Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-06, Aktenzeichen 16 A 3669/02
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0206.16A3669.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über die Aufhebung eines zugunsten des Klägers
ergangenen Zuwendungsbescheides über Fördermittel für komplementäre
ambulante Dienste und über die Erstattung der bewilligten Fördermittel für das Jahr
1998.

3

Der Kläger erhielt seit dem Jahr 1996 Fördermittel des Beklagten auf der
Grundlage der Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in
Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1996 für von ihm unterhaltene Dienste dieser
Art.

4

Unter dem Datum vom 31. Oktober 1996 beantragte der Kläger im Rahmen der
genannten Förderung Personalkostenzuschüsse für das Jahr 1997 und gab an, er
werde während des gesamten Jahres als qualifizierte Fachkraft in der psycho-
sozialen Betreuung vollzeitig die Diplom-Sozialarbeiterin J. W. beschäftigen; der
auf diese Stelle entfallende Förderbetrag belief sich auf 40.000 DM. Weitere
beantragte Personalkostenzuschüsse von jeweils 14.000 DM bezogen sich auf im
Bereich psychiatrisch/gerontopsychiatrische Hilfen einzusetzende
Krankenschwestern. Am 3. September 1997 bewilligte der Beklagte antragsgemäß
Fördermittel in Höhe von insgesamt 68.000 DM. Ein dem Beklagten am 3. Juli 1998
zugegangener Verwendungsnachweis vom 20. März 1998 für das Förderjahr 1997
enthielt die Angabe, dass im Gesundheits- und sozialpflegerischen Zentrum (GsZ)
L. eine Mitarbeiterin mit einem Beschäftigungsumfang von 100% vom
1. Dezember 1997 an beschäftigt gewesen sei; nach einer Vakanzzeit seien die
Aufgabenfelder der psycho-sozialen Betreuung wieder verstärkt worden. Ebenfalls
unter dem 20. März 1998 reichte der Kläger einen Verwendungsnachweis ein, der
auswies, dass Frau W. im gesamten Jahr 1997 im Bereich psycho-soziale
Betreuung eingesetzt worden sei. Am 28. Juni 1999 legte der Kläger dem Beklagten
einen korrigierten Verwendungsnachweis für das Jahr 1997 vor, der nunmehr keine
Personalkosten für die Diplom-Sozialarbeiterin Frau W. in Höhe von 40.000 DM,
sondern lediglich Kosten von 2.908,22 DM für den im Monat Dezember 1997
beschäftigten Diplom-Sozialarbeiter im Anerkennungsjahr C. W2. auswies.
Der Differenzbetrag von 37.091,78 DM werde, so hieß es abschließend, in den
nächsten Tagen erstattet.

5

Unter dem Datum vom 16. Oktober 1997 beantragte der Kläger beim Beklagten
Fördermittel für das Jahr 1998. Ein vom Antrag umfasster Personalkostenzuschuss
von 40.000 DM entfiel auf eine zunächst namentlich noch nicht benannte qualifizierte
Fachkraft im Aufgabengebiet der psycho-sozialen Betreuung, weitere Zuschüsse von
insgesamt 16.000 DM betrafen Krankenschwestern im Bereich der
psychiatrisch/gerontopsychiatrischen Hilfen. Mit Schreiben vom 26. Januar 1998
meldete der Kläger nach, dass in der psycho-sozialen Betreuung ganzjährig und mit
voller Stelle Herr C. W1. eingesetzt werde; dieser sei zum 1. Dezember
1997 als Sozialarbeiter eingestellt worden. Mit Zuwendungsbescheid vom
26. Oktober 1998 gewährte der Beklagte dem Kläger die für 1998 beantragten Mittel,
die im Hinblick auf einen geringeren anzuerkennenden Personaleinsatz bei den
psychiatrisch/gerontopsychiatrischen Hilfen mit bestandskräftigem
Rücknahmebescheid vom 8. März 1999 auf 55.000 DM vermindert wurden. Der in
den Verwaltungsvorgängen des Beklagten in Auszügen wiedergegebene
Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 endet mit der Rechtsbehelfsbelehrung
und der Unterschrift auf Seite 8. Nachfolgend legte der Beklagte weitere zum
Zuwendungsbescheid gehörende Seiten vor, deren letzte (Seite 9) den folgenden fett
gedruckten Passus enthält:

6

"Vorbehalt:

7

'Die Bewilligung für 1998 erfolgt vorbehaltlich der Ergebnisse der noch
abschließenden Prüfungen der Verwendungsnachweise für den Zeitraum 1996/1997.
Sollten die Verwendungsnachweisprüfungen für 1996/1997 zu Rückforderungen
führen, wird dieser Zuwendungsbescheid gegenstandslos; aus diesem
Zuwendungsbescheid erhaltene Zahlungen sind unverzüglich
zurückzuerstatten.'"

8

Nachfolgend wird darauf hingewiesen, dass die Zuschussgewährung auf der
Basis des Jahres 1997 (Stand: 31.12.1997) erfolge.

9

Mit am 5. August 1999 zugestelltem Bescheid vom 22. Juli 1999 widerrief der
Beklagte die Zuwendungsbescheide an den Kläger für die Jahre 1997 und 1998
teilweise, und zwar für beide Jahre jeweils im Umfang von 40.000 DM, und machte
einen Erstattungsanspruch in Höhe von 80.000 DM abzüglich schon zurückgezahlter
37.091,78 DM geltend. Der Widerruf für das Jahr 1997 wurde darauf gestützt, dass
zunächst Frau J. W. als vollzeitbeschäftigte Fachkraft gemeldet worden sei und
der Kläger erst mit Schreiben vom 25. Juni 1999 mitgeteilt habe, dass stattdessen
erst ab dem 1. Dezember 1997 eine entsprechende Fachkraft, nämlich Herr W1. ,
beschäftigt worden sei. Dessen nicht ganzjährige Beschäftigung liege unter der
Mindestbeschäftigungszeit von 75% des jeweiligen Jahres und könne mithin
überhaupt nicht berücksichtigt werden. Im Hinblick auf das Jahr 1998 entfalle die
Förderung der Personalkosten für die psycho-soziale Betreuung, weil nach dem
Grundsatz der Basisförderung, die sich aus dem Erlass des Ministeriums für Arbeit,
Gesundheit und Soziales des Landes NRW vom 27. März 1997 (Az. II B 2
- 5657.2-0) und dessen Besonderer Haushaltsverfügung vom 25. Februar 1998
ergebe, und wegen des Wegfalls der Förderung für das Vorjahr keine Mittel mehr
beansprucht werden könnten. Das ihm, dem Beklagten, nach § 47 Abs. 2 SGB X iVm
Ziff. 8.3 der VV zu § 44 LHO zustehende Ermessen sei zu Lasten des Klägers
ausgeübt worden, da die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit für die Rückforderung der Zuschüsse sprächen, während
entgegenstehende Belange des Zuwendungsempfängers nicht betroffen seien.

10

Am 2. September 1999 legte der Kläger Widerspruch gegen den Widerrufs- und
Erstattungsbescheid des Beklagten ein, soweit sich dieser auf die Förderung für das
Jahr 1998 bezieht, und begründete das sinngemäß damit, dass während des
gesamten Jahres 1998 eine Vollbeschäftigung im geförderten Tätigkeitsbereich
vorgelegen habe. Der vom Beklagten angeführte ministerielle Runderlass vom
27. März 1997 besage lediglich, dass die Förderung der komplementären Dienste auf
der Basis der Förderung des Jahres 1996 festzuschreiben sei; während des
gesamten Jahres 1996 sei indessen noch Frau J. W. angestellt gewesen.

11

Mit Widerspruchsbescheid vom 4. November 1999, dem Kläger zugestellt am
8. November 1999, wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und
begründete dies damit, dass die rechtlichen Voraussetzungen nach § 47 Abs. 2
SGB X für den Widerruf der Zuwendungsbescheide für die Jahre 1997 und 1998
vorlägen. Im Jahr 1997 seien die Zuwendungen nicht für den vorgesehenen Zweck
verwendet worden. Die daraus folgende Rechtswidrigkeit der Förderung wirke sich
auch auf das Förderjahr 1998 aus, obwohl in diesem Jahr - anders als 1997 - eine
ganzjährige Beschäftigung im geförderten Sachbereich stattgefunden habe. Der
ministerielle Erlass vom 27. März 1997 habe nicht allein die Förderung für das Jahr
1997 an die Förderung des Jahres 1996 geknüpft, sondern auch für die Folgejahre
die sog. Basisförderung zur maßgeblichen Richtschnur erhoben. Dies bedeute, dass
eine Förderung nach Grund und Höhe fortlaufend nur kontinuierlich erfolgen dürfe.
Von dieser Basisförderung dürfe, wie auch nachfolgend aus dem ihn, den Beklagten,
bindenden ministeriellen Erlass vom 7. Dezember 1998 hervorgehe, in keinem Fall
abgewichen werden.

12

Am 7. Dezember 1999 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung
vorgetragen, die vom Beklagten beabsichtigte Beschränkung der Förderung auf
bestehende Dienste greife für das allein streitbefangene Förderjahr 1998 nicht, weil
es sich bei der psycho-sozialen Betreuung um einen schon 1996 bestehenden und
nicht etwa um einen 1998 neugeschaffenen Dienst gehandelt habe. 1997 habe der
Dienst lediglich aus personellen Gründen die Fördervoraussetzungen nicht erfüllt.
Eine Kontinuität der Förderung habe mithin bestanden.

13

Der Kläger hat bezogen auf das Förderjahr 1998 beantragt,

14

den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 22. Juli 1999 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 4. November 1999 aufzuheben.

15

Der Beklagte hat die Abweisung der Klage beantragt und zur Begründung
vorgetragen, der erste vorgelegte Verwendungsnachweis für das Jahr 1997 habe
noch, wie auch zuvor der Zuwendungsantrag, Frau W. als Beschäftigte aufgeführt,
obwohl diese während des gesamten Jahres 1997 nicht mehr beim Kläger
beschäftigt gewesen sei. Die Korrektur sei erst mit Schreiben des Klägers vom
25. Juni 1999 erfolgt. Daher beruhe auch der Förderbescheid für das Jahr 1998 auf
den zumindest grob fahrlässig gemachten Falschangaben des Klägers. Wenn
rechtzeitig bekannt gewesen wäre, dass nur im Monat Dezember 1997 die Stelle für
psycho-soziale Betreuung besetzt gewesen sei, wäre eine Förderung für das Jahr
1998 wegen des Grundsatzes der Basisförderung unterblieben. Es spiele folglich
keine Rolle, ob dem Kläger der Grundsatz der Basisförderung bekannt gewesen sei.
Es müsse aber darüber hinaus angenommen werden, dass dem Kläger das Prinzip
der Basisförderung bekannt gewesen sei, denn auf Seite 9 des Förderbescheides
1998 sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden.

