Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2000-05-03, Aktenzeichen 7 M 550/00

Gründe

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Die zulässige Beschwerde ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat der Antragstellerin den begehrten vorläufigen Rechtsschutz gegen die sofortige Vollziehung der Verfügung des Antragsgegners vom 25. Februar 1999, mit der der Antragstellerin die Sanierung eines ehemaligen Tankstellengrundstücks aufgegeben worden ist, zu Unrecht versagt. Es hat sich bei seiner Entscheidung von der Erwägung leiten lassen, der Widerspruch der Antragstellerin werde voraussichtlich keinen Erfolg haben, die Interessenabwägung gehe deshalb zu Lasten der Antragstellerin aus. Nach dem Sach- und Rechtsstand dieses Verfahrens und der hier angezeigten summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage vermag der Senat dieser Prognose nicht zu folgen. Der Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss vielmehr als offen bezeichnet werden; eine die Erfolgsaussichten nicht berücksichtigende Abwägung der gegensätzlichen Interessen der Beteiligten führt zu der Gewährung des erstrebten vorläufigen Rechtsschutzes.

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Der vorläufigen Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch das Verwaltungsgericht ist allerdings im rechtlichen Ausgangspunkt zuzustimmen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass der von dem Antragsgegner als Rechtsgrundlage der Verfügung herangezogene § 35 des Niedersächsischen Abfallgesetzes durch Art. 2 des Gesetzes zur Einführung des Niedersächsischen Bodenschutzgesetzes und zur Änderung des Niedersächsischen Abfallgesetzes vom 19. Februar 1999 (Nds.GVBl S. 46) mit Wirkung vom 1. März 1999 außer Kraft gesetzt worden ist. Der Landesgesetzgeber hat damit die Folgerungen daraus gezogen, dass die Sanierung von Altlasten nunmehr in dem am selben Tag in Kraft getretenen Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502) bundeseinheitlich geregelt worden ist. Die angegriffene Verfügung könnte mithin von der Widerspruchsbehörde nur auf dieser Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden.

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Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde (vgl. hierzu § 10 Abs. 1 des Niedersächsischen Bodenschutzgesetzes -- NBodSchG --) -- dies ist hier der Antragsgegner -- zur Erfüllung u.a. der sich aus § 4 und aufgrund von §§ 6 und 8 BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Die Kosten der nach diesen Vorschriften angeordneten Maßnahmen tragen die zur Durchführung Verpflichteten (§ 24 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG). Neben dem Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger und dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück ist der Grundstückseigentümer verpflichtet, den Boden und die Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Hierzu kommen bei Belastungen durch Schadstoffe neben Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern. Soweit dies nicht möglich oder unzumutbar ist, sind sonstige Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen durchzuführen (§ 4 Abs. 3 Satz 1 bis 3 BBodSchG). Zu den Altlasten im Sinne des Gesetzes gehören Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist mit Ausnahme von Anlagen, deren Stilllegung einer Genehmigung nach dem Atomgesetz bedarf (Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden (§ 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG). Als "schädliche Bodenveränderungen" im Sinne des Gesetzes bezeichnet § 2 Abs. 3 BBodSchG Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen.

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Vom Vorliegen einer Altlast oder einer schädlichen Bodenveränderung im Sinne dieses Gesetzes kann erst gesprochen werden, wenn hinreichende Sachverhaltsfeststellungen getroffen worden sind und darauf aufbauend eine Gefährdungsabschätzung vorgenommen worden ist. In § 8 Abs. 1 BBodSchG wird die Bundesregierung ermächtigt, Prüf- und Maßnahmenwerte sowie Anforderungen an die Abwehr schädlicher Bodenveränderungen und die Sanierung des Bodens und von Altlasten festzulegen. Von dieser Ermächtigung hat die Bundesregierung mit dem Erlass der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. Juli 1999 (BGBl. I S. 1554) Gebrauch gemacht. Unter Nr. 3.1 des Anhangs 2 zur Verordnung sind Prüfwerte zur Beurteilung des Wirkungspfads Boden-Grundwasser für verschiedene anorganische und organische Stoffe enthalten. Der Prüfwert für Mineralölkohlenwasserstoffe beträgt 200 ug/l. Maßnahmenwerte sind nicht festgelegt worden. Im Bereich des der Antragstellerin gehörenden ehemaligen Tankstellengrundstücks sind in der Vergangenheit bei Grundwasserbeprobungen verschiedentlich Gehalte an Mineralölkohlenwasserstoffen festgestellt worden, die oberhalb dieses bezeichneten Prüfwerts lagen. Auf diese Untersuchungen ist im Einzelnen zurückzukommen. Hiernach ist im Anschluss an § 4 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 7 BBodSchV festzustellen, dass der Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast durch diese Untersuchungen nicht ausgeräumt worden ist. Dies wäre nur der Fall, wenn der Gehalt oder die Konzentration eines Schadstoffes unterhalb des jeweiligen Prüfwertes in Anhang 2 läge. Wird ein Prüfwert nach Anhang 2 Nr. 3 am Ort der Probennahmen überschritten, ist nach § 4 Abs. 2 Satz 2 BBodSchV im Einzelfall zu ermitteln, ob die Schadstoffkonzentration im Sickerwasser am Ort der Beurteilung den Prüfwert übersteigt. Die Gefahrenbeurteilung für das Grundwasser erfolgt mithin grundsätzlich nicht anhand der im Grundwasser bereits vorhandenen Schadstoffkonzentrationen, sondern wird auf die von einer Bodenkontamination zukünftig ausgehenden Schadstoffeinträge bezogen, die in der Regel über den Sickerwasserpfad erfolgen. Deshalb ist eine Sickerwasserprognose zu erstellen und sind die Prüfwerte nach Nr. 3.1 des Anhangs 2 zur Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung auf das Sickerwasser bezogen. Ort der Beurteilung ist der Bereich des Übergangs von der ungesättigten in die gesättigte Zone (§ 4 Abs. 3 Satz 3 BBodSchV). Von dieser im Regelfall vorzunehmenden Gefahrenbeurteilung ist ausnahmsweise abzuweichen, soweit schädliche Bodenveränderungen und Altlasten in der wassergesättigten Bodenzone liegen; sie werden hinsichtlich einer Gefahr für das Grundwasser nach wasserrechtlichen Vorschriften bewertet (Nr. 3.2 Buchst. e des Anhangs 2). So verhält es sich hier. Nach den vorliegenden Sachverständigenfeststellungen bewegen sich die Bodenverunreinigungen in einem Bereich zwischen 3 und 6 m unter der Geländeoberkante. Dies ist zugleich der Bereich, in dem sich der Grundwasserleiter (Grundwasser erfüllter Untergrundbereich) befindet (...). Unter diesen Umständen stellt die Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung keine im vorliegenden Fall unmittelbar anwendbaren Beurteilungswerte zur Verfügung.

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Das Verwaltungsgericht hat, um diese Lücke zu schließen, auf die "Holland-Liste" und die "Empfehlungen für die Erkundung, Bewertung und Behandlung von Grundwasserschäden" der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) zurückgegriffen. Gegen eine subsidiäre Heranziehung derartiger Regelwerke in den Fällen, in denen die Bundes -- Bodenschutz- und Altlastenverordnung keine eigenen Werte vorgibt, sind allerdings rechtliche Bedenken geäußert worden. Gerade um die Listenvielfalt und die damit verbundene Rechtsunsicherheit zu beseitigen, habe der Verordnungsgeber von der in § 8 Abs. 1 BBodSchG enthaltenen Verordnungsermächtigung zum Erlass bundeseinheitlicher Prüf- und Maßnahmenwerte Gebrauch gemacht. Die Regelungen der Bundes -- Bodenschutz- und Altlastenverordnung führten wegen Art. 72 GG zu einer Sperrwirkung für landesrechtliche Bestimmungen über jegliche Art von bodenbezogenen Werten (vgl. Kobes, NVwZ 2000, 261, 265). Der Wille des Verordnungsgebers, für die Bewertung verbindliche Methoden und Maßstäbe vorzugeben, kommt insbesondere in § 4 Abs. 5 BBodSchV zum Ausdruck. Danach sind, soweit in dieser Verordnung für einen Schadstoff kein Prüf- oder Maßnahmenwert festgesetzt ist, für die Bewertung die zur Ableitung der entsprechenden Werte in Anhang 2 herangezogenen Methoden und Maßstäbe vom 18. Juni 1999, welche im Bundesanzeiger Nr. 161 a vom 28. August 1999 veröffentlicht sind, zu beachten. Hieraus lässt sich allerdings nicht generell der Schluss ziehen, dass die bisher zur Beurteilung herangezogenen untergesetzlichen Regelwerke nicht mehr berücksichtigt werden dürften. Zum einen lässt die Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung für Sonderfälle -- wie erwähnt -- eine Bewertung nach wasserrechtlichen Vorschriften zu und schränkt damit selbst ihren Anwendungsbereich ein. Im Übrigen bezieht sich die Bekanntmachung über Methoden und Maßstäbe für die Ableitung der Prüf- und Maßnahmenwerte vom 18. Juni 1999 unmittelbar nur auf Prüf- und Maßnahmenwerte nach Anhang 2 Nr. 1 und 2 BBodSchV, nicht aber auf die in Nr. 3.1 angegebenen Prüfwerte zur Beurteilung des Wirkungspfads Boden-Grundwasser. Eine ergänzende Heranziehung in der Vergangenheit bewährter Regelwerke als Erkenntnisquellen und Entscheidungshilfen kommt deshalb insoweit in Betracht, als die darin enthaltenen Werte nicht im Widerspruch zu Festlegungen der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung stehen (vgl. hierzu auch Bickel, BBodSchG, Rdnr. 3 zu § 21).

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Der Senat hat vor Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes entschieden, dass für die Beurteilung der Frage, wann eine Verunreinigung des Bodens und des Grundwassers schädlich ist, die Werte der sog. "Holland-Liste" berücksichtigt werden können (Urt. v. 5.8.1996 -- 7 L 1111/94 --; Beschl. v. 7.3.1997 -- 7 M 3628/96 --, NdsVBl 1997, 212 = NJW 1998, 97 = GewArch 1998, 173). Die Werte dieser Liste sind für Mineralölkonzentrationen im Boden A = 100, B = 1000, C = 5000 mg/kg Trockensubstanz, im Grundwasser A = 0,02, B = 0,2 und C = 0,6 mg/l. In der Neufassung von 1994 ist bezogen auf den Boden der A-Wert durch den S-Wert = 50 und bezogen auf das Grundwasser durch den S-Wert = 0,05 ersetzt worden; an die Stelle der C-Werte sind die unveränderten I-Werte getreten. Die ehemaligen B-Werte sind hinfällig geworden; ihre Funktion ist durch das Kriterium "I-Wert + S-Wert : 2" ersetzt worden. Zwar besitzt die Liste als ausländisches Regelwerk im Inland keine Verbindlichkeit und wird ihre Anwendbarkeit auch dadurch begrenzt, dass sie keine Regelungen über die bei der Feststellung von Boden- und Grundwasserbelastungen anzuwendenden Messverfahren enthält. Sie besitzt indessen -- wie der Senat in den zitierten Entscheidungen dargelegt hat -- "indizielle Bedeutung" in dem Sinne, dass eine Überschreitung der in der früheren Fassung unter A, in der Neufassung als S-Werte angegebenen Werte auf eine nachweisbare Verunreinigung von Boden und Grundwasser hindeutet. Werden diese Werte um ein Vielfaches überschritten, so lässt dies auf eine "schädliche" Verunreinigung und die Notwendigkeit von Sanierungsmaßnahmen zur Verhinderung weiterer Schäden schließen. Der Senat hat es daher zur Begründung einer Sanierungsanordnung regelmäßig genügen lassen, dass die Behörde eine Überschreitung der I-, früher C-Werte der "Holland-Liste" festgestellt hat. Es ist dann Sache des Adressaten der Sanierungsverfügung, die durch diese Feststellung begründete Schädlichkeitsvermutung -- etwa durch den Nachweis besonderer Umstände des Einzelfalles -- zu entkräften.

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Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist hier der C (=I)-Wert bei einer Bodenprobe ... mit einem KW-IR-Gehalt von 6.300 mg/kg überschritten worden. ...

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Zieht man mit dem Verwaltungsgericht ferner die LAWA-Empfehlungen heran, so ergibt sich folgendes: Für Bodenbelastungen (Tabelle 3) ist der Maßnahmenschwellenwert bezogen auf Kohlenwasserstoffe 1.000 bis 5.000 mg/kg, für Grundwasser (Tabelle 2) beträgt er 0,4 bis 1,0 mg/l. Nach den Altlastenuntersuchungen des Ingenieurbüros G. vom 3. Februar 1995, die in dem Gutachten der Firma B. vom 14. Mai 1997 dokumentiert sind, liegen von 33 entnommenen Bodenproben 12 oberhalb 1.000 mg/kg IR KW-H18. Allerdings befinden sich von diesen 12 Proben 8 im Bereich der unteren Maßnahmenschwellenwert-Bandbreite (bis max. 2.300 mg/kg), 2 im mittleren und 1 im oberen Bereich der Bandbreite; lediglich die bereits erwähnte Bodenprobe mit einem KW-IR-Gehalt von 6.300 mg/kg liegt über dem oberen Maßnahmenschwellenwert. Diese Maßnahmenschwellenwerte sind Orientierungswerte, deren Überschreitung in der Regel weitere Maßnahmen, z.B. eine Sicherung oder Sanierung, auslöst. Die LAWA-Empfehlungen weisen ebenso wie der Runderlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 31. August 1994 (Nds.MBl S. 1312), mit dem sie als Entscheidungshilfe für die Beurteilung von Grundwasserschäden durch die zuständigen Behörden in Niedersachsen eingeführt worden sind, ausdrücklich darauf hin, dass die Orientierungswerte keinesfalls schematisch angewandt werden dürfen und nur Ausgangspunkt für eine auf die örtlichen Bedingungen abgestimmte Bewertung des Einzelfalls sein können.

