Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-14, Aktenzeichen 11 A 1261/08

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 15.01.2008 wird aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, dem Kläger für das Jahr 2008 zusätzlich zur Förderung in Höhe von 67.272,50 EUR eine weitere Förderung in Höhe von 2.225,00 EUR zu gewähren.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt eine weitere Förderung.

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Der Kläger betreibt in D. eine anerkannte Schwangeren- und Schwangerenkonfliktberatungsstelle mit drei Mitarbeiterinnen auf 1,25 Stellenanteilen, für die er eine öffentliche Förderung erhält. Im Jahr 2007 erhielt der Kläger eine Förderung in Höhe von 69.497,50 EUR. Für das vor dem 01.07.2003 eingestellte Personal wurde dabei ein voller Personalkostenbetrag von 69.497,50 EUR zugrunde gelegt und auf dieser Grundlage ein Landeszuschuss pro erforderlicher Vollzeitstelle von 80 %, mithin in Höhe von 55.598,00 EUR errechnet.

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Unter dem 19.11.2007 beantragte der Kläger für das Jahr 2008 bei dem Beklagten eine Förderung in Höhe von 69.497,50 EUR. Mit Bescheid vom 15.01.2008 bewilligte der Beklagte eine Förderung für Personal - und Sachausgaben in Höhe von 67.272,50 EUR. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, die Summe entspreche dem vollen Personalkostenanteil für das Jahr 2008 in Höhe von 67.272,50 EUR, der Landeszuschuss betrage "pro erforderliche Vollzeitstelle … somit 53.818 EUR (80 v. H.)".

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Der Kläger hat am 14.02.2008 Klage erhoben.

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Er macht geltend, ihm stehe eine Förderung in derselben Höhe wie im Jahr 2007 zu. Der Anspruch auf Förderung ergebe sich unmittelbar aus § 4 Abs. 2 Schwangerschaftskonfliktgesetz (SchKG). Nach der Rechtsprechung des OVG Nordhrein-Westfalen und des Bundesverwaltungsgerichts habe der Staat danach 80 % der notwendigen Personal- und Sachkosten der Schwangerenkonfliktberatungsstellen zu tragen. Notwendige Personalkosten seien die bei wirtschaftlicher Betriebsführung vertraglich den Arbeitnehmern geschuldeten Vergütungen. Er habe noch nicht vom Bundesangestelltentarif (BAT) auf den TV-L umgestellt, also richte sich die Förderung nach dem BAT und sei in gleicher Höhe wie im Jahr 2007 zu bewilligen. Da sich der Förderanspruch nach Bundesrecht richte, könne dieser Anspruch nicht in seinem Umfang durch Landesrecht gemindert werden. Im Übrigen verweise § 7 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (Nds. AG SchKG) noch auf die Vergütungsgruppe BAT IVb. An diesem Wortlaut ändere sich auch nichts dadurch, dass die standardisierten Personalkostensätze seit dem 01.01.2008 nach BAT nicht mehr fortgeschrieben, sondern nur noch für den TV-L veröffentlicht würden. Da es keine neue Tabelle mehr gebe, müsse die letzte veröffentlichte für den BAT gelten. Dem stehe auch nicht das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot entgegen, nach dem Personalkosten nur bis zur Höhe der Durchschnittssätze anerkannt würden, die das Land bei der Veranschlagung von Ausgaben für das eigene Personal im Haushalt zugrunde lege. Das Zuwendungsrecht sei vom Ermessen des Zuwendungsgebers über das Ob und den Umfang der Zuwendung geprägt. Dies gelte im Rahmen der Förderung von Schwangerenberatungsstellen jedoch nicht, weil diese einen unmittelbaren gesetzlichen Förderanspruch in einer definierten Höhe hätten.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 15.01.2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm für das Jahr 2008 zusätzlich zur Förderung in Höhe von 67.272,50 Euro eine weitere Förderung in Höhe von 2.225,00 Euro zu gewähren.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt zur Begründung im Wesentlichen vor, die Berechnung der Förderung erfolge nicht nach den tatsächlichen Personalkosten des Trägers, sondern orientiere sich an Durchschnittssätzen. Aus diesem Grund sei es auch unerheblich, ob der Träger auf TV-L umgestellt habe oder nicht. Da für die Vergütungsgruppe BAT IVb keine standardisierten Personalkostensätze mehr herausgegeben würden, wende er ab der Förderperiode 2008 die der nach dem Tarifüberleitungsvertrag der Vergütungsgruppe IVb (ohne Aufstieg) entsprechende Entgeltgruppe TV-L 9 an. Die Umstellung sei aufgrund eines Erlasses des Niedersächlichen Sozialministeriums vom 14.12.2007 erfolgt. Wegen der Fortschreibung der Entgeltgruppe nach TV-L würden die hierauf beruhenden Werte kurzfristig die nicht mehr fortgeschriebenen BAT-Werte übertreffen. Entsprechend werde es sich in der Zukunft für den Träger als nachteilig erweisen, sich auf die BAT-Werte zu berufen. Die tatsächlichen Personalkosten seien für die Förderung demgegenüber nicht maßgeblich. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 4 Abs. 2 SchKG oder der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Nach der Gesetzessystematik obliege die Bestimmung der notwendigen Personalkosten dem Landesgesetzgeber, der diesbezüglich ein Bestimmungsermessen habe.

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Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Im Umfang seines Antrags hat der Kläger für das Jahr 2008 einen Anspruch auf Förderung der Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle mit 1,25 Stellenanteilen in Höhe von 69.497,50 EUR. Soweit der streitgegenständliche Bescheid vom 15.01.2008 dahinter zurückbleibt, ist er rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die Gewährung der Förderung ist § 4 Abs. 2 SchKG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG. Nach § 4 Abs. 2 SchKG haben die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen Anspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung von Personal- und Sachkosten. Näheres regelt gemäß § 4 Abs. 3 SchKG das Landesrecht. Niedersachsen hat von dieser Ermächtigung mit Erlass des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz - Nds. AG SchKG - vom 9. Dezember 2005 (Nds. GVBl. Nr. 28/2005, S. 401 ff.) Gebrauch gemacht und in § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG Regelungen zur Förderung von Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen getroffen.

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§ 4 Abs. 2 SchKG vermittelt dem Träger einer Beratungsstelle unter den im Schwanger-schaftskonfliktgesetz festgelegten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf Förderung (BVerwG, Urt. v. 03.07.2003 - 3 C 26.02 - BVerwGE 118, 289, 293 = NJW 2003, 3721, 3723). Die Merkmale der Erforderlichkeit einer Beratungsstelle und der angemessenen Förderung von Personal- und Sachkosten sind unbestimmte Rechtsbegriffe, die der gerichtlichen Auslegung zugänglich sind. Die Auslegung der Merkmale ist wesentlich vorgeprägt durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt. Ausgangspunkt der Auslegung ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit der Beratungslösung, die die Strafandrohung für die Abtreibung ersetzt hat. Die Beratungslösung ist danach mit der staatlichen Schutzpflicht für das werdende Leben nur dann vereinbar, wenn eine kompetente, dem Lebensschutz verpflichtete und quantitativ ausreichende Beratung gewährleistet ist; der Staat trägt hierfür die Verantwortung (BVerfG, Urt. v. 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 und 4, 5/92 - BVerfGE 88, 203, 286 ff.). Hieraus hat das Bundesverwaltungsgericht zutreffend den Schluss gezogen, dass dieser Sicherstellungsauftrag eine Auslegung des § 4 Abs. 2 SchKG als unmittelbare Anspruchsgrundlage für die Förderung gebietet, ohne dass es auf den Erlass landesrechtlicher Ausführungsvorschriften nach § 4 Abs. 3 SchKG ankäme (BVerwGE 118, 289, 292). Der aus Verfassungsgründen gebotene Sicherstellungsauftrag des Staates prägt auch im Übrigen die Auslegung des § 4 Abs. 2 SchKG und unterscheidet das Recht der Förderung von Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen wesentlich vom allgemeinen Subventionsrecht.

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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist § 4 Abs. 2 SchKG dahingehend auszulegen, dass eine Förderung in Höhe von mindestens 80 % der durch die Beratung entstehenden Kosten angemessen ist (BVerwGE 118, 289, 295 f.; BVerwG, Urt. v. 15.07.2004 - BVerwG 3 C 48.03 - BVerwGE 121, 270, 281). Dieser gesetzlich nicht geregelte Förderumfang folgt zunächst daraus, dass der Gesetzgeber nach der Entstehungsgeschichte und dem Wortlaut der Vorschrift keine Kostenerstattung, sondern nur eine Förderung wollte. Diese Förderung hat vor dem Hintergrund des Sicherstellungsauftrags als Pflichtaufgabe der Länder, die auch bei Einschaltung freier Beratungsträger die volle Verantwortung für das Beratungsgeschehen tragen, und unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Beratung unentgeltlich erfolgt und die Träger damit ihren Eigenanteil nicht erwirtschaften können, erheblich zu sein. Nur so kann die gesetzlich vorgeschriebene Pluralität wohnortnaher Beratungsstellen hergestellt werden. Auf der anderen Seite soll ein spürbarer Eigenanteil von bis zu 20 % Missbrauch verhindern und das eigenständige Interesse des Trägers an der Schwangerschaftskonfliktberatung widerspiegeln (BVerwGE 118, 289, 295 f.). Einen Eigenanteil in Höhe von 20 % hält die Kammer schon deshalb für die äußerte Grenze, weil gemeinnützige Vereine wie der Kläger wenige Möglichkeiten haben, den Eigenanteil zu decken. Die Schwangerschaftskonfliktberatung selbst ist nach § 6 Abs. 4 SchKG unentgeltlich. Die Träger sind daher darauf verwiesen, den Eigenanteil in diesem Bereich durch Querfinanzierung aus anderen Tätigkeitsbereichen oder durch Mitgliedsbeiträge, Spenden oder Zuweisungen aus strafrechtlichen Verfahren zu erbringen. Dass es sich bei letztgenannten Mitteln grundsätzlich jeweils nur um kleinere Einzelbeträge handelt und deren Erwirtschaftung prekär ist, versteht sich von selbst.

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Der Förderanspruch bezieht sich auf die durch die Beratung entstehenden Kosten (BVerwGE 118, 289, 296). Damit sind die tatsächlichen Personal- und Sachkosten der Schwangerenberatung nach §§ 3 und 8 SchKG gemeint. Einen Anknüpfungspunkt für einen von den tatsächlichen Kosten des konkreten Trägers abstrahierten Maßstab bietet das Schwangerschaftskonfliktgesetz nicht. Nach Auffassung der Kammer gehören zu den durch die Beratung entstehenden Kosten auch die sogenannten Personalgemeinkosten, das heißt die Kosten der mittelbar produzierenden Kräfte wie die der Leitung und Verwaltung. Diese betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise ist aus der Perspektive des staatlichen Sicherstellungsauftrages deshalb geboten, weil dem Träger notwendig diese Gemeinkosten für die Schwangerenberatung entstehen. Dazu gehören in erster Linie die Kosten für Verwaltungstätigkeiten wie Buchführung, Gehaltsabrechnung und dergleichen, gleich ob diese von einer geschäftsführenden Beratungskraft oder einer Verwaltungskraft verrichtet werden. Dem Träger diese Kosten vollständig aufzubürden bedeutete, die Förderquote bei einer Gesamtbetrachtung unter 80 % abzusenken und die Schwangerenberatung gerade für kleinere Träger unter Umständen wirtschaftlich unmöglich zu machen. Dies ist mit dem staatlichen Auftrag zur Sicherstellung einer wohnortnahen und pluralistischen Beratung nicht zu vereinbaren. Vor diesem Hintergrund kann sich die Kammer nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts des Saarlandes anschließen, nach der sich der Begriff der Personalkosten allein auf die Kosten des die Beratung unmittelbar durchführenden Personals bezieht und im Zusammenhang mit der Beratung stehende Verwaltungstätigkeiten auch durch die Berater selbst und nicht notwendig durch eine gesondert - als Sachkosten - zu fördernde Verwaltungskraft durchgeführt werden können (VG Saarland, Urt. v. 25.05.2008 - 1 K 25/06 - Juris, Rz. 44, 45). Zu den tatsächlich entstehenden Personal- und Sachkosten können im Einzelfall auch die Kosten für die zur Beratung nach § 6 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 SchKG gegebenenfalls hinzuziehenden Fachkräfte zählen, sofern deren Kosten nicht von anderen Kostenträgern wie etwa den Krankenkassen übernommen werden.

