Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-11-20, Aktenzeichen 4 KN 16/11

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die durch die Verordnung über die Ausweisung von Wildschon-, Erholungs- und Sportgebieten in der Stadt B. vom 22. November 2010 vorgeschriebene ganzjährige Anleinpflicht für Hunde in den durch diese Verordnung festgelegten Wildschon-, Erholungs- und Sportgebieten.

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Nachdem das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 14. Oktober 2009 darauf hingewiesen hatte, dass hinsichtlich der Verordnung über den Leinenzwang für Hunde in der Stadt B. vom 2. Juli 2007 wegen der Größe der mit dieser Verordnung ausgewiesenen Wildschongebiete und im Hinblick auf die unzureichend bzw. fehlerhaft angegebenen Rechtsgrundlagen rechtliche Bedenken bestünden, und die Antragsgegnerin verschiedene Stellen, u. a. die Naturschutzbehörde des Landkreises B., die Koordinierungsstelle der Natur- und Umweltschutzverbände des Landkreises B., das Niedersächsische Forstamt C., die Jägerschaft der Stadt B. und den Kreisjägermeister, beteiligt hatte, beschloss der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 22. November 2010 die Verordnung über die Ausweisung von Wildschon-, Erholungs- und Sportgebieten in der Stadt B. aufgrund § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 und § 42 Abs. 3 Nr. 7 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG). Diese Verordnung enthält folgende Bestimmungen:

§ 1

3

Geltungsbereich

4

(1) Diese Verordnung zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes, insbesondere zum Schutz der Jungtiere sowie der sonstigen wild lebenden Tiere vor Beunruhigung, gilt für die Feld- und Forstflächen der Stadt Gifhorn. Die Begrenzungen der zu schützenden Flächen ergeben sich aus der maßgeblichen Karte im Maßstab 1 : 25.000 und aus der mit veröffentlichten Übersichtskarte im Maßstab 1 : 100.000.

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(2) Des Weiteren gilt diese Verordnung zum Schutz von Erholungssuchenden und Sportlern vor frei umherlaufenden Hunden auf besonderen Flächen, die der Erholung und der Ausübung von Spiel und Sport dienen.

§ 2

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Anleinpflicht für Hunde

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Innerhalb der in § 1 genannten Gebiete sind Hunde ganzjährig an der Leine zu führen, es sei denn, sie werden zur rechtmäßigen Jagdausübung, als Rettungs- und Hütehunde oder von der Polizei, der Bundespolizei oder dem Zoll eingesetzt oder sind ausgebildete Blindenführhunde.

§ 3

8

Ordnungswidrigkeiten

9

Nach § 42 Abs. 3 Nr. 7 NWaldLG handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig dem Gebot des § 2 dieser Verordnung zuwiderhandelt. Die Ordnungswidrigkeit kann nach § 42 Abs. 4 NWaldLG mit einer Geldbuße bis zu 5.000 EUR geahndet werden.

§ 4

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Inkrafttreten

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(1) Diese Verordnung tritt am Tag nach der Veröffentlichung im Amtsblatt für den Landkreis B. in Kraft.

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(2) Gleichzeitig tritt die Verordnung über den Leinenzwang für Hunde in der Stadt B. vom 02.07.2007 außer Kraft.

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Die Verordnung wurde am 23. November 2010 vom Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und am 30. Dezember 2010 im Amtsblatt für den Landkreis B. zusammen mit der Übersichtskarte im Maßstab 1 : 100.000 veröffentlicht.

14

Der Antragsteller hat am 17. Januar 2011 einen Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung trägt er im Wesentlichen Folgendes vor: Er sei Hundehalter und wohne im Bereich der Antragsgegnerin. Die Leinenzwangverordnung der Antragsgegnerin sei bereits nicht von der in der Verordnung genannten Ermächtigungsgrundlage des § 33 Abs. 2 NWaldLG gedeckt. Bei der Auslegung dieser Vorschrift sei zu berücksichtigen, dass die Ausweisung von Wildschongebieten nach der Gesetzessystematik wohl eher die Ausnahme als die Regel darstelle. Es sei deshalb erforderlich, dass es auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli, in der Hunde nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 b) NWaldLG ohnehin anzuleinen seien, zu einer konkreten Beeinträchtigung der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere komme. Insofern könnten die Rechtsprechung zu den sogenannten polizeirechtlichen Hundeverordnungen und die dort entwickelten Maßstäbe angewandt werden, da es auch bei einer Verordnung nach § 33 Abs. 2 NWaldLG um die Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren einerseits und Eingriffe in die Freiheitsrechte der Hundehalter andererseits gehe. Allerdings betreffe eine Verordnung nach § 33 Abs. 2 NWaldLG nicht den Schutz der menschlichen Gesundheit vor gefährlichen Hunden, sondern nur den Schutz der Rückzugsmöglichkeiten und damit lediglich die Ruhe wild lebender Tiere. Daher sei für den Erlass einer solchen Verordnung eine konkrete Gefahr zu fordern, die hier nicht gegeben sei. Nach der Kommentarliteratur (Keding/Henning, NWaldLG) könnten bestimmte Gebiete nach § 33 Abs. 2 NWaldLG nur dann unter Schutz gestellt werden, wenn hierfür ein besonderes Schutzbedürfnis bestehe oder besondere Gründe vorlägen. Es sei danach erforderlich, dass störende Einflüsse von außen den Bestand der in dem Gebiet lebenden Tiere bedrohten. Spezielle Wildschutzgebiete könnten zu Schongebieten gehören, wenn sie für die Wildhege und Wildforschung von besonderer Bedeutung seien. Eine solche besondere Bedeutung sei jedoch für die hier festgelegten Wildschongebiete von der Antragsgegnerin nicht dargelegt worden. Eine Bedrohung des Bestandes der Tiere durch frei laufende Hunde bestehe nicht. Auch seien in den ausgewiesenen Gebieten keine Vogelkolonien vorhanden, die durch frei laufende Hunde gefährdet werden könnten. Das Wild werde durch den Leinenzwang nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 b) NWaldLG in der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli eines jeden Jahres ohnehin geschützt. Es seien von der Antragsgegnerin keine hinreichenden Gründe dafür angeführt worden, dass über diesen Zeitraum hinaus wegen einer konkreten oder zumindest abstrakten Gefahr ein weiterer Schutz der Tiere durch einen ganzjährigen Leinenzwang erforderlich sei. Es hätte eine abgesicherte Prognose erstellt werden müssen, in welchen Bereichen des Stadtgebiets Rückzugsmöglichkeiten des Wildes durch frei laufende Hunde zwischen dem 16. Juli und dem 31. März konkret beeinträchtigt sein könnten, und diese schutzwürdigen Bereiche hätten entsprechend einer Forderung der Koordinierungsstelle der Natur- und Umweltschutzverbände exakt eingegrenzt werden müssen. Beides sei hier indessen nicht geschehen. Außerdem sei nicht berücksichtigt worden, dass das Streunen und Wildern von den Hundehaltern ohnehin zu unterbinden sei. Ferner handele es sich bei dem hier festgelegten Wildschongebiet in großen Bereichen um intensiv bewirtschaftete landwirtschaftliche Flächen, die nur äußerst bedingt Rückzugsmöglichkeiten für das Wild bieten würden. Die von der Antragsgegnerin aufgelisteten 19 Vorfälle mit Hunden in dem Zeitraum vom 1. Dezember 1985 bis 3. August 2009 hätten bei näherer Betrachtung nahezu alle vermieden werden können, wenn sich die Hundehalter an die ohnehin bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen nach § 33 Abs. 1 NWaldLG gehalten, also dafür gesorgt hätten, dass ihre Hunde nicht streunen oder wildern und in der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli angeleint sind. Dass durch frei laufende Hunde konkrete Rückzugsmöglichkeiten beeinträchtigt worden seien, werde durch diese Auflistung nicht dargelegt. Auch würden 0,8 Vorfälle pro Jahr unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keinen ganzjährigen Leinenzwang rechtfertigen. Die von den Jagdpächtern angeführten vagen Tierbeobachtungen lieferten hierfür ebenfalls keine ausreichende Grundlage. Auch für Naturschutz- und FFH-Gebiete und Flächen, auf denen das Rebhuhn brüte, für die der Landkreis Gifhorn einen ganzjährigen Leinenzwang vorgeschlagen habe, sei die Feststellung einer konkreten oder zumindest abstrakten Gefahr erforderlich, die auch für Rebhühner außerhalb des Brutzeitraums vom 1. April bis zum 15. Juli nicht gegeben sei. Es könne daher allenfalls ein äußerst vager Gefahrenverdacht dafür angenommen werden, dass Hunde Rückzugsbereiche von wild lebenden Tieren beeinträchtigen könnten. Dies rechtfertige allerdings nicht den ganzjährigen Leinenzwang für ca. 70 % des gesamten Stadtgebietes, wie er hier durch die Verordnung der Antragsgegnerin festgesetzt worden sei. Aus diesen Gründen verstoße die Leinenzwangverordnung der Antragsgegnerin auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Denn dadurch würden die Freiheitsrechte der Hundehalter unverhältnismäßig eingeschränkt, weil deren Privatflächen nicht ausreichten für eine artgerechte Haltung ihrer Hunde. Darüber hinaus sei die Verordnung auch als zu unbestimmt zu rügen. Denn die maßgebliche Karte im Maßstab 1 : 25.000 sei nicht veröffentlicht worden. Die veröffentlichte Übersichtskarte im Maßstab 1:100.000 sei insofern jedoch nicht ausreichend, da danach für die betroffenen Bürger und Hundehalter nicht ansatzweise gesichert und klar sei, in welchen Bereichen der Leinenzwang gelte.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Verordnung über die Ausweisung von Wildschon-, Erholungs- und Sportgebieten in der Stadt B. vom 22. November 2010 für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen,

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und erwidert, der Gesetzgeber habe den Gemeinden das Recht eingeräumt, innerhalb von bestimmten Wildschongebieten und Erholungsbereichen einen weitergehenden Leinenzwang außerhalb der Brut- und Setzzeit festzusetzen. Diese Möglichkeit resultiere aus der Tatsache, dass die festgesetzte Dauer der Brut- und Setzzeit nur ein Kompromiss zwischen den Bedürfnissen der wild lebenden Tiere und der in menschlicher Haltung befindlichen Hunde sei. Hier hätten alle angehörten Stellen davon berichtet, dass in den Bereichen der freien Landschaft, in denen Hundehalter ihre Hunde unangeleint umherlaufen ließen, die Wildtiere sich zurückziehen würden, da es im Instinkt eines Hundes liege, dem Wild zu folgen, sobald er dessen Witterung aufgenommen habe. Ein Teil der Hundehalter zeige sich nach den Aussagen der im Verfahren beteiligten Stellen auch auf persönliche Ansprache uneinsichtig. Soweit der Antragsteller sich auf die Rechtsprechung zu den polizeilichen Hundeverordnungen berufe, sei diese hier nicht einschlägig. Zweck einer Verordnung nach § 33 Abs. 2 NWaldLG sei es nicht, Schutzgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen, sondern die Rückzugsmöglichkeiten von frei lebenden Tieren zu schützen. Wild lebende Tiere könnten sich nur in Gebiete zurückziehen, die möglichst wenig von Menschen beeinflusst seien. Aufgrund der fortschreitenden Ausweisung von Wohn- und Gewerbegebieten verkleinere sich der Lebensraum für wild lebende Tiere stetig, so dass der noch zur Verfügung stehende Bereich unter besonderen Schutz gestellt werden müsse, um zu verhindern, dass die Tiere sich immer weiter aus der Fläche zurückzögen. Dagegen würden Hunde in menschlicher Haltung weitaus größeren Schutz durch ihre Halter genießen. Es stehe jedem Hundehalter auch frei, dafür Sorge zu tragen, dass sein Hund im Rahmen der Nutzung von privaten Grundstücken ausreichend Auslauf habe. In B. gebe es mittlerweile auch eine von einer Privatperson zur Verfügung gestellte Fläche, auf der Hunde ganzjährig freien Auslauf hätten. Wildschongebiete könnten nach § 33 Abs. 2 NWaldLG auch für bewirtschaftete landwirtschaftliche Flächen eingerichtet werden, da auch diese Lebensraum für frei lebende Tiere bieten. Ein Zerschneiden der hier von der Verordnung erfassten Flächen in kleinere Teilgebiete hätte dazu geführt, dass für den Bürger nicht mehr erkennbar gewesen wäre, in welchem Bereich sein Hund ganzjährig an der Leine zu führen sei. Auch deshalb sei es erforderlich gewesen, bestimmte kleinere Gebiete zusammenzufassen, um so eine eindeutige Feststellung hinsichtlich der Rückzugsmöglichkeiten der Wildtiere einerseits und der Laufmöglichkeiten für Hunde andererseits zu erreichen. Die nach § 1 der Verordnung maßgebliche Karte im Maßstab 1 : 25.000 sei seit dem 30. Dezember 2010 im Fachbereich 32 ausgehängt und dort für die Bürger innerhalb ihrer Öffnungszeiten einzusehen. Übersichtskarten im Maßstab 1 :100.000 würden in ihrem Aushangkasten und den Aushangkästen ihrer Ortsteile nebst der dazugehörigen Verordnung veröffentlicht.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin (Beiakte A), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

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Der Antrag erweist sich als zulässig. Er ist statthaft, weil die Verordnung der Antragsgegnerin über die Ausweisung von Wildschon-, Erholungs- und Sportgebieten in der Stadt B. vom 22. November 2010 nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. AG VwGO der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Der Antragsteller ist insbesondere antragsbefugt, weil er als in der Stadt B. wohnhafter Hundehalter durch die ganzjährige Anleinpflicht für Hunde nach § 2 dieser Verordnung beschwert ist und daher geltend machen kann, durch die Verordnung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

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Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Denn die Verordnung der Antragsgegnerin vom 22. November 2010 widerspricht höherrangigem Recht, da sie nicht nach Maßgabe der bis zum 31. Oktober 2011 geltenden, die Ersatzbekanntmachung von Karten als Bestandteile von Verordnungen und Satzungen regelnden Vorschriften des § 6 Abs. 7, 3 Satz 2 NGO in der Fassung vom 28. Oktober 2006 i.V.m. § 3 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften kommunaler Körperschaften vom 14. April 2005 - BekVO-Kom - bekannt gemacht worden ist.

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Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 NGO sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Nach § 6 Abs. 3 Satz 2 NGO wird das für Inneres zuständige Ministerium ermächtigt, durch Verordnung die Form der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen einschließlich der Ersatzbekanntmachung von Plänen, Karten und sonstigen Anlagen sowie die Form der öffentlichen Auslegung von Satzungen und Satzungsentwürfen zu regeln. Diese Bestimmungen gelten nach § 6 Abs. 7 NGO für Verordnungen der Gemeinde entsprechend.

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Von der vorstehenden Verordnungsermächtigung hat das Niedersächsische Innenministerium durch Erlass der BekVO-Kom Gebrauch gemacht. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 BekVO-Kom sind Verordnungen und Satzungen (Rechtsvorschriften) der Gemeinden und Landkreise in einem Verkündungsblatt bekanntzumachen, das in der Hauptsatzung zu bestimmen ist. Diese Vorschrift stellt eine anderweitige gesetzliche Regelung im Sinne des § 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen vom 1. April 1996 dar, der die Verkündung von Verordnungen von Gemeinden und Landkreisen im Niedersächsischen Ministerialblatt vorschreibt, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes bestimmt ist (Nds. OVG, Urteil vom 13.3.2003 - 8 KN 236/01 -). Sind Pläne, Karten oder Zeichnungen Bestandteile von Rechtsvorschriften, so kann die Bekanntmachung dieser Teile nach § 3 Abs. 1 BekVO-KOM dadurch ersetzt werden, dass sie bei der Gemeinde- oder Landkreisverwaltung während der Dienststunden öffentlich ausgelegt werden und in der Bekanntmachung des textlichen Teils der Rechtsvorschriften auf die Dauer und den Ort der Auslegung hingewiesen wird (Ersatzbekanntmachung). Diesen Maßgaben hat die Antragsgegnerin bei der Bekanntmachung der vom Antragsteller beanstandeten Verordnung nicht entsprochen.

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Die Antragsgegnerin hat lediglich den Text der Verordnung nebst der Übersichtskarte im Maßstab 1 : 100.000 im Amtsblatt für den Landkreis B. bekannt gemacht. Eine Bekanntmachung der Karte im Maßstab 1 : 25.000 ist hingegen nicht erfolgt, obwohl § 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung der Antragsgegnerin zu entnehmen ist, dass diese Karte Bestandteil der Verordnung ist, da sich (u. a.) aus ihr die "Begrenzungen der zu schützenden Flächen ergeben" und es sich bei ihr insoweit um die "maßgebliche" Karte handelt. Die Bekanntmachung dieser Karte hätte daher nach Maßgabe des § 3 BekVO-Kom ersetzt werden müssen. Dies ist indessen nicht geschehen. Die Karte ist zwar nach den Angaben der Antragsgegnerin seit dem 30. Dezember 2010 in ihrem Fachbereich 32 ausgehängt und dort zu den Öffnungszeiten der Antragsgegnerin für die Bürger einzusehen. In der Bekanntmachung des textlichen Teils der Verordnung ist jedoch nicht auf die Dauer und den Ort der Auslegung bzw. des Aushangs hingewiesen worden. Die Bekanntmachung der Verordnung der Antragsgegnerin genügt daher bereits aus diesem Grunde nicht den Anforderungen an eine Ersatzbekanntmachung nach § 6 Abs. 7, 3 Satz 2 NGO i.V.m. § 3 Abs. 1 BekVO-Kom.

27

Die Bekanntmachung der Verordnung der Antragsgegnerin verstößt ferner gegen § 6 Abs. 7, 3 Satz 2 NGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 BekVO-Kom. Danach ist die Ersatzbekanntmachung nur zulässig, wenn der Inhalt der Pläne, Karten oder Zeichnungen im textlichen Teil der Rechtsvorschriften in groben Zügen beschrieben wird. Das Erfordernis der textlichen "Grobbeschreibung" des Inhalts von Karten ist nur dann erfüllt, wenn die Gebietsgrenzen im Verordnungstext selbst grob beschrieben werden und diese Gebietsbeschreibung auch ohne Zuhilfenahme von Karten aus sich heraus verständlich ist. Es genügt daher nicht, wenn zur groben Beschreibung des Gebiets lediglich auf eine im Verkündungsblatt abgedruckte Übersichtskarte verwiesen oder anstelle der textlichen Grobbeschreibung eine Übersichtskarte bekannt gemacht wird. Einer solchen Karte lässt sich der Geltungsbereich der Verordnung zwar ungefähr entnehmen, so dass in der Regel erkennbar ist, wo die Grenzen des unter Schutz gestellten Gebiets in etwa verlaufen. Eine Übersichtskarte ist gleichwohl ein aliud zur ausdrücklich vorgeschriebenen groben Beschreibung des Inhalts der maßgeblichen Karte im Verordnungstext (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 24.8.2001 - 8 KN 41/01 - m.w.N.). Hier fehlt eine solche textliche Beschreibung der durch die Verordnung festgelegten Wildschon-, Erholungs- und Sportgebiete in der Stadt B., da nach § 1 Satz 1 der Verordnung diese zwar "für die Feld- und Forstflächen der Stadt B. " gilt, daraus aber die Gebietsgrenzen sich auch nicht ansatzweise ergeben.

28

Dieser Verstoß gegen die o. a. Bekanntmachungsvorschriften hat die Unwirksamkeit der gesamten Verordnung zur Folge, so dass nicht mehr entscheidungserheblich ist, ob die Verordnung der Antragsgegnerin materiell-rechtlich mit höherrangigem Recht im Einklang steht. Da aber nicht ausgeschlossen ist, dass die Antragsgegnerin eine inhaltlich gleich lautende Verordnung unter Beachtung der Vorschriften über die Ersatzverkündung, die seit dem 1. November 2011 in § 11 Abs. 6 Satz 1, 4 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes vom 17. Dezember 2010 im Wesentlichen inhaltsgleich geregelt ist, erlassen wird, weist der Senat zur Klarstellung darauf hin, dass die Verordnung der Antragsgegnerin in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden sein dürfte.

29

Nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG können die Feld- und Forstordnungsbehörden, deren Aufgaben die Gemeinden wahrnehmen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG), durch Verordnung bestimmen, dass Hunde in der freien Landschaft auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli an der Leine zu führen sind zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung durch Festlegung von Schongebieten. Die danach erforderlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Verordnung liegen hier vor. Entgegen der Auffassung des Antragstellers und der von ihm zitierten Kommentarliteratur (Keding / Henning, NWaldLG, § 33 Rn. 2.1) ist für eine Ausweisung von Schongebieten im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG kein besonderes Schutzbedürfnis erforderlich. Nach dieser Kommentarliteratur soll es sich bei Schongebieten um "Geländeflächen in der freien Landschaft (Feld und Wald), wo störende Einflüsse von außen den Bestand der darin lebenden Tierwelt bedrohen," handeln. Die Voraussetzungen für eine Verordnung nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG sollen nach dieser Ansicht beispielsweise in der Nähe von Ballungsgebieten oder im Falle des Schutzes von Lebensraum für unter Schutz gestellte Tiere, besonderen Zufluchtsstätten frei lebender Tiere, Naturschutzgebieten, Vogelkolonien und für die Wildhege und Wildforschung besonders bedeutsamen Wildschutzgebieten angenommen werden können (Keding / Henning, NWaldLG, § 33 Rn. 2.1). Für eine solche Auslegung des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG bieten jedoch weder der Wortlaut der Vorschrift noch die Gesetzesmaterialien und die Gesetzessystematik konkrete Anhaltspunkte.

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Nach dem Wortlaut des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG müssen für eine Verordnung nach dieser Vorschrift lediglich zwei Voraussetzungen erfüllt sein:

31

Zunächst müssen Wild oder sonstige wild lebende Tiere in den Bereichen der freien Landschaft, in denen die Anleinpflicht für Hunde auch außerhalb der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli bestehen soll, vorhanden sein. Dies ist hier der Fall. Denn nach der im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin enthaltenen Verwaltungsvorlage vom 11. Oktober 2010 (u. a.) für die Sitzung des Rates der Stadt B. am 22. November 2010 befinden sich in der von der Verordnung der Antragsgegnerin erfassten freien Landschaft verschiedene Wildtier- sowie zahlreiche Vogelarten, darunter auch Kraniche, Reiher, Gänse und Schwäne, die dort (teilweise monatelang) Zwischenstation auf ihrem Vogelzug machen oder in milden Wintern teilweise auch verbleiben. Die Flächen, aus denen wild lebende Tiere sich bereits zurückgezogen haben, wurden danach nicht zum Wildschongebiet erklärt. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Ausführungen in der Verwaltungsvorlage der Antragsgegnerin vom 11. Oktober 2010 unzutreffend sind, zumal sie in Bezug auf das Vorkommen wild lebender Tiere durch die Angaben der im Aufstellungsverfahren beteiligten Stellen gestützt werden. Solche Anhaltspunkte ergeben sich insbesondere auch nicht daraus, dass es sich bei dem hier festgelegten Wildschongebiet nach den Angaben des Antragstellers in großen Bereichen um intensiv landwirtschaftlich bewirtschaftete Flächen handelt. Denn die o. g. Tierarten halten sich (gerade) auch auf solchen Flächen auf.

32

Weiterhin muss die Verordnung dem Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder dem Schutz sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung dienen. Auch diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Denn wo Wild oder sonstige wild lebende Tiere sich aufhalten, liegt es auf der Hand, dass diese durch frei laufende Hunde, die zudem häufig über einen Jagdinstinkt verfügen, in ihren Rückzugsmöglichkeiten beeinträchtigt bzw. erheblich beunruhigt werden. Hinzu kommt, dass das "Streunen oder Wildern" frei laufender Hunde von den Hundehaltern keineswegs immer wirksam unterbunden wird, wie dies § 33 Abs. 1 Nr. 1 a) NWaldLG fordert, bzw. in bestimmten Situationen wegen des zuweilen schwer kontrollierbaren Jagdinstinkts ihrer Hunde auch nicht immer verhindert werden kann. Außerdem verhalten sich manche Hundehalter diesbezüglich ohnehin gleichgültig, sofern sie nicht durch die Jägerschaft oder die Feld- und Forstordnungsbehörden zu einer verstärkten Aufsicht über ihre Hunde angehalten werden, was angesichts der Vielzahl der Hundehalter nur in verhältnismäßig wenigen Fällen möglich sein dürfte. Zudem hat die Antragsgegnerin in der genannten Verwaltungsvorlage weitere Argumente für den ganzjährigen Leinenzwang genannt und ausgeführt, dass wegen des zunehmenden Verlustes des Lebensraums seltener Vogel- und Tierarten einerseits immer größer werdende Bemühungen notwendig seien, den noch verbleibenden Rückzugsraum für wild lebende Tiere zu erhalten und zu schützen, andererseits in Gebieten, in denen Hunde unangeleint umhergelaufen seien, der Bestand der wild lebenden Tiere sofort zurückgegangen sei, was die Bemühungen zum Schutz der noch verbleibenden Lebensräume für wild lebende Tiere konterkariere. Diese gut nachvollziehbaren Ausführungen der Antragsgegnerin und auch die von ihr aufgelisteten 19 "Vorfälle" mit frei laufenden Hunden in ihrem Zuständigkeitsbereich in der Zeit vom 1. Dezember 1985 bis zum 3. August 2009 (darunter mehrere Vorfälle, in denen Hunde Rehe gerissen hatten) bestätigen, dass frei laufende Hunde die Rückzugsmöglichkeiten von Wild im Gebiet der Antragsgegnerin beeinträchtigen bzw. sonstige wild lebende Tieren beunruhigen, wie dies § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG für den Erlass einer Verordnung nach dieser Vorschrift fordert.

33

Eine darüber hinausgehende Gefahr etwa für den Bestand des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere ist entgegen der Auffassung des Antragstellers und der von ihm zitierten Kommentarliteratur (Keding/Henning, NWaldLG, § 33 Rn. 2.1) nach dem klaren Wortlaut des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG nicht erforderlich. Es kommt weder darauf an, dass der Bestand der Tiere auf den geschützten Flächen der freien Landschaft bedroht ist, noch müssen der "Lebensraum für unter Schutz gestellte Tiere" oder "besondere Zufluchtsstätten frei lebender Tiere" betroffen sein. Etwas anderes lässt sich auch nicht aus dem Begriff "Schongebiet" in § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG herleiten. Denn ein Schongebiet ist nach der gesetzlichen Bestimmung lediglich ein Gebiet, in dem die Rückzugsmöglichkeiten des Wildes und sonstige wild lebende Tiere vor Beunruhigung durch den Leinenzwang geschützt werden. Hätte der Gesetzgeber die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung von weitergehenden Anforderungen abhängig machen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass er diese Anforderungen konkret normiert hätte, was ohne weiteres möglich gewesen wäre, aber nicht geschehen ist.

34

Auch die Gesetzesmaterialien (Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 24.4.2001, LT-Drucks. 14/2431, Seite 81 f.; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 1.3.2002, LT-Drucks. 14/3211; Begründung des Schriftlichen Berichts zum Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 14/3220, Seite 27) bieten keinerlei Anhaltspunkte für eine vom Wortlaut abweichende einschränkende Auslegung der Voraussetzungen für eine Verordnung nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG.

35

Dahingehende Anhaltspunkte ergeben sich schließlich auch nicht aus dem Verhältnis dieser Vorschrift zu § 33 Abs. 1 Nr. 1 b) NWaldLG, wonach Hunde in der Zeit vom 1. April bis zum 15. Juli an der Leine zu führen sind. Denn der Gesetzgeber hat den Feld- und Forstordnungsbehörden, deren Aufgaben nach § 43 Abs. 2 Satz 1 NWaldLG die Gemeinden wahrnehmen, auch außerhalb dieser allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit durch die Regelung des § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG die Möglichkeit eingeräumt, den Leinenzwang zum Schutz der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes oder sonstiger wild lebender Tiere vor Beunruhigung auf das ganze Jahr auszudehnen, ohne dies an eine darüber hinausgehende besondere Schutzbedürftigkeit der Tiere außerhalb der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit vom 1. April bis zum 15. Juli oder sonstige besondere Voraussetzungen zu knüpfen.

36

Dies bedeutet allerdings nicht, dass die gesamte freie Landschaft einer Gemeinde uneingeschränkt als Wildschongebiet nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG festgelegt werden kann. Denn bei der Entscheidung über den Erlass der Verordnung, die im ortsgesetzgeberischen Ermessen steht, ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten; dabei ist der öffentliche Belang des Schutzes der Rückzugsmöglichkeiten des Wildes und der sonstigen wild lebenden Tiere vor Beunruhigung abzuwägen gegen das Interesse der Hundehalter, ihre Hunde frei laufen zu lassen, um deren natürlichem Bedürfnis nach zumindest gelegentlichem freien Auslauf, also nach ungehinderter Bewegung und Spiel (auch) mit anderen Hunden, dem nicht immer auf privaten Grundstücksflächen ausreichend Rechnung getragen werden kann, nachzukommen. Obwohl nach den Angaben des Antragstellers durch den Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 22. November 2010 eine Fläche von ca. 70 % des Stadtgebiets als Wildschongebiet nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWaldLG ausgewiesen worden sein soll, spricht aber Vieles dafür, dass der Rat der Antragsgegnerin durch die Festlegung eines Wildschongebiets in diesem Umfang nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen hat. Denn einerseits sind nach der im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befindlichen "maßgeblichen Karte" im Maßstab von 1 : 25.000 im Bereich der Antragsgegnerin - über das Stadtgebiet verteilt - zum Teil größere Flächen freier Landschaft vorhanden, die nicht von der Verordnung erfasst sind und auf denen die Hundehalter ihren Hunden daher außerhalb der allgemeinen Brut-, Setz- und Aufzuchtzeit vom 1. April bis zum 15. Juli freien Auslauf gewähren können; dies trifft insbesondere auch für den früheren Wohnort des Antragstellers im Ortsteil D. und seinen jetzigen Wohnort im Nordwesten der Stadt B. zu. Wird andererseits berücksichtigt, dass in der durch die Verordnung der Antragsgegnerin als Wildschongebiet festgelegten freien Landschaft sich zahlreiche Wildtier- und Vogelarten aufhalten, die zum Teil ein besonderes Ruhebedürfnis haben (wie die auf dem Vogelzug im Gebiet der Antragsgegnerin Zwischenstation haltenden Vogelarten), dass es wegen des zunehmenden Verlustes von Lebensraum für Wildtiere und Vögel nach den Angaben der Antragsgegnerin besonderer Bemühungen bedarf, den noch verbleibenden Rückzugsraum für wild lebende Tiere zu erhalten und zu schützen, und dass es in der Vergangenheit auch schon zu einer größeren Anzahl von "Vorfällen" mit unangeleinten Hunden gekommen ist, ist eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch die Festlegung von Wildschongebieten, wie sie in der Verordnung der Antragsgegnerin erfolgt ist, nach dem vorliegenden Sach- und Streitstand nicht erkennbar.

37

Soweit der Leinenzwang in der Verordnung der Antragsgegnerin auch auf Flächen, die dem "Schutz von Erholungssuchenden und Sportlern vor frei umherlaufenden Hunden" dienen, nach § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NWaldLG angeordnet worden ist, hat der Antragsteller keine konkreten Einwendungen erhoben. Insofern sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die in materiell-rechtlicher Hinsicht gegen die Verordnung der Antragsgegnerin sprechen könnten.

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