Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-13, Aktenzeichen 6 A 4501/03
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0913.6A4501.03.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn
nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu
vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der 1952 geborene Kläger steht seit Oktober 1982 im Schuldienst des beklagten Landes.
Zum 1. April 1988 wurde er zum Studiendirektor - als Fachleiter zur Koordinierung
schulfachlicher Aufgaben - (Besoldungsgruppe A 15) ernannt.

3

Im Dezember 1991 wurde der Kläger mit der Einrichtung der Gesamtschule X.
beauftragt und mit Verfügung vom August 1992 unter Übertragung der Funktion des
Schulleiters an die Gesamtschule X. versetzt. Seine Ernennung zum Gesamtschuldirektor
- als Leiter einer Gesamtschule - erfolgte im Oktober 1992. Entsprechend dem
fortschreitenden Aufbauzustand der Gesamtschule X. wurde der Kläger mit Wirkung
vom 1. September 1994 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 15 FN 12 LBesO
eingewiesen. Zum 1. August 2000 wurde er unter Fortdauer seines Beamtenverhältnisses auf
Lebenszeit für die Dauer von zwei Jahren in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen und zum
Leitenden Gesamtschuldirektor - als Leiter einer Gesamtschule - ernannt. Zugleich erfolgte
die Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 16 LBesO.

4

Gegen die Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor legte der Kläger unter dem
22. Juni 2001 Widerspruch ein, soweit die Ernennung befristet war. Der Widerspruch wurde
nicht beschieden.

5

Anlässlich der bevorstehenden Entscheidung über die Übertragung des Amtes für eine
zweite Amtszeit wurde der Kläger mit der Bestnote dienstlich beurteilt. Zum 1. August 2002
wurde er unter Fortdauer seines Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit für die Dauer von acht
Jahren erneut in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen und zum Leitenden
Gesamtschuldirektor - als Leiter einer Gesamtschule - ernannt.

6

Gegen die Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor legte der Kläger mit Schreiben
vom 8. Oktober 2002 Widerspruch ein und beantragte, ihm das Amt des Leitenden
Gesamtschuldirektors auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übertragen.
Angesichts des Umstandes, dass er bereits seit 1992 Leiter der Gesamtschule sei und sich in
dieser Zeit bewährt habe, werde ihm die Übertragung des Amtes des Leitenden
Gesamtschuldirektors faktisch für die Dauer von fast zwanzig Jahren vorenthalten. Dies
widerspreche Sinn und Zweck des § 25b LBG NRW, der im Übrigen verfassungswidrig
sei.

7

Die Bezirksregierung E. wies den Widerspruch unter dem 7. November 2002 als
unzulässig zurück. Die Ernennung sei mit der Entgegennahme der Urkunde wirksam
geworden und vollzogen worden.

8

Den Antrag auf Übertragung des Amtes des Leitenden Gesamtschuldirektors auf Dauer
im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit lehnte die Bezirksregierung E. mit Bescheid vom
8. November 2002 unter Verweis auf die Regelungen des § 25b LBG NRW ab. Der
Gesetzgeber habe die Möglichkeit der Anrechnung von Vordienstzeiten nicht vorgesehen.
Zudem habe der Kläger die von ihm angesprochenen Vordienstzeiten bis zum Jahre 2000
nicht im statusrechtlichen Amt des Leitenden Gesamtschuldirektors (Besoldungsgruppe A 16)
geleistet.

9

Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung
E. mit Widerspruchsbescheid vom 13. Dezember 2002 zurück.

10

Der Kläger hatte zuvor bereits am 19. November 2002 Klage erhoben, um unter
Aufhebung der bis dahin ergangenen ablehnenden Bescheide seine Ernennung zum Leitenden
Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu erreichen. Zur Begründung der
Klage hat er erneut die Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW behauptet. Die Vorschrift
verstoße gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums, insbesondere das
Lebenszeitprinzip sowie die Prinzipien der Ämterstabilität, der Unabhängigkeit des Beamten
und der Versorgung aus dem letzten Amt.

11

Der Kläger hat beantragt,

12

das beklagte Land unter Aufhebung seiner - des Klägers - Berufung in das
Beamtenverhältnis auf Zeit durch Urkunde vom 23. Juli 2002 und des Bescheides der
Bezirksregierung E. vom 8. November 2002 sowie der Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung E. vom 7. November 2002 und 13. Dezember 2002 zu verpflichten,
ihm das Amt eines Leitenden Gesamtschuldirektors - als Leiter einer Gesamtschule -
(Besoldungsgruppe A 16 LBesO) im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übertragen.

13

Das beklagte Land hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch den Einzelrichter mit Urteil vom 21. Oktober
2003 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dem Kläger stehe weder
der geltend gemachte Anspruch auf Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit
noch ein Anspruch auf Neubescheidung seines diesbezüglichen Antrags zu. Die Ablehnung
dieses Antrags entspreche den Regelungen des § 25b LBG NRW. Die Vorschrift sehe die
Anrechnung etwaiger Vordienstzeiten nicht vor, zumal der Kläger vor August 2000 die in
Rede stehende konkrete Führungsfunktion noch nicht innegehabt habe, sondern lediglich
Leiter einer erst im Jahre 1992 neu eingerichteten und im Aufbau befindlichen Schule
gewesen sei. Eine Unvereinbarkeit des § 25b LBG NRW mit höherrangigem Recht sei nicht
festzustellen. § 12b Abs. 3 Satz 1 BRRG lasse zwar mit Ablauf der ersten Amtszeit eine
Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu, verpflichte den
Landesgesetzgeber aber nicht, eine solche Übertragung bereits nach der ersten Amtszeit
vorzusehen. Auch stehe § 25b LBG NRW nicht im Widerspruch zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Der Kernbestand dieser Strukturprinzipien,
insbesondere das Lebenszeitprinzip, werde durch die Regelungen nicht angetastet. Vielmehr
handele es sich um eine auf die verbesserte Realisierung des Leistungsprinzips zielende und
verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Fortentwicklung der hergebrachten Grundsätze
des Berufsbeamtentums. Selbst wenn die Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW
unterstellt werde, ergebe sich kein Beförderungsanspruch des Klägers, da in diesem Fall dem
Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stünden, die Rechtsverhältnisse der
Beamten in höheren Führungspositionen in anderer Weise zu gestalten.

16

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung zugelassen.

17

Der Kläger hat gegen das ihm am 10. November 2003 zugestellte Urteil mit Schriftsatz
vom 27. November 2004 Berufung eingelegt und diese unter dem 9. Januar 2004
begründet.

18

Er trägt vor, für die Beschränkung seiner Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor
- als Leiter einer Gesamtschule - auf die Dauer von acht Jahren fehle es an einer gesetzlichen
Grundlage, da § 25b LBG NRW mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar und daher
verfassungswidrig sei. Die Regelungen des § 25b LBG NRW verstießen gegen mehrere
hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums.

19

Insbesondere sei das Lebenszeitprinzip betroffen, das auch den Grundsatz der
Ämterstabilität beinhalte. Die mit diesen Prinzipien bezweckte wirtschaftliche
Unabhängigkeit des Beamten sei in Frage gestellt, wenn dem Beamten sein Amt nur auf Zeit
übertragen werde. Wolle er nach Ablauf seiner Amtszeit erneut in das Amt berufen werden,
werde er zumindest unbewusst geneigt sein, Wohlverhalten gegenüber den meist politischen
Entscheidungsträgern zu zeigen, die über seine weitere berufliche Zukunft zu befinden hätten.
Die Vorschrift des § 25b LBG NRW berge darüber hinaus die Gefahr, insbesondere nach
einem Regierungswechsel oder beim Wechsel einzelner Minister dazu eingesetzt zu werden,
Leitungsämter für solche Kandidaten freizumachen, die wegen politischer oder persönlicher
Nähe zu den Entscheidungsträgern für diese Leitungsämter erwünscht seien. Statt einer
erneuten Berufung des bisherigen Amtsinhabers in das Amt könnten möglicherweise auch
Personen vorgezogen werden, von denen man erwarte, dass sie begründete Einwände gegen
politisch opportune Entscheidungen nicht oder nicht mit dem pflichtgemäßen Nachdruck
verträten. Dies laufe der gebotenen unparteiischen Vertretung des Gemeinwohls durch die
Verwaltung auf der Grundlage von Sachwissen, fachlicher Leistung und loyaler
Pflichterfüllung zuwider. Der Eingriff in das Lebenszeitprinzip werde durch die bereits
bestehenden Möglichkeiten zur Begründung von Beamtenverhältnissen auf Zeit nicht
relativiert. Insbesondere die im kommunalen Bereich übliche Vergabe von
Führungspositionen im Beamtenverhältnis auf Zeit sei auf die Bedeutung politischer Parteien
in den kommunalen Körperschaften und das Ziel zurückzuführen, dem Bürger durch Wahlen
regelmäßige Einflussmöglichkeiten auf die Kommunalpolitik einzuräumen. Bei dieser Art
von Beamtenverhältnissen handele es sich um einen speziellen Grundstatus, der nur für
dessen historische Felder legitim sei. Gleiches gelte für das Institut des politischen Beamten.
Dieses Institut sei kein ausdehnungsfähiges aliud zum Beamtenverhältnis auf Lebenszeit und
dürfe nur für Schlüsselstellungen Anwendung finden, die das reibungslose Funktionieren des
Übergangs von der politischen Spitze in die Beamtenhierarchie zu gewährleisten hätten. Auch
die mit § 25b LBG NRW angestrebte Verwirklichung des Leistungsprinzips vermöge den
Eingriff in das Lebenszeitprinzip nicht zu rechtfertigen. Die Vorschrift gefährde vielmehr das
Leistungsprinzip, weil die mit ihr verbundene Beeinträchtigung der Unabhängigkeit des
Beamten dessen Entscheidungsfreudigkeit einschränken könne und die Möglichkeit
verfassungswidriger Ämterpatronage erleichtere.

20

Die Regelungen des § 25b LBG NRW, die es ermöglichten, den Beamten nach jeder der
beiden Amtszeiten in sein ursprüngliches Amt zurückzusetzen, seien auch mit dem
Laufbahnprinzip unvereinbar, wonach der Beamte während seines Berufslebens in der
Ämterhierarchie stets nur voranschreite und lediglich auf Grund disziplinargerichtlicher
Entscheidungen zurückgestuft werden könne.

21

Ebenso sei das Alimentationsprinzip nachteilig berührt, welches unter anderem die
Versorgung des Beamten aus dem zuletzt innegehabten Amt beinhalte. Nach § 15a Abs. 4
BeamtVG sei hingegen das Amt, das im Rahmen eines Beamtenverhältnisses auf Zeit
übertragen worden sei, erst fünf Jahre nach der Übertragung für die Berechnung der
Versorgung maßgeblich.

22

Schließlich verletze § 25b LBG NRW das Treueprinzip. Die Vorschrift ermögliche es,
dem Beamten die ihm anvertraute Funktion beliebig und unvorhersehbar wieder zu entziehen,
denn sie benenne keine Kriterien für die Entscheidung darüber, ob ihm nach Beendigung der
Amtszeit das Amt erneut übertragen werden oder er - möglicherweise trotz bester
Leistungen - in das ursprüngliche Amt zufallen solle.

23

Angesichts der Verfassungswidrigkeit der streitentscheidenden Norm sei das Verfahren
gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
einzuholen.

24

Folge man der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach bei einer
Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW dem Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten
zur Verfügung stünden, um die Rechtsverhältnisse der Beamten in höheren Führungsämtern
zu gestalten, sei im Rahmen der erforderlichen Neuregelung zu fordern, dass der Gesetzgeber
den derzeitigen Inhabern von Führungspositionen im Beamtenverhältnis auf Zeit einen
Anspruch auf Ernennung in das Amt im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit einräume, sofern
sich der Beamte in der Funktion bewährt habe.

25

Der Kläger beantragt,

26

das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des
Bescheides der Bezirksregierung E. vom 8. November 2002 sowie des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 13. Dezember 2002 zu
verpflichten, ihm das Amt eines Leitenden Gesamtschuldirektors - als Leiter einer
Gesamtschule - (Besoldungsgruppe A 16 LBesO) im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu
übertragen.

27

Das beklagte Land beantragt,

28

die Berufung zurückzuweisen.

29

Es verweist auf die tragenden Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung und führt
ergänzend aus, dass eine Anrechnung von Vordienstzeiten auf die erste Amtszeit nur in
Betracht komme, wenn die Vordienstzeiten im selben statusrechtlichen Amt geleistet worden
seien. Der Kläger habe Vordienstzeiten jedoch nur in Ämtern der Besoldungsgruppe A 15
LBesO geleistet. Eine Anrechnung von Vordienstzeiten auf die zweite Amtszeit sehe § 25b
LBG NRW überhaupt nicht vor. In Kernbereiche der Strukturprinzipien des
Berufsbeamtentums greife die Vorschrift schon deshalb nicht ein, weil die Regelungen nur
einen sehr eingegrenzten und nach sachlichen Kriterien bestimmten Kreis von Beamten in
leitenden Funktionen beträfen und die ganz überwiegende Zahl der Beamten unberührt ließen.
Eine allgemeine Verletzung von Prinzipien des Berufsbeamtentums sei insoweit von
vornherein ausgeschlossen. Die Möglichkeit, einem Beamten in einem Amt mit leitender
Funktion, der sich innerhalb einer Amtszeit nicht bewährt und sich den Anforderungen der
herausgehobenen Stellung nicht gewachsen gezeigt habe, die Funktion nach Ablauf der
Amtszeit auf Grund bestimmter gerichtlich nachprüfbarer Kriterien wieder zu entziehen,
diene erkennbar der Fortentwicklung des Leistungsprinzips. Dem Interesse des Beamten
werde ausreichend dadurch Rechnung getragen, dass ihm nach Ablauf der zweiten Amtszeit
das Amt auf Lebenszeit übertragen werden solle.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten
Hefte 1 und 2) Bezug genommen.

31

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

32

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

33

Die dem angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegende
Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der Kläger hat weder einen Anspruch darauf, dass
das beklagte Land ihn zum Leitenden Gesamtschuldirektor (Besoldungsgruppe A 16) im
Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ernennt noch darauf, dass das beklagte Land über den auf
eine solche Ernennung gerichteten Antrag vom 8. Oktober 2002 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Senats erneut entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid
vom 8. November 2002, mit dem die Bezirksregierung E. den besagten Antrag des
Klägers abgelehnt hat, ist - ebenso wie der dazu ergangene Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung E. vom 13. Dezember 2002 - rechtmäßig und verletzt den Kläger
nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

34

1.	Der mit der Klage geltend gemachte Anspruch, ihm das in der Funktion des
Schulleiters der Gesamtschule X. bereits ausgeübte Amt eines Leitenden
Gesamtschuldirektors auf Lebenszeit zu übertragen, könnte allenfalls aus der Systematik der
einschlägigen beamtenrechtlichen Vorschriften herzuleiten sein. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BRRG und § 5 Abs. 1 Nr. 1 LBG NRW kann derjenige in das Beamtenverhältnis auf
Lebenszeit berufen werden, der dauerhaft für hoheitliche Aufgaben verwendet werden soll.
Diese Art des Beamtenverhältnisses bildet gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 BRRG und § 5 Abs. 2
LBG NRW die Regel.

