Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-20, Aktenzeichen 2 S 1327/14

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03. Juni 2014 - 3 K 5/13 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.

2

Er ist Miteigentümer des Grundstücks Flst.-Nrn. ... der Gemarkung T. Das Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006. Es grenzt im Nordwesten an die Badstraße an.

3

Mit Bescheid vom 09.11.2011 erhob die Beklagte für die Herstellung der Badstraße für das Grundstück FIst.-Nr. ... insgesamt einen Erschließungsbeitrag von 6.687,88 EUR, von dem der Kläger - seinem Miteigentumsanteil von 67/100 entsprechend - 4.480,88 EUR zu entrichten habe.

4

Der Kläger erhob hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus, der hier maßgebliche Teil der Badstraße sei bereits in den 1960er Jahren erschlossen worden. Im August 2011 hätten die Eigentümer der Badstraße ein Informationsschreiben erhalten. Nachdem die Anwohner einen Brief verfasst hätten, habe der Bürgermeister der Beklagten im September 2011 schriftlich erklärt, dass die zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße durchgeführten Feinbelagsarbeiten nicht in Ansatz gebracht werden könnten, da dieser Abschnitt bereits endgültig hergestellt gewesen sei. Damit habe er bestätigt, dass keine Kosten mehr auf den Kläger zukämen. Aufgrund der schriftlichen Stellungnahme des Bürgermeisters sei Verwirkung eingetreten.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 03.12.2012 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.

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Der Kläger hat am 02.01.2013 Klage erhoben. Ergänzend hat er vorgetragen: Nachdem aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 22.09.2011 hervorgegangen sei, dass die Kosten für den streitgegenständlichen Streckenabschnitt der Badstraße nicht in Ansatz gebracht werden könnten, sei er davon ausgegangen, dass ihm keine weiteren Kosten auferlegt würden. Die Beklagte habe ihr Recht auf Beitragserhebung über längere Zeit nicht geltend gemacht, obwohl es ihr zumutbar und möglich gewesen sei. Hinzu komme, dass ein Beitrag erhoben worden sei, obwohl der Bürgermeister erklärt habe, dass auf den Kläger keine weiteren Kosten zukämen. Die Beklagte gebe zu, dass die Badstraße 1954 erbaut worden und eine Baustraße gewesen sei. Dass - wie die Beklagte ausführe - zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden sei, könne nicht ernstgenommen werden. Die Verwirkung sei daran zu sehen, dass die Beklagte die Beitragserhebung verzögert habe. Die Badstraße sei im Klägerabschnitt bereits im Jahr 1954 erschlossen worden. Dies gelte auch dann, wenn damals kein Bebauungsplan existiert haben sollte. Denn maßgeblich seien die technischen Gegebenheiten.

7

Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten. Sie hat geltend gemacht: Die Badstraße sei im Jahr 1954 erbaut worden und habe den Aufbau einer Baustraße mit einer Decke aus grobem Bitumenkies erhalten. Eine Tragschicht/Feindecke sei nicht aufgebracht worden. 1965 sei eine Teerdecke aufgebracht worden. Bis Anfang März 1968 habe es immer wieder Ausbesserungs- und Teerarbeiten gegeben. 1968 seien Wasserleitungs- und Straßenbauarbeiten ausgeschrieben worden. Die Bebauung entlang der Badstraße östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei in den 1950er und 1960er Jahren entstanden. Die Grundstücke an der Hermann-Simon-Straße seien 1956 zu Beiträgen herangezogen und die Kaminskistraße sei 1964 abgerechnet worden. 1983 sei ein Abrechnungsgebiet gebildet worden, das u.a. den westlichen Verlauf der Badstraße umfasst habe. Auf dieser Grundlage seien die [dortigen] Eigentümer im Jahr 1988 zu Erschließungsbeiträgen herangezogen worden. Das [hier streitgegenständliche] Gebiet östlich der Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße sei zunächst unbeplant geblieben. Daher seien dort zunächst keine Beiträge erhoben worden.

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Bis zum jetzt streitigen Ausbau sei zu keinem Zeitpunkt der Stand einer endgültigen Herstellung erreicht worden. In gutem Zustand sei lediglich der westliche Teil des Straßenstücks zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße gewesen, wo in den 1980er Jahren auf einer Strecke von etwa 65 m eine Feindecke aufgebracht worden sei. Die Badstraße sei zwischen 2008 und 2010 vollständig erneuert worden. Die Kosten des Feinbelags auf dem Stück zwischen Kaitlestraße/Hermann-Simon-Straße und Hebelstraße seien vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ebenso ausgenommen worden wie die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Bau des Mowag-Knotens entstanden seien. Auch die Kosten der Erneuerung der Abwasserleitung sowie der Straßenverengung zur Verkehrslenkung und zur Verkehrsberuhigung seien nicht berücksichtigt worden. Die Kosten für die Straßenbaumaßnahmen in den 1950er und 1960er Jahren seien ebenfalls nicht eingerechnet worden.

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Bis zum Inkrafttreten des Bebauungsplans im Jahr 2006 sei die Badstraße nur ein Provisorium gewesen. Denn es habe die Feindecke gefehlt. Die Anschlüsse der Rinnenplatten und der Bordsteine seien nicht hergestellt gewesen. Es hätten die Randbefestigungen als Teil einer funktionstüchtigen Straßenentwässerung sowie durchgehend angelegte und angrenzende Gehwege sowie Teile der Straßenbeleuchtung gefehlt. Ohne Bedeutung sei, dass die Badstraße mit der Teilanlage Fahrbahn zwischen Kaitlestraße und Hebelstraße im straßenbautechnischen Sinne endgültig hergestellt gewesen sei. Denn maßgeblich sei der Herstellungszustand der gesamten Erschließungsanlage.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 03.07.2014 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die zulässige Klage sei begründet. Zu Recht sei die Beklagte allerdings davon ausgegangen, dass es sich bei der hier zu beurteilenden Badstraße nicht um eine beim Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 vorhandene Straße handle. Unstreitig habe es für die Badstraße zunächst keinen entsprechenden Plan gegeben. Die Badstraße sei auch nicht bereits vor Inkrafttreten des badischen Ortsstraßengesetzes als historische Ortsstraße vorhanden gewesen. Es seien keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass sie dem Anbau innerhalb der geschlossenen Ortslage gedient habe.

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Allerdings seien die Kosten des Ausbaus in den Jahren 2008 bis 2010 nicht beitragsfähig. Jedenfalls seit dem 01.01.2006, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten vom 12.12.2005 (EBS 2005), könne nicht (mehr) davon ausgegangen werden, dass die Badstraße nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Sie sei bereits seit den im Jahr 1968 durchgeführten Ausbauarbeiten mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. An dieser Annahme ändere auch die Tatsache nichts, dass in der Rechnung der Firma E. vom 14.10.1968 der Begriff Bitumenkies verwendet werde. Denn auch eine aus Asphalt ausgeführte einfache Fahrbahndecke genüge den Anforderungen an die endgültige Herstellung. Etwas anderes gelte zwar dann, wenn die Unfertigkeit der Fahrbahn oder des Gehwegs zu erkennen sei. Entsprechende hinreichende Indizien lägen aber nicht vor und seien auch nicht darin zu sehen, dass kein Feinasphalt verwendet worden sei. Der Belag sei nicht so grob gewesen, dass es sich aus Sicht des Bürgers aufgedrängt habe, dass es sich noch nicht um den endgültigen Zustand handle, zumal die Fahrbahndecke bereits seit fast vier Jahrzehnten vorhanden gewesen sei.

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Daran ändere auch der Hinweis der Beklagten auf den Ausbauzustand der Badstraße im Bereich zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und dem Mowag-Knoten bzw. der Einmündung der Feldbergstraße nichts. Zwar sei auf der nördlichen Straßenseite kein Gehweg vorhanden gewesen. Nach § 4 Abs. 1 EBS 2005 sei aber nicht (mehr) Voraussetzung für die endgültige Herstellung, dass ein beidseitiger Gehweg vorhanden sei. Ob nach den vorherigen Erschließungsbeitragssatzungen die Anlegung einer beidseitigen Gehweganlage vorgeschrieben gewesen sei, könne daher offenbleiben. Darüber hinaus habe die Badstraße auch über eine Straßenentwässerung verfügt. Dass auf einer Teilstrecke kein Bordstein und kein Rinnengraben vorhanden gewesen seien, stehe dem wegen der Kürze des Straßenstücks nicht entgegen. Dass das Straßenstück zwischen Kaminskistraße und Feldbergstraße sehr schmal gewesen sei und einen Begegnungsverkehr (kaum) zugelassen habe, rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung. Nach dem früheren Bauprogramm der Gemeinde habe wegen der damaligen Grundstücksverhältnisse keine Möglichkeit zu einer Verbreiterung der Fahrbahn bestanden.

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Eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht setzte voraus, dass ein Bebauungsplan in Kraft sei, dem die Herstellung der Anlage entspreche, oder eine Planung vorliege, die den in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB bezeichneten Anforderungen genüge. Dies sei aber in Bezug auf den Ausbaustand der Badstraße vor den Arbeiten in den Jahren 2008 bis 2010 nicht der Fall. Denn der 2006 erlassene Bebauungsplan decke jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand ab.

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Die Beklagte hat fristgerecht die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie trägt fristgerecht zur Begründung vor: Vor den Ausbauarbeiten in den Jahren 2008/2009 habe die Badstraße keine Decke im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 EBS 2005 aufgewiesen. Das Verwaltungsgericht gehe fehl, wenn es meine, mangels Maßgeblichkeit technischer Regelwerke komme es für die endgültige Herstellung einer Straße auch nicht darauf an, ob eine Straße eine Decke aus Feinasphalt aufweise, und weiter, maßgeblich sei allein, ob der Straßenbelag so grob sei, dass sich die Unfertigkeit der Straße dem Bürger aufdränge. Damit überspanne das Verwaltungsgericht die Anforderungen an die subjektive Erkennbarkeit. Nach den üblichen technischen Standards sei der Oberbau einer Asphaltstraße grundsätzlich aus (mindestens) zwei Schichten aufgebaut, der Tragschicht (oder den Tragschichten) und der Asphaltdeckschicht. Die Asphaltdeckschicht sei üblicherweise aus Asphaltfeinbeton herzustellen. Bitumenkies werde lediglich für Tragschichten verwendet. Diese Anforderung an das Erscheinungsbild einer fertigen Straße mit einem feinkörnigen Belag sei jedem Bürger aus eigener Anschauung bekannt. Ob eine Erschließungsanlage über eine Decke aus Asphaltfeinbeton verfüge, könne er auf einen Blick feststellen.

15

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe zu praxisfernen Ergebnissen. Es sei nicht unüblich, dass Gemeinden zunächst nur die Tragschicht herstellten und notdürftig funktionsfähig herrichteten. Diese Vorgehensweise werde oft gewählt, um eine Beschädigung der Deckschicht durch Bautätigkeiten auf den Anliegergrundstücken zu vermeiden. Diese auch von der Beklagten im Jahr 1968 gewählte Vorgehensweise würde dazu führen, dass die Gemeinde die Kosten für die technisch erforderliche Deckschicht jeweils selbst tragen müsste. Denn eine Asphaltdecke in irgendeiner Ausführung läge vor.

