Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-03-24, Aktenzeichen 2 L 417/10
ECLI:DE:VGD:2010:0324.2L417.10.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage - 2 K 1833/10 - der An-tragstellerin gegen die das Verbot der Führung der Dienstge-schäfte anordnende Verfügung der Bezirksregierung E vom 8. März 2010 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

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Der am 12. März 2010 bei Gericht eingegangene, dem vorstehenden Entscheidungssatz im Wesentlichen entsprechende Aussetzungsantrag hat Erfolg. Er ist zulässig und begründet.

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Die Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt hat gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt zwar unter anderem dann, wenn die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet wird (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO). Das Gericht der Hauptsache kann aber auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dabei obliegt dem Gericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verfügung überwiegt. Hierbei ist zunächst zu prüfen, ob die angegriffene Verwaltungsentscheidung offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist. Denn an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtmäßiger Entscheidungen besteht regelmäßig, an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtswidriger Entscheidungen hingegen niemals ein öffentliches Interesse. Führt diese im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO notwendig summarische Prüfung zu keinem eindeutigen Ergebnis, ist auf Grund sonstiger, nicht nur an den Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens orientierter Gesichtspunkte abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt. Fehlt es, wie etwa im Falle einer unzulänglichen Begründung im Sinne von § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, bereits an einer ordnungsgemäßen Vollziehungsanordnung, kann einstweiliger Rechtsschutz auch in der Weise gewährt werden, dass die Vollziehungsanordnung durch das Gericht aufgehoben wird.

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Zwar genügt die mit Bescheid der Bezirksregierung E (Bezirksregierung) vom 8. März 2010 ergangene Anordnung der sofortigen Vollziehung den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Aus der Begründung der Anordnung geht in hinreichender Weise hervor, aus welchen Gründen die Anordnung der sofortigen Vollziehung als notwendig erachtet wurde. Maßgebend war für die Bezirksregierung, dass in Anbetracht des bisherigen Verhaltens der Antragstellerin es auch weiterhin zu massiven Konflikten kommen werde, die voraussichtlich ein solches Ausmaß annähmen, dass eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der erforderlichen Dienstpflichten durch das Ausbildungspersonal nicht mehr gewährleistet werden könne. Weiterhin hätten auch alle weiteren Referendare einen Anspruch auf reibungslose Ausbildung, die nur durch eine konfliktfreie Atmosphäre erfolgen könne. Auch sei das Ausbildungspersonal aus fürsorgerechtlichen Gesichtspunkten vor weiteren Anschuldigungen durch die Antragstellerin zu schützen. Vor diesem Hintergrund sei es nicht zu verantworten, dass die Wirksamkeit der Verfügung bei Einlegung von Rechtsbehelfen bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens aufgeschoben werde. Etwaige persönliche Interessen der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung einer erhobenen Klage müssten dahinter zurücktreten. Diese Ausführungen sind entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht bloß floskelhaft. Sie befassen sich auch mit dem konkreten Fall, da sie auf das bisherige Verhalten der Antragstellerin während des Vorbereitungsdienstes abheben. Soweit die Antragstellerin rügt, es sei nicht im Einzelnen erläutert, weshalb im Einzelnen von massiven Konflikten zwischen ihr und dem Ausbildungspersonal auszugehen sei und weshalb eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der Dienstpflichten nicht mehr gewährleistet werden könne, verkennt sie die Reichweite des Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Weitergehender Ausführungen im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO bedurfte es auch deshalb nicht, weil bereits das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte § 39 Beamtenstatusgesetz als solches nur aus zwingenden dienstlichen, d.h. keinen Aufschub duldenden Gründen in Betracht kommt,

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vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 30. Oktober 2001 - 6 B 1335/01 -, m.w.N.

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Die sodann vom Gericht nach den obigen Maßgaben vorzunehmende Interessenabwägung geht aber hier zu Gunsten der Antragstellerin aus. Es spricht derzeit Einiges für ein Obsiegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren.

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Das von der Bezirksregierung gegenüber der Antragstellerin unter dem 8. März 2010 auf der Grundlage des § 39 BeamtStG ausgesprochene Verbot der Führung der Dienstgeschäfte ist bereits in formeller Hinsicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin greift jedoch zunächst nicht der Einwand der fehlenden Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW durch.

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Dabei kann dahinstehen, ob der im Rahmen des Telefonats der Antragstellerin mit einem Mitarbeiter der Bezirksregierung erfolgte Hinweis darauf, dass ein Verbot der Dienstgeschäfte angesichts der durch das Studienseminar übersandten Unterlagen unumgänglich sei, bereits den Anforderungen nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW genügte. Denn jedenfalls ist ein etwaiger Anhörungsmangel mittlerweile nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW geheilt worden. Die Antragstellerin hatte im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Gelegenheit, zu den aus Sicht des Antragsgegners für die streitgegenständliche Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkten Stellung zu nehmen. Davon hat sie auch Gebrauch gemacht und sich in ihren eingereichten Schriftsätzen im Einzelnen zu dem erlassenen Verbot geäußert.

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Der Bescheid vom 8. März 2010 dürfte jedoch deshalb formell rechtswidrig sein, weil die Gleichstellungsbeauftragte nicht beteiligt worden ist. Dem Verwaltungsvorgang lässt sich hierzu nichts entnehmen. Auf entsprechende telefonische Anfrage bei der Bezirksregierung wurde von dort mitgeteilt, dass die Gleichstellungsbeauftragte bislang nicht eingeschaltet worden sei.

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Zur erforderlichen Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten im Falle einer Versetzung in den Ruhestand hat die Kammer in ihrem Urteil vom 31. März 2009 - 2 K 4426/08 - ausgeführt:

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"Die Gleichstellungsbeauftragte ist indes vor Zustellung des Zurruhesetzungsbescheides nicht beteiligt worden. Dies hätte gemäß § 18 Abs. 2 des Landesgleichstellungsgesetzes vom 9. November 1999 (GV.NRW. 1999, S. 590, nachfolgend: LGG) geschehen müssen. Eine Zurruhesetzung gehört zu den Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Gleichstellung von Mann und Frau i.S.d. § 17 Abs. 1 Halbsatz 1 LGG haben können. Es kann nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, dass solche vorzeitigen Beendigungen eines Beschäftigungsverhältnisses auf einen psychischen Druck der Dienststelle oder anderer Beschäftigter, eine Benachteiligung, eine Belästigung, eine sexuelle Belästigung oder vergleichbare Umstände zurückgehen,

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vgl. Torsten v. Roetteken, BGleiG, Kommentar mit Entscheidungssammlung, Loseblattsammlung Stand 09/08, § 19 BGleiG Rn. 86.

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Eine Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten bei beabsichtigter Zurruhesetzung entspricht auch dem umfassenden Aufgabenverständnis, das der Generalklausel des § 17 Abs. 1 LGG zu Grunde liegt,

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vgl. Bernhard Burkholz, LGG NRW, Kommentar, 2007, § 17 Rn. 9; so i. Erg. auch Verwaltungsgericht (VG) Aachen, Urteil vom 24. Mai 2007 - 1 K 1976/05 -, juris, Rn. 25, 26.

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Im Hinblick auf den Auftrag der Gleichstellungsbeauftragten zur Gewährleistung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern, ihrer Gleichbehandlung ohne Rücksicht auf das Geschlecht, muss der Gleichstellungsbeauftragten bei jeder personellen Maßnahme unabhängig vom Geschlecht der betroffenen Person ein Mitwirkungsrecht zustehen, es sei denn, das Beteiligungsrecht ist schon tatbestandlich ausgeschlossen. Nur wenn das Beteiligungsrecht derart umfassend verstanden wird, kann eine Gleichstellungsbeauftragte ihren Aufgaben entsprechen, die Personalpraxis der Dienststelle umfassend zu begleiten und auf mögliche Unvereinbarkeiten mit dem Gleichberechtigungsanspruch zu kontrollieren,

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vgl. v. Roetteken, Anmerkung zum Urteil des VG Aachen vom 24. Mai 2007, Gleichstellung in der Praxis (GiP) 2007, 43 ff.

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Eine Nichtbeteiligung der Gleichstellungsbeauftragten führt jedenfalls dann zur Rechtswidrigkeit einer Zurruhesetzung, wenn - wie hier - bis zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Verfügung eine Unterrichtung der Gleichstellungsbeauftragten von der beabsichtigten Maßnahme unterblieben ist.

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So i.Erg. auch VG Aachen, Urteil vom 24. Mai 2007, a.a.O.

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Dabei teilt das Gericht nicht die Auffassung, die unterbliebene Beteiligung führe deshalb nicht zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme, weil das LGG insoweit spezielle Regelungen enthalte, die lediglich eine Vollzugshemmung der bereits bekannt gegebenen Maßnahme zur Folge hätten.

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So aber von Roetteken, Anmerkung zum Urteil des VG Aachen, a.a.O.

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Die Regelungen des LGG decken nämlich den vorliegenden Fall nicht ab. Die für die Klägerin zuständige Gleichstellungsbeauftragte wurde vor der Zurruhesetzung entgegen § 18 Abs. 2 LGG in keiner Weise unterrichtet und auch sonst nicht beteiligt. Auch hat die Behörde entgegen § 18 Abs. 3 Satz 1 LGG die Maßnahme nicht von sich aus im Hinblick auf die unterbliebene Beteiligung ausgesetzt und die Beteiligung nachgeholt, sondern vielmehr die Maßnahme vollzogen und die Klägerin außer Dienst gestellt. Eine solche Situation deckt das LGG nicht ab. Die in § 18 Abs. 3 Satz 1 LGG vorgesehene einwöchige Aussetzung der Entscheidung und Nachholung der Beteiligung geht bei einer bereits vollzogenen Maßnahme ins Leere. Auch das in § 19 Abs. 1 LGG vorgesehene Widerspruchsrecht der Gleichstellungsbeauftragten setzt denknotwendig voraus, dass diese - anders als im vorliegenden Fall - Kenntnis von der Maßnahme erlangt hat. Daher führt hier die unterbliebene Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten zur formellen Rechtswidrigkeit der angefochtenen Zurruhesetzungsverfügung.

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So auch zur Nichtbeteiligung der Gleichstellungsbeauftragten an einem Beurteilungsverfahren Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 13. Februar 2001 6 A 3438/00 , NVwZ-RR 2001, S. 592-594; zur vergleichbaren Regelung des § 95 Abs. 2 Satz 2 SGB IX (Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung) i. Erg. ebenso OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2007 - 6 B 383/07 -, ZBR 2008, S. 106108 unter Hinweis auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1985 2 B 75/84 , juris Rn. 6 und dessen Urteil vom 11. Dezember 1985 - 2 C 40.82 -, juris Rn. 14; ferner VG Berlin, Urteil vom 18. August 2008 - 7 A 92.07 -, juris.”

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Im vorliegenden Fall des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte gilt im Hinblick auf die Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten nichts anderes. Auch hier war sie nach § 18 Abs. 2 i.V.m. § 17 Abs. 1 LGG erforderlich, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass eine solche Maßnahme auf einen psychischen Druck der Dienststelle oder anderer Beschäftigter, eine Benachteiligung, eine Belästigung, eine sexuelle Belästigung oder vergleichbare Umstände zurückgeht. Eine andere Betrachtungsweise ist insoweit auch nicht deshalb geboten, weil es sich bei dem Verbot nach § 39 BeamtStG zunächst nur um eine vorläufige Maßnahme handelt. Die unterbliebene Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten führt mithin auch im vorliegenden Fall zur formellen Rechtswidrigkeit der angegriffenen Verfügung.

