Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-29, Aktenzeichen 13 A 4996/04
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0429.13A4996.04.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln
vom 9. November 2004 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Nachzulassung des Arzneimittels I. , das
nach einer homöopathischen Verfahrenstechnik hergestellt wird. Es enthält als
arzneilich wirksame Bestandteile Reserpin D3, Rauwolfia D3, Viscum album D2 und
Crataegus D2.

3

Das Arzneimittel wurde 1998 in der Ukraine und im November 2007 für leichte
Formen der Hypertonie in Österreich zugelassen.

4

Die Klägerin zeigte im Juni 1978 beim Bundesgesundheitsamt das Arzneimittel
gemäß Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts
(AMNG) mit dem Anwendungsgebiet Hypertonie an.

5

Am 23. April 1990 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung des
Arzneimittels. Am 24. Februar 1992 stellte sie den sogenannten Langantrag.

6

Die Klägerin berief sich auf Monographien der Kommission D zu den Wirkstoffen
Rauwolfia D3, Viscum album und Crataegus D2 und teilte weiter mit, es sei nur die
sinngemäße Übernahme für das homöopathische Kombinationsarzneimittel möglich.
Die Kombinationsbegründung werde noch übersandt.

7

Mit Schreiben vom 20. August 1993, zugestellt am 25. August 1993, wies das
Bundesgesundheitsamt die Klägerin auf Mängel des Verlängerungsantrages hin und
gab ihr unter Hinweis darauf, dass die Zulassung bei nicht fristgerechter
Mängelbeseitigung zu versagen sei, Gelegenheit, diesen binnen 3 Jahren nach
Zugang des Schreibens abzuhelfen. Unter anderem wurden folgende Punkte
bemängelt:

8

Es fehle eine ausreichende Begründung gemäß § 22 Abs. 3a des
Arzneimittelgesetzes (AMG), dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen
positiven Beitrag zur Beurteilung des Arzneimittels leiste. Es werde um Darlegung
gebeten, dass die fixe Kombination den Anforderungen der von der Kommission D
erarbeiteten "Richtlinie zur Bewertung fixer Kombinationen homöopathischer
Einzelmittel" entspreche. Darüber hinaus werde um Vorlage von Erfahrungsberichten
über die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Arzneimittels in der beantragten
Dosierung bei dem beantragten Anwendungsgebiet gebeten, sofern diese zur
Verfügung stünden. Die Monographie der Kommission D zu Reserpinum könne nicht
als Beleg für die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Bestandteils Reserpinum D3
herangezogen werden. In der Monographie sei die Unbedenklichkeit erst ab der 6.
Dezimalpotenz belegt. In dem Fertigarzneimittel entspreche die Konzentration dieses
Bestandteils rechnerisch einer D4. Durch die Monographie werde für Reserpinum
eine Wirksamkeit bei dem beanspruchten Anwendungsgebiet "Hypertonie" nicht
belegt. Es werde um Vorlage von anderem wissenschaftlichen Erkenntnismaterial
zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Bestandteils gebeten.

9

Ferner sei eine Stellungnahme zur Bewertung der Nutzen-Risiko-Aspekte des
Arzneimittels erforderlich. Der Indikationsanspruch "Hypertonie" sei durch die
Aufbereitungsmonographien der Kommission D nicht hinreichend abgedeckt. Werde
der Indikationsanspruch beibehalten, sei wegen der Schwere der Indikationsaussage
und im Hinblick auf die mögliche Selbstmedikation mit dem Arzneimittel weiteres
wissenschaftliches Erkenntnismaterial erforderlich. Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit der Kombination seien durch die Monographien der Einzelstoffe
nicht hinreichend bestimmbar. Auf der Grundlage der Monographien bestünden bei
einer Kombination der wirksamen Bestandteile Crataegus, Rauwolfia serpentina und
Viscum album keine Bedenken gegen die Formulierung "Die Anwendungsgebiete
entsprechen den homöopathischen Arzneimittelbildern. Dazu gehören:
Blutdruckstörungen."

10

Mit am 22. August 1996 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben nahm die
Klägerin zu den mitgeteilten Beanstandungen Stellung. Die beanspruchte Indikation
Bluthochdruck werde von den Bestandteilen Rauwolfia serpentina und Viscum album
vollumfänglich getragen. Anwendungsgebiete für das Einzelmittel Reserpinum seien
"Schwäche und Verstimmungszustände". Für Rauwolfia serpentina sei bekannt, dass
der Inhaltsstoff Reserpin der Hauptwirkungsträger sei. Als Hauptalkaloid von
Rauwolfia serpentina müsse Reserpin in seiner Wirkung und seinen
Anwendungsgebieten mit den Zubereitungen aus der Droge weitgehend
übereinstimmen. Diese Übereinstimmung werde bestätigt durch die Monographie.
Hier seien für Rauwolfia serpentina zusätzlich Verstimmungszustände benannt. Die
Übereinstimmung bestätige die Fachliteratur. Für den Bestandteil Reserpin ergebe
sich die Eignung zur Blutdruckbehandlung aus dem beigefügten von T3.
/P1. und von B1. erstellten Arzneimittelbild. Die Aussage der Beklagten,
wonach die Unbedenklichkeit des Bestandteils Reserpin durch die
Aufbereitungskommission nicht belegt werde, werde durch das umfangreiche
wissenschaftliche Erkenntnismaterial zur allopathischen Anwendung widerlegt. Aus
Untersuchungen und wissenschaftlichem Erkenntnismaterial ergebe sich ferner die
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit von I. in der beantragten Dosierung bei
dem beantragten Anwendungsgebiet.

11

Der Stellungnahme beigefügt waren u.a. eine Stellungnahme nach § 22 Abs. 3a
AMG von Dr. T3. vom 3./16. August 1996 sowie ein Bericht über die
Ergebnisse einer Arzneimittelprüfung von Reserpinum von Dr. T3. ,
Dr. P1. und von B1. .

12

Die Kommission D sprach sich am 26. Februar 1997 gegen die Verlängerung der
Zulassung aus.

13

Die Beklagte teilte der Klägerin mit Schreiben vom 18. April 1997 mit, die
Bewertung der eingereichten Unterlagen habe die Notwendigkeit einer nochmaligen
Anhörung vor der abschließenden Beurteilung ergeben. Aus der beigefügten
medizinischen Stellungnahme ergebe sich, dass nach dem derzeitigen Stand eine
Verlängerung der Zulassung noch nicht möglich sei. Um Übersendung der Antwort
innerhalb einer Frist von 2 Monaten nach Zugang werde gebeten.

14

In der beigefügten medizinischen Stellungnahme wurde beanstandet, dass die
von der Klägerin angegebene therapeutische Wirksamkeit nach dem jeweils
gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unzureichend begründet sei,
es an einer ausreichenden Begründung dafür fehle, dass jeder arzneilich wirksame
Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste. Überdies
bestehe der begründete Verdacht, dass das Arzneimittel bei bestimmungsgemäßem
Gebrauch schädliche Wirkungen habe, die über ein nach den Erkenntnissen der
medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen. Wegen der Schwere
des Krankheitsbildes sei ein Vergleich mit einer Standardtherapie zu fordern und
mindestens eine gleichwertige Blutdrucksenkung zu erreichen.

15

Mit Schreiben vom 17. Juni 1997 nahm die Klägerin zum Schreiben vom 18. April
1997 unter Beifügung zahlreicher Unterlagen, u.a. eines Vergleichs der
Arzneimittelbilder/Arzneimittelprüfungen von Reserpinum und Rauwolfia serpentina,
Stellung. Die Klägerin führte unter anderem aus, die Forderung der Beklagten nach
einer standard-kontrollierten Studie für den Nachweis der therapeutischen
Wirksamkeit sei unangemessen und überzogen und könne auch keine neuen
Erkenntnisse bringen. Da es keine Standardtherapie zur Behandlung des Blutdrucks
gebe, könne allenfalls eine mehrarmige Studie in Betracht kommen, die angesichts
der Tatsache, dass sich das Arzneimittel seit mehreren Jahrzehnten im Verkehr
befinde, unverhältnismäßig sei. Die therapeutische Wirksamkeit von I. sei
anhand von vier Studien und durch umfangreiches medizinische Erfahrungsmaterial
belegt. Es bestehe kein begründeter Verdacht, dass I. bei
bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen habe.

16

Der Wirksamkeitsnachweis für Reserpin könne durchaus anhand der
Vergleichbarkeit der pharmakologischen Wirkungen mit Rauwolfia serpentina geführt
werden. Die pharmakologische Verwandtschaft homöopathischer Arzneimittel werde
in der einschlägigen Fachliteratur anerkannt. Sowohl der Bestandteil Reserpin als
auch der Bestandteil Rauwolfia serpentina werde gemäß der homöopathischen
Literatur zur Behandlung der Hypertonie eingesetzt. Unter homöopathischen
Gesichtspunkten sei es zulässig, die therapeutische Wirksamkeit von Rauwolfia
serpentina auf Reserpin zu übertragen. Da eine Bluthochdruckerkrankung keine
typischen Symptome zeige, könne die Arzneimittelprüfung zu Reserpin solche
Symptome nicht aufzeigen. Der Anteil an Reserpin entspreche der Dosierungslehre
der Homöopathie. Außerdem liege die Dosis an Reserpin unter der in der Allopathie
als wirksam angesehenen Menge.

