Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-09-29, Aktenzeichen 6 S 124/19

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Oktober 2017 – 1 K 1793/15 – wird geändert.

Es wird festgestellt, dass die Durchführung der Vollstreckung am 09.04.2014 rechtswidrig gewesen ist.

Der Bescheid des Landratsamts Rottweil vom 23.10.2014 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.10.2015 werden insoweit aufgehoben, als darin Vollstreckungskosten in Höhe von 9.365,43 EUR festgesetzt und mit dem Verkaufserlös verrechnet werden.

Der Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 9.365,43 EUR nebst Zinsen hieraus in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 04.08.2015 zu zahlen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer tierschutzrechtlichen Vollstreckungsmaßnahme und die darauf beruhenden Kostenfolgen.

2

Der Kläger betrieb viele Jahre an mehreren Standorten in ... im Landkreis Rottweil eine Nutztierhaltung. In diesem Rahmen hielt er zahlreiche Robustrinder und Schafe, die sich teilweise in Stallungen und teilweise ganzjährig auf verschiedenen Weideflächen auf dem Stadtgebiet befanden. In der Zeit zwischen 1995 und 2014 wurde seine Tierhaltung bei insgesamt 81 Kontrollen überprüft. 46 Mal wurde er danach aufgefordert, die Zustände seiner Nutztierhaltung zu verbessern. In 12 Fällen ergingen förmliche Anordnungen. Dabei wurde insbesondere wiederholt der Zustand der Weide im ... und der darauf gehaltenen Galloway-Rinder beanstandet. Nach den wiederholten Feststellungen der Amtstierärzte versumpfte diese Weide bei feuchtem Wetter stark und wies keinen ausreichenden Witterungsschutz für die Tiere auf. Darüber hinaus wurden immer wieder der teils sehr schlechte Pflege- und Ernährungszustand der Tiere, die mangelnde tierärztliche Versorgung, die fehlende Bereitstellung von artgerechten Witterungsschutzeinrichtungen – auch auf den anderen Weideflächen –, ausreichender Nahrung sowie ausreichender Mengen und Qualität an Trinkwasser und das mehrfache Entlaufen von Tieren von den Weiden bemängelt.

3

Bereits im Jahr 2004 verfügte und vollstreckte das Landratsamt Rottweil die Fortnahme, Einziehung und Veräußerung eines Teils des Rinderbestands des Klägers. Die hiergegen gerichtete Klage blieb größtenteils ohne Erfolg (s. VG Freiburg, Urteil vom 28.03.2007 - 1 K 2142/05 -). Der Kläger vergrößerte in der Folgezeit seinen Rinderbestand wieder und wurde wiederholt dazu aufgefordert, seinen Tierbestand so zu reduzieren, dass tierschutzrechtliche Vorgaben eingehalten werden könnten. Mit Verfügung vom 10.06.2013 wurde dem Kläger wiederum aufgegeben, den Rinderbestand zu reduzieren, um eine artgerechte Unterbringung der Tiere sicherzustellen. Hiergegen erhob er Widerspruch.

4

Das Amtsgericht ... verurteilte den Kläger mit Urteil vom 16.03.2011 wegen Vergehen gegen das Tierschutzgesetz zu einer Geldstrafe von 70 Tagessätzen, da er eine notwendige tierärztliche Behandlung eines erkrankten Schafs aus Kostengründen unterließ und Schmerzen und Leiden des Tiers zumindest billigend in Kauf nahm. Mit Urteil des Landgerichts Rottweil vom 02.05.2013 wurde der Kläger wegen einer Ordnungswidrigkeit des fahrlässigen Zufügens von erheblichen Schmerzen ohne vernünftigen Grund an einem Wirbeltier zu einer Geldbuße von 1.500,-- EUR verurteilt. Er hatte bei einer Mutterkuh nach einem problematischen Geburtsvorgang die notwendige tierärztliche Versorgung unterlassen, sodass die Kuh nach wenigen Tagen verstarb.

5

Unter dem 10.02.2014 wurde der Kläger zur geplanten Untersagung der Nutztierhaltung und Auflösung des Bestands angehört. Der Kläger nahm unter dem 22.02.2014 Stellung und bestritt im Wesentlichen das Bestehen tierschutzwidriger Zustände.

6

Mit Verfügung vom 26.02.2014 untersagte das Landratsamt Rottweil dem Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung (Ziffer 5) das Halten und Betreuen von Nutztieren (Ziffer 1), gab ihm auf, seinen gesamten Nutztierbestand am Standort ..., Gewann ..., … und ... sowie an etwaigen weiteren Standorten bis zum 04.03.2014 aufzulösen (Ziffer 2), das Landratsamt über den Verbleib der Tiere vorab unter Vorlage von schriftlichen Nachweisen in Kenntnis zu setzen (Ziffer 3) und bis zur Abgabe der Tiere für diese eine ihrem artgemäßen Bedürfnis entsprechende Ernährung und Pflege sowie eine verhaltensgerechte Unterbringung sicherzustellen (Ziffer 4). Zur Begründung stellte das Landratsamt die Historie der Nutztierhaltung des Klägers seit 1995 dar und führte aus, dass anlässlich weiterer Nachkontrollen am 29.01.2014 und 06.02.2014 wiederum erhebliche tierschutzwidrige Zustände festgestellt worden seien.

7

Mit weiterer Verfügung vom 05.03.2014 ordnete das Landratsamt die „sofortige Beschlagnahme“ des Nutztierbestands am Standort ..., Gewann ..., ... und ... sowie an etwaigen weiteren Standorten (Ziffer 1), die Einziehung (Ziffer 2) und die Veräußerung des Nutztierbestands (Ziffer 3) an. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet (Ziffer 4) und dem Kläger für den Fall, dass er die Herausgabe seiner Nutztiere am genannten Standort verweigere, die zwangsweise Wegnahme der Tiere im Wege des unmittelbaren Zwangs angedroht (Ziffer 5). Eine Auflösung des Nutztierbestands innerhalb der erteilten Frist sei nicht erfolgt.

8

Der Antragsteller legte am 10.03.2014 Widerspruch gegen die Verfügungen vom 26.02.2014 und 04.03.2014 ein. Einen zugleich gestellten Antrag auf Aussetzung des Sofortvollzugs lehnte das Landratsamt am 13.03.2014 ab.

9

Der Kläger beantragte daraufhin beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die beiden Verfügungen. Mit Beschluss vom 31.03.2014 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag ab (1 K 726/14). Der Kläger erhob gegen den am 05.04.2014 zugestellten Beschluss am 15.04.2014 Beschwerde.

10

Bereits am 09.04.2014 wurde dem Kläger der Großteil seiner Rinder und Schafe weggenommen. An der Vollstreckung waren laut eines Aktenvermerks des Herrn Dr. ... – Leiter des Veterinär- und Verbraucherschutzamts des Landratsamts Rottweil – vom 06.05.2014 neben ihm selbst noch eine weitere Amtstierärztin sowie zwei Mitarbeiter/innen des Veterinär- und Verbraucherschutzamts beteiligt. Zudem wurden ein Mitarbeiter der Straßenmeisterei Rottweil, mehrere Mitarbeiter des Bauhofs der Stadt ..., mehrere Mitglieder des Veterinärzugs Freiburg und eine Streife der Polizei ... herangezogen. Gegen 8:30 Uhr hätten die Vorbereitungen zum Einfangen der im ... gehaltenen Rinder begonnen. Diese seien gegen 11:30 Uhr in einer Fangeinrichtung festgehalten worden. Nachdem der Kläger an seiner Wohnanschrift nicht habe angetroffen werden können, habe man seine Hofstelle im Gewann ... aufgesucht. Auch hier sei er zunächst nicht anzutreffen gewesen. Nachdem ein Zugang zum Stall nicht möglich gewesen sei, sei die Feuerwehr um Hilfe gebeten worden. Als die Tür schließlich geöffnet werden sollte, habe der Kläger von innen geschrien, Benzin gegen die Stalltür geschüttet und einen Generator laufen lassen. Er habe die Anwesenden aufgefordert, die Hofstelle sofort zu verlassen. Aufforderungen, die Tür zu öffnen, habe er abgewiesen und sodann mit weiteren Maßnahmen gedroht. Aufgrund des Benzingeruchs und der Drohungen sei auf ein Eindringen zunächst verzichtet worden. Die Polizei habe sich sodann für die Zuziehung eines Sondereinsatzkommandos entschieden. Weitere Maßnahmen seien unterblieben, bis der Kläger schließlich aufgegeben habe und in den Streifenwagen gebracht worden sei. Gegen 16.30 Uhr habe die Auflösung des Tierbestands fortgesetzt werden können, indem die verbliebenen Rinder von der Weidefläche in den Stall getrieben und anschließend aufgeladen worden seien sowie der Schafstall geräumt worden sei. Auf Bitte der Tochter des Klägers, die künftig die Tierhaltung übernehmen wolle, seien sechs Schafe und deren Lämmer zurückgelassen worden. Gegen 19.00 Uhr habe man die Hofstelle verlassen.

