Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-19, Aktenzeichen 1 A 56/02

Tatbestand

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Die Bürgerinnen und Bürger der Stadt A. hatten bei der am 09.09.2001 durchgeführten Gemeindewahl für die Legislaturperiode 2001 bis 2006 - entsprechend dem von der Landestatistikbehörde auf Grund der Volkszählung und deren Fortschreibung für den 30. Juni 2000 ermittelten Einwohnerzahl - 50 Ratsfrauen / Ratsherren in den Rat der Stadt A. zu wählen. Sie wählten:

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23 Ratsfrauen und Ratsherren der CDU

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17 Ratsfrauen und Ratsherren der SPD

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5 Ratsfrauen und Ratsherren der FDP

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5 Ratsfrauen und Ratsherren der Bündnis 90/Die Grünen.

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Hinzu kommt der hauptamtliche Oberbürgermeister (SPD) als geborenes Mitglied des Rates. Die Ratsfrauen und Ratsherren der CDU, SPD (ohne den hauptamtlichen Oberbürgermeister), FDP und Bündnis 90/Die Grünen haben sich jeweils zu einer Fraktion zusammengeschlossen, die Ratsfrauen und Ratsherren der CDU und FDP auch zu einer gemeinsamen Gruppe.

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In seiner Sitzung am 06.11.2001 beschloss der Rat der Stadt A. mehrheitlich mit den Stimmen der Mitglieder der CDU/FDP-Gruppe gegen die Stimmen der Mitglieder der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen sowie des Oberbürgermeisters, dass dem Jugendhilfeausschuss für die Dauer der Wahlperiode 2001 bis 2006 zehn stimmberechtigte Mitglieder angehören. Die Klägerin und SPD-Fraktion hatten demgegenüber begehrt, die Zahl der stimmberechtigten Mitglieder gemäß der in § 3 AG KJHG enthaltenen Alternative auf fünfzehn festzulegen. Für die Besetzung des Jugendhilfeausschusses hatte der Ratsbeschluss zur Folge, dass dem Ausschuss - wie in den vorangegangenen Legislaturperioden ebenfalls - (entsprechend der 3/5-Regelung des § 71 Abs. 1 KJHG/SGB VIII) sechs anstatt neun Mitglieder des Rates der Stadt A. oder der von ihm gewählten, in der Jugendhilfe erfahrenen Frauen und Männern angehören. Bei der Festlegung auf zehn stimmberechtigte Mitglieder entfällt keiner dieser sechs Sitze auf die Klägerin; die CDU/FDP-Gruppe erhält vier Sitze, die SPD-Fraktion zwei. Bei fünfzehn stimmberechtigten Mitgliedern hätte die Klägerin den neunten Sitz erhalten.

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Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 04.02.2002 machte die Klägerin gegenüber dem Oberbürgermeister geltend, dass der Rat der Stadt A. angesichts der Größe der Stadt und ihrer Bedeutung verpflichtet gewesen wäre und auch weiterhin verpflichtet sei, die Zahl der stimmberechtigten Mitglieder des Ausschusses auf fünfzehn festzulegen, da nur mit einer solchen Mitgliederzahl die Aufgaben des Jugendhilfeausschusses hinreichend erfüllt und eine noch einigermaßen proporzgenaue Repräsentation der politischen Kräfte des Rates erreicht werden könne. Die Festlegung der Ausschussgröße auf nur zehn stimmberechtigte Mitglieder führe zu einem willkürlichen Ausschluss ihrer Fraktion, verzerre die politischen Kräfteverhältnisse des Rates, hindere den Ausschuss wegen der darin zugleich liegenden Beschränkung der auf Vorschlag der freien Träger zu wählenden Mitglieder an einer hinreichenden Wahrnehmung der Aufgaben des KJHG und sei insgesamt willkürlich und rechtswidrig. Der Jugendhilfeausschuss sei nach seiner gesetzlichen Konzeption und dabei insbesondere aufgrund seiner Zusammensetzung und seiner Kompetenzen kein Ausschuss wie alle anderen. Er beschließe in vielen Angelegenheiten abschließend und für die Verwaltung bindend. Um sich hinreichend in den Ausschuss einbringen zu können, benötige sie - die Klägerin - einen Sitz mit Stimmrecht, und zwar insbesondere deshalb, weil ihr nur ein solcher Sitz das Antragsrecht verleihe. Anderenfalls wäre sie darauf angewiesen, dass eine andere Fraktion ihre Anträge übernehme, was eine unerträgliche und mit den Grundsätzen der Demokratie unvereinbare Abhängigkeit zu ihren Lasten bedeuten würde. Solchen Gesichtspunkten hätten - bis auf das wesentlich kleinere Hildesheim - alle anderen Großstädte Niedersachsens Rechnung getragen und die Mitgliederzahl ihres Jugendausschusses auf fünfzehn festgelegt.

