Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-03-13, Aktenzeichen 5 K 1645/12.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2013:0313.5K1645.12.MZ.0A

Der Antrag wird abgelehnt.

Gründe

I.

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Die Beteiligten streiten über die Einschränkung der Mitbestimmung bei der Besetzung von Stellen durch bisherige Dienststellenleiter im Sinne von § 81 Satz 1 LPersVG.

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Aufgrund Ministerratsbeschlusses vom 13. September 2011 wurden aus 19 Amtsbezirken der Vermessungs- und Katasterverwaltung des Landes 6 neue Amtsbezirke gebildet. In der Folge wurden neue Organisationspläne für das Landesamt für Vermessung und Geobasisinformation und die Vermessungs- und Katasterämter erstellt. Die Behördenleiter und die stellvertretenden Behördenleiter der früheren 19 Amtsbezirke sowie die Fachbereichsleiter wurden mit Ablauf August 2012 von ihren Aufgaben entbunden. Im Februar, April und Mai 2012 wurden Stellen für die neuen Behördenleitungen, Abteilungsleitungen und Fachgruppenleitungen bei den Vermessungs- und Katasterämtern sowie die Fachbereichsleitungen beim Landesamt ausgeschrieben.

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Im Rahmen dieser Vorgänge übertrug der beteiligte Minister des Innern, für Sport und Infrastruktur dem früheren Leiter eines Vermessungs- und Katasteramts unter insgesamt 10 Bewerbern D. T. (Vermessungsdirektor) den Dienstposten des Leiters des Fachbereichs 14 beim Landesamt für Vermessung und Geobasisinformation. Die Besoldungsstufe A 15 blieb unverändert.

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Unter insgesamt 8 Bewerbern, u.a. mehreren früheren Behördenleitern, erhielt die ehemalige Behördenleiterin M. H. (Vermessungsdirektorin) unter Beibehaltung der Besoldungsstufe A 15 die Leitung der Abteilung 1 beim Vermessungs- und Katasteramt O.-H..

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Nachdem die ausgewählten Mitarbeiter auf die Mitbestimmung des Personalrats verzichtet hatten, wurde dem antragstellenden Bezirkspersonalrat in seiner Funktion als Hauptpersonalrat beim Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur die Mitbestimmung unter Hinweis auf die Vorschrift des § 81 LPersVG versagt. Der Beteiligte führte in mehreren Gesprächen und schriftlich aus, dass bei im Zeitpunkt der Entscheidung über die zukünftige Verwendung von noch als Behördenleiter tätigen Personen eine Mitbestimmung des Personalrats nur auf – hier nicht vorliegenden – Anträgen der Betroffenen hin erfolge. Ein Abstellen allein auf das künftig fehlende Gegenspielerverhältnis zwischen Behördenleiter und Personalrat greife zu kurz und werde dem Gesetzeszweck des § 81 Satz 1 LPersVG nicht gerecht.

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Mit am 9. November 2012 gestelltem Antrag macht der Antragsteller geltend, bei den genannten Besetzungen sei sein Mitbestimmungsrecht verletzt worden. Eine Ausnahme hiervon bestehe nach § 81 Satz 1 LPersVG nur, wenn es um die Berufung in eine der in der Vorschrift genannten Stellen gehe. Maßgeblich hinsichtlich der Mitbestimmungspflicht sei also die Relevanz des zukünftigen Dienstpostens des Bewerbers. Unerheblich sei hingegen, ob es im Zeitpunkt der Übertragung eines (anderen) Dienstpostens sich (noch) um eine Person handele, die von der Vorschrift erfasst werde. Dies folge aus Sinn und Zweck der als Ausnahme von der Mitbestimmung eng auszulegenden Regelung des § 81 Satz 1 LPersVG, die einen Interessengegensatz zwischen mit Leitungsaufgaben betrauten Beschäftigten und jeweiliger Personalvertretung als sozialem Gegenspieler verhindern wolle. Maßgeblich sei also ein bestehender oder künftiger Interessensgegensatz. Ein solcher bestehe nicht mehr, wenn Personalvertretung und Entscheidungsträger sich wegen der angestrebten, von § 81 Satz 1 LPersVG nicht erfassten Beschäftigung nicht mehr als Gegenspieler gegenüberstünden. Im Übrigen sei er als Hauptpersonalrat niemals Gegenpart zu einem der Dienststellenleiter gewesen, sondern allein die jeweiligen örtlichen Personalräte.

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Der Antragsteller beantragt,

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festzustellen, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 79 Abs. 1 LPersVG dadurch verletzt hat, dass er ihn im Rahmen der Besetzung der Leitung des Fachbereichs 14 beim Landesamt für Vermessung und Geobasisinformation durch D. T. und der Besetzung des Leiters der Abteilung 1 beim Vermessungs- und Katasteramt O.-H. durch M. H. nicht beteiligt hat.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er hält ihn bereits mangels Rechtsschutzinteresses für unzulässig. Die in Rede stehenden Stellenbesetzungen seien bereits abgeschlossen. Es stehe nicht zu erwarten, dass sich ein gleichartiger Sachverhalt zukünftig wiederholen werde. Der Antrag sei jedenfalls unbegründet. Die Übertragung der Dienstposten nebst Versetzung der Mitarbeiter habe nach § 81 Satz 1 LPersVG nicht der Mitbestimmung des Antragstellers unterlegen. Im Zeitpunkt der Entscheidung über ihre künftige Verwendung seien die Voraussetzungen des § 81 Satz 1 LPersVG bei den betroffenen Mitarbeitern ihrem Wortlaut nach noch gegeben gewesen. Eine Verkürzung des Anwendungsbereichs sei unzulässig. Sinn und Zweck des § 81 Satz 1 LPersVG lägen darin, die Unabhängigkeit der mit Leitungsaufgaben betrauten Beschäftigten gegenüber dem Personalrat zu gewährleisten. Dies diene einerseits dem öffentlichen Wohl, andererseits werde damit das Individualinteresse des betroffenen Beschäftigten geschützt. Dienststellenleiter sollten wegen im Interesse der Behörde auszutragender Konflikte mit der Personalvertretung nicht befürchten müssen, in ihrem persönlichen beruflichen Fortkommen Nachteile zu erleiden. Diese Gefahr bestehe fort, solange der Betroffene seine Leitungsfunktion noch innehabe und die Übertragung des angestrebten Dienstpostens noch nicht erfolgt sei. Während dieser Zeit stünden Behördenleiter und Personalvertretung weiterhin in einem Verhältnis, das von entgegenstehendem Interesse geprägt sei. Es könne nicht zwischen örtlichem Personalrat als Gegenspieler der früheren Dienststellenleiter und der für die in Rede stehende Maßnahme zuständigen Stufenvertretung differenziert werden. Es handele sich um einen einheitlichen Vorgang, bei dem die Stufenvertretung die örtliche Personalvertretung anzuhören habe.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen der Beteiligten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

II.

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Der Antrag hat keinen Erfolg.

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Er ist zulässig. Ihm fehlt es insbesondere nicht an dem erforderlichen Feststellungsinteresse. Hierfür ist es ausreichend, wenn der Rechtsstreit eine Rechtsfrage betrifft, die sich allgemein in der Dienststelle gestellt hat oder mit einiger Wahrscheinlichkeit erneut stellen kann. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Die Frage der Antragsabhängigkeit der Mitbestimmung der Personalvertretung nach § 81 Satz 1 LPersVG bei der Übertragung eines Dienstpostens eines mit Personalverantwortung ausgestatteten Beschäftigten, auf dem er diese Aufgabe künftig nicht mehr wahrnehmen soll, kann sich in vielfältigen Konstellationen auch unter Beteiligung der Stufenvertretung immer wieder stellen, insbesondere im Fall von Behördenumstrukturierungen.

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Der Feststellungsantrag ist indes nicht begründet. Es besteht kein Anspruch auf antragsunabhängige Mitbestimmung des Antragstellers bei der Übertragung von Dienstposten auf (noch als solche tätige) Dienststellenleiter im Sinne von § 81 Satz 1 i.V.m § 5 Abs. 5 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG –, auch wenn sie künftig nicht mehr von der Ausnahmevorschrift des § 81 Satz 1 LPersVG erfasste Leitungsfunktionen ausüben. Im Zeitpunkt der genannten personellen Maßnahmen waren die hier in Rede stehenden Beamten D. T. und M. H. noch Dienststellenleiter mit der Folge, dass die Mitwirkung der Personalvertretung nur auf deren Antrag hin hat erfolgen können, den die beiden Beamten indes nicht gestellt hatten. Der Anwendungsbereich des § 81 Satz 1 LPersVG ist in dieser Konstellation eröffnet. Insoweit hat der beteiligte Minister des Innern, für Sport und Infrastruktur zu Recht die personellen Maßnahmen unter Ausschluss der Mitwirkung des Antragstellers in seiner Funktion als Hauptpersonalrat vorgenommen.

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Bereits der Wortlaut des § 81 Satz 1 LPersVG erfasst all die personellen Maßnahmen, die in der Zeit anfallen, in welcher der Beschäftigte dem von der Vorschrift bezeichneten Personenkreis angehört, hier die Dienststellenleitung nach § 5 Abs. 5 LPersVG innehat (so auch BVerwG, Beschluss vom 20.3.2002 – 6 P 6/01 –, PersV 2002, 405 und juris, Rn. 21). Darüber hinaus gebieten auch Sinn und Zweck der Vorschrift das Abstellen auf den Zeitpunkt der Dienstpostenübertragung, unabhängig davon, ob der Beschäftigte zukünftig auf dem ihm übertragenen Dienstposten mit Angelegenheiten befasst sein wird, die der Ausnahmevorschrift zugrunde liegen. Anliegen der in § 81 Satz 1 LPersVG enthaltenen Regelung ist es, durch die an den Antrag geknüpfte Beteiligung des Personalrats die Unabhängigkeit des von ihr erfassten Personenkreises gegenüber dem Personalrat sicherzustellen. Der Beschäftigte und der Personalrat stehen bei ihrer Tätigkeit einander als Vertreter der Leitung der Dienststelle bzw. Vertreter der Interessen der dort beschäftigten Mitarbeiter gegenüber. Auch unter Berücksichtigung ihrer Verpflichtung auf eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zum Wohle der Beschäftigten und zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben sind sie in einen natürlichen Interessengegensatz hineingestellt; so gesehen sind sie „Gegenspieler“. Dies begründet ein Bedürfnis, die Unabhängigkeit der in § 81 Satz 1 LPersVG genannten Mitarbeiter im Verhältnis zu ihrem sonstigen „Gegenüber“ sicherzustellen, was durch das Erfordernis eines Antrags des Mitarbeiters gewährleistet werden soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1993 – 6 P 18/91 –, PersV 1994, 515 und juris, Rn. 16). Hätten diese Beschäftigten in ihren eigenen Personalangelegenheiten eine von ihnen nicht gewünschte Mitbestimmung des Personalrats in Rechnung zu stellen, so bestünde Anlass zu der Besorgnis, dass sie bei Entscheidungen in den ihnen übertragenen Personalangelegenheiten möglicherweise eine sachlich nicht gerechtfertigte Rücksicht auf die Zielsetzung des Personalrats nähmen. Dies zu vermeiden liegt im Interesse der Dienststelle, das Antragsrecht besteht daher im öffentlichen Wohl. Andererseits schützt es aber auch das Individualinteresse des betroffenen Beschäftigten (vgl. zu Vorstehendem BVerwG, Beschluss vom 21.10.1993 – 6 P 18/91 –, a.a.O. und juris, Rn. 16 und Beschluss vom 20.3.2002 – 6 P 6/01 –, a.a.O. und juris, Rn. 25 f.). Zu letzterem Aspekt der Regelungsabsicht führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus (Beschluss vom 20.3.2002 – 6 P 6/01 –, a.a.O. und juris, Rn. 26):

