Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-21, Aktenzeichen 7 K 152/04
ECLI:DE:VGAR:2005:0421.7K152.04.00

Tenor

Die Sätze 3 und 4 der Ziffer 2, sowie die Ziffern 3 und 4 der
Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 12. Dezember 2003 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; dem Beklagten wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin von der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt in I1. , O.-------straße , eine Abfallsortieranlage mit
Zwischenlager in einem Gebiet, in dem verschiedenste Unternehmen ansässig sind.
Unter anderem gibt es neben der sog. Pharmazentrale, die eine gentechnische
Anlage, sowie eine industrielle Arzneimittelherstellung unter Verwendung eines
biologischen Verfahrens betreibt, eine Spedition, einen städtischen Bauhof mit
Fuhrpark und Wertstoffhof, ein Betonsteinwerk und ein industriell holzverarbeitendes
Unternehmen (Türenherstellung), nördlich des Betriebes der Klägerin und jenseits
der O1. -
straße befindet sich etwas entfernt - Wohnbebauung und ein Kindergarten.

3

Bereits vor Genehmigung der Errichtung und des Betriebes der Anlage wurden
dem Beklagten Nachbarbeschwerden angetragen, die sich unter anderem auf bei
dem Betrieb der Anlage entstehende Staubemissionen bezogen. Mit Bescheid vom
14. Januar 1999 genehmigte der Beklagte dennoch die Errichtung und den Betrieb
der Abfallsortieranlage, wobei unter Punkt V. ("Gründe") des
Genehmigungsbescheides (unter anderem) ausgeführt ist, dass bei der Prüfung der
Frage, welche Anforderungen zur Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen
nötig seien, die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) und die
Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) zu berücksichtigen seien.
Die im Rahmen des Genehmigungsverfahrens vorgetragenen Einwände gegen die
Errichtung und den Betrieb der Abfallentsorgungsanlage bezögen sich (unter
anderem) im Wesentlichen auf die Befürchtung, von der Anlage gehe möglicherweise
eine erhöhte Staubbelästigung aus. Das Abkippen und Sortieren der Abfälle finde
indes in der Halle statt, sodass dadurch entstehender Staub nicht ungehindert in den
freien Luftstrom gelangen könne. Darüber hinaus werde die Staubentwicklung durch
Befeuchten bzw. im Bereich der Sortieraufgabe durch eine Absauganlage so gering
wie möglich gehalten. In Anlage 28 zum Genehmigungsbescheid ist zudem
ausgeführt, dass sowohl bei der Sortierung als auch auf dem Lagerplatz für
Wertstoffe keine Luftverunreinigungen entstünden, da keine staubförmigen
Materialien angenommen würden. Sollte dies jedoch der Fall sein, werde durch eine
Berieselung sicher gestellt, dass keine schädlichen Einwirkungen aufträten.

4

Im Rahmen der Abnahmeprüfung der genehmigten Abfallsortieranlage am 14.
März 2000 wurde auf dem Betriebsgelände der Abfallsortieranlage eine erhebliche
Verschmutzung der Fahrwege festgestellt, so dass bei trockenem Wetter zu
befürchten sei, dass erhebliche Staubemissionen durch den Fahrzeugverkehr von
der Anlage ausgehen würden. Es kam mit Blick auf Anlage 28 des
Genehmigungsbescheides zur Sprache, dass dem Stand der Technik entsprechende
Maßnahmen in den - Teil der Genehmigung gewordenen - Antragsunterlagen nicht
beschrieben seien und in der Genehmigung eine Nebenbestimmung fehle. Von
Seiten der Klägerin wurde daraufhin Entsprechendes "versichert".

5

Aufgrund der seit jeher und durchgängig erhobenen Beschwerden gegen den
Betrieb der Abfallsortieranlage führte der Beklagte in der Umgebung des Betriebes
der Klägerin ab April 2001 (unter anderem) Staubniederschlagsmessungen durch,
unterzog den Betrieb der Klägerin aber auch im Übrigen einer äußerst intensiven
Kontrolle bezüglich der Einhaltung geltender immissionsschutzrechtlicher Grenzwerte
(Lärm, Gerüche); dabei ergaben sich bei "rund" 177 Überprüfungen der
Abfallsortieranlage 14 Feststellungen in Bezug auf Staubemissionen. Die
umfangreichen Untersuchungen in der näheren Umgebung des Betriebes der
Klägerin ergaben keine Überschreitung geltender Grenzwerte für Staub. Zudem
wurde deutlich, dass die vorhandene Staubbelastung der Umgebung nicht allein
durch die Abfallsortieranlage der Klägerin verursacht ist. Mit Schreiben vom 30.
August 2002 teilte der Beklagte der Beschwerde führenden Bürgerinitiative T1.
(unter anderem) mit, dass die Ergebnisse der Untersuchungen besagten, dass keine
erhebliche Belästigungen durch Staubniederschläge festzustellen seien und
aufgrund der Staubinhaltsstoffanalysen kein Zusammenhang zwischen der
Immissionsbelastung und dem Betrieb der Abfallentsorgungsanlage bestehe. Die
Staubmessungen ließen nur den Schluss zu, "dass die vorgefundene - in der
Gesamtschau als gut und unproblematisch zu bewertende - Immissionssituation nicht
allein auf den Betrieb der Klägerin zurückzuführen" sei, sondern auch andere Firmen
dazu beitrügen genauso wie ubiquitäre Einflüsse.

6

Am 15. Januar 2003 fand sodann eine Besprechung bei der Bezirksregierung
B1. statt, in der (unter anderem) angesprochen wurde, dass zu prüfen sei, ob im
Rahmen einer Ordnungsverfügung von der Klägerin die Installation von
Berieselungsanlagen bzw. weitergehende, dem Stand der Technik entsprechende
Maßnahmen verlangt werden sollten. In einer Dienstbesprechung vom 27. Januar
2003, an der Vertreter des Ministeriums, der Bezirksregierung B1. und des
Beklagten teilnahmen, wurde sodann beschlossen, eine Ordnungsverfügung zu
erlassen ("Der Stand der Technik ist durch eine Ordnungsverfügung ... umzusetzen").

7

Mit Anhörungsschreiben vom 5. März 2003 teilte der Beklagte der Klägerin mit,
dass in der Vergangenheit habe beobachtet werden können, dass von dem
Betriebsgelände der Abfallsortieranlage Staubverwehungen erfolgten. Die Klägerin
habe die Pflicht, die Anlage so zu betreiben, dass Vorsorge gegen schädliche
Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche
Belästigungen, insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden
Maßnahmen, getroffen würde. Wegen der beobachteten Staubwolken und der
Beschwerden der Nachbarschaft beabsichtige er die Anordnung von Maßnahmen zur
Staubemissionsminderung.

8

Mit Schreiben vom 19. Mai 2003 wies die Klägerin darauf hin, dass alle im
Rahmen der kontinuierlichen Staubmessung ermittelten Werte die vorgeschriebenen
Grenzwerte weit unterschreiten würden. Zudem habe auch nicht festgestellt werden
können, wer Verursacher der - wenn auch geringen - Staubniederschläge sei. Im
Gegenteil hätten die Analysen ergeben, dass ihr Betrieb nicht Verursacher sein
könne. Sie sei jedoch bereit, gemeinsam mit der Behörde Möglichkeiten zu
erarbeiten, um die geringen Staubemissionen noch weiter einzuschränken und
machte hierzu Vorschläge.

9

Der Beklagte ordnete sodann mit Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003
Folgendes an:

10

1. Es sind mindestens an den südlichen und
östlichen Hallenecken außen sowie an der östlichen
Seite in der Mitte der Halle sowie am östlichen
Auswurf der Sortieranlage stationäre
Berieselungsanlagen zu installieren, die
zeitgesteuert die Außenbereiche befechten.

11

2. Die durch stationäre Berieselungsanlagen
nicht erreichbaren Verkehrswege sind regelmäßig
durch mobile Anlagen zu befeuchten. Zudem sind
die Verkehrswege mittels eigener Kehrmaschinen
regelmäßig zu reinigen. Über die Durchführung der
Reinigungs- und Befeuchtungsfahrten ist Buch zu
führen unter Angabe der jeweiligen
Witterungsbedingungen. Diese Aufzeichnungen sind
für das StUA zur Einsichtnahme bereitzuhalten und
auf Veranlassung in Kopie zu überlassen.

12

3. Zur Vermeidung von Staubemissionen beim
Aufhalden von Recyclingmaterial < 60 mm ist
anstelle des Radladers eine geschlossene
Bandanlage mit Aufgabetrichter zu installieren und
zu betreiben. Aufgabetrichter und Aufwurfbereich der
Bandanlage sind mit Befeuchtungseinrichtungen zu
versehen (Berieselung bzw. Ringdüsen am
Förderbandende, durch die das Material beim Abwurf
befeuchtet wird). Die Abwurfhöhe der Bandanlage ist
durch variable Teleskoprutschen so an die
Schütthöhe anzupassen, dass maximal ein freier Fall
von 1,50 m auftritt.

13

4. Zur Vermeidung von Staubemissionen beim
Abkippen angelieferter Bauschuttfraktionen ist bei
der Stadt I1. ein Bauantrag für eine Halle
vorzulegen. Spätestens sechs Monate nach
Erteilung der Baugenehmigung ist die Halle in
Betrieb zu nehmen. Bis dahin ist übergangsweise im
südöstlichen Grundstücksbereich eine zweiseitige
mobile Mauer zu errichten, die mit mehreren
Berieselungsköpfen ausgestattet ist.
Abladevorgänge von möglicherweise staubendem
Bauschutt haben nur noch in diesem Bereich unter
Einschaltung der Wasserberieselungsanlage zu
erfolgen.

14

5. Die Anordnungen unter Nummer 1 und 2 sind
sofort umzusetzen. Die Anordnungen unter Nr. 3 und
4 (Bauantrag und Errichtung der mobilen Mauer und
Betrieb mit Berieselung) sind innerhalb von sechs
Wochen nach Erhalt der Ordnungsverfügung zu
erfüllen.

