Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-12-14, Aktenzeichen 4 MB 75/17
ECLI:DE:OVGSH:2017:1215.4MB75.17.00

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 3. Kammer - vom 26. September 2017 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ist Halter eines Pkw des Herstellers Volkswagen AG. Das Fahrzeug ist mit einem Dieselmotor EA 189 EU5 ausgestattet. An der vom Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) gegenüber dem Hersteller mit Bescheid vom 15. Oktober 2015 angeordneten Rückrufaktion 23R7 zwecks Entfernung der eingebauten unzulässigen Abschalteinrichtung und Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs (insbesondere der Emissionen) nahm er nicht teil. Mit Schreiben vom 20. Juli 2017 wies das KBA den Antragsteller deshalb darauf hin, dass das Fahrzeug über einen technischen Mangel verfüge, der in der regelmäßigen Hauptuntersuchung geprüft werde. Weiter kündigte das KBA die Übermittlung von Halter- und Fahrzeugdaten an die örtliche Zulassungsbehörde an, die ihrerseits die Einleitung von Maßnahmen nach § 5 Abs. 1 FZV, insbesondere eine Untersagung des weiteren Betriebs des Fahrzeugs in eigener Zuständigkeit veranlassen könne.

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Den gegen die angekündigte Datenübermittlung nachgesuchten vorläufigen Rechtsschutz mit den Anträgen,

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1. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu verpflichten, eine Übermittlungssperre in dem zentralen Fahrzeugregister des Kraftfahrt-Bundesamtes betreffend der Daten des Fahrzeugs des Antragstellers mit der FIN WV1... oder der Person des Antragstellers selbst anzuordnen, soweit diese erkennen lassen, dass das Fahrzeug des Antragstellers eine unzulässige Abschalteinrichtung aufweist; außerdem soweit diese erkennen lassen, ob das Fahrzeug an der Rückrufaktion 23R7 teilgenommen hat und die dort vorgesehene Maßnahme durchgeführt wurde oder nicht,

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2. die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu verpflichten, die Halter- und Fahrzeugdaten des Kraftfahrzeugs mit der FIN WV1... nicht an die örtlich zuständige Zulassungsbehörde zu übermitteln, soweit diese erkennen lassen, dass das Fahrzeug des Antragstellers eine unzulässige Abschalteinrichtung aufweist; außerdem soweit diese erkennen lassen, ob das Fahrzeug an der Rückrufaktion 23R7 teilgenommen hat und die dort vorgesehene Maßnahme durchgeführt wurde oder nicht,

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hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. September 2017 abgelehnt. Der Antrag zu 1) sei bereits unzulässig, weil er sich gegen eine für die Einrichtung von Übermittlungssperren nach § 41 StVG, § 43 FZV unzuständige Behörde richte. Der Antrag zu 2) sei unbegründet, weil es insoweit an den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. und Nr. 2 i.V.m. § 14 BDSG fehle.

II.

6

Die dagegen gerichtete Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet. Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, die allein Gegenstand der Prüfung durch den Senat sind (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), stellen das Ergebnis des angefochtenen Beschlusses nicht in Frage.

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1. Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass der Antrag zu 1) bereits unzulässig ist. Das KBA ist für die Einrichtung einer Übermittlungssperre im Fahrzeugregister nach §§ 41 StVG, 43 FZV nicht zuständig und damit falscher Adressat einer einstweiligen Anordnung. § 43 Abs. 1 FZV bestimmt, dass die Anordnung solcher Übermittlungssperren nur durch die für die Zulassungsbehörde zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stellen angeordnet wird.

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Eine davon abweichende Zuständigkeit des KBA für das von ihr gemäß § 32 StVG geführte Zentrale Fahrzeugregister und für den Fall, dass es um Datenübermittlungen an die Zulassungsbehörde geht, ist weder vorgesehen noch erforderlich. Zum einen gelten Übermittlungssperren (nur) gegenüber Dritten und damit nicht zwischen den beiden Registerbehörden, also der Zulassungsbehörde und dem KBA (§ 31 Abs. 1 und 2 StVG). Dies ergibt sich aus der besonderen Zuständigkeitsverteilung in § 43 Abs. 1 und 2 FZV. Die Zulassungsbehörde ist in Absatz 1 lediglich in ihrer Rolle als registerführende Behörde bezeichnet und nach Absatz 2 verpflichtet, dem KBA „Übermittlungssperren gegenüber Dritten“ (vgl. § 43 Abs. 1 FZV) mitzuteilen. Sie selbst kann damit nicht „Dritte“ i.S.d. Vorschrift sein. Zum anderen wirken die Übermittlungssperren nach § 41 StVG grundsätzlich gegenüber jedermann, also gegenüber öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen und gegenüber Privatpersonen, so dass eine teilweise Sperre nicht in Frage kommt (OVG Lüneburg, Beschl. v. 20.09.2016 - 12 ME 122/16 - Rn. 10 in juris).

