Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-23, Aktenzeichen 2 K 1931/03
ECLI:DE:VGD:2004:1123.2K1931.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der am 14. Mai 1958 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar im
Dienst des beklagten Landes und ist beim Landeskriminalamt O (nachfolgend:
LKA O) tätig.

3

Der Kläger wurde mit dienstlicher Beurteilung vom 14. August 1996 nach den
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen
(Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, später geändert durch
Runderlass des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999,
SMBl. NRW. 203034; nachfolgend: BRL Pol) für den Beurteilungszeitraum vom
11. September 1992 bis zum 1. Juni 1996 mit dem Gesamturteil „Die Leistung und
Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) beurteilt.

4

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 13. August 1999 für den
Beurteilungszeitraum vom 2. Juni 1996 bis zum 31. Mai 1999 lautete ebenfalls auf
das Gesamturteil „Die Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen"
(3 Punkte).

5

Der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegende Beurteilungszeitraum
umfasst den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002. In dieser Zeit war der
Kläger wie folgt eingesetzt: Vom 1. Juni 1999 bis zum 2. Januar 2000 gehörte er dem
Dezernat 14 an. In dieser Zeit arbeitete er vom 1. Juni 1999 bis zum
14. November 1999 in der Ermittlungskommission (EK) C1 sowie vom
15. November 1999 bis zum 2. Januar 2000 in der EK C2 mit. Mit Verfügung vom
28. Dezember 1999 wurde er für den Zeitraum eines Jahres vom 3. Januar 2000 bis
zum 2. Januar 2001 vom Dezernat 14 zum Dezernat 41 (Dauerdienst) umgesetzt.
Vom 3. Januar 2001 bis zum 4. Oktober 2001 gehörte er wieder dem Dezernat 14 an
und arbeitete in den Ermittlungskommissionen B, O1 und R mit. Mit Verfügung vom
5. Oktober 2001 wurde er für einen Zeitraum von drei Monaten vom 5. Oktober 2001
bis zum 5. Januar 2002 zum Dezernat 13 umgesetzt und war dort in einer
Sonder-GFG (Gemeinsame Finanzermittlungsgruppe) „USA" tätig. Vom
6. Januar 2002 bis zum 31. Mai 2002 gehörte er wieder dem Dezernat 14 an und war
in der EK R tätig.

6

Zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung holte der Beklagte für den Zeitraum
der Umsetzung des Klägers vom 3. Januar 2000 bis zum 2. Januar 2001 einen
Beurteilungsbeitrag der EKHK´in N vom 24. Januar 2001 ein, der dem Kläger am
16. Februar 2001 durch den nunmehr zuständigen Dezernatsleiter, KR I, bekannt
gegeben wurde. Die Leistungs- und Befähigungsmerkmale lauteten wie folgt: Unter
Nr. 1 „Leistungsverhalten" erhielt der Kläger 5 Mal die Note 3 Punkte und 2 Mal die
Note 2 Punkte. Unter Nr. 2 „Leistungsergebnis" wurde das Merkmal „Leistungsgüte"
mit 3 Punkten, das Merkmal „Leistungsumfang" mit 2 Punkten beurteilt. Unter Nr. 3
„Sozialverhalten" wurde die „Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" sowie
das „Verhalten gegenüber Vorgesetzten" mit 2 Punkten, der „Umgang mit
Bürgerinnen und Bürgern" mit 3 Punkten beurteilt.

7

Am 3. Juli 2002 fand ein Beurteilungsgespräch zwischen dem Kläger und dem
Erstbeurteiler, KR I, statt. Dieser erstellte unter dem 4. August 2002 den Entwurf
einer dienstlichen Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 1. Juni 1999 bis
zum 31. Mai 2002. Er schlug als Gesamturteil das Prädikat „Die Leistung und
Befähigung entsprechen im allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte) vor. Im
Einzelnen bewertete er das „Leistungsverhalten" mit 2 Punkten (Submerkmale: 3 Mal
3 Punkte, 4 Mal 2 Punkte). Das „Leistungsergebnis" bewertete er mit 2 Punkten. Die
zugehörigen sogenannten Submerkmale „Leistungsgüte" und „Leistungsumfang"
bewertete er ebenfalls mit je 2 Punkten. Das „Sozialverhalten" bewertete er mit
2 Punkten. Im Einzelnen bewertete er die „Zusammenarbeit mit Kolleginnen und
Kollegen" mit 1 Punkt, das „Verhalten gegenüber Vorgesetzten" mit 2 Punkten und
den „Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern" mit 3 Punkten.

8

Der Direktor des LKA O, S, erstellte als Endbeurteiler unter dem 8. August 2002
die dienstliche Beurteilung des Klägers. Er bewertete das „Leistungsverhalten",
das „Leistungsergebnis" sowie das „Sozialverhalten" jeweils mit der Note „Entspricht
im allgemeinen den Anforderungen" (2 Punkte). Er setzte das Gesamturteil mit „Die
Leistung und Befähigung entsprechen im allgemeinen den Anforderungen"
(2 Punkte) fest. Er fügte folgende Begründung hinzu:

9

„Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe
beurteilt. Diese Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor, das schlechter ist als das
Gesamturteil der vorangegangenen Beurteilungen. Haben sich Lebens- und
Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß
Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien zu begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass
im Quervergleich innerhalb ihrer Vergleichsgruppe trotz zunehmender Lebens-
und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis nicht festgestellt werden kann."

10

Der Kläger legte unter dem 16. Oktober 2002 vorab Widerspruch gegen seine
dienstliche Beurteilung ein, da sie nach seiner Ansicht weder seinen Leistungen noch
seinem sonstigen Verhalten entspreche. Zur Begründung führte er aus: Er wisse
nicht, ob Beurteilungsbeiträge über seine Dienstzeiten in den Dezernaten 12 und 13
existierten. Sie seien jedoch zur leistungsgerechten Beurteilung unverzichtbar.
Darüber hinaus habe der Erstbeurteiler keine ausreichende eigene Wahrnehmung
seiner Tätigkeit in der EK Quelle. Eine Rücksprache mit dem Leiter dieser
Ermittlungskommission, KHK L, verbiete sich jedoch, da dieser zu ihm - dem Kläger -
in unmittelbarer Beförderungskonkurrenz stehe. Er sei davon ausgegangen, dass
seine Leistungen gegenüber der vorangegangenen dienstlichen Beurteilung gleich
geblieben oder besser geworden seien. Kein Leiter einer Ermittlungskommission
habe ihn auf einen Leistungsabfall aufmerksam gemacht. Hingegen sei der
Leistungsabfall in einem Beurteilungsgespräch zwischen ihm und EKHK´in N in
einem Gespräch am 18. Januar 2001 thematisiert worden. Die einjährige Tätigkeit
beim Dauerdienst habe weder seinen Vorstellungen noch Neigungen entsprochen.
Seine besondere Leistung ergebe sich jedoch aus der Unterstützung der Sonder-
GFG „USA" im Dezernat 13, die von übergeordneter Bedeutung gewesen sei. Für
diese Zeit liege kein Beurteilungsbeitrag vor. Darüber hinaus sei ihm die dienstliche
Beurteilung bis dato nicht bekannt gegeben worden.

11

Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 23. Oktober 2002 von KR I
bekannt gegeben.

12

Der Erstbeurteiler nahm unter dem 8. Dezember 2002 zu dem Widerspruch des
Klägers im einzelnen Stellung.

13

Das Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen wies den Widerspruch des Klägers
mit Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2003, zugestellt am 26. Februar 2003,
zurück und begründete diesen wie folgt: Auf die Einholung eines
Beurteilungsbeitrags für den Beurteilungszeitraum während der Tätigkeit des Klägers
in der EK C1 vom 1. Juni 1999 bis zum 14. November 1999 sei verzichtet worden, da
dieser Zeitraum nur fünfeinhalb Monate betragen habe. Nach Nr. 3.6 BRL Pol könne
auf Beurteilungsbeiträge verzichtet werden, wenn der relevante Zeitraum weniger als
sechs Monate umfasse. Dennoch habe der Erstbeurteiler den KOR T, der die
Fachaufsicht über diese Ermittlungskommission geführt habe, bei der Erstellung der
Beurteilung gemäß Nr. IV der Beurteilung beteiligt.

14

Ein Beurteilungszeitraum für die Dauer der Tätigkeit in der Sonder-GFG „USA"
für die Dauer von drei Monaten habe aus demselben Grund nicht erstellt werden
müssen.

15

Der Erstbeurteiler habe seine Einschätzung auf regelmäßige unmittelbare
persönliche Arbeitskontakte stützen können. Darüber hinaus hätten sowohl
EKHK´in N wie auch der Erstbeurteiler den Kläger auf sein sich von der
Vergleichsgruppe abgrenzendes negatives Leistungsverhalten hingewiesen.
Hinsichtlich des von dem Kläger aufgeführten Leistungsverhaltens sei darauf
hinzuweisen, dass er im Zeitraum der Tätigkeit in der Sonder-GFG „USA" sowie in
der EK R sein Mehrdienstkonto deutlich abgebaut habe, während die übrigen
Mitarbeiter der EK R im gleichen Zeitraum deutlich Mehrdienst aufgebaut hätten.

16

Die dienstliche Beurteilung sei dem Kläger tatsächlich erst nach mehr als drei
Monaten bekannt gegeben worden. Dies sei bedauerlich, führe jedoch nicht zur
Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.

17

Der Kläger hat am 19. März 2003 die vorliegende Klage erhoben, mit der er
sein Begehren weiter verfolgt und ergänzend wie folgt vorträgt: Er sei nun das dritte
Mal in Folge als Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) beurteilt
worden. Nach Nr. 6.5 BRL Pol sei davon auszugehen, dass sich Lebens- und
Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild auswirken. Hätten sich Lebens- und
Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, sei dies nach Nr. 8.1
BRL Pol im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen. Die in der dienstlichen
Beurteilung enthaltene Begründung sei hierfür nicht ausreichend. Sie beschränke
sich insofern auf eine Wiedergabe des Richtlinientextes und einen durchgeführten
Quervergleich. Eine reine Sachverhaltsschilderung genüge für diese
Begründungspflicht jedoch nicht. Die Begründungspflicht erhöhte sich noch dadurch,
dass ihm nicht nur eine Konstanz, sondern sogar eine Verschlechterung bescheinigt
werde. Darüber hinaus seien seine Leistungen in der Tätigkeit der besonders
bedeutsamen Sonder-GFG „USA" im Dezernat 13 nicht hinreichend beachtet
worden. Zudem habe er sich bereiterklärt, daneben in der EK R unterstützend tätig
zu sein. Nicht zuletzt habe er für die EK R etwa 120 Vermerke für die Ermittlungsakte
gefertigt. Im übrigen verweise er auf die detaillierten Schilderungen seiner Aufgaben
während des Beurteilungszeitraums.

18

Der Kläger beantragt,

19

den Beklagten unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheides des Landeskriminalamtes Nordrhein-
Westfalen vom 12. Februar 2003 zu verurteilen, seine dienstliche
Beurteilung durch das Landeskriminalamt O vom
8. August 2002 aufzuheben und ihn unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu
beurteilen.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Er führt unter Bezugnahme auf den Widerspruchsbescheid vom
12. Februar 2003 ergänzend wie folgt aus: Lebens- und Diensterfahrung hätten sich
im Falle des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt. Er habe sich mit
seinem Leistungs- und Sozialverhalten deutlich negativ von seiner Vergleichsgruppe
abgegrenzt. Der Kläger sei mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben
deutlich unter seinen eigenen Möglichkeiten geblieben. Ausreichende und
zufriedenstellende Arbeitsergebnisse seien von dem Kläger während des gesamten
Beurteilungszeitraumes stets dann nicht zu erwarten gewesen, wenn die zu
erledigenden Aufgaben seinen persönlichen Vorstellungen nicht entsprochen hätten.
Er habe sich dann auf die Erfüllung vorgegebener Aufgaben mit im wesentlichen
durchschnittlichen Anforderungen beschränkt; seine nur begrenzt eingebrachten
eigenen Vorstellungen seien teilweise nicht oder nur stark eingeschränkt verwertbar
gewesen. Er habe Anforderungen, die über einen von ihm selbst definierten Rahmen
hinausgehen sollten, weitestgehend abgelehnt und sei damit deutlich hinter den
ansonsten innerhalb seiner Vergleichsgruppe üblichen Leistungen zurückgeblieben.
Die von ihm vorgelegten und dokumentierten Arbeiten hätten teilweise korrigiert oder
überarbeitet werden müssen, weil falsche oder unvollständige Schlussfolgerungen
die Ermittlungserfolge gefährdet hätten. Er habe im Beurteilungszeitraum die in den
Ermittlungskommissionen erforderliche Teamarbeit nicht gefördert, ein dieser
Teamarbeit abträgliches distanziertes Verhältnis zu einer Vielzahl seiner Kollegen
gepflegt und zur Durchsetzung eigener Interessen deutlich Konflikte ausgetragen.

23

Die Tätigkeit in der Sonder-GFG „USA" stelle keinen Hinweis auf eine besondere
Leistung dar, da bei der Personalauswahl insoweit keine besonderen Anforderungen
an die Leistungsbereitschaft gestellt worden seien. Die fehlende
Leistungsbereitschaft des Klägers ergebe sich etwa daraus, dass er während seiner
Tätigkeit im Dezernat 14 die Auffassung vertreten habe, das Führen einer
Ermittlungsakte sei eine Aufgabe, die weitere darüber hinausgehende Arbeits- oder
Ermittlungsaufträge nicht zulasse. Der Kläger habe deshalb gegenüber seinem
Dezernatsleiter weitere Arbeitsaufträge verweigert. Es sei jedoch üblich gewesen,
dass die anderen Aktenführer noch Ermittlungsaufträge wahrgenommen hätten,
wobei der Kläger nicht in den umfangreichsten und komplexesten Verfahren
eingesetzt gewesen sei. Der Kläger habe zwar teilweise neben der Aktenführung
weitere Aufträge ausgeführt. Mängel in seiner Aktenführung habe er dann jedoch mit
dem Hinweis begründet, dass man neben der Aktenführung nicht gleichzeitig weitere
Aufgabe in einer Ermittlungskommission übernehmen könne.

24

Zur Unterstützung der Akten- und Ermittlungsführung sei eine
Datenbankapplikation eingesetzt worden, die jedoch nicht den Vorstellungen des
Klägers entsprochen habe. Der Kläger habe daraufhin vorgeschlagen, eine auf die
besonderen Bedürfnisse des Ermittlungsverfahrens zugeschnittene Datenbank selbst
zu entwickeln und zu programmieren. Obwohl die Umsetzung dieses Vorschlags aus
technischen Gründen und mangels Programmierlizenz des Klägers nicht möglich
gewesen sei, habe er in der Folge wiederkehrend seine Unzufriedenheit mit der
eingesetzten, erprobten und in anderen Ermittlungskommissionen ebenfalls
benutzten Datenbankapplikation artikuliert. Bei der Pflege der Verfahrensdaten habe
er jedoch allenfalls minimale Anforderungen erfüllt, so dass keine
ermittlungsfördernden Datenbankrecherchen hätten durchgeführt werden können.
Einzelne Arbeitsaufträge habe er wiederholt dann nicht erledigt, wenn er hinsichtlich
der von Vorgesetzten gesehenen Notwendigkeit anderer Auffassung gewesen sei.
Arbeitsaufträge seien dann vielfach nicht zeitgerecht und erst nach mehrfacher
Aufforderung durch die jeweiligen Kommissionsleiter erledigt worden. Diese
Sachverhalte seien auch wiederholt mit ihm erörtert worden. Darüber hinaus sei er
bei der Erstellung eines Auswertungsberichts für die EK O1 zu teilweise falschen
Schlussfolgerungen gekommen, da er wesentliche - aus den Beweisstücken
unmittelbar ersichtliche - Erkenntnisse nicht berücksichtigt und zwingende
ergänzende Beweiserhebungen nicht durchgeführt habe. Er sei deshalb zu
unvollständigen und falschen Ergebnissen gekommen. Auch weitere schriftliche
Arbeiten hätten korrigiert und überarbeitet werden müssen. Die Sachverhalte seien
dann mit ihm erörtert worden, weil ansonsten der Ermittlungserfolg gefährdet
gewesen wäre. In dem Gespräch habe sich dann gezeigt, dass der Kläger eine seit
Jahren geänderte und für diesen Arbeitsbereich einschlägige Rechtslage nicht
gekannt habe.

25

Zwar habe der Kläger für die EK R etwa 120 Ermittlungsvermerke vorgelegt, was
hinsichtlich der Zahl der von den anderen Mitgliedern erstellten Vermerke
entsprochen habe. Die Anzahl der Vermerke sei allerdings wenig aussagekräftig, weil
sie keine Rückschlüsse über Umfang und Schwierigkeitsgrad zulasse und zudem
unberücksichtigt bleibe, dass die anderen Mitglieder der Ermittlungskommission
neben ihren Aufgaben aus der Kommissionsarbeit mit weiteren Aufgaben betraut
waren. Im übrigen habe es sich bei den vom Kläger vorgelegten Vermerken vielfach
um Auswertevermerke zu sichergestellten Datenbeständen von häufig begrenztem
Umfang gehandelt. Zudem habe der Kläger standardisiert vorbereitete Vermerke
verwendet, die nur geringfügig hätten ergänzt werden müssen.

26

Nicht zuletzt habe der Kläger für die Übertragung von Mehrdienststunden auf das
allgemeine Gleitzeitkonto erforderliche Genehmigungen im Beurteilungszeitraum
wiederholt nicht eingeholt, weil ihm bekannt gewesen sei, dass diese in bestimmten
Phasen nicht hätten erteilt werden können. Durch die unzulässige Überschreitung
der zulässigen Fehlzeiten und die erst nachträglich vorgelegten
Genehmigungsanträge habe er offensichtlich die ihm bekannten Regelungen
unterlaufen wollen. Die Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit habe zu
jener Zeit vorgesehen, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit von
38,5 Stunden gewährleistet sein müsse. Fehlzeiten hätten nur in einem engen
Rahmen von maximal zehn Stunden entstehen dürfen. Der Kläger habe diesen
Rahmen wiederholt überschritten.

27

Der Kläger hat hierzu ergänzend ausgeführt: Streitige Auseinandersetzungen mit
dem Dienstherrn über Arbeitszeiten dürften keinen Einfluss auf die Bewertung seiner
Leistung und Befähigung haben. Er habe seine tägliche Arbeitszeit im Rahmen der
Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit gestaltet. Dies könne ihm nicht
vorgeworfen werden. Nach der Dienstvereinbarung hätten Fehlzeiten von maximal
zehn Stunden entstehen dürfen. Bei einer Zeitschuld würden die gesamten
Fehlzeiten in den Folgemonat übertragen. Über eine Fehlzeitenobergrenze oder
einen Fehlzeitenrahmen während des laufenden Kalendermonats sei in der
Dienstvereinbarung nichts festgehalten. Es liege in der Natur der Sache, dass zum
Ausgleich von Zeitschulden nachträglich Mehrdienststunden in Anspruch genommen
würden. Diese Möglichkeit sehe die Dienstvereinbarung ausdrücklich vor. Er habe
jedoch seine Arbeit nicht beendet, wenn etwa Personen in Haft waren. Im Einzelnen
sei ihm ein Fall erinnerlich, in dem er wegen der Inanspruchnahme von
Mehrdienststunden zum Zeitausgleich eine Meinungsverschiedenheit mit dem
Erstbeurteiler gehabt habe. Damals sollten von seinem Mehrdienststundenkonto fünf
Stunden auf sein Gleitzeitkonto gebucht werden. Der von ihm vorgelegte Antrag sei
jedoch mindestens sechs Wochen innerhalb des Hauses unterwegs gewesen sei,
bevor er der Gleitzeit führenden Stelle vorgelegt worden sei.

28

Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung die Begründung zu Nr. 8.1
Abs. 2 BRL Pol unter Abschnitt IV der dienstlichen Beurteilung vom 8. August 2002
unter Bezugnahme auf den Inhalt der Klageerwiderung wie folgt ergänzt:

29

Der Kläger ist mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben deutlich
unter seinen Möglichkeiten geblieben. Er hat dann keine zufriedenstellenden
Leistungen erbracht, wenn die zu erledigenden Aufgaben seinen persönlichen
Vorstellungen nicht entsprochen haben. Der Kläger hat sich im Wesentlichen auf
die Erfüllung weniger anspruchsvoller Tätigkeiten beschränkt. Er hat
Anforderungen, die über einen von ihm selbst definierten Rahmen hinaus gehen
sollten, weitestgehend abgelehnt.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

31

Entscheidungsgründe:

32

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

33

Die dienstliche Beurteilung des LKA O vom 8. August 2002 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des LKA O vom 12. Februar 2003 und der in der
mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung ist rechtmäßig und verletzt
den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat daher keinen Anspruch entsprechend
§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO auf Aufhebung der streitigen Beurteilung und Erstellung
einer neuen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

34

Nach ständiger Rechtsprechung,

35

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Mai 1965
- II C 146.62 -, BVerwGE 21, 127, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -,
BVerwGE 60, 245, und Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, NVwZ-RR 2000, 621;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom
4. Oktober 1989 - 6 A 1905/87 -, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999
- 6 A 3599/98 - und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 161 und 266, und vom
26. Oktober 2000 - 6 B 1281/00 -, DÖD 2001, 261,

36

unterliegen dienstliche Beurteilungen allerdings nur der eingeschränkten
gerichtlichen Überprüfung. Denn die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und
in welchem Grade ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche
Befähigung und fachlichen Leistungen aufweist, ist ein dem Dienstherrn von der
Rechtsordnung vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche
Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den
anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei
bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt
ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde
Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

37

Der gesetzliche Rahmen für den Erlass dienstlicher Beurteilungen wird zum
einen durch § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG), zum anderen durch
allgemeine Bestimmungen, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3
Abs. 1 GG), abgesteckt. Dieser gebietet es, dass der Dienstherr, wenn er für einen
Verwaltungsbereich Beurteilungsrichtlinien geschaffen hat, diese gleichmäßig auf alle
zu beurteilenden Beamten anwendet. Dabei obliegt es zunächst der Verwaltung
selbst, ihre Richtlinien auszulegen und für den einzelnen Fall zu konkretisieren. Die
gerichtliche Kontrolle ist insoweit auf die Prüfung beschränkt, ob das tatsächlich
durchgeführte Beurteilungsverfahren die in den Beurteilungsrichtlinien vorgegebenen
wesentlichen Verfahrensstadien und Abläufe eingehalten hat und ob die beurteilten
Beamten nach den gleichen Maßstäben beurteilt worden sind.

38

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8/79 -, NVwZ 1982, 101;
Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rdnr. 149
ff.

