Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-07-02, Aktenzeichen 19 A 3506/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0702.19A3506.07.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der Wertfestsetzung erster Instanz für beide
Rechtszüge auf jeweils 15.000 EUR festgesetzt.

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Gründe:

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Der zulässige Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

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Die Rechtssache weist keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne
des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, soweit das Verwaltungsgericht davon
ausgegangen ist, das Bundesverwaltungsamt sei zur Rücknahme der Entscheidung
über das Bestehen der Prüfung gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG nicht befugt, weil die
Vorschrift durch § 18 Abs. 3 der Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes für
die Durchführung von Abschlussprüfungen in dem anerkannten Ausbildungsberuf
Fachangestellter/Fachangestellte für Bürokommunikation vom 6. Juni 2000 in der
Fassung vom 4. Juli 2005 (im Folgenden: Prüfungsordnung - PO) verdrängt werde.

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Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 PO kann der Prüfungsausschuss, wenn eine
Täuschungshandlung erst nach Abschluss der Prüfung bekannt wird, in besonders
schweren Fällen innerhalb eines Jahres nach Abschluss der Prüfung nach Anhören
des Prüflings die Prüfung für nicht bestanden erklären. Diese Jahresfrist gilt gemäß
§ 18 Abs. 3 Satz 2 PO nicht in den Fällen, in denen der Prüfling über seine
Teilnahme an der Prüfung getäuscht hat.

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Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass § 18 Abs. 3
PO für die besonders schweren Fälle einer Täuschungshandlung eine der
Anwendbarkeit des § 48 Abs. 1 VwVfG entgegenstehende Regelung über die
nachträgliche Aufhebung einer Entscheidung über das Bestehen der Prüfung
darstellt. Der gegenteilige Vortrag der Beklagten greift nicht durch. Sie trägt vor, § 18
Abs. 3 PO stehe der Anwendbarkeit des § 48 Abs. 1 VwVfG nicht entgegen, weil §
18 Abs. 3 PO keine Rechtsvorschrift des Bundes im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG sei.
Die Prüfungsordnung sei vielmehr eine Satzung, die als solche die Anwendbarkeit
des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht ausschließe. Diese Auffassung trifft, ohne
dass insoweit besondere rechtliche Schwierigkeiten bestehen, mit Blick auf die
organisationsrechtliche Stellung des Bundesverwaltungsamtes nicht zu.

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Nach § 1 Abs. 1 VwVfG gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz für die öffentlich-
rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden unter anderem (Nr. 1) des Bundes
sowie der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des
öffentlichen Rechts, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder
entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Die im letzten Halbsatz
vorgeschriebene Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes gilt
nur im Verhältnis zum Bundesrecht; soweit landesrechtliche Vorschriften die
öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden regeln sollten, geht
diesen Vorschriften das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes vor (Art. 31
GG).

7

Vgl. auch Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines
Verwaltungsverfahrensgesetzes, BT-Drs. 7/910, S. 32.

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Die Subsidiarität gilt nur für Rechtsvorschriften des Bundes selbst, also für
Rechtsvorschriften, die der Bund selbst oder seine ihm zugeordneten Behörden und
Organe erlassen haben. Behörden und Organe des Bundes sind solche, deren
Rechtssetzung dem Bund deshalb zuzurechnen ist, weil sie selbst nicht Rechtsträger
sind. Nur in diesem Fall liegen im Sinne des § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz VwVfG
Rechtsvorschriften "des Bundes" vor. Satzungen der bundesunmittelbaren
juristischen Personen des öffentlichen Rechts, also der bundesunmittelbaren
Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind dagegen
keine Rechtsvorschriften des Bundes. Diese Satzungen sind ausschließlich den
Körperschaften, Anstalten und öffentlich-rechtlichen Stiftungen selbst als
Rechtsträger zuzurechnen. Denn Rechtssetzungsakte können nur dem Rechtsträger
zugerechnet werden, von dessen Organen sie erlassen sind.

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Begründung der Bundesregierung zum Entwurf
eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, a. a. O.; Bonk/Schmitz, in: Stelkens u. a.,
VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 1 Rdn. 211.

10

Die Subsidiarität des Verwaltungsverfahrensgesetzes gilt damit in Bezug auf die
Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes. Denn die Prüfungsordnung ist im
Sinne des § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz VwVfG eine Rechtsvorschrift des Bundes, weil
das Bundesverwaltungsamt kein selbstständiger Rechtsträger, sondern eine
Bundesoberbehörde ist, deren Rechtssetzungsakte und sonstiges Handeln dem
Bund zuzurechnen sind.

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Das Gesetz über die Errichtung des Bundesverwaltungsamtes vom 28.
Dezember 1959, BGBl. I S. 829, enthält keine Vorschrift, die dem
Bundesverwaltungsamt die Eigenschaft eines Rechtsträgers zuweist. Das
Bundesverwaltungsamt ist vielmehr eine selbstständige Bundesoberbehörde, die
nach § 1 Abs. 1 des Errichtungsgesetzes dem Geschäftsbereich des
Bundesinnenministeriums zugeordnet ist. Auch aus dem Charakter einer
selbstständigen Bundesoberbehörde ergibt sich keine eigene Rechtsträgerschaft.
Der Begriff selbstständige Bundesoberbehörde enthält lediglich eine sich aus Art. 87
Abs. 3 Satz 1 GG ergebende Einschränkung der Befugnis des Bundes zur Errichtung
von Bundesoberbehörden. Die notwendige Selbstständigkeit der
Bundesoberbehörde erfordert, dass sie nur für Aufgaben errichtet werden, die der
Sache nach für das ganze Bundesgebiet ohne Mittel- und Unterbehörden und ohne
Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder, außer für reine Amtshilfe,
wahrgenommen werden können.

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BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33 (49), und
Urteil vom 24. Juli 1962 - 2 BvF 4, 5/61, 1, 2/62 -, BVerfGE 14, 197 (210 f.).

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Rechtsfähigkeit besitzen die selbstständigen Bundesoberbehörden dagegen
nicht.

14

Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl., 2006, Art. 87 Rdn. 8, m. w. N.

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Ist damit die Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes schon aufgrund
seiner Eigenschaft als selbstständige Bundesoberbehörde eine Rechtsvorschrift des
Bundes und damit nicht einer der Subsidiaritätsklausel in § 1 Abs. 1 letzter Halbsatz
VwVfG unterfallenden Satzung einer bundesunmittelbaren Körperschaft, Anstalt oder
Stiftung des öffentlichen Rechts, die im Unterschied zum Bundesverwaltungsamt
Rechtsträger sind, gleichzustellen, kann dahinstehen, ob die Prüfungsordnung
überhaupt eine Satzung ist. Die dahingehende und unter Hinweis auf

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Herkert/Töltl, BBiG, Stand: September 2007, § 9 Rdn. 10 und § 79 Rdn. 21;
Gedeon/Hurlebaus, Berufsbildungsrecht, Stand: September 2007, § 9 Rdn. 11;
Wohlgemuth u. a., BBiG, 3. Aufl., 2006, § 9 Rdn. 12; vgl. auch Leinemann/Taubert, 2.
Aufl., 2008, § 79 Rdn. 33,

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vertretene Auffassung der Beklagten ist schon deshalb zweifelhaft, weil dem
Bundesverwaltungsamt durch das Errichtungsgesetz vom 28. Dezember 1959 keine
Satzungsautonomie verliehen worden ist. Auch § 47 Abs. 1 Satz 1 BBiG, wonach die
zuständige Stelle eine Prüfungsordnung für die Abschlussprüfung zu erlassen hat,
lässt nicht erkennen, dass der Gesetzgeber dem Bundesverwaltungsamt als der
zuständigen Stelle im Sinne des Berufsbildungsgesetzes Satzungsautonomie
verleihen wollte. Darin läge im Übrigen auch ein Verstoß gegen die sich aus Art. 87
Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG ergebenden Einschränkungen bei der Errichtung
selbstständiger Bundesoberbehörden.

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Kommt damit § 48 Abs. 1 VwVfG als Rechtsgrundlage für die angefochtenen
Bescheide nicht in Betracht, ist das Bundesverwaltungsamt nicht befugt, die
Abschlussprüfung nachträglich für nicht bestanden zu erklären. Denn das
Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das
Bundesverwaltungsamt als die zuständige Stelle im Sinne des
Berufsbildungsgesetzes weder aus § 18 Abs. 3 PO noch aus anderen Vorschriften
der Prüfungsordnung oder des Berufsbildungsgesetzes die Befugnis herleiten kann,
eine von der Entscheidung des Prüfungsausschusses abweichende Entscheidung zu
treffen, soweit das Bundesverwaltungsamt die Entscheidung des
Prüfungsausschusses gemäß § 18 Abs. 3 PO für fehlerhaft hält. Insoweit bestehen
auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124
Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Dabei kann dahinstehen, welche allgemeinen Kontroll- und/oder
Weisungsbefugnisse das Bundesverwaltungsamt gegenüber den von ihm errichteten
(§ 39 Abs. 1 BBiG) Prüfungsausschüssen insbesondere im Widerspruchsverfahren
hat.

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Vgl. allgemein zu den Kompetenzen der Prüfungsbehörde gegenüber
Prüfungsausschüssen im Widerspruchsverfahren: OVG NRW, Beschluss vom
18. Juni 2008 - 19 A 2680/07 -, m. w. N.; Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Bd. 2,
Prüfungsrecht, 4. Aufl., 2004, Rdn. 181 f., m. w. N.

21

Diese Frage stellt sich in dieser Allgemeinheit hier nicht. Vorliegend geht es
ausschließlich um die Frage, ob das Bundesverwaltungsamt auch ohne Antrag oder
Widerspruch eines Prüflings die Befugnis hat, bei einer nachträglich bekannt
gewordenen Täuschung in einem als besonders schwer gewerteten Fall die Prüfung
für nicht bestanden zu erklären, obwohl der Prüfungsausschuss eine dahingehende
Entscheidung gemäß § 18 Abs. 3 PO abgelehnt hat. Eine solche Befugnis hat das
Bundesverwaltungsamt nicht.

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Nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 3 PO hat allein der Prüfungsausschuss
darüber zu entscheiden, ob in den besonders schweren Fällen einer nachträglich
bekannt gewordenen Täuschungshandlung die Prüfung für nicht bestanden erklärt
wird. Eine dem entsprechende Entscheidungsbefugnis des Bundesverwaltungsamtes
ist weder in § 18 Abs. 3 PO noch in den sonstigen Vorschriften der Prüfungsordnung
vorgesehen.

23

Aus dem Berufsbildungsgesetz ergibt sich nichts Anderes. Das
Bundesverwaltungsamt ist zwar als die zuständige Stelle im Sinne des
Berufsbildungsgesetzes nach außen hin verantwortlich für alle im Zusammenhang
mit der Abschlussprüfung stehenden Entscheidungen. Die von ihm errichteten
Prüfungsausschüsse und auch der von ihm errichtete Berufsbildungsausschuss (§ 77
Abs. 1 Satz 1 BBiG), der die Prüfungsordnung für das Bundesverwaltungsamt
erlassen hat (§§ 47 Abs. 1 Satz 1, 79 Abs. 4 Satz 1 BBiG), sind insoweit im Rahmen
der ihnen zugewiesenen Entscheidungsbefugnisse Einrichtungen oder
(unselbstständige) Organe des Bundesverwaltungsamtes.

24

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 19/84 -, juris, Rdn. 34;
BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, juris, Rdn. 29.

25

Aus diesen Kompetenzzuweisungen ergibt sich aber nicht die Befugnis des
Bundesverwaltungsamtes, anstelle des Prüfungsausschusses Entscheidungen
gemäß § 18 Abs. 3 PO zu treffen. Denn nach § 42 Abs. 1 BBiG hat allein der
Prüfungsausschuss über die Noten zur Bewertung einzelner Prüfungsleistungen, der
Prüfung insgesamt sowie über das Bestehen und Nichtbestehen der
Abschlussprüfung zu beschließen. Eine solche Entscheidung ist auch diejenige nach
§ 18 Abs. 3 PO. Denn die Vorschrift sieht als mögliche Rechtsfolge vor, die Prüfung
nachträglich für nicht bestanden zu erklären. Die Entscheidung des
Berufsbildungsausschusses beim Bundesverwaltungsamt, allein dem
Prüfungsausschuss die in § 18 Abs. 3 PO vorgesehene Befugnis zu übertragen,
steht damit nicht nur vollumfänglich in Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben in §
42 Abs. 1 Satz 1 BBiG. Aus dieser Vorschrift folgt zugleich, dass die Auffassung der
Beklagten, das Bundesverwaltungsamt könne anstelle des Prüfungsausschusses
eine Prüfung nachträglich für nicht bestanden erklären, wenn der Prüfungsausschuss
dies gemäß § 18 Abs. PO fehlerhaft ablehne, mit der Aufgabenverteilung nach dem
Berufsbildungsgesetz nicht in Einklang steht.

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Auch aus dem Zweck des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBiG und des § 18 Abs. 3 PO
ergibt sich, dass das Bundesverwaltungsamt zu Unrecht eine ihm nicht zustehende
Entscheidungsbefugnis in Anspruch nimmt. Der Gesetzgeber und der
Berufsbildungsausschuss haben die Befugnis, über das Bestehen und Nichtbestehen
der Abschlussprüfung zu entscheiden, bewusst nicht dem Bundesverwaltungsamt als
der zuständigen Stelle nach dem Berufsbildungsgesetz, sondern dem
Prüfungsausschuss übertragen. Die Übertragung trägt dem in § 40 Abs. 2 Sätze 1
und 2 und § 2 Abs. 2 Satz 1 PO zum Ausdruck kommenden Kollegialprinzip und dem
Grundsatz der paritätischen Besetzung der Prüfungsausschüsse Rechnung.

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Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform der
beruflichen Bildung (Berufsbildungsgesetz - BerBiRefG), BT-Drs. 15/3980, S. 51;
Leinemann/Taubert, a. a. O., § 40 Rdn. 7 und 27, m. w. N.

28

Nach § 40 Abs. 2 Satz 1 PO müssen als Mitglieder des Prüfungsausschusses
Beauftragte der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer in gleicher Zahl sowie mindestens
eine Lehrkraft einer berufsbildenden Schule angehören. Mindestens zwei Drittel der
Gesamtzahl der Mitglieder müssen Beauftragte der Arbeitgeber und der
Arbeitnehmer sein. Diesen gesetzlichen Vorgaben hat der Berufsbildungsausschuss
beim Bundesverwaltungsamt in § 2 Abs. 2 Satz 1 PO entsprochen. Danach müssen
dem Prüfungsausschuss als Mitglieder jeweils zwei Beauftragte der Arbeitgeber und
der Arbeitnehmer sowie zwei Lehrkräfte einer berufsbildenden Schule angehören.
Das Kollegialprinzip und der Paritätsgedanke wären aber nicht gewahrt, wenn das
Bundesverwaltungsamt die von ihm in Anspruch genommene
Entscheidungsbefugnis hätte. Dies zwingt zu dem Schluss, dass das
Bundesverwaltungsamt bei den ausschließlich dem Prüfungsausschuss gemäß § 42
Abs. 1 BBIG und § 18 Abs. 3 PO übertragenen Befugnissen weder ein
eigenständiges Entscheidungsrecht noch eine volle inhaltliche Überprüfungs- oder
Weisungsbefugnis hat.

29

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, a. a. O., Rdn. 25.

30

Aus dem von der Beklagten angeführten Einspruchsrecht der zur Vertretung der
zuständigen Stelle berechtigten Person gemäß § 79 Abs. 4 Satz 2 BBiG ergibt sich
keine andere gesetzliche Wertung. Danach kann die zur Vertretung der zuständigen
Stelle berechtigte Person innerhalb einer Woche Einspruch einlegen gegen
Beschlüsse des Berufsbildungsausschusses, die gegen Gesetz oder Satzung
verstoßen. Hierbei handelt es sich um eine spezielle und allein das Verhältnis
zwischen dem Berufsbildungsausschuss und der zuständigen Stelle betreffende
Regelung, die entgegen der Auffassung der Beklagten nicht einen allgemeinen
berufsbildungsrechtlichen Grundsatz mit dem Inhalt erkennen lässt, dass die
zuständige Stelle in allen von ihr nach außen hin wahrzunehmenden Aufgaben ein
Letztentscheidungsrecht oder eine volle Überprüfungskompetenz hat. Die Vorschrift
des § 42 Abs. 1 BBiG belegt in Bezug auf den Prüfungsausschuss das Gegenteil.
Der Gesetzgeber hat im Interesse des Kollegialprinzips und des Paritätsgrundsatzes
davon abgesehen, die Kompetenzen des Prüfungsausschusses gemäß § 42 Abs. 1
BBiG durch eine § 79 Abs. 4 Satz 2 BBiG vergleichbare Regelung
einzuschränken.

31

Die Beklagte macht weiter ohne Erfolg geltend, der Prüfungsausschuss
unterliege nur bei prüfungsspezifischen Entscheidungen einer eingeschränkten
Kontrolle; die Feststellung einer Täuschungshandlung in einem besonders schweren
Fall im Sinne des § 18 Abs. 3 PO erfordere jedoch keine prüfungsspezifische
Wertung. Letzteres trifft zu. Ob eine Täuschungshandlung und ein besonders
schwerer Fall vorliegen, ist auch gerichtlich voll überprüfbar.

32

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 30. August 1985 - 15 A 706/82 -, NVwZ 1986,
851 (852).

33

Die Anwendung des § 18 Abs. 3 PO erschöpft sich jedoch nicht in der bloßen
Feststellung einer Täuschungshandlung in einem besonders schweren Fall. Liegen
diese Voraussetzungen vor, "kann" der Prüfungsausschuss die Prüfung nachträglich
für nicht bestanden erklären. Damit ist dem Prüfungsausschuss ein Ermessen
eröffnet, dass ihn zumindest berechtigt, auch prüfungsspezifische Erwägungen, die
das Bundesverwaltungsamt ebenso wie ein Gericht nicht vollständig erfassen kann,
einfließen zu lassen. Denn prüfungsspezifische Wertungen sind solche, die durch die
persönlichen Erfahrungen und Einschätzungen der Mitglieder des
Prüfungsausschusses getragen sind. Derartige Erwägungen lassen sich nicht
regelhaft erfassen.

34

Vgl. nur Niehues, a. a. O., Rdn. 642, m. w. N.

35

Schon angesichts der auch Art. 12 Abs. 1 GG berührenden Tragweite der
Entscheidung gemäß § 18 Abs. 3 PO ist es ermessensfehlerfrei, wenn die Mitglieder
des Prüfungsausschusses ihre Entscheidung auch auf persönliche Erfahrungen und
Einschätzungen stützen. Dafür spricht auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,
der die Berücksichtigung aller für die Entscheidung im Einzelfall relevanten
Gesichtspunkte verlangt.

36

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2008 - 19 B 870/08 -.

37

In diesem Zusammenhang ist (auch) von Bedeutung, dass die Prüfer
verlässlicher als das Bundesverwaltungsamt die prüfungsrechtlich erheblichen
persönlichen Belange des Prüflings einschätzen können, weil sie sich aufgrund
eigener Anschauung in der schriftlichen und praktischen Prüfung, ggf. auch in der
mündlichen (Ergänzungs-) Prüfung, ein Bild von dem Prüfling gemacht haben.

38

Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO. Die Auffassung der Beklagten, § 18 Abs. 3 PO ergänze nicht die
Kompetenzen des Prüfungsausschusses nach § 42 Abs. 1 BBiG, sondern schaffe
eine völlig neue Zuständigkeit, die mit der eigentlichen Aufgabe des
Prüfungsausschusses nach der gesetzlichen Konzeption in keinem Zusammenhang
stehe, trifft nicht zu. Aus § 42 Abs. 1 BBiG ergibt sich eindeutig, dass, wie ausgeführt,
allein dem Prüfungsausschuss die Entscheidung über das Bestehen und
Nichtbestehen der Prüfung zusteht. Eine solche Entscheidung ist auch diejenige
nach § 18 Abs. 3 PO, weil danach zu entscheiden ist, ob die Prüfung nachträglich für
nicht bestanden erklärt wird. Die Entscheidungsbefugnis des Prüfungsausschusses
nach § 18 Abs. 3 PO steht damit in vollem Umfang in Einklang mit dem ihm durch
das Berufsbildungsgesetz zugewiesenen (internen) Aufgaben.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

40

Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3
Satz 1 GKG. Der Senat hat nach Ergehen des Streitwertbeschlusses des
Verwaltungsgerichts seine Spruchpraxis im Prüfungsrecht geändert.

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OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 2008 - 19 E 1309/07 -.

42

Er folgt dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004,
1327 ff. Danach (Nr. 36.3) ist der Streitwert in, wie hier, sonstigen berufseröffnenden
Prüfungen auf 15.000 EUR festzusetzen.

43

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68
Abs. 1 Satz 5 GKG).

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