17

Mit Bescheid vom 6. März 2000 lehnte die Beklagte die Verlängerung der
Zulassung mit der Begründung ab, die Klägerin habe die mit Mängelschreiben vom
18. April 1997 mitgeteilten Mängel nicht zum gesetzten Termin vollständig beseitigt.
Die Klägerin habe die angegebene therapeutische Wirksamkeit nach dem jeweils
gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht ausreichend begründet.
Es fehle weiterhin an einer ausreichenden Begründung dafür, dass jeder arzneilich
wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste;
schließlich bestünden Anhaltspunkte für Risiken, die über ein nach den
Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen.
Lediglich in der Monographie der Kommission D für den Bestandteil Rauwolfia sei die
Indikation Bluthochdruck angegeben. Für die Bestandteile Vicum album und
Crataegus würden sowohl Hypo- als auch Hypertonie als eine mögliche Indikation
gelten. Für Reserpin sei in der Monographie der Kommission D keine
Blutdruckindikation angegeben und die Unbedenklichkeit erst ab einer Verdünnung
von D 6 als sicher anzusehen. Sowohl in der Literatur für Reserpin als auch in der
von der Klägerin in der 1. Phase vorgelegten Arzneimittelprüfung komme der
Hypertonus nicht vor. Der Vergleich der pharmakologischen Wirkungen von Reserpin
und Rauwolfia serpentina könne nicht akzeptiert werden, da es sich nicht um einen
homöopathischen Ansatz handele. Die vorgelegte Arzneimittelprüfung und der
Vergleich der Arzneimittelbilder seien nicht geeignet, den positiven Beitrag von
Reserpin zu belegen. Die aufgetretenen Symptome seien außer dem Kopfschmerz
nicht notwendiger- und typischerweise bei Hypertonie zu finden. Die vorgelegten
Berichte der Studien von Wolf und Anzensberger könnten nicht als
Wirksamkeitsnachweis akzeptiert werden, da sie erhebliche Mängel aufwiesen. Die
Erfahrungsberichte der Ärzte seien als Nachweis nicht geeignet, da ohne weitere
Angaben, z.B. zur Höhe des Blutdrucks, Dauer der Erkrankung, andere
Begleitmedikations- oder Begleittherapien, die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit
nicht nachvollziehbar sei. Die vergleichende Literaturstudie sei ohne
Berücksichtigung der Studienbedingungen ohne Aussagekraft. Außerdem sei wegen
des schweren Krankheitsbildes ein Vergleich mit einer Standardtherapie zu führen,
bei dem eine mindestens gleichwertige Blutdrucksenkung erreicht werde.

18

Die Klägerin hat am 4. April 2000 Klage erhoben und dazu unter Vorlage weiterer
Unterlagen vorgetragen:

19

Die von der Beklagten gerügten Mängel seien bereits durch die mit der ersten
Nachlieferung vom 19. August 1996 eingereichten Unterlagen behoben worden. Die
mit der Nachlieferung vorgelegten Studien belegten ausreichend die
blutdrucksenkende Wirkung von I. . Die blutdrucksenkende Wirkung von
I. werde überdies durch die Fachliteratur belegt. Die "randomisierte
Doppelblind Studie", die erstmals mit Versagungsbescheid vom 6. März 2000
gefordert worden sei, sei erst in 2001/2002 abgeschlossen worden, mit dem
Ergebnis, dass für I. sowohl die Hauptzielkriterien als auch die sekundären
Wirkkriterien beim diastolischen und systolischen Blutdruck signifikant gegenüber
einem Placebo seien. Auch die Stellungnahme von Prof. L. vom 12. November
2001, der statistische Analysebericht von U. (TU N. ) vom 1. Juli 2003 und die
Stellungnahme von Prof. C. vom 1. Mai 2004 belegten die Wirksamkeit. Die von
der Beklagten in Frage gestellte Aussagekraft der offenen multizentrischen Studie
von T3. werde durch eine biometrische Bewertung von U. vom 24. Juni
2003 bestätigt.

20

Nebenwirkungen bestünden nicht. Das Arzneimittel sei seit mindestens 1964
ohne Meldung von Nebenwirkungen im Handel. In der Zeit vom 1. Januar 1999 bis
zum 31. Dezember 2001 seien mehr als 1,2 Mio. Packungen verkauft worden. Die
Wirksamkeit und gute Verträglichkeit sei durch Untersuchungen von Prof. L1. im
Jahr 2000 ebenfalls bestätigt worden. Im Jahr 2000 und 2001 seien 1.991
Erfahrungsberichte von Patienten erhoben worden. Die Auswertung bestätige die
gute Verträglichkeit.

21

Es sei eine ausreichende Kombinationsbegründung vorgelegt worden. In der
Stellungnahme vom 17. Juni 1997 sei ausführlich dargestellt worden, dass jeder
wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste.

22

Sie, die Klägerin, bestehe auch zu Recht auf die Indikation "Hypertonie". Die
therapeutische Wirksamkeit bei Bluthochdruck sei für die einzelnen Bestandteile
belegt durch Arzneimittelbilder bzw. Arzneimittelprüfungen. In dem Standardwerk von
Prof. Dr. Mutscher werde die blutdrucksenkende Wirkung von Reserpin bestätigt.
Weiterhin ergebe sich aus den vorgelegten Unterlagen auch die Unbedenklichkeit
des Bestandteils in der in I. enthaltenen Dosis.

23

Das Schreiben der Beklagten vom 18. April 1997 sei als weiteres
Mängelschreiben anzusehen, was sich auch aus der Begründung des
Versagungsbescheides ergebe, in dem dieses Schreiben ausdrücklich als
Mängelschreiben bezeichnet sei. Die gesetzte Mängelbeseitigungsfrist von 2
Monaten sei deutlich zu kurz bemessen. Abgesehen davon, seien die gerügten
Mängel jedenfalls durch die innerhalb der erneut gesetzten Frist eingereichten
Unterlagen beseitigt worden. Aus allen vorgelegten Studien und Berichten ergebe
sich eindeutig, dass Nebenwirkungen nicht beobachtet worden seien. Auch sonst
seien Nebenwirkungen nicht bekannt geworden. Aufgrund der Begründung des
Versagungsbescheides entstehe der Eindruck, dass die Beklagte die eingereichten
Unterlagen nur teilweise zur Kenntnis genommen und auch nur teilweise der
Kommission D vorgelegt habe. Aus den im Laufe des Klageverfahrens
durchgeführten weiteren klinischen Studien ergebe sich eindeutig die Wirksamkeit
von I. .

24

Die im Klageverfahren vorgelegten Unterlagen seien zu berücksichtigen, weil
§ 105 Abs. 5 Satz 3 AMG, der die Vorlage von Unterlagen zur Mängelbeseitigung
nach der Entscheidung über die Versagung der Zulassung ausschließe, erst
während des Klageverfahrens in Kraft getreten sei. Wende man diese Vorschrift auch
auf laufende Klageverfahren an, liege darin eine unzulässige Rückwirkung.
Schließlich sei der Versagungsbescheid auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte
von der ihr zustehenden Befugnis, die Zulassung unter Auflagen zu erteilen, keinen
Gebrauch gemacht habe.

25

Die Klägerin hat beantragt,

26

die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides des Bundesinstituts
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 6. März 2000 zu verpflichten, den Antrag
auf Verlängerung der Zulassung des Arzneimittels I. unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

27

Die Beklagte hat beantragt,

28

die Klage abzuweisen.

29

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt:

30

Die von der Klägerin erst im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
vorgelegten Unterlagen seien nicht zu berücksichtigen. Sie, die Beklagte, habe nur
zu prüfen, ob die nicht behobenen Mängel tatsächlich zu Recht gerügt worden seien
und ob die fristgerecht nachgereichten Unterlagen die Mängel beseitigt hätten.
Bereits durch die vor dem Zehnten Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes
gültige Fassung des § 105 Abs. 5 AMG sei eine Mängelbeseitigung im gerichtlichen
Verfahren ausgeschlossen gewesen. Diese Regelung sei durch die Neufassung
lediglich präzisiert worden. Die im Verwaltungsverfahren eingereichten Unterlagen
räumten die gerügten Mängel nicht aus.

31

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin habe
jedenfalls den Mangel der unzureichenden Kombinationsbegründung nicht
fristgerecht beseitigt. Die nach dem 25. August 1996 eingereichten Unterlagen
könnten nicht berücksichtigt werden, da § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG eine gesetzliche
Ausschlussfrist enthalte. Eine Berücksichtigung verspäteten Vorbringens komme
auch nach § 105 Abs. 5 AMG in der vor dem Zehnten Gesetz zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes geltenden Fassung nicht in Betracht. Das Schreiben der
Beklagten vom 19. April 1997 stelle kein neues Mängelschreiben dar.

32

Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin.

33

Die Klägerin wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt im
Wesentlichen ergänzend vor:

34

Die Versagung der Verlängerung der Zulassung wegen einer unzureichenden
Kombinationsbegründung widerspreche den Vorgaben der Richtlinie 2001/83/EG.
Dort seien die Versagungsgründe abschließend in Art. 117 aufgeführt. Die Richtlinie
enthalte den Versagungsgrund der fehlenden Kombinationsbegründung nicht. Das
AMG enthalte überdies für homöopathische Arzneimittel Sonderregelungen. In
Abweichung zu § 105 Abs. 4a Satz 1 AMG seien Unterlagen nach Satz 2 AMG nicht
vorzulegen. Da dies jedoch Unterlagen zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit seien,
könne aus ihrem Fehlen keine unzureichende Prüfung hergeleitet werden.

35

Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass § 105 Abs. 5
Satz 1 AMG in der Fassung des Vierten und Fünften Gesetzes zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes eine gesetzliche Ausschlussfrist enthalte. Die Regelung genüge
nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Präklusionsvorschrift.
Überdies seien Unterlagen, die die Darlegungen zur Mängelabhilfe erläuterten, nicht
ausgeschlossen.

36

Die Beanstandungen der Arzneimittelprüfung von T. /P. und von B.
seien, wie sich aus den Gutachten des Dr. N1. vom 17. April 2005 und vom
15. Dezember 2005 ergebe, nicht gerechtfertigt. Dem Verwaltungsgericht habe es an
der erforderlichen Sachkunde zur Beurteilung der Arzneimittelprüfung gefehlt. Dr.
N1. bestätige in seiner Stellungnahme die ordnungsgemäße Durchführung der
Arzneimittelprüfung nach dem wissenschaftlichen Stand 1995 und weiter auch die
blutdrucksenkende Wirkung von Reserpin. In der wissenschaftlichen Literatur werde
die blutdrucksenkende Wirkung von Reserpin ebenfalls bestätigt. Reserpin sei als
Niedrigdosis in I. enthalten, Nebenwirkungen seien nicht zu erwarten. Durch
die offene Studie von Dr. T1. sei die blutdrucksenkende Wirkung von I.
bestätigt worden. Die Studie weise keine Mängel auf.

37

Der Versagungsbescheid sei ferner deshalb rechtswidrig, weil die angeblich
fehlende therapeutische Wirksamkeit nicht Gegenstand des Mangelbescheides
gewesen sei. Dieser Versagungsgrund sei erst mit der 5. AMG-Novelle im Jahre
1994 in das AMG eingeführt worden.

38

Die Klägerin beantragt,

39

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. November 2004 zu ändern und
nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

40

Die Beklagte beantragt,

41

die Berufung zurückzuweisen.