16

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 9. April 2002 der Klage stattgegeben
und den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 22. Juli 1999 für das Förderjahr 1998
aufgehoben. Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt der
Beklagte unter anderem vor: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könne
sich der Kläger nicht auf Vertrauensschutz nach § 47 Abs. 2 Satz 2 SGB X berufen,
da er die den Widerruf begründenden Umstände gekannt bzw. nur infolge grober
Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Der Kläger habe aus dem Zuwendungsbescheid
für das Jahr 1998 ersehen können, dass der Förderanspruch davon abhängig
gewesen sei, dass keine Rückforderung für das vorangegangene Jahr 1997 erfolge.
Dem Kläger seien auch die Tatsachen bekannt gewesen, aus denen sich die
Rückforderbarkeit der Förderung für das Jahr 1997 ergeben habe. Ihm sei klar
gewesen, dass mangels der zuvor angegebenen Beschäftigung von Frau W. eine
Rückerstattungsverpflichtung für das Jahr 1997 bestanden habe. Die von Anfang an
gegebene Möglichkeit, ihn, den Beklagten, über die Beschäftigungsverhältnisse
aufzuklären, sei nicht genutzt worden. Vielmehr sei noch mit dem (ersten)
Verwendungsnachweis vom März 1998 die Fehlvorstellung, Frau W. sei im Jahr
1997 durchgängig beim Kläger beschäftigt gewesen, aufrechterhalten worden. Das
Verwaltungsgericht gehe auch zu Unrecht davon aus, dem Kläger sei die
Abhängigkeit des Förderanspruchs im Jahr 1998 von der Förderung im Jahr 1997
unbekannt gewesen. Dieser Zusammenhang sei schon aus dem Förderbescheid für
1998 hervorgegangen. Außerdem könne davon ausgegangen werden, dass die
ministeriellen Erlasse, die an den Spitzenverband der Wohlfahrtsverbände
weitergeleitet worden seien, auch dem Kläger zur Kenntnis gelangt seien.
Ebensowenig könne ihm, dem Beklagten, vorgehalten werden, das Fördersystem sei
so häufigen Änderungen unterworfen, dass dem Kläger nicht habe zugemutet
werden können, über den jeweiligen Stand der Fördergrundsätze im Bilde zu sein.
Gerade das allgemeine Prinzip der Basisförderung sei über Jahre hinweg
beibehalten worden. Abgesehen davon sei nicht in erster Linie auf die Kenntnis der
Erlasslage, sondern auf das systematische Unterlassen des Klägers abzustellen, die
zum Ausschluss der Förderung im Jahr 1997 führenden Umstände zeitnah
mitzuteilen. Selbst wenn der Kläger indessen auf den Bestand des Förderbescheides
für 1998 habe vertrauen dürfen, sei dieses Vertrauen unter Abwägung mit dem
Interesse der Öffentlichkeit nicht schutzwürdig. Insoweit wirke sich insbesondere aus,
dass - der langjährigen Verwaltungsübung folgend - der Bewilligungsbescheid für
das Jahr 1998 erst gegen Ende des Förderjahres ergangen sei. Bis dahin habe der
Kläger keinen Rechtsanspruch auf Förderleistungen besessen. Dem
Verwaltungsgericht könne schließlich auch nicht in seiner Annahme zugestimmt
werden, für das Behaltendürfen der Förderleistungen spreche, dass diese jedenfalls
bestimmungsgemäß verwendet worden seien. Entscheidend sei vielmehr die
zweckgemäße Verwendung; zu den Zwecken der Förderung gehöre aber auch deren
Kontinuität, das heiße die Beachtung des Grundsatzes der Basisförderung. Im
Übrigen seien auch die Voraussetzungen gegeben, unter denen nach § 45 Abs. 2
Satz 3 Nr. 2 SGB X kein Vertrauensschutz beansprucht werden könne.

17

Der Beklagte beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

19

Der Kläger stellt den Antrag,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er trägt noch folgendes vor: Eine die Aufhebung von Zuwendungsbescheiden
rechtfertigende Zweckverfehlung müsse Zwecke betreffen, die in dem
Verwaltungsakt selbst festgesetzt worden seien. Eine solche Festschreibung des
Grundsatzes der Basisförderung sei dem Förderbescheid für das Jahr 1998 nicht zu
entnehmen gewesen. Er, der Kläger, habe auch tatsächlich auf den Bestand des
bewilligenden Bescheides vertraut und sei in diesem Vertrauen arbeitsrechtliche
Verpflichtungen eingegangen. Jedenfalls im Zeitpunkt des Erlasses des
angefochtenen Widerrufsbescheides seien die entsprechenden
Vermögensdispositionen getroffen gewesen. Der Beklagte müsse sich auch die
Kompliziertheit der Förderbestimmungen hinsichtlich des Prinzips der Basisförderung
entgegenhalten lassen. Soweit ihm, dem Kläger, der Verstoß gegen
Sorgfaltspflichten angelastet werde, müsse beachtet werden, dass der Maßstab der
groben Fahrlässigkeit eine Pflichtverletzung ungewöhnlich großen Ausmaßes
voraussetze, die das gewöhnliche Maß der Fahrlässigkeit erheblich übersteige und
auch subjektiv schlechthin unentschuldbar sei. Dergleichen sei nicht zu erkennen.
Die vom Beklagten für richtig gehaltene Deckelung der Förderung könne im Hinblick
auf die Unterbrechung der geförderten Stellenbesetzung im Jahr 1997 schon deshalb
nicht durchgreifen, weil 1997 tatsächlich Mittel ausgeworfen worden seien.
Schließlich dürfe sich der Beklagte nicht auf "Kleingedrucktes" in seinen
Zuwendungsbescheiden berufen, zumal er sich im angefochtenen Widerrufsbescheid
nicht auf den Vorbehalt auf Seite 9 des Förderbescheides bezogen habe.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
(zwei Hefte) Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Die Anfechtungsklage des
Klägers ist zulässig und auch begründet, denn der angefochtene Widerrufs- und
Erstattungsbescheid des Beklagten erweist sich als rechtswidrig und verletzt den
Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Das Erstattungsverlangen des Beklagten ist nicht bereits unabhängig von der
Beantwortung der Frage berechtigt, ob sein das Jahr 1998 betreffender
Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 wirksam aufgehoben oder widerrufen
worden ist. Dies wäre nur dann der Fall, wenn bereits der auf Seite 9 des Widerrufs-
und Erstattungsbescheides enthaltene sog. Vorbehalt gleichsam automatisch zur
Gegenstandslosigkeit der Bewilligungsentscheidung führte und unmittelbar die
Rückzahlungspflicht der demnach rechtsgrundlos gewordenen Gewährung der
Fördermittel nach sich zöge. Ohne dass es auf die genaue Bestimmung der
Rechtsnatur des genannten Vorbehalts ankäme,

26

vgl. zu den in Betracht kommenden Auslegungsmöglichkeiten für derartige
Vorbehaltsregelungen BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, BVerwGE
67, 99 = NJW 1983, 2043,

27

kann hiervon schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil der genannte
Vorbehalt nicht am Regelungsgehalt des Zuwendungsbescheides vom 26. Oktober
1998 teilnimmt. Aus dem nur unvollständig in den Verwaltungsvorgängen
enthaltenen Zuwendungsbescheid lässt sich unter zusätzlicher Berücksichtigung der
im erstinstanzlichen Verfahren vom Beklagten nachgereichten weiteren - offenbar in
standardisierter Form regelmäßig verwendeten - Seiten des Förderbescheides mit
hinlänglicher Gewissheit rekonstruieren, dass der mit zahlreichen hier nicht
interessierenden Nebenbestimmungen und Erläuterungen versehene Bescheid nach
der Rechtsbehelfsbelehrung und der Unterschrift auf Seite 8 endete. Die
nachfolgende Seite 9, die den im Tatbestand wiedergegebenen Vorbehalt und
anschließend den Hinweis enthält, dass die Zuschussgewährung auf der Basis des
Jahres 1997 erfolge, ist demnach nicht Bestandteil des Zuwendungsbescheides
geworden, sondern vielmehr gleichsam als ein zusätzliche Erläuterungen
enthaltender formblattmäßiger Anhang zum Förderbescheid anzusehen. Da dem
Zuwendungsbescheid auch keine Inbezugnahme der Erläuterungen auf Seite 9
entnommen werden kann, ist diesen Erläuterungen die Rechtsqualität gestaltender
und bestandskraftfähiger Regelungen abzusprechen. Insoweit kann es auch nicht
darauf ankommen, welchen Grad der Rechtsverbindlichkeit der Beklagte dem
Vorbehalt und dem Hinweis auf die "Zuschussgewährung auf der Basis des Jahres
1997" beigemessen sehen wollte. Entscheidend ist vielmehr, wie der Kläger als
Adressat des Förderbescheides die im Anschluss an den eigentlichen
Verwaltungsakt verlautbarten Zusätze verstehen durfte. Ausgehend von dessen
Verständnishorizont stellen sich die kommentarlos nach der Unterschrift dem
Bescheid beigefügten Zusätze als weitere Informationen dar, die nicht denselben
Rang und dieselbe Verbindlichkeit wie die ohnehin umfangreichen Regelungen und
Nebenbestimmungen des eigentlichen Zuwendungsbescheides beanspruchen und
insbesondere nicht geeignet sind, zentrale Aussagen des Förderbescheides mit
Einschränkungen oder Vorbehalten zu versehen. Selbst wenn dem "Vorbehalt"
jedoch eine regelnde Funktion zugemessen würde, führt die Rückforderung von
Fördermitteln für die Jahre 1996 oder 1997 nicht von sich aus zur
Gegenstandslosigkeit des Zuwendungsbescheides für 1998. Insbesondere kann dem
"Vorbehalt" jedenfalls nicht die Bedeutung einer auflösenden Bedingung
zugemessen werden, denn der Vorbehalt auf Seite 9 des Bescheides nimmt mit der
Anknüpfung an die Rückforderung auf einen von einem entsprechenden
Willensentschluss des Beklagten abhängigen Umstand Bezug, was die Annahme
hindert, es könne sich hierbei um eine Bedingung handeln. Des Weiteren ist der
"Vorbehalt" nach der maßgeblichen Sicht des objektivierten Empfängerhorizonts
schon aus dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz rechtmäßigen
Verwaltungshandelns nicht dahin auslegungsfähig, die "Gegenstandslosigkeit" der
(gesamten?) Bewilligung solle unabhängig vom Grund und der Höhe der jeweiligen
Rückforderung eintreten. Der hergestellte Bezug zu der Prüfung der
Verwendungsnachweise bestätigt, dass nur bei einer Kongruenz der jeweils
festgestellten Versagungsgründe die Rückforderung von Fördermitteln für die Jahre
1996 oder 1997 zur Gegenstandslosigkeit der Bewilligungsentscheidung auch für
das nachfolgende Jahr 1998 führen sollte. Dass nicht die Tatsache der
Rückforderung allein, sondern ohnehin nur ein entsprechender bestandskräftiger
Rückforderungsbescheid gemeint sein kann, hat auch der Vertreter des Beklagten in
der mündlichen Verhandlung eingeräumt.

