Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-11-16, Aktenzeichen 2 E 1031/12
ECLI:DE:OVGNRW:2012:1116.2E1031.12.00

Tenor

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren wird abgelehnt.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Vollstreckungsschuldner tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens jeweils zur Hälfte.

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G r ü n d e :

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1. Der Antrag der Vollstreckungsschuldner auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren hat keinen Erfolg, weil die Beschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg im Sinne von § 166 VwGO in Verbindung mit § 114 Satz 1 ZPO bietet.

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Der für die Bewilligung von Prozesskostenhilfe erforderliche Grad der Erfolgsaussicht darf allerdings nicht in einer Weise überspannt werden, dass der Zweck der Prozesskostenhilfe deutlich verfehlt wird, Unbemittelten und Bemittelten weitgehend gleichen Zugang zu Gericht zu ermöglichen. Prozesskostenhilfe ist daher immer schon dann zu bewilligen, wenn die Risikoabschätzung zur Erfolgsaussicht einer ausreichend bemittelten Person in einer vergleichbaren Situation zugunsten der Rechtsverfolgung ausfallen würde. Dazu reicht es aus, dass ein Obsiegen ebenso wahrscheinlich ist wie ein Unterliegen. Verweigert werden darf Prozesskostenhilfe aber dann, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin ausgeschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte oder bloß theoretische ist.

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Vgl. dazu etwa BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2003 - 1 BvR 1152/02 -, NJW 2003, 3190 = juris Rn. 10, und vom 7. April 2000 - 1 BvR 81/00 -, NJW 2000, 1936 = juris Rn. 16; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 166 Rn. 64, jeweils m. w. N.

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Gemessen an diesen Maßstäben ist der Prozesskostenhilfeantrag abzulehnen, weil die Beschwerde - wie unter 2. auszuführen sein wird - den vorgenannten Grad an Erfolgswahrscheinlichkeit nicht erreicht.

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2. Die zulässige Beschwerde ist ersichtlich unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht gegen die Vollstreckungsschuldner jeweils eine Ersatzzwangshaft von zwei Tagen angeordnet und Haftbefehl erlassen.

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Das Verwaltungsgericht kann auf Antrag der Vollzugsbehörde gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW die Ersatzzwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und wenn bei Androhung des Zwangsgelds oder nachträglich hierauf hingewiesen worden ist. Die Ersatzzwangshaft beträgt mindestens einen Tag, höchstens zwei Wochen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW).

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Voraussetzung der Haftanordnung als einem unselbständigen Zwangsmittel ist, dass die Zwangsgeldfestsetzung unanfechtbar oder sofort vollziehbar und nicht nichtig ist. Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung und der Festsetzung des Zwangsgelds kommt es bei der Beurteilung der Vollstreckungsmaßnahme nicht an. Dies ist ein tragender, in § 55 Abs. 1 VwVG NRW niedergelegter Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts.

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Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012 - 13 E 64/12 -, juris Rn. 2 ff.

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Davon ausgehend liegen die Voraussetzungen der Anordnung der Ersatzzwangshaft gegen die Vollstreckungsschuldner auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens vor.

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Die der Anordnung der Ersatzzwangshaft vorausgegangenen Verwaltungsakte - die Nutzungsuntersagung mit Androhung von Zwangsgeld vom 30. Mai 2011 und die Festsetzung des Zwangsgelds und Androhung eines weiteren Zwangsgelds vom

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12. Januar 2012, die den Vollstreckungsschuldnern jeweils durch Zustellungsurkunde zugestellt wurden - sind beide bestandskräftig. Dass diese Verwaltungsakte nach § 44 VwVfG NRW nichtig sein könnten, trägt weder die Beschwerde vor noch ist dies sonst ersichtlich. Auf die Möglichkeit einer Ersatzzwangshaft wies der Vollstreckungsgläubiger in der Bauordnungsverfügung vom 30. Mai 2011 und in der Zwangsgeldfestsetzung vom 12. Januar 2012 hin. Das Zwangsgeld ist im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW offenkundig uneinbringlich, weil die Vollstreckungsschuldner Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts nach dem SGB II beziehen.

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Vgl. zum Begriff und zu den Maßstäben der Uneinbringlichkeit: OVG NRW, Beschlüsse vom 20. April 2012 - 13 E 64/12 -, juris Rn. 29, vom 31. März 2004 - 18 E 1162/03 -, NWVBl. 2004, 389 = juris Rn. 7, und vom 20. April 1999 - 5 E 251/99 -, NVwZ-RR 1999, 802 = juris Rn. 8.

