Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-28, Aktenzeichen 13 A 1443/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Der am 8. Oktober 1966 geborene Kläger wurde am 1. November 2000 im Namen des Landes Niedersachsen - unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit - zum Professor ernannt und an der damaligen Fachhochschule A-Stadt (heute Hochschule A-Stadt) in eine Planstelle der Besoldungsgruppe C 2 BBesO, deren Denomination „Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, Banken und Versicherungen“ lautete, eingewiesen.

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Nach Inkrafttreten des Professorenbesoldungs-Reformgesetzes vom 16. Februar 2002 (ProfBesReformG) zum 23. Februar 2002 (BGBl. I 2002, S. 686 ff.) erfolgte auf seinen Antrag hin die Überleitung in die Besoldungsgruppe W 2 BBesO zum 1. Mai 2003.

3

Aufgrund einer am 17. November 2011 zwischen dem Kläger und dem Land Niedersachen, vertreten durch die Hochschule A-Stadt, geschlossenen Vereinbarung über die Gewährung von Leistungsbezügen erhielt der Kläger seit dem 1. Januar 2012 als Leistungsbezug für besondere Leistungen nach § 2a Niedersächsisches Besoldungsgesetz (NBesG) i.d.F. vom 11. Februar 2004, der Niedersächsischen Verordnung über Leistungszulagen für Hochschulbedienstete (Hochschul-Leistungsbezügeverordnung - NHLeistBVO) vom 16. Dezember 2002 und § 5 der Richtlinien über das Verfahren und die Vergabe von Leistungsbezügen der Fachhochschule A-Stadt i.d.F. vom 15. Juni 2010 neben seinem regulären Grundbezug der Besoldungsgruppe W 2 folgende Leistungsbezüge: unbefristete ruhegehaltfähige Leistungsbezüge in Höhe von drei mal acht Prozent des Grundgehalts W 2 sowie bis zum 31. Dezember 2014 befristete nicht ruhegehaltfähige Leistungsbezüge in Höhe von fünf Prozent des Grundgehalts W 2.

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Die Richtlinie über das Verfahren und die Vergabe von Leistungsbezügen der Fachhochschule A-Stadt i.d.F. vom 15. Juni 2010 wurde durch Beschluss des Präsidiums der Hochschule A-Stadt vom 6. Mai 2013, bekanntgemacht am 7. Mai 2013 im Amtlichen Mitteilungsblatt der Hochschule A-Stadt, mit sofortiger Wirkung aufgehoben.

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Als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 zur Verfassungswidrigkeit der hessischen Professorenbesoldung (W 2) wurde in Niedersachsen am 23. Juli 2014 mit Rückwirkung zum 1. Januar 2013 das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung verkündet (Nds. GVBl. 2014, S. 215 ff.). Durch dieses Reformgesetz wurden die W 2 Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 ab dem 1. Januar 2013 um 614,68 EUR auf 5.088,37 EUR und ab dem 1. Juni 2014 auf 5.238,48 EUR angehoben. Zugleich wurden die bis zum 28. Juli 2014 festgesetzten Leistungsbezüge durch den neugefassten § 28 NBesG ab dem 1. Januar 2013 um 614,68 EUR, höchstens jedoch um die Hälfte des Gesamtbetrages der Leistungsbezüge, gekürzt.

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Dieses Gesetz wurde von dem Beklagten zu 2. mit dem Abrechnungsmonat November 2014 umgesetzt.

7

Gegen seine Bezügemitteilung für den Monat November 2014 erhob der Kläger mit Schreiben vom 10. November 2014 Widerspruch. Eine Entscheidung des Beklagten zu 2. erging zunächst nicht. Am 2. März 2015 erhob der Kläger Untätigkeitsklage gegen das Land Niedersachsen, vertreten durch den Beklagten zu 2. Am 11. Juni 2015 erließ der Beklagte zu 2. einen zurückweisenden Widerspruchsbescheid.

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Daraufhin hat der Kläger mit Schriftsatz vom 3. Juli 2015 erklärt, das Klageverfahren unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheides weiterführen zu wollen.

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Er begehrt mit seiner Klage rückwirkend zum 1. Januar 2013 eine Erhöhung seiner monatlichen Bezüge um 792,94 Euro (Erhöhung des monatlichen Grundbezugs um 614,68 Euro zuzüglich darauf zu berechnender Leistungszulagen in Höhe von insgesamt 29 Prozent), und ab Januar 2015 um 762,20 Euro (Erhöhung des monatlichen Grundbezugs um 614,68 Euro zuzüglich darauf zu berechnender Leistungszulagen in Höhe von nur noch 24 Prozent). Er ist der Ansicht, dass die ausweislich der Bezügemitteilung für November 2014 erfolgte Bezügeerhöhung mit einer entsprechenden Kürzung seiner Leistungszulagen rechtswidrig kompensiert worden sei. Zur Begründung seiner Klage trägt er im Wesentlichen vor, dass die ihm gewährten Leistungsbezüge nicht unter die Kompensationsregelung des § 28 Abs. 2 S. 1 NBesG fallen würden, weil sie entweder von Anfang an oder spätestens seit dem 7. Mai 2013 nicht wie von der Vorschrift gefordert nach § 33 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BBesG gezahlt worden seien; denn das Niedersächsische Ministerium für Wissenschaft und Kultur habe mit Erlass vom 23. April 2013, in Kraft ab dem 7. Mai 2013, die Rechtswidrigkeit der hochschuleigenen Richtlinie zur Vergabe von Leistungsbezügen festgestellt. Außerdem habe das Ministerium durch den hochschulweit verteilten Erlass vom 23. April 2013 und zudem der damalige Präsident der Hochschule A-Stadt in einer Dienstversammlung am 5. November 2013 - und damit vor dem kompensationsrelevanten Stichtag des 28. Juli 2014 - durch mündlichen Verwaltungsakt bestätigt, dass die weiter gewährten Zahlungen keine Leistungsbezüge seien, die eine Kompensation nach § 28 NBesG erlaubten. Die Kompensation von Leistungsbezügen, die ohne hinreichende rechtliche Grundlage gewährt werden, verstoße gegen den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 angesprochenen Gesetzesvorbehalt der Beamtenbesoldung. Zudem verstoße eine vollständige Kompensation gegen das Leistungsprinzip, welches als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums über dem Landesrecht stehe. Schließlich würde im Falle eines Erfolgs seiner Klage keine Überalimentation vorliegen, weil bereits bei seiner Einstellung ein amtsangemessenes Besoldungspotential von C3 definiert worden sei. Im Rahmen des Wechsels in die W-Besoldung sei mit den in Aussicht gestellten W-Zulagen sogar ein C4-Niveau greifbar gewesen. Sein Vorbringen hat er weiter vertieft durch einen in der mündlichen Verhandlung übergebenen Schriftsatz.

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Der Kläger beantragt,

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den Widerspruchsbescheid des Beklagten zu 2) vom 11. Juni 2015 aufzuheben und

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den Beklagten zu 1) zu verurteilen, ihm über die gewährten Bezüge hinaus rückwirkend für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Mai 2014 monatlich eine um 792,94 Euro (brutto) höhere Besoldung und für die Zeit vom 1. Januar 2015 bis zum 31. Dezember 2016 monatlich eine um 762,20 Euro (brutto) höhere Besoldung zu zahlen

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sowie festzustellen, dass die Kürzung seiner Leistungsbezüge für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2016 verfassungswidrig war.

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Die Beklagten beantragen,

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die Klage abzuweisen.

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Sie sind der Ansicht, dass die Leistungsbezüge des Klägers auch nach der Aufhebung der hochschuleigenen Richtlinie zur Vergabe von Leistungsbezügen durch das Ministerium weiterhin solche im Sinne des § 33 BBesG sind und damit unter die Anrechnungsvorschrift des § 28 NBesG i.d.F. vom 23. Juli 2014 fallen. Im Übrigen entspreche das Niedersächsische Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung den Vorgaben des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012, insbesondere weil eine amtsangemessene Besoldung der Professoren durch die Anhebung des Grundbezugs sichergestellt sei. Die dabei vorgenommene Anrechnung der Leistungsbezüge auf die Erhöhung des Grundgehalts sei verfassungskonform und verstoße nicht gegen das Leistungsprinzip. Der Gesetzgeber dürfe nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit aus sachlichen Gründen in bestehende Vereinbarungen mit Hochschullehrern eingreifen, wenn sich unter Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Zumutbarkeit seine Ziele nur auf diese Weise verwirklichen lassen. Nach der Gesetzesbegründung verfolge die Anrechnungsvorschrift dabei das Ziel, den Grundsatz funktionsgerechter Besoldung zu wahren und Mitnahmeeffekte zu verhindern.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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I. Die Klage ist zulässig.

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1. Sie ist insbesondere statthaft.

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a. Soweit die Klage darauf gerichtet ist, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Dezember 2016 monatlich eine - unter Außerachtlassung der Kürzung der Leistungsbezüge - höhere Besoldung zu gewähren, weil die Anrechnungsvorschrift des § 28 NBesG in seinem Fall nicht anzuwenden sei, ist sie als allgemeine Leistungsklage statthaft.

21

Die angegriffene Bezügemitteilung für den Monat November 2014 hat keinen Regelungscharakter im Sinne des § 1 Abs. 1 Nds VwVfG i.V.m. § 35 S. 1 VwVfG, so dass sie nicht als ein nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO aufhebbarer Verwaltungsakt qualifiziert werden kann. Denn es handelt sich nicht um eine Bezügefestsetzung, sondern um eine bloße Mitteilung bzw. Ankündigung. Besoldungsmitteilungen teilen nur den Betrag mit, der sich in Anwendung der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften ergibt (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1961, II C 9/61, juris Rn. 22; BVerwG, Beschluss vom 24.1.2008, 2 B 72/07, juris Rn. 6; OVG Lüneburg Beschl. v. 20. März 2015, 5 LA 139/14, juris Rn. 12).

22

Die unter entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO für die Erhebung der Leistungsklage erforderliche Klagebefugnis ist gegeben. Zwar können gesetzlich nicht vorgesehene Besoldungsleistungen nicht eingeklagt werden, weil insofern der bestehende Gesetzesvorbehalt aus § 1 Abs. 2 NBesG a.F. i.V.m. § 2 Abs. 1 BBesG bzw. § 3 Abs. 1 NBesG n. F. entgegenstünde. Der Kläger macht hier indessen geltend, durch eine fehlerhafte Anwendung der Überleitungsvorschrift des § 28 NBesG in seinen Rechten verletzt zu sein, ein Anliegen, für das ohne Weiteres eine Klagebefugnis vorliegt.

23

b. Soweit das Begehren des Klägers darauf gerichtet ist, feststellen zu lassen, dass ihm eine höhere Besoldung zusteht, weil die Vorschrift des § 28 NBesG verfassungswidrig sei, ist die Klage als Feststellungklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.

24

Gemäß § 43 VwGO kann die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Abs. 1) und er seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann (Abs. 2). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die aus den gesetzlichen Besoldungsregelungen erwachsene Verpflichtung des Beklagten zu 1., den Kläger in einer genau bestimmten Höhe zu besolden, und der damit korrespondierende Anspruch des Klägers, in einer bestimmten Höhe besoldet zu werden, begründen ein im Sinn des § 43 VwGO feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, nämlich, so die herkömmliche Definition, eine rechtliche Beziehung, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen bzw. juristischen Personen untereinander (vgl. BVerwG, U. v. 31.08.2011, 8 C 8/10, juris Rn. 14).

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Dass das Begehren des Klägers im Zeitpunkt der Klageerhebung teilweise in die Zukunft gerichtet war, führt hier nicht zur Unstatthaftigkeit der Feststellungsklage. Zukünftige Rechtsverhältnisse sind feststellungsfähig, wenn sie schon jetzt konkretisiert, also die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen bereits gelegt sind (vgl. Pietzcker in Schoch/A./Bier, VwGO, § 43 Rn. 21). Dies ist im Hinblick darauf, dass der Kläger - bei einer Betrachtung vom Zeitpunkt der Klageerhebung - aller Voraussicht nach auch künftig im Dienst des beklagten Landes stehen und deshalb einen Besoldungsanspruch haben würde, zu bejahen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung geht davon aus, dass Beamte ihren auf höhere Alimentation zielenden Anspruch im Wege der Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO klären müssen (s. BVerwG, Urteil vom 28. April 2011, 2 C 51.08, juris Rn. 15).

26

Der Kläger hat das erforderliche Feststellungsinteresse i.S.d. § 43 Abs. 1 letzter Halbsatz VwGO, also ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, insbesondere hat er seinen Anspruch in der erforderlichen Weise zeitnah geltend gemacht (vgl. zu letzterem BVerfG, Beschl. v. 22. März 1990, 2 BvL 1/86, juris Rn. 68.; BVerwG, Urt. v. 27. Mai 2010, 2 C 33.09, juris Rn. 9), weil er sogleich mit der im November 2014 rückwirkend zum 1. Januar 2013 erfolgten Umsetzung der Reform der Professorenbesoldung durch das NBesG in der Fassung vom 22. Juli 2014 durch seinen Widerspruch vom 10. November 2014 geltend gemacht hat, dass er seine Besoldung seit dem 1. Januar 2013 als verfassungswidrig zu niedrig bemessen erachte. Er war dabei nach der bis zum 31. Dezember 2016 geltenden Rechtslage nicht gehalten, seinen Anspruch in jedem Haushaltsjahr erneut geltend zu machen. Ein einmal erkennbar in die Zukunft gerichteter Antrag auf erhöhte Besoldung genügte grundsätzlich über das laufende Haushaltsjahr hinaus den Anforderungen an eine zeitnahe Geltendmachung auch für die folgenden Jahre (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urt. v. 23. August 2016, 2 KO 333/14, juris Rn. 30 m.w.N.)

27

Der Grundsatz der Subsidiarität einer Feststellungsklage gegenüber der allgemeinen Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) steht der Zulässigkeit der erhobenen Klage nicht entgegen. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten selbst dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihre Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerfG, Beschluss v. 14. Oktober 2009, 2 BvL 13/08 u.a., juris Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Urteile v. 28. April 2011, a.a.O., und v. 20. März 2008, 2 C 49.07, juris Rn. 29).

28

c. Soweit mit der Klage zugleich die Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2015, begehrt wird, ist die Klage als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, weil der Widerspruchsbescheid insofern eine erstmalige Beschwer i.S.d. § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO enthält, als der Beklagte zu 2. mit Verwaltungsaktqualität feststellend geregelt hat, dass er die Höhe der gezahlten Besoldung für rechtmäßig hält und rechtsversagend entschieden hat, dass er keine Besoldung nachzahlen wird. Diese Regelungen des Widerspruchsbescheides haben zudem Außenwirkung, weil der Beamte insofern in seiner persönlichen Rechtstellung betroffen ist, als über den ihm grundsätzlich zustehenden Anspruch auf Korrektur einer fehlerhaften Bezügezahlung - potentiell rechtsverbindlich - entschieden worden ist (vgl. BVerwG Urt. v. 9. November 1967, II C 107.64, juris Rn. 22; Urt. v. 13. November 1975, II C 16.72, juris Rn. 24).

29

Hinsichtlich der Anfechtung des erstmalig beschwerenden Widerspruchsbescheids ist die erforderliche Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO gegeben, weil der Kläger insofern geltend machen kann, durch die Regelungen des Widerspruchsbescheides, dass ihm keine höhere Besoldung zusteht und die damit verbundene Versagung höherer Zahlungen, in seinen Rechten verletzt zu sein.

30

2. Das gemäß § 54 Abs. 2 BeamtStG, § 105 Abs. 1 NBesG im Beamtenverhältnis unabhängig von der jeweiligen Klageart in besoldungsrechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich erforderliche Widerspruchsverfahren ist ordnungsgemäß durchgeführt worden. Der Kläger hatte am 10. November 2014 Widerspruch erhoben, über den der Beklagte zu 2. mit Widerspruchsbescheid 10. November 2014 abschlägig entschieden hat.

31

Dabei war der Beklagte zu 2. die nach § 73 Abs. 1 VwGO zuständige Widerspruchsbehörde. Denn im vorliegenden Fall erlässt abweichend von § 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO gemäß § 54 Abs. 3 S. 1 BeamtStG die oberste Dienstbehörde den Widerspruchsbescheid. Oberste Dienstbehörde für den Kläger im Sinne von § 3 Abs. 1 NBG ist die oberste Behörde des Dienstherrn, in deren Dienstbereich der Beamte ein Amt bekleidet, hier mithin nach Nr. 5 der Anlage 1 des - auf der Grundlage von Art. 37 Abs. 2 Nr. 3 NV gefassten Beschlusses der Landesregierung vom 17. Juli 2012 (Stk-201-01431/05) über die Geschäftsverteilung der Niedersächsischen Landesregierung, Nds. MBl. 2012, S. 610 ff., das Niedersächsische Ministerium für Wissenschaft und Kultur. Nach § 54 Abs. 3 S. 2 BeamtStG kann aber die oberste Dienstbehörde die Entscheidung für Fälle, in denen sie die Maßnahme - wie hier die Besoldungsauszahlung durch den Beklagten zu 2. - nicht selbst getroffen hat, durch allgemeine Anordnung auf andere Behörden übertragen. Dies ist hier durch die Gemeinsame allgemeine Anordnung des MI und der übrigen Ministerien vom 18. Juni 2014 (11.2-05022.3), Nds. MBl. S. 749, dort unter I.1.15 hinsichtlich des Beklagten zu 2. insoweit geschehen, als die angefochtene Maßnahme - hier die Auszahlung von Bezügen - von ihm getroffen worden ist.

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Der Widerspruch des Klägers ist ausweislich des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2015 erfolglos geblieben.

33

3. Der Kläger hat auf den Widerspruchsbescheid hin binnen der nach § 74 Abs. 1 VwGO geltenden Monatsfrist dergestalt fristgerecht Klage erhoben, dass er seine zuvor bereits erhobene Untätigkeitsklage durch Prozesserklärung vom 3. Juli 2015 als reguläre Klage fortgeführt hat.

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4. Die Beklagten sind die richtigen Klagegegner.

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a. Hinsichtlich der Leistungs- und Feststellungklage ist richtiger Klagegegner, derjenige, der nach dem materiellen Recht zu dem vom Kläger begehrten Handeln verpflichtet bzw. zu der begehrten Feststellung berufen ist (vgl. Kopp, VwGO, Komm, 21. Aufl., 2015, § 78 Rn. 2), hier also das Land Niedersachsen (Beklagter zu 1.), vertreten durch das NLBV (Beklagter zu 2.), das gemäß Beschluss der Landesregierung vom 9. Februar 2016 (MF-VD1-01511-3), Nds. MBl. 2016, S. 244, als Nachfolgeeinrichtung der zuvor zuständigen Oberfinanzdirektion (OFD) Niedersachsen die Aufgabe wahrnimmt, dem Kläger die ihm gesetzlich zustehende Besoldung auszuzahlen.

36

b. Hinsichtlich der Anfechtung des Widerspruchsbescheides ist der Beklagte zu 2. der richtige Klagegegner, weil insofern gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die landesrechtliche Vorschrift des § 79 Abs. 2 NJG vorsieht, dass die Klage gegen diejenige Landesbehörde zu richten ist, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat.

37

II. Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg.

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1. Die Leistungsklage, gerichtet auf die Zahlung höherer Bezüge unter Außerachtlassen der Kürzungsvorschriften hinsichtlich der Leistungsbezüge, hat keinen Erfolg.

39

Grundsätzlich steht dem Kläger gemäß § 4 Abs. 1 NBesG nur die gesetzlich geregelte Besoldung zu.

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Bestandteile der Besoldung sind gemäß § 2 Abs. 1 NBesG unter anderem die Dienstbezüge, zu denen nach § 2 Abs. 2 NBesG unter anderem das Grundgehalt (Nr. 1) und die Leistungsbezüge für Beamte der Besoldungsgruppe W 2 (Nr. 2) gehören.

41

Der Anspruch des Klägers auf die zu gewährende Besoldung, inklusive der Leistungsbezüge, ergibt sich daher aus § 4 NBesG i.V.m. der zwischen dem Kläger und Hochschule A-Stadt am 17. November 2011 geschlossenen Vereinbarung.

42

Bei der Berechnung der Besoldung war indes auch die Überleitungsvorschrift des § 28 NBesG i.d.F. vom 23. Juli 2014 zu beachten.

43

Die Vorschrift des § 28 NBesG zur Kürzung der Leistungsbezüge lautet:

44

„(1) Bei der Berechnung von Leistungsbezügen, über deren Gewährung bis zum 28. Juli 2014 auf Grundlage der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Höhe des Grundgehaltes entschieden wurde und die nach einem Prozentsatz vom jeweiligen Grundgehalt bemessen werden, wird das zugrunde zu legende Grundgehalt für die Zeit ab dem 1. Januar 2013 um 614,68 Euro in der Besoldungsgruppe W 2 und um 111,58 Euro in der Besoldungsgruppe W 3 verringert.

45

(2) Monatliche Leistungsbezüge, über deren Gewährung bis zum 28. Juli 2014 nach § 33 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BBesG entschieden wurde, verringern sich für die Zeit ab dem 1. Januar 2013 um 614,68 Euro in der Besoldungsgruppe W 2 und um 111,58 Euro in der Besoldungsgruppe W 3, höchstens jedoch um die Hälfte des Gesamtbetrages dieser Leistungsbezüge. Wenn mehrere Leistungsbezüge gewährt werden, bezieht sich die Verringerung auf die Leistungsbezüge in folgender Reihenfolge:

46

1. unbefristete ruhegehaltfähige Leistungsbezüge,

47

2. befristete ruhegehaltfähige Leistungsbezüge,

48

3. unbefristete nicht ruhegehaltfähige Leistungsbezüge,

49

4. befristete nicht ruhegehaltfähige Leistungsbezüge.

50

Bei gleichrangigen Leistungsbezügen wird zunächst der früher gewährte Leistungsbezug verringert; erstmals am gleichen Tag gewährte Leistungsbezüge werden zu gleichen Teilen verringert. Entfällt ein Leistungsbezug, so ist eine Verringerung nach den Sätzen 1 bis 3 neu zu berechnen.“

51

Zwar macht der Kläger nicht geltend, der Beklagte zu 2. habe die ihm zustehenden Leistungsbezüge nach dieser Vorschrift falsch errechnet.

52

Er geht aber davon aus, dass die Vorschrift in seinem Fall gar nicht zur Anwendung komme. Dies trifft nicht zu.

53

a. Unzutreffend ist die Ansicht des Klägers, die ihm gewährten Leistungsbezüge würden von Anfang an nicht oder spätestens seit dem 7. Mai 2013 nicht mehr unter die Kompensationsregelung des § 28 Abs. 2 S. 1 NBesG fallen, weil seine Leistungsbezüge entgegen dieser Vorschrift nicht nach § 33 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 BBesG gezahlt worden seien, da das Niedersächsische Ministerium für Wissenschaft und Kultur mit Erlass vom 23. April 2013, die Rechtswidrigkeit der hochschuleigenen Richtlinie zur Vergabe von Leistungsbezügen festgestellt und die Hochschule die entsprechende Richtlinie durch Beschluss vom 6. Mai 2013, bekanntgemacht am 7. Mai 2013, aufgehoben habe.

54

Der Kläger übersieht bei seiner Argumentation, dass grundsätzlich alle Gewährungen von Leistungsbezügen in der W-Besoldung letztlich auf § 33 BBesG beruhen.

55

Weder die Feststellung der Rechtswidrigkeit der hochschuleigenen Richtlinie durch den Erlass des Ministeriums vom 23. April 2013 noch die daraufhin erfolgte Aufhebung der Richtlinie durch die Hochschule führt dazu, dass die dem Kläger gewährten Leistungsbezüge nicht mehr solche im Sinne des § 33 BBesG und damit nicht kompensationsfähig nach § 28 Abs. 1 NBesG wären.

56

Denn die hochschuleigenen Richtlinien beruhen ihrerseits auf § 2 a NBesG i.d.F. v. 11. Februar 2004 und der Niedersächsischen Verordnung über Leistungsbezüge sowie Forschungs- und Lehrzulagen für Hochschulbedienstete (Hochschulleistungsbezügeverordnung - NHLeistBVO) vom 16. Dezember 2002, dort insbesondere § 7. Sowohl § 1 NHLeistBVO als auch § 2a Abs. 3 und 4 NBesG a.F. nehmen dabei Bezug auf § 33 BBesG, woraus deutlich wird, dass es sich um Leistungsbezüge nach § 33 BBesG handelt.

57

Hingegen sind die hochschulinternen Richtlinien als untergesetzliche, nur verwaltungsintern bindende Vorschriften zu qualifizieren, denen lediglich im Hinblick auf einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Sinne des Art. 3 GG entsprechend den Vorgaben dieser Richtlinie, eine rechtsverbindliche Außenwirkung zukommen kann.

58

Daher hat die Aufhebung dieser Richtlinie nicht etwa eine rechtsvernichtende Wirkung im Hinblick auf die bereits zuvor - wenngleich ehemals (auch) auf Basis dieser Richtlinie - geschlossene Vereinbarung über die Gewährung von Leistungsbezügen, die weiterhin solche auf gesetzlicher Grundlage im Sinne von § 33 BBesG bleiben.

59

Eine andere Sichtweise hätte im Übrigen zur Folge, dass dem Kläger mangels Rechtsgrundlage gar keine Leistungsbezüge nach dieser früheren - auf Basis der im Mai 2013 aufgehobenen hochschulinternen Richtlinie geschlossenen - Leistungsvereinbarung zustünden, die entsprechenden Besoldungszahlungen zu Unrecht wären erfolgt und von den Beklagten eine Rückforderung zu prüfen wäre.

60

Eine (inzidente) Entscheidung zu der Frage, ob die dem Kläger gezahlten Leistungsbezüge vor dem Hintergrund einer rechtswidrigen hochschulinternen Vergaberichtlinie möglicherweise rechtswidrig gewährt worden sind, war in diesem vom Kläger zu seinen eigenen Gunsten geführten Verfahren indes nicht angezeigt.

61

Somit war in diesem Verfahren auch nicht näher zu prüfen, ob hinsichtlich der zwischen der Hochschule A-Stadt und dem Kläger am 17. November 2011 geschlossenen Vereinbarung, die als öffentlich-rechtlicher Vertrag i.S.d. §§ 54 ff. VwVfG zu qualifizieren ist, durch die Aufhebung der hochschuleigenen Richtlinie ein Nichtigkeitsgrund nach § 59 VwVfG eingetreten ist oder möglicherweise aus anderen Gründen von Anfang an vorgelegen hat.

62

Dass der Kläger möglicherweise - entsprechend der Argumentation in seinem in der mündlichen Verhandlung überreichten Schriftsatz, dort unter 1. i.V.m. Anlage 5 - aufgrund eines Ablehnungsbescheides der Hochschule vom 16. April 2014 gar keine besonderen Leistungen erbracht hat, führt ebenfalls nicht dazu, dass die ihm gewährten Leistungsbezüge nicht unter § 33 BBesG sowie unter die Anrechnungsvorschrift des § 28 NBesG fallen würden. Vielmehr läge insofern ein Verstoß gegen die Vorschriften zur Gewährung von Bezügen für besondere Leistungen vor, so dass die Gewährung der Leistungsbezüge rechtswidrig erfolgt wäre. Dies ändert aber nichts daran, dass Bezüge für besondere Leistungen, solange sie als solche - wenngleich möglicherweise dem Grunde nach rechtswidrig - gewährt werden, auch der Kürzung nach § 28 NBesG zu unterziehen sind. Die zugrundeliegende Vereinbarung über die Gewährung dieser Leistungsbezüge vom November 2011 ist zudem bislang weder aufgehoben noch geändert worden.

63

Der Kläger widerspricht sich insofern allerdings in seiner eigenen Argumentation, wenn er einerseits entsprechend der Ansicht des Ministeriums und der Hochschule von einer Rechtswidrigkeit der Zulagengewährung ausgeht, andererseits jedoch in seinem in der mündlichen Verhandlung überreichten Schriftsatz, dort unter 4., argumentiert, die Zulagengewährung sei stets rechtmäßig erfolgt, weil aufgrund einer Prognoserechnung die Einhaltung des zugrundliegenden Vergaberahmens gewährleistet gewesen sei.

64

b. Der Kläger hat keinen Erfolg mit seinem Vorbringen, das Ministerium habe durch den hochschulweit verteilten Erlass vom 23. April 2013 konkludent und der damalige Präsident der Hochschule A-Stadt in einer Dienstversammlung am 5. November 2013 (und damit vor dem kompensationsrelevanten Stichtag des 23. Juli 2014) mündlich - und damit in beiden Fällen mit Verwaltungsaktqualität - bestätigt, dass die weiter gewährten Zahlungen keine Leistungsbezüge seien, die eine Kompensation nach § 28 NBesG erlaubten.

65

Insofern erscheint bereits zweifelhaft, ob überhaupt Verwaltungsakte im Rechtssinne (§ 35 VwVfG) vorliegen.

66

Angesichts des Umstandes, dass der Erlass des Kultusministeriums vom 23. April 2013 zur Aufhebung der hochschulinternen Richtlinie und dessen Verteilung bereits lange vor der erst am 29. Juli 2014 erfolgten Bekanntmachung des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung erfolgt sind, ist nichts dafür ersichtlich, dass eine rechtsverbindliche Regelungsabsicht bestanden hätte, die sich auf eine erst künftig eintretende - im Detail noch gar nicht bekannte - Änderung der Rechtslage hätte beziehen müssen.

67

Ebenso wenig ist davon auszugehen, dass der damalige Hochschulpräsident am 5. November 2013 - und damit ebenfalls noch lange vor der erst am 29. Juli 2014 erfolgten Bekanntmachung des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung - eine zukunftsgerichtete allgemeinverbindliche Aussage mit einem entsprechenden rechtsverbindlichen Regelungsgehalt treffen wollte.

68

Der Kläger hat zudem keine schriftlichen Bestätigungen dieser von ihm behaupteten Verwaltungsakte gemäß § 37 Abs. 2 S. 2 VwVfG vorlegen können.

69

Selbst wenn solche Verwaltungsakte mit dem vom Kläger behaupteten Inhalt ergangen wären, ist darauf hinzuweisen, dass diese ohnehin rechtswidrig gewesen wären, weil nach den vorstehenden Ausführungen ein über das Gesetz (§ 1 Abs. 1 NBesG a.F. i.V.m. § 2 Abs. 1 BBesG bzw. § 3 Abs. 1 NBesG n.F.) hinausgehender Besoldungsanspruch nicht hätte begründet werden können.

70

Soweit der Kläger rechtstechnisch nicht Verwaltungsakte i.S.d. § 35 VwVfG, sondern Zusicherungen i.S.d. § 38 VwVfG oder vertragliche Vereinbarungen i.S.d. §§ 54 ff. VwVfG gemeint haben sollte, kann er - abgesehen von der durch § 38 Abs. 1 VwVfG bzw. § 57 VwVfG vorgesehenen, aber nicht erfüllten Schriftform - auch mit einer solchen Argumentation in der Sache keinen Erfolg haben. Denn nach § 1 Abs. 2 NBesG a.F. i.V.m. § 2 Abs. 2 BBesG bzw. § 3 Abs. 2 NBesG n.F. sind Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, unwirksam. Maßgeblich ist allein die gesetzlich zustehende Besoldung.

71

c. Das weitere Argument des Klägers, die Kompensation von Leistungsbezügen, die - nach seiner Ansicht - ohne hinreichende rechtliche Grundlage gewährt würden, verstoße gegen den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 (2 BvL 4/10) angesprochenen Gesetzesvorbehalt der Beamtenbesoldung, verfängt ebenfalls nicht.

72

Richtig ist zwar, dass die Beamtenbesoldung dem Gesetzesvorbehalt unterliegt. Dies ist einfachgesetzlich ausdrücklich normiert in § 1 Abs. 1 NBesG a.F. i.V.m. § 2 Abs. 1 BBesG bzw. § 3 Abs. 1 NBesG n.F.

73

Allerdings erfolgt die Kompensation der - möglicherweise rechtswidrig gewährten - Leistungsbezüge hier auf der gemäß den Ausführungen unter a. und b. anwendbare Vorschrift des § 28 Abs. 1 NBesG und damit gerade nicht ohne gesetzliche Grundlage.

74

d. Der Kläger hat schließlich keinen Erfolg mit seinem Argument, im Falle eines Erfolgs seiner Klage würde keine Überalimentation vorliegen, weil bereits bei seiner Einstellung ein amtsangemessenes Besoldungspotential von C 3 definiert worden sei, und im Rahmen des Wechsels in die W-Besoldung sei mit den in Aussicht gestellten W-Zulagen sogar ein C 4-Niveau greifbar gewesen.

75

Insofern handelt es sich - vor dem Hintergrund, dass nach § 1 Abs. 2 NBesG a.F. i.V.m. § 2 Abs. 2 BBesG bzw. § 3 Abs. 2 NBesG n.F. Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, unwirksam sind - um bloße frühere Erwartungen bzw. Hoffnungen des Klägers im Hinblick auf die Entwicklung seiner Besoldung.

76

Insbesondere findet sich in der von dem Kläger in diesem Zusammenhang vorgelegten seinerzeitigen Stellenanzeige für die von ihm innegehabte Stelle lediglich der Satz „Eine spätere Berufung in ein zweites Professorenamt an der Fachhochschule A-Stadt mit der Besoldungsgruppe C 3 (§ 57 Abs. 7 Satz 3 NHG) ist gegebenenfalls möglich.“ Dabei handelt es sich um eine werbende Darstellung im Hinblick auf eine berufliche Entwicklungsoption. Ein etwaiger anspruchsbegründender Inhalt ist dem nicht zu entnehmen.

77

Außerdem ist der Kläger auf der Grundlage des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung vom 16. Februar 2002 (ProfBesReformG, BGBl 2002, 686 ff.) von der C in die W-Besoldung überführt worden. Dies ist gemäß § 77 Abs. 2 S. 2 dieses Gesetzes auf den - nach Satz 3 unwiderruflichen - Antrag des Klägers erfolgt.

78

Dass in diesem Zusammenhang - über bloße Erwartungen und Hoffnungen hinausgehende - konkrete Rechtsansprüche des Klägers in dem von ihm nunmehr aus Vergleichen mit der Entwicklung der C-Besoldung hergeleiteten Umfang begründet worden wären, ist weder vorgetragen noch aus der Personalakte ersichtlich.

79

2. Die Klage auf Feststellung, dass die Kürzung der Leistungsbezüge des Klägers verfassungswidrig erfolgt sei, bleibt ebenfalls erfolglos.

80

a. Soweit der Kläger argumentiert, eine vollständige Kompensation seiner bisherigen Leistungsbezüge verstoße gegen das Leistungsprinzip, welches als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums über dem Landesrecht stehe, übersieht er, dass durch die Anrechnungsvorschrift des § 28 NBesG gerade keine vollständige, sondern nur eine teilweise Kompensation vorgeschrieben ist.

81

Insofern missversteht der Kläger in seinem in der mündlichen Verhandlung überreichten Schriftsatz, dort unter 5., auch die Ausführung des Beklagten zu 2. in der Email vom 23. Februar 2017. Soweit der Beklagte zu 2. dort schreibt

82

„Durch die Verringerung der Leistungsbezüge gem. § 28 Abs. 2 NBesG ist die Nachzahlung der Erhöhung des Grundbezugs der Besoldungsgruppe W2 komplett aufgezehrt worden.“

83

meint er ersichtlich nicht etwa eine vollständige Aufzehrung der bisherigen Leistungszulagen, sondern den Umstand, dass die teilweise Kürzung der Leistungszulagen der Anhebung des Grundgehalts betragsmäßig (614,68 Euro) entspricht und die Anhebung des Grundgehalts vollständig aufgezehrt wird. Daneben bleiben aber die restlichen Leistungsbezüge, soweit sie nicht gekürzt worden sind, bestehen.

84

Dass diese durch § 28 NBesG vorgesehene teilweise Anrechnung verfassungswidrig wäre, ist nicht ersichtlich.

85

Zu Recht hat der Beklagte zu 2. darauf hingewiesen, dass es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG Urt. v. 8. Februar 1977, 1 BvR 79/70 u.a., juris Rn. 107 ff.; Beschl. v. 17. August 2009, 6 B 9/09, juris, Rn. 6) verfassungsrechtlich im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG grundsätzlich nicht zu beanstanden ist, dass durch gesetzliche Neureglungen in zuvor zwischen Hochschule und Hochschullehrer getroffene Vereinbarungen eingegriffen wird, wenn im Rahmen einer Gesamtabwägung sachgerechte Gründe einen solchen Eingriff erfordern.

86

Hier hat der niedersächsische Gesetzgeber bei der - nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012, 2 BvL 4/10, juris, zu der Verfassungswidrigkeit der damaligen hessischen W 2 -Besoldung erforderlich gewordenen - Neuregelung der Professorenbesoldung im Rahmen seines besonders weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums (vgl. BVerfG, Urteil vom 05. Juli 1983, 2 BvR 460/80, juris Rn. 33) eine solche Gesamtabwägung vorgenommen und den - zumindest faktisch wirkenden - Eingriff in die bestehenden Leistungsbezügevereinbarungen durch die zur Vermeidung einer Überalimentation eingeführte Anrechnungsvorschriften des § 28 NBesG i.d.F. v. 23. Juli 2014 sachgerecht ausgestaltet.

87

Denn die mit der Besoldungsreform vorgesehene Erhöhung des Grundgehalts sollte nicht dazu führen, dass sich die tatsächliche Höhe der Leistungsbezüge automatisch nach dem erhöhten Grundgehalt bemisst und schon dadurch im Ergebnis erheblich steigt. Vielmehr sollte die vorgesehene Erhöhung des Grundgehalts insoweit unberücksichtigt bleiben. Die zugleich vorgenommene Kürzung der Leistungsbezüge um höchstens die Hälfte, hat der Gesetzgeber in Kenntnis des entsprechenden Streitstandes im Schrifttum und der dort überwiegenden Ansicht als grundsätzlich verfassungsgemäß angesehen (vgl. Nds. LT Drs. 17/1785 S. 5 f.).

88

Dabei ist insbesondere nicht erkennbar, dass der vom Kläger angesprochene, das Berufsbeamtentum prägende (Art. 33 Abs. 5 GG) Leistungsgrundsatz (vgl. BVerfG Urt. v. 5. Juli 1983, 2 BvR 460/80, juris Rn. 35) verletzt wäre. Da die niedersächsische Regelung die bisher gewährten Leistungsbezüge nicht etwa völlig streicht, sondern in Ansehung des erheblich gestiegenen Grundbezugs lediglich verringert, werden die erworbenen statusrechtlichen Leistungsdifferenzierungen beibehalten, so dass der Leistungsgrundsatz ohne Weiteres gewahrt bleibt (vgl. Wolff, Die Reform der Professorenbesoldung - eine Zwischenbilanz, WissR 46 (2013) S. 126, 146 f.).

89

b. Ernsthafte Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 28 Abs. 1 NBesG im Übrigen sind weder konkret geltend gemacht noch ersichtlich.

90

Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat sich in seinem Urteil vom 25. Oktober 2016, 7 A 378/15, intensiv mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 28 NBesG beschäftigt und entsprechend ausgeführt:

91

„Streitgegenständlich ist vielmehr die Frage, ob die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge der Klägerin durch das Gesetz zur Reform der Professorenausbildung vom 23.07.2014 (Kürzung des Grundgehaltes bei der Berechnung der Leistungsbezüge gemäß § 28 Abs. 1 NBesG und die Kürzung der Leistungsbezüge gemäß § 28 Abs. 2 NBesG) verfassungsgemäß ist. Das Gericht schließt sich insoweit der einhelligen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu diesem Themenkreis an (vgl. VG Köln, Urteil vom 08.07.2016, - 3 K 183/14 -, juris; OVG Koblenz, Urteil vom 05.04.2016, - 2 A 11124/15.OVG -, juris; VG Bayreuth, Urteil vom 27.10.2015, - B 5 K 13.915 -, juris; VG Gießen, Urteil vom 22.07.2015, - 5 K 1802/13.GI -, juris; VG Würzburg, Urteil vom 03.02.2015, - W 1 K 14.211 -, juris; VG Trier, Urteil vom 09.09.2014, - 1 K 711/14. TR, juris). Eine Vorlage gemäß Art. 100 GG im Wege der konkreten Normenkontrolle an das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 5 GG) oder an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof (Art. 54 Nr. 4 Nds. Verf.) kommt nicht in Betracht. Die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge der Klägerin verstößt nicht gegen (1.) die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, Art. 33 Abs. 5 GG, (2.) die Eigentumsgarantie, Art. 14 Abs. 1 GG, (3.) den Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG und (4.) das Rückwirkungsverbot, Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 1 Abs. 2 Nds. Verf.

92

1. Die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge ist vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 5 GG unbedenklich. Danach ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt das Alimentationsprinzip. Art. 33 Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums. Des Weiteren begründet Art. 33 Abs. 5 GG ein grundrechtsgleiches Recht der Beamten, soweit deren subjektive Rechtsstellung betroffen ist. Der Inhalt des Alimentationsprinzips wird von verschiedenen Determinanten geprägt. Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, Beamte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, - 2 BvL 19/09 -, juris). Bei der Konkretisierung der sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentation kommt dem Gesetzgeber sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung ein weiter Gestaltungsspielraum zu (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 -, juris). Da weder die Struktur der Besoldung noch die Höhe der Besoldung der Verfassung unmittelbar zu entnehmen ist, stellt die Garantie einer amtsangemessenen Alimentation in Art. 33 Abs. 5 GG eine Gestaltungsdirektive an den Besoldungsgesetzgeber dar (BVerfGE 117, S. 330ff. [352]). Innerhalb des Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anpassen (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 -, juris). Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt nicht, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entsprechend ist die gerichtliche Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung auf den Maßstab der evidenten Sachwidrigkeit beschränkt (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 -, juris), also ob die Bezüge evident unzureichend und mithin der unantastbare Kerngehalt der Alimentation als Untergrenze nicht gewahrt ist. Vorliegend ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Besoldung der Klägerin unabhängig von ihrer konkreten Ausgestaltung die untere Grenze des Kerngehaltes der Alimentation unterschreitet. Hierfür streitet vor allem, dass das Grundgehalt der Klägerin schrittweise zunächst um 614,68 EUR auf 5.088,37 Euro zum 01.01.2013 und auf 5.238,48 EUR zum 01.06.2014 durch das Reformgesetz gestiegen ist und hiernach auf 5.369,44 EUR zum 01.06.2015 und auf 5.476,83 EUR zum 01.06.2016 angehoben wurde. Damit entspricht die Besoldung der Klägerin der Besoldung eines niedersächsischen Beamten der Besoldungsgruppe A 15, Stufe 7 und übersteigt die der Besoldungsgruppe A 16, Stufe 6. Die Besoldung liegt deutlich über der Besoldung, die das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 - für verfassungswidrig erklärt hat. Im Bundesdurchschnitt nimmt Niedersachsen mit der W 2 Besoldung zwar - nach wie vor - nicht die Spitzenposition ein. Jedoch bewegt sich diese im Ländervergleich mittlerweile im Mittelfeld. Ein Verstoß gegen den absoluten Kerngehalt des Alimentationsprinzips als Untergrenze der Besoldung kann mithin nicht festgestellt werden.

93

Ferner ist die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge in Bezug auf die relative Schutzdimension des Alimentationsprinzips unbedenklich. Der weite Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Alimentation zukommt, gewährt es dem Gesetzgeber, zwischen verschiedenen Systemen und Strukturen im Besoldungsrecht zu wählen und auch im bestehenden System Anpassungen und auch Besoldungskürzungen vorzunehmen. Generell bedarf es, im Sinne des sogenannten relativen Normbestandsschutzes des Alimentationsprinzips, zur Rechtfertigung von Besoldungskürzungen sachlicher Gründe, die systemimmanent sein - also im Bereich der Beamtenbesoldung selbst liegen - müssen und sich nicht in finanziellen Erwägungen des Haushaltsgesetzgebers erschöpfen dürfen (BVerfG, Urteil vom 05.05.2015, - 2 BvL 4/10 -, juris; VG Bayreuth, Urteil vom 27.10.2015, - B 5 K 13.915 -, juris). Im hier zu entscheidenden Fall ist bereits fraglich, ob überhaupt eine entsprechende Besoldungskürzung vorliegt. Denn das Bundesverfassungsgericht führt in seinem Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 - aus, dass den Leistungsbezügen lediglich ein additiver, aber kein alimentativer Charakter zukomme. Dies bedeutet folglich im Umkehrschluss, dass die in ihrer Struktur unverändert gebliebenen Leistungsbezüge nicht am Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG partizipieren und daher etwaige Eingriffe nicht als an diesem Maßstab zu rechtfertigende Eingriffe zu qualifizieren sind (Battis/Grigoleit, ZBR, S. 73f.). Diese Überlegung außer Acht lassend und unterstellend, dass die Leistungsbezüge dem Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG unterfallen, ist die Teilkonsumtion dieser Ansprüche verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Ausweislich der Gesetzesbegründung dient die Reform der Professorenbesoldung in Niedersachsen dem legitimen Zweck, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 - Rechnung zu tragen und unter Sicherstellung einer amtsangemessenen und funktionsgerechten Besoldung die Leistungsorientierung der Professorenbesoldung unter Beachtung der finanziellen Ressourcen zu erhalten und allen Professoren eine Besoldung zu gewähren, die den Anforderungen des Alimentationsprinzips hinreichend Rechnung trägt (LT-Drucksache 17/1561, S. 8). Die Kürzung verfolgt zudem den Zweck, den durch das erhöhte Grundgehalt geänderten Umständen Rechnung zu tragen und die nunmehr unerwünschte Vergünstigung zu hoher Leistungsbezüge abzubauen (LT-Drucksache 17/1561, S. 8). Bei einem vollständigen Verzicht auf die Anrechnung bereits gewährter Leistungsbezüge würden Professoren mit nur durchschnittlichen Leistungsbezügen eine den mittleren Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung B vergleichbare Gesamtbesoldung erhalten. Dies war auch gemäß der Besoldungsordnung C nur in Ausnahmefällen möglich. Die Professorenbesoldung darf jedoch in den Grundzügen nicht außer Verhältnis zu der Besoldung anderer Ämter mit vergleichbaren Anforderungen stehen (LT-Drucksache 17/1561, S. 15). Die Neuregelung ist geeignet, Haushaltsmittel für die Aufstockung der W 2 Grundbesoldung sowie für neue Leistungsbezüge frei zu machen und der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen. Sie ist erforderlich. Auch diesbezüglich kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Allein die allgemeine Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung nicht zu rechtfertigen (BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2015, - 2 BvL 17/09 u. a. -). Außer Betracht zu bleiben hat bei der Frage, ob der Gesetzgeber ein anderes, milderes aber gleich geeignetes Mittel hätte wählen können, dass anderweitige Haushaltsmittel herangezogen werden könnten (BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 -, juris). Indem der Gesetzgeber die Teilkonsumtion der Leistungsansprüche gemäß § 28 Abs. 2 NBesG auf 614,68 EUR, aber höchstens die Hälfte der Leistungsbezüge begrenzt hat, hat er das ihm zur Verfügung stehende mildeste Mittel gewählt. Ob andere Gestaltungsmöglichkeiten bestanden haben kann dahinstehen, da dem Gesetzgeber insoweit der bereits erwähnte Gestaltungsspielraum zur Seite steht. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Herstellung einer verfassungskonformen Professorenbesoldung diesen Weg gewählt, um die Beseitigung eines verfassungswidrigen Zustandes zu ermöglichen (vgl. VG Trier, Urteil vom 09.09.2014 - 1 K 711/14.TK -, juris). Die Anrechnung der Leistungsbezüge ist auch angemessen im engeren Sinne. Eine finanzielle Schlechterstellung der betroffenen Professoren findet nicht statt, da die Leistungsbezüge in dem Umfang gekürzt werden, in dem das Grundgehalt aufgestockt wird (LT-Drucksache 17/1561, S. 15). Zudem wird die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge durch die eingezogene Höchstgrenze, nach der mindestens die Hälfte der in der Vergangenheit festgesetzten Leistungsbezüge erhalten bleiben, zumutbar beschränkt. Eine dauerhafte Besserstellung erfolgt bei den Professoren, deren bisher noch nicht ruhegehaltsfähige Leistungsbezüge in Grundgehalt ‚umgewidmet‘ werden. Um diese Besserstellung zu begrenzen, werden wiederum bei der Anrechnung vorrangig bereits ruhegehaltsfähige Leistungsbezüge berücksichtigt. Schließlich werden die freiwerdenden Mittel - wie bereits im Rahmen der Ermittlung des Zwecks dargelegt - nicht eingespart, sondern zur anderweitigen Alimentation des Personenkreises eingesetzt (LT-Drucksache 17/1561, S. 15). Die bisher gewährten, zum Teil sehr hohen Leistungsbezüge wurden durch eine Unteralimentierung im Grundgehalt erkauft. Es ist daher nicht unzumutbar, bei einer gleichzeitigen Erhöhung des Grundgehaltes das Volumen der Leistungsbezüge zu reduzieren, jedenfalls in Bezug auf die Professoren, die nach dem neuen Modell mit erhöhtem Grundgehalt zu hohe Leistungsbezüge erhalten (vgl. VG Trier, Urteil vom 09.09.2014, - 1 K 711/14.TK -, juris). Schließlich finden sich im bundesdeutschen Vergleich durchaus Bundesländer, die zur Finanzierung des erhöhten Grundgehaltes eine weitergehende Abschöpfung der Leistungsbezüge betreiben, als dies in Niedersachsen der Fall ist. So werden die Leistungsbezüge in Sachsen um bis zu 70 Prozent gemindert.

94

Die Regelung zur Teilkonsumtion ist gleichfalls im Hinblick auf das Leistungsprinzip verfassungsrechtlich unbedenklich. Das Leistungsprinzip zählt, ebenso wie das Alimentationsprinzip, zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG. Das Leistungsprinzip ist dann verletzt, wenn Unterschiede in der Besoldung, die im alten System durch Leistung erworben wurden, im neuen System vollständig zunichte gemacht werden (BVerfG, Beschluss vom 05.05.1980, - 2 BvR 460/80 -, juris). Dies ist im vorliegend zu beurteilenden Fall nicht so. Leistungsbezüge werden nach wie vor gewährt. Vor dem Reformgesetz erworbene Ansprüche werden lediglich teilkonsumiert. Diese Teilkonsumtion ist in der Höhe auf 614,68 EUR, aber höchstens die Hälfte der Leistungsbezüge begrenzt. Dadurch wird die erbrachte Leistung noch hinreichend gewürdigt und das Leistungsprinzip gewahrt. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber lediglich solche Leistungsbezüge teilkonsumiert, die in der Vergangenheit auf Basis eines niedrigeren Grundgehaltes aus heutiger Sicht zu hoch angesetzt wurden. Damit ist der Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Besoldung zusteht, auch in dieser Hinsicht nicht überschritten.

95

2. Die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge ist unter dem Gesichtspunkt der Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. Der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG ist eröffnet (BVerfG, Beschluss vom 28.03.1973, - 2 BvL 50/71 -, juris). Dies gilt vor allem dann, wenn - wie vorstehend erörtert - die Leistungsbezüge nicht von Art. 33 Abs. 5 GG erfasst angesehen werden. Die Konsumtionsregelung lässt sich als Eingriff in eine, der Klägerin zustehende, Rechtsposition begreifen, da dieser ohne die Kürzung die Leistungsbezüge zusätzlich zu dem erhöhten Grundgehalt zustehen würden (VG Bayreuth, Urteil vom 27.10.2015, - B 5 K 13.915 -, juris; VG Trier, Urteil vom 09.09.2014, - 1 K 711/14.TK -, juris; VG Würzburg, Urteil vom 03.02.2015, - W 1 K 14.211 -, juris; VG Gießen, Urteil vom 22.07.2015, - 5 K 1802.13.GI -, juris). Eine Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG liegt nicht vor. Selbst wenn die Teilkonsumtion als Entzug einer konkreten Rechtsposition angesehen würde, fehlt es an einem konkreten, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienenden Vorhaben, dessen Durchführung die Entziehung in Form der Leistungsbezüge dienen soll (VG Gießen, Urteil vom 22.07.2015, - 5 K 1802.13.GI -, juris). Der Eingriff ist als zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt. Bei der Bestimmung von Inhalt- und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG hat der Gesetzgeber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls gegeneinander abzuwägen und auszutarieren (BVerfG, Beschluss vom 02.03.1999, - 1 BvL 7/91 -, juris). Der Eingriff in die geschützte Eigentumsposition darf insbesondere nicht unverhältnismäßig sein. Dies ist vorliegend nicht der Fall. Insoweit greifen die bereits zu Art. 33 Abs. 5 GG dargelegten Erwägungen.

96

3. Es liegt kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vor. Der Gleichheitssatz ist gegen jede ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gerichtet und gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen wie Begünstigungen (BVerfG, Beschluss vom 12.02.2014, - 1 BvL 11/10 -, juris). Soweit Leistungsbezüge, die vor der Bekanntmachung des Reformgesetzes am 29.07.2014 abgeschlossen wurden, anders behandelt werden als solche, die hiernach abgeschlossen wurden, liegt für diese Ungleichbehandlung von im Wesentlichen Gleichen zumindest ein legitimer sachlicher Grund vor. Die nach dem 29.07.2014 gewährten Leistungsbezüge fallen niedriger aus, als die vor diesem Stichtag gewährten Leistungsbezüge, da ersteren im Gegensatz zu letzteren nach der Reform der Professorenbesoldung kein alimentativer Charakter zukommt. Insoweit ist es sachlich gerechtfertigt, auf diese neuen Rahmenbedingungen zu reagieren und die vor dem 29.07.2014 abgeschlossenen Leistungsbezüge teilweise zu kürzen. Gleiches gilt, soweit nach der neuen Rechtslage eine gewisse Gleichstellung von Professoren mit niedrigen bzw. mittleren Leistungsbezügen zu solchen mit hohen erfolgt, soweit die Teilkonsumtion der Leistungsbezüge auf 614,68 EUR, aber höchstens die Hälfte der Leistungsbezüge begrenzt wird, § 28 Abs. 1 und 2 NBesG. Zum einen bleibt ein Bezügegefälle nach der Reform der Professorenbesoldung bestehen. Dieses wird durch die Teilkonsumtion der vormals sehr hohen Leistungsbezüge in geringem Umfang abgeschmolzen. Zum anderen rechtfertigt der legitime sachliche Grund, dass bestehende Leistungsbezüge zur Herstellung verfassungsmäßiger Zustände und mithin zur Finanzierung eines höheren Grundgehaltes heranzuziehen waren, eine mögliche Ungleichbehandlung von im Wesentlichen Gleichen.

