Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-26, Aktenzeichen 7 A 4005/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0826.7A4005.03.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Juli 1999 und der Widerspruchsbescheid
der Bezirksregierung L. vom 5. April 2001 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Eigentümerin des mit einem Mehrfamilienhaus bebauten
Grundstücks Gemarkung L1. , Flur 63, Flurstück 8145/98 (N. Straße 29 in
L. ). Sie wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen die Ordnungsverfügung des
Beklagten vom 6. Juli 1999, mit der ihr aufgegeben worden ist, nach Bestandskraft
der Ordnungsverfügung zu veranlassen, dass die befestigte Fläche im Vorgarten
ihres Mehrfamilienhauses nicht mehr zum Parken von Fahrzeugen genutzt wird.

3

Das Grundstück der Klägerin grenzt mit seiner Nordostseite an die N.
Straße, die den N. Platz südwestlich begrenzt. Der N. Platz reicht
von der C. Straße im Nordwesten bis zur X.---------straße im Südosten. Die
geschlossene Bebauung südwestlich (N. Straße) und nordöstlich (N.
Platz) des N. Platzes hält zu den beiden den Platz begrenzenden Straßen
(N. Straße bzw. N. Platz) jeweils einen Abstand ein; der davor
liegende Bereich ist überwiegend als Vorgarten gärtnerisch angelegt. Einige
Vorgartenbereiche sind (teilweise) befestigt. Zum Teil werden hier auf den
befestigten Flächen Fahrräder oder/und Müllgefäße abgestellt. Durch die
Vorgartenbereiche der Grundstücke N. Straße 12, 33 und 35 führen
geneigte Zufahrten zu jeweils einer im Kellergeschoss gelegenen Garage. Im
Vorgartenbereich des Hauses N. Straße 37/Ecke C. Straße waren
zur Zeit der Ortsbesichtigung des Berichterstatters zwischen etwa mittigem
Hauseingang und C. Straße Bauarbeiten im Gange. Nach Angabe der
Klägerin ist der Bereich nunmehr plattiert und wird als Außengastronomie genutzt.
Das Grundstück N. Platz/Ecke C. Straße (C. Straße 367) ist
zum N. Platz hin mit Ausnahme einer begrünten Einfriedung plattiert. Die
Vorgartenfläche der Häuser N. Platz 4 und 14 ist mit Ausnahme der
Einfriedungen und weiterer vereinzelter Grünelemente ebenfalls ganz überwiegend
plattiert. Auf einer dieser Flächen werden nicht nur Fahrräder, sondern nach jetziger
Mitteilung der Klägerin auch ein Motorrad abgestellt.

4

Mit Schreiben vom 11. Februar 1993 wandte sich die Klägerin an das
Bauaufsichtsamt mit der Frage, ob die beabsichtigte Umwandlung des Vorgartens in
eine Stellplatzfläche Bedenken begegnet. Der Beklagte teilte der Klägerin mit
Schreiben vom 8. März 1993 mit, es müsse geprüft werden, ob ihr Vorhaben dem
Bauplanungsrecht entspreche. Er bot ein Beratungsgespräch an. Die Klägerin nahm
das Angebot an. Am 6. April 1993 fand ein Beratungsgespräch statt, über dessen
Inhalt zwischen den Beteiligten Streit besteht.

5

1993 zeigten Nachbarn der Klägerin dem Beklagten an, dass der Vorgarten des
Hauses der Klägerin in eine Stellplatzfläche für Pkw umgewandelt werden solle. Der
Beklagte, Amt 63, teilte den Nachbarn daraufhin am 29. April 1993 mit, die Errichtung
von Stellplätzen sei mit den Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 nicht
vereinbar. Da er auf Grund personeller Begrenzungen nicht in der Lage sei, jedes
einzelne Grundstück zu kontrollieren, bat er die Nachbarn um Mitteilung, falls mit den
Stellplatzarbeiten begonnen würde. Auf die telefonische Mitteilung eines Nachbarn
am 3. Mai 1993, die Stellplätze würden hergerichtet, gab der Beklagte
Außendienstmitarbeitern den Auftrag, eine Ortsbesichtigung durchzuführen. Nach
Aktenlage hörte der Beklagte die Klägerin ohne vorherige Ortsbesichtigung sodann
mit Schreiben vom 6. Juli 1993 dazu an, dass die Stellplätze im Vorgarten beseitigt
werden müssten. Nach ihren Angaben bat die Klägerin mit Schreiben vom 10. Juli
1993, die Absenkung des Bürgersteigs vor der von ihr errichteten Stellplatzfläche zu
genehmigen. Das Tiefbauverwaltungsamt des Beklagten ließ die Arbeiten durch die
Firma C1. vom 10. bis 12. August 1993 durchführen und stellte der Klägerin für
die durchgeführten Arbeiten gut 5.000 DM in Rechnung.

6

Mit Ordnungsverfügung vom 21. Februar 1994 forderte der Beklagte von der
Klägerin die Beseitigung der beiden im Vorgartenbereich errichteten Stellplätze und
die Wiederherstellung des Vorgartens. Nach vorangegangenem Vorverfahren hob
das Verwaltungsgericht die Ordnungsverfügung im Verfahren 2 K 2109/95 mit Urteil
vom 5. November 1996 auf. Es ging von der Rechtswidrigkeit der
Ordnungsverfügung aus, da der Beklagte in zwei vergleichbaren Fällen nicht
eingeschritten war. Das Verwaltungsgericht benannte die Grundstücke N.
Straße/Ecke C. Straße und N. Platz/Ecke C. Straße als
Vergleichsfälle.

