Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-11-29, Aktenzeichen 5 S 1476/16

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11. Juli 2016 - 8 K 137/15 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.500,-- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ist Eigentümer der Flurstücke Nr. 2828 bis 2840 auf der Gemarkung T...-B... Die Firma ..., deren Gesellschafter der Antragsteller war, betrieb dort bis zum Jahr 2011 Kiesabbau, ein Betonfertigteilewerk sowie ein Transportbetonwerk ("...-Gelände"). Zwischen dem "...-Gelände" und dem Ufer eines Baggersees liegt das der Antragsgegnerin gehörende Flurstück Nr. 7213, auf dem ein Weg bis zu dem einem Dritten gehörenden Flurstück Nr. 2841 führt, wo er als Sackgasse endet. Ende der 1990iger Jahre bemühte sich der Antragsteller um den Erwerb oder die Anmietung der an das "...-Gelände" grenzenden Fläche des Wegeflurstücks. Mit Schreiben vom 24.02.1999 lehnte die Antragsgegnerin dies unter Hinweis auf Planungen zum Neubau der B ... und einer daher nötigen Erhaltung des öffentlichen Weges ab. Zugleich forderte sie ihn auf, einen in Höhe seines Flurstücks Nr. 2828 auf dem Weg errichteten Bauzaun mit Tor zu beseitigen. Mit Schreiben vom 20.12.1999 wiederholte sie diese Aufforderung. Der Antragsteller kam dem nicht nach.

2

Im August 2014 beschwerte sich eine Bürgerin, der Zugang zum Baggersee sei "noch dichter" gemacht worden. Der Ortsvorsteher teilte mit, die Absperrung sei verstärkt und mit Schildern "Privatgelände - Betreten verboten" versehen worden. Der Weg sei für Spaziergänger, Erholungssuchende und Naturbeobachter der einzige öffentliche Zugang zum Baggersee. Bis zum Frühjahr/Sommer 2014 sei er noch über einen Trampelpfad an der Absperrung vorbei erreichbar gewesen. Jetzt sei er auf ca. 250 m Länge unpassierbar.

3

Mit Bescheid an den Antragsteller vom 27.11.2014 verfügte die Antragsgegnerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die "sofortige" Entfernung des Bauzauns und drohte ihm für den Fall, dass er diese Verpflichtung nicht "fristgerecht" erfülle, 1.000 Euro Zwangsgeld an. Der Antragsteller erhob Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist, und beantragte beim Verwaltungsgericht Sigmaringen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.

4

Mit Beschluss vom 11.07.2016 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Gegen den ihm am 18.07.2016 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 29.07.2016 Beschwerde eingelegt mit dem Antrag, unter Abänderung des angefochtenen Beschlusses die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Beseitigungsverfügung vom 27.11.2014 wieder herzustellen. Mit seiner am 11.08.2016 eingegangenen Beschwerdebegründung macht er geltend, der Sofortvollzug sei nicht gerechtfertigt, weil das nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erforderliche Dringlichkeitsinteresse fehle. Denn das beanstandete Tor sei, wie er bereits an Eides statt versichert habe und sich auch aus einem Zeitungsbericht ergebe, schon seit den 1980iger Jahren vorhanden und von der Ortsverwaltung B... mit der Folge unbeanstandet geduldet worden, dass von einem stillschweigend geschlossenen Straßenbenutzungsvertrag auszugehen sei. Die Dringlichkeit könne auch nicht mit der Erschließung des einem Dritten gehörenden Flurstücks Nr. 2841 begründet werden, da dieses über weitere Feldwege erschlossen sei oder künftig wäre. Ungeachtet dessen bestehe ein Dringlichkeitsinteresse auch deshalb nicht, weil das Tor während der Betriebszeiten regelmäßig geöffnet sei, wie die Antragsgegnerin in einem Schreiben an den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers vom 30.01.2015 eingeräumt habe. Die Beseitigungsverfügung sei rechtswidrig, insbesondere unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft. Der streitige Abschnitt des Feldwegs sei seit Jahrzehnten im Wege einer behördlich geduldeten Sondernutzung dem Gemeingebrauch entzogen. Er liege zudem in einem privaten Betriebsgelände, das nicht für Spaziergänger, Erholungssuchende und Naturbeobachter zugänglich sei. Davon gehe auch das Landratsamt ... in seiner Anordnung vom 26.11.2013 aus, mit der es in Bezug auf die Verantwortlichkeit des Antragstellers für "wilden Müll" auf dem Betriebsgelände angenommen habe, dieses Gelände sei für die Allgemeinheit nicht frei zugänglich. Die Antragsgegnerin habe auch nicht berücksichtigt, dass er aus Gründen der Verkehrssicherungspflicht zumutbare Vorkehrungen treffen müsse, um einen ungehinderten Zugang auf das Betriebsgelände und insbesondere zum Baggersee zu unterbinden. Sie habe auch übersehen, dass für das Flurstück Nr. 2841 alternative Zufahrtsmöglichkeiten bestünden. Aus diesem Grund und auch deshalb, weil es für ihn unzumutbar sei, das gesamte Betriebsgelände auf 250 m Länge beidseits des Weges mit Zäunen zu sichern, sei die Beseitigungsverfügung unverhältnismäßig. Als mildere Mittel kämen zudem Auflagen zur Öffnung des Tores während der Betriebszeiten an Werktagen, wie bisher jahrelang praktiziert, oder auch nur die Entfernung des am Grünstreifen angebrachten Zaunes in Betracht, so dass die Toranlage gegebenenfalls über den bewachsenen Grünstreifen "umgangen" werden könne.

5

Wegen der Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Akten der Antragsgegnerin und die Gerichtsakten verwiesen.

II.

6

1. Gegenstand der Beschwerde ist - nur - die Ablehnung der Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes gegen den Sofortvollzug der Beseitigungsverfügung in Nr. 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 27.11.2014, nicht aber auch der damit verbundenen Zwangsgeldandrohung (Nr. 3). Der angefochtene Beschluss geht davon aus, dass der Antragsteller nur in diesem Umfang die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt hat.

7

2. Die Beschwerde ist zulässig (§§ 146, 147 VwGO), aber nicht begründet. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), gebieten keine Änderung des angegriffenen Beschlusses. Insoweit folgt der Senat der überzeugenden Begründung des Verwaltungsgerichts und weist die Beschwerde aus den Gründen des angefochtenen Beschlusses zurück (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Zur Beschwerdebegründung ist zu bemerken:

8

a) An der sofortigen Vollziehung der auf § 3 i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG gestützten Verfügung, den Bauzaun auf dem Weg Flurstück Nr. 7213 sofort zu entfernen, besteht entgegen der Ansicht des Antragstellers ein besonderes öffentliches Interesse i.S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO, das eine Vollziehung der Beseitigungsverfügung besonders dringlich macht und keinen Aufschub bis zum Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens in der Hauptsache duldet. Dieses ist - wie im Allgemeinen bei Verwaltungsakten zur Gefahrenabwehr oder Störungsbeseitigung (vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 80 Rn. 210 m.w.N.) - im Wesentlichen mit dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung der durch die Straßensperrung eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit (§ 1 Abs. 1 Satz 1 PolG) - hier in Gestalt eines Verstoßes gegen das Verbot nach § 32 Abs. 1 StVO - identisch. Wird ein beschränkt-öffentlicher Weg durch einen Bauzaun vollständig für den Verkehr gesperrt, beeinträchtigt dies die öffentliche Benutzung des Weges im Rahmen des Gemeingebrauchs (§ 13 StrG), auch für Fußgänger, so schwer, dass grundsätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Beseitigungsverfügung besteht, welches das Aufschubinteresse des Verpflichteten (§ 80 Abs. 1 VwGO) selbst dann überwiegt, wenn der Ausgang des Verfahrens über den Rechtsbehelf gegen die Verfügung offen erscheint, es neben dem gesperrten Weg weitere Zugangs- oder Zufahrtsmöglichkeiten zu Anliegergrundstücken gibt oder wenn die bisherigen Nutzer des Weges nur Umwege in Kauf nehmen müssen (vgl. Senatsbeschluss vom 20.11.1995 - 5 S 2778/95 - VBlBW 1996, 193, juris Rn. 5; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 12.12.2006 - 1 M 172/06 - juris Rn. 9 m.w.N.).

