Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-26, Aktenzeichen 3 K 43/07
ECLI:DE:VGMI:2008:0526.3K43.07.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 1. September 2006 und der Widerspruchsbescheid der Landrätin des Kreises I. vom 4. Dezember 2006 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die geschiedene Frau N. F. , geborene S. , geboren am 31. März 1955, Tochter der Klägerin, verstarb am 22. Juni 2006 in C. , wo das Ordnungsamt der Beklagten mangels bestattungswilliger Angehöriger beim Bestattungshaus X. ihre Bestattung in einem anonymen Urnengrab in Gemeinschaftsanlage auf dem Friedhof F1. II in Auftrag gab. Mit Bescheid vom 1. September 2006 forderte die Beklagte von der Klägerin die Erstattung der ihr durch die Bestattung entstandenen Kosten in Höhe von insgesamt 2.176,91 Euro. Dieser Betrag setzt sich wie folgt zusammen:

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Gebührenbescheid der Stadt C. über Friedhofsgebühren 544,60 Euro
Rechnung des Bestattungshauses X. vom 28. Juni 2006 1.404,24 Euro
Rechnung des Arztes Dr. I1. vom 22. Juni 2006 103,07 Euro
Verwaltungsgebühren 125,00 Euro

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Zur Begründung heißt es in dem Bescheid weiter: Da bestattungspflichtige Angehörige innerhalb des zur Verfügung stehenden Zeitraums von acht Tagen kurzfristig nicht hätten ermittelt werden können, sei sie - die Beklagte - gemäß § 14 Abs. 1 OBG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes NRW verpflichtet gewesen, die Bestattung in Auftrag zu geben. Insoweit seien die Voraussetzungen des § 55 Abs. 2 VwVG NRW für ein Tätigwerden ohne einen vorausgehenden Verwaltungsakt gegeben gewesen.

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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch: Sie sei nicht bestattungspflichtig. Gemäß § 8 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes NRW seien zunächst die volljährigen Kinder bestattungspflichtig, soweit kein Ehegatte oder Lebenspartner vorhanden sei. Die Verstorbene habe insgesamt sechs Kinder hinterlassen, die auch alle volljährig seien. Es sei nicht richtig, dass die leiblichen Kinder alle adoptiert worden seien. Zumindest der älteste Sohn, Thorsten S. , wohnhaft I2.----straße 70, xxxxx C1. , sei nicht adoptiert worden.

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Nach einer für Herrn Thorsten S. ausgestellten Bescheinigung des Oberstadtdirektors der Stadt C1. - Jugendamt - vom 11. Mai 1995 war das Jugendamt der Stadt C1. in der Zeit vom 29. März 1979 bis zum 1. März 1991 zu seinem Vormund bestellt. In der Zeit vom 31. Januar 1978 bis zum 31. August 1990 lebte Herr Thorsten S. hiernach auf Kosten des Jugendamtes der Stadt C1. als Verwandtenpflegekind im Haushalt seiner Großeltern. Seine leibliche Mutter habe sich in dieser Zeit nicht um seine Erziehung gekümmert und auch keinen Unterhalt gezahlt.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 4. Dezember 2006 wies die Landrätin des Kreises I. den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung heißt es über die Gründe des Ausgangsbescheides hinaus: Die Klägerin sei bestattungspflichtig. Zwar sei es richtig, dass gemäß § 8 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes NRW zunächst die volljährigen Kinder bestattungspflichtig seien, soweit kein Ehegatte oder Lebenspartner vorhanden sei. In der Inanspruchnahme des Sohnes Thorsten S. sei aber wegen des Verhaltens der Verstorbenen ihm gegenüber eine unbillige Härte zu sehen. Auf Grund des beschriebenen Sachverhalts entfalle nicht nur die durch Verwandtschaft entstehende Zahlungspflicht des Herrn Thorsten S. nach den Grundsätzen des § 1611 Abs. 1 BGB, sondern auch der sachliche Grund einer Inanspruchnahme. Dies gelte auch mit Blick auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach die Anwendung von gesetzlichen Vorschriften nicht zu einer unbilligen Härte führen solle. Eine aus den persönlichen Umständen der Familiengeschichte resultierende Befreiung von der Kostentragungspflicht müsse dann konsequenterweise auch auf die grundsätzliche Bestattungspflicht durchgreifen. Vor diesem Hintergrund stehe der Bestattungspflicht der Klägerin nicht entgegen, dass die Verstorbene einen volljährigen Sohn habe. Eine der Verstorbenen völlig fremde Person, deren Umgang sie zu keiner Zeit gesucht habe, zur Bestattung nach § 8 des Bestattungsgesetzes NRW zu verpflichten, sei nicht Intention des Gesetzgebers gewesen. Zwischen Herr Thorsten S. und der Verstorbenen hätten aber keinerlei Beziehungen der beschriebenen Art bestanden, die somit auch nicht über den Tod hinaus dauern könnten und demzufolge auch nicht geeignet seien, eine Bestattungspflicht zu begründen. Die Klägerin sei damit die einzige Bestattungspflichtige im Sinne des § 8 des Bestattungsgesetzes NRW. Aus der Gesetzesbegründung des Bestattungsgesetzes NRW und aus den Hinweisen des Gesundheitsministeriums NRW zur Auslegung und Durchführung des Bestattungsgesetzes NRW ergebe sich zunächst, dass das bloße Vorhandensein eines vorrangigen Bestattungspflichtigen die öffentlich-rechtliche Bestattungspflicht von Hinterbliebenen der nachfolgenden Rangstufe ausschließe. Herr Thorsten S. sei jedoch, wie dargelegt, kein vorrangig Bestattungspflichtiger.

