Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2004-12-17, Aktenzeichen 10 LA 84/04

Gründe

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und des Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) nicht vorliegen oder nicht nach § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO in der erforderlichen Weise dargelegt worden sind.

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Die Berufung kann nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts bestehen dann, wenn gegen dessen Richtigkeit gewichtige Gründe sprechen (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 124 Rdnr. 7 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur). Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschl. v. 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458). Das trifft hier nicht zu.

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Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung tragend darauf gestützt, dass nach § 22 b Abs. 5 Satz 2 und 3 NGO das Bürgerbegehren binnen drei Monaten bei der Gemeinde einzureichen sei, wenn es sich gegen einen bekannt gemachten Beschluss des Rates richte. Das sei hier der Fall; denn das Bürgerbegehren richte sich gegen den am 18. Juli 2003 bekannt gemachten Beschluss des Rates vom 8. Juli 2003 über die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes IN 220 - Einkaufszentrum Schlosspark. Demgemäß hätte das Bürgerbegehren binnen drei Monaten nach dem Tag der Bekanntmachung des Ratsbeschlusses vom 18. Juli 2003 eingereicht werden müssen, was indes nicht geschehen sei, weil es erst am 19. Dezember 2003 bei der Gemeinde eingereicht worden sei. Zudem sei das Bürgerbegehren auch nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO unzulässig, weil es die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen zum Gegenstand habe.

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Diese, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts jeweils selbständig tragenden Gründe hat die Klägerin nicht ausreichend mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt.

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Die Klägerin legt dar, dass die Auffassung des Gerichts zur Einreichungsfrist offensichtlich unrichtig sei. Träfe die Rechtsauffassung des Gerichts zu, dass sich das Bürgerbegehren gegen die Aufstellung eines Bebauungsplans richte, dann wäre das Bürgerbegehren von vornherein unzulässig. Dies ergebe sich aus § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO, wonach ein Bürgerbegehren über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen und sonstigen Satzungen nach dem Baugesetzbuch und den Maßnahmengesetzen zum Baugesetzbuch unzulässig sei. Nur ein zulässiges Bürgerbegehren könne durch Ablauf der Drei-Monats-Frist unzulässig werden, denn die nach § 22 b Abs. 5 NGO bestimmten Fristen seien Ausschlussfristen. Durch § 22 b Abs. 3 Satz 2 NGO habe der Gesetzgeber festgelegt, dass bestimmte Angelegenheiten nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten. Ein gleichwohl auf eine solche Angelegenheit gerichtetes Begehren setze aber überhaupt keine Fristen in Lauf, weil es auf einen von vornherein unzulässigen Gegenstand gerichtet sei. In der Sache sei deshalb die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf den Gesichtspunkt des Fristversäumnisses nicht gestützt. Vielmehr komme es nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts allein darauf an, ob das Bürgerbegehren sich auf einen Gegenstand beziehe, über den ein Bürgerbegehren nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 NGO unzulässig sei. Das sei hier nicht der Fall, weil sich das in Rede stehende Bürgerbegehren seinem Wortlaut nach nicht gegen Beschlüsse in einem Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplanes richte. Als es angezeigt worden sei, habe es einen Beschluss des Rates zur Aufstellung eines Bebauungsplanes noch gar nicht gegeben. Das Bürgerbegehren sei vielmehr allein darauf gerichtet, den Schlosspark als Parkanlage zu erhalten. Es handele sich hierbei um ein gemeindliches Bauwerk, dessen Erhalt zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könne. Adressatin des Bürgerbegehrens sei die Stadt {Braunschweig} nur als Eigentümerin des Schlossparks, nicht jedoch als Trägerin der Planungshoheit. Das Bürgerbegehren richte sich nur dagegen, wie die Stadt {Braunschweig} mit dem in ihrem Eigentum stehenden Schlossparkgelände verfahren wolle. Ausgeschlossen seien dagegen lediglich Bürgerbegehren, die sich gegen Beschlüsse bei der Aufstellung von Bauleitplänen richteten.

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Damit hat die Klägerin Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts nicht hinreichend dargelegt.

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Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, das nach § 22 b Abs. 1 NGO in Angelegenheiten der Gemeinde grundsätzlich zulässig ist und als direktdemokratisches Element den (auch) für die Gemeinden geltenden Grundsatz der repräsentativen Demokratie durchbricht (vgl. Wefelmeier, KVR-NGO, § 22 b Rdnr. 2), richtet sich im Einzelnen nach § 22 b Abs. 2 bis 5 NGO. Diese Regelungen dienen vor allem der Beschränkung der direktdemokratischen Partizipationsmöglichkeiten der Bürger, um das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden in seinem Wesensgehalt und Kernbereich unangetastet zu lassen und die Funktionsfähigkeit der verfassungsmäßigen Organe der Gemeinde zu erhalten (vgl. Wefelmeier, KVR-NGO, § 22 b Rdnr. 2). Dieser Zweck der Regelungen macht hinreichend deutlich, dass die in § 22 b Abs. 2 bis 5 NGO enthaltenen Beschränkungen kumulativ zu beachten sind und insgesamt die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bestimmen. Ist nur eine der Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt, so ist das Bürgerbegehren unzulässig. Dies wird bereits durch die Bestimmung des § 22 b Abs. 6 Satz 1 NGO deutlich, wonach die Voraussetzungen der Absätze 2 bis 5 bei Eingang des Bürgerbegehrens erfüllt sein müssen. Danach kommt es also darauf an, ob zu einem bestimmten Zeitpunkt, nämlich dem Eingang des Bürgerbegehrens, sämtliche in den Absätzen 2 bis 5 des § 22 b NGO enthaltenen Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen. Mit anderen Worten darf ein Bürgerbegehren u.a. nicht auf einen Gegenstand nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 NGO gerichtet sein und - unabhängig von der Frage, ob das Bürgerbegehren einen solchen Gegen-stand betrifft - muss es die Einreichungsfristen nach § 22 b Abs. 5 Satz 2 oder 3 NGO einhalten, wenn es sich gegen einen Beschluss des Rates richtet, ohne dass es auf den näheren Gegenstand des Beschlusses ankommt.

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Danach muss der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung erfolglos bleiben. Ihr Vorbringen rechtfertigt nicht die Zulassung der Berufung.

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Nach der die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens u. a. regelnden Bestimmung des § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO kommt es entgegen der Auffassung der Klägerin nicht darauf an, ob sich ein Bürgerbegehren (ausdrücklich) gegen einen Beschluss des Rates über die Aufstellung eines Bebauungsplanes richtet. Entscheidend ist allein, ob das Bürgerbegehren den Gegenstand „Aufstellung eines Bebauungsplans“ betrifft. Dies wird bereits deutlich durch die Formulierung „Unzulässig ist ein Bürgerbegehren über die Aufstellung ....von Bauleitplänen“. Das Bürgerbegehren muss deshalb einen ihm möglicherweise entgegenstehenden Beschluss des Rates - hier den Beschluss des Rates zur Aufstellung des Bebauungsplanes „IN 220 - Einkaufszentrum Schlosspark“ - nicht benennen (vgl. Wefelmeier, KVR-NGO, § 22 b Rdnr. 24 mit weiteren Nachweisen). Das von der Klägerin initiierte Bürgerbegehren betrifft jedoch entgegen ihrer Ansicht einen Gegenstand, über den ein Bürgerbegehren nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO nicht zulässig ist. Denn mit der Forderung des Bürgerbegehrens „Der überwiegende Teil des Schlossgartens (Schlosspark) soll dauerhaft im gegenwärtigen Bestand als Parkanlage und Erholungsfläche für die Bürgerinnen und Bürger der Stadt {Braunschweig} erhalten bleiben“ steht es dem mit der Aufstellung des beabsichtigten Bebauungsplans „Einkaufszentrum Schlosspark - IN 220“ verfolgten Planungsziel, nämlich die planungsrechtlichen Voraussetzungen zur Errichtung eines Einkaufs- und Dienstleistungszentrums im Stadtgebiet auf der Fläche des heutigen Schlossparks zu schaffen (Drucksache 8933/04 vom 22. Juni 2004, Bl. 185 ff GA), unvereinbar gegenüber und unterfällt damit dem durch § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO bestimmten Ausschlussgrund mit der Folge der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.

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Die dagegen gerichtete Auffassung der Klägerin, nicht die Stadt {Braunschweig} in ihrer Funktion als Planungsträgerin sei Adressatin des Bürgerbegehrens, sondern die Stadt {Braunschweig} als Eigentümerin des Schlossparks, greift nicht durch. Zwar führt die Klägerin dazu näher aus, dass das Bürgerbegehren sich nur gegen die Verwirklichung des im Aufstellungsverfahren befindlichen Bebauungsplan richte, nicht aber gegen den Planaufstellungsbeschluss des Rates. Denn die Verwirklichung eines geplanten Vorhabens sei - so legt die Klägerin weiter dar - von vielen Voraussetzungen abhängig. So löse die Aufstellung von Bauleitplänen keine Bauverpflichtung aus. Daran ändere auch nichts, dass der hier in Rede stehende Bebauungsplan „Einkaufszentrum Schlosspark“ vorhabenbezogen sei. Dieser könne bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens nur unter Beachtung der Sperrfristen eines Bürgerentscheids umgesetzt werden. Fehl gehe auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf § 1 Abs. 3 BauGB. Denn ein Bürgerentscheid stelle - wie ausgeführt - nur eine zeitliche Sperre für die Verwirklichung des Vorhabens dar und sei - ebenso wie ein Bebauungsplan - grundsätzlich unabhängig von den Eigentumsverhältnissen der von der Planung betroffenen Flächen.

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Diese, von der Klägerin dargelegte Unterscheidung zwischen der Aufstellung eines Bebauungsplans, über die nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO ein Bürgerbegehren unzulässig ist, und der Verwirklichung eines Bebauungsplanes verkennt den Sinn und Zweck des § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO. Einerseits ist Grund für den gesetzlichen Ausschlusstatbestand, dass u.a. in den Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen eine Bürgerbeteiligung in formalisierter Form vorgesehen ist, die nach Auffassung des Gesetzgebers einer Erweiterung durch andere Partizipationsformen nicht zugänglich sein soll (vgl. Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts, Landtags-Drucksache 13/2400, S. 6). Andererseits verfolgt der o.g. Ausschlusstatbestand das Ziel, zu verhindern, dass es infolge des Nebeneinanders von Planaufstellungsverfahren und Bürgerbegehren/Bürgerentscheid und der damit verbundenen Gefahr einander widersprechender Ergebnisse zu einer nicht vertretbaren Verzögerung des geplanten Vorhabens kommt (vgl. Wefelmeier, KVR-NGO, § 22 b Rdnr. 23 und 24 unter Hinweis auf VG Minden, Urt. vom 4. Oktober 1996 - 10 K 451/96 -, NVwZ-RR 1998, 259, 260 und Ritgen, NVwZ 2000, 129, 133). Dieses, mit dem Ausschlusstatbestand des § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO (auch) verfolgte Ziel übersieht die Klägerin, wenn sie meint, das Bürgerbegehren dürfe sich zwar nicht gegen einen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplanes, wohl aber in zulässiger Weise gegen die Verwirklichung oder Umsetzung eines Bebauungsplanes richten. Auch wenn sich daher das Bürgerbegehren der Klägerin nur gegen die Ausübung der der Stadt {Braunschweig} zustehenden eigentumsrechtlichen Befugnisse und gegen die möglicherweise damit verbundene Verwirklichung des geplanten Bebauungsplanes richten sollte, ist das Bürgerbegehren nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO unzulässig.

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Soweit die Klägerin im Weiteren darlegt, dass die vom Verwaltungsgericht zur Stützung seiner Entscheidung herangezogene Entscheidung des VG Köln (Urt. vom 3. September 1999 - 4 K 2849/97 -, NWVBl. 2000, 269) den hier zu beurteilenden Fall nicht treffe, weil in dem vom Verwaltungsgericht Köln entschiedenen Verfahren das Bürgerbegehren auf einen anderen Inhalt der Bauleitplanung gerichtet gewesen sei, während es hier darum gehe, den Schlosspark in seinem vorhandenen Bestand zu erhalten, bleibt sie ebenso ohne Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat auf die genannte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln nur insoweit Bezug genommen, als das Verwaltungsgericht Köln darauf abstellt, ob das mit der Bauleitplanung verfolgte Ziel mit einem Bürgerbegehren verhindert werden soll, indem es die Korrektur des Zieles oder eine wesentlich andere Lösung als der betreffende Bebauungsplan anstrebe. Allein maßgeblich ist also nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln, ob ein Bürgerbegehren auf die Verhinderung eines Zieles der Bauleitplanung gerichtet ist, unabhängig davon, ob dem Planungsziel der Gemeinde ein davon abweichendes anderes Planungsziel entgegengesetzt wird oder ob sich das Bürgerbegehren gegen jegliche Planung wendet, um den vorhandenen Zustand zu erhalten. Dies verkennt die Klägerin in ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.

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Unter diesen Voraussetzungen begegnet die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernstlichen Zweifeln auch nicht deswegen, weil das Verwaltungsgericht nicht der von der Klägerin unter Beweis gestellten Frage (Bl. 150 der GA) nachgegangen ist, ob eine Übereignung des Schloßpark-Grundstücks noch vermieden und somit die Verwirklichung des im Aufstellungsverfahren befindlichen Bebauungsplanes noch verhindert werden könnte. Auf diese Frage kommt es - wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat - nicht an, weil - wie dargelegt - das Bürgerbegehren der Klägerin bereits deswegen unzulässig ist, weil es Ziel des § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 NGO ist, Verzögerungen in der Umsetzung des geplanten Vorhabens zu vermeiden.

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Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts kann auch nicht wegen der von der Klägerin geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen werden (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die nach § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotene Darlegung des Zulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung erfordert die Formulierung einer bestimmten höchst- oder obergerichtlich noch ungeklärten und für die Berufungsentscheidung erheblichen Rechts- oder Tatsachenfrage und setzt außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zur Wahrung der Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung bestehen soll (vgl. für das insoweit inhaltsgleiche Revisionsrecht: BVerwG, Beschl. vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 Nr. 26). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Die Klägerin hat in ihrer Begründung eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, die bisher höchst- oder obergerichtlich nicht geklärt ist, nicht formuliert.

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Dies gilt auch für das Vorbringen der Klägerin, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von dem Beschluss des OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 27. Juli 1996

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- 1 M 43/46 -, NVwZ 1997, 306 abweiche. Eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung hat die Klägerin auch in Bezug auf die genannte Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern und die von der Klägerin behauptete Abweichung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht dargelegt.

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Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin anzunehmen wäre, dass sie eine den oben genannten Anforderungen entsprechende Frage von grundsätzlicher Bedeutung formuliert oder geltend gemacht hätte, es liege ein Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO vor, rechtfertigte dies nicht die Zulassung der Berufung. Denn die von der Klägerin behauptete Abweichung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts von der Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern liegt nicht vor. Der Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern lag - und dies übersieht die Klägerin - ein Bürgerbegehren zugrunde, das sich gegen einen Beschluss der Bürgerschaft einer Hansestadt richtete, der zum Inhalt hatte, dass die Hansestadt die Errichtung einer Tiefgarage „fördere“. Nach Auffassung des OVG Mecklenburg-Vorpommern umfasste dieser Beschluss die grundsätzliche Willensäußerung der Gemeindevertretung, das genannte Projekt zu befürworten, und in Aussicht zu stellen, dass die Gemeinde im Rahmen des rechtlich Möglichen das Projekt zu realisieren beabsichtige. Damit im Zusammenhang könnten zwar - so das OVG Mecklenburg-Vorpommern weiter - Entscheidungen stehen, die für sich genommen nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten. Selbst wenn unter diese Entscheidungen Beschlüsse zur Aufstellung eines Bebauungsplanes fallen sollten, stünde dies der Zulässigkeit des betreffenden Bürgerbegehrens aber nicht entgegen, weil das Bürgerbegehren die Absicht des allgemeinen Förderns des Projektes zum Gegenstand habe, worunter zum Beispiel projektbegleitende infrastrukturelle oder wirtschaftspolitische Belange zu fassen seien (S. 308 li Sp). Diese Gegenstände könnten sehr wohl Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein, da sie nicht unmittelbar von einem gesetzlichen Ausschlusstatbestand erfasst seien. So liegt der hier zu entscheidende Fall aber nicht. Denn der vom Rat der Stadt {Braunschweig} gefasste Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans „Einkaufszentrum Schlosspark - IN 220“ ist deutlich enger gefasst und enthält nicht allein allgemeine Absichtserklärungen zur Förderung eines Projekts. Vielmehr verfolgt der Beschluss des Rates vom 8. Juli 2003 ein konkretes städtebauliches Ziel, das allgemeine Absichtserklärungen, die über die Ausschlusstatbestände nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 NGO hinausgehen und Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten, nicht enthält.

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Schließlich kann die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts auch nicht deswegen zugelassen werden, weil ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Im Falle des hier von der Klägerin geltend gemachten Verstoßes gegen die Behandlung des von ihr gestellten Beweisantrages läge ein Verfahrensfehler des Verwaltungsgerichts nur dann vor, wenn von dem vom Verwaltungsgericht eingenommenen materiell-rechtlichen Standpunkt aus sich die Ablehnung des Beweisantrages als fehlerhaft erweisen würde (vgl. BVerwG, Beschl. vom 23. Januar 1996 - 11 B 150/95 -, NVwZ-RR 1996, 369; Happ in: Eyermann, VwGO, 11. Auflage 2000, § 124 Rdnr. 87; Seibert in: Sodan/Ziekow, VwGO, Loseblatt-Sammlung Stand Januar 2003, § 124 Rdnr. 242 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung). Dies ist nicht der Fall. Denn nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts war das Bürgerbegehren der Klägerin bereits wegen Fristablaufs nach § 22 b Abs. 5 Satz 3 NGO und infolge der Erfüllung eines Ausschlusstatbestandes nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 VwGO unzulässig, so dass es auf die von der Klägerin unter Beweis gestellte Frage, ob die Stadt {Braunschweig} die Übereignung des Schlosspark-Grundstücks noch vermeiden könne, nicht mehr ankam.

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