Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-07, Aktenzeichen 3 B 1353/07

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zur Sicherung ihrer Beteiligungsrechte.

2

Die Antragstellerin ist Gleichstellungsbeauftragte bei der Agentur für Arbeit in E.. Sie wurde in dieses Amt im März 2004 gewählt. Ihre Amtszeit endet am 20.03.2008.

3

Mit der als Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung bezeichneten Organisationsentscheidung vom 30.11.2006 legte die Zentrale der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg die Grundsätze für eine „Optimierung der internen Verwaltung“ fest. Im Kern beinhaltet diese Entscheidung eine Verlagerung von Aufgaben der internen Verwaltung weg von den einzelnen Agenturen und die Zusammenfassung dieser Aufgaben bei einzelnen, in Anlage 1 der Handlungsempfehlung genannten Agenturen für bis zu sechs Einzelagenturen. Gleichzeitig und parallel dazu wird die Funktion der Gleichstellungsbeauftragten, bisher bei jeder Einzelagentur eingerichtet, in diejenige Agentur verlagert, die auch die übrigen Aufgaben der internen Verwaltung ( Interner Service ) wahrnimmt. Das führt dazu, dass eine Gleichstellungsbeauftragte in E. zukünftig nicht mehr tätig sein wird. Für die Bereiche der Einzelagenturen F., E. und G. soll eine Gleichstellungsbeauftragte in F. tätig sein. Die Handlungsempfehlung soll zum 01.01.2008 umgesetzt werden.

4

Gegen diese Organisationsentscheidung legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 06.12.2006 Einspruch ein, den sie damit begründete, dass die Rechte der Gleichstellungsbeauftragten durch die Verkürzung der Amtszeit einerseits und das fehlende Mitwirkungsverfahren andererseits beeinträchtigt seien. Diesen Einspruch wies die Regionaldirektion H. der Bundesagentur für Arbeit unter dem 28.02.2007 zurück. Mit Schreiben vom 07.09.2007 stellte die Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin das Scheitern des Einigungsversuchs zu ihrem Einspruch fest.

5

Mit dem am 05.10.2007 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz hat die Antragstellerin Klage erhoben ( 3 A 1315/07 ); mit dem vorliegenden Antrag vom 15.10.2007 begehrt sie die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Sie ist der Auffassung, dass ein Teilverfahren im Sinne des § 17 Abs. 2 BGleiG vorliege bzw. hätte vorliegen müssen; dem hiernach erforderlichen Beteiligungsverfahren sei die Gegenseite bei der Erstellung der Handlungsempfehlung vom 30.11.2006 nicht gerecht geworden.

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Dem tritt die Antragsgegnerin entgegen. Sie trägt vor, dass die Gleichstellungsbeauftragte bei der Zentrale für die Organisationsentscheidung beteiligt worden sei und meint, dass diese Beteiligung, die bundesweit für alle Dienststellen gelte, ausreichend sei; ein Teilverfahren liege damit nicht vor. Im Übrigen sei den gesetzlichen Bestimmungen, soweit sie für Verwaltungen mit einem großen Geschäftsbereich Sonderregelungen enthielten, die Möglichkeit einer vorzeitigen Abberufung von Gleichstellungsbeauftragten in kleineren Dienststellen immanent, auch wenn dieser Schritt im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt sei.

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In einem Parallelverfahren hat die Kammer mit Beschluss vom 23.05.2007 ( 3 B 609/07) - eingeschränkt - vorläufigen Rechtsschutz gewährt; auf die Beschwerde hat das Nds. OVG mit Beschluss vom 09.11.2007 ( 5 ME 222/07 ) den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.

8

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen im vorliegenden Verfahren sowie im Klageverfahren 3 A 1315/07 und in dem anhängig gewesenen Parallelverfahren 3 B 609/07) Bezug genommen.

II.

9

Der Antrag ist zulässig.

