Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-26, Aktenzeichen 9 K 1913/07

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verfügung des Landratsamts Enzkreis vom 31.05.2007 wird wiederhergestellt, soweit darin dem Antragsteller die Fahrerlaubnis entzogen und ihm aufgegeben worden ist, seinen Führerschein unverzüglich beim Landratsamt Enzkreis oder bei der nächsten Polizeidienststelle abzuliefern. Hinsichtlich der Androhung der Wegnahme des Führerscheins wird die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs angeordnet.

2. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO gegen die Verfügung des Landratsamts Enzkreis vom 31.05.2007, mit der dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die ihm erteilte Fahrerlaubnis entzogen, er zur unverzüglichen Ablieferung seines Führerscheins aufgefordert und ihm des weiteren die Wegnahme des Führerscheins angedroht wurde, hat Erfolg.

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Dabei ist sein Antrag bei sachgerechter Auslegung (§ 88 VwGO) darauf gerichtet, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten Entziehung der Fahrerlaubnis und Aufforderung zur Abgabe des Führerscheins wiederherzustellen (§ 80 Abs. 5 S. 1 2. Alt. VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) und hinsichtlich der bereits kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Androhung der Wegnahme anzuordnen (vgl. § 80 Abs. 5 S. 1 1. Alt. VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO und § 12 S. 1 LVwVG).

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Der insoweit statthafte und zulässige Antrag ist auch begründet. Die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung fällt zugunsten des Interesses des Antragstellers aus, vom Vollzug der Entziehungsverfügung vor einer rechtskräftigen Entscheidung über ihre Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben. Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist davon auszugehen, dass die Entziehung der Fahrerlaubnis durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnet. Denn es kann aller Voraussicht nach nicht angenommen werden, dass der Antragsteller sich wegen Nichtbeibringung des von der Behörde angeforderten Gutachtens als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen hat.

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Nach § 3 Abs. 1 S. 1 Straßenverkehrsgesetz - StVG - i.V.m. § 46 Abs.1 S. 1 Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV - hat die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich ihr Inhaber als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Dies gilt nach § 46 Abs. 1 S. 2 FeV insbesondere dann, wenn Erkrankungen oder Mängel nach den Anlagen 4, 5 oder 6 vorliegen und dadurch die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen ist. Darüber hinaus darf die Fahrerlaubnisbehörde gem. § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 8 FeV bei ihrer Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis auf die Nichteignung schließen, wenn im Falle der Anordnung der Beibringung ärztlicher beziehungsweise medizinisch-psychologischer Gutachten zur Klärung von Eignungszweifeln sich der Betroffene weigert, sich untersuchen zu lassen oder das geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Damit hat der Verordnungsgeber in der Fahrerlaubnis-Verordnung erstmals normiert, was unter der Geltung von § 15 b StVZO a.F. nur richterrechtlich anerkannt war. Der Schluss auf die Nichteignung ist allerdings nur zulässig, wenn die Anordnung der ärztlichen beziehungsweise medizinisch-psychologischen Untersuchung rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist. Diese vom Bundesverwaltungsgericht zu § 15 b StVZO a.F. entwickelten Voraussetzungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.07.2001, NJW 2002, 78; Urt. v. 13.11.1997, NZV 1998, 300 u. Urt. v. 12.03.1985, BVerwGE 71, 93) sind auch bei der Anwendung der Fahrerlaubnis-Verordnung zu beachten (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.06.2005, NJW 2005, 3081).

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Im vorliegenden Fall durfte die Fahrerlaubnisbehörde wegen der Nichtvorlage des bis 07.05.2007 beizubringenden medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht gem. § 11 Abs. 8 S. 1 FeV auf die fehlende Eignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen, da die auf § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV gestützte Anordnung der Beibringung des Gutachtens vom 06.03.2007 aller Voraussicht nach nicht rechtmäßig war.

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Dies folgt entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht bereits daraus, dass ihm die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens (sog. Doppel- bzw. Mehrfachgutachten) aufgegeben worden sei, obwohl ein verkehrspsychologisches Gutachten zur Klärung der Eignungszweifel ausgereicht hätte. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.11.1997, a.a.O.) zur Anforderung eines Mehrfachgutachtens entschieden, dass aus der Nichtvorlage des angeforderten Gutachtens nur dann auf die mangelnde Eignung des Betreffenden zum Führen von Kraftfahrzeugen geschlossen werden dürfe, wenn eine medizinisch-psychologische Begutachtung geboten sei. Wäre hingegen davon auszugehen, dass die Anordnung einer psychologischen Untersuchung ausgereicht hätte, so wäre der betreffende Fahrerlaubnisinhaber berechtigt gewesen, die an ihn gerichtete Anordnung gänzlich außer Acht zu lassen. Diese den früheren Streit über die Zulässigkeit einer medizinisch-psychologischen Doppelbegutachtung im Rahmen des § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. betreffende Rechtsprechung ist jedoch hinsichtlich der in § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 - 5 FeV geregelten Konstellationen überholt. Für diese sieht der Verordnungsgeber ausdrücklich die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung (medizinisch-psychologisches Gutachten) zur Klärung von Eignungszweifeln für die Zwecke nach § 11 Abs. 2 FeV vor. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist dabei dadurch Rechnung getragen, dass auch für die Durchführung dieser Untersuchung die in der Anlage 15 genannten Grundsätze gelten. Danach sind Gegenstand der Begutachtung nur solche Eigenschaften, Fähigkeiten und Verhaltensweisen des Betroffenen, die für die Kraftfahreignung bedeutsam sind, nicht die gesamte Persönlichkeit (Anlage 15 Nr. 1 b). Der Untersuchungsumfang richtet sich nach dem Anlass und wird durch ihn beschränkt (Anlage 15 Nr. 1 a), wobei die Untersuchung nur nach anerkannten wissenschaftlichen Grundsätzen vorgenommen werden darf (Anlage 15 Nr. 1 c). Hierbei handelt es sich um die auch für die Gutachter verbindlichen „Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung“. Diese sehen bei einer Begutachtung wegen Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften (vgl. Nr. 3.15) keine umfassende medizinische Untersuchung vor, sondern sie beschränken die Untersuchung vielmehr darauf, medizinische Ursachen für die Verkehrsauffälligkeit auszuschließen.

