Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-12-23, Aktenzeichen 9 A 5943/96
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1223.9A5943.96.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als
Gesamtschuldnerinnen.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen
dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Mit Bescheid vom 17. März 1994 erteilte der Beklagte den
Klägerinnen auf deren Antrag vom 30. März 1992 eine
Baugenehmigung für die Errichtung eines 7-geschossigen
Bürogebäudes mit Tiefgarage auf den Grundstücken H.
L. weg 35 und A. A. 3 in D. (Bauschein-
Nr.: 4-2. /92); gleichzeitig erteilte er antragsgemäß eine
Befreiung von verschiedenen bauplanungsrechtlichen und
bauordnungsrechtlichen Anforderungen (Bauschein-Nr.: 4-
2. /92). Wegen der Einzelheiten der erteilten Baugenehmigung
und der Befreiungen wird auf die zu den vorgenannten
Bauscheinen gehörenden Bauvorlagen Bezug genommen.

3

Ebenfalls mit Bescheid vom 17. März 1994 erhob der Beklagte
gegenüber den Klägerinnen Bauaufsichtsgebühren in Höhe von
insgesamt 745.880,00 DM, wobei er unter anderem für die
Erteilung der Baugenehmigung Gebühren in Höhe von 781.600,00
DM festsetzte. Wegen der Berechnung im übrigen wird auf den
angefochtenen Bescheid Bezug genommen.

4

Auf den Widerspruch der Klägerinnen reduzierte der Beklagte
mit Teil-Abhilfebescheid vom 29. September 1994, auf dessen
Inhalt Bezug genommen wird, die für die Erteilung der
Befreiungen festgesetzten Gebühren von 1.300,00 DM auf
1.000,00 DM und dementsprechend den erhobenen Gebührenbetrag
auf 745.580,00 DM. Mit Schreiben vom 31. Januar 1995 nahmen
die Klägerinnen ihren Widerspruch hinsichtlich des von ihnen
für gerechtfertigt gehaltenen Gebührenbetrages für die
Erteilung der Baugenehmigung von 458.080,00 DM zurück. Den im
übrigen aufrecht erhaltenen Widerspruch wies die
Bezirksregierung D. mit Widerspruchsbescheid vom
24. Oktober 1995 zurück.

5

Hiergegen haben die Klägerinnen fristgerecht Klage erhoben.
Zur Begründung haben sie im wesentlichen folgendes
vorgetragen: Die der Ermittlung der Rohbaukosten
zugrundeliegende Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen
Gebührentarifs sei wegen darin enthaltener widersprüchlicher
Berechnungsmethoden unwirksam. Die Ermittlung einheitlicher
Rohbaukostensätze für das gesamte Landesgebiet verstoße
darüber hinaus gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) und sei insbesondere nicht durch den
Grundsatz der Typengerechtigkeit gedeckt. Dieser vermöge
lediglich dann eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte
zu rechtfertigen, wenn nicht mehr als 10 v.H. der von einer
solchen Regelung betroffenen Fälle dem jeweiligen Typ
widersprächen. Diese Grenze sei hier überschritten. Wenn
landesweit die Rohbaukosten für Bürogebäude auf 220,00 DM/cbm
festgesetzt würden, so träfe diese Entscheidung bei weitem
nicht 90 % der Sachverhalte. Auch seien bei der Ermittlung der
Rohbaukostensätze in den letzten Jahren gravierende Fehler
gemacht worden. So seien nach den für die Jahre 1994 bis 1996
veröffentlichten Rohbaukostentabellen die Rohbaukosten jedes
Jahr angestiegen, wohingegen ab 1993 in der Baubranche ein
drastischer Preisverfall zu verzeichnen gewesen sei. Die zur
Anwendung gelangten landesdurchschnittlichen Rohbausätze der
einschlägigen Rohbaukostentabelle für Bürogebäude und
Tiefgaragen seien überhöht, sie könnten allenfalls zwischen
130,00 DM und 140,00 DM/cbm angesetzt werden. Die in dieser
Weise ermittelten Rohbaukostensätze entsprächen in etwa den
tatsächlich gezahlten Rohbaukosten. Die im vorliegenden Fall
angefallenen Architektenkosten in Höhe von 4.098.830,00 DM
könnten nicht zusätzlich berücksichtigt werden. Ausgehend
hiervon errechne sich eine gerechtfertigte
Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 458.080,00 DM, so daß die
angefochtene Gebühr um 287.500,00 DM übersetzt sei.

6

Die Klägerinnen haben beantragt,

7

den Gebührenbescheid vom 17. März
1994, geändert durch Abhilfebescheid
vom 29. September 1994, in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung D. vom
24. Oktober 1995 hinsichtlich des
Betrages von 287.500,00 DM
aufzuheben.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Er ist der Auffassung gewesen, daß die Tarifstelle 2.1.2
des Allgemeinen Gebührentarifs das Verfahren zur Ermittlung
der einschlägigen Rohbaukosten eindeutig festlege. Früher
seien unterschiedliche ortsübliche Rohbaukostensätze durch die
unteren Bauaufsichtsbehörden festgelegt worden, was zu
unterschiedlichen Gebühren und damit zu einem Verstoß gegen
den Gleichheitsgrundsatz geführt habe. Im übrigen seien auch
durch die hierfür erforderliche Preisermittlung zusätzliche
Kosten entstanden. Die Ermittlung der Rohbaukostensätze sei
den unteren Bauaufsichtsbehörden nunmehr durch die
Rohbaukostentabelle des Ministeriums für Bauen und Wohnen
abgenommen worden. Wie das Berufungsgericht bereits
entschieden habe, bestünden hinsichtlich dieses Verfahrens
keine rechtsstaatlichen Bedenken; stehe mit höherrangigem
Recht, insbesondere mit dem Äquivalenzprinzip, auch dann in
Einklang, wenn es im Einzelfall aufgrund einer Abweichung der
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten von den tatsächlichen
Rohbaukosten zu einer höheren Kostenbelastung als 1,6 v.H. der
tatsächlichen Rohbaukosten komme.

11

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen unter
Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Berufungsgerichts
ausgeführt, daß sowohl die Ermittlung der Rohbaukostensätze
nach landesdurchschnittlichen Rohbaukosten als auch der im
vorliegenden Fall maßgebende Gebührensatz von 16,00 DM je
angefangener 1.000,00 DM der Rohbausumme nicht gegen
höherrangiges Recht verstießen. Entsprechendes gelte
hinsichtlich der konkret festgesetzten Gebühr. Insbesondere
sei angesichts der zu veranschlagenden tatsächlichen
Rohbaukosten in Höhe von insgesamt 36.035.933,00 DM
einschließlich Mehrwertsteuer und Architektenkosten und unter
Berücksichtigung des Kaufpreises von 220 Mio. DM - allerdings
einschließlich des Grundstücks und eines Generalmietvertrages
mit garantiertem Jahresmietertrag - ein Verstoß gegen das
Äquivalenzprinzip nicht gegeben

12

Hiergegen richtet sich die fristgerecht eingelegte Berufung
der Klägerinnen. Zu deren Begründung tragen sie im
wesentlichen folgendes vor: Die Gebührenerhebung verstoße
gegen das Kostendeckungsprinzip, da eine Kostenüberdeckung
gegeben sei. Es bestehe das Verbot, durch
Baugenehmigungsgebühren Gewinne zu erzielen. Eine
Gebührenkalkulation sei nicht vorgelegt worden. Abgesehen
davon bestehe keine Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung
höherer Baugenehmigungsgebühren als 1,6 v.H. der Rohbausumme.
Abweichungen hiervon seien nach der Rechtsprechung des
Berufungsgerichtes nur im Einzelfall möglich und mit dem
Äquivalenzprinzip bzw. dem Gleichheitssatz vereinbar. Ein
Einzelfall sei jedoch nicht gegeben, weil die
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten durchgängig 30 % bis
40 % überhöht seien und sämtliche Bürogebäudeersteller hiervon
betroffen seien. Die Überhöhung der landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten werde beispielhaft durch die tatsächlichen
Rohbaukosten des hier genehmigten und des Bauvorhabens
„T. " belegt, bei dem die tatsächlichen Rohbaukosten
zwischen 125,00 DM bis 138,90 DM pro cbm gelegen hätten. Diese
Ungleichbehandlung einer ganzen Gruppe verstoße gegen Art. 3
GG und den Grundsatz der Typengerechtigkeit. Der Ermittlung
der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten hätten nach der
Rechtsprechung des Berufungsgerichts nur die Kosten
zugrundegelegt werden dürfen, die für die Herstellung aller
bis zur Rohbauabnahme fertigzustellenden Arbeiten und
Lieferungen einschließlich der Gründung und
Erdausschachtungsarbeiten nach ortsüblichen Baustoffen und
Löhnen erforderlich gewesen seien. Nach den vorgelegten
Unterlagen sei hingegen davon auszugehen, daß in den im Jahr
1984 ermittelten landesdurchschnittlichen Kosten für
Bürogebäude und Tiefgaragen auch Ausbaukosten enthalten seien.
Der zur Anwendung gelangte Wahrscheinlichkeitsmaßstab
erfordere im übrigen eine laufende Anpassung an die wirklichen
Verhältnisse, was jedoch schon seit Jahren nicht mehr erfolgt
sei. Abgesehen davon seien die Gebührensätze auch fehlerhaft
fortgeschrieben worden. Zur Anwendung sei ein Preisindex für
Rohbaukosten bei Wohnhäusern gelangt, der höhere
Steigerungsraten aufweise, als der Index für Bürogebäude und
Tiefgaragen. Wie sich aus den Angaben des Landesamtes für
Datenverarbeitung und Statistik für das Land Nordrhein-
Westfalen (im folgenden: LDS) selbst ergebe, lägen die
Kostensteigerungen bei Bürogebäuden um 2,4 % und bei
Gewerblichen Betriebsgebäuden/Stahlbau um 3,1 % unter
denjenigen für Wohngebäude. Der Grundsatz der
Verwaltungspraktikabilität könne insoweit nicht zur
Rechtfertigung herangezogen werden, da eine differenzierte
Ermittlung der Preissteigerungsraten für Bürogebäude, wie die
Sonderauswertung der Rohbaukosten für Bürogebäude von 1984 bis
1994 seitens des LDS gezeigt habe, ohne großen Aufwand möglich
sei. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des
wirtschaftlichen Vorteils sei unzutreffend. In seiner
Entscheidung sei das Verwaltungsgericht zu Unrecht von
tatsächlichen Rohbaukosten in Höhe von 36.035.933,00 DM
ausgegangen, da das Architektenhonorar nicht allein den
Rohbaukosten zugeschlagen werden könne. Selbst unter
Zugrundelegung der Berechnung des Verwaltungsgerichts lägen
die landesdurchschnittlichen Rohbaukosten um 29,4 % über den
tatsächlichen Rohbaukosten. Des weiteren sei die Orientierung
des Verwaltungsgerichts A. Verkaufserlös von
221.410.000,00 DM fehlerhaft. Die Herstellungskosten des
schlüsselfertigen Gebäudes hätten 119.000.000,00 DM betragen,
hiervon hätten die Rohbaukosten lediglich rund 24 %
ausgemacht. Allein die Grundstückserwerbskosten hätten
36.000.000,00 DM und die Kosten der Zwischenfinanzierung
18.200.000,00 DM betragen. Auch sei nicht berücksichtigt
worden, daß die Klägerinnen das Projekt nur mit einer
Mietgarantie für fünf Jahre und garantierten Mieteinnahmen in
Höhe von 16.000.000,00 DM/Jahr hätten verkaufen können. Dies
wäre nur mit einem Mietpreis von 32,00 DM/qm zu finanzieren
gewesen, jedoch sei dies schon damals nicht realisierbar
gewesen.

13

Die Klägerinnen beantragen,

14

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem Klageantrag zu
erkennen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Zur Begründung nimmt er Bezug auf sein erstinstanzliches
Vorbringen und macht sich darüber hinaus die Gründe der
angefochtenen Entscheidung zu eigen. Ergänzend macht er
geltend, daß nach der geltenden Regelung die Berücksichtigung
der tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall nicht zulässig
sei. Des weiteren sei das Kostendeckungsprinzip im
Verwaltungsgebührenrecht nicht gesetzlich verankert. Auch sei
kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip feststellbar; ein
offensichtliches Mißverhältnis zwischen dem bei Gebäuden der
hier genehmigten Art notwendigerweise höheren
Verwaltungsaufwand einerseits und dem objektiven Wert bzw.
Nutzen der Amtshandlung für die Klägerinnen andererseits sei
nicht gegeben.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der hierzu beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten, des Widerspruchsvorgangs der Bezirksregierung
D. und der Unterlagen des Ministeriums für Bauen und
Wohnen des Landes Nordrhein-Westfalen, die zum Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug
genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die zulässige Berufung der Klägerinnen ist unbegründet; das
Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht
abgewiesen.

21

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 17. März 1994 in der
Gestalt des Teilabhilfebescheides vom 29. September 1994 und
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D.
vom 24. Oktober 1995 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerinnen nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

22

Rechtsgrundlage für die von den Klägerinnen nach § 13
Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. des Gebührengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (GebG NW) geschuldete Gebühr für die
Erteilung der Baugenehmigung sind §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NW
i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
(AVwGebO) in der im Zeitpunkt des Eingangs des Bauantrags
(§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NW) im April 1992 geltenden Fassung
der 9. Änderungsverordnung vom 28. Januar 1992, GV NW S. 43,
sowie der Tarifstelle Nr. 2.4.1.b des Allgemeinen
Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO und den Nrn. 3 (Bürogebäude)
und 21 (Tiefgaragen) der auf der Tarifstelle 2.1.2 AGT
beruhenden und im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung -
August/September 1994 - bekanntgemachten (§ 9 Abs. 2 GebG NW)
Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993 (Bekanntmachung des
Ministeriums für Bauen und Wohnen - II A 2 - 66.2, MBl. NW
S. 1444).

23

Gemäß Tarifstelle 2.4.1.b AGT sind bei baulichen Anlagen
und Räumen besonderer Art und Nutzung i.S.v. § 50 BauO NW a.F.
- wie dies hier in bezug auf das Bürogebäude gegeben (§ 50
Abs. 3 Nr. 4 BauO NW a.F.) und zwischen den Beteiligten
unstreitig ist - je angefangene 1.000,00 DM der Rohbausumme
16,00 DM anzusetzen.

24

Das hiernach für die Bemessung der Gebühr maßgebende
Tatbestandsmerkmal der "Rohbausummme" ist in der Tarifstelle
2.1.2 AGT für sämtliche rohbaukostenabhängigen
Gebührentatbestände inhaltlich konkretisiert und in dieser
Ausgestaltung der Rechtsanwendung einheitlich und verbindlich
vorgegeben. Hiernach ist die Berücksichtigung der im
Einzelfall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten bei der
Gebührenbemessung grundsätzlich ausgeschlossen. Denn nach den
in der Tarifstelle 2.1.2 AGT festgelegten
Berechnungsgrundlagen für die Rohbausumme soll diese nicht
anhand des einzelnen Objektes ermittelt werden. Nach der
ausdrücklichen Regelung sind vielmehr von den für die
Gebührenerhebung zuständigen Behörden bei der Berechnung der
Rohbausumme grundsätzlich die landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten je cbm umbauten Raums und damit weder die im
konkreten Fall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten noch, wie
früher, die jeweiligen ortsüblichen Rohbaukosten,

25

vgl. zum früheren Rechtszustand:
Tarifstelle 2.4.1 AGT i.d.F. der
Bekanntmachung der AVwGebO vom
5. August 1980, GV NW S. 924, und
hierzu: OVG NW, Urteil vom 1. Februar
1989 - 9 A 1252/88 -, GemH 1991, 10,
bestätigt durch BVerwG, Beschluß vom
25. September 1989 - 8 B 95.89 -,
Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren
Nr. 23,

26

anzuwenden. Der Einwand der Klägerinnen, die Tarifstelle
2.4.1.b AGT stelle lediglich eine Ermächtigungsgrundlage zur
Erhebung von Gebühren in Höhe von 1,6 v. H. der tatsächlichen
Rohbausumme dar, geht danach fehl.

27

Ob etwas anderes - Berechnung der Rohbausumme nach den
tatsächlichen Rohbaukosten einschließlich Umsatzsteuer - dann
zu gelten hat, wenn die auf der Grundlage der Tarifstelle
2.1.2 Satz 5 AGT bekanntgemachte Rohbaukostentabelle mit den
darin enthaltenen rund 30 Bauwerkstypen - einschließlich der
Bestimmung über die Anteilsermittlung im Fall der Mischnutzung
- das konkret genehmigte Bauwerk nicht erfaßt,

28

vgl. den letzten Satz der
Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993,
a.a.O.,

29

kann offenbleiben. Die Frage der Anwendbarkeit der
vorgenannten Bestimmung stellt sich im vorliegenden Verfahren
nicht, weil das genehmigte, gemischt genutzte Gebäude nach
seinen beiden Nutzungsarten (Bürogebäude mit Tiefgarage) ohne
weiteres den in der Rohbaukostentabelle unter Nr. 3
(Bürogebäude) und Nr. 21 (Tiefgaragen) aufgeführten
Bauwerkstypen anteilig zugeordnet werden kann. Daher richtet
sich die Berechnung der für die Gebührenbemessung nach der
Tarifstelle 2.4.1.b AGT maßgebenden Rohbausumme hier allein
nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT, die, wie oben dargelegt, die
Berücksichtigung der im konkreten Fall aufgewendeten
tatsächlichen Rohbaukosten insoweit ausschließt.

30

Die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT
steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie genügt dem
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), weil der
Verordnungsgeber darin neben dem eindeutig bestimmten
Gebührensatz von 16,00 DM je angefangene 1.000,00 DM der
Rohbausumme auch die wesentlichen Bestimmungen zur Berechnung
der Rohbausumme, wie sie als Maßstab Grundlage der
Gebührenberechnung sein soll, mit hinreichender Genauigkeit
getroffen hat. Damit ist der verfassungsrechtlich gebotenen
Bestimmtheit unter dem Aspekt der Vorhersehbarkeit und
Berechenbarkeit der Abgabenbelastung Rechnung getragen und die
„Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren
willkürlichen Handhabung",

31

vgl. hierzu: BVerfG, Beschluß vom 12.
November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1,
7/57 -, BVerfGE 8, 274 (325); BVerwG,
Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -,
BVerwGE 100, 323 (326); Urteil vom
24. August 1990 - 8 C 73.88 -,
DVBl. 1990, 1411; Urteil vom 21. Oktober
1970 - IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102;
Urteil vom 2. Juli 1969 - IV C 68.67 -,
Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6; Beschluß
vom 25. September 1989, a.a.O.,

32

ausgeschlossen.

33

Die Tarifstelle 2.1.2 AGT ist zunächst entgegen der
Auffassung der Klägerinnen im Hinblick auf das Verhältnis von
ortsüblichen bzw. landesdurchschnittlichen Rohbaukosten in
sich widerspruchsfrei. Ein gleichrangiges Nebeneinander von
ortsüblichen bzw. landesdurchschnittlichen Rohbaukosten bei
der Berechnung der Rohbausumme ist nach der genannten Regelung
ausgeschlossen und den unteren Bauaufsichtsbehörden
ausschließlich die Anwendung landesdurchschnittlicher
Rohbaukosten eindeutig vorgegeben. Die im Jahre 1984 von den
unteren Bauaufsichtsbehörden angewandten ortsüblichen
Rohbaukosten (Sätze 1 und 2 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) stellen
lediglich die Grundlage für die Berechnung der nach der
Tarifstelle 2.1.2 AGT maßgebenden Mittelwerte und der hierauf
beruhenden landesdurchschnittlichen Rohbaukosten dar. Die
hierdurch erfolgte Festlegung der Bezugspunkte für die
Fortschreibung hat nicht zur Folge, daß alternativ zu den
fortgeschriebenen landesdurchschnittlichen Rohbaukosten
divergierende ortsübliche Rohbaukosten zur Anwendung gelangen
sollen. Die diesbezüglichen Einwände der Klägerinnen sind
offenkundig auf ein Mißverständnis der Formulierungen der im
übrigen im vorliegenden Verfahren nicht einschlägigen
Tarifstelle 2.1.2 AGT i.d.F. der 4. Änderungsverordnung vom
27. November 1984, GV NW S. 718, zurückzuführen.

34

Vgl. zur Auslegung dieser Fassung:
OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989,
a.a.O.

35

Auf welche einzelnen der im Jahr 1984 angewandten
ortsüblichen Rohbaukostensätze als Basiswerte der
Durchschnittsrechnung im weiteren konkret abzustellen ist,
ergibt sich aus der Ermittlung der Mittelwerte des für die
Bauaufsicht zuständigen Ministers (Satz 1 der Tarifstelle
2.1.2 AGT), die insoweit eine Differenzierung nach rund 30
Bauwerkstypen ausweist und damit den Kreis der hiernach
berücksichtigungsfähigen angewandten ortsüblichen
Rohbaukostensätze eindeutig begrenzt. Die hiernach
maßgebenden, im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen
Rohbaukostensätze für die einzelnen Bauwerkstypen stehen
insgesamt objektiv fest und sind einer nachträglichen Änderung
nicht mehr zugänglich.

36

Auch die Art und Weise der Mittelung der angewandten
ortsüblichen Rohbaukostensätze (Satz 2 der Tarifstelle 2.1.2
AGT) zur erstmaligen Ermittlung der landesdurchschnittlichen
Rohbaukostensätze ist hinreichend bestimmt: in Ermangelung
gegenteiliger Regelungen ist hiernach die übliche Methode der
rechnerischen Durchschnittsbildung (Summe der Einzelwerte
geteilt durch die Gesamtanzahl der Einzelwerte)
anzuwenden.

37

Der Verordnungsgeber hat ebenfalls die Fortschreibung
dieser einzelnen Mittelwerte hinreichend genau festgelegt. Mit
der - pauschalen - Bezugnahme in Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2
AGT auf die von dem LDS bekanntgegebenen „Preisindizes für
Wohn- und Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in
Nordrhein-Westfalen" hat er sich zwar der Bestimmung eines
konkreten Preisindexes enthalten, jedoch kann dieser auf der
Grundlage der übrigen normativen Festlegungen bestimmt werden.

38

Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT ist entgegen der - im
Termin zur mündlichen Verhandlung allerdings nicht mehr
aufrechterhaltenen - Meinung der Klägerinnen nicht dahingehend
zu verstehen, daß der Verordnungsgeber damit die Anwendung von
Preisindizes für den Straßenbau zur Fortschreibung der
Rohbaukostenmittelwerte vorgeschrieben hat. Die Bezugnahme auf
die bekanntgegebenen Preisindizes für „Wohn- und
Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in NW"
bestimmt lediglich die Fundstelle, aus der die Preisindizes
zum Zwecke der Fortschreibung der 1984 ermittelten
Rohbaukostenmittelwerte zu entnehmen sind.

39

Bei der hiernach vorzunehmenden Bestimmung des
anzuwendenden Preisindexes ist davon auszugehen, daß nach der
Tarifstelle 2.4.1.b AGT die Rohbausumme der Gebührenbemessung
zugrunde zu legen ist. Dementsprechend bestimmt Satz 2 der
Tarifstelle 2.1.2 AGT die Mittelwerte der angewandten
ortsüblichen Rohbaukosten zur Grundlage der Fortschreibung.
Die damit durchgehend erfolgte normative und ausschließliche
Ausrichtung der Gebührenbemessung an den Rohbaukosten läßt die
Zielrichtung erkennen, bei der Gebührenbemessung allein auf
die Kosten der Errichtung der durch rechtliche und technische
Vorgaben stark vereinheitlichten Rohbauten abzustellen und
damit die darüberhinausgehenden Ausbaukosten, die dem
jeweiligen Bauwerk sein individuelles Gepräge verleihen und
aus diesem Grund die Kostenpauschalierung und die Wahrung der
Gebührengerechtigkeit erschweren, von vornherein außer
Betracht zu lassen. Diese eindeutig erkennbare und im übrigen
angesichts der Typisierung auch naheliegende Intention des
Verordnungsgebers führt zu der Anwendung eines Preisindexes,
der von der Preisentwicklung der Ausbaukosten nicht beeinflußt
wird und ausschließlich die Preisentwicklung von Rohbaukosten
dokumentiert.

40

Als solcher kommt nach dem genannten Statistischen Bericht
des LDS lediglich der Preisindex für Rohbauarbeiten an
Wohngebäuden (Tabelle 1, lfd. Nr. 2; Tabelle 2, lfd. Nr. 2;
Tabelle 3 „Wohngebäude/Rohbauarbeiten") in Betracht, der, wie
das LDS auch auf Anfrage des Gerichts mitgeteilt hat, als
einziger veröffentlichter Preisindex die Preisentwicklung
ausschließlich von Rohbauarbeiten erfaßt.

41

Mit der Festlegung der Fortschreibung auf den im Mai jeden
Jahres bekanntgegebenen Preisindex (Satz 4 der Tarifstelle
2.1.2 AGT) ist auch bestimmt, daß die Fortschreibung jährlich
zu erfolgen hat und daß dabei für das Jahr, in dem die
Amtshandlung (Baugenehmigung) erfolgt (hier: 1994), der von
dem LDS für einen Teil des Vorvorjahres und des Vorjahres
(hier: Mai 1992 bis Mai 1993) festgestellte Preisindex
zugrundezulegen ist und nicht die bis zum Zeitpunkt der
Beendigung der Amtshandlung (hier: August/September 1994)
ermittelte Preisentwicklungsrate des laufenden Jahres; dies
war bereits bei der erstmaligen Einführung der
landesdurchschnittlichen Rohbaukostensätze zum 1. Januar 1985
mit der Tarifstelle 2.1.2 AGT i.d.F. der 4.
Änderungsverordnung vom 27. November 1984, a.a.O.,
ausdrücklich festgelegt (Satz 3 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) und
ist nachträglich nicht modifiziert worden. Eine materielle
Änderung dieser Fortschreibung hat der Verordnungsgeber mit
der im vorliegenden Fall geltenden Fassung der Tarifstelle
2.1.2 AGT insoweit nicht beabsichtigt, auch wenn darin nicht
ausdrücklich auf die Preisindizes des „vergangenen Jahres"
Bezug genommen worden ist.

42

Die zur Fortschreibung der Mittelwerte erfolgte Bezugnahme
in Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT auf einen außerhalb der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung veröffentlichten
Preisindex ist unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten auch im
übrigen nicht zu beanstanden. Darin liegt insbesondere keine
unzulässige dynamische Verweisung auf außerhalb der
Regelungskompetenz und der Regelungsmöglichkeit des
Verordnungsgebers sich verändernde Regelwerke, sondern nur
eine Berücksichtigung gewandelter Sachlagen im Zusammenhang
mit der Definition unbestimmter Rechtsbegriffe.

43

Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar
1989, a.a.O.

44

In dem vorzitierten Urteil hat der erkennende Senat die mit
der Bindung an sich verändernde Preisindizes bewirkte
Steigerung von Abgaben unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten
für zulässig gehalten, wenn dem interessierten Bürger die
Möglichkeit gegeben ist, sich über die Entwicklung der
Preisindizes zu informieren und die Höhe der Abgabe nach einem
bestimmten Preisindex hinreichend berechenbar ist.

45

Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar
1989, a.a.O.

46

Dies ist für die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen
(Bürogebäude/Tiefgaragen) der Fall. Die für die Fortschreibung
maßgebenden Mittelwerte (Sätze 3 und 4 der Tarifstelle 2.1.2
AGT) sind mit der ersten Rohbaukostentabelle vom 28. November
1984 im Wege sachverständiger Tatsachenfeststellung,

47

vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.
November 1996 - 8 B 212.96 -, ZKF 1997,
230, vom 27. März 1996 - 8 B 51.96/8 B
52.96 - und vom 25. September 1989,
a.a.O.; Beschluß vom 27. Juni 1984 - 8 B
163.83 -, David Abgabenrecht 1988 Nr.
18.; Beschluß vom 17. November 1978 - 7
B 1.78 -, David, a.a.O., Nr. 13; OVG NW,
Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.,

48

im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen (MBl.
NW 1984 S. 1935) öffentlich bekanntgemacht worden (Nr. 3 -
Bürogebäude - : 167,00 DM/cbm; Nr. 21 - Tiefgaragen - :
166,00 DM/cbm).

49

Zur Feststellung des Preisindexes kann jeder Interessierte
die Fachveröffentlichung des LDS gegen ein geringes
Entgelt,

50

vgl. zur Zulässigkeit dieses
Verfahrens: BVerwG, Beschluß vom 12. Mai
1977 - VII B 27.76 -, David, a.a.O, Nr.
135,

51

käuflich erwerben oder in öffentlichen Bibliotheken
einsehen. Zur Kontrolle der Fortschreibung der
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten stehen darüber hinaus
die von dem für die Bauaufsicht zuständigen Minister mit den
weiteren Rohbaukostentabellen jährlich bekanntgemachten Werte
zur Verfügung.

52

Auch im übrigen steht die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der
Tarifstelle 2.1.2 AGT mit höherrangigem Recht in Einklang.

53

Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3
Abs. 1 GG liegt nicht vor; die Ausführungen der Klägerinnen
zum Verstoß gegen die im Falle der Anwendung eines
Wahrscheinlichkeitsmaßstabes im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG
geltenden Grundsätze greifen nicht durch.

54

Zutreffend gehen die Klägerinnen allerdings davon aus, daß
es sich bei dem Kriterium der Rohbausumme lediglich um einen
Ersatzmaßstab handelt,

55

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13.
November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20.
Februar 1996 - 8 B 16.96-; Urteil vom
2. Juli 1969, a.a.O.,

56

der anstelle des an sich der Gebührenbemessung nach § 4 2.
Alt. GebG NW zugrundezulegenden Wertes des Gegenstandes, auf
den sich die Amtshandlung (Baugenehmigung) bezieht,

57

vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Juni 1976
- II A 328/75 -, OVGE 32, 63,

58

zur Anwendung gelangt.

59

Der danach an sich maßgebende tatsächliche Wert des
Gegenstandes, hier eines (gewerblich genutzten) Bürogebäudes,
bestimmt sich regelmäßig nach den marktabhängigen Nutzungs-
und Ertragsmöglichkeiten, die nach dem jeweiligen
- genehmigten - Nutzungszweck über die Lebensdauer des
Wirtschaftsobjektes unter besonderer Berücksichtigung der
ertragsteuernden gesellschafts- und steuerrechtlichen
Rahmenbedingungen bestehen. Die Bestimmung dieses Wertes
erfordert danach neben der Feststellung der tatsächlichen
Herstellungskosten (Rohbaukosten, Ausbaukosten und sonstige
Nebenkosten) zum einen eine die gesamte Lebensdauer des
Objektes erfassende Prognose über sämtliche in dieser Zeit
noch anfallenden Kosten (Unterhaltungskosten,
Instandhaltungskosten etc.) und zum anderen die mit dem Objekt
bei wechselnden Marktlagen zu erwartenden Erträge, wobei die
Höhe der zu erwirtschaftenden Erträge nicht unwesentlich durch
die jeweils geltenden, sich fortlaufend ändernden rechtlichen
Rahmenbedingungen beeinflußt wird. Es liegt auf der Hand, daß
die Bestimmung des tatsächlichen Wertes des genehmigten
Objektes in jedem Einzelfall kaum oder aber nur unter
unverhältnismäßigen Schwierigkeiten von der unteren
Bauaufsichtsbehörde im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zu
leisten ist.

60

Da es nach § 4 GebG NW nicht grundsätzlich ausgeschlossen
ist, den Wert des Gegenstandes nach Maßgabe einer
pauschalierenden Betrachtungsweise zu bestimmen,

61

vgl. OVG NW, Urteil v. 1. Februar
1989, a.a.O.,

62

und auch im übrigen der Verordnungsgeber an den
Wirklichkeitsmaßstab weder aufgrund von Bundesrecht noch durch
Landesrecht gebunden ist, ist dieser in der Wahl sonstiger
(Wahrscheinlichkeits-)Maßstäbe zur Bestimmung des Objektwertes
grundsätzlich frei, soweit die verfassungsrechtlichen Grenzen
der Gestaltungsfreiheit eingehalten werden.

63

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober
1991 - 1 BvL 50/86 -, BVerfGE 84, 348
(S. 359) m.w.N.

64

Dies ist hier in bezug auf das verfassungsrechtliche
Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG der Fall. Die
Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1
GG verlangt den Vergleich von Lebensverhältnissen, die von
vornherein nicht in allen, sondern stets nur in einzelnen
Elementen gleich sind. Grundsätzlich ist es innerhalb der
Grenzen der Sachgerechtigkeit Sache des Gesetzgebers, darüber
zu entscheiden, welche von diesen Elementen er als maßgebend
für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung ansieht.

65

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober
1991, a.a.O. (S. 359); BVerwG, Beschluß
vom 13. November 1996, a.a.O.; Urteil
vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 - Buchholz
407.4 § 8 FStrG Nr. 20.

66

Bestehen bindende materielle Vorgaben für die
Gebührenbemessung, wie hier die Bemessung nach dem Wert des
Gegenstandes gemäß § 4 2. Alt. GebG NW, muß das jeweils
gewählte Differenzierungskriterium sich im Hinblick darauf als
plausibel und sachgerecht erweisen.

67

Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Da der
Gebührenbemessung der Wert des Gegenstandes zugrundezulegen
ist, beschränkt sich die Bandbreite der im Rahmen des Art. 3
Abs. 1 GG grundsätzlich gegebenen
Differenzierungsmöglichkeiten auf diejenigen Kriterien, die
einen Zusammenhang mit dem Wert des Gegenstandes, auf den sich
die Baugenehmigung bezieht, erkennen lassen.

68

Diesen Anforderungen genügt der vom Verordnungsgeber
gewählte Maßstab der landesdurchschnittlichen und nach einem
einheitlichen Baupreisindex fortgeschriebenen Rohbaukosten.
Dieser berücksichtigt mit den Rohbaukosten vom Ansatz her zwar
nur einen der für die Wertbestimmung des Bauobjekts
aussagekräftigen Parameter und läßt insbesondere sowohl die
übrigen Herstellungskosten (Ausbaukosten und Nebenkosten), die
Unterhaltungskosten und die mit dem Objekt verknüpften
Nutzungs- bzw. Ertragsmöglichkeiten außer Acht. Die
Vernachlässigung dieser Parameter ist jedoch gerechtfertigt,
weil im Rahmen der Pauschalierung davon ausgegangen werden
kann, daß die Rohbaukosten, auch wenn sie üblicherweise unter
den Ausbaukosten liegen, aufgrund ihres gleichwohl noch
beträchtlichen Anteils an den den Wert eines Bauobjekts
wesentlich (mit)prägenden Herstellungskosten als ein
maßgebender wertbestimmender Faktor angesehen werden können.

69

Ob insoweit ein Abstellen auf andere Parameter als die
Rohbaukosten der Erfassung des tatsächlichen Objektwertes
näher kommt, kann dahinstehen, da lediglich die Einhaltung der
verfassungsmäßigen Grenzen zu prüfen ist, nicht aber, ob
insoweit die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden
worden ist.

70

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober
1991, a.a.O. (S. 359); BVerwG, Urteil
vom 14. April 1967 - VII C 15.65 -,
BVerwGE 26, 317.

71

Auch die Loslösung der für die Gebührenbemessung nach
Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. Tarifstelle 2.1.2 AGT maßgebenden
Rohbausumme von den im Einzelfall für ein konkretes Bauobjekt
tatsächlich gezahlten Rohbaukosten durch

72

- die Bildung von Bauwerkstypen,
- die Bezugnahme auf die von den unteren Bauaufsichtsbehörden
in einem bestimmten Stichjahr (1984) hinsichtlich der
einzelnen Bauwerkstypen angewandten ortsüblichen
Rohbaukosten,
- die auf dieser Grundlage vorgegebene Mittelwertbildung für
die einzelnen Bauwerkstypen,
- die hieran anknüpfende Fortschreibung nach einem
einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude,
- die Begrenzung der Kostenfortschreibung für das Jahr der
Amtshandlung (hier: 1994) auf die Preisentwicklung in einem
Teil des Vorvorjahres und des Vorjahres (hier: Mai 1992 bis
Mai 1993) und
- die Fixierung der Rohbaukostenermittlung auf das Jahr der
Genehmigungserteilung (§ 9 Abs. 2 GebG NW)

73

stehen mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang, soweit die hier in
Rede stehenden Bauwerkstypen „Bürogebäude" und „Tiefgaragen"
betroffen sind.

74

Bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie auch im
Verwaltungsgebührenrecht auftreten, braucht der Gesetzgeber
nicht um die Gleichbehandlung aller denkbaren Einzelfälle
besorgt zu sein. Er ist vielmehr berechtigt, von einem
Gesamtbild auszugehen, das sich aus den ihm vorliegenden
Erfahrungen ergibt.

75

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober
1991, a.a.O. (S. 359).

76

Auf dieser Grundlage darf er generalisierende, typisierende
und pauschalierende Regelungen verwenden, ohne allein schon
wegen der damit unvermeidlich verbundenen Härten gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.

77

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober
1991, a.a.O. (S. 359).

78

Danach ist zunächst die Typbildung hinsichtlich der
Bauwerkstypen „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" nicht zu
beanstanden. Diese durch Gründe der Verwaltungspraktikabilität
gerechtfertigte Zusammenfassung verschiedener Gebäude unter
einen bestimmten Bauwerkstyp ermöglicht gleichwohl eine den
Erfordernissen der (relativen) Binnengerechtigkeit,

79

vgl. hierzu: BVerwG, Beschluß vom 13.
November 1996, a.a.O., OVG Mecklenburg-
Vorpommern, Urteil vom 15. November 1995
- 6 L 36/95 - ZKF 1996, 180; Hess. VGH,
Urteil vom 4. April 1990 - 5 UE 2284/87
-, ESVGH 40, 254,

80

genügende, sachgerechte Erfassung der in diesen Gruppen
zusammengefaßten unterschiedlichen Objekte. Die sachgerechte
Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Gebäuden eines
Bauwerkstyps wird in quantitativer Hinsicht aufgrund der
Anbindung der Rohbaukosten an die Größe des jeweils umbauten
Raums und in qualitativer Hinsicht durch den Zuschlag von 5
v.H. für Gebäude mit mehr als fünf Vollgeschossen
gewährleistet, der den mit der Errichtung höherer Gebäude
steigenden Anforderungen an die Ausgestaltung des Rohbaus
Rechnung trägt und dessen Berechtigung auch die Klägerinnen
nicht in Abrede stellen; die auf die jeweilige Nutzungsart
bezogene, anteilige Ermittlung der Rohbaukosten stellt dies
für - wie hier - gemischt genutzte Gebäude sicher.

81

Vgl. den vorletzten Satz der
Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993,
a.a.O..

82

Eine darüber hinausgehende Differenzierung ist insbesondere
mit Blick auf das hier genehmigte Bauwerk nicht geboten;
dieses entspricht dem üblichen Typ „Bürogebäude mit
Tiefgarage", was auch von den Klägerinnen nicht bestritten
wird.

83

Auch die Berücksichtigung der angewandten ortsüblichen
Rohbaukosten, die hierauf beruhende Bildung
landesdurchschnittlicher Rohbaukostenmittelwerte für die
genannten Bauwerkstypen, die daran anknüpfende Fortschreibung
mit einem einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude, die
Begrenzung der Kostenfortschreibung auf die Preisentwicklung
bis einschließlich eines Teils des Vorjahrs und die Fixierung
der Rohbaukostenermittlung auf das Jahr der
Genehmigungserteilung (§ 9 Abs. 2 GebG NW) hat als
Pauschalierung vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand.

84

Der Senat verkennt dabei nicht, daß die einzelnen
Bestandteile dieser Pauschalierung jeweils für sich genommen
oder aber in der Summe zu Abweichungen gegenüber den
tatsächlichen Rohbaukosten führen können. Dennoch ist der
wegen der Pauschalierung zwangsläufig in gewissem Umfang
ungenaue Ersatzmaßstab durch die ebenfalls im Rahmen des
Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigenden Gesichtspunkte der
Gebührengerechtigkeit und der Verwaltungspraktikabilität
gerechtfertigt.

85

Die Maßstabsgestaltung nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT, die
trotz der Pauschalierung in sachgerechter Weise an den über
die Rohbausumme repräsentierten wirtschaftlichen Wert des
Gegenstandes, auf den sich die Verwaltungshandlung bezieht
(§ 4 2. Alt. GebG NW), anknüpft,

86

vgl. BVerwG, Beschluß vom 13.
November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20.
Februar 1996, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom
1. Februar 1989, a.a.O.,

87

verwirklicht den Gerechtigkeitsgedanken, wonach es für die
Gebührenerhebung bei vergleichbaren Verwaltungsleistungen
nicht auf das örtliche Baupreisniveau oder sonstige, die
Baukostenkalkulation im einzelnen prägenden und nicht selten
von Zufällen oder gar rechtswidrigem Handeln abhängigen
Umstände ankommen soll. Sie beugt zugleich - insbesondere bei
hochwertigen Bauobjekten - Mißbräuchen bei der Kalkulation
bzw. der Abrechnung der Rohbaukosten vor, die mit dem Ziel der
Senkung der Gebührenbemessungsgrundlage vorgenommen werden.

88

Darüber hinaus lassen Gründe der Verwaltungspraktikabilität
eine Abkopplung der als Bemessungsgrundlage für die Gebühr
heranzuziehenden Rohbaukosten von den tatsächlichen
Rohbaukosten geboten erscheinen. Da bei der Bemessung der
Gebührensätze nach § 3 GebG NW der wirtschaftliche Wert der
Amtshandlung für den Kostenschuldner zu berücksichtigen ist,
müßte, wenn nicht auf landesdurchschnittliche, sondern
einzelfallbezogene Werte abgestellt würde, von seiten der
Verwaltung jeweils überprüft werden, ob die durch Rechnung
ausgewiesenen Rohbaukosten den Tatsachen entsprechen. Denn
ansonsten bestünde die Gefahr, daß der Bauunternehmer in
Absprache mit dem gebührenpflichtigen Bauherrn aus Gründen der
Gebührenersparnis die Rohbaukosten bewußt niedrig kalkuliert
und der erforderliche Ausgleich bei den sonstigen
Bauleistungen vorgenommen wird.

89

Hinzu kommt, daß gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 GebG NW die die
Fälligkeit der Gebühr begründende Kostenrechnung (vgl. § 17
GebG NW) regelmäßig mit der Sachentscheidung ergehen soll, so
daß die Gebühr bereits im Zeitpunkt der Erteilung der
Baugenehmigung zu berechnen ist. Zu diesem Zeitpunkt steht die
Höhe der tatsächlichen Rohbaukosten jedoch noch nicht fest. Es
müßte also - in Abweichung von der Sollvorschrift des § 14
Abs. 1 Satz 2 GebG NW - entweder mit der Erhebung der Gebühr
bis zur Beendigung des Rohbaus und der Rechnungserstellung
zugewartet oder aber auf der Grundlage eines
Kostenvoranschlages oder einer Schätzung eine vorläufige
Gebühr erhoben und nachher endgültig abgerechnet werden. Beide
Alternativen haben, wie keiner näheren Darlegung bedarf,
gegenüber der gegenwärtig praktizierten Regelung
schwerwiegende Nachteile.

90

Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 13.
November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20.
Februar 1996, a.a.O.; Urteil vom 2.
Juli 1969, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom
1. Februar 1989, a.a.O.; Urteil vom
16. Juli 1992 - 9 A 1930/90 -; Urteil
vom 22. September 1992 - 9 A 785/92 -;
Beschlüsse jeweils vom 18. Dezember
1995 - 9 A 2957/92 - und - 9 A 2267/92
-, bestätigt durch BVerwG, Beschlüsse
jeweils vom 27. März 1996, a.a.O..

91

Die Berücksichtigung der - statistisch erfaßten -
Preisentwicklung lediglich bis einschließlich Mai des Vorjahrs
(hier: 1993) ist ebenso wie die zeitliche Zäsur mit Ablauf des
Jahres der Genehmigungserteilung zwingende Voraussetzung der
Gewährleistung einer landeseinheitlichen Gebührenbemessung.
Die aktuelle Preisentwicklung im - gesamten - Jahr der
Genehmigungserteilung und auch danach ist statistisch nicht
erfaßt und würde daher den einzelnen unteren
Bauaufsichtsbehörden Prognosen abverlangen, die angesichts des
im Falle der Prognose bestehenden Beurteilungsspielraums
naturgemäß unterschiedlich ausfallen können. Die damit
zwangsläufig verbundene Regionalisierung der Preisentwicklung
und - damit korrespondierend - der Gebührenbemessung stünde
jedoch dem mit der Tarifstelle 2.1.2 AGT verfolgten Ziel einer
landeseinheitlichen Gebührenbemessung gerade entgegen.
Abgesehen davon dürften diese Prognosen aufgrund ihrer
Unwägbarkeiten sowohl unpraktikabel als auch für die
Gebührenpflichtigen kaum noch nachvollziehbar bzw. berechenbar
sein.

92

Entgegen der Auffassung der Klägerinnen verletzt die
Pauschalierung auch den im Rahmen des Art. 3 GG zu beachtenden
Grundsatz der Typengerechtigkeit unter dem Gesichtspunkt der
Binnengerechtigkeit nicht.

93

Der Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem
Gesetzgeber, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen
in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, daß an
die Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei
die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht
bleiben.

94

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. August
1986 - 8 C 112.84 -, David, a.a.O.,
Nr. 63; Urteil vom 25. August 1982
- 8 C 54.81 -, David, a.a.O.,
Nr. 146.

95

Die nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässige Typisierung und
Pauschalierung setzt allerdings voraus, daß die durch sie
eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine
verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der
Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist.
Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter Schwierigkeiten
vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse
der Verwaltung von Gewicht.

96

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober
1991, a.a.O. (S. 360).

97

Der Grundsatz der Typengerechtigkeit vermag die
Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte nur so lange zu
rechtfertigen, als nicht mehr als 10. v. H. der von der
Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen.

98

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. August
1986, a.a.O.; Beschluß vom
19. September 1983 - 8 N 1.83 -, David,
a.a.O., Nr. 149; OVG NW, Urteil vom 15.
April 1991 - 9 A 803/88 -; Urteil vom
25. April 1997, a.a.O..

99

Ob diese im Beitrags- und Benutzungsgebührenrecht von dem
Bundesverwaltungsgericht entwickelte Grenze von 10 v. H. auch
im Verwaltungsgebührenrecht Geltung beansprucht, in dem es
nicht ausschließlich um eine Verteilung von aufgewendeten
Kosten, sondern, wie hier, um eine darüber hinausgehende im
wesentlichen wertbezogene Gebührenbemessung geht, die
zwangsläufig einen pauschalierenden Maßstab zur Wertbestimmung
erfordert, kann dahinstehen, da es im vorliegenden Fall nicht
auf die Einhaltung dieser Grenze ankommt.

100

Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit kann
im vorliegenden Zusammenhang nur dann in Betracht gezogen
werden, wenn

1.	101

durch die einheitlich vorgegebene pauschalierte
Ermittlung der Rohbaukosten, die insoweit die
Gleichbehandlung kennzeichnet, die Bauwerkstypen
„Bürogebäude" und „Tiefgaragen" gegenüber den anderen
Bauwerkstypen, etwa gegenüber dem Bauwerkstyp
„Wohngebäude", sachwidrig gleich behandelt werden,
und

2.
3.	102

die mit den beiden genannten Bauwerkstypen
abgedeckten Fälle im Verhältnis zu den übrigen rund 28
Bauwerkstypen mehr als 10 v.H. der von der
Maßstabsregelung insgesamt erfaßten Fälle ausmacht.

4.
103

Im vorliegenden Fall scheitert es schon an der ersten
Voraussetzung. Eine sachwidrige Gleichbehandlung ungleicher
Sachverhalte in bezug auf die beiden genannte Bauwerkstypen
liegt nicht vor.

104

Auf der ersten Stufe der Kostenpauschalierung, nämlich bei
der Bildung der Mittelwerte, hat der Verordnungsgeber den
Kostenunterschieden zwischen den einzelnen Bauwerkstypen bei
der Errichtung der Rohbauten dadurch hinreichend Rechnung
getragen, daß er der Mittelwertbildung die auf den jeweiligen
Bauwerkstyp bezogenen, von den unteren Bauaufsichtbehörden im
Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
zugrundegelegt und damit bereits im Berechnungsansatz eine
Gleichbehandlung der ungleichen Rohbauerrichtungskosten
vermieden hat.

105

Die Mittelwerte, die damit wegen der differenzierten
Grundlage die Kostenunterschiede bei den einzelnen
Bauwerkstypen dem Grunde nach wahren und damit eine
sachwidrige Gleichbehandlung verhindern, sind allerdings auf
der zweiten Stufe der Kostenpauschalierung durch einen
einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude
fortzuschreiben. Diese Vereinheitlichung der Fortschreibung
bedingt naturgemäß eine partielle Gleichbehandlung der im
tatsächlichen möglicherweise ungleichen Kostenentwicklung.
Diese führt jedoch nicht zu einer Gleichbehandlung ungleicher
Sachverhalte i.S.d. Grundsatzes der Typengerechtigkeit zum
Nachteil der hier in Rede stehenden Bauwerkstypen.

106

Nach der hier vorliegenden Ausgestaltung der Bemessung der
Rohbaukosten nach Mittelwerten i.V.m. einer an der
Preisentwicklung für Rohbauten von Wohngebäuden ausgerichteten
Indexierung ist eine Abweichung des hiernach zu ermittelnden
"pauschalierten Annäherungswertes" der Rohbausumme,

107

vgl. OVG NW, Urteil vom
22. September 1992, a.a.O.; Urteil vom
16. Juli 1992, a.a.O.; Urteil vom
1. Februar 1989, a.a.O.,

108

von den tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall
systemimmanent. Denn die Berechnung der Rohbaukosten nach der
Tarifstelle 2.1.2 AGT bezweckt gerade, wie oben dargelegt, aus
sachgerechten Gründen die Abkoppelung der Gebührenbemessung
von den tatsächlich gezahlten Rohbaukosten im Einzelfall.

109

Zu berücksichtigen ist des weiteren, daß aufgrund der -
nicht zu beanstandenden - Typisierung nach Bauwerkstypen
landesweit unter einem Bauwerkstyp verschiedenartige Bauwerke
zusammengefaßt werden, deren tatsächliche Rohbaukosten
aufgrund der unterschiedlichen Bauausführung von vornherein
nicht identisch sind und folglich „die Rohbausumme" für den
jeweiligen Bauwerkstyp nicht punktgenau zu bestimmen ist.
Damit ist innerhalb des Bauwerkstyps schon in bezug auf die
tatsächlichen Rohbaukosten nur eine mehr oder weniger weit
gefächerte Bandbreite vorgegeben, die deutliche Differenzen
zwischen den jeweiligen (obereren und unteren) Grenzwerten
aufweisen kann.

110

Vgl. Zur Bandbreite OVG NW, Urteil
vom 17. Dezember 1969 - II A 784/67 -,
OVGE 25, 198.

111

Auch daher zwingt selbst eine in einem Einzelfall gegebene
Abweichung der tatsächlich gezahlten Rohbaukosten von den
pauschal ermittelten Rohbaukosten nicht ohne weiteres zu der
Annahme, daß insoweit ungleiche Sachverhalte vorliegen, die
über die Maßstabsregelung unter Verstoß gegen den Grundsatz
der Typengerechtigkeit gleich behandelt werden.

112

Schließlich muß in die Betrachtung der Umstand einbezogen
werden, daß, wie oben dargelegt, die Rohbausumme ihre
Rechtfertigung als ein den Anforderungen des § 4 2. Alt. GebG
NW genügender, wertbestimmender Faktor nicht als solche,
sondern nur aufgrund ihres im Verhältnis zu den
Herstellungskosten wesentlichen Anteils an diesen erlangt;
diese der Legitimation des Parameters der „Rohbausumme" als
Maßstabsinstrument innewohnende Verknüpfung mit den gesamten
Herstellungskosten bestimmt damit zugleich den Maßstab für die
Bemessung der innerhalb des jeweiligen Bauwerkstyps gegebenen
Rohbausummenbandbreite.

113

Eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte in dem durch
Art. 3 Abs. 1 GG allein geschützten Binnenverhältnis zwischen
den einzelnen Bauwerkstypen kann daher nur dann gegeben sein,
wenn die landesweit vorgegebene pauschalierte Ermittlung der
Rohbaukosten ebenfalls landesweit zu Werten führt, die,
bezogen auf die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen, einen
strukturellen Bezug zu dem übergeordneten Bemessungskriterium
der „Rohbausumme" nicht mehr aufweisen und damit im
Binnenverhältnis zu Lasten der genannten Bauwerkstypen einen
partiellen Differenzierungsausfall bedingen.

114

Der strukturelle Bezug zur „Rohbausumme" fehlt einem
pauschal ermittelten Wert dann, wenn er die dem jeweiligen
Bauwerkstyp immanente Bandbreite des Anteils der Rohbausumme
an den gesamten Herstellungskosten signifikant überschreitet,
weil bereits die differenzierten, auf den jeweiligen
Bauwerkstyp im Jahr 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
zu hoch gewesen sind und/oder weil die Mittelwertbildung und
Fortschreibung zu Rohbausummenwerten außerhalb der zulässigen
Bandbreite führen; hierfür kann die Abweichung des Anteils der
im Einzelfall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten von dem
Anteil der pauschal ermittelten „Rohbausumme" an den
tatsächlichen Herstellungskosten naturgemäß lediglich ein die
Amtsermittlung (§ 86 Abs. 1 VwGO) initiierendes Indiz, nicht
jedoch die alleinige Richtschnur sein. Konkrete Anhaltspunkte
dafür, daß vorliegend eine oder mehrere dieser Fehlerquellen
gegeben sind, lassen sich nicht feststellen.

115

Davon, daß die der Mittelwertbildung zugrundeliegenden
Einzelwerte der im Jahre 1984 von den unteren
Bauaufsichtsbehörden angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
wegen der Einbeziehung auch von Ausbaukosten übersetzt gewesen
sind, kann nicht ausgegangen werden. Die in diesem
Zusammenhang seitens der Klägerinnen erfolgte Bezugnahme auf
das bereits zitierte Urteil des Berufungsgerichts vom 17.
Dezember 1969 geht fehl. Soweit in diesem Urteil Ausführungen
zur Rohbausumme enthalten sind,

116

vgl. Urteil vom 17. Dezember 1969,
a.a.O., S. 199 vorletzter Absatz,

117

handelt es sich lediglich um die Wiedergabe der Definition
der Rohbausumme, wie sie in der seinerzeit einschlägigen
Tarifstelle 11 IV des Gebührentarifs enthalten war; diese
Tarifstelle fand jedoch auf die Handhabung der unteren
Bauaufsichtsbehörden bei der Ermittlung der ortsüblichen
Rohbaukosten im Jahr 1984 keine Anwendung. Schon aus diesem
Grund war daher der hierauf zielende Beweisantrag Nr. 1
abzulehnen.

118

Auch deutet nach den vorliegenden Unterlagen nichts darauf
hin, daß in den von den unteren Bauaufsichtsbehörden über die
oberen Bauaufsichtsbehörden seinerzeit an den Minister für
Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (heute: Ministerium für
Bauen und Wohnen) übermittelten im Jahre 1984 angewandten
ortsüblichen Rohbaukosten Ausbaukosten enthalten sind. Zum
einen sind die Werte ausdrücklich als Rohbaukosten bezeichnet
worden, zum anderen ist zunächst davon auszugehen, daß den
unteren Bauaufsichtsbehörden als Fachbehörden aufgrund ihrer
jahrelangen Praxis der Unterschied zwischen Rohbaukosten und
Ausbaukosten geläufig war und dies auch bei der Ermittlung der
ortsüblichen Rohbaukosten berücksichtigt worden ist.

119

Die gegenteilige Auffassung haben die Klägerinnen zwar
geltend gemacht, jedoch haben sie ihre diesbezügliche
pauschale Vermutung auch nicht ansatzweise zu konkretisieren
vermocht. Somit stellen sich die Beweisanträge Nr. 1 und 2 als
unzulässige Ausforschungsbeweisanträge
(Beweisermittlungsanträge) dar. Denn sie sind, weil es an den
erforderlichen konkreten und substantiierten Anhaltspunkten
für die Einbeziehung auch von Ausbaukosten in die als
ortsübliche Rohbaukosten geführten Werte mangelt, darauf
gerichtet, derartige Anhaltspunkte erst im Wege der
Beweiserhebung aufzudecken.

120

Daß die Mittelwerte für die hier in Rede stehenden
Bauwerkstypen „Bürogebäude" (167,00 DM/cbm) und Tiefgaragen
(166,00 DM/cbm) falsch errechnet worden sind, haben die
Klägerinnen nicht geltend gemacht; sie haben sich - abgesehen
von ihrem Angriff gegen die Höhe der ortsüblichen Rohbaukosten
aus dem Jahr 1984 - im wesentlichen darauf beschränkt, auf den
ihrer Auffassung nach bei den Rohbaukosten für Bürogebäude ab
1993 zu verzeichnenden Preisverfall und die insoweit
fehlerhafte Fortschreibung hinzuweisen; ein Angriff, der die
Mittelwertbildung als Ausgangspunkt der Fortschreibung
unberührt läßt. Auch aus den Verwaltungsvorgängen drängen sich
dem erkennenden Senat Berechnungsfehler nicht auf; angesichts
des Umstandes, daß die Mittelwertbildung die Errichtung von
Rohbauten von Bürogebäuden und Tiefgaragen - wie hier - im
Großraum D. nur begünstigt hat (angewandte
ortsübliche Rohbaukosten 1984: Bürogebäude - 183,00 DM/cbm;
Tiefgaragen - 189,00 DM/cbm) und damit der Annahme einer
Überhöhung deutlich entgegensteht, besteht kein Anlaß, dem
insoweit eingehender nachzugehen.

121

Auch die Fortschreibung der hiernach sowohl dem Grunde als
auch der Höhe nach nicht zu beanstandenden Mittelwerte
begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar weist der
Preisindex für Rohbauten von Wohngebäuden ausweislich der vom
erkennenden Senat eingeholten Auskunft des LDS innerhalb eines
Zeitraums von 10 Jahren (August 1984 bis August 1994) eine um
2,4 %-Punkte höhere Preisentwicklung aus als der vom LDS im
Rahmen einer Sonderauswertung festgestellte Preisindex für
Rohbauten von Bürogebäuden. Hieraus kann jedoch nicht
gefolgert werden, daß die auf der Grundlage des Preisindexes
für Rohbauten von Wohngebäuden pauschal ermittelte Rohbausumme
bei Bürogebäuden landesweit die zulässige Bandbreite
überschreitet, wie dies die Klägerinnen geltend machen.

122

Denn hierbei wird verkannt, daß, wie oben dargelegt, im
Rahmen der Pauschalierung bei der Ermittlung der
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten für das Jahr 1994
lediglich der Preisindex für die Preisentwicklung bis
einschließlich Mai 1993 zugrundezulegen ist und nicht der
Preisindex des Jahres, in dem die Genehmigungserteilung
erfolgt. Hiervon ausgehend findet der in dem Statistischen
Fachbericht des LDS „Preisindizes für Wohn- und
Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in Nordrhein-
Westfalen, Mai 1993" ausgewiesene Preisindex für
Rohbauarbeiten/Wohngebäude mit einem Wert von 134,2 (Basisjahr
1985) Anwendung. Der sich hieraus ergebende und bei der
Pauschalierung auswirkende Preiszuwachs von lediglich 34,2 %
liegt sogar noch unter dem vom LDS für August 1994
festgestellten und von den Klägerinnen nicht angegriffenen
Zuwachs bei Rohbauarbeiten/Bürogebäude von 34,3 %, so daß auch
hieraus eine (fortschreibungsbedingte) Überhöhung der
Rohbausumme für Bürogebäude nicht abzuleiten ist.

123

Eine Beweiserhebung nach dem in diesem Zusammenhang
gestellten - hinsichtlich der Höhe der behaupteten Abweichung
„weit höher" unbestimmten - Beweisantrag Nr. 5 war danach
nicht geboten. Denn daß im Zeitraum August 1984 bis August
1994 - und damit auch innerhalb des von dem Beweisantrag
umfaßten Zeitraums Mai 1992 bis Mai 1993 - die tatsächliche
Preisentwicklung bei Rohbauarbeiten/Wohngebäude (= + 36,7 %)
um 2,4 %-Punkte höher lag als bei Rohbauarbeiten/Bürogebäude
(= + 34,3 %) war der Auskunft des LDS vom 19. November 1997 zu
entnehmen und ist weder von dem erkennenden Senat noch von den
Klägerinnen in Frage gestellt worden.

124

Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß trotz der - nach der
maßgebenden Erkenntnislage - zutreffenden ortsüblichen
Rohbaukosten aus dem Jahr 1984, der nicht zu beanstandenden,
begünstigenden Mittelwertbildung und schließlich der im Rahmen
der Pauschalierung relevanten, niedrigeren und damit ebenfalls
begünstigenden Preissteigerungsrate die hiernach ermittelten
pauschalierten Rohbausummen den bauwerkstypischen Anteil der
tatsächlichen Rohbaukosten an den Herstellungskosten
landesweit signifikant übersteigen, lassen sich auch im
übrigen nicht erkennen. Die pauschalierte Rohbausumme, die für
das hier genehmigte 7-geschossige Gebäude, das die zwei
Nutzungsarten „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" in sich vereint,
zu ermitteln ist, liegt mit - unstreitig - 48.854.940,92 DM,
wie bei Rohbaukosten weitgehend üblich, einerseits im unteren
Bereich (rund 35,6 %) der mit 119.000.000,00 DM angegebenen
Herstellungskosten zuzüglich des Gesamtbetrages der
Zwischenfinanzierungskosten von 18.200.000,00 DM (ergibt:
137.200.000,00 DM); andererseits ist dieser Anteil der
Größenordnung nach mit Blick auf die Wertbestimmung auch nicht
zu vernachlässigen. Dieses typische Verhältnis gibt somit aus
sich heraus keine Veranlassung zu der Annahme, damit sei die
Bandbreite bauwerkstypischer Rohbaukostenanteile signifikant
überschritten.

125

Wie sich des weiteren aus den von den Klägerinnen zu dem
Bauvorhaben „T. " (Verwaltungsgebäude) eingereichten
Unterlagen und den darin ausgewiesenen Baugenehmigungsgebühren
ergibt, macht bei diesem Bauvorhaben die zurückzurechnende
pauschalierte Rohbausumme mit rund 15.095.500,00 DM (Summe der
Genehmigungsgebühren: 120.004,00 DM + 121.524,00 DM =
241.528,00 DM : 16 x 1.000) einen Anteil an den gesamten
Brutto-Herstellungskosten von 42.775.053,71 DM von rund 35,3 %
aus. Das bestätigt vielmehr zusammen mit der Kostensituation
bei dem im vorliegenden Fall genehmigten Bauobjekt das
Fortbestehen eines strukturellen Bezugs.

126

Auch der Vergleich mit den jeweils tatsächlich gezahlten
Rohbaukosten läßt konkrete Anhaltspunkte für das Fehlen des
strukturellen Bezugs der pauschlierten Rohbaukosten zur
bandbreitendefinierten „Rohbausumme" nicht erkennen. Die
Rohbausumme wird bestimmt durch die Gesamtheit der Kosten, die
für die Errichtung des jeweiligen Rohbaus, insbesondere für
die bauliche Errichtung des Rohbaukörpers selbst
einschließlich Erdausschachtung und Gründung, sowie für
hierauf bezogene Nebenleistungen, wie etwa Planungs-,
Beratungs- und sonstige (Architekten-)Leistungen,
Finanzierungs- und Versicherungsleistungen etc., nebst der auf
Haupt- und Nebenleistungen etwa entfallenden Umsatz- bzw.
Mehrwertsteuer, tatsächlich aufgewandt worden sind, unabhängig
davon, ob sie ortsüblich, notwendig oder nützlich gewesen
sind.

127

Bei dem Bauvorhaben „T. " errechnet sich für die Summe
der für den Rohbau anzusetzenden tatsächlichen Kosten in Höhe
von insgesamt mindestens 14.609.416,00 DM ((12.815.277,00 DM
(Rohbaukosten zzgl. Kosten der kaufmännischen/technischen
Bearbeitung Rohbau) zzgl. 14 % Mehrwertsteuer - 1.794.139,00
DM - ) ein Anteil von rund 34,2 % an den
Gesamtherstellungskosten, der auch angesichts des geringen
Unterschieds zum Anteil der pauschalierten Rohbausumme an den
Gesamtherstellungskosten deutlich macht, daß ein struktureller
Bezug des pauschal ermittelten Annäherungswertes zur
„Rohbausumme" ohne weiteres gegeben ist.

128

Berücksichtigt man die für das hier in Rede stehende
Bauobjekt im einzelnen bezifferten tatsächlichen Rohbaukosten
von 31.937.103,97 DM und rechnet man gemäß dem Vorbringen der
Klägerinnen zum Anteil der Rohbaukosten an der gesamten
Herstellung von 24 % einen entsprechenden Anteil der
Architektenkosten hinzu (983.719,- DM), ergibt dies
tatsächliche Rohbaukosten in Höhe von insgesamt 32.920.822,97
DM, die einen Anteil an den Gesamtherstellungskosten
(137.200.000,00 DM) von allerdings nur rund 24 % ausmachen.

129

Dieser Einzelwert zwingt unter Berücksichtigung der übrigen
Tatsachen als Indiz jedoch nicht zu der Schlußfolgerung, daß
der Wert von 24 % bei Büro-/Verwaltungsgebäuden einschließlich
eines Tiefgaragenteils die landesweite absolute Obergrenze des
Anteils der Rohbaukosten an den gesamten Herstellungskosten
darstellt und damit jegliche Überschreitung dieses Wertes den
strukturellen Bezug zur bandbreitendefinierten „Rohbausumme"
entfallen läßt. Insoweit ist nach Auffassung des Senats
lediglich die Annahme gerechtfertigt, daß - was im übrigen
angesichts der unterschiedlichen Bauausführung der hier zum
Vergleich gestellten Bauobjekte auch naheliegt - der Anteil
der Rohbaukosten nicht unerheblichen Schwankungen unterworfen
ist.

130

Dieser Einschätzung steht auch nicht der von den
Klägerinnen für den Zeitraum ab 1993 behauptete Preisverfall
entgegen. Abgesehen davon, daß sie hierauf bezogene
substantiierte Preisangaben zur Konkretisierung ihres
pauschalen Vorbringens nicht erbracht haben, belegen gerade
die von ihnen zum Beweis für den Preisverfall vorgelegten
Abrechnungen für das Bauvorhaben „T. " nachdrücklich, daß
der Anteil der pauschalierten Rohbaukosten einerseits und der
Anteil der tatsächlichen Rohbaukosten andererseits kaum
divergieren und damit der Annahme eines spürbaren
Preisverfalls widersprechen. Darüberhinaus widerlegt der von
ihnen nicht in Frage gestellte tatsächliche Preiszuwachs bei
Rohbauarbeiten/Bürogebäude bis August 1994 aufgrund seiner
geringen Abweichung zu dem tatsächlichen Zuwachs bei
Rohbauarbeiten/Wohngebäude in demselben Zeitraum die Annahme
eines akuten und deutlichen Preisverfalls.

131

Angesichts dessen ist eine weitergehende Überprüfung der
Wahrung des strukturellen Bezuges unter der Geltung des
Amtsermittlungsgrundsatzes nicht geboten. Im Rahmen des
Amtsermittlungsgrundsatzes sind die Verwaltungsgerichte zwar
verpflichtet, jede mögliche Aufklärung des Sachverhalts bis an
die Grenze der Zumutbarkeit zu versuchen, sofern die
Aufklärung nach ihrer Auffassung für die Entscheidung des
Rechtsstreits erforderlich ist. Begründet, wie hier, eine -
einzelne - Indiztatsache unter Berücksichtigung der sonstigen
unstreitig gegebenen tatsächlichen Umstände im Rahmen einer
Gesamtbewertung nach Auffassung des erkennenden Senats nicht
die Schlußfolgerung, daß zumindest in einem Einzelfall die
pauschalierten Rohbaukosten die bauwerkstypische Bandbreite
des Rohbaukostenanteils signifikant übersteigen, sondern
bestätigt die Indiztatsache lediglich das Bestehen einer weit
gefächerten Bandbreite des Rohbaukostenanteils, die auch nicht
signifikant überschritten wird, fehlt es an jeglichen
konkreten, substantiierten Anhaltspunkten,

132

vgl. zur verfasungsrechtlichen
Zulässigkeit des Erfordernisses des
substantiierten Vorbringens: BVerfG,
Beschluß vom 18. Februar 1988 - 2 BvR
1324/87 -, NVwZ 1988, 523,

133

für weitere Ermittlungen in dieser Richtung und
rechtfertigt dies insbesondere keine hierauf bezogene
Beweiserhebung von Amts wegen.

134

vgl. zur Beweiserhebung bei
Indiztatsachen etwa: BGH, Urteil vom 10.
Februar 1993 - XII ZR 241/91 -, NJW
1993, 1391.

135

Die Untersuchungsmaxime ist keine prozessuale Hoffnung, das
Gericht werde mit ihrer Hilfe schon die klagebegründenden
Tatsachen finden.

136

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 11. Juni
1996 - 9 A 1864/94 -.

137

Ist hiernach ein Verstoß gegen den Grundsatz der
Typengerechtigkeit schon auf der ersten Stufe, der
sachwidrigen Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte zu
verneinen, ist der Beweisantrag Nr. 7 unerheblich, weil es im
vorliegenden Fall nicht mehr auf das mit dem Beweisantrag
erfaßte, erst auf der zweiten Stufe zur Rechtsgeltung
gelangende Ausmaß der sachwidrigen Gleichbehandlung
ankommt.

138

Läßt sich danach ein Verstoß der Regelungen über die
Ermittlung der pauschalierten Rohbausumme nach der Tarifstelle
2.1.2 AGT gegen höherrangiges Recht nicht feststellen, ist
auch den weiteren Beweisanträgen Nrn. 3, 4 und 6 der
Klägerinnen im Termin zur mündlichen Verhandlung nicht zu
entsprechen.

139

Daß Preisindizes auch für andere Gebäudetypen ermittelt
werden können (Beweisantrag Nr. 3) und die Ermittlung der
Preissteigerung für Bürogebäude und Tiefgaragen mit geringem
Aufwand durchzuführen ist (Beweisantrag Nr. 4), ist für die
Entscheidung unerheblich; verstößt der in der konkreten
Ausgestaltung zur Anwendung gelangende Preisindex für
Rohbauarbeiten/Wohngebäude, wie oben dargelegt, nicht gegen
höherrangiges Recht, ist der Verordnungsgeber nicht gehalten,
im Rahmen seines Gestaltungsspielraums andere Preisindizes
heranzuziehen. Der Beweisantrag Nr. 6 ist ebenfalls
unerheblich, weil der hiermit in Bezug genommene Preisindex
für „Gewerbliche Betriebsgebäude-Stahlbeton" weder nach der
Tarifstelle 2.1.2 AGT noch aus sonstigen Rechtsgründen
anzuwenden und damit unbeachtlich ist.

