Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-06, Aktenzeichen 3 K 1350/05
ECLI:DE:VGAC:2006:0206.3K1350.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Am 22. Dezember 2004 schlossen die Beteiligten folgende

3

" P l a n u n g s v e r e i n b a r u n g :

4

1. Vorbemerkung

5

Der Maßnahmenträger (= Kläger) beabsichtigt, auf dem Gebiet der Stadt
Geilenkirchen neue Windkraftanlagen zu errichten. Die mit Ausschlusswirkung
an anderer Stelle im Flächennutzungsplan ausgewiesenen
Konzentrationszonen für Windkraftanlagen sind weitestgehend belegt. Um die
planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit neuer
Windkraftanlagen zu schaffen, ist die Änderung des Flächennutzungsplanes
erforderlich.

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2. Planung

7

Der Maßnahmenträger legt die für die Flächennutzungsplanänderung
erforderlichen Informationen und Unterlagen vor. Dazu gehören
insbesondere:

8

Digitalisierung des Flächennutzungsplanes

9

Digitalisierung aller für die Untersuchung relevanten Vorgaben aus dem Flächennutzungsplan

10

Untersuchung des Stadtgebietes nach geeigneten Flächen

11

Flächennutzungsplanänderung mit Erläuterungsbericht

12

Nebengutachten, z. B. landschaftspflegerischer Fachbeitrag,
Lärmgutachten o. ä.

13

Der Maßnahmenträger beauftragt gemeinsam mit der Stadt ein geeignetes
Planungsbüro mit der Erstellung der o.a. Informationen und Unterlagen sowie
mit der Durchführung des Verfahrens zur Flächennutzungsplanänderung
(Durchführung der notwendigen Beteiligungsschritte, Abwägungsvorschlag
und Beschlussvorlagen an den Rat).

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Die Planung ist ergebnisoffen, sowohl was eine Flächenausweisung
überhaupt betrifft und welche Fläche ausgewiesen wird.

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3. Kosten

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Die Kosten der Planung (siehe Nr. 2) trägt der Maßnahmenträger.

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4. Beendigung der Vereinbarung

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Die Planungsvereinbarung erlischt mit Wirksamwerden der
Flächennutzungsplanänderung. Sie erlischt ebenfalls, wenn der Rat
beschließt, das Planungsverfahren einzustellen, z. B. weil keine geeignete
Fläche gefunden wurde. Es werden gegenseitig keine Ansprüche, z. B. wegen
entgangenen Gewinns, geltend gemacht."

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Bereits zuvor war die Planungsgruppe N. mit der Ermittlung von
Konzentrationszonen für Windenergieanlagen beauftragt worden. In dem
Zwischenbereicht der Planungsgruppe vom 16. Dezember 2004 wird die Erweiterung
der bestehenden Konzentrationszone in M. als 54. Änderung des
Flächennutzungsplanes empfohlen.

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Am 15. Dezember 2004 beschloss der Rat der Beklagten zur Ausweisung einer
neuen Konzentrationszone für Windkraftanlagen im Bereich M. die Einleitung
eines Bauleitplanverfahrens (Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen
Teilflächennutzungsplan) sowie die Verabschiedung eines Vorentwurfs des
sachlichen Flächennutzungsplanes zur frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung nach
§ 3 Abs. 1 BauGB und zur Beteiligung der Behörden und sonstigen Trägern
öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB.

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Es wurde dann vom 7. Januar bis zum 8. Februar 2005 die Beteiligung der
Träger öffentlicher Belange und vom 13. bis zum 27. Januar 2005 die frühzeitige
Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt. Im Rahmen der Beteiligung der Träger
öffentlicher Belange lehnte der Landrat des Kreises Heinsberg als Untere
Landschaftsbehörde mit Schreiben vom 1. Februar 2005 die Erteilung einer
Zustimmung zu der beabsichtigten Planänderung ab. Zur Begründung wird im
Wesentlichen ausgeführt, dass der Kreis I. eine weit über dem
Landesdurchschnitt liegende Häufung von Windenergieanlagen aufweise. Weiter
kam es im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung u.a. zu einer Unterschriftenaktion
von Bürgern aus C. .

