Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-06-30, Aktenzeichen 2 B 367/09

Tenor

Die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 11. Mai 2009 – 5 L 380/09 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller jeweils zur Hälfte.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragsteller wenden sich gegen eine mit Sofortvollzugsanordnung versehene Anordnung der Antragsgegnerin, mit der ihnen die Nutzung eines auf der Parzelle Nr. 101/16 in Flur 4 der Gemarkung F befindlichen, bisher gewerblich für Bürozwecke benutzten Gebäudes (S Straße) als „bordellähnlicher Betrieb“ mit „gewerblicher Zimmervermietung“ untersagt wurde. Das auch die seitlich anschließende Parzelle Nr. 106/4 umfassende Anwesen befindet sich in der nicht beplanten Ortslage von A-Stadt-B im straßenabgewandten Bereich und ist von der B Straße über die vorgelagerte unbebaute und vollständig asphaltierte Parzelle Nr. 101/18 erreichbar. Diese steht nach dem bei den Bauakten befindlichen Katasterauszug (Eigentümernachweis) und dem Ergänzungslageplan jeweils hälftig im Eigentum der Antragsteller und des Landesverbandes Saarland e.V. des A.-B. (nachfolgend: A.-B.).

Bereits im Oktober 2007 hatten die Antragsteller bei der Antragsgegnerin eine Baugenehmigung für die entsprechende Änderung der Nutzung des Gebäudes beantragt. Ausweislich der Nutzungsangaben in den zugehörigen Grundrissplänen sollten im Erdgeschoss neben dem „Empfang“ eine Umkleide, ein Aufenthalts-, ein Ruheraum und eine Sauna eingerichtet werden. Im Obergeschoss waren neben Dusch- und Toilettenräumen keine besonderen Angaben zur Benutzung der dortigen Zimmer („Raum 1 – 4“) gemacht. Im ausgebauten Dachgeschoss des Hauses war neben zwei kleineren Räumen (Raum 1 und „Aufenthaltsraum“) eine kleine Küche mit Essgelegenheit dargestellt.

Im November 2007 teilte die Antragsgegnerin den Antragstellern mit, dass das Vorhaben dem förmlichen Genehmigungsverfahren nach § 65 LBO 2004 unterliege und forderte sie zur Vorlage eines Grundbuchauszugs zum Nachweis ausreichender Erschließung auf. In der Folge wies die Antragsgegnerin darauf hin, dass die Sicherung der Zuwegung die Eintragung einer Baulast erfordere. Nachdem diese „nicht zustande gekommen“ war, haben die Antragsteller den Bauantrag im August 2008 zurückgenommen.

Mit bei den Akten befindlichen Werbeträgern und Zeitungsannoncen wurde eine „Neueröffnung“ des Betriebs „S...“ am 6.3.2009 beworben und auf Öffnungszeiten sonntags bis donnerstags von 11 bis 23 Uhr und freitags/samstags von 11 bis 1 Uhr hingewiesen. In den Anzeigen wurde auf „8 bis 10 internationale Damen im regelmäßigen Wechsel“ und auf einen Service „All inclusive, so oft & mit wem du willst zu günstigen Konditionen“ hingewiesen.

Mit Anwaltsschreiben vom 20.3.2009 forderte der A.-B. die Antragsgegnerin unter Erinnerung an deren Kontrollzusage hinsichtlich der Benutzung des Gebäudes bereits vom September 2007 zum Erlass eines Nutzungsverbots auf und führte dazu aus, die Antragsgegnerin sei bereits mit Blick auf die formelle Illegalität zum Erlass eines Nutzungsverbots „verpflichtet“, ohne dass es auf die Frage der Genehmigungsfähigkeit ankomme. Diese sei im Übrigen nicht gegeben. Ein bordellartiger Betrieb sei in dem hier anzunehmenden Mischgebiet nicht genehmigungsfähig und verstoße mit Blick auf die vom A.-B. in verschiedenen Werkstätten durchgeführten Projekte zur beruflichen Qualifizierung gegen das Rücksichtnahmegebot.

Nach Durchführung einer Ortseinsicht untersagte die Antragsgegnerin den Antragstellern mit gleich lautenden Bescheiden vom 16.4.2009 die nach Änderung der bisherigen Büronutzung des Gebäudes „ohne die erforderliche Baugenehmigung auf dem oben genannten Grundstück ausgeübte Nutzung“ als bordellähnlicher Betrieb mit gewerblicher Zimmervermietung binnen zwei Wochen. Zur Begründung wurde darauf verwiesen, dass die Nutzungsänderung einer Baugenehmigung bedürfe. Die gleichzeitig angeordnete sofortige Vollziehbarkeit sei geboten. Das öffentliche Interesse an einer sofortigen Beendigung der illegalen Nutzung sei höher zu bewerten als die eigenmächtig erlangte Position der Antragsteller und deren Interesse an einer Fortführung des Betriebs für die Dauer eines Rechtsbehelfsverfahrens.

Die Antragsteller haben Widerspruch erhoben und beim Verwaltungsgericht einen Aussetzungsantrag gestellt. Zu dessen Begründung haben sie geltend gemacht, es sei nicht sicher, ob die Nutzungsänderung genehmigungsbedürftig sei, was aber dahinstehen könne. Bereits die pauschal gehaltene Begründung der Antragsgegnerin für die Sofortvollzugsanordnung überzeuge nicht, weil die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 10.7.2008 an den Antragsteller zu 1) zugesichert habe, dass in dem Gebiet „prinzipiell planungsrechtlich Bordelle und bordellartige Betriebe zulässig seien“. Dazu haben die Antragsteller die Ablichtung eines Schreibens des Rechtsdezernenten der Antragsgegnerin vorgelegt, in dem auf seinen „mit dem Leiter der Unteren Bauaufsicht abgestimmten“ Vermerk hingewiesen wird. Darin wird eine planungsrechtliche Einordnung der Umgebung als Gewerbegebiet vorgenommen, allerdings auch auf das Genehmigungserfordernis und die bauordnungsrechtliche Zugwegungsproblematik hingewiesen.

In der Erwiderung der Antragsgegnerin wurde neuerlich auf das Fehlen der notwendigen Bauerlaubnis hingewiesen. Ferner heißt es, dass die Antragsteller selbst davon ausgingen, dass die Nutzungsänderung der Genehmigung bedürfe, ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass sie im Jahre 2007 einen Bauantrag gestellt hätten. Die planungsrechtliche Prüfung habe damals ergeben, dass das Vorhaben in dem anzunehmenden Gewerbegebiet zulässig sei. Bauordnungsrechtlich sei aber eine öffentlich-rechtliche Sicherung der Erschließung erforderlich, die damals und bis heute nicht zustande gekommen sei.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen. Dazu ist im Wesentlichen ausgeführt, die Begründung der Antragsgegnerin für die Sofortvollzugsanordnung sei angesichts der „typischen Interessenlage“ nicht zu beanstanden. In der Sache sei im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Nutzungsuntersagung auszugehen. Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin sei tragend auf die formelle Illegalität der Nutzung gestützt, die regelmäßig bereits ein Nutzungsverbot rechtfertige. Eine Genehmigung sei nicht erteilt worden. Das Genehmigungserfordernis für den Bordellbetrieb ergebe sich aus § 60 Abs. 1 LBO 2004, da die Nutzungsänderung insbesondere weder verfahrens- noch genehmigungsfrei sei. Sie unterliege dem förmlichen Verfahren, weil das Gebäude eine „Gesamthöhe“ von mehr als 7 m habe und damit nicht mehr den Gebäudeklassen 1 bis 3 zugeordnet werden könne. Selbst bei einer Genehmigungsfreiheit oder einer Zuweisung ins vereinfachte Genehmigungsverfahren, in dem Bauordnungsrecht nicht geprüft werde, änderte sich nichts an der Rechtmäßigkeit des Nutzungsverbots. Die Nutzungsänderung sei ferner nicht offensichtlich genehmigungsfähig. Vielmehr fehle die bauordnungsrechtlich erforderliche Erschließungssicherung.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde der Antragsteller.

II.

Die gemäß § 146 VwGO statthafte Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 11.5.2009 – 5 L 380/09 –, mit dem sie ihr Begehren auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen die in den Bescheiden der Antragsgegnerin vom 16.4.2009 enthaltene Nutzungsuntersagung weiter verfolgen, muss erfolglos bleiben. Die nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den gerichtlichen Prüfungsumfang im Beschwerdeverfahren bestimmende Beschwerdebegründung vom 9.6.2009 rechtfertigt keine abweichende Beurteilung des Eilrechtsschutzbegehrens (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat das Interesse der Antragsteller an der Wiederherstellung des Suspensiveffekts (§ 80 Abs. 1 VwGO) mit Blick auf die aller Voraussicht nach fehlenden Erfolgsaussichten des Anfechtungsbegehrens in der Hauptsache zu Recht als nachrangig eingestuft. Auch nach dem Ergebnis des Beschwerdeverfahrens bestehen keine ernsthaften Zweifel an der Rechtmäßigkeit des von der Antragsgegnerin ausgesprochenen Verbots, die Räumlichkeiten in dem Anwesen S Straße als „bordellartigen Betrieb“ zu benutzen.

Die in der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage des § 82 Abs. 2 LBO 2004 genannten Voraussetzungen für das Einschreiten der Antragsgegnerin lassen sich entgegen der Auffassung der Antragsteller im konkreten Fall unschwer bejahen. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Bauaufsichtsbehörde – hier gemäß §§ 58 Abs. 1, 59 Abs. 1 LBO 2004, § 1 ZustVO (vgl. die Zuständigkeitsverordnung zur Bauordnung für das Saarland vom 23.6.2008, Amtsblatt Seite 1149) die Antragsgegnerin – die Nutzung baulicher Anlagen untersagen, wenn sie im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Da der Landesgesetzgeber dabei wesentlich eine Sicherstellung des bauordnungsrechtlichen Genehmigungserfordernisses im Blick hat, rechtfertigt – wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat – bereits die sich aus dem Nichtvorliegen einer im Einzelfall notwendigen Baugenehmigung für die Benutzung einer baulichen Anlage ergebende formelle Illegalität den Erlass einer Nutzungsuntersagung. (Ständige Rechtsprechung des Senats im Anschluss an OVG des Saarlandes, Urteil vom 9.3.1984 – 2 R 175/82 –, BRS 42 Nr. 227, damals noch zu § 104 LBO 1974/80, vgl. etwa Beschlüsse vom 3.7.2007 – 2 B 219/07 –, SKZ 2008, 77, Leitsatz Nr. 25 und – zuletzt – vom 24.4.2009 – 2 B 265/09 –) Mit Blick auf die insoweit bereits vom Verwaltungsgericht angesprochene „typische“ Interessenlage bedarf es vorbehaltlich im Einzelfall bestehender Besonderheiten entgegen der Ansicht der Antragsteller, die mit der Beschwerde erneut eine lediglich „pauschale“ Begründung des Bescheids der Antragsgegnerin rügen, regelmäßig keiner weitergehenden einzelfallbezogenen Begründung für die Anordnung. Dies gilt sowohl für die Ermessensentscheidung (§ 39 SVwVfG) als auch für die ohnehin nur formellen Anforderungen an die Begründung einer Sofortvollzugsanordnung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 VwGO).

Allein darauf hat die Antragsgegnerin in der angefochtenen Verfügung tragend abgestellt. Es unterliegt keinen ernsthaften Zweifeln, dass die Antragsgegnerin zutreffend eine baurechtlich nicht genehmigte, aber nach § 60 Abs. 1 LBO 2004 genehmigungsbedürftige Benutzung der Räumlichkeiten durch die Antragsteller angenommen hat. Die Nutzung des Hauses als Bordell („S...“) bedeutet entgegen der auch in der Beschwerde zum Ausdruck gebrachten abweichenden Ansicht der Antragsteller bezogen auf die bisherige – unstreitige – Benutzung des Gebäudes zu Bürozwecken im Rahmen eines Gewerbebetriebs eine bauordnungsrechtlich relevante Nutzungsänderung. Ein Bordell oder ein „bordellartiger“ Betrieb ist dem nach der Baunutzungsverordnung (1990) eigenständig und durchgängig für alle Baugebiete definierten Nutzungsbegriff der Vergnügungsstätte (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1990) zuzuordnen. Darunter sind Gewerbebetriebe besonderer Art zu verstehen, die in unterschiedlicher Ausprägung unter Ansprache oder Ausnutzung des Sexual-, des Spiel- oder des Geselligkeitstriebs ein bestimmtes gewinnbringendes Freizeitangebot vorhalten. (vgl. zum Begriff zuletzt OVG des Saarlandes, Beschluss vom 24.4.2009 – 2 B 265/09 –)

Die Nutzungsänderung ist weder verfahrens- noch genehmigungsfrei (§§ 61 Abs. 3, 63 LBO 2004). Der Amüsierbetrieb der Antragsteller unterliegt anderen und weiter gehenden öffentlich-rechtlichen Anforderungen (§ 61 Abs. 3 Nr. 1 LBO 2004) als die bisherige – unterstellt legale – Nutzung. Insoweit scheidet eine Verfahrensfreistellung nicht nur aus, wenn die bisherige und die geänderte Nutzung in verschiedenen Rechtsvorschriften geregelt sind, sondern auch dann, wenn sich aus derselben speziell planungsrechtlichen Norm (hier § 34 BauGB) abweichende Anforderungen hinsichtlich ihrer Zulässigkeit ergeben. (vgl. Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Baurecht Saarland, 2. Auflage 2005, Kp. IX Rn 25) Da das Grundstück nicht im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans liegt, kommt auch eine Genehmigungsfreistellung – ungeachtet der Gebäudeklasse – von vorneherein nicht in Betracht (§ 63 Abs. 2 Nr. 1 LBO 2004).

Nimmt die Bauaufsichtsbehörde – wie hier – die Nichtbeachtung des Genehmigungserfordernisses zum Anlass für ihr Einschreiten, so sind tatbestandlich hinsichtlich der Rechtswidrigkeit sowie an die Ausübung des Entschließungsermessens und deren Begründung (§ 39 SVwVfG) im Ansatz geringe Anforderungen zu stellen. In der Regel genügt die Feststellung des (formellen) Gesetzesverstoßes. (vgl. hierzu etwa Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Baurecht Saarland, 2. Auflage 2005, Kp. IX RNr. 27) Dieser ist hier unschwer zu bejahen. Eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung wurde nie erteilt. Der im Oktober 2007 von den Antragstellern gestellte Bauantrag wurde später zurückgezogen. Im Rahmen der Ermessensentscheidung können mit der Befolgung der Anordnung durch den Pflichtigen einhergehende wirtschaftliche Einbußen oder Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Gebots keine entscheidende Bedeutung erlangen. (vgl. zuletzt OVG des Saarlandes, Beschluss vom 24.4.2009 – 2 B 265/09 – (Wettbüro), st. Rspr.)

Vorliegend kann auch nicht von einer unter Verhältnismäßigkeitsaspekten allenfalls Bindungen auf Seiten der Bauaufsichtsbehörde im Rahmen des § 82 Abs. 2 LBO 2004 auslösenden offensichtlichen materiellen Zulässigkeit und damit Genehmigungsfähigkeit im Sinne des § 65 LBO 2004 ausgegangen werden. Diese Voraussetzungen sind vor dem Hintergrund des mit der Vorgabe eines Genehmigungsverfahrens vor der Nutzungsaufnahme oder einer Nutzungsänderung verfolgten gesetzgeberischen Anliegens nach der ständigen Rechtsprechung des Senats allenfalls dann anzunehmen, wenn es sich um einfache, in jeder Hinsicht einwandfrei abschließend (positiv) zu beurteilende Vorhaben handelt. (vgl. beispielsweise OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 10.5.1999 – 2 W 3/99 –, SKZ 1999, 279, Leitsatz Nr. 43, vom 9.1.2002 – 2 V 11/01 –, SKZ 2002, 295, Leitsatz Nr. 38 („Palmenleasing“), und 3.7.2007 – 2 B 219/07 –, SKZ 2008, 77, Leitsatz Nr. 25) Das ist hier nicht der Fall. In dem Zusammenhang kann dahinstehen, ob in der konkreten Fallkonstellation, da die Antragsgegnerin selbst nach der Erwiderung auf den Aussetzungsantrag planungsrechtlich bei der Einordnung der maßgeblichen Umgebungsbebauung von einem faktischen Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO 1990) und daher von einer städtebaulichen Zulässigkeit der Nutzungsänderung ausgeht, eine allein mit der „formellen Illegalität“ begründete Nutzungsuntersagung (§ 82 Abs. 2 LBO 2004) einer rechtlichen Überprüfung stand halten würde, wenn das Vorhaben in den Anwendungsbereich (nur) des vereinfachten Genehmigungsverfahrens fiele, in dem bauordnungsrechtliche Anforderungen wie das hier eingewandte Fehlen einer öffentlich-rechtlich durch Baulast (§ 2 Abs. 11 LBO 2004) gesicherten Anbindung an den öffentlichen Verkehrsraum im Sinne des § 5 Abs. 1 LBO 2004 generell – vorbehaltlich ausdrücklicher Abweichungsanträge (§ 68 LBO 2004) – nicht mehr Gegenstand der präventiven Prüfung durch die Bauaufsichtsbehörde sind (§ 64 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 LBO 2004). Aus den 2007 von den Antragstellern eingereichten Bauvorlagen ergibt sich, dass das Gebäude die in § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis Nr. 3 LBO 2004 enthaltene Höhenbegrenzung von 7 m überschreitet, wobei nach § 2 Abs. 3 Satz 2 LBO 2004 allerdings nicht auf die „Gesamthöhe“ des Gebäudes, sondern auf das gegebenenfalls gemittelte Maß von Geländeoberfläche bis Fußbodenoberkante des höchstgelegenen Geschosses, in dem Aufenthaltsräume „möglich“ sind, abzustellen ist. Nach der Schnittzeichnung zum genannten Baugesuch liegt die Fußbodenoberkante zwar „nur“ 6,50 m über der des Erdgeschosses, aber – entscheidend – jedenfalls mehr als 7 m über dem Niveau des Grundstücks. Das Vorhaben fällt von daher nicht in den Anwendungsbereich einer lediglich „vereinfachten“ Überprüfung durch die Bauaufsichtsbehörde (§ 64 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 3 LBO 2004), sondern unterliegt einer umfassenden präventiven Zulässigkeitskontrolle nach § 65 Abs. 1 LBO 2004.

