Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-07-06, Aktenzeichen 5 S 1280/05

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Freiburg vom 13. Januar 2005 - 3 K 1567/04 -
wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung des Vorliegens eines besonders geschützten Biotops.

2

Die Klägerin ist Eigentümerin des im Außenbereich gelegenen Grundstücks Flst.Nr. ... in L., Ortsteil N.. Im südöstlichen Teil des langgestreckten Grundstücks entspringt eine Quelle, deren Wasser auf dem Grundstück versickert. Nach den Angaben der Klägerin hatte ihr Vater die Quelle im Jahr 1968 gefasst und zunächst beabsichtigt, ein Thermalbad zu errichten; später habe er die Entnahme und Ableitung von Mineralwasser angestrebt; ein entsprechendes wasserrechtliches, auf Antrag der „Mineralbad N. GmbH“ eingeleitetes Erlaubnisverfahren wurde 1980 eingestellt.

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1987 wurde das Grundstück Teil des Landschaftsschutzgebiets „Hochrhein-Klettgau“. Durch Verordnung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 10.03.1994 wurde es in das Naturschutzgebiet „N.er Mühle“ aufgenommen. Mitte der neunziger Jahre wurde auf einer Teilfläche des Grundstücks der Biotop „Feldgehölze östlich N.“ kartiert (Biotop 8317/337/0126). Auf entsprechende Benachrichtigung der „Mineralbad N. GmbH“ im Jahr 1998 wandte die Klägerin ein, hierdurch würde eine Nutzung der Quelle und des Grundstücks nahezu ausgeschlossen. Am 20.07.2000 besichtigte die Biotopschutzkommission mit der Klägerin das Grundstück und bestätigte einstimmig das Vorliegen eines Biotops.

4

Auf mehrfachen Hinweis des Landratsamts Waldshut und nach Erhalt eines Protokolls vom 11.07.2002 über den Termin am 20.07.2000 beantragte die Klägerin einen feststellenden Verwaltungsakt dazu, ob sich auf ihrem Grundstück ein Biotop befinde.

5

Mit Entscheidung vom 26.02.2003 erklärte das Landratsamt Waldshut unter Verweis auf eine beigefügte Karte Teile des Grundstücks der Klägerin zum Biotop im Sinne des § 24a NatSchG 1991. Die Entscheidung wurde der Klägerin mit einem am 05.03.2003 aufgegebenen Einschreiben zugestellt. Die Klägerin erhob am 07.04.2003 Widerspruch und trug vor, das „Quellengrundstück“ sei durch die Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft unter Herausnahme von Sonderbauflächen für das „Thermalbad N.“ aus dem Flächennutzungsplan, dann durch die Aufnahme in die erwähnten Schutzgebiete und schließlich durch die Biotopkartierung schrittweise enteignet worden; die damit eingetretenen Beschränkungen und Beeinträchtigungen seien unzumutbar und griffen deshalb rechtswidrig in ihr Eigentum ein. Den Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Bescheid vom 14.06.2004, der Klägerin zugestellt am 21.06.2004, zurück.

6

Die Klägerin hat am 21.07.2004 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und dabei auf die Beschränkungen infolge der Aufnahme des Grundstücks in das Naturschutzgebiet „N.er Mühle“ hingewiesen sowie das Außerkrafttreten der in ihr enthaltenen Verbote für ihr Grundstück und eine Ausnahme von den für besonders geschützte Biotope geltenden Beschränkungen verlangt. Ferner hat sie geltend gemacht, Lage und Ausmaß des Biotops seien unklar; das Feldgehölz liege teilweise auf dem nicht zum Naturschutzgebiet „N.er Mühle“ gehörenden Grundstück Flst.Nr. .../2.

7

Mit Urteil vom 13.01.2005 hat das Verwaltungsgericht ohne mündliche Verhandlung den Bescheid des Landratsamts Waldshut vom 26.02.2003 und den Widerspruchsbescheid aufgehoben mit der Begründung, es handele sich um einen feststellenden Verwaltungsakt, der ohne erforderliche gesetzliche Grundlage erlassen worden sei. Einer solchen bedürfe es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, weil der Inhalt der Feststellung der Auffassung der Klägerin widerspreche und sie damit belaste. Gemäß § 24a Abs. 7 NatSchG 1991 habe die Kartierung des Biotops nur deklaratorische Bedeutung. § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 sehe lediglich vor, dass dem betroffenen Eigentümer und Nutzungsberechtigten auf Anfrage mitgeteilt werde, ob ein besonders geschützter Biotop vorhanden und ob bestimmte Handlungen verboten seien. Dass die Klägerin die Feststellung begehrt habe, mache eine gesetzliche Grundlage hierfür nicht entbehrlich. Aus Rechtsschutzgründen bedürfe es nicht des Erlasses eines (zwischengeschalteten) feststellenden Verwaltungsakts, weil ein Betroffener, sofern ein Einschreiten der Behörde drohe, gegebenenfalls vorbeugenden Rechtsschutz erlangen könne. Im Übrigen benötige die Klägerin keinen vorbeugenden Rechtsschutz, weil nicht ersichtlich sei, dass sie den Biotop beeinträchtigen wolle. Das Urteil ist dem Beklagten am 19.01.2005 zugestellt worden.

8

Auf den rechtzeitig eingelegten und begründeten Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 21.06.2005 zugelassen. Der Beschluss ist dem Beklagten am 01.07.2005 zugestellt worden. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 28.07.2005 beantragt,

9

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 13. Januar 2005 - 3 K 1567/04 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat er die im Zulassungsverfahren vorgebrachten Zulassungsgründe gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 3 und 4 VwGO wiederholt und insoweit vorgetragen: § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 enthalte die vom Verwaltungsgericht vermisste gesetzliche Grundlage für die getroffene Feststellung. Entsprechendes habe der Senat für § 16 Abs. 1 NatSchG 1975 durch Urteil vom 09.09.1992 (5 S 3088/90) ausgeführt. Dementsprechend heiße es in der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zum Vollzug des Biotopschutzgesetzes (VwV-Biotopschutzgesetz) vom 25.09.1997, dass gegen Entscheidungen, denen die Eintragung in den Listen und Karten zugrunde lägen, die üblichen Rechtsmittel eingelegt werden könnten. Im Übrigen treffe auch nicht zu, dass es gegenwärtig an einem Feststellungsbedürfnis fehle. Mit der Erfassung als Biotop durch die Kartierung werde Teilen des Grundstücks die tatsächliche Biotopeigenschaft mit Rechtswirksamkeit nach außen zugesprochen. Besonders geschützte Biotope dürften nicht zerstört oder erheblich oder nachhaltig beeinträchtigt werden. Mit diesem gesetzlichen Verbot seien ab sofort die Nutzungsmöglichkeiten eingeschränkt, insoweit bestehe durchaus bereits gegenwärtig ein vorbeugendes Rechtsschutzbedürfnis. Auf Hinweis des Berichterstatters vom 29.07.2005 hat der Beklagte wiederholend und ergänzend vorgetragen: Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit feststellender Verwaltungsakte beziehe sich nur auf belastende Verwaltungsakte. Sie gelte nicht für feststellende Verwaltungsakte, durch die in einer rechtlich ungewissen Situation die Sach- und Rechtslage durch eine potentiell verbindliche Feststellung geklärt werden solle. An einer Feststellung eines Biotops durch Verwaltungsakt bestehe ein Bedürfnis. Andernfalls müsse der Betroffene Feststellungsklage erheben, was insbesondere beim Fristlauf zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen würde. Demzufolge sei § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 als Ermächtigungsgrundlage zu verstehen. Ohne eine entsprechende Verbindlichkeit käme § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 kein eigenständiger Regelungsgehalt zu, weil ein Betroffener schon im Wege der ortsüblichen Bekanntmachung der Biotopkartierung gemäß § 24 Abs. 7 NatSchG 1991 vom Vorliegen eines Biotops erfahre. Der angefochtene Verwaltungsakt sei auch im Übrigen formell und materiell rechtmäßig. Die nach altem Recht erforderliche Biotopschutzkommission sei rechtmäßig gebildet gewesen. Ihre Entscheidung sei ohne Verfahrensfehler zustande gekommen. Die Beschränkung des Biotops ergebe sich aus der Karte, die dem Verwaltungsakt beigefügt gewesen sei. Eine darüber hinausgehende Information habe im Offenlegungsverfahren und bei dem Vororttermin (mit der Biotopschutzkommission) stattgefunden. Es sei auch zu berücksichtigen, dass Biotope im Wesentlichen lebendige Komplexe seien, deren genauer Verlauf grundsätzlich nie statisch beschrieben werden könne. Die Entscheidung verstoße nicht gegen Art. 14 GG. Sie bestätige nur den durch § 24a NatSchG 1991 geschaffenen Rechtszustand. Ein zusätzlicher Eingriff in Rechte der Klägerin erfolge nicht. Die Vorschrift selbst sei eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Bei Härtefällen komme die Ausnahmeregelung des § 24a Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 NatSchG 1991 in Betracht.

11

Die Klägerin tritt der Berufung des Beklagten entgegen und bezieht sich auf das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts.

12

Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf die dem Senat vorliegenden Akten und den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

13

Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

14

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung ist zulässig. Insbesondere hat der Beklagte sie fristgerecht innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung begründet (§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO). Dem steht nicht entgegen, dass der innerhalb der Monatsfrist beim Verwaltungsgerichtshof eingegangene Schriftsatz des Beklagten vom 28.07.2005 (weitgehend) im Stil eines Antrags auf Zulassung der Berufung gehalten ist, indem darin die Begründung des im Zulassungsverfahren eingereichten Schriftsatzes vom 15.02.2005 wörtlich wiedergegeben wird. Denn der Beklagte hat in diesem Schriftsatz vom 28.07.2005 (immerhin) zum Ausdruck gebracht, dass er nicht mehr nur die Zulassung der Berufung, sondern (nunmehr) die Änderung des angefochtenen Urteils beantragt. Damit und mit der erneuten Wiedergabe der Zulassungsgründe hat er, wie durch einen grundsätzlich zulässigen Verweis auf eine erfolgreiche Begründung eines Zulassungsantrags, hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass und weshalb er das erstinstanzliche Urteil weiterhin anficht (vgl. BVerwG, Beschl.v. 02.10.2003 - 1 B 33.03 - NVwZ-RR 2004, 220; Urt. v. 08.03.2004 - 4 C 6.03 - NVwZ-RR 2004, 541 m.w.N.).

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Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben.

16

Gegenstand der Klage sind allein die genannten Bescheide. Das Vorbringen der Klägerin beim Verwaltungsgericht bot insoweit zwar Anlass zu Zweifeln, weil die Klägerin dort in erheblichem Umfang auf Beschränkungen ihres Grundeigentums auf Grund der erwähnten Naturschutzverordnung abgehoben hat. Das Verwaltungsgericht hat den entsprechenden Ausführungen jedoch lediglich erläuternden Charakter beigemessen in dem Sinne, dass die Klägerin geltend machen wollte, vor dem Hintergrund der Aufnahme in die bezeichneten Schutzgebiete sei jedenfalls die (nun neu hinzutretende) Biotopkartierung rechtswidrig. Dieser Auslegung des Klagebegehrens hat die Klägerin nicht widersprochen.

17

Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Bei der angefochtenen Entscheidung handelt es sich um einen Verwaltungsakt (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO) und nicht nur um eine Auskunft ohne Regelungscharakter. Zweifel hieran, die sich etwa aus dem Wortlaut des § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 ergeben könnten (vgl. VG Dessau, Urt. v. 18.03.1997 - 13 K 1278/95 -, NuR 1997, 465 zu § 26 Abs. 1 Nr. 6 NatSchG Sachsen-Anhalt), verbieten sich, weil das Landratsamt die Klägerin auf die Möglichkeit eines entsprechenden feststellenden Verwaltungsakt hingewiesen hatte und dies in der Begründung der Entscheidung auch erwähnt, weil der Entscheidungssatz des Bescheids verbindlich formuliert ist und der Entscheidung auch eine entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist. Aus denselben Gründen hat das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch für statthaft gehalten.

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Die Klage ist auch begründet. Der Feststellungsbescheid des Landratsamt Waldshut vom 26.02.2003 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 14.06.2004 sind - mangels erforderlicher Ermächtigungsgrundlage - rechtswidrig und verletzen die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der des Erlasses des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg (vgl. Senatsurt. v. 09.09.1992 - 5 S 3088/90 - NuR 1993, 140). Anzuwenden ist somit § 24a NatSchG in der Fassung des Biotopschutzgesetzes vom 19.11.1991 - NatSchG 1991 - (GBl. S. 701) und des Gesetzes zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 14.03.2001 (GBl. S. 189).

20

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass feststellende Verwaltungsakte aus rechtsstaatlichen Erwägungen einer Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Sie enthalten eine Belastung, weil mit ihnen etwas als Rechtens festgestellt wird, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für Rechtens hält, und weil sie nach Eintritt der Bestandskraft in den Grenzen der §§ 48, 49 LVwVfG dauerhaft Grundlage anderer Verwaltungsentscheidungen sein können. Dies gilt auch, wenn der Betroffene einen entsprechenden Antrag gestellt hat mit dem Ziel, eine ihm günstige Feststellung zu erreichen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 - 8 C 105/83 - BVerwGE 72, 265; Beschl. v. 10.10.1990 - 1 B 131.90 - Buchholz 451.20 § 34c GewO Nr. 4 = NVwZ 1991, 267; Urt. v. 22.10.1991 - 1 C 1.91 - Buchholz 451.20 § 33 c GewO Nr. 3 = NVwZ 1992, 665; BSG, Urt. v. .15.12.1999 - B 9 V 26/98 - Breith 2000, 394; Senatsurt. v. 09.09.1992 - 5 S 3088/90 - a.a.O.; Urt. v. 22.12.1992 - 9 S 2018/91 - NJW 1993, 1219; vgl. auch P. Stelkens/ U. Stelkens, in: Stelkens u.a., VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rdnr. 142).

21

Eine entsprechende ausdrückliche Rechtsgrundlage enthält das Naturschutzgesetz 1991 nicht. § 24a Abs. 7 NatSchG 1991 bestimmt lediglich, dass die Naturschutzbehörden die besonders geschützten Biotope erfasst und sie in Listen und Karten mit deklaratorischer Bedeutung einträgt (Satz 1). Die Listen und Karten liegen bei der Naturschutzbehörde und den Gemeinden zur Einsicht für jedermann aus (Satz 2). Die Gemeinden geben die Listen ortsüblich bekannt (Satz 3), bzw. weisen auf die Auslegung der Karten und Listen zur Einsicht für jedermann durch ortsübliche Bekanntmachung hin (Satz 3 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 14.03.2001). § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 bestimmt weiter, dass die Naturschutzbehörde Eigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten auf Anfrage mitteilt, ob sich auf ihrem Grundstück ein besonders geschützter Biotop befindet oder ob eine bestimmte Handlung verboten ist. Die Vorschriften sind im Übrigen unverändert in § 32 Abs. 7 und 8 NatSchG 2005 übernommen worden.

