Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-28, Aktenzeichen 8 S 2004/04

Tenor

Der Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 4. August 2004 wird aufgehoben und das beklagte Land verpflichtet, über die von der Klägerin beantragte Genehmigung für den Betrieb des bestehenden Flugplatzes Lahr im Umfang eines Flughafens für den allgemeinen Verkehr zu Durchführung von Flügen nach Sicht- und Instrumentenflugregeln am Tage und bei der Nacht bis zur höchstzulässigen Tragfähigkeit der Start- und Landebahn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt ein Viertel und das beklagte Land drei Viertel der Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin, die den etwa 210 ha großen Verkehrslandeplatz und Fracht-Sonderflughafen Lahr betreibt, erstrebt die Erteilung einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung für den Betrieb eines Flughafens für den allgemeinen Verkehr (Verkehrsflughafen) zur Durchführung von Flügen nach Sicht- und Instrumentenflugregeln am Tage und bei Nacht bis zur höchstzulässigen Tragfähigkeit der Start- und Landebahn.

2

Der im Jahre 1913 als „Zeppelinflugplatz“ eröffnete und von 1946 bis 1994 militärisch - zunächst von den französischen, ab 1970 von den kanadischen Streitkräften -genutzte Flugplatz liegt östlich der Autobahn A 5 westlich von Lahr-Hugsweier und südwestlich von Friesenheim-Schuttern. Im Süden wird das Areal begrenzt durch die von der Autobahnanschlussstelle Lahr nach Südosten verlaufende B 36 bzw. die von ihr nach Osten abzweigende Rheinstraße, die nach Lahr hineinführt. Im Norden bildet die L 118, die Meißenheim-Kürzell im Westen mit Friesenheim-Schuttern im Osten verbindet, die Grenze des Flugplatzgeländes. Der Flugplatz besitzt eine in etwa parallel zur Autobahn und zur Bahnlinie Freiburg/Karlsruhe von Südwesten nach Nordosten verlaufende Start- und Landebahn mit einer Länge von 3.000 m zwischen den Schwellen zuzüglich Überrollstrecken von insgesamt 525 m und einer Breite von 45 m, deren Tragfähigkeit auch für schwere Großraumflugzeuge ausgelegt ist (PCN 100).

3

Das etwa 364 ha große Verbandsgebiet des Beigeladenen, eines Planungsverbandes i.S.d. § 205 BauGB, dem elf Städte und Gemeinden sowie der Ortenaukreis angehören, umfasst die westlich der Start- und Landebahn gelegenen Flächen des ehemaligen Militärflugplatzes. Ihm obliegt es, die Grundstücke in diesem „Westareal“ zu erwerben, zu beplanen, zu erschließen und zu veräußern. Er hat die Flächen im Juni 2000 übernommen, sie durch Abriss eines Großteils der ehemals militärisch genutzten Gebäude freigelegt, Altlasten beseitigt, Bebauungspläne aufgestellt und die Flächen erschlossen sowie teilweise veräußert.

4

Der Flugplatz diente seit dem Abzug der kanadischen Luftwaffe im August 1994 nur noch als NATO-Reserveflugplatz. Die durch Verordnung vom 2.6.1983 (BGBl. I S. 669) festgesetzte Lärmschutzzone, deren Zone 1 Schuttern und Hugsweier teilweise und deren Zone 2 diese Ortsteile sowie Kürzell vollständig umfassten, wurde durch Verordnung vom 9.12.1994 (BGBl. I S. 3764) aufgehoben. Mit Wirkung vom 15.5.2003 wurde der Flugplatz endgültig aus der militärischen Trägerschaft entlassen und in die zivile Trägerschaft der Klägerin übertragen.

5

Das Regierungspräsidium Freiburg erteilte der Rechtsvorgängerin der Klägerin mit Bescheid vom 20.10.1995 die Genehmigung zur zivilen Mitbenutzung des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz für Luftfahrzeuge bis 20 t MTOM in der Zeit von 6.00 Uhr bis 22.00 Uhr Ortszeit sowie in Ausnahmefällen und nach vorheriger Genehmigung durch den Flugplatzhalter in der Zeit von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr. Die zunächst auf die Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln beschränkte Genehmigung wurde am 30.9.1996 auf die Durchführung von Flügen nach Instrumentenflugregeln erstreckt. Mit Bescheid vom 31.7./30.9.1997 erweiterte das Regierungspräsidium Freiburg die Genehmigung um die Durchführung von Nachtluftpostverkehr von Montag bis Samstag in der Zeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr. Erlaubt wurden im Regelfall je eine Landung und ein Start in der Zeit von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr und je eine Landung und ein Start in der Zeit von 0.00 Uhr bis 6.00 Uhr. In einer weiteren Änderungsgenehmigung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15.6.1998 wurde das Zeitfenster für den Nachtluftpostverkehr auf den Zeitraum von 20.00 Uhr bis 6.00 Uhr Ortszeit erweitert. Für den Regelfall wurden zwei Flugbewegungen zwischen 20.00 Uhr und 24.00 Uhr sowie zwischen 0.00 Uhr und 6.00 Uhr genehmigt. Die gegen diese Genehmigungen gerichteten Klagen von sechs Umlandgemeinden und einem Bürger aus Friesenheim wies der Senat mit rechtskräftig gewordenen Urteilen vom 22.4.1999 (- 8 S 1284/98 - VBlBW 2000, 27 und - 8 S 2021/98 - VBlBW 1999, 384) ab. Am 26.6.2000 genehmigte das Regierungspräsidium Freiburg ferner eine vorübergehende Nutzung des Flugplatzes als Sonderflughafen zur Aufnahme eines Teils des Flugverkehrs vom internationalen Flughafen Straßburg-Entzheim während dessen reparaturbedingter Schließung.

6

Mit Bescheid vom 8.12.2000 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg eine Ergänzungsgenehmigung für einen Sonderflughafen zur Abwicklung von Frachtflügen sowie Schulungs- und Trainingsflügen mit Flugzeugen und Hubschraubern ab 20 t MTOM unter einer Reihe von Bedingungen, Auflagen und Hinweisen. Der Flugbetrieb - außer bei Nutzung als Not- und Ausweichflugplatz - nach vorheriger Genehmigung des Platzhalters (PPR) wurde auf die Zeit von 6.00 Uhr bis 24.00 Uhr Ortszeit beschränkt; in der Zeit von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr wurden unter Einbeziehung des Nachtpostflugs höchstens vier Flugbewegungen je Tag mit Luftfahrzeugen mit Kapitel 3-Zulassung gestattet, die an den Immissionsorten, auf die sich das lärmphysikalische und das lärmmedizinische Gutachten bezogen, einen Maximalpegel von mehr als 75 dB(A) erzeugten. Schulungs- und Trainingsflüge (ausschließlich mit Kapitel 3-Luftfahrzeugen) wurden von Montag bis Freitag von 8.00 Uhr bis 18.00 sowie an Samstagen von 8.00 Uhr bis 13.00 Uhr und von 14.30 bis 18.00 Uhr zugelassen. An Sonn- und gesetzlichen Feiertagen sowie an Samstagen in der Zeit vom 1.6. bis 31.8 jeden Jahres wurden Schulungs- und Trainingsflüge ausgeschlossen. Die hiergegen gerichteten Klagen von acht Eigentümern bzw. Mietern in der Nähe des Flugplatzes gelegener Hausgrundstücke wies der Senat mit rechtskräftigem Urteil vom 4.6.2002 (- 8 S 460/01 - NVwZ-RR 2003, 412 = ZLW 2003, 105) ab.

7

Aufbauend auf einem Antrag vom 17.12.2002 beantragte die Klägerin mit Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 19.5.2003 (konkretisiert in einem weiteren Schriftsatz vom 23.6.2003) die Erteilung der vorliegend streitigen Genehmigung für den Betrieb des bestehenden Flugplatzes Lahr im Umfang eines Flughafens für den allgemeinen Verkehr (Verkehrsflughafen) zur Durchführung von Flügen nach Sicht- und Instrumentenflugregeln am Tage und bei Nacht bis zur höchstzulässigen Tragfähigkeit der Start- und Landebahn. Der Flugverkehr soll täglich von 6.00 Uhr bis 24.00 Uhr Ortszeit durchgeführt werden dürfen. Die Betriebspflicht soll sich werktags von 8.00 Uhr bis 20.00 Uhr sowie samstags, sonntags und feiertags von 9.00 Uhr bis 18.00 Uhr erstrecken. In den übrigen Zeiten soll der Flugverkehr der vorherigen Genehmigung des Platzhalters bedürfen. In der Zeit von 22.00 Uhr bis 24.00 (Lärmschutzzeit) sollen zudem höchstens fünf Flugbewegungen zulässig sein, die nur mit Luftfahrzeugen mit Lärmzulassung nach Kapitel 3 des Anhangs 16 des ICAO-Abkommens oder Flugzeugen durchgeführt werden dürfen, die ein Lärmzeugnis besitzen. Von den fünf zulässigen Flugbewegungen während der Lärmschutzzeit sollen höchstens vier an den Immissionsorten gemäß der Tabelle 2 eines vorgelegten lärmphysikalischen Gutachtens vom 27.4.2003 einen Maximalpegel von 75 dB(A) überschreiten dürfen. Die Klägerin verzichtete auf eine Verlängerung der Postnachtfluggenehmigung. Ferner wurde beantragt, die erstrebte Genehmigung für sofort vollziehbar zu erklären.

8

Zur Begründung ihres Antrags, der um weitere Unterlagen ergänzt wurde, führte die Klägerin aus, die beantragte Umwandlung der bisherigen Verkehrslandeplatz- und Sonderflughafengenehmigung in eine Verkehrsflughafengenehmigung solle in erster Linie dazu dienen, das brachliegende Passagierterminal nutzen, Passagierflüge auch im Bereich über 20 t MTOW anbieten und damit Marktnischen im touristischen und sonstigen privaten Bereich ausschöpfen zu können. Dies gelte insbesondere für die Befriedigung der Nachfrage durch „hochpreislichen Schwarzwaldtourismus“ und der Besucher des Europa-Parks, dessen Hotelkapazität derzeit mit weiteren 1.200 Betten nahezu verdoppelt werde. Das dadurch zu erwartende Verkehrsvolumen könne aufgrund der Kundenwünsche nach kürzesten An- und Abfahrtbedingungen von den weiter entfernt liegenden Flughäfen Söllingen, Straßburg und Basel nicht bedient werden. Es fänden intensive Vertragsverhandlungen mit zwei Fluggesellschaften hinsichtlich einer Flugverbindung London-Lahr zu Niedrigstpreisen statt, für die als hauptsächlicher Markt der Europa-Park Rust zu sehen sei. Ab dem Winterflugplan sei die Eröffnung einer weiteren Strecke mit noch offenem Flugziel zu erwarten. Ferner bestehe eine Nachfrage durch die im Raum Lahr lebenden Spätaussiedler, deren Anteil an der Gesamtbevölkerung knapp 20 % betrage und bei denen von regelmäßigen Besuchen in ihrer früheren Heimat ausgegangen werden könne. Darüber hinaus unterhielten die AKAD-Privathochschulen in Lahr eine Wissenschaftliche Hochschule und eine Fachhochschule, an denen rund 3.200 berufstätige Studierende eingeschrieben seien. Zu den Präsenzseminaren reisten sie aus allen Teilen Deutschlands an und seien deshalb an Niedrigstpreisflügen interessiert. Die AKAD unterstütze die Öffnung des Flugplatzes daher nachdrücklich. Ein weiteres spezifisches Entwicklungspotential bestehe darin, dass die außergewöhnlich lange Start- und Landebahn mit sehr hoher Tragfähigkeit Starts und Landungen von Großraumflugzeugen ermögliche, die auf den benachbarten Regionalflughäfen nicht landen könnten. Eine Konkurrenzsituation zu diesen, insbesondere zum Flughafen Söllingen, werde daher allenfalls in Grenzbereichen auftreten. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Entwicklungschancen eines effizienten, rein privatwirtschaftlich - ohne zusätzliche Subventionsleistungen - finanzierten Flughafens nicht zum vermeintlichen Schutz eines defizitär betriebenen öffentlich-rechtlichen Flughafens zerstört werden dürften. Es bestehe in Lahr die einmalige Chance, von der neuen wirtschaftlichen Entwicklung zu profitieren, die durch das stürmische Vordringen der Niedrigstpreis-Fluggesellschaften eingetreten sei. Nutzen daraus könnten auch die im Umfeld des Betriebsgeländes bestehenden Betriebe und Gemeinden ziehen. Das werde durch die vielfältige Unterstützung aus Kreisen der örtlichen Wirtschaft, Wissenschaft und Politik bestätigt. Zugleich könne damit dem erheblichen wirtschaftlichen Nachteil (in der Größenordnung von 250 Mio. EUR) ein Stück weit abgeholfen werden, den der Abzug der kanadischen Streitkräfte dem Raum Lahr zugefügt habe. Durch das Angebot von Passagierflügen im Niedrigstpreis-Bereich werde auch die Mobilität und Lebensqualität für weniger finanzstarke Bevölkerungsschichten erhöht. Zudem könne die bestehende Frachtfluggenehmigung nur durch eine Kombination von Fracht- und Passagierflug sinnvoll genutzt werden. Schließlich stärke die beantragte Ausweitung der Genehmigung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin, die erhebliche Investitionen in den Flugplatz getätigt habe und weiter tätigen wolle.

