Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-07-15, Aktenzeichen 1 K 446/05
ECLI:DE:VGD:2005:0715.1K446.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des
Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Wahl der Mitglieder in den
Ausschüssen des Beklagten.

3

Die Klägerin ist seit der Kommunalwahl am 26. September 2004 als Fraktion in
dem beklagten Rat vertreten. Die Kommunalwahl erbrachte im Einzelnen folgende
Ergebnisse (% und Sitzverteilung bei insgesamt 52 Ratsmitgliedern):

4

SPD	37,7 %	20 Sitze
CDU	33,3 %	17 Sitze
Klägerin	10,3 %	5 Sitze
Bündnis 90/Die Grünen	9,0 %	5 Sitze
FDP	6,2 %	3 Sitze
WIR AUS N1	2,8 %	2 Sitze.

5

Nach dem Protokoll der Sitzung des beklagten Rates vom 14. Oktober 2004
beschloss dieser, den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den
Rechnungsprüfungsausschuss mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen. Die
Beschlussfassung erfolgte bezüglich des Hauptausschusses einstimmig bei
1 Enthaltung der Fraktion WIR AUS N1 und bezüglich des Finanzausschusses und
des Rechnungsprüfungsausschusses einstimmig.

6

Ausweislich des Protokolls der Ratssitzung am 14. Oktober 2004 wählte der
beklagte Rat - im Wege der Abstimmung über einen einheitlichen Wahlvorschlag - für
den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss
jeweils 14 Mitglieder und 14 stellvertretende Mitglieder in folgender
Ausschussbesetzung:

7

SPD-Fraktion	6
CDU-Fraktion	5
Klägerin	1
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen	1
FDP-Fraktion	1
WIR AUS N1	-

8

Ausweislich des Protokolls erfolgte die Wahl bezüglich des Hauptausschusses,
des Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses mit einstimmiger
Zustimmung.

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Die Klägerin hat am 17. Januar 2005 Klage erhoben, mit der sie die Feststellung
der Rechtswidrigkeit dieser Wahlen begehrt. Zur Begründung ihrer Klage macht sie
geltend, dass die Zusammensetzung der Ausschüsse des beklagten Rates dem
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 - und darüber
hinaus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 08.12.2004 - 2 BvE 3/02 - zur
Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses des Bundestages widerspreche.
Die Wahl der Ausschüsse in der Sitzung vom 14. Oktober 2004 sei entgegen der
Auffassung des Beklagten nach dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren - ohne
Listenverbindung - erfolgt, nachdem zwei Tage vor der Sitzung die Stadtverwaltung
in einem informellen Gespräch mit allen Fraktionssprechern dargelegt habe, dass
aufgrund neuer Gerichtsurteile Listenverbindungen nicht mehr erlaubt seien. In der
konstituierenden Ratssitzung vom 14. Oktober 2004 sei keine Einigung dahingehend
erzielt worden, die von der Stadtverwaltung vorgefertigte Zusammenstellung der
Personalvorschläge der Fraktionen als einheitlichen Wahlvorschlag zugrunde zu
legen. Es treffe zwar zu, dass es bei den Abstimmungen keine Gegenstimmen
gegeben habe, doch daraus sei nicht zu schließen, es hätten sich alle Fraktionen auf
einheitliche Wahlvorschläge geeinigt. Ihr - der Klägerin - sei das von der
Stadtverwaltung herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts inhaltlich
nicht bekannt gewesen. Sie hätte sich nur deshalb nicht dem Vorschlag widersetzt,
weil Vertreter der Stadtverwaltung in der Sitzung erklärt hätten, eine
Listenverbindung sei doch möglich. Sie sei von der Stadtverwaltung irregeführt
worden und hätte unter völlig falschen Voraussetzungen abgestimmt. Deshalb
müssten die Ausschusswahlen wiederholt werden.
Im übrigen spiegele die vorgenommene Zusammensetzung offensichtlich nicht die im
Rat gegebenen Mehrheitsverhältnisse wider. Die Ausschusszusammensetzung in N1
sei vor allem deshalb undemokratisch und die Grundprinzipien der repräsentativen
Demokratie seien deshalb damit außer Kraft gesetzt, weil die Mehrheitsverhältnisse
in den Ausschüssen des Rates deutlich andere seien als im beklagten Rat selbst.
Im Ergebnis könne sie an einer Reihe wesentlicher Entscheidungen - insbesondere
nach Erweiterung der Zuständigkeiten der Ausschüsse - nicht mehr effektiv
mitwirken, da die Ausschüsse teilweise abschließend entschieden. Ihr stehe aber ein
Recht auf eine wirksame Mitwirkung in den Ausschüssen zu, die dem politischen
Kräfteverhältnis der Fraktionen im Stadtrat entspreche.

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Die Klägerin beantragt,

11

festzustellen, dass sie durch die Beschlüsse des Beklagten
zur Wahl der Mitglieder des Hauptausschusses, des
Finanzausschusses und des Rechnungsprüfungsausschusses
in der Sitzung vom 14. Oktober 2004 in ihren Rechten verletzt
ist.

12

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Zur Begründung trägt er vor: Zur Vorbereitung der konstituierenden Sitzung am
14. Oktober 2005 habe die Verwaltung alle Fraktionen gebeten, ihre
Besetzungsvorschläge für die jeweiligen Ausschüsse in Listenformen frühzeitig
bekannt zu geben, damit daraus eine schriftliche Unterlage für die Ratssitzung
zusammengestellt werden könne. Darüber hinaus habe die Verwaltung für jeden zu
besetzenden Ausschuss eine Beschlussvorlage erstellt, für die drei
Pflichtausschüsse als gemeinsame Beschlussvorlage. Die Festlegung der
Mitgliederzahl auf 14 sei getroffen worden, um arbeitsfähige Gremien zu erhalten und
damit die im beklagten Rat vertretenen Fraktionen weitestgehend auch in den
Ausschüssen vertreten sind. Entsprechend dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren
wäre allerdings die Fraktion WIR AUS N1 erst bei einer Mitgliederzahl von 24 in den
Ausschüssen stimmberechtigt vertreten gewesen. Bei einer solchen Ausschussgröße
hätte jedoch die Arbeitsfähigkeit gelitten. Der beklagte Rat habe deshalb von dem
ihm zustehenden Ermessen Gebrauch gemacht und die Ausschussgröße jeweils auf
14 Mitglieder festgelegt.
Nach dem Vorberatungsstand zwischen den Fraktionen im Vorfeld der Sitzung habe
die Verwaltung nicht davon ausgehen können, dass ein einvernehmlicher
Wahlvorschlag untereinander verabredet worden sei, so dass sie angenommen
habe, dass gemäß § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW eine Ausschussbesetzung nach den
Kriterien der Verhältniswahl aufgrund des d'Hondtschen Höchstzählverfahrens
notwendig werden würde. In der Sitzung habe man dann aber doch zu einheitlichen
Wahlvorschlägen für die Ausschüsse gefunden, die zur Abstimmung gekommen
seien und die jeweils einstimmig durch Beschluss der Ratsmitglieder gemäß § 50
Abs. 3 Satz 1 GO NRW angenommen worden seien.
Die von der Klägerin zur Begründung zitierte Rechtsprechung beziehe sich allein auf
das Wahlverfahren nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW und beinhalte keine Regelung
für den Fall, dass sich Ratsmitglieder zu den Ausschussbesetzungen auf die
Ausschussgröße sowie auf einheitliche Wahlvorschläge geeinigt hätten und diese
einstimmig beschlossen hätten.
Unabhängig davon entspreche die Sitzverteilung der einheitlichen Wahlvorschläge,
die zur Abstimmung gekommen seien, auch dem d'Hondtschen Höchstzählverfahren,
so dass auch bei einem Abstimmungsverfahren nach § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
kein anderes Ergebnis möglich gewesen wäre.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und dem beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten
verwiesen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die als Feststellungsklage im Rahmen eines Organstreits
(Kommunalverfassungsstreit) zulässige Klage ist unbegründet.

18

Der Klägerin ist es schon verwehrt, sich - unabhängig von der Frage der
Rechtmäßigkeit der angegriffenen Beschlüsse - gegen die Entscheidungen des
beklagten Rates zu wenden, da ihre Einwendungsrechte dagegen verwirkt sind.

19

Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des venire contra factum proprium
(Verbot widersprüchlichen Verhaltens) bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt
werden darf, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen
ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als
Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere der Fall,
wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf
vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend
machen würde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf
vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt würde (Vertrauenstatbestand) und
sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat,
dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil
entstehen würde.

20

Grundlegend Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 07.02.1974
- III C 115.71 -; BVerwG, EUGH-Vorlage vom 28.9.1994,- 11 C 3.93 -; BVerwG,
Urteil vom 16. Mai 1991 - 4 C 4.89 -, BRS 52 Nr. 218;

21

OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 10 A 1402/98 -; Urteil vom 2. März 1999
- 10 A 2343/97 -; Urteil vom 20. März 1997 - 10 A 4965/96 -;

22

vgl. auch Urteil der Kammer vom 12.09.2003 - 1 K 7474/99 -.

23

Die umfangreiche Rechtsprechung zur Verwirkung im Sinne des § 242 BGB gilt
sinngemäß auch für das Verwaltungsrecht.

24

Vgl. nur Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, 11. Aufl. 1999, mit
umfangreichem Rspr.-Nachweis.

25

Die Klägerin wendet sich gegen Entscheidungen des Beklagten, denen sie
zugestimmt hat bzw. sich an einem einheitlichen Wahlvorschlag gemäß § 50 Abs. 3
Satz 1 GO NRW zur Besetzung der Ausschüsse beteiligt hat. Insoweit setzt sie sich
dem Vorwurf des venire contra factum proprium aus. Als Organteil des Beklagten
wäre es wegen des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit aller
Beteiligten im beklagten Rat von allen Mitgliedern zu erwarten gewesen, noch in der
Sitzung deutlich Zweifel an der Vorgehensweise anzumelden und ggfs. durch
Abstimmungsverhalten anzuzeigen - dagegen zu stimmen - bzw. sich nicht an dem
einheitlichen Wahlvorschlag nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW zu beteiligen und
gegenteilige Rechtsauffassungen nicht erst in einem Klageverfahren geltend zu
machen. Die Zustimmungen der Klägerin lassen weder erkennen, dass sich die
Klägerin gegen die Anzahl der Ausschusssitze noch gegen deren Besetzung mit
einheitlichem Wahlvorschlag gewandt hätte. Über die in der Sitzung von Mitgliedern
der Klägerin geäußerten Zweifel haben diese sich letztlich mit ihrem
Abstimmungsbeitrag hinweggesetzt. Insoweit besteht in der Klageerhebung ein
unauflösbarer Widerspruch zu dem eigenen Verhalten in der Sitzung. Dass die
Klägerin erst nach drei Monaten zu einer - aus ihrer Sicht - „besseren", verspäteten
Einsicht gekommen ist, hat diese sich zurechnen zu lassen.

26

Unabhängig davon sind die Entscheidung des Beklagten vom 14. Oktober 2004,
den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den Rechnungsprüfungsausschuss
mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen, und die Wahl der Mitglieder dieser
Ausschüsse des Beklagten am 14. Oktober 2004 rechtmäßig.

27

Nach § 57 Abs. 1 GO NRW kann der Rat Ausschüsse bilden, mindestens jedoch
einen Hauptausschuss, einen Finanzausschuss und einen
Rechnungsprüfungsausschuss (§ 57 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Die
Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse regelt gemäß § 58 Abs. 1
Satz 1 GO NRW der Rat. Dabei werden Beschlüsse mit Stimmenmehrheit gefasst,
soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt (§ 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW).

28

Diese Bestimmungen sind bei der Festlegung der Anzahl der Ausschusssitze in
der Sitzung des beklagten Rates vom 14. Oktober 2004 eingehalten, als dieser
bezüglich des Hauptausschusses mehrheitlich bei 1 Enthaltung der Fraktion
WIR AUS N1 und bezüglich der beiden anderen Ausschüsse einstimmig beschloss,
die Ausschüsse mit jeweils 14 Mitgliedern zu besetzen.

29

Die Wahl von Ausschussmitgliedern richtet sich nach § 50 Abs. 3
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Haben sich die
Ratsmitglieder zur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag
geeinigt, ist nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW der einstimmige Beschluss der
Ratsmitglieder über die Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend. Kommt ein
einheitlicher Wahlvorschlag nicht zustande, wird gemäß § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW
nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt. Dabei
sind die Wahlstellen auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates
nach der Reihenfolge der Höchstzahlen zu verteilen, die sich durch die Teilung der
auf die Wahlvorschläge entfallenden Stimmanteile durch 1, 2, 3 usw. ergeben (§ 50
Abs. 3 GO NRW).

30

Die Wahlvorschriften zur Besetzung der Ausschüsse nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO
NRW in der konstituierenden Sitzung am 14. Oktober 2004 sind mit Zulassung der
gemeinsamen Wahlvorschläge aller Fraktionen des Beklagten rechtlich nicht zu
beanstanden. Zwar wurde von der Stadtverwaltung zunächst ein Verfahren
vorbereitet, das sich gemäß § 50 Abs. 2 Satz 2 GO NRW an dem d'Hondtschen
Höchstzählverfahren ausrichtete, da nach unwidersprochenen Angaben des
Beklagten zunächst nicht davon ausgegangen werden konnte, das sich die
Fraktionen des Beklagten auf einheitliche Wahlvorschläge einigen würden. Letztlich
haben sich aber die Ratsmitglieder nach umfangreicher Diskussion (vgl. BA 1 Bl. 26)
auf einheitliche Wahlvorschläge gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW geeinigt (vgl.
BA 1 Bl. 24, 27, 28, 36, 44, 45). Dass das vorgelegte Protokoll der Sitzung vom
14. Oktober 2004 inhaltlich unrichtig wäre, hat weder die Klägerin vorgebracht, noch
ist dies sonst ersichtlich. Vielmehr wendet sich die Klägerin allgemein gegen die aus
ihrer Sicht ungeordnete Durchführung der konstituierenden Sitzung bezüglich der
Tagesordnungspunkte zur Wahl der Ausschüsse. Ob dies zutrifft, kann offen bleiben;
jedenfalls sind ihr Rechte dadurch weder vorenthalten noch abgeschnitten
worden.

31

Die sog. Tönisvorst-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts

32

- Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -

33

ist für die vorliegende Fallgestaltung entgegen der Auffassung der Klägerin nicht
heranzuziehen. Diese Entscheidung befasst sich mit Listenverbindungen mehrerer
Fraktionen, ohne dass es sich dabei um sog. einheitliche Wahlvorschläge aller
Ratsmitglieder handelt. Dies führt das Bundesverwaltungsgericht deutlich aus (vgl.
Bl. 7 des amtl. Abdrucks):

34

„Eine Zählgemeinschaft seitens der Mehrheit darf die Zusammensetzung der
Ausschüsse nicht zu Lasten einer Minderheit ändern."

35

Der Leitsatz der Entscheidung besagt nichts anderes (Unzulässigkeit
gemeinsamer Vorschläge mehrerer Fraktionen). Um eine Zählgemeinschaft mehrerer
Fraktionen handelt es sich bei dem am 14. Oktober 2004 zur Abstimmung gestellten
Vorschlag für den Hauptausschuss, den Finanzausschuss und den
Rechnungsprüfungsausschuss aber nicht, da sich ausnahmslos alle Fraktionen, also
auch die Klägerin, daran beteiligt haben.

36

Aber selbst unterstellt, der Beklagte hätte im Wege der Wahlvorschriften nach
§ 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW abgestimmt, wäre das vorgesehene d'Hondtsche
Höchstzählverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Soweit die Klägerin
bemängelt, dass durch dieses Verfahren kleinere Fraktionen benachteiligt werden
könnten bis hin zum Ausschluss bei der Entscheidung über wesentliche Fragen in
Ausschüssen, denen diese nicht oder nur mit unterrepräsentativem Anteil vertreten
seien, ist dies aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

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Vgl. Beschluss der Kammer vom 17.03.2005 - 1 L 150/05 -, bestätigt durch
Beschluss des OVG NRW vom 27.05.2005 - 15 B673/05 -.

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Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen in
diesen Entscheidungen verwiesen, auf die die Beteiligten hingewiesen worden
sind.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711
i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

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