Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-24, Aktenzeichen 5 S 1733/17

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 8. Juni 2017 - 6 K 1132/16 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch die Beklagte.

2

Mit notariellem Teilerbauseinandersetzungs- und Kaufvertrag vom 5. November 2013 erwarb die Klägerin vom Testamentsvollstrecker den hälftigen Miteigentumsanteil an dem im Grundbuch von K..., Blatt 3612 eingetragenen Grundstück mit der Flurstück-Nummer ... zu einem Kaufpreis von 18.000 Euro. Das 2.411 qm große Grundstück befindet sich im Gebiet „Nördlich H...-...“, für das die Satzung der Beklagten über ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vom 25. Juni 2009, veröffentlicht im Südkurier am 2. Juli 2009, Geltung beansprucht. Bereits mit Satzung vom 17. Oktober 1996, bekannt gemacht im Südkurier am 23. November 1996, hatte die Beklagte ein solches Vorkaufsrecht beschlossen.

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Das Grundstück gehört zum Nachlass des am 8. Februar 2013 verstorbenen Großvaters der Klägerin, dessen Erbe sie ausgeschlagen hatte. Der andere Miteigentumsanteil am Grundstück wurde mit dem oben genannten Vertrag dem Miterben C. L., ebenfalls einem Enkel des Erblassers, der das Erbe nicht ausgeschlagen hatte, gegen die Zahlung von 18.000 Euro an den Nachlass zugewiesen.

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Nach Übersendung des Kaufvertrags durch das beurkundende Notariat übte die Beklagte mit Bescheid vom 2. Dezember 2013 - der Klägerin am 19. Dezember 2013 zugestellt - das Vorkaufsrecht hinsichtlich des von der Klägerin erworbenen hälftigen Miteigentumsanteils aus. Zur Begründung führte die Beklagte aus, ihr stehe zur Sicherung der geordneten städtebaulichen Entwicklung in diesem Gebiet ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Das öffentliche Interesse an der Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts basiere auf den Festsetzungen des Flächennutzungsplans, der für das betroffene Gebiet überwiegend eine Nutzung für Wohnbauzwecke vorsehe. Der Bereich „Nördlich H...“ sei eine der wenigen größeren Siedlungserweiterungsflächen in K..., mit deren städtebaulicher Entwicklung dem wachsenden Bedarf - insbesondere an bezahlbaren - Wohnungen begegnet werden könne. Diesen Bedarf bestätige die Wohnungsbedarfsprognose 2030, die den Gemeinderat im Juni 2013 veranlasst habe, das „Handlungsprogramm Wohnen in K...“ mit hoher Priorität auf den Weg zu bringen. Dem Gebiet „Nördlich H...“ werde dabei eine zentrale Rolle zukommen. Vor dem Hintergrund, dass vermehrtes Grundeigentum die rasche und zielorientierte Verwirklichung städtebaulicher Zielsetzungen erleichtere, habe der Gemeinderat im September 2013 die Intensivierung des Grunderwerbs in den betroffenen Gebieten befürwortet. Das K... Grunderwerbsmodell, das vom Gemeinderat bereits im Jahr 1985 beschlossen worden sei, schreibe vor, dass vor einer abschließenden Bearbeitung eines Bebauungsplanverfahrens mindestens 60 % der Fläche des künftigen Plangebietes im städtischen Eigentum sein müsse. Dieser Anteil sei derzeit noch nicht erreicht. Zur Verwirklichung dieser Zielsetzungen sei es deshalb erforderlich, das Vorkaufsrecht für das Grundstück auszuüben.

5

Auch unter Berücksichtigung der Interessen der Käuferin könne keine andere Entscheidung getroffen werden. Die privaten Interessen der Käuferin, ein Grundstück zur eigenen Nutzung oder Vermietung zu erwerben oder aber eine potentielle künftige Baulandfläche anzukaufen und dadurch möglicherweise Gewinne zu erzielen, müsse hinter dem Interesse der Allgemeinheit, einen Schritt in Richtung Verwirklichung des Plangebietes und damit die Schaffung von erforderlichem Wohnraum zu tun, zurücktreten. Gründe für den Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 BauGB lägen nicht vor. Der Verkauf durch den Testamentsvollstrecker sei hier kein Verkauf des Eigentümers an einen mit ihm in gerader Linie Verwandten oder Verschwägerten oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad Verwandten. Mit dem Tod des Erblassers sei die Erbengemeinschaft Eigentümerin des Grundstücks geworden. Die Klägerin sei eine Cousine der die Gemeinschaft bildenden Erben. Hierbei handele es sich um eine Verwandtschaft in der Seitenlinie vierten Grades.

6

Die Klägerin erhob gegen den Bescheid am 27. Dezember 2013 Widerspruch, den sie unter dem 6. Oktober 2015 von ihrem derzeitigen Bevollmächtigten begründen ließ.

7

Am 15. Januar 2014 wurde auf Ersuchen der Beklagten vom Grundbuchamt K... eine Erwerbsvormerkung für die Beklagte auf Übertragung eines halben Miteigentumsanteils in das Grundbuch Blatt Nummer 3612, Abteilung II eingetragen.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 7. März 2016 - dem Bevollmächtigten der Klägerin am 15. März 2016 zugestellt - wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.

9

Am 13. April 2016 hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 7. März 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Löschung der Erwerbsvormerkung im Grundbuch des streitbefangenen Grundstücks zu bewilligen sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Zur Begründung hat der Bevollmächtigte der Klägerin vorgebracht, die Vorkaufsrechtssatzung sei unwirksam, weil sie der bloßen Bodenbevorratung diene. Zudem sei das Vorkaufsrecht fehlerhaft ausgeübt worden. Es gebe keine konkreten Planungen für das Gebiet. Jedenfalls habe die Beklagte keinen Verwendungszweck für das Grundstück benannt. Ein solcher könne auch nicht nachgeschoben werden. Schließlich könne das Vorkaufsrecht nur an Grundstücken und nicht an ideellen Miteigentumsanteilen ausgeübt werden. Die Beklagte werde das Gesamteigentum aufgrund der familiären Bindung auf lange Sicht nicht an die Hand bekommen. Die Ausübung sei daher auch unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft.

10

Nach Übertragung der Rechtssache auf die Einzelrichterin hat das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der mündlichen Verhandlung vom 4. Mai 2017 die Klage der Klägerin mit Urteil vom 8. Juni 2017 - der Klägerin am 20. Juni 2017 zugestellt - abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Der angegriffene Bescheid sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Rechtsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte sei deren auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beruhende Satzung vom 25. Juni 2009. Entgegen der Auffassung der Klägerin komme es nicht auf die Vorgängersatzung vom 17. Oktober 1996 an. Denn mit der Satzung vom 25. Juni 2009 sei die Satzung aus dem Jahr 1996 nicht lediglich „verlängert“ worden. Vielmehr seien ausweislich der Beschlussvorlage Anpassungen und Änderungen des Satzungsgebiets unter Berücksichtigung des Flächen-nutzungsplans vorgenommen worden. In § 1 der Satzung sei die Vorgängersatzung ausdrücklich aufgehoben worden. Mit der Satzung 2009 habe die Beklagte zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung unter anderem für das hier fragliche Grundstück ein Vorkaufsrecht angeordnet.

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Unter den Begriff der städtebaulichen Maßnahmen im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB fielen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufwiesen und der Gemeinde dazu dienten, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Bei Satzungsbeschluss hätten hinreichend konkretisierte, über eine bloße Bodenbevorratung hinausgehende Planungsvorstellungen, die einen städtebaulichen Bezug aufwiesen und der Gemeinde dazu dienten, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen, vorgelegen. Der aus dem Jahr 2000 stammende Flächennutzungsplan stelle die Fläche des betroffenen Grundstücks als geplante Wohnbaufläche dar. Mit Blick auf eine weite Auslegung des Begriffs der „beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen“ kämen, soweit sie flächenbezogen seien, gerade auch die Darstellungen eines Flächennutzungsplans in Betracht. Zweifel daran, dass die Vorkaufsrechtssatzung nicht (mehr) objektiv geeignet sein könnte, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beizutragen, bestünden auch nicht deshalb, weil im Satzungsbeschluss vom 25. Juni 2009 ebenso wie bereits in der Vorgängersatzung vom 20. November 1996 offensichtlich ein größerer Zeithorizont einbezogen gewesen sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin müsse bei langfristig angelegten städtebaulichen Planungen nicht der im Planfeststellungsrecht angenommene Zeitraum von zehn Jahren eingehalten werden. Vielmehr könne er in diesen Fällen überschritten werden. Die Übertragung des sich aus dem Planfeststellungsrecht ergebenden Zeitraums von zehn Jahren sei für die Fälle eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans unter dem Aspekt der fehlenden Erforderlichkeit im Sinn von § 1 Abs. 3 BauGB entwickelt und auf eine Freihalteplanung ebenfalls durch Bebauungsplan im Rahmen der kommunalen Verkehrspolitik erstreckt worden. Hintergrund seien die im jeweiligen Fachplanungsrecht geregelten (maximal zehnjährigen) Fristen. Im vorliegenden Fall gehe es aber um einen Flächennutzungsplan, der keine Planungen nach anderen Fachgesetzen ersetzen solle und für den entsprechend auch keine Fristen einschlägig sein könnten.

12

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch in der Sache nicht zu beanstanden. Nach § 25 Abs. 2 Satz 1 und § 24 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB dürfe das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertige. Dabei genüge es, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zielen erfolge und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt würden. Die Bejahung der Allgemeinwohlrechtfertigung verlange eine Interessenabwägung, bei der das gesetzlich anerkannte Erwerbsmotiv der Gemeinde ein solches Gewicht haben müsse, dass dahinter das entgegenstehende Interesse der Vertragsparteien auf freie Disposition zurückzutreten habe. Die Prüfung habe sich an den Zielen zu orientieren, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7 und § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Verbindung mit der Vorkaufssatzung verfolgt würden. Angesichts des Umstands, dass das besondere Vorkaufsrecht des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bezwecke, eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenbevorratungspolitik zu ermöglichen, reiche es für das Wohl der Allgemeinheit aus, wenn die Ausübung des Vorkaufsrechts die Verwirklichung der städtebaulichen Ziele oder Maßnahmen erleichtere, wobei der konkrete Nutzungszweck für das Grundstück noch nicht im Einzelnen feststehen müsse. Allerdings müsse sich der Grunderwerb auf die beabsichtigte städtebauliche Maßnahme beziehen. Die Absicht, lediglich den gemeindlichen Grundstücksvorrat für irgendwelche, nicht näher konkretisierten Planungsziele zu erweitern, rechtfertige die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht. Danach stelle die von der Beklagten im Bescheid vom 2. Dezember 2013 genannte Zielsetzung, bezahlbaren Wohnraum im fraglichen Gebiet zu schaffen, eine ausreichende Begründung für eine Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit dar. Die Beklagte habe dargelegt, warum gerade der konkrete Standort „Nördlich H...“ besonders zur Verwirklichung ihres Ziels geeignet sei. Die im Ausgangsbescheid genannten Erwägungen gingen über bloße allgemeine bodenpolitische Erwägungen hinaus, die die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht rechtfertigten. Nicht unberücksichtigt bleiben dürfe schließlich, dass das Wohl der Allgemeinheit in Fällen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts schon deutlich früher rechtfertige als in den Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB.

13

Des Weiteren sei auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den Verwendungszweck des Grundstücks nicht angegeben habe. Denn nach § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB sei der Verwendungszweck des Grundstücks (nur) anzugeben, wenn das bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts möglich sei. Zutreffend weise die Beklagte darauf hin, dass der Hinweis im angegriffenen Bescheid, das Grundstück liege in einer der wenigen größeren Siedlungserweiterungsflächen, mit deren Entwicklung dem ständig wachsenden Bedarf an bezahlbarem Wohnraum begegnet werden solle, für eine Zweckangabe ausreichend im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB sei. Bei Ausübung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 BauGB sei eine konkrete Angabe des Verwendungszwecks in der Regel gerade wegen der gesetzlich ermöglichten Bodenvorratshaltung nicht möglich.

14

Auch stehe § 26 BauGB der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht entgegen. Ursprünglich insoweit erhobene Einwendungen habe die Klägerin nicht mehr aufrechterhalten.

15

Schließlich sei die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte auch nicht deshalb rechtswidrig, weil das Vorkaufsrecht (nur) in einen Miteigentumsanteil ausgeübt worden sei. Nachdem gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 und § 24 Abs. 2 BauGB die Ausübung des Vorkaufsrechts ausdrücklich nur beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und von Erbbaurechten ausgeschlossen sei, ergebe sich bereits im Umkehrschluss, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts in einen Miteigentumsanteil zulässig sei. Entgegen der Auffassung der Klägerin schließe daher auch die Ausübung des Vorkaufsrechts in einen Miteigentumsanteil nicht aus, dass das Vorkaufsrecht dem Wohl der Allgemeinheit diene. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob die Beklagte auf längere Sicht nicht in der Lage sein werde, den weiteren Miteigentumsanteil zu erwerben. Denn die Beklagte weise zutreffend darauf hin, dass allein durch den Ankauf des Miteigentumsanteils wegen der Einwirkungsmöglichkeiten nach §§ 744 und 747 Abs. 2 Satz 2 BGB die Verwirklichung des Planungsziels erleichtert werde.