9

Belange der Raumordnung und Landesplanung würden durch die beantragte Genehmigung nicht negativ berührt. Der Landesentwicklungsplan 2002 sehe in den Plansätzen 4.1.12 und 4.1.14 eine Weiterentwicklung regionaler Flughäfen und Verkehrslandeplätze vor. In der Begründung hierzu werde ausgeführt, die freigegebenen militärischen Flugplätze böten „die Chance, wertvolle Infrastruktur bedarfsbezogen in die zivile Nutzung zu integrieren (Beispiel: Lahr/Schwarzwald).“ Der Regionalplan Südlicher Oberrhein enthalte keine rechtlich verbindliche Beschränkung der Art und des Umfangs der zivilen fliegerischen Nutzung des Flugplatzes. Der Plansatz 4.1.5.2, der die Nutzung auf einen Verkehrslandeplatz habe beschränken wollen, sei nicht verbindlich geworden, was der Senat im Urteil vom 4.6.2002 ausdrücklich bestätigt habe.

10

Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus würden nicht berührt, weil keine Veränderungen der Flugbetriebsanlagen notwendig seien. Auch eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung sei deshalb entbehrlich. Die zur Abschätzung des Fluglärms in Auftrag gegebenen drei Gutachten gelangten zu dem Ergebnis, dass um den Flugplatz bei den zu erwartenden Flugbewegungen und dem kalkulierten Flugzeugmix im Jahre 2015 keine gesundheitlichen Beeinträchtigungen und erheblichen Belästigungen zu erwarten seien. Da die Klägerin auf eine Verlängerung der Postnachtfluggenehmigung verzichte, werde es in dem besonders sensiblen Zeitraum nach 24.00 Uhr bei Antragsstattgabe keine Flugbewegungen mehr geben. Die Lärmbelastung für die Anwohner werde sich insgesamt deutlich reduzieren.

11

Der Flugplatz habe durch den Interimsverkehr vom 13.7. bis 25.8.2000 während der reparaturbedingten Schließung des Flughafens Straßburg seine Tauglichkeit unter Beweis gestellt. Eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei durch die beantragte Genehmigung nicht zu befürchten; der aus der militärischen Nutzung stammende Bauschutzbereich bleibe bestehen und die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen seien schon bisher getroffen worden. Wegen der Einrichtung einer Kontrollzone würden Gespräche mit der DFS aufgenommen. Öffentliche Interessen würden nicht i.S.d. § 6 Abs. 3 LuftVG „unangemessen“ betroffen. Der beantragte Verkehrsflughafen ordne sich sinnvoll in das Netz der bestehenden Verkehrsflughäfen ein. Er sei ferner wegen seiner Lage als Integrationspunkt für die Vernetzung der Verkehrsträger Straße, Schiene und Luft ideal geeignet. Das öffentliche Verkehrsinteresse finde zudem Niederschlag im Generalverkehrsplan Baden-Württemberg 1995, der generell ein ergänzendes Netz regionaler Flughäfen und Landeplätze vorsehe und speziell zum Flugplatz Lahr die Chance der Region hervorhebe, „die großzügigen Anlagen von Lahr für den gewerblichen Gelegenheitsverkehr sowie den Geschäftsreise- und Werksluftverkehr zu nutzen. Gleichzeitig könnte der wirtschaftlich relevante Luftverkehr der Region dort konzentriert werden.“ Im Folgenden werde zwar zum Ausdruck gebracht, dass kein Bedarf für einen Regionalflughafen gesehen werde. Diese Aussage sei aber überholt, weil sie aus einer Zeit stamme, als in Lahr noch nicht einmal ein ziviler Verkehrslandeplatz, geschweige denn ein Sonderflughafen bestanden habe. Der Generalverkehrsplan stehe deshalb einer Genehmigung nicht entgegen. Schließlich könne von einer „unangemessenen“ Beeinträchtigung öffentlicher Interessen schon deshalb keine Rede sein, weil die beantragte Erweiterungsgenehmigung den Verkehrs- und Entwicklungsbelangen der gesamten Region in besonderem Maße diene.

12

Das Regierungspräsidium Freiburg führte als zuständige Genehmigungsbehörde das Verfahren in weitgehend entsprechender Anwendung der Vorschriften für ein Planfeststellungsverfahren durch und legte deshalb die Antragsunterlagen in den dem Flugplatz benachbarten Städten und Gemeinden öffentlich aus. Nach entsprechender ortsüblicher Bekanntmachung fand am 13.5.2004 ein Erörterungstermin statt. Die Klägerin nahm mehrfach zu den erhobenen Einwendungen (insbesondere des Ministeriums für Umwelt und Verkehr) Stellung, zuletzt abschließend mit Schriftsatz vom 16.6.2004.

13

Mit Bescheid vom 4.8.2004 lehnte das Regierungspräsidium den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus: Ob das Vorhaben der Klägerin die Erfordernisse der Planrechtfertigung erfülle, sei zweifelhaft, könne aber dahin stehen. Denn der Antrag sei auf der Grundlage planerischer Ermessenserwägungen abzulehnen, weil die gegen das Vorhaben sprechenden Belange überwögen. Zu den im Rahmen der nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu treffenden Abwägungsentscheidung zu berücksichtigenden Belangen sei auch die Frage des Bedarfs zu rechnen. Dieser sei vorliegend zu verneinen. Der Regionalplan und der Bundesverkehrswegeplan enthielten keine relevanten Aussagen zugunsten der beantragten Passagierfluggenehmigung, der Generalverkehrsplan negiere einen Bedarf für einen Regionalflughafen und auch der Landesentwicklungsplan spreche sich lediglich für eine bedarfsbezogene Integration des Flugplatzes Lahr in die zivile Nutzung aus. Ein derartiger Bedarf bestehe nicht, wobei offen bleiben könne, ob § 6 Abs. 3 LuftVG anwendbar sei. Die von der Klägerin vorgelegte Bedarfsuntersuchung sei als Entscheidungsgrundlage ungeeignet, weil sie keine nachvollziehbaren Ausführungen darüber enthalte, warum der Eintritt der in ihr zugrunde gelegten Prognosen vernünftigerweise zu erwarten sei. Namentlich habe sie die Konkurrenzsituation mit den Flughäfen Straßburg und Söllingen nicht hinreichend berücksichtigt. Darüber hinaus werde eine „relativ flughafenferne Lage der Region südlicher Oberrhein“ konstatiert, wobei aber nur auf deutsche Flughäfen abgestellt werde, ohne die beiden unmittelbar angrenzenden Auslandsflughäfen Straßburg und EuroAirport zu berücksichtigen. Ferner betone der Gutachter, dass eine Ausschöpfung des Marktpotentials von Lahr nur über Low-Cost-Angebote gelingen werde. Auch insoweit sei aber die bestehende Konkurrenzsituation - insbesondere mit Blick auf Verbindungen nach London und Berlin - ausgeblendet worden. Auch aus dem erwarteten Gästeaufkommen des Europa-Parks in Rust lasse sich kein ausreichender Bedarf für einen Verkehrsflughafen in Lahr ableiten. Zwar treffe es zu, dass der Standort Lahr eine besondere räumliche Nähe zum Europa-Park aufweise, der angestellte Vergleich zur Flugverkehrsstruktur um das „Disneyland“ in Paris sei aber nicht tragfähig. Im Übrigen könnten auch die vorhandenen Flughäfen im Oberrheingebiet Zubringerdienste zum Europa-Park leisten, wie nicht zuletzt die Verlinkungen auf der Internetseite des Parks belegten. Schließlich habe auch eine Umfrage des Wirtschafts- sowie des Umwelt- und Verkehrsministeriums Baden-Württemberg bei Wirtschaftsunternehmen, Kammern und Verbänden im Raum Lahr keinen Bedarfsnachweis erbringen können. Soweit letztlich von der Klägerin auch eine außereuropäische Destination (Florida) genannt werde, sei dies zur Begründung eines ausreichenden Bedarfs ebenfalls ungeeignet. Davon abgesehen würde dies die Zulassung als Zollflugplatz voraussetzen. Ein entsprechender Antrag der Klägerin sei aber von der Oberfinanzdirektion Karlsruhe abgelehnt worden. Über eine entsprechende Klage vor dem Finanzgericht sei noch nicht entschieden.

14

Aus alledem folge, dass sich ein Verkehrsflughafen Lahr nicht sinnvoll in das Netz der bestehenden und nahe gelegenen Flughäfen einpassen würde, weil er keine Funktionen übernehmen könnte, die von diesen nicht bereits jetzt in befriedigender und bedarfsgerechter Weise erfüllt würden. Eine Steigerung des Frachtaufkommens durch eine Kombination von Passagierflügen mit Beifracht werde nicht eintreten, weil low-cost-carrier für belly-freight weitgehend nicht geeignet seien. Deshalb bestünden berechtigte Zweifel, ob es durch den beantragten Passagierflug tatsächlich zu dem erhofften und von der Klägerin vorausgesagten Wirtschaftsaufschwung durch Ansiedlung von Betrieben in der Region Lahr kommen würde.

15

Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus stünden der beantragten Genehmigung zwar nicht entgegen, wohl aber die zusätzliche Lärmlast für die Anwohner, weil kein hinreichender Bedarf für das Vorhaben der Klägerin bestehe. Darüber hinaus würde die Zulassung eines weiteren Verkehrsflughafens in unmittelbarer Nähe der vorhandenen Flughäfen im Oberrheingraben die bestehende Flughafeninfrastruktur erheblich gefährden, weil diese bereits bisher mit nicht unerheblichen Auslastungsproblemen zu kämpfen hätten. Das Hinzutreten eines neuen Konkurrenten könne an den vorhandenen Standorten zur Aufgabe bestehender Verbindungen nötigen, im Extremfall sogar den gesamten Betrieb in Frage stellen und damit die Gefahr einer gravierenden Verschlechterung des Gesamtangebots an Flugverbindungen in der ganzen Region hervorrufen. Denn die Klägerin gehe selbst nicht nur davon aus, weiteren bzw. neuen Luftverkehr generieren zu können, sondern rechne auch mit einer Verlagerung von den bisherigen Abflughäfen. Die Genehmigungsbehörde könne aber nicht verpflichtet sein, es trotz der evidenten Risiken „darauf ankommen zu lassen“. Auch haushaltspolitische Interessen des Landes stünden der Genehmigung entgegen, weil einerseits mit erhöhten Ausgaben für die Luftaufsicht gerechnet werden müsse und andererseits Aufwendungen in Höhe von rund 600.000 Euro pro Jahr für die Gewährleistung des Schutzes der Sicherheit des Luftverkehrs durch den Polizeivollzugsdienst entstünden, die nicht durch Luftsicherheitsgebühren abgewälzt werden könnten. Das dem von der Klägerin entgegengehaltene Argument, das Land unterstütze den Flughafen Söllingen mit wesentlich größeren Summen, gehe fehl. Denn dort sei das Land wie ein Anteilseigner finanziell engagiert; zudem entspreche dieser in vollem Umfang den im Landesentwicklungsplan und im Generalverkehrsplan konkretisierten Erfordernissen der Landesplanung. Die Frage, ob es sich dabei um europarechtswidrige Beihilfen handle, sei für das vorliegende Verfahren irrelevant.

16

Das Regierungspräsidium verkenne auch nicht das regionale Interesse an einer Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktur und die daran geknüpften wirtschaftlichen Hoffnungen. Dieses zugunsten des Vorhabens der Klägerin sprechende Argument werde jedoch erheblich dadurch relativiert, dass entsprechende Hoffnungen, die an die Erteilung der Genehmigung für den Fracht-Sonderflughafen geknüpft gewesen seien, sich bislang weitgehend zerschlagen hätten. Daran werde sich auch durch eine Kombination von Passagier- und Frachtflug, auf deren Vorteile die Klägerin setze, nichts ändern. Denn ihre unternehmerische Konzeption sei auf Billigflüge ausgerichtet, deren Maschinen wegen der kurzen Verweildauer am Boden für Beifracht wenig geeignet seien. Das bisher sehr geringe Frachtfluggeschäft könne damit durch eine derartige Kombination nicht erheblich ausgeweitet werden. Aus denselben Gründen sei auch die Annahme, von einer erweiterten Genehmigung für einen Verkehrsflughafen könnten durchschlagende Impulse für die regionale Wirtschaft ausgehen, nicht gerechtfertigt.

17

Die angestellten Erwägungen stellten auch keine verfassungsrechtlich unzulässigen Schranken des Berufszugangs der Klägerin dar. Jedenfalls enthielten das LuftVG und die LuftVZO mit ihren ordnungs- und sicherheitsrelevanten Regelungen ausreichend substantiierte Gesetze zur notwendigen und angemessenen Regelung dafür.

18

Auf die nicht abschließend geprüfte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin komme es letztlich nicht an.

19

Das Regierungspräsidium hielt in seiner abschließenden Abwägungsentscheidung fest, für das Vorhaben der Klägerin sprächen die Gesichtspunkte der vorhandenen nutzbaren Infrastruktur und das private Interesse der Klägerin, das durch ihre Antragstellung dokumentiert werde, sowie das wirtschaftliche Interesse der Region. Dem stünden aber durchgreifende gegenläufige Interessen entgegen, da es - wegen des fehlenden Bedarfs - nicht den Erfordernissen der Raumplanung entspreche, zu nicht gedeckten Defiziten im Landeshaushalt führe und - maßgeblich - das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung einer funktionierenden Luftverkehrs-Infrastruktur im Oberrheingraben gefährde. Schließlich spreche auch das - für sich selbst genommen wohl nicht hinreichend gewichtige - Argument der Verschonung von Anwohnern vor zusätzlichem Fluglärm gegen das Vorhaben der Klägerin. Insgesamt überwögen die gegen dieses sprechenden Belange diejenigen, die dafür sprächen, weshalb die beantragte Genehmigung versagt werde. Auch eine versuchsweise befristete Genehmigung komme nicht in Betracht, eine „Genehmigung auf Bewährung“ sehe das LuftVG nicht vor.

20

Gegen diesen Bescheid richtet sich die am 25.8.2004 erhobene Klage, mit der die Klägerin beantragt,

21

den ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 4. August 2004 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, ihr die beantragte Genehmigung für den Betrieb des bestehenden Flugplatzes Lahr im Umfang eines Flughafens für den allgemeinen Verkehr zu Durchführung von Flügen nach Sicht- und Instrumentenflugregeln am Tage und bei der Nacht bis zur höchstzulässigen Tragfähigkeit der Start- und Landebahn zu erteilen;

22

hilfsweise:

23

den ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 4. August 2004 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, über die von ihr beantragte Genehmigung für den Betrieb des bestehenden Flugplatzes Lahr im Umfang eines Flughafens für den allgemeinen Verkehr zu Durchführung von Flügen nach Sicht- und Instrumentenflugregeln am Tage und bei der Nacht bis zur höchstzulässigen Tragfähigkeit der Start- und Landebahn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu entscheiden.

24

Zur Begründung ihrer Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen.

25

Das beklagte Land beantragt,

26

die Klage abzuweisen.

27

Auch dieses beruft sich im Wesentlichen auf die im angegriffenen Bescheid enthaltenen Gründe und vertieft diese.

28

Der Beigeladene, der keinen eigenen Antrag stellt, beschränkt sein Vorbringen im wesentlichen darauf, die Planrechtfertigung - ausschlaggebend mit dem Ziel, die Wirtschaftsstruktur im Raum Lahr voranzubringen - zu begründen und die seitens des Regierungspräsidiums im angegriffenen Ablehnungsbescheid vorgenommene - verneinende - Bedürfnisprüfung zu bekämpfen. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung sei als Unternehmergenehmigung einer Bedarfsprüfung nicht zugänglich. Ferner habe das Regierungspräsidium verkannt, dass der Gesetzgeber, wie aus § 8 Abs. 5 LuftVG folge, an die Konversion bestehender Militärflugplätze deutlich geringere Anforderungen stellen wolle. Wegen der Lagegunst des Flugplatzes Lahr und seiner Ausstattung liege es im öffentlichen Interesse, sowohl seine vorhandene fliegerische wie auch seine „landseitige“ Infrastruktur zu nutzen. Finanzielle Aufwendungen seitens des Landes oder Dritter seien nicht erforderlich. Schließlich sei eine Bedürfnisprüfung aus verfassungsrechtlichen Gründen - ähnlich wie bei Taxikonzessionen - unzulässig; jedenfalls sei der Schutz von Wettbewerbern kein zulässiges Entscheidungskriterium.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie die dem Senat vorliegenden Verwaltungsakten Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung.

Entscheidungsgründe

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Die - zulässige - Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die angegriffene Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Allerdings rechtfertigt das vorliegende Entscheidungsmaterial nicht den Ausspruch einer Verpflichtung des beklagten Landes zur Erteilung der beantragten Genehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), sondern nur seine Verpflichtung zur Neubescheidung dieses Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Denn im zentralen Punkt der Gefährdung der regionalen Luftverkehrsinfrastruktur bestehen für den Senat zum einen Erkenntnislücken, die durch eine weitere Sachaufklärung gefüllt werden können (vgl. § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Diese Ermittlungen können seitens des Senats - auch unter Einschaltung von Gutachtern -nicht geleistet werden, da ihm die dazu erforderliche Datenbasis nicht zur Verfügung steht. Zum anderen ist die Sache deshalb noch nicht spruchreif i.S.d. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, weil das beklagte Land den ihm - etwa im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin - zustehenden Ermessensspielraum noch nicht vollständig ausgeschöpft hat. Im Einzelnen ergibt sich dies aus folgendem:

31

Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bedarf die wesentliche Erweiterung oder Änderung der Anlage oder des Betriebs eines Flugplatzes einer (Änderungs-)Genehmigung. Die im vorliegenden Fall beantragte Ausdehnung des Flugbetriebs stellt - unstreitig -eine wesentliche Änderung des bisher als Verkehrslandeplatz und Sonderflughafen Fracht betriebenen Flugplatzes Lahr dar. Sie erfordert deshalb eine gesonderte Zulassung durch eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung. Diese ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung (BVerwG, Urteil vom 11.7.2001 - 11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364, 367; Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 RdNr. 69, jeweils m.w.N.). Der Genehmigungsbehörde steht deshalb ein planerischer Ermessensspielraum zu. Im vorliegenden Fall kommt dem gesteigerte Bedeutung zu, weil der Genehmigung - anders als im gesetzlichen „Normalfall“ des § 8 Abs. 1 LuftVG - keine Planfeststellung nachfolgt, da keine Änderung der Flugplatzanlagen beabsichtigt und somit der Tatbestand des § 8 Abs. 1 LuftVG nicht gegeben ist. Darüber hinaus findet nach § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG auch deshalb keine Planfeststellung statt, weil es um die zivile Nutzung eines aus der militärischen Trägerschaft entlassenen Flugplatzes geht. Diese Privilegierung als Konversionsfall hat sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 4.6.2002 (- 8 S 460/01 - NVwZ-RR 2003, 412 = ZLW 2003, 105) festgestellt hat - durch die erste Genehmigung zur zivilen Mitbenutzung des Flugplatzes vom 20.10.1995 nicht verbraucht. Zusätzlich zu der beantragten Genehmigung bedarf es somit keiner Planfeststellung oder Plangenehmigung nach den §§ 8 ff. LuftVG. Planerischen Belangen kann deshalb nur in der vorliegend streitigen Zulassungsentscheidung Rechnung getragen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.11.1996 - 4 B 170.96 - UPR 1997, 106). Dabei ist einerseits in den Blick zu nehmen, dass der Flugplatz einschließlich der gesamten für die geplante fliegerische Nutzung notwendigen Infrastruktur vorhanden ist, und sich deshalb nicht - wie bei einer Neuanlegung - die Frage stellt, ob die Gefahr einer Investitionsruine drohen könnte, sollten sich die seitens der Klägerin und ihres Unterstützerkreises gehegten Erwartungen als zu optimistisch erweisen. Vielmehr ist im umgekehrten Sinne von der Fragestellung auszugehen, ob im Falle einer Verweigerung der beantragten Flughafengenehmigung die Gefahr droht, dass die vorhandene, mit öffentlichen Mitteln geschaffene militärische Flugplatzinfrastruktur (weiterhin) brachliegt und letzten Endes verfallen wird. Auf dieser Grundlage hält die angegriffene Entscheidung einer näheren rechtlichen Prüfung nicht stand.

32

1. Als Planungsentscheidung steht die beantragte Genehmigung unter dem Vorbehalt ihrer planerischen Rechtfertigung. Das Vorhaben der Klägerin muss danach mit den Zielen des LuftVG im Einklang stehen. Es muss aber nicht unabweisbar erforderlich sein, vielmehr genügt es, wenn es „vernünftigerweise geboten“ ist (BVerwG, Urteil vom 11.7.2001, a.a.O.; Urteil des Senats vom 4.6.2002, a.a.O.). Dazu reicht es aus, dass vom Träger des Flughafens eine Angebotsplanung entwickelt wird, die darauf ausgerichtet ist, die bestehende, aus der militärischen Trägerschaft entlassene Verkehrsinfrastruktur einer möglichen neuen Nutzung zuzuführen. Ihre Legitimation hängt nicht davon ab, dass sie auf eine bereits bestehende manifeste Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen trifft. Vielmehr reicht es aus, dass das unternehmerische Konzept darauf abzielt, das Potential auszuschöpfen, das vorhandene Einrichtungen und Gegebenheiten (hier etwa: Europa-Park Rust, AKAD-Hochschulen oder die touristische Erschließung des Schwarzwalds) unter dem Gesichtspunkt einer Nutzung durch Flugverbindungen bieten. Da die Finanzierung des zu entwickelnden Angebots allein Sache der Klägerin ist, kann schon unter ökonomischen Aspekten ihr Vorhaben nicht als „unvernünftig“ bezeichnet werden. Es kommt hinzu, dass der Beigeladene auf dem „Westareal“ des entwidmeten militärischen Flugplatzgeländes ein Gewerbe- und Dienstleistungszentrum plant, das die unmittelbare Nachbarschaft eines Flughafens des allgemeinen Verkehrs zur Grundlage hat. Vor diesem Hintergrund kann die zur Genehmigung stehende Planung der Klägerin nicht als „Missgriff“ bezeichnet werden, der jede planerische Rechtfertigung abzusprechen wäre.

33

2. Gründe, die nach § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG zwingend zu einer Versagung der beantragten Genehmigung führen müssten, liegen nicht vor. Der Flugplatz hat seine Eignung zur Abwicklung eines allgemeinen Flugverkehrs dadurch bewiesen, dass er während der reparaturbedingten Schließung des Flughafens Straßburg-Entzheim im Jahre 2000 dessen Flugverkehrsaufkommen problemlos aufnehmen konnte. Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen könnten, dass durch den zur Genehmigung gestellten Flugverkehr die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet würde, sind nicht ersichtlich. Auch die Genehmigungsbehörde geht von derartigen, nicht durch entsprechende Auflagen beherrschbaren Gefahren nicht aus.

34

3. Auch die gemäß § 6 Abs. 3 LuftVG zwingend einer Flughafengenehmigung wie der beantragten entgegenstehende Schranke der unangemessenen Beeinträchtigung öffentlicher Interessen ist wohl nicht gegeben, jedenfalls aber in der Ablehnungsentscheidung nicht hinreichend belegt. Der Senat hält diese Genehmigungsvoraussetzung im vorliegenden Fall für anwendbar, obwohl sie nach ihrem Wortlaut nur für die Anlegung „und“ den Betrieb eines Flughafens Anwendung findet, wohingegen es hier ausschließlich um eine Erweiterung des Betriebs des vorhandenen Verkehrslandeplatzes und Sonderflughafens Lahr ohne Ausweitung der Flughafenanlagen geht. Denn es wäre - wie das beklagte Land zu Recht hervorhebt - nicht nachvollziehbar, dass nur dann die öffentlichen Interessen einer Flughafenplanung entgegenstünden, wenn sie sich (auch) auf die Anlegung bezieht, bei einer bloßen Betriebsregelung aber völlig unbeachtet bleiben könnten.

35

a) Zu den öffentlichen Interessen, die nach § 6 Abs. 3 LuftVG nicht in unangemessener Weise beeinträchtigt werdend dürfen, gehört in erster Linie das öffentliche Verkehrsinteresse (Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl. 2005, S. 517; Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 RdNr. 36). Dieses ist auf eine sichere, zuverlässige und alle berechtigten Ansprüche erfüllende Bedienung des öffentlichen Verkehrs mit Luftfahrzeugen gerichtet (Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 RdNr. 60). Formuliert ist es im Bundesverkehrswegeplan und in den Gesamtverkehrsplänen der Länder (Giemulla/Schmid, a.a.O.).

36

Der Bundesverkehrswegeplan 2003 (Beschluss der Bundesregierung vom 2.7.2003) enthält unter Punkt 4.7 - Stärkung des Flughafenstandorts Deutschland - die Aussage, der Bund dränge darauf, „dass bestehende Flughafenkapazitäten erhalten und -soweit die örtlichen und ökologischen Bedingungen dies zulassen - sinnvoll ausgebaut und an das Schienen- und Straßennetz angebunden werden.“ In der anschließenden Abbildung 4 (S. 31) wird am Standort Lahr ein Regionalflughafen ausgewiesen. Das Regierungspräsidium räumt dies zwar auf S. 10 f. seines Bescheides vom 4.8.2004 ein, führt aber an, dass nach einer hierzu vorliegenden ausdrücklichen Stellungnahme des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Schreiben vom 25.6.2003) diese Angabe lediglich informatorischen Charakter und keinerlei planerische Verbindlichkeit habe. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Denn wenn - wie ausgeführt - der Bundesverkehrswegeplan das öffentliche Verkehrsinteresse auf Bundesebene formuliert und nach außen dokumentiert, kann ein behördeninternes Schreiben, das zudem in den vorgelegten Akten nicht enthalten ist, diese Aussage nicht relativieren oder gar zunichte machen, zumal der Bund sich in § 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG gerade die Prüfung und Entscheidung, inwieweit durch die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, die öffentlichen Interessen des Bundes berührt werden, ausdrücklich vorbehalten hat. Im Übrigen deutet der Umstand, dass im Bundesverkehrswegeplan 1992 für Lahr nur ein (geplanter) Verkehrslandeplatz ausgewiesen war, während er in der Fortschreibung 2003 zu einem Regionalflughafen „aufgewertet“ wurde, darauf hin, dass insoweit auf der Bundesebene durchaus eine bewusste Entscheidung getroffen worden ist. Von einem aussagelosen nur informatorischen Gehalt kann danach nicht die Rede sein.

