Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-10, Aktenzeichen 13 A 5574/97
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1210.13A5574.97.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die 1967 in B. geborene Klägerin absolvierte vom
Studienjahr 1986/87 bis einschließlich des Studienjahres
1991/92 ein Studium an der Zahnmedizinischen Fakultät der
Universität zu B. /Jugoslawien. Am 23. September 1993
erhielt sie das "Diplom über die erworbene Hochschulbildung
sowie den Fachtitel Doktor der Zahnmedizin". Seit Januar 1994
ist die Klägerin auf der Grundlage von befristeten
Berufserlaubnissen (nach § 13 Zahnheilkundegesetz) in einer
Zahnarztpraxis in D. tätig; die Berufserlaunbisse waren
ihr zunächst zur Beendigung ihrer Ausbildung erteilt
worden.

3

Im Oktober 1994 beantragte die Klägerin erstmals bei der
Beklagten die Approbation. Mit ihrem Einverständnis nahm die
Klägerin im Mai 1995 an einem Fachgespräch vor der
Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein
teil, das aus einem praktischen und einem theoretischen Teil
bestand. Nach dem Gutachten der Sachverständigenkommission
zeigte die Klägerin dabei im praktischen Teil mangelhafte bzw.
ungenügende bis schlechte Leistungen; im theoretischen Teil
habe sie unvollständige Kenntnisse offenbart, insbesondere
hinsichtlich des Gebrauchs spezieller Materialien und
Medikamente. Nach dem weiteren Antrag auf Erteilung der
Approbation von August 1995 nahm die Klägerin im November 1995
erneut am praktischen Teil eines Fachgesprächs vor der
Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein
teil. Nach deren Begutachtung wurde dabei eine Aufgabe von der
Klägerin gut bis befriedigend gelöst, während alle anderen
fertig gestellten Arbeiten als mangelhaft bis nicht genügend
charakterisiert wurden. Der praktische Teil der
Gleichwertigkeitsprüfung könne keinen Hinweis für die
Gleichwertigkeit des Studienabschlusses mit dem Abschluss
einer deutschen Hochschule ergeben.

4

Im Dezember 1995 beantragte die Klägerin erneut die
Erteilung der Approbation. Im Rahmen der Bearbeitung des
Antrags bat die Beklagte die Zentralstelle für ausländisches
Bildungswesen beim Sekretariat der ständigen Konferenz der
Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland,
Bonn, (im Folgenden: Zentralstelle), um Stellungnahme. Die
Klägerin wies unter Vorlage einer Ausarbeitung der
Zentralstelle (Barbara Buchal, M.A.) über "Das
Zahnmedizinstudium in Jugoslawien" von Mai 1985 darauf hin,
dass das Abschlussdiplom eines jugoslawischen
Hochschulstudiums der Zahnmedizin in Verbindung mit einem
einjährigen Praktikum der Forderung nach abgeschlossener
Ausbildung für den zahnärztlichen Beruf gemäß § 13 Abs. 1 ZHG
entspreche. Die Zentralstelle teilte der Beklagten im Mai 1996
mit, nach dortiger Kenntnis habe zur zahnärztlichen Ausbildung
in Serbien ein regulär fünfjähriges Studium und anschließend
eine einjährige Praktikantenzeit (staz) gehört, die durch eine
Fachprüfung (strucni ispit) abgeschlossen werde.

5

Mit Bescheid vom 31. Mai 1996 lehnte die Beklagte im
Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Gesundheit den
Antrag der Klägerin auf Erteilung der Approbation als
Zahnärztin ab. Die Klägerin habe mit dem vorgelegten Diplom
der Universität B. zwar den Nachweis erbracht, dass sie
im Jahre 1993 ein zahnärztliches Hochschulstudium
abgeschlossen habe. Die zahnärztliche Ausbildung in Serbien
sei aber erst abgeschlossen, wenn sich an das Hochschulstudium
eine einjährige Praktikantenzeit, die durch eine Fachprüfung
abgeschlossen werde, angeschlossen habe. Die als Ersatz für
die in Serbien zum Abschluss der zahnärztlichen Ausbildung
vorgeschriebene Fachprüfung durchgeführten Fachgespräche vor
der Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein
seien für die Klägerin negativ gewesen. Die Voraussetzungen
für die Erteilung der Approbation als Zahnärztin seien deshalb
derzeit nicht gegeben.

6

Die Klägerin erhob gegen die Versagung der Approbation
Widerspruch und legte zwei Bescheinigungen des Ministeriums
für Gesundheit der Republik Serbien vom 25.04.1996 und
17.04.1996 vor, dass sie sich am 25. April 1996 vor der
Prüfungskommission des Ministeriums für Gesundheit der
Fachprüfung zum Doktor der Zahnmedizin unterzogen habe und
dass ihr das in Deutschland absolvierte praktische Jahr
anerkannt worden sei. Den Widerspruch der Klägerin wies die
Beklagte mit Bescheid vom 2. August 1996 zurück. Andere
Antragsteller hätten im Rahmen von Anerkennungsverfahren
bestritten, dass Ausländer im ehemaligen Jugoslawien das
Praktikum sowie die anschließende Fachprüfung ableisten
dürften. Jedenfalls bestünden Zweifel an der Gleichwertigkeit
der Ausbildung der Klägerin, da diese in beiden Fachgesprächen
vor der Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer die
Gutachter nicht von der Wirksamkeit der Stoffvermittlung und
damit der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes überzeugt
hätte.

7

Mit ihrer Klage hat die Klägerin geltend gemacht, nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme es
hinsichtlich der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nur
auf objektive Umstände an. Mit dem Bestehen der Fachprüfung
und der Erteilung des Doktortitels sei die zahnärztliche
Ausbildung in der Republik Jugoslawien abgeschlossen worden;
da auch die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben
sei, habe sie einen Anspruch auf Erteilung der Approbation.
Ihr zweimaliges Nichtbestehen der Fachprüfung vor der
Sachverständigen-Kommission stehe der Erteilung der
Approbation nicht entgegen. Aus der Stellungnahme eines
zugelassenen Zahnarztes in Gelsenkirchen (Dr. Bojan Peric),
der 1966 bis 1974 an der Fakultät für Zahnmedizin der
Universität B. Zahnheilkunde studiert habe, ergebe sich
eine weit gehende Identität zwischen den Studienplänen
deutscher Fakultäten und der zahnmedizinischen Fakultät der
Universität B. . Sie habe auch deshalb einen Anspruch auf
Erteilung der Approbation, weil in anderen Fällen Zahnärzten
mit einem Zahnmedizinstudium in Jugoslawien die Approbation
erteilt worden sei. Für ihr Zahnmedizinstudium in B.
seien ihr Leistungen nach dem
Bundesausbildungsförderungsgesetz gewährt worden;
Voraussetzung für die Förderung sei die Gleichwertigkeit der
im Ausland gelegenen Ausbildungsstätte gewesen, so dass dieser
Punkt im Rahmen der Erteilung der Approbation jetzt nicht
anders beurteilt werden könne.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

die Beklagte unter Aufhebung des
Bescheids vom 31. Mai 1996 und des
Widerspruchsbescheids vom 2. August
1996 zu verpflichten, ihr die
Approbation als Zahnärztin zu erteilen.

10

Die Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Unter Bezugnahme auf entsprechende Mitteilungen der
Zentralstelle und der Deutschen Botschaft in B. an
diese, wonach Bescheinigungen über die Ableistung
zahnmedizinischer Fachprüfungen bzw. deren Fälschungen in
Jugoslawien wie jede Urkunde käuflich erworben werden könnten,
macht sie geltend, es bestünden schon Zweifel daran, dass die
Klägerin eine zahnmedizinische Ausbildung in Jugoslawien
tatsächlich abgeschlossen habe. Jedenfalls fehle es an der für
die Erteilung der Approbation erforderlichen Gleichwertigkeit
des Ausbildungsstandes, weil sich aus einer gutachtlichen
Stellungnahme des Prof. Dr. G. ein deutliches
Stundendefizit bezüglich der zahnmedizinischen Ausbildung in
B. ergebe und negative Erfahrungen aus den Fachprüfungen
zur Anerkennung der Gleichwertigkeit einen Rückschluss darauf
zuließen, dass es bei einem Studium im ehemaligen Jugoslawien
an der einer Ausbildung in Deutschland vergleichbaren
Wirksamkeit der Stoffvermittlung gefehlt habe.

