Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-09, Aktenzeichen 6 S 773/11

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Januar 2011 - 4 K 3702/10 - geändert.

Der Bescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 28.01.2010 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.08.2010 werden aufgehoben.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine heimaufsichtsrechtliche Anordnung des beklagten Landes. Zwischen den Beteiligten ist im Wesentlichen streitig, ob die Heimaufsicht einen Heimträger unter bestimmten Voraussetzungen verpflichten kann, die Begleitung von Bewohnern einer Pflegeeinrichtung zu Arztbesuchen außerhalb der Einrichtung sicherzustellen, ohne hierfür ein gesondertes Entgelt zu erheben.

2

Die Klägerin, die dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, Landesverband Baden-Württemberg e.V. angehört, ist unter anderem Trägerin der Pflegeeinrichtung ..., einem Heim im Sinne des Landesheimgesetzes. Die Einrichtung wurde durch Abschluss eines Versorgungsvertrages mit den Pflegekassen gem. § 72 SGB XI zur Erbringung vollstationärer Pflegeleistungen zugelassen. Es besteht eine Pflegesatzvereinbarung gemäß §§ 84, 85 SGB XI.

3

Für das Land Baden-Württemberg besteht ein Rahmenvertrag gem. § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI für vollstationäre Pflege (vom 12.12.1996, mit nachfolgenden Änderungen, im Folgenden: Rahmenvertrag), der u.a. vom Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, Landesverband Baden-Württemberg e.V., abgeschlossen wurde.

4

In der Präambel der mit den Bewohnern der Einrichtung abgeschlossenen Wohnpflegeverträge werden der Inhalt des Versorgungsvertrages, die Bestimmungen der Pflegesatzvereinbarungen und die Regelungen des Rahmenvertrages für verbindlich erklärt; sie bilden danach die Grundlage des Wohnpflegevertrages. § 8 Abs. 6 Satz 2 des Wohnpflegevertrages wiederholt dies für die durch den Rahmenvertrag vorgegebenen Leistungsinhalte. §§ 4 Abs. 1, 7 des Versorgungsvertrages erklären den Rahmenvertrag für bindend. § 8 Abs. 1 des Rahmenvertrages wiederum enthält Vorgaben für den Heimvertrag; dieser muss danach gewährleisten, dass die im Rahmenvertrag zur Umsetzung des Sicherstellungsauftrags der Pflegekassen nach § 69 SGB XI getroffenen Regelungen nicht eingeschränkt werden.

5

Der Rahmenvertrag nimmt u.a. eine Abgrenzung zwischen allgemeinen, durch den Pflegesatz abgegoltenen (§ 84 Abs. 4 Satz 1, Abs. 3 SGB XI) Pflegeleistungen (auch: Regelleistungen) und (nur) gegen einen Zuschlag zu erbringenden Zusatzleistungen (§ 88 SGB XI) vor. Der Rahmenvertrag zählt zu den allgemeinen Pflegeleistungen Hilfen bei der Mobilität (§ 1 Abs. 3 lit. c des Vertrages). Die Mobilität umfasst (3. Spiegelstrich) u.a. das Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung. Dabei sind solche Verrichtungen außerhalb des Pflegeheimes zu unterstützen, die für die Aufrechterhaltung der Lebensführung notwendig sind und das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen erfordern (z.B. Organisieren und Planen des Zahnarztbesuchs).

6

Die Parteien des Rahmenvertrages haben für die Abgrenzung von Regelleistungen und Zusatzleistungen „Gemeinsame Empfehlungen“ gegenüber den Trägern von stationären Pflegeeinrichtungen in Baden-Württemberg beschlossen. Zu der Frage, ob (und ggf. unter welchen Voraussetzungen) eine Begleitung zum Arzt zu den Hilfen bei der Mobilität und damit zu den allgemeinen Pflegeleistungen gehört, wurde trotz Erörterung keine Einigung erzielt.

7

Ziff. 4.4 des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses der Klägerin, das als Anlage Teil der Wohnpflegeverträge ist, sieht die Begleitung zu Arztbesuchen als Zusatzleistung an.

8

Am 17.02.2009 wurde im Rahmen einer Heimnachschau durch das Landratsamt Ostalbkreis als untere Heimaufsichtsbehörde festgestellt, dass die Begleitung zu Arztbesuchen in der Pflegeeinrichtung ... grundsätzlich nicht als Regelleistung erfolgt. Das hierzu übermittelte Protokoll enthielt die Bitte, künftig auch die Arztbegleitung als Regelleistung bereitzustellen.

9

Demgegenüber wandte die Klägerin mit Schreiben vom 29.05.2009 ein, die Heimaufsichtsbehörde sei nicht befugt, die Heim-, Versorgungs- und Rahmenverträge auszulegen. Die Auslegung der sich aus den Verträgen ergebenden Rechtspflichten sei Aufgabe der Vertragspartner, welche nicht einvernehmlich zu klärende Fragen gegebenenfalls gerichtlich bzw. durch die Schiedsstellen klären könnten. Unabhängig davon ergebe sich eine Verpflichtung zur Begleitung beim Arztbesuch aus dem Rahmenvertrag nicht. Auch der Umstand, dass bei der Feststellung der Pflegebedürftigkeit und der Zuordnung einer Pflegestufe nach § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI im Einzelfall der Zeitaufwand für die Begleitung zu Arztbesuchen in dem Verrichtungsbereich Mobilität berücksichtigungsfähig sei, ändere nichts an der grundsätzlich fehlenden leistungsrechtlichen Berücksichtigung der Arztbesuche im Recht der sozialen Pflegeversicherung. Allenfalls dann, wenn der besondere Aufwand für einen regelmäßigen Arztbesuch im Einzelfall in den Feststellungen des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen zur Einstufung Berücksichtigung gefunden haben sollte, wäre an eine Leistungsverpflichtung zu denken. Anderes ergebe sich auch aus der Begründung zum Pflegeversicherungsgesetz nicht.

10

Mit Bescheid vom 28.01.2010, der Klägerin zugestellt am 29.01.2010, gab das Land der Klägerin auf, für die Bewohner des ... im Bedarfsfall im Rahmen der Organisation des Arztbesuchs außerhalb der Einrichtung auch die Begleitung als Regelleistung des Versorgungsvertrags sicherzustellen, sofern der Zustand der Bewohner eine Begleitung erforderlich macht, für die Begleitung Dritte nicht in Anspruch genommen werden können und die medizinisch notwendige Behandlung in der Einrichtung selbst nicht durchgeführt werden kann. Zur Begründung wurde ausgeführt, ein Mangel im Sinne des § 17 LHeimG a.F. sei darin zu sehen, dass die Begleitung der Bewohner zum Arzt auch in unabdingbaren Fällen als Zusatzleistung und nicht als Regelleistung angesehen werde. Soweit - wie hier - keine übereinstimmende Auslegung des Rahmenvertrages durch die Vertragsparteien erfolgt sei, müsse der Rahmenvertrag durch die Heimaufsicht ausgelegt werden. Allein aus dem im Rahmenvertrag aufgeführten Beispiel „Organisieren und Planen eines Zahnarztbesuches“ lasse sich nicht ableiten, dass eine notwendige Begleitung in anderen Fällen ausgeschlossen sei. Der Begriff „Unterstützung“ sei in diesem Zusammenhang weit auszulegen, auch wenn sich eine generelle Verpflichtung der Einrichtung, die Bewohner stets zum Arzt zu begleiten, daraus nicht ableiten lasse. Der Gesetzgeber habe in der Begründung zum Pflegeversicherungsgesetz ausgeführt, dass der Pflegebedürftige die Möglichkeit haben müsse, die Wohnung zu verlassen, um z.B. Ärzte aufzusuchen. Die Mobilität außerhalb der Wohnung sei also zu unterstützen, soweit das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen notwendig sei.

11

Hiergegen legte die Klägerin am 26.02.2010 Widerspruch ein. Zur Begründung wiederholte und vertiefte sie ihren bisherigen Vortrag.

12

Mit Widerspruchsbescheid vom 25.08.2010, der Klägerin zugestellt am 27.08.2010, wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde ergänzend ausgeführt, auch nach Erlass des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes obliege es den Heimaufsichtsbehörden, die Angemessenheit der verlangten Entgelte zu überwachen. Zur Bestimmung der Angemessenheit sei von den Heimaufsichtsbehörden auch der Rahmenvertrag heranzuziehen. Hierbei habe die Heimaufsichtsbehörde im Wege der Auslegung auch zu ermitteln, ob eine bestimmte Leistung von den Regelleistungen des Rahmenvertrages umfasst sei. Im Rahmen des § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI seien auch solche Verrichtungen einzubeziehen, die für die Aufrechterhaltung der Lebensführung zu Hause unumgänglich seien und das persönliche Erscheinen notwendig machten wie etwa Arztbesuche.

13

Die Klägerin hat am 27.09.2010 Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung hat sie ergänzend ausgeführt, aus § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI, der auch die Mobilitätsbedürfnisse außerhalb der Wohnung berücksichtige, könne ihre Verpflichtung zur Übernahme des Arztbesuchs auch deshalb nicht abgeleitet werden, weil die Berücksichtigung der Mobilitätsbedarfe den für Angehörige bestehenden Unterstützungsaufwand bei der Feststellung einer Pflegestufe berücksichtigungsfähig machen solle. Im Bereich der ambulanten Pflege dürften Pflegedienste nur die Leistungen erbringen, die einen Verrichtungsbezug aufwiesen und deren Bedarf bei der Pflegestufenfeststellung berücksichtigt worden sei. Dies gelte im Pflegeheim nicht. Dem Bereich der vollstationären Pflege seien alle notwendigen Leistungen im Bereich der allgemeinen Pflege zu erbringen, soweit sie nach dem Rahmen- und Versorgungsvertrag geschuldet seien. Aus der möglichen Berücksichtigung von Begleitungsmaßnahmen bei Arztbesuchen bei der Feststellung einer Pflegestufe könne deshalb nicht auf eine entsprechende Leistungspflicht der Pflegeheime geschlossen werden. Der entsprechende Aufwand werde auch nicht bei den Pflegesätzen berücksichtigt.

14

Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten.

15

Mit Urteil vom 13.01.2011, der Klägerin zugestellt am 10.02.2011, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, maßgebliche Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung sei § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG. Die Heimaufsicht sei zur Auslegung der heimrechtlichen Verträge zur Ermittlung der vom Heimbetreiber vertraglich geschuldeten Leistung zuständig. Aus der Bezugnahme in dem zwischen dem Heimbetreiber und dem Heimbewohner geschlossenen Vertrag auf die Bestimmungen des Rahmenvertrages folge, dass die Heimaufsicht auch dazu berufen sei, auf die Einhaltung der nach dem Rahmenvertrag als Regelleistung zu erbringenden Leistungen zu achten. Darüber hinaus sei der Rahmenvertrag für die zugelassene Pflegeeinrichtung gemäß § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI auch unmittelbar verbindlich. Folge der Geltung des Rahmenvertrags sei für die Prüfung der Angemessenheit des Entgeltes, dass keine zusätzlichen Entgelte für solche Leistungen von den Heimbewohnern verlangt werden könnten, welche die Einrichtung als Regelleistung zu erbringen habe und durch den hierfür geleisteten Pflegesatz abgegolten würden. Allein aus dem Fehlen einer von den Vertragsparteien formulierten Empfehlung ergebe sich nicht, dass die Vertragsauslegung dann nicht im Rahmen der Wahrnehmung heimrechtlicher Aufsicht vorzunehmen sei. Zutreffend gingen die angefochtenen Bescheide davon aus, dass zu den Hilfen bei Mobilität jedenfalls für den Fall, dass ein Arztbesuch zwingend außerhalb der Einrichtung der Klägerin notwendig sei und eine notwendige Begleitung durch Dritte nicht möglich sei, auch die Sicherstellung der Begleitung der Bewohner durch den Heimbetreiber gehöre, wenn deren Zustand die Begleitung erfordere. Eine solche Auslegung ergebe sich aus Sinn und Zweck der Regelung, die gerade individuell notwendige Hilfen beim Verlassen der Wohnung als Leistungsinhalt bei der Mobilitätshilfe umfasst sehe. Aus dem Hinweis auf das Organisieren und Planen des Arztbesuches folge nichts anderes. Die Organisation eines von der Anordnung umfassten Arztbesuches umfasse begrifflich nicht lediglich die bloße Absprache des ärztlichen Termins bzw. die Terminkoordination mit im Einzelfall zur Verfügung stehenden Angehörigen bzw. z.B. ehrenamtlichen Kräften. Organisation bedeute vielmehr vor dem Hintergrund des jeweiligen Pflegebedarfs des Heimbewohners, der Maßstab für den Umfang der Pflegeleistung sei, dann auch, dass die Begleitung, falls kein Dritter zur Verfügung stehe, durch den Heimbetreiber selbst sichergestellt werde, indem dieser Beschäftigte des Heims einsetze oder sonstige Personen damit beauftrage. Die Zuordnung der sicherzustellenden Begleitung müsse auch deshalb Teil der Regelleistung sein, weil es sich dabei nicht um eine Zusatzleistung handle. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin durch die Anordnung übermäßig in ihrem Arbeitsablauf oder etwa in finanzieller Hinsicht belastet wäre, seien nicht erkennbar. Das der Heimaufsichtsbehörde eingeräumte Ermessen sei vorliegend in der Weise reduziert gewesen, dass für eine andere Entscheidung als die angefochtene Anordnung kein Raum gewesen sei.

16

Hiergegen hat die Klägerin am 10.03.2011 Berufung eingelegt. Mit Verfügung der Vorsitzenden vom 08.03.2011 ist die Berufungsbegründungsfrist bis 10.05.2011 verlängert worden. Die Klägerin hat die Berufung am 05.05.2011 begründet. Sie führt ergänzend aus, in Rahmenverträgen anderer Bundesländer werde die Begleitung zum Arztbesuch als solche zum Gegenstand der Leistungsverpflichtung im Rahmenvertrag gemacht. Das Verwaltungsgericht lege den Begriff des „Organisierens“ und „Unterstützens“ unzulässig weit und über den Wortlaut der Formulierung im Rahmenvertrag hinaus aus. „Organisieren“ heiße gerade nicht selbst durchführen. Es werde der Rechtsauffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts entgegengetreten, dass es keine leistungsrechtliche Kategorie gebe, die notwendige Leistungen für Heimbewohner außerhalb der Regelleistungen und der Zusatzleistungen kenne. § 75 Abs. 4 SGB XI enthalte eine Regelung, die die Schiedsstelle als die Instanz vorsehe, die bei Streitigkeiten über die Rahmenverträge bzw. bei Nichteinigung über dieselben angerufen werden könne und entscheide. Sollten die Landesverbände der Pflegekassen der Auffassung sein, dass die Verträge nicht eindeutig genug seien, müssten sie zur Verhandlung neuer Rahmenverträge auffordern und die strittigen Fragen, gegebenenfalls unter Anrufung der Schiedsstelle, zu klären versuchen. Dieser Konfliktregelungsmechanismus könne nicht substituiert werden durch eine ergänzende Vertragsauslegung durch die Heimaufsichtsbehörden.