35

Der Kläger gehört als Lehrer und Schulleiter zum Kreis derjenigen Landesbediensteten,
denen dauerhaft hoheitliche Aufgaben übertragen werden sollen, sodass seine Ernennung zum
Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit grundsätzlich in
Betracht kommt.

36

Abweichend von der vorstehend genannten Regel ist jedoch neben dem
Beamtenverhältnis auf Widerruf, das vor allem den dienstrechtlichen Rahmen für die
Ableistung des Vorbereitungsdienstes bildet, und dem Beamtenverhältnis auf Probe, das ein
Bewährungsdienstverhältnis darstellt, für bestimmte Aufgabenfelder auch ein
Beamtenverhältnis auf Zeit gesetzlich vorgesehen.

37

So kann nach § 12b Abs. 1 BRRG durch Gesetz bestimmt werden, dass ein Amt mit
leitender Funktion zunächst im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen wird.

38

Der Landesgesetzgeber hat von dieser rahmengesetzlichen Ermächtigung Gebrauch
gemacht und in § 25b Abs. 1 Satz 1 LBG NRW geregelt, dass ein Amt mit leitender Funktion
aus dem Ämterkatalog des Abs. 7 dieser Vorschrift im Beamtenverhältnis auf Zeit für
längstens zwei Amtszeiten übertragen wird. Mit Ablauf der ersten Amtszeit ist die
Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ausgeschlossen, mit
Ablauf der zweiten Amtszeit soll dem Beamten das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf
Lebenszeit übertragen werden (§ 25b Abs. 1 Satz 4 LBG NRW).

39

Diese Regelung, die durch Art. I des Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher
Vorschriften vom 20. April 1999 (GV. NRW. S. 148) in das Landesbeamtengesetz eingefügt
und am 1. Juni 1999 - also vor der erstmaligen Ernennung des Klägers zum Leitenden
Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Zeit - in Kraft getreten ist, steht seiner
Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum
jetzigen Zeitpunkt entgegen.

40

Die Vorschrift ist hier einschlägig, denn das dem Kläger übertragene Amt als Leiter einer
öffentlichen Schule ist ein Amt im Sinne des § 25b Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 7
Nr. 1.3 LBG NRW.

41

2.	Der Einwand des Klägers, die Regelungen des § 25b LBG NRW seien wegen
Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht nicht anzuwenden und könnten daher seinem
Anspruch auf Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im Beamtenverhältnis auf
Lebenszeit nicht entgegenstehen, ist unberechtigt.

42

Die Regelung steht mit § 12b BRRG nicht etwa deshalb in Widerspruch, weil nach § 12b
Abs. 3 Satz 1 BRRG dem Beamten bereits mit Ablauf der ersten Amtszeit das Amt auf Dauer
im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen werden kann, während dies nach § 25b
Abs. 1 Satz 3 LBG NRW ausdrücklich ausgeschlossen ist.

43

Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG hat der Bund das Recht, unter den Voraussetzungen
des Art. 72 GG Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst
der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden
Personen zu erlassen, soweit Art. 74a GG nichts anderes bestimmt. Der
Gesetzgebungsbefugnis des Bundes sind danach mehrfache Grenzen gesetzt. Erforderlich ist
ein Bedürfnis für eine bundesrechtliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG, wobei
diese Regelung lediglich den Rahmen für die ausfüllenden Landesgesetze darstellen darf.

44

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 1984 - 2 BvL 2/82 -, BVerfGE 66, 270.

45

In Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen sind gemäß Art. 75 Abs. 2
GG nur in Ausnahmefällen zulässig und unterliegen in formeller Hinsicht einem erhöhten
Rechtfertigungszwang des Bundesgesetzgebers. Der Bund braucht für eine Abweichung von
dem verfassungsrechtlichen Regelfall des Art. 75 Abs. 1 GG besondere Gründe.

46

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2004 - 2 BvF 2/02 -, BVerfGE 111, 226.

47

Bei der Auslegung einer rahmenrechtlichen Vorschrift ist die eingeschränkte
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zu beachten. Eine rahmengesetzliche Bestimmung ist
im Zweifel auf Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber hin angelegt. Der
Bundesgesetzgeber darf zwar, insbesondere wenn an einer einheitlichen Regelung ein
besonders starkes und legitimes Interesse besteht, auch beim Erlass von Rahmenvorschriften
für einzelne Teile der Gesetzesmaterie Regelungen mit unmittelbarer Wirkung treffen, doch
muss dem Landesgesetzgeber auch bei einer derartigen Rechtsgestaltung noch Raum für eine
eigene Willensentschließung von substanziellem Gehalt bleiben.

48

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137
m.w.N.

49

Nach diesen Maßstäben war der Landesgesetzgeber nicht gehalten, bereits mit Ablauf der
ersten Amtszeit die Möglichkeit einer Übertragung des Amtes auf Dauer im
Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorzusehen. Die in § 12b BRRG enthaltenen
Grundgedanken hat er beachtet. Die Regelung des § 12b Abs. 3 Satz 1 BRRG entfaltet keine
unmittelbare Wirkung mit der Folge, dass die Vorschrift keiner Ausfüllung mehr zugänglich
wäre. Der Bundesgesetzgeber hat dem Landesgesetzgeber, was die Gestaltung der Amtszeiten
angeht, einen weiten Spielraum eingeräumt. Nach der rahmenrechtlichen Vorgabe steht es
dem Landesgesetzgeber frei, eine oder zwei Amtszeiten vorzusehen und die Dauer der
Amtszeit(en) innerhalb einer Höchstdauer von zehn Jahren frei zu bestimmen. Ist danach auch
die Festlegung einer einzigen Amtszeit von zehn Jahren nicht ausgeschlossen, spricht nichts
gegen die Einführung von zwei obligatorischen Amtszeiten und den Verzicht auf die vom
Bundesgesetzgeber vorgesehene Möglichkeit, das Amt bereits mit Ablauf der ersten Amtszeit
auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen zu können.

50

3.	§ 25b LBG NRW verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 5 GG.

51

a)	Dem Einwand der Verfassungswidrigkeit kann nicht mit dem Argument begegnet
werden, die Klage habe auch bei unterstellter Verfassungswidrigkeit des § 25b LBG NRW
keinen Erfolg, weil dem Gesetzgeber in diesem Fall verschiedene Möglichkeiten zur
Verfügung stünden, die Rechtsverhältnisse der Beamten in höheren Führungsämtern zu
gestalten.

52

Hat der Gesetzgeber bei einem festgestellten Verstoß einer Norm gegen das Grundgesetz
verschiedene Möglichkeiten, den verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen, ist es geboten,
dass das Bundesverfassungsgericht lediglich die Verfassungswidrigkeit oder
- gleichbedeutend - die Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz feststellt. Geschieht
dies, folgt daraus in der Regel, dass die Norm im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit
von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden darf. Die
Verpflichtung des Gesetzgebers, - rückwirkend - eine der Verfassung entsprechende
Rechtslage herzustellen, erstreckt sich grundsätzlich auf den gesamten von der
Unvereinbarkeitserklärung betroffenen Zeitraum und erfasst zumindest alle noch nicht
bestandskräftigen Entscheidungen, die auf der für verfassungswidrig erklärten Regelung
beruhen.

