Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-28, Aktenzeichen 16 A 4298/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0328.16A4298.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses trägt die Kosten des
gerichtskostenfreien Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Vertreter des öffentlichen
Interesses darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die übrigen Beteiligten vor der
Vollstreckung in Höhe des sie betreffenden Vollstreckungsbetrages Sicherheit
leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger sind Eltern des am 24. Februar 1994 geborenen
Kindes P. , das in D. die städtische
Tageseinrichtung für Kinder in der H. straße besucht hat.
Dort nahm P. seit dem Kindergartenjahr 1999/2000 an der
Kindergartenbetreuung zwischen 7.30 Uhr und 14.00 Uhr teil,
wie sie mit Beschluss zur Drucksache-Nr. 5084 vom 20. April
1999 seinerzeit von der Stadt D. in allen ihren
Tageseinrichtungen für Kinder als ausschließliches
Regelangebot für den Kindergartenbereich eingeführt worden
war. Zum Kindergartenjahr 2000/2001 ist die Beklagte im Rahmen
der Einholung von Erprobungsgenehmigungen für Modellversuche
von einem solchen ausschließlichen Angebot sog.
Blocköffnungszeiten auch in der Einrichtung H. straße
wieder abgerückt.

3

Für das Kindergartenjahr 1999/2000 erhob die Beklagte auf
der Grundlage eines von den Klägern mitgeteilten
Jahreseinkommens in der Gruppe bis 96.000 DM mit Bescheid vom
1. Juli 1999 einen monatlichen Elternbeitrag von 180 DM, der
sich aus dem normalen Kindergartenbeitrag von 140 DM und dem
halben zusätzlichen Beitrag für die regelmäßige Betreuung im
Kindergarten über Mittag (12.30 Uhr und 14.00 Uhr) - nämlich
40 DM - zusammensetzte.

4

Dagegen legten die Kläger Widerspruch ein mit der
Begründung, eine Betreuung von 7.30 Uhr bis 14.00 Uhr sei
kürzer als eine solche von 7.30 Uhr bis 12.30 Uhr sowie von
14.00 Uhr bis 16.00 Uhr und könne daher mangels zusätzlicher
Leistungen nicht zu höheren Beiträgen Anlass geben. Den
Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 21. Juli 1999
unter Verweis auf § 17 Abs. 1 Satz 6 und § 21 Abs. 1 Satz 2
GTK als unbegründet zurück.

5

Mit ihrer Klage haben die Kläger geltend gemacht, die
Erhebung eines Über-Mittag-Zuschlags verstoße gegen das
Gleichheitsgebot und sei mithin verfassungswidrig. Wie es sich
etwa bei einem typischen Betreuungsangebot von 7.30 Uhr bis
12.30 Uhr als auch von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr darstelle,
betrage die Regelöffnungszeit eines Kindergartens gemäß § 19
Abs. 1 GTK sieben Stunden, für die der einfache Elternbeitrag
erhoben werde. Damit lasse sich nicht vereinbaren, dass
vorliegend bei einer Beendigung der Betreuungszeit um
14.00 Uhr für die Inanspruchnahme der Einrichtung für nur
sechseinhalb Stunden ein zusätzlicher Betrag gezahlt werde.
Vor diesem Hintergrund stellten sich § 17 Abs. 1 Satz 6 und
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GTK als unmotiviert und willkürlich dar.
Der erhöhten Gebühr stehe keinerlei zusätzliche Leistung
gegenüber, da das Mittagessen gesondert abgegolten werden
müsse. Auch die Personalkosten seien zwischen 12.30 Uhr und
14.00 Uhr nicht höher als zwischen 14.00 Uhr und 16.00 Uhr.
Erklärlich sei die Regelung nur bei der Annahme, der
Gesetzgeber habe dadurch Eltern von der Inanspruchnahme der
Betreuung über Mittag abschrecken wollen. Die Betreuung über
Mittag besitze angesichts der traditionellen Arbeitszeiten in
Deutschland - insbesondere bei Halbtagstätigkeiten - nämlich
weitaus größere, aber mit höherem Personalbedarf verbundene
Akzeptanz als die erst nach eineinhalbstündiger Pause
einsetzende herkömmliche Nachmittagsbetreuung. Eine politische
Steuerung dahingehend, regelmäßige Öffnungszeiten anzubieten,
die wegen ihres ungünstigen Zuschnitts nicht angenommen
würden, und günstigere Zeiten teurer anzubieten, könne die
Ungleichbehandlung jedoch nicht rechtfertigen. Die Norm trage
dann unzulässiger Weise Strafcharakter. Zudem sei eine solche
Zielsetzung gesellschafts-, sozial- und frauenpolitisch
geradezu abwegig. Einer verfassungskonformen Auslegung des
§ 17 Abs. 1 Satz 6 GTK dahingehend, dass der Sonderbeitrag nur
anfallen solle, wenn mit der Über-Mittag-Betreuung eine
zusätzliche Leistung zu einer morgendlichen als auch einer
nachmittäglichen Öffnungszeit erfolge, stehe § 21 Abs. 1 GTK
entgegen. Dort sei ausdrücklich geregelt, dass die Betreuung
um 14.00 Uhr enden müsse.

6

Die Kläger haben beantragt,

7

den Beitragsbescheid der Beklagten
vom 1. Juli 1999 und deren
Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 1999
insoweit aufzuheben, als ein halber
Über-Mittag-Beitrag von monatlich 40 DM
gefordert wird.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Er hat einen Verstoß der maßgeblichen Regelungen gegen
Art. 3 GG verneint und sich zur Begründung im Übrigen auf die
Ausführungen im Widerspruchsbescheid bezogen.

11

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen
Urteil stattgegeben und ausgeführt, dass gegen die Erhebung
eines Elternbeitrags für die Kindergartenbetreuung über Mittag
nach § 17 Abs. 6 Satz 1 und § 21 Abs. 1 GTK zwar keine aus
Art. 3 GG folgenden verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden,
die genannten Vorschriften den angefochtenen Teil des
Bescheides tatbestandlich aber nicht zu tragen vermöchten; vor
dem Hintergrund des gesetzlichen Regelungsmodells in § 19
Abs. 1 Satz 1 GTK verlange § 17 Abs. 6 Satz 1 GTK bei einer
Über-Mittag-Betreuung eine Überbrückung zwischen den beiden
regulären Betreuungsblöcken am Vor- und am Nachmittag.

12

Mit der durch Beschluss des Senats vom 4. Oktober 2000
zugelassenen Berufung macht der Vertreter des öffentlichen
Interesses ein anderes Verständnis des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK
geltend. Der volle Über-Mittag-Beitrag nach dieser Vorschrift
werde bereits dann fällig, wenn regelmäßig eine Betreuung des
Kindes in der im Gesetz genannten Zeitspanne (zwischen
12.30 Uhr und 14.00 Uhr) erfolge, und zwar auch bei einer von
Morgens durchgehenden und um 14.00 Uhr endenden Betreuung, wie
sie der Sohn der Kläger im Kindergartenjahr 1999/2000 in
Anspruch genommen habe. Insoweit enthalte der Gesetzeswortlaut
mit seiner ausdrücklichen Regelung insbesondere im
Klammerzusatz eine eindeutige Legaldefinition, die auch in der
zugehörigen Überschrift in der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK
aufgegriffen werde. Für die Erweiterung des gesetzlichen
Tatbestands dahingehend, dass sich eine weitere Betreuung am
Nachmittag anschließen müsse, böte sich kein Anlass. § 17
Abs. 1 Satz 6 GTK stelle schon vom Wortlaut her eine
ausdrückliche Abkehr vom Ganztageszuschlag dar, wie er in § 14
Abs. 4 Kindergartengesetz als Vorgängervorschrift geregelt
gewesen sei.

13

Auch nach Maßgabe einer systematischen Auslegung stehe es
einer Über-Mittag-Betreuung begrifflich nicht entgegen, wenn
die Zeit von 12.30 Uhr bis 14.00 Uhr die letzten 90 Minuten
der Betreuung in der Einrichtung darstelle. Etwas anderes
ergebe sich insbesondere nicht aus § 19 Abs. 1 Satz 1 GTK,
weil aus dieser Vorschrift als wesentlicher Anknüpfungspunkt
für eine Über-Mittag-Betreuung die Lückenlosigkeit der
Betreuung für einen Zeitraum von über fünf Stunden hervorgehe.
Im Übrigen gestalte sich die Elternbeitragspflicht
grundsätzlich unabhängig von der Regelöffnungszeit der
besuchten Einrichtung und der im Einzelfall tatsächlich in
Anspruch genommenen Betreuungszeit. Auf eine Unterschreitung
der Regelöffnungszeit des § 19 Abs. 1 GTK könnten eine Kürzung
des Elternbeitrags und erst recht eine Nichterhebung des Über-
Mittag-Zuschlags nicht gestützt werden. Dies sei insbesondere
vor dem Hintergrund zu verstehen, dass die vom Träger zu
erbringende Leistung in den §§ 1 bis 4 GTK der Zielsetzung
nach, nicht aber dem konkreten Leistungsumfang nach geregelt
sei und die Beitragserhebung ungeachtet von Öffnungszeiten,
Vor- oder Nachmittagsbesuch oder Krankheit an die
Jahresbetriebskosten der Einrichtung anknüpfe, die durch die
Elternbeiträge zu weniger als 15 % durchschnittlich abgedeckt
würden. Das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder sehe für
die Öffnungszeiten demgemäß auch kein starres Schema vor,
sondern erlaube in § 9 GTK eine Festlegung nach dem jeweiligen
Bedarf. Auch der gesetzlich vorgesehene Zuschuss zu den
Betriebskosten werde bei einer Unterschreitung der
Regelöffnungsdauer lediglich anteilig verringert.

14

Insbesondere wenn man zur systematischen Auslegung des § 17
Abs. 1 Satz 6 GTK die Vorschrift des § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK
mit heranziehe, könne § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK nur so verstanden
werden, dass ein voller Über-Mittag-Beitrag bereits dann zu
erheben sei, wenn regelmäßig eine Betreuung in der im Gesetz
genannten Zeitspanne (12.30 Uhr bis 14.00 Uhr) erfolge. Gerade
davon gehe der Gesetzgeber nämlich eindeutig aus, wenn er für
"Fälle des § 17 Abs. 1 Satz 6" GTK, in denen die "Betreuung in
einer Kindergartengruppe nach dem Betreuungsvertrag spätestens
um 14.00 Uhr ... ende" als Rechtsfolge eine bloße "Ermäßigung"
des zusätzlichen Beitrags vorsehe. Würde entsprechend der
erstinstanzlichen Auffassung ein Über-Mittag-Beitrag in der
Konstellation, dass die Betreuung der Einrichtung um 14.00 Uhr
ende, nicht anfallen, hätte die Regelung in § 21 Abs. 1 Satz 2
GTK nicht als Ermäßigung auf den halben Über-Mittag-Beitrag,
sondern als originärer zusätzlicher Beitrag ausgestaltet
werden müssen.

15

Schließlich bestätigten auch Sinn und Zweck der Norm die
von ihm vertretene Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK; denn
mit dem Über-Mittag-Beitrag solle ein - unabhängig vom
nachmittäglichen Betrieb der Einrichtung anfallender -
gesonderter phasenspezifischer Betreuungsaufwand (z.B.
Bereitstellung von Schlaf- und Ruheplätzen, Zubereitung und
Verabreichung eines Mittagessens etc.) abgegolten werden, der
mit erhöhtem Sach- und Personalaufwand und damit gesteigerten
Betriebskosten verbunden sei. Gleichzeitig komme den Eltern
der Vorteil einer lückenlosen Betreuung ihrer Kinder über
einen Zeitraum von mehr als fünf Stunden zu Gute, was etwa für
Ehegatten oder Alleinerziehende die Möglichkeit einer
Halbtagstätigkeit eröffne und dem Gesetzgeber auch im Rahmen
von § 21 Abs. 1 GTK Veranlassung zu einer Mehrbelastung der
Beitragspflichtigen gegeben habe. Unerheblich für die Erhebung
eines Über-Mittag-Beitrags sei es, ob die Beklagte mit der
ausschließlichen Umstellung auf Blocköffnungszeiten in allen
ihren Kindertageseinrichtungen gegebenenfalls gegen
jugendhilfeplanerische Grundsätze verstoßen habe.

16

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

18

Die Kläger beantragen,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Sie verteidigen das angefochtene Urteil des
Verwaltungsgerichts und vertreten die Auffassung, schon der
Begriff "Über-Mittag" allein beinhalte das Moment einer
Überbrückung zwischen zwei Zeiten, weil er in Abgrenzung zu
der dem allgemeinen Sprachgebrauch entsprechenden Wendung
"Mittagszeit" oder hier "Mittagsbeitrag" gesehen werden müsse.
Im Übrigen verweisen die Kläger auf ihr bisheriges Vorbringen
und machen ergänzend geltend, dass nur bei einer Fortsetzung
der Betreuung über 14.00 Uhr hinaus der vom Vertreter des
öffentlichen Interesses reklamierte besondere
Betreuungsaufwand während der Mittagszeit etwa für die
Bereitstellung von Schlaf- und Ruheplätzen, oder die
Zubereitung und Verabreichung eines Mittagessens anfallen
würde. Im Falle von Blocköffnungszeiten würden hingegen
regelmäßig keine besonderen sachlichen oder baulichen
Aufwendungen - z.B. für die Einrichtung von Ruheräumen -
aufgewandt. Zudem stelle es eine einseitige und nicht
generalisierungsfähige Sicht dar, speziell in der
ununterbrochenen Öffnungszeit von mehr als fünf Stunden den
die Erhebung des Über-Mittag-Beitrags rechtfertigenden Vorteil
zu sehen, weil mit einer getrennten Betreuungszeit gleichfalls
für die Eltern günstige Aspekte verbunden sein könnten.

21

Der Beklagte stellt keinen Antrag.

22

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, die zum vorliegenden Verfahren überreichten
Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefte) Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die Berufung hat keinen Erfolg.

25

Sie ist allerdings zulässig. Während ihre Zulassung wirksam
noch vom Vertreter des öffentlichen Interesses am
Verwaltungsgericht Düsseldorf als Beteiligtem nach § 63 Nr. 4
VwGO beantragt werden konnte, ist nach erfolgter Zulassung für
die Weiterverfolgung des Rechtsmittels - namentlich die hier
in der Frist des § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO erfolgte
Berufungsbegründung - nämlich der Vertreter des öffentlichen
Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen zuständig.

26

Vgl. etwa Gugelberger in
Sodan/Ziekow, VwGO, 1. Erglfg. Juli
1998, § 36 Rn. 12; Redeker/von Oertzen,
VwGO, 12. Auflage, § 36 Rn. 6.

27

Die Berufung ist aber nicht begründet.

28

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben,
denn sie ist zulässig und begründet. Die Heranziehung zu einem
halben Über-Mittag-Beitrag im Bescheid der Beklagten vom
1. Juli 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
21. Juli 1999 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

29

Die Erhebung des halben Über-Mittag-Beitrags findet
vorliegend keine Rechtsgrundlage in § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK. In
dieser Vorschrift ist für diejenigen Einrichtungen, die im
Rahmen eines vom überörtlichen Träger der öffentlichen
Jugendhilfe genehmigten Erprobungsprogramms die sog.
Blocköffnung (d.h. eine von 7.00 Uhr bzw. 7.30 Uhr an
durchgehende Betreuung mit Festlegung der Abholung nach dem
Betreuungsvertrag spätestens bis 14.00 Uhr) praktizieren
wollen, festgelegt, dass diese Form in einer Einrichtung nicht
ausschließlich praktiziert werden darf, sondern das normale
Kindergartenangebot nur ergänzen soll ("dadurch das Angebot
der Tageseinrichtung ergänzt"), also das Angebot an
Kindergartenplätzen mit geteilter Öffnungszeit oder regulärer
ganztägiger Betreuung in mehrgruppigen Tageseinrichtungen
nicht verdrängen darf.

30

Vgl. auch Moskal/Förster, GTK,
17. Aufl., § 21 Erl II.5.b);
Janssen/Dreier/Selle,
Kindertageseinrichtungen in Nordrhein-
Westfalen, Stand 3. Lieferung 15. März
2000, zu § 21 GTK Erl. Nr. 2.2.3.

31

Die Blocköffnungszeit des Kindergartens in der Kindertages-
einrichtung H. straße in D. war im hier
maßgeblichen Kindergartenjahr 1999/2000 jedoch noch nicht vom
Landesjugendamt als Modellversuch genehmigt worden. Spätere
Genehmigungen - wie die mit Rückwirkung ausgestattete
nachträgliche Genehmigung für die Einrichtung H. straße
vom 1. August 2000 - sollen nach den Angaben der
Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung an die
Voraussetzung des fortbestehenden Regelangebotes in jeweils
einer der vorhandenen Kindergartengruppen der betreffenden
Einrichtung geknüpft gewesen sein. Die Blocköffnungszeit von
7.30 Uhr bis 14.00 Uhr wurde demgegenüber im Kindergartenjahr
1999/2000 in der Einrichtung H. straße in allen
Kindergartengruppen ausschließlich praktiziert und hatte dort
nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten - sieht man
von der Tagesstättengruppe als Sonderform gemäß § 3 Abs. 1
Satz 1 2. Spiegelstrich, Abs. 3 BKVO ab - seinerzeit keine
Alternative. Diese Konstellation regelt § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK
nicht.