17

Die Klägerin beantragt,

18

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. Januar 2011 - 4 K 3702/10 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Ostalbkreis vom 28.01.2010 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 25.08.2010 aufzuheben.

19

Das beklagte Land beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

21

Es verteidigt das angegriffene Urteil und trägt ergänzend vor, da die Heimaufsicht zur Vertragsauslegung berufen sei, wenn Streitigkeiten von den Vertragsparteien nicht gelöst und dann zu Lasten der Heimbewohner geregelt würden, sei es der Heimaufsicht auch nicht verwehrt festzustellen, dass die daraus folgende zusätzliche Berechnung einer bereits im Entgelt enthaltenen Leistung unangemessen sei. Die Auslegung des Begriffs „Organisieren“ durch die Klägerin greife für pflege- und hilfsbedürftige Menschen zu kurz. Die Einrichtung habe nach dem Rahmenvertrag alle für die Aufrechterhaltung der Lebensführung notwendigen Leistungen zu erbringen. Der finanzielle Aufwand sei für die überwiegende Mehrheit der Einrichtungen überschaubar und könne in künftige Pflegesatzverhandlungen eingebracht werden. Die heimrechtliche Überprüfungs- und Anordnungsbefugnis zu den vertraglichen Leistungen zwischen dem Bewohner und dem Heimbetreiber diene nicht in erster Linie zur Durchsetzung zivilrechtlicher Ansprüche des Bewohners, sondern sei Ausdruck der ordnungsrechtlichen Befugnisse der Heimaufsicht, zum Wohl des Bewohners einzugreifen; dieser befinde sich in einer dem Heimbetreiber gegenüber schutzbedürftigen, weil abhängigen Position. Die heimrechtliche Überprüfungs- und Anordnungsbefugnis gehe grundsätzlich auch dem (vertraglichen) Sozialversicherungsrecht vor.

22

Dem Senat liegen die Behördenakten des Landratsamts Ostalbkreis und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart (je ein Heft) sowie die Akte des Verwaltungsgerichts Stuttgart zum Verfahren 4 K 3702/10 vor. Hierauf und auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes verwiesen.

Entscheidungsgründe

23

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der zulässigen Anfechtungsklage der Klägerin stattgeben müssen, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

24

Die Anfechtungsklage ist - wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat - auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung - eines Dauerverwaltungsaktes - ex tunc gerichtet. Soweit der Verwaltungsakt Zeiträume in der Vergangenheit betrifft, hat er sich nicht erledigt. Die Klägerin ist hierdurch vielmehr noch beschwert, weil sie sich vorbehält, nach Erlass der Verfügung bislang nicht geltend gemachte Entgelte für die Arztbegleitung nachzuerheben. Maßstab der gerichtlichen Überprüfung ist demnach nicht nur - wie das Verwaltungsgericht meint - der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in Kraft befindliche § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG i.d.F. vom 11.05.2010 (GBl. S. 404), sondern auch der - allerdings inhaltsgleiche - § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG i.d.F. vom 10.06.2008 (GBl. S. 169), auf den die Verfügung ursprünglich gestützt war (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 05.01.2012 - 8 B 62.11 -, juris).

25

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. können gegenüber den Trägern von Heimen Anordnungen erlassen werden, u.a. zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten, wenn diesbezüglich festgestellte Mängel nicht abgestellt werden.

26

Die nach der Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet des Heimrechts zwischen Bund und Ländern durch das Föderalismusreformgesetz (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.06.2006, BGBl. I S. 2034 - Föderalismusreform I -) geschaffene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG a.F. entspricht inhaltlich der ursprünglichen bundesrechtlichen Regelung in § 17 Abs. 1 Satz 1 HeimG.

27

§ 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 HeimG war 2001 als Anordnungsbefugnis bezugnehmend auf die Zweckbestimmung des Heimgesetzes in § 2 Abs. 1 Nr. 3 HeimG („Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten zu sichern“) eingeführt worden. Sie sollte sich nach den Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 14/6366, S. 33) auf vertragliche und gesetzliche Pflichten des Heimträgers beziehen. Sinn und Zweck dieser Regelung war es, die Position der Heimbewohner angesichts ihrer wirtschaftlichen Unterlegenheit und ihrer strukturellen Abhängigkeit vom Heimträger zu stärken; sie sollten nicht auf eigene Rechtsverfolgung und -verteidigung verwiesen werden (s. zum Ganzen auch BVerwG, Urteil vom 02.06.2010 - 8 C 24/09 -, Buchholz 451.44 HeimG Nr. 11).

28

Auf der Grundlage des § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 HeimG war sowohl eine Festsetzung zivilrechtlicher Verpflichtungen des Heimträgers zu Gunsten von Heimbewohnern bzw. ihnen korrespondierender zivilrechtlicher Ansprüche der Heimbewohner gegenüber dem Heimträger (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 09.10.2009 - OVG 6 N 7.08 -, juris) als auch sich aus dem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI ergebender Pflichten des Heimträgers durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung anerkannt (Senat, Urteil vom 22.06.2006 - 6 S 2993/04 -, VBlBW 2006, 470). Eine solche Auslegung wäre auch für § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. denkbar.

29

§ 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. sind aber vorliegend aus verfassungsrechtlichen Gründen dahingehend auszulegen, dass zugunsten der Heimbewohner angenommene Verpflichtungen des Heimträgers aus dem Heimvertrag bzw. ihnen korrespondierende heimvertragliche Ansprüche der Heimbewohner nicht durch eine heimaufsichtsrechtliche Verfügung festgesetzt werden können (dazu unten II.1). Hinzu kommt, dass Entsprechendes für aus dem Rahmenvertrag nach § nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI abgeleitete Verpflichtungen des Heimträgers gilt, wenn - wie hier - die im Rahmenvertrag Beteiligten zu einer umstrittenen Frage keine übereinstimmende Auslegung erzielt haben (II.2). Dessen ungeachtet besteht die hier streitgegenständliche Verpflichtung nach dem Rahmenvertrag bzw. nach den Heimverträgen nicht (siehe dazu unten III.).

30

Die Klägerin ist als Heimbetreiberin allerdings, wie sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 5 LHeimG ergibt, verpflichtet, den Bewohnern die erforderlichen Hilfen zu gewähren. Damit ist sie auch verpflichtet, die Bewohner jedenfalls unter den in der streitgegenständlichen Verfügung genannten Voraussetzungen zum Arzt begleiten zu lassen. Diese der Gefahrenabwehr dienende, also ordnungsrechtlich radizierte Verpflichtung darf die Heimaufsichtsbehörde auch durch eine auf § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG a.F. gestützte Verfügung aktualisieren. Davon zu unterscheiden ist die letztlich zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Heimaufsichtsbehörde auch vorgeben kann, dass dies ohne Erhebung eines gesonderten Entgeltes zu geschehen habe.

II.

31

Die streitgegenständliche Verfügung leitet die hier fragliche Verpflichtung der Klägerin aus § 1 Abs. 3 lit. c, 3. Spiegelstrich des Rahmenvertrages ab.

32

1. An diesen Rahmenvertrag ist die Klägerin jedenfalls über die von ihr mit den Bewohnern der Pflegeeinrichtung abgeschlossenen zivilrechtlichen Wohnpflegeverträge gebunden. In deren Präambel werden die Regelungen des Rahmenvertrages für verbindlich erklärt und als Grundlage des Vertrags bezeichnet. Soweit die Verpflichtungen aus dem Rahmenvertrag Gegenstand der individuellen Heimverträge geworden sind, sind sie zivilrechtlicher Natur.

33

Dem Landesgesetzgeber steht aber keine Gesetzgebungskompetenz zur Schaffung einer Eingriffsbefugnis der Heimaufsichtsbehörde zur Durchsetzung von gegenüber den Heimbewohnern angenommenen Verpflichtungen eines Heimbetreibers aus einem der hier vorliegenden Heimverträge zu.

34

Dem liegen folgende Erwägungen zugrunde:

35

a) Bis zur Änderung des Grundgesetzes durch das Föderalismusreformgesetz (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.06.2006, BGBl. I S. 2034 - Föderalismusreform I -) fiel der Erlass heimrechtlicher Vorschriften in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und hatte der Bundesgesetzgeber das Heimrecht durch eine umfassende Regelung, das Heimgesetz (Gesetz über Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime für Volljährige vom 07.08.1975 [BGBl. I S. 1873], i.d.F. der Bekanntmachung vom 05.11.2001 [BGBl. I S. 2970], seitdem noch mehrfach geändert), auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (öffentliche Fürsorge), aber auch gestützt auf Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft [Gewerbe]; vgl. BT-Drs. 7/180, S. 7) erschöpfend mit dem Ziel des Schutzes alter, pflegebedürftiger oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthalts und den daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können, reguliert. Soweit das Heimgesetz in mehrfacher Weise auch in die privatrechtlichen Beziehungen zwischen den Heimträgern und den Heimbewohnern regelnd eingriff, insbesondere im Zusammenhang mit dem Heimvertrag nach § 4 HeimG, wurde als maßgebliche Kompetenznorm die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (Korbmacher, Grundfragen des öffentlichen Heimrechts, S. 6) angesehen.

36

Mit dem durch das Föderalismusreformgesetz vom 28.06.2006 eingefügten Klammerzusatz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG „(ohne das Heimrecht)“ wurde die Kompetenz für das Heimrecht aus dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung gestrichen und fällt seitdem in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG. Dies kann nach Wortlaut, Regelungszusammenhang und Sinn und Zweck des Klammerzusatzes nur Kompetenzen meinen, die vom Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuvor umfasst waren. Ergab sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für heimvertragsrechtliche Regelungen aber bereits vor der Föderalismusreform I aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, kann der Landesgesetzgeber durch die Grundgesetzänderung nur für den ordnungsrechtlichen Teil des Heimrechts zuständig geworden sein (vgl. dazu Senat, Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 05.04.2012 - 4 BN 1.12 -, juris, jeweils m.w.N.). Die Kompetenz zur Regelung des bürgerlichen Rechts i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG umfasst dabei auch die Kompetenz zur Regelung des Verbraucherschutzrechts (vgl. dazu BT-Drs. 16/12409, S. 10). Dem entspricht mittlerweile die Staatspraxis.

37

Das Land Baden-Württemberg vertrat zunächst - weitergehend - die Auffassung, dass die übergegangene Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht auch die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Heimvertragsrechts umfasse. Die verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung an die Länder differenziere nicht zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Regelungsbereichen des Heimrechts. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Heimrecht umfasse vielmehr auch die Möglichkeit, Rechtsverhältnisse zwischen Privaten zu regeln, um Notlagen, gleich welcher Art, vorzubeugen, oder sie im Fall ihres Eintritts zu bekämpfen und die Heime zum Schutz der naturgemäß besonders fürsorgebedürftigen Heimbewerber und -bewohner in die Pflicht zu nehmen. Dem Bund komme zwar weiterhin die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das bürgerliche Recht zu (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG). Aus diesem Kompetenzbereich sei jedoch mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die Befugnis zur Regelung des Heimvertragsrechts ausdrücklich zu Gunsten der Länder herausgelöst worden (Stellungnahme des Ministeriums für Arbeit und Soziales Baden-Württemberg vom 05.05.2009, LT-Drs. 14/4440, S. 3).

38

Auf dieser Grundlage erließ der Landtag von Baden-Württemberg trotz zwischen Bund und Ländern strittiger Zuständigkeit für die heimvertraglichen Regelungen das umfassende, also sowohl den öffentlich-rechtlichen als auch den privat-rechtlichen Bereich des Heimrechts regelnde Landesheimgesetz. Dieses trat am 01.07.2008 in Kraft (GBl. S. 169).

39

Demgegenüber stellte sich der Bund auf den Standpunkt, dass durch die am 01.09.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform zwar das Heimrecht aus der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers für die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ausgeklammert worden sei. Danach liege die Gesetzgebungskompetenz für die ordnungsrechtlichen Vorschriften des bisherigen Heimgesetzes bei den Ländern, der Bundesgesetzgeber sei aber nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für die bürgerlich-rechtlichen Vorschriften zuständig (vgl. dazu BT-Drs. 16/12409, S. 1 und 16/12882, S. 1).

40

In dem sich anschließenden Gesetzgebungsverfahren zum Gesetz zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform, das u.a. das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz (WBVG) umfasst, stellte das Land Baden-Württemberg im Bundesrat den Antrag, der Bundesrat möge gemäß Art. 76 Abs. 2 GG zu dem Gesetzentwurf dahingehend Stellung nehmen, dass der Bund im Hinblick auf das Heimvertragsrecht keine Gesetzgebungskompetenz besitze bzw. den Vermittlungsausschuss anzurufen (BR-Drs. 167/2/09, S. 1 ff.; 566/1/09). Der Antrag blieb ohne Erfolg.

41

Das Gesetz zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform trat am 01.09.2009 in Kraft (BGBl. I S. 2319).

42

Das Land Baden-Württemberg erließ daraufhin ein Gesetz zur Änderung des Landesheimgesetzes (vom 11.05.2010, GBl. S. 404), mit dem die heimvertraglichen Regelungen im Landesheimgesetz in Wegfall kamen. Die Entwurfsbegründung (vgl. LT-Drs. 14/6080) äußert sich zu kompetenzrechtlichen Fragen nicht mehr.

43

Dem Land steht mithin die Kompetenz zur Regelung des Heimordnungsrechtes zu; eine Kompetenz zur Regelung des Heimvertragsrechts besteht nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 1 GG, also solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

44

b) Das Gesetz zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform bzw. das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz ist zunächst darauf gerichtet, die in den §§ 5-9 und 14 HeimG enthaltenen, in erster Linie den Inhalt des Heimvertrages betreffenden Regelungen zu ersetzen. Darüber hinaus sollte mit dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz gleichzeitig aber auch ein Verbraucherschutzgesetz geschaffen werden, das dem besonderen Schutzbedarf, der durch die vertragliche Verbindung von Wohnungsüberlassung und der Erbringung von Pflege- und Betreuungsleistungen bei gleichzeitig gegebener Hilfsbedürftigkeit mit den Mitteln des Verbraucherschutzrechts Rechnung trägt. (vgl. dazu die Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10f.). Der Bundesgesetzgeber hat sich mithin bei der Schaffung des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes von denselben Überlegungen leiten lassen wie bei der Einführung des § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 HeimG. Er ist dabei aber bewusst von der Regelungskonzeption des Heimgesetzes abgewichen bzw. darüber hinausgegangen, soweit dieses der Sache nach verbraucherschutzrechtliche Regelungen enthielt (vgl. Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10).

45

Diese Regelungskonzeption enthält deshalb neben Regelungen zum Vertragsinhalt u.a. - gegenüber § 5 Abs. 1 HeimG weiterentwickelte - Informationspflichten des Unternehmers vor Vertragsschluss (§ 3 WBVG, siehe dazu Begründung zum WBVG, BT-Drs. 16/12409, S. 16), detaillierte Regelungen zum Vertragsschluss und zur Vertragsdauer (§ 4 WBVG; vgl. demgegenüber § 8 HeimG) sowie zur Form des Vertragsschlusses und zu etwaigen Fehlerfolgen (§ 6 WBVG; vgl. demgegenüber § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimG: bislang keine zwingende Schriftform). Art. 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform sieht schließlich vor, dass das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz ein Verbraucherschutzgesetz im Sinne des § 2 Abs. 2 UKlaG ist mit der Folge, dass gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UKlaG ein Unterlassungsanspruch geltend gemacht werden kann, wenn den Vorschriften des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes zuwidergehandelt wird.

46

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs hierzu sind im Übrigen aber zum einen zivilrechtliche Ansprüche der Heimbewohner - wie sonstige zivilrechtliche Ansprüche auch - auf dem Zivilrechtsweg zu verfolgen (BR-Drs. 167/09, S. 15 f.). Zum anderen wurde die Anregung des Bundesrates (BR-Drs. 167/09, Ziff. 10a), darüber hinausgehende Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung aufzunehmen, nicht aufgegriffen (vgl. dazu Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 16/12882, S. 12).

47

Dem entspricht es, dass das Land Baden-Württemberg bereits an dem - so auch Gesetz gewordenen - Entwurf zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz kritisiert hatte, dass die Heimaufsicht zwar nach dem Landesheimgesetz - ebenso wie bisher nach dem Bundesheimgesetz - gesetzwidrige Verträge beanstanden und deren Abänderung durchsetzen könne, dass der Entwurf diese Kontrollmöglichkeit aber entfallen lasse. Die pflegebedürftigen und behinderten Menschen und ihre Angehörigen würden ausschließlich auf den Weg vor die Zivilgerichte verwiesen (Stellungnahme des Ministeriums für Arbeit und Soziales vom 05.05.2009, a.a.O., S. 3). In der Entwurfsbegründung des Gesetzes zur Änderung des Landesheimgesetzes ist hierzu u.a. ausgeführt, der Wegfall der heimvertragsrechtlichen Regelungen im Landesheimgesetz führe zu einer Entlastung der Heimaufsichtsbehörden, da diese in Zukunft weder Heimverträge noch die Einhaltung der heimvertraglichen Regelungen prüfen müssten (vgl. LT-Drs. 14/6080, S. 1, 8).

48

c) Die von der Klägerin mit den Bewohnern der Pflegeeinrichtung ... abgeschlossenen Verträge unterfallen dem gegenständlichen Anwendungsbereich (zu etwaigen zeitlichen Differenzierungen s. unten) des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes. Ein solcher Vertrag setzt gemäß § 1 WBVG - wie hier - die Überlassung von Wohnraum und die Erbringung von Pflege- oder Betreuungsleistungen zur Bewältigung eines durch Alter, Pflegebedürftigkeit oder Behinderung bedingten Hilfsbedarfs voraus. Die Klägerin ist - entsprechend § 1 WBVG - auch Unternehmerin im Sinne des § 14 BGB, die Heimbewohner sind (volljährige) Verbraucher im Sinne des § 13 BGB.

49

d) Soweit § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. der Durchsetzung von zugunsten von Heimbewohnern bestehenden Verpflichtungen des Heimbetreibers aus einem Vertrag, der dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz unterfällt, mit den Mitteln des Heimordnungsrechts dienen soll, liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Verbraucherschutzrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.

50

aa) Kommt nach dem Sachbereich einer Regelung eine mehrfache Zuordnung zu einem Kompetenztitel in Betracht, ist auf den Schwerpunkt der Regelung und die insoweit maßgebliche Zielsetzung abzustellen. Für die Subsumtion einer Regelung unter einen Kompetenztitel ist mithin in erster Linie der primäre Normzweck entscheidend, der dem Gegenstand der Kompetenznorm entsprechen muss (vgl. dazu Degenhart, Staatsorganisationsrecht, 23. Aufl., Rn. 160 ff. unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 09.10.1984 - 2 BvL 10/82 -, BVerfGE 67, 299 (314 ff.; 319 ff.); BVerfG, Urteil vom 27.10.1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, BVerfGE 98, 265 (300)). Dies ist bei § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F., soweit es um die Schaffung einer Möglichkeit zur Durchsetzung von vertraglichen Verbraucherrechten geht, aber der Verbraucherschutz i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, nicht die heimordnungsrechtliche Gefahrenabwehr (vgl. zum grundsätzlichen Verhältnis von Ordnungsrecht und zivilrechtlichen Ansprüchen § 2 Abs. 2 PolG). Dies zeigt auch die Diskussion um die Schaffung bzw. den Wegfall von Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung im Gesetzgebungsverfahren zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz bzw. zum Gesetz zur Änderung des Landesheimgesetzes.

51

bb) Die Kompetenz für das Verbraucherschutzrecht steht - wie bereits ausgeführt - gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG als Teil des bürgerlichen Rechts im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich dem Bund zu. Das heißt, eine Gesetzgebungskompetenz verbliebe dem Land nur noch, wenn der Bund eine Frage, hier den Verbraucherschutz von Heimbewohnern, nicht (wirksam) oder nur teilweise durch Gesetz geregelt hätte (Art. 72 Abs. 1 GG). Demgegenüber tritt eine Kompetenzsperre ein, wenn eine (wirksame) umfassende bundesgesetzliche Kodifikation vorliegt (vgl. dazu Degenhart, a.a.O., Rn. 177ff; BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 (369 ff.)). Maßgeblich dafür, ob eine abschließende Regelung einer bestimmten Materie vorliegt, ist eine Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs, neben konkreten Einzelregelungen ist auf die Gesamtkonzeption abzustellen (Jarass/Pieroth, a.a.O., § 72 Rn. 2 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 09.10.1984, a.a.O., S. 324; Beschluss vom 29.03.2000 - 2 BvL 3/96 -, BVerfGE 102,99 (114a f.; 121); Urteil vom 10.02.2004 - 2 BvR 834/02 u.a. -, BVerfGE 109, 272 (279); Urteil vom 27.10.1998, a.a.O., S. 321; Urteil vom 07.05.1998 - 2 BvR 1876/91 -, BVerfGE 98, 83 (98)).

52

Der Bundesgesetzgeber hat für den Anwendungsbereich des - seinerseits verfassungsgemäß zustande gekommenen - Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes und damit auch, soweit Verträge zwischen Betreibern und Bewohnern eines Heims im Sinne des Landesheimgesetzes dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz unterfallen (vgl. zum Anwendungsbereich des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes einerseits und landesrechtlicher heimordnungsrechtlicher Regelungen andererseits Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 1), aber eine abschließende Regelung zum Verbraucherschutz getroffen.

53

Diese Regelungskonzeption enthält - wie bereits ausgeführt - neben Regelungen zum Vertragsinhalt die Sicherstellung des Schutzes von Heimbewohnern durch eine Reihe von „flankierenden Maßnahmen“. Damit liegt eine detaillierte Gesamtkonzeption zur Regelung des Verbraucherschutzes im Anwendungsbereich des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes vor. Der Bundesgesetzgeber ist dabei bewusst von der Regelungskonzeption des bisherigen Bundesheimgesetzes abgewichen bzw. darüber hinausgegangen, soweit dieses der Sache nach verbraucherschutzrechtliche Regelungen enthielt (vgl. Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10). Dem entspricht die gesetzgeberische Absicht, nach der Föderalismusreform den Verbraucherschutz von Heimbewohnern als Teil einer auch neue Wohn- und Betreuungsformen erfassenden, umfassenden Gesamtregelung insgesamt auf eine neue rechtliche Grundlage zu stellen und zwar wegen Umfang und Bedeutung der Sondervorschriften in einem eigenen Gesetz (vgl. dazu Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10 ff.).

54

Eine Regelungskompetenz der Länder auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes zu Gunsten von Heimbewohnern gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG verblieb damit nicht. Gerade mit Blick auf die behördliche Eingriffsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. ist weiter zu berücksichtigen, dass der Bundesgesetzgeber eine stärkere Ausrichtung des Verbraucherschutzes an allgemein-zivilrechtlichen Grundsätzen angestrebt hat (BT-Drs. 16/12409, S. 10), also über § 2 UKLaG hinausgehende, ergänzende Maßnahmen der Rechtsdurchsetzung, die er gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hätte regeln können, gerade nicht vorsehen wollte. Der Bundesgesetzgeber hat sein Ziel, die Heimbewohner als Verbraucher bei der Wahrnehmung der eigenen Interessen zu stärken (BT-Drs. 16/12409, S. 11) und die Durchsetzbarkeit der ihnen zur Seite gestellten Rechte zu verbessern, vielmehr gerade durch klare und auf konkrete Rechtsfolgen gerichtete Regelungen zu verbessern versucht, wozu der Zivilrechtsweg offenstehe. Daneben sieht die Regelungskonzeption lediglich Klagen von Verbraucherschutzverbänden auf der Grundlage des Unterlassungsklagengesetzes vor. Im Gesetzgebungsverfahren ist schließlich der Versuch gescheitert, weitere Regelungen zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in das Gesetz aufzunehmen (vgl. BR-Drs. 167/09 unter Ziff. 10 und BT-Drs. 16/1282, S. 9, 12; vgl. zur Sperrwirkung durch absichtsvollen Regelungsverzicht BVerfGE, Urteil vom 27.10.1998, a.a.O.).

55

e) Solange und soweit der Bund von einer ihm verliehenen Gesetzgebungskompetenz wirksam Gebrauch gemacht hat, kann gem. Art. 72 Abs. 1 GG neues Landesrecht nicht mehr entstehen und sind erlassene Landesgesetze unzulässig und nichtig (Jarass/Pieroth, a.a.O., Rn. 6).

56

Jedenfalls mit Inkrafttreten des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes am 01.09.2009 (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., § 72 Rn. 8) wäre § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. somit insoweit unzulässig geworden, als er die Durchsetzung von Ansprüchen aus Heimverträgen ermöglichen soll, auf die das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz Anwendung findet. Dies sind alle ab dem 01.09.2009 neu geschlossenen Heimverträge und alle davor abgeschlossenen Heimverträge ab dem 01.05.2010 (vgl. § 17 WBVG). § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. wäre insoweit von Anfang an nichtig, als er die Durchsetzung von Ansprüchen aus Heimverträgen ermöglichen soll, auf die das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz Anwendung findet.

57

§ 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. können aber dahingehend einschränkend ausgelegt werden, dass sie verfassungskonform sind.

58

Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diese geboten (Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 20 Rn. 34 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 30.03.1993 - 1 BvR 1045/89 u.a. -, BVerfGE 88, 145 (166); Urteil vom 24.04.1985 - 2 BvR 2/83 -, BVerfGE 69, 1 (55); Beschluss vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88 u.a. -, BVerfGE 86, 288 (320 f.); Beschluss vom 15.10.1996, - 1 BvR 44/92 u.a.-, BVerfGE 95, 64 (81, 93)). Der Wortlaut des § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. steht einer solchen Auslegung nicht entgegen, er spricht nicht ausdrücklich von Pflichten des Heimbetreibers aus dem Heimvertrag. Der Gesetzgeber des (ursprünglichen) Landesheimgesetzes hat zu der vorliegenden Frage ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs keine Überlegungen angestellt, sondern unreflektiert die Regelungen des Heimgesetzes übernommen. Dass diese ihrerseits ursprünglich auch zur Durchsetzung von vertraglichen Ansprüchen eingeführt worden waren, steht dem nicht entgegen. Der Gesetzgeber des Änderungsgesetzes zum Landesheimgesetz ist demgegenüber davon ausgegangen, dass bereits eine Überprüfung der heimvertraglichen Regelungen durch die Heimaufsichtsbehörde nicht mehr in Betracht kommt. Die vorliegende Auslegung entspricht schließlich auch dem ordnungsrechtlichen Ansatz des Landesheimrechtes.

59

Damit fehlt es insoweit aber an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Heimaufsichtsbehörde die Durchsetzung von Ansprüchen aus Heimverträgen durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung ermöglichen kann und damit für die streitgegenständliche Verfügung. Soweit für vor dem 01.09.2009 geschlossene Verträge nach § 17 WBVG noch (bis zum 30.04.2010) das Heimgesetz weiter galt, könnte im Hinblick auf die am 28.01.2010 ergangene streitgegenständliche Verfügung für den Zeitraum Februar bis April 2010 möglicherweise eine Differenzierung erforderlich sein. Dies kann jedoch offen bleiben, weil sich die angefochtene Verfügung noch aus anderen Gründen, die auch diesen Zeitraum betreffen, als rechtswidrig erweist.

60

2. Der Senat lässt offen, ob eine Bindung der Klägerin an die Bestimmungen des Rahmenvertrages und an daraus zu Lasten der Klägerin als Heimträgerin abgeleitete Verpflichtungen gegenüber Heimbewohnern, hier der Verpflichtung, unter bestimmten Voraussetzungen Heimbewohner ohne Erhebung eines gesonderten Entgelts zum Arzt zu begleiten, auch unabhängig von den von der Klägerin geschlossenen Heimverträgen besteht.

