Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-03-21, Aktenzeichen 13 B 290/03
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0321.13B290.03.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000 EUR
festgesetzt.

1

r ü n d e :

2

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO lediglich
im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen
Erfolg.

3

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin
im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr (vorläufig)
die Führung der Berufsbezeichnung "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" zu
erlauben, zu Recht abgelehnt und ist dabei auch nicht von einer fehlerhaften
Anwendung oder Auslegung des § 10 Abs. 3 Podologengesetz - PodG -
ausgegangen. Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin gibt keinen Anlass zur
Änderung des angefochtenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts.

4

Vor dem Hintergrund, dass entsprechend dem Wesen und Zweck der
einstweiligen Anordnung in einem solchen Verfahren nur eine vorläufige Regelung
getroffen, einem Antragsteller aber nicht schon in vollem Umfang, wenn auch auf
beschränkte Zeit und/oder unter Vorbehalt der Entscheidung in der Hauptsache, das
nur in einem Hauptsacheverfahren zu Erreichende gewährt werden kann, und ein die
Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigender Ausnahmefall (nur) zu bejahen ist,
wenn die anderenfalls zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar
wären und zudem ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit auch für einen Erfolg in der
Hauptsache spricht, ist ein Anordnungsanspruch der Antragstellerin nicht glaubhaft
gemacht.

5

Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass für die Frage der
Gleichwertigkeit der Ausbildung i.S.d. § 10 Abs. 3 PodG, der - auch aus der Sicht der
Antragstellerin - als alleinige Anspruchsgrundlage für ihr Begehren in Betracht
kommt, auch die auf § 7 PodG beruhende Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für
Podologinnen und Podologen - PodAPrV - zu berücksichtigen und nicht nur auf das
Podologengesetz allein abzustellen ist.

6

Wann eine Ausbildung, die nicht nach den insoweit einschlägigen §§ 3 bis 7
PodG absolviert wurde, der "Ausbildung nach dem Podologengesetz gleichwertig"
ist, wird im Gesetz selbst nicht definiert. Der Begriff der Gleichwertigkeit bedarf
deshalb eines wertenden Vergleichs der für die Berufsausübung als Podologe
vorgeschriebenen Ausbildung mit der anderen Ausbildung. Ein solcher Vergleich ist
auch nach Auffassung des Senats nicht möglich ohne Berücksichtigung der
konkreten inhaltlichen Anforderungen an die Ausbildung. Bei einer Orientierung der
Gleichwertigkeit nur an den ausdrücklich im Podologengesetz selbst geregelten
Kriterien des Ausbildungsziels (§ 3 PodG), der Ausbildungsdauer (§ 4 PodG), der
Zugangsvoraussetzungen für die Ausbildung (§ 5 PodG) und der
Anrechnungsmöglichkeiten auf die Ausbildungsdauer (§ 6 PodG), die lediglich Eck-
und Rahmenwerte der Ausbildung bezeichnen, würde ein wesentliches und
entscheidendes Vergleichskriterium außer Betracht bleiben, insbesondere, wenn -
wie hier - in einer entsprechenden Ausbildungs- und Prüfungsverordnung
"Mindestanforderungen an die Ausbildung nach § 4 und zum Näheren über die
staatlichen (Ergänzungs-)Prüfungen" festgeschrieben sind. Dies ist vor dem
Hintergrund einer mit dem Podologengesetz beabsichtigten erstmaligen
bundeseinheitlichen Regelung des Tätigkeitsbereichs der Medizinischen Fußpflege
und der flächendeckenden Sicherstellung eines hohen Qualitätsstandards der
Ausbildung nicht gerechtfertigt. Die Übergangsbestimmungen des § 10 PodG dienen
dazu, dem Patienten Gewissheit zu geben, dass der-/diejenige, der/die die
Bezeichnung "Medizinischer Fußpfleger" oder "Medizinische Fußpflegerin" führen
darf, aber nicht die gesetzlich vorgeschriebene Ausbildung absolviert hat, dieselben
fachlichen Qualitäten vorweisen kann wie der-/diejenige mit der jetzt vorgesehenen
Ausbildung. Diese Gewissheit ergibt sich nur bei einer wertenden Betrachtung auch
der jeweiligen Ausbildungsinhalte. Demgemäss ist es nicht gerechtfertigt, denjenigen,
der diese Tätigkeit ausüben will, jetzt der Ableistung der vorgeschriebenen
Ausbildung und dem Erfordernis einer staatlichen Prüfung zu unterwerfen (vgl. § 2
Abs. 1 Nr. 1 PodG), hingegen bei demjenigen, der, ohne diese Ausbildung und
Prüfung absolviert zu haben von einer Übergangsbestimmung profitieren will, die sich
aus den entsprechenden Bestimmungen ergebenden inhaltlichen Anforderungen an
die Ausbildung und Prüfung nicht zur Anwendung zu bringen.

