Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-09-22, Aktenzeichen 2 M 155/11

Tenor

1. Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin – 6. Kammer – vom 20. Juli 2011 wird zurückgewiesen.

2. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

3. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

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Die Antragstellerin wendet sich gegen eine fachaufsichtsrechtliche Weisung des Antragsgegners und dessen Selbsteintritt, die darauf gerichtet sind, den Schulentwicklungsplan der Antragstellerin dahingehend fortzuschreiben, dass in Schwerin keine neuen Eingangsklassen in der Berufsgruppe Gastronomie/Gewerbe ab dem Schuljahr 2011/2012 mehr gebildet werden und begehrt vornehmlich die Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer entsprechenden Anfechtungsklage (VG SN 6 A 693/11).

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Mit Beschluss vom 20. Juli 2011 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag der Antragstellerin abgelehnt. Die Klage der Antragstellerin, gegen das Schreiben des Antragsgegners vom 17. März 2011 mit der Aufforderung, den Schulentwicklungsplan insoweit fortzuschreiben sowie gegen den entsprechenden Selbsteintritt mit Schreiben vom 22. Juni 2011 habe keine aufschiebende Wirkung, weil keine Verwaltungsakte zugrunde lägen. Die Schulentwicklungsplanung obliege der Antragstellerin als Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis, so dass es sich bei der Aufforderung des Antragsgegners um eine fachliche Weisung nebst Selbsteintritt ohne Außenwirkung handele.

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Die dagegen gerichtete Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen nicht die Änderung des angefochtenen Beschlusses.

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Zutreffend hat die Antragstellerin zunächst den rechtlichen Ansatz des erstinstanzlichen Gerichts, das in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon ausgegangen ist, dass Fachaufsichtsmaßnahmen grundsätzlich nicht von dessen Adressaten angegriffen werden können, weil es an der für den Verwaltungsaktscharakter erforderlichen Außenwirkung und somit an einer Verletzung in eigenen Rechten fehlt (vgl. BVerwG, Urt. v. 14. Dezember 1994 - 11 C 4.94 -, zit. nach juris Rn. 11), nicht in Frage gestellt. Das gleiche gilt für den Selbsteintritt, mit dem die Fachaufsichtsbehörde eine Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises an sich zieht (vgl. VGH München, Beschl. v. 7. April 2000 – 11 ZS 99.2198 -, zit. nach juris Rn. 15; OVG Lüneburg, Beschl. v. 1. März 1997 – 13 M 1272/97 -, zit. nach juris Rn. 2).

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Der Argumentation der Antragstellerin, eine Anfechtbarkeit der Weisung und des Selbsteintritts des Antragstellers sei hier jedoch aufgrund des materiellen Rechts gegeben, vermag der Senat ebenso wenig zu folgen wie der Auffassung, dass eine Schulentwicklungsplanung stets schulorganisatorische Maßnahmen nach sich ziehe, so dass - weil letztere die Schulträgerin im eigenen Wirkungskreis betrifft - auch die Schulentwicklungsplanung den innerstaatlichen Bereich verlasse.

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Bereits aus den einschlägigen Regelungen des Schulgesetzes Mecklenburg-Vorpommern ergibt sich, dass die Wahrnehmung der Schulträgerschaft eine Pflichtaufgabe des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, Landkreise und kreisfreien Städte ist (§ 102 Abs. 1 SchulG M-V), und dass der Landesgesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern die Schulentwicklungsplanung bis zum 31. Juli 2011 gerade nicht als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe ausgestaltet hatte (vgl. OVG M-V, Beschl. v. 7. Mai 2003 - 4 K 30/02 -, zit. nach juris Rn. 36; Bley, Schulrecht MV, Stand: März 2009, § 107 S. 8; a.A. Freese, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Dezember 2010, § 107 SchulG M-V Anm. 1.2). Dies regelte ausdrücklich auch § 1 Abs. 1 SEPVO M-V in der gleichfalls bis zum 31. Juli 2011 gültigen Fassung, in der es hieß: „Schulentwicklungsplanung ist eine Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises der Landkreise und kreisfreien Städte“. Auch durch die Rechtsprechung des Normenkontrollsenats des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern ist bereits deutlich hervorgehoben worden, dass die Landkreise und kreisfreien Städte bei der Aufstellung von Schulentwicklungsplänen gerade nicht als Schulträger, sondern als Planungsträger handeln, eine unterschiedliche Ausgestaltung des Aufgabencharakters also durchaus möglich ist (vgl. OVG M-V, Urt. v. 7. Mai 2003 - 4 K 30/02 -, zit. nach juris Rn. 36; Winkler, Schulentwicklungsplanung zwischen kommunaler Selbstverwaltung und staatlicher Schulverantwortung, DÖV 2011, S. 686, 687; vgl. Freese, a.a.O.).

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Eine einheitliche Ausgestaltung der Aufgaben der Schulträgerschaft und der Schulentwicklungsplanung ist im Übrigen auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht geboten (vgl. OVG M-V, Urt. v. 7. Mai 2003 - 4 K 30/02 -, a.a.O Rn. 37 ff.). Letzteres wird auch von der Antragstellerin nicht substantiiert behauptet (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO).

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Soweit nach den am 1. August 2011 in Kraft getretenen Regelungen des § 107 Abs. 2 SchulG M-V und § 1 Abs. 1 SEPVO M-V nunmehr die Schulentwicklungsplanung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe und damit dem eigenen Wirkungskreis zugewiesen ist (vgl. Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung, GVBl. M-V 5/2684, S. 79), kommt es hierauf - auch die Antragstellerin hat sich nicht auf diese Neuregelungen bezogen - nicht an. Dies schon deshalb nicht, weil die Weisung des Antragsgegners vom 17. März 2011 und der Selbsteintritt vom 22. Juni 2011 vor den entsprechenden Änderungen der schulrechtlichen Regelungen ergangen sind und damit an dem damals gültigen Recht zu messen sind.

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Die Argumentation der Beschwerde, die Antragstellerin habe zu keiner Zeit einen schulorganisatorischen Beschluss i.S. des § 108 SchulG dahingehend gefasst, die Beschulung des Berufszweiges der sog. Gastro-Berufe in Schwerin aufzugeben, rechtfertigt keine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Denn gerade weil die Antragstellerin keine derartigen Beschlüsse gefasst hat, erfolgten die angegangenen Maßnahmen des Antragsgegners.

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Auch der Ansatz der Antragstellerin, die Genehmigung des Schulentwicklungsplanes bzw. die Versagung einer Genehmigung stellten unzweifelhaft einen Verwaltungsakt dar (vgl. Beschl. des Senats vom 12. Juli 2006 - 2 M 55/06 -, S. 4), so dass auch gegen fachaufsichtsrechtliche Maßnahmen, die faktisch einer entsprechenden Versagung der Genehmigung gleichkommen, entsprechende Rechtsschutzmöglichkeiten eröffnet sein müssten, überzeugt nicht. Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung - der sich der Senat auch insoweit anschließt - geklärt, dass es für die Frage, welcher Rechtsnatur eine Verwaltungsmaßnahme ist, darauf ankommt, welchen objektiven Sinngehalt sie hat, nicht wie sie sich tatsächlich auswirkt (vgl. BVerwG, Urt. v. 14. Dezember 1995 - 11 C 4.94 -, a.a.O. Rn. 11 m.w.N.). Ob sich die Antragstellerin gegen eine Versagung der angestrebten Genehmigung einer weiteren Beschulung auch der Eingangsklassen der Gastro-Berufe an der Beruflichen Schule für Gesundheit und Sozialwesen der Landeshauptstadt Schwerin erfolgreich hätte zur Wehr setzen können, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

12

Das weitere Vorbringen, der Antragsgegner habe ihren Schulentwicklungsplan mit Bescheid vom 23. Juli 2007 gemäß § 107 Abs. 6 SchulG M-V über die 3. Verordnung zur Änderung der Schulentwicklungsplanverordnung bis zum Schuljahr 2011/2012 genehmigt und den teilweisen Widerruf der Genehmigung vom 19. Februar 2010 zurückgenommen, verhilft der Beschwerde gleichfalls nicht zum Erfolg. Ob dabei - wie der Antragsgegner meint - der Bescheid vom 19. Februar lediglich eine Regelung der Schuleinzugsbereiche zum Inhalt hatte, kann hier dahingestellt bleiben. Hierzu sei lediglich angemerkt, dass dieses Verständnis auch mit Blick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 16. Juli 2010 in dem Verfahren 6 B 347/10 schwer vertretbar erscheint. Jedenfalls fehlt es aber - entgegen der Auslegung durch die Antragstellerin - an der notwendigen Genehmigung einer weiteren Beschulung der Gastro-Berufe für die Eingangsklassen ab dem Schuljahr 2011/2012. Der ursprüngliche Schulentwicklungsplan der Antragstellerin wurde mit Bescheid des Antragsgegners vom 23. Juli 2007 für den Zeitraum von 2006/07 bis 2010/11 unter Auflagen genehmigt. Die Auflage unter Ziffer 2. des Bescheides vom 23. Juni 2007 bezieht sich gerade auf die ungewisse Schülerzahlentwicklung in den Gastro-Berufen. Eine Verlängerung dieser Genehmigung bis hin zum Schuljahr 2011/12, mit dessen Beschulung in der kommenden Woche begonnen werden soll, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht erfolgt.

13

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass der Antragsgegner mit Bescheid vom 22. November 2010 die mit der Änderung der Schulstruktur erforderliche Neuzuordnung der Berufe aus dem Bereich Gewerbe gerade nicht genehmigt hat. Eine gegenteilige Auslegung ist von dem auch hier maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont her auch deshalb nicht vertretbar, weil der Antragstellerin stets klar war, dass wegen rückläufiger Schülerzahlen eine Neuregelung überdacht wurde. Dass die Genehmigung des Antragsgegners mit Schreiben vom 22. November 2010 nur eine teilweise Aufhebung der Beruflichen Schule für Gewerbe, Gartenbau und Sozialwesen ausmachte, kann schon aufgrund des Wortlauts der Genehmigung, der umfassend formuliert ist, nicht begründet werden. Auch unter Einbeziehung des Schreibens des Antragsgegners vom 8. Juli 2011 wird noch einmal deutlich hervorgehoben, dass es in Schwerin im Nachgang zu den genehmigten Änderungen zum Schuljahr 2010/2011 keine Beschulung in den Berufsgruppen Gastronomie/Gastgewerbe geben sollte. Ob dem Schreiben vom 8. Juli 2011 darüber hinaus die Versagung der Genehmigung einer weiteren Beschulung entnommen werden kann, kann hier dahingestellt bleiben, weil auch die Antragstellerin dies wohl derzeit nicht annimmt.

14

Der Hinweis der Antragstellerin auf den in dem Verfahren 4 M 165/10 geschlossenen Vergleich kann ihre Rechtsposition nicht verbessern. Ersichtlich sind die an dem Vergleich beteiligten Parteien davon ausgegangen, dass dieser nur für das Schuljahr 2010/11 gelten würde, für das Schuljahr 2011/12, um das es vorliegend geht, aber keine (Vor-) Entscheidung getroffen werden sollte.

15

Schließlich kann auch die Auffassung der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass der Antragsgegner den teilweisen Widerruf vom 19. Februar 2010 der Genehmigung des Schulentwicklungsplanes der Antragstellerin vom 23. Juli 2007, der eine Laufzeit von 2006/07 bis 2010/11 ausweist, zurückgenommen habe, nicht zum Erfolg der Beschwerde führen. Denn eine Beschulung von Eingangsklassen für das Schuljahr 2011/12, das von dem ursprünglichen Schulentwicklungsplan der Antragstellerin ausdrücklich nicht erfasst wird, ist dadurch gerade nicht genehmigt worden (vgl. Aufhebungsschreiben des Antragsgegners vom 17. März 2011).

16

Dementsprechend hat die Antragstellerin unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens auch nicht mit der für die Vorwegnahme eines für sie günstigen Ausgangs des Hauptsacheverfahrens erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit die Voraussetzungen eines im Wege der einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO) zu sichernden Anspruchs auf Bereitstellung der erforderlichen personellen Mittel (29,55 Lehrerstunden) für die Beschulung der Berufsschüler des 1. Ausbildungsjahres für die Berufsgruppe Gastronomie/Gewerbe für die Berufe Koch/Köchin, Fachkraft im Gastgewerbe, Hotelfachfrau/-fachmann, Restaurantfachfrau/-fachmann an der Beruflichen Schule für Gesundheit und Sozialwesen der Landeshauptstadt Schwerin glaubhaft gemacht.

17

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

18

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 47 GKG.

19

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, §§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG.