Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-01, Aktenzeichen 3 S 1743/03

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26. März 2003 - 2 K 710/02 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Im vorliegenden Rechtsstreit geht es um die Wirksamkeit eines von den Beteiligten geschlossenen gerichtlichen Vergleichs.

2

Die Beklagten sind Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. 9 (XXX XX) in Oberwolfach. Das Grundstück grenzt an die L 96 und ist mit einem Wohn- und Geschäftshaus mit Schaufenstern zur Straße hin bebaut. Die Fläche vor den Schaufenstern wurde in der Vergangenheit als Parkplatz genutzt. In den Jahren 1994/1995 führte die Klägerin eine Umgestaltung der Ortsdurchfahrt der L 96 durch. Hierbei wurde u.a. ein durchgehender Gehweg entlang der L 96 angelegt. Die Klägerin wies die Beklagten darauf hin, dass es durch den Bau des Gehweges künftig sehr schwierig sein werde, weiterhin vier Pkws auf der Fläche zwischen Gebäude und Straße abzustellen. Sie - die Klägerin - sei bereit, den oder die entfallenden Stellplätze - soweit erforderlich - im Rahmen einer Ablösevereinbarung kostenlos an anderer Stelle auf den Grundstücken Flst.-Nrn. 11/1 oder 12/6 bereit zu stellen. Am 6.5.1994 schlossen die Beteiligten eine Vereinbarung, mit der sich die Beklagten verpflichteten, die Gestaltungskonzeption für ihr Grundstück anzuerkennen und die nicht durch öffentliche Zuschüsse gedeckten Aufwendungen sowie die nicht zuschussfähigen Kosten zu tragen.

3

Nach Durchführung der Straßenbaumaßnahme teilte die Klägerin mit Schreiben vom 24.6.1995 den Beklagten mit, ihr Kostenanteil belaufe sich auf 11.199,11 DM. In der Folgezeit konnten sich die Beteiligten nicht über die Frage einigen, ob die Klägerin den Beklagten zwei Stellplätze zur Verfügung zu stellen habe. Einer Zahlungsaufforderung der Klägerin hielten die Beklagten entgegen, ihre Zahlungsverpflichtung sei abhängig von der Schaffung und Sicherung der Ersatzparkplätze durch Baulast durch die Klägerin.

4

Am 14.5.1999 erhob die Klägerin Klage beim Landgericht Offenburg auf Zahlung von 11.199,11 DM zzgl. 4 % Zinsen hieraus seit 1.9.1998. Mit Beschluss vom 31.3.2000 - 2 O 142/99 - erklärte das Landgericht Offenburg den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten für unzulässig und verwies den Rechtsstreit an das VG Freiburg. Die hiergegen von der Klägerin eingelegte sofortige Beschwerde wies das OLG Karlsruhe mit Beschluss vom 26.7.2000 - 14 W 54/00 - zurück. Mit dem in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 26.9.2001 geschlossenen Vergleich verpflichteten sich die Beklagten, als Gesamtschuldner bis zum 1.11.2001 an die Klägerin 17.000,-- DM zu bezahlen, und die Klägerin, bis 1.11.2001 den Beklagten bzw. den jeweiligen Eigentümern des Grundstücks Flst.-Nr. 9 zwei Stellplätze im Sinne des § 37 Abs. 1 LBO auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. 476 zur kostenlosen Nutzung zu überlassen und die Nutzung durch Übernahme einer Baulast zu Gunsten des Grundstücks Flst.-Nr. 9 zu sichern.

5

Am 18.4.2002 beantragte die Klägerin beim Verwaltungsgericht die Fortsetzung des Verfahrens. Sie trug vor, der Vergleich sei nichtig. Es sei unzulässig, auf Vorrat eine Baulast zu übernehmen, für die zur Zeit keine Veranlassung bestehe. Eine Baulast, die als öffentlich-rechtliche Sicherung funktionslos wäre, sei unwirksam. Außerdem habe der Bürgermeister mit dem Abschluss des Vergleichs seine Vertretungsbefugnis überschritten. Sie habe inzwischen zur Abwendung der Zwangsvollstreckung eine entsprechende Baulasterklärung abgegeben. Eine Erledigung sei hierdurch aber nicht eingetreten. Sie habe sich den Widerruf für den Fall vorbehalten, dass der gerichtliche Vergleich im Fortsetzungsverfahren für unwirksam erklärt werde. Die Beklagten sind der Klage entgegengetreten. Die rechtlichen Bedenken der Klägerin gegen die Übernahme der Baulast griffen nicht durch. Der Vergleich sei nicht nichtig. Die beiden durch Baulast zu sichernden Parkplätze könnten bei einer zu erwartenden künftigen Umnutzung des Ladenlokals der Beklagten als notwendige Stellplätze ausgewiesen werden. Sie - die Beklagten - seien ihrer Zahlungsverpflichtung nach Übernahme der Baulast durch die Klägerin nachgekommen. Es sei Erledigung eingetreten. Die Baulast könne nur noch durch Verzicht der Baurechtsbehörde wieder beseitigt werden. Der Widerrufsvorbehalt sei unbeachtlich. Es sei zulässig, Baulasten für künftige Bauvorhaben einzutragen. Der erforderlichen Schriftform nach § 54 GemO sei durch die gerichtliche Protokollierung genügt.

6

Mit Urteil vom 26.3.2003 stellte das Verwaltungsgericht Freiburg - 2 K 710/02 - fest, dass das Verfahren 2 K 1956/00 durch gerichtlichen Vergleich in der mündlichen Verhandlung am 26.9.2001 beendet wurde. Der Vergleich sei wirksam und das gerichtliche Verfahren damit beendet. Die entsprechenden Erklärungen habe der ordnungsgemäß bevollmächtigte Prozessbevollmächtigte abgegeben. Im Übrigen habe auch der Bürgermeister mit verbindlicher Wirkung für die Gemeinde handeln können. § 106 VwGO gehe hinsichtlich des Formerfordernisses § 56 GemO vor. Eine etwaige Nichtigkeit könne allenfalls aus § 134 BGB i.V.m. § 59 Abs. 1 LVwVfG abgeleitet werden. Es sei aber bereits zweifelhaft, ob § 71 LBO eine Verbotsnorm im Sinne des § 134 BGB darstelle. Die im Vergleich vereinbarte Baulast verstoße nicht gegen § 71 LBO. Es seien hinreichende sachliche Gesichtspunkte vorhanden, dass die von der Klägerin übernommene Stellplatzverpflichtung in absehbarer Zeit baurechtliche Bedeutung gewinne. Es sei von den Beklagten deutlich gemacht worden, dass sie im Hinblick auf geplante Umgestaltungen ihres Geschäftsbetriebs auf das Vorhandensein der Stellplätze angewiesen seien.

7

Auf Antrag der Klägerin ließ der Senat mit der Klägerin am 20.8.2003 zugestelltem Beschluss vom 7.8.2003 - 3 S 1238/03 - die Berufung gegen das genannte Urteil zu.

8

Mit am Montag, dem 22.9.2003 eingegangenem Schreiben beantragt die Klägerin,

9

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 26.3.2003 - 2 K 710/02 - zu ändern, das Verfahren fortzusetzen und die Beklagten zu verurteilen, als Gesamtschuldner an die Klägerin 5.726,01 EUR zzgl. 4 % Zinsen seit dem 1.9.1998 zu bezahlen.

10

Sie trägt vor, der Vergleich verstoße gegen § 134 BGB in Verbindung mit § 71 LBO, was zur Nichtigkeit des Vergleichs führe. Die Vorschrift des § 71 LBO sei eine Verbotsvorschrift im Sinne des § 134 BGB. Sie regele die Voraussetzungen, die Zulässigkeit und den Inhalt einer Baulasterklärung und schränke den Gestaltungsspielraum bei Übernahme einer Baulasterklärung ein. Der Vergleich verstoße gegen das Verbot, bei Fehlen eines öffentlichen Interesses eine Baulastverpflichtung zu übernehmen. Die Baulastverpflichtung müsse in einem Zusammenhang mit dem Baugeschehen stehen. Ein solcher Zusammenhang sei vorliegend nicht zu erkennen. Eine Bedeutung könne der Baulast nur zukommen, wenn die Beklagten als Bauherren Bauabsichten formuliert hätten. Solche Absichten hätten die Beklagten aber nicht geäußert. Dass irgendwann der Geschäftsbetrieb umgestaltet werden solle und hierfür zusätzlich Stellplätze benötigt würden, reiche nicht aus.

