Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz (Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-12-17, Aktenzeichen VGH B 23/13
ECLI:DE:VERFGRP:2013:1217.VGHB23.13.0A

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

I.

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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen § 33 Abs. 2 Satz 1 des Privatschulgesetzes – PrivSchG – in der Fassung des Landesgesetzes zur Weiterentwicklung der Schülerbeförderung und zur weiteren Umsetzung der Lehrerbildungsreform vom 31. Januar 2012 (GVBl. S. 42). Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die darin enthaltene Regelung der Schülerbeförderungskosten für die Freien Waldorfschulen, wonach bei Schülern der Klassenstufe 5 bis 13 Kosten – nur – insoweit übernommen werden, als sie bei der Fahrt zur jeweils nächstgelegenen öffentlichen Schule entstehen würden.

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1. a) Die Beförderung zu öffentlichen Schulen von Schülern mit Wohnsitz in Rheinland-Pfalz, denen der Schulweg ohne Benutzung eines Verkehrsmittels nicht zumutbar ist, obliegt nach § 69 des Schulgesetzes – SchulG – den Landkreisen und kreisfreien Städten als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung. Die Aufgabe wird vorrangig erfüllt durch die Übernahme der notwendigen Fahrkosten für öffentliche Verkehrsmittel (vgl. § 69 Abs. 4 Satz 1 SchulG). Die Kosten der Beförderung von Schülern der Realschule Plus sowie der Sekundarstufe I (Klassenstufe 5 bis 10) der Gymnasien und Integrierten Gesamtschulen zur nächstgelegenen Schule der jeweiligen Schulart werden vollständig ohne Eigenbeteiligung der Schüler übernommen (vgl. § 69 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 und 4 SchulG). Die Fahrkosten der Schüler der Sekundarstufe II der Gymnasien und Integrierten Gesamtschulen werden übernommen, wenn eine bestimmte, durch Rechtsverordnung ausgestaltete Einkommensgrenze nicht überschritten wird (vgl. § 69 Abs. 8 Satz 1 und 2 SchulG), wobei allerdings ein angemessener Eigenanteil erhoben werden soll (vgl. § 69 Abs. 8 Satz 3 SchulG).

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Für die Beförderung der Schüler von privaten Schulen – Schulen in freier Trägerschaft (vgl. § 22 Abs. 1 SchulG) –, die als staatlich anerkannte Ersatzschulen Beiträge zu den Personal- und Sachkosten nach § 28 PrivSchG erhalten, gilt die genannte Regelung des § 69 SchulG im Wesentlichen entsprechend (vgl. § 33 Abs. 1 PrivSchG).

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Für die Freien Waldorfschulen gilt diese Regelung gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG hingegen nur mit der Maßgabe, dass bei Schülern der Klassenstufe 5 bis 13 Kosten insoweit übernommen werden, als sie bei der Fahrt zur jeweils nächstgelegenen öffentlichen Realschule, Realschule Plus, Integrierten Gesamtschule oder zum jeweils nächstgelegenen Gymnasium, bei Schülern mit festgestelltem sonderpädagogischen Förderbedarf zur jeweils nächstgelegenen öffentlichen Förderschule der jeweiligen Schulform entstehen würden.

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b) Die angegriffene Vorschrift des § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG erhielt ihre gegenwärtige Fassung durch Art. 3 des Landesgesetzes zur Weiterentwicklung der Schülerbeförderung und zur weiteren Umsetzung der Lehrerbildungsreform vom 31. Januar 2012 (GVBl. S. 42), das am 1. August 2012 in Kraft getreten ist. Mit diesem Gesetz wurden in die Aufzählung der öffentlichen Schulen in § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG die Integrierten Gesamtschulen und die öffentlichen Förderschulen aufgenommen.

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2. a) Die Beschwerdeführer sind Eltern eines Kindes, das gegenwärtig die 6. Klasse der Freien Waldorfschule in T. besucht. Bei der Berechnung und Festsetzung der für das Kind zu übernehmenden Schülerbeförderungskosten stellte die Stadt T. auf die nächstgelegene Realschule Plus ab. Gegen die entsprechenden Bescheide legten die Beschwerdeführer Widerspruch ein. Sie haben ihren Angaben zufolge seit Januar 2012 von den Fahrkosten ihres Kindes monatlich 42,20 € selbst zu tragen.

