Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-31, Aktenzeichen 14 K 3906/08
ECLI:DE:VGAR:2009:0831.14K3906.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

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Tatbestand:

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Die Kläger wenden sich gegen die Zuteilung von Restmülltonnen. Sie sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks P1.---straße 51, für das nach dem Stand von Herbst 2008 sieben Personen gemeldet sind.

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In seiner Sitzung vom 6. Dezember 1999 beschloss der Rat der Stadt X1. die "Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt X1. " (Abfallsatzung - AbfS -), die am 1. Januar 2000 in Kraft trat und die Abfallentsorgungssatzung vom 16. Dezember 1992 ablöste. In der aufgehobenen Satzung war bestimmt, dass jedem Grundstück Restabfallbehälter zuzuteilen waren, wobei als Mindestvolumen 40 l je Person und Woche vorgeschrieben wurden; dieses Maß konnte auf 20 l je Person und Woche reduziert werden. Nach § 11 Abs. 3 AbfS ist nunmehr jeder Grundstückseigentümer verpflichtet, pro Grundstücksbewohner und Woche ein Mindestrestmüllvolumen von 20 l vorzuhalten; nach § 11 Abs. 4 AbfS können in begründeten Einzelfällen Ausnahmen zugelassen werden, wobei die Reduzierung des Mindestrestmüllvolumens höchstens 50 % betragen darf. Nach den Ermittlungen des damaligen Stadtdirektors der Stadt X1. fiel pro Einwohner ein Abfallvolumen von 26,91 l pro Woche an. Die Frage, ob - der Muster-Abfallentsorgungssatzung des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes folgend - die Mindestgröße notwendiger Mülltonnen in der Satzung vorgeschrieben werden sollte, war Gegenstand der Erörterungen im Rat der Stadt X1. . Die Fraktion "Grüne Alternative" hatte beantragt, die Beschränkung des Mindestrestmüllvolumens auf 50 % in § 11 Abs. 4 AbfS zu streichen, weil durch diese Bestimmung ein nachweislich abfallarmes Verbraucherverhalten, bei dem mehr als 50 % des Normvolumens pro Person eingespart würde, nicht belohnt werde, so dass, um den Anreiz zu abfallarmem Verhalten zu erhöhen, die Vorschrift zu streichen sei. Diesem Antrag folgte die Mehrheit der parlamentarischen Gremien nicht. In der Verwaltungsvorlage wird insoweit ausgeführt, die Festlegung eines Mindestbehältervolumens sei zwingend notwendig, damit jedem Bürger ein ausreichend großes Restmüllgefäß zur Verfügung stehe; dies diene zur Aufrechterhaltung einer geregelten Abfallentsorgung, weil andernfalls die Gefahr bestehe, dass Abfälle widerrechtlich abgelagert würden.

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In den folgenden Jahren wurde die Abfallsatzung mehrmals geändert; eine Änderung des § 11 AbfS erfolgte allerdings nicht.

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Mit Schreiben vom 21. Oktober 2008 wandten sich die Kläger an die Beklagte mit dem Antrag, die dem Grundstück P1.---straße 51 zugeteilte Restmülltonne von 120 l Fassungsvermögen gegen eine Mülltonne mit 60 l Inhalt auszutauschen. Mit einem späteren Schreiben beantragten sie ein Restmüllgefäß mit einer Größe von 80 l. Hierzu führten sie aus: In ihrem Hause wohnten insgesamt sieben Personen. Sämtliche Bewohner trennten Altglas, Altpapier und Leichtstoffe und kauften zudem abfallvermeidend ein. Dadurch vermindere sich das Abfallaufkommen für das Grundstück erheblich. Sie beantragten eine Reduzierung auf 10 l pro Person. Weil es indessen Tonnen von 70 l Größe nicht gäbe, sei das nächstgrößere Gefäß aufzustellen.

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Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 8. Dezember 2008 teilte die Beklagte den Klägern mit, für ihr Grundstück würden zwei Restmüllgefäße von 60 l und 80 l Fassungsvermögen bereitgestellt. Hierzu führte die Beklagte aus: Auf dem Grundstück der Kläger seien sieben Personen gemeldet. Nach den einschlägigen Bestimmungen der Abfallsatzung betrage das notwendige Behältervolumen 140 l pro Woche, wobei auf 70 l je Woche reduziert werden könne. Weil die Abholung nicht wöchentlich erfolge, sondern alle 14 Tage, sei das Mindestvolumen auf 140 l zu verdoppeln. Der Hinweis der Kläger, sie würden das bereitgestellte Volumen nicht voll nutzen, ermögliche es ihr - der Beklagten - nicht, den Bemessungsmaßstab zu verändern. Vielmehr müsse sie auf das Durchschnittsverhalten der X1. Bevölkerung abstellen. Der Abfallvermeidung und der Abfallverwertung seien Grenzen gesetzt. Um für die verbleibenden Restmüllmengen - in X1. allein jährlich 17.500 Tonnen Hausmüll und 7.400 Tonnen Biomüll - ordnungsgemäß zu entsorgen, seien Gesetze, Verordnungen und Satzungen erlassen worden, die dies detailliert regelten. Es sei durchaus vorstellbar, dass die Kläger aufgrund ihrer konsequenten Abfallvermeidung das Behältervolumen nicht voll ausschöpften. Das tatsächliche Abfallaufkommen sei für die Festlegung des Volumens derzeit jedoch nicht ausschlaggebend. Es liege im Wesen der generellen ortsrechtlichen Regelung, dass sie nicht auf den Einzelfall abstelle, sondern auf den Durchschnitt der Fälle. Ein echter Wirklichkeitsmaßstab lasse sich in der Abfallentsorgung kaum einführen; man müsse sich mit einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab begnügen, was auch die Rechtsprechung anerkannt habe.

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Am 11. Dezember 2008 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben. Sie tragen vor: Die von der Beklagten bereit gestellten Abfallbehälter würden nicht ihrem tatsächlichen Abfallaufkommen gerecht, so dass sie dadurch in ihren Rechten verletzt würden. Im Übrigen habe sich nach dem Erlass der Abfallsatzung das Abfallvolumen um etwa 20 % reduziert, ohne dass die Beklagte darauf reagiert habe. Damit entspreche das Mindestvolumen nicht mehr den tatsächlichen Gegebenheiten. Dem Anreizgebot des § 9 Abs. 1 Satz 3 des Landesabfallgesetzes werde nicht ausreichend Rechnung getragen. Die Beklagte habe nicht schlüssig und nachvollziehbar dargelegt, warum die satzungsrechtlichen Mindestvolumina weiterhin als zutreffend anzusehen seien. Im Übrigen habe die Beklagte auch den sogenannten Schüttdichtefaktor fehlerhaft angesetzt. Würde mit dem in der Rechtsprechung diskutierten Faktor von 0,25 kg je Liter gearbeitet, ergäbe dies im Jahre 2008 ein Volumen von 13,06 l je Einwohner und Woche, das etwa der Hälfte des Volumens entspräche, welches die Stadt X1. beim Erlass ihrer Satzung angenommen habe.

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Die Kläger beantragen,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 8. Dezember 2008 zu verpflichten, ihnen für das Objekt P1.---straße 51 in X1. ein Restmüllgefäß von 80 l Fassungsvermögen bereitzustellen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor: Die einschlägige Abfallsatzung sei wirksam aufgestellt worden. Das Behältervolumen sei Gegenstand der Erörterungen in den politischen Gremien gewesen. Die Entwicklung des Abfallaufkommens in den nachfolgenden Jahren habe gezeigt, dass die damalige Schätzung der Abfallmengen realistisch gewesen sei, so dass eine Änderung der Satzungsbestimmungen nicht erfolgt sei. Der Rückgang des Restmülls habe in der Zeit von 2000 bis 2008 etwa 9 % betragen. Das tatsächlich zur Verfügung gestellte Müllbehältervolumen habe sich in der Zeit von 24,56 l pro Einwohner und Woche auf 23,57 l und damit um nur 4 % vermindert. Dem gegenüber seien die ergänzend zur Abfallentsorgung vorhandenen Müllsäcke von 9.125 Stück im Jahre 2006 über 11.075 in 2007 auf 11.780 Säcke im Jahre 2008 gestiegen. Danach sei das gegenwärtige Mindestvolumen je Person nicht überdimensioniert. Auch die angelieferten Restmüllmengen u. a. durch Personenkraftwagen und ähnliche Fahrzeuge belegten den Bedarf für das festgelegte Mindestvolumen. Die Aufwendungen der Stadt X1. im Zusammenhang mit illegal abgelagertem Restmüll seien in den Jahren 2004 bis 2008 von etwa 24.000,00 Euro auf 55.000,00 Euro angestiegen. Der von der Stadt X1. angenommene Schüttverdichtungsfaktor von 0,16 sei nicht zu beanstanden; er sei in der einschlägigen Kommentarliteratur zum Kommunalabgabengesetz anerkannt.

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Am 22. April 2009 hat der Berichterstatter die Streitsache in den Räumen der Kläger erörtert; auf das über diesen Termin gefertigte Protokoll (Bl. 26 f der Gerichtsakte) wird verwiesen.

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Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Parteien im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Mit dieser Klageart kann die Verurteilung einer Behörde zum Erlassen eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts begehrt werden. Den Klägern kommt es auf die Aufhebung der Verfügung vom 8. Dezember 2008 an; ferner wünschen sie auf der Grundlage ihres Antrag vom 21. Oktober 2008 in Verbindung mit der Ergänzung vom 2. Dezember 2008 die Zuteilung einer Mülltonne von 80 l Rauminhalt. Hierbei handelt es sich - jedenfalls äußerlich - zunächst um ein rein tatsächliches Geschehen, indem die X1. Müllabfuhr den Klägern eine entsprechende Tonne vor die Haustür stellt. Andererseits bedarf es zuvor einer tatsächlichen und auch rechtlichen Würdigung durch die dafür zuständige Behörde (die Beklagte), so dass die Entscheidung darüber, welchen Grundstücken welche Mülltonnen zugewiesen werden, als Verwaltungsakt im Sinne der Definition des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu qualifizieren ist. Danach erweist sich die Verpflichtungsklage, mit der zugleich die Aufhebung der Verfügung vom 8. Dezember 2008 begehrt wird, als statthaft.

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In der Sache hat die Klage allerdings keinen Erfolg. Die Kläger werden durch die Anordnung der Beklagten, wonach ihnen zwei Restmüllgefäße von 60 l und 80 l Fassungsvermögen zugeteilt werden, nicht rechtswidrig in ihren Rechten verletzt. Diese Entscheidung entspricht den einschlägigen Vorschriften der Abfallentsorgungssatzung der Stadt X1. . Diese Satzung ist wirksam zustande gekommen; sie ist auch bislang nicht unwirksam geworden.

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Formelle Bedenken bezüglich des wirksamen Erlasses der Satzung sind nicht offensichtlich. Auch die Kläger tragen diesbezüglich keine Gesichtspunkte vor, die gegen ein ordnungsgemäßes Satzungsverfahren sprechen könnten. Das Gericht sieht davon ab, gleichsam "von Amts wegen" in eine Suche nach formellen Mängeln einzutreten, weil dies nicht seine Aufgabe ist,

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vgl.	- allerdings die Aufstellung von Bebauungsplänen betreffend -
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. September
1979 - IV C 7.77 -, Baurechtssammlung (BRS) Band 35 Nr. 15;
Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 -, Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) Band 116 Seite 188.

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In materieller Hinsicht beruht die Abfallentsorgungssatzung der Stadt X1. auf den einschlägigen Rechtsvorschriften insbesondere der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Dies gilt auch insoweit, als die Satzung für die öffentliche Abfallbeseitigung den Anschluss- und Benutzungszwang vorschreibt, obwohl § 9 Satz 1 GO NRW diese Einrichtung nicht ausdrücklich bezeichnet. Die Müllabfuhr gehört ohne weiteres zu den "ähnlichen der Volksgesundheit dienenden Einrichtungen" im Sinne dieser Vorschrift; dies wird durch § 9 Abs. 1 a des Landesabfallgesetzes eindeutig klargestellt.

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Die Bedenken, welche die Kläger gegen die Wirksamkeit einzelner Satzungsbestimmungen, namentlich betreffend die Mindestgröße der Restmüllbehälter, anführen, greifen im Ergebnis nicht durch. Insbesondere ist es unschädlich, dass die von der Satzung vorgesehenen Abfallbehälter nicht dem tatsächlichen Abfallaufkommen auf dem Grundstück der Kläger entsprechen. In der Rechtsprechung ist es seit langem anerkannt, dass den zuständigen Körperschaften bei der Festlegung der Mindestabfallbehälterkapazität ein Ermessen eingeräumt ist, das gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden kann. Zusammenfassend führt das Bundesverwaltungsgericht in seinem

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Beschluss vom 19. Dezember 2007 - 7 BN 6.07 -, zitiert nach
"Juris",

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hierzu folgendes aus:

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"Gemäß § 12 Abs. 2 AbfallS ist für Abfälle aus privaten Haushaltungen für jede Person, die auf dem Grundstück wohnt, eine Mindestabfallbehälterkapazität von 15 l pro Woche bereitzuhalten. Für gewerbliche Siedlungsabfälle stellt die Satzung auf Einwohnergleichwerte ab, wobei nach Anlage 2 auf dem anschlusspflichtigen Grundstück beschäftigte Personen mit einem Ansatz von 0, 25 in Einwohnergleichwerte umgerechnet werden. Ist insoweit für jeden vollen Einwohnergleichwert eine Mindestabfallbehälterkapazität von 15 l pro Woche bereitzuhalten, so reduziert sich damit die vorzuhaltende Behälterkapazität gegenüber privaten Haushaltungen auf ein 1/4 je Person. Diese Differenzierung nach dem Herkunftsbereich der Abfälle ist sachgemäß. Wenn in Ziffer 1 der Anlage 2 in Bezug auf den Herkunftsbereich der Abfälle solche aus Industrie und Handwerk und solche aus öffentlichen Verwaltungen gleichgestellt werden, ohne bei der jeweiligen Branche einen Publikumsverkehr zu berücksichtigen, verstößt auch dies in einer solch typisierenden Betrachtungsweise nicht gegen den Gleichheitssatz. Dabei mag eine weitere Differenzierung der in Ziffer 1 der Anlage 2 zusammengefassten Herkunftsbereiche möglich sein, sie ist aber nicht geboten. Denn im Rahmen seines Ermessens ist der Satzungsgeber nicht gehalten, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall - im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit - entsprochen wird. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu fragen, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat (Beschluss vom 25. März 1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 53). Eine willkürliche Satzungsgestaltung kann ihm nur vorgeworfen werden, wenn sich kein sachlicher, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für eine Ungleichbehandlung finden lässt (Urteil vom 21. Oktober 1994 - BVerwG 8 C 21.92 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 71 m.w.N.). Dieses satzungsgeberische Ermessen verbietet den Gerichten folglich auch die Prüfung, ob der vernünftigste, gerechteste oder wirklichkeitsnächste Maßstab gewählt worden ist (Beschluss vom 25. März 1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 53). Dabei kann das Entscheidungsermessen des Satzungsgebers zusätzlich insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet werden (Beschluss vom 19. März 1981 - BVerwG 8 B 10.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 2)."

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Auch in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen ist geklärt, dass es rechtlich erlaubt und geboten ist, die Menge des zu erwartenden Abfalls durch Richtwerte pauschalierend zu quantifizieren und danach die Behältergröße für den einzelnen Haushalt nur noch eingeschränkt flexibel zu bestimmen,

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vgl.	den Beschluss vom 23. März 2006 - 14 A 1219/04 - mit weiteren
Nachweisen aus der Rechtsprechung des OVG, bei "Juris".

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Von dieser Befugnis zur Pauschalierung hat der Rat der Stadt X1. im vorliegenden Fall rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Namentlich hat er nicht gleichsam "aufs Blaue" Abfallmengen festgeschrieben, die keinen Bezug zum realen Aufkommen haben.

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Zunächst ist insoweit festzustellen, dass bei den Arbeiten an dem neuen Satzungsentwurf im Jahre 1999 die Problematik "gesehen" worden ist und sie Eingang in die parlamentarischen Beratungen gefunden hat. Die damals angenommene Restmüllmenge beruhte augenscheinlich auf Beobachtungen des tatsächlichen Geschehens, so dass die von der Stadt X1. angenommene durchschnittliche Menge je Einwohner realistisch sein dürfte. Auch die Kläger machen nicht geltend, die Satzung sei von Anfang an auf einer unzutreffenden Schätzung aufgebaut worden.