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Hieraus folgt zugleich, dass auch kein Bedarf nach einer analogen Anwendung der §§ 41 StVG, 43 FZV besteht. Eine planwidrige Regelungslücke besteht insoweit nicht. Der Gesetzgeber hat die Auskünfte und Übermittlungen nach den §§ 35 ff. StVG an ganz bestimmte Zwecke geknüpft, deren Aufzählung abschließend ist (vgl. VG Braunschweig, Beschl. v. 04.09.2009 - 6 A 46/09 -, Rn. 21, juris). Von daher erfordert auch das vom Bundesverfassungsgericht im Volkszählungsurteil entwickelte Recht auf informationelle Selbstbestimmung (BVerfG, Urt. v. 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 -, BVerfGE 65, 1 ff., juris Rn. 145 ff.) keine andere Handhabung. Jenseits der Regelung zur Einrichtung einer Übermittlungssperre schließt das Gesetz die Verantwortlichkeit des KBA für einzelne Übermittlungen nicht aus. Insoweit gelten die bereichsspezifischen Regelungen der §§ 35 bis 40, 43 StVG und ggf. ergänzend die Vorschriften des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG).

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Eine darüber hinausgehende Zuständigkeit kann schließlich auch nicht mit der Rechtsauffassung begründet werden, das KBA „führe“ im vorliegenden Fall die Fahrzeug-Zulassungsverordnung i.S.d. § 46 Abs. 1 FZV „aus“, weil die beabsichtigte Datenübermittlung einen „Teilakt“ der vom Antragsteller erwarteten Anordnung nach § 5 FZV darstelle (wäre dem im Übrigen so, wäre der Antrag wegen der Regelung des § 44a Satz 1 VwGO schon nicht statthaft, vgl. dazu Beschl. des Senats v. 20.09.2017 - 4 MB 60/17 -, juris Rn. 12). Ergänzend gilt vielmehr das BDSG (dazu unter 2.). Auf die weiteren Ausführungen zum Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen gemäß § 41 Abs. 2 StVG und die behauptete Zielsetzung der Datenübermittlung kommt es deshalb an dieser Stelle nicht an.

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2. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht den Antrag zu 2) als zulässig, aber unbegründet abgelehnt. Das Vorliegen eines Anordnungsanspruches hat der Antragsteller auch mit der Beschwerdebegründung nicht dargelegt. Es bleibt vielmehr dabei, dass sich die beabsichtigte Übermittlung der Fahrzeug-Identifizierungsnummer (FIN) vom KBA an die örtliche Zulassungsbehörde nach den Vorschriften des BDSG richtet und dass die insoweit maßgeblichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. und Nr. 2 i.V.m. § 14 BDSG vorliegen (dazu schon Beschl. des Senats a.a.O. Rn. 20 ff.).

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a. Die Übermittlung ist für die rechtmäßige Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der örtlichen Zulassungsbehörde erforderlich (§ 15 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. BDSG).

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(1) Die Beschwerde meint, dass bei der Übermittlung nicht die öffentliche Aufgabe der Zulassungsbehörde nach §§ 5, 46 Abs. 1 FZV, sondern der Versuch im Vordergrund stehe, für den Abgasskandal eine pragmatische und rasche Lösung zu finden. Die Zulassungsbehörde nehme deshalb privatwirtschaftliche Aufgaben und Interessen des Fahrzeugherstellers wahr, indem die Fahrzeughalter unter Androhung der Betriebsuntersagung zur Teilnahme an dem dem Hersteller auferlegten Rückruf und dem Aufspielen des Software-Updates gezwungen würden. Hierdurch werde weder die Mangelfreiheit noch die Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs hergestellt; vielmehr sei mit erheblichen Schäden am Fahrzeug zu rechnen. Zudem werde die Beweisführung im Zivilprozess gegenüber dem Hersteller vereitelt.