39

Hiernach leidet die dienstliche Beurteilung vom 8. August 2002 nicht an
durchgreifenden Rechtsfehlern.

40

Zunächst ist ein rechtserheblicher Verstoß gegen Form- und
Verfahrensvorschriften der BRL Pol nicht festzustellen. Nach diesen Richtlinien
besteht die Beurteilung aus einer Aufgabenbeschreibung (Nr. 5 BRL Pol), einer
Leistungs- und Befähigungsbeurteilung (Nr. 6 BRL Pol), einer Rubrik "Zusätzliche
Angaben und Verwendung" (Nr. 7 BRL Pol) und dem Gesamturteil. Bei der
Leistungs- und Befähigungsbeurteilung sind die Hauptmerkmale
„Leistungsverhalten", „Leistungsergebnis", „Sozialverhalten" und - gegebenenfalls -
„Mitarbeiterführung" zu beurteilen (Nr. 6.1 BRL Pol), wobei den Hauptmerkmalen
Unterpunkte (sog. Submerkmale) zugeordnet sind. Für die Bewertung der
Submerkmale und die Bildung der Hauptmerkmale sowie der Gesamtnote sind die
Noten "entspricht nicht den Anforderungen" (1 Punkt), "entspricht im Allgemeinen den
Anforderungen" (2 Punkte), "entspricht voll den Anforderungen" (3 Punkte), „übertrifft
die Anforderungen" (4 Punkte) und "übertrifft die Anforderungen in besonderem
Maße" (5 Punkte) zu verwenden (Nr. 6.3 BRL Pol). Das Beurteilungsverfahren ist
dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog.
Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten, der sich aus eigener Anschauung ein
Urteil über den zu Beurteilenden bilden kann, ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird
(Nr. 9.1 BRL Pol). Ändert sich der Dienstposten des Beamten während des
Beurteilungszeitraums oder wechselt der Erstbeurteiler, so ist regelmäßig ein
Beurteilungsbeitrag zu erstellen, der bei der (nächsten) Beurteilung zu
berücksichtigen ist (Nr. 3.6 BRL Pol). Nach Nr. 3.6 Abs. 2 BRL Pol kann auf
Beurteilungsbeiträge jedoch verzichtet werden, wenn der relevante Zeitraum weniger
als sechs Monate umfasst, es sei denn, die wahrgenommenen Aufgaben sind
wesentlich für die Beurteilung. Der Erstbeurteiler beurteilt unabhängig und ist an
Weisungen nicht gebunden (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung" Abs. 3 BRL Pol). Er hat zu
Beginn des Beurteilungsverfahrens mit dem zu Beurteilenden ein Gespräch zu
führen, in dem dieser die Möglichkeit haben soll, die aus seiner Sicht für die
Beurteilung wichtigen Punkte darzulegen (Nr. 9.1 „Erstbeurteilung" Abs. 1 und 2
BRL Pol). Nach Abfassung der Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem
Dienstweg erstellt der Schlusszeichnende die eigentliche Beurteilung (Nr. 9.2
BRL Pol). Dieser ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und
soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze
berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der
Hauptmerkmale und das Gesamturteil und zieht hierbei zur Beratung weitere
personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran
(Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit
dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare
Beurteilungen zu erreichen.

41

Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist im wesentlichen im Einklang mit
diesen Verfahrensregeln erstellt worden. Soweit hiervon abgewichen worden ist, führt
dies nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.

42

Die verspätete Bekanntgabe der Beurteilung an den Kläger ist unerheblich. Die
Nichteinhaltung der Frist von drei Monaten, gerechnet ab dem Beurteilungsstichtag
nach Nr. 3.1 BRL Pol, führt nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.
Denn bei dieser Fristbestimmung handelt es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift,
deren Verletzung sich auf den Inhalt der Beurteilung grundsätzlich nicht auswirken
kann. Etwas anderes kann allenfalls dann in Betracht kommen, wenn die verzögerte
Eröffnung mit einer entsprechend verspäteten Unterzeichnung (Erstellung) der
Endbeurteilung einhergeht und aufgrund des (erheblichen) Zeitablaufs angenommen
werden kann, dass die Beurteilung nicht mehr allein auf Erkenntnissen aus dem
Beurteilungszeitraum beruht.

43

Vgl. Urteile der Kammer vom 8. Juni 2004 - 2 K 4294/03 -, vom
29. Oktober 2002 - 2 K 6716/00 - und vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 -.

44

Dies ist hier jedoch ersichtlich nicht der Fall. Denn nach dem Beurteilungsstichtag
des 31. Mai 2002 führte der Erstbeurteiler am 3. Juli 2002 das vorgesehene
Beurteilungsgespräch mit dem Kläger und erstellte am 4. August 2002 die
Erstbeurteilung. Der Direktor des LKA O erstellte bereits am 8. August 2002 die
Endbeurteilung. Lediglich die Bekanntgabe der Beurteilung erfolgte aus nicht mehr
nachvollziehbaren Gründen erst am 23. Oktober 2002 und damit erst ungefähr
viereinhalb Monate nach dem hier relevanten Beurteilungsstichtag des 31. Mai 2002.
Im übrigen könnte eine spätere Aufhebung und Neubeurteilung die verspätete
Bekanntgabe nicht „heilen", sondern führte nur zu einer entsprechend späteren
Bekanntgabe einer neuerstellten (aber inhaltsgleichen) Beurteilung.

45

Entgegen der Ansicht des Klägers begegnet die Bestimmung des
Dezernatsleiters zum Erstbeurteiler keinen rechtlichen Bedenken. Nach Nr. 9.1
Abs. 3 Satz 2 BRLPol muss der Erstbeurteiler in der Lage sein, sich aus eigener
Anschauung ein Urteil über die zu Beurteilenden zu bilden, was nach den
Erläuterungen zu dieser Bestimmung in der Regel bei unmittelbaren Vorgesetzten
der Fall ist; einzelne Arbeitskontakte reichen hierfür jedenfalls nicht aus. Der
Erstbeurteiler muss dabei nicht zwingend der unmittelbare Vorgesetzte des zu
Beurteilenden sein. Auch müssen sich die Kenntnisse über Eignung, Befähigung und
fachliche Leistung nicht ausschließlich aus unmittelbaren persönlichen
Arbeitskontakten zu dem Beurteilten ergeben. Vielmehr kann sich der Erstbeurteiler
derartige Kenntnisse daneben in sonst geeigneter Weise, etwa durch Berichte von
dritter Seite, verschaffen. Nach der Intention des Richtliniengebers der BRL Pol muss
der Erstbeurteiler aber sein Urteil auf eine in zeitlicher und quantitativer Hinsicht
jedenfalls ausreichende Anzahl eigener Arbeitskontakte stützen können und dürfen
die durch Dritte vermittelten Kenntnisse nicht die prägende Grundlage für die
Erstbeurteilung bilden.

46

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17. März 1999 - 6 A 1153 und 1154/98 -
sowie Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 3374/00 -, IÖD 2001, 254; Urteile der
Kammer vom 6. April 2004 - 2 K 1445/03 - und vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 -;
Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW,
NWVBl. 2001, 126.

47

Diesen Anforderungen wurde KR Hermanns als Dezernatsleiter des LKA O in
Bezug auf den Kläger gerecht. Er hat nach eigener Darstellung in seiner
Stellungnahme vom 8. Dezember 2002 zum einen unmittelbare persönliche
Arbeitskontakte mit dem Kläger. Darüber hinaus hatte er ausreichenden Einblick in
die Arbeit des Klägers in den verschiedenen Ermittlungskommissionen durch
schriftliche und sonstige in den Akten dokumentierte Arbeiten des Klägers sowie aus
Berichten und Rückmeldungen der jeweiligen Leiter der Ermittlungskommissionen.
Diese Ausführungen werden nachvollziehbar dadurch belegt, dass sich der Kläger -
unwidersprochen - in der Vergangenheit bei weiteren Vorgesetzten über die
intensive Aufsicht durch seinen Dezernatsleiter beschwert hat.

48

Der Vortrag des Klägers ändert hieran nichts. Soweit er eine „Beurteilung" durch
den Leiter der EK R, KHK L, fürchtet, weil er als Kriminalhauptkommissar mit diesem
in Beförderungskonkurrenz stehe, ist dem nicht zu folgen. Denn die Leiter der
Ermittlungskommissionen sind gerade nicht zu Erstbeurteilern bestellt. Es ist jedoch
zulässig, dass der Erstbeurteiler sich bei anderen sachkundigen Bediensteten über
die Leistungen des entsprechenden Beamten informiert. Denn es entspricht einer
sorgfältigen Wahrnehmung der Beurteilungsaufgabe, dass der Dezernatsleiter
anlässlich der Erstellung der Erstbeurteilung ergänzend auch die jeweiligen Leiter
der Ermittlungskommissionen beteiligt, in denen der Kläger während des
Beurteilungszeitraums mitgearbeitet hat.

49

Vgl. hierzu Urteil der Kammer vom 23. März 1999 - 2 K 4720/97 -.

50

Der Beklagte hat zudem die vom Kläger im gesamten Beurteilungszeitraum
erbrachten Leistungen in den Blick genommen und insbesondere die erforderlichen
Beurteilungsbeiträge eingeholt. Nach Nr. 3.6 Abs. 1 BRL Pol ist regelmäßig ein
Beurteilungsbeitrag zu erstellen, der bei der (nächsten) Beurteilung zu
berücksichtigen ist, wenn sich der Dienstposten des Beamten während des
Beurteilungszeitraums ändert.

51

Der Beklagte hat entsprechend diesen rechtlichen Vorgaben für den Zeitraum
der Umsetzung des Klägers für die Dauer eines Jahres vom 3. Januar 2000 bis
2. Januar 2001 einen Beurteilungsbeitrag eingeholt. Die während der Dauer der
Umsetzung des Klägers zum Dauerdienst in Dezernat 41 zuständige Erstbeurteilerin,
EKHK´in N, hat unter dem 24. Januar 2001 einen Beurteilungsbeitrag erstellt, der
dem Kläger von dem nach Rückumsetzung zuständigen Erstbeurteiler, KR I, am
16. Februar 2001 ordnungsgemäß bekannt gegeben wurde.

52

Hingegen musste ein Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum der Umsetzung nach
Dezernat 13 für die Dauer von drei Monaten vom 5. Oktober 2001 bis 5. Januar 2002
nicht erstellt werden. Nach Nr. 3.6 Abs. 2 BRL Pol kann auf Beurteilungsbeiträge
verzichtet werden, wenn der relevante Zeitraum - wie hier - weniger als sechs
Monate umfasst, es sei denn, die wahrgenommenen Aufgaben sind wesentlich für
die dienstliche Beurteilung. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn der Beklagte hat
dargelegt, dass für die Tätigkeit ein Beamter gesucht wurde, der vorher bereits mit
diesem Themenkomplex beschäftigt war. Andere Qualifizierungsmerkmale oder
besondere Anforderungen an die Leistungsbereitschaft hätten bei der Auswahl keine
Rolle gespielt. Der Kläger sei in diesem Zeitraum lediglich als Sachbearbeiter tätig
gewesen. Soweit der Kläger ausführt, dass die Sonder-GFG „USA" von erheblicher
Bedeutung gewesen sei, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn eine Mitarbeit
als Sachbearbeiter in einer bedeutenden Arbeitsgruppe führt nicht zwangsläufig
dazu, dass die einzelne Aufgabe zu einer für die dienstliche Beurteilung wesentlichen
Aufgabe erwächst. Im übrigen hat der Erstbeurteiler bei der Erstellung der
Erstbeurteilung auch schriftliche Arbeiten des Klägers und Rückmeldungen der Leiter
der jeweiligen Ermittlungskommissionen einbezogen.

53

Die Einholung eines Beurteilungsbeitrages für die Dauer der Mitarbeit in der
dezernatsübergreifenden EK C1 vom 1. Juni 1999 bis zum 14. November 1999 war
ebenfalls nicht erforderlich. Denn in dieser Zeit blieb der Kläger weiterhin
Sachbearbeiter des Dezernates 14. Eine Umsetzung erfolgte nicht.
Dementsprechend finden die Vorschriften über die Einholung von
Beurteilungsbeiträgen keine Anwendung. Im übrigen hat der Beklagte auch insoweit
darauf hingewiesen, dass er entsprechend den Beurteilungsrichtlinien den
entsprechenden Leiter der EK C1, KOR T, an der Entscheidung beteiligt hat.

54

Soweit der Kläger rügt, er sei von keinem Leiter einer Ermittlungskommission auf
einen drohenden Leistungsabfall aufmerksam gemacht worden, ist dies unerheblich.
Die Beurteilungsrichtlinien sehen eine solche Hinweispflicht nicht vor. Im übrigen hat
der Kläger selbst vorgetragen, dass EKHK´in N als Dezernatsleiterin ihn während
seiner Tätigkeit im Dauerdienst in einem Gespräch am 18. Januar 2001 auf seinen
Leistungsabfall hingewiesen habe. Zudem hat KR I ihn bei zwei Gesprächen
- unwidersprochen - ebenfalls auf sein negatives Leistungsverhalten und auf die sich
abzeichnenden Konsequenzen für seine dienstliche Beurteilung hingewiesen.

55

Die dienstliche Beurteilung des Klägers ist auch hinsichtlich der Vergabe der
Sub- und Hauptmerkmale sowie des Gesamturteils der Erst- und Endbeurteilung
hinreichend plausibel gemacht und wird vom Kläger auch nicht substantiiert in Frage
gestellt.

56

Soweit der Kläger umfänglich vorträgt, welche Leistungen er im Einzelnen in
welcher Ermittlungskommission erbracht, wie viele Vermerke er gefertigt und dass er
in der bedeutenden Sonder-GFG „USA" mitgearbeitet habe, zwingen diese
Ausführungen nicht zu bestimmten Rückschlüssen auf seine fachliche Leistung,
Eignung und Befähigung. Denn es ist grundsätzlich Aufgabe des zuständigen
Beurteilers, fachliche Leistung, Eignung und Befähigung des einzelnen Beamten mit
denjenigen der übrigen zu beurteilenden Beamten desselben statusrechtlichen
Amtes zu vergleichen und abschließend zu bewerten. Der Beurteiler allein ist hierzu
- gegebenenfalls unter Zuhilfenahme weiterer Vorgesetzter des zu Beurteilenden -
berufen und in der Lage, nicht jedoch der einzelne Beamte. Wenn der zu
beurteilende Beamte demgegenüber seine Leistungen besser einschätzt und
bewertet, so handelt es sich lediglich um eine unmaßgebliche Selbsteinschätzung.