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Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch vom Willen der Beklagten als Satzungsgeberin nicht gedeckt. In jahrelanger Übung habe die Rechtsprechung vergleichbare Merkmalsregelungen so ausgelegt, dass Asphaltstraßen erst dann endgültig hergestellt seien, wenn sie über eine Deckschicht aus Asphaltfeinbeton verfügten. Dieser Rechtsprechung sei die Praxis gefolgt. Eine Regelung, nach der jede beliebige Asphaltdecke zur endgültigen Herstellung einer Straße führe, habe die Beklagte nicht gewollt.

17

Die Abweichung von dieser jahrzehntelang praktizierten Auslegung der Merkmalsregelung sei auch nicht durch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten. Danach komme es für die endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage nicht auf Details eines technischen Ausbaustandards an, die für den Bürger nicht erkennbar seien. Eine Abkehr vom allgemein anerkannten, für den Bürger ohne weiteres erkennbaren Erfordernis eines Feinbelags für die endgültige Herstellung einer Straße lasse sich dieser Entscheidung aber nicht entnehmen.

18

Vor dem Ausbau 2008/2009 habe sich die Straße in einem Zustand befunden, der den Bürger klar erkennen habe lassen, dass sie nicht endgültig hergestellt gewesen sei. Nach den Ausbauarbeiten im Jahr 1968 habe sie lediglich eine Decke aus Bitumenkies gehabt. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht angenommen, auf der gesamten Länge der Erschließungsanlage sei die Fahrbahnoberfläche bündig mit den Rinnsteinen hergestellt gewesen. Es gebe Aufnahmen aus der Zeit vor dem Ausbau 2008/2009, die belegten, dass die Rinnsteine zumindest in Teilen der Badstraße deutlich über den Straßenbelag hervorragten.

19

Schließlich sei auch aus dem mangelhaften Ausbauzustand der Badstraße zwischen Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße (später: Mowag-Knoten) für den Bürger klar erkennbar, dass die Badstraße vor Abschluss der Ausbauarbeiten 2008/2009 noch nicht auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt worden sei. Nach dem Bauprogramm der Beklagten sei für die Badstraße auf der gesamten Länge ein zweiseitiger Gehweg vorgesehen. In den Ausschreibungsunterlagen aus den Jahren 2008/2009 werde ausdrücklich die Herstellung eines zweiseitigen Gehwegs verlangt. In dem Bereich Kaminskistraße bis Feldbergstraße/Mowag-Knoten sei des Weiteren keine ordnungsgemäße Straßenentwässerung vorhanden gewesen. Bordsteine oder Rinnengraben seien nicht vorhanden gewesen. Das betroffene Straßenstücks mache etwa 20 bis 25 % der Erschließungsanlage aus.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 03.06.2014 - 3 K 5/13 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

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Er meint: Bei ihm gehe es um den Teil der Badstraße zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße. Dieser Teil sei fertiggestellt gewesen. Dies habe die Beklagte sogar mit Schreiben vom 22.09.2011 bestätigt. Entgegen der Ausführung der Gegenseite sei darauf abzustellen, ob die Herstellung für den Bürger erkennbar gewesen sei. Die Badstraße sei bereits im Jahr 1968 sie mit einer Asphaltschicht bedeckt gewesen. Zum damaligen Zeitpunkt habe es sogar eine Straßenentwässerung gegeben. Wenn der Durchschnittsbürger eine Straße ohne Schwierigkeiten befahren könne, sei sie funktionsfähig. Es komme dabei nicht darauf an, aus welchem Material die Deckschicht bestehe. Die Gegenseite behaupte, für den Bürger sei die Unfertigkeit der Straße stets erkennbar, wenn sie über keine Decke aus Feinasphalt verfüge. Dem sei entgegenzuhalten, dass die Bürger seit Jahrzehnten die Straße hätten nutzen können.

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Auf Hinweis des Berichterstatters, dass zu klären sei, ob es sich bei der jetzt fertiggestellten Anlage um ein Aliud handle, hat die Beklagte ergänzend ausgeführt: Maßgeblich sei die Merkmalsregelung der Erschließungsbeitragssatzung vom 12.12.2005 (EBS 2005). Danach seien Anbaustraßen erst dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stünden. Vor dem Ausbau 2008/2009 sei sie nicht Eigentümerin sämtlicher Flächen der Erschließungsanlage gewesen. Der Gehweg auf der Nordseite der Badstraße habe sich bis zum Ausbau 2008/2009 auf privaten Grundstücken befunden. Die verfrüht erlassenen Erschließungsbeitragsbescheide seien durch den zwischenzeitlichen Eigentumserwerb geheilt.

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Darüber hinaus handele es sich bei der Badstraße, wie sie 2008/2009 ausgebaut worden sei, im Vergleich zur vor dem Ausbau vorhandenen Straße um eine andere Erschließungsanlage. Denn die Straßenführung sei im östlichen Straßenabschnitt erheblich geändert worden. Während die Badstraße vor der Baumaßnahme im Osten in die Feldbergstraße gemündet habe, schließe sie nun direkt an den Mowag-Knoten an. Insbesondere der Zuschnitt des Grundstücks FISt.-Nr. ... sei im Zuge der Maßnahme erheblich geändert worden. Die Grundstücksfläche habe sich um gut ein Drittel verringert. Die ursprüngliche Badstraße sei zudem auf etwa einem Viertel bis einem Drittel ihrer Länge außerhalb der Fahrbahntrasse der neuen Badstraße verlaufen. Hinzu komme, dass die Fahrbahn der neuen Badstraße im östlichen Bereich gut doppelt so breit sei wie die ursprüngliche Straße. Insgesamt sei die neue Badstraße deutlich besser ausgebaut als die alte Straße. Sie verfüge insbesondere über einen durchgehenden Gehweg an ihrer Nordseite sowie leistungsfähige Entwässerungseinrichtungen auf ihrer gesamten Länge.