22

In seiner Sitzung am 4. Mai 2005 beschloss der Ausschuss für Stadtentwicklung
und Wirtschaftsförderung der Beklagten, dem Rat der Beklagten vorzuschlagen, das
Verfahren zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplanes Windkraft
einzustellen. In seiner Sitzung am 18. Mai 2005 beschloss der Rat, das
Flächennutzungsplanverfahren einzustellen.

23

Am 10. Juni 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er beantragt nunmehr,

24

festzustellen, dass die Planungsvereinbarung vom
22. Dezember 2004 zwischen den Beteiligten fortbesteht und
nicht durch den Ratsbeschluss erloschen ist.

25

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Feststellungsklage sei zulässig und begründet. Der Ratsbeschluss sei
unwirksam, so dass das durch die Planungsvereinbarung begründete öffentlich-
rechtliche Rechtsverhältnis nicht beendet sei. Die Fehlerhaftigkeit des
Ratsbeschlusses ergebe sich daraus, dass er ermessenswidrig sei. Der Rat habe die
Planungsvereinbarungen nur aus sachlichen Gründen beenden können. Er sei als
kollegiales Verwaltungsorgan der Gemeinde zur pflichtgemäßen
Ermessensausübung verpflichtet. Die in der Planungsvereinbarung vorbehaltene
Beendigungsmöglichkeit stehe daher unter der Beschränkung der pflichtgemäßen
Ermessensausübung. Dieser Verpflichtung sei der Rat nicht nachgekommen. Das
MWM-Gutachten habe belegt, dass eine letzte Konzentrationszone für
Windkraftanlagen südlich von M. und westlich von C. durchaus sinnvoll sei.
Dass die Bürger "die Dinger nicht mehr sehen können" - so die Aussage des CDU-
Fraktionsvorsitzenden - sei kein sachlicher Grund, die Planung an dieser Stelle
abzubrechen. Es sei auch falsch, wenn der Rat bei seiner Entscheidung von einem
Überhang an Konzentrationszonen ausgegangen sei. Dementsprechend habe der
Rat sein Ermessen fehlerhaft betätigt, weil er nicht zuvor alle
entscheidungserheblichen Tatsachen ermittelt habe. Dieser Tatsachenirrtum führe
zur Fehlerhaftigkeit seiner Ermessensentscheidung. Dem Rat sei im Zeitpunkt der
Beschlussfassung auch durchaus bewusst gewesen, dass noch nicht alle
entscheidungserheblichen Tatsachen ermittelt worden seien. Dies sei der Einladung
des Bürgermeisters vom 14. April 2005 an die Ausschussmitglieder zu entnehmen.
Darüber hinaus habe der Rat durch die einseitige Berücksichtigung der in der
Bürgerbeteiligung vorgebrachten Bedenken sein Ermessen überschritten. Er habe
die Bedenken der Bürger ohne Reflektion ihrer sachlichen Berechtigung alleine aus
kommunalpolitischen Erwägungen einseitig ohne Abwägung mit seinen Belangen
berücksichtigt. Dies widerspreche dem Zweck der in Ziffer 4 der
Planungsvereinbarung vereinbarten Beendigungsmöglichkeit.
Die Beklagte könne sich hier auch nicht auf § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB berufen. Er
berufe sich nämlich nicht auf einen angeblichen Anspruch auf eine
Flächennutzungsplanänderung, sondern lediglich auf einen Anspruch auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung hinsichtlich der Beendigung der zwischen den
Beteiligten geschlossenen städtebaulichen Vereinbarung. Selbstverständlich habe
sich die Beklagte mit Abschluss des städtebaulichen Vertrages nicht ihrer Rechte
und Pflichten aus § 1 ff. BauGB begeben. Hinsichtlich der Entscheidung über die
Fortführung oder Beendigung eines solchen Vertrages müsse die Gemeinde jedoch
nach allgemeinen Grundsätzen entscheiden, weil ein solcher Vertrag ansonsten
völlig wertlos wäre.

27

Da die Gemeinde bei ihrem Ratsbeschluss vom 18. Mai 2005 ermessensfehlerhaft
entschieden habe, sei dieser Ratsbeschluss nichtig.