11

Die fortgenommenen 40 Rinder und 171 Schafe sowie deren Lämmer wurden am selben Tag veräußert. Zwei Rinder, die nach Angaben der Ehefrau des Klägers anderweitig verkauft werden sollten, wurden vor Ort belassen.

12

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg wies die Beschwerde des Klägers gegen die Ablehnung der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs mit Beschluss vom 29.07.2014 zurück (1 S 834/14).

13

Mit Bescheid vom 23.10.2014 ordnete das Landratsamt Rottweil bezüglich des Erlöses aus der Veräußerung der Rinder und Schafe abzüglich der angefallenen Kosten aus der Anwendung des unmittelbaren Zwangs die Erstattung eines Betrags in Höhe von 9.254,57 EUR an den Kläger an. Die im Rahmen der Vollstreckung angefallenen Kosten würden auf Grundlage von §§ 26, 28, 31 Abs. 1, 2 und 4 LVwVG i.V.m. § 4 mit Anlage 2, §§ 7 und 8 Abs. 1 Nr. 6, 7 und Abs. 2 LVwVGKO erhoben. Die Anzahl der eingesetzten Bediensteten sowie die verwendeten Gerätschaften und Fahrzeuge seien aufgrund der Anzahl der Tiere sowie der Schwierigkeit des Einfangens und Verladens der Rinder erforderlich und angemessen gewesen. Aufgrund der weitgehenden Auflösung der Tierhaltung und des Verhaltens des Klägers sei ein beachtlicher zeitlicher Aufwand entstanden. Die Festsetzung der Kosten erfolge unter Würdigung der Gesamtumstände und Berücksichtigung der finanziellen Situation des Klägers. Die Kosten in Höhe von insgesamt 9.365,43 EUR würden mit dem Erlös aus der Veräußerung in Höhe von 18.620,-- EUR verrechnet und der Differenzbetrag (9.254,57 EUR) erstattet. Die Nutztiere seien nach sorgfältiger Prüfung zum bestmöglich zu erzielenden Erlös freihändig verkauft worden.

14

Auch gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 21.11.2014 Widerspruch. Unter dem 23.02.2015 erhob er ferner Widerspruch gegen die Vollstreckungsmaßnahme vom 09.04.2014.

15

Mit Widerspruchsbescheid vom 13.10.2015 wies das Regierungspräsidium Freiburg die Widersprüche gegen die Verfügungen vom 26.02.2014, 05.03.2014 (Ziffer 2) und 23.10.2014 (Ziffer 3) sowie gegen die Vollstreckungsmaßnahme vom 09.04.2014 (Ziffer 4) zurück. Hinsichtlich des Widerspruchs gegen die Verfügung vom 10.06.2013 stellte es das Verfahren wegen Erledigung teilweise ein und wies den Widerspruch im Übrigen ebenfalls zurück (Ziffer 1). Zu den Widersprüchen gegen den Kostenbescheid vom 23.10.2014 und die Vollstreckungsmaßnahme vom 09.04.2014 führte das Regierungspräsidium aus, die Vollstreckung sei rechtmäßig erfolgt.

16

Bereits am 03.08.2015 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er letztlich beantragt hat, festzustellen, dass die Durchführung der Vollstreckung am 09.04.2014 rechtswidrig gewesen ist, den Abrechnungsbescheid des Landratsamts vom 23.10.2014 sowie insoweit den Widerspruchsbescheid vom 13.10.2015 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, an ihn 9.365,43 EUR nebst Zinsen zu zahlen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, vor der Durchführung der Vollstreckung sei entgegen § 6 Abs. 2 LVwVG keine Durchsuchungsanordnung des Verwaltungsgerichts eingeholt worden. Die Schafe hätten sich in einer abgeschlossenen Schafhalle und die Rinder auf eingezäunten Weiden befunden. Die Tür zur Schafhalle sei gewaltsam aufgebrochen worden. Auch ein schriftlicher Vollstreckungsauftrag nach § 5 LVwVG habe nicht vorgelegen. Der in § 19 Abs. 2 und Abs. 3 LVwVG verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei verletzt worden. Dies zeige sich auch daran, dass bereits am 28.02.2014 Ersatzrindermarken bestellt worden seien, ohne ihn zuvor aufgefordert zu haben, die Rindermarken herauszugeben. Auch sei kein Zwangsgeld angedroht oder die Möglichkeit einer Ersatzvornahme geprüft worden. Die Maßnahme habe ihm nochmals angedroht werden müssen. Insbesondere nach der ablehnenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Eilverfahren seien er und sein Prozessbevollmächtigter davon ausgegangen, dass das Veterinäramt nochmals Kontakt aufnehme, um eine zwangsweise Wegnahme und Veräußerung mit den damit einhergehenden finanziellen Einbußen zu vermeiden. Da die durchgeführte Vollstreckungsmaßnahme somit rechtswidrig gewesen sei, bestehe kein Anspruch auf Ersatz der Vollstreckungskosten.

17

Mit Beschluss vom 08.09.2016 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren abgetrennt, soweit der Kläger auch Schadensersatz in Höhe von 13.380,-- EUR als Differenz zwischen dem vom Beklagten vereinnahmten Verkaufserlös für die Schaf- und Rinderherde und dem nach Angaben des Klägers mindestens erzielbaren Verkaufspreis nebst Zinsen hieraus sowie sich auf diesen Betrag beziehende Anwaltskosten begehrt. Mit weiterem Beschluss vom 13.09.2016 hat das Verwaltungsgericht den Verwaltungsrechtsweg insoweit für unzulässig erklärt und den abgetrennten Rechtsstreit an das Landgericht Rottweil verwiesen (1 K 3097/16). Das Landgericht hat die auf Schadensersatz und sodann auch auf Schmerzensgeld gerichtete Klage mit Urteil vom 23.01.2017 abgewiesen (1 O 107/16). Die hiergegen gerichtete Berufung des Klägers ist aktuell noch anhängig. Das Oberlandesgericht Stuttgart hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 11.07.2017 mit Blick auf die verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausgesetzt (4 U 41/17).

18

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat hierzu im Wesentlichen geltend gemacht, die vollstreckungsrechtlichen Vorschriften seien eingehalten worden. Da der Kläger seinen Bestand nicht freiwillig aufgelöst habe, sei die zwangsweise Auflösung unumgänglich gewesen. Mit Blick auf die Historie und die regelmäßigen vergeblichen Versprechungen des Klägers habe nicht damit gerechnet werden können, dass eine andere Lösung nachhaltig wirke. Die Ersatzrinderpässe seien vorsorglich bestellt worden, da man zu diesem Zeitpunkt davon habe ausgehen müssen, dass die Originaldokumente nicht herausgegeben würden. Eine Durchsuchung habe nicht stattgefunden und ein Vollstreckungsauftrag nicht erteilt werden müssen. Da die Wegnahme im Ergebnis rechtmäßig erfolgt sei, seien vom Kläger die im Rahmen der Anwendung des unmittelbaren Zwangs angefallenen Kosten zu erheben. Sein eigenes Verhalten habe maßgeblich zur Erhöhung der Kosten beigetragen.

19

Mit Urteil vom 25.10.2017 hat das Verwaltungsgericht Freiburg die Klage abgewiesen. Es hat ausgeführt, die Klage sei als Feststellungs- und Anfechtungsklage zulässig, jedoch nicht begründet. Die Durchführung der Vollstreckung am 09.04.2014 sei rechtmäßig erfolgt. Mit Ziffer 2 der Verfügung vom 26.02.2014 und den Ziffern 1, 2 und 3 der Verfügung vom 05.03.2014 hätten vollstreckbare Grundverwaltungsakte vorgelegen. Dass im Zeitpunkt der Vollstreckung noch nicht über die Beschwerde im vorläufigen Rechtsschutzverfahren entschieden gewesen sei, stehe ihrer Durchführung nicht entgegen. Auch die Androhung des Zwangsmittels sei ordnungsgemäß erfolgt. Eine Fristsetzung sei entbehrlich gewesen. Einer richterlichen Durchsuchungsanordnung habe es nicht bedurft, da § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG die Befugnis zum Betreten der Weiden und Stallgebäude des Klägers umfasst habe. Eine Durchsuchung im eigentlichen Sinne sei nicht erforderlich gewesen. Hieran ändere es nichts, dass die Türen des Stallgebäudes gegen den Willen des Klägers geöffnet worden seien. Vom grundsätzlichen Erfordernis des Vorliegens eines Vollstreckungsauftrags habe ausnahmsweise abgesehen werden können. Im Hinblick auf den Sinn und Zweck der Regelung sei der Anwendungsbereich des § 5 LVwVG im Wege der teleologischen Reduktion nicht eröffnet, wenn die Ausführung der Vollstreckung maßgeblich durch einen weisungs- und entscheidungsbefugten Mitarbeiter der Vollstreckungsbehörde angeleitet und überwacht werde. Denn in diesem Fall liefe der Zweck der Vorschrift, dem Vollstreckungsbeamten aufzuzeigen, wie weit seine Befugnisse reichten und was konkret Inhalt der Vollstreckung sein solle, ins Leere. Zudem könne davon ausgegangen werden, dass dieser Mitarbeiter das Vorliegen der Vollstreckungsvoraussetzungen geprüft habe. Der federführende Leiter des Veterinäramts, Herr Dr. ..., habe die Vollstreckung geleitet und überwacht. Er sei zuvor in den Erlass der zur Vollstreckung gelangenden Grundverfügungen maßgeblich involviert gewesen und habe die Ausführung der Vollstreckung selbst mitinitiiert. Als Leiter des Veterinäramts handele es sich bei ihm nicht um einen mit der Vollzugstätigkeit beauftragten Vollstreckungsbeamten im Sinne von § 5 LVwVG, sondern um eine selbst mit Entscheidungsbefugnis ausgestattete Person. Durch die Leitung der Vollstreckung durch ihn selbst sei sichergestellt gewesen, dass die getätigten Maßnahmen der Zwangsvollstreckung auf das Erforderliche begrenzt blieben. Zudem sei auch dem Kläger durch die zuvor ergangenen Grundverfügungen hinreichend konkret bewusst gewesen, was Inhalt der Vollstreckung sein werde. Eine Konkretisierung des Auftrags sei im Vorfeld der Maßnahme nicht notwendig gewesen. Die Ausübung des Ermessens sei nicht zu beanstanden. Angesichts des vorherigen Verhaltens des Klägers, der dabei gezeigten mangelnden Kooperationsbereitschaft und der fehlenden Einhaltung von Zusagen wäre der Einsatz eines anderen Zwangsmittels oder das Vorgehen im Rahmen eines Stufenplans nicht gleich effektiv gewesen. Auch der angegriffene Kostenbescheid sei rechtmäßig, soweit er sich auf die hier zur Überprüfung stehenden Kosten der Vollstreckungsmaßnahme beziehe.

20

Mit Urteil vom selben Tag hat das Verwaltungsgericht auch die gegen die Verfügungen vom 26.02.2014 und 05.03.2014 gerichtete Klage abgewiesen (1 K 2464/15). Den diesbezüglichen Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 09.01.2019 abgelehnt (1 S 55/18).

21

Nach Zulassung der Berufung gegen das hier angegriffene Urteil betreffend die Vollstreckungsmaßnahme sowie deren Kostenfolgen durch den Verwaltungsgerichtshof hat der Kläger mit innerhalb der Berufungsbegründungsfrist eingegangenem Schriftsatz zur Begründung der Berufung im Wesentlichen ausgeführt: Die Vollstreckung sei unter Missachtung der Vorschriften des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes erfolgt. Insbesondere habe kein Vollstreckungsauftrag vorgelegen, der dem Schutz des Vollstreckungsschuldners zu dienen bestimmt sei. Der Anwendungsbereich des § 5 LVwVG sei nicht teleologisch zu reduzieren. Im Übrigen sei der Landrat der Behördenleiter des Landratsamts und nicht Dr. ..., der auch den vollstreckten Grundverwaltungsakt nicht unterzeichnet habe. Entgegen § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG sei die Androhung der zwangsweisen Wegnahme der Tiere ohne Fristsetzung erfolgt, ohne dass die Voraussetzungen einer Unaufschiebbarkeit nach § 21 LVwVG vorgelegen hätten. Ferner habe es keinen nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LVwVG erforderlichen Durchsuchungsbeschluss gegeben. Schließlich sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Vollstreckung nicht gewahrt worden. Mildere Mittel hätten zur Verfügung gestanden. Eine besondere Eilbedürftigkeit habe nach damaligem Erkenntnisstand nicht vorgelegen. Das Landratsamt habe die schon seit Februar 2014 geplante gewaltsame Wegnahme der Tiere auf jeden Fall durchziehen wollen. Die unangekündigte Aktion am 09.04.2014 habe ihn gänzlich überrascht. Da die Vollstreckung rechtswidrig gewesen sei, komme auch die Erhebung der daraus entstandenen Kosten nicht in Betracht. Der Beklagte habe daher auch den weiteren Anteil des Verkaufserlöses in Höhe von 9.365,43 EUR zu erstatten und diesen Betrag zu verzinsen. Im Rahmen des seine Ehefrau betreffenden Verfahrens habe ein Sachverständiger festgestellt, dass eine ganzjährige Weidehaltung auf der Fläche ... durchaus möglich sei und der natürliche Witterungsschutz ganzjährig ausreiche. Am 09.04.2014, also mitten im Frühling, sei es den dort gehaltenen Rindern sehr gut gegangen. Aus Tierschutzgründen sei ein Eingreifen zu diesem Zeitpunkt nicht zur Gefahrenabwehr geboten gewesen. Zur Eskalation sei es nur gekommen, weil die Vollstreckung nicht angekündigt worden sei und man sofort versucht habe, das Tor zum Schafstall gewaltsam aufzubrechen. Der Sinn dessen erschließe sich nicht, da die Schafhaltung nicht beanstandet worden sei. Er habe anlässlich der Aktion ausdrücklich verlangt, dass ihm ein schriftlicher Vollstreckungsauftrag und Durchsuchungsbeschluss vorgelegt werde.

22

Der Kläger beantragt,

23

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Oktober 2017 – 1 K 1793/15 – zu ändern und festzustellen, dass die Durchführung der Vollstreckung am 09.04.2014 rechtswidrig gewesen ist,

24

den Bescheid des Landratsamts Rottweil vom 23.10.2014 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.10.2015 insoweit aufzuheben, als darin Vollstreckungskosten in Höhe von 9.365,43 EUR festgesetzt und mit dem Verkaufserlös verrechnet werden, und

25

den Beklagten zu verurteilen, an ihn 9.365,43 EUR nebst Zinsen hieraus in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 04.08.2015 zu zahlen.

26

Der Beklagte beantragt,

27

die Berufung zurückzuweisen.