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b) Mit der am 19. Juni 2013 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügen sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Willkürverbots. Die Regelung der Schülerbeförderungskosten in § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG stelle eine unzulässige Benachteiligung der Schüler der Freien Waldorfschulen sowohl gegenüber den Schülern staatlich anerkannter Privatschulen, die Beiträge nach § 28 PrivSchG erhalten, als auch gegenüber den Schülern der öffentlichen Regelschulen dar. Für die Begrenzung des Anspruchs auf Übernahme der Fahrkosten bei Schülern der Freien Waldorfschulen werde auf jede nächstgelegene öffentliche Regelschule unabhängig von der Schulart abgestellt. Bei Schülern der öffentlichen Regelschulen und der staatlich anerkannten Privatschulen sei hingegen für die Frage, welche Schule die nächstgelegene sei, grundsätzlich die jeweilige Schulart maßgeblich. Die Freien Waldorfschulen seien schulorganisatorisch mit den Integrierten Gesamtschulen – insbesondere in der Sekundarstufe I – vergleichbar, so dass für die kostenrechtliche Ungleichbehandlung keine sachlichen Gründe bestünden. Es sei vielmehr sachlich geboten, bei der Begrenzung des Kostenübernahmeanspruchs für Schüler der Freien Waldorfschulen auf die nächstgelegene Integrierte Gesamtschule abzustellen. Die Verfassungsbeschwerde sei trotz Vollzugsbedürftigkeit des angegriffenen Gesetzes auch zulässig, weil die vorherige Klärung der tatsächlichen und einfachrechtlichen Grundlagen des Normvollzugs entbehrlich und eine Vorabentscheidung über die verfassungsrechtlichen Fragen angesichts der allgemeinen Bedeutung der Verfassungsbeschwerde sachgerecht sei.

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3. Der Landtag Rheinland-Pfalz und die Landesregierung haben zu der Verfassungsbeschwerde Stellung genommen.

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a) Nach Ansicht des Landtags ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.

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Die Beschwerdeführer seien weder beschwerdebefugt noch hätten sie den Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde beachtet. Die Verfassungsbeschwerde sei ferner nicht fristgerecht erhoben worden. Bei der am 1. August 2012 in Kraft getretenen Änderung des § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG habe es sich lediglich um eine Klarstellung gehandelt, so dass die Jahresfrist zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde nicht erneut zu laufen begonnen habe.

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Die differenzierte Regelung der Übernahme der Schülerbeförderungskosten in § 33 PrivSchG sei nicht willkürlich, sondern beruhe auf nachvollziehbaren bildungspolitischen Erwägungen. Der Gesetzgeber habe danach unterschieden, welchen Privatschulen eine "öffentliche Funktion" zukomme, so dass sie das Land von seiner Verpflichtung befreiten, selbst entsprechende Bildungseinrichtungen vorzuhalten. Die Freien Waldorfschulen erfüllten keine den öffentlichen Regelschulen und den staatlich anerkannten Privatschulen, die Beiträge nach § 28 PrivSchG erhalten, entsprechende öffentliche Funktion, weil sie beispielsweise den Schulbesuch von der Entrichtung eines Schulgeldes abhängig machten. Darüber hinaus sprächen auch schulorganisatorische Gründe für die in § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG getroffene Regelung der Schülerbeförderungskosten. Bei den Freien Waldorfschulen handele es sich um Schulen mit einer besonderen pädagogischen Prägung und einem besonderen Lehrplan, der sich deutlich von den staatlichen Lehrplänen abhebe. Damit gehe eine gegenüber sonstigen Regel- und Privatschulen spezielle Schulorganisation einher.

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b) Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unzulässig, weil die Beschwerdeführer nicht beschwerdebefugt seien bzw. den Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht beachtet hätten und die Verfassungsbeschwerde auch nicht fristgerecht erhoben hätten. Die Änderung des § 33 Abs. 2 PrivSchG habe die Jahresfrist nicht erneut in Lauf gesetzt, weil sie eher redaktioneller Art gewesen sei und die Regelung keine stärkere Wirkung als bisher entfalte.

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Die Verfassungsbeschwerde sei zudem unbegründet. Die Ungleichbehandlung bei der Schülerbeförderung finde ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung in der unterschiedlichen Struktur und pädagogischen Ausgestaltung der zu vergleichenden Schularten.

II.

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Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie kann deshalb gemäß § 15a des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – durch den vom Verfassungsgerichtshof bestellten Ausschuss zurückgewiesen werden.

