Verwaltungsgericht Koblenz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-25, Aktenzeichen 3 K 192/09.KO
ECLI:DE:VGKOBLE:2010:0125.3K192.09.KO.0A

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 11. Juni 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2009 wird aufgehoben.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einem einmaligen Beitrag für die räumliche Erweiterung der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung der Beklagten.

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Er ist Eigentümer des Grundstücks in der Gemarkung N., Flur 7, Flurstück Nr. 186. Das Grundstück hat eine Größe von 819 qm und ist mit einem Wohnhaus bebaut. Es liegt im Geltungsbereich des seit 2006 rechtskräftigen Bebauungsplanes „Auf dem J.“.

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Im Zusammenhang mit der Errichtung des Wohnhauses des Klägers erfolgte mit Schreiben vom 16. Juni 2005 die Genehmigung zum Anschluss des Grundstückes an die öffentliche Abwasser- und Wasserversorgungsanlage, wobei darauf hingewiesen wurde, dass ein Anschluss an den Niederschlagswasserkanal erst bei der Erschließung des Neubaugebietes erfolgen könne. Mit Bescheid vom gleichen Tage setzte die Beklagte gegenüber dem Kläger eine Vorausleistung auf den einmaligen Beitrag für die erstmalige Herstellung der Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung fest. Im Bereich des Grundstücks des Klägers war zu diesem Zeitpunkt eine Schmutzwasserleitung vorhanden, mit der das Schmutzwasser eines im Außenbereich gelegenen Grundstücks entsorgt wurde. Hieran wurde das Grundstück des Klägers zunächst angeschlossen.

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Mit Beschluss vom 29. November 2006 stellte der Verbandsgemeinderat der Beklagten fest, dass in ihrem Verbandsgemeindegebiet die Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungseinrichtungen endgültig fertiggestellt seien. Des Weiteren seien alle ab dem 1. Januar 2007 durchzuführenden Maßnahmen als Erweiterung anzusehen. Am 1. Dezember 2006 wurden entsprechende Satzungsregelungen beschlossen, die diesen Feststellungen Rechnung tragen sollten. Unter anderem wurden getrennte Beitragssätze für die erstmalige Herstellung und die Erweiterung festgesetzt.

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Im Jahre 2007 wurden im Bereich des Bebauungsplanes „Auf dem J.“ die Wasserversorgungs- und Abwasserbeseitigungseinrichtungen hergestellt. Dabei wurde auch die bereits erwähnte Schmutzwasserleitung durch die neue Einrichtung ersetzt.

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Mit Bescheid vom 11. Juni 2008 zog die Beklagte den Kläger zu einem einmaligen Beitrag für die räumliche Erweiterung der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung in Höhe von 6.058,96 € heran. Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 2009 zurückgewiesen wurde.

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Am 26. Februar 2009 hat der Kläger Klage erhoben.

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Er trägt vor, entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten handele es sich bei der abgerechneten Maßnahme nicht um einen Ausbau im Sinne einer Erweiterung, sondern um die erstmalige Herstellung der Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung. Dementsprechend sei auch der für eine erstmalige Herstellung vorgesehene niedrigere Beitragssatz zugrunde zu legen.

9

Eine abgeschlossene erstmalige Herstellung liege erst dann vor, wenn die Einrichtung entsprechend dem planerischen Willen des Einrichtungsträgers technisch vollständig gebaut und funktionsfähig sei. Dabei sei nach dem in der Rechtsprechung entwickelten Grundsatz der dynamischen Planerweiterung zu berücksichtigen, dass sich die Planvorstellungen während der Ausführung des ursprünglichen Plans aus sachlich gerechtfertigten Gründen ändern könnten. In diesem Falle sei die erstmalige Herstellung erst abgeschlossen, nachdem auch die veränderte Planung vollständig verwirklicht sei. Davon könne hier nicht ausgegangen werden, weil die Herstellung der Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung im Bereich „Auf dem J.“ erst nach dem 1. Januar 2007 erfolgt sei, obwohl sie bereits vor diesem Zeitpunkt geplant gewesen sei. Dies zeige insbesondere der Umstand, dass bereits am 20. Februar 2006 eine einfache wasserrechtliche Erlaubnis zwecks Einleitung von Niederschlagswasser aus dem Baugebiet „Auf dem J.“ seitens der Beklagten beantragt worden sei.

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Des Weiteren sei der Beitragssatz fehlerhaft ermittelt und verstoße gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 11. Juni 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2009 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Klage entgegengetreten und hält den angefochtenen Bescheid für rechtmäßig. Das abzurechnende Baugebiet sei dem Ausbau im Sinne einer Erweiterung zuzurechnen. Dies folge aus dem Umstand, dass die Beklagte bereits im Jahre 1993 ihren planerischen Willen bezüglich der erstmaligen Herstellung durch Aufstellung eines Abwasserbeseitigungskonzeptes hinreichend konkretisiert habe. Nachdem dieses Konzept im Jahre 2006 endgültig verwirklicht worden sei, habe damit die erstmalige Herstellung ihren Abschluss gefunden. Das Baugebiet „Auf dem J.“ sei 1993 noch nicht geplant gewesen und habe daher nicht Bestandteil der Planung werden können. Die bis 2006 zusätzlich hinzugekommenen und verwirklichten Baugebiete seien im Wege der dynamischen Planerweiterung hinzugenommen und ebenfalls als erstmalige Herstellung behandelt und abgerechnet worden. Das Baugebiet „Auf dem J.“ könne demnach nur dann der erstmaligen Herstellung zugerechnet werden, wenn es bis Ende 2006 ebenfalls fertiggestellt worden wäre. Daran fehle es hier jedoch.

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Es müsse im Ergebnis auch der Planungshoheit des Einrichtungsträgers überlassen bleiben festzulegen, wann die erstmalige Herstellung abgeschlossen sei. Insbesondere könne dies nicht davon abhängen, ob im Zuständigkeitsbereich des Einrichtungsträgers liegende Ortsgemeinden die Ausweisung weiterer Baugebiete planten. Auf die Verwirklichung dieser Vorhaben habe der Einrichtungsträger nämlich einerseits keinen unmittelbaren Einfluss, wäre andererseits aber wegen der Folgewirkungen des Instituts der dynamischen Planerweiterung auf unabsehbare Zeit am Abschluss der erstmaligen Herstellung gehindert.

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Entgegen der Annahme des Klägers sei die Kalkulation der Beitragssätze rechtlich nicht zu beanstanden und verstoße auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Gerichtsakte 3 K 193/09.KO und der in beiden Verfahren beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten (6 Hefte) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 11. Juni 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Januar 2009 erweist sich als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er unterliegt daher der Aufhebung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

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Die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beitragserhebung folgt schon daraus, dass es sich bei der abgerechneten Maßnahme entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten nicht um einen Ausbau, sondern um eine erstmalige Herstellung der Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung der Beklagten handelt. Auf die Frage der richtigen Beitragskalkulation kommt es daher nicht mehr an.

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Nach der Legaldefinition des § 9 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz – KAG – zählen zum Ausbau alle Maßnahmen an erstmals hergestellten Einrichtungen oder Anlagen, die der Erneuerung, der Erweiterung, dem Umbau oder der Verbesserung dienen. Vorliegend fehlt es an dem Merkmal der „erstmals hergestellten Einrichtung“. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz geht in ständiger Rechtsprechung (Beschluss vom 25. Februar 2009 – 6 A 11071/08.OVG –), der das erkennende Gericht sich anschließt, davon aus, dass eine Entwässerungseinrichtung endgültig hergestellt ist, wenn sie entsprechend dem Planungswillen des Einrichtungsträgers technisch vollständig gebaut und funktionsfähig ist, wobei sich die Planvorstellungen während der Ausführung der Planung aus sachlich gerechtfertigten Gründen ändern können und im Wege dynamischer Planerweiterungen noch während der Ausführung des ursprünglichen Planes eine räumliche Erweiterung oder qualitative Veränderung erfahren können. Bis zur vollständigen Umsetzung dieser (gegebenenfalls erweiterten oder veränderten) Planung wird eine räumliche Ausdehnung der Einrichtung, auch wenn sie in tatsächlicher Hinsicht eine Erweiterung darstellt, rechtlich vom Begriff der Herstellung umfasst. Die Herstellung und der Ausbau im Wege der Erweiterung einer Einrichtung unterscheiden sich demnach nur dadurch, ob die Maßnahme vor oder nach der erstmaligen plangerechten Fertigstellung der Anlage durchgeführt wird. Dabei ist die Abgrenzung zwischen erstmaliger Herstellung und Erweiterung eine Rechtsfrage, die dem Einrichtungsträger keinen Entscheidungsspielraum eröffnet, sondern der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt.

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Der demgegenüber seitens der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung, die Grundsätze der dynamischen Planerweiterung und damit im Ergebnis auch die erstmalige Herstellung beschränkten sich lediglich auf jene Veränderungen des ursprünglichen Planungskonzeptes, die noch während der Umsetzungsphase dieses ursprünglichen Planungskonzeptes in seiner unveränderten Form geplant und fertiggestellt werden, während solche Maßnahmen, die bis dahin lediglich geplant, aber noch nicht fertiggestellt werden, bereits der Erweiterung und damit dem Ausbau zuzurechnen seien, vermag die Kammer nicht zu folgen.

24

Dieser Ansatz verkennt die Wirkungsweise der dynamischen Planerweiterung und den diesem Prinzip zugrunde liegenden Einrichtungsbegriff. Letzterer bezieht sich gemäß § 7 Abs. 1 Satz 5 KAG grundsätzlich auf das Gesamtentwässerungssystem einer Verbandsgemeinde als eine einheitliche Einrichtung (OVG Rh-Pf., Urteil vom 03. Dezember 1992 – 12 A 10996/92.OVG –). Dies hat zur Folge, dass eine Planung, die eine Erweiterung einer noch nicht vollständig hergestellten Einrichtung betrifft, der Sache nach in der ursprünglichen Planung aufgeht und rechtlich zu deren untrennbarem Bestandteil wird. Somit wird die Einrichtung als Ganzes erst fertiggestellt, wenn auch dieser neu hinzugekommene Teil fertiggestellt ist. Werden demnach während der Fertigstellung der solchermaßen veränderten Planung weitere Planänderungen vorgenommen, so setzt sich dieser Mechanismus fort mit der Folge, dass die erstmalige Herstellung der Einrichtung gegebenenfalls erst nach vielen Jahren oder Jahrzehnten abgeschlossen werden kann.

25

Der Ansatz der Beklagten würde dazu führen, dass unter Umständen gleichzeitig in Bezug auf ein und dieselbe Einrichtung erstmalige Herstellung und Ausbau parallel verlaufen würden, was zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten führen würde (vgl. Mildner in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung, § 8 Rdnr. 1364 m.w.N.). Zudem wäre ein solches Ergebnis mit dem klaren Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG nicht mehr in Einklang zu bringen.

26

Soweit die Beklagte meint, das hier vertretene Verständnis des Begriffs der dynamischen Planerweiterung habe zur Folge, dass es bezüglich leitungsgebundener Einrichtungen in der Regel nie zu einer Beendigung der erstmaligen Herstellung komme, womit der gesetzlich vorgesehene Fall eines Ausbaus letztlich ausgeschlossen wäre, lässt dies keine andere Beurteilung zu. Zwar haben die letzten Jahrzehnte gezeigt, dass bisher überwiegend stets neue Baugebiete ausgewiesen wurden, was zu ständiger Erweiterung der Versorgungseinrichtungen geführt hat. Diese Entwicklung dürfte sich aber in den nächsten Jahren mit Blick auf den sogenannten „demografischen Wandel“ voraussichtlich verlangsamen, da infolge des zu erwartenden Bevölkerungsrückgangs auch die Ausweisung neuer Baugebiete rückläufig werden dürfte. Auch in Städten ist es durchaus denkbar, dass diese an ihre Wachstumsgrenzen stoßen.

27

Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang des Weiteren eine unzulässige Einschränkung ihrer Planungshoheit als Folgewirkung des Prinzips der dynamischen Planerweiterung moniert, erweist sich auch dieser Einwand als nicht stichhaltig.

28

Ausgangspunkt der insoweit anzustellenden rechtlichen Überlegungen muss der Umstand sein, dass die Planung und Herstellung von Einrichtungen der Daseinsvorsorge kein Selbstzweck ist, sondern der ordnungsgemäßen Erschließung baulich nutzbarer Grundstücksflächen dient. Von daher hat die Planung und Herstellung dieser Einrichtungen im Verhältnis zur Bauleitplanung rein dienenden Charakter und hat sich an den durch eine (ordnungsgemäße) Bauleitplanung geschaffenen Bedürfnissen zu orientieren. Innerhalb dieses aus der Natur der Sache vorgegebenen Rahmens ist der Einrichtungsträger hingegen in seiner Planungshoheit nicht beschränkt. Insbesondere verhält es sich entgegen dem Vorbringen der Beklagten nicht so, dass ein Einrichtungsträger schon dann gehalten wäre, sein Planungskonzept konkret zu überarbeiten, wenn etwa im Rahmen der Fortschreibung eines Flächennutzungsplanes von einzelnen Ortsgemeinden Bedarf an Baulandflächen angemeldet wird und dies Eingang in den Flächennutzungsplan findet. Anlass, in konkrete Planungen einzutreten, wird vielmehr frühestens der Zeitpunkt der Beschlussfassung einer Ortsgemeinde über die Einleitung eines Verfahrens zur Aufstellung eines Bebauungsplanes sein. Auch dies ist nicht zwingend, sondern hängt mit davon ab, wie dringend der Bedarf an der Ausweisung neuer Baulandflächen im Einzelfall ist, so dass die Erschließung eines Baugebietes auch vorläufig zurückgestellt werden kann. Überdies haben zumindest die Städte es selbst in der Hand, über die Aufstellung neuer Bebauungspläne zu befinden und dies gegebenenfalls mit Rücksicht auf die ebenfalls in ihrer Trägerschaft stehenden Versorgungseinrichtungen restriktiv zu handhaben, um so gegebenenfalls den Abschluss der erstmaligen Herstellung der Versorgungseinrichtungen herbeizuführen. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass der Beschluss einer Ortsgemeinde, einen Bebauungsplan aufzustellen, grundsätzlich zu einem entsprechenden Handlungsbedarf und gegebenenfalls auch Handlungszwang auf Seiten der Verbandsgemeinde als Trägerin der Einrichtungen zur Daseinsvorsorge führt. Darin ist aber keine unzulässige Beschränkung der Planungshoheit der Beklagten zu sehen, sondern vielmehr ist dies Ausfluss des vorstehend bereits aufgezeigten Verhältnisses der Daseinsvorsorge zur Bauleitplanung. Wie dargelegt bestehen auch innerhalb des so gesteckten Rahmens hinreichende Möglichkeiten für den Einrichtungsträger, Einfluss auf den Abschluss der erstmaligen Herstellung der Einrichtung zu nehmen.

29

Ausgehend von diesen grundsätzlichen Erwägungen kann eine endgültige Fertigstellung der ursprünglich geplanten Niederschlagswasserbeseitigungseinrichtung der Beklagten unter Berücksichtigung des Prinzips der dynamischen Planerweiterung vor dem 1. Januar 2007 nicht festgestellt werden.

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Im Hinblick darauf, dass es sich bei der Abgrenzung zwischen erstmaliger Herstellung und Ausbau um eine Rechtsfrage handelt, die dem Einrichtungsträger keinen Entscheidungsspielraum eröffnet, ist zunächst die Beschlussfassung des Verbandsgemeinderates vom 29. November 2006 für die Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen eines Ausbaus ohne Relevanz. Dies ist unter den Beteiligten aber auch nicht strittig, so dass die Kammer von weiteren Ausführungen dazu absieht.

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Ausgangspunkt der rechtlichen Überprüfung ist vielmehr die grundlegende Entwässerungsplanung der Beklagten aus dem Jahre 1993. Schon darin ist auf Seite 10/11 festgehalten, dass in der Ortslage N.-N. die Entwässerung im Trennsystem hergestellt werden soll. Zwar existierte der Bebauungsplan „Auf dem J.“ zu diesem Zeitpunkt noch nicht und konnte folglich auch nicht in die damalige Entwässerungsplanung mit einbezogen werden. Unter den Beteiligten ist aber auch nicht strittig, dass diese ursprüngliche Planung während der Umsetzung im Wege der dynamischen Planerweiterung erweitert worden ist. Dies geschah im Zusammenhang mit der nach 1993 erfolgten Aufstellung und Verwirklichung einer Reihe von Bebauungsplänen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten.

32

Noch vor dem Abschluss dieser Arbeiten hat die Beklagte aber die damalige Planung erneut unter anderem im Zusammenhang mit der Aufstellung des Bebauungsplanes „Auf dem J.“ im Wege dynamischer Planerweiterung geändert und das für diesen Bereich vorgesehene Trennsystem in ihre Planung einbezogen. Zwar reicht insoweit nicht jede vage Absicht einer Erweiterung oder Veränderung der bestehenden Planung für die Annahme einer dynamischen Planerweiterung aus. Vielmehr ist eine hinreichende Konkretisierung des veränderten Willens des Planungsträgers zu fordern. Das gilt schon deshalb, weil andernfalls eine Abgrenzung zwischen unverbindlichen Planungserwägungen und einer dynamischen Planerweiterung kaum möglich wäre. Daraus folgt aber nicht zwingend, dass eine dynamische Planerweiterung erst vorliegt, wenn die geänderte Planung bereits endgültig oder zumindest vorläufig genehmigt ist. Eine hinreichend konkretisierte geänderte Planung kann auch schon früher vorliegen (OVG Rh.-Pf., Urteil vom 3. Dezember 1992 – 12 A 10996/92.OVG –). So liegen die Dinge auch hier.

33

Ausweislich der von der Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Akte „Baugebiet 'Auf dem J.' Ortsgemeinde N., Ingenieurbüro ..., B.“ – Abt. 6 Az.: 815-31/825-33 – wurde die Entwässerungsplanung für den hier in Rede stehenden Bereich bereits im Jahre 2003 an das erwähnte Planungsbüro in Auftrag gegeben und schließlich bis zum Jahre 2007 kontinuierlich weiterverfolgt und umgesetzt. Damit kann schon im Jahre 2003 nicht mehr von einer bloßen vagen Absicht einer Planungsänderung ausgegangen werden, vielmehr handelt es sich um eine hinreichend konkretisierte, konsequente Fortschreibung des bereits im Jahre 1993 dokumentierten Willens, die Ortslage N. im Trennsystem zu entwässern.

34

Dieses Ergebnis findet eine weitere Bestätigung in dem Umstand, dass mit Vorausleistungsbescheid vom 16. Juni 2005 vom Kläger auch eine Vorausleistung für die Niederschlagswasserbeseitigung erhoben wurde, und zwar ausdrücklich für die erstmalige Herstellung dieser Einrichtung. Gesetzliche Voraussetzung für die Erhebung von Vorausleistungen ist gemäß § 7 Abs. 5 KAG unter anderem, dass mit der Maßnahme begonnen wurde. Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen ist im Zeitpunkt des Bescheiderlasses erkennbar auch die Beklagte ausgegangen. Denn im Bescheid ist ausgeführt, mit dem Bau der plangerechten Kanalleitungen sei begonnen worden. Der Beginn von Baumaßnahmen setzt aber denknotwendig eine entsprechende Planung voraus.

35

Unabhängig vom Beginn der Baumaßnahmen kann das Vorliegen eines entsprechenden Planungswillens der Beklagten schon vor dem 31. Dezember 2006 auch daraus hergeleitet werden, dass in einem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 16. Juni 2005 (Bl. 15 der Verwaltungsakten) ausgeführt wird, der Anschluss seines Hausgrundstückes an den Niederschlagswasserkanal könne erst im Zuge der Erschließungsarbeiten des Neubaugebietes erfolgen. Auch dies belegt, dass die Beklagte bereits im Jahre 2005 konkret die Herstellung eines Niederschlagswasserkanals im Bereich des klägerischen Grundstücks geplant hatte. Da dieses System aber erst im Jahre 2007 fertiggestellt wurde, kann die Entwässerungseinrichtung der Beklagten nicht schon am 31. Dezember 2006 erstmalig hergestellt gewesen sein.

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Dass kalkulatorische Fragen keinen Einfluss auf die Abgrenzung von erstmaliger Herstellung und Ausbau im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG haben, hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem oben zitierten Beschluss vom 25. Februar 2009 bereits dargelegt. Die Ausführungen der Beklagten im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens geben keinen Anlass, von dieser Auffassung abzuweichen.

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Handelt es sich nach alledem bei der abgerechneten Maßnahme um eine erstmalige Herstellung, so kann der auf der Grundlage eines Ausbaus ergangene Beitragsbescheid keinen Bestand haben.

38

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

39

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO.

40

Von einer Zulassung der Berufung durch das erkennende Gericht gemäß § 124 Abs. 1 und § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO wird abgesehen, weil keiner der Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.

41

Beschluss

42

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 6.058,96 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

43

Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden.