Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-21, Aktenzeichen 4 L 636/07
ECLI:DE:VGMI:2007:1221.4L636.07.00

Tenor

Es wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festgestellt, dass
der Antragsteller nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf einen anderen Dienstherrn
übergeht.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu einem Drittel und der
Antragsgegner zu zwei Dritteln.

Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

1

Gründe:

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Der auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gerichtete Antrag des
Antragstellers vom 06.12.2007 hat teilweise Erfolg.

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Nach § 123 Absätze 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO kann eine
einstweilige Anordnung ergehen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm
ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und dieser
Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss
(Anordnungsgrund).

4

Im vorliegenden Fall ist ein Anordnungsanspruch insoweit glaubhaft gemacht
worden, als der Antragsteller sinngemäß begehrt, vorläufig festzustellen, dass er
nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf einen anderen Dienstherrn übergeht. Für
einen solchen Übergang gibt es keine rechtliche Grundlage.

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Das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom
11.12.2007 (GV NRW S. 662 - KURG) verfolgt den Zweck, Zuständigkeiten der
kommunalen und staatlichen Verwaltung neu zu ordnen und die Bezirksregierungen
auf den Kernbestand staatlicher Funktionen zu beschränken. Dazu wird die
Zuständigkeit im Umweltrecht grundsätzlich den Kreisen und kreisfreien Städten
zugewiesen. Im Gesetz zur Regelung der personalrechtlichen und
finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts
(Art. 61 KURG; im Folgenden: Personalfolgengesetz) werden Regelungen zu den
personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen
verbunden sind.

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Gemäß § 1 Satz 1 Personalfolgengesetz stellt das Land den Kreisen und
kreisfreien Städten das zur Erfüllung der ihnen neu übertragenen Aufgaben
erforderliche Fachpersonal zur Verfügung. Die Zahl der Stellen, die für die Erfüllung
der neuen Aufgaben erforderlich sind, und ihre Verteilung auf die Kreise und
kreisfreien Städte ergeben sich gemäß § 1 Satz 2 Personalfolgengesetz aus der
Anlage 1. Gemäß § 2 Abs. 1 Personalfolgengesetz gehen die Beamten, die mit den
Aufgaben nach § 1 betraut sind, kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 2 und 3
mit Wirkung vom 01.01.2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte über. Die jeweilige
Bezirksregierung bereitet gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 Personalfolgengesetz den
Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines
Zuordnungsplans vor.

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Auf der Grundlage dieser Regelung ist der Antragsteller nicht kraft Gesetzes
einem neuen Dienstherrn zugeordnet worden. Die Kammer geht davon aus, dassDa
die Zuordnungspläne der Bezirksregierungen nicht in das KURG
Personalfolgengesetz inkorporiert worden sind, ergeben sich für den Antragsteller
aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen..

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Die Formulierung des Art. 61Durch § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG
Personalfolgengesetz bringt nicht hinreichend erkennbar zum Ausdruck, dasssind die
in den genannten Zuordnungsplänen enthaltenen Festlegungen nicht zum
Bestandteil des KURG Gesetzes gemacht worden sind. Der Gesetzgeber hätte die
Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder
sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig
erklärt, dass er diese Festlegungen im Wege einer Verweisung in das Gesetz
integriert wissen will. Art. 61Er beschränkt sich in § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG
Personalfolgengesetz beschränkt sichvielmehr darauf, den Bezirksregierungen die
Anweisung zu erteilen, den aufgrund von Zuständigkeitsänderungen für geboten
erachteten Personalübergang zu anderen Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet
sich der Gesetzesbefehl allein an die Bezirksregierungen; ihm ist hingegen nicht zu
entnehmen, dass er unmittelbare Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten
Personalübergang betroffenen Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare
Zurückhaltung des Gesetzgebers mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls
Einzelfallregelungen Gegenstand des Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf
den Grundsatz der Gewaltenteilung in aller Regel der Exekutive vorbehalten
sind.

9

Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der
Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die
verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es
rechtlich verwehrt, die Zuordnungspläne in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und
Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich Das
Ergebnis, das die in den Zuordnungsplänen im Sinne des Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1
KURG enthaltenen Festlegungen nicht in das KURG inkorporiert worden sind, wird
durch eine verfassungskonforme Auslegung des Art. 61 § 2 KURG bestätigt. Würde
der Gesetzgeber nämlich die genannten Festlegungen in die gesetzliche Regelung
integriert haben wollen, würde dies gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen und
wäre damit verfassungswidrig.

10

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen
verkündet werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der
Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die
Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.

11

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283
(291).

12

Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das
Land Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.

13

Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er
auf andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche
Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.

14

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322
(350).

15

Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende
Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein.
Die Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die
verweisende Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum
ausreichend kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle
der Bezugsregelung angibt.

16

Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109
m.w.N.; Hömig, Zur Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts
auf nichtnormative Regelungen, DVBl. 1979, 307 (308).

17

Diesen Anforderungen würde eine durch Art. 61Diesen Anforderungen würde
eine durch § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG Personalfolgengesetz etwa intendierte
Verweisung auf die Festlegungen in den Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen
erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße Auslegung der Vorschrift lässt
demgemäß nur die Interpretation zu, dass Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1 KURG
Personalfolgengesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und damit
auch nicht deren Inkorporation in das Personalfolgengesetz in das KURG beinhaltet.

18

Ein gesetzlicher Übergang des Antragstellers zu einem anderen Dienstherrn
scheidet damit aus. Denn ohne Einbeziehung der Festlegungen in den
Zuordnungsplänen der Bezirksregierungen ist nicht bestimmt oder bestimmbar,
welcher Bedienstete des Antragsgegners mit Wirkung vom 01.01.2008 auf welchen
neuen Dienstherrn übergeht; die Regelungen in Art. 61 §§ 1 und 2 KURG
Personalfolgengesetz für sich allein reichen für eine zweifelsfreie Zuordnung des
Antragstellers zu einem der dort aufgeführten Dienstherrn eindeutig nicht aus.

19

Hiernach kann offen bleiben, ob die mit dem KURG Personalfolgengesetz im
Zusammenhang stehenden Zuordnungspläne der Bezirksregierungen unter Verstoß
gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW zustande
gekommen sind und welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende Verfahren
hätte.

20

Ein Übergang des Antragstellers zu einem neuen Dienstherrn ist auch nicht
aufgrund eines Verwaltungsaktes verfügt worden.

21

Insoweit kommt ausschließlich die den Antragsteller betreffende Festlegung im
Zuordnungsplan der Bezirksregierung E. in Betracht. Diese Festlegung erfüllt
jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 VwVfG NRW schon
deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet"
ist. Eine derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme nur zu, wenn sie
ohne Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich erhebliche Folgen bei
dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil die vom
Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem neuen
Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie sich aus
Art. 61 § 2 Abs. 1 KURG Personalfolgengesetz ergibt. Den Festlegungen in den
Zuordnungsplänen kam - für den Antragsteller erkennbar - folglich nur interne
Bedeutung im Rahmen der "Vorbereitung" des später beabsichtigten gesetzlichen
Personalübergangs (vgl. den Wortlaut des Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1
KURGPersonalfolgengesetz) zu.

22

Hinsichtlich des oben dargestellten Anordnungsanspruchs steht dem
Antragsteller auch ein Anordnungsgrund zu. Denn angesichts der für den
Antragsteller vielfältigen und tiefgreifenden Folgen eines vom Antragsgegner
angenommenen Dienstherrenwechsels sowie im Hinblick auf das nach Ansicht der
Kammer eindeutige Fehlen einer wirksamen Zuordnung des Antragstellers zu einem
neuen Dienstherrn erscheint es nicht zumutbar, den Antragsteller vorläufig rechtlich
so zu stellen, als gehe er zum 01.01.2008 auf einen neuen Dienstherrn über. Dabei
ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner es in der Hand hat, ggf. durch
eine noch zu erlassende behördliche Einzelfallentscheidung (Abordnung,
Versetzung), evtl. im Einvernehmen mit dem aufnehmenden Dienstherrn, dafür
Sorge zu tragen, dass der Antragsteller für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben
bei bei dem gemäß dem Zuordnungsplan der Bezirksregierung E. vorliegend ins
Auge gefassten (neuen) Dienstherrn zur Verfügung steht.

23

Soweit der Antragsteller des Weiteren sinngemäß die Aufhebung des von der
Bezirksregierung E. erstellten Zuordnungsplanes bezüglich bestimmter
Dienstherren oder das Absehen von Übernahmen anderer Bediensteter durch
bestimmte Dienstherren begehrt, ist ein Anordnungsanspruch demgegenüber nicht
glaubhaft gemacht worden: Es ist nämlich nicht feststellbar, dass der Antragsteller
einen Anspruch darauf hat, dass nicht ihn, sondern andere Bedienstete betreffende
Dienstherrenwechsel unterbleiben; eine Verletzung des Antragstellers in eigenen
Rechten ist diesbezüglich - anders als etwa bei Beförderungsentscheidungen des
Dienstherrn aufgrund des Bewerbungsverfahrensanspruchs - nicht ersichtlich.
Dasselbe gilt hinsichtlich der begehrten teilweisen Aufhebung eines
Zuordnungsplanes im Sinne des Art. 61 § 2 Abs. 2 Satz 1
KURGPersonalfolgengesetz, sofern der Antragsteller hiervon nicht selbst betroffen
ist.

24

Im Übrigen kann der Antrag des Antragstellers bezüglich der letztgenannten
Begehren auch deshalb keinen Erfolg haben, weil der hier maßgebliche
Zuordnungsplan - wie oben dargelegt - die Rechtswirkung eines Übergangs von
Bediensteten zu einem neuen Dienstherrn weder im Zusammenhang mit den
Vorschriften des KURG Personalfolgengesetzes noch für sich allein auslöst. Insoweit
würde es an einem Anordnungsgrund fehlen.

25

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

26

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und
berücksichtigt die Vorläufigkeit des Verfahrens.