Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-03, Aktenzeichen 11 K 6447/04
ECLI:DE:VGK:2006:0303.11K6447.04.00

Tenor

Der TKG-Beitragsbescheid der Beklagten vom 14. Mai 2003 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

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T a t b e s t a n d :

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Mit Bescheid vom 14. Mai 2003 forderte die Beklagte von der Klägerin Beiträge
nach § 48 Abs. 2, 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.)
in Verbindung mit den §§ 1, 3, 3a, 4 und 9 der Frequenznutzungsbeitragsverordnung
(FBeitrV) vom 13. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1704), zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juni 2002 (BGBl. I S. 2226), in Höhe von 13,84 EUR (Kassenzeichen
000000000000). Die Festsetzungen erfolgten für die Jahre 2000, 2001 und
2002.

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Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, der von der Beklagten nicht beschieden wurde.

4

Die Klägerin hat am 3. September 2004 Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung tragen sie sowie die Kläger in verschiedenen Parallelverfahren vor: Die Beitragserhebung sei rechtswidrig, da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage hierfür
fehle. Ferner bestünden Zweifel an der Richtigkeit der Kalkulation sowie an der Berechnung des erforderlichen Selbstbehalts. Der Selbstbehalt müsse bereits in der
grundlegenden Kalkulation und als Endbetrag in der Anlage zu der Verordnung berücksichtigt werden und dürfe nicht erst in den Beitragsbescheiden der Behörde berücksichtigt werden. Ein Selbstbehalt von nur 20 % sei zudem der Höhe nach unzureichend, da ein ganz erhebliches Allgemeininteresse an der Frequenznutzung anzuerkennen sei.

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Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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den Beitragsbescheid der Beklagten vom 14. Mai 2003 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie auf die Beiakten
2 und 3 zum Verfahren 11 K 7519/03 und die Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K
7982/03 Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Der angegriffene Beitragsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

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Der Beitragsbescheid beruht auf § 48 Abs. 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in Verbindung mit §§ 1, 3 und 3a der Frequenznutzungsbeitragsverordnung (FBeitrV) vom 13. Dezember 2000, zuletzt geändert
durch Verordnung vom 24. Juni 2002. § 48 Abs. 2 TKG a.F. bestimmt, dass durch
den jährlichen Beitrag die Aufwendungen für die Planung und Fortschreibung von
Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen Maßnahmen, Prüfungen
und Verträglichkeitsuntersuchungen abzugelten sind. In dieser Norm ist also ein Kostendeckungsprinzip für die Beitragserhebung verankert („zur Abgeltung der Aufwendungen").

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, BVerwGE 112,
194 ff. (zur Beitragserhebung nach dem EMVG).

16

Die einzelnen Beitragspositionen berechnen sich auf dieser Grundlage gemäß §
3 FBeitrV wie folgt: Der durch Beiträge abzugeltende Personal- und Sachaufwand
wird gemäß Absatz 1 dieser Vorschrift von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (jetzt Bundesnetzagentur) ständig erfasst und den jeweiligen
Nutzergruppen zugeordnet. Der für jede Bezugseinheit zu berücksichtigende Jahresbeitrag wird berechnet, indem der je Nutzergruppe festgestellte Aufwand durch die je
Nutzergruppe vorhandenen Bezugseinheiten geteilt wird, Absatz 2. Der je Bezugseinheit zu entrichtende Frequenznutzungsbeitrag wird gemäß Absatz 3 auf der
Grundlage der der Berechnung vorangegangenen drei Kalenderjahre ermittelt und
für das dem Jahr der Berechnung nachfolgende Kalenderjahr festgelegt, indem der
Mittelwert aus den nach Absatz 2 berechneten Jahresbeiträgen gebildet wird. Der
nach diesen Vorgaben ermittelte Beitrag ist aus der Anlage zur FBeitrV ersichtlich.
Bei der Festsetzung der Beiträge in den Beitragsbescheiden ist sodann von dem in
der Anlage genannten Betrag schließlich noch gemäß § 3 a FBeitrV der Selbstbehalt
in Höhe von 20% abzuziehen.

