Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-15, Aktenzeichen 6 A 3995/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0815.6A3995.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Das beklagte Land wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des
Schulamtes für den Kreis N. -M. vom 3. Februar 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 1. Juli 2005 verpflichtet,
der Klägerin zu den Aufwendungen für ein Implantat gemäß den Rechnungen des
Zahnarztes Dr. Dr. T. vom 24. Januar 2005 in vollem Umfang Beihilfe zu
gewähren.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 %
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren wird für
notwendig erklärt.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin steht als verbeamtete Lehrerin im Dienst des beklagten Landes.

3

Unter dem 25. Januar 2005 stellte die Klägerin beim Schulamt für den Kreis
N. -M. als zentraler Beihilfestelle einen Beihilfeantrag, mit dem sie u.a. unter
Vorlage von zwei Rechnungen des Zahnarztes Dr. Dr. T. über Beträge in Höhe
von 1.335,33 EUR und 832,57 EUR Aufwendungen für eine Implantatbehandlung
ihres Zahnes 26 geltend machte. Insoweit lehnte die Beihilfestelle den Beihilfeantrag
mit Bescheid vom 3. Februar 2005 ab, da die Voraussetzungen für die Anerkennung
der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantate nach § 4 Abs. 2 lit b) der
Beihilfeverordnung (BVO) nicht vorlägen. Es bestünden allerdings keine Bedenken,
nach Behandlungsabschluss für jeden durch die Implantatversorgung ersetzten Zahn
eine Beihilfe in Höhe eines Pauschalbetrages von 125,- EUR (50 % von 250,- EUR)
zu gewähren.

4

Den von der Klägerin am 21. Februar 2005 erhobenen Widerspruch wies die
Bezirksregierung E. mit Widerspruchsbescheid vom 1. Juli 2005 zurück. Sie
führte aus, die zum 1. Januar 2004 eingeführte Regelung in § 4 Abs. 2 lit b) BVO
sehe nur noch einen sehr engen Indikationsbereich für eine Implantatversorgung vor.
Da im Falle der Klägerin keine dieser Indikationen einschlägig sei, sei die
Implantatbehandlung nicht angemessen im Sinne der BVO. Selbst im Falle einer
medizinischen Indikation eines implantatgestützten Zahnersatzes seien die dadurch
entstehenden Aufwendungen nicht ohne weiteres beihilfefähig. Einen Anspruch auf
Beihilfe zu der jeweils besten ärztlichen Versorgung gebe es nicht. Vielmehr werde
der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht gegenüber dem Beamten im Krankheitsfalle
auch dann gerecht, wenn er ihm eine Beihilfe nur zu Aufwendungen für bestimmte
geeignete und im Übrigen zumutbare Behandlungen gewähre. Mit dem nach
Abschluss der Behandlung anzuerkennenden Pauschalbetrag von 250,- EUR seien
sämtliche Kosten der zahnärztlichen und kieferchirurgischen Leistungen abgegolten.

5

Die Klägerin hat am 28. Juli 2005 Klage erhoben. Sie hat unter Berufung auf ein
Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 2. Februar 2000 - 4 K 1056/98 -
vorgetragen, die Implantatversorgung sei medizinisch indiziert gewesen. Aufgrund
der vorhandenen einseitigen Freiendlücke auf der linken oberen Seite - der Klägerin
fehlen die Zähne 26 bis 28 - habe die Gefahr einer Kieferfehlstellung und
anschließender Kiefer- und Nervenschmerzen bestanden. Dieser Gefahr habe nicht
anders als durch die Implantatbehandlung begegnet werden können. Auch wenn sich
mittlerweile die Indikationen für eine beihilfefähige Implantatversorgung geändert
hätten, sei das Gericht unverändert nicht an die einschlägigen
Verwaltungsvorschriften gebunden.

6

Mit Bescheid vom 24. November 2005 gewährte der Kreis N. -M. der
Klägerin in Bezug auf die Implantatbehandlung unter Zugrundelegung pauschalierter
Aufwendungen von 450,- EUR eine Beihilfe in Höhe von 225,- EUR.

7

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

8

das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Schulamtes
für den Kreis N. -M. vom 3. Februar 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 1. Juli 2005 zu
verpflichten, ihr zu den Aufwendungen für ein Implantat gemäß den Rechnungen des
Zahnarztes Dr. Dr. T. vom 24. Januar 2005 in vollem Umfang Beihilfe zu
gewähren.

9

Das beklagte Land hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Es hat im Wesentlichen die Gründe des Widerspruchsbescheides
wiederholt.

12

Das Verwaltungsgericht Minden hat die Klage mit Urteil vom 13. September 2006
abgewiesen. Nach § 4 Abs. 2 lit b) BVO seien die Aufwendungen für die
Implantatversorgung nicht beihilfefähig, weil keine der dort genannten Indikationen
einschlägig sei. Auch die Gewährung einer Beihilfe zu den fiktiven Kosten einer
herkömmlichen Zahnversorgung könne die Klägerin nicht beanspruchen, weil Beihilfe
nur zu solchen Aufwendungen bewilligt werde, die tatsächlich entstanden seien. Das
Ergebnis, dass der Klägerin für die Implantatbehandlung eine weitere Beihilfe nicht
zustehe, sei nicht zu beanstanden. Eine Verletzung des Wesenskerns der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn lasse sich nicht feststellen. Die Fürsorgepflicht
verlange nicht, dass der Beihilfeberechtigte seine krankheitsbedingten
Aufwendungen lückenlos erstattet bekomme. Es sei in Fällen der vorliegenden Art
nicht unzumutbar, die Beihilfeberechtigten auf die bestehende Alternativversorgung
von Zahnlücken in der herkömmlichen Weise, also insbesondere mit einer Brücke, zu
verweisen. Entscheide sich der Beihilfeberechtigte gleichwohl für eine
Implantatbehandlung, müsse er die darauf entfallenden Kosten selbst tragen.

13

Gegen das dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 15. September 2006
zugestellte Urteil hat dieser am Montag, dem 16. Oktober 2006, die Zulassung der
Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2007, dem
Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 11. Dezember 2007, hat der
Senat die Berufung zugelassen.

14

Mit ihrer am 20. Dezember 2007 bei Gericht eingegangenen
Berufungsbegründung trägt die Klägerin in Ergänzung ihres erstinstanzlichen
Vortrags vor, der weitgehende Ausschluss von Aufwendungen für
Implantatbehandlungen von der Beihilfefähigkeit durch § 4 Abs. 2 lit b) BVO stehe
mit höherrangigem Recht nicht in Einklang. Eine Alternativversorgung mit einer
Brücke sei in ihrem Falle unmöglich, weil hinter der mit Implantat versorgten Lücke
kein weiterer Zahn mehr vorhanden gewesen sei, an dem die Brücke hätte befestigt
werden können. Der Fall der medizinisch-technischen Unmöglichkeit einer
Alternativversorgung sei vom Verordnungsgeber offensichtlich übersehen worden.
Insbesondere mit Blick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn sei diese
Regelungslücke durch das Gericht zu schließen.

15

Die Klägerin beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen,

17

die Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig
zu erklären.

18

Das beklagte Land beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Es verteidigt unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen das
angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor, die bei der Klägerin vorhandene
Freiendlücke habe auch mit einer Freiendprothese behandelt werden können.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des beklagten Landes
Bezug genommen.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

23

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Unrecht abgewiesen. Sie ist begründet.

24

Die Klägerin hat Anspruch auf die Gewährung einer Beihilfe in vollem Umfang zu
ihren Aufwendungen für die Implantatversorgung gemäß § 88 Satz 1, 2 und 4 LBG
i.V.m. dem Bestimmungen der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -), hier anwendbar
in der Fassung der neunzehnten Verordnung zur Änderung der BVO vom 12.
Dezember 2003 (GVBl. NRW 2003, 756). Soweit der Bescheid des Schulamtes für
den Kreis N. -M. vom 3. Februar 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 1. Juli 2005 dessen entgegen steht, ist er rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

25

Die Aufwendungen für die Implantatversorgung sind notwendig und angemessen
(I.). Ihre Beihilfefähigkeit ist nicht durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ausgeschlossen
(II.) und in der Höhe nicht durch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BVO begrenzt (III.).

26

I.

27

§ 88 Satz 1 und 2 LBG verleiht den Beihilfeberechtigten unter anderem in
Krankheitsfällen einen gesetzlichen, durch die §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO
konkretisierten Anspruch auf Beihilfe zu ihren notwendigen und angemessenen
Aufwendungen. Die Aufwendungen der Klägerin für die Implantatversorgung erfüllen
diese Voraussetzungen. Die bei ihr entstandene Zahnlücke ist als von ihrem
Zahnarzt als behandlungsbedürftig erkanntes Leiden ein Krankheitsfall. Zu dessen
Behandlung war die Versorgung mit einem Implantat notwendig. Ob Aufwendungen
notwendig sind, bestimmt sich danach, ob sie medizinisch geboten sind. Dies richtet
sich regelmäßig nach der Beurteilung des behandelnden Arztes.

28

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 15.94 -,
NJW 1996, 801.

29

Dass die Versorgung der Zahnlücke der Klägerin mit einem Implantat
medizinisch geboten war, folgt aus der vom beklagten Land nicht in Abrede
gestellten Beurteilung des Dr. Dr. T. , nur auf diese Weise sei eine drohende
Kieferfehlstellung mit anschließenden Kiefer- und Nervenschmerzen zu verhindern
gewesen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, und
zwar ungeachtet der Frage nach der Wirksamkeit dieser Vorschrift. Zur
Notwendigkeit von Aufwendungen im Sinne des § 88 Satz 2 und 4 LBG trifft § 4 Abs.
2 lit b) Satz 1 BVO keine Regelung. Die Bestimmung stellt keinen abschließenden
Katalog medizinischer Indikationen für eine Implantatversorgung auf, sondern greift
aus der Vielzahl der Indikationen einige Fallgestaltungen heraus, auf die die
Beihilfefähigkeit der Implantatversorgung unabhängig von der medizinischen
Notwendigkeit einer solchen Versorgung auch in anderen Fallgestaltungen begrenzt
werden soll.

30

Die durch die Behandlung entstandenen Aufwendungen sind auch angemessen.
Die Angemessenheit beurteilt sich bei zahnärztlichen Leistungen nach dem
Gebührenrahmen der Gebührenordnung für Zahnärzte, da zahnärztliche Hilfe in aller
Regel nach Maßgabe dieser Gebührenordnung zu erlangen ist.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1995 - 2 C 33.94 -, NWVBl 1996,
100.

32

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ist für die Beurteilung der Angemessenheit ohne
Relevanz. Denn der darin liegende Ausschluss von implantologischen Leistungen
außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen kann nicht als nähere
Regelung des Merkmals "angemessen" auf der Basis der Ermächtigung des § 88
Satz 4 LBG aufgefasst werden. Zur näheren Bestimmung der Angemessenheit darf
der Verordnungsgeber auf der Grundlage von § 88 Satz 4 LBG Kriterien aufstellen,
nach denen er die Beihilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen quantitativ begrenzt.
Bezugspunkt ist dabei nach der Vorgabe von § 88 Satz 2 LBG, der im Hinblick auf
die Angemessenheit Inhalt, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigungsnorm festlegt,
die einzelne Aufwendung. Ein vollständiger Ausschluss der Beihilfefähigkeit
notwendiger Aufwendungen überschreitet diesen vorgegebenen Rahmen jedoch,
weil er keine quantitative Regelung darstellt. Werden notwendige Aufwendungen -
wie in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO außerhalb des genannten Indikationsbereichs - in
jedem Umfang für unangemessen erklärt, liegt darin bereits begrifflich keine
Regelung der Angemessenheit mehr.

33

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Beschluss vom 9. Oktober 2007 - 6 A 314/07 -, m.w.N.

34

Da die Kosten für die Implantatbehandlung gemäß der Gebührenordnung für
Zahnärzte innerhalb des dort vorgesehenen Rahmens berechnet worden sind, sind
die entsprechenden Aufwendungen der Klägerin angemessen.

35

II.

36

Die Beihilfefähigkeit dieser Aufwendungen ist nicht (wirksam) durch § 4 Abs. 2 lit
b) BVO ausgeschlossen.

37

Nach § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO ist die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
implantologische Leistungen nach Abschnitt K des Gebührenverzeichnisses der
Gebührenordnung für Zahnärzte vom Vorliegen einer der nachfolgend genannten
Indikationen abhängig. Im Fall der Klägerin ist keine dieser Indikationen einschlägig.
Indes folgt hieraus kein Ausschluss des Anspruchs auf Bewilligung von Beihilfe zu
den Aufwendungen für die Implantatversorgung, weil § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO
gegen höherrangiges Recht verstößt.

38

Offen bleiben kann, ob die Vorschrift auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruht.
Da sie, wie ausgeführt, keine nähere Bestimmung der Notwendigkeit oder
Angemessenheit der Aufwendungen i.S.v. § 88 Satz 2 und 4 LBG trifft, kommt als
Ermächtigung nur § 88 Satz 5, 1. Halbsatz LBG in Betracht. Hiernach kann
unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten die
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen u.a. bei zahnärztlichen Leistungen begrenzt
werden. Ob in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO eine solche Begrenzung gesehen werden
kann,

39

vgl. zu einer ähnlichen Problematik OVG NRW, Beschluss vom 24. September
2007 - 6 A 3868/05 -,

40

bedarf keiner Entscheidung. Denn unabhängig hiervon ist § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1
BVO mit der in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht
zu vereinbaren, weil die jedenfalls sehr weitgehende Begrenzung der
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Implantatbehandlungen unverhältnismäßig
ist, insbesondere dem Gebot eines vertretbaren Ausgleichs zwischen der
Fürsorgepflicht und fiskalischen Erwägungen nicht genügt.

41

1.

42

Eine Beihilfevorschrift, die wie § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO die Beihilfefähigkeit
von notwendigen und angemessenen Aufwendungen in Krankheitsfällen einschränkt,
muss sich an diesem Gebot messen lassen. Es reicht nicht aus, dass die
Einschränkung die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern unberührt lässt. Dies ergibt
sich aus folgendem:

43

Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, die als solche zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört. Das Beihilfensystem in seiner
gegenwärtigen Gestalt wird dadurch aber nicht verfassungsrechtlich garantiert. Eine
verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für
Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von
Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe
zu gewähren, besteht nicht.

44

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2
BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE
106, 225; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277.

45

Entscheidet sich der Dienstherr für ein Beihilfensystem, muss dieses allerdings
den Anforderungen genügen, die dem Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht
gegenüber den Beamten erwachsen. Die Fürsorgepflicht gebietet, für das Wohl und
Wehe des Beamten und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von
ihnen abzuwenden. Hat sich der Dienstherr entschieden, seiner Fürsorgepflicht durch
die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, muss er mithin dafür Sorge tragen, dass
der Beamte aus Anlass von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht mit
erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die für ihn unabwendbar sind und denen
er sich nicht entziehen kann.

46

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O., OVG
NRW, Urteil vom 13. August 2005 - 1 A 801/04 -, RiA 2006, 282.

47

Dem Dienstherrn steht bei der Konkretisierung des Fürsorgeprinzips durch die
Beihilfevorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei fordert die
Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter Aufwendungen und
auch nicht deren Erstattung in vollem Umfang. Insbesondere muss Beihilfe nicht für
solche Behandlungen gewährt werden, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung
gewährleisten.

48

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O.; BVerwG,
Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, DVBl. 2002, 1216.

49

Bei der Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums hat der Dienstherr jedoch
die Wertentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG zugunsten der Fürsorgepflicht
ebenso wie das grundrechtsgleiche Recht, das diese Verfassungsnorm dem
Beamten in Bezug auf die Fürsorgepflicht verleiht, angemessen zu berücksichtigen.
Dem in der Norm enthaltenen Regelungsauftrag genügt es nicht, wenn sich der
Dienstherr bei weitreichenden Begrenzungen der Beihilfe zu Aufwendungen im
Krankheitsfall in Anlehnung an die (grundrechtsbezogene) Wesensgehaltsgarantie
des Art. 19 Abs. 2 GG auf die Wahrung eines nur schwer bestimmbaren, sehr eng
begrenzten Wesenskerns der Fürsorgepflicht und damit auf die Einhaltung einer
äußersten Grenze beschränkt. Vielmehr ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
als übergreifender Leitregel allen staatlichen Handelns Rechnung zu tragen. Dieser
Grundsatz ergibt sich u.a. aus dem Rechtsstaatsprinzip und bindet jede staatliche
Gewalt, sofern eine geschützte Rechtsposition des Bürgers beeinträchtigt wird.

50

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE
76, 256 (in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG), vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -,
BVerfGE 38, 348, und vom 5. März 1968 - 1 BvR 579/67 -, BVerfGE 23, 127;
Grzeszick in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Band III, Art. 20 Rdnr. 108, Stand:
November 2006; Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl. 2006, Art. 20 Rdnr.
81.

51

Er begrenzt damit den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der - wie
hier - mit dem Ausschluss der Beihilfe zu notwendigen und angemessenen
Aufwendungen im Krankheitsfall nachteilig auf durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte
Rechtspositionen des Beamten einwirkt. Eine derartige Regelung muss einem
legitimen Zweck dienen und sich als vertretbarer Ausgleich zwischen diesem Zweck
und der Fürsorgepflicht darstellen.

52

Vgl. zum Erfordernis eines "Kompromisses" OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006
- 1 A 3633/04 - und Beschluss vom 6. Mai 2004 - 1 A 1160/03 -.

53

2.

54

Der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird diesen
Anforderungen nicht gerecht.

55

Die Regelung verfolgt allerdings einen legitimen Zweck. Sie beruht auf der - auch
von der Zahnärzteschaft gesehenen - Notwendigkeit, einer durch die im Allgemeinen
kostenintensivere Behandlungsart der Implantatversorgung bedingten Ausuferung
der für die öffentlichen Kassen entstehenden Kosten angemessen entgegenzutreten.
Maßgeblich ist dabei der Gesichtspunkt, dass neben der Einbringung von
Implantaten regelmäßig die Möglichkeit einer kostengünstigeren Alternativversorgung
auf "herkömmliche" Art und Weise, etwa mit einer Brücke, gegeben ist.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 -.

57

Dieser Zweck einer Vermeidung ausufernder Kosten ist vor dem Hintergrund des
auch im Beihilferecht zu beachtenden Grundsatzes der sparsamen Verwendung
öffentlicher Mittel legitim. Er steht jedoch im vorliegenden Zusammenhang unter der
Einschränkung, dass die Gefahr einer Ausuferung der Kosten gerade auf den
Mehraufwand zurückzuführen ist, der durch die Inanspruchnahme einer
Implantatversorgung an Stelle einer "herkömmlichen" Versorgung von Zahnlücken
hervorgerufen wird. Ein darüber hinausgehender Ausschluss von Kosten, die bei der
medizinisch gebotenen Behandlung einer Zahnlücke unabhängig von der Art der
Behandlung anfallen, würde durch den als legitim zu betrachtenden Zweck nicht
mehr gedeckt.

58

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO stellt sich in Ansehung
des oben beschriebenen Ziels schon als nicht erforderlich, jedenfalls aber als nicht
verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Sie bringt dieses Ziel mit der Fürsorgepflicht
nicht in einen vertretbaren Ausgleich, sondern stellt das Interesse an einer
Kostenbegrenzung einseitig über die durch das Fürsorgeprinzip geschützten
Interessen der Beihilfeberechtigten.

59

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO beinhaltet mit seiner Beschränkung der
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine Implantatversorgung auf wenige sehr
eng gefasste Indikationen einen völligen Ausschluss der Beihilfe auch und gerade in
Fällen, in denen diese Aufwendungen notwendig und angemessen sind. Ein
derartiger vollständiger Ausschluss ist jedoch nicht erforderlich, um den durch die
Inanspruchnahme einer Implantatbehandlung an Stelle einer "herkömmlichen"
Versorgung entstehenden (Mehr-) Aufwand zu vermeiden. Denn als milderes, gleich
geeignetes Mittel bietet sich an, die Beihilfe für Implantatbehandlungen quantitativ
auf die Kosten zu begrenzen, die bei einer konventionellen Versorgung der
Zahnlücke ebenfalls anfallen würden. Dem kann nicht entgegen gehalten werden,
dass aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität derartige Alternativbetrachtungen
nicht tunlich sind. Die Systematik der BVO belegt, dass der Dienstherr in anderen
Fallgestaltungen an fiktiven Sachverhalten orientierte Obergrenzen als praktikables
Mittel der Kostendämpfung verwendet. So finden sich namentlich in § 4 Abs. 1 Nr. 2
Satz 3, Nr. 5 Sätze 5 und 6 und Nr. 6 Satz 5 sowie in § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz
1 BVO Regelungen, welche die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für bestimmte
Leistungen auf die Höhe der Kosten beschränken, die im Falle einer anderen
Leistung entstanden wären.

60

Auch der Grundsatz, dass zu fiktiven Aufwendungen eine Beihilfe nicht gewährt
werden kann,

61

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2004, a.a.O., und Urteil vom 23. August
1993 - 12 A 1031/91 -; OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003, a.a.O.,

62

steht einer kostenbegrenzenden Regelung im vorstehenden Sinne nicht
entgegen, denn Beihilfe würde auf ihrer Grundlage zu tatsächlich entstandenen
Aufwendungen einer Implantatbehandlung gewährt. Dass diese nur bis zu einer an
fiktiven Aufwendungen orientierten Obergrenze beihilfefähig wären, macht sie nicht
selbst zu fiktiven Aufwendungen.

63

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird darüber hinaus
dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gerecht. Die mit ihr
einhergehende Beeinträchtigung der im Rahmen der Fürsorgepflicht zu
berücksichtigenden Interessen der Beihilfeberechtigten steht außer Verhältnis zu
dem mit der Vorschrift verfolgten Zweck der Kostenbegrenzung.

64

Mit der Fürsorgepflicht sind Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den
Beihilfeberechtigten dazu verleiten, von notwendigen medizinischen Behandlungen
aus finanziellen Überlegungen abzusehen.

65

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.

66

Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem solche
Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen möglichst gering
belasten. Bei zahnärztlichen Behandlungen gehört dazu namentlich, die Substanz
vorhandener gesunder Zähne nach Möglichkeit zu schonen.

67

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2008 - 1 A 1171/07 -, ferner Urteil vom 24.
Mai 2006, a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -,
DÖD 2007, 34.

68

Das Ziel der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel würde einseitig über die
durch die Fürsorgepflicht geschützten Interessen gestellt, wenn ein
Beihilfeberechtigter auf derartige Vorteile einer dem medizinischen Fortschritt
entsprechenden Heilbehandlung nur aus Kostengründen verzichten müsste. Wird
dem Beihilfeempfänger durch eine "moderne", aber kostenaufwändigere
Heilbehandlung ein weitergehender Eingriff in die körperliche Unversehrtheit erspart
oder werden andere gesundheitliche Nachteile vermieden, so müssen
Fürsorgepflicht und fiskalische Erwägungen in einen dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werdenden Ausgleich miteinander gebracht
werden. Das zwingt den Dienstherrn, auch die kostenaufwändigere Heilbehandlung
zu unterstützen, wenn die höheren Behandlungskosten noch in einem
angemessenen Verhältnis zu der "herkömmlichen", aber kostengünstigeren
Heilmethode stehen.

69

Vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, a.a.O.

70

Damit wird das Fürsorgeprinzip nicht in der Weise überdehnt, dass Beihilfe auch
für solche Behandlungen zu gewähren wäre, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung
gewährleisten.

71

Vgl. jedoch VGH BW, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S 1869/02 -.

72

Denn die kostenaufwändigere Behandlung ist unter den genannten
Voraussetzungen die notwendige und angemessene medizinische Versorgung. Die
vollständige Verweigerung der Unterstützung für diese Behandlung ist nicht etwa
deshalb unverhältnismäßig, weil sie dem Beihilfeberechtigten eine optimale
medizinische Versorgung vorenthalten würde. Unverhältnismäßig ist sie vielmehr,
weil sie ihn einem finanziellen Zwang aussetzt, eine mit weitergehenden Eingriffen in
seine körperliche Unversehrtheit und gesundheitlichen Nachteilen verbundene
Behandlung in Kauf zu nehmen. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden,
dem Beamten sei es zuzumuten, durch den Abschluss einer privaten
Zusatzversicherung derartige finanzielle Risiken abzuwenden.

73

Vgl. aber OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003 - 2 L 165/02 -.

74

Mit diesem Einwand könnte sich der Dienstherr der Bindung an die aus der
Fürsorgepflicht folgenden Anforderungen, dessen er durch seine Entscheidung für
ein Beihilfensystem unterworfen ist, beliebig entziehen, da prinzipiell jedes
Krankheitsrisiko durch eine private Vollversicherung abgedeckt werden kann.

75

Entgegen den genannten Vorgaben führt die Ausschlussregelung in § 4 Abs. 2 lit
b) Satz 1 BVO dazu, dass Beihilfeempfänger allein aus Kostengründen auf die
Vorteile einer medizinisch notwendigen Implantatbehandlung verzichten müssen und
in diesem Bereich vom medizinischen Fortschritt unter Zumutung weitergehender
Eingriffe in ihre körperliche Unversehrtheit ausgeschlossen werden. Die Vorschrift
zwingt die Betroffenen, eine "herkömmliche" Versorgung mit Brücke oder
Zahnprothese und damit insbesondere in den Fallgestaltungen der Einzelzahnlücke
mit gesunden Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der
Zähne acht, sieben und sechs erhebliche Eingriffe in gesunde Zahnsubstanz und
weitere gesundheitliche Nachteile wie das erhöhte Risiko von Knochenabbau und
Karies hinzunehmen. Denn die Entscheidung, trotz des völligen Ausschlusses der
Beihilfefähigkeit der Implantatversorgung diese Behandlung in Anspruch zu nehmen,
kann dem Beihilfeempfänger angesichts der Höhe der hierfür anfallenden Kosten
nicht zugemutet werden. Diese Lenkungswirkung bedeutet nach dem eingangs
genannten Maßstab eine Belastung der Beihilfeempfänger, die zu dem verfolgten
Ziel der Kostenbegrenzung in einem nicht zu rechtfertigenden Missverhältnis steht.

76

Die Typisierungsbefugnis des Dienstherrn bei der Ausgestaltung der
Beihilfevorschriften rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Dass
Beihilfeberechtigte auch in den Fällen von einer Implantatbehandlung
ausgeschlossen werden, in denen diese aus Gründen der Substanzschonung
medizinisch notwendig und angemessen ist, stellt nicht lediglich eine Härte im
Einzelfall dar, die aufgrund des pauschalierenden und typisierenden Charakters der
Beihilfevorschriften hinzunehmen wäre. Wie nämlich die für die Rechtslage bis zum
31. Dezember 2003 maßgebliche Nr. 5.5 der Verwaltungsverordnung zur Ausführung
der BVO (VV) in der seinerzeit geltenden Fassung belegt, handelt es sich
insbesondere bei den Fällen der Einzelzahnlücke mit gesunden Nachbarzähnen
sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben und sechs um
regelmäßig vorkommende Fallgestaltungen, die dem Dienstherrn bekannt waren.

77

Der Dienstherr kann sich auch nicht auf eine veränderte Einschätzung der
medizinischen Problematik dieser Sachverhalte durch die Zahnärzteschaft berufen.
Zwar beruhen die in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO aufgeführten Indikationen auf
Stellungnahmen der Zahnärztekammern Nordrhein und Westfalen sowie der
Bundeszahnärztekammer. Diese Stellungnahmen hatten nach der Darstellung des
beklagten Landes indes Fallgestaltungen zum Gegenstand, in denen es keine
Alternative zur Lösung der damit verbundenen zahnmedizinischen Probleme
außerhalb adäquater Implantatversorgung gibt, diese mithin die einzige
zahnmedizinisch mögliche Behandlung darstellt. § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO
beschränkt sich mit der Orientierung an diesen Ausnahmefällen auf die Zielsetzung,
den Wesensgehalt der Fürsorgepflicht unangetastet zu lassen. Wie ausgeführt, ist
dieser Maßstab jedoch zu eng, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an
eine Begrenzung der Fürsorgepflicht zu genügen.

78

Im Übrigen spricht Nr. 11c) der VV (zu § 4 Abs. 2 lit b) BVO) dafür, dass der
Dienstherr selbst die Unverhältnismäßigkeit des völligen Ausschlusses der
Beihilfefähigkeit einer notwendigen Implantatbehandlung erkannt hat. Durch die
Bestimmung, dass Pauschalbeträge von derzeit 450,- EUR je Implantat als
beihilfefähige Aufwendungen anzuerkennen seien, soll offenbar die übermäßige
Belastung der Beihilfeempfänger abgemildert werden. Ein vertretbarer Ausgleich
zwischen der Fürsorgepflicht und dem Zweck der Kostenbegrenzung ist mit dieser
Verwaltungsvorschrift jedoch schon deshalb nicht zu erzielen, weil sie in § 4 Abs. 2 lit
b) BVO keine Grundlage hat (vgl. dazu sogleich unter 3.).

79

3.

80

Rechtsfolge der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO mit der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist die Unwirksamkeit der Vorschrift. Eine
verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung der Norm ist
nicht möglich. Insbesondere lässt sich die Vorschrift nicht so verstehen, dass sie
außerhalb des Bereichs der genannten Indikationen Raum für eine Beihilfefähigkeit
der Aufwendungen für implantologische Leistungen - wenn auch nur im Umfang etwa
der fiktiven Kosten der herkömmlichen Versorgung einer Zahnlücke - lässt.

81

Das Gebot der verfassungskonformen Auslegung besagt, dass von mehreren
Auslegungsergebnissen, zu denen eine Interpretation nach den allgemeinen
Auslegungsmethoden führt, diejenige maßgeblich ist, die mit der Verfassung
übereinstimmt. Nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ist jedoch nur die
Interpretation möglich, dass § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der
in der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
eine Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn der
Norm. Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen für eine
Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der genannten
Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die Beihilfefähigkeit) von
bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten Indikationen) abhängig
gemacht wird, soll sie in der Regel nicht eintreten, wenn diese Voraussetzungen
nicht gegeben sind. Wollte der Normgeber einen solchen Umkehrschluss - etwa
zugunsten einer eingeschränkten Rechtsfolge (hier: einer begrenzten
Beihilfefähigkeit) - vermeiden, würde er dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die
Systematik des § 4 BVO bestätigt dieses durch den Wortlaut vorgegebene
Verständnis. Die Norm hat die Funktion, beihilfefähige Aufwendungen von nicht
beihilfefähigen Aufwendungen abzugrenzen. Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich
eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich bestimmt durch Begrenzung auf
pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten, die auch bei einer alternativen
Leistung entstanden wären. Hätte der Normgeber außerhalb des Bereichs der
aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung
der Beihilfefähigkeit gewollt, hätte er eine entsprechende Regelung getroffen. § 4
Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein (vollständiger)
Ausschluss der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten Indikationen
bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden
Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der
beihilfefähigen Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung des § 3
Abs. 1 Nr. 1 BVO zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn und Zweck des §
4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, für den Bereich der implantologischen Leistungen eine
Ausnahmeregelung zu treffen.

82

4.

83

Nicht anspruchshindernd ist schließlich, dass die Klägerin vor der
Implantatbehandlung entgegen § 4 Abs. 2 lit b) Satz 3 BVO keinen
Kostenvoranschlag eingereicht hat. Dabei kann offen bleiben, ob diese Bestimmung
trotz der Nichtigkeit der Ausschlussregelung in Satz 1 der Vorschrift wirksam ist. Der
Klägerin war jedenfalls nicht abzuverlangen, sich um eine Vorabanerkennung der
Beihilfefähigkeit zu bemühen, weil offensichtlich keine der in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1
BVO genannten Indikationen vorlag. Unter diesen Umständen auf dem Erfordernis
des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 3 BVO zu bestehen, wäre eine bloße Förmelei.

84

III.

85

Der Anspruch der Klägerin auf Beihilfe zu ihren Aufwendungen für die
Implantatbehandlung ist in der Höhe nicht durch § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 6 BVO
begrenzt. Eine Versorgung mit einem Implantat ist keine Versorgung mit Zahnersatz
im Sinne dieser Vorschrift. Dies legt schon die medizinische Funktion des Implantats
nahe. Danach handelt es sich nicht um den Zahnersatz selbst, sondern um eine
künstliche Wurzel, die den Zahnersatz trägt bzw. verankert. Jedenfalls belegt § 4
Abs. 2 lit c) BVO, dass der Begriff des Zahnersatzes in der BVO Implantate nicht
erfasst. Diese Bestimmung unterscheidet nämlich zwischen Aufwendungen für
Zahnersatz nach Abschnitt F des Gebührenverzeichnisses der Gebührenordnung für
Zahnärzte und solchen für implantologische Leistungen nach Abschnitt K dieses
Gebührenverzeichnisses. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist zugrunde
zu legen, dass § 4 BVO in Abs. 1 Nr. 1 den Begriff des Zahnersatzes in demselben
Sinne verwendet wie in Abs. 2 lit c).

86

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

87

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht erfüllt sind.

88

Die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren ist gemäß § 162
Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Vom Standpunkt einer verständigen,
nicht rechtskundigen Partei war es der Klägerin aufgrund der Schwierigkeit der sich
stellenden Rechtsfragen nicht zuzumuten, das Vorverfahren selbst zu führen.

89