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Die Anordnung von Ersatzzwangshaft, über die das Verwaltungsgericht nach seinem pflichtgemäßen freien richterlichen Ermessen in Ansehung aller Umstände des konkreten Falls entscheidet, steht mit dem verfassungsrechtlichen und durch § 58 VwVG NRW ausdrücklich einfachgesetzlich auf das Verwaltungsvollstreckungsrecht erstreckten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang. Sie verfolgt ein legitimes Ziel - die Durchsetzung der bestandskräftigen Nutzungsuntersagung vom 30. Mai 2011 zur Herstellung baurechtmäßiger Zustände - und ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet, erforderlich und angemessen.

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Die Ersatzzwangshaft ist nicht deswegen ungeeignet, weil die Vollstreckungsschuldner nach dem Vortrag der Beschwerde ohnehin nicht ausziehen würden, weil sie sich als Opfer von Behördenwillkür betrachteten und ihnen bekannt sei, dass die Gemeinde L. ein Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans einleiten und nochmalige Verhandlungen mit dem Vollstreckungsgläubiger über eine neue Stichtagsregelung aufnehmen wolle.

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Die Ersatzzwangshaft hat die Funktion eines Beugemittels. Mit ihm soll auf den Willen des Vollstreckungsschuldners derart eingewirkt werden, dass er die zu vollstreckende Verpflichtung erfüllt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. April 2009

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- 20 E 210/09 -, juris Rn. 4.

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Daran anschließend ist die Geeignetheit der Ersatzzwangshaft nicht schon dann zu verneinen, wenn der betroffene Bürger uneinsichtig ist. Es liegt an dem Vollstreckungsschuldner, sich rechtstreu zu verhalten und das zu tun bzw. zu unterlassen, wozu er rechtlich verpflichtet ist. Überdies besteht auch bei bislang uneinsichtigen Vollstreckungsschuldnern regelmäßig die Aussicht, dass sie sich von der Ersatzzwangshaft beeindrucken lassen und ihrer öffentlich-rechtlichen Pflicht hernach nachkommen.

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Vgl. VG Aachen, Beschluss vom 14. August 2006

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- 6 M 8/06 -, juris Rn. 27; Sadler, VwVG, 8. Auflage 2011, § 16 Rn. 5.

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Dies gilt auch für die Vollstreckungsschuldner. Trotz ihrer bekundeten Weigerungshaltung, die zu vollstreckende Bauordnungsverfügung vom 30. Mai 2011 zu erfüllen, kann auch in ihrem Fall damit gerechnet werden, dass die Ersatzzwangshaft als Beugemittel ihnen gegenüber wirkt. Die Ersatzzwangshaft ist ein schwerwiegender Eingriff in die persönliche Bewegungsfreiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1, Abs. 2 GG) und Lebensführung des Vollstreckungsschuldners, der eine andere Qualität besitzt als die Zwangsmittel des § 57 Abs. 1 VwVG NRW. Es liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor, die mit hinreichender Sicherheit von vornherein darauf schließen lassen, dass gerade die Vollstreckungsschuldner sich von diesem Eingriff in ihre Lebenssphäre unter keinen Umständen werden beeindrucken lassen. Die bloße Ankündigung, der bestandskräftigen Ordnungspflicht weiterhin nicht Folge leisten zu wollen, reicht dafür nicht. Andernfalls hätte es der Vollstreckungsschuldner in der Hand, ordnungsbehördliches Handeln der Rechtsordnung zuwider durch eigenmächtige Hartnäckigkeit ins Leere laufen zu lassen. Er würde sich dadurch einen ungerechtfertigten Vorteil gegenüber demjenigen Ordnungspflichtigen verschaffen, der seine Ordnungspflicht freiwillig - gegebenenfalls nach erfolglosem Rechtsmittelverfahren - erfüllt.

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Die Ersatzzwangshaft ist auch erforderlich und angemessen.

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Wegen der Schwere des mit ihr verbundenen Grundrechtseingriffs ist die Ersatzzwangshaft das letzte - subsidiäre - Mittel des Staats, um seine Anordnungen gegenüber uneinsichtigen Bürgern durchzusetzen. Sie kommt nur ausnahmsweise bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen in Betracht und darf nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen. Bei der erforderlichen Abwägung aller Umstände des konkreten Einzelfalls ist die Bedeutung des mit der Ordnungsverfügung erstrebten Erfolgs dem besonderen Gewicht gegenüberzustellen, das der beantragten Freiheitsentziehung zukommt. Darüber hinaus sind die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen wie Krankheit oder Haftunfähigkeit zu beachten.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. April 2012

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- 13 E 64/12 -, juris Rn. 53 und 56, vom 30. Januar 2006 - 5 E 1392/05 -, NJW 2006, 2569 = juris Rn. 2, und vom 20. April 1999 - 5 E 251/99 -, NVwZ-RR 1999, 802 = juris Rn. 11 ff.

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Nach diesen Grundsätzen ist die Anordnung von Ersatzzwangshaft im konkreten Einzelfall sowohl erforderlich als auch angemessen.

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Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass ein milderes, die Vollstreckungsschuldner weniger belastendes, aber gleich geeignetes Mittel nicht zur Verfügung steht.

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Insbesondere stellt die Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Zwangsräumung gemäß §§ 62, 62 a VwVG NRW kein milderes Mittel dar, das der Vollstreckungsgläubiger hier zwingend vorrangig hätte anwenden müssen.

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Vgl. zum Verhältnis von unmittelbarem Zwang und Ersatzzwangshaft: Sadler, VwVG, 8. Auflage 2011,

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§ 16 Rn. 20 f.; Engelhardt/App, VwVG, 9. Auflage 2011, § 16 Rn. 4; Erlenkämper/Rhein, VwVG NRW, 4. Auflage 2011, § 61 Rn. 12.

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Eine Zwangsräumung würde - da die Vollstreckungsschuldner sich zwischenzeitlich keinen anderen Wohnraum beschafft haben - unmittelbar zu deren Obdachlosigkeit und damit zu einem gegen Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG verstoßenden ordnungswidrigen Zustand führen. Ein derartiger Zustand darf indes nicht das Resultat der Verwaltungsvollstreckung sein.

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Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 1996 - 11 B 2310/96 -, BRS 58 Nr. 223 = juris Rn. 10 (zur Vollstreckung einer Beseitigungsverfügung).

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Zwar hätten die Vollstreckungsschuldner im Fall eingetretener Obdachlosigkeit einen Anspruch gegen die örtliche Ordnungsbehörde - hier die Gemeinde L. (vgl. §§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 Satz 1 OBG NRW) - auf Unterbringung in eine Unterkunft. Allerdings korrespondiert diesem Anspruch keine Verpflichtung, dem Obdachlosen eine Unterkunft zur Verfügung zu stellen, die den Anforderungen an eine wohnungsmäßige Versorgung entspricht. Es reicht aus, eine Unterkunft bereitzuhalten, die vorübergehend Schutz vor den Unbilden des Wetters bietet und Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse lässt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. März 1992

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- 9 B 3839/91 -, NVwZ 1993, 202 = juris Rn. 7.

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Aus diesem Grund hätte eine Zwangsräumung, die der Vollstreckungsgläubiger ausweislich eines Aktenvermerks vom 29. März 2012 erwog, dann aber mit Blick auf die Regelungsreichweite der Nutzungsuntersagung nicht weiterverfolgte, für die Vollstreckungsschuldner eine einschneidendere Wirkung als eine zweitägige Ersatzzwangshaft, die sie dazu bewegen würde, sich um für sie adäquaten Ersatzwohnraum zu kümmern. Bei einer Unterbringung zur Beseitigung einer Obdachlosigkeit könnte die Gemeinde L. weder der von den Vollstreckungsschuldnern geltend gemachten Schwerbehinderung noch dem Umstand Rechnung tragen, dass sie Halter eines Hundes sind. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2011 teilte die Gemeinde L. mit, dass sie selbst keinen Wohnraum bereitstellen könne und daher nur die Unterbringung in einer Obdachlosenunterkunft verbleibe. Diese habe aber keine vollausgestatteten Wohnungen - Sanitäreinrichtungen und Küche lägen im Erdgeschoss - und erlaube auch keine Tierhaltung.