7

Nach seinen Angaben im Ortstermin des Berichterstatters hat der Beklagte die
gegen den Eigentümer des Grundstücks N. Straße/Ecke C. Straße
erlassene Ordnungsverfügung auf Anraten des Verwaltungsgerichts aufgehoben, da
nicht habe festgestellt werden können, dass dort Kraftfahrzeuge abgestellt würden.
Für das Grundstück N. Platz/C. Straße gebe es eine mittlerweile
bestandskräftige Nutzungsuntersagungsverfügung. Von dieser sei das kurzfristige
Abstellen von Fahrzeugen zum Zweck des Be- oder Entladens für einen auf dem
Grundstück jeweils betriebenen Gewerbebetrieb nicht umfasst; nach dem Be- oder
Entladevorgang sei das Ladefahrzeug jedoch zu entfernen (GA 194).

8

Gegen die im vorliegenden Verfahren strittige Ordnungsverfügung vom 6. Juli
1999 erhob die Klägerin Widerspruch, den die Bezirksregierung L. mit
Widerspruchsbescheid vom 5. April 2001, zugestellt am 23. April 2001, als
unbegründet zurückwies.

9

Mit der am 7. Mai 2001 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiter
verfolgt.

10

Die Klägerin hat beantragt,

11

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom
6. Juli 1999 und den Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung L. vom 5. April 2001 aufzuheben.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Mit Urteil vom 22. Juli 2003, auf dessen Entscheidungsgründe zur Vermeidung
von Wiederholungen Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

15

Auf das ihr am 7. August 2003 zugestellte Urteil hat die Klägerin am
8. September 2003, einem Montag, die Zulassung der Berufung beantragt und mit
am 7. Oktober 2003 eingegangenem Schriftsatz den Zulassungsantrag begründet.
Mit Beschluss vom 20. November 2003 hat der Senat die Berufung zugelassen. Die
Klägerin hat am 18. Dezember 2003 die Berufung begründet und einen
Berufungsantrag gestellt.

16

Die Klägerin trägt vor: Die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig. Sie stütze sich
auf den Fluchtlinienplan Nr. 507. Der Fluchtlinienplan sei mangels hinreichender
Bestimmtheit unwirksam, denn das Planwerk könne teilweise nicht mehr entziffert
werden. Darüber hinaus sei der Fluchtlinienplan funktionslos. Die
Vorgartenfestsetzung solle eine Begrünung der entsprechenden
Grundstücksbereiche bewirken. Die Umgebung sei aber geprägt durch breite
Einfahrten, Stellplätze und betonierte Flächen, die als Abstellplätze für Mülltonnen
oder Fahrräder genutzt würden. Der Beklagte habe es abgelehnt, die Beseitigung im
Widerspruch zu den Festsetzungen des Fluchtlinienplans stehender baulicher
Anlagen zu fordern; er habe es damit aufgegeben, an den Zielen des
Fluchtlinienplans festzuhalten. Die Ordnungsverfügung sei ferner ungeeignet und
damit unverhältnismäßig. Auch wenn ihr entsprochen würde, werde keine
Vorgartenfläche wieder hergestellt, sondern bleibe es bei der Betonierung des
Vorgartenbereichs. Auch dürften Dritte die Fläche weiterhin nutzen, um dort ihre
Fahrzeuge abzustellen. Der Beklagte sei gleichheitswidrig eingeschritten. Er gehe
isoliert nur gegen 3 bis 5 ‰ der Stellplatznutzungen in durch Fluchtlinienplänen
festgesetzten Vorgärten im Stadtgebiet vor. Sachliche Gründe gebe es hierfür nicht.
Im Laufe von fast neun Jahren habe der Beklagte kein Konzept für ein wirksames
Vorgehen gegen eine entsprechende Vorgartenbebauung außerhalb des Plangebiets
entwickelt und auch Fälle anderen Orts nicht aufgegriffen. Dies lasse sich mit
Personalmangel nicht hinreichend erklären. Auch stelle es kein sachgerechtes
Kriterium dar, nur für den Bereich des jeweiligen einzelnen Fluchtlinienplans alle
vergleichbaren Verstöße gegen seine Festsetzungen aufzugreifen; zumindest
müsste auf einen räumlich abgegrenzten Umgebungsbereich abgestellt werden. Der
Beklagte greife willkürlich Einzelfälle heraus. Er habe ihr, der Klägerin, das Abstellen
von Fahrzeugen und damit auch von Fahrrädern untersagt, obwohl er gegen
Fahrradabstellplätze in der Umgebung nicht einschreite. Im Vorgartenbereich des
Grundstücks N. Platz 14 werde nunmehr auch ein Motorrad abgestellt. Nicht
einmal gegen andere Kraftfahrzeugabstellplätze gehe er vor, nämlich nicht gegen die
Nutzung der Garagenzufahrt auf dem Grundstück N. Platz 12 als Stellplatz.
Vergleichbare Nutzungen wie überbreite Garagenzufahrten lasse er unberücksichtigt.
Die Vorgartenfläche des Grundstücks N. Straße 34 (gemeint: 37) werde jetzt
als Außengastronomie genutzt. Die von ihr, der Klägerin, errichteten Stellplätze
hätten keine Vorbildfunktion. In nunmehr neun Jahren habe es keine Nachahmer
gegeben. Das Vorgehen durch Ordnungsverfügung sei schließlich wegen der
Vorgeschichte des Falles ermessensfehlerhaft. Sie, die Klägerin, habe zusammen
mit ihrem Ehemann sowohl beim Bauaufsichtsamt als auch beim Bauplanungsamt
vor Errichtung der Stellplätze vorgesprochen und dort jeweils die Auskunft erhalten,
das Vorhaben sei in Ordnung. Während der Errichtung der Stellplätze seien
wiederholt städtische Bedienstete vor Ort gewesen.