57

Entgegen der Ansicht des Klägers ist insbesondere auch die Bewertung seines
„Sozialverhaltens" mit 2 Punkten - und dabei des Submerkmals „Verhalten
gegenüber Kolleginnen und Kollegen" mit 1 Punkt - hinreichend plausibel. Werden
- wie hier - die drei Submerkmale jeweils einmal mit 1 Punkt, 2 Punkten und
3 Punkten bewertet, so erschließt sich die auf 2 Punkte lautende Gesamtnote des
Hauptmerkmals ohne weiteres. Auch die Vergabe des niedrigsten Punktwerts
(1 Punkt) bei dem Submerkmal „Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen"
erscheint schlüssig und nachvollziehbar. So finden sich hier zunächst folgende
erläuternde textliche Zusätze:

58

„ist bisweilen zu sehr darauf bedacht, eigene Interessen zu wahren; denkt
überwiegend an den eigenen Vorteil; ist nicht immer kollegial und neigt zu
Konflikten",

59

welche dem Beschreibungskatalog der BRL Pol für die Notenstufe 1 entnommen
sind und ohne Zweifel erhebliche Defizite im Verhalten gegenüber Kolleginnen und
Kollegen beschreiben. Der Beklagte hat diese in der Beurteilung selbst enthaltenen
wertenden Beschreibungen zudem in schriftlichen Stellungnahmen und in der
mündlichen Verhandlung weitergehend konkretisiert. Er hat insoweit nachvollziehbar
auf die sehr individuelle Arbeitszeitgestaltung des Klägers während einer
arbeitsreichen Phase verwiesen, die zu einer deutlichen Mehrbelastung der Kollegen
des Klägers geführt hat. Zudem habe der Kläger die erforderlichen Genehmigungen
für eine Übertragung von Mehrdienststunden auf das allgemeine Gleitzeitkonto zum
Ausgleich von zu wenig geleisteten Stunden im Beurteilungszeitraum wiederholt nicht
eingeholt, weil ihm bekannt war, dass diese in bestimmten Phasen nicht hätten erteilt
werden können. Durch die unzulässige Überschreitung der zulässigen Fehlzeiten
und die nachträglich vorgelegten Genehmigungsanträge hat er die ihm bekannten
Regelungen unterlaufen. Eine entsprechende Bewertung dieses Verhaltens dürfte
nicht zu beanstanden sein. Denn dadurch nimmt der Beklagte entsprechend den
Beurteilungsrichtlinien unter dem Leistungsmerkmal „Sozialverhalten" die
Zusammenarbeit unter Kollegen und das Verhalten des Klägers im Team in den
Blick.

60

Der Kläger ist dem nicht substantiiert entgegen getreten. Soweit er geltend
macht, dass in einem Fall ein entsprechender Antrag auf Genehmigung mindestens
sechs Wochen innerhalb des Hauses unterwegs gewesen sei, bevor er der Gleitzeit
führenden Stelle vorgelegt worden sei, kann ihn dies nicht entlasten. Denn der
Beklagte hat insoweit unwidersprochen darauf hingewiesen, dass der Transfer von
Stunden vom Mehrdienstkonto auf das allgemeine Gleitzeitkonto einer vorherigen
Genehmigung bedurfte. Hieran hat sich der Kläger nicht gehalten. Im übrigen ist er
dem Vortrag des Beklagten nicht substantiiert entgegengetreten. Selbst wenn das
Verhalten des Klägers dem Wortlaut der Vorschriften über die gleitende Arbeitszeit
entsprochen hätte, wäre der Dienstherr nicht gehindert, die aus einer eigenwilligen
Arbeitszeitgestaltung des Klägers entstehenden Konflikte mit Kollegen im Hinblick
auf das an den Tag gelegte „Sozialverhalten" zu bewerten.

61

Die Beurteilung erweist sich auch nicht deswegen als rechtswidrig, weil es dem
Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung des Klägers an einer ausreichenden
Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol fehlte. Hiernach ist „im Einzelnen zu
begründen", wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt haben. Diese besondere Begründungspflicht stellt in der
Sache eine Ausprägung der Plausibilisierungspflicht dar, der dienstliche
Beurteilungen allgemein unterliegen. Umfang und Intensität der
Abweichungsbegründung haben sich daran auszurichten, was insoweit angesichts
des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich und zulässig ist.

62

OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2004 - 6 B 1158/04 -, IÖD 2004,
254.

63

Hiernach gilt Folgendes: Beurteilungsrichtlinien sind als Verwaltungsvorschriften
nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der
anordnenden Stelle auszulegen. Hierbei kommt es für die Rechtmäßigkeit der
dienstlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung zudem nicht
zwingend auf den Wortlaut der Richtlinie an. Da Verwaltungsvorschriften eine
einheitliche Verwaltungsübung sicherstellen sollen, ist vielmehr letztlich die
tatsächliche - möglicherweise vom Wortlaut der Richtlinie abweichende -
Verwaltungspraxis maßgebend, wenn der Richtliniengeber diese billigt oder
zumindest duldet.

64

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, NVwZ-RR 2000, 621, Urteil
vom 2. März 1995 - 2 C 17/94 -, ZBR 1995, 238, und Urteil vom 30. April 1981 -
2 C 8/79 -, NVwZ 1982, 101.

65

Gelangen indes Beurteilungsrichtlinien - wie hier die Bestimmung der Nr. 8.1
Abs. 2 BRL Pol hinsichtlich der Begründungspflicht bei der Beurteilungsrunde zum
Stichtag 1. Juni 2002 - zum ersten Mal zur Anwendung, so stellen sie gleichsam
"eine - der Verwaltung und den Bewerbern im Voraus bekannt gegebene -
antizipierte Verwaltungspraxis" dar,

66

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1971 - II C 20.69 -, DÖV 1971, 748, und
Urteil vom 24. März 1977 - II C 14.75 -, BVerwGE 52, 193,

67

bzw. sind die Beurteilungsrichtlinien selbst Anknüpfungsgrundlage für die
Selbstbindung der Verwaltung, solange nicht konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen,
dass sich die Verwaltungspraxis von den Beurteilungsrichtlinien entfernt haben
könnte.

68

So Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter,
Rdnr. 151.

69

Für Letzteres ist nichts ersichtlich. Demnach sind die Beurteilungsrichtlinien als
Willenserklärung des Innenministeriums zu würdigen und mithin die allgemeinen
Grundsätze, die für die Auslegung von Willenserklärungen gelten (vgl. § 133 BGB),
zu beachten.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1977 - II C 14.75 -, BVerwGE 52, 193.

71

Insoweit sind zunächst die ergänzenden Erläuterungen zu den BRL Pol (a.a.O.)
in den Blick zu nehmen. Hiernach ist die Begründung von dem Endbeurteiler u.a.
dann vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe
desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht
befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil
vorgesehen ist, das weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten
Beurteilung eine Verbesserung darstellt. Die Begründung soll in diesen Fällen „den
Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz
der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt
wurde". Dies bekräftigt das bereits vom Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol nahe
gelegte Verständnis, dass eine auf die Person des beurteilten Beamten eingehende
Begründung für das Nichteingreifen der Regelvermutung verlangt wird.

72

Dies (das Erfordernis einer individuellen Begründung) entspricht auch
offenkundig dem Willen des Vorschriftengebers, weil dieser - einer gerichtsbekannten
Tradition bei Auswahlentscheidungen folgend - dem Dienst- und Lebensalter auch im
Rahmen der dienstlichen Beurteilung eine besondere Bedeutung beimisst. In Nr. 6
BRL Pol hat der Richtliniengeber betont, dass eine tatsächliche Vermutung dafür
spreche, dass sich eine zunehmende Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild
auswirke. Bei der hierin zum Ausdruck kommenden Würdigung einer längeren
„Standzeit" bewegt er sich auch durchaus noch im Rahmen anerkannter
Beurteilungsgrundsätze. Der Berücksichtigung der Lebens- und Diensterfahrung liegt
die Erwägung zu Grunde, dass sich die größere Diensterfahrung eines dienstälteren
Beamten im Leistungsbild niederschlägt und darüber hinaus auch der guten Leistung
des deutlich dienstälteren Beamten im Vergleich mit dem dienstjüngeren Beamten
unter Leistungsgesichtspunkten die größere Aussagekraft zukommt. Allein die
Tatsache, dass ein dienstälterer Beamter einen hohen Leistungsstand über Jahre
aufrechterhalten hat, kann seine fachliche Leistung gegenüber der Leistung eines
dienstjüngeren Beamten hervortreten lassen.