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Die insoweit nicht zu beanstandende Anordnung vom 06.03.2007 erweist sich jedoch aller Voraussicht nach aus anderen Gründen als rechtswidrig. Die Fahrerlaubnisbehörde hat diese auf § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV gestützt, wonach u.a. „bei erheblichen oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften“ die Beibringung eines Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung (medizinisch-psychologisches Gutachten) zur Klärung von Eignungszweifeln angeordnet werden kann. Diese Möglichkeit, eine Überprüfung der Fahreignung nach erheblichen oder wiederholten Verkehrsverstößen unterhalb der Strafbarkeitsschwelle zu veranlassen, wurde durch den Verordnungsgeber zum 01.02.2005 eingeführt (vgl. Dritte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis - Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 09.08.2004, BGBl. I S. 2092). Damit ergeben sich aber im besonderen Maße Abgrenzungsprobleme zu anderen fahrerlaubnisrechtlichen Instrumenten wie dem Punktsystem (§ 4 StVG) und seinen Maßnahmen (§ 4 Abs.3 StVG; vgl. Wendlinger, NZV 2006, 505). Nach dem Punktsystem werden Zuwiderhandlungen (Straftaten und Ordnungswidrigkeiten) eines Fahrerlaubnisinhabers mit je einer Anzahl von Punkten bewertet. Bei Erreichen bestimmter Punkteschwellen müssen Maßnahmen gegen den Betroffenen ergriffen werden. Ergeben sich danach 18 oder mehr Punkte, so gilt der Betroffene als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen und die Fahrerlaubnisbehörde hat die Fahrerlaubnis zu entziehen (§ 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 StVG). Hieraus folgt, dass in einem solchen Fall allein wegen der erreichten Punktezahl Ungeeignetheit vorliegt. Das Gesetz gibt eine Automatik vor, nach der auf die Ungeeignetheit zu schließen ist, ohne dass weitere Gesichtspunkte hinzukommen müssen. Jedoch darf die Fahrerlaubnis nach dieser Vorschrift erst dann entzogen werden, wenn gegen den Betroffenen zuvor die Maßnahmen nach § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 u. 2 StVG ergriffen wurden. Wurden diese vorgeschalteten „Warnstufen“ nicht durchlaufen, kann es nach § 4 Abs. 5 StVG nicht zu einer auf § 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 StVG gestützten Entziehung der Fahrerlaubnis kommen. Denn das Punktsystem und seine abgestuften Maßnahmen sollen auch dem „Verkehrssünder“, d.h. dem wiederholt Verkehrsauffälligen eine Chance bieten, sein (wiederholtes) Fehlverhalten zu reflektieren und zu lernen, solche Verstöße und die daraus folgenden Gefahren künftig zu vermeiden. Der Gesetzgeber hat durch die Schaffung dieses Stufensystems für eine Vielzahl von Fällen in Kauf genommen, dass auch Kraftfahrer mit einem nicht unerheblichen „Sünden-Register“ zunächst noch im Besitz der Fahrerlaubnis sind, und er hat solchen Fahrerlaubnis-Inhabern bewusst zunächst „Hilfestellungen“ angeboten. Erst nach deren Scheitern soll es aufgrund des Punktsystems zu einer Entziehung der Fahrerlaubnis kommen (vgl. Bouska/Laeverenz, Fahrerlaubnisrecht, 3. Aufl., § 4 StVG, Anm. 1 u. 7). Trotz des vom Antragsteller erreichten hohen Punktestandes kommt daher derzeit eine Entziehung seiner Fahrerlaubnis nach dem Punktsystem nicht in Betracht.