9

Anderes folgt hier nicht ausnahmsweise daraus, dass der Antragsteller den Bauzaun mit Tor schon vor Jahrzehnten auf dem Weg errichtet hat und die Antragsgegnerin dagegen bisher nicht ordnungsrechtlich eingeschritten ist. Richtig ist zwar, dass ein Dringlichkeitsinteresse i. S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im Falle der Sperrung eines öffentlichen Weges ausgeschlossen sein kann, wenn die für eine Beseitigungsverfügung zuständige Behörde (hier die Straßenverkehrsbehörde, vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2015 - 3 C 15.14 - BVerwGE 153, 140, juris Rn. 17) die Sperrung des öffentlichen Weges über einen längeren Zeitraum unbeanstandet geduldet und sich die Sach- oder Erkenntnislage nicht wesentlich geändert hat. Davon kann hier indes keine Rede sein. Die den Anlass für die streitige Verfügung und ihren Sofortvollzug bildende dauerhafte und jedweden öffentlichen (Fußgänger-)Verkehr ausschließende vollständige Sperrung des Weges besteht erst seit dem Sommer des Jahres 2014, wie die bei den Akten befindlichen Angaben von Bürgern und nicht zuletzt der vom Antragsteller vorgelegte Zeitungsbericht vom 28.10.2014 belegen ("im Sommer mit Tor und Drahtzaun hermetisch abgeriegelt"). Der vom Antragsteller hervorgehobene Umstand, dass die Antragsgegnerin in ihrem Schreiben vom 30.01.2015 mitgeteilt hat, bei mehreren Kontrollen sei festgestellt worden, dass das im Bauzaun vorhandene Tor jeweils offen gestanden habe, ändert an dieser Einschätzung nichts. Denn da diese Kontrollen nach Erlass der streitigen Verfügung stattgefunden haben, dürfte die festgestellte Toröffnung nur eine Reaktion auf das behördliche Einschreiten gewesen sein. Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin auch vorher schon den Bauzaun ausdrücklich als unzulässige Sperrung der öffentlichen Wegefläche beanstandet und unmissverständlich dessen Beseitigung gefordert hat (vgl. die Schreiben an den Antragsteller vom 24.02. und 20.12.1999). Ob die Antragsgegnerin den nach den Angaben des Antragstellers bereits Anfang der 1980iger Jahre errichteten Bauzaun mit Tor bis zum Jahr 1999 trotz des Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 StVO ausdrücklich oder stillschweigend beanstandet oder geduldet hat - insoweit ist den Akten und dem Vortrag der Beteiligten nichts Konkretes zu entnehmen - kann dahinstehen. Jedenfalls seit dem Scheitern der Verhandlungen über einen Verkauf oder eine Vermietung der streitigen Wegefläche im Jahr 1999 kann von einer unbeanstandeten Duldung keine Rede mehr sein. Die Antragsgegnerin hat damals gegenüber dem Antragsteller eindeutig zu verstehen gegeben, dass sie den Bauzaun nicht - mehr - duldet, weil er auf einer öffentlichen Wegefläche steht, und den Antragsteller mehrfach aufgefordert, diese Absperrung zu beseitigen. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin auch anschließend nicht ordnungsrechtlich eingeschritten ist, obwohl der Antragsteller dieser Aufforderung ca. 15 Jahre lang nicht nachgekommen ist, schließt das Dringlichkeitsinteresse ebenfalls nicht aus. Denn wie sich aus den dem Senat vorliegenden Akten klar ergibt, hat sich die Sachlage im Sommer 2014 so erheblich geändert, dass jedenfalls nunmehr ein sofortiger ordnungsrechtlicher Handlungsbedarf bestand. Das gilt zum einen für die durch den Bauzaun konkret verursachten Verkehrsbehinderungen. Nach Aktenlage spricht alles dafür, dass das Tor im Bauzaun bis zum Sommer 2014 zumindest tagsüber regelmäßig oder doch häufig geöffnet und im Falle seiner Schließung zumindest für Fußgänger noch über einen "Trampelpfad" auf einem Grünstreifen entlang des Weges zu umgehen war. Spätestens mit dem Wegfall dieser, trotz des schon länger vorhandenen Bauzauns auf dem Weg noch begrenzten Zufahrts- oder Zugangsmöglichkeiten entstand eine neue Situation, die ein sofortiges Handeln der zuständigen Behörde erforderte, da die vollständige Abriegelung eines öffentlichen Weges durch einen Privaten nicht hinnehmbar ist. Zum anderen wurde dieser Handlungsbedarf dadurch verstärkt, dass mit der bevorstehenden Realisierung des Neubaus der B ... eine alternative Zufahrt auf das im Eigentum eines Dritten stehende Grundstück Flurstück Nr. 2841 aller Voraussicht nach demnächst entfallen wird. Die Wiederherstellung eines zeitlich wie räumlich uneingeschränkten Verkehrs auf dem fraglichen Abschnitt des öffentlichen Feldwegs durch vollständige Beseitigung des Bauzauns erscheint danach besonders dringlich. Soweit die Beschwerde anführt, der Antragsteller habe dem Eigentümer und dem Nutzer des Grundstücks Flurstück Nr. 2841 zugesagt, dass sie dieses Grundstück über den streitigen Weg mit Zufahrt durch das Tor im Bauzaun erreichen könnten, änderte diese private Zusage nichts an der Dringlichkeit, die Störung der öffentlichen Sicherheit zu beseitigen und die uneingeschränkte Ausübung des Gemeingebrauchs an dem beschränkt-öffentlichen Feldweg wieder herzustellen.

