Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-08-01, Aktenzeichen 13 A 2646/20
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0801.13A2646.20.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. August 2020 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.060.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

1

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.

2

I. Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

3

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.

4

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Juli 2020 - 1 BvR 561/19 -, juris, Rn. 16.

5

Für die Darlegung ernstlicher Zweifel (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) ist erforderlich, dass der die Zulassung begehrende Verfahrensbeteiligte sich substantiiert mit der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und dabei aufzeigt, warum diese Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis unzutreffend ist. Das bloße Anzweifeln der Richtigkeit der Entscheidung genügt ebenso wenig wie die bloße Wiederholung des Vorbringens im erstinstanzlichen Verfahren.

6

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. August 2021 ‑ 19 A 1452/20 -, juris, Rn. 7; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 20. August 2021 - 11 S 41/20 -, juris, Rn. 8, m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 30. Juni 2021 ‑ 10 ZB 21.679 -, juris, Rn. 17.

7

Diesen Vorgaben wird das Zulassungsvorbringen der Klägerin nicht gerecht, soweit mit ihm zunächst pauschal auf den gesamten erstinstanzlichen Vortrag verwiesen wird.

8

Auch im Übrigen ist es nicht geeignet, die Annahme des Verwaltungsgerichts durchgreifend in Frage zu stellen, wonach die Klägerin weder einen Anspruch auf Aushändigung der Genehmigungsurkunde hat (Hauptantrag), noch ein Anspruch auf die Feststellung besteht, dass hinsichtlich ihres Antrags vom 19. Dezember 2015 die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten ist (1. Hilfsantrag), und auch ihr Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb der Linienverkehre des Liniennetzes „M. /S. L.“ (2. Hilfsantrag) erfolglos bleibt. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Fiktionswirkung sei nicht eingetreten, weil die eingereichten Antragsunterlagen nicht vollständig gewesen seien. Sie enthielten entgegen § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG weder die erforderlichen Angaben über die Zahl der zu verwendenden Fahrzeuge (Urteilsabdruck Bl. 15 ff.) noch über deren Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) (Urteilsabdruck Bl. 18 ff.). Dem geltend gemachten Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Genehmigung stehe entgegen, dass der Antrag aufgrund der unzureichenden Angaben nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit c) PBefG nicht bescheidungsfähig sei (Urteilsabdruck Bl. 21).

9

Die Klägerin tritt dem entgegen und meint, die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sei eingetreten, weil der von ihr am 19. Dezember 2015 gestellte Antrag vollständig und prüffähig gewesen sei. Aufgrund dessen habe die Bearbeitungsfrist gemäß § 15 Abs. 1 Satz 6 PBefG nach Eingang des Antrags am 21. Dezember 2015 mit Ablauf der Frist des § 12 Abs. 6 PBefG am 22. Dezember 2022 zu laufen begonnen. Mit Ablauf der mit Schreiben der Bezirksregierung Köln vom 15. Januar 2016 verlängerten Bearbeitungsfrist sei die Fiktionswirkung am 20. Juni 2016 eingetreten.

10

Dem ist nicht zu folgen.

11

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist von drei Monaten nach Antragseingang (§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG) oder einer durch Zwischenbescheid verlängerten Entscheidungsfrist (§ 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG) versagt wird (§ 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG). Die Frist beginnt mit dem Eingang der vollständigen Antragsunterlagen bei der Genehmigungsbehörde.

12

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. April 2020 - 13 B 1432/19 -, juris, Rn. 10, und vom 9. November 2017 - 13 B 1187/17 -, juris, Rn. 20; Hess. VGH, Urteil vom 18. November 2020 - 2 A 611/16 -, juris, Rn. 33; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30. Juli 2018 - 9 S 1272/18 -, juris, Rn. 12; Bay. VGH, Beschluss vom 7. Dezember 2016 - 11 ZB 16.1703 -, juris, Rn. 21; Nds. OVG., Urteil vom 22. Januar 2014 ‑ 7 LB 70/10 -, juris, Rn. 39.

13

1. Ausgehend davon hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass zur Vollständigkeit des Antrags der Klägerin jedenfalls die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG erforderlichen Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge gehören (Urteilsabdruck Bl. 14).

14

Welche Unterlagen im Einzelnen erforderlich sind, damit ein im Sinne von § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG vollständiger Antrag vorliegt, ist zwar nicht abschließend geklärt. Nötig sind aber zumindest die Angaben und Unterlagen, die der Antrag gemäß § 12 Abs. 1 und 2 PBefG und den hierzu ergänzend heranzuziehenden Vorschriften der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV) enthalten soll oder muss.

15

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 22 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 23. April 2020 - 13 B 1432/19 -, juris, Rn. 10 f., und vom 23. Oktober 2015 - 13 B 875/15 -, juris, Rn. 5 ff.; Nds. OVG., Urteil vom 22. Januar 2014 - 7 LB 70/10 -, juris, Rn. 39 f.; VG Würzburg, Urteil vom 22. Juli 2020 - W 6 K 19.840 -, juris, Rn. 32.