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1. Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist (vgl. VerfGH RP, AS 31, 348 [350]; 39, 7 [10]; BVerfGE 72, 39 [43]; 102, 197 [206]).

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Die Beschwerdeführer sind als Eltern eines die 6. Klasse einer Freien Waldorfschule besuchenden Kindes, die nach ihrem Vorbringen von dessen Fahrkosten monatlich 42,20 € tragen müssen, durch die angegriffene Regelung der Schülerbeförderungskosten für die Freien Waldorfschulen in § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG in ihrer Rechtsstellung zwar selbst und gegenwärtig betroffen. Es fehlt jedoch an dem Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit.

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a) Unmittelbare Betroffenheit verlangt, dass die Rechtsstellung des Beschwerdeführers durch die angegriffene Rechtsnorm und nicht erst durch ihren Vollzug berührt wird. Bedarf ein Gesetz rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Umsetzung durch einen besonderen Vollzugsakt, muss der Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst diesen Akt angreifen und den gegen ihn eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt (vgl. VerfGH RP, AS 31, 348 [351]; 39, 7 [11]; BVerfGE 72, 39 [43]).

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Mit dem Erfordernis unmittelbarer Betroffenheit wird dem in § 44 Abs. 3 VerfGHG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde Rechnung getragen (vgl. VerfGH RP, AS 31, 348 [351]; BVerfGE 72, 39 [43]). Die damit bezweckte vorrangige Anrufung der Fachgerichte soll eine umfassende Vorprüfung des Beschwerdevorbringens gewährleisten. Dem Verfassungsgerichtshof soll vor seiner Entscheidung ein regelmäßig in mehreren Instanzen geprüftes Tatsachenmaterial unterbreitet und die Fallanschauung der Gerichte vermittelt werden. Zugleich entspricht es der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsverteilung und Aufgabenzuweisung, dass vorrangig die Fachgerichte Rechtsschutz gegen Verfassungsverletzungen selbst gewähren. Diese Gesichtspunkte fallen vor allem dann ins Gewicht, wenn das Gesetz der Verwaltung einen Entscheidungsspielraum lässt, gelten grundsätzlich aber auch dann, wenn – wie hier – ein solcher Spielraum fehlt (vgl. zum Ganzen: BVerfGE 72, 39 [43 f.] m.w.N.).

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Vorliegend wird die Rechtsstellung der Beschwerdeführer nicht unmittelbar durch die angegriffene Norm des § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG berührt. Vielmehr bedarf die Vorschrift zu ihrer Umsetzung eines Vollzugsaktes in Form eines Bescheides, mit dem die Höhe der von der Kommune zu übernehmenden Kosten der Fahrt zur Schule im Fall des Kindes der Beschwerdeführer berechnet und festgesetzt wird. Gegen diesen Bescheid steht den Beschwerdeführern der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens offen (vgl. §§ 42 Abs. 1, 68 ff. VwGO).

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b) Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung hat allerdings die Zulässigkeit einer gegen ein Gesetz gerichteten Verfassungsbeschwerde ausnahmsweise vor Erlass eines Vollzugsaktes bejaht, wenn der mit dem Grundsatz der Subsidiarität verfolgte Zweck nicht erreichbar ist (vgl. BVerfGE 72, 39 [44]). So hat der Verfassungsgerichtshof die unmittelbare Betroffenheit trotz Vollzugsbedürftigkeit eines Gesetzes bejaht, wenn die vorherige Klärung der tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen des Normvollzugs entbehrlich und eine Vorabentscheidung über die verfassungsrechtlichen Fragen sachgerecht ist (vgl. VerfGH RP, AS 31, 348 [351]; 37, 292 [303]; 39, 7 [11]). In diesen Fällen kann der Verfassungsgerichtshof über eine vor Erschöpfung des Rechtswegs eingelegte Verfassungsbeschwerde gemäß § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG sofort entscheiden (VerfGH RP, AS 38, 238 [245]).

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Ein solcher Ausnahmefall liegt hier jedoch nicht vor, so dass die Beschwerdeführer darauf verwiesen werden müssen, zunächst nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens die Verwaltungsgerichte anzurufen.

22

Zwar rügen die Beschwerdeführer allein die sich unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Unterscheidung zwischen den Freien Waldorfschulen einerseits und anderen Privatschulen sowie den öffentlichen Regelschulen andererseits bei der Übernahme der Schülerbeförderungskosten. Die Ermittlung und rechtliche Bewertung des Sachverhalts durch die Fachgerichte ist aber gleichwohl unentbehrlich, um zu verhindern, dass der Verfassungsgerichtshof auf ungesicherter Grundlage weitreichende Entscheidungen treffen muss (vgl. VerfGH RP, AS 38, 238 [245])

23

Die Landesregierung sieht die verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die von den Beschwerdeführern angegriffene Ungleichbehandlung in der unterschiedlichen Struktur und pädagogischen Ausgestaltung der zu vergleichenden Schularten. Nach Ansicht des Landtags beruht die Ungleichbehandlung darauf, dass die Freien Waldorfschulen keine den öffentlichen Regelschulen und den staatlich anerkannten Privatschulen, die Beiträge nach § 28 PrivSchG erhalten, entsprechende Funktion erfüllen würden. Außerdem führt er ebenfalls die besondere pädagogische Prägung mit einem besonderen Lehrplan und einer gegenüber sonstigen Regel- und Privatschulen speziellen Schulorganisation als Gründe für die unterschiedliche Regelung der Schülerbeförderungskosten an. Die Einzelheiten der angeführten Umstände sind dem Schulgesetz und dem Privatschulgesetz nicht ohne Weiteres zu entnehmen. Es bedarf daher vor einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung einer fachgerichtlichen Ermittlung des Sachverhalts insbesondere zu Struktur, pädagogischer Ausgestaltung und Funktion der Freien Waldorfschulen. Außerdem können auch die besonderen Kenntnisse und Erfahrungen der Verwaltungsgerichte mit der rechtlichen Beurteilung schulrechtlicher Sachverhalte dem Verfassungsgerichtshof bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der hier umstrittenen Regelung von Nutzen sein. Insofern unterscheidet sich der vorliegende Fall von dem der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 29. November 2010 zugrunde liegenden Sachverhalt, der die – inzwischen gestrichene – Regelung der Eigenbeteiligung der Schüler der Gymnasien und Integrierten Gesamtschulen an den Beförderungskosten betraf und – anders als hier – keine vorherige Prüfung tatsächlicher oder einfachrechtlicher Fragen durch die Fachgerichte erforderte (vgl. VerfGH RP, AS 39, 7 [11 f.]).

24

Der Verfassungsbeschwerde kommt überdies auch im Hinblick auf die Zahl der von der angegriffenen Regelung Betroffenen keine solche Bedeutung zu, dass eine Vorabentscheidung entsprechend § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG angezeigt wäre (vgl. VerfGH RP, AS 31, 348 [351]; 39, 7 [12]). Wenngleich die Zahl der Freien Waldorfschulen in Deutschland in den letzten Jahren den Angaben der Beschwerdeführer zufolge gestiegen ist, bestehen jedoch gegenwärtig in Rheinland-Pfalz lediglich neun Freie Waldorfschulen. Insofern ist die Regelung der Schülerbeförderungskosten für die Freien Waldorfschulen in ihrer Bedeutung insbesondere nicht vergleichbar mit der – früheren – Regelung der Eigenbeteiligung an den Beförderungskosten für Schüler der Gymnasien und Integrierten Gesamtschulen, für die der Verfassungsgerichtshof angesichts der großen Zahl der von der Regelung Betroffenen eine allgemeine Bedeutung angenommen hat (vgl. VerfGH RP, AS 39, 7 [12]).

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Im Übrigen ist nicht ersichtlich und wird auch von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht, dass ihnen ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls sie zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würden (vgl. § 44 Abs. 3 Satz 2 2. Alternative VerfGHG).

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2. Mangels Entscheidungserheblichkeit kann demnach dahinstehen, ob die Verfassungsbeschwerde rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 46 Abs. 3 VerfGHG erhoben worden ist. Es kann offen bleiben, ob die Änderung des § 33 Abs. 2 Satz 1 PrivSchG durch Art. 3 des Landesgesetzes zur Weiterentwicklung der Schülerbeförderung und zur weiteren Umsetzung der Lehrerbildungsreform vom 31. Januar 2012 (GVBl. S. 42), das am 1. August 2012 in Kraft getreten ist, die Jahresfrist nicht erneut in Lauf gesetzt hat, insbesondere ob die Änderung rein redaktioneller Art ist und den sachlichen Gehalt der Norm unberührt lässt oder die Beschwerdeführer nicht berührt (vgl. VerfGH RP, AS 39, 7 [12 f.]; Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 93 Rn. 61 m.w.N.).

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3. Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet nicht statt (§ 21a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG).