Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-08-26, Aktenzeichen 20 D 87/96.AK
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0826.20D87.96AK.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es den Kläger zu 1) betrifft.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger zu 2) trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen mit Ausnahme der Hälfte der Kosten,
die im Ursprungsverfahren 20 D 86/96.AK bis zur Rücknahme der Klage durch den
Kläger zu 1) entstanden sind und die der Kläger zu 1) trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Kläger sind Eigentümer und Bewohner von
Wohngrundstücken in der Umgebung des Verkehrslandeplatzes
Mönchengladbach.

3

Der Verkehrslandeplatz wird von der Beigeladenen betrieben.
Er geht zurück auf einen 1956 genehmigten Landeplatz für
Segelflugzeuge und Motorflugzeuge bis zu einem
Höchstabfluggewicht von 2.000 kg. Unter dem 24. Oktober 1968
genehmigte die Beklagte, damals bezeichnet als
Regierungspräsident E. , die Änderung des
Landeplatzes als "Verkehrslandeplatz Mönchengladbach".
Gleichzeitig bestimmte sie einen beschränkten Bauschutzbereich
mit einem Umkreis von 1,5 km Halbmesser um den
Flugplatzbezugspunkt. Genehmigt ist eine von Nordwesten nach
Südosten gerichtete Start- und Landebahn (130o/310o) mit
1.200 m Länge und 30 m Breite sowie mit einer Tragfähigkeit
von LCN 25. Zugelassen ist der Flugplatz für die Benutzung
u.a. durch Motorflugzeuge, Drehflügler und selbststartende
Motorsegler. In Nr. IV.2. der Genehmigung hieß es:

4

"Der Flugbetrieb darf nur während
der Tagesstunden und nur unter
Sichtflugwetterbedingungen (VFR)
durchgeführt werden."

5

Den Plan für den entsprechenden Ausbau des Landeplatzes
stellte die Beklagte mit Beschluß vom 30. September 1969 fest.
Die Start- und Landebahn wurde anschließend in den genehmigten
Abmessungen erstellt. Nach der Luftverkehrskonzeption des
Landes zählt der Flugplatz inzwischen zu den fünf regionalen
Verkehrsflughäfen und Verkehrslandeplätzen in Nordrhein-
Westfalen; er dient hiernach der Entlastung des
Verkehrsflughafens Düsseldorf im Bereich des Geschäftsreise-
und des Regionalluftverkehrs.

6

Das Grundstück des Klägers zu 2) liegt im Ortsteil
O. der Stadt Mönchengladbach etwa 800 m westlich der
Landeschwelle 13 der Start- und Landebahn, etwa 500 m
südwestlich der Anfluggrundlinie. Zwischen dem Grundstück und
dem Verkehrslandeplatz verläuft die Bundesautobahn A 44.

7

Die Beigeladene beantragte unter dem 26. Oktober 1989, die
Betriebsgenehmigung durch Streichung der in Nr. IV.2.
enthaltenen Formulierung "und nur unter
Sichtflugwetterbedingungen (VFR)" zu ändern. Der Charakter des
Landeplatzes habe sich seit der Erteilung der Genehmigung im
Jahre 1968 infolge der allgemeinen Entwicklungen im
Luftverkehr und der Entlastungsfunktion für den Flughafen
Düsseldorf vollständig verändert. Künftig solle der Flugplatz
verstärkt Allgemeine Luftfahrt und Regionalluftverkehr vom
Flughafen Düsseldorf übernehmen. Hierfür seien
Instrumentenflugverfahren und eine Kontrollzone unerläßlich.
Ende März/Anfang April 1994 legte die Beigeladene zu diesem
Antrag zeichnerische und gutachterliche Unterlagen sowie eine
ausführliche Erläuterung vor. Die Nachfragesituation im
Luftverkehr und die am Flughafen E. einzuhaltenden
Bewegungsbeschränkungen erforderten eine Nutzung des
Flugplatzes als Regionalflugplatz für den mittleren
Niederrhein. Die pünktliche und weitgehend wetterunabhängige
Durchführung des Regionalluftverkehrs und des qualifizierten
Geschäftsreiseverkehrs könne nur durch die Abwicklung des
Flugbetriebes nach Instrumentenflugregeln (IFR) gewährleistet
werden. Mittelfristig sei zu erwarten, daß von den am
Flughafen Düsseldorf abgewickelten etwa 20.000 Bewegungen im
Regionalluftverkehr etwa die Hälfte zum Verkehrslandeplatz
Mönchengladbach verlagert werde.

8

Zu den vorgelegten Unterlagen gehören u.a.
Fluglärmtechnische Gutachten, die von Dr. X. unter dem
20. Dezember 1990 für den Ist-Flugbetrieb und unter dem
18. Februar 1993 für den Prognose-Flugbetrieb erstellt worden
sind. Hiernach beläuft sich der äquivalente Dauerschallpegel
für den Einzelpunkt "O. Nord" auf 61,1 dB(A) in der
gegebenen Situation sowie auf 62,1 dB(A) in der
Prognosesituation.

9

Die Antragsunterlagen lagen nach vorheriger öffentlicher
Bekanntmachung vom 25. April bis 25. Mai 1994 bei den
umliegenden Gemeinden und Städten zur Einsicht aus. In der
Bekanntmachung wurde auf die Möglichkeit hingewiesen, bis
4 Wochen nach dem Ende der Auslegung Anregungen und Bedenken
vorzubringen. Außerdem gab die Beklagte den Trägern
öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Kläger
wandten sich gegen das Vorhaben.

10

Unter dem 8. Februar/13. März 1995 zeigte die Beigeladene
an, sie beabsichtige, von März bis August 1995 Bauarbeiten an
der Start- und Landebahn vorzunehmen. Geplant seien die
Verlegung einer Kabelleerrohrtrasse von der Energiezentrale
bis in den Bereich Waldhütte, die Oberflächensanierung der
Start- und Landebahn einschließlich der Stabilisierung der
Schultern, die Erneuerung der Randbefeuerung, der Schwellen-
und Anflugbefeuerung und die Befestigung von
Sicherheitsflächen mit den Abmessungen 120 m x 30 m vor den
beiden Schwellen. Der Flugbetrieb solle während der
Baumaßnahme auf dem Rollweg A aufrechterhalten werden.

11

Der Kläger zu 2) machte geltend, er werde seit Jahren
erheblich durch Lärm und Abgase an- und abfliegender Flugzeuge
belästigt. Der Verkehrslandeplatz solle unter dem Deckmantel
von Sanierungsarbeiten umfangreich erweitert werden. Die
Maßnahmen wirkten sich direkt kapazitäts- und
intensitätserhöhend aus.

12

Mit Bescheid vom 3. April 1995 stellte die Beklagte unter
Beifügung von Nebenbestimmungen fest, daß es für die
angezeigten Baumaßnahmen eines Planfeststellungs-,
Plangenehmigungs- oder Genehmigungsänderungsverfahrens nicht
bedürfe. Es handele sich um Änderungen von unwesentlicher
Bedeutung. Gründe, die dennoch für die Durchführung dieser
Verfahren sprechen könnten, seien nicht ersichtlich. Durch die
Maßnahmen werde nicht die Möglichkeit eröffnet, die Start- und
Landebahn für einen Flugbetrieb mit stärkeren Auswirkungen für
die Anwohner zu nutzen, als sie bislang von der Genehmigung
umfaßt seien. Die bisherige Begrenzung der Tragfähigkeit
bleibe bestehen. Die Drainage des Platzes müsse erneuert, die
Schultern müßten erneut durch Verdichtung befestigt werden.
Die Sicherheitsflächen seien ausschließlich für Notfälle
bestimmt. Das werde an ihrer Ausstattung mit
Überflurbefeuerung deutlich; es bleibe bei der genehmigten
Bahnlänge. Kapazitätserhöhende Wirkung besäßen die Maßnahmen
nicht. Die vorhandene Befeuerung werde lediglich durch eine
dem Stand der Technik entsprechende Befeuerung ersetzt.

13

Der Kläger zu 2) legte hiergegen Widerspruch ein.

14

Mit Genehmigungsbescheid vom 7. Juli 1995 faßte die
Beklagte Nr. IV.2. der Genehmigung vom 24. Oktober 1968
dahingehend neu, daß der Flugbetrieb nur während der
Tagesstunden durchgeführt werden darf. Die beigefügten
Nebenbestimmungen betreffen u.a. die Einholung eines
Fluglärmgutachtens in Abhängigkeit von der Entwicklung der
Flugbewegungen (II.9.).

15

Mit dem auch hiergegen eingelegten Widerspruch nahm der
Kläger zu 2) umfangreich zur Sach- und Rechtslage Stellung. Er
werde unerträglich von Lärm und Abgasen betroffen. Außerdem
suchte er um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (20 B
2043/95.AK) nach.

16

Die Widersprüche des Klägers zu 2) wies die Beklagte mit
Bescheiden vom 10. April 1996, zugestellt am 15. April 1996,
zurück. Hinsichtlich des Bescheides vom 7. Juli 1995 sei das
Grundstück des Klägers zu 2) zu dessen Gunsten bei der
Würdigung des Fluglärms als Teil eines Wohngebietes
berücksichtigt worden. Hinsichtlich des Bescheides vom
3. April 1995 sei der Kläger zu 2) nicht widerspruchsbefugt;
jedenfalls werde er durch den Bescheid nicht in seinen Rechten
verletzt.

17

Am 10./13. Mai 1996 haben die Kläger gegen den Bescheid vom
7. Juli 1995 Klage erhoben, die zunächst unter dem
Aktenzeichen 20 D 86/96.AK geführt worden ist. Der Kläger zu
1) hat seine Klage mit Schriftsatz vom 6. August 1999
zurückgenommen. Der Kläger zu 2) hat am 15. Mai 1996 Klage
auch gegen den Bescheid vom 3. April 1995 erhoben. Der Senat
hat die beiden Verfahren miteinander zum Aktenzeichen 20 D
87/96.AK verbunden.

18

Zur Begründung der Klage nimmt der Kläger zu 2) Bezug auf
seine Ausführungen im Verfahren 20 B 2043/95.AK. Ergänzend und
vertiefend trägt er vor, er werde von dem verstärkten
Luftverkehr in seinem Recht auf Leben und körperliche
Unversehrtheit sowie seinem Eigentumsrecht verletzt und habe
einen Anspruch auf umfassende gerichtliche Überprüfung des
angefochtenen Bescheides. Infolge der "Salamitaktik" zum
Ausbau des Flugplatzes seien trotz zielgerichteter
Verwirklichung eines einheitlichen Ausbauplans die
vorgeschriebenen Verfahrensregelungen nicht beachtet worden,
und zwar weder in den vorgelagerten Verfahrensabschnitten noch
in den eigentlichen Anlagenzulassungsverfahren. Die Aufteilung
des Gesamtvorhabens, das in der Umsetzung des
Generalausbauplans und der als Vorgabe verstandenen
Luftverkehrskonzeption bestehe, auf mehrere behördliche
Verfahren sei sachwidrig und rechtsmißbräuchlich. Sie diene
der Vermeidung der notwendigen Gesamtschau und der Verkürzung
des Rechtsschutzes. Die prozessuale Situation der
Drittbetroffenen werde gezielt ausgenutzt. Die Beklagte nehme
einseitig Partei für die Beigeladene und sei befangen. Der
Verkehrslandeplatz werde durch die Maßnahmen wesentlich
geändert. Deshalb hätte ein Planfeststellungsverfahren mit
Öffentlichkeitsbeteiligung und Umweltverträglichkeitsprüfung
durchgeführt werden müssen. Im Planfeststellungsverfahren
hätte für ihn - den Kläger zu 2) - die Möglichkeit bestanden,
seine Rechte sachgerecht in das Verfahren einzubringen. Der
Verfahrensrechtsschutz, den insbesondere auch die
Umweltverträglichkeitsprüfung biete, sei vorsätzlich
rechtsmißbräuchlich unterlaufen worden. Im Zusammenhang mit
der im durchzuführenden Planfeststellungsverfahren und in der
Umweltverträglichkeitsprüfung stattfindenden Aufklärung des
Sachverhaltes hätte sich die fehlende Genehmigungsfähigkeit
des Flugplatzes aufgedrängt. Die notwendige Abwägung des
Gesamtausbaus des Flugplatzes sei vereitelt worden. Das
Verkehrsaufkommen solle erhöht werden. Die Lärmereignisse
erlangten eine neue Qualität. Gegenstand der "Sanierung" der
Start- und Landebahn seien Maßnahmen, um größere Flugzeuge mit
höheren Lärmemissionen verkehren zu lassen. Die Verlängerung
und Verbreiterung der Start- und Landebahn würden vorbereitet.
Die Bauausführung der "Sanierung" weiche von den genehmigten
Plänen ab. Der Flugplatz stelle sich nach außen selbst als
Verkehrsflughafen dar. Sowohl die Einzelmaßnahmen für sich als
auch das Gesamtvorhaben wirkten sich kapazitätserhöhend aus.
Das gelte auch wegen der Durchführung von Wartungs- und
Reparaturleistungen. Ein ebenfalls kapazitätserhöhender Hangar
für den Reparatur- und Wartungsdienst sowie Vorfeldflächen
seien sogar durch die Bauordnungsbehörde genehmigt worden.
Auch das sei rechtsmißbräuchlich; die Errichtung des Hangars
und des Motorenteststandes seien aufgrund unmittelbar
geltenden europäischen Rechts der Pflicht zur
Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende Projekte.
Letztlich solle der Flugplatz zum Verkehrsflughafen aufgestuft
werden. Die Einführung des IFR-Betriebes sei lediglich eine
Vorbereitung für die Verlängerung der Start- und Landebahn.
Nur bei einer Verlängerung der Start- und Landebahn mache der
IFR-Betrieb Sinn. Vorläufiges Zwischenziel des Ausbaus des
Flugplatzes sei die Verlängerung der Start- und Landebahn
zunächst auf 1.799 m und sodann auf ca. 2.400 m. Diese
Verlängerung sei schon in den Entwurf des neuen
Gebietsentwicklungsplanes eingeflossen. Es sei zu erwarten,
daß die Verlängerung der Start- und Landebahn als
"unwesentliche" Änderung genehmigt werde. Die vorhandene Länge
der Start- und Landebahn reiche ohne Beschränkungen nur für
die kleinen im Regionalflugverkehr eingesetzten Flugzeugmuster
aus. Aufgrund der neuen europäischen Betriebsvorschriften und
der hierin gestellten Anforderungen an die Länge von Start-
und Landebahnen genüge die Bahn selbst nicht den
Erfordernissen des Verkehrs mit den gegenwärtig geflogenen
Flugzeugmustern. Diese Vorschriften dienten seinem - des
Klägers zu 2) - Sicherheitsinteresse. Die Betriebsgenehmigung
müsse deshalb insoweit angepaßt werden, um für ihn den in
Europa üblichen Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Art und
Umfang des geplanten Flugverkehrs nach Instrumentenflugregeln
entsprächen den Bedingungen für die Einstufung des Flugplatzes
als Verkehrsflughafen; daher sei ein entsprechendes
Genehmigungsverfahren notwendig. Ohne die hierauf bezogenen
Antragsunterlagen könnten die Veränderungen nicht verläßlich
beurteilt werden. Die vorgelegten Gutachten seien
unzulänglich. Die zugrunde gelegten Daten seien nicht
verifizierbar; die Unterlagen für das Datenerfassungssystem
seien nicht ausgelegt worden. Die Ausgangsdaten für die
Fluglärmtechnischen Gutachten seien nicht sachgerecht und
würden der tatsächlichen Lärmsituation nicht gerecht. Der
Prognosezeitraum sei zu kurz. Zugrunde zu legen sei die
Maximalkapazität des Flugplatzes. Es fehle an genauen Angaben
zum Flugverkehr mit Strahlflugzeugen. Der von den am Flughafen
E. verkehrenden Flugzeugen erzeugte Lärm, der auf
die Anwohner des Flugplatzes ebenfalls einwirke, sei nicht
erfaßt worden. Der ermittelte Dauerschallpegel sei nicht
problemgerecht; der Beurteilungspegel Lr hätte errechnet, die
Spitzenschallpegel hätten berücksichtigt werden müssen. Das
Flugmedizinische Gutachten sei in mehrfacher Hinsicht
wissenschaftlich nicht haltbar. Bei dem Gutachten zur
Flugsicherheit handele es sich um ein unwissenschaftliches
Gefälligkeitsgutachten. Deutlich werde hierbei, daß es nicht
um die absolute Sicherheit der kreuzenden Flugverkehre zum
Flughafen E. bzw. zum Flugplatz Mönchengladbach
gehe. Eine Zunahme des Fluglärms sei aus gesundheitlichen
Gründen nicht zu verantworten und unzumutbar. Schon die
gegenwärtigen Belastungen beeinträchtigten die Gesundheit
erheblich. Die zusätzliche Freisetzung von Luftschadstoffen
sei im Hinblick auf die Gesundheit der Anwohner des
Flugplatzes und das Weltklima nicht vertretbar. Die
Planrechtfertigung für den Ausbau des Flugplatzes zum
Regionalflughafen sei nicht gegeben. Das Angebot von
zusätzlichem Flugverkehr am Flugplatz Mönchengladbach sei
nicht vernünftigerweise geboten. Dies zeige sich daran, daß
der Flugplatz keine nennenswerte Verkehrsleistung im Bereich
des Geschäftsreiseverkehrs erbringe. Die Anzahl der
Flugbewegungen im gewerblichen Linienverkehr stagniere bzw.
gehe zurück. Ein Betrieb des Flugplatzes als Flughafen sei
wirtschaftlich unsinnig; die Geschäftsergebnisse der
Beigeladenen seien negativ. Einen Bedarf für einen Flughafen
in Mönchengladbach gebe es nicht. Die Schulflugbewegungen
hätten in den letzten Jahren stark zugenommen und belasteten
ihn - den Kläger zu 2) - besonders. Der Schulflugverkehr sei
daher nach den Vorgaben der Landeplatz-Lärmschutz-Verordnung
zu beschränken. Zusätzliche Einschränkungen seien für
propellergetriebene Flugzeuge und Motorsegler zu verfügen, die
erhöhten Schallschutzanforderungen entsprächen. Der Fluglärm
gehe insoweit auf die Ausübung von Luftsport zurück und sei
als Sport- und Freizeitlärm zu behandeln.

19

Der Kläger zu 2) beantragt,

20

1.	den Bescheid der Beklagten vom
3. April 1995 und die Genehmigung
der Beklagten vom 7. Juli 1995 in
der Gestalt der
Widerspruchsbescheide vom 10. April
1996 aufzuheben,

21

2.	die Beklagte zu verpflichten,
Planfeststellungsverfahren zu den
Genehmigungstatbeständen der
Genehmigungen vom 3. April und
7. Juli 1995 durchzuführen,

22

3.	die Beklagte zu verpflichten,
den Betrieb auf dem
streitgegenständlichen Landeplatz
solange und in dem Umfang zu
untersagen, als entsprechende
Planfeststellungsverfahren noch
nicht durchgeführt sind,

23

hilfsweise,

24

1.	die Beklagte zu verpflichten,
der Beigeladenen die Standards und
Sicherheitszuschläge für Fluggeräte
bei Starts und Landungen gemäß § 1
der Betriebsordnung für
Luftfahrtgeräte in der Fassung vom
3. September 1998 im Rahmen der
streitgegenständlichen
Betriebsgenehmigung vorzugeben,

25

2.	die Beklagte zu verpflichten,
die in § 1 Abs. 1 der Landeplatz-
Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar
1999 festgelegten zeitlichen
Einschränkungen (Ruhezeiten)
a) montags bis freitags vor 7.00
Uhr, zwischen 13.00 und 15.00 Uhr
Ortszeit und nach Sonnenuntergang,
b) samstags, sonntags und an
Feiertagen vor 9.00 Uhr und nach
13.00 Uhr Ortszeit
gegenüber der Beigeladenen durch
Auflagen sicherzustellen,

26

3.	die Beklagte zu verpflichten,
zusätzliche Einschränkungen für
propellergetriebene Flugzeuge und
Motorsegler an dem
streitgegenständlichen Landeplatz
gemäß § 2 Abs. 1 der Landeplatz-
Lärmschutz-Verordnung vom 5. Januar
1999 einzuführen, insbesondere die
zeitlichen Einschränkungen nach § 1
Abs. 1 Ziff. 1 und 2 dergestalt
auszudehnen, daß Freizeit-
einschließlich Schulflugbetrieb auch
mit Luftfahrzeugen beschränkt ist,
für die ein Lärmzeugnis erteilt
worden ist, aus dem die Einhaltung
der Lärmgrenzwerte nach Anlage 2 der
Verordnung ersichtlich ist.

27

Die Beklagte beantragt,

28

die Klage abzuweisen.

29

Sie nimmt Bezug auf die angefochtenen Bescheide und
schildert ergänzend die Entwicklung des Flugverkehrs am
Verkehrslandeplatz seit der Aufnahme des IFR-Betriebes Ende
März 1996. Dem Kläger zu 2) komme der starke Rückgang der
Anzahl der Platzrundenflüge zugute. Ein besonderes
Kollisionsrisiko bestehe nicht. Die Flugzeuge würden in den
Kreuzungsbereichen je nach Verkehrslage und Erfordernis
horizontal und vertikal so gestaffelt, daß der IFR-Betrieb am
Verkehrslandeplatz sicher und störungsfrei abgewickelt werden
könne. Die von der Beigeladenen zwischenzeitlich beantragte
Änderung der Kennzahl für die Tragfähigkeit der Start- und
Landebahn orientiere sich an deren vor der Sanierung
tatsächlich vorhanden gewesenen Tragfähigkeit. Die
Betriebsordnung für Luftfahrtgerät und die Landeplatz-
Lärmschutz-Verordnung bedürften keiner Umsetzung.

30

Die Beigeladene beantragt,

31

die Klage abzuweisen.

32

Sie trägt vor, eine Verletzung von Rechten des Klägers zu
2) sei weder schlüssig dargetan worden noch zu erkennen. Die
Einführung des IFR-Betriebes sei als reine Betriebsänderung
nicht planfeststellungsbedürftig. Sie sei auch nicht mit einer
unzumutbaren Lärmbelastung des Klägers zu 2) verbunden. Die
Erhöhung des Fluglärms im Bereich des Grundstücks des Klägers
zu 2) sei akustisch nicht wahrnehmbar und ordnungsgemäß
abgewogen worden. Die Sanierung der Start- und Landebahn habe
die Flugplatzanlage nicht wesentlich geändert. Sie habe auch
den abgewickelten Luftverkehr nicht vergrößert und daher den
Fluglärm nicht auf ein beachtliches Maß gesteigert.

33

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 20 D
86/96.AK und 20 B 2043/95.AK sowie der Verwaltungsvorgänge der
Beklagten Bezug genommen.

34

Entscheidungsgründe

35

Das Verfahren ist einzustellen, soweit es den Kläger zu 1)
betrifft. Dieser hat die Klage zurückgenommen (§ 92 Abs. 3
Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

36

Die Klage des Klägers zu 2) hat keinen Erfolg.

37

Das auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 3. April
1995 zielende Begehren (Klageantrag zu 1) ist zulässig. Der
Bescheid ist ein der Anfechtung zugänglicher Verwaltungsakt
(§ 42 Abs. 1 VwGO). Die gegenüber der Beigeladenen getroffene
Feststellung, daß es für die von ihr angezeigten Maßnahmen der
"Sanierung" der Start- und Landebahn nach § 8 Abs. 3 des
Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) nicht der Durchführung eines
Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens und auch
nicht der Durchführung eines Genehmigungsänderungsverfahrens
nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bedarf, stellt eine auf die
Herbeiführung unmittelbarer Rechtswirkungen gerichtete
Regelung (§ 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
- VwVfG -) dar. Die Beklagte hat durch diese Feststellung vor
der Ausführung der angezeigten Maßnahmen verbindlich geklärt,
daß über deren Zulassung luftverkehrsrechtlich nicht in einem
der genannten Verfahren zu entscheiden sei. Das beinhaltet
hinsichtlich eines Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsverfahrens die in Ausübung von Ermessen
ergehende Entscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG, hinsichtlich
eines Genehmigungsänderungsverfahrens die gesetzesgebundene
Entscheidung über die Entbehrlichkeit einer Änderung der
Genehmigung. Eine solche Feststellung hat selbst die
Regelungswirkung der Zulassung der Maßnahme.

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar
1982 - 4 C 26.78 -, BVerwGE 64, 325 (zu
§ 17 Abs. 2 Satz 3 FStrG a.F.);
Senatsbeschluß vom 18. August 1998
- 20 B 2500/97.AK -.

39

Gegenüber potentiell betroffenen Dritten wird mit der
Feststellung zugleich über die Möglichkeit befunden, die in
einem der erwähnten Verfahren etwa zustehenden
Mitwirkungsrechte wahrzunehmen und gegen eine
verfahrensabschließende Zulassungsentscheidung, soweit sie
hierdurch beschwert sein können, mit Rechtsbehelfen
vorzugehen.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juni
1979 - 4 C 40.75 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 11.

41

Der Kläger zu 2) ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Eine
Verletzung seiner subjektiven Rechte ist nicht offensichtlich
und nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Er ist als
Eigentümer eines selbstgenutzten Wohnhauses in der näheren
Umgebung des Flugplatzes flugbetrieblich verursachten
Immissionen ausgesetzt, deren Zunahme seine subjektiven Rechte
berühren kann. Gerade auch die im Zuge der "Sanierung" der
Start- und Landebahn durchgeführten Maßnahmen sieht der Kläger
zu 2) als wesentliche Faktoren für die Herbeiführung
zusätzlichen bzw. andersartigen Fluglärms an. Die Möglichkeit
immissionsmäßig beachtlicher und damit für die Rechte des
Klägers zu 2) erheblicher Zusammenhänge zwischen den Maßnahmen
und den Auswirkungen des Flugbetriebes auf den Kläger zu 2)
kann entgegen der Auffassung der Beklagten nicht
offensichtlich ausgeschlossen werden. Eine vertiefte
Erörterung ist bei der Prüfung der Klagebefugnis nicht
angezeigt.

42

Die Klage ist insofern nicht begründet. Der angefochtene
Bescheid vom 3. April 1995 verletzt den Kläger zu 2) nicht in
seinen Rechten; er kann daher nicht aufgehoben werden (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

43

Die Anlage des Flugplatzes, eines Landeplatzes mit
beschränktem Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG, erfährt durch
die angezeigten Maßnahmen Änderungen im Sinne der §§ 6 Abs. 4
Satz 2, 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG. Die Start- und Landebahn
einschließlich der sie umgebenden Schutzstreifen (§ 12 Abs. 1
Satz 3 Nr. 1 LuftVG) wird jedenfalls durch die Befestigung der
Sicherheitsflächen vor den Bahnköpfen in einen neuen, bislang
nicht vorhandenen baulichen Zustand versetzt. Die
Sicherheitsflächen sind bautechnisch in der Art von
Verlängerungen der Start- und Landebahn ausgestaltet; ihre
Benutzbarkeit zu Start- und Landezwecken wird unter baulichen
Gesichtspunkten allein durch die auf ihr angebrachte
Überflurbefeuerung verhindert. Es kann auf sich beruhen, ob
die Befestigung der Bahnschultern, das Aufbringen der neuen
bituminösen Deckschicht, durch die der Aufbau der Start- und
Landebahn gegenüber der vorherigen Beschaffenheit der Bahn
verstärkt worden ist, und die Arbeiten an der
Befeuerungsanlage demgegenüber als Maßnahmen zur bloßen
Erhaltung oder Modernisierung des seit langem gegebenen - und
durch die Genehmigung vom 24. Oktober 1968 sowie den
Planfeststellungsbeschluß vom 30. September 1969 gedeckten -
Zustandes des Flugplatzes betrachtet werden können, die schon
im Ansatz nicht planfeststellungsbedürftig sind. Desgleichen
kann dahingestellt bleiben, ob die Änderungen von
unwesentlicher Bedeutung sind, ob insbesondere durch die
geänderte Anlage unmittelbar Rechte anderer nicht beeinflußt
werden (§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG). Die Beurteilung von
Änderungen als "wesentlich" verlangt eine umfassende Würdigung
aller Umstände des Einzelfalles. Die Beklagte hat ihre den
angefochtenen Bescheid tragende Auffassung, bei der
"Sanierung" handele es sich allenfalls um unwesentliche
Änderungen der Flugplatzanlage, im Widerspruchsbescheid unter
Bezugnahme auf den in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren
zu diesem Bescheid ergangenen und dem Widerspruchsbescheid
beigefügten Senatsbeschluß

44

vom 1. Juni 1995 - 20 B
1266/95.AK -

45

ergänzend begründet. Der Senat hat im vorgenannten Beschluß
nach summarischer Prüfung des Sachverhalts anhand der
Auswirkungen der von der Beigeladenen angezeigten Maßnahmen
deren abwägungserhebliche Relevanz im Verhältnis zu der schon
planfestgestellten und genehmigten Situation des Flugplatzes
als nicht gegeben erachtet. Der Kläger zu 2) hält demgegenüber
an seinem entgegengesetzten Standpunkt fest. Er sieht in den
Maßnahmen die Schaffung erweiterter Möglichkeiten der
betrieblichen Nutzung der Anlage. Außerdem ist er der
Auffassung, die Beeinflussung der Rechte anderer
- einschließlich seiner eigenen - sei über den Gegenstand der
Bauanzeige vom 8. Februar/ 13. März 1995 hinausgreifend unter
Einbeziehung weiterer von der Beigeladenen geplanter und
durchgeführter Änderungen zu beurteilen, weil die einzelnen
Maßnahmen sich inhaltlich aufeinander bezögen und einander
ergänzten; die Maßnahmen seien bereits für sich genommen
wesentlich, steigerten aber darüber hinaus wegen ihres
Zusammenwirkens die Kapazität des Flugplatzes. In
tatsächlicher Hinsicht mag man zu der Annahme gelangen können,
daß die "Sanierung" einer von mehreren bloßen Teilakten eines
größeren Gesamtvorhabens war. Immerhin hat die Beigeladene vor
der Aufnahme des Regionalluftverkehrs zum Sommerflugplan 1996
bzw. begleitend zu ihr eine Anzahl von Maßnahmen in engem
zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang durchgeführt, die
verfahrensmäßig jeweils eigenständig behandelt worden sind.
Bei realitätsnaher Betrachtung ist die "Sanierung" der Start-
und Landebahn eines der auf ein einheitliches Ziel bezogenen
Elemente zur Herbeiführung und Sicherung der Nutzbarkeit des
Flugplatzes für den Regionalluftverkehr. Ein "zufälliges"
Zusammentreffen ist um so weniger anzunehmen, als der
technische Aufwand für die "Sanierung" wirtschaftlich mit
beträchtlichen Investitionen einhergegangen ist, deren
ökonomischer Sinn angesichts zuvor sinkender
Flugbewegungszahlen schwerlich in der Aufrechterhaltung der
vorherigen Betriebssituation gesehen werden kann. Nicht zu
verkennen ist ferner, daß sich die einzelnen baulichen und
betrieblichen Schritte der Beigeladenen in ihrer Summe zu
einem einheitlichen Bild zusammenfügen, das in der dem
Flugplatz in der Luftverkehrskonzeption des Landes zugedachten
Funktion angelegt ist. Dem braucht jedoch nicht weiter
nachgegangen zu werden. Denn es kann zugunsten des Klägers zu
2) unterstellt werden, daß die Maßnahmen, die Gegenstand des
Bescheides vom 3. April 1995 sind, nennenswerte Auswirkungen
auf das vorhandene Abwägungsgeflecht entfalten,

46

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juli
1990 - 4 C 30.87 -, NVwZ 1991, 66;
Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C
40.86 -, Buchholz 442.40 § 30 LuftVG
Nr. 1,

47

und damit als "wesentlich" zu charakterisieren sind. Der
Bescheid verletzt selbst dann, wenn er sich auf Änderungen mit
nicht unwesentlicher Bedeutung (§ 8 Abs. 3 LuftVG) und/oder
wesentliche Änderungen (§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG) beziehen und
folglich objektiv rechtswidrig sein sollte, jedenfalls nicht
die subjektiven Rechte des Klägers zu 2).

48

Aus dem Unterbleiben eines Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsverfahrens als solchem kann das geltend
gemachte Aufhebungsbegehren nicht hergeleitet werden. Allein
die Wahl einer falschen Verfahrensart vermittelt dem Kläger zu
2) kein Abwehrrecht gegen den angefochtenen Bescheid.

49

Dem Erfordernis, nach § 8 Abs. 1 und 2 LuftVG ein
Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren
durchzuführen, kommt keine (dritt-)schützende Wirkung zu; es
hat keine Schutzfunktion zugunsten der materiellen Rechte
potentiell Betroffener. Verfahrensrechtsschutz des Inhalts,
daß gerichtlich die Aufhebung einer behördlichen
Sachentscheidung ohne Rücksicht auf das Entscheidungsergebnis
in der Sache allein wegen eines Verfahrensmangels durchgesetzt
werden kann, bietet die Rechtsordnung allenfalls vereinzelt.
Er ist daher, vom Atomrecht abgesehen, weder im
Fachplanungsrecht noch im sonstigen Zulassungsrecht anerkannt.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar
1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100,
238.

51

Das gilt auch im Hinblick auf das luftverkehrsrechtliche
Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren,

52

vgl. BVerwG, Beschluß vom 14. März
1996 - 4 B 124.95 -; OVG NRW, Urteil
vom 2. Februar 1995 - 20 A
3485/91 -,

53

sowie das isolierte luftverkehrsrechtliche
Genehmigungsverfahren.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997
- 11 C 1.97 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 27; Beschluß vom 5. April
1989 - 4 B 25.89 -.

55

Das Luftverkehrsrecht enthält eine Besonderheit lediglich
dahingehend, daß Gemeinden im Genehmigungsverfahren ein
formelles Beteiligungsrecht zusteht, das ihnen in spezifischer
Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene,
selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition
einräumt. Dieses Beteiligungsrecht geht zurück auf die
Planungshoheit der Gemeinden und ihre spezifische
Betroffenheit in einem derartigen luftverkehrsrechtlichen
Verfahren.

56

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November
1987 - 4 C 39.84 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 17; Urteil vom 14. Februar
1969 - 4 C 82.66 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 2.

57

Dementsprechend dient das Beteiligungsrecht allein der
Sicherung der gemeindlichen Belange, nicht hingegen den
Interessen anderer von einem luftverkehrsrechtlichen Vorhaben
Betroffener. Den sonstigen Betroffenen vermittelt das
luftverkehrsrechtliche Verfahrensrecht keinen "isolierten"
Anspruch auf Einhaltung der Verfahrensvorschriften.

58

Außerdem ist das gemeindliche Beteiligungsrecht auf
Information und Anhörung beschränkt; es gewährleistet nicht
die Durchsetzung materiell-rechtlicher Rechtspositionen. Der
Kläger zu 2) beruft sich auf den behaupteten Verfahrensmangel
jedoch, um seinen materiellen Schutzansprüchen gegenüber
Immissionen Geltung zu verschaffen; eine bloße Beteiligung am
Entscheidungsprozeß der Beklagten im Wege der Unterrichtung
und der Eröffnung der Möglichkeit zur Stellungnahme fordert er
dagegen nicht ein.

59

Die Kritik des Klägers zu 2), eine in einem objektiv
falschen Verfahren ergehende Zulassungsentscheidung sei
"verfahrensrechtlich verformt", was auf die Anfechtungsklage
Drittbetroffener hin zu Rechtsfolgen für den Bestand der
Entscheidung führen müsse, überzeugt nicht. Der Begriff der
"verfahrensrechtlichen Verformung" umschreibt die aus der
Verletzung von Verfahrensvorschriften folgende objektive
Rechtswidrigkeit; für die weitere Frage eines Drittschutzes
besagt er nichts. Ein korrektes Verwaltungsverfahren ist kein
Selbstzweck. Im Grundsatz soll die Einhaltung der
Verfahrensvorschriften nicht unabhängig davon erzwungen werden
können, ob der betreffende Kläger in seinen Rechten verletzt
ist oder nicht. Die vom Kläger zu 2) herangezogene
Rechtsprechung zum "Rechtsschutz durch Verfahren" geht zurück
auf die Annahme, anderenfalls sei die Verwirklichung
materieller Abwehrrechte im Luftverkehrsrecht durchgreifend
erschwert.

60

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
1. Juli 1997 - 7 C 11843/93 -; Beschluß
vom 28. Mai 1993 - 7 B 11228/93 -,
NVwZ-RR 1994, 194.

61

Diese Einschätzung teilt der Senat in Übereinstimmung mit
dem Bundesverwaltungsgericht nicht. Die rechtliche Beurteilung
hat davon auszugehen, daß die Betroffenen bei einer Verletzung
von Verfahrensvorschriften das an subjektiven Rechten
durchsetzen können, was ihnen bei verfahrensrechtlich objektiv
ordnungsgemäßem Vorgehen möglich gewesen wäre.

62

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Oktober
1990 - 7 C 55 und 56.89 -, NVwZ 1991,
369; Urteil vom 22. Februar 1980 - 4 C
24.77 -, NJW 1981, 239; Urteil vom
14. Dezember 1973 - 4 C 50.71 -,
BVerwGE 44, 235.

63

Es ist deshalb nicht zweifelhaft, daß ein Betroffener durch
eine verfahrensfehlerhafte luftverkehrsrechtliche
Zulassungsentscheidung nicht schlechter gestellt sein darf,
als er stehen würde, wenn die Zulassung verfahrensrechtlich
ordnungsgemäß ausgesprochen worden wäre. Deswegen ist
anerkannt, daß sogar aus dem gemeindlichen Beteiligungsrecht
im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahren hinsichtlich
der Zulassung von Luftverkehr kein Anspruch auf Durchführung
des "richtigen" Verfahrens erwächst; das Beteiligungsrecht
kann auch außerhalb eines eigentlich objektiv gebotenen
Verfahrens erfüllt werden.

64

Vgl. BVerwG, Beschluß vom
13. September 1993 - 4 B 68.93 -,
Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 1.