32

Auch § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK erfasst nicht die hier für das
Kindergartenjahr 1999/2000 anzunehmende Sachverhaltsvariante,
dass sich das Kindergartenbetreuungsangebot in allen
Kindergartengruppen der Einrichtung auf die Zeit von 7.30 Uhr
bis 14.00 Uhr beschränkt.

33

Wenn es in der genannten Vorschrift heißt, es sei "für die
regelmäßige Betreuung eines Kindes im Kindergarten über Mittag
(zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr) ein zusätzlicher Beitrag zu
zahlen", beinhaltet das zwar eine Legaldefinition für den
nicht exakt bestimmten Zeitbegriff als das wesentliche Moment
des besonderen Betreuungsangebots, an das die sozialrechtliche
Abgabe "Elternbeitrag" hier anknüpft.

34

Vgl. auch Moskal/Förster, aaO., § 17
GTK Erl. I.4.

35

Der insoweit eindeutige Wortlaut sagt aber nichts darüber
aus, zu welchem Betreuungsangebot die Über-Mittag-Betreuung
hinzutreten muss, damit sich ein "zusätzlicher" Beitrag
rechtfertigt. Aus dem Zusammenhang der verwendeten Begriffe
ergibt sich, dass ein Kindergartenbetreuungsangebot, das den
zusätzlichen Elternbeitrag auslöst, nicht schon dann vorliegt,
wenn die Einrichtung allein zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr
geöffnet ist. Welche Voraussetzungen das Leistungsangebot der
Einrichtung insoweit über die Über-Mittag-Betreuung hinaus
erfüllen muss, erschließt sich erst aus einer weiter
greifenden Auslegung der Gesetzesbestimmung.

36

Namentlich bei einer logisch-systematischen Auslegung des
§ 17 Abs. 1 Satz 6 GTK erweist sich die Ansicht als
zutreffend, derzufolge es sich beitragstatbestandlich nicht um
eine Über-Mittag-Betreuung im Sinne dieser Vorschrift handelt,
wenn die Zeit zwischen 12.30 Uhr und 14.00 Uhr die letzten
90 Minuten der Betreuung in der Einrichtung darstellt. Geht
man mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass sich nach
Maßgabe von § 19 Abs. 1 GTK die Erhebung des Zusatzbeitrags
unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG wegen der
Lückenlosigkeit der Betreuung des Kindes über einen Zeitraum
von mehr als fünf Stunden und des damit verbundenen erhöhten
Aufwandes insbesondere an Personalkosten rechtfertigt, liegt
der dem Abgabenrecht eigenen typisierenden und
generalisierenden Betrachtungsweise insoweit nämlich ein
Vergleich mit der Situation eines Kindergartens zu Grunde, der
seine Regelöffnungsdauer von sieben Stunden auf zwei - jeweils
nicht mehr als fünf Stunden lange - getrennte Zeitabschnitte
einmal am Morgen und einmal am Nachmittag aufteilt. Nach der
gesetzlichen Systematik stellt die in § 19 Abs. 1 Satz 1 GTK
angenommene Konstellation in Abgrenzung zu der Betreuung über
Mittag nach § 19 Abs. 1 Satz 2 GTK den Standardfall dar. Vor
dem Hintergrund, dass eine Öffnung der Tageseinrichtung
üblicherweise nicht vor 7.00 Uhr erfolgt (vgl. auch § 9 Abs. 3
GTK), bedeutet das für den Kindergarten ohne Über-Mittag-
Betreuung typischerweise eine Aufteilung des
Betreuungsangebots auf eine morgendliche und eine
nachmittägliche Zeitphase, unterbrochen durch die
betreuungsfreie Mittagspause. § 19 Abs. 1 Satz 2 GTK
verdeutlicht, dass sich an der Fortsetzung des
Betreuungsangebots am Nachmittag bei einer "Betreuung über
Mittag" nichts ändern soll. Die Heraufsetzung der
Regelöffnungsdauer von mindestens sieben Stunden um eineinhalb
Stunden auf mindestens achteinhalb Stunden, und zwar ohne
Unterbrechung, entspricht einer als üblich zu betrachtenden
Mittagspause. Eine Aussparung des ab 14.00 Uhr einsetzenden
Nachmittags ist bei einer Regelöffnungszeit von achteinhalb
Stunden bei normalen Verhältnissen nicht denkbar, weil der
Kindergarten andernfalls bereits um 5.30 Uhr in der Frühe
öffnen müsste. Der Typik des Gesetzes über die
Tageseinrichtungen für Kinder entspricht daher - gerade auch
im Fall der Über-Mittag-Betreuung - das Vorhandensein eines
Betreuungsangebots sowohl in den Vormittagsstunden als auch in
den Nachmittagsstunden. Die Betreuung über Mittag versteht
sich vor dem Hintergrund des gesetzlichen Regelmodells des
§ 19 Abs. 1 GTK mithin zurecht als eine Überbrückung zwischen
den beiden regulären Betreuungsblöcken am Vor- und am
Nachmittag.

37

Eben das findet auch in § 9 Abs. 1 GTK Ausdruck, wenn das
Gesetz es dort als Programm für eine optimale - d.h.
weitestgehende - Betreuung ansieht, dass Tageseinrichtungen
für Kinder ganztags geöffnet sind. Ergibt sich aus der
Gesamtschau des Gesetzes, dass abweichend von dieser
gesetzlichen Zielvorstellung einer durchgehenden Betreuung der
Kindergarten im Normalfall dennoch nicht über Mittag geöffnet
hat,

38

so Moskal/Förster, aaO., § 9 Erl.
I.3., S. 84,

39

muss nach dem Ideal des Gesetzgebers aber jedenfalls die
Nachmittagsbetreuung als unverzichtbar angesehen werden.

40

Etwas anderes folgt auch nicht zwingend aus dem erst
nachträglich geschaffenen § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK. Die
Vorschrift des § 21 GTK enthält Regeln für die Erprobung neuer
Angebots- und Organisationsformen sowie Öffnungszeiten von
Tageseinrichtungen, betrifft also von vornherein lediglich
Ausnahmekonstellationen, die nicht in das Regelschema passen.
Dem ist bei der Auslegung und der Bestimmung der Reichweite,
die der gesetzlichen Formulierung zukommen soll, Rechnung zu
tragen. Wenn der Gesetzgeber von "Fällen des § 17 Abs. 1
Satz 6" spricht, in denen "die Betreuung in
Kindergartengruppen ... nach dem Betreuungsvertrag spätestens
um 14.00 Uhr" endet, muss dies konsequenter Weise vor dem
Hintergrund der weiteren Ausnahmebedingung gesehen werden,
dass durch die sog. Blocköffnungszeit - mit Ausnahme bei
eingruppigen Kindergärten - "das Angebot der Tageseinrichtung
ergänzt wird". Danach wird also im Ansatz eine vor- und
nachmittägliche Kindergartenbetreuung der Einrichtung als
Regelangebot sogar vorausgesetzt, also - einrichtungsbe-
zogen - auf das Strukturmerkmal einer Über-Mittag-Betreuung
als Überbrückung gerade nicht verzichtet. Wenn zudem nach dem
Wortlaut lediglich das individuelle Betreuungsverhältnis auf
die Zeit bis 14.00 Uhr beschränkt sein soll, kennzeichnet dies
das ergänzende Angebot eingedenk des bloßen Modellcharakters
gleichfalls nicht als eine - die gesamte Einrichtung
erfassende - strukturelle Modifikation. Es ist außerhalb des
§ 21 Abs. 1 Satz 2 GTK an keiner Stelle des Gesetzes über
Tageseinrichtungen für Kinder zu erkennen, dass sich der
Gesetzgeber ein regelmäßiges Ende der Kindergartenbetreuung
schon um 14.00 Uhr vorgestellt hat. Soweit in § 21 Abs. 1
Satz 2 GTK Gegenteiliges geregelt ist, hat das ausschließlich
für die Binnenregelung betreffend die Versuchsform der sog.
"Blocköffnungszeit" Bedeutung und lässt die Typik der
regulären Über-Mittag-Betreuung unberührt.

