Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-03, Aktenzeichen 7 K 3279/13
ECLI:DE:VGK:2015:1103.7K3279.13.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger wendet sich als freiberuflich tätiger Zahnarzt mit der Feststellungsklage gegen § 10 Abs. 1 der Gebührenordnung für Zahnärzte - GOZ - in der seit dem 01.07.2012 geltenden Fassung. Diese Bestimmung macht die Fälligkeit der zahnärztlichen Vergütung davon abhängig, dass dem Zahlungspflichtigen eine der GOZ entsprechende Rechnung unter Verwendung des in Anlage 2 der GOZ abgedruckten Liquidationsformulars erteilt worden ist.

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Der Kläger hält die Feststellungsklage für einen zulässigen Rechtsbehelf gegen die beanstandete Regelung. Zwar sei fraglich, ob sich ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten und ihm, dem Kläger, daraus ergebe, dass die Beklagte als Verordnungsgeberin Vorgaben für die Erstellung von Privatliquidationen festgelegt habe. Jedoch stehe ihm das Prinzip effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG für seine Klage gegen eine Maßnahme des Normgebers zur Seite. Er sei als Zahnarzt selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen von der Regelung in § 10 Abs. 1 GOZ, die seinen Honoraranspruch gegenüber Patienten gestalte. Aufgrund ihres Charakters als „self-executing“-Norm entfalle ein Vollziehungsakt, gegen den er Rechtsschutz suchen und dabei inzident die Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht prüfen lassen könne. Das Rechtsverhältnis sei in hinreichendem Maße konkretisierbar, da eine Einzelregelung Gegenstand des Klagebegehrens sei.

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Der geltend gemachte Feststellungsanspruch erweise sich auch als sachlich begründet.

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Mit der beanstandeten Regelung überschreite der Verordnungsgeber die ihm von der Ermächtigungsgrundlage des § 15 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde - ZHG - eingeräumten Kompetenzen und damit den durch Art. 80 Abs. 1 GG gesteckten Rahmen. Die Ermächtigung beziehe sich ausdrücklich und ausschließlich auf eine Festsetzung der Preise für zahnärztliche Leistungen. Mit der Einführung eines verbindlichen Rechnungsformulars würden aber die Form der Zahlungsaufstellung geregelt und daran anknüpfend Fälligkeitsvoraussetzungen modifiziert. Dies betreffe den Bereich der Durchsetzung von Honorarforderungen. Damit gehe der Verordnungsgeber qualitativ über das hinaus, was er mit der Einführung von Mindestinhalten einer zahnärztlichen Rechnung durch die Novellierung der GOZ im Jahr 1988 bezweckt habe. Während damals die Zielsetzung darin bestanden habe, die Transparenz der Rechnung zugunsten des Patienten zu verbessern, gehe es nun ausschließlich darum, die rechnergestützte Auswertung der zahnärztlichen Rechnungen durch die Beihilfe und private Krankenversicherungen zu verbessern. Nach den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage müsse die GOZ den berechtigten Interessen der Zahnärzte und der zur Entgeltzahlung Verpflichteten Rechnung tragen. Belange der Beihilfe und der privaten Krankenversicherungen erwähne sie nicht. Soweit die Beklagte Interessen der Erstattungsstellen in § 15 ZHG hineinlese, lasse sie außer Acht, dass vertragliche Beziehungen bei der privatärztlichen Behandlung - anders als bei vertragszahnärztlichen Leistungen im System der gesetzlichen Krankenversicherung - ausschließlich zwischen Zahnarzt und Patient bestünden.

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Der mit der Regelung verfolgte Zweck laufe zudem ins Leere, da andere Berufsgruppen im Gesundheitswesen nicht durch vergleichbare Bestimmungen in ihren Gebührenordnungen in das System einbezogen seien. Des Weiteren sehe § 10 Abs. 1 GOZ ohne jede Legitimation die pauschale Verwendung des Rechnungsformulars auch für solche Liquidationen vor, die nicht zur Erstattung bei der Beihilfe oder einer privaten Krankenversicherung eingereicht würden.

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Indem der Verordnungsgeber in § 10 Abs. 1 GOZ das Bundesministerium für Gesundheit ermächtige, das Rechnungsformular in Anlage 2 ohne Verordnungsverfahren für rechtsverbindlich zu erklären, höhle er die in § 10 Abs. 2 bis 4 GOZ getroffenen Regelungen aus. Das Rechnungsformular stehe in verschiedener Hinsicht in Diskrepanz zur GOZ.

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Selbst wenn die Vorgabe eines einheitlichen Rechnungsformulars von § 15 ZHG noch gedeckt sein sollte, verstoße sie gegen das Grundrecht des Zahnarztes auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG. Gründe des Gemeinwohls, die eine solche Maßnahme erforderlich machen könnten, seien nicht erkennbar. Die Einführung eines vereinheitlichten Rechnungsformulars erweise sich als unverhältnismäßig. Sie sei nicht erforderlich, weil den Erstattungsstellen die Verarbeitung individueller Rechnungen mit Hilfe technischer Fortentwicklungen oder des Einsatzes von zusätzlichem Personal angesichts der Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit für den Zahnarzt zumutbar wäre. Die maschinelle Verarbeitung zahnärztlicher Liquidationen führe nicht zwangsläufig zu einer Beschleunigung bei der Bearbeitung von Erstattungsanträgen, weil der Zahnarzt zu einer individuellen Gebührenbemessung nach Art, Schwierigkeit und Zeitaufwand berufen sei. Es stelle sich auch die Frage, ob die Regelung mit datenschutzrechtlichen Anforderungen in Einklang stehe.

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Der Kläger beantragt

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festzustellen, dass § 10 Abs. 1 GOZ in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der GOZ vom 05.12.2011 in Verbindung mit der Anlage 2 zur GOZ in der Fassung der Bekanntmachung der Änderung der Anlage 2 der GOZ vom 02.07.2012 unanwendbar ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie vertritt die Auffassung, dass die Klage unzulässig sei. Sie beziehe sich nicht auf ein konkretes streitiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten, sondern sei auf die allgemeine Feststellung der Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm gerichtet.

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Die Klage sei auch unbegründet.

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Die angegriffene Regelung, die in ihrem Anwendungsbereich die allgemeinen zivilrechtlichen Vorschriften verdränge, sei von der Ermächtigung in § 15 Satz 1 ZHG gedeckt. Die mit der angegriffenen Norm verfolgte Minimierung des Aufwandes bei der Abwicklung von Erstattungsanträgen diene auch den Interessen der Patienten und der Zahnärzte. Sie beschleunige die Antragsbearbeitung mit der Folge, dass die Patienten die Erstattungszahlungen schneller erhielten. Da viele Patienten die Rechnungen erst nach Bearbeitung des Erstattungsantrags bezahlen könnten, liege eine solche Beschleunigung auch im Interesse der Zahnärzte. Mit der Minimierung des Aufwands reduzierten sich die Bearbeitungskosten, zu deren Finanzierung privat versicherte Patienten durch ihre Versicherungsprämien beitragen müssten. Unabhängig davon seien zur Entgeltzahlung Verpflichtete im Sinne des § 15 Satz 3 ZHG auch die Stellen, die im Erstattungsweg letztlich die Kosten aufzubringen hätten.

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Der von der Regelung ausgehende Eingriff in die Berufsausübung sei durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Verwendung eines einheitlichen Vordrucks sei geeignet und erforderlich, um die Bearbeitung bei reduziertem Personaleinsatz zu rationalisieren und zu beschleunigen. Das hierdurch ermöglichte maschinelle Scannen erlaube es dem Sachbearbeiter, sich auf die inhaltliche Prüfung der Liquidation zu beschränken. Das Formular biete den notwendigen Raum für individuelle Gestaltungselemente. Dass nicht sämtliche Rechnungen zur Erstattung eingereicht würden, sei unerheblich und belaste die Zahnärzte nicht zusätzlich. Die maschinelle Lesbarkeit der ohnehin zu übermittelnden Daten berühre datenschutzrechtliche Belange nicht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Feststellungsklage ist unzulässig.

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Die Voraussetzungen des § 43 VwGO sind nicht erfüllt.

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Es fehlt bereits an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch die Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

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Unter einem der Feststellung zugänglichen Rechtverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 25.02.2009 - 8 C 1/09 - m.w.N.

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Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2014 - 3 C 26.13 -.

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Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich die eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können; es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 19/09 - m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 16.11.2012 - 4 A 46/11 -.

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Der Kläger begehrt die Feststellung, dass § 10 Abs. 1 GOZ unanwendbar ist. Dieses Rechtschutzbegehren ist auf die abstrakte Klärung der Gültigkeit einer Rechtsnorm gerichtet. Einen konkreten Sachverhalt, der durch die Anwendung einer öffentlich-rechtlichen Norm zu Rechtsbeziehungen führt, die zwischen den Beteiligten streitig sind, stellt der Kläger nicht zur Entscheidung. Dass er eine einzelne Regelung zum Gegenstand seiner Klage macht, führt ersichtlich nicht zur Annahme eines konkretisierten Rechtsverhältnisses.

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Zu vorprozessualen Auseinandersetzungen zwischen dem Kläger und der Beklagten, die als Anknüpfungspunkt für streitige Rechtsbeziehungen dienen könnten, ist es nicht gekommen. Der Kläger hat im Vorfeld der Klage sein Anliegen noch nicht einmal mit einer Anfrage an die Beklagte herangetragen, sondern sein Begehren erstmals mit Erhebung der Klage gegenüber der Beklagten geltend gemacht. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist dadurch nicht begründet worden. Das Prozessverhältnis selbst ist kein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2014 - 3 C 26.13 -.

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Es ist vielmehr eine nicht nachholbare Voraussetzung für die Zulässigkeit der Klage, dass sich vor der Klageerhebung ein streitiges Rechtsverhältnis konkretisiert hat,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 27.05.1982 - 2 C 50/80 -.

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Der abstrakte Charakter des Rechtschutzbegehrens zeigt sich zusätzlich daran, dass der Kläger nicht deutlich gemacht hat, inwieweit er sich individuell und unmittelbar von der beanstandeten Norm betroffen sieht. Auch in der mündlichen Verhandlung ist nichts dazu vorgetragen worden, welchen konkreten Auswirkungen der Bestimmung er persönlich ausgesetzt ist, z.B. ob sich aus einer etwaigen Nichtbeachtung der Bestimmung für ihn irgendwelche Konsequenzen ergeben haben.

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Die Zulässigkeit der Feststellungsklage lässt sich auch nicht ausnahmsweise über ein zwischen Normadressat und Normgeber konstruiertes Rechtsverhältnis in der Erwägung begründen, die beanstandete Norm bewirke unmittelbar eine Rechtsbeeinträchtigung, gegen die effektiver Rechtsschutz nur im direkten Verhältnis zum Normgeber gewährt werden könne, weil es an einer Verwaltungsvollzugsebene fehle. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt eine gegen den Normgeber gerichtete Feststellungsklage in Betracht, wenn die Norm unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung der rechtlichen Beziehungen durch Verwaltungsvollzug erforderlich ist,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 19/09 - zur Geltungserstreckung von Tarifregelungen; wohl offen: OVG NRW, Urteil vom 16.11.2012 - 4 A 46/11 -.

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Die Übertragung dieser Erwägungen auf den vorliegenden Fall liefe aus Sicht der Kammer darauf hinaus, dass sich jede privatrechtsgestaltende untergesetzliche Norm der abstrakten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterziehen lässt, ohne dass ein Bezug zu einem konkreten Anwendungsfall besteht. Das ist nicht die Aufgabe der Verwaltungsgerichte. Für derartige Verfahren besteht auch mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG keine Notwendigkeit, weil ausreichender Individualrechtsschutz auf andere Weise gewährleistet ist. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Forderung aus einem privatärztlichen Behandlungsvertrag auf der Grundlage der GOZ fällig wird, kann innerhalb des privatrechtlichen Rechtsverhältnisses zwischen den unmittelbar betroffenen Vertragsparteien verbindlich geklärt werden. Die Anwendung und Auslegung der GOZ im Zusammenhang mit Honoraransprüchen erfolgt im Verhältnis Zahnarzt und Patient durch die Gerichte der ordentlichen Gerichtsbarkeit,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1 /09 -.

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Zu ihrer Kompetenz gehört es dementsprechend, die Anwendbarkeit einer Regelung der GOZ, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu klären, sofern es im konkreten Anwendungsfall für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt. Die Gültigkeit von Normen ärztlicher Gebührenordnungen ist fachgerichtlich im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten über Gebührenforderungen zu prüfen,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.12.1984 - 1 BvR 1249/83 -.

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Mit der Möglichkeit, die hier zur Entscheidung gestellte Frage inzident im zivilgerichtlichen Verfahren zu klären, steht der Zulässigkeit der Klage zugleich auch deren Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) entgegen.

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Zweck der Regelung des § 43 Abs. 2 VwGO ist es, unnötige Feststellungsklagen zu vermeiden, wenn für die Rechtsverfolgung andere unmittelbarere, sachnähere und/oder wirksamere Rechtschutzverfahren zur Verfügung stehen. Diese Zielsetzung gilt rechtswegübergreifend, d.h. etwa auch dann, wenn die konkurrierende Klage vor dem Zivilgericht zu erheben ist,

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.01.2010 - 8 C 19/09 -; OVG NRW, Urteil vom 16.11.2012 - 4 A 46/11 -.

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Die zivilgerichtliche Leistungsklage erweist sich für den Kläger als sachnähere und wirksamere Rechtsschutzmöglichkeit. Lässt er die Bestimmung des § 10 Abs. 1 GOZ bei der Erstellung seiner Rechnungen unberücksichtigt und gibt ein Patient ihm dadurch Anlass zur Klage, dass er die individuell gestaltete Rechnung mit dem Einwand mangelnder Fälligkeit nicht begleicht, kann der Kläger vor dem Zivilgericht Leistungsklage erheben und gegenüber diesem Patienten verbindlich klären lassen, ob die Forderung fällig geworden ist. Demgegenüber bietet das hier anhängig gemachte Verfahren keine effektivere Möglichkeit der Rechtsverfolgung. Ein verwaltungsgerichtliches Feststellungsurteil würde lediglich Rechtswirkungen zwischen den am Verwaltungsgerichtsverfahren Beteiligten entfalten, nicht aber gegenüber dem Vertragspartner des Klägers. Das vorliegend angestrengte Verfahren ist auch nicht geeignet, eine Vielzahl von Prozessen überflüssig zu machen, denn einem verwaltungsgerichtlichen Feststellungsurteil, das die Gültigkeit der privatrechtsgestaltenden Norm betrifft, käme keine präjudizielle Wirkung im Verhältnis zur Zivilgerichtsbarkeit zu,

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vgl. zur Inter-partes-Wirkung des Feststellungsurteils und der Frage einer Präjudizwirkung gegenüber anderen Gerichtsbarkeiten: Krumm, Verwaltungsrechtsschutz gegen materielle Rechtsnormen, DVBl. 2011, 1008, 1013.

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Ist die Klage danach durch Prozessurteil abzuweisen, weist die Kammer nicht entscheidungstragend darauf hin, dass die Klage auch in der Sache keinen Erfolg hätte haben können. Insbesondere besteht kein Zweifel daran, dass § 10 Abs. 1 GOZ sowohl inhaltlich als auch von seiner Zielsetzung her von der Ermächtigung in § 15 Satz 1 ZHG gedeckt ist. § 15 Satz 1 ZHG ermächtigt zur umfassenden Regelung der Entgelte für zahnärztliche Tätigkeit. Innerhalb dieses weiten Rahmens gibt § 15 Satz 2 ZHG für die Entgelthöhe vor, Mindest- und Höchstsätze zu regeln. Das schließt sonstige Entgeltregelungen, wie etwa solche zur Fälligkeit, nicht aus. Soweit die Bestimmung seit 1988 den Fälligkeitseintritt an die Einhaltung inhaltlicher Vorgaben für die Rechnungserstellung knüpft, soll sie die Nachprüfbarkeit der zahnärztlichen Rechnung für den Patienten verbessern und dient damit augenscheinlich dem Interessenausgleich zwischen Zahnarzt und Patient im Sinne des § 15 Satz 3 ZHG. Dass für die damals verbindlich gemachten Angaben nun ein bestimmtes Rechnungsformular vorgesehen ist, verlässt den durch § 15 Satz 3 ZHG gesteckten Rahmen ebenfalls nicht. Die damit bezweckte Aufwandsminimierung und Beschleunigung im Erstattungsverfahren dient den Interessen der Patienten und der Zahnärzte.

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Der mit der Einführung eines einheitlichen Rechnungsformulars verbundene minimale Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist zulässig, weil er durch den Gemeinwohlbelang des Ausgleichs berechtigter Interessen der Zahnärzte und der Patienten gerechtfertigt ist. Die Eignung einheitlicher Vordrucke zur Rationalisierung und Beschleunigung der Rechnungsprüfung kann nicht ernstlich in Frage gestellt werden. Ihre Verwendung belastet den Zahnarzt nicht unverhältnismäßig. Unzumutbare oder auch nur nennenswerte Beeinträchtigungen sind nicht erkennbar. Vielmehr erleichtert die Einheitlichkeit der Rechnungserstellung dem Zahnarzt die eigene Arbeit; eine Beschleunigung der Erstattung kommt ihm in den Fällen, in denen der Patient den Rechnungsbetrag vor der Erstattung nicht selbst aufbringen kann, ebenfalls zugute.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr.11, 711 ZPO.