Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-16, Aktenzeichen 2 L 296/08
ECLI:DE:OVGST:2010:0616.2L296.08.0A

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Abschlusserklärung gemäß § 163 BauGB. Sie ist Eigentümerin der mit dem K-Warenhaus und einer Tiefgarage bebauten Grundstücke der Gemarkung H., Flur A, Flurstücke 47/1, 47/2, 48/0, 49/0, 33/0, 35/0, 62/0, 63/0, 65/0, 67/0, 71/0, 72/0, 74/0, 76/0, 78/0, 80/0 und 84/0. Mit Satzung vom 23.03.1994 legte die Beklagte das Sanierungsgebiet „Historischer Altstadtkern“ (Sanierungssatzung Nr. 1) fest, in dem auch die genannten Grundstücke der Klägerin liegen. Die Sanierungsatzung Nr. 1 und die Genehmigung wurden im Amtsblatt der Beklagten vom 30.06.1995 bekannt gemacht. Ab 1998 führte die Beklagte einen Investorenwettbewerb zur Wiederbebauung, Sanierung und weiteren Gestaltung der „Nordost-Ecke“ des Marktplatzes durch. Mit Beschluss vom 13.12.2000 erteilte der Stadtrat der Beklagten dem Projekt einer Arbeitsgemeinschaft den Zuschlag, der auch die Klägerin angehörte, die ihr Unternehmen seinerzeit unter der Firma „(…) Wohnbau GmbH & Co. KG“ betrieb. Mit notariellem Kaufvertrag vom 02.10.2001 veräußerte die Beklagte die Flurstücke 47/1, 47/2, 47/3, 46, 45, 44, 43, 42, 58/1 (hiervon eine Teilfläche von ca. 78 m²), 34, 33, 35, 36/1, 38/2, Flur A der Gemarkung H., an die Klägerin. Der Vertrag sieht in § 8 umfangreiche Bau- und Investitionsverpflichtungen der Erwerberin vor; unter anderem soll in einem V. Bauabschnitt ein Neubau, möglichst zur Nutzung als Wohnhaus, errichtet werden.

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Bereits am 02.07.2001 hatte die Klägerin die Baugenehmigung für das Vorhaben „gemischt genutzter Gebäudekomplex, Tiefgarage, Warenhaus, Gastronomie und Büroflächen“ auf den Flurstücken 34, 36/1, 42-46, 47/1-47/3, 48 und 49 beantragt. Die Zufahrt zur Tiefgarage sollte über die Kleine S-Straße, das an das Straßengrundstück angrenzende, 252 m² große Flurstück 43 sowie eine Teilfläche des 2.484 m² großen Flurstücks 42 erfolgen. Das Flurstück 43 wurde später in das 250 m² große Flurstück 72 (nachfolgend auch mit Flurstück 72/0 bezeichnet) und das 1 m² große Flurstück 73 geteilt. Aus dem Flurstück 42 ging u. a. das 728 m² große Flurstück 67 (nachfolgend auch als Flurstück 67/0 bezeichnet) hervor. Am 28.01.2002 erteilte die Beklagte der Klägerin die Baugenehmigung für dieses Vorhaben. Die sanierungsrechtliche Genehmigung wurde unter Datum vom 15.01.2002 und 08.01.2003 erteilt.

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Mit notariellem Kaufvertrag vom 23.12.2005 veräußerte die Klägerin u. a. die Flurstücke 48/0, 49/0, 47/1, 47/2, 74/0, 80/0, 84/0, 71/0, 76/0, 78/0 an die (M. C. H.) Immobilien GmbH i. G. Hierfür beantragte sie am 27.12.2005 bei der Beklagten eine sanierungsrechtliche Genehmigung, die mit Bescheid vom 03.04.2006 erteilt wurde.

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Den von der Klägerin bereits am 15.12.2005 gestellten Antrag, die Sanierung hinsichtlich der Flurstücke 48/0, 49/0, 47/1, 47/2, 74/0, 71/0, 76/0, 78/0, 80/0, 83/0 und 84/0 gemäß § 163 Abs. 1 BauGB für abgeschlossen zu erklären, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 06.04.2006 ab. Zur Begründung gab sie an, das Baugrundstück sei noch nicht entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut. Die Flurstücke, deren Entlassung aus dem Sanierungsgebiet die Klägerin wünsche, bildeten zusammen mit weiteren Flurstücken (angrenzend an die Brüderstraße und die Rathausstraße einschließlich der Tiefgaragenzufahrt von der Kleinen S-Straße) ein Baugrundstück. Der Kaufhausneubau erstrecke sich aufgrund des Andienungsbereichs in nicht zu trennender Weise bis zur Tiefgaragenzufahrt angrenzend an die Kleine S-Straße. Insbesondere die Zufahrt sei ein untrennbarer Bestandteil des Gesamtgrundstücks. Die Sanierungsziele seien auf Grund des ausgelobten Investorenwettbewerbs vom August und Dezember 1998 und des Projekts der Arbeitsgemeinschaft sowie des daraufhin vom Stadtrat mit Beschluss vom 13.12.2000 legitimierten Kaufvertrags weiter konkretisiert worden. Der Kaufvertrag enthalte u. a. Bauverpflichtungen für das Baugrundstück über mehrere Bauabschnitte, die bisher nicht bzw. nicht vollständig verwirklicht worden seien. So sei etwa die als V. Bauabschnitt ausgewiesene mehrgeschossige Überbauung der Tiefgaragenzufahrt nicht realisiert worden.

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Zur Begründung ihrer am 05.05.2006 erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen: Für die Erteilung einer Abgeschlossenheitserklärung nach § 163 Abs. 1 BauGB sei maßgeblich, ob für ein „Grundstück“ die Ziele und Zwecke der Sanierung erreicht seien. Abzustellen sei auf den bürgerlich-rechtlichen (grundbuchrechtlichen) Grundstücksbegriff; unerheblich sei dagegen, ob die Sanierungsziele für ein Gebiet erreicht seien. Ein Vergleich mit § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB zeige, dass der Gesetzgeber durchaus an die Konstellation gedacht habe, dass mehrere Grundstücke zusammengefasst als Teil des Sanierungsgebiets behandelt werden könnten. Die von der Beklagten vertretene Auslegung sei auch verfassungsrechtlich bedenklich, weil die durch das Sanierungsrecht gezogenen Schranken des Eigentums auch zeitlich verhältnismäßig sein müssten. Die Sanierungsziele habe sie unstreitig erreicht. Die Beklagte dürfe nicht auf die Einhaltung der kaufvertraglichen Verpflichtungen abstellen. Der Kaufvertrag sei nicht geeignet, die inhaltlichen Anforderungen des Sanierungskonzepts zu konkretisieren, weil es sich hierbei um ein Vertragswerk handele, das auch ihrem (der Klägerin) erklärten Willen entspreche. Insoweit komme nur eine Inanspruchnahme auf Erfüllung dieser vertraglich übernommenen Verpflichtungen im Zivilrechtsweg in Betracht. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass die rechtlich gesicherte Zufahrt zum „K-Grundstück“ nach § 4 Abs. 1 BauO LSA zulässig sei, ohne dass sie integrierter Bestandteil des Baugrundstücks sein müsse.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Versagungsbescheides vom 06.04.2006 zu verpflichten, ihr die mit Schreiben vom 15.12.2005 beantragte sanierungsrechtliche Abgeschlossenheitserklärung zu erteilen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat vorgetragen: Zwar sei grundsätzlich auf das einzelne Grundstück abzustellen. Gehörten die Grundstücke einem einzigen Eigentümer, sei eine auf einzelne Grundstücke bezogene Abschlusserklärung aber nicht zulässig, wenn die Grundstücke im Hinblick auf die Ziele und Zwecke der Sanierung und der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen als Einheit anzusehen seien. Die von der Klägerin genannten Flurstücke bildeten zusammen mit weiteren Flurstücken, insbesondere den Flurstücken 67/0 und 72/0 (die Tiefgaragenzufahrt), ein Baugrundstück. Hierfür habe die Klägerin die Baugenehmigung beantragt, die auch erteilt worden sei. Außerdem umfasse der Antrag auch das Flurstück 83/0, das in ihrem Eigentum stehe. Sanierungsziele könnten auch in einem notariellen Kaufvertrag konkretisiert werden. Das prämierte Projekt und der Kaufvertrag stellten hier die konkretisierten Sanierungsziele für das Gebiet dar. Das Projekt sehe u. a. auch die Sanierung mehrerer denkmalgeschützter Gebäude und die Überbauung der Tiefgaragenzufahrt vor. Damit enthalte insbesondere der Kaufvertrag Bauverpflichtungen für das Baugrundstück über mehrere Bauabschnitte, die nicht vollständig verwirklich worden seien. Insbesondere die als V. Bauabschnitt ausgewiesene Überbauung sei nach wie vor nicht realisiert.

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Mit dem angefochtenen Urteil vom 28.10.2008 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung u. a. ausgeführt:

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Die Klägerin habe bereits deshalb keinen Anspruch auf die begehrte Abschlusserklärung, weil sie diese nur für das gesamte Baugrundstück erhalten könne, nicht aber für die von ihr beantragten Flurstücke, die nur einen Teil des Baugrundstücks darstellten. Gehörten Grundstücke einem einzigen Eigentümer, sei eine auf ein einzelnes Grundstück bezogene Abschlusserklärung nicht zulässig, wenn die Grundstücke im Hinblick auf die Ziele und Zwecke der Sanierung und der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen als Einheit anzusehen seien, insbesondere wenn – wie hier – Gegenstand der Sanierung ein komplexes, stadtbildprägendes Bauvorhaben sei, das sich über mehrere Buchgrundstücke erstrecke. Dies folge aus dem Wesen des Sanierungsrechts, das regelmäßig eine gebietsbezogene Sanierung betreffe, die nicht selten auch zu einer Neuordnung der Grundstücke mit verändertem Zuschnitt führe. Die Flurstücke 34, 36/1, 67/0, 72/0, 47/1-47/3, 48 und 49 stellten zusammen ein Baugrundstück dar. In ihrem Bauantrag habe die Klägerin selbst die betreffenden Flurstücke so bezeichnet. Darauf beziehe sich auch die ihr erteilte Baugenehmigung. Deshalb sei auf das Baugrundstück als Sanierungsgegenstand abzustellen. Einer solchen Auslegung des Grundstücksbegriffs stehe auch § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht entgegen; denn diese Vorschrift betreffe den Fall, dass eine Sanierungssatzung für ein ganzes Teilgebiet aufgehoben werde. Verfassungsrechtliche Probleme bei dieser Auslegung des Grundstücksbegriffs bestünden im Hinblick auf die sich aus den Beschränkungen des Sanierungsrechts für das Eigentum ergebenden Belastungen schon deshalb nicht, weil die Klägerin die Erteilung der Abschlusserklärung nicht für ein einzelnes Buchgrundstück, sondern für mehrere (Teil-)Grundstücke beantragt habe. Im Übrigen habe sie durch ihren Bauantrag für das Baugrundstück den Rahmen für die Erfüllung der Sanierungsvoraussetzungen selbst gewählt.

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Darüber hinaus fehle es auch an einer Bebauung oder Nutzung in sonstiger Weise bzw. an einer Instandsetzung oder Modernisierung entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung. Es genüge nicht, dass das Grundstück überhaupt bebaut oder in sonstiger Weise genutzt werde oder das Gebäude überhaupt modernisiert oder instand gesetzt sei. Vielmehr sei erforderlich, dass sich Gebäude und Grundstücke in einem den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechenden Zustand befänden. Die Beklagte habe mit den Beschlüssen über die Erteilung des Zuschlags an die Arbeitsgemeinschaft im Investorenwettbewerb die Sanierungsziele näher konkretisiert. Eine weitere Konkretisierung sei durch den am 02.10.2001 geschlossenen notariellen Vertrag zwischen der Beklagten und der Klägerin erfolgt. Die Klägerin habe die im Vertrag übernommenen, insbesondere die für den V. Bauabschnitt vereinbarten Verpflichtungen bisher nicht umgesetzt und die Tiefgaragenzufahrt auf den Flurstücken 67/0 und 72/0 nicht überbaut. Sie könne auch nicht mit Erfolg geltend machen, dass die Zufahrt nach § 4 Abs. 1 BauO LSA a. F. bzw. § 5 Abs. 1 BauO LSA zulässig sei; denn für die Frage, ob die Abschlusserklärung nach § 163 Abs. 1 BauGB erteilt werden könne, komme es auf die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit nicht an.

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Die Klägerin habe auch aus § 163 Abs. 2 BauGB keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erklärung. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Durchführung der Sanierung in Bezug auf die vom Antrag der Klägerin umfassten Flurstücke ohne Gefährdung des Sanierungszwecks auch zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen könne. Da es der Beklagten gerade darum gehe, die von ihr bestimmten Ziele und Zwecke der Sanierung auf den in Rede stehenden Flurstücken der Klägerin einheitlich umzusetzen, sei es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, die Erteilung der Abschlusserklärung abzulehnen. Dass das Ermessen der Beklagten insoweit auf Null reduziert wäre, sei nicht ersichtlich.

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Die vom Senat zugelassene Berufung hat die Klägerin wie folgt begründet:

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Wie im gesamten Bauplanungsrecht regelhaft finde auch im Rahmen des § 163 Abs. 1 BauGB der bürgerlich-rechtliche Grundstücksbegriff Anwendung, und zwar auch bei einer Identität des Eigentümers mehrerer Grundstücke. Insbesondere könne die Beklagte die angebliche Notwendigkeit einer Abweichung vom grundbuchrechtlichen Grundstückbegriff nicht damit begründen, dass die Buchgrundstücke, für die eine Abgeschlossenheitserklärung begehrt werde, mit den Flurstücken 67/0 und 72/0 eine bauliche und wirtschaftliche Einheit bildeten, die im Übrigen aufgrund der teilweise unterschiedlichen Nutzung der Flurstücke fraglich sei. Das Bundesverwaltungsgericht lege in ständiger Rechtsprechung im gesamten Städtebaurecht den grundbuchrechtlichen Grundstücksbegriff zugrunde. Ausnahmen von diesem Grundsatz lasse es nur zu, wenn bei Verwendung dieses Grundstücksbegriffs die Gefahr entstünde, dass der Sinn einer bau- oder bodenrechtlichen Regelung handgreiflich verfehlt würde. Mit dieser Rechtsprechung sei es nicht vereinbar, für ganze Regelungskomplexe des Städtebaurechts wie etwa das Sanierungsrecht oder auch nur für einzelne bodenrechtliche Regelungszusammenhänge wie beispielsweise für § 163 Abs. 1 BauGB das Regel-Ausnahme-Verhältnis umzukehren und der Norm regelhaft einen vom Buchgrundstück abweichenden Grundstücksbegriff zu implantieren. Im Sanierungsrecht sei ein Abrücken vom bürgerlich-rechtlichem Grundstücksbegriff umso weniger zu erwägen, als darin keine Rechtsfolgen an den wirtschaftlichen Wert von Grundstücken geknüpft würden. Auf diesem Gebiet stehe der Gemeinde außerdem ein ausdifferenziertes normatives Instrumentarium zur Verfügung, mit dem sie die Ziele und Zwecke der Sanierung fördern und hiernach einzelne oder mehrere Grundstücke aus der Sanierung entlassen oder die Sanierungssatzung insgesamt oder für Teile ihres Geltungsbereichs aufheben könne. Das Abstellen auf das Buchgrundstück widerspreche auch nicht dem Wesen des Sanierungsrechts. Was das Verwaltungsgericht als „Wesen des Sanierungsrechts“ bezeichne, nämlich dass Sanierungen regelmäßig gebietsbezogen durchgeführt würden und nicht selten zu einer Neuordnung von Grundstücken führten, gelte für das Bauplanungsrecht insgesamt. Die gemeindliche Bauleitplanung sei wesensmäßig gebietsbezogen; auch Änderungen des Zuschnitts von Grundstücken seien auch sonst im Städtebaurecht üblich und typisch. Der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Grundstücksbegriff sei auch ungeeignet, handhabbare und berechenbare Entscheidungsmaßstäbe für die Anwendung des § 163 Abs. 1 BauGB zu liefern. Es bleibe offen, unter welchen Voraussetzungen von einer baulichen oder wirtschaftlichen Einheit auszugehen und auf ein nicht näher definiertes „Baugrundstück“ abzustellen sein solle. Zudem lege dieser Grundstücksbegriff die praktische Handhabung des Sanierungsrechts und insbesondere die Anwendung der sanierungsrechtlichen Instrumentarien wie etwa den Fortfall der Rechtswirkungen der Sanierung für einzelne Grundstücke (§ 163 BauGB) und den Ausgleichsbetrag (§ 154 BauGB) weitgehend in die Hände der Grundstückseigentümer. Diesen bliebe es dann letztlich überlassen zu bestimmen, welche Fläche als Baugrundstück und damit als Grundstück im sanierungsrechtlichen Sinne zu behandeln sei. Schließlich sei es auch von Verfassungs wegen geboten, den Grundstücksbegriff des § 163 Abs. 1 BauGB im grundbuchrechtlichen Sinne zu verstehen. Die sanierungsrechtlichen Belastungen eines Grundstücks seien nur so lange durch die Sozialbindung des Eigentums gerechtfertigt und verhältnismäßig, wie ein Sanierungsbedarf bestehe. Die dem Eigentümer auferlegten sanierungsrechtlichen Beschränkungen würden dann unverhältnismäßig und genügten nicht mehr den Gewährleistungen des Eigentumsgrundrechts des Art. 14 GG, wenn die Entlassung aus der Sanierung verweigert werde, obwohl das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut oder modernisiert sei.

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Ihrem Hauptantrag sei aber auch dann stattzugeben, wenn § 163 Abs. 1 BauGB einen vom bürgerlichen Recht abweichenden Grundstücksbegriff beinhalte. Sie habe nämlich sämtliche vom Antrag umfassten Flurstücke bereits entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut, und zwar auch die Flurstücke 67/0 und 72/0. Hierfür sei unerheblich, dass sie den möglichst zur Nutzung als Wohnhaus vorgesehenen Neubau auf den Flurstücken 67/0 und 72/0 noch nicht erstellt habe. Diese im Kaufvertrag vom 02.10.2001 übernommene Verpflichtung habe die Beklagte gerade nicht zu einem Ziel der Sanierung gemacht. Zudem sei eine vertragliche Festlegung von Sanierungszielen grundsätzlich unzulässig, weil die Gemeinde in ihrer Funktion als Ortsgesetzgeberin mit der Fixierung ihrer Sanierungsziele Inhalt und Schranken des betroffenen Eigentums bestimme. Eine vertragliche Festlegung der Sanierungsziele komme aber auch deshalb nicht in Betracht, weil eine städtebauliche Sanierung kein statischer Akt sei, jedes Sanierungskonzept vielmehr dynamisch und fortlaufend fortgeschrieben werden müsse. Die Überbauung der Tiefgaragenzufahrt zur Kleinen S-Straße gehöre auch nicht zu den Vorgaben für den Investorenwettbewerb „Nordost-Ecke-Marktplatz C.“ und den anschließenden Zuschlagsbeschluss des Stadtrates der Beklagten vom 13.12.2000. Auch im Beschluss vom 19.09.2001, mit dem der Rat dem Grundstückskaufvertrag zugestimmt habe, werde die den V. Bauabschnitt betreffende Bauverpflichtung aus § 8 Abs. 5 weder ausdrücklich noch konkludent zu einem Sanierungsziel erklärt.

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Sofern dem Hauptantrag entgegenstehen sollte, dass sie nicht mehr Eigentümerin des Flurstücks 83/0 sei, habe sie jedenfalls einen Anspruch darauf, ihr die mit Schreiben vom 15.12.2005 beantragte Abgeschlossenheitserklärung unter Ausklammerung des Flurstücks 83/0 zu erteilen.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 06.04.2006 zu verpflichten, ihr die mit Schreiben vom 15.12.2005 beantragte sanierungsrechtliche Abgeschlossenheitserklärung zu erteilen,
hilfsweise,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides vom 06.04.2006 zu verpflichten, ihr die mit Schreiben vom 15.12.2005 beantragte sanierungsrechtliche Abgeschlossenheitserklärung unter Ausklammerung des Flurstücks 83/0 zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie trägt vor: Im städtebaulichen Sanierungsrecht und damit auch im Rahmen des § 163 Abs. 1 BauGB sei nicht ausschließlich auf den bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriff abzustellen. Im Anwendungsbereich des BauGB habe vielmehr auch der Begriff des Grundstücks im wirtschaftlichen Sinne seinen Platz. Im Hinblick auf die begriffskonstituierenden Merkmale liege es nahe, die Anwendungsbereiche dieses Begriffs im BauGB dort zu suchen, wo Rechtsfolgen vom Wert und der wirtschaftlichen Bedeutung der Grundstücke abhingen. Dies gelte insbesondere bei der Wertermittlung eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks nach § 154 Abs. 2 BauGB. Da die Erklärung nach § 163 BauGB die Voraussetzung für die Forderung des Ausgleichsbetrages schaffe (§ 154 Abs. 3 BauGB), sei hier ebenfalls auf den wirtschaftlichen Grundstücksbegriff zurückzugreifen. Auch der Umstand, dass die städtebauliche Sanierung regelmäßig gebietsbezogen sei, spreche dafür, im Anwendungsbereich des § 163 Abs 1 BauGB nicht ausschließlich auf das Buchgrundstück abzustellen. Die vom Antrag der Klägerin umfassten Flurstücke bildeten zusammen mit den Flurstücken 67/0 und 72/0, über die die Zufahrt zur Tiefgarage und zum Kaufhaus-Warenhaus erfolge, eine bauliche und wirtschaftliche Einheit. Bei Herausnahme eines oder mehrerer Buchgrundstücke bestünde die Gefahr, dass der Sinn der bau- und bodenrechtlichen Regelung – nämlich die Sicherung der Ziele und Zwecke der Sanierung – handgreiflich verfehlt würde. Der Bauherr könne die Gemeinde in diesem Fall auch nicht mit seinem Bauantrag in der Anwendung ihrer sanierungsrechtlichen Instrumentarien behindern, da diese – sofern ein Vorhaben nicht den Sanierungszielen entspreche – hinreichend über die zu erteilende sanierungsrechtliche Genehmigung Einfluss nehmen könne.

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Für die Flurstücke 67/0 und 72/0 seien die Ziele und Zwecke der Sanierung nicht erfüllt. Die Sanierungsziele seien nicht allein vertraglich fixiert worden. Die Klägerin übersehe die Kontinuität, mit der die Stadt die Sanierungsziele für diesen Bereich formuliert und fortgeschrieben habe. Das mit Beschluss zur Sanierungssatzung Nr. 1 vom 23.03.1994 u. a. ausgegebene und im Investorenwettbewerb näher konkretisierte Sanierungsziel, die Altstadt als Ganzes wieder zu einem attraktiven Wohnstandort zu machen, sei nur zu erreichen, wenn auch in den oberen Geschossen von Kerngebieten bzw. ein bestimmter Anteil der zulässigen Geschoßfläche in einem Gebäude/Gebäudekomplex in Kerngebieten als Wohnnutzung erhalten bzw. geschaffen werde. Unlösbarer Bestandteil des Wettbewerbsbeitrags sei die Bebauung der in der Kleinen S-Straße gelegenen Grundstücke und die Sanierung der Bestandsgebäude, auch wenn der Konkretisierungsgrad der Bebauungsvorschläge zu diesem Zeitpunkt geringer gewesen sei als für die Bereiche am Marktplatz. Mit dem notariellen Kaufvertrag vom 02.10.2001 seien demzufolge nicht erstmals die Sanierungsziele konkretisiert worden; der Vertrag gebe nur den nach außen getretenen Willensakt der Stadt wieder, mit der diese die Sanierungsziele für diesen Bereich verbindlich festgelegt und die Durchführung geregelt habe. Unabhängig davon bestünden aber auch gegen eine vertragliche Festlegung von Sanierungszielen keine rechtlichen Bedenken. Dagegen sprächen weder die hiermit bewirkte Verbindlichkeit noch die hieraus resultierenden Zwänge bei einer beabsichtigten Änderung. In städtebaulichen Verträgen könnten Regelungen zur Sicherung der Sanierungsziele getroffen werden, etwa zu dem Zweck, die Genehmigungsfähigkeit der beabsichtigten Maßnahmen herbeizuführen. Würden Sanierungsziele hinreichend konkret, etwa in einem (Sanierungs-)Bebauungsplan festgeschrieben, könnten diese (ohne eventuelle Entschädigungsansprüche etc.) auch nicht ohne Weiteres verändert werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die von der Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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I. Die zulässige Berufung, über die gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit dem schriftsätzlich erklärten Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die gemäß § 8a Abs. 1 AG VwGO LSA i. V. m. §§ 68 Abs. 1 Satz 2, 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO ohne Durchführung eines Vorverfahrens zulässige Klage zu Recht abgewiesen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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1. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Abschlusserklärung für die in ihrem Antrag benannten Grundstücke nach § 163 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. Satz 1 Nr. 1 BauGB. Danach hat die Gemeinde auf Antrag des Eigentümers die Sanierung für ein Grundstück als abgeschlossen zu erklären, wenn es entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung das Grundstück bebaut ist oder in sonstiger Weise genutzt wird oder das Gebäude modernisiert oder instandgesetzt ist. Diese Voraussetzungen sind indes noch nicht erfüllt.

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1.1. Der Senat teilt die Auffassung der Vorinstanz, dass im konkreten Fall nicht darauf abgestellt werden kann, ob eine – den Sanierungszielen entsprechende – Bebauung auf den im Antrag der Klägerin vom 15.12.2005 genannten Buchgrundstücken erfolgt ist, sondern darauf, ob das „Baugrundstück“, wie es in ihrem Bauantrag vom 02.07.2001 dargestellt ist, entsprechend den Zwecken und Zielen der Sanierung bebaut ist.

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Gegenstand einer Abschlusserklärung nach § 163 BauGB kann nicht nur ein Grundstück im bürgerlich-rechtlichen Sinne (Buchgrundstück) sein. Einen einheitlichen Grundstücksbegriff für alle Regelungsbereiche des BauGB gibt es nicht. Das „Baugrundstück“ im bauplanungsrechtlichen Sinne ist zwar – aus Gründen der Rechtsklarheit – grundsätzlich mit dem bürgerlich-rechtlichen (grundbuchrechtlichen) Grundstück gleichzusetzen; Ausnahmen hiervon sind aber dort vertretbar, dann allerdings auch geboten, wo bei Verwendung des grundbuchrechtlichen Begriffs die Gefahr entstände, dass der Sinn einer bestimmten bau- und bodenrechtlichen Regelung handgreiflich verfehlt würde (BVerwG, Urt. v. 19.09.2002 – 4 C 13.01 – Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 40, S. 13; Urt. v. 14.02.1991 – 4 C 51.87 –, BVerwGE 88, 24 [29]; Beschl. v. 11.04.1990 – 4 B 62.90 –, NVwZ-RR 1990, 528). Im Erschließungsbeitragsrecht hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 15.01.1988 – 8 C 111.86 –, BVerwGE 79, 1 [3]) zwar entschieden, dass bei Anwendung des Buchgrundstücksbegriffs ein „gröblich unangemessenes Ergebnis“ einzig dann eintrete, wenn sie dazu führe, dass ein (z. B. sogenanntes Handtuch-)Grundstück bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwands völlig unberücksichtigt bleiben müsste, obwohl es – mangels hinreichender Größe lediglich allein nicht bebaubar – zusammen mit einem anderen oder mehreren Grundstücken des gleichen Eigentümers ohne weiteres angemessen baulich genutzt werden dürfe. Für ein Abweichen vom Buchgrundstücksbegriff sei hingegen dort kein Raum, wo (zwei) selbständig bebaubare Grundstücke in Rede stünden; das gelte selbst für den Fall, dass die zwischen den Grundstücken verlaufende Grenze durch ein Bauwerk überbaut sei. Dieser Maßstab kann allerdings nicht ohne weiteres auf andere Regelungsbereiche des BauGB übertragen werden. Der als Ansatz maßgebende Begriff des Buchgrundstücks ist in seiner (baurechtlichen) Anwendung durchaus offen für Modifikationen, die aufgrund von spezifisch baurechtlichen Erwägungen geboten sind (BVerwG, Urt. v. 26.06.1970 – IV C 73.68 –, DVBl 1970, 829). So kann etwa dann, wenn mehrere in einer Hand befindliche Grundstücke aufgrund ihrer Größe, ihres Zuschnitts, ihrer Zweckbestimmung und ihrer Lage zueinander eine wirtschaftliche Einheit bilden, auch eine andere Sichtweise in Betracht kommen, wenn eine künftige Trennung bei gewöhnlichem Verlauf der Dinge ausgeschlossen erscheint (vgl. OVG BBg, Beschl. v. 16.06.2008 – 2 S 34.08 –, BauR 2008, 1445; SaarlOVG, Urt. v. 29.09.1977 – II R 61/77 –, BRS 32 Nr. 150).

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Für den Bereich des Städtebaurechts ist zu berücksichtigen, dass diese Materie ursprünglich im Städtebauförderungsgesetz geregelt war und erst mit dem BauGB vom 08.12.1986 (BGBl I 2191) in das frühere Bundesbaugesetz (BBauG) integriert wurde (vgl. Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, §§ 136-164b Vorb. RdNr. 9). Der Gesetzgeber hat davon abgesehen, das Sanierungsrecht vollständig aufzulösen und zu einem allgemein anwendbaren Recht zu machen; insoweit bleibt das Sanierungsrecht auch im BauGB weiterhin ein sachlich, zeitlich und räumlich begrenztes Sonderrecht (Krautzberger, a. a. O.). Ferner geht es – anders als im Erschließungsbeitragsrecht – nicht (allein) um die (selbständige) Bebaubarkeit eines Grundstücks. Daher ist maßgeblich darauf abzustellen, ob es gerade mit dem Sinn und Zweck der sanierungsrechtlichen (Sonder-)Vorschriften zu vereinbaren ist, einzelne Buchgrundstücke, die mit anderen Buchgrundstücken einen engen Zusammenhang, insbesondere eine bauliche Einheit bilden, aus den durch die sanierungsrechtlichen Vorschriften auferlegten Beschränkungen zu entlassen. Dabei liegt es nahe – wie bei der Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung – danach zu fragen, ob die Herausnahme einzelner Buchgrundstücke die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde.

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Die Abschlusserklärung kann zwar auch für mehrere selbständige, benachbarte Grundstücke erteilt werden. Gehören die Grundstücke einem einzigen Eigentümer, ist allerdings eine auf einzelne Grundstücke bezogene Abschlusserklärung nicht zulässig, wenn alle Grundstücke im Hinblick auf die Ziele und Zwecke der Sanierung und der erforderlichen Sanierungsmaßnahmen als Einheit anzusehen sind (vgl. Krautzberger, a. a. O, § 163 RdNr. 15, unter Hinweis auf VGH BW, Urt. v. 31.03.1982 – 8 S 211.81 –). In Ausnahmefällen ist es sogar denkbar, dass ein Grundstück aufgrund seiner Situationsgebundenheit auch übergreifende Funktionen erfüllt (z. B. aufgrund einer noch sanierungsbedingt nicht abgeschlossenen Bodenordnung), so dass die Abschlusserklärung noch nicht erteilt werden kann (Fieseler, Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, RdNr. 625). § 163 BauGB (und früher § 50 StBauFG) trägt dem Umstand Rechnung, dass in der Regel ein längerer Zeitraum verstreichen wird, bis die Sanierung entsprechend dem Sanierungskonzept durchgeführt worden ist und die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets aufgehoben werden kann oder muss, und dass bereits sanierte Grundstücke den besonderen sanierungsrechtlichen Vorschriften unterworfen blieben, obwohl dazu keine Notwendigkeit (mehr) besteht (vgl. Neuhausen in: Brügelmann, BauGB, § 163 RdNr. 2). Ist jedoch die Bebauung eines im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks Teil eines Gesamtvorhabens, das sanierungsrechtlich als Einheit anzusehen und noch nicht insgesamt abgeschlossen ist, besteht in aller Regel weiterhin die Notwendigkeit, die vom Gesamtvorhaben beanspruchten Grundstücke den sanierungsrechtlichen Beschränkungen zu unterwerfen.

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Dafür spricht zunächst, dass die städtebauliche Sanierung stets eine gebietsbezogene (Gesamt-)Maßnahme ist, die der Behebung städtebaulicher Missstände eines Gebiets und nicht nur einzelner Grundstücke dient mit der Folge, dass (sogar) Grundstücke in das Sanierungsgebiet einbezogen werden können, auf denen selbst keine Maßnahmen wie bauliche Veränderungen durchzuführen sind (BVerwG, Beschl. v. 16.01.1996 – 4 B 69.95 –, NVwZ-RR 1997, 155; Urt. v. 06.07.1984 – 4 C 14.81 –, NVwZ 1985, 184 [185]). Ferner darf nicht außer Acht gelassen werden, dass bei einem Bauvorhaben, das sich über zwei oder mehrere Buchgrundstücke erstreckt, die gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erforderliche sanierungsrechtliche Genehmigung nach § 145 BauGB in der Regel nur einheitlich für das gesamte Vorhaben und nicht bezogen auf Baumaßnahmen auf einzelnen Buchgrundstücken erteilt werden kann. Dies gilt jedenfalls dann, wenn das Bauvorhaben nicht in einzelne, jeweils nur bestimmten Buchgrundstücken zuordenbare Gebäude oder Gebäudeteile aufgeteilt werden kann. Ob Grund zu der Annahme besteht, dass ein (Bau-)Vorhaben oder die damit erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde und deshalb nach § 145 Abs. 2 BauGB die sanierungsrechtliche Genehmigung versagt werden darf, lässt sich für ein sich über mehrere Buchgrundstücke erstreckendes Bauwerk in aller Regel nur einheitlich beurteilen. Für ein solches Vorhaben lässt sich auch nur einheitlich feststellen, ob seine tatsächliche Ausführung von der sanierungsrechtlichen Genehmigung einschließlich etwa beigefügter Nebenbestimmungen (§ 145 Abs. 4 BauGB) gedeckt ist und damit den Zielen oder Zwecken der Sanierung nicht zuwiderläuft und diese auch nicht wesentlich erschwert. Nur wenn dies der Fall ist, kann für ein – nach den (konkretisierten) Sanierungszielen zu bebauendes – Grundstück die Feststellung getroffen werden, dass es gemäß § 163 Abs. 1 BauGB entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut ist, und die Sanierung für abgeschlossen erklärt werden.

34

Für eine Anknüpfung an einen wirtschaftlichen Grundstücksbegriff sprechen ferner die Rechtsfolgen, die § 154 Abs. 3 BauGB an eine Abschlusserklärung nach § 163 Abs. 1 BauGB knüpft. Danach ist der Ausgleichsbetrag (nach Absatz 1), der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts des „Grundstücks“ entspricht, nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163) zu entrichten. Im Rahmen des § 154 Abs. 1 BauGB ist davon auszugehen, dass der Begriff des Grundstücks im wirtschaftlichen Sinn zugrunde zu legen ist, weil die Anwendungsbereiche dieses Begriffes dort zu suchen sind, wo Rechtsfolgen vom Wert und der wirtschaftlichen Bedeutung der Grundstücke abhängen (vgl. OVG RP, Urt. v. 14.09.2004 – 6 A 10530/04 –, Juris, RdNr. 34, Kalb in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 200 RdNr. 10, jew. m. w. Nachw.). Der Begriff der „wirtschaftlichen Grundstückseinheit" stellt darauf ab, ob zusammenhängende Flächen – unabhängig von ihrer katastermäßigen Einheit – ein einheitliches wirtschaftliches Ganzes bilden und demselben Eigentümer gehören (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.07.1982 – 8 C 28, 30 u. 33.81 – BVerwGE 66, 69 [70 f.]). Dass im Bereich des BauGB auch der wirtschaftliche Grundstücksbegriff seinen Platz hat, folgt aus § 206 Abs. 1 BauGB, wo von „wirtschaftlich zusammenhängenden und demselben Eigentümer gehörenden Grundstücken“ die Rede ist. Entscheidend für die Annehme einer wirtschaftlichen Einheit ist, dass sie nach der Verkehrsanschauung als wirtschaftliche Einheit angesehen werden (vgl. Kalb, a. a. O.). Für die Eingrenzung einer wirtschaftlichen Einheit kann der Umfang einer erteilten Baugenehmigung maßgebend sein (vgl. OVG NW, Beschl. v. 16.02.2010 – 15 A 2613/09 –, Juris). Dabei ist insbesondere darauf abzustellen, was als Baugrundstück in den Bauunterlagen bezeichnet ist (vgl. OVG NW, Beschl. v. 15.01.2005 – 15 B 2780/04 –, Juris).

35

Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich das „Baugrundstück“ auch bei einem Abweichen vom Buchgrundstücksbegriff anhand verlässlicher Kriterien bestimmen. Maßgebend ist der Bauantrag, aus dem sich ergibt, auf welchen Parzellen das Bauvorhaben verwirklicht werden soll. Ebenso wenig überzeugt der Einwand der Klägerin, eine solche Definition des „Baugrundstücks“ lege die praktische Handhabung des Sanierungsrechts weitgehend in die Hände des Grundstückseigentümers, weil es dann letztlich diesem überlassen bleibe, welche Fläche das „Baugrundstück“ sein solle. Dabei verkennt sie, dass – wie oben bereits dargelegt – die Gemeinde die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung versagen kann, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass das Vorhaben, so wie es Gegenstand des Bauantrages ist, oder die damit erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn bei Durchführung des Vorhabens auf bestimmten Buchgrundstücken ein Zustand geschaffen würde, der eine den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechende Bebauung oder Nutzung angrenzender Buchgrundstücke unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde.

36

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht weiter angenommen, dass es auch von Verfassungs wegen nicht geboten ist, den Begriff des Grundstücks in § 163 Abs. 1 BauGB im grundbuchrechtlichen Sinne zu verstehen. Insbesondere liegt darin kein Verstoß gegen die Eigentumsgewährleistung des Art 14 Abs. 1 GG. Die dem Eigentümer auferlegten sanierungsrechtlichen Beschränkungen sind zwar möglicherweise dann nicht mehr von der Sozialbindung des Eigentums (Art 14 Abs. 2 GG) umfasst, wenn die Entlassung von Grundeigentum aus der Sanierung verweigert wird, obwohl dieses entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bereits bebaut oder modernisiert ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich aber gerade nach den oben dargestellten Erfordernissen des Sanierungsrechts. Im Übrigen ist es zunächst Sache des Bauherrn zu bestimmen, welches konkrete Bauvorhaben er verwirklichen möchte und welche Buchgrundstücke er für dieses Vorhaben benötigt. Insofern kann er durch Beschränkung auf die (unbedingt) erforderliche Zahl der Buchgrundstücke erreichen, dass nach Verwirklichung des Vorhabens eine Abschlusserklärung nach § 163 Abs. 1 BauGB für diesen Grundbesitz erteilt werden kann. Die Grenzen der Sozialbindung des Eigentums werden aber nicht überschritten, wenn vom Grundstückseigentümer und Bauherrn verlangt wird, dass er die für sein Bauvorhaben in Anspruch genommene Flächen insgesamt entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut und nicht in einem sanierungsrechtlich „unfertigen“ Zustand hinterlässt.

37

Im konkreten Fall ist auf das „Baugrundstück“ abzustellen, wie es Gegenstand des Bauantrags der Klägerin vom 02.07.2001 und der daraufhin erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigungen vom 15.01.2002 und 08.01.2003 war. Zu diesem gehörten auch die Flurstücke 42 und 43, aus denen die heutigen Flurstücke 67 und 72 hervorgegangen sind, über die die Einfahrt zu der Tiefgarage errichtet werden sollte und mittlerweile auch errichtet ist. Die Tiefgarage nebst Einfahrt ist untrennbar mit dem Gesamtvorhaben der Klägerin verbunden, wie es im Bauantrag dargestellt ist. Ohne die Inanspruchnahme dieser Flächen hätte das Vorhaben so nicht verwirklicht werden können. Auch konnte bei Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigungen nicht losgelöst von der konkreten Nutzung dieser Flächen beurteilt werden, ob eine den Zielen und Zwecken entsprechende Sanierung auch dann noch möglich ist, wenn die Flächen wie im Bauantrag vorgesehen bebaut und genutzt werden. Deshalb ist es auch ohne Belang, dass der V. Bauabschnitt mangels hinreichender Bauvorlagen zu diesem Bauabschnitt (noch) nicht Gegenstand der sanierungsrechtlichen Genehmigungen vom 15.01.2002 und 08.01.2003 war. Es kam nur darauf an, ob bei einer nach den Bauvorlagen vorgesehenen Bebauung der Flurstücke 67 und 72 mit einer Tiefgarage nebst Zufahrt eine den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechende Fortführung der Bebauung (entsprechend der Bauverpflichtung in § 8 Abs. 5 des notariellen Kaufvertrages) weiterhin möglich bleibt und auch nicht wesentlich erschwert wird.

38

Aufgrund der Einbeziehung der Flurstücke 67 und 72 in das Bauvorhaben nach den genehmigten Bauvorlagen und der Erteilung der Baugenehmigung auch für die Tiefgarage nebst Zufahrt auf diesen Buchgrundstücken bilden sie mit den übrigen vom Bauvorhaben erfassten Buchgrundstücken zugleich eine wirtschaftliche Einheit im oben dargestellten Sinne. Dem kann die Klägerin nicht entgegen halten, allein der Umstand, dass eine Zufahrt zu einem Grundstück nur über ein anderes Grundstück möglich sei, rechtfertige noch nicht die Annahme einer wirtschaftlichen Einheit. Vorliegend geht es nicht nur um die Zufahrt zu den den sanierungsrechtlichen Anforderungen entsprechend bebauten Flurstücken, sondern um ein einheitlich zu betrachtendes Bauwerk. Dabei kann nicht außer Acht gelassen werden, dass nach den genehmigten Bauvorlagen nicht nur der Bauteil „Tiefgaragenzufahrt“ auf den Flurstücken 67 und 72 errichtet ist, sondern auch wesentliche Teile der Tiefgarage selbst (vgl. Beiakte C, Bl 541 [Lageplan], Bl. 538 [Grundriss Erdgeschoss Ost], Bl. 537 [Schnitt D2 Fluchtweg Tiefgarage] sowie Bl. 536 [Längsschnitt a-a Ost]).

39

Mit dem Einwand, der Beklagten stehe auch bei einer Herausnahme der bereits entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebauten Buchgrundstücke aus dem Sanierungsgebiet ein hinreichendes sanierungsrechtliches Instrumentarium zur Verfügung, um die Bebauung auch auf den Flurstücken 67 und 72 entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung zu Ende zu führen, vermag die Klägerin nicht durchzudringen. Die Beklagte hat zwar aufgrund der fortbestehenden Belegenheit dieser Flächen im Sanierungsgebiet nach wie vor die Möglichkeit, die weitere Bebauung auf diesen Flächen zu steuern, etwa indem sie nur eine den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechende Bebauung sanierungsrechtlich genehmigt. Ferner ist der Grundstückseigentümer nach § 148 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB bereits kraft Gesetzes zu einer zügigen und zweckmäßigen Durchführung von Baumaßnahmen verpflichtet, die die Gemeinde auch hoheitlich (vgl. das Baugebot nach § 176 BauGB) und mit Verwaltungszwang gegenüber dem Grundstückseigentümer durchsetzen kann (vgl. OVG RP, Urt. v. 21.11.2007 – 8 A 10553/07 –, Juris; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 15.02.1990 – 4 C 45.87 –, BVerwGE 84, 354). Damit ist aber nicht in gleich effektiver Weise gewährleistet, dass eine den Sanierungszielen entsprechende Bebauung zeitnah zu Ende geführt wird. § 136 Abs. 1 BauGB geht von einer „zügigen“ Durchführung der Sanierung aus. § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB unterstreicht das Erfordernis, die städtebauliche Sanierungsmaßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums durchzuführen. Mit der Entlassung der bereits bebauten Buchgrundstücke gäbe die Beklagte ein Mittel aus der Hand, um die Klägerin dazu anzuhalten, die weitere Bebauung der mit der Tiefgarage und Zufahrt bebauten Parzellen zu einem zügigen Abschluss zu bringen. Ein unzulässiger Druck wird damit nicht ausgeübt. Der Erlass und die Durchsetzung eines Baugebots, das, sofern es städtebaulich begründet und objektiv wirtschaftlich zumutbar ist, eine zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums darstellt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.02.1990, a. a. O.), würden nicht unerhebliche Zeit in Anspruch nehmen. Unabhängig davon sind mit der Errichtung der sanierungs- und baurechtlich genehmigten Tiefgarage nebst Einfahrt bereits Fakten geschaffen worden, die – etwa im Gegensatz zu noch völlig unbebauten Grundstücken – einen sanierungsrechtlich besonders unbefriedigenden „unfertigen“ Zustand hinterlassen. Der Einwand der Klägerin kann aber auch deshalb nicht überzeugen, weil bei Vorliegen einer wirtschaftlichen Einheit – wie oben dargelegt – wegen der Verknüpfung des Ausgleichsbetrags an die Abschlusserklärung (§ 154 Abs. 3 BauGB) auf die wirtschaftliche Einheit abzustellen ist.

40

1.2. Scheidet demnach eine die Flurstücke 67 und 72 außer Acht lassende Betrachtungsweise aus, kommt es für einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Abschlusserklärung nach § 163 Abs. 1 BauGB maßgeblich darauf an, ob (auch) diese Buchgrundstücke entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung bebaut sind. Dies ist indes nicht der Fall.

41

Die Abschlusserklärung nach § 163 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB stellt auf einen Zustand ab, der es erlaubt, die Sanierung als abgeschlossen zu bezeichnen; maßgeblich ist grundsätzlich, ob nach der Sanierungsplanung – „Ziele und Zwecke der Sanierung“ – die Sanierung abgeschlossen ist (Krautzberger in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 163 RdNr. 8). Es genügt nicht, dass das Grundstück überhaupt bebaut oder in sonstiger Weise genutzt wird (HessVGH, Urt. v. 28.10.1993 – 4 UE 884/90 –, NVwZ-RR 1994, 632). Die Zwecke und Ziele der Sanierung ergeben sich aus dem Sanierungskonzept der Gemeinde gemäß § 140 Nr. 3 BauGB (BVerwG, Urt. v. 13.07.2006 – 4 C 5.05 –, BVerwGE 126, 238 [242], RdNr. 17; Urt. v. 24.05.2006 – 4 C 9.04 –, BVerwGE 126, 104 [108], RdNr. 21; Krautzberger, a. a. O.). Danach umfasst die Vorbereitung der Sanierung u. a. die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung. Während sich die Vorbereitungsaufgaben nach § 140 Nr. 1 und 2 BauGB auf die Phase vor bzw. bis zu der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets beziehen, ist die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung eine Aufgabe der Gemeinde, die vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets beginnt und sich während der Gesamtdauer der Sanierung als Aufgabe stellt (vgl. Krautzberger, a. a. O., § 140 RdNr. 32). Die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets setzt Ziele und Zwecke der Sanierung voraus, weil ohne sie die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festlegung des Sanierungsgebiets nicht beurteilt werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.03.1999 – 4 C 8.98 –, NVwZ 1999, 1336 [1337]). Das BauGB enthält keine ausdrückliche Regelung über förmliche und inhaltliche Anforderungen an das Sanierungskonzept, so dass die Gemeinde einen weiten Handlungsspielraum hat (Fislake in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl., § 140 RdNr. 9). Sie muss aber beachten, dass die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung einer gerechten Abwägung genügen muss (BVerwG, Urt. v. 04.03.1999, a. a. O.). Nach § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen. Die Gemeinde muss zu den inhaltlichen Anforderungen des Sanierungskonzepts ferner beachten, dass die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung nicht mit der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets nach den §§ 142, 143 BauGB beendet ist, das Konzept also nicht „statisch“ ist (vgl. Fislake, a. a. O., RdNr. 10, m. w. Nachw.). Während zu Beginn des Sanierungsverfahrens noch keine hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden dürfen, insbesondere nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung erkennbar sein muss, wie das Sanierungsgebiet im Einzelnen genutzt werden soll, sind höhere Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele mit fortschreitendem Sanierungsverfahren insbesondere im Hinblick auf die sanierungsrechtliche Genehmigung nach § 145 BauGB zu stellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.03.1999, a. a. O., m. w. Nachw.). Mit zunehmender Verdichtung der Sanierungsziele können nur noch diejenigen Rechtsvorgänge und Vorhaben abgewehrt werden, die den nunmehr detaillierten Planungsvorstellungen widersprechen (BVerwG, Urt. v. 07.09.1984 – 4 C 20.81 –, BVerwGE 70, 83 [91]).

42

Der Gemeinde stehen unterschiedliche Instrumente zur Verfügung, wie sie die Ziele und Zwecke der Sanierung konkretisieren kann. Nach ersatzloser Aufhebung des § 10 StBauFG mit Gesetz vom 05.11.1984, der die Aufstellung eines Bebauungsplans für die Neugestaltung eines förmlich festgelegten Sanierungsgebietes zwingend vorgeschrieben hatte, müssen die Sanierungsziele nicht zwingend im Bebauungsplanverfahren, sondern können auch auf andere Weise konkretisiert werden (VGH BW, Urt. v. 07.12.2001 – 3 S 2657/00 –, Juris, m. w. Nachw.). Der Wegfall des Sanierungsbebauungsplans entbindet die Gemeinde aber nicht von der Verpflichtung zur Aufstellung eines Sanierungskonzepts, wobei sich die Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen auch aus einem städtebaulichen Rahmenplan (§ 140 Nr. 4 BauGB) ergeben können. Welche Form die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung haben muss, ergibt sich aus der Zuständigkeitsregelung einerseits und aus der jeweiligen Funktion bzw. Zweckbestimmung des Sanierungskonzepts andererseits (Krautzberger, a. a. O., RdNr. 46). Im Hinblick auf seine Bedeutung als Maßstab für die Genehmigung von Vorhaben, Teilungen und Rechtsvorgängen im Sinne von § 144 BauGB bei der Prüfung nach § 145 Abs. 2 BauGB und im Hinblick auf die Anwendung des § 163 BauGB ist das Sanierungskonzept grundsätzlich von der Gemeindevertretung zu beschließen oder zumindest zu billigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.1982 – 4 C 94.79 –, DVBl 1982, 537 [540]); Köhler in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl., § 140 RdNr. 9, m. w. Nachw.). Dies gilt gerade auch für die Konkretisierung von Zielen und Zwecken der Sanierung. Das Sanierungskonzept einer Gemeinde kann nur Bedeutung erlangen, wenn sich die Gemeindevertretung selbst als daran gebunden erachtet (Köhler, a. a. O., RdNr. 11). Dies folgt nicht zuletzt auch daraus, dass es sich bei dem Sanierungskonzept – wie oben dargelegt – um eine Entscheidung handelt, die auf einer gerechten Abwägung beruhen muss.

43

Gemessen hieran ist nach Lage der Dinge zwar davon auszugehen, dass die Beklagte für die in Rede stehenden Flurstücke 67 und 72 hinsichtlich der Frage, ob und wie diese Flächen bebaut werden sollen, bislang keine konkreten Sanierungsziele und -zwecke bestimmt hat. Die Sanierungssatzung vom 23.03.1994 enthält hierzu keine Vorgaben. Einen sanierungsrechtlichen Rahmenplan hat die Beklagte – soweit ersichtlich – nicht beschlossen. Mit dem – vom Stadtrat gebilligten – Investorenwettbewerb und dem Zuschlag an die Arbeitsgemeinschaft hat sie zwar ihre Vorstellungen zur (Wieder-)Bebauung der Nordostecke des Marktplatzes und der angrenzenden Straßen zum Ausdruck gebracht. Dieses Verfahren nimmt allerdings in keiner Weise Bezug auf die Ziele und Zwecke der Sanierung im Sanierungsgebiet und insbesondere in dem betroffenen Teilbereich. Den Unterlagen lässt sich nicht mit hinreichender Bestimmtheit entnehmen, dass die Beklagte mit diesem Wettbewerb seinerzeit tatsächlich eine Konkretisierung der Ziele und Zwecke der Sanierung vornehmen wollte. Einen – nach außen erkennbaren – sanierungsrechtlichen Bezug hat erst die Verwaltung der Beklagten nach Stellung des Antrags auf Erteilung einer Abschlusserklärung hergestellt. Gleiches gilt für den notariellen Grundstückskaufvertrag vom 02.07.2001, der zwar ebenfalls vom Gemeinderat gebilligt wurde, der aber – jedenfalls ausdrücklich – auch keinen Bezug zu den von der Beklagten zu konkretisierenden Zielen und Zwecken der Sanierung erkennen lässt.

44

Fehlt es an einer Konkretisierung der Ziele und Zwecke der Sanierung, bedeutet dies aber nicht, dass eine nur teilweise Bebauung eines Grundstücks den Zielen und Zwecken der Sanierung entspricht und für das Baugrundstück die Sanierung für abgeschlossen erklärt werden kann. Die Regelungen in § 163 BauGB sind im Zusammenhang zu sehen mit der Vorschrift des § 162 BauGB, die die Aufhebung der Sanierungssatzung für das gesamte Sanierungsgebiet oder Teile davon vorsieht, wenn die Sanierung durchgeführt ist, die Sanierung sich als undurchführbar erweist, die Sanierungsabsicht aus anderen Gründen aufgegeben wird oder die nach § 142 Abs. 3 Satz 3 oder 4 für die Durchführung der Sanierung festgelegte Frist abgelaufen ist. Wann eine Sanierung im Sinne des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB durchgeführt ist, beurteilt sich nach der jeweiligen städtebaulichen Situation, nach den von der Gemeinde formulierten Sanierungszielen, dem darauf aufbauenden Sanierungskonzept und dem Grad seiner Verwirklichung (VGH BW, Urt. v. 25.10.1999 – 8 S 3286/98 –, Juris; Krautzberger in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 162 RdNr. 11). Der Rechtsbegriff der „Durchführung der Sanierung“ erfährt seine Konkretisierung ebenfalls aus dem Sanierungskonzept der Gemeinde (Krautzberger, a. a. O., RdNr. 10). Die Durchführung der Sanierung umfasst gemäß § 146 Abs. 1 BauGB die Ordnungsmaßnahmen und die Baumaßnahmen innerhalb des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets, die nach den Zielen und Zwecken der Sanierung erforderlich sind. Weder der Zeitablauf noch eine schleppende Förderung der Sanierung durch die Gemeinde haben zur Folge, dass die zugrunde liegende Sanierungssatzung außer Kraft tritt. Beide Gesichtspunkte können sich nur in der Weise auswirken, dass eine sanierungsrechtliche Genehmigung für ein Vorhaben nicht mehr verweigert werden darf. Sachliche Erwägungen rechtfertigen es, dass das Gesetz für die städtebauliche Sanierung – anders als bei der Veränderungssperre – keinen Zeitrahmen vorschreibt (vgl. Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, § 162 RdNr. 23 f.). Auch § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB sieht eine Aufhebung der Sanierung – neben den Fällen der Durchführung der Sanierung – noch nicht allein wegen Zeitablaufs vor, sondern nur dann, wenn sich die Sanierung als undurchführbar erweist, die Sanierungsabsicht aus anderen Gründen aufgegeben wird oder eine nach § 142 Abs. 3 Satz 3 oder 4 für die Durchführung der Sanierung festgelegte Frist abgelaufen ist. Von einer „Aufgabe der Sanierung“ im Sinne von § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB kann noch nicht gesprochen werden, wenn die Gemeinde die Sanierung zögerlich durchführt bzw. die Ziele und Zwecke der Sanierung auch nach längerer Zeit noch nicht (weiter) konkretisiert hat. Auch bei einer langen Zeitdauer einer städtebaulichen Sanierungsmaßnahme für ein Stadtviertel besteht, wenn die gesetzlichen Gründe für die Einleitung der Sanierungsmaßnahme fortbestehen und die Gemeinde die Sanierung nicht aufgibt, sondern in langsamem Tempo fortführt, neben den Gründen des § 163 BauGB kein Anspruch des Eigentümers darauf, die Sanierung für sein Grundstück als abgeschlossen zu erklären (vgl. Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, a. a. O., RdNr. 24).

45

Hat die Gemeinde mit dem Erlass der Sanierungssatzung die Ziele und Zwecke der Sanierung nur sehr allgemein gefasst und später in Bezug auf bestimmte Grundstücke nicht weiter konkretisiert, kann daher von einer Bebauung dieser Grundstücke „entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung“ im Sinne von § 163 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB erst dann gesprochen werden, wenn die darauf nach Erlass der Sanierungssatzung vorgenommene Bebauung sanierungsrechtlich genehmigt und erkennbar abgeschlossen ist. Dies ist hier nicht der Fall. Mit dem Bau der Tiefgaragenzufahrt ist – auch nach dem Gesamtkonzept der Klägerin – die Bebauung der Flurstücke 67 und 72 ersichtlich noch nicht abgeschlossen; vielmehr klafft dort weiterhin eine Baulücke.

46

2. Der Klägerin kann auch auf der Grundlage des § 163 Abs. 2 Satz 1 BauGB die begehrte Abgeschlossenheitserklärung nicht erteilt werden. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde bereits vor dem in § 163 Abs. 1 BauGB bezeichneten Zeitpunkt die Durchführung der Sanierung für einzelne Grundstücke durch Bescheid an die Eigentümer für abgeschlossen erklären, wenn die den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechende Bebauung oder sonstige Nutzung oder die Modernisierung oder Instandsetzung auch ohne Gefährdung der Ziele und Zwecke der Sanierung zu einem späteren Zeitpunkt möglich ist. Da die (künftigen) Durchführungsmaßnahmen den Zielen und Zwecken der Sanierung entsprechen müssen, muss bereits eine städtebauliche Planung im Sinne von § 140 Nr. 4 BauGB vorliegen (Köhler, a. a. O., § 163 RdNr. 12). Bei einer solchen Planung handelt es sich um eine räumliche Planung, die Aussagen über die Sanierungsziele der betroffenen Grundstücke enthält, das Sanierungskonzept also grundstücksbezogen konkretisiert (Köhler, a. a. O., § 140 RdNr. 12). Eine solche auf das Baugrundstück der Klägerin bezogene räumliche Planung liegt noch nicht vor.

47

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.

48

III. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bislang nicht geklärt, ob als „Grundstück“ im Sinne des § 163 Abs. 1 und 2 BauGB (stets) das Buchgrundstück anzusehen ist oder ob in bestimmten Fällen, insbesondere bei Vorliegen einer wirtschaftlichen Einheit bzw. bei Durchführung einer Baumaßnahme auf mehreren Grundstücken, ein anderer Grundstücksbegriff zugrunde zu legen ist. Ebenfalls nicht geklärt ist die Frage, inwieweit die Voraussetzungen des § 163 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auch bei einer fehlenden Konkretisierung von Zielen und Zwecken der Sanierung eintreten können.