Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-02-13, Aktenzeichen 16 A 844/08
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0213.16A844.08.00

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das aufgrund der
mündlichen Verhandlung vom 13. Dezember 2007 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000,- EUR festgesetzt.

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Gründe:

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die vom Kläger geltend
gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

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Das Antragsvorbringen ist nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der
angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts (Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO) zu wecken. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie
erweist sich jedenfalls als unbegründet, worauf das Verwaltungsgericht seine Entscheidung
auch selbständig tragend gestützt hat.

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Mit seiner Klage begehrt der Kläger Auskunft über die ihn betreffenden Informationen,
die dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) außerhalb der über ihn geführten
Personenakte zur Verfügung stehen. Aus der Personenakte des Klägers hat das BfV ihm
bereits Auskunft erteilt, soweit dem nicht Geheimhaltungsgründe nach § 15 Abs. 2 des
Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des
Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz
(Bundesverfassungsschutzgesetz - BVerfSchG) entgegenstanden. Informationen außerhalb
der über den Kläger geführten Personenakte können in Sachakten wie in zu anderen
Betroffenen geführten Personenakten enthalten sein.

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Das BfV führt zur Ordnung der bei ihm gespeicherten Informationen sowohl Sach- als
auch Personenakten. In den Sachakten werden die Informationen zusammengefasst geführt,
die das BfV im Hinblick auf einzelne Beobachtungsfelder (z.B. Organisationen) für
bedeutsam erachtet. Wenn eine Sachakte Informationen enthält, der das BfV auch im
Hinblick auf eine Person Bedeutung beimisst, wird in dem behördeninternen elektronischen
Informationssystem (NADIS) ein Datensatz zu dieser Person angelegt und eine Verknüpfung
zwischen der Person und der Fundstelle hergestellt. Für personenbezogene Informationen in
Sachakten, die das BfV - bezogen auf diese Person - für unerheblich hält, wird keine
Verknüpfung vorgenommen. Wenn es dem BfV aufgrund der in NADIS zu einer Person
erfassten Informationen geboten erscheint, wird zusätzlich eine Personenakte angelegt, in der
nur die diese Person betreffenden Informationen zusammengefasst geführt werden.

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Als Anspruchsgrundlage für das Begehren auf Auskunft aus den Personenakten Dritter
sowie aus den Sachakten des BfV kommt § 15 Abs. 1 BVerfSchG entgegen der Ansicht des
Klägers nicht in Betracht. Nach dieser Vorschrift erteilt das BfV dem Betroffenen über zu
seiner Person gespeicherte Daten auf Antrag unentgeltlich Auskunft, soweit er hierzu auf
einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass es sich bei den von dem Kläger
noch begehrten Auskünften nicht um zu seiner Person gespeicherte Daten im Sinne dieser
Vorschrift handelt. Etwaig in anderen Akten des BfV in Bezug auf den Kläger gespeicherte
Daten wurden dort nicht auf ihn gezielt erfasst. § 15 Abs. 1 BVerfSchG vermittelt einen
Auskunftsanspruch aber nur für solche gezielt gespeicherten Daten.

7

Das Bundesverfassungsschutzgesetz unterscheidet zwischen Daten über eine Person und
Daten zu einer Person. Daten über eine Person sind alle dem BfV zur Verfügung stehenden
Informationen, die sich auf eine Person beziehen. Demgegenüber führen die Daten zu einer
Person auf ein engeres Verständnis. Daten zu einer Person sind nur solche Erkenntnisse, die
das BfV gezielt (final) zu dem Betroffenen gespeichert hat.

8

A.A. Scheffcyzk/Wolff, Das Recht auf Auskunftserteilung gegenüber den
Nachrichtendiensten, NVwZ 2008, 1316 (1318); unklar Droste, Handbuch des
Verfassungsschutzrechts (2007), S. 606 f.

9

Diese gezielte Speicherung erfolgt in der Praxis des BfV, indem in NADIS - wenn noch
nicht vorhanden zunächst - ein Datensatz zu der Person angelegt wird und eine Verknüpfung
zwischen der Person und der Fundstelle der Information in einer Sachakte erstellt wird.
Existiert - wie im Fall des Klägers - eine Personenakte, wird die Information außerdem auch
in die Personenakte aufgenommen.