41

Das trifft gerade auch für die Formulierung "ermäßigt sich
der zusätzliche Beitrag" zu. Bei einem am Zweck der Norm
orientierten Verständnis des § 21 Abs. 1 Satz 2 GTK lässt sich
der scheinbare Widerspruch zu der Auffassung, ein Über-Mittag-
Beitrag nach § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK falle von vornherein nicht
an, wenn die Betreuung in der Einrichtung spätestens um
14.00 Uhr ende, zwanglos durch eine Interpretation dahingehend
auflösen, dass sich ausgehend vom Normalfall einer zusätzlich
beitragspflichtigen Über-Mittags-Betreuung im Sinne von § 17
Abs. 1 Satz 6 GTK ein ermäßigter Beitrag ergeben soll. Wenn
darüber hinaus eine Abweichung von der gesetzlichen Typik, wie
sie aus den maßgeblichen Vorschriften des Gesetzes über die
Tageseinrichtung für Kinder im Übrigen hervorgeht (s.o.),
beabsichtigt sein sollte, bedürfte das - gerade im Hinblick
auf die erheblichen beitragsrechtlichen Konsequenzen - einer
hinreichend eindeutigen Regelung. Als Versuch einer verdeckten
Änderung hergebrachter Strukturen könnte die Formulierung
keine Beachtung beanspruchen.

42

Unterstützung findet die Auffassung, eine reguläre Über-
Mittag-Betreuung nach § 17 Abs. 1 Satz 6 GKT setze die
Überbrückung eines vormittäglichen zu einem nachmittäglichen
Betreuungsangebot voraus, auch im Gesetzgebungsverfahren. Es
spricht alles dafür, dass nach dem Willen des historischen
Gesetzgebers mit der Regelung des § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK
beitragsrechtlich an dem Modell der ganztägigen Unterbringung
eines Kindes im Kindergarten festgehalten werden sollte, wie
es die frühere Beitragsregelung in § 14 Abs. 4 Satz 1 des
Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes für
Jugendwohlfahrt (Kindergarten- gesetz - KgG -) vom
21. Dezember 1971, GV. NW. S. 534, zuletzt geändert durch
Gesetz vom 21. Dezember 1982 (GV. NW. S. 800), vorsah. Nach
§ 14 Abs. 4 Satz 1 KgG konnte der Träger der Einrichtung zur
Abgeltung des Mehraufwands "für die ganztägige Unterbringung
eines Kindes im Kindergarten (Unterbringung über Mittag) ...
einen Beitragszuschlag erheben". Bei der Schaffung des § 17
Abs. 1 Satz 6 GTK im Jahre 1991 hat der Gesetzgeber zwar auf
die Verwendung des Begriffs "ganztägige Unterbringung"
verzichtet, das System der Erhebung eines höheren
Elternbeitrags aber bei einem Leistungsangebot des
Kindergartens "über Mittag" beibehalten. Dafür, dass mit der
abweichenden Formulierung in § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK eine
Änderung der strukturellen Voraussetzungen für die Erhebung
des höheren Beitrags verbunden sein soll, lassen sich indes
keine Anhaltspunkte finden. Nach dem Gesetzesentwurf sollte
das bestehende Kindergartengesetz Grundlage für das Gesetz
über Tageseinrichtungen für Kinder sein und bewährte
Regelungen - soweit wie möglich - übernommen werden.

43

Vgl. LT-Drucks 11/1640, S. 31.

44

Eine Notwendigkeit zur Abkehr von der
beitragstatbestandsmäßigen Einbettung der Über-Mittag-
Betreuung in einen Ganztagesbetrieb des Kindergartens ist den
Motiven jedoch nicht zu entnehmen. Weder die mit dem Gesetz
beabsichtigte Neuordnung der Finanzierungsbeteiligung der
einzelnen Kostenträger noch die Vereinfachung des
Finanzierungssystems als weiterer Schwerpunkt des neuen
Gesetzes

45

- vgl. LT-Drucks. 11/1640 S. 1/2 -

46

geben erkennbar ein dahingehendes Umdenken vor. Wenn
angesichts einer stärkeren Ausrichtung der Bestimmungen zur
Festlegung der Öffnungszeiten auf die Berufstätigkeit der
Frauen

47

- vgl. LT-Drucks. 11/1640 S. 35 -

48

in § 9 Abs. 1 GTK geregelt wird, dass Tageseinrichtungen
für Kinder in der Regel unter Berücksichtigung der örtlichen
Verhältnisse ganztags geöffnet sein sollen, lässt das vielmehr
gerade auf die Beibehaltung des Ganztagsprinzips für den Über-
Mittag-Beitrag unter bloßer Verschiebung in eine andere
Vorschrift schließen; § 5 KgG sah den Ganztagesbetrieb noch
nicht als Regelöffnungszeit vor. Dem entspricht es, wenn die
Begründung zum Gesetzesentwurf im Zusammenhang mit der
Ausrichtung der Regelung zur Öffnungsdauer in § 19 GTK auf
eine Vereinbarkeit von Familie und Beruf davon ausgeht, "bei
einer Betreuung über Mittag sei eine Teilzeit- oder auch
Vollzeitbeschäftigung möglich, ohne besondere Arrangements für
die Betreuung der Kinder treffen zu müssen".

