Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-12-12, Aktenzeichen 12 KN 311/10

Tatbestand

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Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die am 24. Juni 2009 beschlossene Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 für den Landkreis Harburg, soweit sie sachlich die Steuerung der Windenergienutzung betreffen. Die Antragstellerin betreibt im Vorranggebiet der Stadt J. (K.), das sowohl im RROP 2000 als auch in der Änderung 2007 (Standortnummer L.) ausgewiesen ist, vier Windenergieanlagen. Sie strebt eine Vergrößerung dieses nunmehrigen Vorrang- und Eignungsgebiets an und trägt dazu vor, sie habe sich vertraglich unmittelbar an das Gebiet anschließende Flächen in der Absicht gesichert, dort weitere Windenergieanlagen zu errichten und zu betreiben. In derselben Absicht habe sie auch Nutzungsrechte hinsichtlich anderer Flächen im Landkreis erworben.

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Am 8. Juli 1999 hatte der Kreistag des Antragsgegners durch Satzung das Regionale Raumordnungsprogramm für den Landkreis Harburg (RROP 2000) festgestellt. Im RROP 2000 waren textlich und zeichnerisch zehn Vorrangflächen für raumbedeutsame Windkraftanlagen aufgenommen: Zwei in der Gemeinde Neu Wulmstorf (Mülldeponie und Ohlenbüttel), zwei in den Samtgemeinden Hollenstedt (Grauen und Wennerstorf) und Tostedt (Wistedt und Wüstenhöfen) sowie jeweils eine in der Samtgemeinde Hanstedt (Brackel), in der Stadt Winsen (Pattensen), der Samtgemeinde Salzhausen (Tangendorf) und der Gemeinde Rosengarten (Tötensen). Die Vorrangstandorte umfassten insgesamt 203,7 ha und boten Raum für 35 bis 38 Windenergieanlagen mit schätzungsweise 44,55 bis 45,6 MW Nennleistung.

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Die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 baut auf das RROP 2000 auf. Bei der Auswahl der Vorrangstandorte ging der Antragsgegner wie folgt vor (vgl. Beschreibende Darstellung des RROP - Änderung und Ergänzung 2007 - mit Begründung - im Folgenden: Begründung - S. 16 ff., 17): Ausgehend von der zum RROP 2000 erstellten Untersuchung zur Windhöffigkeit im Kreisgebiet wurden Ausschlusskriterien definiert, um diejenigen Flächen zu ermitteln, die aufgrund ihrer Wertigkeit oder derzeitigen Nutzung nicht für die Errichtung von Windenergieanlagen geeignet sind bzw. nicht zur Verfügung stehen. Das Plangebiet wurde zunächst mit Hilfe eines Geographischen Informationssystems (GIS) nach der Mehrzahl der definierten Ausschlusskriterien (besonders geschützte Biotope, Wald, Freizeitanlagen, Hochspannungsleitungen, Naturschutzgebiete, Siedlungsbereiche, Sonderbauflächen, Einzelhäuser und Splittersiedlungen, Verkehrsflächen, Wasserflächen, Vorranggebiete für Natur und Landschaft und kulturelles Sachgut) und der zu den jeweiligen Nutzungen vorgesehenen Mindestabständen (z.B. von 200 m zu besonders geschützten Biotopen, 200 m zu Wald und 1.000 m zu Siedlungsbereichen ab 1 ha Bruttobauland) untersucht. Die sich ergebenden 111 „Optionsflächen“ prüfte der Antragsgegner zunächst auf ihre - als weiteres Ausschlusskriterium definierte - Eignung für mindestens zwei Windenergieanlagen. 49 Flächen, zu denen auch diejenigen gezählt wurden, auf denen Windenergieanlagen bereits errichtet oder genehmigt worden waren, überprüfte der Antragsgegner anhand der weiteren Ausschlusskriterien, die sich für die GIS-gestützte Suche als nicht geeignet erwiesen hatten (avifaunistisch wertvolle Gebiete, Richtfunktrassen, Entfernung zu Windparks). Die verbliebenen 18 Potentialflächen unterzog der Antragsgegner einer Einzelfallbetrachtung, Umweltprüfung und Abwägung nach näher definierten Kriterien (u. a. Natura 2000-Gebiete, Umgebung von Autobahnanschlussstellen). Im Ergebnis wurden 13 Standorte als Vorrang- und Eignungsgebiete bestimmt. Neu aufgenommen wurden - laut der ausdrücklichen Aufzählung, S. 20 der Begründung - die Standorte Nr. 07 (Heidenau), Nr. 12a (Ramelsloh), Nr. 13a (Tangendorf), Nr. 13b (Wulfsen) und Nr. 19c (Evendorf). Allerdings handelt es sich bei Tangendorf tatsächlich um einen „Bestandsstandort“ (s. auch S. 70 des Fachbeitrags). Für die Flächen Evendorf, Tangendorf und Ramelsloh wurden Höhenbegrenzungen von 105 m Gesamthöhe aufgenommen mit der allgemeinen Erwägung, weitere Erhöhungen könnten hier nicht mehr raumverträglich vorgenommen werden. Für 3 weitere Standorte (Heidenau, Wüstenhofen, und Quarrendorf) wurden nachrichtlich Höhenbeschränkungen aufgenommen. Die Vorrang- und Eignungsgebiete können schätzungsweise 45 Windenergieanlagen mit einer Gesamtnennleistung von 73,6 bis 83,2 MW aufnehmen. Entfallen ist das ehemalige Vorranggebiet bei Wistedt mit der Begründung, es eigne sich insbesondere aus avifaunistischen Gründen nicht für die Errichtung von Windenergieanlagen.

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Das Aufstellungsverfahren wurde wie folgt durchgeführt: Nach Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten im Amtsblatt für den Landkreis Harburg (vom 27.5.2004, S. 425) und Durchführung eines sog. Scopingverfahrens leitete der Antragsgegner den erarbeiteten Entwurf zur Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 den Beteiligten unter dem 23. April 2008 zur Stellungnahme bis zum 4. August 2008 zu. Der Entwurf lag zur Unterrichtung und Anhörung der Öffentlichkeit in der Zeit vom 19. Mai bis zum 21. Juli 2008 in einem Dienstgebäude des Antragsgegners zur Einsichtnahme aus und konnte im Internet eingesehen werden. Die eingegangenen Anregungen und Bedenken wurden mit den Beteiligten und einigen privaten Einwendern am 20. April 2009 erörtert.

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Die vom Kreistag des Antragsgegners als Satzung am 24. Juni 2009 beschlossene Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 wurde mit Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung vom 12. Oktober 2009 mit Bedingungen und Auflagen genehmigt. Diesen Bedingungen und Auflagen ist der Kreistag in seiner Sitzung vom 18. Dezember 2009 beigetreten. Die Genehmigung wurde im Amtsblatt des Beklagten am 23. Dezember 2009 bekannt gemacht.

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Mit ihrem fristgerecht erhobenen Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin geltend: Ihr Antrag sei zulässig und begründet. Die Ausweisung von Vorranggebieten mit Ausschlusswirkung an anderen Standorten beruhe auf beachtlichen Abwägungsfehlern. Die Planung gewährleiste kein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung. Der Antragsgegner habe das besondere öffentliche Interesse an der Windenergienutzung unter Berücksichtigung europa- und nationalrechtlicher Vorgaben zu erneuerbaren Energien und speziell zur Windenergienutzung nicht hinreichend gewichtet. Auch fehle es an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept. Der Antragsgegner habe die Windhöffigkeit der ausgewiesenen Flächen nicht ausreichend untersucht. Er habe es in fehlerhafter Weise u.a. unterlassen, den seit der Änderung des EEG am 1. August 2004 exakt zu berechnenden Referenzertrag für die auszuweisenden Standorte zur Windenergienutzung im Rahmen der Standortsuche zumindest dahingehend zu berücksichtigen, ob die Windenergieanlagen an den betreffenden Standorten 60 % des Referenzertrags i. S. v. § 10 Abs. 4 EEG erreichen können. Es sei zweifelhaft, ob der Antragsgegner der Windenergienutzung hinreichend substanziellen Raum verschafft habe. Die Anzahl der Vorrangflächen sei nicht vergrößert worden. Vielmehr sei eine Vorrangfläche (Windpark Wistedt) weggefallen. Die Zahl der künftig zulässigen Windenergieanlagen bleibe mit ca. 38 deutlich hinter dem vorhandenen Bestand und den genehmigten, wenngleich noch nicht errichteten Windenergieanlagen zurück. Der Antragsgegner habe die Ausschluss- und Abwägungskriterien in fehlerhafter Weise festgelegt und dabei auch nicht zwischen harten und weichen Tabukriterien unterschieden. Die festgesetzten Mindestabstände seien weitgehend nicht plausibel. Das Netz aus Ausschluss- und Abwägungskriterien sei so eng gestrickt, dass an sich nicht ein einziges Vorranggebiet für die Windenergie habe ausgewiesen werden können. Die Ausweisung von immerhin noch 13 Vorranggebieten stelle die Kaschierung eines an sich unzulässigen Ergebnisses dar. Der Antragsgegner hätte sein Auswahlkonzept überprüfen und ändern müssen. Seinen Hilfsgedanken, den Bestand zu schützen, habe er nicht stringent verfolgt. Unter anderem sei nicht nachvollziehbar, warum der Windparkstandort Wistedt trotz erteilter Genehmigungen dem Seeadler-Schutz zum Opfer falle. Insgesamt sei festzustellen, dass die Planung der Windenergie keinen substanziellen Raum schaffe. Für die teilweise festgesetzten Höhenbegrenzungen gebe es keine Rechtsgrundlage.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Satzung über die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 für den Landkreis Harburg, soweit sie sachlich die Steuerung der Windenergienutzung betrifft, für unwirksam zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er trägt vor: Der Antrag sei unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Entgegen der Annahme der Antragstellerin sei der Windenergienutzung im Kreisgebiet substanzieller Raum gegeben worden. Es seien vielfältige Funktionen räumlich zu ordnen. Eine einseitige Bevorzugung einer Nutzungsart in einem verdichteten Siedlungsbereich wie dem südlichen Hamburger Umland wäre mit einer nachhaltigen Abwägung nicht vereinbar. Insgesamt seien 1,25 % der Gesamtfläche des Planungsraums der Windenergienutzung vorbehalten. Bei der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 hätten sich die im Jahr 2000 festgestellten Vorrangflächen - abgesehen von der Eignungsfläche Wistedt - bestätigt. Im Hinblick auf die Anforderungen an das Repowering seien die Windenergiestandorte auf ihre Raumverträglichkeit untersucht worden. Es habe sich ergeben, dass bestehende Anlagenstandorte in Einzelfällen repowered werden könnten. Zur Abklärung der Windhöffigkeit der ausgewiesenen Fläche seien die seinerzeit dem RROP 2000 zu Grunde gelegten Untersuchungen des DEWI auf der Basis der vom Bundesverband Windenergie angenommenen Hellmann-Exponente überprüft worden. Der Bundesverband Windenergie e. V. habe im Erörterungstermin zur Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 erklärt, dass alle festgelegten Vorrangstandorte den Referenzwert erreichten und für eine Windenergienutzung geeignet seien. Diese vom Kreistag geteilten Einschätzungen würden durch die nunmehrige Windpotentialstudie des Landkreises bestätigt. Sämtliche einzustellenden Belange seien in nicht zu beanstandender Weise gewichtet und abgewogen worden. Nicht zu beanstanden seien die gewählten Abstände zu den geschützten Nutzungen ebenso wie die Wegplanung des Windkraftstandorts Wistedt, die regionalplanerisch motiviert sei und auf eine mittelfristige Umsetzung ziele. Wie das erkennende Gericht bereits in seinen Entscheidungen vom 28. Januar 2004 (- 9 LB 10/02 -) und 28. März 2006 (- 9 LC 226/03 -) festgestellt habe, beruhe das RROP auf einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept, das für die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 fortgeschrieben worden sei. Die von den Höhenbegrenzungen betroffenen Standorte seien mit Windenergieanlagen bebaut. Die Höhenbegrenzung für Tangendorf ergebe sich unmittelbar aus luftfahrtrechtlichen Anforderungen an der Sportanlage „Flugsport“ Holtorfsloh. Eine nachfolgende Bauleitplanung könne sich unter Abwägung der Sicherheitsbelange für die Bevölkerung über diese luftfahrtrechtlichen Rahmenbedingungen im Regelfall nicht ohne weiteres hinwegsetzen. Die Höhenbegrenzungen bei den Standorten Ramelsloh und Evendorf berücksichtigten den Bestand der Anlagen, die Festsetzung ermögliche in erster Linie deren Ersatz und eine Effizienzsteigerung. In das unter dem 19. Juli 2012 beschlossene Landesraumordnungsprogramm sei der Grundsatz aufgenommen worden, dass Höhenbegrenzungen bei Vorrangstandorten für Windenergienutzung nicht festgelegt werden sollten. Diese Grundsatzregelung mache deutlich, dass Höhenfestsetzungen getroffen werden könnten, soweit diese im Einzelfall regionalplanerisch erforderlich seien. Für die Standorte Ramelsloh und Evendorf lägen diese Sondervoraussetzungen lagebedingt vor.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Vorgänge des Antragsgegners zur Aufstellung der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Antrag ist zulässig (dazu unter I.), aber unbegründet (dazu unter II.).

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I. Die Antragstellerin ist entgegen der Annahme des Antragsgegners antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie kann geltend machen, durch die Satzung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung ist es ausreichend, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts kann dabei auch aus einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann. Haben - wie hier - raumordnerische Zielfestlegungen etwa infolge § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nachteilige Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten, sind deren Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 13.11.2006 - 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229, juris). Zum Kreis der insoweit nachteilig Betroffenen gehören neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb des Plangebiets u.a. die dinglich und die obligatorisch hinsichtlich dieser Grundstücke Nutzungsberechtigten (BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8, juris; vgl. auch Sächs. OVG, Urt. v. 19.7.2012 - 1 C 40/11 -, juris Rdn. 35; OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 20.5.2009 - 3 K 24/05 -, juris Rdn. 52 f.). Zu Letzteren ist die Antragstellerin zu rechnen. Sie hat hinreichend substantiiert vorgetragen, im Hinblick auf eine Errichtung von Windenergieanlagen obligatorische Nutzungsrechte an Grundstücken erworben zu haben, die zwar im Plangebiet, aber außerhalb der vorgesehenen Vorrang- und Eignungsgebiete liegen. Insofern ist sie von den raumordnerischen Zielfestlegungen rechtlich nachteilig betroffen und waren ihre Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen.

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Dass die Antragstellerin im Beteiligungsverfahren nicht Stellung genommen hat, ist unschädlich. Das Beteiligungsverfahren ist nach näherer Maßgabe des § 5 NROG in der ab dem 1. Juni 2007 und bis zum 31. August 2012 geltenden und damit hier maßgeblichen Fassung durchgeführt worden. Nach Absatz 6 der genannten Vorschrift war der Öffentlichkeit frühzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme zu dem Entwurf des Raumordnungsplans, dessen Begründung und dem Umweltbericht zu geben; in der Bekanntmachung war darauf hinzuweisen, dass bis spätestens zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist in schriftlicher oder elektronischer Form Stellung genommen werden könne. § 5 Abs. 7 NROG sah vor, dass Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgegeben worden waren, im weiteren Verfahren unberücksichtigt bleiben konnten, wenn bei der Fristsetzung nach Abs. 6 darauf hingewiesen worden war (Satz 1). Dies galt nicht, soweit die vorgebrachten Belange dem Planungsträger bereits bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen oder soweit sie für die Rechtmäßigkeit des Raumordnungsplans von Bedeutung waren (Satz 2). Der Antragsgegner hatte die Öffentlichkeit entsprechend den Vorgaben des § 5 Abs. 6 NROG unter Hinweis auf den in § 5 Abs. 7 NROG vorgesehenen Einwendungsausschluss beteiligt. Zwar hatte sich die Antragstellerin nicht im Beteiligungsverfahren geäußert. Gleichwohl waren ihre Belange im weiteren Verfahren zu berücksichtigen. Die Belange waren dem Antragsgegner aus den Rechtsstreitigkeiten bekannt, die die Antragstellerin gegen ihn im Vorfeld der Planänderung im Hinblick auf ihre Nutzungsrechte an Grundstücken geführt hatte mit dem Ziel, Genehmigungen für die von ihr beabsichtigte Errichtung von Windenergieanlagen zu erhalten. Im Übrigen decken sich die von der Antragstellerin gerügten Mängel in weiten Teilen mit denen, die bereits der Bundesverband Windenergie e. V. in seiner im Beteiligungsverfahren eingereichten Stellungnahme vom 11. Juli 2008 geltend gemacht hatte.

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Eine Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags folgt auch nicht aus § 47 Abs. 2a VwGO. Nach der genannten Vorschrift ist der Normenkontrollantrag einer natürlichen oder juristischen Person, der einen Bebauungsplan oder eine Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 (Entwicklungs- oder Ergänzungssatzung) oder § 35 Abs. 6 BauGB (Außenbereichssatzung) zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den Antrag stellende Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) oder im Rahmen der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 und § 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden ist. Ob § 47 Abs. 2a VwGO auf - wie hier - regionale Raumordnungspläne und damit Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entsprechend anwendbar ist (ablehnend Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., 2012, § 47 Rdn. 75a m. w. N.; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., 2010, § 47 Rdn. 257a), kann dahinstehen. Die Anwendung der Präklusionsvorschrift scheitert jedenfalls daran, dass im Beteiligungsverfahren nicht auf die Rechtsfolge des § 47 Abs. 2a VwGO bzw. des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB hingewiesen worden ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., 2012, § 47 Rdn. 75a m. w. N.).

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Der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags gegen die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 steht auch nicht der Umstand entgegen, dass die Windkraftnutzung in Teilen des Planungsraums auch durch kommunale Flächennutzungspläne ausgeschlossen ist. Hätte der Antrag Erfolg, führte dies jedenfalls zu einer Verbesserung der Rechtsposition der Antragstellerin.

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II. Der Antrag, die Satzung über die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 für unwirksam zu erklären, soweit sie Vorrang- und Eignungsgebiete für Windenergiegewinnung ausweist, hat in der Sache keinen Erfolg.

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1. Formelle Fehler beim Zustandekommen der Satzung sind nicht ersichtlich und werden von der Antragstellerin auch nicht gerügt. In materieller Hinsicht ist die Satzung über die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 ebenfalls nicht zu beanstanden.

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2. Der Antragsgegner hat mit der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 nach Maßgabe des § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 NROG in der ab dem 1. Juni 2007 und bis zum 31. August 2012 geltenden Fassung (zu der Möglichkeit entsprechender Festsetzungen auch auf der Grundlage der Vorgängerfassung des Gesetzes - Teil I Abschnitt B Ziffer 03 Satz 2 des Landes-Raumordnungsprogramms in der Fassung des Gesetzes vom 24.10.2002, Nds. GVBl S. 738 - Nds. OVG, Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris Rdn. 35) Vorrang- und Eignungsgebiete für Windenergiegewinnung ausgewiesen mit dem Ziel einer dortigen Konzentration von raumbedeutsamen Windkraftanlagen und ihres Ausschlusses außerhalb dieser Standorte. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u. a. Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33; v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109; v. 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364; v. 26.4.2007, - 4 CN 3.06 -, BVerwGE 128, 382; v. 24.1.2008 - 4 CN 2.07 -, ZNER 2008, 88; Beschl. v. 12.7.2006 - 4 B 49.06 -, ZfBR 2006, 679; vgl. aus der Rechtsprechung des erkennenden Senats: Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris, und v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, ZfBR 2009, 150, juris) ist bei der Auslegung und Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB davon auszugehen, dass diese Vorschrift die Errichtung von Windkraftanlagen im Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt stellt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und - für raumbedeutsame Anlagen - an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Dieser Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windkraftanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem jeweiligen Bauantragsteller und Vorhabensträger mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. Dabei bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Denn der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein anhand der Begründung bzw. Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen bzw. der Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -, juris Rdn. 35 ff., 37; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, juris Rdn. 47; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494, juris) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung setzt insoweit voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden (Nds. OVG, Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris Rdn. 36, und v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, ZfBR 2009, 150, juris Rdn. 16). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rdn. 39; Nds. OVG, Urt. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris Rdn. 69; OVG Sachsen, Urt. v. 19.7.2012 - 1 C 40.11 -, juris Rdn. 45). Die sachlichen Gründe müssen für sich genommen keine zwingenden sein. Der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.5.2010 - 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74, juris Rdn. 25 für den Vogelschutz; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82, juris Rdn. 8). Zulässig ist es auch, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind (BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, juris Rdn. 40 ff.; vgl. auch Urt. d. Sen. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris, v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107, juris Rdn. 19, und v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris Rdn. 37). Der Plangeber muss bei seiner Abwägung die in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB enthaltene Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zu entnehmen. Dem Plangeber ist freilich eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung bzw. eine bloße Feigenblattplanung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, verwehrt. Eine Verhinderungsplanung liegt dabei nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt. Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern. Deshalb versteht es sich von selbst, dass der Planungsträger nicht dazu verpflichtet ist, überall dort Vorranggebiete festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind. Auf der anderen Seite kann der Planungsträger der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationszonenkonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein „Repowering“-Potential auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substantiellen Raum, so braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (BVerwG, Urt. v. 27.1.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364; Nds. OVG, Urt. v. 15.5.2009 - 12 KN 49/07 -, juris Rdn. 21). Wo die Grenze einer unzulässigen Negativplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt, sondern nur angesichts der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum bestimmen. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der für die Windenergienutzung überhaupt geeigneten Potentialflächen andererseits kann, muss aber nicht auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen.