42

Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass § 105 Abs. 5
Satz 1 AMG eine materielle Ausschlussfunktion habe und das Schreiben vom
18. April 1997 kein zweites Mangelschreiben sei. Aus zwingenden gesetzlichen
Gründen habe das Schreiben eine weitere Frist nicht in Gang setzen können. Den
gerügten Mängeln sei nicht fristgerecht abgeholfen worden. Es sei zwar richtig, dass
Reserpin auf Grund seiner Wirkung auf den Stoffwechsel Wirksamkeit im Sinne einer
Blutdrucksenkung habe und diese Effekte in der Schulmedizin genutzt würden.
Vorliegend handele es sich jedoch um ein homöopathisches Mittel, so dass der
Nachweis der Sinnhaftigkeit und Wirksamkeit der Kombination im Rahmen des
Selbstverständnisses und der Erfahrungen der homöopathischen Therapierichtung
zu führen sei. Die Arzneimittelprüfung sei zum Beleg der Wirksamkeit nicht
ausreichend. Im Nachzulassungsverfahren seien nur Rohdaten vorgelegt worden. Es
sei nicht erkennbar, welchen Stellenwert den Symptomen im gesamten
Arzneimittelbild zukomme.

43

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie auf die
von der Klägerin eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

44

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

45

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

46

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil die Klägerin im
Zeitpunkt der bei Bescheidungsklagen auf Verlängerung der Zulassung nach dem
AMG maßgeblichen Sach- und Rechtslage der gerichtlichen Entscheidung,

47

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2007

48

- 13 A 328/04 -,

49

keinen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Nachzulassungsantrags
hat.

50

Der Nachzulassung steht der Versagungsgrund des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG in
der im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung am 6. März 2000 fortgeltenden
Fassung des Achten Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom
7. September 1998 (BGBl. I S. 2649) entgegen.

51

Nach § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG hat der Antragsteller bei Beanstandungen
Mängeln abweichend von § 25 Abs. 4 AMG innerhalb von 18 Monaten nach
Mitteilung der Beanstandungen abzuhelfen; die Mängelbeseitigung ist in einem
Schriftsatz darzulegen. Wird den Mängeln nicht innerhalb dieser Frist abgeholfen, so
ist die Zulassung nach Satz 2 zu versagen. Abweichend von § 105 Abs. 5 Satz 1
AMG in der im Zeitpunkt des Versagungsbescheides geltenden Fassung des AMG
stand der Klägerin entsprechend dem im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des
Mängelbescheides am 20. August 1993 geltenden § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG in der
Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April
1990 (BGBl. I S. 717) eine Frist von drei Jahren zur Mängelbeseitigung zu (Art. 6
Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. Art. 1 Nr. 60 a) ee) des Fünften Gesetzes zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes vom 9. August 1994 (BGBl. I S. 2071)).

52

Die Voraussetzungen des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG liegen vor, weil die
Klägerin einen die Versagung der Nachzulassung rechtfertigenden Mangel
nicht fristgerecht beseitigt hat und das der Versagung vorausgehende
Mängelbeseitigungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt wurde.

53

Die Klägerin war im Zeitpunkt der Zustellung des Mangelbescheides am
25. August 1993 zu einer ausreichenden Kombinationsbegründung verpflichtet.

54

§ 22 Abs. 3a AMG, eingeführt durch das Zweite Gesetz zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes vom 16. August 1986 (BGB. I S. 1296) auf der Grundlage des
Anhangs V der Richtlinie 83/571/EWG vom 26. Oktober 1983 (ABl. Nr. L 332,
S. 11),

55

vgl. Sander, Arzneimittelrecht, Kommentar, Stand Oktober 2007, § 22 AMG,
Anm. 21a,

56

legt den pharmazeutischen Unternehmern die Verpflichtung auf, in Fällen, in
denen das Arzneimittel mehr als einen arzneilich wirksamen Bestandteil enthält, zu
begründen, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven
Beurteilung des Arzneimittels leistet.

57

Die Verpflichtung zur Kombinationsbegründung galt auch für das hier
durchgeführte Nachzulassungsverfahren. Gemäß Art. 3 § 7 Abs. 4 Satz 4 AMNG in
der im Zeitpunkt des Mängelbescheides geltenden Fassung des Art. 2 Nr. 1 c) des
Vierten Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes war der pharmazeutische
Unternehmer auch im Nachzulassungsverfahren verpflichtet, Unterlagen nach § 22
Abs. 3a AMG einzureichen.

58

Vgl. zur zuvor unklaren Rechtslage Sander, § 22 AMG, Anm. 21a.

59

Diese Verpflichtung bestand zwar nicht bereits bei Stellung des
Nachzulassungsantrags. Die Unterlagen waren nach Art. 3 § 7 Abs. 4 Satz 5 und 8
AMNG erst innerhalb von vier Monaten nach Aufforderung der zuständigen
Bundesoberbehörde einzureichen. Eine entsprechende Aufforderung zur Vorlage der
Unterlagen nach § 22 Abs. 3a AMG folgte aus der Neunten Bekanntmachung des
Bundesgesundheitsamtes über die Verlängerung der Zulassungen nach Art. 3 § 7
des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 20. September 1991
(BAnz. Nr. 197 vom 22. Oktober 1991).

60

Das Fehlen der nach Art. 3 § 7 Abs. 4 Satz 4 AMGNRG, § 22 Abs. 3a AMG
erforderlichen Kombinationsbegründung stellt einen Mangel dar, der die Versagung
der Nachzulassung rechtfertigt. Für das Zulassungsverfahren folgt dies aus §§ 25
Abs. 2 Nr. 5a, 31 Abs. 3 AMG, in der im Zeitpunkt des Mängelbescheides im Jahre
1993 geltenden Fassung des Vierten Gesetzes zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes. Zwar wurde der vollständige Versagungskatalog des § 25 Abs.
2 AMG erst durch § 105 Abs. 4f AMG in der Fassung des Zehnten Gesetzes zur
Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 4. Juli 2000 (BGBl. I S. 1002) in das
Nachzulassungsverfahren aufgenommen. Durch die vollständige Aufnahme des
Versagungskataloges wollte der Gesetzgeber das Nachzulassungsverfahren dem
Neuzulassungsverfahren gleich stellen.

61

Vgl. BT-Drucks. 14/2292, S. 9.

62

Das Fehlen der nach § 22 Abs. 3a AMG erforderlichen Kombinationsbegründung
stellte aber auch zuvor bereits einen Versagungsgrund dar, wie §§ 105 Abs. 4c, 31
Abs. 3 AMG in der im Zeitpunkt des Versagungsbescheides geltenden Fassung
zeigen. § 105 Abs. 4c AMG fand zwar bei Erlass des Mangelbescheides am 20.
August 1993 noch keine Anwendung, weil er erst durch das Fünfte Gesetz zur
Änderung des Arzneimittelgesetzes mit Wirkung zum 17. August 1994 in § 105 AMG
eingeführt wurde. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden die Versagungsgründe des § 31
AMG - hier Abs. 3 - in Verbindung mit § 25 Abs. 2 Nr. 5a AMG unmittelbar
herangezogen.

63

Vgl. Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Kommentar, Stand Juni 2007,§ 105, Anm.
66.

64

Die Versagung der Zulassung wegen einer nicht ausreichenden
Kombinationsbegründung steht Gemeinschaftsrecht nicht entgegen.

65

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 -, NVwZ-RR 2004,
180.

66

Die Prüfung, ob jeder Bestandteil zur positiven Beurteilung des Arzneimittels
beiträgt, stellt sich als ein besonderer Teil der allgemeinen Prüfung des Arzneimittels
auf Wirksamkeit und Unbedenklichkeit dar, wobei sich die Frage der Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit für jeden Bestandteil nicht anders darstellt als bei einem
Monopräparat.

67

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2007

68

- 3 B 16.06 -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 -, a.a.O.;
OVG Berlin, Urteil vom 31. August 2006 - 5 B 2.06 -, juris,; OVG NRW, Urteile vom
23. Mai 2007

69

- 13 A 328/04 -, juris, und vom 10. November 2005 - 13 A 4137/03 -, PharmaR
2006, 193.

70

Entsprechendes ergibt sich aus Anhang V der Erläuterungen zu fixen
Arzneimittelkombinationen in der Empfehlung des Rates 83/571/EWG vom 26.
Oktober 1983 (Abl. Nr. L 332, S. 11). Danach sind bei jeder einzelnen fixen
Kombination die möglichen Vor- und Nachteile im klinischen Versuch zu beurteilen
und einander gegenüberzustellen, um festzustellen, ob das Arzneimittel den
Anforderungen der Vorschriften und Nachweise im Hinblick auf die Wirksamkeit und
Sicherheit entspricht. Die fehlende therapeutische Wirksamkeit und die fehlende
Unbedenklichkeit werden von den Versagungsgründen des Art. 117 Abs. 1 der
Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 (ABl. Nr. L 331, S. 67) erfasst.

71

Eine Kombinationsbegründung ist auch für homöopathische Arzneimittel
erforderlich, für die keine Registrierung, sondern eine Nachzulassung beantragt wird.
Dies bestätigt § 105 Abs. 4c Satz 1 AMG in der im Zeitpunkt des
Versagungsbescheides geltenden Fassung, der auf die §§ 31 Abs. 3, 25 Abs. 2 Nr.
5a AMG verweist und in Satz 2 anordnet, dass die Besonderheiten einer bestimmten
Stoffgruppe oder Therapierichtung (Phytotherapie, Homöopathie, Anthroposophie) zu
berücksichtigen sind.

72

Im Zeitpunkt des Erlasses des Mängelbescheides am 20. August 1993 fehlte es
an einer ausreichenden Kombinationsbegründung in Sinne des § 22 Abs. 3a AMG.
Die Klägerin hatte hierzu keine Unterlagen vorgelegt.

73

Diesen Mangel hat die Klägerin auch nicht innerhalb der ihr gesetzten Mängelfrist
von drei Jahren, die mit der Zustellung des Mängelbescheides am 25. August 1993
begann, beseitigt. Die von der Klägerin innerhalb der Mängelbeseitigungsfrist
vorgelegten Unterlagen enthalten keine den Anforderungen des § 22 Abs. 3a AMG
genügende Kombinationsbegründung.

74

Gemäß § 22 Abs. 3a AMG ist, wenn das Arzneimittel mehr als einen arzneilich
wirksamen Bestandteil enthält, zu begründen, dass jeder arzneilich wirksame
Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet.

