Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-26, Aktenzeichen 17 A 3510/03
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0326.17A3510.03.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der
Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des
Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht vor der Vollstreckung die
Klägerin Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin betreibt den Schlachthof in der Stadt L. für die Stadt. Grundlage hierfür
sind die Satzung für den Schlachtviehgroßmarkt, den Schlachthof und den Fleischgroßmarkt
der Stadt L. vom 13. Dezember 1972 (ABl. 1972, 285) sowie der Öffentlichkeitsvertrag
zwischen der Stadt L. und der Klägerin vom 14. Dezember 1972 (ABl. 1972, 288). Die
nach fleischhygienerechtlichen Vorschriften vorzunehmenden Untersuchungen in dem
Schlachthof erfolgen durch Bedienstete des Beklagten.

3

Für Untersuchungen im Januar 2000 setzte der Beklagte auf der Grundlage der
Gebührensatzung für den Schlachthof der Stadt L. vom 8. Dezember 1972 (ABl. 1972, 283)
in der Fassung der Satzung zur Änderung und Verlängerung der Gebührensatzung für den
Schlachthof der Stadt L. vom 21. Dezember 1999 (ABl. 1999, 578) [nachfolgend: GS
2000] mit Bescheid vom 9. März 2000 Gesamtgebühren in Höhe von 42.284,70 DM fest. Ihm
lag eine von der Klägerin erstellte und dem Beklagten übersandte Gebührenberechnung für
Fleischbeschaugebühren zugrunde. In dieser waren die Anzahl der jeweils nach Tierarten
aufgeschlüsselten untersuchten Tiere, die jeweiligen satzungsmäßigen Gebührensätze für jede
Tierart, die sich daraus ergebende Summe der Gebühren für jede Tierart und die
Gesamtgebühr aufgeführt, die sich mit der bescheidmäßig festgesetzten Gesamtgebühr
deckte.

4

Die Klägerin erhob gegen den Gebührenbescheid Widerspruch, den der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 2000 zurückwies.

5

Die Klägerin hat am 9. Juni 2000 Klage erhoben, mit der sie sich gegen den
Gebührenbescheid insoweit gerichtet hat, als darin die Pauschalbeträge für
fleischhygienerechtliche Untersuchungen (im Folgenden: EG-Pauschalbeträge) nach der zum
Erhebungszeitpunkt maßgeblichen Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in
der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996 (im Folgenden: Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG) überschritten werden. Zur Begründung hat sie
ausgeführt, die Erhebung hierüber hinausgehender Gebühren durch den Beklagten sei aus
gemeinschafts-, bundes- und landesrechtlichen Gründen unzulässig. Wegen der Begründung
der Klage im Einzelnen wird auf die Wiedergabe im Tatbestand des angefochtenen Urteils
verwiesen.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 9. März 2000 und den Widerspruchsbescheid
vom 11. Mai 2000 aufzuheben, soweit mit ihnen Gebühren festgesetzt werden, die den Betrag
der gemeinschaftsrechtlichen Pauschalgebühren in Höhe von 24.204,18 DM übersteigen.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Er ist der Ansicht gewesen, der in der Satzung festgesetzte kostendeckende Gebührensatz
für die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen sei mit höherrangigem Recht vereinbar.
Der Gebührensatz finde seine Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW, Art.
5 Abs. 3 i.V.m. Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie
96/43/EG.

11

Mit dem angefochtenen Urteil vom 13. Juni 2003 hat das Verwaltungsgericht der Klage,
soweit sie nicht zurückgenommen worden ist, stattgegeben. Es hat zur Begründung im
Wesentlichen ausgeführt: Es fehle an einer wirksamen Ermächtigung zur Erhebung höherer
als der EG-Pauschalbeträge. Die maßgeblichen satzungsrechtlichen Vorschriften verstießen
schon gegen § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW, das in Befolgung der
gemeinschaftsrechtlichen Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG nur
betriebsbezogene Erhöhungen der EG-Pauschalbeträge nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. a
zulasse. Diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt.

12

Zur Begründung der von dem Beklagten beantragten und vom vormals zuständigen 9.
Senat zugelassenen Berufung wird vorgetragen:

13

§ 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW ermächtige auch zur Erhebung allgemein
kostendeckender Gebühren nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie 85/73/EWG
i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG. Der Begriff „betriebsbezogen" könne den vom
Verwaltungsgericht gezogenen gegenteiligen Schluss nicht rechtfertigen. Durch ihn habe der
Gesetzgeber lediglich sicherstellen wollen, dass die kostendeckende Gebühr auf der
Grundlage der einzelbetrieblichen Verhältnisse - entweder in einem einzelnen Betrieb oder in
Gruppen gleichartig strukturierter Betriebe - ermittelt werde. Im Gegenteil belegten die
Gesetzessystematik, der Sinn und Zweck sowie die Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 2 Satz
1 FlGFlHKostG NRW den eindeutigen und im Gesetzeswortlaut hinreichend zum Ausdruck
gebrachten Willen des Gesetzgebers, durch Schaffung einer rückwirkenden
Ermächtigungsgrundlage es dem Satzungsgeber zur Vermeidung von Einnahmeausfällen zu
ermöglichen, kostendeckende Gebühren für fleischhygienerechtliche Untersuchungen zu
erheben.

14

Der Gebührensatz sei unter Berücksichtigung der ansatzfähigen Kosten kostendeckend
kalkuliert worden. Zu den ansatzfähigen Personalkosten zählten insbesondere die Lohnkosten
für Honorarkräfte, die in Ermangelung eigenen Personals mit den fleischhygienerechtlichen
Untersuchungen beauftragt worden seien.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

17

Die Klägerin beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und macht geltend:

20

§ 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW lasse, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend erkannt,
lediglich eine betriebsbezogene Anhebung der EG-Pauschalbeträge nach Anhang A Kapitel I
Nr. 4 lit. a Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG zu, dessen Voraussetzungen
aber nicht gegeben seien. Dies ergebe sich eindeutig aus der Bezugnahme auf eine
betriebsbezogene Kostenerhebung im Gesetzeswortlaut, der ersichtlich auf die
Erhöhungsmöglichkeit nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F.
der Richtlinie 96/43/EG verweise, sowie aus der Systematik von § 4 Abs. 2 und § 3 Abs. 2
FlGFlHKostG NRW. Die Entscheidung des Landesgesetzgebers für eine betriebsbezogene
Anhebung der EG-Pauschalbeträge schließe angesichts des Alternativverhältnisses von Nr. 4
lit. a und Nr. 4 lit. b des Anhangs A Kapitel I der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie
96/43/EG eine kostendeckende Anhebung nach Nr. 4 lit. b notwendigerweise aus. Dem
Mitgliedstaat sei es nicht gestattet, kostendeckende Anhebungen unter gleichzeitiger
Differenzierung nach Betrieben und Betriebsgruppen, also letztlich eine kumulative
Anhebung sowohl in kostendeckender als auch in betriebsbezogener Weise unter
systemverändernder Auslegung der Nr. 4 lit. a und Nr. 4 lit. b, vorzunehmen.

21

Eine über die EG-Pauschalbeträge hinausgehende Gebührenforderung für
fleischhygienerechtliche Untersuchungen sei aus weiteren Gründen unzulässig:

22

Von den in der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG vorgesehenen
Möglichkeiten, höhere als die EG-Pauschalbeträge zu fordern, könne erst Gebrauch gemacht
werden, wenn der Gemeinschaftsrechtsakt zuvor ordnungsgemäß und vollständig in das
gesamte nationale Recht des Mitgliedstaates umgesetzt worden sei. Demzufolge könne in der
Bundesrepublik Deutschland von den in der vorgenannten Richtlinie vorgesehenen
Erhöhungsmöglichkeiten schon deshalb kein Gebrauch gemacht werden, weil die
Bundesrepublik Deutschland die Richtlinie nicht in allen Bundesländern ordnungsgemäß und
vollständig in nationales Recht umgesetzt habe. Auch das Land Nordrhein-Westfalen selbst
habe die vorgenannte Richtlinie nicht vollständig und ordnungsgemäß umgesetzt, weil es
bislang keine Rechtsgrundlage dafür geschaffen habe, um auch die anderen Lebensmittel
erzeugenden Betriebe, die in Anhang B Nr. 1 lit. b bis e der vorgenannten Richtlinie
aufgeführt sind, zu Gebühren heranzuziehen, wie dies vorgesehen sei.

23

Es sei gemeinschaftsrechtswidrig, die für die Überschreitung der EG-Pauschalbeträge
erforderlichen mitgliedstaatlichen Rechtsgrundlagen rückwirkend in Kraft zu setzen. Eine
derartige Rückwirkungsanordnung, wie sie in § 6 FlGFlHKostG NRW sowie der Dritten
Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Ausführung des Gesetzes über die Kosten der
Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (FlGFlHKostG-VO NRW) vom 18. September 2002
hinsichtlich der Gebühren für Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Untersuchungen
getroffen worden sei, verstoße gegen das gemeinschaftsrechtliche Rückwirkungsverbot. Da
die vom EuGH formulierten Voraussetzungen für eine - ausnahmsweise - rückwirkende
Anwendung von Gemeinschaftsrecht hier sämtlich nicht vorlägen, könne von der in der
Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG vorgesehenen Möglichkeit zur Erhebung
von über die EG-Pauschalbeträge hinausgehenden Gebühren nicht mit rückwirkender Kraft
Gebrauch gemacht werden.

24

Ohne weiteres gemeinschaftsrechtswidrig sei ferner eine Rückwirkungsanordnung, die an
bei Umsetzung bereits außer Kraft getretenes Gemeinschaftsrecht anknüpfe, wie dies
hinsichtlich der Entscheidung 88/408/EWG des Rates und der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F.
der Richtlinie 93/118/EG der Fall sei. Zudem sei die bundesrechtliche
Ermächtigungsgrundlage des § 24 FlHG mit Wirkung vom 6. September 2005 vollständig
aufgehoben worden.