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In seiner Sitzung vom 19.03.2002 beschloss der Beklagte mit den Stimmen der CDU/FDP-Gruppe gegen die Stimmen der SPD-Fraktion und der Klägerin, die Zahl der stimmberechtigten Mitglieder des Jugendhilfeausschusses nicht entsprechend dem Begehren der Klägerin vom 04.02.2002 auf fünfzehn festzusetzen (und es somit bei der am 06.11.2001 getroffenen Entscheidung zu belassen).

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Die Klägerin hat am 12.06.2002 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ihr vorprozessuales Vorbringen wiederholt, vertieft und ergänzt.

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Sie beantragt,

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festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt A. vom 19.03.2002 betreffend die Besetzung des Jugendhilfeausschusses (Top 7 f) rechtswidrig sei, und ihn dahin abzuändern, dass auf ihren Antrag hin für die Dauer der Wahlperiode 2001 bis 2006 dem Jugendhilfeausschuss fünfzehn stimmberechtigte Mitglieder angehören.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Klägerin erkenne offenbar selbst, dass das hinsichtlich der Festlegung der Mitgliederzahl bestehende Entscheidungsermessen des Rates lediglich durch das Willkürverbot begrenzt sei. Das werde aber nicht bereits dadurch verletzt, dass eine Ratsfraktion keinen Sitz in dem Ausschuss erhalte. Es gebe keinen Anspruch darauf, dass jede Fraktion in jedem Ausschuss mindestens einen Sitz haben müsse. Dies werde in Bezug auf den Jugendhilfeausschuss gerade nicht wegen dessen Besonderheit infrage gestellt. Das KJHG lasse vielmehr zu, dass in dem Jugendhilfeausschuss überhaupt kein stimmberechtigtes Ratsmitglied vorhanden sei. Die Arbeitsfähigkeit des Gremiums, das außer mit stimmberechtigten Mitgliedern auch noch mit beratenden Mitgliedern besetzt sei, sei in jedem Fall ein sachlicher Grund für die Mitgliedschaft von nur zehn stimmberechtigten Mitgliedern. So sei auch in den vergangenen Wahlperioden verfahren worden, ohne dass es jemals Beanstandungen oder Anhaltspunkte für die von der Klägerin geltend gemachten Nachteile gegeben hätte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten im Sachverhalt wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Kommunalverfassungsstreitverfahren zulässig; als Ratsfraktion wird die Klägerin durch die Festlegung der Anzahl der stimmberechtigten Mitglieder des Jugendhilfeausschusses in Ihren Rechten berührt und kann geltend machen, im Fall rechtswidriger Festlegung der Mitgliederanzahl in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. dazu auch VG Gera, Urt. v. 10.03.1998 - 2 K 352/96 GE - in juris). Bei einer Festlegung der Zahl der stimmberechtigten Mitglieder auf fünfzehn entfiele ein Sitz auf sie.

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Die Klage ist aber unbegründet.

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Für die Besetzung des Jugendhilfeausschusses bestimmt § 71 Abs. 1 KJHG/SGB VIII, dass ihm als stimmberechtigte Mitglieder mit drei Fünfteln des Anteils der Stimmen Mitglieder der Vertretungskörperschaft des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe oder von ihr gewählte, in der Jugendhilfe erfahrene Frauen und Männer angehören (Nr. 1) und mit zwei Fünfteln des Anteils der Stimmen Frauen und Männer, die auf Vorschlag der im Bereich des öffentlichen Trägers wirkenden und anerkannten Träger der freien Jugendhilfe von der Vertretungskörperschaft gewählt werden (Nr. 2). Bezogen auf den Jugendhilfeausschuss der Stadt A. sind demgemäß drei Fünftel seiner stimmberechtigten Mitglieder Ratsmitglieder oder anderen Stelle vom Rat gewählte jugendhilfeerfahrene Frauen und Männer und zwei Fünftel der stimmberechtigten Mitglieder sind auf Vorschlag der in der Stadt Osnabrück wirkenden anerkannten Träger der freien Jugendhilfe vom Rat gewählt. Das Nähere hat gemäß § 71 Abs. 5 Satz 1 KJHG das Landesrecht zu regeln. Dazu zählt auch die Anzahl der stimmberechtigten Mitglieder. Das Landesrecht regelt auch die Zugehörigkeit beratender Mitglieder zum Jugendhilfeausschuss (§ 71 Abs. 5 Satz 2 KJHG).

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Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 des Nds. Gesetzes zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - AG KJHG - legt die Vertretungskörperschaft für die Dauer der Wahlperiode fest, ob dem Jugendhilfeausschuss zehn oder fünfzehn stimmberechtigte Mitglieder angehören. Nach Satz 3 soll von den nach § 71 Abs. 1 Nr. 2 SBG VIII zu wählenden Mitgliedern die Hälfte von Trägern der Jugendarbeit vorgeschlagen worden sein. § 4 Abs. 1 AG KJHG schreibt vor, dass die Satzung zu bestimmen hat, dass dem Jugendhilfeausschuss weitere Mitglieder mit beratender Stimme angehören, und welche Personen ihm in jedem Fall angehören müssen. Nach § 4 Satz 3 AG KJHG soll die Zahl der beratenden Mitglieder die stimmberechtigten Mitglieder nicht überschreiten. In Bezug auf Fraktionen und Gruppen der Vertretungskörperschaft, auf die bei der Verteilung der Sitze nach § 71 Abs. 1 Nr. 1 SGB VIII kein Sitz entfallen ist, bestimmt § 4 Abs. 3 AG KJHG ausdrücklich, dass sie berechtigt sind, je ein zusätzliches Mitglied mit beratender Stimme zu entsenden.

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Nach Maßgabe dieser Regelungen ist die Entscheidung des Beklagten, die Anzahl der stimmberechtigten Mitglieder auf zehn festzulegen, verwaltungsgerichtlich nicht zu beanstanden. Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung anerkannt (vgl. insbesondere BVerwG, B. v. 7.12.1992 - 7 B 49/92 - NVwZ-RR 1993, 209), dass - ausgehend von verfassungsrechtlichen Grundsätzen - die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder der Volksvertretung im Plenum bzw. im Rat und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligten sind und dass aber die Ausschusssitze - aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung der Ratsausschüsse in dieses Prinzip folgend - nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen vergeben werden können, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder mitentschieden haben. Vielmehr müssen die Ratsausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln. Demgemäß haben die einzelnen Fraktionen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Ausschussbesetzung nur nach Maßgabe ihrer jeweiligen Mitgliederzahl. Das trifft auch dann zu, wenn eine Fraktion so klein ist, dass auf sie nach den maßgeblichen proportionalen Sitzzuteilungsregeln und der jeweils gegebenen Ausschussgröße kein Sitz entfällt: In diesem Fall geht die betreffende Fraktion bei der Zuteilung der Ausschusssitze trotz ihres grundsätzlichen Anspruchs auf gleichberechtigte Mitwirkung leer aus. Auch bundesverfassungsgerichtlich ist bereits geklärt, dass für die Zusammensetzung von Parlament und Ausschüssen der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt, und dass es keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf die Einräumung eines Grundmandates gibt (BVerfG, Urt. v. 16.07.1991 - 2 BvE 1/91 - BVerfGE 84, 304). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenfalls geklärt (vgl. B. v. 07.12.1992 - 7 B 49/92 - aaO.), dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Ratsplenum und Ratsausschüssen auch für sogenannte beschließende Ausschüsse gilt und dort eine noch höhere Bedeutung gewinnt, weil ein beschließender Ausschuss in seinem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder nicht nur teilweise vorwegnimmt, sondern insgesamt ersetzt, und dass es aber auch - gleichwohl - für beschließende Ausschüsse kein Grundmandat gibt, weil die Übertragung bzw. Zuordnung der abschließenden Entscheidungsbefugnis notwendige Folge dieses Umstands ist.

