Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-17, Aktenzeichen 3 B 110/17
ECLI:DE:VGSH:2017:0817.3B110.17.00

Tenor

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller.

Der Streitwert wird auf X.XXX € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von weiteren 74 Wahlplakaten in XXX zur Bundestagswahl.

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Unter dem 27.07.2017 beantragte der XXX bei der Antragsgegnerin eine Sondernutzungserlaubnis für die Wahlsichtwerbung mit insgesamt 200 Plakaten im Stadtgebiet.

3

Mit Bescheid des Antragsgegners vom 31.07.2017 wurde eine Sondernutzungserlaubnis nur für 20 Plakate zur Anbringung an städtischen Anschlagtafeln und an Laternenmasten bewilligt. Die Entscheidung wurde damit begründet, es sei angemessen, jeder Partei die Wahlwerbung mit 20 Plakaten an den verkehrsbedeutsamen Straßen zu erlauben. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung des Bescheides Bezug genommen.

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Am 11.08.2017 hat der Antragsteller einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

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Er ist der Auffassung, er habe einen Anspruch auf Bewilligung einer Sondernutzungserlaubnis für weitere 74 Plakate. Aufgrund der Teilablehnung des Antrages sei eine angemessene Wahlsichtwerbung nicht gewährleistet. Auszugehen sei von der Angemessenheit eines Plakates pro angefangene 100 Einwohner je Partei. Die Antragsgegnerin habe X.XXX Einwohner bei einer Fläche von 15,75 qkm. Daher sei das Begehren des Antragstellers angemessen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Antragsbegründung Bezug genommen.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller eine Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von weiteren 74 Wahlplakaten (Größe bis DIN A0) für die Wahlwerbung im Gebiet der Antragsgegnerin zur Bundestagswahl zu erteilen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Die Antragsgegnerin trägt vor:

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Der Umfang der zur Wahlsichtwerbung erteilten Sondernutzungserlaubnis sei nicht zu beanstanden. Im Stadtgebiet komme neben den Werbemöglichkeiten mit Großplakaten auf städtischen Stellwänden nur eine Wahlwerbung an 100 geeigneten Laternenmasten in Betracht; insbesondere Masten mit Verkehrszeichen kämen nicht in Betracht und andere sichere Aufstellungsorte gebe es nicht. Die Anzahl von insgesamt 100 Standorten für die Wahlwerbung sei angemessen, denn damit sei gewährleistet, dass für alle Parteien zusammen eine Werbemöglichkeit je 100 Einwohner zur Verfügung stehe. In Anwendung von § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG habe man dementsprechend aus Vereinfachungsgründen für jede der 10 Parteien, die sich an der Bundestagswahl beteiligten, 10 Standorte zu je 2 Plakaten vorgesehen. Jede Partei könne somit mit 20 Plakaten werben.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

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Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO hat keinen Erfolg.

14

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen notwendig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht werden.

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Der Antragsteller ist als Gebietsverband der höchsten Stufe der XXX in Schleswig-Holstein für dieses Verfahren nach § 3 Parteiengesetz beteiligungsfähig gemäß § 61 Nr. 2 VwGO. Er ist trotz des Umstandes, dass der streitige Bescheid gegenüber einem XXX auf dessen Antrag hin ergangen ist, auch antragsbefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, da § 3 Satz 2 Parteiengesetz für Gebietsverbände der höchsten Stufe eine Prozessstandschaft beinhaltet, die es ihnen ermöglicht, Ansprüche nachgeordneter Gliederungsebenen (hier des XXX) im eigenen Namen einzuklagen ( so zutreffend z.B. VG Sigmaringen, Urteil vom 30.07.2009, 2 K 2558/07). Sein Antrag ist daher zulässig.

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Angesichts einer hier maßgebenden Folgenabschätzung kann jedoch ein Anordnungsanspruch nicht anerkannt werden, auch wenn die Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist, dass das derzeitige straßenrechtliche Wahlwerbungskonzept der Stadt XXX unangemessen sein könnte.

17

Die Sichtwerbung politischer Parteien im Wahlkampf über den Gemeingebrauch hinaus stellt eine straßenrechtliche Sondernutzung dar, die der Erlaubnis nach dem Straßen- und Wegegesetz (§ 21 StrWG) bedarf. Mit Blick auf die Bedeutung von Wahlen in einem demokratischen Staat (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen im Rahmen der politischen Willensbildung (Art. 21 GG, §§ 1 f, 5 Parteiengesetz) müssen die durch Wahlsichtwerbung eintretenden Behinderungen der Straßenbenutzung in einem bestimmten Umfang hingenommen werden. Der Wunsch von Parteien, die Sichtwerbung im Wahlkampf zu nutzen, ist daher grundsätzlich zu respektieren. Die verfassungsrechtliche Bedeutung von Wahlen und Parteien führt dazu, dass das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang eingeschränkt ist, dass jedenfalls für den Regelfall ein Anspruch einer Partei auf die Erlaubnis besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1974, VII C 42.72, zitiert nach Juris). In Schleswig-Holstein wird dies für Landtagswahlen durch § 38 Abs. 1 Landeswahlgesetz hervorgehoben; danach ist den Trägern von Wahlvorschlägen vor der Wahl die Wahlsichtwerbung in einem für ihre Selbstdarstellung notwendigen und angemessenen Umfang zu ermöglichen. Ähnliches gilt für Gemeinde- und Kreistagswahlen (§ 30 Abs. 1 GKWG). Diesem Rechtsgedanken ist auch bei Bundestagswahlen Rechnung zu tragen.

18

Die Frage, was als Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung anzusehen ist, wird in der Rechtsprechung uneinheitlich beantwortet. Zum Teil wird das Mindestmaß einer angemessenen Wahlwerbung in der Rechtsprechung dahingehend konkretisiert, dass es erforderlich, aber auch ausreichend sei, wenn – jedenfalls in Großstädten – ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner (für alle Parteien) zur Verfügung stehe (vgl. VG Aachen, Beschl. v. 01.12.2006 – 6 L 628/06 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 02.09.1998 – 14 L 2689/98 –, NWVBl 99, 106 ff.). Diesem Standpunkt folgt die Antragsgegnerin. Demgegenüber wird auch vertreten, jeder kandidierenden politischen Partei müsse ein Aufstellungsort für je 100 Einwohner zur Verfügung stehen (vgl. VG Gießen, Beschl. v. 27.02.2001 – 8 G 335/01 –, NVwZ-RR 2001, 417 – zitiert nach juris). Letztlich lässt sich diese Frage jedoch nicht abstrakt beantworten, vielmehr hängt es von einer Gesamtbetrachtung der Umstände des Einzelfalls ab, ob den Parteien eine angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt wird. Die Betrachtung von rechnerisch ermittelten Quoten stellt sich lediglich als ein beachtliches, auf diesen materiellen Maßstab bezogenes Kriterium der erforderlichen Gesamtbetrachtung dar (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 145/11, zitiert nach Juris). Im Ergebnis müssen die Plakatierungsmöglichkeiten jedenfalls hinreichend dicht sein, um den Parteien und Wählergruppen "gewissermaßen flächendeckend" Wahlwerbung im gesamten Gemeindegebiet zu ermöglichen und den nötigen Raum zur Selbstdarstellung zu geben (OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 127/11 m. w. N.; VG Schleswig, Beschluss vom 22.01.2016, 3 B 8/16).

19

Somit kommt es rechtlich darauf an, ob das Begehren des Antragstellers ein angemessenes Maß der Wahlwerbung überschreitet. Es ist anerkannt, dass Gemeinden Plakatierungswünsche in dem vorstehend dargestellten Rahmen beschränken und z.B. bestimmte Standorte ausnehmen können (vgl. nur OVG Greifswald, Beschluss vom 24.08.2011, 1 M 127/11). Insbesondere Beschränkungen, die der Vermeidung von Gefahren für Verkehrsteilnehmer dienen, kommen in Betracht. Auch die Zuweisung von Werbeflächen auf gemeindlichen Plakatierungsanlagen kann eine angemessene Lösung sein. Zu beachten ist dabei in jedem Fall, dass eine angemessene Wahlwerbemöglichkeit sichergestellt, der allgemein in Art. 3 GG und speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 S. 2, Art. 38 Abs. 1 GG und § 5 PartG normierte Gleichheitssatz beachtet und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1974 – VII C 43.72).

20

Vorliegend lässt sich im Eilverfahren nicht abschließend beurteilen, ob die zahlenmäßige Beschränkung der im Rahmen der Bundestagswahl gestatteten Wahlplakate diesen Grundsätzen hinreichend gerecht wird. Das Konzept der Antragsgegnerin ist relativ restriktiv. Der Standpunkt des Antragstellers, dass angesichts der Größe der Stadt (9450 Einwohner bei rund 16 qkm) und der großen Bedeutung von Bundestagswahlen eine weitergehende Wahlwerbemöglichkeit angemessen wäre, lässt sich nicht von der Hand weisen; dass insbesondere für die großen Volksparteien nur 10 Standorte für zweiseitige Werbeschilder als ausreichend zur angemessenen Selbstdarstellung erachtet werden, erscheint bislang wenig einleuchtend. Offensichtlich rechtswidrig ist das bisherige Konzept der Stadt XXX jedoch nicht. Der Standpunkt der Antragsgegnerin zum Umfang der angemessenen Wahlsichtwerbung wird aus einschlägiger Rechtsprechung abgeleitet und nachvollziehbar begründet. Was den Grundsatz der „abgestuften Chancengleichheit“ angeht, der hier angesichts einer formalen Gleichbehandlung aller Parteien nicht herangezogen wurde, verweist die Antragsgegnerin darauf, dass sie hierzu von dem in § 5 Abs. 1 ParteiG geregelten Ermessen Gebrauch gemacht habe. Das erscheint vertretbar. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Grundsatzurteil vom 13.12.1974 (VII C 42.72) zwar deutlich die Gesichtspunkte hervorgehoben, die für die Gewährleistung einer abgestuften Chancengleichheit sprechen; dass von der gesetzlichen Möglichkeit einer formalen Gleichbehandlung der Parteien nicht Gebrauch gemacht werden darf, lässt sich dieser Entscheidung jedoch nicht entnehmen. Auch der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur ähnlichen Problematik der Verteilung von Wahlsendezeiten (BVerfG, Beschluss vom 30.05.1962, 2 BvR 158/62) lässt sich nichts anderes entnehmen. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, mit dem Grundsatz der Neutralität vertrage sich „nicht nur“ eine Zuteilung „absolut gleicher Sendezeiten an alle Parteien“.

21

Ob das Konzept der Antragstellerin gemessen an den örtlichen Verhältnissen tatsächlich angemessen ist, lässt sich in dem vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend beurteilen. Die „heiße Phase“ des Bundestageswahlkampfes hat bereits begonnen, so dass für eine ausführliche Prüfung der Streitsache, insbesondere eine Aufklärung der örtlichen Verhältnisse wenig Zeit zur Verfügung steht.

22

Bei dieser Sachlage ist eine Folgenabschätzung vorzunehmen, bei der jeweils das Vorbringen der Beteiligten zugrunde zu legen ist.

23

Die Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Eilverfahren gebietet es grundsätzlich, bei der Beurteilung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache jedenfalls dann eine eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage vorzunehmen, wenn die Versagung des Rechtsschutzes zu schweren und unzumutbaren Nachteilen führt und dadurch eine Grundrechtsverletzung einzutreten droht; ist eine vertiefende Prüfung in solchen Fällen wegen der Kürze der Zeit nicht möglich, kann die Entscheidung auf der Grundlage einer Folgenabwägung ohne Berücksichtigung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache getroffen werden (BVerfG, Beschl. v. 25.07.1996, 1 BvR 638/96; Beschluss vom 25.10.1988, 2 BvR 745/88). In Fällen der vorliegenden Art droht zwar keine Grundrechtsverletzung, die vorstehend bereits angesprochene verfassungsrechtliche Bedeutung von Parteien und Wahlen gebietet aber eine entsprechende Handhabung des einstweiligen Rechtsschutzes.

24

Bei der Folgenabschätzung überwiegen die Interessen der Antragsgegnerin.

25

Die Nachteile, die im Falle einer als rechtswidrig zu bewertenden Beschränkung der Wahlsichtwerbungsmöglichkeiten für den Antragsteller eintreten würden, wiegen vorliegend weniger schwerer als die Nachteile, die damit verbunden wären, wenn sich eine Erweiterung der bereits zugebilligten Wahlwerbung im Nachhinein als unangemessen erweisen sollte.

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Nach dem Sachvortrag der Antragsgegnerin gibt es unter Berücksichtigung der Verkehrssicherheit insgesamt nur 100 für die Wahlsichtwerbung in Betracht kommende Laternenmasten im Stadtgebiet, andere hinreichend sichere Befestigungsmöglichkeiten soll es nicht geben. Ob dieser Sachvortrag der Antragsgegnerin zu erstaunlich wenig in Frage kommenden Laternenmasten tatsächlich zutrifft, lässt sich im Eilverfahren nicht abschließend beurteilen. Diese - vom Antragsteller nicht bestrittene - Angabe ist jedenfalls nicht offensichtlich falsch, so dass sie bei der Bewertung des Standpunktes der Antragsgegnerin im Rahmen der Folgenabschätzung zugrunde zu legen ist. Würde dem Antrag auf einstweilige Anordnung entsprochen, würden der Antragstellerin hiervon ausgehend insgesamt 94 und damit nahezu alle zur Verfügung stehenden sicheren Werbemöglichkeiten in XXX zugesprochen. Das würde die Chancen der anderen Parteien, die sich an der Bundestagswahl beteiligen, unvertretbar schmälern. Im Übrigen dürfte eine solche Handhabung praktisch nicht mehr umsetzbar sein, nachdem die Antragsgegnerin entsprechend ihrem Konzept auch anderen Parteien bereits Sondernutzungserlaubnisse erteilt haben dürfte, und sich dies kaum noch in zumutbarer Weise ändern ließe. Demgegenüber ist der Nachteil, der der SPD in diesem Zusammenhang entstehen kann - eine unzureichende Wahlsichtwerbungsmöglichkeit in XXX – zwar irreparabel und damit erheblich, dies ist aber geringer zu gewichten als die vorstehend angeführten Gesichtspunkte. Immerhin sind die Wahlsichtwerbemöglichkeiten des Antragstellers nicht geringer als die des bedeutendsten Mitbewerbers - der CDU; soweit kleinere Parteien über Gebühr berücksichtigt worden sein könnten, erscheint die damit für den Antragsteller verbundene Belastung tragbar, zumal kleinere Parteien in stärkerem Maße auf solche Werbemöglichkeiten angewiesen sind und deshalb im Rahmen einer abgestuften Chancengleichheit überproportional zu berücksichtigen wären.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.