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Diese Argumentation stellt die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe, wie sie § 15 Abs. 1 Nr. 1, 2. Alt. BDSG verlangt und wie sie §§ 5, 46 Abs. 1 FZV beschreiben, nicht in Frage. Der Gesetzgeber hat die Inbetriebnahme von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen unter den Vorbehalt einer behördlichen Zulassung gestellt und die Erteilung der Zulassung an bestimmte Voraussetzungen gebunden (§ 1 Abs. 1 StVG, § 3 Abs. 1 FZV). Damit macht er die Einhaltung normierter Voraussetzungen zur öffentlich-rechtlichen Pflicht von Fahrzeughersteller, Fahrzeugeigentümer und -halter und deren Überwachung zur öffentlichen Aufgabe der zuständigen Behörden. So bedarf es für die Produktion von Kraftfahrzeugen, die im öffentlichen Straßenverkehr zugelassen werden sollen, u.a. einer EG-Typgenehmigung (§ 1 Abs. 1, § 6 Abs. 2 und 3a StVG). Die Erteilung und Überwachung der Einhaltung von EG-Typgenehmigungen gegenüber dem Fahrzeughersteller liegt gemäß § 2 Abs. 1 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-FGV) in der Zuständigkeit des KBA und wurde vorliegend gemäß § 25 Abs. 2 EG-FGV durch Anordnung von Nebenbestimmungen, u.a. einer Rückrufaktion, wahrgenommen. Daneben kann die örtliche Zulassungsbehörde als die durch Landesrecht bestimmte untere Verwaltungsbehörde i.S.d. § 46 Abs. 1 FZV gemäß § 5 Abs. 1 FZV tätig werden, wenn sich ein Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig erweist. Diese behördliche Überwachung ist durch das öffentliche Interesse an einem geregelten Verkehr auf öffentlichen Straßen zwecks Vermeidung von Gefahren sowohl für die Allgemeinheit als auch für einzelne Personen wie den Fahrer oder andere Verkehrsteilnehmer gerechtfertigt. Der Fahrzeughalter unterliegt insoweit einer öffentlich-rechtlichen Mitwirkungspflicht (§ 31 Abs. 2 StVZO). Die Argumentation des Antragstellers betrifft demgegenüber die materiellen Anforderungen behördlichen Einschreitens – auf die es an dieser Stelle nicht ankommt – und im Übrigen vorrangig das zivilrechtliche Verhältnis zwischen Fahrzeugeigentümer und Fahrzeughersteller.

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(2) Die Übermittlung bzw. die Kenntnis der Daten (Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 15) darf vom KBA nicht nur als geeignet, sondern auch als erforderlich zur Erfüllung der Aufgaben der Zulassungsbehörde angesehen werden. Die fehlende Vorschriftsmäßigkeit i.S.d. § 5 Abs. 1 FZV kann sich vorliegend aus der Information ergeben, dass bei dem Fahrzeug unzulässige Abschalteinrichtungen verbaut und sodann kein Software-Update durchgeführt worden ist, so dass keine Übereinstimmung mit der ursprünglichen EG-Typgenehmigung besteht. Ob eine Erforderlichkeit nur dann in Frage kommt, wenn die Aufgabenerfüllung sonst unmöglich wäre (Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 15; Eßer in: Auernhammer, DSGVO/BDSG, 5. Aufl., § 15 Rn. 15, 13) oder ob es ausreicht, dass die Behörde ihre Aufgabe sonst nur unter unverhältnismäßig großen Schwierigkeiten erfüllen könnte (Schaffland/Wiltfang, BDSG, Lfg. 5/14, § 15 Rn. 16, 10 m.w.N.) bzw., ob es der Erforderlichkeit entgegensteht, dass die Angaben auch vom Betroffenen erfragt (so Eßer in: Auernhammer, DSGVO / BDSG, 5. Aufl., § 15 Rn. 16) oder von dritter Seite erlangt werden könnten (beides verneinend Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 16), kann dahinstehen. Denn der Antragsteller legt in seiner Beschwerde keinen alternativen Weg dar. Die Möglichkeit einer Direkterhebung beim betroffenen Halter behauptet er selbst nicht. Unklar bleibt, wie die Zulassungsbehörde auf einer Website des Herstellers diejenigen Fahrzeuge ihres Zuständigkeitsbereichs („etwa unter Eingabe der FIN“) identifizieren soll, die an dem Rückruf nicht teilgenommen haben, wenn sie die jeweilige FIN nicht kennt und gerade erst vom KBA erhalten soll. Unter diesen Umständen genügt auch der abstrakte Hinweis auf die Amtsermittlungspflichten der Zulassungsbehörde oder auf eine mögliche Amtshilfe durch den Polizeivollzugsdienst nicht den Darlegungspflichten, denn ein konkret gangbarer Weg wird nicht aufgezeigt. Die Behörde kann jedenfalls nicht gehalten sein kann, ohne jegliche Anhaltspunkte „ins Blaue hinein“ zu ermitteln.

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(3) Entgegen der Auffassung der Beschwerde erfolgt die Übermittlung damit auch zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung i.S.d. § 15 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. BDSG (zu diesem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal: Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 13 mit Verweis auf § 14 Rn. 32). Denn die Übermittlung von Daten an eine andere öffentliche Stelle ist durch deren Aufgabenerfüllung bereits dann legitimiert, wenn ihr diese Aufgabe durch Rechtsvorschrift übertragen ist, ihre diesbezüglichen Zuständigkeiten gegeben sind und sie sich bei der Art und Weise der Nutzung der Daten im gesetzmäßigen Rahmen hält (vgl. Sokol in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 13 Rn. 19; Eßer in: Auernhammer, DSGVO/BDSG, 5. Aufl., § 13 Rn. 10). Dies ist nach den obigen Ausführungen der Fall. Die nach § 5 FZV durchzuführende Prüfung obliegt der Zulassungsbehörde und erfolgt dort in eigener Zuständigkeit. Vorliegend versetzt erst die Kenntnis der FIN die Zulassungsbehörde in die Lage, den Antragsteller als Halter eines Fahrzeuges zu identifizieren, welches nicht vorschriftsmäßig betrieben wird. Dass das Fehlen des Software-Updates die Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs in Frage stellt, bestreitet die Beschwerde nicht. Ihr geht es darum, etwaige Maßnahmen der Zulassungsbehörde von vornherein zu verhindern, weil sie in der Aufgabenwahrnehmung durch das KBA und die örtliche Zulassungsbehörde ein kollusives Zusammenwirken im Interesse des Fahrzeugherstellers und zulasten der betroffenen Fahrzeugeigentümer zu erkennen vermeint. Sie betrachtet die Fahrzeugeigentümer als Opfer eines Betruges vonseiten des Fahrzeugherstellers, so dass es dessen Sache wäre, sie auf zivilrechtlicher Ebene durch entsprechende Angebote zur Teilnahme am Rückruf zu bewegen oder das Fahrzeug zurückzukaufen. Ob diese Sichtweise zutrifft, bedarf keiner näheren Klärung. Sie ändert nichts daran, dass die Fahrzeugeigentümer und -halter öffentlich-rechtlich für die Vorschriftsmäßigkeit ihres Fahrzeuges verantwortlich und gemäß § 31 Abs. 2 StVZO zur Mitwirkung verpflichtet sind. Gegebenenfalls kann die örtliche Zulassungsbehörde diese Aspekte im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens berücksichtigen. Im Übrigen strahlt eine rechtswidrige Aufgabenerfüllung nur dann auf die vorangegangene Datenübermittlung zurück, wenn zwischen der Rechtsverletzung und dem Datenumgang ein Rechtswidrigkeitszusammenhang besteht derart, dass gerade der Umgang mit den Daten zu dem rechtlich zu beanstandenden Teil der Aufgabenerfüllung führt (vgl. Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 14 Rn. 33). Einen solchen Zusammenhang legt die Beschwerde nicht dar.

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b. Aufseiten des Datenempfängers liegen auch die Voraussetzungen einer zulässigen Nutzung i.S.d. § 14 BDSG vor. Der Verweis von § 15 Abs. 1 Nr. 2 auf § 14 BDSG soll lediglich sicherstellen, dass bezüglich der Daten, die nicht zur Erfüllung des Zweckes übermittelt werden, zu dem sie erhoben worden sind, die Voraussetzungen der Zweckänderung, wie sie in § 14 BDSG, insbesondere in dessen Absatz 2, formuliert sind, beachtet werden (Eßer in: Auernhammer, DSGVO/BDSG, 5. Aufl., § 15 Rn. 18; Dammann in: Simitis, BDSG, 8. Aufl., § 15 Rn. 18). Die mit der Speicherung der Daten bei der örtlichen Zulassungsbehörde verbundene Zweckänderung ist von § 14 Abs. 2 Nr. 6 BDSG – nämlich zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit – gedeckt. Wie bereits dargelegt, kann die örtliche Zulassungsbehörde ihre Aufgabe, die Vorschriftsgemäßheit der für den öffentlichen Straßenverkehr zugelassenen Kraftfahrzeuge zu überwachen, anders nicht erfüllen, so dass die Nutzung auch erforderlich ist.

