Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-04-13, Aktenzeichen 10 S 1071/20

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. April 2018 geändert, soweit es den Kostenersatzbescheid betrifft, und die hiergegen gerichtete Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten - inzwischen nur noch - um einen Kostenersatzbescheid.

2

Nach Feststellung eines Boden- und Gewässerschadens im Bereich der Abraumhalde eines früher bergrechtlich genutzten Areals wurde die Klägerin als Grundstückseigentümerin durch Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 17.10.2013 (gesamtschuldnerisch mit der jetzigen Klägerin des Parallelverfahrens 10 S 1072/20) mit einer Sanierungsanordnung belegt. Diese war für sofort vollziehbar erklärt und enthielt Fristen zur Umsetzung. Für den Fall nicht fristgerechter Umsetzung wurde die Durchführung qua Ersatzvornahme angedroht. Eine Kostenentscheidung unterblieb im Hinblick auf noch bestehende Unklarheiten zur Frage einer Opfergrenze; insoweit erfolgte ein Kostenvorbehalt.

3

Die Klägerin legte hiergegen rechtzeitig Widerspruch ein und lehnte am 19.02.2014 die Durchführung einer Sanierung ab. Daraufhin erfolgte im März 2014 die Ersatzvornahme, deren Kosten sich auf 12.150,59 EUR beliefen.

4

Durch Kostenersatzbescheid vom 07.11.2014 zog das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald die Klägerin zur Erstattung von Ersatzvornahmekosten in Höhe von 4.050,20 EUR (entspricht einem Drittel der Gesamtkosten) heran.

5

Den dagegen rechtzeitig eingelegten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg durch Widerspruchsbescheid vom 30.06.2016 zurück und führte zur Begründung aus, die Kostenersatzforderung sei zu Recht erfolgt. Die Kosten der Ersatzvornahme könnten auf die Klägerin anteilig übergewälzt werden. Die Ersatzvornahme sei rechtmäßig erfolgt, da die Klägerin erklärt hatte, sie werde die angeordneten Maßnahmen nicht durchführen und die entsprechenden Fristen für die Durchführung der Maßnahmen abgelaufen gewesen seien. Ausführungen der Klägerin zur Opfergrenze seien derzeit irrelevant, da der Betrag zu ihrer Heranziehung unter dem von ihr selbst mit ca. 7.000,-- EUR angegebenen Verkehrswert liege. Da eine Heranziehung zu den Gesamtkosten für die Zukunft nicht ausgeschlossen sei (z. B. bei Insolvenz des anderen Gesamtschuldners) werde mitgeteilt, dass eine Haftungsbegrenzung im vorliegenden Fall nicht in Betracht komme, da die Klägerin bereits vor Erwerb des Grundstücks im Jahr 2010 Kenntnis von den Belastungen auf ihren Grundstücken gehabt habe. Die vorläufige Haftungsquote von einem Drittel sei nachvollziehbar dargelegt. Aufgrund der gesamtschuldnerischen Haftung könnte die Klägerin sogar zum gesamten Betrag herangezogen werden, wenn der Erstbetrag vom anderen Gesamtschuldner nicht zu erlangen wäre. Das von der Klägerin erwähnte Angebot der ... habe nicht angenommen werden können, da es erst nach der gesetzten Frist eingegangen sei.

6

Dagegen hat die Klägerin am 08.08.2016 (einem Montag) beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und sich sowohl gegen die Sanierungsverfügung als auch gegen den Kostenersatzbescheid gewendet. Das Verwaltungsgericht hat die gegen die Sanierungsverfügung gerichtete Klage abgewiesen, der Klage dagegen stattgegeben, was den Kostenersatzbescheid anbetrifft. Hinsichtlich von letzterem habe es wegen des in der Sanierungsverfügung enthaltenen Kostenvorbehalts, der als Bedingung zu lesen sei, an einer sofortigen Vollziehbarkeit gefehlt, so dass eine Ersatzvornahme zu dem damaligen Zeitpunkt nicht hätte erfolgen dürfen mit der weiteren Folge, dass auch der Kostenersatzbescheid rechtswidrig sei.

7

Auf wechselseitige Anträge auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil hat der Senat mit Beschluss vom 14.04.2020 den Zulassungsantrag der Klägerin (betreffend die Sanierungsverfügung) abgelehnt und auf den Zulassungsantrag des Beklagten die Berufung gegen den Kostenersatzbescheid zugelassen.

8

Zur Begründung führt der Beklagte aus, das Verwaltungsgericht habe den Kostentragungsvorbehalt unter Ziff. 5 der Anordnung vom 17.10.2013 zu Unrecht als aufschiebende Bedingung ausgelegt und sei deshalb fälschlich davon ausgegangen, dass im Zeitpunkt der Verwaltungsvollstreckung durch Ersatzvornahme mangels Eintritt der Bedingung kein vollziehbarer Grundverwaltungsakt vorgelegen habe.

9

Diese Auslegung von Ziff. 5 verkenne indessen den konkreten Regelungszusammenhang. Die dortige Formulierung gehe auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen der Zustandshaftung des Grundstückeigentümers bei der Altlastensanierung zurück (BVerfG, Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 - BVerfGE 102, 1).