11

Die Beklagten beantragen,

12

die Berufung zurückzuweisen.

13

Der Klägerin mangele es am Rechtsschutzbedürfnis. Sie habe unter dem Druck der Vollstreckung am 18.10.2002 ihre Vergleichsverpflichtung erfüllt und die Baulast eintragen lassen. Der dieser Erklärung beigefügte Widerrufsvorbehalt sei unbeachtlich. Nach der Erklärung gegenüber der Baurechtsbehörde sei die Baulast der Dispositionsbefugnis entzogen. Die Baulast könne nur noch durch schriftlichen Verzicht der Baurechtsbehörde erlöschen. § 71 LBO stelle kein Verbotsgesetz im Sinne des § 134 BGB dar. Diese Vorschrift beinhalte kein konkretes Verbot. Vielmehr handele es sich um eine Erlaubnisnorm, die es dem Baulastübernehmer gestatte, über die sich aus dem Gesetz ergebenden Baulasten hinaus zu weiteren Zwecken Baulasten zu übernehmen. Es bestehe ein ausreichender Zusammenhang der Baulast mit einem Bauvorhaben. Konkrete Umnutzungsabsichten, die die Schaffung von zwei Stellplätzen auf dem Grundstück Flst.-Nr. 9 bzw. durch Baulastübernahme zu Gunsten des Grundstücks Flst.-Nr. 9 erforderten, hätten bestanden und bestünden. Die Baugenehmigungen vom 18.6.1990 und vom 30.7.1993 für die Errichtung eines Bistrocafes auf dem Grundstück Flst.-Nr. 10/2 hätten die Forderung nach zusätzlichen Stellplätzen enthalten. Aus diesen Baugenehmigungen ergäben sich entsprechende Bauabsichten. Sie hätten wiederholt ihre Umgestaltungsabsichten verschieben und modifizieren müssen, da seit Jahren Unklarheit bzgl. der Stellplätze und Baulasten bestehe.

14

Dem Gericht liegen die einschlägigen Akten der Klägerin und des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf diese Akten und die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

15

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass das gerichtliche Verfahren beim Verwaltungsgericht Freiburg - 2 K 1956/00 - durch den gerichtlichen Vergleich vom 26.9.2001 beendet ist. Der Vergleich ist wirksam.

16

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt (§ 59 Abs. 1 LVwVfG). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass § 59 Abs. 2 LVwVfG nicht zur Anwendung kommt, da sich diese Vorschrift ausschließlich auf subordinationsrechtliche Verträge bezieht, wie sich aus dem Verweis auf § 54 Satz 2 LVwVfG ergibt, und es sich vorliegend nicht um einen subordinationsrechtlichen Vertrag handelt.

17

Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein Anderes ergibt (§ 134 BGB). Verbote im Sinne des § 134 BGB sind Vorschriften, die eine nach der Rechtsordnung grundsätzlich mögliche rechtsgeschäftliche Regelung wegen ihres Inhalts oder der Umstände ihres Zustandekommens untersagen (Palandt, Kommentar zum BGB, 63. Aufl., § 134 RdNr. 5).

18

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der differenzierenden Regelung in § 59 VwVfG zu entnehmen, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen sollen (BVerwG, Urteile vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 -, BVerwGE 98, 58 und vom 23.8.1991 - 8 C 61.90 -, BVerwGE 89, 7 sowie Beschluss vom 6.8.1993 - 11 B 39.92 -, Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 10). Baurechtliche Vorschriften ziehen die Nichtigkeit von Rechtsgeschäften, die gegen sie verstoßen, im Zweifel nicht nach sich (Mayer-Maly in Münchener Kommentar zum BGB, § 134 RdNr. 74).

19

Damit ein (objektiver) Rechtsverstoß „qualifiziert“ ist und ein gesetzliches Verbot i.S. des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB vorliegt, muss ein Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm vorliegen; nicht ausreichend sind Regelungen mit Soll- oder Kann-Vorschriften ohne strikte Bindungswirkung (Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., 2001, § 59 RdNr. 52 f.). Gesetzliche Verbote in diesem Sinn sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluss eines Vertrages, d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag, den Inhalt der vertraglichen Regelung, oder die Herbeiführung eines bestimmten Erfolgs schlechthin verbieten. Verstöße gegen den Grundsatz der materiellen Gesetzmäßigkeit oder gegen materielle Ermächtigungsnormen allein stellen als solche grundsätzlich noch keinen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot dar. Das gilt auch für das Fehlen einer an sich erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsnorm oder für Verstöße gegen Vorschriften, aus denen sich ergibt, dass eine bestimmte Regelung nicht zulässig ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 59 RdNr. 11 m.w.N.). Ein gesetzliches Verbot kann allerdings nicht nur dann vorliegen, wenn nach dem ausdrücklichen Wortlaut einer Rechtsvorschrift der Eintritt einer bestimmten Rechtsfolge unbedingt ausgeschlossen ist. Aus Sinn, Zweck und Systematik einer gesetzlichen Regelung ohne ausdrückliche Klarstellung im Wortlaut kann sich ein Verbot auch dann ergeben, wenn der Rechtsverstoß objektiv erheblich ist und ein im Einzelfall schutzwürdiges öffentliches Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung besteht, hinter der der Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit zurückzutreten hat (OVG Münster, Urteil vom 12.12.1991 - 11 A 2717/89 -, NVwZ 1992, 988; vgl. auch BGH, Urteil vom 14.12.1999 - X ZR 34/98 -, BGHZ 143, 283). Bei Zugrundelegung dieser Grundsätze handelt es sich bei der Vorschrift des § 71 LBO nicht um eine Verbotsnorm im Sinne des § 134 BGB.

20

Nach dieser Vorschrift können Grundstückseigentümer durch Erklärung gegenüber der Baurechtsbehörde öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu einem ihre Grundstücke betreffenden Tun, Dulden oder Unterlassen übernehmen, die sich nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben. Nach dem Wortlaut dieser Norm handelt es sich nicht um eine zwingende Vorschrift mit strikter Bindungswirkung. Sie verbietet weder allgemein noch im Hinblick auf den vorliegenden konkreten Vertragsinhalt den Abschluss eines Vertrages über die Abgabe einer Baulasterklärung, noch eine vertragliche Verpflichtung zur Abgabe einer Baulasterklärung, noch die vertragliche Belastung eines Grundstücks mit einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung schlechthin. Vielmehr sieht die Vorschrift gerade die Möglichkeit der Abgabe einer Baulasterklärung vor. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift gehen nicht dahin, etwas zu verbieten. Vielmehr sieht § 71 LBO die Übernahme einer Baulast vor, mit der Hindernisse ausgeräumt werden sollen, die im Einzelfall einer Bebauung (oder Nutzungsänderung) entgegenstehen können (BVerwG, Beschluss vom 4.10.1994 - 4 B 175.94 -, NVwZ 1995, 377 m.w.N.; vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30.7.2001 - 8 S 1485/01 -, VBlBW 2002, 127 und Urteil vom 27.10.2000 - 8 S 1445/00 -, VBlBW 2001, 188). Allein eine - etwaige - Rechtswidrigkeit der Baulast würde als bloßer Verstoß gegen eine materiell-rechtliche Regelung nicht die Nichtigkeit des Vergleichs nach sich ziehen. Hieraus folgt, dass ungeachtet der Frage, ob die Baulast vorliegend im Einklang mit § 71 LBO steht, der Vertrag nicht wegen eines Verstoßes gegen eine gesetzliche Vorschrift nichtig ist.

21

Im Übrigen ist der Vergleich aber auch deshalb nicht nichtig, weil die Baulast in Übereinstimmung mit § 71 LBO steht. Inhalt einer Baulast können nur solche Verpflichtungen sein, die auf ein baurechtlich bedeutsames Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet sind und damit selbst baurechtlich bedeutsam sind. Baurechtliche Bedeutsamkeit ist gegeben, wenn zwischen der durch Baulast übernommenen Verpflichtung und der Wahrnehmung der der Baurechtsbehörde obliegenden Aufgaben ein Zusammenhang besteht. Die Baulast ist ein Rechtsinstitut des Baurechts. Deshalb muss sie in irgendeinem Zusammenhang mit dem Baugeschehen stehen. Dieses Erfordernis bedeutet aber nicht, dass eine Baulast nur im Rahmen eines anhängigen Baugenehmigungs- oder Kenntnisgabeverfahrens übernommen werden dürfte. Baulasterklärungen können auch im Hinblick auf ein für die Zukunft in Aussicht genommenes Bauvorhaben abgegeben werden, das keineswegs schon im Zeitpunkt der Baulastübernahme in allen Einzelheiten feststehen muss. Eine Baulast kann auch auf Vorrat ohne einen konkreten Anlass erklärt werden. Es darf aber nicht ausgeschlossen sein, dass die Baulast in naher Zukunft baurechtlich Bedeutung gewinnen kann. Wegen mangelnder baurechtlicher Bedeutsamkeit inhaltlich unzulässig ist eine baulastmäßige Verpflichtung dann, wenn kein sachlicher Gesichtspunkt erkennbar ist, auf Grund dessen sie in absehbarer Zeit baurechtliche Bedeutung gewinnen könnte (vgl. zu diesen Grundsätzen: Sauter a.a.O., § 71 RdNrn. 14, 16, 17 und VGH Bad.-Württ., Urteile vom 11.4.2002 - 2 S 2239/00 -, BWGZ 2002, 486 und vom 27.10.2000 - 8 S 1445/00 -, VBlBW 2001, 188).

22

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass es ist nicht ausgeschlossen ist, dass die vorliegende Baulast in naher Zukunft baurechtlich bedeutsam sein wird. Zwar gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die durch die Baulast begünstigten Beklagten in absehbarer Zeit bzw. in naher Zukunft ein konkretes Bauvorhaben planen, hinsichtlich dessen die Baulast ihnen baurechtlich nützen könnte. Ihr Prozessbevollmächtigter hat in der mündlichen Verhandlung aber vorgetragen, für die Beklagten stelle sich das Problem der Folgenutzung hinsichtlich der auf ihrem Grundstück vorhandenen Geschäfte. Der derzeitige Pächter des Blumengeschäftes werde aus der Gemeinde wegziehen, der Betreiber des Möbelgeschäftes setze sich in absehbarer Zeit zur Ruhe und der Apotheker höre in drei Jahren auf. Sie hätten schon früher beabsichtigt, ein Bistro-Cafe einzurichten, wie sich aus den vorgelegten Baugenehmigungen ergebe. Es sei möglich, dass sie diese Pläne wieder aufgriffen. Die notwendigen Nutzungsänderungen riefen stets einen Stellplatzbedarf hervor. In der Vergangenheit seien Bauabsichten immer wieder an den fehlenden Stellplätzen gescheitert. Diesen Ausführungen ist die Klägerin nicht substanziiert entgegen getreten. Vielmehr hat ihr Bürgermeister in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt, dass mit Veränderungen hinsichtlich der auf dem Grundstück der Beklagten vorhandenen Geschäfte in absehbarer Zukunft zu rechnen sei. Bei dieser Sachlage, an deren Richtigkeit der Senat nicht zweifelt, ist zwar nicht konkret erkennbar, dass die Baulast tatsächlich baurechtlich bedeutsam sein wird. Ausgeschlossen ist dies aber nicht, vielmehr spricht einiges dafür, dass die Beklagten die Nutzung ihrer Gebäude ändern müssen und sich dabei die Stellplatzfrage stellen wird, zumal die Fläche vor den Schaufenstern von der Baurechtsbehörde nicht als Fläche für notwendige Stellplätze anerkannt wird. Dies genügt, um die baurechtliche Bedeutsamkeit der Baulast zu bejahen.

23

Die Nichtigkeit des Vergleichs ergibt sich auch nicht aus anderen Gründen. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Vertreter der Klägerin mit dem Abschluss des Vergleichs seine interne Organzuständigkeit überschritten hat. Selbst wenn dies so wäre, wäre der Vergleich wirksam. Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde (§ 42 Abs. 1 Satz 2 GemO). Rechtsgeschäftliche Erklärungen des Bürgermeisters sind im Außenverhältnis auch dann wirksam, wenn er seine interne Organzuständigkeit überschritten hat (Gern, Kommunalrecht, 8. Aufl., RdNr. 188). Die gesetzliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters und der für ihn handelnden Gemeindebediensteten nach § 42 Abs. 1 Satz 2 GO ist weder durch die Vorschriften der Gemeindeordnung über die Verteilung der Entscheidungskompetenzen zwischen den Gemeindeorganen eingeschränkt noch grundsätzlich durch Gemeinderatsbeschluss beschränkbar (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.3.1990 - 2 S 1058/88 -, ESVGH 40, 245 m.w.N.). Außerdem hat der ordnungsgemäß bevollmächtigte Prozessvertreter der Klägerin die Erklärung abgegeben.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

25

Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht gegeben.

Gründe

15

Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass das gerichtliche Verfahren beim Verwaltungsgericht Freiburg - 2 K 1956/00 - durch den gerichtlichen Vergleich vom 26.9.2001 beendet ist. Der Vergleich ist wirksam.

16

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt (§ 59 Abs. 1 LVwVfG). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass § 59 Abs. 2 LVwVfG nicht zur Anwendung kommt, da sich diese Vorschrift ausschließlich auf subordinationsrechtliche Verträge bezieht, wie sich aus dem Verweis auf § 54 Satz 2 LVwVfG ergibt, und es sich vorliegend nicht um einen subordinationsrechtlichen Vertrag handelt.

17

Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein Anderes ergibt (§ 134 BGB). Verbote im Sinne des § 134 BGB sind Vorschriften, die eine nach der Rechtsordnung grundsätzlich mögliche rechtsgeschäftliche Regelung wegen ihres Inhalts oder der Umstände ihres Zustandekommens untersagen (Palandt, Kommentar zum BGB, 63. Aufl., § 134 RdNr. 5).

18

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der differenzierenden Regelung in § 59 VwVfG zu entnehmen, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen sollen (BVerwG, Urteile vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 -, BVerwGE 98, 58 und vom 23.8.1991 - 8 C 61.90 -, BVerwGE 89, 7 sowie Beschluss vom 6.8.1993 - 11 B 39.92 -, Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 10). Baurechtliche Vorschriften ziehen die Nichtigkeit von Rechtsgeschäften, die gegen sie verstoßen, im Zweifel nicht nach sich (Mayer-Maly in Münchener Kommentar zum BGB, § 134 RdNr. 74).

19

Damit ein (objektiver) Rechtsverstoß „qualifiziert“ ist und ein gesetzliches Verbot i.S. des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB vorliegt, muss ein Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm vorliegen; nicht ausreichend sind Regelungen mit Soll- oder Kann-Vorschriften ohne strikte Bindungswirkung (Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., 2001, § 59 RdNr. 52 f.). Gesetzliche Verbote in diesem Sinn sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluss eines Vertrages, d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag, den Inhalt der vertraglichen Regelung, oder die Herbeiführung eines bestimmten Erfolgs schlechthin verbieten. Verstöße gegen den Grundsatz der materiellen Gesetzmäßigkeit oder gegen materielle Ermächtigungsnormen allein stellen als solche grundsätzlich noch keinen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot dar. Das gilt auch für das Fehlen einer an sich erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsnorm oder für Verstöße gegen Vorschriften, aus denen sich ergibt, dass eine bestimmte Regelung nicht zulässig ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 59 RdNr. 11 m.w.N.). Ein gesetzliches Verbot kann allerdings nicht nur dann vorliegen, wenn nach dem ausdrücklichen Wortlaut einer Rechtsvorschrift der Eintritt einer bestimmten Rechtsfolge unbedingt ausgeschlossen ist. Aus Sinn, Zweck und Systematik einer gesetzlichen Regelung ohne ausdrückliche Klarstellung im Wortlaut kann sich ein Verbot auch dann ergeben, wenn der Rechtsverstoß objektiv erheblich ist und ein im Einzelfall schutzwürdiges öffentliches Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung besteht, hinter der der Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit zurückzutreten hat (OVG Münster, Urteil vom 12.12.1991 - 11 A 2717/89 -, NVwZ 1992, 988; vgl. auch BGH, Urteil vom 14.12.1999 - X ZR 34/98 -, BGHZ 143, 283). Bei Zugrundelegung dieser Grundsätze handelt es sich bei der Vorschrift des § 71 LBO nicht um eine Verbotsnorm im Sinne des § 134 BGB.

20

Nach dieser Vorschrift können Grundstückseigentümer durch Erklärung gegenüber der Baurechtsbehörde öffentlich-rechtliche Verpflichtungen zu einem ihre Grundstücke betreffenden Tun, Dulden oder Unterlassen übernehmen, die sich nicht schon aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften ergeben. Nach dem Wortlaut dieser Norm handelt es sich nicht um eine zwingende Vorschrift mit strikter Bindungswirkung. Sie verbietet weder allgemein noch im Hinblick auf den vorliegenden konkreten Vertragsinhalt den Abschluss eines Vertrages über die Abgabe einer Baulasterklärung, noch eine vertragliche Verpflichtung zur Abgabe einer Baulasterklärung, noch die vertragliche Belastung eines Grundstücks mit einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung schlechthin. Vielmehr sieht die Vorschrift gerade die Möglichkeit der Abgabe einer Baulasterklärung vor. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift gehen nicht dahin, etwas zu verbieten. Vielmehr sieht § 71 LBO die Übernahme einer Baulast vor, mit der Hindernisse ausgeräumt werden sollen, die im Einzelfall einer Bebauung (oder Nutzungsänderung) entgegenstehen können (BVerwG, Beschluss vom 4.10.1994 - 4 B 175.94 -, NVwZ 1995, 377 m.w.N.; vgl. hierzu auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 30.7.2001 - 8 S 1485/01 -, VBlBW 2002, 127 und Urteil vom 27.10.2000 - 8 S 1445/00 -, VBlBW 2001, 188). Allein eine - etwaige - Rechtswidrigkeit der Baulast würde als bloßer Verstoß gegen eine materiell-rechtliche Regelung nicht die Nichtigkeit des Vergleichs nach sich ziehen. Hieraus folgt, dass ungeachtet der Frage, ob die Baulast vorliegend im Einklang mit § 71 LBO steht, der Vertrag nicht wegen eines Verstoßes gegen eine gesetzliche Vorschrift nichtig ist.

21

Im Übrigen ist der Vergleich aber auch deshalb nicht nichtig, weil die Baulast in Übereinstimmung mit § 71 LBO steht. Inhalt einer Baulast können nur solche Verpflichtungen sein, die auf ein baurechtlich bedeutsames Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet sind und damit selbst baurechtlich bedeutsam sind. Baurechtliche Bedeutsamkeit ist gegeben, wenn zwischen der durch Baulast übernommenen Verpflichtung und der Wahrnehmung der der Baurechtsbehörde obliegenden Aufgaben ein Zusammenhang besteht. Die Baulast ist ein Rechtsinstitut des Baurechts. Deshalb muss sie in irgendeinem Zusammenhang mit dem Baugeschehen stehen. Dieses Erfordernis bedeutet aber nicht, dass eine Baulast nur im Rahmen eines anhängigen Baugenehmigungs- oder Kenntnisgabeverfahrens übernommen werden dürfte. Baulasterklärungen können auch im Hinblick auf ein für die Zukunft in Aussicht genommenes Bauvorhaben abgegeben werden, das keineswegs schon im Zeitpunkt der Baulastübernahme in allen Einzelheiten feststehen muss. Eine Baulast kann auch auf Vorrat ohne einen konkreten Anlass erklärt werden. Es darf aber nicht ausgeschlossen sein, dass die Baulast in naher Zukunft baurechtlich Bedeutung gewinnen kann. Wegen mangelnder baurechtlicher Bedeutsamkeit inhaltlich unzulässig ist eine baulastmäßige Verpflichtung dann, wenn kein sachlicher Gesichtspunkt erkennbar ist, auf Grund dessen sie in absehbarer Zeit baurechtliche Bedeutung gewinnen könnte (vgl. zu diesen Grundsätzen: Sauter a.a.O., § 71 RdNrn. 14, 16, 17 und VGH Bad.-Württ., Urteile vom 11.4.2002 - 2 S 2239/00 -, BWGZ 2002, 486 und vom 27.10.2000 - 8 S 1445/00 -, VBlBW 2001, 188).

22

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass es ist nicht ausgeschlossen ist, dass die vorliegende Baulast in naher Zukunft baurechtlich bedeutsam sein wird. Zwar gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die durch die Baulast begünstigten Beklagten in absehbarer Zeit bzw. in naher Zukunft ein konkretes Bauvorhaben planen, hinsichtlich dessen die Baulast ihnen baurechtlich nützen könnte. Ihr Prozessbevollmächtigter hat in der mündlichen Verhandlung aber vorgetragen, für die Beklagten stelle sich das Problem der Folgenutzung hinsichtlich der auf ihrem Grundstück vorhandenen Geschäfte. Der derzeitige Pächter des Blumengeschäftes werde aus der Gemeinde wegziehen, der Betreiber des Möbelgeschäftes setze sich in absehbarer Zeit zur Ruhe und der Apotheker höre in drei Jahren auf. Sie hätten schon früher beabsichtigt, ein Bistro-Cafe einzurichten, wie sich aus den vorgelegten Baugenehmigungen ergebe. Es sei möglich, dass sie diese Pläne wieder aufgriffen. Die notwendigen Nutzungsänderungen riefen stets einen Stellplatzbedarf hervor. In der Vergangenheit seien Bauabsichten immer wieder an den fehlenden Stellplätzen gescheitert. Diesen Ausführungen ist die Klägerin nicht substanziiert entgegen getreten. Vielmehr hat ihr Bürgermeister in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt, dass mit Veränderungen hinsichtlich der auf dem Grundstück der Beklagten vorhandenen Geschäfte in absehbarer Zukunft zu rechnen sei. Bei dieser Sachlage, an deren Richtigkeit der Senat nicht zweifelt, ist zwar nicht konkret erkennbar, dass die Baulast tatsächlich baurechtlich bedeutsam sein wird. Ausgeschlossen ist dies aber nicht, vielmehr spricht einiges dafür, dass die Beklagten die Nutzung ihrer Gebäude ändern müssen und sich dabei die Stellplatzfrage stellen wird, zumal die Fläche vor den Schaufenstern von der Baurechtsbehörde nicht als Fläche für notwendige Stellplätze anerkannt wird. Dies genügt, um die baurechtliche Bedeutsamkeit der Baulast zu bejahen.

23

Die Nichtigkeit des Vergleichs ergibt sich auch nicht aus anderen Gründen. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Vertreter der Klägerin mit dem Abschluss des Vergleichs seine interne Organzuständigkeit überschritten hat. Selbst wenn dies so wäre, wäre der Vergleich wirksam. Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde (§ 42 Abs. 1 Satz 2 GemO). Rechtsgeschäftliche Erklärungen des Bürgermeisters sind im Außenverhältnis auch dann wirksam, wenn er seine interne Organzuständigkeit überschritten hat (Gern, Kommunalrecht, 8. Aufl., RdNr. 188). Die gesetzliche Vertretungsmacht des Bürgermeisters und der für ihn handelnden Gemeindebediensteten nach § 42 Abs. 1 Satz 2 GO ist weder durch die Vorschriften der Gemeindeordnung über die Verteilung der Entscheidungskompetenzen zwischen den Gemeindeorganen eingeschränkt noch grundsätzlich durch Gemeinderatsbeschluss beschränkbar (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.3.1990 - 2 S 1058/88 -, ESVGH 40, 245 m.w.N.). Außerdem hat der ordnungsgemäß bevollmächtigte Prozessvertreter der Klägerin die Erklärung abgegeben.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

25

Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht gegeben.