Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-05-18, Aktenzeichen 15 A 7407/95
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0518.15A7407.95.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Bescheid des Beklagten vom
4. Mai 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. September 1992
wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Eigentümerin der Flurstücke 43 und 661 der
Flur 6 der Gemarkung A mit der postalischen Anschrift
B straße 1. Die nicht überplanten Flurstücke sind
mit einem Wohnhaus bebaut. Seit dem 1. Januar 1971 können die
anliegenden Grundstücke an den in der B straße
verlegten Mischwasserkanal angeschlossen werden. Der Beklagte
hatte 1976 versucht, das 220 qm große, dreieckig geschnittene
Flurstück 43 zu einem Kanalanschlußbeitrag zu veranlagen, das
damals im Eigentum der C Straßenbau AG stand und mit
einem nicht mehr benutzten Schalthaus bebaut war. Der
Heranziehungsbescheid wurde im Widerspruchsverfahren
aufgehoben, weil das Flurstück nicht selbständig gewerblich
nutzbar sei. 1982 wurde aus einem Nachbarflurstück das 376 qm
große Flurstück 661 abgetrennt, das die Klägerin 1983 erwarb.
Im selben Jahr zeigte der Ehemann der Klägerin die
beabsichtigte Erweiterung des Gebäudes um eine Garage an. 1983
beantragte und erhielt er die Genehmigung eines weiteren
Anbaus an das bestehende Gebäude und dessen Nutzung zu
Wohnzwecken. Die Baugenehmigung sieht eine Ableitung des
Schmutzwassers in den Kanal in der B straße vor,
während das Oberflächenwasser in den durch das Flurstück 661
fließenden D bach eingeleitet werden soll.

3

Mit Bescheid vom 4. Mai 1992 zog der Beklagte die Klägerin
zu einem Kanalanschlußbeitrag in Höhe von 2.588,19 DM heran
(voller Beitragssatz). Dem Widerspruch dagegen gab der
Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 17. September 1992
insoweit statt, als ein Beitrag von mehr als 1.431,25 DM
festgesetzt wurde, im übrigen wies er den Widerspruch zurück.
Dagegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben, mit der
sie vorgetragen hat: Die Heranziehung sei unzulässig, da die
Festsetzungsfrist abgelaufen sei. 1983 sei ihr Grundstück an
den Kanal angeschlossen und der Anschluß abgenommen worden.
Hindernisse für eine Heranziehung habe es für den Beklagten
nicht gegeben.

4

Die Klägerin hat beantragt,

5

den Heranziehungsbescheid des
Beklagten vom 4. Mai 1992 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
17. September 1992 aufzuheben.

6

Der Beklagte hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Er hat vorgetragen: Festsetzungsverjährung sei nicht
eingetreten. Ende 1983 sei aus den Flurstücken 661 und 43 eine
neue wirtschaftliche Einheit entstanden. Zu diesem Zeitpunkt
habe die Möglichkeit des Anschlusses des Grundstücks an den
Kanal in der B straße bestanden. Eine Heranziehung
sei jedoch nicht möglich gewesen, da nach einer Entscheidung
des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 4. Mai 1987 die
Kanalanschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 unwirksam
gewesen sei. Erst durch eine Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
18. Mai 1992, nach der es auf Mängel der Kalkulation nicht
ankomme, wenn der Beitragssatz nicht überhöht sei, sei dieses
Hindernis für die Heranziehung weggefallen. Die
Festsetzungsfrist sei daher erst sechs Monate nach dem Wegfall
dieses Hindernisses gemäß § 171 Abs. 1 AO abgelaufen, so daß
die Heranziehung durch Bescheid vom 4. Mai 1992 rechtzeitig
gewesen sei.

9

Gegen das klageabweisende Urteil hat die Klägerin
rechtzeitig Berufung eingelegt, mit der sie vorträgt: Die
Annahme des Verwaltungsgerichts, die
Kanalanschlußbeitragssatzung vom 29. Dezember 1987 in der
Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 21. November 1991 sei
eine taugliche Grundlage für den angefochtenen Bescheid,
widerspreche dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Oktober 1993, wonach eine
entsprechende Verteilungsregelung in der
Straßenbaubeitragssatzung nichtig sei. Darüber hinaus
widerspreche die Annahme des Verwaltungsgerichts, die
Kanalanschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 sei unwirksam,
dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 18. Mai 1992.

10

Die Klägerin beantragt,

11

unter Änderung des angefochtenen
Urteils nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Berufung zurückzuweisen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Vorgänge Bezug
genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Die zulässige Berufung ist begründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Sie
ist zulässig und begründet.

17

Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. September 1992
ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

18

Die Voraussetzungen der für die Beitragserhebung allein in
Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 8 KAG NRW
liegen nicht vor.

19

I. Unter der Voraussetzung, daß die Anschlußbeitragssatzung
vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung
vom 25. August 1983 (ABS), die am 6. Januar 1980 in Kraft
treten sollte (§ 14 Satz 1 der Satzung vom 2. Januar 1980 und
Bekanntmachung am 5. Januar 1980; Art. II der ersten
Nachtragssatzung), gültig war, war die sachliche
Beitragspflicht für das klägerische Grundstück im Mai 1992,
als der angefochtene Bescheid der Klägerin bekanntgegeben
wurde, bereits durch Festsetzungsverjährung nach § 12 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 47 AO erloschen. Denn die
vierjährige Festsetzungsfrist gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO beginnt nach
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO mit
dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Beitragspflicht
entstanden ist. Die sachliche Beitragspflicht für das
klägerische Grundstück ist jedenfalls bereits 1983
entstanden.

20

Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2
KAG NRW für leitungsgebundene Einrichtungen oder Anlagen,
sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage
angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem
Inkrafttreten der Satzung; die Satzung kann einen späteren
Zeitpunkt bestimmen. Hier konnte das Grundstück 1983, also
nachdem die Klägerin das Eigentum an beiden Flurstücken als
einer wirtschaftlichen Einheit erworben hatte, an den Kanal in
der B straße angeschlossen werden. § 9 Abs. 1 ABS sah
für einen solchen Fall das Entstehen der Beitragspflicht
vor.

21

II. Sollte die Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980
in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983
unwirksam sein, ist der Beitragsbescheid rechtswidrig, weil
eine Beitragspflicht bis heute nicht entstanden ist und auch
nicht mehr entstehen kann. Hat eine Gemeinde eine
Anschlußbeitragssatzung in der Absicht erlassen, hierdurch die
sachliche Beitragspflicht für diejenigen Grundstücke entstehen
zu lassen, für die eine Anschlußmöglichkeit in dem Zeitpunkt
bestand, in dem die Gemeinde die Satzung in Kraft setzen
wollte, so kann, wenn die Satzung unwirksam war und die
Gemeinde später eine neue, wirksame Satzung erläßt, die
Beitragspflicht für diese Grundstücke nur rückwirkend im
Zeitpunkt des Inkraftsetzens der ersten Satzung entstehen.
Entsteht die Anschlußmöglichkeit nach diesem Zeitpunkt, kann
die Beitragspflicht nur mit der Anschlußmöglichkeit entstehen.
Das ergibt sich aus dem aus der Entstehungsgeschichte
ableitbaren Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW sowie aus dem
systematischen Zusammenhang, in dem diese Vorschrift steht.
Diese Auslegung ist auch mit dem Wortlaut der Vorschrift
vereinbar.

22

Der aus der Entstehungsgeschichte ableitbare Zweck des § 8
Abs. 7 Satz 2 KAG NRW erschöpft sich darin, den Gemeinden eine
ordnungsgemäße verwaltungstechnische Abwicklung der Vielzahl
von Beitragsfällen zu ermöglichen, die mit dem Inkrafttreten
des KAG NRW am 1. Januar 1970 entstanden wären.

23

Diese Regelung, die im Entwurf der Landesregierung für das
Kommunalabgabengesetz noch nicht vorgesehen war,

24

vgl. LT-Drs. 6/810, S. 9,

25

wurde durch den Kommunalpolitischen Ausschuß eingeführt,

26

vgl. LT-Drs. 6/1493, S. 13,

27

und muß als Übergangsvorschrift vor dem Hintergrund
verstanden werden, daß mit dem Inkrafttreten des
Kommunalabgabengesetzes auf einen Schlag für eine Vielzahl
unbebauter Baugrundstücke, die einer Anschlußgebührenpflicht
nach preußischem Recht mangels tatsächlichen Anschlusses
bislang nicht unterlagen, wegen der nach dem
Kommunalabgabengesetz nunmehr schon ausreichenden Möglichkeit
des Anschlusses an die Kanalisation die Beitragspflicht
entstanden wäre.

28

Vgl. Driehaus/Dietzel,
Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung
(Stand: März 1999), § 8 Rn. 568;
Bauernfeind/Zimmermann, KAG NRW, § 8
Rn. 62.

29

Deshalb sollten die Gemeinden im Rahmen einer
Übergangsregelung in Ergänzung des abgabenrechtlichen
Grundsatzes, daß eine Abgabenpflicht entsteht, sobald der
Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die
Leistungspflicht knüpft (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW
i.V.m. § 38 AO), ermächtigt werden, durch Verschieben des
Zeitpunkts der Entstehung der Beitragspflicht Zeit zu
gewinnen, um den gleichzeitigen Anfall vieler
Beitragsverfahren verwaltungsmäßig ordnungsgemäß
abzuwickeln.

30

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April
1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41
(43 f.).

31

Dazu gab der Gesetzgeber den Gemeinden zwei Möglichkeiten
an die Hand: Zum einen sollte eine Gemeinde durch die
Bestimmung des Zeitpunkts des Inkrafttretens einer
Beitragssatzung entscheiden können, ab wann die
Beitragspflicht entstehen sollte. Zum anderen sollte sie,
selbst wenn sie eine Beitragssatzung in Kraft gesetzt hatte,
durch besondere Satzungsbestimmung einen noch späteren
Zeitpunkt des Entstehens festlegen können. Hat die Gemeinde
auf diesem Weg einmal ihren Willen betätigt, die
Beitragspflichten zum Entstehen zu bringen, bedarf sie des
Schutzes einer Übergangsregelung, die sie vor dem ungewollten
gleichzeitigen Anfall einer großen Zahl von Beitragsfällen zu
schützen beabsichtigt, nicht mehr.

32

Für die hier vertretene Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2
KAG NRW spricht ferner der systematische Zusammenhang zu dem
in Satz 1 geregelten Entstehen der Beitragspflicht im
Ausbaubeitragsrecht. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW stellt eine eng
auszulegende Sondervorschrift gegenüber Satz 1 insofern dar,
als jene die gesetzliche Ermächtigung an die Gemeinde enthält,
die Entstehung der Beitragspflicht auf einen späteren
Zeitpunkt als denjenigen des Abschlusses der
beitragsrelevanten Maßnahme zu verschieben.

33

OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1975
- II A 231/74 -, OVGE 31, 147 (152);
Urteil vom 22. August 1995
- 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62
(63).

34

Mit diesem Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW wird
eine weitgehende Angleichung der Voraussetzungen für das
Entstehen der Beitragspflicht im Anschlußbeitragsrecht an
diejenigen des Ausbaubeitragsrechts bewirkt, weil in beiden
Fällen an die regelmäßig den wirtschaftlichen Vorteil
bewirkende gemeindliche Handlung als Tatbestandsmerkmal
angeknüpft wird (endgültige Herstellung oder Möglichkeit des
Anschlusses), während als Ausnahme von diesem Grundsatz Satz 2
der Vorschrift für das Anschlußbeitragsrecht nur noch eine
datumsmäßige Verschiebung des Entstehens der Beitragspflicht
nach dem Willen der Gemeinde durch späteres Inkraftsetzen
einer Beitragssatzung oder ausdrückliche Satzungsregelung
erlaubt.

35

Ein solches Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW ist mit dem Wortlaut
des Gesetzes ohne weiteres vereinbar. Unter dem Begriff des Inkrafttretens wird der
zeitliche Beginn der Wirksamkeit eines Gesetzes verstanden.

36

Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1976 - 1 BvL 19
und 20/75, 1 BvR 148/75, BVerfGE 42, 263 (283);
Sachs/Lücke, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 82 Rdnr. 18;
von Münch/Bryde, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3,
3. Aufl, Art. 82 Rdnr. 15.

37

Das ermöglicht einerseits ein materielles Verständnis, so daß das Merkmal erst
erfüllt ist, wenn neben den Umständen, die in der Inkrafttretensregelung vorgesehen
sind, auch die sonstigen Voraussetzungen für die Wirksamkeit einer Norm vorliegen,
etwa die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Der Begriff kann andererseits auch
verstanden werden als das Inkraftsetzen einer Norm, also als die tatbestandlichen
Voraussetzungen, die nach der Inkrafttretensregelung erfüllt sein müssen, um die
Rechtsfolge des zeitlichen Beginns der Wirksamkeit herbeizuführen. In dieser
Richtung versteht § 93 Abs. 3 BVerfGG den Begriff des Inkrafttretens, der auch ein
Inkrafttreten nichtiger Gesetze (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG) kennt.

38

Diese Auslegung ist aus teleologischen Gründen geboten. Dem
Gesetzgeber kam es auf die Einräumung eines Bestimmungsrechts
der Gemeinde für das Entstehen der Beitragspflicht an, und er
hat als ein Merkmal der Ausübung dieses Bestimmungsrechts das
- vom Willen der Gemeinde abhängige - Inkrafttreten einer
Beitragssatzung gewählt. Dabei hat er sich am
satzungsgeberischen Regelfall orientiert, daß das von der
Gemeinde gewollte Wirksamwerden der Satzung auch rechtlich
eintritt, und den Fall des Scheiterns nicht bedacht, obwohl in
einer solchen Situation der bezweckte gesetzgeberische Schutz
der Gemeinde vor ungewolltem Entstehen von Beitragspflichten
nicht mehr nötig ist. Ein materielles Verständnis des Begriffs
Inkrafttreten würde dem durch § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW
zusätzlich zum Merkmal der Anschlußmöglichkeit hinzugefügten
Erfordernis des Inkrafttretens einer Satzung eine nicht mehr
bezweckte Weite der eng zu verstehenden Übergangsregelung
beimessen.

39

Mit diesem Verständnis des Begriffs Inkrafttreten wird
einer nichtigen Satzung keine Wirksamkeit in dem Sinn
beigelegt, daß sie den Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist
in Gang setzte. Die nichtige Beitragssatzung führt nicht zum
Ingangsetzen der Festsetzungsverjährungsfrist, denn nur eine
wirksame Beitragssatzung kann zur Entstehung der
Beitragspflicht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW) und damit zum
Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist (§ 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO) führen. Das
Inkraftsetzen einer sich später als nichtig erweisenden
Beitragssatzung, die die Beitragspflicht zum Entstehen hat
bringen sollen, führt allein dazu, daß die zur Entstehung
notwendige wirksame Satzung gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in
diesem Zeitpunkt - gegebenenfalls durch Rückwirkung - wirksam
sein muß, wenn die beitragsrechtlich relevante
Anschlußmöglichkeit schon vorher bestand, ansonsten im
Zeitpunkt dieser Anschlußmöglichkeit. Auch wird durch die hier
dargelegte Auslegung das Entstehen der Beitragspflicht nicht
an zur Rechtsunsicherheit führende Umstände angeknüpft. Das
Gegenteil ist der Fall: Wann die Gemeinde eine Satzung in
Kraft setzen wollte, die die Beitragspflicht zum Entstehen
bringen sollte, läßt sich einfach feststellen. Das bisherige
Verständnis, das auf ein Wirksamwerden einer in jeder Hinsicht
gültigen Satzung abstellte, führte zur Rechtsunsicherheit,
weil die Frage der Wirksamkeit von Satzungen mit erheblichen
Unsicherheiten belastet ist, wie gerade die unterschiedliche
Bewertung der hier in Rede stehenden Beitragssatzung durch die
Verwaltungsgerichtsbarkeit zeigt.

40

Soweit § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in der Rechtsprechung des
erkennenden Gerichts dahin verstanden worden ist, daß die
Beitragspflicht erst mit dem Inkrafttreten der ersten gültigen
Satzung entstand, also vorherige Beitragssatzungen, die an zur
Unwirksamkeit führenden Mängeln litten, für die Frage des
Zeitpunkts des Entstehens der Beitragspflicht unerheblich sein
sollten,

41

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April
1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41 (42);
Urteil vom 31. Oktober 1984
- 2 A 1156/84 -, OVGE 37, 188 (192);
Urteil vom 7. September 1993
- 2 A 169/91 -, StuGR 1994, 57 (60 f.);
Urteil vom 29. September 1995
- 15 A 1009/92 -, S. 9 des amtlichen
Umdrucks; Beschluß vom 27. November
1996 - 15 B 2222/96 -, S. 2 f. des
amtlichen Umdrucks,

42

hält das Gericht an dieser Auslegung aus den vorstehend
genannten Gründen nicht mehr fest.

43

Nach dem so gefundenen Auslegungsergebnis ist die
Beitragspflicht noch nicht entstanden. Die
Beitragssatzungsregelungen, die nach der
Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der Fassung der
ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 erlassen wurden,
weisen nicht die erforderliche Rückwirkung auf das Jahr 1983
auf, um die Beitragspflicht zum Entstehen bringen zu können.
Täten sie es im übrigen, würde sofort Verjährung
eintreten.

44

Nicht zu prüfen ist schließlich, ob wegen einer früheren
Anschlußmöglichkeit der Flurstücke an den Kanal in der B
straße möglicherweise eine Beitragssatzung, die vor der vom 2.
Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25.
August 1983 erlassen wurde, bereits nach dem Willen der
Gemeinde eine Beitragspflicht hat zur Entstehung bringen
sollen und möglicherweise zur Entstehung gebracht hat. In
diesem Falle wäre - die Wirksamkeit einer solchen Satzung
unterstellt - Festsetzungsverjährung schon früher eingetreten,
oder es müßte - bei Unwirksamkeit einer solchen Satzung - eine
wirksame Beitragssatzung Rückwirkung auf den Zeitpunkt des
damaligen Inkkraftsetzens haben mit der Folge, daß bei
Inkrafttreten einer solchen neuen rückwirkenden Satzung
wiederum sofort Festsetzungsverjährung einträte.

45

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
Satz 1, 713 ZPO.

46

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

47