Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-30, Aktenzeichen 1 A 300/05

Tatbestand

1

Der Kläger, der sich zunächst gegen die ab dem Haushaltsjahr 2005 in Niedersachsen erfolgte weitere Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes wandte und die Weiterzahlung des Weihnachtsgeldes im bisherigen Umfang erstrebte, begehrt nunmehr die Feststellung seiner Unteralimentation für das Jahr 2005.

2

Der im Mai 1963 geborene Kläger, ein Vermessungshauptsekretär (Besoldungsgruppe A 8 BBesO), steht als Beamter auf Lebenszeit im niedersächsischen Landesdienst. Er ist verheiratet und Vater zweier Kinder, für die ihm ein Kinderanteil im Familienzuschlag zusteht.

3

Das sog. Weihnachtsgeld wurde für Beamte, Richter und Versorgungsempfänger in Niedersachsen seit dem Jahre 2003 mehrmals abgesenkt. Das Bundesgesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung (Sonderzuwendungsgesetz, SZG) wurde durch Art. 18 Abs. Nr. 1 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 2003/2004 (BBVAnpG 2003/2004) vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798) mit Wirkung vom 16. September 2003 aufgehoben. Zugleich wurde darin (Art. 18 Abs. 2 i.V.m. Art. 13 Nr. 7 BBVAnpG 2003/2004) den Bundesländern im Wege einer Neufassung des § 67 BBesG die Befugnis eingeräumt, über die prinzipielle Zahlung einer jährlichen Sonderzuwendung wie auch über deren konkrete Höhe selbst zu entscheiden. Hiervon machte das Land Niedersachsen mit seinem Gesetz zur Änderung besoldungs- und anderer dienstrechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31. Oktober 2003 (Nds. GVBl. S. 372; im Folgenden: Nds. BesoldÄndG) Gebrauch. Nach dessen Art. 1 Nr. 4 wurde für das Jahr 2003 eine Sonderzahlung gewährt, die sich an den bisherigen Bestimmungen des SZG orientierte, allerdings lediglich die Höhe von 65 % der für den Monat Dezember 2003 maßgebenden Bezüge erreichte. Seit dem Beginn des Jahres 2004 richtete sich die (Höhe der) Sonderzahlung nach der gemäß Art. 1 Nr. 3 Nds. BesoldÄndG vorgenommenen Neuregelung des § 8 Niedersächsisches Besoldungsgesetz (NBesG) in der Fassung vom 11. Februar 2004, a. F.. Danach erhielten Beamte und Richter sowie Versorgungsempfänger monatlich 4,17 % der ihnen für den jeweiligen Monat zustehenden Bezüge als Sonderzahlung (§ 8 Abs. 1 S. 1 NBesG a.F.), woraus sich bei Betrachtung des gesamten Kalenderjahres 2004 eine Sonderzahlung in Höhe von etwa 50 % eines Monatsbezuges ergab. Darüber hinaus gewährte § 8 Abs. 1 S. 3 NBesG a.F. für das Jahr 2004 den aktiven Beamten der Besoldungsgruppe A 2 bis A 8 BBesO einen im Juli 2004 gezahlten Zusatzbetrag von 120,00 EUR sowie der § 8 Abs. 3 S. 1 und 3 NBesG a.F. allen aktiven Beamten und Richtern sowie sämtlichen Pensionären für jedes zu berücksichtigende Kind eine ebenfalls im Juli 2004 gezahlte Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR. Für die Jahre 2005 und 2006 richtete sich die Höhe der Sonderzahlungen nach der gemäß Art. 5 Nr. 1 des Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetzes (NHhBgG) 2005 vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. 2004, S. 664) vorgenommenen Neuregelung des § 8 NBesG. Danach entfielen die noch 2004 gezahlten monatlichen Sonderzahlungsbeträge (4,17 %) vom 1. Januar 2005 an gänzlich. Es erhielten nur noch Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 BBesO (weiterhin) einen einmaligen jährlichen Sonderzahlungsbetrag in Höhe von 420,00 EUR; daneben stand - unabhängig von der Besoldungsgruppe - jedem aktiven Beamten/Richter oder Versorgungsempfänger für jedes bis zum 31. Dezember 2005 bzw. 31. Dezember 2006 geborene Kind eine Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR jährlich zu.

4

Mit Schreiben vom 29 Juni 2005 wandte sich der Kläger bei dem Landesamt für Bezüge und Versorgung gegen die für das Jahr 2005 erneut vorgenommene bzw. in der Bezügemitteilung für Januar 2005 angekündigte Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes mit der Begründung, hierdurch sei das in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Alimentationsprinzip verletzt.

5

Das als beamtenrechtlicher Widerspruch behandelte Schreiben des Klägers wies das Amt mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2005 zurück. Darin führte es aus, die erneute Kürzung der Sonderzahlung in Niedersachsen halte sich im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigung, verstoße nicht gegen das Alimentationsprinzip und verletze weder den Grundsatz des Vertrauensschutzes noch den Gleichheitsgrundsatz.

6

Am 23. September 2005 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er zunächst begehrt hat, ihm das sog. Weihnachtsgeld im Umfang nach der bis zum Inkrafttreten des Haushaltsbegleitgesetzes 2005 gültigen Rechtslage zu zahlen. Nunmehr begehrt er die Feststellung, dass er seit Januar 2005 unteralimentiert ist. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die massive Absenkung bzw. gänzliche Streichung der jährlichen Sonderzahlung durch Art. 5 Nr. 1 § 8 NHhBgG 2005 sei verfassungswidrig: Es fehle der gesetzlichen Änderung an einer notwendigen sachlichen Rechtfertigung, welche den von der Rechtsprechung dafür entwickelten Anforderungen genügen könnte. Eine solche Rechtfertigung folge weder aus dem Gesetz selbst noch aus den Gesetzesmaterialien noch aus den Gesamtumständen und sei demnach durch den Gesetzgeber nicht hinreichend begründet worden. Die überwiegend bis ausschließlich haushaltspolitischen Erwägungen seien verfassungsrechtlich nicht ausreichend: Das Gesetzgebungsverfahren selbst müsse erkennen lassen, dass Überlegungen zur Angemessenheit der Besoldung auch nach Verkürzung im Vergleich mit anderen Einkommen angestellt worden seien. Allein finanzielle Erwägungen seien deshalb nicht ausreichend. Aus den Gesetzesmaterialien sei hingegen ersichtlich, dass es dem Gesetzgeber allein auf eine Haushaltskonsolidierung angekommen sei. Das nachträglich behauptete Motiv einer Angleichung von Tarif- und Besoldungsrecht sei dort nicht ersichtlich. Durch das mit dem NHhBgG 2005 erreichte Einkommensniveau werde das Recht auf amtsangemessene Alimentation in seinem Kern verletzt. Auch hätte die angegriffene Regelung nicht zeitlich unbefristet getroffen werden dürfen. Infolge seiner Verfassungswidrigkeit sei Art. 5 Nr. 1 § 8 NHhBgG 2005 unanwendbar; demnach stünden ihm - dem Kläger - Sonderzahlungen nach Maßgabe der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Rechtslage zu. Des Weiteren führt der Kläger aus: Die Verletzung des Alimentationsprinzips ergebe sich nicht allein aus der Absenkung bzw. der Abschaffung des sog. Weihnachtsgeldes im Jahre 2005, sondern durch zahlreiche finanzielle Einschnitte, welche er seit längerem habe hinnehmen müssen. Die allgemeine Einkommensentwicklung übertreffe noch immer die Inflation bei weitem. Im gleichen Zeitraum seien die Bezüge der Beamten real gesunken. Es sei eine spürbare Absenkung des Besoldungsniveaus erreicht, welche die Beamten von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt habe und die absolute Grenze der Amtsangemessenheit unterschreite. Zudem treffe die weitgehende Streichung der Sonderzuwendungen ausschließlich Beamte, nicht aber die im öffentlichen Dienst beschäftigten Angestellten und Arbeiter. Die Alimentation der Beamten dürfe aber nicht hinter der materiellen Ausstattung der Angestellten und Arbeiter zurückbleiben. Vielmehr sei das Einkommensniveau der Angestellten und Arbeiter - auch in seiner jeweiligen Entwicklung - wesentlich für die Bestimmung der Angemessenheit der Beamtenbesoldung. Infolge der rückläufigen Entwicklung des Besoldungsniveaus während der letzten Jahre seien zum Nachteil der Beamten gerade im Vergleich mit der Gruppe der Arbeiter und Angestellten im öffentlichen Dienst ganz erhebliche Besoldungsverluste entstanden. Mittlerweile sei ein Besoldungsniveau erreicht, das Beamte von der allgemeinen Einkommensentwicklung unzulässig abkoppele. Selbst bei Einbeziehung der erheblich reduzierten Sonderzahlungen für die Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 BBesO sowie der Gewährung minimaler Sonderzahlungen für berücksichtigungsfähige Kinder sei beispielsweise die Besoldung nach Besoldungsgruppe A 7 BBesO gerade noch so hoch, dass keine Leistungsansprüche nach dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) bestünden; damit sei die absolute Grenze der amtsangemessenen Besoldung in verfassungswidriger Weise unterschritten. Bei Berücksichtigung des sog. Abstandsgebotes gelte für die aufsteigenden Besoldungsgruppen nichts anderes. Schließlich hat der Kläger die vorgetragene Abkoppelung der Besoldung der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger von der sonstigen Einkommensentwicklung im öffentlichen Dienst sowie der allgemeinen Einkommensentwicklung in der Bundesrepublik anhand von Zahlenmaterial erläutert.

7

Der Kläger beantragt,

8

den Widerspruchsbescheid des Landesamtes vom 23. August 2005 aufzuheben und festzustellen, dass sein Nettoeinkommen ab dem 1. Januar 2005 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist.

9

Das Landesamt beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung trägt es im Wesentlichen vor, die in Art. 5 NHhBgG 2005 vorgenommene Änderung des § 8 NBesG zum 1. Januar 2005 sei durch die schwierige Haushaltssituation des Landes Niedersachsen gerechtfertigt. Zwar würden in den Erläuterungen zu Art. 5 des NHhBgG 2005 insbesondere fiskalische Gründe angeführt, doch folge ergänzend aus Reden des Finanzministers Möllring im Niedersächsischen Landtag am 25. Juni 2003 und am 27. Oktober 2004 sowie aus den Gesamtumständen, dass der weitgehende Wegfall der Sonderzahlung(-en) für Beamte zu einer Annäherung an die Entgeltregelungen für sein Tarifpersonal habe führen sollen. Die Gesetzesbegründung nenne dieses Ziel nur nicht ausdrücklich. Dabei habe der Landesgesetzgeber durch die Beibehaltung der Sonderzahlung für die untersten Einkommensgruppen zu erkennen gegeben, dass er Überlegungen zur Angemessenheit der Besoldung angestellt habe. Eine ergänzende Rechtfertigungsfunktion komme den finanziellen Erwägungen allerdings durchaus zu. Abgesehen davon sei ein - insoweit unterstelltes - formelles Begründungsdefizit in den Gesetzesmaterialien für sich ohnehin nicht geeignet, die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen gesetzlichen Regelung herbeizuführen. Das NHhBgG 2005 sei jedenfalls materiell-rechtlich verfassungsgemäß. Auch wenn festgestellt werden könne, dass die niedersächsischen Beamten in den letzten Jahren eine Netto-Einkommensentwicklung zu verzeichnen hätten, die hinter der Entwicklung der Einkünfte der Tarifbeschäftigten zurückbleibe, sei damit weder die relative noch die absolute Grenze der amtsangemessenen Besoldung unterschritten. Diese gewähre immer noch einen ausreichenden Lebenszuschnitt, der dem Dienstrang, der Bedeutung und der Verantwortung des Amtes bei Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der Lebensverhältnisse Rechnung trage. Die sich infolge der Verminderung bzw. des Wegfalls der Sonderzuwendung (-en) ab dem Januar 2005 ergebende Differenz der Nettobezüge für 2005 zu denen des Jahres 2004 betrage etwa 4 % und vermöge schon deshalb keine Verletzung des Prinzips der amtsangemessenen Alimentation zu begründen. Diese Reduzierung sei verhältnismäßig. Auch das sog. Abstandsgebot sei gewahrt. Infolge der Weiterzahlung einer reduzierten Sonderzuwendung in den Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 BBesO ergebe sich zwar insbesondere im Vergleich mit der Besoldungsgruppe A 9 eine Verringerung des Alimentationsabstandes. Immerhin sei aber überhaupt noch ein Abstand vorhanden, der im Übrigen dem gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum entspreche. Der Kläger rücke einseitig die Entwicklung der Besoldung und der Arbeitnehmerbezüge in den Vordergrund, vernachlässige aber das jeweilige Niveau. Die Beamten verfügten weiterhin über höhere Nettobezüge als vergleichbare Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst; lediglich der Abstand zwischen beiden Gruppen habe sich aufgrund der Einschnitte zum Nachteil der Beamten verringert. Zu berücksichtigen sei schließlich, dass Sonderzahlungen weder in Gestalt des sog. Weihnachtsgeldes noch in der des sog. Urlaubsgeldes durch das Alimentationsprinzip gewährleistet seien und sich nicht aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums herleiten ließen. Geschützt sei einzig eine amtsangemessene Besoldung, welche aus den dargestellten Gründen eben gewahrt sei. Deshalb sei der Landesgesetzgeber auch durch § 8 NBesG (in der Fassung durch Art. 5 Nr. 1 NhHBgG 2005) nicht gehindert gewesen, die Sonderzahlung bereits vom 1. Januar 2005 an überwiegend bis auf Null zu vermindern. Obwohl die verfassungsrechtliche Alimentierung nicht in dem Sinne variabel sei, dass sie sich schlicht nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand verändern ließe, gebe es doch keinerlei Vertrauensschutz oder gar ein Recht auf Besitzstandswahrung hinsichtlich einer einmal generell geschaffenen oder persönlich erreichten Besoldungsebene und/oder -struktur.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

13

Die Klage ist - auch in ihrer geänderten Fassung - zulässig, aber nicht begründet.

14

1. Die ursprüngliche Klage auf Weiterzahlung der Sonderzuwendung im bisherigen Umfang war zulässig, aber nicht begründet.

15

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung des sog. Weihnachtsgeldes in der bis zum Jahre 2004 geregelten Höhe. Der Widerspruchsbescheid des Amtes vom 23. August 2005 ist mithin insoweit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

16

Eine Anspruchsgrundlage für die vom Kläger begehrte jährliche Sonderzahlung nach der bis zum Dezember 2004 in Niedersachsen geltenden Rechtslage ist nicht (mehr) gegeben. Seit dem Beginn des Jahres 2005 richtete sich die Höhe der Sonderzahlungen für 2005 und 2006 nach der gemäß Art. 5 Nr. 1 des Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetzes (NHhBgG) 2005 vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. 2004, S. 664) vorgenommenen Neuregelung des § 8 NBesG. Danach entfallen die noch 2004 gezahlten monatlichen Sonderzahlungsbeträge (4,17 %) vom 1. Januar 2005 an gänzlich. Es erhalten nur noch Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 8 BBesO (weiterhin) einen einmaligen jährlichen Sonderzahlungsbetrag in Höhe von 420,00 EUR; daneben stand - unabhängig von der Besoldungsgruppe - für die Jahre 2005 und 2006 jedem aktiven Beamten/Richter oder Versorgungsempfänger für jedes bis zum 31. Dezember 2005 bzw. 31 Dezember 2006 geborenen bzw. berücksichtigungsfähigen Kind eine Sonderzahlung in Höhe von 25,56 EUR jährlich zu.

17

Weder diese Neuregelung des § 8 NBesG noch das zugrunde liegende BBVAnpG 2003/2004, aus dessen Art. 13 Nr. 7 sich die bundesrechtliche Öffnungsklausel des § 67 BBesG ergibt, begegnen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Das BBVAnpG 2003/2004 ist formell und materiell verfassungsgemäß (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 6. September 2005 - 5 A 60/05 - juris; Meier, Die Sonderzahlungsgesetze in Bund und Ländern; ZBR 2005, 408, 410 ff, 412). Auch die in § 8 NBesG für 2005 und 2006 vorgesehene weitere Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes ist rechtlich nicht zu beanstanden.

18

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BVR 1039, 1045/75 - BVerfGE 44, 249, 263) und der Verwaltungsgerichte (BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1977 - VI C 24.75 -, Buchholz § 90 LBG Baden-Württemberg 237.0 Nr. 1; Beschluss vom 7. Dezember 1983 - 1 DB 30.83 -; VGH BW, Urteil vom 5. Mai 1980 - IV 3095/78 - DÖD 1981, 91; VG Berlin, Beschluss vom 16. Dezember 2003 - 7 A 386.03 - ZBR 2004, 180; VG Düsseldorf, Urteil vom 11. März 2005 - 26 K 3098/04 - juris; VG Magdeburg, Urteil vom 6.September 2005 - 5 A 60/05 -juris) gehört die Gewährung einer Sonderzuwendung nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.v. Art. 33 Abs. 5 GG. Regelungen, die nicht der Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG unterworfen sind, stehen zur freien Disposition des Normengebers im Rahmen der allgemeinen grundgesetzlichen Bindungen. Folglich sind deutlich geringere Anforderungen an die Rechtfertigung von Leistungsveränderungen oder -kürzungen zu stellen, als dies bei Besoldungsbestandteilen der Fall ist, die zur Kernalimentation gehören. Im Übrigen ist es dem Gesetzgeber selbst im letztgenannten Bereich nicht verwehrt, die Struktur der beamtenrechtlichen Besoldung und die Zahlungsmodalitäten innerhalb des verfassungsrechtlich garantierten Alimentationsprinzips für die Zukunft zu ändern; in diesem Rahmen ist er auch befugt, die Besoldung zu kürzen, solange sie nicht an der unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentation liegt. Denn es gibt keinen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des erlangten Besitzstandes im Bezug auf einmal erreichtes Einkommen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 1999 -2 BvR 544/97 - NVwZ 1999, 1328, 1329). Hiervon ausgehend rechtfertigt - selbst unter Berücksichtigung sonstiger Einschnitte - das gewichtige öffentliche Interesse, angesichts hoher Defizite in den öffentlichen Haushalten Haushaltsmittel (auch) bei der Beamtenbesoldung und -versorgung einzusparen und eine noch größere Belastung der nächsten Generationen zu verhindern, die vorgenommenen Kürzungen (so auch VG Berlin, Beschluss vom 16. Dezember 2003, a.a.O.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 11. März 2005 a.a.O., allerdings erst für 2004; VG Magdeburg, Urteil vom 6. September 2005 a.a.O.; Meier, a.a.O. 412).

