Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-08-19, Aktenzeichen 3 K 244/09
ECLI:DE:VGMS:2009:0819.3K244.09.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 12.10.2005 in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 19.1.2009 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Der Kläger ist zusammen mit seiner Ehefrau Eigentümer des Flurstücks 1079,
Flur 132, Gemarkung J. mit der postalischen Anschrift „G.--------weg 12". Das
Flurstück ist 473 m² groß. Es liegt im südwestlichen Bereich des am 30.3.1995
beschlossenen Bebauungsplans „X. II" der Stadt J. .

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Der Bebauungsplan „X1. II" umfasst ein Gebiet, das bereits vorher durch
den Bebauungsplan „X1. „ überplant und zu einem großen Teil als Fläche für
die Landwirtschaft festgesetzt war. Um die Neuplanung zu verwirklichen, führte die
Stadt J. ein Umlegungsverfahren durch.

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Der genannte Bebauungsplan setzt verschiedene Flächen zur Entwicklung von
Natur und Landschaft fest: zum einen Teile der Grünstreifen zwischen der geplanten
Bebauung, zum anderen größere Bereiche im westlichen Teil des Plangebiets
(Flächen K 1 bis K 6). Der Rat der Stadt J. wollte beim Beschluss des
Bebauungsplans im März 1995 einen Teil dieser Flächen als Ersatz- und
Kompensationsmaßnahmen in einem Zuordnungsplan den jeweiligen
Baugrundstücken als sog. Eingriffsflächen zuordnen (Seite 13, erster Absatz der
Begründung zum Bebauungsplan). Bei der Ermittlung der Kompensationsflächen
waren entsprechend einem zuvor eingeholten Gutachten nur die bereits bebauten
Grundstücke und die vorhandenen Straßen unberücksichtigt geblieben (Seite 12,
letzter Absatz der Begründung). In einer undatierten Kopie eines Teils dieses
Bebauungsplans wurden dementsprechend die vorhandenen Straßen rot und die
bebauten Grundstücke gelb markiert und mit handschriftlichem Grüneintrag von einer
Zuordnung zu den Ausgleichsflächen ausgenommen. Der Bebauungsplan enthielt in
seiner ursprünglichen Fassung allerdings keine ausdrückliche textliche Festsetzung
über eine solche Zuordnung.

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In den Jahren 1997 bis 2002 ließ der Beklagte die Ausgleichsbereiche
landschaftsgärtnerisch gestalten. Darunter befindet sich auch die Ausgleichsfläche
K 1, die entsprechend einem Grünordnungsplan vom 29.8.1994 zunächst als
Feuchtwiese angelegt wurde. Der Beklagte ließ dieses Areal im Jahre 2007 zu einem
Trockenregenrückhaltebecken für andere Baugebiete umgestalten.

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Durch Bescheid vom 12.10.2005 setzte er für das Flurstück des Klägers einen
Kostenerstattungsbetrag für die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen von
1.320,10 EUR fest.

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Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein.

8

Der Rat der Stadt J. beschloss am 22.3.2006, den Bebauungsplan
rückwirkend zum 3.4.1995 um folgende textliche Festsetzung zu ergänzen: „Die im
Bebauungsplan festgesetzten Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und
zur Entwicklung von Natur und Landschaft (mit Ausnahme der mit K 5 + K 6
gekennzeichneten Flächen), sowie die darauf gemäß Grünordnungsplan
auszuführenden Maßnahmen sind den im Bebauungsplan festgesetzten neuen
Bauflächen bzw. neuen Straßen als Sammelausgleichsmaßnahmen zugeordnet. In
dem entsprechenden Zuordnungsplan ist dargestellt, auf welchen Flächen ein
Eingriff in Natur und Landschaft ermöglicht wird, welche Flächen bereits vor
Aufstellung dieses Bebauungsplanes als bebaubar galten bzw. bereits bebaut waren
und auf welchen Flächen der erforderliche Ausgleich realisiert wird." Der in Bezug
genommene Zuordnungsplan stammt von November 2005. Der Ratsbeschluss
wurde am 28.4.2006 ortsüblich bekannt gemacht.

9

Durch Änderungsbescheid vom 19.1.2009 ermäßigte der Beklagte seinen
Bescheid vom 12.10.2005 auf 1.180,98 EUR, nachdem er den
Kostenerstattungsbetrag um die Kosten für Erschließungsmaßnahmen verringert
hatte.

10

Am 11.2.2009 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht im Wesentlichen geltend:
Die nachträgliche und rückwirkende Zuordnungsfestsetzung sei unzulässig und
verstoße gegen Grundsätze des Vertrauensschutzes. Er habe das Grundstück erst
nach Inkrafttreten des Bebauungsplans erworben und angenommen, dass der
Kaufpreis eventuelle Ausgleichsbeträge umfasst habe. Die Zuordnung als
Sammelausgleichsmaßnahme sei unzulässig, weil hier wesentlich unterschiedliche
Eingriffslagen gegeben seien und weil viele Grundstückseigentümer bereits im
Umlegungsverfahren Ausgleichsflächen zur Verfügung gestellt hätten. Der Rat habe
bei der Zuordnung keine Abwägung getroffen. Die Feuchtwiese auf der Fläche K 1
habe nach der Umgestaltung zu einem Trockenregenrückhaltebecken ihre
Ausgleichsfunktion verloren. Schließlich stellten einige der im Bebauungsplan als
Ausgleichsmaßnahmen vorgesehenen Grünanlagen keine Ausgleichsmaßnahmen
dar, sondern erweiterten das städtische Radwegenetz.

11

Der Kläger beantragt,

12

den Bescheid des Beklagten vom 12.10.2005 in der
Fassung des Änderungsbescheides vom 19.1.2009
aufzuheben.

13

Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

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Er beruft sich auf die Begründungen der Bescheide und trägt ergänzend vor: Er
habe der Voreigentümerin der Grundstücke des Klägers im Rahmen des
Umlegungsverfahrens im August 1994 mitgeteilt, dass er Kostenerstattungsbeträge
erheben wolle. Wenn sie dies bei den Kaufvertragsverhandlungen verschwiegen
habe, müsse der Kläger sich deswegen an die Voreigentümerin wenden. Der
Umstand, dass die Stadt J. im Umlegungsverfahren unentgeltlich Grundstücke
erhalten habe, berühre nicht die Kostenerstattungspflicht für Ausgleichs- und
Ersatzmaßnahmen. Ausgleichsmaßnahmen könnten auch nachträglich den
Grundstücken zugeordnet werden. Dies ergebe sich aus § 135 a Abs. 2 Satz 2
BauGB. Aus dem ursprünglichen Fehlen einer Zuordnungsfestsetzung könne kein
Vertrauen dahingehend entstehen, dass eine solche auch zukünftig nicht erfolgen
werde. Im Übrigen enthielten schon der Bebauungsplan vom 3.4.1995 sowie dessen
Begründung Hinweise auf die beabsichtigte Zuordnung. Die Zuordnung sei mit der
Änderung des Bebauungsplans rechtmäßig erfolgt. Hinsichtlich der Feuchtwiese K 1
habe das Umweltamt des Kreises Steinfurt erklärt, dass eine periodische Überflutung
die ökologische Wertigkeit nicht mindere.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte zum vorliegenden Verfahren und zum Verfahren 3 K 398/07 sowie
der Verwaltungsvorgänge des Beklagten zum vorliegenden Verfahren und zum
Verfahren 3 K 359/07 Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 12.10.2005 in
der Fassung des Änderungsbescheides vom 19.1.2009 ist rechtswidrig und verletzt
den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat den
Kläger zu Unrecht auf der Grundlage der §§ 135 a ff. BauGB zu
Kostenerstattungsbeträgen herangezogen. Es fehlt an einer dafür nach § 135 a
Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 9 Abs. 1 a BauGB erforderlichen wirksamen
Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen zu den Eingriffsgrundstücken. Die
Zuordnungsfestsetzung vom 22.3.2006 leidet an einem beachtlichen
Abwägungsmangel, der zu ihrer Unwirksamkeit führt.

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Sofern Ausgleichsflächen oder -maßnahmen bestimmten Eingriffsgrundstücken
nach den §§ 135 a Abs. 2 Satz 1, 9 Abs. 1 a BauGB zugeordnet werden, muss dies
im Bebauungsplan festgesetzt werden.

18

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 28.5.2008 - 8 A
1664/05 -.

19

Eine solche Festsetzung setzt eine Abwägung des Plangebers nach § 1 Abs. 7
BauGB voraus. Diese Vorschrift bezieht sich sowohl auf das Abwägen als Vorgang,
insbesondere also darauf, dass überhaupt eine Abwägung stattfindet und dass bei
dieser Abwägung bestimmte Interessen in Rechnung gestellt werden, als auch auf
das Abwägungsergebnis, also auf das, was bei dem Abwägungsvorgang
"herauskommt".
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 2.03 -, NVwZ 2004,
483.

20

Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn die einzustellenden Belange
verkannt werden. Solches kann etwa darauf beruhen, dass das Abwägungsmaterial
nicht vollständig bzw. fehlerhaft erfasst wird.

21

Letzteres ist hier der Fall. Die tatsächliche Anzahl der festgesetzten
Eingriffsgrundstücke im Zuordnungsplan von November 2005 ist erheblich geringer
als die Anzahl, die der Willensbildung des Rates bei der Festsetzung von Ausgleichs-
und Eingriffsflächen zu Grunde lag. Dies hat zur Folge, dass der Rat der Sache nach
die Ausgleichsflächen einer Zahl von Baugrundstücken zugeordnet hat, für die nach
seinen Maßstäben erheblich geringere Ausgleichsflächen ausreichend gewesen
wären.

22

Die Abwägung über die Zuordnung beruht auf den Erwägungen des Rates zur
Festlegung von Eingriffs- und Ausgleichsflächen beim Beschluss des
Bebauungsplans am 30.3.1995. Dies ergibt sich aus der Niederschrift über die
Sitzung des Rates vom 22.3.2006 und aus der in dieser Sitzung beschlossenen
Begründung zur Ergänzung des Bebauungsplans. Der Rat ging davon aus, dass die
Ausgleichsfestsetzungen und die übrigen Regelungen des Bebauungsplans
unverändert bleiben, wenn er den Plan um die Zuordnungsfestsetzung ergänzt.

23

Bei der Beschlussfassung über den ursprünglichen Bebauungsplan im März
1995 hatte der Rat aber alle Flächen im Plangebiet als Eingriffsgrundstücke
angesehen, die damals noch unbebaut waren. Nur die schon bebauten Grundstücke
und die vorhandenen Straßen hatten bei der Ermittlung der Kompensationsflächen
unberücksichtigt bleiben sollen (Seite 12, letzter Absatz der Begründung zum
Bebauungsplan). Von derselben Annahme war der Gutachter der Ökologischen
Studie zum Rahmenkonzept X1. der I. D. GmbH von November
1993 ausgegangen, die der Abwägungsentscheidung des Rates zugrunde gelegen
hatte: Er hatte bei der Berechnung der „neu versiegelten Fläche" (nur) die Flächen
der vorhandenen Verkehrs- und Gebäudeflächen abgezogen (Seite 5 der Studie)
und die notwendigen Ausgleichsflächen und -maßnahmen für die gesamte „neu
versiegelte Fläche" berechnet. Dementsprechend waren in dem vormaligen
„Zuordnungsplan" - der handschriftlich ergänzten Kopie eines Teils des
Bebauungsplans - die bereits vorhandenen Straßen rot und die bebauten
Grundstücke gelb markiert und allein von der Zuordnung ausgenommen worden.

24

Bei einem Vergleich dieses Plans mit dem Zuordnungsplan von November 2005
wird offensichtlich, dass sich die jeweiligen Zahlen der Eingriffsgrundstücke, denen
Ausgleichsflächen zugeordnet werden, erheblich unterscheiden. Während nach dem
handschriftlich ergänzten Plan, der den Willen des Rates vom März 1995 wiedergibt,
fast alle Baugrundstücke als Eingriffsflächen galten, wurden im Zuordnungsplan von
November 2005 größere Plangebiete ausgenommen, nämlich solche, die schon vor
Erlass des Bebauungsplans X. II aufgrund der Festsetzungen des
vormaligen Bebauungsplans X. bebaubar, aber tatsächlich noch nicht bebaut
waren (hellrote Flächen). Insofern wurde der damalige Zuordnungsplan nicht
aufgrund verbesserter technischer Möglichkeiten nur grafisch überarbeitet - so die
Begründung zur Ergänzung des Bebauungsplans -, sondern er wurde inhaltlich
erheblich geändert, ohne dass dies aus den Sitzungsvorlagen für den Rat ersichtlich
war oder der Rat selbst das Abwägungsmaterial überprüft hätte. Dies führte dazu,
dass der Rat im Jahre 2006 die Ausgleichsflächen, welche ursprünglich für eine
deutlich größere Zahl von Eingriffsgrundstücken vorgesehen waren, als
Ausgleichsflächen einer nun erheblich geringeren Zahl an Eingriffsgrundstücken
zuordnete und damit die Eingriffe in Natur und Landschaft entgegen seinem aus der
Begründung ersichtlichen Willen (orientiert an § 1 a Abs. 3 Satz 5 BauGB) gleichsam
überkompensierte. Insofern zeigt sich der Abwägungsfehler hier evident darin, dass
die in Bezug genommene Begründung aus dem Jahre 1995 den im Jahre 2006
beschlossenen Festsetzungen widerspricht.

25

Konkret wird dies etwa deutlich an dem im nördlichen Bereich des
Bebauungsplans liegenden, ca. 2 ha umfassenden Areal mit vormaligem
Extensivgrünland (vgl. Seiten 10, 15, 32 der Studie; im Bereich der heutigen S.--------
-straße ). Der Gutachter und auch der Rat bei seinem Beschluss im März 1995
hatten diesen Bereich nahezu insgesamt als Fläche angesehen, auf der Eingriffe in
Natur und Landschaft zu erwarten waren. Dementsprechend hatte der Gutachter sie
bei der Berechnung der Größe der Ausgleichsflächen insgesamt berücksichtigt. Der
Rat hatte zudem die Inanspruchnahme dieses ökologisch wertvollen
Extensivgrünlandes besonders hervorgehoben (Seite 11, letzter Absatz der
Begründung zum Bebauungsplan). Obwohl nunmehr nach dem Zuordnungsplan von
November 2005 dieses Gebiet nur noch etwa zur Hälfte in den Bereich der
Eingriffsflächen fällt, blieb der Umfang der Ausgleichsflächen hingegen insgesamt
unverändert.

26

Der aufgezeigte Fehler stellt einen erheblichen Mangel im Abwägungsvorgang
dar. Maßgeblich sind insoweit nach § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB die Vorschriften über
die Geltendmachung von Mängeln der Abwägung in der Fassung, die sie bei
Inkrafttreten des Bebauungsplans bzw. hier bei der Ergänzung des Bebauungsplans
hatten. Das sind hier die §§ 214 und 215 BauGB in der vom 20.7.2004 bis zum
31.12.2006 gültigen Fassung der Bekanntmachung vom 23.9.2004, BGBl. I S. 2414
(BauGB a.F.). Nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB a.F. sind Mängel im
Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Ergebnis von
Einfluss gewesen sind. Ein offensichtlicher Mangel im Abwägungsvorgang liegt nur
dann vor, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen Mangel
hindeuten. Für die Frage, ob ein Mangel auf das Abwägungsergebnis von Einfluss
gewesen ist, ist eine konkrete Betrachtungsweise anzustellen. Eine solche konkrete
Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich an Hand von Planunterlagen, oder sonst
erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der
Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen
ist.

27

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.1.1995 - 4 NB 43.93 -,
NVwZ 1995, 692.

28

Dies ist hier der Fall. Es ergibt sich ohne weiteres aus einem Vergleich der
Begründung zum Bebauungsplan aus dem Jahre 1995 bzw. der Ökologischen Studie
und der Begründung zur Ergänzung des Bebauungsplans aus dem Jahre 2006 sowie
aus einem Vergleich des alten und des neuen Zuordnungsplans, dass der Rat bei
seiner Abwägung über das Verhältnis der Größen von Eingriffs- und
Ausgleichsflächen das Abwägungsmaterial grob unzureichend erfasst hat.

29

Vgl. zu einem ähnlichen Fall, in dem der Satzungsgeber
von einem zu großen Eingriffsgebiet ausging, OVG NRW, Urteil
vom 19.6.2006 - 7 D 78/05.NE -, juris.

30

Der Mangel ist nicht durch Ablauf der Rügefrist unbeachtlich geworden. Mängel
der Abwägung werden nach § 215 Abs. 1 BauGB a.F. unbeachtlich, wenn sie nicht
innerhalb von zwei Jahren seit Bekanntmachung des Bebauungsplans schriftlich
gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden
Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Für die Wahrung der Rügefrist ist es
unerheblich, ob der Kläger selbst oder ein anderer den Mangel rügt. Ist ein solcher
Mangel hinreichend deutlich und fristgemäß geltend gemacht worden, so bleibt er
auch nach Ablauf der Rügefrist beachtlich. Die Fehlerrüge wirkt dann allgemein und
absolut für jedermann („inter omnes"), also nicht nur zugunsten desjenigen, der den
Abwägungsmangel ordnungsgemäß geltend gemacht hatte.

31

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.1.2001 - 4 BN 13.00 -,
juris.

32

Der Mangel ist rechtzeitig gerügt worden. Der Kläger im Verfahren 3 K 398/07 hat
in seinem Schriftsatz vom 19.6.2007 - also innerhalb von zwei Jahren seit der
Bekanntmachung der Ergänzung des Bebauungsplans am 28.4.2006 - angeführt,
dass die Abwägung fehlerhaft sei. Er hat dabei auf die Stellungnahme auf Blatt 231
des Verwaltungsvorgangs 1 zum Verfahren 3 K 359/07 verwiesen. Darin ist u.a.
davon die Rede, dass das Gutachten auch solche Bereiche als Eingriffsflächen
aufführe und bei der Berechnung der Kompensationsmaßnahmen berücksichtige, die
im Zuordnungsplan nicht mehr enthalten seien, wie z. B. den östlichen Bereich der
Teilfläche Nr. 4 (Feuchtgrünland Komplex), die Fläche Nr. 5 (Obstwiese) und die
Einzelbäume Nr. 10.

33

Der genannte Mangel wirkt sich zudem - selbstständig tragend - auf die
Festsetzung des Umfanges der erforderlichen Ausgleichsflächen und damit auf das
Abwägungsergebnis aus. Ein Mangel im Abwägungsergebnis fällt nicht unter § 214
BauGB und bleibt daher auch nach Ablauf der Rügefrist beachtlich.

34

Vgl. dazu Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand: April
2009, § 1 Rdnr. 1595; Stelkens, Planerhaltung bei
Abwägungsmängeln nach dem EAG Bau, UPR 2005, 81 (83,
88).

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11,
711 Satz 1 ZPO.

36