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Mit Blick auf die Zielrichtung der Vollstreckung der Nutzungsuntersagung vom

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30. Mai 2011 käme eine Einweisung der Vollstreckungsschuldner in das von ihnen gegenwärtig bewohnte Haus X. –w -I. -Weg 5 zur Beseitigung einer durch die Zwangsräumung verursachten Obdachlosigkeit nicht in Frage. Diese Konsequenz wäre für die Vollstreckungsschuldner milder, würde die Erreichung des legitimen Vollstreckungsziels - Unterbindung der illegalen dauerhaften Wohnnutzung - jedoch konterkarieren und den Baurechtsverstoß vertiefen.

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Die Anordnung von Ersatzzwangshaft ist schließlich nach Abwägung aller Umstände des Einzelfalls angemessen.

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Das Verwaltungsgericht hat, worauf zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, zutreffend ausgeführt, dass und warum eine Ersatzzwangshaft vorliegend nicht außer Verhältnis zur Durchsetzung der Bauordnungsverfügung vom

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30. Mai 2011 steht. Insbesondere unterliegt keinem Zweifel, dass die Vollstreckungsschuldner im Kreis M. oder andernorts für sie passenden Wohnraum finden könnten. Mit Schreiben vom 2. August 2012 hat das Jobcenter M. auch die Notwendigkeit eines Umzugs dem Grunde nach anerkannt und zusätzlich eine allgemeine Zusicherung für die Übernahme der Kosten der Erstausstattung der neu zu beziehenden Wohnung gegeben. Die Kostenübernahme werde - so das Jobcenter - nach der Prüfung der Angemessenheit eines von den Vollstreckungsschuldnern noch vorzulegenden konkreten Wohnungsangebots erfolgen.

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Das Beschwerdevorbringen führt nicht auf eine andere Bewertung der Verhältnismäßigkeit.

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Die Beschwerde legt nicht dar und es ist auch sonst nicht zu ersehen, dass es in absehbarer Zeit zu einer bauplanungsrechtlichen Legalisierung des mit der Verfügung vom 30. Mai 2011 untersagten Dauerwohnens kommen wird.

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Aus dem von der Beschwerde überreichten Beschluss des Rats der Gemeinde L. vom 24. Mai 2012 ergibt sich lediglich, dass der Rat den Beschlussvorschlag abgelehnt hat, den Flächennutzungsplan mit der Darstellung eines Sondergebiets "Feriendorf" sowie den Bebauungsplan Nr. 11/08 "G. M1. " nicht zu ändern und dass der Bürgermeister beauftragt wird, nochmals Verhandlungen mit dem Landrat über eine neue Stichtagsregelung zu führen. Mit dieser Beschlusslage erreicht die Gemeinde L. noch nicht einmal das Stadium eines Aufstellungsbeschlusses im Sinne von § 2 Abs. 1 BauGB, das in ein die Dauerwohnnutzung materiell legalisierendes Bauplanungsrecht münden könnte. Zudem wäre der Ausgang eines darauf gerichteten Planaufstellungsverfahrens aus derzeitiger Sicht offen. Der Auftrag an den Bürgermeister, mit dem Vollstreckungsgläubiger über eine neue Stichtagsregelung zu verhandeln, von der auch die Vollstreckungsschuldner profitieren könnten, lässt ebenfalls nicht darauf schließen, dass der Vollstreckungsgläubiger die Vollstreckung in absehbarer Zeit einstellen würde bzw. aus Rechtsgründen einstellen müsste. Im Übrigen begegnet das von dem Vollstreckungsgläubiger angewandte Stichtagskonzept zur Gewährleistung einer einheitlichen Verwaltungspraxis, das etwa in dem Schreiben des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen an den Bürgermeister der Gemeinde L. vom 7. Mai 2012 beschrieben ist, unter nach Art. 3 Abs. 1 GG beachtlichen Gleichheitsaspekten keinen Bedenken. Dem besagten Ministeriumsschreiben ist darin beizupflichten, dass das Konzept für die vor dem Stichtag - dem 1. Januar 2008 - in den Wochenendhausgebieten dauerwohnenden Personen den Vorteil hat, dass bei ihnen auf ein Einschreiten verzichtet wird, dass daraus aber kein Rechtsanspruch des von der Stichtagsbestimmung nicht begünstigten Personenkreises - zu dem die Vollstreckungsschuldner gehören - darauf folgt, den bei ihnen bestehenden baurechtswidrigen Zustand zu dulden. Weder gibt es einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht noch ist es willkürlich, einen bestimmten Zeitpunkt als Anknüpfungspunkt für eine Duldungspraxis zu nehmen, um Härten abzufedern. Der Auswahl dieses Zeitpunkts ist immanent, dass einige Personen eine Duldung erhalten, andere indessen nicht.

