Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-04-27, Aktenzeichen 14 K 237/09.PVL
ECLI:DE:VGMI:2009:0427.14K237.09PVL.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

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G r ü n d e :

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I.

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Der Antragsteller ist der bei der Bezirksregierung D. gebildete örtliche Personalrat für Pädagoginnen und Pädagogen an Gesamtschulen. Er vertritt zwischen 2001 und 3000 Beschäftigte. Die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden der Lehrerinnen und Lehrer an Gesamtschulen beträgt in der Regel 25,5 (§ 2 Abs. 1 der Verordnung zur Ausführung des § 93 Abs. 2 Schulgesetz vom 18. März 2005, zuletzt geändert durch Verordnung vom 30. April 2008). Unter dem 22. Januar 2009 stellte die Bezirksregierung D. im Anschluss an einen entsprechenden Beschluss des Antragstellers vier seiner Mitglieder im Umfang von (24,5 + 25,5 + 16 + 19 =) 85 Stunden/wöchentlich von ihrer dienstlichen Tätigkeit frei. Der Antragsteller hatte ursprünglich weitergehende Vorstellungen geäußert und mit Schreiben vom 15. Januar 2009 dargelegt, er vertrete weiterhin die Auffassung, die Benachteiligungen für Lehrerpersonalräte in §§ 85 Abs. 5 und 87 Abs. 1 LPVG NW seien nicht rechtens, er erhebe den Anspruch auf vier Vollfreistellungen (= 102 Stunden/wöchentlich).

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Er hat am 29. Januar 2009 unter Bezugnahme auf ein Rechtsgutachten von Priv.-Doz. Dr. Grigoleit ("Sonderregelungen für Personalvertretungen im Schulbereich des Landes NRW") das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet mit dem Antrag

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festzustellen, dass ihm ein ungekürztes Freistellungskontingent von 102 Lehrerwochenstunden gemäß § 42 Abs. 4 LPVG NW zur Verfügung steht.

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§ 85 LPVG NW sei verfassungswidrig. Die Bestimmung verstoße gegen Art. 3 GG. Durch die Freistellungsstaffeln des § 42 Abs. 4 LPVG NW habe der Gesetzgeber klargestellt, dass bei örtlichen Personalräten bei einer bestimmten Anzahl von Beschäftigten eine bestimmte Anzahl von Personalratsmitgliedern freizustellen sei. Ein entsprechender Bedarf bestehe auch im Lehrerbereich. Schon aus der "Ortsferne" der einzelnen Schulen folge ein erheblich größerer Betreuungsbedarf als er gegeben wäre, wenn die Beschäftigten vor Ort zu betreuen wären. Eine Rechtfertigung für die in § 85 Abs. 5 LPVG NW getroffene Regelung ergebe sich auch nicht aus der Tatsache, dass es im Lehrerbereich keine Gruppen gebe.

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Die Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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§ 85 Abs. 5 LPVG NW sei rechtlich nicht zu beanstanden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte Bezug genommen.

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II.

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Der Antrag ist unbegründet.

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Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf zusätzliche Freistellungen. Gem. § 42 Abs. 4 Satz 4 LPVG NW sind von ihrer dienstlichen Tätigkeit nach § 42 Abs. 3 LPVG NW ganz freizustellen in Dienststellen mit in der Regel 2001 bis 3000 Beschäftigten vier Mitglieder des Personalrats. Gemäß § 85 Abs. 5 LPVG NW, einer Sonderregelung für Lehrer, verringert sich bei örtlichen Personalräten auf der Ebene der Bezirksregierungen das Freistellungskontingent abweichend von § 42 Abs. 4 Sätze 4 und 5 LPVG NW jeweils um ein Sechstel. Der Antragsteller, der unter § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW fällt, kann damit eine Freistellung seiner Mitglieder im Umfang von ((4 x 25,5 Stunden = 102 Std.) - 1/6 (= 17 Std.) =) 85 Stunden/wöchentlich beanspruchen. Eine solche ist ihm gewährt worden. Weitergehende Ansprüche hat er nicht. Insbesondere bestehen gegen § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW letztlich keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Der Antragsteller leitet entsprechende Einwände unter Bezugnahme auf das von ihm vorgelegte Gutachten von Priv.-Doz. Dr. Grigoleit aus Art. 3 Abs. 1 GG her. Dieser Sichtweise schließt sich die Fachkammer im Ergebnis nicht an.

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Gemäß Art. 3 Abs. 1 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Die Regelung ist auch auf (juristische Personen sowie) Personengruppen, die nicht die allgemeine Rechtsfähigkeit besitzen, und damit auch auf den Antragsteller anwendbar

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- zur Relevanz von Art. 3 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit personalvertretungsrechtlichen Regelungen vgl. BVerfG, Beschl. vom 14. April 1964
- 2 BvR 69/62 -, BVerfGE 17, 319, 330 -.

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Der Gleichheitssatz enthält die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet eine an sachwidrigen Kriterien ausgerichtete Differenzierung. Die Bestimmung ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt, kurzum, wenn die Bestimmung als willkürlich bezeichnet werden muss. Dabei genügt es zur Rechtfertigung einer vom Normgeber vorgenommenen verschiedenen Behandlung zweier Sachverhalte nicht, auf die eine oder andere Verschiedenheit zwischen ihnen hinzuweisen. Es muss vielmehr ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen

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- Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Kommentar anhand der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Stand: 49. Lieferung (Oktober 2008)), Art. 3 Rdnrn. 3, 21, 26, 27 m.w.N. -.

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Der Sinn des allgemeinen Gleichheitssatzes liegt zu einem wesentlichen Teil darin sicherzustellen, dass nicht alle tatsächlichen Verschiedenheiten zu unterschiedlicher Behandlung im Recht führen dürfen, sondern nur solche tatsächlichen Ungleichheiten, denen aus Erwägungen der Gerechtigkeit und Zweckmäßigkeit auch für das Recht entscheidende Bedeutung zukommt. Dies zu entscheiden, ist in erster Linie Sache des Gesetzgebers. Er hat hierbei eine sehr weitgehende Gestaltungsfreiheit. Sein Spielraum endet erst dort, wo die ungleiche Behandlung nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, anders ausgedrückt, wo ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist. Es kann nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstandet werden

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- Leibholz/Rinck, a.a.O., Art. 3 Rdnrn. 59, 60, 65 -.

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Danach ist § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 1 GG noch hinnehmbar.

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Hat der Gesetzgeber zu entscheiden, was als im wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen ist, dass die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt, so führt dies zu der Frage, weshalb die in § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW getroffene Regelung erlassen worden ist. Der Fachkammer ist es verwehrt, sich selbst auf die Suche nach Gesichtspunkten zu begeben, die die Ungleichbehandlung (vielleicht) rechtfertigen könnten, und kreativ Aspekte aufzuzeigen, die die Differenzierung vertretbar erscheinen lassen könnten.

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Die somit gebotene Betrachtung ergibt:

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In seinem Jahresbericht 2006 legte der Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen u.a. dar (vgl. S. 9 und 190 ff.): In Nordrhein-Westfalen seien die Personalvertretungen für Lehrer getrennt nach Schulformen und Schulaufsichtsbehörden organisiert. Dadurch bedingt gebe es im Schulbereich insgesamt 144 Personalvertretungen. Die Mitglieder seien im Umfang von rund 495 Vollzeitstellen von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt. Das entspreche einem Kostenvolumen von rd. 24,8 Mio. Euro. Daneben würden für die Personalvertretungen erhebliche Sach- und Personalressourcen von seiten der Verwaltung benötigt, deren Höhe maßgeblich durch die Anzahl der Personalvertretungen und ihrer Mitglieder bestimmt werde. Er, der Landesrechnungshof, empfehle daher, wie in anderen Bundesländern auch in Nordrhein-Westfalen in wesentlich größerem Umfang schulformübergreifende Strukturen zu schaffen. Ein von ihm dazu - unter Beibehaltung des bestehenden mehrstufigen Verwaltungsaufbaus - beispielhaft entwickeltes Modell würde nur noch 65 Personalvertretungen erfordern und den Freistellungsbedarf um rund 40 v.H. bzw. 10 Mio. Euro reduzieren.

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In dem von der Landesregierung vorgelegten Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften vom 24. April 2007 (Landtagsdrucksache 14/4239) war § 85 Abs. 5 LPVG NW (und damit auch Satz 2) bereits in der Form enthalten, in der die Regelung später Gesetz geworden ist (S. 56). In der Begründung wurde dargelegt: Um die Leistungsfähigkeit der Verwaltung trotz des notwendigen Stellenabbaus im Interesse der Bürgerinnen und Bürger zu erhalten und zu verbessern, müssten auch die Personalvertretungen durch Verringerung der Freistellungen einen Beitrag leisten (S. 86; ähnlich schon auf S. 2 sowie S. 3 ob. und Mitte). Effizienzgewinne im Schulbereich würden durch die Begrenzung des Freistellungsumfangs bei den örtlichen Personalräten auf der Bezirksebene ... erreicht. Diese Begrenzungen seien möglich, weil wegen der Schulformbezogenheit der Personalräte eine homogene Interessenvertretung gewährleistet werden könne, die sowohl eine Verringerung der Anzahl der Personalratsmitglieder als auch eine Reduzierung des Umfangs der Freistellungen rechtfertige (S. 87). Im Rahmen der Begründung im Einzelnen hieß es (S. 103): Der Landesrechnungshof habe die Landesregierung in seinem Jahresbericht 2006 (Bericht über das Ergebnis der Prüfungen im Geschäftsjahr 2005 gemäß Art. 86 Abs. 2 LV, § 97 LHO) aufgefordert, die Freistellungspraxis im Schulbereich zu überdenken. Mit den Neuregelungen werde zum einen der Intention des Landesrechnungshofs Rechnung getragen und zum anderen die für den Schulbereich so wichtige Schulformbezogenheit der Personalvertretungen erhalten.

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In einer Mitteilung des Innenausschusses an die Mitglieder des Landtags vom 27. April 2007 wurde dargelegt: Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu dem Gesetzentwurf - Drucksache 14/4239 - habe die Landesregierung die Verbände laut der Vereinbarung zu § 106 Landesbeamtengesetz angehört. Die Anhörung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Berufsverbände sei von der Landesregierung ausgewertet worden, und die Vorschläge, die im Gesetzentwurf keine Berücksichtigung gefunden hätten, würden den Mitgliedern des Landtags zur Information anliegend zur Verfügung gestellt. Auf S. 69 hieß es sodann als "Votum der Landesregierung" zu den abweichenden Vorstellungen von DGB, VkdL, CGB und GEW zu dem Entwurf von § 85 Abs. 5: Mit den Neuregelungen werde nicht nur den Intentionen des Landesrechnungshofes Rechnung getragen, sondern auch die für den Schulbereich so wichtige Schulformbezogenheit der Personalvertretungen erhalten. Im Zusammenhang mit § 87 Abs. 1 LPVG NW (Mitgliederzahl örtlicher Personalvertretungen) wurde als "Votum der Landesregierung" dargelegt (S. 70): Die Arbeitseffektivität von Personalvertretungen steige erfahrungsgemäß ab einer gewissen Größe (15 Mitglieder) nicht mehr weiter an, weil das Gruppenprinzip im Lehrerbereich nicht gelte und die schulformbezogen organisierten Personalvertretungen eine größere Homogenität aufwiesen.

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In der ersten Lesung des Gesetzentwurfs am 03. Mai 2007 legte Innenminister Wolf (FDP) u.a. dar (Plenarprotokoll 14/59 - S. 6672): Aus einer Reihe von Gründen hätten die allgemeinen Freistellungsregelungen nicht für den Schulbereich übernommen werden können. Nach einer umfangreichen Prüfung der Freistellungspraxis im Schulbereich habe der Landesrechnungshof in seinem Bericht vom Oktober 2005 auf die Notwendigkeit von Kürzungen hingewiesen und Vorschläge vorgelegt. Die von der Landesregierung vorgeschlagenen spezifischen Einschränkungen bei Freistellungen im Schulbereich seien vertretbar, weil die Schulformbezogenheit der Personalvertretung nach wie vor eine effektive Interessenvertretung gewährleiste. Im Ergebnis werde erreicht, dass das im Schulbereich bislang erreichte Freistellungsvolumen von 495 Stellen um 160 Stellen gekürzt werde. - Und der Abgeordnete Witzel (FDP) führte bei gleicher Gelegenheit aus (S. 6683): Es sei kein Selbstzweck gewesen, den Schulbereich besonders herauszugreifen. In der Tat gebe es dort große Erwirtschaftungspotenziale. Deshalb brächten sie hier natürlich auch die Analysen des Rechnungshofes mit in Ansatz.

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In der Landtagsdrucksache 14/5034 vom 13. September 2007 (Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung Drucksache 14/4239 - Neudruck -) wurde im Zusammenhang mit § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW keine Änderung vorgeschlagen (S. 35). Auf Seite 49 hieß es: Aufgrund der praktischen Erfahrungen würden die Freistellungsregelungen für Personalvertretungen modifiziert. Für den Schulbereich werde eine den Bericht des Landesrechnungshofs einbeziehende Sonderregelung getroffen, ohne eine schulformbezogene Vertretungsstruktur aufzugeben.

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Im Rahmen der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs am 19. September 2007 (Plenarprotokoll 14/69) legte die Abgeordnete Pieper-von Heiden (FDP) dar - S. 7884 -: Mit den Neuregelungen, die den Schulbereich beträfen, werde der Intention des Landesrechnungshofes, die Freistellungspraxis im Schulbereich zu überprüfen, Rechnung getragen. Von den 200 vorgeschlagenen Einsparstellen realisiere die Landesregierung nun 165, das heiße 165 komplette Lehrerstellen, die den Schulen zugute kämen und somit Garant für eine bessere Unterrichtsversorgung würden. Es sei ihnen sehr wichtig, dass die für den Schulbereich wichtige Schulformbezogenheit der Personalvertretung erhalten bleibe. Das hätten die Lehrer so gewollt.

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Eine Durchsicht der Gesetzesmaterialien unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der politischen Kräfte, die das Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften getragen haben, ergibt somit:

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Von ganz wesentlicher Bedeutung für den Erlass der in § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW enthaltenen Regelung war die zitierte Stellungnahme des Landesrechnungshofes im Jahresbericht 2006 und damit die Absicht, die als unverhältnismäßig hoch empfundene Zahl der Freistellungen im Lehrerbereich zu reduzieren. Ob dies, wäre es das einzige Motiv, unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich unbedenklich wäre, bedarf keiner Klärung. Der Gesetzgeber hat nämlich die in Rede stehende Regelung der Freistellungen zusätzlich mit den Erwägungen gerechtfertigt, das Gruppenprinzip gelte im Lehrerbereich nicht (vgl. § 85 Abs. 3 Satz 1 LPVG NW), und die schulformbezogen organisierten Personalvertretungen wiesen eine größere Homogenität auf. Diese Argumente für die Sonderregelung sind unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 1 GG tragfähig. Sie sind sachlich richtig. Damit entfällt zum einen der zusätzliche Aufwand bei der Wahrnehmung von Gruppenangelegenheiten

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- vgl. dazu im einzelnen VG Arnsberg, Beschluss vom 17. November 2008 - 20 L 724/08.PVL - -.

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Die Lehrerpersonalräte vertreten zum anderen nur die Interessen einer Berufsgruppe mit im wesentlichen gleichartigen öffentlich-rechtlichen Aufgaben innerhalb einer einheitlichen Behördenstruktur. Das macht die Sache einfacher. Bei zahlreichen Beteiligungsangelegenheiten, z.B. aus dem Bereich des § 72 Abs. 2 - 4 LPVG NW, verbleibt zudem kaum Raum für eine Mitwirkung oder Mitbestimmung

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- vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 17. November 2008, a.a.O. -

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Wenn der Landesgesetzgeber diese Aspekte für wesentlich erachtet und zur Grundlage einer von § 42 Abs. 4 LPVG NW abweichenden Regelung gemacht hat (und anderen von ihm keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen worden ist), so hat er damit den ihm in diesem Zusammenhang zustehenden Freiraum nicht verlassen und äußerste Grenzen in dem o.a. Sinne nicht überschritten. Erst ein solches Verhalten wäre indessen verfassungsrechtlich relevant.

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Das von dem Antragsteller vorgelegte Gutachten von Priv.-Doz. Dr. Grigoleit rechtfertigt keine abweichende Wertung:

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Darin heißt es, der durch die Schulformbezogenheit bewirkte Mehraufwand (des Landes für die Personalvertretung im Schulbereich) bilde für sich genommen keinen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung der Personalratsmitglieder (S. 14 des Gutachtens). Ob dem zu folgen ist, bedarf keiner Klärung. Denn so ist die Neuregelung nicht begründet worden. Ein - und zwar zulässiges - Differenzierungskriterium ergibt sich allerdings aus den - im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens betonten - Konsequenzen der Schulformbezogenheit.

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Grigoleit geht weiter davon aus, dass - was zutrifft - die Personalräte im Lehrerbereich homogener besetzt sind, weil nur Beschäftigte des jeweiligen Schultyps in ihnen vertreten seien. Daraus soll sich aber deshalb kein Argument für die gesetzliche Absenkung der Freistellungskontingente herleiten lassen, weil die Schulformbezogenheit der Personalvertretungen dem mehrgliedrigen Schulsystem folge. Das bedeute, dass die Schulformbezogenheit der Personalvertretungen sachpolitisch begründet sei. Die Konsequenzen dieser "selbst statuierten Sachgesetzlichkeit" könne der Gesetzgeber nicht ohne hinreichenden Grund umgehen, ohne sich dem Vorwurf der Willkür zum Nachteil der Personalvertretungen auszusetzen (S. 15 des Gutachtens).

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Die Argumentation überzeugt nicht. Denn zwischen mehrgliedrigem Schulsystem und Schulformbezogenheit der Personalratsbildung gibt es keinen zwingenden Zusammenhang. Der Landesgesetzgeber könnte auch schulformübergreifende Personalvertretungen schaffen. Ist also in diesem Zusammenhang eine "selbst statuierte Sachgesetzlichkeit" tatsächlich nicht gegeben, kann der angenommene, in Wirklichkeit aber nicht vorhandene Verstoß gegen eine solche auch nicht die Grundlage für die Wertung bilden, § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW sei mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

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Es sei noch darauf hingewiesen, dass Oebbecke im Jahre 2007 der - allerdings nicht weiter begründeten - Ansicht war, § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NW sei verfassungsgemäß

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- vgl. Stellungnahme gegenüber dem Landtag Nordrhein-Westfalen 14/1221 sowie Ausschussprotokoll Apr 14/448 S. 39 -.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.