Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-21, Aktenzeichen 7 K 951/00
ECLI:DE:VGMS:2005:0321.7K951.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d :

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Die Klägerin beantragte am 12.04.1999 bei dem Beklagten die Erteilung einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer
mechanisch-biologischen Abfallbehandlungsanlage in W. Als voraussichtliche
Errichtungskosten gab sie einen Betrag von 29.330.000 DM an. Mit Schreiben vom
09.09.1999 beantragte die Klägerin die Zulassung des vorzeitigen Beginns gemäß §
8 a Abs. 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG), wobei sie die
durchzuführenden Arbeiten wie folgt bezeichnete: „Baustelleneinrichtung, Erd- und
Gründungsarbeiten wie z. B. Mutterbodenabtrag, Bodenaushub, Bodenverfestigung,
Gründung der Gruben und Gebäude auf dem Baugelände". Mit Bescheid vom
14.09.1999 erteilte der Beklagte die Zulassung im begehrten Umfang. Die Kosten
hierfür erlegte er der Klägerin auf und setzte die Verwaltungsgebühr nach Ziffer 15 a
1.2 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes Nordrhein-Westfalen
auf 30.163 DM (= 15.422,10 Euro) fest. Die immissionsschutzrechtliche
Genehmigung gemäß § 4 BImSchG wurde unter dem Datum des 30.09.1999 erteilt.

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Die Klägerin legte gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr im Bescheid
vom 14.09.1999 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte, der Beklagte sei zu
Unrecht von den voraussichtlichen Errichtungskosten der Gesamtanlage als
Bemessungsgrundlage für die Verwaltungsgebühr ausgegangen. Die Zulassung
vorzeitigen Beginns habe nur die im Antrag beschriebenen Bodenarbeiten zum
Gegenstand gehabt. Hierfür seien 3.925.217 DM zuzüglich Mehrwertsteuer zu
veranschlagen. Bei der Berechnung der Verwaltungsgebühr dürfe allenfalls von
diesem Betrag ausgegangen werden. Im Übrigen sei der vorzeitige Beginn nur
deshalb beantragt worden, weil der Beklagte die Genehmigungsfrist von drei
Monaten nach § 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG nicht eingehalten habe. Mit Blick
hierauf und auf den geringen Verwaltungsaufwand bestehe ein Anspruch auf
Niederschlagung der Gebühren im Rahmen einer Billigkeitsentscheidung.

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Durch Widerspruchsbescheid vom 14.03.2000 wies die Bezirksregierung Münster
den Widerspruch zurück.

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Mit der Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie macht geltend: Wenn
die Verwaltungsgebührenordnung vorsehe, dass 1/3 der Gebühr für die endgültige
Genehmigung nach Tarifstelle 15 a 1.1 anzusetzen sei, sei damit deren Regelung in
Bezug genommen, dass Errichtungskosten sowohl die Gesamtkosten der Anlage als
auch die Kosten derjenigen Anlagenteile sein könnten, die nach einer Teil- oder
Änderungsgenehmigung errichtet werden dürften. Dies zeige, dass der
Verordnungsgeber eine flexible Handhabung der Gebührenerhebung, zugeschnitten
auf den jeweiligen Umfang der Genehmigung, beabsichtigt habe. Errichtungskosten
seien demnach bei der Entscheidung über den vorzeitigen Beginn die Kosten der im
Zulassungsantrag genannten Arbeiten, hier in einem Umfang von 3.925.217 DM. Nur
eine derartige Auslegung werde dem im Gebührenrecht zu beachtenden
Äquivalenzprinzip gerecht, zumal hier die Entscheidung des Beklagten zu § 8 a
BImSchG nahezu identisch mit der späteren Erteilung der Genehmigung gewesen
sei. Da die Entscheidung nur deshalb erforderlich gewesen sei, weil der Beklagte die
Frist des § 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG nicht eingehalten habe, hätte es der Billigkeit
entsprochen, die Gebühr zu ermäßigen oder von ihr abzusehen.

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Die Klägerin beantragt,

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1.	den Bescheid des Beklagten vom 14.09.1999 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
Münster vom 14.03.2000 hinsichtlich der
Gebührenfestsetzung aufzuheben,

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2.	den Beklagten zur Erstattung der gezahlten Gebühren
nebst 4 % Zinsen seit Klageerhebung zu verpflichten,

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3.	die Beiziehung eines Anwalts im Vorverfahren für
notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Er trägt vor: Die vorzeitige Zulassung eines Vorhabens erfordere stets eine
positive prognostische Beurteilung aller Genehmigungsvoraussetzungen,
unabhängig davon, ob etwa nur das Fundament erstellt oder bereits die gesamte
Anlage errichtet werden solle. Die Existenz ergänzender Tarifstellen, in denen es nur
um Teilgenehmigungen, Änderungen oder Vorbescheide gehe, mache deutlich, dass
die Orientierung an Teilbaukosten hierauf beschränkt sei. Anderenfalls hätte es nahe
gelegen, einzelne Errichtungsschritte in der Tarifstelle 15 a 1.2 der
Verwaltungsgebührenordnung selbst anzusprechen. Ein Anspruch auf
Gebührenreduzierung bestehe nicht, da eine rechtswidrige Verfahrensverzögerung
nicht vorgelegen habe.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten Bezug genommen.

15

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage hat keinen Erfolg.

17

Die - selbstständig anfechtbare - Gebührenfestsetzung im Bescheid des
Beklagten vom 14.09.1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Münster vom 14.03.2000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin
nicht in ihren Rechten. Der Beklagte hat die Verwaltungsgebühr für seine
Entscheidung über die Zulassung des vorzeitigen Beginns der Errichtung der
mechanisch-biologischen Behandlungsanlage der Klägerin in rechtlich nicht zu
beanstandender Weise und Höhe festgesetzt.

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Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr sind die §§ 1 Abs. 1, 2, 13 Abs. 1
Nr. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.1999 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO NRW) in der hier
anzuwendenden Fassung der 19. Änderungsverordnung vom 20.10.1998. Nach
Tarifstelle 15 a 1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs zur AVwGebO, eingefügt durch
die 18. Änderungsverordnung vom 10.02.1998, GVBl NRW S. 171, wird für die
Entscheidung über die Zulassung des vorzeitigen Beginns der Errichtung einer
Anlage nach § 8 a des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BImSchG) eine Gebühr in
Höhe von 1/3 der Gebühr nach Tarifstelle 15 a 1.1 erhoben. Letztere sieht eine nach
den Errichtungskosten gestaffelte Gebührenberechnungsformel für behördliche
Entscheidungen über immissionsschutzrechtlich relevante Anlagen im Sinne des
Anhangs zur 4. Verordnung zur Durchführung des BImSchG vor. Als mögliche
Entscheidungen bezeichnet Tarifstelle 15 a 1.1 die Genehmigung (§§ 4, 6
BImSchG), die Teilgenehmigung (§ 8 BImSchG) und die Genehmigung einer
wesentlichen Änderung (§ 15 BImSchG). Die Liste der Genehmigungen ist
abschließend; sie ordnet Gebührentatbestände, in denen hierauf Bezug genommen
wird, einer der drei genannten Genehmigungen zu. Auch die Definition der
Errichtungskosten in der Ergänzung 1. zur Tarifstelle 15 a 1.1 erweitert - entgegen
der Auffassung der Klägerin - diese Regelung nicht. Sie nennt neben den
voraussichtlichen Gesamtkosten der Anlage als Kosten von Anlageteilen nur
diejenigen, die auf Grund einer Teilgenehmigung und diejenigen, die auf Grund einer
Änderungsgenehmigung entstehen. Damit spiegelt sie exakt den Aufbau des 1.
Satzes der Tarifstelle 15 a 1.1 wieder und erweitert dessen Anwendungsbereich
nicht. Insofern sind Anhaltspunkte für die von der Klägerin vertretene „flexible
Handhabbarkeit" in die Richtung, dass in der Tarifstelle 15 a 1.1 nicht erwähnte
Genehmigungen gebührenrechtlich nur anhand der ihnen unmittelbar
zuzuordnenden Errichtungskosten abgerechnet werden dürfen, aus dem
Gesamtzusammenhang der Tarifstellen 15 a 1.1 und 15 a 1.2 gerade nicht
ersichtlich. Hätte der Verordnungsgeber eine derartige Regelung treffen wollen, so
hätte er dies sicherlich zum Ausdruck gebracht, und zwar in einer wesentlich
einfacheren Form. Statt der Bezugnahme auf eine andere Tarifstelle hätte er als
Berechnungsgrundlage der Gebühr für die Entscheidung über die Zulassung des
vorzeitigen Beginns nach § 8 a BImSchG 1/3 der hiermit anfallenden
Errichtungskosten bestimmen können. Die Verweisung bestätigt demgegenüber,
dass die „voraussichtlichen Gesamtkosten der Anlage", sofern Teil- und
Änderungsgenehmigungen nicht angestrebt werden, auch für die Genehmigung nach
§ 8 a BImSchG maßgeblich sein sollen.