16

Hierzu gehören bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit c) PBefG insbesondere auch die Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge.

17

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 18. November 2020 - 2 A 611/16 -, juris, Rn. 36; entsprechend für den Verkehr mit Taxen OVG NRW, Beschluss vom 23. Oktober 2015 - 13 B 875/15 -, juris, Rn. 9.

18

Das Zulassungsvorbringen der Klägerin rechtfertigt keine abweichende Einschätzung.

19

a) Zwar heißt es in § 12 Abs. 1 Satz 1 PBefG, dass der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung unter anderem die unter Nr. 3 benannten Angaben enthalten soll. Insoweit unterscheidet sich die Regelung von der des § 12 Abs. 2 PBefG, wonach dem Antrag Unterlagen beizufügen sind. Daraus folgt jedoch lediglich, dass die Soll-Angaben wie nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG regelmäßig zu fordern, nicht aber, dass sie grundsätzlich entbehrlich sind.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 23.

21

Die Angaben dazu, wie viele Fahrzeuge mit welcher Kapazität eingesetzt werden sollen, werden benötigt, um zum einen die Leistungsfähigkeit und Sicherheit des Betriebs sowie zum anderen die Sicherstellung der öffentlichen Verkehrsinteressen prüfen zu können. Ohne diese Angaben kann die Genehmigungsbehörde weder feststellen, ob das Verkehrsunternehmen eine für die beantragten Verkehrsleistungen ausreichende Anzahl an Fahrzeugen einsetzen wird (ob also die beantragten Verkehrsleistungen durch die Antragstellerin mit den einzusetzenden Fahrzeugen überhaupt durchführbar sind), noch ob es über das Kapital verfügt, das für eine ordnungsgemäße Erbringung der beantragten Verkehrsleistungen mindestens erforderlich ist.

22

b) Anders als die Klägerin meint, führt die Annahme, dass zur Vollständigkeit des Antrags jedenfalls die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG erforderlichen Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge gehören (Urteilsabdruck Bl. 14), nicht zu einer unzulässigen Diskriminierung eines Neubewerbers. § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG impliziert nicht, dass der Antragsteller über die Fahrzeuge bereits verfügen muss, denn ihm kann die Anschaffung nicht zugemutet werden, solange die Genehmigung nicht erteilt ist. Die Vorschrift bezieht sich deshalb vielmehr auf Fahrzeuge, die der Neubewerber einzusetzen beabsichtigt.

23

Vgl. Heinze/Fiedler, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 12 Rn. 19.

24

Ein Neubewerber muss deshalb lediglich, wie jeder Antragsteller vor Stellung seines Antrags, geplant haben, welche und wie viele Fahrzeuge er bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen einzusetzen beabsichtigt und welches Fassungsvermögen diese aufweisen werden.

25

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 5. April 2011 - 2 A 1593/10 -, juris, Rn. 88.

26

Von überzogenen Anforderungen an die Genehmigung oder einer unzulässigen Diskriminierung von Neubewerbern kann deshalb keine Rede sein.

27

Abweichendes hat auch das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung nicht zu Grunde gelegt. Anders als die Klägerin wohl meint, ist es insbesondere nicht davon ausgegangen, dass sie schon über einen Fuhrpark verfügen muss. Im angefochtenen Urteil ist nur die Rede von den „zu verwendenden“ (vgl. etwa Urteilsabdruck Bl. 15) oder „einzusetzenden“ Fahrzeugen (vgl. etwa Urteilsabdruck Bl. 17) sowie von der Absicht der Klägerin, genügend Busse und weitere Fahrzeuge einzusetzen (vgl. etwa Urteilsabdruck Bl. 18).

28

c) Die Einschätzung, dass zur Vollständigkeit des Antrags jedenfalls auch die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG erforderlichen Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge gehören, wird überdies bestätigt durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen.

29

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 23; vgl. auch Bay. VGH, Beschluss vom 16. April 2020 - 11 CE 20.561 - , juris, Rn. 14.

30

Diese ist auf Genehmigungsanträge für einen Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen übertragbar. § 12 Abs. 1 PBefG verlangt sowohl für Genehmigungsanträge für den Gelegenheitsverkehr als auch für Genehmigungsanträge für den Linienverkehr Angaben über die Zahl, die Art und das Fassungsvermögen der zu verwendenden Fahrzeuge. Der einzige, im vorliegenden Zusammenhang aber unwesentliche Unterschied besteht darin, dass beim Linienverkehr mit Blick auf das Fassungsvermögen Sitz- und Stehplätze und beim Gelegenheitsverkehr „nur“ Sitzplätze zu benennen sind (vgl. § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) und Nr. 4 lit. b) PBefG).