140

Schließlich ist unter dem Aspekt der Binnengerechtigkeit
auch die Staffelung der Rohbausumme nach angefangenen
1.000,- DM in der Tarifstelle 2.4.1 b AGT nicht zu
beanstanden. Ihr liegt die plausible Überlegung zugrunde, daß
mit zunehmender Größe des Objektes auch dessen Wert und
- insbesondere bei Gebäuden besonderer Art und Nutzung i.S.d.
§ 50 BauO NW a.F. - auch der nach § 3 GebG NW bei der
Bemessung des Gebührenbetrages,

141

vgl. zum Regelungsgehalt des § 3 GebG
NW: OVG NW, Urteil vom 8. Juni 1976,
a.a.O.,

142

zu berücksichtigende Verwaltungsaufwand steigt, was im
übrigen auch die Klägerinnen nicht in Abrede gestellt
haben.

143

Ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip scheidet schon
deshalb aus, weil es sich bei diesem Grundsatz nicht um ein
den Regelungen des Gebührengesetzes übergeordnetes Prinzip der
Gebührenbemessung handelt und es für die Verwaltungsgebühr
nach § 4 GebG NW nicht verbindlich ist. In § 3 GebG NW ist
ausschließlich bestimmt, daß bei der Höhe der Gebühr der
Verwaltungsaufwand "zu berücksichtigen" ist. Das läßt dem
Verordnungsgeber im Rahmen der schon erörterten
Bemessungsgrundsätze einen Spielraum bei der Abstimmung der
Gebühr auf den geleisteten Verwaltungsaufwand.

144

Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar
1989, a.a.O.

145

Die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT
ist darüber hinaus mit dem in § 3 GebG NW zum Ausdruck
kommenden Äquivalenzprinzip und dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip vereinbar. Der Wert des Objektes
ist nach der Lebenserfahrung regelmäßig der maßgebliche
Indikator für das Interesse des Kostenschuldners an der im
Rahmen der Äquivalenzbetrachtung maßgebenden beantragten
Amtshandlung.

146

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli
1969, a.a.O.; Urteil vom 24. März 1961,
a.a.O.; OVG NW, Urteile vom
22. September 1992, vom 16. Juli 1992
und vom 1. Februar 1989, jeweils
a.a.O.; Beschlüsse vom 18. Dezember
1995, a.a.O.

147

Dies gilt auch dann, wenn nicht auf die tatsächlich
gezahlten Rohbaukosten, sondern wie nach der Tarifstelle 2.1.2
AGT auf einen pauschalierten Annäherungswert im Zeitpunkt der
Entscheidung über den Bauantrag abgestellt wird.

148

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli
1969, a.a.O.; OVG NW, Urteile vom
22. Sep-tember 1992, vom 16. Juli 1992
und vom 1. Februar 1989, jeweils
a.a.O..

149

Ausgehend von der hiernach - wirksamen -
Ermächtigungsgrundlage der Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der
Tarifstelle 2.1.2 AGT ist die konkrete Gebühr für die
Erteilung der Baugenehmigung jedenfalls nicht überhöht.

150

Auf der Grundlage des 1984 für Bürogebäude ermittelten
Rohbaukostenmittelwerts von 167,- DM/cbm errechnet sich bei
Anwendung des einschlägigen Rohbaukostenindexes von 134,2 für
das Jahr 1994 ein Rohbaukostensatz von rund 224,- DM/cbm. Für
den Gebäudeteil Tiefgarage ergibt sich bei einem Ausgangswert
von 166,- DM/cbm in Anwendung desselben Preisindexes ein
Rohbaukostensatz in Höhe von rund 223,- DM/cbm. Demgegenüber
sind nach der hier einschlägigen Rohbaukostentabelle für die
in Rede stehenden Bauwerkstypen lediglich 220,- DM/cbm
(Bürogebäude) bzw. 212,- DM/cbm (Tiefgaragen) angesetzt
worden, die damit jedenfalls gerechtfertigt sind. Die
Abweichung der vom Senat vorgenommenen Indexierung gegenüber
den genannten Sätzen der Rohbaukostentabelle mag darauf
zurückzuführen sein, daß, wie sich aus dem Verwaltungsvorgang
des Ministeriums für Bauen und Wohnen ergibt, bei der
Berechnung der Rohbaukostentabelle jährlich die
Steigerungsrate angesetzt, die sich hieraus ergebenden Werte
jedoch - ohne Bestehen einer Rechtspflicht - nach unten
abgerundet worden sind, so daß sich im Laufe der Jahre damit
eine Betragsdifferenz zugunsten der Gebührenpflichtigen
aufgebaut hat.

151

Legt man für das Bürogebäude einen umbauten Raum von
- unstreitig - 149.228,87 cbm zugrunde, ergibt sich bei einem
Rohbaukostensatz nach der Rohbaukostentabelle von
220,00 DM/cbm eine Rohbausumme von 32.830.351,40 DM. Zuzüglich
der Rohbausumme für die Tiefgarage in Höhe 13.698.173,76 DM
(64.613,98 cbm x 212,00 DM/cbm) errechnet sich eine
Gesamtrohbausumme von 46.528.515,16 DM, die in dem
angefochtenen Bescheid auch zugrunde gelegt worden ist.
Zuzüglich des aufgrund der 7-geschossigen Bauausführung
gerechtfertigten Zuschlages von 5 % (2.326.425,76 DM) ergibt
sich eine Rohbausumme von insgesamt 48.854.940,92 DM. Nach
Tarifstelle 2.4.1.b AGT errechnet sich danach je angefangene
1.000,- DM der Rohbausumme (48.855,00 DM) bei einem
Gebührensatz von 16,- DM eine Gebühr für die Erteilung der
Baugenehmigung von insgesamt 781.680,- DM, wie sie in dem
angefochtenen Bescheid zutreffend festgesetzt worden ist.

152

Auch die konkrete Festsetzung dieser Gebühr verstößt nicht
gegen das Äquivalenzprinzip.

153

Das Äquivalenzprinzip ist erst dann verletzt, wenn die
festgesetzte Gebühr in einem gröblichen Mißverhältnis zu der
von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht.

154

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli
1988 - 7 C 5/87 -, NVwZ 1989, 456;
Urteil vom 8. Dezember 1961
- VII C 2.61 -, BVerwGE 15, 214 (222
ff.); Urteil vom 24. März 1961 - VII C
109.60 -, BVerwGE 12, 162; OVG NW,
Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O..

155

Maßgebend ist dabei nicht, wovon die Klägerinnen offenbar
ausgehen, die Differenz in der Rohbausumme, sondern allein das
Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und dem Wert der
Verwaltungsleistung für die Klägerinnen.

156

Ein gröbliches Ungleichgewicht in diesem Verhältnis ist
nicht gegeben. Die Leistung der öffentlichen Gewalt bei der
Erteilung einer Baugenehmigung liegt in der Prüfung, ob dem
Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen
(§ 70 Abs. 1 Satz 1 BauO NW a.F.), und in der Freigabe der
Bautätigkeiten (§ 70 Abs. 5 BauO NW a.F.). Wird, wie hier, die
Baugenehmigung erteilt, vermittelt sie ihrem Inhaber zum einen
die Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in seinen
Händen liegenden Zeitablaufs der Bauwerkserstellung und zum
anderen die Sicherheit, daß die geplante finanzielle
Investition in die Errichtung und Nutzung eines Gebäudes aus
öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird.
Vergegenwärtigt man sich die Größenordnung des hier in Rede
stehenden Bauvorhabens, die auch unter Berücksichtigung der
abgegebenen Mietpreisgarantie deutlich über 100.000.000,00 DM
liegen dürfte, steht der Wert der den Klägerinnen erteilten
Baugenehmigung, d.h. die für Investitionen in dieser
Größenordnung erlangte finanzierungsrelevante
Investitionssicherheit offensichtlich in keinem gröblichen
Mißverhältnis zu der Gebühr für die Baugenehmigung. Selbst
wenn man insoweit nur die im einzelnen bezifferten
tatsächlichen Rohbaukosten von 31.937.103,97 DM berücksichtigt
und hierzu entsprechend dem Vorbringen der Klägerinnen zum
Anteil der Rohbaukosten an der gesamten Herstellung von 24 %
einen entsprechenden Anteil der Architektenkosten hinzurechnet
(983.719,00 DM), ergibt sich ein Verhältnis der festgesetzten
Gebühr (781.600,00 DM) zu den insoweit
berücksichtigungsfähigen tatsächlichen Rohbaukosten
(32.920.822,97 DM) von 2,37 %, mithin rund 2,4 %, und damit
auch nicht ansatzweise ein grobes Mißverhältnis, geschweige
denn eine erdrosselnde oder abschreckende Wirkung der
Baugenehmigungsgebühr.

157

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom
15. Juli 1988, a.a.O.; Urteil vom
8. Dezember 1961, a.a.O; zur
Unbeachtlichkeit eines Anteils von 2,4
%: OVG NW, Urteil vom 5. August 1996 -
9 A 1749/94 -.

158

Die Differenz zwischen den nach der Rohbaukostentabelle
ermittelten und den tatsächlichen Rohbaukosten mag auf die
individuelle Bauausführung und nicht zuletzt die starke
Marktposition, die zumindest der Klägerin zu 1. zukommt,
beruhen, die es gestattet, gerade bei hohem Kostenvolumen
günstige Konditionen auszuhandeln. Diese individuellen
Gegebenheiten finden jedoch, wie oben dargelegt, aus Gründen
der objektiven und einheitlichen Wertbemessung des
Verwaltungshandels keine Berücksichtigung.

159

Addiert man zu der hiernach rechtsfehlerfrei in Höhe von
781.680,00 DM festgesetzten Baugenehmigungsgebühr die - in
Ermangelung einer hierauf bezogenen Anfechtung bestandskräftig
festgesetzten - Gebühren für die erteilten Befreiungen
(1.000,- DM) hinzu, ergibt sich ein Gebührenbetrag von
782.680,- DM. Abzüglich des - sowohl dem Grunde als auch der
Höhe nach unstreitigen - Betrages der Hälfte der für den
Vorbescheid bestandskräftig festgesetzten und gezahlten Gebühr
(37.100,- DM) gemäß Tarifstelle 2.3.5 AGT errechnet sich
zutreffend die letztlich erhobene Gebühr von 745.580,- DM.

160

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2
VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

161

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

162