Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2001-09-25, Aktenzeichen 8 L 637/99

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Grabnutzungsgebühren.

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Der Kläger ist Inhaber des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte mit acht Beisetzungsmöglichkeiten auf dem H. Friedhof der Beklagten, das seine Mutter durch Urkunde vom 10. Dezember 1971 für eine Nutzungsdauer von 40 Jahren erworben hatte. Die Beklagte verlängerte dieses Recht durch Bescheid vom 15. Dezember 1997 auf Antrag des Klägers anlässlich der Bestattung seiner Ehefrau um sieben Jahre für die Zeit vom 16. November 2011 bis zum 15. November 2018. Zugleich zog sie den Kläger zu Grab(nutzungs)gebühren für ein Wahlgrab in landschaftlicher Lage in Höhe von 27.440,-- DM und Bestattungsgebühren in Höhe von 1140,-- DM heran.

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Gegen seine Heranziehung zu Grabnutzungsgebühren erhob der Kläger unter dem 23. Januar 1998 Widerspruch mit der Begründung, dass die Friedhofsgebührensatzung der Beklagten gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. Die Grabnutzungsgebühr werde nur bei Wahlgrabstätten in landschaftlicher Lage nach der Größe der Grabstätten bemessen. Ferner werde nicht danach differenziert, ob und in welchem Umfang die Grabstätten tatsächlich genutzt werden. Die Beklagte habe zudem nicht berücksichtigt, dass nur ein geringer Teil der Fläche der Wahlgrabstätten in landschaftlicher Lage für Bestattungen in Betracht komme und die Allgemeinheit von den Grünflächen profitiere. Außerdem seien nicht alle in Ansatz gebrachten Kosten umlagefähig. Es sei auch nicht zulässig, einheitliche Gebühren für alle Friedhöfe der Beklagten zu erheben. Im Übrigen habe seine Mutter 1971 kein Nutzungsrecht an einem Wahlgrab in landschaftlicher Lage, sondern ein Nutzungsrecht an einem Wahlgrab erworben. Die Beklagte habe offensichtlich einen Teil der Wahlgrabstätten in Wahlgrabstätten in landschaftlicher Lage umgewandelt, ohne dazu befugt gewesen zu sein.

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Die Beklagte wies diesen Widerspruch durch Bescheid vom 5. Mai 1998 mit der Begründung zurück, dass die Grabnutzungsgebühren nach der Größe der Gräber bemessen werden könnten. Eine größere Grabfläche führe nicht nur zu einem erhöhten Aufwand für die Pflege der Wege und Pflanzstreifen, sondern auch zu höheren Entwässerungs- und Beleuchtungskosten. Es begegne ferner keinen Bedenken, den Aufwand für Vorhalte- und Reservegrabflächen in die Gebührenkalkulation einzubeziehen. Im Übrigen habe sie 1997 nur 79,55 % der ihr entstandenen Kosten durch die Grabnutzungsgebühren gedeckt.

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Der Kläger hat am 5. Juni 1998 Klage erhoben und seine im Widerspruchsverfahren erhobenen Einwände vertieft.

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Er hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 15. Dezember 1997 hinsichtlich der Grabgebühren und ihren Widerspruchsbescheid vom 5. Mai 1998 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und erwidert, dass die Bemessung der Grabnutzungsgebühren nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. Die höheren Gebühren für Wahlgrabstätten in landschaftlicher Lage ergäben sich ausschließlich daraus, dass diese Grabstätten größer als andere Wahlgrabstätten seien. Die Gleichbehandlung von belegten und nicht belegten Wahlgrabstätten sei ebenfalls nicht zu beanstanden, weil die laufenden Kosten, insbesondere der Pflegeaufwand, bei nicht belegten Grabstätten nicht geringer als bei belegten Grabstätten seien. Schließlich sei die Darstellung des Klägers, dass sie eine Wahlgrabstätte in eine Landschaftswahlgrabstätte umgewandelt habe, unzutreffend, weil die Mutter des Klägers seinerzeit ein Nutzungsrecht an einer Landschaftswahlgrabstätte erworben habe. In der Urkunde vom 10. Dezember 1971 sei zwar nur vom Erwerb des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte die Rede. Aus der Höhe der seinerzeit erhobenen Gebühren ergebe sich jedoch, dass damals ein Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte in landschaftlicher Lage erworben worden sei.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 17. November 1998 mit der Begründung stattgegeben, dass die Heranziehung des Klägers zu Grabnutzungsgebühren rechtswidrig sei. Die Satzung über die Erhebung von Friedhofsgebühren in der Stadt O. vom 2. November 1993 in der hier maßgeblichen Fassung vom 20. Juni 1995 sei nichtig, weil es an einer wirksamen Regelung des Entstehens der Gebührenschuld fehle. Nach § 3 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung entstehe die Gebührenschuld mit der Anmeldung. Diese Bestimmung sei mit dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz nicht vereinbar. Grabnutzungsgebühren stellten ihrem Wesen nach kein Entgelt für den Erwerb eines Rechts, sondern eine Abgabe für die Inanspruchnahme des Friedhofs für die Ruhezeit bzw. -- bei Wahlgräbern -- die vereinbarte Grabnutzungszeit dar. Gebühren für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung entstünden nach dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz aber erst nach Ablauf der Nutzungszeitraums. Die Satzung könne daher nur bestimmen, dass Gebühren für die dauernde Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung nach Ablauf dieses Zeitraums oder bestimmter Intervalle entstehen. Bis zur Entstehung der Gebührenschuld könnten die Gemeinden lediglich Abschlagszahlungen auf die künftig entstehende Gebührenschuld erheben. Daher scheide die bisher übliche Handhabung aus, Grabnutzungsgebühren im Voraus zu erheben. Des weiteren dürfte es auch an einer wirksamen Bestimmung des Gebührensatzes fehlen. Zwar habe die mündliche Verhandlung ergeben, dass gegen die Ermittlung der ansatzfähigen Kosten und gegen die Maßstabseinheiten keine durchgreifenden Bedenken bestünden. Die Beklagte habe bei der Kalkulation der Grabnutzungsgebühren jedoch einen Zeitraum von 20 bzw. 23 Jahren berücksichtigt. Das sei mit § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG nicht zu vereinbaren, wonach der Gebührenberechnung ein Kalkulationszeitraum, der drei Jahre nicht übersteigen solle, zugrunde zu legen sei. Von dieser Bestimmung dürfe nur in Ausnahmefällen abgewichen werden. Hinreichende Gründe, an die Kalkulation von Friedhofsgebühren andere Maßstäbe anzulegen als an die Kalkulation der Gebühren für die Benutzung anderer kommunaler Einrichtungen, seien jedoch nicht erkennbar. Ein Kalkulationszeitraum von 20 und mehr Jahren scheide auch deshalb aus, weil die Entwicklung der Kosten in einem derart langen Zeitraum nicht verlässlich einzuschätzen sei.

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Gegen diese Entscheidung richtet sich die Berufung der Beklagten, die der Senat durch Beschluss vom 10. Februar 1999 zugelassen hat.

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Die Beklagte trägt zur Begründung ihrer Berufung im Wesentlichen vor, dass sie nicht verpflichtet sei, die Grabnutzungsgebühren erst nach Ablauf der Grabnutzungszeit oder bestimmter Intervalle zu erheben. Die Erhebung einer einmaligen Grabnutzungsgebühr für die gesamte Grabnutzungszeit liege in ihrer Satzungsautonomie und verstoße weder gegen § 2 NKAG noch gegen § 5 NKAG. Da die Ruhefristen nach § 12 ihrer Friedhofssatzung 15 bzw. 20 Jahre betrügen, stehe der zeitliche Umfang der Grabnutzung von vornherein fest. Zudem werde das Nutzungsrecht an einem Wahlgrab für den gesamten Nutzungszeitraum verbindlich eingeräumt. Die die Gebührenpflicht auslösende Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung sei mit der Einräumung dieses Nutzungsrechts abgeschlossen. Daher entstehe die Gebühr bereits zu diesem Zeitpunkt für den gesamten Nutzungszeitraum. Da der Benutzungstatbestand in seinem zeitlichen Umfang von vornherein feststehe, könne der Kalkulationszeitraum auch drei Jahre übersteigen. § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG stelle lediglich eine Sollvorschrift dar, so dass von dem danach anzustrebenden dreijährigen Kalkulationszeitraum bei Vorliegen sachlicher Gründe abgewichen werden könne. Derartige Gründe bestünden hier. Wenn für die Benutzung der Grabstätte keine jährlich neu anfallende Gebühr, sondern eine einmalige Gebühr für den gesamten Nutzungszeitraum erhoben werde, müsse bei deren Kalkulation konsequenterweise auf die in diesem Zeitraum zu erwartenden Aufwendungen abgestellt werden. Die Gebührenkalkulation sei auch im übrigen nicht zu beanstanden. Sie, die Beklagte, habe bei der Kalkulation der Grabnutzungsgebühren insbesondere nicht zwischen der Grabnutzung im engeren Sinne und der Friedhofsunterhaltung unterscheiden müssen. Schließlich sei der Kläger auch Gebührenschuldner, weil er für die Zeit vom 16. November 2011 bis zum 15. November 2018 Nutzungsberechtigter des Wahlgrabs sei.

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Die Beklagte beantragt sinngemäß,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück -- 1. Kammer -- vom 17. November 1998 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen,

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nimmt auf sein bisheriges Vorbringen Bezug und trägt ergänzend vor, dass die Satzung der Beklagten den rechtlichen Anforderungen, die an eine Friedhofsgebührensatzung zu stellen seien, nicht genüge, weil unklar sei, in welcher Höhe die Gebühren für die Friedhofsunterhaltung und für die Grabnutzung erhoben würden. Außerdem verstoße die Erhebung unterschiedlicher Gebühren für Wahlgrabstätten in landschaftlicher Lage, Wahlgrabstätten und Reihengräber gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Friedhofsgebührensatzung stehe ferner mit § 5 Abs. 2 Satz 2 NKAG nicht im Einklang. Gerade hinsichtlich der Grabunterhaltungsgebühren dürfe ein Kalkulationszeitraum von drei Jahren nicht überschritten werden, weil es ohne weiteres möglich sei, eine Kalkulation über diesen Zeitraum vorzunehmen. Ein längerer Kalkulationszeitraum führe auch zu einer Ungleichbehandlung der Gebührenpflichtigen. Die Annahme der Beklagten, dass aufgrund des langen Nutzungszeitraums ein längerer Zeitraum für die Kalkulation erforderlich sei, sei ebenfalls falsch. Die Beklagte sei außerdem verpflichtet gewesen, bei der Gebührenkalkulation zwischen den Aufwendungen für die Grabnutzung und den Kosten für die Grabunterhaltung zu unterscheiden. Des Weiteren verstoße die Gebührenerhebung vor der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung gegen das Niedersächsische Kommunalabgabengesetz. Schließlich sei er, der Kläger, nicht der alleinige Gebührenschuldner, da er drei Geschwister habe, die ebenfalls grabnutzungsberechtigt seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130 a VwGO durch Beschluss, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben, da der Bescheid der Beklagten vom 15. Dezember 1997 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 1998 in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt.

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Die Heranziehung des Klägers zu Grabnutzungsgebühren in Höhe von 27.440,-- DM ist rechtlich zu beanstanden, weil ihr keine wirksame Satzung zugrunde liegt.

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Nach § 2 Abs. 1 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes -- NKAG -- vom 8. Februar 1973 (Nds. GVBl. S. 41) in der hier maßgeblichen Fassung vom 17. Dezember 1991 (Nds. GVBl. S. 363) dürfen kommunale Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden, die den Kreis der Abgabeschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie die Entstehung und den Zeitpunkt der Fälligkeit der Schuld bestimmt.

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Die Beklagte hat den Kläger durch den angefochtenen Bescheid auf der Grundlage der Satzung über die Erhebung von Friedhofsgebühren in der Stadt O. vom 2. November 1993 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk W.-E. vom 19.11.1993) in der Fassung der 3. Satzung vom 20. Juni 1995 zur Änderung der Satzung über die Erhebung von Friedhofsgebühren in der Stadt O. (Amtsblatt für den Regierungsbezirk W.-E. vom 30.6.1995) zu Grabnutzungsgebühren herangezogen. Diese Satzung stellt jedoch keine wirksame Grundlage für die Erhebung von Grabnutzungsgebühren dar, weil sie wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig ist.

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Nach § 1 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung werden für die Benutzung der städtischen Friedhöfe und des Krematoriums Gebühren erhoben. Die Höhe der Gebühren richtet sich gemäß § 1 Satz 2 der Satzung nach dem Gebührentarif, der Bestandteil der Satzung ist; danach betragen die Benutzungsgebühren für Wahlgrabstätten in landschaftlicher Lage je Grabstelle 490,-- DM pro Jahr (Nr. 3.3). § 3 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung bestimmt des weiteren, dass die Gebührenschuld mit der Anmeldung entsteht. Diese Regelung ist mit höherrangigem Recht nicht vereinbar.

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Nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 b NKAG in Verbindung mit § 38 der Abgabenordnung -- AO -- vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 613) in der hier maßgeblichen Fassung vom 14. September 1994 (BGBl. I S. 2325) entstehen Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis, sobald der Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 9.10.1990 -- 9 L 279/89 -- NVwZ-RR 1991 S. 381). Da Benutzungsgebühren nach § 5 Abs. 1 Satz 1 NKAG als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben werden, ist der Benutzungsgebührentatbestand erst verwirklicht, wenn die öffentliche Einrichtung in Anspruch genommen wird (OVG Lüneburg, Urt. v. 9.10.1990, a.a.O.). Unter Inanspruchnahme ist dabei die tatsächliche Benutzung der öffentlichen Einrichtung zu verstehen, weil diese erst das der Benutzungsgebühr immanente Austauschverhältnis begründet, in dem sich Leistung und Gegenleistung gegenüberstehen (OVG Lüneburg, Urt. v. 7.5.1981 -- 3 A 3/81 -- OVGE 36, 387, 388; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, § 4 Rn. 180, § 6 Rn. 714; Hatopp, Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz, Kommentar, § 5 Erl. 12; vgl. auch Bauernfeind/Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl.; § 6 Rn. 5). Für die bloße Möglichkeit, die öffentliche Einrichtung zu benutzen, können mithin keine Benutzungsgebühren erhoben werden (OVG Lüneburg, Urt. v. 7.5.1981, a.a.O.; Driehaus, § 6 Rn. 714; Hatopp, § 5 Erl. 12). Das hat zur Folge, dass die Verleihung des Nutzungsrechts an einer Grabstätte nicht zur Erhebung von Grabnutzungsgebühren berechtigt, da der Gebührentatbestand erst mit der tatsächlichen Benutzung der Grabstätte verwirklicht ist.

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Mit dieser Rechtslage steht § 3 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung der Beklagten nicht im Einklang. Nach dieser Bestimmung entsteht die Gebührenschuld mit der Anmeldung. Das gilt auch für Grabnutzungsgebühren, da die Friedhofsgebührensatzung insoweit keine Sonderregelung enthält. Mit der Anmeldung der Bestattung, die nach § 3 Abs. 2 Satz 1 der Satzung über die Benutzung der Friedhöfe der Stadt O. -- Friedhofssatzung -- vom 3. September 1996 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk W.-E. vom 27.9.1996) nach Eintritt des Todes unverzüglich vorzunehmen ist, findet jedoch noch keine tatsächliche Nutzung einer Grabstätte statt. Die Anmeldung der Bestattung veranlasst die Friedhofsverwaltung zwar, dem Anmeldenden eine bestimmte Grabstätte zur Bestattung zur Verfügung zu stellen. Diese Grabstätte wird aber erst im Zusammenhang mit der Bestattung tatsächlich genutzt. Dass der Gebührentatbestand mit der Anmeldung der Bestattung noch nicht verwirklicht ist, ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass bei der Anmeldung der Bestattung in der Regel noch nicht feststeht, auf welcher Grabstätte die Bestattung erfolgt, weil kein Anspruch auf Verleihung oder Wiedererwerb von Rechten an einer nach Ortsteil und Lage bestimmten Grabstätte besteht (§ 4 Abs. 3 Satz.1 der Friedhofssatzung), die Beklagte nicht verpflichtet ist, auf jedem Friedhof jeweils alle in § 4 Abs. 1 der Friedhofssatzung aufgeführten Arten von Grabstätten vorzuhalten (§ 4 Abs. 3 Satz 2 der Friedhofssatzung), und die Beklagte nicht nur die Zeit, sondern auch den Ort der Bestattung festsetzt (§ 3 Abs. 2 Satz 2 der Friedhofssatzung).

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Ist § 3 Satz 1 der Friedhofsgebührensatzung der Beklagten mithin wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig, genügt die Friedhofsgebührensatzung den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG, der den Mindestinhalt von Abgabensatzungen regelt, nicht. Damit ist die Satzung nichtig (vgl. Driehaus, § 6 Rn. 717, § 2 Rn. 105). Das hat zur Folge, dass die Erhebung der Grabnutzungsgebühren durch den angefochtenen Bescheid der Beklagten mangels satzungsrechtlicher Grundlage rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.1.1995 -- 8 B 193/94 -- NVwZ-RR 1996 S. 54 f; Driehaus, § 6 Rdn. 717)

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Da der Bescheid der Beklagten schon aus diesem Grund im angefochtenen Umfang aufzuheben ist, kann dahinstehen, ob die Beklagte entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Rechtsauffassung befugt gewesen sein könnte, durch ihre Friedhofsgebührensatzung zu bestimmen, dass die Gebührenschuld bereits mit dem Beginn der tatsächlichen Inanspruchnahme der Grabstätte für die gesamte Grabnutzungszeit entsteht. Der Senat weist allerdings in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Heranziehung des Klägers zu Grabnutzungsgebühren voraussichtlich auch dann rechtswidrig wäre, wenn die Friedhofsgebührensatzung der Beklagten eine derartige Bestimmung enthalten würde und diese -- wofür allerdings einiges spricht -- mit höherrangigem Recht im Einklang stünde. Dies folgt daraus, dass die Beklagte den Kläger anlässlich der Verlängerung des Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte zu Grabnutzungsgebühren für die Zeit vom 16. November 2011 bis 15. November 2018 herangezogen hat. Die Gebühren sollten mithin die Gegenleistung für die tatsächliche Nutzung des Wahlgrabes während eines noch gänzlich in der Zukunft liegenden Zeitraums darstellen. Die Erhebung von Grabnutzungsgebühren für einen erst am 16. November 2011 beginnenden Nutzungszeitraum dürfte aber eindeutig unzulässig sein.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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