Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-04-29, Aktenzeichen 9 K 4536/20

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt vom Beklagten die Abgabe einer Annahmeerklärung zur Beseitigung von Betonabfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 auf der Deponie H.

2

Die Klägerin ist Betreiberin der im Landkreis K belegenen stillgelegten Kernkraftwerke ... und für deren Rückbau verantwortlich. Im Zuge des Rückbaus fallen mineralische Abfälle mit den Abfallschlüsseln der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) 170101 (Beton), 170107 (Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen) und 170504 (Boden und Steine, mit Ausnahme derjenigen, die unter 170503 fallen) an, die dem strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren unterliegen. Die voraussichtlichen Mengen dieser Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 betragen ca. 16.000 t, die über einen Zeitraum von ca. 15 bis 20 Jahren anfallen.

3

Der Beklagte ist öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und mit einem Anteil von 50 % Mitgesellschafter der 2010 gegründeten H Deponie-Gesellschaft mbH, die in ... eine Deponie der Klasse II betreibt (im Folgenden: Deponie H). Weitere Mitgesellschafterin der H Deponie-Gesellschaft mbH ist - ebenfalls mit einem Anteil von 50% - die Abfallverwertungsgesellschaft des Landkreises L, bei der es sich um eine 100%ige Tochter des Landkreises L handelt.

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Die Planungs- und Genehmigungshistorie der Deponie H ist wie folgt zu skizzieren:

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Die Abschnitte I und II der Deponie H wurden mit wasser- und baurechtlicher Genehmigung des Landratsamts V vom 30.12.1971 genehmigt. Nach Ziffer III.3.2

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„(...) darf nur Müll und entwässerter Klärschlamm abgelagert werden, der in hygienischer und wasserwirtschaftlicher Hinsicht unbedenklich ist. Müll sind Abfälle einschließlich Sperrmüll, die im Haushalt, Büro sowie in Betrieben gewerblicher und nicht gewerblicher Art anfallen. Nicht unter den Müll fallen toxische Stoffe, fester oder flüssiger Art, Öl und ölverseuchtes Erdreich, explosionsgefährliche und radioaktive Stoffe, sperrige Stoffe, die den Betrieb der Deponie stören, Tierleichen sowie Abfälle aus Schlachthöfen und Metzgereien. Was im Einzelnen auf der Deponie abgelagert werden darf, ist durch eine dem Landratsamt vorzulegende Betriebsordnung zu regeln (...).“

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Im Nachgang hierzu erteilte das Regierungspräsidium Karlsruhe unter dem 26.05.1981 eine Plangenehmigung des Abschnitts III. Nach deren Ziffer III.2. dürfen auf der Deponie

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„(...) folgende Stoffarten abgelagert werden:

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a) Hausmüll: Feste Abfälle aus Haushaltungen und hausmüllähnliche Abfälle aus Gewerbebetrieben,

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b) Sperrmüll: Feste Abfälle aus Haushaltungen und hausmüllähnliche Abfälle aus Gewerbebetrieben, die wegen ihrer Sperrigkeit gesondert gesammelt werden müssen,

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c) Straßenkehricht mit Marktabfällen,

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d) Gartenabfälle: Rasenschnitt, Baumschnitt, Laub, Unkraut und sonstige Gartenabfälle,

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e) Bodenaushub, Bauschutt und Mutterboden, soweit dieser Rekultivierungszwecken dient,

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f) Klärschlamm in stichfester Form aus kommunalen Sammelkläranlagen mit einem Wassergehalt bis zu 65 %.

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Die Ablagerung anderer Stoffe oder solcher mit anderen Eigenschaften bedarf im Einzelfall der ergänzenden abfallrechtlichen Zulassung.“

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Unter dem 14.01.1984 wurde der Deponieabschnitt IV genehmigt.

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Mit Planfeststellungsbeschluss des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 23.02.1993 erfolgte unter anderem die Genehmigung des Deponieabschnitts V. Gemäß Ziffer IV.2.3 dieses Planfeststellungsbeschlusses wurde unter anderem die Ablagerung des Abfallschlüssels „31441 Bauschutt und Erdaushub mit schädlichen Verunreinigungen“ genehmigt. Nach Ziffer 2.4 bedarf die Ablagerung nicht genannter Abfallarten im Einzelfall der Zustimmung der Genehmigungsbehörde.

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Mit Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 02.08.1995 wurde folgende Auflage erteilt:

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„Die nach Ziffer 2 des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 sowie aufgrund bestehender Einzelgenehmigungen zur Ablagerung zugelassenen Abfälle dürfen nur dann abgelagert werden, wenn die Zuordnungswerte ‚Deponieklasse II‘ des Anhangs B TA Siedlungsabfall vom 14.05.1993 eingehalten werden.“

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Mit Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.03.1999 erfolgte eine Umschlüsselung der im Planfeststellungsbeschluss vom 23.02.1993 aufgeführten Abfallschlüssel und -bezeichnungen. Die oben erwähnte Ziffer IV.2.3. wurde aufgehoben und ein neuer Abfallartenkatalog erstellt. Demnach ist unter anderem der Abfallschlüssel „170199 D1 Beton, Ziegel, Fliesen, Keramik u. Baustoffe auf Gipsbasis oder Asbestbasis mit schädlichen Verunreinigungen“ umfasst, wobei eine Annahme nur nach vorheriger Zustimmung des Gewerbeaufsichtsamts erfolgen kann. Ferner wurde Ziffer 2.4 neu gefasst:

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„Die Ablagerung von Abfallarten, die nicht im Katalog genannt sind, bedarf der Zustimmung des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Der Antrag ist mit einer Stellungnahme des Gewebeaufsichtsamts Karlsruhe vorzulegen.“

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Das Regierungspräsidium genehmigte mit Bescheid vom 05.03.2002 eine weitere Umschlüsselung des Abfallartenkatalogs, wonach unter anderem der Abfallschlüssel „170199 D1 Beton, Ziegel, Fliesen, Keramik u. Baustoffe auf Gips- oder Asbestbasis m.sch.V.“ unter dem neuen Schlüssel „170106* Gemische aus / oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen u. Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten“ erfasst wurde.

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Mit Bescheid vom 30.05.2005 genehmigte das Regierungspräsidiums Karlsruhe den unbefristeten Weiterbetrieb der Abschnitte III und IV als Deponie der Klasse II.

24

Nachdem der Deponieabschnitt V/1 (Teilbereich des Abschnitts V) nach seiner Errichtung nicht unmittelbar in Betrieb genommen worden war, erging unter dem 16.09.2011 eine Genehmigung des Regierungspräsidium Karlsruhe zu dessen Ertüchtigung und Inbetriebnahme.

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Der unbefristete Weiterbetrieb der Abschnitte V/2 und V/3 als Deponie der Klasse II wurde mit Plangenehmigung vom 08.03.2016 gestattet. Seit dem Ende des Einbaubetriebs in den Abschnitten I bis IV ist derzeit einzig der Deponieabschnitt V noch aktiv.

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Im Verlauf des Deponiebetriebs zeigte der Beklagte zahlreiche Änderungen der mit Planfeststellungsbeschluss vom 23.02.1993 und mit den erfolgten Umschlüsselungen zugelassenen Abfallarten an, die das Regierungspräsidium Karlsruhe gestattete. Im aktuellsten, 56 Abfallarten umfassenden Abfallartenkatalog ist unter anderem der bereits erwähnte Abfallschlüssel „170106* Gemische aus / oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen u. Keramik, die gefährliche Stoffe“ sowie der Abfallschlüssel „170107 Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen“ und der Schlüssel „170504 Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 170503* fallen“ enthalten.

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Der Beklagte schloss mit dem Beigeladenen am 23.01.2004 eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung. Diese lautet auszugsweise wie folgt:

28

„Öffentlich-rechtliche Vereinbarung (...)

29

über die Mitbenutzung der vom E betriebenen Abfallentsorgungsanlage ‚Deponie H ‘ durch den Landkreis K zur dortigen Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle aus dem Landkreis K

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Präambel

31

Für die Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Abfalle betreibt der Landkreis K die Kreismülldeponie B. Nach der Deponieverordnung (DepV) vom 24.07.2002 (BGBl. I S. 2807) ist eine Ablagerung nur bis zum 31.05.2005 möglich.

32

Der E hat auf der Deponie H in den Abschnitten 3, 4 und 5, die 1994 für die Ablagerung von Abfällen bis zur Deponieklasse II erstellt wurden, noch ca. 500.000 m³ Ablagerungsvolumen zur Verfügung. Seitens des E ist beabsichtigt, die Deponie für die Ablagerung thermisch nicht behandelbarer (inerter) Abfalle auch nach dem 31.05.2005 unbefristet weiter zu betreiben.

33

Auf der Grundlage des § 25 des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit (GKZ) i.d.F. vom 16.07.1998 (GBL S. 418) wird folgendes vereinbart:

§ 1

34

Der E verpflichtet sich ab dem 01.06.2005 zur Ablagerung der im Landkreis K angefallenen thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle zur Beseitigung auf der Deponie H bis zu einer Gesamtmenge von 5.000 Mg im Jahr, soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie und nach den Bestimmungen der Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) vom 20.02.2001 (BGBl. I S. 305) und der DepV auf Deponien der Deponieklasse II (DK II) abgelagert werden dürfen. Der E gestattet dem Landkreis K insofern die Mitbenutzung seiner Deponie H.

§ 2

35

1. Der E verpflichtet sich, eine unbefristete Genehmigung der Deponie H als Deponie der Deponieklasse II über den 15.07.2009 hinaus einzuholen.

36

2. Der E schafft die satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für die Annahme dieser Abfälle aus dem Landkreis K insbesondere hinsichtlich der notwendigen Erweiterung des Einzugsgebietes der Deponie H.

§ 3

37

1. Das Annahmeentgelt für ein Kontingent bis 5.000 Mg im Jahr beträgt ... EUR pro Mg. Sofern sich aufgrund gesetzlicher Anforderungen eine Mehrwertsteuerpflicht ergeben sollte, versteht sich das Annahmeentgelt zuzüglich der jeweils gültigen gesetzlichen Mehrwertsteuer.

38

2. Das Annahmeentgelt verändert sich jährlich entsprechend dem dann gültigen Prozentsatz der Empfehlung für die Entgeltanpassung in den Müllabfuhrverträgen, wie er im Abstimmungsgespräch zwischen dem Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft e.V. (BDE), Landesgruppe Baden-Württemberg, sowie dem Landkreistag und Gemeindetag Baden-Württemberg ausgesprochen wird.

39

3. Der E erklärt sich grundsätzlich bereit auch Mehrmengen aus dem Landkreis K auf seiner Deponie anzunehmen. Die Überschreitung der Anliefermenge von 5.000 Mg pro Jahr bedarf einer Änderung dieser Vereinbarung, insbesondere der Entgeltregelung. (...)“

40

Diese Vereinbarung ergänzten die Vertragsparteien am 03.06.2019 um eine Nachtragsvereinbarung, mit der eine Anpassung der Annahmeentgelte erfolgte.

41

Nachdem die Klägerin ohne Erfolg mit Schreiben vom 10.03.2020 vom Beklagten die Abgabe einer Annahmeerklärung für die Beseitigung der beim Rückbau der Kernkraftwerke ... anfallenden, nicht gefährlichen mineralischen Abfälle mit den Abfallschlüsseln 170101, 170107 und 170504 fallen) auf der Deponie H verlangt hatte und insoweit auch an den Beigeladenen herangetreten war, beantragte sie beim Beklagten erneut mit Schreiben vom 24.04.2020 die Abgabe entsprechender Annahmeerklärungen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen wie folgt aus: Der Beigeladene habe die Entsorgungsaufgabe für die hier in Rede stehenden Abfälle aufgrund der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 bzw. 2019 gemäß § 25 Abs. 2 Gesetz zur Kommunalen Zusammenarbeit (GKZ) a.F. auf den Beklagten übertragen. Insbesondere bestehe die vertragliche Verpflichtung für alle mineralischen Abfälle aus dem Landkreis K ohne explizite Nennung oder Beschränkung auf einzelne Abfallschlüssel nach der AVV. Einzige Beschränkung seien die Bestimmungen der Deponieverordnung (DepV) für Deponien der Klasse II und die abfallrechtliche Zulassung der Deponie H. Auch diese ermögliche die Ablagerung der genannten Abfälle. So seien die Abfallschlüssel 170107 und 170504 im gegenwärtig geltenden Annahmekatalog der Deponie H ausdrücklich gelistet. Bei den Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 handele es sich lediglich um eine Teilfraktion des Abfallschlüssels 170107. Daher könnten auch diese auf der Deponie abgelagert werden. Da die Deponie sowohl für die nicht gefährlichen Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik usw. als auch für die als gefährlich einzustufenden Gemische dieser Fraktionen zugelassen sei, bestehe an der deponietechnischen und damit fachlichen Eignung der Deponie H für Abfälle des Abfallschlüssels 170101 kein Zweifel. Soweit der Beklagte die Aufnahme des Abfallschlüssels 170101 in den Annahmekatalog der Deponie dennoch für erforderlich halte, habe er dies aufgrund der generellen Geeignetheit der Deponie auch für diesen Abfallschlüssel zu veranlassen. Entgegen der Ansicht des Beklagten seien abfalltechnische Fragestellungen, wie die konkret anzuliefernde Art und Menge, nicht Gegenstand der generellen Annahmeerklärung nach § 40 Abs. 2 Strahlenschutzverordnung (StrlSchV).

42

Nachdem die Klägerin mit Schreiben vom 24.04.2020 an das Regierungspräsidium Karlsruhe und das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg mit der Bitte um Bestätigung ihrer Rechtsauffassung herangetreten war, teilte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Schreiben vom 29.06.2020 mit, die Deponie H sei deponietechnisch geeignet, nicht gefährliche mineralische Abfälle zu beseitigen. Nach Auffassung des Landes sei der Abfallschlüssel 170101 als von dem genehmigten Abfallschlüssel 170107 mitumfasst anzusehen, womit eine Überlassung der Abfälle grundsätzlich möglich sei. Denn es erscheine wenig plausibel, dass bei einer Vermischung der sortenreinen Fraktionen des Abfallschlüssels 170101 mit anderen Abfällen eine Annahme auf der Deponie zulässig sein könnte, eine Deponierung der getrennt angelieferten sortenreinen Fraktionen aber nicht. Hierfür spreche auch die Tatsache, dass an die Annahme von Gemischen der getrennten Fraktionen bezüglich der abfallrechtlichen Gefährdungssituation deutlich strengere Anforderungen zu stellen seien. Auch wenn aufgrund des Rechtsverhältnisses zwischen den Landkreisen nicht ohne weiteres zu klären sei, welcher von beiden Landkreisen entsorgungspflichtig sei, dürfte die Entsorgungspflicht aus diesen Gründen jedenfalls nicht vollständig entfallen sein.

43

Der Beklagte erklärte mit Bescheid vom 30.06.2020 die Annahme für die beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der Klägerin anfallenden Abfälle zur Beseitigung mit den Abfallschlüsseln 170107 und 170504 längstens bis zum 30.06.2023, sofern die Prüfung im Einzelfall, insbesondere nach Vornahme einer Grundlagencharakterisierung der Abfälle durch die Klägerin und Vorlage entsprechender Deklarationsanalysen, ergebe, dass die Abfälle nach Art und Menge auf der Deponie H abgelagert werden könnten (Ziffer 1). Die Annahmeerklärung für die beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der Klägerin anfallenden nicht gefährlichen mineralischen Abfälle zur Beseitigung mit dem Abfallschlüssel 170101 wurde versagt (Ziffer 2). Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen wie folgt aus: Der Bescheid beruhe mit Blick auf die verbindliche Feststellung zum Bestehen eines Rechts zur Benutzung der öffentlichen Entsorgungseinrichtungen oder ihrer Teileinrichtungen auf § 10 Abs. 2 Landesabfallgesetz (LAbfG). Aufgrund der Antragsfassung „generelle Annahmeerklärung“ sei lediglich eine Entscheidung darüber getroffen worden, ob die Annahme von Abfällen aufgrund der Zuordnung zu bestimmten Abfallschlüsseln grundsätzlich erfolgen könne. Dies sei bei den Abfallschlüsseln 170107 und 170504 der Fall. Die unter Ziffer 1 ausgesprochene Befristung entspreche der Restlaufzeit des zugelassenen Deponieabschnitts. Hinsichtlich der Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 sei der Antrag abzulehnen, weil die Zulassung der Deponie H diesen Abfallschlüssel nicht umfasse und eine Betrachtung, wonach es sich bei dem Abfallschlüssel 170101 lediglich um eine Teilfraktion des zugelassenen Abfallschlüssels 170107 handele, nach den Vorgaben der AVV unzulässig sei. Aufgrund der in der AVV vorgenommenen Zuordnung eines jeden Abfalls zu nur einem Abfallschlüssel schließe die Zuordnung des Abfalls zum Abfallschlüssel 170101 dessen gleichzeitige Zuordnung zum Abfallschlüssel 170107 aus. Getrennt erfasste Abfälle und Abfallgemische unterschieden sich in abfallwirtschaftlicher und rechtlicher Sicht wesentlich und seien daher als verschiedenartige Abfälle zu betrachten. Auch die abstrakte technische Eignung der Deponie H zur Ablagerung von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 wirke sich nicht auf die Frage aus, ob dieser Abfallschlüssel möglicherweise zulassungsfähig wäre. Hierauf komme es auch nicht an, weil eine Annahmepflicht nur im Rahmen der tatsächlich erteilten Zulassung bestehe, die den Umfang des Zulassungsfähigen nicht ausschöpfen müsse. Denn es sei der freien Entscheidung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überlassen, ob er neben Abfallgemischen noch Einzelfraktionen - die leichter einer Verwertung zuzuführen seien - zulasse. Darüber hinaus erweiterte die seitens der Klägerin vertretene automatische Zulassung mitumfasster Abfallschlüssel die zugelassenen Abfallkataloge sämtlicher Deponien schlagartig, sodass diese plötzlich mit nicht eingeplanten Abfällen konfrontiert wären. Auch bestehe auf Basis der Vereinbarung mit dem Beigeladenen keine Verpflichtung, den Kreis der zugelassenen Abfälle zu erweitern. Da der als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger originär zuständige Beigeladene in § 5 Abs. 2 Nr. 6 seiner Abfallwirtschaftssatzung Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, die von der Zulassung der genutzten Entsorgungsanlage nicht umfasst seien, von der Entsorgung ausgeschlossen habe, sei ein Anspruch auf Entsorgung der Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 weder gegen ihn - den Beklagten - noch gegen den Beigeladenen gegeben. Es greife vielmehr die originäre Eigenentsorgungspflicht der Abfallerzeuger und -besitzer nach den §§ 7 und 5 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).

44

Die Klägerin erhob am 04.08.2020 Widerspruch gegen Ziffer 2 des Bescheids vom 30.06.2020. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor, die Ablehnung der Annahmeerklärung für Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 verletze sie in ihrem Entsorgungsanspruch aus § 20 Abs. 1 KrWG. Die Auffassung des Beklagten widerspreche der Rechtsauffassung des Landes Baden-Württemberg. Eindeutig sei für die Deponie H der Abfallschlüssel 170101 als von dem genehmigten Abfallschlüssel 170107 mitumfasst anzusehen, womit eine Überlassung der hier in Rede stehenden Abfälle an die Deponie H grundsätzlich möglich sei. Nur diese grundsätzliche Möglichkeit sei für die Abgabe der generellen Annahmeerklärung nach § 40 Abs. 2 StrlSchV i.V.m. § 20 Abs. 1 KrWG und § 25 Abs. 2 GKZ erforderlich. Es sei wenig plausibel, dass bei einer Vermischung der sortenreinen Fraktionen des Abfallschlüssels 170101 mit anderen Abfällen eine Annahme auf der Deponie zulässig sein könne, eine Deponierung der getrennt angelieferten Fraktionen aber nicht. Zudem bestehe durch die Annahme von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 auf der Deponie H in den Jahren 2015 bis 2019 eine geübte Praxis, sodass dem Antrag schon aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung zu entsprechen sei. Bei dem Satzungsausschluss durch den Beigeladenen handele es sich nicht um einen nach dem KrWG gerechtfertigten Ausschluss, weil Inkompatibilitäten mit Hausmüll bei den hier in Rede stehenden Abfällen nicht gegeben seien. Zur Beseitigung der Unsicherheiten hinsichtlich der Ablagerung der Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 habe sie - die Klägerin - das Regierungspräsidium Karlsruhe als zuständige höhere Abfallbehörde gebeten, gemäß § 29 Abs. 1 KrWG die Mitbenutzung der Deponie H für die in Rede stehenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 anzuordnen.

45

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 08.10.2020 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen wie folgt aus: Das Schreiben des Regierungspräsidium Karlsruhe vom 29.06.2020 entfalte für das vorliegende Widerspruchsverfahren keine Bindungswirkung. Die Funktion eines gesetzlichen Zulassungserfordernisses bestehe gerade darin, einen geplanten Anlagenbetrieb einer präventiven Rechtmäßigkeitskontrolle im Einzelfall zu unterwerfen. Der Normzweck schließe es daher aus, beliebige Abweichungen von der bestehenden Zulassungslage damit zu rechtfertigen, dass diese Abweichungen - theoretisch - genehmigungsfähig seien. Auch das Vorbringen, der Ausschluss von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 verstoße gegen das Willkürverbot, führe zu keiner anderen Bewertung. Ein solcher Verstoß, selbst wenn er vorläge, führte schon nicht zu einer Erweiterung der tatsächlich bestehenden Genehmigung und hätte somit nicht zur Folge, dass die Ablagerung rechtlich zulässig sei und die begehrte Annahmeerklärung ohne Rechtsverstoß erteilt werden könne. Zweifelhaft sei auch, ob eine rechtlich relevante Ungleichbehandlung überhaupt vorliege. So komme dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei der Schaffung der für die Durchführung seiner Entsorgungsaufgaben notwendigen Infrastruktur aufgrund seiner Planungsverantwortung und Organisationshoheit ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger seien nicht gehalten, eine Infrastruktur zu schaffen, die jedweden Entsorgungsbedarf in seinem Gebiet decke. Darüber hinaus gebe es für die Ungleichbehandlung verschiedener Abfallarten in der Zulassung der Deponie H einen sachlichen Grund, der sich aus der Begrenztheit des zur Verfügung stehenden Deponievolumens und dem unterschiedlich hohen Bedarf nach einer Deponierung ergebe. Insoweit sei bei der Zulassung der Deponie die Annahme zugrunde gelegt worden, dass sortenreine Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 grundsätzlich verwertbar seien und daher nur ein geringer Deponierungsbedarf bestehe. Zudem begründe auch der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Annahmeerklärung. Denn mit diesem Grundsatz werde das bestehende rechtliche Hindernis der fehlenden Anlagenzulassung wegen des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsatzes der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz nicht überwunden. Ungeachtet dessen fehle es an einer ständigen Verwaltungspraxis, denn bei den in den Jahren 2015 bis 2019 angenommenen Abfällen mit dem Schlüssel 170101 handele es sich lediglich um einen Anteil von 0,2 % der im Zeitraum eingebauten Gesamtmenge an Abfällen. Soweit mit dem Widerspruch geltend gemacht werde, der Beigeladene habe die in Rede stehenden Abfälle entgegen den Vorgaben des KrWG von der Entsorgung ausgeschlossen, sei dem nicht weiter nachzugehen. Der Ausschluss sei durch Rechtsnorm erfolgt, die - solange sie nicht aufgehoben oder durch gerichtliche Entscheidung für unwirksam erklärt werde - von Behörden also auch von ihm -dem Beklagten - zu beachten sei.

46

Das Regierungspräsidium Karlsruhe erließ - ohne vorhergehenden Antrag des Beklagten als Bescheidadressaten - mit Verfügung vom 09.10.2020 hinsichtlich der beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der Klägerin am Standort ... sowie der K GmbH am Standort ... anfallenden mineralischen Abfälle des Abfallschlüssels 170101, die einer spezifischen Freigabe zur Beseitigung nach § 33 Abs. 1, § 36 Abs. 1 Nr. 3, § 39 und § 40 StrlSchV unterlägen, für die Ablagerung auf der Deponie H eine Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG (Ziffer 1 der Verfügung). Die Verfügung erging unter dem Vorbehalt des Widerrufs (Ziffer 2 der Verfügung). Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen wie folgt aus: Die Einzelfallausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG sei geeignet, erforderlich und angemessen, die Annahme der in Frage stehenden Abfälle auf der Deponie H zu gewährleisten, weil die genannten Unternehmen bisher keine anderweitige Entsorgungsmöglichkeit für diese Abfälle hätten finden können. Eine generelle Änderung der deponierechtlichen Zulassung nach den §§ 35, 36 KrWG sei damit nicht verbunden. Die Deponie H sei insbesondere deponietechnisch geeignet, die nicht verwertbaren und nicht gefährlichen mineralischen Abfälle des Abfallschlüssels 170101 zu beseitigen, was sich bereits aus der Zulassung gemischter mineralischer Abfälle und mineralischer Abfälle, die gefährliche Stoffe enthielten, ergebe. Zudem seien in der Vergangenheit bereits mineralische Abfälle des Schlüssels 170101 angenommen worden (1.771,34 t in den Jahren 2012 bis 2019). Die beim Abriss der genannten kerntechnischen Anlagen anfallenden Abfälle seien auch hinreichend bekannt und bestimmbar. Aufgrund der deponietechnischen Eignung zur Ablagerung der genannten Abfälle liege zudem keine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit vor. Die Verfügung sei angemessen, weil insbesondere aufgrund der geringen jährlichen Tonnagen bei der Erteilung einer Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG in diesem Einzelfall keine wesentlichen Beeinträchtigungen des Deponiebetreibers oder des Beklagten ersichtlich seien. Schließlich sei der Beklagte als derjenige, der über den Ablagerungsort tatsächlich verfügen könne, auch tauglicher Adressat der Verfügung.

47

Mit der am 05.11.2020 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen wie folgt vor: Die Klagebefugnis sei gegeben, weil ihr ein Anspruch auf Erteilung der generellen Annahmeerklärung für Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 als Annex zu ihrem öffentlich-rechtlichen Abnahme- und Entsorgungsanspruch gegen den Beklagten als für die Entsorgung der in Rede stehenden Abfälle zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zustehe. Zudem sei auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis gegeben. Insbesondere sei die begehrte generelle Annahmeerklärung geeignet, die Freigabe der Abfälle zu erreichen. Denn eine solche Erklärung für bestimmte, lediglich über den Abfallschlüssel definierte Materialien sei nach den Vorgaben des das Freigabeverfahren nach § 40 Abs. 2 Satz 1 StrlSchV durchführenden Umweltministeriums erforderlich. Der Beigeladene habe durch Vereinbarung über die Mitbenutzung der vom Beklagten betriebenen Deponie H seine Verpflichtung bezüglich der Entsorgung aller thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle auf diesen - den Beklagten - übertragen. Dies ergebe sich aus der Gesamtbetrachtung von Überschrift sowie Präambel, § 2 Abs. 2, der Interessenlage, der Rechtsgrundlage des § 25 GKZ a.F., der Korrespondenz beider Vertragsparteien mit dem Regierungspräsidium Karlsruhe zum Vertragsinhalt im Kontext der Genehmigung sowie der Änderungsvereinbarung des Jahres 2019. So lasse sich bereits der Überschrift der Vereinbarung keine Einengung der Aufgabenübertragung auf die im Abfallartenkatalog der Deponie H aufgeführten Abfallschlüssel entnehmen. Die Beschränkung lasse sich auch nicht dem Begriff der „Mitbenutzung“ entnehmen. Denn dieser erlaube keinen Rückschluss darauf, für welche Abfälle die Deponie mitbenutzt werden dürfe. Auch § 2 Abs. 2 trage dieses Ergebnis. Die dortige Pflicht zur Schaffung der satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für die Abfallannahme sei gerade nicht beschränkt auf die Erweiterung des Einzugsgebiets. Vielmehr zeige der Wortlaut „insbesondere“, dass es auch um die Schaffung der übrigen Voraussetzungen für die Annahme thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle gegangen sei. Zudem spreche die objektiv erkennbare Interessenlage zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung für eine umfassende Aufgabenübertragung auf den Beklagten. Denn es wäre sinnwidrig, wenn der Beigeladene nicht ein Grundinteresse daran gehabt hätte, dass die Übernahme aller von ihm zuvor regelmäßig angenommenen Abfälle erfolge. Die Beseitigungsnot des Beigeladenen sei ausweislich der Präambel gerade Anlass und Grundlage des Vertrags gewesen. Dieses Verständnis werde auch durch die Akteninhalte des Beigeladenen bestätigt, in denen keinerlei inhaltliche Einschränkungen vorgenommen würden. Da der Beklagte die Aufgabe auch für gefährliche und schadstoffhaltige Abfälle übernommen habe, sei es zudem nicht erklärbar, warum er ausgerechnet die vergütete Annahme ungleich weniger problematischer Stoffe habe ausschließen wollen. Weder das seltene Vorkommen von Betonabfällen, die nur einer Beseitigung zugänglich seien, sei ein Umstand, der gegen eine Annahme spreche, noch die Deponiekapazität, weil auch Mehrmengen angenommen würden. Der Beigeladene habe die in Rede stehenden Abfälle auch nicht nach § 5 Abs. 2 Nr. 6 seiner Abfallwirtschaftssatzung von der Entsorgung ausschließen können, weil die diesbezüglichen Voraussetzungen des KrWG nicht eingehalten seien. Die einschränkende Aufgabenübertragung sei auch nicht mit der ausdrücklich von den Beteiligten gewählten Rechtsgrundlage des § 25 GKZ a.F. vereinbar, die einzig eine vollständige delegierende Aufgabenübertragung zulasse. Insbesondere sei § 7 LAbfG a.F. in den Vertragsverhandlungen offensichtlich nie in Betracht gezogen worden, weil man eine umfassende Aufgabenübertragung habe vereinbaren wollen. Insofern gehe es nicht um die Übertragung von Abfällen, sondern um die Übertragung von Aufgaben selbst. Auch die Vermerke in den Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe bezüglich eines eventuellen Vorbehalts in der Genehmigung hinsichtlich einer gänzlichen Aufgabenerfüllung bestätigten dies. Dass hierauf nur in der Korrespondenz und dem Begleitschreiben selbst hingewiesen worden sei, sei unschädlich, weil es sich um eine gesetzlich angeordnete Folge handele. Den Beteiligten sei bei Abschluss der Vereinbarung diese umfassende Aufgabenübertragung auch bewusst gewesen. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Telefonvermerk des Beklagten vom 07.04.2004 in dem es heiße, dass nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechten und Pflichten aus dieser Vereinbarung auf die übernehmende Körperschaft übergingen und somit keine Mengenbegrenzung zulässig sei. Sowohl der Beigeladene als auch der Beklagte hätten dem Regierungspräsidium den Vertragsgegenstand bestätigt, ohne diesen inhaltlich einzugrenzen. Schließlich trete die fehlende Beschränkung auf bestimmte Arten und Mengen thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle vor allem aus dem Genehmigungsschreiben des Regierungspräsidium Karlsruhe vom 14.06.2004 hervor, in dem von einem gänzlichen Aufgabenübergang die Rede sei. Die entsprechende Genehmigung sei eindeutig und bestandskräftig. Sie entfalte Tatbestandswirkung. Wäre die Genehmigung über die Vereinbarung in seinem finalen Verständnis hinausgegangen, hätte der Beklagte dagegen vorgehen können und müssen, was er aber gerade nicht getan habe. Die umfassende Aufgabenübertragung sei auch nicht durch die sich allein auf Entgeltfragen beschränkende Änderungsvereinbarung aus dem Jahr 2019 modifiziert und mithin durch die Vertragsparteien erneut bestätigt worden. Im Übrigen sei es unerheblich, ob der Beigeladene im Nachhinein seine Abfallsatzung ändere, weil er schlicht nicht mehr zuständig gewesen sei. Zudem sei nach der zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung geltenden Satzung des Beigeladenen kein Ausschluss normiert gewesen. Die hier in Rede stehende Abfallart sei auch von der Zulassung der Deponie H umfasst. Zwar werde dieser Abfall in der abstrakten Systematik der AVV vom spezielleren Abfallschlüssel 170101 und nicht vom - im Abfallartenkatalog enthaltenen - Schlüssel 170107 erfasst. Dies sei allerdings eine grundlegend andere Frage als diejenige, wie weit die Deponiezulassung für eine bestimmte, mit dem Abfallschlüssel 170107 umschriebene Abfallart zu verstehen sei. So seien reine Betonabfälle schon vor der Umstellung im Zuge der Einführung der AVV von der Deponiezulassung mit Bescheid vom 23.02.1993 abgedeckt gewesen. Dies spreche gerade dafür, dass auch die Abfallschlüssel im aktuellen Abfallartenkatalog der Deponie reine Betonabfälle umfassten. Maßgeblich für die Zulässigkeit einer Abfalldeponierung seien die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt. Dementsprechend schreibe § 6 DepV vor, dass Abfälle nur auf Deponien abgelagert werden dürften, wenn die Annahmekriterien des § 6 DepV sowie die Zuordnungskriterien für die jeweilige Deponieklasse eingehalten würden. Die Zuordnungskriterien seien regelmäßig unabhängig von den konkreten Abfallschlüsseln. Hieran ändere auch die Bestimmung des § 21 Abs. 1 Nr. 6 DepV nichts. Diese Vorschrift betreffe allein die Modalitäten des Genehmigungsverfahrens und enthalte keine Aussage darüber, dass Abfälle mit hiervon abweichenden Abfallschlüsseln nicht abgelagert werden dürften. Explizit im Abfallartenkatalog genannt seien die Abfallschlüssel 170106* sowie 170107. Wenn aber Beton als Gemischbestandteil und sogar als gefährlich eingestufte Einzelfraktion zulässigerweise auf die Deponie verbracht werden dürfe, müsse dies erst recht für reinen, als ungefährlich eingestuften Beton gelten. Denn die AVV differenziere schadstofffreie mineralische Einzelfraktionen einzig aufgrund ihrer Verwertbarkeit, weshalb bei durch gefährliche Stoffe verunreinigten und somit regelmäßig ohnehin zu beseitigenden Abfällen aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik des Abfallschlüssels 170106* eine solche Unterscheidung nicht vorgenommen werde. Jedenfalls auf Grundlage von Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung hätte der Beklagte die streitgegenständlichen Abfälle mit Blick auf die in den Jahren 2012 bis 2019 angenommenen 1.771,34 t des Abfallschlüssels 170101 annehmen müssen. Falls im Jahr 2018 tatsächlich vorübergehend die Annahme eingestellt worden sein sollte, so sei diese jedoch im Jahr 2019 wieder aufgenommen worden. Ein zulässiger sachlicher Grund dafür, dass sie hier anders behandelt werde als vorherige Anlieferer von Betonabfällen bestehe angesichts der Gleichsetzung freigegebener Abfälle mit konventionellen nicht. Selbst wenn man im Rahmen der Vertragsauslegung eine bereits bestehende Vertragspflicht ablehnte, folgte die Pflicht des Beklagten zur Annahme der in Rede stehenden Abfälle jedenfalls aus der vom Regierungspräsidium erlassenen Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG. Denn auch eine Anordnung nach § 28 Abs. 2 KrWG zu einer einzelfallbezogenen abfallrechtlichen Zulassung stelle eine „Zulassung der Deponie“ im Sinne des § 1 der Vereinbarung dar. Der Zulassungscharakter einer solchen Anordnung folge bereits aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 2 KrWG. Dem stehe auch nicht die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 08.07.2020 entgegen, weil es vorliegend nicht um die Neuzulassung der Deponie H oder eine dauerhafte Änderung der zugelassenen Abfallarten gehe. Die Zulassung im Bescheid vom 09.10.2020 betreffe allein die spezifisch zur Beseitigung freigegebenen Abfälle des Abfallschlüssels 170101 aus dem Rückbau des Kernkraftwerks ... . Sie betreffe ein bestimmtes vorübergehendes Abfallaufkommen und begründe keine fortdauernde Erweiterung der Anlagenzulassung. Die Anlagenzulassung der Deponie H sei durch die Anordnung vom 09.10.2020 zudem nach 2.4. des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 erweitert worden. Eine Ablagerung nicht genannter Abfallarten sei nach dieser Bestimmung im Einzelfall mit Zustimmung der Genehmigungsbehörde zulässig. Auch wenn der Bescheid nicht die Überschrift „Genehmigung nach 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses“ trage, sei sein Inhalt insbesondere nur so zu verstehen, dass einer Ablagerung auf der technisch dafür geeigneten Deponie ausdrücklich zugestimmt werde. Eine solche Entscheidung könne gemäß Ziffer 2.4 auch antragslos ergehen. Dies gelte erst recht mit Blick darauf, dass das Regierungspräsidium durch seinen Bescheid nur die Erfüllung der vom Beklagten vertraglich übernommenen Entsorgungsaufgabe sicherstelle. Selbst wenn man die Antragstellung tatsächlich als Bedingung für eine Einzelfallerweiterung der Anlagenzulassung nach 2.4 ansehen wolle, wäre es dem Beklagten mit Blick auf den Rechtsgedanken des § 162 BGB verwehrt, sich treuwidrig auf sein Unterlassen zu berufen. Die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG entfalte auch Tatbestandswirkung, weshalb ihre Regelungen, auch wenn sie noch nicht formell bestandskräftig seien, von allen Staatsorganen zu beachten seien. Ungeachtet dessen entfalte die Anfechtungsklage des Beklagten aufgrund ihrer offensichtlichen Unzulässigkeit von vornherein schon keine aufschiebende Wirkung. Schließlich stehe der Abgabe der begehrten Annahmeerklärung nicht entgegen, dass die Abfälle vorrangig zu verwerten seien. Dies gelte bereits deshalb, weil sich die von ihr -der Klägerin - beantragte generelle Annahmeerklärung mit Blick auf § 68 Abs. 2 Strahlenschutzgesetz (StrlSchG) ausdrücklich nur auf Beseitigungsabfälle beziehe. Die Freigabeentscheidung selbst werde nicht durch das KrWG, sondern durch das Strahlenschutzrecht geregelt, das keinen Verwertungsvorrang enthalte. Ein solcher sei auch nicht aus dem Unionsrecht herzuleiten. Denn dies scheitere an der Unanwendbarkeit der Abfallrahmenrichtlinie auf radioaktive Abfälle gemäß Art. 2 Abs. 1 lit d) RL 2008/98/EG. Im Übrigen handele es sich bei der vom Beklagten angestrebten unionsrechtskonformen Auslegung um eine Auslegung contra legem.

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Die Klägerin beantragt - wörtlich -,

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den Beklagten unter Aufhebung von Ziffer 2 seines Bescheids vom 30.06.2020 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 09.10.2020 zu verpflichten, eine bis zum 30.06.2023 gültige generelle Annahmeerklärung für die Deponie H für nach der Strahlenschutzverordnung freizugebende, beim Rückbau ihrer kerntechnischen Anlagen im Landkreis K anfallende nicht gefährliche Abfälle zur Beseitigung mit dem Abfallschlüssel 170101 - vorbehaltlich des Ergebnisses der Einzelfallprüfung, dass die Abfälle nach sonstiger Art und Menge auf der Deponie gelagert werden können - abzugeben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt er im Wesentlichen wie folgt aus: Die Klage sei wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses bereits unzulässig. Da die Abgabe einer generellen Annahmeerklärung nicht geeignet sei, die damit angestrebte Freigabe von Abfällen aus dem Schutzregime des Strahlenschutzrechts zu erreichen, könne sie die Rechtsposition der Klägerin in keiner denkbaren Weise verbessern. So sei der Begriff der „generellen Annahmeerklärung“ dem StrlSchG fremd. In § 40 Abs. 2 StrlSchV werde lediglich von einer Annahmeerklärung ohne qualifizierenden Zusatz gesprochen, was jedoch nicht bedeute, dass § 40 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV keine inhaltlichen Anforderungen stelle. Diese Anforderungen seien durch Auslegung zu ermitteln, wobei insbesondere der Regelungszweck zu berücksichtigen sei. Dieser bestehe darin, sicherzustellen, dass Abfälle nach einer strahlenschutzrechtlichen Freigabe auch tatsächlich entsorgt würden. Die begehrte generelle Annahmeerklärung entspreche diesen Anforderungen aufgrund ihrer Generalität nicht. Selbst im Fall ihrer Abgabe könne die Klägerin ihr Rechtsschutzziel - also die angestrebte Freigabe der Abfälle - nicht erreichen. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Zwar bestehe unstreitig eine Pflicht zur Abgabe einer Annahmeerklärung, wenn zum einen die Voraussetzungen des Übernahmeanspruchs nach § 17 Abs. 1 Satz 2, § 20 Abs. 1 KrWG vorlägen und zum anderen die Entsorgung der fraglichen Abfälle auf der Deponie H erfolgen dürfe. Diese Voraussetzungen seien jedoch bei den Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 nicht erfüllt, denn er - der Beklagte - sei nicht der für die streitgegenständlichen Abfälle zuständige Entsorgungsträger und somit nicht der richtige Anspruchsgegner. Insbesondere habe er die Entsorgungszuständigkeit für diese Abfälle nicht durch die Vereinbarung aus dem Jahr 2004 übernommen. Die Reichweite derselben und des damit verbundenen Aufgabenübergangs nach § 7 LAbfG a.F. i.V.m. § 25 GKZ a.F. beschränke sich auf die Entsorgung solcher Abfälle, die von der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie H umfasst seien. Diese Beschränkung ergebe sich bereits aus der Verwendung des Begriffs „Mitbenutzung“ als Zweck der genannten Vereinbarung. Das Wesen einer Mitbenutzung bestehe gerade darin, dass sie an die Nutzung einer Einrichtung durch einen anderen anknüpfe und diese ohne Änderung des sachlichen Umfangs auf den Begünstigten erstrecke. Dementsprechend bleibe auch die Beschränkung der bereits bestehenden Nutzung, wie sie sich insbesondere aus der behördlichen Zulassung ergebe, unberührt. Zudem ergebe sich eine Beschränkung aus dem Wortlaut des § 1 der Vereinbarung, wonach die Verpflichtung greife, „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (..) abgelagert werden dürfen“. Die Verwendung der Konjugation „soweit“ stelle klar, dass eine Verpflichtung nur unter Erfüllung der dann folgenden Voraussetzungen - namentlich der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie - bestehen könne. Irrelevant sei diesbezüglich, dass sich aus § 1 der Vereinbarung eine Beschränkung des Übergangs auf bestimmte Abfallschlüssel nicht unmittelbar ergebe. Vertragsgegenständlich seien nämlich wegen der expliziten Bezugnahme auf die Zulassung der Deponie allein die dort zur Entsorgung zugelassenen Abfallarten gewesen. Dass die Überschrift eine inhaltliche Einschränkung der Vereinbarung nicht erkennen lasse, stehe dem nicht entgegen. Auch § 2 Abs. 2 der Vereinbarung streite nicht für einen alle thermisch nicht behandelbaren Abfälle erfassenden Umfang der Vereinbarung. Denn Zweck der Regelung sei einzig innerhalb des in § 1 geregelten Anwendungsbereichs die Vertragsdurchführung rechtlich zu ermöglichen. Dieses Verständnis entspreche auch der Systematik der Vereinbarung. Enthielte § 2 Abs. 2 eine Pflicht zur Erweiterung der abfallrechtlichen Zulassung, handelte es sich dabei um eine maßgebliche Hauptpflicht des Vertrages, die unter systematischen Gesichtspunkten in § 1 hätte erfolgen müssen. Schließlich sei auch sonst kein Grund ersichtlich, warum er sich freiwillig dazu hätte verpflichten sollen, Abfälle auf seiner Deponie abzulagern, die dort nach der Deponiezulassung nicht gelagert werden dürften und für die er auch keine Deponiekapazitäten vorhielte. Soweit die Klägerin vorbringe, der Beigeladene habe wegen des Betriebsendes der Deponie B ein Interesse an der umfassenden Übernahme der zur Beseitigung im Landkreis K anfallenden Abfälle gehabt - auch um sich selbst von einer etwaig bei ihm verbliebenen Entsorgungspflicht freizuzeichnen -, stelle sie insoweit einseitig auf den Beigeladenen ab und übersehe dabei offenkundig, dass neben dem Beigeladenen auch der Beklagte gleichberechtigte Partei der Vereinbarung sei. Selbst wenn dieses Interesse des Beigeladenen also zuträfe, könnte es für die Auslegung der Vereinbarung nicht allein maßgeblich sein. Zudem stehe der Interpretation der Interessenlage des Beigeladenen durch die Klägerin entgegen, dass dieser in § 5 Abs. 2 Nr. 6 seiner Abfallwirtschaftssatzung Abfälle ausgeschlossen habe, soweit diese - wie die Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 - von den Zulassungsgenehmigungen der von ihm genutzten Entsorgungsanlagen nicht erfasst seien. Auch aus der Genehmigung vom 14.06.2004 sowie dem Anschreiben zu dieser lasse sich kein anderes Ergebnis ableiten. Insbesondere finde sich der Hinweis einer gänzlichen Aufgabenübertragung nicht in der Genehmigung selbst, sondern lediglich in dem Begleitschreiben, dem bereits kein Regelungscharakter zukomme. Hätte das Regierungspräsidium Karlsruhe seinerzeit eine Genehmigung erteilen wollen, die vom Inhalt der Vereinbarung abweiche, hätte es dies in der Genehmigung selbst und nicht in einem unverbindlichen Begleitschreiben zum Ausdruck gebracht. Weiter lasse sich den Verwaltungsvorgängen entnehmen, dass der Hinweis im Begleitschreiben einzig die Frage einer mengenmäßigen Begrenzung der Aufgabenübertragung auf 5.000 t pro Jahr betreffe. Allein vor diesem Hintergrund seien auch die Schreiben des Beklagten sowie des Beigeladenen vom 13.04.2004 sowie vom 19.04.2004 zu verstehen, in denen erklärt werde, dass die angegebene Gesamtmenge nur zu Kalkulationszwecken diene und auch Mehrmengen angenommen würden. Dies entspreche auch dem Vermerk der Mitarbeiterin des Regierungspräsidiums. Die sachliche Beschränkung auf in der Deponieerlaubnis zugelassene Abfälle sei vom Regierungspräsidium im Genehmigungsverfahren zu keinem Zeitpunkt infrage gestellt worden. Im Übrigen wäre dem Regierungspräsidium die Genehmigung eines vom Inhalt der getroffenen Vereinbarung abweichenden Aufgabenübergangs aus rechtlichen Gründen nicht möglich gewesen. Denn damit hätte es gegen den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz verstoßen, dass die zuständige Behörde grundsätzlich nicht mehr genehmigen dürfe als beantragt worden sei. Folgerichtig habe das Regierungspräsidium entweder der Vereinbarung im ihm vorgelegten Umfang zustimmen oder seine Zustimmung verweigern können. Die fehlende Einflussmöglichkeit des Regierungspräsidiums auf den Umfang des Aufgabenübergangs folge auch aus den gesetzlichen Regelungen. Denn die Aufgabenübertragung erfolge nicht erst durch die Aufsichtsbehörde, sondern trete mit Wirksamwerden der Vereinbarung ein. Eine etwaig vom Inhalt der Vereinbarung abweichende Vorstellung der Aufsichtsbehörde bei Erteilung der Genehmigung sei somit nichts anderes als ein unbeachtlicher Motivirrtum. Allenfalls komme die Genehmigung eines Aliud in Betracht, sodass eine Genehmigung für die tatsächlich getroffene Vereinbarung nicht vorliege und diese somit unwirksam sei. Bei der Auslegung der Begrifflichkeit „thermisch nicht behandelbar“ müsse auch der Hintergrund der Vereinbarung betrachtet werden. So habe der Beigeladene anlässlich der Schließung der Deponie B eine Vereinbarung zur Mitbenutzung der Müllverbrennungsanlage Mannheim für thermisch behandelbare Abfälle und eine Vereinbarung zur Mitbenutzung der Deponie H für thermisch nicht behandelbare Abfälle geschlossen. Der Begriff „thermisch nicht behandelbar“ habe damit in erster Linie zur Abgrenzung der von den beiden Vereinbarungen umfassten Abfälle gedient. Auch das tatsächliche Verhalten des Beigeladenen nach Abschluss der Vereinbarung spreche gegen ein alle thermisch nicht behandelbaren Abfälle umfassendes Verständnis des Vertragsumfangs. Wären die Parteien davon ausgegangen, dass alle thermisch nicht behandelbaren Abfälle erfasst wären, hätte der Beigeladene jedenfalls im Nachgang zur Vereinbarung fordern müssen, die Deponiezulassung anzupassen, was jedoch nicht geschehen sei. Im Gegenteil habe der Beigeladene darauf, dass einzelne Fraktionen thermisch nicht behandelbarer Abfälle von der Zulassung der Deponie H nicht umfasst seien, mit einem satzungsrechtlichen Entsorgungsausschluss für die betroffenen Fraktionen reagiert. Die Vereinbarung stehe auch mit den gesetzlichen Vorgaben in Einklang. Bei ihrem Abschluss habe sich die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen nach § 7 Abs. 1 und 2 LAbfG in der Fassung vom 29.10.1996 gerichtet. Diese gegenüber § 25 GKZ a.F. speziellere Vorschrift eröffne Kooperationen von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einen weiten Gestaltungsspielraum, indem - wie vorliegend erfolgt - Pflichten zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen nur in Bezug auf bestimmte Abfallverwertungs- und beseitigungsanlagen übertragen werden könnten. Unschädlich sei insoweit, dass § 7 LAbfG a.F. in der Präambel des Vertrags nicht ausdrücklich genannt sei. Denn die Nennung der falschen Vorschrift führe nicht dazu, dass die Vereinbarung, die die Parteien augenscheinlich hätten treffen wollen, unwirksam sei, sofern der Abschluss einer solchen Vereinbarung auf der Grundlage einer anderen Vorschrift möglich sei. Der Umfang der Zulassung der Deponie H ergebe sich aus den im Abfallartenkatalog aufgeführten Abfallschlüsseln, zuletzt konsolidiert durch bestandskräftigen Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.05.2014. Denn nach dessen Ziffer 3 ergebe sich „der für die Deponie H im Deponieabschnitt V als Gesamtübersicht der Entscheidung in Anlage 1 beigefügte, aktuell geltende Abfallkatalog. Dieser ersetze den bisherigen im Rahmen der abfallrechtlichen Planfeststellung und aller weiteren abfallrechtlichen Genehmigungen und Anzeigen gültigen Abfallartenkatalog für den Deponieabschnitt V“. Der Abfallschlüssel 170101 sei nicht von dem durch Anlage 1 konkretisierten Zulassungsumfang erfasst. Dies gelte auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Genehmigung der Deponie H bereits vor Einführung der Abfallschlüssel nach der AVV erteilt worden sei. Denn Abfälle der streitgegenständlichen Art seien nicht von dem ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss vom 23.02.1993 umfasst gewesen. Zwar habe dieser den LAGA Abfallschlüssel 31410 (Straßenaufbruch) umfasst, der unter anderem teilweise im Abfallschlüssel 170101 aufgegangen sei. Jedoch handele es sich bei den streitgegenständlichen Abfällen nicht um Straßenaufbruch, sondern allenfalls um später ebenfalls teilweise im AVV Schlüssel 170101 aufgegangenen Bauschutt nach LAGA Schlüssel 31409. Letzterer sei vom Planfeststellungsbeschluss jedoch nicht umfasst. Eine Beschränkung der ursprünglichen Genehmigung durch Umschlüsselung in AVV-Schlüssel liege somit nicht vor. Darüber hinaus seien die Abfälle auch nicht vom Abfallschlüssel 170107 mitumfasst. Nach Ziffer 3 der Einleitung der AVV in der Anlage zu § 2 Abs. 1 seien die verschiedenen Abfallarten in dem Verzeichnis vollständig und abschließend definiert, sodass anfallender Abfall nicht mehreren Abfallschlüsseln zugeordnet werden könne. Auch die Annahme, dass innerhalb der Gruppe 1701 bei gefährlichen Abfällen keine Differenzierung zwischen Gemischen und getrennten Fraktionen erfolge, gebe für die streitgegenständlichen nicht gefährlichen Abfälle nichts her. Denn die Differenzierung der AVV beruhe einzig auf der besseren Verwertbarkeit von Einzelfraktionen im Gegensatz zu Gemischen. Ferner sei auch kein Erst-Recht-Schluss aus der Zulassung anderer Abfallschlüssel zu ziehen. Diese lasse zwar Schlüsse auf die technische Eignung, jedoch nicht hinsichtlich der rechtlichen Zulassung zu. Zudem führte die Erstreckung der Zulassung des Abfallschlüssels 170107 auf den Abfallschlüssel 170101 dazu, dass die Deponie mit Abfällen konfrontiert wäre, die nicht eingeplant worden seien. Im Ergebnis würden damit die der Planung der Deponiekapazitäten zugrundeliegenden Annahmen erschüttert. Darüber hinaus sei die Erweiterungen des Genehmigungstatbestands durch Erst-Recht-Schlüsse dem Genehmigungsrecht fremd. Gesetzliche Genehmigungserfordernisse würden ad absurdum geführt, wenn es der Genehmigungsinhaber in der Hand hätte, den Umfang einer erteilten Genehmigung durch Erst-Recht-Schlüsse oder Analogien, unabhängig von Antragstellung und der tatsächlich erfolgten behördlichen Prüfung, unter bloßem Verweis auf die Genehmigungsfähigkeit nach materieller Rechtslage zu erweitern. Darüber hinaus werde die Maßgeblichkeit des Abfallartenkatalogs zur Bestimmung des Zulassungsumfangs der Deponie nicht durch Vorschriften der DepV verdrängt. Insbesondere § 6 DepV erlaube keine über die erteilte Zulassung hinausgehende Ablagerung, sondern enthalte vielmehr materiell-rechtliche Voraussetzungen für die Ablagerung von Abfällen auf Deponien und begrenze somit die Genehmigungsfähigkeit solcher Ablagerungen. Jedes andere Ergebnis verstieße auch gegen das Zulassungserfordernis nach § 35 KrWG. Im Übrigen seien die in § 21 Abs. 1 Nr. 6 DepV gesetzlich zwingend vorgeschriebenen Angaben der Abfallschlüssel und der Abfallbezeichnung in einer Deponiezulassung überflüssig, wenn es für die Zulässigkeit der Ablagerung von Abfällen auf einer Deponie darauf gar nicht ankäme. Auch aus der zwischen 2012 und 2019 erfolgten Annahme von insgesamt 1.771,34 t Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 könne nicht geschlossen werden, dass er - der Beklagte - bislang von der Zulässigkeit der Annahme ausgegangen sei. Denn diese sei ausschließlich aufgrund eines Fehlers auf operativer Ebene erfolgt, was durch die Arbeitsanweisung vom 05.01.2018 sodann unterbunden worden sei. Dass aufgrund des individuellen Fehlverhaltens einzelner Mitarbeiter auch nach Erlass dieser Arbeitsanweisung nochmals 12,2 t angenommen worden seien, sei insoweit unerheblich. Auch der allgemeine Gleichheitsgrundsatz erlaube es nicht, sich über die Gesetzesbindung der Verwaltung hinwegzusetzen. Schließlich ergebe sich auch aus der mit Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 erteilten Ausnahme vom Anlagenzwang nach § 28 Abs. 2 KrWG nicht, dass es sich bei den verfahrensgegenständlichen Abfällen um zugelassene Abfälle handele, für deren Entsorgung er - der Beklagte - nach der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 zuständig sei. Denn zum einen sei der Bescheid mit aufschiebender Wirkung angefochten und nicht sofort vollziehbar. Zum anderen könne eine stoffrechtliche Regelung wie § 28 KrWG keine Anlagenzulassung herbeiführen. Die hier in Rede stehenden Abfälle seien entgegen den Ausführungen der Klägerin auch nicht im Wege einer Einzelfallzustimmung gemäß Ziffer 2.4. des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 zugelassen und dadurch in den Anwendungsbereich der Vereinbarung einbezogen worden. Eine solche Einzelfallzustimmung liege insbesondere nicht in der vom Regierungspräsidium erlassenen Befreiung vom Anlagenzwang gemäß § 28 Abs. 2 KrWG. Denn die erteilte Ausnahme vom Anlagenzwang solle eine Beseitigung von Abfällen außerhalb zugelassener Anlagen ermöglichen, was von der Nutzung einer in einer Anlagenzulassung enthaltenen Öffnungsklausel zu differenzieren sei. Auch eine Umdeutung komme insofern nicht in Betracht. Zum einen stelle die in Rede stehende Ablagerung einer großen Menge von Abfällen über einen langjährigen Zeitraum keinen „Einzelfall“ im Sinne des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 dar. Zum anderen impliziere bereits der Begriff „Zustimmung“ ein Antragserfordernis. Unabhängig davon, dass er für die Entsorgung der verfahrensgegenständlichen Abfälle nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zuständig sei, bestehe ein Anspruch auf Übernahme dieser Abfälle auch deshalb nicht, weil es sich nicht um überlassungspflichtige Abfälle zur Beseitigung handele. Insbesondere sei nicht dargelegt, dass diese nicht gemäß Art. 4 Abs. 1 RL 2008/98/EG vorrangig der Verwertung zuzuführen seien. Im Hinblick auf den Sinn und Zweck der Regelung und nach dem Grundsatz, dass Ausnahmevorschriften eng auszulegen seien, sei nur dann von einem radioaktiven Abfall im Sinne des Art. 2 Abs. 1 lit. d) RL 2008/98/EG auszugehen, wenn die Radioaktivität eine gemeinsame Entsorgung mit anderen Abfällen ausschließe. Bei Abfällen, die nach der StrlSchV freigegeben werden dürften, sei dies gerade nicht der Fall. Vor diesem unionsrechtlichen Hintergrund sei eine richtlinienkonforme Auslegung und Anwendung der StrlSchV geboten, nach der die Abfallhierarchie im Rahmen der strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren zu beachten und eine Verwertung, soweit mit dem Schutzzweck des Strahlenschutzrechts vereinbar, zu ermöglichen sei. Der Anwendbarkeit der RL 2008/98/EG auf die hier in Rede stehenden Abfälle stehe auch nicht der Hinweis der Klägerin auf die Richtlinie 2013/59/Euratom und die dortige Definition des Begriffs „radioaktive Abfälle“ entgegen. Denn bei den hier maßgeblichen Abfällen handele es sich aufgrund des engen Verständnisses aus Art. 28 und 30 Richtlinie 2013/59/Euratom nicht um „radioaktiven Abfälle“ im Sinne der Richtlinie 2013/59/Euratom.

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Der Beigelande hat keinen Antrag gestellt und sich schriftsätzlich nicht geäußert.

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Die Kammer hat in der mündlichen Verhandlung Beweis durch Vernehmung der Zeugen Y und Z erhoben. Hinsichtlich deren Angaben wird auf die Sitzungsniederschrift vom 29.04.2022 verwiesen. Ferner hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung unter den Bedingungen, dass die Berufung nicht zugelassen werde und es auf die Beweisfrage nach Rechtsansicht der Kammer ankomme, den Beweisantrag gestellt:

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„(...) zum Beweis der Tatsache, dass die beim Rückbau der Kernkraftwerke ... (...) anfallenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 (oder zumindest eine Teilmenge dieser Abfälle) die Freigabewerte nach Anlage 4 Tabelle 1 Spalte 3 oder Spalte 6 und die Festlegungen nach Anlage 8 Teil A Nummer 1 und Teil F der Strahlenschutzverordnung einhalten, so dass eine uneingeschränkte Freigabe nach § 35 StrlSchV oder eine spezifische Freigabe nach § 36 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchV für Abfälle zulässig ist, (...) Beweis zu erheben durch Einholung eines Gutachtens durch einen gerichtlich bestellten Sachverständigen.“

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, insbesondere auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und das Protokoll zur mündlichen Verhandlung vom 29.04.2022, sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (...) und die beigezogenen Verwaltungsakten (...) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Klage bleibt ohne Erfolg.

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I. Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere verfügt die Klägerin - entgegen der Rechtsansicht des Beklagten - über das notwendige Rechtsschutzbedürfnis.

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Dieses ist ungeschriebene Voraussetzung für die Zulässigkeit einer jeden Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtschutzes. Denn für eine unnötige oder gar missbräuchliche Ausübung von Klagemöglichkeiten brauchen die Gerichte nicht zur Verfügung zu stehen. Nicht gegeben ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis daher insbesondere dann, wenn der Kläger sein Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte, wenn ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde oder wenn es ihm auf den Klageerfolg gar nicht ankommt. Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Klägers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt, die Nutzlosigkeit also eindeutig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vor § 40 - 53 Rn. 11 m.w.N). Zwar kann das Rechtsschutzbedürfnis fehlen, wenn der Verwertung einer mit der Klage begehrten Erlaubnis sonstige Hindernisse entgegenstehen, etwa eine weitere Genehmigung fehlt. Erforderlich ist aber, dass es als praktisch ausgeschlossen erscheint, dass das sonstige Hindernis ausgeräumt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.1980 - 4 C 3.78 -, juris Rn. 16 und Beschluss vom 20.07.1993 - 4 B 110.93 -, juris Rn. 3).

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Ausgehend hiervon verfängt die Argumentation des Beklagten, selbst im Fall des Erfolges der Klage könne die sog. „generelle Annahmeerklärung“ die Rechtsposition der Klägerin nicht verbessern, weil die begehrte Erklärung nicht den Voraussetzungen des § 40 Abs. 2 StrlSchV genüge, nicht. Denn das Vorgehen der Klägerin, zunächst eine generelle Annahmeerklärung zu beantragen und im weiteren Verlauf konkrete chargenbezogene Annahmeerklärungen einzuholen, entspricht den Vorgaben des für die Erteilung der Freigabeerklärung zuständigen Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg (vgl. Ziffer 4.1.8.2 i.V.m. Ziffer 4.1.8.1 „Leitfaden zur Freigabe nach Teil 2 Kapitel 3 der Strahlenschutzverordnung“ des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg, abrufbar auf der Homepage des Ministeriums). Die begehrte generelle Annahmeerklärung stellt folglich einen aus Sicht der maßgeblichen Behörde notwendigen Schritt dar, ohne diesen das Freigabeverfahren nicht weiter vorangebracht werden könnte. Vor diesem Hintergrund kann der Klägerin auch das notwendige Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden.

61

II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Abgabe der begehrten Annahmeerklärung. Die Versagung derselben durch den Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

62

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Verpflichtungsklage ist, mangels gegenteiliger Bestimmungen im einschlägigen Fachgesetz, der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

63

Anspruchsgrundlage für eine Annahmeerklärung ist § 17 Abs. 1, § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Danach haben die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle zu verwerten oder zu beseitigen. Aus dem Zusammenspiel der Überlassungspflicht und der korrespondierenden Entsorgungspflicht leiten sowohl Rechtsprechung als auch Literatur einen gebundenen abfallrechtlichen Übernahme- und Entsorgungsanspruch ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.07.200 7 - 7 C 42.07 -, juris Rn. 8; VGH BW, Urteil vom 19.06.2018 - 10 S 1449/17 -, juris Rn. 51; Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 20 Rn. 6 ff. m.w.N.). Als Annex ergibt sich hieraus die Pflicht zur Abgabe einer Annahmeerklärung.

64

Vorliegend ist der Beklagte zwar ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gemäß § 20 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (LKreiWiG), jedoch ist er nicht für die Abgabe einer Annahmeerklärung zur Beseitigung der streitgegenständlichen Abfälle auf der Deponie H nach § 40 Abs. 2 StrlSchV zuständig.

65

Diesbezüglich bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob - wie der Beklagte meint - es sich bei den von der streitgegenständlichen, nach StrlSchV freigegebenen Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 tatsächlich um Abfälle zur Beseitigung handelt, oder ob diese unter Berücksichtigung ihrer konkreten Beschaffenheit einer Freigabe zur Verwertung zugänglich wären und in richtlinienkonformer Auslegung des § 68 Abs. 2 StrlSchG - den Vorgaben der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien entsprechend - dem Vorrang der Verwertung unterfallen. Denn selbst wenn man zugrunde legte, dass die im Zuge des Rückbaus der kerntechnischen Anlagen freigegebenen Abfälle sowohl aufgrund ihrer Beschaffenheit als auch aufgrund des Nichteingreifens des Vorrangs der Verwertung ausschließlich der Beseitigung unterlägen, stünde der Klägerin kein Anspruch gegen den Beklagten auf Abgabe der begehrten Annahmeerklärung zu. Dieser ist weder von Gesetzes wegen noch aufgrund sonstiger Verpflichtung zur Übernahme der streitgegenständlichen Abfälle verpflichtet.

66

Ausgehend hiervon bedarf es im Übrigen auch keiner Entscheidung über den in der mündlichen Verhandlung gestellten bedingten Beweisantrag zur Einholung eines Sachverständigengutachtens über die konkrete Beschaffenheit der von der Ausnahmezulassung erfassten Abfälle. Auf diese Frage kommt es vorliegend rechtserheblich nicht an.

67

1. Eine originäre Zuständigkeit des Beklagten zur Beseitigung der streitgegenständlichen Abfälle ergibt sich nicht aus dem Gesetz. Denn die Abfälle der Klägerin fallen nicht im nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG i.V.m. § 6 LKreiWiG maßgeblichen örtlichen Zuständigkeitsbereich des Beklagten im E, sondern vielmehr im Landkreis K an.

68

2. Dem Beklagten obliegt auch nicht aufgrund vertraglicher übernommener Verpflichtungen die Beseitigung der in Rede stehenden Abfälle. Zwar hat er sich mit öffentlich-rechtlicher Vereinbarung aus dem Jahr 2004 - ergänzt mit Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 - gegenüber dem Beigeladenen zur Beseitigung von im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfällen auf der Deponie H verpflichtet. Jedoch erstreckt sich diese Verpflichtung lediglich auf Abfälle, die von der jeweils aktuellen Zulassung der Deponie H umfasst sind (unter 2.a]). Dies ist für Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 nicht der Fall (unter 2.b]). Hieran vermag weder die auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützte Ausnahmezulassung des Regierungspräsidiums Karlsruhe (unter 2.c]) noch eine in der Vergangenheit erfolgte Annahmepraxis von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 etwas zu ändern (unter 2.d]).

69

a) Die seitens des Beklagten mit öffentlich-rechtlicher Vereinbarung aus dem Jahr 2004 bzw. mit Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 übernommene vertragliche Verpflichtung zur Beseitigung von im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle ist auf den Umfang der jeweils aktuell gültigen Zulassung der Deponie H beschränkt.

70

Bei der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004, mit dem Inhalt, den sie unter Berücksichtigung der Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 hat, handelt es sich um einen auf § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 i.V.m. § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 gestützten koordinationsrechtlichen Vertrag zweier gleichgeordneter Rechtsträger, § 54 Satz 1 LVwVfG (vgl. Pautsch/Schenke/Zimmermann, GKZ BW, § 25 Rn. 2; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 5).

71

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Erfüllung ihrer Pflichten mit Zustimmung der höheren Abfallrechtsbehörde Abfallverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen und dabei die Pflicht zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen und die notwendigen Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen bestimmten Entsorgungsträgern zuordnen. Nach Abs. 2 findet im Übrigen das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit Anwendung. Gemäß § 25 Abs. 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 können Gemeinden und Landkreise vereinbaren, dass eine der beteiligten Körperschaften bestimmte Aufgaben für alle Beteiligten erfüllt, insbesondere den übrigen Beteiligten die Mitbenutzung einer von ihr betriebenen Einrichtung gestattet. Durch die Vereinbarung gehen das Recht und die Pflicht der übrigen Körperschaften zur Erfüllung der Aufgaben auf die übernehmende Körperschaft über (sog. delegierende Vereinbarung in Abgrenzung zu der in der aktuell gültigen Fassung zusätzlich möglichen mandatierenden Vereinbarung). Dies bedeutet die Übernahme der kompletten Erfüllungsverantwortung - auch im Außenverhältnis - durch die übernehmende Gebietskörperschaft in Bezug auf die betreffende Aufgabe (vgl. Pautsch/Schenek/Zimmermann, GKZ BW, § 25 Rn. 7,12 m.w.N.; Ader/Pautsch/Faiß/Stehle/Waibel, GKZ, Mai 2021, § 25 Ziffer 3; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 3 ff.).

72

Ausgehend von diesen gesetzlichen Vorgaben ist die Verpflichtung zur Beseitigung des streitbefangenen Abfalls nicht vom Beigeladenen auf den Beklagten übergegangen. Nach Auslegung der Vereinbarung - auch unter Heranziehung der vertragsbegleitenden Umstände - kann ein entsprechender übereinstimmender Wille der Vertragsparteien nicht festgestellt werden.

73

Öffentlich-rechtliche Verträge sind gemäß § 62 Satz 2 LVwVfG nach den allgemeinen Auslegungsregeln für Willenserklärungen und Verträge in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB auszulegen (vgl. VGH BW, Urteil vom 10.03.2021 - 5 S 1672/18 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften (§ 133 BGB analog); Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern (§ 157 BGB analog). Danach bildet der Wortlaut den Ausgangspunkt für die Auslegung eines Vertrages; gleichzeitig gilt aber auch, dass ein übereinstimmender Wille dem Wortlaut vorgeht, selbst wenn er im Inhalt der Erklärung keinen oder nur einen unvollkommenen Ausdruck gefunden hat (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 6.88 -, juris Rn. 15; BGH, Urteil vom 06.12.2017 - VIII ZR 219/16 -, juris Rn. 29). Bei der Willenserforschung sind der mit der Absprache verfolgte Zweck und die Interessenlage der Parteien zu berücksichtigen, daneben die sonstigen Begleitumstände, soweit sie den Sinngehalt einer Erklärung erhellen können (vgl. BGH, Urteil vom 27.9.2017 - VIII ZR 271/16 -, juris Rn. 30 m.w.N.). Dabei sind empfangsbedürftige Willenserklärungen so auszulegen, wie sie der Empfänger nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen musste (vgl. BGH, Urteil vom 27.01.2010 - VIII ZR 58/09 -, juris Rn. 33).

74

Hieran gemessen hat der Beklagte zur Überzeugung der Kammer die Verpflichtung zur Beseitigung thermisch nicht behandelbarer Abfälle aus dem Zuständigkeitsbereich des Beigeladenen nicht uneingeschränkt übernommen, sondern sich lediglich dazu verpflichtet, im Landkreis K anfallende Abfälle auf der Deponie H zu beseitigen, die vom jeweils aktuellen Umfang der Deponiezulassung erfasst sind. Denn nach Auslegung der Vereinbarung - auch unter Heranziehung der vertragsbegleitenden Umstände - kann ein entsprechender übereinstimmender Wille der Vertragsparteien zu einem unbeschränkten Aufgabenübergang nicht festgestellt werden.

75

Dem Wortlaut der Vereinbarung ist nur eine auf den Zulassungsumfang der Deponie H beschränkte Verpflichtung zu entnehmen. Gemäß dem die Grundpflichten des Vertrages definierenden § 1 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hat der Beklagte die Verpflichtung zur Ablagerung übernommen, „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie und nach den Bestimmungen der Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) vom 20.02.2001 (BGBl. I S. 305) und der DepV auf Deponien der Deponieklasse II (DK II) abgelagert werden dürfen“. Die Verwendung der Konjunktion „soweit“ stellt sowohl im juristischen Kontext als auch im allgemeinen Sprachgebrauch eine Begrenzung auf bestimmte Themenbereiche dar und konkretisiert etwas zuvor nur allgemein Bezeichnetes. Vorliegend grenzt sie die Pflichtenübernahme mit der Formulierung „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (...) abgelagert werden dürfen“ auf den konkreten Zulassungsumfang der Deponie H ein. Mit der Formulierung „nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie“ ist die konkrete Zulassung der Deponie H sowie deren Umfang gemeint und soll nicht - wie die Klägerin meint - lediglich auf die Zulassung als Deponie der Klasse II abgezielt werden. Dies leitet sich daraus ab, dass der mit „soweit“ eingeleitete Halbsatz an dessen Ende als - kumulative - Voraussetzung die Zulässigkeit der Ablagerung der Abfälle auf der Deponieklasse II benennt. Diese Voraussetzung liefe gänzlich leer, wäre bereits die Inbezugnahme auf die „Zulassung der Deponie“ einzig zum Zweck der Bestimmung der Deponieklasse erfolgt. Der Einschränkung „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (...) abgelagert werden dürfen“ kann damit nur dann ein eigenständiger Bedeutungsgehalt zukommen, wenn mit dieser Wendung nicht lediglich die im Verlauf des § 1 der Vereinbarung noch explizit erwähnte Zulassung der Deponie nach ihrer Deponieklasse gemeint ist.

76

Soweit die Klägerin gegen eine auf den Zulassungsumfang der Deponie begrenzte Aufgabenübertragung einwendet, weder in der Überschrift noch in der Präambel sei eine solche Einschränkung der vertraglichen Vereinbarung vermerkt, vermag dies kein anderes rechtliches Ergebnis zu rechtfertigen. So entspricht es herkömmlichen Vertragsaufbautechniken, in der Überschrift eines solchen Dokuments lediglich schlagwortartig den Inhalt der sodann folgenden, inhaltlich zu konkretisierenden Vereinbarung wiederzugeben. Auch der Zweck einer Präambel dient nicht dazu, die Hauptleistungspflichten des Vertrages im Detail zu beschreiben, sondern lediglich, den Anlass des Vertragsschlusses und die Intention der Vertragsschließenden niederzulegen.

77

Das Ergebnis einer Pflichtenübernahme des Beklagten, die auf von der Deponiezulassung umfasste Abfälle beschränkt ist, vermag auch unter Berücksichtigung von § 2 Abs. 2 der Vereinbarung zu bestehen. Insoweit überzeugt das Vorbringen der Klägerin nicht, wonach die dortige Formulierung „Der E schafft die satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für die Annahme dieser Abfälle aus dem Landkreis K insbesondere hinsichtlich der notwendigen Erweiterung des Einzugsgebietes der Deponie H“ anzeige, dass der Beklagte die Beseitigungspflichten vollumfänglich übernommen habe und bezüglich noch nicht von der Deponiezulassung umfasster Abfälle eine Erweiterung derselben erwirken müsse. Gegen ein solches Verständnis spricht bereits der Wortlaut. Da § 2 selbst keine Definition der anzunehmenden Abfälle vornimmt, kann die Formulierung „dieser Abfälle“ nur so verstanden werden, dass die Klausel auf § 1 der Vereinbarung und den dort definierten Umfang der Hauptpflichten Bezug nimmt. Wie oben bereits dargelegt ergibt die Auslegung von § 1 gerade nicht, dass eine unbeschränkte Pflichtenübernahme erfolgt ist, sondern dass diese vielmehr auf den Umfang der aktuell gültigen Deponiezulassung beschränkt ist. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass § 2 inhaltlich den Themenkreis „Deponiezulassung und notwendige Genehmigungen“ betrifft. Dies gilt jedoch nur innerhalb des von § 1 der Vereinbarung gesteckten Rahmens. Dass § 2 Abs. 2 nicht als Erweiterung der Hauptleistungspflichten der Vertragsparteien zu verstehen ist, ergibt auch dessen systematische Stellung im Rahmen der Vertragsurkunde. Denn auch insoweit entspricht es herkömmlicher Vertragstechnik, die Hauptpflichten in § 1 zu definieren, wohingegen die vertraglichen Nebenpflichten in den darauffolgenden Bestimmungen aufgeführt werden. Diesem Verständnis kann auch nicht entgegengehalten werden, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 2 der Vereinbarung, insbesondere die Einholung von Genehmigungen, leerliefe. Denn die Klausel benennt das von den Vertragsparteien in den Blick genommen Regelbeispiel der „genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen“ bereits selbst: die Erweiterung des Einzugsbereichs der Deponie. Diese ist im Nachgang des Abschlusses der Vereinbarung beantragt und genehmigt worden. Als Ergebnis der Auslegung des Vertrags kann mithin die beschränkte, am Umfang der Deponiezulassung orientierte Pflichtenübernahme des Beklagten im Hinblick auf die Beseitigung von Abfällen festgehalten werden.

78

Dieses Ergebnis wird durch die Angaben der in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen Y und Z, die an der Ausarbeitung der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 maßgeblich persönlich beteiligt waren, vollumfänglich gestützt. So haben die Zeugen Y und Z jeweils - inhaltlich im Wesentlichen übereinstimmend - überzeugend bekundet, dass es für beide Seiten des Vertrags „selbstverständlich Grundlage ihrer Verhandlungen und der späteren Vereinbarung“ gewesen sei, dass der Beklagte die Aufgabe der Beseitigung der im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle nur insoweit übernehme, als die Zulassung der Deponie H - konkret deren Abfallartenkatalog - reiche. Dies sei Grundgedanke des Vertrages gewesen und in § 1 der Vereinbarung niedergelegt. Da es sich hierbei nach den übereinstimmenden Angaben beider Zeugen um die Arbeitsgrundlage gehandelt habe, habe insoweit auch kein Diskussionsbedarf bestanden, was schlüssig erklärt, weshalb in den Verwaltungsakten diesbezüglich keine Erklärungen vorhanden sind. Einzig Menge und Preis seien fraglich gewesen, was sich anhand der Akten ebenfalls nachvollziehen lässt. Dass der konkrete Zulassungsumfang nach dem übereinstimmenden Parteiwillen entscheidend ist, wird auch durch die weiteren Angaben des Zeugen Y gestützt, wonach in Anwendung von § 2 Abs. 2 vor Invollzugsetzung der vertraglichen Vereinbarung am 01.06.2005 auf Wunsch des Beigeladenen einzelne Abfallschlüssel - nicht hingegen der hier streitige 170101 - zum Abfallartenkatalog der Deponie H hinzugefügt worden seien.

79

Auch wenn der Zeuge Y den Eindruck erweckt hat, sich mit den Vertretern des Beklagten bereits in Vorbereitung der mündlichen Verhandlung inhaltlich vertieft ausgetauscht zu haben, und er die ihm gestellten Fragen zum Teil nur ausweichend beantwortet hat, so bleiben keine vernünftigen Zweifel der Kammer daran, dass die von ihm getroffene, oben dargestellte Kernaussage einer von den Vertragsparteien gewollten qualitativ begrenzten Pflichtenübernahme zutreffend ist. Es mag einer gewissen Nervosität des Zeugen geschuldet gewesen sein, dass sich die Vernehmung aufgrund des teilweise ausweichenden Antwortstils des Zeugen etwas langwidrig gestaltete. Jedoch hat der Zeuge Y die dargestellte Kernaussage mehrfach - auch ohne diesbezügliche ausdrückliche Nachfrage - durch eigene Gedankengänge und unter Ausschöpfung seines Erinnerungsvermögens bekräftigt. Vernünftige Zweifel daran, dass diese Angaben, die auch durch den Akteninhalt und die Angaben des Zeugen Z gedeckt sind (zu beidem sogleich), glaubhaft sind, bestehen daher nicht. Auch hinsichtlich des Zeugen Z bestehen keine solchen Zweifel. Der in jeder Hinsicht glaubwürdige Zeuge beantwortete in einer überzeugenden und stringenten Art und Weise die ihm gestellten Fragen. Er ließ keinen Zweifel an seiner wahrheitsgemäßen Aussage aufkommen und bestätigte im Wesentlichen inhaltlich die Angaben des Zeugen Y.

80

Auch unter Heranziehung der Begleitumstände und sonstigen Erkenntnismittel, insbesondere der in den beigezogenen Verwaltungsakten enthaltenen Dokumente, kann ein anderslautender Vertragsparteiwille nicht zur Überzeugung der Kammer festgestellt werden. Insbesondere lässt sich das Gegenteil des hier durch Vertragsauslegung und anhand der Zeugenbekundungen gewonnenen Ergebnisses anhand der Verwaltungsvorgänge nicht feststellen:

81

So hat der Beigeladene dem Beklagten zur ungefähren Mengenbestimmung Statistiken über den Anfall thermisch nicht behandelbarer Abfälle der Jahre 1999 bis 2002 sowie eine Prognose für 2003 übersandt. Diesem Zahlenwerk lag indes keine trennscharfe Zuordnung zu einzelnen Abfallschlüsseln zugrunde, sondern erfolgte einzig unter textlicher Beschreibung der Abfälle (z.B. Baustellenabfälle, Sandfanggut, produktionsspezifische Abfälle). Gleichwohl bekräftigt es das obige, durch Auslegung gewonnene Ergebnis. Die beispielhafte Aufzählung der von den Vertragsparteien in den Blick genommenen Abfälle verdeutlicht, dass der hier zur Entscheidung stehende Sachverhalt nicht Gegenstand der Überlegungen im Jahr 2004 gewesen sein kann. Denn erst nach der Nuklearkatastrophe von Fukushima im Jahr 2011 und der daran anknüpfenden Änderungen der Politik im Hinblick auf die Gewinnung von Nuklearenergie sind Fragen zur Entsorgung von Abfällen aus stillgelegten kerntechnischen Anlagen überhaupt aufgekommen. Dass der Beklagte entsprechende Aufgaben bereits im Jahr 2004 übernommen haben wollte, erscheint - auch im Hinblick auf den Umfang und die Dauer der Entsorgungsaufgaben - fernliegend.

82

Für das seitens der Vertragsparteien angenommene Verständnis einer auf den Zulassungsumfang der Deponie H begrenzten Verpflichtung des Beklagten spricht auch der seitens des Beigeladenen vorgenommene Satzungsausschluss für Abfälle, die nicht in den vom Beigeladenen genutzten Deponien ablagerbar sind (vgl. § 5 der Abfallwirtschaftssatzung des Landkreises K). Denn eine solche Regelung ergibt rechtlich nur Sinn - und ist mit Blick auf § 26 GKZ auch rechtlich nur möglich -, wenn die Verantwortlichkeit für die Abfallbeseitigung hinsichtlich der betroffenen Abfälle - im Zeitpunkt der Einführung des Entsorgungsausschlusses - noch beim Beigeladenen liegt.

83

Weiter steht dem Auslegungsergebnis nicht entgegen, dass sich die Vertragsparteien ausweislich der Verwaltungsvorgänge wechselseitig vor Abschluss der Vereinbarung Kataloge der in ihren Deponien jeweils ablagerungsfähigen Abfallschlüssel übersandt haben, die naturgemäß unterschiedlichen Umfangs waren. Aktenvermerke über die konkreten Hintergründe der jeweiligen Übersendung sowie der damit etwaig verbundenen Folgen sind nicht vorhanden. Auch die diesbezüglichen Angaben der in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen waren nicht eindeutig. So vermochte sich der Zeuge Y an die Gründe der Übersendung der jeweiligen Abfallschlüsselkataloge nicht zu erinnern. Der Zeuge Z bekundete zwar, dass der Beigeladene damit habe abgleichen wollen, ob die seitens seiner langjährigen Kunden zur Beseitigung anfallenden Abfälle weiterhin auch durch die Deponie H abgedeckt gewesen seien. Zur Frage, ob im Zeitraum vor dem Vertragsabschluss Kunden tatsächlich Abfälle angeliefert hätten, die nicht vom Zulassungsumfang - konkret vom Abfallartenkatalog - der Deponie H gedeckt gewesen seien, konnte der Zeuge Z allerdings keine Angaben machen.

84

Ferner lassen die Schreiben des Beklagten vom 19.04.2004 - unterzeichnet von Herrn Y - sowie des Beigeladenen vom 13.04.2004 - unterzeichnet von Herrn Z - an das Regierungspräsidium Karlsruhe, mit welchen beide Vertragsparteien - ohne qualitative Einschränkungen vorzunehmen - unter anderem erklärten, mit der Vereinbarung „für die genannten Abfälle die Aufgabenerledigung für den Landkreis K zu übernehmen“, bzw., dass die „gesamte Entsorgung dieser Abfallart“ übernommen werde, nicht den Schluss zu, die Vertragsparteien hätten sich - entgegen dem Wortlaut von § 1 der Vereinbarung - auf einen qualitativ uneingeschränkten Aufgabenübergang geeinigt. Denn diese Schreiben sind bezogen auf eine Anfrage des Regierungspräsidiums hinsichtlich einer mengenmäßigen Begrenzung der anzunehmenden Abfälle erfolgt. Dies bestätigten die Zeugen übereinstimmend. So ist den betreffenden Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe zwar keine verschriftlichte Anfrage an die beiden Landkreise zu entnehmen, weil die Anfrage telefonisch erfolgte und diesbezüglich kein Aktenvermerk gefertigt wurde. Jedoch lässt die Gesamtschau des insoweit maßgeblichen Akteninhalts keinen anderen Schluss zu, als dass die Anfrage ausschließlich zu den Annahmemengen erfolgte. In den Akten des Beklagten (Akte ... ) ist ein Vermerk über ein Telefonat am 07.04.2004 enthalten, aus welchem sich ergibt, dass einzig die Mengenbegrenzung seitens des Regierungspräsidiums moniert wurde, indem der Hinweis erfolgte, „(...) dass nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechte und Pflichten aus dieser Vereinbarung auf die übernehmende Körperschaft übergingen und somit keine Mengenbegrenzung der aus K bei uns anzuliefernden Abfälle zulässig sei“. Insbesondere lässt sich dem Passus keine Beanstandung hinsichtlich einer etwaigen qualitativen Einschränkung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung entnehmen. Denn die Formulierung, dass „(...) nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechte und Pflichten (...) übergehen (...)“, ist untrennbar mit der sodann im Vermerk erwähnten mengenmäßigen Begrenzung verbunden.

85

Dieses Verständnis des Inhalts der Anfrage des Regierungspräsidiums wird durch dessen Verwaltungsakten bestätigt. Zwar ist der kurze handschriftliche Vermerk vorhanden: „evtl. Vorbehalt in Genehmigung, dass gänzlicher Aufgabenübergang“ (Akte ...). Dieser pauschale Hinweis wird auf der Folgeseite jedoch wie folgt konkretisiert: „auf Abfallmengen begrenzte Aufgabenübertragung geht nicht“ sowie der Passus „ansonsten öfftl.-rechtl. Vertrag, der jedoch ausschreibungspflichtig ist“. Diese beiden Hinweise nehmen unzweideutig auf die Problematik einer mengenmäßigen Begrenzung sowie ein den Mengen immanentes Ausschreibungserfordernis Bezug. Auch der Aktenvermerk vom 07.04.2004 auf Seite 23 der Akte lässt keinen Schluss darauf zu, dass das Regierungspräsidium rechtliche Zweifel an einer qualitativ eingeschränkten Aufgabenübertragung hatte. Denn auch hier ist der mengenmäßige Bezug der Anfrage deutlich, indem auf Überkapazitäten und damit einhergehende Nachverhandlungen des Preises eingegangen wurde. Diesen Anfragekontext des Regierungspräsidiums im Blick hält der Beigeladene mit Schreiben vom 13.04.2004 ausdrücklich fest, dass die „benannte Gesamtmenge von 5.000 Mg auch die Gesamtmenge der im Landkreis K noch jährlich zu erwartenden thermisch nicht behandelbaren Beseitigungsabfälle darstellt“; zudem „dient die angegebenen Jahresmenge von 5.000 Mg nur zu Kalkulationszwecken für den übernehmenden E“. Schließlich lässt sich dem Schreiben des Beklagten vom 19.04.2004 ein eindeutiger mengenmäßiger Bezug entnehmen, indem bestätigt wird, „dass die in § 1 genannte Menge nur zu Kalkulationszwecken angeführt wurde“.

86

Es bleibt festzustellen, dass das Verständnis - eines dem Umfang nach zwar begrenzten, insoweit aber befreienden Pflichtenübergangs - von Gesetzes wegen nicht ausgeschlossen ist. Die insoweit maßgeblichen Vorschriften des § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 und § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 enthalten keine Einschränkung dahingehend, dass nicht auch lediglich Teile kommunaler Aufgaben übertragen werden könnten. Gemäß § 25 Abs. 1 GKZ in der damaligen Fassung sind grundsätzlich alle kommunalen Aufgaben, zu deren Erfüllung oder Erledigung die kommunalen Aufgabenträger berechtigt oder verpflichtet sind, übertragbar. Gegenstand der Vereinbarung kann wie bei den Zweckverbänden oder den gemeinsamen selbständigen Kommunalanstalten grundsätzlich jede kommunale Aufgabe sein. Es können eine oder auch mehrere Aufgaben ganz oder teilweise übertragen werden. Entscheidend ist, dass eine bestimmte Aufgabe stets nur von einem Beteiligten und gerade nicht von mehreren Beteiligten übernommen werden kann, was aus dem Erfordernis der Rechtssicherheit folg (vgl. Pautsch/Schenek/Zimmermann, Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) Baden-Württemberg, § 25 Rn. 7 und 12 m.w.N.; Ader/Pautsch/Faiß/Stehle/Waibel, GKZ, Stand: Mai 2021, § 25 Ziffer 3; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 3 ff.).

87

Bei der vorliegend in Rede stehenden Aufgabe der Beseitigung der im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle, soweit diese von der Zulassung der Deponie H umfasst sind, handelt es sich um einen nach § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 i.V.m. § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 übertragbaren, bestimmten Teil einer dem Beigeladenen von Gesetzes wegen obliegenden Aufgabe der Abfallbeseitigung (§ 15 KrW-/AbfG in der Fassung vom 27.09.1994 i.V.m. § 6 Abs. 1 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996). Der Zulässigkeit der Übertragung dieses konkreten Aufgabenteils steht insbesondere nicht entgegen, dass es sich - neben der Verwertung - lediglich um einen Ausschnitt des den Stadt- und Landkreisen obliegenden kommunalen Aufgabenbereichs der Abfallentsorgung handelt. Denn der Wortlaut der maßgeblichen Normen lässt ausdrücklich auch die Übertragung von Teilaufgaben zu. Auch, dass die Aufgabe der Abfallbeseitigung nicht gänzlich durch den Beklagten übernommen, sondern lediglich auf die konkret vom Zulassungsumfang der Deponie H gedeckten Abfälle beschränkt ist, steht im Einklang mit der Ermächtigung in § 25 Abs. 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998. Denn das insoweit maßgebliche Kriterium der Bestimmtheit zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten ist gewahrt. Insbesondere tritt hinsichtlich der konkret vom Zulassungsumfang der Deponie H erfassten Abfälle insofern keine Rechtsunsicherheit ein, als diesbezüglich keine doppelte Zuständigkeit bestehen kann.

88

Unschädlich ist insoweit auch, dass der Vertragstext einzig auf „§ 25 des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit [GKZ] i.d.F. vom 16.07.1998“ Bezug nimmt. Insbesondere konnte mit der alleinigen Zitierung dieser Norm jedenfalls keine vertragliche Abbedingung des Inhalts des § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 einhergehen. Bei § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 handelt es sich im Verhältnis zu § 25 GKZ in der damaligen Fassung um die speziellere Norm. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 LAbfG in der damaligen Fassung, wonach „im Übrigen das Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit Anwendung“ findet, als auch unter Heranziehung des Willens des Gesetzgebers, wonach die Regelung des § 7 LAbfG in der damaligen Fassung an die Vorschriften des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit anknüpfen, die nach Absatz 2 anzuwenden sind, soweit in Absatz 1 keine besonderen Regelungen getroffen sind (vgl. LT-Drs. 10/1924, S. 42). Im Übrigen fehlt es für das Verständnis der Klägerin, an der alleinigen Zitierung von § 25 GKZ könne der Willen der Vertragsparteien festgemacht werden, dass nicht nur ein an der Deponiezulassung orientierter - begrenzter - Übergang von Beseitigungspflichten auf den Beklagten, sondern eine vollständige Aufgabenübertragung erfolgen solle, jedenfalls an greifbaren Anhaltspunkten für einen dementsprechenden übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien.

89

Darüber hinaus vermochte auch die nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 i.V.m. § 28 Abs. 2 GKZ in der Fassung vom 16.09.1974 erforderliche und hier erteilte Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde keine Modifikation des Umfangs des Aufgabenübergangs herbeizuführen. Denn die Vereinbarung ist durch das Regierungspräsidiums Karlsruhe am 14.06.2004 mit dem oben herausgearbeiteten Willen der Vertragsparteien genehmigt geworden. Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt insbesondere das der Genehmigung beigefügte Anschreiben keine Rückschlüsse auf den qualitativen Umfang der Aufgabenübertragung zu. Dies gilt zum einen bereits aufgrund der Tatsache, dass die Genehmigung selbst, bei der es sich um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 14), im Vergleich zum hier dargestellten Inhalt der Vereinbarung keine Modifikationen enthält. Auch die dem Anschreiben zur Genehmigung enthaltene Formulierung, diese werde seitens des Regierungspräsidiums Karlsruhe „auf der Grundlage erteilt (...), dass im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung die Aufgabe der Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle aus dem Landkreis K gänzlich auf den E übergeht“, enthält bei genauerer Betrachtung keine Abweichung vom bereits dargestellten Willen der Vertragsparteien. Denn die Gesamtschau der anlässlich der Genehmigungserteilung erstellten Dokumente macht deutlich, dass der Hinweis nicht qualitativ, sondern quantitativ zu verstehen ist. Dies ergibt sich zum einen - wie bereits oben ausgeführt - aus den dem Anschreiben vorangegangenen Anfragen des Regierungspräsidiums Karlsruhe an die Vertragsparteien sowie deren Zustimmung hinsichtlich einer Mehrmengenannahme. Zum anderen lässt sich dem der Genehmigung sowie dem Anschreiben vom 14.06.2004 beigefügten Vermerk (vgl. Akte ...) entnehmen, dass Bedenken seitens des Regierungspräsidiums ausschließlich mit Blick auf eine Mengenbegrenzung bestanden, die aufgrund der oben bereits erwähnten Schreiben der Vertragsparteien ausgeräumt wurden. Ausdrücklich wird im Rahmen des Vermerks eine teilweise Aufgabenübertragung gebilligt.

90

Für ein solches Verständnis des Regierungspräsidiums spricht auch, dass dieses mit Genehmigung vom 18.04.2005 den Entsorgungsausschluss des Beigeladenen für in seinem Gebiet anfallende, aber nicht von den Zulassungen der von ihm genutzten Deponien umfasste Abfälle gebilligt hat. Denn zum einen wäre ein solcher Ausschluss nicht notwendig, wenn auch das Regierungspräsidium von einem gänzlichen Aufgabenübergang hinsichtlich aller im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle ausginge. Zum anderen obläge dem Beigeladenen bei einem unterstellten vollständigen Aufgabenübergang in Anwendung von § 26 GKZ auch nicht mehr das nötige Satzungsrecht, sodass ein solcher Ausschluss nicht hätte erfolgen und gleichsam von der Rechtsaufsichtsbehörde nicht hätte genehmigt werden dürfen.

91

Selbst wenn unterstellt würde, das Regierungspräsidium Karlsruhe habe mit dem Hinweis im Anschreiben zur Genehmigung vom 14.06.2004 zum Ausdruck bringen wollen, dass auch in qualitativer Hinsicht eine gänzliche Aufgabenübertragung seitens der Rechtsaufsichtsbehörde gewollt gewesen sei, änderte dies nichts am - allein auf dem übereinstimmenden Parteienwillen beruhenden - Umfang des Aufgabenübergangs. Denn die Rechtsaufsichtsbehörde kann nach der Systematik von § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 i.V.m. § 28 Abs. 2 GKZ in der Fassung vom 16.09.1974 einzig die Genehmigung zu einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erteilen oder diese versagen. Eine Inhaltsmodifikation der Vereinbarung obliegt ihr im Rahmen der Genehmigungserteilung nicht, sodass es ihr nicht möglich ist, ein von ihr gebildetes, nicht dem Willen der Vertragsschließenden entsprechendes Aliud zu erschaffen und gleichsam zu genehmigen. Das Auseinanderfallen des Willens der Vertragsschließenden und der Intention der Rechtsaufsichtsbehörde muss in einem solchen Fall regelmäßig zur Versagung der Genehmigung und der Aufforderung der Vertragsparteien führen, einen nach Ansicht der Rechtsaufsichtsbehörde den Anforderungen des § 25 Abs. 1 GKZ genügenden Vertragsinhalt auszuhandeln.

92

Dies gilt trotz der Tatsache, dass dem Beklagten in der Konsequenz ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht dahingehend zukommt, was vom Umfang der Vereinbarung umfasst ist, indem er die Zulassung der Deponie ausweitet oder nicht, und er damit sowohl über seinen Pflichtenkreis als auch über die Stellung des Beigeladenen als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bestimmen kann. Die Kammer verkennt insoweit nicht, dass für Dritte - hier die Klägerin - damit rechtliche Schwierigkeiten einhergehen, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht zweifelsohne feststeht. Wenn man die - sich auch anhand des vorliegenden Verfahrens - zeigenden Risiken von divergierenden Vertragsauslegungen jedoch als so hoch einstufen wollte, dass die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit den Geboten der Bestimmtheit und Transparenz nicht mehr in Einklang zu bringen wäre oder eine Teilbarkeit der Entsorgungsaufgabe orientiert am Zulassungsumfang der Deponie aus Rechtsgründen ablehnen wollte, so führte dies nicht zu einer den Vertrag erhaltenden Aufstockung des vom Beklagten übernommenen Pflichtenkreises, sondern dazu, dass der Vertrag von Rechts wegen unwirksam wäre und der Beigeladene der zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für die Beseitigung sämtlicher Abfälle geblieben wäre.

93

b) Da hinsichtlich des übernommenen Pflichtenkreises mithin auf den Umfang der Deponie abzustellen ist, besteht keine vertragliche Verpflichtung des Beklagten, die streitbefangenen Abfälle zu beseitigen. Denn der Beton mit dem Abfallschlüssel 170101 ist vom Umfang der Zulassung der Deponie nicht erfasst.

94

Zunächst ist festzustellen, dass es sich bei der in § 1 der Vereinbarung enthaltenen Verweisung auf die „abfallrechtliche Zulassung der Deponie“ um eine dynamische Verweisung auf die jeweils aktuellste Fassung der Deponiezulassung handelt. Zwar lässt der Wortlaut der Vereinbarung insoweit keinen eindeutigen Schluss zu. Jedoch spricht hierfür die Ausgestaltung derselben als auf unbegrenzte Zeit geschlossenes Dauerschuldverhältnis. Dieses Ergebnis entspricht mit Blick auf die gelebte Praxis auch den Vorstellungen der Vertragsschließenden. Denn im Verlauf der Geltung der Vereinbarung haben die Zulassung der Deponie H ebenso wie die rechtlichen Rahmenbedingungen (Aktualisierung des KrWG, Neufassung des LKreiWiG) zahlreiche Änderungen erfahren, die - obwohl dies § 5 Ziffer 2 der Vereinbarung vorsähe - nicht jeweils Gegenstand einer Änderungsvereinbarung geworden sind. Vielmehr wurde der Vertrag über nunmehr 18 Jahre hinweg praktiziert, in denen lediglich eine einzige, auf den Annahmepreis bezogene Vertragsanpassung vorgenommen wurde. Dies lässt darauf schließen, dass (stillschweigend) eine dynamische Verweisung gewollt war. Zumindest indem die Vertragsparteien die Nachtragsvereinbarung des Jahres 2019 abgeschlossen und keine Klarstellung hinsichtlich des Verweises in § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 vorgenommen haben, sondern vielmehr ihre Fortgeltung - mit Ausnahme des Annahmepreises - bestimmt haben (vgl. Art. 3 der Nachtragsvereinbarung), haben sie die zwischenzeitlichen Änderungen der Zulassung konkludent gebilligt und zum Ausdruck gebracht, dass eine dynamische Verweisung in § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 gewünscht war.

95

Hinsichtlich des Umfangs der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie im Sinne von § 1 der Vereinbarung ist nicht die technische Eignung der Deponie zur Aufnahme bestimmter Abfälle maßgeblich, sondern der konkrete Umfang der Genehmigung in Form der Zulassung bestimmter Abfallarten, konkretisiert im jeweils aktuell geltenden Abfallartenkatalog. Hierfür sprechen sowohl der Wortlaut der Vereinbarung als auch der Wille der Vertragsschließenden. Zudem entspricht dieses Verständnis der Praxis der Genehmigungsbehörde und der Systematik des KrWG und der DepV.

96

Wie im Rahmen der Vertragsauslegung bereits ausgeführt streitet für die Maßgeblichkeit des konkreten Abfallartenkatalogs im Gegensatz zur bloßen Maßgeblichkeit der technischen Eignung in Form der Zuordnung zu den jeweiligen Deponieklassen nach der DepV schon der Wortlaut des § 1 der Vereinbarung. Zudem spricht für ein solches Verständnis der Wille der Vertragsparteien. Sowohl der Zeuge Z als auch der Zeuge Y haben in der mündlichen Verhandlung keinen Zweifel daran gelassen, dass beide jeweils den aktuell geltenden Abfallartenkatalog der Deponie H als Grundlage der Vereinbarung gesehen haben. Dies sei für beide Vertragsparteien so selbstverständlich gewesen, dass hierüber weder diskutiert worden sei noch Aufzeichnungen gefertigt worden seien. Der Wille der Vertragsschließenden wird zuletzt auch durch die ständige Zulassungspraxis des Regierungspräsidiums Karlsruhe bestätigt. So lassen sich der dem Gericht vorliegenden Betriebsakte der Deponie H zahlreiche Änderungsanzeigen dahingehend entnehmen, dass eine jede neu zur Ablagerung auf der Deponie H in Betracht kommende Abfallart gemeldet und diese jeweils im Einzelfall genehmigt und zum Kanon des aktuell geltenden Abfallartenkatalogs hinzugefügt wurde. Der Abfallkatalog in der jeweils neuen - genehmigten Fassung - wurde in der Vergangenheit den Änderungsgenehmigungen auch beigefügt; beispielhaft ist die Genehmigung vom 09.05.2014 zu nennen.

97

Die der Benennung von Abfallschlüsseln für den Umfang der Zulassung von Seiten der Vertragsparteien beigemessene konstitutive Wirkung entspricht auch der Systematik des Gesetzes. Dies verdeutlicht § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Denn der dort normierte Anlagenbenutzungszwang ist nur erfüllt, wenn die Anlage zu den genannten Zwecken auch zugelassen ist. Dies bezieht sich nicht nur auf die abstrakte Eignung der Anlage als solcher, sondern auch, wie die Wendung „dafür“ in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG verdeutlicht, auf Gegenstand und Umfang der Zulassung, etwa die zugelassenen Abfallarten und -mengen oder die Beseitigungstechnik (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14; Schomerus, in: Jacobi/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 7; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 33, 37).

98

Das Verständnis einer den jeweiligen Abfallschlüsseln zukommenden konstitutiven Wirkung wird ebenfalls von den sowohl zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses als auch zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Maßgaben der DepV gestützt. So kommt den Abfallschlüsseln nicht lediglich eine die Bezeichnung von Abfällen vereinheitlichende Funktion zu. Vielmehr lässt sich den Vorschriften der DepV, konkret dem damaligen § 22 Abs. 1 Nr. 6 in der Fassung vom 24.07.2002 sowie dem wortgleichen § 21 Abs. 1 Nr. 6 DepV in der Fassung vom 20.07.2017, entnehmen, dass die zuständige Behörde im Planfeststellungsbeschluss oder in der Plangenehmigung nach § 35 Abs. 2 oder Abs. 3 KrWG neben der Deponieklasse auch die Abfallarten durch Angabe der Abfallschlüssel und Abfallbezeichnungen nach der Anlage zur AVV anzugeben hat. Damit handelt es sich bei diesen Angaben um zwingende Mindestanforderungen an den Inhalt einer Genehmigung, was verdeutlicht, dass die konkreten Abfallschlüssel die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung der einzelnen Deponieklassen erst konstitutiv auskleiden und den Kern des deponierechtlich Zulässigen bestimmen.

99

Dies zugrunde gelegt umfasst der Umfang der aktuellen Zulassung der Deponie H den Abfallschlüssel 170101 (Beton) nicht. Der Umfang der aktuellen Zulassung der Deponie H wurde zusammenfassend zuletzt als Anlage 1 der Genehmigung vom 09.05.2014 dargestellt. Diese enthält 56 Abfallschlüssel, wobei in der Kategorie „Beton, Ziegel, Fliesen und Keramik“ der Abfallschlüssel 170101 nicht umfasst ist. Vielmehr beschränken sich die Abfallschlüssel in der genannten Gruppe auf die Schlüssel „170106* Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten“ sowie „170107 Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen“.

100

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist von dem in der Deponiezulassung gelisteten Abfallschlüssel 170107 nicht auch der - nicht gelistete - Abfallschlüssel 170101 mitumfasst. Dem liegt folgende Überlegung zugrunde: Die Abfallschlüssel wirken konstitutiv, was - wie bereits dargelegt - auch dem stoffrechtlichen Verständnis des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, wonach eine Abfallbeseitigungsanlage „dafür“ - gemeint ist der konkrete Abfallschlüssel - zugelassen sein muss. Der in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG verankerte Grundsatz des Anlagenbenutzungszwangs, der eine geordnete Abfallbeseitigung sicherstellen soll, würde umgangen, ließe man das Hineinlesen nicht zugelassener einzelner Abfallschlüssel in bereits zugelassene Abfallschlüssel zu. Darüber hinaus spiegelt dieses Ergebnis auch die bisherige gelebte Praxis der Genehmigungsbehörde wieder. Deren stete Verwaltungsübung ist es, einzelne Abfallschlüssel auf Anzeige hin zuzulassen, soweit diese noch nicht vom Abfallartenkatalog umfasst sind und es sich lediglich um eine unwesentliche Änderung des Deponiebetriebs handelt. Schließlich wird allein dieses Verständnis der Hoheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die von ihm betriebene Einrichtung gerecht. Insbesondere trägt es dessen Planungssicherheit insofern Rechnung als dieser bewusst bestimmte Abfallschlüssel ein- oder ausgeschlossen hat, um seiner Entsorgungspflicht nachzukommen und entsprechende Entsorgungskapazitäten in ausreichendem Maß bereithalten zu können. Diese (Planungs-)Hoheit, die verfassungsrechtlich durch die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG verbürgt ist („Wie“ der Abfallbeseitigung), würde konterkariert, läse man in einen eine Mischfraktion umfassenden Abfallschlüssel die Annahme der jeweiligen Monofraktionen hinein.

101

c) Entgegen der Ansicht der Klägerin vermag auch die auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützte Ausnahmezulassung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 i.V.m. der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004 bzw. 2019 kein anderes Ergebnis zu begründen. Denn eine hieraus resultierende Übernahmepflicht hinsichtlich der im Bescheid vom 09.10.2020 genannten Abfälle scheitert vorliegend bereits an der Rechtswidrigkeit der auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung.

102

aa) Für die Ausnahmezulassung ist keine Ermächtigungsgrundlage gegeben.

103

(1) Insbesondere § 28 Abs. 2 KrWG stellt für das Vorgehen des Regierungspräsidiums Karlsruhe - die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des Adressaten des Verwaltungsakts - keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar.

104

Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG dürfen Abfälle zum Zweck der Beseitigung nur in den dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (Abfallbeseitigungsanlagen) behandelt, gelagert oder abgelagert werden. Nach § 28 Abs. 2 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall unter dem Vorbehalt des Widerrufs Ausnahmen von Absatz 1 Satz 1 zulassen, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird.

105

Hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Norm bedarf es keiner Entscheidung, ob es sich bei den von der streitgegenständlichen Ausnahmezulassung umfassten Abfällen tatsächlich um solche zur Beseitigung im Sinne von § 28 Abs. 2 KrWG handelt. Denn selbst wenn dies unterstellt würde, stellte § 28 Abs. 2 KrWG nicht die taugliche Ermächtigungsgrundlage dar. Dies fußt darauf, dass die Erteilung einer auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung nicht von Amts wegen „aufgedrängt“ werden kann, vielmehr setzt ein behördliches Tätigwerden einen - hier seitens des Beklagten nicht gestellten - Antrag voraus.

106

Ausgehend hiervon bedarf es auch in diesem Kontext keiner Entscheidung über den in der mündlichen Verhandlung gestellten bedingten Beweisantrag zur Einholung eines Sachverständigengutachtens über die konkrete Beschaffenheit der von der Ausnahmezulassung erfassten Abfälle. Auf diesen kommt es vorliegend nicht rechtserheblich an.

107

Die Notwendigkeit eines Antrags ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

108

(a) Der Beginn des behördlichen Verfahrens ist in § 22 LVwVfG geregelt. Nach dessen Satz 1 entscheidet die Behörde grundsätzlich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen, ob sie ein Verwaltungsverfahren durchführt (sog. verfahrensrechtliche Offizialmaxime). Dieser Grundsatz (vgl. hierzu kritisch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 9, 15) gilt allerdings gemäß § 22 Satz 2 LVwVfG dann nicht, wenn die Behörde aufgrund gesetzlicher Vorschriften von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden muss (Nr. 1) oder nur auf Antrag tätig werden darf und ein solcher Antrag nicht vorliegt (Nr. 2).

109

Das Antragserfordernis entfaltet insoweit eine Sperrwirkung. Voraussetzung dafür ist, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften vorsehen, dass das Verfahren nur auf Antrag einzuleiten ist bzw. nur auf Antrag eingeleitet werden darf. Dies kann sich auch aus dem Sinn und Zweck einer Regelung, aus dem Zusammenhang oder aus der Sache ergeben (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 15; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 22 Rn. 21). Die Annahme eines Antragsverfahrens liegt immer dann nahe, wenn in erster Linie die Interessen des Einzelnen Anlass für das Verfahren geben, weil er die Gewährung einer Genehmigung bzw. einer anderen begünstigenden Rechtsposition begehrt (vgl. Rixen, in: Schoch/Schneider, VerwR, 2. EL Apr. 2022, § 22 VwVfG Rn. 31; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 22 Rn. 26, 28). Hingegen spricht eine Vermutung für das Amtsverfahren, wenn das durchzuführende Verfahren überwiegend öffentlichen Interessen dienen soll, weil die Behörde etwa mit dem Ziel der Gefahrenabwehr, der Lenkung, der Abgabenerhebung oder der Beschaffung sonstiger Leistungen durch Gebote, Verbote oder die Auferlegung von Pflichten tätig werden möchte (vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 16.10.1985 - 11 A 16/84 -, NVwZ 1986, 576, 577 m.w.N.).

110

Neben diesen rein verfahrensrechtlichen Aspekt des Antragserfordernisses treten die Grundsätze des sogenannten mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts. Der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt, dessen Existenz von den Verwaltungsverfahrensgesetzen vorausgesetzt wird, ist dadurch gekennzeichnet, dass die Antragstellung nicht lediglich verfahrensrechtliche Bedeutung hat, sondern gleichzeitig materielle Entscheidungsvoraussetzung im Sinne eines Zustimmungserfordernisses ist (vgl. etwa Hess. VGH, Urteil vom 07.09.1993 - 11 UE 984/92 -, juris Rn. 34 ff. m.w.N.). In einem solchen Fall ist die Mitwirkung des Betroffenen grundsätzlich Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des materiellen Verwaltungsakts im Sinne einer Rechtsbedingung (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 229 ff. m.w.N.). Ob eine materiell-rechtliche Mitwirkung erforderlich ist, entscheidet das jeweilige Fachrecht. So kann ein Verwaltungsakt auch dann mitwirkungsbedürftig sein, wenn gesetzlich kein Antrag vorgeschrieben ist. Anhaltspunkt für die Annahme einer Mitwirkungsbedürftigkeit ist in Fällen wie diesen, dass es der Verwaltung ohne gesetzliche Ermächtigung verwehrt ist, Berechtigungen und Begünstigungen demjenigen aufzudrängen, der sie nicht wünscht, zumal wenn sie mit direkten oder indirekten Rechtsnachteilen verbunden sind (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 07.09.1993 - 11 UE 984/92 -, juris Rn. 34 ff. m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 23.02.1987 2 A 2394 -, NVwZ 1988, 272; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 22 Rn. 42 m.w.N.).

111

(b) Hieran gemessen sprechen die Gesetzessystematik und der Sinn und Zweck des § 28 Abs. 2 KrWG dafür, dass die Erteilung einer Ausnahmezulassung von einem - verfahrensrechtlichen und materiell rechtlichen - Antragserfordernis des Betroffenen abhängt. Ohne einen solchen Antrag tritt eine Sperrwirkung des Tätigwerdens der Behörde auf Grundlage von § 28 Abs. 2 KrWG ein, weshalb ein solches Vorgehen rechtswidrig ist.

112

Hierzu im Einzelnen:

113

§ 28 Abs. 2 KrWG ist im Kontext zu dem in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG normierten abfallrechtlichen Grundsatz des Anlagenzulassungszwangs zu sehen. Demnach dürfen Abfälle weder außerhalb von entsprechenden Anlagen oder Einrichtungen - beispielsweise in der freien Landschaft, auf Verkehrsflächen oder Ähnlichem - entsorgt werden noch in nicht dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (vgl. Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 44, 45). § 28 KrWG richtet sich an den Abfallerzeuger und an den Abfallbesitzer gleichermaßen (vgl. Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 79; Lau, in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 1. Aufl. 2015, § 28 Rn. 1). Der Anlagenzwang trägt dazu bei, dass die Beseitigung ordnungsgemäß und schadlos erfolgt. Über die prinzipiell stoffrechtlich zu verstehende Norm können weder Anlagen zugelassen werden noch dürfen bestehenden Anlagengenehmigungen über sie abgeändert werden. Die Verhältnismäßigkeit des Anlagenzwangs wird nicht zuletzt durch die Ausnahmemöglichkeiten nach § 28 Abs. 2 und 3 KrWG gewahrt (vgl. Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 8). Im Wege der Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG können nur Ausnahmen von der Benutzungspflicht für das Behandeln, Lagern und Ablagern von Abfällen sowie Ausnahmen vom Zulassungsgrund und -umfang einer vorhandenen Anlage erteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14 f.; Frenz, in: Fluck/Frenz/Fischer, KrWG, 107. EL Juli 2012, § 28 Rn. 32 m.w.N.). Stets muss es sich dabei um eine Ausnahme im Einzelfall handeln, die im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreichen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 19.18 -, juris Rn. 39 m.w.N.). Erst, wenn die Abfallentsorgungsanlage generell für andere Abfälle geöffnet werden sollte und nicht nur für den Einzelfall das vorhandene Benutzungshindernis beseitigt, ist der Bereich des über § 28 Abs. 2 KrWG Zulässigen überschritten (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14 f.).

114

Zwar streitet der Wortlaut des § 28 Abs. 2 KrWG „die zuständige Behörde kann (...)“ auf den ersten Blick für ein antragsunabhängiges behördliches Tätigwerden in Form eines Einschreitens. Jedoch lässt sich dem Sinn und Zweck der Norm - diese isoliert angewandt - ausschließlich die Ermächtigung der Behörde zum Tätigwerden auf Antrag entnehmen. Denn die Norm dient der Gewährung einer den Adressaten des Verwaltungsakts begünstigenden Entscheidung, indem dieser vom Anlagenbenutzungszwang des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG befreit wird, der grundsätzlich Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 GG berührt.

115

Dies betrifft unterschiedliche Fallkonstellationen. So kann Begünstigter bzw. Betroffener im Fall der Ablehnung der Ausnahmezulassung beispielsweise der Abfallerzeuger als Privatperson (vgl. zum Verbrennen von Heckenschnitt OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris) oder auch der Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage sein, der über eine bislang erteilte Genehmigung hinaus oder gänzlich ohne die Benutzung einer Abfallbeseitigungsanlage Abfälle beseitigen möchte (vgl. in einer die Ausnahmezulassung versagenden Konstellation BVerwG, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 19.18 -, juris; Hess. VGH, Beschlüsse vom 03.02.1986 - IX TH 120/82 -, NVwZ 1986, 662, 663 und vom 12.03.1996 - 14 TH 2775/94 -, juris Rn. 7 ff.). All diesen Fällen der isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG ist - soweit dies auf Grundlage der bestehenden Rechtsprechung ersichtlich ist - eine auf Initiative des späteren Adressaten des Verwaltungsakts begehrte Rechtskreiserweiterung gemein.

116

Für eine reine Rechtskreiserweiterung auf Antrag des späteren Betroffenen spricht zudem, dass auch § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG, von dem § 28 Abs. 2 KrWG in bestimmten Fällen eine Ausnahme zulässt, im Fall des Verstoßes gegen den Anlagenbenutzungszwang bei Fehlen einer ausreichenden Zulassung keine Ermächtigung für ein Einschreiten der Behörde zu entnehmen ist. Vielmehr ist ein Verstoß gegen den Anlagenbenutzungszwang Anlass für eine Untersagungsanordnung nach § 62 KrWG (vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 23; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dezember 2021, § 28 Rn. 8; Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 47 m.w.N.; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 39). Aus systematischen Erwägungen kann für die Ausnahme vom Grundsatz des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG, namentlich § 28 Abs. 2 KrWG, nichts Anderes gelten.

117

Entgegen den Ausführungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung steht dieser Argumentation auch nicht die Überschrift der Norm „Ordnung der Abfallbeseitigung“ entgegen. Denn diese lässt keinen eindeutigen Schluss auf die Möglichkeit eines - vom Normzweck gedeckten - behördlichen Einschreitens zu. Vielmehr lässt sich der Überschrift einzig entnehmen, dass die Norm Generelles zur Frage der geordneten Abfallbeseitigung im Sinne einer zu vermeidenden Abfallbeseitigung außerhalb von Abfallbeseitigungsanlagen ausführt.

118

Für das Vorliegen eines generellen Antragserfordernisses im Fall der isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG spricht auch die Systematik der Anlagenzulassung. So ist die gesamte Anlagenzulassung im KrWG vom Antrags- und Mitwirkungserfordernis geprägt. Dies gilt sowohl für die der Entsorgung dienenden Anlagen, die gemäß § 35 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BImSchG dem Antrags- und Mitwirkungserfordernis unterliegen, als auch für die Abfallbeseitigungsanlagen. Letztere sind gemäß § 35 Abs. 2 KrWG im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu genehmigen, für das sich das Antragserfordernis aus § 73 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG i.V.m. § 19 DepV in Form des Einreichens der Planunterlagen ergibt. Für dieses Ergebnis spricht auch Art. 23 der Richtlinie 2008/98/EG, auf dem § 28 KrWG fußt. Nach dieser europarechtlichen Bestimmung sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass Anlagen und Unternehmen, die beabsichtigen, Abfallbehandlungen durchzuführen, bei der zuständigen Behörde eine Genehmigung einholen. Die Richtlinie geht somit auch von einem Aktivwerden des späteren Adressaten des Verwaltungsakts aus und legt ein Antragserfordernis zu Grunde.

119

Darüber hinaus spricht für ein § 28 Abs. 2 KrWG innewohnendes Antragserfordernis die Zusammenschau der Norm mit anderen im Abfallrecht vorgesehenen behördlichen Maßnahmen, die keines Antrags bedürfen und gegen den Willen des Betroffenen ergehen. Hierzu zählen beispielsweise Ordnungsmaßnahmen, worunter der Sache nach auch die vorliegend gegen den Willen des Beklagten erteilte Ausnahmezulassung zu fassen ist, die im hier zu entscheidenden Einzelfall faktisch wie eine Weisung wirken soll. Denn der Gesetzgeber hat neben dem Bedürfnis nach Eingriffsmaßnahmen auch die Notwendigkeit von Ordnungsmaßnahmen im Abfallrecht erkannt. So besteht landesrechtlich mit dem bis zum 31.12.2020 geltenden § 8 Abs. 1 Satz 3 LAbfG bzw. mit dem seit dem 01.01.2021 geltenden § 8 Abs. 2 LKreiWiG die Verpflichtung öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zur Bildung von Abfallverbänden gegen ihren Willen. Zudem eröffnet § 29 KrWG ein Vorgehen gegen den Willen des Betreibers einer Abfallbeseitigungsanlage und trägt damit dem Erfordernis einer behördlicherseits für notwendig erachteten Zusammenarbeit von Abfallbesitzern und Anlagenbetreibern gegen den Willen der Letztgenannten zur Sicherstellung einer geordneten Abfallbeseitigung umfassend Rechnung.

120

Insbesondere der Regelungsinhalt des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG führt in der vorliegenden Konstellation, in der durch die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des Betroffenen faktisch eine Zuweisung bestimmter Abfälle zur Beseitigung in einer konkreten Abfallbeseitigungsanlage vorgenommen wurde, vor Augen, dass der Gesetzgeber einen solchen Fall über § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG abgedeckt wissen wollte, der im Vergleich zu § 28 Abs. 2 KrWG strengere Voraussetzungen hat. Mit anderen Worten lässt sich aus der Existenz des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG im Umkehrschluss ableiten, dass § 28 Abs. 2 KrWG - isoliert heran gezogen - nicht gegen den Willen des Adressaten des Verwaltungsakts Anwendung finden kann. Andernfalls erfolgte eine Umgehung der gesetzlichen Anforderungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG.

121

Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG kann die zuständige Behörde den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage verpflichten, einem Beseitigungspflichtigen nach § 15 KrWG sowie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Sinne des § 20 KrWG die Mitbenutzung der Abfallbeseitigungsanlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit diese auf eine andere Weise den Abfall nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen können und die Mitbenutzung für den Betreiber zumutbar ist. Diese Gestattung der Mitbenutzung dient dem Ausgleich von Anlagen- und Kapazitätsengpässen und hat folglich nur Ausnahme- und Übergangscharakter. Die Norm bringt das hohe Interesse an einer ausreichenden, effizienten, umweltverträglichen und wirtschaftlichen Beseitigung zum Ausdruck, indem sie weitgehende Zwangsrechte schafft. Verpflichtet werden können sowohl privatrechtliche Anlagenbetreiber als auch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, die eine eigene Abfallbeseitigungsanlage betreiben. Das Vorgehen nach Absatz 1 erfolgt durch Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, der eine Verpflichtung gegen den Willen des Anlagenbetreibers begründet. Sie kann auf Antrag des Begünstigten aber auch von Amts wegen auferlegt werden. Der Anlagenbetreiber kann sich mit der Anfechtungsklage gegen die Inanspruchnahme wenden (vgl. zum Ganzen Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 3 ff., 12; Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 4, 14, 18; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dez. 2021, § 29 Rn. 1 ff.; Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 29 Rn. 7, 47; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 13 ff.; Lau, in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 1. Aufl. 2015, § 29 Rn. 2; Kropp, in: BeckOK UmwR, 60. Ed., Stand 01.10.2021, § 29 Rn. 3, 7, 24). Die Mitbenutzungsanordnung als „ultima-ratio-Maßnahme“ setzt auf Tatbestandsseite voraus, dass der Beseitigungspflichtige die fraglichen Abfälle auf eine andere Weise nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen kann. Darüber hinaus muss die Mitbenutzung zumutbar sein. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit kommt es nicht nur auf wirtschaftliche, sondern vor allem auch auf abfallpolitische Gesichtspunkte - insbesondere Fragen der Kapazitätserschöpfung - an (vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 6 ff.; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dez. 2021, § 29 KrWG Rn. 9 ff.).

122

Diese erhöhten Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG umging das Regierungspräsidium Karlsruhe, indem es dem Beklagten unter isolierter Anwendung von § 28 Abs. 2 KrWG gegen dessen Willen die Zulassung eines Abfallschlüssels aufgedrängt hat und dadurch - nach Vorstellung des Regierungspräsidiums - eine Pflicht des Beklagten zur Annahme der betreffenden Abfälle auf Basis der zwischen dem Beklagten und dem Beigeladenen geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (hilfsweise) begründen wollte. Der Rechtsgedanke der Umgehung des gesetzgeberischen Willens wird dadurch verstärkt, dass die Klägerin die Ansicht vertritt, die streitbefangene Ausnahmezulassung sei - weil lediglich rechtlich vorteilhaft - nicht isoliert anfechtbar. Folgte man dieser Rechtsansicht wäre mit einer auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung eine erhebliche und verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Einschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten verbunden. Denn das auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützte behördliche Vorgehen ist zweifelsohne mit einem anfechtbaren belastenden Verwaltungsakt verbunden. Dass mit einem auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Vorgehen der Sache nach dasselbe Ziel verfolgt werden können soll, die Rechtsschutzmöglichkeiten jedoch nicht deckungsgleich sein sollen, ist rechtlich nicht haltbar.

123

Die Annahme eines § 28 Abs. 2 KrWG im Fall der isolierten Anwendung innewohnenden generellen Antragserfordernisses steht auch mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung in Einklang. Insbesondere führt die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.07.1992 (- 7 C 21.91 -, juris) hier zu keinem anderen rechtlichen Ergebnis. Denn in der der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegenen Fallkonstellation hat die Behörde zwar eine Erweiterung des Abfallartenkatalogs ohne Antrag des späteren Adressaten auf den damaligen § 4 Abs. 2 AbfG in der Fassung vom 04.03.1982 - dem nunmehr § 28 Abs. 2 KrWG entspricht - gestützt, was aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts dem Grunde nach keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnete. Jedoch unterscheidet sich die dortige Fallkonstellation von dem hier zu entscheidenden Fall insofern, als die Ausnahmezulassung - uno actu - im Rahmen einer Zuweisungsentscheidung nach dem damaligen § 3 Abs. 5 AbfG in der Fassung vom 18.02.1986 (heute: § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG) verfügt wurde. Damit lag dem dortigen Fall ein die „ultima-ratio-Vorgaben“ des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrendes behördliches Vorgehen zugrunde, indem die dortige Behörde gestützt auf - nunmehr - § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG eine Zuweisungsentscheidung getroffen hatte und in diesem die Voraussetzungen und Rechtsfolgen des behördlichen Vorgehens prägenden „rechtlichen Gewand“ eine Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG ausgesprochen hat. In diesem Zusammenspiel von erteilter Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG und gleichzeitiger Wahrung der erhöhten Eingriffsvoraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG liegt der rechtlich erhebliche Unterschied zu dem im vorliegenden Verfahren isolierten behördlichen Vorgehen.

124

Diesbezüglich vermag insbesondere das Vorbringen des Regierungspräsidiums Karlsruhe in der mündlichen Verhandlung nicht durchzudringen, wonach im Fall der notwendigen Erteilung einer Ausnahmezulassung ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG erst in Betracht komme, wenn zuvor bereits eine Entscheidung nach § 28 Abs. 2 KrWG getroffen und bestandskräftig geworden sei, sodass § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG in diesen Konstellationen als zweistufiges Verfahren ausgestaltet sei. Dies ist rechtlich nicht zutreffend. Gerade die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.07.1992 (7 C 21.91 -, juris Rn. 13 ff.) führt vor Augen, dass ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG „uno actu“ mit einer Ausnahmezulassung für den Einzelfall, gestützt auf § 28 Abs. 2 KrWG, rechtlich zulässig ist. Denn in einem solchen Fall, indem die Behörde bereits die hohen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG geprüft und somit der besonderen Eingriffsintensität des Vorgehens Rechnung getragen hat, ist es auch nach höchstrichterlicher Einschätzung rechtlich nicht zu beanstanden, dass gleichzeitig mit der Zuweisungsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gegen den Willen des Betroffenen eine Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG erteilt wird. Gerade weil ein behördliches Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG aufgrund seines Eingriffscharakters an erhöhte Voraussetzungen geknüpft ist, stellt dies keinen „Systembruch“ zum Antragserfordernis dar, das bei einer isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG besteht.

125

(2) Es ist auch im Übrigen keine Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, die das Vorgehen des Regierungspräsidiums Karlsruhe stützt. Insbesondere kommt ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vom vorliegend gewählten § 28 Abs. 2 KrWG hin zu § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht in Betracht.

126

Die Verwaltungsgerichte haben von Amts wegen zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört - in rechtlicher Hinsicht - die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 03.06.1988 - 8 C 114.86 -, juris Rn. 22; vom 19.08.1988 - 8 C 29.87 -, juris Rn. 12 ff.; vom 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, juris Rn. 20 und vom 12.04.1991 - 8 C 92.89 -, juris Rn. 9 ff.). Wird die in einem Bescheid (im „Bescheidtenor“) verfügte Regelung auf einer anderen Rechtsgrundlage als der im Bescheid genannten aufrechterhalten, lässt dies die Identität der im Bescheid getroffenen behördlichen Regelung unberührt, wenn sie auf dasselbe Regelungsziel gerichtet bleibt und infolge des „Austauschs“ der Rechtsgrundlage keine Wesensänderung erfährt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.07.2019 - 2 B 19.18 -, juris Rn. 24 m.w.N.; OVG Sch.-H., Urteil vom 26.05.2009 - 1 LB 38/08 -, juris Rn. 36).

127

Diese Voraussetzungen sind für die einzig in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG vorliegend nicht erfüllt. Zwar stellt die Norm - wie oben bereits ausgeführt - grundsätzlich eine Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Handeln gegen den Willen des Betroffenen und - in den engen Grenzen des § 28 Abs. 2 KrWG - auch für ein über den ursprünglichen Zulassungsumfang hinausgehendes Handeln dar. Aufgrund der divergierenden Adressaten des Verwaltungsakts nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG (Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage) und § 28 Abs. 2 KrWG (hier gegen den Beklagten als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) kommt - ungeachtet der offenen und hier nicht zu beantwortenden Frage des Vorliegens der übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen - kein Austausch der Ermächtigungsgrundlagen in Betracht.

128

(3) Die Ausnahmezulassung gemäß § 28 Abs. 2 KrWG lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht in eine Zustimmung zur Aufnahme weiterer Abfallschlüssel nach Ziffer 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 („Die Ablagerung nicht genannter Abfallarten bedarf im Einzelfall der Zustimmung der Genehmigungsbehörde“) umdeuten. Insoweit verkennt die Klägerin zum einen, dass Ziffer 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 mit Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.03.1999 neu gefasst wurde, sodass einzig diese Fassung maßgeblich sein könnte (Neufassung: „Die Ablagerung von Abfallarten, die in Ziff. 2.1 nicht genannt sind, bedarf der Zustimmung des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Der Antrag ist mit einer Stellungnahme des Gewerbeaufsichtsamtes Karlsruhe vorzulegen.“). Zum anderen lässt die Klägerin unberücksichtigt, dass auch ein Vorgehen nach der neu gefassten Ziffer 2.4 eines Antrags des Betroffenen bedarf, der hier nicht gestellt ist.

129

bb) Selbst wenn man sich auf die Argumentation der Klägerin ... einlassen und § 28 Abs. 2 KrWG als taugliche Ermächtigungsgrundlage für ein Vorgehen gegen den Willen des Adressaten der Ausnahmezulassung ansehen würde, wäre die Ausnahmezulassung gleichwohl rechtswidrig. Denn die materiellen Voraussetzungen der Vorschrift sind vorliegend nicht erfüllt. Zum einen handelt es sich bei der Beseitigung der hier in Rede stehenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 nicht um einen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG (hierzu unter [1]), zum anderen ist die Entscheidung ermessensfehlerhaft ergangen (hierzu unter [2]).

130

(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 KrWG sind nicht erfüllt. Die Beseitigung der beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der Klägerin am Standort ... sowie der K GmbH am Standort ... anfallenden, dem strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren unterliegenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 stellt keinen „Einzelfall“ im Sinne der Norm dar.

131

Eine allgemeingültige Definition des „Einzelfalls“ im Sinne von § 28 Abs. 2 KrWG enthält weder das Gesetz noch hat die Rechtsprechung eine solche bislang entwickelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 09.07.1992 (7 C 21.91), in dem es um die einmalige Beseitigung von 300 t Leimleder ging, das Gegensatzpaar der „wesentlichen Änderung“ im Vergleich zur „einmaligen und begrenzten zulassungswidrigen Nutzung“ herausgearbeitet. Demnach ist die Ausnahmezulassung zu beanstanden, wenn damit eine wesentliche Änderung des Deponiebetriebs einhergeht. Von einer solchen ist dann auszugehen, wenn die betreffende Maßnahme die Anlage oder ihren Betrieb generell und für eine gewisse Dauer ändert. Soll dagegen eine einmalige und begrenzte zulassungswidrige Nutzung der Anlage ermöglicht werden, handelt es sich um die typische Situation der Ausnahme oder des Dispenses (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 14). In seinem Urteil vom 08.07.2020 (7 C 19.18) stellt das Bundesverwaltungsgericht sodann maßgeblich darauf ab, dass der unter § 28 Abs. 2 KrWG zu subsumierende Sachverhalt im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreichen darf (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 39).

132

Instanzgerichtlich sind - soweit ersichtlich - bislang folgende Fälle entschieden worden: Unter Anwendung des höchstrichterlichen Kriteriums der „einmaligen und begrenzten zulassungswidrigen Nutzung“ hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12.03.1996 (14 TH 2775/94) eine sich über zwei Jahre und ein geschätztes jährliches Abfallvolumen von 5.000 t bis 8.000 t erstreckende Abfallbehandlung trotz der Bekanntheit der Abfallart und der Begrenzung des Zeitrahmens nicht als Einzelfall genügen lassen (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 14). Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen stellte in einem die Verbrennung von Heckenschnitt betreffenden Fall maßgeblich darauf ab, dass § 28 Abs. 2 KrWG nur in wirklichen Ausnahmen angewendet werden solle; diese müssten deutlich vom Regelfall abweichen. Deshalb könne von einem Ausnahmefall nur dann die Rede sein, wenn für die zu entsorgenden Abfälle keine zugelassene Beseitigungsanlage zur Verfügung stehe und/oder deren Benutzung dem verantwortlichen Erzeuger oder Besitzer nicht zumutbar sei (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris Rn. 9). Das Verwaltungsgericht Aachen führte in einer Entscheidung vom 15.06.2007 (9 K 2737/04) aus, § 28 Abs. 2 KrWG ermächtige jedenfalls nicht zu Dauerregelungen, die eine Entsorgung außerhalb dafür zugelassener Anlagen über einen sehr langen Zeitraum ermöglichten. Es kämen vielmehr nur überschaubare Einzelfallregelungen in atypischen Sonderfällen in Betracht, bei denen die Menge sowie Art und Herkunft der Abfälle absehbar seien (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 26).

133

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, stellt die Beseitigung der von der Ausnahmezulassung vom 09.10.2020 umfassten Abfälle keinen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG mehr dar. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass die Abfälle nach ihrer Art (strahlenschutzrechtlich freigegebene Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101) nach ihrer Herkunft (beim Rückbau kerntechnischer Anlagen am Standort ... und ... anfallend) und in etwa auch der Menge nach (ca. 16.000 t über 15 bis 20 Jahre hinweg im Fall der Klägerin bzw. ca. 38.450 t über 25 Jahre im Fall der K GmbH) umgrenzt werden können und dem Abfallvorkommen damit ein grundsätzlich eingrenzbarer Sachverhalt zugrunde liegt. Maßgeblich für die Ablehnung eines „Einzelfalls“ ist nach Einschätzung der Kammer jedoch, dass es sich mit insgesamt 54.450 t um erhebliche Abfallmengen handelt, deren Beseitigung mehrere Jahrzehnte in Anspruch nimmt. Damit wird durch die Ausnahmezulassung über einen sehr langen Zeitraum hinweg eine - vom Zweck des § 28 Abs. 2 KrWG nicht gedeckte - Dauerregelung geschaffen, weil die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG seitens des Regierungspräsidiums ohne konkrete zeitliche Befristung erteilt worden ist. Hierin ist eine wesentliche Änderung der Anlage im Sinne der oben dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung zu sehen.

134

Dieses Ergebnis vermag auch nicht durch Beachtung der weiteren von Instanzgerichten vorgenommenen Konkretisierungen des „Einzelfalls“ erschüttert zu werden. Auch wenn danach maßgeblich auf das Kriterium der „Atypik“ abgestellt wird oder das Merkmal der „Unverhältnismäßigkeit der Geltung des Anlagenbenutzungszwangs“ in den Mittelpunkt der Betrachtung zu rücken ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris Rn. 9; VG Aachen, Urteil vom 15.06.2007 - 9 K 2737/04 -, juris Rn. 26), liegt hier kein Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG vor. Selbst die Richtigkeit der Darlegungen der Klägerin unterstellt, wonach die hier in Rede stehenden Betonabfälle einer Verwertung aufgrund von § 68 Abs. 2 StrlSchG nicht zugeführt werden könnten, ist die Annahme eines Einzelfalls im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG aufgrund einer „Unverhältnismäßigkeit der Geltung des Anlagenbenutzungszwangs“ oder einer etwaigen „Atypik“ nicht gerechtfertigt. Denn es ist weder ersichtlich noch gar substantiiert vorgetragen, dass eine Abfallbeseitigungsanlage, deren Anlagenzulassung die Beseitigung von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 umfasste, nicht zur Verfügung stünde. Im Übrigen ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass die Nutzung einer bereits zugelassenen Anlage unverhältnismäßig wäre.

135

(2) Auch wenn es vor diesem Hintergrund nicht entscheidungserheblich darauf ankommt, sei angemerkt, dass die Verfügung ermessensfehlerhaft ist. Die Entscheidung nach § 28 Abs. 2 KrWG steht im Ermessen der Behörde. In einem solchen Fall ist die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von ihm in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG). Bezogen auf die vorliegende Fallkonstellation ist im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen, ob für die jeweiligen Abfälle Abfallbeseitigungsanlagen bestehen, deren Benutzung zumutbar ist, und ob andere zumutbare Entsorgungsmöglichkeiten bestehen (vgl. Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 69).

136

Eine solche Prüfung der Entsorgung in einer alternativen Abfallbeseitigungsanlage ist hier nicht hinreichend erfolgt. Diesbezüglich wurde im Bescheid vom 09.10.2020 einzig - pauschal - ausgeführt, dass die Klägerin keine anderweitige Entsorgungsmöglichkeit für diese Abfälle hätte finden können. Substantiierte Ausführungen und aussagekräftige Belege wurden weder seitens der Klägerin noch des Regierungspräsidiums Karlsruhe - ohne Nutzung der prozessualen Möglichkeiten nach § 114 Satz 2 VwGO - vorgelegt noch sind solche in den beigezogenen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungsvorgängen enthalten.

137

cc) Ungeachtet dessen vermag die dem Beklagten vom Regierungspräsidium Karlsruhe erteilte Ausnahmezulassung vom 09.10.2020 den in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004 getroffenen Vertragsumfang nicht auszudehnen. Selbst wenn - bei Fortbestehen der Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG - der Beklagte nun „berechtigt“ wäre, Abfälle des Abfallschlüssels 170101 anzunehmen, ist dieser dennoch nicht hierzu verpflichtet. Denn auch wenn der Umfang der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 dynamisch auf die jeweils aktuell geltende Zulassung der Deponie Bezug nimmt, kann dies nur für solche Zulassungen gelten, die von Seiten des Deponiebetreibers gewollt waren. Insoweit erscheint es nicht Wille der Vertragsparteien, insbesondere des Beklagten, gewesen zu sein, sich vertraglich dazu zu verpflichten, Abfälle anzunehmen, deren Art bzw. Umfang nicht seinerseits gewollt sind. Diesbezüglich genießt die Vertragsautonomie Vorrang. Will die Genehmigungsbehörde über den Umfang der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hinausgehenden, steht ihr insoweit einzig der Weg rechtsaufsichtlicher Maßnahmen offen.

138

d) Eine Verpflichtung zur Übernahme der Abfälle seitens des Beklagten besteht schließlich auch nicht aufgrund der Tatsache, dass Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 bereits in der Vergangenheit (irrtümlich) angenommen wurden. Insoweit ist bereits die Anspruchsgrundlage fraglich, weil eine - wenn in Betracht kommende - Verpflichtung aus Treu und Glauben i.V.m. der Selbstbindung der Verwaltung, auf die sich die Klägerin (wohl) beruft, nicht greift. Durch die Annahme der geringen Mengen an Betonabfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 in der Vergangenheit hat der Beklagte nicht die berechtigte Erwartung der Klägerin geweckt, dass diese Abfallart in Zukunft weiterhin angenommen werde. Hierfür bedürfte es jedenfalls eines nach außen (konkludent) kund getanen Willens des Beklagten, die Betonabfälle ohne rechtliche Verpflichtung annehmen zu wollen. Ein solcher kann hier nicht festgestellt werden.

139

Der Beklagte kann mithin unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die in Rede stehenden Betonabfälle in Anspruch genommen werden.

140

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt, sodass er keine Kostenerstattung beanspruchen kann (§ 162 Abs. 3 VwGO) und auch keine Kosten zu tragen hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

141

IV. Die Berufung wird auf Grundlage von § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

142

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG Beschlüsse vom 17.12.2010 - 8 B 38.10 -, juris Rn. 8 und vom 04.10.2010 - 9 B 1.10 -, juris Rn. 21).

143

Diese Voraussetzungen sind vorliegend hinsichtlich der Frage eines § 28 Abs. 2 KrWG innewohnenden Antragserfordernisses gegeben. Aufgrund der in der mündlichen Verhandlung dargestellten Praxis des Regierungspräsidiums Karlsruhe bzw. dessen Rechtsaufsichtsbehörde hat die Entscheidung für eine Vielzahl ähnlich gelagerter Fälle rechtliche Bedeutung.

144

Beschluss vom 29.04.2022

145

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

57

Die Klage bleibt ohne Erfolg.

58

I. Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere verfügt die Klägerin - entgegen der Rechtsansicht des Beklagten - über das notwendige Rechtsschutzbedürfnis.

59

Dieses ist ungeschriebene Voraussetzung für die Zulässigkeit einer jeden Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtschutzes. Denn für eine unnötige oder gar missbräuchliche Ausübung von Klagemöglichkeiten brauchen die Gerichte nicht zur Verfügung zu stehen. Nicht gegeben ist das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis daher insbesondere dann, wenn der Kläger sein Ziel auf anderem Wege schneller und einfacher erreichen könnte, wenn ein Erfolg seine Rechtsstellung nicht verbessern würde oder wenn es ihm auf den Klageerfolg gar nicht ankommt. Allerdings darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse des Klägers an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt, die Nutzlosigkeit also eindeutig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 - 3 C 25.03 -, juris Rn. 19; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vor § 40 - 53 Rn. 11 m.w.N). Zwar kann das Rechtsschutzbedürfnis fehlen, wenn der Verwertung einer mit der Klage begehrten Erlaubnis sonstige Hindernisse entgegenstehen, etwa eine weitere Genehmigung fehlt. Erforderlich ist aber, dass es als praktisch ausgeschlossen erscheint, dass das sonstige Hindernis ausgeräumt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.1980 - 4 C 3.78 -, juris Rn. 16 und Beschluss vom 20.07.1993 - 4 B 110.93 -, juris Rn. 3).

60

Ausgehend hiervon verfängt die Argumentation des Beklagten, selbst im Fall des Erfolges der Klage könne die sog. „generelle Annahmeerklärung“ die Rechtsposition der Klägerin nicht verbessern, weil die begehrte Erklärung nicht den Voraussetzungen des § 40 Abs. 2 StrlSchV genüge, nicht. Denn das Vorgehen der Klägerin, zunächst eine generelle Annahmeerklärung zu beantragen und im weiteren Verlauf konkrete chargenbezogene Annahmeerklärungen einzuholen, entspricht den Vorgaben des für die Erteilung der Freigabeerklärung zuständigen Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg (vgl. Ziffer 4.1.8.2 i.V.m. Ziffer 4.1.8.1 „Leitfaden zur Freigabe nach Teil 2 Kapitel 3 der Strahlenschutzverordnung“ des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg, abrufbar auf der Homepage des Ministeriums). Die begehrte generelle Annahmeerklärung stellt folglich einen aus Sicht der maßgeblichen Behörde notwendigen Schritt dar, ohne diesen das Freigabeverfahren nicht weiter vorangebracht werden könnte. Vor diesem Hintergrund kann der Klägerin auch das notwendige Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden.

61

II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Abgabe der begehrten Annahmeerklärung. Die Versagung derselben durch den Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

62

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der Verpflichtungsklage ist, mangels gegenteiliger Bestimmungen im einschlägigen Fachgesetz, der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

63

Anspruchsgrundlage für eine Annahmeerklärung ist § 17 Abs. 1, § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Danach haben die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle zu verwerten oder zu beseitigen. Aus dem Zusammenspiel der Überlassungspflicht und der korrespondierenden Entsorgungspflicht leiten sowohl Rechtsprechung als auch Literatur einen gebundenen abfallrechtlichen Übernahme- und Entsorgungsanspruch ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.07.200 7 - 7 C 42.07 -, juris Rn. 8; VGH BW, Urteil vom 19.06.2018 - 10 S 1449/17 -, juris Rn. 51; Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 20 Rn. 6 ff. m.w.N.). Als Annex ergibt sich hieraus die Pflicht zur Abgabe einer Annahmeerklärung.

64

Vorliegend ist der Beklagte zwar ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gemäß § 20 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (LKreiWiG), jedoch ist er nicht für die Abgabe einer Annahmeerklärung zur Beseitigung der streitgegenständlichen Abfälle auf der Deponie H nach § 40 Abs. 2 StrlSchV zuständig.

65

Diesbezüglich bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, ob - wie der Beklagte meint - es sich bei den von der streitgegenständlichen, nach StrlSchV freigegebenen Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 tatsächlich um Abfälle zur Beseitigung handelt, oder ob diese unter Berücksichtigung ihrer konkreten Beschaffenheit einer Freigabe zur Verwertung zugänglich wären und in richtlinienkonformer Auslegung des § 68 Abs. 2 StrlSchG - den Vorgaben der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien entsprechend - dem Vorrang der Verwertung unterfallen. Denn selbst wenn man zugrunde legte, dass die im Zuge des Rückbaus der kerntechnischen Anlagen freigegebenen Abfälle sowohl aufgrund ihrer Beschaffenheit als auch aufgrund des Nichteingreifens des Vorrangs der Verwertung ausschließlich der Beseitigung unterlägen, stünde der Klägerin kein Anspruch gegen den Beklagten auf Abgabe der begehrten Annahmeerklärung zu. Dieser ist weder von Gesetzes wegen noch aufgrund sonstiger Verpflichtung zur Übernahme der streitgegenständlichen Abfälle verpflichtet.

66

Ausgehend hiervon bedarf es im Übrigen auch keiner Entscheidung über den in der mündlichen Verhandlung gestellten bedingten Beweisantrag zur Einholung eines Sachverständigengutachtens über die konkrete Beschaffenheit der von der Ausnahmezulassung erfassten Abfälle. Auf diese Frage kommt es vorliegend rechtserheblich nicht an.

67

1. Eine originäre Zuständigkeit des Beklagten zur Beseitigung der streitgegenständlichen Abfälle ergibt sich nicht aus dem Gesetz. Denn die Abfälle der Klägerin fallen nicht im nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG i.V.m. § 6 LKreiWiG maßgeblichen örtlichen Zuständigkeitsbereich des Beklagten im E, sondern vielmehr im Landkreis K an.

68

2. Dem Beklagten obliegt auch nicht aufgrund vertraglicher übernommener Verpflichtungen die Beseitigung der in Rede stehenden Abfälle. Zwar hat er sich mit öffentlich-rechtlicher Vereinbarung aus dem Jahr 2004 - ergänzt mit Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 - gegenüber dem Beigeladenen zur Beseitigung von im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfällen auf der Deponie H verpflichtet. Jedoch erstreckt sich diese Verpflichtung lediglich auf Abfälle, die von der jeweils aktuellen Zulassung der Deponie H umfasst sind (unter 2.a]). Dies ist für Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 nicht der Fall (unter 2.b]). Hieran vermag weder die auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützte Ausnahmezulassung des Regierungspräsidiums Karlsruhe (unter 2.c]) noch eine in der Vergangenheit erfolgte Annahmepraxis von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 etwas zu ändern (unter 2.d]).

69

a) Die seitens des Beklagten mit öffentlich-rechtlicher Vereinbarung aus dem Jahr 2004 bzw. mit Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 übernommene vertragliche Verpflichtung zur Beseitigung von im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle ist auf den Umfang der jeweils aktuell gültigen Zulassung der Deponie H beschränkt.

70

Bei der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004, mit dem Inhalt, den sie unter Berücksichtigung der Nachtragsvereinbarung aus dem Jahr 2019 hat, handelt es sich um einen auf § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 i.V.m. § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 gestützten koordinationsrechtlichen Vertrag zweier gleichgeordneter Rechtsträger, § 54 Satz 1 LVwVfG (vgl. Pautsch/Schenke/Zimmermann, GKZ BW, § 25 Rn. 2; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 5).

71

Gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Erfüllung ihrer Pflichten mit Zustimmung der höheren Abfallrechtsbehörde Abfallverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen und dabei die Pflicht zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen und die notwendigen Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen bestimmten Entsorgungsträgern zuordnen. Nach Abs. 2 findet im Übrigen das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit Anwendung. Gemäß § 25 Abs. 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 können Gemeinden und Landkreise vereinbaren, dass eine der beteiligten Körperschaften bestimmte Aufgaben für alle Beteiligten erfüllt, insbesondere den übrigen Beteiligten die Mitbenutzung einer von ihr betriebenen Einrichtung gestattet. Durch die Vereinbarung gehen das Recht und die Pflicht der übrigen Körperschaften zur Erfüllung der Aufgaben auf die übernehmende Körperschaft über (sog. delegierende Vereinbarung in Abgrenzung zu der in der aktuell gültigen Fassung zusätzlich möglichen mandatierenden Vereinbarung). Dies bedeutet die Übernahme der kompletten Erfüllungsverantwortung - auch im Außenverhältnis - durch die übernehmende Gebietskörperschaft in Bezug auf die betreffende Aufgabe (vgl. Pautsch/Schenek/Zimmermann, GKZ BW, § 25 Rn. 7,12 m.w.N.; Ader/Pautsch/Faiß/Stehle/Waibel, GKZ, Mai 2021, § 25 Ziffer 3; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 3 ff.).

72

Ausgehend von diesen gesetzlichen Vorgaben ist die Verpflichtung zur Beseitigung des streitbefangenen Abfalls nicht vom Beigeladenen auf den Beklagten übergegangen. Nach Auslegung der Vereinbarung - auch unter Heranziehung der vertragsbegleitenden Umstände - kann ein entsprechender übereinstimmender Wille der Vertragsparteien nicht festgestellt werden.

73

Öffentlich-rechtliche Verträge sind gemäß § 62 Satz 2 LVwVfG nach den allgemeinen Auslegungsregeln für Willenserklärungen und Verträge in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB auszulegen (vgl. VGH BW, Urteil vom 10.03.2021 - 5 S 1672/18 -, juris Rn. 29 m.w.N.). Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften (§ 133 BGB analog); Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern (§ 157 BGB analog). Danach bildet der Wortlaut den Ausgangspunkt für die Auslegung eines Vertrages; gleichzeitig gilt aber auch, dass ein übereinstimmender Wille dem Wortlaut vorgeht, selbst wenn er im Inhalt der Erklärung keinen oder nur einen unvollkommenen Ausdruck gefunden hat (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 6.88 -, juris Rn. 15; BGH, Urteil vom 06.12.2017 - VIII ZR 219/16 -, juris Rn. 29). Bei der Willenserforschung sind der mit der Absprache verfolgte Zweck und die Interessenlage der Parteien zu berücksichtigen, daneben die sonstigen Begleitumstände, soweit sie den Sinngehalt einer Erklärung erhellen können (vgl. BGH, Urteil vom 27.9.2017 - VIII ZR 271/16 -, juris Rn. 30 m.w.N.). Dabei sind empfangsbedürftige Willenserklärungen so auszulegen, wie sie der Empfänger nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen musste (vgl. BGH, Urteil vom 27.01.2010 - VIII ZR 58/09 -, juris Rn. 33).

74

Hieran gemessen hat der Beklagte zur Überzeugung der Kammer die Verpflichtung zur Beseitigung thermisch nicht behandelbarer Abfälle aus dem Zuständigkeitsbereich des Beigeladenen nicht uneingeschränkt übernommen, sondern sich lediglich dazu verpflichtet, im Landkreis K anfallende Abfälle auf der Deponie H zu beseitigen, die vom jeweils aktuellen Umfang der Deponiezulassung erfasst sind. Denn nach Auslegung der Vereinbarung - auch unter Heranziehung der vertragsbegleitenden Umstände - kann ein entsprechender übereinstimmender Wille der Vertragsparteien zu einem unbeschränkten Aufgabenübergang nicht festgestellt werden.

75

Dem Wortlaut der Vereinbarung ist nur eine auf den Zulassungsumfang der Deponie H beschränkte Verpflichtung zu entnehmen. Gemäß dem die Grundpflichten des Vertrages definierenden § 1 der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hat der Beklagte die Verpflichtung zur Ablagerung übernommen, „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie und nach den Bestimmungen der Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) vom 20.02.2001 (BGBl. I S. 305) und der DepV auf Deponien der Deponieklasse II (DK II) abgelagert werden dürfen“. Die Verwendung der Konjunktion „soweit“ stellt sowohl im juristischen Kontext als auch im allgemeinen Sprachgebrauch eine Begrenzung auf bestimmte Themenbereiche dar und konkretisiert etwas zuvor nur allgemein Bezeichnetes. Vorliegend grenzt sie die Pflichtenübernahme mit der Formulierung „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (...) abgelagert werden dürfen“ auf den konkreten Zulassungsumfang der Deponie H ein. Mit der Formulierung „nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie“ ist die konkrete Zulassung der Deponie H sowie deren Umfang gemeint und soll nicht - wie die Klägerin meint - lediglich auf die Zulassung als Deponie der Klasse II abgezielt werden. Dies leitet sich daraus ab, dass der mit „soweit“ eingeleitete Halbsatz an dessen Ende als - kumulative - Voraussetzung die Zulässigkeit der Ablagerung der Abfälle auf der Deponieklasse II benennt. Diese Voraussetzung liefe gänzlich leer, wäre bereits die Inbezugnahme auf die „Zulassung der Deponie“ einzig zum Zweck der Bestimmung der Deponieklasse erfolgt. Der Einschränkung „soweit die Abfälle nach der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie (...) abgelagert werden dürfen“ kann damit nur dann ein eigenständiger Bedeutungsgehalt zukommen, wenn mit dieser Wendung nicht lediglich die im Verlauf des § 1 der Vereinbarung noch explizit erwähnte Zulassung der Deponie nach ihrer Deponieklasse gemeint ist.

76

Soweit die Klägerin gegen eine auf den Zulassungsumfang der Deponie begrenzte Aufgabenübertragung einwendet, weder in der Überschrift noch in der Präambel sei eine solche Einschränkung der vertraglichen Vereinbarung vermerkt, vermag dies kein anderes rechtliches Ergebnis zu rechtfertigen. So entspricht es herkömmlichen Vertragsaufbautechniken, in der Überschrift eines solchen Dokuments lediglich schlagwortartig den Inhalt der sodann folgenden, inhaltlich zu konkretisierenden Vereinbarung wiederzugeben. Auch der Zweck einer Präambel dient nicht dazu, die Hauptleistungspflichten des Vertrages im Detail zu beschreiben, sondern lediglich, den Anlass des Vertragsschlusses und die Intention der Vertragsschließenden niederzulegen.

77

Das Ergebnis einer Pflichtenübernahme des Beklagten, die auf von der Deponiezulassung umfasste Abfälle beschränkt ist, vermag auch unter Berücksichtigung von § 2 Abs. 2 der Vereinbarung zu bestehen. Insoweit überzeugt das Vorbringen der Klägerin nicht, wonach die dortige Formulierung „Der E schafft die satzungs- und genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen für die Annahme dieser Abfälle aus dem Landkreis K insbesondere hinsichtlich der notwendigen Erweiterung des Einzugsgebietes der Deponie H“ anzeige, dass der Beklagte die Beseitigungspflichten vollumfänglich übernommen habe und bezüglich noch nicht von der Deponiezulassung umfasster Abfälle eine Erweiterung derselben erwirken müsse. Gegen ein solches Verständnis spricht bereits der Wortlaut. Da § 2 selbst keine Definition der anzunehmenden Abfälle vornimmt, kann die Formulierung „dieser Abfälle“ nur so verstanden werden, dass die Klausel auf § 1 der Vereinbarung und den dort definierten Umfang der Hauptpflichten Bezug nimmt. Wie oben bereits dargelegt ergibt die Auslegung von § 1 gerade nicht, dass eine unbeschränkte Pflichtenübernahme erfolgt ist, sondern dass diese vielmehr auf den Umfang der aktuell gültigen Deponiezulassung beschränkt ist. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass § 2 inhaltlich den Themenkreis „Deponiezulassung und notwendige Genehmigungen“ betrifft. Dies gilt jedoch nur innerhalb des von § 1 der Vereinbarung gesteckten Rahmens. Dass § 2 Abs. 2 nicht als Erweiterung der Hauptleistungspflichten der Vertragsparteien zu verstehen ist, ergibt auch dessen systematische Stellung im Rahmen der Vertragsurkunde. Denn auch insoweit entspricht es herkömmlicher Vertragstechnik, die Hauptpflichten in § 1 zu definieren, wohingegen die vertraglichen Nebenpflichten in den darauffolgenden Bestimmungen aufgeführt werden. Diesem Verständnis kann auch nicht entgegengehalten werden, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 2 der Vereinbarung, insbesondere die Einholung von Genehmigungen, leerliefe. Denn die Klausel benennt das von den Vertragsparteien in den Blick genommen Regelbeispiel der „genehmigungsrechtlichen Voraussetzungen“ bereits selbst: die Erweiterung des Einzugsbereichs der Deponie. Diese ist im Nachgang des Abschlusses der Vereinbarung beantragt und genehmigt worden. Als Ergebnis der Auslegung des Vertrags kann mithin die beschränkte, am Umfang der Deponiezulassung orientierte Pflichtenübernahme des Beklagten im Hinblick auf die Beseitigung von Abfällen festgehalten werden.

78

Dieses Ergebnis wird durch die Angaben der in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen Y und Z, die an der Ausarbeitung der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 maßgeblich persönlich beteiligt waren, vollumfänglich gestützt. So haben die Zeugen Y und Z jeweils - inhaltlich im Wesentlichen übereinstimmend - überzeugend bekundet, dass es für beide Seiten des Vertrags „selbstverständlich Grundlage ihrer Verhandlungen und der späteren Vereinbarung“ gewesen sei, dass der Beklagte die Aufgabe der Beseitigung der im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle nur insoweit übernehme, als die Zulassung der Deponie H - konkret deren Abfallartenkatalog - reiche. Dies sei Grundgedanke des Vertrages gewesen und in § 1 der Vereinbarung niedergelegt. Da es sich hierbei nach den übereinstimmenden Angaben beider Zeugen um die Arbeitsgrundlage gehandelt habe, habe insoweit auch kein Diskussionsbedarf bestanden, was schlüssig erklärt, weshalb in den Verwaltungsakten diesbezüglich keine Erklärungen vorhanden sind. Einzig Menge und Preis seien fraglich gewesen, was sich anhand der Akten ebenfalls nachvollziehen lässt. Dass der konkrete Zulassungsumfang nach dem übereinstimmenden Parteiwillen entscheidend ist, wird auch durch die weiteren Angaben des Zeugen Y gestützt, wonach in Anwendung von § 2 Abs. 2 vor Invollzugsetzung der vertraglichen Vereinbarung am 01.06.2005 auf Wunsch des Beigeladenen einzelne Abfallschlüssel - nicht hingegen der hier streitige 170101 - zum Abfallartenkatalog der Deponie H hinzugefügt worden seien.

79

Auch wenn der Zeuge Y den Eindruck erweckt hat, sich mit den Vertretern des Beklagten bereits in Vorbereitung der mündlichen Verhandlung inhaltlich vertieft ausgetauscht zu haben, und er die ihm gestellten Fragen zum Teil nur ausweichend beantwortet hat, so bleiben keine vernünftigen Zweifel der Kammer daran, dass die von ihm getroffene, oben dargestellte Kernaussage einer von den Vertragsparteien gewollten qualitativ begrenzten Pflichtenübernahme zutreffend ist. Es mag einer gewissen Nervosität des Zeugen geschuldet gewesen sein, dass sich die Vernehmung aufgrund des teilweise ausweichenden Antwortstils des Zeugen etwas langwidrig gestaltete. Jedoch hat der Zeuge Y die dargestellte Kernaussage mehrfach - auch ohne diesbezügliche ausdrückliche Nachfrage - durch eigene Gedankengänge und unter Ausschöpfung seines Erinnerungsvermögens bekräftigt. Vernünftige Zweifel daran, dass diese Angaben, die auch durch den Akteninhalt und die Angaben des Zeugen Z gedeckt sind (zu beidem sogleich), glaubhaft sind, bestehen daher nicht. Auch hinsichtlich des Zeugen Z bestehen keine solchen Zweifel. Der in jeder Hinsicht glaubwürdige Zeuge beantwortete in einer überzeugenden und stringenten Art und Weise die ihm gestellten Fragen. Er ließ keinen Zweifel an seiner wahrheitsgemäßen Aussage aufkommen und bestätigte im Wesentlichen inhaltlich die Angaben des Zeugen Y.

80

Auch unter Heranziehung der Begleitumstände und sonstigen Erkenntnismittel, insbesondere der in den beigezogenen Verwaltungsakten enthaltenen Dokumente, kann ein anderslautender Vertragsparteiwille nicht zur Überzeugung der Kammer festgestellt werden. Insbesondere lässt sich das Gegenteil des hier durch Vertragsauslegung und anhand der Zeugenbekundungen gewonnenen Ergebnisses anhand der Verwaltungsvorgänge nicht feststellen:

81

So hat der Beigeladene dem Beklagten zur ungefähren Mengenbestimmung Statistiken über den Anfall thermisch nicht behandelbarer Abfälle der Jahre 1999 bis 2002 sowie eine Prognose für 2003 übersandt. Diesem Zahlenwerk lag indes keine trennscharfe Zuordnung zu einzelnen Abfallschlüsseln zugrunde, sondern erfolgte einzig unter textlicher Beschreibung der Abfälle (z.B. Baustellenabfälle, Sandfanggut, produktionsspezifische Abfälle). Gleichwohl bekräftigt es das obige, durch Auslegung gewonnene Ergebnis. Die beispielhafte Aufzählung der von den Vertragsparteien in den Blick genommenen Abfälle verdeutlicht, dass der hier zur Entscheidung stehende Sachverhalt nicht Gegenstand der Überlegungen im Jahr 2004 gewesen sein kann. Denn erst nach der Nuklearkatastrophe von Fukushima im Jahr 2011 und der daran anknüpfenden Änderungen der Politik im Hinblick auf die Gewinnung von Nuklearenergie sind Fragen zur Entsorgung von Abfällen aus stillgelegten kerntechnischen Anlagen überhaupt aufgekommen. Dass der Beklagte entsprechende Aufgaben bereits im Jahr 2004 übernommen haben wollte, erscheint - auch im Hinblick auf den Umfang und die Dauer der Entsorgungsaufgaben - fernliegend.

82

Für das seitens der Vertragsparteien angenommene Verständnis einer auf den Zulassungsumfang der Deponie H begrenzten Verpflichtung des Beklagten spricht auch der seitens des Beigeladenen vorgenommene Satzungsausschluss für Abfälle, die nicht in den vom Beigeladenen genutzten Deponien ablagerbar sind (vgl. § 5 der Abfallwirtschaftssatzung des Landkreises K). Denn eine solche Regelung ergibt rechtlich nur Sinn - und ist mit Blick auf § 26 GKZ auch rechtlich nur möglich -, wenn die Verantwortlichkeit für die Abfallbeseitigung hinsichtlich der betroffenen Abfälle - im Zeitpunkt der Einführung des Entsorgungsausschlusses - noch beim Beigeladenen liegt.

83

Weiter steht dem Auslegungsergebnis nicht entgegen, dass sich die Vertragsparteien ausweislich der Verwaltungsvorgänge wechselseitig vor Abschluss der Vereinbarung Kataloge der in ihren Deponien jeweils ablagerungsfähigen Abfallschlüssel übersandt haben, die naturgemäß unterschiedlichen Umfangs waren. Aktenvermerke über die konkreten Hintergründe der jeweiligen Übersendung sowie der damit etwaig verbundenen Folgen sind nicht vorhanden. Auch die diesbezüglichen Angaben der in der mündlichen Verhandlung vernommenen Zeugen waren nicht eindeutig. So vermochte sich der Zeuge Y an die Gründe der Übersendung der jeweiligen Abfallschlüsselkataloge nicht zu erinnern. Der Zeuge Z bekundete zwar, dass der Beigeladene damit habe abgleichen wollen, ob die seitens seiner langjährigen Kunden zur Beseitigung anfallenden Abfälle weiterhin auch durch die Deponie H abgedeckt gewesen seien. Zur Frage, ob im Zeitraum vor dem Vertragsabschluss Kunden tatsächlich Abfälle angeliefert hätten, die nicht vom Zulassungsumfang - konkret vom Abfallartenkatalog - der Deponie H gedeckt gewesen seien, konnte der Zeuge Z allerdings keine Angaben machen.

84

Ferner lassen die Schreiben des Beklagten vom 19.04.2004 - unterzeichnet von Herrn Y - sowie des Beigeladenen vom 13.04.2004 - unterzeichnet von Herrn Z - an das Regierungspräsidium Karlsruhe, mit welchen beide Vertragsparteien - ohne qualitative Einschränkungen vorzunehmen - unter anderem erklärten, mit der Vereinbarung „für die genannten Abfälle die Aufgabenerledigung für den Landkreis K zu übernehmen“, bzw., dass die „gesamte Entsorgung dieser Abfallart“ übernommen werde, nicht den Schluss zu, die Vertragsparteien hätten sich - entgegen dem Wortlaut von § 1 der Vereinbarung - auf einen qualitativ uneingeschränkten Aufgabenübergang geeinigt. Denn diese Schreiben sind bezogen auf eine Anfrage des Regierungspräsidiums hinsichtlich einer mengenmäßigen Begrenzung der anzunehmenden Abfälle erfolgt. Dies bestätigten die Zeugen übereinstimmend. So ist den betreffenden Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe zwar keine verschriftlichte Anfrage an die beiden Landkreise zu entnehmen, weil die Anfrage telefonisch erfolgte und diesbezüglich kein Aktenvermerk gefertigt wurde. Jedoch lässt die Gesamtschau des insoweit maßgeblichen Akteninhalts keinen anderen Schluss zu, als dass die Anfrage ausschließlich zu den Annahmemengen erfolgte. In den Akten des Beklagten (Akte ... ) ist ein Vermerk über ein Telefonat am 07.04.2004 enthalten, aus welchem sich ergibt, dass einzig die Mengenbegrenzung seitens des Regierungspräsidiums moniert wurde, indem der Hinweis erfolgte, „(...) dass nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechte und Pflichten aus dieser Vereinbarung auf die übernehmende Körperschaft übergingen und somit keine Mengenbegrenzung der aus K bei uns anzuliefernden Abfälle zulässig sei“. Insbesondere lässt sich dem Passus keine Beanstandung hinsichtlich einer etwaigen qualitativen Einschränkung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung entnehmen. Denn die Formulierung, dass „(...) nach § 25 Abs. 1 GKZ alle Rechte und Pflichten (...) übergehen (...)“, ist untrennbar mit der sodann im Vermerk erwähnten mengenmäßigen Begrenzung verbunden.

85

Dieses Verständnis des Inhalts der Anfrage des Regierungspräsidiums wird durch dessen Verwaltungsakten bestätigt. Zwar ist der kurze handschriftliche Vermerk vorhanden: „evtl. Vorbehalt in Genehmigung, dass gänzlicher Aufgabenübergang“ (Akte ...). Dieser pauschale Hinweis wird auf der Folgeseite jedoch wie folgt konkretisiert: „auf Abfallmengen begrenzte Aufgabenübertragung geht nicht“ sowie der Passus „ansonsten öfftl.-rechtl. Vertrag, der jedoch ausschreibungspflichtig ist“. Diese beiden Hinweise nehmen unzweideutig auf die Problematik einer mengenmäßigen Begrenzung sowie ein den Mengen immanentes Ausschreibungserfordernis Bezug. Auch der Aktenvermerk vom 07.04.2004 auf Seite 23 der Akte lässt keinen Schluss darauf zu, dass das Regierungspräsidium rechtliche Zweifel an einer qualitativ eingeschränkten Aufgabenübertragung hatte. Denn auch hier ist der mengenmäßige Bezug der Anfrage deutlich, indem auf Überkapazitäten und damit einhergehende Nachverhandlungen des Preises eingegangen wurde. Diesen Anfragekontext des Regierungspräsidiums im Blick hält der Beigeladene mit Schreiben vom 13.04.2004 ausdrücklich fest, dass die „benannte Gesamtmenge von 5.000 Mg auch die Gesamtmenge der im Landkreis K noch jährlich zu erwartenden thermisch nicht behandelbaren Beseitigungsabfälle darstellt“; zudem „dient die angegebenen Jahresmenge von 5.000 Mg nur zu Kalkulationszwecken für den übernehmenden E“. Schließlich lässt sich dem Schreiben des Beklagten vom 19.04.2004 ein eindeutiger mengenmäßiger Bezug entnehmen, indem bestätigt wird, „dass die in § 1 genannte Menge nur zu Kalkulationszwecken angeführt wurde“.

86

Es bleibt festzustellen, dass das Verständnis - eines dem Umfang nach zwar begrenzten, insoweit aber befreienden Pflichtenübergangs - von Gesetzes wegen nicht ausgeschlossen ist. Die insoweit maßgeblichen Vorschriften des § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 und § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 enthalten keine Einschränkung dahingehend, dass nicht auch lediglich Teile kommunaler Aufgaben übertragen werden könnten. Gemäß § 25 Abs. 1 GKZ in der damaligen Fassung sind grundsätzlich alle kommunalen Aufgaben, zu deren Erfüllung oder Erledigung die kommunalen Aufgabenträger berechtigt oder verpflichtet sind, übertragbar. Gegenstand der Vereinbarung kann wie bei den Zweckverbänden oder den gemeinsamen selbständigen Kommunalanstalten grundsätzlich jede kommunale Aufgabe sein. Es können eine oder auch mehrere Aufgaben ganz oder teilweise übertragen werden. Entscheidend ist, dass eine bestimmte Aufgabe stets nur von einem Beteiligten und gerade nicht von mehreren Beteiligten übernommen werden kann, was aus dem Erfordernis der Rechtssicherheit folg (vgl. Pautsch/Schenek/Zimmermann, Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ) Baden-Württemberg, § 25 Rn. 7 und 12 m.w.N.; Ader/Pautsch/Faiß/Stehle/Waibel, GKZ, Stand: Mai 2021, § 25 Ziffer 3; Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 3 ff.).

87

Bei der vorliegend in Rede stehenden Aufgabe der Beseitigung der im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle, soweit diese von der Zulassung der Deponie H umfasst sind, handelt es sich um einen nach § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 i.V.m. § 25 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 übertragbaren, bestimmten Teil einer dem Beigeladenen von Gesetzes wegen obliegenden Aufgabe der Abfallbeseitigung (§ 15 KrW-/AbfG in der Fassung vom 27.09.1994 i.V.m. § 6 Abs. 1 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996). Der Zulässigkeit der Übertragung dieses konkreten Aufgabenteils steht insbesondere nicht entgegen, dass es sich - neben der Verwertung - lediglich um einen Ausschnitt des den Stadt- und Landkreisen obliegenden kommunalen Aufgabenbereichs der Abfallentsorgung handelt. Denn der Wortlaut der maßgeblichen Normen lässt ausdrücklich auch die Übertragung von Teilaufgaben zu. Auch, dass die Aufgabe der Abfallbeseitigung nicht gänzlich durch den Beklagten übernommen, sondern lediglich auf die konkret vom Zulassungsumfang der Deponie H gedeckten Abfälle beschränkt ist, steht im Einklang mit der Ermächtigung in § 25 Abs. 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998. Denn das insoweit maßgebliche Kriterium der Bestimmtheit zur Vermeidung von Rechtsunsicherheiten ist gewahrt. Insbesondere tritt hinsichtlich der konkret vom Zulassungsumfang der Deponie H erfassten Abfälle insofern keine Rechtsunsicherheit ein, als diesbezüglich keine doppelte Zuständigkeit bestehen kann.

88

Unschädlich ist insoweit auch, dass der Vertragstext einzig auf „§ 25 des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit [GKZ] i.d.F. vom 16.07.1998“ Bezug nimmt. Insbesondere konnte mit der alleinigen Zitierung dieser Norm jedenfalls keine vertragliche Abbedingung des Inhalts des § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 einhergehen. Bei § 7 LAbfG in der Fassung vom 15.10.1996 handelt es sich im Verhältnis zu § 25 GKZ in der damaligen Fassung um die speziellere Norm. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 2 LAbfG in der damaligen Fassung, wonach „im Übrigen das Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit Anwendung“ findet, als auch unter Heranziehung des Willens des Gesetzgebers, wonach die Regelung des § 7 LAbfG in der damaligen Fassung an die Vorschriften des Gesetzes über Kommunale Zusammenarbeit anknüpfen, die nach Absatz 2 anzuwenden sind, soweit in Absatz 1 keine besonderen Regelungen getroffen sind (vgl. LT-Drs. 10/1924, S. 42). Im Übrigen fehlt es für das Verständnis der Klägerin, an der alleinigen Zitierung von § 25 GKZ könne der Willen der Vertragsparteien festgemacht werden, dass nicht nur ein an der Deponiezulassung orientierter - begrenzter - Übergang von Beseitigungspflichten auf den Beklagten, sondern eine vollständige Aufgabenübertragung erfolgen solle, jedenfalls an greifbaren Anhaltspunkten für einen dementsprechenden übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien.

89

Darüber hinaus vermochte auch die nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 i.V.m. § 28 Abs. 2 GKZ in der Fassung vom 16.09.1974 erforderliche und hier erteilte Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde keine Modifikation des Umfangs des Aufgabenübergangs herbeizuführen. Denn die Vereinbarung ist durch das Regierungspräsidiums Karlsruhe am 14.06.2004 mit dem oben herausgearbeiteten Willen der Vertragsparteien genehmigt geworden. Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt insbesondere das der Genehmigung beigefügte Anschreiben keine Rückschlüsse auf den qualitativen Umfang der Aufgabenübertragung zu. Dies gilt zum einen bereits aufgrund der Tatsache, dass die Genehmigung selbst, bei der es sich um einen Verwaltungsakt handelt (vgl. Kunze/Hekking, GKZ, § 25 Rn. 14), im Vergleich zum hier dargestellten Inhalt der Vereinbarung keine Modifikationen enthält. Auch die dem Anschreiben zur Genehmigung enthaltene Formulierung, diese werde seitens des Regierungspräsidiums Karlsruhe „auf der Grundlage erteilt (...), dass im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung die Aufgabe der Entsorgung thermisch nicht behandelbarer Beseitigungsabfälle aus dem Landkreis K gänzlich auf den E übergeht“, enthält bei genauerer Betrachtung keine Abweichung vom bereits dargestellten Willen der Vertragsparteien. Denn die Gesamtschau der anlässlich der Genehmigungserteilung erstellten Dokumente macht deutlich, dass der Hinweis nicht qualitativ, sondern quantitativ zu verstehen ist. Dies ergibt sich zum einen - wie bereits oben ausgeführt - aus den dem Anschreiben vorangegangenen Anfragen des Regierungspräsidiums Karlsruhe an die Vertragsparteien sowie deren Zustimmung hinsichtlich einer Mehrmengenannahme. Zum anderen lässt sich dem der Genehmigung sowie dem Anschreiben vom 14.06.2004 beigefügten Vermerk (vgl. Akte ...) entnehmen, dass Bedenken seitens des Regierungspräsidiums ausschließlich mit Blick auf eine Mengenbegrenzung bestanden, die aufgrund der oben bereits erwähnten Schreiben der Vertragsparteien ausgeräumt wurden. Ausdrücklich wird im Rahmen des Vermerks eine teilweise Aufgabenübertragung gebilligt.

90

Für ein solches Verständnis des Regierungspräsidiums spricht auch, dass dieses mit Genehmigung vom 18.04.2005 den Entsorgungsausschluss des Beigeladenen für in seinem Gebiet anfallende, aber nicht von den Zulassungen der von ihm genutzten Deponien umfasste Abfälle gebilligt hat. Denn zum einen wäre ein solcher Ausschluss nicht notwendig, wenn auch das Regierungspräsidium von einem gänzlichen Aufgabenübergang hinsichtlich aller im Landkreis K anfallenden thermisch nicht behandelbaren (inerten) Abfälle ausginge. Zum anderen obläge dem Beigeladenen bei einem unterstellten vollständigen Aufgabenübergang in Anwendung von § 26 GKZ auch nicht mehr das nötige Satzungsrecht, sodass ein solcher Ausschluss nicht hätte erfolgen und gleichsam von der Rechtsaufsichtsbehörde nicht hätte genehmigt werden dürfen.

91

Selbst wenn unterstellt würde, das Regierungspräsidium Karlsruhe habe mit dem Hinweis im Anschreiben zur Genehmigung vom 14.06.2004 zum Ausdruck bringen wollen, dass auch in qualitativer Hinsicht eine gänzliche Aufgabenübertragung seitens der Rechtsaufsichtsbehörde gewollt gewesen sei, änderte dies nichts am - allein auf dem übereinstimmenden Parteienwillen beruhenden - Umfang des Aufgabenübergangs. Denn die Rechtsaufsichtsbehörde kann nach der Systematik von § 25 Abs. 4 Satz 1 GKZ in der Fassung vom 16.07.1998 i.V.m. § 28 Abs. 2 GKZ in der Fassung vom 16.09.1974 einzig die Genehmigung zu einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erteilen oder diese versagen. Eine Inhaltsmodifikation der Vereinbarung obliegt ihr im Rahmen der Genehmigungserteilung nicht, sodass es ihr nicht möglich ist, ein von ihr gebildetes, nicht dem Willen der Vertragsschließenden entsprechendes Aliud zu erschaffen und gleichsam zu genehmigen. Das Auseinanderfallen des Willens der Vertragsschließenden und der Intention der Rechtsaufsichtsbehörde muss in einem solchen Fall regelmäßig zur Versagung der Genehmigung und der Aufforderung der Vertragsparteien führen, einen nach Ansicht der Rechtsaufsichtsbehörde den Anforderungen des § 25 Abs. 1 GKZ genügenden Vertragsinhalt auszuhandeln.

92

Dies gilt trotz der Tatsache, dass dem Beklagten in der Konsequenz ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht dahingehend zukommt, was vom Umfang der Vereinbarung umfasst ist, indem er die Zulassung der Deponie ausweitet oder nicht, und er damit sowohl über seinen Pflichtenkreis als auch über die Stellung des Beigeladenen als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bestimmen kann. Die Kammer verkennt insoweit nicht, dass für Dritte - hier die Klägerin - damit rechtliche Schwierigkeiten einhergehen, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht zweifelsohne feststeht. Wenn man die - sich auch anhand des vorliegenden Verfahrens - zeigenden Risiken von divergierenden Vertragsauslegungen jedoch als so hoch einstufen wollte, dass die öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit den Geboten der Bestimmtheit und Transparenz nicht mehr in Einklang zu bringen wäre oder eine Teilbarkeit der Entsorgungsaufgabe orientiert am Zulassungsumfang der Deponie aus Rechtsgründen ablehnen wollte, so führte dies nicht zu einer den Vertrag erhaltenden Aufstockung des vom Beklagten übernommenen Pflichtenkreises, sondern dazu, dass der Vertrag von Rechts wegen unwirksam wäre und der Beigeladene der zuständige öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für die Beseitigung sämtlicher Abfälle geblieben wäre.

93

b) Da hinsichtlich des übernommenen Pflichtenkreises mithin auf den Umfang der Deponie abzustellen ist, besteht keine vertragliche Verpflichtung des Beklagten, die streitbefangenen Abfälle zu beseitigen. Denn der Beton mit dem Abfallschlüssel 170101 ist vom Umfang der Zulassung der Deponie nicht erfasst.

94

Zunächst ist festzustellen, dass es sich bei der in § 1 der Vereinbarung enthaltenen Verweisung auf die „abfallrechtliche Zulassung der Deponie“ um eine dynamische Verweisung auf die jeweils aktuellste Fassung der Deponiezulassung handelt. Zwar lässt der Wortlaut der Vereinbarung insoweit keinen eindeutigen Schluss zu. Jedoch spricht hierfür die Ausgestaltung derselben als auf unbegrenzte Zeit geschlossenes Dauerschuldverhältnis. Dieses Ergebnis entspricht mit Blick auf die gelebte Praxis auch den Vorstellungen der Vertragsschließenden. Denn im Verlauf der Geltung der Vereinbarung haben die Zulassung der Deponie H ebenso wie die rechtlichen Rahmenbedingungen (Aktualisierung des KrWG, Neufassung des LKreiWiG) zahlreiche Änderungen erfahren, die - obwohl dies § 5 Ziffer 2 der Vereinbarung vorsähe - nicht jeweils Gegenstand einer Änderungsvereinbarung geworden sind. Vielmehr wurde der Vertrag über nunmehr 18 Jahre hinweg praktiziert, in denen lediglich eine einzige, auf den Annahmepreis bezogene Vertragsanpassung vorgenommen wurde. Dies lässt darauf schließen, dass (stillschweigend) eine dynamische Verweisung gewollt war. Zumindest indem die Vertragsparteien die Nachtragsvereinbarung des Jahres 2019 abgeschlossen und keine Klarstellung hinsichtlich des Verweises in § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 vorgenommen haben, sondern vielmehr ihre Fortgeltung - mit Ausnahme des Annahmepreises - bestimmt haben (vgl. Art. 3 der Nachtragsvereinbarung), haben sie die zwischenzeitlichen Änderungen der Zulassung konkludent gebilligt und zum Ausdruck gebracht, dass eine dynamische Verweisung in § 1 der Vereinbarung des Jahres 2004 gewünscht war.

95

Hinsichtlich des Umfangs der abfallrechtlichen Zulassung der Deponie im Sinne von § 1 der Vereinbarung ist nicht die technische Eignung der Deponie zur Aufnahme bestimmter Abfälle maßgeblich, sondern der konkrete Umfang der Genehmigung in Form der Zulassung bestimmter Abfallarten, konkretisiert im jeweils aktuell geltenden Abfallartenkatalog. Hierfür sprechen sowohl der Wortlaut der Vereinbarung als auch der Wille der Vertragsschließenden. Zudem entspricht dieses Verständnis der Praxis der Genehmigungsbehörde und der Systematik des KrWG und der DepV.

96

Wie im Rahmen der Vertragsauslegung bereits ausgeführt streitet für die Maßgeblichkeit des konkreten Abfallartenkatalogs im Gegensatz zur bloßen Maßgeblichkeit der technischen Eignung in Form der Zuordnung zu den jeweiligen Deponieklassen nach der DepV schon der Wortlaut des § 1 der Vereinbarung. Zudem spricht für ein solches Verständnis der Wille der Vertragsparteien. Sowohl der Zeuge Z als auch der Zeuge Y haben in der mündlichen Verhandlung keinen Zweifel daran gelassen, dass beide jeweils den aktuell geltenden Abfallartenkatalog der Deponie H als Grundlage der Vereinbarung gesehen haben. Dies sei für beide Vertragsparteien so selbstverständlich gewesen, dass hierüber weder diskutiert worden sei noch Aufzeichnungen gefertigt worden seien. Der Wille der Vertragsschließenden wird zuletzt auch durch die ständige Zulassungspraxis des Regierungspräsidiums Karlsruhe bestätigt. So lassen sich der dem Gericht vorliegenden Betriebsakte der Deponie H zahlreiche Änderungsanzeigen dahingehend entnehmen, dass eine jede neu zur Ablagerung auf der Deponie H in Betracht kommende Abfallart gemeldet und diese jeweils im Einzelfall genehmigt und zum Kanon des aktuell geltenden Abfallartenkatalogs hinzugefügt wurde. Der Abfallkatalog in der jeweils neuen - genehmigten Fassung - wurde in der Vergangenheit den Änderungsgenehmigungen auch beigefügt; beispielhaft ist die Genehmigung vom 09.05.2014 zu nennen.

97

Die der Benennung von Abfallschlüsseln für den Umfang der Zulassung von Seiten der Vertragsparteien beigemessene konstitutive Wirkung entspricht auch der Systematik des Gesetzes. Dies verdeutlicht § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Denn der dort normierte Anlagenbenutzungszwang ist nur erfüllt, wenn die Anlage zu den genannten Zwecken auch zugelassen ist. Dies bezieht sich nicht nur auf die abstrakte Eignung der Anlage als solcher, sondern auch, wie die Wendung „dafür“ in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG verdeutlicht, auf Gegenstand und Umfang der Zulassung, etwa die zugelassenen Abfallarten und -mengen oder die Beseitigungstechnik (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14; Schomerus, in: Jacobi/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 7; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 33, 37).

98

Das Verständnis einer den jeweiligen Abfallschlüsseln zukommenden konstitutiven Wirkung wird ebenfalls von den sowohl zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses als auch zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Maßgaben der DepV gestützt. So kommt den Abfallschlüsseln nicht lediglich eine die Bezeichnung von Abfällen vereinheitlichende Funktion zu. Vielmehr lässt sich den Vorschriften der DepV, konkret dem damaligen § 22 Abs. 1 Nr. 6 in der Fassung vom 24.07.2002 sowie dem wortgleichen § 21 Abs. 1 Nr. 6 DepV in der Fassung vom 20.07.2017, entnehmen, dass die zuständige Behörde im Planfeststellungsbeschluss oder in der Plangenehmigung nach § 35 Abs. 2 oder Abs. 3 KrWG neben der Deponieklasse auch die Abfallarten durch Angabe der Abfallschlüssel und Abfallbezeichnungen nach der Anlage zur AVV anzugeben hat. Damit handelt es sich bei diesen Angaben um zwingende Mindestanforderungen an den Inhalt einer Genehmigung, was verdeutlicht, dass die konkreten Abfallschlüssel die Planfeststellung bzw. Plangenehmigung der einzelnen Deponieklassen erst konstitutiv auskleiden und den Kern des deponierechtlich Zulässigen bestimmen.

99

Dies zugrunde gelegt umfasst der Umfang der aktuellen Zulassung der Deponie H den Abfallschlüssel 170101 (Beton) nicht. Der Umfang der aktuellen Zulassung der Deponie H wurde zusammenfassend zuletzt als Anlage 1 der Genehmigung vom 09.05.2014 dargestellt. Diese enthält 56 Abfallschlüssel, wobei in der Kategorie „Beton, Ziegel, Fliesen und Keramik“ der Abfallschlüssel 170101 nicht umfasst ist. Vielmehr beschränken sich die Abfallschlüssel in der genannten Gruppe auf die Schlüssel „170106* Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten“ sowie „170107 Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 170106 fallen“.

100

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist von dem in der Deponiezulassung gelisteten Abfallschlüssel 170107 nicht auch der - nicht gelistete - Abfallschlüssel 170101 mitumfasst. Dem liegt folgende Überlegung zugrunde: Die Abfallschlüssel wirken konstitutiv, was - wie bereits dargelegt - auch dem stoffrechtlichen Verständnis des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, wonach eine Abfallbeseitigungsanlage „dafür“ - gemeint ist der konkrete Abfallschlüssel - zugelassen sein muss. Der in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG verankerte Grundsatz des Anlagenbenutzungszwangs, der eine geordnete Abfallbeseitigung sicherstellen soll, würde umgangen, ließe man das Hineinlesen nicht zugelassener einzelner Abfallschlüssel in bereits zugelassene Abfallschlüssel zu. Darüber hinaus spiegelt dieses Ergebnis auch die bisherige gelebte Praxis der Genehmigungsbehörde wieder. Deren stete Verwaltungsübung ist es, einzelne Abfallschlüssel auf Anzeige hin zuzulassen, soweit diese noch nicht vom Abfallartenkatalog umfasst sind und es sich lediglich um eine unwesentliche Änderung des Deponiebetriebs handelt. Schließlich wird allein dieses Verständnis der Hoheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die von ihm betriebene Einrichtung gerecht. Insbesondere trägt es dessen Planungssicherheit insofern Rechnung als dieser bewusst bestimmte Abfallschlüssel ein- oder ausgeschlossen hat, um seiner Entsorgungspflicht nachzukommen und entsprechende Entsorgungskapazitäten in ausreichendem Maß bereithalten zu können. Diese (Planungs-)Hoheit, die verfassungsrechtlich durch die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG verbürgt ist („Wie“ der Abfallbeseitigung), würde konterkariert, läse man in einen eine Mischfraktion umfassenden Abfallschlüssel die Annahme der jeweiligen Monofraktionen hinein.

101

c) Entgegen der Ansicht der Klägerin vermag auch die auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützte Ausnahmezulassung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2020 i.V.m. der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004 bzw. 2019 kein anderes Ergebnis zu begründen. Denn eine hieraus resultierende Übernahmepflicht hinsichtlich der im Bescheid vom 09.10.2020 genannten Abfälle scheitert vorliegend bereits an der Rechtswidrigkeit der auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung.

102

aa) Für die Ausnahmezulassung ist keine Ermächtigungsgrundlage gegeben.

103

(1) Insbesondere § 28 Abs. 2 KrWG stellt für das Vorgehen des Regierungspräsidiums Karlsruhe - die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des Adressaten des Verwaltungsakts - keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar.

104

Gemäß § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG dürfen Abfälle zum Zweck der Beseitigung nur in den dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (Abfallbeseitigungsanlagen) behandelt, gelagert oder abgelagert werden. Nach § 28 Abs. 2 KrWG kann die zuständige Behörde im Einzelfall unter dem Vorbehalt des Widerrufs Ausnahmen von Absatz 1 Satz 1 zulassen, wenn dadurch das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird.

105

Hinsichtlich des Anwendungsbereichs der Norm bedarf es keiner Entscheidung, ob es sich bei den von der streitgegenständlichen Ausnahmezulassung umfassten Abfällen tatsächlich um solche zur Beseitigung im Sinne von § 28 Abs. 2 KrWG handelt. Denn selbst wenn dies unterstellt würde, stellte § 28 Abs. 2 KrWG nicht die taugliche Ermächtigungsgrundlage dar. Dies fußt darauf, dass die Erteilung einer auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung nicht von Amts wegen „aufgedrängt“ werden kann, vielmehr setzt ein behördliches Tätigwerden einen - hier seitens des Beklagten nicht gestellten - Antrag voraus.

106

Ausgehend hiervon bedarf es auch in diesem Kontext keiner Entscheidung über den in der mündlichen Verhandlung gestellten bedingten Beweisantrag zur Einholung eines Sachverständigengutachtens über die konkrete Beschaffenheit der von der Ausnahmezulassung erfassten Abfälle. Auf diesen kommt es vorliegend nicht rechtserheblich an.

107

Die Notwendigkeit eines Antrags ergibt sich aus den folgenden Überlegungen:

108

(a) Der Beginn des behördlichen Verfahrens ist in § 22 LVwVfG geregelt. Nach dessen Satz 1 entscheidet die Behörde grundsätzlich nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen, ob sie ein Verwaltungsverfahren durchführt (sog. verfahrensrechtliche Offizialmaxime). Dieser Grundsatz (vgl. hierzu kritisch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 9, 15) gilt allerdings gemäß § 22 Satz 2 LVwVfG dann nicht, wenn die Behörde aufgrund gesetzlicher Vorschriften von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden muss (Nr. 1) oder nur auf Antrag tätig werden darf und ein solcher Antrag nicht vorliegt (Nr. 2).

109

Das Antragserfordernis entfaltet insoweit eine Sperrwirkung. Voraussetzung dafür ist, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften vorsehen, dass das Verfahren nur auf Antrag einzuleiten ist bzw. nur auf Antrag eingeleitet werden darf. Dies kann sich auch aus dem Sinn und Zweck einer Regelung, aus dem Zusammenhang oder aus der Sache ergeben (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 22 Rn. 15; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 5. Aufl. 2021, § 22 Rn. 21). Die Annahme eines Antragsverfahrens liegt immer dann nahe, wenn in erster Linie die Interessen des Einzelnen Anlass für das Verfahren geben, weil er die Gewährung einer Genehmigung bzw. einer anderen begünstigenden Rechtsposition begehrt (vgl. Rixen, in: Schoch/Schneider, VerwR, 2. EL Apr. 2022, § 22 VwVfG Rn. 31; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 22 Rn. 26, 28). Hingegen spricht eine Vermutung für das Amtsverfahren, wenn das durchzuführende Verfahren überwiegend öffentlichen Interessen dienen soll, weil die Behörde etwa mit dem Ziel der Gefahrenabwehr, der Lenkung, der Abgabenerhebung oder der Beschaffung sonstiger Leistungen durch Gebote, Verbote oder die Auferlegung von Pflichten tätig werden möchte (vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 16.10.1985 - 11 A 16/84 -, NVwZ 1986, 576, 577 m.w.N.).

110

Neben diesen rein verfahrensrechtlichen Aspekt des Antragserfordernisses treten die Grundsätze des sogenannten mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakts. Der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt, dessen Existenz von den Verwaltungsverfahrensgesetzen vorausgesetzt wird, ist dadurch gekennzeichnet, dass die Antragstellung nicht lediglich verfahrensrechtliche Bedeutung hat, sondern gleichzeitig materielle Entscheidungsvoraussetzung im Sinne eines Zustimmungserfordernisses ist (vgl. etwa Hess. VGH, Urteil vom 07.09.1993 - 11 UE 984/92 -, juris Rn. 34 ff. m.w.N.). In einem solchen Fall ist die Mitwirkung des Betroffenen grundsätzlich Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des materiellen Verwaltungsakts im Sinne einer Rechtsbedingung (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 229 ff. m.w.N.). Ob eine materiell-rechtliche Mitwirkung erforderlich ist, entscheidet das jeweilige Fachrecht. So kann ein Verwaltungsakt auch dann mitwirkungsbedürftig sein, wenn gesetzlich kein Antrag vorgeschrieben ist. Anhaltspunkt für die Annahme einer Mitwirkungsbedürftigkeit ist in Fällen wie diesen, dass es der Verwaltung ohne gesetzliche Ermächtigung verwehrt ist, Berechtigungen und Begünstigungen demjenigen aufzudrängen, der sie nicht wünscht, zumal wenn sie mit direkten oder indirekten Rechtsnachteilen verbunden sind (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 07.09.1993 - 11 UE 984/92 -, juris Rn. 34 ff. m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 23.02.1987 2 A 2394 -, NVwZ 1988, 272; Engel/Pfau, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 22 Rn. 42 m.w.N.).

111

(b) Hieran gemessen sprechen die Gesetzessystematik und der Sinn und Zweck des § 28 Abs. 2 KrWG dafür, dass die Erteilung einer Ausnahmezulassung von einem - verfahrensrechtlichen und materiell rechtlichen - Antragserfordernis des Betroffenen abhängt. Ohne einen solchen Antrag tritt eine Sperrwirkung des Tätigwerdens der Behörde auf Grundlage von § 28 Abs. 2 KrWG ein, weshalb ein solches Vorgehen rechtswidrig ist.

112

Hierzu im Einzelnen:

113

§ 28 Abs. 2 KrWG ist im Kontext zu dem in § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG normierten abfallrechtlichen Grundsatz des Anlagenzulassungszwangs zu sehen. Demnach dürfen Abfälle weder außerhalb von entsprechenden Anlagen oder Einrichtungen - beispielsweise in der freien Landschaft, auf Verkehrsflächen oder Ähnlichem - entsorgt werden noch in nicht dafür zugelassenen Anlagen oder Einrichtungen (vgl. Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 44, 45). § 28 KrWG richtet sich an den Abfallerzeuger und an den Abfallbesitzer gleichermaßen (vgl. Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 79; Lau, in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 1. Aufl. 2015, § 28 Rn. 1). Der Anlagenzwang trägt dazu bei, dass die Beseitigung ordnungsgemäß und schadlos erfolgt. Über die prinzipiell stoffrechtlich zu verstehende Norm können weder Anlagen zugelassen werden noch dürfen bestehenden Anlagengenehmigungen über sie abgeändert werden. Die Verhältnismäßigkeit des Anlagenzwangs wird nicht zuletzt durch die Ausnahmemöglichkeiten nach § 28 Abs. 2 und 3 KrWG gewahrt (vgl. Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 8). Im Wege der Ausnahme nach § 28 Abs. 2 KrWG können nur Ausnahmen von der Benutzungspflicht für das Behandeln, Lagern und Ablagern von Abfällen sowie Ausnahmen vom Zulassungsgrund und -umfang einer vorhandenen Anlage erteilt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14 f.; Frenz, in: Fluck/Frenz/Fischer, KrWG, 107. EL Juli 2012, § 28 Rn. 32 m.w.N.). Stets muss es sich dabei um eine Ausnahme im Einzelfall handeln, die im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreichen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 19.18 -, juris Rn. 39 m.w.N.). Erst, wenn die Abfallentsorgungsanlage generell für andere Abfälle geöffnet werden sollte und nicht nur für den Einzelfall das vorhandene Benutzungshindernis beseitigt, ist der Bereich des über § 28 Abs. 2 KrWG Zulässigen überschritten (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1992 - 7 C 21.91 -, juris Rn. 14 f.).

114

Zwar streitet der Wortlaut des § 28 Abs. 2 KrWG „die zuständige Behörde kann (...)“ auf den ersten Blick für ein antragsunabhängiges behördliches Tätigwerden in Form eines Einschreitens. Jedoch lässt sich dem Sinn und Zweck der Norm - diese isoliert angewandt - ausschließlich die Ermächtigung der Behörde zum Tätigwerden auf Antrag entnehmen. Denn die Norm dient der Gewährung einer den Adressaten des Verwaltungsakts begünstigenden Entscheidung, indem dieser vom Anlagenbenutzungszwang des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG befreit wird, der grundsätzlich Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 GG berührt.

115

Dies betrifft unterschiedliche Fallkonstellationen. So kann Begünstigter bzw. Betroffener im Fall der Ablehnung der Ausnahmezulassung beispielsweise der Abfallerzeuger als Privatperson (vgl. zum Verbrennen von Heckenschnitt OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris) oder auch der Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage sein, der über eine bislang erteilte Genehmigung hinaus oder gänzlich ohne die Benutzung einer Abfallbeseitigungsanlage Abfälle beseitigen möchte (vgl. in einer die Ausnahmezulassung versagenden Konstellation BVerwG, Urteil vom 08.07.2020 - 7 C 19.18 -, juris; Hess. VGH, Beschlüsse vom 03.02.1986 - IX TH 120/82 -, NVwZ 1986, 662, 663 und vom 12.03.1996 - 14 TH 2775/94 -, juris Rn. 7 ff.). All diesen Fällen der isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG ist - soweit dies auf Grundlage der bestehenden Rechtsprechung ersichtlich ist - eine auf Initiative des späteren Adressaten des Verwaltungsakts begehrte Rechtskreiserweiterung gemein.

116

Für eine reine Rechtskreiserweiterung auf Antrag des späteren Betroffenen spricht zudem, dass auch § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG, von dem § 28 Abs. 2 KrWG in bestimmten Fällen eine Ausnahme zulässt, im Fall des Verstoßes gegen den Anlagenbenutzungszwang bei Fehlen einer ausreichenden Zulassung keine Ermächtigung für ein Einschreiten der Behörde zu entnehmen ist. Vielmehr ist ein Verstoß gegen den Anlagenbenutzungszwang Anlass für eine Untersagungsanordnung nach § 62 KrWG (vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 28 Rn. 23; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dezember 2021, § 28 Rn. 8; Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 28 Rn. 47 m.w.N.; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 39). Aus systematischen Erwägungen kann für die Ausnahme vom Grundsatz des § 28 Abs. 1 Satz 1 KrWG, namentlich § 28 Abs. 2 KrWG, nichts Anderes gelten.

117

Entgegen den Ausführungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung steht dieser Argumentation auch nicht die Überschrift der Norm „Ordnung der Abfallbeseitigung“ entgegen. Denn diese lässt keinen eindeutigen Schluss auf die Möglichkeit eines - vom Normzweck gedeckten - behördlichen Einschreitens zu. Vielmehr lässt sich der Überschrift einzig entnehmen, dass die Norm Generelles zur Frage der geordneten Abfallbeseitigung im Sinne einer zu vermeidenden Abfallbeseitigung außerhalb von Abfallbeseitigungsanlagen ausführt.

118

Für das Vorliegen eines generellen Antragserfordernisses im Fall der isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG spricht auch die Systematik der Anlagenzulassung. So ist die gesamte Anlagenzulassung im KrWG vom Antrags- und Mitwirkungserfordernis geprägt. Dies gilt sowohl für die der Entsorgung dienenden Anlagen, die gemäß § 35 Abs. 1 KrWG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 1 BImSchG dem Antrags- und Mitwirkungserfordernis unterliegen, als auch für die Abfallbeseitigungsanlagen. Letztere sind gemäß § 35 Abs. 2 KrWG im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu genehmigen, für das sich das Antragserfordernis aus § 73 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG i.V.m. § 19 DepV in Form des Einreichens der Planunterlagen ergibt. Für dieses Ergebnis spricht auch Art. 23 der Richtlinie 2008/98/EG, auf dem § 28 KrWG fußt. Nach dieser europarechtlichen Bestimmung sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass Anlagen und Unternehmen, die beabsichtigen, Abfallbehandlungen durchzuführen, bei der zuständigen Behörde eine Genehmigung einholen. Die Richtlinie geht somit auch von einem Aktivwerden des späteren Adressaten des Verwaltungsakts aus und legt ein Antragserfordernis zu Grunde.

119

Darüber hinaus spricht für ein § 28 Abs. 2 KrWG innewohnendes Antragserfordernis die Zusammenschau der Norm mit anderen im Abfallrecht vorgesehenen behördlichen Maßnahmen, die keines Antrags bedürfen und gegen den Willen des Betroffenen ergehen. Hierzu zählen beispielsweise Ordnungsmaßnahmen, worunter der Sache nach auch die vorliegend gegen den Willen des Beklagten erteilte Ausnahmezulassung zu fassen ist, die im hier zu entscheidenden Einzelfall faktisch wie eine Weisung wirken soll. Denn der Gesetzgeber hat neben dem Bedürfnis nach Eingriffsmaßnahmen auch die Notwendigkeit von Ordnungsmaßnahmen im Abfallrecht erkannt. So besteht landesrechtlich mit dem bis zum 31.12.2020 geltenden § 8 Abs. 1 Satz 3 LAbfG bzw. mit dem seit dem 01.01.2021 geltenden § 8 Abs. 2 LKreiWiG die Verpflichtung öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zur Bildung von Abfallverbänden gegen ihren Willen. Zudem eröffnet § 29 KrWG ein Vorgehen gegen den Willen des Betreibers einer Abfallbeseitigungsanlage und trägt damit dem Erfordernis einer behördlicherseits für notwendig erachteten Zusammenarbeit von Abfallbesitzern und Anlagenbetreibern gegen den Willen der Letztgenannten zur Sicherstellung einer geordneten Abfallbeseitigung umfassend Rechnung.

120

Insbesondere der Regelungsinhalt des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG führt in der vorliegenden Konstellation, in der durch die Erteilung einer Ausnahmezulassung gegen den Willen des Betroffenen faktisch eine Zuweisung bestimmter Abfälle zur Beseitigung in einer konkreten Abfallbeseitigungsanlage vorgenommen wurde, vor Augen, dass der Gesetzgeber einen solchen Fall über § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG abgedeckt wissen wollte, der im Vergleich zu § 28 Abs. 2 KrWG strengere Voraussetzungen hat. Mit anderen Worten lässt sich aus der Existenz des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG im Umkehrschluss ableiten, dass § 28 Abs. 2 KrWG - isoliert heran gezogen - nicht gegen den Willen des Adressaten des Verwaltungsakts Anwendung finden kann. Andernfalls erfolgte eine Umgehung der gesetzlichen Anforderungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG.

121

Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG kann die zuständige Behörde den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage verpflichten, einem Beseitigungspflichtigen nach § 15 KrWG sowie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Sinne des § 20 KrWG die Mitbenutzung der Abfallbeseitigungsanlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit diese auf eine andere Weise den Abfall nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen können und die Mitbenutzung für den Betreiber zumutbar ist. Diese Gestattung der Mitbenutzung dient dem Ausgleich von Anlagen- und Kapazitätsengpässen und hat folglich nur Ausnahme- und Übergangscharakter. Die Norm bringt das hohe Interesse an einer ausreichenden, effizienten, umweltverträglichen und wirtschaftlichen Beseitigung zum Ausdruck, indem sie weitgehende Zwangsrechte schafft. Verpflichtet werden können sowohl privatrechtliche Anlagenbetreiber als auch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, die eine eigene Abfallbeseitigungsanlage betreiben. Das Vorgehen nach Absatz 1 erfolgt durch Verwaltungsakt mit Doppelwirkung, der eine Verpflichtung gegen den Willen des Anlagenbetreibers begründet. Sie kann auf Antrag des Begünstigten aber auch von Amts wegen auferlegt werden. Der Anlagenbetreiber kann sich mit der Anfechtungsklage gegen die Inanspruchnahme wenden (vgl. zum Ganzen Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 3 ff., 12; Spoerr, in: Jarass/Petersen, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 4, 14, 18; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dez. 2021, § 29 Rn. 1 ff.; Delfs, in: GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 29 Rn. 7, 47; Lechtermann, in: Jahn/Deifuß/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 29 Rn. 13 ff.; Lau, in: Kopp-Assenmacher, KrWG, 1. Aufl. 2015, § 29 Rn. 2; Kropp, in: BeckOK UmwR, 60. Ed., Stand 01.10.2021, § 29 Rn. 3, 7, 24). Die Mitbenutzungsanordnung als „ultima-ratio-Maßnahme“ setzt auf Tatbestandsseite voraus, dass der Beseitigungspflichtige die fraglichen Abfälle auf eine andere Weise nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen kann. Darüber hinaus muss die Mitbenutzung zumutbar sein. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit kommt es nicht nur auf wirtschaftliche, sondern vor allem auch auf abfallpolitische Gesichtspunkte - insbesondere Fragen der Kapazitätserschöpfung - an (vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 6 ff.; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, 97. EL Dez. 2021, § 29 KrWG Rn. 9 ff.).

122

Diese erhöhten Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG umging das Regierungspräsidium Karlsruhe, indem es dem Beklagten unter isolierter Anwendung von § 28 Abs. 2 KrWG gegen dessen Willen die Zulassung eines Abfallschlüssels aufgedrängt hat und dadurch - nach Vorstellung des Regierungspräsidiums - eine Pflicht des Beklagten zur Annahme der betreffenden Abfälle auf Basis der zwischen dem Beklagten und dem Beigeladenen geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (hilfsweise) begründen wollte. Der Rechtsgedanke der Umgehung des gesetzgeberischen Willens wird dadurch verstärkt, dass die Klägerin die Ansicht vertritt, die streitbefangene Ausnahmezulassung sei - weil lediglich rechtlich vorteilhaft - nicht isoliert anfechtbar. Folgte man dieser Rechtsansicht wäre mit einer auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Ausnahmezulassung eine erhebliche und verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Einschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten verbunden. Denn das auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützte behördliche Vorgehen ist zweifelsohne mit einem anfechtbaren belastenden Verwaltungsakt verbunden. Dass mit einem auf § 28 Abs. 2 KrWG gestützten Vorgehen der Sache nach dasselbe Ziel verfolgt werden können soll, die Rechtsschutzmöglichkeiten jedoch nicht deckungsgleich sein sollen, ist rechtlich nicht haltbar.

123

Die Annahme eines § 28 Abs. 2 KrWG im Fall der isolierten Anwendung innewohnenden generellen Antragserfordernisses steht auch mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung in Einklang. Insbesondere führt die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.07.1992 (- 7 C 21.91 -, juris) hier zu keinem anderen rechtlichen Ergebnis. Denn in der der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde gelegenen Fallkonstellation hat die Behörde zwar eine Erweiterung des Abfallartenkatalogs ohne Antrag des späteren Adressaten auf den damaligen § 4 Abs. 2 AbfG in der Fassung vom 04.03.1982 - dem nunmehr § 28 Abs. 2 KrWG entspricht - gestützt, was aus Sicht des Bundesverwaltungsgerichts dem Grunde nach keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegnete. Jedoch unterscheidet sich die dortige Fallkonstellation von dem hier zu entscheidenden Fall insofern, als die Ausnahmezulassung - uno actu - im Rahmen einer Zuweisungsentscheidung nach dem damaligen § 3 Abs. 5 AbfG in der Fassung vom 18.02.1986 (heute: § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG) verfügt wurde. Damit lag dem dortigen Fall ein die „ultima-ratio-Vorgaben“ des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrendes behördliches Vorgehen zugrunde, indem die dortige Behörde gestützt auf - nunmehr - § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG eine Zuweisungsentscheidung getroffen hatte und in diesem die Voraussetzungen und Rechtsfolgen des behördlichen Vorgehens prägenden „rechtlichen Gewand“ eine Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG ausgesprochen hat. In diesem Zusammenspiel von erteilter Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG und gleichzeitiger Wahrung der erhöhten Eingriffsvoraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG liegt der rechtlich erhebliche Unterschied zu dem im vorliegenden Verfahren isolierten behördlichen Vorgehen.

124

Diesbezüglich vermag insbesondere das Vorbringen des Regierungspräsidiums Karlsruhe in der mündlichen Verhandlung nicht durchzudringen, wonach im Fall der notwendigen Erteilung einer Ausnahmezulassung ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG erst in Betracht komme, wenn zuvor bereits eine Entscheidung nach § 28 Abs. 2 KrWG getroffen und bestandskräftig geworden sei, sodass § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG in diesen Konstellationen als zweistufiges Verfahren ausgestaltet sei. Dies ist rechtlich nicht zutreffend. Gerade die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.07.1992 (7 C 21.91 -, juris Rn. 13 ff.) führt vor Augen, dass ein Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG „uno actu“ mit einer Ausnahmezulassung für den Einzelfall, gestützt auf § 28 Abs. 2 KrWG, rechtlich zulässig ist. Denn in einem solchen Fall, indem die Behörde bereits die hohen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG geprüft und somit der besonderen Eingriffsintensität des Vorgehens Rechnung getragen hat, ist es auch nach höchstrichterlicher Einschätzung rechtlich nicht zu beanstanden, dass gleichzeitig mit der Zuweisungsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gegen den Willen des Betroffenen eine Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG erteilt wird. Gerade weil ein behördliches Vorgehen nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG aufgrund seines Eingriffscharakters an erhöhte Voraussetzungen geknüpft ist, stellt dies keinen „Systembruch“ zum Antragserfordernis dar, das bei einer isolierten Anwendung des § 28 Abs. 2 KrWG besteht.

125

(2) Es ist auch im Übrigen keine Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, die das Vorgehen des Regierungspräsidiums Karlsruhe stützt. Insbesondere kommt ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vom vorliegend gewählten § 28 Abs. 2 KrWG hin zu § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht in Betracht.

126

Die Verwaltungsgerichte haben von Amts wegen zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört - in rechtlicher Hinsicht - die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 03.06.1988 - 8 C 114.86 -, juris Rn. 22; vom 19.08.1988 - 8 C 29.87 -, juris Rn. 12 ff.; vom 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, juris Rn. 20 und vom 12.04.1991 - 8 C 92.89 -, juris Rn. 9 ff.). Wird die in einem Bescheid (im „Bescheidtenor“) verfügte Regelung auf einer anderen Rechtsgrundlage als der im Bescheid genannten aufrechterhalten, lässt dies die Identität der im Bescheid getroffenen behördlichen Regelung unberührt, wenn sie auf dasselbe Regelungsziel gerichtet bleibt und infolge des „Austauschs“ der Rechtsgrundlage keine Wesensänderung erfährt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.07.2019 - 2 B 19.18 -, juris Rn. 24 m.w.N.; OVG Sch.-H., Urteil vom 26.05.2009 - 1 LB 38/08 -, juris Rn. 36).

127

Diese Voraussetzungen sind für die einzig in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG vorliegend nicht erfüllt. Zwar stellt die Norm - wie oben bereits ausgeführt - grundsätzlich eine Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Handeln gegen den Willen des Betroffenen und - in den engen Grenzen des § 28 Abs. 2 KrWG - auch für ein über den ursprünglichen Zulassungsumfang hinausgehendes Handeln dar. Aufgrund der divergierenden Adressaten des Verwaltungsakts nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG (Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage) und § 28 Abs. 2 KrWG (hier gegen den Beklagten als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) kommt - ungeachtet der offenen und hier nicht zu beantwortenden Frage des Vorliegens der übrigen tatbestandlichen Voraussetzungen - kein Austausch der Ermächtigungsgrundlagen in Betracht.

128

(3) Die Ausnahmezulassung gemäß § 28 Abs. 2 KrWG lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht in eine Zustimmung zur Aufnahme weiterer Abfallschlüssel nach Ziffer 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 („Die Ablagerung nicht genannter Abfallarten bedarf im Einzelfall der Zustimmung der Genehmigungsbehörde“) umdeuten. Insoweit verkennt die Klägerin zum einen, dass Ziffer 2.4 des Planfeststellungsbeschlusses vom 23.02.1993 mit Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 04.03.1999 neu gefasst wurde, sodass einzig diese Fassung maßgeblich sein könnte (Neufassung: „Die Ablagerung von Abfallarten, die in Ziff. 2.1 nicht genannt sind, bedarf der Zustimmung des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Der Antrag ist mit einer Stellungnahme des Gewerbeaufsichtsamtes Karlsruhe vorzulegen.“). Zum anderen lässt die Klägerin unberücksichtigt, dass auch ein Vorgehen nach der neu gefassten Ziffer 2.4 eines Antrags des Betroffenen bedarf, der hier nicht gestellt ist.

129

bb) Selbst wenn man sich auf die Argumentation der Klägerin ... einlassen und § 28 Abs. 2 KrWG als taugliche Ermächtigungsgrundlage für ein Vorgehen gegen den Willen des Adressaten der Ausnahmezulassung ansehen würde, wäre die Ausnahmezulassung gleichwohl rechtswidrig. Denn die materiellen Voraussetzungen der Vorschrift sind vorliegend nicht erfüllt. Zum einen handelt es sich bei der Beseitigung der hier in Rede stehenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 nicht um einen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG (hierzu unter [1]), zum anderen ist die Entscheidung ermessensfehlerhaft ergangen (hierzu unter [2]).

130

(1) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 KrWG sind nicht erfüllt. Die Beseitigung der beim Rückbau der kerntechnischen Anlagen der Klägerin am Standort ... sowie der K GmbH am Standort ... anfallenden, dem strahlenschutzrechtlichen Freigabeverfahren unterliegenden Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 stellt keinen „Einzelfall“ im Sinne der Norm dar.

131

Eine allgemeingültige Definition des „Einzelfalls“ im Sinne von § 28 Abs. 2 KrWG enthält weder das Gesetz noch hat die Rechtsprechung eine solche bislang entwickelt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 09.07.1992 (7 C 21.91), in dem es um die einmalige Beseitigung von 300 t Leimleder ging, das Gegensatzpaar der „wesentlichen Änderung“ im Vergleich zur „einmaligen und begrenzten zulassungswidrigen Nutzung“ herausgearbeitet. Demnach ist die Ausnahmezulassung zu beanstanden, wenn damit eine wesentliche Änderung des Deponiebetriebs einhergeht. Von einer solchen ist dann auszugehen, wenn die betreffende Maßnahme die Anlage oder ihren Betrieb generell und für eine gewisse Dauer ändert. Soll dagegen eine einmalige und begrenzte zulassungswidrige Nutzung der Anlage ermöglicht werden, handelt es sich um die typische Situation der Ausnahme oder des Dispenses (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 14). In seinem Urteil vom 08.07.2020 (7 C 19.18) stellt das Bundesverwaltungsgericht sodann maßgeblich darauf ab, dass der unter § 28 Abs. 2 KrWG zu subsumierende Sachverhalt im Ergebnis nicht die Qualität einer dauerhaften Anlagenzulassung erreichen darf (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 39).

132

Instanzgerichtlich sind - soweit ersichtlich - bislang folgende Fälle entschieden worden: Unter Anwendung des höchstrichterlichen Kriteriums der „einmaligen und begrenzten zulassungswidrigen Nutzung“ hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12.03.1996 (14 TH 2775/94) eine sich über zwei Jahre und ein geschätztes jährliches Abfallvolumen von 5.000 t bis 8.000 t erstreckende Abfallbehandlung trotz der Bekanntheit der Abfallart und der Begrenzung des Zeitrahmens nicht als Einzelfall genügen lassen (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 14). Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen stellte in einem die Verbrennung von Heckenschnitt betreffenden Fall maßgeblich darauf ab, dass § 28 Abs. 2 KrWG nur in wirklichen Ausnahmen angewendet werden solle; diese müssten deutlich vom Regelfall abweichen. Deshalb könne von einem Ausnahmefall nur dann die Rede sein, wenn für die zu entsorgenden Abfälle keine zugelassene Beseitigungsanlage zur Verfügung stehe und/oder deren Benutzung dem verantwortlichen Erzeuger oder Besitzer nicht zumutbar sei (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris Rn. 9). Das Verwaltungsgericht Aachen führte in einer Entscheidung vom 15.06.2007 (9 K 2737/04) aus, § 28 Abs. 2 KrWG ermächtige jedenfalls nicht zu Dauerregelungen, die eine Entsorgung außerhalb dafür zugelassener Anlagen über einen sehr langen Zeitraum ermöglichten. Es kämen vielmehr nur überschaubare Einzelfallregelungen in atypischen Sonderfällen in Betracht, bei denen die Menge sowie Art und Herkunft der Abfälle absehbar seien (vgl. Fundstelle bei juris Rn. 26).

133

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, stellt die Beseitigung der von der Ausnahmezulassung vom 09.10.2020 umfassten Abfälle keinen Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG mehr dar. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass die Abfälle nach ihrer Art (strahlenschutzrechtlich freigegebene Betonabfälle mit dem Abfallschlüssel 170101) nach ihrer Herkunft (beim Rückbau kerntechnischer Anlagen am Standort ... und ... anfallend) und in etwa auch der Menge nach (ca. 16.000 t über 15 bis 20 Jahre hinweg im Fall der Klägerin bzw. ca. 38.450 t über 25 Jahre im Fall der K GmbH) umgrenzt werden können und dem Abfallvorkommen damit ein grundsätzlich eingrenzbarer Sachverhalt zugrunde liegt. Maßgeblich für die Ablehnung eines „Einzelfalls“ ist nach Einschätzung der Kammer jedoch, dass es sich mit insgesamt 54.450 t um erhebliche Abfallmengen handelt, deren Beseitigung mehrere Jahrzehnte in Anspruch nimmt. Damit wird durch die Ausnahmezulassung über einen sehr langen Zeitraum hinweg eine - vom Zweck des § 28 Abs. 2 KrWG nicht gedeckte - Dauerregelung geschaffen, weil die Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG seitens des Regierungspräsidiums ohne konkrete zeitliche Befristung erteilt worden ist. Hierin ist eine wesentliche Änderung der Anlage im Sinne der oben dargestellten höchstrichterlichen Rechtsprechung zu sehen.

134

Dieses Ergebnis vermag auch nicht durch Beachtung der weiteren von Instanzgerichten vorgenommenen Konkretisierungen des „Einzelfalls“ erschüttert zu werden. Auch wenn danach maßgeblich auf das Kriterium der „Atypik“ abgestellt wird oder das Merkmal der „Unverhältnismäßigkeit der Geltung des Anlagenbenutzungszwangs“ in den Mittelpunkt der Betrachtung zu rücken ist (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.01.2005 - 20 A 1456/04 -, juris Rn. 9; VG Aachen, Urteil vom 15.06.2007 - 9 K 2737/04 -, juris Rn. 26), liegt hier kein Einzelfall im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG vor. Selbst die Richtigkeit der Darlegungen der Klägerin unterstellt, wonach die hier in Rede stehenden Betonabfälle einer Verwertung aufgrund von § 68 Abs. 2 StrlSchG nicht zugeführt werden könnten, ist die Annahme eines Einzelfalls im Sinne des § 28 Abs. 2 KrWG aufgrund einer „Unverhältnismäßigkeit der Geltung des Anlagenbenutzungszwangs“ oder einer etwaigen „Atypik“ nicht gerechtfertigt. Denn es ist weder ersichtlich noch gar substantiiert vorgetragen, dass eine Abfallbeseitigungsanlage, deren Anlagenzulassung die Beseitigung von Abfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 umfasste, nicht zur Verfügung stünde. Im Übrigen ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass die Nutzung einer bereits zugelassenen Anlage unverhältnismäßig wäre.

135

(2) Auch wenn es vor diesem Hintergrund nicht entscheidungserheblich darauf ankommt, sei angemerkt, dass die Verfügung ermessensfehlerhaft ist. Die Entscheidung nach § 28 Abs. 2 KrWG steht im Ermessen der Behörde. In einem solchen Fall ist die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von ihm in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG). Bezogen auf die vorliegende Fallkonstellation ist im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen, ob für die jeweiligen Abfälle Abfallbeseitigungsanlagen bestehen, deren Benutzung zumutbar ist, und ob andere zumutbare Entsorgungsmöglichkeiten bestehen (vgl. Lechtermann, in: Jahn/Deifuß-Kruse/Brandt, KrWG, 1. Aufl. 2014, § 28 Rn. 69).

136

Eine solche Prüfung der Entsorgung in einer alternativen Abfallbeseitigungsanlage ist hier nicht hinreichend erfolgt. Diesbezüglich wurde im Bescheid vom 09.10.2020 einzig - pauschal - ausgeführt, dass die Klägerin keine anderweitige Entsorgungsmöglichkeit für diese Abfälle hätte finden können. Substantiierte Ausführungen und aussagekräftige Belege wurden weder seitens der Klägerin noch des Regierungspräsidiums Karlsruhe - ohne Nutzung der prozessualen Möglichkeiten nach § 114 Satz 2 VwGO - vorgelegt noch sind solche in den beigezogenen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungsvorgängen enthalten.

137

cc) Ungeachtet dessen vermag die dem Beklagten vom Regierungspräsidium Karlsruhe erteilte Ausnahmezulassung vom 09.10.2020 den in der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus dem Jahr 2004 getroffenen Vertragsumfang nicht auszudehnen. Selbst wenn - bei Fortbestehen der Ausnahmezulassung nach § 28 Abs. 2 KrWG - der Beklagte nun „berechtigt“ wäre, Abfälle des Abfallschlüssels 170101 anzunehmen, ist dieser dennoch nicht hierzu verpflichtet. Denn auch wenn der Umfang der Vereinbarung aus dem Jahr 2004 dynamisch auf die jeweils aktuell geltende Zulassung der Deponie Bezug nimmt, kann dies nur für solche Zulassungen gelten, die von Seiten des Deponiebetreibers gewollt waren. Insoweit erscheint es nicht Wille der Vertragsparteien, insbesondere des Beklagten, gewesen zu sein, sich vertraglich dazu zu verpflichten, Abfälle anzunehmen, deren Art bzw. Umfang nicht seinerseits gewollt sind. Diesbezüglich genießt die Vertragsautonomie Vorrang. Will die Genehmigungsbehörde über den Umfang der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hinausgehenden, steht ihr insoweit einzig der Weg rechtsaufsichtlicher Maßnahmen offen.

138

d) Eine Verpflichtung zur Übernahme der Abfälle seitens des Beklagten besteht schließlich auch nicht aufgrund der Tatsache, dass Abfälle mit dem Abfallschlüssel 170101 bereits in der Vergangenheit (irrtümlich) angenommen wurden. Insoweit ist bereits die Anspruchsgrundlage fraglich, weil eine - wenn in Betracht kommende - Verpflichtung aus Treu und Glauben i.V.m. der Selbstbindung der Verwaltung, auf die sich die Klägerin (wohl) beruft, nicht greift. Durch die Annahme der geringen Mengen an Betonabfällen mit dem Abfallschlüssel 170101 in der Vergangenheit hat der Beklagte nicht die berechtigte Erwartung der Klägerin geweckt, dass diese Abfallart in Zukunft weiterhin angenommen werde. Hierfür bedürfte es jedenfalls eines nach außen (konkludent) kund getanen Willens des Beklagten, die Betonabfälle ohne rechtliche Verpflichtung annehmen zu wollen. Ein solcher kann hier nicht festgestellt werden.

139

Der Beklagte kann mithin unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die in Rede stehenden Betonabfälle in Anspruch genommen werden.

140

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt, sodass er keine Kostenerstattung beanspruchen kann (§ 162 Abs. 3 VwGO) und auch keine Kosten zu tragen hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

141

IV. Die Berufung wird auf Grundlage von § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

142

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn eine Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich, bislang höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärt und über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam ist; die Frage muss ferner im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts einer berufungsgerichtlichen Klärung zugänglich sein und dieser Klärung auch bedürfen (vgl. BVerwG Beschlüsse vom 17.12.2010 - 8 B 38.10 -, juris Rn. 8 und vom 04.10.2010 - 9 B 1.10 -, juris Rn. 21).

143

Diese Voraussetzungen sind vorliegend hinsichtlich der Frage eines § 28 Abs. 2 KrWG innewohnenden Antragserfordernisses gegeben. Aufgrund der in der mündlichen Verhandlung dargestellten Praxis des Regierungspräsidiums Karlsruhe bzw. dessen Rechtsaufsichtsbehörde hat die Entscheidung für eine Vielzahl ähnlich gelagerter Fälle rechtliche Bedeutung.

144

Beschluss vom 29.04.2022

145

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,00 EUR festgesetzt.