28

Setzt somit das Erstattungsbegehren eine zuvor oder jedenfalls gleichzeitig
verfügte Aufhebung der Bewilligungsentscheidung über Fördermittel voraus, hat sich
der Beklagte insoweit zu Unrecht auf die Bestimmung des § 47 SGB X über den
Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakts gestützt. Dabei hat
der Beklagte allerdings im Ausgangspunkt zu Recht auf die Bestimmungen des
Zehnten Buches des Sozialgesetzbuches und nicht auf diejenigen des nordrhein-
westfälischen Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgegriffen. Die Förderleistungen
für komplementäre ambulante Dienste sind in § 10 Abs. 3 des nordrhein-
westfälischen Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-Versicherungsgesetzes in der
hier maßgeblichen Fassung vom 19. März 1996, GV. NRW S. 137
(Landespflegegesetz; im folgenden: PfG NRW 1996), angesprochen. Obwohl die
Bestimmungen des Landespflegegesetzes nicht dem unmittelbaren
Anwendungsbereich der allgemeinen Bestimmungen des Sozialgesetzbuchs, das
heißt des SGB I (Allgemeiner Teil) und des SGB X (Verwaltungsverfahren, Schutz
der Sozialdaten, Zusammenarbeit der Leistungsträger und ihre Beziehungen zu
Dritten), unterfallen,

29

vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 2007 - 16 A 2203/05 -, Juris,

30

ergibt sich die Anwendbarkeit der verfahrensrechtlichen Regelungen des
Sozialgesetzbuches aus § 18 PfG NRW 1996. Dort ist vorbehaltlich etwaiger - hier
nicht ersichtlicher - abweichender Vorschriften bestimmt, dass für
Verwaltungsverfahren nach diesem Gesetz und nach den aufgrund dieses Gesetzes
erlassenen Rechtsverordnungen sowie hinsichtlich des Datenschutzes die
Vorschriften des Sozialgesetzbuchs entsprechend gelten. Die Vergabe von
Förderleistungen für komplementäre ambulante Dienste ist in diesem Sinne als
"Verwaltungsverfahren nach diesem Gesetz", also nach dem Landespflegegesetz,
anzusehen. Wenngleich § 10 Abs. 3 PfG NRW 1996 keinen strikten Rechtsanspruch
auf derartige Förderleistungen gibt und die Einzelheiten der Förderung in den
Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales zur Förderung
komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1996
- II B 2 - 5655.21.1 - (MinBl. NRW. S. 1208) und daneben in speziellen Erlassen
sowie in den Bestimmungen des Haushaltsrechts geregelt sind, enthält § 10
PfG NRW 1996 über die bloße Benennung einer dem Land zugewiesenen Aufgabe
auch zumindest rudimentäre Regelungen verfahrensrechtlicher Art, nämlich die in
§ 10 Abs. 2 PfG NRW 1996 getroffenen Bestimmungen über die Zuständigkeit für die
Sicherstellung derartiger Dienste. Unterstrichen wird dieser Zusammenhang dadurch,
dass auch in den Richtlinien zur Förderung komplementärer ambulanter Dienste in
Nordrhein-Westfalen an verschiedenen Stellen (zB Ziff. 4.1.1 ff. und Ziff. 6.1) auf das
Förderverfahren betreffende allgemeine Regelungen des Landespflegegesetzes
Bezug genommen wird. Dass die Erläuterungen zu den Richtlinien ausweislich ihrer
Präambel die Vorschrift des § 22 VwVfG NRW zitieren und damit anscheinend von
der Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgehen, ist demgegenüber von
nachrangiger Bedeutung.

