Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-14, Aktenzeichen 4 A 4/15
ECLI:DE:VGHALLE:2015:1214.4A4.15.0A

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt eine erneute Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens und die Aufhebung eines bestandskräftigen Beitragsbescheids des Beklagten.

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Sie ist Eigentümerin der Grundstücke Gemarkung K-Stadt, Flur 7, Flurstück 137 mit einer Größe von 368 m², Gemarkung K-Stadt, Flur 4 Flurstück 93 mit einer Größe von 7.339 m² und Gemarkung K-Stadt, Flur 4, Flurstück 83 mit einer Größe von 947 m². Die Grundstücke befinden sich im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der für die Grundstücke eine bauliche Nutzung sowie eine Geschossflächenzahl von 1,6 festsetzt. Die Grundstücke waren bereits vor dem In-Kraft-Treten des Kommunalabgabengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt im Jahre 1991 an eine zentrale öffentliche Schmutzwasserbeseitigungsanlage einschließlich Klärwerk angeschlossen.

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Mit Bescheid vom 28. April 2009 zog der Beklagte die Klägerin zu einem sog. besonderen Herstellungsbeitrag für die Grundstücke in Höhe von 25.130,67 Euro heran. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies er mit Widerspruchsbescheid vom 22. Juli 2009 zurück. Mit Änderungsbescheid vom 17. Februar 2010 zum Widerspruchsbescheid änderte der Beklagte die Beitragsfestsetzung und setzte den Beitrag für die einzelnen Grundstücke fest. Danach entfallen auf das Flurstück 137 ein Beitrag von 1.101,06 Euro, auf das Flurstück 93 ein Beitrag von 21.196,19 Euro und auf das Flurstück 83 ein Beitrag von 2.833,42 Euro.

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Das gegen die Beitragsfestsetzung geführte Klageverfahren wurde aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen der Beteiligten durch Beschluss der Kammer vom 22. März 2010 (4 A 260/09 HAL) eingestellt.

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Mit Schreiben vom 07. Juni 2013 beantragte die Klägerin beim Beklagten im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit das Wiederaufgreifen des Verfahrens und die Aufhebung des Beitragsbescheids.

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Mit Bescheid vom 22. Juli 2014 lehnte der Beklagte dies ab. Zur Begründung führte er aus, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG scheide aus, weil diese Regelung im Kommunalabgabenrecht keine Anwendung finde. Für eine Rücknahme des Beitragsbescheids nach § 130 Abs. 1 AO sei kein Raum, weil die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nichts für die Rechtswidrigkeit des Bescheids hergebe. Ein Rücknahmeermessen sei nicht eröffnet. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2014 zurück. Die vom Landtag beschlossene Änderung des Kommunalabgabengesetzes sehe eine Frist für die Veranlagung der „Altsachverhalte“ bis Ende 2015 vor, weshalb der Beitragsbescheid nicht rechtswidrig sei.

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Die Klägerin hat am 07. Januar 2015 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht, die Regelung des § 51 VwVfG finde auch auf den Beitragsbescheid des Beklagten Anwendung, weil sich weder aus dem KAG LSA noch aus dem VwVfG anderes ergebe. Es liege auch ein Wiederaufgreifensgrund vor, da sich die dem Bescheid zugrunde liegende Rechtslage aufgrund der o.g. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geändert habe und der Bescheid rechtswidrig sei. Eine Änderung der Rechtslage sei zudem durch § 13 b KAG LSA eingetreten, der eine 10jährige Frist zur Festsetzung der Abgabe vorsehe. Die in § 18 Abs. 2 KAG LSA geregelte Übergangsfrist sei dagegen selbst verfassungswidrig und stelle einen gesetzgeberischen Missbrauch der Gestaltungsmöglichkeiten im Sinne von § 42 AO dar und verstoße zudem gegen Treu und Glauben. Der Beklagte habe deshalb nach Ermessen über die Aufhebung des Beitragsbescheids zu entscheiden. Das Ermessen habe er nicht erkannt und nicht ausgeübt.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 22. Juli 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Dezember 2014 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über ihren Antrag vom 07. Juni 2013 auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und Aufhebung des Beitragsbescheids des Beklagten vom 28. April 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2009 und des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2010 zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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§ 51 VwVfG finde auf kommunalabgabenrechtliche Streitigkeiten keine Anwendung, da § 13 Abs. 1 KAG LSA nicht auf § 173 AO verweise. Ungeachtet dessen liege eine Rechtsänderung zugunsten der Klägerin nicht vor. Diese ergebe sich zum einen nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum bayrischen Kommunalabgabengesetz. Zum anderen sei nunmehr durch die §§ 13 b und 18 KAG LSA klargestellt, dass die Ausschlussfrist zur Abgabenfestsetzung nicht vor Ablauf des Jahres 2015 ende, weshalb der Bescheid rechtmäßig sei.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf erneute Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über das Wiederaufgreifen des Verfahrens bezüglich des Beitragsbescheids des Beklagten vom 28. April 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2009 und des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2010 und dessen Aufhebung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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1. Eine erneute Entscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens kann die Klägerin nicht auf der Grundlage des § 51 VwVfG beanspruchen.

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Die Vorschrift ist allerdings auf Grund der Verweisung des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA auch in kommunalabgabenrechtlichen Streitigkeiten anwendbar. Die Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG LSA steht dem nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift gilt das VwVfG LSA nicht für Verwaltungsverfahren, soweit in ihnen Rechtsvorschriften der Abgabenordnung anzuwenden sind. Zwar finden gemäß § 13 KAG LSA auf kommunale Abgaben – wie den streitigen Beitrag – die in dieser Vorschrift im Einzelnen in Bezug genommenen Vorschriften der Abgabenordnung Anwendung. Ein Verweis auf die – dem § 51 VwVfG entsprechende – Vorschrift des § 173 AO ist hierin jedoch nicht enthalten. Da die Anwendbarkeit des VwVfG LSA gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG LSA nur ausgeschlossen ist, „soweit“ die Vorschriften der Abgabenordnung Anwendung finden, ergibt sich aus § 13 KAG LSA keine Sperrwirkung hinsichtlich der Anwendbarkeit des § 51 VwVfG. Es ist auch nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber durch den Verzicht auf den Verweis auf § 173 AO in § 13 KAG LSA ein Wiederaufgreifen des Verfahrens im Kommunalabgabenrecht unter den Voraussetzungen des § 51 VwVfG gänzlich ausschließen wollte (Urteil der Kammer vom 11. März 2014 – 4 A 103/13 HAL –).

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Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens – nach der hier allein geltend gemachten Regelung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG – liegen jedoch nicht vor. Danach hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Eine derartige nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage zugunsten der Klägerin liegt nicht vor.

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Eine Änderung der Rechtslage ist insbesondere nicht durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 05. März 2013 (1 BvR 2457/08 – Juris) eingetreten. Eine Änderung der Rechtsprechung stellt keine Änderung der Rechtslage dar. Eine solche Änderung erfasst nur einen Wandel der normativen Bestimmung, nicht aber eine Änderung der Norminterpretation, denn gerichtliche Entscheidungsfindung bleibt rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung. Sie ist nicht geeignet oder darauf angelegt, die Rechtsordnung konstitutiv zu verändern (BVerwG, Urteil vom 11. September 2013 – BVerwG 8 C 4.12 – Juris Rn. 21).

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Eine Änderung der Rechtslage zugunsten der Klägerin ist auch nicht durch die §§ 13 b, 18 Abs. 2 KAG LSA, die durch Artikel 1 Nr. 9 und 12 des Gesetzes zur Änderung kommunalabgabenrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2014 (GVBl. LSA S. 522) eingefügt worden und am 24. Dezember 2014 in Kraft getreten (Art. 6) sind, eingetreten. Danach ist eine Abgabenfestsetzung unabhängig vom Entstehen einer Abgabenpflicht zum Vorteilsausgleich mit dem Ablauf des zehnten Kalenderjahres, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgt, ausgeschlossen (§ 13 b Satz 1 KAG LSA). Die nach Maßgabe des § 13 b zu bestimmende Ausschlussfrist endet nicht vor dem Ablauf des Jahres 2015 (§ 18 Abs. 2 KAG LSA).

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Damit hat der Gesetzgeber in Reaktion auf die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine zeitliche Obergrenze für die Festsetzung von vorteilsausgleichenden kommunalen Abgaben eingeführt. Diese begegnet auch mit Blick auf das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit keinen rechtlichen Bedenken. Dieses Gebot verlangt Regelungen, die sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an der Erhebung von Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann (BVerfG, Beschluss vom 05. März 2013 – 1 BvR 2457/08 – Juris).

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Die Regelungen in den §§ 13 b, 18 Abs. 2 KAG LSA tragen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise den berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich einerseits und der Einzelnen an Rechtssicherheit andererseits hinreichend Rechnung. Die gewählte Ausschlussfrist von grundsätzlich 10 Jahren ab Eintritt der Vorteilslage, die jedoch nicht vor dem Ende des Jahres 2015 abläuft und daher im Einzelfall bis zu 24,5 Jahre betragen kann, hält sich im Rahmen des dem Gesetzgeber insoweit zustehenden weiten Gestaltungsspielraums (siehe dazu: BVerfG, Beschluss vom 05. März 2013 – 1 BvR 2457/08 – Juris Rn. 46) und belastet die Abgabenpflichtigen nicht unzumutbar. Zum einen unterschreitet sie die auch dem öffentlichen Recht nicht fremde 30jährige Verjährungsfrist (vgl. etwa § 53 Abs. 2 VwVfG) deutlich, die grundsätzlich aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens erforderlich, aber auch genügend ist (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – BVerwG 3 C 37.07 – Juris Rn. 10). Zudem wirken die Vorteile, die durch die Erschließung eines Grundstücks und die Schaffung der erstmaligen Anschlussmöglichkeit an die leitungsgebundene öffentliche Einrichtung vermittelt wird, lange in die Zukunft fort, während ein besonderes wirtschaftliches Interesse der Beitragspflichtigen an einer möglichst zeitnahen Geltendmachung des Beitragsanspruchs nicht besteht, sondern deren Interesse nur darin liegt, erkennen zu können, wann mit einer Inanspruchnahme nicht mehr zu rechnen ist (VG Cottbus, Urteil vom 10. April 2014 – 6 K 370/13 – Juris Rn. 87). Schließlich sind die nach der Wiederherstellung der Deutschen Einheit bestehenden Schwierigkeiten beim Aufbau einer funktionierenden kommunalen Selbstverwaltung und bei der Gründung von Zweckverbänden sowie die sonstigen Schwierigkeiten, in einem neuen Bundesland wie Sachsen-Anhalt überhaupt wirksames Satzungsrecht zu erlassen, in Rechnung zu stellen. Die vorgesehene Ausschlussfristenregelung ermöglicht damit einerseits die Sicherung der Finanzierung der öffentlichen Einrichtungen und damit der Erbringung der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben der Abwasserentsorgung und schränkt andererseits die Abgabenerhebung nach Eintritt der Vorteilslage zeitlich ein, nämlich auf einen Zeitraum von höchstens 24,5 Jahren. Insoweit enthält sie einen angemessenen Ausgleich der Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit (OVG Magdeburg, Urteil vom 04. Juni 2015 – 4 L 24/14 – Juris Rn. 39 f.).

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Die Regelungen der §§ 13 b, 18 Abs. 2 KAG LSA sind zudem auch auf vor In-Kraft-Treten dieser Normen erlassene Beitragsbescheide anzuwenden. Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck dieser Vorschriften, der darin besteht, der zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen und eine zeitliche Obergrenze für die Beitragserhebung im Kommunalabgabengesetz vorzusehen, um die Beitragserhebung verfassungsrechtlich sicher zu gestalten (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 10. September 2014, LT-Drucksache 6/3419, S. 3). Dies gilt aber gleichermaßen für bereits vorgenommene Beitragsveranlagungen wie für künftige (OVG Magdeburg, Urteil vom 04. Juni 2015 – 4 L 24/14 – Juris Rn. 43).

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Die Änderung des Kommunalabgabengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt bewirkte daher keine Änderung der Rechtslage zugunsten der Klägerin. Vielmehr ist dadurch die sich aus dem Fehlen einer zeitlichen Obergrenze für die Beitragserhebung ergebende Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheids des Beklagten vom 28. April 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2009 und des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2010 geheilt worden.

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2. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf erneute Entscheidung über die Rücknahme des Beitragsbescheids. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b KAG LSA i.V.m. § 130 Abs. 1 AO kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die Voraussetzungen dieser Norm sind nicht gegeben, da der Beitragsbescheid des Beklagten 28. April 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2009 und des Änderungsbescheids vom 17. Februar 2010 nicht rechtswidrig, sondern rechtmäßig ist.

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Er findet seine rechtliche Grundlage in der Schmutzwasserbeitragssatzung des AZV Nebra vom 07. Oktober 2008 (SBS), die am Tag nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung, die am 22. Oktober 2008 im Wochenspiegel Naumburg, Nebra und Umgebung erfolgte, in Kraft getreten ist.

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Nach 10 Abs. 1 SBS erhebt der AZV Nebra, dessen Rechtsnachfolger der Beklagte ist, besondere Herstellungsbeiträge von Altanschlussnehmern, die bereits vor dem 15. Juni 1991 faktisch an eine zentrale Abwasserbeseitigungsanlage angeschlossen gewesen sind bzw. die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Anlage hatten. Abgegolten wird gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 SBS der beitragsrechtliche Vorteil, den diese Grundstücke durch den erstmaligen Anschluss an die vom AZV geschaffene öffentliche Entwässerungseinrichtung und die damit einhergehende rechtlich gesicherte Entsorgung erfahren. Der Beitrag bemisst sich nach dem im Einzelnen geregelten Geschossflächenmaßstab (§ 10 Abs. 2 i.V.m. den §§ 4 bis 7 d SBS) und einem Beitragssatz in Höhe von 1,87 Euro je m² errechneter Geschossfläche (§ 10 Abs. 3 SBS). Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 SBS mit In-Kraft-Treten der Satzung.

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Danach ist für die Grundstücke der Klägerin ein besonderer Herstellungsbeitrag auf der Grundlage der vorgenannten Vorschriften entstanden. Denn die Grundstücke der Klägerin waren bereits vor dem Stichtag 15. Juni 1991 an eine aus Kanal und Klärwerk bestehende öffentliche zentrale Schmutzwasserbeseitigungseinrichtung angeschlossen. Sie unterfallen deshalb einem nach der Terminologie des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt – besonderen – Herstellungsbeitrag, weil auch für sie eine öffentliche Einrichtung erstmals hergestellt bzw. ihnen erstmals die Möglichkeit der dauerhaften Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung des Beklagten vermittelt wurde. Hat eine Kommune nach Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes eine Abwasserbeseitigungsanlage übernommen und den bei der Übernahme an diese Einrichtung angeschlossenen Altanschlussnehmern zur Nutzung zur Verfügung gestellt, so ist den angeschlossenen Grundstücken erstmals mit der Widmung der Anlage durch die Gemeinde eine dauerhaft gesicherte Anschlussmöglichkeit geboten, sofern es sich bei der Anlage nicht um ein Provisorium handelt (vgl. OVG Magdeburg, Urteil vom 04. Dezember 2003 – 1 L 226/03 –, Juris Rn. 18).

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Der Beitragsanspruch ist auch nicht (festsetzungs-)verjährt. Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b KAG LSA i.V.m. den §§ 169, 170 Abs. 1 AO beginnt die vierjährige Festsetzungsfrist, innerhalb derer ein Beitrag festgesetzt werden darf, mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die sachliche Beitragspflicht entstanden ist. Wird ein Beitrag für leitungsgebundene Einrichtungen erhoben, entsteht die Beitragspflicht gemäß § 6 Abs. 6 Satz 2 KAG LSA, sobald das Grundstück an die Einrichtung angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem In-Kraft-Treten der Satzung. Dabei muss es sich um eine wirksame Satzung handeln, die der Herstellung der Anschlussmöglichkeit bzw. dem Entstehen der Vorteilslage nachfolgen kann, ohne sich Rückwirkung beimessen zu müssen (OVG Magdeburg, Urteil vom 10. März 2011 – 4 L 67/09 – Juris Rn. 43, ständige Rechtsprechung).Danach begann die Festsetzungsfrist mit Ablauf des Jahres 2008 und lief bis Ende 2012, denn der Beklagte bzw. dessen Rechtsvorgänger hat durch Erlass der SBS erstmals die Erhebung eines besonderen Herstellungsbeitrags geregelt. Der streitgegenständliche Beitragsbescheid des Beklagten vom 28. April 2009 wahrte daher die Festsetzungsfrist.

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Wie bereits unter 1. dargelegt, begegnet der Beitragsbescheid schließlich auch vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit im Anschlussbeitragsrecht keinen rechtlichen Bedenken.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.