Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-26, Aktenzeichen 7 A 1002/01
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0326.7A1002.01.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Dezember 1999 in der Fassung des
Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung vom 10. April 2000 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; außergerichtliche Kosten der Beigeladenen
sind nicht erstattungsfähig.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger wenden sich gegen eine Ordnungsverfügung des Beklagten, mit der
ihnen aufgegeben wurde, die Dacheindeckung ihres in X. -I. gelegenen
Wohnhauses X. Straße 8 entsprechend der Satzung über die örtlichen
Bauvorschriften der Beigeladenen auszuführen.

3

Die am 22. Juni 1998 vom Rat der Beigeladenen beschlossene Satzung ist im
Amtsblatt der Beigeladenen vom 16. Juli 1998 bekannt gemacht worden. Ihr
räumlicher Geltungsbereich umfasst nach § 1 der Satzung insgesamt 21 näher
bezeichnete Ortsteile; sie findet auch im Geltungsbereich von Bebauungsplänen
Anwendung, soweit andere örtliche Bauvorschriften nicht entgegenstehen. § 2 über
den sachlichen Geltungsbereich der Satzung lautet:

4

"1. Die Vorschriften dieser Satzung sind auf alle
genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien baulichen Vorhaben
anzuwenden.

5

2. Die Vorschriften dieser Satzung finden in den in §§ 2, 3, 4 und 4a
BauNVO (WS, WR, WA, WB) bezeichneten Baugebieten
Anwendung.

6

3. In den Baugebieten, die in den §§ 5, 6 und 7 BauNVO (MD, MI, MK)
bezeichnet sind, findet § 3 Nr. 2 für überwiegend gewerblich genutzte
Gebäude keine Anwendung.

7

4. In den Baugebieten, die in den §§ 8, 9, 10 und 11 BauNVO (GE, GI,
SO) bezeichnet sind, finden die Vorschriften dieser Satzung keine
Anwendung.
Für öffentliche Gebäude (Schulen, Kindergärten, öffentliche
Verwaltungen, Kirchen u.a.) sind die Vorschriften dieser Satzung nicht
anzuwenden."

8

§ 3 der Satzung enthält Regelungen über die äußere Gestaltung baulicher
Anlagen, und zwar Nr. 1 hinsichtlich der Dächer und Nr. 2 hinsichtlich der
Außenwände. Dabei gibt Nr. 1.4 vor, dass - mit näher bezeichneten Ausnahmen - zur
Dacheindeckung glänzende, glasierte, reflektierende oder spiegelnde Materialien
und Oberflächen unzulässig sind. § 4 der Satzung enthält Vorgaben für die Standorte
für Abfallbehälter. Nach § 5 der Satzung können Verstöße gegen die §§ 3 und 4 der
Satzung als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden. Nach § 6 tritt die Satzung
schließlich am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.

9

Den Klägern wurde mit Bauschein vom 12. August 1999 (Az.: 08143.98 00) die
Baugenehmigung zum Dachgeschossausbau des Wohnhauses X. Straße 8 in
X. -I. erteilt. Der Bauschein enthält u.a. die Nebenbestimmung, dass die
Gestaltungssatzung der Gemeinde X. bei der Bauausführung zu beachten
sei.

10

Im Oktober 1999 stellten Bedienstete des Beklagten fest, dass beim Haus der
Kläger zur Dacheindeckung glasierte Dachziegel verwandt worden seien. Der
Beklagte hörte die Kläger daraufhin mit Schreiben vom 13. Oktober 1999 zu seiner
Absicht an, eine Änderung der Dacheindeckung entsprechend der
Gestaltungssatzung der Beigeladenen zu verlangen. Die Kläger baten bei der
Beigeladenen um Befreiung von den Vorschriften der Gestaltungssatzung mit dem
Ziel, die Verwendung schwarz glasierter Tonziegel zuzulassen. Nachdem der Bau-
und Planungsausschuss der Beigeladenen am 1. Dezember 1999 beschlossen hatte,
dass keine Befreiung erteilt werde, erließ der Beklagte die strittige
Ordnungsverfügung vom 9. Dezember 1999. Er gab den Klägern auf, die
Dacheindeckung bis zum 31. Mai 2000 entsprechend der Satzung über die örtlichen
Bauvorschriften der Beigeladenen auszuführen und drohte für den Fall der
Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,-- DM an. Zur Begründung führte
er im Wesentlichen aus, in dem Verstoß gegen § 3 der Satzung liege zugleich eine
Störung der öffentlichen Sicherheit. Die Kläger seien als Bauherren für die Störung
verantwortlich.

11

Gegen die am 9. Dezember 1999 als Einschreiben zur Post gegebene
Ordnungsverfügung erhoben die Kläger am 6. Januar 2000 Widerspruch. Zur
Begründung trugen sie im Wesentlichen vor, die Gestaltungssatzung sei aus
mehreren Gründen rechtswidrig, sodass aus ihr keine Verpflichtungen zu einer
bestimmten Baugestaltung abgeleitet werden könnten. Mit Widerspruchsbescheid
vom 10. April 2000 wies die Bezirksregierung den Widerspruch mit der
Maßgabe zurück, dass die in der Ordnungsverfügung gesetzte Frist bis zum 31. Mai
2000 durch die Formulierung "bis 4 Wochen nach Bestandskraft dieses Bescheides"
ersetzt werde.

12

Die Kläger haben am 23. Mai 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung sie
vorgetragen haben, die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig, weil die ihr zu Grunde
liegende Gestaltungssatzung nichtig sei.

13

Die Kläger haben bantragt,
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9.
Dezember 1999 und den Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung vom 10. April 2000
aufzuheben.

14

Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.

15

Er hat im Wesentlichen vorgetragen, in der zu den Bauvorlagen gehörenden
Baubeschreibung hätten die Kläger hinsichtlich der Dacheindeckung angegeben:
"Dachflächen und Dacheindeckung: Eindeckung mit Betondachpfannen, Farbe
schwarz (ähnlich RAL 5004)". Tatsächlich hätten die Kläger glänzende Dachpfannen
verwandt. Dies verstoße gegen die Gestaltungssatzung, die für ihn - den Beklagten -
als untere Bauaufsichtsbehörde verbindlich sei. Auch wenn er der Meinung wäre, die
Satzung sei rechtswidrig, habe er keine Verwerfungskompetenz.

16

Die Beigeladene hat sich zur Sache nicht geäußert.

17

Mit dem angefochtenen, der Bevollmächtigten der Kläger am 8. Februar 2001
zugestellten Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Es hat im
Wesentlichen ausgeführt, die Gestaltungssatzung der Beigeladenen sei jedenfalls
hinsichtlich ihres § 3 Nr. 1 betreffend die Dächer rechtens. Die von den Klägern
aufgebrachte Dacheindeckung verstoße auch gegen das Verbot der Verwendung
glänzender Dachdeckungen.

18

Auf den Antrag der Kläger hat der Senat mit Beschluss vom 5. Juli 2001 die Berufung
gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen. Die Kläger haben fristgerecht einen
Berufungsantrag gestellt und die Berufung begründet.

19

Sie vertreten weiterhin die Auffassung, die Gestaltungssatzung der Beigeladenen
sei nichtig. Sie sei zu großräumig angelegt, folge keinem baugestalterisch plausiblen
Muster, sei widersprüchlich hinsichtlich der glänzenden und spiegelnden Materialien
und verfolge ein einseitiges Regel-Ausnahme-System je nach den Nutzungszwecken
der Gebäude. Sie sei ferner ohne objektbezogene Bestandsaufnahme und ohne
konzeptionelle sachgerechte Bezüge erstellt und nicht willkürfrei zwischen Baufreiheit
und Planungshoheit austariert.

20

Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem
Klageantrag zu erkennen.

21

Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.

22

Er meint, die Satzung halte sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des
§ 86 BauO NRW und trage dem Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG hinreichend
Rechnung. Gerade ländliche Flächengemeinden seien durch eine mehr oder weniger
landschaftstypische Bauweise geprägt. Die Erhaltung des Landschaftsbilds sei in
den verhältnismäßig kleinen Ortsteilen einer Flächengemeinde ein gewichtiges
öffentliches Interesse für den Erlass entsprechender Gestaltungssatzungen. Die
Zulassung von Ausnahmen für bestimmte Materialien zeuge davon, dass die
Gemeinde auch für neue Entwicklungen offen sei. Schließlich ließen die
Gestaltungsvorschriften der Beigeladenen ausreichend Platz für individuelle
Wünsche.

23

Die Beigeladene stellt keinen Sachantrag.
Sie trägt insbesondere vor, die vom räumlichen Geltungsbereich erfassten Ortsteile
ließen sich aus der Abgrenzung nach § 34 BauGB umschreiben. Da in allen
Ortsteilen des Gemeindegebiets die gleichen Vorgaben anzutreffen seien, sei darauf
verzichtet worden, für jeden Ortsteil eine gesonderte Satzung zu erlassen, da diese
im Grunde textgleich hätten sein müssen. Bei Erlass der Satzung sei zugesagt
worden, diese nach einem Zeitraum von mehreren Jahren hinsichtlich ihrer
Akzeptanz zu prüfen. Im Großen und Ganzen würden die bestehenden Regelungen
von der Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert; über einzelne Änderungswünsche
würden die zuständigen politischen Gremien in der nächsten Zeit nachdenken. In
allen Ortschaften herrsche einstimmig die Meinung, dass glänzende, spiegelnde und
reflektierende Dacheindeckungen und Gebäudeverkleidungen nicht zugelassen
werden sollten.

24

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des Verwaltungsvorgangs des
Beklagten und der von der Beigeladenen vorgelegten Aufstellungsvorgänge
bezüglich der Gestaltungssatzung ergänzend Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Unrecht abgewiesen, weil die angefochtene Ordnungsverfügung in der Fassung des
Widerspruchsbescheids vom 10. April 2000 rechtswidrig ist und die Kläger in ihren
Rechten verletzt.

27

Die angefochtene Ordnungsverfügung ist ausschließlich darauf gestützt, die
Kläger hätten bei der Anlage der Dacheindeckung ihres Wohnhauses gegen die
Regelung unter § 3 Nr. 1.4 der Satzung der Beigeladenen über die örtlichen
Bauvorschriften - im Nachfolgenden Gestaltungssatzung genannt - und damit die
öffentliche Sicherheit verstoßen. Damit hängt die Rechtmäßigkeit der
Ordnungsverfügung maßgeblich davon ab, ob diese Satzung wirksam ist oder nicht.
Der Umstand, dass in den Nebenbestimmungen, die der den Klägern erteilten
Baugenehmigung vom 12. August 1999 beigefügt waren, die Notwendigkeit einer
Beachtung der Gestaltungssatzung der Beigeladenen erwähnt ist und die Kläger
diese Baugenehmigung nicht angefochten haben, ist unerheblich. Diese
Nebenbestimmung ist nicht etwa als individuelle Auflage des Inhalts zu verstehen,
dass die Kläger u.a. keine glänzenden bzw. glasierten Materialien zur
Dacheindeckung verwenden dürfen, sondern lediglich als genereller Hinweis auch
auf diese bei der Bauausführung zu beachtenden Rechtsvorschriften.

28

Die Gestaltungssatzung, gegen die die Kläger unstreitig verstoßen haben, kann
jedoch nicht zur Stützung eines Verstoßes gegen die öffentliche Sicherheit
herangezogen werden, weil sie aus mehreren Gründen insgesamt unwirksam
ist.

29

Die Gestaltungssatzung ist erlassen worden auf Grund des § 86 der Bauordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen in der seinerzeit maßgeblichen Fassung vom 7.
März 1995 (GV NW S. 218 - BauO NRW 1995). Nach Absatz 1 Nr. 1 dieser
Vorschrift konnten die Gemeinden örtliche Bauvorschriften als Satzung erlassen u.a.
über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen "zur Durchführung baugestalterischer
Absichten in bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen
des Gemeindegebietes".

30

Die Gestaltungssatzung hält sich schon deshalb nicht im Rahmen dieser
Ermächtigungsgrundlage, weil sie sich nicht lediglich auf "bestimmte Teile des
Gemeindegebiets" im Sinne der genannten Ermächtigungsgrundlage bezieht.

31

Mit dieser Beschränkung der Ermächtigung zum Erlass von
Gestaltungssatzungen hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass der
Geltungsbereich solcher Satzungen grundsätzlich räumlich kleiner sein muss als das
gesamte Gemeindegebiet.

32

Vgl. zu der entsprechenden Vorschrift im
Bauordnungsrecht des Landes Rheinland-Pfalz:
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22. September
1988 - 1 A 82/86 - BRS 48 Nr. 111.

33

Dem liegt ersichtlich die Erwägung zu Grunde, dass grundsätzlich nur einzelne
(tendenziell kleine) Teile des Gemeindegebiets die erforderliche Eignung zur
Durchführung baugestalterischer Absichten aufweisen.

34

So bereits: OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1983 -
11 A 329/82 - BRS 40 Nr. 152.

35

Diesen Anforderungen trägt die strittige Satzung schon deshalb nicht Rechnung, weil
ihr Geltungsbereich nach ihrem § 1 insgesamt 21 namentlich benannte "Ortsteile" der
Beigeladenen umfasst, die - mit Ausnahme des Ortsteils Heid, für den bereits eine
Gestaltungssatzung besteht - praktisch alle Ansiedlungen erfasst, auch wenn es sich
nach der vorhandenen Bebauung nur um kleine Siedlungssplitter bzw.
Streubebauung im Außenbereich handelt. Mit diesem weit reichenden
Geltungsbereich verfolgt die Beigeladene, wie ihr Vertreter in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt hat, den Zweck, "im gesamten
Gemeindegebiet" untypische starke Abweichungen von den für das Sauerland
typischen Gestaltungsmerkmalen zu verhindern. Gerade dies lässt § 86 Abs. 1 Nr. 1
BauO NRW mit der Beschränkung der Ermächtigung zum Erlass von
Gestaltungssatzungen auf "bestimmte Teile des Gemeindegebiets" jedoch nicht
zu.