37

Der Generalverkehrsplan Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995, der nach seinem Vorwort die Grundlinien der Verkehrspolitik der Landesregierung beschreibt und zugleich auch Orientierung für die politischen Entscheidungen in den Regionen, Kreisen, Städten und Gemeinden sein soll, enthält zum Standort Lahr auf Seite 114 folgende Passage:

38

„Der Abzug der kanadischen Streitkräfte und die Entscheidung der NATO, den Flugplatz Lahr als militärischen Reserveflughafen zu erhalten, eröffnet der Region die Chance, die großzügigen Anlagen von Lahr für den gewerblichen Gelegenheitsverkehr sowie den Geschäftsreise- und Werksluftverkehr mit zu nutzen. Gleichzeitig könnte der wirtschaftlich relevante Luftverkehr der Region dort konzentriert werden. Das Land unterstützt diese Planungen, sieht allerdings keinen Bedarf für einen Regionalflughafen mit weitergehendem Regionalluftverkehr. Zudem soll die Region künftig noch besser an die internationalen Verkehrsflughäfen Basel-Mulhouse-Freiburg und Straßburg-Entzheim angebunden werden.“

39

Die daraus abgeleitete Feststellung im angegriffenen Bescheid vom 4.8.2004, der Generalverkehrsplan spreche im Rahmen der Abwägung gegen das von der Klägerin beantragte Vorhaben, zumal die angesprochene bessere Anbindung der Ortenau an den Flughafen Straßburg-Entzheim durch die Inbetriebnahme der Rheinbrücke Altenheim-Eschau erfolgt sei, ist so nicht gerechtfertigt. Denn die Klägerin trägt zu Recht vor, dass sich die tatsächlichen Grundlagen für diese Aussage entscheidend geändert haben: Zum einen konnte 1995 nicht mit einem derart starken Aufkommen der Billigflieger gerechnet werden, wie es heute der Fall ist, zum anderen ist der Flugplatz Lahr gerade kein militärischer Reserveflugplatz mehr, sondern vollständig in ziviler Trägerschaft. Deshalb dürfte dem Ziel, den wirtschaftlich relevanten Luftverkehr der Region dort zu konzentrieren, größeres Gewicht zukommen. Vor allem aber basiert der Generalverkehrsplan 1995 noch auf dem auszugsweise als Anlage beigefügten Bundesverkehrswegeplan 1992, der - wie vorstehend ausgeführt - nur einen (geplanten) Verkehrslandeplatz ausgewiesen hatte. Insofern haben sich die planerischen Grundlagen durch den Bundesverkehrswegeplan 2003 entscheidend geändert. Der sonach in diesem Punkt veraltete Generalverkehrsplan kann deshalb dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegengehalten werden.

40

b) Zu den öffentlichen Interessen i.S.d. § 6 Abs. 3 LuftVG gehören auch solche fiskalischer (Schwenk/Giemulla, a.a.O., S. 517) bzw. haushaltspolitischer Art (Giemulla/Schmid, a.a.O., RdNr. 37; Hofmann/Grabherr, a.a.O., RdNr. 60). Unter diesem Gesichtspunkt werden im angegriffenen Bescheid zunächst Kosten für den Zuwachs an Luftsicherheitsaufgaben und für zusätzliches Personal bei der Luftaufsichtsbehörde genannt, aber nicht beziffert. Ferner sollen sich die jährlichen Aufwendungen für den Polizeivollzugsdienst, die nicht über Luftsicherheitsgebühren abgewälzt werden können, auf rund 600.000,-- EUR belaufen. Dem hält die Klägerin zu Recht entgegen, dass die zulasten des Landeshaushalts gehenden Kosten des Flughafens Söllingen ungleich höher sind. Dem kann - wie im ablehnenden Bescheid auf S. 23 geschehen - nicht entgegengehalten werden, das finanzielle Engagement des Landes im Zusammenhang mit dem Baden-Airport sei wie das Engagement eines Anteilseigners zu sehen. Denn dadurch würden die privatwirtschaftlichen Interessen des Landes als Gesellschafter der Stuttgarter Flughafen GmbH, die ihrerseits seit 1.1.2001 Mehrheitsgesellschafterin der Baden-Airpark GmbH ist, in unzulässiger Weise mit den öffentlichen Interessen vermischt. Das beklagte Land darf hier nicht seine Stellung als indirekter Mitinhaber eines Flughafens dazu benutzen, einen konkurrierenden Flughafen zu verhindern. Der Satz im Ablehnungsbescheid vom 4.8.2004, der Argumentation der Klägerin, angesichts des Engagements des Landes beim Baden-Airport müssten die zusätzlichen Aufwendungen für einen Verkehrsflughafen Lahr außer Betracht bleiben, könne aus Gründen, die nicht weiter ausgeführt werden müssten, nicht gefolgt werden (S. 23 Mitte), deutet dagegen darauf hin, dass das beklagte Land sich auf den Standpunkt stellt, es bedürfe angesichts der eigenen Beteiligung am Baden-Airport keiner Begründung, warum deshalb ein nicht mit öffentlichen Mitteln geförderter Flughafen Lahr nicht zugelassen werden könne. Das ist aber nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Fall.

41

Davon abgesehen rechtfertigt § 6 Abs. 3 LuftVG auch nur dann die Versagung der Genehmigung, wenn die öffentlichen Interessen „in unangemessener Weise“ beeinträchtigt werden. Die Beeinträchtigung muss danach gemessen an den für den geplanten Flughafen sprechenden Interessen überwiegen. Das Gesetz verlangt demgemäß insoweit eine den jeweils beteiligten Interessen entsprechende Abwägung (Hofmann/Grabherr, a.a.O., RdNr. 60; Giemulla/Schmid, a.a.O., RdNr. 38). Eine solche Abwägung hat aber - wie nicht zuletzt der soeben zitierte Satz im Bescheid vom 4.8.2004 belegt - gerade nicht stattgefunden. Dem Senat ist es auch verwehrt, diese Abwägung selbst vorzunehmen. Denn abgesehen davon, dass auch insoweit wohl der Planungsspielraum der Genehmigungsbehörde zu beachten wäre, lassen sich die auf den Haushalt des Landes zukommenden Kosten nicht quantifizieren, weil lediglich die Aufwendungen für den Polizeivollzugsdienst beziffert werden. Diese rund 600.000,-- EUR pro Jahr dürften für sich allein genommen für die Annahme einer unangemessenen Beeinträchtigung kaum ausreichen. Sollten zu den im Ablehnungsbescheid nicht näher bezifferten Kosten für die Luftaufsicht auch diejenigen für eine Flugverkehrskontrolle gezählt worden sein, weist der Senat ferner darauf hin, dass eine solche schon derzeit eingerichtet sein müsste, weil gewerbliche Frachtflüge mit Flugzeugen genehmigt sind, deren Höchstabflugmasse mehr als 14.000 kg beträgt (vgl. § 22a LuftVO).

42

4. Schließlich rechtfertigen auch die nach § 6 Abs. 2 LuftVG „besonders“ zu prüfenden Kriterien die Ablehnungsentscheidung nicht.

43

a) Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung stehen dem Vorhaben der Klägerin nicht - jedenfalls nicht in der vom Regierungspräsidium angenommenen Eindeutigkeit - entgegen.

44

Der Landesentwicklungsplan 2002 sieht in Lahr - im Gegensatz zu Friedrichshafen und Söllingen - zwar keinen Verkehrsflughafen vor, er führt aber „Lahr/Schwarzwald“ als „Beispiel“ dafür an, dass zusätzlich zu vorhandenen Verkehrslandeplätzen die freigegebenen militärischen Flugplätze die Chance böten, wertvolle Infrastruktur bedarfsbezogen in die zivile Nutzung zu integrieren, die Funktionsfähigkeit der vorhandenen regionalen Luftverkehrsinfrastruktur solle erhalten bleiben. Ein verbindliches Planungsziel, das der beantragten Genehmigung entgegenstünde, lässt sich daraus nicht ableiten. Auch der Ablehnungsbescheid geht lediglich davon aus, dass der Landesentwicklungsplan keine „positive Aussage“ zu einem Verkehrsflughafen am Standort Lahr enthalte. Im Übrigen ist Lahr bereits heute kein bloßer Verkehrslandeplatz mehr, sondern (auch) ein Fracht-Sonderflughafen, so dass selbst die allenfalls mittelbar zum Ausdruck kommende „negative“ Haltung des Landesentwicklungsplans gegenüber einem Flughafen in Lahr der Sache nach nicht (mehr) zutrifft.

45

Der Regionalplan enthält auch nach Auffassung des Regierungspräsidiums keine verbindliche Aussage zum Luftverkehrsstandort Lahr, nachdem der ursprünglich (in Ziff. 4.1.5.2) vorgesehene Ausschluss der Nutzung als Regionalflughafen nicht für verbindlich erklärt wurde (vgl. die Ausnahme von der Verbindlichkeitserklärung in der Genehmigung des Wirtschaftsministerium vom 9.5.1995, AS 495 der Genehmigungsakten und dazu das Urteil des Senats vom 4.6.2002 - 8 S 460/01 - UA S. 24 f. unter 2.2.1). Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang aber, dass der Regionalverband Südlicher Oberrhein in seiner Stellungnahme vom 12.5.2004 ausdrücklich den Antrag der Klägerin befürwortet hat und dabei gerade auf die erwähnte Passage des Landesentwicklungsplans Bezug nehmend das Land gebeten hat, sein Luftverkehrskonzept in der Weise zu ergänzen, dass der Flugplatz Lahr als freigegebener militärischer Flugplatz auch tatsächlich die Chance erhält, „seine wertvolle Infrastruktur bedarfsbezogen in die zivile Nutzung zu integrieren.“

46

b) Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus können vorliegend keine Rolle spielen und haben in der Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg auch keine Rolle gespielt, weil keine Änderungen an den vorhandenen Flughafenanlagen geplant sind. Auch der nach § 6 Abs. 2 Satz 1, letzte Alternative LuftVG angemessen zu berücksichtigende Schutz vor Fluglärm kann die Ablehnungsentscheidung nicht tragen, wie auch das Regierungspräsidium nicht verkennt. Denn zum einen hat es zutreffend darauf abgestellt, dass das Gewicht des Belangs der Lärmbetroffenheit durch die rechtliche Vorbelastung wegen der Genehmigung für den Fracht-Sonderflughafen reduziert ist. Eine weitere, das Gewicht dieses Belangs zusätzlich senkende Vorbelastung hat das Regierungspräsidium aber übersehen. Denn die Geräuschkulisse der Region um Lahr war, wie der Senat im Urteil vom 4.6.2002 (- 8 S 460/01 - UA S. 41, unter 2.5.4) festgestellt hat, über viele Jahre hinweg durch den dominierenden Militärflughafen geprägt, und es gab niemals Anzeichen dafür, dass die fliegerische Nutzung nach dem Abzug der kanadischen Streitkräfte aufgegeben würde.

47

Vor diesem Hintergrund kann die Frage des Fluglärms keine entscheidende Rolle mehr spielen. Denn durch den seitens der Klägerin erklärten Verzicht auf die Genehmigung nächtlicher Postflüge ist jedenfalls die Kernnachtzeit nach 24.00 Uhr problemlos geworden. Dies kompensiert bei weitem die Erhöhung der Flugfrequenz in der Lärmschutzzeit von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr, die bei Erteilung der erstrebten Genehmigung eintreten würde. Denn sie ist für diesen Zeitraum auf fünf Flugbewegungen ausgerichtet, während nach dem bisherigen Genehmigungsstand gemäß dem Bescheid vom 8.12.2000 vier Flugbewegungen zulässig waren. Bei Tag wird der Präventionswert von 62 dB(A) bei weitem nicht erreicht (vgl. zum Präventionswert: Tz. 83 und 664 des Umweltgutachtens 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen vom 28.2.2004, BT-Drs. 15/3600, und Giemulla/Schmid, a.a.O., RdNr. 17, S. 29). Die höchste Belastung ergibt sich für den Immissionsort 3 in Lahr/Hugsweier mit einem Schallpegel L
eq3
von 54,1 dB(A). Damit werden selbst dort die etwa in § 2 Abs. 1 Nr. 1 der Verkehrslärmschutzverordnung vom 12.6.1990 festgesetzten schärfsten Immissionsgrenzwerte für Krankenhäuser, Schulen, Kurheime und Altenheime von 57 dB(A) bei weitem unterschritten. Ebenso werden die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 d) der TA Lärm vom 26.8.1998 für allgemeine Wohngebiete und Kleinsiedlungsgebiete deutlich eingehalten.

48

Davon abgesehen spricht nahezu alles dafür, dass der zu erwartende Fluglärm in der durch die Autobahn A 5 und die Rheintalbahn erzeugten Geräuschkulisse weitgehend untergehen würde.

49

c) Letztlich entscheidend für die getroffene Ablehnungsentscheidung war für das Regierungspräsidium Freiburg der nach seiner Ansicht fehlende Bedarf für einen weiteren Flughafen im Oberrheingraben, was im Rahmen der planerischen Abwägungsentscheidung gegen dessen Zulassung in Lahr spreche. Es hat dabei aber der durch Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit zu wenig Beachtung geschenkt. Dieses Grundrecht kommt vorliegend deshalb in besonderer Weise zum Tragen, weil die beantragte Genehmigung - wie eingangs ausgeführt - jedenfalls auch (wenn nicht sogar in erster Linie) Unternehmergenehmigung ist und damit grundsätzlich der Berufs- und Gewerbefreiheit unterfällt. Dies hat jedenfalls dann erhebliches Gewicht, wenn es nicht um die Neuanlegung eines Flughafens geht, sondern - wie vorliegend - um die Nutzung eines vorhandenen und mit allen erforderlichen Einrichtungen ausgestatteten Flugplatzes. Dieses - grundrechtsspezifische - Gewicht wird vom Regierungspräsidium nicht berücksichtigt. Eine isolierte Bedürfnisprüfung unter der Fragestellung, ob sich der geplante Betrieb „rechnen“ wird, dürfte danach nicht zulässig sein, zumal es an einem Gesetz mangelt, das zu einer solchen Prüfung berechtigt. Das Regierungspräsidium räumt dies im Übrigen ein, denn in der ablehnenden Entscheidung vom 4.8.2004 (S. 27 Mitte) ist nur davon die Rede, dass das LuftVG und die LuftVZO mit ihren ordnungs- und sicherheitsrelevanten Regelungen ausreichend substantiierte Gesetze zur notwendigen und angemessenen Regelung auch des Berufszugangs wären. Allerdings wird nicht deutlich, welche Regelungen damit im Einzelnen gemeint sind. Bedenken im Hinblick auf sicherheitsrelevante Belange werden auch sonst nicht erhoben.

