Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-01-26, Aktenzeichen 23 L 1939/11
ECLI:DE:VGD:2012:0126.23L1939.11.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

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Der Antrag des Antragstellers,

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die aufschiebende Wirkung der Klage vom 14. Dezember 2011 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. Dezember 2011 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

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Hat die Behörde nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im öffentlichen Interesse die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes angeordnet, so kann das Verwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt. VwGO auf Antrag des Betroffenen die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs ganz oder teilweise wiederherstellen. Entfällt die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO - wie hier hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes - kann das Verwaltungsgericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen.

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Ein solcher Antrag hat jedoch nur dann Erfolg, wenn der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und demnach kein öffentliches Interesse an seiner sofortigen Vollziehung bestehen kann oder wenn das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Wird der Rechtsbehelf hingegen voraussichtlich keinen Erfolg haben, weil sich der angefochtene Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erweist, so überwiegt - soweit darüberhinaus ein besonderes Vollzugsinteresse vorliegt - aus diesem Grund das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Maßnahme mit der Folge, dass dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nicht stattgegeben werden kann.

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I.

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Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes soll - neben der Information des Betroffenen - die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs sorgfältig zu prüfen. Die Behörde genügt den Anforderungen schon dadurch, dass sie die nach ihrem Rechtsstandpunkt maßgeblichen Gründe für das Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses einzelfallbezogen und hinreichend nachvollziehbar benennt,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. August 2003 - 19 B 898/03 - in: juris.

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Der Antragsgegner hat vorliegend bei der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung hinreichend die individuelle Situation des Antragstellers in den Blick genommen und sich nicht lediglich auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf formelhafte und abstrakte Wendungen beschränkt. Ob die genannten Gründe inhaltlich zutreffen, ist keine Frage des formellen Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, sondern eine Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2007- 19 B 1637/07 - in: juris.

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II.

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Bei der im vorliegenden Eilverfahren gebotenen, seiner Natur nach nur summarischen Prüfung stellt sich die Ordnungsverfügung des Antragsgegners als offensichtlich rechtmäßig dar.

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Die Untersagung der weiteren Haltung von Nerzen und der weiteren Zucht von Nerzen sowie die Anordnung der Auflösung des vorhandenen Nerzbestandes finden ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 2 Tierschutzgesetz (TierSchG). Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde demjenigen die Ausübung der Tätigkeit nach § 11 Abs. 1 Satz 1 TierSchG untersagen, der die Erlaubnis nicht hat.

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Unstreitig unterliegt die Tätigkeit des Antragstellers der Erlaubnispflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 a) TierSchG. Die dem Antragsteller erteilte Erlaubnis zur gewerbsmäßigen Zucht und Haltung von Nerzen vom 5. Juli 2010 – mit Modifizierungen durch Bescheide vom 1. März und 6. Juli 2011 – war befristet bis zum 11. Dezember 2011. Seit diesem Zeitpunkt ist der Antragsteller nicht mehr im Besitz einer Erlaubnis nach § 11 TierSchG. In einem solchen Fall soll die Behörde die Ausübung der Tätigkeit untersagen (§ 11 Abs. 3 Satz 2 TierSchG). Es handelt sich bei dieser Norm um eine Sollvorschrift. Dies bedeutet im Hinblick auf die Ermessensbetätigung der Behörde eine strikte Bindung für den Regelfall, nur in atypischen Fällen sind Abweichungen gestattet. Der Regelfall ist gekennzeichnet durch das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis. Der zusätzlichen Feststellung, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nicht erfüllt sind, bedarf es insofern nicht,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2004 - 3 C 7/04 -, NVwZ-RR 2005, 399; OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2007 - 20 B 376/07 -, in: juris.

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Ein Ausnahmefall ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit lediglich dann anzunehmen, wenn alle Erlaubnisvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind und der entsprechende Antrag auch bereits mit allen notwendigen Angaben und Unterlagen eingereicht ist,

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vgl. Hirt/Maisack/Moritz, Kommentar zum Tierschutzgesetz, 2. Auflage 2007, § 11 Rdn. 27; OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2007, a.a.O.

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Ein solcher Fall ist vorliegend jedoch nicht gegeben. Dem Antragsteller steht kein Anspruch auf die Erteilung der erforderlichen Erlaubnis zu.