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a) Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 des Antragsgegners. Sie beruhen auf einem noch hinreichend nachvollziehbaren schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept. Die angegriffene Planänderung weist neben den bisherigen Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung gemäß dem RROP 2000 Neu Wulmstorf (= Mülldeponie), Ohlenbüttel, Grauen, Wennerstorf, Wüstenhöfen, Brackel (= Quarrendorf), Pattensen, Tangendorf und Tötensen neue Vorrangstandorte in Heidenau, Ramelsloh, Wulfsen und Evendorf als Ziel der Raumordnung aus, um die Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen im Kreisgebiet auf Räume zu konzentrieren, in denen dies als mit anderen Belangen der Raumnutzung vereinbar angesehen wurde (Begründung zur Änderung des RROP 2007 S. 17). Soweit auf S. 20 der Begründung auch Tangendorf als neuer Standort angeführt wird, erschließt sich dies vor dem Hintergrund, dass dieser Standort auch im RROP 2000 ausgewiesen war (vgl. auch Fachbeitrag zur Steuerung der Windenergienutzung - im Folgenden: Fachbeitrag - S. 70) zwar nicht. Diese bloße Falschbezeichnung ist jedoch unschädlich. Der Antragsgegner hat sein gesamtes Kreisgebiet einschließlich der Standorte, die bereits für die Energiegewinnung genutzt werden, auf seine Eignung für die Errichtung von Windenergieanlagen sowie letztere Standorte - entsprechend der auf S. 8 der Begründung zitierten landesraumordnungsrechtlichen Zielvorgabe - auf die Möglichkeiten eines Repowerings untersucht (Fachbeitrag S. 24, 25). Dabei griff er zurück auf vorliegende Daten zu Windgeschwindigkeiten in 40 m Höhe und prognostizierte unter Anwendung des sog. Potenzgesetzes nach Hellmann Windgeschwindigkeiten in größeren Höhen (Fachbeitrag S. 8).

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b) Die Untersuchung des Kreisgebiets nach den definierten Ausschlusskriterien ist anhand der Aufstellungsunterlagen noch hinreichend nachvollziehbar. Das Plangebiet wurde - wie bereits dargestellt - mit Hilfe eines Geographischen Informationssystems (GIS) nach der Mehrzahl der definierten Ausschlusskriterien (besonders geschützte Biotope, Wald, Freizeitanlagen, Hochspannungsleitungen, Naturschutzgebiete, Siedlungsbereiche, Sonderbauflächen, Einzelhäuser und Splittersiedlungen, Verkehrsflächen, Wasserflächen, Vorranggebiete für Natur und Landschaft und kulturelles Sachgut) und der jeweils zu den jeweiligen Nutzungen vorgesehenen Mindestabständen (z.B. von 200 m zu besonders geschützten Biotopen, 200 m zu Wald und 1.000 m zu Siedlungsbereichen ab 1 ha Bruttobauland) untersucht. Die sich ergebenden 111 „Optionsflächen“ prüfte der Antragsgegner zunächst auf ihre - als weiteres Ausschlusskriterium definierte - Eignung für mindestens zwei Windenergieanlagen bzw. ihre Zusammengehörigkeit zu anderen Windenergiestandorten, die unter Entfernungen von 1.500 m in Betracht kam (Fachbeitrag S. 17). Danach ergaben sich letztlich 49 Flächen, zu denen auch diejenigen gezählt wurden, auf denen Windenergieanlagen bereits errichtet oder genehmigt worden waren. Diese überprüfte der Antragsgegner anhand der weiteren Ausschlusskriterien, die sich für die GIS-gestützte Suche als nicht geeignet erwiesen hatten (avifaunistisch wertvolle Gebiete, Richtfunktrassen, Entfernung zu Windparks). Die verbliebenen 18 Potentialflächen unterzog der Antragsgegner einer Einzelfallbetrachtung, Umweltprüfung und Abwägung unter Berücksichtigung einer bereits vorhandenen Bebauung mit Windenergieanlagen (S. 21 des Fachbeitrags) und Heranziehung folgender Abwägungskriterien: Natura 2000-Gebiete, Landschaftsschutzgebiete, Umgebungsschutzbereiche nach § 8 NDSchG, Vorsorgegebiete für Erholung und Umgebung von Autobahnanschlussstellen (S. 18 der Begründung). Diese Vorgehensweise lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Es ist weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsdefizit festzustellen.

23

Allerdings leidet die Nachvollziehbarkeit der Planung des Antragsgegners darunter, dass er nicht in einem ersten Schritt die Flächen, in denen keine Ausschlusskriterien greifen, und in einem zweiten Schritt seine Überprüfung der schematischen Handhabung der Kriterien und der jeweils festgelegten Mindestabstände dargestellt hat. Er hat vielmehr - offenbar in der Annahme, dadurch „größtmögliche Transparenz“ zu erzielen (vgl. S. 24 des Fachbeitrags) - ab S. 26 ff. seines Fachbeitrags in Bezug auf die 49 Flächen noch zu prüfende Ausschluss- und Abwägungskriterien ebenso abgehandelt wie die Überprüfung, inwieweit im Einzelfall schematische Festlegungen relativiert werden könnten. Infolge dieser Darstellung erschließt sich (erst) nach näherer Betrachtung, dass nur hinsichtlich der Fläche Nr. 19b (Eyendorf/Gödenstorf) insgesamt keine Ausschlusskriterien vorliegen (S. 93 des Fachbeitrags). Der Antragsgegner hat - wie erforderlich (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.1.2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ-RR 2008, 559, juris Rdn. 14 ff.) - sein Auswahlkonzept überprüft und abgeändert. Dass er Letzteres nicht in schematisierender Weise, sondern unter Beachtung der jeweiligen örtlichen Besonderheiten getan hat, lässt entgegen der Annahme der Antragstellerin Rechtsfehler nicht erkennen. Dieses Vorgehen war vielmehr geboten (BVerwG, Urt. v. 21.1.2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ-RR 2008, 559, juris Rdn. 16). Geboten war es dabei - wie hier geschehen - auch, die Flächen in die Betrachtung einzubeziehen, hinsichtlich derer bereits eine Vorrangflächenausweisung erfolgt war bzw. auf denen bereits Windenergieanlagen errichtet oder genehmigt worden waren. In diesen Fällen ist eine schematische Handhabung der Festsetzungen nicht sachgerecht (BVerwG, Urt. v. 21.1.2008 - 4 CN 2.07 -, NVwZ-RR 2008, 559, juris Rdn. 16).

24

c) Die vom Antragsgegner angelegten Ausschlusskriterien sind ebenso wenig zu beanstanden wie die herangezogenen Abwägungskriterien. Der Antragsgegner hat in nachvollziehbarer Weise die jeweiligen Kriterien abstrakt erläutert und begründet (Fachbeitrag S. 121 ff., 147 ff.). Es handelt sich um anerkannte Kriterien (vgl. dazu bereits Nds. OVG, Urt. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris Rdn. 70; s. auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2009, S. 285 f.). Im Einzelnen:

25

Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist das vom Antragsgegner festgelegte Kriterium „avifaunistisch wertvolle Gebiete“ nicht zu beanstanden. Aus der Begründung für dieses Kriterium (S. 121 ff. des Fachbeitrags) ergibt sich, dass der Antragsgegner insoweit alle Gebiete erfassen wollte, die nach den Kriterien der für Niedersachsen entwickelten Bewertungsverfahren mindestens eine lokale Bedeutung für Vogelarten haben, also im Kontext des jeweiligen Naturraums bedeutend sind. Ausweislich der Stellungnahme zur Eingabe des Bundesverbands Windenergie e.V. vom 11. Juli 2008 (unter 3a.1a) liegen der Abgrenzung naturschutzfachliche Beurteilungen auf Basis vorliegender avifaunistischer Daten zugrunde. Auch die Annahme eines allgemeinen Konfliktpotentials zwischen Windenergieanlagen und avifaunistisch wertvollen Gebieten ist nicht zu beanstanden. Zur Darlegung der Unverträglichkeit zwischen beiden zitiert der Antragsgegner u.a. aus Erkenntnissen des NLT aus Juli 2007 sowie des NABU aus März 2005 zu einem Meidungsverhalten im Offenland vorkommender Vögel und von Rast- und Gastvögeln und deren Gefährdungen durch Windenergieanlagen im Rahmen des Vogelzugs (S. 160 ff., 163 ff. des Fachbeitrags). Soweit die Antragstellerin aus einem im Auftrag der Vogelschutzwarte Hessen erstellten Gutachten der Dipl. Biol. Bernshausen, Kreuziger, Korn und Stübing zu einem eher geringen Vogelschlagrisiko durch Windenergieanlagen und aus einem weiteren Gutachten zu einem Sinken des Meidungsverhaltens durch Gastvögel aus dem Jahr 2004 zitiert, sind diese offensichtlich zum Teil älteren Quellen nicht geeignet, die vom Antragsgegner auf der Grundlage von im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Änderung und Ergänzung des RROP 2007 aktuellen Erkenntnissen gewonnene Einschätzung zu einer Unverträglichkeit zwischen Windenergieanlagen und avifaunistisch wertvollen Gebieten grundlegend in Zweifel zu ziehen. Mit einem entsprechenden Einwand hatte sich der Antragsgegner auch bereits im Anhörungsverfahren befasst und darauf verwiesen, dass er für seine Einschätzung „aktuelle Vorgaben“ verwende (Erwiderung zur Stellungnahme des Bundesverbands Windenergie vom 11.7.2008 S. 7, 3a.1c). Einer weitergehenden Unterscheidung der avifaunistisch wertvollen Gebiete nach der Art des jeweiligen Vogelaufkommens, der Wertigkeit eines bestimmten Brutvogelgebiets, einer Gefährdung der jeweiligen Vogelart durch Windenergieanlagen sowie einer Bestimmung von der Vogelart abhängiger Mindestabstände bedurfte es dabei nicht. Über die tatsächliche Gefährdung einzelner Vogelarten durch Windenergieanlagen fehlten im maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan - und im Übrigen auch noch heute - hinreichend sichere Erkenntnisse. Ein Plangeber bewegt sich innerhalb des ihm zustehenden Planungsspielraums, wenn er sich bei einer derartigen unsicheren Tatsachenbasis für einen allgemeinen Schutz bedeutsamer Vogellebensräume entscheidet. Dies erscheint auch vor dem Hintergrund sachgerecht, dass die Grenzen der Lebensräume der unterschiedlichen Vogelarten naturgemäß nicht festgefügt, sondern Wandlungen unterworfen sind. Die Ausführungen der Antragstellerin zu einer Populationszunahme u.a. beim Rotmilan führen zu keiner anderen Beurteilung. Soweit sie vorträgt, die Anfang September 2008 erschienene 4. Rote Liste erfasse den Rotmilan nicht mehr, ist anzumerken, dass der Rotmilan auch unabhängig davon zu den streng geschützten Arten nach Anhang A der Verordnung (EG) Nr. 338/97, § 10 Abs. 2 Nr. 11 Buchst. a) BNatSchG a. F. bzw. § 7 Abs. 2 Nr. 14 Buchst. a) BNatSchG n. F. zählte und zählt. Hierauf hatte der Antragsgegner bereits im Anhörungsverfahren auf einen entsprechenden Einwand hingewiesen (Erwiderung zur Stellungnahme des Bundesverbands Windenergie vom 11.7.2008 S. 7, 3a.1d). Der gleiche Schutzstatus wird Schwarzstörchen und Seeadlern zuteil.

