Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-04-17, Aktenzeichen 10 S 3127/11

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 2. November 2011 - 3 K 1641/11 - geändert.

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage im Verfahren 3 K 1640/11 gegen Ziff. 2 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 20. Juli 2011 wird abgelehnt.

Das Verfahren über die Beschwerde des Antragstellers wird eingestellt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 65.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde des Antragsgegners, die sich nach ihrem Antrag und ihrer Begründung gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 02.11.2011 lediglich insoweit wendet, als das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen Ziff. 2 des Bescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 20.07.2011 wiederhergestellt hat, ist zulässig (vgl. §§ 146, 147 VwGO) und begründet.

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Aus den von dem Antragsgegner in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründen (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ergibt sich, dass der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage vom 24.08.2011 gegen Ziff. 2 der immissionsschutzrechtlichen Anordnung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 20.07.2011 unbegründet ist. Die vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO vorzunehmende Abwägung fällt zu Lasten des Interesses des Antragstellers aus, vom Vollzug von Ziff. 2 der Verfügung des Antragsgegners vom 20.07.2011 bis zu einer endgültigen Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben. Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage bestehen auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten im Beschwerdeverfahren voraussichtlich keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Ziff. 2 der immissionsschutzrechtlichen Anordnung vom 20.07.2011, mit der der Antragsteller als Insolvenzverwalter verpflichtet wurde, die auf dem Grundstück der Gemeinschuldnerin lagernden Filterstäube und Aluminiumsalzschlacke bis zum 31.12.2011 ordnungsgemäß zu entsorgen. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass gegen die Verfügung zur Beseitigung der Abfälle bei ordnungsrechtlicher Betrachtung keine Bedenken bestehen (dazu unter 1.). Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts stehen der Inanspruchnahme des Antragstellers als Insolvenzverwalter auch keine Besonderheiten des Insolvenzrechts entgegen (dazu unter 2.). Schließlich besteht ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Durchsetzung von Ziff. 2 der streitgegenständlichen Verfügung (dazu unter 3.).

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1. Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme des Antragstellers hinsichtlich der Anordnung in Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vom 20.07.2011 zur Beseitigung der Abfälle ist § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 a Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG. Der Antragsteller hat die nach dieser Vorschrift erforderliche Stellung als letzter Betreiber der Anlage inne (dazu unter a)). Hieran hat sich auch durch die Freigabe des Grundstücks aus dem Insolvenzbeschlag durch den Antragsteller am 22.12.2011 nichts geändert (dazu unter b)). Auch sind die weiteren Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt (dazu unter c)).

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a) Eine Inanspruchnahme nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG setzt voraus, dass der Adressat der Ordnungsverfügung letzter Betreiber einer nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftigen Anlage war, dass er also die Merkmale des immissionsschutzrechtlichen Betreiberbegriffs erfüllt. Betreiber einer - wie hier - immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage ist derjenige, der die Anlage im eigenen Namen, auf eigene Rechnung und in eigener Verantwortung führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 - 7 C 38.97 - BVerwGE 107, 299; Beschluss vom 22.07.2010 - 7 B 12.10 - UPR 2010, 452; BayVGH, Urteil vom 04.05.2005 - 22 B 99.2208 - BayVBl. 2006, 217). Es kommt mithin auf den bestimmenden Einfluss auf den Anlagenbetrieb an, d.h. darauf, wer die maßgeblichen Entscheidungen trifft (vgl. OVG Münster, Urteil vom 01.06.2006 - 8 A 4495/04 - UPR 2006, 456). Der Insolvenzverwalter kann in diesem Sinne Betreiber sein, wenn er die Anlage des Gemeinschuldners kraft eigenen Rechts und im eigenen Namen fortbetrieben hat; es genügt, wenn dies auch nur für kurze Zeit geschehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 - 7 C 38.97 - a.a.O.). Bei Anwendung dieser Grundsätze ist der Antragsteller in die Stellung als Betreiber eingerückt, indem er nach Insolvenzeröffnung am 01.05.2009 den Betrieb der immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage bis mindestens zum 31.07.2010 fortgeführt hat. Als letzten Betreiber treffen den Antragsteller die Nachsorgepflichten aus § 5 Abs. 3 BImSchG, ohne dass es darauf ankäme, wann die Abfälle entstanden sind und ob vor Insolvenzeröffnung bereits die Gemeinschuldnerin hätte in Anspruch genommen werden können (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 - 7 C 22.03 - BVerwGE 122, 75). Da den Insolvenzverwalter die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit trifft, handelt es sich um eine persönliche Pflicht, die nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 InsO als Masseverbindlichkeit zu erfüllen ist.