28

Er verteidigt das angegriffene Urteil und macht geltend: Die vollstreckten Grundverwaltungsakte seien aufgrund gravierender Missstände in der Rinder- und Schafhaltung des Klägers ergangen. Seine Haltung habe den Tieren länger anhaltende bzw. erhebliche Leiden und Schmerzen sowie erhebliche Schäden zugefügt, so dass ein baldiges Eingreifen erforderlich gewesen sei. Ein gesonderter Vollstreckungsauftrag sei nicht erforderlich gewesen, da der Leiter des Veterinäramts die Vollstreckung selbst geleitet und überwacht habe. Dieser sei entscheidungsbefugt und somit kein Vollstreckungsbeamter im Sinne des § 5 LVwVG. Als Amtsleiter sei er an dem Vorgang und Erlass der zur Vollstreckung gelangenden Grundverfügungen maßgeblich beteiligt gewesen und habe auch die Vollstreckungsmaßnahme mit in die Wege geleitet. Im Ergebnis sei dadurch sichergestellt gewesen, dass die Vollstreckung ordnungsgemäß durchgeführt werde. Auch andere Personen hätten nicht durch einen Vollstreckungsauftrag legitimiert werden müssen. Im Übrigen sei ein Vollstreckungsauftrag nur auf Verlangen vorzuzeigen. Ein solches Verlangen habe der Kläger anlässlich der Vollstreckung nicht geäußert. Selbst wenn man die Erforderlichkeit des Vollstreckungsauftrags bejahe, habe sich dessen Fehlen daher nicht auf den ordnungsgemäßen Ablauf der Vollstreckung ausgewirkt. Eine Androhung der Zwangsmaßnahme mit Fristsetzung sei entbehrlich, wenn aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalls nicht zu erwarten sei, dass der verantwortliche Tierhalter in der Lage sein werde, eine § 2 TierSchG entsprechende Tierhaltung zeitnah sicherzustellen. Dies sei dann der Fall, wenn – wie hier – zugleich ein Tierhaltungsverbot ergehe. Im Übrigen habe die Androhung des Zwangsmittels auf Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 Bezug genommen, in der die sofortige Beschlagnahme angeordnet worden sei. Eine doppelte Fristsetzung sei nicht erforderlich und würde den Sinn und Zweck der sofortigen Beschlagnahmeanordnung unterlaufen. Der Kläger habe eindeutig erkennen können, was von ihm verlangt werde. Zudem sei zu erwägen, ob es für die Fortnahme neben § 16a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Hs. 2 TierSchG überhaupt noch eines Rückgriffs auf die Vorschriften des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes bedürfe, da die Vorschrift auch als eigenständige Grundlage für Vollstreckungsmaßnahmen angesehen werden könne und keine Fristsetzung erfordere. Eines gerichtlichen Durchsuchungsbeschlusses habe es ebenso nicht bedurft. Im Zusammenhang mit der Auflösung des Nutztierbestands des Klägers habe keine Durchsuchung stattgefunden. Die Weiden und der Stall seien lediglich betreten worden. Die Tiere hätten nicht aufgespürt werden müssen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt worden. Im Hinblick auf die gesamte Historie sei zu erwarten gewesen, dass der Kläger den Anordnungen nicht nachkomme und sich die Zustände weiter verschlechtern würden. Andere Zwangsmittel seien nicht in Betracht gekommen. Eine Beschränkung der Auflösung auf die aktuell am meisten gefährdeten Tiere sei nicht umsetzbar gewesen. Es habe eine erhebliche Gefahrensituation für alle Tiere vor Ort bestanden.

29

Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Landratsamts Rottweil (fünf Leitz-Ordner und ein Heft) und des Regierungspräsidiums Freiburg (ein Heft), die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg zu den Verfahren 1 K 1793/15, 1 K 726/14, 1 K 2464/15 und 1 K 2142/05 sowie die Akten des Verwaltungsgerichtshofs zu den Verfahren 1 S 834/14 und 1 S 55/18 vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

30

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25.10.2017 hat Erfolg.

31

1. Die Berufung ist nach Zulassung durch den Verwaltungsgerichtshof statthaft und auch im Übrigen zulässig.

32

Insbesondere genügt die Berufungsbegründung des Klägers den Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO. Danach muss die Berufung nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses durch einen gesonderten Schriftsatz innerhalb eines Monats begründet werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe, vgl. § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO). Der Kläger hat mit seiner fristgerecht eingegangenen Berufungsbegründung konkrete Anträge formuliert und die einzelnen Gründe benannt, aus denen nach seiner Auffassung anders zu entscheiden sei als in dem angegriffenen Urteil. Dass er zur Vertiefung der einzelnen Punkte auf sein bereits ausführliches Zulassungsvorbringen verweist und dieses nicht noch einmal mit der Berufungsbegründung wiederholt, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.07.2018 - 1 B 2.18 -, Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 53 ; Beschluss vom 18.09.2013 - 4 B 41.13 -, juris Rn. 5; Urteil vom 30.06.1998 - 9 C 6.98 -, BVerwGE 107, 117 ). Aus der Berufungsbegründung wird durch die Bezugnahme auf das Zulassungsvorbringen hinreichend deutlich, dass und aus welchen Gründen der Kläger an dem Berufungsverfahren festhalten will.

33

2. Die Berufung des Klägers ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat dessen Klage zu Unrecht abgewiesen. Diese ist in jeder Hinsicht zulässig und begründet.

34

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen.

35

Hinsichtlich der vom Kläger begehrten Feststellung, dass die Vollstreckungsmaßnahme am 09.04.2014 rechtswidrig gewesen ist, bedarf keiner Entscheidung, ob insoweit – der Annahme des Verwaltungsgerichts folgend, bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form der Wegnahme handele es sich um einen Realakt (vgl. Wettlaufer, in: App/Wettlaufer/Klomfaß, Praxishandbuch Verwaltungsvollstreckungsrecht, 6. Aufl. 2019, Kap. 40 Rn. 65; zur Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form körperlicher Gewalt gegenüber Personen NdsOVG, Urteil vom 11.06.2018 - 11 LC 147/17 -, NdsVBl 2019, 60 ; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, Anh § 42 Rn. 33) – eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO oder – davon ausgehend, dass es sich bei diesem Zwangsmittel um einen Verwaltungsakt handelt (ebenfalls zur Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form körperlicher Gewalt gegenüber Personen vgl. BVerwG, Urteil vom 09.02.1967 - I C 49.64 -, BVerwGE 26, 161 ; mit dieser Tendenz auch BayVGH, Urteil vom 16.05.1988 - 21 B 87.02889 -, NVwZ 1988, 1055) – eine Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist. Denn sowohl mit der allgemeinen Feststellungsklage als auch mit der Fortsetzungsfeststellungsklage ist ein effektiver nachträglicher gerichtlicher Rechtsschutz (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) gegen die bereits vor Klageerhebung beendete Maßnahme gewährleistet (so auch BayVGH, Urteil vom 20.03.2015 - 10 B 12.2280 -, BayVBl 2016, 341 ). Zudem führen hier beide Verfahrensarten zum selben Ergebnis. Dem Kläger kann mit Blick auf die Kostenfolgen und den mit der Vollstreckungsmaßnahme verbundenen erheblichen Grundrechtseingriff auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht abgesprochen werden.

36

Soweit der Kläger die teilweise Aufhebung des Kostenbescheids des Landratsamts vom 23.10.2014 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums vom 13.10.2015 begehrt, soweit darin Vollstreckungskosten in Höhe von 9.365,43 EUR festgesetzt und mit dem Verkaufserlös verrechnet werden, handelt es sich um eine statthafte und auch im Übrigen zulässige Teilanfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO, die den begünstigenden Teil des angefochtenen Kostenbescheids (teilweise Erstattung des Verkaufserlöses in Höhe von 9.254,57 EUR) unberührt lässt.

37

Hinsichtlich des Antrags des Klägers, den Beklagten zur Zahlung von 9.365,43 EUR nebst Zinsen zu verurteilen, ist die allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Dass die Erstattung des bisher nicht ausgekehrten und mit den Vollstreckungskosten verrechneten Verkaufserlöses auch durch Verwaltungsakt festgesetzt werden könnte, führt nicht zur Vorrangigkeit einer Verpflichtungsklage für das allein auf Zahlung gerichtete Klagebegehren.

38

b) Die Klage ist auch begründet. Die vom Landratsamt Rottweil am 09.04.2014 durchgeführte Vollstreckung war rechtswidrig (aa). Daraus folgt, dass dem Kläger die entstandenen Vollstreckungskosten nicht auferlegt und diese nicht mit dem Verkaufserlös verrechnet werden durften (bb). Der Kläger hat daher einen Anspruch auf Auszahlung des bisher einbehaltenen Teils des Verkaufserlöses in Höhe von 9.365,43 EUR nebst Zinsen (cc).

39

aa) Für die am 09.04.2014 durchgeführte Vollstreckung im Wege der Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Wegnahme der zahlreichen Rinder und Schafe des Klägers lagen zwar die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen im Sinne von § 2 LVwVG vor (1). Sie war auch nicht mangels richterlicher Durchsuchungsanordnung (2) oder wegen einer fehlenden weiteren Fristsetzung (3) rechtswidrig und im Übrigen auch nicht unverhältnismäßig (4). Jedoch fehlte der nach § 5 LVwVG erforderliche Vollstreckungsauftrag. Dies hat die hier festzustellende Rechtswidrigkeit der Vollstreckungsmaßnahme zur Folge (5).