31

d) Schließlich sind auch die weiteren Einwände der Klägerin nicht geeignet, die Annahme des Verwaltungsgerichts, zur Vollständigkeit ihres Antrags gehörten die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG erforderlichen Angaben, in Frage zu stellen.

32

So ist unerheblich, dass die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG erforderlichen Angaben der Genehmigungsbehörde eine Zuordnung der Fahrzeuge und deren Steh- und Sitzplätze zu einer einzelnen Linie nicht ermöglichen und diese im Übrigen darauf vertrauen muss, dass der Unternehmer seine Fahrzeuge bedarfsgerecht einsetzt. Dies ändert nichts daran, dass die Fahrzeugliste dazu geeignet ist, ihren unter I. 1. a) näher beschriebenen Zweck zu erfüllen, die Prüfung der Leistungsfähigkeit und Sicherheit des Betriebs sowie die Sicherstellung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu ermöglichen.

33

Dies gilt auch für die Einwände, die Fahrzeugliste sei „kein Element, das zu einer erforderlichen Bestimmtheit eines Antrags“ erforderlich sei, und wesentliche Vorgaben für den Antrag seien in § 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG aufgelistet. Unerheblich ist zudem, dass der Einsatz bestimmter Fahrzeuge mit bestimmten Kapazitäten nicht Teil der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung ist. Die Genehmigungsurkunde nach § 17 PBefG enthält gemäß dessen Absatz 1 lediglich Angaben, die erforderlich sind, um Inhalt und Umfang der Genehmigung zu beschreiben. Der Anforderungskatalog des § 12 PBefG und der PBZugV geht über die nach § 17 Abs. 1 PBefG für die Ausstellung der Genehmigungsurkunde notwendigen Angaben hinaus.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 22; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27. Oktober 2016 - 12 S 2257/14 -, juris, Rn. 30.

35

2. Anders als die Klägerin meint, ist für die nach objektiven Kriterien zu beurteilende Vollständigkeit des Antrags und des daran geknüpften Beginns der Fiktionsfrist unerheblich, ob die Genehmigungsbehörde die Angaben im konkreten Fall verlangt oder für entbehrlich gehalten hat.

36

Vgl. OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 17. Juni 2019 - 7 B 10747/19 -, juris, Rn. 12; OVG Meck.-Vorp., Beschluss vom 30. Januar 2017 - 1 M 453/16 -, juris, Rn. 6; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 30. Juli 2018 ‑ 9 S 1272/18 -, juris, Rn. 12; Hess. VGH, Urteil vom 18. November 2020 - 2 A 611/16 -, juris, Rn. 41; VG Würzburg, Urteil vom 22. Juli 2020 - W 6 K 19.840 -, juris, Rn. 31; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, Stand Januar 2022, § 15 PBefG, Rn. 124; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 42a Rn. 75 f.; Broscheit, GewArch 2015, 209 (210) entsprechend zu § 42a VwVfG.

37

a) Zwar ist dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG hierzu nichts zu entnehmen. Dass es für die Beurteilung der Vollständigkeit des Antrags und des daran geknüpften Beginns der Fiktionsfrist nicht auf die Einschätzung der Genehmigungsbehörde ankommt, entspricht aber dem Zweck der Fiktionsregelung. Diese soll die Position des Antragstellers gegenüber einer untätigen Genehmigungsbehörde stärken. Um in schutzwürdiger Weise auf den Eintritt der Genehmigungsfiktion vertrauen zu können, muss der Antragsteller jedoch seinerseits die Behörde zunächst durch das Einreichen vollständiger Unterlagen in die Lage versetzt haben, über seinen Antrag zu entscheiden.

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 21.

39

Eine ordnungsgemäße Entscheidung ist der Genehmigungsbehörde jedoch nur möglich, wenn dem Antrag die objektiv erforderlichen Antragsunterlagen beigefügt sind.

40

Auch die Zielrichtung des Personenbeförderungsgesetzes – der Schutz der zu befördernden Fahrgäste – unterstreicht, dass nur ein Antragsteller, der die für die Entscheidung über die Genehmigung objektiv erforderlichen Unterlagen übersandt hat, in den Genuss der Genehmigungsfiktion kommen soll. Dagegen ist es nicht Zweck des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, für die Genehmigungsbehörde oder den Antragsteller sonstige Verfahrensvereinfachungen herbeizuführen oder materielle Genehmigungsanforderungen herabzusetzen.

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 21; OVG Meck.-Vorp., Beschlüsse vom 30. Januar 2017 - 1 M 453/16 -, juris, Rn. 6, und vom 9. Dezember 2003 - 1 L 174/03 - juris, Rn. 13; Nds. OVG., Urteil vom 22. Januar 2014 - 7 LB 70/10 - juris, Rn. 39.

