Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-02-09, Aktenzeichen 3 L 480/08
ECLI:DE:VGAC:2009:0209.3L480.08.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragsteller gegen
die in den angefochtenen Ordnungsverfügungen des
Antragsgegners vom 25. August 2008 enthaltenen
Nutzungsuntersagungen wiederherzustellen bzw. hinsichtlich
der Zwangsgeldandrohungen anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

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Im Falle der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherstellen bzw. anordnen, wenn
das Interesse des jeweiligen Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung
gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig ist. An
dieser Voraussetzung fehlt es hier, weil die angegriffenen Ordnungsverfügungen
vom 25. August 2008 offensichtlich rechtmäßig sind und sonstige
Aussetzungsgründe ausscheiden.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt entgegen der Auffassung der
Antragsteller dem lediglich formellen Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO. Der Antragsgegner hat insoweit u.a. ausgeführt, dass die Fortführung einer
formell illegalen Nutzung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die
Ordnungsverfügungen zu einem "Unterlaufen und Entwerten" des bauaufsichtlichen
Genehmigungsverfahrens führe. Damit hat der Antragsgegner, wie von § 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO gefordert, die für ihn maßgeblichen Erwägungen dargelegt, welche ihn
zur Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben.

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Das an die Antragsteller, eine sechsköpfige Familie, gerichtete Nutzungsverbot,
wonach die Nutzung des gewerblichen Betriebswohnhauses auf dem Grundstück
Gemarkung V. zu privaten Wohnzwecken zu unterlassen ist, erweist sich
bereits bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen
Überprüfung als offensichtlich rechtmäßig.

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Das Nutzungsverbot findet seine Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 der
Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Hiernach haben die
Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Nutzung baulicher Anlagen darüber zu wachen,
dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften
erlassenen Anordnungen eingehalten werden (Satz 1). Sie haben in Wahrnehmung
dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu
treffen (Satz 2).

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Die beanstandete Wohnnutzung der Antragsteller verstößt gegen öffentlich-
rechtliche Vorschriften. Sie ist im Sinne des Baurechts rein privater Natur mit der
Folge, dass sie gegen die vom Eigentümer mit Erklärung vom 30. April 1982
übernommene Baulast verstößt und gleichzeitig den Rahmen der für ein
Betriebswohnhaus erteilten Baugenehmigung vom 6. Mai 1982 überschreitet. Ohne
die nach §§ 63, 75 BauO NRW erforderliche Baugenehmigung ist die private
Wohnnutzung formell illegal.

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Das Baugenehmigungserfordernis ist nicht etwa durch das Erste Gesetz zum
Bürokratieabbau (Bürokratieabbaugesetz I NRW) vom 13. März 2007 (GV. NRW.
S. 133) und das dort für Nutzungsänderungen vorgesehene Anzeigeverfahren
entfallen. Den Antragstellern steht die Vergünstigung des Anzeigeverfahrens nach §
2 Nr. 4 Buchstabe c) Satz 1 der Vorschrift schon deshalb nicht zu, weil sie die private
Wohnnutzung aufgenommen haben, ohne diese zuvor der Baubehörde unter
Beifügung der Bauvorlagen schriftlich anzuzeigen.

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Vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 29. Dezember 2008 - 7 B
1316/08 - und vom 12. Juli 2007 - 7 E 664/07 -, BauR 2007, 1870.

Die zur Abgrenzung von privater Wohnnutzung einerseits und betrieblich bedingter
Wohnnutzung andererseits hier maßgebliche Frage, ob die Antragstellerin zu 2) zum
baurechtlich privilegierten Kreis der "Aufsichts- und Bereitschaftspersonen" eines
Betriebs zu zählen ist, hat der Antragsgegner zu Recht verneint.

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Nach der einschlägigen Vorschrift in § 8 Abs. 3 Nr. 1 der
Baunutzungsverordnung (BauNVO) können in einem - wie hier durch Bebauungsplan
festgesetzten - Gewerbegebiet folgende Vorhaben ausnahmsweise zugelassen
werden:
Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und
Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in
Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind.

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Hierfür ist neben der - vorliegend gegebenen - räumlichen Zuordnung des
Wohnhauses zur Betriebsstätte (Lagerhalle der Bauunternehmung) auch deren
funktionale Zuordnung erforderlich. Diese besteht, soweit es sich um eine
Wohnnutzung für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen handelt, wenn diese
Personen wegen der Art des Betriebes oder zur Wartung von Betriebseinrichtungen
oder aus Sicherheitsgründen ständig erreichbar sein müssen und deswegen das
Wohnen solcher Personen nahe dem Betrieb erforderlich ist.

13

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. März
1984 - 4 C 50.80 - NVwZ 1984, 511 und Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg, Urteil vom 1. September 1994 - 5 S 891/94 -
juris.

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Davon kann vorliegend keine Rede sein. Auf dem fraglichen Betriebsgrundstück
besitzt der Betriebsinhaber bzw. Vermieter der Antragsteller eine Lagerhalle, die
seiner Bauunternehmung dient. Für 200,-- EUR (ca. 20 Arbeitsstunden) im Monat will
die Antragstellerin zu 2) diverse Tätigkeiten für die Bauunternehmung ausführen
(Besprechungsteilnahme, Warenannahme, Lagerung, Kehren, Schneeräumen,
Kontrollgänge, Sauberhalten der Anlage).

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Abgesehen davon, dass die persönlichen Angaben der Antragstellerin zu 2) und
ihres Arbeitgebers zum geltend gemachten Arbeitsverhältnis nicht frei von
Unsicherheiten geblieben sind und die nunmehr vorgelegten Unterlagen
(Tätigkeitsbericht, Lieferscheine, Lohnbescheinigungen, Zahlungsbelege etc.) dieses
Defizit des persönlichen Vortrags nicht kompensieren können sowie ein schriftlicher
Arbeitsvertrag erst im Zuge des gegen die Antragsteller bereits eingeleiteten
bauordnungsrechtlichen Verfahrens geschlossen und vorgelegt wurde, ist - worauf
die Kammer im vorliegenden Eilverfahren maßgeblich abstellt - der behauptete
Sachverhalt auch bei Wahrunterstellung nicht in der Lage, ein betriebsnahes
Wohnen im Gewerbegebiet (ausnahmsweise) zu rechtfertigen.

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Für das Vorliegen dieses Ausnahmetatbestands reicht es nicht aus, dass die in
Rede stehenden Hilfstätigkeiten in und außerhalb der Lagerhalle und damit auf dem
Grundstück der Bauunternehmung ausgeführt werden. Damit wird nämlich lediglich
die "Grundstücksbezogenheit" der Mithilfe im Betrieb belegt, die mehr oder weniger
jeder Mitarbeiter der Bauunternehmung für sich in Anspruch nehmen kann und damit
keine besondere Privilegierung rechtfertigt. Bei den vorgetragenen Hilfsdiensten fehlt
es an der speziellen Betriebsbezogenheit im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Es
bestehen keine spezifisch betrieblichen Gründe, die ein Wohnen der Antragstellerin
zu 2) nahe an der betreffenden Lagerhalle erfordern.

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Dieser Eindruck wird bestärkt, wenn man berücksichtigt, dass der Betrieb in den
Jahren vor dem Einzug der Antragsteller zu 2) offenbar auch ohne die ständige
Präsenz einer Hilfskraft ausgekommen ist. Dass sich die Betriebsabläufe mit dem
Einzug der Antragsteller geändert hätten, ist weder vorgetragen noch sonst
ersichtlich. Ohne dass dies hier vertieft werden müsste, erweckt im Übrigen schon
die in den Bauakten dokumentierte Erstnutzung des 1982 genehmigten Gebäudes
durch einen belgischen Arzt und seine Ehegattin den Anschein, dass eine nach
Maßgabe des § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO betrieblich veranlasste Wohnnutzung von
vornherein nicht ernsthaft beabsichtigt war.

18

Zur Vermeidung von Missverständnissen weist die Kammer ferner darauf hin,
dass die (strengen) Voraussetzungen zur Bejahung einer Betriebsbezogenheit des
Wohnens, welche § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen
aufstellt, für Betriebsleiter und Betriebsinhaber gelockert sind.

19

So können für Betriebsleiter und Betriebsinhaber wegen ihrer engen Bindung an
den Betrieb Wohnungen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück auch dann zulässig
sein, wenn der Betrieb ihre ständige Einsatzbereitschaft nicht zwingend erfordert.
Insoweit reicht es aus, wenn ihr Wohnen auf oder nahe dem Betriebsgrundstück mit
Rücksicht auf Art und Größe des Betriebs aus betrieblichen Gründen "objektiv
sinnvoll" ist.

20

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 16. März 1984 - 4 C 50.80 - NVwZ
1984, 511 und Beschluss vom 22. Juni 1999 -4 B 49/99 - juris
sowie OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2002 - 7 B
1716/02 - und 2. April 2008 - 7 B 251/08 - www.nrwe.de.

21

Die Antragstellerin zu 2) kann diese Privilegierung nicht in Anspruch nehmen. Sie
kommt als Betriebsleiterin bzw. - wie zuletzt geltend gemacht - als "Lagermeisterin"
erkennbar nicht in Betracht. Angesichts des in Rede stehenden Arbeitsentgelts von
monatlich nur 200,-- EUR und der untergeordneten Bedeutung der erbrachten
Hilfstätigkeiten bedarf dies keiner näheren Darlegung.

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Ohne Erfolg bleibt der anwaltliche Einwand, die rechtliche Bindungswirkung der
Baugenehmigung vom 6. Mai 1982, deren Bauvorlagen mit "Wohnhausanbau an
eine Lagerhalle für den Lagermeister" beschriftet sind, ließe es nicht zu, der
Antragstellerin zu 2) die Eigenschaft als "Aufsichts- und Bereitschaftsperson" bzw.
als "Lagermeisterin/Betriebsleiterin" abzusprechen.

23

Für den Genehmigungsinhalt und damit auch für die aufgeworfene Frage nach
der Reichweite der Bindungswirkung einer Baugenehmigung ist in erster Linie die im
Bauschein getroffene Regelung maßgebend. Der Bauschein bestimmt insbesondere
Art und Umfang des genehmigten Vorhabens.

24

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2007 - 7 B 134/07 -
und Urteile vom 18. Mai 1994 - 7 A 2127/92 - und vom 26. Juli
1995 - 7 A 2179/93, jeweils m.w.N.

25

Demgegenüber haben die nach § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW mit dem
Bauantrag einzureichenden Bauvorlagen in aller Regel keine selbstständige
Bedeutung, sondern lediglich eine konkretisierende und erläuternde Funktion. Wenn
und soweit der Text des Bauscheins abschließende und erschöpfende Regelungen
trifft, so hat es damit sein Bewenden. Von ausdrücklichen Regelungen des
Bauscheins abweichende Darstellungen und Angaben in den Bauvorlagen sind
daher ohne rechtliche Bedeutung und werden von der Baugenehmigung nicht
erfasst, selbst wenn sie mit einem baurechtlichen Genehmigungsvermerk versehen
sind.

26

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2007 - 7 B 134/07 -,
Urteil vom 26. Juli 1995 - 7 A 2179/93, m.w.N.

27

Dementsprechend ist zur Bestimmung des Inhalts der Baugenehmigung auf die
im Bescheid getroffene Regelung abzustellen. Dort heißt es aber zur Bezeichnung
des Vorhabens unmissverständlich "Neubau eines Betriebswohnhaus". Im Übrigen
regelt die Baugenehmigung die Bodennutzung. Sie ist ein sachbezogener
Verwaltungsakt und nicht personenbezogen.

28

Vgl.	Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand: Juni
2008, RdNr. 243 zu § 75.

29

Die für ein Betriebswohnhaus erteilte Baugenehmigung vom 6. Mai 1982 trifft
daher gerade keine Aussage darüber, welche konkreten Personen die genehmigte
Nutzung der Sache ausüben dürfen. Eine Bindungswirkung besteht insoweit nicht.
Vielmehr ist jede Belegung des Betriebswohnhauses (wie oben hinsichtlich der
Antragstellerin zu 2. geschehen) am Maßstab des § 8 BauNVO auf ihre baurechtliche
Zulässigkeit zu überprüfen.

Der Antragsgegner konnte das Nutzungsverbot ermessensfehlerfrei auf die formelle
Illegalität der privaten Wohnnutzung stützen.

30

In aller Regel und so auch in diesem Fall begründet allein die formelle Illegalität
der streitigen Nutzung ein erhebliches öffentliches Interesse an deren sofortiger
Verhinderung. Anderenfalls würde nämlich der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen
bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung
wegen der aufschiebenden Wirkung einer dagegen gerichteten Klage aufnehmen
und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu
tun. Auf diese Weise würde nicht nur die Ordnungsfunktion des Bauaufsichtsrechts
entwertet, sondern auch der gesetzestreue Bürger, der die Aufnahme einer
genehmigungspflichtigen, aber bislang nicht genehmigten baulichen Nutzung nur auf
der Grundlage einer vollziehbaren Baugenehmigung verwirklicht, gegenüber dem
- bewusst oder unbewusst - rechtswidrig Handelnden in bedenklicher, das
Rechtsbewusstsein der Allgemeinheit erschütternden Weise bevorzugt.

31

Vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 4. April 2008 - 7 A 878/07 -,
vom 12. Juli 2007 - 7 E 664/07 - und vom 24. Januar 2006 - 10 B
2160/04 -.

32

Des Weiteren hat der Antragsgegner bei der Ausübung seines Ermessens nicht
gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des ordnungsbehördlichen Handelns
verstoßen, vgl. §§ 12 Abs. 2, 15 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG) NRW. Die
durch die Nutzungsuntersagung für die Antragsteller verursachten Nachteile stehen
nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu dem Erfolg der Maßnahme,
vgl. Art. 15 Abs. 2 OBG NRW.

33

Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der in Rede stehende Wohnraum für die
Antragsteller den Mittelpunkt ihrer privaten Existenz bildet mit der Folge, dass ihr
Besitzrecht als Mieter nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als
Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) anzusehen ist.

34

Vgl.	Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 26.
Mai 1993, 1 BvR 208/93, NJW 1993, 2035.

35

Durch die Nutzung der Wohnung werden nämlich elementare Lebensbedürfnisse
der Bewohner befriedigt. Die Wohnung ist eine wichtige Grundlage für die Sicherung
der persönlichen Freiheit und die Entfaltung der Persönlichkeit der Bewohner. Eine
erzwungene Aufgabe der Wohnung hat regelmäßig auch dann weit reichende Folgen
für die persönliche Lebensführung, wenn die Wohnung nur vorübergehend verlassen
werden muss. Diese Nachteile erscheinen hier jedoch zumutbar und damit nicht
unangemessen, wenn man berücksichtigt, dass mit der Nutzungsuntersagung des
Antragsgegners die Beseitigung einer baurechtliche Situation erfolgt, die wegen der
fehlenden Baugenehmigung als formell illegal und wegen der Unzulässigkeit des
Wohnens im Gewerbegebiet (vgl. § 8 BauNVO) zusätzlich auch als materiell illegal
anzusehen ist. Die nachteiligen Folgen des Nutzungsverbots hat der Antragsgegner
zu Recht durch eine Fristsetzung abgemildert, die den Antragstellern zur Aufgabe
der Wohnnutzung einen (angemessen erscheinenden) Zeitraum von drei Monaten
gewährte.

36

Schließlich hat der Antragsgegner bei der Ausübung seines Ermessens nicht
gegen das Gleichbehandlungsgebot verstoßen, vgl. Art. 3 Abs. 1 GG.

37

Die Bauaufsichtsbehörde hat bei ihren Anordnungen das
Gleichbehandlungsgebot zu beachten und darf nicht einzelne Bürger gegenüber
anderen willkürlich, d. h. ohne rechtfertigenden Grund, benachteiligen. Daraus folgt
aber nicht, dass rechtswidrige Zustände, falls sie nicht nur im Einzelfall vorliegen
sollten, sondern - wie die Antragsteller nunmehr unter Vorlage von Anschriftenliste
und Flurkarte geltend machen - bei einer Vielzahl von Grundstücken, deshalb stets
"flächendeckend" zu bekämpfen sind. Vielmehr darf die Behörde auch
anlassbezogen vorgehen und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken,
sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag.

38

Vgl.	BVerwG Beschluss vom 19. Februar 1992 - 7 B 106/91 -
NVwZ-RR 1992, 360.

39

Gemessen daran liegt nach gegenwärtigem Sachstand keine Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes vor. Der Vertreter des Antragsgegners hat noch im
Erörterungstermin zu Protokoll erklärt, dass er die von der Antragstellerseite
nunmehr gerügten Vergleichs- oder Berufungsfälle zur Kenntnis nehme und diese
- je nach dem Ergebnis seiner Überprüfung - ggfls. auch zum Anlass eines
Einschreitens nehmen werde. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden.

40

Ohne Erfolg bleibt der sinngemäß erhobene Einwand, der Antragsgegner habe
sein Recht zum Einschreiten durch Zeitablauf verloren, weil die von ihm als illegal
angesehene baurechtliche Situation nicht erst mit dem Einzug der Antragsteller im
Jahr 2008, sondern so oder ähnlich schon seit Jahrzehnten bestehe. Dies zeige ein
Schreiben des Ingenieurbüros O. vom 6. Juni 1986, worin dem Antragsgegner
mitgeteilt werde, dass das Betriebswohnhaus nach Fertigstellung von einem Mieter
bewohnt werde, der "vertraglich die Aufgabe hat, den Platz und seinen Zugang
außerhalb der Betriebszeiten zu überwachen, um Diebstahl etc. zu vermeiden."

41

Aus den vorgetragenen Umständen lässt sich kein Fehlgebrauch des
behördlichen Ermessens herleiten. Die allein als Prüfungsmaßstab in Betracht
kommenden Voraussetzungen einer sog. "aktiven Duldung" baurechtswidriger
Zustände liegen nicht vor.

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Angesichts des Ausnahmecharakters und der weit reichenden Folgen einer
aktiven Duldung - die Behörde ist auf Dauer an der Beseitigung rechtswidriger
Zustände gehindert - reicht für ihr Vorliegen weder die langjährige Untätigkeit der
Behörde noch eine beanstandungsfrei verlaufene Schlussabnahme aus. Vielmehr
muss die zuständige Baubehörde in Kenntnis der Illegalität eines Vorhabens zu
erkennen geben, dass sie sich auf Dauer mit dessen Existenz abzufinden gedenkt.
Auch spricht vieles dafür, dass eine länger andauernde Duldung oder
Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.

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Vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Juni 1999 - 10 B 138/99 -
und vom 18. November 2008 - 7 A 103/08 -, www.nrwe.de.

44

Es ist weder vorgetragen noch aus der beigezogenen Bauakte ersichtlich, dass
der Antragsgegner eine derartige Duldungserklärung abgegeben hat. Im Übrigen:
Selbst wenn dies so gewesen sollte, dürfte die im ersten Quartal des Jahres 2008
erfolgte Belegung des Betriebswohnhauses durch die Antragsteller einen neuen
Sachverhalt darstellen, der die Grundlage für eine frühere Duldung entfallen
ließe.

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Die auf die Durchsetzung der Nutzungsuntersagung gerichteten
Zwangsgeldandrohungen beruhen auf der einschlägigen Rechtsgrundlage in §§ 55,
58, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen und sind ihrer Höhe nach (1.000,- EUR) nicht zu beanstanden mit der
Folge, dass auch insoweit die begehrte Aussetzung der Vollziehung nicht
gerechtfertigt ist.

46

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

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