22

Eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines die Biotopeigenschaft feststellenden Verwaltungsakts lässt sich den genannten Vorschriften auch nicht im Wege der Auslegung entnehmen. Bereits der Wortlaut des § 24a Abs. 8 NatSchG 1991, der von Mitteilung spricht, legt nahe, dass die Naturschutzbehörde insoweit - gerade auf eine Anfrage des Grundstückseigentümers hin - nicht eigens zum Erlass feststellender Verwaltungsakte ermächtigt werden soll. In diese Richtung weist auch, dass der Eintragung von besonders geschützten Biotopen in Karten und Listen gemäß § 24a Abs. 7 NatSchG 1991 gerade keine konstitutive Wirkung zuerkannt wird. Zudem bedarf es einer Regelungswirkung beanspruchenden behördlichen Feststellung der Biotopeigenschaft nicht. Diese würde nicht gegen jedermann wirken, sondern nur gegenüber dem jeweiligen Grundstückseigentümer (und ggf. dem Rechtsnachfolger). Auch eine Rechtsschutzmöglichkeit für den Eigentümer würde durch sie nicht erst eröffnet. Denn dieser könnte, sofern er ein Feststellungsinteresse darlegte, wofür regelmäßig ein Interesse an der Klärung der Nutzbarkeit seines Grundstücks ausreichen dürfte (vgl. aber auch VG Sigmaringen, Urt. v. 31.03.2004 - 5 K 1526/02 - VBlBW 2004, 391), eine an keine Frist gebundene Feststellungsklage (§ 43 VwGO) erheben. Gegenüber drohenden Verwaltungsmaßnahmen zur Durchsetzung des Biotopschutzes stünde ihm ggf. vorbeugender Rechtsschutz zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 - 8 C 105/83 - a.a.O.). Für die Naturschutzbehörden von Nutzen wäre eine dauerhaft verbindliche Feststellung der Biotopeigenschaft allenfalls in den Fällen, in denen daran anknüpfend Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten gemäß § 25a i.V.m. § 12 Abs. 4 NatSchG 1991 (§ 34 i.V.m. § 23 Abs. 4 NatSchG 2005) beabsichtigt wären. Der Nutzen wäre jedoch allenfalls gering. Er bestünde nicht in der durch Anwendung des Gesetzes auf einen bestimmten Sachverhalt (Subsumtion) gewonnenen Verdeutlichung, die feststellenden Verwaltungsakten eigen ist (vgl. P. Stelkens/ U. Stelkens a.a.O. Rdnrn. 25, 142). Denn die Existenz eines Biotops ergibt sich regelmäßig bereits aus dem Biotopverzeichnis gemäß § 24a Abs. 7 NatSchG 1991, dessen Einträge öffentliche Urkunden darstellen (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 08.01.2002, NuR 2002, 442). Mit der Feststellung der Biotopeigenschaft würde auch ein Verschuldensnachweis bei der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 4a NatSchG 1991/2001 nicht wesentlich erleichtert. Denn auch insoweit reichte die Kenntnis des Eigentümers aus, die er durch entsprechende Mitteilung bzw. durch einen Hinweis auf die öffentliche Bekanntmachung gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 4a Halbs. 2 NatSchG 1991/2001 erlangt.

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Soweit es in der Begründung zu Art. 1 Nr. 6 des Entwurfs eines Biotopschutzgesetzes (§ 24a E-NatSchG 1991) in Bezug auf Absatz 7 der Vorschrift heißt, Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte könnten sich bei Unklarheiten über die Biotopeigenschaft ihrer Grundstücke oder die Tragweite der Verbote des § 24a Abs. 2 NatSchG 1991 an die unteren Naturschutzbehörden wenden und die Antwort der Behörde könne, insbesondere wenn ein Feststellungsinteresse vorliege, auch in rechtsmittelfähiger Form als feststellender Verwaltungsakt erfolgen, vermag dies an der vom Senat vorgenommenen Auslegung der erwähnten Vorschriften nichts zu ändern. Diesen Ausführungen lässt sich schon nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber den Naturschutzbehörden eine entsprechende Befugnis verleihen wollte; näher liegt es, dass insoweit nach dem rechtlichen Verständnis der Verfasser des Entwurfs unabhängig von der Fassung des § 24 a NatschG 1991 eine solche Feststellungsbefugnis bestand. Im übrigen wäre ein (historischer) Wille des Gesetzgebers, den Naturschutzbehörden eine entsprechende Feststellungsbefugnis einzuräumen, angesichts des klaren entgegenstehenden Wortlauts von § 24 a Abs. 8 NatSchG 1991 auch unbeachtlich.

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Zu § 16 NatSchG 1975 hat der Senat allerdings entschieden, dass die Abgrenzung eines Feuchtgebiets auf einem Grundstück Gegenstand eines feststellenden Verwaltungsakts sein könne (Urt. v. 09.09.1992 - 5 S 3088/90 - NuR 1993, 140). Diese Vorschrift regelte für näher bezeichnete Feuchtgebiete und Ufervegetationen die Unzulässigkeit von Eingriffen (Abs. 1) sowie die Befugnis der Naturschutzbehörde oder der Planfeststellungsbehörde, im überwiegenden öffentlichen Interesse oder aus sonstigen wichtigen Gründen Ausnahmen zuzulassen, soweit für Schutzgebiete keine besonderen Vorschriften galten (Abs. 2). Der Senat hatte insoweit im Anschluss an die erwähnte Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt, die getroffene Entscheidung über die Abgrenzung des Feuchtgebiets sei ein zulässiger feststellender Verwaltungsakt. Dabei hat er insbesondere darauf abgehoben, dass § 12 Abs. 4 NatSchG 1975 die Möglichkeit eines hoheitlichen Einschreitens gegen den Störer bei Eingriffen vorsehe; deshalb müsse es der zuständigen Naturschutzbehörde möglich sein, den Schutzgegenstand jedenfalls dann in räumlicher Hinsicht mit verbindlicher Wirkung gegenüber dem Grundstückseigentümer festzulegen, wenn dieser insoweit ausdrücklich eine „konkrete schriftliche Festlegung“ und eine kartografische Kennzeichnung „mit einer genauen Bemaßung“ erbitte.

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Der Senat kann offen lassen, ob die seinerzeit mit maßgebliche Erwägung, das Gesetz stelle (mit § 12 Abs. 4 NatSchG 1991) jedenfalls eine tiefer eingreifende Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.12.1992 - 9 S 2018/91 - a.a.O. zur Feststellung der Reichweite einer Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz), welche die Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts einschließe, noch als hinreichend tragfähig erscheint. Diesem Gedanken ließe sich möglicherweise entgegenhalten, dass feststellende Verwaltungsakte wesentlich weitergehende Folgewirkungen zeitigen können als gestaltende oder vollstreckungsfähige Verwaltungsakte, weil sie dauerhaft und nicht auf eine einzelne Maßnahme bezogen das Vorliegen eines bestimmten Umstands verbindlich festlegen (vgl. P.Stelkens/ U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 142). Denn jedenfalls unterscheidet sich § 24a NatSchG 1991/2001 insoweit maßgeblich von § 16 NatSchG 1975, als die Vorschrift - wie bereits ausgeführt - für die Klärung der Biotopeigenschaft eigene Regelungen zur Verfügung stellt und dabei auch das Interesse des Eigentümers oder sonst Nutzungsberechtigten, der Klarheit über seine Rechte und Pflichten erhalten will, beachtet.

26

Im Hinblick auf das mit dem Klageantrag eigentlich verfolgte Begehren der Klägerin, Klarheit über die Biotopeigenschaft zu gewinnen, bemerkt der Senat: Die Klägerin bringt keine Gründe vor, welche geeignet sind, die Feststellungen im Rahmen der Biotopkartierung in Zweifel zu ziehen. Danach sind auf ihrem Grundstück zwei Feldgehölze vorhanden (§ 24a Abs. 1 Nr. 6 Alt. 2 NatSchG 1991 i.V.m. Nr. 6.1 der Anlage zu § 24a). Die (grobe) Abgrenzung der betroffenen Flächen ergibt sich aus der dem angefochtenen Bescheid beigefügten Karte. Im einzelnen folgt sie aus den gegenwärtigen, einem ständigen Wandel unterliegenden Verhältnissen in der Natur. Im Grunde will sich die Klägerin wohl auch nicht gegen die Biotopeigenschaft dieser Feldgehölze an sich, sondern gegen die Summierung der naturschutzrechtlichen Beschränkungen wenden, deren „Schlussstein“ aus ihrer Sicht die Feststellung des Biotops bildet. Dabei ergeben sich die von ihr zutreffend erkannten Nutzungsbeschränkungen für ihr Grundstück freilich weniger aus dem Biotopschutz, der grundsätzlich Ausnahmen zugänglich ist (§ 24a Abs. 2 bis 4 NatSchG 1991/§ 32 Abs. 2 bis 4 NatSchG 2005), als aus den Verboten der 1994 erlassenen Naturschutzverordnung, von denen nur unter ganz engen Voraussetzungen befreit werden kann (vgl. § 79 i.V.m. § 78 NatSchG 2005). Insoweit würde aber der Umstand, dass das Grundstück durch die Einbeziehung in das Naturschutzgebiet einer baulichen Nutzung im Wesentlichen auf Dauer entzogen worden ist, weder die Nichtigkeit der Verordnung noch das Vorliegen einer für eine Befreiung ggf. hinreichenden Härte begründen können; denn nach den Angaben der Klägerin selbst war eine Bebauung des Grundstücks weder im Zeitpunkt des Erlasses der Naturschutzverordnung noch zuvor planungsrechtlich durch Festsetzungen eines Bebauungsplans oder durch seine Lage im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) gesichert. Sofern die Klägerin allein die Nutzung der Quelle und die Ableitung des Wassers anstrebte, ließe sich die Frage der Vereinbarkeit mit den genannten naturschutzrechtlichen Vorschriften wohl nicht ohne einen konkreten Nutzungszweck und ohne eine konkrete Planung der Ausführung beurteilen.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

28

Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

29

Beschluss

30

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 23.06.2005).

31

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

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Mit Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

14

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte Berufung ist zulässig. Insbesondere hat der Beklagte sie fristgerecht innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung begründet (§ 124a Abs. 6 Satz 1 und 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO). Dem steht nicht entgegen, dass der innerhalb der Monatsfrist beim Verwaltungsgerichtshof eingegangene Schriftsatz des Beklagten vom 28.07.2005 (weitgehend) im Stil eines Antrags auf Zulassung der Berufung gehalten ist, indem darin die Begründung des im Zulassungsverfahren eingereichten Schriftsatzes vom 15.02.2005 wörtlich wiedergegeben wird. Denn der Beklagte hat in diesem Schriftsatz vom 28.07.2005 (immerhin) zum Ausdruck gebracht, dass er nicht mehr nur die Zulassung der Berufung, sondern (nunmehr) die Änderung des angefochtenen Urteils beantragt. Damit und mit der erneuten Wiedergabe der Zulassungsgründe hat er, wie durch einen grundsätzlich zulässigen Verweis auf eine erfolgreiche Begründung eines Zulassungsantrags, hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass und weshalb er das erstinstanzliche Urteil weiterhin anficht (vgl. BVerwG, Beschl.v. 02.10.2003 - 1 B 33.03 - NVwZ-RR 2004, 220; Urt. v. 08.03.2004 - 4 C 6.03 - NVwZ-RR 2004, 541 m.w.N.).