75

Ein "Beitrag zur positiven Beurteilung" im Sinne des § 22 Abs. 3a AMG liegt vor,
wenn der Beitrag entweder die Wirksamkeit des Präparats in der vorgegebenen
Indikation fördert oder unerwünschten Effekten entgegenwirkt. Dies setzt nicht
voraus, dass jeder Wirkstoff für sich genommen bei gegebener Indikation wirksam
ist. Vielmehr reicht es aus, wenn der Wirkungseintritt, soweit therapeutisch
erwünscht, früher erreicht, verstärkt, verlängert oder der erstrebte Heilerfolg mit
geringerer Menge der Wirksubstanz erreicht wird. Da bei Kombinationsarzneimitteln
jeder arzneilich wirksame Bestandteil die Gefahr zusätzlicher unerwünschter
Wirkungen tendenziell erhöht, ist die Aufnahme jedes weiteren Wirkstoffs in das
Arzneimittel nur gerechtfertigt, wenn dies insgesamt zu einer Verbesserung des
Risiko-Nutzen-Verhältnisses führt, also etwa zur besseren Wirksamkeit in der
beanspruchten Indikation beiträgt oder unerwünschten Effekten entgegenwirkt.

76

Vgl. BT-Drucks. 10/5112 S. 17 sowie Anhang V "Fixe Arzneimittelkombinationen"
der Empfehlung des Rates 83/571/EWG vom 26. Oktober 1983 (ABl. Nr. L 332, S.
11) in Verbindung mit Teil 3, Kapitel II, C 2 der Richtlinie 75/318/EWG vom 20. Mai
1975 (ABl. L Nr. 147 S. 1); OVG NRW, Urteile vom 23. Mai 2007 - 13 A 328/04 -,
a.a.O. und vom 10. November 2005 - 13 A 4137/03 -, a.a.O.

77

Die nach § 22 Abs. 3a AMG hinreichende Begründung setzt eine Darlegung
voraus, dass in Bezug auf das angegebene Anwendungsgebiet ein Beitrag zur
positiven Beurteilung geleistet wird. Eine ausreichende Begründung für den positiven
Beitrag jedes Wirkstoffs eines Kombinationspräparats liegt demgemäß nicht vor,
wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem jeweils gesicherten
Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis den geforderten Schluss nicht zulassen,
sachlich unvollständig oder inhaltlich unrichtig sind. Die bloße plausible Darlegung
eines positiven Beitrages jedes Bestandteils reicht nicht.

78

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003

79

- 3 C 28.02 -, NVwZ-RR 2004, 180.

80

Diese Anforderungen gelten auch für Arzneimittel der homöopathischen
Therapierichtung, für die eine Zulassung entsprechend §§ 21 ff. AMG begehrt wird.
Dass grundsätzlich Wirksamkeits- und Unbedenklichkeitsnachweise zu erbringen
sind, bestätigten auch die Gesetzesmaterialien,

81

vgl. zum Erfordernis des Nachweises der Wirksamkeit für homöopathische
Arzneimittel, für die eine Zulassung beantragt wird, Gesetzesentwurf der
Bundesregierung zur Neuordnung des Arzneimittelgesetzes BT-Drucks. 7/3060, S.
52, zu

82

§ 36 AMG,

83

sowie Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2001/83/EG und Art. 4 der durch die Richtlinie
2001/83/EG aufgehobenen Richtlinie 92/73/EWG des Rates vom 22. September
1992 (ABl. Nr. L 297 vom 13. Oktober 1992, S. 0008). Aus diesen ergibt sich, dass
für homöopathische Arzneimittel, die eine Indikation beanspruchen, der Nachweis
der therapeutischen Wirksamkeit erforderlich ist. In den Erwägungsgründen beider
Richtlinien wird überdies ausdrücklich klargestellt, dass bei einem homöopathischen
Arzneimittel, das mit therapeutischem Indikationsanspruch oder in einer mit
potenziellen Risiken verbundenen Darreichungsform in den Verkehr gebracht wird -
wobei diese Risiken mit der zu erwartenden therapeutischen Wirksamkeit ins
Verhältnis zu setzen wären -, die üblichen Regeln für das Inverkehrbringen von
Arzneimitteln anzuwenden sind. Allerdings wird den Mitgliedsstaaten mit
homöopathischer Tradition insoweit die Möglichkeit eingeräumt, besondere Regeln
zur Bewertung der Ergebnisse der Versuche zur Sicherheit und Wirksamkeit dieser
Arzneimittel anzuwenden.

84

Dementsprechend enthält auch § 22 Abs. 3a AMG keine Ausnahmeregelung für
homöopathische Arzneimittel. Die Kombination homöopathischer Mittel ist jedoch hier
unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Therapierichtung zu begründen.

85

Vgl. BT-Drucks. 11/5373, S. 14, zu § 25 Abs. 2 Nr. 5a AMG.

86

Das vorgelegte wissenschaftliche Erkenntnismaterial ist daher entsprechend dem
Selbstverständnis und der Eigenerfahrung der homöopathischen Therapierichtung zu
bewerten.

87

Vgl. Abschnitt 5 Nr. 2 der Bekanntmachung der Neufassung der Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift zur Anwendung der Arzneimittelprüfrichtlinien vom 5. Mai
1995, BAnz. Nr. 96 a vom 20. Mai 1995, sowie Zweite Allgemeine
Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur
Anwendung der Arzneimittelprüfrichtlinien vom 11. Oktober 2004, BAnz. vom 16.
Oktober 2004, S. 22037.

88

Die an die Kombinationsbegründung homöopathischer Arzneimittel zu stellenden
Anforderungen gelten auch für das Nachzulassungsverfahren.

89

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteile vom 23. Mai 2007 - 13 A 328/04 -, a.a.O., sowie
hierzu BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2008 - 3 B 90.07 -, und Urteil vom 10.
November 2005 - 13 A 4137/03 -, a.a.O., sowie hierzu BVerwG, Beschluss vom 8.
Januar 2007 - 3 B 16.06 -,a.a.O.

90

Nichts anderes folgt aus § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG in der Fassung des Zehnten
Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes. Zwar sind danach einem Antrag
auf Verlängerung der Zulassung eines homöopathischen Arzneimittels keine
Unterlagen nach § 22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG sowie die Gutachten nach § 24 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 und 3 AMG beizufügen. Dies sind aber die Unterlagen, die der
Beurteilung der therapeutischen Wirksamkeit und der Unbedenklichkeit eines
Arzneimittels zugrunde zu legen sind. Da das Gesetz ihre Vorlage bei der
Nachzulassung homöopathischer Arzneimittel nicht verlangt, kann aus ihrem Fehlen
keine unzureichende Begründung hergeleitet werden.

91

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 - 3 C 39.06 -, NVwZ-RR 2007, 776.

92

Hieraus ergibt sich indes nicht, dass im Nachzulassungsverfahren für ein
homöopathisches Arzneimittel Erklärungen zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit,
auch soweit die Kombination betroffen ist, entbehrlich sind. Einer solchen Annahme
steht zunächst entgegen, dass die Regelung des § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG sich
nicht auf die nach § 104 Abs. 4 Satz 2 AMG erforderliche Kombinationsbegründung
bezieht. Die durch das Zehnte Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes
eingeführte Regelung des § 105 Abs. 4a AMG basiert überdies auf einer Rüge der
Europäischen Kommission, die vom Bundesgesetzgeber gefordert hatte, die
Vorschriften der Nachzulassung an die Vorgaben der Richtlinie 65/65/EWG
anzupassen und auch im Nachzulassungsverfahren die Vorlage von Unterlagen zur
pharmakologisch-toxikologischen Prüfung und zur klinischen Prüfung sowie
entsprechender Sachverständigengutachten zu verlangen.

93

Vgl. BT-Drucks. 14/2292, S. 1; Kügel/Hesshaus, Das Arzneimittelrecht nach der
10. AMG-Novelle, MedR 2001, 248; Hofmann/Nickel, Die Nachzulassung von
Arzneimitteln nach der Zehnten Novelle zum Arzneimittelgesetz, NJW 2000, 2700;
Kloesel/Cyran, § 105 AMG, Anm. 54; Ratzel, in: Deutsch/Lippert, Kommentar zum
Arzneimittelgesetz, 2. Aufl. 2007, Vorb. zu § 105 Rdrn. 2.

94

Von einer solchen Verpflichtung hatte der Gesetzgeber ursprünglich abgesehen,
weil er für das Nachzulassungsverfahren davon ausgegangen war, dass der
therapeutische Gebrauch bereits hinreichende Erkenntnisse ermöglichte.

95

Vgl. BT-Drucks. 7/5091, S. 22.

96

Der Gesetzgeber verpflichtete in Folge der Beanstandungen der Europäischen
Kommission die pharmazeutischen Unternehmer zur Vorlage entsprechender
Unterlagen. Unter Hinweis auf das Gemeinschaftsrecht wurde die Vorlage
entsprechender Unterlagen für Arzneimittel, die nach einer im homöopathischen Teil
des Arzneibuchs hergestellten Verfahrenstechnik hergestellt werden, weiterhin nicht
verlangt.

97

Vgl. BT-Drucks. 14/2292, S. 9.

98

Hieraus folgt indes nicht, für diese Arzneimittel könne im
Nachzulassungsverfahren auf entsprechende Nachweise verzichtet werden. Einer
solchen Annahme steht entgegen, dass das Gemeinschaftsrecht zwar den
Mitgliedsstaaten die Möglichkeit zur Anwendung besonderer Regeln zur Bewertung
der Ergebnisse der Versuche zur Sicherheit und Wirksamkeit homöopathischer
Arzneimittel eröffnet, aber nicht zu einem Verzicht auf den Nachweis der Wirksamkeit
und Unbedenklichkeit berechtigt.

99

Vom pharmazeutischen Unternehmer eines homöopathischen Arzneimittels ist
daher auch im Nachzulassungsverfahren eine Kombinationsbegründung zu fordern,
aus der sich in schlüssiger und nachvollziehbarer Weise auf der Grundlage des
zugrundeliegenden homöopathischen Therapiekonzeptes ergibt, dass jeder
arzneilich wirksame Bestandteil einen positiven Beitrag zur positiven Beurteilung des
Arzneimittels leistet.

100

Die im Verfahren der Nachzulassung homöopathischer Arzneimittel zu
berücksichtigenden Besonderheiten der Therapierichtung ergeben sich aus den von
der Kommission D entwickelten Kriterien zur Bewertung von fixen Kombinationen
homöopathischer Einzelmittel vom 24. April 1997 (BAnz Nr. 100 vom 5. Juni 1997, S.
6724). Diesen Bewertungsrichtlinien kommt die Qualität eines antizipierten
Sachverständigengutachtens insoweit zu, als sie den Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse in Bezug auf die Prüfung homöopathischer Arzneimittel
widerspiegeln.

101

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2007

102

- 3 B 16.06 -, a.a.O., entsprechend zu den von der Kommission erstellten
Monographien; BT-Drucks. 7/5091, S. 7; VG Berlin, Urteil vom 11. Januar 2006 - 14
A 252.98 -, PharmaR 2007, 476.

103

Ausweislich dieser Kriterien ist zunächst zu prüfen, ob sich die Arzneimittelbilder
der Einzelbestandteile hinsichtlich des Indikationsanspruchs gleichen oder ergänzen.
Soweit Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der fixen Kombination nach
Zusammensetzung, Dosierung, Darreichungsform und Anwendungsgebieten
aufgrund der Einzelstoffmonographien nicht bestimmbar sind, ist zusätzliches
wissenschaftliches Erkenntnismaterial erforderlich. Darüber hinaus erfordern neue
Kombinationen bekannter Einzelmittel Untersuchungen mit der Kombination, z.B. die
Durchführung einer homöopathischen Arzneimittelstudie, klinische Studien oder
wissenschaftlich auswertbares Erkenntnismaterial zu der Kombination in freier
Rezeptur.

104

Ausgehend hiervon lässt sich ein positiver Beitrag des Bestandteils Reserpin aus
der Monographie der Kommission D vom 16. Oktober 1991 (BAnz. 193 vom
16. Oktober 1991, S. 7118) nicht herleiten, weil in dieser als Anwendungsgebiet
angegeben wird, "Die Anwendungsgebiete entsprechen dem homöopathischen
Arzneibild. Dazu gehören: "Schwäche und Verstimmungszustände" und die
Anwendung überdies erst in einer Darreichungsform ab "D6" befürwortet wird.

105

Die Klägerin hat auch kein sonstiges wissenschaftliches Erkenntnismaterial
beigebracht, aus dem sich in schlüssig nachvollziehbarer Weise ein positiver Beitrag
des Wirkstoffs Reserpin ergibt. Den positiven Beitrag sieht die Klägerin
ausschließlich in der blutdrucksenkenden Wirkung, der im Anwendungsgebiet unter
Bezugnahme auf das homöopathische Arzneimittelbild nicht beschrieben ist.

106

Die Formulierung von Anwendungsgebieten homöopathischer Arzneimittel ist
möglich, weil dem jeweiligen Arzneimittelbild, welches sich zusammensetzt aus der
homöopathischen Prüfung am Gesunden, aus den Erfahrungen am Kranken und aus
der Toxikologie, im Krankheitsbild diagnostisch abgrenzbare Indikationsbereiche, bei
denen sich das Arzneimittelbild besonders bewährt hat, entsprechen. Auch bei fixen
Kombinationen homöopathischer Einzelmittel kann ein Anwendungsgebiet nur
entsprechend den einzelnen Arzneimittelbildern formuliert werden.

107

Vgl. Bewertungskriterien der Kommission D für fixe Kombinationen, a.a.O.

108

Da das homöopathische Arzneimittelbild in essentieller Form die Angaben zur
Wirksamkeit eines homöopathischen Arzneimittelbildes enthält, ist in Fällen, in denen
der pharmazeutische Unternehmer für einen Wirkstoff ein bislang nicht in der
Monographie beschriebenes Anwendungsgebiet - hier Hypertonie - beansprucht, zu
prüfen, ob der pharmazeutische Unternehmer Erkenntnismaterial
(Arzneimittelprüfungen, Erfahrungen am Kranken, toxikologische Erfahrungen,
homöopathische Fachliteratur) vorlegt, das die Ausweitung des homöopathischen
Arzneimittelbildes auf das nicht monographierte Anwendungsgebiet rechtfertigt.

109

Derartige aussagekräftige Erkenntnisse hat die Klägerin nicht vorgelegt. Hinsicht-
lich der von der Klägerin vorgelegten Ergebnisse der Arzneimittelprüfung von
Reserpin von T. , P. und von B. ist bereits zweifelhaft, ob die zu
Grunde liegende Arzneimittelprüfung den Anforderungen an eine hinreichend
aussagekräftige Arzneimittelprüfung genügt.

110

Welchen Anforderungen eine Arzneimittelprüfung zu genügen hat, folgt aus der
Bekanntmachung des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte über die
Zulassung, Nachzulassung und Registrierung von Arzneimitteln (Empfehlungen der
Kommission D nach § 25 Abs. 6 und Abs. 7 des Arzneimittelgesetzes zur Planung
und Durchführung homöopathischer Arzneimittelprüfungen) vom 18. November 1998
(BAnz. Nr. 239 vom 18. Dezember 1998, S. 17450). Die Bekanntmachung fand zwar
im Zeitpunkt der Prüfung noch keine Anwendung, gibt aber gleichwohl Anhaltspunkte
für die an eine nachvollziehbare Prüfung zu stellenden Anforderungen. Ob die
Anforderungen erfüllt sind, lässt sich dem Bericht von T. , P. und von
B. nicht entnehmen, weil keine Rohdaten vorliegen. Offen bleibt daher
insbesondere, wann und in welcher Häufigkeit Symptome auftraten (vgl. Nr. 8 der
Empfehlungen). Da die Klägerin lediglich die Ergebnisse der Prüfung vorgelegt hat,
lässt sich auch nicht feststellen, in welcher genauen Zusammensetzung der
Prüfarznei die Arzneimittelprüfung durchgeführt wurde. Entsprechend wird im
Gutachten, das der österreichischen ZuIassung zu Grunde liegt, bemängelt, dass im
Falle einer Endverdünnung D3 sowohl pharmakologische als auch homöopathische
Wirkungen möglich gewesen seien, und auf Anfrage bei der Klägerin zwar
nachträglich mitgeteilt worden sei, dass die Endverdünnung D6 betragen habe, das
angefragte Protokoll der Herstellung und Zusammensetzung der Prüfarznei aber
nicht übermittelt worden sei (Gutachten Seite 20, 43).

111

Ob die Arzneimittelprüfung gleichwohl in formaler Hinsicht entsprechend dem
Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis im Jahre 1995 durchgeführt wurde, wie der
von der Klägerin eingereichten gutachterlichen Stellungnahme des Dr. N1. vom
17. April 2005/ 15. Dezember 2005 zu entnehmen ist, bedarf letztlich aber keiner
weiteren Klärung, weil nach den Aussagen des Gutachters das Arzneimittelbild von
Reserpin nicht annähernd ausgeprüft ist (Gutachten, Seite 6 Anm. 7, Seite 10 Fazit
2).

112

Die vorgelegten Ergebnisse der Arzneimittelprüfung lassen, was für die
Formulierung eines Anwendungsgebietes erforderlich ist, auch keinen
nachvollziehbaren Rückschluss darauf zu, dass charakteristische Merkmale der
Indikation durch gut bestätigte Charakteristika des Wirkstoffs bestätigt werden.
Ausgehend vom eigenen Vortrag der Klägerin ist ein solcher Rückschluss bereits
deshalb nicht möglich, weil keine charakteristischen Symptome einer Hypertonie
bestehen. Soweit nach N1. charakteristische Symptome des Bluthochdrucks
durchaus benennbar sind, lässt sich nicht feststellen, inwieweit diese
charakteristischen Prüfsymptomen des Wirkstoffs entsprechen.

113

Auch aus der von der Klägerin eingereichten Gegenüberstellung der von
T. , P. und von Armin ermittelten Prüfsymptome mit denjenigen von
Julian lässt sich zu Gunsten der Klägerin nichts herleiten. Danach bestehen zwar
wesentliche Übereinstimmungen. Die Arzneimittelprüfung von Julian lag der
Kommission D bei Monographieerstellung indes vor, die ermittelten Prüfsymptome
rechtfertigten die Aufnahme von Hypertonie in das Homöopathische Arzneimittelbild
von Reserpin aber nicht. Ausweislich der an das Bundesgesundheitsamt gerichteten
Stellungnahme zur Nachbearbeitung der Monographie zu Reserpin von Dr. I2. vom
26. Juni 1990 konnte für das Arzneimittelbild von Reserpin der Blutdruck nicht als
indikatives Kennzeichen herangezogen werden, weil bei der Arzneimittelprüfung
sowohl Hypertonie als auch Hypotonie erwähnt wurden und das Fehlen
therapeutischer Erfahrungen bemängelt wurde. Ent-sprechend vermag auch der
Umstand, dass Rauwolfia serpentina vergleichbare Prüfsymptome aufweist, die
blutdrucksenkende Wirkung von Reserpin nicht zu belegen. Dies bestätigt letztlich
auch die von der Klägerin vorgelegte Stellungnahme von N1. , der ausführt, aus
dem Arzneimittelbild von Rauwolfia serpentina könne nicht auf das von Reserpin
geschlossen werden.

114

Die Klägerin hat bezogen auf den Wirkstoff Reserpin auch keine für die
Erstellung eines homöopathischen Arzneimittelbildes erforderlichen
Anwendungserfahrungen am Kranken vorgelegt. Anwendungserfahrungen am
Kranken sind sowohl für die Erstellung des Arzneimittelbildes als auch für die
Formulierung von Anwendungsgebieten von wesentlicher Bedeutung.

115

Vgl. Bewertungskriterien der Kommission D für fixe Kombinationen, a.a.O.

116

Muss sich der Wirkstoff besonders bewährt haben, kann einer
Arzneimittelprüfung am Gesunden für sich gesehen keine maßgebende Bedeutung
zukommen.

117

Dass Anwendungsbeobachtungen grundsätzlich nicht verzichtbar sind, gilt
insbesondere auch für schwere Indikationen, da hier nicht ohne Weiteres von einer
Similewirkung auszugehen ist. Ein Wirkstoff, der bei der Anwendung am Gesunden
weit gestreute Symptome hervorruft, muss sich bei der Anwendung am Patienten,
der diese Symptome nur ausschnittweise aufweist, nicht zwangsläufig bewähren.
Soweit die Klägerin in ihrem Schreiben vom 17. Juni 1997 unter Bezugnahme auf
X. darlegt, dass in Fällen, in denen die Symptome einer Arzneimittelprüfung
ausreichend charakteristisch seien, auch die Einzelkomponenten eines
Arzneimittelbildes eine auf homöopathischen Kriterien basierende Therapie zuließen,
ist dies ausgehend vom eigenen Vortrag der Klägerin bereits deshalb nicht schlüssig,
weil diese vorträgt, die Symptome einer Bluthochdruckerkrankung seien
unspezifisch. Gerade in einem solchen Fall hätte es daher einer
Anwendungsbeobachtung bedurft, mit der die Klägerin hätte bestätigen können, dass
sich der Wirkstoff in dem diagnostisch abgrenzbaren Indikationsbereich besonders
bewährt hat.