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„Derjenige zum Personenkreis … zählende Beschäftigte, der sein Amt nach bestem Wissen und Gewissen versieht und dabei im Interesse der Dienststelle auch Konflikten mit der Personalvertretung nicht aus dem Weg geht, soll deswegen nicht befürchten müssen, in seinem persönlichen beruflichen Fortkommen Nachteile zu erleiden. Der Gesetzgeber hat diesen Schutzgedanken nicht verabsolutiert, sondern zur Disposition des betroffenen Beschäftigten gestellt. Indem er die Wahrung der Unabhängigkeit auf diese Weise subjektiviert hat, nimmt er darauf Rücksicht, dass die betroffenen Beschäftigten ihre Situation im Verhältnis zur Personalvertretung je nach Verständnis und Einstellung unterschiedlich erleben können. Während die einen sich selbst durch gelegentliche Kontroversen mit dem Personalrat nicht davon abhalten lassen, diesen in ihren eigenen Angelegenheiten einzuschalten, sehen andere ihre Unbefangenheit gegenüber dem Personalrat nur als gewahrt an, wenn dieser mit ihren eigenen Angelegenheiten nicht befasst wird.“

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Vor diesem Hintergrund ist es angezeigt, die Antragsabhängigkeit der Mitbestimmung für alle personellen Maßnahmen gelten zu lassen, die in der Zeit getroffen werden, in welcher der Beschäftigte den Dienstposten im Sinne des § 81 Satz 1 LPersVG (noch) innehat. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist eine zweckgebundene teleologische Einschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift nicht deshalb geboten, weil der Beschäftigte in absehbarer Zeit nach der Entscheidung über seine Personalangelegenheit nicht mehr dem Personenkreis des § 81 Satz 1 LPersVG angehören wird – im vorliegenden Fall deshalb, weil die Dienststellenleiter im Rahmen der Behördenumstrukturierung mit Ablauf des August 2012 von ihren entsprechenden Aufgaben entbunden wurden. Die beiden Schutzinteressen der Regelung haben auch dann noch ihre Berechtigung. Auch wenn die „Gegenspielersituation“ absehbar ihr Ende finden soll, bleibt es dabei, dass der Dienststellenleiter von Beginn seiner Tätigkeit bis zu ihrem Ende von dem Interessenskonflikt im Interesse des öffentlichen Wohls an einem möglichst sachlichen Verwaltungshandeln befreit sein soll. Er soll unabhängig von der Befürchtung, in seinem persönlichen beruflichen Fortkommen zu irgendeinem – späteren – Zeitpunkt seiner Tätigkeit als Dienststellenleiter Nachteile erleiden zu können, sein Amt vorbelastungsfrei versehen können. Ein Bedürfnis für die Sicherung der Unabhängigkeit gegenüber der Personalvertretung ist auch dann gegeben, wenn es um eine berufliche Veränderung des in § 81 Satz 1 LPersVG genannten Personenkreises geht. Auch dann kann die Besorgnis des Beschäftigten bestehen, aus der bisherigen Zusammenarbeit heraus könnten ihm bei der Beteiligung des Personalrats berufliche Nachteile entstehen. Die Beschäftigten können ihre Unabhängigkeit im Verhältnis zur Personalvertretung von daher nur dann vollständig gewahrt sehen, wenn sie während der gesamten Phase des Innehabens der Leitungstätigkeit eine Beteiligung des Personalrats ausschließen können. Eine möglichst weitgehende freie Tätigkeit im Rahmen der Zusammenarbeit kann nur dann sichergestellt werden, wenn sie während der gesamten Dauer der Beschäftigung im Sinne des § 81 Satz 1 LPersVG besteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1993 – 6 P 18/91 –, a.a.O. und juris, Rn. 12 und Leitsatz zur eingeschränkten Beteiligung des abgebenden Personalrats bei einer Abordnung; Beschluss vom 20.3.2002 – 6 P 6/01 –, a.a.O. und juris, Rn. 25 f. zur Bejahung einer Vorbelastung bereits bei der Übertragung eines maßgeblichen Dienstpostens). Dieses Verständnis widerspricht nicht dem Charakter des § 81 Satz 1 LPersVG als Ausnahmevorschrift zur Einschränkung des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsrechts.

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Anders als der Antragsteller meint, scheidet die Einschränkung der Mitbestimmung gemäß § 81 Satz 1 LPersVG vorliegend nicht deshalb aus, weil er als zur Mitbestimmung bei der Dienstpostenübertragung berufene Stufenvertretung nicht „Gegenspieler“ der Dienststellenleiter gewesen ist. Dies ergibt sich aus Wortlaut, Rechtssystematik sowie Sinn und Zweck der einschlägigen personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen.

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Nach § 53 Abs. 8 LPersVG gelten für die Befugnisse und Pflichten der Stufenvertretung die Bestimmungen der §§ 67 bis 86 LPersVG, also auch § 81 Satz 1 LPersVG. Es ist nicht davon auszugehen, dass § 53 Abs. 8 LPersVG nur die Beschäftigten vor Augen hatte, welche Gegenspieler der Stufenvertretung selbst sind. Eine solche Konstellation ist nämlich nicht denkbar, weil bei Maßnahmen eines Ministeriums gegenüber seinen Bediensteten dessen örtlicher Personalrat zur Mitbestimmung berufen ist (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 20.3.2002 – 6 P 6/01 –, a.a.O. und juris, Rn. 18).

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Es besteht ferner ein Bedürfnis nach einer Sicherung der Unabhängigkeit auch gegenüber der Stufenvertretung. Zwar ist nur das Verhältnis zum Personalrat der Dienststelle schutzwürdig, in welcher der Beschäftigte zur Erfüllung seiner Aufgaben tätig ist. Das Schutzbedürfnis reicht aber soweit, wie der legale Einfluss dieses Personalrats reicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1993 – 6 P 18/91 –, a.a.O. und juris, Rn. 17). Die Stufenvertretung hat gemäß § 53 Abs. 7 Satz 1 LPersvG in Angelegenheiten, die einzelne Beschäftigte oder Dienststellen betreffen, dem Personalrat Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Auch wenn dies nichts daran ändert, dass die Stufenvertretung das zuständige und verantwortliche Mitbestimmungsorgan bei der Maßnahme bleibt, kann der Personalrat der Beschäftigungsdienststelle unter Umständen aber gleichwohl relevanten Einfluss auf die zu treffende Entscheidung erlangen. Bereits diese Perspektive könnte den zu Leitungsfunktionen befugten Beschäftigten in der Unabhängigkeit seiner Amtsführung gegenüber „seinem“ Personalrat beeinträchtigen. Von daher gebieten es Sinn und Zweck der Regelung des § 81 Satz 1 LPersVG, das Mitbestimmungsrecht auch der Stufenvertretung von einem Antrag abhängig zu machen, wenn es um Personalangelegenheiten von Beschäftigten geht, die in nachgeordneten Dienststellen dem Personenkreis des § 81 Satz 1 LPersVG zuzurechnen sind (vgl. BVerwG, BVerwG, Beschluss vom 20.3.2002 – 6 P 6/01 –, a.a.O. und juris, Rn. 19).

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Eine Kostenentscheidung entfällt, weil nach § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. §§ 80 Abs. 1, 2a ArbGG und § 2 Abs. 2 GKG Kosten nicht erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren für den Ersatz der außergerichtlichen Kosten entsprechend dem Umkehrschluss aus § 12a ArbGG kein Raum ist.