27

Der Kläger hat wie folgt ergänzend Stellung genommen: Der Teil der Straße des Klägers sei fertig gewesen. Die Fahrbahndecke bestehe seit 1968. Es handele sich auch nicht um ein Aliud. Das Gebiet sei nicht völlig neu gestaltet und die Straße [neu] angelegt worden. Die Kosten des in den sechziger Jahren erfolgten Ausbaus seien wegen Verwirkung nicht durchsetzbar. Die Beklagte habe in dem Schreiben vom 22.09.2011 klar zum Ausdruck gebracht, dass der Kläger keinen Beitrag mehr schulde.

28

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten, die vorgelegten Bebauungspläne und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Freiburg verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:

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1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.

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2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.

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Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.

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3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.

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a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).

35

b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).

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Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).

37

Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.

38

c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.

39

aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).

40

Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).

41

Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).

42

bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.

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Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.

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Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.

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d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.

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4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.

47

a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).

48

b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).

49

c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.

50

d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.

51

Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.

52

5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).

53

Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.

54

a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.

55

Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.

56

In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.

57

b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.

58

Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

60

Beschluss vom 20. März 2015

61

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

62

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

29

Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Beklagte hat den Kläger sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach zu Recht zu einem Erschließungsbeitrag für das jetzt abgerechnete Teilstück der Badstraße herangezogen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Einzelnen:

30

1. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, liegt hier keine sogenannte historische Straße vor, also eine Straße, die bereits vor Inkrafttreten des Badischen Ortsstraßengesetzes vom 20.02.1868 als Ortsstraße vorhanden war. Das Vorhandensein einer historischen Ortsstraße hängt entscheidend von ihrer innerörtlichen Erschließungsfunktion ab, die durch den Baubestand repräsentiert wird, dem sie die erforderliche Zugänglichkeit vermittelt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1994 - 2 S 1287/93 - BWGZ 1994, 705 m.w. Nachw.). Im vorliegenden Fall ist in dem historischen Gemarkungsatlas (Urmessung 1866 bis 1873) zwar eine Wegefläche im Bereich der heutigen Trasse der Badstraße eingezeichnet (wohl Flst.-Nr. ...). Gebäude haben sich jedoch weder im Bereich des Wegegrundstücks noch sonst irgendwo in dessen näherer Umgebung befunden. Daher ist nicht ersichtlich, dass der weit im - nach heutigem Verständnis - Außenbereich gelegene Weg dem Anbau innerhalb einer geschlossenen Ortslage gedient haben könnte.

31

2. Es handelt sich bei der abrechneten Anlage auch nicht um eine bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes vorhandene Straße. Dies gilt unabhängig davon, ob und wann sie in bautechnischer Hinsicht die Anforderungen an eine innerörtliche Erschließungsanlage erfüllt hat. Denn es fehlt an der erforderlichen planerischen Festsetzung.

32

Die Frage, ob eine Erschließungsanlage bei Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes bereits vorhanden war, beantwortet sich nach den vormaligen landesrechtlichen (oder ortsrechtlichen) Vorschriften (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.08.1976 und 21.09.1979, Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 21 und Nr. 28; st. Rspr. des Senats, vgl. Urteile vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 04.08.1987 - 2 S 72/85 - BWGZ 1987, 903), im ehemals badischen Landesteil also nach dem badischen Ortsstraßengesetz vom 20.02.1868. Seit dessen Inkrafttreten konnte eine Ortsstraße im Rechtssinne, d.h. eine zum Anbau bestimmte oder dem Anbau dienende öffentliche Straße, nur auf Grund eines nach diesem Gesetz oder den späteren Aufbaugesetzen aufgestellten Ortsstraßen-, Straßen- und Baufluchten- oder Bebauungsplans entstehen, weil die Gemeinden neue Ortsstraßen nur nach den Vorschriften dieser Gesetze, d.h. nur nach Maßgabe verbindlicher Pläne, herstellten durften (vgl. Urteile des Senats vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; vom 08.11.2011 - 2 S 978/00 - BWGZ 2002, 183; vom 28.09.1999 - 2 S 2299/98 - und vom 22.03.1993 - 2 S 1575/91 -). Hier fehlt es - unstreitig - an einem derartigen Plan.

33

3. Die sachliche Beitragspflicht für die Erschließungsanlage ist auch in der Folgezeit, also nach dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahr 1961, jedenfalls bis zum jetzt strittigen Ausbau nicht entstanden.

34

a) Seit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes im Jahre 1961 bestimmte § 125 Abs. 1 Satz 1 BBauG bzw. BauGB grundsätzlich, dass die Herstellung der öffentlichen Straßen einen Bebauungsplan voraussetzte. Gemäß § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB durften solche Anlagen ansonsten nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde hergestellt werden, an der es hier fehlt. Daneben war allerdings nach § 125 Abs. 2 Satz 2 BBauG bzw. BauGB eine Erschließungsanlage auch dann vom erschließungsrechtlichen Planerfordernis freigestellt, wenn es sich um eine Anlage innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile handelte, für die die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich war. Diese Voraussetzung erfüllt eine Straße dann, wenn ihr Verlauf und ihre Ausgestaltung auf Grund der gegebenen Umstände, insbesondere infolge der vorhandenen Bebauung, derart festliegen, dass auch ein Bebauungsplan daran nichts ändern könnte. Im vorliegenden Fall zeigt jedoch bereits ein Vergleich des früheren Verlaufs der Badstraße im Bereich des Mowag-Knotens mit der heutigen Planung und Herstellung in diesem Bereich, dass hier ein erheblicher Spielraum hinsichtlich der Straßenführung bestanden hat und eine eindeutigen Festlegung aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse nicht gegeben war (vgl. zu einem insoweit vergleichbaren Sachverhalt: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 23.03.1990 - 2 S 2284/89 - juris m.w. Nachw.).

35

b) Seit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs vom 27.08.1997 am 01.01.1998 ist eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde nicht mehr erforderlich. Denn nach der ab dem 01.01.1998 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BauGB dürfen beitragsfähige Erschließungsanlagen hergestellt werden, wenn sie den in § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB bezeichneten Anforderungen entsprechen. Nach dieser Neufassung ist die Rechtmäßigkeit der Herstellung beitragsfähiger Erschließungsanlagen nicht mehr von einer Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde abhängig. Mangels einer abweichenden gesetzlichen Regelung ist davon auszugehen, dass § 125 Abs. 2 BauGB auf alle beitragsfähigen Erschließungsanlagen anzuwenden ist, für welche die Rechtmäßigkeit der Herstellung am 31.12.1997 noch nicht durch eine erteilte Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde belegt war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.03.2002 - 2 S 2585/01 - BWGZ 2002, 427 m.w. Nachw.).

36

Im Rahmen der ihr von § 125 Abs. 2 BauGB auferlegten Planungsentscheidung hat sich die Gemeinde an den planungsrechtlichen Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu orientieren, wobei ihr eine planerische Gestaltungsfreiheit zur Seite steht. Bei dieser Prüfung nach § 125 Abs. 2 BauGB handelt es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung, sodass eine entsprechende Feststellung des Gemeinderats, die Herstellung z.B. einer Anbaustraße entspreche den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB, erforderlich ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2007 - 2 S 1657/06 - ESVGH 58, 165).

37

Dass hier vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 eine solche Abwägungsentscheidung des Gemeinderats der Beklagten nach § 1 Abs. 4 bis 6 BauGB stattgefunden haben könnte, ist nicht erkennbar. Ein entsprechender Vorgang ist nicht in den vorliegenden Akten dokumentiert. Auch sonst gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass der gemeindeintern zuständige Gemeinderat eine entsprechende Feststellung getroffen haben könnte.

38

c) Seit Inkrafttreten des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gibt es zwar grundsätzlich eine planungsrechtliche Grundlage für die Herstellung der jetzt abgerechneten Erschließungsanlage. Der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand der Badstraße war jedoch von diesen Planungen nicht gedeckt.

39

aa) Seit Inkrafttreten der BBauG-Novelle des Jahres 1979 am 01.08.1979 ist zwar ein planabweichender Minderausbau unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Voraussetzung ist aber in jedem Fall die Vereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung (§§ 125 Abs. 1a BBauG, 125 Abs. 3 BauGB sowie 41 Abs. 1 KAG, der auf § 125 BauGB verweist).

40

Hiernach muss bei der Planunterschreitung die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein. Dieses Erfordernis zeigt, dass nicht jede Planunterschreitung zulässig ist. Der Bindungskern, der die Einhaltung der Grundzüge der Planung erfordert, gilt für jede Planabweichung. Entscheidend ist, dass das der Planung zu Grunde liegende Leitbild nicht verändert wird, d.h. der planerische Grundgedanke erhalten bleibt. Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskonzeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren danach die Grundzüge der Planung nicht. Differenzierungskriterium ist der im Bebauungsplan zum Ausdruck kommende planerische Wille der Gemeinde. Eine Abweichung von den Festsetzungen eines Bebauungsplans ist mit den Grundzügen der Planung vereinbar, wenn die vom Plan angestrebte und in ihm zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung nicht in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird, d.h., wenn die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plan gewollt hat oder zumindest gewollt hätte. Die Vereinbarkeit der planabweichenden Herstellung einer Erschließungsanlage mit dem Planungskonzept ist zu bejahen, soweit hinsichtlich Lage, Größe und Funktion der erstellten Anlage kein Aliud gegenüber den Festsetzungen des Bebauungsplans vorliegt. Umgekehrt ist die abweichende Erschließungsanlage dann mit den Grundzügen der Planung nicht mehr vereinbar, wenn das Konzept der geordneten städtebaulichen Entwicklung, wie es in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, in wesentlichen Punkten geändert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris; Ernst/Grziwotz in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, § 125 Rn. 14 ff. m.w. Nachw.).

41

Nach diesen Grundsätzen kann zwar ein Minderausbau in einer Straßenbreite von 5,50 m bei einer festgesetzten Straßenbreite von 6,25 m bis 7,50 m noch mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein (vgl. Senatsurteil vom 19.11.1992 - 2 S 1908/90 - juris). Wird demgegenüber eine Straße, verglichen mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes, nur in halber Breite ausgebaut, ist diese Planabweichung im Allgemeinen nicht mehr mit den Grundzügen der Planung vereinbar (vgl. vgl. Ernst/Grziwotz, aaO, Rn. 14a).