42

Dem steht auch nicht entgegen, dass die Fiktionswirkung nach der gesetzlichen Regelung auch dann eintreten kann, wenn die materiell-rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen nicht vorliegen.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. November 2018 - 3 C 26.16 -, juris, Rn. 36; OVG NRW, Beschluss vom 23. April 2020 - 13 B 1432/19 -, juris, Rn. 51.

44

Dies lässt die Frage, welche Angaben im Antrag unerlässlich sind, um das Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen überhaupt erst prüfen zu können, unberührt.

45

b) Anders als die Klägerin meint, kommt es deshalb für den Eintritt der Genehmigungsfiktion auf eine hiervon abweichende (rechtswidrige) Genehmigungspraxis der Genehmigungsbehörde in vermeintlich oder tatsächlich gleichgelagerten Fällen grundsätzlich nicht an.

46

aa) Ob im Einzelfall etwas anderes gelten muss und es der Genehmigungsbehörde nach Treu und Glauben verwehrt sein kann, sich im Hinblick auf den Beginn der Entscheidungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG auf die Unvollständigkeit eines Antrags zu berufen, wenn sie dem Antragsteller im Verfahren eindeutig zu verstehen gegeben hat, dass keine Unvollständigkeit vorliege und die Entscheidungsfrist in Lauf gesetzt worden sei,

47

so OVG Hamburg, Beschluss vom 18. November 2010 - 3 Bs 206/10 -, juris, Rn. 30; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 31. August 2017 - 7 L 2349/17 -, juris, Rn. 34; VG Karlsruhe, Beschluss vom 14. Mai 2018 ‑ 3 K 471/18 -, juris, Rn. 41; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, Stand April 2022, § 15 Rn. 5; offen gelassen: OVG Meck.-Vorp., Beschluss vom 30. Januar 2017 - 1 M 453/16 -, juris, Rn. 7; a. A. zu § 42a VwVfG: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl. 2018, § 42a, Rn. 77; Broscheit, GewArch 2015, 209 (212),

48

bedarf vorliegend keiner Klärung, weil auch diesen Grundsatz berücksichtigend das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen ist, dass keine Fiktionswirkung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten ist. Zwar hat die Bezirksregierung L. der Klägerin unter dem 2. März 2016 mitgeteilt, dass der Antrag vom 19. Dezember 2015 nach dem am 29. Februar 2016 erfolgten Eingang der angeforderten und für die Durchführung des Anhörungsverfahrens benötigten Mehrexemplare des Antrags komplettiert worden sei, das Anhörungsverfahren nunmehr eingeleitet werde und die durch Zwischenbescheid (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG) um drei Monate verlängerte Entscheidungsfrist ab diesen Tag beginne und somit mit Ablauf des 28. August 2016 ende (VV I 32). Selbst wenn die Klägerin aber darauf vertraut haben sollte, dass diese behördliche Erklärung für den Beginn der Entscheidungsfrist maßgeblich gewesen wäre und die Frist dementsprechend am 29. Februar 2016 in Gang gesetzt hätte und am 28. August 2016 abgelaufen wäre, wäre keine Genehmigungsfiktion eingetreten. Denn die Bezirksregierung L. hat den Antrag der Klägerin bereits vor Ablauf der Frist mit Bescheid vom 15. August 2016 abgelehnt.

49

bb) Für die Frage des Beginns der Entscheidungsfrist und des Eintritts der Fiktionswirkung kann die Klägerin zu ihren Gunsten auch nichts aus der Ausgestaltung des Antragsformulars herleiten.

50

Im Antragsformular heißt es unter Punkt 13:

51

„Als Anlagen sind im Original beizufügen (die mit dem  gekennzeichneten Anlagen sind stets erforderlich):(…) Angaben über die Zahl, die Art (KOM, Pkw), Sitz- und Stehplätze der zu verwendenden Fahrzeuge(…)“

52

Es bestand kein begründeter Anlass zu der Annahme, die Angaben über die Zahl, die Art (KOM, Pkw), Sitz- und Stehplätze der zu verwendenden Fahrzeuge seien im Fall der von der Klägerin beanspruchten Genehmigung entbehrlich gewesen, nur weil sie nicht als „stets erforderlich“ vorgekennzeichnet waren. Das Antragsformular war auch für die Klägerin erkennbar ein Formblatt-Vordruck für Anträge auf Erteilung von verschiedenen Genehmigungen. Dazu gehören auch Genehmigungsanträge für den Verkehr mit Straßenbahnen sowie mit Obussen nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, bei denen die Vorlage entsprechender fahrzeugbezogener Angaben gerade nicht gefordert ist, sondern nur die Vorlage einer Beschreibung der Fahrzeuge auf Verlangen der Genehmigungsbehörde (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit c) PBefG). In einem derartigen Antragsformular, das für verschiedene Verkehrserbringungsarten ausgelegt ist, deren Genehmigungsanträgen zwecks Vollständigkeit der Antragsunterlagen unterschiedliche Unterlagen beizufügen sind, können die Unterlagen, die nicht für alle Verkehrserbringungsarten für die Vollständigkeit der Antragsunterlagen erforderlich sind, nicht übergreifend als „stets erforderlich“ gekennzeichnet werden. Abweichendes ergibt sich auch nicht daraus, dass unter Punkt 13 am Ende klargestellt wird, dass bei Erstantragstellung die vorzulegenden Unterlagen mit der Genehmigungsbehörde im Einzelfall abzustimmen sind. Dies beinhaltet schon nicht, dass von den nach der gesetzlichen Regelung dem Antrag beizufügenden Angaben abgerückt worden wäre.