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Die durch die vorgenannten Feststellungen begründete Schädlichkeitsvermutung wird durch das Gutachten der Firma B weitgehend entkräftet. Der Gutachter kommt zu der zusammenfassenden Feststellung, dass aufgrund der ermittelten Stoffgehalte sowie unter Berücksichtigung wirksamer Ausbreitungspfade für Mensch und Grundwasser keine Gefährdung vorliegt. Er begründet diese Beurteilung hinsichtlich der Bodenbelastungen mit den Ergebnissen der Eluatuntersuchungen, die an den drei vergleichsweise höchstbelasteten Bodenproben durch das Ingenieurbüro G. durchgeführt worden sind. Das Ingenieurbüro hat die Auffassung vertreten, dass die Eluatwerte aus den Bodenproben mit einem Gehalt von 6.300 und 3.300 mg/kg unbedenklich seien. Lediglich bei der Mischprobe mit einem Gehalt von 4.600 mg/kg liege die Kohlenwasserstoffkonzentration mit 1,6 mg/l im Eluat über dem Maßnahmenschwellenwert. Hierbei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Eluate nur als lokal begrenzte Schadstofffracht auf das Grundwasser einwirkten. Diese Auffassung wird von dem Gutachter B insbesondere unter Berücksichtigung des anzunehmenden natürlichen Ölrückhaltevermögens des Untergrundes geteilt. Die Gutachter knüpfen damit an die Vorgaben der LAWA-Empfehlungen an, wonach zur Abschätzung der Gefährdung des Grundwassers primär der unter realen Bedingungen eluierbare bzw. der mobile und mobilisierbare Stoffanteil maßgebend ist und darüber hinaus weitere Merkmale, wie z.B. Stoffcharakteristik und lokale Standortcharakteristik, von ausschlaggebender Bedeutung sind. Zwar werden bei Überschreitung der Maßnahmenschwellenwerte für das Eluat nach Tabelle 2 eine Sanierung des Bodens oder Sicherungsmaßnahmen aus wasserwirtschaftlicher Sicht in der Regel für erforderlich gehalten, im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann aber berücksichtigt werden, dass die Eluate nur als lokal begrenzte Schadstofffracht auf das Grundwasser einwirken (vgl. hierzu auch § 4 Abs. 7 Satz 2 BBodSchV). Als weitere Entscheidungshilfe in diesem Zusammenhang nennen die LAWA-Empfehlungen die Maßnahmenschwellenwerte für den Boden in Tabelle 3. Der Kohlenwasserstoffgehalt der Bodenprobe, für die ein erhöhter Eluatwert festgestellt worden ist, liegt mit 4.600 mg/kg indessen unterhalb des oberen Maßnahmenschwellenwertes von 5.000 mg/kg KW-IR und damit zugleich unter dem I(C)-Wert der "Holland-Liste". Hiernach ist die gutachterliche Bewertung der Bodenuntersuchungen geeignet, die in den Stoffgehalten einzelner Proben begründete Schädlichkeitsvermutung erheblich zu relativieren.

...

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Nach § 4 Abs. 7 BBodSchV sind im Einzelfall vorliegende Erkenntnisse aus Grundwasseruntersuchungen bei der Bewertung altlastverdächtiger Flächen im Hinblick auf Schadstoffeinträge in das Grundwasser zu berücksichtigen. Dies hat das Verwaltungsgericht nicht verkannt; die von ihm zugrunde gelegten Erkenntnisse sind allerdings ohne weitere Prüfung nicht geeignet, die gezogenen Schlussfolgerungen zu rechtfertigen. Die in dem Gutachten der Firma B wiedergegebenen Probenahmendaten lassen erkennen, dass es ... seit Anfang 1995 an den Grundwassermessstellen auf dem Grundstück der Antragstellerin verschiedentlich zu einer Überschreitung des I(C)-Werts der "Holland-Liste" und des Maßnahmenschwellenwerts der LAWA-Empfehlungen gekommen ist. Es fällt allerdings auf, dass die dort dokumentierten Probenahmen in der Zeit vom 27. September 1996 bis zum 7. April 1997 keine Überschreitung dieser Werte mehr erkennen lassen. ... Unter diesen Umständen sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass -- wie bereits in dem Gutachten des Ingenieur-Büros G. vom 30. Juni 1995 festgestellt wird -- ein Abbau der Schadstoffbelastung eingesetzt hat und im Hinblick auf die (noch) gegebene Belastungssituation -- wie in der B-Beurteilung vertreten -- keine akuten Gefahren (mehr) bestehen, die einen Handlungsbedarf, wie ihn der Antragsgegner sieht, begründen könnten.

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Nach allem wird die Widerspruchsbehörde nicht nur prüfen müssen, ob die angeordneten Sanierungsmaßnahmen aufrechterhalten werden können, sie wird auch zu bedenken haben, ob es -- sofern eine Sanierung überhaupt erforderlich erscheint -- gerechtfertigt ist, das gesamte Grundstück der Antragstellerin in die Sanierungsmaßnahme einzubeziehen.

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In Anbetracht der festgestellten nur punktuell relativ hohen Belastung mit Mineralölkohlenwasserstoffen stellt sich die Frage, ob es unter Beachtung der Ziele des Bundes-Bodenschutzgesetzes und unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ausreicht, nur die höher belasteten Bereiche (sog. "hot-spots") einer Sanierung zuzuführen (vgl. hierzu Bickel,. a.a.O., Rdnr. 38 zu § 2). Auch insoweit ist aufgrund der dem Senat vorliegenden Unterlagen eine abschließende Beurteilung gegenwärtig nicht möglich.

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Unter diesen Umständen kommt es für die Bewertung und Abwägung der widerstreitenden Interessen darauf an, welchem Beteiligten es eher zuzumuten ist, bis zur Klärung der Sach- und Rechtslage auf die Durchsetzung seiner Interessen vorläufig zu verzichten. Zugunsten der Antragstellerin streiten deren wirtschaftliche Interessen daran, nicht mit Sanierungskosten in nicht unerheblicher Höhe belastet zu werden, für die -- möglicherweise -- nach abschließender Beurteilung keine Notwendigkeit besteht. Sofern wirtschaftliche Interessen und die Gesundheit der Nachbarn gegeneinander abzuwägen sind, gebührt allerdings grundsätzlich der Letzteren der Vorrang. Nach den vorliegenden gutachterlichen Feststellungen fehlt es indessen gegenwärtig an hinreichenden Anhaltspunkten für eine unmittelbare oder durch das Grundwasser vermittelte Gesundheitsgefahr. Eine solche wird nicht nur in dem Gutachten der B verneint, auch die von dem Ingenieurbüro G. in seinem Gutachten zur Gefährdungsabschätzung vom 30. Juni 1995 dokumentierten Laboruntersuchungen der N GmbH haben ergeben, dass die bei der Probenahme am 15. Mai 1995 mit Kohlenwasserstoff höchstbelastete Wasserprobe ausschließlich Kohlenwasserstoffgruppen enthielt, die weder kanzerogen noch toxisch sind .... Auch der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht etwa mit von ihm befürchteten Gesundheitsgefahren begründet, sondern allein darauf abgestellt, dass der vermutlich etwa 45 Jahre alte Schaden sich mittlerweile um schätzungsweise ca. 35 bis 55 m ausgebreitet habe und angesichts der Bewegung des Grundwassers eine weitere Ausbreitung der IR-KW-Belastung in einer Größenordnung "von 1, vielleicht 2 m pro Jahr" in dem hier streitigen Bereich zu erwarten sei. Diese offenbar bisher nur auf einer groben Abschätzung beruhende Ausbreitungsprognose ist nicht geeignet, die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin zurücktreten zu lassen. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die in jüngster Zeit ermittelten Schadstoffkonzentrationen im Grundwasser gutachterlich als unkritisch bezeichnet worden sind und eine akute Gefährdung für das Schutzgut Grundwasser verneint worden ist. Dieser fachlichen Bewertung ist der Antragsgegner nicht unter Vorlage von Sachverständigenäußerungen entgegengetreten, die geeignet wären, die Aussagen der von der früheren Grundstückseigentümerin beauftragten Gutachter zu widerlegen.

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