40

(1) Die hier in Rede stehende Vollstreckung im Wege des unmittelbaren Zwangs durch Wegnahme der Rinder und Schafe des Klägers erfolgte auf Grundlage der Vorschriften des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes, namentlich §§ 26, 28 LVwVG. Anders als der Beklagte meint, konnte die Wegnahme hier nicht auf § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG im Sinne einer unmittelbar zur Vollstreckung ermächtigenden Rechtsgrundlage gestützt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ermächtigt § 16a Satz 2 Nr. 2 (heute: Abs. 1 Satz 2 Nr. 2) TierSchG die zuständige Behörde grundsätzlich nur zum Erlass einer Fortnahme- und Veräußerungsverfügung, die sodann nach den landesrechtlichen Vorschriften zu vollstrecken ist (BVerwG, Urteil vom 12.01.2012 - 7 C 5.11 -, BVerwGE 141, 311 ). Soweit der erkennende Verwaltungsgerichtshof in seiner früheren Rechtsprechung § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG a.F. als bundesgesetzliche Sondervorschrift für ein Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung angesehen hat (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2005 - 1 S 381/05 -, NuR 2006, 441 ), hält der Senat daran nach dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Vollstreckung tierschutzrechtlicher Anordnungen nicht mehr fest. Unabhängig davon hat das Landratsamt durch die ausdrückliche Androhung unmittelbaren Zwangs in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014 unter Hinweis auf die Vorschriften des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes deutlich gemacht, dass es auf der Grundlage der landesrechtlichen Vollstreckungsvorschriften Vollzugsmaßnahmen ergreifen werde. Die erfolgte Vollstreckungsmaßnahme ist daher an diesen Vorschriften zu messen.

41

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des § 2 LVwVG waren im maßgeblichen Zeitpunkt der Vollstreckung am 09.04.2014 erfüllt.

42

Insbesondere lag in Gestalt der Ziffer 1 der Verfügung des Landratsamts vom 05.03.2014 ein vollstreckbarer Grundverwaltungsakt vor. Soweit das Verwaltungsgericht als vollstreckte Grundverwaltungsakte auch Ziffer 2 der Verfügung des Landratsamts vom 26.02.2014 und die Ziffern 2 und 3 der Verfügung vom 05.03.2014 in den Blick genommen hat, kann der Senat dem nicht folgen. Denn die Verfügung vom 26.02.2014 war mit keinerlei Androhung eines Zwangsmittels verbunden. Die in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014 enthaltene Androhung der zwangsweisen Wegnahme bezog sich ausdrücklich nur auf die Pflichten aus Ziffer 1 dieser Verfügung. Mit Blick auf § 20 Abs. 1 Satz 1 LVwVG, der für die Anwendung von Zwangsmitteln grundsätzlich deren vorherige Androhung voraussetzt (dazu später noch im Einzelnen), und angesichts des Zeitablaufs zwischen der Verfügung vom 26.02.2014 und der Verfügung vom 05.03.2014, der gegen die Annahme von Gefahr im Verzug in Bezug auf die Verfügung vom 26.02.2014 und die damit einhergehende Entbehrlichkeit einer Androhung nach § 21 LVwVG spricht, ist davon auszugehen, dass das Landratsamt nur diejenige Verfügung vollstrecken wollte, hinsichtlich derer es mit der Androhung des Zwangsmittels die Voraussetzungen für dessen Anwendung geschaffen hat. Vollstreckt wurden damit allein die dem Kläger durch Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 auferlegten Pflichten.

43

Hierbei handelte es sich um einen vollstreckbaren Grundverwaltungsakt im Sinne von § 2 Nr. 2 LVwVG. Seine sofortige Vollziehung wurde angeordnet, so dass nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfiel. Das Verwaltungsgericht Freiburg lehnte mit Beschluss vom 31.03.2014, der am 05.04.2014 zugestellt wurde, die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Klägers ab (1 K 726/14). Der hiergegen gerichteten Beschwerde, die im Übrigen auch erst am 15.04.2014 bei Gericht eingegangen ist, kam gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu.

44

Auf die Rechtmäßigkeit des vollstreckten Grundverwaltungsakts kommt es für die Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme nicht an (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2021 - 1 S 512/19 -, juris Rn. 36; BVerwG, Urteil vom 20.04.2021 - 6 C 6.20 -, NVwZ-RR 2021, 705 - jeweils m.w.N.). Unabhängig davon ist die vollstreckte Verfügung vom 05.03.2014, nachdem das Verwaltungsgericht die gegen sie gerichtete Klage abgewiesen (Urteil vom 25.10.2017 - 1 K 2464/15 -) und der Verwaltungsgerichtshof den Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt hat (Beschluss vom 09.01.2019 - 1 S 55/18 -), zwischenzeitlich bestandskräftig und ihre Rechtmäßigkeit daher nicht mehr in Frage zu stellen. Soweit der Kläger im vorliegenden Verfahren, das sich ausschließlich gegen die Vollstreckungsmaßnahme richtet, weiterhin das Bestehen tierschutzwidriger Zustände bestreitet und damit der Sache nach die Rechtmäßigkeit der gegen ihn ergangenen tierschutzrechtlichen Anordnungen in Frage stellt, kann er daher hier nicht gehört werden. Ungeachtet dessen bestehen auch für den Senat keinerlei Zweifel an der Rechtmäßigkeit der hier vollstreckten Verfügung vom 05.03.2014 oder des mit der vorangegangenen Verfügung vom 26.02.2014 angeordneten Nutztierhaltungs- und -betreuungsverbots bzw. der Anordnung zur Auflösung des gesamten Nutztierbestands.

45

(2) Entgegen der Ansicht des Klägers bedurfte es für die am 09.04.2014 durchgeführten Vollstreckungsmaßnahmen auch keiner richterlichen Durchsuchungsanordnung. Gemäß § 6 Abs. 1 LVwVG ist der Vollstreckungsbeamte befugt, das Besitztum des Pflichtigen zu betreten und zu durchsuchen, soweit der Zweck der Vollstreckung dies erfordert (Satz 1). Er kann dabei verschlossene Räume und Behältnisse öffnen oder öffnen lassen (Satz 2). Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LVwVG kann er Wohnungen, Betriebsräume und sonstiges befriedetes Besitztum gegen den Willen des Pflichtigen allerdings grundsätzlich nur auf Anordnung des Verwaltungsgerichts durchsuchen. Der Gesetzgeber unterscheidet damit zwischen dem bloßen Betreten des Besitztums sowie dessen Durchsuchung und schreibt – in Anlehnung an Art. 13 Abs. 2 GG – eine richterliche Anordnung nur in Bezug auf letztere zwingend vor.

46

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 13 Abs. 2 GG, die insoweit ohne Weiteres auf § 6 Abs. 2 Satz 1 LVwVG übertragbar ist, ist für eine Durchsuchung das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts kennzeichnend. Zweck der Durchsuchung ist es, etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht herausgeben oder offen legen will (BVerfG, Beschluss vom 05.05.1987 - 1 BvR 1113/85 -, BVerfGE 75, 318 ; BVerwG, Urteil vom 06.09.1974 - 1 C 17.73 -, BVerwGE 47, 31 ; Beschluss vom 07.06.2006 - 4 B 36.06 -, NJW 2006, 2504 ; Kühne, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, Art. 13 Rn. 27). Durchsuchungen sind danach Mittel zum Auffinden und Ergreifen einer Person, zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfolgung von Spuren. „Durchsuchen“ bedeutet in diesem Zusammenhang, in der Wohnung „etwas nicht klar zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu lüften“ (BVerwG, Urteil vom 06.09.1974, a.a.O. Rn. 36; Beschluss vom 07.06.2006, a.a.O. Rn. 3).

47

Nach diesen Maßstäben ist nicht ersichtlich, dass am 09.04.2014 beim Kläger eine Durchsuchung seiner Weideflächen als befriedetes Besitztum oder seiner Stallungen als Betriebsräume stattgefunden hat, die einer richterlichen Anordnung bedurft hätte. Zwar kann, wie dargelegt, eine Durchsuchung auch der Sicherstellung oder Beschlagnahme einer Sache dienen. Gleichwohl handelt es sich nur dann um eine Durchsuchung der Räumlichkeiten bzw. des Besitztums, wenn dort nach der herauszugebenden Sache gesucht werden muss. Dies war hier nicht der Fall. Die fortzunehmenden Rinder und Schafe waren auf der Weide und in den Stallungen nicht verborgen, sondern allein schon aufgrund des Betretens offen wahrnehmbar. Das Betreten des Besitztums durch den Vollstreckungsbeamten bedarf keiner richterlichen Anordnung und ist durch Art. 13 Abs. 7 GG gedeckt.