61

Die Klägerin ist nicht selbst am Rahmenvertrag beteiligt. Sie gehört zwar dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, Landesverband Baden-Württemberg e.V. an, der seinerseits Vertragspartner des Rahmenvertrages ist. Eine zivilrechtliche Befugnis dieses Verbandes, Mitgliedsunternehmen aus dem Rahmenvertrag zu verpflichten, besteht aber nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht. Dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, Landesverband Baden-Württemberg e.V. kommt als privatrechtlich organisiertem Zusammenschluss gegenüber seinen Mitgliedsunternehmen auch keine Rechtssetzungsbefugnis zu (vgl. LPK-SGB XI, 2. Aufl., § 75 Rn. 9). Der Rahmenvertrag erstreckt seine Wirkung auch nicht selbst auf Dritte (vgl. dazu allgemein Engelmann, in: von Wulffen, SGB X, 6. Aufl., § 53 Rn. 4d m.w.N.). Die Verbindlicherklärung des Rahmenvertrags in § 7 des Versorgungsvertrags nach § 72 SGB XI, also im Rahmen der Zulassung der Pflegeeinrichtung zur stationären Versorgung, wiederum begründet Verpflichtungen der Klägerin nicht gegenüber dem pflegebedürftigen Heimbewohner, sondern gegenüber den Pflegekassen (vgl. Philipp, VSSR 1997, 243 (244)).

62

Damit kommt vorliegend unabhängig von den durch die Klägerin geschlossenen Heimverträgen allein eine Geltungserstreckung des Rahmenvertrags zu Lasten der Klägerin aufgrund der gesetzlichen Anordnung des § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI in Betracht. Danach sind die Rahmenverträge als sogenannte Normsetzungsverträge für zugelassene Pflegeeinrichtungen unmittelbar verbindlich. Eine Verpflichtung der Klägerin als Heimbetreiberin gegenüber dem pflegebedürftigen Heimbewohner ergäbe sich dann über § 8 Abs. 1 des Rahmenvertrages. Danach muss im Heimvertrag die Umsetzung des Rahmenvertrages und damit auch dessen etwaige Vorgaben, was als Regelleistung zu erbringen ist, gewährleistet sein.

63

Die rechtliche Zulässigkeit von Normsetzungsverträgen im Sozialversicherungsrecht ist in der sozialgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt (ständige Rechtsprechung seit BSG, Urteil vom 08.03.1995, - 1 RK 12/94 -, BSGE 76, 48 (51); LSG Sachsen, Urteil vom 12.12.2007 - L 1 P 28/05 -, PflR 2008, 243 zu § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI), aber insbesondere aus verfassungsrechtlichen Gründen, namentlich im Hinblick auf das Demokratieprinzip und den Parlamentsvorbehalt im grundrechtsrelevanten Bereich, im allgemeinen (vgl. den Nachweis des Meinungsstandes bei Schoch/Wieland, ZG 2005, 223 (235 ff.), die allerdings unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 05.12.2002, - 2 BvL 5/98 u.a. -, BVerfGE 107, 59 zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit gelangen) und in Sonderheit im Fall des § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI (vgl. LPK-SGB XI, 2. Aufl., § 75 Rn. 9 ff.; Udsching, SGB XI, 2. Aufl., § 75 Rn. 5) umstritten (vgl. zum Ganzen auch Rennert, JZ 2009, 976).

64

Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit von Normsetzungsverträgen nach § 75 Abs. 1 Satz 1 und 4 SGB XI bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Ist die Klägerin hieran nicht gem. § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI gebunden, wird hierdurch keine Verpflichtung begründet. Selbst wenn aber gem. § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI eine Bindung der Klägerin an den Inhalt des Rahmenvertrages eingetreten sein sollte, steht dem Landesgesetzgeber - ungeachtet sich darüber hinaus möglicherweise ergebender weiterer verfassungsrechtlicher Fragen - jedenfalls keine Gesetzgebungskompetenz zur Schaffung einer Befugnis der Heimaufsichtsbehörde zur Feststellung und Durchsetzung von zu Gunsten von Heimbewohnern wirkenden Verpflichtungen eines Heimbetreibers aus dem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI zu, wenn - wie hier - zwischen den am Rahmenvertrag Beteiligten ausdrücklich streitig ist, ob sie die fragliche Verpflichtung begründet haben.

65

a) Dem Land steht - wie ausgeführt - die Kompetenz zur Regelung des Heimordnungsrechtes zu; eine Kompetenz zur Regelung von Angelegenheiten des Sozialversicherungsrechts, die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG der konkurrierenden Gesetzgebung unterfällt, besteht nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 1 GG, also solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

66

b) Durch die Rahmenverträge nach § 75 SGB XI wird - normersetzend - das Leistungserbringungsrecht im dort genannten Umfang untergesetzlich geregelt, d.h. der Gesetzgeber überlässt es den Vertragspartnern dieser Verträge, also - soweit es um stationäre Pflegeeinrichtungen geht - den Landesverbänden der Pflegekassen, dem Verband der privaten Krankenversicherung im Land, den Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen im Land und der Arbeitsgemeinschaft der örtlichen Sozialhilfeträger sowie den überörtlichen Sozialhilfeträgern, den Sicherstellungsauftrag der Pflegekassen gemäß § 69 Satz 1 SGB XI zu konkretisieren. Mit der Statuierung von Normsetzungsverträgen im Sozialversicherungsrecht verzichtet der Gesetzgeber zugunsten einer im weiten Sinne verstandenen „Selbstverwaltung“ und Selbstregulierung durch die Vertragspartner auf nähere eigene Regelungen (Schoch/Wieland, a.a.O., S. 235).

67

Dies betrifft auch die hier ins Auge gefasste Abgrenzung von allgemeinen Pflegeleistungen und Zusatzleistungen (vgl. §§ 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 88 Abs. 1 Satz 2 SGB XI). Mit dem Rahmenvertrag wird das „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen festgelegt (vgl. dazu Philipp, a.a.O., S. 247 ff.).

68

Durch den Rahmenvertrag wird bei dessen Wirksamkeit gegenüber Dritten auch die sozialversicherungsrechtliche Pflichtenstellung der zugelassenen Pflegeinrichtungen und damit des Heimbetreibers bestimmt (§ 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI).

69

c) Der Heimaufsichtsbehörde ist es auch auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. - wie schon nach § 17 Abs. 1 Satz 2 Variante 2 HeimG - grundsätzlich unbenommen, an Bestimmungen des Rahmenvertrages (vgl. dazu Senat, Urteil vom 22.06.2006, a.a.O.) ebenso wie an gesetzliche Regelungen aus dem Sozialversicherungsrecht (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 02.06.2010 - 8 C 24/09 -, Buchholz 451.44 HeimG Nr. 11) oder aus anderen Rechtsbereichen, die Verpflichtungen des Heimbetreibers gegenüber dem Heimbewohner begründen, anzuknüpfen und durch heimordnungsrechtliche Verfügung zu aktualisieren. Soweit durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung die Verpflichtung des Heimbetreibers zur Erbringung von allgemeinen Pflegeleistungen aktualisiert wird, betrifft dies einzelne Verpflichtungen aus dem „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen (vgl. zu dieser Unterscheidung Philipp, a.a.O., S. 246 f.). Die vorgängige Bestimmung des „Gesamtpakets“ der allgemeinen Pflegeleistungen ist demgegenüber Aufgabe der Vertragspartner.

70

d) Die Vertragspartner des Rahmenvertrages klären Fragen zu seiner Auslegung im Rahmen sog. Gemeinsamer Empfehlungen an die Heimbetreiber. Den Gemeinsamen Empfehlungen kommt zwar keine Bindungswirkung nach § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI zu. Mittelbar entsteht aber eine Bindung der Heimbetreiber dadurch, dass die Heimaufsichtsbehörden die Gemeinsamen Empfehlungen ihrer heimrechtlichen Bewertung zu Grunde legen (vgl. Erlass des Sozialministeriums vom 06.03.2000).

71

e) Ist eine bestimmte Frage im Rahmenvertrag nicht ausdrücklich geregelt und kommt hierzu auch keine Gemeinsame Empfehlung zustande, liegt aus Sicht der normgebenden Vertragsparteien eine teilweise Nichtregelung vor, und zwar unabhängig davon, ob sich die Frage im Wege der Vertragsauslegung klären ließe. Umgekehrt wird mit der Klärung dieser Frage durch die Vertragspartner das „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen ergänzt.

72

f) Kommt ein Vertrag nach § 75 Abs. 1 SGB XI innerhalb von sechs Monaten ganz oder teilweise nicht zustande, nachdem eine Vertragspartei schriftlich zu Vertragsverhandlungen aufgefordert hat, wird gem. § 75 Abs. 4 SGB XI sein Inhalt auf Antrag einer Vertragspartei durch die Schiedsstelle nach § 76 SGB XI festgesetzt. Dies gilt auch für Verträge, mit denen bestehende Rahmenverträge geändert oder durch neue Verträge abgelöst werden. Ersatzweise kommt u.a. im Bereich der Abgrenzung von allgemeinen Pflegeleistungen und Zusatzleistungen auch eine Rechtsverordnung der Bundesregierung in Betracht (§ 83 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 SGB XI).

73

g) Soweit § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. die Durchsetzung von nach Auffassung der Heimaufsichtsbehörde zugunsten von Heimbewohnern wirkenden Verpflichtungen des Heimbetreibers aus einem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI mit den Mitteln des Heimordnungsrechts ermöglicht, greift die Regelung in unzulässiger Weise in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Sozialversicherungsrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ein, wenn zwischen den Vertragspartnern des Rahmenvertrags - wie hier - gerade offen ist, ob eine solche Verpflichtung bestehen soll.

74

aa) Soweit § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. der Feststellung und Durchsetzung von zwischen den Vertragsparteien streitigen Verpflichtungen des Heimbetreibers aus einem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. Satz 1 SGB XI dienen soll, ist der primäre Normzweck (s. dazu oben II.1.d)aa)) sozialversicherungsrechtlicher Natur, weil sie insoweit auf die - ggf. ergänzende - Bestimmung der sozialversicherungsrechtlichen Pflichtenstellung des Heimbetreibers gerichtet sind.

75

bb) Die Kompetenz für das Sozialversicherungsrecht steht - wie bereits ausgeführt - gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung grundsätzlich dem Bund zu. Das heißt, eine Gesetzgebungskompetenz verbliebe dem Land nur noch, wenn der Bund eine Frage, hier die sozialversicherungsrechtliche Stellung von Heimbetreibern und deren Bestimmung, nicht (wirksam) oder nur teilweise durch Gesetz geregelt hätte (Art. 72 Abs. 1 GG).

76

Dies ist aber nicht der Fall, weil auch insoweit eine (wirksame und) umfassende (s. dazu oben II.2.d)bb)) bundesgesetzliche Regelung vorliegt. Der Bund hat für die Bestimmung der sozialversicherungsrechtlichen Pflichtenstellung (auch) des Heimbetreibers den Weg über den Normsetzungsvertrag gewählt, also in einem „System regulierter Selbstregulierung“ eine „partizipative Netzwerkstruktur“ an die Stelle staatlicher Entscheidungen gesetzt (Schoch/Wiegand, a.a.O., S. 238). Es liegt auch eine positive Regelung für den Fall vor, dass ein Vertrag ganz oder teilweise nicht zustande kommt. Unter den in § 75 Abs. 4 SGB XI genannten Voraussetzungen wird sein Inhalt durch eine Schiedsstelle festgesetzt. Auch ist für Teilbereiche in § 83 SGB XI ersatzweise der Erlass einer Rechtsverordnung durch die Bundesregierung zur Konkretisierung des Leistungserbringungsrechts vorgesehen.

77

Ist damit aber sowohl der Regelfall der Schaffung des untergesetzlichen Regelwerks zur Konkretisierung des Sicherstellungsauftrags durch die in § 75 Abs. 1 SGB XI vorgesehenen Vertragspartner normiert als auch Vorsorge für den Fall getroffen, dass eine solche Normierung ganz oder teilweise nicht stattfindet, bleibt kein Raum mehr für ein durch das Land zu regelndes - auch nur subsidiäres oder ergänzendes - einseitiges behördliches Tätigwerden der Heimaufsichtsbehörde zur Bestimmung der sich in diesem Zusammenhang ergebenden Rechte und Pflichten der Vertragsbeteiligten und damit über § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI auch der Heimträger, wie hier durch Definition der Arztbegleitung als allgemeine Pflegeleistung.

78

h) § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. sind deshalb verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass zu den dort genannten Pflichten nicht solche gehören, die Gegenstand eines Rahmenvertrages nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI sind, wenn eine bestimmte Frage im Rahmenvertrag nicht ausdrücklich geregelt wurde und hierzu auch keine Gemeinsame Empfehlung zustande gekommen ist. Die oben angestellten Erwägungen zu Wortlaut, Zusammenhang sowie Sinn und Zweck der Regelungen gelten entsprechend (II.1.e)). Der Gesetzgeber hat die Problematik weder bei Erlass des Landesheimgesetzes noch bei dessen Änderung gesehen.

79

i) Entsprechendes gilt für aus dem Rahmenvertrag zugunsten von Heimbewohnern abgeleitete Verpflichtungen, wenn die Heimbewohner in der privaten Pflegeversicherung versichert sind oder aber Leistungen nach dem SGB XII beziehen, mit Blick auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und 11 GG.

80

3. Darf die Heimaufsichtsbehörde nicht konstitutiv zu Gunsten der Heimbewohner Verpflichtungen des Heimbetreibers aus Rahmenverträgen gemäß § 75 SGB XI ableiten und ebenso wenig (etwaige) Verpflichtungen aus den Heimverträgen durch auf § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. bzw. auf § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. gestützte Verfügungen aktualisieren, kann dies auch nicht Grundlage oder Ergebnis von auf § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 1 und 3 LHeimG a.F. bzw. § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 1 und 3 LHeimG n.F. gestützten Verfügungen sein. Danach können gegenüber Heimträgern Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen Entgelt und der Leistung des Heims erforderlich sind, wenn diesbezüglich festgestellte Mängel nicht abgestellt werden.

III.

81

Unbeschadet der Ausführungen zu Ziff. 2 ergibt sich aus dem (unmittelbar oder mittelbar über den Heimvertrag angewandten) Rahmenvertrag nicht, dass die Klägerin verpflichtet wäre, unter den in der Verfügung genannten Voraussetzungen Heimbewohner ohne Erhebung eines gesonderten Entgelts zum Arzt begleiten zu lassen, dass es sich hierbei mithin um eine zum „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen gehörende Leistung handelt. Demgegenüber ist der individuelle Pflegebedarf des einzelnen Heimbewohners, auf den das Verwaltungsgericht bei der Auslegung maßgeblich abstellt, erst bei der Bestimmung des Inhalts der allgemeinen Pflegeleistung im Einzelfall relevant (vgl. hierzu Philipp, a.a.O., S. 247).

