Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2002-08-08, Aktenzeichen 1 LA 3471/01

Gründe

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Der Kläger möchte als Leiter einer Überwachungs- und Zertifizierungsstelle für Feuerschutztüren anerkannt werden. Zur Begründung verweist er u.a. darauf, er sei seit Oktober 1997 von der Handwerkskammer B. als Sachverständiger zur Erstellung von Gutachten über Waren, Leistungen und Preise bestellt und vereidigt worden. In diesem Zusammenhang habe er bei Rechtsstreitigkeiten Begutachtungen im Bereich "Metallarbeiten" vorgenommen.

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Das Verwaltungsgericht hat die nach Ablehnung des Antrages (Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2000) erhobene Klage mit der angegriffenen Entscheidung und im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen: Der Kläger habe weder die dreijährige Berufserfahrung nachgewiesen noch das in der Verordnung über die Anerkennung als Prüf-, Überwachungs- oder Zertifizierungsstelle nach Bauordnungsrecht (PÜZ-Anerkennungs-verordnung v. 14.2.1997, GVBl. S. 58 -
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-) geforderte Hochschulstudium absolviert. Ein solches dürfe der Landesverordnungsgeber in Einklang mit Art. 12 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG angesichts des Inhalts der Tätigkeit verlangen, welche Leiter von Überwachungs- und Zertifizierungsstellen im Interessen der Sicherheit von Bauten leisten können müssten.

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Dagegen richtet sich der rechtzeitig gestellte, auf § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO gestützte Zulassungsantrag. Dieser hat keinen Erfolg.

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Die angegriffene Entscheidung begegnet nicht ernstlichen Zweifeln im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das ist nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. Beschl. v. 31.7.1998 - 1 L 2696/98 -, NVwZ 1999, 431) erst dann der Fall, wenn für das vom Zulassungsantragsteller favorisierte Entscheidungsergebnis - auf dieses und nicht auf einzelne Begründungselemente kommt es dabei an - "die besseren Gründe sprechen", d.h. wenn ein Obsiegen in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als ein Unterliegen.

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Nach § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F., welcher hier noch anzuwenden ist, hatte der Zulassungsantragsteller die Zulassungsgründe darzulegen. Das geschieht nur dann in ausreichendem Maße, wenn der Zulassungsantragsteller alle selbständig tragenden Gründe, auf welche das Verwaltungsgericht seine Entscheidung gestützt hat, mit Zulassungsgründen angreift. Das steht nicht im Widerspruch zu der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (2. Kammer d. 1. Senats, DVBl. 2000, 1458, 1459 und 1. Kammer d. 1. Senats, NJW 2001, 552), ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines verwaltungsgerichtlichen Urteils seien als Zulassungsgrund immer schon dann anzunehmen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz und eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werde. Denn dies bezieht sich nicht auf den hier gegebenen Fall, dass das Verwaltungsgericht mehrere selbständig tragende Gründe für seine dem Kläger ungünstige Entscheidung gefunden und begründet hat. Hierfür entspricht es der im Übrigen auch vom Bundesverfassungsgericht bei der Anwendung von §§ 23 Abs. 1 Satz 2, 92 BVerfGG praktizierten Rechtsprechung, den Rechtsbehelf nur dann für ausreichend substantiiert zu halten, wenn alle selbständig tragenden Gründe attackiert werden.

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Berücksichtigte man nur die Ausführungen zu Nr. 1 der Zulassungsantragsschrift vom 17. Oktober 2001, dränge der Kläger mit dem auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützten Zulassungsangriff schon aus diesem formellen Grunde nicht durch. Denn in diesen Ausführungen greift er in substantiierter Form nur die Darlegung des Verwaltungsgerichts zu der zweiten in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 3 und 4 der
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enthaltenen Zulassungsvoraussetzung an, wonach derjenige, der die (stellvertretende) Leitung einer Überwachungs- oder Zertifizierungsstelle übernehmen will, über eine mindestens dreijährige Berufserfahrung im Bereich der Prüfung, Überwachung oder Zertifizierung von Bauprodukten oder Bauarten oder vergleichbaren Tätigkeiten verfügen muss. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu der im ersten Halbsatz dieser Vorschriften genannten Voraussetzung, der Bewerber müsse ein für den jeweiligen Tätigkeitsbereich geeignetes technisches oder naturwissenschaftliches Studium an einer Hochschule abgeschlossen haben, werden auf Seite 4 oben der Zulassungsantragsschrift lediglich angesprochen, nicht aber mit der durch § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F. gebotenen Substanz angegriffen.