118

Ein Rückgriff auf allopathische Anwendungserfahrungen kommt nicht in Betracht.
Die Klägerin bringt das Arzneimittel (werbewirksam) als homöopathisches
Arzneimittel in den Verkehr. Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Kombination sind
daher allein nach Maßgabe der homöopathischen Therapierichtung zu prüfen. Der
Umstand, dass Reserpin unstreitig in der Schulmedizin zur Blutdrucksenkung
eingesetzt wurde bzw. wird, vermag insbesondere die für die Erstellung des
Arzneimittelbildes maßgeblichen homöopathischen Erfahrungen am Patienten nicht
zu ersetzen. Abgesehen davon dürften die schulmedizinischen Erfahrungen bei
Monographieerstellung bekannt gewesen sein, da Reserpin ausweislich der
Erklärungen der Klägerin im Schreiben vom 17. Juni 1997 bereits ab 1950 zur
Blutdrucksenkung eingesetzt wurde, wobei - so die Klägerin - als Stand des Wissens
gilt, dass niedrige, nebenwirkungsfreie Dosen von Reserpin keine blutdrucksenkende
Wirkung zeigen.

119

Der Stellungnahme von T. zu § 22 Abs. 3a AMG vom 16. August 1996,
die auf die Arzneimittelprüfung von Reserpinum und die Ähnlichkeit mit Rauwolfia
serpentina Bezug nimmt, ist nach alledem - ohne dass es für eine solche
Feststellung der Einholung eines Sachverständigengutachtens bedarf - ebenfalls
kein ausreichender positiver Beitrag für den Wirkstoff Reserpin zu entnehmen.

120

Den von der Klägerin mit Schreiben vom 19. August 1996 zitierten
Arzneimittelbildern und Indikationsempfehlungen zu Reserpin von E. , N2. ,
T2. und W. enthalten gleichfalls keine weiteren hinreichenden Erkenntnisse,
weil in diesen lediglich auf Rauwolfia serpentina verwiesen wird. Spezifische, die
homöopathische Wirksamkeit von Reserpin bei Bluthochdruck bestätigende Literatur
hat die Klägerin innerhalb der dreijährigen Mangelbeseitigungsfrist ebenfalls nicht
vorgelegt.

121

Ausgehend hiervon ist - ohne dass es hierzu der von der Klägerin begehrten
Einholung eines Sachverständigengutachtens zu den Stellungnahmen von T1.
bedarf - festzustellen, dass es an einer fristgerechten ausreichenden Begründung für
einen Beitrag Reserpins zur positiven Beurteilung des Arzneimittels fehlt.

122

Die Klägerin war mit weiteren Mängelbeseitigungsversuchen nach Ablauf der
Frist mit Wirkung für das weitere Verwaltungsverfahren und das gerichtliche
Verfahren ausgeschlossen.

123

Bereits aus dem Wortlaut des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG ergibt sich, dass im Falle
einer nicht fristgerechten Mangelbeseitigung die Zulassung zwingend zu versagen
ist. Hieraus folgt, dass der Zulassungsbehörde nach Ablauf der
Mängelbeseitigungsfrist keinerlei Ermessen zusteht, weitere
Mängelbeseitigungsversuche zu berücksichtigen. Aufgrund des eindeutigen
Wortlauts gilt dies selbst dann, wenn sie mit der Bearbeitung noch nicht begonnen
hat oder die Entscheidung nicht unangemessen verzögert wird.

124

Vgl. Brixius /Schneider, Nachzulassung und AMG-Einreichungsverordnung,
2004, § 105 Abs. 5 9.3.3, a.A. Sander, § 105 AMG, Anm. 16, bei Vorliegen
geringfügiger Mängel, ebenso VG Berlin, Urteil vom 30. März 2000 - 14 A 404/97 -
.

125

Wird die Klarheit verbürgende Frist des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG durchbrochen,
ist eine Grenze, jenseits derer verspätete Mängelbeseitigungsversuche nicht mehr zu
berücksichtigen sind, nur schwer zu ziehen. Sie stünde damit letztlich wieder zur
Disposition der Zulassungsbehörde; dieses Ergebnis widerspräche der gesetzlichen
Regelung.

126

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 -, BVerwGE 60, 297 zu
§ 3 AtAnlV.

127

Wegen der dem pharmazeutischen Unternehmer obliegenden Verpflichtung,
vollständige Unterlagen einzureichen, sind die durch Präklusion ausgeschlossenen
Mängelbeseitigungsversuche auch nicht von Amts wegen zu berücksichtigen.

128

Nach Wortlaut als auch nach Sinn und Zweck der Regelung erstreckt sich die
Präklusion ebenfalls auf das gerichtliche Verfahren.

129

Offengelassen im Urteil des Senats vom 10. November 2005 - 13 A 4137/03 -,
a.a.O.;

130

zur Erstreckung einer Präklusion auf das gerichtliche Verfahren vgl. BVerwG,
Beschluss vom 11. Februar 2000 - 4 VR 17.99 - zu § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG, sowie
Urteil vom 17. Juli 1980

131

- 7 C 101.78 -, a.a.O., zu § 3 AtAnlV.

132

Bereits der Wortsinn spricht für diese Rechtsfolge. Er lässt nicht den Rückschluss
zu, es handele sich nicht um eine endgültige Wirkung auch für das gerichtliche
Verfahren beanspruchende Versagung. Hätte der Gesetzgeber nur eine auf das
Verwaltungsverfahren bezogene Ausschlusswirkung gewollt, so hätte er die
Rechtsfolge der Zulassungsversagung als selbstverständliche Konsequenz nicht
besonders zu normieren brauchen.

133

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 17. Juli 1980

134

- 7 C 101.78 -, a.a.O., zu § 3 AtAnlV.

135

Bestätigt wird dies durch die abweichende Formulierung des Gesetzgebers in
§ 25 Abs. 4 a.F. AMG, wo es lediglich heißt, "wird den Mängeln nicht abgeholfen, so
ist die Zulassung zu versagen". Während der Gesetzgeber für den Anspruch auf
Nachzulassung zwingend eine fristgerechte Mängelbeseitigung fordert, folgt aus dem
Wortlaut der Regelungen für das Zulassungsverfahren, dass die Zulassung - ohne
eine zeitliche Komponente vorzugeben - zu versagen ist, wenn den Mängeln nicht
abgeholfen wird. Zwar hat der Gesetzgeber auch hier der zuständigen Behörde die
Verpflichtung auferlegt, dem pharmazeutischen Unternehmer eine - allerdings in das
behördliche Ermessen gestellte, verlängerbare (§ 31 Abs. 7 VwVfG) - Frist zu
gewähren. Allerdings ist nach dem Wortlaut des § 25 Abs. 4 AMG für die Versagung
allein die fehlende Mängelbeseitigung, nicht aber die nicht fristgerechte
Mängelbeseitigung Voraussetzung. Dies hat zur Folge, dass im Anwendungsbereich
des § 25 AMG in der bis zum Zehnten Gesetz zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes geltenden Fassung Mängelbeseitigungsversuche noch im
gerichtlichen Verfahren Berücksichtigung finden konnten.

136

Auch der Vergleich der Formulierung des Wortlauts des § 105 Abs. 5 Satz 2
AMG mit der Formulierung des § 25a AMG in der Fassung des Vierten
Änderungsgesetzes bestätigt die Präklusionswirkung des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG,
denn dort heißt es lediglich, "Bei Beanstandungen im Sinne des Abs. 1 hat der
Sachverständige dem Antragsteller Gelegenheit zu geben, Mängeln innerhalb von
drei Monaten abzuhelfen". Gesetzlich vorgegebene Sanktionen werden an die
fehlende Mängelbeseitigung nicht geknüpft. Wäre es allein die Absicht des
Gesetzgebers gewesen, dem pharmazeutischen Unternehmer vor Versagung der
Zulassung Gelegenheit zu geben, bestehende Mängel auszuräumen, hätte es
lediglich einer dem Wortlaut des § 25a AMG entsprechenden Formulierung bedurft.

137

Sinn und Zweck der Regelung sprechen gleichermaßen für eine
Ausschlusswirkung für das gerichtliche Verfahren. Zwar lässt sich den
Gesetzesmaterialien zu Art. 3 § 7 AMNG, der in Absatz 5 eine § 105 Abs. 5 AMG
entsprechende Regelung enthielt, ausdrücklich nichts entnehmen. Allerdings folgt
aus der Begründung des Ausschusses für Jugend, Familie und Gesundheit zu Art. 3
§ 7 AMNG, dass die Kommissionen nach § 24 Abs. 5b AMG das wissenschaftliche
Erkenntnismaterial binnen zwölf Jahren nach dem Inkrafttreten des Gesetzes
aufbereitet haben würden, so dass den pharmazeutischen Unternehmern aufgrund
der durch Art. 39 Abs. 2 der Richtlinie 75/319/EWG (ABl. Nr. 147 S. 13)
vorgegebenen Umsetzungsfrist von 15 Jahren noch eine dreijährige Frist zur
Behebung von Mängeln verblieb.

138

Vgl. BT-Drucks. 7/5091, S. 22.

139

Die Zulassung weiterer Mängelbeseitigungsversuche im Verwaltungsverfahren
nach Ablauf der dreijährigen Mängelbeseitigungsfrist hätte aber zwangsläufig zu
einer der Richtlinie widersprechenden Überschreitung der Umsetzungsfrist geführt,
deren Einhaltung der Gesetzgeber sicherstellen wollte.

