Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-05-17, Aktenzeichen 13 A 5294/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0517.13A5294.00.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird unter Änderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses
für beide Rechtszüge auf jeweils 511.291,88 EUR (1 Mio.DM) festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Klägerin vertreibt Mobilfunkdienstleistungen verschiedener
Mobilfunknetzbetreiber, u.a. so genannte Prepaid-Produkte, und bietet diese
Endkunden auf eigene Rechnung an. Für letztere wird eine so genannte Prepaid-
Card für ein Mobiltelefon - Telefonkarte - ausgegeben. Der Kunde tritt damit für die
noch zu erbringenden Telekommunikationsdienste durch seine Zahlung in
Vorleistung. Auf Grund dessen ist für die Klägerin die Erhebung personenbezogener
Daten des Kunden für die Begründung des Leistungsverhältnisses oder die
Erbringung der Telekommunikationsdienste - anders als beim Abschluss von
Standardverträgen - nicht erforderlich.

4

Aus gegebenem Anlass wies die Regulierungsbehörde für Telekommunikation
und Post die Klägerin im September 1999 darauf hin, dass sie zur Führung von
Kundendateien für Prepaid-Produkte verpflichtet sei und erinnerte an die
- beigefügten - von ihr 1997 herausgegebenen "Leitlinien" für die Vermarktung von
Prepaid-Produkten. Mit Bescheid vom 8. Dezember 1999 verpflichtete die Beklagte
die Klägerin zur Führung von Kundendateien für die Inhaber von Prepaid-Produkten
mit Rufnummernzuteilung, in die die Rufnummern und Rufnummernkontingente ...
sowie Name und Anschrift der Inhaber dessen aufzunehmen seien. Die Verpflichtung
zur Führung von Kundendateien im Rahmen des § 90 Abs. 1 TKG gelte auch für den
Vertrieb von Prepaid-Produkten. Eine Beschränkung auf für die betriebliche
Abwicklung der Telekommunikationsdienste oder das bedarfsgerechte Gestalten der
Dienste erforderliche Daten sei nicht ersichtlich. § 90 TKG stehe nicht unter dem
Vorbehalt des § 89 TKG. Eine andere Auslegung werde Sinn und Zweck der
Regelung, den Sicherheitsbehörden Zugriff auf vollständige Kundendaten zu
ermöglichen, unterlaufen. Die Verpflichtung zur Führung von Kundendateien
beinhalte auch die Pflicht zur - unverzüglichen - Erhebung dieser Daten. Sinn und
Zweck dieser Regelung entsprechend müssten die Daten zuverlässig sein, was eine
Überprüfung der Identität des Kunden anhand eines amtlichen Ausweispapiers durch
den Verkäufer der Telefonkarte erfordere.

5

Mit ihrer hiergegen erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen: Als Anbieterin
von Telekommunikationsdienstleistungen sei sie im Rahmen des Vertriebs von
Prepaid-Produkten nicht zur Erhebung und Überprüfung von Kundendaten und zur
Kundenidentifizierung in bestimmter Art und Weise verpflichtet. § 90 TKG stelle
insoweit keine ausreichende Rechtspflicht auf; er regele nur die "Beauskunftung"
bereits erhobener Daten, nicht aber die Erhebung selbst. Das
Telekommunikationsgesetz sehe als materiell-rechtliche Grundlage für die Erhebung
von Daten ausdrücklich nur § 89 Abs. 1 u. 2 vor, wo auch der Erhebungsumfang und
die Erhebungszwecke abschließend geregelt seien. Danach dürften nur die Daten
erhoben, verarbeitet und genutzt werden, die sie zur betrieblichen Abwicklung der
Telekommunikationsdienste oder für das bedarfsgerechte Gestalten ihrer Dienste
benötige. § 90 TKG schaffe keine den Rahmen des § 89 Abs. 1 u. 2 TKG
überschreitende Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Daten. Dies ergebe ein
systematischer Vergleich der Vorschriften. § 90 TKG gehöre systematisch zu § 89
Abs. 6 TKG. Auch letzterer sei keine selbstständige Ermächtigungsgrundlage zur
Erhebung von Daten, sondern regele ebenso wie § 90 TKG nur die früher im Wege
der Amtshilfe mögliche Übermittlung derselben. Die Anordnung der Beklagten
beeinträchtige sie in ihrem Recht auf freie Berufsausübung, da sie bei der
Vermarktung von Prepaid-Produkten eingeschränkt werde, indem ihr Vertrieb als
Regalware mit verdienstmindernder Wirkung faktisch untersagt und die Gestaltung
des Produkts infolge erst späterer Freischaltung der Telefonkarte behindert werde.
Die von der Beklagten vorgenommene weite Auslegung des § 90 TKG bedeute einen
unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der
Telekommunikationskunden. Sie missachte das Gebot der Normenklarheit sowie die
Anforderungen an den Gesetzesvorbehalt. Da die Bestandsdaten auf Vorrat für
Überwachungsmaßnahmen vorgesehen seien, stelle die angefochtene Verpflichtung
einen Eingriff in das über Art. 10 GG und § 85 TKG geschützte Fernmeldegeheimnis
dar. Auch verpflichte § 90 Abs. 1 TKG nicht vor Überprüfung der Indentität des
Kunden mittels eines amtlichen Ausweispapiers.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

den Bescheid der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post vom 8. Dezember 1999
aufzuheben.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie hat vorgetragen: § 90 TKG verpflichte zur Erhebung von Namen, Anschrift
und Rufnummer der Kunden sowie zur Identitätsprüfung anhand bestimmter
Ausweispapiere auch bei Prepaid-Produkten, um anonyme Kundenverhältnisse
auszuschließen. Er stehe nicht unter dem Vorbehalt des § 89 TKG und enthalte
keine Bezugnahme auf diese Norm. Beide Vorschriften stünden selbstständig
nebeneinander und befolgten vollständig andere Regelungszwecke. Während § 89
TKG dem Datenschutz diene und tendenziell die Erhebung und Nutzung von
Datenbeschränkungen unterwerfe, diene § 90 TKG Sicherheitsinteressen der
Allgemeinheit und schreibe gerade eine Erhebung und Nutzbarmachung bestimmter
Daten vor. Eine Beschränkung auf die Daten, die vom Dienst der Anbieter gemäß
§ 89 TKG i.V.m. der Telekommunikationsdatenschutzverordnung erhoben worden
seien, sei daher nirgends erkennbar. Eine andere Auslegung des § 90 TKG
unterlaufe dessen in der amtlichen Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebrachten
wesentlichen Sinn, den verschiedenen berechtigten Stellen im Rahmen ihrer
gesetzlichen Aufgaben einen durch die Beklagte vermittelten Zugriff auf vollständige
Kundendateien zu ermöglichen. Würden Kunden der Prepaid-Produkte nicht in die
Kundendateien aufgenommen, würde sich eine erhebliche Zahl von
Telekommunikationsteilnehmern den Ermittlungen berechtigter Stellen entziehen
können und die Ermittlung und Verfolgung von Straftaten wesentlich erschwert. Die
Verpflichtung zur Führung vollständiger Kundendateien beinhaltet denknotwendig die
Pflicht zur Erhebung der entsprechenden Daten. Insoweit liege ein zulässiger
einfach-gesetzlicher Eingriff in das informationeller Selbstbestimmungsrecht vor, der
den Einzelnen kaum belaste, für die innere Sicherheit und Strafverfolgung als
überragende Gemeinwohlinteressen außerordentlich wichtig und daher
verhältnismäßig sei. Ein Vermarktungsinteresse der Klägerin finde seine Grenze in
den staatlichen Sicherungsanforderungen. Sinn und Zweck des § 90 TKG verlange
auch, die Zuverlässigkeit der in die Kundendatei aufzunehmenden Daten
sicherzustellen. Dateien mit falschen Namen oder Fantasienamen oder
unvollständige Dateien seien für die Auskunftsersuchen wertlos. Im Bereich des
Banken- und Sparkassenwesens gebe es auch keine anonymen Nummernkonten.
Die kontoführende Stelle habe sogar die Identität des Kontoführungsberechtigten zu
prüfen und diese Angaben verfügbar zu halten, so dass die Klägerin nicht übermäßig
belastet werde.

11

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage durch das angefochtene Urteil
vom 22. September 2000, auf dessen Entscheidungsgründe verwiesen wird,
stattgegeben. Die hiergegen vom Senat zugelassene Berufung hat die Beklagte
rechtzeitig begründet.

12

Sie trägt vertiefend vor: Unzutreffend sei das Verwaltungsgericht davon
ausgegangen, dass Dienste der Anbieter nach § 90 TKG nur zur Aufnahme von
Kundendaten verpflichtet seien, die auf der Grundlage der § 89 Abs. 2 TKG i.V.m.
§ 3 TDSV im Rahmen der Erforderlichkeit zur betrieblichen Abwicklung usw. erhoben
werden dürften. § 89 TKG und § 90 TKG enthielten ausgehend von Wortlaut,
Gesetzessystematik und Entstehungsgeschichte völlig verschiedene, voneinander
unabhängige Regelungen. § 90 Abs. 1 TKG bediene sich bereits nicht der
datenschutzrechtlichen Terminologie und sei keine datenschutzrechtliche Vorschrift.
Der Begriff des "Führens" der Datei beinhalte auch den Begriff des Aufnehmens und
Speicherns von Bestandsdaten und erlaube nicht den Umkehrschluss, die
Datenerhebung sei vom Wortlaut der Norm nicht erfasst. Eine Einschränkung der zu
führenden Daten auf die nach § 89 Abs. 1 TKG zu erheben erlaubten Daten finde
sich im Wortlaut des § 90 Abs. 1 TKG nicht. Die Unrichtigkeit des Verständnisses des
Verwaltungsgerichts werde deutlich in dem Fall, in dem der Dienst der Anbieter
ausschließlich Prepaid-Produkte anbiete und dann keinerlei Daten in der
Kundendatei führen müsste. Die systematische Auslegung des § 89 TKG und des
§ 90 TKG zeige, dass sich beide Vorschriften nicht gegenseitig bedingten. Wie
bereits aus der Überschrift des Elften Teils des Telekommunikationsgesetzes
ersichtlich sei, regele dieser Teil verschiedene Bereiche, von denen § 89 TKG den
Bereich Datenschutz und § 90 TKG den Bereich Auskunftsersuchen der
Sicherheitsbehörden betreffe. § 89 Abs. 6 TKG befasse sich mit der
Auskunftserteilung bezüglich sämtlicher für die dort genannten Zwecke erhobener
Daten an alle auskunftsuchenden Stellen, während § 90 TKG nicht an diese Daten,
sondern nur an Bestandsdaten anknüpfe und insoweit eine eigenständige
Verpflichtung zur Erhebung der genannten Bestandsdaten sowie ein Zugriffrecht nur
der genannten Stellen auf diese Daten begründe. Die Erwägung des
Verwaltungsgerichts, der Umfang der nach § 89 Abs. 6 TKG weiterzuleitenden Daten
werde in unzulässigem Maße erweitert, weil die nach § 90 Abs. 1 TKG erhobenen
Daten auch nach § 80 Abs. 6 TKG ermittelt werden müssten, sei nicht zwingend.
Während nach § 89 Abs. 6 TKG nur über im weitesten Sinne betriebsbezogene
persönliche Daten gemäß Abs. 2 Auskunft erteilt werden dürfe, könnten nach § 90
Abs. 1 TKG nur sicherheitsrelevante Daten mitgeteilt werden, so dass eine Auskunft
über letztere nicht auch gemäß § 89 Abs. 6 TKG möglich sei. Auch bestehe kein
Widerspruch zu § 89 Abs. 10 TKG, wenn § 90 Abs. 1 TKG eine selbstständige
Regelung sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts sei unzutreffend, die Genese
lasse nicht erkennen, dass § 90 Abs. 1 TKG die Erhebung von Kundendaten über
den in § 89 Abs. 2 TKG vorgeschriebenen Umfang hinaus ermöglichen solle,
vielmehr habe nur eine rein technische Verpflichtung zur Bereitstellung der im
Eigeninteresse geführten Kundendaten für das automatisierte Abrufverfahren
geschaffen werden sollen. Die Deutung der Vollständigkeit der nach § 90 TKG
vorzuhaltenden Informationen werde durch Abs. 5 und die Gesetzesbegründung in
BT-Drucks. 13/4864 S. 84 sowie 13/4438 S. 25 f. unterstrichen, wonach
Umgehungsmöglichkeiten ausgeschlossen werden sollten. Die Zurückweisung des
Vorschlages des Bundesrates, einen Zugriff auf Kundendaten auch nach
Beendigung des Kundenverhältnisses zu ermöglichen (BT-Drucks. 13/4438 S. 24 u.
40 zu Rn. 98), belege nicht die Vorstellung der Bundesregierung, dass die Führung
der Datei nach § 90 TKG abhängig von der Datenerhebung nach § 89 TKG sein solle
und den datenschutzrechtlichen Bestimmungen gegenüber der Vollständigkeit der
Kundendatei nach § 90 TKG höhere Priorität eingeräumt werde. Die Ablehnung einer
vorgeschlagenen Mindestspeicherfrist in § 89 Abs. 6 TKG durch die Bundesregierung
u.a. mit der Begründung, "die Rufnummernauskünfte an Strafverfolgungs- oder
Sicherheitsbehörden ... sind ohnehin bereits in § 87 (= § 90 TKG) geregelt", stelle
klar, dass das Auskunftsersuchen nach § 90 TKG ein gesondertes, von § 89 TKG
unabhängiges Verfahren sei. Sinn und Zweck des § 90 TKG, der nicht auf die
Vorbereitung von Überwachungsmaßnahmen etwa nach der Strafprozessordnung
beschränkt sei, sondern auch Umfeldermittlungen ermöglichen solle, würden bei der
Auslegung des Verwaltungsgerichts verfehlt, weil sich kriminelle Kreise durch
Anschaffung von Prepaid-Produkten der Überwachung weitgehend entziehen
könnten. § 90 TKG enthalte entgegen dem Verwaltungsgericht eine Inhalt und
Grenzen der behördlichen Befugnis hinreichend beschreibende
Ermächtigungsgrundlage zur Einschränkung des auf Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG
gestützten informationellen Selbstbestimmungsrechts in Bezug auf
personenbezogene Daten. Der Rechtseingriff sei für den Bürger nicht besonders
belastend; er beziehe sich nur auf die genannten Bestandsdaten, nicht auf dem
Fernmeldegeheimnis unterliegende Verbindungsdaten und sei daher
verhältnismäßig. § 90 TKG stelle zudem mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG eine
zulässige Berufsausübungsregelung dar. Er verstoße auch nicht gegen die vom
Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil aufgestellten Anforderungen,
wonach das informationelle Selbstbestimmungsrecht im überwiegenden
Allgemeininteresse auf gesetzlicher, hinreichend bestimmter Grundlage, hier eben
§ 90 TKG, einschränkbar sei. Die nach § 90 Abs. 1 TKG zu speichernden Daten
seien nicht etwa dem Datenschutz entzogen. Nach Beendigung des
Kundenverhältnisses würden sie gelöscht.

13

Die Beklagte beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

15

Die Klägerin beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und weist auf die vom
Gesetzgeber beabsichtigten Änderungen der §§ 89, 90 und 96 TKG hin, durch die
ausweislich der vorliegenden Entwurfsbegründung die erstinstanzlich festgestellten
Regelungslücken geschlossen werden sollten.

18

Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte
und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

19

II.

20

Die zulässige Berufung, über die der Senat wegen einstimmiger Beurteilung ihrer
Erfolgsaussicht und der Erforderlichkeit einer mündlichen Verhandlung nach
Anhörung der Beteiligten im Beschlusswege nach § 130a VwGO entscheidet, ist
begründet.

21

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Unrecht stattgegeben. Der
Bescheid der Beklagten vom 8. Dezember 1999 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten.

22

Obwohl der angefochtene Bescheid in seinem tenormäßig ausgestalteten, eine
Verpflichtung aussprechenden Teil vor der Begründung im Wesentlichen nur den
Inhalt des § 90 Abs. 1 TKG wiederholt, versteht ihn der Senat dahin, dass er die
Klägerin nicht nur zur Führung von Kundendateien, sondern auch zur Erhebung der
entsprechenden Kundendaten und Prüfung der Richtigkeit der Identitätsdaten
verbindlich anhält. Dies folgt aus der dem Verpflichtungssatz nachfolgenden
Klarstellung, dass neben der Datenerhebungspflicht aus § 90 Abs. 1 TKG auch eine
Pflicht zur Überprüfung der Zuverlässigkeit der Daten folge, sowie aus der
Begründung der Entscheidung, wo von einer Verpflichtung zur Erhebung der
entsprechenden Daten und jedenfalls sinngemäß von einer Verpflichtung zur
Überprüfung der Daten auf ihre Zuverlässigkeit die Rede ist. Nicht anders hat auch
die Klägerin den angefochtenen Bescheid interpretiert.

23

Der so zu verstehende Bescheid findet seine Ermächtigungsgrundlage in § 91
Abs. 1 Satz 1 TKG. Danach kann die Regulierungsbehörde Anordnungen und
andere geeignete Maßnahmen treffen, um die Einhaltung der Vorschriften des Elften
Teils des Telekommunikationsgesetzes und der auf Grund dieses Teils ergangenen
Rechtsverordnungen sicherstellen. Die Anordnung dient der Einhaltung des § 90
Abs. 1 und ist dazu geeignet, indem sie gegenüber der geschäftsmäßig
Telekommunikationsdienste anbietenden Klägerin die Verbindlichkeit dieser
Regelung auch für sie für jeden Fall der Vermarktung von Prepaid-Produkten
feststellt mit der Folge, dass die Klägerin bei einem weiteren Verstoß im Wege der
Verwaltungsvollstreckung oder einer Bußgeldverhängung zur Beachtung der
genannten Vorschrift gezwungen werden kann.

24

Die der Klägerin aufgegebene Verpflichtung zur Führung von Kundendateien
gemäß § 91 Abs. 1 Satz 1 TKG umfasst auch die Verpflichtung zur Erhebung der
entsprechenden Daten und zur Identitätsprüfung bezüglich des jeweiligen Kunden. In
seinem Beschluss vom heutigen Tage im parallelen Verfahren 13 A 5293/00 hat der
Senat zu den eine Konkretisierung und detailierte Beschreibung der Handlungs- und
Verhaltenspflichten der Telekommunikationsdiensteanbieter aus § 91 Abs. 1 TKG
darstellenden Leitlinien der Beklagten zu dieser Vorschrift ausgeführt:

25

"Nach § 90 Abs. 1 TKG ist ein Anbieter von Telekommunikationsdiensten
verpflichtet, Kundendateien zu führen, in die .... Rufnummer und
Rufnummernkontingente ... sowie Name und Anschrift der Inhaber aufzunehmen sind
... Nach Abs. 2 Satz 1 sind die aktuellen Kundendateien von den Diensteanbietern
verfügbar zu halten, so dass sie die Regulierungsbehörde abrufen kann. Das Führen
von Kundendateien, aus denen Kundendaten abgerufen werden können, setzt
zwingend die Erhebung dieser Kundendaten und ihr Einstellen in die Datei voraus. Das
Führen einer Datei ohne Inhalt wäre unsinnig und kann nicht Anliegen des
Gesetzgebers gewesen sein. Die Erhebung der in die Kundendatei einzustellenden
Daten, nämlich Nummer, Name und Anschrift des Nummerninhabers, ist daher eine
Selbstverständlichkeit, die keiner wörtlichen Erwähnung in § 90 Abs. 1 und 2 TKG
bedurfte.

26

Ebenso selbstverständlich ist, dass es sich bei den in die Datei einzustellenden
Daten um zutreffende Daten handeln muss. Das ergibt sich nicht nur aus Sinn und
Zweck der Vorschrift, nämlich den zuständigen Sicherheitsbehörden die
Strafverfolgung anhand der - von der RegTP - abrufbaren Daten zu ermöglichen oder
zu erleichtern, sondern auch aus der ausdrücklichen Forderung nach "aktuellen"
Daten. Die von den Diensteanbietern abverlangte Identitätsprüfung dient mithin der
Sicherstellung der Richtigkeit der zu erhebenden und in die Datei einzustellenden
Kundendaten (nach der TDSV-Terminologie Bestandsdaten). Diesem Ziel dient auch
die Notierung der Nummer des Identitätsdokuments, weil sie zur Überprüfung von
Inhalt und Echtheit des Dokuments und damit letztlich der Daten selbst erforderlich
sein kann. Die Einstellung der angeführten Daten in die Datei ist, wie erwähnt,
zwingende Voraussetzung zum Datenabruf. Die Freischaltung des Dienstes erst nach
Abschluss des Identitätsnachweises ist notwendige Voraussetzung für eine ihrem
Zweck entsprechende Anwendung der Vorschrift. Ein Abrufen "gesicherter" Daten
eines benutzten oder benutzbaren freigeschalteten Dienstes ist vor Abschluss der
Identitätsprüfung nicht möglich.

27

§ 90 TKG ist entgegen der Ansicht der Klägerin und des Verwaltungsgerichts auch
auf die Prepaid-Produkte der Klägerin anwendbar.

28

Zunächst kann der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden, dem
Wortlaut des § 90 TKG sei eine Verpflichtung, die entsprechenden Bestandsdaten ihrer
Kunden zu "erheben", nicht zu entnehmen; eine solche sei auch nicht durch Auslegung
der Vorschrift zu gewinnen; vielmehr ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes
und seiner Entstehungsgeschichte, dass sich die Verpflichtung zur Führung von
Kundendateien lediglich auf die nach § 89 Abs. 2 TKG i.V.m. der - seinerzeitigen -
Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (TDSV)
erlaubtermaßen gewonnenen Daten beziehe.

29

§ 89 TKG und § 90 TKG sind zwei selbständig nebeneinander stehende
Regelungen. Weder nimmt § 90 TKG auf § 89 TKG Bezug noch ergänzt § 90 TKG die
Regelungen des § 89 TKG. Anhaltspunkte für eine solche Ergänzung oder
Bezugnahme weist der Wortlaut des § 90 TKG nicht auf. Auch inhaltlich besteht
zwischen beiden Regelungen keine irgendwie geartete Verknüpfung. Charakter und
Zielrichtung beider Vorschriften sind unterschiedlich. Nach § 89 Abs. 2 TKG, der im
Mittelpunkt der Argumentation des Verwaltungsgerichts steht, "dürfen"
Telekommunikationsdienste erbringende oder an der Erbringung mitwirkende
Unternehmen Kundendaten unter den dort genannten Voraussetzungen erheben,
verarbeiten und nutzen. Ihnen wird insoweit eine Befugnis oder Rechtfertigung zum
Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht bezüglich der Kundendaten
zugesprochen, von dem sie mehr oder minder Gebrauch machen können, aber nicht
müssen. § 90 Abs. 1 und 2 TKG "verpflichtet" dagegen den Anbieter - und nicht nur
den Erbringer - von Telekommunikationsdiensten zur Führung von Kundendateien und,
wie ausgeführt, zuvor zur Erhebung und Überprüfung ganz bestimmter Kundendaten. §
89 Abs. 2 TKG zielt daher, wie in der Überschrift des Elften Teils des Gesetzes
vorgezeichnet, auf den Datenschutz, während § 90 Abs. 1 und 2 TKG den
Bedürfnissen der Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden im Rahmen ihrer
gesetzlichen Aufgaben dient und unter den in der Überschrift des Elften Teils des
Telekommunikationsgesetzes enthaltenen Begriff "Sicherung" zu fassen ist. Diese an
die frühere Auskunftspflicht des vor der Privatisierung staatlichen Unternehmens
anknüpfende Ausrichtung der Vorschrift ist bereits in der Begründung der Fraktionen
und der Bundesregierung zum Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes,

30

vgl. BT-Drucks. 13/3609, S. 55, zu § 87,

31

herausgestellt worden, während Ausgangspunkt der Begründung zu § 86 des
Entwurfs (= § 89 TKG) der Ausgleich der Unternehmensinteressen bezüglich der
Kundendaten und der Nutzerinteressen war. Eine andere Ausrichtung haben beide
Vorschriften auch durch die Stellungnahme des Bundesrates,

32

vgl. BT-Drucks. 13/4438 S. 24 ff,

33

und durch die Empfehlungen des Ausschusses für Post und
Telekommunikation,

34

vgl. die Begründungen für die vorgeschlagenen
Änderungen in BT-Drucks. 13/4864 S. 83 f,

35

nicht erfahren. Die durch den Wortlaut der Vorschriften, ihren unterschiedlichen
Regelungsinhalt und ihre unterschiedliche Zielrichtung zum Ausdruck kommende
Selbständigkeit der Regelung des § 90 TKG gegenüber § 89 TKG wird noch bestätigt
durch die spezielle Ermächtigung der Regulierungsbehörde zur Reaktion auf Verstöße
des Anbieters gegen seine Verpflichtungen aus § 90, die in entsprechender
Ausgestaltung dem § 89 TKG fehlt.

36

Die von der Klägerin und vom Verwaltungsgericht vertretene Reduzierung des § 90
TKG lässt sich nicht aus der Systematik des Gesetzes, insbesondere nicht mit Blick auf
die Auskunftspflicht des Telekommunikationsdiensteerbringers aus § 89 Abs. 6 TKG
rechtfertigen. Zwar betreffen § 89 TKG und § 90 TKG den Umgang mit Daten von
Kunden; so schreibt § 89 TKG in Verbindung mit der - früheren -
Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung (jetzt
Telekommunikations-Datenschutzverordnung) detailliert die Behandlung von
Kundendaten vor, während § 90 TKG u.a. die technische Abwicklung des Datenabrufs
regelt. Hieraus folgt aber noch nicht, dass § 90 TKG an § 89 TKG anknüpft und die
nach § 90 Abs. 1 TKG erfassten Daten auf die nach § 89 Abs. 2 TKG erlaubtermaßen
erhebbaren, verarbeitbaren und nutzbaren Daten zu reduzieren sind. Denn es ist
sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht zu unterscheiden zwischen der
nach § 89 TKG erlaubterweise und der nach § 90 TKG bindend zu führenden Datei.
Erstere darf, muss aber nicht vom Telekommunikationsdiensteerbringer angelegt und
geführt werden und umfasst ein relativ weites Datenspektrum; soweit die Datei geführt
wird, hat der Diensteerbringer den in Abs. 6 angeführten Stellen über alle
vorgehaltenen Daten Auskunft zu erteilen; er hat sogar unter den Voraussetzungen
des Abs. 2 Nr. 3 auf Antrag eines privaten Nutzers Daten zu erheben und ihm ggf.
preiszugeben. Von dieser Datei ist die nach § 90 TKG zu führende Datei getrennt zu
führen. Das folgt daraus, dass aus letzterer Datei gemäß § 90 Abs. 2 TKG allein die
Regulierungsbehörde Daten abrufen kann und sicherzustellen ist, dass der
Diensteanbieter von einem solchen Abruf keine Kenntnis nehmen kann. Nicht der
Anbieter erteilt die Datenauskunft nach § 90 Abs. 1 TKG und nicht er, sondern die
Regulierungsbehörde hat die Hoheit über den Dateiinhalt und prüft kursorisch die
Zulässigkeit der Nachfrage der jeweiligen Behörde; der Anbieter erfährt nicht einmal
später von dem erfolgten Datenabruf. Der Abruf ist zudem auf ein nur drei Daten
umfassendes Spektrum (Name, Anschrift, Anschlussnummer) sowie auf den Kreis der
Nachfrage haltenden öffentlichen Stellen gemäß Abs. 4 beschränkt, der nicht identisch
ist mit dem des § 89 Abs. 6 TKG. Nach alledem trifft es nicht zu, dass § 89 Abs. 6 und
§ 90 TKG sich nur unterschieden in der Art und Weise des Zurverfügungstellens der
Daten. Der inhaltliche Unterschied beider Dateien und der Unterschied des
Abrufvorgangs sowie der Verwendung des Dateieninhalts verdeutlichen, dass der
Gesetzgeber durch § 90 TKG gerade keine Verpflichtung zur Führung einer den
Anforderungen des § 89 Abs. 2 TKG unterfallenden Datei begründen und nicht bloß
eine Abrufautomatisierung regeln wollte. Wäre das der Fall gewesen, hätte es
nahegelegen, dass er entsprechende Regelungen in § 89 TKG eingearbeitet und nicht
neben diesem eine eigenständige Vorschrift ebenfalls mit Detailregelungen, nämlich
zum ausschließlichen Datenmaterial, ausschließlichen Verwendungszweck und zur
technischen Durchführung der Auskunft, geschaffen hätte. Nur am Rande sei hier
angemerkt, dass es entgegen der Ansicht der Klägerin von der Sache her keiner
weiteren Detailregelungen zum Schutze des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung in § 90 TKG bedurfte und sich die umfassenden Detailregelungen
des § 89 TKG in Verbindung mit der
Telekommunikationsdienstunternehmen-Datenschutzverordnung bzw. der
Telekommunikations-Datenschutzverordnung daraus rechtfertigen, dass dort
Kundendaten allein der relativ ungeschützten Handhabung durch den privaten
Telekommunikationsdiensterbringer unterliegen.

37

Der von der Klägerin und dem Verwaltungsgericht gesehene Widerspruch
zwischen den Regelungen des § 89 Abs. 10 und § 90 Abs. 1 TKG löst sich auf. Soweit
die "Erbringung von Telekommunikationsdiensten" nicht von der Preisgabe
personenbezogener Daten, die für die Erbringung oder Entgeltfestsetzung dieser
Dienste nicht erforderlich sind, abhängig gemacht werden darf, steht das schon vom
Wortlaut her einer Weigerung des Verkaufs der notwendigen Prepaid-Card ohne
Preisgabe der Daten nach § 90 Abs. 1 TKG durch den Kunden nicht entgegen. Im
Übrigen ist die Untersagung aus Absatz 10 im Lichte der Zielrichtung des § 89 TKG zu
interpretieren. Dieser regelt den Umgang mit Kundendaten durch den Diensteerbringer
und den Schutz des Kunden vor unnötiger Verwendung seiner Daten aus den allein
dem Diensteerbringer zugänglichen Dateien. Demgemäß untersagt Absatz 10 die
Koppelung der Diensteerbringung durch den Erbringer mit der Preisgabe der Daten
durch den Kunden - nur - vor den Hintergrund dieser Dateien. Kundendateien, die der
Diensteanbieter gleichsam im zwingenden Gesetzesaufrag für staatliche Behörden
einrichtet, bzw. die in eine solche Datei einzustellenden Daten werden dagegen von §
89 Abs. 10 TKG nicht erfasst. Eine Beachtung der Untersagungsregelung im
Zusammenhang mit der Dateiführungspflicht aus § 90 TKG wäre auch unvereinbar mit
der Selbständigkeit der Vorschriften der § 89 und § 90 TKG.

38

Schließlich stützt auch die Entstehungsgeschichte des § 90 TKG die Rechtsansicht
der Klägerin und der Vorinstanz nicht. Dass der Gesetzgeber mit einem selbständigen
§ 90 TKG eine direkte und schnelle, weil bei der Regulierungsbehörde zentralisierte
"Rufnummernauskunft" unabhängig von den Regelungen des § 89 TKG für jede Form
der Kommunikation, also auch für anonyme Kundenverhältnisse schaffen wollte, wird
bestätigt durch die von der Beklagten in der Berufung vorgelegten Vorgänge auf
Regierungsebene vor Einbringung des Entwurfs eines Telekommunikationsgesetzes in
das Gesetzgebungsverfahren. Aus dem Bericht der Bundesregierung über
Möglichkeiten zur Überwachung des Fernmeldeverkehrs bei "modernen
Telekommunikationsformen" vom 24.01.1995 geht die Erkenntnis hervor, dass die
seinerzeitigen Überwachungsverfahren der Sicherheitsbehörden, die auf örtlich
unveränderbare Anschlüsse ausgerichtet waren, angesichts der modernen
Kommunikationsmöglichkeiten, insbesondere der Mobilfunknetze (D-Netze)
unterlaufen werden konnten und diese Problematik einer Lösung durch zusätzliche
Soft- und Hardware innerhalb der eigentlichen Telekommunikationssysteme und einer
zentralen, neutralen Auskunftsstelle bedurfte. Hierbei ist auch der Blick gefallen auf
ausländische Prepaid-Karten, deren Einsatz als Folge der Liberalisierung - durch eine
nationale Regelung - vermutlich nicht abwendbar sei, was jedoch entgegen der Ansicht
der Klägerin keinen "Vorerst-Verzicht" des Gesetzgebers und erst recht keine
inhaltliche Beschränkung des Auskunftsersuchens entsprechend den
Datenschutzregelungen beinhaltet. Des gleichen ist die Problematik und sind
Lösungsansätze zeitgleich von der Bundesministerin der Justiz in einem Bericht aus
Mai 1995 aufgezeigt worden. Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse ist der Entwurf
eines Telekommunikationsgesetzes im Frühjahr 1996 erarbeitet und mit § 87 (dem
späteren § 90 TKG) - einem der vorgeschlagenen Lösungsansätze zumindest
nahekommend - ein separates, zentralisiertes Verfahren u.a. der Rufnummernauskunft
vorgesehen worden. Insofern hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Klägerin
das erkannte Problem der weitgehenden Unüberwachbarkeit von Telekommunikation
mit Prepaid-Produkten durch eine einheitliche Regelung für alle Anbieter hinreichend
gelöst. Welche Regelungen darüber hinaus erforderlich gewesen sein sollen und
weshalb deren Fehlen das von der Klägerin verfochtene Verständnis von § 90 TKG
rechtfertigen soll, hat diese nicht aufgezeigt.

39

Entgegen der Ansicht der Klägerin beinhaltet § 90 TKG auch keinen Eingriff in das
grundrechtlich geschützte Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG) und ist deshalb auch
keine einschränkende verfassungskonforme Interpretation des § 90 Abs. 1 TKG im
Sinne der Klägerin geboten. Das Fernmeldegeheimnis umfasst den Inhalt sowie die
näheren Umstände von Telekommunikation. Die Pflicht zur Führung der Datei nach
§ 90 Abs. 1 TKG bzw. das Erheben von Bestandsdaten, deren Einstellen in die Datei
sowie das Verfügbarhalten der Datei berührt den Bereich des einzelnen
Telekommunikationsvorgangs und seiner jeweiligen Umstände nicht, sondern verhält
sich lediglich im Vorfeld dessen. Eine Kenntnisnahme von Inhalt und Umständen des
jeweiligen Telekommunikationsvorgangs erfolgt noch nicht durch Abruf und Weitergabe
der Daten durch die Regulierungsbehörde an die nachfragenden
Strafverfolgungsbehörden und Sicherheitsbehörden, sondern wird erst durch deren
konkreten Zugriff auf einzelne Verbindungen möglich. Einer Auseinandersetzung mit
dem Vorbringen der Klägerin zu Problematiken des Fernmeldegeheimnisschutzes
bedarf es daher nicht.

40

Soweit die Klägerin in § 90 TKG einen Verstoß gegen das Grundrecht der
Berufsfreiheit sieht, greift dies ebenfalls nicht durch. Die Verpflichtung zur Führung
einer Datei über Namen, Anschrift und Nummer/Nummernkontingente des
Anschlussinhabers beinhaltet lediglich eine nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts auf der untersten Stufe der Eingriffsintensität
einzuordnende Berufsausübungsregelung, die durch vernünftige Gemeinwohlbelange,
nämlich die effektive Wahrnehmung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden
gerechtfertigt ist. Der Eingriff ist nicht unverhältnismäßig. Die zur Sicherstellung der
Verpflichtung aus § 90 Abs. 1 TKG notwendigen Maßnahmen der
Telekommunikationsdiensteanbieter bei Vertrieb von Prepaid-Produkten führen zwar
möglicherweise zu einem eingeschränkten Umsatz und zu Mehrkosten, was aber
angesichts des angestrebten Sicherheitsgewinns für die Allgemeinheit zumutbar und
nicht unerträglich schwer, etwa für die Anbieter existenzgefährdend ist, zumal jeder
Anbieter in der gleichen Weise betroffen ist. Dass die durch § 90 TKG den
Sicherheitsbehörden eröffneten Möglichkeiten ungeeignet wären, die Wahrnehmung
ihrer Aufgaben zumindest zu fördern, kann nicht festgestellt werden. Daran ändert
nichts, dass die sicherheitsbehördliche telekommunikative Observierung von
Verdächtigen möglicherweise umgangen werden kann und eine internationale
Regelung der Erfassung anonymer Kundenverhältnisse noch nicht erfolgt ist. Bereits
der Effekt der Regelung des § 90 TKG, dass die Begehung von Straftaten unter
Einsatz von Prepaid-Produkten erschwert wird, stellt einen gewissen
Sicherheitsgewinn und eine hinreichende Legitimation für die Einschränkung der
Berufsausübungsfreiheit dar.

41

Dasselbe gilt im Hinblick auf den in § 90 TKG liegenden Eingriff in das aus dem
allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG abgeleitete
Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die verfassungsrechtlich gebotenen
Vorkehrungen gegen Verletzungen des Persönlichkeitsrechts sehen die den Zugriff auf
die Personendaten regelnden Fachgesetze - z.B. Strafprozessordnung oder G 10 -
vor.

42

Zwar hat der Bundesrat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des
Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz die Effektivität der Regelung des § 90
TKG in Zweifel gezogen, doch indiziert dies keine Ungeeignetheit des Eingriffsmittels in
Bezug auf das Gesetzesziel und bietet dies erst recht keinen Anhaltspunkt für eine
inhaltliche Einschränkung der Dateiführungspflicht aus § 90 Abs. 1 TKG am Maßstab
des § 89 Abs. 2 TKG. Die seinerzeitigen Zweifel des Bundesrates erklären sich
erkennbar dadurch, dass, wie die Bundesregierung an derselben Stelle eingeräumt
hat, der Bund seinerzeit technisch noch nicht in der Lage war, Rufnummernauskünfte
gemäß § 90 TKG zu erteilen, eben weil die für die Durchführung des
Auskunftsverfahrens notwendigen technischen und inhaltlichen Maßstäbe für die
Telekommunikationsdiensteanbieter noch nicht entwickelt waren. Ihre Ablehnung des
Bundesratsvorschlags hierzu begründete die Bundesregierung u.a. damit, sie sei
bemüht, die automatisierte Rufnummernauskunft nach § 90 TKG schnellstmöglich
einzuführen. Gerade diese im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens des
Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz geäußerte Erwägung der
Bundesregierung zur Gesetz gewordenen Fassung des § 87 spricht nicht, wie das
Verwaltungsgericht meint, gegen das von der Beklagten angelegte Verständnis von §
90 TKG, sondern gerade dafür. Die Bundesregierung und ihr folgend der TKG-
Gesetzgeber wollten von jedem Anbieter von Telekommunikation in welcher
technischen Ausgestaltung auch immer, also auch in Form des Mobilfunks mit Prepaid-
Card, die Verpflichtung zur automatisierten Rufnummernauskunft nach § 90 TKG.

43

Vgl. hierzu auch die Begründung des Ausschusses für
Post und Telekommunikation, BT-Drucks. 13/4864 (neu),
Seite 84, zu § 87 Abs. 1, dessen Geltungsbereich sich auf
alle Fälle des geschäftsmäßigen Erbringens von
Telekommunikationsleistungen erstrecken sollte.

44

Diesem deutlich erkennbaren Gesetzesanliegen wird die Interpretation des § 90
TKG durch die Klägerin und die Vorinstanz nicht gerecht."

45

Diese Erwägungen gelten auch im Hinblick auf den vorliegend angefochtenen
Bescheid.

46

Der Senat lässt offen, ob die Regulierungsbehörde der Klägerin auch regelnd
eine Identitätsprüfung ausschließlich anhand von Personalausweisen, Pässen,
Bescheinigungen nach § 63 AsylVfG, § 39 AuslG und Truppenausweisen gemäß
Art. III Abs. 2 Lit.A des Nato-Truppenstatuts (vgl. die Begründung des angefochtenen
Bescheids auf Blatt 2 Abs. 7) aufgeben und andere Identitätsnachweise nicht
akzeptieren wollte. Sollte das der Fall sein, wäre auch insoweit der angefochtene
Bescheid nicht zu beanstanden. Denn die zu verwendenden Dokumente tragen Sinn
und Zweck des § 90 Abs. 1 Satz 1 TKG Rechnung und ein Recht der Klägerin zu
einer Identitätskontrolle anhand anderer Dokumente besteht nicht. Hierzu hat der
Senat im angeführten Paralellverfahren ausgeführt:

47

"Der angefochtene Bescheid ist auch nicht etwa deshalb zu beanstanden, weil die
Leitlinien eine Identitätsprüfung nicht an Hand anderer, im Klageantrag zu 3. äußerst
hilfsweise angeführter Ausweisdokumente (Führerschein, Studenten-/Schülerausweis
usw.) erlaubt. Denn es existiert jedenfalls kein Recht
desTelekommunikationsdiensteanbieters zu einer durch diese Dokumente erfolgten
Identitätskontrolle. Die Modalitäten der Überprüfung schreibt § 90 TKG nicht vor, so
dass insoweit die zuständige Behörde die für alle Anbieter gleiche, dem Sinn und
Zweck der Vorschrift Rechnung tragende Identitätsprüfungsmodalität nach
pflichtgemäßem Ermessen bestimmen konnte. Sinn und Zweck der Regelung des § 90
TKG erfordern auch unter Berücksichtigung von Zumutbarkeitserwägungen zugunsten
der Anbieter eine Identitätsüberprüfung bei Bewerbern von Prepaid-Produkten, die eine
angemessene aber gleichwohl hohe Sicherheit für die Richtigkeit der aufzunehmenden
Daten gewährleistet. Eine solche ist bei den im Bescheid der Beklagten vom 18.
September 1997 angeführten Dokumenten und dem von ihr nachträglich akzeptierten
US-amerikanischen Truppenausweis gegeben. Den von der Klägerin angeführten
Dokumenten kommt eine derart hohe Zuverlässigkeit für die Richtigkeit der Daten
jedoch nicht zu. Sie bieten zum einen nicht den erforderlichen hohen Grad an
Sicherheit für die Richtigkeit der in ihnen dokumentierten Inhaberdaten, weil sie nicht
einer regelmäßigen fachbehördlichen Kontrolle und Aktualisierung unterliegen, mitunter
auch gar keine aktuelle Anschrift des Inhabers (Schülerausweis) und gar kein Lichtbild
enthalten, und zum anderen im allgemeinen Rechtsverkehr isoliert nicht als
Identitätspapier, sondern allenfalls als Statusnachweis anerkannt sind. Hierbei handelt
es sich um sachliche Gesichtspunkte, die es rechtfertigen, die von der Klägerin
genannten Dokumente vom Kreis der akzeptierten Identitätsnachweise
auszuschließen, so dass jedenfalls ein Rechtsanspruch eines Anbieters im Sinne des
äußerst hilfsweisen Antrages zu 3. nicht besteht."

48

Kann nach alledem die erstinstanzliche Entscheidung keinen Bestand behalten
und ist die Klage abzuweisen, folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§
708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

49

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

50

III.

51

Die Streitwertänderung und -neufestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1, 25
Abs. 2 Satz 2 GKG. Der Senat hält die Bedeutung der vorliegenden Klage im
Verhältnis zur Bedeutung von Anfechtungsstreitigkeiten gegen
Missbrauchsaufsichtsmaßnahmen oder Preisregulierungsmaßnahmen, die den
Wettbewerb des klagenden Unternehmens weit schwerer als im vorliegenden
Verfahren belasten, mit 1 Mio. DM bzw. dem entsprechenden Euro-Betrag für
ausreichend erfasst.

52

Rechtsmittelbelehrung

53

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
Die Streitwertfestsetzung ist unanfechtbar.

54

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach
Zustellung dieses Beschlusses einzulegen. Die Beschwerde muss den
angefochtenen Beschluss bezeichnen.

55

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses
Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht
einzureichen.

56

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die
Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder
Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen
Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum
Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des
öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte
mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst,
Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen
Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

57