65

Die Überlegung, die Anerkennung einer wehrfähigen, auf das
"richtige" Verfahren bezogenen subjektiven Rechtsposition sei
Voraussetzung für die notwendige Sanktionierung behördlicher
Verfahrensverstöße, wird der ausschließlich
individualrechtlichen Ausrichtung des gerichtlichen
Rechtsschutzes, der Abwehr der Beeinträchtigung subjektiver
Rechte (§§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO),
nicht gerecht. Die gerichtlich allein zu bewirkende Sicherung
des Schutzes individueller Rechte des jeweiligen Klägers setzt
notwendig der Reichweite der gerichtlichen Kontrolle
verwaltungsbehördlicher Rechtsanwendung Grenzen. Die
"Klagbarkeit" des Verfahrensrechts auszudehnen, um die
Effektivität der gerichtlichen Mechanismen zu steigern, ist
eine Forderung rechtspolitischer Natur. Durch die Beachtung
der der Rechtsprechung gezogenen Grenzen wird die
verwaltungsgerichtliche Rechtsgewährleistung nicht, wie es der
Kläger zu 2) ausdrückt, "auf Null gesetzt"; im Gegenteil
werden individuelle Rechte in vollem Umfang geschützt.

66

Durch den Erlaß der angefochtenen Entscheidung anstelle der
Durchführung des vom Kläger zu 2) verlangten
Planfeststellungsverfahrens sind Rechte des Klägers zu 2)
weder übergangen noch in sonstiger Hinsicht geschmälert
worden. Auch die gerichtliche Durchsetzung der individuellen
Rechte ist nicht beeinträchtigt.

67

Das gilt vor allem im Hinblick auf das Unterbleiben einer
in einem Planfeststellungsverfahren gegebenenfalls
vorzunehmenden Umweltverträglichkeitsprüfung. Diese Prüfung
zählt - wie die Wahl der Verfahrensart - zu den
verfahrensrechtlichen Anforderungen, deren Nichteinhaltung nur
dann zur Aufhebung einer Planungsentscheidung führt, wenn sich
der formelle Mangel auf die Entscheidung in der Sache
ausgewirkt haben kann. Das trifft zu, wenn nach den Umständen
des Einzelfalles die konkrete Möglichkeit besteht, daß die
Planungsbehörde ohne den Verfahrensfehler anders, materiell-
rechtliche Rechtspositionen des jeweiligen Klägers
begünstigend, entschieden hätte.

68

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April
1999 - 11 A 50.97 -; Urteil vom
25. Januar 1996 - 4 C 5.95 -, a.a.O.;
Beschluß vom 30. August 1995 - 4 B
185.95 -, NVwZ-RR 1996, 253.

69

Anhaltspunkte in dieser Richtung sind dem Vorbringen der
Beteiligten nicht zu entnehmen. Sie sind auch sonst nicht
ersichtlich, zumal sich die zuständige Landschaftsbehörde mit
den durch die Maßnahmen betroffenen landschaftsrechtlichen
Belangen befaßt hat. Der Genehmigung vom 7. Juli 1995 hat die
Beklagte sogar ein Verfahren der Öffentlichkeits- und
Behördenbeteiligung vorgeschaltet. Der Kläger zu 2) hat seine
Behauptung, im Zuge der Umweltverträglichkeitsprüfung - wie
auch des Planfeststellungsverfahrens im übrigen - werde sich
wegen der dort stattfindenden eingehenden Aufklärung des
Sachverhaltes die mangelnde Zulassungsfähigkeit des Vorhabens
ergeben, nicht anhand konkreter tatsächlicher oder rechtlicher
Gesichtspunkte substantiiert, geschweige denn anhand
greifbarer Tatsachen erläutert, wie sich eine
Umweltverträglichkeitsprüfung speziell hinsichtlich der vom
angefochtenen Bescheid erfaßten "Sanierung" auf seine
materiellen Rechtspositionen hätte auswirken können. In
welcher Richtung zusätzliche Ermittlungen zur
Sachverhaltsaufklärung hätten unternommen werden müssen, hat
der Kläger zu 2) weder hinsichtlich der "Sanierung" noch
hinsichtlich der von ihm erhobenen Forderung einer Prüfung des
"Gesamtvorhabens" konkretisiert. Die mehrere Jahre nach Erlaß
des angefochtenen Bescheides und des hierzu ergangenen
Widerspruchsbescheides durchgeführten Verfahren u.a. zur
Zulassung eines Hangars sowie eines Motorenteststandes und von
Abstellflächen können dem Regelungsgehalt des angefochtenen
Bescheides nicht zugerechnet werden.

70

Der Einwand des Klägers zu 2), die Luftverkehrskonzeption
des Landes, die mit den am Flugplatz durchgeführten Änderungen
verwirklicht werde, sei als rein politische Festlegung nicht
geeignet, das notwendige Raumordnungsverfahren zu ersetzen,
führt gleichfalls nicht auf einen entscheidungserheblichen
Verfahrensfehler. Ein Raumordnungsverfahren, sollte es denn
für die mit dem angefochtenen Bescheid in Frage stehenden
Maßnahmen zu erwägen sein, dient ausschließlich der geordneten
Entwicklung des Landes und damit dem Wohl der Allgemeinheit.
Auf den Schutz individueller privater Belange ist ein solches
Verfahren weder von seinem Ablauf noch von seinem
Entscheidungsprogramm her angelegt; eigene Rechtspositionen
Dritter werden weder geschaffen noch gestaltet.

71

Die Beklagte hat gegen den angefochtenen Bescheid ein
Widerspruchsverfahren durchgeführt und dem
Prozeßbevollmächtigten des Klägers zu 2) während dieses
Verfahrens Gelegenheit zur Akteneinsicht sowie zur
inhaltlichen Stellungnahme gegeben. Der Kläger zu 2) hat sich,
wenn auch anknüpfend an die Genehmigung vom 7. Juli 1995,
umfangreich zu den von ihm als einheitliches Vorhaben
angesehenen Veränderungsmaßnahmen der Beigeladenen geäußert.
Er hat damit seine Belange geltend machen können.
Weitergehenden Schutz zugunsten Planungsbetroffener entfaltet
das Erfordernis eines Erörterungstermins, wie er in einem
Planfeststellungsverfahren stattzufinden hat, nicht.
Dementsprechend ist nicht ersichtlich, daß bei Durchführung
eines Erörterungstermins die Entscheidung der Beklagten
zugunsten des Klägers zu 2) anders ausgefallen wäre;
derartiges macht der Kläger zu 2) auch nicht substantiiert
geltend.

72

Zureichende tatsächliche Umstände, die die Annahme eines
Verfahrensmangels unter dem Blickwinkel der Mitwirkung
befangener Personen stützen könnten, liegen nicht vor. Der
Kläger zu 2) macht die Befangenheit der Beklagten und der für
sie handelnden Bediensteten insgesamt geltend. Er verweist auf
eine vermeintlich einseitige Parteinahme der Beklagten
zugunsten der Beigeladenen sowie eine von ihm gesehene
Übereinstimmung der Ziele der Landespolitik, der Beigeladenen,
der Betreiberin des Flughafens Düsseldorf und der
Luftverkehrsverwaltung ("verfilzte Einheit"). Dies betrifft
nicht die Mitwirkung bestimmter einzelner - oder mehrerer -
individueller Mitarbeiter der Beklagten am
Verwaltungsverfahren trotz Gründen speziell in der jeweiligen
Person, sondern die ordnungsgemäße Amtsführung der Beklagten
als Verwaltungseinheit. Ein solcher auf die Institution der
Beklagten und ihre Einbindung in die Behördenorganisation
bezogener Vorwurf betrifft keinen Sachverhalt, der für eine
Befangenheit im Sinne des § 21 VwVfG beachtlich sein könnte.
Diese Vorschrift zielt auf ein Mitwirkungsverbot von
Bediensteten aufgrund persönlicher Merkmale oder individueller
Gegebenheiten. Allerdings ist § 21 VwVfG Ausdruck des
allgemeinen Verfahrensgrundsatzes, daß eine Behörde die ihr
übertragenen Aufgaben unparteiisch wahrzunehmen hat. Diese
Unparteilichkeit kann insbesondere gefährdet sein, wenn einer
der am Verfahren Beteiligten oder - übergeordnete - Behörden
unangebrachten Einfluß auf den Verfahrensablauf oder das
Entscheidungsergebnis gewinnen.

73

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember
1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214
(230 f.).

74

Dagegen ist selbst eine behördliche Entscheidung "in
eigener Sache" nicht von vornherein bedenklich; erst eine
unzulässige Übergewichtung der eigenen Belange führt zur
Fehlerhaftigkeit der Abwägung und damit zur Rechtswidrigkeit
der Planungsentscheidung.

75

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juli
1990 - 4 C 26.87 -, Buchholz 442.08
§ 36 BBahnG Nr. 18.

76

Es ist weder vom Kläger zu 2) anhand konkreter, faßbarer
Tatsachen ansatzweise dargetan worden noch sonst zu erkennen,
daß die Beklagte sich einer hiernach zu beanstandenden
Einflußnahme ausgesetzt hätte, die ihr die Freiheit zur
eigenen planerischen Gestaltung faktisch genommen oder sie
weitgehend eingeschränkt hätte, oder daß die Beklagte ihre
innere Neutralität aufgegeben hätte. Der Kläger zu 2) schließt
im Kern allein aus der verfahrensmäßigen Abwicklung und dem
Ergebnis der seinen Interessen zuwiderlaufenden inhaltlichen
Behandlung der Anträge der Beigeladenen, also der
Rechtsanwendung durch die Beklagte, auf deren
Voreingenommenheit. Aus den von ihm angesprochenen
Gegebenheiten, die die Rechtsmeinung der Beklagten
widerspiegeln, ist jedoch nicht abzuleiten, daß die Beklagte
nicht in genügender Distanz auch zur Beigeladenen gestanden
oder keine sachbezogenen Erwägungen verfolgt hätte; hierüber
hat der Kläger zu 2) letztlich nur Vermutungen angestellt.

77

Materielle Rechte des Klägers zu 2) werden durch den
angefochtenen Bescheid nicht verletzt. In einem
Planfeststellungsverfahren steht einem von der Planung
betroffenen Dritten das Recht auf gerechte Abwägung seiner
Belange zu. Dieses Recht ist nicht beeinträchtigt. Der Kläger
wird als Eigentümer und Bewohner eines Grundstücks in der
Umgebung des Flugplatzes von flugbetrieblich verursachten
Immissionen betroffen. Sein auf die Abwehr dieser Immissionen
bzw. der durch die baulichen und betrieblichen Änderungen an
dem Flugplatz ausgelösten Veränderungen der Immissionslage
gerichteter Belang wird durch die "Sanierung" der Start- und
Landebahn nicht direkt betroffen. Die "Sanierung" wirkt sich,
betrachtet man sie für sich, nicht auf die vom Flugplatz
ausgehenden Immissionen und damit die abwägungserheblichen
Immissionsschutzbelange des Klägers zu 2) aus. Die baulichen
und betrieblichen Möglichkeiten der Beigeladenen zur
Abwicklung von Flugverkehr werden, was Einwirkungen auf die
Umgebung anbelangt, (noch) nicht erweitert. Die Start- und
Landebahn bleibt in ihrer bisherigen Länge und Breite
erhalten. Die seitlichen Bahnschultern werden durch
Einbringung von Schotter lediglich so befestigt, daß von der
Bahn abkommende Flugzeuge und deren Insassen keinen oder
möglichst geringen Schaden nehmen. Für eine planmäßige
Einbeziehung in Start- und Landevorgänge sind die
Bahnschultern aufgrund der fehlenden Oberflächenbefestigung
baulich ungeeignet. Sicherheitsfunktion besitzen ebenfalls die
mit fester Oberfläche angelegten Flächen vor den Bahnköpfen.
Die auf diesen Flächen angebrachte Überflurbefeuerung schließt
deren gefahr- und schadloses Überrollen durch Flugzeuge und
damit, von außergewöhnlichen Ereignissen abgesehen, eine
- tatsächlich und rechtlich - regelgerechte Verfügbarkeit als
Start- und Landestrecke aus. Darüber hinaus bleiben die
genehmigten und folglich zulässigerweise betrieblich nutzbaren
Abmessungen der Start- und Landebahn beibehalten. Die Erhöhung
des Gesamtaufbaus der Start- und Landebahn durch eine stärkere
bituminöse Deckschicht bleibt, zumindest solange der
festgesetzte Kennwert für die Tragfähigkeit - wie vorhanden -
fortbesteht, ohne Auswirkungen auf den auf dem
Verkehrslandeplatz abzuwickelnden Flugverkehr. Die
Befeuerungsanlage wird ertüchtigt, erlangt jedoch keinen
quantitativ oder qualitativ anderen Standard, der bislang
nicht gegebene Nutzungsmöglichkeiten für Luftfahrzeuge
eröffnen könnte. Der vom Kläger zu 2) gesehene
Vorbereitungscharakter der angezeigten Baumaßnahmen für
hierauf aufbauende und hieran anschließende weitere Maßnahmen,
u.a. die Verlängerung der Start- und Landebahn, bedeutet
nicht, daß die Veränderung der baulichen Gegebenheiten als
solche und die bestimmungsgemäße Nutzung der veränderten
Anlagen des Flugplatzes für dessen Umgebung andere bzw.
zusätzliche Immissionen zur Folge hätten.

78

Der Kläger zu 2) verweist zur Substantiierung der
behaupteten Beeinträchtigung seines Rechts auf Leben und
körperliche Unversehrtheit sowie seines Eigentumsrechts denn
auch nicht auf die direkten Folgen der angezeigten Maßnahmen,
sondern auf die Auswirkungen des IFR-Betriebes sowie auf
sonstige zusätzliche - im wesentlichen - zukünftige bauliche
sowie betriebliche Veränderungen und hieraus vermeintlich
erwachsende Probleme. Er sieht sich durch das Zusammenwirken
einer Vielzahl von Einzelmaßnahmen beeinträchtigt, die in
ihrer Summe zum Verkehr anderer Luftfahrzeuge, zur Vermehrung
der Flugbewegungen und zur Steigerung der Lärmimmissionen
führen, und beanstandet die Aufspaltung des aus seiner Sicht
einheitlich zu beurteilenden Projekts. Maßgeblich für den
Erfolg der Klage bleibt indessen allein, ob der Kläger zu 2)
durch die konkrete behördliche Entscheidung, den Bescheid vom
3. April 1995, in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO). Zwar kann mit der übermäßigen Aufspaltung eines
Gesamtvorhabens die Rechtswidrigkeit einer planerischen
Entscheidung einhergehen. Planfeststellung und Plangenehmigung
sind ebenso wie die isolierte Genehmigung nach § 6 LuftVG auf
die grundsätzlich umfassende, einheitliche Konflikt- und
Problembewältigung angelegt. Daher sind Sachfragen, die
sachgerecht nur einheitlich gelöst werden können, im Grundsatz
auch verfahrensrechtlich einheitlich zu planen und zu
entscheiden. Die planerische Zulassung von Teilen eines
Gesamtvorhabens kann objektiv geeignet sein, subjektive Rechte
von Planungsbetroffenen faktisch zu beeinträchtigen bzw. zu
vereiteln.

79

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. August
1996 - 11 VR 10.96 -; Beschluß vom
26. Juni 1992 - 4 B 1 - 11.92 -,
Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 89.

80

Diese Auffassung wird bestimmt durch das Risiko von
Fehlplanungen dergestalt, daß die Planung in bloßen
Teilschritten steckenbleibt ("Planungstorso"). Des weiteren
können Planungsbindungen für anschließende Teilschritte
geschaffen werden ("Zwangspunkte"), ohne daß die durch das
Gesamtvorhaben ausgelösten Probleme bewältigt würden.

81

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April
1997 - 4 C 5.96 -, BVerwGE 104, 236;
Beschluß vom 29. November 1995 - 11 VR
15.95 -, NVwZ 1997, 165.

82

Jedoch stehen solche Folgen der als "Salamitaktik"
kritisierten planerischen Behandlung der baulichen und
betrieblichen Veränderungsabsichten der Beigeladenen
vorliegend nicht in Rede. Insbesondere ist die von dem
angefochtenen Bescheid erfaßte "Sanierung" der Start- und
Landebahn nicht als eigenständige "Zwischenlösung" ungeeignet.
Anschließende Maßnahmen sind nicht derart zwangsläufig, daß
die "Sanierung" erst mit deren Verwirklichung planerisch
tatsächlich sinnvoll wäre. Die Ergebnisse der "Sanierung" sind
auch außerhalb des Regionalluftverkehrs, im Rahmen der durch
die Genehmigung vom 24. Oktober 1968 und den
Planfeststellungsbeschluß vom 30. September 1969
vorgezeichneten betrieblichen Möglichkeiten, für den Betrieb
des Flugplatzes nutzbar. Im übrigen hat die Beklagte in engem
zeitlichen Zusammenhang mit der "Sanierung" insbesondere die
den Regionalluftverkehr ermöglichende Genehmigung vom 7. Juli
1995 erteilt, so daß es nicht allein bei der "Sanierung"
geblieben ist. Weiterhin ist auch keine willkürliche
Stückelung der Gesamtplanung mit der Folge festzustellen, daß
materielle Rechte des Klägers zu 2) umgangen würden. Denn
Einzelmaßnahmen der Beigeladenen waren - und sind - jeweils
behördliche Zulassungsverfahren vorgeschaltet, bei denen
gegenläufige Rechte potentiell betroffener Dritter zu beachten
und gegebenenfalls in eine planerische Abwägung einzustellen
sind. Die verfahrensabschließenden Entscheidungen können von
hierdurch nachteilig betroffenen Dritten angegriffen werden;
der Kläger zu 2) hat von diesen Möglichkeiten zum Teil
Gebrauch gemacht. Hierbei können die Betroffenen ihre
materiellen Rechte jeweils uneingeschränkt geltend machen,
auch was die grundlegenden Ziele der Beigeladenen
("Gesamtkonzeption") angeht, mehr bzw. andersartigen
Flugverkehr auf dem Flugplatz abwickeln zu können. Eine
faktische Verkürzung und Vereitelung der Rechte des Klägers zu
2) im Wege einer planmäßigen Umgehung der von ihm
beanspruchten Gesamtwürdigung sämtlicher gegenwärtiger oder
seiner Meinung nach bevorstehender zukünftiger Veränderungen
der baulichen und betrieblichen Gegebenheiten des Flugplatzes
ist dementsprechend nicht zu besorgen. Das gilt vor allem im
Hinblick auf eine schrittweise Intensivierung der
Immissionsbelastung mittels mehrerer kleinerer
Änderungsmaßnahmen.

83

Zieht man dennoch in Betracht, bei der Prüfung der
Verletzung von Rechten des Klägers zu 2) durch den Bescheid
vom 3. April 1995 nicht allein dessen Regelung in den Blick zu
nehmen, ist allenfalls zu erwägen, die Beurteilung auch auf
die sonstigen auf die Ermöglichung des Regionalluftverkehrs
nach Instrumentenflugregeln bezogenen Maßnahmen der Jahre
1995/96 zu erstrecken. Ein darüber noch hinausgehender
Rückgriff auf sonstige Absichten der Beigeladenen, etwa auf im
Generalausbauplan aufgeführte Projekte oder eine Verlängerung
der Start- und Landebahn - und sei es mit dem Mittel der
"Umwidmung" der Sicherheitsflächen -, ist hingegen
ausgeschlossen. Es ist ungewiß, ob sich derartige Planungen in
einem Zulassungsantrag konkretisieren werden und ob einem
solchen Antrag, wenn er gestellt werden sollte, stattgegeben
werden wird. Im Anschluß an eine gegebenenfalls zu treffende
behördliche Entscheidung über einen Antrag der Beigeladenen
stehen dem Kläger zu 2) die Rechtsschutzmöglichkeiten zur
Verfügung; auf unbestimmten internen Planungen der
Beigeladenen aufbauende Befürchtungen und Vermutungen sind
einer zureichend fundierten prognostischen Abschätzung der
Auswirkungen des Flugverkehrs nicht zugänglich. Mögliche
Abwehransprüche des Klägers zu 2) können nur konkrete Vorhaben
der Beigeladenen betreffen, die tatsächlich bzw. potentiell
nach außen wirken, mithin entweder behördlich zugelassen oder
ohne behördliche Entscheidung verwirklicht werden.
Anderenfalls würde (vorbeugender) Rechtsschutz gegenüber
bloßen Absichten und Wünschen der Beigeladenen gewährt, wofür
keine Veranlassung besteht.

84

Selbst bei einer hiernach unter Einschluß der Auswirkungen
des IFR-Betriebes vorgenommenen "Gesamtbetrachtung" werden
Rechte des Klägers zu 2) nicht verletzt; das ergibt sich aus
den nachfolgenden Ausführungen zur Anfechtung der Genehmigung
vom 7. Juli 1995. Mit dieser Genehmigung, die während des
Widerspruchsverfahrens gegen den Bescheid vom 3. April 1995
und damit vor dem für die gerichtliche Prüfung des
Aufhebungsbegehrens maßgebenden Zeitpunkt (§ 79 Abs. 1 Nr. 1
VwGO) ergangen ist, hat die Beklagte den Schutzansprüchen des
Klägers zu 2), was den IFR-Betrieb angeht, auch hinsichtlich
der diesem Betrieb zuzuordnenden Baumaßnahmen Genüge getan.
Die Änderungen in der Immissionssituation rühren unmittelbar
erst von den mit der Genehmigung vom 7. Juli 1995 zugelassenen
betrieblichen Änderungen her. Die Beklagte hat die Genehmigung
dementsprechend verfahrensmäßig sowie inhaltlich als zentrale
Regelung der im Zusammenhang mit der Aufnahme des IFR-
Betriebes ergehenden Einzelregelungen ausgestaltet. Dieses
Vorgehen, den planungsrechtlichen Schutz der Umgebung
gegenüber den Auswirkungen der Veränderungsmaßnahmen der
Beigeladenen in dieser Genehmigung zu realisieren, stellt
sicher, daß im Ergebnis die Rechte der von den Veränderungen
Betroffenen einschließlich derjenigen des Klägers zu 2)
gewahrt sind.

85

Die Klage gegen die Genehmigung vom 7. Juli 1995 ist nicht
begründet; die Genehmigung verletzt den Kläger zu 2) nicht in
seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Senat hat dies
in dem das vorläufige Rechtsschutzgesuch des Klägers zu 2)
gegen diese Genehmigung betreffenden Beschluß

86

vom 21. Dezember 1995 - 20 B
2043/95.AK -

87

im einzelnen ausgeführt. An diesen Erwägungen, auf die
Bezug genommen wird, hält der Senat nach erneuter,
abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage mit der
Maßgabe fest, daß die aus der lediglich summarischen Prüfung
der Erfolgsaussichten herrührenden Einschränkungen entfallen.
Wegen des summarischen Charakters des vorläufigen
Rechtsschutzverfahrens und der vom Kläger zu 2) zusätzlich
vorgebrachten Einwände besteht lediglich Anlaß zu folgenden
Ergänzungen: Die begehrte Aufhebung der Genehmigung kann
allein auf einen Verstoß gegen eine gerade (auch) zum Schutz
des Klägers zu 2) bestimmte (drittschützende) Rechtsvorschrift
gestützt werden. Das schließt, weil die Genehmigung auch
Planungsentscheidung ist, die Prüfung unter dem Gesichtspunkt
des subjektiven Rechts des Klägers zu 2) auf Abwägung ein.
Dieses Recht richtet sich auf die ordnungsgemäße
Berücksichtigung der eigenen Belange des Klägers zu 2).
Sonstige Belange, seien es solche des öffentlichen Interesses
oder Belange privater Dritter, sind der Rechtssphäre des
Klägers zu 2) nicht zugeordnet; aus ihnen kann eine Verletzung
subjektiver Rechte des Klägers nicht abgeleitet werden.
Dementsprechend ergibt sich für das geltend gemachte
Aufhebungsbegehren nichts daraus, daß man das Vorbringen des
Klägers zu 2) zur Umweltverträglichkeitsprüfung und zur
umfassenden Aufklärung des Sachverhaltes dahin verstehen kann,
daß der Kläger zu 2) sich auch auf einen Verstoß gegen
materielles Umweltrecht beruft und den von ihm vorgebrachten
Anspruch auf umfassende Prüfung der Sach- und Rechtslage u.a.
hierauf erstreckt. In gleicher Weise unerheblich ist das
Vorbringen des Klägers zu 2) zur gemeindlichen Planungshoheit
und zu sonstigen ihn nicht berührenden Auswirkungen des
Flugplatzes und der von ihm kritisierten Veränderungen. Die
anhand des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes
entwickelte, über die Kontrolle der ordnungsgemäßen Abwägung
der eigenen Belange des jeweiligen Klägers hinausgehende
gerichtliche Prüfung bei Anfechtungsklagen von durch die
Planung mit enteignender Wirkung betroffenen
Grundstückseigentümern,

88

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März
1983 - 4 C 80.79 -, BVerwGE 67, 74,

89

findet keine Anwendung. Der Kläger zu 2) ist weder
enteignend noch in einer dem gleichzusetzenden Art und Weise
betroffen. Das zu besorgende Ausmaß der ihn berührenden
Immissionen des Flugbetriebs unterschreitet die Schwelle zur
"faktischen" Enteignung erheblich. Das gilt namentlich im
Hinblick auf den Fluglärm. Eine Lärmbetroffenheit, wie sie
hier mit einem Dauerschallpegel von ca. 62 dB(A) in Rede
steht, ist weit entfernt von einer enteignungsrechtlich
beachtlichen Unzumutbarkeit. Das bedarf keiner Vertiefung,
weil der Kläger zu 2) insoweit selbst die Rechtsprechung des
Bundesgerichtshofs heranzieht, nach der der entsprechende
Schwellenwert für Wohngebiete im allgemeinen in einer
Größenordnung von 70 bis 75 dB(A) tagsüber liegt.

90

Vgl. BGH, Urteil vom 25. März 1993
- III ZR 60/91 -, NJW 1993, 1700.

91

Auch ein Dauerschallpegel von 65 dB(A), der vorliegend
deutlich unterschritten wird, ist nicht als gesicherte
Schwelle zur Gesundheitsgefährdung anerkannt.

92

Vgl. BVerwG, Beschluß vom
29. Dezember 1998 - 11 B 21.98 -.

93

Die Genehmigung vom 7. Juli 1995 wahrt den Anspruch des
Klägers zu 2) auf gerechte Abwägung seiner Belange. Die
Genehmigung ist als Abwägungsentscheidung unter
Gegenüberstellung und abwägender Einbeziehung der
widerstreitenden Belange ergangen. Wortlaut und Begründung der
Genehmigung verdeutlichen das unmißverständlich. Die Belange
des Klägers zu 2) sind in tatsächlicher Hinsicht vollständig
und zutreffend erkannt und ohne Rechtsfehler in die Abwägung
eingestellt worden.

94

Es ist frei von Rechtsfehlern, daß die Beklagte die
Lärmbelastung des Klägers zu 2) als zwar erheblich, aber
zumutbar eingeschätzt hat. Die Beurteilung der Zumutbarkeit
der Lärmimmissionen ausgehend von den Fluglärmtechnischen
Gutachten Dr. X. vom 20. Dezember 1990 zum Ist-Flugbetrieb
1989 und vom 18. Februar 1993 zum Prognose-Flugbetrieb 1995
und den sich hieran anschließenden Ergänzungen beinhaltet
keinen Mangel zum Nachteil des Klägers zu 2). Die vom
Gutachter anhand des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm und
der daran anschließenden Anleitung zur Berechnung von
Lärmschutzbereichen vorgenommene Ermittlung des äquivalenten
Dauerschallpegels ist im Ausgangspunkt eine geeignete,
anerkannte und bewährte Methode zur Erfassung des Tagfluglärms
auch für individuelle Lärmprognosen.

95

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 24. April
1998 - 20 B 1080/97.AK -; Urteil vom
23. Januar 1998 - 20 A 3642/91 -
m.w.N.

96

Der Kläger zu 2) hat keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die
Anlaß zu einer abweichenden Einschätzung geben könnten.
Ebensowenig sind Besonderheiten erkennbar, aus denen sich
vorliegend etwas anderes ergeben könnte mit der Folge, daß die
Aussagekraft des äquivalenten Dauerschallpegels für die
Beurteilung der Zumutbarkeit des Fluglärms im gegebenen
Einzelfall durchgreifend in Frage gestellt wäre. Wegen der auf
die Tagesstunden beschränkten genehmigten Betriebszeiten des
Flugplatzes ist eine Erörterung der spezifischen Problematik
nächtlichen Fluglärms nicht veranlaßt. Nachtflugverkehr findet
zulässigerweise allein auf der Grundlage von Erlaubnissen nach
§ 25 LuftVG statt. Derartige Erlaubnisse hat die Beklagte nach
ihrer Aufstellung für den Zeitraum vom 28. März 1996 bis
30. Juni 1997 in einem Umfang erteilt, der auf ein planmäßiges
Überschreiten der genehmigten Betriebszeit ("Tagesstunden")
nicht hindeutet; dieser Aufstellung zufolge wurden von 34
erteilten Erlaubnissen 16 - 5 Starts, 11 Landungen - in
Anspruch genommen, und zwar sämtlich in der Zeit zwischen
22.00 Uhr und 23.00 Uhr. Der Richtigkeit der Aufstellung hat
der Kläger zu 2) nicht widersprochen. Es gibt auch sonst keine
Anhaltspunkte dafür, daß sie nicht repräsentativ wäre und die
reale Betriebssituation nicht in ihrer typischen Abwicklung
wiedergeben könnte. Die Angaben des Klägers zu 2) zu von
Flugschulen angebotenen Nachtflugkursen sind, was das
Überschreiten der genehmigten Betriebszeiten angeht, mangels
näherer Konkretisierung unergiebig; die schriftsätzlich
angedeutete Gleichsetzung von "Nachtflug" und Flügen nach
Sonnenuntergang stimmt nicht mit dem Zeitrahmen überein, der
in der Betriebsgenehmigung gesetzt ist, und löst sich von dem,
was sich als Flugbetrieb zu Nachtzeiten verstehen läßt. Der
vom Gutachter Dr. X. unter dem 2. Mai 1995 auf der
Grundlage der einschlägigen DIN 45463 für die Prognose-
Situation zusätzlich berechnete mittlere Maximalpegel stellt
ein methodisch sachgerechtes Beurteilungsmittel in Ergänzung
des äquivalenten Dauerschallpegels dar.

97

Die flugbetrieblichen Ausgangsdaten für die gutachterlichen
Berechnungen sind im Einklang mit den rechtlichen
Anforderungen an die Erstellung einer ordnungsgemäßen
Prognose,

98

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978
- 4 C 79.76 u.a. -, Buchholz 442.40 § 8
LuftVG Nr. 2,

99

an der zu erwartenden künftigen verkehrlichen Entwicklung
des Flugplatzes orientiert, also auf die vollständige
Abschätzung der vorhersehbar zukünftig eintretenden Belastung
der Umgebung mit Fluglärm angelegt. Eine Ausrichtung an der
technischen Endkapazität des Flugplatzes, mithin dessen
höchstmöglicher Auslastung mit Flugbewegungen ("worst case"),
war nicht geboten. Normativ ist eine solche Vorgehensweise,
die auf die vorstellbare Spitzenbelastung abhebt, für
Luftverkehrslärm nicht vorgegeben. Sie ist in der hier zu
würdigenden Situation auch nicht realistisch und verfehlt so
den Zweck der Prognose, mit den zur Zeit ihrer Erstellung
verfügbaren Erkenntnismitteln die wahrscheinlichen und
absehbaren Auswirkungen des Vorhabens vorauszuschätzen, d.h.
die voraussichtliche Entwicklung des Lärmgeschehens möglichst
wirklichkeitsnah abzubilden. Das Schutzbedürfnis der Umgebung
des Flugplatzes gegenüber Fluglärmimmissionen gibt keinen
Anlaß, von der im Zeitpunkt der Planungsentscheidung
theoretischen Ausschöpfung der gesamten Kapazität und damit
einer völlig ungewissen Entwicklung der zukünftigen
Gegebenheiten auszugehen. Planerisch ist gegenüber den
Auswirkungen eines Vorhabens derjenige Schutz zu gewähren, der
zum Ausgleich der voraussehbaren nachteiligen Wirkungen des
Vorhabens erforderlich ist. Vorsorgender Schutz gegen zu
diesem Zeitpunkt objektiv nicht vorhersehbare nachteilige
Wirkungen ist nicht notwendig; solche Wirkungen können
nachträgliche Ansprüche, etwa nach § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG,
begründen. Deshalb sind auch bei Verkehrsprojekten anderer Art
Lärmprognosen nicht unter Zugrundelegung einer lediglich
möglichen Vollausschöpfung der Kapazität zu erstellen, sondern
anhand der bei realistischer Betrachtungsweise mit
hinreichender Verläßlichkeit abzuschätzenden Nutzung der
Anlage.

100

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1999
- 11 A 9.97 - (zum Schienenverkehr);
Urteil vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 -,
Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 13
(zum Straßenverkehr).

101

Das ist hier in einer Weise geschehen, die eine
prognostische Unterschätzung des zu erwartenden Fluglärms
nicht erkennen läßt. Der Prognosezeitraum ist sachgerecht und
nicht zu kurz bemessen. Die im Gutachten Dr. X. vom
18. Februar 1993 als Prognose-Flugbetrieb 1995 bezeichnete
Situation von 52.500 Flugbewegungen in den sechs
verkehrsreichsten Monaten eines Jahres betrifft der Sache nach
nicht das Jahr 1995. Die Beigeladene hat im Anschluß an das
Gutachten und in Auseinandersetzung mit den im Verfahren der
Öffentlichkeitsbeteiligung vorgebrachten Einwendungen in
Ergänzung ihrer Antragsbegründung vom 8. April 1994 und der
dort umrissenen Entwicklung des Flugbetriebes nachvollziehbar
erläutert und präzisiert, daß die im Gutachten angenommenen
Bewegungszahlen sich voraussichtlich erst mehrere Jahre nach
dem seinerzeit für frühestens 1995 ins Auge gefaßten Beginn
des IFR-Betriebes einstellen werden. Die Aussagen der
Beigeladenen beruhen zum einen auf dem seit 1991 eingetretenen
deutlichen Rückgang der Motorflugbewegungen der Allgemeinen
Luftfahrt und zum anderen auf der zahlenmäßigen Abschätzung
der Zunahme der Bewegungen in dem gleichzeitig mit dem IFR-
Betrieb aufzunehmenden Regionalluftverkehr. Letzteren hat die
Beigeladene auf etwa 15.000 Bewegungen veranschlagt, die sie
bei fortschreitender Steigerung für das 10. Betriebsjahr
erwartet. Ein Prognosezeitraum von 10 Jahren ist für die
Lärmabschätzung in Anbetracht der erheblichen Ungewißheiten
über die für das Lärmgeschehen maßgebliche Etablierung des
Regionalluftverkehrs sachlich nicht verfehlt. Der Ansatz von
15.000 Flugbewegungen jährlich im Regionalluftverkehr ist von
der als durchaus optimistisch - aus der Sicht der
Beigeladenen - erscheinenden Annahme zu den Marktchancen
getragen, mithin von eher pessimistischen Prämissen, was die
Lärmbelastung der Umgebung anbelangt. Der von der Beigeladenen
erkannte Bedarf an auf ihrem Flugplatz abzuwickelnden
Flugbewegungen im Regionalluftverkehr ist nicht allein vom
Kläger zu 2) und weiteren Einwendern von Anfang an bezweifelt
worden; frühere Versuche in dieser Richtung waren mangels
Nachfrage und deshalb Wirtschaftlichkeit nicht von Dauer.
Insbesondere war die als wesentliches Ziel und gleichzeitig
Grundlage der Aufnahme des Regionalluftverkehrs in Aussicht
genommene weitgehende "Verlagerung" dieses Luftverkehrs vom
nahegelegenen Flughafen Düsseldorf, dessen flugverkehrliche
Situation die Beigeladene mit starkem Gewicht in ihre
Nachfrageanalyse eingestellt hat, in erheblichem Maße
unsicher. Die im März 1994 erstellte Studie der IATA bringt
insoweit die beträchtlichen Schätzungsrisiken deutlich zum
Ausdruck, und zwar nicht zuletzt hinsichtlich längerfristiger
Vorhersagen. Die relativ geringe Länge der Start- und
Landebahn des Flugplatzes hindert den beliebigen Einsatz von
im Regionalluftverkehr üblichen Flugzeugmustern. Angesichts
der vorhandenen Standortfaktoren ergeben sich deshalb trotz
der generell hohen Wachstumsraten im Passagierflugverkehr und
der damit einhergehenden allgemeinen Erfolgsaussichten der
erwerbswirtschaftlich tätigen Anbieter von für den Luftverkehr
notwendigen Bodenleistungen keine zureichenden Anhaltspunkte
dafür, der Umfang des zu erwartenden Regionalluftverkehrs sei
unter Verkennung maßgebender Umstände unvertretbar zu niedrig
prognostiziert worden. Auch der tatsächlichen
Verkehrsentwicklung seit der Aufnahme des Regionalluftverkehrs
zum Sommerflugplan 1996, vor allem der vom Kläger zu 2)
hervorgehobenen Zunahme der Schulflugbewegungen in den letzten
Jahren bei gleichzeitigem Rückgang bzw. Stagnation des
Linienverkehrs, kann das nicht entnommen werden.

102

Eine unrealistisch niedrige Lärmabschätzung beinhaltet die
Prognose auch nicht wegen der Zuordnung der gesamten
Flugbewegungen zu den einzelnen, lärmmäßig unterschiedlich
einzustufenden Flugzeugklassen. Die Beigeladene hat sich
orientiert an den in der Allgemeinen Luftfahrt auf dem
Flugplatz verkehrenden sowie den im Regionalluftverkehr
gebräuchlichen Flugzeugmustern. Dabei hat sie berücksichtigt,
daß die Start- und Landebahn mit einer Länge von lediglich
1.200 m den Einsatzmöglichkeiten größerer und damit potentiell
lauterer Fluggeräte enge Grenzen setzt. Im Zusammenhang mit
ihrem Antrag auf Änderung des Kennwertes für die Tragfähigkeit
der Start- und Landebahn betrachtet sie den Flugzeugtyp BAe146
mit einem maximalen Abfluggewicht über 40 t selbst als "oberes
Referenzflugzeug" für die vorhandene Bahn. Weitergehende
Erkenntnismöglichkeiten zur verläßlicheren Konkretisierung der
voraussichtlich auf dem Flugplatz Verwendung findenden
Flugzeugtypen hat der Kläger zu 2) nicht genannt und sind auch
sonst nicht ersichtlich. Mit den als wahrscheinlich zu
überschauenden Gegebenheiten ist der Ansatz von (nur) 200
Flugbewegungen in der Flugzeugklasse S0 (Strahlflugzeuge mit
einem Höchstabfluggewicht bis zu 100 t) für die sechs
verkehrsreichsten Monate vereinbar, zumal zu dieser
Flugzeugklasse die Flugzeuge zählen, die nicht zu den "leisen"
Kapitel-3-Flugzeugtypen gehören und mit deren Einsatz auf dem
Flugplatz der Beigeladenen nicht zu rechnen war. Die in der
angefochtenen Genehmigung niedergelegte Würdigung der
Beklagten, die der Kläger zu 2) nicht durch substantiierten
Vortrag entkräftet hat, leuchtet insoweit ein; sie wird in
ihrer Tendenz bestätigt durch das ergänzende Gutachten
Dr. X. vom 11. Mai 1995, das 1000 Strahlflugzeugbewegungen
der Klasse S5 (Kapitel-3-Flugzeuge mit einem
Höchstabfluggewicht bis zu 150 t) zugrundelegt und auf dieser
Basis zu einer lediglich geringfügigen Überschreitung der
zuvor gewonnenen Ergebnisse gelangt. Das bedeutet sogar bei
der Flugzeugklasse S5, daß die Lärmabschätzung - zugunsten der
Umgebung des Flugplatzes - die höheren Lärmwerte von zu dieser
Klasse gehörenden, indessen auf dem Flugplatz nicht
verkehrenden Flugzeugtypen einbezieht. Sonstige Mängel der
Gutachten, die Zweifel an ihrer Aussagekraft begründen
könnten, sind weder substantiiert aufgezeigt worden noch zu
erkennen. Ebensowenig war die Beklagte gehindert, ihre
Überzeugung aus den Gutachten zu gewinnen, obwohl sie von der
Beigeladenen eingeholt worden waren.

103

Dem mit der Prognose unvermeidbar verbundenen Risiko einer
Fehlabschätzung hat die Beklagte durch die Nebenbestimmung II.
Nr. 9 zur angefochtenen Genehmigung hinreichend Rechnung
getragen. Danach hat die Beigeladene zur Vorbereitung der
behördlichen Prüfung vorbehaltener Maßnahmen zum Schutz der
Umgebung vor Fluglärm ein neues Fluglärmgutachten vorzulegen,
wenn absehbar ist, daß in den sechs verkehrsreichsten Monaten
des Folgejahres die Zahl von 7.500 Flugbewegungen im
Regionalluftverkehr und/oder 45.000 sonstigen
Motorflugbewegungen und/oder 200 Instrumentenflugbewegungen
mit Strahlflugzeugen überschritten wird, spätestens aber zu
Beginn des 10. Jahres, das auf die Aufnahme des IFR-Betriebes
folgt. Mit dieser Nebenbestimmung ist ein Kontroll- und
Korrekturmechanismus hinsichtlich der die Fluglärmprognose
tragenden Faktoren - Prognosezeitraum, Art und Anzahl der
Flugbewegungen - vorhanden, der sicherstellt, daß möglichen
wesentlichen Abweichungen der tatsächlichen Entwicklung von
der Prognose gegebenenfalls behördlich begegnet werden kann.
Entscheidende Verschlechterungen der Lärmsituation können
somit zumindest nicht ohne vorherige abermalige behördliche
Kontrolle eintreten. Soweit die Lärmprognose inzwischen in
Befolgung der Nebenbestimmung II. Nr. 9 wegen Überschreitung
des Bewegungsanteils der Strahlflugzeuge aktualisiert worden
ist, ist wiederum kein Anhaltspunkt gegeben, der die Annahme
stützen könnte, der Prognose habe in ihrer ursprünglichen
Fassung zum Nachteil der immissionsbetroffenen Umgebung des
Flugplatzes der zureichende Realitätsbezug gefehlt.

104

Hiernach wird der Kläger zu 2) keinen unzumutbaren
Lärmbeeinträchtigungen ausgesetzt sein. Der Senat hat diesen
Schluß - wenn auch in anderem Zusammenhang - in dem im
vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluß unter
detaillierter Wiedergabe der gutachterlich berechneten
Dauerschallpegel, des mittleren Maximalpegels und der
Verteilung der Maximalpegel in erster Linie gestützt auf die
Lärmbelastung, die der Kläger ohne die fragliche Änderung der
Betriebsgenehmigung hinzunehmen hätte. Auf diese Ausführungen
ist der Kläger zu 2) nicht näher eingegangen; substantiierte
Einwände hat er hiergegen nicht erhoben. Eine aus Anlaß der
Änderung eines Flugplatzes erforderliche planerische Abwägung
hat tatsächliche oder plangegebene Vorbelastungen in den Blick
zu nehmen und bewertend zu berücksichtigen. Die
Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit der von solchen
Vorbelastungen betroffenen Belange sind grundsätzlich geringer
zu bewerten als bei nicht derart vorbelasteten Belangen.

105

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober
1998 - 11 A 3.98 -, DVBl. 1999, 861;
Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76
u.a. -, a.a.O.

106

Die vorgefundene Situation aus Anlaß einer
Änderungsmaßnahme zu verbessern, besteht - im allgemeinen -
keine Pflicht. Ein gegebener Zustand kann sich lediglich
insoweit nicht als schutzmindernde Vorbelastung auswirken, als
er die Grenze überschreitet, oberhalb derer das Grundrecht der
Betroffenen auf körperliche Unversehrtheit verletzt wird oder
ihr Recht auf Nutzung des Eigentums nur gegen Entschädigung
eingeschränkt werden darf ("Sanierungsschwelle").

107

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März
1985 - 4 C 63.80 -, BVerwGE 71,
150.

108

Letzteres trifft hier - wie gesagt - nicht zu. Das
pauschale Vorbringen des Klägers zu 2), er werde unerträglich
betroffen und in seinen Grundrechten verletzt, gibt keinen
Anlaß zu einer abweichenden Einschätzung. Ist die Vorbelastung
demnach zu berücksichtigen, so erweist sich die veränderte
Lärmbelastung als zumutbar. Die durch die angefochtene
Genehmigung bedingte Erhöhung des auf das Grundstück des
Klägers zu 2) einwirkenden äquivalenten Dauerschallpegels von
61,1 dB(A) (Ist-Flugbetrieb) auf 62,1 dB(A) (Prognose-
Flugbetrieb) ist nach allgemeinen Erkenntnissen der Akustik
nicht wahrnehmbar.

109

Vgl. Senatsurteil vom 17. September
1998 - 20 A 3482/91 - m.w.N.

110

Damit gehen von der angegriffenen Änderung des Flugbetriebs
insoweit keine zusätzlichen nachteiligen Auswirkungen aus,
gegenüber denen im Interesse der Belange des Klägers zu 2)
Schutzvorkehrungen zu ergreifen wären. Anhaltspunkte, die
trotzdem die Annahme unzumutbarer Lärmeinwirkungen
rechtfertigen könnten, sind nicht erkennbar. Der Kläger zu 2)
nimmt zur konkreten Lage, zur baulichen Beschaffenheit und zur
Ausstattung seines Hauses nicht in einer Weise konkret
Stellung, daß sich hieraus ableiten lassen könnte, die
Beklagte habe bei ihrer ausführlichen Würdigung der örtlichen
Situation entscheidungserhebliche Umstände außer acht gelassen
oder unzutreffend erfaßt. Soweit der Kläger zu 2) eine
Betroffenheit auch durch Fluglärm geltend macht, der von am
Flughafen Düsseldorf verkehrenden Flugzeugen ausgelöst wird,
hat er dies bereits nicht nachvollziehbar substantiiert. Das
Grundstück des Klägers zu 2) befindet sich nicht in dem - auch
sicherheitsrelevanten - Kreuzungsbereich der am Flugplatz
Mönchengladbach bzw. am Flughafen Düsseldorf abgewickelten
Flugverkehre. Angesichts der Nähe und Lage des Grundstücks zum
Flugplatz Mönchengladbach sowie der Entfernung zum Flughafen
Düsseldorf und der damit einhergehenden Höhe dort landender
bzw. abfliegender Flugzeuge gibt es keinen greifbaren Hinweis
darauf, daß das Grundstück gleichwohl in nennenswertem Maße
zumindest von seitlichen Lärmabstrahlungen der am Flughafen
Düsseldorf verkehrenden Flugzeuge berührt sein könnte.

111

Eine nachteilige Betroffenheit des Klägers unter dem Aspekt
von Schadstoffimmissionen des Flugbetriebes bzw. des
Flugplatzes ist nach dem Gutachten des TÜV Rheinland aus dem
Jahre 1993 zur Ermittlung der Emissions- und Abschätzung der
Immissionsverhältnisse auf dem Verkehrslandeplatz, dessen
Inhalt der Senat im Beschluß zum vorläufigen
Rechtsschutzgesuch des Klägers zu 2) in den zusammenfassenden
Kernaussagen wiedergegeben hat und dem der Kläger zu 2) nichts
Konkretes entgegengesetzt hat, nicht erkennbar. Das Vorbringen
des Klägers zu 2) zur Schadstoffbelastung der Luft infolge
Luftverkehrs geht auf das Gutachten nicht ein und zeigt keinen
Zusammenhang zwischen den konkreten Maßnahmen der Beigeladenen
und deren Auswirkungen auf; das Vorbringen betrifft lediglich
die allgemeine Problematik von Abgasimmissionen, nicht aber
ein konkretes Risikopotential für den Kläger zu 2).

112

Die Bedenken des Klägers zu 2) gegen die Sicherheit des
kreuzenden Flugverkehrs einerseits zum/vom Flugplatz
Mönchengladbach und andererseits zum/vom Flughafen Düsseldorf
beruhen nicht auf beachtlichen Risiken für den Kläger zu 2).
Das Grundstück des Klägers zu 2) liegt weit außerhalb des
Gebietes, in dessen Luftraum mit für die Kollisionsrisiken
potentiell relevantem Kreuzungsverkehr zu rechnen ist.
Problematisch ist, die gutachterliche Stellungnahme Prof.
Dr. G. zugrundegelegt, allenfalls ein Bereich mehrere
Kilometer südöstlich der Start- und Landebahn des Flugplatzes
Mönchengladbach. Das Grundstück des Klägers zu 2) befindet
sich jedoch nordwestlich der Start- und Landebahn. Außerdem
hat die Beklagte zur Beherrschung von Unfallrisiken infolge
von Kollisionen kreuzender Flugzeuge im Anschluß an die
gutachterliche Stellungnahme Prof. Dr. G. vom
16. Dezember 1993 die Freigabe des IFR-Betriebes an eine die
wesentlichen Einzelheiten der Betriebsabwicklung erfassende
Prioritätenregelung mit der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH
geknüpft (Nebenbestimmung II.2e); das trotz allem verbleibende
Risiko ("Mensch") hat die Beklagte als letztlich theoretisch
und deswegen hinnehmbar betrachtet. Das wird der hohen
Bedeutung der Betriebssicherheit und den planerischen
Anforderungen an die Festlegung des Sicherheitsstandards,

113

vgl. BVerwG, Beschluß vom 5. Oktober
1990 - 4 B 249.89 -, NVwZ-RR 1991, 118,

114

gerecht. Mit der von ihr für den Flugbetrieb
vorausgesetzten Vorrangregelung hat die Behörde sich den
Standpunkt der DFS vom 31. August 1994 zu eigen gemacht,
aufgrund der Lagebeziehung der Flugplätze Mönchengladbach,
Düsseldorf und Brüggen sei es nicht möglich, (allein) durch
entsprechende IFR-Verfahren eine konfliktfreie, unabhängige
Abwicklung der jeweiligen Flugbewegungen an den einzelnen
Plätzen zu erreichen, so daß es zur Vermeidung von
Konfliktsituationen ergänzender Maßnahmen bedürfe. Die durch
die Prioritätenregelung gewährleistete, der örtlichen
Situation angepaßte und problembezogene Koordination der
Flugbewegungen an den einzelnen Flugplätzen ist dazu bestimmt
und geeignet, das von der Beklagten hiernach erkannte
Betriebsrisiko im praktischen Flugbetrieb durch vertikale und
horizontale Staffelung der Flugzeuge sowie die zeitliche
Beeinflussung der Flugbewegungen weitestgehend auszuschließen.
Das gilt um so mehr deshalb, weil sicherheitsrelevanter
Kreuzungsverkehr im Hinblick auf die Lage der Start- und
Landebahnen in Mönchengladbach und Düsseldorf nur bei
bestimmten Betriebsrichtungen entstehen kann, nicht aber jeder
Betriebsrichtung innewohnt und durchgängig auftritt, und das
im IFR-Betrieb in Mönchengladbach zu bewältigende
Verkehrsaufkommen zahlenmäßig eher begrenzt ist. Der DFS ist
generell die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des
Luftverkehrs u.a. durch die Lenkung der Bewegungen im Luftraum
überantwortet (§§ 27 c Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 a, 31 b Abs. 1
Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur Beauftragung eines
Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992, BGBl. I
S. 1928). Sie ist nach ihrer personellen und sächlichen
Ausstattung zur Erfüllung ihrer Aufgaben imstande; dazu zählt
auch die sachkundige und zuverlässige Abwicklung und Steuerung
des Luftverkehrs benachbarter Flugplätze. Fundierte
Gesichtspunkte, die DFS könnte dennoch und trotz der durch die
Prioritätenregelung besonders angestoßenen Aufmerksamkeit
hinsichtlich der fraglichen Risiken zur Umsetzung dieser
Regelung nicht zureichend in der Lage sein, bringt der Kläger
zu 2) nicht vor. Daß diese Regelung personell umgesetzt werden
muß, um ihren Zweck zu erfüllen, ist kein Grund, sie als
unzulänglich zu betrachten. Der Flugverkehr ist - wie andere
potentiell risikoreiche, technisch nicht abschließend zu
steuernde Vorgänge in der industriell geprägten
Bundesrepublik - in vielfacher Hinsicht davon abhängig, daß
bestehende Sicherheitsbestimmungen von den hierzu berufenen,
ausgebildeten und praktisch erprobten Menschen in der
täglichen Praxis verantwortungsbewußt eingehalten werden. Das
gilt u.a. auch für die Mitarbeiter der DFS. Denkmögliche
Verstöße hindern es nicht, sie dem Bereich des auch bei
größtmöglicher Sorgfalt nicht auszuschließenden, unter
Sicherheitsaspekten gleichwohl zu vertretenden Restrisikos
zuzuordnen.

115

Die Ausführungen des Klägers zu 2) zu den klimatischen
Auswirkungen von Flugverkehr heben auf globale
Vorsorgegesichtspunkte ab, nicht auf seine individuelle
Betroffenheit gerade durch den IFR-Betrieb am Flugplatz
Mönchengladbach. Ein subjektiver, abwägungserheblicher Belang
gerade des Klägers zu 2) ist mit solchen abstrakten Erwägungen
nicht dargetan. Eine individuelle Zuordnung des geltend
gemachten Schutzstandards ist nicht möglich.

116

Die Bejahung von den Belangen des Klägers zu 2)
gegenüberzustellenden, für die Maßnahmen der Beigeladenen
anzuführenden Belangen führt ebenfalls nicht auf einen
Abwägungsfehler. Die Beklagte hat weder die öffentlichen
Belange noch die Belange der Beigeladenen verkannt noch einen
unverhältnismäßigen Ausgleich zwischen den Belangen einerseits
des Klägers zu 2) und andererseits den das Vorhaben der
Beigeladenen stützenden Belangen bewirkt. Die der Annahme
eines am Flugplatz Mönchengladbach zu befriedigenden Bedarfs
an Flugverkehr im IFR-Betrieb entgegengesetzten Einwände
lassen einen entscheidungserheblichen Abwägungsfehler nicht
erkennen. Ein leistungsfähiges Luftverkehrsnetz gehört zu den
im öffentlichen Interesse unverzichtbaren Bestandteilen der
Infrastruktur. Bei der Gewichtung dieses öffentlichen
Interesses hat die Beklagte sich hauptsächlich an der - auch
landespolitischen - Zielsetzung ausgerichtet, den Flugplatz
Mönchengladbach als Entlastung für den Verkehrsflughafen
Düsseldorf zu nutzen und die hierfür erforderlichen
Voraussetzungen zu schaffen; die Beklagte hat des weiteren die
allgemeinen erheblichen Steigerungen des Passagieraufkommens
im Luftverkehr berücksichtigt und zudem alternative
Verkehrsträger bzw. andere Flugplatzstandorte in ihre
Überlegungen einbezogen. Diese Erwägungen der Beklagten
beruhen weder auf einer unzutreffenden oder in wesentlicher
Hinsicht unvollständigen Tatsachengrundlage noch auf einer
sachlich unvertretbaren Bewertung. Der Kläger zu 2) stellt der
Genehmigung, in der die Beklagte sich mit dem Bedarf
ausführlich auseinandersetzt, nichts Durchgreifendes entgegen.
Vor Aufnahme des Regionalluftverkehrs gewonnene
Umfrageergebnisse, die Skepsis gegenüber dem wirtschaftlichen
Erfolg des Betriebs des Flugplatzes begründen könnten, geben
über die wirklichen Aussichten für die Etablierung des
Regionalluftverkehrs keinen auch nur annähernd verläßlichen
Aufschluß; es ist schon nicht gesichert, daß die Umfragen in
Gestalt repräsentativer, verläßlicher Erhebungen durchgeführt
worden sind. Letztlich geht es bei der Genehmigung darum, der
erwerbswirtschaftlich orientierten Beigeladenen, deren
Tätigkeit im Ansatz öffentliche Interessen fördert, den Zugang
zu einem Markt zu öffnen, auf dem im allgemeinen und am nahen
Flughafen Düsseldorf im besonderen eine hohe Nachfrage aktuell
vorhanden ist, zumindest aber durch zusätzliche Angebote
geweckt werden kann. Der Kläger zu 2) stellt das
Nachfragepotential nicht wirklich in Abrede; seine im Hinblick
auf die Immissionsbelastung vorgebrachten Befürchtungen
beruhen im Gegenteil auf der Annahme, daß es der Beigeladenen
gelingen wird, sich die Marktchancen tatsächlich zu
erschließen. Die Zielsetzung der Beigeladenen, als
Flugplatzunternehmen ein nachfragegerechtes Leistungsangebot
bereitzustellen, steht als solche mit dem Luftverkehrsgesetz
im Einklang. Wenn die Beklagte in dieser Situation mit
Rücksicht auf verkehrspolitische Gründe der Beigeladenen die
Möglichkeit einräumt, das "Produkt" Regionalluftverkehr auch
am Flugplatz Mönchengladbach anzubieten, hält sich das im
Rahmen der der Beklagten zukommenden Gestaltungsfreiheit. Das
hängt nicht davon ab, ob man die Steigerungen in der
Nachfragesituation und die Schaffung eines nachfragegerechten
Angebotes aus ökologischen und ökonomischen Erwägungen ablehnt
oder begrüßt; es ist Aufgabe der Beklagten bei der
planerischen Abwägung, sich auf der Grundlage der in
vertretbarer Weise gewichteten Belange für den einen und damit
für die Zurückstellung des anderen Belangs zu entscheiden. Im
übrigen hängt die tatsächliche Belastung der Umgebung mit
Immissionen davon ab, daß der prognostizierte Flugverkehr
Realität erlangt; sollte es an einer für die Beigeladenen
wirtschaftlich auskömmlichen Nachfrage nach
Flugverkehrsleistungen fehlen, sind Immissionen gerade nicht
zu erwarten. Die tatsächliche Entwicklung des
Regionalluftverkehrs, soweit sie bislang zu überblicken ist,
belegt übrigens, daß dieser Verkehr im Umfang von mehreren
tausend Flugbewegungen jährlich tatsächlich stattfindet; eine
völlige Fehlabschätzung der Situation ist auch danach nicht
ersichtlich.

117

Ebenfalls nicht zu erkennen sind der angefochtenen
Genehmigung anhaftende Verfahrensfehler, bei denen die
konkrete Möglichkeit bestünde, daß sich die Beklagte ohne
diesen Fehler in der Sache anders entschieden hätte. Der
Kläger zu 2) hat sein früheres Vorbringen zu
Verfahrensmängeln, mit dem der Senat sich bereits in seinem
Beschluß zum vorläufigen Rechtsschutzgesuch eingehend befaßt
hat, im wesentlichen hinsichtlich der Durchführung eines
Planfeststellungsverfahrens mit dem sich dann ergebenden
Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung vertieft. Was
diese Verfahren zusätzlich hätten erbringen können, hat er
indessen nicht anhand konkreter Tatsachen präzisiert; daß die
Träger öffentlicher Belange vor Erlaß der Genehmigung
ebenfalls beteiligt worden sind, ihre fachliche Sicht also in
die Genehmigung einfließen konnte, hat der Kläger zu 2) bei
seiner Argumentation vernachlässigt. Der Kläger zu 2) war auch
angemessen in der Lage, seine Belange in das Verfahren
einzubringen. Gesichtspunkte, auf die er in einem
Planfeststellungsverfahren zusätzlich oder entscheidend anders
hätte hinweisen können, hat er nicht benannt; seine
Einwendungen wären auch in einem Planfeststellungsverfahren
sachlich keine anderen gewesen. Die gerügten Mängel der im
Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung ausgelegten Unterlagen
betreffen deren Aussagekraft im Sinne der schlüssigen
Darlegung der Rechtmäßigkeit der - seinerzeit beantragten -
Genehmigung, nicht aber die Tauglichkeit der Unterlagen, über
das zu genehmigende Vorhaben in einer für den Zweck der
Öffentlichkeitsbeteiligung tauglichen und zureichenden Weise
Aufschluß zu geben. Zudem hat die Beklagte nach Abschluß des
vorläufigen Rechtsschutzverfahrens das Widerspruchsverfahren
durch Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 10. April 1996
abgeschlossen, nachdem sie dem Kläger zu 2) zuvor Gelegenheit
zur ergänzenden Stellungnahme eingeräumt hatte.
Dementsprechend ist nach wie vor nicht festzustellen, daß die
behauptete objektiv-rechtlich fehlerhafte Verfahrensweise der
Beklagten zu einer Beeinträchtigung subjektiver Rechte des
Klägers zu 2) geführt hat. Hinsichtlich der sonstigen gerügten
Verfahrensfehler wird auf das zum Bescheid vom 3. April 1995
Gesagte verwiesen.

118

Die mit den Klageanträgen zu 2) und 3) geltend gemachten
Ansprüche stehen dem Kläger zu 2) nach dem Vorstehenden nicht
zu.

119

Die Hilfsanträge sind unzulässig.

120

Mit ihnen bezieht der Kläger nachträglich neue
Streitgegenstände in das Klageverfahren ein (§ 91 Abs. 1
VwGO). Eine Erweiterung oder Modifizierung des gegen die
Bescheide vom 3. April 1995 und 7. Juli 1995 gerichteten
Anfechtungsbegehrens (§ 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 der
Zivilprozeßordnung - ZPO -) stellen die mit den Hilfsanträgen
vorgebrachten Begehren nicht dar. Anknüpfungspunkt der
Hilfsanträge sind nicht der Regelungsgehalt und die
Auswirkungen der angefochtenen Bescheide. Der Kläger zu 2)
erstrebt vielmehr, losgelöst von diesen Bescheiden und damit
auf der Grundlage eines völlig anderen Sachverhaltes,
Maßnahmen der Beklagten zur Verbesserung der Sicherheit und
zur Verminderung von Lärmimmissionen. Der Verkehrslandeplatz
soll unabhängig von der "Sanierung" der Start- und Landebahn
und der Zulassung des IFR-Betriebs sicherer und lärmärmer
betrieben werden; das ist ein gänzlich neuer Prozeßstoff.

121

Die Klageänderung ist zulässig. Die Beklagte und die
Beigeladene haben sich, ohne ihr zu widersprechen, mit
sachbezogenen Erwägungen auf die Hilfsanträge eingelassen
(§ 91 Abs. 2 VwGO).

122

Indessen ist die Klage im Umfang der Klageänderung deshalb
unzulässig, weil der Kläger zu 2) nicht geltend machen kann,
durch die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes
in seinen Rechten verletzt zu sein. Vor der Einbeziehung der
Hilfsanträge in das Verfahren hat er bei der Beklagten keine
entsprechenden Anträge gestellt, so daß weder von einer
Ablehnung noch einer Unterlassung gesprochen werden kann. Ein
vor Klageerhebung an die Behörde zu stellender Antrag ist aber
eine im Klageverfahren nicht nachholbare Klagevoraussetzung
einer - hier erhobenen - Verpflichtungsklage.

123

Vgl. Senatsbeschluß vom 14. Februar
1996 - 20 A 1708/95 - m.w.N.

124

Anderenfalls bliebe Raum für eine unzulässigerweise "auf
Vorrat" erhobene Untätigkeitsklage, obwohl hierfür kein
Rechtsschutzbedürfnis besteht (§ 75 Satz 2 VwGO).

125

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August
1995 - 5 C 11.94 -, BVerwGE 99, 158;
Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl., § 75
Rdnr. 7; Sodan in: Nomos - Kommentar
zur Verwaltungsgerichtsordnung, Stand:
Juli 1998, § 42 Rdnr. 37.

126

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155
Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

127

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht erfüllt sind.

128