53

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Dezember 2002 - 2 BvR 1735/00 -, BVerfGE 107, 27
m.w.N.

54

Würde mithin das Bundesverfassungsgericht aufgrund einer Entscheidung nach § 100
Abs. 1 GG feststellen, dass die Regelungen des § 25b LBG NRW ganz oder in Teilen
verfassungswidrig und damit nicht mehr anzuwenden sind, hätte der Kläger zumindest einen
Anspruch auf Neubescheidung seines unter Hinweis auf § 25b LBG NRW abgelehnten
Antrags, mit dem er seine Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor im
Beamtenverhältnis auf Lebenszeit begehrt hat. Diesem Anspruch wäre durch eine
entsprechende Verpflichtung des beklagten Landes Rechnung zu tragen.

55

b)	Die behaupteten Verstöße gegen die Art. 3 Abs. 1 und 33 Abs. 5 GG liegen jedoch
nicht vor.

56

aa)	Der in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte allgemeine Gleichheitssatz verbietet es dem
Normgeber, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich
gleich zu behandeln. Der Normgeber überschreitet seine Gestaltungsfreiheit, wenn die gleiche
oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit den Gesetzlichkeiten, die in der
Natur der Sache selbst liegen, oder mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten
Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist.

57

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 -, BVerfGE 71, 39.

58

Das ist hier nicht der Fall. Soweit der Kläger im Hinblick auf die im Zeitpunkt seiner
Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor auf Zeit geltende Gesetzeslage eine
Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Schulleitern beklagt hat, deren Ämter nicht der
Besoldungsgruppe A 16 angehören, braucht der Senat dem im Rahmen der hier erhobenen
Verpflichtungsklage nicht weiter nachzugehen. Durch Art. 3 des am 1. August 2006 in Kraft
getretenen Zweiten Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GV. NRW. S. 278) ist
§ 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW dahingehend geändert worden, dass nicht mehr nur die der
Besoldungsgruppe A 16 angehörenden Ämter der Leiter öffentlicher Schulen oder
Studienseminare den Regelungen des § 25b LBG NRW unterworfen sind, sondern sämtliche
Ämter der Leiter öffentlicher Schulen sowie die der Besoldungsgruppe A 16 angehörenden
Ämter der Leiter von Studienseminaren. Diese aktuelle Gesetzesfassung ist für die
Beantwortung der Frage, ob § 25b LBG NRW dem von dem Kläger mit der
Verpflichtungsklage geltend gemachten Anspruch entgegensteht, maßgeblich.

59

§ 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW in seiner aktuellen Fassung verletzt den Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG auch nicht etwa deshalb, weil die Ämter der Leiter öffentlicher Schulen
und die der Besoldungsgruppe A 16 angehörenden Ämter der Leiter von Studienseminaren
auf Grund dieser Vorschrift anders behandelt werden als die sonstigen Ämter im
Landesdienst, die der jeweils selben Besoldungsgruppe angehören. Aus dem allgemeinen
Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle
Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte
Verschiedenbehandlung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer
Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Diese
Bindung ist umso enger, je mehr sich personenbezogene Differenzierungsmerkmale den in
Art. 3 Abs. 3 GG genannten Merkmalen annähern und je größer deshalb die Gefahr ist, dass
eine an sie anknüpfende Ungleichbehandlung zur Diskriminierung einer Minderheit führt. Die
engere Bindung an die Verhältnismäßigkeitserfordernisse ist jedoch nicht auf
personenbezogene Differenzierungen beschränkt. Sie gilt vielmehr auch, wenn eine
Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von
Personengruppen bewirkt. Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt das
Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten
die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Überdies
sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich
die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann.

60

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92, 1 BvL 40/92, 1 BvL
43/92 -, BVerfGE 88, 87.

61

Nach diesen Grundsätzen ist im Hinblick auf § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW eine
strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit nicht geboten. Eine nachteilige Auswirkung auf die
Wahrnehmung von Grundrechten vermag der Senat für diejenigen, die laufbahnrechtlich für
Besetzung eines Amtes im Sinne dieser Vorschrift in Betracht kommen, nicht zu erkennen.
Die Vorschrift hat allenfalls eine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen zur
Folge. Sie knüpft weder an personengebundene noch verhaltensbezogene Merkmale an,
sondern ausschließlich an die Funktionen, die den in § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW
einbezogenen Ämtern zugeordnet sind.

62

Den Besonderheiten des geregelten Lebens- und Sachbereichs kommt also für die
Beantwortung der Frage, ob die Ungleichbehandlung der Ämter gleicher Besoldungsgruppen
gerechtfertigt ist, erhebliche Bedeutung zu. Der unterschiedlichen Weite des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums entspricht eine abgestufte Kontrolldichte bei der an
Art. 3 Abs. 1 GG orientierten verfassungsrechtlichen Prüfung. Kommt - wie hier - als
Maßstab nur das Willkürverbot in Betracht, so kann ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nur
angenommen werden, wenn die Unsachlichkeit der Differenzierung evident ist.

63

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92, 1 BvL 40/92, 1 BvL
43/92 -, a.a.O.

64

Zwischen den Führungsämtern im Sinne des § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW und den
übrigen, der jeweils selben Besoldungsgruppe angehörenden Ämtern im Landesdienst
bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass ihre ungleiche Behandlung
jedenfalls nicht evident unsachlich ist. Bezogen auf das Amt des Klägers sieht der Senat einen
für die Ungleichbehandlung berücksichtigungsfähigen Grund darin, dass die in den
Ämterkatalog des § 25b Abs. 7 LBG NRW aufgenommenen Ämter der Leiter öffentlicher
Schulen gegenüber anderen Ämtern der jeweils selben Besoldungsgruppe hinsichtlich der mit
ihnen verbundenen Leitungsfunktionen ganz besonderen Anforderungen unterworfen sind.
Die Leitungsfunktion in der eigenständigen Organisationseinheit Schule erfordert - schon
wegen der zum Teil großen Anzahl von Lehrerkollegen und Schülern - ein hohes Maß an
dauerhafter Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft. Der Schulleiter hat eine Vielzahl
selbstständiger Entscheidungen zu treffen und zu verantworten und muss ständig
verschiedenste Interessen des Lehrerkollegiums, der Schüler und der Elternschaft zum
Ausgleich bringen. Die Wahrung der dienstlichen Belange gegenüber den im Hinblick auf
Ausbildung und beruflicher Qualifikation gleich geordneten Lehrerkollegen und deren
Motivierung im Schulalltag bedarf einer uneingeschränkten Akzeptanz, die auf fachlicher
Autorität und ausgeprägter Fähigkeit zur Menschenführung beruhen muss und letztlich nur
durch eine nicht nachlassende Vorbildwirkung des Schulleiters aufrechterhalten werden kann.
Über die Eltern der Schüler steht zudem die Leitungstätigkeit jedes Schulleiters in gewisser
Weise ständig im Blickfeld der Öffentlichkeit, sodass die mangelnde Eignung oder die
Fehlleistungen eines Schulleiters im Einzelfall das öffentliche Ansehen einer Schule oder des
Schulwesens insgesamt empfindlich beeinträchtigen können. Angesichts der aufgezeigten
Umstände ist es nicht offensichtlich unsachlich, wenn der Landesgesetzgeber gerade für die
Ämter im Sinne des § 25b Abs. 7 Nr. 1.3 LBG NRW eine Regelung schafft, die nach der
Gesetzesbegründung den Leistungsanreiz für den jeweiligen Amtsinhaber erhöhen und es
dem Dienstherrn ermöglichen soll, einen Schulleiter, der sich dem Amt nicht gewachsen
zeigt, abzuberufen.

65

bb)	Die Regelungen des § 25b LBG NRW verstoßen auch nicht gegen Art. 33
Abs. 5 GG in der zum Zeitpunkt der landesrechtlichen Gesetzesänderung (GV.NRW. 1999,
S. 148) geltenden Fassung, wonach das Recht des öffentlichen Dienstes unter
Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln ist. Erst
recht gilt dies für die zum 1. September 2006 in Kraft getretene Fassung der Vorschrift,
wonach das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der besagten Grundsätze
zu regeln und fortzuentwickeln ist.

66

Von einem hergebrachten Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG kann gesprochen
werden, wenn es um Regelungen geht, die das Bild des Berufsbeamtentums in seiner
überkommenen Gestalt so prägen, dass ihre Beseitigung auch das Berufsbeamtentum als
solches oder seine essentiellen Grundsätze antasten würde. Die hergebrachten Grundsätze
betreffen nur jenen Kernbestand an Strukturprinzipien, die allgemein oder doch überwiegend
und während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Weimarer
Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.

67

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83,89.

68

Zu den hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG zählt die Anstellung
auf Lebenszeit, das so genannte Lebenszeitprinzip, dessen Missachtung der Kläger rügt. Das
Berufsbeamtentum und seine Regelungen sind ausgerichtet auf den Lebenszeitbeamten, den
Beamten also, dem ein Amt auf Lebenszeit übertragen worden ist. Auf seinen Status beziehen
sich die Garantien des Art. 33 Abs. 5 GG. Das Bewusstsein der daraus abgeleiteten
gesicherten Rechtsstellung soll die Bereitschaft des Beamten zu einer an Gesetz und Recht
orientierten Amtsführung fördern und ihn zu unparteiischem Dienst für die Gesamtheit
befähigen. Diese von der Verfassung - unbeschadet der Gebundenheit an die rechtmäßigen
Anordnungen von Vorgesetzten - gewährleistete Unabhängigkeit setzt den Beamten in die
Lage, Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung
seiner Vorgesetzten und der politischen Führung unbefangen nachzukommen, gegebenenfalls
auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung zu genügen, wenn er Bedenken gegen die
Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat. Hierzu soll ihn die
grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden
statusrechtlichen Amtes seiner Laufbahn befähigen. Aus diesem Grunde verbietet es sich
auch, dass der Beamte aus beliebigem Anlass aus seinem Amt entfernt werden kann, denn
damit entfiele die Grundlage seiner Unabhängigkeit.

69

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -, BVerfGE 71, 255;
Beschluss vom 3. Juli 1985 - 2 BvL 16/82 -, BVerfGE 70, 251.

70

Durch die in § 25b LBG NRW vorgesehene Besetzung von bestimmten
Führungspositionen auf Zeit wird das Lebenszeitprinzip durchbrochen, obwohl das Beamten-
oder Richterverhältnis aus dem vorangegangenen Amt auf Lebenszeit fortbesteht und
lediglich durch das Beamtenverhältnis auf Zeit überlagert wird. Das Lebenszeitprinzip bezieht
sich nämlich auch auf das den Funktionen des Beamten entsprechende statusrechtliche Amt
und nicht allein auf einen bloßen Grundstatus. Es umfasst nicht nur die lebenslängliche
Anstellung, sondern auch die dauerhafte Übertragung eines Beförderungsamtes samt den
amtsgemäßen Funktionen.

71

Vgl. BVerfG, BVerfGE 70, 251, a.a.O.

72

Diese dauerhafte Übertragung des Beförderungsamtes ist in den Fällen des § 25b LBG
NRW nicht gesichert. Vor allem in der ersten Amtszeit ist die Stellung des Beamten bezüglich
der weiteren Beibehaltung der Führungsposition ungewiss, denn er hat - dem Wortlaut des
§ 25b Abs. 1 LBG NRW entsprechend - nach Ablauf der ersten Amtszeit keinen
Rechtsanspruch darauf, dass das Beamtenverhältnis auf Zeit für eine weitere Amtszeit
verlängert wird.

73

Dass § 25b LBG NRW das Lebenszeitprinzips für bestimmte Führungsämter einschränkt,
bedeutet aber nicht bereits seine Verfassungswidrigkeit im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5
GG.

74

Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet den Gesetzgeber lediglich zur "Berücksichtigung" der
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und erlaubt damit - wie in der Neufassung
der Vorschrift nunmehr ausdrücklich geregelt - eine stete Fortentwicklung, die das
Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anpasst.

75

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 31. März 1998 - 2 BvR 1877/97 und 50/98 -, BVerfGE 97,
350.

76

Auf eine solche zulässige Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechts, die den
Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums letztlich unangetastet lässt, zielen
die Regelungen des § 25b LBG NRW.

77

Der Gesetzgeber will mit der zeitlich befristeten Übertragung bestimmter
Führungspositionen das Leistungsprinzip im Interesse einer modernen und flexiblen
Verwaltung stärker betonen. Er erwartet eine Steigerung des Wettbewerbs bei der Besetzung
von Führungspositionen und eine größere Mobilität der Führungskräfte. Die befristete
Übertragung der Führungspositionen soll als Anreiz für mehr Leistung dienen und zugleich
den Spielraum für die Personalführung erweitern.

78

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucksache 12/3186, S. 44.

79

Das in Art. 33 Abs. 2 GG verankerte und mit Verfassungsrang ausgestattete
Leistungsprinzip, auf das sich der Gesetzgeber beruft, gehört ebenfalls zu den das
Berufsbeamtentum bestimmenden hergebrachten Grundsätzen.

80

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1985 - 2 BvL 18/83 -, a.a.O.

81

Danach hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung
gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Das so formulierte Leistungsprinzip dient
einerseits dem allgemeinen Interesse an einer bestmöglichen Besetzung der Stellen im
öffentlichen Dienst, dessen fachliche Qualität, Effizienz und rechtliche Integrität gesichert
werden sollen, und anderseits dem Interesse des Beamten an einem angemessenen beruflichen
Fortkommen.

82

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. November 2004 - 2 C 17.03 -, ZBR 2005, 244.

83

Die Regelungen des § 25b LBG NRW sind geeignet, das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel
zu fördern und das Leistungsprinzip in einem Umfang zu stärken, der die gleichzeitige
Einschränkung des Lebenszeitprinzips nicht als unangemessen erscheinen lässt. Die zeitlich
befristete Übertragung einer Führungsposition vermag einen dauerhaften Anreiz für den
jeweiligen Amtsinhaber zu schaffen, Bestleistungen zu erbringen. Denn nur wenn er
Bestleistungen erbringt, kann er erwarten, das Amt auch für eine zweite Amtszeit und
anschließend auf Lebenszeit übertragen zu bekommen. Zudem verbessert die Aufteilung in
zwei Amtszeiten die Grundlage für eine gesicherte Prognose in Bezug auf die Eignung für das
Führungsamt, da ein solches oft Eignungsanforderungen stellt, die sich von den bisher
innegehabten Ämtern deutlich unterscheiden, sodass aus der Bewährung im bisherigen Amt
nicht ohne weiteres auf die Eignung für das Führungsamt geschlossen werden kann. Im
Einzelfall erlaubt die umstrittene Regelung nach einem vergleichsweise kurzen Zeitraum eine
Korrektur der Besetzung, um längerfristigen Schaden für das Ansehen und die Effizienz der
betroffenen Verwaltungseinheit abzuwenden. Eine solche Korrektur kann gerade bei den
höheren Führungsämtern der von § 25b LBG NRW erfassten Art besonders dringlich sein,
weil ihre Ausübung - abhängig von den ihnen zugewiesenen Funktionen - in gesteigertem
Maße öffentlichkeitswirksam ist und weit reichende personelle und sachliche Auswirkungen
haben kann. Schließlich verbessert die befristete Übertragung einer Führungsfunktion ein
flexibles personalwirtschaftliches Handeln, wenn im Interesse der Leistungsfähigkeit der
öffentlichen Verwaltung Organisationsänderungen anstehen, die auch eine Änderung von
Behörden- und Führungsstrukturen notwendig machen.

84

Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 24. August 2005 - 1 K 3053/02 -, Juris.

85

Nach den vorstehenden Ausführungen besteht ein Widerspruch zwischen dem
Lebenszeitprinzip und dem Leistungsprinzip und somit ein Konflikt zwischen zwei
verfassungsrechtlich geschützten Gütern. Dieser ist nach dem Grundsatz praktischer
Konkordanz zu lösen, der fordert, dass nicht eine der widerstreitenden Rechtspositionen
bevorzugt und maximal behauptet wird, sondern alle einen möglichst schonenden Ausgleich
erfahren.

86

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Mai 1995 - 1 BvR 1087/91 -, BVerfGE 93, 1.

87

Der Gesetzgeber hat die erforderliche Abwägung, in welchem Umfang er jede der beiden
betroffenen Rechtspositionen zu Lasten beziehungsweise zu Gunsten der jeweils anderen
stärken oder schwächen kann, ohne den Kernbestand einer dieser Rechtspositionen
aufzugeben, vor dem Hintergrund einer jahrelangen, öffentlich ausgetragenen Diskussion um
das Für und Wider der Übertragung von Führungsämtern im Beamtenverhältnis auf Zeit
vorgenommen. Die diesbezüglich in der beamtenrechtlichen Literatur von Befürwortern und
Kritikern ausgetauschten Argumente,

88

vgl. etwa Studenroth, Zeitlich begrenzte Ernennung im Beamtenrecht, ZBR 1997, 212;
Schnellenbach, Öffentliches Dienstrecht im Umbruch, ZBR 1998, 223; ders., Das Gesetz zur
Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz), NVwZ 1997, 521; Summer, Das
Prinzip Verantwortung als Grundlage des Beamtenrechts, ZBR 1999, 181; Slowik/Wagner,
Das Besoldungsstrukturgesetz, ZBR 2002, 409; Ziemske, Öffentlicher Dienst zwischen
Bewahrung und Umbruch, DÖV 1997, 605; Battis, Das Dienstrechtsreformgesetz, NJW 1997,
1033; Isensee, Affekt gegen Institutionen - überlebt das Berufsbeamtentum?, ZBR 1998, 295;
Günther, Führungsamt auf Zeit: unendliche Geschichte?, ZBR 1996, 65; Böhm, Besetzung
von Spitzenpositionen auf Zeit, DÖV 1996, 403; Leisner, Leitungsämter auf Zeit, ZBR 1996,
289; Neßler, Führungspositionen auf Zeit, RiA 1997, 157; Lecheler, Leitungsfunktion auf
Zeit - Eine verfassungswidrige Institution, ZBR 1998, 331; Lorse, Entwurf eines
Führungskräftegesetzes - Stärkung oder Erosion individueller Führungsverantwortung?,
ZBR 2002, 162.

89

waren ihm fraglos bekannt. In dieser Situation ist er davon ausgegangen, dass die
Wirkungen, die er mit dem Gesetz verfolgt, auch tatsächlich eintreten und dass sich mit ihnen
keine nachteiligen Folgen für die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung verbinden
werden. Dass er damit den an eine solche Prognoseentscheidung zu stellenden
verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht geworden wäre, vermag der Senat nicht
festzustellen.

90

Ungewissheit über die Auswirkungen eines Gesetzes in einer ungewissen Zukunft kann
nicht die Befugnis des Gesetzgebers ausschließen, ein Gesetz zu erlassen, auch wenn dieses
von einiger Tragweite ist. Umgekehrt kann Ungewissheit nicht schon als solche ausreichen,
einen Prognosespielraum des Gesetzgebers zu begründen, der einer verfassungsrechtlichen
Kontrolle nicht zugänglich ist. Prognosen enthalten stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil, dessen
Grundlagen ausgewiesen werden können und müssen. Diese sind einer Beurteilung nicht
entzogen. Im Einzelnen hängt die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers von Faktoren
verschiedener Art ab, insbesondere von der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den
Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der auf dem
Spiel stehenden Rechtsgüter. Demgemäß hat die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts bei der Beurteilung von Prognosen des Gesetzgebers
differenzierte Maßstäbe zugrunde gelegt, die von einer Evidenzkontrolle über eine
Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen.

91

Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77, 1 BvR 533/77, 1 BvR 419/78,
1 BvL 21/78 -, BVerfGE 50, 290.

92

Die mit der Einführung des § 25b LBG NRW beabsichtigten Wirkungen hängen - wie
auch die von seinen Kritikern befürchteten nachteiligen Folgen - ganz überwiegend von der
Persönlichkeit und dem Verhalten derjenigen Führungskräfte ab, denen das jeweilige
Führungsamt im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen wird. Darüber hinaus wird es darauf
ankommen, ob die Entscheidungsträger, die im Einzelfall über die Übertragung des Amtes für
eine weitere Amtszeit im Beamtenverhältnis auf Zeit und anschließend über die Übertragung
des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu befinden haben, ihre
Entscheidungsbefugnis sachgerecht und verantwortungsbewusst nutzen. Diese Faktoren
entziehen sich einer zuverlässigen Einschätzung, sodass jedenfalls nicht gefordert werden
kann, die Auswirkungen des Gesetzes müssten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit oder gar
Sicherheit übersehbar sein. Dies gilt umso weniger, als Rechtsgüter wie das des Lebens oder
der Freiheit der Person nicht auf dem Spiel stehen. Ob sich bei dieser Sachlage die
verfassungsrechtliche Prüfung auf eine bloße Evidenzkontrolle zu beschränken hätte, bedarf
keiner Entscheidung, denn die Prognose des Gesetzgebers ist vertretbar.

93

Dieser Maßstab verlangt, dass der Gesetzgeber sich an einer sachgerechten und
vertretbaren Beurteilung des erreichbaren Materials orientiert hat. Er muss die ihm
zugänglichen Erkenntnisquellen ausgeschöpft haben, um die voraussichtlichen Auswirkungen
seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen
Verfassungsrecht zu vermeiden. Es handelt sich also eher um Anforderungen des Verfahrens.
Wird diesen Genüge getan, so erfüllen sie die Voraussetzung inhaltlicher Vertretbarkeit. Sie
konstituieren insoweit die Einschätzungsprärogative des demokratisch legitimierten
Gesetzgebers, die bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der umstrittenen Vorschrift zu
beachten ist.

94

Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77, 1 BvR 533/77, 1 BvR 419/78,
1 BvL 21/78 -, a.a.O.