140

Überdies ist es sinnlos, die Präklusion im Verwaltungsverfahren für rechtens zu
erklären, im gerichtlichen Verfahren ein unbegrenztes Nachschieben zu erlauben,
obwohl der pharmazeutische Unternehmer im Verwaltungsverfahren hinreichend auf
die Entscheidung hätte Einfluss nehmen können. Die Berechtigung, weitere
Mängelbeseitigungsversuche zuzulassen, würde die Prüfung der
Zulassungsvoraussetzungen von der sachnäheren Behörde auf das Gericht
verlagern. Die Gerichte haben solche Feststellungen und Bewertungen auf ihre
Rechtmäßigkeit zu überprüfen, nicht aber ihre eigenen Bewertungen an deren Stelle
zu setzen. Diese Prüfungsabfolge, die im Einklang mit dem Grundsatz der
Gewaltenteilung steht, wäre durchbrochen, wenn im Verwaltungsverfahren nicht oder
verspätet vorgebrachte Mängelbeseitigungsversuche im gerichtlichen Verfahren zu
berücksichtigen wären, obwohl sie im Verwaltungsverfahren hätten vorgebracht und
abschließend geklärt werden können.

141

Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 -, BVerfGE 61,
82, zu § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG.

142

Die Fristsetzung wäre letztlich auch bedeutungslos. Der pharmazeutische
Unternehmer könnte ohne jegliche Konsequenz die ihm gesetzte Frist missachten
und das Nachzulassungsverfahren durch das erstmalige Vorlegen von Unterlagen
zur Mängelbeseitigung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, sogar noch in der
mündlichen Verhandlung, in die Länge ziehen.

143

Eine Präklusionswirkung annehmend: Brixius/

144

Schneider, a.a.O., § 105 Abs. 5 9.3.1. und 9.3.2, VG Berlin, Urteile vom 17.
August 2000 - 14 A 222/97 - und vom 30. März 2000 - 14 A 404/97 -, juris.

145

Soweit das Verwaltungsgericht Berlin nunmehr,

146

Urteil vom 11. Januar 2006 - 14 A 252/98 -, a.a.O.,

147

darauf verweist, dass § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG auch bei fehlender Annahme
einer Präklusionswirkung sinnvoll sei, weil der Versagungsbescheid mit der
Anordnung der sofortigen Vollziehung verbunden werden könne, wodurch verhindert
werde, dass das Unternehmen seine Position auf dem Markt weiter ausübe, vermag
dies nicht zu überzeugen, weil bereits Art. 3 § 7 Abs. 5 Satz 2 AMNG eine
entsprechende Regelung enthielt und die Möglichkeit der Anordnung der sofortigen
Vollziehung gemeinsam mit einer Regelung zum Wegfall des
Widerspruchsverfahrens erst durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes in Abs. 5b des § 105 AMG aufgenommen wurde.

148

Eine abweichende Beurteilung rechtfertigt auch nicht der durch das Zehnte
Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes eingeführte Satz 3 des § 105 Abs. 5
AMG, der im Zusammenhang mit Satz 2 (Verkürzung der Mängelbeseitigungsfrist auf
eine angemessene, in das Ermessen der Behörde gestellte Frist von maximal 12
Monaten) zu sehen ist. Nach Satz 3 ist nach einer Entscheidung über die Versagung
der Zulassung das Einreichen von Unterlagen zur Mängelbeseitigung
ausgeschlossen.

149

§ 105 Abs. 5 Satz 3 AMG kommt keine eigenständige Bedeutung zu. Er enthält
jedenfalls, soweit die Zulassungsbehörde dem pharmazeutischen Unternehmer zur
Mängelbeseitigung die Höchstfrist von 12 Monaten gewährt hat, lediglich eine
Klarstellung.

150

Vgl. Brixius /Schneider, a.a.O., § 105 Abs. 5, 9.5.2.

151

Der Gesetzgeber bezweckte mit der Einführung des Satzes 3 zunächst, das
behördliche Zulassungsverfahren zu verkürzen. Beabsichtigt war aber auch, den
Ausschluss weiterer Mangelbeseitigungsversuche im Nachzulassungsverfahren zu
verhindern. Die Antragsteller sollten angehalten werden, von vornherein einen
zulassungsreifen Antrag zu stellen.

152

Vgl. BT-Drucks. 14/2292, S. 9.

153

In den Materialien finden sich zwar verschiedene Formulierungen, die darauf
schließen lassen, dass der Gesetzgeber der Zehnten Novelle davon ausging,
erstmals eine im bisherigen Recht noch nicht enthaltene Präklusionsmöglichkeit zu
schaffen. So heißt es im Allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung zum Zehnten
Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes,

154

vgl. BT- Drucks. 14/2292, S. 7,

155

"Zur Straffung und damit zur Beschleunigung des Nachzulassungsverfahrens
sind darüber hinaus weitere Änderungen der Vorschriften insbesondere über eine
Änderung des Arzneimittels und eine Mängelbeseitigung während des laufenden
Verfahrens erforderlich, damit die Entscheidung über die Nachzulassung so zügig
wie möglich erfolgen kann". In der Einzelbegründung zu § 105 Abs. 5 AMG

156

vgl. BT-Drucks. 14/2292, S. 9,

157

heißt es weiter: "Die Konzentration der Arbeiten auf die laufenden
Nachzulassungsverfahren durch Ausschluss weiterer Mängelbeseitigungsversuche
im Rechtsmittelverfahren ist zwingend notwendig, um in vertretbarem Zeitrahmen
einen Abschluss der Nachzulassung zu erreichen."

158

Ob der Gesetzgeber die Regelung des § 105 Abs. 5 Satz 3 AMG im
Nachzulassungsverfahren angesichts einer bestehenden Praxis der
Zulassungsbehörde und der Verwaltungsgerichte, nachgereichte Unterlagen zu
überprüfen, für erforderlich hielt, oder ob er davon ausging, ein Nachschieben sei
zuvor bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung unbegrenzt zulässig gewesen,

159

in diesem Sinne Meier/von Czettritz, Verfassungswidrigkeit von
Präklusionsregelungen § 25 IV 3 AMG und § 105 V 3 AMG, PharmaR 2003,
333,

160

kann letztlich dahinstehen, da die (nachträgliche) Interpretation der gesetzlichen
Regelung durch den Gesetzgeber nicht geeignet ist, den Regelungsgehalt des § 105
Abs. 5 Satz 2 AMG in Frage zu stellen.

161

Für die Anwendung des § 105 Abs. 5 Satz 3 AMG bleibt bei Annahme einer
präkludierenden Wirkung des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG ein eigenständiger
Anwendungsbereich. Nach der Neuregelung ist ein Nachschieben von Unterlagen
vor Ablauf der Höchstfrist zur Mängelbeseitigung wegen der Möglichkeit einer (auch
rückwirkend gewährten) Fristverlängerung nach § 31 Abs. 7 VwVfG möglich. Hat die
Zulassungsbehörde nicht die Mängelbeseitigungshöchstfrist gewählt, so tritt die
Präklusion nicht bereits mit Ablauf der Frist, sondern mit der Entscheidung der
Zulassungsbehörde ein.

162

Vgl. Brixius/Schneider, a.a.O., § 105 Abs. 5, 9.5.3.

163

Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Behörde vor Ablauf der Höchstfrist
entscheidet. Hierdurch tritt ein nochmaliger Beschleunigungseffekt ein.

164

Die Annahme einer Präklusion begegnet keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass formelle und materielle
Präklusionsfristen mit Art. 19 Abs. 4 GG und den Grundrechten - hier Art. 12 Abs. 1
GG, Art. 14 GG - verfassungsrechtlich grundsätzlich vereinbar sind. Dies gilt nicht
lediglich für Präklusionen, mit denen Einwendungen am Verfahren beteiligter Dritter
ausgeschlossen werden, sondern auch für Präklusionen die einen Antragsteller
selbst betreffen (vgl. z.B. § 82 Abs. 1 Satz 3 AufenthG, § 25 Abs. 3 AsylVfG).
Allerdings unterliegt der Gesetzgeber bei der Normierung von Präklusionsregelungen
verfassungsrechtlichen Grenzen. Insgesamt darf der gerichtliche Rechtsschutz nicht
unzumutbar erschwert werden. Im Einzelnen muss der Gesetzgeber mit der
Präklusionsregelung legitime Ziele verfolgen und der Eingriff durch die
Präklusionsregelung muss geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein. In
verfahrensmäßiger Hinsicht muss die Präklusionsregelung wegen ihres
Ausnahmecharakters und wegen der einschneidenden Folgen hinreichend klar sein.
Ferner muss das Verwaltungsverfahren im Hinblick auf die Präklusion adäquat
gestaltet sein.

165

Siehe z.B. BVerfG, Beschlüsse vom 9. Februar 1982 - 1 BvR 1379/80 -, NJW
1982, 1453, vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 -, a.a.O., vom 6. Oktober 1982 - 2 BvR
304/82 -, NVwZ 1983, 27, vom 14. April 1987 - 1 BvR 162/84 -, NJW 1987, 2003;
vom 26. April 1995 - 1 BvL 19/94,

166

1 BvR 1454/94 -, BVerfGE 92, 262, vom 24. Januar 2005 - 1 BvR 2653/03 -,
NJW 2005, 1768; BVerwG, Urteile vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 -, a.a.O., vom 24.
Mai 1996 - 4 A 38.95 -, NVwZ 1997, 489, vom 23. April 1997 - 11 A 7.97 -, BVerwGE
104, 337 und Beschluss vom

167

17. Oktober 2005 - 7 BN 1.05 -, NVwZ 2006, 85; vgl. ferner OVG NRW,
Beschluss vom 19. April 2007 - 13 A 2975 -, PharmR 2007, 200; kritisch Meier/ von
Czettritz, a.a.O.

168

Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG.
Die Vorschrift dient der Vereinfachung und Beschleunigung des
arzneimittelrechtlichen Nachzulassungsverfahrens. Dies sind verfassungsrechtlich
legitime Ziele, zumal das Arzneimittelzulassungsverfahren hochkomplex ist und eine
ausgedehnte Beschäftigung der Behörde in einem einzelnen Zulassungsverfahren
bei begrenzter Personalkapazität die gebotene zügige Bearbeitung anderer
Zulassungsanträge beeinträchtigt. Ferner muss es auch dem Bestreben des
pharmazeutischen Unternehmers entsprechen, schnell in den Besitz der
notwendigen Zulassung zu gelangen. Die zügige Abarbeitung der
Nachzulassungsverfahren entspricht - wie oben ausgeführt - überdies europäischen
Vorgaben.

