Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-02-07, Aktenzeichen 6 L 2495/02
ECLI:DE:VGK:2003:0207.6L2495.02.00

Tenor

1. Die Anträge werden abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.

2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e
I.
Die Antragstellerin ist ein in der Rechtsform der GmbH betriebenes Unternehmen,
das seinen Kunden u. a. den Zugang zum Internet anbietet (sog. Access-Provider).
Bei den Kunden handelt es sich hauptsächlich um Geschäftskunden, welche die
Dienstleistungen der Antragstellerin für den E-Mail-Verkehr und den Internetzugang
in ihren Betrieben nutzen. Die Antragstellerin bietet den Zugang zum Internet bun-
desweit über die 0800-Einwahl und per DSL-Anschluss an.
Die Antragsgegnerin beschäftigt sich seit mehreren Jahren als Aufsichtsbehörde mit
dem Thema "Rechtsradikalismus im Internet". Bereits im August 2000 bekundete sie
in einer Pressemitteilung ihre Absicht, gegen Internetangebote jugendgefährdenden
Inhalts, aber auch solche, die politischen Extremismus, Gewaltverherrlichung und
Aufstachelung zum Rassenhass enthalten, vorzugehen. In einem Rundschreiben an
alle nordrhein-westfälischen Provider vom 10.8.2000 rief die Antragsgegnerin zur
Mithilfe bei der Beseitigung rechtsextremistischer Domains auf. Zugleich wandte sich
die Antragsgegnerin an den Generalkonsul der Vereinigten Staaten von Amerika so-
wie die amerikanische Federal Communications Commission mit dem Hinweis auf
die von einigen Providern mit Sitz in den USA ins Netz gestellten Seiten rechtsradika-
len Inhalts. Die amerikanischen Behörden teilten der Antragsgegnerin mit, dass es
nach dem amerikanischen Recht im allgemeinen keine inhaltlich basierten Ein-
schränkungen der freien Rede im Internet gebe. Diese sei durch das Verfassungs-
recht geschützt. Das Thema werde allerdings derzeit durch eine Arbeitsgruppe unter
Leitung des Vizepräsidenten diskutiert.
In einem mit "Anhörung" überschriebenem Schreiben vom 4.10.2001 wandte sich die
Antragsgegnerin an die Antragstellerin. Sie wies darauf hin, dass sich auf vier
Internetseiten unzulässige Inhalte befänden, u.a. auf der Seite "www. " und
auf der Seite "www. ". Als Medienaufsichtsbehörde müsse sie
gegen diese Seiten vorgehen. Da Maßnahmen gegen die Content- und Service-
Provider nicht erfolgversprechend seien, wende sie sich an die Access-Provider in
Nordrhein-Westfalen. Eine Sperrung der entsprechenden Angebote sei technisch
möglich und auch zumutbar. Der Antragstellerin werde Gelegenheit gegeben, zu der
beabsichtigten Sperrungsverfügung entweder schriftlich oder mündlich auf einer ge-
planten Anhörungsveranstaltung Stellung zu nehmen. Entsprechende Anhörungs-
schreiben versandte die Antragsgegnerin an alle ihr bekannten Provider in Nord-
rhein-Westfalen.
Am 13.11.2001 fand in den Räumen der Antragsgegnerin die angekündigte "Anhö-
rungsveranstaltung" statt. Bei dieser Veranstaltung war eine Vielzahl von nordrhein-
westfälischen Providern - einschließlich der Antragstellerin - vertreten. Es wurden die
rechtlichen Aspekte eines Vorgehens der Antragsgegnerin sowie die technischen
Möglichkeiten einer Sperrung ausführlich diskutiert. Man einigte sich schließlich dar-
auf, eine Arbeitsgruppe zu bilden, die aus Vertretern der Provider-Wirtschaft, der U-
niversitäten und technischen Sachverständigen bestehen und das weitere Vorgehen
diskutieren sollte. Auf einer ersten Sitzung dieser Arbeitsgruppe am 19.12.2001 wur-
den erneut die technischen Möglichkeiten einer Sperrung erörtert. Nachdem aus den
Reihen der Teilnehmer eine neuartige technische Lösung vorgeschlagen wurde, be-
schloss man, diese Lösung zu testen, und zwar in einem beim Hochschulrechenzent-
rum der Universität Dortmund angesiedelten Pilotprojekt. Für die Dauer des Projekts,
dessen Beendigung man für den 30.4.2002 plante, sollten die Provider eine Sper-
rung der in Rede stehenden Angebote auf andere Weise vornehmen.
Mit Bescheid vom 8.2.2002 ("Sperrungsverfügung") gab die Antragsgegnerin der An-
tragstellerin auf, den Zugang zur Nutzung der Internetseiten "www. " und
"www. " im Rahmen des von ihr vermittelten Nutzungsange-
botes zu sperren. Zur Begründung gab die Antragsgegnerin an, die Seiten enthielten
unzulässige Inhalte nach § 8 Abs. 1 des Mediendienste-Staatsvertrages - MDStV -.
So biete der amerikanische Provider " .org" ausschließlich rechtsextremistische
Seiten an. In einem deutschsprachigen Angebot werde u. a. der Begriff "befreite Zo-
nen" erklärt und welchen Umgang man mit Andersdenkenden plane ("... wir bestrafen
Abweichler und Feinde ..."). Von der Hauptseite führten Links zu 15 verschiedenen
Sparten, Themen und Diensten. Der Aufbau des Angebotes sei damit - ähnlich einer
Zeitung - nach Sparten redaktionell gestaltet. Das Angebot verwirkliche die Straftat-
bestände des § 130 Abs. 1 u. Abs. 2 (Volksverhetzung) und § 86 (Verwenden von
Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen) Strafgesetzbuch - StGB -. Des
Weiteren verherrliche es den Krieg und sei darüber hinaus, geeignet, Kinder und Ju-
gendliche sittlich schwer zu gefährden. Die Seite " .com" enthalte natio-
nalsozialistisches Propagandamaterial und verunglimpfe auf zynische Weise die Op-
fer des Holocaust. So könnten etwa rassistische Computerspiele
heruntergeladen werden. Sogenannte Nachbildungen von Zyklon-B-Kanistern - Mar-
ke Konzentrationslager Auschwitz - würden ebenso wie nationalsozialistische Logos
und Klingeltöne für Mobiltelefone angeboten, außerdem Handlungsanleitungen, um
das Internet als Propagandawaffe zu nutzen. Die Homepage sei in Sparten, Themen
und Dienste gegliedert und - ähnlich einer Zeitung - redaktionell gestaltet. Auch hier
seien die Straftatbestände der §§ 130 Abs. 1, 2 und 3 sowie 86 und 86a StGB ver-
wirklicht. Des Weiteren werde auch hier der Krieg verherrlicht, und die Seite sei dar-
über hinaus geeignet, Kinder und Jugendliche sittlich schwer zu gefährden.
Für Inhalte seien nach dem MDStV in erster Linie die Content-Provider
verantwortlich. Wenn sich ein Vorgehen gegen diese Verantwortlichen als nicht
durchführbar oder nicht erfolgversprechend erweise, könne indes auch gegen die
Access-Provider vorgegangen werden. Dies sei vorliegend der Fall. Eine Inanspruch-
nahme der Service-Provider " .org" und " .com" erweise
sich mangels Anerkennung und Vollstreckbarkeit eines europäischen Urteils in den
Vereinigten Staaten als nicht durchführbar. Die Sperrung sei auch technisch möglich.