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b) An der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit des Antragstellers als Insolvenzverwalter hat sich auch durch die Freigabe des Betriebsgrundstücks am 22.12.2011 aus dem Insolvenzbeschlag nichts geändert. Zum einen ist dieser Umstand bereits aus zeitlichen Gründen im Beschwerdeverfahren nicht mehr zu berücksichtigen (dazu unter aa)). Zum anderen führt hier die Freigabe des Betriebsgrundstücks auch aus ordnungsrechtlichen Gründen nicht zu einer Beendigung der Verantwortlichkeit des Insolvenzverwalters (dazu unter bb)).

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aa) Zu Recht weist der Antragsgegner darauf hin, dass die Freigabe des Betriebsgrundstücks bereits in zeitlicher Hinsicht keine Berücksichtigung mehr im gegenständlichen Beschwerdeverfahren finden kann. Maßgeblicher Zeitpunkt für die summarische Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist der Zeitpunkt, auf den es aufgrund des einschlägigen materiellen Rechts auch im Hauptsacheverfahren ankommt (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 21.07.2009 - 1 B 89/09 - NuR 2009, 798). Bei Ermessensentscheidungen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG ist dabei grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen (vgl. Jarass, BImSchG, 9. Aufl., § 17 RdNr. 82 m.w.N.). Die immissionsschutzrechtliche Verfügung des Regierungspräsidiums erging bereits am 20.07.2011. Da ein Widerspruchsverfahren gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO nicht statthaft war, stellt mithin die Entscheidung des Antragsgegners vom 20.07.2011 auch gleichzeitig die letzte berücksichtigungsfähige Behördenentscheidung dar. Jedenfalls die hier allein streitgegenständliche Ziff. 2 der Verfügung vom 20.07.2011 stellt keinen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung dar, bei dem eine abweichende Betrachtung geboten wäre. Denn sie ist konkret auf die Beseitigung der in der Schmelzhalle verbliebenen Aluminiumsalzschlacke und des sonstigen auf dem Betriebsgrundstück lagernden Abfalls gerichtet. Maßgeblicher Zeitpunkt für die summarische Überprüfung der Rechtmäßigkeit ist deshalb der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also der 20.07.2011. Zu diesem Zeitpunkt war die Freigabe des Betriebsgrundstücks durch den Antragsteller jedoch noch nicht erfolgt, sodass sie im Klageverfahren nicht berücksichtigungsfähig ist.

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bb) Überdies entfaltet hier die Freigabeerklärung in ordnungsrechtlicher Hinsicht keine Wirkung. Richtig ist zwar, dass die Freigabe von Gegenständen durch den Insolvenzverwalter rechtlich anerkannt ist und grundsätzlich bewirkt, dass diese aus der Masse ausscheiden und die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis des Gemeinschuldners wieder auflebt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 - 7 C 22.03 - a.a.O.; sowie Beschluss vom 20.01.1984 - 4 C 37.80 - Buchholz 402.41 Nr. 35). Die Abgabe der Freigabeerklärung nach dem Ergehen der entsprechenden Anordnung ist auch nicht rechtsmissbräuchlich, weil sie dem Insolvenzzweck entsprach. Die öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen, die sich auf den freigegebenen Gegenstand beziehen, gehen grundsätzlich von diesem Zeitpunkt an auf den Gemeinschuldner über. Dies schließt allerdings nicht aus, dass die Freigabeerklärung wegen der Tatbestandsmerkmale, an welche das Ordnungsrecht anknüpft, ordnungsrechtlich ins Leere gehen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 - 7 C 22.03 - a.a.O.). Allein das Ordnungsrecht regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorliegt, wie dieser Störung zu begegnen ist und wer dafür in Anspruch genommen werden kann. Daraus folgt auch, dass sich allein aus den Tatbestandsmerkmalen der einschlägigen ordnungsrechtlichen Bestimmung ergibt, welche Wirkungen die Freigabeerklärung hat. Bei Anwendung dieser Grundsätze bleibt die Freigabeerklärung des Antragstellers ordnungsrechtlich ohne Bedeutung. Die sich aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG ergebenden ordnungsrechtlichen Verpflichtungen beruhen nicht auf dem Eigentum des Anlagenbetreibers an den Abfällen oder seiner Befugnis zur Verfügung über diese, sondern auf dem Betrieb der Anlage und der Sachherrschaft des Betreibers in Bezug auf diese, unabhängig von der vermögensrechtlichen Zuordnung der Stoffe oder des Betriebsgrundstücks (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 - 7 C 38.97 - a.a.O.). Wie sich aus dem Wortlaut von § 5 Abs. 3 BImSchG und der Binnensystematik der Bestimmung eindeutig ergibt, ist Anknüpfungspunkt der Nachsorgepflichten nicht etwa das Vorhandensein von Abfällen oder der Zustand des Betriebsgeländes nach der Stilllegung, sondern die Pflicht des Betreibers zu einer in allen Phasen von der Errichtung bis zur Stilllegung des Betriebes ordnungsgemäßen Betriebsführung, die das mit § 5 Abs. 1 BImSchG angestrebte hohe Schutzniveau für die Umwelt auch nach der Betriebseinstellung gewährleistet (vgl. näher OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.11.2009 - OVG 11 N 30.07 - NVwZ 2010, 594).

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c) Zu Recht und mit zutreffender Begründung ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass für die Anordnung in Ziff. 2 der Verfügung vom 20.07.2011 die Voraussetzungen von § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 a Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG vorliegen. Zur Erfüllung der sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz ergebenden Pflichten können gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen getroffen werden, nach Einstellung des gesamten Betriebs zur Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3 BImSchG ergebenden Pflichten allerdings nur noch während eines Zeitraums von einem Jahr (§ 17 Abs. 4 a Satz 2 BImSchG). Von dieser Befugnis hat der Antragsgegner hier zu Recht Gebrauch gemacht, weil der Antragsteller der ihm als letztem Betreiber obliegenden (Nachsorge-) Pflicht aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG nicht nachgekommen ist, die Anlage so stillzulegen, dass die vorhandenen Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung befanden sich die in der Verfügung vom 20.07.2011 im Einzelnen näher beschriebenen Abfälle im Umfang von mehreren 100 Tonnen auf dem Betriebsgelände der Anlage. Nachdem der Antragsteller trotz mehrfacher Aufforderungen und einer gemeinsamen Ortsbesichtigung mit Bediensteten des Regierungspräsidiums keine Anstalten zur Beseitigung der Abfälle unternommen hat, bestand hinreichender Anlass für die Annahme, dass er seiner Nachsorgepflicht aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG zur Verwertung oder Beseitigung dieser Abfälle nicht mehr nachkommen werde. Im Übrigen leidet Ziff. 2 der Verfügung vom 20.07.2011 nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Ein Auswahlermessen hinsichtlich des in Anspruch zu nehmenden Störers war von dem Antragsgegner nicht auszuüben, da als Adressat einer Anordnung zur Durchsetzung der aus § 5 Abs. 3 BImSchG folgenden, dem Betreiber obliegenden Nachsorgepflichten allein der letzte Betreiber der Anlage in Betracht kommt. Schließlich ist die Anordnung, die Abfälle zu beseitigen, auch unter Berücksichtigung der Massearmut nicht unverhältnismäßig.