82

Für die Auslegung von Normsetzungsverträgen als untergesetzlichen Rechtsnormen ist die objektive Erklärungsbedeutung maßgeblich, also nicht auf den subjektiven Willen der Beteiligten (bei Vertragsschluss) abzustellen (vgl. zu dieser sog. normativen Auslegung BSG, Urteil vom 31.01.2001 - B 6 KA 33/00 -, NZS 2001, 533; vom 09.03.1999 - B 6 KA 18/98 R-, MedR 1999, 479). Wie ansonsten bei Normen auch kann außer einer Auslegung nach dem Wortlaut auch eine systematische, teleologische und eine entstehungsgeschichtliche Auslegung in Betracht kommen (BSG, a.a.O.). Durch die Einbeziehung des Normsetzungsvertrages in den Heimvertrag ändert sich hieran nichts (vgl. § 8 Abs. 1 des Rahmenvertrags).

83

Eine ausdrückliche Regelung, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Begleitung zum Arzt zu den Regelleistungen gehört, ist nicht getroffen. Die maßgebliche Passage in § 1 Abs. 3 lit. c des Rahmenvertrages, Hilfen beim „Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung“, umfasst nach ihrem Wortlaut in gegenständlicher Hinsicht auch die Begleitung von Heimbewohnern, sie ist in räumlicher Hinsicht aber auf die Pflegeeinrichtung, nicht auf einen sonstigen Ort bezogen. Der nachfolgende Zusatz „dabei“ - also bei Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung - „sind solche Verrichtungen außerhalb des Pflegeheims zu unterstützen, die für die Aufrechterhaltung der Lebensführung notwendig sind und das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen erfordern (z.B. Organisieren und Planen des Zahnarztbesuchs)“, nimmt demgegenüber zwar einen Ort außerhalb der Pflegeeinrichtung in den Blick. Eine solche Verrichtung wird zwar auch unterstützt, wenn das Aufsuchen und Verlassen dieses Ortes im Weg der Begleitung ermöglicht wird. Gegen eine solche Interpretation spricht aber wiederum das Beispiel im Klammerzusatz, das seinem Wortlaut nach nicht die Durchführung des Arztbesuchs umfasst. Dem Wortlaut des Rahmenvertrags lässt sich mithin nicht mit der erforderlichen Sicherheit entnehmen, dass die Begleitung zum Arzt umfasst sein soll.

84

Der genannte Zusatz („dabei“) stellt davon abgesehen auch bereits keine nähere Bestimmung der Mobilitätskategorie „Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung“ dar, was ein Vergleich mit den anderen Mobilitätskategorien zeigt. Die dortigen Zusätze, eingeleitet mit Begriffen wie „beinhaltet“, „dazu gehört“, „dies umfasst“, enthalten demgegenüber Erläuterungen der jeweiligen Kategorie. Dies spricht dagegen, aus dem Zusatz abzuleiten, zu welchen Mobilitätshilfen der Heimbetreiber verpflichtet sein soll. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass der Zusatz voraussetzt, dass eine Begleitung zu einem außerhalb gelegenen Ort erfolgt ist. Ein Rückgriff auf den z.B. in § 3 des Rahmenvertrages zum Ausdruck kommenden Grundsatz, dass die allgemeinen Pflegeleistungen alles „Notwendige“ erfassen, ist dadurch ausgeschlossen, dass der Rahmenvertrag eben hierzu auch für den Bereich Mobilität detaillierte Regelungen enthält, die gerade der abschließenden Konkretisierung der Leistungspflichten dienen. Die systematische Interpretation der Bestimmungen des Rahmenvertrages führt mithin zu keinem anderen Ergebnis.

85

Aus der Entstehungsgeschichte des Rahmenvertrages ist nichts für die von der Heimaufsichtsbehörde angenommene Verpflichtung ersichtlich. Aus den für die anderen Bundesländer geschlossenen Rahmenverträgen nach § 75 SGB XI ergibt sich ebenfalls nicht, dass generell von einer solchen Verpflichtung ausgegangen würde. Die Regelungen in den meisten Verträgen entsprechen der baden-württembergischen Regelung. Der Rahmenvertrag für Rheinland-Pfalz sieht demgegenüber - nach dem Regelungszusammenhang konstitutiv - als Teil der allgemeinen Pflegeleistungen eine ausdrückliche Pflicht zur Begleitung vor, wenn diese für notwendige Verrichtungen außerhalb der Pflegeeinrichtung, die das persönliche Erscheinen des pflegebedürftigen Menschen erfordern, notwendig ist.

86

Auch aus dem Normzweck des Rahmenvertrages lässt sich die von der Heimaufsichtsbehörde angenommene Verpflichtung nicht ableiten. Der Rahmenvertrag dient der Konkretisierung des Sicherstellungsauftrags der Pflegekassen u.a. durch die Abgrenzung von allgemeinen Pflegeleistungen und Zusatzleistungen. Ließen sich den gesetzlichen Regelungen des SGB XI Hinweise für die Abgrenzung des Leistungskatalogs der sozialen Pflegeversicherung entnehmen, entspräche es dem Zweck des Rahmenvertrages, diese aufzugreifen. Das Vorhandensein solcher Hinweise wird aber im allgemeinen verneint (vgl. Philipp, a.a.O., S. 248). Dies gilt auch für die vom beklagten Land herangezogene Regelung des § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI. Diese Regelung sieht im Zusammenhang mit der Definition der Pflegebedürftigkeit als unterstützungsbedürftige Verrichtung im Bereich der Mobilität auch nur das Verlassen und Wiederaufsuchen der Wohnung vor, erwähnt also nicht explizit eine Begleitung zum Arzt. Eine solche ist bei der Feststellung der Pflegebedürftigkeit zwar relevant, aber nur, wenn sie regelmäßig, d.h. mindestens einmal pro Woche (vgl. § 15 Abs. 3 SGB XI und BSG, Urteil vom 29.04.1999 - B 3 P 12/98 R -, juris), zu erfolgen hat. Bei der Bestimmung des „Gesamtpakets“ der allgemeinen Pflegeleistungen ergäbe sich mithin nicht die allgemeine Pflegeleistung, die durch die streitgegenständliche Verfügung aktualisiert werden soll. Vor diesem Hintergrund kann auch die zwischen den Beteiligten weiter streitige Frage offen bleiben, welche Relevanz eine Vorgabe aus § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI für den stationären Bereich tatsächlich hätte. Auch der vom beklagten Land herangezogenen Gesetzesbegründung zum Pflegeversicherungsgesetz lassen sich für die vorliegende Fragestellung keine konkreten Hinweise entnehmen. Hieraus ergibt sich (BT-Drs. 12/5262, S. 97) nur, dass das Leben von Pflegebedürftigen nicht auf die Wohnung beschränkt sein soll, sie vielmehr die Möglichkeit haben müssen, ihre Wohnung zu verlassen, z.B. um einen Arzt aufzusuchen, aber gerade nicht, wer unter welchen Voraussetzungen hierbei entgeltlich oder unentgeltlich die Begleitung des Pflegebedürftigen sicherstellen muss. Im Übrigen geht es in der Gesetzesbegründung um Verrichtungen außerhalb der Wohnung, die für die Aufrechterhaltung der Lebensführung zu Hause unumgänglich sind und das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen notwendig machen, also gerade nicht um den hier relevanten Bereich des Heimaufenthalts.

87

Aus dem Rahmenvertrag lässt sich mithin die streitgegenständliche Verpflichtung nicht ableiten. Eine entsprechende „ergänzende“ Auslegung des Rahmenvertrages scheidet schon nach den hierfür geltenden Grundsätzen der normativen Auslegung aus. Auch lässt sich kein hypothetischer Parteiwille feststellen. Die zwischen den Beteiligten weiter streitige Frage, ob die Arztbegleitung nur als allgemeine Pflegeleistung geregelt werden könnte und ob neben allgemeiner Pflegeleistung und Zusatzleistung weitere Leistungskategorien zulässig sind, bedarf unter diesen Umständen keiner Entscheidung.

88

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

89

Die Entscheidung über die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

90

Beschluss vom 09. Juli 2012

91

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gem. §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

92

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

23

Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der zulässigen Anfechtungsklage der Klägerin stattgeben müssen, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

24

Die Anfechtungsklage ist - wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat - auf Aufhebung der angefochtenen Verfügung - eines Dauerverwaltungsaktes - ex tunc gerichtet. Soweit der Verwaltungsakt Zeiträume in der Vergangenheit betrifft, hat er sich nicht erledigt. Die Klägerin ist hierdurch vielmehr noch beschwert, weil sie sich vorbehält, nach Erlass der Verfügung bislang nicht geltend gemachte Entgelte für die Arztbegleitung nachzuerheben. Maßstab der gerichtlichen Überprüfung ist demnach nicht nur - wie das Verwaltungsgericht meint - der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in Kraft befindliche § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG i.d.F. vom 11.05.2010 (GBl. S. 404), sondern auch der - allerdings inhaltsgleiche - § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG i.d.F. vom 10.06.2008 (GBl. S. 169), auf den die Verfügung ursprünglich gestützt war (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 05.01.2012 - 8 B 62.11 -, juris).

25

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. können gegenüber den Trägern von Heimen Anordnungen erlassen werden, u.a. zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten, wenn diesbezüglich festgestellte Mängel nicht abgestellt werden.

26

Die nach der Neuverteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet des Heimrechts zwischen Bund und Ländern durch das Föderalismusreformgesetz (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.06.2006, BGBl. I S. 2034 - Föderalismusreform I -) geschaffene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG a.F. entspricht inhaltlich der ursprünglichen bundesrechtlichen Regelung in § 17 Abs. 1 Satz 1 HeimG.

27

§ 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 HeimG war 2001 als Anordnungsbefugnis bezugnehmend auf die Zweckbestimmung des Heimgesetzes in § 2 Abs. 1 Nr. 3 HeimG („Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten zu sichern“) eingeführt worden. Sie sollte sich nach den Gesetzesmaterialien (BT-Drs. 14/6366, S. 33) auf vertragliche und gesetzliche Pflichten des Heimträgers beziehen. Sinn und Zweck dieser Regelung war es, die Position der Heimbewohner angesichts ihrer wirtschaftlichen Unterlegenheit und ihrer strukturellen Abhängigkeit vom Heimträger zu stärken; sie sollten nicht auf eigene Rechtsverfolgung und -verteidigung verwiesen werden (s. zum Ganzen auch BVerwG, Urteil vom 02.06.2010 - 8 C 24/09 -, Buchholz 451.44 HeimG Nr. 11).

28

Auf der Grundlage des § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 HeimG war sowohl eine Festsetzung zivilrechtlicher Verpflichtungen des Heimträgers zu Gunsten von Heimbewohnern bzw. ihnen korrespondierender zivilrechtlicher Ansprüche der Heimbewohner gegenüber dem Heimträger (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 09.10.2009 - OVG 6 N 7.08 -, juris) als auch sich aus dem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI ergebender Pflichten des Heimträgers durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung anerkannt (Senat, Urteil vom 22.06.2006 - 6 S 2993/04 -, VBlBW 2006, 470). Eine solche Auslegung wäre auch für § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. denkbar.

29

§ 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. sind aber vorliegend aus verfassungsrechtlichen Gründen dahingehend auszulegen, dass zugunsten der Heimbewohner angenommene Verpflichtungen des Heimträgers aus dem Heimvertrag bzw. ihnen korrespondierende heimvertragliche Ansprüche der Heimbewohner nicht durch eine heimaufsichtsrechtliche Verfügung festgesetzt werden können (dazu unten II.1). Hinzu kommt, dass Entsprechendes für aus dem Rahmenvertrag nach § nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI abgeleitete Verpflichtungen des Heimträgers gilt, wenn - wie hier - die im Rahmenvertrag Beteiligten zu einer umstrittenen Frage keine übereinstimmende Auslegung erzielt haben (II.2). Dessen ungeachtet besteht die hier streitgegenständliche Verpflichtung nach dem Rahmenvertrag bzw. nach den Heimverträgen nicht (siehe dazu unten III.).

30

Die Klägerin ist als Heimbetreiberin allerdings, wie sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 5 LHeimG ergibt, verpflichtet, den Bewohnern die erforderlichen Hilfen zu gewähren. Damit ist sie auch verpflichtet, die Bewohner jedenfalls unter den in der streitgegenständlichen Verfügung genannten Voraussetzungen zum Arzt begleiten zu lassen. Diese der Gefahrenabwehr dienende, also ordnungsrechtlich radizierte Verpflichtung darf die Heimaufsichtsbehörde auch durch eine auf § 12 Abs. 1 Satz 1 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 LHeimG a.F. gestützte Verfügung aktualisieren. Davon zu unterscheiden ist die letztlich zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Heimaufsichtsbehörde auch vorgeben kann, dass dies ohne Erhebung eines gesonderten Entgeltes zu geschehen habe.

II.

31

Die streitgegenständliche Verfügung leitet die hier fragliche Verpflichtung der Klägerin aus § 1 Abs. 3 lit. c, 3. Spiegelstrich des Rahmenvertrages ab.

32

1. An diesen Rahmenvertrag ist die Klägerin jedenfalls über die von ihr mit den Bewohnern der Pflegeeinrichtung abgeschlossenen zivilrechtlichen Wohnpflegeverträge gebunden. In deren Präambel werden die Regelungen des Rahmenvertrages für verbindlich erklärt und als Grundlage des Vertrags bezeichnet. Soweit die Verpflichtungen aus dem Rahmenvertrag Gegenstand der individuellen Heimverträge geworden sind, sind sie zivilrechtlicher Natur.

33

Dem Landesgesetzgeber steht aber keine Gesetzgebungskompetenz zur Schaffung einer Eingriffsbefugnis der Heimaufsichtsbehörde zur Durchsetzung von gegenüber den Heimbewohnern angenommenen Verpflichtungen eines Heimbetreibers aus einem der hier vorliegenden Heimverträge zu.