73

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 13/80 -, ZBR 1981, 315, und Urteil
vom 25. August 1988 - 2 C 51/86 -, BVerwGE 80, 123; OVG NRW, Urteil vom
22. Juni 1998 - 6 A 6370/96 -, ZBR 1999, 425, und Urteil vom 13. Februar 2001
- 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351; a.A. Schnellenbach, a.a.O. Rdnr. 399.

74

Indem er in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol ein besonderes Begründungserfordernis für
den Fall aufstellt, dass die Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol ausnahmsweise
widerlegt ist, betont der Richtliniengeber die aus seiner Sicht gegebene besondere
Bedeutung des Dienstalters zusätzlich. Er geht hiermit über das hinaus, was nach
allgemeinen Rechtsgrundsätzen geboten ist.

75

Indem der Richtliniengeber in Nr. 8.1 BRL Pol ungeachtet dessen ein besonderes
Begründungserfordernis festschreibt, wird diesem mithin nur eine Auslegung
dahingehend gerecht, dass die Begründung es nicht mit der Feststellung der
Widerlegung der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol bewenden lässt, sondern
vielmehr gerade die Gesichtspunkte aufzeigt, die hierfür maßgebend sind. Hierbei
genügt es in der Regel auch nicht, eine einheitliche, für alle Beamten gleichermaßen
verwendbare Formulierung zu wählen, wie sie als Begründung nach Nr. 9.2 Abs. 2
Satz 2 BRL Pol ausreicht, wenn einzelfallübergreifende Erwägungen (abweichende
Grundhaltung des Erstbeurteilers / allgemeiner Quervergleich unter Berücksichtigung
der Richtsätze) ausschlaggebend dafür waren, dass der Endbeurteiler dem
Vorschlag des Erstbeurteilers nicht gefolgt ist. Die Gründe dafür, warum sich die
größere Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt
hat, erschließen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle
Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen wird. Diese
sind dann in der Beurteilung selbst niederzulegen. Mit der insoweit gegebenen
Alternative, die Begründung hierfür in mündlicher Form, insbesondere im Rahmen
der Eröffnung und Besprechung der Beurteilung zu ermöglichen,

76

vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der unmittelbaren
Landesbeamten nach nordrhein-westfälischem Recht, NWVBl. 1987, 7 (9),

77

hat sich der Richtliniengeber nicht begnügt.

78

Dafür, den Richtliniengeber hinsichtlich des Begründungserfordernisses gemäß
Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol „beim Wort zu nehmen", spricht auch der Umstand, dass das
durch die BRL Pol entwickelte Beurteilungssystem ansonsten kaum einen Zugang zu
einer inhaltlichen Überprüfung der Beurteilung der Polizeibeamten eröffnet und
deshalb der Einhaltung der Verfahrens- und Formvorschriften eine besondere
Bedeutung im Sinne einer Richtigkeitsgewähr zukommt. So führt es etwa zur
Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung, wenn der Erstbeurteiler entgegen
Nr. 9.1 Abs. 1 BRL Pol mit dem zu beurteilenden Beamten zu Beginn des
Beurteilungsverfahrens kein Beurteilungsgespräch geführt oder die
Gleichstellungsbeauftragte entgegen Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol nicht an der
(abschließenden) Beurteilerbesprechung teilgenommen hat.

79

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Juni 2000 - 6 A 2462/99 - und Urteil vom
13. Februar 2001 - 6 A 3438/00 -, NVwZ-RR 2001, 592.

80

Dem Erfordernis einer individuellen Begründung des Nichteingreifens der
Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol steht auch nicht der Umstand entgegen, dass die
Beurteilungsrichtlinien hiernach dem Dienstvorgesetzten die sicherlich nicht immer
einfach zu erfüllende Verpflichtung auferlegen, nach den Ursachen des
Leistungsstillstandes zu forschen und diese in der Beurteilung verbal darzustellen.
Gerade dies hat aber der Richtliniengeber bewusst in Kauf genommen. Soweit
Beurteilungsrichtlinien die Begriffe Eignung, Befähigung und fachliche Leistung
konkretisieren und insoweit Verfahrensregelungen aufstellen, besteht eine weite
Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn. Ob dieser dabei jeweils das
zweckmäßigste System entwickelt und die zweckmäßigsten Regelungen getroffen
hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist weder Gegenstand der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,

81

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8/79 -, NVwZ 1982, 101,

82

noch kann dies ein Grund dafür sein, einer Bestimmung eine Bedeutung
beizulegen, die zwar praktikabler erscheinen mag, die ihr nach dem erkennbaren
Willen des Richtliniengebers aber nicht zukommen soll. Unerfüllbare Anforderungen
stellt das aufgezeigte Verständnis vom Inhalt der Begründung jedenfalls nicht.
Insbesondere der Erstbeurteiler, der den Beamten in beinahe täglichen
Arbeitskontakten über einen langen (Beurteilungs-) Zeitraum erlebt, dürfte
regelmäßig - ggf. unter Mithilfe weiterer Vorgesetzter - in der Lage sein zu erkennen
oder zumindest in Erfahrung zu bringen, warum die Leistung des Beamten stagniert
oder gar nachgelassen hat. So kann sich ihm durchaus erschließen, wenn ein
Beamter aus gesundheitlichen Gründen, wegen privater Probleme oder etwa deshalb
die ihm nach seiner Befähigung möglichen (besseren) Arbeitsergebnisse nicht mehr
erbringt, weil er wegen enttäuschter Aufstiegserwartungen oder Konflikten mit
Vorgesetzten oder Mitarbeitern resigniert oder gar „innerlich gekündigt" hat.
Schließlich kann zu Tage treten, dass ein (älterer) Beamter in dem derzeitigen
Statusamt an die Grenzen seines Leistungsvermögens gestoßen ist.

83

Vgl. insgesamt Urteil der Kammer vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533/02 -, Beschluss
der Kammer vom 11. Oktober 2004 - 2 L 2451/04 -; VG Köln, Urteil vom
12. Dezember 2003 - 19 K 8113/02 - und VG Gelsenkirchen, Urteil vom
8. September 2004 - 1 K 657/03 -.

84

Sollten für den Beklagten bei der im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung
ohnehin gebotenen sorgfältigen Auseinandersetzung mit der Person des Klägers und
den von diesem gezeigten Leistungen (vgl. Nr. 1 Abs. 2 BRL Pol) für eine
Leistungssteigerung ausnahmsweise keine Gründe ersichtlich sein, so mag der
Dienstvorgesetzte eben dieses auf der ersten Stufe der Bewertung ermittelte
Ergebnis in der Begründung der neuen dienstlichen Beurteilung zum Ausdruck
bringen. Sollte stattdessen bei einer individuellen Betrachtung auf dieser ersten Stufe
eine Leistungssteigerung erkennbar sein, der Kläger jedoch im Quervergleich unter
Berücksichtigung der Richtsätze kein besseres Ergebnis als in den
vorausgegangenen beiden Beurteilungen erzielen, weil die übrigen Mitglieder der
Vergleichsgruppe ebenfalls der Regelvermutung entsprochen haben, so wäre - da
dann die Herabstufungsentscheidung auf ein relativ schlechteres Leistungsbild im
Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsatzvorgaben nach Nr. 8.2.2 BRL Pol
gestützt würde - eine weitergehende Begründung auf der zweiten Stufe erforderlich.
Die Schlussfolgerung des Innenministeriums NRW in Anlage 3 des Erlasses vom
1. Februar 2002 - 45.2 - 3034 -, wonach eine Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol
insbesondere erforderlich sein soll, wenn die Leistungen in einem statusrechtlichen
Amt trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung konstant mit demselben
Gesamturteil bewertet werden, weil sich dann Lebens- und Diensterfahrung nicht
positiv ausgewirkt hätten, übersieht insofern, dass auch die anderen Beamten der
Vergleichsgruppe an Lebens- und Diensterfahrung hinzugewinnen und das
Leistungsniveau bei idealtypischer Konstanz der Vergleichsgruppe kontinuierlich
steigt. Nach dem Beschluss des OVG NRW vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -
wird der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung nicht ausschließlich, jedoch
ausschlaggebend von dem Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer
abweichenden Beurteilung veranlasst hat. Liegt dieser danach in einer anders
lautenden Bewertung allein des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des
beurteilten Beamten, so muss dies der Wahrheit gemäß in der
Abweichungsbegründung - auf der ersten Stufe - deutlich werden. Es liegt allerdings
- wie das OVG NRW in der genannten Entscheidung weiter ausführt - auf der Hand,
dass die Abweichungsbegründung sich in diesem Fall auf die individuellen
Besonderheiten des Einzelfalles beziehen, also insoweit konkret und singulär sein
muss.