19

Art. 5 Nr. 1 des Niedersächsische Haushaltsbegleitgesetzes (NHhBgG) 2005 vom 17. Dezember 2004 (Nds. GVBl. 2004, S. 664), durch den die Neuregelung des § 8 NBesG erfolgt ist, ist auch nicht unter Hinweis auf die Verletzung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation als unwirksam oder unanwendbar zu behandeln. Sinkt nämlich die Alimentation unter das verfassungsrechtlich gebotene Niveau ab, so führt dies nicht dazu, dass bestimmte Kürzungs- oder Streichungsregelungen außerhalb des Besoldungsgesetzes unwirksam oder unanwendbar sind. Stellen derartige Absenkungen im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Leistungen außerhalb des Besoldungsgesetzes, sondern eine entsprechende Korrektur des Besoldungsgesetzes geboten, welches das Alimentationsprinzip konkretisiert ( vgl.: BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 - 2 C 49.07 -, juris [m. w. N.] ). Dabei ist von Folgendem auszugehen: Die durch Art. 33 Abs. 5 GG geforderte Amtsangemessenheit der Regelalimentation beurteilt sich nach dem Nettoeinkommen der Beamten. Hierfür ist bei aktiven Beamten die Summe der Besoldungsleistungen, bestehend etwa aus Grundgehalt in der Endstufe, Familienzuschlag, allgemeiner Stellenzulage, jährlicher Sonderzuwendung, Urlaubsgeld und etwaigen Einmalzahlungen, zu ermitteln. Wenn auch einzelne Besoldungsleistungen wie etwa die jährliche Sonderzahlung hinsichtlich ihres Bestands und ihrer Höhe keinen verfassungsrechtlichen Schutz genießen, so kommt ihnen doch mittelbar verfassungsrechtliche Bedeutung als Berechnungsfaktoren für die Ermittlung des Nettoeinkommens zu. Streicht oder kürzt der Gesetzgeber eine Leistung, so stellt sich die Frage, ob das dadurch verringerte Nettoeinkommen noch ausreicht, um den amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten. Zwar verpflichtet Art. 33 Abs. 5 GG den Gesetzgeber, ein verfassungswidrig zu niedriges Alimentationsniveau anzuheben. Damit korrespondiert ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten. Allerdings folgen aus dem Alimentationsgrundsatz keine konkreten Handlungsaufträge für den Gesetzgeber. Verfassungsrechtlich ist nur das Ergebnis vorgegeben; die Wahl der Mittel bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Ihm ist bei der Gestaltung des Besoldungsrechts ein weiter Spielraum politischen Ermessens eröffnet, der grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten wird, die sich als evident sachwidrig erweisen. Der Gesetzgeber kann das Alimentationsniveau sowohl dadurch anheben, dass er die Dienstbezüge erhöht, als auch dadurch, dass er besoldungsrelevante Einschnitte rückgängig macht. Da sich das verfassungsrechtlich relevante Nettoeinkommen aus einer Gesamtschau der besoldungsrechtlichen Regelungen ergibt, kann ein verfassungswidrig zu niedriges Alimentationsniveau seine Ursache darin haben, dass unzureichende Anpassungen der Besoldungsbezüge sowie Kürzungen oder Streichungen besoldungsrelevanter Leistungen kumulativ zusammenwirken. In diesem Fall kann aber - wie bereits ausgeführt - die Verletzung der Alimentationspflicht des Gesetzgebers nicht die Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit einer bestimmten Regelung nach sich ziehen, die eine Leistung kürzt oder streicht, die - wie Beihilfen oder die jährliche Sonderzuwendung bzw. Sonderzahlung - für sich genommen verfassungsrechtlich nicht gewährleistet ist (siehe: BVerwG, Urteil vom 20. März 2008, a. a. O. [m. w. N.] ).

20

Vertrauensschutzgesichtspunkte sprechen ebenfalls nicht gegen die Verfassungsmäßigkeit der Kürzung der Sonderzahlung für 2005 und 2006 im niedersächsischen Besoldungsrecht. Die maßgeblichen Vorschriften greifen nicht nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände nachteilig ändernd ein. Vielmehr knüpfen sie allenfalls an vor dem In-Kraft-Treten der o.g. Änderungsvorschriften verwirklichte Gegebenheiten an und stellen sich als sog. unechte Rückwirkung bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung dar, die vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich für zulässig erachtet wird (vgl. VG Berlin, a.a.O.; VG Düsseldorf, a.a.O.; VG Magdeburg a.a.O.). Folglich kann der Gesetzgeber aus sachlichen Gründen und ohne Verstoß gegen rechtstaatliche Vertrauensschutzgebote Änderungen an der bisherigen Rechtslage vornehmen (vgl. zu diesem Maßstab: BVerwG, Urteil vom 26. Februar 2003 - 9 CN 2.02 - NVwZ-RR 2003, 522). Hiervon ausgehend ist ein eventuelles Vertrauen des Klägers in die nicht weiter gekürzte Zahlung einer Sonderzahlung für das Jahr 2005 und das Jahr 2006 nicht so schutzwürdig, dass es die o. g. Interessen der Allgemeinheit überwiegen würde. Denn er musste angesichts der bereits für 2003 und 2004 erfolgten Kürzungen und der allgemeinen Diskussion hierüber mit weiteren Kürzungen rechnen.

21

2. Die nunmehr verfolgte Feststellungsklage des Klägers ist zulässig, aber ebenfalls nicht begründet.

22

a) Die gegen das Land Niedersachsen gerichtete Feststellungsklage ist im Wege der Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig.

23

Bei dem Übergang von der Leistungsklage auf mehr Weihnachtsgeld zur Klage auf Feststellung der Unteralimentation handelt es sich um eine Klageänderung. Zwar schließt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Klagebegehren, das unmittelbar auf die Verurteilung zur Auszahlung einer höheren als der gesetzlich vorgesehenen Besoldung gerichtet ist, ein Feststellungsbegehren des Inhalts ein, dass die gezahlte Besoldung den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht entspricht (vgl. BVerwG, Urt. v. 28. 4. 2005 - 2 C 1.04 -, BVerwGE 123, 308 [312], und Urt. v. 20. 6. 1996 - 2 C 7.95 -, NVwZ 1998, 76 [77]). Gemäß § 44 VwGO können mehrere Klagebegehren vom Kläger in einer Klage aber nur dann verfolgt werden, wenn sie u. a. sich gegen denselben Beklagten richten. Die Feststellungsklage ist indes gegen das Land zu richten, da es seit der sog. Föderalismusreform Sache der Landesgesetzgeber ist, eine verfassungswidrig zu niedrige Alimentation der Landesbeamten zu beseitigen. Danach liegt die Zuständigkeit für die Besoldung der Landesbeamten einschließlich des Rechts der Beihilfen und der jährlichen Sonderzuwendung in der Hand der Landesgesetzgeber. Nur sie sind imstande, ein verfassungskonformes Alimentationsniveau der Landesbeamten aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen. Im Falle eines verfassungswidrigen Alimentationsdefizits ist es Sache der Landesgesetzgeber, dieses durch ein Landesbesoldungsgesetz zu beheben (siehe zum Vorstehenden: BVerwG, Urteil vom 20. März 2008, a. a. O.). Dementsprechend ist das Feststellungsbegehren gegen das Land Niedersachsen zu richten. Da bisheriger Klagegegner nicht das Land Niedersachsen, sondern gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 8 Nds. AG VwGO das beklagte Landesamt ist, das gemäß § 8 Abs. 2 Nds. AG VwGO i. V. m. § 61 Nr. 3 VwGO überdies fähig ist, am Verfahren beteiligt zu sein, muss die Klage gegen das Land Niedersachsen geändert werden.

24

Diese Klageänderung des Klägers auf das Land Niedersachsen ist hier zulässig, da das bisher beklagte Landesamt in diese Änderung in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingewilligt hat (§ 91 Abs. 1 VwGO). Einer Anhörung des Landes Niedersachsen zu der Feststellungsklage und dem Streitstoff bedurfte es nicht, da das bisher beklagte Amt hinsichtlich des Feststellungsbegehrens zwar nicht passiv legitimiert ist, das Land Niedersachsen aber insoweit vertreten darf. Das Passivrubrum war entsprechend der Klageänderung ebenfalls zu ändern.

47

25

b) Die Feststellungsklage ist aber ebenfalls unbegründet.

26

aa) Zum einen hat der Kläger die von ihm im Klageverfahren erstmals gesondert, d. h. selbständig für sich geltend gemachte unzureichende Alimentation entgegen der ihm aus den Besonderheiten des Beamtenverhältnisses ergebenden Verpflichtung nicht zeitnah, also nicht in dem entsprechenden Haushaltsjahr 2005 geltend gemacht.

27

Aus den Besonderheiten des Beamtenverhältnisses ergeben sich Einschränkungen für die Geltendmachung der verfassungsrechtlichen Ansprüche der Beamten (so schon: BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/89 -, BVerfGE 81, 363 ). Das Beamtenverhältnis ist ein wechselseitig bindendes Treueverhältnis, aus dem nicht nur die Verpflichtung des Dienstherrn folgt, den Beamten amtsangemessen zu alimentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beamten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Diese Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme spricht gegen die Annahme, der Dienstherr sei generell gehalten, eine aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotene gesetzliche Erhöhung der Beamtenbezüge auf den gesamten in der Vergangenheit liegenden Zeitraum zu erstrecken, für den die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer entsprechenden Korrektur festgestellt worden ist. Die Alimentation des Beamten durch seinen Dienstherrn ist der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs. Der Beamte kann nicht erwarten, dass er aus Anlass einer verfassungsrechtlich gebotenen Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträglich in den Genuss der Befriedigung eines womöglich jahrelang zurückliegenden Bedarfes kommt, den er selbst gegenüber seinem Dienstherrn nicht zeitnah geltend gemacht hat. Die Alimentation des Beamten erfolgt aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln; der Haushaltsplan unterliegt - regelmäßig - der jährlichen parlamentarischen Bewilligung (so ausdrücklich: BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990, a. a. O. ).

28

Begehrt ein Beamter über das Gesetz hinausgehende, weitergehende Leistungen mit der Behauptung, die gesetzliche Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig, muss er dies also zeitnah geltend machen, damit der Dienstherr sich darauf einstellen kann. Dies gilt auch für ein entsprechendes Feststellungsbegehren (ebenso OVG Magdeburg, Beschl. v. 6.2.2009 - 1 L 104/08 -, juris). Es wäre mit dem gegenseitigen Treueverhältnis nicht vereinbar, die gesetzliche Besoldung über Jahre hinzunehmen und erst im Nachhinein eine Unteralimentation geltend zu machen, die aus den Haushaltsmitteln der betreffenden Jahre dann nicht mehr gedeckt werden könnte. Besoldungsansprüche, soweit zu ihrer Begründung eine generelle verfassungswidrige Unteralimentierung behauptet wird, sind daher von dem Beamten zeitnah, also während des jeweils laufenden Haushaltsjahres, gerichtlich geltend zu machen (siehe: BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2008 - Az.: 2 B 22.08 - und Urteile vom 13. November 2008 - Az. 2 C 16.06 und 2 C 21.07 -, jeweils veröffentlicht bei juris ).

29

Der Kläger hat sich im vorliegenden Fall zwar gegen die für 2005 angekündigte Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes bereits mit Schreiben vom 29. Juni 2005 mit der Begründung gewandt, dadurch werde das Prinzip der amtsangemessenen Alimentation verletzt. Darin kann die erforderliche Geltendmachung einer generellen verfassungswidrigen Unteralimentation aber noch nicht gesehen werden. Dies gilt auch noch für das mit Anwaltsschreiben vom 7. Dezember 2005 konkretisierte Klagebegehren und die dann ab 2006 folgenden Schriftsätze.

30

bb) Zum anderen vermag das Gericht eine verfassungswidrige Unteralimentierung des Klägers für das Jahr 2005 und 2006 nicht festzustellen.

31

Das Alimentationsprinzip gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und ist vom Gesetzgeber zu beachten. Es verpflichtet den Dienstherren, dem Beamten und seiner Familie lebenslang angemessenen Unterhalt zu leisten und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards angemessen zu alimentieren. Dabei hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnis für qualifizierte Kräfte und das Ansehen des Amtes in der Gesellschaft zu festigen, Ausbildungsstand, Beanspruchung und Verantwortung des Amtsinhabers zu berücksichtigen und dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte außer den Grundbedürfnissen ein Minimum an Lebenskomfort befriedigen und seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Familie erfüllen kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.3.2007 - 2 BvR 556/04 -). Damit trägt der Dienstherr nicht zuletzt der Aufgabe des Berufsbeamtentums Rechnung, im politischen Kräftespiel eine stabile gesetzestreue Verwaltung zu gewährleisten. Es gibt aber weder einen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf Erhaltung des erlangten Besitzstandes in Bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen, noch ist es dem Besoldungsgesetzgeber verwehrt, die Höhe der den Beamten zustehenden Bezüge aus sachlich vertretbaren Gründen regional zu differenzieren (vgl. BVerfG, B. v. 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 -.; BVerfG, B. v. 15.07.1999 - 2 BvR 544/97 -; BVerfG, B. v. 12.02.2003 - 2 BvL 3/00.; BVerfG, U. v. 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02.; BVerwG, U. v. 19.12.2002 - 2 C 34/01 -). Da Art. 33 Abs. 5 GG eine unverminderte Höhe der Bezüge nicht garantiert, darf der Gesetzgeber sie aus sachlichen Gründen auch kürzen. Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist andererseits aber keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand oder politischen Dringlichkeitsbewertungen bemessen lässt.

32

Ob die Dienstbezüge nach diesem Maßstab ausreichend sind, lässt sich nur anhand des Nettoeinkommens beurteilen, also des Einkommens, das dem Beamten zufließt und das er ausgeben kann, also insbesondere des Einkommens nach Abzug der Steuern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.3.1977 - 1039, 1045/75 -, BVerfGE 44, 249 und Beschl. v. 2. 10. 2007 - 2 BvR 1715/03 u.a., ZBR 2007, 416). Der Umfang der Beamtenbesoldung ist von verfassungswegen zwar nicht eindeutig quantifizierbar, aber auch nicht indifferent und stellt auch keine der Höhe nach beliebig variable Größe dar. Das Alimentationsprinzip liefert einen Maßstabsbegriff, der jeweils den Zeitverhältnissen gemäß zu konkretisieren ist. Der Besoldungsgesetzgeber hat sich daher unter anderem auch an den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren. Damit wird im Wesentlichen einerseits der Bezug der Besoldung zu der Einkommen- und Ausgabensituation der Gesamtbevölkerung hergestellt und andererseits an die Lage der Staatsfinanzen angeknüpft, d. h. an die sich in der Situation der öffentlichen Haushalte ausdrückende Leistungsfähigkeit des Dienstherren. Damit kommt dem Nettoeinkommensniveau der privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes und der Amtsangemessenheit der Besoldung zu. Bezugsrahmen für die betragsmäßige Konkretisierung des abstrakten Werts der vom Beamten erbrachten Leistung sind die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes. Die Alimentation des Beamten darf hinter der materiellen Ausstattung der sonstigen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes, die unter den selben Voraussetzungen Zugang zu öffentlichen Ämtern haben, nicht greifbar zurückbleiben; allerdings besteht keine Verpflichtung, die Ergebnisse von Tarifverhandlungen spiegelbildlich auf die Beamtenbesoldung zu übertragen (vgl. hierzu BVerfG, B. v. 12.02.2003 a.a.O.; BVerfG, U. v. 27.09.2005 a.a.O.; BVerwG, U. v. 19.12.2002 a.a.O.).

33

Bei der nach diesem Maßstab gebotenen Gesamtbetrachtung der im Bereich des Besoldungs-, Versorgungs- und Beihilferechts vorgenommenen Einschnitte einerseits und der verfassungsrechtlich geforderten Mindestalimentation andererseits (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.9.2007 - 2 BvR 1673/03 u.a., DVBl. 2007, 1435) lässt sich nach Ansicht des Gerichts noch nicht feststellen, dass die für die niedersächsische Beamtenschaft und insbesondere hier dem Kläger feststellbaren Einbußen bereits zu einer greifbaren Abkoppelung der Alimentation von der allgemeinen Einkommensentwicklung geführt hat.

34

Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat zwar in seinem den Beteiligten bekannten Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 9. September 2008 (7 A 357/05, Rechtsprechungsdatenbank des Nds. Oberverwaltungsgerichts) dargelegt, dass durch die seit dem Jahre 2003 erfolgten finanziellen Einschnitte bei der Beamtenbesoldung (fast völliger Wegfall des Urlaubs- und Weihnachtsgeldes, geringere Einkommenserhöhung) die Nettobesoldung eines mit dem Kläger wirtschaftlich vergleichbaren Beamten der Besoldungsgruppe A 9 BBesO in Niedersachsen im Jahre 2005 hinter dem Einkommen eines vergleichbaren Angestellten im öffentlichen Dienst als auch in der Privatwirtschaft zurückgeblieben ist. Wegen der Darlegung im Einzelnen wird auf die Ausführungen in dem Beschluss Bezug genommen. Von einer greifbaren Abkoppelung kann angesichts einer Abweichung von deutlich unter 10 %, nämlich etwa 8,11 %, jedoch noch nicht gesprochen werden. Denn bei der Bestimmung der "greifbaren Abkoppelung" kann nach Auffassung des Gerichts auf die im öffentlichen Recht bei "finanziellen Bewertungen" häufig angenommene "Geringfügigkeitsgrenze" von 10 % zurückgegriffen werden. Diese Grenze wird oft zugrunde gelegt, um einen nur geringfügigen Eingriff oder eine geringfügige Belastung zu kennzeichnen, die angesichts der Gesamtsituation vernachlässigt werden können (vgl. zum Beispiel die Abgrenzung hinsichtlich eines "geringen Teil" in § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO). An dieser Situation ändert sich nichts Entscheidendes, wenn zusätzlich die reduzierten Leistungen im Beihilferecht berücksichtigt werden. Die Abweichung bleibt auch dann deutlich unter 10 %.

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

36

Die Berufung ist nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung hat.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE090001585&psml=bsndprod.psml&max=true