Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-11-26, Aktenzeichen 7 A 8511/17

Tenor

Soweit die Klägerin zu 2) und hierauf bezogen die Beklagte den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

Auf die Klage des Klägers zu 1) wird der Bescheid der Beklagten vom 22.08.2017 aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Die Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des festgesetzten Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Erhebung von Sondernutzungsgebühren für eine Zufahrt zu einer Bundesstraße.

2

Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks „A-Straße a, A-Stadt“, {H.}, {I.}, {J.} und {K.} der Flur {L.} der Gemarkung {M.}. Das Grundstück liegt im Ortsteil {M.} der Beklagten zwischen der {N.} – O ({O.}) -, der {P.} und der {Q.}. Die tatsächliche Nutzung des klägerischen Grundstücks ist geteilt. Das gewerblich genutzte Gebäude des Klägers zu 1) wird über die {O.}, das dahinter liegende Wohnhaus der Klägerin zu 2) über die {Q.} erschlossen. Die {O.} ist im Bereich des Ortsteils {M.} zwischen der Kreuzung {R.}/{S.} - {T.} - (im Süden) und der im Norden in die {O.} mündenden {U.} zweispurig ausgebaut. Auf der Ostseite ist ein 2,25 m breiter Geh- und Radweg angelegt, der von der Fahrbahn durch einen Grünstreifen getrennt wird.

3

Auf der Ostseite der {O.} befinden sich zwischen der Kreuzung {O.}/{T.} und der {Q.} eine Tankstelle und eine Verpackungsfirma. In dem Abschnitt zwischen der {Q.} und der {P.} finden sich unmittelbar an der {O.} mehrere Wohngebäude. Nördlich der {P.} schließen sich eine Gaststätte, eine Karosseriewerkstatt sowie weitere Wohngebäude an. Folgende östlich der {O.} gelegenen Grundstücke werden über die {O.} erschlossen, wobei insgesamt zwölf Zufahrten zur {O.} angelegt sind:

4

Zufahrt

Anschrift

Flurstück

Nutzung

Nachweis

1

AM 4

AB

Tankstelle

BA 002, Bl. 13, 135 und 143 GA

2

AM 6

AP

Verpackungsfirma

BA 002, Bl. 13, 135 und 143 GA

3

AM 8

AD

Wohngebäude

BA 002, Bl. 13, 135 und 141 GA

4

AM 10

AC

Wohngebäude

BA 002, Bl. 13, 135 und 141 GA

5

AM 12

Y

Wohngebäude

BA 002, Bl. 13, 135 und 141 GA

6

AM 14

AQ

Wohngebäude

BA 002, Bl. 13, 128 und 133-135 GA

7

A

H, I, J, K

Kläger zu 1)

BA 002, Bl. 13, 128 und 133-135 GA

8

AM 16

AF, AR

Gaststätte

BA 002, Bl. 13, 135 und 140 GA

9, 10

AM 20

AE

Autowerkstatt

BA 002, Bl. 13, 135, 137 und 138 GA

11

AM 22

AS

Wohngebäude

Bl. 13, 102, 135 und 137 GA

12

u.a. AM 24

u.a.
AT

u.a. Wohngebäude

Bl. 13, 103, 135 und 137 GA

5

Auf der Westseite der {O.} befindet sich innerhalb der fraglichen Bereichs zunächst eine unbebaute Grün- bzw. Ackerfläche. Die dahinter liegenden Gewerbebetriebe werden nicht über die {O.} erschlossen.

6

Mit Bauantrag vom 11. März 2009 beantragte der Kläger zu 1) bei der Beigeladenen die Erteilung einer Baugenehmigung für die Umnutzung des auf dem klägerischen Grundstück befindlichen Werkstatt-/Büro- und Wohnhauses sowie für den Neubau von Parkplätzen.

7

Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens beteiligte die Beigeladene die Beklagte. Mit an den Kläger zu 1) gerichtetem Bescheid vom 15. April 2009 ließ diese unter Bezugnahme auf den vorbezeichneten Bauantrag eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - für die Errichtung von nicht nachweispflichtigen Stellplätzen zu und erteilte gleichzeitig eine Sondernutzungserlaubnis für die Errichtung einer Zufahrt von der {O.} bei km 65,265 bis km 65,300 - Ostseite -. Zur Begründung führte die Beklagte aus, das Bauvorhaben liege außerhalb der festgelegten OD-Grenzen {V.} - Ostseite -, aber innerhalb der Ortslage. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 FStrG dürften bauliche Anlagen, die außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten über Zufahrten oder Zugänge an Bundesfernstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollten, nicht errichtet werden. Da die Abweichung mit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vereinbar sei, lägen jedoch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG vor. Die Zufahrt zur {O.}, über welche die verkehrliche Erschließung erfolgen solle, gelte als Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG und bedürfe der Erlaubnis. Die Sondernutzungserlaubnis war mit verschiedenen Nebenbestimmungen versehen. Unter Ziffer 10 war dort bestimmt: „Für die gewerbliche Zufahrt geht Ihnen noch ein gesonderter Gebührenbescheid nach Abschluss des Baugenehmigungsverfahrens zu.“ In dem Verwaltungsvorgang der Beklagten (Bl. 16 der Beiakte - BA - 001) findet sich zu dem Bescheid eine von dem Kläger zu 1) unterschriebene Rechtsmittelverzichtserklärung vom 12. Mai 2009. Der angekündigte Gebührenbescheid erging zunächst nicht.

8

Unter dem 27. Mai 2010 erteilte die Beigeladene dem Kläger zu 1) eine Baugenehmigung für den Umbau und die Umnutzung des auf dem vorbezeichneten Grundstück befindlichen Werkstatt-/Büro- und Wohnhauses zu einer Erwachsenenbildungsstätte mit angebundener Lehrwerkstatt sowie die Herstellung von 16 Einstellplätzen einschließlich Zufahrt. Die Baugenehmigung war mit diversen Nebenbestimmungen versehen. Unter Ziffer 37 hieß es: „Auf den Bescheid der Niedersächsischen Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr, Geschäftsbereich E-Stadt vom 15.04.2009 wird hingewiesen.“

9

Mit Anhörungsschreiben vom 7. Juni 2017 teilte die Beklagte den Klägern mit, im Rahmen einer Überprüfung habe sich herausgestellt, dass nach dem Inhalt des Bauantrages vom 11. März 2009 mehrere Büros und Lagerräume auf dem Grundstück der Kläger vermietet gewesen seien. Die gewerbliche Tätigkeit stelle eine erlaubnispflichtige Nutzung der Zufahrt dar. Die Beklagte forderte die Kläger auf, ihr bis zum 28. Juni 2017 mitzuteilen, welche Gewerbebetriebe seit dem 1. Januar 2014 über welchen Zeitraum auf ihrem Grundstück ansässig gewesen seien. Zudem wurden die Kläger gebeten, Angaben zur durchschnittlichen täglichen Zufahrtshäufigkeit für den jeweiligen Gewerbebetrieb zu machen. Unter dem 12. Juni 2017 antworteten die Kläger der Beklagten, ihr einziger Mieter sei die {W.}. Täglich fänden ca. zwei bis zehn Benutzungen der Zufahrt statt. Es handele sich montags bis freitags um ein bis fünf Fahrzeuge. Ihr Grundstück liege innerhalb der Ortsdurchfahrt.

10

In der Folgezeit ließ die Beklagte durch die Straßenmeisterei {X.} Ermittlungen zur Nutzung des Grundstücks der Kläger durchführen.

11

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 22. August 2017 setzte die Beklagte für die streitbefangene Zufahrt von den Einstellplätzen zur {O.} eine jährliche Sondernutzungsgebühr in Höhe von 360,- € gegen die Kläger fest und machte für die Jahre 2014 bis 2017 einen (Nachzahlungs-)Betrag in Höhe von 1.440,- € geltend. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die streitbefangene Zufahrt liege außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile einer Ortsdurchfahrt, sodass es sich gemäß § 8a i.V.m. § 8 FStrG um eine erlaubnisbedürftige Sondernutzung handele. Der Begriff der Ortsdurchfahrt im Sinne von § 5 FStrG setze eine „geschlossene Ortslage“ voraus, die sich auf die Bebauung an sich und auf die durch die Ortstafeln gekennzeichnete Grenze der politischen Gemeinde beziehe. Zudem müsse die Bundesstraße eine beidseitige Bebauung aufweisen und eine unmittelbare Erschließung der anliegenden Grundstücke vorsehen bzw. zulassen. Zwar sei eine beidseitige Bebauung für den Ortsteil {M.} gegeben. Da die Gewerbebetriebe auf der Westseite der {O.} über Gemeindestraßen erschlossen würden, sei die zuletzt genannte Voraussetzung jedoch nicht erfüllt. Auf dem Grundstück finde eine gewerbliche bzw. freiberufliche Nutzung statt, sodass hierfür eine Sondernutzungsgebühr zu zahlen sei. Die Sondernutzungserlaubnis für die unmittelbare Zufahrt von den Einstellplätzen sei den Klägern bereits mit Bescheid vom 15. April 2009 erteilt worden. Die angekündigte Festsetzung einer Sondernutzungsgebühr sei jedoch versehentlich unterblieben. Da heutzutage Gewerbebetriebe sehr schnell an- und abgemeldet würden, ziehe sie nicht die Nutzungsnehmerin, sondern die Kläger als Grundstückseigentümer zur Zahlung der Gebühr heran. Die Höhe der Sondernutzungsgebühr orientiere sich an der Verkehrsdichte auf der Straße sowie an der Art und dem Umfang des Anliegerverkehrs. Die Beklagte legte insoweit einen nach der letzten Zählung im Jahr 2010 (vgl. Bl. 42 BA 001) zu verzeichnenden durchschnittlichen täglichen Verkehr von 10.458 Kfz/24 h und bis zu 20 Zufahrten täglich zugrunde.

12

Gegen diesen Bescheid haben die Kläger am 21. September 2017 Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, sie seien zu keinem Zeitpunkt darauf hingewiesen worden, dass sie für den Fall, dass die Parkfläche von der {O.} aus erschlossen würde, eine Nutzungsgebühr zu zahlen hätten. Wenn sie dies gewusst hätten, hätten sie die Zufahrt zu den Parkplätzen von der {Q.} ausgestaltet. Bereits vor dem Ausbau der {O.} habe eine direkte Zufahrt von der {O.} zu ihrem Grundstück bestanden. Durch den Ausbau der {O.} innerhalb des Ortsteils {M.} sei die Straße begradigt bzw. in Richtung Westen verschoben worden. Das klägerische Grundstück sei seit den 1980er-Jahren gewerblich genutzt worden; eine Umnutzung habe daher nicht stattgefunden. Entgegen der Auffassung der Beklagten diene die {O.} im Bereich der Ortsdurchfahrt {M.} auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke. So würden die in östlicher Richtung an der {O.} gelegenen Grundstücke mit den {Y.}, {I.}, {J.}, {Z.}, {AA.}, {AB.}, {AC.}, {AD.}, {AE.}, {AF.}, {AG.}, {AH.}, {AI.} und {AJ.} - darunter mehrere Gewerbebetriebe - ausschließlich durch diese erschlossen. Auch das westlich der {O.} gelegene „{AK.} {X.}“ werde direkt über die {O.} erschlossen. Im Übrigen seien die westlich der {O.} gelegenen Grundstücke so angelegt und geschnitten, dass sie eine weitere Bebauung und eine Erschließung über die {O.} zuließen, was ausreichend sei. Zu berücksichtigen sei zudem, dass die {O.} vor Verlegung der Verkehrsfläche nach Westen sämtliche westlich der Straße gelegenen Grundstücke erschlossen habe. Sondernutzungsgebühren für die Jahre 2014 bis 2016 dürfe die Beklagte mangels Fälligkeit nicht erheben. Jedenfalls sei die festgesetzte Gebühr zu hoch bemessen. Der gegenwärtige Verkehr auf der {O.} in Fahrtrichtung Norden liege weit unter 10.000 Kraftfahrzeugen. Da ausschließlich Pkw-Verkehr durch die Stellplätze entstehe, sei eine Beeinträchtigung des auf der {O.} fließenden Verkehrs zudem so gut wie ausgeschlossen. Schließlich habe die Beklagte verkannt, dass die Zufahrt aufgrund der örtlichen Gegebenheiten ausschließlich von Süden aus angefahren werden könne.

13

Mit Schriftsatz vom 25. Juni 2019 hat die Beklagte erklärt, den Sondernutzungsgebührenbescheid vom 22. August 2017 gegenüber der Klägerin zu 2) aufzuheben. Daraufhin haben die Klägerin zu 2) und insoweit auch die Beklagte den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.

14

Der Kläger zu 1) beantragt,

15

den Bescheid der Beklagten vom 22.08.2017 aufzuheben.

16

Die Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Sie verteidigt den angegriffenen Bescheid. Mit der Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 stehe bestandskräftig fest, dass die streitbefangene Zufahrt eine Sondernutzung darstelle. Dessen ungeachtet seien die Voraussetzungen der §§ 8 Abs. 1, 8a Abs. 1 FStrG vorliegend gegeben. Mit der Errichtung der zusätzlichen Einstellplätze sei eine Änderung der bestehenden Zufahrt im Sinne des § 8a Abs. 1 FStrG erfolgt, da diese nunmehr einem erheblich größeren Verkehr als bisher diene. Die Zufahrt liege auch außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten. Eine Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke komme der {O.} nicht zu. Im vorliegenden Fall würden die an das klägerische Grundstück angrenzenden, östlich der {O.} gelegenen Gewerbe- und Wohngrundstücke überwiegend durch Gemeindestraßen ({P.}, {Q.} und {AL.}) erschlossen. Zudem sei die Bebauung in einiger Entfernung zur {O.} gelegen. Auch die Grundstücke westlich der {O.} verfügten über keine direkten Zufahrten zur {O.}; die Erschließung erfolge vielmehr über Gemeindestraßen wie {AM.} oder {R.}. Zwar verfügten einige an der {N.} gelegene Grundstücke über Zufahrten zur {O.}. Ein Teil dieser Zufahrten (Grundstücke {AN.} 12 und 14) werde jedoch nicht gewerblich genutzt. Die übrigen Zufahrten wie die Zufahrt zur Aral-Tankstelle oder zu dem Gewerbegrundstück {AN.} 6 habe die Beklagte ausdrücklich als Sondernutzungen zugelassen. Zudem erwecke die {O.} von ihrer Gesamtanlage nicht den Eindruck, dass sie den Zugang zu den anliegenden Grundstücken vermittele. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Bebauungspläne Nr. 1A „{AO.}“ und Nr. 1 „{AO.}“ (Bl. 38-41 der Gerichtsakte - GA -) sowie der 2018 bekanntgegebene Bebauungsplan Nr. 8 „{AP.}“ (Bl. 42-44 GA) der Beigeladenen die Errichtung direkter Zufahrten zur {O.} sowohl von der östlichen als auch von der westlichen Seite ausschlössen. Allein der Umstand, dass ein kleiner Teil der Anliegergrundstücke tatsächlich durch die {O.} erschlossen werde, begründe noch keine Erschließungsfunktion der Straße. Da die Zufahrt von dem klägerischen Grundstück zur {O.} durch die {W.} in Anspruch genommen werde, finde auch die für die Erhebung von Sondernutzungsgebühren erforderliche gewerbliche Nutzung statt. Als Sondernutzungserlaubnisnehmer sei der Kläger zu 1) gebührenpflichtig. Mit dem Bescheid vom 15. April 2009 sei ihm zudem deutlich gemacht worden, dass für eine gewerbliche Nutzung der Zufahrt Gebühren geltend gemacht werden könnten. Darauf habe auch die Beigeladene in der Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 Bezug genommen. Die Gebührenschuld sei mit der Erteilung der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis entstanden. Die Forderungen seien auch nicht verjährt. Die Kostenhöhe sei nicht zu beanstanden. Der durchschnittliche tägliche Verkehr in dem streitbefangenen Abschnitt der {O.} sei im Jahr 2015 auf 11.100 Kraftfahrzeuge angestiegen. Die Beklagte legt eine entsprechende Verkehrsmengenkarte (Bl. 108 f. GA) vor. Entgegen der Auffassung der Kläger könne die Zufahrt sowohl von Süden als auch von Norden aus angefahren werden. Bei der Bemessung der Höhe der Gebühr habe sich die Beklagte an der von ihr erstellten Punktetabelle (vgl. Bl. 62 BA 001) orientiert. Insoweit verweist sie auf ihre Verfügung vom 19. September 2017 (Bl. 114-116 GA).

19

Eine Äußerung der erst nach Schluss der mündlichen Verhandlung Beigeladenen liegt nicht vor.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

21

I. Soweit die Beklagte den Bescheid vom 22. August 2017 gegenüber der Klägerin zu 2) aufgehoben hat und der Rechtsstreit daraufhin in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.