48

Soweit der Kläger unter Verweis auf den Beschluss des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs vom 08.05.2009 (- 11 S 1013/09 -, VBlBW 2009, 396 ) jede „Herausgabevollstreckung“ durch Anwendung unmittelbaren Zwangs unter den Begriff der Durchsuchung fassen will, geht diese Annahme fehl. In der genannten Entscheidung erfolgte eine Durchsuchungsanordnung zum Zwecke des Auffindens von in Besitz des dortigen Beschwerdeführers befindlichen ausländischen Identitätsdokumenten. Dass diese Dokumente wie die Nutztiere des Klägers gleichsam offen in der zu durchsuchenden Wohnung zutage lagen, ist nicht ersichtlich. Der vom Kläger gezogene Schluss, die Vollstreckung einer Herausgabeverpflichtung erfolge stets und unabhängig davon, um welche Art Sache es sich handelt, mittels einer Durchsuchung im Sinne des § 6 Abs. 2 LVwVG, trifft daher nicht zu.

49

(3) Die Vollstreckung der in Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 enthaltenen Pflichten war auch nicht mangels ordnungsgemäßer Androhung des Zwangsmittels unter Fristsetzung rechtswidrig.

50

Gemäß § 20 Abs. 1 LVwVG sind Zwangsmittel vor ihrer Anwendung von der Vollstreckungsbehörde schriftlich anzudrohen (Satz 1). Dem Pflichtigen ist in der Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen; eine Frist braucht nicht bestimmt zu werden, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll (Satz 2). Diese Androhung des unmittelbaren Zwangs in Form der Wegnahme erfolgte hier in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014.

51

Zwar ist durchaus fraglich, ob die Zwangsmittelandrohung hier tatsächlich ohne Setzung einer – wenn auch nur sehr kurzen – Frist erfolgen durfte. Die vom Verwaltungsgericht aufgegriffene Argumentation des Beklagten, dass eine Fristsetzung deshalb entbehrlich gewesen sei, weil aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls nicht zu erwarten gewesen sei, dass der Tierhalter in der Lage sein werde, eine § 2 TierSchG entsprechende Tierhaltung zeitnah sicherzustellen, da gegen ihn zugleich ein Tierhaltungsverbot ergangen sei, überzeugt nicht. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Rechtsprechung bezieht sich nicht auf die Fristsetzung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG, sondern auf die in § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Hs. 2 TierSchG vorgesehene Frist vor der behördlichen Veräußerung eines fortgenommenen Tieres (BayVGH, Beschluss vom 31.01.2017 - 9 CS 16.2021 -, juris Rn. 19; VG Freiburg, Beschluss vom 08.05.2017 - 6 K 1428/17 -, juris Rn. 25), bzw. geht noch davon aus, dass es sich bei § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG um eine bundesgesetzliche Sondervorschrift für ein Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung handelt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2005 - 1 S 381/05 -, NuR 2006, 441 ). Auch die diesbezüglichen Ausführungen des Beklagten, der Kläger habe hinreichend erkennen können, was von ihm verlangt werde, greifen nicht durch. Auf die Erkennbarkeit kommt es insoweit nicht an. Dem Pflichtigen ist vielmehr durch die Androhung mit Fristsetzung vor Augen zu führen, innerhalb welcher Zeitspanne das ihm auferlegte Verhalten von ihm erwartet wird, bevor er mit Zwangsmaßnahmen zu rechnen hat. Auch soweit der Beklagte darauf verweist, in Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 sei die sofortige Fortnahme angeordnet worden, so dass die Angabe einer Frist hierzu in Widerspruch stünde, erscheint dies vor dem Hintergrund, dass die Vollstreckung gleichwohl nicht sofort begonnen wurde und auch das Landratsamt selbst ersichtlich nicht von einer Situation der Gefahr im Verzug im Sinne von § 21 LVwVG ausgegangen ist, ebenso wenig überzeugend.

52

Letztlich bedarf die Frage der Notwendigkeit einer Fristsetzung im Rahmen der Zwangsmittelandrohung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG hier jedoch keiner abschließenden Klärung. Denn bei der Androhung handelt es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 20.04.2021 - 6 C 6.20 -, NVwZ-RR 2021, 705 ; Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, 12. Aufl. 2021, § 13 VwVG Rn. 1b). Wie auch in Bezug auf den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt genügt für die Rechtmäßigkeit der Vollstreckung, dass dieser der eigentlichen Vollstreckung vorausgehende Verwaltungsakt wirksam war. Auf seine Rechtmäßigkeit kommt es dagegen nicht an (vgl. BayVGH, Beschluss vom 30.03.2005 - 11 B 03.1818 -, VRS 108, 396 (2005) ; Lemke, in: Danker/Lemke, Verwaltungsvollstreckungsgesetz, 2012, § 18 Rn. 14; Troidl, a.a.O. Rn. 1). Die in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014 enthaltene Androhung des unmittelbaren Zwangs war kraft Gesetzes nach § 12 Satz 1 LVwVG sofort vollziehbar. Auch diesbezüglich blieb der Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg und seiner Beschwerde kam, wie bereits dargelegt, keine aufschiebende Wirkung zu. Die Zwangsmittelandrohung war damit im Zeitpunkt der Vollstreckung jedenfalls wirksam. Ob sie mangels Fristsetzung rechtswidrig war, ist danach rechtlich nicht erheblich. Unabhängig davon weist der Senat darauf hin, dass die gegen die Zwangsmittelandrohung gerichtete Klage des Klägers rechtskräftig abgewiesen wurde (1 K 2464/15, 1 S 55/18).

53

(4) Rechtliche Bedenken bestehen auch weder an der Auswahl des Zwangsmittels nach § 19 Abs. 2 LVwVG noch an der allgemeinen Verhältnismäßigkeit der Vollstreckung im Wege des unmittelbaren Zwangs nach § 19 Abs. 3 LVwVG.

54

Insbesondere ist das Landratsamt zutreffend davon ausgegangen, dass eine Vollstreckung nicht im Wege der Ersatzvornahme im Sinne des § 25 LVwVG in Betracht kam. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs, dass die in einer angeordneten Auflösung eines Tierbestands enthaltenen Handlungspflichten nicht auf vertretbare Handlungen im Sinne des § 25 LVwVG gerichtet sind (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2005 - 1 S 381/05 -, NuR 2006, 441 ). Gleiches gilt für die in diesem Zusammenhang angeordnete Fortnahme der Tiere des aufzulösenden Tierbestands. Die Vornahme durch einen Dritten, wie hierfür erforderlich, ist unabhängig davon, ob man die Fortnahmeanordnung als reine Duldung der Fortnahme begreift oder darin eine aktive Herausgabeverpflichtung erblickt, nicht möglich.

55

Das Landratsamt war zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und mit Blick auf die Beschränkung des unmittelbaren Zwangs auf Fälle der „ultima ratio“ (vgl. § 26 Abs. 2 LVwVG) auch nicht gehalten, zunächst ein Zwangsgeld als mögliches Zwangsmittel anzudrohen und festzusetzen. In der Vergangenheit wurden gegenüber dem Kläger bereits mehrfach Zwangsgelder festgesetzt, um tierschutzrechtliche Mängel zu beheben, und auch bereits einmal mehrere Tiere weggenommen, um den Bestand an Rindern zu reduzieren. Eine nachhaltige Verbesserung der Haltungsbedingungen ist dadurch jedoch nicht eingetreten. Zudem zeigte sich der Kläger in der Vergangenheit wenig einsichtig, nicht kooperativ und hielt auch mit ihm getroffene Absprachen nicht ein. Selbst in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger noch immer kaum Einsicht darin gezeigt, dass er aufgrund der wirksamen tierschutzrechtlichen Anordnungen verpflichtet war, seinen Nutztierbestand aufzulösen und die einzelnen Tiere fortzugeben. Die erneute Anwendung eines Zwangsgeldes erschien daher im Zeitpunkt der hier in Rede stehenden Vollstreckung zu Recht als nicht hinreichend effektives Zwangsmittel und damit im Sinne des § 26 Abs. 2 LVwVG „untunlich“. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund der akuten gravierenden Mängel der Tierhaltung, die in den amtstierärztlichen Gutachten vom 03.02.2014 und 11.03.2014 beschrieben wurden und die eine effektive Umsetzung der getroffenen tierschutzrechtlichen Anordnungen geboten haben.

