Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-12-08, Aktenzeichen 11 K 10380/99
ECLI:DE:VGK:2000:1208.11K10380.99.00

Tenor

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 27. Oktober 1999 wird
aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d :

2

Mit Gebührenbescheid vom 27. Oktober 1999 erhob die Beklagte Gebühren für
den von der Klägerin genutzten Altbestand an Nummern aus der Zeit vor dem 1.
Januar 1998. Dieser Altbestand wurde auf 3.600.000 Rufnummernblöcke zu je
tausend Nummern geschätzt.

3

Früher benutzte ausschließlich die Deutsche Bundespost Telephonnummern zur
Adressierung, weil ausschließlich sie ein Telephonnetz betrieb. Nach dem ersten Teil
der Postreform 1989 übernahm die Deutsche Bundespost Telekom die betrieblich-
unternehmerischen Aufgaben der Deutschen Bundespost im Fernmeldebereich. Die
politisch-hoheitlichen Aufgaben blieben beim Bundesminister für Post und
Telekommunikation. Rechte, Befugnisse und Zuständigkeiten der Deutschen
Bundespost gingen im Rahmen der von ihr zu erfüllenden Aufgaben auf die
Deutsche Bundespost Telekom über, die Dienstleistungen waren uneingeschränkt
weiterzuführen. Dazu gehörte der Betrieb des Telephonnetzes mit der
Nummernverwaltung. Mit der Postreform II im Jahr 1994 wurde das Sondervermögen
in eine Aktiengesellschaft überführt, ohne dass sich der ordnungspolitische Rahmen
änderte.

4

Wegen der bevorstehenden Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes
zum 1. Januar 1998 wurde über die künftige Nummernstruktur und -verwaltung
nachgedacht. Das Expertengremium für Numme-

rierungsfragen empfahl in seinem Abschlußbericht vom 7. Dezember 1995, bei der
Einführung des Wettbewerbs das bisherige System der Ortsnetzvorwahl
beizubehalten und die Telefonnummern nicht umfassend zu ändern.

5

Die Klägerin erklärte sich in einer Besprechung vom 9. Mai 1996 bereit, eine
Bestandsaufnahme zur Belegung des Nummernraumes in den Ortsnetzen zu
machen. Sie konnte allerdings den dafür nötigen Zeitbedarf nicht abschätzen, weil
das Verfahren und die Organisation noch nicht geklärt waren. Die Beteiligten waren
sich einig, dass die Nummernverwaltung wegen des Inkrafttreten des
Telekommunikationsgesetzes zum frühestmöglichen Zeitpunkt vom Regulierer
vollständig wahrgenommen werden müsse.

6

Zunächst verlangte die Beklagte die Übergabe der freien Zehntausenderblöcke,
um den voraussichtlichen Nummernbedarf der Wettbewerber zu decken. Dieser
wurde für die drei Jahre von 1998 bis 2.000 auf 28.000 Rufnummernblöcke
geschätzt. Die Klägerin sollte bei der Benennung der freien Blöcke diejenigen
bezeichnen, deren Zuteilung sie voraussichtlich beantragen wollte, weil das Konzept
der Zuteilung ab dem 1. August 1996 auch für Klägerin gelten werde. Bereits
ausgelastete Blöcke sollten der Klägerin auf einen entsprechenden Antrag hin
zugewiesen werden. Dem widersprach die Klägerin zunächst nicht.

7

Am 1. August 1996 trat das Telekommunikationsgesetz - TKG -, BGBl. I, S.
1120, in Kraft. Nach § 43 Abs. 2 TKG werden Rufnummern auf Antrag zugeteilt, für
die Entscheidung über die Zuteilung wird eine Gebühr erhoben. Nach den als
Verwaltungsvorschrift erlassenen "Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von
Rufnummern in den Ortsnetzbereichen" (Vfg. BMPT Nr. 109/97 vom 7. Mai 1997,
Amtsblatt Nr. 13/97, S. 650)- ZRO - vergibt die Regulierungsbehörde im
Ortsnetzbereich Rufnummernblöcke von je 1.000 Nummern an die Netzbetreiber
(originäre Zuteilung), die

diese im Wege der abgeleiteten Zuteilung an die einzelnen Kunden weitergeben.
Diese Nummern müssen zehnstellig sein. Die Klägerin ist nach Ziff. 5.2 ZRO
verpflichtet, die vorläufige Zuweisung der von ihr genutzten Nummernblöcke zu
beantragen.

8

Die Klägerin teilte der Beklagten am 1. Dezember 1996 und am 17. Februar 1997
die freien und die von ihr benutzten Rufnummernblöcke mit. Inzwischen hat die
Klägerin der Beklagten 1,83 Mio. Rufnummernblöcke als frei zur Verfügung gestellt.
Sie verwaltet noch 2,79 Mio. Rufnummernblöcke, in denen 232 (265) Mio. Nummern
von den etwa 40 Mio. Kunden der Klägerin belegt sind. In 2,58 Mio. der 2,79 Mio.
Rufnummernblöcke sind fast ausschließlich sieben- bis neunstellige Nummern
enthalten (101 Mio. Anschlüsse). Aus diesen Blöcken hat die Klägerin seit dem 1.
Januar 1998 keine neuen Nummern mehr vergeben. Aus den restlichen 0,21 Mio
Rufnummernblöcken sind 131 Mio. zehnstellige Nummern vergeben. Aus diesen
Blöcken hat die Klägerin seit dem 1. März 2000 keine Nummern mehr vergeben.

9

1997 legte die Beklagte den ersten Entwurf einer Nummern-
Gebührenverordnung vor. Nummern wurden als knappes Gut i. S. der Richtlinie
97/13/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 10. April 1997, ABL
Nr. L 117/15 (Genehmigungsrichtlinie 97/13) angesehen, so dass die Beklagte den
wirtschaftlichen Wert der Nummern berücksichtigen konnte. Dieser wurde mit 1 DM
je Rufnummer angesetzt, was 0,1 % der jährlichen Einnahmen aus einem
Telefonanschluss darstelle. Die im Entwurf vom Dezember 1998 enthaltene
Regelung, dass bereits genutzte Nummern als beantragt gelten, wurde nicht
beibehalten. Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung - TNGebV -
wurde am 16. August 1999 erlassen (BGBl. I, S. 1887) und trat rückwirkend zum 1.
August 1996 in Kraft. Sie sieht vor, dass für die Zuteilung von Nummern Gebühren
erhoben werden. Im Abschnitt C sind ermäßigte Gebühren für die Zuteilung von
Rufnummernblöcken mit eingeschränkter Nutzbarkeit vorgesehen. Nach § 2
TNGebV sind Gebühren für unter Vorbehalt zugeteilte Rufnummernblöcke zu
erstatten, wenn diese Blöcke zurückgegeben werden.

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Die Beklagte forderte die Klägerin mit Schreiben vom 17. Juni 1997 auf, die
vorbehaltliche Zuteilung der von ihr genutzten Rufnummernblöcke zu beantragen. Bei
einer Besprechung am 9. Juli 1997 erklärte die Klägerin dazu, dass sie erst dann einen
Antrag stellen werde, wenn die Gebührenhöhe geklärt sei. Sie wolle nicht durch die
frühere, ineffiziente Nutzung des Nummernraumes belastet werden.

11

Am 12. Juli 1999 forderte die Beklagte die Klägerin erneut auf, den von ihr
genutzten Altbestand an Nummern bis zum 31. August 1999 zu beantragen und freie
Rufnummernblöcke zu melden.

12

Am 17. September 1999 beantragte die Klägerin die Zuteilung der seit dem 1.
Januar 1998 von ihr neu genutzten Rufnummerblöcke in den Ortsbereichen und
erklärte, dass sie den Altbestand der vorher genutzten Nummern der Beklagten zur
Verwaltung übergeben werde.

13

Mit Gebührenbescheid vom 27. Oktober 1999 erhob die Beklagte Gebühren für
den von der Klägerin genutzten Altbestand an Nummern. Dieser Altbestand wurde
auf 3.600.000 Rufnummerblöcke geschätzt. Da diese Blöcke wegen der vergebenen
kurzen Nummern nicht vollständig genutzt werden können, ging der Beklagte nur von
einer Gebührenhöhe von 385.937.500 DM aus. Dies erläuterte die Beklagte in einem
Begleitschreiben.

14

Dagegen hat die Klägerin fristgerecht Klage erhoben. Da die Beklagte in der
Klageerwiderung davon ausging, dass der Rufnummernaltbestand der Klägerin mit
dem Gebührenbescheid und den Schreiben vom 27. Oktober 1999 und vom 23.
September 1999 zugeteilt sei, hat die Klägerin am 21. September 2000 außerdem
gegen die Zuteilung der Nummern Klage erhoben (11 K 7734/00).

15

Die Klägerin weist darauf hin, dass sie die Zuteilung des Altbestandes nicht
beantragt habe. Sie habe den Bestand lediglich im Rahmen einer Geschäftsführung
ohne Auftrag für die Beklagte verwaltet. Sie sei bereit gewesen, diese Rufnummern
an die Beklagte abzugeben. Dies habe die Beklagte aber zunächst nicht verlangt.
Die Regelung in Ziff. 5.1 und 5.2 ZRO, dass die Klägerin den Altbestand beantragen
müsse, werde durch § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG nicht gedeckt und stelle eine
rechtswidrige Indienstnahme Privater dar. Dies verstoße gegen das
Gleichheitsgebot, weil eine derartige Antragstellung nicht dem unternehmerischen
Bedarf entspreche.
Anträge seien bisher nur für die seit dem 1. Januar 1998 neu genutzten
Rufnummernblöcke gestellt worden. Diese Blöcke seien inzwischen zugeteilt und die
Gebühr dafür bezahlt. Einen weitergehenden Antrag habe die Klägerin bewußt nicht
gestellt, um die Gebührenerhebung für den Altbestand zu vermeiden.

16

Die Nutzung des Altbestandes könne nicht als konkludenter Antrag gewertet
werden. Bei Beginn des Wettbewerbs 1998 sei der Nummernraum im
Ortsnetzbereich nicht einheitlich gegliedert gewesen. Eine Übersicht, wieviele z. T.
kurze Rufnummern in den einzelnen Blöcken vergeben waren, und
dementsprechend noch vergeben werden können, habe nicht bestanden. Als 1997
feststand, dass kurzstellige Rufnummern nicht mehr vergeben werden durften, habe
die Klägerin diese Rufnummernblöcke überhaupt nicht mehr genutzt, weil eine
Lückenfüllung bei 101 Millionen kurzer Rufnummern zu aufwendig gewesen wäre,
aber langfristig eine Sanierung dieser Blöcke geboten sei. Die Ermittlung des
Auslastungsgrades sei bei 4.62 Mio Rufnummernblöcken in 5.200 Ortsnetzen sehr
verwaltungsaufwändig und bisher allein von der Klägerin erbracht. Die Wettbewerber
der Kläger vergäben wenig Rufnummern, weil deren Kunden ihre früher zugeteilten
Nummern mitbrächten. Der Umfang der Rufnummernzuteilung an Wettbewerber der
Klägerin im Ortsnetzbereich sei deshalb erstaunlich gering.

17

Eine rückwirkende Gebührenerhebung für den Altbestand sei rechtswidrig und
eine rückwirkende Zuteilung überflüssig. Bei der Verabschiedung des
Telekommunikationsgesetzes sei das System der Nummernbewirtschaftung noch
völlig offen gewesen. Erst mit der Kundenschutzverordnung sei die Unterscheidung
zwischen originärer und abgeleiteter Zuteilung eingeführt worden. Für den
Ortsnetzbereich sei es vorher nicht klar gewesen, wie weit die Betreiber in die
Nummernzuteilung eingebunden werden würden. Erst mit der abgeleiteten Zuteilung
habe sich die Möglichkeit ergeben, gebührenpflichtige Tatbestände gegenüber den
Netzbetreibern zu schaffen. Die Ermächtigung in § 43 Abs. 3 Satz 2 TKG sei zu
unbestimmt, um derartige rückwirkende Tatbestände zu decken.

18

Die Klägerin werde durch die Nutzung des Altbestandes auch nicht besser
gestellt als ihre Mitbewerber. Die Verwaltung des Altbestandes stelle vielmehr eine
Sonderlast dar. Mit den Gebühren würde der wirtschaftliche Vorteil für die Freiräume
in den Blöcken abgegolten, dieser sei bei bereits teilweise genutzten Ruf-
nummernblöcken aber erheblich gemindert.

19

Die Klägerin beantragt,

20

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 27. Oktober 1999 auf-
zuheben.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Die Beklagte ist der Ansicht, dass die Nutzung von Nummern nach § 43 Abs. 3
Satz 1 TKG die Stellung eines Antrags logisch voraussetze. Wer die Nummern
nutze, müsse vorher einen Antrag auf Zuteilung stellen. Wenn die Nummer ohne
Antragstellung weiter benutzt werde, liege in der Nutzung ein stillschweigender An-
trag. Hier sei deshalb von einer konkludenten Antragstellung auszugehen. Die
Berufung auf den fehlenden Antrag sei rechtsmissbräuchlich.
Als Nutzung sei nicht nur die Vergabe der freien Rufnummern anzusehen, sondern
vor allem das Betreiben von Anschlüssen unter der Rufnummer. Die Klägerin
verwalte die zugeteilten Rufnummern nicht als Erfüllungsgehilfin oder
Geschäftsführerin ohne Auftrag, sondern eigenverantwortlich. Die Altbestände
könnten auch nicht einfach an die Beklagte "zurückgegeben" werden, weil sie von
Kunden der Klägerin genutzt würden. In der Schaltung dieser Anschlüsse liege die
Nutzung und der wirtschaftliche Wert, an den die Gebührenverordnung anknüpfe.
Die Sperrung von Rufnummernblöcken für die Neuvergabe sei eine interne
Entscheidung der Klägerin. Solange Nummern aus Rufnummernblöcken an Kunden
der Klägerin vergeben seien, werde dieser Block von ihr auch dann genutzt, wenn
sie keine neuen Nummern aus diesem Bereich vergebe. Erst nach Räumung des
vollständigen Blockes könne dieser zurückgegeben werden. Eine Nutzung liege
schon darin, dass andere Netzbetreiber von der Nutzung dieser Blöcke
ausgeschlossen seien.

24

Die Gebührenordnung differenziere auch nach der unterschiedlichen Nutzbarkeit
der verschiedenen Rufnummernblöcke und knüpfe nicht an die Antragstellung,
sondern an die Zuteilung der Nummern an.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten, der Akten des Verfahrens 11 K 7734/00, der zu diesen Verfahren
beigezogenen Verwaltungsakten und der zum Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gemachten Unterlagen verwiesen.

26

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

27

Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid
verletzt die Klägerin in ihren Rechten nach § 113 VwGO.

28

Rechtsgrundlage des Bescheides ist § 1 TNGebV. Danach ist für
Amtshandlungen im Zusammenhang mit Entscheidungen über die Zuteilung von
Nummern nach § 43 Abs. 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996,
BGBl.I S. 1120 (TKG) die Erhebung von Gebühren vorgesehen.

29

Ein Zuteilungsbescheid, an den die Gebührenpflicht anknüpfen könnte, ist hier
aber nicht ergangen.

30

Die Schreiben der Beklagten vom 23. September 1999 und vom 27. Oktober
1999 stellen keine ausdrückliche Zuteilungsentscheidung dar.

31

Ein Verwaltungsakt enthält eine Regelung mit Außenwirkung, d. h. durch die
Entscheidung entstehen unmittelbar Rechte oder Pflichten. Das Schreiben vom 23.
September 1999 enthält die Aufforderung zur Meldung von freien
Rufnummernblöcken und die Bitte um Informationen zum Rufnummernaltbestand.
Aus den Formulierungen "Durch die Aufnahme des Abschnitts "C Rufnummern mit
eingeschränkter Nutzbarkeit" in das Gebührenverzeichnis ist klargestellt, dass es der
ausdrückliche Wille des Gesetzgebers ist, dass alle Rufnummernblöcke, also auch
die, die nicht mehr für Neuzuteilungen verwendet werden, gebührenpflichtig zugeteilt
werden" und "In diesem Zusammenhang weise ich Sie darauf hin, dass Ihnen
Nutzungsrechte an Nummern nur im Rahmen der Zuteilungsvorschriften zustehen"
ist eine Regelung über die Zuteilung nicht zu entnehmen. Darin liegt nur ein Hinweis
auf die Rechtslage, so wie die Beklagte sie sah.

32

Auch das Begleitschreiben zum Gebührenbescheid vom 27. Oktober 1999
enthält keine Zuweisung des Rufnummernaltbestandes, sondern nur den Hinweis,
dass die Klägerin noch über den Gesamtbestand von 3,6 Millionen
Rufnummernblöcken verfüge und das ein Teil davon von der Klägerin noch
uneingeschränkt genutzt werde. Das Schreiben enthält dann die Schlussfolgerung:
"...sehe ich derzeit eine Gebührenschuld von 385.937.500,00 DM als gesichert an
und bitte den entsprechenden Betrag gemäß dem beiliegenden Gebührenbescheid
fristgerecht zu begleichen". Darin liegt keine Regelung über die Nutzung, sondern
nur ein Hinweis und eine Erläuterung zum anliegenden Gebührenbescheid.

33

Eine Zuteilungsentscheidung ergibt sich auch nicht stillschweigend aus dem
Erlass des Gebührenbescheides und dem im Zusammenhang damit stehenden
Schriftwechsel zwischen den Beteiligten.

34

Zwischen den Beteiligten war streitig, ob eine Zuteilung notwendig war oder
nicht. Wenn die Beklagte angesichts dieser Meinungsverschiedenheit eine Regelung
treffen wollte, hätte sie dies im Text deutlich zum Ausdruck bringen müssen und
hätte das als Bundesbehörde mit der entsprechenden Kompetenz wahrscheinlich
auch äußerlich durch die Form und die beigefügte Rechtsmittelbelehrung erkennbar
gemacht. Angesichts der formlosen und nicht eindeutigen Schreiben konnte die
Klägerin aber nicht erkennen, dass eine - inhaltlich weitreichende - Regelung getrof-
fen werden sollte. Auch im öffentlichen Recht ist der Inhalt einer Willenserklärung in
entsprechender Anwendung des § 133 BGB aus der Sicht des Empfängerhorizontes
zu beurteilen.

35

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, § 22	Rdnr. 36;
Obermayer, VwVfG, 3. Auflage 1999, § 22 Rdnr. 65.

36

Dass in dem Schreiben oder in dem Gebührenbescheid eine Zutei-
lungsentscheidung enthalten sei, hat die Beklagte aber erst im Laufe des
gerichtlichen Verfahrens über den Gebührenbescheid vorgetragen, ohne dass dies
vorher für die Klägerin zu erkennen war.

37

Selbst wenn aber das Schreiben vom 27. Oktober 1999 eine ausdrückliche oder
stillschweigende Zuteilung des Rufnummernaltbestandes darstellen sollte, wäre
dieser Bescheid rechtswidrig.

38

Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines Zuteilungsbescheids ist § 43 Abs. 3
Satz 1 des Telekommunikatinsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl.I S. 1120 (TKG).
Nach dieser Vorschrift werden Nummern auf Antrag eines Betreibers von
Telekommunikationsnetzen zugeteilt.

39

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Der Zuteilungsbescheid wäre
formell rechtswidrig, weil ein wirksamer, verfahrensrechtlichen Antrag fehlt und er
wäre materiell rechtswidrig, weil die notwendige inhaltliche Mitwirkung der Klägerin
fehlt.

40

Eine Verwaltungsbehörde entscheidet zwar gemäß § 22 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) grundsätzlich nach ihrem eigenen
pflichtgemäßen Ermessen, ob sie ein Verwaltungsverfahren durchführt. Dieser
Grundsatz gilt jedoch nach § 22 Satz 2 Nr. 2 VwVfG nicht, wenn die Behörde
aufgrund gesetzlicher Vorschriften nur auf Antrag tätig werden darf und ein solcher
Antrag nicht gestellt ist. Dabei handelt es sich typischerweise um Verfahren, die im
Interesse eines Einzelnen, dessen Handeln einer Erlaubnis bedarf, durchgeführt
werden.

41

§ 43 Abs. 3 Satz 1 TKG geht ausdrücklich davon aus, dass ein Antrag gestellt
werden muss. Er folgt insoweit der Vorgabe der Richtlinie 96/19 EG vom 13. 3. 1996
zur Änderung der Richtlinie 90/388 EWG, ABl. Nr. L 74, S. 13, hinsichtlich der
Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten,
wonach die Nummernvergabe einen Antrag voraussetzt. Anders als § 47 Abs. 5
TKG, der eine Zuteilung von Frequenzen auch von Amts wegen zuläßt, sieht § 43
Abs. 3 TKG diese Möglichkeit gerade nicht vor.

42

Es handelt sich hier deshalb um einen mitwirkungsbedürfigen Verwaltungsakt,
bei dem das Einverständnis des Betroffenen vorausgesetzt wird. Denn mit der
Zuteilung von Nummern werden subjektive Rechte zugewiesen. Dem Bürger sollen
gegen seinen Willen jedoch keine Wohltaten aufgedrängt und keine Pflichten
aufgebürdet werden, zu deren Übernahme er nicht verpflichtet ist und die vielleicht
seine Kraft übersteigen.

43

Demzufolge wurde § 2 Satz 1 des Entwurfs der Nummerngebührenverordnung -
TNGebV - (Stand 2/99), der eine Nummernzuteilung ohne Antrag vorsah, im Laufe
des Normsetzungsverfahrens 1999 wieder

gestrichen, weil nach einer Stellungnahme des Bundesministerium der Justiz vom
10. Mai eine solche "Antragsfiktion" nicht von der Verordnungsermächtigung des §
43 Abs. 3 Satz 4 TKG gedeckt ist.

44

Die Klägerin hat hier ausdrücklich keinen Antrag auf Zuteilung des
Nummernaltbestandes gestellt. Die fortdauernde Nutzung der Rufnummern des
Altbestandes kann auch nicht als konkludente Antragstellung gewertet werden.

45

Der Wille und die Erklärung des Betroffenen können nur dort aus seinem
Verhalten ermittelt werden, wo eine ausdrückliche Willenserklärung fehlt. Hat der
Antragsteller ausdrücklich erklärt, dass er keinen Antrag stellen will, etwa weil er sein
Handeln nicht für erlaubnisbedürftig hält, kann ihm ein stillschweigender Antrag
grundsätzlich nicht gegen seinen erklärten Willen unterstellt werden.

46

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Auflage 1998, § 22 Rdnr. 37.

47

Das Herbeiführen einer erlaubnispflichtigen Lage allein gestattet ohne
zusätzliche Indizien auch nicht den Schluß auf den Antragswillen.

48

OVG Koblenz, Urteil vom 16. Oktober 1985 - 11 A 16/84 -, NVwZ 1986,
576, 577; Knack/Clausen, VwVfG, 6. Auflage 1998, § 22 Rdn. 4.2; Obermayer,
a. a. O., § 22 Rdnr. 66.

49

Angesichts dieser Maßstäbe ist davon auszugehen, dass die Klägerin keinen
konkludenten Antrag auf Zuteilung des Nummernaltbestandes gestellt hat. Nachdem
die Beklagte die Klägerin im Jahre 1997 aufgefordert hatte, einen Antrag zu stellen,
hat die Klägerin schon im Juli 1997 darauf hingewiesen, dass sie sich dies
vorbehalten wolle. Später hat die Klägerin mehrfach betont, dass sie den
Nummernaltbestand nicht übernehmen wolle und dazu auch nicht verpflichtet sei. Da
die Klägerin tatsächlich auch nur 265 Millionen Rufnummern nutzt, ist es aus ihrer
Sicht verständlich, dass sie die Zuteilung von 3,6 Millionen Rufnummernblöcken zu je
tausend Nummern angesichts des damit verbundenen Sanierungsaufwandes und
der damit entstehenden Gebühren nicht willentlich herbeiführen möchte und dass
dies nicht ihrer unternehmerischen Planung entspricht. Für Neuzuteilungen hat die
Klägerin folgerichtig neue Nummernblöcke beantragt und nach Zuteilung dieser
Blöcke die Gebühr dafür bezahlt.

50

Das Nichtstellen eines Antrages ist auch nicht als widersprüchliches Handeln
nach dem Grundsatz "protestatio facto contraria non nocet" rechtsmissbräuchlich.
Denn die Klägerin geht davon aus, dass sie zur Weiternutzung der schon früher
vergebenen Nummern berechtigt ist und dass der Altbestand nicht mehr neu zuge-
teilt werden muss. Ihr Verhalten ist damit nicht widersprüchlich, sondern von ihrem
Standpunkt aus folgerichtig und rechtstreu. In solchen Fällen kann nicht von dem
missbräuchlichen Ausnutzen einer formalen Position ausgegangen werden.

51

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 22 Rd. 26; OVG Münster, Beschluss
vom 5. 7. 2000 - 13 B 2016/99 -; OVG Koblenz, Urteil vom 16. Oktober 1985 -
11 A 16/84 -, NVwZ 1986, S. 576ff.

52

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass selbst im Haus der Beklagten
unterschiedliche Rechtsauffassungen zur Frage der Zuteilungsbedürftigkeit der
Rufnummern bestanden. Der Klägerin kann deshalb nicht unterstellt werden, bewußt
gegen das Telekommunikationsgesetz zu verstoßen, um sich dadurch einer
Zahlungspflicht zu entziehen.

53

Ein Zuteilungsantrag kann auch nicht deshalb fingiert werden, weil
Schwierigkeiten bestehen, die Stellung eines Antrages zu erzwingen. Es kann offen
bleiben, ob die Beklagte u. U. die Möglichkeit hat, durch Erlass eines feststellenden
Verwaltungsaktes den Umfang von umstrittenen Rechten oder Pflichten
klarzustellen.

54

Die fehlende Antragstellung ist auch nicht nach § 46 VwVfG geheilt. Nach § 46
VwVfG kann ein Fehlverhalten der Behörde unbeachtlich sein, wenn es sich dabei
nur um ein bloßes Verfahrenserfordernis handelt.

55

Vgl. OVG Koblenz, a. a. O., S. 578.

56

Hier dient der Antrag aber nicht nur formell der Einleitung des
Verwaltungsverfahrens als solchem, sondern ist wegen der Dispositionsmaxime des
Bürgers auch materiell-rechtlich notwendig. Sein Fehlen ist deshalb nicht als bloßer
Verfahrensfehler heilbar, sondern führt mangels Vorliegen der sachlichen Vorausset-
zungen zur Rechtswidrigkeit und Aufhebung des Zuteilungsbescheides.

57

Vgl. hierzu Siegmund, in: Brandt/Sachs, Handbuch
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozeß, 1999,
Rdnr. B 114.

58

Die weitere Nutzung der vor dem 1. Januar 1998 an Endkunden vergebenen
Nummern ist kein Tatbestand, an den die Gebührenpflicht anknüpft.

59

Nach der Nummerngebührenverordnung werden Verwaltungsgebühren für die
Zuteilung oder die Ablehnung eines entsprechenden Antrages erhoben und keine
Benutzungsgebühren für die Nutzung der Nummer. Die Berücksichtigung des
wirtschaftlichen Wertes ändert nichts an der grundsätzlichen Ausgestaltung als
Verwaltungsgebühr und ihre auf die Zukunft bezogene Funktion als Lenkungsin-
strument. Der wirtschaftliche Wert der Nutzung ist nur der Maßstab für die
Gebührenhöhe, kein Entgelt für die Benutzung als solche. Die rechtmäßige Nutzung
der Nummern ohne verwaltungsmäßige Zuteilungsentscheidung kann daher keine
Verwaltungsgebühr auslösen.

60

Die Verleihung von Monopolrechten durch § 1 Abs. 1 und 4 des
Fernmeldeanlagengesetzes - FAG - (Art. 5 des Postneuordnungsgesetzes vom 14.
9. 1994, BGBl. I S. 2325 -PTNeuOG -) stellt als Gesetzgebungsakt auch keine
Verwaltungsentscheidung dar, an die eine Gebührenpflicht anknüpfen könnte.

61

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.