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Zur Begründung der Zulassung der Berufung führte die Einzelrichterin aus, die Frage, ob in Anlehnung an das Fachplanungsrecht im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB konkrete Verwendungsabsichten im Zeitraum von zehn Jahren erforderlich seien, habe grundsätzliche Bedeutung.

17

Am 20. Juli 2017 hat die Klägerin durch ihren Bevollmächtigten beim Verwaltungsgericht Berufung eingelegt und diese am 16. August 2017 gegenüber dem Verwaltungsgerichtshof begründen lassen. Das Urteil sei fehlerhaft, weil es die Vorkaufsrechtssatzung der Beklagten zu Unrecht für wirksam gehalten habe. Eine Vorkaufsrechtssatzung dürfe nur erlassen werden, um eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu sichern. Entscheidend sei, dass die Gemeinde ernsthaft die Absicht habe, auf dem betroffenen Grundstück städtebauliche Planungen durchzusetzen. Eine rein vorsorgliche Bodenbevorratung scheide aus. Ein solch schwerer Eingriff in das Eigentum sei mit Art. 14 GG unvereinbar. Aus einem Vergleich mit der Regelung in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB ergebe sich, dass dann, wenn wie hier ein Flächennutzungsplan erlassen sei, für ein besonderes Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB kein Raum mehr sei. Zudem liege ein Sicherungsbedürfnis nur vor, wenn in Anlehnung an das Fachplanungsrecht eine konkrete Verwendungsabsicht in einem Zeitraum von zehn Jahren nach Inkrafttreten der Satzung vorliege. Diesen Anforderungen werde die Vorkaufsrechtssatzung nicht gerecht. Sie sei schon im Jahr 1996, also fast 18 Jahre vor Ausübung des Vorkaufsrechts erlassen worden. Das Gebiet „H...-...“ sei erst seit 2016 Gegenstand von näheren Entwicklungsüberlegungen. Davor habe es sich um eine bloße Bodenbevorratungspolitik gehandelt. So habe die Beklagte im angegriffenen Bescheid lediglich nebulöse Ausführungen dazu gemacht, wann das Grundstück in Anspruch genommen werde. Auf Seite 3 werde eine „Wohnungsbedarfsprognose 2030“ zitiert. Wann und weswegen genau das hier gegenständliche Grundstück in Anspruch genommen werde, sei nicht dargestellt. Hierfür gebe es auch keine tragfähige Konzeption. Auf die Vorkaufsrechtssatzung aus dem Jahr 2009 könne nicht abgestellt werden, weil sie lediglich die Satzung aus dem Jahr 1996 verlängert habe. Möglicherweise sei für den hier fraglichen Bereich schon im Jahr 1984 eine Vorkaufsrechtssatzung in Kraft getreten. Dies lasse sich aus den Beschlussunterlagen zum Erlass der Satzung des Jahres 1996 nicht hinreichend genau entnehmen. Die Änderung im Jahr 2009 habe lediglich dazu gedient, die Grenzen des Satzungsgebiets mit denjenigen des Flächennutzungsplans in Übereinstimmung zu bringen. Das hier fragliche Grundstück sei von der Änderung nicht betroffen gewesen. Die Vorkaufsrechtssatzung sei 2009 nur formal aufgehoben worden. Inhaltlich habe die Regelung bereits seit 1996 gegolten. Ein schlichter Neuerlass sei nicht geeignet, gesetzliche Fristen zu verlängern. Ansonsten läge ein unzulässiger Formenmissbrauch vor. Eine Vorkaufsrechtssatzung sei kein Instrument zur allgemeinen Bodenbevorratung oder zum „billigen Grundstückserwerb“. Ein Vorkaufsrecht stelle eine erhebliche Beschränkung des Eigentumsgrundrechts dar. Der Beklagten hätte als städtebauliches Instrument eine Umlegung nach §§ 45 ff. BauGB zur Verfügung gestanden. Hier hätten die betroffenen Eigentümer an der Wertsteigerung der Grundstücke partizipiert.

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Zudem sei die Ausübung des Vorkaufsrechts fehlerhaft erfolgt. Die Ausübung sei nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt und zudem ermessensfehlerhaft. Die Begründung des Bescheids enthalte nur allgemeine Erwägungen, die auf das ganze Land zuträfen, nämlich die Schaffung bezahlbaren Wohnraums. Eine pauschale Bezugnahme auf § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB genüge nicht. Der „H...“ sei erst lange nach Prozessbeginn wieder in den Fokus der Bauwünsche der Beklagten gerückt. Ob der Standort geeignet sei, sei bis heute nicht geklärt. Es sei denkbar, dass die naturschutzrechtlichen Anforderungen - bei dem hier betroffenen Grundstück handele es sich um eine Streuobstwiese - die Baulandentwicklung so verteuerten, dass nur Luxuswohnungen entstehen könnten. Es finde sich kein Hinweis eines konkreten Bebauungsbedarfs für das Grundstück. Erst am 27. März 2014 - nach Einlegung des Widerspruchs - habe die Beklagte ihr städtebauliches Gesamtkonzept durch Verabschiedung eines Handlungsprogramms „Wohnen“ vorangetrieben. Vorbereitende Untersuchungen nach § 165 Abs. 4 Satz 1 und § 141 Abs. 3 Satz 1 BauGB habe sie sogar erst am 21. Juli 2016 veranlasst.

19

Darüber hinaus sei die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtswidrig, weil die Beklagte den Verwendungszweck nicht konkret angegeben habe. Nach § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB sei der Verwendungszweck anzugeben, soweit das bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts möglich sei. In den angegriffenen Bescheiden seien jedoch nur Phrasen enthalten. Ein Nachschieben von Gründen sei nicht möglich.

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Schließlich sei die Ausübung des Vorkaufsrechts fehlerhaft, weil sie einen Miteigentumsanteil zum Gegenstand habe. Das Vorkaufsrecht beziehe sich nur auf Grundstücke. Der gewünschte Sicherungseffekt könne damit nicht eintreten. Die Beklagte werde das Eigentum am gesamten Grundstück auf lange Sicht nicht in die Hand bekommen.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 8. Juni 2017 - 6 K 1132/16 - zu ändern und

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1. den Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 7. März 2016 aufzuheben,

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2. die Beklagte zu verurteilen, die Löschung der Erwerbsvormerkung im Grundbuch des streitbefangenen Grundstücks mit der Flurstück-Nummer ..., Grundbuch von K... Blatt 3612, zu bewilligen sowie

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3. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung verweist sie auf die angegriffenen Bescheide, ihre bisherigen Schriftsätze und das angegriffene Urteil. Ergänzend bringt die Beklagte vor: Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich, dass die aus dem Planfeststellungsrecht abgeleitete zeitliche Grenze von zehn Jahren aus § 1 Abs. 3 BauGB allein auf planfeststellungsersetzende Bebauungspläne und die kommunale Verkehrspolitik erstreckt worden sei. Allerdings beginne auch dort die Frist erst mit Inkrafttreten des Bebauungsplans und nicht mit Erlass der Vorkaufsrechtssatzung. Sonst werde durch eine solche Satzung faktisch ein Planungszwang begründet. Abgesehen davon verstehe das Bundesverwaltungsgericht den aus dem Planfeststellungsrecht abgeleiteten Zehn-Jahres-Zeitraum nur als Orientierungshilfe.

29

Dem Senat liegen die Akten des Ausgangsverfahrens, ein Heft Akten der Beklagten zum Verwaltungsverfahren der Klägerin sowie ein Heft Akten bezüglich des Verfahrens zum Erlass der hier gegenständlichen Vorkaufsrechts-satzungen vor. Darüber hinaus hat die Beklagte auf Anforderung des Gerichts mit Schriftsatz vom 11. September 2019 den für das Gebiet einschlägigen Flächennutzungsplan 1990, gültig ab 1983, den Flächennutzungsplan 2010, gültig ab 2000, einen Auszug aus dem Grundsatzbeschluss des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft Bodanrück-Untersee vom 5. Juni 2006 zur Fortschreibung des Flächennutzungsplans 1990, den Gemeinderatsbeschluss zum K... Grunderwerbsmodell vom 29. Januar 1985 und die nachfolgende Bestätigung des Grunderwerbsmodells im Jahr 2006 vorgelegt. Ferner hat die Beklagte das im Jahr 2013 beschlossene „Handlungsprogramm Wohnen“ vorgelegt. Auf diese Akten sowie auf die im Verfahren gewechselten Schriftsätze wird wegen der Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

30

Die Berufung hat keinen Erfolg.

A.

31

Sie ist zwar zulässig. Die Berufung ist vom Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil wegen der Annahme grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen worden. Der Verwaltungsgerichtshof ist an die Zulassung nach § 124a Abs. 1 Satz 2 VwGO gebunden. Daran ändert sich durch den Umstand, dass die Zulassung durch eine Einzelrichterin erfolgt ist, trotz der Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO über die Voraussetzungen der Übertragung der Rechtssache auf den Einzelrichter nichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.7.2004 - 5 C 65.03 - BVerwGE 121, 292, juris Rn. 10 ff.).

32

Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen der Berufung liegen ebenfalls vor. Die Berufung wurde nach Zustellung des angegriffenen Urteils am 20. Juni 2017 fristgerecht innerhalb eines Monats eingelegt (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und am 16. August 2017 begründet (§ 124a Abs. 3 VwGO).

B.

33

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen.

34

Da der erste Klageantrag keinen Erfolg hat, ist über den zweiten Antrag - der vom Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als „Annexantrag“ bezeichnet worden ist - nicht mehr zu entscheiden. Der Antrag Nummer 2, der auf Verurteilung der Beklagten gerichtet ist, die Löschung der nach § 28 Abs. 2 Satz 3 BauGB in das Grundbuch eingetragenen Erwerbsvormerkung zu bewilligen, ist als „uneigentlicher“ Hilfsantrag nur für den Fall gestellt, dass der gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts gerichtete Antrag Nummer 1 Erfolg hat.

I.

35

Die mit dem ersten Antrag erhobene Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 und § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ergibt sich die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis daraus, dass durch die privatrechtsgestaltende Wirkung des Bescheids der Beklagten der Anspruch der Klägerin auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.2.2000 - 4 B 10.00 - NVwZ 2000, 1044, juris Rn. 5, und vom 14.4.1994 - 4 B 70.94 - DÖV 1994, 871, juris Rn. 3).

II.

36

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

37

Der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 7. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

38

1. Der Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2013 beruht auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB und §§ 2 und 3 der Satzung der Beklagten über ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vom 25. Juni 2009, die am 3. Juli 2009 in Kraft getreten ist. Das hier gegenständliche Grundstück liegt im Geltungsbereich dieser Satzung.

39

a) Diese Satzung hat mit ihrem § 1 die seit dem 24. November 1996 geltende Satzung der Beklagten vom 17. Oktober 1996 über ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aufgehoben, die für das hier gegenständliche Grundstück bereits ein entsprechendes Vorkaufsrecht begründet hatte. Da die Satzung vom 17. Oktober 1996 bei Ausübung des Vorkaufsrechts mit Bescheid vom 2. Dezember 2013 aufgehoben war, kann der Bescheid nicht auf diese frühere Satzung gestützt sein.

40

Soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht, möglicherweise habe bereits seit dem Jahr 1984 für das hier gegenständliche Grundstück ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bestanden, ist dieses Vorbringen unzutreffend. Aus der Niederschrift Nummer 10 vom 30. Oktober 1996 über die öffentliche Gemeinderatssitzung vom 17. Oktober 1996 ergibt sich (dort S. 9), dass allein für die Gewanne „Hinterhag“ und „Gerstäcker“ bereits seit 1984 eine Vorkaufsrechtssatzung nach § 25 BauGB galt, jedoch nicht für das Gebiet „Nördlich H...“. Gleiches ist der Vorlage für die Sitzung des Technischen und Umweltausschusses des Gemeinderates der Beklagten vom 8. Oktober 1996 zu entnehmen.

41

b) Die Satzung der Beklagten vom 25. Juni 2009 ist wirksam. Formelle Mängel beim Satzungserlass sind nicht ersichtlich. Die Satzung ist - jedenfalls soweit sie das hier fragliche Grundstück erfasst - auch materiell rechtmäßig. Ob die Vorkaufssatzung, die für einen sehr großen räumlichen Bereich Geltung beansprucht, auch im Übrigen gültig ist, kann hier dahinstehen. Denn die Klägerin wird durch die Satzung nicht betroffen, soweit sie andere Grundstücke erfasst. Zudem wäre die Vorkaufssatzung selbst dann, wenn sie andere Grundstücke zu Unrecht einbeziehen würde, teilbar, so dass sich eine teilweise Rechtswidrigkeit nicht auf die Gültigkeit der Satzung für das hier fragliche Grundstück auswirkte.