56

Angesichts der Gesamtumstände und der amtstierärztlich festgestellten Gefährdungslage für die vom Kläger gehaltenen Nutztiere war es auch nicht – wie der Kläger meint – aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten, die Wegnahme der Tiere auf Grundlage eines Stufenplans nach und nach zu verwirklichen oder allgemein mit der Vollstreckung weiter zuzuwarten. Auch mit seinem Vortrag, er sei von der Vollstreckung überrascht gewesen, zeigt der Kläger eine Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme nicht auf. Vor dem Hintergrund, dass die ihm mit Verfügung vom 26.02.2014 gesetzte Frist zur Auflösung seines Tierbestands längst verstrichen war, mit Verfügung vom 05.03.2014 die „sofortige Beschlagnahme“ angeordnet wurde, sein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom Verwaltungsgericht abgelehnt wurde und einer Beschwerde grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung zukommt, musste der Kläger jederzeit mit der Vollstreckung rechnen.

57

(5) Die am 09.04.2014 erfolgte Vollstreckungsmaßnahme war jedoch deshalb rechtswidrig, weil entgegen § 5 LVwVG kein Vollstreckungsauftrag vorlag. Ein solcher war hier, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts, nicht entbehrlich.

58

(a) Gemäß § 5 LVwVG wird der mit der Vollstreckung beauftragte Bedienstete (Vollstreckungsbeamter) dem Pflichtigen und Dritten gegenüber durch schriftlichen Auftrag der Vollstreckungsbehörde zur Vollstreckung ermächtigt (Satz 1). Der Vollstreckungsauftrag ist auf Verlangen vorzuzeigen (Satz 2). Die Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen überträgt damit die Vollstreckungsbehörde – gemäß § 4 Abs. 1 LVwVG die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat – einzelnen Bediensteten, sogenannten Vollstreckungsbeamten. „Vollstreckungsbeamter“ ist jeder Bedienstete, der mit der Vollstreckung im Einzelfall beauftragt wird, unabhängig von einem statusrechtlichen Dienstverhältnis. Er ist im Gegensatz zum Gerichtsvollzieher kein selbständiges Vollstreckungsorgan, sondern Gehilfe der Vollstreckungsbehörde und als solcher vollständig weisungsunterworfen (Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1983, § 5 Rn. 1). Es bleibt der Vollstreckungsbehörde überlassen, wen sie mit der Durchführung der einzelnen Vollstreckungsmaßnahme beauftragen will. Der Vollstreckungsauftrag legitimiert den Vollstreckungsbeamten gegenüber dem Pflichtigen und Dritten und bildet die unmittelbare Rechtsgrundlage für sein Tätigwerden (Schneider, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 1974, § 5 Rn. 1, 5). Ohne ihn darf der Vollstreckungsbeamte grundsätzlich nicht tätig werden (Müller-Eiselt, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, Stand: 08.2021, § 285 AO Rn. 19).

59

In der Rechtsprechung des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs findet der Vollstreckungsauftrag in erster Linie Erwähnung im Rahmen von Beschwerden gegen abgelehnte oder erteilte Durchsuchungsanordnungen nach § 6 Abs. 2 LVwVG. Aus dem von der Behörde vorgelegten Vollstreckungsauftrag kann das Gericht entnehmen, worauf sich die angestrebte Vollstreckung beziehen soll und wird dadurch in die Lage versetzt, gegenüber dem vor Erlass der Durchsuchungsanordnung in der Regel nicht angehörten Pflichtigen vorbeugenden Rechtsschutz zu gewähren. Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits mehrfach ausgeführt, dass aus dem Wortlaut des § 5 LVwVG sich nichts über den notwendigen Inhalt des Vollstreckungsauftrags ergibt. Jedoch lässt sich aus dem dem Schutz des Vollstreckungsschuldners dienenden Zweck ableiten, dass zumindest Gegenstand und Umfang der Vollstreckung, der Verpflichtete sowie die Reichweite der Ermächtigung des Vollstreckungsbeamten hinreichend bezeichnet, d.h. für den Vollstreckungsschuldner erkennbar sein müssen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.06.1999 - 4 S 861/99 -, NJW 1999, 3506 ; Beschluss vom 10.12.1999 - 11 S 240/99 -, juris Rn. 16 f.; Beschluss vom 13.12.2013 - 2 S 1772/13 -, n.v.; Beschluss vom 26.01.2021 - 3 S 4271/20 -, NVwZ-RR 2021, 441 ). Dies ermöglicht es dem Vollstreckungsbeamten, die Vollstreckung dem Auftrag entsprechend durchzuführen und sich gegenüber demjenigen auszuweisen, bei dem vollstreckt wird. Der Vollstreckungsauftrag muss daher, worauf das Verwaltungsgericht auch hier zu Recht hinweist, die Entscheidungen, die der Vollstreckungsbeamte nicht in eigener Verantwortung treffen kann, enthalten. Zudem soll, indem der Vollstreckungsauftrag durch den Behördenleiter oder einen anderen, zur inhaltlichen Entscheidung befugten Mitarbeiter, geprüft wird, die größtmögliche Sicherheit gegen unzulässige und unberechtigte Vollstreckungsmaßnahmen erreicht werden (BVerwG, Urteil vom 18.11.1960 - VII C 184.57 -, NJW 1961, 332 ).

60

Zu den weiteren inhaltlichen Anforderungen hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ausgeführt (Beschluss vom 16.06.1999, a.a.O. Rn. 6):

61

Weitergehende Anforderungen an den Inhalt des schriftlichen Vollstreckungsauftrages lassen sich aus dem Zweck des § 5 LVwVG nicht herleiten. Insbesondere bedarf es nicht der vom Verwaltungsgericht für notwendig erachteten namentlichen Bezeichnung des Vollstreckungsbeamten. Vielmehr genügt es, wenn wie hier ohne namentliche Nennung ein „Vollziehungsbeamter“ und damit ein Vollstreckungsbeamter i.S.d. § 5 LVwVG ermächtigt wird (Schneider, LVwVG, 1974, § 5 RdNr. 6; a.A. Fliegauf/Maurer, LVwVG, 2. Aufl., 1983, § 5 RdNr. 3, sowie Seeger, LVwVG, 1974, § 5 RdNr. 2). Dies folgt bereits aus der rechtlichen Natur des Vollstreckungsauftrages, der keinen an einen bestimmten Bediensteten gerichteten Verwaltungsakt, sondern lediglich eine interne Anweisung an den jeweiligen Vollstreckungsbeamten darstellt, die ihn ermächtigt, die Vollstreckung durchzuführen. Eine derartige Anweisung kann aus Gründen der organisatorischen Zweckmäßigkeit, etwa um Urlaubsvertretungen berücksichtigen zu können, zunächst ohne Beauftragung einer bestimmten Person ergehen, so daß die Auswahl des konkreten Bediensteten erst später erfolgt. Der Schutzzweck des § 5 LVwVG steht dem nicht entgegen. Er erfordert in solchen Fällen auch nicht die nachträgliche schriftliche Ergänzung des Vollstreckungsauftrages. Denn der Vollstreckungsschuldner ist bereits hinreichend dadurch geschützt, daß auf sein Verlangen der Vollstreckungsauftrag vom Vollstreckungsbeamten jederzeit vorzuzeigen ist (§ 5 S. 2 LVwVG). Der Besitz des Schriftstückes, das den Vollstreckungsauftrag enthält, legitimiert den Vollstreckungsbeamten und ist damit Grundlage für sein Tätigwerden. Davon geht auch das Verwaltungsgericht zu Recht aus. Der Einwand des Verwaltungsgerichts, der Vollstreckungsbeamte könne ohne seine namentliche Benennung nicht nachweisen, daß gerade er zur Vollstreckung berechtigt sei, erscheint dem Senat aber im Hinblick auf den Schutzzweck des § 5 LVwVG nicht zwingend. Denn der Vollstreckungsbeamte, der den Vollstreckungsauftrag vorzeigt, wird in aller Regel rechtmäßig in dessen Besitz gelangt und zur Durchführung der Vollstreckung ermächtigt sein.

62

(b) Diese Grundsätze finden auch im vorliegenden Fall Anwendung, obwohl der Leiter des Veterinär- und Verbraucherschutzamts des Landratsamts Dr. ... die Vollstreckung selbst initiiert und maßgeblich betrieben hat. Ein Vollstreckungsauftrag nach § 5 LVwVG ist auch dann erforderlich, wenn der zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung befugte Leiter eines dem Landratsamt zugeordneten Amtsbereichs oder ein sonstiger weisungs- und entscheidungsbefugter Mitarbeiter der Vollstreckungsbehörde die Vollstreckung federführend durchführt. Eine teleologische Reduktion des § 5 LVwVG, wie sie das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil vorgenommen hat, kommt nicht in Betracht.