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Allerdings findet nach § 4 Abs. 1 S. 2 StVG das Punktsystem keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen aufgrund anderer Vorschriften, insbesondere der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG ergibt. Erweist sich daher ein Fahrerlaubnisinhaber etwa durch Zuwiderhandlungen, die der Punktebewertung unterliegen, als charakterlich ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen, so ist die Fahrerlaubnis gem. § 3 Abs. 1 StVG zu entziehen, ohne dass es darauf ankäme, welche Maßnahme im Hinblick auf die erreichte Punktzahl nach § 4 Abs. 3 StVG zu ergreifen wäre. Damit ist ein Schutz der Allgemeinheit vor den von Mehrfachtätern im Straßenverkehr ausgehenden Gefahren auch dann gewährleistet, wenn nach dem Punktsystem die Voraussetzungen für eine Fahrerlaubnisentziehung (noch) nicht gegeben sind (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 07.11.2003 - 1 M 205/03 - juris). Bei der Entziehung der Fahrerlaubnis außerhalb des Punktsystems wegen der diesem unterfallenden Verkehrsverstöße bedarf es aber zusätzlich der positiven Feststellung, dass aufgrund dieser Verstöße die Eignung aus charakterlichen Gründen ausgeschlossen ist. Lässt sich die Ungeeignetheit unmittelbar aus den Verkehrsverstößen ableiten, ist die Fahrerlaubnis wegen erwiesener Nichteignung zu entziehen. Ergeben sich für die Behörde aufgrund der Verkehrsverstöße nur Zweifel an der charakterlichen Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, so kommt zur Aufklärung dieser Zweifel eine medizinisch-psychologische Untersuchung in Betracht (§§ 2 Abs. 8 StVG, 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV). Wann solche Eignungsmängel oder eine die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung rechtfertigende Zweifel an der charakterlichen Geeignetheit aufgrund erheblicher oder wiederholter Verkehrsverstöße angenommen werden können, bedarf sorgfältiger Prüfung. Insoweit besteht ein „Spannungsverhältnis“ (VG München, Beschl. v. 04.08.2005 - M 6a S 05.2486, NJW 2006, 1687) zum Punktsystem des § 4 StVG, das auch bei erheblichen und wiederholten Verkehrsverstößen dem Fahrerlaubnisinhaber die Fahrerlaubnis belässt und erst nach Scheitern der im Gesetz vorgesehenen Hilfen die Entziehung der Fahrerlaubnis vorsieht. Die Fahrerlaubnisbehörde muss daher „Zurückhaltung üben“ (vgl. VG München, Beschl. v. 20.12.2006 - M 1 S 06.4357 -, DAR 2007, 167; OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O.; Bay.VGH, Beschl. v. 02.06.2003 - 11 CS 03.743 -, juris), wenn sie aus Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze, die mit weniger als 18 Punkten nach dem Punktsystem zu bewerten sind, auf die charakterliche Ungeeignetheit des Fahrerlaubnisinhabers schließen will. Es müssen besondere Gründe dafür vorliegen, dass dieser im konkreten Fall auch ohne Erreichen von 18 Punkten und ohne die Möglichkeit, von den nach dem Punktsystem vorgesehenen Angeboten und Hilfestellungen Gebrauch zu machen, als fahrungeeignet angesehen werden kann (vgl. Bay.VGH, a.a.O.). In einem solchen Fall ist die Fahrerlaubnisbehörde gehalten, die Umstände des Einzelfalls sorgfältig zu prüfen bzw. zu würdigen (vgl. Nieders. OVG, Beschl. v. 21.11.2006 - 12 ME 354/06 -, NJW 2007, 313; OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O.) und ihre Entscheidung aufgrund einer umfassenden Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Betroffenen und der von ihm ausgehenden Gefahren für den öffentlichen Straßenverkehr zu treffen (vgl. VG Saarland, Urt. v. 02.05.2007 - 10 K 62/07 -, juris). Auch in der Literatur wird darauf hingewiesen, dass gerade bei wiederholten Verkehrsverstößen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf die Abgrenzung zu den Maßnahmen nach dem Punktsystem zu achten sei (vgl. Wendlinger, a.a.O.) und „besondere Gründe“ dafür vorliegen müssten, dass im konkreten Fall auch ohne Erreichen von 18 Punkten und abweichend von der grundsätzlichen Linie des § 4 StVG es im öffentlichen Interesse nicht verantwortet werden könne, weitere Delikte des Fahrerlaubnisinhabers „abzuwarten“ und ihm die „Angebote“ des Gesetzgebers (Punkteabbau, Aufbauseminar, verkehrspsychologische Beratung) zu gewähren (vgl. Bouska/Laeverenz a.a.O., § 4 StVG Anm. 7). Es sei nicht auszuschließen, dass es extrem gelagerte Fälle gebe, in denen die Behörde im Interesse der Verkehrssicherheit eine sofortige Klärung der Eignungszweifel herbeiführen müsse. Dann habe aber die Behörde bei einer MPU-Anordnung sehr präzise und konkret nachvollziehbar zu begründen, warum die Eignungszweifel unbedingt sofort zu klären seien und warum man dem Betroffenen die Chance nehmen wolle und müsse, gemäß der Intention des Punktsystems durch eigenes Verhalten das Erreichen von 18 Punkten doch noch zu vermeiden (vgl. Jagow, NZV 2006, 27).