13

Durch Urteil vom 28. Oktober 1997, auf dessen Gründe Bezug
genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen. Die von der Klägerin vorgelegten Bescheinigungen
über die Ableistung der Fachprüfung reichten, da derartige
Urkunden in Jugoslawien käuflich erworben werden könnten,
nicht aus, um ihre Berechtigung zur selbstständigen Ausübung
des zahnärztlichen Berufs nachzuweisen. Bei einem Vergleich
der Studiengänge - ohne Berücksichtigung der praktischen
Tätigkeitsphasen der Klägerin - fehle es zudem an der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, da die Art und Weise
der Vermittlung des Ausbildungsstoffs - wie eine Begutachtung
eines Zahnmedizinstudiums in Zagreb ergeben habe - nicht mit
der einer zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland
vergleichbar sei; dies gelte vor allem hinsichtlich der
Zahnersatzkunde und der Zahnerhaltungskunde.

14

Mit der - vom Senat zugelassenen - Berufung macht die
Klägerin weiterhin geltend, sie habe in Jugoslawien eine
Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs
abgeschlossen und die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes
sei gegeben. Aus dem von ihr vorgelegten Flugschein gehe
hervor, dass sie am 25. April 1996 in B. gewesen sei.
Die gutachterliche Stellungnahme des Prof. Dr. G. sei
nicht verwertbar, insbesondere deshalb nicht, weil dieser
übersehen habe, dass der Bereich "Zahnerhaltungskunde" nach
der Ausbildung in Deutschland in den jugoslawischen
Universitäten B. und Z. mit "Zahnerkrankungen"
bezeichnet werde. Aus ihrem Studienbuch seien die
erforderlichen Prüfungen zu ersehen. Ein Vergleich zwischen
dem Lehrplan der Universität B. und dem
Vorlesungsverzeichnis der Universität Marburg ergebe, dass die
Universität B. einer deutschen zahnmedizinischen
Fakultät in keiner Weise nachstehe. Die von ihr in B.
belegten Kurse in Prothetik entsprächen den bei der
zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland vorgesehenen
Phantomkursen. Ihr komme auch wegen der Förderung ihres
Studiums in B. mit BAföG-Mitteln Vertrauensschutz zu.

15

Die Klägerin beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Sie macht geltend, das Studienbuch der Klägerin sage nichts
aus zu den einzelnen absolvierten Prüfungen, zur Qualifikation
der Lehrenden und Lernenden sowie zur Art der
Leistungsnachweise. Insbesondere im Bereich der
Zahnerhaltungskunde und Zahnersatzkunde fehle es bei der
Ausbildung in Jugoslawien an der Intensität, die einer
Ausbildung in Deutschland eigen sei. Zudem müsse davon
ausgegangen werden, dass der technische Standard in der
zahnmedizinischen Versorgung in Jugoslawien deutlich niedriger
gewesen sei als der in Deutschland. Die Bewilligung von
BAföG-Leistungen an die Klägerin sei für die Frage, ob die
Voraussetzungen für die Erteilung der Approbation vorlägen,
nicht relevant.

20

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird
Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des
Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die
Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

23

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht
abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind
rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der
Approbation als Zahnärztin.

24

Als Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin kommt,
wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen, nur § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Ausübung der
Zahnheilkunde - ZHG - in Betracht. Danach ist einem deutschen
Antragsteller, der nicht die Absolvierung eines mindestens
fünfjährigen Studiums der Zahnheilkunde an einer
wissenschaftlichen Hochschule und das Bestehen der
zahnärztlichen Prüfung im Geltungsbereich des ZHG (§ 2 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 ZHG) nachweisen kann, ansonsten aber den
Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ZHG gerecht
wird, der also charakterlich, geistig und körperlich geeignet
ist, die Approbation zu erteilen, wenn er eine außerhalb des
Geltungsbereichs des ZHG abgeschlossene Ausbildung für die
Ausübung des zahnärztlichen Berufs erworben hat und die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist.

25

Die Erteilung der zahnärztlichen Approbation nach dieser
Bestimmung ist somit abhängig von den beiden Voraussetzungen
"Erwerb einer außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes über
die Ausübung der Zahnheilkunde abgeschlossenen Ausbildung für
die Ausübung des zahnärztlichen Berufs" und "Gleichwertigkeit
des Ausbildungsstandes".

26

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März
1993 - 3 B 128.92 -, a.a.O.

27

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinen
Entscheidungen,

28

beispielsweise Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O.,

29

formuliert hat, der Anspruch auf Erteilung der Approbation
nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG setze "dreierlei" voraus -
zum einen den Erwerb einer abgeschlossenen zahnärztlichen
Ausbildung außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes über
die Ausübung der Zahnheilkunde, zum anderen die daraus
resultierende Berechtigung zur Ausübung des zahnärztlichen
Berufs im Lande des Studienabschlusses und schließlich die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes mit dem
Ausbildungsstand, der nach Absolvierung des Ausbildungsganges
in Deutschland gemäß dem Gesetz über die Ausübung der
Zahnheilkunde und der Approbationsordnung für Zahnärzte
erreicht wird -, ändert das nichts an dieser gesetzlichen
Ausgangslage.

30

Der Senat geht bezüglich der ersten zusammenschauend zu
betrachtenden Voraussetzung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG
davon aus, dass eine zahnärztliche Ausbildung in Jugoslawien
zur Zeit der dortigen Ausbildung der Klägerin aus einem
Hochschulstudium (erster Ausbildungsteil) und einem
anschließenden praktischen Jahr (zweiter Ausbildungsteil)
bestand. In Ermangelung sonstiger zugänglicher
Erkenntnisquellen entnimmt er dies den Darstellungen der für
eine vergleichende Betrachtung ausländischer akademischer
Ausbildungsgänge mit entsprechenden deutschen Ausbildungen
kompetenten Zentralstelle in ihrer von Frau Buchal verfassten
- und nach Auffassung der Klägerin auch für die Beurteilung
ihres Studiums maßgeblichen - Zusammenfassung zum
"Zahnmedizinstudium in Jugoslawien" von Mai 1985 und in ihrem
Schreiben an das Verwaltungsgericht Düsseldorf vom 13. August
1997. Danach ist der Abschluss eines zahnmedizinischen
Studiums im ehemaligen Jugoslawien nicht gleichbedeutend mit
dem Ausbildungsabschluss. Die Berechtigung zur selbständigen
Ausübung des zahnärztlichen Berufs wird vielmehr erst nach
einem praktischen Jahr im Anschluss an das Studium erworben,
das mit einer durch eine entsprechende Bescheinigung
bestätigten Fachprüfung abgeschlossen wird. Dementsprechend
sind im vorliegenden Verfahren bezüglich der ersten
Voraussetzung für die Approbationserteilung nach § 2 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 ZHG auch beide Teilbereiche zu berücksichtigen.

31

Die Klägerin hat zwar mit ihrem Widerspruch gegen die
Versagung der Approbation zwei Bescheinigungen von April 1996
über die Anerkennung eines nach ihrem Studium abgeleisteten
praktischen Jahres in der Bundesrepublik Deutschland und über
die in B. absolvierte Fachprüfung zum Doktor der
Zahnmedizin vorgelegt, jedoch hat das Verwaltungsgericht die
Echtheit dieser Bescheinigungen in Frage gestellt. Gemäß dem
über § 98 VwGO anwendbaren § 438 ZPO haben öffentliche
Urkunden, die von einer ausländischen Amtsperson ausgestellt
wurden, bis zum Vorliegen einer etwaigen Legalisation nach §
438 Abs. 2 ZPO keine Vermutung der Echtheit für sich und ist
die Echtheit der vorgelegten Urkunde vom Gericht nach den
Umständen des Einzelfalles zu ermessen.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli
1986 - 9 C 8.86 -, NJW 1987, 1159;
Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann,
ZPO, 56. Aufl., § 438 Rdnr. 1.

33

Eine Legalisation gemäß § 438 Abs. 2 ZPO fehlt bezüglich
der vorgelegten Bescheinigungen von April 1996. Die auf den
Urkundspapieren enthaltenen Bescheinigungen eines
Dolmetschers, wonach die Fotokopie mit der Urschrift in
serbischer Sprache übereinstimmen soll, bzw. über die
Richtigkeit und Vollständigkeit der vorstehenden Übersetzung
aus der serbischen bzw. serbo-kroatischen in die deutsche
Sprache, reicht insoweit ebenso wenig aus wie die anwaltliche
Beglaubigung der Ablichtung der Originalbescheinigung des
Ministeriums für Gesundheit der Republik Serbien; dazu, ob
überhaupt das vorgelegte Original der Bescheinigungen echt
oder inhaltsrichtig ist, sagt dies nichts aus. Gleiches gilt
für den von der Klägerin vorgelegten Flugschein. Aus ihm ist
lediglich ein Flug der Klägerin am 21. April 1996 von
Düsseldorf nach B. und ein Flug von B. nach
Düsseldorf am 28. April 1996 zu entnehmen; für die Frage, ob
die Klägerin tatsächlich am 25. April 1996 in B. an der
Fachprüfung zum Doktor der Zahnmedizin teilgenommen hat, kann
dem Flugschein naturgemäß kein Beweiswert zukommen. Die von
der Klägerin vorgelegte Bescheinigung des Ministeriums für
Gesundheit in B. vom 17.4.1996 über die Anerkennung des
von ihr in der Bundesrepublik Deutschland geleisteten
praktischen Jahres verhält sich im Übrigen nicht zu den
einzelnen Abschnitten des Praktikums. Bezüglich der
Bescheinigungen von April 1996 ist außerdem auffällig, dass
die Klägerin - was vom Zeitablauf her nahegelegen hätte -
nicht schon vor der Ablehnung der Approbation durch Bescheid
vom 31. Mai 1996 auf diese verwiesen hat und die
Bescheinigungen erst etliche Wochen nach deren Ausstellung
vorgelegt wurden. Der Frage der Echtheit bzw. der
Inhaltsrichtigkeit der von der Klägerin vorgelegten
Bescheinigungen braucht aber nicht weiter nachgegangen zu
werden, weil es jedenfalls an der weiteren für die Erteilung
der Approbation nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG
erforderlichen Voraussetzung der "Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes" fehlt.

34

Für die Frage, ob die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes gegeben ist, kommt der Verwaltungsbehörde
keine Einschätzungsprärogative und kein Ermessensspielraum zu,
vielmehr handelt es sich insoweit um einen gerichtlich voll
nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff.

35

Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August
1996 - 3 C 19.95 -, BVerwGE 102, 44 und
18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -, BVerwGE
92, 88; Beschluss vom 23. September
1987 - 3 B 39.87 -, Buchholz 418.01
Zahnheilkunde Nr. 20.

36

Maßstab für die Prüfung der Gleichwertigkeit ist der
Ausbildungsstand nach einem Studium der Zahnheilkunde von
mindestens fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland (§ 2
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG). Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,

37

vgl. Urteil vom 29. August 1996 - 3
C 19.95 -, a.a.O., Beschluss vom 17.
März 1993 - 3 B 128.92 -, Buchholz
418.01 Zahnheilkunde Nr. 21; Urteile
vom 27. April 1995 - 3 C 23.93 -,
BVerwGE 98, 180 und vom 18. Februar
1993 - 3 C 64.90 -, a.a.O. zu der dem §
2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG weitgehend
wortgleichen Parallelvorschrift des § 3
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Bundesärzteordnung
- BÄO -,

38

stellt der Vergleich des deutschen Ausbildungsstandes mit
dem Ausbildungsstand, der sich nach Abschluss der
ausländischen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen
Berufs ergibt, ausschließlich auf objektive Umstände des
jeweiligen Ausbildungsganges ab und kommt es weder auf die
Begabung noch auf die erworbenen individuellen Kenntnisse und
Fähigkeiten des Antragstellers an. Danach muss der
Ausbildungsstand, so wie er sich aufgrund der vom
Antragsteller absolvierten Ausbildung ergibt, mit dem
Ausbildungsstand gleichwertig sein, der aufgrund eines in
Deutschland absolvierten Zahnmedizinstudiums erreicht wird.
Nachzuzeichnen ist insoweit u.a. der konkrete Studiengang und
zu dem Studiengang in eine wertende Relation zu setzen, den
das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde und die
Approbationsordnung für Zahnärzte vorsehen. Dabei ist vor
allem auf die Studiendauer, die Art und Weise der Vermittlung
der Ausbildungsgegenstände sowie die Art der
Leistungskontrolle abzustellen, wobei für die Wirksamkeit der
Vermittlung der Ausbildungsgegenstände die offizielle
Mindeststudiendauer ein bedeutsames, wenn auch nicht das
einzige Indiz ist.

39

Anders als das Verwaltungsgericht gemeint hat, ist nach
Auffassung des Senats - ebenso wie bei der ersten
Voraussetzung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG - auch bei der
Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht nur
die reine Studienzeit der Klägerin in B. zu würdigen. §
2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG stellt auf eine außerhalb des
Geltungsbereichs des ZHG "abgeschlossene Ausbildung" für die
Ausübung des zahnärztlichen Berufs ab und nicht ausschließlich
auf ein zahnmedizinisches Studium. Schon die Begriffspaarung
des "Ausbildungsstandes" nach Abschluss der in Rede stehenden
ausländischen "Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen
Berufs" schließt beim Vergleich eines solchen
Ausbildungsstandes mit dem nach einer zahnmedizinischen
Ausbildung in Deutschland eine Beschränkung allein auf das
Studium aus, wenn - wie im ehemaligen Jugoslawien - zur
ausländischen Ausbildung außer dem Studium auch ein
anschließendes Praktikums-Jahr zählt und die Berechtigung zur
Ausübung des zahnärztlichen Berufs erst nach Absolvierung auch
des Praktikums und dem Bestehen einer dieses abschließenden
Prüfung erlangt wird. Dementsprechend wird auch in der
Rechtsprechung ausgeführt, dass der mit einer
zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland zu vergleichende
Ausbildungsstand ausschließlich "als Resultat der im Ausland
absolvierten Ausbildung verstanden wird", dass für den
Vergleich der Ausbildungsstand nach "Abschluss der in Rede
stehenden ausländischen Ausbildung für die Ausübung des
zahnärztlichen Berufs" ermittelt werden muss und dass der
Ausbildungsstand nach dem im "Ausland absolvierten
Ausbildungsgang" einer zahnmedizinischen Ausbildung in
Deutschland vergleichbar sein muss.

40

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Februar
1993 - 3 C 64.90 -, a.a.O., und vom 27.
April 1995 - 3 C 23.93 -, a.a.O.; VGH
Kassel, Beschluss vom 19. Januar 1996 -
11 TG 2340/95 -, a.a.O.

41

Dass bei der Vergleichbarkeit der Ausbildungsstände
grundsätzlich nicht nur Studienzeiten, sondern auch Zeiten
eines für den Abschluss der Ausbildung notwendigen Praktikums
zu berücksichtigen sind, läßt sich zudem der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts

42

vom 18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -,a.a.O.

43

entnehmen, wonach bei einem Mediziner an sich auch die nach
einem sechsjährigen Medizinstudium in Deutschland vorgesehene
zweijährige Tätigkeit als "Arzt im Praktikum" Teil der
Ausbildung zum Arzt ist, im konkret entschiedenen Fall von der
Berücksichtigung dieser praktischen Tätigkeit aber nur
aufgrund einer einschlägigen Übergangsregelung abgesehen
wurde. Wenn - wie im vorliegenden Verfahren - für den zur
Ausübung des zahnärztlichen Berufs berechtigenden Abschluss
der Ausbildung außer dem Studium auch ein Praktikum gefordert
wird, ist deshalb konsequenterweise beim Vergleich des
Ausbildungsstandes mit dem Ausbildungsstand unter der Geltung
des Zahnheilkundegesetzes außer dem Studium auch das Praktikum
einzubeziehen und zu berücksichtigen. Dies gilt auch
angesichts dessen, dass in Deutschland für eine
zahnmedizinische Ausbildung und für die zur Ausübung der
Zahnheilkunde berechtigende Erteilung der Approbation als
Zahnarzt eine praktische Tätigkeit nach dem Abschluss des
Studiums nicht verlangt wird. Dementsprechend ist im Falle der
Klägerin der Ausbildungsstand, der sich für sie nach dem
zahnmedizinischen Studium in B. und dem einjährigen
Praktikum - die Richtigkeit der diesbezüglichen Aussagen der
entsprechenden Bescheinigung unterstellt - im April 1996
ergab, mit dem Ausbildungsstand nach einem mindestens
fünfjährigen Studium der Zahnheilkunde in der Bundesrepublik
Deutschland zu vergleichen. Von den Zeiten praktischer
Tätigkeit ist dabei jedoch allenfalls die Zeit vom 3. Januar
1994 bis zum 11. Februar 1995 berücksichtigungsfähig, die in
der von ihr vorgelegten Bescheinigung vom 17.4.1996 über die
Anerkennung des praktischen Jahres in Deutschland genannt ist.
Auf Nachschulungen oder andere Ausbildungsgänge eines
Approbationsbewerbers, die nicht zu der außerhalb des
Geltungsbereichs des Gesetzes der Zahnheilkunde
abgeschlossenen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen
Berufs gehören, kommt es nämlich bei der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nicht an; sie sind für den Ausbildungsstand
beim Abschluss der Ausbildung im Ausland nicht relevant,

44

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar
1993 - 3 C 64.90 -, a.a.O. (S. 93
f.).

45

Infolgedessen müssen bei der Klägerin die von ihr nach
Februar 1995 absolvierten praktischen Tätigkeiten in einer
Zahnarztpraxis in D. bei der Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes außer Betracht
bleiben.

46

Nach den genannten Kriterien kann - unter Berücksichtigung
ihres Studiums und des ihr anerkannten praktischen Jahres -
eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes bei der Klägerin
nicht festgestellt werden.

47

Vorab ist die bei Erlass der fraglichen Bestimmung des § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG erkennbare Intention des Gesetzgebers
aufzuzeigen. Die Vorschrift ist erstmals 1982 im Rahmen der
Beratung des der Anpassung an Europa-Recht dienenden ersten
Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Ausübung der
Zahnheilkunde erörtert worden (vgl. BT-Drucks. 9/1987),
während das Zahnheilkundegesetz in der Fassung von 1952 vor
dem Hintergrund der offenbar seinerzeit vorherrschenden
Einstellung, die Ausübung des Zahnarztberufs Deutschen mit
einer Ausbildung in Deutschland vorzubehalten, eine derartige
Regelung nicht enthielt. Zur durch § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG
eröffneten Möglichkeit der Approbationserteilung an Bewerber,
die die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG oder
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 iVm Satz 2 der Vorschrift nicht erfüllen,
verhält sich eine Entschließung des Deutschen Bundestages,
wonach die Approbation an solche Bewerber nur zu erteilen ist,
"wenn die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes unter
Anlegung strenger Maßstäbe eindeutig nachgewiesen ist" (BT-
Drucks. 9/2235; BT-Protokolle 9/137, S. 8548). Hierin ist
erläuternd die Vorstellung des Gesetzgebers zum Ausdruck
gebracht worden, die Forderung nach einer der Ausbildung in
Deutschland entsprechenden zahnmedizinischen Ausbildung im
Ausland diene der Volksgesundheit und insbesondere dem
Patientenschutz. Auf die Geltung eines strengen Maßstabes bei
der Auslegung des Begriffes "Gleichwertigkeit", jedenfalls in
den Fällen von Prüfungen, die auf gesetzlicher Grundlage
geregelte Ausbildungen abschlossen und von Gesetzes wegen den
Zugang zu bestimmten Berufen unmittelbar eröffneten, hat auch
das Bundesverwaltungsgericht in jüngerer Zeit erneut
hingewiesen,

48

vgl. Urteil vom 10. Dezember 1997 -
6 C 10.97 -, BVerwGE 106,24,36 zum
Begriff "Gleichwertigkeit" im
Einigungsvertrag, unter Hinweis auf das
Urteil vom 19. August 1986 - 9 C 2.86 -
, Buchholz 412.3 § 92 BVFG Nr. 6 für
die Prüfung der Gleichwertigkeit mit
der durch die zahnärztliche Prüfung
bescheinigten Verwendbarkeit als
Zahnarzt.

49

Generell ist bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer
(zahn-)medizischen Ausbildung in den ehemaligen
Ostblockstaaten zudem darauf hinzuweisen, dass angesichts der
früheren Abschottung der Ostblockländer gegenüber dem Westen
die Erlangung konkreter Erkenntnisse über damalige
zahnmedizinische Ausbildungssituationen in einem Ostblockland
ohnehin mit Schwierigkeiten verbunden ist. Überdies sind
sowohl die Verwaltungsbehörde als auch in der Regel das
Gericht bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer
zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland auf die Hinzuziehung
des Sachverstandes von Fachleuten, die sich aufgrund ihrer
Kenntnisse über die zu vergleichenden Ausbildungen zu der
entscheidungserheblichen Frage äußern können, angewiesen. Dies
gilt um so mehr, als es im sachgerechten Ermessen der Behörden
liegt, auf welche Weise sie die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nach den Kriterien der Rechtsprechung
feststellen, wobei auch die Inanspruchnahme sachverständiger
Hilfe nicht ausgeschlossen ist.

50

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19.
Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, NJW
1996, 2444.

51

Dementsprechend sieht beispielsweise auch der Runderlass
des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW zur
Durchführung des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde
vom 20. Juni 1994 (MBl. NRW S. 762) eine Einschaltung
sachverständiger Stellen gerade zur Beurteilung der Frage der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes vor. Danach ist z. B.
in den Fällen, in denen hinsichtlich der Gleichwertigkeit des
Abschlusses der Ausbildung Zweifel bestehen, die Stellungnahme
der Zentralstelle einzuholen und darüber hinaus ggf. zur
Ermittlung der Gleichwertigkeit der zahnärztlichen Ausbildung
die Sachverständigen-Kommission bei den zuständigen
Zahnärztekammern zu hören.

52

Der Senat sieht sich, auch wenn eine konkret auf die
Ausbildung der Klägerin bezogene Begutachtung durch einen
Sachverständigen nicht erfolgt ist, zu einer Beurteilung der
Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes der Klägerin
aufgrund eigener Sachkenntnis und eigener Feststellungen in
der Lage. Er ist seit vielen Jahren im Rahmen von
Studienzulassungs-Streitigkeiten auch mit der Überprüfung der
Ausbildungskapazitäten sämtlicher nordrhein-westfälischer
Universitäten, insbesondere auch im Studiengang Zahnmedizin,
befaßt. Er hat dabei auch die nach der Kapazitätsverordnung
bei der Lehr-Nachfrage anzusetzende, normativ durch das
Zahnheilkundegesetz vorgegebene Pflichtausbildung eines
Zahnmedizinstudenten zu würdigen. Von daher ist dem Senat auch
der in den 70'er Jahren diskutierte und beratene
Beispielstudienplan 2 der Studienreformkommission Zahnmedizin
bekannt, an dem sich die Ausbildungspläne der
zahnmedizinischen Fakultäten in Deutschland orientieren. Die
darin vorgesehenen Veranstaltungsarten und -stunden für die
zahnmedizinischen Ausbildungsfächer werden von den deutschen
Hochschulen regelmäßig eingehalten; allenfalls finden sich -
bedingt durch eine abweichende Gestaltung von Vorlesungen oder
Kleingruppenveranstaltungen - marginale Abweichungen, zumal
eine Hochschule eine über den normativ festgesetzten Wert für
den Ausbildungsaufwand für einen Studiengang
(Curricularnormwert) hinausgehende höherwertige Ausbildung
nicht anbieten wird.

