Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-08-01, Aktenzeichen 16 A 2991/11
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0801.16A2991.11.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung ¬gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. November 2011 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Münster wird abge¬lehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsver¬fah¬rens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.857.512,05 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag hat keinen Erfolg.

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Die Berufung kann nur zugelassen werden, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe fristgerecht dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO). Das ist nicht der Fall.

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1. Das Zulassungsvorbringen führt nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

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Der Rechtsstreit betrifft die von der Klägerin begehrte Rückabwicklung von Veranlagungen zu Beiträgen nach dem Gesetz über die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgesetz – AbsFondsG), nachdem das Bundesverfassungsgericht durch Urteil vom 3. Februar 2009 – 2 BVL 54/06 – die für die Beitragserhebung maßgeblichen Rechtsgrundlagen des Absatzfondsgesetzes für die Zeit ab dem 1. Juli 2002 für nichtig erklärt hat. Der Klägerin geht es – bezogen auf den Zeitraum von Juli 2002 bis März 2006 – insgesamt um die Rückerstattung der auf diese Veranlagungen gezahlten Beiträge in Höhe von 2.857.512,05 Euro.

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a) Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die früheren Beitragsbescheide seien nicht nichtig; es fehle insoweit an einem offensichtlichen besonders schwerwiegenden Fehler. Die Verfassungswidrigkeit der Norm des Absatzfondsgesetzes hätte sich jedenfalls bis zum Vorlagebeschluss des VG Köln vom 18. Mai 2006 nicht aufgedrängt; auch in der Zeit danach habe es unterschiedliche Rechtsauffassungen zur Verfassungsmäßigkeit der in Rede stehenden Norm gegeben (Urteil, Seite 7 und 9 f.).

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Dem setzt der Zulassungsantrag, der lediglich behauptet, "spätestens seit dem Urteil des EuGH aus dem Jahre 2002" sei "auch bei einer Parallelwertung in der Laiensphäre für die Behörde erkennbar (gewesen), dass die Abgabenbescheide im Ergebnis nichtig sein werden", nichts Überzeugendes entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Nichtigkeit von Verwaltungsakten muss der schwerwiegende Fehler für einen verständigen Bürger offensichtlich sein. Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist daher nur dann anzunehmen, wenn die an eine ordnungsmäßige Verwaltung zu stellenden Anforderungen in so erheblichem Maße verletzt werden, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen.

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BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 11 B 26.00 -, NVwZ 2000, 1039, juris Rn. 8, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997 - BVerwG 8 C 1.96 - Buchholz 401.0 § 125 AO Nr. 1, S. 3 f. m.w.N.

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Dass diese hohen Anforderungen hier – trotz der vom Verwaltungsgericht näher benannten divergierenden Rechtsprechung – ausnahmsweise erfüllt sein könnten, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf. Der Beklagte musste kein besseres Wissen haben als die mit der rechtlichen Beurteilung betrauten Gerichte.

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Ebenso VGH Bay., Beschluss vom 29. November 2011 - 19 BV 11.1915 - juris, Rn. 48.

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b) Das Verwaltungsgericht hat des Weiteren – im Anschluss an das Urteil des OVG NRW vom 6. Juli 2011 – 20 A 2476/10 – angenommen, dass die Klägerin infolge der Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht keinen Anspruch auf eine Verpflichtung des Beklagten auf Rücknahme bzw. Widerruf der Beitragsbescheide oder einen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens habe.

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Auch diese Erwägungen des Gerichts werden durch den Zulassungsantrag nicht in Frage gestellt:

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Entgegen der Auffassung der Klägerin belegen der Ergebnisvermerk vom 13. Februar 2009 und die Einlassung des beklagten Landes im gerichtlichen Verfahren nicht das Vorliegen eines Ermessensausfalles. Der Vermerk dokumentiert, dass zwischen den verschiedenen Behörden auf Bundes- und Länderebene eine "einheitliche Linie durchgehalten" werden sollte. Er ist damit Ausdruck des Bemühens um eine einheitliche Verfahrenspraxis bei einer Vielzahl gleich gelagerter Fälle. Deshalb ist dem Beklagten darin zuzustimmen, dass der Vermerk gerade die Ermessensausübung belegt und nicht etwa als Indiz oder Beleg für einen Ermessensnichtgebrauch zu werten ist.

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Der Senat folgt auch der Auffassung des Verwaltungsgerichts (Urteil, Seite 13, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Vorgängersenats), dass eine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW im Falle der Nichtigerklärung einer Norm durch das Bundesverfassungsgericht nicht vorliegt. Eine solche Entscheidung wirkt nicht konstitutiv auf das materielle Recht ein; sie bestätigt lediglich eine schon gegenüber dem Ursprungsverwaltungsakt jedenfalls von den Gerichten und aufgrund des richterlichen Prüfungsrechts durch eigene Verwerfung oder gegebenenfalls Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG zu beachtende, unverändert gebliebene Rechtslage.

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H.M., vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 51 Rn. 30, Fn. 59; ebenso zuletzt - speziell zum Absatzfondsgesetz -: VGH Bay., Beschluss vom 29. November 2011 - 19 BV 11.1915 - juris, Rn. 21 f. m.w.N.

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Der Zulasssungsantrag zeigt nicht auf, dass diese Rechtsauffassung ernstlichen Zweifeln begegnet: Der Hinweis auf die Urteile des VG Hannover und des VG Frankfurt

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VG Hannover, Urteil vom 25. Februar 2009 - 2 A 1395/06 -, juris, Rn. 23; VG Frankfurt, Urteil vom 10. August 2009 - 9 K 79/08.F,

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liegt neben der Sache, da die Gerichte gerade keine – der Klägerin hier allein hilfreiche - rückwirkende Änderung der Rechtslage annehmen. Verfehlt ist auch die Bezugnahme auf den Zulassungsbeschluss des OVG Lüneburg

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Beschluss vom 6. Juli 2010 - 5 LA 93/09, juris, Rn. 9 ff.,

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da dieser eine Änderung der Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG (Nds.) für den Fall des Ablaufs der Umsetzungsfrist einer europäischen Richtlinie und damit eine völlig andere Rechtsfrage betrifft.

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Hiervon ausgehend – kein Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW – kommt es schließlich auf die Ausführungen im Zulassungsantrag zu

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§ 51 Abs. 2 VwVfG NRW nicht an (vgl. Zulassungsantrag, Seite 18 f.).

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c) Hinsichtlich der Frage der Anwendbarkeit der Abgabenordnung, die das Verwaltungsgericht – durch die auf den Seiten 8 – 12 wörtlich übernommenen Aussagen im Urteil des OVG NRW vom 6. Juli 2011 – 20 A 2476/10 - , denen es ausdrücklich nach eigener Würdigung folgt, mit einer knappen Feststellung verneint hat (vgl. Urteil, Seite 11 oben – weder direkte noch entsprechende Anwendung), legt der Zulassungsantrag schon nicht die Entscheidungserheblichkeit seiner gegenteiligen Auffassung (die Vorschriften der AO seien auf die hier streitige Abgabe entsprechend anwendbar, vgl. Zulassungsantrag, Seite 6 ff.) dar. Denn das Verwaltungsgericht hat jedenfalls in Bezug auf § 175 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AO seine Argumentation nicht nur auf die fehlende Anwendbarkeit der Abgabenordnung gestützt, sondern darüber hinaus – selbständig entscheidungstragend – darauf abgestellt, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm nicht vorliegen (vgl. Urteil, Seite 11 Mitte unter Hinweis auf die Rechtsprechung des BFH und auf § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Mit dieser Argumentation setzt sich der Zulassungsantrag nicht näher auseinander; er beschränkt sich vielmehr – ohne jede Begründung - darauf, an seiner gegenteiligen Auffassung festzuhalten (vgl. Zulassungsantrag, Seite 9 oben). Soweit er im Übrigen pauschal eine entsprechende Anwendung der §§ 164 ff. AO fordert (vgl. Zulassungsantrag, Seite 8: "analog zu den Bestimmungen der §§ 164 ff. AO auszufüllen"), hätte der Zulassungsantrag näher darlegen müssen, welche genaue Vorschrift der Abgabenordnung mit welcher Rechtsfolge angewandt werden soll. Hieran fehlt es. Der Zulassungsantrag erkennt vielmehr selbst, dass die hier streitigen Beitragsbescheide gerade nicht, wovon § 165 AO aber ausgeht, nur vorläufig festgesetzt worden sind (vgl. Zulassungsantrag, Seite 9 oben).