10

b) Aus den Darlegungen der Beschwerdebegründung ergibt sich auch nicht, dass die angeordnete Beseitigung des Bauzauns entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts rechtswidrig sein könnte.

11

Soweit die Beschwerdebegründung darlegt, "aufgrund der amtsbekannten Inanspruchnahme des Weges" sei von einem "stillschweigend geschlossenen Straßenbenutzungsvertrag" auszugehen, macht sie sinngemäß geltend, es fehle an dem von der Antragsgegnerin angenommenen Verstoß gegen das Verbot nach § 32 Abs. 1 StVO, weil vertraglich eine Ausnahmegenehmigung (§ 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO) erteilt sei. Dieser Einwand geht schon deshalb fehl, weil es sich dabei um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i. S. des § 54 Satz 2 LVwVfG handelte, der mangels Wahrung der nach § 57 LVwVfG gebotenen Schriftform nichtig wäre (§ 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 125 BGB).

12

Fehl geht ferner der Einwand, der streitige Abschnitt des Feldwegs sei seit Jahrzehnten im Wege einer behördlich geduldeten Sondernutzung dem Gemeingebrauch entzogen. Wie dargelegt (s.o. a), kann jedenfalls seit dem Jahr 1999 keine Rede davon sein, dass die Antragsgegnerin den Bauzaun auf dem öffentlichen Weg unbeanstandet duldet. Abgesehen davon wird der durch die Widmung begründete Gemeingebrauch an einem öffentlichen Weg nicht allein durch die Duldung einer unerlaubten Sondernutzung beseitigt.

13

Unzutreffend ist der Vortrag des Antragstellers, der streitige Wegeabschnitt sei deshalb seit Jahrzehnten der Öffentlichkeit entzogen gewesen, weil er "sich innerhalb des Betriebsgeländes der Antragstellerin" (gemeint ist das Betriebsgelände der insolventen Firma ...) befinde und daher auch nicht für Spaziergänger, Erholungssuchende und Naturbeobachter zugänglich sein müsse. Das im Eigentum der Antragsgegnerin stehende Wegeflurstück Nr. 7213 gehörte und gehört entgegen den Darlegungen der Beschwerdebegründung gerade nicht zum "...-Gelände", sondern es liegt außerhalb davon. Andernfalls hätte sich der Antragsteller auch wohl kaum um dessen Erwerb oder Anmietung bemüht, wie er es mit Erfolg bei anderen Grundstücken der Antragsgegnerin in der Umgebung getan hat. Der Verweis des Antragstellers auf die abfallrechtliche Anordnung des Landratsamts ... vom 26.11.2013 führt insoweit nicht weiter. Soweit darin ausgeführt wird, das "...-Gelände" sei für die Allgemeinheit nicht frei zugänglich, ist damit nicht auch das im Eigentum der Antragsgegnerin stehende Wegeflurstück Nr. 7213 gemeint. Die Behauptung in der Beschwerdebegründung, der Antragsteller habe "auf dem Betriebsgelände das gesamte gemeindliche Wegenetz käuflich erworben" trifft für dieses Flurstück gerade nicht zu. Es ist auch nichts dafür vorgetragen oder sonst erkennbar, dass der beschränkt-öffentliche Weg auf diesem Flurstück auf seinem am "...-Gelände" vorbeiführenden Abschnitt irgendwann (teil-)eingezogen (§ 7 StrG) worden ist.

