Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-11-12, Aktenzeichen 1 A 4753/00
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1112.1A4753.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Mit dem Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-
Westfalen für das Haushaltsjahr 1999 (Haushaltsgesetz 1999) und Gesetz zur
Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV
NRW S. 750) - im vorliegenden Zusammenhang ist nur das
Haushaltssicherungsgesetz von Belang -, das am 1. Januar 1999 in Kraft getreten
ist, wurden u. a. bisherige Bestimmungen des Beihilfenrechts des Landes unmittelbar
durch Gesetz geändert bzw. ergänzt.

3

Gemäß Art. II Abs. 2 dieses Gesetzes erhielt § 88 Satz 5 LBG - bezogen auf die
in Satz 4 enthaltene Verordnungsermächtigung - folgende Fassung:

4

Darin kann unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten
die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen bei zahnärztlichen Leistungen, bei
Beschäftigung von Pflegekräften und Hauspflegekräften, bei Hilfsmitteln, bei
Aufenthalten in Krankenhäusern, Sanatorien und Heimen, bei Heilkuren, bei
Behandlungen außerhalb des Wohnortes des Beihilfeberechtigten sowie in
Todesfällen begrenzt werden; daneben kann der Beihilfeberechtigte über die
Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten
herangezogen werden.

5

Ferner wurde durch Art. II Abs. 8 Nr. 1 des Haushaltssicherungsgesetzes hinter
§ 12 BVO folgender § 12 a eingefügt:

6

§ 12 a

7

Kostendämpfungspauschale

8

(1) Die nach Anwendung des § 12 Abs. 7 verbleibende Beihilfe wird je
Kalenderjahr, in dem ein Beihilfeantrag gestellt wird, um folgende
Kostendämpfungspauschale gekürzt:

9

Stufe Besoldungsgruppen Betrag

10

1 Besoldungsgruppen A 7 bis A 11 200,00 DM

11

2 Besoldungsgruppen A 12 bis A 15,

12

B 1, C 1 und C 2, H 1 bis H 3, R 1 400,00 DM

13

3 Besoldungsgruppen A 16, B 2 und

14

B 3, C 3, H 4 und H 5, R 2 und R 3 600,00 DM

15

4 Besoldungsgruppen B 4 bis B 7, C 4,

16

R 4 bis R 7 800,00 DM

17

5 Höhere Besoldungsgruppen 1.000,00 DM

18

(2) Die Beträge nach Absatz 1 werden bei Teilzeitbeschäftigung im gleichen
Verhältnis wie die Arbeitszeit vermindert.

19

(3) Die Beträge nach Absatz 1 bemessen sich

20

1. bei Ruhestandsbeamten, Richtern im Ruhestand sowie früheren Beamten
und Richtern (§ 1 Abs. 1 Nr. 2) nach dem Ruhegehaltssatz,

21

2. bei Witwen und Witwern (§ 1 Abs. 1 Nr. 3) nach 60 v.H. des
Ruhegehaltssatzes;

22

dabei darf die Kostendämpfungspauschale in Fällen der Nr. 1. 70 v. H. und in
den Fällen der Nr. 2. 40 v. H. der Beträge nach Absatz 1 nicht übersteigen.

23

(4) Bei Waisen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3), bei Beamten auf Widerruf im
Vorbereitungsdienst sowie bei Beihilfeberechtigten, die in einer gesetzlichen
Krankenkasse versichert sind, entfällt die Kostendämpfungspauschale.

24

(5) Die Kostendämpfungspauschale nach den Absätzen 1 bis 3 vermindert
sich um 50,00 DM für jedes berücksichtigungsfähige Kind oder jedes Kind, das nur
deshalb nicht berücksichtigungsfähig ist, weil es selbst beihilfeberechtigt ist.

25

(6) Die Höhe der Kostendämpfungspauschale richtet sich nach den bei der
erstmaligen Antragstellung im Kalenderjahr maßgebenden Verhältnissen.

26

(7) Für Aufwendungen für Vorsorgeuntersuchungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3)
und Aufwendungen wegen dauernder Pflegebedürftigkeit (§ 5) entfällt die
Kostendämpfungspauschale.

27

Ferner wurde in Art. II Abs. 9 des Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass
die auf Art. II Abs. 8 beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen
aufgrund der jeweils einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert
werden können (sog. "Entsteinerungsklausel").

28

Schließlich normiert Art. III Abs. 1 Satz 2 des Haushaltssicherungsgesetzes, dass
Art. II Abs. 8 Nr. 1 - dies betrifft u. a. die Regelungen über die
Kostendämpfungspauschale - für Aufwendungen gilt, die nach dem 31. Dezember
1998 entstanden sind.

29

In der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-
Drucks. 12/3300) war zu der Neueinführung der Kostendämpfungspauschale
folgendes ausgeführt:

30

Die Kostendämpfungspauschale soll u. a. an die Stelle der beim Bund und
anderen Ländern vorgesehenen gestaffelten Eigenanteile bei Medikamenten (je nach
Packungsgröße 9,00 DM, 11,00 DM oder 13,00 DM) sowie weiterer Eigenanteile
treten, deren Berücksichtigung bei der Beihilfefestsetzung erheblich
verwaltungsaufwendiger als die vorgesehene Regelung ist; daneben dient sie der
stärkeren Beteiligung der Beihilfeberechtigten an den Krankheitskosten. Die nach §
88 LBG geforderte "Vertretbarkeit" wird durch die Staffelung nach
Besoldungsgruppen sowie die Verminderung um 50,00 DM für jedes
berücksichtigungsfähige Kind erreicht. Sofern nur Aufwendungen für dauernde
Pflege und für Maßnahmen zur Früherkennung von Krankheiten geltend gemacht
werden, fällt die Kostendämpfungspauschale nicht an.

31

Als allgemeine Zielsetzung des Haushaltssicherungsgesetzes war in der
Begründung angegeben, dass Ausgabenreduzierungen bei den auf Landesgesetzen
beruhenden Leistungen erforderlich seien, um den notwendigen finanzpolitischen
Gestaltungsspielraum nach der eingetretenen nachhaltigen Verschlechterung der
Finanzsituation der öffentlichen Haushalte zu sichern.

32

Durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von
Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO) vom
18. Dezember 2002 (GV NRW S. 660, 666) sind unter entsprechender Änderung des
§ 12 a BVO zwischenzeitlich die Kürzungsbeträge der Kostendämpfungspauschale
um etwa 50 % weiter angehoben und gleichzeitig auf die Währung Euro umgestellt
worden.

33

Der im Jahre 1946 geborene Kläger steht als Richter am Landgericht der
Besoldungsgruppe R 1 im Dienst des beklagten Landes. Er ist verheiratet und hat
fünf Kinder (geboren 1983, 1984, 1986, 1989 und 1991).

34

Mit Bescheid vom 28. April 1999 gewährte der Präsident des Oberlandesgerichts
Köln dem Kläger auf dessen Antrag für Aufwendungen, die ihm nach dem 1. Januar
1999 entstanden waren, eine Beihilfe, die er entsprechend § 12 a BVO in der
Fassung des Art. II Abs. 8 Nr. 1 des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17.
Dezember 1998 um eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von 150,00 DM
(400,00 DM abzüglich 50,00 DM je berücksichtigungsfähiges Kind) kürzte.

35

Den Widerspruch, mit dem sich der Kläger gegen die als Folge der Anwendung
der Kostendämpfungspauschale vorgenommene Kürzung der Beihilfe wendete, wies
der Präsident des Oberlandesgerichts Köln mit Bescheid vom 21. Juni 1999 zurück.

36

Der Kläger hat am 29. Juni 1999 Klage erhoben. Mit dem angefochtenen Urteil
vom 18. August 2000 hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Klägers,

37

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Präsidenten des
Oberlandesgerichts L. vom 28. April 1999 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 1999 zu verpflichten, dem Kläger gemäß
seinem Antrag vom 13. (richtig: 12.) April 1999 eine weitere Beihilfe in Höhe von
150,00 DM zu gewähren, und ihn zu verurteilen, die nachzuzahlende Beihilfeleistung
mit 4 % Zinsen ab Antragstellung, hilfsweise ab dem Erlass des angegriffenen
Bescheides zu verzinsen,

38

mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen:

39

§ 12 a BVO in der Fassung des Art. II Ziffer (gemeint ist: Absatz) 8 des
Haushaltssicherungsgesetzes - dessen korrekte Anwendung zwischen den Parteien
nicht streitig ist - verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der Landesgesetzgeber
(Landtag) sei trotz der in § 88 Satz 4 LBG NRW enthaltenen und bereits
ausgenutzten Ermächtigung der Exekutive zur Änderung der Beihilfenverordnung
befugt gewesen. Der Gesetzgeber könne zwar für den hier fraglichen
Regelungsgegenstand des Beihilferechts selbst keine Rechtsverordnung erlassen
und sei insoweit lediglich befugt, der Exekutive eine entsprechende
Verordnungsermächtigung unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu
erteilen. Er verliere aber durch eine derartige Verordnungsermächtigung nicht die
allein ihm zustehenden Rechtsetzungsbefugnis und verfüge damit über die
Möglichkeit, die einmal übertragene Regelungsbefugnis dem Verordnungsgeber
wieder zu entziehen und ganz oder teilweise an sich zu ziehen. In welcher Weise er
dabei vorgehe, sei seinem Gestaltungsspielraum überlassen. Das schließe auch ein
unmittelbares Einfügen der gewünschten Änderungen in eine bestehende
Rechtsverordnung durch förmliches Gesetz ein. Das Rechtsstaatsprinzip werde in
diesem Zusammenhang schließlich auch nicht unter den Gesichtspunkten der
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit verletzt. Aus Sicht des Normadressaten sei ein
etwaiger Rangunterschied der Normen ohne Belang. Gegen die sog.
"Entsteinerungsklausel", welche bewirke, dass die gewünschten Änderungen für die
Zukunft wieder der Gestaltungsbefugnis des Verordnungsgebers unterlägen,
bestünden ebenfalls keine rechtlichen Bedenken.

40

Der Landesgesetzgeber sei auch unter Beachtung der aus Art. 70 GG folgenden
Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zum Erlass eines die Beihilfe
regelnden Gesetzes zuständig gewesen. Der Bund habe von seiner konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung bezüglich
der Gewährung von Dienst- und Versorgungsbezügen Gebrauch gemacht, eine
Regelung der Beihilfe oder ihr entsprechender Leistungen durch den
Bundesgesetzgeber sei aber unterblieben. Ein mittelbarer Eingriff in die dem
Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung der Änderung des
Besoldungs- und Versorgungsrechts sei in der Regelung des § 12 a BVO nicht zu
erblicken. Eine besoldungsrechtsgleiche Wirkung sei nach den sich aus der
Gesetzesbegründung ergebenden Motiven weder beabsichtigt gewesen noch aus
anderen Gründen anzunehmen. Beihilfe und Alimentation wiesen unterschiedliche
Anknüpfungspunkte auf. Hinzu komme die geringe Höhe der Pauschale im Vergleich
zum Jahreseinkommen. So belaufe sich die Belastung durch die vorgesehenen
Abzüge in keiner Besoldungsgruppe auf mehr als 1 % des jährlichen
Bruttoeinkommens. Auch die Auswirkungen auf die bundesrechtlich vorgegebenen
Abstufungen der Besoldungsgruppen seien so geringfügig, dass von ihrer
Verfälschung durch den Landesgesetzgeber nicht ausgegangen werden könne. Aus
diesen Gründen führe die streitige Kürzung der Beihilfe zugleich zu keiner Verletzung
des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG).

41

Die Eigenbeteiligung für Aufwendungen für Wahlleistungen im Rahmen einer
stationären oder teilstationären Behandlung (Zweibettzimmer und
Chefarztbehandlung), wie sie in § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO durch Änderung in Art. 2 Abs.
8 Ziffer 3 des Haushaltssicherungsgesetzes begründet worden sei, müsse in diesem
Zusammenhang außer Betracht bleiben. Denn nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO blieben die
Aufwendungen bei Inanspruchnahme der dritten Pflegeklasse eines Krankenhauses
zuzüglich der gesondert berechneten Neben- und Heilbehandlungskosten sowie der
Arztkosten ohne einen solchen Abzug beihilfefähig, so dass die Beschränkung erst
zum Tragen komme, wenn der Beihilfeberechtigte selbst oder die in § 2 BVO
genannten Personen sog. Wahlleistungen in Anspruch nähmen. Eine dem § 12 a
BVO vergleichbare, im Krankheitsfall unvermeidbare Erhöhung der Belastungen sei
daher nicht gegeben.

42

§ 12 a BVO in der streitigen Fassung sei auch mit der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn (Art. 33 Abs. 5 GG, § 85 LBG NRW) vereinbar. Zwar sei es nicht
möglich, sich gegen die Kostendämpfungspauschale zu versichern. Angesichts ihrer
Höhe führe sie aber nicht zu einer unzumutbaren Belastung des Klägers. Die streitige
Regelung weise verschiedene an der persönlichen Leistungsfähigkeit bestimmter
Gruppen von Beihilfeberechtigten orientierte soziale Komponenten auf. Die
Mehrbelastung der Beihilfeberechtigten halte sich in dem Rahmen des
Beihilfestandards, der sich in Bund und Ländern herausgebildet habe.

43

Die Kostendämpfungspauschale stehe auch mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang. Die
Zusammenfassung verschiedener Besoldungsgruppen in jeweils einer (Belastungs-
)Stufe sei durch die angestrebte Verwaltungsvereinfachung als pauschalierende
Regelung gerechtfertigt. Eine willkürliche Benachteiligung erkrankter
Beihilfeberechtigter gegenüber nicht erkrankten Beihilfeberechtigten liege nicht vor.
Eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht gegeben, zumal sich die
Kostendämpfungspauschale für jedes berücksichtigungsfähige Kind um jeweils
50,00 DM reduziere und darüber hinaus sich der Beihilfebemessungssatz für
Familienangehörige regelmäßig auf 70 oder 80 v. H. erhöhe (§ 12 Abs. 1 BVO).

44

Gegen dieses Urteil richtet sich der Kläger mit der vom seinerzeit zuständigen
12. Senat zugelassenen Berufung, die er fristgerecht begründet hat. Zur Begründung
führt er im Wesentlichen aus:

45

Die Einführung einer Kostendämpfungspauschale durch das
Haushaltssicherungsgesetz (HSG) vom 17. Dezember 1998 sei unwirksam. Damit
finde auf den streitigen Vorgang die Beihilfenverordnung in ihrer bis zum 31.
Dezember 1998 geltenden Fassung Anwendung.

46

Die streitbefangene Neufassung des § 12 a BVO sei in sich widersprüchlich und
schon deshalb nichtig. Der Gesetzgeber habe in Absatz (der Kläger spricht in diesem
Zusammenhang abweichend von der im Gesetz selbst verwendeten Terminologie
jeweils von "Ziffer") 2 des HSG § 88 LBG NRW um einen Satz 5 ergänzt, mit dem die
in Satz 4 festgelegte Ermächtigung der Exekutive zur Regelung der BVO dahin
erweitert werde, dass die Exekutive in der BVO nunmehr auch Erstattungsabzüge bei
stationärer Behandlung sowie eine allgemeine Kostendämpfungspauschale vorsehen
könne. In Absatz 8 desselben Gesetzes sei mit den angeführten Regelungen über
die Beteiligung an Krankenhauswahlleistungen sowie der Einführung einer
Kostendämpfungspauschale eine vom Gesetzgeber selbst beschlossene Regelung
zu finden, die der gemäß Absatz 2 desselben Gesetzes zu treffenden Regelung
durch die Exekutive vorbehalten sei. Diese Vorgehensweise sei unzulässig und führe
schon wegen innerer Widersprüchlichkeit zur Nichtigkeit der entsprechenden
Änderungen. Es sei widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber in ein und demselben
Gesetzesbeschluss der Exekutive eine Ermächtigung übertrage und dann von dieser
der Exekutive übertragenen Ermächtigung sogleich selbst Gebrauch mache.

47

Zugleich liege in dem Vorgehen ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip, da
der Gesetzgeber mit den genannten Änderungen der BVO in die in Absatz 2 des Art.
II HSG durch ihn selbst ausdrücklich begründete Kompetenz des Verordnungsgebers
eingreife. Es sei nicht einzusehen, warum es - wie dies das Verwaltungsgericht in
seinem angefochtenen Urteil ausgeführt habe - auf die der Exekutive erteilte
Ermächtigung nicht ankommen solle. Dabei bleibe schon offen, warum der
Gesetzgeber die Ermächtigung dann überhaupt gesetzlich festgelegt habe.
Jedenfalls fehle es an der notwendigen Klarheit für den Normadressaten darüber,
wer befugt sei, Regelungen zu erlassen, und wer konkret in welcher Kompetenz tätig
geworden sei. Unklar sei auch, ob die Betroffenen zur Überprüfung der für
bedenklich gehaltenen Regelung ein Verfahren nach § 47 VwGO anstrengen oder
aber eine Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erheben müssten, um dort
einen Vorlageantrag nach Art. 100 GG zu stellen.

48

Eine Verletzung höherrangigen Rechts ergebe sich zudem daraus, dass nach
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 34, 9, 21 ff.) von
einer Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung erst Gebrauch gemacht
werden könne, wenn diese vorliege. Die ermächtigende Norm müsse also in Kraft
sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werde. Deshalb hätten die
Regelungen zur Kostendämpfungspauschale und zur Eigenbeteiligung bei sog.
Krankenhauswahlleistungen nicht zeitgleich mit der Regelung des § 88 Satz 5 LBG
NRW erlassen werden dürfen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die
streitige Änderung förmlich nicht als Verordnung, sondern als Gesetz erlassen
worden sei. Selbst wenn man mit dem angefochtenen Urteil davon ausgehe, der
Landesgesetzgeber habe die BVO auch unmittelbar durch Gesetz ändern können,
bleibe es dabei, dass bereits zuvor eine von § 88 LBG NRW a.F. abweichende
Rechtslage hätte geschaffen werden müssen.

49

Mit den streitgegenständlichen Regelungen habe der Landesgesetzgeber weiter
in die ausschließlich dem Bund zustehende Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich
der Besoldung für Beamte und Richter eingegriffen. Mit der Beihilfekürzung werde im
Grunde die gesamte Gehaltserhöhung, die der Bundesgesetzgeber den Beamten
und Richtern aufgrund seiner ihm verfassungsgemäß zugewiesenen
Gesetzgebungskompetenz gewährt habe, wieder genommen. Dass die
Kompetenzen zur Besoldung dem Bund, diejenigen zur Beihilfe dem Land
zugewiesen seien, könne nicht dazu führen, dass der eine Kompetenzinhaber das
nehme, was der andere gewährt habe. Die Beihilfekürzung durch Eigenbeteiligung
unterlaufe die vom Bundesgesetzgeber geregelte Besoldungshöhe, da diese auf der
Grundlage einer wirklichen und nicht gekürzten Beihilfeleistung festgelegt worden
sei. Dabei sei unerheblich, ob die Auswirkungen sich nur auf rund 1 % bezogen auf
das Jahresbruttogehalt eines Beamten oder Richters beliefen. Auch bei einem
geringfügigen Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes könne man nicht
darüber hinweg sehen, dass ein Eingriff vorliege.

50

Die Einführung der Pauschale verstoße auch gegen die Fürsorgepflicht des
Dienstherrn. Die Gewährung von Beihilfe im Krankheitsfall gehöre, wenn schon nicht
zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5
GG, so aber doch in jedem Fall zur Fürsorgepflicht des Dienstherrn, wobei hier offen
bleiben könne, ob die Fürsorgepflicht wiederum unter Art. 33 Abs. 5 GG falle. Die
allgemeine Kostendämpfungspauschale gemäß § 12 a BVO vertrage sich schon
gedanklich nicht mit der Pflicht zur Gewährung einer Beihilfe. Dies gelte erst recht,
wenn und weil die Beihilfeleistung von vornherein nur auf einen Teil der
Krankenkosten gerichtet sei. Es sei widersprüchlich, in Verbindung mit einer zu
gewährenden Beihilfe zugleich deren Kürzung zu verfügen. Solches lasse sich mit
dem System der Beihilfegewährung nicht in Einklang bringen. Wer eine Beihilfe, also
einen Zuschuss zu seinen Krankenkosten begehre und erhalten solle, erhalte diese
Beihilfe nach der BVO neuer Fassung nur, wenn und weil er davon wiederum einen
Teil als Zuschuss an eben den Landeshaushalt abgebe, aus dessen Masse er die
Beihilfe erhalte. Dass dies nicht richtig sein könne, liege auf der Hand.

51

Die streitige Vorschrift verstoße auch gegen Art. 3 GG, denn sie betreffe nur den
erkrankten Beihilfeberechtigten und begünstige den nicht erkrankten
Beihilfeberechtigten. Dies stelle schon deswegen eine Verletzung von Art. 3 GG dar,
weil es sich bei der Beihilfekürzung im Kern um eine Steuer handele, die von einer
Erkrankung nicht abhängig gemacht werden dürfe. Die Kürzungsbeträge dienten
ausschließlich und ohne jede Zweckbestimmung der Finanzierung des
Landeshaushaltes, ihnen stehe keinerlei Gegenleistung gegenüber. Damit erweise
sich die Beihilfekürzung materiell als Steuer.

52

Die Kostendämpfungspauschale verstoße auch gegen Art. 6 GG. Zwar nehme
§ 12 a BVO auf die Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder Rücksicht, benachteilige
aber insbesondere die Familie, in der die Ehefrau nicht erwerbstätig sei. Noch
deutlicher werde der - verfassungsrechtlich relevante - Eingriff in das
Besoldungsgefüge wie auch in Art. 6 GG, wenn man zur
Kostendämpfungspauschale die Beschränkung der beihilfefähigen Aufwendungen
gemäß § 4 BVO hinzurechne. Dies gelte um so mehr, weil in diesem Zusammenhang
eine wirksame Begrenzung der Beihilfekürzungen und sei es nur auf maximal 2 %
des jährlichen Einkommens des Betroffenen nicht gegeben sei. Je mehr Kinder eine
Familie habe, desto höher sei ihre Eigenbelastung, und zwar nicht nur in absoluten
Zahlen, sondern auch prozentual. Dabei seien die Eigenbeteiligungen bei stationärer
Behandlung gemäß § 4 BVO durch eine privatrechtliche Krankenversicherung in
Form einer Krankenhaustagegeldversicherung nicht angemessen aufzufangen.

53

Zu den hergebrachten Grundsätzen gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehöre auch, dass
der Dienstherr im Rahmen seiner Fürsorgepflicht seine Beamten und Richter im
Krankheitsfall nicht schlechter stellen dürfe als Angehörige der gesetzlichen
Krankenversicherung. Dies sei aber mit der neuen Beihilferegelung geschehen, denn
die gesetzliche Krankenversicherung sehe eine derart hohe Eigenbeteiligung bei
Einbeziehung der Krankenhauswahlleistungen nicht vor. Dort seien im Gegenteil alle
Familienmitglieder, jedenfalls alle Kinder einer Familie beitragsfrei mitversichert (sog.
Familienversicherung). Die Härtefallregelung des § 13 Abs. 9 BVO biete in diesem
Zusammenhang keinen ausreichenden Ausgleich.

54

Schließlich seien Kostendämpfungspauschale und Eigenbeteiligung auch unter
dem allgemeinen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu beanstanden.
Angebliches Ziel der Beihilfekürzung sei die Eindämmung der Kosten des
Gesundheitswesens. Eine Kostendämpfung werde mit der so bezeichneten
Pauschale aber nicht erreicht und könne damit auch nicht erreicht werden. Denn die
Krankenkosten entstünden unabhängig von der Erstattungsregelung der
Beihilfenverordnung.

55

Die aufgezeigten Verletzungen von höherrangigem Recht hätten zur Folge, dass
die Beihilfenverordnung auch auf die streitige Aufwendung in der bis zum 31.
Dezember 1998 gültigen Fassung anzuwenden gewesen wäre. Um dies gerichtlich
festzustellen, bedürfe es einer Aussetzung des Verfahrens nach Art. 100 GG nicht.
Das Haushaltssicherungsgesetz sei in dem hier fraglichen Teil materiell ein
rechtsverordnungsvertretendes Gesetz, das die Voraussetzung des § 47 Abs. 1
Satz 2 VwGO erfülle. Es unterliege damit nicht dem Art. 100 GG.

56

Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Köln seinen Anspruch auf rechtliches
Gehör dadurch verletzt, dass es in dem angegriffenen Urteil neben Ausführungen zur
Krankenhaustagegeldversicherung auch darauf abgestellt habe, den Auswirkungen
der Eigenbeteiligung bei sog. Krankenhauswahlleistungen nach § 4 BVO n.F. könne
dadurch entgangen werden, dass im Falle stationärer Heilbehandlung die dritte
Pflegeklasse gewählt würde. Eben diese Begründung ziehe das Verwaltungsgericht
auch dafür heran, dass die Eigenbeteiligung nach jener Vorschrift letztlich nicht
nachteilig für den Kläger sei und deshalb auch nicht im Zusammenhang mit den
Auswirkungen der Kostendämpfungspauschale in die hier anzustellende rechtliche
Würdigung einzubeziehen sei. Diese Aspekte seien in der mündlichen Verhandlung
erster Instanz nicht erörtert worden.

57

Abschließend fasst der Kläger seine Angriffspunkte im Kern wie folgt zusammen:
Die streitige Neufassung der §§ 4 und 12 a BVO sei schon aus gesetzestechnischen
Gründen wegen Widersprüchlichkeit und nicht ordnungsgemäßen
Zustandekommens nichtig. Die Neufassung stehe im Übrigen auch weder mit der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch mit dem Grundgesetz im
Einklang. Dabei gehe es nicht nur um die Verletzung der Gesetzgebungskompetenz
des Bundes, sondern auch um die Verletzung von Grundrechten, insbesondere
derjenigen aus Art. 3 und 6 GG, aber auch um die Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG
und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

58

Der Kläger beantragt,

59

das angefochtene Urteil abzuändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu
erkennen.

60

Der Beklagte beantragt,

61

die Berufung zurückzuweisen.

62

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Regelung des § 12 a BVO sei
nicht deshalb nichtig, weil die in § 88 Satz 5 LBG NRW enthaltene Ermächtigung
gleichzeitig in Kraft getreten sei. Denn zur Änderung der Beihilfenverordnung durch
förmliches Gesetz habe es dieser Verordnungsermächtigung nicht bedurft. Es sei
auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darin zu sehen, dass
die Beihilfenverordnung vom Gesetzgeber durch förmliches Gesetz geändert worden
sei. In der Kostendämpfungspauschale liege auch kein (mittelbarer) Eingriff in die
dem Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung und Änderung des
Besoldungs- und Versorgungsrechts. Denn Beihilfe und Alimentation wiesen
unterschiedliche Anknüpfungspunkte auf und müssten sich daher nicht dergestalt
ergänzen, dass den Beihilfeberechtigten keinerlei aus seinen Bezügen zu leistende
Belastungen verblieben. Die Abstufung der Kürzungsbeträge führe aufgrund ihrer
geringen Höhe auch nicht zu einer Nivellierung der Besoldungsgruppen. Der Kläger
könne seine Berufung auch nicht mit Erfolg darauf stützen, dass die Vorschrift des §
4 Abs. 1 Nr. 2 BVO und deren finanzielle Auswirkung für den Beihilfeberechtigten
vom Verwaltungsgericht nicht hinreichend bzw. zutreffend gewürdigt worden sei.
Denn diese Regelung sei im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich.
Soweit der Kläger geltend mache, in seinem Recht auf rechtliches Gehör verletzt
worden zu sein, könne dieser Einwand nicht recht nachvollzogen werden. Das
Verwaltungsgericht habe im Rahmen der mündlichen Verhandlung insbesondere bei
der Erörterung des klägerischen Antrags auf Verfahrensverbindung darauf
hingewiesen, dass es die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO soweit erforderlich und
rechtlich angebracht bei seiner Entscheidung berücksichtigen werde. Dies habe es in
dem angefochtenen Urteil getan. Der Umstand, dass das Urteil nicht auf die vom
Kläger durchgeführte Berechnung der finanziellen Belastung eingehe, sei ebenfalls
nicht zu beanstanden. Die Kürzung der Beihilfe nach § 12 a BVO stelle auch keine
unzulässige Steuer dar. Es handele sich bei der Kostendämpfungspauschale nicht
um eine den beihilfeberechtigten Beamten und Richtern hoheitlich auferlegte
Leistungspflicht zur Erzielung von Einnahmen. Vielmehr werde im Rahmen der
Leistungsverwaltung, zu der das Beihilferecht gehöre, ein den Berechtigten
zustehender Anspruch unter bestimmten Voraussetzungen um einen im Einzelfall zu
bestimmenden Betrag gekürzt. Der angebliche Charakter der
Kostendämpfungspauschale als Steuer ergebe sich auch nicht daraus, dass der
Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 12 a BVO (auch) den Haushalt habe
entlasten wollen. Denn nicht jede Kürzung einer staatlichen Leistung könne als
Steuer eingestuft werden, nur weil mit ihr mittelbar ein Einnahmeeffekt im Hinblick
auf den verringerten Leistungsumfang des Verpflichteten verknüpft sei. Ein Verstoß
gegen Art. 6 Abs. 1 GG lasse sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht aus dem
Umstand herleiten, dass zwar Kinder, nicht aber der nicht erwerbstätige Ehepartner
bei der Berechnung des Kürzungsbetrages berücksichtigt werde. Die Regelung sei
unter Berücksichtigung des gegebenen gesetzgeberischen Ermessensspielraums
nicht zu beanstanden.

63

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Band) Bezug
genommen.

64

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

65

Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg.

66

Der Rechtsstreit hat sich in der Hauptsache nicht dadurch erledigt, dass die im
Zentrum des Streits stehende Vorschrift über die Kostendämpfungspauschale (§ 12 a
BVO) mit Wirkung vom 1. Januar 2003 durch das Gesetz über die Änderung der
Beihilfenverordnung vom 18. Dezeber 2002 (GV NRW S. 660, 666) inzwischen
erneut geändert wurde. Zum einen betrifft diese Änderung im Kern lediglich eine
Erhöhung der gestaffelten Sätze dieser Pauschale, sodass die im vorliegenden
Verfahren zunächst einmal zu klärende Frage, ob der Landesgesetzgeber überhaupt
befugt war, eine Kostendämpfungspauschale (durch ein formelles Gesetz)
einzuführen, weiterhin einer Klärung bedarf. Zum anderen ist davon auszugehen,
dass die frühere, hier streitgegenständliche Fassung der Regelungen über die
Kostendämpfungspauschale ihre rechtliche Bedeutung auch nicht verloren hat. Denn
das hier streitige Rechtsverhältnis, welches - wie auch andere Parallelfälle - noch
nicht endgültig abgewickelt ist, ist auf der Grundlage derjenigen Normen zu klären,
die im Zeitpunkt seines Entstehens Geltung hatten. Dabei steht die prozessuale
Einkleidung des Begehrens in eine Verpflichtungsklage dieser aus dem materiellen
Recht (hier: der in Art. II Abs. 2 des Gesetzes vom 18. Dezember 2002 enthaltenen
Übergangsregelung) herzuleitenden Bestimmung des maßgeblichen
Beurteilungszeitpunktes nicht entgegen.

67

Das Verwaltungsgericht hat die (betreffend die Hauptforderung erhobene)
Verpflichtungsklage des Klägers zu Recht abgewiesen. Denn diesem steht kein
Anspruch auf die von ihm begehrte weitere Beihilfe zu Aufwendungen im
Krankheitsfalle zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

68

Die vom Kläger beanstandete Beihilfekürzung, welche sich vorliegend dahin
auswirkt, dass für die geltend gemachten - an sich nach Grund und Höhe unstreitig
beihilfefähigen - Aufwendungen unter Durchführung eines Abzugs von 150,00 DM
von dem ermittelten Beihilfebetrag nur 608,11 DM als Beihilfeauszahlungsbetrag
festgesetzt wurden, findet ihre Rechtsgrundlage in § 88 des
Landesbeamtengesetzes (LBG) i.V.m. § 12 a der Verordnung über die Gewährung
von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -)
- hier in der Fassung des Gesetzes zur Sicherung des Haushalts
(Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV NRW 1998, 750). Diese
Vorschriften gelten gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesrichtergesetzes (LRiG) für
die Rechtsverhältnisse der im Landesdienst stehenden Richter - wie hier den Kläger -
entsprechend.

69

Darüber, dass die in Rede stehende Beihilfefestsetzung unter korrekter
Anwendung der vorgenannten Bestimmungen über die sog.
Kostendämpfungspauschale auf den hier zu entscheidenden Fall erfolgt ist, besteht
zwischen den Beteiligten kein Streit. In der Besoldungsgruppe R 1 des Klägers war
hiernach die Beihilfe grundsätzlich um eine Kostendämpfungspauschale von
400,00 DM pro Kalenderjahr zu kürzen (§ 12 a Abs. 1 BVO), wobei sich dieser
Betrag allerdings wegen der fünf berücksichtigungsfähigen Kinder um (5 x 50,00) =
250,00 DM auf 150,00 DM pro Kalenderjahr verminderte (§ 12 a Abs. 5 BVO).

70

Die Regelungen des LBG NRW und der BVO in der vorliegend anwendbaren
Fassung sind entgegen der Auffassung des Klägers nicht wegen formeller und/oder
materieller Verstöße gegen höherrangiges Recht unwirksam. Ob andernfalls die
erhobene Verpflichtungsklage "spruchreif" wäre oder aber eine Aussetzung des
Verfahrens und Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht nach
Art. 100 GG erfolgten müsste, braucht demnach nicht entschieden zu werden.

71

1. Das Land Nordrhein-Westfalen war auf der Grundlage der Art. 70 Abs. 1, 72
Abs. 1 GG zum Erlass der streitigen Regelungen über die Einführung einer
Kostendämpfungspauschale befugt.

72

a) Art. 74 a Abs. 1 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes
auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in
einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit nicht der
Bund nach Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist; nach Art. 74 a Abs. 4 Satz 1
GG gilt dies entsprechend für die Besoldung und Versorgung der Landesrichter. Der
Begriff "Besoldung" wird in Art. 74 a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet.
Von ihm umfasst werden sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten
Leistungen, darunter auch solche der Beihilfe und der freien Heilfürsorge.

73

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1982 - 2 BvL 12/79 -, BVerfGE 62,
354 (368), und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, DÖV 2003, 546 = ZBR
2003, 203.

74

Mit dem Bundesbesoldungs- und Beamtenversorgungsgesetz hat der
Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 a Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG
zustehenden Kompetenz allerdings nur insoweit Gebrauch gemacht, als er die
Besoldung und Versorgung im engeren Sinne prinzipiell abschließend normiert hat.
Leistungen an Landesbeamte für besondere Lebenssituationen - wie beispielsweise
in Krankheitsfällen - sind bundesgesetzlich demgegenüber nicht geregelt. In diesem
Umfang vermögen die Bundesregelungen deshalb keine Sperrwirkung zu entfalten.
Vielmehr sind die Länder berechtigt (wenn nicht sogar verpflichtet), die nach der
gegenwärtigen Konzeption gebotene Ergänzung der Regelalimentation durch
Beihilfen u. a. für den Krankheitsfall durch eigene Vorschriften zu regeln.

75

Vgl. statt vieler: BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

76

Das Land Nordrhein-Westfalen hat hiervon ausgehend nicht außerhalb seiner
Gesetzgebungskompetenzen gehandelt. Denn die Regelungen über die in Rede
stehende Kostendämpfungspauschale normieren eine (generelle) Begrenzung der im
Rahmen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht erfolgenden Ergänzung der
Regelalimentation durch Gewährung von Beihilfen u. a. für Krankheitsfälle. Sie
treffen hingegen jedenfalls keine unmittelbare Regelung der Besoldung oder
Versorgung im engeren Sinne. Das ergibt sich schon aus dem objektiven, an den
ermittelten Beihilfebetrag anknüpfenden Inhalt der fraglichen (Kürzungs-
)Bestimmungen.

77

b) Das Land Nordrhein-Westfalen hat auch nicht gegen die ihm obliegende
verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten in ihrer Bedeutung
als Kompetenzausübungsschranke verstoßen. Zwar ergeben sich daraus gewisse
Rücksichtnahmepflichten auf die Belange und die Kodifikationen des Bundes. Ein
sich über die Kompetenzausübungsschranke hinwegsetzender Verstoß würde
ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber zweierlei
voraussetzen: Erstens müsste sich die kompetenzgemäße Regelung eines Landes
auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung (zumindest) mittelbar auswirken.
Zweitens müsste - darüber hinaus - die Ausübung des Gesetzgebungsrechts durch
das Land offenbar missbräuchlich sein.

78

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., und
vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99 u.a. -, DVBl. 2000, 1117 = ZBR 2001, 206; dazu auch
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom
23. April 2002 - 2 LB 3367/01 -, NdsVBl. 2003, 16.

79

Hier lässt sich zwar die Möglichkeit mittelbarer Auswirkungen des § 12 a Abs. 1
BVO auf die bundesgesetzlich geregelte Besoldung zumindest nicht von vornherein
ausschließen. Denn eine Kostendämpfungspauschale der hier in Rede stehenden
Art kann sich jedenfalls vom Grundsatz her (mittelbar) darauf auswirken, ob der
Beamte, Richter oder Versorgungsempfänger im Ergebnis noch ausreichend und
seinem Amt angemessen alimentiert ist. Es kann nämlich - wenn auch in
Abhängigkeit von der konkreten Höhe der Kürzungsbeträge - der Fall eintreten, dass
derjenige Teil der Alimentation, welcher als Bestandteil der Besoldung bzw.
Versorgung im engeren Sinne für die Krankheitseigenvorsorge vorgesehen ist, nicht
ausreicht, um zusätzlich auch noch die mit der Kostendämpfungspauschale
auferlegten Selbstbehalte aufzufangen. Dementsprechend besteht die Gefahr, dass
der Beamte oder Richter jene - grundsätzlich nicht versicherbaren - Beträge aus den
für andere Zwecke vorgesehenen Teilen seiner Gesamtalimentation aufbringen muss
und bei Beibehaltung desselben Lebenszuschnitts diese "krankheitskostenneutralen"
Gehaltsbestandteile fortschreitend aufgezehrt werden.

80

Zu der im Kern vergleichbaren Problematik betreffend die ausreichende
Bemessung der familienbezogenen Bezügebestandteile vgl. BVerfG, Beschlüsse
vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, BVerfGE 99, 300, und vom 22. März
1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363.

81

Außerdem ist die im Rahmen des § 12 a Abs. 1 BVO vorgenommene Staffelung
der der Kürzung zugrunde liegenden Sockelbeträge nach der Besoldung mit Blick auf
die Zusammenfassung mehrerer Besoldungsgruppen in einer Stufe wie auch mit
Blick auf die Grundtendenz einer Mehrbelastung der besoldungsmäßig höher
Eingestuften zumindest im Ansatz geeignet, durch insoweit mittelbar hervorgerufene
Nivellierungen des Besoldungsgefüges Auswirkungen auf die Amtsangemessenheit
der Besoldung zu zeitigen.

82

Vgl. in diesem Zusammenhang etwa Grün, Verfassungsrechtliche Vorgaben für
die Beihilfe der Beamten, Dissertation, 2002, S. 130 ff.; Neuhäuser,
"Kostendämpfungspauschalen" im Beihilferecht im Licht der Rechtsprechung, NVwZ
1999, 824 (826 f.).

83

Jedenfalls gibt es aber keinen durchgreifenden Anhalt für einen offenbaren
Missbrauch des Gesetzgebungsrechts des Landes. So ergibt sich aus der im
Urteilstatbestand wiedergegebenen amtlichen Gesetzesbegründung weder, dass der
Landesgesetzgeber bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale - auch im
Zusammenhang mit der Staffelung der Kürzungsbeträge - besoldungs- oder
versorgungsrechtliche Ziele verfolgt hätte. Noch lässt sich feststellen, dass sein
Bestreben dahin gegangen wäre, die im Bundesrecht vorhandene
Besoldungsstruktur bewusst zu konterkarieren. Es gibt nicht einmal konkrete
Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber - angesichts der (noch) relativ
geringen Höhe der Kürzungsbeträge sowie der bereichsspezifisch durch
Sonderregelungen weiter abgemilderten Belastung durchaus nachvollziehbar - sich
überhaupt im Detail mit der Frage befasst hätte, ob und ggf. inwieweit als Folge der
normierten Beihilfekürzungen der im Rahmen der Besoldung vom Dienstherrn zur
Verfügung gestellte Durchschnittssatz für krankheitsbedingte Aufwendungen
und/oder die Alimentation insgesamt in Bezug auf alle oder einzelne
Besoldungsgruppen spürbar tangiert werden und wie weit die Belastung von der
Grenze des Zulässigen entfernt ist. Insbesondere gibt die sprachliche Fassung des §
88 Satz 5 LBG NRW ("... über die Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren
Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen werden") hierüber keinen näheren
Aufschluss. Die dortige Anknüpfung an den Begriff "vertretbar" zeigt aber immerhin,
dass es jedenfalls auch ein Anliegen des Gesetzgebers war, eine (sei es auch
ausfüllungsbedürftige) Grenze für die zulässige Belastung vorzugeben. Stellt man
dies in Rechnung, so lässt sich aus dem Umstand, dass - vorliegend im konkreten
Bezug der durch die Beihilfeleistungen entstehenden Kosten - das Ziel der
Konsolidierung der öffentlichen Haushalte im Vordergrund der gesetzgeberischen
Überlegungen gestanden hat, noch nicht schließen, dass der Landesgesetzgeber
zumindest bewusst, wenn nicht gewollt verfassungsrechtliche Risiken eingegangen
wäre.

