Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-17, Aktenzeichen 4 K 2122/08
ECLI:DE:VGMI:2008:1117.4K2122.08.00

Tenor

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren
eingestellt.
Es wird festgestellt, dass die Klägerin nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den
Beklagten zu 2. als neuen Dienstherrn übergegangen ist und damit weiterhin in
einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht.
Die Beklagten tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagten dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin war bis zum 31. Dezember 2007 beim W. C.
eingesetzt. Zuletzt war sie dort im Amt einer Regierungsamträtin als Gruppenleiterin
in der Abteilung II (Soziales Entschädigungsrecht einschließlich der
Kriegsopferversorgung) tätig.

3

Am 20. November 2007 wurde das Gesetz zur Eingliederung der
Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen
(Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-
Westfalen vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. S. 482) - im Folgenden:
Eingliederungsgesetz - verkündet.
Der im November 2007 vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales gemäß
§ 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz erstellte Zuordnungsplan sah vor, dass die Klägerin
zum 1. Januar 2008 in den Dienst des Beklagten zu 2. übergehen sollte.

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Die Klägerin beantragte am 24. Dezember 2007 die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes. Mit Beschluss vom 28. Dezember 2007 - 4 L 691/07 - stellte die
Kammer im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig fest, dass die Klägerin nicht
mit Wirkung zum 1. Januar 2008 auf den Beklagten zu 2. übergehe. Auf die
hiergegen erhobene Beschwerde des Beklagten zu 1. änderte das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen diesen Beschluss durch
Beschluss vom 22. Februar 2008 - 6 B 59/08 - dahingehend ab, dass der Antrag auf
Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt wurde.

5

Am 14. Juli 2008 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Feststellung des
Fortbestehens ihres Beamtenverhältnisses zum beklagten Land sowie verschiedener
sich daraus ergebender Folgen begehrt hat.
Sie ist der Ansicht, die Vorschriften des Eingliederungsgesetzes verstießen gegen
das gesetzliche Bestimmtheitsgebot und dem Landesgesetzgeber fehle im Übrigen
hinsichtlich des vorgesehenen Dienstherrenwechsels auch die
Gesetzgebungskompetenz.

6

Die Klägerin beantragt nunmehr,

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festzustellen, dass sie nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den
Beklagten zu 2. als neuen Dienstherrn übergegangen ist und damit weiterhin
in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht.

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Die Beklagten beantragen,

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die Klage abzuweisen.

10

Sie sind der Auffassung, die im vorliegenden Falle maßgeblichen gesetzlichen
Regelungen seien verfassungsgemäß. Insbesondere sei der Landesgesetzgeber
zum Erlass dieser Regelungen zuständig gewesen. Die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz
seien auch hinreichend bestimmt: Zwar ergebe sich nicht unmittelbar aus dem
Gesetzestext, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen; der in § 9
Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang "nach Maßgabe" des
Zuordnungsplans und der Personalüberleitungsverträge sei jedoch als gesetzliche
Verweisung auf den Zuordnungsplan zu verstehen. Eine Bekanntgabe des
Zuordnungsplans im Gesetz- und Verordnungsblatt gemäß Art. 71 der Verfassung für
das Land Nordrhein-Westfalen sei nicht erforderlich gewesen.

11

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 4 L 691/07
Bezug genommen.

12

Entscheidungsgründe:

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Soweit die Klägerin ihre Klage sinngemäß zurückgenommen hat, war das
Verfahren gem. § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -
einzustellen.

14

Im Übrigen ist die Klage als Feststellungsklage gem. § 43 VwGO zulässig und
begründet.

15

Die Klägerin ist nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beklagten zu 2. als
neuen Dienstherrn übergegangen; sie steht vielmehr weiterhin in einem
Beamtenverhältnis zum beklagten Land. Für einen solchen Übergang gibt es nämlich
keine rechtliche Grundlage.

16

So im Ergebnis auch VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2008
- 13 K 5281/07 -, Juris.

17

Das hat die Kammer in dem zwischen den Beteiligten anhängig gewesenen
Verfahren betreffend die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ( 4 L 691/07 ) durch
Beschluss vom 28. Dezember 2007 bereits festgestellt. Hierzu hat sie im Einzelnen
Folgendes ausgeführt:

18

"Das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur vom 30.10.2007
(GV. NRW. S. 482 - 2. GSBS) verfolgt den Zweck, die Verwaltung des Landes
zu verschlanken, Sonderbehörden soweit wie möglich aufzulösen und ihre
Aufgaben zu kommunalisieren oder in die allgemeine Verwaltung zu
integrieren. Dazu werden unter anderem die Versorgungsämter als Untere
Staatliche Verwaltungsbehörden aufgelöst und deren Aufgaben weitgehend
kommunalisiert. Im Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die
allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 1 2. GSBS; im
Folgenden: Eingliederungsgesetz) werden Regelungen zu personalrechtlichen
Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen verbunden sind.