22

II. Die zulässige (Anfechtungs-)Klage des Klägers zu 1) ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22. August 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger zu 1) in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

23

Rechtsgrundlage für den angegriffenen Bescheid ist § 8 Abs. 3 FStrG i.V.m. § 1 der Verordnung über Gebühren für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen und an Landesstraßen vom 31. Januar 2003 (Nds. GVBl. S. 48) - StrSoGebV -. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 FStrG können für Sondernutzungen Sondernutzungsgebühren erhoben werden, die in Ortsdurchfahrten den Gemeinden und im Übrigen dem Träger der Straßenbaulast zustehen. § 1 StrSoGebV bestimmt auf dieser Grundlage, dass für Sondernutzungen an Bundesfernstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten und an Landesstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten Sondernutzungsgebühren nach dem in der Anlage zu § 1 enthaltenen Gebührentarif erhoben werden. Sondernutzung ist nach § 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG die Benutzung der Bundesfernstraßen über den Gemeingebrauch (§ 7 FStrG) hinaus. Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten gelten gemäß § 8a Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG als Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG, wenn sie neu angelegt oder geändert werden, wobei eine Änderung auch dann vorliegt, wenn eine Zufahrt oder ein Zugang gegenüber dem bisherigen Zustand einem erheblich größeren oder einem andersartigen Verkehr als bisher dienen soll.

24

Die danach erforderlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Sondernutzungsgebührenbescheides durch die Beklagte sind nicht gegeben. Die streitbefangene Zufahrt liegt - was die Kammer trotz der in Bestandskraft erwachsenen Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 15. April 2009 zu überprüfen hat - nicht außer-, sondern innerhalb der Ortsdurchfahrt, sodass die Beklagte nicht die richtige Gebührengläubigerin ist.

25

1. Die in Bestandskraft erwachsene Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 15. April 2009 rechtfertigt es nicht, von einer Überprüfung abzusehen, ob die in Rede stehende Zufahrt in dem Veranlagungszeitraum inner- oder außerhalb der Ortsdurchfahrt der {O.} liegt bzw. gelegen hat. Zwar entfaltet die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis als eigenständiger Verwaltungsakt insoweit eine materielle Bestandskraft und Tatbestandswirkung, als zwischen den Beteiligten - auch für das Verfahren einer Gebührenfestsetzung - feststeht, dass dem Kläger zu 1) durch die Beklagte die Anlage der streitbefangenen Zufahrt zur {O.} als Sondernutzung erlaubt wurde. Dies reicht aber nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.01.2013 - 7 LB 194/11 -, juris Rn. 30), der sich die Kammer anschließt, nicht aus, um zu rechtfertigen, dass die Beklagte die angefochtene Festsetzung einer Sondernutzungsgebühr vorgenommen hat. Denn gemäß § 8 Abs. 3 Satz 1 FStrG werden Sondernutzungsgebühren nicht für den Vorgang der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis durch die zuständige Stelle, sondern nur „für Sondernutzungen“, also für die Tatsache der Sondernutzung geschuldet (BVerwG, Urt. v. 26.06.1981 - 4 C 73/78 -, juris Rn. 16; vgl. auch Nds. OVG, a.a.O. für § 21 Satz 1 der Niedersächsischen Straßengesetzes – NStrG-). Die Kammer kann offen lassen, ob der Kläger zu 1) trotz der Bestandskraft der Sondernutzungserlaubnis vom 15. April 2009 noch mit Einwendungen gegen die rechtliche Qualifikation der Zufahrt als Sondernutzung durchdringen kann, dem vorbezeichneten Bescheid also - wie in dem gerichtlichen Hinweis vom 29. Mai 2019 (Bl. 54 GA) angedeutet - zumindest insoweit eine Tatbestandswirkung für das Verfahren der Gebührenfestsetzung zukommt (dagegen wohl BVerwG, a.a.O., juris Rn. 20). Jedenfalls gilt die Erlaubnis nicht als Nachweis dafür, dass mit der Beklagten der richtige Gebührengläubiger beim Erlass des hier streitgegenständlichen Sondernutzungsgebührenbescheides tätig geworden ist.

26

Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des in § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - i.V.m. § 1 Abs. 1 des Niedersächsischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - NVwVfG - normierten Bestimmtheitsgebots verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Die rechtliche Beurteilung einer Vorfrage erlangt daher keine selbständige Verbindlichkeit, sofern sie nicht hinreichend erkennbar zu einer besonderen Entscheidung verselbständigt ist oder eine erweiterte Tatbestandswirkung besteht, d.h. eine besondere gesetzliche Vorschrift eine Feststellungswirkung anordnet, durch welche die Beurteilung der Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (BVerwG, Urt. v. 11.12.2014 - 3 C 7/13 -, juris Rn. 18; Nds. OVG, Urt. v. 17.01.2013 - 7 LB 194/11 -, juris Rn. 32 m.w.N.; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 43 Rn. 26 und 31). Gemessen daran ist der dem Kläger zu 1) erteilten Sondernutzungserlaubnis eine Tatbestandswirkung hinsichtlich der hier relevanten Frage der Gebührengläubigerschaft nicht beizumessen. Zwar geht aus der Begründung des Bescheides vom 15. April 2009 - wenn nicht bereits aus dem Umstand der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 8a i.V.m. § 8 FStrG - hervor, dass die anzulegende Zufahrt nach der Rechtsauffassung der Beklagten außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrt der {O.} liegt. Eine selbständige Verbindlichkeit kommt dieser Einschätzung nach Auffassung der Kammer jedoch mangels hinreichender Anhaltspunkte in dem vorbezeichneten Bescheid nicht zu, zumal § 1 StrSoGebV das Merkmal der Sondernutzung von deren Beurteilung als inner- oder außerhalb der Ortsdurchfahrt liegend trennt.

27

2. Bei dem Teil der {O.}, an dem die streitbefangene Zufahrt liegt, handelt es sich um eine Ortsdurchfahrt, sodass die Beklagte nicht berechtigt ist, Sondernutzungsgebühren gegen den Kläger zu 1) auf der Grundlage des § 1 StrSoGebV zu erheben.

28

Der Begriff der Ortsdurchfahrt in § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG - und der darauf beruhenden Vorschrift des § 1 StrSoGebV - bestimmt sich nach den materiellen Kriterien des § 5 Abs. 4 FStrG. Auf die von der obersten Landesstraßenbaubehörde nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FStrG vorzunehmende Festsetzung der Ortsdurchfahrt kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Diese von den tatsächlichen Verhältnissen möglicherweise abweichende behördliche Festsetzung der Ortsdurchfahrt hat zwar Bedeutung für die Verwaltung und die Abgrenzung der Straßenbaulast; für die Auslegung des § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG, der Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG -), ist sie indes nicht maßgeblich (BVerwG, Beschl. v. 04.01.1967 - IV B 132.65 -, DVBl 1967, 291, 292; Urt. v. 03.09.1963 - I C 156.160 -, BVerwGE 16, 309, 312; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.03.2014 - OVG 1 B 4.13 -, juris Rn. 26 m.w.N.; VG Hannover, Urt. v. 23.05.2018 - 7 A 2110/16 -, nicht veröffentlicht; Netter, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 5 Rn. 28 m.w.N.).

29

Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.

30

a) Der Teil der {O.}, an dem sich die streitbefangene Zufahrt befindet, liegt innerhalb der geschlossenen Ortslage. Als solche ist nach § 5 Abs. 4 Satz 2 FStrG der Teil des Gemeindebezirkes anzusehen, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist; einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung unterbrechen den Bebauungszusammenhang nicht (§ 5 Abs. 4 Satz 2 und 3 FStrG). Die Feststellung des Bebauungszusammenhangs ist nach den tatsächlichen Verhältnissen zu treffen (vgl. Netter, a.a.O., § 5 Rn. 25). Ob ein Gebiet zusammenhängend bebaut ist, lässt sich nur anhand einer weiträumigen, an objektiven Kriterien ausgerichteten Betrachtung der gesamten durch die Bebauung geprägten Situation in der Umgebung der Bundesfernstraße, nicht aber aufgrund einer isolierten Würdigung einzelner Umstände entscheiden. Zur geschlossenen Ortslage kann danach auch eine Strecke gehören, die aufgrund der örtlichen Verhältnisse nur einseitig bebaut ist. Bei einem solchen Ansatz ergibt sich die Feststellung des Bebauungszusammenhangs aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher oder gewerblicher Nutzung und des davon freien, zumeist der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienenden Geländes (BVerwG, Urt. v. 18.03.1983 - 4 C 10/80 -, juris Rn. 10 und 14; Urt. v. 03.04.1981 - 4 C 41/77 -, juris Rn. 19 f.; daran anschließend VG Hannover, Urt. v. 23.05.2018 - 7 A 2110/16 -, nicht veröffentlicht).

31

Nach diesen Grundsätzen gehört der Teil der {O.}, an dem die streitbefangene Zufahrt liegt, zur geschlossenen Ortslage. Dieser Teil der {O.} ist, unabhängig davon, ob man insoweit lediglich den Abschnitt zwischen der - eine „Bruchstelle“ bildenden - Kreuzung {O.}/{T.} und der {P.} in den Blick nimmt oder auch den Bereich zwischen der {P.} und der am nördlichen Rand des Ortsteils {M.} in die {O.} mündenden {U.} einbezieht, auf der östlichen Seite der {O.} überwiegend durchgängig und auf der westlichen Seite getrennt bzw. unterbrochen durch Grün- bzw. Ackerflächen in offener Bauweise bebaut.