7

Der Berücksichtigung der PodAPrV bei der Frage der Gleichwertigkeit einer
(anderen) Ausbildung i.S.d. § 10 Abs. 3 PodG steht der Wortlaut dieser Vorschrift
nicht entgegen. Bei sachgerechter Auslegung können nämlich mit "Ausbildung nach
diesem Gesetz" nur die, aber auch alle im Abschnitt 2 "Ausbildung" des
Podologengesetzes stehenden Bestimmungen, also auch § 7 PodG und dieser in
Verbindung mit der das Gesetz konkretisierenden Ausbildungs- und
Prüfungsverordnung, gemeint sein, wobei angesichts dieser nach Auffassung des
Senats insoweit anzunehmenden Selbstverständlichkeit einerseits eine ausdrückliche
Einbeziehung der PodAPrV nicht geboten war, andererseits aber auch nichts daraus
hergeleitet werden kann, dass in § 7 Abs. 1 PodG der § 10 Abs. 3 PodG nicht
ausdrücklich genannt worden ist. Eine (nur) auf die §§ 3 bis 6 PodG bezogene
Sichtweise im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG würde hingegen zu einer aus dieser
Bestimmung gleichfalls und erst recht nicht ableitbaren Einschränkung der in Bezug
genommenen "Ausbildungs"-Vorschriften führen.

8

Der Ansatz der Antragstellerin, § 7 Abs. 1 PodG ermögliche eine Vielzahl
denkbarer und unterschiedlich ausgestalteter Verordnungen mit jeweils
unterschiedlichen Gleichwertigkeitsmaßstäben und deshalb sei nicht erkennbar,
welche Gleichwertigkeitskriterien gelten sollten, ist rein theoretischer Natur und nicht
geeignet, ihr Begehren zu stützen. Relevant ist immer nur die/eine konkrete auf der
entsprechenden Ermächtigungsgrundlage beruhende Verordnung, wenn diese
ihrerseits - was hier hinsichtlich der PodAPrV nicht erkennbar ist und auch von der
Antragstellerin nicht substantiiert geltend gemacht wird - formell und materiell nicht
zu beanstanden ist. Ob theoretisch andere Verordnungsbestimmungen ergehen
könnten, ist hingegen unerheblich und kann keine Berücksichtigung finden. Die
Einbeziehung der PodAPrV in die Gleichwertigkeitsbeurteilung bei § 10 Abs. 3 PodG
verstößt auch nicht gegen die Wesentlichkeitstheorie, wonach bei einer
Grundrechtsbetroffenheit die Voraussetzungen für ein behördliches Eingreifen
gesetzlich geregelt sein müssen. Das Podologengesetz stellt sich von den
Auswirkungen her - weil die Personen, die nicht zur Führung der Berufsbezeichnung
berechtigt sind, weiterhin fußpflegerische Leistungen im bisherigen Umfang anbieten
können (vgl. BT-Drucks. 14/5593, S. 9, 14/7107, S. 2) - nicht als totales Verbot der
Tätigkeit als Podologe/Medizinischer Fußpfleger für diejenigen dar, die die jetzt
vorgesehene Ausbildung nicht absolviert haben, sondern bewirkt lediglich ein
entsprechendes Bezeichnungsverbot.

9

Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF
1/01 -, NJW 2003, 41, 47.

10

Für den Bereich des Bezeichnungsschutzes ergeben sich die wesentlichen
Kriterien aus dem Gesetz in der Weise, dass die Bezeichnung
"Podologe/Medizinischer Fußpfleger" Personen mit bestimmten, durch
entsprechende Ausbildung erworbenen und durch Prüfung nachgewiesenen
Fähigkeiten vorbehalten wird.

11

Aus der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG, wonach in einem
Runderlass des Niedersächsischen Sozialministers vom 21. Februar 1983 die
Verbandsprüfung des Zentralverbands der Fußpfleger und eine mindestens
zweijährige Tätigkeit in der medizinischen Fußpflege im Rahmen einer
Übergangsregelung als ausreichend für die staatliche Anerkennung als
Medizinischer Fußpfleger angesehen wurde, kann die Antragstellerin im Rahmen des
§ 10 Abs. 3 PodG nichts für ihr Begehren herleiten. Insbesondere ergibt sich daraus
keine "mittelbare Anerkennung" der von ihr absolvierten Ausbildung beim
Zentralverband der Podologen und Fußpfleger Deutschland (ZFD, vormals
Zentralverband der Fußpfleger) "kraft gesetzessystematischer Kohärenz des § 10
PodG". Die Antragsgegnerin hat unter Vorlage entsprechender Stellungnahmen des
Niedersächsischen Ministeriums für Frauen, Arbeit und Soziales von Juni und
November 2002 (vgl. Anl. 5 und 6 zu ihrem Schriftsatz vom 9. Dezember 2002)
dargelegt, dass es sich bei Ziff. 5.3 des genannten Runderlasses um eine eng
begrenzte Übergangsregelung handelte und die ZFD-Ausbildung auch in
Niedersachsen mangels Gleichwertigkeit mit der dort vorgesehenen staatlichen
Ausbildung nicht zu einer staatlichen Anerkennung der Bezeichnung und Tätigkeit
als Medizinischer Fußpfleger führt. Vor dem Hintergrund, dass vor dem Inkrafttreten
des bundesrechtlichen Podologengesetzes landesrechtliche Bestimmungen nur in
Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Sachen-Anhalt bestanden, die
Berufsbezeichnung "Medizinischer Fußpfleger" dort staatlich anerkannt war und
diese Länderregelungen nach der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 1 PodG eine
Erlaubnisfiktion bedeuten (" ... gilt als Erlaubnis nach § 1 Abs. 1"), kann dieser
Übergangsbestimmung zudem nur die Bedeutung zukommen, das aufgrund
normativer Bestimmungen in diesen Ländern entstandene Vertrauen der im
Berufsbereich "Medizinische Fußpflege" bisher Tätigen zu schützen. Aus der
Erwähnung der ZFD-Ausbildung in dem in § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG genannten
Niedersächsischen Runderlass eine praktisch für das gesamte Bundesgebiet
verbindliche mittelbare Anerkennung derselben als gleichwertig herleiten zu wollen,
ginge daher über den Regelungsbereich des § 10 Abs. 1 PodG hinaus. Da in
Nordrhein-Westfalen in der Vergangenheit aber keine normativen Bestimmungen zur
Bezeichnung und Tätigkeit als "Medizinischer Fußpfleger" fixiert waren, kommt der
Antragstellerin demnach auch kein aus schriftlichen Länderregelungen und
staatlicher Anerkennung der Berufsbezeichnung ableitbarer Vertrauensschutz nach
§ 10 Abs. 1 PodG, der für § 10 Abs. 3 PodG relevant sein könnte, zu.

12

Dafür, dass die Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG speziell auf die
Anerkennung der ZFD-Ausbildung als gleichwertig angelegt war, ist weder aus den
Gesetzesmaterialien etwas ersichtlich noch ergibt sich dies aufgrund einer
Interessenabwägung. Zwar wird in der Begründung zum Podologengesetz (BT-
Drucks. 14/5593, S. 9) von einer "fachlichen Qualifikation durch die Verbandsprüfung
des Zentralverbandes der Medizinischen Fußpfleger (ZFD)" gesprochen. Angesichts
dessen, dass die ZFD-Ausbildung aber weder in § 10 Abs. 3 PodG unmittelbar noch
in der Gesetzesbegründung zu dieser Vorschrift konkret genannt wurde, kann dem
aber nur die Bedeutung der Beschreibung der Spannbreite der Qualifikationen der
bisher im Bereich "Medizinische Fußpflege" Tätigen zukommen. Eine vom
Gesetzgeber gewollte Anerkennung speziell der ZFD-Ausbildung kann hingegen mit
deren Erwähnung im Allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung nicht verbunden
werden. Wäre dies gewollt gewesen, hätte es nahe gelegen, dies ausdrücklich in §
10 Abs. 3 PodG hineinzuschreiben bzw. zumindest in der zugehörigen
Gesetzesbegründung zum Ausdruck zu bringen. Die in den Gerichtsakten enthaltene
Niederschrift der Arbeitsgruppe "Berufe des Gesundheitswesens" vom 24./25. April
2002 (Anl. 3 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 9. Dezember 2002), nach der
das Bundesministerium für Gesundheit "bestätigt, dass mit § 10 Abs. 3 PodG vor
dem Hintergrund der vom ZFD im Gesetzgebungsverfahren skizzierten Ausbildung
die Möglichkeit geschaffen werden sollte, diese anzuerkennen sofern die
Gleichwertigkeit im Einzelfall gegeben sei, konkrete Kenntnisse über Charakter und
Umfang der ZFD-Ausbildung dem BMG jedoch nicht bekannt waren", deutet zudem
gerade nicht auf eine praktisch "automatische Anerkennung" der ZFD-Ausbildung
hin.