53

Darüber hinaus konnte die Klägerin, worauf auf der ersten Seite des Formblatts ausdrücklich hingewiesen wurde („Zutreffendes bitte ankreuzen oder ausfüllen“), selbst Kreuze setzen, also auch um beigefügte Angaben über die Zahl, die Art (KOM, Pkw), Sitz- und Stehplätze der zu verwendenden Fahrzeuge kenntlich zu machen. Von der Klägerin konnte das gewissenhafte Ausfüllen des Antragsformulars sowie die Vorlage der gesetzlich geforderten Antragsunterlagen erwartet werden. Ihr wurde angesichts der gesetzlichen Regelung über die dem Antrag beizufügenden Angaben bzw. die nach dem Formblatt erforderlichen Anlagen nichts Unzumutbares abverlangt.

54

cc) Unerheblich ist schließlich, dass die Bezirksregierung L. eine Auskömmlichkeitsprüfung veranlasst hat. Diese Prüfung berechtigte die Klägerin nicht zur Annahme, der von ihr am 19. Dezember 2015 gestellte Antrag sei vollständig und habe die Entscheidungsfrist mit Antragseingang in Gang gesetzt.

55

3. Aus dem Zulassungsvorbringen folgt weiter nicht, dass – anders als vom Verwaltungsgericht angenommen – der Antrag der Klägerin vom 19. Dezember 2015 die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG erforderlichen Fahrzeugangaben enthalten hat oder diese von ihr vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens noch nachgeliefert wurden.

56

Auf die von der Klägerin im Zulassungsverfahren aufgeworfene Frage, ob sie in ihrem Antrag die Unvollständigkeit des Antrags eingeräumt hat, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Maßgebend ist allein, dass der Antrag der Klägerin objektiv unvollständig war.

57

a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dem Antrag habe es an den erforderlichen Angaben über das Fassungsvermögen (Sitz- und Stehplätze) der zu verwendenden Fahrzeuge gefehlt (Urteilsabdruck Bl. 15). Das Zulassungsvorbringen gibt keinen Anlass, diese Einschätzung zu beanstanden. Anders als die Klägerin meint, war ihrem Antrag nicht zu entnehmen, dass sie 113 Solo- und 70 Gelenkbusse, die mit „ab 32 Sitzen plus 1 Fahrersitz“ und mit „ab 45 Sitzplätzen plus ein Fahrersitz“ ausgestattet sind, und 15 PKW verwenden wollte.

58

aa) Die Klägerin selbst hatte in dem Anschreiben zu ihrem Antrag (VV I Bl. 2) ausdrücklich erklärt: „Des Weiteren kann für den ab 11.12.2016 notwendigen Fuhrpark (Steh- und Sitzplatzkapazität) noch keine detaillierte Aussage getroffen werden. Wir gehen davon aus, dass max. 200 KOM zum Einsatz kommen.“ Konkrete Rückschlüsse auf das Fassungsvermögen (Steh-/Sitzplätze) ließ diese Erklärung, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (Urteilsabdruck Bl. 15), nicht zu.

59

Mit ihrem Zulassungsvorbringen erschüttert die Klägerin auch nicht die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach sie die Angaben nicht nachgeliefert hat. Dass diese in dem der Bezirksregierung L. mit Schreiben vom 30. April 2016 übersandten und von ihr schon vor Antragstellung in Auftrag gegebenen Gutachten „Wirtschaftliche Prognose über die eigenwirtschaftliche Erbringung des Linienbündels L1. nach Vergabe Nr. 2015/S 182-328536“ der X. Unternehmensberatung GmbH vom 14. Dezember 2015 zu entnehmen waren, behauptet sie selbst nicht. Ihr Vorbringen gibt auch keinen Anlass zur Beanstandung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach Herr X1. von der X. Unternehmensberatung GmbH für die Klägerin auf Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung erklärt habe, dass die Klägerin der von der Bezirksregierung L. mit der Überprüfung des X2. -Gutachtens betrauten Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Q. Q2. nicht mitgeteilt habe, wie hoch die Anzahl der Sitz- und Stehplätze in den einzusetzenden Bussen gewesen sei (Urteilsabdruck Bl. 17).

60

bb) Die Angaben zum Fassungsvermögen ergaben sich auch nicht daraus, dass – wie die Klägerin meint – sich die Vorabbekanntmachung auf die handelsübliche Standard-Größe und -Ausstattung von Solo- und Gelenkbussen bezog. Dazu hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt, bei der Empfehlung zum Fassungsvermögen der Fahrzeuge handele es sich nicht um „Vorgaben“ der Vorabbekanntmachung, die sich überdies nicht zur Zahl der Stehplätze verhalte (Urteilsabdruck Bl. 16). Außerdem sei eine solch pauschale Bezugnahme in einem Genehmigungsantrag nicht geeignet, um den vorgenannten gesetzlichen Anforderungen nach Sinn und Zweck zu genügen (Urteilsabdruck Bl. 16).

61

Ungeachtet dessen wäre die Bezirksregierung L. anhand der bloßen Angabe, dass auch sämtliche Vorgaben der Vorabbekanntmachung beantragt wurden (siehe Seite 1 des Antragsschreibens vom 19. Dezember 2015, VV I Bl. 1), auch nicht in der Lage gewesen zu prüfen, ob die Klägerin den tatsächlichen Verkehrsbedarf hätte erfüllen und die Verkehrsleistungen im beantragten Umfang hätte erbringen können.

62

b) War der Antrag schon danach unvollständig, kommt es auf die Frage, ob es darüber hinaus auch an Angaben über die Zahl der zu verwendenden Fahrzeuge fehlte, nicht an. Ungeachtet dessen stellt der Zulassungsantrag aus den nachfolgenden Erwägungen aber auch diese Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage.

63

Entgegen ihrer Auffassung genügte die Angabe einer Obergrenze von max. 200 KOM als Angabe über die Zahl der zu verwendenden Fahrzeuge nicht. Das Verwaltungsgericht ist in nachvollziehbarer Weise davon ausgegangen, dass die Angabe, wie viele Fahrzeuge mit welcher Ausstattung das Verkehrsunternehmen mindestens für die beantragten Verkehrsleistungen zur Verfügung haben wird, für die Prüfung der Leistungsfähigkeit und Sicherheit des Betriebs sowie der Sicherstellung der öffentlichen Verkehrsinteressen erforderlich ist. Anderenfalls könnte die Genehmigungsbehörde nicht prüfen, ob das Verkehrsunternehmen eine für die beantragten Verkehrsleistungen ausreichende Anzahl an Fahrzeugen einsetzen wird (ob also die beantragten Verkehrsleistungen durch die Antragstellerin mit den einzusetzenden Fahrzeugen überhaupt durchführbar sind).

64

Dass die Angabe einer Obergrenze im Zusammenhang mit der übersandten Eigenkapitalbescheinigung möglicherweise hinreichende Rückschlüsse auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin zuließ, genügt deshalb nicht.

65

c) Die Klägerin stellt weiter nicht durchgreifend in Frage, dass die erforderlichen Angaben nicht bis zur Genehmigungsentscheidung nachgereicht wurden. Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt (Urteilsabdruck Bl. 19 f.), dass Q1. , worauf die Klägerin zutreffend hinweise, in dem Gutachten vom 29. Juli 2016 die Zahl von 113 Solo- und 70 Gelenkbussen sowie einem Kleinbus und 15 Personenkraftwagen zu Grunde gelegt (S. 23 des Gutachtens) und diese Werte aus dem von der Klägerin dem beklagten Land am 2. Mai 2016 übersandten, auf den 14. Dezember 2015 datierenden X. -Gutachten übernommen habe. Hierauf könne jedoch nicht abgestellt werden, weil die Klägerin diese Zahlen, obwohl sie ihr bei Antragstellung bereits vorgelegen hätten, ausdrücklich nicht zum Gegenstand ihres Antrags gemacht habe. Sie habe trotz Kenntnis der im Gutachten errechneten Fahrzeugzahlen vielmehr ausgeführt, zu dem notwendigen Fuhrpark noch keine detaillierte Aussage treffen zu können. Man gehe vom Einsatz von max. 200 Kraftfahromnibussen aus. Damit habe die Klägerin erkennbar zum Ausdruck gebracht, dass sie der Berechnung ihrer Gutachter für den Antrag hinsichtlich der Zahl der zu verwendenden Fahrzeuge keine Bindungswirkung beimesse. Jedenfalls habe sie mit diesem Verhalten einen Widerspruch begründet, der für die Genehmigungsbehörde nicht ohne Weiteres aufzulösen gewesen sei. Losgelöst davon genügten auch diese Angaben nicht dem Erfordernis des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG. Zum einen hätten die Gutachter der Klägerin im X. -Gutachten den Fahrzeugbedarf in der Verkehrsspitze im Rahmen des „Betriebskonzepts und der Leistungsmengen“ (Seite 6 des Gutachtens) mit einem Fahrzeugbedarf in der Verkehrsspitze von 173 Bussen (davon 66 Gelenkbusse und ein Kleinbus, ohne Reservebusse) angegeben ohne dabei erforderliche PKW als ebenfalls für betrieblich notwendige Fahrten zu berücksichtigen, während an anderer Stelle im Rahmen der „Kostenkalkulation und -prognose“ (Seite 11 des Gutachtens) hinsichtlich der kalkulatorischen Abschreibungen vom Einsatz von 113 Solofahrzeugen (inkl. 7 Reservebussen) und 70 Gelenkbussen (inkl. 4 Reservebussen), einem Kleinbus und 15 Ablöse- und sonstigen PKW die Rede sei. Mit Blick hierauf divergierten die von ihr gemachten Angaben dahingehend, ob der „Fahrzeugbedarf“ auch erforderliche PKW umfasse. Auch in dem Gesprächsprotokoll vom 1. Juli 2016 (vgl. VV III a. E.) finde sich unter dem Unterpunkt „Wertgerüst - Erlöse - Webeerlöse“ einzig der Wert von 300 € / Bus * 172 Busse (ohne Kleinbus). Diese Divergenz, die vermutlich verschiedenen Ansätzen in der Kalkulation geschuldet sei, belege das Erfordernis einer separaten Benennung der nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG geforderten Angaben, wie sie im Übrigen auch das Antragsformular vorsehe. Es sei Aufgabe des jeweiligen Antragstellers, durch konkrete Angaben den Genehmigungsantrag vom Umfang her zu bestimmen (und zu beschränken). Die allein dem Antragsteller obliegende Konkretisierung des Genehmigungsumfangs könne etwa auch bei der Beurteilung relevant werden, ob etwaige Änderungen am Genehmigungsantrag ein Aliud oder ein Minus darstellten. Dies gelte gerade mit Blick auf die Antragsfrist nach § 12 Abs. 6 PBefG. Aufgrund der Komplexität der Linienplanung könne auch nicht von der Genehmigungsbehörde verlangt werden, aus den Umlaufplänen die Anzahl der einzusetzenden Fahrzeuge zu ermitteln.