15

Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass es "auf Grund von
Beobachtungen in der Nachbarschaft und eigener Feststellungen" auf dem
Betriebsgelände der Abfallsortieranlage zu Staubemissionen komme, die teilweise
das Gelände verließen. Die Klägerin habe die Anlage so zu betreiben, dass u.a.
Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche
Nachteile und erhebliche Belästigungen - insbesondere durch die dem Stand der
Technik entsprechenden Maßnahmen - getroffen würde. Der Stand der Technik zur
Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen bzw. zur Verminderung von
staubförmigen Emissionen bei Umschlag, Lagerung und Bearbeitung von festen
Stoffen werde in Ziffer 5.5.2 TA Luft vom 1. Oktober 2002 konkretisiert. Grundsätzlich
sei es die beste Lösung, die Abkippvorgänge in einer vollständigen oder weitgehend
vollständigen Einhausung durchzuführen, was die Klägerin im Rahmen eines
immissionsschutzrechtlichen Änderungsverfahrens (vgl. 7 K 3763/04) auch geplant
habe. Die Realisierung dieser Änderung sei in naher Zukunft jedoch nicht möglich; es
könne immissionsschutzrechtlich nicht mehr hingenommen werden, dass mit Blick
auf das laufende Änderungsverfahren die Durchführung von tatsächlichen
Verbesserungsmaßnahmen immer weiter verzögert würde. Gleichzeitig werde mit
der Anordnung auch die Aussage der Klägerin, sie sei weiterhin an (dem Bau) einer
Halle interessiert, auf die Probe gestellt. Ihm sei ein breiter Ermessensspielraum
zugebilligt. Ein längeres Zuwarten sei aus immissionsschutzrechtlichen Gründen
nicht mehr opportun; einige Verbesserungsmaßnahmen seien zügig in Angriff zu
nehmen. Auch seien die angeordneten Maßnahmen verhältnismäßig. Gleichzeitig
ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an.

16

Die Klägerin erhob am 8. Juli 2003 Widerspruch gegen die Regelungen in den
Ziffern 2 bis 5 der Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 und führte zur Begründung
im Wesentlichen aus, die angefochtenen Maßnahmen seien nicht erforderlich, um
schädliche Umwelteinwirkungen einzudämmen. Nach allen Messergebnissen würden
schädliche Umwelteinwirkungen durch den Betrieb der Abfallsortieranlage nicht
verursacht; alle Grenzwerte würden eingehalten. Es sei unverhältnismäßig, ihr
nunmehr Maßnahmen abzufordern, die mit erheblichem Kostenaufwand verbunden
seien.

17

Die Klägerin beantragte am 29. Juli 2003 unter dem Aktenzeichen 7 L 1340/03
die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 8. Juli
2003.

18

Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2003 wies die Bezirksregierung
B1. den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück und präzisierte Ziffer
4 der Ordnungsverfügung wie folgt:

19

"Zur Vermeidung von Staubemissionen beim
Abkippen angelieferter Bauschuttfraktionen ist bei
der Stadt I1. ein Bauantrag für eine Halle
vorzulegen. Spätestens sechs Monate nach
Erteilung der Baugenehmigung ist die Halle in
Betrieb zu nehmen. Bis dahin ist zur Ausbreitung von
Staubemissionen beim Abkippen von Bauschutt
übergangsweise im südöstlichen Grundstücksbereich
eine zwei Meter hohe Abkippwand, bestehend aus
zwei jeweils zehn Meter langen, im rechten Winkel
zueinander stehenden Wänden zu errichten, auf
deren Mauerkrone Berieselungsanlagen montiert
sind, die so beschaffen, angeordnet und
dimensioniert sind, dass beim Abkippen von
Bauschutt in den Mauerwinkeln ent-stehende
Staubwolken erfasst und niedergeschlagen werden.
Abladevorgänge von Bauschutt haben nur noch im
Winkel dieser Abkippwand unter Einschaltung der
Wasserberieselungsanlage zu erfolgen. Das
Hochfahren und Abkippen von mit Bauschutt
beladenen LKW auf die Bauschutthalde wird
untersagt.

20

Mit Beschluss vom 13. Januar 2004 (7 L 1340/03) stellte die Kammer die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Klägerin gegen die
Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. Juni 2003 wieder her.