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Nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 TierSchG darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die der Tätigkeit dienenden Räume und Einrichtungen eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Ernährung, Pflege und Unterbringung der Tiere ermöglichen. Durch die zum 12. Dezember 2006 in Kraft getretene Dritte Verordnung zur Änderung der Tierschutznutztierverordnung (TierSchNutztV) wurden verbindliche Regelungen für die Haltungsbedingungen von Nerzen in der TierSchNutztV festgelegt, die die Voraussetzungen des § 2 TierSchG konkretisieren. Unstreitig erfüllen die Haltungseinrichtungen des Antragstellers nicht die in § 33 Abs. 1 und 5 TierSchNutztV geforderten Voraussetzungen. Gemäß § 33 Abs. 1, Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV müssen Haltungseinrichtungen für Nerze zusätzlich zu den Innenflächen eines Nestkastens und den Flächen eines Schwimmbeckens oder Sandbades eine Grundfläche für jedes ausgewachsene Tier und für jedes Jungtier nach dem Absetzen von mindestens einem Quadratmeter, mindestens jedoch eine Grundfläche von drei Quadratmetern aufweisen. Für die Erfüllung der Anforderungen an die erforderliche Quadratmeterzahl hat der Verordnungsgeber in § 38 Abs. 18 TierSchNutztV eine Übergangsfrist von fünf Jahren bis zum 11. Dezember 2011 gesetzt. Selbst die größten Käfige des Antragstellers haben nur eine anrechenbare Grundfläche von 5.340 cm² und genügen daher bei weitem nicht den Anforderungen des § 33 Abs. 5 TierSchNutztV.

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Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers liegen keine Anhaltspunkte vor, die gegen die Wirksamkeit des § 33 TierSchNutztV sprechen.

21

§ 2 a TierSchG stellt eine dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt entsprechende gesetzliche Ermächtigung für § 33 TierSchNutztV dar,

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vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999, - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1 ff.

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Die Anforderungen an die Haltungseinrichtungen von Nerzen gemäß § 33 Abs. 5 TierSchNutztV sind von der genannten Ermächtigungsgrundlage gedeckt und halten sich innerhalb des dem Verordnungsgeber zustehenden Beurteilungsspielraums.

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Die in einer Verordnung nach § 2 a TierSchG gestellten Anforderungen müssen "zum Schutz der Tiere erforderlich" sein. Dabei müssen die Regelungen über eine bloßen Minimalstandard deutlich hinausgehen, denn der Begriff der Mindestanforderungen des Tierschutzes würde unzulässig verengt, wenn er im Sinne eines tierschutzrechtlichen Minimalprogramms verstanden würde. Innerhalb des dem Verordnungsgeber hierdurch zukommenden Regelungsermessens ist daher jede tierschutzrechtliche Normierung zulässig, die die Grundrechte der Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt,

25

vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999, a.a.O.

26

Ziel der genannten Verordnung ist es u.a., die Mindestanforderungen für die Haltung von Nerzen festzulegen. Diesem Ziel wird durch die Forderung nach größeren Haltungseinrichtungen Rechnung getragen. Die Begründung zu der Verordnung macht deutlich, dass nach der Auswertung der wissenschaftlichen Erkenntnisse der Schluss gezogen werden muss, dass "die heute üblichen Käfige insbesondere für (...) Nerze wichtige Bedürfnisse der Tiere vernachlässigen, da insbesondere ein Mangel an Bewegungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten (...) sowie fehlende Rückzugsmöglichkeiten zu verzeichnen sind." Die Folge dieser Haltung ist ein andauerndes Leiden; Schmerzen und Schäden können nicht ausgeschlossen werden,

27

vgl. BR-Drucksache 437/05, S. 10.

28

Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber bei Erlass der Verordnung die Rechte der Tierhalter unverhältnismäßig beschränkt hat, sind nicht ersichtlich. Er hat insbesondere die wirtschaftlichen Belange der Nerzfarmbetreiber berücksichtigt, indem er lange Übergangsfristen für die Erfüllung der Anforderungen festgelegt hat.

29

§ 33 TierSchutzNutztV steht auch im Einklang mit dem maßgeblichen europäischen Recht.

30

Aufgrund Artikel 9 des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 10. März 1976 (ETÜ), das durch Gesetz vom 25. Januar 1978 transformiert wurde, hat der Ständige Ausschuss die "Empfehlungen in bezug auf Pelztiere" vom 22. Juni 1999 (Empfehlungen) angenommen. Diese Empfehlungen sind gemäß Artikel 9 Abs. 3 ETÜ sechs Monate nach ihrer Annahme für jede Vertragspartei, mithin auch für die Bundesrepublik Deutschland, wirksam geworden und anzuwenden. Im Anhang A Ziffer 7 der Empfehlungen werden an die Mindestflächen für Nerze weitaus geringere Anforderungen gestellt als in der TierSchNutztV. Ein Verbot, über diese Mindeststandards hinauszugehen, enthält diese völkerrechtliche Verpflichtung aber gerade nicht.

31

Die Vorschriften des ETÜ sowie auch die der Richtlinie 98/58/EG des Rates der Europäischen Union vom 20. Juli 1998 über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere, die das ETÜ umsetzt, legen lediglich Mindeststandards (vgl. Art. 1 der Richtlinie 98/58/EG) fest, die von den Mitgliedsstaaten umzusetzen und einzuhalten sind. Ihr Regelungsgehalt dient der Schaffung von Gemeinschaftsvorschriften zur Verbesserung des Tierschutzes,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2004, a.a.O.

33

Den Mitgliedsstaaten ist es daher verboten, die EU-rechtlichen Anforderungen zu unterschreiten, es ist ihnen aber nicht verwehrt, darüber hinauszugehen und strengere nationale Vorschriften zu erlassen,

34

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2004 a.a.O.; Hirt/Maisack/Moritz, a.a.O., § 2 Rdn. 45, § 28 Rdn. 6; zu vergleichbaren Regelungen in der Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung vgl. EuGH, Urteil vom 19. Oktober 1995 - Rs.C-128/94 - , NJW 1996, 113.

35

Im übrigen entspricht es dem Regelfall des § 11 Abs. 3 Satz 2 TierSchG eine erlaubnispflichtige Tätigkeit auch dann zu untersagen, wenn sie die wirtschaftliche Lebensgrundlage des Betroffenen bildet. Denn die Erlaubnispflicht knüpft an die gewerbsmäßige Ausübung der Tätigkeit an. Sie zielt darauf, einen angemessenen Ausgleich zwischen den gewerblichen Interessen, die ihrem Wesen nach auf die Erzielung wirtschaftlicher Vorteile ausgerichtet sind, und den hierdurch potentiell nachteilig betroffenen Tierschutzbelangen herzustellen.

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Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers war der Antragsgegner auch nicht verpflichtet, ihn auf der Grundlage von § 16 a TierSchG aufzufordern, seinen Betrieb an die geänderten Anforderungen der TierSchNutztV anzupassen statt eine Untersagungsverfügung zu erlassen. Zum einen stehen die Vorschriften der §§ 11 Abs. 3 Satz 2 und 16 a TierSchG nebeneinander und nicht in einem Rang- oder Stufenverhältnis. Zum anderen ist es nicht Aufgabe der Behörde, durch Erlass einer Ordnungsverfügung nach § 16 a TierSchG die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für einen Tierhalter zu schaffen, der nicht (mehr) im Besitz einer solchen Erlaubnis ist. Vielmehr ist es Sache des Erlaubnispflichtigen, die Voraussetzungen für die (Wieder-)Erteilung einer Erlaubnis nachzuweisen. Eine unzulässige Verkürzung des Rechtsschutzes – wie der Antragsteller meint – liegt hierin nicht. Der Antragsteller ist sowohl in der erstmalig erteilten Erlaubnis wie auch in den beiden Änderungsbescheiden darauf hingewiesen worden, dass er für den Fall, dass er über den Zeitpunkt der Befristung hinaus weiter gewerbsmäßig Nerze züchten und halten will, bis zum 31. August 2011 einen erneuten Antrag stellen sollte. Wäre er dem rechtzeitig nachgekommen, wäre ausreichend Zeit gewesen, vor Ablauf der Befristung der alten Erlaubnis eine etwaige Ablehnung des neuen Erlaubnisantrags gerichtlich überprüfen zu lassen.

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III.

38

Im vorliegenden Fall ist auch ein besonderes Vollzugsinteresse gegeben.

39

In den Fällen des § 80 Abs. 5 Satz 1, 2. Alt., Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO muss das Gericht (auch) dann, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt – wie hier – als offensichtlich rechtmäßig erweist, ein besonderes Vollzugsinteresse feststellen, da die behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung eine Ausnahme vom Regelfall des Eintritts der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO darstellt und daher einer besonderen Rechtfertigung bedarf. Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2005 - 2 BvR 485/05 -, NJW 2005, 3275; OVG NRW, Beschluss vom 8. November 2011 - 1 B 829/11 -, in: juris.

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Ein solches besonderes Vollzugsinteresse liegt hier vor.

42

Bei dem öffentlichen Interesse an der effektiven Einhaltung und Umsetzung des Tierschutzes, der in Artikel 20 a Grundgesetz verfassungsrechtlich verbürgt ist, handelt es sich um anerkannte Gemeinwohlbelange. Um diesen Rechnung zu tragen, hat der Verordnungsgeber in § 33 TierSchNutztV bestimmte Anforderungen an die Haltungseinrichtungen für Nerze gestellt. Diesen Anforderungen genügen die Käfige des Antragstellers nicht annähernd. Dieser objektiv rechtswidrige Zustand würde ohne sofortige Vollziehung der Verfügung noch bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Hauptsacheverfahrens und damit unter Umständen während eines mehrjährigen Zeitraums andauern, obwohl der Antragsteller mindestens seit der Erteilung der Erlaubnis am 5. Juli 2010 wusste, welche Voraussetzungen zu erfüllen waren, um nach dem 11. Dezember 2011 weiterhin Nerze halten und züchten zu dürfen. Der Antragsgegner hat ihn bei diversen Kontrollen nochmals auf die diesbezügliche Rechtslage hingewiesen. Dem Antragsteller war auch klar, dass der Antragsgegner die Umsetzung der TierSchNutztV für unaufschiebbar hielt, da dieser die Erlaubnis von vorneherein befristet hatte. Dass das wichtige Gemeinschaftsgut des Tierschutzes zugleich auch ein Grund für den zu vollziehenden Verwaltungsakt selbst ist, ist für das Gefahrenabwehrrecht typisch,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 4 B 1250/11 -, in: juris,

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und widerspricht nicht seiner Berücksichtigung im Rahmen des besonderen Vollzugsinteresses.

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Der Einwand des Antragstellers, seine Einrichtung entspreche der in Deutschland seit mehr als 20 Jahren üblichen Haltungspraxis, führt zu keiner anderen Einschätzung. Wie sich aus der Begründung zur Änderung der Tierschutznutztierverordnung ergibt, hielt der Verordnungsgeber eine Verbesserung der Haltungsbedingungen für Pelztiere vor allem deshalb für dringend erforderlich, weil "die heute praxisüblichen Haltungssysteme vornehmlich unter den Gesichtspunkten günstiger Investitionskosten und Arbeitswirtschaft entwickelt" wurden und "die biologischen Eigenschaften, insbesondere die Verhaltensbedürfnisse, nicht oder nur unzureichend" berücksichtigen,

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BR-Drucksache 437/05, S. 9.

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Gerade aus diesen Gründen bestand und besteht ein dringendes Bedürfnis, die bestehenden Haltungsbedingungen grundlegend zu ändern und ohne Verzögerung umzusetzen.

48

Auch im Hinblick auf die Beeinträchtigungen und wirtschaftlichen Folgen einer Betriebsauflösung für den Antragsteller überwiegt das öffentliche Interesse an der Durchsetzung eines effektiven Tierschutzes. Den wirtschaftlichen Problemen der Nerzfarmbetreiber hat der Verordnungsgeber dadurch Rechnung getragen, dass er eine fünfjährige Übergangsfrist zur Erfüllung der Anforderungen eingeräumt hat. Der Antragsteller hatte ausreichend Zeit, seine Haltungseinrichtung den ab dem 11. Dezember 2011 geltenden Anforderungen anzupassen und dies in seine wirtschaftlichen Überlegungen einzubeziehen.

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Im übrigen hat der Antragsteller nicht substantiiert dargetan, dass ihm bei einer Ablehnung des Aussetzungsantrages möglicherweise ein irreparabler Schaden entstehen würde. Es mag zutreffen, dass eine Verlegung der vorhandenen Tiere innerhalb Deutschlands nicht möglich ist, weil die Haltungseinrichtungen der vorhandenen Betriebe keine ausreichenden Kapazitäten haben und zudem denen des Antragstellers entsprechen. Wie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergibt, ist der Antragsteller aber Besitzer einer Nerzfarm in den Niederlanden mit 14.000 bis 15.000 Fähen. Dass eine Unterbringung der vorhandenen Tiere dort nicht möglich ist, hat der Antragsteller selbst nicht vorgetragen.

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Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Antragsteller bei einer Auflösung der Farm in O seiner wirtschaftlichen Existenzgrundlage beraubt wird; er besitzt noch die weitaus größere Farm in den Niederlanden. Bei einer Kontrolle am 8. September 2011 hat der Antragsteller zudem selbst vorgeschlagen, alle Tiere zu töten und den Betrieb in O aufzugeben. Eine solche Vorgehensweise hätte er wohl kaum erwogen, wenn ihm dadurch die Gefahr eines Existenzverlustes gedroht hätte. Im Übrigen kann der Antragsteller die Schließung abwenden, wenn er den tierschutzrechtlichen Anforderungen nachkommt.

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Die Androhung von Zwangsgeld für den Fall der Nichtbeachtung der getroffenen Anordnungen beruht auf §§ 60, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW und begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Das für die Streitwertbemessung maßgebliche wirtschaftliche Interesse des Antragstellers an seinem Rechtsschutzbegehren wird, weil es um das Halten und Züchten zu Erwerbszwecken geht und die angefochtene Ordnungsverfügung wirtschaftlich einer Gewerbeuntersagung gleichkommt, bestimmt durch den aus dieser Tätigkeit zu erwartenden Gewinn. Letzterer ist nach den Empfehlungen im Streitwertkatalog mit mindestens 15.000,00 Euro anzusetzen (Nrn. 35.2, 54.2.1). Es besteht kein zureichender Anhalt, von diesem Betrag abzuweichen.