66

Diesen Ausführungen ist die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert entgegengetreten.

67

4. Anders als die Klägerin meint, musste die Bezirksregierung L. die Unterlagen auch nicht von ihr nachfordern.

68

a) Bei den fahrzeugbezogenen Angaben, deren Fehlen das Verwaltungsgericht bemängelt hat, handelt es sich um die Antragsunterlagen bzw. Angaben, die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG, also von Gesetzes wegen vom Antragsteller beizubringen sind, und nicht um „weitere“ Unterlagen, deren Vorlage die Genehmigungsbehörde nach § 12 Abs. 3 PBefG zusätzlich zu den in § 12 Abs. 1, 2 PBefG angeführten Angaben und Unterlagen verlangen kann. Dies ergab sich für die Klägerin erkennbar auch aus dem Antragsformular, in dem es unter Punkt 13 hieß, die Genehmigungsbehörde behalte sich die Vorlage weiterer – also anderer als die zuvor u.a. ausdrücklich benannten Unterlagen über die Zahl, die Art und die Sitz- und Stehplätze der zu verwendenden Fahrzeuge – vor.

69

b) Eine Pflicht der Bezirksregierung L. , Unterlagen nachzufordern, folgt auch nicht aus der Gewerbefreiheit und dem Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit (§ 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG). Der Umstand, dass der Antragsteller einen Antrag auf eigenwirtschaftliche Verkehrserbringung gestellt hat, führt zunächst nicht dazu, dass er die in den §§ 12, 13 PBefG vorgegebenen Genehmigungsvoraussetzungen und Anforderungen an die Antragsunterlagen nicht beachten müsste. Vielmehr gelten die in §§ 12 Abs. 1 bis 3, 13 Abs. 1, 2 PBefG normierten Genehmigungsvoraussetzungen und die darin enthaltenen Vorgaben betreffend die vorzulegenden Antragsunterlagen unabhängig davon, ob die Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen oder eines gemeinwirtschaftlichen Verkehrs beantragt wird oder nur ein einziger oder mehrere Antragsteller vorhanden sind.

70

Schließlich gebietet der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit es im Fall einer wie hier geplanten Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags auch nicht, dass die Genehmigungsbehörde einen Antragsteller vor der ablehnenden Entscheidung zur Nachbesserung seines eigenwirtschaftlichen Antrags auffordert. Eine solche Verpflichtung sieht § 12 Abs. 6 PBefG nicht vor. Im Übrigen hat der Gesetzgeber durch die in § 12 Abs. 6 PBefG angeordnete Verfahrensweise selbst zum Ausdruck gebracht, dass dem Grundsatz der eigenwirtschaftlichen Verkehrserbringung nicht stets Vorrang gebührt.

71

Vgl. ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 15. Juni 2022 - 13 A 2098/19 -, n. v.

72

Die Annahme der Klägerin, dass nur bei „Marktversagen“ ein gemeinwirtschaftlicher Verkehr initiiert werden dürfe, trifft nicht zu. Vielmehr kann auch dann die Vergabe eines gemeinwirtschaftlichen Auftrags zum Zuge kommen, wenn ein Antragsteller für eine eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung einen Genehmigungsantrag stellt, infolge dessen die Genehmigung – mangels Vollständigkeit der Antragsunterlagen oder mangels Vorliegen der weiteren Genehmigungsvoraussetzungen – aber abzulehnen ist.

73

c) Ungeachtet dessen bestand auch nicht die Notwendigkeit, die Klägerin nochmals zur Vorlage von Unterlagen aufzufordern. Sie hätte auch ohne explizite Aufforderung bereits den ihr von der Bezirksregierung L. übersandten Stellungnahmen und Einwendungen im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach § 14 PBefG entnehmen können, dass Zweifel bestanden, ob ihre fahrzeugbezogenen Angaben den Anforderungen genügten (siehe z. B. S. 7, 9 der Stellungnahme des Beigeladenen zu 1. vom 28. April 2016, VV I Bl. 59, 61). Auch in dem Anhörungsschreiben der Bezirksregierung L. vom 1. August 2016 (VV Bl. 109 ff.) wurde die Klägerin hierauf hingewiesen (VV I Bl. 111). All dies hat die Klägerin aber nicht veranlasst, sich weiter zur Ausgestaltung des Fuhrparks zu äußern. Vielmehr erklärte sie in ihrer Stellungnahme vom 9. August 2016 lediglich, „Der Fuhrpark wird neu angeschafft, so dass der Bestand unerheblich ist.“ (VV I Bl. 118).

74

II. Die Berufung ist ferner nicht wegen der von der Klägerin geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

75

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.

76

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 2012 - 1 A 394/11 -, juris, Rn. 8.

77

Ausgehend hiervon ist die von der Klägerin formulierte Frage,

78

„Ist bei einem Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen der Antrag vollständig und beginnt die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG dann zu laufen, wenn Angaben nach § 12 Abs. 1 Satz. 1 Nr. 3 lit. c) PBefG aus Sicht der Genehmigungsbehörde unvollständig sind bzw. fehlen?“,

79

nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Sie lässt sich mit Hilfe gängiger Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens aus den Erwägungen zu I. 1. dahingehend beantworten, dass der Antrag grundsätzlich objektiv vollständig sein muss, um die Fiktionsfrist in Lauf zu setzen, und dass zur Vollständigkeit des Antrags jedenfalls die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit c) PBefG erforderlichen Angaben gehören.

80

Die Frage,

81

„Beginnt die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG für die Entscheidung über einen Antrag auf Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen neu oder erstmalig nach dem Eintreffen der nachgeforderten Unterlagen zu laufen, wenn während des Genehmigungsverfahrens die Genehmigungsbehörde Nachforderungen nach § 12 Abs. 3 PBefG an den Antragsteller richtet?“,

82

sowie die Frage,

83

„Ist das Ermessen der Genehmigungsbehörde, gemäß § 12 Abs. 3 PBefG weitere Unterlagen zu fordern, in dem Fall, dass nur ein einziger, eigenwirtschaftlicher Antrag vorliegt, auf Null reduziert, wenn die Vorlage weiterer Unterlagen zur voraussichtlichen Genehmigung des eigenwirtschaftlichen Antrags führt und andernfalls eine Haushaltsbelastung eintritt?“,

84

waren aus der Sicht des Verwaltungsgerichts schon nicht entscheidungserheblich, weil es vom Fehlen notwendiger Antragsunterlagen nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 lit. c) PBefG und nicht vom Fehlen weiterer Unterlagen im Sinne des § 12 Abs. 3 PBefG ausgegangen ist.

85

Die Frage,

86

„Ergibt sich, sofern die Genehmigungsbehörde zu bestimmten Antragselementen weitere Unterlagen fordert, daraus eine materielle Wirkung dahingehend, dass hinsichtlich anderer Antragselemente, bezüglich derer sie keine Unterlagen nachgefordert hat, die Genehmigungsbehörde sich nicht auf deren Fehlen berufen kann und die Genehmigung nicht aus dem Grund versagen darf, es hätten hinsichtlich der anderen Antragselemente Unterlagen gefehlt?“

87

ist in dieser Form schon nicht grundsätzlich klärungsfähig. Denn abgesehen davon, dass die „zu bestimmten Antragselementen geforderten Unterlagen“ nicht näher konkretisiert werden, mit der Folge, dass ihre Bedeutung für die Genehmigungsfähigkeit des Antrags offen bleibt, hängt die Frage, ob die Genehmigungsbehörde auf das Fehlen anderer nicht angeforderten Unterlagen abstellen darf, von den Umständen des Einzelfalls ab und ist keiner grundsätzlichen Klärung zuführbar.

88

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

89

Der Beschluss ist unanfechtbar.