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Die auf diesen Vorschriften beruhenden Beitragsfestsetzungen für die Jahre
2000, 2001 und 2002 sind rechtswidrig, da die gemäß § 3 Abs. 3 FBeitrV errechneten Beträge nicht zutreffend ermittelt worden sind. Der Verordnungsgeber hat den
Aufwand im Sinne des § 3 Abs. 1 FBeitrV, § 48 Abs. 2 nicht korrekt angesetzt, so
dass sowohl die Berechnung der Jahresbeiträge im Sinne des § 3 Abs. 2 FBeitrV als
auch die Mittelwertbildung im Sinne des § 3 Abs. 3 FBeitrV fehlerhaft erfolgt ist.

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I.
Der Beitragsbescheid ist zunächst rechtswidrig, soweit er einen Beitrag für das Jahr
2000 festsetzt. Grundlage der Festsetzung ist gemäß § 3 Abs. 3 FBeitrV der Mittelwert der gemäß § 3 Abs. 2 FBeitrV zu ermittelnden Jahresbeiträge für die Jahre
1996, 1997 und 1998. Die Berechnung dieser Jahresbeiträge ist nicht korrekt erfolgt,
da der Aufwand im Sinne des § 3 Abs. 1 FBeitrV nicht zutreffend erfasst worden ist.

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1.
Zunächst entspricht der für das Jahr 1996 angesetzte Jahresbeitrag nicht der Vorschrift des § 3 Abs. 1 FBeitrV. Entgegen dieser Vorschrift ist keine Erfassung des
Personal- und Sachaufwandes ersichtlich. In den Erläuterungen, die die Beklagte
nunmehr in der Anlage zum Schriftsatz vom 27. Januar 2006 (im folgenden: Anlage,
bei den angegebenen Seitenzahlen wurde das Deckblatt mitgezählt) vorgelegt hat,
wird ausgeführt, dass für das Jahr 1996 die nach der Ersten Verordnung zur
Änderung der Frequenznutzungsbeitragsverordnung vom 22. Dezember 1998 für
das Jahr 1996 festgesetzten Jahresbeiträge zugrundegelegt worden seien (Bl. 7 der
Anlage). Weitergehende Kostenträgerberichte oder ähnliche Unterlagen, die
erkennen ließen, wie diese Zahlen zustandegekommen sind oder welcher Personal-
und Sachaufwand für das Jahr 1996 festgestellt worden ist, sind von der Beklagten
nicht vorgelegt worden. Die Herkunft der für das Jahr 1996 angesetzten Zahlen ist
daher unklar, die darauf gestützte Kalkulation ist nicht nachvollziehbar.

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2.
Des Weiteren entspricht auch der für das Jahr 1997 errechnete Jahresbeitrag nicht
den Vorgaben des § 3 Abs. 1 FBeitrV i.V.m. § 48 Abs. 2 TKG a.F. Die Beklagte hat
insofern zwar einen Kostenträgerbericht vorgelegt (Bl. 504-512 der Beiakte 2 zu 11 K
7982/03), aus dem sich die für die einzelnen Funkdienste angesetzten Kosten
ergeben; maßgeblich sind insofern nach den Erläuterungen der Beklagten die
Kostenträger 015 und 070.

21

Die Zusammensetzung der zu den einzelnen Kostenträgern angegebenen
Beträge ist jedoch nicht nachvollziehbar. Denn in den Gesamtkosten der einzelnen
Kostenträger wird neben den benannten Einzelkosten für Personal, für die Messtechnik und für den Fuhrpark auch eine umfangreiche Kostenposition „Umlagen Mittel"
berücksichtigt, deren Zusammensetzung nicht näher erläutert ist. Es ist daher nicht
nachvollziehbar, inwieweit diese Kosten tatsächlich beitragsfähige Aufwendungen im
Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. darstellen. Nach dieser Vorschrift dürfen durch den
Beitrag nämlich nur die Aufwendungen für die Planung und Fortschreibung von
Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen Maßnahmen, Prüfungen
und Verträglichkeitsuntersuchungen abgegolten werden; dieser Aufwand ist von der
Bundesnetzagentur gemäß § 3 Abs. 1 FBeitrV zu erfassen. Der Vorschrift des § 48
Abs. 2 TKG a.F. ist zu entnehmen, dass ein Aufwand, der nicht der Planung und
Fortschreibung von Frequenznutzungen zuzuordnen ist, in die Beitragsbemessung
nicht einfließen darf.

22

Vgl. zu § 10 EMVG BVerwG, Urteil vom 22. November 2000, a.a.O.

23

Hiermit ist es nicht zu vereinbaren, eine nicht näher erläuterte Position von
„sonstigen Kosten" (vgl. Bl. 504 der Beiakte zu 11 K 7982/03) anzusetzen und diese
Kosten sodann prozentual auf die einzelnen Funkdienste zu verteilen. Eine Berücksichtigung von „sonstigen" Kosten setzt vielmehr voraus, dass zunächst
aufgegliedert und dargelegt wird, welche Kosten im Einzelnen unter dieser Position
zusammengefasst werden; nur bei einer derartigen Aufbereitung des
Zahlenmaterials kann kontrolliert werden, ob die angesetzten „sonstigen" Kosten mit
der Wahrnehmung der in § 48 Abs. 2 TKG a.F. genannten Aufgaben in
Zusammenhang stehen.

24

Dies gilt umso mehr, als die Position der „sonstigen Kosten" im vorliegenden Fall
derart erheblich ist, dass sie die Einzelkosten für Personal, Messtechnik und Fuhrpark um ein Mehrfaches übersteigt. So ist im hier betroffenen Bereich des
Amateurfunks (Dienst 26, Bl. 510 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03) festzustellen, dass
die Gesamtkosten für den Kostenträger 015 in Höhe von 5.996,- DM sich
zusammensetzen aus der Summe der Einzelkosten in Höhe von 1.288,- DM sowie
einem Anteil an den sonstigen Kosten („Umlagen Mittel") in Höhe von 4.708,- DM;
die Gesamtkosten des Kostenträgers 070 von 1.452.521,- DM setzen sich
zusammen aus Einzelkosten in Höhe von 312.022,- DM und anteiligen sonstigen
Kosten in Höhe von 1.140.499,- DM.

25

Es genügt auch nicht, wenn die Beklagte zur Erklärung dieser Diskrepanz
zwischen den erfassten Einzelkosten und den nicht weiter spezifizierten „sonstigen
Kosten" im Schriftsatz vom 8. Dezember 2005 darauf hinweist, dass Kosten, die über
die Aufwandserfassung nicht direkt einem Kostenträger zugeordnet werden können
(z.B. Kosten der Leitung), im Verhältnis der direkt zugeordneten Kosten auf die in
Anspruch genommenen Kostenträger verteilt werden. Mit dieser Erklärung wird nicht
hinreichend deutlich gemacht, dass es sich bei den „sonstigen Kosten" um beitragsfähige Kosten im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. handelt; im Gegenteil ist aufgrund
dieser Aussage davon auszugehen, dass über die Position der „sonstigen Kosten"
anteilmäßig alle finanziellen Belastungen der Bundesnetzagentur abgegolten werden
sollen, d.h. es werden auch allgemeine Verwaltungskosten der Behörde, die mit der
Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen nicht in Zusammenhang
stehen, auf die Beitragspflichtigen umgelegt. Eine derartige pauschale und nicht
näher aufgegliederte Umlage aller Gemeinkosten ist angesichts der Formulierung
des § 48 Abs. 2 TKG a.F., der lediglich die Berücksichtigung bestimmter
Aufwendungen bei der Beitragserhebung vorsieht, unzulässig. Ein derartiges
Umlageverfahren würde zudem auch dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 FBeitrV
widersprechen, der von einer „Erfassung" des Aufwandes, also einer Zuordnung der
Kosten zu den einzelnen Tätigkeiten, ausgeht und nicht von einer pauschalen
Umlage der Gesamtkosten. Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus der
Verwendung des Begriffs der „Gesamtkosten" in § 48 Abs. 3 TKG a.F. Auch diese
Vorschrift ist vielmehr aus systematischen Gründen vor dem Hintergrund der in § 48
Abs. 2 TKG a.F. getroffenen Regelung dahingehend auszulegen, dass mit
„Gesamtkosten" lediglich der Gesamtbetrag der gemäß § 48 Abs. 2 TKG a.F.
beitragsfähigen Aufwendungen gemeint ist.