42

bb) Angesichts des hier gegebenen erheblichen Minderausbaus in dem Straßenstück zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße liegt im vorliegenden Fall - auch wenn man die gesamte abgerechnete Strecke der Badstraße in den Blick nimmt - eine erhebliche Abweichung von den Planungen der Beklagten und damit keine Übereinstimmung mit den Grundzügen der Planung vor. Laut Bebauungsplan war durchgehend eine Straßenbreite von mindestens neun Metern insgesamt, also für Fahrbahn und Gehweg zusammen, vorgesehen. In dem Teilstück der Badstraße zwischen der Einmündung der Kaminskistraße und der Einmündung in die Feldbergstraße war jedoch tatsächlich nur eine Straßenbreite von ca. 4,50 m, also etwa der Hälfte, tatsächlich vorhanden. Daher mussten für die Errichtung der „neuen“ Straße erhebliche weitere, ehemals private, Grundstücksflächen außerhalb der vorhandenen Trasse der „alten“ Straße in Anspruch genommen werden. Die zuvor vorhandene tatsächliche Straßenbreite von nur 4,50 m unterscheidet sich aber nicht nur im Hinblick auf die nunmehr in Anspruch genommenen erheblichen weiteren, früher privaten Flächen, sondern auch im Hinblick auf ihre Verkehrsbedeutung deutlich von der geplanten und dementsprechend hergestellten Straße. Sie ließ zwar wohl gerade noch einen ausreichenden Begegnungsverkehr, nicht aber zusätzlich die jetzt realisierte Anlage eines Gehwegs auf der nördlichen Straßenseite zu. Durch die veränderte Verkehrsführung in diesem Teilstück hat sich der Charakter der Straße insgesamt verändert. Daher unterscheidet sich die objektive Verkehrsbedeutung der Erschließungsanlage insgesamt durch den geplanten Ausbau dieses Teilstücks erheblich von dem früher vorhandenen Zustand, auch wenn die veränderte Teilstrecke lediglich ca. 75 m misst. Weiter sieht der Plan auch eine andere Anbindung der Badstraße an das weiterführende Straßennetz in Richtung Osten vor. Dort ist statt der zuvor vorhandenen einfachen Einmündung in die Feldbergstraße nunmehr im Bereich des Zusammentreffens der Badstraße mit der Feldbergstraße, der Westendstraße und der Waldshuter Straße eine großflächige öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen, auf der eine Kreisverkehrsanlage, der sog. Mowag-Knoten, errichtet worden ist. In verkehrstechnischer Hinsicht stellt die ursprünglich vorhandene Straße daher auch insgesamt ein deutliches Aliud im Vergleich zu der in dem Bebauungsplan vorgesehenen Straße dar. Straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen wie ein LKW-Fahrverbot haben bei dieser planungsrechtlichen Beurteilung demgegenüber außer Betracht zu bleiben.

43

Hierbei handelt es sich zudem nicht nur um einen untergeordneten planerischen Gesichtspunkt. Die bewusst vorgenommene Veränderung der Verkehrssituation hat bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine nicht nur unerhebliche Rolle gespielt. Dies geht aus dessen Begründung deutlich hervor. In der Begründung des Bebauungsplans wird als erster Anlass für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans ausdrücklich die Neuplanung der Einmündung der L 157 in die L 159 (Mowag-Knoten) genannt. Dem in dem Plan zum Ausdruck kommenden Verkehrskonzept und der Bewältigung der offenbar als verbesserungsbedürftig empfundenen Verkehrssituation in diesem Bereich kommt mithin nach den Vorstellungen des Plangebers nicht nur eine gänzlich untergeordnete Rolle zu, sodass es sich bei den insoweit erfolgten Festsetzungen daher keinesfalls nur um unbedeutende Nebenaspekte der Planung handelt. Dies hat wiederum zur Folge, dass die aufgezeigten Abweichungen von diesen Festsetzungen auch die Grundzüge der Planung berühren.

44

Schließlich ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass dem Plangeber bei Erlass des Bebauungsplans die vorhandene Verkehrssituation bekannt gewesen ist. Diese hat er offensichtlich nicht mehr hinnehmen und bewusst durch den Ausbau des östlichen Teilstücks der Badstraße und den veränderten Anschluss an das weiterführende Straßennetz durch den sog. Mowag-Knoten verbessern wollen. Diese in der - von der tatsächlich vorgefundenen Situation abweichende - Planung zum Ausdruck kommende Konzeption verbietet es, den bei Planerlass vorhandenen Straßenzustand als im Wesentlichen noch plangemäß anzusehen, da die erkennbare Intention des Plangebers gerade darauf abgezielt hat, den bisherigen Zustand zu verändern.

45

d) Die sachliche Beitragspflicht ist aber ungeachtet dessen durch den 2008/2009 erfolgten tatsächlichen Ausbau (noch) nicht unmittelbar entstanden. Jedenfalls seit der seit 2005 geltenden Erschließungsbeitragssatzung der Beklagten (EBS 2005) gehört der Grunderwerb zu den Herstellungsmerkmalen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EBS 2005 sind Anbaustraßen u.a. dann endgültig hergestellt, wenn ihre Flächen im Eigentum der Gemeinde stehen. Da der Grunderwerb hier erst am 18.01.2012 abgeschlossen war, konnte auch erst zu diesem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entstehen. Dass dies erst nach der Beitragserhebung durch die Beklagte erfolgt ist, ist unschädlich.

46

4. Es ist auch keine erstmalige endgültige Herstellung der abgerechneten Erschließungsanlage durch frühere Baumaßnahmen in den 1960er Jahren mit kostenbegrenzender Wirkung erfolgt. Dies hat zur Folge, dass die Beklagte - wie geschehen - die Kosten der 2008/2009 durchgeführten Baumaßnahmen in voller Höhe abrechnen darf.

47

a) Seit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes am 30.06.1961 ist eine Anbaustraße erschließungsbeitragsrechtlich endgültig hergestellt, wenn sie erstens die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (vgl. § 132 Nr. 4 BauGB) erforderlichen Teileinrichtungen, zweitens die nach dem (formlosen) Bauprogramm erforderlichen flächenmäßigen Teileinrichtungen aufweist und diese drittens dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 19.10.1995, KStZ 1996, 213; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -). Ist eine Anbaustraße insgesamt oder eine ihrer Teilanlagen (etwa die Straßenentwässerung) im oben beschriebenen Sinne bereits durch eine frühere Baumaßnahme endgültig hergestellt worden, ist die Gemeinde gehindert, die Anbaustraße oder die Teilanlage im Zuge eines späteren Ausbaus wieder mit erschließungsbeitragsrechtlicher Auswirkung zu ändern. Berücksichtigungsfähig sind dann vielmehr nicht die Änderungskosten eines späteren Ausbaus, sondern ausschließlich diejenigen Kosten, die durch die erstmalige, seinerzeit bereits endgültige Fertigstellung entstanden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1985, DVBl. 1986, 349; Urteil des Senats vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).