10

Die systematische Auslegung bestätigt den bereits dem Wortlaut des § 15 Abs. 1
BVerfSchG zu entnehmenden Unterschied zwischen Daten über eine Person und Daten zu
einer Person. § 11 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG setzt genau diese Differenzierung voraus und
verbietet grundsätzlich die Speicherung von Daten über Minderjährige vor Vollendung des
16. Lebensjahrs in zu ihrer Person geführten Akten. Die - ohne Verknüpfung erfolgende -
Aufnahme solcher Daten in Sachakten oder Personenakten Dritter bleibt dagegen
möglich.

11

Die Beschränkung des Auskunftsanspruchs aus § 15 Abs. 1 BVerfSchG auf gezielt zu
dem Betreffenden gespeicherte Informationen entspricht dem Zweck dieser Vorschrift. Sie
soll das durch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG) geschützte Interesse des Einzelnen an möglichst
weitgehender Auskunft mit den durch eine Auskunftserteilung berührten öffentlichen
Interessen in angemessenen Ausgleich bringen.

12

Bei Auskunftsansprüchen gegen Behörden ist stets das öffentliche Interesse an der
Funktionsfähigkeit der Behörde in den Blick zu nehmen, das durch einen Auskunftsanspruch
mit unverhältnismäßig großem Verwaltungsaufwand gefährdet sein kann.

13

Vgl. § 19 Abs. 2, Abs. 4 Bundesdatenschutzgesetz, § 3 Abs. 2 Satz 3
Umweltinformationsgesetz, § 1 Abs. 2 Satz 3 Informationsfreiheitsgesetz, § 4 Abs. 2 Nr. 4
Landespressegesetz NRW.

14

Bei Auskunftsansprüchen gegen das BfV, dessen Aufgabenerfüllung dem mit
Verfassungsrang ausgestatteten Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (vgl.
Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchstabe b, Art. 18 Satz 1, Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG) dient, ist das
sich aus der Eigenart dieser Behörde als Nachrichtendienst ergebende besondere
Geheimhaltungsinteresse zu berücksichtigen. Dieses Geheimhaltungsinteresse ist nicht nur
auf einzelne Vorgänge beschränkt, sondern bezieht sich auch auf die Arbeitsweise des BfV,
seinen Erkenntnisstand, die verwandten Quellen usw.

15

Vgl. BT-Drs. 11/7235, S. 107.

16

In Bezug auf die Interessen des Betroffenen ist zwischen den zu seiner Person und den
über seine Person gespeicherten Informationen zu unterscheiden. Jenen kommt ein deutlich
größeres Gewicht zu als diesen, die nicht ohne Weiteres erschließbar sind.

17

Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, dem der Auskunftsanspruch
Rechnung trägt, gewährleistet unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung den
Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und
Weitergabe seiner persönlichen Daten und gewährleistet dessen Befugnis, grundsätzlich selbst
über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.

18

BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. -, juris Rdnr. 149
(= BVerfGE 65, 1);
Urteil vom 2. März 2006 - 2 BvR 2099/04 -, juris Rdnr. 87 ( = BVerfGE 115, 166).

19

Hinsichtlich der gezielt zu einer Person erfassten Informationen besteht die typische
Gefahrenlage, der das Recht auf informationelle Selbstbestimmung begegnet. Das BfV ist in
der Lage, auf diese Informationen kurzfristig zuzugreifen und sich mit ihrer Hilfe ein Bild von
dieser Person zu machen. Zudem besteht jederzeit die Möglichkeit, diese Informationen zu
vervielfältigen, weiterzugeben oder mit anderen Datenbeständen zu verknüpfen. Dieser
typischen Gefahrenlage entspricht das Bundesverfassungsschutzgesetz, indem es durch § 15
Abs. 1 hinsichtlich solcher Informationen einen Auskunftsanspruch für den Betroffenen
schafft. Diesen Auskunftsanspruch zu erfüllen, ist für das BfV grundsätzlich mit keinem
unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden.

20

Hinsichtlich der Informationen, bei denen es an einer Verknüpfung mit der Person des
Betroffenen fehlt und hinsichtlich derer § 15 Abs. 1 BVerfSchG keinen Auskunftsanspruch
gewährt, ist die Interessenlage hingegen eine andere. Auskunft über diese Informationen zu
erteilen, ist dem BfV nicht möglich, ohne zuvor alle in Betracht kommenden Vorgänge seines
umfangreichen Aktenbestands durchzusehen. Diesem in vielen Fällen erheblichen Aufwand
zur Erfüllung des Auskunftsbegehrens steht jedoch grundsätzlich ein deutlich geringeres
Interesse des Betroffenen an dieser Auskunft gegenüber. Solange die Informationen nicht
gezielt zu der Person des Betroffenen erfasst sind, sind die typischerweise mit der
elektronischen Speicherung verbundenen Gefahren, vor denen das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung schützen soll, kaum gegeben. Weder ist es möglich, unmittelbar auf diese
Informationen zuzugreifen, noch können sie ohne Weiteres vervielfältigt, weitergegeben oder
mit anderen Informationen verknüpft werden.

21

Die widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen hat der Gesetzgeber durch die
Beschränkung des Auskunftsanspruchs aus § 15 Abs. 1 BVerfSchG auf gezielt zu einer
Person erfasste Informationen in angemessenen Ausgleich gebracht. Dem Gesetzgeber war
bei der Neufassung des Bundesverfassungsschutzgesetzes im Jahr 1990 und der in diesem
Zusammenhang erfolgten Einführung eines Auskunftsanspruchs gegen das BfV die
grundsätzliche Arbeitsweise dieser Behörde bekannt. Die Ausgestaltung des
Auskunftsanspruchs in § 15 Abs. 1 BVerfSchG erfolgte in Kenntnis des Ordnungssystems des
BfV mit Personen- und Sachakten und deren elektronischer Erschließung. In der Eigenart
dieses Ordnungssystems liegt, dass neben solchen gezielt zu einer Person erfassten
Informationen beim BfV weitere Informationen über eine Person vorhanden sein können, bei
denen es an einer Verknüpfung mit der Person fehlt. Auf diese nicht verknüpften
Informationen könnte nur nach einer Suche in allen in Betracht kommenden Vorgängen
zugegriffen werden. Dies wäre ungeachtet zunehmend komfortablerer elektronischer
Zugriffsmöglichkeiten jedenfalls in Bezug auf die vom BfV weiter geführten Sachakten sowie
Personenakten Dritter mit erheblichem zeitlichen und personellen Aufwand verbunden.

22

Die Regelung des § 15 Abs. 1 BVerfSchG ist auch im Hinblick darauf interessengerecht,
dass es möglich ist, personenbezogene Daten in Sachakten und Personenakten Dritter, die
bislang nicht gezielt zu einer Person erfasst sind, nachträglich mit dieser zu verknüpfen. Wenn
im Einzelfall nachträglich eine Verknüpfung der Daten mit der Person des Betroffenen
hergestellt wird, handelt es sich fortan um Daten zu einer Person, auf die sich der
Auskunftsanspruch des § 15 Abs. 1 BVerfSchG erstreckt.

23

Der Auskunftsanspruch aus § 15 Abs. 1 BVerfSchG muss nicht deshalb im Wege
verfassungskonformer Auslegung auf Daten erweitert werden, die über eine Person
gespeichert sind, weil das BfV die Akten mittlerweile teilweise elektronisch führt. Weiterhin
ist der schnelle Zugriff auf Informationen, die nicht gezielt zu einer Person erfasst wurden, für
den überwiegenden Teil des hier interessierenden Datenbestands des BfV nicht möglich. Nur
die ab 2007 erhobenen Informationen zu linksextremistischen Aktivitäten sind digitalisiert.
Die Beschränkung des Auskunftsanspruchs aus § 15 Abs. 1 BVerfSchG auf gezielt zu dem
Betreffenden erfasste Informationen ist angesichts des verhältnismäßig kleinen Umfangs
mittlerweile digitalisierter Daten weiterhin verfassungsrechtlich unbedenklich. Ohnehin kann
in Ergänzung zu § 15 Abs. 1 BVerfSchG immer ein Anspruch auf Auskunft über
Informationen in Sachakten und Personakten Dritter gegeben sein. Legt der Betroffene die für
Eingriffe in Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG typische Gefahrenlage dar,
ist die Auskunftserteilung für das BfV nicht mit nennenswertem Aufwand verbunden und
liegen keine Geheimhaltungsgründe vor, besteht neben dem gebundenen Auskunftsanspruch
nach § 15 Abs. 1 BVerfSchG für Auskünfte aus Sachakten und Personenakten Dritter der
allgemeine Anspruch auf Auskunftserteilung im Ermessenswege. Das dem BfV in diesem
Zusammenhang eingeräumte Ermessen kann dabei im Einzelfall im Lichte des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung reduziert sein, sodass nur die Auskunftserteilung
ermessensfehlerfrei ist.

24

Dies führt vorliegend jedoch nicht zur Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel
an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Der Kläger ist im
Zulassungsverfahren der Einschätzung des Verwaltungsgerichts nicht entgegen getreten, dass
das BfV die Erteilung der Auskunft ermessensfehlerfrei abgelehnt hat. Insoweit hat der
Kläger nicht dargetan, dass in Bezug auf die digitalisierten Daten etwas anderes gilt. Die
Gefahren, vor denen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützen soll, sind
durch behördeninterne Organisationsmaßnahmen weiterhin auf ein Minimum beschränkt.
Zwar ist es nunmehr technisch möglich, innerhalb des digitalisierten Datenbestands nicht
gezielt zu einer Person erfasste Informationen in kürzerer Zeit als bisher aufzufinden. Die
Beklagte hat jedoch ausweislich der vom Kläger zu den Akten gereichten Ablichtung der
Sitzungsniederschrift im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht - 20 K 2752/07 - die Suche
nach nicht in
NADIS gespeicherten personenbezogenen Informationen behördenintern untersagt. Die
Einhaltung dieser Anweisung wird engmaschig überwacht, wobei Mitarbeiter im Fall von
Verstößen dienstrechtlich zur Konsequenz gezogen werden. All dem ist der Kläger nicht
substantiiert entgegen getreten.

25

Vor diesem Hintergrund kommt es auf die weiteren Ausführungen des Klägers im
Zulassungsverfahren zur Zulässigkeit und Begründetheit seiner Klage nicht (mehr) an.

26

Aus den dargelegten Gründen weist die Rechtssache auch keine besonderen tatsächlichen
oder rechtlichen Schwierigkeiten (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf.

27

Der Rechtssache kommt schließlich nicht die von dem Kläger geltend gemachte
grundsätzliche Bedeutung (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zu.
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Streitigkeit, wenn sie eine rechtliche oder tatsächliche
Frage aufwirft, die für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich ist und über den
Einzelfall hinaus im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung einer Klärung bedarf.
Letzteres ist nicht der Fall, wenn eine Rechtsfrage bereits auf der Grundlage des
Gesetzeswortlauts und gegebenenfalls der bereits vorliegenden Rechtsprechung eindeutig
beantwortet werden kann.

28

Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. (2006), § 124 Rdnr. 143.

29

Die von dem Kläger sinngemäß als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage ob § 15 Abs. 1
BVerfSchG - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - keinen Anspruch auf Erteilung von
Auskunft über Daten außerhalb der Personenakte des Betroffenen eröffnet, bedarf nicht der
Klärung in einem Berufungsverfahren. Die Frage ist - wie vom Senat ausgeführt - eindeutig
aus dem Gesetz zu beantworten.

30

Die weitere von dem Kläger als klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob „§ 15 Abs. 1
BVerfSchG im Wege der verfassungskonformen Auslegung dahingehend auszulegen (ist),
dass das Tatbestandsmerkmal des konkreten Sachverhalts, den der Betroffene darzulegen hat,
zu keiner Beschränkung der Auskunftspflicht des Bundesamts auf den mitgeteilten
Sachverhalt führt", würde sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen. Die Klage ist - wie
vom Senat ausgeführt - bereits deshalb unbegründet, weil die Informationen, über die der
Kläger noch Auskunft begehrt, nicht gezielt im Hinblick auf seine Person erfasst wurden.

31

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2, § 72 Nr. 1 GKG.

32

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3, § 68 Abs. 1 Satz 5
GKG unanfechtbar.

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