Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-04-14, Aktenzeichen 1 K 2352/99
ECLI:DE:VGD:2000:0414.1K2352.99.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand:

2

Der Rat der Beklagten stellte in seiner Sitzung vom
13. August 1998 fest, daß das Bürgerbegehren zu der Frage, ob
die Bürgerwiese an der xxxxxxxxxxxxxxxx an ihrem derzeitigen
Standort erhalten bleibt, ob der Kunstrasensportplatz an der
xxxxxxxxxx erhalten und einschließlich der Gebäude saniert
wird, und ob das Trainingsfeld in Aschbauweise im Bereich der
Bezirkssportanlage angelegt wird, zulässig ist.

3

In der Sitzung vom 30. September 1998 beschloß der Rat
mehrheitlich, dem Bürgerbegehren nicht vollinhaltlich zu
entsprechen und am Sonntag, dem xxxxxxxxxxx 1998, einen
Bürgerentscheid durchzuführen. Im Amtsblatt der Beklagten vom
xxxxxxxxxx 1998 wurden Tag und Gegenstand des
Bürgerentscheides sowie Zeit und Ort der Offenlegung des
Abstimmungsverzeichnisses bekanntgemacht. In der örtlichen
Presse wurden die Stimmbezirke und die Abstimmungsorte
veröffentlicht.

4

Im Amtsblatt vom xxxxxxxxxx 1999 wurde das Ergebnis des
Bürgerentscheides öffentlich bekanntgemacht. Der Rat der
Beklagten hatte festgestellt, daß bei 31.130 Stimmberechtigten
7.293 Ja-Stimmen abgegeben worden waren und damit das
Bürgerbegehren gescheitert war, weil sich kein Quorum von 25 %
ergeben hatte.

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Unter dem 8. Dezember 1998 erhob die Klägerin zu 1.
Einspruch gegen die Gültigkeit des Bürgerentscheides und
beanstandete, daß keine Briefwahl möglich gewesen sei, die
Stimmberechtigten nicht benachrichtigt und die Stimmlokale in
Zusammenhang mit der unübersichtlichen Stimmkreiseinteilung
drastisch reduziert worden seien. Mit Schreiben vom 3. März
1999 teilte die Beklagte der Klägerin zu 1. mit, daß der
Einspruch weder zulässig noch begründet sei: § 15 der Satzung
über den Bürgerentscheid lege fest, daß eine
Abstimmungsprüfung nicht stattfinde. Jedenfalls habe die
Klägerin zu 1. kein Einspruchsrecht, da sie nicht zu dem in §
39 KWahlG genannten Personenkreis gehöre. Außerdem läge kein
Fehler bei Vorbereitung und Durchführung des Bürgerentscheides
vor. Der Ausschluß der Briefwahl in § 11 Abs. 5 der Satzung
sei nicht zu beanstanden; er entspreche der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts. Bei der Benachrichtigung der
Stimmberechtigten sei das Verfahren des § 8 der Satzung
eingehalten worden; der interessierte Bürger sei dadurch
ausreichend informiert worden. Ebensowenig sei die Festlegung
der Stimmlokale zu beanstanden, da darauf geachtet worden sei,
daß die maximale Entfernung zwischen Wohnung und Stimmlokal,
wie sie bei anderen Wahlen üblich sei, nicht überschritten
worden sei. Im übrigen sei an den üblichen Stimmlokalen ein
Hinweis auf die nächstgelegenen Abstimmungsmöglichkeiten
angebracht worden.

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Am 3. April 1999 haben die Kläger Klage erhoben, mit der
sie ihren bisherigen Standpunkte wiederholen und vertiefen.
Ergänzend machen sie geltend, daß die Beklagte tendenzielle
Werbung und Desinformation der xxx, die die stärkste Fraktion
im Rat der Beklagten stelle, nicht unterbunden und damit eine
ordnungsgemäße Durchführung des Bürgerbegehrens verhindert
habe.

7

Die Kläger beantragen,

8

die Beklagte zu verpflichten, den
Bürgerentscheid vom xxxxxxxxxxx 1998 erneut
durchzuführen,

9

hilfsweise festzustellen, daß der
Bürgerentscheid vom xxxxxxxxxxx 1998 ungültig
ist,

10

weiter hilfsweise festzustellen, daß die
Beklagte die Durchführung des Bürgerentscheides am
xxxxxxxxxxx 1998 durch eine unzureichende
organisatorische Unterstützung vereitelt hat.

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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

12

die Klage abzuweisen.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte ergänzend Bezug
genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

I.

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Die Klage ist insgesamt nicht zulässig.

17

Der Verwaltungsrechtsweg ist für eine gerichtliche
Überprüfung des Bürgerentscheides nicht gegeben.

18

Nach § 15 der Satzung für die Durchführung von
Bürgerentscheiden in der Stadt xxxxxxxxxxxxxxxx vom 18. August
1998 findet eine Abstimmungsprüfung nicht statt. Gemäß § 7
Abs. 1 GO i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 2 lit. f GO war der Rat der
Beklagten ermächtigt, diese Satzung zu erlassen, da das
Innenministerium von der ihm in § 26 Abs. 10 GO eingeräumten
Verordnungsermächtigung bisher keinen Gebrauch gemacht hat.
Die Maßgabe steht im Einklang mit dem übergeordneten
Gesetzesrecht, das ebenfalls keine gerichtliche Prüfung
vorsieht.

19

Die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, die
seit 1994 als ein neues Element unmittelbarer Demokratie den
Bürgerentscheid kennt,

20

vgl. hierzu allgemein Fischer, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid - ein neues Element unmittelbarer Demokratie
in der Kommunalverfassung von Nordrhein-Westfalen, NWVBl.
1995, 366 ff., m.w.N.,

21

enthält selbst in § 26 Abs. 6 - 8 GO nur rudimentäre
Bestimmungen, die u.a. festlegen, daß für die Durchführung des
Bürgerentscheids die Gemeinde zuständig ist, die eine
Abstimmung herbeizuführen hat. Anders als im Kommunalrecht
einiger anderer Länder,

22

vgl. hierzu Fischer, Rechtsschutz der Bürger bei
Einwohneranträgen sowie Bürgerbegehren, DÖV 1996, 181 (187),
m.w.N.,

23

sind weitere Grundsätze über die Durchführung des
Bürgerentscheids nicht im Gesetz geregelt, sondern ist in Abs.
10 des § 26 dem Innenministerium die Ermächtigung zum Erlaß
einer entsprechenden Verordnung eingeräumt. Solange hiervon
kein Gebrauch gemacht ist, liegt die Entscheidung über Art und
Weise der Abstimmung bei der Gemeinde,

24

vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-
Westfalen, Kommentar, Stand: Dezember 1999, § 26 GO Anm. VIII
1 und Mustersatzung für die Durchführung von
Bürgerentscheiden des NWStGB - Anhang C III.5.

25

Zu beachten sind hierbei, da das Gesetz mit der Abstimmung
ein Wahlen vergleichbares Verfahren gewählt hat, die bei
Wahlen geltenden und unmittelbar aus dem Demokratieprinzip
folgenden Grundsätze der Allgemeinheit, Unmittelbarkeit,
Freiheit, Gleichheit und Geheimhaltung,

26

vgl. hierzu Rehn/Cronauge, a.a.O.

27

Das Kommunalrecht in Baden-Württemberg, Brandenburg und
Sachsen-Anhalt sieht deshalb auch die sinngemäße Anwendung des
Kommunalwahlgesetzes vor.

28

Vgl. hierzu Fischer, in: DÖV 1996, 181 (187), m.w.N.

29

Auch damit ist aber nicht zwangsläufig eine an die
Wahlprüfung angelehnte Überprüfung des Bürgerentscheids
verbunden; in Baden-Württemberg und Sachsen-Anhalt sind die
Vorschriften über die Wahlprüfung ausdrücklich von der
Anwendung ausgeschlossen. Der nordrhein-westfälische
Gesetzgeber hat demgegenüber auf die Anwendbarkeit des
Kommunalwahlgesetzes ganz verzichtet. Vor dem Hintergrund
dieser in den Ländern ähnlichen, aber in den Einzelheiten
differenzierend geregelten Rechtslage kann das Fehlen einer
solchen Verweisung gerade nicht als bloßes Versehen und damit
als durch Analogie zu schließende planwidrige Gesetzeslücke
angesehen werden. Vielmehr ist das Schweigen des Gesetzgebers
beredt.

30

Gegen eine sinngemäße Heranziehung der
kommunalwahlrechtlichen Bestimmungen der Wahlprüfung,

31

so aber Fischer, in: DÖV 1996, 181 (187),

32

spricht zudem, daß der Gesetzgeber die Prüfung von
Wahlentscheidungen zum Teil ausdrücklich geregelt, dabei aber
unterschiedlich ausgestaltet hat: §§ 39 ff. KWahlG NRW mit dem
Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten; Wahlprüfungsgesetz NRW,
das die Beschwerde zum Verfassungsgerichtshof vorsieht;
Wahlprüfungsgesetz des Bundes mit dem Einspruch zum
Bundesverfassungsgericht und in § 18 dem ausdrücklichen
Verweis auf das BVerfGG. Dem entspricht es, daß die
Verfassungen (Art. 41 GG, Art. 33 Verf NRW) sich für bestimmte
Wahlen der Wahlprüfung selbst annehmen und jeweils die nähere
Regelung einem Gesetz vorbehalten. Damit gehen sowohl das
Grundgesetz als auch - im Einklang hiermit - die Verfassung
NRW,

33

vgl. zum Verhältnis des Art. 33 Verf NRW zu Art. 41 GG
Beschluß der Kammer vom 12. September 1999 - 1 L 2634/99 -,
NWVBl. 2000, 110,

34

ersichtlich davon aus, daß die Kontrolle des
ordnungsgemäßen Verlaufs von Wahlen und Abstimmungen nicht
schon von vornherein etwa über Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet
ist. Das legt nahe, das Wahlprüfungsverfahren als Verfahren
sui generis anzusehen, das jeweils zur rechtsförmlichen
Prüfung basisdemokratischer Entscheidungen gesondert
gesetzlich vorgesehen und ausgestaltet werden muß, und dessen
Fehlen nicht durch Analogie überspielt werden darf.

35

Dieses Verständnis der Rechtslage liegt ersichtlich auch §
41 KWahlG zugrunde. Wäre auf das dort vorgesehene
(gerichtliche) Wahlprüfungsverfahren nämlich von vornherein
die VwGO anwendbar, wäre diese Regelung teils überflüssig,
teils kompetenzrechtlich bedenklich.

36

Dafür, daß der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber
keine Prüfung des Bürgerentscheides vorgesehen hat, läßt sich
außerdem § 26 Abs. 8 GO anführen. Nach Satz 1 dieser
Bestimmung hat der Bürger-entscheid die Wirkung eines
Ratsbeschlusses, dem durch Satz 2 zudem ein erhöhter
Bestandsschutz zukommt. Diese Regelung legt nahe, daß die
Bürgerschaft einen Bürgerentscheid wie auch einen Ratsbeschluß
nicht mehr angreifen kann; es verbliebe dann lediglich bei der
in § 54 GO vorgesehenen Beanstandung,

37

vgl. Rehn/Cronauge, § 26 GO Anm. IX 1.

38

Vor diesem Hintergund kann das Fehlen eines vom Gesetzgeber
vorzusehenden Prüfungsverfahrens auch nicht durch das
allgemeine Verwaltungsprozeßrecht überspielt werden. Zwar ist
anerkannt, daß eine Prüfung von Rechtsnormen grundsätzlich
auch als Feststellungsklage denkbar ist, deren Anwendbarkeit
nicht an der Spezialität des § 47 VwGO scheitert,

39

vgl. hierzu Pietzker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, Kommentar, Stand: März 1999, § 43 Rdn. 25.

40

Der Prüfung einer unmittelbar vom Volk getroffenen
Entscheidung steht aber nicht der zuletzt genannte
Gesichtspunkt, sondern vielmehr entgegen, daß sie gesonderter
gesetzlicher Regelung bedarf, an der es fehlt.

41

II.

42

Die Kammer läßt offen, ob es sich hierbei etwa um eine
verfassungswidrige Lücke in § 26 GO handeln könnte. Denn eine
Vorlage nach § 50 VGHG kommt schon deshalb nicht in Betracht,
weil die Entscheidung nicht von der Gültigkeit des Gesetzes
abhängig ist. Die Klage müßte nämlich auch bei einer Prüfung
des Bürgerentscheids abgewiesen werden.

43

Es ist nicht zu beanstanden, wie von den Klägern gerügt,
daß die Möglichkeit der Briefwahl nicht vorgesehen war. Nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

44

vgl. hierzu Beschluß der Kammer vom 25. April 1996 - 1 L
1477/96 - m.w.N.,

45

ist die Briefwahl zulässig, aber nicht verfassungsrechtlich
geboten.

46

Auch mit den weiteren Beanstandungen, die Abstimmungsorte
seien unzureichend bekanntgemacht worden, sie seien ungünstig
verteilt und die Entferungen zu weit gewesen, hätten die
Kläger keinen Erfolg. Im Amtsblatt der Beklagten und in der
örtlichen Presse sind die Einzelheiten zum Bürgerentscheid
veröffentlicht worden. Es ist weder substantiiert vorgetragen
noch sonst ersichtlich, daß hierbei ein ordnungsgemäßes
Verfahren, wie es etwa in § 20 Abs. 1 des Gesetzes über
Volksbegehren und Volksentscheid i.V.m. der
Durchführungsverordnung vom 15. Mai 1952 zu § 20 Abs. 1
geregelt ist, nicht eingehalten worden wäre. Die Reduzierung
der Abstimmungslokale gegenüber den Bundes- und Landtagswahlen
ist solange unbedenklich, wie angesichts der räumlichen
Zuordnung zum Wohnsitz und der Öffnungszeiten ausreichend
Gelegenheit zur Stimmabgabe war. Die von den Klägern insoweit
dargelegten Bedenken sind nicht substantiiert. Zunächst ist zu
berücksichtigen, daß das Stimmlokal im Bezirk x, das mit 2.200
m Luftlinie die weiteste Entfernung zum Wohnsitz eines
Wahlberechtigten aufweist, mangels geeigneter Alternativen
auch bei anderen Wahlen benutzt wird. Außerdem fand der
Bürgerentscheid an einem Sonntag statt, an dem die Stimmlokale
- wie üblich - von 8 - 18 Uhr geöffnet waren, was genügend
Zeit auch zur Überbrückung einer etwas größeren Entfernung
bot. Schließlich waren wegen der Reduzierung der Stimmlokale
an den üblichen Wahllokalen Hinweise auf das nächst gelegene
Abstimmungslokal angebracht.

47

Die - in der mündlichen Verhandlung noch vertiefte - Rüge
der Kläger, die Beklagte habe es pflichtwidrig unterlassen,
die im Vorfeld des Bürgerentscheids von der xxx betriebene
Werbung für ein bestimmtes Abstimmungsverhalten zu unterbinden
oder deren Behauptungen richtigzustellen, liegt neben der
Sache. Auch wenn die Initiatoren des Bürgerbegehrens kein
parteipolitisches Anliegen verfolgt haben sollten, ist es aber
gerade die in Art. 21 Abs. 1 GG verankerte Aufgabe der
Parteien, bei der politischen Willensbildung des Volkes
mitzuwirken; § 1 Abs. 2 ParteiG führt hierzu näher aus, daß
sie an der Willensbildung auf allen Gebieten des öffentlichen
Lebens mitwirken, indem sie insbesondere auf die Gestaltung
der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen. Das der Beklagten
angesonnene Verhalten hätte gegen diese Prinzipien
verstoßen.

48

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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