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2. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts stehen der Inanspruchnahme des Antragstellers als Insolvenzverwalter auch keine Besonderheiten des Insolvenzrechts entgegen. Insbesondere erweist sich Ziff. 2 der streitgegenständlichen Verfügung nicht bereits deswegen als unverhältnismäßig und damit rechtswidrig, weil sie wegen §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO nicht vollstreckt werden könnte. Dabei kann dahinstehen, welchen Rang die Pflichten des Antragstellers und die Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme im Gefüge des Insolvenzrechts einnehmen. Denn selbst wenn die Beitreibung der Kosten einer etwaigen Verwaltungsvollstreckung wegen des Verbots der Einzelzwangsvollstreckung unzulässig sein und die Behörde nur eine quotale Befriedigung erreichen können oder ihr wegen Masseunzulänglichkeit das Vollstreckungsverbot der §§ 209 Abs. 1 Nr. 3, 210 InsO entgegenstehen sollte, schlüge dies nicht auf die Befugnis der Behörde durch, den polizeipflichtigen Antragsteller zur Erfüllung seiner immissionsschutzrechtlichen Nachsorgepflichten per Verwaltungsakt in Anspruch zu nehmen. Das Verwaltungsgericht verkennt in diesem Zusammenhang, dass im Verwaltungsverfahren die einzelnen Schritte vom Erlass eines Verwaltungsakts als Grundverfügung (Primärebene) über die Vollstreckung der öffentlich-rechtlichen Pflicht des Adressaten (Sekundärebene) bis zur Beitreibung der Kosten der Verwaltungsvollstreckung (Tertiärebene) unterschieden werden müssen. Im vorliegenden Verfahren befindet sich der Streit ausschließlich auf der Primärebene. Der Erlass einer ordnungsrechtlichen Grundverfügung stellt noch keine Maßnahme der Zwangsvollstreckung dar. Daher steht ihrem Erlass weder das Verbot der Einzelzwangsvollstreckung aus § 89 Abs. 1 InsO noch das Vollstreckungsverbot des § 210 InsO entgegen.

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Zutreffend geht das Verwaltungsgericht zwar in anderem Zusammenhang davon aus, dass das Insolvenzrecht das Ordnungsrecht nicht verdrängt, sondern zwischen beiden Rechtsgebieten zu trennen ist. Während das Ordnungsrecht regelt, wann eine Störung vorliegt, wie ihr zur begegnen ist und wer dafür in Anspruch genommen werden kann, regelt das Insolvenzrecht abschließend, wie die Ordnungspflicht im Insolvenzverfahren einzuordnen und durchzusetzen ist (vgl. näher BVerwG, Urteil vom 23.09.2004 - 7 C 22.03 - a.a.O.). Im Ergebnis läuft die Begründung des Verwaltungsgerichts diesem Ansatz jedoch zuwider. Denn wenn es der Behörde nicht möglich ist, den Insolvenzverwalter auf der Primärebene zur Gefahrenbeseitigung zu verpflichten, könnten die ordnungsrechtlichen Nachsorgepflichten gemäß § 5 Abs. 3 BImSchG praktisch nicht durchgesetzt werden. Entgegen der Annahme des Antragstellers besteht insbesondere keine Handlungsmöglichkeit der Behörde, ohne Inanspruchnahme des Insolvenzverwalters die Gefahr selbst zu beseitigen. Denn der Immissionsschutzbehörde steht als einziges gesetzliches Mittel zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands die Ersatzvornahme gemäß § 25 LVwVG zur Verfügung, die denknotwendig zuerst auf der Primärebene die Inanspruchnahme des Störers voraussetzt. Eine zu Lasten der Allgemeinheit gehende eigenständige Pflicht der Behörde zur Gefahrenbeseitigung und daran anknüpfende Befugnisse kennt das Ordnungsrecht nicht. Eine solche Pflicht kann auch nicht durch das Insolvenzrecht geschaffen werden (vgl. näher OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16.01.1997 - 3 L 94/96 - NJW 1998, 175). Die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, wonach § 210 InsO nach Anzeige der Masseunzulänglichkeit bereits dem Erlass einer ordnungsrechtlichen Grundverfügung gegen den Insolvenzverwalter entgegenstehe, würde zu ordnungsrechtlich nicht hinzunehmenden Zuständen führen. Denn dann könnte gegen den Insolvenzverwalter keine Grundverfügung ergehen und die Behörde könnte nicht die erforderliche Grundlage zur Beseitigung der Gefahr im Wege der Verwaltungsvollstreckung mittels Ersatzvornahme schaffen. Eine solche Lösung stünde jedoch dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr entgegen; eine Suspendierung der Polizeipflicht in der Insolvenz zu Lasten der Allgemeinheit und der öffentlichen Sicherheit ist dem Gefahrenabwehrrecht fremd. Die Anzeige der Masseunzulänglichkeit ist deshalb für die Primärebene unerheblich und hindert nicht die Befugnis der Ordnungsbehörde, den Insolvenzverwalter als Störer auf der Grundlage der einschlägigen ordnungsrechtlichen Bestimmungen in Anspruch zu nehmen. Vielmehr bewirkt die Anzeige der Masseunzulänglichkeit nur, dass die Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme (d.h. auf der Tertiärebene im oben dargestellten Sinne) nur im Rahmen der vorhandenen Masse nach Maßgabe der insolvenzrechtlich vorgeschriebenen Rangordnung zu befriedigen sind (vgl. ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 22.10.1998 - 7 C 38.97 - a.a.O.; BayVGH, Urteil vom 04.05.2005 - 22 B 99.2208 - a.a.O.).

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3. Zu Recht und mit zutreffenden Erwägungen ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung von Ziff. 2 des streitgegenständlichen Bescheids vom 20.07.2011 besteht. Wegen der Gefahren, die von den in der Schmelz- und der Spänehalle lagernden Abfallstoffen ausgehen, kann mit ihrer Entsorgung nicht bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache zugewartet werden. Insbesondere von den auf dem Betriebsgelände noch in großer Menge vorhandenen Filterstäuben geht nach der sachkundigen Einschätzung des Regierungspräsidiums eine erhebliche Gefahr für die Umwelt und die menschliche Gesundheit aus. Gerade wegen des sehr schlechten baulichen Zustands der Betriebshallen, die teilweise nicht mehr gegen Wasserzutritt gesichert sind und keinen dichten Boden mehr aufweisen, muss nach der übereinstimmenden Einschätzung des Regierungspräsidiums und des Immissionsschutzbeauftragten der Gemeinschuldnerin mit der Freisetzung von Filterstäuben sowie Salzen aus der Salzschlacke gerechnet werden. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass wohl lediglich von den Filterstäuben, nicht jedoch von der Salzschlacke und dem Ofenausbruch, erhebliche Gesundheitsgefahren ausgehen.

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Nach alldem war der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklagen gegen die in Ziff. 2 des Bescheides vom 20.07.2011 verfügte Abfallbeseitigungspflicht abzulehnen.

13

Nach der Rücknahme der Beschwerde durch den Antragsteller ist das Beschwerdeverfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

14

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 VwGO.

15

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren findet ihre Grundlage in § 63 Abs. 2, § 47 und § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen Nrn. 1.5 und 19.1.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004.

16

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.