26

Die Annahme der Antragstellerin, Landschaftsschutzgebiete würden zwar nicht generell als Ausschlusskriterium behandelt, aber faktisch über die Regeleinbeziehung in Vorsorgegebiete zur Erholung zu einem Ausschlusskriterium, und hierin liege eine unzulässige Umgehung der Einstufung der Landschaftsschutzgebiete als Abwägungskriterium, geht fehl. Auch bei dem Kriterium „Vorbehaltsgebiete für Erholung (= Vorsorgegebiete RROP)“ handelt es sich um ein Abwägungs- und kein Ausschlusskriterium. Selbst wenn es also Überschneidungen zwischen beiden Kategorien geben sollte, führte dies nicht zu einer Umgehung der insoweit erfolgten Einstufungen.

27

Das Argument der Antragstellerin, Natura 2000-Gebiete würden in einer die Planung anfechtbar machenden Weise weitgehend undifferenziert ausgeschlossen, obwohl es sich nicht um ein Ausschlusskriterium handele, trägt nicht. Der Antragsgegner legt nachvollziehbar dar, dass ein Großteil der Natura 2000-Gebiete als Vorranggebiet für Natur- und Landschaft im RROP dargestellt ist (S. 148 f. des Fachbeitrags). Diese Gebiete fallen dann unter das - für sich genommen nicht zu beanstandende - Ausschlusskriterium Vorranggebiete für Natur- und Landschaft. Von einem undifferenzierten Ausschluss der Natura 2000-Gebiete bei Anwendung des Abwägungskriteriums kann dabei keine Rede sein.

28

Nicht zu beanstanden ist es, auch Waldgebiete planerisch für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen zu sperren. Ausweislich der Begründung für die Festlegung von Wald als Ausschlusskriterium (S. 126 ff. des Fachbeitrags) hat der Antragsgegner nicht verkannt, dass Windenergieanlagen nach heutigem Stand der Technik auch in Größenordnungen errichtet werden können, die einen wirtschaftlichen Betrieb auch innerhalb von Waldgebieten ermöglichen. Er hat sich dennoch gegen eine Verortung von Windenergieanlagen in Waldgebieten entschieden, weil dies zu einer Beeinträchtigung des Landschaftsbildes und zu umfangreichen Rodungen von Waldflächen für die Anlage selbst und die Erschließung führe. Außerdem spreche gegen die Errichtung von Windenergieanlagen in Waldgebieten der Artenschutz. Zahlreiche Vogel- und Fledermausarten (Großer und Kleiner Abendsegler, Zwergfledermäuse) hätten ihre Jagdreviere über den Baumkronen. Der Avifauna, insbesondere den im Wald lebenden Greifvogel- und Eulenarten, drohe ein Verlust ihres Lebensraums. Die Belange des Natur-, Wald- und Landschaftsschutzes würden gegenüber der Privilegierung von Windenergieanlagen als höherwertig eingestuft. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Waldgebiete sind als Ausschlussgebiete grundsätzlich anerkannt (BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, juris Rdn. 39; Nds. OVG, Urt. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris Rdn. 69 und v. 24.6.2004 - 1 LC 185/03 -, juris; OVG Sachsen, Urt. v. 7.4.2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl 2005, 225, juris Rdn. 100). Dass etwa die zuständigen Ministerien in Rheinland-Pfalz davon ausgehen, eine Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für Windenergienutzung innerhalb des Waldes komme in Betracht, stellt die Möglichkeit, Waldflächen als Ausschlussgebiete vorzusehen, nicht grundsätzlich in Frage. Für ihre Festlegung als Ausschlussgebiete sprechen nach wie vor die vom Antragsgegner auch angeführten sachlichen Gründe. Einer Differenzierung nach unterschiedlichen Waldarten - z.B. reiner Nutzwald - bedurfte es in diesem Zusammenhang nicht. Auch die mit der Errichtung von Windenergieanlagen verbundene Zerstörung von Waldflächen und Waldanbauflächen - unabhängig von ihrem Ausmaß - rechtfertigt es, Wald im Allgemeinen von der Nutzung für die Windenergie auszuschließen (vgl. OVG Sachsen, Urt. v. 7.4.2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl 2005, 225, juris Rdn. 100).

29

Die Verwendung des Ausschlusskriteriums „Freizeitanlagen“ ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Entgegen den Ausführungen der Antragstellerin hat der Antragsgegner nicht jede Freizeitanlage als vom Ausschlusskriterium erfasst angesehen, sondern jeweils nur solche, die „den Status regional bedeutsamer Erholungsschwerpunkt rechtfertigen“ (S. 128 des Fachbeitrags). Nicht berücksichtigt wurden dementsprechend Freizeitanlagen „lokaler Ausprägung“ wie Modellflugplätze, Schwimmbäder und Skateanlagen, sowie Freizeitanlagen, bei denen kaum Konflikte zu Windenergieanlagen gesehen wurden (z.B. Motorsportanlagen und Sportboothäfen). Tatsächlich Berücksichtigung fanden auch mit Blick auf die Bedeutung des Landkreises für die Naherholung der Metropolregion Hamburg Campingplätze mit der Begründung, Windenergieanlagen könnten bei dem mit einem Übernachten im Zelt verbundenen besonderen Naturerlebnis und einem Urlaub im Freien als besonders störend empfunden werden, ferner Golfplätze mit der Erwägung, beim Golfen stehe neben dem Spiel immer auch die Landschaft und das Landschaftsempfinden im Vordergrund, sowie Reitanlagen, um negative Auswirkungen von Windenergieanlagen auf Reitsportler zu vermeiden. Die Erwägungen des Antragsgegners zu der Konfliktsituation zwischen der Windenergie auf der einen Seite und den berücksichtigten Freizeitanlagennutzungen auf der anderen Seite sind sachgerecht. Der Antragsgegner bewegte sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, indem er sich angesichts der dargestellten konfligierenden, sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entschied. Entsprechendes gilt, soweit der Antragsgegner im Hinblick auf die zwei im Kreisgebiet vorhandenen Segelflugplätze in Holtorfsloh und Wenzendorf das Ausschlusskriterium „besondere Freizeitanlagen: Segelflugplätze“ und im Weiteren die Ausschlusskriterien „Sonderbauflächen mit Schutzstatus/Arbeitsstätten“ und „Richtfunktrassen“ festgelegt hat. Auf die Frage, ob der Schutz der Richtfunktrassen außerdem einen öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BauGB darstellt, kommt es dabei nicht an.

30

Das Ausschlusskriterium „Siedlungsbereiche (ab 1 ha Bruttobauland BrBauLd)“ hält rechtlicher Überprüfung ebenso stand wie das Ausschlusskriterium „Naturschutzgebiete“. Erstgenanntes bedarf keiner weiteren Begründung. Dass neben dem Ausschlusskriterium „Siedlungsbereiche (ab 1 ha Bruttobauland BrBauLd)“ mit einem Mindestabstand von 1.000 m das weitere Ausschlusskriterium „ Einzelhäuser und Splittersiedlungen (bis 1 ha BrBauLd)“ mit einem Mindestabstand von 300 m festgesetzt wurde, letztere also anders und wie Einzelhäuser behandelt werden, ist entgegen der Annahme der Antragstellerin rechtlich nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat hierzu auf S. 16 seines Fachbeitrags ausgeführt, bei den im Landkreis anzutreffenden Splitter- und Streusiedlungen wäre ein Abstand von 1.000 m zum Siedlungsbereich zu weit reichend, zumal die Regelungen des BauGB dazu beitrügen, dass derartige Ansiedlungen nicht ausgebaut und fortentwickelt würden. Mit diesen Abstandskriterien bewegt sich der Antragsgegner im Rahmen des Anerkannten und Vertretbaren (BVerwG, Urt. v. 20.5.2010 - 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74, juris Rdn. 27; Urt. d. Sen. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris, v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107, juris Rdn. 19, und v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris Rdn. 37). Zum Ausschlusskriterium „Naturschutzgebiete“ weist der Antragsgegner in seiner Begründung (S. 133 des Fachbeitrags) zutreffend darauf hin, dass Windenergieanlagen in hohem Maße geeignet sind, verschiedene Schutzgüter von Naturschutzgebieten zu beschädigen oder gar zu zerstören, in Naturschutzgebieten indes Handlungen, die etwa zu einer Zerstörung oder Beschädigung des Gebiets oder seiner Bestandteile führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten sind (zitiert wird § 24 Abs. 2 NNatG, gemeint ist wohl: § 23 Abs. 2 BNatSchG a. F.). Eine - von der Antragstellerin geforderte - Einzelfallprüfung ist insoweit nicht geboten. Entsprechendes gilt in Bezug auf Vorranggebiete für Natur- und Landschaft. Wie der Antragsgegner zutreffend ausführt (S. 141 f. des Fachbeitrags), sind Errichtung und Betrieb von Windenergieanlagen in einem ausgewiesenen Vorranggebiet für Natur- und Landschaft mit der Zweckbestimmung der Gebietsausweisung nicht vereinbar.

