Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-24, Aktenzeichen 3 A 127/04

Tatbestand

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Der am 13.04.1949 geborene Kläger ist Lehrer. Mit Antrag vom 02.05.2003 begehrte er die Bewilligung von Altersteilzeit in Form des Teilzeitmodells vom 01.08.2004 an. Unter dem 03.03.2004 versagte der Schulbezirkspersonalrat seine unter dem 05.02.2004 von der Bezirksregierung erbetene Zustimmung zur Ablehnung des Antrages des Klägers. Unter dem 02.04.2004 teilte die Bezirksregierung dem Schulbezirkspersonalrat mit, dass sie die Versagung der Zustimmung für unbeachtlich halte.

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Mit Bescheid vom 02.04.2004 lehnte die Bezirksregierung W.-E. den Antrag des Klägers mit folgender Begründung ab: Durch Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31.10.2003 (Nds. GVBl. S. 372) seien § 80 b des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - und 3 8 a der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen (ArbZVO-Lehr) geändert worden. Danach könnten Lehrkräfte Altersteilzeit zum 01.08.2004 nur noch nach Vollendung des 59. Lebensjahres in Anspruch nehmen. Dazu gehöre der Kläger nicht. Es sei unbeachtlich, dass der Antrag des Klägers vor der Änderung der Rechtsvorschriften bei ihr eingegangen sei. Es fehle an einem schutzwürdigen Vertrauen des Kläger darauf, dass die im Zeitpunkt der Antragstellung geltende Gesetzeslage unverändert fortgelte oder jedenfalls für die Entscheidung über seinen Antrag maßgeblich bleibe.

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Dagegen legte der Kläger durch seine Bevollmächtigten Widerspruch ein, den die Bezirksregierung mit Bescheid vom 04.05.2004 zurückwies.

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Der Kläger hat firstgerecht Klage erhoben, zu deren Begründung er vorträgt: Die angegriffene Entscheidung verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Geltungsdauer des § 80 b NBG in seiner ursprünglichen Fassung sei befristet gewesen. Er habe nicht damit rechnen müssen, dass das Gesetz kurz vor dem Ende der Geltungsdauer geändert werde. Bis zur Gesetzesänderung sei - soweit er es überblicke - allen Anträgen auf Bewilligung von Altersteilzeit stattgegeben worden. Anfang des Jahres 2003 habe der damalige bildungspolitische Sprecher der CDU gegenüber der GEW erklärt, eine zukünftige CDU-Regierung werde an dem bis zum Jahr 2004 geltenden Altersteilzeit-Modell uneingeschränkt festhalten. Er - der Kläger - habe mit seiner Ehefrau geplant, dass er diese vom 01.08.2004 an bei der Betreuung der 1990 und 1993 geborenen Kinder entlaste und dafür die mit der Altersteilzeit gewonnene Zeit verwende. Viele Lehrkräfte hätten, um disponieren zu können, bis Juli 2003 bei den Bezirksregierungen nachgefragt, ob die damals geltende gesetzliche Regelung beibehalten werde, und ausnahmslos die Auskunft erhalten, dass dies der Fall sei. Die angegriffene Entscheidung verletze auch das Gleichbehandlungsgebot. In 122 Fällen sei Anträgen auf Bewilligung von Altersteilzeit zum 01.08.2004 vor dem 01.02.2004 stattgegeben worden, obwohl die Antragsteller wie er - der Kläger - das 59. Lebensjahr noch nicht vollendet gehabt hätten. Durch Erlass vom 14.01.2004 seien die Bezirksregierungen angewiesen worden, diese Bescheide nicht aufzuheben. Dadurch sei eine Selbstbindung des Dienstherrn eingetreten.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Bezirksregierung W.- E. vom 02.04.2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.05.2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten ihm mit Wirkung vom 01.08.2004, hilfsweise ab Rechtskraft der in diesem Verfahren ergehenden Entscheidung, Altersteilzeit entsprechend seinem Antrag vom 02.05.2003 zu gewähren,