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Die von der Beschwerde gegen die Erforderlichkeit der Datennutzung vorgebrachten Argumente betreffen in Wirklichkeit die vom KBA angeordnete Rückrufaktion und deren Überwachung bis hin zu den rechtlichen Konsequenzen für diejenigen, die an der Rückrufaktion nicht teilgenommen haben. Der Antragsteller meint, dass das vom KBA genehmigte Software-Update nicht geeignet sei, eine Konformität mit der EG-Typgenehmigung herzustellen, weshalb die Nicht-Vornahme des Software-Updates die Zulassungsbehörde auch nicht zu einer Maßnahme i.S.d. § 5 FZV berechtige. Durch die in Abweichung von der ursprünglichen EG-Typgenehmigung veränderte Herstellung des Fahrzeugs sei die EG-Typgenehmigung selbst analog § 19 Abs. 2 i.V.m. Abs. 7 StVZO erloschen. Auch diese Fragen sind nicht hier, sondern gegebenenfalls in einem Verwaltungs-(streit-)verfahren gegenüber der Zulassungsbehörde zu klären.

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c. Schließlich liegen entgegen der Auffassung der Beschwerde auch keine Ermessensfehler vor. Der Antragsteller verkennt, dass die Datenübermittlung tatsächliches Verwaltungshandeln darstellt und weder einen Verwaltungsakt beinhaltet (Schaffland/Wiltfang, BDSG, Lfg. 6/15, § 15 Rn. 1 m.w.N.) noch einen solchen voraussetzt (Eßer in: Auernhammer, DSGVO/BDSG, 5. Aufl., § 15 Rn. 9). Hieraus folgt zum einen, dass es keiner Begründung der Ermessensbetätigung bedarf, wie sie § 39 VwVfG für Verwaltungsakte verlangt. Zum anderen kommt eine Anwendung des die Ermessenbetätigung regelnden § 40 VwVfG als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens bei schlichtem Verwaltungshandeln allenfalls in analoger Weise zur Anwendung (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl., § 40 Rn. 6a). Für den Fall der Datenübermittlung weist die Antragsgegnerin zutreffend darauf hin, dass dieser allgemeine Rechtsgedanke im Wesentlichen bereits den Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Abs. 1 BDSG immanent ist. Die Übermittlung personenbezogener Daten setzt ebenso wie jede andere Phase der Datenverarbeitung tatbestandlich voraus, dass sie zur rechtmäßigen Aufgabenerfüllung geeignet und erforderlich ist. Der Übermittlungstatbestand umreißt damit bereits den verfassungsmäßigen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der bei jedem hoheitlichen Handeln zu beachten ist (vgl. Schaffland/Wiltfang, BDSG, Lfg. 4/13, § 14 Rn. 3) und trägt der von einer Übermittlung ausgehenden Gefährdung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bereits Rechnung (Eßer in: Auernhammer, DSGVO/BDSG, 5. Aufl., § 15 Rn. 2).

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Hiervon ausgehend ist für die (alternative) Annahme eines Ermessensnichtgebrauchs, einer Ermessensüberschreitung, eines Ermessensfehlgebrauchs oder eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kein Raum, jedenfalls ist dergleichen von der Beschwerde nicht hinreichend dargelegt. Der Antragsteller kleidet seine an anderer Stelle bereits geübte Kritik vielmehr nur in ein neues Gewand. Insoweit kann auf die dazu erfolgten Ausführungen verwiesen werden. Anhaltspunkte dafür, dass sich das KBA bei seiner Entscheidung für eine Datenübermittlung hingegen nicht am Zweck der Ermächtigung und nicht an (grund-)gesetzlichen Vorgaben orientiert hätte oder dass es die sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Ermessensgrenzen wie z.B. unter dem Aspekt des Willkürverbots oder des Grundsatzes der Selbstbindung missachtet hätte, sind weder dargelegt noch ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

22

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).