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Zum Jugendhilfeausschuss hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem zum Verfahren 5 C 30/91 ergangenem Urteil vom 15.12.1994 (NVwZ-RR 1995, 587) Folgendes ausführt:

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"Der Jugendhilfeausschuss stellt sich demnach als bundesrechtlich konstituiertes Kommunalorgan dar, das den sog. beschließenden Ausschüssen des Kommunalrechts ähnelt, aber die Besonderheit aufweist, daß es nur teilweise die politischen Mehrheitsverhältnisse der Vertretungskörperschaft widerspiegelt und im übrigen von Vertretern der freien Jugendhilfe und sachverständigen Bürgern besetzt wird. Obwohl mit Regelungen dieser Art der Bundesgesetzgeber der Sache nach kommunales Verfassungs-, Organisations- und Verfahrensrecht regelt, für das an sich ausschließlich die Länder gesetzgebungsbefugt sind, hat das BVerfG die entsprechenden Regelungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes als sachbezogene und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendige Annexregelungen akzeptiert, die der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 84 I GG treffen kann (BVerfGE 22, 180 (211( = NJW 1967, 1795)."

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Daraus folgt nicht nur - was auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt wird -, dass die bundesgesetzlichen Vorgaben unter dem Gesichtspunkt der Gesetzgebungskompetenz nicht zu beanstanden sind, sondern auch, dass die materiellen Regelungen des § 71 Abs. 1 SGB VIII, nach denen sich die politischen Mehrheitsverhältnisse der Vertretungskörperschaft - sofern überhaupt - nur teilweise in der Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses widerspiegeln, keinen durchgreifenden Bedenken unterliegen. Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt demgemäß die Besonderheit des Jugendhilfeausschusses nicht weniger, sondern - von Rechts wegen nicht zu beanstanden - mehr als die sonstigen Ausschüsse ein Abweichen von der Spiegelbildlichkeit und einen Wegfall des Grundmandats zu.

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Soweit die Kläger eine Verletzung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit durch die Anzahl ihrer Ratssitze, die 10 % beträgt, mit der Größe ihrer Ratsfraktion und der des Rates insgesamt infrage stellen will, kann ihr Einwand auch unter diesem Gesichtspunkt nicht durchgreifen. Wie das OVG Lüneburg in seinem Beschluss vom 26.02.1998 (10 M 5793/97 - NVwZ-RR 1999, 189) entschieden und ausgeführt hat, wählt ein Gemeinderat, der 37 Ratssitze aufweist und die Zahl der Ausschusssitze auf sieben begrenzt, im Verhältnis zur Gesamtzahl der Ratsmitglieder keine zu kleine Ausschussgröße. Bei einer Ratsmitgliederzahl von 50 bzw. 51 eine Ausschussgröße von zehn Mitgliedern zu wählen, kann also den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit nicht verletzen. Dass der Anteil der im Ausschuss stimmberechtigt vertretenen Ratsmitglieder damit lediglich maximal 12 % beträgt, ist die gesetzlich vorgegebene Besonderheit der Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses.

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Es ist auch nicht feststellbar, dass die Entscheidung des Beklagten mit den landesrechtlichen Regelungen des AG KJHG nicht im Einklang stünde.

27

Durch das AG KJHG ist die Anzahl der wahlberechtigten Mitglieder gesetzlich vorgegeben mit der von dem Beklagten gewählten Alternative (zehn stimmberechtigte Mitglieder) einerseits und mit der von der Klägerin begehrten Alternative (fünfzehn stimmberechtigte Mitglieder) andererseits, ohne dass das Gesetz Kriterien für die Festlegung der Mitgliederzahl vorschreibt; insbesondere macht es also weder die Größe der Gemeinde noch die Anzahl der spezifischen freien Träger zu Maßstäben für diese Entscheidung. Diese wird vielmehr dem Ermessen des Rates überlassen. Angesichts dessen lässt sich dem Gesetz die Wertung entnehmen, dass ein mit zehn stimmberechtigten Mitgliedern besetzter Jugendhilfeausschuss in aller Regel ebenso als ein hinreichend arbeitsfähiges und den politischen Kräfteverhältnissen genügend Rechnung tragendes Gremium anzusehen ist wie der mit 15 Mitgliedern besetzte. Dass bei Ausschussgrößen von zehn oder fünfzehn stimmberechtigten Mitgliedern und deren gesetzlich vorgegebener Zusammensetzung nicht immer jede Ratsfraktion im Ausschuss vertreten sein kann, ist eine Selbstverständlichkeit und diese Folge lag auch für den Landesgesetzgeber auf der Hand, der ihr durch die Regelung des § 4 Abs. 3 AG KJHG Rechnung getragen hat. Demgemäß kann sich auch die Klägerin in den Jugendhilfeausschuss einbringen.

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Bei der hier gegebenen Sachlage wäre nach alledem die Entscheidung über die Anzahl der stimmberechtigten Mitglieder nur dann rechtswidrig, wenn sie willkürlich erfolgt wäre (vgl. OVG Lüneburg, B. v. 26.02.1998 - 10 M 5793/97 - a.a.O.). Das macht die Klägerin zwar vehement geltend, Derartiges ist jedoch verwaltungsgerichtlich nicht feststellbar.

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Aus dem Umstand allein, dass die Stadt A. die drittgrößte Stadt Niedersachsens ist und von den acht Großstädten Niedersachsens neben ihr nur noch R. einen Jugendhilfeausschuss mit lediglich zehn stimmberechtigten Mitgliedern gebildet hat, kann dies - wie sich bereits aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt - nicht gefolgert werden. Es müssten in maßgebender Hinsicht weitere Umstände hinzukommen. Durch ihre Behauptung, der Beklagte halte den Jugendausschuss deshalb "künstlich" klein, um dies zu ihrer - der Klägerin - Ausgrenzung zu nutzen, könnte die Klägerin eine solche willkürliche Entscheidung aufzeigen, wenn die Entscheidung tatsächlich maßgeblich von dieser Erwägung geprägt gewesen sein sollte. Derartiges könnte etwa dann anzunehmen sein, wenn der Ausschuss in den vorangegangenen Wahlperioden mit 15 stimmberechtigten Mitgliedern besetzt gewesen wäre, keine größenbedingten Zweifel an der Arbeitsfähigkeit des Ausschusses entstanden wären und ohne einen weiteren besonderen Anlass bei einer bloßen Veränderung der Fraktionsstärken und gewissen Anzeichen für ein Ausgrenzenwollen eine Verringerung der Mitgliederzahl vorgenommen worden wäre. Derartiges ist hier aber gerade nicht der Fall. Der Beklagte hat lediglich die bisherige Größe beigehalten. Dass die CDU/FDP-Gruppe sich nicht die Auffassung der SPD-Fraktion und der Klägerin zu eigen gemacht bzw. sie nicht deren Begehren entsprochen hat, belegt nicht schon Willkür, sondern ist Ausdruck politischer Entscheidungsfreiheit. Auch die vorliegenden Protokolle belegen nicht, dass die Entscheidung tatsächlich sachwidrig zur Ausgrenzung der Klägerin und damit willkürlich erfolgt sein könnte.

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Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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