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Mit der rechtzeitig erhobenen Klage führt die Klägerin aus: Die Reihenfolge der Bestattungspflicht sei in § 8 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes NRW festgelegt. Diese Bestattungspflicht knüpfe ausschließlich an objektive Kriterien an, so dass für Billigkeitserwägungen kein Raum sei. Danach seien, sofern kein Ehegatte oder Lebenspartner vorhanden sei, zunächst die volljährigen Kinder bestattungspflichtig. Sei mithin ein Bestattungspflichtiger vorhanden, so könnten die entfernteren Verwandten nicht mehr bestattungspflichtig sein. Herr Thorsten S. sei bestattungspflichtig gewesen. Das Bestattungsgesetz NRW sehe keine Ausnahme von der - im Gegensatz zur Rechtslage in Niedersachsen gesetzlich, nicht durch Gewohnheitsrecht bestimmten - Bestattungspflicht auf Grund "unbilliger Härte" vor. Dies sei auch konsequent, da die Bestattung einer Leiche nach der gesetzlichen Regelung zwischen 48 Stunden und acht Tagen nach dem Tode vorgenommen werden müsse. Mithin könne nicht zugewartet werden, bis - gegebenenfalls gerichtlich - geklärt sei, ob die Inanspruchnahme eines dem Grunde nach Bestattungspflichtigen möglicherweise unbillig sei. Das Gesetz stelle damit allein auf das Verwandtschaftsverhältnis ab und lasse bezüglich der Bestattungspflicht für Billigkeitserwägungen keinen Raum.

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Hiervon zu unterscheiden sei die Frage, ob die Beitreibung der Bestattungskosten für den Schuldner eine unbillige Härte bedeuten würde. In diesem Zusammenhang könne durchaus in Erwägung gezogen werden, dass die Kostenerstattung durch Herrn Thorsten S. deshalb unbillig gewesen sei, weil er keinerlei Kontakt zu seiner Mutter gehabt habe und von dieser niemals angenommen worden sei. Gegebenenfalls könne sie - die Klägerin - noch dazu vortragen, dass zwischen ihr und ihrer Tochter eine Beziehung schon seit langem nicht mehr bestanden habe. Die Beauftragung des Bevollmächtigten im Widerspruchsverfahren sei auf Grund der Schwierigkeit der zur Entscheidung anstehenden Rechtsfragen notwendig im Sinne des § 162 Abs. 2 VwGO.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 1. September 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Landrätin des Kreises I. vom 4. Dezember 2006 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte trägt zur Begründung ihres Antrags vor: Das Vorhandensein des volljährigen Sohns Thorsten S. schließe eine Bestattungspflicht der Klägerin nicht aus. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 31. März 2006 - 19 E 969/04 - sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Aussage des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen setzte voraus, dass ein vorrangig Bestattungspflichtiger existiere. Die Bestattungspflicht setze jedoch nicht nur eine familienrechtliche Beziehung, sondern auch eine Pflicht voraus, die aus Gründen der Verhältnismäßigkeit unter bestimmten Umständen gar nicht erst entstehen oder aber untergehen könne. Sinn und Zweck der Gesetzesänderung zur Rangfolge der Bestattungspflichtigen sei es gewesen, das Ermessen der Ordnungsbehörde bei der Auswahl der Bestattungspflichtigen zu begrenzen. Sinn des Gesetzes sei nicht gewesen, der öffentlichen Hand aufzuerlegen, bei Nichtinanspruchnahmemöglichkeit des in der Rangfolge zuerst genannten Bestattungspflichtigen die Bestattungskosten zu tragen. Sei die Heranziehung etwa eines Kindes unbillig, so beziehe sich dies nicht nur auf die Kosten der Bestattung, sondern auf die Bestattungspflicht selbst. Insoweit falle das volljährige Kind aus der in § 8 des Bestattungsgesetzes NRW aufgeführten Rangfolge heraus. Der "Nächstberufene" sei dann der erste in der Rangfolge Verpflichtete. Die Gesetzesmaterialien machten eine zu einem anderen Ergebnis führende Auslegung nicht erforderlich. Sie - die Beklagte - sehe keine zwingenden Argumente für eine Auslegung des Bestattungsgesetzes NRW dahin, dass allein die physische Existenz eines volljährigen Kindes eine Bestattungspflicht einer nachrangigen Personengruppe ausschließe. Sollte die Heranziehung der Klägerin ebenfalls unbillig sein - Anhaltspunkte dafür würden erstmals in der Klageschrift vorgetragen -, könnte der Anspruch der Kläger auf Nichtinanspruchnahme begründet sein. Die Klägerin habe bisher jedoch nicht erwähnt, dass sie seit 20 Jahren keinen Kontakt mehr zu ihrer Tochter gehabt habe. Insoweit bitte sie - die Beklagte - um weitere Ausführungen der Klägerin.

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Gestützt werde diese Rechtsansicht durch das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2006 - 8 LA 131/06 -. Danach führe ein dauerhafter Sorgerechtsentzug zum Wegfall der öffentlich-rechtlichen Bestattungspflicht von Kindern. Dies ergebe sich aus den ungeschriebenen Grenzen der Bestattungspflicht. Das Urteil beziehe sich zwar auf die Rechtlage in Niedersachsen, wo die Bestattungspflicht durch Landesgewohnheitsrecht begründet sei. Am Ende seiner Entscheidung weise das Gericht aber darauf hin, dass sich eine ungeschriebene Grenze der Bestattungspflicht aus einer teleologischen Reduktion des Wortlauts von § 8 Abs. 3 des Bestattungsgesetzes ergeben könne. Auf diese teleologische Reduktion habe sie - die Beklagte - bereits zuvor hingewiesen. Nicht nur die Kostentragungspflicht, sondern auch die öffentlich-rechtliche Bestattungspflicht des volljährigen Sohnes sei durch das Verhalten der Verstorbenen weggefallen. Ein staatlicher Eingriff sei hier seinerzeit erforderlich gewesen, um eine Gefährdung des Kindeswohls zu verhindern. Dass der älteste Sohn nicht wie seine Geschwister adoptiert worden sei, dürfte keine Gründe haben, die auf eine familienrechtliche Verbundenheit schließen ließen. Eine Bestätigung, dass Mutter und Sohn keinerlei Kontakt gehabt hätten, sei in dem Verwaltungsvorgang enthalten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten ihr Einverständnis hiermit erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 1. September 2006 und der Widerspruchsbescheid der Landrätin des Kreises I. vom 13. Juni 2005 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

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Nach § 77 Abs. 1 S. 1 VwVG NRW werden für Amtshandlungen nach diesem Gesetz nach näherer Bestimmung einer Kostenordnung von dem Vollstreckungsschuldner oder dem Pflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Zu den Auslagen gehören gemäß § 11 Abs. 2 S. 2 Nr. 7 KostO NRW die Beträge, die u. a. bei der Ersatzvornahme an Beauftragte oder Hilfspersonen zu zahlen sind, sowie Kosten, die der Vollzugsbehörde durch die Ersatzvornahme entstehen.

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Die Beklagte hat - als Ordnungs- und Vollzugsbehörde - nach ihrer Vorstellung die Bestattung der verstorbenen Tochter der Klägerin im Wege der Ersatzvornahme durch einen Bestatter ausführen lassen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 S. 2 BestG NRW in Verbindung mit den §§ 55 Abs. 2, 59 Abs. 1, 63 Abs. 1 S. 3, 64 S. 2 VwVG NRW für die Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzugs lagen jedoch jedenfalls in Bezug auf die Klägerin nicht vor, da diese wegen des gemäß § 8 Abs. 1 S. 1 des Bestattungsgesetzes NRW vorrangig zur Bestattung verpflichteten volljährigen Sohnes der Verstorbenen Thorsten S. als Mutter der Verstorbenen zur Bestattung ihrer Tochter nicht verpflichtet war. Diese Feststellung ist unabhängig von der Frage, ob Herr Thorsten S. der Beklagten die aus Anlass der Beisetzung seiner verstorbenen Mutter im Wege der Ersatzvornahme entstandenen Kosten gemäß § 77 Abs. 1 VwVG NRW in Verbindung mit § 11 Abs. 2 Nr. 7 KostO NRW erstatten musste oder muss, eine Frage, die die Beklagte im Übrigen nach allem, was sich dazu aus der Gerichtsakte und aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen entnehmen lässt, wegen Vorliegens einer unbilligen Härte in Übereinstimmung mit der Rechtslage verneint hat.

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Die bis zum 31. August 2003 geltende Vorschrift des § 2 Abs. 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Leichenwesen - VOL - zählte lediglich in bestimmter Reihenfolge alle dem Grunde nach gleichermaßen bestattungspflichtigen Hinterbliebenen auf, unter denen die Behörde auch bei der Kostenerstattung nach Ermessen auswählen durfte; § 2 Abs. 1 VOL normierte keine Subsidiarität der öffentlich-rechtlichen Erstattungspflicht nachrangiger Hinterbliebener. Im Gegensatz dazu steht § 8 Abs. 1 S. 1 des Bestattungsgesetzes NRW, der - ab dem 1. September 2003 - eine Rangfolge normiert in dem Sinne, dass schon das bloße Vorhandensein eines vorrangig Bestattungspflichtigen die öffentlich-rechtliche Bestattungspflicht von Hinterbliebenen der nachfolgenden Rangstufen ausschließt (Subsidiarität).

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Vgl., auch zum Folgenden, OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2006 - 19 E 969/04 -.

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Für dieses Verständnis sprechen der Wortlaut der Vorschrift und der im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gekommene Wille des Gesetzgebers. Zu der vom Gesetzgeber ohne Änderung beschlossenen Entwurfsverfassung des § 8 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes NRW heißt es nämlich in der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 17. Juni 2002 (LT-Drs 13/2728, S. 20):

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"Absatz 1 bestimmt die Rangfolge der öffentlich-rechtlich zur Bestattung verpflichteten Hinterbliebenen. Die Bestattungspflicht eines Vorrangigen schließt die öffentlich-rechtliche Bestattungspflicht der nachfolgenden Rangstufe aus."

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Für dieses Verständnis spricht auch, dass die öffentlich-rechtliche Bestattungspflicht in der Person der betreffenden Rangstufe wegen der durch sie begründeten Handlungspflicht bezogen auf den Zeitpunkt der Bestattung bestimmbar sein muss, wohingegen die für die Kostenerstattungspflicht maßgeblichen Umstände der Leistungsfähigkeit oder Billigkeit erst bei der nachfolgenden Heranziehung zu den Kosten beachtlich ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2006 - 19 E 969/04 -; zur entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift in Bayern: Bay. VGH, Beschluss vom 31. Januar 2001 - 4 ZB 00.3657 -, juris-Rechtsprechung.

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Dieser Umstand rechtfertigt indessen nicht die Annahme, der Ausschluss nachrangig bestattungspflichtiger Hinterbliebener erfasse lediglich deren Primärpflicht zur Vornahme der Bestattung, nicht aber auch die daran anknüpfende öffentlich-rechtliche Kostentragungspflicht. Ersichtlich soll nämlich die Existenz eines vorrangig bestattungs- und kostenpflichtigen Hinterbliebenen auch die öffentlich-rechtliche Kostentragungspflicht der nachfolgenden Rangstufen ausschließen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2006 - 19 E 969/04 -.

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Nach Auffassung der Beklagten schließt eine Bestattungspflicht des an sich vorrangig bestattungspflichtigen Herrn Thorsten S. die Bestattungspflicht der Klägerin nicht aus, weil dieser - nachdem die Verstorbene ihm gegenüber ihren Pflichten als Mutter zu keiner Zeit nachgekommen ist und seine Inanspruchnahme für die Kosten ihrer Bestattung deshalb für ihn eine unbillige Härte wäre - gleichsam kein "volljähriges Kind" der Verstorbenen sei. Eine solche Auslegung lässt sich indessen aus den vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen dazu angeführten, oben wiedergegebenen Gründen mit Wortlaut und Sinn des § 8 Abs. 1 S. 1 des Bestattungsgesetzes NRW nicht vereinbaren. Der Bestattungspflicht der Angehörigen liegt zudem das Recht der Totenfürsorge zugrunde, das als privatrechtliche Position Ausfluss beziehungsweise Nachwirkung des familienrechtlichen Verhältnisses ist, das den Verstorbenen bei Lebzeiten mit den Hinterbliebenen verbunden hat und über den Tod hinaus fortdauert.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. Juni 2007 - 19 B 675/07 -.

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Ein solches familienrechtliches Verhältnis hat aber auch zwischen Herrn Thorsten S. und seiner verstorbenen Mutter bestanden, mag sich die Verstorbene auch zu keiner Zeit dementsprechend verhalten haben. Die Auffassung der Beklagten führte weiter dazu, dass sich ein volljähriges Kind in einer solchen Situation nicht nur gegen die Verpflichtung zur Übernahme der Bestattungskosten wenden könnte, wenn diese objektiv, aber auch für das volljährige Kind persönlich eine unbillige Härte wäre, sondern dass diesem volljährigen Kind ohne Rücksicht auf dessen eigene Entscheidung das mit der Bestattungspflicht korrespondierende Recht, die eigene Mutter trotz allem nach seinen Vorstellungen zu bestatten, von vornherein abgesprochen würde.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

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