Nach dem derzeitigen Stand der Technik bestünden drei Sperrmöglichkeiten,
nämlich
1.	Ausschluss von Domains im Domain-Server (DNS), indem der DNS so
konfiguriert werde, dass Anfragen nicht an den richtigen Server, sondern an
eine ungültige oder eine andere vordefinierte Seite weitergeleitet würden,
2.	Verwendung eines Proxy-Servers, wobei die URL als genaues
Zuordnungskriterium der individuellen Webseite auf dem jeweiligen Server
durch den Einsatz eines Proxys als Filter gesperrt werde,
3.	Ausschluss von IPs durch Sperrung im Router, indem der Router so
konfiguriert werde, dass der komplette Datenverkehr zu einer bestimmten IP-
Adresse nicht weitergeleitet werde.
Die Maßnahmen seien zumutbar. Insbesondere die DNS-Variante lasse sich durch
einfache Konfiguration des DNS herbeiführen und erfordere nur einen einmaligen,
geringen Personalaufwand; ein Sachaufwand entstehe nicht. Die Maßnahme sei
auch geeignet. Zwar könne eine Sperrung nach der DNS-Methode umgangen
werden. Für denjenigen, der weder eine technische Anleitung noch den Zahlencode
eines anderen DNS-Servers kenne, erscheine eine entsprechende Manipulation aber
schon schwieriger. Bei den mittlerweile 25 Millionen Internet-Nutzern in der
Bundesrepublik handele es sich keinesfalls mehr um ein technisch versiertes
Minderheitenpublikum, dass die meisten technischen Funktionsweisen des Rechners
kenne. Insofern bewirke die DNS-Sperrung für den durchschnittlichen Nutzer eine
nicht unwesentliche Zugangserschwernis. Die Tatsache, dass "Suchmaschinen" die
unzulässigen Inhalte weiter anböten, spreche nicht gegen die Geeignetheit der
Sperrung. Das Betreiben einer Suchmaschine unterliege seinerseits einer
entsprechenden Sperrungsanordnung.
Mit Schreiben vom 11.3.2002 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen den Be-
scheid ein. Zur Begründung führte sie aus: Keine der beiden zu sperrenden Seiten
sei ein Mediendienst, so dass der MDStV nicht anwendbar sei. Des Weiteren
bezweifele sie die Anwendbarkeit des MDStV auf sie als Access-Provider, da sie
keine Anbieterin von fremden Mediendiensten sei. Sie erbringe nämlich keine
eigenständige Dienstleistung, sei also reiner Zugangsanbieter. Eine
Sperrungsverfügung würde ihr die wirtschaftliche Grundlage entziehen, da sie als
kleines Unternehmen nur durch eine hohe Leitungsverfügbarkeit und eine hohe
Übertragungsgeschwindigkeit Vorteile gegenüber großen Providern bieten könne.
Daher sei sie auf ihr eigenes autonomes System im Rahmen ihrer RIPE-
Mitgliedschaft angewiesen. Das Umsetzen der Sperrungsverfügung führe laut RIPE-
Vertrag zu einem Ausschluss. Sie müsste daher mit erheblichem finanziellen
Aufwand ihr System umstellen.
Unter dem 24.4.2002 teilte der Leiter des Hochschulrechenzentrums der Universität
Dortmund der Antragsgegnerin mit, dass das vereinbarte "Pilotprojekt" nicht bis zum
30.4.2002 abgeschlossen werden könne, da es noch an erforderlicher Software
fehle. Die Prüfung könne frühestens Mitte 2002 wieder aufgenommen werden und
somit erst in der zweiten Jahreshälfte abgeschlossen werden.
Mit Widerspruchsbescheid vom 31.7.2002 wies die Antragsgegnerin den
Widerspruch der Antragstellerin zurück. Zur Begründung führte sie in Vertiefung ihrer
bisherigen Ausführungen aus: Bei einem Access-Provider handele es sich nicht um
eine dem Telekommunikationsgesetz - TKG - unterfallende
Telekommunikationsdienstleistung, da der Access-Provider über die bloße
Zugangsmöglichkeit hinaus auch erforderliche Protokollfunktionen (IP-Adresse,
Name-Service, Routing) zur Verfügung stelle. Maßnahmen gegenüber den primär in
Anspruch zu nehmenden Verantwortlichen hätten sich als nicht durchführbar
erwiesen. Sie habe amerikanische Service-Provider mit Schreiben vom 9.8.2000 zur
Sperrung der rechtsextremistischen Internetseiten aufgefordert, von diesen sei
jedoch keine Reaktion gekommen; die inkriminierten Seiten blieben weiterhin im
Internet verfügbar. Auch die Versuche, über die amerikanische Medienauf-
sichtsbehörde eine Sperrung der Seiten zu bewirken, seien erfolglos geblieben. Ihre
Verfügung leide nicht unter mangelnder Bestimmtheit. Insbesondere habe sie es den
Providern überlassen dürfen, die konkrete Sperrungsvariante auszuwählen. Auch die
Mitgliedschaft der Antragstellerin in der Organisation RIPE führe nicht zur
Unzumutbarkeit der Verfügung. Bei RIPE handele es sich um einen freiwilligen und
offenen Zusammenschluss mit dem Ziel, durch die Koordination von Verwaltung und
Technik die Expansion eines paneuropäischen Netzwerks zu fördern. Diesen Zielen
widerspreche die Sperrungsverfügung nicht. Sie habe auch kein illegales Routen
oder eine Sperrung von IP-Nutzern zur Folge. Bei der DNS-Sperrung falle nur ein
höchst geringer Aufwand an. Dieser geringe Aufwand bewirke eine deutliche
Erschwerung des Zugangs zu den verbotenen Webseiten für den durchschnittlichen
Internetbenutzer. Es lägen auch keine Ermessensfehler vor. Ein
Entschließungsermessen stehe der Medienaufsichtsbehörde beim Vorgehen gegen
unzulässige Inhalte nicht zu. Die Auswahl des Verantwortlichen sei nicht zu
beanstanden, da sie zunächst versucht habe, gegen die primär Verantwortlichen
vorzugehen. Für den Fall, dass nicht der MDStV, sondern das Teledienstegesetz im
vorliegenden Fall einschlägig sei, stütze sie ihre Verfügung hilfsweise auch auf § 14
Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz NRW - OBG NW - i. V. m.
§ 8 Abs. 2 Satz 2 Teledienstegesetz - TDG -. Die Voraussetzungen für ein
Einschreiten auf der Grundlage der ordnungsbehördlichen Generalklausel lägen vor.
Insbesondere könne die Antragstellerin als Zustandsstörerin in Anspruch genommen
werden.
Am 21.8.2002 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Sperrungsverfügung vor
dem erkennenden Gericht (6 K 7151/02).
Mit Schreiben vom 6.9.2002 ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung
des Bescheides vom 8.2.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
31.7.2002 mit folgender Begründung an: Da die betreffenden Angebote nicht nur die
Menschenwürde verletzten, kriegsverherrlichend und jugendgefährdend seien,
sondern auch gegen Normen des materiellen Strafrechts verstießen, seien sie nicht
hinnehmbar. An der Verhinderung bzw. Erfolgsbeseitigung von Straftaten bestehe
stets ein besonderes öffentliches Interesse. Das gelte insbesondere dann, wenn -
wie vorliegend - die Straftat nicht nur rein abstrakte Gefährdungen schaffe, sondern
der im Tatbestand beschriebene Erfolg sich bereits realisiert habe und Wirkung
entfalte. Somit bestehe ein besonderes Vollzugsinteresse daran, die Angebote
möglichst rasch und konsequent zu unterbinden. Demgegenüber sei das Interesse
der Antragstellerin an dem einstweiligen Nichtvollzug gering, da der entstehende
Aufwand minimal und die Sperrungen zudem reversibel seien.
Unter dem 16.9.2002 beantragte die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin, die
Vollziehung der Sperrungsverfügung bis zum Abschluss des Klageverfahrens wieder
auszusetzen. Zur Begründung führte sie Zweifel an der Rechtmäßigkeit der
Verfügung an, die sie im Einzelnen darlegte. Des Weiteren trug sie vor, vor Erlass
der Vollziehungsanordnung habe eine Anhörung stattfinden müssen. Schließlich
liege auch keine besondere Eilbedürftigkeit vor. Das Verwaltungsverfahren ziehe sich
bereits seit über einem Jahr hin. Ihr Aussetzungsinteresse sei besonders gewichtig,
weil die Sperrungsverfügung Neuanschaffungen und größere Konfigurationen im
Netz mit sich brächte.
Mit Schreiben vom 10.10.2002 lehnte die Antragsgegnerin den Antrag auf
Aussetzung der Vollziehung ab. Zur Begründung wiederholte und vertiefte sie ihre
bisherigen Ausführungen. Darüber hinaus erklärte sie, vor der Anordnung der
sofortigen Vollziehung sei keine Anhörung erforderlich gewesen. Die lange Dauer
des Verwaltungsverfahrens sei darauf zurückzuführen, dass sie auf eine wirksame
Umsetzung von Selbstregulierungsmaßnahmen seitens der Provider gesetzt habe.
Daraus könne aber nicht abgeleitet werde, dass es an der Dringlichkeit ihres
Anliegens mangele. Befürchtungen, dass auf Grund der Sperrungen der beiden
Angebote eine Vielzahl von Nutzern zu Providern in anderen Bundesländern
wechseln würden, seien nicht nachvollziehbar. Im Gegenteil dürfte es eher dem
guten Ruf der Access-Provider dienen, den Zugang zu strafbaren Inhalten zu
sperren. Die Sperrung sei ohne Material- und mit nur geringem Personalaufwand
durchführbar.
Am 22.10.2002 hat die Antragstellerin um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.
Zur Begründung trägt sie vor: Schon die Vollziehungsanordnung selbst leide an
einem erheblichen Rechtsmangel, da sie vor Erlass der Anordnung nicht angehört
worden sei. Des Weiteren sei auch keine besondere Eilbedürftigkeit gegeben.
Insbesondere habe sich an der Eilbedürftigkeit durch die Erhebung der Klage nichts
geändert. Es bestünden im Übrigen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der
Sperrungsverfügung. Auf den MDStV könne die Verfügung schon deshalb nicht
gestützt werden, weil es sich bei den Diensten eines Access-Providers nicht um
Mediendienste handele. Es sei auch sehr fraglich, ob der Antragsgegnerin
international die Zuständigkeit für Verfügungen gegen Webseiten zustehe, die im
außereuropäischen Ausland bereitgehalten würden. Ein Verstoß gegen § 12 MDStV
als Tatbestandsvoraussetzung des § 22 Abs. 3 MDStV liege nicht vor. Die von der
Antragsgegnerin angeführten Verstöße gegen das StGB könnten nicht
herangezogen werden, weil es sich nicht um Straftaten handele, die nach dem
deutschen Strafrecht geahndet werden könnten. Auch auf § 14 OBG NW i. V. m.
dem TDG könne die Verfügung nicht gestützt werden. Insoweit richte sie sich bereits
an den falschen Adressaten. Sie sei keine Zustandsstörerin.
Des Weiteren sei die Sperrungsverfügung inhaltlich zu unbestimmt, da die
Antragsgegnerin ihr drei Sperrungsmethoden zur Auswahl gestellt habe. Die
Verfügung sei zudem ermessensfehlerhaft. § 22 MDStV räume der Aufsichtsbehörde
durchaus ein Entschließungsermessen ein. Auch die Störerauswahl sei nicht
ermessensfehlerfrei. Die Maßnahme sei schließlich unverhältnismäßig, da die
angeordneten und zur Auswahl gestellten Maßnahmen nicht geeignet seien, den
gewünschten Erfolg herbeizuführen. Sie sei auch weder angemessen noch technisch
und wirtschaftlich zumutbar. Hinsichtlich der Geeignetheit werde darauf hingewiesen,
dass die Antragsgegnerin sich in ihren Bescheiden ausschließlich mit der DNS-
Sperrung beschäftige. Schon diese Methode könne aber problemlos umgangen
werden, etwa über Link-Listen, über Suchmaschinen, über einen alternativen
Domain-Namen oder durch den Wechsel des Access-Providers. Die Ausführungen
des Antragsgegners ließen im Übrigen jede Auseinandersetzung mit den
tatsächlichen Gegebenheiten der einzelnen Adressaten der Sperrungsverfügungen
vermissen. So mache etwa die bei ihren größeren Geschäftskunden vorhandene
eigene Netzinfrastruktur die Wirkung einer netzseitigen Sperrung gänzlich zunichte.
Zu berücksichtigen sei auch, dass ein Großteil der Internetnutzer in der Bun-
desrepublik durch die Sperrungsverfügung ohnehin nicht erreicht werde, da er seinen
Internetzugang über die Großprovider T-Online (57 % Marktanteil, Sitz in Darm-stadt)
und AOL (34 % Marktanteil, Sitz in Hamburg) erlange. Die von der Antragsgegnerin
angeführten Möglichkeiten, eine DNS-Sperrung zu umgehen, seien nicht
abschließend. Es gebe noch einfachere Möglichkeiten der Umgehung wie etwa die
Benutzung eines Anonymizers oder einer Internet-by-Call-Verbindung. Die Sperrung
sei auch nicht erforderlich, da mildere Mittel denkbar und möglich seien, etwa
Indizierungen oder Ratings. Bei der Angemessenheit der Maßnahme sei überdies zu
berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin das Verfahren als ein Pilotverfahren
ansehe. Man müsse also davon ausgehen, dass in Zukunft eine Vielzahl
entsprechender Verfügungen ergehe. Dies würde einen erheblichen Personal- und
auch Materialaufwand verursachen. Sie werde in ihren Grundrechten aus Art. 12 und
14 Grundgesetz - GG - verletzt.
Bei der letztlich durchzuführenden Interessenabwägung zwischen dem
Vollzugsinteresse und dem Aussetzungsinteresse überwiege das letzere. Entgegen
der Ansicht der Antragsgegnerin seien auch im Recht der Gefahrenabwehr
Erlassinteresse und Vollzugsinteresse nicht identisch. Bei der konkreten Abwägung
müsse berücksichtigt werden, dass keinesfalls eindeutig feststehe, dass es sich um
einen in Deutschland eintretenden strafrechtlich relevanten Erfolg handele. Ihr
Aussetzungsinteresse wiege wegen des erforderlichen Aufwands besonders schwer.
Die Methode der Sperrung im DNS-Server setze zwar nicht voraus, dass weitere
Hard- oder Software erworben werden müsse. Allerdings müsse sie Personal dafür
abstellen, die veränderten Einträge in den DNS-Servern vorzunehmen sowie diese
regelmäßig zu kontrollieren.
Die Antragstellerin beantragt,

2

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Sperrungsverfügung
der Antragsgegnerin vom 8.2.2002 (Az. 21.50.30-35/01) in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 31.7.2002 wiederherzustellen,
hilfsweise die Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 6.9.2002 in der
Gestalt des Ablehnungsbescheides vom 10.10.2002 aufzuheben.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Sie wiederholt im Wesentlichen die Ausführungen in ihren Bescheiden und führt
ergänzend aus: Bei beiden in Rede stehenden Internetseiten handele es sich um
redaktionelle Angebote, so dass ihre Zuständigkeit als Aufsichtsbehörde nach dem
MDStV gegeben sei. Die Annahme einer Strafbarkeit der betreffenden Angebote
lehne sich an die Grundsatzentscheidung des Bundesgerichtshofes vom 12.12.2000
an und beruhe auf der Annahme, dass bei bestimmten potenziellen
Gefährdungsdelikten die Anwendbarkeit des deutschen StGB schon dann begründet
sei, wenn der in der Strafnorm beschriebene Erfolg auch in Deutschland eintreten
könne. Selbst wenn man vorliegend den MDStV nicht für einschlägig halte, sei eine
Störereigenschaft der Access-Provider nach dem Ordnungsbehördengesetz
begründet. Sie beherrschten nämlich den Zugang zu den im Ausland liegenden
Seiten und seien damit Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die Seiten. Die
Sperrungsverfügung verletze auch keine Grundrechtsposition der Antragstellerin.
Soweit sie eine Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 GG
bedeute, sei diese gerechtfertigt. Der Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts (Art.
14 GG) sei bereits nicht betroffen, da der Umsatz oder die "Umfeldbedingungen" in
denen ein Betrieb arbeite, nicht vom Grundrechtschutz erfasst würden. Hinsichtlich
der Verhältnismäßigkeit sei auch zu berücksichtigen, dass durch ihren Widerspruchs-
bescheid, in welchem sie sich ausschließlich mit der Geeignetheit und
Angemessenheit der DNS-Methode befasse, deutlich geworden sei, dass sie diese
Form der Sperrung für ausreichend und zulässig halte; Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens sei demnach lediglich die Verhältnismäßigkeit der DNS-
Sperrung. Soweit die Antragstellerin auf die Möglichkeit einer Umgehung der
Sperrung durch Einschaltung eines Anonymizers oder durch Wahl des Internet-by-
Call-Verfahrens hinweise, sei dem entgegenzuhalten, dass es sich bei den
Anonymizern rechtlich betrachtet um Service-Provider handele, die insofern nach
dem MDStV für die übermittelten Inhalte verantwortlich seien. Zudem erforderten
sämtliche von der Antragstellerin angeführten Möglichkeiten einen erheblichen
Aufwand bzw. besondere Kenntnisse. Jedenfalls werde dem durchschnittlichen
Internet-Benutzer der Zugang zu den in Rede stehenden Seiten erheblich erschwert.
Dass die DNS-Sperrung ohne größeren Aufwand durchführbar sei, hätten die
Teilnehmer des Arbeitskreises am 19.12.2001 selbst eingeräumt.
Es liege auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung
vor. Vorliegend seien Erlassinteresse und Vollzugsinteresse identisch. Es gehe
nämlich um Verstöße gegen das Strafgesetzbuch, die einen besondere Unwertgehalt
aufwiesen und deren weitere Hinnahme "auf gar keinen Fall tolerabel, akzeptabel
und hinnehmbar" sei. Bei der allgemeinen Interessenabwägung sei noch zu
berücksichtigen, dass es auch um den Schutz der durch die inkriminierten Seiten
unmittelbar angegriffenen Personengruppen, insbesondere um diejenige der
jüdischen Mitbürger gehe. Auch der Schutz von Jugendlichen, deren Persönlichkeit
und Wertvorstellungen sich noch in der Entwicklung befänden, so dass sie durch die
in Rede stehenden Inhalte am stärksten gefährdet seien, müsse durch eine Sperrung
gewährleistet werden. Hinzu komme, dass es sich bei der Sperrung auch um eine
Maßnahme der präventiven Bekämpfung von Straftaten handele. Hinzuweisen sei
schließlich darauf, dass etliche Provider die Sperrungsanordnung bereits umgesetzt
hätten, wobei sie sich zum Teil der DNS-Methode, zum Teil auch der Router-
Methode bedient hätten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genom-
men.
II.
Die Anträge haben keinen Erfolg.
Die nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - durch das Gericht
vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerin aus (dazu
2.). Die Vollziehungsanordnung der Antragsgegnerin vom 6.9.2002/10.10.2002
unterliegt auch nicht - wie von der Antragstellerin hilfsweise beantragt - der
Aufhebung, weil sie formell rechtswidrig wäre (dazu 1.).
1.
Die Vollziehungsanordnung vom 6.9.2002/10.10.2002 begegnet im Hinblick auf ihre
formelle Rechtmäßigkeit im Ergebnis keinen durchgreifenden Bedenken. Offen
bleiben kann dabei, ob es vor Erlass der Vollziehungsanordnung einer Anhörung der
Antragstellerin bedurfte. Ein solches Anhörungserfordernis ergibt sich zwar nicht aus
§ 28 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -, da es sich bei der
Vollziehungsanordnung nicht um einen Verwaltungsakt handelt,
vgl. zu dieser Frage Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 13. Aufl.
2003, § 80 Rn. 82 mit weiteren Nachweisen.
Die Notwendigkeit einer Anhörung könnte sich im vorliegenden Fall aber unmittelbar
aus rechtsstaatlichen Erwägungen ergeben. Nachdem die Antragsgegnerin nämlich
zunächst nicht zu erkennen gegeben hat, dass sie eine sofortige Sperrung der in
Rede stehenden Internet-Seiten für erforderlich hält, sondern vielmehr auf ein
kooperatives, notwendigerweise zeitaufwendiges Vorgehen gesetzt hat, konnte die
Antragstellerin nicht ohne Weiteres mit einer Anordnung der sofortigen Vollziehung
rechnen. Dies gilt um so mehr, als in den zwischen der Antragsgegnerin und
Vertretern der Providerwirtschaft geführten Gesprächen teilweise die Rede davon
war, eine Sperrungsverfügung nur vorsorglich im Hinblick auf mögliche
Schadensersatzforderungen gegen Provider nach der Vornahme von Sperrungen zu
erlassen, wenngleich diese Motivation in der Sperrungsverfügung nicht zum
Ausdruck kommt. In der zwischen der Einlegung des Widerspruchs - also dem
erstmaligen Eintritt der aufschiebenden Wirkung - und dem Erlass der
Vollziehungsanordnung verstrichenen Zeitspanne hätte eine Anhörung wohl auch
problemlos erfolgen können. Letztlich bedarf es aber keiner Klärung dieser Fragen,
da ein etwaiger Anhörungsmangel nach dem Rechtsgedanken des § 45 Abs. 1 Nr. 3
VwVfG geheilt wäre. Die Antragstellerin hatte nämlich im Rahmen des von ihr gestell-
ten Antrages auf (Wieder-) Aussetzung der Vollziehung vom 16.9.2002 Gelegenheit,
zu der Anordnung der sofortigen Vollziehung Stellung zu nehmen. Zu ihren
Einwänden hat sich wiederum die Antragsgegnerin in ihrem Ablehnungsbescheid
vom 10.10.2002 ausführlich geäußert.
Die Vollziehungsanordnung erfüllt auch die Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO.
Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des
Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Die Antragsgegnerin hat sich - entgegen
der Behauptung der Antragstellerin - nicht lediglich darauf berufen, dass Erlass- und
Vollzugsinteresse hinsichtlich der Sperrungsverfügung identisch seien. Sie hat
vielmehr im Einzelnen dargelegt, warum sich gerade aus dem Charakter der von ihr
angenommenen Straftaten sowie unter dem Aspekt der Effektivität der
Gesamtmaßnahme ein Bedürfnis nach sofortiger Umsetzung der
Sperrungsanordnung ergebe, dem überwiegende Interessen der Antragstellerin nicht
entgegen stünden. Ob diese Gesichtspunkte aus Sicht des Gerichts inhaltlich
zutreffen, ist hier nicht zu prüfen, da es bei dem Formerfordernis des
§ 80 Abs. 3 VwGO lediglich darum geht, dem Adressaten der Anordnung darzulegen,
welche Gründe die Behörde zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bewogen ha-
ben.
2.
Die durch das Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung
fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Das Gericht stellt die aufschiebende Wirkung
wieder her, wenn das Interesse des Adressaten, von der Vollziehung einer
Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung überwiegt. Dies ist der Fall, wenn entweder der zu vollziehende
Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, so dass ein öffentliches Interesse an
seiner Vollziehung nicht gegeben sein kann, oder wenn aus sonstigen Gründen das
Aussetzungsinteresse des Adressaten das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt.