97

4. Unter dem Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbotes, Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 1 Abs. 2 Nds. Verf., liegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken vor. Das Reformgesetz wurde zum 01.01.2013 in Kraft gesetzt. Ausgefertigt wurde es am 23.07.2014 und am 29.07.2014 wurde es bekanntgemacht. Damit trat die Teilkonsumtionsregelung in § 28 NBesG rückwirkend zum 01.01.2013 in Kraft. Für die verfassungsrechtliche Bewertung der Regelung ist ferner zwischen einer echten und einer unechten Rückwirkung zu unterscheiden. Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (Rückbewirkung von Rechtsfolgen; BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010, - 2 BvL 14/02 -, juris). Das ist grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig, denn erst mit der Verkündung einer Norm ist diese auch rechtlich existent. Bis hierhin muss der Betroffene grundsätzlich darauf vertrauen können, dass eine Rechtsposition nicht durch eine zeitlich rückwirkende Änderung der gesetzlichen Rechtsfolgenanordnung nachteilig verändert wird (BVerfGE 63, S. 343 [S. 353 f.]; BVerfGE 105, S. 17 [40]). Von dem grundsätzlichen Verbot gibt es jedoch Ausnahmen. Das Rückwirkungsverbot gilt dann nicht, wenn das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage nicht schutzwürdig, weil sachlich nicht gerechtfertigt, ist (BVerfG, Urteil vom 17.12.2013, - 1 BvL 5/08 -, juris). Hierzu haben sich verschiedene Fallgruppen herausgebildet. Demnach ist das Vertrauen u. a. nicht schutzwürdig, wenn der Bürger mit einer entsprechenden Regelung rechnen musste (BVerfGE 13, S. 261) bzw. wenn das zurückwirkende Gesetz ihm keinen oder nur einen ganz unerheblichen Schaden zufügt (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.12.2013, - 1 BvL 5/08 -, juris). Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber einen bereits laufenden Sachverhalt betreffen, liegt eine unechte Rückwirkung vor (BVerfGE 63, S. 343 [S. 353 f.]; BVerfGE 105, S. 17 [40]). Diese ist nicht grundsätzlich unzulässig. Die Gewährung eines absoluten Vertrauensschutzes zugunsten des Betroffenen würde den Gesetzgeber in wichtigen Rechtsbereichen lähmen. Der Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Bürger vor jeder Enttäuschung zu schützen (BVerfG, Beschluss vom 07.07.2010, - 2 BvL 14/02 -, juris). Der Gesetzgeber muss aber auch insoweit dem Vertrauensschutz Rechnung tragen. Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes nur vereinbar, wenn sie in Bezug auf den verfolgten Zweck die Grenze der Zumutbarkeit wahrt. Im vorliegend zu beurteilenden Fall liegt sowohl eine echte als auch eine unechte Rückwirkung vor. In Bezug auf den Zeitraum vom 01.01.2013 bis zum 28.07.2014 liegt eine echte Rückwirkung vor. Die Bezüge werden monatlich im Voraus bezahlt. Jeder Bezügemonat stellt folglich einen abgeschlossenen Tatbestand dar, in den die Konsumtionsregelung und die damit einhergehende Kürzung der Leistungsbezüge rückwirkend eingreift. Dies ist jedoch unschädlich, da vorliegend anerkannte Ausnahmegründe zum Verbot einer echten Rückwirkung einschlägig sind. Die Klägerin wird fiskalisch nicht schlechter gestellt, als sie vor dem 01.01.2013 stand. Insoweit entsteht ihr kein Schaden. Zum anderen musste sie seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012, - 2 BvL 4/10 - mit einer Reform der Professorenbesoldung und mithin mit einer entsprechenden Neuausgestaltung der Besoldung rechnen. Für den Zeitraum ab dem 29.07.2014 liegt ein Fall der unechten Rückwirkung vor. Diese ist bereits dann zulässig, wenn sie in Bezug auf den erstrebten Zweck die Grenze der Zumutbarkeit wahrt. Dass dies der Fall ist wurde bereits im Rahmen der Prüfung der Vereinbarkeit der Teilkonsumtion mit Art. 33 Abs. 5 GG festgestellt.“

98

Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer nach eigener Überprüfung an.

99

c. Die Kammer weist ergänzend darauf hin, dass die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2016, 2 B 43/16 u.a., juris, über die Zulassung der Revision zur Klärung der Frage, ob die teilweise Konsumtion unbefristeter Leistungsbezüge, welche auf einer Berufungsvereinbarung beruhen, durch das im Zuge der zum 1. Januar 2013 erfolgten Reform der W-Besoldung in Rheinland-Pfalz angehobene Grundgehalt aufgrund der Anrechnungsregelung des § 69 Abs. 7 des Landesbesoldungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 18. Juni 2013 verfassungsgemäß ist, hier keinen Anlass gibt, zunächst diese Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abzuwarten.

100

Denn die zugrundeliegende maßgebliche Rechtslage in Rheinland-Pfalz, dort die Anrechnungsvorschrift des § 69 Abs. 7 LBesG RP, ist nicht vergleichbar mit der niedersächsischen Anrechnungsvorschrift des § 28 NBesG.

101

Die rheinland-pfälzische Vorschrift lautet:

102

„§ 69 Sonstige Übergangsvorschriften

103

…

104

(7) Der zum 1. Januar 2013 in Kraft tretende Erhöhungsbetrag des Grundgehalts der Besoldungsgruppe W 2 (240 Euro) wird auf Berufungs- und Bleibeleistungsbezüge sowie besondere Leistungsbezüge nach § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 des Bundesbesoldungsgesetzes in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung, die an Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe W 2 laufend monatlich gezahlt werden, über deren Gewährung bis zum 31. Dezember 2012 entschieden worden ist und deren Zahlung bis zu diesem Zeitpunkt begonnen hat, angerechnet. Leistungsbezüge nach Satz 1 sind bis zu insgesamt 150 Euro von dieser Anrechnung ausgeschlossen. Übersteigt die Summe der Leistungsbezüge nach Satz 1 den Betrag von 150 Euro, verbleibt ein anrechnungsfreier Sockelbetrag von insgesamt 150 Euro. Bei der Anrechnung sind zunächst alle ruhegehaltfähigen Leistungsbezüge, dann alle unbefristeten Leistungsbezüge und schließlich alle befristeten Leistungsbezüge zu berücksichtigen; in allen Fällen sind ältere Leistungsbezüge vor jüngeren anzurechnen, bei gleich alten erfolgt die Anrechnung anteilig.“

105

und unterscheidet sich damit erheblich von der oben bereits zitierten niedersächsischen Vorschrift des § 28 NBesG.

106

Ein Vergleich beider Vorschriften zeigt, dass die Anrechnung bisher gewährter Leistungsbezüge auf die Anhebung des Grundgehalts einerseits auf unterschiedliche Weise und andererseits in unterschiedlicher Höhe erfolgt.

107

Zudem macht der Revisionszulassungsbeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2016 deutlich, dass nicht etwa die Frage der generellen Verfassungsmäßigkeit einer Anrechnung von Leistungsbezügen bei der Umstellung der W-Besoldung nach dem Urteil des BVerfG vom 14. Februar 2012 in den Jahren 2013/2014 geprüft werden soll, sondern speziell die Frage der teilweisen Konsumtion von unbefristeten Leistungsbezügen, welche auf einer Berufungsvereinbarung berufen. Daher unterscheidet sich auch der maßgebliche Sachverhalt von dem vorliegenden, in dem es um Leistungsbezüge für besondere Leistungen geht.

108

3. Da die Klage weder mit ihrem Leistungs- noch mit ihrem Feststellungsantrag Erfolg hat, ist der Widerspruchsbescheid des Beklagten zu 2. vom 11. Juni 2015 im Ergebnis rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, so dass dieser Bescheid nicht etwa nach § 115 VwGO i.V.m. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO aufzuheben ist und auch die Anfechtungsklage erfolglos bleibt.

III.

109

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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