15

Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide zu Recht aufgehoben.

16

Gegenstand der Klage sind allein die genannten Bescheide. Das Vorbringen der Klägerin beim Verwaltungsgericht bot insoweit zwar Anlass zu Zweifeln, weil die Klägerin dort in erheblichem Umfang auf Beschränkungen ihres Grundeigentums auf Grund der erwähnten Naturschutzverordnung abgehoben hat. Das Verwaltungsgericht hat den entsprechenden Ausführungen jedoch lediglich erläuternden Charakter beigemessen in dem Sinne, dass die Klägerin geltend machen wollte, vor dem Hintergrund der Aufnahme in die bezeichneten Schutzgebiete sei jedenfalls die (nun neu hinzutretende) Biotopkartierung rechtswidrig. Dieser Auslegung des Klagebegehrens hat die Klägerin nicht widersprochen.

17

Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und auch sonst zulässig. Bei der angefochtenen Entscheidung handelt es sich um einen Verwaltungsakt (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO) und nicht nur um eine Auskunft ohne Regelungscharakter. Zweifel hieran, die sich etwa aus dem Wortlaut des § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 ergeben könnten (vgl. VG Dessau, Urt. v. 18.03.1997 - 13 K 1278/95 -, NuR 1997, 465 zu § 26 Abs. 1 Nr. 6 NatSchG Sachsen-Anhalt), verbieten sich, weil das Landratsamt die Klägerin auf die Möglichkeit eines entsprechenden feststellenden Verwaltungsakt hingewiesen hatte und dies in der Begründung der Entscheidung auch erwähnt, weil der Entscheidungssatz des Bescheids verbindlich formuliert ist und der Entscheidung auch eine entsprechende Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist. Aus denselben Gründen hat das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch für statthaft gehalten.

18

Die Klage ist auch begründet. Der Feststellungsbescheid des Landratsamt Waldshut vom 26.02.2003 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 14.06.2004 sind - mangels erforderlicher Ermächtigungsgrundlage - rechtswidrig und verletzen die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der des Erlasses des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg (vgl. Senatsurt. v. 09.09.1992 - 5 S 3088/90 - NuR 1993, 140). Anzuwenden ist somit § 24a NatSchG in der Fassung des Biotopschutzgesetzes vom 19.11.1991 - NatSchG 1991 - (GBl. S. 701) und des Gesetzes zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 14.03.2001 (GBl. S. 189).

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Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass feststellende Verwaltungsakte aus rechtsstaatlichen Erwägungen einer Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Sie enthalten eine Belastung, weil mit ihnen etwas als Rechtens festgestellt wird, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für Rechtens hält, und weil sie nach Eintritt der Bestandskraft in den Grenzen der §§ 48, 49 LVwVfG dauerhaft Grundlage anderer Verwaltungsentscheidungen sein können. Dies gilt auch, wenn der Betroffene einen entsprechenden Antrag gestellt hat mit dem Ziel, eine ihm günstige Feststellung zu erreichen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 - 8 C 105/83 - BVerwGE 72, 265; Beschl. v. 10.10.1990 - 1 B 131.90 - Buchholz 451.20 § 34c GewO Nr. 4 = NVwZ 1991, 267; Urt. v. 22.10.1991 - 1 C 1.91 - Buchholz 451.20 § 33 c GewO Nr. 3 = NVwZ 1992, 665; BSG, Urt. v. .15.12.1999 - B 9 V 26/98 - Breith 2000, 394; Senatsurt. v. 09.09.1992 - 5 S 3088/90 - a.a.O.; Urt. v. 22.12.1992 - 9 S 2018/91 - NJW 1993, 1219; vgl. auch P. Stelkens/ U. Stelkens, in: Stelkens u.a., VwVfG, 6. Aufl., § 35 Rdnr. 142).

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Eine entsprechende ausdrückliche Rechtsgrundlage enthält das Naturschutzgesetz 1991 nicht. § 24a Abs. 7 NatSchG 1991 bestimmt lediglich, dass die Naturschutzbehörden die besonders geschützten Biotope erfasst und sie in Listen und Karten mit deklaratorischer Bedeutung einträgt (Satz 1). Die Listen und Karten liegen bei der Naturschutzbehörde und den Gemeinden zur Einsicht für jedermann aus (Satz 2). Die Gemeinden geben die Listen ortsüblich bekannt (Satz 3), bzw. weisen auf die Auslegung der Karten und Listen zur Einsicht für jedermann durch ortsübliche Bekanntmachung hin (Satz 3 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 14.03.2001). § 24a Abs. 8 NatSchG 1991 bestimmt weiter, dass die Naturschutzbehörde Eigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten auf Anfrage mitteilt, ob sich auf ihrem Grundstück ein besonders geschützter Biotop befindet oder ob eine bestimmte Handlung verboten ist. Die Vorschriften sind im Übrigen unverändert in § 32 Abs. 7 und 8 NatSchG 2005 übernommen worden.

22

Eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines die Biotopeigenschaft feststellenden Verwaltungsakts lässt sich den genannten Vorschriften auch nicht im Wege der Auslegung entnehmen. Bereits der Wortlaut des § 24a Abs. 8 NatSchG 1991, der von Mitteilung spricht, legt nahe, dass die Naturschutzbehörde insoweit - gerade auf eine Anfrage des Grundstückseigentümers hin - nicht eigens zum Erlass feststellender Verwaltungsakte ermächtigt werden soll. In diese Richtung weist auch, dass der Eintragung von besonders geschützten Biotopen in Karten und Listen gemäß § 24a Abs. 7 NatSchG 1991 gerade keine konstitutive Wirkung zuerkannt wird. Zudem bedarf es einer Regelungswirkung beanspruchenden behördlichen Feststellung der Biotopeigenschaft nicht. Diese würde nicht gegen jedermann wirken, sondern nur gegenüber dem jeweiligen Grundstückseigentümer (und ggf. dem Rechtsnachfolger). Auch eine Rechtsschutzmöglichkeit für den Eigentümer würde durch sie nicht erst eröffnet. Denn dieser könnte, sofern er ein Feststellungsinteresse darlegte, wofür regelmäßig ein Interesse an der Klärung der Nutzbarkeit seines Grundstücks ausreichen dürfte (vgl. aber auch VG Sigmaringen, Urt. v. 31.03.2004 - 5 K 1526/02 - VBlBW 2004, 391), eine an keine Frist gebundene Feststellungsklage (§ 43 VwGO) erheben. Gegenüber drohenden Verwaltungsmaßnahmen zur Durchsetzung des Biotopschutzes stünde ihm ggf. vorbeugender Rechtsschutz zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 - 8 C 105/83 - a.a.O.). Für die Naturschutzbehörden von Nutzen wäre eine dauerhaft verbindliche Feststellung der Biotopeigenschaft allenfalls in den Fällen, in denen daran anknüpfend Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten gemäß § 25a i.V.m. § 12 Abs. 4 NatSchG 1991 (§ 34 i.V.m. § 23 Abs. 4 NatSchG 2005) beabsichtigt wären. Der Nutzen wäre jedoch allenfalls gering. Er bestünde nicht in der durch Anwendung des Gesetzes auf einen bestimmten Sachverhalt (Subsumtion) gewonnenen Verdeutlichung, die feststellenden Verwaltungsakten eigen ist (vgl. P. Stelkens/ U. Stelkens a.a.O. Rdnrn. 25, 142). Denn die Existenz eines Biotops ergibt sich regelmäßig bereits aus dem Biotopverzeichnis gemäß § 24a Abs. 7 NatSchG 1991, dessen Einträge öffentliche Urkunden darstellen (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 08.01.2002, NuR 2002, 442). Mit der Feststellung der Biotopeigenschaft würde auch ein Verschuldensnachweis bei der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 4a NatSchG 1991/2001 nicht wesentlich erleichtert. Denn auch insoweit reichte die Kenntnis des Eigentümers aus, die er durch entsprechende Mitteilung bzw. durch einen Hinweis auf die öffentliche Bekanntmachung gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 4a Halbs. 2 NatSchG 1991/2001 erlangt.

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Soweit es in der Begründung zu Art. 1 Nr. 6 des Entwurfs eines Biotopschutzgesetzes (§ 24a E-NatSchG 1991) in Bezug auf Absatz 7 der Vorschrift heißt, Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte könnten sich bei Unklarheiten über die Biotopeigenschaft ihrer Grundstücke oder die Tragweite der Verbote des § 24a Abs. 2 NatSchG 1991 an die unteren Naturschutzbehörden wenden und die Antwort der Behörde könne, insbesondere wenn ein Feststellungsinteresse vorliege, auch in rechtsmittelfähiger Form als feststellender Verwaltungsakt erfolgen, vermag dies an der vom Senat vorgenommenen Auslegung der erwähnten Vorschriften nichts zu ändern. Diesen Ausführungen lässt sich schon nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber den Naturschutzbehörden eine entsprechende Befugnis verleihen wollte; näher liegt es, dass insoweit nach dem rechtlichen Verständnis der Verfasser des Entwurfs unabhängig von der Fassung des § 24 a NatschG 1991 eine solche Feststellungsbefugnis bestand. Im übrigen wäre ein (historischer) Wille des Gesetzgebers, den Naturschutzbehörden eine entsprechende Feststellungsbefugnis einzuräumen, angesichts des klaren entgegenstehenden Wortlauts von § 24 a Abs. 8 NatSchG 1991 auch unbeachtlich.

24

Zu § 16 NatSchG 1975 hat der Senat allerdings entschieden, dass die Abgrenzung eines Feuchtgebiets auf einem Grundstück Gegenstand eines feststellenden Verwaltungsakts sein könne (Urt. v. 09.09.1992 - 5 S 3088/90 - NuR 1993, 140). Diese Vorschrift regelte für näher bezeichnete Feuchtgebiete und Ufervegetationen die Unzulässigkeit von Eingriffen (Abs. 1) sowie die Befugnis der Naturschutzbehörde oder der Planfeststellungsbehörde, im überwiegenden öffentlichen Interesse oder aus sonstigen wichtigen Gründen Ausnahmen zuzulassen, soweit für Schutzgebiete keine besonderen Vorschriften galten (Abs. 2). Der Senat hatte insoweit im Anschluss an die erwähnte Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt, die getroffene Entscheidung über die Abgrenzung des Feuchtgebiets sei ein zulässiger feststellender Verwaltungsakt. Dabei hat er insbesondere darauf abgehoben, dass § 12 Abs. 4 NatSchG 1975 die Möglichkeit eines hoheitlichen Einschreitens gegen den Störer bei Eingriffen vorsehe; deshalb müsse es der zuständigen Naturschutzbehörde möglich sein, den Schutzgegenstand jedenfalls dann in räumlicher Hinsicht mit verbindlicher Wirkung gegenüber dem Grundstückseigentümer festzulegen, wenn dieser insoweit ausdrücklich eine „konkrete schriftliche Festlegung“ und eine kartografische Kennzeichnung „mit einer genauen Bemaßung“ erbitte.

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Der Senat kann offen lassen, ob die seinerzeit mit maßgebliche Erwägung, das Gesetz stelle (mit § 12 Abs. 4 NatSchG 1991) jedenfalls eine tiefer eingreifende Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.12.1992 - 9 S 2018/91 - a.a.O. zur Feststellung der Reichweite einer Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz), welche die Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts einschließe, noch als hinreichend tragfähig erscheint. Diesem Gedanken ließe sich möglicherweise entgegenhalten, dass feststellende Verwaltungsakte wesentlich weitergehende Folgewirkungen zeitigen können als gestaltende oder vollstreckungsfähige Verwaltungsakte, weil sie dauerhaft und nicht auf eine einzelne Maßnahme bezogen das Vorliegen eines bestimmten Umstands verbindlich festlegen (vgl. P.Stelkens/ U. Stelkens a.a.O. Rdnr. 142). Denn jedenfalls unterscheidet sich § 24a NatSchG 1991/2001 insoweit maßgeblich von § 16 NatSchG 1975, als die Vorschrift - wie bereits ausgeführt - für die Klärung der Biotopeigenschaft eigene Regelungen zur Verfügung stellt und dabei auch das Interesse des Eigentümers oder sonst Nutzungsberechtigten, der Klarheit über seine Rechte und Pflichten erhalten will, beachtet.

26

Im Hinblick auf das mit dem Klageantrag eigentlich verfolgte Begehren der Klägerin, Klarheit über die Biotopeigenschaft zu gewinnen, bemerkt der Senat: Die Klägerin bringt keine Gründe vor, welche geeignet sind, die Feststellungen im Rahmen der Biotopkartierung in Zweifel zu ziehen. Danach sind auf ihrem Grundstück zwei Feldgehölze vorhanden (§ 24a Abs. 1 Nr. 6 Alt. 2 NatSchG 1991 i.V.m. Nr. 6.1 der Anlage zu § 24a). Die (grobe) Abgrenzung der betroffenen Flächen ergibt sich aus der dem angefochtenen Bescheid beigefügten Karte. Im einzelnen folgt sie aus den gegenwärtigen, einem ständigen Wandel unterliegenden Verhältnissen in der Natur. Im Grunde will sich die Klägerin wohl auch nicht gegen die Biotopeigenschaft dieser Feldgehölze an sich, sondern gegen die Summierung der naturschutzrechtlichen Beschränkungen wenden, deren „Schlussstein“ aus ihrer Sicht die Feststellung des Biotops bildet. Dabei ergeben sich die von ihr zutreffend erkannten Nutzungsbeschränkungen für ihr Grundstück freilich weniger aus dem Biotopschutz, der grundsätzlich Ausnahmen zugänglich ist (§ 24a Abs. 2 bis 4 NatSchG 1991/§ 32 Abs. 2 bis 4 NatSchG 2005), als aus den Verboten der 1994 erlassenen Naturschutzverordnung, von denen nur unter ganz engen Voraussetzungen befreit werden kann (vgl. § 79 i.V.m. § 78 NatSchG 2005). Insoweit würde aber der Umstand, dass das Grundstück durch die Einbeziehung in das Naturschutzgebiet einer baulichen Nutzung im Wesentlichen auf Dauer entzogen worden ist, weder die Nichtigkeit der Verordnung noch das Vorliegen einer für eine Befreiung ggf. hinreichenden Härte begründen können; denn nach den Angaben der Klägerin selbst war eine Bebauung des Grundstücks weder im Zeitpunkt des Erlasses der Naturschutzverordnung noch zuvor planungsrechtlich durch Festsetzungen eines Bebauungsplans oder durch seine Lage im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) gesichert. Sofern die Klägerin allein die Nutzung der Quelle und die Ableitung des Wassers anstrebte, ließe sich die Frage der Vereinbarkeit mit den genannten naturschutzrechtlichen Vorschriften wohl nicht ohne einen konkreten Nutzungszweck und ohne eine konkrete Planung der Ausführung beurteilen.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

28

Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

29

Beschluss

30

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 23.06.2005).

31

Der Beschluss ist unanfechtbar.