53

Im Falle der Klägerin kann die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nach der von ihr in Jugoslawien
abgeschlossenen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen
Berufs mit dem nach einer zahnmedizinischen Ausbildung auf der
Grundlage des Zahnheilkundegesetzes und der
Approbationsordnung für Zahnärzte in Deutschland nicht bereits
daraus hergeleitet werden, dass sie - die Echtheit und
inhaltliche Richtigkeit der entsprechenden Bescheinigung
unterstellt - am 25. April 1996 die Fachprüfung zum Doktor der
Zahnmedizin bestanden hat. Nach der zusammenfassenden
Stellungnahme der Zentralstelle zum "Zahnmedizinstudium in
Jugoslawien" von Mai 1985, die nach Auffassung der Klägerin
auch für ihr Studium in B. einschlägig sein soll,
umfasst die Fachprüfung zum Ende des Praktikums, die mündlich,
aber auch schriftlich in Form eines Tests stattfinden konnte,
die Bereiche gesellschaftspolitische Ordnung,
Arbeitsverhältnisse, Gesundheitsfürsorge und Grundlagen der
Sozialfürsorge, Organisation des Gesundheitswesens und
Grundlagen der Gesundheitsstatistik. Praktische Kenntnisse und
Fertigkeiten, die aber einen wesentlichen Teil der
zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland ausmachen und
Bestandteil der nach der Approbationsordnung für Zahnärzte
vorgesehenen Prüfungen sind, wurden dabei offenbar aber nicht
gefordert. Konsequenterweise kann daher auch nicht allein aus
dem Bestehen der Fachprüfung in Jugoslawien auf eine
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach den deutschen
Ausbildungsbestimmungen geschlossen werden.

54

Der Vergleich der zahnmedizinischen
Ausbildungserfordernisse nach dem Beispielstudienplan 2 der
Studienreformkommission Zahnmedizin und der von der Klägerin
in B. absolvierten zahnmedizinischen Ausbildung, die
sich aus dem von ihr vorgelegten Auszug aus dem Studienbuch
ergibt, führt dazu, dass eine Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nicht angenommen werden kann. Bezüglich der
Klägerin ist dabei nicht auf den von ihren Bevollmächtigten
mit Schriftsatz vom 4. April 2000 auszugsweise vorgelegten
Lehrplan der Stomatologischen Fakultät B. von 1987
abzustellen, weil ihre Immatrikulation in B. bereits im
September 1986 erfolgt ist und - wie einer von der
Zentralstelle mit Schreiben vom 13. August 1997 vorgelegten,
zwar einen anderen Studierenden, aber in etwa den selben
Zeitraum des Studiums der Klägerin betreffenden Bescheinigung
der Hochschule für Stomatologie, B. , vom 4. April 1994
zu entnehmen ist - sich zu diesem Zeitpunkt die wöchentliche
Stundenanzahl der Übungen und des Unterrichts nach dem
Unterrichtsplan des Statuts von 1977 richtete, und auch für
eine Überführung der Klägerin in den Unterrichtsplan nach dem
Statut von 1987 nichts ersichtlich ist. Der Vergleich des
Studiums der Klägerin in B. mit dem Fächerkatalog nach
dem Beispielstudienplan 2 offenbart bereits eine wesentliche
andere inhaltliche Ausrichtung des stomatologischen Studiums
in B. als die eines zahnmedizinischen Studiums nach den
Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes. Das Studium in B.
war - wie u.a. die Fächer Anatomie, Biochemie, Histologie,
Gynäkologie belegen, die im Beispielstudienplan für eine
zahnmedizinische Ausbildung in Deutschland nicht vorgesehen
sind - eher allgemeinmedizinisch ausgerichtet und enthielt
zudem einen nicht unerheblichen Bereich von Fächern mit
allgemein-gesellschaftspolitischen Bezug - wie beispielsweise
mehrere Fremdsprachen, Sport, Grundlagen des Marximus und
Grundlagen der allgemeinen Volksverteidigung, Theorie und
Praxis der sozialistischen Selbstverwaltung -, die in
vergleichbarem Maße auch nicht ansatzweise im
Zahnheilkundegesetz oder in der Approbationsordnung für
Zahnärzte enthalten sind. Die speziell die Zahnheilkunde
betreffenden Fächer sind danach gleichsam als eine
Spezialisierung der Humanmedizin einbezogen worden. Demgemäß
kann ihnen am Gesamtzeitaufwand für das Studium auch nur ein
Anteil zufallen. Das Zahnmedizinstudium nach den Vorgaben des
Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für
Zahnärzte konzentriert sich hingegen allein auf die rein
zahnmedizinischen Fächer oder den Teil allgemeinmedizinischer
Fächer, der für die Zahnmedizin relevant ist (z. B. Anatomie
des Kopfes oder Halses mit besonderen Schwerpunktkenntnissen
der funktionellen Anatomie des gesamten Kauapparates, vgl.
§ 28 Abs. 3 AppOZ). Demgemäß drängt sich schon bei einer
vergleichenden Betrachtung des Fächerkataloges einer
zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland und des von der
Klägerin absolvierten Studiums in B. sowie der jeweils
zur Verfügung stehenden Studienzeiten die Erkenntnis auf, dass
das Studium der Klägerin nicht so tiefgründig, umfangreich und
nachhaltig erfolgt sein kann wie ein solches nach den Vorgaben
des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für
Zahnärzte. Die zahnmedizinische Ausbildung in Deutschland ist
demnach qualitativ eindeutig höherwertiger und demgemäß die
Tätigkeit eines so ausgebildeten Zahnarztes mit deutlich
geringerem Gesundheitsrisiko für den Patienten verbunden. Sich
schon im Fächerkatalog unterscheidende zahnmedizinische
Ausbildungen sind aber nicht gleichwertig.

55

Auch nach der Art der Leistungskontrolle kann eine
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes der Klägerin mit dem
nach einem zahnmedizinischen Studium in Deutschland nicht
angenommen werden. Insoweit enthält das auszugsweise
vorgelegte Studienbuch der Klägerin lediglich Bestätigungen
über ab September 1987 von der Klägerin kontinuierlich
abgelegte Prüfungen; weitere Erläuterungen über die Art und
Weise der durchgeführten Prüfungen und über das dabei
abgeforderte Wissen sind hingegen nicht gegeben. Der
erfolgreiche Abschluss einer zahnmedizinischen Ausbildung in
Deutschland setzt andererseits eine naturwissenschaftliche
Vorprüfung in drei Fächern, sodann die zahnärztliche
Vorprüfung in den Fächern Anatomie, Physiologie,
physiologische Chemie und Zahnersatzkunde und letztlich die
zahnmedizinische Prüfung (Abschlussprüfung) mit insgesamt elf
Abschnitten (§ 40 AppOZ) voraus. Ein Übergang in den nächsten
Ausbildungsabschnitt ist nur möglich nach erfolgreicher
Prüfung im vorausgegangenen Ausbildungsabschnitt. Die
Abschlussprüfung mit dem umfangreichen Prüfungsstoff erstreckt
sich zudem über einen Zeitraum von mehr als 30 Prüfungstagen
und soll regelmäßig innerhalb von 8 Wochen absolviert werden
(vgl. § 33 Abs. 1, §§ 40 ff. AppOZ). Ein vergleichbarer
Prüfungsabschnitt ist hingegen beim Studium der Klägerin nicht
erkennbar; nach den Ausführungen der Zentralstelle zum
"Zahnmedizinstudium in Jugoslawien" setzt der Studienabschluss
in Jugoslawien vielmehr gerade nicht die Anfertigung einer
Diplomarbeit oder die Ablegung einer besonderen
Abschlussprüfung voraus. Nach der Darstellung
"Zahnmedizinstudium in Jugoslawien" der Zentralstelle sind
zudem in Jugoslawien für jedes Semester bzw. Studienjahr
bestimmte Testate und Prüfungen vorgeschrieben, die zwar
Voraussetzung sind für den Wechsel in das nächsthöhere
Studienjahr, die aber zum Teil auch noch im nächsten
Studienjahr nachgeholt werden können. Die Prüfungen nach der
deutschen Approbationsordnung für Zahnärzte erfolgen zudem
durch eine staatliche Prüfungskommission (Prüfungsausschuss),
auf dessen Mitglieder und Prüfungsfragen sich der Prüfling
kaum oder jedenfalls nicht so einstellen kann wie im Falle
zeitnaher Prüfungen im laufenden Studienjahr und ggf. sogar
durch den jeweiligen Dozenten des Faches, die beim Studium der
Klägerin in B. praktiziert worden sind. Den
Prüfungsergebnissen nach der Approbationsordnung für Zahnärzte
kommt daher eine deutlich höhere Aussagekraft zu, weil der
Kandidat über lange Zeit ein nachhaltiges und fundiertes
Wissen parat haben muss. Bei einem nach den deutschen
zahnmedizinischen Ausbildungsvorschriften erfolgreichen
Zahnmedizinstudenten kann daher von einem entsprechend
nachhaltigen, umfangreichen und intensiven Stand der
Kenntnisse und Fähigkeiten ausgegangen werden. Derartiges kann
durch jeweils semesterabschließende Prüfungen, die dazu
führen, dass der jeweilige Prüfungsstoff für das folgende
Studium "abgehakt" werden kann und bei einer Abschlussprüfung
nicht mehr abgefragt wird, nicht erreicht werden. Auch der
Abschluss eines Studiums durch eine entsprechende Prüfung oder
die Leistungskontrollen während des Studiums charakterisieren
den zu vergleichenden Ausbildungsstand. Ein Ausbildungsstand,
der gekennzeichnet ist durch gegenüber dem deutschen
zahnmedizinischen Ausbildungssystem deutlich geringwertigere
Leistungskontrollen, kann zu einem Ausbildungsstand, der durch
seine Leistungskontrollen eine nachhaltige und umfassende
Qualifizierung sichert, aber nicht gleichwertig sein.

56

Der Schluss auf die fehlende Gleichwertigkeit einer
zahnmedizinischen Ausbildung in Jugoslawien und einer solchen
in Deutschland nach den Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes und
der Approbationsordnung für Zahnärzte findet seine Bestätigung
auch durch die den Beteiligten bekannte Stellungnahme des
Direktors der Poliklinik für Prothetik der Universität
Regensburg, Prof. Dr. G. , vom 14. November 1985. Deren
Verwertbarkeit kann von der Klägerin nicht mit dem Hinweis
darauf in Frage gestellt werden, diese Stellungnahme sei durch
die Ausführungen der Zentralstelle zum "Zahnmedizinstudium in
Jugoslawien" von Mai 1985 überholt; Prof. Dr. G. hat in
seiner Stellungnahme vielmehr gerade auf diese Abhandlung
zurückgegriffen, die nach Auffassung der Klägerin auch für die
Bewertung ihrer Ausbildung in B. zugrunde zu legen ist.
Prof. Dr. G. hat zwar in seiner Stellungnahme einen
zahnmedizinischen Studienplan der Universität Z.
bewertet, es ist aber nicht ersichtlich und auch von der
Klägerin nicht zur Überzeugung des Senats dargelegt worden,
dass insoweit ein deutlicher und entscheidender Unterschied zu
einer zahnmedizinischen Ausbildung in B. besteht, zumal
nach der Abhandlung der Zentralstelle die Gesamtstundenzahl
aller Vorlesungen, Übungen und Seminare in B. niedriger
lag als in Z. . Nach den Ausführungen des Prof. Dr.
G. , der bei seiner bewertenden Betrachtung der
zahnmedizinischen Ausbildung in Z. auch die
entsprechenden Zeiten eines Praktikums berücksichtigt hat,
kann eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes mit dem nach
einer zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland nicht bejaht
werden in den Kerndisziplinen zahnärztliche Prothetik und
Zahnerhaltungskunde. Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg
entgegenhalten, der Bereich der Zahnerhaltungskunde sei in
B. unter "Zahnerkrankungen" behandelt worden. Nach der
Abhandlung "Zahnmedizinstudium in Jugoslawien" der
Zentralstelle ist ein Fach "Zahnerkrankungen" in dem dort
exemplarisch abgedruckten Studienplan gar nicht enthalten. Das
Studienbuch der Klägerin weist zwar zwei Prüfungen im Bereich
"Zahnerkrankungen" aus und zwar am 25.06.1990 und am
22.02.1993, insoweit sind aber - wie dargelegt - Einzelheiten
der Prüfungen, der Art und Weise der Prüfung und des
Prüfungsstoffes nicht erkennbar. Wegen der somit fehlenden
Erkenntnisse über die Art der Leistungskontrolle kann daher
auch insoweit eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes
nicht festgestellt werden.

57

Die von der Klägerin vorgelegte Stellungnahme des Dr. Bojan
Peric, Gelsenkirchen - eines in Deutschland niedergelassenen
Zahnarztes, der 1966 bis 1974 ein Studium der Zahnheilkunde an
der Fakultät der Zahnmedizin der Universität B.
absolviert hat - führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Die
Stellungnahme ist vor dem Hintergrund des Bemühens, die
Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen Ausbildung in
Jugoslawien mit einer solchen in Deutschland darzustellen, zu
sehen; sie verfolgt also insoweit praktisch parteiische
Interessen und setzt sich im Übrigen nicht konkret mit den
Einzelheiten der Ausbildung auseinander.

58

Nach den vorstehenden Erwägungen ist somit die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes der Klägerin - auch
nach den Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts - schon zu
verneinen, so dass es an sich auf den nachfolgenden Punkt
nicht mehr ankommt. Die fehlende Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes der Klägerin mit dem nach einem
Zahnmedizinstudium in Deutschland ergibt sich aber erst Recht
bei Einbeziehung der mit ihr geführten Fachgespräche. Die
Berücksichtigung der Ergebnisse derartiger Fachgespräche hält
der Senat generell nicht nur für zweckmäßig, sondern für
geboten, um im Rahmen des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG eine
umfassende und hinreichende Entscheidungsgrundlage für die
Beurteilung der Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen
Ausbildung im (außereuropäischen) Ausland zu erhalten. Die
Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, es komme bei dieser
Frage nur auf objektive Umstände und nicht etwa auch auf
subjektive Kenntnisse an, spart nach Auffassung des Senats
einen wesentlichen Teilbereich des für die Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes zugrunde zu legenden
Erkenntnismaterials aus. Dies wird auch deutlich in der den
gegenteiligen Fall betreffenden Überlegung, das nämlich ein
Bewerber mit einer zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland und
mit großem praktischen Talent und - wie auch immer erworbenen
- außerordentlich guten praktischen Fertigkeiten eine
Approbation erstrebt; dem Betreffenden die Approbation zu
versagen, nur weil es u.U nach rein objektiven Gesichtspunkten
an der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes fehlt,
erscheint nicht gerechtfertigt und aus der Sicht der
Patienten, die an einer Behandlung durch einen "guten"
Zahnarzt interessiert sind, auch nicht vertretbar. Der Senat
hält vor dem Hintergrund, dass die (zahn-)ärztliche
Approbation dem Schutz des Patienten dient und mit ihr das
hohe Gut der Volksgesundheit geschützt und gewahrt werden
soll, zudem eine andere Interpretation der maßgebenden
Gesetzesbestimmung(en) als die durch das
Bundesverwaltungsgericht für angezeigt.

59

Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 ZHG ist Ausübung der Zahnheilkunde
die berufsmäßige auf zahnärztlich-wissenschaftliche Erkenntnis
gegründete Feststellung und Behandlung von Zahn-, Mund- und
Kieferkrankheiten. Für die Approbationserteilung als Arzt hat
das Bundesverfassungsgericht,

60

vgl. Beschluss vom 14. März 1989 - 1
BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE
80,1 -

61

ausgeführt, die Ausbildung und Prüfung zum Arzt müsse
dementsprechend sicherstellen, dass dieser die Kenntnisse,
Fähigkeiten und Fertigkeiten erwirbt und nachweisen kann, die
für den ärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich sind.
Ebenso wie bei einem Arzt muss auch bei einem Zahnarzt das
Vorliegen von Kenntnissen, Fähigkeiten und Fertigkeiten, die
für den zahnärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich
sind, gefordert werden. Dies verlangt schon der Schutz und das
Vertrauen der Patienten, die einen "Anspruch" darauf haben,
dass als Zahnarzt nur derjenige tätig wird, der zur
Feststellung und Behandlung von Krankheiten im Bereich der
Zähne, des Mundes und der Kiefer theoretisch und praktisch in
der Lage ist. Dem entspricht § 1 der Approbationsordnung für
Zahnärzte, wonach der Zahnarzt für seinen Beruf
wissenschaftlich und praktisch ausgebildet wird. Auch bei
einem Zahnarzt ist deshalb für seinen Beruf eine Befähigung zu
verlangen, d. h. eine Verwendbarkeit im Wirtschafts- und
Berufsleben der Bundesrepublik Deutschland als Zahnarzt mit
der Fähigkeit, aufgrund zahnärztlich-wissenschaftlicher
Erkenntnisse Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten festzustellen
und zu behandeln,

62

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August
1986 - 9 C 2.86 -, Buchholz 418.01
Zahnheilkunde Nr. 20.

63

Ebenso wie einerseits die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes im Hinblick auf die "Art der
Leistungskontrolle" zu verneinen wäre, wenn beispielsweise im
Ausland Prüfungsleistungen nicht nur in Einzelfällen für
ausreichend erachtet werden, die es in Deutschland nicht sind,

64

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O. (S. 48),

65

muss nach Auffassung des Senats andererseits auch die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes verneint werden, wenn
einschlägige Erfahrungen der maßgebenden Fachkreise ein
gewichtiges Indiz dafür sind, dass der Ausbildungsstand nach
einem Studium im Ausland nicht dem nach einem
zahnmedizinischen Studium in Deutschland entspricht. Auf die
Berücksichtigung derartiger Erfahrungswerte kann insbesondere
vor dem Hintergrund der früher erfolgten politischen und
wissenschaftlichen Abschottung der Ostblockländer gegenüber
dem Westen, die eine konkrete und fundierte Meinungsbildung
über die dortigen zahnmedizinischen Ausbildungsverhältnisse
schwierig machte, nicht verzichtet werden. In einem solchen
Fall geben vielmehr verifizierbare Erfahrungswerte deutliche
Anhaltspunkte, weil sie Rückschlüsse auf die Qualität der
zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland zulassen. Den
entsprechenden Erfahrungswerten kommt deshalb gerade ein hoher
Aussagewert zu, sie sind praktisch ein wesentlicher Faktor des
für die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes zugrunde zu
legenden Erkenntnismaterials.

66

Die Gesetzesfassung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG, die
dem § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO nachgebildet ist, steht nach
Auffassung des Senats der Berücksichtigung individueller
Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten nicht entgegen. Ob
die Differenzierung des Bundesverwaltungsgerichts,

67

vgl Urteil vom 18. Februar 1993
- 3 C 64.90 -,a.a.O.

68

zwischen den Begriffen Gleichwertigkeit "des"
Ausbildungsstandes und Gleichwertigkeit "seines" - des
Antragstellers - Ausbildungsstandes dem Gesetzgeber seinerzeit
bei der Änderung des Zahnheilkundegesetzes überhaupt bewußt
war, erscheint mehr als zweifelhaft. Weder in den
Gesetzesberatungen zur Änderung des Zahnheilkundegesetzes (BT-
Drucks. 9/1987) noch in den von Februar 1969 zur Änderung der
Bundesärzteordnung, an die das Zahnheilkundegesetz mit der im
September 1982 beratenen Gesetzesänderung angeglichen werden
sollte, finden sich konkrete Ausführungen dazu. Die
Gesetzesmaterialien zur Änderung der Bundesärzteordnung im
Februar 1969 (BT-Drucks. V/3838) deuten vielmehr darauf hin,
dass dem Bundestag bei dem Gesetzesbeschluss die
unterschiedliche Bedeutung der Begriffe "des" und "seines"
Ausbildungsstandes nicht bewußt war. Im Gesetzesentwurf wurde
nämlich in § 3 Abs. 2 Satz 1 - wie in der derzeit geltenden
Gesetzesfassung - formuliert "und die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes gegeben ist" (BT-Drucks. V/3838, S. 2),
während es in der Begründung zu dieser Vorschrift (BT-Drucks.
V/3838, S. 6) heißt, § 3 Abs. 2 stelle ausdrücklich klar,
"dass Deutsche und ihnen gleichgestellte heimatlose Ausländer
einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Bestallung haben, wenn
sie außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes eine
abgeschlossene ärztliche Ausbildung erworben haben und ihr
Ausbildungsstand gleichwertig ist". Des weiteren ist selbst in
den Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. V/3838, S. 6) in
Zusammenhang mit Art. 12 des Grundgesetzes von gleichen
"Kenntnissen und Fähigkeiten" nach einer Ausbildung im Ausland
die Rede, also von subjektiv-individuellen Leistungsmerkmalen.
Eine bewußte Differenzierung des Bundesgesetzgebers zwischen
den Begriffen "des" und "seines" Ausbildungsstandes ergibt
sich auch nicht aus den zeitlich früheren Änderungen zur
Bundestierärzteordnung (BT-Drucks. IV, 2294, 2988, 3197;
7/2504, 7/2701; 8/3055, 8/3433), die in § 4 Abs. 2 eine dem
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO bzw. dem § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
ZHG vergleichbare Regelung enthält.

69

Der sowohl in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO als auch in § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG enthaltene Begriff "Ausbildungsstand"
deutet, anders als beispielsweise der Begriff "Ausbildung",
nach Auffassung des Senats ebenfalls nicht zwingend auf ein
Außerachtlassen subjektiver Kenntnisse, Fähigkeiten und
Fertigkeiten für den Zahnarztberuf hin, sondern weist vielmehr
gerade auch auf nach einem Zahnmedizinstudium zu erwartende
"praktische Fertigkeiten" hin. Es erscheint begrifflich
ausgeschlossen, einen "Ausbildungsstand" losgelöst von einer
individuellen Person zu sehen. Ein individuelle Kenntnisse
unberücksichtigt lassender Ausbildungsstand, wie ihn das
Bundesverwaltungsgericht vertritt, ist gleichbedeutend mit dem
allgemeinen abstrakten Ausbildungsniveau in einem
ausländischen Staat, das bestimmt wird durch Lehrumfang,
Lehrinhalt, Lehrkräfte, sachliche Ausstattung der
Ausbildungsstätten usw. Wer danach eine Ausbildung absolviert
hat, hat in Abhängigkeit von den genannten Umständen am Ende
der Ausbildung einen bestimmten individuellen "Stand"
erreicht.

70

Vgl. zur Berücksichtigung
subjektiver und individueller
Kenntnisse bei der Frage der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes
auch: Haage, Gleichwertigkeit der
ärztlichen Ausbildung, MedR 1996,
121.

71

Wegen der - jedenfalls bei den maßgebenden Stellen
(zuständige Verwaltungsbehörden, Zahnärztekammern, usw.) -
bestehenden massiven Zweifel an der Gleichwertigkeit einer
zahnmedizinischen Ausbildung im osteuropäischen Ausland mit
einer solchen in Deutschland war/ist es somit den für die
Erteilung der Approbation als Zahnarzt zuständigen
Verwaltungsbehörden nicht verwehrt, im Rahmen ihrer
Ermittlungspflicht für die gebotene Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes weitere Ermittlungen
zu tätigen und sich dabei entsprechend den ministeriellen
Vorgaben zur Durchführung des Zahnheilkundegesetzes auch
sachverständiger Hilfe in Form von Fachgesprächen mit dem
Approbationsbewerber zu bedienen, in denen auch die
praktischen Fertigkeiten des Bewerbers einer Überprüfung
unterzogen werden können. Es liegt nämlich im sachgerechten
Ermessen der Verwaltungsbehörde, auf welche Art und Weise sie
die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Rahmen des § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG feststellt.

72

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19.
Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -,
a.a.O.

73

Derartige Fachgespräche im weiteren Sinne sind vor dem
Hintergrund des notwendigen Schutzes der Patienten auch sonst
gerade im Bereich des Gesundheitswesens vielfältig vorgesehen.
So sieht beispielsweise die 2. Durchführungsverordnung zum
Heilpraktikergesetz zwecks Abwehr einer möglichen Gefahr für
die Volksgesundheit eine Überprüfung der Kenntnisse und
Fähigkeiten des Antragstellers für die Heilpraktikererlaubnis
unter Hinzuziehung des Gesundheitsamtes/Amtsarztes vor. Auch
das zum 1. Januar 1999 in Kraft getretene
Psychotherapeutengesetz sieht in bestimmten Fällen, wenn die
Ausbildung in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder
einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum die vorgeschriebene Mindestdauer
nicht erreicht, einen Anpassungslehrgang oder eine
Eignungsprüfung bzw. den Nachweis gleichwertiger Kenntnisse
vor (vgl. § 2 Abs. 2 PsychTHG). Desgleichen ist beispielsweise
ein Fachgespräch auch vorgesehen bei Bewerbern um eine
Facharztanerkennung, (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 15. März
1995 - 7 B 93.1159 -, NJW 1996, 1614).

74

Der Charakter einer Prüfung kann nach Auffassung des Senats
einem solchen Fachgespräch nicht zugemessen werden, so dass
auch die verfassungsrechtlichen Grundsätze für die
Rechtmäßigkeit berufsbezogener Prüfungen nicht zum Tragen
kommen; gleichwohl ist es angesichts der Bedeutung des
Fachgesprächs für die berufliche Entwicklung des jeweiligen
Bewerbers selbstverständlich, dass ein solches - aus der Sicht
der Kandidaten prüfungsähnliches - Gespräch rechtsstaatlichen
Anforderungen genügen und es sich insbesondere um ein faires
Verfahren handeln muß, bei dem auch die äußeren
Prüfungsbedingungen (z.B. im praktischen Teil des
Fachgesprächs die zur Verfügung gestellten Behandlungsobjekte)
stimmig sein müssen. Bei der Entscheidung nach § 2 Abs. 2 Satz
1 Nr. 1 ZHG fällt die Verwaltungsbehörde keine
Prüfungsentscheidung, da die Frage nach der Gleichwertigkeit
des Ausbildungsstandes weder eine - für eine Prüfung typische
- unwiederholbare Situation betrifft noch der
prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit den
fachkundigen Vergleich mit den Leistungen anderer Bewerber in
einem einheitlichen Bezugsrahmen verlangt und auch die
Sachverständigen-Kommission bei einer Zahnärztekammer keine
eigenständige "Prüfungs"-Entscheidung trifft.

75

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März
1993 - 3 B 128.92 -, a.a.O.

76

Im Übrigen ist nicht zu verkennen, dass die Möglichkeit der
Approbationserteilung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG dann
zum Tragen kommt, wenn die Voraussetzung nach § 2 Abs. 1 Satz
1 Nr. 4 ZHG für die Erteilung der Approbation nicht erfüllt
ist. Die letztere Bestimmung macht aber die Erteilung der
Approbation als Zahnarzt abhängig von einem mindestens
fünfjährigen Studium der Zahnheilkunde an einer
wissenschaftlichen Hochschule und vom Bestehen der
zahnärztlichen Prüfung. Die subjektive
Berufszulassungsvoraussetzung in Form einer Prüfung ist aber
durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt, wonach im Bereich des
Gesundheitswesens selbst strenge Qualifikationsnachweise mit
entsprechenden Prüfungen gerechtfertigt sind.

77

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März
1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. -, a.a.O.

78

Wenn aber eine zahnärztliche Prüfung mit Blick auf Art. 12
GG verfassungsrechtlich unbedenklich ist, muss dies erst Recht
gelten für die bei Nichterfüllung dieser
Zulassungsvoraussetzung praktisch ersatzweise bestehende
Möglichkeit, nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG die Approbation
als Zahnarzt zu erhalten, und die dafür u.a. erforderliche
Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, die
gegenüber einer Prüfung qualitativ geringwertigere
Anforderungen stellt. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass
die jedenfalls in der Mehrzahl, wenn nicht sogar in allen
Bundesländern praktizierten Fachgespräche zur Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes außer Verhältnis
stehen zum Zweck der Regelung, den Schutz des Patienten zu
wahren, dafür grundsätzlich nicht geeignet oder nicht
erforderlich und den Betroffenen nicht zumutbar sind,

79

vgl. insoweit Bay. VGH, Urteil vom
15. März 1995 - 7 B 93.1159 -,
a.a.O.

80

Vor allem ist insoweit auch nicht ersichtlich, dass für die
Frage der Beurteilung der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes ein dem Fachgespräch unter Beteiligung
fachkundiger Personen vergleichbares, aber auch in gleicher
Weise wirksames Mittel zur Verfügung steht.

81

Die Klägerin hat nicht mit Erfolg an den Fachgesprächen vor
der Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Nordrhein
am 22. Mai 1995 und am 14. November 1995 teilgenommen, die ihr
als Ersatz für die bis dahin noch fehlende Fachprüfung in
Jugoslawien angeboten worden waren. Die Beklagte hat daher
auch insoweit die Erteilung der Approbation nach § 2 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 ZHG zu Recht abgelehnt. Bei dem Fachgespräch am
22. Mai 1995 hat die Klägerin nach dem vorliegenden
Aktenmaterial - auch bei Nichtberücksichtigung des Punktes, ob
die ihr gestellten Aufgaben zeitgerecht gelöst worden sind -
im praktischen Teil teilweise ungenügende bis schlechte
Leistungen gezeigt. Auch bei dem nur aus einem praktischen
Teil bestehenden Fachgespräch am 22. November 1995 ergaben
sich nach Einschätzung der Mitglieder der
Sachverständigenkommission mangelhafte bis nicht genügende
Leistungen der Klägerin. Diesem Negativeindruck kann die
Klägerin nicht allein mit dem Hinweis darauf begegnen, die ihr
gestellten Aufgaben seien, da sie keine Assistenz zur
Verfügung gehabt habe, praktisch nicht erfüllbar gewesen. Es
hätte ihr oblegen, sofort während des Fachgesprächs auf die
nach ihrer Ansicht unzumutbaren Bedingungen bei der
Durchführung der praktischen Aufgaben hinzuweisen und auf eine
Änderung der Bedingungen zu drängen. Den von der Klägerin in
der mündlichen Verhandlung des Senats angesprochenen,
offensichtlich die äußeren Rahmenbedingungen bei den Prüfungen
betreffenden Unzulänglichkeiten muß im Übrigen im Einzelnen
nicht weiter nachgegangen werden, weil die Verneinung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes sich schon - wie
dargelegt - aufgrund des Vergleichs der Ausbildungen
rechtfertigt und die Ergebnisse der Fachgespräche nur ein
weiteres Indiz für die fehlende Gleichwertigkeit geben.

82

Aus dem Umstand, dass sie für ihr Studium in B.
Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz erhalten
hat, kann die Klägerin - wie bereits das Verwaltungsgericht
ausgeführt hat - keinen Vertrauensschutz bezüglich der
Approbationserteilung herleiten. Dies folgt schon daraus, dass
die Gewährung der Ausbildungsförderung abhängig war von einer
Gleichwertigkeit der "Ausbildungsstätte" im Ausland, während
es im vorliegenden Verfahren um die Gleichwertigkeit des
"Ausbildungsstandes" geht, also schon zwei unterschiedliche
Begrifflichkeiten mit unterschiedlichen Anknüpfungspunkten und
Voraussetzungen in Frage stehen.

83

Die Klägerin kann für ihr Begehren auch nichts daraus
herleiten, dass möglicherweise in der Vergangenheit die
Erteilung der Approbation an Bewerber mit vergleichbarer
Ausbildung großzügiger gehandhabt oder dass das
Zahnheilkundegesetz in den einzelnen Bundesländern
unterschiedlich vollzogen worden ist. Die Beklagte hat in der
Berufungsverhandlung darauf hingewiesen, dass die
Verwaltungspraxis in der Behandlung dieser Fälle geändert
werde und es insoweit nur noch der Umsetzung durch
ministerielle Vorgaben bedürfe. Ein Anspruch auf Fortsetzung
fehlerhaften Verwaltungshandelns in der Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach § 2 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 ZHG besteht aber auch im Hinblick auf den
Gleichheitsgrundsatz nicht.

84

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19.
Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, a.a.O.;
BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1993 - 3
C 64.90 -, a.a.O. (S. 95); Beschluss
vom 23. September 1987 - 3 B 39.87 -,
a.a.O.

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