26

Die Kammer kann im vorliegenden Zusammenhang offen lassen, ob eine
Umlage von Gemeinkosten oder „sonstigen Kosten" bei der Erhebung von Beiträgen
nach dem TKG schlechterdings ausgeschlossen ist oder ob und ggf. unter welchen
Umständen einzelne Gemeinkostenbestandteile anteilig auf einzelne Funkdienste
umgelegt werden dürfen.

27

Vgl. zu anderen Beitragserhebungen z.B. Driehaus, Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 7. Auflage 2004, § 13 Rn. 4 (ablehnend zur Berücksichtigung
von allgemeinen Verwaltungskosten bei Erschließungsbeiträgen); OVG NRW,
Urteil vom 29. Januar 2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870 f. (zu
Straßenbaubeiträgen); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27. November 2003 - 13
K 1626/03 -, NWVBl. 2004, 115 ff., m.w.N. (zur Berücksichtigung von
Gemeinkosten bei der Gebührenkalkulation).

28

Denn eine derartige Umlage kann in Anbetracht des in § 48 Abs. 2 TKG a.F.
festgelegten beitragsfähigen Aufwandes allenfalls dann zulässig sein, wenn die
Beklagte zunächst im Einzelnen offenlegt, welchen Kostenaufwand sie unter der
Position der „sonstigen Kosten" berücksichtigt, und inwiefern diese Kosten - obwohl
sie sich einzelnen Kostenträgern nicht zuordnen lassen - in einem Zusammenhang
mit der Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen stehen. Eine derartige
Erläuterung ist bisher jedoch nicht erfolgt und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine
derartige differenzierte Betrachtung der „sonstigen Kosten" vom Verordnungsgeber
überhaupt vorgenommen wurde.

29

Das Gericht sieht sich auch unter Berücksichtigung des
Amtsermittlungsgrundsatzes nicht gehalten, den Sachverhalt insofern weiter
aufzuklären und weitere Nachforschungen zur Zusammensetzung dieser
Kostenposition anzustellen. Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der
Beitragsverordnung zunächst maßgeblichen Kalkulationsunterlagen des Verordnungsgebers (Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K 7519/03) sind insofern bereits
lückenhaft, als sich die Berechnung der Beitragspositionen und die Herkunft der in
die Verordnung aufgenommenen Beträge aus ihnen nicht näher erschließt. Das jetzt
vorliegende Zahlenmaterial, insbesondere die für das jeweilige Jahr geltenden
Kostenträgerberichte der Bundesnetzagentur, sind nur auf ausdrückliche Nachfrage
des Gerichts (vgl. Zusatz zur Ladung zum Termin am 21. November 2005) vorgelegt
und auf weiteren ausdrücklichen Hinweis in der mündlichen Verhandlung und durch
Beschluss vom 16. Dezember 2005 von der Beklagten erläutert worden. Vor dem
Hintergrund dieser bereits erfolgten Aufklärungsbemühungen des Gerichts ist daher
nicht zu erwarten, dass bei der Beklagten weitere Unterlagen zu einzelnen Positionen der Beitragskalkulation vorhanden sind. Es ist zudem auch nicht Aufgabe des
Gerichts, durch Aufklärungsverfügungen einzelne Kostenpositionen nachträglich zu
begründen oder nachvollziehbar zu machen. Es obliegt vielmehr dem
Verordnungsgeber, von vorneherein die Kalkulation und die dazu angelegten
Verwaltungsvorgänge derart transparent zu gestalten, dass die Berücksichtigungsfähigkeit der einzelnen Beträge im Falle einer gerichtlichen Überprüfung
nachvollziehbar und überprüfbar ist.

30

3.
Schließlich entspricht auch der für das Jahr 1998 errechnete Jahresbeitrag nicht den
Vorgaben des § 3 Abs. 1 FBeitrV i.V.m. § 48 Abs. 2 TKG a.F. Der Kostenträgerbericht für das Jahr 1998 (Bl. 401-457 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03) weist ebenfalls
Gesamtkosten aus, deren Zusammensetzung nicht nachvollziehbar ist. Denn in den
Gesamtkosten sind auch im Jahr 1998 neben den benannten Einzelkosten für
Personal, Messtechnik und Fuhrpark in ganz erheblichem Umfang Gemeinkosten
enthalten. So ergeben sich im hier betroffenen Bereich des Amateurfunks (vgl. Bl.
441 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03) für den Kostenträger 015 Gesamtkosten in Höhe
von 7.215,- DM, die sich zusammensetzen aus Einzelkosten in Höhe von 1.443,- DM
sowie Gemeinkosten in Höhe von 5.772,- DM; für den Kostenträger 070 ergeben sich
Einzelkosten in Höhe von 80.543,- DM und Gemeinkosten in Höhe von 251.844,-
DM.

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Zwar werden für das Jahr 1998 - im Gegensatz zum Jahr 1997 - die
Gemeinkosten weiter aufgegliedert in Gemeinkosten Personal, Gemeinkosten
Messtechnik, Gemeinkosten Fuhrpark und „PauschUml.". Auch diese Aufgliederung
macht jedoch nicht nachvollziehbar, welche Kosten sich im Einzelnen hinter diesen
Bezeichnungen verbergen. Da zudem mit dem Begriff „Gemeinkosten" üblicherweise
gerade diejenigen Kosten erfasst werden, die keinem Kostenträger direkt zugeordnet
werden können, kann auch hinsichtlich des Jahresbeitrages für das Jahr 1998 nicht
nachgeprüft werden, ob nur nach § 48 Abs. 2 TKG a.F. berücksichtigungsfähige
Kosten in die Kalkulation eingeflossen sind.

32

4.
Der Ansatz nicht nachvollziehbarer Gemeinkosten oder „sonstiger Kosten" bei der
Ermittlung der Jahresbeiträge ist auch nicht deswegen unerheblich, weil der Verordnungsgeber den Abzug eines Selbstbehaltes in Höhe von 20 % vorgesehen hat, vgl.
§ 3a FBeitrV. Dieser Abzug ist nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts

33

- Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, a.a.O., für die Erhebung von
Beiträgen nach dem EMVG -

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und des Verwaltungsgerichts Köln

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- z.B. Urteil vom 27. Juli 2001 - 25 K 11007/99 - , für die Erhebung von
Beiträgen nach dem TKG -

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erforderlich, da die Gewährleistung einer effizienten und störungsfreien
Frequenznutzung auch dem Interesse der Allgemeinheit zugute kommt. Die Frage, in
welcher Höhe ein Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabe der
Frequenzverwaltung und an den damit verbundenen Aufwendungen anzuerkennen
ist, ist jedoch zu trennen von der vorrangig zu beantwortenden Frage, welche Kosten
überhaupt durch die Frequenzverwaltung verursacht und damit beitragsrelevant sind.
Für die hier beanstandeten Gemeinkosten bzw. sonstigen Kosten ist diese
Beitragsrelevanz im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. bereits nicht hinreichend dargelegt.

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II.
Der Beitragsbescheid ist ferner auch rechtswidrig, soweit er Beiträge für die Jahre
2001 und 2002 festsetzt. Grundlage der Festsetzung für 2001 ist gemäß § 3 Abs. 3
FBeitrV der Mittelwert der Jahresbeiträge für die Jahre 1997, 1998 und 1999; Grundlage der Festsetzung für 2002 sind die Jahre 1998, 1999 und 2000. Da die
Berechnung der Jahresbeiträge für die Jahre 1997 und 1998 aufgrund einer nicht
nachvollziehbaren Aufwandserfassung fehlerhaft erfolgt ist (s.o.), werden bei der
Berechnung der Mittelwerte falsche Ausgangswerte berücksichtigt, nämlich bei der
Berechnung des Beitrages für das Jahr 2001 nicht nachvollziehbare Werte für die
Jahre 1997 und 1998 und bei der Berechnung des Beitrages für das Jahr 2002 ein
nicht nachvollziehbarer Wert für 1998. Der Ansatz eines falschen Ausgangswertes
führt jedoch dazu, dass auch der errechnete Mittelwert fehlerbehaftet ist, mit der
Folge, dass die Beitragsfestsetzung für die Jahre 2001 und 2002 rechtswidrig
ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.