95

Der Gesetzgeber konnte hinsichtlich der zu erwartenden Auswirkungen des § 25b LBG
NRW - wie oben dargelegt - auf eine Fülle erreichbaren Materials zurückgreifen und auch die
Erfahrungen mit den bisher schon praktizierten Beamtenverhältnissen auf Zeit in seine
Überlegungen einfließen lassen. Anhaltspunkte dafür, dass er sich dabei nicht am damaligen
Stand der Erfahrungen und Einsichten orientiert hat, sind nicht ersichtlich.

96

Solange sich die Einschätzung des Gesetzgebers sachlich rechtfertigen lässt, muss ihm
auch die Möglichkeit zugestanden werden, die Richtigkeit dieser Einschätzung in der Praxis
zu erproben. Dass die Einschätzung sich möglicherweise ganz oder teilweise als Irrtum
erweisen kann und eine Korrektur vorgenommen werden muss, steht dem nicht entgegen.

97

Vgl. BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77, 1 BvR 533/77, 1 BvR 419/78,
1 BvL 21/78 -, a.a.O.

98

Der Senat hat keinen Zweifel an der Sachbezogenheit der im Zusammenhang mit der
Einführung des § 25b LBG NRW vorgenommenen Abwägung. Der Gesetzgeber hat in nicht
zu beanstandender Weise angenommen, dass die Übertragung der in den Katalog des § 25b
Abs. 7 LBG NRW aufgenommenen Führungsämter im Beamtenverhältnis auf Zeit das
Leistungsprinzip unter verschiedenen Aspekten vielfältig zu stärken vermag. Die damit
einhergehende Einschränkung des Lebenszeitprinzips hat er - sowohl was die Auswirkungen
auf das Berufsbeamtentum insgesamt als auch auf den einzelnen Betroffenen angeht -
abgeschwächt, indem er den Kreis der in den Katalog einbezogenen Ämter eng gezogen und
nach Ablauf der zweiten Amtszeit für den Regelfall eine Übertragung des Amtes auf Dauer
im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit vorgesehen hat.

99

Die demgegenüber von Teilen der Literatur und auch vom Kläger aufgezeigten denkbaren
negativen Folgen der Durchbrechung des Lebenszeitprinzips im Rahmen des § 25b LBG
NRW - etwa die befürchtete Ausweitung der Ämterpatronage oder eine Verunsicherung des
Amtsinhabers und die Beschneidung seiner Unabhängigkeit - sind schon mangels
tatsächlicher Erfahrungen notwendigerweise spekulativ. Sie zeichnen zudem ein
Charakterbild der für die einbezogenen Führungsämter in Betracht kommenden Amtsträger,
das nach Auffassung des Senats der Wirklichkeit nicht gerecht wird.

100

Die bisherigen Erfahrungen der Schulverwaltung mit den Regelungen des § 25b LBG
NRW bestätigen diese Auffassung des Senats. Nach dem Vortrag des beklagten Landes in der
mündlichen Verhandlung sind beispielsweise im Bereich der Bezirksregierung N. die
Schulleiterstellen an den 80 vorhandenen Gymnasien und Weiterbildungskollegs zu mehr als
der Hälfte mit Schulleitern im Beamtenverhältnis auf Zeit besetzt. Dass diese Schulleiter in
der Unabhängigkeit ihrer Amtsführung beeinträchtigt seien, lasse sich nicht nachweisen. Der
Senat hat keine Veranlassung, an der Richtigkeit dieser Darstellungen zu zweifeln.

101

§ 25b LBG NRW steht nicht im Widerspruch zu dem zu den hergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörenden Laufbahnprinzip. Dieses
Prinzip besagt, dass für die Einstellung und das berufliche Fortkommen des Beamten,
Richters oder Soldaten Laufbahnen mit jeweils typisierten Mindestanforderungen
bestehen.

102

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvR 709/99 -, BVerfGE 107, 257.

103

Soweit danach der Beamte während seines Berufslebens in der Ämterhierarchie stets nur
voranschreitet und lediglich auf Grund einer disziplinargerichtlichen Entscheidung in ein
bereits durchschrittenes Amt zurückgestuft werden kann, gilt diese Regel nur innerhalb des
jeweils bestehenden Beamtenverhältnisses auf Lebenszeit. Das auf der Grundlage des § 25b
LBG NRW begründete Beamtenverhältnis auf Zeit ist jedoch ein neues, vom bisherigen
Beamtenverhältnis auf Lebenszeit losgelöstes Dienstverhältnis, das allein die Ausfüllung
eines bestimmten Führungsamtes zum Gegenstand hat. Endet das Beamtenverhältnis auf Zeit
und wird dem Beamten das Amt nicht auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit
übertragen, tritt er wieder in das zuletzt im Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit
innegehabte Amt ein und setzt dort seine Laufbahn fort. Eine Zurückstufung in ein früheres
Amt ist darin wegen der besonderen Konstruktion der Überlagerung des Beamten- oder
Richterverhältnisses auf Lebenszeit durch das Beamtenverhältnis auf Zeit nicht zu sehen.

104

Ebenso wenig widerspricht § 25b LBG NRW dem dem Alimentationsprinzip
zuzuordnenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die Versorgung
aus dem letzten Amt zu gewähren ist. Der hergebrachte Grundsatz der Beamtenversorgung,
nach dem unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen das
Ruhegehalt aus dem letzten Amt zu berechnen ist, prägt das öffentlich-rechtliche
Dienstverhältnis des Beamten und gehört zu den Grundlagen, auf denen die Einrichtung des
Berufsbeamtentums ruht. Zu den vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen zählt daher,
dass das Ruhegehalt anhand der Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amts zu
berechnen ist. Das gleichfalls Art. 33 Abs. 5 GG unterfallende Leistungsprinzip verlangt
darüber hinaus, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der
Versorgungsbezüge niederschlägt. Art. 33 Abs. 5 GG fordert mithin, dass die
Ruhegehaltsbezüge sowohl das zuletzt bezogene Diensteinkommen als auch die Zahl der
Dienstjahre widerspiegeln.

105

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, NJW 2006, 2469.

106

Es gibt jedoch keinen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, der fordert, dass
alle Teile der Amtsbezüge ruhegehaltfähig sein müssten.

107

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1977 - 2 BvL 9/75 -, BVerfGE 44, 227.

108

Ist der Gesetzgeber im Grundsatz berechtigt, das Beamtenverhältnis auf Zeit in der
gewählten Form des § 25b LBG NRW auszuweiten, ist ihm auch eine darauf bezogene
Anpassung der Versorgung der betroffenen Beamten nicht zu verwehren, zumal der
Grundsatz, die Berechnung des Ruhegehalts auf der Grundlage der Dienstbezüge des letzten
vom Beamten bekleideten Amts vorzunehmen, durch die Regelungen dieser Vorschrift
letztlich nicht in Frage gestellt wird. Sofern dem Beamten, wie in § 25b Abs. 1 Satz 3 LBG
NRW als Sollregel formuliert, nach Ablauf der zweiten Amtszeit das Amt auf Dauer im
Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen wird, bildet dieses Amt ohnehin die Grundlage
für die Berechnung der Versorgungsbezüge. Nichts anderes gilt für den Beamten auf Zeit, der
wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand tritt oder der während
seiner Amtszeit wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt wird, wenn ihm das Amt
mindestens fünf Jahre übertragen war (§ 15a Abs. 4 und 5 BeamtVG). Die insoweit
festgeschriebene Standzeit von fünf Jahren im neu begründeten Beamtenverhältnis auf Zeit
entspricht § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG, wonach ein Ruhegehalt nur gewährt wird, wenn
der Beamte eine Dienstzeit von mindestens fünf Jahren abgeleistet hat. Einer § 4 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 BeamtVG entsprechenden Billigkeitsregelung - das heißt Gewährung eines
Ruhegehaltes unabhängig von der bisher geleisteten Dienstzeit, wenn der Beamte infolge
Krankheit, Verwundung oder sonstiger Beschädigung, die er sich ohne grobes Verschulden
bei Ausübung oder aus Veranlassung des Dienstes zugezogen hat, dienstunfähig geworden
ist - bedurfte es im Rahmen des § 15a Abs. 4 und 5 BeamtVG nicht, da in solchen Fällen eine
unannehmbare Versorgungslücke wegen des fortbestehenden Beamtenverhältnisses auf
Lebenszeit nicht besteht.