48

b) Eine endgültige Herstellung mit kostenbegrenzender Wirkung durch die bis Ende der 1960er Jahre durchgeführten Baumaßnahmen kann allerdings nicht bereits deshalb verneint werden, weil die Herstellung einer Erschließungsanlage gem. § 125 Abs. 1 BauGB einen Bebauungsplan voraussetzt und ein solcher erst seit dem Jahr 2006 existiert. Es trifft zwar zu, dass das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Straßenherstellung abhängt (s.o.). Für die Beantwortung der hier interessierenden Frage, ob eine Teileinrichtung einer Erschließungsanlage mit kostenbegrenzender Wirkung bereits früher endgültig hergestellt worden ist, spielt die Rechtmäßigkeit der Straßenherstellung nach § 125 BauGB jedoch keine Rolle (vgl. Urteile des Senats vom 25.10.2001 - 2 S 730/00 - und vom 06.02.1997 - 2 S 1966/95 -).

49

c) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum bundesrechtlichen Erschließungsbeitragsrecht (BVerwG, Urteil vom 21.10.1988 - 8 C 64.87 - NVwZ-RR 1989, 382; ebenso Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl.; § 13 Rn. 53), der sich der Senat auch in Bezug auf die nunmehr erfolgte Regelung dieser Materie in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG anschließt, stellt sich die Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung immer im Hinblick auf eine bestimmte Erschließungsanlage. Dies zwingt dazu, bei der Frage nach der zu beurteilenden Erschließungsanlage anzusetzen, d.h. der Erschließungsanlage als solcher. Erst wenn geklärt ist, was die Erschließungsanlage ist, kann - in einem zweiten Schritt - gefragt werden, ob diese Anlage durch die Baumaßnahme, die bzw. deren Kosten Gegenstand der Betrachtung sind, erstmalig hergestellt, d.h. gleichsam neu angelegt, oder aber nach einer früheren (erstmaligen) endgültigen Herstellung lediglich verändert, erweitert oder verbessert worden ist. Werden Straßenverhältnisse umgestaltet, so erfordert die Entscheidung über das Vorliegen einer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG), den neuen Zustand mit dem alten Zustand zu vergleichen. Grundlage dieses Vergleichs hat die Erschließungsanlage zu sein. Ist die ausgebaute Anbaustraße identisch mit einer bereits früher zu irgendeinem Zeitpunkt im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Verkehrsanlage, schließt das die Annahme aus, die für die abzurechnende Baumaßnahme entstandenen Kosten seien solche einer erstmaligen Herstellung im Sinne des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG. Fehlt es dagegen an einer solchen Identität, ist mithin die Erschließungsanlage, die durch die abzurechnende Baumaßnahme entstanden ist, nicht identisch mit einer bereits früher im Sinne des Erschließungsbeitragsrechts endgültig hergestellten Anlage, sondern eine - insgesamt gesehen - andere Anlage, hat das zur Folge, dass diese Erschließungsanlage insgesamt erstmalig hergestellt worden ist und die Ausbaukosten Kosten ihrer erstmaligen Herstellung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 KAG bzw. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG) sind.

50

d) Im vorliegenden Fall liegt unter Anwendung dieser Maßstäbe ein Aliud vor. Die jetzt ausgebaute Anlage ist nicht mit der seinerzeitigen Badstraße identisch und stellt daher in erschließungsbeitragsrechtlicher Hinsicht eine neue - andere - Anlage dar. Demzufolge kann die jetzt ausgebaute Straße schon aus rechtlichen Gründen nicht zu einem früheren Zeitpunkt bereits erstmals endgültig hergestellt worden sein. Denn bei der seinerseits hergestellten Badstraße handelt es sich im erschließungsbeitragsrechtlichen Sinne nicht um die jetzt abgerechnete Anlage. Dies hat im Übrigen der Sache nach auch bereits das Verwaltungsgericht erkannt, indem es ausgeführt hat, eine Abrechnung der durch den Ausbau in den 1960er Jahren entstandenen Kosten sei ausgeschlossen, da der nunmehr erlassene Bebauungsplan jedenfalls im Bereich zwischen Kaminski- und Feldbergstraße nicht den früheren Ausbauzustand abdecke.

51

Wie der Senat bereits unter 3.c) bb) im Einzelnen dargelegt hat, ist der vor dem jetzt strittigen Ausbau in den Jahren 2008/2009 vorhandene Ausbauzustand des jetzt abgerechneten Teilstücks der Badstraße bei einer wertenden Gesamtbetrachtung nicht mehr von den planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mittlere Breite - Spitzäcker" vom 23.05.2006 gedeckt. Zwar ist im Zusammenhang mit der hier interessierenden Frage der erstmaligen endgültigen Herstellung möglicherweise nicht (ausschließlich) auf den im Plan vorgesehenen, sondern (auch) auf den tatsächlich realisierten Ausbauzustand abzustellen. Letztlich muss dieser Frage aber nicht weiter nachgegangen werden, weil der 2008/2009 erfolgte Ausbau in Einklang mit den Festsetzungen des Plans steht. Daher kann für die Frage, ob insgesamt noch dieselbe oder eine andere Anlage vorliegt, sinngemäß auf die entsprechenden Ausführungen unter 3.c) bb) verwiesen werden. Daraus ergibt sich, dass der im östlichen Teil der Anlage grundlegend veränderte Zuschnitt der Fahrbahn- und Gehwegflächen die Anlage insgesamt als ein Aliud im Vergleich zu dem früher vorhandenen Zustand erscheinen lässt. Daher kommt es letztlich nicht auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage an, ob der frühere Ausbauzustand der Anlage in technischer Hinsicht überhaupt eine erstmalige endgültige Herstellung darstellen konnte.