32

b) Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten ist der Teil der {O.}, an dem die streitbefangene Zufahrt liegt, auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt.

33

aa) Ob ein Teil der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist, beantwortet sich sowohl nach tatsächlichen als auch rechtlichen Gesichtspunkten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 30.11.1984 - 4 C 2/82 -, juris Rn. 11; Urt. v. 26.06.1981 - 4 C 73/78 -, juris Rn. 23; Urt. v. 04.04.1975 - IV C 55/74 -, juris Rn. 17) sind im Sinne des § 8a Abs. 1 Satz 1 FStrG Ortsdurchfahrten dann zur Erschließung der anliegenden Grundstücke „bestimmt“, wenn das Vorhandensein der Straße den anliegenden Grundstücken die Qualität der (verkehrlichen) Erschließung vermittelt, wenn also ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke - etwa nach den §§ 30 f. des Baugesetzbuches - BauGB - sowohl tatsächlich möglich als auch rechtlich zulässig ist.
Die Lage des Vorhabens in einem nach § 34 BauGB zu beurteilenden Gebiet allein reicht allerdings nicht aus, um die Erschließungsfunktion einer Ortsdurchfahrt zu bejahen. Einer straßenrechtlich nicht zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Bundesfernstraße kann eine Erschließungsfunktion grundsätzlich nicht durch die vorhandene oder entstehende Randbebauung „aufgedrängt“ werden. Ob eine Bundesstraße zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist, ist vielmehr vorrangig nach straßenrechtlichen Gesichtspunkten zu entscheiden. Ist die Verkehrsfunktion der Bundesfernstraße bereits erkennbar zugunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke eingeschränkt, entfällt der innere Grund, nach wie vor mit Hilfe der §§ 8 ff. FStrG die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten bzw. eine den Gemeingebrauch beeinträchtigende Sondernutzung untersagen zu wollen. Die Verkehrsteilnehmer haben sich bereits auf die gegebenen Verhältnisse eingestellt. Tritt die zuständige Behörde dieser Entwicklung, die sich gegenüber der Verkehrsfunktion der Bundesfernstraße nachteilig auswirken kann, nicht entgegen, erwächst der Straße auch eine Erschließungsfunktion (BVerwG, Urt. v. 30.11.1984 - 4 C 2/82 -, juris Rn. 12-14 für § 9 FStrG).
Tatsächliche Umstände von indizierendem Gewicht sind neben der vorhandenen Bebauung auch der Ausbauzustand der Bundesfernstraße und die Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken. Hierzu zählen etwa Zufahrten oder Zugänge. Der Ausbau von Geh- und Fahrradwegen dürfte bedeutsam sein. Andererseits können Leitplanken die Zugänglichkeit ausschließen. Ähnliches gilt für Grünstreifen, Zäune und Buschwerk (BVerwG, Urt. v. 30.11.1984 - 4 C 2.82 -, juris Rn. 15) und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwände (OVG Münster, Urt. v. 08.12.2017 - 11 A 14/16 -, juris Rn 64). Derartige tatsächliche Gegebenheiten können den Eindruck vermitteln, dass auch innerhalb der geschlossenen Ortslage und trotz eines Bebauungszusammenhangs im Sinne des § 34 BauGB nach wie vor eine „freie Strecke“ besteht. Indiz für eine fehlende Erschließungsfunktion kann auch sein, dass die anliegenden Grundstücke bereits rückwärtig durch andere Straßen erschlossen sind (BVerwG, Urt. v. 30.11.1984 - 4 C 2.82 -, juris Rn 15). Auf der anderen Seite kann im Einzelfall auch eine nur einseitige Bebauung für die Annahme einer Erschließungsfunktion ausreichen bzw. maßgebend sein, sofern diese im bebauungsrechtlichen Sinn einen Zusammenhang darstellt (BVerwG, Urt. v. 26.06.1981 - 4 C 73/78 -, juris Rn. 24). Die Erschließung bloß einzelner Grundstücke genügt jedoch nicht (VG Münster, Urt. v. 21.09.2016 - 7 K 1249/15 -, juris Rn. 20 f.).
bb) Gemessen daran kommt der {O.} in dem fraglichen Teil eine Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke zu. Dabei kann auch hier dahingestellt bleiben, ob für die tatsächliche und rechtliche Beurteilung lediglich der Abschnitt zwischen der Kreuzung {O.}/{T.} und der {P.} oder auch der Bereich zwischen der {P.} und der {U.} in den Blick zu nehmen ist.

