Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-07-13, Aktenzeichen 2 A 319/05

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Abfallbeseitigungsgebühren in Höhe von 79,82 € durch den Beklagten gemäß Bescheid der Gemeinde A. vom 11. Januar 2005.

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Er hat am 25. Januar 2005 Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt er vor, die Abfallgebührensatzung des Beklagten sei rechtswidrig, weil darin keine ausreichenden Anreize zur Abfallvermeidung enthalten seien. Die 4-wöchentliche Restmüllabfuhr werde trotz der damit verbundenen 50%igen Gebührenersparnis nur von etwa 12 % der Bevölkerung angenommen. Sie sei zur Regelabfuhr erklärt worden, um juristisch den Anschein zu erwecken, als sei sie auf Abfallvermeidung ausgerichtet. Die für die Bereitstellung einer Biotonne erhobene „halbe Grundstücksgebühr“ sei in Wahrheit eine Zusatzgebühr für die Biotonne. Da es keine kleineren Biotonnen als den 240-Liter-Behälter gebe, handele es sich um eine Einheitstonne, die unabhängig von der Grundstücks- und Haushaltsgröße und unabhängig von eigenen Kompostierungsbemühungen und vom Umfang der Inanspruchnahme bereitgestellt werde. Durch die Ausschreibung der Dienstleistung Müllabfuhr verminderten sich die Kosten ab Januar 2005 um jährlich 2 Mio. Euro, die den Bürgern zugute kommen müssten. Zwar solle er weniger als in den Jahren zuvor zahlen. Die Gesamtkostenersparnis sei jedoch nicht in vollem Umfang an die Abgabepflichtigen weitergegeben worden.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Gemeinde A. vom 11. Januar 2005 aufzuheben soweit er zur Zahlung von Abfallbeseitigungsgebühren in Höhe von 79,82 € herangezogen wurde.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er erwidert: Die der Gebührenerhebung zu Grunde liegende Abfallgebührensatzung sei rechtlich nicht zu beanstanden. Mit der seit 1. Januar 2004 gültigen Abfallentsorgungssatzung sei eine 4-wöchentliche Restabfallabfuhr als Regelabfuhr eingeführt worden, so dass sich ein Abfallvolumen von 10 Litern pro Person und Woche ergebe. Diese Regelung bewege sich innerhalb des dem Satzungsgeber zustehenden Gestaltungsrahmens. Ein Grundsatz, dass Restabfälle insbesondere aus hygienischen Gründen 14-täglich abzuholen seien, bestehe nicht, zumal geruchsträchtige Abfälle, sofern sie nicht eigenkompostiert würden, über die Biotonne zu entsorgen seien. Zudem bestünden kostenfreie Entsorgungsmöglichkeiten über die gelben Wertstoffsäcke. Was die Gebührenerhebung für die Biotonne betreffe, stehe sie im Einklang mit den rechtlichen Vorgaben des Nds. Kommunalabgabengesetzes (NKAG) und des Nds. Abfallgesetzes (NAbfG). Grundsätzlich werde neben der Zusatzgebühr für den Restabfall eine Grundgebühr erhoben. Letztere werde im Fall der Eigenkompostierung auf 50% der Grundstücksgebühr ermäßigt. Eine gesonderte Gebühr für die Biotonne werde nicht erhoben. Die Biotonne werde im Rahmen der Grundstücksgebühr als „Einheitsgebühr“ abgerechnet. Dies entspreche der Formulierung in § 5 Abs. 4 NKAG. Danach seien die Erhebung einer Grundgebühr neben der Gebühr nach § 5 Abs. 3 Satz 1 oder 2 NKAG sowie die Erhebung einer Mindestgebühr zulässig. Die Gebühr im Sinne von § 5 Abs. 3 Satz 1 oder 2 NKAG sei die Restabfallgebühr, die als Zusatzgebühr erhoben werde. Die nach der Satzung gewählte Aufteilung in eine Grundgebühr und eine Zusatzgebühr für den Restabfall entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Auf eine differenzierte Gebühr für die Bioabfuhr bestehe kein Anspruch. Dass für die zweite und jede zusätzliche Biotonne die Grundstücksgebühr um 28,64 € erhöht werde, stehe dem nicht entgegen, wie das Nds. OVG im Zusammenhang mit entsprechenden Regelungen der Sperrmüllabfuhr an anderer Stelle entschieden habe. Die Grundgebühr verzichte bewusst auf die Anknüpfung an einzelne Teilleistungsbereiche. Sie werde für die Inanspruchnahme der Lieferungs- und Betriebsbereitschaft der kommunalen Abfallwirtschaft (Einrichtung) insgesamt erhoben und sei gerechtfertigt, weil die Bereitstellung einer betrieblichen Abfallentsorgungseinrichtung Vorhaltekosten verursache, die bei einer geringen Inanspruchnahme durch einzelne Gebührenpflichtige nicht in gleichem Maße abnähmen. Dieser Gesichtspunkt schlage auch durch, wenn die unterschiedliche Nutzung bis hin zur Nichtnutzung einzelner Teilleistungsbereiche reiche. Die Rechtsprechung des Nds. OVG, wonach die Vermeidung bzw. Kompostierung von Bioabfall erfordere, dass Behälter in drei verschiedenen Größen angeboten würden, sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Denn in dem entschiedenen Fall sei für die Biotonne eine Zusatzgebühr erhoben worden, während sie vorliegend im Rahmen einer Grundgebühr abgerechnet werde. Der Kläger habe mehrere Möglichkeiten, sich seiner Bioabfälle zu entledigen: Die Eigenkompostierung, die Inanspruchnahme der Biotonne oder eine Kombination von beiden. Bei der Gestaltung der Gebührensätze für Gewerbebetriebe habe er vor der Frage gestanden, wie er die für Privathaushalte erhobene Personengebühr - hierbei handele es sich um einen Teil der Grundgebühr (siehe § 2 Abs. 1 Abfallgebührensatzung) - rechnerisch adäquat auf die Gebührensätze für Gewerbebetriebe umsetze. Um den Verwaltungsaufwand und damit die Kosten für den Gebührenhaushalt zu minimieren, sei im Sinne einer effizienten Gebührenveranlagung eine direkte Verknüpfung der umzulegenden Personengebühr mit dem veranlagten Restabfallvolumen festgelegt worden. Das bedeute, dass in adäquater Umsetzung die Personengebühr von 12,09 € in der Volumengebühr Gewerbe enthalten sei und daher mit 2,02 € pro Liter zwangsläufig höher liegen müsse als die Volumengebühr Privathaushalt mit 1,35 € pro Liter. Im Übrigen seien die Ergebnisse der Ausschreibung der Abfallentsorgung in vollem Umfang in die Gebührenkalkulation eingeflossen. Der Kläger verkenne, dass die Abfuhrleistungen nur einen Teil der zu kalkulierenden Kosten ausmachten. Andere Kosten, z.B. für die Deponie, das Kompostwerk und für die sonstigen Abfallbehandlungsanlagen, seien zu berücksichtigen. In diesen Bereichen sei es ab Juni 2005 zu einschneidenden kostenrelevanten Veränderungen gekommen.

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Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage hat Erfolg.

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Der angegriffene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, soweit er Streitgegenstand ist (s. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

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Der Beklagte verfügt nicht über ein wirksames Satzungsrecht für die Heranziehung des Klägers zu Abfallbeseitigungsgebühren. Die Gebührensätze der Abfallgebührensatzung des Beklagten vom 7. Juli 2003 (Amtsblatt Weser-Ems Nr. 39 vom 26. September 2003, S. 808) i.d.F. der Änderungssatzung vom 1. November 2004 (Amtsblatt Weser-Ems Nr. 50 vom 10. Dezember 2004, S. 1157) - AGS - sind nichtig, weil sie höherrangigem Recht widersprechen. Angesichts der insoweit bestehenden Fehlerhaftigkeit des Gebührenmaßstabs konnte eine wirksame Gebührenkalkulation sowie Festlegung des Gebührensatzes nicht mehr erfolgen, weil der Schlüssel, nach dem die Kosten der Abfallbeseitigung auf die Gebührenschuldner verteilt werden, und damit zugleich die Umlegung der Kosten auf die jeweilige Maßstabseinheit falsch sind.

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Die Nichtigkeit des der AGS zu Grunde liegenden Gebührensatzes folgt daraus, dass der in § 4 Abs. 1 Nr. 1 AGS enthaltene Gebührensatz der Grundstücksgebühr, wie sich aus einem Vergleich mit der in § 4 Abs. 1 Nr. 2 AGS vorgesehenen Grundstücksgebühr ohne Biotonne ergibt, offensichtlich zur Hälfte eine für alle Benutzer der Biotonne gleich hohe Einheitsgebühr in Höhe von 28,64 € pro 240-Liter-Biotonne (vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 1 Abfallentsorgungssatzung vom 7. Juli 2003 - Amtsblatt Weser-Ems Nr. 39 vom 26. September 2003, S. 803, i.d.F. der Änderungssatzung vom 1. November 2004 - Amtsblatt Weser-Ems Nr. 50 vom 10. Dezember 2004, S. 1157, - AES -) enthält, ohne nach dem Umfang der Inanspruchnahme des Teilleistungsbereichs Biotonne zu differenzieren (vgl. hierzu Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000 - 9 K 2148/99 -, einsehbar in der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG mit Veröffentlichungshinweis auf Nds.VBl. 2000, 113 = Nds.Rpfl. 2000, 208 = NVwZ-RR 2001, 124). Entgegen der Ansicht des Beklagten handelt es sich bei dieser auch vom Beklagten so bezeichneten „Einheitsgebühr“ nicht ausschließlich um einen Teil einer gemäß § 12 Abs. 6 Satz 3 NAbfG in der Fassung vom 14. Juli 2003 (Nds. GVBl. S. 273) - zuletzt geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. S. 417) - zulässigen Grundgebühr, die sich gemäß § 2 Abs. 2 AGS aus Grundstücks- und Personengebühr zusammensetzt, sondern - zumindest teilweise - um eine (einheitliche) Volumengebühr. Denn die Grundgebühr als das gebührenrechtliche Instrument, die Erzeuger geringer Abfallmengen an den unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme entstehenden Fixkosten angemessen zu beteiligen, muss in Bezug auf die Fixkosten oder eines Teils derselben gesondert kalkuliert werden. Demgegenüber ist es nicht zulässig, nur bei bestimmten Gruppen (hier den Benutzern der Biotonne) einen Teil der Grundgebühr gesondert und ohne eigenständigen Maßstab zusätzlich zu dem allgemein geltenden Gebührensatz zu berechnen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.).

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Da es zudem im Wesen der Grundgebühr liegt, den Gebührenpflichtigen zu den Fixkosten ohne Rücksicht auf die Inanspruchnahme oder den Umfang der Inanspruchnahme der betreffenden Abfallbeseitigungseinrichtung oder den betreffenden Teilbereich der Abfallbeseitigungseinrichtung heranzuziehen, weil der Anteil der Verursachung der Vorhaltekosten nicht entsprechend der Verringerung der tatsächlichen Abfallmenge abnimmt, muss der Maßstab für die Grundgebühr - Verbrauchs unabhängig - im Wesentlichen an Art und Umfang der aus der Lieferbereitschaft folgenden abrufbaren Arbeitsleistung ausgerichtet sein ( vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 1986 - 8 C 112.84 -, KStZ 1987,11). Hiervon ausgehend widerspricht es dem Wesen der Grundgebühr, wenn die Inanspruchnahme einer Biotonne gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 AGS im Rahmen der Grundstücksgebühr zur Erhebung einer (Teil-)Grundgebühr führt, die Nichtinanspruchnahme der Biotonne dagegen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 AGS die (Teil-)Grundgebühr entfallen lässt, obwohl die Biotonne jederzeit beansprucht werden kann und insofern die ständige Leistungsbereitschaft Vorhaltekosten verursacht. In diesem Zusammenhang beruft sich der Beklagte zu Unrecht auf den Beschluss des Nds. OVG vom 10. Dezember 2003 (- 9 LA 307/03 -, V.n.b.), wonach eine Satzungsregelung für zulässig anerkannt sei, bei der die Kosten der jeweils ersten und zweiten Sperrmüllabfuhr über die Restmüllgebühr auf alle Gebührenpflichtigen umgelegt würden, während darüber hinausgehende Sperrmüllabfuhren eine zusätzliche Kostenpflicht auslösten. Der Beklagte verkennt, dass diese Regelung schon deshalb nicht mit den in § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 AGS getroffenen Regelungen vergleichbar ist, weil die ersten beiden Sperrmüllabfuhren unabhängig von ihrer Inanspruchnahme keine besondere Gebührenpflichtigkeit nach sich ziehen, sondern ihre Kosten im Wege der vielfach sogenannten „Quersubventionierung“ (vgl. dazu allerdings BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2000 - 11 C 7/00 - NVwZ 2002, 199 <200>) in die Ermittlung der Aufwendungen für die Entsorgung ungetrennt überlassener Abfälle, also des Restmülls, einbezogen werden. Damit wird auch derjenige gebührenmäßig belastet, der die Sperrmüllabfuhr überhaupt nicht in Anspruch nimmt, während derjenige, der die Biotonne im Gebiet des Beklagten nicht in Anspruch nimmt, gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 AGS von dem entsprechenden Teil der Grundstücksgebühr befreit ist.

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Die Erhebung einer für alle Benutzer der Biotonne gleich hohen „Einheitsgebühr“ als - wie dargelegt - Volumengebühr, ohne nach dem Umfang der Inanspruchnahme des Teilleistungsbereichs Bioabfallbeseitigung zu differenzieren, ist rechtswidrig. Dem steht nicht § 12 Abs. 5 NAbfG entgegen, wonach bei der Ermittlung von Aufwendungen für die Entsorgung ungetrennt überlassener Abfälle die Aufwendungen für die Entsorgung getrennt überlassener Abfälle einbezogen werden dürfen. Die Vorschrift enthält eine Durchbrechung des wegen der Erforderlichkeit der Leistungsproportionalität an sich gebührenrechtlich bestehenden Grundsatzes, dass bei der Bildung von Teilleistungsbereichen mit getrennten Gebührensätzen und Gebührenmaßstäben die jeweils in einem Teilleistungsbereich anfallenden Kosten nur diesem Bereich zugerechnet werden dürfen, dass also Kosten in einem Teilleistungsbereich nicht durch eine Erhöhung der Gebühr für einen anderen Teilleistungsbereich refinanziert werden können. § 12 Abs. 5 NAbfG bezieht sich somit ausschließlich auf Fragen der Kostenzuordnung, indem er es gestattet, Aufwendungen aus einem Teilleistungsbereich - u.a. der Bioabfallbeseitigung - einem anderen Teilleistungsbereich - etwa der Restmüllbeseitigung - zuzuordnen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.).Wegen § 12 Abs. 5 NAbfG ist es somit im Grundsatz rechtlich nicht zu beanstanden, wenn diejenigen Gebührenpflichtigen, die keine Biotonne bezogen haben und sich folglich nicht an der öffentlichen Bioabfallbeseitigung beteiligen, gleichwohl dadurch mit einem Teil der Kosten für die Beseitigung des Bioabfalls belastet werden, dass der Träger der Abfallbeseitigung diese Kosten nicht oder nur teilweise über die Biotonnengebühr abrechnet. Diese zulässige „Quersubventionierung“ enthält indessen keine Aussage zu der Frage der Gebührengestaltung im Falle der Inanspruchnahme einer Biotonne, insbesondere dazu, ob alle Benutzer einer Biotonne für deren Inanspruchnahme - wie im vorliegenden Fall - zu einer gleich hohen „Einheitsgebühr“ herangezogen werden dürfen.

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Da der Beklagte nur eine 240-Liter-Biotonne zur Verfügung stellt und eine einheitliche Gebühr erhebt, wird bei der Teilleistung Bioabfallbeseitigung nicht dergestalt nach dem Umfang der Inanspruchnahme differenziert, dass diejenigen, die verhältnismäßig viel Bioabfall produzieren (große Familien, Besitzer von großen Gärten ohne eigene Kompostierung) gebührenmäßig stärker belastet werden als Gruppen von Gebührenpflichtigen, die wie Einpersonenhaushalte oder Gebührenpflichtige ohne Garten erfahrungsgemäß wenig Bioabfall entstehen lassen. Ferner wird kein Anreiz geschaffen, (z.B. durch eine teilweise Eigenkompostierung) weniger Bioabfall zu erzeugen und auf diese Weise den öffentlichen Bereich der Bioabfallbeseitigung zu entlasten sowie Gebühren einzusparen. Diese Folgen sind unvereinbar mit den auch hinsichtlich des Maßstabs für die Bioabfallgebühr geltenden Grundsätzen, dass die Gebührengestaltung Anreize zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung bieten soll (§ 12 Abs. 2 Satz 2 NAbfG) und die Höhe der Gebühr sich grundsätzlich am Umfang der Inanspruchnahme auszurichten hat (§ 5 Abs. 3 Satz 1 NKAG i.d.F. vom 11. Februar 1992 - Nds. GVBl. S. 29 -, zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 20. November 2001 - Nds. GVBl. S. 701 - ). Nach diesen rechtlichen Vorgaben müssen im Falle der Erhebung einer Biotonnengebühr zumindest grobe Differenzierungen hinsichtlich derjenigen Benutzergruppen vorgenommen werden, bei denen erhebliche Unterschiede im voraussichtlich zu erwartenden Umfang der Inanspruchnahme der Biotonne bestehen. Dies bedeutet, dass zumindest drei unterschiedliche Biotonnengrößen bei unterschiedlich hohen Gebühren verfügbar sein müssen, woran es beim Beklagten fehlt (Nds.OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.).

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Eine Unwirksamkeit des § 4 AGS liegt auch insoweit vor, als nach dessen Abs. 1 Nrn. 4 und 5 erhebliche Unterschiede hinsichtlich der (Restabfall-)Volumengebühren für Privathaushalte und das Gewerbe normiert sind. Während der Gebührensatz für private Haushalte 1,35 €/Liter beträgt, müssen gewerbliche Unternehmen eine Gebühr von 2,02 €/Liter entrichten. Diese Differenzierung bedeutet, dass innerhalb einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung verschiedene Gebührensätze gebildet worden sind. Nach den zu § 5 NKAG allgemein entwickelten gebührenrechtlichen Grundsätzen ist eine solche Vorgehensweise im Grundsatz unzulässig, weil die Bildung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung gerade zur Folge haben soll, dass alle Kosten gleichermaßen auf alle Beteiligten umgelegt werden und demzufolge ein für alle gleicher Gebührensatz gebildet wird. Wegen der Besonderheiten des Abfallbeseitigungsgebührenrechts, insbesondere der Vielzahl und Komplexität der Leistungsbereiche sowie der spezialgesetzlichen Sonderregelungen im NAbfG, beansprucht dieser Grundsatz für den Bereich der öffentlichen Einrichtung Abfallbeseitigung allerdings keine strikte Gültigkeit. Bei ihm steht es im weiten Organisationsermessen der entsorgungspflichtigen Körperschaft, ob sie eine auf das gesamte Entsorgungssystem bezogene einheitliche Gebühr erhebt oder ob sie unterschiedliche Gebühren für einzelne Teilleistungsbereiche einführt (Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.). Bei unterschiedlichen Gebührensätzen müssen die Teilleistungsbereiche deutlich voneinander abgegrenzt sein und gesondert in Anspruch genommen werden können. Erheblich voneinander abweichende Gebührensätze dürfen nur gebildet werden, wenn auch die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung Abfallbeseitigung in erheblichem Maße unterschiedlich ist (Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.). Hieran fehlt es vorliegend hinsichtlich der unterschiedlichen gebührenrechtlichen Behandlung von gewerblichen Betrieben bei der Volumengebühr für den Restabfall.

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Es ist nicht erkennbar, dass Privathaushalte ins Gewicht fallende Teilleistungsbereiche (etwa die Sperrmüll-, Schadstoff- oder Wertstoffsammlung) im Sinne der §§ 7 ff. AES nicht oder nicht vollständig in Anspruch nehmen können und somit lediglich eine spürbar geringere Leistung erhalten, die eine erheblich geringere Volumengebühr rechtfertigt. Vielmehr ergibt sich für Privathaushalte bei der Beseitigung von Sonderabfallkleinmengen im Sinne von §§ 5 Abs. 1 Nr. 7, 12 AES sogar eine Kostenfreiheit, während Gewerbebetriebe zu den Kosten herangezogen werden ( § 5 Abs. 1 bis 3 AGS ). Im Übrigen sind die Abfuhr und die Beseitigung der einzelnen Sonderabfallarten von der vom Beklagten beauftragten Entsorgungsfirma dem Abfallerzeuger direkt in Rechnung zu stellen, so dass gewerbliche Unternehmen, soweit sie anderen Abfall als Restabfall im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 8 AES entsorgen, ohnehin hierfür gebührenrechtlich in Anspruch genommen werden. Von daher ist schwerlich nachvollziehbar, dass hausmüllartiger Gewerbeabfall mit einer erheblich höheren Volumengebühr Gewerbe belegt wird.

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Das Vorbringen des Beklagten im Schriftsatz vom 19. Juni 2006 ändert an dieser rechtlichen Beurteilung nichts. Es ist nämlich zu beanstanden, dass ein Teil der Volumengebühr Gewerbe tatsächlich den Charakter einer Grundgebühr hat. Der Beklagte hat selbst vorgetragen, er habe bei der Gestaltung der Gebührensätze für Gewerbebetriebe vor der Frage gestanden, wie er die für Privathaushalte erhobene Personengebühr - hierbei handelt es sich um einen Teil der Grundgebühr (siehe § 2 Abs. 1 AGS) - rechnerisch adäquat auf die Gebührensätze für Gewerbebetriebe umsetze. Um den Verwaltungsaufwand und damit die Kosten für den Gebührenhaushalt zu minimieren, sei im Sinne einer effizienten Gebührenveranlagung eine direkte Verknüpfung der umzulegenden Personengebühr mit dem veranlagten Restabfallvolumen festgelegt worden. Das bedeute, dass in adäquater Umsetzung die Personengebühr von 12,09 € in der Volumengebühr Gewerbe enthalten sei und daher mit 2,02 € pro Liter zwangsläufig höher liegen müsse als die Volumengebühr Privathaushalt mit 1,35 € pro Liter. Wie aber bereits oben sinngemäß teilweise ausgeführt, besteht das gebührenrechtliche Instrument, um die Abfallerzeuger an den unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme entstehenden Fixkosten angemessen zu beteiligen, in der Grundgebühr, die in Bezug auf die Fixkosten oder eines Teils derselben gesondert kalkuliert werden muss. Es ist nicht zulässig, nur bei bestimmten Gruppen (hier den Gewerbetreibenden) die Fixkosten teilweise - nämlich in Höhe der für Privathaushalte berücksichtigten Personengebühr - gesondert und insoweit ohne eigenständigen Maßstab zusätzlich zu dem allgemein geltenden Gebührensatz zu berechnen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.).

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Offen bleiben kann, ob die Gebührensätze der AGS noch aus anderen Gründen nichtig sind, ob insbesondere der in § 4 Abs. 1 Nr. 4 AGS niedergelegte Gebührenmaßstab gegen § 12 Abs. 2 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NAbfG verstößt, weil die Gebühren nicht so bemessen sind, dass die Vermeidung und Verwertung von Abfällen gefördert werden. Zweifel könnten in dieser Hinsicht dann bestehen, wenn der in § 16 Abs. 1 Satz 1 AES normierte 4-wöchentliche Restabfallabfuhrrhythmus mit der Neufassung der Satzung in Wahrheit nur eingeführt wurde, um nach Hinweisen des Gerichts in vorausgegangenen Verfahren die im Urteil des Nds. OVG vom 29. März 1995 (- 9 L 4417/97 -, einsehbar in der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG mit Veröffentlichungshinweis auf KStZ 1997, 12 = Nds. VBl. 1995, 204 m. Anm. Dahmen = NVwZ-RR 1996, 289 = dng 1995, 245) niedergelegten Grundsätze zu erfüllen, in der Praxis sich jedoch wegen des ungewöhnlich langen Abfuhrintervalls die zuvor vorgesehene und erwünschte 2-wöchentliche Abfuhr nach entsprechenden schriftlichen Anzeigen der Gebührenpflichtigen gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 AES - erwartungsgemäß - durchgesetzt bzw. erhalten hat. Dafür, dass dem so ist, könnte das eigene Vorbringen des Beklagten sprechen, wonach nur etwa 15 % der Nutzer einer Restabfalltonne die 4-wöchentliche Abfuhr nutzen.

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Müsste nach diesen Überlegungen rechtlich von einer 2-wöchentlichen Restmüllabfuhr ausgegangen werden, wären die Differenzierungen, die der Gebührenmaßstab des § 4 Abs. 1 Nr. 4 AGS vorgibt, zu gering, um die Gebührenpflichtigen wirksam zur Wahl eines Abfallbehälters zu veranlassen, dessen Volumen lediglich bei einer umweltbewussten Lebensweise ausreicht. Bei der Beurteilung der vom Beklagten geschaffenen Wahlmöglichkeiten wäre zunächst zu berücksichtigen, dass nur eine bestimmte Anzahl von Behältergrößen zugelassen ist (vgl. § 14 Abs. 1 AES). Diese Größen sind ausschlaggebend für die Höhe der Abfallentsorgungsgebühr, weil Letztere sich in erster Linie nach dem Behältervolumen richtet (vgl. § 4 Abs. 1 AGS). Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 AGS in Verbindung mit der hier - wie oben ausgeführt - 2-wöchentlichen Restmüllabfuhr muss eine Restabfallbehälterkapazität von 40 Litern pro Bewohner, zumindest aber der kleinste zugelassene Restabfallbehälter von 80 Litern zur Verfügung stehen. Dies bedeutet, dass für ein Ein-Personen-Grundstück eine wöchentlich zur Verfügung gestellte Restabfallkapazität von 40 Litern zu bezahlen ist (§ 4 Abs. 1 Nr. 4 AGS); für Zwei-Personen-Grundstücke sind pro Person dem entsprechend 20 Liter zu bezahlen. Diese Regelungen werden dem Grundgedanken des § 12 Abs. 2 Satz 2, Abs. 6 Satz 1 NAbfG, die Vermeidung und Verwertung von Abfällen zu fördern, nicht ausreichend gerecht. Es darf nämlich nicht unberücksichtigt bleiben, dass das Entstehen von Abfall nicht nur von der Personenzahl, sondern auch von der Lebensweise der Bewohner abhängig ist, insbesondere von ihrem Konsumverhalten und ihrem Willen zur Abfallvermeidung und Abfallverringerung. Deshalb verlangen die genannten Vorschriften einen Gebührenmaßstab, der hinreichend Anreize bietet, durch strikte Abfallvermeidung und Abfallreduzierung das Vorhalten eines kleinen Abfallbehälters zu ermöglichen und auf diese Weise Abfallgebühren zu sparen (Nds. OVG, Urteil vom 29. März 1995, a.a.O.). Diesen Anforderungen würde die in § 4 Abs. 1 Nr. 4 AGS in Verbindung mit § 14 Abs. 1 Nr. 2 AES vorgenommene Ausgestaltung des Gebührenmaßstabs nicht gerecht, ginge man entgegen der in § 16 Abs. 1 Satz 1 AES niedergelegten 4-wöchentlichen von einer 2-wöchentlichen Restmüllabfuhr aus.

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Aber selbst wenn man den 4-wöchentlichen Abfuhrrhythmus berücksichtigt, könnte es zweifelhaft sein, ob dem oben genannten Gebot, bei der Gebührengestaltung Anreize zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung zu schaffen, in ausreichendem Maße entsprochen worden ist. So könnte es erforderlich sein, bei Anschlusspflichtigen, die durch besonders Abfall vermeidendes Verhalten regelmäßig und dauerhaft weniger als 10 Liter pro Person und Woche Behältervolumen benötigen, jedenfalls auf Antrag die Verwendung von Abfallsäcken oder eines kleineren Abfallbehälters zu genehmigen (vgl. Beschluss des Nds. OVG vom 10. Dezember 2003 - 9 LA 207/03 - ,V.n.b.).

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Des Weiteren könnte sich die Frage stellen, ob die Gebührenkalkulation selbst rechtmäßig ist. Eine Gebührenkalkulation dient der Ermittlung der zulässigen Gebührensatzobergrenze innerhalb des Kalkulationszeitraums. Da für jeden Kalkulationszeitraum in erheblichem Umfang andere Zahlen in die Kalkulation eingestellt werden, liegt es - abgesehen von extremen Ausnahmefällen - in der Natur der Sache, dass sich für jeden Zeitraum eine andere Gebührensatzobergrenze ergibt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 20. Januar 2000, a.a.O.). Hiervon ausgehend bestehen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Gebührenkalkulation, weil die Gebührensätze für die Jahre 2003 bis 2006 unverändert sind, obwohl der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung sinngemäß erklärte, ursprünglich habe man eine Kalkulation für den Zeitraum von 2003 bis 2007 gehabt, für den Zeitraum von 2005 bis 2007 dann aber eine Nachkalkulation vorgenommen.

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