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2. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Berufung auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen ist.

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3. Die Berufung ist schließlich nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

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Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Dies wird für keine der im Zulassungsantrag genannten Fragen dargelegt. Die Fragen,

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Inwieweit ist eine Nichtigkeit gemäß § 44 VwVfG gegeben, soweit mittels eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts die für die Beitragsregelung maßgeblichen Rechtsnormen für verfassungswidrig und damit nichtig erklärt werden und inwieweit war die Beitragsregelung hinsichtlich des Absatzfondsgesetzes und hierauf basierender Vorschriften offenkundig?

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und

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Inwieweit besteht ein Anspruch auf Rücknahme der Beitragsbescheide entsprechend § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG in den Fällen, in denen mit Urteil des Bundesverfassungsgerichts die gesetzlichen Grundlagen für eine Abgabenerhebung als mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig beurteilt wurden bzw. inwieweit steht einer Rücknahme gemäß § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG entgegen?

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lassen sich - soweit sie überhaupt abstrakt zu beantworten und nicht vom Einzelfall abhängig sind - sämtlich nach allgemeinen Auslegungsregeln und auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung

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- vgl. hierzu nur die bereits unter 1.a) zitierte Rechtsprechung des BVerwG -

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ohne weiteres beantworten, so dass ihnen die Klärungsbedürftigkeit fehlt.

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Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl. 2010, § 124 Rdnr. 127, 142 f., jeweils m. w. N.

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Hinsichtlich der Frage

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Inwieweit sind Ermessensfehler gegeben, soweit bei abgestimmtem Vorgehen mit für den Einzelfall nicht zuständigen Behörden unter Einbeziehung nicht zuständiger bzw. sogar befangener Dritter (Absatzfonds) Entscheidungsgrundlagen für den zu beurteilenden Einzelfall verbreitet werden (Aktenvermerk 13.02.2009)?

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wird die grundsätzliche Bedeutung schon nicht ordnungsgemäß nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargelegt. Die Darlegung erfordert eine Aufbereitung des Streitstoffes, anhand derer dem Oberverwaltungsgericht die Beurteilung ermöglicht wird, ob ein angesprochener Zulassungsgrund vorliegt. Hieran fehlt es. Der Zulassungsantrag erläutert schon nicht, inwiefern hier "nicht zuständige Behörden" bzw. "befangene Dritte" gehandelt haben sollen; er unterstellt damit einen anderen Sachverhalt, als er vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegt worden ist.

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Die beiden letzten Fragen

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Inwieweit war eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Beitragsbescheide bezogen auf den Absatzfonds zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses gegeben und inwieweit folgt aus der o.g. Ermessensbindung ein im Rahmen des § 114 S. 1 VwGO zu beurteilender Ermessensfehler? und

Kann der Klägerin vorgeworfen werden, sie habe es unterlassen, den Grund für das Wiederaufgreifen durch Rechtsbehelfe geltend zu machen, soweit die Verfassungswidrigkeit der Veranlagungsgrundlage erst nachfolgend (d.h. nach angeblicher Bestandskraft der Bescheide) festgestellt wurde?

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werfen keine abstrakt zu klärenden Fragen auf, die einer grundsätzlichen Klärung zugänglich sind. Vielmehr stellen sie lediglich die Anwendung von – in sich nicht zweifelhaften – Vorschriften auf den konkreten Fall in Frage.

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4. Darüber hinaus macht die Klägerin geltend (vgl. Zulassungsantrag, S. 22 ff.), dass das angefochtene Urteil von näher bezeichneten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts abweiche (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).

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Eine die Berufung eröffnende Divergenz im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn ein inhaltlich bestimmter, die angefochtene Entscheidung tragender Rechtssatz dargelegt wird, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des übergeordneten Oberverwaltungsgerichts oder in der Rechtsprechung eines ansonsten in der Vorschrift aufgeführten Gerichts aufgestellten ebensolchen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat.

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Std. Rspr., vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2012 - 1 A 640/10 -, juris, Rn. 2

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a) Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen jedenfalls teilweise nicht; bezüglich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juli 1982 (8 B 35.82) wird weder aufgezeigt, welchen konkreten Rechtssatz die in Rede stehenden Entscheidungen betreffen noch wird untersucht, ob es sich hierbei um dieselben Rechtssätze handelt, die das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zu Grunde gelegt hat.

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Hiervon abgesehen liegt aber auch in der Sache insoweit keine Divergenz vor:

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Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Dezember 1990 - 1 BvR 1170/90, 1 BvR 1174/90, 1 BvR 1175/90 – betrifft die Ablehnung einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG im Rahmen von Verfassungsbeschwerden gegen ein Gesetz. Die von der Klägerin in Bezug genommene Passage aus diesem Beschluss (vgl. hierzu Zulassungsantrag, Seite 17 unten in Verbindung mit Seite 22 f.) behandelt ausschließlich die Frage der Reichweite der Nichtigerklärung eines Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht und den hiermit zusammenhängenden Prüfungsumfang (Beschränkung auf die subjektiven Rechte der Beschwerdeführer oder Einbeziehung der Gesamtheit der betroffenen Normadressaten). Der Beschluss betrifft damit nicht nur völlig andere Rechtsvorschriften, sondern er hat auch inhaltlich nicht einmal ansatzweise etwas mit den sich hier stellenden Fragen (Rücknahme bzw. Widerruf; Wiederaufgreifen) zu tun.

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Ähnlich verhält es sich mit dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juli 1982 – 8 B 35.82 -, DVBl 1982, 1058, der ebenfalls nicht nur einen anderen Rechtssatz - hier nach dem BauGB -, sondern wiederum einen völlig anders gelagerten Sachverhalt, nämlich die nachträgliche Heranziehung eines Erschließungsbeitragspflichtigen, die zu einer Überdeckung führt, betrifft.

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b) Der Zulassungsantrag zeigt schließlich auch nicht auf, dass das Verwaltungsgericht bezüglich der Frage der Anwendbarkeit der Abgabenordnung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in zwei näher bezeichneten Entscheidungen in entscheidungserheblicher Weise widerspricht.

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Zwar enthält das Urteil des Verwaltungsgerichts – wie oben bereits erwähnt - die knappe Feststellung (vgl. Urteil, Seite 11 oben), dass die Abgabenordnung weder direkt noch entsprechend anwendbar sei, während das Bundesverwaltungsgericht in den beiden von der Klägerin benannten Entscheidungen angenommen hat, dass auf die Verjährung der im Absatzfondsgesetz geregelten Beitragsansprüche sowie auf deren Erlass und Stundung mangels einer eigenständigen gesetzlichen Regelung im Absatzfondsgesetz die Vorschriften der Abgabenordnung analog anzuwenden sind.

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BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1984 - 3 C 86.82 -, BVerwGE 69, 227, Leitsatz 2 und juris, Rn. 31 ff.; BVerwG, Beschluss vom 22. August 1986 - 3 B 47.85 -, NVwZ 1987, 55.

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Da es im vorliegenden Fall jedoch nicht um Fragen der Verjährung, Stundung oder des Erlasses von Beiträgen, sondern um die hiermit in keinem Zusammenhang stehende Frage der Rückabwicklung von Veranlagungen zu Beiträgen nach der Nichtigerklärung der zugrundeliegenden Rechtsgrundlage geht, hätte der Zulassungsantrag zumindest darlegen müssen, auf welche weiteren Vorschriften der Abgabenordnung sich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich oder konkludent beziehen soll und inwiefern insoweit eine Rechtssatzabweichung vorliegt. Die schlichte Behauptung im Zulassungsantrag, das Urteil beruhe bzgl. der Frage der Anwendbarkeit der Abgabenordnung auf dem Widerspruch zu der höchstrichterlichen Rechtsprechung (Zulassungsantrag, Seite 24 Mitte), kann insoweit nicht genügen.

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Soweit es um die Anwendung des § 175 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AO geht, hat das Verwaltungsgericht seine Auffassung im Übrigen – wie oben bereits ausgeführt wurde - nicht nur auf die fehlende Anwendbarkeit der Abgabenordnung gestützt, sondern darüber hinaus auf das Fehlen der tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm. Mit dieser Argumentation setzt sich der Zulassungsantrag auch im Rahmen der Divergenzrüge nicht auseinander, so dass auch in Bezug auf § 175 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AO die Entscheidungserheblichkeit einer etwaigen Abweichung nicht näher dargelegt wird.

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Vgl. zum Erfordernis der Entscheidungserheblichkeit bei der Divergenzrüge Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl. 2010, § 124 Rdnr. 173 m.w.N.

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Im Übrigen spricht gegen eine analoge Anwendung des § 175 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AO, dass insoweit keine Regelungslücke vorliegen dürfte, da die Behörde einen Widerrufsvorbehalt nach der sachnäheren Vorschrift des § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW erlassen kann.

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Vgl. hierzu VGH Bay., Beschluss vom 29. November 2011 - 19 BV 11.1915 - juris, Rn. 50 ff.

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5. Der ferner geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO - Verfahrensmangel - liegt ebenfalls nicht vor.

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a) Eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht aus § 86 Abs. 1 VwGO liegt nicht unter dem Gesichtspunkt vor, dass das Gericht in Bezug auf das Schreiben vom 13. Februar 2009 "schwerwiegende Begründungsmängel" aufweist. Diese sieht die Klägerin dadurch als gegeben an, dass sich weder aus den Hinweisen des Gerichts noch aus den Entscheidungsgründen ergebe, mit welcher Rechtfertigung das Gericht annehme, dass das Schreiben "zeige, dass das bestehende Ermessen erkannt worden sei und allenfalls eine regelmäßige Verfahrensweise habe abgestimmt werden sollen."

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Mit diesem Vortrag zeigt der Zulassungsantrag schon im Ansatz keinen Verfahrensfehler auf. Ob das genannte Schreiben für die Ausübung von Ermessen spricht oder nicht, ist eine ausschließlich materielle Frage, deren aus ihrer Sicht nicht zufriedenstellende Beantwortung die Klägerin nicht mit der Verfahrensrüge angreifen kann.

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b) In diesem Zusammenhang – Bewertung des genannten Schreibens als (ordnungsgemäße) Ermessensausübung - zeigt der Zulassungsantrag auch nicht auf, dass und warum sich dem Gericht die Vernehmung der von der Klägerin angebotenen Zeugin P. hätte aufdrängen müssen. Der pauschale Hinweis im Zulassungsantrag, durch die Vernehmung "hätte sich ergeben, dass in tatsächlicher Hinsicht kein Ermessen (...) ausgeübt wurde", genügt insoweit nicht.

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Eine Verletzung der Aufklärungsplicht ist – wovon die Klägerin im Ansatz zutreffend ausgeht – im Übrigen nur dann gegeben, wenn sich dem Gericht eine weitere Sachverhaltsermittlung hätte aufdrängen müssen bzw. geboten gewesen wäre. Dies ist jedoch grundsätzlich dann nicht der Fall, wenn das Gericht von einer Beweiserhebung absieht, die eine durch einen Rechtsanwalt vertretene Partei - wie hier - nicht förmlich beantragt hat.

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Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 124, Rn. 191, m.w.N.; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Auflage 2011, § 124, Rn. 13; Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Auflage 2011, § 124, Rn. 65.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).