Bundesverfassungsgericht (Verfassungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-10-10, Aktenzeichen 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16
ECLI:DE:BVerfG:2017:rs20171010.2bvr085915

Tenor

Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung werden verworfen.

Gründe

A.

I.

1

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit Beschluss vom 18. Juli 2017 in den Verfassungsbeschwerdeverfahren 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15 und 2 BvR 980/16 gemäß Art. 19 Abs. 3 Buchstabe b EUV und Art. 267 Abs. 1 Buchstabe a und Buchstabe b AEUV dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) mehrere Fragen zur Vereinbarkeit des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (Public Sector Purchase Programme - PSPP) der Europäischen Zentralbank (EZB) mit Art. 4 Abs. 2 EUV, Art. 119 AEUV, Art. 123 AEUV, Art. 125 AEUV, Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV sowie mit Art. 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB-Satzung) zur Vorabentscheidung vorgelegt und die Verfahren gemäß § 33 Abs. 1 BVerfGG bis zur Entscheidung des EuGH ausgesetzt.

II.

2

Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 980/16 (Antragsteller zu III.) haben mit Schriftsatz vom 24. Mai 2017 gemäß § 32 BVerfGG den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Die Deutsche Bundesbank wird vom weiteren Vollzug des Public Sector Purchase Programme (Beschlüsse der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015, vom 5. November 2015, vom 16. Dezember 2015, vom 18. April 2016 sowie vom 11. Januar 2017) und des Corporate Sector Purchase Programme (Beschlüsse der EZB vom 1. Juni 2016 und vom 11. Januar 2017), durch Ankauf der in den vorgenannten Beschlüssen genannten Wertpapiere entpflichtet. Es steht indessen in ihrem Ermessen, den zeitlichen Rhythmus und das quantitative Volumen des sukzessiven Rückzugs aus den von der EZB beschlossenen Programmen zu bestimmen.

2. Der Bundesregierung wird aufgegeben, gegen das Public Sector Purchase Programme und gegen das Corporate Sector Purchase Programme der Europäischen Zentralbank Klage vor dem EuGH zu erheben und - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass deren innerstaatliche Auswirkungen so weit wie möglich begrenzt bleiben.

3

Zur Begründung führen die Antragsteller zu III. im Wesentlichen aus, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Abwehr schwerer Nachteile für die demokratische Partizipation, insbesondere für die Budgethoheit des Bundestages, sowie für die Funktionsfähigkeit der Bundesbank und somit zum gemeinen Wohl dringend geboten sei. Die Abwägung der Konsequenzen führe zu dem Ergebnis, dass etwaige Nachteile, die durch Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung entstünden, gegenüber den sicheren Nachteilen eines Unterbleibens der einstweiligen Anordnung zu vernachlässigen seien.

III.

4

Der Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 2006/15 (Antragsteller zu II.) hat mit Schriftsatz vom 26. September 2017 gemäß § 32 BVerfGG den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache ist es der Bundesbank untersagt, im Rahmen des Secondary Markets Public Sector Asset Purchase Programme der Europäischen Zentralbank (PSPP) Staatsanleihen anzukaufen.

2. Bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache ist es der Bundesregierung und im besonderen dem Bundesminister der Finanzen untersagt, die Europäische Zentralbank bei der Durchführung ihres PSPP - insbesondere durch öffentliche Äußerungen - zu unterstützen.

5

Der Antragsteller zu II. begründet seinen Antrag im Wesentlichen damit, dass sein Recht auf Teilhabe an der demokratischen Legitimation der öffentlichen Gewalt aus Art. 38 Abs. 1 GG durch die andauernden Staatsanleihenankäufe im Rahmen des PSPP permanent verletzt werde. Sowohl die Kompetenzüberschreitungen der EZB und des ESZB als auch die mit den Staatsanleihenankäufen verbundenen Eingriffe in die Budgethoheit des Bundestages und damit in die Verfassungsidentität seien mit dem Demokratieprinzip unvereinbar. Durch diese Verstöße werde er immer wieder neu in seinem Grundrecht aus Art. 38 Abs. 1 GG verletzt. Zugleich werde das Gemeinwohl auf schwerwiegende Weise beeinträchtigt. Durch die Ankäufe würden die Risiken für den Bundeshaushalt Monat für Monat erhöht. Zugleich wachse das Gewicht des Mangels an demokratischer Legitimation immer weiter an, je länger die Ausführung des als Ultra-vires-Akt zu qualifizierenden Ankaufprogramms andauere. Zu dem Antrag zu 2. trägt der Antragsteller zu II. vor, der Bundesminister der Finanzen habe in Kenntnis des Vorlagebeschlusses das Staatsanleihenprogramm der Europäischen Zentralbank weiterhin öffentlich unterstützt. Er verletze damit den Grundsatz der Verfassungsorgantreue; dagegen sei ein sofortiges Einschreiten geboten.

IV.

6

Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 859/15 (Antragsteller zu I.) haben mit Schriftsatz vom 27. September 2017 gemäß § 32 BVerfGG den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Der Deutschen Bundesbank wird bis zum Ergehen einer Entscheidung in der Hauptsache im Verfahren 2 BvR 859/15 untersagt, an der Durchführung des Programms über den Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (PSPP) mitzuwirken, insbesondere durch den Erwerb von Staatsanleihen.

2. Der Bundesregierung wird bis zum Ergehen einer Entscheidung in der Hauptsache im Verfahren 2 BvR 859/15 untersagt, die Durchführung des Programms über den Ankauf von Anleihen des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (PSPP) gegenüber der Europäischen Zentralbank zu unterstützen.

7

Zur Begründung tragen die Antragsteller zu I. im Wesentlichen vor, dass ihr Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch die nach ihrer Auffassung demokratisch nicht legitimierten Maßnahmen der EZB kontinuierlich verletzt werde. Die andauernden Anleiheankäufe im Rahmen des PSPP stellten einen sich mit seiner zeitlichen Dauer quantitativ wie qualitativ intensivierenden Verfassungsverstoß dar, der einen schweren Nachteil im Sinne von § 32 Abs. 1 BVerfGG bedeute. Die Europäische Zentralbank trage den Bedenken des Bundesverfassungsgerichts in keiner Weise Rechnung. Sie dürfte sich in ihrer Haltung zudem gestärkt sehen durch Äußerungen des Bundesfinanzministers, der zu dem Vorlagebeschluss öffentlich erklärt habe, er teile die Meinung nicht und glaube, dass das Mandat eingehalten sei.

V.

8

Die Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 1651/15 (Antragsteller zu IV.) haben mit Schriftsatz vom 6. Oktober 2017 gemäß § 32 BVerfGG den Erlass einer einstweiligen Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

1. Bundesregierung und Bundestag sind in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung dazu verpflichtet, sich aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, auf welche Weise bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache der Fortsetzung des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (Public Sector Purchase Programme - PSPP) der Europäischen Zentralbank, insbesondere jeder Ausweitung des Programms, die im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer über den derzeitigen Stand (September 2017) hinausgeht, entgegengetreten werden kann.

2. Der Bundesbank ist es untersagt, bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache an jeder Ausweitung des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (Public Sector Purchase Programme - PSPP) der Europäischen Zentralbank, die im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer über den derzeitigen Stand (September 2017) hinausgeht, mitzuwirken.

9

Zur Begründung führen die Antragsteller zu IV. im Wesentlichen aus, dass ihr Anspruch auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 1 und 79 Abs. 3 GG) durch die Untätigkeit der Verfassungsorgane Bundesregierung und Bundestag, dem Anleiheprogramm entgegenzutreten, und die Mitwirkung der Bundesbank an der Vollziehung dieses Programms kontinuierlich verletzt werde. Jede Fortführung, insbesondere jede Ausweitung des PSPP steigere den Mangel an demokratischer Legitimation und erhöhe die Risiken für den Bundeshaushalt. Das stelle für die Antragsteller beziehungsweise ihre demokratischen Teilhaberechte einen schweren Nachteil dar.

B.

10

Die Anträge sind unzulässig.

I.

11

Durch eine einstweilige Anordnung darf die Hauptsache nicht vorweggenommen werden (BVerfGE 34, 160 <162>; 46, 160 <163 f.>; 67, 149 <151>; stRspr). Über die in der Hauptsache aufgeworfenen Fragen kann im Verfahren nach § 32 BVerfGG grundsätzlich nicht entschieden werden (vgl. BVerfGE 12, 276 <279>; 15, 77 <78>); durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung soll lediglich ein Zustand vorläufig geregelt, nicht aber die Hauptsache präjudiziert werden (vgl. BVerfGE 8, 42 <46>; 15, 219 <221>). Eine Vorwegnahme der Hauptsache steht der Zulässigkeit eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur dann nicht entgegen, wenn eine Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu spät käme und dem Antragsteller in anderer Weise ausreichender Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könnte (vgl. BVerfGE 34, 160 <162 f.>; 67, 149 <151>; 108, 34 <40>; 130, 367 <369>). Unzulässig ist ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung regelmäßig dann, wenn es dem Antragsteller nur um eine eilige Entscheidung über die im Hauptsacheverfahren angegriffene Maßnahme geht (vgl. Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Lfg. 21, Juli 2002, § 32 Rn. 48).

12

Eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache ist anzunehmen, wenn der beantragte Inhalt der einstweiligen Anordnung und das Rechtsschutzziel in der Hauptsache, wenn nicht deckungsgleich, so doch zumindest vergleichbar sind, wenn also die stattgebende einstweilige Anordnung mit dem Zeitpunkt ihres Erlasses einen Zustand in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu verwirklichen erlaubt, der erst durch die zeitlich spätere Entscheidung in der Hauptsache hergestellt werden soll.

II.

13

Danach können die Anträge keinen Erfolg haben, weil eine einstweilige Anordnung des von den Antragstellern begehrten Inhalts die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnähme.

14

1. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung hätte, soweit dadurch der Ankauf von Staatsanleihen durch die Bundesbank im Rahmen des PSPP untersagt würde, nicht nur vorläufigen Charakter. Mit der Unterbrechung der Anleihekäufe durch die Bundesbank würde die Zielsetzung des PSPP, durch eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen eine Transmission der geldpolitischen Effekte des Programms auf die Realwirtschaft und dadurch eine Anhebung der Inflation auf knapp 2% zu bewirken (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 18. Juli 2017 - 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16 -, juris, Rn. 13), aufgrund des hohen prozentualen Anteils der von der Bundesbank getätigten Ankäufe (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 5 f.) jedenfalls stark eingeschränkt oder womöglich sogar verhindert werden. Ob der Ausfall dieses Anteils ohne Weiteres von den übrigen Mitgliedern des Eurosystems kompensiert werden könnte und würde, wie die Antragsteller meinen, ist ungewiss. Es ist auch unwahrscheinlich, dass nach einer im Wege der einstweiligen Anordnung erwirkten Aussetzung der von der Bundesbank getätigten Ankäufe die damit verbundenen Folgen im Fall des Scheiterns der Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren ohne Weiteres wieder beseitigt werden könnten, ohne dass Zielsetzung und Durchführung der von der EZB beabsichtigten Impulse dauerhaft beeinträchtigt würden. Das folgt schon aus dem zu erwartenden Zeitablauf. Eine antragsgemäße einstweilige Anordnung ginge daher über die bloße Sicherung des Status quo hinaus und wäre weitgehend identisch mit einer stattgebenden Entscheidung in der Hauptsache.

15

2. Dies gilt auch für die Antragsteller zu IV., soweit sie beantragen, Bundesregierung und Bundestag in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung dazu zu verpflichten, sich aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, auf welche Weise bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache der Fortsetzung des PSPP der EZB, insbesondere jeder Ausweitung des Programms, entgegengetreten werden kann.

16

3. Die Vorwegnahme der Hauptsache ist auch nicht ausnahmsweise zulässig, weil den Antragstellern sonst ein schwerer, nicht wieder gutzumachender Nachteil entstünde. Der Senat hat durch seinen Beschluss, zur Beurteilung der Primärrechtskonformität der von den Beschwerdeführern in der Hauptsache angegriffenen Maßnahmen den EuGH im Wege des Verfahrens nach Art. 267 AEUV um eine Vorabentscheidung zu ersuchen, die notwendigen Verfahrensschritte eingeleitet, die erforderlich sind, um Akte deutscher Hoheitsgewalt, die auf einer sekundärrechtlichen Verpflichtung beruhen, abschließend verfassungsrechtlich beurteilen zu können. Nach einer Entscheidung des EuGH bleibt eine stattgebende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache möglich, so dass die Antragsteller als Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren ihr Rechtsschutzziel erreichen können. Dem steht auch nicht entgegen, dass der EuGH den Antrag des Senats auf Durchführung des beschleunigten Verfahrens gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des EuGH abgelehnt hat; denn er hat mit seinem Schreiben vom 8. September 2017 zugleich mitgeteilt, die Rechtssache gemäß Art. 53 Abs. 3 der Verfahrensordnung des EuGH mit Vorrang zu entscheiden.

III.

17

1. Soweit die Antragsteller zu III. beantragen, die Bundesregierung im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, gegen das PSPP und gegen das Corporate Sector Purchase Programme (CSPP) der EZB Klage vor dem EuGH zu erheben, fehlt dem Antrag bereits das Rechtsschutzbedürfnis, weil das Bundesverfassungsgericht den EuGH mit dem Vorlagebeschluss vom 18. Juli 2017 ohnehin mit den aufgeworfenen Rechtsfragen befasst hat.

18

2. Das Rechtsschutzbedürfnis ist auch insoweit zu verneinen, als die Antragsteller zu I. und der Antragsteller zu II. beantragen, der Bundesregierung und insbesondere dem Bundesminister der Finanzen bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, die EZB bei der Durchführung des PSPP - insbesondere durch öffentliche Äußerungen - zu unterstützen. Die Bundesregierung ist aus Gründen der Organtreue nicht verpflichtet, sich vom Bundesverfassungsgericht in einem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV formulierte Zweifel an der Vertragskonformität einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU vor Abschluss des Verfahrens zu eigen zu machen.