Gemessen an diesem Maßstab ist der Antrag abzulehnen, weil bei der im Verfahren
des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen
Prüfung die Sperrungsverfügung nicht offensichtlich rechtswidrig ist (dazu a) und
auch sonst keine Gründe ersichtlich sind, die das Aussetzungsinteresse als
höherrangig erscheinen lassen als das Vollzugsinteresse (dazu b).
a)
Die Sperrungsverfügung vom 8.2.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 31.7.2002 ist nicht offensichtlich rechtswidrig. Es spricht vielmehr einiges für ihre
Rechtmäßigkeit.
Rechtsgrundlage der Verfügung ist nach Einschätzung der Kammer § 22 Abs. 2 und
3 des Mediendienste-Staatsvertrages vom 27.6.1997 (GVBl. NW S. 158) in der ab
dem 1.7.2002 geltenden Fassung des Sechsten Staatsvertrages zur Änderung des
Rundfunkstaatsvertrages, des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages und des
Mediendienstestaatsvertrages vom 20./21.12.2001, bekannt gemacht am 7.6.2002
(GVBl. NW S. 178), - MDStV -. Die Verfügung wäre aber auch auf der Grundlage des
§ 14 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz NW - OBG NW - i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 2
Teledienstegesetz vom 22.7.1997 (BGBl. I S. 1870), zuletzt geändert durch Gesetz
vom 14.12.2001 (BGBl. I S. 3721), - TDG - rechtmäßig.
Nach Auffassung der Kammer handelt es sich bei den in Rede stehenden Internet-
Seiten, zu denen die Antragstellerin den Zugang vermittelt, entweder - wofür vieles
spricht - um Mediendienste mit der Folge, dass der MDStV Anwendung fände, oder
um Teledienste mit der Folge, dass das TDG heranzuziehen wäre. Soweit dem
entgegen gehalten wird, auf einen reinen Access-Provider sei weder der MDStV
noch das TDG anzuwenden, da der reine Access-Provider ausschließlich
Telekommunikationsdienstleistungen erbringe und somit auf ihn allein das
Telekommunikationsgesetz vom 25.7.1996 (BGBl. I S. 1120), zuletzt geändert durch
Gesetz vom 10.11.2001 (BGBl. I S. 2992), Anwendung finde,
so etwa Stadler, MultiMedia und Recht - MMR - 2002, 343, 344;
ähnlich wohl auch König/Lötz, Computer und Recht - CR - 1999, 338,
442,
vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Schon die Begriffsbestimmung in § 3 Satz
1 Nr. 1 TDG/§ 3 Satz 1 Nr. 1 MDStV, der zufolge ein "Diensteanbieter" jede
natürliche oder juristische Person ist, die eigene oder fremde
Teledienste/Mediendienste zur Nutzung bereit hält oder den Zugang zur Nutzung
vermittelt, belegt, dass auch die reine Zugangsvermittlung durch MDStV und TDG
erfasst werden soll. Bestätigt wird diese Einschätzung durch §§ 8 ff. TDG/§§ 6 ff.
MDStV. In diesen Vorschriften werden Haftungsprivilegien gerade für diejenigen
Diensteanbieter statuiert, die lediglich Informationen durchleiten oder zur Nutzung
vermitteln. Vor diesem Hintergrund erscheint der Kammer die überwiegend
vertretene Auffassung sachgerecht, dass zwischen Tele-
kommunikationsdienstleistungen einerseits und Telediensten/Mediendiensten
andererseits danach zu unterscheiden ist, ob es um die rein technische Seite, also
den Datentransport, geht - dann Telekommunikationsdienstleistung - oder um die
inhaltliche Seite - dann Tele- oder Mediendienst -,
so etwa Spindler/Volkmann, Kommunikation und Recht - K & R 2002,
S. 399, 400 f.; Tettenborn, in Beck'scher IuKDG-Kommentar, 2001, §
2 TDG Rn. 77, 88; Kloepfer, Informationsrecht, 2002, § 13 Rn. 19.
Sollen gerade bestimmte im Internet zu erlangende Inhalte unterbunden werden, zu
denen ein Access-Provider den Zugang vermittelt, so finden demnach auch auf den
reinen Access-Provider TDG und MDStV Anwendung, was letztlich auch von § 22
Abs. 3 MDStV vorausgesetzt wird,
so im Ergebnis auch Spindler/Volkmann a.a.O.; Zimmermann, NJW
1999, 3145, 3149.
Vorliegend dürfte die Antragstellerin, soweit sie den Zugang zu den beiden in Rede
stehenden Internet-Seiten vermittelt, Diensteanbieter im Sinne des § 3 Satz 1 Nr. 1
MDStV sein,
so auch - in den Parallelverfahren - das VG Düsseldorf, Beschl. v.
19.12.2002 - 15 L 3749/02 u.a.-, und das VG Gelsenkirchen, Beschl.
v. 18.12.2002 - 1 L 2528/02 -.
Die Antragstellerin vermittelt nämlich insoweit den Zugang zu Mediendiensten im
Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV. Dies sind Abrufdienste, bei denen Text-, Ton-
oder Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung
übermittelt werden, mit Ausnahme von solchen Diensten, bei denen der individuelle
Leistungsaustausch oder die reine Übermittlung von Daten im Vordergrund steht.
Vom Anwendungsbereich des Mediendienste-Staatsvertrages ausgenommen und
demjenigen des Teledienstegesetzes zuzuordnen sind dabei Dienste, bei denen der
individualkommunikative Charakter im Vordergrund steht. Der individuelle
Leistungsaustausch steht u.a. dann im Vordergrund, wenn die elektronisch
erbrachten Leistungen auf ein konkretes Individualverhältnis zwischen dem Nutzer
und dem Anbieter bezogen sind, wie dies z.B. beim Telebanking oder bei der
Übermittlung von Röntgenbildern oder Krankendaten an den Hausarzt der Fall ist.
Ausgenommen sind auch solche Dienste, bei denen die reine Übermittlung von
Dateninformationen im Vordergrund steht, wie dies z.B. bei Fahrplänen, Flugplänen,
Devisenkursen u.ä. der Fall ist,
so Tettenborn, in Beck'scher IuKDG-Kommentar, 2001, § 2 MDStV
Rn. 48, unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung; vgl. auch
Holznagel, in: Hoeren/Sieber (Hrsg.), Handbuch Multimediarecht,
Loseblatt, Stand Dezember 2001, Teil 3.2 Rn. 35 und 45.
Nicht zu verkennen ist, dass die in Rede stehenden Internet-Seiten auch Elemente
enthalten, die eine Zuordnung zu den Telediensten ermöglichen könnten. So wird
man etwa das Bereitstellen von Diskussionsforen für Besucher der Seiten wohl als
Individualkommunikation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG einzuordnen haben. Bei
den insbesondere auf der Seite "http://www. " bereit gestellten
Bestellangeboten könnte es sich teilweise um "Homeshopping" im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 5 TDG handeln. Bei anderen Bestandteilen der beiden Seiten, namentlich
den politischen Kommentaren und Anleitungen, liegt dem gegenüber die Einordnung
als Abrufdienst im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV nahe. Für die Entscheidung, ob
die jeweilige Seite dem Teledienstegesetz oder dem Mediendienste-Staatsvertrag
zuzuordnen ist, ist jedoch eine Gesamtschau des inhaltlichen Angebotes
vorzunehmen,
vgl. Tettenborn, in: Beck'scher IuKDG-Kommentar, 2001, § 2 TDG
Rn. 43.
Dabei ist nach der Abgrenzungsbestimmung des § 2 Abs. 4 Nr. 3 TDG maßgeblich
darauf abzustellen, ob bei dem inhaltlichen Angebot die redaktionelle Gestaltung zur
Meinungsbildung für die Allgemeinheit im Vordergrund steht. Ein Angebot ist also
dann als Mediendienst einzuordnen, wenn es der Meinungsbildung dienen soll und
diese Bestimmung zur Meinungsbildung nicht bloß Beiwerk ist, sondern die Seite
prägt. Daran gemessen handelt es sich bei den beiden Internet-Seiten "http://www.
" und "http://www. " um Mediendienste. Denn auf beiden
Seiten steht die redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung deutlich im
Vordergund.
Auf der Seite "http://www. " wird (in englischer Sprache) einleitend
festgestellt, dass es sich bei t. um eine Organisation für die "mutigen Männer
und Frauen" handele, die für den Erhalt der "weißen westlichen Kultur", Ideale und
Meinungsfreiheit kämpften, ein Forum zur Entwicklung von Strategien und zur
Bildung politischer und sozialer Gruppen mit dem Ziel, den "Sieg" sicher zu stellen.
Schon diese Einleitung legt die Einordnung als ein Angebot zur Meinungsbildung
nahe. Im Folgenden werden verschiedene aktuelle Fragen der Weltpolitik
angesprochen. In einem deutschsprachigen Bereich sind Texte abrufbar über "Die
politische Tat", "Wie organisieren?" u.a.. Insgesamt steht damit außer Zweifel, dass
eine redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung im Vordergrund steht.
Auch die Seite "http://www. " ist vorwiegend durch ihre
redaktionelle Gestaltung zur Meinungsbildung geprägt. Hinsichtlich des neben die
Einleitung platzierten Fotos von M. unter einer Hakenkreuzfahne, ausgestattet
mit Hitlerfrisur und Schnurrbart sowie Hakenkreuzbinde, sowie hinsichtlich der im
Anschluss an die Einleitung abgedruckten "Nazi Nachrichten", bei denen deutsche
und andere Politiker verunglimpft werden, ist die Bestimmung zur Meinungsbildung
unzweifelhaft. Soweit auf der Seite auch Nazi-Artikel zur Bestellung angeboten
werden, z. B. Hakenkreuzaufkleber und -fahnen, CDs und Videos, Bücher und
anderes Popagandamaterial, stellt auch dies die Bestimmung zur Meinungsbildung
nicht in Frage - und zwar schon deshalb nicht, weil auch die Darbietung dieser Artikel
ihrem Gesamtbild nach auf Meinungsbildung ausgelegt ist.
Die Voraussetzungen für ein Eingreifen nach § 22 Abs. 2 MDStV liegen vor. Nach
dieser Regelung trifft die zuständige Aufsichtsbehörde, wenn sie einen Verstoß
gegen Bestimmungen des Mediendienste-Staatsvertrages feststellt, die zur
Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem
Diensteanbieter. Sie kann insbesondere Abgebote untersagen und deren Sperrung
anordnen.
Die Antragsgegnerin ist als Medienaufsichtsbehörde nach Art. 2 des Gesetzes zum
Staatsvertrag über Mediendienste vom 27.6.1997 (GVBl. NW S. 158) i.V.m. § 1 der
Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Mediendienstestaatsvertrag vom
17.9.1997 (GVBl. NW S. 184) zuständige Medienaufsichtsbehörde im Sinne des § 22
Abs. 2 MDStV.
Hinsichtlich beider Seiten liegt auch der Verstoß gegen eine Bestimmung des MDStV
vor, nämlich zumindest gegen § 12 Abs. 1 Nr. 1 MDStV, wonach Angebote
unzulässig sind, wenn sie gegen Bestimmungen des Strafgesetzbuches verstoßen.
Ausreichend ist dabei - entsprechend allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und
Ordnungsrechts -, dass ein Straftatbestand erfüllt ist und Rechtfertigungsgründe nicht
vorliegen. Ob auch ein schuldhaftes Handeln vorliegt und weitere Bedingungen der
Strafbarkeit erfüllt sind, etwa ein etwaiges Strafantragserfordernis, ist insoweit ohne
Belang, da mit dem Vorliegen objektiv strafrechtswidrigen Verhaltens die öffentliche
Sicherheit verletzt ist,
vgl. dazu Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2002,
§ 8 Rn. 12.
Vorliegend verstoßen die in Rede stehenden Seiten gegen §§ 86 Abs. 1, 86a Abs. 1,
130 Abs. 1 - 3 und 130a Abs. 1, 2 StGB. Insoweit wird analog § 117 Abs. 5 VwGO
auf die zutreffenden Gründe des Bescheides vom 8.2.2002 (S. 3 - 5) verwiesen. Die
Kammer geht dabei im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes
- BGH, Urteil vom 12.12.2000 - 1 StR 184/00 -, NJW 2001, 624 ff. -
davon aus, dass insoweit auch das deutsche Strafrecht Anwendung findet, da ein
zum Tatbestand gehörender Erfolg (§§ 3, 9 Abs. 1 StGB) im Inland eintritt, wenn die
betreffende Äußerung zur Friedensstörung im Inland geeignet ist. Ob neben dem
Verstoß gegen § 12 Abs. 1 Nr. 1 MDStV auch Verstöße gegen § 12 Abs. 1 Nrn. 2 - 5
MDStV vorliegen, was insbesondere in Bezug auf die Seite "http://www.
" nahe liegen dürfte, kann dahinstehen.
Die Antragstellerin konnte auch als verantwortlicher Diensteanbieter zum Adressaten
einer Sperrungsverfügung gemacht werden. Nach § 22 Abs. 2 und 3 MDStV sind
entsprechende Maßnahmen vorrangig gegen den Anbieter eigener Inhalte nach § 6
Abs. 1 MDStV zu richten. Erweisen sich Maßnahmen gegen ihn als nicht
durchführbar oder nicht erfolgversprechend, kann jedoch auch der Diensteanbieter
von fremden Inhalten nach den §§ 7 bis 9 MDStV in Anspruch genommen werden.
Die Privilegierungsregelungen der §§ 7 bis 9 MDStV stehen dem nicht entgegen, da
die Verpflichtung zur Sperrung der Nutzung von Informationen gemäß § 6 Abs. 2
Satz 2 MDStV von der Privilegierung unberührt bleibt.
Die Antragstellerin ist Diensteanbieterin im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 MDStV,
da sie - wie oben bereits dargelegt - fremde Mediendienste zur Nutzung bereit hält
bzw. den Zugang zu ihnen vermittelt. Eine Inanspruchnahme der vorrangig
verantwortlichen Diensteanbieter, also der in den USA ansässigen Service- oder
Content-Provider, ist nicht durchführbar bzw. nicht erfolgversprechend. Die
Antragsgegnerin hat sich bereits im Jahre 2000 bemüht, durch Schreiben an die
amerikanischen Provider auf diese dahin gehend einzuwirken, dass entsprechende
Inhalte nicht mehr angeboten werden. Darüber hinaus hat sie sich an amerikanische
Stellen, namentlich das Generalkonsulat und die Federal Communications
Commission - FCC - gewandt. Die FCC hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen,
dass in den Vereinigten Staaten ein Vorgehen gegen bestimmte Inhalte wegen des
durch den ersten Verfassungszusatz strikt geschützten Rechts der freien Rede
grundsätzlich ausgeschlossen sei. Aufgrund dieser Rechtslage in den USA, die im
Übrigen dem Grunde nach auch gerichtsbekannt ist, ist ein Vorgehen gegen die
primär verantwortlichen Diensteanbieter derzeit nicht erfolgversprechend.
Die Verfügung dürfte nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein
möglichen summarischen Prüfung auch nicht wegen eines Verstoßes gegen § 37
Abs. 1 VwVfG rechtswidrig sein, dem zufolge ein Verwaltungsakt inhaltlich
hinreichend bestimmt sein muss. Dies ist hinsichtlich des mit der Verfügung
angestrebten Zieles unzweifelhaft, denn das Ziel, die Sperrung der in Rede
stehenden Inhalte, wird durch den Verfügungstenor eindeutig vorgegeben. Bedenken
könnte allerdings die Tatsache auslösen, dass das zum Erreichen des Zieles zu
wählende Mittel durch die Verfügung nicht vorgegeben, sondern der Antragstellerin
die Auswahl zwischen den - mindestens drei - vorhandenen Sperrungsmöglichkeiten
überlassen wird. Ein solches Vorgehen kann insbesondere im Hinblick auf die
Tatsache, dass der Verwaltungsakt Grundlage der Verwaltungsvollstreckung ist,
bedenklich sein,
vgl. OVG NW, Urt. v. 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000
f.; VGH Hessen, Beschl. v. 26.7.1994 - 4 TH 1779/93 -, BRS 56, Nr.
