Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-25, Aktenzeichen 17 K 6464/99
ECLI:DE:VGD:2002:0625.17K6464.99.00

Tenor

Die Bescheide der Beklagten vom 8. Juni 1999 und vom 15. Juni 1999
sowie die dazu ergangenen Widerspruchsbescheide werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens werden der Beklagten auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

Tatbestand

2

Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit einer Gebührennachforderung für
die Bestätigung eines Entsorgungsnachweises.

3

Die Klägerin beantragte unter Einhaltung des in der Nachweisverordnung
vorgesehenen Wegs über den Betreiber der Entsorgungsanlage bei der Beklagten
am 14. November 1997 und am 1. Dezember 1997 die Bestätigung je eines
Entsorgungsnachweises. Die beantragten Bestätigungen wurden mit Bescheiden
vom 9. Dezember 1997 und 15. Dezember 1997 erteilt.

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Für die Bestätigung der Entsorgungsnachweise erhob die Beklagte Gebühren
nach dem Gebührengesetz NRW (GebG NRW) und der dazu ergangenen
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO). Für die Bestätigung der
Entsorgungsnachweise setzte die Beklagte 450,- DM und 650,- DM an. Diese
Beträge errechnete sie mittels (im Bescheid offen gelegter) verschiedener Faktoren,
deren Bildung allgemeinen Regeln folgen (Geltungsdauerfaktor, Abfallmengefaktor,
Anzahl der Abfallarten-Faktor, vgl. Bl. 37 ff, Bl. 41 ff GA). Der Berechnungsmodus
folgt Ziffer IV 1.1 der Vorläufigen Verwaltungsvorschrift für die Gebührenbemessung
bei Amtshandlungen nach der Nachweisverordnung und der
Transportgenehmigungsverordnung des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft vom 20. März 1997 (MinBl NRW vom 5. Mai 1997, S. 460).

5

Weiter erklärte die Beklagte in den Bescheiden Folgendes:

6

„Die Gebührenentscheidung ergeht unter dem Vorbehalt einer nachträglichen
Anpassung der Gebühr auf der Grundlage geänderter Rahmensätze der
Tarifstellen 28.2.3 bis 28.2.3.5. Im Zuge der Änderung der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung (...) wird eine Anhebung der Rahmensätze der
Tarifstellen 28.2.3.1 bis 28.2.3.3 erfolgen. Es ist vorgesehen, die Tarifstellen
28.2.3.1 und 28.2.3.2 um 400 v.H. sowie die Tarifstellen 28.2.3.3 um 50 v.H. zu
erhöhen."

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Diesen Vorbehalt erläuterte die Beklagte in den Bescheiden weiter; insofern wird
auf deren Inhalt verwiesen.

8

Die entscheidende Tarifstelle in der bei Antragstellung geltenden Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung war Ziffer 28.2.3.1 (in der seit 22. Mai 2001 geltenden
Fassung: 28.2.4.1). Bis zur Änderung galt ein Gebührenrahmen von 50 bis 4.000
DM. Er wurde erhöht auf 50 bis 20.000 DM.

9

Mit Gebührenbescheiden vom 08. Juni 1999 und 15. Juni 1999 erhob die
Beklagte nachträglich die angekündigten erhöhten Gebühren. Sie verwies dazu auf
Artikel II der 18. Verordnung zur Änderung der AVGebO vom 10. Februar 1998,
wonach für Amtshandlungen aus der Vergangenheit erhöhte Gebühren nach der
neuen Gebührenordnung zu erheben seien, wenn damals die Anpassung der
Gebührenentscheidung vorbehalten worden sei. Für den ursprünglich über 650,- DM
lautenden Bescheid erhob die Beklagte 100,- DM nach, für den ursprünglich über
450, - DM lautenden Bescheid 200,- DM.

10

Gegen die Nacherhebungsbescheide erhob die Klägerin Widerspruch. Sie
wandte ein, die Nacherhebung verstoße gegen den Vertrauensgrundsatz und das
Rechtsstaatsgebot. Die Beklagte half den Widersprüchen nicht ab. Hinsichtlich der
angeführten Gründe wird auf den Inhalt der Widerspruchsbescheide verwiesen. Die
Widerspruchsbescheide wurden der Klägerin am 9. September 1999 zugestellt.

11

Am 8. Oktober 1999 hat die Klägerin fristgemäß Klage erhoben.

12

Sie begründet ihre Klage im Wesentlichen damit, dass die Gebührenerhöhung
unzulässig rückwirkend erfolgt sei.

13

Sie beantragt,

14

die Gebührenbescheide vom 8. Juni 1999 über 200,- DM und
vom 15. Juni 1999 über 100,- DM und die dazu ergangenen
Widerspruchsbescheide aufzuheben.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Sie gesteht zu, dass ein Fall der Rückwirkung vorliege. Er verstoße aber nicht
gegen höherrangiges Recht.

18

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsakten der Beklagten
Bezug genommen.

19

Entscheidungsgründe

20

I.

21

Die Klage ist zulässig und begründet.

22

Die angegriffenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren
Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO. Art. II der 18. Verordnung zur Änderung der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 10. Feb. 1998 (GVBl. NRW 1998,
166) (im Folgenden: 18. ÄndVO) verstößt wegen einer unzulässigen Rückbewirkung
von Rechtsfolgen gegen den im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz)
verankerten Vertrauensschutz. Die Norm ist unwirksam und scheidet als
Rechtsgrundlage für die angegriffenen belastenden Bescheide aus.

23

Die Rückwirkung belastender Vorschriften, insbesondere von Steuer- und
Abgabengesetzen, ist grundsätzlich unvereinbar mit dem Gebot der
Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört,
die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Dieser
Vertrauensschutz greift nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts ausnahmsweise dann nicht durch, - d. h., die
Rückwirkung ist insoweit zulässig - wenn beispielsweise die Rückwirkung durch
"zwingenden Gründe des gemeinen Wohls" gefordert ist, wenn die rückwirkende
Norm eine unklare oder verworrene Rechtslage bereinigt, wenn die betroffene
Rechtsstellung einen Vertrauensschutz nicht genießt oder wenn ein Vertrauen auf
ihren Fortbestand nicht begründet war.

24

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -,
in: BVerfGE 13, 261 (271); Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 -, 2 BvR
168 u.a./66 -, in: BVerfGE 30, 367 (385); Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83
-, in: BVerfGE 72, 200 (257 ff.); Beschluss vom 15.Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92
-, in: DVBl. 1997, 420; ferner Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar
1971 - 7 C 43.67 -, in: KStZ 1971, 116.

25

Solche Ausnahmegründe liegen indes hinsichtlich der Art. II der 18. ÄndVO nicht
vor.

26

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit Urteil vom
24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 in Art. II der 9. ÄndVO zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung eine gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3
GG verstoßende Rückbewirkung von Rechtsfolgen festgestellt. In dem damals
entschiedenen Fall ging es um die rückwirkende Neueinführung einer Tarifstelle,
nicht wie hier um die Erhöhung einer bereits bestehenden Tarifstelle. Ansonsten sind
die Regelungen der Art. II der 9. und 18. ÄndVO in den entscheidenden Passagen
wortgleich. In dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen das grundgesetzliche Rückbewirkungsverbot für Tatbestände,
die dem Gebührengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen unterfallen, konkretisiert.
Die Ausführungen der Beklagten bieten der erkennenden Kammer keinen Anlass,
diese Grundsätze in Frage zu stellen.

27

Entscheidender Zeitpunkt für die Frage, worauf eine Gebührenpflichtiger
vertrauen darf, ist nach § 11 Abs. 1 GebG NRW der Zeitpunkt der Antragstellung.
Der Landesgesetzgeber hat dem verfassungsrechtlich über Art. 20 Abs. 3 GG
gewährleisteten Vertrauensschutz mit § 11 Abs. 1 GebG NW eine eigene
landesrechtliche Prägung verliehen.

28

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen führt hierzu
aus:

29

„Nach § 11 Abs. 1 GebG NW entsteht die Gebührenschuld, soweit ein Antrag
notwendig ist, mit dessen Eingang bei der zuständigen Behörde, im übrigen mit der
Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung. Hinsichtlich der Entstehung
der Gebührenschuld unterscheidet die Regelung zwischen zwei Arten von
Amtshandlungen: die antragsgebundenen und die übrigen Amtshandlungen. Für
erstere - nur um diese geht es hier - legt § 11 Abs. 1 1. Alt. GebG NW den
Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenpflicht zwingend auf den Zeitpunkt der
Antragstellung bei der zuständigen Behörde fest.

30

Ist eine bestimmte Tarifstelle für die mit dem Antrag begehrte Amtshandlung
normiert, ist damit die Gebührenschuld dem Grunde nach und, soweit in der
jeweiligen Tarifstelle bestimmte Gebührensätze, Gebührenrahmen (...) oder
Festgebühren festgelegt sind, die Gebühr auch der Höhe nach in dem jeweils
festgelegten Umfang (Rahmen, Satz, Festbetrag) entstanden, sodass
nachträgliche Rechtsänderungen grundsätzlich keinen Einfluss auf diese Faktoren
haben, auch wenn die Amtshandlung unter der Geltung des neuen Rechts erst
beendet wird. Ist danach bei antragsabhängigen Amtshandlungen grundsätzlich
die Antragstellung der maßgebende und ausschließliche Anknüpfungspunkt für die
Beurteilung der Frage, ob und inwieweit eine Gebührenschuld auf der Grundlage
der in diesem Zeitpunkt geltenden Rechtslage entstanden ist, folgt hieraus, dass in
Fällen, in denen es im Zeitpunkt der Antragstellung an der nach § 2 Abs. 1 GebG
NW erforderlichen Bestimmung der konkret gebührenpflichtigen Amtshandlung
durch die jeweilige Gebührenordnung (Tarifstelle) fehlt (...) eine Gebührenpflicht
nicht entstanden ist und auch nachträglich jedenfalls insoweit nicht mehr entstehen
kann, als das Entstehen einer durch die Antragstellung begründeten
Vertrauensposition nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert
worden ist."

31

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
24. Juni 1998 - 9 A 2976/97.

32

Diesen grundsätzlichen Erwägungen schließt sich die Kammer an. Sie kann
keinen entscheidenden Unterschied darin erblicken, dass die Tarifstelle, um die es
vorliegend geht, bereits mit einem niedrigeren Gebührenrahmen existierte. Das
Vertrauen des Gebührenunterworfenen darauf, dass die bereits bestehende
(niedrigere) Gebühr fortgilt und nicht erhöht wird, vermag sich ggfs. quantitativ, nicht
aber qualitativ von der Neueinführung einer Tarifstelle abheben. Maßgeblicher
Zeitpunkt für das Vertrauen der Klägerin ist damit der Zeitpunkt der Antragstellung,
also der 14. November 1997 bzw. 1. Dezember 1997.

33

Entgegen der Ansicht der Beklagten stellt es sich in rechtlicher Hinsicht als völlig
unerheblich dar, ob die Klägerin den Entsorgungsnachweis auch bei einer höheren
Gebühr hätte beantragen müssen, da er für die Abfallentsorgung zwingend sei. In
dieser Argumentation tritt vielmehr ein grundsätzliches Missverständnis der
Beklagten vom Grundsatz der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung und dem
Anspruch der Gesetzesunterworfenen auf den Schutz ihres Vertrauens in den
Fortbestand der Gesetzeslage zu Tage. Denn mit dieser Argumentation ließe sich in
Nachhinein jede (und sei es eine ganz beträchtliche oder wiederholte)
Gebührenerhöhung rechtfertigen. Dass die Klägerin gezwungen ist, das
Bestätigungsverfahren durch die Beklagte auf Grund der Rechtslage nach dem
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz durchzuführen, liegt an der gesetzlichen
Entscheidung, die Abfallentsorgung hoheitlich zu überwachen. Mit Verweis auf diese,
ihr allein zukommende, hoheitliche Befugnis kann die Beklagte aber weder ihre
Gesetzesgebundenheit abwerfen noch den Vertrauensschutzgrundsatz unterlaufen.

34

Das Entstehen der Vertrauensposition der Klägerin ist nicht in
verfassungsrechtlich zulässiger Weise verhindert worden. Das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat in der Entscheidung
zu Art. II der 9. ÄndVO in Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht zu
Bundesgesetzen entwickelten Kriterien festgestellt, dass „jedenfalls im Fall der
Neueinführung einer Tarifstelle (...) lediglich ein Beschluss des für die Einführung der
Neuregelung zuständigen Organs, hier der Landesregierung, über den Erlass der
Änderungsverordnung ein bis dahin bestehendes Vertrauen auf die geltende
Rechtslage beseitigen" kann,

35

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. Juni
1998 - 9 A 2976/97.

36

Diese Grundsätze gelten aber nicht nur bei der Neueinführung einer Tarifstelle,
sondern auch bei der rückwirkenden Erhöhung des Gebührenrahmens einer bereits
bestehenden Tarifstelle. Diese Frage musste das Oberverwaltungsgericht für das
Land Nordrhein-Westfalen zwar seinerzeit nicht entscheiden. Die Erwägungen, die
zu seiner Entscheidung bzgl. der Neueinführung einer Tarifstelle geführt haben,
gebieten jedoch die Gleichbehandlung im Fall der bloßen Gebührenerhöhung. Zur
Begründung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen sich
im Wesentlichen darauf gestützt, dass vor dem Abschluss des förmlichen Verfahrens
zur Änderung einer Norm nur ein Beschluss des zuständigen Organs -
beispielsweise bei Bundesgesetzen des Bundestages - das Vertrauen in das
Fortbestehen in die geltende Rechtslage beseitigen kann. Bei einer Verordnung, die
die Landesregierung beschließt, kommt es demnach auf den Kabinettsbeschluss an.
Erst dieser beseitigt die wesentlichen Unsicherheiten über das „Ob" und „Wie" der
Neuregelung. Aber selbst die bloße Kabinettsvorlage, die erst den Abschluss der
Sammlung des Änderungsbedarfs aus den verschiedenen Ministerien markiert,
datiert erst vom 31. Januar 1998. Da die Klägerin die Anträge bereits zuvor gestellt
hatte, konnte auch der Kabinettsbeschluss das bereits entstandene Vertrauen der
Klägerin nicht beseitigen.

37

Die Vorläufige Verwaltungsvorschrift für die Gebührenbemessung bei
Amtshandlungen bei der Nachweisverordnung (NachwV) und der
Transportgenehmigungsverordnung (TgV) des Ministeriums für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft vom 20. März 1997 - IV A 6 - 116.6/IV A 2 - 884 -
21797 (MBl. NRW 1997 S. 460) konnte die Entstehung des klägerischen Vertrauens
nicht verhindern, weil es sich bei ihr nicht um einen Kabinettsbeschluss, sondern nur
um eine (interne) Anweisung eines Ministeriums handelt. Ob in der Praxis ganz
überwiegend die Ressortvorschläge von der Landesregierung unverändert
übernommen werden, kann wegen der abschließenden Entscheidungszuständigkeit
der Landesregierung offen bleiben.

38

Da es auf das Vertrauen zum Zeitpunkt der Antragstellung ankommt, war der
Vorbehalt einer nachträglichen Gebührenerhöhung im (der Antragstellung
nachfolgenden) Bescheid über die Bestätigung des Entsorgungsnachweises von
vornherein ungeeignet, das Vertrauen der Klägerin zu beseitigen.

39

Der Umstand, dass die nachgeforderte Gebühr sich noch innerhalb des
Gebührenrahmens hielt, der vor der 18. Änderungsverordnung galt, rechtfertigt sie
nicht. Da die Beklagte die Gebühren in allen Entsorgungsnachweisverfahren nach
einem Schema bemisst, das in einer Verwaltungsvorschrift niedergelegt ist, hat sie
sich selbst gebunden,

40

so genannte „Ermessensrichtlinie", vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-
Württemberg, Urteil vom 16. Juni 1998 - 2 S 1806/96, in: NVwZ 1999, 547;
Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, § 65 Rn. 46 m. w.
N.

41

Jede sachlich nicht begründete Abweichung - und eine solche ist hier nicht
gegeben - verstößt gegen den in Art. 3 Grundgesetz niedergelegten Grundsatz der
Gleichbehandlung, hier in der Ausprägung der Selbstbindung der Verwaltung durch
einheitliche Verwaltungspraxis.

42

Schließlich sind zwingende Gründe des Allgemeinwohls, die eine Rückbewirkung
der Rechtsfolgen unabweisbar gebieten, weder ersichtlich noch von der Beklagten
vorgetragen. Vielmehr besteht Anlass darauf hinzuweisen, dass das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung zu
Art. II der 9. ÄndVO bereits deutlich gemacht hat, dass der Abstimmungsbedarf
zwischen den Ministerien und die daraus resultierende lange Dauer von
Änderungsverfahren keinen zwingenden Grund im Sinne von § 2 Abs. 2 S. 2 GebG
NRW darstellen. Bereits in dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen zu der hier entscheidenden 18. ÄndVO angemerkt,
dass die Verzögerungen bei der Änderung von Tarifstellen typischerweise
organisationsbedingt sind.

43

II.

44

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die über die
Vollstreckung ergibt sich aus §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO.

45