109

Sofern der Beamte nach Ablauf der ersten oder zweiten Amtszeit im Beamtenverhältnis
auf Zeit wieder in sein vorheriges Amt im Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit
eintritt, berechnen sich die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge gemäß § 15a Abs. 3 BeamtVG
eben aus diesem im Beamten- oder Richterverhältnis auf Lebenszeit zuletzt ausgeübten Amt
zuzüglich - sofern ihm das Amt mindestens fünf Jahre übertragen war - eines nach den
abgeleisteten Amtszeiten gestaffelten Unterschiedsbetrages zwischen diesen Dienstbezügen
und den Dienstbezügen, die im Beamtenverhältnis auf Zeit ruhegehaltsfähig wären. Mit der
Anrechnung dieses Unterschiedsbetrages ist den Anforderungen des Leistungsprinzips im
Rahmen der Alimentation hinreichend Rechnung getragen, da dem Beamten so die durch die
vorübergehende Wahrnehmung von Leitungsfunktionen in einem höherwertigen Amt
erbrachte Mehrleistung auch bei der Berechnung der Versorgungsbezüge zu Gute
kommt.

110

4.	Eine Herleitung des geltend gemachten Anspruchs aus der Fürsorgepflicht, die das
beklagte Land nach beamtenrechtlichen Grundsätzen gegenüber dem Kläger wahrzunehmen
hat, kommt nicht in Betracht. Die Fürsorgepflicht als Ausdruck eines Rechtsprinzips kann nur
dann Anspruchsgrundlage sein, wenn und soweit für den in Betracht kommenden Teilbereich
der Fürsorge und des Schutzes - anders als hier - eine abschließende Sonderregelung nicht
vorhanden ist.

111

Vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl. 2005, Rdn. 360 m.w.N.

112

Überdies vermag allein der Umstand, dass der Kläger die Gesamtschule X. in
führender Position aufgebaut hat und bereits vor der Einführung des § 25b LBG NRW als
Schulleiter eingesetzt war, einen solchen Anspruch nicht zu begründen. Insbesondere lässt
sich zu Gunsten des Klägers keine - gerade auf die Übertragung des Amtes auf Lebenszeit
gerichtete - schutzwürdige Vertrauensposition feststellen, die den geltend gemachten
Anspruch rechtfertigen und es erlauben würde, die zwingenden Vorschriften des § 25b LBG
NRW zu missachten und den Kläger anders zu behandeln als diejenigen, die nach Einführung
des § 25b LBG NRW erstmals auf eine dieser Vorschrift unterliegende Schulleiterstelle
berufen worden sind.

113

5.	Schließlich steht dem Kläger auch unter Berücksichtigung etwaiger Vordienstzeiten
eine Ernennung zum Leitenden Gesamtschuldirektor (Besoldungsgruppe A 16 LBesO) auf
Lebenszeit nicht zu. Abgesehen davon, dass der Kläger Vordienstzeiten im konkret
funktionellen Amt nicht vorweisen kann, weil die Gesamtschule X. sich erst zum
Schuljahr 2000/2001 zu einer Gesamtschule mit einer nach A 16 LBesO bewerteten
Schulleitersteller entwickelt hat, sah § 25b LBG NRW im Zeitpunkt seines Inkrafttretens am
1. Juni 1999 eine Anrechnung von Vordienstzeiten auf die Amtszeiten im Beamtenverhältnis
auf Zeit nicht vor. Erst durch Art. I des am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Zehnten Gesetz
zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 814)
wurde folgender Satz 3 in den Absatz 1 der Vorschrift neu eingefügt:

114

"Zeiten, in denen dem Beamten die leitende Funktion nach Satz 1 bereits übertragen
worden ist, können bis zu einer Dauer von höchstens zwei Jahren auf die erste Amtszeit
angerechnet werden."

115

Nach der Begründung des Gesetzesentwurfs können seither auch in den Fällen, in denen
dem Beamten eine leitende Funktion aus haushaltswirtschaftlichen Gründen zunächst ohne
das zugehörige statusrechtliche Amt übertragen worden ist, auf die erste Amtszeit
angerechnet werden. Dies erscheine gerechtfertigt, da der Beamte, dem die leitende Funktion
zunächst amtslos übertragen worden sei, wegen der Vorläufigkeit seines Rechtsstatus unter
einem mindestens so hohen Leistungsanreiz stehe wie als späterer Inhaber des höher
besoldeten Zeitamtes.

116

Vgl. LT-Drucksache 13/3930, S. 27.

117

Der Kläger, der die Gesamtschule X. bereits seit August 1992 leitet, ist - nachdem
diese sich zu einer Gesamtschule mit einer nach A 16 LBesO bewerteten Schulleitersteller
entwickelt hatte - nach Inkrafttreten des § 25b LBG NRW entsprechend dieser Vorschrift am
1. August 2000 für eine erste Amtszeit zum Leitenden Gesamtschuldirektor im
Beamtenverhältnis auf Zeit ernannt worden. Diese erste Amtszeit endete nach der damals
geltenden Fassung des Gesetzes gemäß § 25b Abs. 1 Satz 2 LBG NRW nach zwei Jahren am
31. Juli 2002, ohne dass zu dieser Zeit eine gesetzlich vorgesehene Anrechnungsmöglichkeit
für etwaige in der leitenden Funktion absolvierte Vordienstzeiten bestand. Derzeit befindet
sich der Kläger in der zweiten Amtszeit von acht Jahren, für die die in der aktuellen
Gesetzesfassung normierte Anrechnungsmöglichkeit von Vordienstzeiten (§ 25b Abs. 1
Satz 3 LBG NRW) ausdrücklich nicht gilt.

118

Der Senat braucht der Frage, ob hier gleichwohl wegen der besonderen Umstände des
Einzelfalles abweichend vom Gesetzeswortlaut eine Anrechnung der Vordienstzeiten auf die
zweite Amtszeit des Klägers geboten ist, nicht weiter nachzugehen. Selbst bei Anrechnung
der vom Gesetz als Maximum vorgesehenen zwei Jahre verbliebe von der auf acht Jahre
befristeten zweiten Amtszeit ein Rest von etwa zwei Jahren, vor deren Ablauf eine dauerhafte
Übertragung des Amtes im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit wegen der entgegenstehenden
Regelung des § 25b Abs. 1 LBG NRW nicht in Betracht kommt.

119

Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

120

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 127 BRRG zuzulassen, da die
streitentscheidende Frage, ob § 25b LBG NRW mit höherrangigem Recht vereinbar ist,
insbesondere mit Blick auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zu der
vergleichbaren Regelung des Art. 32a des Bayerischen Beamtengesetzes (BayVerfGH,
Entscheidung vom 26. Oktober 2004 - Vf.15-VII-01 -, DVBl 2005, 306) grundsätzlich
klärungsbedürftig erscheint.

121