34

Dem liegen folgende Erwägungen zugrunde:

35

a) Bis zur Änderung des Grundgesetzes durch das Föderalismusreformgesetz (52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.06.2006, BGBl. I S. 2034 - Föderalismusreform I -) fiel der Erlass heimrechtlicher Vorschriften in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und hatte der Bundesgesetzgeber das Heimrecht durch eine umfassende Regelung, das Heimgesetz (Gesetz über Altenheime, Altenwohnheime und Pflegeheime für Volljährige vom 07.08.1975 [BGBl. I S. 1873], i.d.F. der Bekanntmachung vom 05.11.2001 [BGBl. I S. 2970], seitdem noch mehrfach geändert), auf der Grundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (öffentliche Fürsorge), aber auch gestützt auf Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft [Gewerbe]; vgl. BT-Drs. 7/180, S. 7) erschöpfend mit dem Ziel des Schutzes alter, pflegebedürftiger oder behinderter Menschen vor Beeinträchtigungen, die sich aus ihrer Lebenssituation infolge des Heimaufenthalts und den daraus folgenden Abhängigkeiten typischerweise ergeben können, reguliert. Soweit das Heimgesetz in mehrfacher Weise auch in die privatrechtlichen Beziehungen zwischen den Heimträgern und den Heimbewohnern regelnd eingriff, insbesondere im Zusammenhang mit dem Heimvertrag nach § 4 HeimG, wurde als maßgebliche Kompetenznorm die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (Korbmacher, Grundfragen des öffentlichen Heimrechts, S. 6) angesehen.

36

Mit dem durch das Föderalismusreformgesetz vom 28.06.2006 eingefügten Klammerzusatz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG „(ohne das Heimrecht)“ wurde die Kompetenz für das Heimrecht aus dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung gestrichen und fällt seitdem in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG. Dies kann nach Wortlaut, Regelungszusammenhang und Sinn und Zweck des Klammerzusatzes nur Kompetenzen meinen, die vom Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuvor umfasst waren. Ergab sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für heimvertragsrechtliche Regelungen aber bereits vor der Föderalismusreform I aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, kann der Landesgesetzgeber durch die Grundgesetzänderung nur für den ordnungsrechtlichen Teil des Heimrechts zuständig geworden sein (vgl. dazu Senat, Urteil vom 27.09.2011 - 6 S 707/10 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 05.04.2012 - 4 BN 1.12 -, juris, jeweils m.w.N.). Die Kompetenz zur Regelung des bürgerlichen Rechts i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG umfasst dabei auch die Kompetenz zur Regelung des Verbraucherschutzrechts (vgl. dazu BT-Drs. 16/12409, S. 10). Dem entspricht mittlerweile die Staatspraxis.

37

Das Land Baden-Württemberg vertrat zunächst - weitergehend - die Auffassung, dass die übergegangene Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht auch die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Heimvertragsrechts umfasse. Die verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung an die Länder differenziere nicht zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Regelungsbereichen des Heimrechts. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Heimrecht umfasse vielmehr auch die Möglichkeit, Rechtsverhältnisse zwischen Privaten zu regeln, um Notlagen, gleich welcher Art, vorzubeugen, oder sie im Fall ihres Eintritts zu bekämpfen und die Heime zum Schutz der naturgemäß besonders fürsorgebedürftigen Heimbewerber und -bewohner in die Pflicht zu nehmen. Dem Bund komme zwar weiterhin die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das bürgerliche Recht zu (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG). Aus diesem Kompetenzbereich sei jedoch mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG die Befugnis zur Regelung des Heimvertragsrechts ausdrücklich zu Gunsten der Länder herausgelöst worden (Stellungnahme des Ministeriums für Arbeit und Soziales Baden-Württemberg vom 05.05.2009, LT-Drs. 14/4440, S. 3).

38

Auf dieser Grundlage erließ der Landtag von Baden-Württemberg trotz zwischen Bund und Ländern strittiger Zuständigkeit für die heimvertraglichen Regelungen das umfassende, also sowohl den öffentlich-rechtlichen als auch den privat-rechtlichen Bereich des Heimrechts regelnde Landesheimgesetz. Dieses trat am 01.07.2008 in Kraft (GBl. S. 169).

39

Demgegenüber stellte sich der Bund auf den Standpunkt, dass durch die am 01.09.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform zwar das Heimrecht aus der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers für die öffentliche Fürsorge nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG ausgeklammert worden sei. Danach liege die Gesetzgebungskompetenz für die ordnungsrechtlichen Vorschriften des bisherigen Heimgesetzes bei den Ländern, der Bundesgesetzgeber sei aber nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für die bürgerlich-rechtlichen Vorschriften zuständig (vgl. dazu BT-Drs. 16/12409, S. 1 und 16/12882, S. 1).

40

In dem sich anschließenden Gesetzgebungsverfahren zum Gesetz zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform, das u.a. das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz (WBVG) umfasst, stellte das Land Baden-Württemberg im Bundesrat den Antrag, der Bundesrat möge gemäß Art. 76 Abs. 2 GG zu dem Gesetzentwurf dahingehend Stellung nehmen, dass der Bund im Hinblick auf das Heimvertragsrecht keine Gesetzgebungskompetenz besitze bzw. den Vermittlungsausschuss anzurufen (BR-Drs. 167/2/09, S. 1 ff.; 566/1/09). Der Antrag blieb ohne Erfolg.

41

Das Gesetz zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform trat am 01.09.2009 in Kraft (BGBl. I S. 2319).

42

Das Land Baden-Württemberg erließ daraufhin ein Gesetz zur Änderung des Landesheimgesetzes (vom 11.05.2010, GBl. S. 404), mit dem die heimvertraglichen Regelungen im Landesheimgesetz in Wegfall kamen. Die Entwurfsbegründung (vgl. LT-Drs. 14/6080) äußert sich zu kompetenzrechtlichen Fragen nicht mehr.

43

Dem Land steht mithin die Kompetenz zur Regelung des Heimordnungsrechtes zu; eine Kompetenz zur Regelung des Heimvertragsrechts besteht nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 1 GG, also solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

44

b) Das Gesetz zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform bzw. das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz ist zunächst darauf gerichtet, die in den §§ 5-9 und 14 HeimG enthaltenen, in erster Linie den Inhalt des Heimvertrages betreffenden Regelungen zu ersetzen. Darüber hinaus sollte mit dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz gleichzeitig aber auch ein Verbraucherschutzgesetz geschaffen werden, das dem besonderen Schutzbedarf, der durch die vertragliche Verbindung von Wohnungsüberlassung und der Erbringung von Pflege- und Betreuungsleistungen bei gleichzeitig gegebener Hilfsbedürftigkeit mit den Mitteln des Verbraucherschutzrechts Rechnung trägt. (vgl. dazu die Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10f.). Der Bundesgesetzgeber hat sich mithin bei der Schaffung des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes von denselben Überlegungen leiten lassen wie bei der Einführung des § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 HeimG. Er ist dabei aber bewusst von der Regelungskonzeption des Heimgesetzes abgewichen bzw. darüber hinausgegangen, soweit dieses der Sache nach verbraucherschutzrechtliche Regelungen enthielt (vgl. Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10).

45

Diese Regelungskonzeption enthält deshalb neben Regelungen zum Vertragsinhalt u.a. - gegenüber § 5 Abs. 1 HeimG weiterentwickelte - Informationspflichten des Unternehmers vor Vertragsschluss (§ 3 WBVG, siehe dazu Begründung zum WBVG, BT-Drs. 16/12409, S. 16), detaillierte Regelungen zum Vertragsschluss und zur Vertragsdauer (§ 4 WBVG; vgl. demgegenüber § 8 HeimG) sowie zur Form des Vertragsschlusses und zu etwaigen Fehlerfolgen (§ 6 WBVG; vgl. demgegenüber § 5 Abs. 1 Satz 2 HeimG: bislang keine zwingende Schriftform). Art. 2 Abs. 3 des Gesetzes zur Neuregelung der zivilrechtlichen Vorschriften des Heimgesetzes nach der Föderalismusreform sieht schließlich vor, dass das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz ein Verbraucherschutzgesetz im Sinne des § 2 Abs. 2 UKlaG ist mit der Folge, dass gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 UKlaG ein Unterlassungsanspruch geltend gemacht werden kann, wenn den Vorschriften des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes zuwidergehandelt wird.

46

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs hierzu sind im Übrigen aber zum einen zivilrechtliche Ansprüche der Heimbewohner - wie sonstige zivilrechtliche Ansprüche auch - auf dem Zivilrechtsweg zu verfolgen (BR-Drs. 167/09, S. 15 f.). Zum anderen wurde die Anregung des Bundesrates (BR-Drs. 167/09, Ziff. 10a), darüber hinausgehende Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung aufzunehmen, nicht aufgegriffen (vgl. dazu Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 16/12882, S. 12).

47

Dem entspricht es, dass das Land Baden-Württemberg bereits an dem - so auch Gesetz gewordenen - Entwurf zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz kritisiert hatte, dass die Heimaufsicht zwar nach dem Landesheimgesetz - ebenso wie bisher nach dem Bundesheimgesetz - gesetzwidrige Verträge beanstanden und deren Abänderung durchsetzen könne, dass der Entwurf diese Kontrollmöglichkeit aber entfallen lasse. Die pflegebedürftigen und behinderten Menschen und ihre Angehörigen würden ausschließlich auf den Weg vor die Zivilgerichte verwiesen (Stellungnahme des Ministeriums für Arbeit und Soziales vom 05.05.2009, a.a.O., S. 3). In der Entwurfsbegründung des Gesetzes zur Änderung des Landesheimgesetzes ist hierzu u.a. ausgeführt, der Wegfall der heimvertragsrechtlichen Regelungen im Landesheimgesetz führe zu einer Entlastung der Heimaufsichtsbehörden, da diese in Zukunft weder Heimverträge noch die Einhaltung der heimvertraglichen Regelungen prüfen müssten (vgl. LT-Drs. 14/6080, S. 1, 8).

48

c) Die von der Klägerin mit den Bewohnern der Pflegeeinrichtung ... abgeschlossenen Verträge unterfallen dem gegenständlichen Anwendungsbereich (zu etwaigen zeitlichen Differenzierungen s. unten) des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes. Ein solcher Vertrag setzt gemäß § 1 WBVG - wie hier - die Überlassung von Wohnraum und die Erbringung von Pflege- oder Betreuungsleistungen zur Bewältigung eines durch Alter, Pflegebedürftigkeit oder Behinderung bedingten Hilfsbedarfs voraus. Die Klägerin ist - entsprechend § 1 WBVG - auch Unternehmerin im Sinne des § 14 BGB, die Heimbewohner sind (volljährige) Verbraucher im Sinne des § 13 BGB.

49

d) Soweit § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. der Durchsetzung von zugunsten von Heimbewohnern bestehenden Verpflichtungen des Heimbetreibers aus einem Vertrag, der dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz unterfällt, mit den Mitteln des Heimordnungsrechts dienen soll, liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Verbraucherschutzrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.

50

aa) Kommt nach dem Sachbereich einer Regelung eine mehrfache Zuordnung zu einem Kompetenztitel in Betracht, ist auf den Schwerpunkt der Regelung und die insoweit maßgebliche Zielsetzung abzustellen. Für die Subsumtion einer Regelung unter einen Kompetenztitel ist mithin in erster Linie der primäre Normzweck entscheidend, der dem Gegenstand der Kompetenznorm entsprechen muss (vgl. dazu Degenhart, Staatsorganisationsrecht, 23. Aufl., Rn. 160 ff. unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 09.10.1984 - 2 BvL 10/82 -, BVerfGE 67, 299 (314 ff.; 319 ff.); BVerfG, Urteil vom 27.10.1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, BVerfGE 98, 265 (300)). Dies ist bei § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F., soweit es um die Schaffung einer Möglichkeit zur Durchsetzung von vertraglichen Verbraucherrechten geht, aber der Verbraucherschutz i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, nicht die heimordnungsrechtliche Gefahrenabwehr (vgl. zum grundsätzlichen Verhältnis von Ordnungsrecht und zivilrechtlichen Ansprüchen § 2 Abs. 2 PolG). Dies zeigt auch die Diskussion um die Schaffung bzw. den Wegfall von Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung im Gesetzgebungsverfahren zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz bzw. zum Gesetz zur Änderung des Landesheimgesetzes.

51

bb) Die Kompetenz für das Verbraucherschutzrecht steht - wie bereits ausgeführt - gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG als Teil des bürgerlichen Rechts im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz grundsätzlich dem Bund zu. Das heißt, eine Gesetzgebungskompetenz verbliebe dem Land nur noch, wenn der Bund eine Frage, hier den Verbraucherschutz von Heimbewohnern, nicht (wirksam) oder nur teilweise durch Gesetz geregelt hätte (Art. 72 Abs. 1 GG). Demgegenüber tritt eine Kompetenzsperre ein, wenn eine (wirksame) umfassende bundesgesetzliche Kodifikation vorliegt (vgl. dazu Degenhart, a.a.O., Rn. 177ff; BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 (369 ff.)). Maßgeblich dafür, ob eine abschließende Regelung einer bestimmten Materie vorliegt, ist eine Gesamtwürdigung des betreffenden Normbereichs, neben konkreten Einzelregelungen ist auf die Gesamtkonzeption abzustellen (Jarass/Pieroth, a.a.O., § 72 Rn. 2 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 09.10.1984, a.a.O., S. 324; Beschluss vom 29.03.2000 - 2 BvL 3/96 -, BVerfGE 102,99 (114a f.; 121); Urteil vom 10.02.2004 - 2 BvR 834/02 u.a. -, BVerfGE 109, 272 (279); Urteil vom 27.10.1998, a.a.O., S. 321; Urteil vom 07.05.1998 - 2 BvR 1876/91 -, BVerfGE 98, 83 (98)).

52

Der Bundesgesetzgeber hat für den Anwendungsbereich des - seinerseits verfassungsgemäß zustande gekommenen - Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes und damit auch, soweit Verträge zwischen Betreibern und Bewohnern eines Heims im Sinne des Landesheimgesetzes dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz unterfallen (vgl. zum Anwendungsbereich des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes einerseits und landesrechtlicher heimordnungsrechtlicher Regelungen andererseits Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 1), aber eine abschließende Regelung zum Verbraucherschutz getroffen.

53

Diese Regelungskonzeption enthält - wie bereits ausgeführt - neben Regelungen zum Vertragsinhalt die Sicherstellung des Schutzes von Heimbewohnern durch eine Reihe von „flankierenden Maßnahmen“. Damit liegt eine detaillierte Gesamtkonzeption zur Regelung des Verbraucherschutzes im Anwendungsbereich des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes vor. Der Bundesgesetzgeber ist dabei bewusst von der Regelungskonzeption des bisherigen Bundesheimgesetzes abgewichen bzw. darüber hinausgegangen, soweit dieses der Sache nach verbraucherschutzrechtliche Regelungen enthielt (vgl. Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10). Dem entspricht die gesetzgeberische Absicht, nach der Föderalismusreform den Verbraucherschutz von Heimbewohnern als Teil einer auch neue Wohn- und Betreuungsformen erfassenden, umfassenden Gesamtregelung insgesamt auf eine neue rechtliche Grundlage zu stellen und zwar wegen Umfang und Bedeutung der Sondervorschriften in einem eigenen Gesetz (vgl. dazu Begründung zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz, BT-Drs. 16/12409, S. 10 ff.).

54

Eine Regelungskompetenz der Länder auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes zu Gunsten von Heimbewohnern gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG verblieb damit nicht. Gerade mit Blick auf die behördliche Eingriffsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. ist weiter zu berücksichtigen, dass der Bundesgesetzgeber eine stärkere Ausrichtung des Verbraucherschutzes an allgemein-zivilrechtlichen Grundsätzen angestrebt hat (BT-Drs. 16/12409, S. 10), also über § 2 UKLaG hinausgehende, ergänzende Maßnahmen der Rechtsdurchsetzung, die er gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG hätte regeln können, gerade nicht vorsehen wollte. Der Bundesgesetzgeber hat sein Ziel, die Heimbewohner als Verbraucher bei der Wahrnehmung der eigenen Interessen zu stärken (BT-Drs. 16/12409, S. 11) und die Durchsetzbarkeit der ihnen zur Seite gestellten Rechte zu verbessern, vielmehr gerade durch klare und auf konkrete Rechtsfolgen gerichtete Regelungen zu verbessern versucht, wozu der Zivilrechtsweg offenstehe. Daneben sieht die Regelungskonzeption lediglich Klagen von Verbraucherschutzverbänden auf der Grundlage des Unterlassungsklagengesetzes vor. Im Gesetzgebungsverfahren ist schließlich der Versuch gescheitert, weitere Regelungen zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in das Gesetz aufzunehmen (vgl. BR-Drs. 167/09 unter Ziff. 10 und BT-Drs. 16/1282, S. 9, 12; vgl. zur Sperrwirkung durch absichtsvollen Regelungsverzicht BVerfGE, Urteil vom 27.10.1998, a.a.O.).

55

e) Solange und soweit der Bund von einer ihm verliehenen Gesetzgebungskompetenz wirksam Gebrauch gemacht hat, kann gem. Art. 72 Abs. 1 GG neues Landesrecht nicht mehr entstehen und sind erlassene Landesgesetze unzulässig und nichtig (Jarass/Pieroth, a.a.O., Rn. 6).

56

Jedenfalls mit Inkrafttreten des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes am 01.09.2009 (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., § 72 Rn. 8) wäre § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. somit insoweit unzulässig geworden, als er die Durchsetzung von Ansprüchen aus Heimverträgen ermöglichen soll, auf die das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz Anwendung findet. Dies sind alle ab dem 01.09.2009 neu geschlossenen Heimverträge und alle davor abgeschlossenen Heimverträge ab dem 01.05.2010 (vgl. § 17 WBVG). § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. wäre insoweit von Anfang an nichtig, als er die Durchsetzung von Ansprüchen aus Heimverträgen ermöglichen soll, auf die das Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz Anwendung findet.

57

§ 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. können aber dahingehend einschränkend ausgelegt werden, dass sie verfassungskonform sind.

58

Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so ist diese geboten (Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 20 Rn. 34 unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 30.03.1993 - 1 BvR 1045/89 u.a. -, BVerfGE 88, 145 (166); Urteil vom 24.04.1985 - 2 BvR 2/83 -, BVerfGE 69, 1 (55); Beschluss vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88 u.a. -, BVerfGE 86, 288 (320 f.); Beschluss vom 15.10.1996, - 1 BvR 44/92 u.a.-, BVerfGE 95, 64 (81, 93)). Der Wortlaut des § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. steht einer solchen Auslegung nicht entgegen, er spricht nicht ausdrücklich von Pflichten des Heimbetreibers aus dem Heimvertrag. Der Gesetzgeber des (ursprünglichen) Landesheimgesetzes hat zu der vorliegenden Frage ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs keine Überlegungen angestellt, sondern unreflektiert die Regelungen des Heimgesetzes übernommen. Dass diese ihrerseits ursprünglich auch zur Durchsetzung von vertraglichen Ansprüchen eingeführt worden waren, steht dem nicht entgegen. Der Gesetzgeber des Änderungsgesetzes zum Landesheimgesetz ist demgegenüber davon ausgegangen, dass bereits eine Überprüfung der heimvertraglichen Regelungen durch die Heimaufsichtsbehörde nicht mehr in Betracht kommt. Die vorliegende Auslegung entspricht schließlich auch dem ordnungsrechtlichen Ansatz des Landesheimrechtes.

59

Damit fehlt es insoweit aber an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Heimaufsichtsbehörde die Durchsetzung von Ansprüchen aus Heimverträgen durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung ermöglichen kann und damit für die streitgegenständliche Verfügung. Soweit für vor dem 01.09.2009 geschlossene Verträge nach § 17 WBVG noch (bis zum 30.04.2010) das Heimgesetz weiter galt, könnte im Hinblick auf die am 28.01.2010 ergangene streitgegenständliche Verfügung für den Zeitraum Februar bis April 2010 möglicherweise eine Differenzierung erforderlich sein. Dies kann jedoch offen bleiben, weil sich die angefochtene Verfügung noch aus anderen Gründen, die auch diesen Zeitraum betreffen, als rechtswidrig erweist.

60

2. Der Senat lässt offen, ob eine Bindung der Klägerin an die Bestimmungen des Rahmenvertrages und an daraus zu Lasten der Klägerin als Heimträgerin abgeleitete Verpflichtungen gegenüber Heimbewohnern, hier der Verpflichtung, unter bestimmten Voraussetzungen Heimbewohner ohne Erhebung eines gesonderten Entgelts zum Arzt zu begleiten, auch unabhängig von den von der Klägerin geschlossenen Heimverträgen besteht.

61

Die Klägerin ist nicht selbst am Rahmenvertrag beteiligt. Sie gehört zwar dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, Landesverband Baden-Württemberg e.V. an, der seinerseits Vertragspartner des Rahmenvertrages ist. Eine zivilrechtliche Befugnis dieses Verbandes, Mitgliedsunternehmen aus dem Rahmenvertrag zu verpflichten, besteht aber nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht. Dem Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband, Landesverband Baden-Württemberg e.V. kommt als privatrechtlich organisiertem Zusammenschluss gegenüber seinen Mitgliedsunternehmen auch keine Rechtssetzungsbefugnis zu (vgl. LPK-SGB XI, 2. Aufl., § 75 Rn. 9). Der Rahmenvertrag erstreckt seine Wirkung auch nicht selbst auf Dritte (vgl. dazu allgemein Engelmann, in: von Wulffen, SGB X, 6. Aufl., § 53 Rn. 4d m.w.N.). Die Verbindlicherklärung des Rahmenvertrags in § 7 des Versorgungsvertrags nach § 72 SGB XI, also im Rahmen der Zulassung der Pflegeeinrichtung zur stationären Versorgung, wiederum begründet Verpflichtungen der Klägerin nicht gegenüber dem pflegebedürftigen Heimbewohner, sondern gegenüber den Pflegekassen (vgl. Philipp, VSSR 1997, 243 (244)).

62

Damit kommt vorliegend unabhängig von den durch die Klägerin geschlossenen Heimverträgen allein eine Geltungserstreckung des Rahmenvertrags zu Lasten der Klägerin aufgrund der gesetzlichen Anordnung des § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI in Betracht. Danach sind die Rahmenverträge als sogenannte Normsetzungsverträge für zugelassene Pflegeeinrichtungen unmittelbar verbindlich. Eine Verpflichtung der Klägerin als Heimbetreiberin gegenüber dem pflegebedürftigen Heimbewohner ergäbe sich dann über § 8 Abs. 1 des Rahmenvertrages. Danach muss im Heimvertrag die Umsetzung des Rahmenvertrages und damit auch dessen etwaige Vorgaben, was als Regelleistung zu erbringen ist, gewährleistet sein.

63

Die rechtliche Zulässigkeit von Normsetzungsverträgen im Sozialversicherungsrecht ist in der sozialgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt (ständige Rechtsprechung seit BSG, Urteil vom 08.03.1995, - 1 RK 12/94 -, BSGE 76, 48 (51); LSG Sachsen, Urteil vom 12.12.2007 - L 1 P 28/05 -, PflR 2008, 243 zu § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI), aber insbesondere aus verfassungsrechtlichen Gründen, namentlich im Hinblick auf das Demokratieprinzip und den Parlamentsvorbehalt im grundrechtsrelevanten Bereich, im allgemeinen (vgl. den Nachweis des Meinungsstandes bei Schoch/Wieland, ZG 2005, 223 (235 ff.), die allerdings unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 05.12.2002, - 2 BvL 5/98 u.a. -, BVerfGE 107, 59 zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit gelangen) und in Sonderheit im Fall des § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI (vgl. LPK-SGB XI, 2. Aufl., § 75 Rn. 9 ff.; Udsching, SGB XI, 2. Aufl., § 75 Rn. 5) umstritten (vgl. zum Ganzen auch Rennert, JZ 2009, 976).

64

Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit von Normsetzungsverträgen nach § 75 Abs. 1 Satz 1 und 4 SGB XI bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Ist die Klägerin hieran nicht gem. § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI gebunden, wird hierdurch keine Verpflichtung begründet. Selbst wenn aber gem. § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI eine Bindung der Klägerin an den Inhalt des Rahmenvertrages eingetreten sein sollte, steht dem Landesgesetzgeber - ungeachtet sich darüber hinaus möglicherweise ergebender weiterer verfassungsrechtlicher Fragen - jedenfalls keine Gesetzgebungskompetenz zur Schaffung einer Befugnis der Heimaufsichtsbehörde zur Feststellung und Durchsetzung von zu Gunsten von Heimbewohnern wirkenden Verpflichtungen eines Heimbetreibers aus dem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI zu, wenn - wie hier - zwischen den am Rahmenvertrag Beteiligten ausdrücklich streitig ist, ob sie die fragliche Verpflichtung begründet haben.

65

a) Dem Land steht - wie ausgeführt - die Kompetenz zur Regelung des Heimordnungsrechtes zu; eine Kompetenz zur Regelung von Angelegenheiten des Sozialversicherungsrechts, die nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG der konkurrierenden Gesetzgebung unterfällt, besteht nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 1 GG, also solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.

66

b) Durch die Rahmenverträge nach § 75 SGB XI wird - normersetzend - das Leistungserbringungsrecht im dort genannten Umfang untergesetzlich geregelt, d.h. der Gesetzgeber überlässt es den Vertragspartnern dieser Verträge, also - soweit es um stationäre Pflegeeinrichtungen geht - den Landesverbänden der Pflegekassen, dem Verband der privaten Krankenversicherung im Land, den Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen im Land und der Arbeitsgemeinschaft der örtlichen Sozialhilfeträger sowie den überörtlichen Sozialhilfeträgern, den Sicherstellungsauftrag der Pflegekassen gemäß § 69 Satz 1 SGB XI zu konkretisieren. Mit der Statuierung von Normsetzungsverträgen im Sozialversicherungsrecht verzichtet der Gesetzgeber zugunsten einer im weiten Sinne verstandenen „Selbstverwaltung“ und Selbstregulierung durch die Vertragspartner auf nähere eigene Regelungen (Schoch/Wieland, a.a.O., S. 235).

67

Dies betrifft auch die hier ins Auge gefasste Abgrenzung von allgemeinen Pflegeleistungen und Zusatzleistungen (vgl. §§ 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 88 Abs. 1 Satz 2 SGB XI). Mit dem Rahmenvertrag wird das „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen festgelegt (vgl. dazu Philipp, a.a.O., S. 247 ff.).

68

Durch den Rahmenvertrag wird bei dessen Wirksamkeit gegenüber Dritten auch die sozialversicherungsrechtliche Pflichtenstellung der zugelassenen Pflegeinrichtungen und damit des Heimbetreibers bestimmt (§ 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI).

69

c) Der Heimaufsichtsbehörde ist es auch auf der Grundlage des § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. - wie schon nach § 17 Abs. 1 Satz 2 Variante 2 HeimG - grundsätzlich unbenommen, an Bestimmungen des Rahmenvertrages (vgl. dazu Senat, Urteil vom 22.06.2006, a.a.O.) ebenso wie an gesetzliche Regelungen aus dem Sozialversicherungsrecht (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 02.06.2010 - 8 C 24/09 -, Buchholz 451.44 HeimG Nr. 11) oder aus anderen Rechtsbereichen, die Verpflichtungen des Heimbetreibers gegenüber dem Heimbewohner begründen, anzuknüpfen und durch heimordnungsrechtliche Verfügung zu aktualisieren. Soweit durch heimaufsichtsrechtliche Verfügung die Verpflichtung des Heimbetreibers zur Erbringung von allgemeinen Pflegeleistungen aktualisiert wird, betrifft dies einzelne Verpflichtungen aus dem „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen (vgl. zu dieser Unterscheidung Philipp, a.a.O., S. 246 f.). Die vorgängige Bestimmung des „Gesamtpakets“ der allgemeinen Pflegeleistungen ist demgegenüber Aufgabe der Vertragspartner.

70

d) Die Vertragspartner des Rahmenvertrages klären Fragen zu seiner Auslegung im Rahmen sog. Gemeinsamer Empfehlungen an die Heimbetreiber. Den Gemeinsamen Empfehlungen kommt zwar keine Bindungswirkung nach § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI zu. Mittelbar entsteht aber eine Bindung der Heimbetreiber dadurch, dass die Heimaufsichtsbehörden die Gemeinsamen Empfehlungen ihrer heimrechtlichen Bewertung zu Grunde legen (vgl. Erlass des Sozialministeriums vom 06.03.2000).

71

e) Ist eine bestimmte Frage im Rahmenvertrag nicht ausdrücklich geregelt und kommt hierzu auch keine Gemeinsame Empfehlung zustande, liegt aus Sicht der normgebenden Vertragsparteien eine teilweise Nichtregelung vor, und zwar unabhängig davon, ob sich die Frage im Wege der Vertragsauslegung klären ließe. Umgekehrt wird mit der Klärung dieser Frage durch die Vertragspartner das „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen ergänzt.

72

f) Kommt ein Vertrag nach § 75 Abs. 1 SGB XI innerhalb von sechs Monaten ganz oder teilweise nicht zustande, nachdem eine Vertragspartei schriftlich zu Vertragsverhandlungen aufgefordert hat, wird gem. § 75 Abs. 4 SGB XI sein Inhalt auf Antrag einer Vertragspartei durch die Schiedsstelle nach § 76 SGB XI festgesetzt. Dies gilt auch für Verträge, mit denen bestehende Rahmenverträge geändert oder durch neue Verträge abgelöst werden. Ersatzweise kommt u.a. im Bereich der Abgrenzung von allgemeinen Pflegeleistungen und Zusatzleistungen auch eine Rechtsverordnung der Bundesregierung in Betracht (§ 83 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 SGB XI).

73

g) Soweit § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. die Durchsetzung von nach Auffassung der Heimaufsichtsbehörde zugunsten von Heimbewohnern wirkenden Verpflichtungen des Heimbetreibers aus einem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI mit den Mitteln des Heimordnungsrechts ermöglicht, greift die Regelung in unzulässiger Weise in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Sozialversicherungsrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ein, wenn zwischen den Vertragspartnern des Rahmenvertrags - wie hier - gerade offen ist, ob eine solche Verpflichtung bestehen soll.

74

aa) Soweit § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. der Feststellung und Durchsetzung von zwischen den Vertragsparteien streitigen Verpflichtungen des Heimbetreibers aus einem Rahmenvertrag nach § 75 Abs. Satz 1 SGB XI dienen soll, ist der primäre Normzweck (s. dazu oben II.1.d)aa)) sozialversicherungsrechtlicher Natur, weil sie insoweit auf die - ggf. ergänzende - Bestimmung der sozialversicherungsrechtlichen Pflichtenstellung des Heimbetreibers gerichtet sind.

75

bb) Die Kompetenz für das Sozialversicherungsrecht steht - wie bereits ausgeführt - gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung grundsätzlich dem Bund zu. Das heißt, eine Gesetzgebungskompetenz verbliebe dem Land nur noch, wenn der Bund eine Frage, hier die sozialversicherungsrechtliche Stellung von Heimbetreibern und deren Bestimmung, nicht (wirksam) oder nur teilweise durch Gesetz geregelt hätte (Art. 72 Abs. 1 GG).

76

Dies ist aber nicht der Fall, weil auch insoweit eine (wirksame und) umfassende (s. dazu oben II.2.d)bb)) bundesgesetzliche Regelung vorliegt. Der Bund hat für die Bestimmung der sozialversicherungsrechtlichen Pflichtenstellung (auch) des Heimbetreibers den Weg über den Normsetzungsvertrag gewählt, also in einem „System regulierter Selbstregulierung“ eine „partizipative Netzwerkstruktur“ an die Stelle staatlicher Entscheidungen gesetzt (Schoch/Wiegand, a.a.O., S. 238). Es liegt auch eine positive Regelung für den Fall vor, dass ein Vertrag ganz oder teilweise nicht zustande kommt. Unter den in § 75 Abs. 4 SGB XI genannten Voraussetzungen wird sein Inhalt durch eine Schiedsstelle festgesetzt. Auch ist für Teilbereiche in § 83 SGB XI ersatzweise der Erlass einer Rechtsverordnung durch die Bundesregierung zur Konkretisierung des Leistungserbringungsrechts vorgesehen.

77

Ist damit aber sowohl der Regelfall der Schaffung des untergesetzlichen Regelwerks zur Konkretisierung des Sicherstellungsauftrags durch die in § 75 Abs. 1 SGB XI vorgesehenen Vertragspartner normiert als auch Vorsorge für den Fall getroffen, dass eine solche Normierung ganz oder teilweise nicht stattfindet, bleibt kein Raum mehr für ein durch das Land zu regelndes - auch nur subsidiäres oder ergänzendes - einseitiges behördliches Tätigwerden der Heimaufsichtsbehörde zur Bestimmung der sich in diesem Zusammenhang ergebenden Rechte und Pflichten der Vertragsbeteiligten und damit über § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI auch der Heimträger, wie hier durch Definition der Arztbegleitung als allgemeine Pflegeleistung.

78

h) § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG bzw. § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. sind deshalb verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass zu den dort genannten Pflichten nicht solche gehören, die Gegenstand eines Rahmenvertrages nach § 75 Abs. 1 Satz 1 SGB XI sind, wenn eine bestimmte Frage im Rahmenvertrag nicht ausdrücklich geregelt wurde und hierzu auch keine Gemeinsame Empfehlung zustande gekommen ist. Die oben angestellten Erwägungen zu Wortlaut, Zusammenhang sowie Sinn und Zweck der Regelungen gelten entsprechend (II.1.e)). Der Gesetzgeber hat die Problematik weder bei Erlass des Landesheimgesetzes noch bei dessen Änderung gesehen.

79

i) Entsprechendes gilt für aus dem Rahmenvertrag zugunsten von Heimbewohnern abgeleitete Verpflichtungen, wenn die Heimbewohner in der privaten Pflegeversicherung versichert sind oder aber Leistungen nach dem SGB XII beziehen, mit Blick auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und 11 GG.

80

3. Darf die Heimaufsichtsbehörde nicht konstitutiv zu Gunsten der Heimbewohner Verpflichtungen des Heimbetreibers aus Rahmenverträgen gemäß § 75 SGB XI ableiten und ebenso wenig (etwaige) Verpflichtungen aus den Heimverträgen durch auf § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG a.F. bzw. auf § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 2 LHeimG n.F. gestützte Verfügungen aktualisieren, kann dies auch nicht Grundlage oder Ergebnis von auf § 17 Abs. 1 Satz 1 Variante 1 und 3 LHeimG a.F. bzw. § 12 Abs. 1 Satz 1 Variante 1 und 3 LHeimG n.F. gestützten Verfügungen sein. Danach können gegenüber Heimträgern Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohner oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen Entgelt und der Leistung des Heims erforderlich sind, wenn diesbezüglich festgestellte Mängel nicht abgestellt werden.

III.

81

Unbeschadet der Ausführungen zu Ziff. 2 ergibt sich aus dem (unmittelbar oder mittelbar über den Heimvertrag angewandten) Rahmenvertrag nicht, dass die Klägerin verpflichtet wäre, unter den in der Verfügung genannten Voraussetzungen Heimbewohner ohne Erhebung eines gesonderten Entgelts zum Arzt begleiten zu lassen, dass es sich hierbei mithin um eine zum „Gesamtpaket“ der allgemeinen Pflegeleistungen gehörende Leistung handelt. Demgegenüber ist der individuelle Pflegebedarf des einzelnen Heimbewohners, auf den das Verwaltungsgericht bei der Auslegung maßgeblich abstellt, erst bei der Bestimmung des Inhalts der allgemeinen Pflegeleistung im Einzelfall relevant (vgl. hierzu Philipp, a.a.O., S. 247).

82

Für die Auslegung von Normsetzungsverträgen als untergesetzlichen Rechtsnormen ist die objektive Erklärungsbedeutung maßgeblich, also nicht auf den subjektiven Willen der Beteiligten (bei Vertragsschluss) abzustellen (vgl. zu dieser sog. normativen Auslegung BSG, Urteil vom 31.01.2001 - B 6 KA 33/00 -, NZS 2001, 533; vom 09.03.1999 - B 6 KA 18/98 R-, MedR 1999, 479). Wie ansonsten bei Normen auch kann außer einer Auslegung nach dem Wortlaut auch eine systematische, teleologische und eine entstehungsgeschichtliche Auslegung in Betracht kommen (BSG, a.a.O.). Durch die Einbeziehung des Normsetzungsvertrages in den Heimvertrag ändert sich hieran nichts (vgl. § 8 Abs. 1 des Rahmenvertrags).

83

Eine ausdrückliche Regelung, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen die Begleitung zum Arzt zu den Regelleistungen gehört, ist nicht getroffen. Die maßgebliche Passage in § 1 Abs. 3 lit. c des Rahmenvertrages, Hilfen beim „Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung“, umfasst nach ihrem Wortlaut in gegenständlicher Hinsicht auch die Begleitung von Heimbewohnern, sie ist in räumlicher Hinsicht aber auf die Pflegeeinrichtung, nicht auf einen sonstigen Ort bezogen. Der nachfolgende Zusatz „dabei“ - also bei Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung - „sind solche Verrichtungen außerhalb des Pflegeheims zu unterstützen, die für die Aufrechterhaltung der Lebensführung notwendig sind und das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen erfordern (z.B. Organisieren und Planen des Zahnarztbesuchs)“, nimmt demgegenüber zwar einen Ort außerhalb der Pflegeeinrichtung in den Blick. Eine solche Verrichtung wird zwar auch unterstützt, wenn das Aufsuchen und Verlassen dieses Ortes im Weg der Begleitung ermöglicht wird. Gegen eine solche Interpretation spricht aber wiederum das Beispiel im Klammerzusatz, das seinem Wortlaut nach nicht die Durchführung des Arztbesuchs umfasst. Dem Wortlaut des Rahmenvertrags lässt sich mithin nicht mit der erforderlichen Sicherheit entnehmen, dass die Begleitung zum Arzt umfasst sein soll.

84

Der genannte Zusatz („dabei“) stellt davon abgesehen auch bereits keine nähere Bestimmung der Mobilitätskategorie „Verlassen und Wiederaufsuchen der Pflegeeinrichtung“ dar, was ein Vergleich mit den anderen Mobilitätskategorien zeigt. Die dortigen Zusätze, eingeleitet mit Begriffen wie „beinhaltet“, „dazu gehört“, „dies umfasst“, enthalten demgegenüber Erläuterungen der jeweiligen Kategorie. Dies spricht dagegen, aus dem Zusatz abzuleiten, zu welchen Mobilitätshilfen der Heimbetreiber verpflichtet sein soll. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass der Zusatz voraussetzt, dass eine Begleitung zu einem außerhalb gelegenen Ort erfolgt ist. Ein Rückgriff auf den z.B. in § 3 des Rahmenvertrages zum Ausdruck kommenden Grundsatz, dass die allgemeinen Pflegeleistungen alles „Notwendige“ erfassen, ist dadurch ausgeschlossen, dass der Rahmenvertrag eben hierzu auch für den Bereich Mobilität detaillierte Regelungen enthält, die gerade der abschließenden Konkretisierung der Leistungspflichten dienen. Die systematische Interpretation der Bestimmungen des Rahmenvertrages führt mithin zu keinem anderen Ergebnis.

85

Aus der Entstehungsgeschichte des Rahmenvertrages ist nichts für die von der Heimaufsichtsbehörde angenommene Verpflichtung ersichtlich. Aus den für die anderen Bundesländer geschlossenen Rahmenverträgen nach § 75 SGB XI ergibt sich ebenfalls nicht, dass generell von einer solchen Verpflichtung ausgegangen würde. Die Regelungen in den meisten Verträgen entsprechen der baden-württembergischen Regelung. Der Rahmenvertrag für Rheinland-Pfalz sieht demgegenüber - nach dem Regelungszusammenhang konstitutiv - als Teil der allgemeinen Pflegeleistungen eine ausdrückliche Pflicht zur Begleitung vor, wenn diese für notwendige Verrichtungen außerhalb der Pflegeeinrichtung, die das persönliche Erscheinen des pflegebedürftigen Menschen erfordern, notwendig ist.

86

Auch aus dem Normzweck des Rahmenvertrages lässt sich die von der Heimaufsichtsbehörde angenommene Verpflichtung nicht ableiten. Der Rahmenvertrag dient der Konkretisierung des Sicherstellungsauftrags der Pflegekassen u.a. durch die Abgrenzung von allgemeinen Pflegeleistungen und Zusatzleistungen. Ließen sich den gesetzlichen Regelungen des SGB XI Hinweise für die Abgrenzung des Leistungskatalogs der sozialen Pflegeversicherung entnehmen, entspräche es dem Zweck des Rahmenvertrages, diese aufzugreifen. Das Vorhandensein solcher Hinweise wird aber im allgemeinen verneint (vgl. Philipp, a.a.O., S. 248). Dies gilt auch für die vom beklagten Land herangezogene Regelung des § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI. Diese Regelung sieht im Zusammenhang mit der Definition der Pflegebedürftigkeit als unterstützungsbedürftige Verrichtung im Bereich der Mobilität auch nur das Verlassen und Wiederaufsuchen der Wohnung vor, erwähnt also nicht explizit eine Begleitung zum Arzt. Eine solche ist bei der Feststellung der Pflegebedürftigkeit zwar relevant, aber nur, wenn sie regelmäßig, d.h. mindestens einmal pro Woche (vgl. § 15 Abs. 3 SGB XI und BSG, Urteil vom 29.04.1999 - B 3 P 12/98 R -, juris), zu erfolgen hat. Bei der Bestimmung des „Gesamtpakets“ der allgemeinen Pflegeleistungen ergäbe sich mithin nicht die allgemeine Pflegeleistung, die durch die streitgegenständliche Verfügung aktualisiert werden soll. Vor diesem Hintergrund kann auch die zwischen den Beteiligten weiter streitige Frage offen bleiben, welche Relevanz eine Vorgabe aus § 14 Abs. 4 Nr. 3 SGB XI für den stationären Bereich tatsächlich hätte. Auch der vom beklagten Land herangezogenen Gesetzesbegründung zum Pflegeversicherungsgesetz lassen sich für die vorliegende Fragestellung keine konkreten Hinweise entnehmen. Hieraus ergibt sich (BT-Drs. 12/5262, S. 97) nur, dass das Leben von Pflegebedürftigen nicht auf die Wohnung beschränkt sein soll, sie vielmehr die Möglichkeit haben müssen, ihre Wohnung zu verlassen, z.B. um einen Arzt aufzusuchen, aber gerade nicht, wer unter welchen Voraussetzungen hierbei entgeltlich oder unentgeltlich die Begleitung des Pflegebedürftigen sicherstellen muss. Im Übrigen geht es in der Gesetzesbegründung um Verrichtungen außerhalb der Wohnung, die für die Aufrechterhaltung der Lebensführung zu Hause unumgänglich sind und das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen notwendig machen, also gerade nicht um den hier relevanten Bereich des Heimaufenthalts.

87

Aus dem Rahmenvertrag lässt sich mithin die streitgegenständliche Verpflichtung nicht ableiten. Eine entsprechende „ergänzende“ Auslegung des Rahmenvertrages scheidet schon nach den hierfür geltenden Grundsätzen der normativen Auslegung aus. Auch lässt sich kein hypothetischer Parteiwille feststellen. Die zwischen den Beteiligten weiter streitige Frage, ob die Arztbegleitung nur als allgemeine Pflegeleistung geregelt werden könnte und ob neben allgemeiner Pflegeleistung und Zusatzleistung weitere Leistungskategorien zulässig sind, bedarf unter diesen Umständen keiner Entscheidung.

88

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

89

Die Entscheidung über die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

90

Beschluss vom 09. Juli 2012

91

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gem. §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

92

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.