Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-03, Aktenzeichen 18 K 5663/07
ECLI:DE:VGK:2009:0403.18K5663.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

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Der Kläger stellt eine Fraktion im Rat der Stadt Leverkusen.

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Unter dem 28.9.2007 beantragte er die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis
für die Nutzung von Dreieckständern, zunächst geplant in der Zeit vom 15.10. bis
15.11.2007. Beabsichtigt war einerseits die Durchführung einer Bürgerinformationsveranstaltung sowie die Ankündigung der regelmäßigen Bürgersprechstunden in den
einzelnen Stadtteilen.

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Mit Bescheid vom 19.10.2007 lehnte der Beklagte die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen der Dreieckständer unter Hinweis auf Ziffer 6.7 der
Richtlinie zum Anbringen von Werbeplakaten und zum Aufstellen von Dreieckständern ab. Zur Begründung machte er geltend, bei einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und den Interessen der politischen Akteure an politischer Werbung mittels Dreieckständern sei man
im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dazu gekommen, Dreieckständer für politische Werbung nur in einem Zeitraum von drei Monaten
vor politischen Wahlen zuzulassen. Außerhalb dieser Zeit könne eine Sondernutzungserlaubnis nicht erteilt werden.

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Unter dem 25.10.2007 legte der Kläger Widerspruch ein und wies darauf hin,
dass sich das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf einen Sachverhalt beziehe,
der hier nicht vorliege. Während das Gericht sich auf beginnende Wahlkämpfe beziehe, wollten die Bezirks- und Ratsfraktionen die Bürger - wie bisher jahrelang üblich - zu Informationsveranstaltungen zu wichtigen aktuellen Themen der laufenden
Kommunalpolitik einladen. Die neue Richtlinie und die hieraus abgeleitete Verweigerung der Plakatierung sollten seines Erachtens nur dazu dienen, die bürgernahen
Aktivitäten des Klägers zu beschneiden. Die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs
werde durch die Dreieckständer nicht beeinträchtigt.

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Der Beklagte lasse stattdessen zahlreiche kommerzielle Werbetafeln zu, die das
Stadtbild prägten. So etwa Werbung für die Immobilientage.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 28.11.2007 wies der Beklagte den Widerspruch
als unbegründet zurück. Zur Begründung machte er geltend, entgegen der Auffassung des Klägers handele es sich nicht um bloße Einladungen zu Informationsveranstaltungen. Vielmehr gehe es um die Ankündigung von politischen Veranstaltungen.
Die vorzunehmende Interessenabwägung zwischen den Belangen der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs und eines geordneten Stadtbildes mit den Belangen des
Klägers, die auf eine freie Meinungsäußerung gerichtet seien, falle zu Lasten des
Klägers aus.

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Es bestehe auch ein erheblicher Unterschied zwischen politischer Werbung und
sonstiger Werbung. Wegen der mit politischen Inhalten verbundenen Polarisierung
bestehe eine größere Gefahr, dass die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern
vom Straßenverkehr abgelenkt werde. Außerdem bestehe bei politischer Werbung
die Gefahr, dass die Dreieckständer von Andersdenkenden gewaltsam umgeworfen
oder beschädigt würden und dass losgerissene Gestellteile den Straßenverkehr erheblich störten.

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Am 20.12.2007 hat der Kläger Klage erhoben.

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Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus dem Vorverfahren. Er macht ergänzend geltend, er habe auf den Dreieckständern nur Termine für von ihm durchzuführende Bürgersprechstunden ankündigen wollen. Eine Terminsankündigung könne
per se keine politische Werbung sein. Die Plakate dienten nur der sachlichen Information über Sachthemen und wirkten deshalb nicht auf die politische Willensbildung
der Bürger ein. Die Dreieckständer befänden sich de facto alle noch an ihren Standorten und würden mit anderen Plakaten, wie z. B. für „Brot für die Welt" beklebt. Die
Ablehnung sei deshalb aus straßenrechtlichen Gründen nicht gerechtfertigt. Die Ablehnung sei ferner auch unverhältnismäßig, denn die Plakate hätten eine Größe von
DIN A 1, d. h. 60 x 84 cm. In der ganzen Stadt stünden dem gegenüber Hunderte
von Plakatwänden, die teilweise über zwei Meter hoch seien.