Bei der Entscheidung über den Bauantrag wird die Frage zu beantworten sein, ob der § 5 Abs. 1 LBO 2004 über seinen sich lediglich auf eine „Errichtung“ von Gebäuden beziehenden Wortlaut hinaus auch auf Nutzungsänderungen Anwendung findet, die nicht mit Änderungen eines bestehenden Gebäudes beziehungsweise lediglich mit Änderungen in dessen Innern einhergehen. Geht man davon aus, so ist es ferner nicht Aufgabe der Antragsgegnerin im Rahmen des § 82 Abs. 2 LBO 2004 ohne Bauantrag aus Anlass eines beabsichtigten Nutzungsverbots oder gar der Verwaltungsgerichte im Aussetzungsverfahren, der Frage nachzugehen, ob den Antragstellern ein Anspruch auf Bewilligung der Baulasteintragung für die Benutzung der Zuwegung gegen den A.-B. als Miteigentümer der insoweit benutzten Parzelle Nr. 101/18 zusteht. Ebenfalls im Raum steht nach wie vor der Einwand des A.-B. einer Unvereinbarkeit des Bordellbetriebs mit den Anforderungen des Gebots nachbarlicher Rücksichtnahme in dem konkreten baulichen Umfeld.

Soweit die Antragsteller im Beschwerdeverfahren erneut eine „Zusicherung“ der Antragsgegnerin reklamieren, so kann in dem insoweit in Bezug genommen Schreiben ihres Verwaltungsdezernenten vom 10.7.2008 an den Antragsteller zu 1) beziehungsweise in dem in der Anlage beigefügten Vermerk offensichtlich keine Zusicherung im Sinne des § 38 SVwVfG auf Erteilung einer Bauerlaubnis für die Nutzungsänderung oder auch nur eine verbindliche Zusage künftiger Duldung einer Nutzungsaufnahme durch die Antragsgegnerin gesehen werden. Der Vermerk enthält neben dem Hinweis auf eine „prinzipielle“ planungsrechtliche Zulässigkeit von Bordellen in einem hier anzunehmenden Gewerbegebiet einen unmissverständlichen Hinweis („allerdings“) auf die Erforderlichkeit einer „Nutzungsänderungsgenehmigung“ und auf das „Problem“ der Zufahrt zu dem Grundstück. Der Erlass der Nutzungsuntersagung begründet daher auch nicht den Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens der Antragsgegnerin.

Der im Rechtsmittelverfahren ebenfalls weiter verfolgte Hilfsantrag auf Erlass einer auf die weitere „Gewährung“ der Nutzung gerichteten einstweiligen Anordnung ist schon mit Blick auf den Vorrang zielkonformer Aussetzungsanträge (§ 123 Abs. 5 VwGO) nicht statthaft.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO, 100 ZPO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3, 52 Abs. 1, 47 GKG.

Der Beschluss ist nicht anfechtbar.