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Streit besteht allerdings zwischen den Parteien, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sich das Restabfallaufkommen in den vergangenen zehn Jahren vermindert hat. Die hierzu von der Beklagten vorgelegten Zahlen zeigen eine Entwicklung, die auch den vom Umweltministerium veröffentlichten Abfallbilanzen entspricht, (vgl. z. B. www. umwelt.nrw.de/umwelt/ pdf/abfallbilanz/abfallbilanz_2007.pdf). Danach verringert sich der in den "grauen Tonnen" wegzuschaffende Abfall von Jahr zu Jahr. Während die Kläger allerdings meinen, die Stadt X1. sei verpflichtet, dem Rechnung zu tragen, indem sie - die Kläger - eine kleinere Tonne erhalten, meint die Beklagte, die dargestellte Tendenz werde durch den vermehrten Verkauf von Restmüllsäcken gleichsam wieder aufgefangen. Die Kammer schließt sich den Argumenten der Beklagten an. Indem die Satzung anfänglich rechtens war, weil die in § 11 AbfS genannten Zahlen einem realistischen Abfallaufkommen entsprachen, kann die Stadt X1. nicht verpflichtet sein, gleichsam jedes Jahr zu prüfen, ob die damaligen Annahmen noch zutreffen. Allerdings wird sie nach Ablauf bestimmter Zeitabschnitte ihr Satzungsrecht den unter Umständen veränderten Verhältnissen anpassen müssen. Welches Ausmaß eine tatsächliche Veränderung hat, um eine Pflicht zur Anpassung auszulösen, lässt sich nicht abstrakt und schon gar nicht in der Gestalt eines bestimmten Prozentsatzes festlegen. Nach den von der Beklagten während des Verfahrens vorgelegten Zahlen und ergänzenden Angaben, insbesondere zum höheren Aufkommen an sogenannten "grauen Säcken" und der Zunahme der privaten Müllanlieferungen, ist festzuhalten, dass jedenfalls zur Zeit zwischen den in § 11 AbfS ausgewiesenen Werten und dem tatsächlichen durchschnittlichen Restmüllaufkommen keine derartige Diskrepanz besteht, dass die Stadt X1. ihre Satzung anpassen müsste.

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Bei der Bemessung der Mindestmenge an Restmüll, die über die öffentliche Abfallbeseitigung wegzuschaffen sind, muss im Übrigen auch in den Blick genommen werden, dass kein Anreiz entstehen darf, Abfälle in die Landschaft zu kippen, sie über "gelbe Säcke" oder "grüne Tonnen" abholen zu lassen oder sie auf andere Weise rechtswidrig zu entsorgen. Gerade eine solche Tendenz ist jedoch in X1. zu erkennen. Die Beklagte hat in ihrem Schriftsatz vom 30. Juli 2009 überzeugend den Zusammenhang zwischen der Mindestbehältergröße und der Inanspruchnahme der sogenannten "grauen Säcke" aufgezeigt. Ausweislich der dort mitgeteilten Zahlen besteht bei vielen Haushalten die Neigung, im Zweifelsfalle einer kleineren Mülltonne den Vorzug zu geben, um auf diese Weise Gebühren zu sparen. Dass sich hierbei manche Grundstückseigentümer in beträchtlichem Umfang verschätzen, wird aus der vom Beklagten dargestellten Kausalität deutlich. Der eine oder andere Abfallbesitzer wird aus Kostengründen geneigt sein, keinen grauen Abfallsack zu erwerben, sondern den "gelben Sack" in Anspruch zu nehmen, den er ohnehin in Küche oder Keller bereit hält. Auch unter dem Gesichtspunkt, dass kein Anreiz zur illegalen Abfallbeseitigung geschaffen werden darf, erweist sich danach die von der Stadt X1. gefundene Lösung als sachgerecht.

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Soweit schließlich in den jüngsten Schriftsätzen der Parteien der sogenannte Schüttedichte-Faktor angesprochen wird, haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zu Recht darauf hingewiesen, dass dieser Faktor geringer festgesetzt werden darf, als es die von den Klägern zitierten Entscheidungen der Verwaltungsgerichte Köln und Aachen vorschlagen, wenn - wie in X1. - feuchte und nasse Bio-Abfälle nicht über das Restmüllgefäß eingesammelt werden, weil in diesem Falle der Abfall entsprechend leichter ist und mit weniger Gewicht mehr Volumen ausfüllt. Der von dem Beklagten angenommene Faktor von 0,16 erweist sich sonach als sachgerecht.

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Die Kammer glaubt den Klägern ohne weiteres, dass sie das ihrem Haushalt zugewiesene Behältervolumen während zahlreicher Wochen des Jahres nicht in Anspruch nehmen. Es wurde indessen schon weiter oben mitgeteilt, dass die Gemeinden grundsätzlich befugt sind, Mindestabfallmengen festzusetzen und hierbei zu pauschalieren. Dass die Kläger auf diese Weise Gebühren entrichten müssen für Abfälle, die bei ihnen gar nicht anfallen, lässt sich - so unangenehm dies aus der Sicht der Kläger ist - nicht vermeiden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

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Die Kammer sieht davon ab, die Berufung zuzulassen weil die in § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO bezeichneten Voraussetzungen nicht vorliegen.

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