28

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

30

Der Rat habe bei seiner Entscheidung ermessensfehlerfrei gehandelt. Die
Entscheidung sei von sachlichen Erwägungen getragen gewesen, weil man
mehrheitlich den Belangen des Landschaftsbildes den Vorzug gegeben habe. Der
Stadtrat habe die Entwicklung des Bauleitplanverfahrens auch nicht vorausahnen
können. Insbesondere sei es nicht vorhersehbar gewesen, dass aus der Bevölkerung
und auch von der Unteren Landsbehörde so erhebliche Bedenken in Bezug auf die
Beeinträchtigung des Landschaftsbildes und den Erholungswert der Landschaft
geäußert werden würden. Ursächlich für die Entscheidung des Rates sei auch nicht
der Umstand, dass man von einem Überhang an Windkraftkonzentrationszonen
ausgegangen sei. Ursächlich seien vielmehr alleine die sowohl von der Unteren
Landschaftsbehörde als auch von den beteiligten Bürgern geäußerten Bedenken
gewesen. Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass die Untere
Landschaftsbehörde im Vorfeld nie eine derart deutliche Position zur Frage der
Landschaftsbeeinträchtigung bezogen habe. Festzuhalten sei jedenfalls, dass der
Rat der Beklagten vorliegend eine wohl abgewogene Entscheidung getroffen habe,
die alleine am Maßstab sachlicher Erwägungen, nämlich der Gegenüberstellung der
schützenswerten Belange der Allgemeinheit (Schutz des Landschaftsbildes vor
weiteren Beeinträchtigungen, Schutz des Erholungswertes der Landschaft) im
Verhältnis zu den Belangen des Klägers, die alleine in wirtschaftlichen Interessen
zum eigenen Nutzen bestehen würden, gefällt worden sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

32

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

33

Die Kammer kann ohne mündliche Verhandlung und durch den Berichterstatter
entscheiden, weil sich die Beteiligten in dem Erörterungstermin am 23. Januar 2006
hiermit ausdrücklich einverstanden erklärt haben (vgl. §§ 87 a Abs. 2 und 3, 101
Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

34

Die Feststellungsklage hat keinen Erfolg.

35

Die zwischen den Beteiligten geschlossene Planungsvereinbarung vom
22. Dezember 2004, bei der es sich um einen städtebaulichen Vertrag im Sinne von
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) handelt,

36

vgl.	Krautzberger, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg,
Baugesetzbuch, Stand: 15. April 2005, Rn. 124 ff. zu § 11
BauGB,

37

ist durch den Beschluss des Rates der Beklagten vom 18. Mai 2005 wirksam
beendet worden.

38

Nach Ziffer 4 (Satz 2) der Planungsvereinbarung erlischt diese, wenn der Rat -
wie hier - beschließt, das Planungsverfahren einzustellen, z.B. weil keine geeigneten
Flächen gefunden wurden. Diese vertragliche Regelung nennt beispielhaft einen
möglichen Anlass für eine Einstellung des Planungsverfahrens, schränkt die
Entscheidungsfreiheit des Rates aber nicht ein. Eine Beendigung ist über den
genannten Anlass hinaus immer dann möglich, wenn die Gemeinde von ihrem
Planungsermessen Gebrauch macht und das Planungsverfahren - aus welchen
Gründen auch immer - einstellt. Denn in diesem Fall wird eine Fortführung der
Planungsvereinbarung sinnlos, weil der Vertragszweck, der in der Durchführung des
Planänderungsverfahrens mit dem Ziel der Änderung des Flächennutzungsplans
besteht, nicht mehr erreicht werden kann.

39

Der Kläger kann sich mangels Justitiabilität schon vom Ansatz her nicht darauf
berufen, dass die Einstellung des Verfahrens zur Änderung des
Flächennutzungsplans ermessensfehlerhaft gewesen sei. Aus dem
Sinnzusammenhang der Absätze 3 (Satz 2) und 8 des § 1 BauGB folgt, dass nicht
lediglich der Anspruch ausgeschlossen ist, einen Flächennutzungsplan aufzustellen,
zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben, sondern auch der Anspruch, ein
Verfahren, das zur Erreichung eines dieser Zwecke begonnen worden ist,
fortzusetzen. Gibt es kein subjektives Recht auf eine gemeindliche Bauleitplanung,
so kann sich der Einzelne vor den Verwaltungsgerichten nicht mit Erfolg dagegen zur
Wehr setzen, dass die Gemeinde ein von ihr eingeleitetes Aufstellungs-, Änderungs-,
Ergänzungs- oder Aufhebungsverfahren, aus welchen Gründen immer, aufgibt. In
welchem Stadium des Verfahrens die Planung abgebrochen wird, spielt dabei keine
Rolle. Die Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst haben, die Gemeinde bei der
Entscheidung über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von
äußeren Zwängen freizuhalten, wiegen nicht weniger schwer, wenn eine Planung
eingeleitet, aber noch nicht abgeschlossen ist. Bricht eine Gemeinde ein von ihr
aufgenommenes Planungsverfahren ab, so bringt sie sinnfällig zum Ausdruck, dass
sich ihre Planungsvorstellungen gewandelt haben. Die Entscheidung, ob sie an einer
bestimmten Planungskonzeption festhält, würde ihr aus der Hand genommen, wenn
einzelne Interessenten in der Lage wären, eine Fortführung des Verfahrens zu
erzwingen. Vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB lässt sich § 1 Abs. 8
BauGB die allgemeine Wertung des Gesetzgebers entnehmen, dass der Einzelne
auf die Durchsetzung abweichender eigener planerischer Vorstellungen keinen
Anspruch hat.

40

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 11.
Februar 2004 - 4 BN 1/04 - und vom 9. Oktober 1996 - 4 B 180/96 -
; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom
22. März 2000 - 5 S 444/00 - (jeweils veröffentlicht in juris).

41

Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass es in jedem Stadium des
Änderungsverfahrens alleine Sache der Beklagten war, das Verfahren einzustellen.
Aus der Planungsvereinbarung ergibt sich kein Anspruch des Klägers darauf, dass
seine durch die Vereinbarung begründete vertragliche Position bei dieser
Entscheidung von der Beklagten berücksichtigt wird. Dies ergibt sich im Übrigen
bereits daraus, dass die Planungsvereinbarung nach ihrem Wortlaut und
insbesondere nach dem Willen der Vertragsparteien, der erkennbar davon getragen
war, die gesetzliche Vorgabe des § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu beachten, keinerlei
Ansprüche des Klägers hinsichtlich der Durchführung des Änderungsverfahrens
begründet hat, so dass es sich quasi um einen einseitig - nämlich nur den Kläger -
verpflichtenden Vertrag handelt.

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Unabhängig davon liegen keine objektiven Anhaltspunkte dafür vor, dass der Rat
der Beklagte bei der Entscheidung über die Einstellung des Änderungsverfahrens am
18. Mai 2005 willkürlich gehandelt hat, so dass dahingestellt bleiben kann, ob die
Beendigung der Planungsvereinbarung in diesem Fall unwirksam wäre.

43

Nach den Niederschriften über die Sitzung des Ausschusses für
Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung am 4. Mai 2005 und über die Sitzung des
Rates am 18. Mai 2005 war für die Entscheidung des Rates zum einen die negative
Stellungnahme der Unteren Landschaftsbehörde vom 1. Februar 2005 und zum
anderen der Widerstand der Beecker Bürger, wie er in der Unterschriftenaktion zum
Ausdruck gekommen ist, ausschlaggebend. Es ist aber jedenfalls nicht sachwidrig,
dass das Änderungsverfahren aus diesen Gründen ohne weitere Ermittlungen
eingestellt worden ist. Insbesondere durfte sich die Beklagte die Einschätzung der
Unteren Landschaftsbehörde, wonach der Kreis I. eine weit über dem
Landesdurchschnitt liegende Belastung mit Windenergieanlagen aufweise und dass
deshalb der Eingriff in Natur und Landschaft nach § 4a Abs. 4 Satz 1 des
Landschaftsgesetzes Nordrhein-Westfalen - LG - (= § 4 Abs. 5 LG a.F.) zu
untersagen sei, zu eigen machen. Zwar hätte der Rat in diesem Verfahrensstadium
das Verfahren zunächst fortführen und der Planungsgruppe Gelegenheit geben
können, zu den Einwänden der Unteren Landschaftsbehörde und der Bürger
Stellung zu nehmen. Dies war aber jedenfalls nicht durch das Willkürverbot geboten.
Vielmehr sprach einiges dafür, in diesem Stadium das Verfahren im Hinblick auf die
geltend gemachten substantiierten Einwände einzustellen, zumal letztlich alleine die
individuellen wirtschaftlichen Interessen des Klägers für eine Fortführung des
Verfahrens sprachen.

44

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.