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Diese Sichtweise ist auch diejenige des Petitionsausschusses des nordrhein-westfälischen Landtags, die er in seinem Beschluss auf die Petition des Vollstreckungsschuldners vom 28. Februar 2012 verlautbarte. Die im Schriftsatz der Beschwerde vom 15. November 2012 erwähnte neuerliche Petition ist für das vorliegende Verfahren ohne rechtliche Bedeutung.

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Die Ersatzzwangshaft steht auch nicht aus den anderen von der Beschwerde genannten Gründen außer Verhältnis zu dem Vollstreckungsziel.

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Die Vollstreckungsschuldner haben nicht nachgewiesen, dass sie eine zweitägige Ersatzzwangshaft wegen ihres Gesundheitszustands nicht antreten können. Die zuletzt beigebrachte ärztliche Bescheinigung vom 17. Oktober 2012 sagt nicht aus, dass der Vollstreckungsschuldner nicht haftfähig oder aus unterhalb der Schwelle der Haftunfähigkeit liegenden Gründen gesundheitlich nicht dazu in der Lage wäre, die Ersatzzwangshaft anzutreten. Die ärztliche Bescheinigung vom 17. Oktober 2012 bezieht sich darauf, dass der Vollstreckungsschuldner keine berufliche Tätigkeit mehr ausüben könne und eine vorzeitige Berentung aus ärztlicher Sicht unumgänglich sei. Andere Atteste, die für die Haftfähigkeit verwertbare Aussagen - auch für die Vollstreckungsschuldnerin - substantiiert träfen, liegen nicht vor. Für die Dauer der Haft, welche die Vollstreckungsschuldner selbst immer noch durch die Aufgabe der untersagten Dauerwohnnutzung umgehen könnten, hat die Haftanstalt dafür zu sorgen, dass die Vollstreckungsschuldner die eventuell von ihnen benötigte medizinische Versorgung erhalten.

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Die zweitägige Trennung der Vollstreckungsschuldner von ihrem Hund, der alt und krank sei, ist nicht von solchem Gewicht, dass sie der Anordnung der Ersatzzwangshaft entgegenstehen könnte. Die Vollstreckungsschuldner müssen für die Zeit der Ersatzzwangshaft Vorkehrungen für eine artgerechte Unterbringung ihres Hundes, sei es im Tierheim, sei es in einer Hundepension, sei es bei anderen nahestehenden Personen sorgen. Dass ihnen dies - gegebenenfalls nach Einschaltung der zuständigen Tierschutzbehörde - nicht möglich wäre, ist nicht erkennbar.

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Das Argument der Beschwerde, die Vollstreckungsschuldner könnten während der Haft nicht nach einer anderen Wohnung suchen, widerspricht ihrem anderweitigen - wie dargelegt rechtlich unerheblichen - Vorbringen, sie würden ohnehin nicht ausziehen und sich als Adressaten persönlich motivierter Behördenwillkür sehen. Das Vorbringen, die Ersatzzwangshaft diene unangemessener Weise lediglich der Beitreibung von "1.000,- € Verwaltungskosten" verkennt, dass nicht dies das Vollstreckungsziel ist, sondern die Herstellung baurechtmäßiger Zustände durch die rechtmäßige Anwendung des verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Instrumentariums. Die Verhältnismäßigkeit dieser staatlichen Aufgabenwahrnehmung hängt nicht davon ab, dass dadurch Kosten anfallen.

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Der im Tenor des angefochtenen Beschlusses ausgesprochene Erlass eines Haftbefehls hat lediglich klarstellende Bedeutung, weil die richterliche Anordnung der Ersatzzwangshaft gemäß § 61 VwVG NRW zugleich den Haftbefehl im Sinne des § 61 Abs. 2 VwVG NRW in Verbindung mit §§ 901, 909 ZPO umfasst.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012

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- 13 E 64/12 -, juris Rn. 65.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO.

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Einer Streitwertfestsetzung bedarf es nicht, da im Beschwerdeverfahren keine streitwertabhängigen Gebühren anfallen (Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses in Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG).

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).