42

Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht.

43

aa) § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Es genügt, dass die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Dieser Begriff ist weit zu verstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.10.1999 - 8 S 1281/99 - ESVGH 50, 107, juris Rn. 20 ff.; Wirsing/Beathalter, VBlBW 2019, 309, 312). Das Vorkaufsrecht des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann zur Sicherung einer städtebaulichen Rahmenplanung eingesetzt werden (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs durch die Bundesregierung, BT-Drs. 10/4630, S. 83).

44

Der Gesetzgeber stellt der Gemeinde das Instrument des Vorkaufsrechts aber nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden. Die Gemeinde muss daher überhaupt irgendwelche Planungsvorstellungen haben. Es genügt nicht, lediglich einen städtebaulichen Konflikt zu bezeichnen, ohne zum Ausdruck zu bringen, welche städtebaulichen Maßnahmen zur Lösung des Konflikts in Betracht kommen. Zu den städtebaulichen Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es daher nicht. Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt maßgebend von den Umständen des Einzelfalles ab (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.2018 - 4 BN 42.18 - juris Rn. 5, vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 9, vom 8.9.2009 - 4 BN 38.09 - BauR 2010, 81, juris Rn. 4 und vom 14.4.1994 - 4 B 70.94 - NJW 1994, 3178, juris Rn. 5). Auch wenn die objektiven Planungsvorstellungen der Gemeinde nicht notwendig in einem förmlichen Verfahren entwickelt worden sein müssen, kann sich die Absicht, städtebauliche Maßnahmen durchzuführen, gleichwohl aus solchen Planungen ergeben, wie unter anderem aus einem Flächennutzungsplan (vgl. BayVGH, Urteil vom 17.9.2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 19 und 23; Grziwotz in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, § 25 Rn. 7; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., § 25 Rn. 7).

45

Ausgehend hiervon zog die Beklagte bei Erlass der zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts geltenden Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB hinreichend konkret städtebauliche Maßnahmen in Betracht. Dies gilt jedenfalls insoweit, als die Satzung das hier gegenständliche Grundstück erfasst.

46

Die hier maßgebliche Vorkaufsrechtssatzung vom 25. Juni 2009 bezieht sich auf den am 21. Juli 2000 genehmigten und in der Folge in Kraft getretenen „Flächennutzungsplan 2010“ der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“. Dieser Flächennutzungsplan stellt für das hier gegenständliche Grundstück eine Wohnbaufläche dar. Zugleich ist etwa über der Hälfte des Grundstücks der Verlauf eines siedlungsbegleitenden regionalen Grünzuges dargestellt (vgl. das Anlagenkonvolut 2 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019). Mit diesen Darstellungen zieht die Beklagte für das hier fragliche Grundstück eine hinreichend konkrete städtebauliche Maßnahme in Betracht.

47

Der „Flächennutzungsplan 2010“ schreibt bereits zuvor eingeleitete städtebauliche Entwicklungsüberlegungen der Beklagten fort. Bereits der Erlass der vorangehenden Vorkaufsrechtssatzung vom 17. Oktober 1996 ist bezüglich der dortigen Einbeziehung des Gebietes „Nördlich H...“ in der Sitzungsvorlage für den Technischen und Umweltausschuss des Gemeinderates der Beklagten vom 8. Oktober 1996 damit begründet worden, dass vom Gemeinderat am 29. Februar 1996 und vom Gemeinsamen Ausschuss der Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“ am 5. Juni 1996 ein Siedlungskonzept beschlossen worden sei, wonach der für K... gültige Flächennutzungsplan fortgeschrieben werden solle und für das Gebiet „Nördlich H...“ etwa 30 ha Wohn- und etwa 15 ha Gewerbefläche ausgewiesen werden solle (vgl. das Anlagenkonvolut zum Schriftsatz der Beklagten vom 4.4.2010 im Verfahren beim Verwaltungsgericht). Bis zum Inkrafttreten des so konzipierten „Flächennut-zungsplans 2010“ war für das hier gegenständliche Grundstück in dem seit 1983 geltenden „Flächennutzungsplan 1990“ eine Fläche für die Landwirtschaft dargestellt (vgl. das Anlagenkonvolut zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019). In der Vorlage zur Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“ vom 5. Juni 1996, in welcher die Änderung des Flächennutzungsplans mit Blick auf das Gebiet „Nördlich Hx-...“ konzipiert wurde, waren die siedlungsbegleitenden Maßnahmen zur Ausweisung von Wohnflächen wie folgt erläutert (vgl. Anlagenkonvolut 3 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019):

48

„Seit dem Jahr 1985 wendet die Stadt K... das Grunderwerbsmodell an. Auf dieser Grundlage erwirbt die Stadt mind. 60 % des Baugeländes. Es werden je nach Erfordernis verschiedene Arten und Formen des preislimitierten Vorkaufsrechts angewandt. Mit dieser vorsorgenden Bodenpolitik soll erreicht werden, dass die Inanspruchnahme von Bauland auf ein notwendiges Maß beschränkt wird und Ortsansässigen preiswerter Wohnraum angeboten werden kann.

49

Durchgesetzt werden diese Ziele bei der Veräußerung von Bauland. Ein- und Zweifamilienhäuser erhalten nur bauwillige Bürger mit Arbeitsplatz in K.... Baugrundstücke für Mehrfamilienhäuser werden an Bauträger veräußert, mit der Verpflichtung, kosten- und flächensparendes Bauen mit Hilfe von Förderprogrammen und kombinierten Wettbewerben durchzuführen. Auf dieser Basis ist es auch möglich, billiges Bauland z.B. für Altenwohnungen und Altenpflegeheime, bereitzustellen. Erfahrungswerte mit Baugebieten wie Oberdorf, Jungerhalde, Egg, Öhmdwiesen und Urisberg haben gezeigt, dass mit diesem Modell die städtebauliche Zielvorgabe der Stadt in vollem Umfang erreicht wurde.“

50

Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Erlass der Vorkaufs-rechtssatzung am 25. Juni 2009 auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass für denjenigen Teil des hier fraglichen Grundstücks, der im „Flächennutzungsplan 2010“ als Wohnbaufläche dargestellt ist, aufgrund von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB ein gesetzliches Vorkaufsrecht bestand (dazu Stock in Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 39). Aufgrund von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB wird die Gemeinde in die Lage versetzt, in einer besonderen Vorkaufsrechtssatzung auch andere als die in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Flächen einzubeziehen. Der Erlass des besonderen Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unterliegt im Vergleich zur Eröffnung des Anwendungsbereichs des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB wegen der Notwendigkeit eines (besonderen) Sicherungsbedürfnisses einer Voraussetzung, deren Vorliegen beim genannten gesetzliche Vorkaufsrecht vom Gesetz unterstellt wird. Eine Spezialität des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB liegt auch deshalb nicht nahe, weil anders als für die gesetzlichen Vorkaufsrechte in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 BauGB für das Vorkaufsrecht in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB keine Sondervorschriften wie § 28 Abs. 4, § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gelten (vgl. Köster in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 24 Rn. 62). Indes bedarf das Verhältnis von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB keiner abschließenden Entscheidung, wenn - wie hier (vgl. dazu unten) - bei der späteren Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts jedenfalls soweit wie das gesetzliche Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB reicht, die Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 BauGB beachtet werden (vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., Rn. 27 f.).

51

bb) Die Vorkaufsrechtssatzung wurde zudem gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erlassen.

52

(1) Mit dem in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB enthaltenen Tatbestandsmerkmal „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ will der Gesetzgeber die Gemeinden in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, dass sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht. In eine auf diese Vorschrift gestützte Vorkaufssatzung können nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme dienlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.2.2000 - 4 B 10.00 - NVwZ 2000, 1044, juris Rn. 7). Besteht nach Lage der Dinge kein Sicherungsbedürfnis, so scheidet § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB als Grundlage für eine Vorkaufsrechtssatzung aus. Die Vorschrift bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit lässt sich vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Hiervon kann nur dann die Rede sein, wenn die Vorkaufsrechtssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB) beizutragen. Ohne Bezug zur konkreten Planungssituation definierte Sicherungsbedürfnisse werden diesem Erfordernis nicht gerecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.2.2000 - 4 B 10.00 - NVwZ 2000, 1044, juris Rn. 11).

53

Das Sicherungsbedürfnis nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann mit der Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, der Schaffung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, der Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung, den Anforderungen kostensparenden Bauens und der Bevölkerungsentwicklung begründet werden. Denn hierbei handelt es sich um städtebaulich relevante Belange (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Dazu gehört auch die Schaffung von für alle Teile der Bevölkerung bezahlbarem Wohnraum (vgl. Roos in Brügelmann, BauGB, § 25 Rn. 21 und 26 a. E.; auch Erwerb von Flächen, die für Wohnzwecke vorgesehen sind: Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, § 25 Rn. 6 a. E.; a. A. Wirsing/Beathalter, VBlBW 2019, 309, 316; VG München, Urteil vom 13.2005 - M 1 K 05.150 - juris Rn. 18 ff.). Mit Blick auf den städtebaulichen Belang der Bevölkerungsentwicklung kann eine Gemeinde auch die Gewährleistung des Wohnbedarfs der in ihrem Gebiet arbeitenden Bevölkerung berücksichtigen. Die Gemeinden sind nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB aufgefordert, im Rahmen der Bauleitplanung Flächen für die Errichtung von Eigenheimen und Eigentumswohnungen für alle sozialen Schichten auszuweisen und auch zu vertretbaren Bedingungen zu verkaufen (vgl. Schrödter/Wahlhäuser, BauGB, 9. Aufl., § 1 Rn. 362; wohl auch Dirnberger in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 1 Rn. 85 ff.; Battis in ders./Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl, § 1 Rn. 55 f.). Indem die Gemeinde als Folge der Ausübung des Vorkaufsrechts Grundeigentum in dem Gebiet erwirbt, wird es ihr dort möglich, unmittelbar auf die Verwirklichung der von ihr festgelegten städtebaulichen Aufgaben Einfluss zu nehmen (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 24 Rn. 1). Unter anderem können mit Blick auf diese Zwecke nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB in Bebauungsplänen Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürfen. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB können einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderen Bedürfnissen bestimmt sind. Dazu zählen neben Studenten, Senioren oder Behinderten auch kinderreiche Familien (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 82). Die Steuerung der Einwohnerstruktur nach dem „Einheimischen-Modell“ ist auf der Grundlage des Baugesetzbuchs dagegen nicht möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56, juris Rn. 30).

54

Ein städtebauliches Sicherungsbedürfnis liegt ferner vor, soweit Grundstücke erfasst werden, welche die Gemeinde letztlich ohnehin erwerben muss, um zum Beispiel Verkehrs-, Versorgungs- und Grünflächen oder Gemeinbedarfsflächen zu schaffen, oder wenn Austausch- und Ersatzland beschafft werden soll (vgl. Ross in Brügelmann, BauGB, § 25 Rn. 21 und 30; Grziwotz in Span-nowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 25 Rn. 13; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, § 25 Rn. 6).

55

Das Sicherungsbedürfnis fehlt jedoch, wenn absehbar ist, dass die gemeindliche Planung an § 1 Abs. 3 BauGB oder anderen unüberwindbaren Planungshindernissen scheitern wird. Ob sich eine künftige Bauleitplanung als nicht vollzugsfähig erweist, erfordert eine vorausschauende Betrachtung. Bei dieser Prognose geht es um den Zeitraum, im dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind. Der zugrunde zu legende Zeithorizont muss im Hinblick auf die in dem Bebauungsplan vorgesehenen Festsetzungen realistisch sein. Welcher Zeitraum für die Realisierung der als Angebot konzipierten Planung als nicht mehr im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinnehmbar angesehen werden kann, hängt von den planerischen Vorstellungen und der jeweiligen Planungssituation ab. Für den Fall eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans liegt wegen der für Planfeststellungsbeschlüsse - allerdings unterschiedlich - normierten Verwirklichungsfristen (vgl. z. B. § 75 Abs. 4 VwVfG, § 17c Nr. 2 FStrG, § 38 Abs. 2 StrG; auch § 18c Nr. 1 AEG) ein Planungshindernis gemäß § 1 Abs. 3 BauGB vor, wenn sich absehen lässt, dass die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen sein wird. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht auf eine „Freihalteplanung“ übertragen, die auf die Ergänzung durch eine eisenbahnrechtliche Fachplanung angewiesen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 10). Aber auch in diesen Fällen hat das Bundesverwaltungsgericht den genannten Zeitraum nicht als strikte Grenze, sondern lediglich als Orientierungshilfe angesehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.3.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239, juris Rn. 11; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 55).

56

Ferner hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass bezüglich der Beurteilung der Frage, ob der Umsetzung der Planung auf unabsehbare Zeit unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse entgegenstehen, auf den vom Plangeber beim Satzungsbeschluss gewollten Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Bebauungsplans abzustellen ist. Denn § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB soll verhindern, dass ein Norminhalt in Kraft tritt, der bereits im Zeitpunkt der Bekanntmachung funktionslos ist, weil die Festsetzungen auf Dauer nicht realisiert werden können. Würde bei der Prüfung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf den Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses oder des Beschlusses über die Vorkaufsrechtssatzung abgestellt, würde faktisch ein Planungszwang begründet und die Wirkung einer Vorkaufsrechtssatzung zeitlich begrenzt, obwohl der Erlass einer solchen Satzung keine förmliche Planung voraussetzt. Die Vorkaufsrechtssatzung als Mittel der Bodenbevorratungspolitik unterliegt jedoch - anders als das Sicherungsmittel der Veränderungssperre - keiner zeitlichen Grenze. Schutzlos ist der betroffene Grundeigentümer nicht gestellt, wie § 28 Abs. 3 Satz 7 BauGB zeigt, der einen Nachzahlungsanspruch des Verkäufers begründet, wenn die Gemeinde das Grundstück nicht innerhalb einer angemessenen Frist dem mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgten Zweck zuführt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 12). Nach der früheren Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs wurde für den Beginn der Frist sogar - wie in den genannten fachplanungsrechtlichen Normen - auf den Zeitpunkt der Unanfechtbarkeit abgestellt (vgl. Senatsurteil vom 8.2.2007 - 5 S 2224/05 - ESVGH 57, 148, juris Rn. 16; ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 55).

57

Soweit die Klägerin zur Begründung ihrer Rechtsauffassung, wonach die mit der Vorkaufsrechtssatzung gesicherte Planung innerhalb von zehn Jahren verwirklicht sein müsse, auf einzelne Stimmen in der Literatur verweist (etwa Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., § 25 Rn. 6), wird dort die dargestellte Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts nur verkürzt wiedergegeben, was zu missverständlichen Aussagen führt (etwas verkürzend auch Hess. VGH, Urteil vom 26.1.2017 - 4 A 2586/16 - NVwZ-RR 2017, 704, juris Rn. 69).

58

(2) Ausgehend von den dargestellten Maßstäben liegt der Vorkaufsrechts-satzung ein hinreichendes städtebauliches Sicherungsbedürfnis zugrunde.

59

Der Erwerb von Grundstücken ist objektiv geeignet, zur geplanten Schaffung von Wohnbauflächen in dem von der Satzung betroffenen Bereich beizutragen. Dies gilt auch für das hier gegenständliche Grundstück, das jedenfalls zur Hälfte als Wohnbaufläche genutzt werden soll. Insoweit steht der im „Flächennutzungsplan 2010“ dargestellte regionale Grünzug einer Siedlungsentwicklung nicht entgegen. Ob auch für den als regionaler Grünzug dargestellten Grundstücksteil ein Sicherungsbedürfnis besteht, weil er als öffentliche Grünfläche in Betracht kommt, kann damit dahinstehen.

60

Die Beklagte konnte sich sowohl bei Erlass der hier maßgeblichen Vorkaufsrechtssatzung aus dem Jahr 2009 als auch bei der Vorgängersatzung aus dem Jahr 1996 auf tragfähige Gründe des Wohls der Allgemeinheit stützen, welche die mit der Vorkaufsrechtssatzung bewirkte Beschränkung der Eigentumsfreiheit rechtfertigen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verfassung dem Gesetzgeber erlaubt, die Interessen der Allgemeinheit bei Fragen der Bodenordnung in stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Das von bauplanerischen Maßnahmen erfasste Grundstückseigentum weist einen gesteigerten Sozialbezug auf. Die gemeindliche Bauleitplanung ist insbesondere einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung verpflichtet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.5.2001 - 1 BvR 1512/97 - BVerfGE 104, 1, juris Rn. 37).

61

Die Beklagte wies in den Begründungen der Sitzungsvorlagen zu den Vorkaufsrechtssatzungen aus den Jahren 1996 sowie 2009 auf das vom Gemeinderat der Beklagten im Jahr 1985 beschlossene Grunderwerbsmodell hin. Nach diesem Modell muss die Beklagte im Eigentum von mindestens 60 % der Fläche eines künftigen Plangebiets sein, bevor das Bebauungsplanverfahren zum Abschluss gebracht werden kann. Um an das Eigentum dieser erforderlichen Flächen zu gelangen, sollte eine Absicherung durch das besondere Vorkaufsrecht erfolgen. Ferner sollten mit dem Grunderwerb Bodenspekulationen vermieden, das Preisniveau stabilisiert werden und eine Neuordnung des zu überplanenden Gebietes erleichtert werden. Darüber hinaus diente der Ankauf von Grundstücken nach dem K... Grunderwerbsmodell ausweislich der dem Beschluss des Gemeinderates vom 29. Januar 1985 zugrundeliegenden Sitzungsvorlage (vgl. Anlagenkonvolut 4 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019) der Schaffung eines Pools von mindestens 60 % der Grundstücksfläche als Vorrats- und Tauschfläche. Bei dem Verkauf der Bauplätze nach Abschluss der Planung sollte ein die Unkosten deckender Preis mit einer Bauverpflichtung verlangt werden.

62

Nach der Sitzungsvorlage für die Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses des Gemeinderates am 9. Februar 2006 (vgl. Anlagenkonvolut 5 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019), mit dem das K... Grunderwerbsmodell fortgeschrieben wurde, sollte die kommunale Bodenbevorratungspolitik im Rahmen des Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz Nr. 2 BauGB zwar auch einem unzulässigen fiskalischen Zweck dienen, da die Planung, Erschließung und Reprivatisierung von Bauland mindestens kostendeckend sein sollte. Allerdings sollte die Bodenbevorratung in Höhe von 60 % der Baugrundstücke in einem zu überplanenden Gebiet im Schwerpunkt zur Verwirklichung wohnungsbaupolitischer Ziele der Stadt erfolgen, die - wie bereits oben gezeigt - auch städtebaulich relevant sind (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB), nämlich dem sozialen Wohnungsbau, der Förderung von Familien mit Kindern, der Berücksichtigung der Arbeitsplatzsituation und der Preisdämpfung. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Sitzungsvorlage das Grunderwerbsmodell damit begründet, die Erfahrung habe gezeigt, dass letztlich nur über die gezielte Grundstücksvergabe und den Verkauf mit Bauverpflichtung spekulative Effekte und Fehlent-wicklungen weitgehend verhindert werden könnten.

63

Auch aus der Vorlage zur Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“ vom 5. Juni 1996 ergibt sich, dass der Ankauf von Grundstücken nicht allein zu dem städtebaulich unzulässigen Zweck der Vergabe von Wohnflächen an bereits „Ortsansässige“ erfolgen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.2.1993 - 4 C 18/91 - BVerwGE 92, 56, juris Rn. 30), sondern auch der städtebaulich zulässigen Schaffung sozial geförderter Mehrfamilienhäusern und von Alten- und Pflegeheimen dienen sollte.

64

Diese Gründe gelten auch für das hier fragliche Grundstück. Zwar kann die im „Flächennutzungsplan 2010“ für das hier gegenständliche Grundstück dargestellte Wohnbaufläche auch dann verwirklicht werden, wenn nicht die Gemeinde, sondern eine Privatperson Eigentümer des Grundstücks ist. Jedoch verfolgt die Beklagte im Schwerpunkt nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB zulässige städtebauliche Ziele. Auch kommt das Grundstück als Tausch- und Ersatzland für öffentliche Zwecke, welche der Festsetzung eines Wohngebietes dienen, in Betracht. Abgesehen davon kann die Beklagte gerade bei einem Erwerb von Grundstücken auf deren spätere bauliche Nutzung in vollem Umfang Einfluss nehmen.

65

Allein aus dem Umstand, dass für den fraglichen Bereich jedenfalls schon seit dem Jahr 2000 ein Flächennutzungsplan in Kraft ist, ergibt sich nicht, dass der Erlass der Vorkaufsrechtssatzung im Jahr 2009 unzulässig war, weil die zu diesem Zeitpunkt in Aussicht genommene Bauleitplanung wegen zu prognostizierender Vollzugsunfähigkeit gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstieße. Auch ist es unerheblich, dass zuvor bereits seit 1996 eine Vorkaufsrechtssatzung für das Gebiet vorhanden war. Wie oben dargestellt, gilt für eine Vorkaufsrechtssatzung keine zeitliche Grenze; sie vermag keinen faktischen Planungszwang zu begründen. Die allein durch die lange Dauer des Bestehens eines Vorkaufsrechts bewirkte Belastung des Eigentumsgrundrechts ist hier wegen des - wie erwähnt - besonderen Gewichts, das einer sozialgerechten Bodennutzung zukommt, und des Umstands, dass die Bauleitplanung für einen neuen Stadtteil einer besonderen Vorbereitung und Beratung bedarf, gerechtfertigt.

66

Eine fehlende Realisierungsmöglichkeit der städtebaulichen Entwicklung - insbesondere der Festsetzung eines Wohngebietes in einem Bebauungsplan für Teile des hier fraglichen Grundstück - ist nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin meint, das angestrebte Ziel der Schaffung sozial ausgewogenen Wohnraums lasse sich wegen der zu erheblichen Kosten führenden Pflicht zur Beachtung naturschutzrechtlicher Vorgaben nicht verwirklichen, handelt es sich um eine reine Spekulation. Bei der Fassung des Grundsatzbeschlusses des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft über die Fortentwicklung des Flächennutzungsplanes am 5. Juni 1996 ist auf der Grundlage einer landschaftsplanerischen Voruntersuchung davon ausgegangen worden, dass im Gewann „H...“ 15 ha für Ausgleichsflächen zu veranschlagen seien. Als Kompensationsangebot für weitere Siedlungsflächen sollte ein ehemaliges Militärgelände dienen. Damit ist jedenfalls nicht erkennbar, dass die naturschutzrechtlichen Fragen nicht gelöst werden können.

67

Ob gerade das hier gegenständliche Grundstück für eine sozial ausgewogene Wohnnutzung im zu erlassenden Bebauungsplan vorgesehen ist oder ob es aus naturschutzrechtlichen Gründen als Grünfläche erhalten bleiben kann oder muss, ist eine Frage, die sich erst im Rahmen der Aufstellung des Bebauungsplans beantwortet werden wird. Für den Erlass der Vorkaufsrechtssatzung bedarf es keiner flurstückscharfen Prognose der späteren baulichen Nutzung. Denn mit dem Instrument des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB soll lediglich eine künftige Planung gesichert und nicht schon selbst eine solche durchgeführt werden. Der mit der Satzung intendierte Grunderwerb ist auch nicht uferlos. Denn das Grunderwerbsmodell der Beklagten gibt eine Begrenzung auf 60 % der Grundstücksflächen vor.

68

Die mit dem Vorkaufsrecht gesicherte geordnete städtebauliche Entwicklung konnte die Beklagte nicht - wie die Klägerin meint - in gleich geeigneter Weise durch eine spätere Umlegung erreichen. Mit der Umlegung kann nach § 45 BauGB lediglich die Lage, Form und Größe der Grundstücke gestaltet werden. Dagegen ist sie grundsätzlich kein Instrument, welches einer Gemeinde die Möglichkeit des Erwerbs des Eigentums an weiteren Grundstücken - gar eines bestimmten Anteils der Grundstücke - in einem Baugebiet verschafft. Denn sie führt lediglich zu einer Verteilung der Umlegungsmasse nach den §§ 55 ff. BauGB.

69

c) Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

70

aa) Sie erfolgte mit Bescheid vom 2. Dezember 2013 - der Klägerin zugestellt am 19. Dezember 2013 - innerhalb der Frist des § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages durch den Notar am 11. November 2013.

71

bb) Die Ausübung des Vorkaufsrechts war gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 und § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.

72

Grundsätzlich genügt es, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 61; BVerwG, Beschluss vom 15.2.1990 - 4 B 245/89 - NJW 1990, 2703, juris Rn. 9). In den Fällen des Vorkaufsrechts in städtebaulichen Maßnahmegebieten nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist das Wohl der Allgemeinheit jedenfalls zu bejahen, wenn das Grundstück für eine Nutzung für öffentliche Zwecke schon konkret benötigt wird (vgl. Grziwotz in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 25 Rn. 14; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 3). Eine reine allgemeine Bodenbevorratung oder privatwirtschaftliches Gewinnstreben rechtfertigen die Ausübung des Vorkaufsrechts dagegen nicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 61; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 31; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., § 25 Rn. 12). Auch müssen sich die mit der Ausübung verfolgten Ziele im Rahmen der mit der Satzung verfolgten Ziele halten (vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.3.2016 - 10 A 1066/14 - DVBl. 2016, 981, juris Rn. 48).

73

Dagegen ist die Ausübung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB, das im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans Anwendung findet, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist, durch das Wohl der Allgemeinheit nur gerechtfertigt, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen und erkennbar ist, dass die Gemeinde alsbald diejenigen Schritte vornehmen wird, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel unmittelbar oder mittelbar zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.1.2010 - 4 B 53.09 - NVwZ 2010, 593, juris Rn. 7 f.; Senatsurteil vom 25.6.2009 - 5 S 574/08 - VBlBW 2009, 470, juris Rn. 26).

74

Selbst wenn man - was aufgrund des Konkurrenzverhältnisses von § 24 Abs.1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB und § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB im Anwendungsbereich des allgemeinen Vorkaufsrechts geboten sein könnte, aber offen bleiben kann (s.o.) - von den für das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB geltenden Anforderungen an das allgemeine Wohl ausgeht, ist hier die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte gegenüber der Klägerin gerechtfertigt.

75

Die Ausübung des Vorkaufsrechts dient - ausweislich der Begründung des Bescheids vom 2. Dezember 2013 und ihrer Wiederholung und Vertiefung im Widerspruchsbescheid vom 7. März 2016 - dazu, im betroffenen Gebiet entsprechend dem oben für den Erlass der besonderen Vorkaufsrechtssatzung für ausreichend befundenen Sicherungsbedürfnis, bezahlbaren Wohnraum für breite Schichten der Bevölkerung zu schaffen und so dem in den nächsten Jahren weiter wachsenden Wohnraumbedarf in K... zu begegnen. Die Beklagte verfolgt damit im Schwerpunkt einen vom Gesetzgeber gebilligten städtebaulichen Zweck, welcher hier die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt.

76

Dieses Ziel war zwar schon in dem Grunderwerbsmodell, das der Gemeinderat der Beklagten im Jahr 1985 beschlossen und im Jahr 2006 bestätigt hat, angelegt, das vorschreibt, dass die Beklagte vor einer abschließenden Bearbeitung eines Bebauungsplanverfahrens Eigentümerin von mindestens 60 % der Fläche des künftigen Plangebietes sein muss. Einer Verwirklichung des Ziels der Schaffung bezahlbaren Wohnraums im hier fraglichen Gebiet ist die Gemeinde über einen langen Zeitraum nicht näher gekommen oder näher getreten.

77

Jedoch hat sich bereits bei Ausübung des Vorkaufsrechts am 2. Dezember 2013 und weitergehend bei Erlass des Widerspruchsbescheids am 7. März 2016 hinreichend konkret abgezeichnet, dass auch das hier betroffene Grundstück zumindest zur Hälfte alsbald zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums genutzt werden soll. Die Beklagte hat beginnend mit dem Grundsatzbeschluss ihres Gemeinderates vom 18. Juli 2013 für ein umfassendes „Handlungsprogramm Wohnen“ das Gebiet „Nördlich H...“ als größte potentielle Siedlungserweiterungsfläche in den Blick genommen. Das Programm basiert auf einer Wohnungsbedarfsprognose vom Juni 2013, die für das Stadtgebiet der Beklagten im Zeitraum 2011 bis 2030 ein Bevölkerungswachstum von 9 % und einen Bedarf an 5.277 Wohnungen (Einfamilienhäuser und Geschosswohnungen) annimmt. Der Gemeinderat der Beklagten hat im genannten Beschluss vom 18. Juli 2013 deren Verwaltung beauftragt, die erforderliche technische und soziale Infrastruktur für das Gebiet zu untersuchen und das Freiflächenkonzept fortzuschreiben.

78

Dass bei Erlass des Widerspruchsbescheids am 7. März 2016 die Verwirklichung des städtebaulichen Ziels, im fraglichen Gebiet bezahlbaren Wohnraum für alle Bevölkerungsschichten zu schaffen, sich alsbald abzeichnete, wird nachträglich durch den Umstand bestätigt, dass der Gemeinderat der Beklagten bereits am 21. Juli 2016 die Durchführung vorbereitender Untersuchungen zu einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nach § 165 Abs. 4 BauGB beschlossen hat. Die im Jahr 2013 prognostizierte Bevölkerungsentwicklung hat sich nachträglich auch nicht als fehlerhaft erwiesen. So ging das statistische Landesamt im Juli 2016 von einem Bevölkerungswachstum im Gebiet der Beklagten bis 2035 um 10,3 % aus (vgl. die Vorlage 2016-1912 zum Beschluss der vorbereitenden Untersuchungen nach § 165 Abs. 4 ff. BauGB ).

79

cc) Der wirksamen Ausübung stehen auch nicht § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB und - sollte man dies aufgrund des Konkurrenzverhältnisses von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB zu § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für erforderlich halten - § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB entgegen.

80

Nach § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist der Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben, soweit dies bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts möglich ist. Im Falle eines Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sind hier keine hohen Anforderungen zu stellen, da die konkrete künftige Nutzung des Grundstücks angesichts des frühen Planungsstandes in der Regel noch nicht bekannt und damit nicht möglich ist (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 35; Roos in Brügelmann, BauGB, § 25 Rn. 45). Nach § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB hat die Gemeinde den Verwendungszweck bei der Ausübung des Vorkaufsrechts anzugeben. Die Zweckangabe soll es ermöglichen, dass der betroffene Käufer prüfen kann, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen ist oder nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB abgewendet werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.1.2010 - 4 B 53.09 - NVwZ 2010, 593, juris Rn. 7). Ferner muss die Konkretisierung einen Grad erreicht haben, der später die Prüfung eines Rückübertragungsanspruchs nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 sowie Abs. 2 BauGB ermöglicht.

81

Diesem Erfordernis genügt der angegriffene Bescheid in seiner Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erfahren hat. Er hat den Verwendungszweck - die Schaffung bezahlbaren Wohnraums - dem Planungsstadium entsprechend hinreichend konkret angegeben.

82

dd) Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der betroffene Kauf einen Miteigentumsanteil zum Gegenstand hat.

83

Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht darauf, dass sich dies bereits aus einem Umkehrschluss zu § 25 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 2 BauGB ergibt. Nach § 24 Abs. 2 BauGB steht der Gemeinde das Vorkaufsrecht nicht zu beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und von Erbbaurechten. Der Verkauf von ideellen Miteigentumsanteilen (Bruchteilseigentum) ist dagegen nicht vom Anwendungsbereich des Vorkaufsrechts ausgeschlossen (vgl. BGH, Beschluss vom 16.2.1984 - V ZB 24.83 - BGHZ 90, 174, juris Rn. 7 ff.; OLG Frankfurt, Beschluss vom 18.5.1995 - 20 W 134/95 - DNotZ 1996, 41 ff.; VG München Urteile vom 2.2.2010 - M 1 K 09.4969 - juris Rn. 23 f., und vom 29.1.2007 - M 8 K 05.5792 - juris Rn. 46; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 24 Rn. 49; Köster in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 24 Rn. 38). Danach bleibt es bei dem in § 200 Abs. 1 BauGB normierten Grundsatz, dass die für Grundstücke geltenden Vorschriften des Baugesetzbuchs - wozu auch die Vorkaufsrechte nach §§ 24 und 25 BauGB gehören - entsprechend auch auf Grundstücksteile anzuwenden sind, wozu auch ideelle Miteigentumsanteile gehören (vgl. Kalp/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 200 Rn. 19; Battis in ders./Krautzberger/Löhr, 14. Aufl., § 200 Rn. 6).

84

Zwar mag sich der Zweck der Ausübung des Vorkaufsrechts - die Verwirklichung der jeweiligen städtebaulichen Maßnahme - erst vollständig erfüllen lassen, wenn der Vorkaufsberechtigte das Eigentum an dem gesamten Grundstück erwirbt. Jedoch ermöglicht schon der Erwerb eines Miteigentumsanteils, Einfluss auf die Nutzung des Grundstücks zu nehmen (vgl. §§ 744 und 747 Abs. 2 Satz 2 BGB; VG München, Urteil vom 2.2.2010 - M 1 K 09.4969 - juris Rn. 23) und die städtebaulichen Gründe für seinen Erwerb jedenfalls teilweise zur Geltung zu bringen. Zudem ist der schrittweise Erwerb aller Miteigentumsanteile bei Grundstücken, die mehreren Eigentümern zu ideellen Bruchteilen zustehen, in der Regel die einzige Möglichkeit, die volle Verfügungsgewalt zu erlangen (vgl. VG München, Urteil vom 2.2.2010, - M 1 K 09.4969 - juris Rn. 23). Wäre dagegen der Kauf eines ideellen Miteigentumsanteils vom Anwendungsbereich der Vorkaufsrechte der §§ 24 f. BauGB ausgenommen, könnte das Vorkaufsrecht umgangen werden und würde so ins Leere laufen. Diese Möglichkeit widerspricht jedoch dem Zweck des Gesetzes.

85

ee) Anders als die Klägerin behauptet ist die Ausübung des Vorkaufsrechts auch nicht ermessensfehlerhaft.

86

Die Beklagte hat die für den Erwerb sprechenden Gründe des Allgemeinwohls mit den Interessen der Klägerin an deren Erwerb des Miteigentums an dem betreffenden Grundstück in rechtlich nicht zu beanstandender Weise miteinander abgewogen und ist zu einem Ergebnis gelangt, das dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt.

87

Soweit die Klägerin auch in diesem Zusammenhang meint, das Grundstück werde für die weitere Entwicklung nicht benötigt und eine bloße Bodenbevorratung sei unzulässig, kann auf die Ausführungen zum Vorliegen eines Allgemeinwohlgrundes verwiesen werden. Soweit die Klägerin weiter rügt, möglicherweise werde das Grundstück im Falle der Überplanung des Gebiets „Nördlich H...“ als naturschutzrechtliche Ausgleichsfläche benötigt und könne daher als Grünfläche in privatem Eigentum bleiben, handelt es sich um eine spekulative Erwägung, auf die sich die Beklagte im derzeitigen Planungsstadium nicht einlassen muss.

88

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Für eine Entscheidung nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO über die Notwendigkeit der Erstattung der Kosten des Vorverfahrens besteht hier kein Anlass.

89

Die Revision ist nicht zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO). Die vom Verwaltungsgericht für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage, „ob in Anlehnung an das Fachplanungsrecht im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB konkrete Verwendungsabsichten im Zeitraum von zehn Jahren erforderlich sind“, ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 10 f.).

90

Beschluss vom 24. September 2019

91

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.500 Euro festgesetzt.

92

Gründe

93

Der Streitwert für das Berufungsverfahren ist gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 und § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung Nummer 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., Anh. § 164) auf 25 % des Kaufpreises festzusetzen, der sich hier auf 18.000 Euro beläuft.

94

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

30

Die Berufung hat keinen Erfolg.

A.

31

Sie ist zwar zulässig. Die Berufung ist vom Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil wegen der Annahme grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen worden. Der Verwaltungsgerichtshof ist an die Zulassung nach § 124a Abs. 1 Satz 2 VwGO gebunden. Daran ändert sich durch den Umstand, dass die Zulassung durch eine Einzelrichterin erfolgt ist, trotz der Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VwGO über die Voraussetzungen der Übertragung der Rechtssache auf den Einzelrichter nichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.7.2004 - 5 C 65.03 - BVerwGE 121, 292, juris Rn. 10 ff.).

32

Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen der Berufung liegen ebenfalls vor. Die Berufung wurde nach Zustellung des angegriffenen Urteils am 20. Juni 2017 fristgerecht innerhalb eines Monats eingelegt (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und am 16. August 2017 begründet (§ 124a Abs. 3 VwGO).

B.

33

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen.

34

Da der erste Klageantrag keinen Erfolg hat, ist über den zweiten Antrag - der vom Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung als „Annexantrag“ bezeichnet worden ist - nicht mehr zu entscheiden. Der Antrag Nummer 2, der auf Verurteilung der Beklagten gerichtet ist, die Löschung der nach § 28 Abs. 2 Satz 3 BauGB in das Grundbuch eingetragenen Erwerbsvormerkung zu bewilligen, ist als „uneigentlicher“ Hilfsantrag nur für den Fall gestellt, dass der gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts gerichtete Antrag Nummer 1 Erfolg hat.

I.

35

Die mit dem ersten Antrag erhobene Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 und § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ergibt sich die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis daraus, dass durch die privatrechtsgestaltende Wirkung des Bescheids der Beklagten der Anspruch der Klägerin auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.2.2000 - 4 B 10.00 - NVwZ 2000, 1044, juris Rn. 5, und vom 14.4.1994 - 4 B 70.94 - DÖV 1994, 871, juris Rn. 3).

II.

36

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

37

Der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 7. März 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

38

1. Der Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2013 beruht auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB und §§ 2 und 3 der Satzung der Beklagten über ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB vom 25. Juni 2009, die am 3. Juli 2009 in Kraft getreten ist. Das hier gegenständliche Grundstück liegt im Geltungsbereich dieser Satzung.

39

a) Diese Satzung hat mit ihrem § 1 die seit dem 24. November 1996 geltende Satzung der Beklagten vom 17. Oktober 1996 über ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aufgehoben, die für das hier gegenständliche Grundstück bereits ein entsprechendes Vorkaufsrecht begründet hatte. Da die Satzung vom 17. Oktober 1996 bei Ausübung des Vorkaufsrechts mit Bescheid vom 2. Dezember 2013 aufgehoben war, kann der Bescheid nicht auf diese frühere Satzung gestützt sein.

40

Soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht, möglicherweise habe bereits seit dem Jahr 1984 für das hier gegenständliche Grundstück ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bestanden, ist dieses Vorbringen unzutreffend. Aus der Niederschrift Nummer 10 vom 30. Oktober 1996 über die öffentliche Gemeinderatssitzung vom 17. Oktober 1996 ergibt sich (dort S. 9), dass allein für die Gewanne „Hinterhag“ und „Gerstäcker“ bereits seit 1984 eine Vorkaufsrechtssatzung nach § 25 BauGB galt, jedoch nicht für das Gebiet „Nördlich H...“. Gleiches ist der Vorlage für die Sitzung des Technischen und Umweltausschusses des Gemeinderates der Beklagten vom 8. Oktober 1996 zu entnehmen.

41

b) Die Satzung der Beklagten vom 25. Juni 2009 ist wirksam. Formelle Mängel beim Satzungserlass sind nicht ersichtlich. Die Satzung ist - jedenfalls soweit sie das hier fragliche Grundstück erfasst - auch materiell rechtmäßig. Ob die Vorkaufssatzung, die für einen sehr großen räumlichen Bereich Geltung beansprucht, auch im Übrigen gültig ist, kann hier dahinstehen. Denn die Klägerin wird durch die Satzung nicht betroffen, soweit sie andere Grundstücke erfasst. Zudem wäre die Vorkaufssatzung selbst dann, wenn sie andere Grundstücke zu Unrecht einbeziehen würde, teilbar, so dass sich eine teilweise Rechtswidrigkeit nicht auf die Gültigkeit der Satzung für das hier fragliche Grundstück auswirkte.

42

Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht.

43

aa) § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Es genügt, dass die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht. Dieser Begriff ist weit zu verstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.10.1999 - 8 S 1281/99 - ESVGH 50, 107, juris Rn. 20 ff.; Wirsing/Beathalter, VBlBW 2019, 309, 312). Das Vorkaufsrecht des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann zur Sicherung einer städtebaulichen Rahmenplanung eingesetzt werden (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs durch die Bundesregierung, BT-Drs. 10/4630, S. 83).

44

Der Gesetzgeber stellt der Gemeinde das Instrument des Vorkaufsrechts aber nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden. Die Gemeinde muss daher überhaupt irgendwelche Planungsvorstellungen haben. Es genügt nicht, lediglich einen städtebaulichen Konflikt zu bezeichnen, ohne zum Ausdruck zu bringen, welche städtebaulichen Maßnahmen zur Lösung des Konflikts in Betracht kommen. Zu den städtebaulichen Maßnahmen im Sinne dieser Vorschrift zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es daher nicht. Wie konkret die in Betracht zu ziehenden städtebaulichen Maßnahmen bezeichnet werden müssen, hängt maßgebend von den Umständen des Einzelfalles ab (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.2018 - 4 BN 42.18 - juris Rn. 5, vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 9, vom 8.9.2009 - 4 BN 38.09 - BauR 2010, 81, juris Rn. 4 und vom 14.4.1994 - 4 B 70.94 - NJW 1994, 3178, juris Rn. 5). Auch wenn die objektiven Planungsvorstellungen der Gemeinde nicht notwendig in einem förmlichen Verfahren entwickelt worden sein müssen, kann sich die Absicht, städtebauliche Maßnahmen durchzuführen, gleichwohl aus solchen Planungen ergeben, wie unter anderem aus einem Flächennutzungsplan (vgl. BayVGH, Urteil vom 17.9.2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 19 und 23; Grziwotz in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, § 25 Rn. 7; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., § 25 Rn. 7).

45

Ausgehend hiervon zog die Beklagte bei Erlass der zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts geltenden Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB hinreichend konkret städtebauliche Maßnahmen in Betracht. Dies gilt jedenfalls insoweit, als die Satzung das hier gegenständliche Grundstück erfasst.

46

Die hier maßgebliche Vorkaufsrechtssatzung vom 25. Juni 2009 bezieht sich auf den am 21. Juli 2000 genehmigten und in der Folge in Kraft getretenen „Flächennutzungsplan 2010“ der Vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“. Dieser Flächennutzungsplan stellt für das hier gegenständliche Grundstück eine Wohnbaufläche dar. Zugleich ist etwa über der Hälfte des Grundstücks der Verlauf eines siedlungsbegleitenden regionalen Grünzuges dargestellt (vgl. das Anlagenkonvolut 2 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019). Mit diesen Darstellungen zieht die Beklagte für das hier fragliche Grundstück eine hinreichend konkrete städtebauliche Maßnahme in Betracht.

47

Der „Flächennutzungsplan 2010“ schreibt bereits zuvor eingeleitete städtebauliche Entwicklungsüberlegungen der Beklagten fort. Bereits der Erlass der vorangehenden Vorkaufsrechtssatzung vom 17. Oktober 1996 ist bezüglich der dortigen Einbeziehung des Gebietes „Nördlich H...“ in der Sitzungsvorlage für den Technischen und Umweltausschuss des Gemeinderates der Beklagten vom 8. Oktober 1996 damit begründet worden, dass vom Gemeinderat am 29. Februar 1996 und vom Gemeinsamen Ausschuss der Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“ am 5. Juni 1996 ein Siedlungskonzept beschlossen worden sei, wonach der für K... gültige Flächennutzungsplan fortgeschrieben werden solle und für das Gebiet „Nördlich H...“ etwa 30 ha Wohn- und etwa 15 ha Gewerbefläche ausgewiesen werden solle (vgl. das Anlagenkonvolut zum Schriftsatz der Beklagten vom 4.4.2010 im Verfahren beim Verwaltungsgericht). Bis zum Inkrafttreten des so konzipierten „Flächennut-zungsplans 2010“ war für das hier gegenständliche Grundstück in dem seit 1983 geltenden „Flächennutzungsplan 1990“ eine Fläche für die Landwirtschaft dargestellt (vgl. das Anlagenkonvolut zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019). In der Vorlage zur Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“ vom 5. Juni 1996, in welcher die Änderung des Flächennutzungsplans mit Blick auf das Gebiet „Nördlich Hx-...“ konzipiert wurde, waren die siedlungsbegleitenden Maßnahmen zur Ausweisung von Wohnflächen wie folgt erläutert (vgl. Anlagenkonvolut 3 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019):

48

„Seit dem Jahr 1985 wendet die Stadt K... das Grunderwerbsmodell an. Auf dieser Grundlage erwirbt die Stadt mind. 60 % des Baugeländes. Es werden je nach Erfordernis verschiedene Arten und Formen des preislimitierten Vorkaufsrechts angewandt. Mit dieser vorsorgenden Bodenpolitik soll erreicht werden, dass die Inanspruchnahme von Bauland auf ein notwendiges Maß beschränkt wird und Ortsansässigen preiswerter Wohnraum angeboten werden kann.

49

Durchgesetzt werden diese Ziele bei der Veräußerung von Bauland. Ein- und Zweifamilienhäuser erhalten nur bauwillige Bürger mit Arbeitsplatz in K.... Baugrundstücke für Mehrfamilienhäuser werden an Bauträger veräußert, mit der Verpflichtung, kosten- und flächensparendes Bauen mit Hilfe von Förderprogrammen und kombinierten Wettbewerben durchzuführen. Auf dieser Basis ist es auch möglich, billiges Bauland z.B. für Altenwohnungen und Altenpflegeheime, bereitzustellen. Erfahrungswerte mit Baugebieten wie Oberdorf, Jungerhalde, Egg, Öhmdwiesen und Urisberg haben gezeigt, dass mit diesem Modell die städtebauliche Zielvorgabe der Stadt in vollem Umfang erreicht wurde.“

50

Entgegen der Auffassung der Klägerin war der Erlass der Vorkaufs-rechtssatzung am 25. Juni 2009 auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass für denjenigen Teil des hier fraglichen Grundstücks, der im „Flächennutzungsplan 2010“ als Wohnbaufläche dargestellt ist, aufgrund von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB ein gesetzliches Vorkaufsrecht bestand (dazu Stock in Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 39). Aufgrund von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB wird die Gemeinde in die Lage versetzt, in einer besonderen Vorkaufsrechtssatzung auch andere als die in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Flächen einzubeziehen. Der Erlass des besonderen Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB unterliegt im Vergleich zur Eröffnung des Anwendungsbereichs des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB wegen der Notwendigkeit eines (besonderen) Sicherungsbedürfnisses einer Voraussetzung, deren Vorliegen beim genannten gesetzliche Vorkaufsrecht vom Gesetz unterstellt wird. Eine Spezialität des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB liegt auch deshalb nicht nahe, weil anders als für die gesetzlichen Vorkaufsrechte in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 BauGB für das Vorkaufsrecht in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB keine Sondervorschriften wie § 28 Abs. 4, § 27 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gelten (vgl. Köster in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 24 Rn. 62). Indes bedarf das Verhältnis von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB keiner abschließenden Entscheidung, wenn - wie hier (vgl. dazu unten) - bei der späteren Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts jedenfalls soweit wie das gesetzliche Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB reicht, die Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 BauGB beachtet werden (vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., Rn. 27 f.).

51

bb) Die Vorkaufsrechtssatzung wurde zudem gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erlassen.

52

(1) Mit dem in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB enthaltenen Tatbestandsmerkmal „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ will der Gesetzgeber die Gemeinden in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, dass sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht. In eine auf diese Vorschrift gestützte Vorkaufssatzung können nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme dienlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.2.2000 - 4 B 10.00 - NVwZ 2000, 1044, juris Rn. 7). Besteht nach Lage der Dinge kein Sicherungsbedürfnis, so scheidet § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB als Grundlage für eine Vorkaufsrechtssatzung aus. Die Vorschrift bietet der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit, Grundstücke zu erwerben. Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit lässt sich vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Hiervon kann nur dann die Rede sein, wenn die Vorkaufsrechtssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB) beizutragen. Ohne Bezug zur konkreten Planungssituation definierte Sicherungsbedürfnisse werden diesem Erfordernis nicht gerecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.2.2000 - 4 B 10.00 - NVwZ 2000, 1044, juris Rn. 11).

53

Das Sicherungsbedürfnis nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann mit der Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, der Schaffung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, der Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung, den Anforderungen kostensparenden Bauens und der Bevölkerungsentwicklung begründet werden. Denn hierbei handelt es sich um städtebaulich relevante Belange (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Dazu gehört auch die Schaffung von für alle Teile der Bevölkerung bezahlbarem Wohnraum (vgl. Roos in Brügelmann, BauGB, § 25 Rn. 21 und 26 a. E.; auch Erwerb von Flächen, die für Wohnzwecke vorgesehen sind: Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, § 25 Rn. 6 a. E.; a. A. Wirsing/Beathalter, VBlBW 2019, 309, 316; VG München, Urteil vom 13.2005 - M 1 K 05.150 - juris Rn. 18 ff.). Mit Blick auf den städtebaulichen Belang der Bevölkerungsentwicklung kann eine Gemeinde auch die Gewährleistung des Wohnbedarfs der in ihrem Gebiet arbeitenden Bevölkerung berücksichtigen. Die Gemeinden sind nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB aufgefordert, im Rahmen der Bauleitplanung Flächen für die Errichtung von Eigenheimen und Eigentumswohnungen für alle sozialen Schichten auszuweisen und auch zu vertretbaren Bedingungen zu verkaufen (vgl. Schrödter/Wahlhäuser, BauGB, 9. Aufl., § 1 Rn. 362; wohl auch Dirnberger in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 1 Rn. 85 ff.; Battis in ders./Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl, § 1 Rn. 55 f.). Indem die Gemeinde als Folge der Ausübung des Vorkaufsrechts Grundeigentum in dem Gebiet erwirbt, wird es ihr dort möglich, unmittelbar auf die Verwirklichung der von ihr festgelegten städtebaulichen Aufgaben Einfluss zu nehmen (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 24 Rn. 1). Unter anderem können mit Blick auf diese Zwecke nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB in Bebauungsplänen Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürfen. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB können einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderen Bedürfnissen bestimmt sind. Dazu zählen neben Studenten, Senioren oder Behinderten auch kinderreiche Familien (vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 9 Rn. 82). Die Steuerung der Einwohnerstruktur nach dem „Einheimischen-Modell“ ist auf der Grundlage des Baugesetzbuchs dagegen nicht möglich (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1993 - 4 C 18.91 - BVerwGE 92, 56, juris Rn. 30).

54

Ein städtebauliches Sicherungsbedürfnis liegt ferner vor, soweit Grundstücke erfasst werden, welche die Gemeinde letztlich ohnehin erwerben muss, um zum Beispiel Verkehrs-, Versorgungs- und Grünflächen oder Gemeinbedarfsflächen zu schaffen, oder wenn Austausch- und Ersatzland beschafft werden soll (vgl. Ross in Brügelmann, BauGB, § 25 Rn. 21 und 30; Grziwotz in Span-nowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 25 Rn. 13; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, § 25 Rn. 6).