34

In tatsächlicher Hinsicht steht nach dem Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Plangenehmigung zum Ausbau der {O.} vom 31. Oktober 2007 (BA 002), der zur Gerichtsakte gereichten Luftbildaufnahme (Bl. 135 GA) sowie der ebenfalls zur Gerichtsakte gereichten Lichtbilder (Bl. 128-134 und Bl. 136-143 GA) zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Verkehrsfunktion der {O.} in den vorbezeichneten Straßenabschnitten in beträchtlichem Maße zugunsten einer Erschließungsfunktion eingeschränkt ist. Abgesehen von dem Umstand, dass mit der {Q.}, der {P.}, dem {AM.} sowie der {AQ.} - den gesamten Abschnitt von der Kreuzung {O.}/{T.} bis zur {U.} betrachtet - insgesamt vier Gemeindestraßen in die {O.} münden, ermöglicht die {O.} - was von den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung nicht in Frage gestellt worden ist - auf der östlichen Seite über die dort angelegten zwölf Zufahrten die Erschließung eines beachtlichen Teils der an der {O.} gelegenen Grundstücke. Unerheblich für diese Tatsachenfeststellung ist, ob diese Zufahrten bestandsgeschützt oder erst in jüngerer Zeit entstanden sind (OVG NRW, Urt. v. 08.12.2017 - 11 A 14/16 -, juris Rn. 74; VG Hannover, Urt. v. 23.05.2018 - 7 A 2110/16 -, nicht veröffentlicht). Ebenso wenig kommt es insoweit auf die Art der Nutzung der Zufahrten an. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, ein Teil der Zufahrten ausdrücklich als Sondernutzungen zugelassen zu haben, muss sie sich entgegenhalten lassen, der damit einhergehenden Einschränkung der (Fern-)Verkehrsfunktion der {O.} nicht nur nicht entgegengetreten zu sein, sondern deren Erschließungsfunktion durch eigene Entscheidung perpetuiert zu haben.

35

Für die von der Kammer angenommene Erschließungsfunktion spricht zudem, dass die {O.} in den vorbezeichneten Abschnitten lediglich zweispurig ausgebaut ist und separierende Einrichtungen wie Lärmschutzwände, Gräben oder Wälle auf der Ostseite fehlen. Stattdessen ist dort ein 2,25 m breiter Geh- und Radweg angelegt. Zwar werden die auf der Westseite der {O.} gelegenen Gewerbebetriebe nicht über die {O.}, sondern über Gemeindestraßen erschlossen. Zudem ist die Bebauung auf dieser Seite von der {O.} durch Grün- bzw. Ackerflächen getrennt. Dieser Umstand erlangt vor dem Hintergrund der Gesamtsituation aber kein solches Gewicht, dass er den tatsächlichen Eindruck einer Erschließungsfunktion in Frage stellen könnte. Aufgrund der auf der Ostseite zum Teil bis an die Verkehrsfläche heranreichenden Bebauung vermittelt die {O.} nach Auffassung der Kammer nicht den Eindruck einer „freien Strecke“.

36

An der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens des Klägers, das nach den Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegt, bestehen angesichts der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 27. Mai 2010 keine Zweifel. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, aus den zur Gerichtsakte (Bl. 38-44) gereichten Bebauungsplänen für andere Bereiche an der {O.} sei der Wille zu entnehmen, keine weiteren Zufahrten auf die Bundesstraße planungsrechtlich vorzusehen, ist dem auch hier die Entscheidung der Beklagten entgegenzuhalten, einen Teil der Zufahrten als Sondernutzung zuzulassen.

37

III. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 2 Satz 1, 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils entspricht es billigem Ermessen, dass die Beklagte die Kosten trägt, denn sie hat die Klägerin zu 2) durch Aufhebung des Bescheides ihr gegenüber klaglos gestellt. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind aus Billigkeitsgründen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

38

IV Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

39

V. Die Berufung wird zugelassen, weil die Kammer der Frage, ob eine in Bestandskraft erwachsene Sondernutzungserlaubnis nach den §§ 8, 8a FStrG es rechtfertigt, von einer behördlichen bzw. verwaltungsgerichtlichen Überprüfung abzusehen, ob die als Sondernutzung genehmigte Zufahrt inner- oder außerhalb einer Ortsdurchfahrt liegt, grundsätzliche Bedeutung beimisst (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

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