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Selbst wenn man die Ausführungen zu Nr. 2 der Zulassungsantragsschrift zu diesem Punkt "herüberreichte", begründete dieses Vorbringen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, angesichts des Aufgabenbereiches von Überwachungs- und Zertifizierungsstellen habe der Verordnungsgeber den Abschluss eines Hochschulstudiums fordern dürfen, ohne damit Art. 12 Abs. 1 oder 3 Abs. 1 GG zu verletzen, haben sogar die besseren Gründe für sich.

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Überwachungs- und Zertifizierungsstellen nehmen eine wichtige Aufgabe wahr. Sie sind in ein System eingespannt, welches sicherstellen soll, dass die Anforderungen des § 1 Abs. 4 NBauO bei allen Bauvorhaben erfüllt werden. Hiernach dürfen Bauprodukte nur verwendet werden, wenn bei ihrer Verwendung die baulichen Anlagen bei ordnungsgemäßer Instandhaltung während einer dem Zweck entsprechenden angemessenen Zeitdauer die Anforderungen dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes erfüllen und gebrauchstauglich sind. Diese Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit § 1 Abs. 1 NBauO und soll zweierlei sicherstellen. Zum einen soll trotz der Vielfalt an Baustoffen und -produkten gewährleistet werden, dass nach Möglichkeit nur solche Baustoffe verwandt werden, welche ihrer Art und Beschaffenheit nach "grundsätzlich", d.h. im allgemeinen den Anforderungen des § 1 Abs. 4 NBauO genügen (vgl. Große-Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO, 7. Aufl., § 24 Rdnr. 1). Zum anderen soll sichergestellt werden, dass das einzelne Produkt konkret diesen Anforderungen genügt. Da beide Zwecke mit wirtschaftlichen Mitteln kaum in jedem Einzelverfahren erreicht werden könnten, kommt der vorverlagerten Prüfung, die Einhaltung des § 1 Abs. 4 NBauO bei allen Bauvorhaben sicherzustellen, besonders hohe Bedeutung zu. Das geschieht gemäß § 28 Abs. 2 NBauO entweder durch Übereinstimmungserklärung des Herstellers (§ 28 a NBauO) oder durch ein Übereinstimmungszertifikat (§ 28 b NBauO). Dieses letztgenannte ist von einer Zertifizierungsstelle zu erteilen. Dazu muss das Bauprodukt den maßgebenden technischen Regeln, der allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung, dem allgemeinen bauaufsichtlichen Prüfzeugnis oder der Zustimmung im Einzelfall entsprechen und außerdem neben einer werkseigenen Produktionskontrolle einer Fremdüberwachung unterliegen. Diese muss gemäß § 28 b Abs. 2 Satz 2 NBauO in eigener Verantwortung regelmäßig überprüfen, ob das Bauprodukt den Anforderungen des § 28 b Abs. 1 Nr. 1 NBauO entspricht.

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Dem kommt gerade heute in besonderem Maße Bedeutung zu, weil Bauprodukte immer rascher entwickelt werden und hoher Produktions- und Preisdruck sowie die Notwendigkeit, die Entwicklungskosten zu amortisieren, die Neigung erhöhen, sie so früh wie irgend möglich "auf den Markt zu werfen".

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Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass die vom Kläger angestrebte Tätigkeit nicht ein Massengeschäft darstellt, welches nach schematisierten Verfahren erledigt werden könnte. Sie setzt vielmehr voraus, dass die Überwachungs- und Zertifizierungsstelle sich fortdauernd über die technischen Regeln, die allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassungen und Prüfzeugnisse informiert und diese Kenntnisse eigenständig bei der Überwachung der Herstellung von Bauprodukten einsetzt. Gerade Feuerschutztüren sind dabei für die Sicherheit von Gebäuden und Menschen von ausschlaggebender Bedeutung. Die Bedeutung des Beitrages, den Überwachungs- und Zertifizierungsstellen daher für die öffentliche Sicherheit zu leisten haben, ist ausreichende Rechtfertigung für die Forderung des Gesetzgebers, neben der außerdem erforderlichen praktischen Tätigkeit müsse ein Hochschulstudium für den betreffenden Bereich abgeschlossen worden sein.

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Diese subjektive Anforderung steht auch angesichts der durch Art. 12 Abs. 1 GG verbürgten Berufswahlfreiheit - unterstellt, diese Tätigkeit als Überwachungs- und Zertifizierungsstelle stelle einen eigenen Beruf dar - nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck (vgl. BVerfG, Beschl. v. 4.5.1983 - 1 BvL 46 und 47/80 -, BVerfGE 64, 72 = NVwZ 1984, 33 = GewArch. 1983, 258 = BayVBl. 1983, 563, wonach sogar die Einführung einer Altersgrenze von 70 Jahren für Prüfingenieure als subjektive Berufswahlschranke nicht zu beanstanden ist). Wegen der erheblichen Gefahren, die im Falle eines Versagens von Überwachungs- und Zertifizierungsstellen hervorgerufen werden können, ist der Gesetzgeber berechtigt, die Bestellung vom Erfordernis einer Hochschulausbildung abhängig zu machen, welche für den jeweils in Rede stehenden Bereich das technische und/oder naturwissenschaftliche Fundament belegt.

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Damit setzt sich das Verwaltungsgericht nicht dem Vorwurf eines gedanklichen Widerspruches aus, wenn es dem Kläger attestiert, eine Feuerschutztür besser herstellen zu können als ein Hochschulabsolvent. Denn die Aufgabe der Überwachungs- und Zertifizierungsstellen besteht ja gerade darin, auf der Grundlage fundierten, durch ein Hochschulstudium bewiesenen Wissens beantworten zu können, ob auch neue Baustoffe den Anforderungen des § 1 Abs. 4 NBauO genügen und bei ihrer Herstellung den entsprechenden Anforderungen genügt worden ist. Praktische Erfahrungen im Umgang mit bislang gebrauchten Materialien sind daneben erforderlich und werden durch § 1 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 3 und 4
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auch gefordert.

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Aus den vorstehenden Gründen verletzt die
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nicht nur Art. 12 Abs. 1 GG nicht, sondern auch nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Es liegt keine sachwidrige Ungleichbehandlung im Wesentlichen gleichgelagerter Sachverhalte vor, wenn der Kläger zwar in Gerichtsverfahren als Sachverständiger beantworten soll, ob eine Vollschutztür nach den derzeit geltenden Regeln sachgerecht eingebaut worden ist, er aber (u. a.) eines Hochschulstudiums bedarf, um für die Bauaufsichtsbehörde auch noch zu bescheinigen, bei ihrer Herstellung seien die maßgebenden technischen Regeln usw. beachtet worden. Das sind - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - Unterschiede, welche eine unterschiedliche rechtliche Behandlung (wenn nicht erfordern, so doch jedenfalls) rechtfertigen.

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In diesem Zusammenhang stellt das Zulassungsantragsvorbringen keine grundsätzlich bedeutsamen Fragen, welche gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Berufungszulassung zu rechtfertigen vermöchten. Entgegen der Annahme des Klägers ist die Grundrechtsrelevanz eines bestimmten Lebensbereiches nicht gleichbedeutend damit, dass die bei der Anwendung der hierfür geltenden Vorschriften auftauchenden Fragen im Sinne des Zulassungsrechts "grundsätzlicher" Natur sind. Durch die nun schon über 50-jährige, oben zum Teil zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die Fragen, welche sich im Zusammenhang mit Art. 12 Abs. 1 GG stellen (können), zu einem erheblichen Teil bereits ausgelotet worden. Dementsprechend reicht es bei weitem nicht mehr aus, schlicht zu behaupten, "bei der rechtlichen Beurteilung (seien) die Verletzung der Grundrechte zu überprüfen (...), was ebenfalls rechtlich gesehen einen sehr schwerwiegenden Verstoß darstellen könnte." (S. 5 oben der Zulassungsantragsschrift). Vielmehr wäre der Kläger gehalten gewesen, in Auseinandersetzung mit bereits vorliegender Rechtsprechung zur Tragweite der Berufsfreiheit und Zulässigkeit subjektiver Zulassungsschranken darzutun, weshalb sich insoweit noch immer Fragen grundsätzlicher Bedeutung stellen (sollen). Das fehlt.

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Der Angriff des Klägers gegen das Zustandekommen der
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ist unsubstantiiert. Er verweist (auf Seite 5 oben) in seinem Zulassungsantrag lediglich auf sein erstinstanzliches Vorbringen. Das kann schon deshalb nicht ausreichen, weil er im Verfahren des ersten Rechtszuges anwaltlich nicht vertreten war und § 67 Abs. 1 VwGO auch und gerade für das Zulassungsverfahren eine anwaltliche Durchdringung des Sach- und Streitstoffes fordert. Das Vorbringen genügt damit nicht § 67 Abs. 1 VwGO.

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Es genügt des Weiteren nicht dem Darlegungserfordernis des § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F.. Denn der Kläger legt nicht dar, aus welchen Rechtsgründen es einer vorherigen Anhörung von Fachverbänden bedürfen und ihre Unterlassung zur Unwirksamkeit/Nichtigkeit der
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führen soll. Das ist nicht so selbstverständlich richtig, dass es eingehenderer Darlegung nicht bedürfte. Der Wortlaut des Art. 43 NV fordert eine Anhörung von Fachverbänden nicht. Art. 57 Abs. 6 NV legt den Umkehrschluss nahe, dass die Wirksamkeit einer Verordnung nicht dadurch berührt wird, dass in der Niedersächsischen Verfassung nicht genannte Verbände oder Organisationen vor Erlass einer Verordnung nicht gehört werden. Das liegt im Übrigen auch auf der Linie der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Danach führt(e) selbst die Missachtung des in § 110 des Hessischen Beamtengesetzes (vgl. a. § 104 NBG) niedergelegten Gebotes, Spitzenorganisationen der Beamten vor Erlass einer Verordnung zu beteiligen, nicht zur Unwirksamkeit dieser Verordnung; denn diese Beteiligung sei lediglich für das vorbereitende Verfahren vorgesehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.10.1979 - 2 N 1.78 -, DÖV 1980, 566 f.). Es spricht viel dafür, dass dies hier erst recht gelten muss. Denn weder die Niedersächsische Verfassung noch die Geschäftsordnung der Landesregierung (vgl. deren § 9 Abs. 1 Nr. 7: Die Landesregierung berät und beschließt über Entwürfe von Verordnungen, soweit gesetzlich nicht ein anderes vorgeschrieben ist) enthalten abweichende Vorschriften.

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Die Geschäftsordnung der Ministerien und der Staatskanzlei (v. 7.2.1995, MBl. S. 269 -
GOMin
-) sieht in ihrem § 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 die Anhörung sonstiger, d.h. in den Nrn. 1 und 2 nicht genannter Stellen nur für den Fall vor, dass deren Beteiligung gesetzlich vorgeschrieben ist. Selbst wenn die Geschäftsordnung Außenwirkung hätte, wäre hier nichts für eine gesetzliche Pflicht ersichtlich, vor Erlass der
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Fachverbände anzuhören. § 95 NBauO ist eine derartige Verpflichtung nicht zu entnehmen.

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Daraus, dass vor Inkrafttreten des Siebten Gesetzes zur Änderung der NBauO (v. 15.6.1995, GVBl. S. 158) und der
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die Anerkennung zum (stellvertretenden) Leiter einer Überwachungs- oder Zertifizierungsstelle von geringeren Anforderungen abhängig gemacht worden war, kann der Kläger keine Rechtsvorteile ableiten. Der Gesetzgeber ist nicht gehalten, ein einmal eingeschlagenes Anerkennungsverfahren für alle Zeit beizubehalten. Durch die Überleitungsvorschriften des Art. II Abs. 2 des Siebten Änderungsgesetzes zur NBauO und § 6
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ist Vertrauensschutzgesichtspunkten in ausreichendem Umfang Rechnung getragen worden.

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Nach den vorstehenden Ausführungen kommt es auf die weitere Voraussetzung des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 3 und 4
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nicht mehr an, dass der Bewerber außerdem über eine insgesamt mindestens dreijährige Berufserfahrung im Bereich der Prüfung, Überwachung oder Zertifizierung von Bauprodukten oder Bauarten verfügen muss. Dementsprechend erübrigt sich ein Eingehen auf dieses Zulassungsantragsvorbringen.

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Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zugleich, dass die Berufung nicht auf der Grundlage des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen werden kann; denn die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes liegen nur vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers schwierige Fragen aufwerfen, welche sich - anders als hier - im Zulassungsverfahren nicht ohne weiteres beantworten lassen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.8.1998 - 1 L 3914/98 -,
NdsRspfl
. 1999, 44).

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Weitere Ausführungen sind zu dem Zulassungsantragsvorbringen nicht veranlasst.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts ist gemäß § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG zu ändern und der Streitwert auch für das Zulassungsverfahren auf 20.000,-- DM festzusetzen. Denn nach dem für die Streitwertfestsetzung maßgeblichen § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG ist der Streitwert maßgeblich unter Berücksichtigung des Interesses zu bestimmen, das der Kläger an einem ihm positiven Ausgang des Verfahrens hat. Für den Bereich des Gewerberechts (vgl. den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Nr. 14.1) wird hierfür regelmäßig der Jahresbetrag des erzielten oder zu erwartenden Verdienstes angenommen. Es entspricht realistischer Erwartung, dass der Kläger aus der Anerkennung als Leiter einer Überwachungs- oder Zertifizierungsstelle in etwa diesen Jahresbetrag würde erzielen können.

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