13

Die Einstufung der ZFD-Ausbildung als nicht gleichwertig mit einer Ausbildung
nach dem Podologengesetz führt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht
dazu, einen praktischen Anwendungsbereich der Übergangsvorschrift des § 10
Abs. 3 PodG zu verneinen und die Bestimmung als überflüssig oder unsinnig
anzusehen. Vor dem Hintergrund, dass vor dem Inkrafttreten des
Podologengesetzes im Bereich der medizinischen Fußpflege eine Vielzahl von
Personen mit unterschiedlichen Ausbildungen und Qualifikationen tätig war, dient die
Gleichwertigkeitsbestimmung des § 10 Abs. 3 PodG gerade der mit dem
Podologengesetz beabsichtigten Gewährleistung eines einheitlichen Standards in
diesem Berufsfeld und als Auffangtatbestand für diejenigen mit tatsächlich
gleichwertiger Ausbildung. Dass die Bestimmung von vornherein deshalb ins Leere
geht, weil per se keine der in Betracht kommenden Ausbildungen das
Gleichwertigkeitskriterium erfüllt, ist nicht ersichtlich.

14

Verfassungsrechtliche Bedenken, auch nicht im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG,
bestehen weder in Bezug auf § 10 Abs. 3 PodG noch bezüglich der Auswirkungen
des Podologengesetzes auf die Tätigkeit der Antragstellerin. Der Gesetzgeber ist
grundsätzlich befugt, im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG Berufsbilder gesetzlich zu
fixieren, wobei ihm ein gestalterischer Freiraum zusteht. Ebenso darf der
Gesetzgeber Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits Personen,
die diese nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten Tätigkeiten
ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in der
rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Der Gesetzgeber
hat dabei zu beachten, dass die Fixierung von Berufsbildern und das Aufstellen von
Zulassungsvoraussetzungen einen Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte
Berufsfreiheit bedeuten und dass deshalb seine Regelungen verhältnismäßig, d.h.
geeignet und erforderlich sein müssen, um überragende Gemeinwohlinteressen zu
sichern, und dass sie keine übermäßige, unzumutbare Belastung enthalten dürfen;
außerdem gebietet der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Vertrauensschutz für die
bereits im Beruf Tätigen. Allerdings geht der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz
nicht soweit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren, und ist von
Verfassungs wegen auch nur das betätigte Vertrauen schutzwürdig, also eine
"Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer Rechtsposition geführt hat.
Außerdem gebietet es der Vertrauensschutz auch nicht, die berufliche Betätigung
auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erhalten, denen die Qualifikation
fehlt, welche im Interesse des vom Gesetzgeber definierten Rechtsgüterschutzes für
die Zukunft eingeführt worden ist.

15

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 -
1 BvR 2306/96 -, NJW 1999, 841; Beschluss
vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -,
BVerfGE 75, 246.

16

Darüber hinaus gilt, dass insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens im
Hinblick auf eine Berufstätigkeit erworbene Besitzstände keinen umfassenden und
absoluten Schutz genießen und derartige Besitzstände nicht zur Verhinderung
notwendiger Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen dürfen.

17

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juli 1971 - 1
BvR 40/69 u.a. -, BVerfGE 32, 1; Beschluss vom
25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, BVerfGE 25,
236.

18

Angesichts dieser Kriterien ist sowohl die Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3
PodG, die im Kontext mit den anderen Übergangsvorschriften in § 10 PodG zu sehen
ist, als auch die konkrete Entscheidung, der Antragstellerin die Erlaubnis zum Führen
der Berufsbezeichnung "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" zu versagen,
mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf den von
der Antragstellerin in Anspruch genommenen Vertrauensschutz. Der Gesetzgeber
hat beim Erlass des Podologengesetzes das bisherige Berufsfeld der "Medizinischen
Fußpflege" nicht gänzlich geschlossen. Diejenigen, die bisher in diesem Berufsfeld
tätig waren, dürfen in ihrer bisherigen Berufstätigkeit fortfahren, allerdings die
Berufsbezeichnung "Podologe" bzw. "Medizinischer Fußpfleger" nicht mehr führen,
wohl aber auf die ZFD-Ausbildung hinweisen. Im Hinblick auf die Ausübung der
Berufstätigkeit als solcher steht eine Beeinträchtigung des Vertrauensschutzes
demnach ohnehin nicht in Frage.

19

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2000, - 1
BvR 1453/99 -, DVBl. 2000,978.

20

Für die Beschränkung der Berufsbezeichnung, die einen Eingriff in die Freiheit
der Berufsausübung gem. Art. 12 Abs. 1 GG darstellt, stehen dem Gesetzgeber
vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls in der Weise zur Seite, dass das
Podologengesetz den beruflichen Tätigkeitsbereich der medizinischen Fußpflege
erstmals bundeseinheitlich regelt, um dadurch flächendeckend die Qualität der
Ausbildung insbesondere im Interesse derjenigen Patienten sicherzustellen, bei
denen auf Grund gesundheitlicher Beeinträchtigungen podologische Behandlungen
mit erheblichen Risiken verbunden sind, und mit dem Gesetz eine deutliche
Kennzeichnung der Behandler mit einer entsprechenden Qualifizierung erreicht
werden sollte. Im Hinblick auf die Berufsbezeichnung "Podologin" bzw. "Medizinische
Fußpflegerin" kommt der Antragstellerin zudem auch Vertrauensschutz nicht zu, weil
ein entsprechender Bezeichnungsschutz in der Vergangenheit in Nordrhein-
Westfalen nicht normiert war und die Antragstellerin während ihrer Mitte 1995
abgeschlossenen ZFD-Ausbildung nicht davon ausgehen konnte, die daran
anknüpfende Berufsbezeichnung auch beim späteren Erlass eines Gesetzes, durch
das auch das Führen der Berufsbezeichnung geregelt würde, weiter führen zu
können. Ob die Antragstellerin eine langjährige Tätigkeit und Erfahrung im Berufsfeld
"Medizinische Fußpflege" vorzuweisen hat, ist im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG
ohne Belang, weil diese Bestimmung nur an eine andere (gleichwertige) Ausbildung
anknüpft und eine Kompensation einer fehlenden gleichwertigen Ausbildung durch
langjährige Berufserfahrung nicht vorsieht. Soweit das Podologengesetz dadurch
faktische Auswirkungen auf die im Berufsfeld der medizinischen Fußpfleger
Verbleibenden haben wird, dass diese wegen der nicht mehr zulässigen
Berufsbezeichnung u.U. als minder qualifiziert angesehen werden, wird der
Schutzbereich des Art. 12 Abs. GG nicht berührt. Dieses Grundrecht bietet
grundsätzlich keinen Schutz gegen neue Konkurrenz für einen Beruf, der selbst
unangetastet bleibt; es gibt kein subjektives Recht auf Erhaltung des
Geschäftsumfangs und Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten.

21

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2000, - 1
BvR 1453/99 -,a.a.O.

22

Die von der Antragstellerin behauptete Erlaubniserteilung nach § 10 Abs. 3 PodG
im Saarland an Personen mit ZFD-Ausbildung ist dem Senat auf telefonische
Nachfrage im sarländischen Gesundheitsministerium so nicht bestätigt worden; die
dortige Entscheidungspraxis wäre im Übrigen aber auch für ihr Begehren ohne
jeglichen Belang.

23

Da somit seitens der Antragstellerin ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft
gemacht ist, hat der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung weder mit dem
Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg und ist die Beschwerde gegen den Beschluss
des Verwaltungsgerichts nicht begründet.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

25

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG, wobei
der Senat unter Berücksichtigung seines Streitwertrasters für heilberufsrechtliche
Verfahren einen Wert von 20.000,- EUR für ein Verfahren der Hauptsache ansetzen
würde und dieser Wert für ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu
halbieren ist.

26

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

27