Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-11, Aktenzeichen 27 K 1556/05
ECLI:DE:VGK:2007:0511.27K1556.05.00

Tenor

Der Gebührenbescheid vom 14. Oktober 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2005 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 %
des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin ist Betreiberin eines Mobilfunknetzes. Auf ihren Antrag vom 13. Juni
2000 hin teilte ihr die Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation (heute:
Bundesnetzagentur) mit Bescheid vom 16. August 2000 das Nutzungsrecht an dem
Rufnummernblock 0163 bestehend aus 10 Millionen Rufnummern zu. Hierfür setzte
sie mit Gebührenbescheid vom 04. September 2000 eine Gebühr gemäß § 1 Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung in Verbindung mit Ziffer B.4 des zugehörigen Gebührenverzeichnisses eine Gebühr von 10 Millionen DM (5.112.918,81
Euro) fest. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 06. Oktober 2000 Klage
beim Verwaltungsgericht Köln (11 K 8242/00). Nachdem das Bundesverwaltungsgericht in Verfahren anderer Mobilfunknetzbetreiber mit Urteilen vom 30. April 2003 Ziffer B.4 des Gebührenverzeichnisses wegen Verstoßes gegen das Äquivalenzprinzip
beanstandet hatte, hob die Regulierungsbehörde den Gebührenbescheid vom 04.
September 2000 mit Bescheid vom 06. November 2003 auf. Daraufhin nahm die
Klägerin ihre Klage zurück.

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Mit Bescheid vom 14. Oktober 2004 setzte die Regulierungsbehörde gestützt auf
die Änderung der Telekommunikationsgebührenverordnung vom 07. Mai 2004 die
Gebühr für die Rufnummernblockzuteilung vom 16. August 2000 auf 500.000,00 Euro fest.

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Hiergegen legte die Klägerin am 03. November 2004 Widerspruch ein, den sie im
Wesentlichen wie folgt begründete: Der Gebührenbescheid sei rechtswidrig, weil die
Gebühr ausgehend von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April
2003 nach wie vor gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. Das Bundesverwaltungsgericht sei davon ausgegangen, dass der Verwaltungsaufwand für die Zuteilung eines Rufnummerblocks 2.250,00 DM betrage. Die nunmehr festgesetzte Gebühr überschreite diesen Verwaltungsaufwand immer noch um das Vierhundertvierundvierzigfache. Gehe man davon aus, dass die in Ziffer B.4 festgesetzte Mindestgebühre
von 500 Euro die Kosten des Verwaltungsaufwandes wiederspiegele, sei sogar eine
tausendfache Überschreitung festzustellen. Auch eine vierhundertvierundvierzigfache Überschreitung der Kosten des Verwaltungsaufwandes verstoße aber gegen das
Äquivalenzprinzip.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 2005 wies die Beklagten den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Gebührenforderung sei noch
nicht verjährt. Durch den Gebührenbescheid vom 04. September 2000 sei der Lauf
der Verjährung unterbrochen worden. Die neu in Lauf gesetzte Verjährungsfrist sei
bei Erlass des Gebührenbescheides noch nicht abgelaufen gewesen. Die Gebührenfestsetzung entspreche dem Gebührenverzeichnis. Ob die Gebührenregelung mit
höherrangigem Recht vereinbar sei, könne im Widerspruchsverfahren nicht geprüft
werden.

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Die Klägerin hat rechtszeitig Klage erhoben, zu deren Begründung sie auf den
Inhalt ihres Widerspruchsschreibens verweist und ergänzend geltend macht, die Gebührenforderungs sei auch verjährt, da der Gebührenbescheid vom 4. September
2000 den Lauf der dreijährigen Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1 1. Alt.
VwKostG nicht unterbrochen habe und die als absolute Frist zu verstehende vierjährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwKostG spätestens am 11. Juli
2004 abgelaufen sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Gebührenbescheid vom 14. Oktober 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2005 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung das ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht vorliege. Bis zu den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtes vom 30. April 2003
sei das Äquivalenzprinzip dahingehend verstanden worden, dass zwischen dem aus
der Sicht des Empfängers zu beurteilenden Wert der Amtshandlung und der Gebühr
kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht fordere nunmehr zusätzlich, dass auch zwischen den durch die Amtshandlung entstandenen Verwaltungskosten und der Gebühr kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts könne entnommen werden,
dass es den Gebührenbescheid allein wegen des gröblichen Missverhältnisses zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebühr aufgehoben habe,
nicht aber wegen eines gröblichen Missverhältnisses zwischen dem Wert der Amtshandlung und der Gebühr. Im Hinblick darauf, dass bei der Beurteilung des Verhältnisses zwischen Gebühr und Kosten des Verwaltungsaufwandes eine wertende Beurteilung der Beklagten nötig sei, der Beklagten also ein Einschätzungsspielraum
zustehe, könne ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht festgestellt werden.
Die Klägerin gehe im Übrigen zu Unrecht davon aus, dass die Mindestgebühr in Höhe von 500,00 Euro den Kosten des Verwaltungsaufwandes entspreche.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet.

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Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 14. Oktober 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 2005 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Bundesnetzagentur
durfte von der Klägerin für die Zuteilung des Rufnummernblocks 0163 mit 10.000.000
Rufnummern mit Bescheid vom 18. Mai 2000 keine Gebühr in Höhe von 500.000,00
Euro erheben.

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Diese Gebührenfestsetzung ist rechtswidrig, weil ihr keine wirksame Gebührenregelung zu Grunde liegt.

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Die Gebührenfestsetzung beruht auf dem im Zeitpunkt der Verwirklichung des
Gebührentatbestandes geltenden § 43 Abs. 3 Satz 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120 - TKG a.F.) i.V.m. §
1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999
(BGBl. I S.1887 - TNGebV) in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der
Telekommunikationsnummernverordnung vom 7. Mai 2004 (BGBl. I S. 868), die
rückwirkend zum 01. Januar 1999 in Kraft getreten ist. Diese sieht in der Anlage
unter der Gebührenposition B.4 für die Zuteilung von Blocks von zehnstelligen oder
elfstelligen Rufnummern für Funknetze der Nummernbereiche (0)15, (0)16 und (0)17
eine Gebühr in Höhe von 0,05 Euro je zugeteilter Rufnummer vor, so dass bei der
Zuteilung eines Blocks von 10.000.000 Rufnummern eine Gebühr in Höhe von
500.000,00 Euro anfällt.

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Dieser Gebührenhöhe steht nach der Begründung zur Änderungsverordnung ein
Verwaltungskostenaufwand in Höhe von 500,00 Euro für die Zuteilung eines
Rufnummernblocks gegenüber. Dieser Betrag liegt nochmals deutlich unter dem Betrag von 1.125,00 Euro, den das Bundesverwaltungsgericht in dem die
Vorläuferregelung betreffenden Urteil vom 30. April 2003

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- 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385

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zugrundegelegt hat. Damit übersteigt die nunmehr festgesetzte Gebühr die
Kosten des Verwaltungsaufwands um das 1000fache.

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Zwar ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der
Höhe der Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken nicht an das
Kostendeckungsprinzip gebunden war. Gemäß § 3 VwKostG, auf den § 43 Abs. 3
Satz 4 TKG a.F. verweist, sind Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der
den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Ist dagegen gesetzlich
vorgesehen, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben
werden, sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte
Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen
Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt.
Eine derartige ausdrückliche Beschränkung des Gebührenzwecks auf die
Kostendeckung ist hier weder in § 43 Abs. 3 TKG vorgesehen, noch ergibt sie sich
aus dem zur Zeit der Verwirklichung des Gebührentatbestandes geltenden Art. 11
der Richtlinie 97/13/EG. Dieser sieht zwar in Abs. 1 eine Beschränkung der
Gebührenhöhe auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes vor, erlaubt aber gemäß
Abs. 2 ein Abweichen hiervon, wenn auf knappe bzw. zu schonende Ressourcen
zurückgegriffen wird: In diesem Fall dürfen Abgaben erhoben werden, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung der Ressource sicherzustellen. Bei
der Zuteilung von Rufnummernblöcken im Mobilfunkbereich sind aber im Sinne der
Richtlinie knappe Ressourcen betroffen,

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vgl. VG Köln, Urteil vom 30. Juli 2004 - 11 K 43/01 -, MMR 2004,
776 unter Bezugnahme auf die Begründung des Beschlusses des
Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, NVwZ
2003, 1509; Schlussantrag des Generalanwaltes beim EuGH vom 09.
Dezember 2004 in den Verfahren C 327/03 und 328/03,

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mit der Folge, dass das Kostendeckungsprinzip bei der Bemessung der Gebühr
keine Anwendung findet.

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Eine Gebühr, die - wie hier - die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das
1000fache übersteigt, verletzt jedoch, das in § 3 Satz 1 VwKostG einfachgesetzlich
konkretisierte Äquivalenzprinzip. Zum Äquivalenzprinzip hat das
Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. April 2000 (- 6 C 5/02 - ,
NVwZ 2003, 1385) betreffend die Vorgängerregelung der hier streitentscheidenden
Regelung folgendes ausgeführt:

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„Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass
die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr
abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (...). Danach sind
Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand
berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem
wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Bei Anwendbarkeit des
Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen
weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bemessung
der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes
beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen,
wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der
Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht
gänzlich ohne Bedeutung. (...) Das Äquivalenzprinzip verbietet eine Gebühr,
die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen
Leistung - hier denjenigen der Zuteilungsentscheidung - entfernt. Aus diesem
Grund ist in § 3 Satz 1 VwKostG für derartige Verwaltungsgebühren
ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr
der Verwaltungsaufwand „berücksichtigt" wird. Auch mit dieser Anforderung
entspricht das Äquivalenzprinzip einem Verfassungsgebot. Denn zum einen
darf der mit der Gebühr verfolgte Kostendeckungszweck schon um des
gebotenen Mindestmaßes an Sachgerechtigkeit und innerer
Regelungskonsistenz willen nicht ohne Auswirkungen auf die Höhe der
Gebühr bleiben (...). Zum anderen wird wegen der Begrenzungs- und
Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff GG) die
Höhe der Gebühr wesentlich von der besonderen
Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt, die der Gesetzgeber durch die
Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat. Auch
dieser Zusammenhang, der durch die demokratische Funktion der
Entscheidung des Gesetzgebers über die verfolgten Gebührenzwecke
bestätigt wird, führt zu dem Schluss, dass bei der Bemessung der Gebühr der
mit ihr verfolgte Zweck der Kostendeckung - gegebenenfalls neben etwaigen
weitergehenden Gebührenzwecken - zumindest nicht gänzlich aus dem Auge
verloren werden darf (...).

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... Aus dem Gesagten folgt, dass entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung die Kosten des Verwaltungsaufwandes auch dann nicht
völlig vernachlässigt werden dürfen, wenn bei der Bemessung der Gebühr der
wirtschaftliche Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Auch in
diesem Fall muss der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben,
dass diese sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht völlig von den Kosten des
Verwaltungsaufwandes lösen darf."

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Hiervon ausgehend kann zwar festgestellt werden, dass die Gebühr in keinem
gröblichen Missverhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert einer Rufnummer steht. Der
Verordnungsgeber hat den wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung ausgehend von einem geschätzten Umsatz von 79,00 Euro bis 156,00 Euro je Rufnummer
mit 50 Euro je zugeteilter Rufnummer angesetzt.

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Zur Zulässigkeit der Anknüpfung an geschätzte Jahresumsätze vgl.
im Einzelnen BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6/02 -,
NVwZ 2003, 1509 (1512).

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Die je Rufnummer anfallende Gebühr in Höhe von 0,05 Euro macht
demgegenüber lediglich 1/1000 des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummer aus, so
dass von einem gröblichen Missverhältnis zwischen dem Wert der
Verwaltungsleistung für den Gebührenschuldner und der Gebühr keine Rede sein
kann.

30

Jedoch verletzt die Gebührenhöhe das Äquivalenzprinzip dadurch, dass sie die
Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung des Rufnummernblocks, die der
Verordnungsgeber ausweislich der Begründung zur Änderungsverordnung mit
500,00 EUR ansetzt, immer noch um das 1000fache übersteigt. Nach Auffassung
des Gerichts hat sie sich damit - absolut gesehen - im Sinn der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (immer noch) vollständig von den tatsächlichen Kosten
des Verwaltungsaufwandes entfernt und vernachlässigt diesen Aufwand für die
Festlegung der Gebührenhöhe.