50

Der Senat vermag andererseits aber auch dem Vorbringen der Klägerin nicht zu folgen, die in der Verweigerung der beantragten Genehmigung eine unzulässige Beschränkung der Berufswahlfreiheit nach Maßgabe objektiver, von ihr also nicht beeinflussbarer Kriterien sieht. Denn das Betreiben eines Passagierflughafens stellt gegenüber dem Betreiben eines Frachtflughafens keinen anderen Beruf dar. Deshalb stellt sich im vorliegenden Zusammenhang nicht die Frage nach der Einschränkbarkeit der Berufswahlfreiheit. Vielmehr betreffen die Vorschriften des LuftVG und der LuftVZO insoweit allenfalls die Berufsausübungsfreiheit. Diese kann nach der Rechtsprechung des BVerfG (grundlegend: Urteil vom 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377) beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen lassen.

51

Daraus folgt zwar für die Klägerin eine deutlich weniger starke Stellung, als sie es auf der Grundlage ihrer Auffassung, in der Freiheit der Berufswahl beschränkt zu werden, annimmt. Andererseits ergibt sich daraus aber auch, dass die seitens des Regierungspräsidiums angestellten Erwägungen zu konkurrierenden Flughäfen, die das von der Klägerin ins Auge gefasste Fluggastaufkommen ebenso gut bewältigen könnten wie ein Verkehrsflughafen Lahr, unzulässig sind. Denn diese Überlegungen sind gerade nicht gemeinwohlorientiert, sondern darauf ausgerichtet, eine Zulassungsbarriere unter dem Aspekt eines privatnützigen Konkurrenzschutzes zu errichten.

52

Unabhängig davon ist auch die einzig vorgenommene Bedarfsuntersuchung, die Umfrage des Wirtschafts- und des Umwelt- und Verkehrsministeriums Baden-Württemberg bei Wirtschaftsunternehmen, Kammern und Verbänden im Raum Lahr, unzureichend. Denn es wurden zum einen nur 50 Unternehmen (von 48.000 in der Region) angeschrieben und zudem mit Fragestellungen, die nicht geeignet waren, einen Bedarf für Passagierflüge zu eruieren. Es kamen zwar weit mehr Antworten ein, weil sich die Aktion in der Region herumgesprochen hatte, aber es kann dennoch nicht davon ausgegangen werden, dass alle relevanten Unternehmen erreicht wurden. Ferner ergibt bereits eine überschlägige Sichtung, dass mindestens 65 Antworten eingingen, die sich mehr oder weniger nachhaltig für Passagierflüge von und nach Lahr aussprachen. Lediglich eine Antwort war negativ. Zwar ist die Feststellung des Umwelt- und Verkehrsministeriums in seiner abschließenden Stellungnahme vom 30.3.2004, die angegebenen Wunschdestinationen verteilten sich sehr heterogen, zutreffend, aber die Antworten, in denen konkrete Bedarfszahlen genannt wurden, bezogen sich überwiegend auf den gewerblichen Gelegenheits-, Geschäftsreise- und Werksluftverkehr.

53

Anders als Überlegungen, die sich auf den bloßen Schutz konkurrierender Flughäfen beziehen, sind dagegen solche Erwägungen in diesem Rahmen zulässig, die den Schutz der regionalen Flughafen-Infrastruktur betreffen. Denn es liegt im Interesse der Allgemeinheit, dass eine ausgewogene und funktionierende Flughafenlandschaft mit guten verkehrlichen Anbindungen aufrechterhalten bleibt. Das Regierungspräsidium sieht in seiner angegriffenen Entscheidung eine „erhebliche Gefahr“, dass die Funktionsfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur Schaden leiden könne und spricht insoweit von einem „evidenten Risiko“, ohne allerdings näher zu erläutern, woraus sich diese Evidenz ergeben soll. Soweit darauf abgestellt wird, dass die vorhandenen Flughäfen schon bisher mit erheblichen Auslastungsproblemen zu kämpfen hätten, die durch eine von einem Verkehrsflughafen Lahr ausgehende „Absaugwirkung“ dramatisch verschärft würden, erscheint bereits fraglich, ob hier nicht doch der reine Konkurrenzschutz den Kern der Argumentation bildet. Dabei sei nur am Rande bemerkt, dass diese Gefahr den Flughafen Baden-Airport nicht davon abgehalten hat, die irische Billigfluglinie Ryanair vom Flughafen Straßburg-Entzheim „abzuwerben“. Davon abgesehen hätte es aber jedenfalls näherer Untersuchungen und darauf gestützter nachvollziehbarer Darlegungen bedurft, worauf die Auslastungsprobleme der bestehenden Flughäfen zurückzuführen sind, welchen Grad der Unterdeckung vorhandener Kapazitäten sie erreichen und aus welchen Gründen bei Hinzutreten eines weiteren Regionalflughafens in Lahr - mit dem immerhin ein bisher nicht ausgeschöpftes Fluggastaufkommen abgedeckt werden soll - die regionale Flughafeninfrastruktur insgesamt gefährdet sein könnte.

54

Demgegenüber werden die durchaus nicht unplausibel begründeten und durch Gutachten belegten Bedarfsüberlegungen der Klägerin, die auf die Hebung eines zusätzlichen Fluggastpotentials abzielen, nur mit weitgehend unpräzisen Bedenken in Frage gestellt. So mag zwar das Ausblenden der von der Klägerin erhofften Flüge der Spätaussiedler in ihre ehemalige Heimat damit erklärt werden können, dass derzeit in Lahr kein Zollflughafen existiert. Andererseits heißt es aber in dem Bescheid vom 4.8.2004 (S. 23 unten), eine Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes zu Lasten der Klägerin erfolge im Rahmen der vorliegenden Entscheidung nicht. Diese Frage müsse in dem anhängigen finanzgerichtlichen Verfahren geklärt werden. Es hätte deshalb auch das Szenario in die Erwägungen einbezogen werden müssen, dass es der Klägerin gelingen könnte, die Einrichtung einer Zollabfertigungsstelle zu erreichen, womit zugleich die im Hinblick auf den genehmigten Fracht-Sonderflughafen bestehenden Probleme beseitigt oder jedenfalls gemildert wären. Die Ausblendung der Luftverkehrsnachfrage durch Spätaussiedler wirkt sich anderenfalls dennoch zulasten der Klägerin aus. Überhaupt nicht eingegangen ist das Regierungspräsidium auf Flugaufkommen, das sich die Klägerin aus dem Bereich der AKAD-Hochschulen mit ihren Präsenzseminaren verspricht. Auch dem vom Europa-Park Rust selbst errechneten Flugbedarf und dem Unternehmensziel der Klägerin, Flüge für einen „hochpreisigen Schwarzwald-Tourismus“ zu installieren, wird nur mit allgemeinen Überlegungen entgegengetreten. Das dabei verwendete Argument, diese könnten auch von den vorhandenen Flughäfen abgewickelt werden, ist schon deshalb nicht tragfähig, weil die Klägerin gerade ein Potential generieren möchte, das bisher von keinem der bestehenden Flughäfen ausgeschöpft worden ist. Davon abgesehen, dass das Regierungspräsidium danach die Gefahr einer relevanten „Absaugwirkung“ nicht hinreichend belegt hat, ist bislang auch nicht klar, woraus sich konkret eine Gefährdung der bestehenden regionalen Flughafeninfrastruktur ergeben soll. Im Ablehnungsbescheid wird zwar ausgeführt, dass eine „Verschärfung des Problems unzureichender Auslastung... an den vorhandenen Standorten zur Aufgabe bestehender Verbindungen nötigen, im Extremfall sogar den gesamten Betrieb in Frage stellen“ könnte mit der Folge einer „gravierenden Verschlechterung des Gesamtangebots an Flugverbindungen in der gesamten Region“. Demgegenüber könnte aber die enge Nachbarschaft der Flughäfen ein deutliches Indiz dafür sein, dass die Gefahr eines Kollabierens der regionalen Flugverkehrsinfrastruktur durch das Hinzutreten eines weiteren Flughafens gerade nicht besteht. Denn selbst wenn der Wettbewerb unter den nahe beieinander liegenden Flughäfen im Oberrheingraben dazu führen sollte, dass einer von ihnen aufgeben muss, zöge dies die Versorgung der Region mit Flugangeboten nicht in Mitleidenschaft, weil die entstehende Lücke durch die erfolgreichen Konkurrenten abgedeckt würde. Dafür, dass alle Flughäfen bedroht sein könnten, gibt es keine Anhaltspunkte.

55

Sollte sich das vom Regierungspräsidium gesehene „evidente Risiko“ deshalb nicht auf die Luftverkehrsinfrastruktur des Oberrheingebiets beziehen, sondern allein darauf, dass ein Flughafen, der aufgeben müsste, eine Investitionsruine hinterlassen könnte, beträfe dies zwar einen Gemeinwohlbelang. Dass diese Gefahr bei Aufnahme eines Passagierflugbetriebs auch mit großen Maschinen (über 20 t MTOM) in Lahr eintreten könnte, wird aber nur behauptet und nicht belegt. So geht der Ablehnungsbescheid - wie angeführt - nicht näher darauf ein, dass die Klägerin nicht darauf abzielt, bereits vorhandene Flugleistungen von den bestehenden Nachbarflughäfen abzuzweigen, sondern eine neue, weitergehende Nachfrage generieren möchte. Angesichts der großen Steigerungsraten, die die Billigflieger, auf die die Klägerin setzt, andernorts (etwa am Flughafen Hahn) erzielen, hätte es dazu näherer Untersuchungen bedurft, welche Flugverkehre von den bestehenden Flughäfen voraussichtlich abwandern würden. Ferner trifft die Einschätzung des Regierungspräsidiums derzeit zwar zu, dass Beifracht („belly freight“) bei Billigfliegern kaum eine Rolle spielt, zu untersuchende Frage wäre aber gewesen, ob dies auch in Zukunft so bleiben wird, oder ob es der Klägerin nicht doch gelingen kann, solche Fluggesellschaften dazu zu bewegen, Leerräume ihrer Maschinen mit einfach umzuschlagender Fracht zu füllen und damit zusätzliche Einnahmen zu erzielen. Die geringe Standzeit der Flugzeuge am Boden, auf die das Regierungspräsidium insoweit maßgebend abhebt, steht nicht per se entgegen. Denn da z. B. während der Nacht keine Flugbewegungen stattfinden, könnten in dieser Zeit durchaus Be- und Entladevorgänge durchgeführt werden.

56

Andererseits hätten im Rahmen der abzuwägenden Gemeinwohlbelange stärker das regionale Interesse an einer Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktur und die daran geknüpften wirtschaftlichen Hoffnungen berücksichtigt werden müssen, die nicht zuletzt gerade in den auf die erwähnte Umfrage eingegangenen Antworten Ausdruck gefunden haben. Der Ablehnungsbescheid vom 4.8.2004 behandelt zwar auf den Seiten 24 und 25 diese Aspekte. Er zieht aber zum einen nicht die notwendigen Folgerungen aus den von ihm für realistisch gehaltenen Zahlen der Studie der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen vom Februar 2004, wonach jeder Arbeitsplatz an einem Flughafen etwa 3,7 indirekte Arbeitsplätze nach sich zieht. Zum anderen wird auf die negativen Erfahrungen mit dem genehmigten Fracht-Sonderflughafen verwiesen. Danach sei die Annahme eines durchschlagenden Impulses für die regionale Wirtschaft durch eine erweiterte Flughafengenehmigung nicht gerechtfertigt. Dies steht aber - wie bereits in anderem Zusammenhang erwähnt - in einem gewissen Widerspruch zu der Aussage auf Seite 23 a. E., der Gesichtspunkt eines nicht vorhandenen Zollflugplatzes werde nicht zulasten der Klägerin berücksichtigt. Denn eine wesentliche Ursache für den Misserfolg des Fracht-Sonderflughafens ist die fehlende Zollstelle. Schließlich gehen die Ausführungen des Ablehnungsbescheides zum Interesse des beigeladenen Zweckverbandes an der Realität vorbei. Es geht nicht darum, wie das Regierungspräsidium meint, ihm „günstigere Voraussetzungen für ein konkretes Grundstücksverkehrsgeschäft“ zu schaffen, sondern darum, es ihm zu erleichtern oder ihm überhaupt erst die Chance zu geben, Nutzen aus den von ihm unter Einsatz öffentlicher Mittel erbrachten Leistungen, wie der Freilegung des „Westareals“, der Beseitigung von Altlasten, der Aufstellung von Bebauungsplänen und der Erschließung der Flächen, zu ziehen.

57

5. Nach allem leidet der angegriffene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 4.8.2004 an erheblichen, auf das Abwägungsergebnis durchschlagenden (vgl. dazu: BVerwG, Beschluss vom 20.2.2002 - 9 B 63.01 - NVwZ 2002, 1235) Fehlern, weil er zu Unrecht annimmt oder jedenfalls nicht hinreichend belegt, dass der Generalverkehrsplan Baden-Württemberg, die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, der angemessene Schutz vor Fluglärm, das öffentliche Interesse an der Vermeidung weiterer Belastungen für den Landeshaushalt sowie letztlich der fehlende Bedarf für einen weiteren Verkehrsflughafen im Oberrheingraben dem Vorhaben der Klägerin entgegenstünden. Dennoch kann der Senat dem Hauptantrag, zur Erteilung der beantragten Genehmigung zu verpflichten, nicht stattgeben, denn abgesehen von nachholbaren weiteren Ermittlungen stehen dem beklagten Land auch noch Ermessensspielräume in Ansehung der fiskalischen und haushaltspolitischen Interessen sowie der Vermeidung von Investitionsruinen zu. Es kommt deshalb nur - auf den entsprechenden Hilfsantrag der Klägerin - eine Verpflichtung zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts in Betracht, wobei auch die bisher nicht abschließend geprüfte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin, die nach § 40 Abs. 1 Nr. 3 LuftVZO nachgewiesen werden muss, näher zu betrachten sein wird. Mutmaßungen auf der Grundlage von Zeitungsartikeln wie die im Schriftsatz des Regierungspräsidiums Freiburg vom 10.2.2005 angestellten reichen dafür nicht aus.

58

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Senat hat bei der Kostenquote berücksichtigt, dass nach den vorstehenden Ausführungen das Obsiegen der Klägerin deutlich überwiegt. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, da er keinen Antrag gestellt und sich damit nicht am Kostenrisiko beteiligt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

59

Gründe für eine Zulassung der Revision (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht gegeben.

Gründe

30

Die - zulässige - Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die angegriffene Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Allerdings rechtfertigt das vorliegende Entscheidungsmaterial nicht den Ausspruch einer Verpflichtung des beklagten Landes zur Erteilung der beantragten Genehmigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), sondern nur seine Verpflichtung zur Neubescheidung dieses Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Denn im zentralen Punkt der Gefährdung der regionalen Luftverkehrsinfrastruktur bestehen für den Senat zum einen Erkenntnislücken, die durch eine weitere Sachaufklärung gefüllt werden können (vgl. § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Diese Ermittlungen können seitens des Senats - auch unter Einschaltung von Gutachtern -nicht geleistet werden, da ihm die dazu erforderliche Datenbasis nicht zur Verfügung steht. Zum anderen ist die Sache deshalb noch nicht spruchreif i.S.d. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, weil das beklagte Land den ihm - etwa im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin - zustehenden Ermessensspielraum noch nicht vollständig ausgeschöpft hat. Im Einzelnen ergibt sich dies aus folgendem:

31

Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bedarf die wesentliche Erweiterung oder Änderung der Anlage oder des Betriebs eines Flugplatzes einer (Änderungs-)Genehmigung. Die im vorliegenden Fall beantragte Ausdehnung des Flugbetriebs stellt - unstreitig -eine wesentliche Änderung des bisher als Verkehrslandeplatz und Sonderflughafen Fracht betriebenen Flugplatzes Lahr dar. Sie erfordert deshalb eine gesonderte Zulassung durch eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung. Diese ist einerseits Unternehmergenehmigung, andererseits aber auch Planungsentscheidung (BVerwG, Urteil vom 11.7.2001 - 11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364, 367; Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 RdNr. 69, jeweils m.w.N.). Der Genehmigungsbehörde steht deshalb ein planerischer Ermessensspielraum zu. Im vorliegenden Fall kommt dem gesteigerte Bedeutung zu, weil der Genehmigung - anders als im gesetzlichen „Normalfall“ des § 8 Abs. 1 LuftVG - keine Planfeststellung nachfolgt, da keine Änderung der Flugplatzanlagen beabsichtigt und somit der Tatbestand des § 8 Abs. 1 LuftVG nicht gegeben ist. Darüber hinaus findet nach § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG auch deshalb keine Planfeststellung statt, weil es um die zivile Nutzung eines aus der militärischen Trägerschaft entlassenen Flugplatzes geht. Diese Privilegierung als Konversionsfall hat sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 4.6.2002 (- 8 S 460/01 - NVwZ-RR 2003, 412 = ZLW 2003, 105) festgestellt hat - durch die erste Genehmigung zur zivilen Mitbenutzung des Flugplatzes vom 20.10.1995 nicht verbraucht. Zusätzlich zu der beantragten Genehmigung bedarf es somit keiner Planfeststellung oder Plangenehmigung nach den §§ 8 ff. LuftVG. Planerischen Belangen kann deshalb nur in der vorliegend streitigen Zulassungsentscheidung Rechnung getragen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.11.1996 - 4 B 170.96 - UPR 1997, 106). Dabei ist einerseits in den Blick zu nehmen, dass der Flugplatz einschließlich der gesamten für die geplante fliegerische Nutzung notwendigen Infrastruktur vorhanden ist, und sich deshalb nicht - wie bei einer Neuanlegung - die Frage stellt, ob die Gefahr einer Investitionsruine drohen könnte, sollten sich die seitens der Klägerin und ihres Unterstützerkreises gehegten Erwartungen als zu optimistisch erweisen. Vielmehr ist im umgekehrten Sinne von der Fragestellung auszugehen, ob im Falle einer Verweigerung der beantragten Flughafengenehmigung die Gefahr droht, dass die vorhandene, mit öffentlichen Mitteln geschaffene militärische Flugplatzinfrastruktur (weiterhin) brachliegt und letzten Endes verfallen wird. Auf dieser Grundlage hält die angegriffene Entscheidung einer näheren rechtlichen Prüfung nicht stand.

32

1. Als Planungsentscheidung steht die beantragte Genehmigung unter dem Vorbehalt ihrer planerischen Rechtfertigung. Das Vorhaben der Klägerin muss danach mit den Zielen des LuftVG im Einklang stehen. Es muss aber nicht unabweisbar erforderlich sein, vielmehr genügt es, wenn es „vernünftigerweise geboten“ ist (BVerwG, Urteil vom 11.7.2001, a.a.O.; Urteil des Senats vom 4.6.2002, a.a.O.). Dazu reicht es aus, dass vom Träger des Flughafens eine Angebotsplanung entwickelt wird, die darauf ausgerichtet ist, die bestehende, aus der militärischen Trägerschaft entlassene Verkehrsinfrastruktur einer möglichen neuen Nutzung zuzuführen. Ihre Legitimation hängt nicht davon ab, dass sie auf eine bereits bestehende manifeste Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen trifft. Vielmehr reicht es aus, dass das unternehmerische Konzept darauf abzielt, das Potential auszuschöpfen, das vorhandene Einrichtungen und Gegebenheiten (hier etwa: Europa-Park Rust, AKAD-Hochschulen oder die touristische Erschließung des Schwarzwalds) unter dem Gesichtspunkt einer Nutzung durch Flugverbindungen bieten. Da die Finanzierung des zu entwickelnden Angebots allein Sache der Klägerin ist, kann schon unter ökonomischen Aspekten ihr Vorhaben nicht als „unvernünftig“ bezeichnet werden. Es kommt hinzu, dass der Beigeladene auf dem „Westareal“ des entwidmeten militärischen Flugplatzgeländes ein Gewerbe- und Dienstleistungszentrum plant, das die unmittelbare Nachbarschaft eines Flughafens des allgemeinen Verkehrs zur Grundlage hat. Vor diesem Hintergrund kann die zur Genehmigung stehende Planung der Klägerin nicht als „Missgriff“ bezeichnet werden, der jede planerische Rechtfertigung abzusprechen wäre.

33

2. Gründe, die nach § 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG zwingend zu einer Versagung der beantragten Genehmigung führen müssten, liegen nicht vor. Der Flugplatz hat seine Eignung zur Abwicklung eines allgemeinen Flugverkehrs dadurch bewiesen, dass er während der reparaturbedingten Schließung des Flughafens Straßburg-Entzheim im Jahre 2000 dessen Flugverkehrsaufkommen problemlos aufnehmen konnte. Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen könnten, dass durch den zur Genehmigung gestellten Flugverkehr die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet würde, sind nicht ersichtlich. Auch die Genehmigungsbehörde geht von derartigen, nicht durch entsprechende Auflagen beherrschbaren Gefahren nicht aus.

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3. Auch die gemäß § 6 Abs. 3 LuftVG zwingend einer Flughafengenehmigung wie der beantragten entgegenstehende Schranke der unangemessenen Beeinträchtigung öffentlicher Interessen ist wohl nicht gegeben, jedenfalls aber in der Ablehnungsentscheidung nicht hinreichend belegt. Der Senat hält diese Genehmigungsvoraussetzung im vorliegenden Fall für anwendbar, obwohl sie nach ihrem Wortlaut nur für die Anlegung „und“ den Betrieb eines Flughafens Anwendung findet, wohingegen es hier ausschließlich um eine Erweiterung des Betriebs des vorhandenen Verkehrslandeplatzes und Sonderflughafens Lahr ohne Ausweitung der Flughafenanlagen geht. Denn es wäre - wie das beklagte Land zu Recht hervorhebt - nicht nachvollziehbar, dass nur dann die öffentlichen Interessen einer Flughafenplanung entgegenstünden, wenn sie sich (auch) auf die Anlegung bezieht, bei einer bloßen Betriebsregelung aber völlig unbeachtet bleiben könnten.

35

a) Zu den öffentlichen Interessen, die nach § 6 Abs. 3 LuftVG nicht in unangemessener Weise beeinträchtigt werdend dürfen, gehört in erster Linie das öffentliche Verkehrsinteresse (Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl. 2005, S. 517; Giemulla/Schmid, LuftVG, § 6 RdNr. 36). Dieses ist auf eine sichere, zuverlässige und alle berechtigten Ansprüche erfüllende Bedienung des öffentlichen Verkehrs mit Luftfahrzeugen gerichtet (Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 RdNr. 60). Formuliert ist es im Bundesverkehrswegeplan und in den Gesamtverkehrsplänen der Länder (Giemulla/Schmid, a.a.O.).

36

Der Bundesverkehrswegeplan 2003 (Beschluss der Bundesregierung vom 2.7.2003) enthält unter Punkt 4.7 - Stärkung des Flughafenstandorts Deutschland - die Aussage, der Bund dränge darauf, „dass bestehende Flughafenkapazitäten erhalten und -soweit die örtlichen und ökologischen Bedingungen dies zulassen - sinnvoll ausgebaut und an das Schienen- und Straßennetz angebunden werden.“ In der anschließenden Abbildung 4 (S. 31) wird am Standort Lahr ein Regionalflughafen ausgewiesen. Das Regierungspräsidium räumt dies zwar auf S. 10 f. seines Bescheides vom 4.8.2004 ein, führt aber an, dass nach einer hierzu vorliegenden ausdrücklichen Stellungnahme des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (Schreiben vom 25.6.2003) diese Angabe lediglich informatorischen Charakter und keinerlei planerische Verbindlichkeit habe. Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Denn wenn - wie ausgeführt - der Bundesverkehrswegeplan das öffentliche Verkehrsinteresse auf Bundesebene formuliert und nach außen dokumentiert, kann ein behördeninternes Schreiben, das zudem in den vorgelegten Akten nicht enthalten ist, diese Aussage nicht relativieren oder gar zunichte machen, zumal der Bund sich in § 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG gerade die Prüfung und Entscheidung, inwieweit durch die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, die öffentlichen Interessen des Bundes berührt werden, ausdrücklich vorbehalten hat. Im Übrigen deutet der Umstand, dass im Bundesverkehrswegeplan 1992 für Lahr nur ein (geplanter) Verkehrslandeplatz ausgewiesen war, während er in der Fortschreibung 2003 zu einem Regionalflughafen „aufgewertet“ wurde, darauf hin, dass insoweit auf der Bundesebene durchaus eine bewusste Entscheidung getroffen worden ist. Von einem aussagelosen nur informatorischen Gehalt kann danach nicht die Rede sein.

37

Der Generalverkehrsplan Baden-Württemberg aus dem Jahre 1995, der nach seinem Vorwort die Grundlinien der Verkehrspolitik der Landesregierung beschreibt und zugleich auch Orientierung für die politischen Entscheidungen in den Regionen, Kreisen, Städten und Gemeinden sein soll, enthält zum Standort Lahr auf Seite 114 folgende Passage:

38

„Der Abzug der kanadischen Streitkräfte und die Entscheidung der NATO, den Flugplatz Lahr als militärischen Reserveflughafen zu erhalten, eröffnet der Region die Chance, die großzügigen Anlagen von Lahr für den gewerblichen Gelegenheitsverkehr sowie den Geschäftsreise- und Werksluftverkehr mit zu nutzen. Gleichzeitig könnte der wirtschaftlich relevante Luftverkehr der Region dort konzentriert werden. Das Land unterstützt diese Planungen, sieht allerdings keinen Bedarf für einen Regionalflughafen mit weitergehendem Regionalluftverkehr. Zudem soll die Region künftig noch besser an die internationalen Verkehrsflughäfen Basel-Mulhouse-Freiburg und Straßburg-Entzheim angebunden werden.“

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Die daraus abgeleitete Feststellung im angegriffenen Bescheid vom 4.8.2004, der Generalverkehrsplan spreche im Rahmen der Abwägung gegen das von der Klägerin beantragte Vorhaben, zumal die angesprochene bessere Anbindung der Ortenau an den Flughafen Straßburg-Entzheim durch die Inbetriebnahme der Rheinbrücke Altenheim-Eschau erfolgt sei, ist so nicht gerechtfertigt. Denn die Klägerin trägt zu Recht vor, dass sich die tatsächlichen Grundlagen für diese Aussage entscheidend geändert haben: Zum einen konnte 1995 nicht mit einem derart starken Aufkommen der Billigflieger gerechnet werden, wie es heute der Fall ist, zum anderen ist der Flugplatz Lahr gerade kein militärischer Reserveflugplatz mehr, sondern vollständig in ziviler Trägerschaft. Deshalb dürfte dem Ziel, den wirtschaftlich relevanten Luftverkehr der Region dort zu konzentrieren, größeres Gewicht zukommen. Vor allem aber basiert der Generalverkehrsplan 1995 noch auf dem auszugsweise als Anlage beigefügten Bundesverkehrswegeplan 1992, der - wie vorstehend ausgeführt - nur einen (geplanten) Verkehrslandeplatz ausgewiesen hatte. Insofern haben sich die planerischen Grundlagen durch den Bundesverkehrswegeplan 2003 entscheidend geändert. Der sonach in diesem Punkt veraltete Generalverkehrsplan kann deshalb dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegengehalten werden.

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b) Zu den öffentlichen Interessen i.S.d. § 6 Abs. 3 LuftVG gehören auch solche fiskalischer (Schwenk/Giemulla, a.a.O., S. 517) bzw. haushaltspolitischer Art (Giemulla/Schmid, a.a.O., RdNr. 37; Hofmann/Grabherr, a.a.O., RdNr. 60). Unter diesem Gesichtspunkt werden im angegriffenen Bescheid zunächst Kosten für den Zuwachs an Luftsicherheitsaufgaben und für zusätzliches Personal bei der Luftaufsichtsbehörde genannt, aber nicht beziffert. Ferner sollen sich die jährlichen Aufwendungen für den Polizeivollzugsdienst, die nicht über Luftsicherheitsgebühren abgewälzt werden können, auf rund 600.000,-- EUR belaufen. Dem hält die Klägerin zu Recht entgegen, dass die zulasten des Landeshaushalts gehenden Kosten des Flughafens Söllingen ungleich höher sind. Dem kann - wie im ablehnenden Bescheid auf S. 23 geschehen - nicht entgegengehalten werden, das finanzielle Engagement des Landes im Zusammenhang mit dem Baden-Airport sei wie das Engagement eines Anteilseigners zu sehen. Denn dadurch würden die privatwirtschaftlichen Interessen des Landes als Gesellschafter der Stuttgarter Flughafen GmbH, die ihrerseits seit 1.1.2001 Mehrheitsgesellschafterin der Baden-Airpark GmbH ist, in unzulässiger Weise mit den öffentlichen Interessen vermischt. Das beklagte Land darf hier nicht seine Stellung als indirekter Mitinhaber eines Flughafens dazu benutzen, einen konkurrierenden Flughafen zu verhindern. Der Satz im Ablehnungsbescheid vom 4.8.2004, der Argumentation der Klägerin, angesichts des Engagements des Landes beim Baden-Airport müssten die zusätzlichen Aufwendungen für einen Verkehrsflughafen Lahr außer Betracht bleiben, könne aus Gründen, die nicht weiter ausgeführt werden müssten, nicht gefolgt werden (S. 23 Mitte), deutet dagegen darauf hin, dass das beklagte Land sich auf den Standpunkt stellt, es bedürfe angesichts der eigenen Beteiligung am Baden-Airport keiner Begründung, warum deshalb ein nicht mit öffentlichen Mitteln geförderter Flughafen Lahr nicht zugelassen werden könne. Das ist aber nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Fall.

41

Davon abgesehen rechtfertigt § 6 Abs. 3 LuftVG auch nur dann die Versagung der Genehmigung, wenn die öffentlichen Interessen „in unangemessener Weise“ beeinträchtigt werden. Die Beeinträchtigung muss danach gemessen an den für den geplanten Flughafen sprechenden Interessen überwiegen. Das Gesetz verlangt demgemäß insoweit eine den jeweils beteiligten Interessen entsprechende Abwägung (Hofmann/Grabherr, a.a.O., RdNr. 60; Giemulla/Schmid, a.a.O., RdNr. 38). Eine solche Abwägung hat aber - wie nicht zuletzt der soeben zitierte Satz im Bescheid vom 4.8.2004 belegt - gerade nicht stattgefunden. Dem Senat ist es auch verwehrt, diese Abwägung selbst vorzunehmen. Denn abgesehen davon, dass auch insoweit wohl der Planungsspielraum der Genehmigungsbehörde zu beachten wäre, lassen sich die auf den Haushalt des Landes zukommenden Kosten nicht quantifizieren, weil lediglich die Aufwendungen für den Polizeivollzugsdienst beziffert werden. Diese rund 600.000,-- EUR pro Jahr dürften für sich allein genommen für die Annahme einer unangemessenen Beeinträchtigung kaum ausreichen. Sollten zu den im Ablehnungsbescheid nicht näher bezifferten Kosten für die Luftaufsicht auch diejenigen für eine Flugverkehrskontrolle gezählt worden sein, weist der Senat ferner darauf hin, dass eine solche schon derzeit eingerichtet sein müsste, weil gewerbliche Frachtflüge mit Flugzeugen genehmigt sind, deren Höchstabflugmasse mehr als 14.000 kg beträgt (vgl. § 22a LuftVO).

42

4. Schließlich rechtfertigen auch die nach § 6 Abs. 2 LuftVG „besonders“ zu prüfenden Kriterien die Ablehnungsentscheidung nicht.

43

a) Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung stehen dem Vorhaben der Klägerin nicht - jedenfalls nicht in der vom Regierungspräsidium angenommenen Eindeutigkeit - entgegen.

44

Der Landesentwicklungsplan 2002 sieht in Lahr - im Gegensatz zu Friedrichshafen und Söllingen - zwar keinen Verkehrsflughafen vor, er führt aber „Lahr/Schwarzwald“ als „Beispiel“ dafür an, dass zusätzlich zu vorhandenen Verkehrslandeplätzen die freigegebenen militärischen Flugplätze die Chance böten, wertvolle Infrastruktur bedarfsbezogen in die zivile Nutzung zu integrieren, die Funktionsfähigkeit der vorhandenen regionalen Luftverkehrsinfrastruktur solle erhalten bleiben. Ein verbindliches Planungsziel, das der beantragten Genehmigung entgegenstünde, lässt sich daraus nicht ableiten. Auch der Ablehnungsbescheid geht lediglich davon aus, dass der Landesentwicklungsplan keine „positive Aussage“ zu einem Verkehrsflughafen am Standort Lahr enthalte. Im Übrigen ist Lahr bereits heute kein bloßer Verkehrslandeplatz mehr, sondern (auch) ein Fracht-Sonderflughafen, so dass selbst die allenfalls mittelbar zum Ausdruck kommende „negative“ Haltung des Landesentwicklungsplans gegenüber einem Flughafen in Lahr der Sache nach nicht (mehr) zutrifft.

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Der Regionalplan enthält auch nach Auffassung des Regierungspräsidiums keine verbindliche Aussage zum Luftverkehrsstandort Lahr, nachdem der ursprünglich (in Ziff. 4.1.5.2) vorgesehene Ausschluss der Nutzung als Regionalflughafen nicht für verbindlich erklärt wurde (vgl. die Ausnahme von der Verbindlichkeitserklärung in der Genehmigung des Wirtschaftsministerium vom 9.5.1995, AS 495 der Genehmigungsakten und dazu das Urteil des Senats vom 4.6.2002 - 8 S 460/01 - UA S. 24 f. unter 2.2.1). Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang aber, dass der Regionalverband Südlicher Oberrhein in seiner Stellungnahme vom 12.5.2004 ausdrücklich den Antrag der Klägerin befürwortet hat und dabei gerade auf die erwähnte Passage des Landesentwicklungsplans Bezug nehmend das Land gebeten hat, sein Luftverkehrskonzept in der Weise zu ergänzen, dass der Flugplatz Lahr als freigegebener militärischer Flugplatz auch tatsächlich die Chance erhält, „seine wertvolle Infrastruktur bedarfsbezogen in die zivile Nutzung zu integrieren.“

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b) Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie des Städtebaus können vorliegend keine Rolle spielen und haben in der Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg auch keine Rolle gespielt, weil keine Änderungen an den vorhandenen Flughafenanlagen geplant sind. Auch der nach § 6 Abs. 2 Satz 1, letzte Alternative LuftVG angemessen zu berücksichtigende Schutz vor Fluglärm kann die Ablehnungsentscheidung nicht tragen, wie auch das Regierungspräsidium nicht verkennt. Denn zum einen hat es zutreffend darauf abgestellt, dass das Gewicht des Belangs der Lärmbetroffenheit durch die rechtliche Vorbelastung wegen der Genehmigung für den Fracht-Sonderflughafen reduziert ist. Eine weitere, das Gewicht dieses Belangs zusätzlich senkende Vorbelastung hat das Regierungspräsidium aber übersehen. Denn die Geräuschkulisse der Region um Lahr war, wie der Senat im Urteil vom 4.6.2002 (- 8 S 460/01 - UA S. 41, unter 2.5.4) festgestellt hat, über viele Jahre hinweg durch den dominierenden Militärflughafen geprägt, und es gab niemals Anzeichen dafür, dass die fliegerische Nutzung nach dem Abzug der kanadischen Streitkräfte aufgegeben würde.

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Vor diesem Hintergrund kann die Frage des Fluglärms keine entscheidende Rolle mehr spielen. Denn durch den seitens der Klägerin erklärten Verzicht auf die Genehmigung nächtlicher Postflüge ist jedenfalls die Kernnachtzeit nach 24.00 Uhr problemlos geworden. Dies kompensiert bei weitem die Erhöhung der Flugfrequenz in der Lärmschutzzeit von 22.00 Uhr bis 24.00 Uhr, die bei Erteilung der erstrebten Genehmigung eintreten würde. Denn sie ist für diesen Zeitraum auf fünf Flugbewegungen ausgerichtet, während nach dem bisherigen Genehmigungsstand gemäß dem Bescheid vom 8.12.2000 vier Flugbewegungen zulässig waren. Bei Tag wird der Präventionswert von 62 dB(A) bei weitem nicht erreicht (vgl. zum Präventionswert: Tz. 83 und 664 des Umweltgutachtens 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen vom 28.2.2004, BT-Drs. 15/3600, und Giemulla/Schmid, a.a.O., RdNr. 17, S. 29). Die höchste Belastung ergibt sich für den Immissionsort 3 in Lahr/Hugsweier mit einem Schallpegel L
eq3
von 54,1 dB(A). Damit werden selbst dort die etwa in § 2 Abs. 1 Nr. 1 der Verkehrslärmschutzverordnung vom 12.6.1990 festgesetzten schärfsten Immissionsgrenzwerte für Krankenhäuser, Schulen, Kurheime und Altenheime von 57 dB(A) bei weitem unterschritten. Ebenso werden die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 d) der TA Lärm vom 26.8.1998 für allgemeine Wohngebiete und Kleinsiedlungsgebiete deutlich eingehalten.

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Davon abgesehen spricht nahezu alles dafür, dass der zu erwartende Fluglärm in der durch die Autobahn A 5 und die Rheintalbahn erzeugten Geräuschkulisse weitgehend untergehen würde.

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c) Letztlich entscheidend für die getroffene Ablehnungsentscheidung war für das Regierungspräsidium Freiburg der nach seiner Ansicht fehlende Bedarf für einen weiteren Flughafen im Oberrheingraben, was im Rahmen der planerischen Abwägungsentscheidung gegen dessen Zulassung in Lahr spreche. Es hat dabei aber der durch Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit zu wenig Beachtung geschenkt. Dieses Grundrecht kommt vorliegend deshalb in besonderer Weise zum Tragen, weil die beantragte Genehmigung - wie eingangs ausgeführt - jedenfalls auch (wenn nicht sogar in erster Linie) Unternehmergenehmigung ist und damit grundsätzlich der Berufs- und Gewerbefreiheit unterfällt. Dies hat jedenfalls dann erhebliches Gewicht, wenn es nicht um die Neuanlegung eines Flughafens geht, sondern - wie vorliegend - um die Nutzung eines vorhandenen und mit allen erforderlichen Einrichtungen ausgestatteten Flugplatzes. Dieses - grundrechtsspezifische - Gewicht wird vom Regierungspräsidium nicht berücksichtigt. Eine isolierte Bedürfnisprüfung unter der Fragestellung, ob sich der geplante Betrieb „rechnen“ wird, dürfte danach nicht zulässig sein, zumal es an einem Gesetz mangelt, das zu einer solchen Prüfung berechtigt. Das Regierungspräsidium räumt dies im Übrigen ein, denn in der ablehnenden Entscheidung vom 4.8.2004 (S. 27 Mitte) ist nur davon die Rede, dass das LuftVG und die LuftVZO mit ihren ordnungs- und sicherheitsrelevanten Regelungen ausreichend substantiierte Gesetze zur notwendigen und angemessenen Regelung auch des Berufszugangs wären. Allerdings wird nicht deutlich, welche Regelungen damit im Einzelnen gemeint sind. Bedenken im Hinblick auf sicherheitsrelevante Belange werden auch sonst nicht erhoben.

50

Der Senat vermag andererseits aber auch dem Vorbringen der Klägerin nicht zu folgen, die in der Verweigerung der beantragten Genehmigung eine unzulässige Beschränkung der Berufswahlfreiheit nach Maßgabe objektiver, von ihr also nicht beeinflussbarer Kriterien sieht. Denn das Betreiben eines Passagierflughafens stellt gegenüber dem Betreiben eines Frachtflughafens keinen anderen Beruf dar. Deshalb stellt sich im vorliegenden Zusammenhang nicht die Frage nach der Einschränkbarkeit der Berufswahlfreiheit. Vielmehr betreffen die Vorschriften des LuftVG und der LuftVZO insoweit allenfalls die Berufsausübungsfreiheit. Diese kann nach der Rechtsprechung des BVerfG (grundlegend: Urteil vom 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377) beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen lassen.

51

Daraus folgt zwar für die Klägerin eine deutlich weniger starke Stellung, als sie es auf der Grundlage ihrer Auffassung, in der Freiheit der Berufswahl beschränkt zu werden, annimmt. Andererseits ergibt sich daraus aber auch, dass die seitens des Regierungspräsidiums angestellten Erwägungen zu konkurrierenden Flughäfen, die das von der Klägerin ins Auge gefasste Fluggastaufkommen ebenso gut bewältigen könnten wie ein Verkehrsflughafen Lahr, unzulässig sind. Denn diese Überlegungen sind gerade nicht gemeinwohlorientiert, sondern darauf ausgerichtet, eine Zulassungsbarriere unter dem Aspekt eines privatnützigen Konkurrenzschutzes zu errichten.

52

Unabhängig davon ist auch die einzig vorgenommene Bedarfsuntersuchung, die Umfrage des Wirtschafts- und des Umwelt- und Verkehrsministeriums Baden-Württemberg bei Wirtschaftsunternehmen, Kammern und Verbänden im Raum Lahr, unzureichend. Denn es wurden zum einen nur 50 Unternehmen (von 48.000 in der Region) angeschrieben und zudem mit Fragestellungen, die nicht geeignet waren, einen Bedarf für Passagierflüge zu eruieren. Es kamen zwar weit mehr Antworten ein, weil sich die Aktion in der Region herumgesprochen hatte, aber es kann dennoch nicht davon ausgegangen werden, dass alle relevanten Unternehmen erreicht wurden. Ferner ergibt bereits eine überschlägige Sichtung, dass mindestens 65 Antworten eingingen, die sich mehr oder weniger nachhaltig für Passagierflüge von und nach Lahr aussprachen. Lediglich eine Antwort war negativ. Zwar ist die Feststellung des Umwelt- und Verkehrsministeriums in seiner abschließenden Stellungnahme vom 30.3.2004, die angegebenen Wunschdestinationen verteilten sich sehr heterogen, zutreffend, aber die Antworten, in denen konkrete Bedarfszahlen genannt wurden, bezogen sich überwiegend auf den gewerblichen Gelegenheits-, Geschäftsreise- und Werksluftverkehr.

53

Anders als Überlegungen, die sich auf den bloßen Schutz konkurrierender Flughäfen beziehen, sind dagegen solche Erwägungen in diesem Rahmen zulässig, die den Schutz der regionalen Flughafen-Infrastruktur betreffen. Denn es liegt im Interesse der Allgemeinheit, dass eine ausgewogene und funktionierende Flughafenlandschaft mit guten verkehrlichen Anbindungen aufrechterhalten bleibt. Das Regierungspräsidium sieht in seiner angegriffenen Entscheidung eine „erhebliche Gefahr“, dass die Funktionsfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur Schaden leiden könne und spricht insoweit von einem „evidenten Risiko“, ohne allerdings näher zu erläutern, woraus sich diese Evidenz ergeben soll. Soweit darauf abgestellt wird, dass die vorhandenen Flughäfen schon bisher mit erheblichen Auslastungsproblemen zu kämpfen hätten, die durch eine von einem Verkehrsflughafen Lahr ausgehende „Absaugwirkung“ dramatisch verschärft würden, erscheint bereits fraglich, ob hier nicht doch der reine Konkurrenzschutz den Kern der Argumentation bildet. Dabei sei nur am Rande bemerkt, dass diese Gefahr den Flughafen Baden-Airport nicht davon abgehalten hat, die irische Billigfluglinie Ryanair vom Flughafen Straßburg-Entzheim „abzuwerben“. Davon abgesehen hätte es aber jedenfalls näherer Untersuchungen und darauf gestützter nachvollziehbarer Darlegungen bedurft, worauf die Auslastungsprobleme der bestehenden Flughäfen zurückzuführen sind, welchen Grad der Unterdeckung vorhandener Kapazitäten sie erreichen und aus welchen Gründen bei Hinzutreten eines weiteren Regionalflughafens in Lahr - mit dem immerhin ein bisher nicht ausgeschöpftes Fluggastaufkommen abgedeckt werden soll - die regionale Flughafeninfrastruktur insgesamt gefährdet sein könnte.

54

Demgegenüber werden die durchaus nicht unplausibel begründeten und durch Gutachten belegten Bedarfsüberlegungen der Klägerin, die auf die Hebung eines zusätzlichen Fluggastpotentials abzielen, nur mit weitgehend unpräzisen Bedenken in Frage gestellt. So mag zwar das Ausblenden der von der Klägerin erhofften Flüge der Spätaussiedler in ihre ehemalige Heimat damit erklärt werden können, dass derzeit in Lahr kein Zollflughafen existiert. Andererseits heißt es aber in dem Bescheid vom 4.8.2004 (S. 23 unten), eine Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes zu Lasten der Klägerin erfolge im Rahmen der vorliegenden Entscheidung nicht. Diese Frage müsse in dem anhängigen finanzgerichtlichen Verfahren geklärt werden. Es hätte deshalb auch das Szenario in die Erwägungen einbezogen werden müssen, dass es der Klägerin gelingen könnte, die Einrichtung einer Zollabfertigungsstelle zu erreichen, womit zugleich die im Hinblick auf den genehmigten Fracht-Sonderflughafen bestehenden Probleme beseitigt oder jedenfalls gemildert wären. Die Ausblendung der Luftverkehrsnachfrage durch Spätaussiedler wirkt sich anderenfalls dennoch zulasten der Klägerin aus. Überhaupt nicht eingegangen ist das Regierungspräsidium auf Flugaufkommen, das sich die Klägerin aus dem Bereich der AKAD-Hochschulen mit ihren Präsenzseminaren verspricht. Auch dem vom Europa-Park Rust selbst errechneten Flugbedarf und dem Unternehmensziel der Klägerin, Flüge für einen „hochpreisigen Schwarzwald-Tourismus“ zu installieren, wird nur mit allgemeinen Überlegungen entgegengetreten. Das dabei verwendete Argument, diese könnten auch von den vorhandenen Flughäfen abgewickelt werden, ist schon deshalb nicht tragfähig, weil die Klägerin gerade ein Potential generieren möchte, das bisher von keinem der bestehenden Flughäfen ausgeschöpft worden ist. Davon abgesehen, dass das Regierungspräsidium danach die Gefahr einer relevanten „Absaugwirkung“ nicht hinreichend belegt hat, ist bislang auch nicht klar, woraus sich konkret eine Gefährdung der bestehenden regionalen Flughafeninfrastruktur ergeben soll. Im Ablehnungsbescheid wird zwar ausgeführt, dass eine „Verschärfung des Problems unzureichender Auslastung... an den vorhandenen Standorten zur Aufgabe bestehender Verbindungen nötigen, im Extremfall sogar den gesamten Betrieb in Frage stellen“ könnte mit der Folge einer „gravierenden Verschlechterung des Gesamtangebots an Flugverbindungen in der gesamten Region“. Demgegenüber könnte aber die enge Nachbarschaft der Flughäfen ein deutliches Indiz dafür sein, dass die Gefahr eines Kollabierens der regionalen Flugverkehrsinfrastruktur durch das Hinzutreten eines weiteren Flughafens gerade nicht besteht. Denn selbst wenn der Wettbewerb unter den nahe beieinander liegenden Flughäfen im Oberrheingraben dazu führen sollte, dass einer von ihnen aufgeben muss, zöge dies die Versorgung der Region mit Flugangeboten nicht in Mitleidenschaft, weil die entstehende Lücke durch die erfolgreichen Konkurrenten abgedeckt würde. Dafür, dass alle Flughäfen bedroht sein könnten, gibt es keine Anhaltspunkte.

55

Sollte sich das vom Regierungspräsidium gesehene „evidente Risiko“ deshalb nicht auf die Luftverkehrsinfrastruktur des Oberrheingebiets beziehen, sondern allein darauf, dass ein Flughafen, der aufgeben müsste, eine Investitionsruine hinterlassen könnte, beträfe dies zwar einen Gemeinwohlbelang. Dass diese Gefahr bei Aufnahme eines Passagierflugbetriebs auch mit großen Maschinen (über 20 t MTOM) in Lahr eintreten könnte, wird aber nur behauptet und nicht belegt. So geht der Ablehnungsbescheid - wie angeführt - nicht näher darauf ein, dass die Klägerin nicht darauf abzielt, bereits vorhandene Flugleistungen von den bestehenden Nachbarflughäfen abzuzweigen, sondern eine neue, weitergehende Nachfrage generieren möchte. Angesichts der großen Steigerungsraten, die die Billigflieger, auf die die Klägerin setzt, andernorts (etwa am Flughafen Hahn) erzielen, hätte es dazu näherer Untersuchungen bedurft, welche Flugverkehre von den bestehenden Flughäfen voraussichtlich abwandern würden. Ferner trifft die Einschätzung des Regierungspräsidiums derzeit zwar zu, dass Beifracht („belly freight“) bei Billigfliegern kaum eine Rolle spielt, zu untersuchende Frage wäre aber gewesen, ob dies auch in Zukunft so bleiben wird, oder ob es der Klägerin nicht doch gelingen kann, solche Fluggesellschaften dazu zu bewegen, Leerräume ihrer Maschinen mit einfach umzuschlagender Fracht zu füllen und damit zusätzliche Einnahmen zu erzielen. Die geringe Standzeit der Flugzeuge am Boden, auf die das Regierungspräsidium insoweit maßgebend abhebt, steht nicht per se entgegen. Denn da z. B. während der Nacht keine Flugbewegungen stattfinden, könnten in dieser Zeit durchaus Be- und Entladevorgänge durchgeführt werden.

56

Andererseits hätten im Rahmen der abzuwägenden Gemeinwohlbelange stärker das regionale Interesse an einer Ausnutzung der vorhandenen Infrastruktur und die daran geknüpften wirtschaftlichen Hoffnungen berücksichtigt werden müssen, die nicht zuletzt gerade in den auf die erwähnte Umfrage eingegangenen Antworten Ausdruck gefunden haben. Der Ablehnungsbescheid vom 4.8.2004 behandelt zwar auf den Seiten 24 und 25 diese Aspekte. Er zieht aber zum einen nicht die notwendigen Folgerungen aus den von ihm für realistisch gehaltenen Zahlen der Studie der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen vom Februar 2004, wonach jeder Arbeitsplatz an einem Flughafen etwa 3,7 indirekte Arbeitsplätze nach sich zieht. Zum anderen wird auf die negativen Erfahrungen mit dem genehmigten Fracht-Sonderflughafen verwiesen. Danach sei die Annahme eines durchschlagenden Impulses für die regionale Wirtschaft durch eine erweiterte Flughafengenehmigung nicht gerechtfertigt. Dies steht aber - wie bereits in anderem Zusammenhang erwähnt - in einem gewissen Widerspruch zu der Aussage auf Seite 23 a. E., der Gesichtspunkt eines nicht vorhandenen Zollflugplatzes werde nicht zulasten der Klägerin berücksichtigt. Denn eine wesentliche Ursache für den Misserfolg des Fracht-Sonderflughafens ist die fehlende Zollstelle. Schließlich gehen die Ausführungen des Ablehnungsbescheides zum Interesse des beigeladenen Zweckverbandes an der Realität vorbei. Es geht nicht darum, wie das Regierungspräsidium meint, ihm „günstigere Voraussetzungen für ein konkretes Grundstücksverkehrsgeschäft“ zu schaffen, sondern darum, es ihm zu erleichtern oder ihm überhaupt erst die Chance zu geben, Nutzen aus den von ihm unter Einsatz öffentlicher Mittel erbrachten Leistungen, wie der Freilegung des „Westareals“, der Beseitigung von Altlasten, der Aufstellung von Bebauungsplänen und der Erschließung der Flächen, zu ziehen.

57

5. Nach allem leidet der angegriffene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 4.8.2004 an erheblichen, auf das Abwägungsergebnis durchschlagenden (vgl. dazu: BVerwG, Beschluss vom 20.2.2002 - 9 B 63.01 - NVwZ 2002, 1235) Fehlern, weil er zu Unrecht annimmt oder jedenfalls nicht hinreichend belegt, dass der Generalverkehrsplan Baden-Württemberg, die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, der angemessene Schutz vor Fluglärm, das öffentliche Interesse an der Vermeidung weiterer Belastungen für den Landeshaushalt sowie letztlich der fehlende Bedarf für einen weiteren Verkehrsflughafen im Oberrheingraben dem Vorhaben der Klägerin entgegenstünden. Dennoch kann der Senat dem Hauptantrag, zur Erteilung der beantragten Genehmigung zu verpflichten, nicht stattgeben, denn abgesehen von nachholbaren weiteren Ermittlungen stehen dem beklagten Land auch noch Ermessensspielräume in Ansehung der fiskalischen und haushaltspolitischen Interessen sowie der Vermeidung von Investitionsruinen zu. Es kommt deshalb nur - auf den entsprechenden Hilfsantrag der Klägerin - eine Verpflichtung zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts in Betracht, wobei auch die bisher nicht abschließend geprüfte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin, die nach § 40 Abs. 1 Nr. 3 LuftVZO nachgewiesen werden muss, näher zu betrachten sein wird. Mutmaßungen auf der Grundlage von Zeitungsartikeln wie die im Schriftsatz des Regierungspräsidiums Freiburg vom 10.2.2005 angestellten reichen dafür nicht aus.

58

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Senat hat bei der Kostenquote berücksichtigt, dass nach den vorstehenden Ausführungen das Obsiegen der Klägerin deutlich überwiegt. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO für erstattungsfähig zu erklären, da er keinen Antrag gestellt und sich damit nicht am Kostenrisiko beteiligt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

59

Gründe für eine Zulassung der Revision (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO) sind nicht gegeben.

Sonstige Literatur

60

Rechtsmittelbelehrung

61

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

62

Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.

63

Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

64

In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

65

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen.

66

Beschluss

67

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG auf EUR 1.000.000,-- festgesetzt.

68

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 68 Abs. 1 Satz 4, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).