31

Das Ausschlusskriterium „Standorte für Windenergiegewinnung“ mit einem als „dynamisch“ bezeichneten Mindestabstand hält rechtlicher Überprüfung stand. Der Antragsgegner ist bei der Festlegung dieses Kriteriums von den Empfehlungen des Erlasses des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26. Januar 2004 ausgegangen und hat es im Hinblick auf die aus seiner Sicht in seinem Gebiet bestehende Besonderheit, dass Standorte überwiegend nur für die Aufnahme von 2 bis 3 Windenergieanlagen geeignet seien und kleinere Standorte nicht in gleicher Weise wie große Standorte optisch zusammenwirkten, modifiziert. Hierzu hat er sich mit der Erwägung veranlasst gesehen, eine stringente Handhabung der 5-km-Entfernungsempfehlung würde zu einem planerischen Ausschluss nahezu sämtlicher Potentialflächen führen und wäre mit der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers nicht vereinbar (S. 143 f. des Fachbeitrags). Der Antragsgegner hat im Folgenden einen von der Anlagenzahl abhängigen Mindestabstand erarbeitet, der von dem Grundsatz ausgeht, dass bei insgesamt 7 auf 2 Standorte verteilten Anlagen ein Abstand von 5 km zwischen beiden Standorten einzuhalten sei. Reduziere sich die Anlagenzahl auf den 2 Standorten, nehme das Zusammenwirken ab und könnten die Abstände reduziert werden im Falle von 5-6 Anlagen auf 4 km, im Falle von 3-4 Anlagen auf 3 km und im Falle von 2 Anlagen auf 2 km. Davon abzugrenzen sei der Fall, dass 2 Standorte in derart geringer Entfernung zueinander errichtet werden sollten, dass diese als ein einziger Standort in Erscheinung träten. Diese Erwägungen hält der Senat für vertretbar. Entgegen der Annahme der Antragstellerin bleibt nicht offen, bei welcher Entfernung zwischen 2 Standorten diese als ein einziger Standort in Erscheinung treten. Der Antragsgegner hat auf S. 17 f. seines Fachbeitrags ausgeführt, bei der Einzelfallbewertung habe man unterstellt, dass zwei Standorte, von denen mindestens einer für die Aufnahme nur einer Windenergieanlage geeignet sei, in einer Entfernung von mehr als 1.500 m (10-fache Anlagenhöhe) nicht als zusammengehörig in Erscheinung treten würden. Die betroffenen Flächen seien anschließend anhand der örtlichen Situation nochmals überprüft worden.

32

Die vom Antragsgegner im Übrigen im Zusammenhang mit den Ausschlusskriterien verbundenen Mindestabstände sind ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie bewegen sich im Rahmen des Anerkannten und Vertretbaren. Dies gilt namentlich für den Mindestabstand von 500 m zu avifaunistisch wertvollen Gebieten (vgl. Urt. d. Sen. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107, juris Rdn. 19 für einen Abstand von 500 m zu FFH- und EU-Vogelschutzgebieten), von 200 m zu Wald, besonders geschützten Biotopen und Naturschutzgebieten (Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2009, S. 285 f.), von 500 m zu Freizeitanlagen, von 150 m zu Hochspannungsleitungen, von 300 m zu Sonderbauflächen mit Schutzstatus/Arbeitsstätten, von 150 m zu Verkehrsflächen und von 50 m zu Wasserflächen. Nicht zu beanstanden ist ebenfalls eine Abstandsbestimmung zu Richtfunktrassen (zu Letzterem insgesamt Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2009, S. 285 f.). Rechtlicher Überprüfung stand hält auch die Mindestabstandsfestlegung von 2.075 m zu den besonderen Freizeitanlagen Segelflugplätzen. Sie ist raumordnungsrechtlich begründbar. Die vom Antragsgegner vorgenommenen Berechnungen anhand der einschlägigen Richtlinien für die Genehmigung der Anlage und des Betriebs von Segelfluggeländen vom 23. Mai 1969 sind dem Senat plausibel. Der Antragsgegner bewegt sich innerhalb des ihm zustehenden Abwägungsspielraums, wenn er in dem von der Mindestabstandsfestlegung umfassten Gebiet der Standortsicherung für den Sportflugbetrieb und auch der Flugsicherheit höheres Gewicht beimisst als der Privilegierung von Windenergieanlagen und dem Interesse des Grundeigentümers an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung seines Eigentums. Aus dem von der Antragstellerin angeführten Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 16. Januar 2006 (- 8 A 11271/05 -, NVwZ 2006, 844, juris) folgt nichts anderes. Dieses verhält sich lediglich zu der - sich in einem Genehmigungs-/Vorbescheidsverfahren stellenden, aber hier nicht maßgeblichen - Frage, inwieweit das im Rahmen des § 35 BauGB zu prüfende Rücksichtnahmegebot den Inhaber eines Segelflugplatzes verpflichtet, Rücksicht auf das Interesse eines Antragstellers an der privilegierten Errichtung einer Windenergieanlage in der Nähe des Segelflugplatzes zu nehmen.

33

Auch die Abwägungskriterien „Umgebung von Autobahnanschlussstellen“ und Vorsorgegebiete für Erholung sind rechtlich nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat auch diese Kriterien jeweils nachvollziehbar erläutert. In Bezug auf das Abwägungskriterium „Umgebung von Autobahnstellen“ legt der Antragsgegner in seinem Fachbeitrag (S. 152 f.) das unter D 3.1 03 formulierte Ziel des Regionalen Raumordnungsprogramms dar, u.a. an den Anschlussstellen der Autobahnen bedarfsgerechte und raumverträgliche Gewerbeflächenausweisungen vorzunehmen. Weiter heißt es, Flächen in der Umgebung von Autobahnanschlussstellen seien von der Errichtung von Windenergieanlagen freizuhalten, sofern diese hinreichend konkret für die Ansiedlung von Gewerbe vorgesehen sind. Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist diese Wendung ausreichend bestimmt. Sie ist inhaltsgleich mit dem Merkmal mittelfristig ernsthaft vorhandener Entwicklungsabsichten; liegen diese vor, ist es anerkanntermaßen zulässig, um eine vorhandene Bebauung weiterreichende Schutzabstände zu ziehen (BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, juris Rdn. 44; Nds. OVG, Urt. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris Rdn. 69). Die Festsetzung von Vorsorgegebieten für Erholung als Abwägungskriterium beruht auf der sachgerechten Erwägung, dass Windenergieanlagen den ruhigen Naturgenuss zu Erholungszwecken zum einen durch die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes einschränken bzw. erheblich stören und zum anderen auch durch Schallimmissionen zu einer Störung Erholungssuchender führen können (S. 152 des Fachbeitrags). Der Antragsgegner hat im Weiteren nachvollziehbar dargelegt, insbesondere welche Faktoren im Rahmen der in der Abwägung vorzunehmenden Einzelfallbewertung zu berücksichtigen seien (S. 152 des Fachbeitrags). Dass - je nach dem Vorverständnis des Betrachters bzw. Erholungssuchenden - Windenergieanlagen in unterschiedlicher Weise akzeptiert und als Störung wahrgenommen werden, rechtfertigt nicht die Annahme, die angeführten Gründe seien sachwidrig. Gleiches gilt, soweit die Antragstellerin anführt, Eingriffe im Zusammenhang mit Windenergieanlagen seien reversibel.

34

Entgegen der Annahme der Antragstellerin hat der Antragsgegner den Belang der Windenergienutzung nicht bei der Festlegung der Ausschluss- und Auswahlkriterien und bei seiner Planung insgesamt unzureichend gewichtet. Insbesondere folgt aus den von ihr angeführten europarechtlichen und nationalen Regelungen weder eine normative Gewichtungsvorgabe, der Windenergienutzung im Rahmen der Planung bestmöglich Rechnung zu tragen, noch eine sonstige verbindliche Zielvorgabe (vgl. etwa für die von der Antragstellerin angeführte Richtlinie 2001/77/EG und das Kyoto-Protokoll BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rdn. 23 ff., 26 ff.; für das von der Antragstellerin angeführte EEG BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, juris Rdn. 24 ff.). Entsprechendes legt die Antragstellerin auch für die weiter von ihr angeführten „Eckpunkte für ein Integriertes Energie- und Klimaprogramm“, für die Leitlinien der EU-Kommission für Windenergie und Natura 2000, für die Bestimmungen des AEUV, für Art. 20 a GG und für § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 7, § 8 ROG nicht dar. Dem Planungsträger bleibt es insoweit vorbehalten, Klimapolitik innerhalb der vom Gesetzgeber getroffenen Entscheidung, Windenergie im Außenbereich zu privilegieren, zu betreiben und seine Vorstellungen bei der Planung umzusetzen.

35

d) Die konkret vorgenommene Abwägung lässt Abwägungsfehler nicht erkennen. Dies gilt auch, soweit der Antragsgegner nicht auch das im RROP 2000 festgelegte Vorranggebiet Wistedt bei der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 aufgenommen hat. Der Antragsgegner hat nicht verkannt, dass für die betreffende Fläche eine Genehmigung für die Errichtung von 8 Windenergieanlagen erteilt wurde, seitens des Investors realisierungsvorbereitende Investitionen vorgenommen worden sind und auch der Grundeigentümer ein Interesse an der Beibehaltung der Ausweisung als Vorrangfläche für die Windenergienutzung hat. Diesen privaten Interesse hat er die aufgrund neuer Beobachtungen gewonnene Erkenntnis gegenübergestellt, dass dem Gebiet eine hohe avifaunistische Wertigkeit zugewachsen ist, weil es seit 2008 als Lebensraum für immer wieder nachziehende Seeadlerpaare dient (S. 40 des Fachbeitrags). Mit Blick auf die besondere Wertigkeit des Seeadlers sowie darauf, dass getötete Seeadler regelmäßig durch neue ersetzt würden und deswegen damit zu rechnen sei, dass sich in diesem Bereich nach Aufgabe der Windkraftnutzung erneut Seeadler ansiedelten, hat der Antragsgegner in rechtlich nicht zu beanstandender Weise dem Belang des Erhalts und der Entwicklung des Naturhaushalts höheres Gewicht beigemessen als den gegenüberstehenden privaten Interessen. Dass - wie die Antragstellerin annimmt - am Standort kein Nachwuchs gedeihe, lässt sich der vom Antragsgegner berücksichtigten fachlichen Einschätzung der staatlichen Vogelschutzwarte des NLWKN nicht entnehmen (S. 37 des Fachbeitrags). Der Antragsgegner ist in planerisch vertretbarer Weise zu der Entscheidung gelangt, den Standort aufzugeben. Der Planungsträger ist an Zielfestlegungen in vorherigen Raumordnungsplänen nicht gebunden und - wie dargelegt - nicht dazu verpflichtet, Konzentrationsflächen weiterhin dort festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden oder genehmigt sind. Den betroffenen Bauherrn und Vorhabenträgern werden dadurch etwaige bestehende Baurechte nicht genommen, vielmehr wirken diese im Rahmen des Bestandsschutzes, sofern er besteht, fort. Soweit allerdings Erweiterungsmöglichkeiten und auch ein etwaiges Repowering der Anlagen planerisch erschwert oder verhindert werden, ist dies vom Ermessen des Planungsträgers gedeckt (vgl. dazu Nds. OVG, Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris Rdn. 38).

36

Der Antragsgegner hat das Abstandskriterium von 1.000 m zu Siedlungsbereichen (ab 1 ha Bruttobauland) nicht abwägungsfehlerhaft angewendet. Das angeführte Ausschluss- und Abstandskriterium ist durchgängig bei der Untersuchung der Fläche des Landkreises insgesamt mit Hilfe des Geographischen Informationssystems angewandt worden (Fachbeitrag S. 16). Dass dieses Kriterium sich bei den Einzelabwägungen grundsätzlich nur im Zusammenhang mit bereits im RROP 2000 ausgewiesenen und für die Änderung und Ergänzung des RROP 2007 aufgegriffenen Standorten wiederfindet (s. etwa Standort Nr. 07a Wüstenhöfen, Fachbeitrag S. 34, Standort Nr. 09a Ohlenbüttel, Fachbeitrag S. 54, Standort Nr. 09b Wennerstorf, Fachbeitrag S. 56, Standort Nr. 13a Tangendorf, Fachbeitrag S. 70, Besonderheit Standort Nr. 04a Hollenstedt, Fachbeitrag S. 34, Wochenendgebiet mit teilweiser Wohnnutzung), lässt den von der Antragstellerin gezogenen Schluss, das Kriterium komme letztlich nicht zum Tragen, nicht zu. Insofern ist - entgegen der Annahme der Antragstellerin - auch die Anwendung des 1.000 m Abstands in Bezug auf das mit einem Bebauungsplan aus 2006 festgesetzte, mehr als 1 ha große Wohngebiet „Grauen Siedlung“ und der sich hieraus ergebende Ausschluss des als Potentialfläche vorgesehenen Standorts Nr. 08 Appel-Elstorf fehlerfrei (S. 47 Fachbeitrag). Die Handhabung des Antragsgegners, in Fällen, in denen Windenergieanlagen genehmigt und/oder errichtet worden sind, bewusst von der schematischen Abstandsregelung von 1.000 m abzusehen, ist - wie ausgeführt - sachgerecht. Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch die von der Antragstellerin gerügte Ausweisung des bereits mit 2 Windenergieanlagen bebauten Standorts Nr. 19c Evendorf.

37

Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist die Abwägung hinsichtlich der Ausweisung der Potentialflächen Quarrendorf, Tangendorf und Wulfsen und der Nichtausweisung der Potentialfläche Brackel nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat sich in zulässiger Weise maßgeblich davon leiten lassen, dass auf den Flächen Quarrendorf, Tangendorf und Wulfsen bereits Windenergieanlagen errichtet bzw. genehmigt worden sind (Quarrendorf 2 Windenergieanlagen errichtet, S. 62 des Fachbeitrags; Tangendorf 2 Windenergieanlagen errichtet, eine weitere genehmigt, S. 70 des Fachbeitrags; Wulfsen insgesamt 3 Windenergieanlagen errichtet, S. 72 des Fachbeitrags; zu alledem auch Erwiderung zur Stellungnahme des Bundesverbands Windenergie vom 11.7.2008 S. 41, 6.6, S. 42, 6.10 und 6.11), während auf der Potentialfläche Nr. 10 Brackel kein Bestand vorhanden ist (S. 61 des Fachbeitrags, Erwiderung zur Stellungnahme des Bundesverbands Windenergie vom 11.7.2008, S. 45, 8.6). Er hat durchgängig die bereits beschriebene, die Empfehlungen des Erlasses des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26. Januar 2004 modifizierende, als dynamisch bezeichnete Abstandsregelung angewendet und ausgeführt, die Potentialfläche Nr. 10 Brackel, die mit 3 Windenergieanlagen bebaut werden könne, müsse wegen des geringen Abstands von 300 m zu Quarrendorf mit dieser Vorrangfläche als ein Standort angesehen werden. Gleiches gelte in Bezug auf Tangendorf und Wulfsen, die 800 m voneinander entfernt seien (S. 61, 72 des Fachbeitrags). Ausgehend von dem Bestand (Tangendorf und Wulfsen insgesamt 6 Windenergieanlagen; Quarrendorf 2 Windenergieanlagen) ist er davon ausgegangen, dass zwischen Quarrendorf einerseits und Tangendorf und Wulfsen andererseits nach der dynamischen, von der Anzahl der Windenergieanlagen abhängigen Abstandsregelung 5 km liegen müssten, die nicht eingehalten sind (tatsächlich 4,4 km, S. 62 des Fachbeitrags). U.a. diese Belange hat der Antragsgegner im Hinblick auf den Bestandsschutz hintangestellt (S. 63, 71, 74 des Fachbeitrags). Da eine Ausweisung der Potentialfläche Nr. 10 Brackel die Abstandsregelung weiter unterlaufen und zu einer großräumigen Überformung der Landschaft (S. 61 des Fachbeitrags) geführt hätte, hat der Antragsgegner von dieser Neuausweisung abgesehen. Diese Erwägungen sind konsistent und lassen Abwägungsmängel nicht erkennen. Mit vergleichbarer - ebenfalls schlüssiger - Begründung ist auch die Potentialfläche Nr. 18b Pattensen II in nicht zu beanstandender Weise ausgeschlossen worden (S. 85 des Fachbeitrags).

38

Abwägungsfehler lässt auch der Gebietszuschnitt des Standorts Nr. 18a Pattensen nicht erkennen. Der Antragsgegner hat nachvollziehbar dargelegt, dass zwar nach seinem Kriterium betreffend den Abstand zu anderen Standorten für Windenergiegewinnung die Fläche nicht für eine Neuausweisung in Betracht komme, hier aber der vorhandene Bestand zu sichern sei, weil es keine den Bestandsschutz überwiegenden Belange gebe (S. 83 f. des Fachbeitrags). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind vor diesem Hintergrund die Erwägungen des Antragsgegners, von einer Erweiterung der Fläche abzusehen, um eine weitere großräumige Überformung der Landschaft zu vermeiden, vertretbar. Auf die Frage, mit welchen Abständen zu einem im Außenbereich gelegenen Gebäude der Antragsgegner im Rahmen seiner Planungen gearbeitet habe, kommt es dabei nicht an.

39

Die Rüge der Antragstellerin, der Umgang mit dem Vogelschutz werde bei der Potentialfläche 16 Toppenstedt auf die Spitze getrieben, obwohl die Fläche nicht mehr von der aktualisierten Brutvogelkartierung erfasst werde, habe der Antragsgegner eine avifaunistische Wertigkeit und einen hierzu einzuhaltenden 500 m-Abstand angenommen, ist nicht nachvollziehbar. Der Antragsgegner ist im Ergebnis davon ausgegangen, vor einer positiven Ausweisung wäre eine Untersuchung der Avifauna durchzuführen, unabhängig davon solle aber auf dieser Fläche, die innerhalb eines Landschaftsschutzgebiets liege, aufgrund ihrer besonderen Bedeutung für das Landschaftsbild und die Erholung keine Windenergienutzung durchgeführt werden (S. 78 f. des Fachbeitrags). Abwägungsfehler sind insoweit weder dargetan noch erkennbar.

40

Soweit die Antragstellerin die Ausscheidung der Potentialfläche 19b Eyendorf/Gödenstorf beanstandet, ist zuzugestehen, dass Ausschlusskriterien nicht angeführt wurden (S. 93 ff. des Fachbeitrags). Die Antragstellerin vernachlässigt indessen, dass Abwägungskriterien greifen, darunter dass ein Teil der Potentialfläche sich innerhalb eines Landschaftsschutzgebiets befindet. Der Antragsgegner hat im Übrigen nachvollziehbar dargelegt, aus welchen Gründen er eine Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds insbesondere der denkmalschutzrechtlich geschützten Windmühle Eyendorf im Falle der Errichtung sehr viel höherer Windenergieanlagen in der Umgebung befürchtet. Mit diesen Erwägungen, die Abwägungsdefizite nicht erkennen lassen, setzt sich die Antragstellerin nicht substantiiert auseinander.

41

Entgegen der Annahme der Antragstellerin ist auch die Freihaltung der Elbmarsch (gemeint sind die Potentialflächen 14 - S. 75 des Fachbeitrags -, 17 - S. 75 des Fachbeitrags -, und 22 - 34, - S. 105 ff. des Fachbeitrags -) von Windenergieanlagen nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat sich zur Begründung der Nichtausweisung dieser Flächen in erster Linie auf ihre besondere avifaunistische Wertigkeit für Gast- und Zugvögel und für besonders geschützte Arten (Potentialflächen 14, 17, 22 - Seeadler und Weißstorch -, 23, 27, 27a, 28, 31 - 34 - Weißstorch -, 24, 25 - Seeadler, Weißstorch, Wiesenweihe -, 26 - Weißstorch, Wiesenweihe -, 29, 30 - Weißstorch und Rotmilan -) gestützt. Unter Berufung auf Erkenntnisse des Informationsdienstes Naturschutz Niedersachsen, Bewertung von Vogellebensräumen in Niedersachsen, führt er aus (Bl. 160 ff. des Fachbeitrags), für den Schutz wandernder Vogelarten bedürfe es eines Netzes von Gebieten entlang ihrer Zugwege, in denen sie ohne Störung rasten, Nahrung aufnehmen, mausern und Energiereserven für den Weiterzug oder Rückflug ins Brutgebiet sammeln könnten. Die Elbe diene Zugvögeln als Leitlinie. Der gesamte Raum der Elbmarschen bilde als dynamisch genutzter Gastvogellebensraum eine räumliche und funktionale Einheit von herausragender Bedeutung. Da Windparks gerade von ziehenden Vögeln gemieden und großflächig umflogen würden, seien durch eine Zerschneidung ihrer Aktionskorridore erhebliche Beeinträchtigungen des Zug- und Rastgeschehens zu erwarten. Innerhalb der Zugvogelleitlinie stellten Windenergieanlagen zudem Flughindernisse dar. Gerade nachts oder bei ungünstigen Witterungslagen müsse in diesen Gebieten mit sehr hohen Individuenverlusten durch Vogelschlag gerechnet werden. In den vergangenen Jahren seien nahezu alle externen Kompensationsmaßnahmen für Eingriffsvorhaben auf die Optimierung, Neuschaffung und Vernetzung von Lebensräumen der heimischen Gast- und Brutvögel ausgerichtet gewesen. Die Errichtung von Windenergieanlagen in der Elbmarsch würde die Funktionsfähigkeit der Kompensationsmaßnahmen in der Regel vollständig in Frage stellen. Die Antragstellerin stellt die tatsächlichen Annahmen des Antragsgegners nicht in Frage, meint aber, es liege eine ungerechtfertigte Überbewertung des Vogelschutzes in diesem Bereich vor, weil „andernorts in der Elbmarsch durchaus Windenergienutzung und Avifauna als miteinander vereinbar angesehen“ würden. Unabhängig davon, dass dieser Vortrag nicht näher substantiiert ist, ist er nicht geeignet, die Abwägungsentscheidung des Antragsgegners in Zweifel zu ziehen. Selbst wenn andere Planungsträger zu einer anderen Einschätzung gelangt sein sollten, folgt daraus nicht die Fehlerhaftigkeit der Abwägung des Antragsgegners (vgl. im Ergebnis auch Nds. OVG, Urt. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris Rdn. 59 betr. das RROP 2000, in dem ebenfalls darauf verzichtet worden war, Windenergie in der Elbmarsch auszuweisen).