85

Vgl. Beschluss der Kammer vom 11. Oktober 2004 - 2 L 2451/04 - unter
Bezugnahme auf VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 -
.

86

In Anwendung dieser Maßstäbe genügt zwar die in der dienstlichen Beurteilung
gegebene Bezugnahme auf einen allgemeinen Quervergleich nicht den
Anforderungen, da sie lediglich die Feststellung enthält, dass der Kläger im Vergleich
zu seiner Bezugsgruppe nicht besser beurteilt werden konnte. Sie lässt hingegen
nicht die Gründe erkennen, warum die Leistung des Beamten stagniert oder - wie
hier - sogar nachgelassen hat. Der Beklagte hat die erforderliche Begründung jedoch
im Verlauf des Widerspruchs- und Klageverfahrens durch ergänzende
Stellungnahmen und letztlich in der mündlichen Verhandlung durch eine
zusammenfassende Darstellung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise und in
ausreichendem Maße ergänzt.

87

Zwar ist die Kammer bislang davon ausgegangen, dass die erforderliche
Begründung grundsätzlich in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen
habe.

88

Urteil vom 1. Juli 2003 - 2 K 8533/02 -; vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom
8. September 2004 - 1 K 657/03 -; offen VG Köln, Urteil vom 12. Dezember 2003
- 19 K 8113/02 -.

89

Die Kammer hat in einem jüngst ergangenen Beschluss jedoch offen gelassen,
ob die Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol zwingend in der Beurteilung selbst
zu erfolgen hat oder ob sie noch nachträglich ergänzt werden kann.

90

Vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2004 - 2 L 2451/04 -.

91

Das erkennende Gericht geht nunmehr davon aus, dass der Wortlaut „im
Gesamturteil" in den Beurteilungsrichtlinien nach der Praxis der Behörden nicht
zwingend als zeitliche Vorgabe im Sinne von „bei Erstellung der dienstlichen
Beurteilung" zu verstehen ist. Vielmehr liegt darin auch ein Verweis auf die
entsprechende Rubrik auf dem Beurteilungsformular. Die erforderliche Begründung
ist mithin grundsätzlich bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung in der
vorgesehenen Rubrik im Beurteilungsformular einzutragen. Jedoch kann auch diese
Begründung nach allgemeinen Grundsätzen nachträglich - im Verwaltungs-, Vor-
oder Klageverfahren - ergänzt werden und können in einer Beurteilung enthaltene
Werturteile nachträglich erläutert werden. Diese Darlegungen sind ihrem Inhalt nach
nicht beschränkt. Sie müssen einzelfallbezogen sein, auch wenn die dienstliche
Beurteilung ihre abschließende Fassung im wesentlichen zur Wahrung einheitlicher
Maßstäbe erhalten hat.

92

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 2004 - 2 B 44/04 -, Urteil vom
26. Juni 1980 - 2 C 8/78 -, BVerwGE 60, 245 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom
5. August 2004 - 6 B 1158/04 -, Beschluss vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -,
Schütz, BeamtenR, ES/D I 2 Nr. 68; Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -,
NWVBl. 2002, 351; Urteil der Kammer vom 10. Februar 2004 - 2 K 8986/02 -.

93

Der Ansicht des Klägers, die Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol müsse
bereits bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung erfolgen, da einem Beamten
die Durchführung eines Widerspruchs- und Klageverfahrens nicht zuzumuten sei, ist
hingegen nicht zu folgen. Denn eine Beamtin oder ein Beamter hat bereits bei der
Eröffnung der dienstlichen Beurteilung die Möglichkeit, weiter gehende Gründe für
eine Leistungsstagnation oder - wie im vorliegenden Fall - eine
Leistungsverschlechterung zu erfahren. Zudem hat sie oder er die Möglichkeit, im
Falle einer hinreichenden Ergänzung der Begründung etwa im Verlauf des
Klageverfahrens das Verfahren durch entsprechende Erklärung insoweit
kostengünstig zu beenden.

94

In Anwendung der oben dargestellten Maßstäbe genügt jedenfalls die vom
Beklagten in der mündlichen Verhandlung in Konkretisierung seiner Klageerwiderung
den an die Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol zu stellenden Anforderungen.
Der Beklagte hat nunmehr folgende Begründung abgegeben:

95

Der Kläger ist mit den wahrgenommenen Arbeiten und Aufgaben deutlich
unter seinen Möglichkeiten geblieben. Er hat dann keine zufriedenstellenden
Leistungen erbracht, wenn die zu erledigenden Aufgaben seinen persönlichen
Vorstellungen nicht entsprochen haben. Der Kläger hat sich im Wesentlichen auf
die Erfüllung weniger anspruchsvoller Tätigkeiten beschränkt. Er hat
Anforderungen, die über einen von ihm selbst definierten Rahmen hinaus gehen
sollten, weitestgehend abgelehnt.

96

Hierdurch hat er die Hintergründe für den festgestellten Leistungsabfall deutlich
zum Ausdruck gebracht. Er hat klargestellt, dass der Kläger - wie auch die
dienstlichen Beurteilungen der Jahre 1996 und 1999 deutlich machen - mehr leisten
könnte als er im Beurteilungszeitraum tatsächlich geleistet hat und damit unter
seinen eigenen Möglichkeiten geblieben ist. Er hat sich auf die Erledigung von
Aufgaben durchschnittlichen Schwierigkeitsgrades zurückgezogen. Nicht zuletzt hat
er - anstelle seines Dienstvorgesetzten - festgelegt, welche Aufgaben im Hinblick auf
Umfang und Schwierigkeitsgrad er erledigen möchte und welche nicht. Dies deckt
sich mit den vom Kläger in seiner Widerspruchsbegründung vom 16. Oktober 2002
überwiegend selbst vorgetragenen Gründen für die festgestellte
Leistungsverschlechterung. Danach hat die (einjährige) Tätigkeit im Dauerdienst
weder seinen Vorstellungen noch seinen Neigungen entsprochen. Der Beklagte hat
auch unwidersprochen dargelegt, dass der Kläger - im Gegensatz zu den Beamten
der Vergleichsgruppe - nicht willens oder in der Lage gewesen ist, neben dem
Führen einer Ermittlungsakte weitere Arbeits- oder Ermittlungsaufträge zu
übernehmen. Aus diesen Ausführungen lassen sich eine gewisse Lustlosigkeit und
Frustration des Klägers erkennen.

97

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

98

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

99

Das Gericht lässt die Berufung nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil
es die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht für gegeben
erachtet.

100