Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-09-26, Aktenzeichen 15 K 3131/04
ECLI:DE:VGK:2005:0926.15K3131.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

1

T a t b e s t a n d :

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Der Kläger steht als Zollamtsrat in den Diensten des Zollkriminalamtes in L. . Er
wird dort als Sachbearbeiter im Arbeitsbereich III 1/1 (Durchführung der zwischen-
staatlichen Rechts- und Amtshilfe) eingesetzt. Nach der Dienstpostenbeschreibung
gehört zu den prägenden Aufgaben seines Arbeitsbereiches die Bearbeitung von
Amtshilfeersuchen der Länder Frankreich, Italien und USA, die Bearbeitung von
Grundsatzangelegenheiten sowie die Funktion als Koordinator für technische Zu-
sammenarbeit.

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Mit Wirkung zum 01.01.2002 kam es infolge des 6. Besoldungsänderungsgeset-
zes zu einer Neufassung der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnun-
gen A und B. Während bis zu der Gesetzesänderung das sogenannte Dienststellen-
prinzip galt, steht nunmehr im Bereich der Zollverwaltung die Polizeizulage nur den
mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten zu.

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Diese Änderung wirkte sich zunächst nicht auf die Bezüge des Klägers aus. An-
lässlich einer Ausschreibung im Sommer 2003 wurde der Arbeitsbereich III 1 des
ZKA vom BMF nicht als zulageberechtigend angesehen. In der Folgezeit wurde der
Kläger unter dem 25.08.2003 darauf hingewiesen, dass seine Aufgaben nicht der
vom BMF herausgegebenen Positivliste unterfielen.

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Mit Festsetzungsbescheid der OFD Köln vom 24.09.2003 wurde dem Kläger mit-
geteilt, dass die Polizeizulage ab dem 01.09.2003 wegfalle und er stattdessen eine
Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 2 BBesG erhalte.

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Hiergegen wandte sich der Kläger mit seinem am 28.10.2003 bei der Beklagten
eingegangenen Widerspruch. Zur Begründung legte der Kläger seine Auffassung
dar, bereits die Änderung der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsord-
nungen A und B verstoße gegen Art. 3 Grundgesetz, weil die Polizeivollzugsbeamten
des Bundes und der Länder sowie die Beamten des Steuerfahndungsdienstes und
die Soldaten der Feldjägertruppe die Zulage unabhängig von ihrer konkret wahrge-
nommen Aufgabe erhielten. Für diese Unterscheidung bestehe kein sachlich recht-
fertigender Grund.

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Er machte des Weiteren geltend, auch unter Anwendung der Neufassung sei er
zulageberechtigt, da er mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sei. So gehörten
zu seinen Aufgaben Gefahrenabwehr, Strafverfolgung sowie die Koordinierung des
Zollfahndungsdienstes. Dementsprechend sei er auch zur Anwendung unmittelbaren
Zwanges berechtigt. Ferner sei er an den Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungs-
maßnahmen des Zollfahndungsdienstes beteiligt, zum Teil direkt vor Ort und in
Schichtarbeit. Auch vollziehe der Kläger richterliche Beschlüsse. Der Kläger vertrat
die Auffassung, er erfülle das typische Tätigkeitsbild eines Vollzugsbeamten: Seine
Tätigkeit diene dem Schutz der Mitbürger, der Wirtschaft und des Fiskus. Er müsse
häufig unter Zeitdruck schwierige Entscheidungen treffen. Zudem müsse er zumin-
dest ständig bereit sein, zur Aufgabenerfüllung erforderlichenfalls auch Leben und
Gesundheit zu riskieren.

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Zumindest sei seine Tätigkeit aber als Ermittlungsunterstützung zu werten.

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Der Kläger vertrat schließlich die Ansicht, ein Anspruch auf Polizeizulage beste-
he unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes nach Art 3 GG. So werde die Posi-
tivliste in anderen Fällen strikt umgesetzt, was zur Folge habe, dass beispielsweise
die Abfertigungsbeamten auf Flughäfen die Zulage nach der Positivliste erhielten,
obwohl sie keine Waffenträger seien und keinen unmittelbaren Zwang anwende-
ten.

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Der Widerspruch des Klägers wurde mit Widerspruchsbescheid der OFD Köln
vom 23.03.2004 zurückgewiesen, soweit es um die Einstellung der Polizeizulage
ging. Des Weiteren wurde im Widerspruchsbescheid statt einer Ausgleichszulage
nach § 13 Abs. 2 BBesG eine solche nach § 83 BBesG ab dem 01.01.2002 ge-
währt.

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Der Kläger hat am 28.04.2004 Klage erhoben, mit der er sein Vorbringen im We-
sentlichen wiederholt und vertieft.

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Insbesondere vertritt er die Auffassung, er habe aber einen Anspruch auf die Po-
lizeizulage, da er der Positivliste unterfalle. So sei seine Tätigkeit dem Bereich Er-
mittlungen/Ermittlungsunterstützung zuzuordnen. Er prüfe Unterstützungsersuchen
und steuere und koordiniere die jeweiligen Feststellungen und Ermittlungen durch die
Zollfahndungsämter. Teilweise fertige er auch Ermittlungsberichte. Seit Juli 2003
würden zudem grenzüberschreitende Observationen /Überwachungsmaßnahmen
sowie Nacheile koordiniert. Beispielhaft verweist der Kläger auf die Ermittlungsunter-
stützung einer ausländischen Behörde an einer Ostgrenze im Arbeitsbereich eines
Kollegen, bei der Mehrarbeit in Form von Bereitschaftsdienst am Wochenende ange-
fallen sei. Zu entsprechenden Einsätzen könne auch er herangezogen werden.

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Schließlich liege auch innerhalb des Zollkriminalamtes eine Ungleichbehandlung
vor. Der Kläger verweist insoweit auf das Referat III 3, wo die Ermittlungen ebenfalls
hauptsächlich koordiniert und unterstützt würden, das Referat II 1/1, wo
Grundsatzfragen bearbeitet und Prüfungsberichte ausgewertet würden und das
Referat II 5/1, wo lediglich Geräte für den Zollfahndungsdienst ausgegeben würden.

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Nach seiner Auffassung sind diese Bereiche nicht mehr ermittlungsunterstützend
als sein eigener Arbeitsbereich.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihm unter Aufhebung der Bescheide der OFD
Köln vom 24.09.2003 und 23.03.2004 über den 01.01.2002 hinaus bis auf
weiteres die Polizeizulage zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist im Wesentlichen auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid.
Ergänzend macht sie geltend, die Vorbemerkung Nr. 9 der BBesO, die einerseits
bestimmten Berufsgruppen generell die Zulage zuspreche und diese andererseits bei
Zollbeamten von der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben abhängig mache,
sei für sie bindend.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage bleibt ohne Erfolg. Dabei kann dahin stehen, ob im
Widerspruchsbescheid die Aufhebung der Polizeizulage mit Wirkung zum 01.09.2003
bestehen geblieben ist, oder ob die Festsetzung der Ausgleichszulage ab dem
01.01.2002 konkludent auch eine Festsetzung des Fortfalls der Polizeizulage ab
diesem Zeitpunkt beinhaltet. In erstgenanntem Fall wäre die Klage unzulässig, soweit
sich der Kläger gegen die Aufhebung der Polizeizulage im Zeitraum vom 01.01.2002
bis zum 31.08.2003 wendet; im Übrigen wäre sie unbegründet. Im letztgenannten
Fall wäre die Klage insgesamt zulässig, aber unbegründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Weitergewährung einer Polizeizulage.
Der dies versagende Bescheid der OFD Köln vom 24.09.2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 23.03.2004 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger
nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO.

24

Rechtsgrundlage für die Gewährung einer Polizeizulage ist Nr. 9 der
Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in der seit dem
01.01.2002 geltenden Fassung (6. BesÄndG vom 14.12.2001, BGBl. I S. 3702).

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Nach Absatz 1 dieser Regelung erhalten diese Zulage die
Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, die Beamten des
Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung.

26

Durch diese Stellenzulage werden die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes,
insbesondere der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst
verbundene Aufwand sowie der Aufwand für Verzehr mit abgegolten, vgl. Absatz 3
der genannten Regelung.

27

Für Stellenzulagen ist durch § 42 Abs. 1 Satz 1 Abs. 3 Satz 1 BBesG
ausdrücklich hervorgehoben, dass sie gegenüber dem regelmäßigen Inhalt des
jeweils besoldeten Amtes „hervorgehobene Funktionen" voraussetzen. Die
Zulageberechtigung setzt einen Dienstposten voraus, der generell durch die
zulageberechtigende Funktion geprägt ist,

28

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01.07.1999 - 6 A 5877/98 -, ZBR 2001,
341 f., m.w.N..

29

Ausgehend hiervon steht dem Kläger die begehrte Polizeizulage nicht zu.

30

Zunächst erachtet das Gericht Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B als anwendbar und folgt nicht der Auffassung
des Klägers, wonach die Neuregelung gegen Art. 3 GG verstoße, indem allein bei
den Angehörigen der Zollverwaltung die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher
Aufgaben vorausgesetzt werde, wohingegen die Polizeibeamten des Bundes und der
Länder, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der
Feldjägertruppe die Zulage unabhängig von ihrer konkret wahrgenommenen
Tätigkeit erhielten.

31

Der Gleichheitssatz nach Art. 3 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und
wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich
zu behandeln. Dabei ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, welche
sachlichen Kriterien er als Differenzierungsmerkmal für eine unterschiedliche
Behandlung ansehen will. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt
nur dann vor, wenn der Gesetzgeber Übereinstimmungen der zu ordnenden
Lebensverhältnisse nicht berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer
am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden
müssen. Der Gesetzgeber ist - insbesondere bei Massenerscheinungen - befugt, zu
pauschalieren und zu typisieren, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen,

32

vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.04.2001 - 2 BvL 7/98 -, BVerfGE 103, S.
310, 318 ff..

33

In diesem Rahmen hat der Gesetzgeber insbesondere bei der Regelung des
Besoldungsrechts nach ständiger Rechtsprechung eine verhältnismäßig weite
Gestaltungsfreiheit. Aufgrund des weiten Spielraums politischen Ermessens,
innerhalb dessen der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen
Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und
verschiedenartige Gesichtpunkte berücksichtigen darf, steht nicht zur Prüfung, ob der
Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat.
Insbesondere darf der Gesetzgeber das Besoldungsgefüge als Ganzes und
übergreifende Gesichtpunkte in den Blick nehmen. Solange sich für die
Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt, müssen Unebenheiten,
Friktionen, Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten
Einzelfällen wegen der vielfältigen vom Gesetzgeber zu berücksichtigenden Ge-
sichtspunkte hingenommen werden,

34

vgl. BVerfG, a.a.O..

35

Ausgehend hiervon verstößt die Neuregelung der Vorbemerkung 9 zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B nicht gegen Art. 3 GG.

36

So knüpft der Gesetzgeber nach der Neuregelung der Vorbemerkung Nr. 9 die
Zulageberechtigung im Bereich der Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der
Länder, der Beamten des Steuerfahndungsdienstes und der Soldaten der
Feldjägertruppe an die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn oder einer
bestimmten Gruppe, wobei die Tätigkeit dieser Beamten allein schon kraft ihrer
Zugehörigkeit zu der jeweiligen Laufbahn oder Gruppe bei typisierender Betrachtung
auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben ausgerichtet ist.
Demgegenüber ist die Tätigkeit der Beamten der Zollverwaltung nicht ohne Weiteres
auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben ausgelegt.

37

Diese Betrachtung des Gesetzgebers unter Würdigung des typischen
Tätigkeitsbildes innerhalb einer bestimmten Laufbahn oder einer Gruppe stellt nach
Auffassung des Gerichtes einen hinreichenden sachlichen Grund für die
vorgenommene Differenzierung dar,

38

so auch VG Regensburg, Urteil vom 17.03.2003 - RO 1 K 03.716 -,
veröffentlicht in Juris, MWRE 116990300.

39

Folglich kommt es darauf an, ob der Kläger entsprechend den tatbestandlichen
Voraussetzungen der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnungen A
und B mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben betraut ist.

40

Eine Betrauung in diesem Sinne liegt vor, wenn der Beamte nach dem nach
außen erkennbar gewordenen Willen seines Dienstherrn in diesem Aufgabenkreis
tatsächlich zum Einsatz kommt oder für die Wahrnehmung einer solchen Aufgabe
planmäßig vorgesehen ist.

41

Im Wege einer Verwaltungsvorschrift hat das BMF für die einzelnen Bereiche der
Zollverwaltung in Form einer Positivliste die Arbeitsbereiche, Tätigkeiten und
Funktionen benannt, bei welchen von einer Betrauung mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben ausgegangen werden kann, vgl. Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der
Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B des Bundesbesoldungsgesetzes (Polizeizulage) für den Geschäftsbereich
des BMF - VV - BMF - PolZul.

42

Für den Bereich des Zollkriminalamtes sind nach dieser Positivliste unter
anderem Tätigkeiten in den Bereichen Ermittlungen/Ermittlungsunterstützung
zulagebegründend.

43

Nach Auffassung des Gerichts unterfällt der Arbeitsbereich des Klägers - Rechts-
und Amtshilfe - nicht dieser Positivliste.

44

Maßgebend für die Beurteilung, ob die Aufgaben dem Bereich Ermittlun-
gen/Ermittlungsunterstützung zuzurechnen sind, ist in erster Linie die
Dienstpostenbeschreibung.

45

Ausweislich der Dienstpostenbeschreibung bearbeitet der Kläger Amtshilfeersu-
chen der Länder Frankreich, Italien, USA. Ferner ist er zuständig für die Bearbeitung
von Grundsatzangelegenheiten. Schließlich ist er Koordinator für technische
Zusammenarbeit.

46

Den Erläuterungen des Vertreters des ZKA in der mündlichen Verhandlung
zufolge lässt sich der regelmäßige Arbeitsablauf im Bereich der Rechts- und
Amtshilfe so darstellen, dass ein Amtshilfeersuchen eines der genannten ausländi-
schen Staaten beim Kläger eingeht und dieser es dann (nach Prüfung) an einer der
acht Außendienststellen im Bundesgebiet zur Ermittlung vor Ort weiterleitet. Bei
Rücklauf der Antwort wird diese vom Kläger dem Nachfragestaat zugeleitet.

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Zunächst kommt eine Klassifizierung der Tätigkeit des Klägers als
Ermittlungstätigkeit nicht in Betracht. So ist nicht substantiiert dargetan, dass der
Kläger in Wahrnehmung seines Aufgabengebietes verantwortlich Ermittlungen führt.
So hat er zwar geltend gemacht, er steuere und koordiniere die Ermittlungen der
Zollfahndungsämter. Hierin liegt jedoch keine Ermittlungsführerschaft im
polizeidienstlichen Sinne, sondern eine vorgelagerte organisatorische Vorbe-
reitungshandlung für die Durchführung von Ermittlungen durch andere.

48

Die Durchführungen von Ermittlungen ergibt sich - anders als in anderen Refera-
ten des ZKA - auch nicht aus dem Aufgabenfeld selbst. So sieht der
Geschäftsverteilungsplan des ZKA beispielsweise Referate zur Bekämpfung und
Verfolgung von dort näher bezeichneten Delikten vor. In diesen Fällen ist bereits
nach der Struktur des Aufgabenfeldes die Durchführung von Ermittlungen
vorgezeichnet.

49

Die Tätigkeit des Klägers kann aber auch nicht als ermittlungsunterstützend im
Sinne der Positivliste angesehen werden. Der Kläger wirkt nicht an den Ermittlungen
anderer mit, sondern er koordiniert diese auf verwaltungstechnischer Ebene.
Entscheidend ist insoweit, dass der Kläger eine organisatorische Vorarbeit für die
Durchführung von Ermittlungen durch andere leistet. Die durch ihn wahrgenommene
Verwaltungskoordinierung ist somit den Ermittlungen vor Ort vor- bzw.
„übergelagert", wie es der Vertreter des ZKA in der mündlichen Verhandlung
formuliert hat. Diese verwaltungstechnische Vorbereitung kann - anders als etwa die
Wahrnehmung eines abgrenzbaren Teils der Ermittlungen oder deren Vorbereitung
unter der fachlichen Verantwortung der ermittlungsführenden Stelle - nicht als
Ermittlungsunterstützung angesehen werden. Dass die Koordinierungshandlungen,
wie sie hier der Kläger durchführt, nach der Vorstellung des BMF in der Positivliste
nicht als ermittlungsunterstützend angesehen werden, wird nicht zuletzt durch den
Umstand belegt, dass die Streichung der Polizeizulage im Arbeitsbereich des
Klägers auf eine entsprechende Einschätzung des BMF im Rahmen einer
Stellenausschreibung im Arbeitsbereich III 1 zurückzuführen ist.

50

Auch bezüglich der Bearbeitung von Grundsatzangelegenheiten und der
Funktion als Koordinator für technische Zusammenarbeit ist nicht substantiiert
dargelegt worden, inwieweit diese Aufgabenfelder dem Bereich
Ermittlungen/Ermittlungsunterstützung zuzurechnen wären.

51

Die dienstplanmäßigen Aufgaben des Klägers lassen damit keine Betrauung mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben erkennen.

52

Etwas anderes gilt auch nicht vor dem Hintergrund, dass der Kläger auf weitere
von ihm wahrgenommene Aufgaben verweist, wie etwa den Vollzug richterlicher
Beschlüsse, die Beratung der Zollfahndungsämter, die Steuerung von deren
Tätigkeit, die Fertigung von Ermittlungsberichten und die Koordinierung
grenzüberschreitender Observationen/Überwachungsmaßnahmen.

53

Soweit diese Aufgaben nicht schon seiner Koordinierungstätigkeit im Sinne einer
verwaltungstechnischen Vorbereitung von Ermittlungen zuzurechnen sind, kommt
allenfalls in Frage, den Dienstposten des Klägers als Mischdienstposten im Sinne
von Ziffer 2.1.2 der Verwaltungsvorschrift zur Gewährung einer Polizeizulage
anzusehen. Maßgebend ist insoweit, ob die vollzugspolizeilichen Tätigkeiten prägend
sind.

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Von einer derartigen Prägung kann hier indessen nicht ausgegangen werden.
Zum einen haben die wahrgenommenen Aufgaben quantitativ im Verhältnis zu den
dienstplanmäßigen Kernaufgaben kein solches Gewicht, dass sie als prägend
angesehen werden könnten. Zum anderen dürfte auch im Bereich
grenzüberschreitenden Observationen, zu denen der Kläger künftig möglicherweise
herangezogen wird, der Schwerpunkt der Tätigkeit strukturell auf der
verwaltungstechnischen Koordinierungstätigkeit liegen.

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An der vorstehenden Bewertung ändert auch der Umstand nichts, dass der
Kläger eine Waffe führt, zur Anwendung von unmittelbarem Zwang befugt ist und
zudem als Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft fungiert. Das Vorliegen derartiger
einzelner Aspekte des polizeilichen Vollzugsdienstes rechtfertigt die Gewährung der
Polizeizulage nicht, zumal diese Aspekte nicht regelmäßig, sondern allenfalls in
Ausnahmesituationen zum Tragen kommen.

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Schließlich kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg darauf berufen, in anderen
Fällen - etwa bei den Abfertigungsbeamten in Flughäfen - werde die Positivliste strikt
umgesetzt, auch wenn die jeweiligen Beamten im konkreten Falle keine
vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrnähmen.

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Inwieweit die Gewährung einer Polizeizulage in derartigen Fällen rechtmäßig ist,
kann offen bleiben. Da der Kläger der Positivliste nicht unterfällt, kann er sich nicht
mit den genannten Beamten vergleichen.

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Ebenso wenig dringt der Kläger mit seinem Vorbringen durch, auch innerhalb des
ZKA bestehe eine Ungleichbehandlung, indem Beamte anderer Arbeitsbereiche die
Polizeizulage erhielten, obgleich deren Tätigkeit nicht weitergehend
ermittlungsunterstützend sei, als seine. Soweit in den anderen Bereichen die
materiellen Voraussetzungen für die Gewährung einer Polizeizulage ebenfalls nicht
gegeben sein sollten, hat der Kläger jedenfalls keinen Anspruch auf eine
Gleichbehandlung im Unrecht.

59

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

60

Das Gericht hat keinen Anlass gesehen, die Berufung gegen dieses Urteil
zuzulassen, da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben
erachtet.