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Hieran ändert auch nichts, dass nach der Begründung der Änderungsverordnung
die Gebühr das geometrische Mittel zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwandes in Höhe von 500,- EUR und dem von der Klägerin nicht weiter in Zweifel
gezogenen wirtschaftlichen Wert der Zuteilung je Rufnummer von 50,- EUR (bei
Zuteilung von 10 Mio. Rufnummern je Block also 50 Mio. EUR) bilden soll. Allein der
Umstand, dass sich zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Gebühr irgendeine
wie auch immer geartete rechnerische Relation herstellen lässt, reicht eben gerade
nicht aus, um dem Äquivalenzprinzip zu genügen, sondern nur eine solche Relation,
die den Verwaltungsaufwand im Blick behält.

32

Ebenso wenig kann der Umstand, dass mit der Gebühr auch Lenkungszwecke
verfolgt werden sollen, ein derart weites Auseinanderklaffen zwischen den Kosten
des Verwaltungsaufwands und der Gebührenhöhe rechtfertigen. Zwar dürfen mit
einer Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt werden. Daher darf die Gebührenhöhe
unter Berücksichtigung des Ziels einer Verhaltenssteuerung festgelegt werden.

33

BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003,
715 (717).

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Hier ist jedoch schon nicht ohne weiteres nachvollziehbar, welche
Lenkungszwecke bei der Rufnummernzuteilung mit der Gebührenhöhe verfolgt
werden sollen. Die Begründung zu der Änderungsverordnung verweist in diesem
Zusammenhang darauf, dass es sich bei den Rufnummern um eine knappe
Ressource handele und die Gebühr im Interesse ihrer optimalen Nutzung am
wirtschaftlichen Wert der Rufnummer ausgerichtet werden solle. Die Frage der
optimalen Nutzung der Rufnummern durch den Betreiber ist jedoch schon für die
Entscheidung über die Zuteilung von Nummern wesentlich; so ist für die Zuteilung
neuer Rufnummern erheblich, wie viele der bisher dem Betreiber zugeteilten
Rufnummern von ihm bereits weitergegeben worden sind bzw. genutzt werden.
Daher ist nicht erkennbar und auch von der Beklagten nicht näher dargelegt worden,
dass und inwieweit dieser Lenkungszweck bei der Festsetzung der Gebührenhöhe,
die an die Zuteilung anknüpft, überhaupt noch zum Tragen kommen kann. Dies um
so weniger als die erhobene Gebühr gemessen an dem wirtschaftlichen Wert der
Rufnummernzuteilung für die Betreiber als Gebührenschuldner absolut gesehen
praktisch zu vernachlässigen ist und daher unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten
kaum zur Verhaltenssteuerung bei ihnen beitragen kann.

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Selbst wenn man jedoch bei einer wertenden Beurteilung des Verhältnisses
zwischen wirtschaftlichem Wert der Amtshandlung für die Klägerin,
Verwaltungsaufwand und Gebührenhöhe davon ausgeht, dass der Zuteilungsgebühr
eine Lenkungsfunktion zukommt, kann dieser Lenkungszweck nach der oben
dargelegten Rechtsprechung für sich genommen nicht rechtfertigen, dass sich die
Gebühr vollständig von dem zugrundeliegenden Verwaltungsaufwand lösen darf, wie
dies hier der Fall ist.

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Ob der Bescheid darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig ist, weil die
Gebührenforderung im Zeitpunkt des Erlasses des im vorliegenden Verfahren
angegriffenen Gebührenbescheides bereits nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
verjährt und damit erloschen war, ist fraglich. Das hängt insbesondere davon ab, ob
die in § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwKostG geregelte vierjährige Verjährungsfrist, die
gemäß § 11 VwKostG mit der Stellung des Antrags auf Zuteilung des
Rufnummernblocks zu laufen begonnen hat, als absolute Frist zu verstehen ist,

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vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38/04 -,
NVwZ - RR 2005, 513, 514,

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mit der Folge, dass sie durch den Erlass des ersten von der Beklagten
aufgehobenen Gebührenbescheides nicht gemäß § 20 Abs. 3 VwKostG
unterbrochen werden konnte. Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden
Entscheidung, da es - wie ausgeführt - an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage
für den angefochtenen Gebührenbescheid fehlt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des
Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 709 ZPO.