10

Auch im Kontext mit den übrigen Anordnungsziffern bleibe für die Interpretation des Verwaltungsgerichts als aufschiebende Bedingung kein Raum. Sowohl die maßgeblichen Fristen zur Umsetzung der Maßnahmen (Ziffern 1.1 und 1.2) als auch die auf diese Fristen gestützten Zwangsmittelandrohungen (Ziffern 4.1 und 4.2) seien von der Bekanntgabe der Anordnung abhängig gemacht worden. Aus dem Kontext heraus folge somit eindeutig, dass die Handlungspflichten, die sofortige Vollziehung und die Zwangsmittelandrohung nicht in Abhängigkeit zu der späteren Kostenentscheidung gestellt worden seien.

11

Für den Erklärungsinhalt eines Bescheides sei der objektive Empfängerhorizont maßgebend. Unklarheiten, die das Verwaltungsgericht zu erkennen meinte, seien erstmals durch seine Entscheidung selbst ins Spiel gebracht worden; im Vorfeld habe niemand, auch nicht die anwaltlich vertretene Klägerin, ein derartiges Verständnis deutlich gemacht. Spätestens im Zeitpunkt des gemeinsamen Gesprächs im Landratsamt am 05.02.2014 sei für die Klägerin auch erkennbar gewesen, dass sie mit der vorbehaltenen und erst später ergehenden Kostenentscheidung nicht über ihre Opfergrenze hinaus belastet werden würde; zwischen den Parteien sei unstreitig gewesen, dass vom Landratsamt eine umgehende Umsetzung der geforderten Maßnahmen durch die Klägerin erwartet worden sei und nicht erst, wenn zuvor eine Entscheidung ergangen sei, in der die Frage der Opfergrenze geklärt worden sei. Soweit das Verwaltungsgericht bei seiner hiervon abweichenden Interpretation als Weg aus der Problematik auf die Möglichkeit einer Durchführung der Maßnahme im Wege der unmittelbaren Ausführung verwiesen habe, stehe dies im Widerspruch zum Urteil des Senats vom 18.09.2001 (- 10 S 259/01 - juris). Führe sie unter den konkreten Umständen eine Maßnahme unmittelbar aus, trage sie die Kosten der Maßnahme selbst. Das hätte in derart gelagerten Fällen zur Folge, dass die Allgemeinheit stets Trägerin der Kostenlast wäre.

12

Der Beklagte beantragt (bei sachdienlicher Auslegung),

13

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. April 2018 - 5 K 2686/16 - zu ändern, soweit es den Kostenersatzbescheid betrifft, und die hiergegen gerichtete Klage abzuweisen.

14

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

15

die Berufung zurückzuweisen.

16

Zur Begründung trägt sie vor, die Ausführungen des Beklagten zur Auslegung der Sanierungsanordnung, wonach zwischen den Beteiligten aufgrund des Gesprächs vom 05.02.2014 klar gewesen sei, dass von ihr eine sofortige Durchführung der Maßnahme erwartet werde, seien unrichtig. Das Protokoll der Gesprächsnotiz decke diese Interpretation nicht. Vielmehr sei es dort um die Ermittlung der Haftungsgrenze gegangen; insoweit seien noch Fragen offen gewesen, insbesondere zur Frage des Grundstückswerts nach Sanierung. Außerdem sei unklar gewesen, ob und wenn ja, in welcher Höhe zwischen dem Nachbargrundstück und dem Grundstück der Klägerin gequotelt würde. Dass die Klägerin die angegriffene Anordnung mit dem Vorbehalt der Entscheidung über die Kostentragung so wie das Verwaltungsgericht verstanden habe, ergebe sich bereits aus ihrem Widerspruch vom 21.11.2013, in dessen Begründung man moniert habe, dass eine gesonderte Entscheidung über den Kostenbescheid bisher nicht zugegangen sei und dass nicht zuletzt aus diesem Grunde die Anordnung angefochten werde. Insoweit bleibe für die Argumentation der Behörde mit dem mutmaßlichen Empfängerhorizont kein Raum. Dieser sei der Behörde vielmehr seit dem 21.11.2013 bekannt gewesen. Der Kostenersatzbescheid sei auch rechtswidrig, weil eine Gefährdungslage, die das konkrete Einschreiten erforderlich gemacht hätte, nicht mit Sicherheit anzunehmen gewesen sei. Außerdem sei die Maßnahme ungeeignet gewesen, denn jedenfalls werde auch nach der geforderten Ausgrabung eine neuerliche Belastung entstehen, falls tatsächlich - worüber Streit bestanden habe - belastetes Sediment vorhanden gewesen sei. Schließlich habe die Behörde nicht berücksichtigt, dass Mitarbeiter aus dem Forstbetrieb ihres Vaters die Maßnahme kostengünstiger hätten durchführen können.

17

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die im Verfahren gewechselten Schrift-sätze, die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg, des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald und des Regierungspräsidiums Freiburg Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

18

Der Senat konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung über die Berufung entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§ 125 Abs.1 Satz 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 VwGO).

19

Die ordnungsgemäß begründete Berufung ist zulässig und begründet. Die Anfechtungsklage gegen den Kostenersatzbescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 07.11.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.06.2016 bleibt ohne Erfolg; das entgegenstehende Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg ist insoweit zu ändern.

I.

20

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten. Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu den Kosten für die Ersatzvornahme sind §§ 25 und 31 LVwVG sowie § 24 Abs. 1 i. V. m. § 10 Abs. 1 und § 4 Abs. 3 BBodSchG.

21

1. Die Voraussetzungen für die Verwaltungsvollstreckung waren gegeben, weil der Ersatzvornahme ein sofort vollziehbarer Grundverwaltungsakt in Form der Sanierungsanordnung vom 17.10.2013 zugrunde lag (§ 2 LVwVG). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehlte dieser Regelung nicht wegen der noch fehlenden Kostenentscheidung die innere Wirksamkeit; denn der unter Ziff. 5 geregelte Kostenvorbehalt stellte die Anordnung nicht unter eine aufschiebende Bedingung.

22

a) Für dieses Verständnis spricht bereits der verwendete Wortlaut. Die Vorschrift des § 36 Abs. 2 LVwVfG enthält unter Nr. 2 die Legaldefinition einer Bedingung und in Nr. 3 und Nr. 5 jeweils den Begriff des Vorbehalts. Auch wenn der konkret als Vorbehalt formuliere Kostenvorbehalt weder unter Nr. 3 noch unter Nr. 5 fällt, liegt doch bereits begrifflich eine Subsumtion als Bedingung nicht nahe. Dass die Formulierung „Vorbehalt“ gewählt wurde, hat der Beklagte plausibel mit der entsprechenden Wortwahl im Beschluss des BVerfG zur Thematik der Opfergrenze für die Zustandshaftung eines Grundstückseigentümers bei der Altlastensanierung begründet (Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 - BVerfGE 102, 1). Dort ist ausgeführt: „Sind der Verwaltung die Gründe der Unzumutbarkeit im Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt, so dass über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend entschieden werden kann, ist die Sanierungsverfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden“ (juris Rn. 65).

23

b) Zu Recht führt der Beklagte gegen eine Qualifikation als Bedingung weiter den Kontext mit den übrigen Ziffern der Anordnung an. Deren zentraler Inhalt lautet wie folgt:

24

Die Klägerin wird unter Ziff. 1 zur Grabenräumung verpflichtet; nach Ziff. 1.1 ist diese Maßnahme spätestens innerhalb von 2 Monaten nach Bekanntgabe dieser Anordnung umzusetzen; nach Ziff. 1.2 hat die Erteilung des Auftrags zu 1.1 innerhalb von 1 Monat nach Bekanntgabe dieser Anordnung zu erfolgen; nach 1.3 ist der konkrete Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahme sowie das konkret geplante Vorgehen der unteren Bodenschutzbehörde 2 Wochen vorab mitzuteilen; nach Ziff. 1.4 Satz 2 ist der geplante Entsorgungsweg der Behörde vorab mitzuteilen; nach Ziff. 1.4 Satz 3 sind unmittelbar nach Abschluss der Entsorgung entsprechende Nachweise über die Entsorgung vorzulegen.

25

Gemäß Ziff. 2 sind Querriegel einzubauen.

26

In Ziff. 3 wird die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 und 2 dieser Entscheidung angeordnet.

27

Ziff. 4 regelt Zwangsmittel und bestimmt unter 4.1 zur Ersatzvornahme: Sollten die Maßnahmen unter 1.1 bzw. 2 nicht bzw. nicht innerhalb der dort genannten Fristen umgesetzt sein, drohen wir die Umsetzung der Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme an. Für deren Durchführung fallen Kosten i. H. v. voraussichtlich 10.000 Euro an. Unter 4.2 ist zum Zwangsgeld geregelt: Sollte die Maßnahme unter 1.2 und 1.3 nicht bzw. nicht innerhalb der dort genannten Fristen umgesetzt sein, drohen wir ein Zwangsgeld in Höhe von je 1.000 Euro an. Sollte die Maßnahme unter 1.4 nicht bzw. nicht innerhalb der dort genannten Frist umgesetzt sein, drohen wir ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro an.

28

Ziff. 5 regelt zum Vorbehalt Kostentragung: Da von ihrer Rechtsvertreterin geltend gemacht wird, dass die angeordneten Maßnahmen die Opfergrenze überschreiten und diese Frage derzeit nicht abschließend geklärt werden kann, ergeht die Entscheidung unter dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung.

29

Sowohl die maßgeblichen Fristen zur Umsetzung der Maßnahmen (Ziffern 1.1 und 1.2) als auch die auf diese Fristen gestützten Zwangsmittelandrohungen (Ziffern 4.1 und 4.2) wurden (nur) von der Bekanntgabe der Anordnung abhängig gemacht. Hieraus und zusammen mit der ausdrücklichen Anordnung der sofortigen Vollziehung für die Ziffern 1 und 2 wird bei einer systematischen Betrachtung deutlich, dass die entsprechenden Handlungspflichten nicht unter die aufschiebende Bedingung einer vorherigen Kostenentscheidung gestellt werden sollten.

30

c) Für dieses Verständnis sprechen auch Sinn und Zweck der Sanierungsanordnung. Mit der für sie angeordneten sofortigen Vollziehung sollte eine schnelle und effektive Gefahrenbeseitigung auf der Primärebene ermöglicht werden, auch wenn zu diesem Zeitpunkt auf der Sekundärebene einer Kostenerstattung noch Unklarheiten bestanden.

31

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedarf die Sanierungsanordnung auch nicht mit Blick auf den Schutz der Sanierungspflichtigen einer anderen Auslegung. Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, dass ohne eine vorherige Kostenentscheidung das Risiko der Unklarheit, welche Kosten für die Klägerin noch zumutbar sind, allein ihr auferlegt werde. Bei unterstellter sofortiger Wirksamkeit der gegen sie erlassenen Sanierungsanordnung wäre sie verpflichtet gewesen, die verfügten Maßnahmen selbst durchzuführen bzw. ihre Durchführung bei einem Privatunternehmen in Auftrag zu geben. Mit Beauftragung dieses Unternehmens würde sie aber diesem gegenüber in voller Höhe vergütungspflichtig, müsste also eine Verbindlichkeit eingehen, von der weder sie noch das Landratsamt im Zeitpunkt der Auftragsvergabe wüssten, ob sie für die Klägerin zumutbar sei oder die ihr zumutbare Opfergrenze übersteige. Genau davor solle sie durch den Kostenbeschränkungsvorbehalt geschützt werden. Das spreche für ein Verständnis der Klausel als aufschiebende Bedingung.

32

Diese Auffassung überzeugt indessen nicht. Zu Recht führt der Beklagte aus, dass bei Umsetzung der Maßnahmen im Weg der Ersatzvornahme die Unklarheit über die Höhe der Kostentragung auch zu Lasten der Behörde geht. Denn dann, wenn die spätere Prüfung der Opfergrenze im Einzelfall ergeben sollte, dass diese überschritten ist, könnten die darüber liegenden Kosten nicht vom Pflichtigen erlangt werden; die Höhe der geforderten Kosten für die Ersatzvornahme wären im Kostenersatzbescheid entsprechend zu begrenzen, die nicht erstattungsfähigen Kosten verblieben bei der Behörde. Im Fall einer eigenen Durchführung der Maßnahmen durch die Klägerin hätte diese einen Erstattungsanspruch in Höhe der über der Opfergrenze liegenden Kosten. Zutreffend weist der Beklagte außerdem darauf hin, dass eine freiwillige Durchführung der Maßnahmen von einem Pflichtigen wohl kaum in Betracht gezogen werden wird, wenn die finanziellen Folgen seine wirtschaftliche Existenz gefährden könnten; solches habe die Klägerin im Übrigen auch an keiner Stelle vorgetragen.

33

Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgeht, bei seinem Verständnis des Kostenvorbehalts als aufschiebende Bedingung könne der Schutz der Allgemeinheit vor (Altlasten-)Gefahren über die Vorschrift des § 8 PolG (unmittelbare Ausführung) gewährleistet werden und anschließend Kostenersatz durch die Klägerin erfolgen, trifft das nicht zu. Der Beklagte hat in diesem Zusammenhang richtig darauf hingewiesen, dass die Kostenerstattungspflicht nach § 8 Abs. 2 PolG nur besteht, wenn es sich um eine formell und materiell rechtmäßige unmittelbare Ausführung einer Maßnahme gehandelt hat. Fehlt es dagegen an den Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 PolG, ist der betroffene Störer nicht ersatzpflichtig.

34

So würde es sich hier verhalten, wenn der Beklagte im Weg der unmittelbaren Ausführung vorgegangen wäre.Denn die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme ist nach § 8 Abs. 1 PolG nur dann zulässig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen die in §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Ist aber die Inanspruchnahme auch nur eines Störers möglich, scheidet ein behördliches Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung aus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.02.1993 - 8 S 515/92 - VBlBW 1993, 298; Senatsbeschluss vom 28.11.2000 - 10 S 1264/00 -). Die Polizeibehörde kann die Voraussetzungen für ein unmittelbares Tätigwerden nach § 8 Abs. 1 PolG nämlich nicht dadurch herbeiführen, dass sie auf die Inanspruchnahme eines im Zeitpunkt der Vornahme bekannten und leistungsfähigen Zustandsstörers verzichtet. Führt sie unter diesen Umständen eine Maßnahme unmittelbar aus, trägt sie die Kosten der Maßnahme selbst (Senatsurteil vom 18.09.2001 - 10 S 259/01 - juris Rn. 44). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, ein direktes Vorgehen gegen die Klägerin müsse im Hinblick auf den Kostenvorbehalt und den - wegen der Offenheit der Opfergrenze - unsicheren Umfang ihrer Heranziehbarkeit scheitern, so dass gegen sie rechtmäßig nicht eingeschritten werden könnte, überzeugt demgegenüber nicht und wäre nicht geeignet, den Verzicht auf die Inanspruchnahme der Klägerin zu rechtfertigen. Vielmehr spricht nichts für die Zulässigkeit des Verzichts auf den regulären Weg ihrer Inanspruchnahme über § 7 PolG; der Frage einer möglichen Unzumutbarkeit hinsichtlich der Opfergrenze wird gerade durch die Wahl des Kostenvorbehalts angemessen Rechnung getragen.

35

d) Die Auslegung der Sanierungsanordnung aus Sicht des Empfängerhorizonts bestätigt die gewonnene Auslegung. Der entgegenstehende Vortrag der Klägerin ändert hieran nichts. Sie argumentiert, aus ihrer Sicht sei spätestens seit ihrem Widerspruch vom 21.11.2013 klar gewesen, dass sie den Bescheid so wie das Verwaltungsgericht verstanden habe, da sie moniert habe, dass eine gesonderte Entscheidung über den Kostenbescheid bisher nicht zugegangen sei und dass nicht zuletzt aus diesem Grund die Anordnung angefochten werde.

36

Mit dieser Argumentation wird zwar deutlich, dass die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Sanierungsanordnung (auch) wegen der aus ihrer Sicht zu Unrecht noch fehlenden Kostenregelung bezweifelt hat; das bedeutet aber nicht, dass sie aus diesem Grund die (klare) Anordnung eines Sofortvollzugs in dieser Verfügung verkannt hätte. Vielmehr lässt sich das Gegenteil gerade daraus entnehmen, dass sie im Anschluss ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht Freiburg beantragt hat, ohne dass dort bereits eine wirksame Anordnung des Sofortvollzugs in Zweifel gezogen worden wäre; auch im hierzu ergangenen Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13.01.2014 (5 K 2450/13), durch den der Antrag der (jetzigen) Klägerin abgelehnt wurde, findet sich kein Wort zu potentiellen Problemen der sofortigen Vollziehung mit Blick auf den Kostenvorbehalt.

37

Zu Recht verweist der Beklagte weiter auf das Gespräch beim Landratsamt vom 05.02.2014. Dort wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass ein unmittelbarer Handlungszwang vom Verwaltungsgericht bestätigt worden sei und dass die Maßnahmendurchführung in der vegetationsfreien Zeit (bis Ende April) erfolgen solle. Dass bei diesem Gespräch die Frage der Opfergrenze noch nicht abschließend geklärt war, spielt entgegen der Auffassung der Klägerin für die Frage, wie die Sanierungsanordnung zu verstehen war, keine Rolle. Unabhängig hiervon hat der Beklagte ausgeführt, dass in diesem Gespräch jedenfalls deutlich geworden sei, dass die Frage einer möglichen Haftungsbegrenzung aus Gründen der Zumutbarkeit vor einer Belastung der Klägerin mit Kosten berücksichtigt werde. Dass die vorherige Klärung des Umfangs einer potentiellen Haftungsbegrenzung aus Sicht des Empfängerhorizonts als Voraussetzung für die Durchführung der behördlicherseits bereits konkret mit eingeholten Angeboten ins Auge gefassten - und der Klägerin genannten - Maßnahmen verstanden werden konnte, erscheint dem Senat angesichts der geschilderten rechtlichen und tatsächlichen Situation sehr fernliegend.

38

Diese Einschätzung wird schließlich noch dadurch bestätigt, dass die Klägerin auf Bitte des Beklagten um Äußerung zur freiwilligen Umsetzung der angeordneten Maßnahmen mit Schreiben vom 19.02.2014 ohne nähere Begründung mitgeteilt hat, eine Umsetzung werde nicht erfolgen.

39

2. Die - ordnungsgemäß angedrohte (§§ 19, 20 LVwVG) - Ersatzvornahme ist nicht zu beanstanden, da die in der für sofort vollziehbaren Grundverfügung (Sanierungsanordnung) genannten Fristen abgelaufen waren und die Klägerin - wie ausgeführt - erklärt hatte, sie werde die Maßnahmen nicht freiwillig durchführen.

40

Die Einwendungen der Klägerin hiergegen bleiben ohne Erfolg. Sie bezweifelt schon das Bestehen einer Gefährdungslage und außerdem die Eignung der getroffenen Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung. Mit keinem dieser Argumente kann sie im vorliegenden Verfahren gehört werden, nachdem das Verwaltungsgericht über die Rechtmäßigkeit - und in diesem Zusammenhang auch über die Eignung - der in der Sanierungsanordnung auferlegten Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung rechtskräftig positiv entschieden hat.

41

3. Auch gegen die Höhe der Kostenersatzforderung wendet sich die Klägerin ohne Erfolg. Eine Fehlerhaftigkeit der konkreten Abrechnung wird nicht vorgetragen; hierfür ist auch nichts ersichtlich.

42

Auch ein Konflikt mit dem Kostenvorbehalt der Sanierungsanordnung besteht nicht, da die Heranziehung in Höhe eines Betrags erfolgte, der - auch nach Einschätzung der Klägerin - unterhalb des Grundstückswerts lag.

43

Die Klägerin wendet sich gegen die Kostenhöhe mit dem Argument, von ihr zu beauftragende Personen hätten die Arbeiten preisgünstiger erledigen können. Diese Behauptung hilft der Klägerin aber unter keinem Aspekt weiter.

44

Soweit mit ihr impliziert werden soll, es wären andere, billigere Maßnahmen als in der Grundverfügung angeordnet, ausreichend gewesen, würde sich der Einwand gegen die Erforderlichkeit der Grundverfügung richten und wäre schon wegen des diese betreffenden rechtskräftig gewordenen Teils des verwaltungsgerichtlichen Urteils (s. o. unter 2.) irrelevant.

45

Soweit die Klägerin behaupten will, die angeordneten Maßnahmen hätten von ihr selbst billiger durchgeführt werden können, wäre auch das mit Blick auf ihre ausdrückliche Ablehnung einer freiwilligen Durchführung, die vor Beauftragung und Durchführung der Ersatzvornahme erfolgte, unerheblich.

II.

46

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

48

Beschluss vom 13. April 2021

49

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 12.150,-- Euro festgesetzt; einer Änderung des beim Verwaltungsgericht insgesamt höher festgesetzten Streitwerts bedurfte es nicht, weil der auf den im Berufungsverfahren verbliebenen Teil des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens entfallende Streitwert dem vom Senat für das Berufungsverfahren festgesetzten Wert voll entspricht.

50

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

18

Der Senat konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung über die Berufung entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§ 125 Abs.1 Satz 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 VwGO).

19

Die ordnungsgemäß begründete Berufung ist zulässig und begründet. Die Anfechtungsklage gegen den Kostenersatzbescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 07.11.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 30.06.2016 bleibt ohne Erfolg; das entgegenstehende Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg ist insoweit zu ändern.

I.

20

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten. Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zu den Kosten für die Ersatzvornahme sind §§ 25 und 31 LVwVG sowie § 24 Abs. 1 i. V. m. § 10 Abs. 1 und § 4 Abs. 3 BBodSchG.

21

1. Die Voraussetzungen für die Verwaltungsvollstreckung waren gegeben, weil der Ersatzvornahme ein sofort vollziehbarer Grundverwaltungsakt in Form der Sanierungsanordnung vom 17.10.2013 zugrunde lag (§ 2 LVwVG). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehlte dieser Regelung nicht wegen der noch fehlenden Kostenentscheidung die innere Wirksamkeit; denn der unter Ziff. 5 geregelte Kostenvorbehalt stellte die Anordnung nicht unter eine aufschiebende Bedingung.

22

a) Für dieses Verständnis spricht bereits der verwendete Wortlaut. Die Vorschrift des § 36 Abs. 2 LVwVfG enthält unter Nr. 2 die Legaldefinition einer Bedingung und in Nr. 3 und Nr. 5 jeweils den Begriff des Vorbehalts. Auch wenn der konkret als Vorbehalt formuliere Kostenvorbehalt weder unter Nr. 3 noch unter Nr. 5 fällt, liegt doch bereits begrifflich eine Subsumtion als Bedingung nicht nahe. Dass die Formulierung „Vorbehalt“ gewählt wurde, hat der Beklagte plausibel mit der entsprechenden Wortwahl im Beschluss des BVerfG zur Thematik der Opfergrenze für die Zustandshaftung eines Grundstückseigentümers bei der Altlastensanierung begründet (Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 - BVerfGE 102, 1). Dort ist ausgeführt: „Sind der Verwaltung die Gründe der Unzumutbarkeit im Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt, so dass über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend entschieden werden kann, ist die Sanierungsverfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden“ (juris Rn. 65).

23

b) Zu Recht führt der Beklagte gegen eine Qualifikation als Bedingung weiter den Kontext mit den übrigen Ziffern der Anordnung an. Deren zentraler Inhalt lautet wie folgt:

24

Die Klägerin wird unter Ziff. 1 zur Grabenräumung verpflichtet; nach Ziff. 1.1 ist diese Maßnahme spätestens innerhalb von 2 Monaten nach Bekanntgabe dieser Anordnung umzusetzen; nach Ziff. 1.2 hat die Erteilung des Auftrags zu 1.1 innerhalb von 1 Monat nach Bekanntgabe dieser Anordnung zu erfolgen; nach 1.3 ist der konkrete Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahme sowie das konkret geplante Vorgehen der unteren Bodenschutzbehörde 2 Wochen vorab mitzuteilen; nach Ziff. 1.4 Satz 2 ist der geplante Entsorgungsweg der Behörde vorab mitzuteilen; nach Ziff. 1.4 Satz 3 sind unmittelbar nach Abschluss der Entsorgung entsprechende Nachweise über die Entsorgung vorzulegen.

25

Gemäß Ziff. 2 sind Querriegel einzubauen.

26

In Ziff. 3 wird die sofortige Vollziehung der Ziffern 1 und 2 dieser Entscheidung angeordnet.

27

Ziff. 4 regelt Zwangsmittel und bestimmt unter 4.1 zur Ersatzvornahme: Sollten die Maßnahmen unter 1.1 bzw. 2 nicht bzw. nicht innerhalb der dort genannten Fristen umgesetzt sein, drohen wir die Umsetzung der Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme an. Für deren Durchführung fallen Kosten i. H. v. voraussichtlich 10.000 Euro an. Unter 4.2 ist zum Zwangsgeld geregelt: Sollte die Maßnahme unter 1.2 und 1.3 nicht bzw. nicht innerhalb der dort genannten Fristen umgesetzt sein, drohen wir ein Zwangsgeld in Höhe von je 1.000 Euro an. Sollte die Maßnahme unter 1.4 nicht bzw. nicht innerhalb der dort genannten Frist umgesetzt sein, drohen wir ein Zwangsgeld in Höhe von 4.000 Euro an.

28

Ziff. 5 regelt zum Vorbehalt Kostentragung: Da von ihrer Rechtsvertreterin geltend gemacht wird, dass die angeordneten Maßnahmen die Opfergrenze überschreiten und diese Frage derzeit nicht abschließend geklärt werden kann, ergeht die Entscheidung unter dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung.

29

Sowohl die maßgeblichen Fristen zur Umsetzung der Maßnahmen (Ziffern 1.1 und 1.2) als auch die auf diese Fristen gestützten Zwangsmittelandrohungen (Ziffern 4.1 und 4.2) wurden (nur) von der Bekanntgabe der Anordnung abhängig gemacht. Hieraus und zusammen mit der ausdrücklichen Anordnung der sofortigen Vollziehung für die Ziffern 1 und 2 wird bei einer systematischen Betrachtung deutlich, dass die entsprechenden Handlungspflichten nicht unter die aufschiebende Bedingung einer vorherigen Kostenentscheidung gestellt werden sollten.

30

c) Für dieses Verständnis sprechen auch Sinn und Zweck der Sanierungsanordnung. Mit der für sie angeordneten sofortigen Vollziehung sollte eine schnelle und effektive Gefahrenbeseitigung auf der Primärebene ermöglicht werden, auch wenn zu diesem Zeitpunkt auf der Sekundärebene einer Kostenerstattung noch Unklarheiten bestanden.

31

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedarf die Sanierungsanordnung auch nicht mit Blick auf den Schutz der Sanierungspflichtigen einer anderen Auslegung. Das Verwaltungsgericht war der Auffassung, dass ohne eine vorherige Kostenentscheidung das Risiko der Unklarheit, welche Kosten für die Klägerin noch zumutbar sind, allein ihr auferlegt werde. Bei unterstellter sofortiger Wirksamkeit der gegen sie erlassenen Sanierungsanordnung wäre sie verpflichtet gewesen, die verfügten Maßnahmen selbst durchzuführen bzw. ihre Durchführung bei einem Privatunternehmen in Auftrag zu geben. Mit Beauftragung dieses Unternehmens würde sie aber diesem gegenüber in voller Höhe vergütungspflichtig, müsste also eine Verbindlichkeit eingehen, von der weder sie noch das Landratsamt im Zeitpunkt der Auftragsvergabe wüssten, ob sie für die Klägerin zumutbar sei oder die ihr zumutbare Opfergrenze übersteige. Genau davor solle sie durch den Kostenbeschränkungsvorbehalt geschützt werden. Das spreche für ein Verständnis der Klausel als aufschiebende Bedingung.

32

Diese Auffassung überzeugt indessen nicht. Zu Recht führt der Beklagte aus, dass bei Umsetzung der Maßnahmen im Weg der Ersatzvornahme die Unklarheit über die Höhe der Kostentragung auch zu Lasten der Behörde geht. Denn dann, wenn die spätere Prüfung der Opfergrenze im Einzelfall ergeben sollte, dass diese überschritten ist, könnten die darüber liegenden Kosten nicht vom Pflichtigen erlangt werden; die Höhe der geforderten Kosten für die Ersatzvornahme wären im Kostenersatzbescheid entsprechend zu begrenzen, die nicht erstattungsfähigen Kosten verblieben bei der Behörde. Im Fall einer eigenen Durchführung der Maßnahmen durch die Klägerin hätte diese einen Erstattungsanspruch in Höhe der über der Opfergrenze liegenden Kosten. Zutreffend weist der Beklagte außerdem darauf hin, dass eine freiwillige Durchführung der Maßnahmen von einem Pflichtigen wohl kaum in Betracht gezogen werden wird, wenn die finanziellen Folgen seine wirtschaftliche Existenz gefährden könnten; solches habe die Klägerin im Übrigen auch an keiner Stelle vorgetragen.

33

Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgeht, bei seinem Verständnis des Kostenvorbehalts als aufschiebende Bedingung könne der Schutz der Allgemeinheit vor (Altlasten-)Gefahren über die Vorschrift des § 8 PolG (unmittelbare Ausführung) gewährleistet werden und anschließend Kostenersatz durch die Klägerin erfolgen, trifft das nicht zu. Der Beklagte hat in diesem Zusammenhang richtig darauf hingewiesen, dass die Kostenerstattungspflicht nach § 8 Abs. 2 PolG nur besteht, wenn es sich um eine formell und materiell rechtmäßige unmittelbare Ausführung einer Maßnahme gehandelt hat. Fehlt es dagegen an den Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 PolG, ist der betroffene Störer nicht ersatzpflichtig.

34

So würde es sich hier verhalten, wenn der Beklagte im Weg der unmittelbaren Ausführung vorgegangen wäre.Denn die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme ist nach § 8 Abs. 1 PolG nur dann zulässig, wenn der polizeiliche Zweck durch Maßnahmen gegen die in §§ 6 und 7 PolG bezeichneten Personen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Ist aber die Inanspruchnahme auch nur eines Störers möglich, scheidet ein behördliches Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung aus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.02.1993 - 8 S 515/92 - VBlBW 1993, 298; Senatsbeschluss vom 28.11.2000 - 10 S 1264/00 -). Die Polizeibehörde kann die Voraussetzungen für ein unmittelbares Tätigwerden nach § 8 Abs. 1 PolG nämlich nicht dadurch herbeiführen, dass sie auf die Inanspruchnahme eines im Zeitpunkt der Vornahme bekannten und leistungsfähigen Zustandsstörers verzichtet. Führt sie unter diesen Umständen eine Maßnahme unmittelbar aus, trägt sie die Kosten der Maßnahme selbst (Senatsurteil vom 18.09.2001 - 10 S 259/01 - juris Rn. 44). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, ein direktes Vorgehen gegen die Klägerin müsse im Hinblick auf den Kostenvorbehalt und den - wegen der Offenheit der Opfergrenze - unsicheren Umfang ihrer Heranziehbarkeit scheitern, so dass gegen sie rechtmäßig nicht eingeschritten werden könnte, überzeugt demgegenüber nicht und wäre nicht geeignet, den Verzicht auf die Inanspruchnahme der Klägerin zu rechtfertigen. Vielmehr spricht nichts für die Zulässigkeit des Verzichts auf den regulären Weg ihrer Inanspruchnahme über § 7 PolG; der Frage einer möglichen Unzumutbarkeit hinsichtlich der Opfergrenze wird gerade durch die Wahl des Kostenvorbehalts angemessen Rechnung getragen.

35

d) Die Auslegung der Sanierungsanordnung aus Sicht des Empfängerhorizonts bestätigt die gewonnene Auslegung. Der entgegenstehende Vortrag der Klägerin ändert hieran nichts. Sie argumentiert, aus ihrer Sicht sei spätestens seit ihrem Widerspruch vom 21.11.2013 klar gewesen, dass sie den Bescheid so wie das Verwaltungsgericht verstanden habe, da sie moniert habe, dass eine gesonderte Entscheidung über den Kostenbescheid bisher nicht zugegangen sei und dass nicht zuletzt aus diesem Grund die Anordnung angefochten werde.

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Mit dieser Argumentation wird zwar deutlich, dass die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Sanierungsanordnung (auch) wegen der aus ihrer Sicht zu Unrecht noch fehlenden Kostenregelung bezweifelt hat; das bedeutet aber nicht, dass sie aus diesem Grund die (klare) Anordnung eines Sofortvollzugs in dieser Verfügung verkannt hätte. Vielmehr lässt sich das Gegenteil gerade daraus entnehmen, dass sie im Anschluss ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht Freiburg beantragt hat, ohne dass dort bereits eine wirksame Anordnung des Sofortvollzugs in Zweifel gezogen worden wäre; auch im hierzu ergangenen Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 13.01.2014 (5 K 2450/13), durch den der Antrag der (jetzigen) Klägerin abgelehnt wurde, findet sich kein Wort zu potentiellen Problemen der sofortigen Vollziehung mit Blick auf den Kostenvorbehalt.

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Zu Recht verweist der Beklagte weiter auf das Gespräch beim Landratsamt vom 05.02.2014. Dort wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass ein unmittelbarer Handlungszwang vom Verwaltungsgericht bestätigt worden sei und dass die Maßnahmendurchführung in der vegetationsfreien Zeit (bis Ende April) erfolgen solle. Dass bei diesem Gespräch die Frage der Opfergrenze noch nicht abschließend geklärt war, spielt entgegen der Auffassung der Klägerin für die Frage, wie die Sanierungsanordnung zu verstehen war, keine Rolle. Unabhängig hiervon hat der Beklagte ausgeführt, dass in diesem Gespräch jedenfalls deutlich geworden sei, dass die Frage einer möglichen Haftungsbegrenzung aus Gründen der Zumutbarkeit vor einer Belastung der Klägerin mit Kosten berücksichtigt werde. Dass die vorherige Klärung des Umfangs einer potentiellen Haftungsbegrenzung aus Sicht des Empfängerhorizonts als Voraussetzung für die Durchführung der behördlicherseits bereits konkret mit eingeholten Angeboten ins Auge gefassten - und der Klägerin genannten - Maßnahmen verstanden werden konnte, erscheint dem Senat angesichts der geschilderten rechtlichen und tatsächlichen Situation sehr fernliegend.

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Diese Einschätzung wird schließlich noch dadurch bestätigt, dass die Klägerin auf Bitte des Beklagten um Äußerung zur freiwilligen Umsetzung der angeordneten Maßnahmen mit Schreiben vom 19.02.2014 ohne nähere Begründung mitgeteilt hat, eine Umsetzung werde nicht erfolgen.

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2. Die - ordnungsgemäß angedrohte (§§ 19, 20 LVwVG) - Ersatzvornahme ist nicht zu beanstanden, da die in der für sofort vollziehbaren Grundverfügung (Sanierungsanordnung) genannten Fristen abgelaufen waren und die Klägerin - wie ausgeführt - erklärt hatte, sie werde die Maßnahmen nicht freiwillig durchführen.

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Die Einwendungen der Klägerin hiergegen bleiben ohne Erfolg. Sie bezweifelt schon das Bestehen einer Gefährdungslage und außerdem die Eignung der getroffenen Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung. Mit keinem dieser Argumente kann sie im vorliegenden Verfahren gehört werden, nachdem das Verwaltungsgericht über die Rechtmäßigkeit - und in diesem Zusammenhang auch über die Eignung - der in der Sanierungsanordnung auferlegten Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung rechtskräftig positiv entschieden hat.

41

3. Auch gegen die Höhe der Kostenersatzforderung wendet sich die Klägerin ohne Erfolg. Eine Fehlerhaftigkeit der konkreten Abrechnung wird nicht vorgetragen; hierfür ist auch nichts ersichtlich.

42

Auch ein Konflikt mit dem Kostenvorbehalt der Sanierungsanordnung besteht nicht, da die Heranziehung in Höhe eines Betrags erfolgte, der - auch nach Einschätzung der Klägerin - unterhalb des Grundstückswerts lag.

43

Die Klägerin wendet sich gegen die Kostenhöhe mit dem Argument, von ihr zu beauftragende Personen hätten die Arbeiten preisgünstiger erledigen können. Diese Behauptung hilft der Klägerin aber unter keinem Aspekt weiter.

44

Soweit mit ihr impliziert werden soll, es wären andere, billigere Maßnahmen als in der Grundverfügung angeordnet, ausreichend gewesen, würde sich der Einwand gegen die Erforderlichkeit der Grundverfügung richten und wäre schon wegen des diese betreffenden rechtskräftig gewordenen Teils des verwaltungsgerichtlichen Urteils (s. o. unter 2.) irrelevant.

45

Soweit die Klägerin behaupten will, die angeordneten Maßnahmen hätten von ihr selbst billiger durchgeführt werden können, wäre auch das mit Blick auf ihre ausdrückliche Ablehnung einer freiwilligen Durchführung, die vor Beauftragung und Durchführung der Ersatzvornahme erfolgte, unerheblich.

II.

46

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

48

Beschluss vom 13. April 2021

49

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 12.150,-- Euro festgesetzt; einer Änderung des beim Verwaltungsgericht insgesamt höher festgesetzten Streitwerts bedurfte es nicht, weil der auf den im Berufungsverfahren verbliebenen Teil des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens entfallende Streitwert dem vom Senat für das Berufungsverfahren festgesetzten Wert voll entspricht.

50

Der Beschluss ist unanfechtbar.