21

Die Klägerin hat am 14. Januar 2004 Klage gegen die Ordnungsverfügung des
Beklagten erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihr
bisheriges Vorbringen. Ergänzend macht sie geltend, dass vorsorgliche
Anordnungen dann sinnvoll und auch zulässig seien, wenn noch nicht feststehe,
welche konkreten Auswirkungen der Betrieb einer Anlage auf die Umwelt haben
werde, wenn also zu befürchten sei, dass gegebenenfalls schädliche
Umwelteinwirkungen stattfinden könnten. Hier stehe aber fest, dass schädliche
Umwelteinwirkungen von der Abfallsortieranlage nicht ausgingen. Die
Ordnungsverfügung sei deshalb aufzuheben. Sie gehe davon aus, dass in anderen
Fällen, in denen feststehe, dass Grenzwerte bei weitem nicht erreicht würden,
derartige Auflagen unter Vorsorgegesichtspunkten nicht erteilt worden seien.
Vielmehr werde bei der Beurteilung ihres Betriebes ein anderer Maßstab angelegt,
was auf den Druck zurückzuführen sein dürfe, den das zuständige Ministerium
ständig auf die beteiligten Behörden ausübe. Die Installation einer geschlossenen
Bandanlage mit Aufgabetrichter würde Kosten von ungefähr 45.000,- EUR netto
verursachen. Der Bau einer Halle würde allein für den Rohbau 102.000,- EUR
kosten. Die Kosten für die "Übergangslösung" bis zur Errichtung der Halle (Errichten
einer Abkippwand mit Berieselungseinrichtungen) würden sich für die Errichtung und
den Rückbau nach Errichtung der Halle auf ungefähr 20.000,- EUR belaufen.

22

Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin beantragen,

23

die Sätze 3 und 4 der Ziffer 2, sowie die Ziffer 3
und 4 der Ordnungsverfügung vom 23. Juni 2003 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12.
Dezember 2003 aufzuheben.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Klage abzuweisen.

26

Zur Begründung macht er die Rechtmäßigkeit der angefochtenen
Ordnungsverfügung geltend. Die Abfallsortieranlage werde den gesetzlichen
Anforderungen nicht gerecht. Es müsse Vorsorge gegen schädliche
Umwelteinwirkungen getroffen werden, insbesondere durch die dem Stand der
Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung. Die Verpflichtung
zum Führen von Aufzeichnungen diene lediglich der Dokumentation, dass die
Klägerin ihren Pflichten zur Staubminderung nachgekommen sei. Ziffer 3 der
angefochtenen Ordnungsverfügung beruhe auf den Bestimmungen der TA Luft,
wonach bei Förderung und Transport auf dem Betriebsgelände geschlossene oder
weitgehend geschlossene Einrichtungen (z.B. eingehauste Förderbänder usw.) zu
verwenden seien. Ziffer 4 des angefochtenen Bescheides beruhe in der Gestalt, die
sie durch den Widerspruchsbescheid erfahren habe, ebenfalls auf den Vorgaben der
TA Luft, wonach die vollständige oder weitgehend vollständige Einhausung von
Einrichtungen zum Be- und Entladen von Fahrzeugen verlangt werden könne. Der
angefochtene Bescheid erfordere es nicht, dass Immissionswerte der TA Luft
überschritten oder erreicht würden, denn es gehe um Vorsorgemaßnahmen. Diese
Pflicht zur Vorsorge diene nicht dem Schutz vor konkreten bzw. belegbar schädlichen
Umwelteinwirkungen, sondern solle insbesondere durch die dem Stand der Technik
entsprechenden Maßnahmen dem Entstehen solcher Umwelteinwirkungen generell
vorbeugen, sich also generell gegen potentiell schädliche Umwelteinwirkungen
richten. Es sei im Bereich der Umweltverwaltung sehr wohl üblich, Anordnungen aus
Vorsorgegründen zu treffen, auch wenn Immissionswerte noch nicht überschritten
seien und Nachbarbeschwerden nicht vorlägen. Bei Anlagen ähnlichen Typs seien
solche Vorsorgeanordnungen durchaus getroffen worden und es dürfe der Klägerin
nicht zum Vorteil gereichen, dass dies bei ihrer Anlage noch nicht erfolgt sei. Im
Rahmen der Messungen bei der Anlage der Klägerin seien keine Überschreitungen
von Immissionswerten festgestellt worden. Durch die Vorsorgeanordnung solle
sichergestellt werden, dass keine schädlichen Umwelteinwirkungen auftreten
könnten. Bei einer Verhältnismäßigkeitsprüfung komme es nicht auf die
Immissionssituation bzw. den Einfluss der Anlage der Klägerin auf die
Immissionssituation an; die Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahmen sei
bereits bei Erlass der TA Luft berücksichtigt worden. Die Umsetzung der
Maßnahmen führe zu einer Reduzierung der Staubemissionen. Die Größenordnung
der Reduzierung könne nicht vorab festgelegt werden; es sei aber von einer
deutlichen Reduzierung auszugehen. Eine Aussage über den Umfang der
Staubbelastung, die auf den Betrieb der Abfallsortieranlage zurückzuführen sei,
könne nicht abschließend belegt werden; die vor der Ansiedlung des Betriebes
gegebene Hintergrundbelastung sei nicht bekannt. Aufgrund der Messergebnisse
könne aber eine Beziehung zwischen dem Betrieb der Anlage der Klägerin und den
messbaren Staubniederschlägen hergestellt werden. Im März 2004 seien auch die
anderen Betriebe im Gewerbegebiet M1. aufgesucht worden; soweit Mängel
festgestellt worden seien, seien entsprechende Maßnahmen veranlasst worden. Es
sei festzuhalten, dass auch andere Betriebe einen gewissen Anteil an der
Staubbelastung in der Umgebung hätten; auch hier würden die dem Stand der
Technik entsprechenden Maßnahmen verlangt werden.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge, sowie auf den Inhalt der Gerichtsakten zu den Verfahren 7 K
1795/904, 7 K 2390/04 und 3763/04 - jeweils nebst den beigezogenen Beiakten und
den Gerichtsakten zu Eilverfahren - Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) statthafte Klage ist zulässig und begründet. Die Ordnungsverfügung ist im
angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. §
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

30

Soweit der Beklagte der Klägerin mit Ziffer 2, Sätze 3 und 4 der angefochtenen
Ordnungsverfügung eine "Buchführungspflicht", eine Pflicht zur "Bereithaltung" der
Aufzeichnungen und eine Pflicht zur "Überlassung" der Aufzeichnungen in Kopie
bezüglich der in Ziffer 1 und Ziffer 2 Sätze 1 und 2 der Ordnungsverfügung
angeordneten Maßnahmen auferlegt hat, ist hierfür eine Ermächtigungsgrundlage
nicht gegeben: § 17 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen
Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und
ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissions-schutzgesetz - BImSchG), auf welche
Vorschrift sich der Beklagte hierzu beruft, kommt als Ermächtigungsgrundlage
insoweit nicht in Betracht; nachträgliche "Anordnungen" i.S. der genannten Norm
beziehen sich auf Maßnahmen zum Schutz der Allgemeinheit oder der
Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen, während die der Klägerin
insgesamt mit den oben genannten Regelungen auferlegte Dokumentations- und
Nachweispflicht die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht vor schädlichen
Umwelteinwirkungen schützt, sondern der Behörde ihre Überwachungspflicht ersetzt.
Die Anordnung kann auch nicht auf § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG gestützt werden;
denn die konkrete Anordnung beschränkt sich nicht auf die Verpflichtung der
Klägerin zur Vorlage bzw. Herausgabe (vorhandener) Unterlagen, sondern setzt in
einem ersten Schritt das Anlegen dieser Unterlagen voraus; ein Recht der
Überwachungsbehörde, solches zu verlangen, ist aber von der genannten
Rechtsfolge nicht umfasst. Die genannten Regelungen des Bescheides sind deshalb
insgesamt rechtswidrig und auf die Klage der Klägerin aufzuheben.

31

Die Anordnungen in Ziffer 3 und 4 der angefochtenen Ordnungsverfügung
verletzen die Klägerin rechtswidrig in ihren Rechten und unterfallen deshalb ebenfalls
der Aufhebung.

32

Als Ermächtigungsgrundlage für diese Maßnahmen kommt allein § 17 Abs. 1
Satz 1 BImSchG in Betracht. Nach dieser Vorschrift können für
genehmigungsbedürftige Anlagen nach Erteilung der Genehmigung zur Erfüllung der
sich aus dem Bundes-Immissionsschutzgesetz und der aufgrund dieses Gesetzes
erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten Anordnungen getroffen werden.

33

Die rechtliche Beurteilung der angefochtenen Anordnungen muss die
tatsächliche immissionsschutzrechtliche Gesamtsituation der gesamten Anlage
einstellen. Insofern ist hier zu berücksichtigen, dass die Klägerin - in Umsetzung der
nicht angefochtenen Teile der Ordnungsverfügung - ihr Betriebsgelände schon im
entscheidungserheblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides
praktisch vollständig mit Berieselungsanlagen so befeuchtet hat und dies auch nach
wie vor so praktiziert, dass Staubaufwirbelungen nicht mehr zu erwarten sind. Mit
Blick auf diese tatsächlich gegebene Situation ist zu beurteilen, ob die in Ziffer 3 und
4 der Ordnungsverfügung geregelten Anordnungen einer verwaltungsgerichtlichen
Überprüfung standhalten. Dies ist nicht der Fall.

34

Die angesprochenen Maßnahmen der Ziffern 3 und 4 der Ordnungsverfügung
stellen sich schon nicht als Vorsorgemaßnahmen gegen schädliche
Umwelteinwirkungen dar.

35

Der Beklagte versteht die streitgegenständlichen Maßnahmen als
Vorsorgeanordnung i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG. Danach sind
genehmigungsbedürftige Anlagen so (zu errichten und) zu betreiben, dass Vorsorge
gegen schädliche Umwelteinwirkungen getroffen wird, insbesondere durch die dem
Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung. Diese
Vorsorgepflicht ergänzt die in § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG normierte (Schutz-)Pflicht,
genehmigungsbedürftige Anlagen so (zu errichten und) zu betreiben, dass zur
Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt schädliche
Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche
Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen
werden können. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch schon § 5 Abs. 1 Nr. 1
BImSchG einen vorbeugenden Gefahrenschutz bewirkt. Schon durch die Festlegung
der Immissionswerte der TA Luft wird sichergestellt, dass schädliche
Umwelteinwirkungen nicht auftreten können, wenn diese Werte nicht überschritten
werden; die Immissionswerte enthalten bereits Sicherheitsreserven und sind damit
zugleich Ausdruck des Vorsorgegrundsatzes.

36

Vgl. Sellner, Zum Vorsorgegrundsatz im Bundes-
Immissionsschutzgesetz, in: NJW 1980, 1255 ff.
(1258) unter Hinweist auf die Äußerung der
Bundesregierung in BR-Drs.4031/78 vom 8.
September 1978, S.9.

37

Die immissionsschutzrechtliche Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImschG als
Instrument der Gefahrenabwehr greift ein, wenn die hinreichende Wahrscheinlichkeit
eines Schadenseintritts besteht. Sie dient der Abwehr erkannter Gefahren und der
Vorbeugung gegenüber künftigen Schäden, die durch solche Gefahren
hervorgerufen werden können. Ob Umwelteinwirkungen im Einzelfall geeignet sind,
Gefahren herbeizuführen, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung. Eine
Gefahr liegt nach der klassischen Begriffsdefinition dort vor, wo "aus gewissen
gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden
bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden". Daran fehlt es bei
Ungewissheit über einen Schadenseintritt. Potenziell schädliche
Umwelteinwirkungen, ein nur möglicher Zusammenhang zwischen Emissionen und
Schadenseintritt oder ein generelles Besorgnispotential können deshalb allenfalls
Anlass für Vorsorgemaßnahmen sein, sofern diese nach Art und Umfang
verhältnismäßig sind. Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen erfasst mithin
mögliche Schäden, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach
derzeitigem Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch
verneint werden können, weshalb noch keine Gefahr, sondern nur ein
Gefahrenverdacht oder ein Besorgnispotenzial besteht. Gibt es hinreichende Gründe
für die Annahme, dass Immissionen möglicherweise zu schädlichen
Umwelteinwirkungen führen, ist es Aufgabe der Vorsorge, solche Risiken unterhalb
der Gefahrengrenze zu minimieren.

38

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil
vom 11. Dezember 2003 - 7 C 19.02 -, in: VBlBW
2004, 177 ff. (178).

39

Vorsorge i.S.d. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG setzt mithin erst dort ein, wo für
vorbeugenden Gefahrenschutz im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG kein Raum
mehr ist. Dieser vorbeugende Gefahrenschutz ist im Bereich des
Immissionsschutzrechts wiederum geprägt durch die bereits unter Geltung der §§ 16
ff. GewO entwickelten Maßstäbe. Nach § 18 GewO durfte eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erteilt werden, wenn durch die
Anlage erhebliche Gefahren, Nachteile oder Belästigungen für das Publikum
hervorgerufen werden konnten. Dies bedeutete, dass die Genehmigungsbehörde die
"Möglichkeit einer künftigen Beeinträchtigung des Publikums durch die Anlage in
Betracht zu ziehen" hatte.

40

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 1968 - I B
7.68 -, DÖV 1968, 773; Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil
vom 8. Februar 1990 - 21 A 2535/88 -, NWVBL 1990,
274 - 278.

41

Hieran wollte der Bundesgesetzgeber bei Erlass des Bundes-Immissionsschutz-
gesetzes festhalten, wie insbesondere das auf Vorschlag des Bundesrates
eingefügte Wort "können" in § 5 Nr. 1 BImSchG a.F. (= § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG)
verdeutlicht.

42

So: OVG NRW, a.a.O. unter Hinweis auf BT-Drs.
7/179, S. 52.

43

Den für beide Pflichten maßgebenden Begriff der schädlichen
Umwelteinwirkungen definiert § 3 Abs. 1 BImSchG als Immissionen, die nach Art,
Ausmaß und Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche
Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen.

44

Unter Beachtung dieser Grundsätze stellen sich Ziffern 3 und 4 der
Ordnungsverfügung nicht als Vorsorgemaßnahme gegen schädliche
Umwelteinwirkungen dar. Bei lebensnaher Betrachtung ist hier nämlich einzustellen,
dass der Betrieb der Abfallsortieranlage der Klägerin schädliche Umwelteinwirkungen
gerade nicht verursacht. Vielmehr werden die einschlägigen Grenzwerte für
Staubimmissionen, die - wie
oben dargelegt - schon eine Sicherheitsreserve beinhalten, unterschritten. Zudem
hat die Klägerin in Umsetzung der nicht angefochtenen Teile der Ordnungsverfügung
eine Berieselungsanlage installiert, die praktisch das gesamte Betriebsgelände derart
benässt, dass - wenn überhaupt - allenfalls noch mit ganz unerheblichen
Staubaufwirbelungen zu rechnen ist. Es bestehen damit keine hinreichenden Gründe
für die Annahme, dass die von dem Betrieb der Klägerin verursachten Immissionen
in Zukunft möglicherweise zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen könnten. Die
angeordneten Maßnahmen dienen damit nur scheinbar der Vorsorge vor schädlichen
Umwelteinwirkungen; tatsächlich besteht ein Anlass zur (Vor-)Sorge nicht.

45

Die Anordnungen sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft und halten einer
verwaltungsgerichtlichen Überprüfung (vgl. § 114 VwGO) auch insofern nicht stand.

46

Es ist ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte die angefochtene
Ordnungsverfügung (unter anderem) darauf stützt, mit dem Erlass des Bescheides
werde gleichzeitig "auch die Aussage der Klägerin, sie sei weiterhin an (dem Bau)
einer Halle interessiert, auf die Probe gestellt". Eine Vorsorgeanordnung bezweckt
nicht, Absichtserklärungen eines Beteiligten "auf die Probe" zu stellen, sondern ist
ausschließlich an den gesetzlichen Maßstäben zu orientieren, also etwa daran, ob
der Erlass des Bescheides zur Erreichung des gesetzlichen Zieles (Schutz vor
schädlichen Umwelteinflüssen) geeignet, erforderlich und angemessen ist. Der
Beklagte hat mit seiner Erwägung den gesetzlichen Rahmen verlassen und bei der
Ausübung seines Entschlissungsermessens sonstige Erwägungen zum Tragen
gebracht, was rechtlich nicht zulässig ist.

Die angefochtene Verfügung leidet zudem unter einer mangelnden Berücksichtigung
der immissionsschutzrechtlichen Gesamtsituation der Anlage und ist auch aus
diesem Grunde ermessensfehlerhaft. Den Begründungen des angefochtenen
Bescheides ist nicht zu entnehmen, dass der Beklagte hinreichend in den Blick
genommen hätte, dass schädliche Immissionen durch die Abfallentsorgungsanlage
(offensichtlich) nicht verursacht werden. Wie die Einlassung des Beklagten im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren zeigt, ist er in der Sache der Auffassung, dass es
bei einer Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht auf die Immissionssituation bzw. den
Einfluss des Betriebes der Abfallsortieranlage auf die Immissionssituation ankommt;
dies ist ermessensfehlerhaft. § 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG normiert insoweit das, was
schon nach allgemeinen Grundsätzen gilt, nämlich, dass die zuständige Behörde
eine nachträgliche (Vorsorge-)Anordnung nicht treffen darf, wenn sie
unverhältnismäßig ist, was vor allem dann der Fall ist, wenn der mit der Erfüllung der
Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung
angestrebten Erfolg steht, wobei insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von
der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen zu
berücksichtigen sind. Hier hat der Beklagte aber bei Erlass der angefochtenen
Anordnung die von dem Betrieb der Abfallsortieranlage verursachten Immissionen
nicht hinreichend berücksichtigt und damit den dahingehenden Auftrag des Gesetzes
nicht richtig gesehen.

47

Es bedarf auch keiner abschließenden Beurteilung der Frage, ob der Beklagte
allein im Falle der Klägerin im Wege der Vorsorgeanordnung (und damit
ermessensfehlerhaft) vorgeht, oder auch in vergleichbaren anderen Fällen solche
Anordnungen erlässt und damit Gleiches gleich behandelt. Die diesbezügliche
konkreten Anfragen der Kammer vom 20. Januar 2005 und vom 25. Februar 2005
(mit Fristsetzung bis zum 14. März 2005 gemäß § 87 b Abs. 2 VwGO) hat der
Beklagte mit Schreiben vom 13. April 2005 lediglich mit der lapidaren Einlassung
beantwortet, dass er in ähnlich gelagerten Fällen auch ähnliche Maßnahmen
veranlasse; einen konkreten Fall, in dem trotz Einhaltung sämtlicher Grenzwerte eine
Vorsorgeanordnung erlassen worden wäre, hat der Beklagte dem Gericht nicht
benannt. Ähnliches gilt für die im näheren Bereich der Abfallsortieranlage
angesiedelten Betriebe. Klar ist, dass die vorhandenen - wenn auch geringen -
Immissionen nicht allein auf den Betrieb der Klägerin zurückzuführen sind; der
Beklagte hat dennoch bis zum Abschluss des Vorverfahrens die Betriebe der
Umgebung nicht daraufhin überprüft, ob und in welchem Ausmaß sie zur
Immissionssituation beitragen. Insofern bestimmt aber Nr. 6.1.4 TA Luft die
Selbstverständlichkeit, dass dann, wenn mehrere Verursacher relevant zu
schädlichen Umwelteinwirkungen (die hier allerdings gerade nicht gegeben sind)
beitragen, die Eingriffsvoraussetzungen gegenüber allen beteiligten Emittenten zu
klären und gegebenenfalls mehrere Anordnungen zu treffen sind.

48

Vgl. Ohms, Die neue TA Luft 2002, DVBl 2002,
1365 ff. ( 1377).

49

Der Beklagte hat demgegenüber nach eigenen Angaben am 15. März 2004 die
Betriebe der Umgebung "aufgesucht". Die Augenscheinseinnahme der näheren
Umgebung des Werksgeländes durch die Kammer hat zudem ergeben, dass
angesichts des Verschmutzungsgrades der Fahrwege des Betonsteinwerkes Böcke
mit Sanden und Stäuben erhebliche Staubaufwehungen bei trockener Witterung
unvermeidlich sind; eine Befeuchtungsanlage ist dort dennoch nicht installiert.
Warum die im Betonsteinwerk auftretenden Stäube den Beklagten nicht zum
Einschreiten veranlassen bzw. veranlasst haben, er aber gegen die Klägerin insoweit
eine Vorsorgeanordnung erlässt, erhellt sich insofern nicht.

50

Die Anordnungen in Ziffer 3 und 4 der angefochtenen Ordnungsverfügung sind
darüber hinaus unverhältnismäßig. Die dortigen Regelungen können - wie oben
dargelegt - nicht einer isolierten Betrachtung zugeführt werden, sondern müssen in
den gegebenen Gesamtzusammenhang gestellt werden, der sich gerade dadurch
auszeichnet, dass Ziffer 1 und Ziffer 2 Sätze 1 und 2 des Bescheides nicht
angefochten und zudem von der Klägerin bereits vor Erlass des Bescheides
weitgehend praktiziert worden sind und sämtliche Grenzwerte betreffend die
Staubbelastung der Umgebung eingehalten sind. Auch insoweit gibt § 17 Abs. 2 Satz
1 BImSchG den einzuhaltenden Prüfungsrahmen vor und bestimmt, dass die
zuständige Behörde eine nachträgliche Anordnung nicht treffen darf, wenn sie
unverhältnismäßig ist, was vor allem dann der Fall ist, wenn der mit der Erfüllung der
Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung
angestrebten Erfolg steht, wobei insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von
der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen zu
berücksichtigen sind. Dabei ist einzustellen, dass nicht jede mögliche Maßnahme zur
Erreichung der Ziele der Vorsorge zumutbar ist; das Vorsorgeprinzip des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes enthält keine unbegrenzte Minimierungspflicht. Jede
Vorsorgemaßnahme muss vielmehr nach Umfang und Ausmaß dem Risikopotential
der Immissionen, die sie verhindern soll, proportional sein.

51

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C
8.82 -, in: BVerwGE 69, 37 - 46 = GewArch 1984,
170 - 172.

52

Dies ist hier nicht der Fall. Nach allen Erhebungen sind schädliche
Umwelteinwirkungen durch den Betrieb der Klägerin nicht verursacht und bei
lebensnaher Betrachtung auch zukünftig nicht zu befürchten; zudem ist nicht
ersichtlich, welcher (mehr als nur unerhebliche) Anteil der - deutlich unter allen
Grenzwerten liegenden - Staubimmissionen (gerade nachdem die Klägerin ihre
Anlage durchgehend bewässert) auf den Betrieb der Abfallsortieranlage
zurückzuführen sein soll; offensichtlich ist dagegen, dass die vorhandene
Staubbelastung der Umgebung des Betriebes der Klägerin nicht allein auf den
Betrieb der Abfallsortieranlage zurückzuführen ist. Ebenso ist nicht ersichtlich, ob
überhaupt und wenn ja, in welchem Umfang die von dem Betrieb der Klägerin
ausgehenden Emissionen und die dadurch bewirkten Immissionen durch die hier in
den Blick zu nehmenden Anordnungen reduziert würden, zumal zu beachten ist,
dass die Klägerin in Umsetzung der nicht angefochtenen Ziffern 1 und 2 (Sätze 1 und
2) des Bescheides vom 23. Juni 2003 ihr Betriebsgelände praktisch vollständig so
durch Berieselungsanlagen befeuchtet, dass Staubaufwehungen nicht erfolgen.
Demgegenüber würden der Klägerin bei Durchführung der hier
streitgegenständlichen Anordnungen erhebliche Kosten entstehen, die eine
nachträgliche Anordnung vor dem Hintergrund einer im Hinblick auf bestehende
Immissionsgrenzwerte nicht anzunehmenden nennenswerten
immissionsschutzrechtlichen Auswirkung nicht rechtfertigen. Der Beklagte kann
dabei nicht damit gehört werden, die Verhältnismäßigkeit der angeordneten
Maßnahmen sei bereits bei Erlass der TA Luft geprüft worden und damit unabhängig
vom Einzelfall gegeben. Vielmehr ist in Ziffer 5.2.3.2 TA Luft ausdrücklich bestimmt,
dass die dort bei der Festlegung von Anforderungen an die Be- oder Entladung
genannten Maßnahmen lediglich "in Betracht" kommen; von einer zwingend
vorgeschriebenen Umsetzung der genannten Maßnahmen kann keine Rede sein. Es
ist vielmehr - wie immer - der Einzelfall in den Blick zu nehmen, der aber - wie oben
dargelegt - schon deshalb die in Ziffern 3 und 4 des angefochtenen Bescheides
genannten Maßnahmen nicht erfordert, weil die Klägerin ihren Betrieb praktisch
vollständig mit Wasser berieselt und schon mit dieser Maßnahme das Entstehen von
Staubemissionen verhindert. Das von dem Beklagten benannte Urteil des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. Februar 2005 (3 K 1311/03) steht dem nicht
entgegen: Im Gegensatz zum vorliegenden Fall hat der genannten Entscheidung des
Verwaltungsgerichts ein Sachverhalt zu Grunde gelegen, bei dem geltende
Immissionswerte überschritten wurden; davon kann hier aber gerade nicht die Rede
sein.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr.
11, 711 der Zivilprozessordnung.

54

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht gegeben.

55