36

Ob in begrenzten Ausnahmefällen, in denen ein bestimmtes gestalterisches Ziel
auf praktisch das gesamte Gemeindegebiet zutrifft

37

- vgl hierzu: OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom
9. Mai 1995 - 1 L 165/94 - JURIS-Dokumentation
(dort S. 7) -,

38

Gestaltungsregelungen jedenfalls das gesamte bebaubare Gemeindegebiet erfassen
dürfen, kann letztlich dahinstehen. Für einen solchen Ausnahmefall sind hier auch
nicht ansatzweise Anhaltspunkte dargelegt oder sonst ersichtlich. So verfolgt die
Beigeladene nicht etwa das Ziel, bestimmten Auswüchsen des Baugeschehens
entgegenzuwirken, die, auch wenn sie im konkreten Einzelfall noch nicht den Grad
der Verunstaltung im bauordnungsrechtlichen Sinne

39

- vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 11.
September 1997 - 11 A 5797/95 - BRS 59 Nr. 137 -

40

erreichen, praktisch an jedem potenziellen Standort als störend empfunden werden.
Ihr kommt es vielmehr darauf an, dezidiert die Zulässigkeit äußerer
Gestaltungsmerkmale baulicher Anlagen zu beschränken und dabei der Sache nach
flächendeckend nur eine verhältnismäßig geringe Bandbreite der
Gestaltungsmöglichkeiten etwa von Wohnhäusern im gesamten Gemeindegebiet
vorzugeben, die darauf hinauslaufen, praktisch in der gesamten Gemeinde nach
Wertung der Gemeindevertreter als "sauerlanduntypisch" empfundene, starke
Abweichungen von "sauerlandtypischen Gestaltungsmerkmalen" namentlich bei
Wohnhäusern auszuschließen.

41

Dem Einwand der Beigeladenen, es könne jedenfalls dann, wenn die
einschlägigen gestalterischen Erwägungen für alle Bereiche des Gemeindegebiets
gleichermaßen zutreffen, sachgerecht sein, auf den Erlass identischer Satzungen für
die jeweiligen Ortsteile zu verzichten und die für die einzelnen Ortsteile einschlägigen
Regelungen in einer Satzung zusammenzufassen, steht der Wortlaut des Gesetzes
grundsätzlich entgegen. Dieser lässt es auch nicht zu, die räumliche Beschränkung
der Ermächtigung dadurch zu umgehen, dass durch eine Vielzahl identischer
Satzungen das gleiche Ziel einer vollständigen Erfassung des Gemeindegebiets
erreicht wird.

42

Ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.
September 1988 - 1 A 82/86 - BRS 48 Nr. 111.

43

Mit der Bezugnahme auf die namentlich benannten "Ortsteile" ist der räumliche
Geltungsbereich der Gestaltungssatzung ferner nicht im Sinne der genannten
Rechtsgrundlage hinreichend "bestimmt" und "genau abgegrenzt".

44

Zur Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs einer Gestaltungssatzung
stehen einer Gemeinde grundsätzlich zwei Wege zur Verfügung. Sie kann die
Geltungsbereiche kartografisch erfassen, indem sie die Grenzen eines oder mehrerer
Geltungsbereiche in eine Planzeichnung - etwa auf der Basis der Deutschen
Grundkarte - einträgt; sie kann aber auch den Geltungsbereich textlich umschreiben.
Die Beigeladene hat sich hier für den zweiten Weg entschieden, dabei jedoch die
auch aus Rechtsstaatsgründen (Art. 20 Abs. 3 GG) gebotenen
Bestimmtheitsanforderungen der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage
missachtet.

45

Allerdings zwingt das Bestimmtheitsgebot - auch in der hier ausdrücklich
normierten Fassung von § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1995 - den Gesetzgeber (hier:
den gemeindlichen Satzungsgeber) nicht, den Tatbestand einer Norm mit ohne
weiteres erfassbaren Merkmalen umschreiben. Er kann sich vielmehr auch
unbestimmter Rechtsbegriffe bedienen, wobei er allerdings die Grundsätze der
Normenklarheit und Justizibilität zu beachten hat. Maßgeblich für die Zulässigkeit der
Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist dabei, dass der Geltungsanspruch und
Inhalt der mittels unbestimmter Rechtsbegriffe festgelegten Norm - mag sie sich auf
räumliche oder sachliche Gegebenheiten beziehen - jedenfalls anhand objektiver
Kriterien ermittelt werden kann. Das trifft auch für die Subsumtion unter den
unbestimmten Rechtsbegriff "innerhalb der im Zuammenhang bebauten Ortsteile" zu,
auch wenn seine Anwendung im Einzelfall konkrete Wertungen der betroffenen
Örtlichkeit erfordert.

46

Vgl. zu den Bestimmtheitsanforderungen an eine
gemeindliche Baumschutzsatzung: OVG NRW, Urteil
vom 8. Oktober 1993 - 7 A 2021/92 - NVwZ-RR
1994, 256 = NWVBl 1994, 140, m.w.N.; zur
Möglichkeit, den Geltungsbereich von
Gestaltungssatzungen mit den Worten "innerhalb
des im Zusammenhang bebauten Ortsteils" zu
umschreiben, vgl. ferner:
Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, § 86
RdNr. 29.

47

In diesem Sinne räumlich eingegrenzt hat die Beigeladene den Geltungsbereich ihrer
Gestaltungssatzung jedoch nicht. Sie hat sich nicht etwa darauf beschränkt, mit der
Formulierung "der Geltungsbereich dieser Satzung umfasst die folgenden Ortsteile"
neben den in Satz 2 des § 1 der Satzung erwähnten Geltungsbereichen von
Bebauungsplänen allein die nach § 34 BauGB zu beurteilenden, im Zusammenhang
bebauten Ortsteile in die Satzung einzubeziehen. Die namentlich genannten Ortsteile
erfassen vielmehr auch solche, in denen sich allenfalls außenbereichstypische kleine
Siedlungssplitter und Streubebauungen befinden. Dabei geht die Beigeladene nach
den Erläuterungen ihres Vertreters in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
davon aus, dass auch ein Außenbereichsvorhaben, "das in einer gewissen
Entfernung von der Bebauung errichtet werden soll", der Satzung unterfällt. Wie dies
näher abzugrenzen sein soll, konnte auch der Vertreter der Beigeladenen in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht näher erläutern, vielmehr hat er
insoweit auf eine ggf. einzuholende Stellungnahme der Bauaufsicht des Kreises
verwiesen. Dass eine solchermaßen offene Fassung des räumlichen
Geltungsbereichs einer Gestaltungssatzung den maßgeblichen
Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt, liegt auf der Hand.

48

Selbst wenn man zu Gunsten der Beigeladenen davon ausgehen würde, dass
mit der Liste der Ortsteile, die sich an der Auflistung in der Hauptsatzung der
Beigeladenen orientieren soll, de facto das gesamte Gemeindegebiet - bis auf einen
Ortsteil - einschließlich der den jeweiligen Ortsteilen zuzuordnenden
Außenbereichsflächen erfasst werden soll, wären die Bedenken gegen die
Bestimmtheitsanforderungen nicht ausgeräumt. Dies gilt schon deshalb, weil
jedenfalls der Ortsteil I. in der Auflistung nicht erwähnt und der Satzung selbst auch
nicht ansatzweise zu entnehmen ist, welcher räumliche Bereich damit vom
Geltungsbereich der Satzung ausgenommen sein soll. Der Umstand, dass
möglicherweise der für diesen Ortsteil bereits erlassenen Gestaltungssatzung der
Bereich entnommen werden kann, für den die hier strittige Satzung nicht gelten soll,
würde schon deshalb nicht weiterhelfen, weil jene Gestaltungssatzung in der hier
strittigen Satzung nicht in Bezug genommen ist. Mit außerhalb der hier strittigen
Satzung getroffenen, nicht in Bezug genommenen anderweitigen Regelungen lässt
sich der Geltungsbereich der strittigen Satzung jedoch nicht rechtlich bindend
bestimmen.

49

Durchgreifenden Bedenken unterliegen ferner die Regelungen in § 2 der
strittigen Gestaltungssatzung über ihren sachlichen Geltungsbereich.

50

Die genannten Regelungen tragen gleichfalls den bereits angesprochenen, in
§ 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1995 ausdrücklich normierten
Bestimmtheitsanforderungen nicht hinreichend Rechnung, und zwar in mehrfacher
Hinsicht.

51

Schon die in § 2 Nrn. 2 bis 4 der Gestaltungssatzung festgelegten
Differenzierungen, die an bestimmte Baugebietskategorien nach der
Baunutzungsverordnung (BauNVO) anknüpfen, sind nicht hinreichend bestimmt.
Diese Differenzierungen sind nach ihrem Sinnzusammenhang dahin zu verstehen,
dass die Regelungen der Gestaltungssatzung in Kleinsiedlungsgebieten sowie
reinen, allgemeinen und besonderen Wohngebieten uneingeschränkt anzuwenden
sind, dass in Misch-, Dorf- und Kerngebieten die Regelungen über die Gestaltung der
Außenwände (§ 3 Nr. 2) "für überwiegend gewerblich genutzte Gebäude" keine
Anwendung finden und dass in Gewerbe-, Industrie- und Sondergebieten die
Regelungen der Gestaltungssatzung generell nicht anzuwenden sind. Diesen
Differenzierungen liegt nach den Ausführungen des Vertreters der Beigeladenen in
der mündlichen Verhandlung vor dem Senat die Einschätzung zu Grunde, mit den
Regelungen in § 2 Nrn. 2 bis 4 sei "jegliche vorhandene Bebauung in den in § 1 der
Satzung aufgeführten Ortsteilen" erfasst. Die Beigeladene ist damit davon
ausgegangen, die einzelnen Bereiche aller in die Satzung einbezogenen Ortsteile
ließen sich auch dann, wenn keine Baugebietsfestsetzungen in einem
Bebauungsplan getroffen sind, stets eindeutig einer der in den §§ 2 bis 11 BauNVO
genannten Baugebietskategorien zuordnen. Diese Einschätzung verkennt eine der
grundlegenden Strukturen des Bauplanungsrechts.

52

Wie schon aus den Regelungen des § 34 BauGB für den unbeplanten
Innenbereich folgt, ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile
hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung zu differenzieren zwischen dem sog.
diffusen Innenbereich (§ 34 Abs. 1 BauGB) einerseits und faktischen Baugebieten (§
34 Abs. 2 BauGB) andererseits. Das Gesetz geht mithin davon aus, dass sich
innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile hinsichtlich der Art der
baulichen Nutzung eben gerade nicht nur faktische Baugebiete feststellen lassen, die
sich eindeutig einer bestimmten Baugebietskategorie nach den §§ 2 bis 11 BauNVO
zuweisen lassen. Dies entspricht auch allgemeiner Erfahrung, die der Senat in
zahlreichen Verfahren mit bauplanungsrechtlichem Einschlag gewonnen hat.
Schließlich liegt auch kein Anhalt dafür vor, dass die hier betroffenen Ortsteile der
Beigeladenen tatsächlich so strukturiert sind, dass sie - neben den durch
Bebauungspläne festgesetzten Baugebieten - ausschließlich faktische Baugebiete
enthalten.

53

Für die Fälle eines sog. diffusen Innenbereichs lässt § 2 der Gestaltungssatzung
- nach der fehlerhaften Einschätzung der Beigeladenen durchaus konsequent -
jedoch offen, ob und wann die nur eingeschränkte Geltung von § 3 Nr. 2 - keine
Anwendung der Regelungen über die Gestaltung der Außenwände für "überwiegend
gewerblich genutzte Gebäude" - greifen soll. Dieses Defizit lässt sich auch nicht im
Wege der Auslegung beheben. Die Varianten unterschiedlicher Nutzungsstrukturen
im diffusen Innenbereich sind zu groß, als dass sich etwa Parallelen oder
Ähnlichkeiten zu bestimmten Baugebietskategorien bilden ließen. So können diffuse
Innenbereiche insbesondere nicht nur Nutzungsarten aufweisen, die zwei mehr oder
weniger ähnlichen Baugebietskategorien zuzuordnen sind, sondern Mischformen aus
Nutzungsarten einer Vielzahl unterschiedlicher Baugebietskategorien enthalten.

54

Die vorgenommenen Differenzierungen sind ferner untauglich, die
Anwendbarkeit der Satzungsbestimmungen auf die von der Satzung erfassten
Außenbereichsflächen näher festzulegen. Die von der Gestaltungssatzung erfassten
Außenbereichsflächen lassen sich nicht, wie die Beigeladene offensichtlich meint,
stets einer der in der BauNVO aufgelisteten Baugebietskategorien zuordnen. Dies
gilt erst recht wenn, wenn die Satzung, wie der Vertreter der Beigeladenen
vorgetragen hat, sich nicht eng auf die vorhandene Bebauung im Außenbereich
beziehen, sondern auch solche Vorhaben erfassen soll, die "in einer gewissen
Entfernung von der bisherigen Bebauung" errichtet werden.

55

Ein weiterer Mangel der Bestimmtheit liegt darin, dass § 2 Nr. 3 der
Gestaltungssatzung eine Sonderregelung für "überwiegend gewerblich genutzte
Gebäude" trifft. Denkbare Abgrenzungskriterien dafür, wann eine gewerbliche
Nutzung bei Gebäuden "überwiegt", wären etwa die Nutzflächen der
unterschiedlichen Nutzungen innerhalb des Gebäudes oder die entsprechenden
Anteile am umbauten Raum. Mit Blick darauf, dass diese Differenzierung nur für die
Gestaltung der Außenwände und Dächer gelten soll, kommt aber auch ein
Anknüpfen an das äußere Erscheinungsbild des jeweiligen Gebäudes in Betracht,
etwa ob es primär als Wohnhaus oder primär als Geschäftshaus oder Gewerbeobjekt
erscheint. Eindeutige Anhaltspunkte dafür, welches Anknüpfungsmerkmal
einschlägig sein soll, lassen sich weder dem Wortlaut der Vorschrift noch ihrem Sinn
und Zweck entnehmen. Auch aus den dem Senat vorliegenden
Aufstellungsvorgängen hinsichtlich der Gestaltungssatzung folgen keine
hinreichenden Anhaltspunkte für das maßgebliche Abgrenzungsmerkmal. Die
Ausführungen in der dem Satzungsbeschluss vom 22. Juni 1998 zu Grunde gelegten
Begründung, dass in gemischt genutzten Gebieten die Satzungsregelungen - auch
hinsichtlich der Gestaltung der Außenwände - für reine Wohngebäude generell
Anwendung finden sollen, geben für die hier interessierende Frage, wann die
gewerbliche Nutzung eines Gebäudes gegenüber der Wohnnutzung "überwiegen"
soll, nichts her. Gleiches gilt für die in der Begründung niedergelegte Erwägung, bei
überwiegend gewerblich genutzten Gebäuden solle die Möglichkeit bestehen, durch
die Gestaltung der Außenwände auf die gewerbliche Nutzung aufmerksam zu
machen.

56

Neben die angeführten Bestimmtheitsmängel tritt bei den Regelungen in § 2 der
Gestaltungssatzung als weiterer Mangel, dass die vorgenommenen
Differenzierungen jedenfalls teilweise nicht mit dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG) vereinbar sind.

57

Allerdings ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber mit der
Ermächtigung zum Erlass örtlicher Bauvorschriften über die äußere Gestaltung
baulicher Anlagen - hier durch § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW 1995 - der Gemeinde
als örtlichem Satzungsgeber die Befugnis eingeräumt hat, allein aus gestalterischen
Gründen Inhalt und Schranken des Grundeigentums zu bestimmen. Das
Bauordnungsrecht darf, soweit dies im Rahmen einer Inhalts- und
Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig ist, auch zur
Wahrung ästhetischer Belange nutzbar gemacht werden, was neben der Abwehr von
Verunstaltungen auch eine positive Gestaltungspflege mit einschließt.

58

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2000 - 7
A 2386/98 - BRS 63 Nr. 166 unter Bezugnahme auf
BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 1997 - 4 NB 15.97 -
BRS 59 Nr. 19.

59

Jede Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums hat dabei nach
ständiger Rechtsprechung jedoch auch dem Gleichheitssatz zu genügen.

60

Vgl. zuletzt: BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
2002 - 4 C 15.01 - zur Veröffentlichung
vorgesehen.

61

Demgemäß müssen auch Differenzierungen in Gestaltungssatzungen, die
unterschiedliche Bauherren unterschiedlichen Anforderungen an die Gestaltung ihrer
baulichen Anlagen unterwerfen, sachlich in einer Weise begründet werden, die die
Differenzierung objektiv rechtfertigt und nicht (mehr oder weniger) willkürlich
erscheinen lässt.

62

Diesen Maßstäben wird jedenfalls die Regelung in § 2 Nr. 4 Satz 2 der
Gestaltungssatzung, nach der die Vorschriften der Satzung für "öffentliche Gebäude
(Schulen, Kindergärten, öffentliche Verwaltungen, Kirchen u.a.)" nicht anzuwenden
sind, nicht gerecht. Dieser generelle Ausschluss der Satzungsregelungen für alle
öffentlichen Gebäude ist nach der bereits angesprochenen Satzungsbegründung
ausschließlich mit der Erwägung begründet, dass diese Gebäude "sich schon wegen
ihrer Funktion von der umgebenden Wohnbebauung abheben sollten". Diese
Motivation erweist sich bereits deshalb als sachwidrig, weil die Satzung nicht etwa
vorgibt, dass - ggf. auch wie - öffentliche Gebäude optisch anders zu gestalten sind
als Wohnhäuser, sondern den Bauherren solcher Gebäude lediglich freistellt, ob sie
sich bei der Gestaltung der Dächer und Außenwände an die Vorgaben der
Gestaltungssatzung halten wollen oder nicht. Darüber hinaus ist auch kein
sachlicher, nämlich ausschließlich baugestalterisch begründeter
Rechtfertigungsgrund für die generelle Unanwendbarkeit der Satzung auf öffentliche
Gebäude ersichtlich. Weshalb die Dächer öffentlicher Gebäude, die regelmäßig in
anders (privat) genutzte Bereiche eingestreut sind, etwa durchaus mit glänzenden,
glasierten, reflektierenden oder spiegelnden Materialien bedeckt werden dürfen oder
aus welchen sachlich gerechtfertigten Gründen sie etwa durchaus mit Tonnen- oder
Flachdächern versehen, mit roten Dachziegeln eingedeckt oder mit roten Klinkern,
Marmor oder Metallplatten verkleidet werden dürfen, während all dies den Bauherren
z.B. privater Wohnhäuser mit Blick auf eine landschaftstypische Ortsbildgestaltung
verwehrt sein soll, ist auch nicht ansatzweise erkennbar. Der in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat vorgetragene Einwand der Beigeladenen auf die
Stellung der Gemeinde als Bauherr öffentlicher Gebäude hilft schon deshalb nicht
weiter, weil die von der Satzung ausgenommenen öffentlichen Gebäude gerade nicht
regelmäßig (nur) von der Gemeinde selbst errichtet werden, sondern häufig auch in
anderer Trägerschaft, etwa des Landes, des Bundes oder einer kirchlichen
Einrichtung, stehen.

63

Demgegenüber mag es durchaus gerechtfertigt sein, bauplanerisch
ausgewiesene oder faktische Gewerbe- und Industriegebiete generell aus dem
Geltungsbereich der Gestaltungssatzung auszunehmen, weil in der Tat in solchen
Gebieten, die regelmäßig als in sich geschlossene Bereiche erscheinen, unter
wirtschaftlichen Gesichtspunkten häufig Zweckbauten zu errichten sind, die nicht an
den Gestaltungsanforderungen etwa für Wohnbauten gemessen werden können.
Nicht unbedenklich erscheint demgegenüber die weitere - ohnehin nicht den
Bestimmtheitsanforderungen genügende - Differenzierung, dass die dezidierten
Regelungen zur baulichen Gestaltung von Außenwänden in gemischt genutzten
Bereichen zwar für Wohnhäuser, und zwar auch für solche mit einem gewissen Anteil
gewerblicher Nutzungen (z.B. durch Läden, Büros, Dienstleistungsbetriebe u.a.m.),
gelten sollen, hingegen dann nicht, wenn die gewerbliche Nutzung - nach welchen
Maßstäben auch immer - "überwiegt", mithin das Gebäude durchaus auch zu
privaten Wohnzwecken genutzt ist.

64

Erweist sich nach alledem die Gestaltungssatzung bereits wegen Nichtbeachtung
der Einschränkungen der Ermächtigungsgrundlage, unter Bestimmtheitsaspekten
sowie mit Blick auf den Gleichheitssatz in mehrfacher Hinsicht als mangelhaft, wobei
diese Mängel zur Unwirksamkeit der gesamten Satzung führen, kann letztlich
dahinstehen, ob auch die einzelnen Gestaltungsregelungen der §§ 3 und 4 als
solche in jeder Hinsicht bedenkenfrei sind. Insoweit erscheint dem Senat der Hinweis
angezeigt, dass Gestaltungsregelungen durchaus zulässigerweise darauf abzielen
können, für bestimmte - tendenziell kleinere - Bereiche des Gemeindegebiets ein
jedenfalls in gewissem Umfang einheitlich strukturiertes Erscheinungsbild der
Bebauung zu gewährleisten, wobei der Plangeber zulässigerweise auch an
bestimmte örtliche bzw. regionale Traditionen anknüpfen kann.

65

Vgl. zu alledem: OVG NRW, Urteil vom 9.
Februar 2000 - 7 A 2385/98 - BRS 63 Nr. 166.

66

Dabei sind allerdings umso höhere Anforderungen daran zu stellen, dass die den
Satzungsbestimmungen zu Grunde liegenden Erwägungen auch tatsächlich für alle
betroffenen Bereiche zutreffen, je umfassender der Geltungsbereich der Satzung ist.
Des Weiteren setzt der Erlass von Regelungen einer Gestaltungssatzung, deren
Rechtfertigung nicht gleichsam auf der Hand liegt

67

- vgl. auch hierzu: OVG NRW, Urteil vom 9.
Februar 2000 - 7 A 2385/98 - BRS 63 Nr. 166 -,

68

regelmäßig eine Prüfung des vorhandenen Bestands auf seine vom Gesetz
geforderte Bedeutung voraus, um die Frage bejahen zu können, ob ein angegebener
Schutzzweck den Erlass der örtlichen Bauvorschrift rechtfertigt.

69

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 1999 - 11
A 4952/97 - BRS 62 Nr. 156.

70

Gemessen hieran kann es allerdings in einer ländlichen Gemeinde wie der
Beigeladenen für bestimmte räumlich begrenzte (Siedlungs-)Bereiche durchaus
gerechtfertigt sein, eine bislang noch weitgehend homogene, in topografisch
bewegtem Gelände weithin sichtbare Dachlandschaft vor dem (erstmaligen)
Eindringen besonders auffälliger, durch Reflektionen o.ä. optisch eher als belastend
empfundener Eindeckungsmaterialien zu schützen. Ob damit die hier einschlägige
Satzungsregelung, gegen die die Kläger verstoßen haben, bei einem eventuellen
Erlass einer neuen Gestaltungssatzung wiederum - insbesondere wiederum mit
demselben räumlichen und sachlichen Geltungsbereich - erlassen werden kann, wird
die Beigeladene nach Maßgabe der angesprochenen Kriterien ebenso zu prüfen
haben wie die weitere Frage, ob und mit welchem räumlichen und sachlichen
Geltungsbereich ggf. auch andere der hier getroffenen Gestaltungsvorschriften für
einen erneuten Erlass in Betracht kommen.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

72

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

73

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

74