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Mit diesem Inhalt verstößt die Tarifstelle 15 a 1.2 nicht gegen höherrangiges
Recht, insbesondere nicht gegen § 3 GebG NRW. Danach muss zwischen der den
Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehen. Die
Orientierung der Tarifstelle 15 a 1.2 an den Gesamterrichtungskosten ist nicht
unangemessen im Sinne des § 3 GebG NRW. Sowohl der Verwaltungsaufwand als
auch der Nutzen der Genehmigung sind nach § 8 a BImSchG zu beurteilen. Danach
erfordert die Zulassung des vorzeitigen Beginns insbesondere die Prognose, dass im
Genehmigungsverfahren mit einer Entscheidung zu Gunsten des Antragstellers
gerechnet werden kann (§ 8 a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG). Für die Entscheidung hierüber
muss die geplante Anlage vorab insgesamt durchgeprüft werden. Der damit
verbundene Verwaltungsaufwand geht über die Beurteilung der mit dem vorzeitigen
Beginn zusammenhängenden Erd- und Gründungsarbeiten weit hinaus. Auch für den
künftigen Betreiber hat die Prüfung gesteigerte Bedeutung. Die Zulassung des
vorzeitigen Beginns durch die zuständige Behörde signalisiert ihm, dass er sein
Vorhaben voraussichtlich verwirklichen kann. Auch dieser Effekt wäre mit einer
Berechnungsgrundlage, die nur auf den Wert des unmittelbaren Beginns der
Errichtung abstellt, gebührenrechtlich nicht zutreffend erfasst. Er wird nicht dadurch
geschmälert, dass ein Antragsteller - wie die Klägerin - von der Zulassung vorzeitigen
Beginns nur in relativ geringem Umfang Gebrauch macht; für die
Gebührenfestsetzung ist in generalisierender Betrachtung von den durch § 8 a
BImSchG insgesamt eingeräumten Möglichkeiten auszugehen. Dem Umstand, dass
die behördliche Prognose nur kursorisch durchgeführt wird und die Genehmigung
trotz Zulassung des vorzeitigen Beginns später noch versagt werden kann (§ 8 a
Abs. 1 Nr. 3 BImSchG), wird dadurch Rechnung getragen, dass nur 1/3 der für die
endgültige Genehmigung anfallenden Gebühr festgesetzt werden darf.

20

Unangemessen im Sinne des § 6 GebG NRW könnte es allenfalls sein, dass der
Beklagte nach Erhebung der reduzierten Gebühr noch einmal die volle Gebühr für
eine Amtshandlung angesetzt hat, die - wenn auch mit unterschiedlicher Prüftiefe -
bereits einmal vorgenommen worden ist. Ein sich aus Billigkeitsgründen etwa
ergebender Anspruch auf Anrechnung spielt jedoch im vorliegenden Fall, in dem es
um die erstmalige Amtshandlung geht, noch keine Rolle; diese Frage stellt sich erst
im Zusammenhang mit der Höhe der nach der Tarifstelle 15 a 1.1 festzusetzenden
Gebühr für die Erteilung der Genehmigung nach §§ 4, 6 BImSchG, die nicht
Gegenstand dieses Verfahrens ist.

21

Der Beklagte hat die vorstehenden Gebührenregeln zutreffend angewandt.
Bedenken gegen die einzelnen Rechenschritte hat die Klägerin nicht erhoben; sie
sind auch im Übrigen nicht ersichtlich.

22

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Ermäßigung der Verwaltungsgebühr oder
auf eine Befreiung hiervon gemäß § 6 GebG NRW. Allerdings scheitert das
Begehren entgegen dem Vortrag des Beklagten nicht schon am Antragserfordernis.
Ein Antrag ist im letzten Absatz der Begründung des Widerspruchs vom 10.11.1999
hinreichend deutlich formuliert worden. § 6 GebG NRW stellt jedoch die Zulassung
von Ermäßigung und Befreiung in das Ermessen der zuständigen Behörde. Die
Klägerin hat nicht dargetan, dass der Beklagte sein Ermessen in ihrem Falle
fehlerhaft ausgeübt hat und eine Entscheidung nur in ihrem Sinne ergehen konnte.
Ermäßigung und Befreiung setzen gem. § 6 GebG NRW „Gründe der Billigkeit"
voraus. Zu solchen Gründen zählt zunächst nicht die erörterte Bezugnahme der
Tarifstelle 15 a 1.2 auf die Gesamterrichtungskosten. Nach der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

23

vgl. Urteil vom 8.11.2000 - 9 A 5379/97 -,

24

ist eine sachliche Unbilligkeit nur gegeben, wenn und soweit nach dem erklärten
oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass
dieser die im Billigkeitswege begehrte Entscheidung - hätte er die Frage geregelt - im
Sinne der Ermäßigung getroffen haben würde. Hat der Gesetzgeber die Erhebung
der Gebühr trotz der von ihm erkannten Folgen angeordnet und damit die darin
möglicherweise liegende Härte in Kauf genommen, so ist für eine Ermäßigung aus
Billigkeitserwägungen allein wegen der damit verbundenen sachlichen Härte kein
Raum. Eine Ermäßigung aus Billigkeitsgründen darf deshalb nicht gewährt werden,
um ein vom Gesetzgeber zulässigerweise gewolltes (oder in Kauf genommenes)
Ergebnis abzuwenden.

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Die Klägerin kann sich ferner nicht darauf berufen, dass die Dauer der
Bearbeitung ihres Antrags eine Gebührenerhebung unbillig erscheinen lasse. Zwar
hat der Beklagte die Frist des § 10 Abs. 6 a Satz 1 BImSchG um etwa zwei Wochen
überschritten. Dieser Umstand allein reicht aber nicht aus, um zwingende
Konsequenzen für eine Gebührenermäßigung oder -befreiung daraus herzuleiten.
Der Billigkeit entspräche eine solche Rechtsfolge im Sinne der
Ermessensreduzierung nur, wenn der Beklagte die Fristüberschreitung schuldhaft
verursacht und dadurch die Klägerin zu einem Antrag auf Zulassung des vorzeitigen
Beginns ihres Vorhabens geradezu veranlasst hätte.

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So verhält es sich jedoch nicht. Zunächst ist zu berücksichtigen, dass § 10 Abs. 6
a BImSchG selbst keine Sanktionen an die Überschreitung der Bearbeitungsfrist
knüpft und - bei Schwierigkeiten der Prüfung - sogar eine Verlängerung um drei
Monate zulässt, die der Bauherr ebenfalls vor der Errichtung der Anlage abzuwarten
hat. Der Beklagte hat ferner unwidersprochen darauf hingewiesen, dass noch im
September 1999 eine Änderung der Antragsunterlagen bezüglich der Filter
vorgenommen worden sei, die erforderlich gewesen sei, weil die Abluftbehandlung
von mechanisch-biologischen Abfallbehandlungsanlagen in der Kombination von
geschlossenem Filter und Abluftführung über einen Kamin technisches Neuland
darstelle. Erst eine Woche vor der Erteilung der Genehmigung nach § 4 BImSchG
seien die von der Klägerin angeforderten Unterlagen zum Explosionsschutz und die
Stellungnahme des Landesumweltamtes zu den immissionsschutzrechtlichen
Anforderungen an die Anlage eingegangen. Es ist dem Beklagten nicht
abzusprechen, dass es im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens, in dem es - wie
vorliegend - um die Zulassung einer in der Entwicklung begriffenen Technologie
geht, zu unvermeidlichen, hier auch eher kurzzeitigen Verzögerungen kommen kann,
die den regulären Zeitrahmen des § 10 Abs. 6 a BImSchG sprengen und von der
Behörde nicht zu vertreten sind. Von einer derartigen Situation ist hier auszugehen.
Als weiterer Gesichtspunkt kommt hinzu, dass die Klägerin selbst zu dem Mitte
September 1999 entstandenen Zeitdruck beigetragen hat, indem sie eine
Verpflichtung zur Zahlung von Vertragsstrafen in Anknüpfung an den Baubeginn
eingegangen ist. Das Zusammentreffen aller Umstände entlastet den Beklagten von
einer Unbilligkeit der Gebührenerhebung.

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Da der Hauptantrag ohne Erfolg bleibt, sind die Nebenanträge zu 2.) und 3.)
gegenstandslos.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11,
711 ZPO.

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