49

Vgl. LT-Drucks. 11/1640, S. 42.

50

Soweit das Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder
hinsichtlich der Öffnungszeiten dem festeren Schema und dem
starren System des alten Kindergartengesetzes eine größere
Flexibilität entgegensetzen wollte, die auch ein Ende der
täglichen Betreuungszeit schon um 14.00 Uhr nicht von
vornherein ausschließen sollte, ist hier eine solche Anpassung
an eine veränderte gesellschaftliche Situation jedenfalls
nicht auch auf der Beitragsebene umgesetzt worden.
Bezeichnender Weise wird in den Motiven dann auch keine
Veranlassung gesehen, sich zu § 17 Abs. 1 GTK mit einem
veränderten Ansatz für den Über-Mittag-Beitrag auseinander zu
setzen.

51

Vgl. LT-Drucks. 11/1640, S. 40.

52

Der gesamte Hintergrund des Gesetzgebungsverfahrens spricht
dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung zur Sonderabgeltung
der Über-Mittag-Betreuung ohne den Willen auch zur inhaltlich
Veränderung der Voraussetzungen rein sprachlich umgestaltet
hat.

53

Eine spätere Änderung des gesetzgeberischen Willens ist
nicht zu erkennen. Namentlich anlässlich der erneuten
Befassung mit der besonderen Angebotsform der "Betreuung eines
Kindes im Kindergarten über Mittag (zwischen 12.30 Uhr und
14.00 Uhr)" im Rahmen des durch das Änderungsgesetz vom
16. Dezember 1998 (GV. NW. S. 704) zum 1. Januar 1999
eingeführten § 21 Abs. 1 GTK hat ausweislich der
Gesetzesmaterialien

54

- vgl. Beschlussempfehlung und
Bericht des Ausschusses für Kinder,
Jugend und Familie zum Gesetzesentwurf,
LT-Drucks. 12/3488, S. 8, 14, 17 und 18
-

55

keine distanzierende Auseinandersetzung mit dem bisherigen
Verständis des Beitragstatbestandes stattgefunden. Der von der
CDU-Fraktion eingebrachte, mehrheitlich aber abgelehnte Antrag
auf Ergänzung des § 17 Abs. 6 GTK um den Zusatz: "Dies gilt
nicht, wenn die Betreuung des Kindes spätestens um 14.00 Uhr
endet" hätte nach Ansicht des Senats nur klarstellende
Funktion gehabt. In der Begründung zu dem Änderungsantrag der
Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen zu Art. 1 Nr. 7
Buchstabe b (§ 21 Abs. 1), für die Über-Mittag-Betreuung bei
einer Blocköffnungszeit als Versuchsmaßnahme einen halben
zusätzlichen Beitrag zu erheben, wird lediglich auf die
Besonderheit der Erprobungsform der sog. "Blocköffnungszeit"
abgestellt, ohne dass erkennbar die einzelnen Elemente der
herkömmlichen Betreuungsstruktur in Frage gestellt werden.

56

Ob es sich bei dem Angebot einer Kindergartenbetreuung von
12.30 Uhr bis 14.00 Uhr für den Sohn der Kläger nach Maßgabe
der gesetzlichen Strukturen begrifflich um eine gesondert
beitragspflichtige "Betreuung eines Kindes im Kindergarten
über Mittag" im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 6 GTK handelt,
beantwortet sich letztlich als eine vorgelagerte Frage der
Beitragstatbestandlichkeit unabhängig von Erwägungen,
inwieweit eine Unterschreitung der gesetzlich vorgesehenen
Regelöffnungszeiten oder ein Besuch der Einrichtung nur am
Vor- oder nur am Nachmittag ohne Bedeutung für die
Elternbeitragspflicht ist. Auf die entsprechenden Ausführungen
in den vom Vertreter des öffentlichen Interesses angeführten
Entscheidungen des Senats vom 14. August 1998 - 16 A 7377/95 -
und vom 6. März 1998 - 16 A 525/97 - kommt es mithin nicht an,
weil es schon am erforderlichen gesetzlichen
Beitragstatbestand fehlt.

57

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2
VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

58

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

59