Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-12-06, Aktenzeichen 4 L 1123/10.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2010:1206.4L1123.10.NW.0A

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.500 € festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag des Antragstellers ist zulässig. Soweit er sich gegen die in Ziffer 1 des Bescheids vom 03. November 2010 verfügte und für sofort vollziehbar erklärte Untersagung wendet, die im Erdgeschoss des Anwesens A-Straße … in …. A-Stadt eingerichtete Gaststätte solange nicht zu nutzen, bis diese entsprechend den Vorgaben in der Baugenehmigung vom 21. September 2006 hergestellt ist und die festgestellten baulichen Mängel beseitigt sind, ist der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO statthaft und damit auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 11. November 2010 gerichtet. Dagegen ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1.Alt. VwGO i. V. m. § 20 AGVwGO RhPf statthaft, soweit der Antragsteller in der Sache um die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die in Ziffer 2 des Bescheids verfügte Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes nachsucht.

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Der Antrag hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.

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Zunächst ist der Antragsgegner entgegen der Auffassung des Antragstellers in formeller Hinsicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ausreichend nachgekommen. Nach dieser Vorschrift ist bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Dies soll den Betroffenen in die Lage versetzen, in Kenntnis dieser Gründe seine Rechte wirksam wahrzunehmen und die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs abzuschätzen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, AS 19, 237, 238). Der Behörde wird zugleich der Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung verdeutlicht und eine besonders sorgfältige Prüfung des Vollzugsinteresses auferlegt (vgl. VGH Baden-Württemberg, VBlBW 2002, 441; OVG Nordrhein-Westfalen, NJW 2001, 3427). Dementsprechend muss die Begründung nachvollziehbar machen, dass und aus welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt mit der Folge, dass dessen Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Pauschale und nichts sagende formelhafte Wendungen genügen nicht.

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Der Antragsgegner hat die Vorschrift des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO beachtet. Er hat die entsprechende Anordnung damit begründet, die Nutzungsuntersagung des formell und materiell baurechtswidrigen Gaststättenbetriebs schaffe keine vollendeten Tatsachen und bedeute kein Verlust an Bausubstanz. An der Beachtung und strikten Durchführung des formellen Verfahrens bestehe ein öffentliches Interesse. Eine ungehinderte baurechtswidrige Nutzung der Gaststätte könnte ein nicht hinnehmbares Nachahmungs- und Berufungsverfahren in der Öffentlichkeit erwecken. Dadurch sei eine Verstetigung und Verstärkung von baurechtlichen Missständen zu befürchten. Ferner solle das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Bereitschaft der Verwaltung zur konsequenten Durchsetzung von Bauaufsichtsverfügungen nicht noch weiter untergraben werden. Damit liegt eine auf den konkreten Einzelfall abgestellte, substantiierte und nicht lediglich formelhafte Begründung des besonderen Vollzugsinteresses vor. Ob diese Darlegungen des Antragsgegners zutreffend sind und die Anordnung der sofortigen Vollziehung inhaltlich zu rechtfertigen vermögen, ist im Rahmen der Formvorschrift des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ohne Bedeutung.

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Auch in materieller Hinsicht ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ziffer 1 des Bescheids vom 03. November 2010 rechtlich nicht zu beanstanden.

6

Für das Interesse des Betroffenen, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von Belang (vgl. BVerfG, NVwZ 2009, 581). Ein überwiegendes Interesse eines Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche und gebotene Überprüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist. Kann aufgrund der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Überprüfung nicht festgestellt werden, ob der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist, so beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle des Sofortvollzuges des Verwaltungsakts auf die Durchführung einer Interessenabwägung, die je nach Fallkonstellation zugunsten des Antragstellers oder des Antragsgegners ausgehen kann (BVerfG, NVwZ 2007, 1176, 1177). Das Gericht nimmt – da § 80 Abs. 5 VwGO keinerlei inhaltliche Einschränkungen enthält – die Abwägung in eigener Verantwortung vor. An die Beurteilung der Behörde ist es nicht gebunden und kann die von der Behörde herangezogenen Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch andere ersetzen. Es prüft dabei eigenständig, ob unter Berücksichtigung und Gewichtung aller für und wider den Sofortvollzug sprechenden Umstände – auch solcher, die der Behörde nicht bekannt waren – die aufschiebende Wirkung von Widerspruch oder Anfechtungsklage zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes in der Hauptsache oder aus anderen Gründen wiederherzustellen ist (vgl. Finkelnburg/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Auflage 2008, Rdnr. 963); maßgebend für die Interessenabwägung sind dabei die Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 05. August 2009 – 18 B 331/09 -, juris; OVG Niedersachsen, NVwZ-RR 2008, 483).

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Nach diesen Grundsätzen überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung das private Interesse des Antragstellers, den Gaststättenbetrieb bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter auszuüben. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergibt sich daraus, dass der angefochtene Bescheid vom 03. November 2010 offensichtlich rechtmäßig ist und mit seiner Durchsetzung nicht bis zur Bestandskraft, deren Eintritt noch nicht abzusehen ist, abgewartet werden kann.

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Die angefochtene Ziffer 1 des Bescheids vom 03. November 2010 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Insbesondere hat der Antragsgegner den Antragsteller vor Erlass des Bescheids mit Schreiben vom 20. September 2010 nach § 1 LVwVfG i.V.m. § 28 VwVfG angehört.

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In materieller Hinsicht ist die Ziffer 1 des Bescheids vom 03. November 2010 offensichtlich rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die Nutzungsuntersagung ist § 81 Satz 1 LBauO. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde u.a. die Benutzung baulicher Anlagen untersagen, wenn diese gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Nutzungsänderung verstoßen und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können.

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Die Tatbestandsvoraussetzungen nach § 81 Satz 1 LBauO liegen nach der allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage hier vor.

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Die dem Antragsteller untersagte Nutzung steht im Widerspruch zu baurechtlichen Vorschriften. Sie ist nämlich von der Baugenehmigung vom 21. September 2006 nicht gedeckt. Diese war dem Eigentümer des Anwesens, Herrn Y..., für den Umbau eines Lebensmittelgeschäfts in eine Gaststätte (Schnellimbiss) unter zahlreichen „Auflagen“ (z.B. Anlegen von Kfz-Stellplätzen für den Schnellimbiss, separate Personaltoilette) erteilt worden. Da Herr Y... diese hat bestandskräftig werden lassen, braucht die Kammer sich nicht mehr mit der Frage auseinander zu setzen, ob es sich bei den vom Antragsgegner ausdrücklich als „Auflagen“ bezeichneten Einschränkungen tatsächlich um – isoliert anfechtbare (s. dazu BVerwG, NVwZ 2001, 429) – Nebenbestimmungen i.S.d. § 1 LVwVfG i.V.m. § 36 Abs. 1 2. Alt., Abs. 2 VwVfG oder/und um Inhaltsbestimmungen gehandelt hat, gegen die nur im Wege der Verpflichtungsklage vorgegangen werden kann (s. z.B. Happ in. Eyermann, VwGO, 13. Auflage 2010, § 42 Rdnr. 42 f.). Der Antragsteller hat selbst eingeräumt, dass die „Auflagen“ in der Baugenehmigung vom 21. September 2006 nicht (vollständig) erfüllt worden sind. Ferner hat er nicht in Abrede gestellt, dass die Gaststätte umfänglicher zu Betriebszwecken ausgebaut worden ist als im Bauschein vom 21. September 2006 genehmigt. Soweit er in diesem Zusammenhang behauptet hat, er selbst habe nach Anmietung der Gaststätte im Oktober 2008 keinerlei Änderungen an dem Imbissbetrieb vorgenommen, ist dies für die Feststellung der Baurechtswidrigkeit unbeachtlich. Maßgebend ist allein, dass die derzeitige Nutzung nicht im Einklang mit der Baugenehmigung vom 21. September 2006 steht.

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Eine Anlage ist nicht nur dann formell illegal, wenn sie ohne die nach § 70 oder § 66 LBauO erforderliche Baugenehmigung errichtet worden ist, sondern auch dann, wenn bei der Bauausführung von den genehmigten Plänen abgewichen worden ist. Für die Frage der formellen Illegalität kommt es dabei maßgeblich auf die genehmigten Bauvorlagen an. Vorliegend hat sich Herr Y... insoweit nicht an die Baugenehmigung vom 21. September 2006, mit der das Bauvorhaben entsprechend der Eingabepläne genehmigt worden ist, gehalten, als er den Neben- bzw. Inhaltsbestimmungen (bisher) nicht nachgekommen ist. Darüber hinaus ist die Gaststätte umfänglicher zu Betriebszwecken ausgebaut worden als genehmigt. Dies wird von dem Antragsteller auch nicht bestritten. Somit nutzt dieser als Mieter das Erdgeschoss des Anwesens A-Straße … in A-Stadt formell illegal.

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Nach ständiger Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz (BauR 1997, 103; s. auch Beschluss vom 17. August 2010 - 1 B 10852/10.OVG -), der die Kammer folgt, reicht für den Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung regelmäßig die formelle Illegalität der baulichen Anlage. Anderenfalls würde der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der dagegen erhobenen Klage aufnehmen und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts entwertet, sondern auch der gesetzestreue Bürger, der die Aufnahme einer genehmigungspflichtigen Nutzung nur auf der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem rechtswidrig Handelnden in ungerechtfertigter Weise benachteiligt; dies gilt unabhängig davon, ob der Betreffende bewusst oder unbewusst gegen das Genehmigungserfordernis verstößt.

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Da nach § 81 Satz 1 LBauO eine Nutzungsuntersagung aber nur ergehen darf, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können, ist eine solche Anordnung nur erlaubt, wenn nicht offensichtlich eine
beantragte
Nutzungsgenehmigung erlassen werden muss (OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. September 2010 - 7 B 985/10 -, juris). Damit wird dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Vorschrift Rechnung getragen, der im Übrigen im Rahmen der Ermessensentscheidung ebenso zu berücksichtigen ist wie sonstige Umstände, die im Einzelfall eine Nutzungsuntersagung nur bei formeller Illegalität verbieten können (beispielsweise langjährige Duldung, Vertrauensschutzgesichtspunkte).

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Diese Voraussetzungen liegen hier ersichtlich nicht vor. Zum einen wurde ein neuer Bauantrag bisher nicht gestellt. Zum anderen gibt es eine bestandskräftige Baugenehmigung vom 21. September 2006 für die Nutzungsänderung eines Lebensmittelgeschäfts in eine Gaststätte. Diese Baugenehmigung enthält mehrere Neben- bzw. Inhaltsbestimmungen - die der Antragsgegner im Übrigen auch zumindest teilweise mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchsetzen könnte (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Auflage 2010, § 36 Rdnr. 70 f.) -, die noch nicht erfüllt sind. Es kann daher keine Rede davon sein, dass der Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzung der Gaststätte ohne Durchführung der vom Antragsgegner als Auflagen bezeichneten und geforderten Maßnahmen keine Hindernisse entgegen stehen.

16

Der Antragsgegner hat die Nutzungsuntersagungsverfügung zu Recht gegen den Antragsteller gerichtet. Eine baurechtliche Verantwortung trifft nach § 54 Abs. 2 Satz 3 LBauO nämlich auch die Inhaber der tatsächlichen Gewalt, also etwa die Mieter eines Gebäudes. Erweist sich eine bauliche Anlage oder deren Nutzung als baurechtswidrig, so hat sich die Störerauswahl in erster Linie daran zu orientieren, wie die Gefahr am effektivsten abzuwehren ist. Im Fall der baurechtswidrigen Nutzung eines Gebäudes oder Gebäudeteils kommt als Adressat einer Verfügung deshalb immer auch der unmittelbare Nutzer in Betracht. Ist nach den Umständen des Falles damit zu rechnen, dass den baurechtswidrigen Zuständen mit einem Vorgehen gegen den unmittelbaren Nutzer dauerhaft begegnet werden kann, kann er vorrangig in Anspruch genommen werden (vgl. z.B. OVG Rheinland-Pfalz, Beschlüsse vom 23. Juni 2006 - 1 B 10586/06.OVG - und vom 13. Juli 2010 - 8 A 10623/10.OVG -; Hess. VGH, BRS 40 Nr. 229; VGH Baden-Württemberg, BRS 40 Nr. 228¸ VG Neustadt, Beschluss vom 23. Juli 2004 - 4 L 1752/04.NW -).

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Hiernach hat der Antragsgegner sein Auswahlermessen somit in nicht zu beanstandender Weise betätigt. Von einem Vorgehen gegen den Eigentümer des Anwesens hat der Antragsgegner Abstand genommen, nachdem er diesen zunächst angehört und dabei erfahren hat, dass er gegen den Antragsteller einen Räumungstitel vor dem Landgericht Landau erstritten hat, der aber noch nicht rechtskräftig geworden ist, weil der Antragsteller dagegen Rechtsmittel zum Oberlandesgericht Zweibrücken eingelegt hat. Eine Verfügung des Antragsgegners, mit der dem Eigentümer des Anwesens als Vermieter der Gaststätte im Erdgeschoss aufgegeben würde, die derzeitige Nutzung durch den Antragsteller als Mieter zu untersagen, wäre nicht geeignet, die rechtswidrige gewerbliche Nutzung zu beenden und damit den Zweck zu erfüllen, den der Antragsgegner mit ihr verbindet. Denn der Eigentümer nutzt die betreffenden Räume nicht selbst zu gewerblichen Zwecken. Da die gewerblichen Räume im Besitz des Antragstellers sind, ist nur dieser in der Lage, die Nutzung aufzugeben. Der Eigentümer hat als Vermieter keine rechtliche Möglichkeit, den Antragsteller aus dem Besitz der gewerblichen Räume zu setzen, bevor er nicht im Besitz eines rechtskräftigen Räumungstitels ist. Um die Fremdnutzung durch den Antragsteller als Mieter zu unterbinden, ist daher die Heranziehung des Mieters ermessensgerecht (s. stattdessen zur Inanspruchnahme des Eigentümers bei häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 8 A 10623/10.OVG -).

18

Der Antragsteller kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, er sei für die baurechtswidrigen Zustände nicht verantwortlich. Die im Ordnungsrecht von den Bauaufsichtsbehörden zu treffenden Maßnahmen sind verschuldensunabhängig. Andernfalls könnte die Befugnis zu einer Nutzungsuntersagung durch die Überlassung an einen „gutgläubigen“ Nutzer unterlaufen werden.

19

Der Antragsgegner hat ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausreichend beachtet, indem er die Nutzungsuntersagung in zeitlicher Hinsicht beschränkt hat, bis die Mängel beseitigt sind.

20

Schließlich führen auch die von dem Antragsteller angeführten persönlichen Umstände nicht zu einer Ermessensfehlerhaftigkeit der Nutzungsuntersagungsverfügung. Nach seinen Angaben bildet der Betrieb des Imbisses für ihn und seine Familie die Lebensgrundlage; der Wegfall dieser Erwerbsquelle würde ihn zum Sozialfall machen. Damit kann der Antragsteller im vorliegenden Verfahren jedoch nicht durchdringen. Denn aus dem Umstand, dass das öffentliche Baurecht grundstücksbezogen ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 2008, 164), ergibt sich, dass eine bauaufsichtliche Verfügung nicht deshalb ermessensfehlerhaft oder unverhältnismäßig ist, weil die Bauaufsichtsbehörde persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse des Betroffenen in die Ermessensentscheidung nicht eingestellt hat.

21

Das besondere Vollzugsinteresse ist ebenfalls gegeben. Die sofortige Vollziehung einer rechtmäßigen Nutzungsuntersagung liegt regelmäßig im besonderen öffentlichen Interesse, weil sie die Rechtstreue der Bevölkerung untergrabende Vorbildwirkungen einer formell-illegalen Nutzung bekämpft, dem ungenehmigt Handelnden ungerechtfertigte Vorteile gegenüber dem erst nach Erteilung einer Genehmigung Nutzenden entzieht und ein Unterlaufen der präventiven Kontrolle der Bauaufsicht verhindert (OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 22. Oktober 2010 - 8 B 11071/10.OVG -).

22

Die in Ziffer 2 des Bescheids vom 21. September 2010 verfügte und vom Antragsteller ebenfalls angefochtene Zwangsgeldandrohung ist gleichfalls offensichtlich rechtmäßig; sie genügt den Anforderungen der §§ 61, 64, 66 LVwVG.

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Der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung steht auch nicht der Umstand entgegen, dass mit Beginn der Vollstreckung - die Androhung eines Zwangsmittels stellt bereits eine Vollstreckungsmaßnahme dar - bestehende Vollstreckungshindernisse ausgeräumt sein müssen (näher dazu s. OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 2010, 214).Dies bedeutet, dass zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung betreffend die Zwangsmittelandrohung in bestimmten Konstellationen eine sofort vollziehbare Duldungsverfügung gegenüber dem (Mit-)Eigentümer vorliegen muss. Der Erlass einer Duldungsverfügung gegen den Eigentümer des Anwesens A-Straße ... in A-Stadt war hier aber nicht notwendig, um aus der Nutzungsuntersagung gegenüber dem Antragsteller als unmittelbarem Besitzer vollstrecken zu können. Denn das bloße Nichtbenutzen einer baulichen Anlage ist im Allgemeinen nicht geeignet, die Rechtsstellung des Grundstückseigentümers nachteilig zu berühren (vgl. Lang in: Jeromin/Lang/Schmidt, LBauO RhPf, 2. Auflage 2008, § 81 Rdnr. 67 m.w.N.). Ungeachtet dessen war eine Duldungsverfügung hier auch deshalb entbehrlich, weil der Eigentümer, der aktuell die Räumung der gewerblichen Räume auf dem ordentlichen Rechtsweg betreibt, mit der Nutzungsuntersagungsverfügung gegen den Antragsteller einverstanden ist (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 08. Dezember 2003 - 8 B 11827/03.OVG -).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

25

Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 GKG i.V.m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Das maßgebliche Interesse des Antragstellers in diesem Verfahren ist nicht darauf gerichtet, die ihm aufgegebene Nutzungsuntersagung abzuwenden, sondern lediglich einen Aufschub der Vollstreckung zu erwirken. Mangels näherer Anhaltspunkte für die Bewertung dieses Interesses ist insoweit von dem sogenannten Regelstreitwert von 5.000 € gemäß § 52 Abs. 2 GKG auszugehen, der in diesem Eilverfahren gemäß Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf die Hälfte zu reduzieren war. Nach Ziffer 1.6.2. Satz 1 des Streitwertkatalogs bleibt die Zwangsmittelandrohung für die Streitwertfestsetzung außer Betracht.