Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-27, Aktenzeichen 1 A 36/01

Tatbestand

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Die Klägerin ist eine Züchtervereinigung, die sich mit der Zucht von Milchrindern, sog. Holsteins, und ganz überwiegend der Rasse Schwarzbunt, befasst. Bis zum Jahre 1999 war sie für die „Altkreise“ K., L., M., N., O. und P. sowie für die Kreise Q. und R. und die Stadt S. als Zuchtorganisation anerkannt.

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Unter dem 23.02.1999 suchte sie beim Beklagten um die Änderung ihres räumlichen Tätigkeitsbereichs mit dem Begehren nach, sich auf das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland auszudehnen. Auf entsprechende Anfragen des Beklagten erklärten die Länder T., U., V., W. und X. ihr Einvernehmen mit der Erweiterung, während u.a. die hier beigeladenen Länder eine solche Ausdehnung auf ihr Gebiet ablehnten. Daraufhin stimmte der Beklagte durch Verfügung vom 20.07.1999 der Erweiterung des räumlichen Tätigkeitsbereichs auf das Gebiet der Länder, die ihr Einvernehmen erklärt hatten, sowie auf das gesamte Gebiet Y. zu.

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Am 03.12.1999 hat die Klägerin daraufhin Klage insoweit erhoben, als ihr die Zustimmung für ihre Erweiterung auf den Bereich der beigeladenen Länder nicht erteilt worden ist.

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Sie macht geltend: Zwar sei sie eine renommierte Rinderzuchtorganisation, an deren Zuchtergebnissen, Vermarktungsmöglichkeiten und Beratungsangeboten nicht nur Rinderzüchter ihres Stammgebietes interessiert seien. In ihrem jetzigen Zuchtgebiet finde jedoch ein fortschreitender Strukturwandel statt. Immer mehr rindviehhaltende Betriebe gäben die Zucht auf, wodurch sich die Basis insbesondere für die Durchführung eines Jungbullenprüfprogramms immer mehr verkleinere. Aus diesem Grunde sei sie gezwungen, ihren räumlichen Tätigkeitsbereich auf das gesamte Bundesgebiet zu erweitern. Die Erweiterung dürfe der Beklagte nicht davon abhängig machen, dass dadurch bestehenden Tierzuchtorganisationen in anderen Bundesländern keine Konkurrenz erwachse. Dies laufe auf eine unzulässige Bedürfnisprüfung hinaus. Allenfalls sei es zulässig, die Zustimmung dann zu verweigern, wenn durch die Erweiterung bestehende Tierzuchtprogramme erheblich in ihrem Bestand gefährdet würden. Dafür trage der Beklagte die Beweislast. Von einer erheblichen Gefährdung der bestehenden Tierzuchtprogramme in I. und J. bei Ausdehnung ihres räumlichen Tätigkeitsbereichs dorthin könne jedoch keine Rede sein. Es sei nicht ihr Ziel, den Züchtervereinigungen in diesen Ländern ihre züchterische Basis streitig zu machen und ihnen angeschlossene Betriebe abzuwerben. Sie beabsichtige vielmehr, bislang noch nicht in Zuchtorganisationen angeschlossene Betriebe für die aktive Herdbuchzucht zu interessieren und als Mitglieder zu gewinnen. Diese Erwartung sei auch realistisch. Denn in I. betrage bei einer Kontrolldichte bei den Milchleistungsprüfungen von 88 % die Herdbuchdichte lediglich 58 % und die Besamungsdichte nur 65 %. Ähnlich seien die Verhältnisse in J.. Hier belaufe sich die Herdbuchdichte bei einer Kontrolldichte bei den Milchleistungsprüfungen von 80 % lediglich auf weniger als 30 % und die Besamungsdichte nur auf gut 50 %. Demgegenüber erreiche sie in ihrem Stammgebiet eine Herdbuchdichte von rd. 90 % und eine Besamungsdichte von ca. 95 %. Zwar sei nicht auszuschließen, dass einzelne Betriebe von den in I. und J. bestehenden Züchtervereinigungen zu ihr wechseln würden. Es seien jedoch hinreichend in der Milchleistungsprüfung stehende und nicht in der Herdbuchzucht organisierte Tiere in I. und J. vorhanden, so dass nicht zu befürchten sei, bei ihrer Zulassung in diesen Ländern würden die Tierzuchtprogramme der dortigen Züchtervereinigungen ernstlich gefährdet.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Aufhebung der Verfügung des Beklagten vom 20.09.1999, soweit sie dem folgenden Ausspruch entgegensteht, den Beklagten zu verpflichten, der Ausdehnung ihres räumlichen Tätigkeitsbereichs auf die Länder I. und J. zuzustimmen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er weist darauf hin, dass er die beantragte Zustimmung nur im Einvernehmen mit den beigeladenen Ländern erklären könne. Da dieses Einvernehmen von diesen nicht erteilt worden sei, sei er verpflichtet, seine Zustimmung zu versagen.

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Die Beigegeladenen beantragen ebenfalls,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beigeladene zu 1) trägt vor, bei der Entscheidung der Frage, ob das Zuchtziel und das Zuchtprogramm einer Zuchtorganisation geeignet sei, die tierische Erzeugung im Sinne des Tierzuchtgesetzes zu fördern, und die Organisation deshalb anzuerkennen sei, seien auch bestehende Zuchtprogramme im Zuchtgebiet zu berücksichtigen. Der in I. bestehende Rinderzuchtverband I. e.G. (Z.) entspreche den Anforderungen des Tierzuchtgesetzes im vollen Umfange. Auf der anderen Seite sei der vorhandene Tierbestand gerade eben ausreichend, um ein eigenes Zuchtprogramm umzusetzen. Eine Anerkennung der Klägerin für das Land I. werde zwangsläufig zur Folge haben, dass das bestehende Zuchtprogramm des Z. in seinem Bestand und seiner Durchführung erheblich gefährdet werde.

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Der Beigeladene zu 2) machte geltend, dass es hier nicht um einen Konkurrenz- oder Bestandsschutz für bereits bestehende Tierzuchtorganisationen um ihrer selbst Willen gehe, sondern darum, für züchterisch erforderliche Maßnahmen hinreichend große Bestände zu erhalten und die wirtschaftliche Betätigung der Tierzuchtorganisationen zu ermöglichen. Daher weise auch das Tierzuchtgesetz ausdrücklich auf die Erforderlichkeit einer hinreichend großen Zuchtpopulation hin, die bei einer Zersplitterung des Bestandes auf mehrere Zuchtorganisationen nicht mehr bestehen würde. Der von der Klägerin beklagte Strukturwandel finde nicht nur in deren Zuchtgebiet, sondern gleichermaßen auch in J. statt und verkleinere auch hier die Möglichkeiten zur Durchführung eines eigenen Jungbullenprüfungsprogramms. Hier hätten allein im Jahre 1999 mehr als 1.000 Betriebe die Milchviehhaltung aufgegeben. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass die Zulassung der Klägerin in J. das Zuchtprogramm der hier tätigen Rinderzucht J. e.G. (AA.) gefährden würde.

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Das Gericht hat am 14.08.2001 beschlossen, Beweis darüber zu erheben, ob durch die Anerkennung der Klägerin als Zuchtorganisation in den Ländern I. sowie J. das Tierzuchtprogramm der dort bestehenden Zuchtorganisationen gefährdet würde, durch Einholung eines schriftlichen Gutachtens des Prof. Dr. AB. AC., AD. (Institut für Tierzucht und Tierhaltung). Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme und seiner Begründung wird auf dessen Gutachten vom 06.12.2002 verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig.

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Dabei geht das Gericht bei verständiger Auslegung davon aus, dass mit der Erteilung der Zustimmung zur Erweiterung des räumlichen Tätigkeitsbereichs der Klägerin auf die Länder T., U., V., W. und X. sowie das gesamte Gebiet Y. durch Bescheid vom 20.07.1999 zugleich die beantragte Zustimmung für die Erweiterung auf die übrigen Länder der Bundesrepublik Deutschland (stillschweigend) versagt worden ist, obwohl sich der Bescheid zur Stellungnahme der anderen Länder nicht näher verhält. Gleichwohl ist die Klage nicht verfristet, weil dem vorgenannten Bescheid keine Rechtsmittelbelehrung beigegeben worden ist, so dass die Klage noch innerhalb eines Jahres nach Zustellung es angefochtenen Bescheides erhoben werden konnte (§ 58 Abs. 2 VwGO).

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Die Klage ist auch begründet.

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Nach § 7 Abs. 1 Tierzuchtgesetz (TierZG) in der hier maßgeblichen Fassung vom 06.06.2000 (BGBl. I S. 811) wird eine Zuchtorganisation von der zuständigen Behörde anerkannt, wenn u.a. das Zuchtziel sowie das Zuchtprogramm geeignet sind, die tierische Erzeugung, auch unter Berücksichtigung bestehender Zuchtprogramme, im Sinne des § 1 Abs. 2 TierZG zu fördern und eine für die Durchführung des Zuchtprogramms hinreichende große Zuchtpopulation vorhanden ist. Dabei bezieht sich die Anerkennung auf das Zuchtziel, das Zuchtprogramm sowie bei einer Züchtervereinigung auf den sachlichen und räumlichen Tätigkeitsbereich und die Zuchtbuchordnung. Soweit es zur Erfüllung des § 1 Abs. 2 TierZG genannten Zweckes erforderlich ist, kann die Anerkennung auf bestimmte Rassen oder Gebiete oder in sonstiger Weise beschränkt werden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 und 2 TierZG). Änderungen des räumlichen Tätigkeitsbereichs einer bestehenden und anerkannten Tierzuchtvereinigung wie im vorliegenden Fall bedürfen der Zustimmung der zuständigen Behörde (§ 7 Abs. 6 TierZG). Erstreckt sich die züchterische Tätigkeit einer Organisation auf mehrere Länder, so entscheidet die zuständige Behörde im Einvernehmen mit den zuständigen Behörden dieser Länder (§ 7 Abs. 4 TierZG).

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Zutreffend hat sich der Beklagte auf den Standpunkt gestellt, dass er an der Erteilung seiner Zustimmung zur Erweiterung des räumlichen Tätigkeitsbereichs der Klägerin auf die Länder I. und J. bereits deshalb gehindert ist, weil die Beigeladenen ihr Einvernehmen mit dieser Erweiterung versagt haben. Mit der Regelung des § 7 Abs. 4 TierZG gewährleistet das Gesetz ein einheitliches Anerkennungs- bzw. Zustimmungsverfahren auch in den Fällen, in denen sich der Tätigkeitsbereich einer Züchtervereinigung auf mehrere Länder erstreckt. Im Hinblick auf die Länderhoheit ist jedoch durch das Erfordernis des Einvernehmens sichergestellt, dass die zuständige Behörde bei Versagung des Einvernehmens eines anderen Landes eine Anerkennung oder Zustimmung für den Bereich des betreffenden Landes nicht aussprechen darf. Da die Erteilung oder Versagung des Einvernehmens einen Akt verwaltungsinterner Mitwirkung ohne Außenwirkung darstellt, kann das Einvernehmen gegenüber dem betreffenden Land auch nicht selbständig erstritten werden. Rechtsmittel gegen die Versagung bzw. Zustimmung auch bezüglich dieses Landes sind vielmehr gegen die für die Züchtervereinigung zuständige Behörde zu richten und diese ggf. zu deren Erteilung zu verpflichten, wenn sich die Versagung des Einvernehmens als rechtswidrig erweist (zur entsprechenden Regelung des § 36 BauGB, Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl., § 36 Rdnr. 14 und 15 m. w. Nachw.).

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Allerdings enthält § 7 Abs. 4 TierZG anders als § 36 Abs. 2 BauGB keine Regelung, unter welchen Voraussetzungen das Einvernehmen versagt werden darf. Einer ausdrücklichen Regelung bedurfte es nach Ansicht des Gerichts auch nicht. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist vielmehr davon auszugehen, dass das Einvernehmen nur bei Fehlen der Voraussetzungen für eine Anerkennung bzw. Zustimmung unter Berücksichtigung der Verhältnisse in dem betreffenden Land versagt werden darf.

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Nach den o.g. Bestimmungen hat eine Züchtervereinigung bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 TierZG einen Anspruch auf eine begehrte Anerkennung. Das entspricht Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 84/247/EWG der EU-Kommission vom 27.04.1984 zur Festlegung der Kriterien für die Anerkennung von Züchtervereinigungen und Zuchtorganisationen, die Zuchtbücher für reinrassige Zuchtrinder haben oder einrichten (ABL. Nr. L 125/58), der bestimmt, dass die Mitgliedsstaaten jede Züchtervereinigung oder Zuchtorganisation, die Zuchtbücher hält oder einrichtet, und die die in dem dortigen Anhang aufgeführten Bedingungen erfüllt, amtlich anerkennen müssen. Das ist zwischen den Beteiligten auch nicht streitig. Streitig ist allein, ob die Klägerin die Voraussetzungen für die Anerkennung ihrer Tätigkeit in den beigeladenen Ländern erfüllt.

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Sowohl nach Ziff. 2 c des Anhangs zur Entscheidung 84/247/EWG als auch nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 TierZG besteht ein Anspruch auf Anerkennung nur, wenn eine für die Durchführung des Zuchtprogramms hinreichend große Zuchtpopulation vorhanden ist. Diese Regelung ist im Zusammenhang mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 TierZG zu sehen, nämlich der dort vorausgesetzten Eignung des Zuchtprogramms auch unter Berücksichtigung bestehender Zuchtprogramme, im züchterischen Bereich die Erzeugung der Tiere so zu fördern, dass die Leistungsfähigkeit der Tiere unter Berücksichtigung der Vitalität erhalten und verbessert, die Wirtschaftlichkeit, insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit der tierischen Erzeugung verbessert wird, die von den Tieren gewonnenen Erzeugnisse den an sie gestellten qualitativen Anforderungen entsprechen und die genetische Vielfalt erhalten wird. Diesen Anforderungen wird ein Zuchtprogramm nicht gerecht, das langfristig als eigenständiges Zuchtprogramm nicht betrieben werden kann, weil es in dem in Betracht kommenden Gebiet überhaupt an einer für die Durchführung eines Zuchtprogramms hinreichenden Population fehlt (Hess. VGH, Urt. v. 10.07.1996 - ArgrarR 1998, 125). Im Hinblick darauf, dass nach Art. 2 Abs. 2 der verbindlichen (vgl. dazu EuGH, Urt. v. 14.12.2000 - NVwZ 2001, 667) Entscheidung 84/247/EWG die Behörde eines Mitgliedsstaates, in dem für eine Rasse bereits eine oder mehrere amtlich anerkannte Vereinigungen oder Organisationen bestehen, die Anerkennung einer neuen Züchtervereinigung verweigern kann, wenn sie die Erhaltung der Rasse oder des Zuchtprogramms der bestehenden Vereinigung oder Organisationen gefährdet, und unter Berücksichtigung dessen, dass nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 TierZG die Eignung eines Zuchtprogramms auch unter Berücksichtigung bestehender Zuchtprogramme zu beurteilen ist, ist ein Zuchtprogramm zur Förderung der tierischen Erzeugung im Sinne des § 1 Abs. 2 TierZG auch dann nicht als geeignet anzusehen, wenn zwar insgesamt in einem Land eine für eine erfolgreiche Durchführung eines Zuchtprogramms hinreichend große Zuchtpopulation vorhanden ist, jedoch davon auszugehen ist, durch die Zulassung einer weiteren Züchtervereinigung werde das vorhandene Zuchtprogramm einer Züchtervereinigung gefährdet.

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Es kann dahinstehen, ob der Klägerin darin zu folgen ist, dass die Anerkennung nur verweigert werden darf, wenn eine erhebliche Gefahr für die Durchführung eines bestehenden Zuchtprogrammes vorliegt oder dafür nicht vielmehr eine einfache Gefahr ausreicht, wie dies Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 84/247/EWG vorschreibt. Denn auch von Letzterem kann nicht mit hinreichender Sicherheit ausgegangen werden.

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Eine Gefahr liegt bei einer Sachlage vor, bei der in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit dem Eintritt eines Schadens zu rechnen ist. Der Eintritt eines Schadens braucht weder gewiss zu sein noch unmittelbar bevorstehen, es reicht vielmehr jede nicht entfernte Möglichkeit desselben aus (BVerwG, Urt. v. 12.07.1973, DVBl. 1973, 857).

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Nach den Feststellungen des Sachverständigen Prof. Dr. AC. hängt der Erfolg eines Tierzuchtprogramms in erster Linie von der Größe der der Züchtervereinigung zur Verfügung stehenden Zuchtpopulation und - darauf aufbauend - von der speziellen Selektionsintensität ab. Danach wird nach seinen Angaben in der klassischen Literatur zu Zuchtprogrammen in der Regel eine Größe von mindestens 100.000 Kühen für ein erfolgreiches Zuchtprogramm vorausgesetzt. Die Richtigkeit dieser Feststellungen wird auch von den Beteiligten nicht infrage gestellt, wobei mit dem Gutachter darauf hinzuweisen ist, dass ein nicht unerheblicher Teil der in der Bundesrepublik Deutschland vorhandenen Züchtervereinigungen und insbesondere auch die Klägerin in ihrem Stammgebiet über keine solch große Zuchtpopulation verfügt und dass bei geeigneten Kooperationen mit anderen Verbänden diese Zahl auch unterschritten werden kann. Gleichwohl schließt der Sachverständige bei einer Zulassung der Klägerin in den Ländern I. und J. eine Gefährdung der dortigen Zuchtprogramme des Z. bzw. AA. nicht aus, weil eine Abwanderung von Mitgliedern dieser Züchtervereinigung zur Klägerin möglich sei und dies zur Verringerung des Absatzmarktes (Mitglieder als Kunden) und der Testkapazität (Mitglieder als aktiv zum Zuchtprogramm Beitragende) führt, ohne sich allerdings in der Lage zu sehen, zur Wahrscheinlichkeit eines derartigen Verlaufes nähere Angaben machen zu können. Da nach den Feststellungen des Sachverständigen dem Z. 486 Betriebe mit nur gut 100.000 Kühen und dem AA. 1.956 Betriebe mit lediglich 105.000 Kühen angeschlossen sind, hält es auch das Gericht nicht für gänzlich ausgeschlossen, dass die Zulassung der Klägerin in den Ländern I. und J. mit einer Beeinträchtigung der Vermarktungschancen und einer Verringerung der Testkapazitäten der dortigen Züchtervereinigungen verbunden ist. Dies gilt insbesondere für das Land J., weil bei der Klägerin die Züchtung der Holsteinrasse „Schwarzbunt“ ganz im Vordergrund steht und die Zuchtpopulation dieser Rasse des AA. lediglich aus rd. 60.000 Tieren besteht. Auf der anderen Seite ist jedoch zu berücksichtigen, dass in I. und J. sich ein deutlich höherer Anteil der Tiere dieser Rasse in der Milchleistungsprüfung befindet, ohne gleichzeitig Herbuchtiere zu sein. So beträgt nach den Feststellungen des Sachverständigen die Herdbuchdichte aller in der Milchleistungsprüfung befindlichen Tiere in I. nur 54,1 und in J. lediglich 34,9 %, so dass hier ein erhebliches Potential für eine Verbreiterung der Zuchtpopulation vorhanden ist. Zu berücksichtigen ist ferner, dass nach den Feststellungen des Sachverständigen nicht nur das Zuchtprogramm der Klägerin, sondern auch die des Z. und des AA. als innovativ und erfolgreich einzustufen sind. Dann aber ist die Wahrscheinlichkeit, dass bei der Zulassung der Klägerin in I. und J. Mitglieder der dortigen Züchtervereinigungen in erheblichem Umfang zur Klägerin abwandern, als gering anzusehen, zumal nach den Ausführungen des Sachverständigen der Z. und AA. in den letzten drei Jahren mit spürbar mehr Bullen in den für die Vermarktung wichtigen Toplisten der Zuchtwertschätzung vertreten waren als die Klägerin. Vielmehr liegt die Annahme näher, dass es der Klägerin nicht in nennenswertem Umfang gelingen wird, viehhaltende Betriebe als Mitglieder zu gewinnen, falls in den beigeladenen Ländern die Bereitschaft bei den Betrieben, Mitglied einer Züchtervereinigung zu werden nicht besonders entwickelt ist. Danach spricht keine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass bei einer Zulassung der Klägerin in den I. und J. die Zuchtprogramme der dort bestehenden Züchtervereinigungen gefährdet werden.

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Dass im Übrigen das Tierzuchtprogramm der Klägerin geeignet ist, die tierische Erzeugung im Sinne des § 1 Abs. 2 TierZG zu fördern, kann nicht zweifelhaft sein. Dies wird hinreichend durch die erfolgreiche Tätigkeit der Klägerin in der Vergangenheit belegt und entspricht auch der Ansicht des Sachverständigen, der das Zuchtprogramm der Klägerin für eines der innovativsten und erfolgreichsten in der Bundesrepublik Deutschland hält.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Ziff. 11 ZPO.

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