Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-14, Aktenzeichen 5 A 1/12

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Höhe eines Trennungsgeldes.

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Die Klägerin ist als Beamtin beim Bundesnachrichtendienst tätig. Mit Anordnung vom 3. Februar 2010 wurde sie verpflichtet, an einer internen Fortbildung teilzunehmen und ihren Dienst vom 8. bis zum 19. März 2010 vorübergehend an der Fortbildungsstätte in H. zu leisten. Während des Lehrgangs kehrte sie jeweils an ihren Wohnort P. zurück. Für die Hin- und Rückfahrten benutzte sie ihr eigenes Auto.

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Nach Abschluss der Fortbildungsveranstaltung beantragte die Klägerin die Bewilligung von Trennungsgeld für insgesamt 10 Arbeitstage. Die einfache Wegstrecke zwischen ihrem Wohnort und dem Fortbildungsort gab sie mit 45 Kilometern, die Entfernung zwischen Wohnort und bisheriger Dienststelle in G. mit 16 Kilometern an.

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Mit Abrechnung vom 29. April 2010 in der Fassung der Abrechnung vom 9. Juli 2010 setzte die Beklagte den an die Klägerin als Trennungsgeld auszuzahlenden Betrag auf 38,40 € fest. Sie behandelte die Anreise am ersten Tag sowie die Rückfahrt am letzten Tag der Fortbildungsveranstaltung als Dienstreise nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Bundesreisekostengesetz und gewährte hierfür eine Wegstreckenentschädigung von 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke. Für die verbleibenden 18 Hin- und Rückfahrten bewilligte sie eine Wegstreckenentschädigung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Trennungsgeldverordnung (TGV) in Höhe von ebenfalls 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke. Hierauf rechnete sie gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 TGV die Fahrauslagen an, die für das Zurücklegen der Strecke zwischen Wohnung und bisheriger Dienststätte entstanden wären. Dabei legte sie als Aufwand einen Betrag von 0,08 € je Entfernungskilometer zugrunde. Dem so ermittelten Gesamtbetrag von 168,48 € stellte sie in Anwendung der Höchstbetragsgrenze des § 6 Abs. 4 TGV den Betrag gegenüber, der der Klägerin beim Verbleiben am Fortbildungsort zu zahlen gewesen wäre und den sie mit 38,40 € ermittelte. Dabei brachte sie für die Anreise am ersten Tag sowie die Rückfahrt am letzten Tag der Fortbildungsveranstaltung eine Wegstreckenentschädigung von 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke in Ansatz. Im Übrigen ging sie davon aus, dass den Berechtigten nach § 3 TGV unentgeltlich Unterbringung und Verpflegung bereitgestellt worden seien, sodass der Klägerin kein Trennungsübernachtungsgeld zu gewähren und das ihr zustehende Trennungstagegeld zu kürzen sei.

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Mit ihrer nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Bewilligung eines weiteren Trennungsgeldes. Die Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 TGV sei zwar anwendbar. Der Höchstbetrag sei aber fehlerhaft berechnet. Da ihr Unterkunft und Verpflegung nicht unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden seien, hätten in die Vergleichsberechnung ein Übernachtungsgeld von 20 € pro Nacht eingestellt werden und die Kürzung des Tagegeldes unterbleiben müssen.

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Die Klägerin beantragt,

die Trennungsgeldabrechnung zur Anordnung 5892 vom 29. April 2010 in der Fassung der Nachberechnung vom 9. Juli 2010 sowie den Widerspruchsbescheid vom 29. März 2011 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, ihr Trennungsgeld nach § 6 TGV in gesetzlich zustehender Höhe zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

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Nach ihrer Ansicht ist die Höchstbetragsregelung des § 6 Abs. 4 TGV auch in einer Fallkonstellation wie der vorliegenden anzuwenden, wenn tatsächlich eine gegenüber der Erstattung der Fahrauslagen kostengünstigere Alternative bestanden habe. Das sei hier zu bejahen. Die Klägerin hätte am Fortbildungsort eine unentgeltliche Unterkunft erhalten können. Hätte sie diese in Anspruch genommen, wären geringere Kosten verursacht worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegte Verwaltungsakte (1 Aktenordner) verwiesen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die der Senat nach § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO im ersten und letzten Rechtszug zu entscheiden hat und über die er gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist begründet. Der Klägerin steht für die Zeit des Lehrgangs vom 8. bis zum 19. März 2010 als Trennungsgeld eine weitere Wegstreckenentschädigung nach Maßgabe der nachfolgenden Ausführungen zu.

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1. Der geltend gemachte Anspruch findet hinsichtlich der ersten Hinfahrt zum Fortbildungsort und der letzten Rückfahrt zum Wohnort seine Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1 Bundesreisekostengesetz (BRKG) in der Fassung des Gesetzes zur Reform des Reisekostenrechts vom 26. Mai 2005 (BGBl I S. 1418), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160). Danach erhalten Dienstreisende auf Antrag eine Vergütung der dienstlich veranlassten notwendigen Reisekosten. Die Anspruchsvoraussetzungen für eine Reisekostenvergütung sind gegeben (a). Als Reisekostenvergütung ist eine Wegstreckenentschädigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG zu gewähren (b). Ein Anspruch auf Tagegeld nach § 6 BRKG besteht nicht (c).

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a) Die Klägerin war im fraglichen Zeitraum als Beamtin des Bundes Berechtigte im Sinne des § 1 Abs. 1 BRKG. Sie hat mit der ersten Hinfahrt zum Fortbildungsort und der letzten Rückfahrt zum Wohnort jeweils eine Dienstreise im Sinne des Bundesreisekostengesetzes durchgeführt.

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Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BRKG sind Dienstreisen Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der Dienststätte. Der Begriff des Dienstgeschäfts knüpft an das Amt im konkret-funktionellen Sinne an. Als Dienstgeschäft sind die dem Beamten zur Erledigung übertragenen dienstlichen Aufgaben anzusehen (Urteil vom 22. Januar 2009 - BVerwG 2 A 3.08 - Buchholz 239.1 § 31 BeamtVG Nr. 21 Rn. 21 m.w.N.). Nach § 2 Abs. 1 Satz 4 BRKG sind Dienstreisen auch Reisen aus Anlass u.a. einer Abordnung. Das Wesen der Abordnung besteht in der vorübergehenden Zuweisung einer Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle (Behörde) desselben oder eines anderen Dienstherrn, wobei die Zugehörigkeit zur bisherigen Stammdienststelle aufrechterhalten bleibt (stRspr, vgl. z.B. Beschluss vom 19. März 2012 - BVerwG 6 P 6.11 - juris Rn. 10 m.w.N.). Es bedarf keiner Entscheidung, ob die "Anordnung einer vorübergehenden Dienstleistung zur Fortbildung" vom 3. Februar 2010 eine Abordnung darstellt. In jedem Fall hat die Klägerin durch die ihr damit auferlegte Teilnahme an einer internen Fortbildung, bei der ihr nach Gegenstand und Ausbildungsinhalt Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt wurden, die ihr bei der Erledigung der Aufgaben ihres Dienstpostens zugute kommen (vgl. hierzu Urteil vom 24. Februar 2011 - BVerwG 2 C 58.09 - Buchholz 240 § 58a BBesG Nr. 4 Rn. 18), ein Dienstgeschäft außerhalb der Dienststätte wahrgenommen.

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Der Anspruch auf Reisekostenvergütung wurde von der Klägerin frist- und formgerecht geltend gemacht. Sie hat zwar keinen ausdrücklichen Antrag auf Gewährung von Reisekostenvergütung gestellt. Dieser Antrag ist aber in ihrem formularmäßigen "Antrag auf Bewilligung von Trennungsgeld nach § 6 TGV/Lehrgänge" vom 19. April 2010 (konkludent) enthalten. Damit hat die Klägerin hinreichend deutlich zu erkennen gegeben, dass sie eine vollumfängliche Erstattung derjenigen Kosten begehrt, die ihr durch die dienstlich angeordnete Teilnahme an der in Rede stehenden Fortbildungsveranstaltung notwendig entstanden sind. Ihr Antrag ist mangels entsprechender Anhaltspunkte nicht dahin zu verstehen, dass sie auf eine Kostenerstattung verzichtet, soweit der Anspruch gegenüber der Beklagten nicht in § 6 der Verordnung über das Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (Trennungsgeldverordnung - TGV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Juni 1999 (BGBl I S. 1533), zuletzt geändert durch Verordnung vom 12. Februar 2009 (BGBl I S. 320), sondern unmittelbar im Bundesreisekostengesetz begründet ist.

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b) Für Fahrten mit - wie hier - einem privaten Kraftfahrzeug wird Wegstreckenentschädigung nach § 5 BRKG gewährt. Mit der Wegstreckenentschädigung werden in notwendigem Umfang die tatsächlichen Kosten pauschaliert abgegolten (Beschluss vom 21. Mai 2007 - BVerwG 6 P 5.06 - Buchholz 251.5 § 42 HePersVG Nr. 1 Rn. 29). Ihre Höhe bestimmt sich hier nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG. Danach beträgt die Wegstreckenentschädigung 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke, höchstens jedoch 130 €. Die bei der ersten Hinfahrt zum Fortbildungsort sowie der letzten Rückfahrt zum Wohnort jeweils zurückgelegte Strecke beträgt nach den unbestritten geblieben Angaben der Klägerin jeweils 45 Kilometer.

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c) Ein Anspruch auf Tagegeld nach § 6 BRKG scheitert bereits an der insoweit erforderlichen Mindestabwesenheit von 8 Stunden (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 BRKG i.V.m. § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 Satz 2 Buchst. c Einkommensteuergesetz). Mit Rücksicht darauf, dass nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BRKG für Dienstreisen aus Anlass der Abordnung das Tagegeld für die Zeit bis zur Ankunft am neuen Dienstort gewährt wird, ist diese Voraussetzung für den ersten Tag der Fortbildung nur erfüllt, wenn die Hinreise vom Wohnort zum Fortbildungsort mindestens 8 Stunden gedauert hat (vgl. Schulz, in: Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, Stand März 2012, § 11 BRKG/Kommentar Rn. 17). Das war vorliegend nicht der Fall. Auch am letzten Tag der Fortbildung war die Klägerin nach ihren unbestritten gebliebenen Angaben weniger als 8 Stunden von ihrer Wohnung abwesend (vgl. Abwesenheitsnachweis).

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2. Bezüglich der arbeitstäglichen Fahrten zwischen der ersten Hinfahrt und der letzten Rückfahrt ist Rechtsgrundlage für das streitige Begehren § 6 Abs. 1 Satz 1 TGV. Nach dieser Vorschrift erhält ein Berechtigter, der täglich an den Wohnort zurückkehrt oder dem die tägliche Rückkehr zuzumuten ist (§ 3 Abs. 1 Satz 2 TGV), als Trennungsgeld Fahrkostenerstattung, Wegstrecken- oder Mitnahmeentschädigung wie bei Dienstreisen. Das Trennungsgeld ist ein Unterfall der Reisekostenvergütung im weiteren Sinne (Beschluss vom 21. Mai 2007 a.a.O. Rn. 20). Es ist Ausfluss der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (Urteile vom 24. Juli 2008 - BVerwG 2 C 13.07 - juris Rn. 12 und vom 20. Juni 2000 - BVerwG 10 C 3.99 - BVerwGE 111, 255 <257 f.>). Die anspruchsbegründenden Voraussetzungen für das Trennungsgeld liegen vor (a). Die Höhe der Wegstreckenentschädigung bemisst sich nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG unter Anrechnung der fiktiven Fahrauslagen für das Zurücklegen der Strecke zwischen Wohnung und bisheriger Dienststätte (b). Die auf das Trennungsgeld bei auswärtigem Verbleiben bezogene Höchstbetragsgrenze des § 6 Abs. 4 TGV ist nicht anzuwenden (c).

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a) Die Klägerin war im fraglichen Zeitraum als Bundesbeamtin Berechtigte im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 TGV. Mit der verfügten Anordnung zwecks Teilnahme an einer internen Fortbildung vom 3. Februar 2010 liegt auch eine anspruchsbegründende Personalmaßnahme im Sinne der Trennungsgeldverordnung vor, wobei nicht abschließend zu klären ist, ob es sich um eine Maßnahme nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV oder um eine solche nach § 1 Abs. 2 Nr. 8 TGV handelt.

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Die Klägerin ist im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 TGV auch täglich an den Wohnort zurückgekehrt. Erforderlich, aber auch ausreichend ist die tatsächliche Rückkehr zum Wohnort. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob der Klägerin die tägliche Rückkehr zum Wohnort im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 TGV zuzumuten war. Denn die Tatbestandsalternativen des § 6 Abs. 1 Satz 1 TGV müssen nicht kumulativ vorliegen (vgl. Kreutzmann, a.a.O., Stand März 2009, § 6 TGV/Kommentar Rn. 9).

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b) Die Wegstreckenentschädigung ist wie bei Dienstreisen, hier also nach der entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 2 BRKG zu gewähren. Demnach sind hier für jede einzelne Fahrt 20 Cent für jeden der 45 Kilometer zwischen Wohnort und Fortbildungsort in Ansatz zu bringen. Auf die so ermittelte und zu gewährende Wegstreckenentschädigung sind gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 TGV die Fahrauslagen anzurechnen, die für das Zurücklegen der Strecke zwischen Wohnung und bisheriger Dienststätte entstanden wären und die nach den unbestritten gebliebenen Angaben der Klägerin 16 Kilometer beträgt. Als Aufwand ist ein Betrag von 0,08 € je Entfernungskilometer und Arbeitstag zugrunde zu legen (§ 6 Abs. 1 Satz 3 TGV).

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c) Die als Trennungsgeld zu gewährende Wegstreckenentschädigung ist entgegen der Ansicht der Beklagten nicht auf den in § 6 Abs. 4 TGV umschriebenen Umfang begrenzt. Diese Vorschrift ist nicht anzuwenden, wenn der Berechtigte - wie hier - täglich zum Wohnort zurückkehrt und ihm dies zuzumuten ist. Zwar erstreckt sich die Höchstbetragsregelung nach ihrem Wortlaut auch auf diesen Fall. Die Bestimmung ist jedoch im Wege der teleologischen Reduktion dahin einzuschränken, dass sie insoweit keine Anwendung findet. Die Befugnis der Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten unter anderem dann zu, wenn diese nach ihrer grammatikalischen Fassung Sachverhalte erfasst, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weit gefasste Regelung im Wege der sogenannten teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen (vgl. Urteil vom 9. Februar 2012 - BVerwG 5 C 10.11 - NJW 2012, 1305 m.w.N.). So liegt es bei der hier in Rede stehenden Fallgestaltung.

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Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass es generell nicht zu rechtfertigen wäre, einem Berechtigten, der täglich an seinen Wohnort zurückkehrt, obgleich ihm dies wegen der großen Entfernung eigentlich nicht zuzumuten wäre, im Hinblick auf den dann entstehenden hohen Fahrkostenaufwand ein höheres Trennungsgeld zu gewähren als demjenigen, der am auswärtigen Dienstort verbleibt und Trennungsgeld nach §§ 3 und 4 TGV erhält (vgl. Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes, Stand Mai 2006, § 6 TGV Rn. 53). Damit dies nicht geschieht, ordnet § 6 Abs. 4 Satz 1 TGV an, dass das Trennungsgeld nach den Absätzen 1 und 2 das in einem Kalendermonat zustehende Trennungsgeld nach den §§ 3 und 4 TGV sowie das Tage- und Übernachtungsgeld für die Hin- und Rückreise nicht übersteigen darf. Des Weiteren bestimmt § 6 Abs. 4 Satz 2 TGV, dass als Übernachtungsgeld für die ersten 14 Tage höchstens der Betrag nach § 7 Abs. 1 Satz 1 BRKG und ab dem 15. Tag als Trennungsübernachtungsgeld ein Drittel dieses Betrages berücksichtigt wird. Demnach ist die Anwendung der Höchstbetragsgrenze des § 6 Abs. 4 TGV allein in den Fällen zweckgerecht, in denen der Lenkungszweck des Regelwerks überhaupt erreichbar ist. Das ist der Fall, wenn der Berechtigte täglich zum Wohnort zurückkehrt, obwohl ihm dies wegen der weiten Entfernung von Wohnung und Dienstort nicht zuzumuten wäre (vgl. Kopicki/Irlenbusch, a.a.O., Stand September 2011, § 6 TGV Rn. 1; Kreutzmann, a.a.O., Stand Dezember 2010, § 6 TGV/Kommentar Rn. 144). Kehrt der Berechtigte dagegen täglich zum Wohnort zurück und ist ihm dies zuzumuten, erweist sich die höhenmäßige Begrenzung des Trennungsgeldanspruchs als nicht sachgerecht. Denn in diesem Fall verhält sich der Berechtigte dem Lenkungszweck des Regelwerks entsprechend. Trennungsgeld bei auswärtigem Verbleiben kann er nicht erhalten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 TGV), so dass es keinen Sinn macht, ihn auf eine dahingehende kostengünstigere Alternative zu verweisen (vgl. Beschluss vom 21. Mai 2007 a.a.O. Rn. 30).

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Die teleologische Reduktion scheidet entgegen der Auffassung der Beklagten nicht deshalb aus, weil der Klägerin nach dem Vorbringen der Beklagten eine unentgeltliche Unterkunft am Fortbildungsort zur Verfügung gestanden hätte, bei deren Inanspruchnahme geringere Kosten als durch die tägliche Rückkehr zum Wohnort entstanden wären. Selbst wenn dies zuträfe, kann der Lenkungszweck des § 6 Abs. 4 TGV nicht greifen. Denn die (tatsächliche) Bereitstellung einer unentgeltlichen Unterkunft gehört nicht zu den in § 3 TGV abschließend geregelten Voraussetzungen für die Gewährung von Trennungsgeld beim auswärtigen Verbleiben.

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Der Klägerin war die tägliche Rückkehr zum Wohnort zuzumuten. Das ist in der Regel zu bejahen, wenn beim Benutzen regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel die Abwesenheit von der Wohnung weniger als zwölf Stunden oder die benötigte Zeit für das Zurücklegen der Strecke zwischen Wohnung und Dienststätte und zurück weniger als drei Stunden beträgt (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 TGV). Grundsätzlich maßgeblich für die Beantwortung der Zumutbarkeitsfrage sind die bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel anzusetzenden Abwesenheits- und Fahrzeiten. Nur ausnahmsweise kann auf die Abwesenheits- und Fahrzeiten bei Benutzung eines Kraftfahrzeuges abgestellt werden, wenn das Angebot der öffentlichen Verkehrsmittel "völlig unzulänglich ist" (Beschluss vom 12. November 2009 - BVerwG 6 PB 17.09 - Buchholz 251.92 § 42 SAPersVG Nr. 1 Rn. 29 ff.). Anhaltspunkte für einen derartigen Ausnahmefall sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 TGV normierten zeitlichen Grenzen werden nicht überschritten.