84

Insoweit a. A. aber wohl VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss
vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 102 des amtlichen Umdrucks.

85

Ob die von ihm getroffenen Regelungen materielles Verfassungsrecht objektiv
verletzen (dazu unten 3. ff.), betrifft eine andere, einen offenbaren Missbrauch der
Gesetzgebungskompetenz allein noch nicht hinreichend indizierende Frage. Das gilt
zumindest dann, wenn - wie hier - eine derartige Verletzung nicht auf der Hand liegt.

86

2. Auch die vom Kläger beanstandete konkrete Verfahrensweise des
Landesgesetzgebers, im Rahmen eines sogenannten Artikelgesetzes durch
(formelles) Gesetz die bestehende Beihilfenverordnung um die streitigen Regelungen
über die Kostendämpfungspauschale zu ergänzen, ist verfassungsrechtlich zulässig.
Insoweit liegt weder ein Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung noch ein
solcher gegen weitere rechtsstaatliche Anforderungen wie die Grundsätze der
Bestimmtheit und Normenklarheit vor. Für die vom Kläger geltend gemachte
Widersprüchlichkeit der Vorgehensweise besteht kein Anhalt.

87

Dass sich Art und Ausmaß der ergänzenden Absicherung des Krankheitsrisikos
von Beamten und Richtern nunmehr teils aus einer Verordnung und teils aus einer
als formelles Gesetz erlassenen Regelung ergeben, ist verfassungsrechtlich
unschädlich. Dies gilt erst recht in der hier vorliegenden Konstellation, dass die als
formelles Gesetz erlassenen Regelungen, welche u. a. die
Kostendämpfungspauschale betreffen, mit einer sogenannten
"Entsteinerungsklausel" versehen sind. Sie unterliegen damit ihrerseits - ausdrücklich
durch den Gesetzgeber bestimmt - der Regelungskompetenz des
Verordnungsgebers im Rahmen von dessen Ermächtigung. Art. II Abs. 9 des
Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf Art. II Abs. 8 dieses Gesetzes
beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen auf Grund der jeweils
einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können.
Hierdurch hat der Gesetzgeber seinen Willen bekundet, dass die betroffenen
Regelungen - im Unterschied zu anderen, allein durch den Gesetzgeber änderbaren
Gesetzen - materiell wieder in den Rang einer Rechtsverordnung übergehen sollen.

88

Vgl. hierzu Schneider, Gesetzgebung, 3. Auflage 2002, Rn. 664; Sendler,
Verordnungsermächtigung durch Gesetz und "Entsteinerungsklausel", NJW 2001,
2859.

89

Dem für eine bestimmte Materie zuständigen Gesetzgeber ist es im Rahmen der
ihm zugewiesenen Kompetenzen grundsätzlich nicht verwehrt, eine zunächst dem
Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder - auch teilweise und/oder
zeitweise - in Anspruch zu nehmen.

90

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330;
SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, NVwZ-RR 1997, 449;
Sendler, a.a.O.

91

Diese Kompetenz verliert er auch nicht dadurch, dass er - wie vorliegend -
zugleich durch Gesetz bestimmt, dass die durch formelles Gesetz in eine Verordnung
eingefügten Teile künftig im Rahmen der bestehenden bzw. zeitgleich geänderten
Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Eine solche
Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es in
diesem Zusammenhang einer abschließenden Entscheidung dazu bedürfte, ob die
streitige Regelung mit Blick auch auf die angesprochene Zielsetzung des
Gesetzgebers als untergesetzliche Rechtsnorm der Verwerfungskompetenz der
Fachgerichte,

92

hierauf hindeutend: BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, NJW
2003, 2039 = DVBl. 2003, 804 = NVwZ 2003, 730,

93

oder mit Blick auf die förmliche Ausgestaltung als Gesetz allein der Verwerfung
durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterliegt.

94

Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.;
ferner Külpmann, Änderungen von Rechtsverordnungen durch den Gesetzgeber,
NJW 2002, 3436 (3437 f.) m.w.N. zum Streitstand; zur Frage der Vorlagepflicht
- bejahend - auch VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28.
Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 23 ff. des amtl. Umdrucks.

95

Die durch Art. 80 GG sowie Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen
legitimierte Ermächtigung der Exekutive zu eigener Rechtsetzung im Wege der
Verordnung sowie ihre Wahrnehmung durch den Verordnungsgeber verbieten der
Legislative nicht, ihre rechtsetzende Gewalt - wie hier im Zusammenhang mit der
Einführung der Kostendämpfungspauschale geschehen - selbst auszuüben. Da es
sich um von der Legislative übertragene Gewalt an die Exekutive handelt, welche,
was auch die Möglichkeit jederzeitiger Aufhebung oder Änderung der
Verordnungsermächtigung zeigt, eine daneben verbleibende originäre Zuständigkeit
des Gesetzgebers jedenfalls nicht vollständig verdrängt, stellt das
Gewaltenteilungsprinzip in diesem Zusammenhang keine verfassungsrechtliche
Schranke dar, welche durch die vom Landesgesetzgeber hier gewählte - im Übrigen
weit verbreitete - Vorgehensweise überschritten würde.

96

Macht der Gesetzgeber wie hier von einer ihm verbliebenen eigenen originären
Regelungszuständigkeit Gebrauch, so unterliegt er nicht den sich aus Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG, Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen ergebenden Grenzen für
eine Ermächtigung des Verordnungsgebers, seinerseits aus der Ermächtigung
abgeleitete Regelungen zu treffen.

97

Vgl. Sendler, NJW 2001, 2859.

98

Vor diesem Hintergrund ist es unschädlich, dass die streitige Neuregelung zur
Einführung einer Kostendämpfungspauschale wohl über den Rahmen hinausgeht,
der durch den Verordnungsgeber auf der Grundlage des bisherigen § 88 Satz 4 LBG
NRW hätte geregelt werden dürfen. Im Übrigen hat der Landesgesetzgeber zeitgleich
mit der Schaffung des § 12 a BVO durch dasselbe Artikelgesetz die bestehende
Ermächtigung des Verordnungsgebers im Wege der Anfügung eines Satzes 5 an
den § 88 Satz 4 LBG NRW thematisch einschlägig erweitert.

99

Einer zeitlich vorausgehenden Änderung der Verordnungsermächtigung bedurfte
es in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung des Klägers nicht. Dies folgt
schon daraus, dass der Gesetzgeber, wie ausgeführt, für eine Rechtsetzung, die er
in Wahrnehmung einer eigenen Kompetenz vornimmt, keiner gesonderten
Ermächtigung bedarf. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang herangezogene
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/ 71 -
(BVerfGE 34, 9) ist deshalb nicht einschlägig. Jener Entscheidung lag vielmehr der
Fall zugrunde, dass die grundgesetzliche Kompetenz zur Rechtssetzung (Art. 74 a
GG) - die ja vorliegend für das beklagte Land aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG folgte
- noch nicht begründet war, als das streitige Gesetz (Erstes
Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz) verkündet worden war.

100

Auch die "Entsteinerungsklausel" verstößt ihrerseits nicht gegen
Verfassungsrecht; ob ihre etwaige Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht
überhaupt die Rechtmäßigkeit der durch das in Rede stehende Artikelgesetz
getroffenen Regelungen im Übrigen beeinflussen könnte, kann deshalb auf sich
beruhen.

101

Die betreffende Klausel trägt insbesondere dem Vorrang des Gesetzes
ausreichend Rechnung. Denn sie räumt dem Verordnungsgeber gerade nicht das
Recht ein, eine Norm mit Gesetzeskraft zu verändern. Die erlaubte Änderung bezieht
sich vielmehr auf Regelungen, die (jedenfalls im Zeitpunkt einer künftigen Änderung)
materiell keinen Gesetzesrang mehr haben sollen. Die Kompetenz des Gesetzgebers
zu einer solchen Regelung erschließt sich aus seiner Befugnis, durch Gesetz die
Exekutive zum Erlass untergesetzlicher Normen zu ermächtigen. Auch bei solchen
Gesetzen kann der Gesetzgeber indes den Anwendungsbereich der Vorschrift
ebenso wie ihren Inhalt näher bestimmen. Ihm steht es dabei auch frei, einzelnen
Vorschriften bzw. einer Gruppe von Vorschriften, die in einem formellen Gesetz
enthalten sind, eine Subsidiarität gegenüber bestimmten staatlichen
Willensäußerungen niedrigeren Ranges in der Weise beizulegen, dass er etwa ihre
zeitweilige oder regionale Ersetzbarkeit durch eine abweichende Rechtsverordnung
im Gesetz selbst vorsieht.

102

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 - 2 BvL 37/56 -, BVerfGE 8, 155 (171).

103

Generelle Bedenken gegen die Verwendung solcher gesetzgebungstechnischer
Formen der Anwendungsbeschränkung von Gesetzen bestehen von daher nicht.
Das Grundgesetz hat vielmehr ihre Existenz und damit ihre Zulässigkeit
vorausgesetzt.

104

Vgl. auch Sendler, NJW 2001, 2859 (2860).

105

Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in einer
anderen Entscheidung,

106

Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.

107

angeführt hat, der Gesetzgeber könne keine Rechtsverordnungen erlassen.
Angesprochen sind damit allein die Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich
bestimmter Handlungsformen zu bedienen, nicht aber die Kompetenz, durch
formelles Gesetz eine Rechtsverordnung zu ändern und/oder die Legislative zugleich
zu ermächtigen, die gesetzliche Regelung im Rahmen der bestehenden
Verordnungsermächtigung im Verordnungswege zu verändern. Schließlich wird in
jener Entscheidung hervorgehoben, dass dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein
kann, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder
für sich in Anspruch zu nehmen.

108

Vgl. zu der Thematik auch Külpmann, NJW 2002, 3436 (3438).

109

Davon abgesehen entspricht es einer verbreiteten Auffassung, dass
"Entsteinerungsklauseln" so zu verstehen sind, dass sie die geänderten
Rechtsverordnungen uno actu (erst) nach Ablauf einer logischen Sekunde vom Rang
des formellen Gesetzes in denjenigen einer Rechtsverordnung herabstufen. Es wird
mithin durch den Gesetzgeber nicht unmittelbar Verordnungsrecht geschaffen.

110

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, a.a.O.; Sendler,
NJW 2001, 2859 (2860).

111

Ob sich (im Übrigen) aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Rechtsschutzgarantie
Grenzen für die Legislative ergeben, Regelungen, die auf Grund einer von ihr
erteilten Ermächtigung durch Verordnung erfolgt sind, teilweise zu korrigieren und
durch Normen zu ersetzen, die durch ein formelles Gesetz eingeführt werden, mag
dahinstehen. Solche Grenzen wären nämlich allenfalls dann überschritten, wenn die
(jedenfalls dem Anschein nach vorliegende) Aufspaltung einer Sachmaterie in
Vorschriften mit Gesetzesrang und solche mit Verordnungsrang zu
Rechtsunsicherheit und/oder zu einer unvertretbaren Verkürzung oder
Beeinträchtigung des Rechtsschutzes führen würde.

112

Vgl. in diesem Zusammenhang SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv
3/95 -, a.a.O., 449.

113

Das ist hier indes ersichtlich nicht der Fall. Die durch das
Haushaltssicherungsgesetz erfolgte Einführung einer Kostendämpfungspauschale
schränkt die Gewährung von Beihilfen bezogen auf das jeweilige Kalenderjahr in
Höhe bestimmter Selbstbeteiligungssätze der Beihilfeempfänger generell ein. Art und
Umfang dieser Einschränkungen lassen sich unschwer den hier im Übrigen allesamt
durch das Artikelgesetz getroffenen Regelungen entnehmen. Der dagegen mögliche
Rechtsschutz ist nicht von geringerer Qualität als jener, der bei einer sogleich
erfolgten Regelung durch den Verordnungsgeber bestünde. Darauf, dass der
Verordnungsgeber mit Blick auf den Umstand, dass die Ermächtigung des Satzes 5
ebenfalls erst mit Wirkung zum 1. Januar 1999 an § 88 Satz 4 LBG NRW angefügt
worden ist, eine Beihilferegelung, welche eine entsprechende
Kostendämpfungspauschale beinhaltet hätte, erst zu einem späteren Zeitpunkt,
nämlich nach dem Inkrafttreten der Verordnungsermächtigung, hätte erlassen
können, kommt es - wie bereits ausgeführt - in diesem Zusammenhang nicht an.

114

3. Die Einführung der Kostendämpfungspauschale in der hier vorliegenden
Ausgestaltung ist auch materiell verfassungsmäßig. Sie verstößt zunächst nicht
gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG. In
diesem Zusammenhang liegt weder eine Verletzung des Alimentationsprinzips noch
der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vor.

115

a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, welche den
Kernbestand von Strukturprinzipien erfassen, die allgemein oder doch ganz
überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens
unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt
worden sind, gehören u.a. das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht. Die
Beihilfe, die vom Dienstherrn u.a. zu Aufwendungen in Krankheitsfällen geleistet
wird, gehört hingegen in ihrer gegenwärtigen (bzw. hier im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des Haushaltssicherungsgesetzes zum 1. Januar 1999 vorhanden
gewesenen) Gestalt nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums. Dieses System kann vielmehr jederzeit geändert werden, ohne
dass allein durch die Änderung des Systems Art. 33 Abs. 5 GG berührt würde.
Dementsprechend besteht auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung der
jeweiligen Dienstherren, ihren Beamten und Richtern bzw. Versorgungsempfängern
für Krankheitsfälle und vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von
Beihilfen (im Sinne der geltenden Beihilfevorschriften) oder gar von solchen Beihilfen
in bestimmter Höhe zu gewähren.

116

Vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 1 BvR 1053/98 -,
a.a.O.; ferner BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; jeweils mit zahlreichen
Nachweisen.

117

b) Die Gewährung von Beihilfen u.a. für krankheitsbedingte Aufwendungen, wie
sie Gegenstand der Beihilfenverordnung Nordrhein-Westfalen ist, steht zwar in einem
gewissen Abhängigkeits- und Spannungsverhältnis zur Alimentationspflicht des
Dienstherrn, sie findet dort aber nicht ihren (unmittelbaren) verfassungsrechtlichen
Anknüpfungspunkt; dieser besteht vielmehr in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

118

Im Einzelnen gilt hierzu:

119

Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn (bzw. den für diesen
handelnden zuständigen Gesetzgeber), für den angemessenen Unterhalt des
Beamten oder Richters und seiner Familie zu sorgen. Es enthält zum einen einen
Regelungsauftrag an den Gesetzgeber, begründet zum anderen aber auch ein
grundrechtsgleiches Recht der Beamten und Richter, soweit deren subjektive
Rechtsstellung betroffen ist. Im Rahmen seiner Verpflichtung zur
amtsangemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber - ausgehend von einem
grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum - die Attraktivität des Beamten- bzw.
Richterverhältnisses für qualifizierte Kräfte und das Ansehen des Amtes in der
Gesellschaft zu festigen, Ausbildungsstand, Beanspruchung und Verantwortung des
Amtsinhabers zu berücksichtigen und dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte
(Richter) außer den Grundbedürfnissen ein "Minimum an Lebenskomfort" befriedigen
und seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Familie erfüllen kann.

120

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/98 u.a. -, BVerfGE
99, 300; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, BVerwGE 117, 305;
jeweils m.w.N.

121

Die Dienstbezüge sowie die Alters- und Hinterbliebenenversorgung sind hiervon
ausgehend so zu bemessen, dass sie einen nach dem Dienstrang, der mit dem Amt
verbundenen Verantwortung wie auch nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums
für die Allgemeinheit und entsprechend der Entwicklung der allgemeinen
wirtschaftlichen Verhältnisse sowie des allgemeinen Lebensstandards
angemessenen Lebensunterhalt gewähren. (Nur) So bilden sie die Voraussetzung
dafür, dass sich der Beamte (Richter) ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf
widmen und in wirtschaftlicher Sicherheit und Unabhängigkeit die ihm im Staatsleben
zufallende Funktion erfüllen kann.

122

Vgl. BVerfG, z. B. Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, DVBl. 2003,
1148 = ZBR 2003, 348, und vom 30. März 1977 - BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44,
249, jeweils m.w.N.

123

Damit er den Unterhalt seiner Familie sicherstellen kann, bedarf der Beamte oder
Richter jedenfalls im Ergebnis aber auch ausreichender Mittel, um Krankheit,
Pflegebedürftigkeit sowie andere besondere Situationen finanziell bewältigen zu
können, ohne dass hierdurch der amtsangemessene Lebensunterhalt im Übrigen
beeinträchtigt wird. Die Verpflichtung des Dienstherrn zur Gewährleistung des
amtsangemessenen Lebensunterhalts als hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums beschränkt sich dementsprechend nicht allein auf gewöhnliche
Lebenssituationen, sondern erstreckt sich - zumindest als notwendiges Korrektiv
gegen ansonsten ggf. auftretende Deckungslücken - auch in Lebenslagen hinein, die
einen erhöhten Bedarf begründen.

124

Vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

125

Allerdings ist das gegenwärtige System der Beihilfe, obwohl es ebenfalls dem
Zweck dient, für Aufwendungen in besonderen Lebenslagen wie insbesondere
Krankheit einen finanziellen Ausgleich zur Verfügung zu stellen, nicht Bestandteil der
verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten oder Richters. Von
Verfassungs wegen durch das Alimentationsprinzip geschuldet ist vielmehr nur die
Zurverfügungstellung eines Durchschnittssatzes, der geeignet ist, (u.a.) in
Krankheitsfällen zu erwartende Aufwendungen abzudecken; diese
Zurverfügungstellung erfolgt mit den Dienst- bzw. Versorgungsbezügen.

126

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N 1.89 -, BVerwGE
89, 207 (209), und Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345
(347); Neuhäuser, NVwZ 1999, 824 (825).

127

Der Empfänger von Besoldung oder Versorgung soll hierdurch in die Lage
versetzt werden, eine angemessene Eigenvorsorge für den Krankheitsfall zu
betreiben. Jedenfalls im Kern muss die amtsangemessene Alimentation in diesem
Zusammenhang lediglich die Kosten einer Krankenversicherung
(Krankenversicherungsprämie) decken, die zur Abwendung krankheitsbedingter
Belastungen erforderlich ist.

128

Vgl. BVerfG, z.B. Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE
83, 89 (98), und vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 (77 f.).

129

Dabei ist zumindest mittelbar für den Umfang der Erfüllung der
Alimentationspflicht auch von Bedeutung, in welchem Umfang der Dienstherr dem
Beamten (Richter) zumutet, tatsächlich Eigenvorsorge für den Krankheitsfall zu
betreiben. Ist dies eine Eigenvorsorge in vollem Umfang, müssen die Bezüge so
bemessen sein, dass die in diesem Falle bestehende Belastung durch einen
"Vollschutz" gewährleistende - höhere - Krankenversicherungsprämien zumindest im
Wesentlichen voll ausgeglichen wird, damit der amtsangemessene Lebensunterhalt
im Übrigen nicht beeinträchtigt wird. Für ergänzende Leistungen des Dienstherrn
aufgrund der Fürsorgepflicht besteht in solchen Fällen kein (zusätzlicher) Bedarf.
Mutet der Dienstherr demgegenüber - wie nach dem derzeit in Bund und Ländern mit
untereinander eher geringen Abweichungen geltenden System - den Beamten,
Richtern und Versorgungsempfängern eine Eigenvorsorge nur im Hinblick auf einen
bestimmten Teil der durch Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod
begründeten Belastungen zu, so ist in diesem Falle die von Verfassungs wegen zu
gewährende Alimentation im Kern darauf beschränkt, die Betroffenen in die Lage zu
versetzen, diese teilweise Eigenvorsorge für sich und ihre Familienangehörigen
sicherzustellen. In dem verbleibenden Umfang hat also - innerhalb eines solchen
"Mischsystems" - der Dienstherr kraft seiner Fürsorgepflicht zusätzliche
Vorkehrungen zu treffen, welche die aus der gewährten Alimentation zu bestreitende
Eigenvorsorge ergänzen. Er muss auf diese Weise gewährleisten, dass der Beamte
(Richter) nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine
ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Ziel ist es dabei sicherzustellen,
dass aus Anlass von Krankheit usw. weder notwendige und angemessene
Maßnahmen der Heilung bzw. Gesunderhaltung aus wirtschaftlichen Gründen
unterbleiben noch der amtangemessene Lebensunterhalt wegen der in diesen
Ausnahmesituationen bestehenden besonderen finanziellen Belastungen gefährdet
wird.

130

Vgl. dazu etwa BVerfG, Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -,
BVerfGE 83, 89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG,
Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

131

Vor dem Hintergrund des insoweit bestehenden Abhängigkeits- und
Spannungsverhältnisses haben sowohl die Bestimmungen über die Besoldungs- und
Versorgungsbezüge als auch diejenigen über ergänzende Fürsorgeleistungen zum
Schutz bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit jeweils aufeinander Rücksicht zu
nehmen, damit im Ergebnis der amtsangemessene Lebensunterhalt gewährleistet
bleibt. Zwar ist es im Grundsatz von Verfassungs wegen allein geboten, dass in
Fällen, in denen - etwa als Folge im Beihilfebereich vorgenommener Kürzungen - der
amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten (Richters) oder
Versorgungsempfängers im Ergebnis nicht mehr gewährleistet wäre, weil für sonstige
Zwecke vorgesehene Bezügebestandteile nunmehr - über die bisher in die
Bemessung der Bezüge einkalkulierte Eigenvorsorge hinaus - für krankheitsbedingte
Aufwendungen eingesetzt werden müssten, eine Korrektur der das
Alimentationsprinzip konkretisierenden Besoldungs- und Versorgungsgesetze erfolgt,
weil die Beihilfe ihrerseits nicht verfassungsverbürgt ist.

132

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., vom
25. September 2001 - 2 BvR 2442/94 -, DÖD 2002, 25 = ZBR 2002, 351, und vom
23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 (78).

133

Hiermit kann es allerdings nicht allein sein Bewenden haben. Denn der in dem
hier maßgeblichen Zeitpunkt einheitlich zuständig gewesene Bundesgesetzgeber
wird schwerlich zu einer bundesweiten Heraufsetzung der Dienst- und
Versorgungsbezüge (und damit einer betreffend die meisten Länder vorliegenden
"Überalimentation") gezwungen werden können, wenn etwa nur ein Bundesland
durch Änderungen an seinem Beihilfesystem relevante Alimentationslücken
entstehen ließe. In einem solchen Falle bliebe dem Bund allenfalls ein (Teil-)Verzicht
auf zurzeit ausgeschöpfte Gesetzgebungskompetenzen im Rahmen der
konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 a GG unter gleichzeitiger
Aufgabe der jedenfalls im Wesentlichen noch bestehenden "Einheitlichkeit der
Besoldung". Vor diesem Hintergrund ist vielmehr infolge der materiell-rechtlichen
Ausstrahlungswirkung des Grundsatzes der Bundestreue, hier in Verbindung mit den
Bund und Länder gleichermaßen verpflichtenden Grundsätzen aus Art. 33 Abs. 5
GG, eine gegenseitige Rücksichtnahme auf die im Bereich der Sicherstellung des
Unterhalts für krankheitsbedingte Aufwendungen jeweils bestehenden Kodifikationen
und Regelungssysteme - wenn auch ohne strikte Anknüpfung an den im Bund
und/oder anderen Bundesländern bestehenden "Beihilfestandard" - jedenfalls im
Kern unverzichtbar.

134

Zumindest dahin tendierend auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -
.

135

Mit anderen Worten: Das zuvor beschriebene Spannungsverhältnis darf nicht -
dabei auch nicht "schleichend" durch ein stetiges, immer weiteres Absenken
ergänzender fürsorgerischer Leistungen des Dienstherrn - einseitig nur zu Lasten der
Beamten, Richter und Versorgungsempfänger gelöst werden.

136

Einer weiteren Vertiefung und Entscheidung dieser Problematik bedarf es aus
Anlass des vorliegenden Falles indes nicht. Es lässt sich nämlich jedenfalls für die
noch relativ maßvollen Sätze der hier zur gerichtlichen Prüfung stehenden Fassung
der Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO betreffend sämtliche
Besoldungsgruppen - darunter insbesondere auch für die Besoldungsgruppe R 1 des
Klägers - schon nicht feststellen, dass bei Berücksichtigung der betreffenden
Kürzungssätze der amtsangemessene Lebensunterhalt der Beamten, Richter und
Versorgungsempfänger nicht mehr gewährleistet (gewesen) ist.

137

c) Schwierigkeiten bereitet in diesem Zusammenhang allerdings, dass der
Umfang der den Beamten und Richtern von Verfassungs wegen zustehenden
Besoldung und Versorgung einerseits nicht eindeutig quantifizierbar, andererseits
aber auch nicht indifferent ist.

138

Vgl. - dort betreffend die sog. Versorgungsrücklage - etwa BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, a.a.O.

139

So lässt sich nur sehr schwer und in aller Regel nicht in Form von feststehenden
Geldbeträgen bestimmen, auf welche Höhe sich die amtsangemessene Besoldung
und Versorgung für die einzelnen Ämter jeweils exakt beläuft. Gleichwohl sind
zumindest in gewissen Grundzügen fassbare objektive Bezugspunkte nötig, soll der
hergebrachte Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation etwa in Fällen wie
dem vorliegenden als verfassungsrechtliche Schranke effektiv ins Feld geführt
werden können und nicht mehr oder weniger zur Disposition des Gesetz- und
Verordnungsgebers stehen. Letzteren kommt zwar anerkanntermaßen bei der
näheren Bestimmung des jeweils amtsangemessenen Betrags ein Gestaltungs- bzw.
Ermessensspielraum zu, sie haben aber auch zu beachten, dass die
verfassungsrechtlich geschuldete Alimentation keine dem Umfang nach beliebig
variable Größe ist.

140

Ebenso BVerfG, z. B. Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -,
a.a.O., S. 320; vgl. allgemein zu der Problematik auch Wolff, Der Kerngehalt des
Alimentationsgrundsatzes als absolute Grenze für den Bundesgesetzgeber, ZRP
2003, 305.

141

Zwar ist hiervon ausgehend nicht schon jede (geringfügige) Absenkung des
Niveaus der Besoldung und/oder Versorgung geeignet, eine verfassungsrechtlich die
Grenze des Art 33 Abs. 5 GG überschreitende "Unteralimentation" herbeizuführen.
Auch folgt aus dem Alimentationsgrundsatz für den Beamten oder Richter nicht
unmittelbar ein Anspruch auf Besoldung in einer bestimmten Höhe. Der
Besoldungsgesetzgeber kann in diesem Zusammenhang aber auch nicht frei
jedweder Bindungen handeln. Er hat sich vielmehr unter anderem an den jeweiligen
wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen sowie dem allgemeinen
Lebensstandard zu orientieren. In diesem Zusammenhang besteht einerseits ein
Bezug zu der Einkommen- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung,
andererseits aber auch eine Verknüpfung mit der Lage der Staatsfinanzen, d.h. der
sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückenden jeweiligen
Leistungsfähigkeit des Dienstherrn.

142

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a.a.O., dort
betreffend die immer noch um 10 % abgesenkten Bezüge für "Ost-Beamte", m.w.N.;
ferner dazu etwa Hebeler, Beamtenbesoldung und Haushaltszwänge, RiA 2003, 157
(159 ff.).

143

Der Besoldungsgesetzgeber muss dabei aber auch in Zeiten "leerer
Haushaltskassen" darauf achten, dass die Beamten und Richter - eingebettet in ein
stimmiges Gesamtkonzept - auch unter Berücksichtigung ihres besonderen
Treueverhältnisses grundsätzlich nicht stärker als andere Bevölkerungsgruppen,
darunter die Arbeiter und Angestellten des öffentlichen Dienstes und sonstigen
Arbeitnehmer, zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beizutragen haben.