212; P.Stelkens/U.Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6.
Aufl. 2001, § 37 Rn. 27.
Letztlich ist bei der Frage der Bestimmtheit jedoch auf den Einzelfall abzustellen, wie
sich schon aus der eine Abwägung andeutenden Formulierung des § 37 Abs. 1
VwVfG ("hinreichend") ergibt. Im Einzelfall kann eine gewisse Unbestimmtheit
unabdingbar oder sogar geboten sein, etwa wenn die Entscheidung zwischen
mehreren zur Verfügung stehenden Mitteln einen Kernbereich der
Entscheidungsfreiheit des Adressaten betrifft,
vgl. BVerwG, Urt. v. 15.2.1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335 ff., zu
dem nicht näher konkretisierten Gebot, eine Baulücke zu schließen;
für die Möglichkeit, dem Adressaten die Wahl des Mittels zu
überlassen, etwa auch Hennecke, in: Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1998, §
37 Rn. 3.2.6. mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung;
Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 37 Rn. 16.
Vorliegend dürfte das Vorgehen der Antragsgegnerin im Hinblick auf das Bestimmt-
heitsgebot vertretbar sein. Die Gespräche bzw. Anhörungen im Vorfeld der
Sperrungsverfügung haben gezeigt, dass die verschiedenen diskutierten
Möglichkeiten der Sperrung den jeweiligen Provider in sehr unterschiedlicher Weise
belasten können, je nach dem, über welche technische Infrastruktur, welches
Personal und welchen Kundenkreis er verfügt. Darüber hinaus wurden weitere
technische Möglichkeiten erörtert, deren Durchführbarkeit noch nicht erprobt ist. Vor
diesem Hintergrund dürfte es im Ergebnis nicht zu beanstanden sein, wenn die
Antragsgegnerin dem einzelnen Provider die Entscheidung überlässt, mit welcher
Methode er seiner Verpflichtung zur Sperrung nachkommt. Damit wird den
Adressaten der Verfügung ein Spielraum bei der Gestaltung ihrer Gewerbebetriebe
belassen und somit auch ihr Recht, betriebliche Entscheidungen selbst zu treffen,
weitgehend gewahrt. Zugleich wird der Antragstellerin ein Spielraum eingeräumt, um
selbst neue technische Vorgehensweisen zu entwickeln. Dass die
Sperrungsverfügung Grundlage der Verwaltungsvollstreckung ist, steht dem nicht
zwingend entgegen, denn bei der Androhung und Festsetzung eines entsprechenden
Zwangsmittels wäre die Antragsgegnerin an das Gebot der Verhältnismäßigkeit
gebunden und müsste diejenige Maßnahme ergreifen, die die Antragstellerin am
wenigsten beeinträchtigt (§ 58 Abs. 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NW).
Die angefochtene Verfügung ist auch nicht deshalb rechtswidrig, weil die von der An-
tragstellerin verlangte Maßnahme unmöglich wäre. Dass die Vornahme der durch die
Antragsgegnerin angeregten Maßnahmen möglich ist, ergibt sich schon daraus, dass
etliche Provider inzwischen entsprechende Sperrungsmaßnahmen vorgenommen
haben. Letztlich wird die Möglichkeit der Maßnahmen durch die Antragstellerin wohl
auch nicht in Zweifel gezogen, wie sich aus der eidesstattlichen Versicherung des
Vertriebsleiters der Antragstellerin vom 28.11.2002 ergibt.
Die Verfügung leidet des Weiteren nicht unter einem Ermessensfehler. Dabei dürfte
hinsichtlich der Frage, ob gegen die in Rede stehenden Seiten überhaupt
vorgegangen wird, der Antragsgegnerin gar kein (Entschließungs-) Ermessen
eingeräumt sein. Die maßgebliche Ermächtigungsnorm, § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV,
gibt nämlich vor, dass die Medienaufsicht Maßnahmen gegen unzulässige Inhalte
"trifft", ohne der Aufsichtsbehörde dabei dem Wortlaut nach Ermessen einzuräumen.
Selbst wenn man jedoch - mit der Antragstellerin - ein Entschließungsermessen
annähme, hätte die Antragsgegnerin dieses jedenfalls im Widerspruchsbescheid -
und damit rechtzeitig - ausgeübt. Dort hat die Antragsgegnerin nämlich ausgeführt,
dass sie auch die Voraussetzungen für ein Eingreifen auf der Grundlage des § 14
OBG NW für gegeben hält. In diesem Zusammenhang hat die Antragsgegnerin
erläutert, warum sie sich für ein Tätigwerden entschieden hat (Seite 14 vorletzter
Absatz). Diese Ermessensüberlegungen tragen ohne Weiteres auch die gleich
gelagerte Entscheidung, ob auf der Grundlage des Mediendienste-Staatsvertrages
eingegriffen werden soll. Fehler bei der Ausübung des Auswahlermessens,
insbesondere hinsichtlich der Störerauswahl, sind nicht erkennbar. Die
Antragsgegnerin hat sich - in Anlehnung an die durch § 22 Abs. 2 und 3 MDStV
vorgegebene Rangfolge - zunächst um ein Vorgehen gegen die Service- bzw.
Content-Provider bemüht und erst nach dem Scheitern dieser Bemühungen die -
soweit ersichtlich - allein verbliebenen Verantwortlichen, die Access-Provider, in
Anspruch genommen. Diese Entscheidung hat die Antragsgegnerin auch ausführlich
begründet.
Bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen
Prüfung ist die Sperrungsverfügung auch nicht unverhältnismäßig. Sie ist geeignet
und erforderlich, um den angestrebten Erfolg zu erreichen, und sie steht auch in
einem angemessenen Verhältnis zu dem entstehenden Aufwand.
Eine Maßnahme der Gefahrenabwehr ist bereits dann geeignet zur Erreichung eines
legitimen Zweckes, wenn durch sie der gewünschte Erfolg gefördert wird. Vorausset-
zung der Rechtmäßigkeit einer entsprechenden Maßnahme ist also nicht, dass die
Gefahr durch sie vollständig beseitigt wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die
angeordnete Maßnahme einen wirksamen Beitrag zur Gefahrenabwehr leisten kann,
Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl.
2001, Teil F Rn. 222; Pieroth/Schlink/Kniesel a.a.O., § 10 Rn. 22;
speziell zu Fallgestaltungen der vorliegenden Art auch Zimmermann,
NJW 1999, 3145, 3150; Spindler/Volkmann, K & R 2002, 398, 406.
Davon ist vorliegend auszugehen. Zwar ist die Effizienz der angeordneten
Maßnahmen wegen der Vielzahl und Bedeutung der außerhalb des
Zuständigkeitsbereichs der Antragsgegnerin ansässigen Provider und der
verschiedenen Möglichkeiten der Umgehung einer Sperrung relativ gering - näher
dazu unten -; für die Gruppe der durchschnittlichen, technisch nicht versierten
Nutzer, welche die in Rede stehenden Seiten etwa über die konkrete Adresse
ansteuern wollen, bedeutet die Umsetzung der Verfügung aber jedenfalls eine
Erschwernis und Unbequemlichkeit, die sie teilweise wohl durchaus von einem
Zugriff auf die Angebote abhalten wird,
ebenso Spindler/Volkmann, K & R 2002, 398, 406.
Die Maßnahme ist auch erforderlich; ein milderes, ebenso effizientes Mittel zur Unter-
bindung der Angebote ist nicht ersichtlich. Den Weg eines freiwilligen Handelns bzw.
einer Selbstverpflichtung zur Sperrung der Seiten hat die Bezirksregierung zu
beschreiten versucht, indem sie die Provider zu einem entsprechendem Vorgehen
aufgerufen hat. Dieser Weg hat indes nicht zum Erfolg geführt. Dass mit
Aufklärungsmaßnahmen und Ratings ein Erfolg erzielt werden könnte, welcher die
Sperrung entbehrlich machte, hält die Kammer für wenig wahrscheinlich.
Die Sperrungsanordnung dürfte schließlich wohl auch angemessen sein, d.h. der der
Antragstellerin entstehende Aufwand dürfte in einem noch vertretbaren Verhältnis zu
dem erzielten Erfolg stehen (vgl. § 15 Abs. 2 OBG NW). Insoweit ist allerdings festzu-
stellen, dass die Effizienz der angeordneten Maßnahmen äußerst begrenzt ist. Nach
den Angaben der Antragstellerin, denen die Antragsgegnerin nicht entgegen getreten
ist, verfügen die beiden größten Provider in der Bundesrepublik, AOL und t-online,
gemeinsam über einen sehr hohen Marktanteil. Beide haben ihren Sitz außerhalb
des Zuständigkeitsbereiches der Antragsgegnerin. Ein erheblicher Anteil von Nutzern
bleibt damit von vornherein von den Auswirkungen der Sperrungsanordnung
unberührt. Auch einige der übrigen Provider dürften ihren Sitz außerhalb Nordrhein-
Westfalens haben. Lediglich ein Bruchteil der Internet-Nutzer wird daher von
Maßnahmen der Antragsgegnerin überhaupt betroffen. Für einen Teil der Nutzer
dieser Gruppe wiederum bedeutet die Sperrungsanordnung kaum Erschwernis, weil
sie technisch hinreichend versiert sind, um jede der in Rede stehenden
Sperrungsmaßnahmen zu umgehen. Es verbleibt damit eine - auch gemessen an der
Gesamtzahl von nach Angaben der Antragsgegnerin 25 Millionen Internet-Nutzern -
relativ geringe Zahl von Nutzern, welche die in Rede stehenden Angebote nicht auf
Anhieb ansteuern kann und auch nicht ohne Weiteres in der Lage ist, sie auf
alternativen Wegen zu erreichen.
Dem nach alledem eher geringen Effekt der Maßnahme steht indes - jedenfalls bei
der "DNS-Methode" - auch ein nur geringer Aufwand bei der Antragstellerin
gegenüber, so dass das Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen gerade noch
vertretbar erscheint. Der Vertriebsleiter der Antragstellerin hat in seiner
eidesstattlichen Versicherung vom 28.11.2002 erklärt, der personelle Aufwand für die
Sperrung zweier Adressen im Domain-Name-Server betrage etwa 1,5
Mannstunden; ein Sachaufwand falle nicht an. In der von der Antragsgegnerin
vorgelegten eidesstattlichen Erklärung des Leiters des Rechenzentrums der
Universität Dortmund vom 30.11.2002 ist von einem Zeitaufwand von weniger als
zehn Minuten die Rede, wobei regelmäßige Kontrollen hinzukämen. Zwei weitere von
der Antragsgegnerin vorgelegte Stellungnahmen von betroffenen Providern (GA Bl.
378 - 382) sprechen von einem Zeitaufwand von "zwei Personenstunden" bzw. "zwei
Stunden pro gesperrter Seite". Insgesamt ist demnach von einem recht geringen
Aufwand auszugehen. Dass sich dieser Aufwand bei einem zukünftigen Vorgehen
der Antragsgegnerin gegen eine Vielzahl von Internet-Seiten in einem Maße ad-
dieren könnte, das zu dem erzielten Nutzen außer Verhältnis steht, ist nicht zu
verkennen. Derzeit liegen indes keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine
entsprechende Absicht der Antragsgegnerin vor. Im Übrigen ist zu berücksichtigen,
dass sich durch eine Weiterentwicklung der Sperrungsmethodik und ein Tätigwerden
der Medienaufsichtsbehörden anderer Bundesländer auch die Effektivität von
Sperrungsmaßnahmen verbessern könnte.
Eine Verletzung der Antragstellerin in ihren Grundrechten ist nicht ersichtlich.
Insoweit wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf
in seinem Beschluss vom 19.12.2002 - 15 L 3749/02 u.a. -, S. 20 ff., verwiesen, die
sich die Kammer zu eigen macht.
Hielte man - entgegen der nach summarischer Prüfung gewonnenen Einschätzung
der Kammer - vorliegend den Mediendienste-Staatsvertrag für unanwendbar und
stattdessen das Teledienstegesetz für einschlägig, so änderte dies nichts an der
Rechtmäßigkeit der Sperrungsverfügung, denn auch in diesem Falle wäre die
Verfügung rechtmäßig. Auch insoweit wird auf die Ausführungen des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf in seinem Beschluss vom 19.12.2002 - 15 L 3749/02
u.a. -, S. 23 ff., verwiesen, denen sich die Kammer anschließt.
b)
Spricht somit einiges für die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 8.2.2002, so wäre
eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nur geboten, wenn eine
Interessenabwägung ergäbe, dass das (allgemeine) Interesse der Antragstellerin,
vorläufig vom Vollzug der Verfügung verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse
an dem sofortigen Vollzug der Verfügung überwöge. Dies ist indes nicht der Fall. Das
öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug der Maßnahme ist als hoch einzustufen,
da es um das Unterbinden einer permanenten Verletzung von Straftatbeständen
erheblichen Gewichts geht. Schutzgüter dieser Straftatbestände sind der öffentliche
Friede und der Jugendschutz, aber auch Individualrechtsgüter wie die Würde des
Menschen,
vgl. Tröndle/Fischer, Strafgesetzbuch, Kommentar, 49. Aufl. 1999,
§ 86a Rn. 1; § 130 Rn. 1a; § 130a Rn. 2.
Der Straftatbestand der Volksverhetzung etwa soll Teile der inländischen
Bevölkerung schon im Vorfeld von unmittelbaren Menschenwürdeverletzungen
schützen und will - wegen der besonderen Geschichte Deutschlands - dem
Ingangsetzen einer historisch als gefährlich nachgewiesenen Eingendynamik
entgegenwirken,
so BGH, Urteil vom 12.12.2000 - 1 StR 184/00 -, NJW 2001, 624,
628.
Ein schützenswertes Interesse an der Verbreitung entsprechender, von der
Rechtsordnung klar missbilligter Inhalte, ist nicht erkennbar.
Die wirtschaftlichen Auswirkungen, welche die Antragstellerin der
Sperrungsanordnung entgegen hält, sind demgegenüber eher geringfügig. Ernsthafte
Beeinträchtigungen ihres Geschäftsbetriebes hat sie letztlich nicht vorgetragen. Der
bei der Sperrung entstehende Aufwand ist jedenfalls bei der "DNS-Methode" - wie
oben dargelegt - gering. Die Sperrung ist offenbar auch ohne Weiteres reversibel.
Dass Kunden der Antragstellerin wegen der Sperrung in nennenswerter Anzahl den
Provider wechseln werden, hält die Kammer für äußerst unwahrscheinlich, zumal die
Kunden der Antragstellerin nach deren Angaben überwiegend Geschäftskunden
sind, die an den in Rede stehenden Angeboten kaum Interesse haben dürften.
Konkrete Anhaltspunke für entsprechende Wechselabsichten sind jedenfalls nicht
erkennbar.
c)
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat
dabei mit Rücksicht auf den vorläufigen Charakter des Verfahrens den halben
Auffangstreitwert des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG als Ausgangspunkt gewählt und
diesen Betrag - auch wegen der Bedeutung des Verfahrens für vergleichbare
zukünftige Verfügungen der Medienaufsicht - angemessen erhöht.