17

Die Klägerin beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
ihrem Schlussantrag erster Instanz zu erkennen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er erwidert: Die Festsetzungen des Fluchtlinienplans würden sich eindeutig aus
der Original-Planurkunde ergeben. Der Plan sei auch nicht funktionslos. Es sei keine
Entwicklung eingetreten, die eine Planverwirklichung auf unabsehbare Zeit
ausschließe. Der zwischen Baufluchtlinie und Straßenfluchtlinie liegende
Grundstücksraum dürfe nicht bebaut werden. Das Preußische
Oberverwaltungsgericht habe sogar eine Pflicht zur Bepflanzung und Gestaltung des
Vorgartenbereichs als Gartenland bejaht. Das Grundstück der Klägerin sei von
intakten Vorgärten umgeben, die überwiegend vollständig eingefriedet seien. In der
N. Straße befänden sich keine weiteren Stellplätze im Vorgartenbereich.
Auch in der näheren Umgebung gebe es keine weiteren Stellplätze im
Vorgartenbereich, gegen die er, der Beklagte, nicht ordnungsbehördlich
eingeschritten sei. Aus sonstigen Versiegelungen der Vorgärten folge die
Funktionslosigkeit des Plans nicht. Notwendige Zuwege und Zufahrten seien
zulässig. Durch Zufahrten, die breiter als 2,50 m seien, ergebe sich kein die
Planverwirklichung ausschließendes Hindernis. Teilversiegelungen der Grundstücke
N. Platz 4 und 14 seien wegen der dortigen Eingrünung bei weitem nicht so
gravierend, wie die Stellplätze der Klägerin. Ähnliches gelte für Mülltonnenplätze und
Fahrradständer, wenn sie denn überhaupt als planwidrige Bebauung anzusehen sein
sollten. Selbst wenn der Fluchtlinienplan als funktionslos anzusehen sein sollte,
seien die Stellplätze unzulässig, denn sie würden sich in die Umgebungsbebauung
nicht einfügen, die durch eingefriedete Vorgärten gekennzeichnet sei. Auch
beeinträchtigten sie das Ortsbild. Der Vorhalt der Klägerin, ihr sei auch das Abstellen
von Fahrrädern untersagt worden, sei konstruiert. Die Ordnungsverfügung sei
verhältnismäßig, denn die Nutzungsuntersagung beeinträchtige die Klägerin geringer
als eine Beseitigungsanordnung. Die Ordnungsverfügung sei auch geeignet, denn
sie werde auf Dauer dazu führen, dass die sinnlos gewordene Versiegelung entfernt
oder anderweitig begrünt werde. Zudem werde das ästhetisch besonders störende
Abstellen von Kraftfahrzeugen verhindert; Lärm werde nicht an die Wohnbebauung
herangetragen. Er, der Beklagte, handele auch nicht willkürlich. Er sei bereits in
Bereichen anderer Fluchtlinienpläne entsprechenden Fällen nachgegangen.
Angesichts der bei ihm bestehenden Personalknappheit sei es jedoch nicht möglich,
gegen alle Verstöße im Stadtgebiet zeitgleich oder zeitlich abgestuft vorzugehen.
Auch könne wegen des damit verbundenen Arbeitsaufwandes die Ausarbeitung
eines systematischen Konzepts zur Erfassung und Beseitigung aller vergleichbaren
Verstöße nicht verlangt werden. Das Vorhaben habe Vorbildfunktion und habe hier
nur deshalb keine Nachahmer gefunden, weil es sich im Gebiet herumgesprochen
haben dürfte, dass er, der Beklagte, gegen die Nutzungsänderung des Vorgartens
ausdauernd vorgehe.

22

Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit am 21. April 2004 in Augenschein
genommen. Wegen des Ergebnisses der Augenscheinseinnahme wird auf die
Niederschrift verwiesen.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten Bezug
genommen.

24

Entscheidungsgründe

25

Die zulässige Berufung ist begründet.

26

Die zulässige Klage ist begründet.

27

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. Juli 1999 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. vom 5. April 2001 sind rechtswidrig
und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der
Beklagte hat von dem ihm durch § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW eingeräumten
Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).

28

Gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei
der Errichtung baulicher Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW darüber
zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Der
Beklagte war danach ermächtigt, gegen die von der Klägerin errichteten Stellplätze
ordnungsbehördlich einzuschreiten (1.), hat dies aber nicht in einer
ermessensfehlerfreien Weise getan (2.).

29

1. Die Klägerin bedurfte für die Errichtung der beiden Stellplätze zwar keiner
Baugenehmigung (vgl. § 62 Abs. 1 Nr. 6 BauO NRW 1984). Die Stellplätze sind
jedoch materiell-rechtlich illegal (vgl. § 62 Abs. 4 BauO NRW 1984), widersprechen
nämlich den Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 (vgl. § 30 Abs. 1, Abs. 3
BauGB), der als übergeleiteter Bebauungsplan gemäß § 233 Abs. 3 BauGB
weiterhin geltendes Satzungsrecht setzt.

30

Der Fluchtlinienplan Nr. 507 ist wirksam.

31

Der Fluchtlinienplan gilt als gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960
übergeleiteter Bebauungsplan gemäß § 233 Abs. 3 BauGB fort. Die Fortgeltung ist
dann anzunehmen, wenn der übergeleitete Plan dem bei seiner Aufstellung
geltenden Recht entsprach und er ferner einen Inhalt hat, der auch rechtmäßiger
Inhalt eines zur Zeit der Überleitung erlassenen Bebauungsplans hätte sein können.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1972
- 4 C 14.71 -, BRS 25 Nr. 25; Beschluss vom
15. August 1991 - 4 N 1.91 -, BRS 52 Nr. 33.

33

Der Fluchtlinienplan entsprach dem bei seiner Aufstellung geltenden Recht.

34

Gemäß § 1 Abs. 1 des Preußischen Gesetzes betreffend die Anlegung und Veränderung
von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften vom 2. Juli 1875, GS 561,
(PrFluchtlG), konnte der Gemeindevorstand im Einverständnis mit der Gemeinde unter
Zustimmung der Ortspolizeibehörde Straßen- und Baufluchtlinien festsetzen. Gemäß § 1
Abs. 4 PrFluchtlG konnte eine hinter die Straßenfluchtlinie zurückweichende Baufluchtlinie
festgesetzt werden. Der Fluchtlinienplan Nr. 507 setzt für seinen Geltungsbereich Straßen-
und Baufluchtlinien fest. Die Festsetzungen können anhand des vom Beklagten vorgelegten
Originalplans (noch) in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise
nachvollzogen werden. Festsetzungen und Darstellungen eines (übergeleiteten)
Bebauungsplans müssen eindeutig und klar sein, so dass die Bürger und die Behörde dem
Plan unmissverständlich entnehmen können, wo und wie gebaut werden darf.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1983
- 4 C 18.81 -, BRS 40 Nr. 64; OVG NRW, Urteil vom
29. Januar 1990 - 11a NE 94/88 -, BRS 50 Nr. 5.

36

Die Festsetzungen des Fluchtlinienplans lassen sich der Originalurkunde zwar erst nach
aufmerksamen Studium, welche Festsetzungen nach den zahlreichen Änderungen noch gelten,
letztlich aber (noch) zweifelsfrei entnehmen. Der Fluchtlinienplan hat in seiner
Ursprungsfassung die Straßen- und Baufluchtlinien der neu anzulegenden bzw. zu
verändernden Straßen festgesetzt. Die Straßenzüge sind mit roten Buchstaben (M A, B E N, G
F O, C H, D I K, E F K L und G H I) gekennzeichnet. Soweit eine hinter die
Straßenfluchtlinie zurücktretende Baufluchtlinie festgesetzt wurde, ist der Raum dazwischen
blassgrün unterlegt (vgl. § 8 II Satz 2 der Vorschriften über die Aufstellung von Fluchtlinien
und Bebauungsplänen des Ministers für Handel, Gewerbe usw. vom 28. Mai 1876, MBl 131,
abgedruckt bei Saran, Baufluchtliniengesetz, 2. Aufl., 1921, unveränderter Nachdruck 1954,
IV, S. 581ff., (Vorschriften 1876)). Der Fluchtlinienplan ist in der Folge dann jedoch
mehrfach geändert worden. Für den Verlauf der Straßen- und Baufluchtlinien entlang der
Nordseite der N. Straße ist die Änderung vom 15. März 1905 von Belang. Danach
sind in Abänderung der bisherigen Festsetzungen die "grünen Straßen- und Baufluchtlinien a
b c ..." festgestellt worden. Die ursprünglich geplante Straßenführung von G über H nach C ist
(neben weiteren Änderungen) aufgegeben worden, wie eindeutig auch daran zu erkennen ist,
dass die Straßen- und Baufluchtlinien in diesem Bereich durch grüne Kreuze als nicht
fortgeltend markiert sind. Die durch die grünen Buchstaben a b und c gekennzeichnete
Straßenfluchtlinie knüpft an die Straßenfluchtlinie entlang der N. Straße zwischen G
und F an. Dass es sich bei dieser Straßenfluchtlinie nicht zugleich um eine Baufluchtlinie
handelt, zeigt in Übereinstimmung mit § 8 II Satz 2 Vorschriften 1876 die parallel weiter
südlich kräftiger gezeichnete grüne Linie an. Zudem ist der Raum zwischen Straßen- und
Baufluchtlinie grün schraffiert und mit einer Tiefe von 5,0 vermaßt. Dass die Festsetzungen
wie dargelegt zu verstehen sind, bestätigt die tatsächliche Bauentwicklung, denn die Bauten
entlang der N. Straße sind mit entsprechenden Vorgartenbereichen errichtet
worden.

37

Der Fluchtlinienplan genügt ferner den sich aus § 4 PrFluchtlG ergebenden
Anforderungen, wonach jede Festsetzung von Fluchtlinien (§ 1) eine genaue Bezeichnung der
davon betroffenen Grundstücke und Grundstücksteile und eine Bestimmung der Höhenlage
sowie der beabsichtigten Entwässerung der betreffenden Straßen und Plätze enthalten muss.
Neben den Fluchtlinienfestsetzungen sind in der Planzeichnung alle Grundstücke bezeichnet.
Zudem verweist die Planurkunde auf den zugehörigen Höhenplan; die beabsichtigte
Entwässerung ist bestimmt.

38

Für den Bereich des Grundstücks der Klägerin ist - wie für die N. Straße und den
N. Platz auch im Übrigen - eine hinter die Straßenfluchtlinie zurückweichende
Baufluchtlinie festgesetzt. Der dazwischen liegende Bereich ist zum Teil grün schraffiert, zum
Teil vollflächig grün unterlegt als sogenannter Vorgartenbereich gekennzeichnet. Dies ergibt
sich aus Folgendem: Mit der auf § 1 Abs. 4 PrFluchtlG gestützten Festsetzung von hinter
Straßenfluchtlinien zurückweichenden Baufluchtlinien war kein anderer Zweck als der
verbunden, die zwischen beiden Linien liegende Fläche als Vorgarten festzusetzen, der als
Gartenland angelegt und unterhalten werden sollte.

39

Vgl. Preußisches OVG, Erkenntnis vom
18. Oktober 1892 - Nr. IV 972 -, Pr. Verwaltungsblatt
1892, 114; Urteil vom 16. April 1912 - IX B 19/11 -,
Pr. OVGE 61, Nr. 86.

40

Die aus der Festsetzung von Straßenfluchtlinien sowie hinter diesen Linien
zurückweichenden Baufluchtlinien folgende Verpflichtung zur Anlage und Unterhaltung der
Vorgartenfläche als Gartenland konnte durch Baupolizeiverordnung konkretisiert, nämlich
festgelegt werden, wie die Vorgartenfläche verwandt werden durfte.

41

Vgl. Pr OVG, Erkenntnis vom 18. Oktober 1892
- Nr. IV 972 -, a.a.O.; Urteil vom 16. April 1912
- IX B 19/11 -, a.a.O..

42

Wie der (durch die auf das Preußische Fluchtliniengesetz gestützte Festsetzung von
Straßenfluchtlinien und dahinter zurückweichende Baufluchtlinien festgelegte) Vorgarten
gärtnerisch gestaltet werden darf, legt in L. die Bauordnung für die Stadt L. vom
26. Januar 1929, AmtsBl. 1929 (Sonderbeilage zu Nr. 4), verlängert durch die Verordnung
vom 6. Januar 1959, AmtsBl. 1959 (Sonderbeilage zu Nr. 3), den Fluchtlinienplan ergänzend,
fest. Gemäß § 6 B Nr. 4 Satz 1 BauO L. 1929, der auf § 11 des Preußischen
Fluchtliniengesetzes Bezug nimmt, darf ein Überschreiten der von der Straßenfluchtlinie
verschiedenen Baufluchtlinie (Bebauung des Vorgartens) grundsätzlich nicht stattfinden. Im
Folgenden sind Fälle aufgezählt, in denen die Baupolizeibehörde Vorbauten mit Zustimmung
der Gemeinde unter den genannten Bedingungen zulassen darf. Zu den Vorbauten gehören
danach u.a. Terrassen, soweit sie in der Fläche nicht über die halbe Länge der Gebäudefront
und die halbe Tiefe des Vorgartens hinausgehen (§ 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstabe a BauO L.
1929). Die Anlage von Stellplätzen ist in § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 nicht vorgesehen. Dem
kann nicht entgegengehalten werden, Stellplätze seien als solche damals noch nicht bekannt
gewesen. Schon unter Geltung des Preußischen Fluchtliniengesetzes gab es Plätze, auf denen
etwa Droschken oder Kutschen abgestellt wurden, wenngleich möglicherweise zumeist in
Gestalt umbauter Remisen. Dementsprechend entsprach es einhelliger Auffassung, dass nicht
nur Zugänge, sondern auch (notwendige) Zufahrten durch den Vorgarten geführt werden
durften.

43

Vgl. Meyer/Saß, Straßen- und Baufluchtengesetz, 7.
Aufl., 1934, § 1 Bem. 20 c); Saran, aaO, Erl. zu § 1 Bem.
26 m).

44

Bis zur Zeit der Überleitung des Fluchtlinienplans im Jahre 1960 waren Stellplätze für
Kfz ohnehin bekannt, ohne dass § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 geändert worden ist.

45

Das dargelegte Verständnis des Fluchtlinienplans mit den ihn ergänzenden Vorschriften
der Bauordnung L. 1929 bestätigt § 25 II BauO L. 1929, ohne dass es in diesem
Zusammenhang auf die Frage ankommt, ob auch diese Bestimmung mit dem Fluchtlinienplan
zusammen übergeleitet worden ist. § 25 II Nr. 2 Abs. 3 und Abs. 4 BauO L. 1929 regeln die
Zulässigkeit von Garagenzufahrten mit Geländeeinschnitten und sehen vor, dass
entsprechende Garagenzufahrten durch den Vorgarten nach Maßgabe einzelner Bedingungen
angelegt, nicht aber im Vorgarten ein Stellplatz errichtet werden durfte. Die Bebauung
beiderseits des N. Platzes ist offenkundig unter Berücksichtigung der genannten
Regelungen errichtet worden. Es gibt drei Zufahrten zu im Kellergeschoss jenseits des
Vorgartens gelegenen Garagen.

46

Der Fluchtlinienplan mit den ihn ergänzenden Bestimmungen des § 6 B BauO L. 1929
hätte rechtmäßiger Inhalt eines zur Zeit der Überleitung erlassenen Bebauungsplans sein
können. Das Bundesbaugesetz 1960 ermöglichte die Festsetzung nicht überbaubarer
Grundstücksbereiche (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 b) BBauG 1960) sowie die Bestimmung von
Grünflächen (vgl. § 9 Satz 1 Nr. 8 BBauG); zu den danach möglichen Festsetzungen gehörte
auch die Festsetzung einer privaten Grünfläche mit der Zweckbestimmung Vorgarten. Das
städtebauliche Erscheinungsbild kann durch unbebaute Grundstücke ebenso stark geprägt
werden wie durch bauliche Anlagen. Die Art der Mischung von Bebauung und Freiflächen
gehört zu den wesentlichen städtebaulichen Strukturmerkmalen.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 -, BRS
64 Nr. 1; Urteil vom 17. Juni 1994 - 8 C 22.92 -, NVwZ 1995,
1213.

48

Es besteht auch kein Anhalt für die Annahme, dass die durch die Bauordnung L. 1929
ergänzten Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 deshalb nicht hätten übergeleitet
werden können, weil der Inhalt des Fluchtlinienplans nicht bebauungsplangemäß hätte
bestimmt werden können, da der durch den Fluchtlinienplan geregelte Interessenausgleich zur
objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis gestanden hätte.

49

Vgl. zu den für übergeleitete Vorschriften und
Pläne geltenden Anforderungen des
Abwägungsgebots: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober
1972 - IV C 14.71 -, aaO.

50

Namentlich beidseits des N. Platzes liegt ein städtebauliches Konzept nahe, das
den Platzcharakter durch die Festlegung begrünter Vorgartenbereiche entlang der den Platz
begrenzenden Straßen betont. Die Verpflichtung der von der Festsetzung betroffenen
Grundstückseigentümer zur gärtnerischen Anlage der Vorgärten ist demgegenüber von
geringerer Bedeutung.

51

Der Fluchtlinienplan ist einschließlich der ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung
L. 1929 übergeleitet worden. Aus § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 ergibt sich, dass bei
Inkrafttreten dieses Gesetzes bestehende baurechtliche Vorschriften als Bebauungspläne
gelten, soweit sie verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG 1960 bezeichneten Art
enthalten. Mit der Überleitung werden sie im Regelfall zu Satzungen. Dies gilt grundsätzlich
auch für einen Fluchtlinienplan einschließlich der ihn ergänzenden Regelungen einer
Bauordnung.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. August 1991
- 4 N 1.91 -, aaO; Urteil vom 17. Dezember 1998
- 4 C 16.97 -, BRS 60 Nr. 71.

53

Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 1968 - IV C 103.66 -,
BRS 20 Nr. 17 ergibt sich nichts anderes. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht zu § 21 der
Münchener Staffelbauordnung vom 23. Dezember 1959 (StBO) die Auffassung vertreten,
dass eine Vorschrift, die einheitlich gleichzeitig einer ordnungs- wie einer
planungsrechtlichen Zielsetzung dient, nicht übergeleitet werden könne, da sie sonst mit
übereinstimmenden Wortlaut als sowohl planungs- als auch ordnungsrechtliche Vorschrift
fortbestünde. Eine derartige Verdoppelung entspreche grundsätzlich nicht dem Wesen der
Überleitung und werde deshalb allenfalls unter besonderen Voraussetzungen - etwa dann,
wenn die bauplanungs- und die bauordnungsrechtliche Zielsetzung gleichrangig und
außerdem von einander unabhängig sind - angenommen werden können. Um eine solche nach
Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts bedenkliche Verdoppelung bauplanungs- und
bauordnungsrechtlicher Fragen geht es jedoch bei den Regelungen des § 6 B Nr. 4 BauO L.
1929 nicht. Dort ist vielmehr unter Bezug auf § 11 des Preußischen Fluchtliniengesetzes
bestimmt, dass eine Bebauung des Vorgartens nicht stattfinden darf. Die Regelung greift
damit ausschließlich die Zielsetzung des Fluchtlinienplanes auf und bestätigt diese. Es handelt
sich nicht um eine bloß bauordnungsrechtliche Regelung, sondern - ausgehend von dem
planungsrechtlichen Konzept der Vorgartenfestsetzung - um die Bestimmung der Ausnahmen,
die die Baupolizeibehörde in besonderen Fällen zulassen kann. Insoweit entsprechen die in
§ 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstaben a bis e geregelten Fälle der Sache nach einer
Ausnahmeregelung im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB.

54

Der Fluchtlinienplan ist nicht funktionslos. Funktionslos und damit unwirksam kann ein
Plan oder können einzelne seiner Festsetzungen werden, wenn die Festsetzungen auf
unabsehbare Zeit schlechterdings nicht mehr realisierbar sind, ihre sinnvolle Durchsetzung
mithin gänzlich unmöglich ist.

55

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977
- IV C 39.75 -, BRS 32 Nr. 28.

56

Dies setzt eine nachträgliche tatsächliche Entwicklung zu einem Zustand voraus, der
neben dem Ausschluss der Verwirklichung der Festsetzungen auf nicht absehbare Zeit die
Erkennbarkeit dieses Zustandes in einem Maß erfordert, das einem in die Fortgeltung der
Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt.

57

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993
- 4 C 7.91 -, BRS 55 Nr. 34.

58

Von einer Funktionslosigkeit in diesem Sinne kann keine Rede sein. Selbst in der engeren
Umgebung des Grundstücks der Klägerin entlang der N. Straße und des N.
Platzes zwischen C. Straße und X.---------straße ist der weit überwiegende Teil der
Vorgartenflächen nicht bebaut. Das Grundstück der Klägerin ist ebenfalls nicht vollständig
plattiert; die beiden Stellplätze sind südöstlich des Hauseingangs angelegt. Die beiden
Grundstücke N. Platz 4 und 14 sind entlang ihrer sich auch parallel zur Straße
erstreckenden Einfriedung begrünt und nur im Übrigen (überwiegend) plattiert. Darüber
hinaus finden sich mit Ausnahme der beiden Eckgrundstücke zur C. Straße durchweg
gärtnerisch angelegte Vorgärten, die lediglich durch die (mit Ausnahme der Frage, ob deren
Breite jeweils auf das unbedingt Notwendige beschränkt ist, was die Klägerin für die
Grundstücke N. Straße 33 und 35 in Abrede stellt) grundsätzlich zulässigen
Hauszugänge und Garagenzufahrten bebaut sind, sowie einige befestigte Flächen
verhältnismäßig geringer Größe zum Abstellen von Müllgefäßen und Fahrrädern. Diese
Abweichungen von der Vorgartenfestsetzung sind insgesamt gesehen nicht derart gravierend,
dass der Realisierung des übergeleiteten Bebauungsplans aus diesem Grunde dauernde
Hindernisse entgegenstünden. Auch ist nicht erkennbar, weshalb der Beklagte nicht in der
Lage sein sollte, den mit dem Fluchtlinienplan vorgegebenen Zustand herzustellen. Lediglich
bezüglich der Nutzung der Vorgartenfläche des Hauses N. Platz/C. Straße
mögen insoweit Zweifel bestehen, denn für dieses Grundstück hält es der Beklagte für
erforderlich, die Nutzung des befestigten Vorgartens im dortigen Grundstücksbereich für Be-
und Entladevorgänge zu ermöglichen. Jedoch steht derzeit nicht fest, ob insoweit überhaupt
ein Verstoß gegen die Vorgartenfestsetzung besteht. Immerhin ist der Fluchtlinienplan in
diesem Bereich geändert worden (violette Linie, Nummern 1 bis 3); die Vorgartenfestsetzung
beginnt hier erst etwa 5 m südlich des Eckbereichs. Die nunmehrige Nutzung der befestigten
Vorgartenfläche N. Straße/C. Straße als Außengastronomie konnte mit der
Ordnungsverfügung noch nicht berücksichtigt werden. Auch ist sie nach ihrer Größe und
Lage von einer untergeordneten Bedeutung für die den N. Platz insgesamt prägende
Vorgartenfestsetzung.

59

Von den Festsetzungen des als Bebauungsplan übergeleiteten Fluchtlinienplans Nr. 507 in
Verbindung mit den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L. 1929 kann für die
von der Klägerin angelegten beiden Stellplätze keine Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB
erteilt werden. Ausnahmen im Sinne des § 31 Abs. 1 BauGB müssen als solche ausdrücklich
bestimmt und vom planerischen Willen umfasst sein. Dies gilt auch für gemäß § 173 Abs. 3
BBauG übergeleitete städtebauliche Pläne. Die in § 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstaben a bis e BauO
L. 1929 genannten Ausnahmetatbestände erfassen die Anlage eines Stellplatzes im
Vorgartenbereich jedoch nicht. Auch ein etwaig in Betracht zu ziehender Vergleich mit der
Regelung des § 6 B Nr. 4 Satz 2 Buchstabe a BauO L. 1929 ergibt zu Gunsten der Klägerin
nichts. Die beiden von ihr angelegten Stellplätze beschränken sich nicht auf die Hälfte der
Tiefe der Vorgartenfläche, sondern schöpfen diese aus.

60

Die Klägerin hat schließlich keinen Anspruch auf Befreiung von den Festsetzungen des
Fluchtlinienplans in Verbindung mit den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung L.
1929. Ungeachtet der Frage, ob sich die Klägerin auf einen der in § 31 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3
BauGB benannten Befreiungsgründe stützen kann, kommt eine Befreiung jedenfalls deshalb
nicht in Betracht, weil eine Befreiung die Grundzüge der Planung berühren würde. Eine
Befreiung würde letztlich eine unübersehbare Zahl von Vergleichsfällen nach sich ziehen,
nämlich die Vorgartenfestsetzung für den gesamten Bereich des Fluchtlinienplans Nr. 507 in
Frage stellen. Für das Grundstück der Klägerin bestehen keine Befreiungsgründe, die nicht
auch von anderen Grundstückseigentümern in Anspruch genommen werden könnten.

61

2. Der Beklagte ist gegen die beiden von der Klägerin in Widerspruch zu den
Festsetzungen des Fluchtlinienplans Nr. 507 nebst den ihn ergänzenden Regelungen der
Bauordnung L. 1929 hergestellten Stellplätze rechtswidrig eingeschritten, hat nämlich von
dem ihm durch § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW eröffneten Ermessen nicht in einer dem Zweck
der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.

62

Bei der Ausübung seines Ermessens, gegen die Stellplatznutzungen einzuschreiten, hat
sich der Beklagte an dem Regelungszweck der Baurechtsnorm zu orientieren, deren Schutz
die Ordnungsverfügung sicherstellen soll. Der Fluchtlinienplan Nr. 507 fordert die
gärtnerische Anlage der Vorgärten. § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 ermächtigt die
Bauordnungsbehörde nur in den dort bestimmten Fällen, Ausnahmen zuzulassen. Weitere
Ausnahmen sind nicht vorgesehen. Der Beklagte verlässt den Entscheidungsspielraum, der
ihm durch den als Satzung fortgeltenden übergeleiteten Fluchtlinienplan nebst den ihn
ergänzenden Bestimmungen der Bauordnung L. 1929 eröffnet ist, wenn er über den
Regelungsbereich hinaus weitergehende Ausnahmen hinnimmt. So ist es hier.

63

Der Fluchtlinienplan lässt (möglicherweise vorbehaltlich des Falls der Anlage einer
Außengastronomie) nicht zu, dass eine dem Vorgarten zuzuordnende Grundstücksfläche
außer für die notwendigen Zugänge und Zufahrten über die sich in der Bauordnung L. 1929
geregelten Fälle hinaus bebaut wird. Selbst wenn eine entsprechende Anwendung des § 6 B
Nr. 4 Satz 2 Buchstabe a) BauO L. 1929 in Betracht gezogen würde, wonach Terrassen in
der Fläche über die halbe Länge der Gebäudefront und die halbe Tiefe des Vorgartens nicht
hinausgehen sollen, aber in besonderen Fällen zugelassen werden können, hilft dies weder
dem Beklagten noch der Klägerin weiter. Die beiden Stellplätze erstrecken sich über mehr als
die halbe Tiefe des Vorgartens, nehmen nämlich den Vorgarten in voller Tiefe in Anspruch.

64

Die Ermessensausübung des Beklagten entspricht ferner nicht etwa deshalb dem Zweck
des Fluchtlinienplans in Verbindung mit den ihn ergänzenden Regelungen der Bauordnung
L. 1929, weil er gegenüber der grundsätzlich möglichen Forderung, die beiden Stellplätze
zu beseitigen, mit der Nutzungsuntersagung ein der Klägerin milderes Mittel gewählt hätte.
Auch das mildere Mittel muss zumindest ein geeignetes Mittel sein, muss hier also auf die
Durchsetzung einer Ordnungspflicht gerichtet sein, die sich aus dem Fluchtlinienplan in
Verbindung mit den ergänzenden Bestimmungen der Bauordnung L. 1929 ableiten lässt.
Der Beklagte will dies annehmen, da die von der Klägerin errichteten Stellplätze wohl
entfernt würden, wenn die Klägerin sie nicht zum Abstellen von Kraftfahrzeugen nutzen
dürfe. Einen zwingenden Zusammenhang für diese Annahme des Beklagten gibt es nicht. Sie
liegt angesichts der Kosten einer Entsiegelung, die der Beklagte der Klägerin nicht zu
erstatten angeboten hat, auch eher fern. Der Beklagte meint ferner, er dürfe sich auf die
Nutzungsuntersagung beschränken, weil diese verhindern würde, dass andere Eigentümer
Vorgärten befestigen würden, um dort Kraftfahrzeuge abzustellen. Dies mag sein. Dem
Zweck des Fluchtlinienplans in Verbindung mit den ihn ergänzenden Bestimmungen der
Bauordnung L. 1929 kommt der Beklagte jedoch auch auf diese Weise nicht näher. Denn
Vorbildwirkung hätte die Nutzungsuntersagung auch in einer dem Zweck der Ermächtigung
widersprechenden Richtung. Aus ihr wäre nämlich abzuleiten, dass der Beklagte die (nahezu
vollständige) Befestigung von Vorgartenflächen hinnimmt, solange die befestigten Flächen
nicht zum Abstellen von Kraftfahrzeugen genutzt werden. Die Befestigungen der
Grundstücke N. Platz 4 und 14 sind entsprechende Vorbilder. Die
Nutzungsuntersagung bestärkt damit die Gefahr einer vom Fluchtlinienplan nicht gewollten
Entwicklung und ist daher zwar ein scheinbar milderes, aber ungeeignetes Mittel. In
Konsequenz der vom Beklagten angedachten Ermessenshandhabung könnte der
Fluchtlinienplan hinsichtlich der Vorgartenfestsetzung letztlich funktionslos werden. Die
Vorgärten dürften - ohne dass der Beklagte hiergegen einschreiten würde - weitgehend
plattiert werden, um etwa Fahrräder, Müllgefäße etc. abzustellen, so lange nur keine
Kraftfahrzeuge abgestellt werden. Eine solche Entwicklung hätte mit einer gärtnerischen
Anlage der Vorgärten im Sinne der Festsetzungen des Fluchtlinienplans (ergänzt durch die
Bauordnung L. 1929) jedoch wenig gemein. Zwar mag die "dreidimensionale Wirkung"
(auf die die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abgestellt
haben) von Kraftfahrzeugen besonders beeinträchtigend sein. Abgesehen davon, dass auch
Fahrrädern, Motorrädern und Müllgefäßen eine ähnliche "dreidimensionale Wirkung"
zukommen dürfte, löst sich der Beklagte mit solchen Ermessenserwägungen von dem
Plankonzept, das ihm der Fluchtlinienplan vorgibt. Der Fluchtlinienplan stellt es nicht in das
Belieben der Bauaufsichtsbehörde, ein Konzept der Vorgartenbebauung zu entwickeln, das im
Wege der faktischen Duldung noch hingenommen werden kann. Er beschreibt vielmehr durch
die in der Bauordnung L. 1929 festgelegten Ausnahmen abschließend, innerhalb welchen
Rahmens von der grundsätzlichen Verpflichtung zur gärtnerischen Anlage der Vorgärten nur
abgewichen werden darf.

65

Im Übrigen ist die Ordnungsverfügung auch gleichheitswidrig und deshalb aus einem
weiteren selbständigen Grunde ermessensfehlerhaft. Die Vorgärten der Grundstücke
N. Platz 4 und 14 sind über den durch § 6 B Nr. 4 BauO L. 1929 gezogenen
Rahmen hinausgehend plattiert. Gegen diese Plattierungen ist der Beklagte nicht
eingeschritten, obwohl das Konzept des Flächennutzungsplans durch vergleichbare
flächenhafte Plattierungen in Frage gestellt werden kann. Dies ist mit der "dreidimensionalen
Wirkung" abgestellter Kraftfahrzeuge - wie ausgeführt - nicht zu rechtfertigen.

66

Nur angemerkt sei, dass der Beklagte vor Erlass einer etwaigen neuen
Ordnungsverfügung zu erwägen haben dürfte, ob er etwaige Schadensersatzansprüche der
Klägerin in die Ermessensausübung einzustellen hat.

67

Da die Ermessensausübung des Beklagten nicht in einer Weise ergänzt werden kann, dass
die Ordnungsverfügung mit der der Klägerin auferlegten Ordnungspflicht als rechtmäßig
anzusehen wäre (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), war sie aufzuheben.

68

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

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