Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-30, Aktenzeichen 4 S 471/15

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. Februar 2015 - 3 K 5776/14 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 3.754,45 EUR festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von ihr genannten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfertigen aus den mit dem Antrag angeführten Gründen die Zulassung der Berufung nicht.

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I. 1. a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, bzw. wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Beschluss des Senats vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 124a Rn. 125; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 <nF> VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei nicht (vgl. nur Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 124a Rn. 49 m.w.N.). Ausgehend hiervon werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung mit dem Antragsvorbringen nicht hervorgerufen.

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b) Das Verwaltungsgericht hat entschieden, die Klägerin gehöre nach § 23 Abs. 1 LBesGBW in der seit dem 01.01.2013 geltenden Fassung zu dem von der Absenkung der Dienstbezüge um 8 Prozent betroffenen Personenkreis. Denn sie sei bis zum 31.07.2014 Beamtin des Freistaates Bayern gewesen und habe erst nach ihrer Versetzung zum Land Baden-Württemberg mit Wirkung zum 01.08.2014 Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 12 vom Beklagten erhalten. Die vorliegend in erster Linie in Betracht kommende Ausnahme von der Absenkung der Besoldung nach § 23 Abs. 2 Nr. 1 LBesGBW greife nicht zu ihren Gunsten ein, da ihr nicht spätestens am 31.12.2004 im Geltungsbereich dieses Gesetzes Dienstbezüge zugestanden hätten. Dem stehe nicht das Prinzip der Einheit des Berufsbeamtentums in Bund, Ländern und Gemeinden sowie im Wirkungsbereich anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts entgegen. Denn durch die Absenkung der Bezüge der aus einem anderen Bundesland zum Beklagten versetzten Beamten werde nicht in Frage gestellt, dass die Versetzung nicht zu einer Beendigung des bisherigen Beamtenverhältnisses, sondern zu dessen Fortsetzung mit dem neuen Dienstherrn führe. Eine Differenzierung im Rahmen der Besoldung in Anknüpfung an den Zeitpunkt der Versetzung verbiete das genannte Prinzip ebenso wenig wie es eine einheitliche Beamtenbesoldung in den einzelnen Bundesländern gebiete. Es sei auch nicht evident sachwidrig, dass der Landesgesetzgeber die Tätigkeit eines Beamten im Rahmen eines vorangegangenen Dienstverhältnisses zu einem Dienstherrn außerhalb des beklagten Landes nicht ebenfalls berücksichtigt habe. Denn die Bevorzugung von Beamten mit Bezügeansprüchen zum Stichtag innerhalb Baden-Württembergs stelle eine Belohnung für die Treue zum Land dar. Aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebe sich keine Garantie, dass die bei Begründung des Beamtenverhältnisses geltenden besoldungs- und versorgungsrechtlichen Bestimmungen nicht mit Wirkung für die Zukunft zum Nachteil der Beamten geändert werden.

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c) Dem hält die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen entgegen, die vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen befassten sich mit der Situation von Lehrern, die bei ihrer Ernennung zunächst in den Privatschuldienst beurlaubt worden seien und erst nach dem 31.12.2004 eine Tätigkeit im staatlichen Schuldienst aufgenommen hätten. Dies sei jedoch bei ihr nicht der Fall. Sie sei bereits am 13.09.2004 in den staatlichen Schuldienst in Bayern getreten. Im Sinne der gebotenen bundesrechtskonformen Auslegung des Landesrechts müsse in den von § 15 BeamtStG geregelten Fällen § 23 Abs. 1 LBesG so zu verstanden werden, dass es darauf ankomme, wann der Anspruch auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt beim vorherigen Dienstherrn entstanden sei, und wie lange er im Zeitpunkt der Versetzung bereits bestanden habe. Auch Sinn und Zweck des Gesetzes sprächen für genannte Auslegung. Denn der Gesetzgeber habe Einsparungen auf Kosten von Berufsanfängern vornehmen wollen, da man diesen eine noch nicht voll ausgeprägte berufliche Leistungsfähigkeit unterstelle. Nur in der Auslegung, die sich auf Berufsanfänger beziehe, sei ein Gesetz, das die Besoldung in Eingangsämtern absenke, verfassungskonform. Jede erweiternde Auslegung bzw. Anwendung, z.B. in Bezug auf die vom Gesetzgeber nie gewollte und nie formulierte Belohnung von Treue, führe unweigerlich zur Verfassungswidrigkeit. Eine (angenommene) besondere Nähe zum Land Baden-Württemberg oder, wie es angesichts des Wortlauts des § 23 Abs. 2 LBesGBW exakt heißen müsste, zum Geltungsbereich seines Besoldungsgesetzes, erscheine nicht als hinreichend gewichtig; erst recht, wenn ein emotionaler Begriff wie Treue ins Spiel komme. Es sei zudem verfassungsrechtlich unzulässig, „Landeskinder" alleine aufgrund dieser Eigenschaft zu bevorzugen. Auch die von der Norm vorgesehenen Ausnahmen ließen sich, dem Sinn und Zweck des Gesetzes entsprechend, wesentlich überzeugender dahingehend interpretieren, dass Personen von der Absenkung ausgenommen werden sollten, die keine Berufsanfänger seien und/oder denen Vertrauensschutz zukomme, weil sie ihren Lebensunterhalt vor dem Stichtag aus ungekürzten Dienstbezügen bestritten hätten. Die versetzten Beamten sollten durch die Versetzung ausdrücklich keine Nachteile haben, und sie verdienten den gleichen Vertrauensschutz wie Beamte, die vor dem 01.01.2005 ungekürzte Dienstbezügen im Land Baden-Württemberg bezogen hätten. Überdies seien die versetzten Beamten, wie auch sie selbst, in aller Regel keine Berufsanfänger. Es sei evident sachwidrig, wenn der Besoldungsgesetzgeber die vorangegangene Tätigkeit eines Beamten in einem Dienstverhältnis außerhalb des Geltungsbereichs des Landesbesoldungsgesetzes außer Acht lasse, so dass gleichzeitig auch die erforderliche verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung entfalle.

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2. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung werden mit diesem Vorbringen nicht hervorgerufen.

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a) Der Gesetzgeber hat bei Regelungen des Besoldungsrechts eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit und zwar sowohl im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG als auch auf Art. 33 Abs. 5 GG. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, die Struktur der Besoldungsordnung oder die der einzelnen Besoldungsgruppe jederzeit für die Zukunft zu ändern, insbesondere auch die Gehaltsbeträge, solange sie nicht an der unteren Grenze einer amtsangemessenen Alimentation liegen, zu kürzen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.01.1985 - 2 BvR 1148/84 -, m.w.N., Juris). Mit der Regelung des § 23 LBesG hat der Gesetzgeber entsprechend ihrer amtlichen Überschrift „Besondere Eingangsbesoldung“ die in den Besoldungsordnungen A, W und R geregelte Besoldung der Eingangsämter der Laufbahnen des höheren und des gehobenen Dienstes allgemein modifiziert. Die Besoldung in den Eingangsämter A 9 und höher, der Besoldungsgruppe R 1 oder aus einem Amt der Besoldungsgruppe W 1 wird danach - von den in § 23 Abs. 2 und 3 LBesG genannten Ausnahmen abgesehen - erst ab dem vierten Dienstjahr in voller Höhe gezahlt.

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Auch für die Eingangsämter bemisst sich das Grundgehalt nach der Besoldungsgruppe und in den Besoldungsordnungen mit aufsteigenden Gehältern zusätzlich nach den Erfahrungsstufen. Die Kürzung greift dabei unabhängig von der jeweiligen Erfahrungsstufe ein. Denn die Zeiten mit dienstlicher Erfahrung (Erfahrungszeiten) werden nach Zeiten in einem Beamten- oder Richterverhältnis mit Anspruch auf Dienstbezüge im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Geltungsbereich des Grundgesetzes (§ 31 Abs. 1 LBesG) bestimmt. Die Erfahrungszeiten beim Bund oder in einem anderen Land werden dementsprechend auch bei den nach Baden-Württemberg wechselnden Beamten, wie der Klägerin, in vollem Umfang berücksichtigt. § 23 LBesG erweitert und differenziert die Vorschrift. Sie nimmt eine Stufung innerhalb der Besoldungsgruppe der Eingangsämter der Laufbahnen des gehobenen und des höheren Dienstes (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 15.01.1985 - 2 BvR 1148/84 -, Juris) dahingehend vor, dass der Anspruch auf Bezüge nach den erfassten Eingangsämtern in den ersten drei Jahren nach seinem Entstehen abgesenkt ist. Auch wenn von dieser Absenkung typischerweise Berufsanfänger betroffen sein mögen, erfasst die Regelung u.a. auch Beamte, die bereits früher - ggf. langjährig - im Dienst eines Dienstherrn nach § 1 Abs. 1 LBesG gestanden haben, wobei hiervon nur solche frühere Zeiten mit Anspruch auf Besoldung auf den Zeitraum von drei Jahren angerechnet werden, in denen diese bereits bestimmte Absenkungen haben hinnehmen müssen (vgl. § 23 Abs. 3 LBesG sowie unten 2. b) bb).

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b) Hiervon ausgehend begegnet die Anwendung der so abgesenkten Stufe des Grundgehalts in den genannten Eingangsämtern bei der Bemessung der Besoldung der Klägerin keinen rechtlichen Bedenken.

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aa) Eine gesetzlich geregelte Ausnahme von der Absenkung der Besoldung in den Eingangsämtern greift zu ihren Gunsten nicht ein. Denn ein vor den maßgeblichen Stichtagen bestehendes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis in einem anderen Bundesland genügt für die Anwendung der in § 23 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Nr. 1 und 3 LBesGBW geregelten Ausnahmen von der Besoldungsabsenkung nicht (vgl. Senatsbeschlüsse vom 23.01.2008 - 4 S 2952/06 - und vom 25.09.2014 - 4 S 129/14 -, Juris).

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Auch die von der Klägerin begehrte Einbeziehung in die Stichtags- und Übergangsregelungen des § 23 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Nr. 1 LBesG im Wege der erweiternden Auslegung scheidet aus. Zunächst sind im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts einer analogen Anwendung besonders enge Grenzen gesetzt. Nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungsleistungen dem Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (§ 3 Abs. 1 LBesG, vgl. auch § 2 Abs. 1 LBeamtVG, § 2 Abs. 1 BBesG und § 3 Abs. 1 BeamtVG). Deshalb kommt die Erweiterung des Anwendungsbereichs besoldungsrechtlicher Normen im Wege der Analogie nur in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat, wie etwa im Falle eines Redaktionsversehens (BVerwG, Urteil vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

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Nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes, das in den genannten Ausnahmeregelungen an den Anspruch auf „Dienstbezüge im Geltungsbereich dieses Gesetzes“ anknüpft, werden damit ausschließlich die bereits zum jeweiligen Stichtag vorhandenen Beamten des Landes Baden-Württemberg erfasst. Auch nach dem Sinn und Zweck wollte der Gesetzgeber mit den Regelungen des § 23 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 1 Satz 3 LBesG ausschließlich Bestandsbeamten Vertrauensschutz gewähren (vgl. unten 2. b) bb).

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bb) Dieses Normverständnis begegnet schließlich keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Grundsätzlich genießt die Alimentation des Beamten nur einen relativen Normbestandsschutz. Dieser besagt, dass der Normgesetzgeber Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge dann vornehmen darf, wenn dies aus sachlichen Gründen, die z.B. im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen können, gerechtfertigt ist (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09, 2 BvL 20/09, 2 BvL 5/13, 2 BvL 20/14 -, m.w.N., Juris). Dementsprechend hat der Gesetzgeber mit § 23 Abs. 2 Nr. 1 LBesG Rücksicht genommen auf diejenigen, die zum Zeitpunkt der Änderung bereits unter Geltung des baden-württembergischen Besoldungsgesetzes im Beamtenverhältnis standen, die bereits vor dem 31.12.2004 Anspruch auf Sonderzahlungen hatten und auf den Fortbestand des ihnen insoweit zunächst mit § 1a LSZG (§ 1a Abs. 2 und 3 LSZG in der Fassung vom 01.03.2005 (GBl. S. 145) und nach der Änderung der Besoldungsstruktur mit § 3a LBesG in der bis zum 31.12.2010 geltenden Fassung gewährten Bestandsschutzes vertrauen konnten. Ebenso wollte er mit § 23 Abs. 1 Satz 3 LBesG aus Gründen des Vertrauensschutzes nur diejenigen von der Erweiterung der Absenkung mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) ausnehmen, deren Besoldungsanspruch im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Änderung bereits bestand.

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Mit diesem Personenkreis ist die Klägerin offensichtlich nicht vergleichbar. Sie war im Jahr 2004 Beamtin des Freistaates Bayern und konnte sich gegenüber Änderung des bayerischen Besoldungsgesetzes auf den relativen Normbestandschutz berufen. Der Senat hat bereits entschieden, dass die bei einem Wechsel in die Zuständigkeit eines anderen Besoldungsgesetzgebers zugrundeliegenden Verhältnisse sich von denen im Falle einer Änderung der Besoldungsgesetzgebung in einer Weise unterscheiden, die ihre unterschiedliche Behandlung rechtfertigt. Der Wechsel zum beklagten Land geschieht in verschieden gelagerten Einzelfällen, die ohnehin jeweils einer konkreten Eingliederung in die Besoldungsordnung des neuen Dienstherrn bedürfen. Aber auch die Grundlagen der besoldungsrechtlichen Rechtsstellung, aus der der Wechsel erfolgt, sind - anders als beim Rechtsübergang - nicht einheitlich. Schließlich sind hier auch Unterschiede in der Schutzwürdigkeit zwischen freiwilligen und unfreiwilligen Wechseln zu beachten (vgl. unten bb), die beim Rechtsübergang nicht auftreten (Senatsurteil vom 13.04.2016 - 4 S 1930/14 -, Juris zu §§ 98 ff. LBesG).

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cc) Die Absenkung führt auch nicht im Zusammenhang mit dem Fehlen von Ausgleichsregelungen für Besoldungseinbußen aufgrund länderübergreifender Versetzungen gemäß § 15 Abs. 1, Abs. 2 BeamtStG zu einer unzulässigen Benachteiligung der Klägerin. § 15 BeamtStG, der bestimmt, dass das Beamtenverhältnis mit dem neuen Dienstherrn fortgesetzt wird, schützt nicht vor Besoldungseinbußen im Falle eines länderübergreifenden Dienstherrnwechsels. Zwar greift zugunsten unfreiwillig wechselnder Beamten das Gebot der größtmöglichen Wahrung der Rechtsstellung (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2015 - 2 C 1.14 -, Juris) ein. Auch dies vermittelt aber keinen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch des Beamten auf Erhaltung der Rechtsstellung oder des Besitzstandes in Bezug auf die erreichten Besoldungsansprüche. Vielmehr kommt dem Gesetzgeber auch insoweit ein verhältnismäßig weiter Gestaltungsspielraum zu (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2015, a.a.O., m.w.N.). Auch Besoldungseinbußen verstoßen, wenn sie nicht zur Unterschreitung der Mindestalimentation führen, was hier weder vorgetragen noch ersichtlich ist, weder gegen Art. 33 Abs. 5 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sie auf sachlichen Gründen beruhen (Senatsurteil vom 13.04.2016, a.a.O., m.w.N.).

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Ob und in welchem Umfang - der fehlende Ausgleich von - Besoldungseinbußen aufgrund länderübergreifender Versetzungen sachlich gerechtfertigt sind, kann hier aber - ebenso wie die Frage der Gesetzgebungskompetenz für entsprechende Ausgleichsregelungen (vgl. auch Senatsurteil vom 13.04.2016, a.a.O., m.w.N.) - offenbleiben. Denn die Klägerin hat den Wechsel nach Baden-Württemberg freiwillig vollzogen und kann sie sich schon deshalb nicht auf das Gebot der größtmöglichen Wahrung der Rechtsstellung berufen (vgl. Senatsurteil vom 13.04.2016 - 4 S 1930/14 -, m.w.N., Juris).

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II. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt vom Kläger, dass er unter Durchdringung des Streitstoffs eine konkrete Rechtsfrage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Beschluss des Senats vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen der Klägerin schon deswegen nicht, weil es nicht in Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Senats vom 25.09.2014 (- 4 S 129/14 -, Juris) darlegt, dass eine Klärung der aufgeworfenen Frage im Berufungsverfahren zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist (Klärungsbedürftigkeit).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG (zweifacher Jahresbetrag der Differenz zwischen dem gekürzten und dem ungekürzten Grundgehalt).

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).