42

Zu beanstanden ist das Vorgehen des Antragsgegners auch nicht deswegen, weil der Windenergie mit der gewählten Methode nicht ausreichend substantiell Raum geschaffen worden wäre. Das erkennende Gericht war in der Vergangenheit für das RROP 2000 des Antragsgegners wiederholt zu der Einschätzung gelangt, dass der Windenergie hinreichender Raum eröffnet worden sei. So heißt es in dem Urteil des 9. Senats vom 28. März 2006 (- 9 LC 226/03 -, juris; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 10.10.2006 - 4 B 62.06 -, juris):

43

„… In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - a.a.O.; Beschl. v. 28.11.2005 - 4 B 66/05 - a.a.O.) ist geklärt, dass sich nicht abstrakt, z.B. durch Ermittlung des prozentualen Anteils der Vorrangflächen für Windenergie an der Gesamtfläche des Planungsraums, bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen "Negativplanung" verläuft. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum, so dass Größenangaben - isoliert betrachtet - als Kriterium ungeeignet erscheinen. Im RROP 2000 ist auf Seite 167 ausgeführt, dass ein verstärkter Einsatz der Windkraft zur Energieversorgung im Kreisgebiet des Beklagten nur in begrenztem Umfang möglich sei, weil im teilweise dicht besiedelten Ordnungsraum Hamburg Windkraftanlagen und Windparks die notwendigen Mindestabstände zu anderen Nutzungen oftmals nicht einhielten oder im Konflikt zu diesen Nutzungen stünden. Insbesondere Belange des Naturschutzes und der Landschaftsentwicklung, aber auch die der Siedlungsentwicklung und der Erholung seien betroffen. Der Blick auf die zeichnerische Darstellung zum RROP 2000 macht deutlich, dass diese Ausführungen zutreffen. So stehen große Teile des Kreisgebiets des Beklagten, insbesondere zwischen Tostedt und Hanstedt, zwischen Hanstedt und Salzhausen sowie südöstlich von Neu Wulmstorf als Vorranggebiete für Natur- und Landschaft (Ausschlusskriterium) - zum Teil mit der zusätzlichen Bestimmung als Standorte mit der besonderen Entwicklungsaufgabe Erholung und/oder der besonderen Entwicklungsaufgabe Fremdenverkehr (Ausschlusskriterium) - für raumbedeutsame Windenergieanlagen von vornherein nicht zur Verfügung. Die Klägerin lässt dies bei ihrer Betrachtung ebenso außer Ansatz wie den gleichermaßen entscheidungserheblichen Gesichtspunkt, dass das RROP 2000 sich nur zu Vorrangstandorten für raumbedeutsame Windkraftanlagen verhält und in diesem Verfahren nicht zu klären ist, ob der übrigen Windenergienutzung durch die Bauleitplanung der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden des Beklagten substantiell Räume eröffnet werden.

44

Mit dem Hinweis, dass die überwiegende Zahl der im RROP 2000 ausgewiesenen Vorrangflächen bereits ausgenutzt sei, zeigt die Klägerin ebenfalls keinen Abwägungsfehler auf. Denn bei der Beurteilung, ob die Konzentrationsplanung die gesetzlich geforderte substantielle Windenergienutzung ermöglicht, sind nicht lediglich die Anlagen zu betrachten, die nach der Planung des Trägers der Raumordnung oder der Gemeinde noch hinzutreten können. Vielmehr sind auch alle die Anlagen in die Betrachtung einzubeziehen, die bereits errichtet worden sind und nunmehr innerhalb der Vorranggebiete stehen. Insofern ist es unter Umständen sogar berechtigt, diese vorhandenen Anlagen nicht nur mit ihrer gegenwärtigen Leistung, sondern unter dem Gesichtspunkt des "Repowering" (vgl.: BVerwG, Urt. v. 27.1.2005 - 4 C 5.04 - DVBl 2005, 706 = NVwZ 2005, 578 = BVerwGE 122, 364 = ZfBR 2005, 373 = BauR 2005, 987 = RdL 2006, 79 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 368) mit der Leistung zu berücksichtigen, die nach Ersatz der vorhandenen, möglicherweise inzwischen stark "untermotorisierten" Windenergieanlagen durch leistungsfähigere Anlagen und Aggregate zu erwarten ist (so: NdsOVG, Urt. v. 8.11.2005, a.a.O.).“

45

Der erkennende Senat hat sich dieser Bewertung in seinem Urteil vom 24. Januar 2008 (- 12 LB 44/07 -, juris Rdn. 64) angeschlossen.

46

Tatsächliche Umstände, die nunmehr eine andere Beurteilung gebieten, sind weder dargetan noch ersichtlich. Im Rahmen der vorzunehmenden wertenden Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse des betreffenden Planungsraums (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.5.2010 - 4 C 7.09 -, BVerwGE 137, 74, juris Rdn. 28), die hier u.a. durch die beschriebene besondere Lage und die dichte Besiedlung geprägt sind, gewinnt maßgebliches Gewicht, dass der Antragsgegner die durch Windenergie zu erzielende Gesamtleistung planerisch von 44,55 - 45,6 MW im RROP 2000 auf 73,6 - 83,2 MW und damit erheblich gesteigert hat. Dass durch die Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 des Antragsgegners der im RROP 2000 vorgesehene Vorrangstandort Wistedt entfallen ist, führt zu keiner anderen Beurteilung. Der der Windenergie im Planungsgebiet insgesamt eröffnete Raum wurde nicht verkleinert. Wie dargelegt, weist die Planänderung neben den bisherigen Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung gemäß dem RROP 2000 Neu Wulmstorf (= Mülldeponie), Ohlenbüttel, Grauen, Wennerstorf, Wüstenhöfen, Brackel (= Quarrendorf), Pattensen, Tangendorf und Tötensen die neuen Vorrangstandorte Heidenau, Ramelsloh, Wulfsen und Evendorf als Ziel der Raumordnung aus. Nach Angaben des Antragsgegners macht der Flächenanteil der Vorranggebiete für die Windenergienutzung ca. 1,25 % der Gesamtfläche des Planungsraums aus. Soweit die Antragstellerin demgegenüber in der mündlichen Verhandlung einen Flächenanteil der Vorranggebiete für die Windenergienutzung von nur ca. 0,3 % der Gesamtfläche behauptet hat, hat sie ihre Angaben nicht plausibilisiert. Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung etwa einen Anteil der Vorranggebiete für die Windenergienutzung von 0,51 % (Nds. OVG, Urt. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl 2009, 107, juris Rdn. 23) oder von 0,61 % (Nds. OVG, Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043, juris Rdn. 45) an der Gesamtfläche des Planungsraums im jeweiligen Fall als hinreichend substantiell angesehen. Unter den gegebenen Umständen bestand für den Antragsgegner kein Grund, sein Auswahlkonzept nochmals zu überprüfen und abzuändern bzw. insgesamt auf eine planerische Steuerung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu verzichten. Entgegen der Annahme der Antragstellerin gibt es keinen Anlass, an der Eignung der ausgewiesenen Flächen für den Betrieb von Windenergieanlagen zu zweifeln. Der Antragsgegner war nicht gehalten, im Rahmen der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 das Vorliegen der Voraussetzungen des § 10 Abs. 4 EEG in seiner bis zum 31. Dezember 2008 geltenden Fassung in Bezug auf die jeweils vorgesehenen Windenergiestandorte zu prüfen. Nach Satz 1 der genannten Vorschrift war der Netzbetreiber abweichend von § 5 Abs. 1 EEG nicht verpflichtet, Strom aus Windenergieanlagen zu vergüten, für die nicht vor Inbetriebnahme nachgewiesen war, dass sie an dem geplanten Standort mindestens 60 % des Referenzertrags erzielen können. Diese Regelung begründete keine Verpflichtung des Plangebers zu einer Berechnung der Wirtschaftlichkeit der auszuweisenden Standorte. Da weder der Standort einer Anlage noch ihr Typ regionalplanerisch festgelegt werden, kann eine hieran ausgerichtete Überprüfung dem Planungsgeber nicht abverlangt werden. Im Rahmen - wie hier - einer Planung ist Prüfungsmaßstab vielmehr, ob vorgesehene Flächen für einen bestimmten Zweck schlechthin ungeeignet sind (zu alledem OVG Sachsen, Urt. v. 3.7.2012 - 4 B 808/06 -, juris Rdn. 97 m.w.N.; OVG NRW, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47.10.NE -, NWVBl 2012, 473, juris Rdn. 49 f.). Vorliegend kann nicht angenommen werden, die in der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 vorgesehenen Vorrang- und Eignungsgebiete seien für eine Errichtung und einen Betrieb von Windenergieanlagen schlechthin ungeeignet. Entgegen der Darstellung der Antragstellerin ist der Antragsgegner bei seiner Planung nicht ohne weiteres davon ausgegangen, in seinem Plangebiet stehe überall ein Windpotential zur Verfügung, das sich für eine energetische Windkraftnutzung eigne. Vielmehr hat er sich auf Untersuchungen zur Windhöffigkeit in der bereits im Sachverhalt geschilderten Weise gestützt. Im Übrigen sind an allen ausgewiesenen Vorrangstandorten für Windenergiegewinnung (raumbedeutsame) Windenergieanlagen bereits errichtet und werden betrieben. Der Bundesverband Windenergie hat vor diesem Hintergrund aus Anlass der Erörterung vom 20. April 2009 eingeräumt, alle bestehenden Windkraftstandorte seien geeignet, eine ausreichende Referenzertragsleistung sei zu unterstellen (Vermerk über die wesentlichen Inhalte der Erörterung zum RROP - Änderung und Ergänzung 2007 - vom 20. April 2009, S. 6; vgl. auch Erwiderung zur Stellungnahme des Bundesverbands Windenergie vom 11.7.2008, S. 50 ff., 51, 9.1).

47

3. Auch die von der Antragstellerin angegriffenen Höhenbegrenzungen in der Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 halten rechtlicher Überprüfung stand. Dabei kann offenbleiben, inwieweit im Einzelnen es sich bei den für die Vorranggebiete Nr. 12a (Ramelsloh), Nr. 13a (Tangendorf) und Nr. 19c (Evendorf) festgelegten Begrenzungen von 105 m maximaler Anlagenhöhe um Ziele der Raumordnung handelt. Zwar spricht für die Zielqualität das äußere Erscheinungsbild der Darstellung der Höhenbegrenzungen. Gemäß § 1 Abs. 2 der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen (LROP) in der Fassung vom 8. Mai 2008 (GVBl 2008 S. 132) i. V. m. Anlage 3 der Verordnung sind Ziele der Raumordnung durch Fettdruck zu kennzeichnen. In der Beschreibenden Darstellung zur Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007 unter D 3.5 04. (S. 16) heißt es in Fettdruck, „für die Vorranggebiete Nr. 12a (Ramelsloh), Nr. 13a (Tangendorf) und Nr. 19c (Evendorf) wird eine Begrenzung von 105 m maximaler Anlagenhöhe festgelegt, um Konflikte mit den Belangen des Naturschutzes, der Landschaftspflege, der Siedlungsentwicklung und des Segelflugbetriebs zu vermeiden“. Für die Zielqualität spricht auch die gewählte Begrifflichkeit der Festlegung der Begrenzung von 105 m maximaler Anlagenhöhe. Fraglich ist jedoch, ob es sich bei allen drei Höhenbegrenzungen auch um verbindliche Vorgaben in Form bestimmter, vom Antragsgegner abschließend abgewogener textlicher Festlegungen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG handelt. Nur hinsichtlich der Vorranggebiete Nr. 12a (Ramelsloh) und Nr. 19c (Evendorf) hat eine Abwägung im Sinne einer planerischen Letztentscheidung stattgefunden. In Bezug auf das Vorranggebiet Nr. 12a (Ramelsloh) ist eine Abwägung mit den aus Sicht des Antragsgegners im Falle einer weiteren Erhöhung der vorhandenen, 104,5 m hohen Anlagen zu erwartenden Beeinträchtigungen der angrenzenden Orte Ramelsloh, Ohlendorf, Horst und Maschen, des Erholungswerts der angrenzenden Landschaften sowie des bei Harmstorf befindlichen Weißstorchs vorgenommen worden (Fachbeitrag S. 65 ff., 67 f.). Hinsichtlich des Vorranggebiets Nr. 19c (Evendorf) hat der Antragsgegner abgewogen mit Belangen einer zu erwartenden Beeinträchtigung der Natur- und Landschaftsschutzgebiete sowie deren Erholungseignung bei einer Erhöhung der vorhandenen, ca. 100 m hohen Anlagen (Fachbeitrag S. 97 ff., 99 f.). Für das Vorranggebiet Nr. 13a (Tangendorf) heißt es demgegenüber, die Fläche liege im Sicherheitsbereich der Start- und Landebahn des Segelflugplatzes Holtorfsloh, die Höhenbeschränkung ergebe sich auf der Basis der Sicherheitsbeschränkungen im Zulassungsverfahren (Fachbeitrag S. 70 f.). Entsprechend heißt es auf S. 19 der Beschreibenden Darstellung zur Änderung und Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2007, eine Höhenbeschränkung für den Standort Tangendorf werde „nachrichtlich“ aufgenommen. Letzteres spricht gegen die Zielqualität dieser Höhenbeschränkung (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 8.12.2011 - 12 KN 208/09 -, ZNER 2012, 111. juris Rdn. 22 ff., 24). Einer abschließenden Beurteilung bedarf dies indessen nicht.

48

Soweit in den Begrenzungen der maximalen Anlagenhöhe Zielfestlegungen liegen, sind diese jedenfalls rechtmäßig. Die für eine entsprechende Zielfestlegung erforderliche landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage (vgl. BVerwG, Urt. v. 1.7.2010 - 4 C 6.09 -, BVerwGE 137, 259, juris Rdn. 11 ff., 14; Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, juris Rdn. 18; Nds. OVG, Urt. v. 27.7.2011 - 1 KN 224/07 -, juris Rdn. 90 ff.; vgl. auch VG Stade, Urt. v. 14.9.2011 - 2 A 866/10 -, ZNER 2011, 653, juris Rdn. 48) liegt in § 3 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 NROG in der ab dem 1. Juni 2007 und bis zum 31. August 2012 geltenden Fassung. Nach der genannten Vorschrift können Festlegungen in Raumordnungsplänen Gebiete bezeichnen, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder Zielen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete, Nr. 1), oder die für bestimmte, raumbedeutsame Maßnahmen geeignet sind, die städtebaulich nach § 35 BauGB zu beurteilen sind und an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden (Eignungsgebiete, Nr. 3). Diese Ermächtigungsgrundlage bezieht sich nicht nur auf die Festlegung von Flächen (so aber VG Stade, Urt. v. 14.9.2011 - 2 A 866/10 -, ZNER 2011, 653, juris Rdn. 51), sondern auf die Festlegung von Gebieten und deren jeweilige Bestimmung bzw. Eignung für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen. Die Befugnis zur Bestimmung von Gebieten für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen und zur Festlegung ihrer Eignung hierfür beinhaltet die Kompetenz, räumliche Maximalgrenzen der betreffenden Maßnahme festzulegen. Auch dabei handelt es sich um zulässige Festlegungen „zur Raumstruktur“ (§ 3 Abs. 2 Satz 1 NROG). Davon geht ersichtlich auch der Verordnungsgeber aus, wenn er mit der Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen (LROP) vom 24. September 2012 (Nds. GVBl. S. 350) die Anlage 1 (zu § 1 Abs. 1) geändert und in Abschnitt 4.2 an die Ziffer 04 als Satz 5 angefügt hat (Art. 1 Nr. 1 Buchst. k Doppelbuchst. bb), dass in Vorrang- und Eignungsgebieten Windenergienutzung Höhenbegrenzungen nicht festgelegt werden sollen. Das setzt voraus, dass grundsätzlich eine entsprechende Kompetenz gegeben ist. So kann die Eignung eines Gebiets für eine raumbedeutsame Nutzung etwa nur zu bejahen sein, wenn mit der Nutzung in dem konkreten Gebiet nur ein bestimmtes Maß an Raumbedarf einhergeht. Insofern ist es im Rahmen der Raumordnungsplanung zulässig, auf die räumliche Dimensionierung und die Konfiguration des Vorhabens Einfluss zu nehmen, wenn dies aus raumordnerischen Gründen gerechtfertigt ist. Unter der genannten Voraussetzung darf entsprechend auch die maximale Höhe von Windenergieanlagen festgelegt werden (Rojahn, NVwZ 2011, 654, 660 f.; vgl. im Ergebnis auch Senat, Urt. v. 26.3.2009 - 12 KN 11/07 -, NuR 2010, 125, juris; Urt. v. 21.12.2010 - 12 KN 71/08 -, juris Rdn. 27).

49

Die Befugnis hierfür ergibt sich auch aus § 8 Abs. 3 Satz 4 NROG a. F. Nach dieser Vorschrift können im regionalen Raumordnungsprogramm weitere Grundsätze und Ziele der Raumordnung festgelegt werden, soweit sie u. a. den gesetzlichen Grundsätzen der Raumordnung nicht widersprechen. Aus den dargelegten Gründen entspricht die zielförmige Festlegung einer Höhenbegrenzung für Windenergieanlagen den gesetzlichen Grundsätzen der Raumordnung.

50

Vorliegend sind die festgesetzten Höhenbegrenzungen durch die angeführten raumordnerischen Gründe gerechtfertigt. Gegenteiliges trägt auch die Antragstellerin nicht vor.

51

Unter den gegebenen Umständen begründen die Höhenbegrenzungen auch keinen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie. Im Hinblick auf diese ist es der Raumordnung und Landesplanung zwar regelmäßig verwehrt, Gestaltungsbereiche für sich in Anspruch zu nehmen, die - wie Höhenbegrenzungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) - der kommunalen Bauleitplanung vorbehalten sind (vgl. VG Stade, Urt. v. 14.9.2011 - 2 A 866/10 -, ZNER 2011, 653, juris Rdn. 49 f.; Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rdn. 64 ff., 66; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand April 2009, § 1 Rdn. 56; Reidt, Regelungsmöglichkeiten und -grenzen in Raumordnungsplänen, DVBl. 2011, 789, 790 ff.). Die Inanspruchnahme grundsätzlich der Bauleitplanung zugewiesener Gestaltungsbereiche erweist sich jedoch als rechtmäßig, wenn sie zur Verfolgung eines sachlich legitimierten Ziels geeignet und erforderlich ist und die Zielfestlegungen noch einen hinreichenden Gestaltungsspielraum für eigene, substantiell gewichtige planerische Entscheidungen auf gemeindlicher Ebene wahren (OVG Sachsen, Urt. v. 7.4.2005 - 1 D 2/03 -, juris Rdn. 78 f.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Antragsgegner hat an den jeweils aufgeführten Stellen seines Fachbeitrags nachvollziehbar begründet, warum es der festgesetzten Höhenbegrenzungen bedarf. Anhaltspunkte, die Anlass gäben, an der Richtigkeit dieser Erwägungen zu zweifeln, hat die Antragstellerin nicht dargelegt und sind dem Senat auch nicht ersichtlich. Bei einer bloßen Festlegung der Maximalhöhe verbleibt der Gemeinde regelmäßig - und auch hier - ein hinreichender Gestaltungsspielraum für eigene, substantielle planerische Entscheidungen.

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