52

5. Schließlich steht auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend: Beschluss vom 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BGBl I 2013, 820) der Beitragserhebung im vorliegenden Fall nicht entgegen. Diese Rechtsprechung, wonach Abgaben nicht zeitlich unbegrenzt nach der Erlangung des Vorteils erhoben werden dürfen, lässt sich wohl schon von vornherein nicht ohne Weiteres auf die hier vorliegende Konstellation übertragen. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erging zu einem Rechtsstreit über die Erhebung eines Anschlussbeitrags. Anders als im Anschlussbeitragsrecht dürfte im Erschließungsbeitragsrecht vor dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht in der Regel aber noch keine endgültige tatsächliche Vorteilslage entstanden sein, die ein Vertrauen des Bürgers, irgendwann einmal nicht mehr mit einem Beitrag behelligt zu werden, begründen könnte. Die Situation ist insoweit nicht mit der Lage bei den Anschlussbeiträgen vergleichbar, bei denen eine dauerhafte tatsächliche Vorteilslage regelmäßig bereits mit Vornahme des Anschlusses oder sogar schon bei Bestehen der Anschlussmöglichkeit entsteht (vgl. Senatsurteil vom 10.07.2014 - 2 S 2228/13 - juris).

53

Dies kann aber letzten Endes dahinstehen. Denn auch unter Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grund-sätze ist hier eine etwaige absolute zeitliche Obergrenze der Beitragserhebung nicht überschritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze in seiner neueren Rechtsprechung präzisiert und dabei betont, dass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben sichergestellt werden kann (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 20.03.2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 sowie Senatsurteil vom 27.01.2015 - 2 S 1840/14 - juris). Der Geltendmachung eines Beitrags, der den betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verletzt, steht hiernach der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegen. Danach kann die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklauseln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung von Beiträgen, die dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.

54

a) Treuwidrig ist die Abgabenerhebung nach dieser neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum einen dann, wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Zugrunde zu legen ist dabei ein enger Maßstab.

55

Eine solche Unzumutbarkeit kann hier nicht angenommen werden. Ein schutzwürdiges Vertrauen darauf, überhaupt nicht mit einem Erschließungsbeitrag belastet zu werden, konnte bei den Grundstückseigentümern nicht entstehen, denn ihnen musste klar sein, dass die Gemeinde die Erschließung ihrer Grundstücke nicht kostenfrei erstellen konnte. Gegenteiliges lässt sich auch nicht dem an die Grundstückseigentümer gerichteten Schreiben des Bürgermeisters der Beklagten vom 22.09.2011 entnehmen. Darin wird vielmehr - auf die Argumente der Grundstückseigentümer eingehend - ausführlich begründet, weshalb die Beklagte zur Erhebung eines Erschließungsbeitrags verpflichtet und auch nicht berechtigt ist, dabei einen erhöhten gemeindlichen Eigenanteil abzusetzen. Zwar wird in dem Schreiben auch ausgeführt, dass der „Abschnitt“ zwischen der Hebelstraße und der Hermann-Simon-Straße/Kaitlestraße bereits „endgültig hergestellt“ gewesen sei. Diese Passage dient jedoch erkennbar nur als Begründung dafür, dass die Beklagte die Kosten für die Herstellung des Feinbelags auf diesem Teilstück nicht in die Beitragsbemessung einbezogen hat. Ob diese Nichteinbeziehung zu Recht erfolgt ist, kann dahinstehen, da sich dies aufwandsvermindernd und damit zugunsten der Beitragspflichtigen ausgewirkt hat.

56

In diesem Zusammenhang ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass eine Erschließungsanlage oder eine Teilanlage nicht schon dann erstmalig hergestellt ist, wenn lediglich eine Teilstrecke den Anforderungen des Ausbauprogramms entspricht, sondern erst dann, wenn die Anlage in ihrer gesamten Länge und Breite, also in ihrer gesamten Ausdehnung diesen Anforderungen entspricht (vgl. Grziwotz in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 128 Rn. 20c). Deshalb kann es unter keinem Gesichtspunkt entscheidungserheblich sein, ob bereits vor den jetzt abgerechneten Baumaßnahmen eine Teilstrecke in technischer Hinsicht erstmals endgültig hergestellt gewesen ist.

57

b) Darüber hinaus kann nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum anderen auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist hier zwar nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren (§ 197 BGB) zu beschränken (vgl. auch BayVGH, Urteil vom 14.11.2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22) - und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3 Nr. 2 BGB) - kann nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.

58

Hier ist zwar seit der in den 1960er erfolgten - zumindest provisorischen - Herstellung der „alten“ Badstraße ein sogar noch längerer Zeitraum verstrichen. Im Erschließungsbeitragsrecht kann die Frage, ob und ggf. seit wann eine Vorteilslage vorhanden war, jedoch immer nur in Bezug auf die jeweilige Erschließungsanlage beantwortet werden. Demgegenüber spielt es für die Beitragspflicht keine Rolle, ob ein Grundstück bereits durch eine andere Anlage erschlossen war oder ist. Dies zeigt sich besonders deutlich an den Fällen der Mehrfacherschließung, in denen ein Grundstück auch für mehrere Anlagen beitragspflichtig sein kann. Nachdem die „alte“ nicht mit der jetzt abgerechneten „neuen“ Erschließungsanlage identisch ist, mit anderen Worten also ein Aliud vorliegt, ist die Frage der Vorteilslage auch nur im Hinblick auf diese „neue“ - und damit zugleich andere - Erschließungsanlage zu prüfen. Da die hier abgerechnete Anlage erst im Jahr 2006 planerisch festgesetzt sowie 2008/2009 technisch hergestellt worden ist und ferner die sachliche Beitragspflicht sogar erst mit dem Abschluss des Grunderwerbs im Jahr 2012 entstehen konnte, ist in Bezug auf diese maßgebliche Anlage seit dem Entstehen der Vorteilslage nur ein relativ kurzer Zeitraum verstrichen, der noch nicht einmal annähernd die Höchstgrenze von 30 Jahren erreicht.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

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Beschluss vom 20. März 2015

61

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.480,88 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

62

Der Beschluss ist unanfechtbar.