14

Die Beseitigungsverfügung ist entgegen der Beschwerdebegründung auch nicht ermessensfehlerhaft (§§ 3, 5 PolG i.V.m. § 40 LVwVfG), soweit dies gerichtlicher Kontrolle unterliegt (§ 114 VwGO). Die Rüge des Antragstellers, die Antragsgegnerin habe bei der Ausübung ihres Ermessens nicht berücksichtigt, dass er aus Gründen der Verkehrssicherungspflicht zumutbare Vorkehrungen treffen müsse, um einen ungehinderten Zugang auf das Betriebsgelände und insbesondere zum Baggersee zu unterbinden, greift nicht durch. Bei der Sperrung eines öffentlichen Weges durch einen Grundstückseigentümer kommt eine andere Ermessensentscheidung als die Beseitigung der Sperre nach §§ 3, 5 PolG nur in Ausnahmefällen in Betracht (vgl. Senatsurteile vom 30.04.2008 - 5 S 2858/06 - BWGZ 2008, 950, juris Rn. 32 und vom 22.10.1991 - 5 S 189/90 - BWVPr 1992, 163 juris Rn. 36). Der Umstand, dass der Eigentümer eines an einen öffentlichen Weg grenzenden privaten Betriebsgeländes, auf dem früher Kies abgebaut worden ist, aus Gründen der Verkehrssicherungspflicht umfangreiche Vorkehrungen treffen muss, um einen ungehinderten Zugang vom öffentlichen Weg auf das - stillgelegte - Betriebsgelände und einen zugehörigen Baggersee zu unterbinden, ist kein Gesichtspunkt, der einen Ausnahmefall darstellt. Die mit der Lage eines ehemaligen Kiesabbau-Betriebsgeländes an einem beschränkt-öffentlichen Weg einhergehende Verkehrssicherungspflicht gibt grundsätzlich keinen Anlass, eine zur Vermeidung oder Minimierung dieser Pflicht vom Eigentümer des Betriebsgeländes eigenmächtig errichtete Sperrung des Weges ordnungsbehördlich zu dulden. Denn die Verkehrssicherungspflicht ist im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) als Ausdruck der Situationsgebundenheit des Grundeigentums hinzunehmen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die dem Antragsteller als Eigentümer des "...-Geländes" und der sich zum Baggersee anschließenden Flächen entstehenden Aufwendungen für Errichtung und Unterhaltung von Einfriedungen an (ehemals) erwerbswirtschaftlich genutzten Flächen auf ca. 250 m zu beiden Seiten des Weges unzumutbar sein könnten, legt die Beschwerdebegründung nicht dar.

15

Keinen Ausnahmefall bildet auch der von der Beschwerde angeführte Umstand, dass für das Flurstück Nr. 2841 eine alternative Zufahrtsmöglichkeit besteht. Wie die Antragsgegnerin plausibel darlegt, dürfte diese Zufahrtsmöglichkeit infolge der Realisierung des Neubaus der B ... demnächst entfallen. Abgesehen davon änderte eine alternative Zufahrtsmöglichkeit für dieses Grundstück nichts an der mit der Vollsperrung des Weges verbunden Beeinträchtigung des übrigen (Fußgänger-)Verkehrs. Auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin über 15 Jahre lang nicht gegen die Sperrung des Weges ordnungsrechtlich eingeschritten ist, stellt aus denselben Gründen, welche das Dringlichkeitsinteresse nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO rechtfertigen (s.o. a)), keinen Ausnahmefall dar. Die Antragsgegnerin darf diese Gründe insbesondere zum Anlass nehmen, die vollständige Beseitigung des Bauzauns zu verlangen, und muss sich nicht auf Dauer mit dem bis zum Sommer 2014 bestehenden Zustand abfinden.

16

Die angeordnete Beseitigung des Bauzauns mit Tor ist entgegen der Beschwerdebegründung auch nicht unverhältnismäßig (§ 5 PolG). Die vom Antragsteller angeführten Auflagen zur Öffnung des Tores während der Betriebszeiten an Werktagen oder zur Entfernung nur des am Grünstreifen angebrachten Zaunes, so dass die Toranlage über den bewachsenen Grünstreifen wieder auf einem "Trampelpfad" umgangen werden kann, sind kein i. S. des § 5 Abs. 1 PolG gleich geeignetes milderes Mittel, da sie den Verstoß gegen das Verbot nach § 32 Abs. 1 StVO nicht - vollständig - beseitigen. Die Nachteile, die sich für den Antragsteller als Eigentümer der an den beschränkt-öffentlichen Weg grenzenden (ehemals) gewerblich genutzten Flächen durch die Entfernung des Bauzauns ergeben, stehen auch nicht erkennbar außer Verhältnis zum öffentlichen Interesse an der Beseitigung des Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 StVO (§ 5 Abs. 2 PolG). Das gilt, wie oben dargelegt, insbesondere, soweit er für das "...-Gelände" verkehrssicherungspflichtig ist.

17

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG (entsprechend der Wertfestsetzung im ersten Rechtszug).

18

Der Beschluss ist unanfechtbar.