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Die Versagung der Sondernutzungserlaubnis sei unverhältnismäßig, weil er, der
Kläger, als kleine Ratsfraktion auf teure Kommunikationsmittel wie etwa Zeitungsannoncen verwiesen werde.

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In der jüngsten Vergangenheit seien in Leverkusen zahlreiche Plakate mit politischer Werbung zugunsten des SPD-Oberbürgermeisterkandidaten an Zäunen angebracht worden, die zum öffentlichen Straßenland gehörten. Dies habe der Beklagte
geduldet.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19.10.2007 und des
Widerspruchsbescheides vom 28.11.2007 zu verpflichten, ihm eine
Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Dreieckständern zur
Ankündigung von Informationsveranstaltungen und Bürgersprechstunden zu
erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht geltend, das „Markenzeichen" des Klägers sei es gewesen, grelle
zitronengelbe Plakate zu kleben, auf denen in plakativer Form kurze politische
Statements zu kommunalen Angelegenheiten veröffentlicht worden seien. Diese
Vorgehensweise des Klägers habe andere Parteien und Wählergruppen veranlasst,
ebenfalls vermehrt Dreieckständer zur Wahlwerbung einzusetzen. Als Reaktion
darauf habe der Rat der Stadt Leverkusen die Richtlinie zum Anbringen von
Werbeplakaten und Aufstellen von Dreieckständern beschlossen, um ein
einheitliches Verwaltungshandeln und die Gleichbehandlung aller Antragsteller zu
gewährleisten. Mit der Regelung in Ziffer 6.7 der Richtlinie verfolge der Rat das Ziel,
einen politischen Dauerwahlkampf zu unterbinden. Es solle damit letztendlich eine
Verringerung der Anzahl von Plakatständern im Stadtgebiet und eine Attraktivierung
des Stadtbildes erreicht werden. Die rechtliche Zulässigkeit eines Verbots des
Aufstellens von Werbeanlagen ergebe sich etwa auch aus § 13 BauO NRW. Lediglich für die Dauer eines Wahlkampfes müssten nach § 13 Abs. 6 Nr.4 BauO NRW
Anlagen für politische Außenwerbung zugelassen werden. Ein Werbeverbot sei
ferner auch in § 33 StVO enthalten. Nur innerhalb einer Zeit von drei Monaten
unmittelbar vor dem Wahltag sei laut Ziffer 3.2 des Gem. RdErl. des Ministers für
Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr Plakatwerbung in den sonst verbotenen Zonen
unter Beachtung verkehrssicherheitsrelevanter Aspekte zulässig.

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Der Beklagte habe die Richtlinie gegenüber dem Kläger korrekt angewendet. Es
handele sich hier um politische Werbung. Die Bürgerinformationsveranstaltungen
des Klägers dienten allein dem Zweck, dem Kläger eine Plattform zu geben, um dem
interessierten Bürger sein kommunalpolitisches Engagement zu vermitteln.

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Soweit in der jüngsten Vergangenheit Plakate angebracht worden seien, habe
sich dies darauf bezogen, dass der Kommunalwahltermin ursprünglich auf den
7.6.2009 festgesetzt gewesen sei. Außerdem seien die Plakate ausnahmslos an
privaten Zäunen angebracht gewesen, die nicht zum öffentlichen Straßenland
gehörten. Zwischenzeitlich seien diese Plakate wieder entfernt worden. Im Rahmen
der Diskussion im Hauptausschuss sei nunmehr festgelegt worden, dass in Zukunft
Werbung mit politischem Inhalt auch außerhalb des öffentlichen Straßenraumes nicht
mehr an Zäunen städtischer Grundstücke angebracht werden dürfe.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet.
Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Der Kläger hat weder einen
Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis ( § 113 Abs. 5 Satz
1 VwGO ) noch einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages auf Erteilung
einer Sondernutzungserlaubnis ( § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ). Denn die Versagung
der Sondernutzungserlaubnis ist ermessensgerecht.

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Die Beteiligten gehen zutreffend davon aus, dass das Aufstellen von
Dreieckständern in der hier beantragten Größe eine Sondernutzung i. S. d. § 18
StrWG NRW darstellt. Denn es handelt sich hier um eine Straßennutzung, die
unzweifelhaft über den Gemeingebrauch hinausgeht.

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Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen
der Behörde. Der Behörde ist dabei aber kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat
ihr Ermessen vielmehr gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der
Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
Allgemein gilt insoweit folgender Maßstab: Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für
eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen
Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den
Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot
mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des
Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Straße zulässt. Die
behördliche Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis
hat sich daher regelmäßig an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug
zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere ein einwandfreier
Straßenzustand ( Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs ), die Sicherheit
und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger
Interessen verschiedener Straßenanlieger und Benutzer ( etwa Schutz vor Abgasen,
Lärm und sonstige Störungen ) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h.
baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf
Grund eines konkreten Gestaltungskonzepts zählen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.8.2006 - 11 A 2642/04 - ; VG Aachen,
Beschluss vom 1.12.2006 - 6 L 628/06 -.

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Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen in rechtlich nicht zu
beanstandender Weise gebraucht. Er hat den Sachverhalt zutreffend und vollständig
ermittelt, alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte in die Entscheidung
eingestellt und diese Gesichtspunkte im Rahmen der Interessenabwägung zutreffend
gewichtet. Die vom Beklagten angestellten Ermessenserwägungen sind sachgerecht
und tragfähig. Die getroffene Entscheidung ist gleichheitsgerecht und verhältnismäßig.

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Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte den entscheidungserheblichen
Sachverhalt nicht zutreffend und vollständig ermittelt hätte, bestehen auch unter
Berücksichtigung des Vorbringens des Klägers nicht.

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Dabei ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei der vom
Kläger beabsichtigten Ankündigung von Informationsveranstaltungen bzw.
Bürgersprechstunden um politische Werbung handelt. Denn Ziel dieser
Ankündigungen ist es, die Bürger auf die politischen Aktivitäten der Klägers
aufmerksam und ggf. auch mit den politischen Auffassungen des Klägers bekannt zu
machen. Die vom Kläger dem gegenüber angestellte rein formale Betrachtung, dass
es sich hier um eine objektive Ankündigung für eine rein objektive
Informationsveranstaltung handele, wird nach Auffassung der Kammer der
politischen Intention derartiger Ankündigungen nicht gerecht.

27

Der Beklagte hat alle maßgeblichen Gesichtspunkte in seine Entscheidung
eingestellt und die Gesichtspunkte im Rahmen der Interessenabwägung zutreffend
gewichtet. Dabei ist vorliegend das öffentliche Interesse an der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs und an einem geordneten Stadtbild gegen das Interesse
des Klägers, seine Meinung auch auf Dreieckständern und damit kostengünstig und
relativ unkompliziert äußern zu können, abzuwägen. Der Kläger kann sich darauf
berufen, dass seine durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Meinungsäußerungsfreiheit -
jedenfalls am Rande - berührt wird.

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Vgl. zu der lediglich marginalen Berührung der Meinungsäußerungsfreiheit: BVerwG, Urteil vom 7.6.1978 - 7 C 6.78 -.

29

Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass die Freiheit der
Meinungsäußerung und der politischen Selbstdarstellung der Werbenden in ihrem
Kernbereich unberührt bleibe; vielmehr würden lediglich bestimmte, andere
Rechtsgüter beeinträchtigende, Mittel der Selbstdarstellung beschränkt.
Da es sich beim Kläger nicht um eine politische Partei handelt, kommt ihm ein
Schutz des Art. 21 GG dagegen nicht zugute.

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Nach der soeben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts führt
die anzustellende Interessenabwägung dazu, dass es regelmäßig außerhalb von
Wahlkampfzeiten, d. h. drei Monate vor einer politischen Wahl, keinen Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Dreieckständer mit
politischer Werbung gibt.

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Die in Ziffer 6.7 der Richtlinien der Stadt Leverkusen zum Anbringen von
Werbetafeln und zum Aufstellen von Dreieckständern sowie in den angefochtenen
Bescheiden erfolgte Interessenabwägung, die den Gesichtspunkten der Sicherheit
und Leichtigkeit des Verkehrs und vor allem des geordneten Stadtbildes den Vorrang
gegenüber der besonders kostengünstigen und einfachen
Meinungsäußerungsmöglichkeit des Klägers gibt, ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Der Wunsch des Klägers, seine politischen Auffassungen auch außerhalb von
Wahlkampfzeiten kundzutun, und das berechtigte Anliegen der Bürger, sich auch
außerhalb von Wahlkampfzeiten eine politische Meinung zu bilden, erfordern es
nicht, dass alle Mittel der politischen Werbung zu jeder Zeit zugelassen werden
müssten. So sind etwa die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehsender auch
nur zu bestimmten Zeiten verpflichtet, politische Werbung in Rundfunk und
Fernsehen auszustrahlen.

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Vorliegend ist vor allem zu beachten, dass es sich hier um eine nicht
unerhebliche Anzahl von Dreieckständern handelt, die tatsächlich die Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen und das Stadtbild nachteilig beeinflussen
können, und dass der Kläger zahlreiche andere Möglichkeiten hat, auf seine
politischen Auffassungen und auch seine Aktivitäten aufmerksam zu machen. So hat
das Bundesverwaltungsgericht bereits im Jahr 1978,

33

vgl. BVerwG, aaO,

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darauf hingewiesen, dass vor allem die Einrichtung von Informationsständen, das
Einsetzen von Postwurfsendungen, das Verteilen von Handzetteln, das Nutzen der
Tagespresse, von Kundgebungen, von Plakatwerbungen an Litfaßsäulen und
dergleichen in Betracht komme. Zwischenzeitlich ist vor allem noch die
kostengünstige Möglichkeit hinzugekommen, das Internet zu nutzen. Wie sich aus
dem Verwaltungsvorgang ergibt, erwägt der Kläger offenbar auch noch die
Möglichkeit, politische Werbung auf privaten Grundstücken zu machen.

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Zur Überzeugung des Gerichts hat der Beklagte die in die
Ermessensentscheidung einzustellenden gegenläufigen Interessen entsprechend
ihrer Bedeutung angemessen gewichtet.

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Die Begründung der Entscheidung, die in erster Linie auf die Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs und das geordnete Stadtbild abstellt, ist sachgerecht und
tragfähig.

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Vgl. zu den Gesichtspunkten, die bei der Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis in die Ermessenserwägung eingestellt werden
dürfen: OVG NRW, Beschluss vom 2.8.2008 - 11 A 2642/04 - .

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Soweit sich in der mündlichen Verhandlung vom 3.4.2009 ergeben hat, dass die
im Eigentum des Klägers stehenden Dreieckständer tatsächlich noch an Ort und
Stelle stehen und - etwa von „Brot für die Welt" oder „Misereor" - mit Erlaubnis des
Beklagten genutzt werden, ergibt sich hieraus keine andere Beurteilung. Denn zum
einen hat der Vertreter des Beklagten erklärt, dass der Beklagte den Kläger während
des Laufs des vorliegenden Verfahrens nicht habe zwingen wollen, alle
Dreieckständer abzubauen. Angestrebt sei jedoch der Abbau dieser Dreieickständer
außerhalb von Wahlkampfzeiten. Zum anderen ist zu beachten, dass bei Hinweisen
auf Aktionen von „Brot für die Welt" oder „Misereor" - anders als bei politischer
Werbung - nicht die Gefahr besteht, dass sich verschiedene Gruppierungen
gegenseitig übertreffen wollen und sich dadurch die Anzahl der Dreieckständer
immer stärker vermehrt.

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Die getroffene Entscheidung ist auch gleichheitsgerecht. Denn der Beklagte hat
in seiner Richtlinie festgelegt, dass außerhalb von Wahlkampfzeiten keine
Sondernutzungserlaubnisse für die Dreieckständer mit politischer Werbung erteilt
werden.

40

Schließlich ist die getroffene Entscheidung verhältnismäßig; der Kläger macht in
diesem Zusammenhang zwar geltend, dass ihn als kleine Fraktion die Versagung der
Sondernutzungserlaubnis besonders hart treffe. Dies begründet jedoch keinen
Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Denn der Beklagte ist nicht
gehalten, alle Nachteile, die sich aus der geringeren finanziellen Leistungsfähigkeit
einer kleinen Fraktion ergeben, durch Zurverfügungstellen von öffentlichen
Ressourcen - wie etwa von Sondernutzungserlaubnissen - auszugleichen.
Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger künftig nicht mehr in der Lage wäre, seine
politischen Auffassungen wirkungsvoll kundzutun, bestehen angesichts der dem
Kläger verbleibenden politischen Handlungsmöglichkeiten nicht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.