10

Dem Antrag steht insbesondere nicht die Rechtskraftwirkung ( vgl. hierzu Kopp, VwGO-Kommentar, 15. Auflage, § 121 RdNr. 4 ) der im Parallelverfahren ergangenen abschließenden Entscheidung des Nds. OVG vom 09.11.2007 - 5 ME 222/07 - entgegen, denn jene Entscheidung wirkt lediglich zwischen den dortigen Beteiligten. Auch sind die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 BGleiG erfüllt, denn die Beteiligten haben insoweit übereinstimmend vorgetragen, dass nach Ergehen der Einspruchsentscheidung ein nochmaliger Einigungsversuch gescheitert sei, was durch die Antragstellerin am 07.09.2007 festgestellt worden ist.

11

In Anknüpfung an diese Feststellung ist auch fristgerecht im Sinne des § 22 Abs. 1 S. 2 BGleiG das Gericht angerufen worden, denn die Klage zur Hauptsache ist am 05.10.2007 eingegangen; auf den späteren Eingang des vorliegenden Eilverfahrens kommt es demgegenüber nicht an.

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Der Antrag hat jedoch lediglich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Rechtschutz ist in Verfahren der vorliegenden Art nach der Entscheidung des Nds. OVG vom 09.11.2007 - aaO - auf der Grundlage des § 123 VwGO zu gewähren, auch wenn daran auch angesichts der Formulierung des § 22 Abs. 1 S. 4 BGleiG Restzweifel bestehen mögen ( vgl. hierzu VG Göttingen, Beschluss vom 18.10.2007, 1 B 287/07 ).

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Das setzt die Geltendmachung eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruchs voraus.

14

Hinsichtlich der beabsichtigten Abberufung der Antragstellerin liegt mit der Eilbedürftigkeit ein Anordnungsgrund vor, denn die Umstrukturierung soll zum bevorstehenden Jahreswechsel wirksam werden; innerhalb dieser Frist wird ein Verfahren zur Hauptsache nicht entschieden sein.

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Zugunsten der Antragstellerin besteht insoweit auch ein Anordnungsanspruch. Dieser folgt aus den §§ 16 Abs. 1 S. 1 und 18 Abs. 5 S. 1 BGleiG, wobei eine intensivere Behinderung an der Erfüllung der Pflichten als Gleichstellungsbeauftragte als die Entziehung des Amtes nicht denkbar ist.

16

Die Entziehung des Amtes kann nicht aufgrund der Ziffer 9 der HE/GA vom 30.11.2006 erfolgen, denn diese Maßnahme erweist sich aufgrund einer nicht ausreichenden Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten als fehlerhaft.

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Diese Auffassung hat die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 23.05.2007 ( 3 B 609/07 ) vertreten, wenn es dort heißt:

18

„Die Auffassung der Antragstellerin, nach der sie bei Erstellung der angegriffenen Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung zu beteiligen ist, erweist sich als zutreffend. Soweit die Antragsgegnerin davon ausgeht, die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten bei der Zentrale der Bundesagentur sei ausreichend, beruht dies auf einem verfehlten Verständnis der Funktion der Gleichstellungsbeauftragten in einer verwaltungsmäßig höheren Ebene.

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Die Funktion der Gleichstellungsbeauftragten auf einer höheren, nämlich der mittleren (hier die Regionaldirektionen) oder der obersten Ebene (Zentrale der Bundesagentur in Nürnberg), ist eine andere als die der Stufenvertretung im Bereich des Personalvertretungsrechts, wie sich aus dem Fehlen einer dem § 82 Abs. 1 BPersVG entsprechenden Vorschrift ergibt. Vielmehr hat im Bereich des Gleichstellungsrechts die „höhere“ Gleichstellungsbeauftragte eine Koordinierungsaufgabe. Dies ergibt sich auch aus der Begründung des Gesetzes ( vgl. i. E. BT-Drucksache 14/5679, S. 28 ), wenn es dort zu § 17 Abs. 1 BGleiG heißt:

20

“Die Vorschrift schafft eine gesetzliche Grundlage für den erforderlichen Meinungs- und Informationsaustausch sowie die Vernetzung der Gleichstellungsbeauftragten des Geschäftsbereichs einer Dienststelle.“

21

Weiter wird dort ausgeführt:

22

„Die Gleichstellungsbeauftragte der obersten Bundesbehörde ist - gegebenenfalls durch entsprechende Erlasse - zuständig für die Gesamtkoordinierung.“

23

Damit - von einem Tätigwerden der Gleichstellungsbeauftragten der Zentrale im Zusammenhang mit Fragen, die den Anwendungsbereich des BGleiG bundesweit betreffen können, ist auch an anderer Stelle nicht die Rede - ist allein deren Beteiligung bei Erlass der angegriffenen Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung nicht ausreichend. Vielmehr hat eine schriftliche Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten der unteren Ebenen zu erfolgen, wie sich vor diesem Hintergrund aus § 17 Abs. 2 BGleiG eindeutig ergibt.

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Dies ist auch inhaltlich sinnvoll, denn - ungeachtet des Inhalts der Aufgabenstellung der „höheren“ Gleichstellungsbeauftragten - über die materielle Frage, die sich vorliegend stellt, ob nämlich bei Verlagerung der unteren Gleichstellungsbeauftragten weg von jeder Agentur hin zu einer ( IT-Service-) Agentur mit einer Zuständigkeit für bis zu 6 Einzelagenturen „sichergestellt ist, dass die weiblichen Beschäftigten aller Dienststellen angemessen ... vertreten werden“ ( § 16 I 3 BGleiG ), wird aufgrund der Sach- und Ortsnähe am besten die örtliche Gleichstellungsbeauftragte Stellung nehmen können.“

25

Hieran hält die Kammer nach nochmaliger Prüfung fest. Klarzustellen ist allerdings, dass die Kammer mit diesen Ausführungen nicht zum Ausdruck gebracht hat, die bei der Zentrale angesiedelte Gleichstellungsbeauftragte sei „lediglich für den Informations- und Erfahrungsaustausch zuständig“ ( so aber Nds. OVG im Beschluss vom 09.11.2007, aaO, S. 14 ). Diese Aufgaben hat die dortige Beauftragte neben den sich aus § 19 BGleiG ergebenden Aufgaben, die sich auf die Dienststelle der Zentrale beziehen. Nicht geregelt ist jedoch, dass die Gleichstellungsbeauftragte der Zentrale mit Fragen zu befassen ist, die den Anwendungsbereich des BGleiG bundesweit betreffen ( so VG Göttingen, Beschluss vom 18.10.2007, aaO ). Diese Sichtweise widerspräche auch der Zuordnung von Funktion und Rechten bzw. Rechtsschutzmöglichkeiten, weil den unmittelbar betroffenen örtlichen Gleichstellungsbeauftragten die Möglichkeit zur Inanspruchnahme von Rechtsschutz genommen und, gleichsam zwangsweise, auf die Beauftragte in der Zentrale übertragen wird, obwohl diese insoweit weniger betroffen ist ( so VG Arnsberg, Beschluss vom 08.08.2007, 2 L 350/07 ). Schließlich führt die rechtsgrundlose Aufgabenübertragung auf die Gleichstellungsbeauftragte der Zentrale dazu, dass Unklarheiten im Zusammenhang mit deren Rechtsstellung entstehen. So ist - abgesehen von der fehlenden Deckungsgleichheit der Wahlberechtigten jeweils „in jeder Dienststelle“ ( § 16 Abs. 1 S. 1 BGleiG ) und einer so verstandenen Zuständigkeit weit über die Dienststelle der Zentrale hinaus - in § 18 BGleiG die Rechtsstellung der Gleichstellungsbeauftragten geregelt. Auch dort wird im Hinblick auf Freistellung und Ausstattung auf die Anzahl der Beschäftigten der Dienststelle abgestellt, obwohl gerade eine „bundesweite Zuständigkeit“ ein erhebliches Mehr an Aufgabenstellung bedeutet.