31

Der Beklagte kann den angefochtenen Bescheid aber deshalb nicht auf § 47
SGB X stützen, weil der Förderbescheid für das Jahr 1998 nicht rechtmäßig
ergangen ist. Im Hinblick auf das der Förderung zugrundeliegende Prinzip der
einzelfallbezogenen Basisförderung hätte, da im Jahr 1997 die
Fördervoraussetzungen für den Bereich der psycho-sozialen Betreuung nicht
vorgelegen haben, auch für das Jahr 1998 objektiv, d.h. auch unabhängig vom
damaligen Kenntnisstand des Beklagten, eine Zuschussgewährung im Zeitpunkt des
Erlasses des Zuwendungsbescheides nicht erfolgen dürfen, wie auch der Vertreter
des Beklagten in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat. Wenngleich sich
weder aus § 10 Abs. 3 PfG NRW 1996 noch aus den Richtlinien zur Förderung
komplementärer ambulanter Dienste in Nordrhein-Westfalen ergibt, dass es sich
dabei um eine Basisförderung von der Art handeln soll, dass die Höhe des für den
einzelnen Dienst gewährten Zuschusses in einem bestimmten Kalendarjahr
zwingend den Anspruch für das jeweilige Folgejahr im Sinne einer Deckelung der
Höhe nach begrenzt, ergibt sich eine derartige Beschränkung objektiv aus der
Erlasslage. Insoweit ist auf den Erlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und
Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. März 1997 (II B 2 - 5657.2-0) wie
auch die "Besondere Verfügung gemäß § 34 LHO" vom 25. Februar 1998 zu
verweisen, in denen von einer Förderung auf der Basis des Jahres 1996 bzw. 1997
die Rede ist. Eine nähere Klarstellung ist durch den Erlass des Ministeriums für
Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-
Westfalen vom 7. Dezember 1998 (IVA5 - 5172 324 - 5192) erfolgt, wonach mit dem
Grundsatz der Basisförderung bezogen auf jeden Einzelfall der Förderung der Sinn
verbunden war, ausnahmslos keine neuen Fördertatbestände zuzulassen, also eine
Deckelung vorzusehen.

32

Abgesehen davon liegen auch im Übrigen die Voraussetzungen des § 47 SGB X
nicht vor. Nach der allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 47 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 SGB X kann ein (rechtmäßiger) begünstigender Verwaltungsakt, der
eine Geld- oder Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes zuerkennt
oder hierfür Voraussetzung ist, auch mit Wirkung für die Vergangenheit nur dann
widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder
nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.
Zentraler Zweck der Förderung war die Bezuschussung von Personalaufwendungen
für die in § 10 Abs. 1 PfG NRW 1996 im Einzelnen benannten komplementären
Dienste. Für das hier strittige Jahr 1998 steht fest, dass die zu fördernde
hauptamtliche Stelle im Bereich der psycho-sozialen Betreuung ganzjährig durch
eine über die geforderten Qualifikationsmerkmale verfügende Kraft besetzt war und
beim Kläger entsprechende Personalkosten entstanden sind. Eine Zweckverfehlung
iSv § 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X könnte trotz des demnach bedarfsgerechten
Mitteleinsatzes allenfalls dann angenommen werden, wenn dem Beklagten in seiner
Einschätzung gefolgt werden könnte, dass auch weitergehende Fördergrundsätze
- hier das Prinzip der (einzelfallbezogenen) Basisförderung - zu den Zwecken der
Förderung gerechnet werden können. Ob diese Ausweitung des Begriffes des
Leistungszwecks im Grundsatz rechtlich tragfähig ist, kann jedoch dahingestellt
bleiben. Denn nach § 47 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SGB X muss es sich jedenfalls um einen
"in dem Verwaltungsakt bestimmten" Zweck handeln. Damit wird nicht auf den
abstrakt-generellen und im Einzelfall unter Umständen nicht eindeutig bestimmbaren
Zweck des jeweils zugrundeliegenden Fördergesetzes abgestellt, sondern allein die
verhaltenssteuernde Zweckbestimmung im Verwaltungsakt selbst eröffnet die
Widerrufsmöglichkeit.

33

Vgl. BSG, Urteil vom 14. Dezember 2000 - B 11 AL 63/00 R -, BSGE 87, 219
= FEVS 52, 385.

34

Vorliegend ist dem achtseitigen Zuwendungsbescheid des Beklagten vom
26. Oktober 1998 nichts Dahingehendes zu entnehmen, dass zu den Zwecken der
Förderung auch die Beachtung des Grundsatzes der Basisförderung gehöre. Die
nachfolgenden Erläuterungen auf Seite 9 gehören - wie schon in anderem
Zusammenhang verdeutlicht - nicht mehr zum regelnden Inhalt des
Bewilligungsbescheides und lassen im Übrigen auch nicht erkennen, was genau mit
der "Zuschussgewährung auf der Basis des Jahres 1997" gemeint war. Für sich
gesehen ist die genannte Erläuterung daher ungeeignet, einen der Förderung
komplementärer ambulanter Dienste über die eigentliche finanzielle Förderung
derartiger Dienste hinausgehenden Leistungszweck zu verlautbaren. Erst recht
können sonstige verwaltungsinterne Stellungnahmen - insbesondere die genannten
ministeriellen Erlasse und haushaltsrechtlichen Verfügungen - nicht als
Zweckbestimmungen anerkannt werden, soweit sie - wie vorliegend - nicht
ausdrücklich im Bewilligungsbescheid in Bezug genommen worden sind.

35

Die Aufhebung des Förderbescheides für das Jahr 1998 kann auch nicht mit
Erfolg auf die Bestimmung des § 45 SGB X über die Rücknahme rechtswidriger
begünstigender Verwaltungsakte gestützt werden. Zwar handelte es sich - wie schon
dargestellt - bei dem Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 1998 um
einen rechtswidrigen Verwaltungsakt, der auch iSv § 45 Abs. 1 SGB X ein Recht
oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat. Es bestehen
auch keine durchgreifenden Bedenken dagegen, statt der vom Beklagten
angewandten Vorschrift des § 47 SGB X die hinsichtlich des Vertrauensschutzes und
der Ermessensausübung weithin übereinstimmende Vorschrift des § 45 SGB X
anzuwenden.

36

Vgl. entsprechend zur Anwendung des § 48 SGB X statt der von der beklagten
Behörde herangezogenen Bestimmung des § 45 SGB X OVG NRW, Urteil vom
13. Dezember 2007 - 16 A 2919/03 -, Juris.

37

Die Anwendung des § 45 SGB X, der auch die Rücknahme rechtswidriger
begünstigender Verwaltungsakte für die Vergangenheit ermöglicht (§ 45 Abs. 1
SGB X), scheitert jedoch daran, dass sich der Kläger auf Vertrauensschutz berufen
kann. Nach § 45 Abs. 2 Satz 1 SGB X darf ein solcher Verwaltungsakt nicht
zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf dessen Bestand vertraut hat
und sich sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer
Rücknahme als schutzwürdig erweist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig,
wenn der Begünstigte erbrachte Leistungen verbraucht oder eine
Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren
Nachteilen rückgängig machen kann (§ 45 Abs. 2 Satz 2 SGB X). Trotz des
Vorliegens der genannten Voraussetzungen ist die Berufung auf Vertrauensschutz in
den Fällen des § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X ausgeschlossen.

38

Vorliegend hat der Kläger auf den Bestand der ihm durch den
Zuwendungsbescheid vom 26. Oktober 1998 zuerkannten Förderleistungen auch
insoweit vertraut, als es um den Personalkostenzuschuss für die Stelle im Bereich
der psycho-sozialen Betreuung in Höhe von 40.000 DM für das Förderjahr 1998 ging.
Dieses Vertrauen war auch schutzwürdig. Es kann insbesondere davon
ausgegangen werden, dass der Kläger sein Verhalten an der Förderung der
Personalaufwendungen für diese Stelle ausgerichtet hat. Er hätte mit einem hohen
Grad an Gewissheit von vornherein anders disponiert, also keine Stellenbesetzung
für die psycho-soziale Betreuung vorgenommen, wenn er mit einem Ausbleiben der
öffentlichen Förderung bzw. nach deren Zuerkennung mit dem Wegfall der bereits
zuerkannten Förderung gerechnet hätte. Die Schutzwürdigkeit seines Vertrauens
wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Entscheidung über die Förderung für
das Jahr 1998 - wie auch in den Vorjahren - erst im letzten Quartal des Förderjahres
und mithin zu einem Zeitpunkt getroffen worden ist, zu dem die darauf bezogene
Vermögensverfügung, d.h. die Beschäftigung einer qualifizierten Fachkraft, bereits
weiten Umfangs ins Werk gesetzt worden war. Denn aufgrund des Erlasses der
Förderrichtlinien und der Schaffung entsprechender Haushaltstitel konnte sich bei
den für die Förderung in Frage kommenden Diensten unabhängig vom Zeitpunkt des
Ergehens der Bewilligungsbescheide bzw. der tatsächlichen Leistung der
Fördermittel ein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend bilden, dass bei Erfüllung
der in den Richtlinien genannten Voraussetzungen die auf mehrere Jahre angelegte
Förderung beibehalten würde. Wollte man dies anders sehen, wäre es dem
Beklagten in die Hand gegeben, allein aufgrund der zeitlichen Ausgestaltung des
Förderverfahrens - die es mit sich bringt, dass die zu fördernden Dienste zur
Erfüllung der Fördervoraussetzungen mit ihren sozialen Angeboten gleichsam in
Vorlage treten müssen - das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens bei den
Empfängern der Förderung weithin ausschließen.

39

Schließlich ist auch keiner der Tatbestände erfüllt, aufgrund derer dem
Begünstigten gemäß § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB X die Berufung auf Vertrauensschutz
versagt bleibt.

40

Dem Kläger kann - der Fall des § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 SGB X (Erwirkung des
Verwaltungsakts durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung) liegt
ersichtlich nicht vor - zunächst nicht entgegengehalten werden, dass der
Verwaltungsakt auf Angaben beruhe, die er vorsätzlich oder grob fahrlässig in
wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig gemacht habe (§ 45 Abs. 2
Satz 3 Nr. 2 SGB X). Es verhält sich zwar so, dass der Kläger bei der Beantragung
der Förderung für den Bereich der psycho-sozialen Betreuung für das Jahr 1997 im
Hinblick auf die Stellenbesetzung eine unrichtige Angabe gemacht und diese im
Nachhinein über einen längeren Zeitraum hinweg auch nicht richtiggestellt hat.
Zudem spricht auch viel dafür, die Fehlerhaftigkeit dieser auf das Jahr 1997
bezogenen Angaben als grob fahrlässig zu bewerten. Anders verhält es sich aber in
Bezug auf den Förderantrag für das Jahr 1998, durch den ein neues
Verwaltungsverfahren eingeleitet wurde, das sich mit dem noch nicht endgültig
abgeschlossenen Verfahren für das Jahr 1997 - es fehlten noch die
Verwendungsnachweise und deren Prüfung - zeitlich überlappte. In diesem neuen
Verwaltungsverfahren hat der Kläger, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist,
keine unzutreffenden oder unvollständigen Angaben gemacht. Er hat es auch nicht
pflichtwidrig unterlassen, etwa Angaben zu den Verhältnissen in den Vorjahren zu
machen, denn hiernach ist nicht gefragt worden. Soweit der Förderbescheid für das
Jahr 1998 auf den vom Kläger für dieses Jahr gemachten Angaben beruht, liegen die
Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SGB X daher nicht vor.

41

Dessen ungeachtet trifft den Kläger, selbst wenn man die fehlerhafte Angabe für
das Jahr 1997 in die Betrachtung einbezieht, bezogen auf das Jahr 1998 auch nicht
der Vorwurf grober Fahrlässigkeit. Grobe Fahrlässigkeit liegt vor, wenn der
Begünstigte die erforderliche Sorgfalt in besonders schwerem Maße verletzt hat
(§ 45 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 SGB X). Sie wäre vorliegend nur anzunehmen, wenn der
Kläger ohne weiteres hätte erkennen können, dass es für die Bewilligung der
Leistungen für das Jahr 1998 auch auf das Vorliegen der
Bewilligungsvoraussetzungen für das Vorjahr ankommt. Das ist nicht der Fall, und
zwar unabhängig davon, ob der Kläger die fraglichen ministeriellen Erlasse kannte
oder nicht. Denn sowohl der Erlass vom 27. März 1997 als auch die - im Übrigen erst
nach Antragstellung ergangene - Haushaltsverfügung vom 25. Februar 1998 lassen
sich aufgrund der gewählten Formulierungen auch dahin verstehen, dass lediglich
das Gesamtvolumen der Förderung nicht über die Förderung des vorangegangenen
Basisjahres hinausgehen sollte. Erst der nach dem Ergehen des
Zuwendungsbescheides bzw. nach dem Einsatz der darin vergebenen Fördermittel
herausgegebene Erlass vom 7. Dezember 1998 stellte in einer auch für den Kläger
erkennbaren Deutlichkeit klar, dass der Grundsatz der Basisförderung auf den
jeweils einzelnen Förderfall bezogen wird. Nichts anderes gilt, wenn zu Gunsten des
Beklagten unterstellt wird, dass auch dem dem Kläger erteilten Förderbescheid für
das Jahr 1997 ein "Vorbehalt" entsprechend dem Jahr 1998 beigefügt war. Denn der
"Vorbehalt" sagt über irgendwelche bei der Antragstellung für das Folgejahr zu
machenden Angaben nichts aus.

42

Schließlich kann dem Kläger auch nicht deshalb der Vertrauensschutz versagt
werden, weil er die Rechtswidrigkeit des Förderbescheides vom 26. Oktober 1998
gekannt oder nur infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt hat (§ 45 Abs. 2 Satz 3
Nr. 3 SGB X). Da der Kläger die den Fördertatbestand betreffenden
Voraussetzungen für die Förderung im Jahr 1998 unzweifelhaft erfüllt hat, könnte
eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis von der Rechtswidrigkeit des ihn
begünstigenden Bewilligungsbescheides nur dann angenommen werden, wenn er
auch den allein zur Rechtswidrigkeit führenden Grundsatz der Basisförderung im
Sinne einer auf den einzelnen Förderungsfall durchschlagenden Deckelung kannte
oder kennen musste. Aus der bei Bekanntgabe des Förderbescheides im Oktober
1998 vorliegenden Erlasslage ergibt sich dies jedenfalls nicht mit einer für den Kläger
erkennbaren Deutlichkeit. Auch der dem Förderbescheid für 1998 angefügte
"Vorbehalt" lässt dies nicht erkennen. Er thematisiert - unabhängig von der Frage
seiner inhaltlichen Bestimmtheit - lediglich die mögliche Abhängigkeit der Förderung
von der Prüfung der Verwendungsnachweise für die Vorjahre und daraus
resultierenden Rückforderungen, die ihrerseits aber wiederum im Ermessen des
Beklagten stehende Aufhebungsbescheide voraussetzen. Dass der Beklagte sein
Ermessen nur im Sinne einer Rückforderung aller Mittel hätte ausüben können, die
den Rahmen bisher geförderter und zugleich förderfähiger Maßnahmen im Einzelfall
überschritten, also entsprechende Aufhebungsbescheide hätte erlassen müssen,
lässt sich dem "Vorbehalt" jedoch nicht entnehmen. Vor diesem Hintergrund kann
dem "Vorbehalt" nichts entnommen werden, was dem Kläger Anlass zu der
Annahme hätte geben müssen, das Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen
für das Jahr 1997 führe notwendig auch zum Entfall der Leistungen für das
Folgejahr, obwohl die Mittel auch im Folgejahr für den sachlichen Förderzweck vollen
Umfangs eingesetzt wurden.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
deren vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10 und 713
ZPO.

44

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

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