Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-30, Aktenzeichen 20 D 128/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0330.20D128.00AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Klägerin ist eine Stadt nordöstlich des Verkehrsflughafens Düsseldorf. Sie
wendet sich gegen Abflugstrecken, die das Luftfahrt-Bundesamt für die Startrichtung
05 des Flughafens über den im Süden ihres Stadtgebiets liegenden Ortsteil Kettwig
gelegt hat.
Kettwig wird seit langem sowohl durch Anflüge aus Richtung Nordosten (auf die
Landebahnen 23 L/R) als auch durch Abflüge von den Startbahnen 05 R/L in
Richtung Nordosten betroffen. Die Abflugstrecken in Startrichtung 05 verlaufen
gebündelt etwa 6 nautische Meilen (NM) auf dem Radial 055 des Funkfeuers DUS,
bevor sie sich nach Westen, Norden und Osten verzweigen. Auf den streitigen, nach
Osten weiter- bzw. nach Süden zurückführenden Abflugstrecken GMH und NOR
muss kurz vor Erreichen des Stadtgebiets der Klägerin eine Rechtskurve eingeleitet
werden. Das anschließende Streckensegment verlief ursprünglich südlich der
Stadtgrenze von Kettwig; durch die streitige Änderung ist die normative Ideallinie
etwa 300 m nach Norden und damit auf Kettwiger Gebiet verschoben worden.
Bei einer Überprüfung der Abflugrouten zur geplanten Ermöglichung
rechnergestützter Abflüge (GPS/FMS-Overlay- bzw. NeSS-Verfahren) am Flughafen
Düsseldorf stellte die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) im Juli 1999 fest,
dass die Ideallinie der Verfahren GMH und NOR nicht eingehalten wurde. Beginnend
mit der Einleitung des Kurvenfluges kam es vielfach zu einem Überschießen der
tatsächlichen Flugwege nach Norden und in der Folge zu einer erheblichen Streuung
der Abflugwege; die Durchschnittsflugspur war deutlich nach Norden verschoben,
wodurch der südliche Teil von Kettwig großflächiger überflogen wurde. Die DFS
erarbeitete daraufhin unter Verwendung neuer Vorgaben der Internationalen
Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) für die Berechnung von Kurvenflügen (Doc 8168-
OPS/611 - PANS-OPS) zunächst zwei alternative Neubeschreibungen der Strecken,
die im fraglichen Abschnitt im Wesentlichen mit der alten Idealspur (so genannte
Variante 1 "rot", nach Bereinigung im Anfangssegment als Variante 3, "hellblau",
bezeichnet) identisch waren, zum anderen mit der alten Durchschnittsflugspur
(Variante 2 "grün").
In der für den Flughafen Düsseldorf gebildeten Kommission nach § 32b LuftVG
(Fluglärmkommission), der die DFS Problematik und Alternativen erstmals in einer
Sondersitzung am 11. August 1999 vorstellte, konnte über die Wahl der neuen
Strecke zunächst keine Einigkeit erzielt werden. Während die Klägerin und die DFS
die Variante 1 favorisierten, forderte die südlich an die Klägerin angrenzende
Gemeinde Heiligenhaus, die an den Kommissionssitzungen als Gast teilnahm,
nachdrücklich, die Durchschnittsflugspur als neue Idealspur festzulegen, weil jede
weitere Südverschiebung des Fluggeschehens für ihr Gemeindegebiet mit
Belastungen über die bisherigen hinaus verbunden sei, die sie nicht hinnehmen
wolle. Nachdem die Klägerin und Heiligenhaus sich auch in direkten Gesprächen
nicht verständigen konnten, arbeitete die DFS eine Variante 4 ("rot") aus, deren
Idealspur im fraglichen Segment zwischen den ursprünglichen Varianten 2 und 3,
etwa 300 m nördlich der alten Idealspur verlief, und die aus ihrer Sicht einen
"akzeptablen Kompromiss für die beteiligten Gemeinden" und "im
Interessenausgleich letztlich die beste Routenführung" darstellte. Die Kommission
sprach in ihrer 65. Sitzung am 23. Februar 2000 eine abschließende Empfehlung
zugunsten der Variante 4 aus. Die Gemeinde Heiligenhaus erklärte dazu, diese
Streckenführung sei für sie akzeptabel. Hingegen hielt die Klägerin entsprechend der
Beschlusslage ihrer Gremien an der Variante 1 (= 3) fest.
Mit der 20. Verordnung zur Änderung der 122. Durchführungsverordnung zur
Luftverkehrs-Ordnung vom 15. Juni 2000 (in Kraft seit dem 13. Juli 2000) legte das
Luftfahrt-Bundesamt in § 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 bei Benutzung der Startbahnen 05
die Abflugstrecken GMH und NOR entsprechend der Variante 4 fest.
Die Klägerin hat hiergegen am 28. September 2000 Klage erhoben.
Im Verlauf des Klageverfahrens ist die 122. Durchführungsverordnung mehrfach
geändert worden; seit dem 4. September 2003 gilt sie in der Fassung der
27. Änderungsverordnung vom 16. Juli 2003.
Die Klägerin macht mit ihrer Klage geltend: Sie sei klagebefugt, denn die neue
Streckenführung verursache in Kettwig unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen und
wirke sich damit unmittelbar nachteilig auf dort geplante Baugebiete und die Situation
dortiger Grundstücke aus. Am Messpunkt 14 in Kettwig würden regelmäßig Werte
durch Überflüge von 70 dB(A) und in den Spitzen sogar bis zu 84 dB(A) registriert.
Eine nachvollziehbare Abwägung habe nicht stattgefunden. Nicht einmal eine
Begründung für die Änderung, etwa in Form einer Auflistung der für und gegen sie
sprechenden Gründe, finde sich. Vielmehr habe das Luftfahrt-Bundesamt die von der
DFS vorgeschlagene Änderung "praktisch automatisch", ohne eigene Überlegungen
für verbindlich erklärt. Die DFS habe ihrerseits, soweit ersichtlich, den Vorschlag der
Kommission zugunsten der Variante 4 ohne weitere Prüfung übernommen. Auch in
der Fluglärmkommission habe keine nachvollziehbare Abwägung stattgefunden; die
Kommission habe vielmehr eine politische Entscheidung getroffen, bei der jedes
Mitglied darum bemüht gewesen sei, eigenen Interessen am effektivsten Geltung zu
verschaffen. Jedenfalls seien ihre, der Klägerin, Belange nicht in eine Abwägung
eingestellt worden. Vor allem sei nicht berücksichtigt worden, dass Kettwig nicht nur
Abflügen, sondern in erheblichem Ausmaß auch Landeanflügen ausgesetzt sei; 85 %
aller Landeanflüge verliefen quer über dieses Gebiet. Dabei fielen die Immissionen
der wesentlich tiefer fliegenden Landeanflüge weitaus extremer aus als diejenigen
der Abflüge. Die durch die Festlegung begünstigte Nachbargemeinde Heiligenhaus-
Isenbügel bleibe hingegen von Landeanflügen völlig verschont und habe auch nur
einen Bruchteil der Abflüge zu ertragen. Es erscheine von daher nicht angängig, die
Abflugstrecken weiter nördlich in ihr Kettwiger Stadtgebiet zu verlegen und damit die
dort bestehenden Beeinträchtigungen noch zu intensivieren. Ein sachgerechter
Ausgleich der Interessen beider Gemeinden könne bei Betrachtung der gesamten
Flugbewegungen vielmehr nur dadurch erreicht werden, dass dem Stadtteil Kettwig
keine Belastungen über diejenigen durch Anflüge hinaus aufgebürdet würden. Mit
der Möglichkeit, den früheren Rechtszustand verbindlich festzuschreiben, stehe eine
solche Alternative zur Verfügung. Dass die Anflugbelastung fehlerhaft
unberücksichtigt geblieben sei, belege auch der Umstand, dass ein Vertreter der
DFS in der 64. Sitzung der Fluglärmkommission am 8. Dezember 1999 selbst
angeregt habe, diesen Umstand bei der Neufestlegung in die Bewertung
einzubeziehen, dass diese Anregung aber nicht weiterverfolgt worden sei.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Festlegung der Abflugverfahren
GMH7Z und NOR8Z (früher NOR6Z) von der Startbahn
05R und GMH1Y und NOR3Y (früher NOR1Y) von der
Startbahn 05L in § 3 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 der
122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-
Ordnung in der Fassung der 20. Änderungsverordnung
sie in ihren Rechten verletzt.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Klage für unzulässig, schon weil sich kommunale Gebietskörperschaften
im Rahmen der vorzunehmenden Abwägung nicht in gleicher Weise auf eigene
Belange berufen könnten wie Privatpersonen. Überdies fehle es der Klägerin
offensichtlich an rechtlicher Betroffenheit; die Lärmsituation habe sich zu ihrem
Vorteil verbessert, kommunale Planungen, auch für übliche Wohnbebauung, würden
nicht vereitelt, und ansonsten sei nachteilig betroffenes Wohneigentum der Klägerin
nicht vorhanden. Die Klage sei aber auch unbegründet. Es treffe nicht zu, dass sich
die Zielrichtung der beklagten Änderung darin erschöpfe, die Gemeinde Heiligenhaus
auf Kosten der Klägerin zu entlasten. An einer Vielzahl von Flughäfen, so auch in
Düsseldorf, habe die Notwendigkeit bestanden, die Flugverfahren sowohl an die
verbesserte Triebwerksleistung moderner Strahlflugzeuge als auch an deren
Ausrüstung mit computergestützten Navigationssystemen (FMS/GPS) anzupassen.
Erklärtes Ziel sei es dabei gewesen, die Idealspuren möglichst unverändert zu
lassen, wo sie sich als sinnvoll erwiesen hätten, und lediglich größere
Ungenauigkeiten zu korrigieren. Da hier unter den beiden unmittelbar betroffenen
Gemeinden keine Einigkeit habe erzielt werden können, habe sie schließlich die
Variante 4 erarbeitet, die als beste unter den denkbaren Alternativen erscheine.
Dadurch werde eine engere Bündelung erreicht und das "Überschießen" der
Flugspuren nach Kettwig beseitigt; es trete eine leichte Verschiebung der Flugspuren
in Richtung Isenbügel ein, wo die Flugspuren allerdings noch im Nordostbereich und
damit erträglich blieben. Die von der Klägerin behauptete erhebliche
Verschlechterung der Lärmsituation in Kettwig sei nicht nachvollziehbar; im Gegenteil
ergebe sich eine geringfügige Verbesserung. Die von der Klägerin genannten
Messwerte seien insoweit nicht aussagekräftig, weil die Messstelle 14 ("Kettwig")
überwiegend die erheblich lauteren Landeanflüge erfasse. Die Lärmsituation im
Anflugbereich von Kettwig sei zwar unbestritten ungünstig, lasse sich aufgrund der
geographischen Situation aber nicht ändern. Das Gesamtpotenzial der Belastung sei
durch die Streckenverlegung nicht erhöht worden, wie ein Vergleich der
Flugspuraufzeichnungen vor und nach der Änderung zeige. Ein Teil der Abflüge
treffe jetzt Isenbügel, wo allerdings die Betroffenheit durch eine Vielzahl direkter
Überflüge erheblich größer als bei der Klägerin gewesen wäre, wenn der Forderung
nach Festlegung der Variante 1 entsprochen worden wäre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und auf die
von den Beteiligten überreichten Karten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter des Senats
ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 87a Abs. 2 und 3, § 101 Abs. 2 VwGO),
hat keinen Erfolg.
Zulässiger Klagegegenstand ist weiterhin § 3 Abs. 2 der
122. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der Fassung der
20. Änderungsverordnung. Die dort unter Nrn. 3 und 4 für die Benutzung der
Startbahnen des Flughafens Düsseldorf in Richtung 05 festgelegten Abflugverfahren
GMH und NOR sind durch die späteren Änderungen der
122. Durchführungsverordnung nicht berührt worden und gelten unverändert.
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig, insbesondere ist die entsprechend § 42
Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu bejahen. Die Klägerin wendet sich
gegen die Neuordnung der oben genannten (im zu prüfenden Abschnitt
deckungsgleichen) Abflugverfahren, weil damit im streitigen Streckensegment die
früher festgelegten Idealspuren auf ihr Stadtgebiet hin verschoben worden sind.
Allein dies begründet die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, denn kommunale
Gebietskörperschaften können gegen die Festlegung von Flugverfahren, wie gegen
überörtliche Entscheidungen im Übrigen, eine Vernachlässigung ihrer Rechte aus
Art. 28 Abs. 2 GG sowie ihres Eigentums geltend machen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C
6.02 -, amtlicher Umdruck S. 11 m.w.N.
Eine Verletzung subjektiver Rechte der Klägerin durch das streitgegenständliche
Rechtsverhältnis ist nicht deshalb offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise
ausgeschlossen, weil sich - wie die Beklagte einwendet - infolge der Neuordnung
eine Verbesserung der tatsächlichen Lärmsituation für die Klägerin ergeben hat.
Abgesehen davon, dass eine Beurteilung dieser zwischen den Parteien streitigen
Frage die Sachprüfung in einer dem Sinn einer Zugangsvoraussetzung für die
gerichtliche Sachentscheidung widersprechenden Weise vorwegnehmen müsste,
kann dieser Gedanke jedenfalls dann nicht zum Tragen kommen, wenn beansprucht
wird, dass Belange bei der Entscheidung stärker als geschehen hätten zu Buche
schlagen müssen und eine weitergehende Verbesserung daher zu Unrecht verwehrt
worden sei.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin wird durch die Entscheidung des
Luftfahrt-Bundesamtes nicht in ihren Rechten verletzt.
Die Festlegung der Abflugverfahren durch Rechtsverordnung beruht - wie in der
20. Änderungsverordnung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der
Ermächtigung des Luftfahrt-Bundesamtes aus § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Sätze
2 und 3 LuftVG i.V.m. § 27a Abs. 2 LuftVO.
Formelle Fehler, die auf eine Rechtsverletzung der Klägerin führen könnten, sind
dem Luftfahrt-Bundesamt bei der Ausübung der Verordnungsermächtigung nicht
unterlaufen. Insbesondere ist die Klägerin im Vorfeld der Streckenfestlegung
eingehend und ausreichend beteiligt worden, was sie selbst einräumt. Die DFS, die
wie üblich mit der Vorbereitung der Streckenänderungen betraut war, hat im
vorliegenden Fall von der Befugnis des Verordnungsgebers Gebrauch gemacht,
möglicherweise betroffene Dritte (durch Information und Anhörung) in das
Entscheidungsverfahren einzubeziehen. Sie hat dazu in der Fluglärmkommission die
in Betracht kommenden Alternativen einer Neubeschreibung der Strecken und ihre
voraussichtlichen Auswirkungen vorgestellt, eingehend Gelegenheit zur
Meinungsbildung in den politischen Gremien der betroffenen Gemeinden gegeben
und die Ergebnisse in den Entscheidungsprozess einbezogen. Daher kannte die
Klägerin, die - anders als die Gemeinde Heiligenhaus - schon bei Planungsbeginn
Mitglied der Fluglärmkommission war, von vornherein sämtliche Überlegungen und
konnte ihre Auffassung im Verlauf des Verfahrens (August 1999 bis Juni 2000) zur
Geltung bringen; dies hat sie innerhalb und außerhalb der Fluglärmkommission auch
getan. Daher war dem Luftfahrt-Bundesamt als Verordnungsgeber hinlänglich
bekannt, dass und aus welchen Gründen die Klägerin die zunächst als Variante 1
dargestellten Strecken bevorzugte und daran bis zum Schluss festhielt.
Ist die Klägerin mithin in einer Weise beteiligt worden, die selbst einem formellen
Anhörungsrecht genügen würde, so bedarf keiner Erörterung, welche Folgen das
Unterlassen einer Beteiligung für das materielle Abwägungsergebnis gehabt hätte,
obwohl eine Pflicht zur Verfahrensbeteiligung, deren Verletzung die
Änderungsverordnung ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis in der Sache
nichtig machen würde, weder im einfachen Recht angeordnet noch aus
Verfassungsrecht herzuleiten ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. November 2003,
amtlicher Umdruck S. 12 ff., 15 f.
Die Klägerin wird durch die angegriffenen Flugverfahren nicht in einer materiellen
Rechtsposition verletzt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das erkennende
Gericht folgt, unterliegt die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung
des Luftfahrt-Bundesamtes ungeachtet einer ausdrücklicher Normierung dem
rechtsstaatlichen Abwägungsgebot. Mangels jeglicher Konkretisierung der
Abwägungspflicht im Luftverkehrsgesetz oder in der Luftverkehrs-Ordnung obliegt sie
dem Luftfahrt-Bundesamt allerdings nur im Umfang des rechtsstaatlich für jede
Abwägung unabdingbar Gebotenen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren
flugsicherungsbetriebliche Vorkehrungen in Gestalt von Verkehrsregeln sind, die
ganz vorrangig der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs
im Instrumentenflugbetrieb verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c
Abs. 1 LuftVG, aber auch aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang
der Flugverfahren mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Freilich
hat das Luftfahrt-Bundesamt unbeschadet seines primär verkehrsbezogenen
Gestaltungsauftrags sonstige Aspekte der Flugverfahren zu berücksichtigen, soweit
sich dies im Rahmen des flugsicherungsbetrieblich Verantwortbaren bewerkstelligen
lässt. Was Fluglärm angeht, der sich infolge einer beabsichtigten Streckenführung für
Gemeinden und Bevölkerung aufgrund der räumlichen Lärmverteilungseffekte von
Flugverfahren einstellt, wird die Abwägungsentscheidung des Luftfahrt-Bundesamtes
durch § 29b LuftVG geprägt, nach dessen Absatz 2 die Luftfahrtbehörden (das
Luftfahrt-Bundesamt) und die für die Flugsicherung zuständige Stelle "auf den Schutz
der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken" haben. Schon der
Wortlaut dieser Norm zeigt, dass auch damit kein über das rechtsstaatlich
Unabdingbare hinausführender Auftrag erteilt ist, Flugverfahren unter
Lärmgesichtspunkten zu optimieren, d.h. gerade im Hinblick auf die Verteilung des
von dem genehmigten Flugbetrieb eines Flughafens ausgehenden Lärms. Daher
kann die Behörde nach freiem Ermessen im Einzelfall entscheiden, ob und in
welchem Umfang der erhebliche Verfahrensaufwand in Kauf genommen werden soll,
der in aller Regel damit verbunden ist, Flugverfahren unter allen in Betracht
kommenden und regelmäßig nicht vollständig zu harmonisierenden Gesichtspunkten
zu optimieren - etwa im Sinne größtmöglicher Erkundung und Ausschöpfung ihrer
Lärmminderungspotenziale -, obwohl eine Verpflichtung hierzu nicht besteht.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003,
amtlicher Umdruck S. 17 unter Bekräftigung der
Ausführungen im Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C
13.99 -, NJW 2000, 3584, 3585; ebenso OVG NRW,
Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, NWVBl.
2003, 95 (nachfolgend: BVerwG, Beschluss vom
16. Dezember 2002 - 9 B 53.02).
Dementsprechend begrenzt ist die Überprüfbarkeit der luftfahrtbehördlichen
Abwägungsentscheidung durch die Verwaltungsgerichte. Diese kann nicht weiter
reichen als bis zur Beantwortung der Frage, ob der gesetzlich vorgegebene
Gestaltungsauftrag, gegebenenfalls unter Einbeziehung eines im Einzelfall selbst
gesetzten Regelungskonzepts, sofern dieses über das Unabdingbare hinausgeht,
gewahrt worden ist. Gerichtlich überprüfbar ist die Festlegung von Flugverfahren
nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts daher nur darauf, ob das
Luftfahrt-Bundesamt vom einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, den
gesetzlichen Rahmen erkannt hat und die Lärmschutzinteressen der Betroffenen in
die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund zurückgesetzt
hat.
Nach diesen Maßstäben wird die Klägerin nicht in ihrem einklagbaren subjektiven
Recht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt. Insoweit ist
zunächst festzustellen, dass weder der von der Klägerin gerügte Abwägungsausfall
noch das gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und die Klägerin
berührenden Belangs vorliegt. Aufgrund der vorbereitenden Tätigkeit der DFS und
deren Kontakte zur örtlichen Fluglärmkommission kann schlechthin nicht bezweifelt
werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und Wider der denkbaren
Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die Lärmwirkungen dabei - als
durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem Gewicht einbezogen worden
sind. Wenn die Klägerin demgegenüber meint, eine nachvollziehbare
Abwägungsentscheidung sei nirgends zu entdecken, so verkennt sie die
Notwendigkeit der Einbeziehung der vorbereitenden Flugverfahrensplanung der
DFS, die in dieser ihr vom Verordnungsgeber im Rahmen seines
Verfahrensgestaltungsermessens übertragenen Funktion von der Rechtsprechung
anerkannt ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C
13.99 -, NJW 2000, 3584, 3586; OVG NRW, Urteil
vom 4. März 2002, a.a.O. S. 96.
Die DFS hat sich ihrerseits nicht von der Fluglärmkommission abhängig gemacht.
Vielmehr hat sie mit der - aller Meinungsbildung in der Fluglärmkommission
vorgelagerten - Ausarbeitung von Strecken und ihrer Präsentation in der Kommission
die Abwägung und die Beschlussfassung in der Kommission von Anbeginn an gezielt
gesteuert. In dem von ihr vorgezeichneten Rahmen hat sie Anregungen namentlich
der betroffenen Gemeinden aufgegriffen und die bis zum Schluss in einem
unvereinbaren Gegensatz verharrenden Interessenlagen in einem neuen Vorschlag
- der Variante 4 - einem wiederum eigenständigen Ausgleich zugeführt. Durch die
fortlaufende Fixierung auf vorgegebene Varianten entzog sie das Votum der
Kommission von vornherein dem von der Klägerin unterstellten freien - eventuell
politisch geprägten - Kräftespiel in der Fluglärmkommission. Dabei stand, wie schon
die oben dargelegte Art der Beteiligung zeigt, die Klägerin mit ihren Interessen stets
selbst - und nicht nur als Mitglied der Kommission - im Blickfeld der DFS. Von daher
ist der Vorwurf, die DFS habe die Empfehlung der Kommission "ohne weitere
Prüfung übernommen", schon in Ansatz verfehlt; vielmehr ist die Kommission
- gerade umgekehrt - dem abschließenden, abwägend gefundenen
Konsensvorschlag der DFS gefolgt. Auch das Luftfahrt-Bundesamt hat durch die
Einbeziehung dieser vorbereitenden Arbeiten in seine Entscheidung die Abwägung
eben nicht unbesehen der Fluglärmkommission überantwortet und damit aus der
Hand gegeben.
Ebenso wenig trifft zu, dass das Luftfahrt-Bundesamt die von der DFS erarbeiteten
Strecken gleichsam "automatisch", d.h. ohne eigene Überzeugungsbildung festgelegt
hat. Wenngleich die Erwägungen, die aus Sicht des Verordnungsgebers letztlich
ausschlaggebend waren, nicht dokumentiert sind, was im Zeitpunkt des Erlasses der
streitigen Änderungsverordnung nicht üblich war - nicht anders als bei
Bundesrechtsverordnung regelmäßig auch sonst -, so unterliegt doch keinem
Zweifel, dass eine Prüfung und Bewertung der Flugverfahren durch das Luftfahrt-
Bundesamt, die den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die
Sicherstellung seiner Letztverantwortlichkeit entspricht,
vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000, a.a.O.
S. 3586,
stattgefunden hat. Die Alternativen und die maßgeblichen Erwägungen für die
Variante 4 waren dem Luftfahrt-Bundesamt bekannt und dienten als Grundlage
seiner Entscheidung; aus den Kommissionsprotokollen ergaben sich zudem die
wechselseitigen Auffassungen und der Diskussionsstand. Dies ist aus den
Verwaltungsvorgängen ohne weiteres ersichtlich und durch die Schilderung der
Vorgänge durch den Beklagtenvertreter im Erörterungstermin bestätigt worden. Vor
allem die laufenden und intensiven Kontakte zur federführenden Fachgruppe
Verfahrensplanung der DFS, die dem Gericht schon in anderen Verfahren
verdeutlicht worden sind, stellten sicher, dass der Erkenntnis- und
Bewertungsprozess von Anfang an nach den Maßstäben des Verordnungsgebers
ablief. Anhaltspunkte dafür, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt gleichwohl als
Vollzugsorgan der DFS oder gar für einen Beschluss der Kommission verstanden
oder geriert haben könnte - was nach dem konkreten Lauf der Dinge ausgesprochen
fern liegt -, hat die Klägerin denn auch nicht aufgezeigt. Dementsprechend zeigen die
Verwaltungsvorgänge, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt die Erkenntnisse aus der
vorbereitenden Arbeit der DFS maßgeblich billigend zu eigen gemacht hat.
Auch im Übrigen ist ein Abwägungsmangel zulasten der Klägerin nicht gegeben. Die
Beklagte hat mit der streitigen Regelung ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses
auf tauglichem Wege erreicht:
Nicht zu kritisieren ist der Anlass für die Streckenänderung. Das Luftfahrt-Bundesamt
bezweckte, durch Neubeschreibung der Strecken im Zusammenhang mit einer
ohnehin anstehenden Einführung GPS/FMS-gestützter Abflugverfahren einer
Fehlentwicklung entgegenzuwirken, die sich gerade in Befolgung der seinerzeit
geltenden normativen Vorgaben ergeben hatte. Denn die ursprüngliche
Beschreibung namentlich der Abflugverfahren GMH und NOR beruhte auf veralteten
Annahmen über die Flugleistungsdaten der am Flughafen Düsseldorf verkehrenden
Luftfahrzeuge, weshalb es bei Einhaltung des vorgeschriebenen Abdrehpunktes
vielfach zu nach Norden überschießenden Flugbahnen und einer großflächigen
Streuung der Überflüge gekommen war. Dass diese Entwicklung von der Beklagten
als Missstand betrachtet wurde, ist ohne weiteres nachvollziehbar, auch wenn
insoweit Sicherheitserwägungen augenscheinlich keine entscheidende Rolle
spielten. Allein die ungesteuerte Verlagerung und unkontrollierbare Ausbreitung von
Lärmereignissen, weg von der - grundsätzlich für sinnvoll erachteten - alten Idealspur
und hin auf das dicht besiedelte südliche Stadtgebiet der Klägerin (bis nördlich der
Ruhr), durfte unter dem von der Beklagten mitzubedenkenden
Lärmschutzgesichtspunkten als Fehlentwicklung von Gewicht betrachtet werden.
Mit der gewählten Neubeschreibung der Abflugstrecken hat die Beklagte eine
Handlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist. Das gilt
zunächst für das Bemühen, die Flugspuren in Anwendung eines aktuellen
Regelwerks der ICAO mit Vorgaben für die Berechnung von Kurvenradien,
vgl. ICAO Doc 8168-OPS/611: Procedures for Air
Navigation Services - Aircraft Operations (PANS-
OPS), Volume II: Construction of visual and
instrument flight procedures,
möglichst stark auf einer Ideallinie zu bündeln. Obgleich sich eine Pflicht zur
Bündelung, die sie rechtfertigen würde, weder aus dem deutschen noch aus dem
europäischen Recht herleiten lässt,
vgl. dazu Senatsurteil vom 4. März 2002, a.a.O.
S. 98,
und sich auch nicht völkervertraglich aus dem vorbezeichneten Dokument der ICAO
ergibt - bei diesem dürfte es sich um eine bloße Empfehlung handeln, deren
Beachtung einem Vertragsstaat des Chicagoer Abkommens allenfalls insoweit
abverlangt ist, wie "er es für durchführbar hält" (vgl. Art. 28 des Abkommens) -, so
spricht doch vorliegend nichts dagegen, und ist auch von der Klägerin nichts
vorgebracht worden, dass sich die Beklagte dieser Vorgaben, die sich eigenen
Berechnungsmodellen als überlegen erwiesen hatten, bediente, um ein
billigenswertes Ziel zu erreichen. Tatsächlich ging es der Beklagten auch nicht um
eine unbesehene Befolgung eines ICAO-Regelwerks, sondern um die Nutzung einer
darin enthaltenen, dem Stand der Technik entsprechenden Bündelungstechnik zur
Beherrschung und Verbesserung der - offenbar auch von der Klägerin - als
unerwünscht betrachteten Lärmsituation. Denn erst die effektive Bündelung von
Flugbewegungen auf einem Sollflugweg erlaubt die Planbarkeit des tatsächlichen
Fluggeschehens und die Vorhersehbarkeit der ausgelösten Lärmbelastung. Mit den
Berechnungsvorgaben der ICAO stand daher eine wirksame Möglichkeit der Abhilfe
zur Verfügung.
Das Regelungsziel der Neuordnung ist erreicht worden, und auch, was die
Verbesserung der tatsächlichen Situation für die Klägerin angeht, haben sich die
Erwartungen erfüllt: Die Radarspuraufzeichnungen des
Flugwegbeobachtungssystems FANOMOS belegen überzeugend, dass die
Flugspuren infolge der Neuregelung wesentlich stärker als früher um den neuen
Sollflugweg gebündelt sind; der Durchschnittsflugweg der tatsächlichen Abflüge (Ist-
Flugspur, "Average Track") ist auf dem Gebiet der Klägerin der neuen Ideallinie
weitgehend angeglichen. Wenngleich noch eine gewisse Streuung der Flugspuren
(auch) nach Norden zu verzeichnen ist - und der nachvollziehbaren Erläuterung der
Beklagten zufolge aufgrund des Kurvenfluges einstweilen unvermeidbar bleibt -, so
ist doch im Verhältnis zur früher bestehenden Situation eine nicht unbeträchtliche
Verminderung der Belastung durch Abflüge auf dem Gebiet der Klägerin eingetreten.
Schon die Verringerung des Streubereichs der Flugwege im Kurvenbereich hat die
durch Abfluglärm belastete Gesamtfläche von Kettwig sichtlich verkleinert. Zudem ist
der Durchschnittsflugweg nunmehr an die südliche Stadtgrenze verlagert, wodurch
sich die lärmbelastete Fläche deutlich nach Süden zurückgezogen hat. Dort ist
ausweislich der klägerseitig vorgelegten Karten - abgesehen von der Laupendahler
Siedlung - kaum verdichtete Wohnbebauung anzutreffen; die Klägerin besitzt in
diesem Bereich lediglich Wald- bzw. Grünflächen sowie Straßen. Die Verwirklichung
der Bebauungspläne am nördlichen Ufer des Ruhr-Stausees (mit insgesamt
400 Wohneinheiten) wird schließlich sogar erleichtert; denn das Plangebiet liegt jetzt
mehrere 100 m nördlich der Durchschnittsflugspur und wird nur noch von einzelnen
Flugbewegungen vom nördlichen Rand des Flugerwartungsgebietes berührt.
Die Klägerin bezweifelt letztlich nicht die dargetane Verbesserung der tatsächlichen
Lärmsituation; ihr Haupteinwand zielt vielmehr darauf, das Luftfahrt-Bundesamt sei
verpflichtet gewesen, den Sollflugweg erneut auf die alte Ideallinie (= Variante 1 bzw.
3) festzuschreiben und dadurch eine weitergehende Entlastung des Kettwiger
Stadtbereichs zu bewirken, mindestens habe es diese Forderung mit fehlerhaften
Erwägungen abgelehnt. Auch hiermit dringt die Klägerin nicht durch:
Freilich mag insofern Bedenken wecken, dass die DFS die von der Klägerin
geforderte Lösung ursprünglich nicht nur ausdrücklich in Betracht gezogen, sondern
sie in ihren ersten Stellungnahmen an die Fluglärmkommission sogar als sinnvollste
Lösung dargestellt hat. Dass sie von dieser ursprünglichen Wertung im Verlauf des
Verfahrens - zulasten der Klägerin - abgerückt ist, beruhte indes auf der die
Grundlagen ihrer Ausgangsposition erschütternden Erkenntnis, dass mit der
Festlegung der alten Ideallinie eine erhebliche und erstmalige Neubelastung des
Ortsteils Isenbügel der Gemeinde Heiligenhaus einhergehen würde. Dies offenbarte
einen Zielkonflikt mit dem vom Luftfahrt-Bundesamt generell verfolgten Bemühen, bei
Streckenfestlegungen Neubelastungen nach Möglichkeit zu vermeiden. Die Beklagte
sah sich damit grundsätzlich vor die Wahl gestellt, sich an der tatsächlich
bestehenden Situation zu orientieren und zulasten der Klägerin die über ihr Gebiet
führende Durchschnittsflugspur (= Variante 2) festzuschreiben oder mit der
Festlegung der Variante 3 (= 1) zulasten von Heiligenhaus-Isenbügel eine
gewissermaßen "plangegebene Vorbelastung" aufgrund der damals noch gültigen
normativen Festlegung der alten, faktisch allerdings nicht beflogenen Ideallinie zu
aktivieren. Ein Lärmminderungspotenzial, das die Klägerin hätte entlasten können,
ohne die Gemeinde Heiligenhaus in entsprechendem Umfang zu belasten, war
jedenfalls nicht gegeben.
Bei dieser Lage ist es unter keinem der anzulegenden rechtlichen Maßstäbe zu
beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt eine zwischen den Varianten 2 und 3
verlaufende Streckenführung als angemessene Lärmverteilung zwischen der
Klägerin und der Gemeinde Heiligenhaus betrachtet hat. Denn die Variante 4
verbindet eine Gesamtverbesserung der Lärmsituation mit einer Entlastung des
südlichen Gebietes von Kettwig und einer maßvollen Neubelastung von
Heiligenhaus-Isenbügel, die von ihr als akzeptabel deklariert worden war.
Die rechtliche Billigung der getroffenen Entscheidung gründet darin, dass nach der
Rechtsprechung des erkennenden Gerichts mangels eindeutiger gesetzlicher oder
verordnungsrechtlicher Abwägungsdirektiven bei einer Alternativenwahl innerhalb
des Lärmaspekts grundsätzlich keine zwingende Ableitung einer vorzugswürdigen
Lösung möglich ist. Die Alternativenwahl gehört zum Kern des Gestaltungsauftrags
der - demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch
ein Gericht wegen des Fehlens normativer Aussagen regelmäßig keine
überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben können. Bestehen aber
keine Vorgaben, die der gerichtlichen Kontrolle zugrunde gelegt werden könnten, so
haben die Gerichte zu akzeptieren, dass der Gesetzgeber die letztverantwortliche
Entscheidung dem Luftfahrt-Bundesamt vorbehalten hat, soweit nicht im Einzelfall
unsachliche, außerhalb des behördlichen Gestaltungsspielraums liegende Gründe
hervortreten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 4. März 2000, a.a.O.
S. 98.
Auch § 29b Abs. 2 LuftVG hilft in solchen Fällen regelmäßig nicht weiter. Denn es ist
eine nachhaltige Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung, dass der mit
ihr herzustellende Ausgleich weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines
"Störers" und eines "Gestörten" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell
gleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden
Interessen verschiedener Flughafennachbarn am Fernhalten von
Lärmbeeinträchtigungen von ihren Grundstücken vollzieht. Dabei geht es
insbesondere nicht an, die durch ein neues oder geändertes Flugverfahren
Entlasteten dem "Begünstigten" eines emittierenden Vorhabens gleichzusetzen;
denn die Entlasteten sind, anders als ein Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher.
Nicht anders liegen die Dinge im Fall der Klägerin, da nichts dafür spricht, dass sie
infolge der Abflüge - gegebenenfalls im Zusammenspiel mit den von ihr
thematisierten Anflügen - mit unzumutbarem Lärm zu kämpfen hat, sodass es das
Luftfahrt-Bundesamt in Verkennung der Anforderungen aus § 29b Abs. 2 LuftVG
abgelehnt haben könnte, durch weitergehende Verlagerung der Ideallinie nach
Süden - also mittels zusätzlicher Belastung von Isenbügel - Abhilfe zu schaffen. Auch
die Klägerin macht eine unzumutbare Situation nicht geltend. Wie sie selbst
hervorhebt, sind die in der Klageschrift angeführten Lärmwerte für die in Rede
stehenden Abflüge nicht aussagekräftig. Die Werte entstammen der Messstelle 14
(Kettwig, Brederbachstraße 1), die unterhalb der Anfluggrundlinie der Südbahn (23 L)
liegt und daher überwiegend Pegel der nördlich des in Rede stehenden Gebiets
anfliegenden Flugzeuge registriert. Die Lärmpegel der streitigen Abflüge, die die
Klägerin übrigens nur mit einem Bruchteil (12 %) aller relevanten Überflüge
veranschlagt, sind auch nach ihrer Auffassung keinesfalls mit denjenigen der Anflüge
vergleichbar, weil die Abflüge über dem Gebiet der Klägerin (etwa 8 bis 10 NM nach
dem Abheben) eine wesentlich größere Höhe aufweisen als die von der Messstelle
14 erfassten Anflüge. Zudem treffen die Abflüge dort, wie ausgeführt, auf eine
Besiedlungsstruktur, deren Dichte mit dem Kettwiger Anflugbereich nördlich der Ruhr
nicht annähernd vergleichbar ist. Schon deshalb bestand für die Beklagte kein
hinreichend gewichtiger Anlass zu erwägen, die Bündelung der Flugspuren wegen
der mit ihr zwangsläufig einhergehenden Verschärfung der Lärmbelastung im
Überflugbereich ausnahmsweise - nämlich abweichend von ihrer generellen Linie -
zugunsten der Beibehaltung einer gewissen Streuung fallenzulassen. Im Übrigen ist
erneut zu betonen, dass es mangels normativer Vorgaben grundsätzlich der
Bewertung der Beklagten überlassen bleiben muss, im Einzelfall zwischen
Bündelung und Streuung von Flugbewegungen zu wählen und damit über die
Vorzugswürdigkeit einer Verringerung der lärmbetroffenen Fläche oder und einer
Milderung der Lärmbelastung betroffener Grundstücke (gegebenenfalls bei
Vermehrung ihrer Zahl) zu entscheiden. Es ist hier wie dargelegt unter keinem
Aspekt erkennbar, dass das Spektrum der in diesem Zusammenhang potenziell
sachgerechten Erwägungen überschritten ist.
Eine unzumutbare und zudem durch die begehrte Streckenfestlegung zu mildernde
Belastung der Klägerin hatte das Luftfahrt-Bundesamt ferner auch nicht deshalb
einzustellen, weil das Kettwiger Stadtgebiet zusätzlich durch eine erhebliche Anzahl
von Anflügen belastet ist. Die Lage unter den Anfluggrundlinien stellt sich als von
jeher gegebener und als solcher nicht zu verändernder lagebedingter Nachteil dar.
Dieser Nachteil trifft allerdings nicht das von Abflügen betroffene Gebiet südlich der
Ruhr, sondern das Kettwiger Zentrum, das so weit nördlich gelegen ist, dass ein
durch die Lärmeinwirkungen der An- und Abflüge vermittelter Bezug zwischen beiden
Stadtgebieten nicht erkennbar ist. Sowohl die Ideallinie wie die tatsächlichen
Flugspuren weisen aus, dass sich die Streckenführung der Abflüge mit den
Anfluggrundlinien vor Erreichen des Stadtgebiets der Klägerin kreuzen. Es verhält
sich also nicht so, dass dasselbe Gebiet bei Westwindlagen durch Anflüge und bei
Ostwindlagen durch die zu beurteilenden Abflüge mit Lärm beaufschlagt würde.
Vielmehr liegen die Gebiete so weit entfernt voneinander, dass völlig gesonderte
Betroffenheiten vorliegen. Lässt sich aber durch Südverschiebung der in Rede
stehenden Abflugstrecken keine Entlastung für den Anflugbereich bewirken, so fehlte
im Rahmen des rechtsstaatlich Gebotenen jeder zwingende Anknüpfungspunkt für
eine Pflicht des Luftfahrt-Bundesamtes, die Anflugbelastung in ihre
Abwägungsentscheidung einzustellen. Eine solche Erwägung mag in gewissen
Fällen ein achtenswertes Motiv für eine Streckenwahl darstellen - für eine
Rechtspflicht des Inhalts, dass einer Gemeinde zum Ausgleich für lagebedingte
Nachteile mögliche Lärmminderungen an anderer Stelle zugestanden werden
müssten, findet sich keine Grundlage. Das gilt erst recht, wenn die Entlastung wie
hier mit der Neubelastung Dritter erkauft werden müsste. Von daher kann nicht als
Indiz für einen Abwägungsmangel genommen werden, dass das Luftfahrt-
Bundesamt der Anflugbelastung der Klägerin kein Gewicht gegeben hat, obwohl ein
Bediensteter der DFS in der 64. Sitzung der Fluglärmkommission angeregt hat,
genau diesen Umstand bei der Alternativenwahl zu berücksichtigen.
Ist die Abwägungsentscheidung mithin objektivierbar vom Bemühen um einen
angemessenen Lärmlastenausgleich getragen, so sind auch im Übrigen
Anhaltspunkte dafür, dass die Wahl gleichwohl aus einer unsachlichen, außerhalb
des Rahmens des behördlichen Gestaltungsauftrags liegenden Motivation heraus
getroffen worden ist, nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision
ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht
gegeben sind.

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