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Der formelle Fehler ist hier auch nicht ausnahmsweise in Anwendung des Rechtsgedankens des § 46 VwVfG NRW unbeachtlich, weil nicht ausgeschlossen werden kann, dass er die Entscheidung in der Sache beeinflusst hat. Nach § 39 Satz 1 BeamtStG steht die Entscheidung über ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte im Ermessen der Behörde. Eine Ermessensreduzierung auf Null ist vorliegend nicht anzunehmen. Dies gilt schon deshalb, weil Bedenken auch gegen die materielle Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 8. März 2010 bestehen (dazu sogleich).

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Zur Unbeachtlichkeit der unterbliebenen Beteiligung im Falle der Nachholung mit dem Ergebnis, dass die Gleichstellungsbeauftragte keine Bedenken gegen die getroffene Maßnahme erhebt, vgl. die genannte Entscheidung der Kammer vom 31. März 2009 - 2 K 4426/09 -.

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In materieller Hinsicht ist zumindest zweifelhaft, ob die Voraussetzungen für ein Verbot nach § 39 Satz 1 BeamtStG vorliegen. Nach dieser Vorschrift kann einem Beamten aus zwingenden dienstlichen Gründen die Führung seiner Dienstgeschäfte verboten werden. Derartige Gründe liegen vor, wenn bei objektiver Betrachtung eine Fortführung der Dienstgeschäfte durch den Beamten zumindest vorübergehend nicht mehr vertretbar ist und keine andere Möglichkeit besteht, die zu erwartenden dienstlichen Nachteile abzuwenden; dabei muss der Anlass so dringend sein, dass die weitere Ausübung der Dienstgeschäfte durch den betreffenden Beamten für den Dienstherrn untragbar ist. Bei den "zwingenden dienstlichen Gründen" handelt es sich um einen der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegenden unbestimmten Rechtsbegriff.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Juli 1974 - XII A 572/72 , ZBR 1975, 319, und vom 17. Februar 1998 - 6 A 256/96 -.

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Das Gericht verkennt insoweit nicht, dass die in dem angegriffenen Bescheid angeführten und im Verwaltungsvorgang dokumentierten Verhaltensweisen der Antragstellern aufzeigen, dass der letztlich durch den Antragsgegner erhobene Vorwurf, sie sei zur Integration in ein geordnetes und vertrauensvolles Ausbildungsverhältnis nicht bereit bzw. in der Lage, nicht aus der Luft gegriffen ist. Dafür sprechen vielmehr u.a. die von der Antragstellerin gegenüber den Seminarleitungen erhobenen, nicht näher belegten Anschuldigungen. Den diesbezüglichen Vorwurf des Antragsgegners hat die Antragstellerin bislang auch nicht substantiiert entkräften können.

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Gleichwohl vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass die zu Tage getretenen Verhaltensweisen der Antragstellerin und die aufgetretenen Konflikte ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte als

zwingend

erscheinen ließen. So spricht Einiges dafür, dass dem Antragsgegner noch weniger einschneidende Mittel zu Verfügung standen, um die Antragstellerin zu einem pflichtgemäßen Verhalten zu bewegen. Ein milderes Mittel hätte möglicherweise in einer Aussprache unter Einbeziehung der Beschäftigungsbehörde (Bezirksregierung) bestanden, die gleichzeitig die Gelegenheit geboten hätte, der Antragstellerin die dienstrechtlichen Konsequenzen einer Fortsetzung ihres bisherigen Verhaltens (Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst und vorbereitendes Verbot der Führung der Dienstgeschäfte) mit aller Deutlichkeit vor Augen zu führen. Notfalls hätte weiteren Störungen des Ausbildungsbetriebes und ungerechtfertigten Angriffen gegen Ausbilder und sonstige am Ausbildungsverhältnis beteiligte Personen durch dienstliche Weisungen oder Disziplinarmaßnahmen begegnet werden können.

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Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 26. April 2007 - 6 B 391/07 -, juris; Beschluss der Kammer vom 16. April 2009 - 2 L 381/09 -.

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Dass derartige, die Ernsthaftigkeit der Situation aufzeigende Bemühungen von vornherein aussichtslos erschienen, vermag die Kammer auch vor dem Hintergrund der bisherigen Weigerung der Antragstellerin, an Gesprächen ohne Rechtsbeistand teilzunehmen, nicht festzustellen, zumal die Antragstellerin ausweislich des Schriftsatzes vom 23. März 2010 diesen Standpunkt offenbar jetzt nicht mehr vertritt. Wenn demnach die Möglichkeit der Einflussnahme auf das Verhalten der Antragstellerin durch weniger einschneidende Mittel als das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte nicht grundsätzlich zu verneinen ist, erscheint es auch jedenfalls nicht als ausgeschlossen, dass es zu einer Kompensation der vom Antragsgegner angeführten und - ausweislich der in dem Verwaltungsvorgang befindlichen Zwischenberichte der Ausbildungsschule und des Studienseminars erheblichen - fachlichen Mängel kommt. Nicht vollends zu überzeugen vermag schließlich auch die Auffassung des Antragsgegners, dass ein Wechsel des Studienseminars nicht mehr als geeignetes Mittel in Betracht komme, zumal in der angegriffenen Verfügung ausdrücklich auf die seitens der Antragstellerin gegenüber den Seminarleitern getätigten Äußerungen abgestellt wird, die doch offenbar einen Konflikt in erster Linie im Bereich des Studienseminars nahe legen. Dass der Wechsel des Studienseminars aus tatsächlichen Gründen unmöglich ist, hat der Antragsgegner nicht dargetan. Lediglich ein Wechsel zu Studienseminaren bei den Bezirksregierungen N und B scheitert derzeit offenbar aus Kapazitätsgründen.

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Ist nach allem die Verbotsverfügung nicht frei von rechtlichen Bedenken, geht auch die auf Grund sonstiger Gesichtspunkte vorzunehmende Interessenabwägung zu Gunsten der Antragstellerin aus. Ihr Interesse, von der sofortigen Vollziehung der Verbotsverfügung verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse des Antragsgegners an deren sofortiger Vollziehung. Zwar entstehen der Antragstellerin durch das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte keine finanziellen Nachteile, weil die Fortzahlung der Anwärterbezüge hiervon unberührt bleibt. Auch ist die Anordnung nach § 39 Satz 1 BeamtStG als vorübergehende Maßnahme angelegt. Gleichwohl führt ein solches Verbot im Rahmen eines Ausbildungsverhältnisses wie des Referendardienstes für ein Lehramt faktisch zu erheblichen Verzögerungen - wenn auch nicht, wie von der Antragstellerin vorgetragen, zu einem faktischen Abbruch - der Ausbildung, weil ein Ausschluss aus der laufenden Ausbildung bis zur Entscheidung über die Klage gegen die Verbotsverfügung bzw. bis zur Entscheidung über den Erlass einer der in § 39 Satz 2 BeamtStG genannten weitergehenden Maßnahmen regelmäßig Ausbildungslücken verursacht, die nur durch einen Neubeginn bzw. eine Verlängerung des Vorbereitungsdienstes zu schließen sind. Zu berücksichtigen ist zudem, dass sich der Vorbereitungsdienst für ein Lehramt zugleich als Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG darstellt und demgemäß § 23 Abs. 4 Satz 2 BeamtStG dem Dienstherrn aufgibt, einem Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst regelmäßig Gelegenheit zu geben, den Vorbereitungsdienst abzuleisten und die Prüfung abzulegen. Diese bei der beabsichtigten Entlassung eines Widerrufsbeamten in den Blick zu nehmende Bestimmung darf auch im Rahmen einer Verbotsverfügung nach § 39 Satz 1 BeamtStG nicht außer Betracht bleiben, wenn diese dazu bestimmt ist, eine Entlassungsverfügung vorzubereiten bzw. zu begleiten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG. Das Gericht lässt die Streitwertbeschwerde nicht gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 GKG zu, weil es die gesetzlichen Voraussetzungen nicht als gegeben ansieht.