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Der so umschriebene umfassende Förderanspruch ist durch den Maßstab der Notwendigkeit der Personal- und Sachkosten eingeschränkt. Dieser Maßstab wird, so das Bundesverwaltungsgericht, durch § 9 Nr. 1 SchKG konkretisiert (BVerwGE 118, 289, 296). Danach darf eine Beratungsstelle nur anerkannt werden, wenn sie unter anderem über hinreichend persönlich und fachlich qualifiziertes und der Zahl nach ausreichendes Personal verfügt. Die förderfähigen tatsächlichen Personalkosten sind damit begrenzt durch die marktübliche Entlohnung für fachlich qualifiziertes Personal, wobei dieses in erster Linie Sozialarbeiter und Sozialpädagogen sind, daneben Verwaltungskräfte und Fachkräfte nach § 6 Abs. 3 Nr. 1 und 2 SchKG. Die marktübliche und damit zur Gewinnung qualifizierter Sozialarbeiter und Sozialpädagogen auch notwendige Entlohnung wird nach Auffassung der Kammer geprägt durch die Tarifstruktur im öffentlichen Dienst, weil diese Berufsgruppe ganz überwiegend nach diesen Tarifen entlohnt wird, sei es aufgrund einer Anstellung im öffentlichen Dienst, sei es aufgrund einer Anstellung bei einer aus öffentlichen Mitteln geförderten Einrichtung. Dem Träger der Beratungsstelle steht es selbstredend frei, höhere Vergütungen als im öffentlichen Dienst für vergleichbare Stellen zu zahlen oder sich zwar an der Vergütung im öffentlichen Dienst zu orientieren, aber sein Personal aufgrund einer Überqualifikation in eine höhere Gehaltsgruppe einzustufen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.05.1999 - 3 B 91/98 - Juris). Die Differenz zwischen den notwendigen und den darüber hinausgehenden Personalkosten ist lediglich nicht zuwendungsfähig. Entsprechendes gilt für Verwaltungskräfte und Fachkräfte, sofern diese tatsächlich eingesetzt werden.

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Der bundesrechtlich verankerte umfassende Förderanspruch bedeutet indes nicht, dass es dem Landesgesetzgeber verwehrt ist, in Ausübung der Ermächtigung des § 4 Abs. 3 SchKG konkretisierende Regelungen zu den Personal- und Sachkosten zu treffen. Bei der Regelung der Finanzierung der Schwangerenberatung greifen vielmehr Bundesrecht und Landesrecht ineinander (BVerwG, Urt. v. 15.03.2007 - 3 C 35.06 - NJW 2007, 2713). Der Landesgesetzgeber hat dabei nicht nur Sorge zu tragen, dass das geförderte Angebot den Prinzipien der Wohnortnähe und der weltanschaulichen Vielfalt gerecht wird (BVerwGE 121, 270, 277; Urt. v. 15.03.2007, NJW 2007, 2713). Sein Gestaltungsspielraum erstreckt sich auch auf die Festlegung des Maßstabs förderfähiger notwendiger Personal- und Sachkosten innerhalb der dargestellten bundesrechtlichen Vorgaben. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut von § 4 Abs. 3 SchKG ("Näheres regelt das Landesrecht"). Auch der Sinn und Zweck der staatlichen Förderung von Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen, nämlich die Sicherstellung einer kostenfreien, qualifizierten, weltanschaulich diversen und wohnortnahen Beratung, gebietet keine andere Auslegung.

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Der niedersächsische Landesgesetzgeber hat mit § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG eine Regelung für die Bemessung der Förderung getroffen. Danach erhalten die in die Förderung einbezogenen Beratungsstellen in gemeinnütziger oder kirchlicher Trägerschaft für jede nach den §§ 4 bis 6 AG SchKG zu berücksichtigenden vollzeitbeschäftigten Beratungskräfte, die mit ihrer Arbeitszeit vollständig für die Beratung nach diesem Gesetz zur Verfügung steht, eine Förderung in Höhe von 80 vom Hundert des Personalkostenbetrages für Angestellte der Vergütungsgruppe IV b im öffentlichen Dienst einschließlich der Sachkostenpauschale. Der Personalkostenbeitrag richtet sich nach den am 01. Januar des Förderjahres gültigen Tabellen der standardisierten Personalkostensätze, die das für Finanzen zuständige Ministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen bekannt macht. Beratungskräfte, die mit einem Teil der regelmäßigen Arbeitszeit für die Beratung zur Verfügung stehen, werden anteilig berücksichtigt. Die Förderung wird für ein Kalenderjahr auf Antrag gewährt; die Auszahlung erfolgt in Teilbeträgen.

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Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Landesgesetzgeber zunächst als Maßstab für die Förderung der Personalkosten eine Vergütung nach der Vergütungsgruppe IVb des Bundesangestelltentarifs gewählt hat. Dies entspricht der Vergütung von Sozialpädagogen und Sozialarbeitern. Es ist unbestritten, dass diese Personengruppe für die Beratung von Schwangeren nach dem SchKG hinreichend qualifiziert ist. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu, Tätigkeiten im sozialen Dienst in der Vergütungsgruppe IVb seien dadurch gekennzeichnet, dass Sozialarbeiterinnen und Sozialpädagogen mit staatlicher Anerkennung mit schwierigen Tätigkeiten betraut werden, was einer Tätigkeit in einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle sowie einer Beratungsstelle im Sinne des § 3 SchKG entspreche (Nds. Landtag, Drs. 15/2266, S. 21). Zwar hätte auch die höhere Vergütungsgruppe IVa als Maßstab herangezogen werden können, die ebenfalls für das i.S.d. SchKG qualifizierte Personal anwendbar wäre. Die Wahl einer höheren Eingruppierung ist indes nicht zwingend, weil sie - wie der Gesetzgeber zutreffend ausgeführt hat (Drs. 15/2266, S. 21) - zur Sicherstellung einer qualifizierten Beratung nicht notwendig ist. Die Sicherstellung des Beratungsangebotes nach dem SchKG ist eine Pflichtaufgabe der Länder. Es steht ihnen damit frei, die notwendigen Personalkosten nach oben durch die Festsetzung einer Höchstgrenze der förderfähigen Kosten zu begrenzen und sich hierbei von den Grundsätzen einer sparsamen Haushaltsführung anleiten zu lassen, sofern die erforderliche Qualität der Beratung dadurch nicht eingeschränkt wird. Dass letzteres der Fall sein könnte, ist nicht ersichtlich.

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Es begegnet auch keinen Bedenken, dass sich der niedersächsische Landesgesetzgeber mit einer Förderung von 80 % der notwendigen Personal- und Sachkosten an der unteren Grenze der vom Bundesverwaltungsgericht gefundenen Bemessung einer angemessenen Förderung orientiert hat (vgl. zur vergleichbaren saarländischen Regelung VG Saarland, a.a.O.). Auch die Festsetzung des Fördersatzes im Rahmen zwischen 80 % und 100 % der notwendigen Personal- und Sachkosten obliegt dem Landesgesetzgeber. Wenn sich ein Land wie etwa Thüringen nach seinen Förderrichtlinien zu einer Förderung im Umfang von 100 % der notwendigen Kosten, begrenzt durch das Besserstellungsverbot, entschließt, ist diese Förderquote ebenso wie die geringere niedersächsische - die von der Mehrzahl der Bundesländer gewählt wurde - Ausdruck des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums.

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Schließlich verstößt auch die Festsetzung eines pauschalierten Personal- und Sachkostenzuschusses nicht gegen das SchKG. Weder ein objektiver noch ein an den tatsächlichen Kosten des Trägers orientierter Maßstab werden vom Schwangerschaftskonfliktgesetz vorgegeben. Der Landesgesetzgeber hat dementsprechend ein Wahlermessen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der so ermittelte Pauschalsatz im Einzelfall mindestens 80 % der tatsächlichen notwendigen Personal- und Sachkosten des Trägers ausmacht. Dass diese bundesrechtliche Schwelle vorliegend unterschritten werden könnte, ist nicht ersichtlich. Der Kläger hat vielmehr von vornherein mit seiner Klage allein das Ziel verfolgt, eine Förderung im Umfang der Vorjahre 2006 und 2007 zu erlangen, und damit deutlich gemacht, dass er jedenfalls mit dieser Förderung mindestens 80 % seiner tatsächlichen Personal- und Sachkosten deckt.

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Der niedersächsische Gesetzgeber hat sich im Hinblick auf das subventionsrechtliche Besserstellungsverbot, das bereits im bundesrechtlich verankerten Merkmal der Notwendigkeit der Kosten angelegt ist, sowie eine Verwaltungsvereinfachung für die Pauschalierung entschieden. Herangezogen werden die Tabellen der standardisierten Personalkostensätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen, der Durchschnittssätze für die Veranschlagung der Personalausgaben sowie der Durchschnittssätze für die Berechnung der haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen der Altersteilzeit, die durch Runderlass des Niedersächsischen Finanzministeriums bekannt gegeben werden. Die Personalkostenssätze enthalten dabei nicht nur Personalgemeinkosten in Höhe von 15 % der Bruttopersonalkosten, sondern auch eine Sachkostenpauschale als Fixbetrag, die neben Pauschalen für kalkulatorische Raumkosten, laufende Sachkosten etwa für Material, Fernmeldekosten, Einzelerwerb von Büroausstattungsgegenständen und für sonstige Investitionen für besondere Betriebseinrichtungen auch einen Zuschlag für die IuK-Ausstattung eines Büroarbeitsplatzes enthält.

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In der Gesetzesbegründung (Drs. 15/2266, S. 21) heißt es hierzu:

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"Zur Ermittlung der notwendigen Kosten wird ein objektiver Maßstab zugrunde gelegt. Die Höhe der notwendigen und damit vom Land zu 80 % zu fördernden Personal- und Sachkosten je Beraterin oder Berater, die nach den §§ 3 und 5 zu berücksichtigen sind, bemisst sich nach den Tabellen der standardisierten Personalkostensätze des Landes Niedersachsen. Dieses Vorgehen ist geeignet, da Dritte für die Ausführung von Landesausgaben keine höheren Kosten geltend machen können, als der Landesverwaltung selbst entstehen würde. Die Förderung mittels Pauschalbeträgen beinhaltet zudem für die Empfänger der Förderung und die Landesverwaltung gleichermaßen eine entscheidende Verwaltungsvereinfachung."

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Die Förderung ist mithin durch die gesetzliche Verankerung des subventionsrechtlichen Besserstellungsverbots in der Weise begrenzt, dass sich die Höhe der Zuschüsse nach der an entsprechende staatliche Bedienstete zu zahlenden Vergütung richtet. Dies begegnet im Hinblick auf den bundesrechtlichen Maßstab der Notwendigkeit der tatsächlichen Personalkosten keinen Bedenken.

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Soweit den Trägern neben den Kosten für Sozialarbeiter und Sozialpädagogen als unmittelbar zur Schwangerenberatung eingesetztem Personal weitere Kosten für durch die Beratung entstehende Verwaltungsaufgaben oder für die Heranziehung von Fachkräften im Einzelfall entstehen, sind diese in der Gemeinkostenpauschale abgebildet. Der Landesgesetzgeber hat mit diesem Aufschlag von 15 % auf die Bruttopersonalkosten auch die Gemeinkosten pauschaliert und davon abgesehen, Sonderregelungen insbesondere für Verwaltungskräfte zu treffen. Auch bezüglich dieser Vorgehensweise gibt es aufgrund des Antrags des Klägers keine Anhaltspunkte für eine Überschreitung des Gestaltungsspielraums des niedersächsischen Landesgesetzgebers.

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Der Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers auch im Hinblick auf die Wahl zwischen einem objektiven Maßstab im Sinne einer Pauschalierung von Personal- und Sachkosten und einem subjektiven Maßstab durch Zugrundelegung tatsächlicher Kosten hat sich in der Diversität der landesgesetzlichen Regelungen niedergeschlagen. So fördert Brandenburg nach der VO über die öffentliche Förderung von Beratungsstellen nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz vom 23.04.2008 im Umfang von 80 % der für den öffentlichen Dienst des Landes ermittelten Personaldurchschnittskosten für Beschäftige aus den Entgeltgruppen 13, 9 und 6 TV-L und gewährt eine Zuwendung von Sachkosten in Höhe von 20 % des so ermittelten Personalkostenanteils. Nordhrein-Westfalen gewährte ursprünglich auch eine pauschalierte Förderung wie das Land Niedersachsen, hat das Fördersystem aber auf eine Förderung der Personalkosten in Höhe der tarifvertraglichen Regelungen des Trägers umgestellt, wobei diese bei Verwaltungskräften auf die Entgeltgruppe 6 TV-L und bei Fachkräften, die ab dem Inkrafttreten der AG SchKG neu eingestellt worden sind, auf Entgeltgruppe 9 TV-L begrenzt sind (§ 5 VO AG SchKG i.d.F. vom 14.01.2008). Ähnlich ist die Regelung in Hamburg; dort erhalten die Träger der erforderlichen Beratungsstellen eine Förderung von mindestens 80 % der notwendigen Personal- und Sachkosten, wobei als notwendig die Personalkosten für Beratungstätigkeit bis Entgeltgruppe 11 des TV-L und für Verwaltungstätigkeit bis Entgeltgruppe 8 TV-L sowie die Sachkosten bis zu einer Höhe von 20 % der als förderungsfähig anerkannten Personalkosten anerkannt werden. Auch Thüringen legt die tatsächlichen Personalkosten zugrunde und gewährt eine Förderung von 100 %, wobei die Träger nach der Förderrichtlinie an das Besserstellungsverbot gebunden werden und höhere Vergütungen als nach dem jeweils gültigen TV-L sowie sonstige Leistungen nicht gewähren dürfen; zusätzlich werden die Sachkosten vollständig erstattet.

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Da der Landesgesetzgeber sich auf eine Förderung in Anlehnung an die Vergütungsgruppe BAT IVb entschieden und die Regelung bislang auch nicht geändert hat, ist § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG der Bemessung des Förderanspruchs des Klägers zugrunde zu legen. Danach hat der Kläger wie in den Vorjahren Anspruch auf eine Förderung in Höhe von 80 % des Personalkostenbetrages für Angestellte der Vergütungsgruppe IVb im öffentlichen Dienst einschließlich der Sachkostenpauschale. Nach § 7 Abs. 1 Satz 3 Nds. AG SchKG richtet sich der Personalkostenbeitrag nach den am 1. Januar des Förderjahres gültigen Tabellen der standardisierten Personalkostensätze des Niedersächsischen Finanzministeriums, die auch einen Sachkostenanteil enthalten. Mit dieser Verweisung auf die aktuellen Tabellen wollte der niedersächsische Gesetzgeber eine dynamische Anpassung der Personalkostensätze sicherstellen, die auch die jährlichen tariflichen Änderungen erfasst (Drs. 15/2266, S. 21).

31

Eine Auslegung von § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nds. AG SchKG dahingehend, dass auf die jeweils gültigen Tabellen auch nach Ablösung des Bundesangestelltentarifs durch den Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) ab dem 01.11.2006 verwiesen würde, ist nicht mit dem Wortlaut des Satzes 2 der Vorschrift zu vereinbaren und würde die Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung überschreiten. Die Verweisung auf Entgeltgruppe 9 des TV-L ergibt sich auch nicht aus anderen Rechtsgründen. Insbesondere ist der Überleitungstarifvertrag nicht auf die privatrechtlichen Arbeitsverträge zwischen dem Kläger und dem in der Schwangerschaftskonfliktberatung tätigem Personal anwendbar. Die durch Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit vom 14.12.2007 vorgeschriebene Anwendung der für das vorliegend in Rede stehende Förderjahr 2008 aktuellen Personalkostentabelle des Niedersächsischen Finanzministeriums (RdErl. d. MF v. 12.09.2007, Nds. MBl. Nr. 46/2007 v. 14.11.2007, S. 1255 ff.) widerspricht ebenfalls den gesetzlichen Vorgaben des Nds. AG SchKG. Schließlich lässt sich auch das Besserstellungsverbot nicht entgegen des Wortlauts der Vorschrift zur Auslegung im Sinne des streitgegenständlichen Bescheids heranziehen, zumal der Landesgesetzgeber selbst den unter der Geltung des Bundesangestelltentarifs eingestellten Landesbediensteten Bestandsschutz gewährt.

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Die Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nds. AG SchKG ist nicht deshalb unbestimmt, weil seit dem Jahr 2008 keine Personalkostentabellen mehr veröffentlicht werden, in dem der Bundesangestelltentarif berücksichtigt ist und durch die jüngste Personalkostentabellen vom 12.09.2007 die vorangegangenen vom 15.03.2005 aufgehoben worden sind. Damit macht zwar die wörtliche Auslegung der Vorschrift keinen Sinn mehr. Die Vorschrift ist jedoch einer normerhaltenden Auslegung zugänglich. Es bestehen nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Bedenken, die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte These, es könne im Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung von der Absicht des Gesetzgebers das Maximum dessen aufrechterhalten werden, was nach Verfassung und Gesetz aufrechterhalten werden kann (BVerfG, Beschl. v. 17.03.1959 - 1 BvL 5/57 - BVerfGE 9, 194, 200), auch auf die Fälle anzuwenden, in denen der Gesetzgeber sich nicht über die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes, sondern über das Vorliegen anderer rechtlicher Voraussetzungen geirrt hat. Ging demnach der Gesetzgeber bei Erlass des Gesetzes von einer rechtlichen Voraussetzung aus, die in Wirklichkeit nicht vorlag, so ist dem Gericht eine Auslegung, die dem Gesetz auch ohne Vorliegen dieser Voraussetzung Sinn und Bestand gibt, jedenfalls dann möglich, wenn diese Auslegung dem aus der Entstehungsgeschichte zu schließenden und mit dem Wortlaut zu vereinbarenden Willen des Gesetzgebers entspricht (BVerwG, Urt. v. 19.02.1971 - VII 43.67 - Juris). Entsprechendes gilt nach Auffassung der Kammer, wenn in einem Fall wie dem vorliegenden eine Voraussetzung - hier das Bestehen der Vergütungsgruppe IVa des Bundesangestelltentarifs - später entfällt. Die Verweisung des § 7 Abs. 1 Satz 3 Nds. AG SchKG ergibt in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG dann Sinn, wenn sie als Verweisung auf die letzten Tabellen ausgelegt wird, die den Bundesangestelltentarif noch erfassen. Das sind die Tabellen nach dem Runderlass des Niedersächsischen Finanzministeriums vom 29.03.2005 (Nds. MBl. 14/2005, S. 278). Mit dieser Auslegung wird jedenfalls der Gesetzeszweck der Verwaltungsvereinfachung in vollem Umfang erreicht. Auch dem übergeordneten Gesetzeszweck der Sicherstellung des Beratungsauftrages durch das Land Niedersachsen wird Rechnung getragen; insbesondere gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass die auf Grundlage der Tabellen 2005 gewährte Förderung derzeit nicht mehr der bundesrechtlichen Vorgabe entspricht, nach der die Förderung mindestens 80 % der notwendigen Personal- und Sachkosten zu betragen hat. Dass dem weiteren Gesetzeszweck der Dynamisierung durch die bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers statisch bleibende Förderung keine Geltung verschafft werden kann, ist demgegenüber hinzunehmen.

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Diese Auslegung entspricht derzeit und jedenfalls für eine Übergangszeit auch den bundesgesetzlichen Vorgaben des SchKG zur Förderung der notwendigen Personal- und Sachkosten. Diese Vorgaben werden erst dann nicht mehr eingehalten werden, wenn die nicht mehr fortgeschriebenen Pauschalbeträge der Tabellen 2005 aufgrund von Entgelterhöhungen den notwendigen Personalkosten für die Bezahlung hinreichend qualifizierten Personals nicht mehr entsprechen.

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Ist nach alledem auf den Pauschalbetrag für die Vergütungsgruppe IVb nach Anlage 2 zu den Tabellen vom 29.03.2005 zurückzugreifen, dann beträgt die dem Kläger für das Jahr 2008 zu gewährende Förderung 80 % von 65.314 EUR für jeden vollen Stellenanteil. Dies gilt jedenfalls für ab dem 01.07.2003 eingestelltes Personal. Für das vor diesem Datum eingestellte Personal - im Fall des Klägers sind das alle Mitarbeiterinnen - gilt ein höherer Satz, da nach Ziff. 1 i.V.m. Ziff. 2 des Erlasses über die Tabellen die dem bis zum 01.07.2003 eingestellten Personal noch gewährte Sonderzuwendung und das Urlaubsgeld in die Berechnung der Durchschnittssätze einzubeziehen sind. Die Berechnung ergibt sich aus dem unter Ziff. 2 des Erlasses dargestellten Schema. Bei Anwendung des Schemas beträgt der der Vergütungsgruppe IVb mit Einstellungsdatum vor dem 01.07.2003 entsprechende Durchschnittssatz 51.865,884 EUR, der sich aus dem Durchschnittssatz in Höhe von 48.257 EUR zuzüglich Sonderzuwendung in Höhe von 3.303,1643 EUR sowie Urlaubsgeld in Höhe von 305,72 EUR errechnet. Berechnet man ausgehend von diesem Durchschnittssatz den standardisierten Personalkostensatz nach Anlage 2, ergibt dies einschließlich des Aufschlags von 0,8 %, der Personalgemeinkosten in Höhe von 7.824,1216 EUR und der Sachkostenpauschale in Höhe 9.375 EUR von einen Personalkostenansatz von 69.497,932 EUR, gerundet 69.498 EUR. Der Kläger hat nach alledem einen Förderanspruch von 80 % von 69.498 EUR, also 55.598,40 EUR pro vollem Stellenanteil, mithin für 1,25 Stellenanteile einen Anspruch in Höhe von 69.498 EUR. Er hat damit einen Anspruch auf Gewährung von weiteren 2.225,50 EUR. Von diesem Betrag hat er 2.225 EUR geltend gemacht, so dass seiner Klage in vollem Umfang stattzugeben ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

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Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der noch nicht obergerichtlich geklärten Rechtsfrage, wie die der Förderung von Schwangerenberatungsstellen zugrunde liegenden notwendigen Personal- und Sachkosten zu bestimmen sind, gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO zugelassen.

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