144

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, a.a.O., S. 308; Wolff,
ZRP 2003, 305 (307); Hebeler, RiA 2003, 157 (161); Jachmann, ZBR 1993, 133 (134
f.).

145

Darüber hinaus ist je nach Umfang und Gewicht vorgenommener Einschnitte in
die bisher gewährte Alimentation eine besondere Darlegungs- und Abwägungslast
des Gesetzgebers zu fordern, wenn er sich auf sog. "Haushaltszwänge" beruft.

146

Vgl. Hebeler, a.a.O., S. 161.

147

Auch all dies vermag indes nur einen eher groben, nicht in einem engen, etwa
strikt an die Einkommensentwicklung anderer Beschäftigter anknüpfenden Sinne zu
verstehenden Rahmen für die Bestimmung der - letztlich eine gewisse Bandbreite
gesetzgeberischen Ermessens voraussetzenden - verfassungsverbürgten Höhe der
amtsangemessenen Alimentation vorzugeben.

148

Soweit das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur
amtsangemessenen Alimentation von Besoldungsempfängern mit mehr als zwei
Kindern ohne ins einzelne gehende Begründung davon ausgegangen ist, die
Einkommensverhältnisse der Beamtenfamilie mit einem oder zwei Kindern seien in
der fraglichen Zeit (1977 bis 1996) - im Wesentlichen - amtsangemessen gewesen,
ohne dass insoweit eine "Überalimentation" habe festgestellt werden können,

149

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -, BVerfGE
99, 300, vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363, und vom 30. März
1977 - 2 BvR 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249,

150

kann dies - soweit ersichtlich - nicht dahin verstanden werden, dass
betragsmäßig die äußerste Grenze - i. S. von gerade noch amtsangemessen - schon
ganz erreicht (gewesen) wäre. Dementsprechend ist auch dort nicht festgestellt
worden, die gesetzlich festgelegte Höhe der Dienst- und sonstigen Bezüge hätte in
dem überprüften Zeitraum überhaupt keinen Spielraum ("Puffer") in Richtung auf die
in Ansehung weiterer für die Beamten verbleibender Belastungen noch immer
mögliche Gewährleistung des kraft Verfassung vom Dienstherrn zwingend
geschuldeten (Mindest-)Maßes der amtsangemessenen Alimentation unter
Einschluss des darin enthaltenen "Minimums an Lebenskomfort" mehr gelassen.

151

In Konsequenz dessen ergibt sich: Je maßvoller eine sich auf den
amtsangemessenen Unterhalt auswirkende Kürzung von Leistungen ausfällt, um so
schwieriger wird sich - gerade unter Beachtung des insoweit bestehenden
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums - im Einzelfall eine die Grenze des Art. 33
Abs. 5 GG überschreitende Beeinträchtigung des amtsangemessenen (Gesamt-
)Unterhalts im Ergebnis mit der nötigen Deutlichkeit feststellen lassen. Je
empfindlicher - umgekehrt - eine Kürzung bzw. mehrere aufeinander folgende
Kürzungen für die Alimentation notwendiger Leistungen ausfallen, um so eher wird
allerdings eine Überschreitung dieser Grenze ernsthaft in Betracht kommen.
Außerdem erhöhen sich mit zunehmender Intensität derartiger "Sparmaßnahmen"
die Anforderungen an die Plausibilisierung und Offenlegung des Dienstherrn bzw.
jeweils zuständigen Gesetzgebers in Bezug auf die Einhaltung der Maßstäbe der
Sach- und Verteilungsgerechtigkeit.

152

Vgl. zum Ganzen etwa Wolff, ZRP 2003, 305 (307 f.); Schwandt, ZBR 1983, 92
(97); Hebeler, RiA 2003, 157 ff.; Grün, a.a.O., S. 127 f.; sinngemäß ebenso wohl
auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, wo dem Umfang der Kürzung
anscheinend eine wesentliche Bedeutung zugemessen wird.

153

Im Zusammenhang mit mittelbaren Auswirkungen von Kürzungen gerade bei der
Gewährung von Beihilfen im Krankheitsfalle, um die es hier geht, ist darüber hinaus
zu berücksichtigen, dass der "Durchschnittssatz" für die
Krankheitskosteneigenvorsorge, den der Besoldungsgesetzgeber den Beamten und
Richtern als Teil ihrer Alimentation zur Verfügung stellt, erst recht keine für die
einzelnen Besoldungsgruppen betragsmäßig exakt bestimmbare Größe ist und er
auch keinen fixen proportionalen Anteil an den gewährten Bezügen ausmacht.

154

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

155

Jedenfalls weiß anscheinend niemand genau, wie hoch dieser Besoldungsanteil
bemessen ist. Es besteht nicht einmal letzte Klarheit darüber, ob der betreffende
"Durchschnittssatz" unabhängig von der Höhe der im Einzelfall zustehenden Bezüge
- und damit auch von den Besoldungsgruppen - ist, also bei einer höheren
Besoldung anteilmäßig sinkt, oder ob auch dieser Satz selbst dem Grundsatz der
Amtsangemessenheit in der Weise unterliegt, dass mit steigender Amtsstellung ein
proportional höherer Eigenvorsorgebetrag (z.B. für eine umfassendere Absicherung
etwa durch Zusatztarife einer Krankenversicherung) beansprucht werden kann.

156

Vgl. dazu etwa einerseits Hoffmann, ZBR 1992, 207, und andererseits VG
Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K
1122/99 -, a.a.O., S. 82 ff. des amtlichen Umdrucks, m.w.N.

157

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar immer wieder betont, dass der mit den
Bezügen zur Bestreitung nicht durch die Beihilfe abgedeckter, im Krankheitsfalle zu
erwartender Aufwendungen vom Dienstherrn zur Verfügung gestellte
Alimentationsteil sich jedenfalls seiner wesentlichen Bestimmung nach auf die im
Rahmen der Eigenvorsorge für den Beamten (Richter) regelmäßig entstehenden
Kosten einer - beihilfekonformen - Krankenversicherung bezieht.

158

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, vom 13.
November 1990 - 2 BvF 2/88 -, und vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, jeweils
a.a.O.

159

Dies gibt aber keinen Aufschluss darüber, ob die gesetzliche Besoldungshöhe im
hier maßgeblichen Jahr 1999 lediglich dieses verfassungsrechtliche Minimum oder
aber darüber hinaus noch eine gewisse weitere Pauschale zur privaten
Eigenvorsorge berücksichtigt hat; hierzu ist auch sonst nichts bekannt.

160

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, S. 6 des amtl. Umdrucks.

161

Dies zugrunde gelegt, wird man bei der Bewertung der in Rede stehenden
Sockelbeträge als rechtmäßig letztlich doch insbesondere dem Umstand eine
maßgebliche Bedeutung zumessen müssen, welchen (relativen) Umfang die durch
§ 12 a BVO bewirkte Beihilfenkürzung im Verhältnis zu den Mitteln ausmacht, die der
Dienstherr in Erfüllung seiner Alimentationspflicht dem Beamten, Richter oder
Versorgungsempfänger zur Bewältigung seines amtsangemessenen
Lebensunterhalts in Gestalt seiner Jahresbezüge insgesamt zur Verfügung stellt. Die
vom Kläger in diesem Zusammenhang erstrebte und für richtig befundene
Kumulierung der Kostendämpfungspauschale mit den durch die Änderung des § 4
BVO (Kürzungen bei Wahlleistungen) ausgelösten weiteren Belastungen, kann dabei
allerdings nicht erfolgen, und zwar schon deshalb nicht, weil Wahlleistungen keine
notwendigen krankheitsbedingten Aufwendungen betreffen und die freiwillige
Verwendung eines Teils der Dienstbezüge hierfür eine verfassungswidrige Lücke in
der amtsangemessenen Alimentation schon im Ansatz nicht entstehen lassen kann.
Dies hat das Bundesverfassungsgericht klar entschieden und braucht daher hier
nicht weiter vertieft zu werden.

162

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.

163

Dies besagt andererseits nicht, dass stets immer nur die jeweils konkret in Rede
stehende Kürzungsregelung isoliert in den Blick genommen werden müsste. Wäre
das so, könnte nämlich im Wege einer sog. "Salamitaktik" des Gesetz- und
Verordnungsgebers die amtsangemessene Alimentation der Besoldungs- und
Versorgungsempfänger Stück für Stück immer weiter aufgezehrt werden.

164

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Schnellenbach, VerwArch 2001, 2 (24).

165

Das Umfeld bereits bestehender bzw. gleichzeitig in Kraft getretener anderer den
angemessenen Unterhalt betreffender, insbesondere besoldungs- und
versorgungsrechtlicher Restriktionen ist daher grundsätzlich mit einzubeziehen.
Indes hat der Kläger hierzu - die im vorliegenden Zusammenhang irrelevanten
Ausführungen zu § 4 BVO ausgenommen - weder etwas vorgetragen, noch bestand
insoweit (schon) 1999 eine Situation, die den Senat von Amts wegen zu einer
umfassenderen vergleichenden Prüfung der Entwicklung der Einkommenssituation
im Verhältnis zu derjenigen der allgemeinen Lebensverhältnisse veranlassen müsste.
Gegenüber den derzeit in der Diskussion befindlichen bzw. schon konkret geplanten
(weiteren) Restriktionen im Bereich der Alimentation und/oder ergänzenden
Fürsorgeleistungen des Dienstherrn, gab es damals erst erste, noch maßvolle
Ansätze für entsprechende Einbußen. Ob etwa mit Blick auf die für seit dem 1.
Januar 2003 entstandene Aufwendungen inzwischen deutlich (um 50 %)
angehobenen Sätze der Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO n. F.
einerseits sowie die zugleich eingeleitete Kürzung weiterer Leistungen wie z. B. bei
der Jahressonderzuwendung, beim Urlaubsgeld, im Versorgungsrecht andererseits
dieser Befund auch heute nach wie vor Gültigkeit hat, erscheint allerdings schon
nicht mehr zweifelsfrei. Da nicht Streitgegenstand, braucht das hier aber nicht weiter
vertieft und entschieden zu werden.

166

Die durch die Kostendämpfungspauschale in der hier zur Überprüfung stehenden
Fassung eingetretene jährliche Belastung lag in der maßgeblichen Zeit nach
Besoldungsgruppen gestaffelt zwischen 200,00 DM (Besoldungsgruppe A 7 bis A 11,
für niedrigere Gruppen wurde keine pauschale Kürzung in Ansatz gebracht) und
1.000,00 DM (höhere Besoldungsgruppen als B 7 und R 7). Für den der
Besoldungsgruppe R 1 zugehörigen Kläger hätte sie grundsätzlich bei 400,00 DM
gelegen; durch die zahlreichen berücksichtigungsfähigen Kinder ermäßigte sich der
Betrag letztlich aber auf 150,00 DM (§ 12 a Abs. 5 BVO). Die Bruttojahresbezüge
eines (ledigen) Richters am Amtsgericht der Besoldungsgruppe R 1 lagen Anfang
1999 selbst in der niedrigsten Stufe der aufsteigenden Gehälter bei (5.411,11 x 12 =)
64.933,32 DM - ohne Jahressonderzuwendung und Urlaubsgeld. Etwa ein
verheirateter Richter mit einem Kind erhielt zusätzlich einen Familienzuschlag der
Stufe 2 von (341,68 x 12 =) 4.098,84 DM und damit - in der niedrigsten Stufe -
insgesamt 69.032,16 DM pro Jahr. In der höchsten Stufe der Besoldungsgruppe R 1
ergab sich für letzteren ein entsprechend berechneter Betrag von 109.937,76 DM als
Bruttojahreseinkommen. Im Falle des Anfang 1999 über 52 Jahre alten Klägers, der
in die höchste Stufe der Grundgehaltssätze fiel, erhöhte sich zudem der
Familienzuschlag der Stufe 2 unter Berücksichtigung der Kinderzahl um weitere
Beträge (157, 49 DM plus 3 x 208,90 DM) auf insgesamt 1.125,87 DM pro Monat und
damit auf - zum Grundgehalt von ca. 110.000,00 DM hinzu tretende - 13.510,44 DM
pro Jahr. Hiervon ausgehend lag die finanzielle Belastung des Klägers durch die -
nach Maßgabe des § 12 a Abs. 5 BVO ermäßgigte - Kostendämpfungspauschale je
nach Einbeziehung der kinderbezogenen Bezügebestandteile gerade einmal in dem
Bereich zwischen 0,1 und 0,15 % seines jährlichen Bruttoeinkommens. Damit
unterschritt die Belastung zugleich 0,3 % seines Jahresnettoeinkommens.

167

Vgl. zur Maßgeblichkeit des Nettoeinkommens im Zusammenhang mit der
Bemessung der amtsangemessenen Alimentation BVerfG, z. B. Beschlüsse vom 24.
November 1998 - 1 BvL 26/91 u.a. - und vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, jeweils
a.a.O.

168

Selbst der oben als Vergleichsfall angeführte ledige Richter ohne Kinder in der
untersten Stufe der Besoldungsgruppe R 1 mit einer nicht ermäßigten
Kostendämpfungspauschale von 400,00 DM pro Jahr wurde nur etwa in Höhe von
0,6 % seines Bruttojahreseinkommens durch die Kostendämpfungspauschale
belastet und lag damit auch betreffend seine Nettobelastung allenfalls im
Grenzbereich der vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil sowie ferner
auch vom Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99 u.a.
-, a.a.O.) und vom Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -,
a.a.O.) angesprochenen, allerdings wohl nicht im Sinne einer sich aus der
Verfassung ergebenden strikten absoluten Obergrenze zu begreifenden 1 %-Grenze.
In einem ähnlichen Bereich bewegte sich die Belastung eines Beamten der
Besoldungsgruppe A 7 bezogen auf die für ihn seinerzeit geltende
Kostendämpfungspauschale von 200,00 DM. Auch betreffend die Besoldungsgruppe
A 12 hat die u. a. an dieser Stelle des Besoldungsgefüges in einen höheren
Sockelbetrag (400,00 DM) springende Kostendämpfungspauschale die
angesprochene 1 %-Grenze mit Blick auf das Nettoeinkommen höchstens
geringfügig überschritten; bei einem ledigen Beamten der Eingangsstufe belief sich
die Kürzung etwa auf 0,75 % des Bruttojahreseinkommens. Einen ähnlich hohen
Prozentsatz ihres Jahreseinkommens machte die Kürzung bei ledigen Richtern der
Besoldungsgruppe R 2 - Sockelbetrag: 600,00 DM - in der Eingangsstufe aus. Aber
erst durch die (hier noch nicht zur Überprüfung stehende) ab dem 1. Januar 2003
geltende Anhebung der Sockelbeträge nach § 12 a BVO n. F. werden etwa bei
ledigen Beamten der Besoldungsgruppe A 12 und nach R 2 besoldeten Richtern der
niedrigsten Stufe Belastungen erreicht, die schon in Bezug auf das Bruttoeinkommen
im Bereich bzw. sogar knapp über der 1 %-Grenze liegen.

169

Wurde dem Kläger hier folglich durch die angegriffene Regelung des § 12 a BVO
a. F. (nur) zugemutet, aus seiner Netto-Gesamtalimentation über die bisher von ihm
zu betreibende Eigenvorsorge zusätzlich etwa weitere 0,3 % - das entspricht in
absoluten Zahlen gerade einmal 12,50 DM pro Monat und ca. 0,42 DM pro Tag - zur
Abdeckung krankheitsbedingter Aufwendungen aufzubringen, so fällt das nicht in
einem Maße ins Gewicht, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt seiner
Familie insgesamt spürbar gemindert und gemessen an dem verfassungskräftig
verbürgten Standard ernstlich gefährdet oder beeinträchtigt wäre. Entsprechendes
gilt zumindest für den Regelfall auch mit Blick auf die sonst von den Regelungen
über die Kostendämpfung betroffenen Beamten, Richter und Versorgungsempfänger;
die Sondersituation der Letztgenannten wird durch die spezielle Regelung in § 12 a
Abs. 3 Nr. 1 BVO angemessen und ausreichend berücksichtigt.

170

Der vorstehend näher umrissene Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bzw. des
diesen vertretenden Gesetzgebers erscheint vor diesem durch konkrete Zahlen
angereicherten Hintergrund nicht so eng, dass Sparmaßnahmen der in Rede
stehenden Art und des in Rede stehenden Umfangs nicht vor Art. 33 Abs. 5 GG
hätten ergriffen werden dürfen. Maßgeblich für die Bewertung des Senats, dass die
amtsangemessene Alimentation der von der Regelung in § 12 a BVO betroffenen
Beamten und Richter auch in Ansehung sonstiger beihilferechtlicher
Einsparregelungen (wie z. B. betreffend die zahntechnischen Leistungen) noch nicht
unterschritten ist, bleibt die Erwägung, dass dasjenige, was als amtsangemessene
Besoldung zu betrachten ist, nicht losgelöst von der allgemeinen wirtschaftlichen
Lage zu sehen ist. Diese ist aber bundes- und landesweit unstreitig dadurch
charakterisiert gewesen, dass die Haushaltsdefizite durch umfassende Einsparungen
zur Vermeidung verfassungswidriger Haushalte stabilisiert bzw. gesenkt werden
mussten. Dass insoweit gerade Art. 33 Abs. 5 GG eine betragsmäßig wie zeitlich
starre Grenze für die Dispositionen des Gesetzgebers ziehen könnte, ist indes nicht
anzunehmen.

171

Schließlich lässt sich auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen auch
keine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG unter dem Gesichtspunkt eines etwaigen
mittelbaren Eingriffs in die Amtsangemessenheit der Besoldung gerade durch die
vorgenommene Staffelung der Sockelbeträge feststellen. Denn weder diese Beträge
selbst noch die sich an den Schnittstellen der mehrere Besoldungsgruppen
zusammenfassenden Kürzungsstufen nach § 12 a Abs. 1 BVO ergebenden
Belastungsunterschiede von (bis zu) 200,00 DM pro Jahr - das sind weniger als
20,00 DM pro Monat - haben unter Berücksichtigung des auch in diesem
Zusammenhang bestehenden Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers in der hier
fraglichen Zeit einen solchen Umfang erreicht, dass die in der Staffelung der Bezüge
nach Maßgabe unterschiedlicher Besoldungsgruppen durch den
Besoldungsgesetzgeber näher konkretisierte Amtsangemessenheit der Alimentation
schon rechtserheblich beeinträchtigt wäre.

172

d) Unter Berücksichtigung des zuvor angesprochenen noch recht maßvollen
Umfangs der durch die Kostendämpfungspauschale für die Betroffenen ausgelösten
finanziellen Belastungen - letztere im Sinne eines "Weniger" an gewährten
Leistungen - liegt auch unabhängig von den dargestellten Bezügen zur
Alimentationspflicht keine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vor.

173

Entscheidet sich der Dienstherr, seiner Fürsorgepflicht betreffend den Eintritt
besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Pflege-, Geburts- oder
Todesfälle - wie hier durch die Beihilfenverordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
im Grundsatz geschehen - durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu
der aus der Alimentation gezahlten Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten, so muss
er zwar gewährleisten, dass der Beamte oder Richter nicht mit erheblichen
Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge
nicht absichern kann.

174

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - und vom 13.
November 1990 - 2 BvF 3/88 -, jeweils a.a.O.

175

Jedoch verlangt die Fürsorgepflicht weder, dass durch die Leistung von Beihilfen
sowie die Krankenversicherung die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig
gedeckt werden, noch dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in jedem Falle
- wie der Kläger meint - in vollem Umfang versicherbar sein muss.

176

So jetzt auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; möglicherweise
enger noch Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345.

177

Gegenteiliges lässt sich auch nicht aus der in mehreren Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts sinngemäß geäußerten Auffassung herleiten, die Beihilfe
als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung dürfe nicht ohne Rücksicht auf die
vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestaltet werden,

178

Vgl. BVerwG, z.B. Entscheidungen vom .18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE
60, 212 (220), und vom 25. Juni 1987 - 2 N. 1.86 -, a.a.O., 348 f..

179

Denn dies ist nicht in dem engen Sinne zu verstehen, dass das Beihilfesystem
und die private Versicherung "lückenlos" aufeinander abgestimmt sein müssten.

180

Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -,
a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

181

In Anbetracht dessen erlangt auch im vorliegenden Zusammenhang der
Umstand entscheidendes Gewicht, dass der den Beihilfeberechtigten mit der
Kostendämpfungspauschale über die bisherige Eigenvorsorge hinaus - unabhängig
von bestimmten einzelnen Aufwendungen - jährlich abverlangte pauschale
Eigenbetrag gemessen an seiner Höhe nicht zu einer erheblichen, den Betroffenen
mit Blick auf eine deutlich spürbare Minderung der ihnen vom Dienstherrn für den
Lebensunterhalt insgesamt zur Verfügung gestellten Mittel nicht mehr zumutbaren
Belastung führt. Dass infolge der möglicherweise nicht ganz treffend als
"Kostendämpfungspauschale" (in Wirklichkeit geht es - offensichtlich - um eine
Ausgabenbegrenzung der öffentlichen Haushalte für den Bereich des
Gesundheitswesens, ohne dass notwendigerweise auch die dort entstehenden
Kosten für den Patienten niedriger würden) bezeichneten Kürzungsbeträge der
Wesenskern der Fürsorgepflicht beeinträchtigt wäre, lässt sich hiervon ausgehend -
jedenfalls für den vom Vorschriftengeber typisierend zugrunde gelegten Regelfall -
erst recht nicht feststellen.

182

Für die Beantwortung der Frage, ob die nach Fürsorgegrundsätzen geleistete
ergänzende Beihilfe angemessen ist, kommt es ferner weder auf ein traditionelles
Anspruchsniveau der Beamten- und Richterschaft und den bisherigen "Besitzstand"
noch auf einen sog. (im Wesentlichen übereinstimmenden) bundesweiten
"Beihilfestandard" an. Soweit sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben wie
insbesondere die Grundsätze des Art. 33 Abs. 5 GG beachtet werden, sind
Beihilfeleistungen in dem bisher gewährten Umfang nicht unveränderlich. Das gilt
auch dann, wenn in das bisherige System (ihrerseits verfassungsmäßige) strukturelle
Neuerungen eingeführt werden. Im Rahmen ihrer bestehenden
Regelungskompetenz sind die einzelnen Bundesländer bei der näheren
Ausgestaltung der Beihilfe nämlich nicht an das gebunden, was in sachverwandten
Regelungsbereichen im Bund oder in anderen Ländern gilt. Einen Zwang zur
Vereinheitlichung des Beihilferechts gibt es kraft verfassungsrechtlicher Vorgaben
oder auch sonst nach Maßgabe des Bundesrechts nicht; solches wäre mit der
Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren. Dementsprechend
kann sich ein Bundesland grundsätzlich von einem sonst geltenden
"Beihilfestandard" auch dann entfernen, wenn es ihm vorher nicht gelungen ist, eine
Änderung dieses Standards allgemein herbeizuführen.

183

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; im
Grundsatz nunmehr auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; anders noch
Neuhäuser, NVwZ 1999, 824 (827 f.).

184

Dass die einzelnen Länder auch vor diesem Hintergrund prinzipiell in die
Verantwortung bei Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen der Beamten,
Richter und Versorgungsempfänger und deren Familienangehörigen mit einbezogen
bleiben und insbesondere die hieraus resultierenden Belastungen nicht beliebig auf
die Bezügeempfänger abwälzen dürfen,

185

so BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -,

186

versteht sich mit Blick auf das zuvor dargestellte, in diesem Bereich bestehende
Spannungsverhältnis zwischen Alimentation und ergänzenden Leistungen aufgrund
der Fürsorgepflicht von selbst, vermag aber hier - wie bereits ausgeführt - eine
Verletzung von höherrangigem Recht durch die angegriffene Norm nicht zu
begründen.

187

4. Die umstrittene Einführung einer Kostendämpfungspauschale in § 12 a BVO
ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

188

Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches
willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Ein
Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt hiernach vor, wenn der
Gesetzgeber unter Überschreitung der ihm in diesem Zusammenhang zustehenden
Gestaltungsfreiheit Übereinstimmungen oder Unterschiede der zu ordnenden
Lebensverhältnisse nicht berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer
am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden
müssen.

189

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG,
Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

190

Dies zugrunde gelegt, ist zunächst nicht von Belang, dass Beamten und Richtern
im Bund und in machen anderen Ländern Beihilfen ohne eine Eigenbeteiligung in
Form eines Sockelbetrages gewährt werden. Denn die insoweit vorgenommene
Differenzierung findet ihre Grundlage in der verfassungsrechtlich angeordneten
Kompetenzverteilung.

191

Soweit die Pauschalsätze im Rahmen der Kostendämpfungspauschale nach
Besoldungsgruppen abgestuft sind, wird hierdurch Art. 3 Abs. 1 GG ebenfalls nicht
verletzt. Die insoweit vorgenommene Differenzierung nach sozialen und
wirtschaftlichen Kriterien, welche typisierend an den Gesichtspunkt unterschiedlicher
wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit anknüpft, ist dem beamtenrechtlichen
Fürsorgegrundsatz nicht fremd und auch in anderen Bereichen - wie z. B. im
Steuerrecht - grundsätzlich geeignet, eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen.

192

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

193

Soweit in diesem Zusammenhang für die festgelegten Sockelbeträge jeweils
mehrere Besoldungsgruppen zusammengefasst wurden und darüber hinaus
innerhalb der Besoldungsgruppen keine weitere Differenzierung nach der erreichten
Stufe der aufsteigenden Gehälter vorgenommen wurde, führt dies zwar an den
Schnittstellen der einzelnen Gruppen bzw. Stufen zu gewisse Härten und Friktionen,
denen allerdings ein nicht unerheblicher Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung
gegenübersteht. Da die maximale Mehrbelastung auch an den Schnittstellen indes
auf 200,00 DM pro Jahr - das ergibt weniger als 20,00 DM pro Monat - beschränkt
(gewesen) ist, ist im Ergebnis davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die ihm
zukommende Gestaltungsfreiheit in diesem Zusammenhang (noch) nicht
überschritten hat. Ebenso wenig sind - unbeschadet gewisser, vom
Bundesverwaltungsgericht für die sachlich vergleichbare damalige Rechtslage im
Land Niedersachsen in seinen Urteilen vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 u.a. - näher
aufgezeigter Ungereimtheiten - die übrigen Differenzierungen bei der Bemessung der
Kostendämpfungspauschale, wie etwa die Minderung für jedes
berücksichtigungsfähige Kind und die Sonderregelungen für Teilzeitbeschäftigte,
Ruhestandsbeamte, Witwen und Witwer, Waisen sowie Beamte auf Widerruf im
Vorbereitungsdienst gemessen an den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG zu
beanstanden. Im Hinblick auf den Regelungsgegenstand, die wirtschaftlichen
Auswirkungen sowie die Anforderungen einer Massenverwaltung müssen vielmehr
gewisse Unschärfen toleriert werden.

194

Ebenso BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.

195

Die vom Kläger sinngemäß mit aufgeworfene Frage einer Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes mit Blick auf unterschiedliche Regelungen im
Beihilfebereich einerseits und im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung
andererseits stellt sich nicht, weil es sich jeweils um grundlegend unterschiedliche
Systeme sozialer Sicherung handelt, welche nicht isoliert mit Blick auf bestimmte
Einzelregelungen am Gleichbehandlungsgrundsatz gemessen werden können.
Darüber hinaus hat bereits das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil
näher ausgeführt, dass auch die Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung in
anderer Form, nämlich durch Zuzahlungen für Medikamente und sonstige
Selbstbehalte ihren Anteil zu der für alle Bereiche politisch angestrebten Einsparung
von Kosten und Ausgaben im Gesundheitswesen beizutragen haben. Dass ein Teil
dieser Maßnahmen unter der derzeitigen Bundesregierung rückgängig gemacht
wurde, ändert an diesem Befund - gerade auch mit Blick auf die derzeit im politischen
Entscheidungsprozess befindliche weitere Verschärfung kostenbegrenzender
Maßnahmen für die gesetzlich Krankenversicherten - im Kern nichts. Dass
Beihilfeberechtigte infolge der Kostendämpfungspauschale bei einer
Gesamtbetrachtung der für krankheitsbedingte Aufwendungen gewährten Leistungen
- zugleich fürsorgepflichtwidrig - schlechter gestellt wären als die gesetzlich
krankenversicherten Personen, hat der Kläger zwar behauptet, aber nicht unter
hinreichender Beachtung der systembedingten Unterschiede (z. B. des
Sachleistungsprinzips im Falle der gesetzlichen Krankenversicherung) zu
substantiieren vermocht. Mangels hinreichender objektiver Anhaltspunkte hat der
Senat keine Veranlassung, dem weiter nachzugehen.

196

Schließlich kann dem Kläger auch nicht darin gefolgt werden, es stelle einen
Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar, dass nur diejenigen Beamten und
Richter durch die Kostendämpfungspauschale belastet würden, die tatsächlich
erkrankt seien, wohingegen bei den nicht Erkrankten keine entsprechenden
Einsparungen vorgenommen würden. Hierbei wird zunächst folgendes übersehen:
Die Regelung des § 12 a BVO begrenzt lediglich dem Umfang nach Leistungen,
welche der Dienstherr dem Grunde nach kraft seiner Fürsorgepflicht schuldet. Da
diese Leistungen sachlich an das Entstehen krankheitsbedingter Aufwendungen
anknüpfen, werden die nicht Erkrankten von der betreffenden Leistungsbeziehung
von vornherein gar nicht erfasst. Von daher ist schon zweifelhaft, ob diese hier
überhaupt eine gemessen an Art. 3 Abs. 1 GG relevante Vergleichsgruppe bilden
können. Davon abgesehen gibt es eine Gruppe der nicht Erkrankten bzw.
"Gesunden" im eigentlichen Sinne gar nicht, weil potentiell jeder Mensch - auch der
bisher gesunde - plötzlich schicksalhaft, dabei ggf. auch schwer erkranken kann und
in diesem Fall gezwungen ist, für die Kosten der Behandlung und Heilung u. U.
erhebliche Aufwendungen zu erbringen. Soweit das Vorbringen des Klägers speziell
auf chronisch Kranke mit Dauererkrankungen abzielen sollte, bleibt darauf
hinzuweisen, dass diese Gruppe durch den angegriffenen Sockelbetrag nicht in
besonderer Weise belastet wird, weil hiermit gerade keine "Deckelung" der
erstattungsfähigen Krankheitskosten nach oben erfolgt, sondern umgekehrt die
Erstattung erst ab einer bestimmten Kostenhöhe - und ab dieser unbeschränkt nach
oben - beginnt. Jedenfalls bei der hier in Rede stehenden Höhe des gestaffelten
jährlichen Sockelbetrages kann es namentlich in den unteren Kürzungsstufen relativ
leicht vorkommen, dass schon durch die Aufwendungen auch von "Gesunden"
regelmäßig vorgenommener Routineuntersuchungen bzw. -behandlungen (z. B.
Gesundheits-Check beim Hausarzt, Kontrolle der Zähne einschließlich
Zahnreinigung) jedenfalls in Verbindung mit Aufwendungen für einige wenige
(leichtere) Erkrankungsfälle pro Jahr die Beträge der Kostendämpfungspauschale
erreicht oder sogar überschritten werden. Dies verdeutlicht, dass die ernormen
Aufwendungen schwer und chronisch Kranker im vorliegenden Zusammenhang gar
nicht so sehr das Problem sind. Da das Risiko, krank zu werden, potentiell jeden
treffen kann, lag es jedenfalls noch innerhalb der Gestaltungsfreiheit des Gesetz-
und Verordnungsgebers, anders als etwa in § 6 Abs. 5 der Beihilfenvorschriften des
Bundes geschehen Sonderregelungen für in Dauerbehandlung befindliche Kranke im
Rahmen des § 12 a BVO nicht vorzusehen. Im Übrigen sind immerhin bestimmte
Aufwendungen, nämlich solche für Vorsorgeuntersuchungen und solche wegen
dauernder Pflegebedürftigkeit, durch § 12 a Abs. 7 BVO von der Geltung der
Kostendämpfungspauschale ausgenommen worden.

197

Dass die Senkung der für das Gesundheitswesen entstehenden Kosten und
Ausgaben im Prinzip ein sachlich legitimes Ziel zur Einführung einer Regelung wie
hier den § 12 a BVO unter Einschluss der Staffelung der Beträge darstellt, hat bereits
das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend angenommen; der
Senat nimmt hierauf zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug. Dabei mag es für
die Betroffenen ungereimt erscheinen, dass ihnen durch die besagten
Leistungskürzungen finanzielle Einbußen entstehen, welche faktisch mehr oder
weniger die im Zuge der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung erfolgende
Anpassung von Besoldung und Versorgung "aufzehren". Ein verfassungswidriges
Verhalten des Dienstherrn bzw. Gesetzgebers kann darin jedoch, was die hier zur
Überprüfung stehenden Regelungen bzw. Kürzungsbeträge betrifft, (noch) nicht
gesehen werden.

198

Die weiteren Überlegungen des Klägers dazu, der Gleichheitsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GG werde auch unter dem Gesichtspunkt verletzt, dass es sich bei der
Regelung über die Kostendämpfungspauschale in § 12 a BVO um eine - weil nur die
Kranken belastende, gleichheitswidrige - Steuer handele, treffen nicht zu. Bei der
streitigen Eigenbeteiligung an den im Krankheitsfalle entstehenden Kosten handelt
es sich nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten, Richtern und
Versorgungsempfängern hoheitlich auferlegte Leistungspflicht. Denn diesen wird
auch bei materieller Betrachtungsweise keine (von ihnen an den Staat zu
erbringende) Geldleistung auferlegt, vielmehr wird eine Leistung nach wie vor - wenn
auch nunmehr unter einer generellen, einen Grundabschlag vorsehenden
Begrenzung - vom Staat bzw. Dienstherrn erbracht. Aus der Staffelung der
Begrenzung nach der Besoldungshöhe folgt in diesem Zusammenhang nichts
Gegenteiliges.

199

Vgl. in diesem Zusammenhang zur fehlenden Steuereigenschaft der
Kindergartengebühr trotz deren Staffelung nach Einkommen: BVerfG, Beschluss vom
10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 (343).

200

Soweit in der Literatur vereinzelt die Kostendämpfungspauschale nach § 12 a
BVO als Steuer eingestuft worden ist,

201

vgl. Hoddick, DÖD 2000, 130 sowie DÖD 2001, 215,

202

wird dabei grundlegend verkannt, dass die - hier angestrebte - Begrenzung von
Staatsausgaben nicht mit der Schaffung neuer Staatseinnahmen verwechselt werden
darf. Dass in beiden Fällen fiskalische Erwägungen eine Rolle spielen können, ist
dabei ohne Belang.

203

5. Eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 GG - Schutz von Ehe und Familie - liegt
ebenfalls nicht vor. Im Hinblick auf seine weitgehende Gestaltungsfreiheit war der
Gesetz- und Verordnungsgeber nicht von Verfassungs wegen verpflichtet, ähnlich
wie in § 12 a Abs. 5 BVO für berücksichtigungsfähige Kinder geschehen, auch für die
unterhaltsberechtigte Ehefrau eines Beihilfeberechtigten notwendig einen Abschlag
von der grundsätzlich nach Maßgabe der Besoldungsgruppe des Beamten oder
Richters anfallenden Kostendämpfungspauschale vorzusehen. Zwar ist das
Vorhandensein einer weiteren unterhaltsberechtigten Person generell geeignet, zu
höheren krankheitsbedingten Aufwendungen für die Familie zu führen. Hierdurch
kann auf der anderen Seite aber auch leichter bzw. eher der jeweilige Sockelbetrag
überschritten werden. So wird es häufig eher der ledige Beamte oder Richter sein,
welcher als Folge der Kostendämpfungspauschale im Ergebnis gar keine
Beihilfeleistungen mehr ausbezahlt erhält. Darüber hinaus ist durchaus mit zu
berücksichtigen, dass Familienangehörige wie etwa auch die unterhaltsberechtigte
Ehefrau bereits in anderem Zusammenhang sowohl im Besoldungsrecht (beim
Familienzuschlag) als auch im Beihilferecht (bei den unterschiedlichen
Bemessungssätzen) angemessene Berücksichtigung erfahren haben. Der Schutz der
Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG ist bereits dadurch hinreichend beachtet worden.

204

Vgl. dazu in anderem Zusammenhang auch BVerfG, Beschluss vom 7.
November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.

205

Soweit die hinreichende Alimentation einer Beamten- oder Richterfamilie mit
vielen Kindern in ihrer Gesamtheit in Rede steht, wäre es im Übrigen - wie das
Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - Aufgabe des
Besoldungsgesetzgebers, die Bezüge gegebenenfalls entsprechend anzupassen.
Eine Anpassung des als solches nicht verfassungsverbürgten Beihilfesystems kann
demgegenüber unter Berufung auf Art. 6 Abs. 1 GG nicht mit Erfolg verlangt werden.

206

6. Der allgemein im rechtstaatlichen Gebot der Rechtssicherheit wurzelnde
Grundsatz des Vertrauensschutzes, welcher im Beamtenverhältnis seine eigene von
Art. 33 Abs. 5 GG umfasste Ausprägung gefunden hat,

207

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.; SaarlVerfGH, Urteil vom 17.
Dezember 1996 - Lv 3/95 -, a.a.O.; jeweils m.w.N.

208

ist durch die Einführung der in § 12 a BVO enthaltenen
Kostendämpfungspauschale nicht verletzt worden. Dies gilt zunächst betreffend das
Rückwirkungsverbot; eine Rückwirkung ist dieser Regelung nicht beigelegt worden.
Sie gilt vielmehr nur für Aufwendungen, die nach dem 31. Dezember 1998, d. h. nach
dem Inkrafttreten des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998
entstanden sind (Art. III Abs. 1 dieses Gesetzes). Im Übrigen wird - über den Bereich
des hier beachteten Art. 33 Abs. 5 GG hinaus - das Vertrauen des Beamten oder
Richters auf den in Zukunft unveränderten Fortbestand einer ihm günstigen
Regelung grundsätzlich nicht geschützt. Insbesondere das Recht der Beihilfen in
Krankheitsfällen war bereits in der Vergangenheit von vielfachen Änderungen
betroffen. Ein verfassungsrechtlich geschütztes Vertrauen darauf, dass die Beamten
und Richter im Land Nordrhein-Westfalen nicht über das bisherige Maß hinaus an
den Kosten ihrer Krankheitsversorgung selbst beteiligt werden, konnte sich somit
nicht bilden.

209

Der geltend gemachten Zinsanspruch besteht mangels Obsiegens mit dem
Hauptanspruch nicht.

210

Für eine Zurückverweisung der Sache in die erste Instanz war hier mit Blick auf
die vom Kläger betreffend das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht in seinem
schriftsätzlichen Vorbringen erhobene Verfahrensrüge kein Raum. Abgesehen
davon, dass das Verfahren in der Sache entscheidungsreif gewesen ist und der
Senat dementsprechend in der Sache entschieden hat, kam hier eine
Zurückverweisung schon aus prozessualen Gründen nicht in Betracht. Denn nach §
130 Abs. 2 VwGO in der ab dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung, der hier
mangels besonderer Übergangsregelung (§ 194 VwGO) im Zeitpunkt der
Entscheidung des Senats Anwendung findet, hätte eine Zurückverweisung
vorausgesetzt, dass nicht nur ein wesentlicher Verfahrensmangels im Verfahren
erster Instanz vorgelegen hätte, sondern aufgrund dieses Mangels auch noch eine
umfangreiche oder aufwendige Beweisaufnahme notwendig gewesen wäre.
Zumindest für letzteres war hier nicht ansatzweise etwas ersichtlich. Davon
abgesehen ließ das Vorbringen des Klägers aber auch den geltend gemachten
Gehörsverstoß des Verwaltungsgerichts schon nicht schlüssig hervortreten. Die in
dem angefochtenen Urteil enthaltenen Überlegungen zur Wahlfreiheit der
Inanspruchnahme der dritten Pflegeklasse, an die das Klägervorbringen zur
Gehörsrüge anknüpft, mussten sich - soweit sie überhaupt entscheidungstragend
sein sollten - hier ohne weiteres aufdrängen und bedurften ersichtlich keiner
besonderen Hinweise von Seiten des Gerichts in der mündlichen Verhandlung.

211

Der schriftsätzlich vorgetragenen Anregung, das vorliegende Verfahren mit dem
(durch Urteil vom heutigen Tage entschiedenen) Verfahren 1 A 1870/02 betreffend
Wahlleistungen zu verbinden, brauchte der Senat schon deshalb nicht
nachzukommen, weil wegen bereits an anderer Stelle dieses Urteils angesprochener
wesentlicher materiell-rechtlicher Unterschiede eine zusammenfassende Betrachtung
der jeweiligen Belastung ausscheiden muss. Im Übrigen hat die materiell-rechtliche
Beurteilung unabhängig davon zu erfolgen, ob in prozessualer Hinsicht eine
Verbindung bestimmter Verfahren vorliegt oder nicht.

212

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.

213

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO). Die Entscheidung des Senats weicht weder von
einschlägiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder
Bundesverwaltungsgerichts ab, noch wirft sie neue grundsätzlich klärungsbedürftige
Rechtsfragen auf, die sich nicht aus den thematisch einschlägigen Verfassungs- und
Gesetzesbestimmungen selbst beantworten ließen. Jedenfalls im Kern erscheint die
Rechtmäßigkeit der Einführung einer allgemeinen Kostendämpfungspauschale durch
die einen vergleichbaren Sachverhalt aus dem Lande Niedersachen betreffenden
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 u.a. -
hinreichend geklärt.

214