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hilfsweise,

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die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag vom 02.05.2003 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor: Der Kläger erfülle die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Bewilligung der Altersteilzeit zum 01.08.2004 nicht. Der Kläger habe keinen Anlass gehabt, auf den Fortbestand der im Zeitpunkt seiner Antragstellung geltenden gesetzlichen Regelung der Altersteilzeit zu vertrauen. Der Gesetzgeber sei mit den Änderung dieser Regelungen der Gefahr entgegengetreten, dass bei einer Bewilligung der Altersteilzeit nach Maßgabe der damals bestehende Gesetzeslage die Unterrichtsversorgung an den Schulen nicht gewährleistet sei. Die Heraufsetzung der Altersgrenze für die Altersteilzeit auf 59 Jahre habe auch bezweckt, Lehrkräften weiterhin bis zum Jahr 2009 die Möglichkeit einer altersabhängigen Teilzeitbeschäftigung zu eröffnen. Davon unabhängig bleibe es jeder Lehrkraft unbenommen, die „normale“ Teilzeitbeschäftigung in Anspruch zu nehmen. Der Gleichheitssatz vermittle dem Kläger den geltend gemachten Anspruch nicht. Dem stehe schon die Bindung der Verwaltung an das Gesetz entgegen. Im Übrigen begründeten Bewilligungen von Altersteilzeit aus der Zeit vor dem 01.02.2004 keine den Handlungsspielraum der Behörde einschränkende Verwaltungspraxis, die es ihr verböte, mit Rücksicht auf eine geänderte Sach- und Rechtslage den Antrag des Klägers abzulehnen.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Der Kläger kann von der Beklagten weder eine Bewilligung von Altersteilzeit zum 01.08.2004 noch eine erneute Entscheidung über seinen Antrag vom 02.05.2003 verlangen.

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Ein Anspruch des Klägers auf eine stattgebende Entscheidung der Beklagten über seinen Antrag vom 02.05.2003 folgt nicht etwa daraus, dass der Schulbezirkspersonalrat einer Ablehnung des Antrags die Zustimmung versagt hat. Die Versagung der Zustimmung war nämlich unbeachtlich (VG Osnabrück, B. v. 23.06.2004 - 8 A 6/04 -).

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Maßgebliche gesetzliche Beurteilungsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 80 b Abs. 1 Satz 3 NBG in der Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31.10.2003 (Nds. GVBl. S. 372) in Verbindung mit § 8 a Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schule (ArbZVO-Lehr) in der Fassung des Art. 5 des vorgenannten Gesetzes (entspricht § 9 Abs. 1 Satz 1 der ArbZVO-Lehr i. d. F. v. 02.08.2004 - Nds. GVBl. S. 303). Danach kann Lehrkräften altersabhängige Teilzeitbeschäftigung (Altersteilzeit) zu folgenden Anfangszeitpunkten bewilligt werden:

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nach Vollendung des 56. Lebensjahres zum 1.Februar 2004,

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nach Vollendung des 59. Lebensjahres zu 1. August 2004 und zum 1. Februar oder 1. August der folgenden Jahre, spätestens zum 1. August 2009.

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Der Kläger hatte zum 01.08.2004, dem Anfangszeitpunkt der beantragten Teilzeitbeschäftigung, erst das 55. Lebensjahr vollendet. Er gehört nicht zu dem Personenkreis der Schwerbehinderten und Lehrkräften mit begrenzter Dienstfähigkeit, dem Altersteilzeit zu allen in § 8 a Abs. 1 Satz 1 ArbZVO-Lehr genannten Anfangszeitpunkte bereits nach Vollendung des 55. Lebensjahres bewilligt werden kann. Er erfüllt damit die normativen Voraussetzung einer Bewilligung der Altersteilzeit für diesen Anfangszeitpunkt nicht. Das Verwaltungsgericht ist wie die Beklagte an Gesetz und Recht gebunden (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes) und kann daher die Beklagte nicht verpflichten, eine Verwaltungsentscheidung zu treffen, die zu den gesetzlichen Bestimmungen im Widerspruch steht.

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Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Kläger die Bewilligung von Altersteilzeit zu einem Zeitpunkt beantragt hat, zu welchem die gesetzlichen Bestimmungen es zuließen, Lehrkräften Altersteilzeit mit dem Anfangszeitpunkt 01.08.2004 nach Vollendung des 55. Lebensjahres zu bewilligen (§ 8 a Abs. 1 Nr. 3 ArbZVO v. 05.05.2000 - Nds. GVBl - S. 114). Weder das Niedersächsische Beamtengesetz noch die Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schule enthält eine Regelung, wonach die im Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen für die Entscheidung über den Antrag heranzuziehen seien mit der Folge, dass eine nach der Antragstellung in Kraft getretene Rechtsänderung unerheblich wäre. Deshalb hatte die Bezirksregierung ihrer Entscheidung über den Antrag des Klägers die im Zeitpunkt der Entscheidung geltenden gesetzlichen Bestimmungen zu Grunde zu legen. Dies folgt aus ihrer Bindung an das geltende Recht.

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Der vom Kläger anführte Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes vermag die Gesetzes- und Rechtsbindung der Verwaltungsbehörde und des Verwaltungsgerichts nicht aufzuheben. Zwar kann sich unter bestimmten Voraussetzungen das Vertrauen der Rechtsunterworfenen auch gegenüber Änderungen von normativen Regelungen durchsetzen (vgl. etwa BVerfG, B. v. 13.03.2000 - 1 BvL 16/96 u.a. -, BVerfGE 102, 68; B. v. 31.05.1960 - 2 BvL 4/59 -, BVerfGE 11, 139; U. v. 19.12.1961 - 2 BvR 1/60 -, BVerfGE 13, 274; B. v. 23.03.1971 - 2 BvL 2/66 u. a. -, BVerfGE 30, 367 und zahlreichen weiter Entscheidungen). Dies setzt aber, soweit nicht nur eine Rechtsverordnung, sondern ein Gesetz in den Blick zu nehmen ist, eine Entscheidung der Verfassungsgerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit des betreffenden Gesetzes voraus. Das Verwaltungsgericht könnte sich daher nicht über § 80 b Abs. 1 Satz 3 NBG hinwegsetzen und die Beklagte zur Bewilligung der beantragten Altersteilzeit verpflichten, wenn es diese Bestimmung aus Gründen eines verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutzes für nichtig hielte. Vielmehr hätte es das Verfahren auszusetzen, bis auf seine Vorlage die verfassungsgerichtliche Entscheidung über die Anwendbarkeit der Bestimmung ergangen wäre. So zu verfahren besteht indessen keine Veranlassung. Denn einem möglichen Vertrauen des Klägers, die bei Antragstellung geltende Rechtslage werde bis zur Entscheidung über seinen Antrag unverändert oder jedenfalls nicht zu seinem Nachteil geändert Bestand haben, gebührt gegenüber der Änderung des § 80 b NBG durch Gesetz vom 31.10.2003 (a.a.O.) kein verfassungsrechtlicher Schutz. Die Gesetzesänderung wirkt weder zurück auf in der Vergangenheit abgeschlossene Sachverhalte noch greift sie schwerwiegend in vom Kläger unter einem schutzwürdigen Vertrauen auf den Fortbestand der zuvor geltenden Regelung getroffene Dispositionen ein. Abgesehen davon, dass der Kläger nicht aufgezeigt hat, welche wesentlichen und durch die Gesetzesänderung entwerteten Dispositionen er im Vertrauen auf eine Bewilligung der Altersteilzeit getroffen hätte, wäre eine solches Vertrauen nicht schutzwürdig, weil § 80 b NBG schon in seiner ursprünglichen Fassung ein Vertrauen in die Bewilligung der Altersteilzeit nicht rechtfertigte. Dazu kann auf die Ausführungen in dem Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht vom 29.03.2004 - 5 ME 33/04 - verwiesen werden:

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„Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zur Unzulässigkeit belastender gesetzlicher Vorschriften mit echter Rückwirkung ist auf die hier vorliegende Konstellation nicht übertragbar. Das maßgebliche Gesetz (§ 80 b NBG) stellte die Bewilligung von Altersteilzeit auch in der bisherigen Fassung schon in das Ermessen der Behörde und machte dieses vom Vorliegen bestimmter Voraussetzungen abhängig. Die Antragstellerin musste also sowohl damit rechnen, dass sich an den Voraussetzungen (Nicht-Entgegenstehen dringender dienstlicher Belange; Erfordernisse der Unterrichtsversorgung) etwas ändern würde, als auch damit, dass in der Ermessensbetätigung aus sachlichen Gründen (wozu z.B. auch fiskalische Erwägungen gehören können) eine andere Praxis Platz greifen würde. Unter diesen Umständen kann keine Rede davon sein, dass die Antragstellerin eine rechtliche Position erlangt hätte, auf deren Bestand sie hätte vertrauen können. Sie konnte nur die unsichere Hoffnung auf eine Fortsetzung der bisherigen großzügigen Bewilligungspraxis hegen. Dieses Interesse darf die Antragsgegnerin indessen hinter dem öffentlichen Interesse an einer möglichst ausgeglichenen Unterrichtsversorgung und an der Konsolidierung des Landeshaushalts zurücktreten lassen.“

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Sowenig der Kläger darauf vertrauen konnte, dass auf der Grundlage des im Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Rechts seinem Antrag stattgegeben würde, sowenig hatte er Anlass darauf zu vertrauen, dass der Gesetzgeber nicht selbst eine veränderte Sachlage (etwa die Unterrichtsversorgung) oder nur fiskalische Erwägungen zum Anlass nehmen würde, die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Bewilligung von Altersteilzeit zu ändern. Politische Absichtserklärungen, aus denen der Kläger sein Vertrauen geschöpft haben will, rechtfertigen ein solches Vertrauen nicht. Sie nähren allenfalls die häufig unbegründete Hoffnung darauf, dass sie erfüllt werden. Sie engen weder die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ein noch setzen sie gesetzeskonformer Ermessensbetätigung der Verwaltung eine weitere Grenze. Auch Auskünfte von Bediensteten der Bezirksregierungen über den voraussichtlichen Fortbestand des im Zeitpunkt des Auskunftsersuchen geltenden Rechts binden den Gesetzgeber in seiner Gestaltungsfreiheit nicht und begründen keinen im Verfassungsrecht wurzelnden Vertrauensschutz, der die seit dem 08.11.2003 geltende gesetzliche Regelung überwinden könnte. Das Motiv des Klägers für seinen Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit, nämlich die Entlastung und Unterstützung seiner Ehefrau bei der Betreuung der Kinder ist durch die Gesetzesänderung nicht entwertet worden. Dafür hat ihm die Bezirksregierung Altersteilzeit nach § 87 a NBG bewilligt. Die vom Bevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung überreichte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (B. v. 15.03.2000 - 1 BvL 16/96 u. a. -, BVerfGE 102, 68) stützt den rechtlichen Standpunkt des Klägers nicht. Diese Entscheidung hatte eine zum Schutze des Vertrauens in eine gesetzliche Regelung erlassene gesetzliche Übergangsregelung zum Gegenstand und nicht einfach die Änderung eines Gesetzes mit zeitlich begrenzter Geltungsdauer. Im übrigen hatte die Gesetzesänderung dort weitreichende Konsequenzen für den Gesundheitsschutz der Betroffenen im Rentenalter und entwertete damit zeitlich unter Umständen weit zurückliegende Entscheidungen der Betroffenen über ihre Versorgung im Krankheitsfalle. Damit ist die Gesetzesänderung, von welcher die Hoffnung des Klägers enttäuscht wurde, Altersteilzeit vom 01.08.2004 an in Anspruch nehmen zu können, nicht vergleichbar.

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Aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn lässt sich der Anspruch des Klägers nicht herleiten. Die Fürsorgepflicht unterliegt der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Nur wenn die gesetzliche Regelung zu einer Verletzung der Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern führt, wäre an einen Rückgriff auf die Fürsorgepflicht als allgemeine Anspruchsgrundlage zu denken. Von einer Verletzung der Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern kann hier jedoch keine Rede sein. Dies bedarf keiner näheren Begründung, soweit es um die Änderung des § 80b NBG selbst geht. Soweit der Kläger eine Fürsorgepflichtverletzung darin sieht, dass über seinen Antrag nicht alsbald nach dem Zeitpunkt der Antragstellung entschieden worden ist, ändert dies nichts daran, dass die Bezirksregierung im Zeitpunkt ihrer Entscheidung über den Antrag an das Gesetz in seiner durch die Änderung vom 31.10.2003 entstandenen Fassung gebunden war. Sie durfte zu diesem Zeitpunkt dem Kläger keine Altersteilzeit bewilligen. Im Übrigen stand dem Kläger vom Zeitpunkt der Antragstellung an kein subjektives Verfahrensrecht zu, dass über den Antrag alsbald entschieden werde. Dem Kläger konnte nach der im Zeitpunkt der Antragstellung (Mai 2003) geltenden Rechtslage Altersteilzeit nur mit Wirkung vom 01.08.2004 bewilligt werden. Ob für diesen Zeitpunkt dienstliche Belange der Bewilligung würden entgegenstehen, war damals noch überhaupt nicht abzusehen. Der dienstliche Belang der Unterrichtsversorgung ließ sich auf einen so langen Zeitraum nicht zuverlässig prognostizieren, wie die spätere Entwicklung der Zahl von Anträgen auf Bewilligung von Altersteilzeit im Übrigen belegt. Deshalb durfte die Bezirksregierung, ohne dadurch Rechte des Klägers zu berühren, die Entscheidung über dessen Antrag solange zurückstellen, bis sie die Ausübung ihres Ermessens hätte auf eine tragfähige Sachverhaltsgrundlage stützen können. Dass es dazu infolge der Gesetzesänderung nicht mehr gekommen ist, verletzt Rechte des Klägers nicht. Es gibt kein subjektiv-öffentliches Recht auf eine stattgebende Entscheidung über einen Antrag, deren gesetzliche Voraussetzungen der Antragsteller erst in verhältnismäßig weiter zeitlicher Ferne erfüllt.

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Vergeblich beruft sich der Kläger auf das Gleichbehandlungsgebot. Es ist nach dem Vortrag des Klägers schon nicht erkennbar, ob den Bewilligungen von Altersteilzeit, auf die er sich beruft, ein mit den Verhältnissen des Klägers vergleichbarer Sachverhalt zugrunde liegt, oder ob davon, anders als der Kläger, im wesentlichen solche Lehrkräfte betroffen sind, die bereits für einen früheren Anfangszeitpunkt als den 01.08.2004 die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Bewilligung der Altersteilzeit erfüllten. Jedenfalls folgt aus den etwa 120 Bewilligungen, auf die sich der Kläger beruft, keine Befugnis der Beklagten, dem Kläger gesetzeswidrig die Altersteilzeit zum 01.08.2004 zu bewilligen. Der Beklagten steht insoweit kein Ermessen zu.

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