Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-25, Aktenzeichen 2 K 2202/04
ECLI:DE:VGMS:2006:0925.2K2202.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Rat der Klägerin beschloss am 9. Juni 1999 die Fortschreibung ihres
Flächennutzungsplanes und die erste Offenlegung eines Entwurfes.

3

Im Rahmen des Verfahrens nach § 20 des Landesplanungsgesetzes (LPlG)
(a.F.) zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung und
Landesplanung führten die Parteien am 27. Juni 2000 ein Abstimmungsgespräch,
am 4. August 2000 eine gemeinsame Bereisung von Teilflächen und am 20. Juni und
29. August 2001 weitere Abstimmungsgespräche durch. Durch Verfügung vom 26.
November 2002 nahm die Beklagte zu dem nach der ersten Auslegung geänderten
und erneut öffentlich ausgelegten Entwurf Stellung und erklärte, die beabsichtigte
Darstellung von drei zusätzlichen Wohnbauflächen in T. und N. im Stadtteil H.-E. im
Stadtbezirk Ost stehe nicht in Übereinstimmung mit den geltenden Zielen der
Raumordnung und Landesplanung, wie sie im Gebietsentwicklungsplan des
Regierungsbezirkes Münster, Teilabschnitt N1., dargestellt sind. Gegen diese
Planungsabsichten müssten daher landesplanerische Bedenken erhoben werden.
Zur Begründung führte die Beklagte aus: Zur Verwirklichung der landesplanerisch
angestrebten Schwerpunktbildung habe sich die Siedlungsentwicklung der Städte
und Gemeinden grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen, die im
Gebietsentwicklungsplan zeichnerisch als Siedlungsbereiche dargestellt sind (GEP-
TA N1., Kapitel II.1, Ziel Rd.-Nr. 115). Streu- und Splittersiedlungen dürften nicht
durch Darstellung zusätzlicher Bauflächen in den Flächennutzungsplänen verfestigt
oder erweitert werden (GEP-TA N1., Kapitel II.1, Ziel Rd.-Nr. 173; vgl. § 24 Abs. 1
und 2 i.V.m. §§ 6 und 7 LEPro). Die von den Schwerpunkten der Besiedlung
abgesetzten kleinen Siedlungen T. und N. seien im Gebietsentwicklungsplan nicht
als eigenständige Siedlungsbereiche dargestellt. Die beiden Siedlungen gehörten
auch nicht zu den kleinen Orten mit Grundversorgung und zugeordnetem
Versorgungsbereich, für die eine Eigenentwicklung vorgesehen sei (GEP-TA N1.,
Kapitel II.1, Ziel Rd.-Nr. 172). Unter landesplanerischen Gesichtspunkten müssten
die Siedlungen N. und T. vielmehr den kleineren Siedlungsansätzen zugerechnet
werden, deren Verfestigung und Erweiterung über Bauleitpläne mit den Zielen der
Raumordnung nicht vereinbaren sei.

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In einem weiteren Abstimmungsgespräch der Parteien am 29. Januar 2003 hielt
die Beklagte ihre landesplanerischen Bedenken aufrecht und erklärte, für eine
Beibehaltung der Darstellung der drei zusätzlichen Wohnbauflächen in T. und N.
bestehe keine Aussicht auf Genehmigung durch die Beklagte.

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Die Bezirksvertretung Münster-Ost und der Planungsausschuss des Rates
lehnten es durch Beschlüsse vom 3. bzw. 10. Juli 2003 ab, der Stellungnahme der
Bezirksregierung Münster und einer entsprechenden Beschlussempfehlung der
Verwaltung zu folgen.

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Am 16. Juli 2003 beschloss der Rat der Klägerin die Fortschreibung ihres
Flächennutzungsplanes mit der Darstellung der drei zusätzlichen Wohnbauflächen in
T. und N. (Ratsvorlage 000/00). Zugleich beschloss er, dass für die neuen
Siedlungsflächen die noch entgegenstehenden Festsetzungen der Landschaftspläne
durch die Aufstellung von Bebauungsplänen aufgehoben werden.

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Am 17. Oktober 2003 beantragte die Klägerin die Genehmigung der
Fortschreibung des Flächennutzungsplanes.

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Die Genehmigung der Beklagten vom 14. Januar 2004 hat folgenden Wortlaut:
„Gemäß § 6 des Baugesetzbuches genehmige ich die vom Rat der Stadt Münster am
16.07.2003 beschlossene Fortschreibung des Flächennutzungsplanes mit Ausnahme
der im Plan violett gekreuzten Flächen." Es handelt sich um sechs Teilflächen, die in
einem Begleitschreiben vom 14. Januar 2004 im Einzelnen genannt werden. Dazu
zählen auch die genannten drei neuen Wohnbauflächen im Ortsteil T., südlich der T.-
straße, und im Ortsteil N., westlich der Straße „J." und westlich der Straße „J." /
nördlich „N.-Straße". Zu jeder dieser Flächen heißt es in dem Bescheid, die
Darstellung einer neuen Wohnbaufläche widerspreche den Zielen der Raumordnung
und Landesplanung. Aus diesem Grunde werde diese Fläche gemäß § 1 Abs. 4
BauGB von der Genehmigung ausgenommen. Dieser Bescheid und die
Genehmigung, beide ohne Rechtsbehelfsbelehrung, wurden am 15. Januar 2004 im
Stadtplanungsamt der Klägerin übergeben.

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Die Bekanntmachung der genehmigten Fassung der Fortschreibung des
Flächennutzungsplanes erfolgte im Amtsblatt der Klägerin Nr. 7 vom 8. April 2004 (S.
88 f.).

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Am 7. Juli 2004 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie das Ziel der
Darstellung der drei genannten Teilflächen als Wohnbauflächen weiter verfolgt. Die
Klägerin ist der Ansicht, die Darstellung der drei strittigen neuen Wohnbauflächen
müsse als genehmigt gelten, weil es an der gebotenen Begründung der Versagung
der Genehmigung fehle. Bei der Begründung in dem angefochtenen Bescheid der
Beklagten handele es sich lediglich um einen pauschalen Verweis auf den Text des §
1 Abs. 4 BauGB. Worin die Beklagte einen Verstoß gegen welche Ziele der
Raumordnung und der Landesplanung sehe, lasse sich daraus nicht entnehmen. Es
fehle an nachvollziehbaren Gründen, die auf Schlüssigkeit und Überzeugungskraft
hin überprüft werden könnten. Diese Anforderungen an eine tragende Begründung
ergäben sich aus der Vorschrift des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB, die nicht nur im Fall
der teilweisen Vorweggenehmigung (nach § 6 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz BauGB),
sondern auch auf die endgültige Teilversagung der Genehmigung (gemäß § 6 Abs. 3
BauGB) anwendbar sei.

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Jedenfalls habe die Klägerin einen Anspruch auf Genehmigung der Darstellung
neuer Wohnbauflächen auch in den drei ausgenommenen Fällen. Diese Darstellung
widerspreche nicht den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Ein Ziel des
maßgeblichen Gebietsentwicklungsplanes sei es, eine quantitativ ausreichende
Versorgung mit Wohnraum zu schaffen (Nr. 114, 167 GEP). Dies sei auch das mit
der Neudarstellung von weiteren Wohnbauflächen verfolgte Ziel der Klägerin. Um
den nach dem „Handlungsprogramm Wohnen 1993", mit Fortschreibungen 1996 und
2000, bis zum Jahr 2010 erforderlichen Wohnraum zu schaffen, sei eine weitere
Ausweisung von Bauflächen für ca. 2.400 Wohnungseinheiten notwendig
(Ratsvorlage der Klägerin 000/00, Anlage 3 Teil A, S. 33, 35 f.). Dies könne nur über
eine Aktivierung von Flächen als Bauland geschehen. Daher habe die Klägerin die
strittigen Flächen, die bisher zur landwirtschaftlichen Nutzung ausgewiesen waren,
als Wohnbauflächen und damit als Bauland dargestellt. Eine anderweitige Sicherung
des Baulandbedarfs sei nicht ersichtlich. Zudem handele es sich bei der Darstellung
von neuen Wohnbauflächen in N. und T. für insgesamt ca. 160 Wohneinheiten im
Verhältnis zu den weiteren neuen Darstellungen in anderen Ortsteilen um eine relativ
geringfügige Neuausweisung (Erläuterung zur Fortschreibung des
Flächennutzungsplanes in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 16. Juli 2003, S.
36 f.). Auch fügten sich diese neu dargestellten Wohnbauflächen in die bestehende
Siedlungsstruktur der Ortsteile T. und N. ein. Sie setzten die Siedlungsstruktur
übergangs- und zwischenraumlos fort. Die Wohnbauflächen seien auch von weiterer
Bebauung in wenigstens zwei Himmelsrichtungen umgeben. Es handele sich daher
auch gerade nicht um die Verfestigung einer Streu- oder Splittersiedlung, sondern
vielmehr um die Arrondierung bereits bestehender Wohnsiedlungsbereiche. Bereits
vorhandene Infrastruktureinrichtungen wie ein Kindergarten rechtfertigten auch die
weitere Eigenentwicklung der Ortsteile. Das Gebot der Vollziehung der
Siedlungsentwicklung auf im Gebietsentwicklungsplan als Siedlungsbereiche
ausgewiesenen Flächen sei als Grundsatz ausgestaltet (Nr. 115 GEP). Ausnahmen
seien zulässig, insbesondere wenn es sich wie im vorliegenden Fall um die
Fortentwicklung einer organisch wachsenden Siedlungsstruktur mit relativ geringen
neuen Wohnbauflächen von insgesamt nur 160 Wohneinheiten handele und dies zur
Sicherung der Versorgung mit Wohnraum dringend erforderlich sei.

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Die Klägerin beantragt,

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unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Beklagten
vom 14.01.2004, Az. 00.0.0-0000-00/00 festzustellen, dass die
Genehmigung für die Fortschreibung des
Flächennutzungsplanes der Klägerin hinsichtlich der
Wohnbaufläche südlich „T.-straße", Ortsteil T., der
Wohnbaufläche westlich der Straße „J.", Ortsteil N., sowie der
Wohnbaufläche westlich der Straße „J."/nördlich „N.-Straße",
Ortsteil N. gem. § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB als erteilt gilt,

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hilfsweise,

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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides
vom 14.01.2004, Az. 00.0.0-0000-00/00, zu verpflichten, die
Fortschreibung des Flächennutzungsplanes der Klägerin auch
für die bisher ausgenommene Wohnbaufläche südlich „T.-
straße", Ortsteil T., der Wohnbaufläche westlich der Straße „J.",
Ortsteil N. und der Wohnbaufläche westlich der Straße
„J."/nördlich „N.-Straße", Ortsteil N. zu genehmigen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung weist die Beklagte darauf hin, dass sie die Gründe für die
Herausnahme der Wohnbauflächen in T. und N. der Klägerin im Rahmen des
Verfahrens gemäß § 20 LPlG a.F. in den Abstimmungsgesprächen und insbesondere
durch die Verfügung vom 26. November 2002 mitgeteilt habe. Wenn die Klägerin
damit nicht einverstanden gewesen sei, hätte sie gemäß § 20 Abs. 3 LPlG a.F. eine
Erörterung und Entscheidung des Regionalrates herbeiführen können und müssen.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und
die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin und der Beklagten Bezug
genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

21

Die Klage ist sowohl mit dem Feststellungs- als auch mit dem
Verpflichtungsantrag unbegründet. Der teilweise angefochtene Bescheid der
Beklagten vom 14. Januar 2004 ist rechtmäßig.

22

Die begehrte Feststellung, dass die Genehmigung der Fortschreibung des
Flächennutzungsplanes der Klägerin auch für die drei ausgenommenen Flächen in T.
und N. als erteilt gilt, setzt voraus, dass die in § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB normierte
Genehmigungsfiktion nicht nur in den Hauptanwendungsfällen der völligen
Untätigkeit und der völligen Ablehnung des Genehmigungsantrages innerhalb der
Frist, sondern auch in Fällen der vorliegenden Art eingreift, in denen die
Bezirksregierung von der Möglichkeit des § 6 Abs. 3 BauGB Gebrauch macht, die
Genehmigung für den Flächennutzungsplan als Ganzes zu erteilen und nur einzelne
untergeordnete Flächen von der Genehmigung auszunehmen. Dies ist eine reine
Rechtsfrage, die zu verneinen ist.

23

§ 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB dient der Beschleunigung des
Genehmigungsverfahrens bis zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag. Das
Begründungserfordernis hat den Zweck, vorsorgliche, pauschale Versagungen zur
Vermeidung des Fiktionseintritts auszuschließen, dient aber nicht zur Veränderung
des Inhalts einer innerhalb der drei-Monats-Frist getroffenen, in Einzelheiten
differenzierenden Entscheidung, die das Genehmigungsverfahren beendet.

24

Der Gesetzgeber hat mit § 6 Abs. 3 BauGB ausdrücklich der
Genehmigungsbehörde die Möglichkeit eingeräumt, räumliche oder sachliche Teile
des Flächennutzungsplanes von der Genehmigung auszunehmen. Diese Möglichkeit
ist zusätzlich zu der Vorweggenehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz
BauGB für den Fall geschaffen worden, dass nach der Beurteilung durch die
Genehmigungsbehörde für einzelne Teile Versagungsgründe nicht ausgeräumt
werden können, während die teilweise Vorweggenehmigung den Fall betrifft, dass für
den noch offen bleibenden Teil eine Genehmigung nach näherer Prüfung möglich
erscheint und deshalb das Genehmigungsverfahren von der Aufsichtsbehörde noch
nicht beendet wird. Ob aus diesem Grund im Fall der teilweisen Vorweggenehmigung
die Genehmigungsfiktion eingreifen kann, bedarf hier keiner Entscheidung.

25

Für den hier zu entscheidenden Fall der Genehmigung mit Ausnahmen ist die
Frage jedenfalls zu verneinen. Dieser Ausnahmefall setzt lediglich voraus, dass
durch die Ausnahme die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Diese
Voraussetzung gilt für die Aufsichtsbehörde, die eine Ausnahme verfügt, ebenso wie
für die Gemeinde selbst, die ebenfalls gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB Ausnahmen
beschließen darf, ohne weitergehenden rechtlichen Beschränkungen zu unterliegen.
Dass im vorliegenden Fall durch die verfügten Ausnahmen die Grundzüge der
Planung nicht berührt werden, ist offensichtlich und unstrittig.

26

Ebenso offensichtlich ist aber, dass die Genehmigungsfiktion nicht mehr
eingreifen kann, wenn das Genehmigungsverfahren gemäß § 6 Abs. 3 BauGB durch
eine differenzierende Entscheidung abgeschlossen worden ist. Denn wenn innerhalb
der gesetzlichen Frist über den Genehmigungsantrag als ganzen - wenn auch
sachlich differenziert - entschieden und das Genehmigungsverfahren beendet wird,
so ist damit die gesetzliche Obliegenheit zur Beschleunigung des Verfahrens erfüllt.
Für die Fiktion einer Entscheidung im Sinne der Antragstellerin wegen Nichterfüllung
dieser Obliegenheit der Aufsichtsbehörde besteht dann kein Grund mehr.

27

Die Genehmigungsfiktion dient nicht der inhaltlichen Korrektur der getroffenen
Entscheidung in einzelnen Teilen und nicht der sachlichen Beschränkung der
Prüfungs- und Entscheidungskompetenz der höheren Verwaltungsbehörde, sondern
lediglich dazu, diese Prüfungs- und Entscheidungskompetenz unter eine auflösende
zeitliche Bedingung zu stellen. Das Begründungsgebot dient der Vorbeugung gegen
eine Missachtung der gemeindlichen Planungsautonomie in zeitlicher Hinsicht durch
Unterlassen einer Entscheidung, genauer: durch Unterlassen einer Begründung
einer negativen Entscheidung in dem das Verfahren formal abschließenden
Bescheid. Von einer Missachtung der Planungsautonomie der Gemeinde in zeitlicher
Hinsicht kann aber dann keine Rede sein, wenn - wie hier - die Aufsichtsbehörde
zuvor der Gemeinde die Ausnahmen angekündigt, sachliche Gründe dafür
substantiiert schriftlich dargelegt und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben
hat. Eine mit Begründung angekündigte, miteinander erörterte differenzierende
Entscheidung darf nicht allein deshalb in ihr Gegenteil verkehrt werden, weil in dem
Bescheid die schon bekannte Begründung nicht wiederholt wird.

28

Dass diese Auslegung des § 6 Abs. 3 und 4 BauGB in Übereinstimmung steht
mit der herrschenden Meinung in der Literatur, ist im Erörterungstermin am 8. Juni
2006 anhand von sieben beigezogenen Kommentaren zum BauGB erörtert worden.
Darauf wird Bezug genommen.

29

Der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag, der auf ergänzende Genehmigung
der Fortschreibung des Flächennutzungsplanes hinsichtlich der ausgenommenen
drei Teilflächen gerichtet ist, ist ebenfalls unbegründet. Die Planung von
Wohnbauflächen an diesen Standorten an der T.-straße und an der N.-Straße
widerspricht, wie die Beklagte in dem angefochtenen Bescheid vom 14. Januar 2004
im Ergebnis zutreffend feststellt, den Zielen der Raumordnung und Landesplanung,
und zwar insbesondere den Zielen in Nr. 115, 167, 172 und 173 im GEP-TA N1.,
Kapitel II, 1. Die sachliche Begründung für diese Einschätzung, die die
Bezirksregierung in ihrer Stellungnahme vom 26. November 2002 im Einzelnen
dargelegt hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Ausführungen zur Begründung
des Hilfsantrages in der Klageschrift („Arrondierung bereits bestehender
Wohnsiedlungsbereiche", „Fortentwicklung einer organisch wachsenden
Siedlungsstruktur mit relativ geringen Wohnbauflächen von insgesamt nur 160
Wohneinheiten") bestätigen, dass es hier nicht nur um die Verfestigung, sondern
sogar um die Erweiterung einer Splittersiedlung gehen soll, die nach den zitierten
Grundsätzen der Landesplanung nicht zugelassen werden darf. Ein Kindergarten
macht noch keinen Ausnahmefall.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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