55

Das Sicherungsbedürfnis fehlt jedoch, wenn absehbar ist, dass die gemeindliche Planung an § 1 Abs. 3 BauGB oder anderen unüberwindbaren Planungshindernissen scheitern wird. Ob sich eine künftige Bauleitplanung als nicht vollzugsfähig erweist, erfordert eine vorausschauende Betrachtung. Bei dieser Prognose geht es um den Zeitraum, im dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind. Der zugrunde zu legende Zeithorizont muss im Hinblick auf die in dem Bebauungsplan vorgesehenen Festsetzungen realistisch sein. Welcher Zeitraum für die Realisierung der als Angebot konzipierten Planung als nicht mehr im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB hinnehmbar angesehen werden kann, hängt von den planerischen Vorstellungen und der jeweiligen Planungssituation ab. Für den Fall eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans liegt wegen der für Planfeststellungsbeschlüsse - allerdings unterschiedlich - normierten Verwirklichungsfristen (vgl. z. B. § 75 Abs. 4 VwVfG, § 17c Nr. 2 FStrG, § 38 Abs. 2 StrG; auch § 18c Nr. 1 AEG) ein Planungshindernis gemäß § 1 Abs. 3 BauGB vor, wenn sich absehen lässt, dass die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen sein wird. Diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht auf eine „Freihalteplanung“ übertragen, die auf die Ergänzung durch eine eisenbahnrechtliche Fachplanung angewiesen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 10). Aber auch in diesen Fällen hat das Bundesverwaltungsgericht den genannten Zeitraum nicht als strikte Grenze, sondern lediglich als Orientierungshilfe angesehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.3.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239, juris Rn. 11; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 55).

56

Ferner hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass bezüglich der Beurteilung der Frage, ob der Umsetzung der Planung auf unabsehbare Zeit unüberwindliche tatsächliche oder rechtliche Hindernisse entgegenstehen, auf den vom Plangeber beim Satzungsbeschluss gewollten Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Bebauungsplans abzustellen ist. Denn § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB soll verhindern, dass ein Norminhalt in Kraft tritt, der bereits im Zeitpunkt der Bekanntmachung funktionslos ist, weil die Festsetzungen auf Dauer nicht realisiert werden können. Würde bei der Prüfung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf den Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses oder des Beschlusses über die Vorkaufsrechtssatzung abgestellt, würde faktisch ein Planungszwang begründet und die Wirkung einer Vorkaufsrechtssatzung zeitlich begrenzt, obwohl der Erlass einer solchen Satzung keine förmliche Planung voraussetzt. Die Vorkaufsrechtssatzung als Mittel der Bodenbevorratungspolitik unterliegt jedoch - anders als das Sicherungsmittel der Veränderungssperre - keiner zeitlichen Grenze. Schutzlos ist der betroffene Grundeigentümer nicht gestellt, wie § 28 Abs. 3 Satz 7 BauGB zeigt, der einen Nachzahlungsanspruch des Verkäufers begründet, wenn die Gemeinde das Grundstück nicht innerhalb einer angemessenen Frist dem mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgten Zweck zuführt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 12). Nach der früheren Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshofs wurde für den Beginn der Frist sogar - wie in den genannten fachplanungsrechtlichen Normen - auf den Zeitpunkt der Unanfechtbarkeit abgestellt (vgl. Senatsurteil vom 8.2.2007 - 5 S 2224/05 - ESVGH 57, 148, juris Rn. 16; ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 55).

57

Soweit die Klägerin zur Begründung ihrer Rechtsauffassung, wonach die mit der Vorkaufsrechtssatzung gesicherte Planung innerhalb von zehn Jahren verwirklicht sein müsse, auf einzelne Stimmen in der Literatur verweist (etwa Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., § 25 Rn. 6), wird dort die dargestellte Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts nur verkürzt wiedergegeben, was zu missverständlichen Aussagen führt (etwas verkürzend auch Hess. VGH, Urteil vom 26.1.2017 - 4 A 2586/16 - NVwZ-RR 2017, 704, juris Rn. 69).

58

(2) Ausgehend von den dargestellten Maßstäben liegt der Vorkaufsrechts-satzung ein hinreichendes städtebauliches Sicherungsbedürfnis zugrunde.

59

Der Erwerb von Grundstücken ist objektiv geeignet, zur geplanten Schaffung von Wohnbauflächen in dem von der Satzung betroffenen Bereich beizutragen. Dies gilt auch für das hier gegenständliche Grundstück, das jedenfalls zur Hälfte als Wohnbaufläche genutzt werden soll. Insoweit steht der im „Flächennutzungsplan 2010“ dargestellte regionale Grünzug einer Siedlungsentwicklung nicht entgegen. Ob auch für den als regionaler Grünzug dargestellten Grundstücksteil ein Sicherungsbedürfnis besteht, weil er als öffentliche Grünfläche in Betracht kommt, kann damit dahinstehen.

60

Die Beklagte konnte sich sowohl bei Erlass der hier maßgeblichen Vorkaufsrechtssatzung aus dem Jahr 2009 als auch bei der Vorgängersatzung aus dem Jahr 1996 auf tragfähige Gründe des Wohls der Allgemeinheit stützen, welche die mit der Vorkaufsrechtssatzung bewirkte Beschränkung der Eigentumsfreiheit rechtfertigen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verfassung dem Gesetzgeber erlaubt, die Interessen der Allgemeinheit bei Fragen der Bodenordnung in stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Das von bauplanerischen Maßnahmen erfasste Grundstückseigentum weist einen gesteigerten Sozialbezug auf. Die gemeindliche Bauleitplanung ist insbesondere einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung verpflichtet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.5.2001 - 1 BvR 1512/97 - BVerfGE 104, 1, juris Rn. 37).

61

Die Beklagte wies in den Begründungen der Sitzungsvorlagen zu den Vorkaufsrechtssatzungen aus den Jahren 1996 sowie 2009 auf das vom Gemeinderat der Beklagten im Jahr 1985 beschlossene Grunderwerbsmodell hin. Nach diesem Modell muss die Beklagte im Eigentum von mindestens 60 % der Fläche eines künftigen Plangebiets sein, bevor das Bebauungsplanverfahren zum Abschluss gebracht werden kann. Um an das Eigentum dieser erforderlichen Flächen zu gelangen, sollte eine Absicherung durch das besondere Vorkaufsrecht erfolgen. Ferner sollten mit dem Grunderwerb Bodenspekulationen vermieden, das Preisniveau stabilisiert werden und eine Neuordnung des zu überplanenden Gebietes erleichtert werden. Darüber hinaus diente der Ankauf von Grundstücken nach dem K... Grunderwerbsmodell ausweislich der dem Beschluss des Gemeinderates vom 29. Januar 1985 zugrundeliegenden Sitzungsvorlage (vgl. Anlagenkonvolut 4 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019) der Schaffung eines Pools von mindestens 60 % der Grundstücksfläche als Vorrats- und Tauschfläche. Bei dem Verkauf der Bauplätze nach Abschluss der Planung sollte ein die Unkosten deckender Preis mit einer Bauverpflichtung verlangt werden.

62

Nach der Sitzungsvorlage für die Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses des Gemeinderates am 9. Februar 2006 (vgl. Anlagenkonvolut 5 zum Schriftsatz der Beklagten vom 11.9.2019), mit dem das K... Grunderwerbsmodell fortgeschrieben wurde, sollte die kommunale Bodenbevorratungspolitik im Rahmen des Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz Nr. 2 BauGB zwar auch einem unzulässigen fiskalischen Zweck dienen, da die Planung, Erschließung und Reprivatisierung von Bauland mindestens kostendeckend sein sollte. Allerdings sollte die Bodenbevorratung in Höhe von 60 % der Baugrundstücke in einem zu überplanenden Gebiet im Schwerpunkt zur Verwirklichung wohnungsbaupolitischer Ziele der Stadt erfolgen, die - wie bereits oben gezeigt - auch städtebaulich relevant sind (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB), nämlich dem sozialen Wohnungsbau, der Förderung von Familien mit Kindern, der Berücksichtigung der Arbeitsplatzsituation und der Preisdämpfung. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Sitzungsvorlage das Grunderwerbsmodell damit begründet, die Erfahrung habe gezeigt, dass letztlich nur über die gezielte Grundstücksvergabe und den Verkauf mit Bauverpflichtung spekulative Effekte und Fehlent-wicklungen weitgehend verhindert werden könnten.

63

Auch aus der Vorlage zur Sitzung des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft „Bodanrück-Untersee“ vom 5. Juni 1996 ergibt sich, dass der Ankauf von Grundstücken nicht allein zu dem städtebaulich unzulässigen Zweck der Vergabe von Wohnflächen an bereits „Ortsansässige“ erfolgen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.2.1993 - 4 C 18/91 - BVerwGE 92, 56, juris Rn. 30), sondern auch der städtebaulich zulässigen Schaffung sozial geförderter Mehrfamilienhäusern und von Alten- und Pflegeheimen dienen sollte.

64

Diese Gründe gelten auch für das hier fragliche Grundstück. Zwar kann die im „Flächennutzungsplan 2010“ für das hier gegenständliche Grundstück dargestellte Wohnbaufläche auch dann verwirklicht werden, wenn nicht die Gemeinde, sondern eine Privatperson Eigentümer des Grundstücks ist. Jedoch verfolgt die Beklagte im Schwerpunkt nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB zulässige städtebauliche Ziele. Auch kommt das Grundstück als Tausch- und Ersatzland für öffentliche Zwecke, welche der Festsetzung eines Wohngebietes dienen, in Betracht. Abgesehen davon kann die Beklagte gerade bei einem Erwerb von Grundstücken auf deren spätere bauliche Nutzung in vollem Umfang Einfluss nehmen.

65

Allein aus dem Umstand, dass für den fraglichen Bereich jedenfalls schon seit dem Jahr 2000 ein Flächennutzungsplan in Kraft ist, ergibt sich nicht, dass der Erlass der Vorkaufsrechtssatzung im Jahr 2009 unzulässig war, weil die zu diesem Zeitpunkt in Aussicht genommene Bauleitplanung wegen zu prognostizierender Vollzugsunfähigkeit gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstieße. Auch ist es unerheblich, dass zuvor bereits seit 1996 eine Vorkaufsrechtssatzung für das Gebiet vorhanden war. Wie oben dargestellt, gilt für eine Vorkaufsrechtssatzung keine zeitliche Grenze; sie vermag keinen faktischen Planungszwang zu begründen. Die allein durch die lange Dauer des Bestehens eines Vorkaufsrechts bewirkte Belastung des Eigentumsgrundrechts ist hier wegen des - wie erwähnt - besonderen Gewichts, das einer sozialgerechten Bodennutzung zukommt, und des Umstands, dass die Bauleitplanung für einen neuen Stadtteil einer besonderen Vorbereitung und Beratung bedarf, gerechtfertigt.

66

Eine fehlende Realisierungsmöglichkeit der städtebaulichen Entwicklung - insbesondere der Festsetzung eines Wohngebietes in einem Bebauungsplan für Teile des hier fraglichen Grundstück - ist nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin meint, das angestrebte Ziel der Schaffung sozial ausgewogenen Wohnraums lasse sich wegen der zu erheblichen Kosten führenden Pflicht zur Beachtung naturschutzrechtlicher Vorgaben nicht verwirklichen, handelt es sich um eine reine Spekulation. Bei der Fassung des Grundsatzbeschlusses des Gemeinsamen Ausschusses der Verwaltungsgemeinschaft über die Fortentwicklung des Flächennutzungsplanes am 5. Juni 1996 ist auf der Grundlage einer landschaftsplanerischen Voruntersuchung davon ausgegangen worden, dass im Gewann „H...“ 15 ha für Ausgleichsflächen zu veranschlagen seien. Als Kompensationsangebot für weitere Siedlungsflächen sollte ein ehemaliges Militärgelände dienen. Damit ist jedenfalls nicht erkennbar, dass die naturschutzrechtlichen Fragen nicht gelöst werden können.

67

Ob gerade das hier gegenständliche Grundstück für eine sozial ausgewogene Wohnnutzung im zu erlassenden Bebauungsplan vorgesehen ist oder ob es aus naturschutzrechtlichen Gründen als Grünfläche erhalten bleiben kann oder muss, ist eine Frage, die sich erst im Rahmen der Aufstellung des Bebauungsplans beantwortet werden wird. Für den Erlass der Vorkaufsrechtssatzung bedarf es keiner flurstückscharfen Prognose der späteren baulichen Nutzung. Denn mit dem Instrument des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB soll lediglich eine künftige Planung gesichert und nicht schon selbst eine solche durchgeführt werden. Der mit der Satzung intendierte Grunderwerb ist auch nicht uferlos. Denn das Grunderwerbsmodell der Beklagten gibt eine Begrenzung auf 60 % der Grundstücksflächen vor.

68

Die mit dem Vorkaufsrecht gesicherte geordnete städtebauliche Entwicklung konnte die Beklagte nicht - wie die Klägerin meint - in gleich geeigneter Weise durch eine spätere Umlegung erreichen. Mit der Umlegung kann nach § 45 BauGB lediglich die Lage, Form und Größe der Grundstücke gestaltet werden. Dagegen ist sie grundsätzlich kein Instrument, welches einer Gemeinde die Möglichkeit des Erwerbs des Eigentums an weiteren Grundstücken - gar eines bestimmten Anteils der Grundstücke - in einem Baugebiet verschafft. Denn sie führt lediglich zu einer Verteilung der Umlegungsmasse nach den §§ 55 ff. BauGB.

69

c) Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

70

aa) Sie erfolgte mit Bescheid vom 2. Dezember 2013 - der Klägerin zugestellt am 19. Dezember 2013 - innerhalb der Frist des § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages durch den Notar am 11. November 2013.

71

bb) Die Ausübung des Vorkaufsrechts war gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 und § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.

72

Grundsätzlich genügt es, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 61; BVerwG, Beschluss vom 15.2.1990 - 4 B 245/89 - NJW 1990, 2703, juris Rn. 9). In den Fällen des Vorkaufsrechts in städtebaulichen Maßnahmegebieten nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist das Wohl der Allgemeinheit jedenfalls zu bejahen, wenn das Grundstück für eine Nutzung für öffentliche Zwecke schon konkret benötigt wird (vgl. Grziwotz in Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, § 25 Rn. 14; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 3). Eine reine allgemeine Bodenbevorratung oder privatwirtschaftliches Gewinnstreben rechtfertigen die Ausübung des Vorkaufsrechts dagegen nicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.3.2009 - 8 S 31/08 - VBlBW 2009, 344, juris Rn. 61; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 31; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl., § 25 Rn. 12). Auch müssen sich die mit der Ausübung verfolgten Ziele im Rahmen der mit der Satzung verfolgten Ziele halten (vgl. OVG NRW, Urteil vom 15.3.2016 - 10 A 1066/14 - DVBl. 2016, 981, juris Rn. 48).

73

Dagegen ist die Ausübung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB, das im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans Anwendung findet, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist, durch das Wohl der Allgemeinheit nur gerechtfertigt, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen und erkennbar ist, dass die Gemeinde alsbald diejenigen Schritte vornehmen wird, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel unmittelbar oder mittelbar zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.1.2010 - 4 B 53.09 - NVwZ 2010, 593, juris Rn. 7 f.; Senatsurteil vom 25.6.2009 - 5 S 574/08 - VBlBW 2009, 470, juris Rn. 26).

74

Selbst wenn man - was aufgrund des Konkurrenzverhältnisses von § 24 Abs.1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB und § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB im Anwendungsbereich des allgemeinen Vorkaufsrechts geboten sein könnte, aber offen bleiben kann (s.o.) - von den für das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB geltenden Anforderungen an das allgemeine Wohl ausgeht, ist hier die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte gegenüber der Klägerin gerechtfertigt.

75

Die Ausübung des Vorkaufsrechts dient - ausweislich der Begründung des Bescheids vom 2. Dezember 2013 und ihrer Wiederholung und Vertiefung im Widerspruchsbescheid vom 7. März 2016 - dazu, im betroffenen Gebiet entsprechend dem oben für den Erlass der besonderen Vorkaufsrechtssatzung für ausreichend befundenen Sicherungsbedürfnis, bezahlbaren Wohnraum für breite Schichten der Bevölkerung zu schaffen und so dem in den nächsten Jahren weiter wachsenden Wohnraumbedarf in K... zu begegnen. Die Beklagte verfolgt damit im Schwerpunkt einen vom Gesetzgeber gebilligten städtebaulichen Zweck, welcher hier die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt.

76

Dieses Ziel war zwar schon in dem Grunderwerbsmodell, das der Gemeinderat der Beklagten im Jahr 1985 beschlossen und im Jahr 2006 bestätigt hat, angelegt, das vorschreibt, dass die Beklagte vor einer abschließenden Bearbeitung eines Bebauungsplanverfahrens Eigentümerin von mindestens 60 % der Fläche des künftigen Plangebietes sein muss. Einer Verwirklichung des Ziels der Schaffung bezahlbaren Wohnraums im hier fraglichen Gebiet ist die Gemeinde über einen langen Zeitraum nicht näher gekommen oder näher getreten.

77

Jedoch hat sich bereits bei Ausübung des Vorkaufsrechts am 2. Dezember 2013 und weitergehend bei Erlass des Widerspruchsbescheids am 7. März 2016 hinreichend konkret abgezeichnet, dass auch das hier betroffene Grundstück zumindest zur Hälfte alsbald zur Schaffung bezahlbaren Wohnraums genutzt werden soll. Die Beklagte hat beginnend mit dem Grundsatzbeschluss ihres Gemeinderates vom 18. Juli 2013 für ein umfassendes „Handlungsprogramm Wohnen“ das Gebiet „Nördlich H...“ als größte potentielle Siedlungserweiterungsfläche in den Blick genommen. Das Programm basiert auf einer Wohnungsbedarfsprognose vom Juni 2013, die für das Stadtgebiet der Beklagten im Zeitraum 2011 bis 2030 ein Bevölkerungswachstum von 9 % und einen Bedarf an 5.277 Wohnungen (Einfamilienhäuser und Geschosswohnungen) annimmt. Der Gemeinderat der Beklagten hat im genannten Beschluss vom 18. Juli 2013 deren Verwaltung beauftragt, die erforderliche technische und soziale Infrastruktur für das Gebiet zu untersuchen und das Freiflächenkonzept fortzuschreiben.

78

Dass bei Erlass des Widerspruchsbescheids am 7. März 2016 die Verwirklichung des städtebaulichen Ziels, im fraglichen Gebiet bezahlbaren Wohnraum für alle Bevölkerungsschichten zu schaffen, sich alsbald abzeichnete, wird nachträglich durch den Umstand bestätigt, dass der Gemeinderat der Beklagten bereits am 21. Juli 2016 die Durchführung vorbereitender Untersuchungen zu einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nach § 165 Abs. 4 BauGB beschlossen hat. Die im Jahr 2013 prognostizierte Bevölkerungsentwicklung hat sich nachträglich auch nicht als fehlerhaft erwiesen. So ging das statistische Landesamt im Juli 2016 von einem Bevölkerungswachstum im Gebiet der Beklagten bis 2035 um 10,3 % aus (vgl. die Vorlage 2016-1912 zum Beschluss der vorbereitenden Untersuchungen nach § 165 Abs. 4 ff. BauGB ).

79

cc) Der wirksamen Ausübung stehen auch nicht § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB und - sollte man dies aufgrund des Konkurrenzverhältnisses von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 3 BauGB zu § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für erforderlich halten - § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB entgegen.

80

Nach § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB ist der Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben, soweit dies bereits zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts möglich ist. Im Falle eines Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sind hier keine hohen Anforderungen zu stellen, da die konkrete künftige Nutzung des Grundstücks angesichts des frühen Planungsstandes in der Regel noch nicht bekannt und damit nicht möglich ist (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 25 Rn. 35; Roos in Brügelmann, BauGB, § 25 Rn. 45). Nach § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB hat die Gemeinde den Verwendungszweck bei der Ausübung des Vorkaufsrechts anzugeben. Die Zweckangabe soll es ermöglichen, dass der betroffene Käufer prüfen kann, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen ist oder nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB abgewendet werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.1.2010 - 4 B 53.09 - NVwZ 2010, 593, juris Rn. 7). Ferner muss die Konkretisierung einen Grad erreicht haben, der später die Prüfung eines Rückübertragungsanspruchs nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 sowie Abs. 2 BauGB ermöglicht.

81

Diesem Erfordernis genügt der angegriffene Bescheid in seiner Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erfahren hat. Er hat den Verwendungszweck - die Schaffung bezahlbaren Wohnraums - dem Planungsstadium entsprechend hinreichend konkret angegeben.

82

dd) Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch nicht deshalb unzulässig, weil der betroffene Kauf einen Miteigentumsanteil zum Gegenstand hat.

83

Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht darauf, dass sich dies bereits aus einem Umkehrschluss zu § 25 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 2 BauGB ergibt. Nach § 24 Abs. 2 BauGB steht der Gemeinde das Vorkaufsrecht nicht zu beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und von Erbbaurechten. Der Verkauf von ideellen Miteigentumsanteilen (Bruchteilseigentum) ist dagegen nicht vom Anwendungsbereich des Vorkaufsrechts ausgeschlossen (vgl. BGH, Beschluss vom 16.2.1984 - V ZB 24.83 - BGHZ 90, 174, juris Rn. 7 ff.; OLG Frankfurt, Beschluss vom 18.5.1995 - 20 W 134/95 - DNotZ 1996, 41 ff.; VG München Urteile vom 2.2.2010 - M 1 K 09.4969 - juris Rn. 23 f., und vom 29.1.2007 - M 8 K 05.5792 - juris Rn. 46; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 24 Rn. 49; Köster in Schrödter, BauGB, 9. Aufl., § 24 Rn. 38). Danach bleibt es bei dem in § 200 Abs. 1 BauGB normierten Grundsatz, dass die für Grundstücke geltenden Vorschriften des Baugesetzbuchs - wozu auch die Vorkaufsrechte nach §§ 24 und 25 BauGB gehören - entsprechend auch auf Grundstücksteile anzuwenden sind, wozu auch ideelle Miteigentumsanteile gehören (vgl. Kalp/Külpmann in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 200 Rn. 19; Battis in ders./Krautzberger/Löhr, 14. Aufl., § 200 Rn. 6).

84

Zwar mag sich der Zweck der Ausübung des Vorkaufsrechts - die Verwirklichung der jeweiligen städtebaulichen Maßnahme - erst vollständig erfüllen lassen, wenn der Vorkaufsberechtigte das Eigentum an dem gesamten Grundstück erwirbt. Jedoch ermöglicht schon der Erwerb eines Miteigentumsanteils, Einfluss auf die Nutzung des Grundstücks zu nehmen (vgl. §§ 744 und 747 Abs. 2 Satz 2 BGB; VG München, Urteil vom 2.2.2010 - M 1 K 09.4969 - juris Rn. 23) und die städtebaulichen Gründe für seinen Erwerb jedenfalls teilweise zur Geltung zu bringen. Zudem ist der schrittweise Erwerb aller Miteigentumsanteile bei Grundstücken, die mehreren Eigentümern zu ideellen Bruchteilen zustehen, in der Regel die einzige Möglichkeit, die volle Verfügungsgewalt zu erlangen (vgl. VG München, Urteil vom 2.2.2010, - M 1 K 09.4969 - juris Rn. 23). Wäre dagegen der Kauf eines ideellen Miteigentumsanteils vom Anwendungsbereich der Vorkaufsrechte der §§ 24 f. BauGB ausgenommen, könnte das Vorkaufsrecht umgangen werden und würde so ins Leere laufen. Diese Möglichkeit widerspricht jedoch dem Zweck des Gesetzes.

85

ee) Anders als die Klägerin behauptet ist die Ausübung des Vorkaufsrechts auch nicht ermessensfehlerhaft.

86

Die Beklagte hat die für den Erwerb sprechenden Gründe des Allgemeinwohls mit den Interessen der Klägerin an deren Erwerb des Miteigentums an dem betreffenden Grundstück in rechtlich nicht zu beanstandender Weise miteinander abgewogen und ist zu einem Ergebnis gelangt, das dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt.

87

Soweit die Klägerin auch in diesem Zusammenhang meint, das Grundstück werde für die weitere Entwicklung nicht benötigt und eine bloße Bodenbevorratung sei unzulässig, kann auf die Ausführungen zum Vorliegen eines Allgemeinwohlgrundes verwiesen werden. Soweit die Klägerin weiter rügt, möglicherweise werde das Grundstück im Falle der Überplanung des Gebiets „Nördlich H...“ als naturschutzrechtliche Ausgleichsfläche benötigt und könne daher als Grünfläche in privatem Eigentum bleiben, handelt es sich um eine spekulative Erwägung, auf die sich die Beklagte im derzeitigen Planungsstadium nicht einlassen muss.

88

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Für eine Entscheidung nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO über die Notwendigkeit der Erstattung der Kosten des Vorverfahrens besteht hier kein Anlass.

89

Die Revision ist nicht zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO). Die vom Verwaltungsgericht für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage, „ob in Anlehnung an das Fachplanungsrecht im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB konkrete Verwendungsabsichten im Zeitraum von zehn Jahren erforderlich sind“, ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits hinreichend geklärt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 - 4 B 43.09 - VBlBW 2010, 235, juris Rn. 10 f.).

90

Beschluss vom 24. September 2019

91

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.500 Euro festgesetzt.

92

Gründe

93

Der Streitwert für das Berufungsverfahren ist gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 und § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG in Verbindung mit der Empfehlung Nummer 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl., Anh. § 164) auf 25 % des Kaufpreises festzusetzen, der sich hier auf 18.000 Euro beläuft.

94

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).