169

Zur Erreichung dieser Ziele ist die Vorschrift geeignet, denn hierdurch werden die
pharmazeutischen Unternehmer angehalten, mangelfreie Nachzulassungsanträge im
Interesse eines zügigen Zulassungsverfahrens innerhalb einer angemessenen Frist
vorzulegen. Der Hinweis von Meier/von Cettritz,

170

vgl. a.a.O. zu § 105 Abs. 5 Satz 3 AMG,

171

wonach eine materielle Präklusion und der Verweis auf ein neues
Zulassungsverfahren zu einer höheren Belastung der Behörde führe, steht der
Geeignetheit nicht entgegen. Die Präklusion ist zur Erreichung des Ziels, das
Nachzulassungs-verfahren zügig abzuschließen, geeignet. Da es dem Interesse des
pharmazeutischen Unternehmers entsprechen wird, die Zulassung bereits im
Nachzulassungsverfahren zu erlangen, dürfte im Regelfall davon auszugehen sein,
dass dieser die erforderlichen Anstrengungen zur Mängelbeseitigung anstellt, sodass
der Verweis auf ein weiteres Zulassungsverfahren lediglich in Ausnahmefällen in
Betracht kommen wird.

172

Die Vorschrift ist erforderlich, da ein milderes, gleich effizientes Mittel nicht
ersichtlich ist. Eine andere Regelung öffnet einem unbegrenzten Nachschieben im
Verwaltungs- und Klageverfahren Tür und Tor.

173

Die Regelung ist auch verhältnismäßig. Einerseits verfolgt der Gesetzgeber mit
der Regelung gewichtige öffentliche Interessen, andererseits belastet er den
antragstellenden pharmazeutischen Unternehmer nicht unangemessen. Diesem
obliegen von Beginn des Nachzulassungsverfahrens an Mitwirkungspflichten. Zur
Erfüllung dieser Pflichten wird er durch das Beanstandungsverfahren angehalten;
erst wenn er trotz Beanstandung und Fristsetzung den Mängeln der Unterlagen nicht
abhilft, trifft ihn die Präklusionsregelung. Dem pharmazeutischen Unternehmer wird
auch hinreichend Zeit zur Mängelbeseitigung eingeräumt. Reicht er - wie hier - erst
kurz vor Ablauf der Frist Unterlagen zur Mangelbeseitigung ein, fällt es in seinen
Verantwortungsbereich, nicht fristgerecht mit weiteren Mängelbeseitigungsversuchen
auf Beanstandungen reagieren zu können. Die Regelung führt letztlich auch nicht zu
einem endgültigen Rechtsverlust für den Antragsteller, denn ihm verbleibt die
Möglichkeit, einen neuen Zulassungsantrag zu stellen. Dies mag für ihn kosten- und
zeitintensiv sein. Es ist aber von ihm selbst zu verantworten, wenn er trotz
Beanstandung nicht in der Lage ist, seinen gesetzlichen Verpflichtungen fristgerecht
nachzukommen.

174

Die Präklusionsregelung des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG ist auch hinreichend klar
formuliert. Sie bezieht sich für den pharmazeutischen Unternehmer eindeutig
erkennbar auf den Fall, dass eine Beanstandung nach § 105 Abs. 1 Satz 1 AMG
ausgesprochen und die Beseitigungsfrist fruchtlos verstrichen ist. Auch ist die
Wirkung der Präklusion eindeutig für das konkrete Nachzulassungsverfahren
angeordnet. Dass die Präklusion in das gerichtliche Verfahren wirkt, ergibt sich
hinreichend deutlich aus dem Wortlaut sowie dem oben benannten Sinn und Zweck
der Regelung. Einer ausdrücklichen Belehrung darüber, dass die Präklusion im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren gilt, bedarf es nicht, zumal die gesetzliche
Regelung nicht von dem abweicht, was der pharmazeutische Unternehmer
vernünftiger Weise in Rechnung stellen muss.

175

Vgl. entsprechend zu § 3 Abs. 1 AtAnlV: BVerwG, Urteil vom 17. Juli 1980 - 7 C
101.78 -, a.a.O. sowie bestätigend BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR
1187/80 -, BVerfGE 61, 82; BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1982 - 2 BvR 302/82
-, a.a.O.

176

Schließlich ist die Regelung des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG verfahrensmäßig so
eingebunden, dass der Rechtsschutz des pharmazeutischen Unternehmers nicht
unzumutbar verkürzt wird. Diesem wird im Verwaltungsverfahren eine angemessene
Zeit zur Mängelbeseitigung eingeräumt. Anforderungen, die er während dieser Zeit
nicht oder nur mit großen Schwierigkeiten erfüllen kann, bestehen nicht.

177

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. April 2007

178

- 13 A 2975/06 -.

179

Da der betroffene Unternehmer ausreichend Gelegenheit hatte, sich zu allen
wichtigen Punkten zur Sache zu äußern, stellt die Präklusion mit Wirkung für das
gerichtliche Verfahren auch keine unzumutbare, gegen Art. 103 Abs. 1, Art. 19 Abs.
4 GG verstoßende Erschwerung der Rechtsschutzmöglichkeiten dar.

180

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2005

181

- 1 BvR 2653/03 -, NJW 2005, 1768; kritisch Meier/von Czettritz, a.a.O.

182

Hiervon ausgehend war die Klägerin, die im Mängelbescheid auf die Versagung
der Zulassung bei nicht fristgerechter Mängelbeseitigung hingewiesen worden war,
mit weiteren Mängelbeseitigungsversuchen präkludiert. Die Beklagte war zudem
nicht berechtigt, mit Schreiben vom 18. April 1997 eine neue Frist zur Beseitigung
bereits gerügter Mängel zu gewähren. Eine solche hat sie, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auch nicht gesetzt. Anhaltspunkte
dafür, dass mit diesem Schreiben die mit Bescheid vom 20. August 1993 erfolgte
Fristsetzung aufgehoben werden sollte, lassen sich dem Schreiben ebenfalls nicht
entnehmen.

183

Da der Klägerin die Nachzulassung zu Recht wegen der unzureichenden
Kombinationsbegründung versagt wurde, kann dahinstehen, ob die weiteren
Mangelrügen im Schreiben vom 20. August 1993 zu Recht erfolgt sind. Dahinstehen
kann insbesondere, welchen weiteren Anforderungen die Kombinationsbegründung
genügen muss, insbesondere ob sie den Beurteilungsrichtlinien der Kommission D
genügt, wonach Indikationsaussagen für schwere Erkrankungen nur auf der Basis
wissenschaftlich bewertbaren speziellen Erkenntnismaterials für die jeweilige fixe
Kombination akzeptiert werden können. Ob im Hinblick auf § 104 Abs. 4a Satz 2
AMG klinische Prüfungen des homöopathischen Arzneimittels oder des einzelnen
Wirkstoffs in Abhängigkeit vom Schweregrad der Erkrankung gefordert werden
können, wie sie nunmehr nach den abgestuften Kriterien der Kommission D für
Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie vom 9. Oktober
2002 (hier wäre nach Grad IIIb mindestens eine klinische Prüfung erforderlich)
verlangt werden, braucht daher nicht entschieden zu werden.

184

Die Klägerin kann auch nicht nach § 105 Abs. 4c AMG beanspruchen, dass ihr
wegen der während des Klageverfahrens am 5. November 2007 in Österreich
erteilten Zulassung I. für leichte Formen der Hypertonie (mit Rezeptpflicht)
eine Verlängerung der inländischen Zulassung erteilt wird. Dabei kann dahinstehen,
ob die Anwendung des § 105 Abs. 5c AMG bereits wegen des Vorliegens des
Versagungsgrundes des § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG ausscheidet.

185

Vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2007 - 7 K 583/05 -.

186

Eine Verlängerung der Nachzulassung kommt jedenfalls deshalb nicht in
Betracht, weil der Klägerin die Zulassung in Österreich nicht nach der Richtlinie
2001/83/EG, sondern nach Maßgabe des § 13 des österreichischen AMG erteilt
wurde. Überdies findet das Anerkennungsverfahren nach § 105 Abs. 4c AMG keine
Anwendung auf homöopathische Arzneimittel. Sowohl nach der im Zeitpunkt der
Einführung des § 105 Abs. 4c AMG durch das Zehnte Gesetz zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes geltenden Fassung des § 25 Abs. 5a-5c AMG als auch nach §
25b AMG in der Fassung des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes vom 29. August 2005 (BGBl. I S. 2570) findet das Verfahren der
gegenseitigen Anerkennung keine Anwendung auf Arzneimittel, die nach einer
homöopathischen Verfahrenstechnik hergestellt werden (§ 25 Abs. 5e AMG a.F.),
sofern diese Arzneimittel - was hier der Fall ist - dem Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie
2001/83/EG unterliegen (§ 25b Abs. 6AMG).

187

Dem entspricht es, dass auch nach Art. 39 Abs. 2 der Richtlinie 2001/83/EG die
Regelungen über die gegenseitige Anerkennung nach Art. 28 bis 34 nicht für
homöopathische Arzneimittel im Sinne des Art. 16 Abs. 2 der Richtlinie 2001/83/EG
gelten, weil den jeweiligen Mitgliedstaaten hier die Möglichkeit offen steht,
entsprechend der eigenen Grundsätze und der besonderen Merkmale der
homöopathischen Medizin besondere Regelungen zur Bewertung der Ergebnisse der
Versuche zur Sicherheit und Wirksamkeit einzuführen.

188

§ 105 Abs. 4c AMG enthält für das Nachzulassungsverfahren Sondervorschriften,
ohne den sachlichen Anwendungsbereich der § 25 Abs. 5a-e AMG a.F. bzw. § 25 b
AMG zu erweitern. Dies bestätigt die amtliche Begründung zu § 105 Abs. 4c AMG.
Danach wollte der Gesetzgeber mit der Regelung des § 105 Abs. 4c AMG das
Prinzip der Zulassungsanerkennung ausländischer Genehmigungen für das
Nachzulassungsverfahren nutzbar machen, ohne ein reguläres Verfahren der
gegenseitigen Anerkennung nach § 25 Abs. 5a bis c AMG durchzuführen.

189

Vgl. BT-Drucks. 14/2292, S. 9.

190

Schließlich war die Beklagte auch nicht gehalten, die Nachzulassung unter
Auflagen zu erteilen. Die Versagung der Zulassung war, wie das Verwaltungsgericht
zutreffend ausgeführt hat, nicht ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte die Erteilung
von Auflagen nicht in Erwägung gezogen hat.

191

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit
den §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

192

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegt.

193