26

Dem kann auch nicht der Hinweis auf das (weite) Organisationsermessen der höheren Dienststelle entgegengehalten werden. Dieses Ermessen steht der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit unzweifelhaft zu. Zutreffend ist - auf der Grundlage des insoweit in den Blick zu nehmenden § 17 Abs. 2 BGleiG - sicherlich auch die Überlegung, dass grundsätzlich die Kompetenz der örtlichen Gleichstellungsbeauftragten nicht über die Zuständigkeitsbereich ihrer Dienststelle hinausgehen kann; eine Beteiligung aufgrund der genannten Vorschrift kommt allerdings ohnehin nur in Betracht, „soweit“ die nachgeordnete Dienststelle betroffen ist. Das ändert jedoch nichts daran, dass die Ausübung des Ermessens sich dann als fehlerhaft erweist, wenn die Beteiligung der örtlichen Beauftragten durch eine „Vorab-Entscheidung“, ob ein Teilverfahren anhängig gemacht wird, umgangen bzw. „ausgehebelt“ ( so VG Göttingen, Beschluss vom 18.10.2007, aaO ) werden kann. Dies gilt um so mehr, wenn, wie vorliegend, die Gleichstellungsbeauftragte der Zentrale weder im Rahmen des Erfahrungs- oder Informationsaustausches noch in sonstiger Weise die Sachkenntnisse der örtlichen Beauftragten in das Verfahren hat einfließen lassen ( so VG Berlin, Urteil vom 09.10.2007, VG 28 A 80/07, S. 9 UA ).

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Umgekehrt ist, und auch dies ist im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen, die Organisationshoheit der Zentrale nicht unverhältnismäßig eingeschränkt. Eine - schriftlich durchzuführende, § 21 Abs. 2 S. 3 BGleiG - Beteiligung der örtlichen Gleichstellungsbeauftragten kann durch die Zentrale schriftlich zurückgewiesen werden. Angesichts der ohnehin bestehenden Verpflichtung der Dienststelle zu frühestmöglicher Information

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( § 20 Abs. 1 S. 2 BGleiG ) und angesichts der Tatsache, dass die Vorbereitungen für eine Umstrukturierung in dem hier in Rede stehenden Umfang einen nicht unerheblichen zeitlichen Vorlauf benötigen, war auch hinreichend Zeit vorhanden, die Beteiligung durchzuführen, ohne Verzögerungen befürchten zum müssen.

29

Aus alledem folgt, dass die Handlungsempfehlung fehlerhaft ergangen ist, weil sich die Ermessensentscheidung gegen ein Teilverfahren im Sinne des § 17 Abs. 2 BGleiG als fehlerhaft erweist. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass „Abgrenzungsschwierigkeiten“ bei der Stufenbeteiligung durchaus bekannt sind, wie sich aus dem Ersten Erfahrungsbericht der Bundesregierung zum Bundesgleichstellungsgesetz vom 07.12.2006

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( BT-Drucksache 16/3776, S. 57, dort auch FN 429 ) ergibt. Die Handlungsempfehlung scheidet damit als Rechtsgrundlage für die Ablösung der Antragstellerin aus.

31

Auch dem Gesetz unmittelbar ist keine Rechtsgrundlage dafür zu entnehmen, durch eine organisatorische Entscheidung einseitig und ohne Zustimmung der Betroffenen das Amt einer Gleichstellungsbeauftragten vor Ablauf ihrer regulären Amtszeit zu beenden. Hierzu hat das VG Frankfurt ( dem folgend VG Göttingen mit Beschluss vom 18.10.2007, aaO ) mit Urteil vom 18.06.2007, 9 E 651/07, ausgeführt:

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„Nach § 16 Abs. 2 S. 1 BGleiG wird die Bestellung für eine Amtszeit von 4 Jahren vorgenommen. Davon kann nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 16 Abs. 7 S. 1 BGleiG abgewichen werden. Eine weitergehende Bedeutung kommt dem Wort grundsätzlich in § 16 Abs. 2 S. 1 BGleiG nicht zu. Aus der Amtszeitregelung folgt mangels Vorschriften über eine Abberufung aus dem Amt oder einen Amtsverlust aus anderen Gründen, dass der Dienststelle entsprechende Befugnisse fehlen. Zwar mag für die Fälle einer groben Pflichtverletzung eine analoge Anwendung des § 28 Abs. 1 BPersVG in Erwägung gezogen werden. Dagegen könnte jedoch sprechen, dass sich die Dienststelle ggf. auch mit individualrechtlichen Mitteln wie der außerordentlichen Kündigung oder der Einleitung eines Disziplinarverfahrens, begleitet von einer vorläufigen Amtsenthebung, helfen könnte. Für eine weitergehende Eingriffsmöglichkeit der Dienststelle in eine durch die Bestellung begründete Amtsstellung bedarf es jedoch einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigung. Diese fehlt.

33

Gegen diese Auslegung spricht nicht, dass das Amt einer Gleichstellungsbeauftragten automatisch endet, wenn die Dienststelle aufgelöst wird, in der die sie bestellt wurde. In einem solchen Fall zielt die entsprechende Organisationsmaßnahme nicht auf die Beendigung der Rechtsstellung der Gleichstellungsbeauftragten, sondern auf die Beendigung der Dienststellenexistenz. Tritt dieses Ereignis ein, ist die Beendigung der auf die Dienststelle bezogenen Ämter wie der Organe der Dienststelle nur die Folge der Organisationsentscheidung, macht aber nicht ihren eigentlichen Regelungsgehalt aus.

34

Aus § 16 Abs. 1 S. 3 BGleiG kann nicht hergeleitet werden, die Befugnis zur Einführung einer neuen Struktur für die Ämter der Gleichstellungsbeauftragten schließe zwingend die Befugnis ein, die dem neuen Konzept entgegenstehenden Ämter von Gleichstellungsbeauftragten termingerecht und auch gegen den Willen der Amtsinhaberinnen beenden zu können. Ein neues Konzept kann zwar grundsätzlich jederzeit eingeführt werden. Es handelt sich jedoch vom Ansatz her um eine Ausnahmeermächtigung, weil auf ihrer Grundlage von der gesetzlichen Regelvorgabe des § 16 Abs. 1 S. 1 BGleiG abgewichen werden kann. Schon deshalb verbietet sich eine erweiternde Auslegung des § 16 Abs. 1 S. 3 BGleiG. Es muss von der ein neues Konzept verfolgenden Stelle hingenommen werden, dass vorhandene Ämter von Gleichstellungsbeauftragten jedenfalls bis zum regulären Ende der jeweiligen Amtszeit weiterlaufen, wenn nicht die jeweilige Amtsinhaberin aus eigenem Entschluss das Amt vorzeitig aufgibt. Folglich kann die Beklagte ihr in Ziff. 9 HE/GA enthaltenes Konzept nur schrittweise umsetzen, indem sie auf das allmähliche Ausscheiden der verschiedenen Gleichstellungsbeauftragten Rücksicht nimmt. Bei der Agentur für Arbeit ... kann deshalb die Bestellung der in ihren Zuständigkeiten erweiterten Gleichstellungsbeauftragten erst zum Ablauf der Amtszeit der Klägerin erfolgen. Soweit in den Agenturen im Serviceverbund noch Gleichstellungsbeauftragte mit längeren Amtszeiten amtieren, kommt eine Ausdehnung der Zuständigkeit der künftig in der Agentur für Arbeit ... zu bestellenden Gleichstellungsbeauftragten nur schrittweise in Betracht, und zwar jeweils zu dem Zeitpunkt, zu dem das Amt einer anderen Gleichstellungsbeauftragten endet, wobei dann eine für den Regelfall nötige Neuwahl einer örtlichen Amtsnachfolgerin im Hinblick auf das neue Konzept unterbleiben muss. Diese Auswirkungen mögen nicht unbedingt als sonderlich zweckmäßig erscheinen, müssen jedoch im Hinblick auf den Schutz der Amtsstellung einer Gleichstellungsbeauftragten für die Dauer ihrer Bestellung hingenommen werden. Die sich daraus ergebenden Folgen für die eingeschränkte Anwendbarkeit des § 16 Abs. 1 S. 3 BGleiG müssen ebenfalls hingenommen werden, was im Hinblick auf den Ausnahmecharakter der Vorschrift aber keinen Bedenken unterliegt.“

