Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-03, Aktenzeichen 1 A 4968/98.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0203.1A4968.98PVL.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Der Antragsteller macht ein Mitbestimmungsrecht im
Zusammenhang mit der Einführung der sog. Schulbudgetierung an
den Schulen der Stadt C. geltend.

4

Am 12. Dezember 1996 beschloss der Rat der Stadt C. die
probeweise Einführung sog. Schulbudgets für alle C. Schulen.
Danach werden die Mittel aus den Haushaltsstellen, die im
Wesentlichen Sachmittel, Mittel für Schulveranstaltungen und
allgemeine Geschäftsausgaben betreffen, in einem Schulbudget
für jede Schule der Stadt C. zusammengefasst und einem
Schulgirokonto überwiesen. Die Verwaltung des Schulbudgets soll
von den Schulleitungen (Ausschreibung, Bestellung, Anweisung)
und den Schulsekretärinnen (Schreibarbeiten und Führung des
Kassenbuches - ggf. Technik unterstützt) übernommen werden. Die
für die Schulen im Bereich der Stadt C. haushaltsmäßig zur
Verfügung gestellten Mittel wurden zuvor schon in einem
Teilbereich - Lehr- und Unterrichtsmittel - in einem sog.
Schuletat für jede Schule gesondert zusammengefasst und
verwaltet. Die übrigen Mittel wurden bisher durch das
Schulverwaltungsamt der Stadt C. verwaltet.

5

Der Ratsbeschluss wurde vom Oberstadtdirektor der Stadt C.
im Wege der Dienstanweisung zur Handhabung der Schulbudgets an
den Schulen der Stadt C. vom 23. Dezember 1996 mit Wirkung vom
1. Januar 1997 umgesetzt. In der Dienstanweisung ist u. a.
festgelegt, dass die Schulleitung dafür verantwortlich ist,
dass die Verpflichtungen nur im Rahmen der zur Verfügung
gestellten Haushaltsmittel eingegangen, die zugewiesenen Mittel
zweckentsprechend verwendet und alle Rechnungen ordnungsgemäß
angewiesen werden und die Schulleitung damit auch für die
Kassenführung verantwortlich ist (Ziffer 5). Weiter ist
festgelegt, dass der Schulleiter bzw. die Schulleiterin für die
Auftragserteilung zuständig ist und wie die
Rechnungsbearbeitung und die Rechnungsanweisung zu erfolgen
haben, dass und wie ein Kontogegenblatt zu führen ist und der
Jahresabschluss zu erstellen ist (Ziffer 6 und 7). Die
Dienstanweisung ist unter dem 29. April 1997 um Regelungen zu
sog. Bar-Kassen ergänzt worden.

6

Der Personalrat der Stadtverwaltung C. wurde beteiligt und
stimmte der Dienstanweisung zu. Eine Beteiligung des
Antragstellers, der bereits mit am 4. Dezember 1996 beim
Beteiligten eingegangenen Schreiben ein Mitbestimmungsrecht aus
§ 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW bei der Einführung der
Schulbudgetierung geltend gemacht hatte, unterblieb. Der
Beteiligte stellte sich auf den Standpunkt, bei der Einführung
der Schulbudgetierung handele es sich um keinen
mitbestimmungspflichtigen Tatbestand nach § 72 Abs. 3 Nr. 5
LPVG NRW, sondern um eine sog. äußere Schulangelegenheit iSd
§ 20 Abs. 4 SchVG, für die allein der Schulträger zuständig
sei, nicht die Leitung des Schulamtes. In der Ratssitzung vom
26. März 1998 beschloss der Rat der Stadt C. die unbefristete
Einführung der Schulbudgetierung, zu der der Personalrat der
Stadtverwaltung C. bereits im November 1997 seine Zustimmung
erteilt hatte.

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Am 9. April 1997 hat der Antragsteller das vorliegende
Beschlussverfahren eingeleitet. Durch den angefochtenen
Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts
Gelsenkirchen den zuletzt aufrechterhaltenen Antrag,

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festzustellen, dass die Einführung
der Schulbudgets durch die
Dienstanweisung vom 23. Dezember 1996
des Oberbürgermeisters der Stadt C. der
Mitbestimmung des Antragstellers nach
§ 72 Abs. 3 Nr. 5 - 1. und 3.
Alternative - LPVG NRW unterliegt,

9

mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Der
Antrag sei unbegründet, da es an einer Maßnahme des Beteiligten
fehle. Die streitige Dienstanweisung des Oberbürgermeisters der
Stadt C. zur Handhabung der Schulbudgets an den Schulen der
Stadt C. vom 23. Dezember 1996 sei - wie auch der Antragsteller
nicht in Abrede gestellt habe - eine Maßnahme des Schulträgers
auf der Grundlage des § 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG und keine
Maßnahme der dem Antragsteller zugeordneten Dienststelle. Denn
Stellen, die gemäß § 95 LPVG NRW und § 2 der Verordnung über
die Einrichtung von Personalvertretungen für die im
Landesdienst beschäftigten Lehrer zur Dienststelle bestimmt
worden seien, fehle eine Handlungsbefugnis für Maßnahmen, die
in die Zuständigkeit des Schulträgers fielen. Daraus ergäben
sich für Lehrerpersonalräte Einschränkungen hinsichtlich ihrer
Beteiligungsrechte. Denn Beteiligungsrechte der
Personalvertretung bestünden grundsätzlich nur für Maßnahmen
des ihnen zugeordneten Dienststellenleiters. Dass das
Mitbestimmungsrecht der Lehrerpersonalräte aufgrund der
angeführten besonderen organisationsrechtlichen Regelungen
nicht im gleichen Umfange wie für andere Personalräte bestehe,
habe der Gesetzgeber in Kauf genommen und den sich daraus
ergebenden Besonderheiten z. B. durch ein besonderes
Beteiligungsrecht bei der Einstellung und Beförderung gemäß
§ 93 LPVG NRW Rechnung getragen.

10

Gegen diesen den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers
am 6. Oktober 1998 zugestellten Beschluss haben diese am 27.
Oktober 1998 Beschwerde eingelegt und diese nach gewährter
Fristverlängerung am 28. Dezember 1998, einem Montag,
begründet.

11

Der Antragsteller führt im Wesentlichen aus: Das Gericht
verkenne, dass durch die Einführung der Schulbudgetierung die
bisher praktizierte strikte Trennung zwischen den äußeren und
den inneren Schulangelegenheiten verlassen worden sei mit der
Folge, dass die bisherigen Mitbestimmungsgrundsätze hier keine
Geltung mehr finden könnten. Bislang habe die Führung der
äußeren Schulangelegenheiten - also die Bereitstellung und
Unterhaltung von Schulanlagen und Schulgebäuden - dem
Schulträger, also den Städten und Gemeinden, oblegen. Die
inneren Schulangelegenheiten - Aufbau und Gliederung der
Schulen, Anstellung und Besoldung der Lehrer - sei im Rahmen
der Landesverfassung Sache der Länder gewesen. Mit der
Einführung der Schulbudgetierung seien nunmehr den Lehrern
Aufgaben aus dem Bereich der äußeren Schulangelegenheiten
übertragen worden, die bisher ausschließlich von der Verwaltung
der Stadt C. - dem Schulverwaltungsamt - durchgeführt worden
seien. Dabei sei sowohl der Zuwachs an neuen - für einen Lehrer
fremden - Aufgaben als auch der Zuwachs an Verantwortung zu
betonen. Die Einführung der Schulbudgetierung führe zu einer
wesentlichen Veränderung und Umgestaltung des gesamten
organisatorischen Bereichs der Dienststelle. Es handele sich um
eine Änderung von ganz erheblicher Bedeutung, die sich in der
Dienststelle konkret niederschlage. Aufgrund der Bedeutung für
die beschäftigten Lehrer sei es unvertretbar, auf die
Mitbestimmung eines übergeordneten Personalvertretungsorganes
zu verweisen. Der Grundsatz, der Gesetzgeber habe die
Mitbestimmungslücke in Kauf genommen, möge zwar pauschal
zunächst richtig sein, könne jedoch dann nicht ausnahmslos
gelten, wenn eine Maßnahme zu einer konkreten erheblichen
Veränderung in der Dienststelle führe und wenn damit noch ein
Abrücken von der bisher praktizierten Trennung zwischen äußeren
und inneren Angelegenheiten einhergehe. Auch die weiteren
Voraussetzungen des Mitbestimmungsrechts seien erfüllt. Es
handele sich um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung,
da die Einführung der Schulbudgetierung für die betroffenen
Lehrer mit Mehrarbeit verbunden sei. Zudem stelle die Maßnahme
eine Änderung der Arbeitsorganisation dar, da die konkret
vorzunehmenden Arbeitsschritte, Arbeitsvorgänge und
Arbeitsabläufe, die die Beschäftigten bisher bei Erledigung
ihrer Arbeitsleistung zu beachten gehabt hätten, verändert und
erweitert worden seien.

12

Der Antragsteller beantragt,

13

den angefochtenen Beschluss zu
ändern und seinem erstinstanzlichen
Antrag zu entsprechen.

14

Der Beteiligte beantragt,

15

die Beschwerde zurückzuweisen.

16

Er hält den angefochtenen Beschluss für zutreffend und trägt
ergänzend vor, dass im Übrigen auch die sonstigen
Voraussetzungen des § 72 Abs. 3 Nr. 5 LPVG NRW nicht erfüllt
seien. Insbesondere ergebe sich aus der Einführung der
Schulbudgetierung keine Hebung der Arbeitsleistung.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beteiligten (Beiakten Hefte 1 und 2)
Bezug genommen.

18

II.

19

Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete
Beschwerde ist zulässig. Sie hat jedoch in der Sache keinen
Erfolg.

20

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

21

Dem Antragsteller steht das von ihm geltend gemachte
Mitbestimmungsrecht nicht zu.

22

Die Dienstanweisung des Oberstadtdirektors der Stadt C.
vom 23. Dezember 1996 zur Handhabung der Schulbudgets an den
Schulen der Stadt C. stellt keine mitbestimmungspflichtige
Maßnahme des Beteiligten iSd § 66 Abs. 1 LPVG NRW dar.

23

Als Maßnahme iSd § 66 Abs. 1 LPVG NRW ist grundsätzlich jede
Handlung und Entscheidung des Dienststellenleiters anzusehen,
mit der er in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der
Dienststelle regelt. Eine Maßnahme ist mithin zu verneinen,
wenn eine Dienststelle rechtlich oder tatsächlich lediglich in
Sachzusammenhänge einbezogen ist, ohne selbst handelnd in sie
einzugreifen.

24

Vgl. Beschluss des Senates vom 29.
Juli 1994 - 1 A 581/91.PVL -, ZfPR
1995, 14.

25

Davon ausgehend liegt keine Maßnahme des Beteiligten vor.
Der beanstandeten Dienstanweisung des Oberstadtdirektors der
Stadt C. liegt gerade keine Entscheidung der beteiligten
Leitung des Schulamtes, bei dem der Antragsteller gebildet ist,
zugrunde. Zwar ist der Oberstadtdirektor - (nunmehr)
Oberbürgermeister - der Stadt C. nach § 18 Abs. 3 SchVG
Mitglied des Schulamtes und als solches auch Mitglied der
Dienststellenleitung.

26

Vgl. zu § 63 LPVG NRW: Beschluss des
Senates vom 14. Oktober 1991 - CL
81/88 -, NWVBl. 1992, 209.

27

In dieser Funktion hat er aber bei Erlass der streitigen
Dienstanweisung nicht gehandelt. Der Oberstadtdirektor ist
vielmehr ausschließlich in seiner Funktion als
Verwaltungsspitze der Stadt C. zur Regelung einer Angelegenheit
der städtischen Schulen im Rahmen der nach §§ 2, 10 SchVG
gegebenen Schulträgerschaft tätig geworden.

28

Die Dienstanweisung enthält in Bezug auf das Lehrerpersonal
allein eine Anordnung des Schulträgers an den Schulleiter/die
Schulleiterin auf der Grundlage des § 20 Abs. 4 Satz 2 SchVG,
wonach Anordnungen des Schulträgers - in sog. äußeren
Schulangelegenheiten (vgl. § 20 Abs. 4 Satz 1 SchVG)- für den
Schulleiter verbindlich sind. Dies ergibt sich ohne weiteres
aus folgendem: Die Dienstanweisung ist in Umsetzung eines
Beschlusses des Rates der Stadt C. erlassen worden. Dieser ist
Entscheidungsorgan der Stadt C., die Schulträgerin der von ihr
unterhaltenen Schulen ist. Eine Entscheidungsbefugnis im
Hinblick auf den Aufgabenbereich des Schulamtes als der
Dienststelle, bei dem der Antragsteller gebildet ist, steht ihm
nicht zu. Dem Schulamt obliegt die Schulaufsicht (§ 14 SchVG)
für die in § 15 Abs. 3 SchVG näher bestimmten Schulen. Es ist
gemäß § 9 Abs. 2 LOG NRW untere Landesbehörde und damit nicht
etwa Teil der Gemeindeverwaltung. Des Weiteren wendet sich die
Dienstanweisung nur an die Schulsekretärinnen als Beschäftigte
der Stadt C. und die Schulleiterinnen und Schulleiter der
betroffenen Schulen, nicht aber an anderes Lehrpersonal. Sie
enthält zudem ausschließlich Regelungen zur Handhabung von
Budgetmitteln, die die Stadt C. als Schulträgerin den von ihr
unterhaltenen Schulen zur Verfügung stellt und die vom
Schulverwaltungsamt berechnet werden, also dem Amt, das
innerhalb der Stadtverwaltung mit den Angelegenheiten, die sich
aus der Schulträgerschaft des Stadt ergeben, befasst ist.
Schließlich wendet sich die Dienstanweisung an die Leiter/-
innen aller Schulen, die die Stadt C. unterhält, also auch der
Schulen, die nicht zugleich nach § 15 Abs. 3 SchVG der
Schulaufsicht durch das Schulamt, sondern nach § 15 Abs. 2
SchVG der Aufsicht durch den Regierungspräsidenten unterliegen.

29

Damit liegt keine Maßnahme des Beteiligten, sondern einer
anderen Dienststelle - Stadtverwaltung - vor.

30

Dass der Oberstadtdirektor der Stadt C. als Schulträger die
Entscheidung über die Einführung der Schulbudgetierung
getroffen hat und die Dienstanweisung (allein) deren Umsetzung
dient, stellt auch der Antragsteller nicht in Abrede. Er wendet
vielmehr ein, dass die Maßnahme, wegen der weit reichenden
Übertragung von Aufgaben auf den Schulleiter den Bereich der
äußeren Schulangelegenheiten verlassen habe. Damit greift er
aber im Grunde nur die rechtliche Frage der Zuständigkeit
innerhalb der Behördenorganisation an.

31

Ob der Dienststellenleiter nach der Behördenorganisation und
den gesetzlichen Vorschriften für die beabsichtigte Maßnahme
zuständig ist, ist jedoch keine personalvertretungsrechtliche,
sondern eine behördenrechtliche Frage. Die Zuständigkeit der
Personalvertretungen hängt nämlich nicht von der Zuständigkeit
der Behörden, sondern davon ab, dass der Dienststellenleiter,
der der Personalvertretung als Partner zugeordnet ist, eine der
Beteiligung der Personalräte unterliegende Maßnahme zu treffen
beabsichtigt.

32

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23. Juli
1979 - 6 P 28.78 - Buchholz 238.3, § 68
BPersV Nr. 1 S. 3 f. und vom 26. Januar
1968 - VII P 10.66 - BVerwGE 29, 74,
75 f.

33

Der Beteiligte muss sich die Entscheidung des Schulträgers
über die Einführung der Schulbudgets und deren Handhabung auch
nicht personalvertretungsrechtlich zurechnen lassen. Die
Identität der Verwaltungsspitze des Schulträgers und eines
Mitgliedes der Leitung des Schulamtes - als allein möglicher
Ansatz - trägt eine solche Zurechnung schon mit Blick darauf
nicht, dass das Schulamt - wie ausgeführt - untere
Landesbehörde ist; soweit der Oberstadtdirktor Mitglied des
Schulamtes ist handelt es sich um einen Fall der gesetzlichen
Organ- oder Institutionsleihe.

34

Die Richtigkeit dieser Überlegungen erschließt sich
unmittelbar, wenn man in den Blick nimmt, dass die Maßnahme des
Schulträgers - wie angeführt - gerade auch die Schulen
betrifft, die nicht nach § 15 Abs. 3 SchVG der Schulaufsicht
durch das Schulamt, sondern nach § 15 Abs. 2 SchVG der Aufsicht
durch die Bezirksregierung unterliegen; hier fehlt - wie auch
vom Antragsteller nicht in Abrede gestellt - jeglicher Ansatz,
die Maßnahme des Schulträgers personalvertretungsrechtlich der
Bezirksregierung als derjenigen Stelle zuzurechnen, die für im
Landesdienst beschäftigte Lehrer der dort unter Aufsicht
gestellten Schulformen gemäß § 95 LPVG NRW und § 2 Nr. 2 der
Verordnung über die Errichtung von Personalvertretungen für die
im Landesdienst beschäftigten Lehrer vom 1. Oktober 1984 - GV
NRW 618 - zur Dienststelle bestimmt worden ist. Eine nach
Schulformen unterschiedliche personalvertretungsrechtliche
Behandlung ein und derselben Entscheidung eines Schulträgers im
Hinblick auf das Lehrerpersonal verschiedener Schulformen
scheidet ersichtlich aus.

35

Ein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich einer Maßnahme des
Schulträgers steht dem Antragsteller nicht zu. Der
Antragsteller ist insoweit nicht antragsbefugt.

36

Antragsbefugt ist nur, wem durch ausdrückliche Vorschrift
ein Antragsrecht eingeräumt worden ist oder wer durch die
begehrte Entscheidung unmittelbar in seiner
personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen ist. Der
Antragsteller muss danach einen Sachverhalt vortragen, aus dem
sich, seine Richtigkeit unterstellt, ergibt, dass ihm das
geltend gemachte Recht zusteht.

37

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juni
1998 - 6 P 7.97 -, PersR 1998, 20; OVG
NRW, Fachsenat für
Landespersonalvertretungssachen,
Beschlüsse vom 31. Mai 1988 - CL 16/86
-, PersV 1990, 33, und vom 5. Februar
1997 - 1 A 3104/ 93.PVL -;
Lorenzen/Schmitt, BPersVG, § 83 RdNr.
41.

38

Daran fehlt es. Ein Mitbestimmungsrecht an einer Maßnahme
des Schulträgers kann dem Antragsteller unter keinem
rechtlichen Gesichtspunkt zustehen, sie fällt nicht in seinen
Zuständigkeitsbereich. Die Zuständigkeit der
Personalvertretungen regeln die Vorschriften über Formen und
Verfahren der Beteiligung (§§ 66 ff. LPVG NRW). Danach wird von
dem Grundsatz der Partnerschaft ausgegangen. Dieser besagt,
dass sich der Aktionsbereich des Personalrates grundsätzlich
auf diejenigen seiner Beteiligung unterliegenden
Angelegenheiten in der Dienststelle erstreckt, über die der
Dienststellenleiter beabsichtigt zu entscheiden. Dies
verdeutlicht namentlich auch die Vorschrift des § 66 Abs. 2
LPVG NRW. Auch die Regelung des § 78 LPVG NRW, wonach u. a. in
Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur
Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die
Stufenvertretung oder der Gesamtpersonalrat zu beteiligen ist,
bestätigt letztlich, dass sich die Beteiligungsbefugnis im
Grundsatz nach dem Entscheidungsträger richtet.

39

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7.
August 1996 - 6 P 29.93 -, ZBR 1996,
402, und vom 23. Juli 1979 - 6 P 28.78
-, a.a.O.

40

Sich daraus ergebende Beteiligungslücken im Schulbereich für
im Landesdienst beschäftigte Lehrer bei Entscheidungen durch
den Schulträger hat der Gesetzgeber ausweislich der Regelung
des § 87 Abs. 1 LPVG NRW in Kauf genommen, indem er
- rahmenrechtlich zulässig (vgl. § 95 Abs. 1 BPersVG) -
Personalvertretungen für im Landesdienst tätige Lehrer nicht
bei der jeweiligen Schule oder dem Schulträger, sondern in
Zuordnung zu anderen Behörden gebildet hat (vgl. §§ 90 Abs. 1,
91 Abs. 1 und 95 LPVG NW iVm den Vorschriften der Verordnung
über die Errichtung von Personalvertretungen für die im
Landesdienst beschäftigten Lehrer vom 1. Oktober 1984 a.a.O.
Unbedenklich ist diese aus organisationsrechtlichen
Entscheidungen des Landesgesetzgebers folgende inhaltliche
Beschränkung von Rechten der Lehrerpersonalräte jedenfalls
deswegen, weil sich aus dem Schulmitwirkungsgesetz vom 13.
Dezember 1977 (GV NRW S. 448) mannigfache
Mitwirkungsmöglichkeiten für Lehrer auch auf der Ebene des
Schulträgers ergeben (vgl. z. B. §§ 15, 16 SchMG).

41

Vgl. Beschlüsse des Fachsenates vom
11. November 1994 - 1 A 1006/92.PVL -,
NWVBl. 1995, 221, 223, vom 5. August
1991 - CL 80/99 - PersV 1993, 40, 41
und vom 15. März 1988 - CL 31/86 -.

42

Eine Kostenentscheidung entfällt im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

43

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

44