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Ob im vorliegenden Fall die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung vorlagen, erscheint fraglich. Dabei beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit allein nach den in der Anordnung aufgeführten Umständen (vgl. VGH Bad.-Württ. Urt. v. 28.10.2004 - 10 S 475/04 -, DAR 2005, 352). Danach bestanden für die Fahrerlaubnisbehörde Zweifel an der Kraftfahreignung des Antragstellers, weil im Verkehrszentralregister mittlerweile acht zum Teil erhebliche Geschwindigkeitsverstöße verzeichnet waren, die er im Zeitraum vom 13.02.2002 bis 08.06.2006 begangen hatte. Zwar können auch Geschwindigkeitsverstöße unter bestimmten Voraussetzungen die Beibringung eines Eignungsgutachtens wegen Zweifeln an der charakterlichen Eignung eines Fahrerlaubnisinhabers rechtfertigen (vgl. hierzu auch: Wendlinger, a.a.O. m.w. Rechtsprechungsnachweisen). Ob dies hier der Fall war, bedarf jedoch keiner weiteren Vertiefung. Denn die Anordnung vom 06.03.2007 ist aller Voraussicht nach jedenfalls aus formellen Gründen rechtswidrig.

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Anforderungen hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit einer Anordnung nach § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV ergeben sich aus § 11 Abs. 6 S. 2 FeV. Die für die Begründung von Verwaltungsakten maßgebliche Vorschrift des § 39 LVwVfG ist nicht anwendbar, da es sich bei der Aufforderung zur Beibringung eines Gutachtens nicht um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.10.2004, a.a.O.). Nach § 11 Abs. 6 S. 2 FeV teilt die Behörde dem Betroffenen unter Darlegung der Gründe für die Zweifel an seiner Eignung und unter Angabe der für die Untersuchung in Betracht kommenden Stelle oder Stellen mit, dass er sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen hat. Wegen ihrer besonderen Bedeutung und wegen der nicht gegebenen Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung der Aufforderung muss die Anordnung im wesentlichen aus sich heraus verständlich sein, und der Betroffene muss ihr entnehmen können, was ihr konkreter Anlass ist und ob das in ihr Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Fahreignung zu rechtfertigen vermag. Die den Verdacht begründenden Umstände müssen so genau bezeichnet sein, dass es dem Betroffenen möglich ist, aufgrund der Heranziehung eines Rechtsanwalts abzuschätzen, ob nach den Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung hinreichender Anlass zur der angeordneten Überprüfung besteht. Diesen Anforderungen wird die Anordnung vom 06.03.2007 nicht gerecht. Ergeht wie hier eine Anordnung auf der Grundlage des § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 FeV, muss die Begründung nach Maßgabe der obigen Ausführungen im einzelnen erkennen lassen, warum die Fahrerlaubnisbehörde aufgrund der vorhandenen Zuwiderhandlungen Zweifel an der Eignung hat. Allein der Hinweis auf im Verkehrszentralregister verzeichnete zum Teil erhebliche Geschwindigkeitsverstöße in einem bestimmten Zeitraum reicht hierfür nicht aus. Eine nachvollziehbare Begründung, warum gerade diese Verstöße Zweifel an der charakterlichen Eignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen begründen und die Anwendung des Punktsystems ausschließen sollen, enthält die Anordnung vom 06.03.2007 nicht. Genügt eine Aufforderung zur Gutachtensbeibringung nicht den formellen Anforderungen, kann dieser Mangel nicht dadurch geheilt werden, dass die Behörde nachträglich darlegt, objektiv hätten im Zeitpunkt der Anordnung Umstände vorgelegen, die Anlass zu Zweifeln an der Fahreignung hätten geben können (vgl. VGH Bad.-Württ., a.a.O.). Auf die Frage, ob die Ausführungen des Landratsamtes in seinem Anhörungsschreiben zur geplanten Entziehung der Fahrerlaubnis vom 11.05.2007, in der Entziehungsverfügung oder in der gerichtlichen Antragserwiderung als eine ausreichende Begründung für eine - unterstellt - ansonsten rechtmäßige Gutachtensanforderung angesehen werden könnten, kommt es daher nicht an.

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Begegnet somit die Entziehung der Fahrerlaubnis durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so gilt dies auch für die darauf beruhende Verpflichtung zur Abgabe des Führerscheins und die Androhung der Wegnahme bei Nichterfüllung dieser Verpflichtung.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 63 Abs. 2 S. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nrn. 1.5 und 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 07./08. Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327).