19

Nach § 1 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten und die tariflich
Beschäftigten der Versorgungsämter nach Maßgabe des 2. GSBS auf die
Kreise und kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände, auf die
Bezirksregierungen und auf das Landesamt für Personaleinsatzmanagement
über bzw. werden im Wege der Personalgestellung zur
Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt. In §§ 9 ff.
Eingliederungsgesetz sind diesbezüglich differenziertere Regelungen
enthalten: So gehen die Beamten des Versorgungsamtes C. , die - wie
die Antragstellerin - mit Aufgaben nach § 4 Eingliederungsgesetz betraut sind,
soweit es die Aufgabenerfüllung erforderlich macht, nach §§ 9 Abs. 1 Satz 1,
12 Abs. 2 Eingliederungsgesetz entsprechend den von ihnen
wahrgenommenen Aufgaben kraft Gesetzes auf den Antragsgegner zu 2.
über. Das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales bereitet gemäß § 9
Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz den Personalübergang vor der
Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten
Zuordnungsplans vor.

20

Auf der Grundlage dieser Regelung ist die Antragstellerin nicht kraft
Gesetzes dem Antragsgegner zu 2. zugeordnet worden. Da der
Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales nicht in
das Eingliederungsgesetz inkorporiert worden ist, ergeben sich für die
Antragstellerin aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen.

21

Durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz sind die in dem genannten
Zuordnungsplan enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des
Gesetzes gemacht worden. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt,
diese Festlegungen wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage
dem Gesetz ausdrücklich beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt,
dass er diese Festlegungen im Wege einer Verweisung in das Gesetz
integriert wissen will. Er beschränkt sich in § 9 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz vielmehr darauf, dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit
und Soziales die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von
Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu
anderen Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl
allein an das genannte Ministerium; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen,
dass er unmittelbare Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten
Personalübergang betroffenen Bediensteten haben soll. Die insoweit
feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers mag ihre Ursache darin haben,
dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand des Gesetzes geworden
wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung in aller Regel
der Exekutive vorbehalten sind.

22

Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher
Übergang der Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird
durch die verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem
Gesetzgeber wäre es rechtlich verwehrt, den Zuordnungsplan in der von ihm
(wohl) vorgesehenen Art und Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche
Regelung würde nämlich gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre
damit verfassungswidrig.

23

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen
verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der
Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die
Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen
können.

24

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65,
283 (291).

25

Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung
für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.

26

Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern
verweist er auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar
erkennen können, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44,
322 (350).

28

Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die
ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die
Betroffenen zugänglich sein. Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer
Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die
Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichnet,
sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle der Bezugsregelung
angibt.

29

Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und
109 m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des
Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307
(308).

30

Diesen Anforderungen würde eine durch § 9 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz etwa intendierte Verweisung auf die Festlegungen in
dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales
erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift
lässt demgemäß nur die Interpretation zu, dass § 9 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und
damit auch nicht deren Inkorporation in das Eingliederungsgesetz beinhaltet.

31

Ein gesetzlicher Übergang der Antragstellerin zum Antragsgegner zu 2.
scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in dem
Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales ist nicht
bestimmt oder bestimmbar, ob die Antragstellerin mit Wirkung vom 01.01.2008
auf den neuen Dienstherrn übergeht; die Regelungen in §§ 1, 9 ff.
Eingliederungsgesetz für sich allein reichen für eine Zuordnung der
Antragstellerin zum Antragsgegner zu 2. eindeutig nicht aus, weil gemäß § 12
Abs. 2 Eingliederungsgesetz ein Übergang zu jenem Dienstherrn nur erfolgt,
"soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist".

32

Hiernach kann offen bleiben, ob der mit dem Eingliederungsgesetz im
Zusammenhang stehende Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit,
Gesundheit und Soziales unter Verstoß gegen Vorschriften des
Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW zustande gekommen ist und
welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende Verfahren hätte.

33

Ein Übergang der Antragstellerin zum Antragsgegner zu 2. ist auch nicht
aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.

34

Insoweit kommt ausschließlich die die Antragstellerin betreffende
Festlegung im Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und
Soziales in Betracht. Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines
Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil
sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet" ist. Eine
derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie ohne
Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei
dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil die vom
Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem
neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie
sich aus § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz ergibt. Den Festlegungen in
dem Zuordnungsplan kam - für die Antragstellerin erkennbar - folglich nur
interne Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später beabsichtigten
gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz) zu."

35

An der aus diesem Beschluss ersichtlichen Rechtsauffassung hält die Kammer
weiterhin fest, zumal sich die maßgebliche Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich
nicht geändert hat und die zu der vorliegenden Fallkonstellation ergangenen
verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen anderer Gerichte des Landes Nordrhein-
Westfalen für eine abweichende rechtliche Beurteilung nach Ansicht der Kammer
keinen Anlass bieten.

36

Nach alledem war der Klage stattzugeben, ohne dass es noch darauf ankam, ob
dem beklagten Land die gesetzgeberische Kompetenz zum Erlass von Regelungen
zustand, die dem Ziel dienen, einen gesetzlichen Übergang von Landesbediensteten
auf andere Dienstherren zu bewirken.

37

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, 159 Satz 2
VwGO. Die Kammer hat dabei berücksichtigt, dass die sich aus dem
zurückgenommenen Antrag ergebende Bedeutung der Sache nicht über das
Interesse an dem aufrechterhaltenen Antrag hinausging.

38

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

39

Die Berufung war gem. §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.