25

Eine rückwirkende Ausnutzung der gemeinschaftsrechtlichen
Gebührenanhebungsmöglichkeit stünde ferner die Rechtsposition der Klägerin entgegen, sich
aufgrund der fehlenden rechtzeitigen Umsetzung gegenüber einem Erhöhungsverlangen auf
die EG-Pauschalbeträge berufen zu können, wie sich aus dem Urteil des EuGH vom 10.
November 1992 - C-156/91 („Mundt") - ergebe. Diese Rechtsposition und das Vertrauen in
diese Entscheidung dürften durch die Rückwirkungsregelung in § 6 FlGFlHKostG NRW nicht
praktisch beseitigt werden.

26

Die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Gebührenforderung des Beklagten, der dieser
zugrundeliegenden Satzung sowie der landesrechtlichen Ermächtigungen, insbesondere der
Dritten Verordnung vom 18. September 2002 zur Änderung der FlGFlHKostG-VO NRW,
ergebe sich ferner daraus, dass die Kosten für Trichinenuntersuchungen und der
bakteriologischen Fleischuntersuchung nicht als Kostenpositionen der
Fleischuntersuchungsgebühr zugerechnet werden könnten. Hiermit werde das Urteil des
EuGH vom 30. Mai 2002 - C-284/00 und C-288/00 („Stratmann u.a.") - umgangen und seine
Effektivität beeinträchtigt. Eine derartige Umgehung von Entscheidungen des EuGH sei
jedoch nach dem Urteil des EuGH vom 11. Mai 2006 - C-197/03 („Kommission ./. It.
Republik") unzulässig. Im Übrigen dürften diese Kosten nicht erfasst werden, weil es sich
nicht um obligatorische Untersuchungen handele, die in allen Mitgliedstaaten durchgeführt
werden.

27

Schließlich sei die Gebührenkalkulation fehlerbehaftet. Sie verstoße gegen das
Kostendeckungsprinzip. Denn der Beklagte habe unzulässige Kostenpositionen in die
Kalkulation eingestellt. So seien Kosten für Honorarkräfte eingeflossen, obwohl deren
Arbeitszeit bereits bei der Ermittlung des Stellenbedarfs der hauptamtlichen
Fleischkontrolleure und Tierärzte berücksichtigt worden sei. Kosten für „Querschnittsämter"
seien gemeinschaftsrechtlich nicht berücksichtigungsfähig. Die Einstellung der Kosten für
Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Untersuchungen in die Gebührenkalkulation
sei mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar und verstoße gegen die Entscheidungen des EuGH
vom 19. März 2009 - C-270/07 („Kommission ./. Bundesrepublik Deutschland") und C-
309/07 („Baumann"). Der Beklagte gehe von einer Mischkalkulation bei der Ermittlung der
Gebührenhöhe nach Nr. 4 lit. a und Nr. 4 lit. b, Kapitel I des Anhangs A zur Richtlinie
96/43/EG aus, was das gemeinschaftsrechtlich geforderte Gebot der Trennung beider
Erhöhungsmöglichkeiten verletze. Letztlich werde eine kostendeckende Gebührenerhebung
für sämtliche Schlacht- und Zerlegungsbetriebe im Hoheitsgebiet des Beklagten
vorgenommen. Dies sei zu beanstanden, da lediglich eine einzelbetriebliche Kostenerfassung,
Kostenkalkulation und Gebührenfestsetzung für den klägerischen Betrieb habe erfolgen
dürfen. Damit habe der in der Satzung ausgewiesene Gebührentarif die Form einer Pauschale
angenommen, was nach den Urteilen des EuGH vom 19. März 2009 für die Gebühr nach Nr.
4 lit. b des Kapitels I des Anhangs A zur Richtlinie 96/43/EG unzulässig sei.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

29

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

30

Die zugelassene und auch sonst zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

31

Das Verwaltungsgericht hat der Klage gegen den Gebührenbescheid des Beklagten vom
9. März 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Mai 2000 zu Recht
stattgegeben. Der streitige Bescheid ist, soweit er im Berufungsrechtszug noch angefochten
ist, rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

32

Nummer 231 des Gebührentarifs zur GS 2000 ist zwar eine wirksame
Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von über die EG-Pauschalbeträge hinausgehenden
Gebühren für fleischhygienerechtliche Untersuchungen im Schlachthof der Stadt L. (A.);
die Klägerin ist aber nicht nach § 2 der GS 2000 gebührenpflichtig (B.)

33

A. Nummer 231 des Gebührentarifs zur GS 2000 hat entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG
NRW.

34

1. In der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts ist bereits geklärt, dass § 4 Abs. 2
FlGFlHKostG NRW den Kreisen und kreisfreien Städten die Erhebung einer
kostendeckenden Gebühr gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie 85/73/EWG
i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG erlaubt. Die vorgenannte Norm beschränkt die Möglichkeit
einer Erhebung von höheren Gebühren als den EG-Pauschalbeträgen keineswegs auf die in
Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG
vorgesehene Erhöhung der EG-Pauschalbeträge. Sie gestattet es den zur Rechtssetzung
befugten Gebietskörperschaften vielmehr, von beiden gemeinschaftsrechtlich zugelassenen
Möglichkeiten zur Deckung der tatsächlichen Kosten (Anhebung der EG-Pauschalbeiträge
durch Aufschläge [Nr. 4 lit. a] oder Erhebung einer die tatsächlichen Kosten deckenden
Gebühr [Nr. 4 lit. b]) Gebrauch zu machen. Das gilt ungeachtet dessen, dass die Gebühren
„betriebsbezogen" bemessen werden müssen. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf
die eingehende Begründung im (Grundsatz-)Urteil des 9. Senats des erkennenden Gerichts
vom 14. Dezember 2004,

35

- 9 A 4056/02 -, S. 31 ff. des amtlichen Umdrucks, JURIS, vgl. auch das diese
Rechtsauffassung bestätigende Urteil des 3. Senats vom 26. November 2007 - 3 A 3667/03 -,
JURIS,

36

verwiesen, der sich der nunmehr für Rechtstreitigkeiten betreffend
Fleischhygieneuntersuchungsgebühren zuständige erkennende 17. Senat nach erneuter
Überprüfung anschließt. Dem hat die Klägerin nichts Durchgreifendes entgegengesetzt.

37

Anhaltspunkte für eine unzulässige kumulative Anwendung der Möglichkeiten der Nrn. 4
lit. a und 4 lit. b von Anhang A Kapitel I der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie
96/43/EG sind von ihr nicht aufgezeigt worden oder sonst ersichtlich. Die Erhebung einer
kostendeckenden Gebühr nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie 85/73/EWG
i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG steht nach der Rechtsprechung des EuGH
gemeinschaftsrechtlich unter dem alleinigen Vorbehalt, dass die erhobene Gebühr die
tatsächlich entstandenen Kosten nicht übersteigt und nicht die Form eines Pauschalbetrages
annimmt.

38

Vgl. Urteil vom 9. September 1999 - C-374/97 („Feyrer") -, Slg. 1999, I-5153, Rdn. 27,
31 f., zur Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG, die mit der hier
maßgeblichen Richtlinie inhaltlich übereinstimmt; vgl. auch das die bisherige Rechtsprechung
des EuGH bestätigende Urteil vom 19. März 2009 - C-309/07 („Baumann") -, Rdn. 20 und
21.

39

Dem vom EuGH in den genannten Urteilen aufgestellten Erfordernis einer
Gebührenbemessung nach dem Ermessen des jeweiligen Normgebers - allein begrenzt durch
das Kostenüberschreitungsverbot und das Verbot einer Gebührenerhebung in Form eines
Pauschalbetrages - entspricht eine Gebührenkalkulation, die sich an kostenbezogenen
Kriterien der jeweiligen Schlachtbetriebe zu orientieren hat und damit einen sachlichen Bezug
zu dem Ziel einer - jeweils - kostendeckenden Gebührenerhebung aufweist, ohne weiteres.
Die vom Landesgesetzgeber angeordnete Verpflichtung zu einer „betriebsbezogenen"
Festsetzung der Gebühr auch im Fall der Nr. 4 lit. b des Kapitels I des Anhangs A der
Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG ist gerade dem Umstand geschuldet,
dass diese Gebühr nicht die Form einer Pauschalgebühr annehmen darf, so dass ihr
Gesamtbetrag von Fall zu Fall unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem welche Kosten die
veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen in einem bestimmten Betrieb der zuständigen
Behörde tatsächlich verursacht haben. Es ist deshalb unerheblich, dass sich der Wortlaut von
Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG nicht
auf „bestimmte Betriebe" bezieht.

40

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. März 2009 - C-309/07 („Baumann") -, Rdn. 34 und 35; vgl.
auch BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2005 - 3 B 44.05 -.

41

2. Die Aufhebung des § 24 FlHG durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des
Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1. September 2005 (BGBl I S. 2617) entzieht
Gebührenbescheiden für in der Vergangenheit vorgenommene Fleischhygieneuntersuchungen
nicht die Rechtsgrundlage. Nach Art. 9 des vorgenannten Gesetzes ist es erst am 7. September
2005 in Kraft getreten und hat sich keine Rückwirkung beigemessen. Nach dem materiellen
Recht ist für die Beurteilung der Rechtslage indes der Zeitpunkt der Gebührenentstehung
maßgeblich. Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis entstehen mit der Verwirklichung
des Tatbestandes, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft, §§ 1 Abs. 3, 12 Abs. 1 Nr. 2
lit. b und Abs. 4 KAG NRW, § 38 AO. Dies ist hier die Vornahme der Amtshandlung.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 3 C 50.06 -, JURIS; vgl. auch OVG
NRW, Beschluss vom 27. April 2006 - 3 B 1933/05 -, S. 3 bis 6 BA.

43

3. Auch die weiteren Beanstandungen, die die Klägerin gegen die Inanspruchnahme der
Kompetenz des Satzungsgebers zur Regelung der Gebühren für fleischhygienerechtliche
Untersuchungen nach Maßgabe des Anhangs A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG aus Gemeinschafts-, Bundes- oder Landesrecht
meint herleiten zu können, greifen nicht durch.

44

a) Das Bundesverwaltungsgericht und das erkennende Gericht haben in eingehender
Auseinandersetzung mit auch im vorliegenden Verfahren von der Klägerin geltend gemachten
Einwänden in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass ein Gebrauchmachen von den
Ausnahmevorschriften der Nrn. 4 lit. a bzw. 4 lit. b des Anhangs A Kapitel I der Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG nicht die „ordnungsgemäße und vollständige"
Umsetzung dieser Richtlinie in jedem der 16 Bundesländer und in Nordrhein-Westfalen auch
hinsichtlich der anderen, in Anhang B Nr. 1 lit. b bis e dieser Richtlinie genannten
Lebensmittel erzeugenden Betriebe zur Voraussetzung hat.

45

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2008 - 3 B 28.08 -, JURIS Rdn. 6 und Urteil vom
20. Dezember 2007 - 3 C 50.06 -, NVwZ-RR 2008, 387 = JURIS Rdn. 24; OVG NRW, Urteil
vom 26. November 2007, a.a.O. und das (Grundsatz-)Urteil vom 14. Dezember 2004, a.a.O.,
S. 24 ff des amtl. Umdrucks.

46

Auf die dortigen Ausführungen, denen der erkennende Senat sich uneingeschränkt
anschließt, wird verwiesen. Der Senat sieht nach erneuter Überprüfung im Lichte des im
Wesentlichen gleichgerichteten Vorbringens der Klägerin im vorliegenden
Berufungsverfahren keine Veranlassung, von dieser gefestigten Rechtsprechung
abzuweichen.

47

b) Es kommt nicht auf die Auffassung der Klägerin an, die Rechtsgrundlagen für die
Gebührenfestsetzung könnten nicht mit Rückwirkung in Kraft gesetzt werden. So liegt es hier
nicht. Ziffer 231 des Gebührentarifs der GS 2000 ist im Dezember 1999 beschlossen und
verkündet worden. Zu diesem Zeitpunkt war das FlGFlHKostG NRW vom 16. Dezember
1998, GV. NRW 1998, 775, berichtigt GV. NRW. 1999, 62 als nationaler Umsetzungsakt -
auch ohne seine Rückwirkungsanordnung in § 6 - als Ermächtigungsgrundlage für die GS
2000 bereits in Kraft getreten.

48

4. Die geltend gemachten Einwendungen gegen die der GS 2000 zugrundeliegende
Gebührenkalkulation führen ebenfalls nicht zur Nichtigkeit von Nummer 231 des
Gebührentarifs.

49

a) Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Kosten für die
Trichinenuntersuchungen und die bakteriologischen Untersuchungen bei der Erhebung einer
Gebühr nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie
96/43/EG in die Kostenmasse einzustellen. Bei den Gebührenanteilen für
Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Untersuchungen handelt es sich nicht um nach
der Rechtsprechung des EuGH unzulässige „Sondergebühren". Die Klägerin verkennt, dass
das von ihr angeführte Urteil in den verbundenen Rechtssachen „Stratmann" und
„Fleischversorgung Neuss"

50

- Urteil vom 30. Mai 2002 - C-284, 288/00 -, Slg. 2002, I-4611 = DVBl 2002, 1108 -

51

die Erhebung von zusätzlichen Gebühren für die Untersuchung auf Trichinen bzw. für
bakteriologische Untersuchungen neben der EG-Pauschalgebühr betrifft, während es
vorliegend um die Berücksichtigung der Kosten solcher Untersuchungen bei der Kalkulation
einer kostendeckenden Gebühr nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG geht. Von einer Abweichung oder Umgehung des
vorgenannten Urteils des EuGH kann deshalb keine Rede sein.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2008, a.a.O., Rdn 7, und Urteil vom 20. Dezember
2007, a.a.O., Rdn 38.

53

Die Einstellung derartiger Kosten in die Gebührenkalkulation folgt zwingend aus dem
Umstand, dass einerseits eine spezifische, über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende
Gebühr sämtliche tatsächlich entstehenden Kosten abdecken muss und andererseits die
Kosten für Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Untersuchungen von der
Gemeinschaftsgebühr erfasst werden. Diese Sichtweise wird durch das Urteil des EuGH vom
19. März 2009 - C-270/07 („Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland") -
nachdrücklich untermauert. Dieses setzt notwendigerweise voraus, dass die Kosten für
derartige Untersuchungen im Rahmen einer spezifischen Gebühr anzusetzen sind. Andernfalls
würde sich die Frage nicht stellen, welche Form diese dann anzunehmen hat.

54

Der weitere Einwand der Klägerin, Trichinenuntersuchungen und bakteriologische
Untersuchungen würden nicht in allen Mitgliedstaaten durchgeführt, verfängt nicht. Es kann
offen bleiben, ob diese Behauptung zutrifft. Denn derartige Untersuchungen sind
gemeinschaftsrechtlich vorgeschrieben.

55

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Mai 2002, a.a.O., Rdn 43 ff., vgl. auch BVerwG, Urteil vom
20. Dezember 2007, a.a.O., Rdn 35.

56

b) Die Einstellung der Kosten für Honorarkräfte in die Gebührenkalkulation ist nicht
deshalb zu beanstanden, weil bei der Ermittlung des Stellenbedarfs der hauptamtlichen
Fleischkontrolleure und Tierärzte deren tariflich und gesetzlich vorgesehene Arbeitszeiten
(Sollzeiten) um sogenannte Ausfallzeiten reduziert worden sind (Istzeiten). Es liegt auf der
Hand, dass bei der Ermittlung des von den hauptamtlichen Kräften des Beklagten
abgedeckten Untersuchungsbedarfs Urlaubs-, Krankheits- und Fortbildungszeiten in Abzug zu
bringen sind. In diesen Zeiten steht das hauptamtliche Personal für die
fleischhygienerechtlichen Untersuchungen nicht zur Verfügung mit der Folge, dass der von
den Istzeiten nicht abgedeckte, für die Durchführung der Untersuchungen notwendige Bedarf
an Personal durch den Einsatz von Honorarkräften ausgeglichen werden muss.
Dementsprechend sind sowohl die Kosten für den Einsatz der Honorarkräfte als auch die
gesamten Personalkosten für das hauptamtliche Personal in die Kostenkalkulation
einzustellen. Nach Artikel 5 Abs. 1 des Anhangs der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der
Richtlinie 96/43/EG sind durch die Gebühr als Kosten die „Löhne und Sozialabgaben der
Untersuchungsstelle" abzudecken. Lohnkosten und Sozialabgaben für das hauptamtliche
Untersuchungspersonal entstehen auch für die sogenannten Ausfallzeiten, auch wenn ihnen
keine Arbeitsleistung gegenüber steht. Anhaltspunkte dafür, dass die Kosten für das
Untersuchungspersonal unter Berücksichtigung der Organisations- und Ermessensspielräume
des Aufgabenträgers bei der Beurteilung der Angemessenheit des Personaleinsatzes und der
Auswahl des Personals einen sachlich nicht mehr vertretbaren Verbrauch an öffentlichen
Mitteln erkennen lassen,

57

vgl. zu diesem Maßstab: OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 1992 - 9 A 1386/92 -;
BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2003 - 9 BN 3.03 -, NVwZ-RR 2003, 774,

58

sind weder ersichtlich noch werden sie von der Klägerin substantiiert dargetan.

59

c) Es ist unerheblich, dass sich der Beklagte bei der Festsetzung der spezifischen Gebühr
nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG
nicht an den Zeit- und Vergütungswerten der Protokollerklärung des Agrarrates und der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989 (BAnz. 1989, 901)
orientiert hat. Diese enthält Grundsätze und Methoden für die Berechnung der
gemeinschaftsdurchschnittlichen Pauschalbeträge. Sie sind auf eine pauschalierende
Gebührenbemessung zugeschnitten und können deshalb allenfalls noch für eine abweichende
Gebührenbemessung im Wege der Anhebung der gemeinschaftsdurchschnittlichen Pauschale
nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. a der vorgenannten Richtlinie Anhaltspunkte liefern, nicht
aber auch für eine Abweichung im Wege der Erhebung einer spezifischen Gebühr nach
Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b.

60

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2007, a.a.O., Rdn 33.

61

d) Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin auf die Unzulässigkeit der Einstellung von Kosten
der „Querschnittsämter". Hierzu hat der vormals zuständige 9. Senat des erkennenden
Gerichts in seinem (Grundsatz-)Urteil vom 14. Dezember 2004 - 9 A 4056/02 - bereits
ausgeführt:

62

„ ... Gleichfalls nicht zutreffend ist der Einwand der Klägerin, die Einstellung von
Verwaltungspersonalkosten bzw. personeller Gemeinkosten in den Umlageaufwand verstoße
gegen Gemeinschaftsrecht, weil nach der Protokollerklärung des Agrarrates und der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989 (Bundesanzeiger vom
22. Februar 1989, S. 901) nur Verwaltungssachkosten berücksichtigungsfähig seien. Soweit
der besagten Erklärung, die für die Fassung der RL 85/73/EWG in Gestalt der Entscheidung
88/408/EWG ergangen ist, auch für die vorliegend einschlägige Fassung gemäß der RL
96/43/EG Aussagekraft zugebilligt wird, lässt sich ihr ohne weiteres entnehmen, dass zu den
von den EG-Pauschalgebühren erfassten Kosten, auf die sich folgerichtig die Anhebung
erstrecken darf, auch die Kosten des erforderlichen Verwaltungspersonals gehören. Denn jene
Kosten sind im Zusammenhang mit der Beschreibung der Berechnungsmethode unter
Abschnitt A II. der Protokollerklärung ausdrücklich als zu berücksichtigender
Personalaufwand benannt. Mit Blick auf die hier einschlägige Regelung des Art. 5 Abs. 1 der
RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/43/EG und des sie wiederholenden § 4 Abs. 3 FlGFlHKostG
NRW gehören zu diesem umlagefähigen Aufwand alle (ggfs. anteiligen) Kosten des
Verwaltungspersonals, das im Zusammenhang mit der Organisation bzw. Abwicklung der
Untersuchungen einschließlich der als Abschluss gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen
Gebührenerhebung im gebotenen Umfang eingesetzt worden ist. Damit werden nicht nur die
Kosten der unmittelbar in den Untersuchungsstellen neben den Tierärzten und
Fleischkontrolleuren beschäftigten Verwaltungskräfte, sondern ebenso die anteiligen
Gemeinpersonalkosten für jene Bediensteten erfasst, die in Querschnittsämtern bzw. auf
übergeordneter Ebene Aufgaben wahrnehmen, welche durch die Untersuchungstätigkeiten bis
hin zur Gebührenerhebung veranlasst sind. Das wird im Übrigen letztlich auch durch die in
der o.g. Protokollerklärung unter Nr. 6 des Abschnitts A. I A. enthaltene Regelung bestätigt.
Denn danach sind bei der Ermittlung der in der Protokollerklärung angenommenen
durchschnittlichen Mindestuntersuchungszeiten insbesondere auch Zeiten für die Aufsicht,
Personalplanung und -einsatz, Organisation, Schriftverkehr u.a. sowie für Leitungstätigkeiten
berücksichtigt worden. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Umlagefähigkeit derartiger
personeller Gemeinkosten durch nationales (Gebühren-) Recht ausgeschlossen sein könnte.
Folglich ist gegen die vom Beklagten praktizierte Umlage der Kosten des
Verwaltungspersonals und anteiliger Kosten des in den Querschnittsämtern, insbesondere in
den von der Klägerin angesprochenen Bereichen "Recht", "Rechnungsprüfung" und
"Steuerung", sowie des auf höherer Leitungsebene mit den Untersuchungstätigkeiten
befassten Personals nichts zu erinnern. Dass die hierbei vom Beklagten gebildeten Anteile zu
hoch bemessen sein könnten, ist nicht ersichtlich. ..."

63

Auf diese vom Senat geteilten Ausführungen kann zur Vermeidung von Wiederholungen
verwiesen werden.

64

e) Schließlich greift der Einwand nicht durch, der auf Anhang A Kapitel I Nr. 4 lit. b
gestützte Gebührentarif orientiere sich nicht an den durch die Klägerin speziell verursachten
Kosten der fleischhygienerechtlichen Untersuchungen, sondern an den Kosten „einer
unbestimmten Anzahl von Schlacht- und Zerlegungsbetrieben im Hoheitsgebiet des
Beklagten", so dass er die Form eines unzulässigen Pauschalbetrages annehme. Dem kann
nicht gefolgt werden. Dem Gebührentarif liegen ausschließlich Kosten für
fleischhygienerechtliche Untersuchungen zugrunde, die im Zusammenhang mit
Schlachttätigkeiten im öffentlichen Schlachthof der Stadt L. stehen. Diese
Schlachttätigkeiten werden ausschließlich von der Klägerin durchgeführt, die den Schlachthof
für die Stadt L. betreibt (vgl. § 1 Satz 2 Satzung für den Schlachtviehgroßmarkt, den
Schlachthof und Fleischgroßmarkt der Stadt L. vom 13. Dezember 1972, §§ 1 Abs. 1 Satz
2, 2 Abs. 1 Öffentlichkeitsvertrag vom 14. Dezember 1972 und Anhang A Kapitel I Nr. 6 lit.
a Richtlinie 85/73/EG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG). Die ausnahmslos von der Klägerin
durch ihre Schlachttätigkeit verursachten Untersuchungskosten werden entsprechend der
jeweiligen Untersuchungsdauer auf die einzelnen zu untersuchenden Tierarten verteilt.
Hierdurch ist in Übereinstimmung mit dem Urteil des EuGH vom 19. März 2009 - C- 309/07
(„Baumann") - hinreichend gewährleistet, dass der Gebührentarif den tatsächlichen Kosten für
die veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen entspricht, die von dem Schlachtbetrieb der
Klägerin verursacht worden sind.

65

B. Der Gebührenbescheid ist aber deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin nicht
gebührenpflichtig ist.

66

Nach § 2 GS 2000 ist gebührenpflichtig, wer Einrichtungen in Anspruch nimmt oder in
seinem Namen oder Auftrag in Anspruch nehmen lässt. Diese Voraussetzungen sind hier
nicht erfüllt.

67

Einrichtung im Sinne des § 2 GS 2000 ist der Schlachthof. Denn nach § 1 GS 2000
werden die im Gebührentarif festgesetzten Gebühren für die Inanspruchnahme des
Schlachthofes der Stadt L. erhoben. Die Klägerin nimmt den Schlachthof nicht in Anspruch
oder lässt ihn in ihrem Namen oder Auftrag in Anspruch nehmen. Sie betreibt den
Schlachthof für die Stadt L. (§ 1 Satz 2 Satzung für den Schlachtviehgroßmarkt, den
Schlachthof und den Fleischgroßmarkt der Stadt L. vom 13. Dezember 1972, § 1 Abs. 1
Satz 2 i.V.m. § 2 Öffentlichkeitsvertrag vom 14. Dezember 1972). Im Übrigen stellen die
fleischhygienerechtlichen Untersuchungen, die die Gebühren auslösen, Amtshandlungen
dar.

68

Dass die Klägerin nicht gebührenpflichtig ist, ergibt sich ferner aus § 3 Abs. 2 und § 4 GS
2000. Nach der erstgenannten Norm werden die fälligen Gebühren den Benutzern von der
Klägerin durch Rechnung mitgeteilt und sind an die Klägerin zu zahlen. Dort ist weiter
geregelt, dass die Stadt die Gebühren festsetzt, wenn der Gebührenpflichtige die (von der
Klägerin ausgestellte) Rechnung nicht anerkennt. § 3 Abs. 2 GS 2000 unterscheidet eindeutig
zwischen den Benutzern (Satz 1) bzw. Gebührenpflichtigen (Satz 2), die die
Gebührenrechnung erhalten, einerseits und der Klägerin andererseits, die die
Gebührenrechnung ausstellt und für die Stadt tätig wird. Die gleiche Trennung wird in § 4 GS
2000 vorgenommen. Danach haben die Gebührenpflichtigen der Klägerin für die Stadt L.
zur ordnungsgemäßen Gebührenerhebung richtige und vollständige Angaben zu machen,
sowie die Einsichtnahme in die Geschäftsbücher und Belege zu gestatten.

69

Die mangelnde Gebührenpflichtigkeit der Klägerin wird schließlich durch die Regelungen
in § 6 des Öffentlichkeitsvertrages „Gebühren für die Inanspruchnahme des Schlachthofes
und für die Durchführung der Fleischbeschau im Schlachthof" nachdrücklich untermauert, der
mit der GS 2000 und der Satzung für den Schlachtviehgroßmarkt, den Schlachthof und den
Fleischgroßmarkt der Stadt L. eine Einheit bildet. Nach dessen Abs. 1 Satz 2 sind die
Kosten für die Untersuchungen nach dem Fleischbeschaugesetz von der Klägerin der Stadt zu
erstatten. Aufgrund der Vereinbarung einer Kostenerstattungspflicht bedarf es der
Gebührenerhebung gegenüber der Klägerin nicht, um die der Stadt entstehenden Kosten für
die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen zu refinanzieren. Umgekehrt wäre die
Kostenerstattungsregelung überflüssig, wenn die Klägerin durch Gebührenerhebung zur
Finanzierung der fleischhygienerechtlichen Untersuchungen hätte herangezogen werden
sollen. Dies wird weiter deutlich an § 6 Abs. 5. Danach teilt die Klägerin den Benutzern, d.h.
den Gebührenpflichtigen, die fälligen Gebühren (gemeint ist die Einheitsgebühr für
Schlachtungen nach Gebührenziffer 22, in der als Teilgebühr die Untersuchungsgebühren
nach Gebührenziffer 23 enthalten sind, vgl. auch § 6 Abs. 1 Satz 2 Öffentlichkeitsvertrag zur
Berechnung der Einheitsgebühr) durch Rechnung mit und nimmt die Gebühren ein. Nach
Abs. 6 wird die Stadt für den Fall der Nichtzahlung die Gebühren - von den
Benutzern/Gebührenpflichtigen - im Verwaltungsvollstreckungsverfahren einziehen und an
die Klägerin abführen. Dieses Verfahren macht nur dann Sinn, wenn die Klägerin nicht selbst
Schuldnerin der Gebühren ist. Sie soll die dem Gebührengläubiger (Stadt L. ) zustehenden
Gebühren erhalten, weil sie sich im Öffentlichkeitsvertrag im Gegenzug zur Erstattung der
Kosten für die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen gegenüber der Stadt L.
verpflichtet hat. Durch das Einziehen der Gebühren durch Ausstellung einer Rechnung von
den Gebührenpflichtigen bzw. die Abführung der Gebühren im Falle der Nichtzahlung und
Beitreibung im Wege der Verwaltungsvollstreckung durch die Stadt soll nach der
Vertragskonstruktion die Klägerin einen Ausgleich für die vertraglich festgelegte Pflicht zur
Kostenerstattung erhalten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

71

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708
Nr. 10, 711 ZPO.

72

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 oder 2
VwGO nicht vorliegen.

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