35

Diesen Ausführungen folgt die Kammer, so dass dem Antrag der Antragstellerin zu entsprechen war, soweit sie sich gegen ihre Abberufung zum 01.01.2008 wendet.

36

Ohne Erfolg bleibt demgegenüber der Antrag, soweit die Antragstellerin begehrt, an der weiteren Erstellung bzw. Ergänzung der Handlungsempfehlung vom 30.11.2006 beteiligt zu werden. Klarzustellen ist zunächst, dass eine Beteiligung der Antragstellerin bis zum Abschluss des Hauptverfahrens bereits aus dem Grunde nicht in Betracht kommt, weil das Hauptverfahren voraussichtlich nicht bis zum Ende der Amtszeit der Antragstellerin am 20.03.2008 entschieden sein wird; in ihren Rechten kann die Antragstellerin allerdings nur verletzt sein, solange sie ihr Amt ausübt.

37

Dessen ungeachtet ist auch hier, ebenso wie im bereits von der Kammer entschiedenen Verfahren 3 B 609/07, nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin die gebotene Mitwirkung verweigert würde, so dass ihrem Antrag insoweit das Rechtsschutzinteresse fehlt.

38

Schließlich ist inhaltlich zu berücksichtigen, dass in Ergänzung der Handlungsempfehlung vom 30.11.2006 durch die Zentrale der Agentur für Arbeit am 20.09.2007 die Handlungsempfehlung 09/2007 - POE 5 - 2091/2094 - in Kraft gesetzt wurde. Darin werden Regelungen für die Ausstattungen/Freistellungen der Gleichstellungsbeauftragten in den Agenturen des Internen Services getroffen. Zwar macht die Antragstellerin vorliegend auch Ausführungen zur ( räumlichen und personellen ) Größe des Zuständigkeitsbereichs der Gleichstellungsbeauftragten bei der neuen Agentur des Internen Service in F.; aus welchen Gründen die Ausstattung der neuen Gleichstellungsbeauftragten nicht ausreichend sei und welche konkreten Maßnahmen zur angemessenen Vertretung im Sinne des § 16 Abs. 1 S. 3 BGleiG erforderlich wären, trägt die Antragstellerin jedoch nicht vor.

39

Ohne Erfolg bleibt der Antrag schließlich auch, soweit sich die Antragstellerin gegen die am 15.11.2007 durchgeführte Wahl der beim Internen Service zuständigen Gleichstellungsbeauftragten wendet, wobei insoweit ebenfalls anzumerken ist, dass die Antragstellerin „günstigstenfalls“ die Wahl nur bis zum Ende ihrer eigenen Amtszeit verhindern könnte. Dessen ungeachtet fehlt auch insoweit das Rechtsschutzinteresse, weil alle tatsächlichen Ereignisse in Abhängigkeit von der abschließenden Klärung der Vorfrage stehen, ob das Amt der Antragstellerin zum Jahreswechsel endet oder nicht. Erst wenn verbindlich jedenfalls mit Wirkung für das vorliegende Verfahren um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes feststeht, dass dieses nicht der Fall ist und die Gegenseite dennoch eine Gleichstellungsbeauftragte auch für den Bereich der Agentur E. einsetzt, kann die Antragstellerin gerichtliche Hilfe in Anspruch nehmen. Schließlich verletzt allein die am 15.11.2007 durchgeführte Wahl auch keine Rechte der Antragstellerin.

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