63

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 5 LVwVG einer teleologischen Reduktion zu unterziehen sei, wenn die Ausführung der Vollstreckung maßgeblich durch einen weisungs- und entscheidungsbefugten Mitarbeiter der Vollstreckungsbehörde angeleitet und überwacht werde. Denn in diesem Fall liefe der Zweck der Vorschrift, dem Vollstreckungsbeamten aufzuzeigen, wie weit seine Befugnisse reichen und was konkret Inhalt der Vollstreckung sein solle, ins Leere. Auch könne davon ausgegangen werden, dass dieser Mitarbeiter das Vorliegen der formellen und materiellen Voraussetzungen geprüft habe. Dieser Auffassung im Ergebnis entsprechend, jedoch ohne dies rechtstechnisch einzuordnen, hatte das Verwaltungsgericht bereits zuvor einen Vollstreckungsauftrag im Vorfeld einer Durchsuchungsanordnung für entbehrlich gehalten, wenn der mit dem Fall befasste Sachbearbeiter an der Vollstreckung teilnehme und dadurch sichergestellt sei, dass die Suche auf das Erforderliche begrenzt bleibe (VG Freiburg, Beschluss vom 02.06.2008 - 1 K 590/08 -, juris Rn. 9; ebenso VG Sigmaringen, Beschluss vom 24.02.2005 - 7 K 301/05 -, juris Rn. 13). Hierfür spricht auch, dass § 5 LVwVG nach seinem Wortlaut davon ausgeht, dass ein „beauftragte[r]“ Bediensteter von der Vollstreckungsbehörde „durch schriftlichen Auftrag“ ermächtigt wird. Dies könnte dahingehend gedeutet werden, dass die Funktionen der Vollstreckungsbehörde und die des Vollstreckungsbeamten von verschiedenen Personen wahrgenommen werden müssen, um einen Vollstreckungsauftrag erforderlich zu machen, da anderenfalls nicht von einer Beauftragung einer anderen Person im eigentlichen Wortsinne die Rede sein kann.

64

Gegen diese Auffassung spricht jedoch bereits die systematische Stellung des § 5 LVwVG im Ersten Teil (Gemeinsame Vorschriften) des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes. Der damit vor die Klammer gezogenen Vorschrift soll ersichtlich ein breiter Anwendungsbereich zukommen. Anders als der Bundesgesetzgeber (vgl. § 5 VwVG i.V.m. § 285 Abs. 2 AO) misst der Landesgesetzgeber dem Vollstreckungsauftrag nicht nur im Rahmen der Vollstreckung wegen einer Geldforderung Bedeutung bei. Gerade in Rechtsbereichen, in denen wie im Tierschutzrecht - konkrete Handlungs- oder Duldungsgebote zu vollstrecken sind, sowie in kleineren Einheiten der Gemeinden und Landratsämter, in denen das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz flächendeckend Anwendung findet, kommt es nicht selten vor, dass der für den Erlass des zu vollstreckenden Verwaltungsakts Verantwortliche oder auch der Leiter eines Fachamtes maßgeblich an der Vollstreckung beteiligt ist. Hätte der Gesetzgeber in diesen Fällen einen Vollstreckungsauftrag für entbehrlich gehalten, hätte es nahegelegen, innerhalb der Vorschrift des § 5 LVwVG entsprechend zu differenzieren. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall. Vielmehr erfolgt die Ermächtigung des beauftragten Bediensteten zur Vollstreckung „durch die Vollstreckungsbehörde“ als Einheit und nicht durch den für den Erlass des vollstreckten Verwaltungsakts verantwortlichen Beamten. Die denkbare Situation, dass ein zur Vertretung der Vollstreckungsbehörde befugter Bediensteter sich quasi selbst zum Vollstreckungsbeamten bestimmen und zur Vollstreckung ermächtigen könnte, hat der Gesetzgeber ersichtlich in Kauf genommen.

65

Für das generelle Erfordernis eines Vollstreckungsauftrags auch in den Fällen, in denen eine weisungs- und entscheidungsbefugte Person als Vollstreckungsbeamter einen von ihr selbst mitverantworteten Verwaltungsakt vollstreckt, spricht überdies der Schutzzweck des § 5 LVwVG. Der Vollstreckungsauftrag soll nicht nur, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, größtmögliche Sicherheit gegen unzulässige und unberechtigte Vollstreckungsmaßnahmen bieten. Ihm kommt in der konkreten Vollstreckungssituation vielmehr auch eine Legitimations- und Ausweisfunktion zu. Durch den auf Verlangen des Vollstreckungsschuldners vorzuzeigenden schriftlichen Vollstreckungsauftrag wird der Vollstreckungsschuldner in die Lage versetzt, einzuschätzen, ob er die Vollstreckungsmaßnahme, der er sich unmittelbar gegenübersieht, dulden muss. Gerade bei den im Vollstreckungsrecht vorgesehenen grundrechtsintensiven Eingriffen – wie etwa der Ausübung unmittelbaren Zwangs – besteht ein Bedürfnis für eine vereinfachte Feststellbarkeit, ob die jeweils handelnde Person zur Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols berechtigt ist. Dazu bietet § 5 LVwVG das vom Gesetzgeber im allgemeinen Vollstreckungsrecht vorgesehene maßgebliche Mittel des schriftlichen Vollstreckungsauftrags.

66

Dem Vollstreckungsschuldner kann es zudem in der konkreten Vollstreckungssituation nicht zugemutet werden, die behördeninternen Verantwortlichkeiten einzuschätzen und stets zu wissen, welche Person für den zu vollstreckenden Verwaltungsakt verantwortlich ist, zumal dies – wie auch der vorliegende Fall zeigt – mehrere Personen sein können. Denn der zu vollstreckende Verwaltungsakt wurde hier gerade nicht von dem Leiter des Veterinär- und Verbraucherschutzamts Dr. ... unterzeichnet. Auch die maßgeblichen amtstierärztlichen Gutachten, die schließlich zum Erlass des Grundverwaltungsakts und zu dessen Vollstreckung geführt haben, wurden nicht von Herrn Dr. ... erstellt. Das allgemeine Wissen des Klägers, dass Herr Dr. ... innerhalb des Landratsamts und speziell des Veterinär- und Verbraucherschutzamts eine verantwortungsvolle und entscheidungsbefugte Stellung innehat, ersetzt nicht die einem Vollstreckungsauftrag zukommende Legitimation zur Vornahme der jeweils konkret in Rede stehenden Vollstreckungsmaßnahme.

67

Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang vorträgt, gerade durch die Beteiligung des Herrn Dr. ... an der Vollstreckungsmaßnahme sei es zugunsten des Klägers möglich gewesen, aufgrund einer spontanen Einschätzung der Lage vor Ort einige der Schafe in der Obhut des Klägers zu belassen und insoweit auch bei der Vollstreckung einen gewissen Ermessensspielraum auszuüben, spricht dies weder für noch gegen das Erfordernis eines Vollstreckungsauftrags im Sinne des § 5 LVwVG. Der Senat stellt nicht in Frage, dass Herr Dr. ... als Vollstreckungsbeamter geeignet und er als solcher berechtigt bzw. sogar verpflichtet ist, die Vollstreckungsmaßnahme auf das jeweils erforderliche Maß zu beschränken. Auch der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass im Hinblick auf die verantwortungsvollen Aufgaben und weitgehenden Befugnisse nur solche Personen mit der Vollstreckung beauftragt werden sollten, die über die zur Ausführung eines Vollstreckungsauftrags erforderlichen Rechts- und Fachkenntnisse verfügen und die Gewähr für eine einwandfreie Amtsführung bieten (vgl. die Gesetzesbegründung zum Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz LT-Drucks. 6/2990 S. 19). Hieraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass in diesen Fällen auf die formellen Voraussetzungen der Vollstreckung, insbesondere den Vollstreckungsauftrag, verzichtet werden kann.

68

Unabhängig davon liegen auch die rechtlichen Voraussetzungen einer teleologischen Reduktion des § 5 LVwVG nicht vor. Eine teleologische Reduktion von Vorschriften kommt nur dann in Betracht, wenn Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift, ihre Entstehungsgeschichte und der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen gegen eine uneingeschränkte Anwendung auf alle vom Wortlaut her erfassten Fälle sprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2021 - 1 S 512/19 -, juris Rn. 46; BVerfG, Beschluss vom 19.08.2011 - 1 BvR 2473/10 u.a. -, AnwBl 2011, 867 ; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 - 6 C 12.09 -, NJW 2011, 946 ; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 08.11.2012 - OVG 12 B 6.12 -, juris Rn. 28). Es muss sich um eine verdeckte Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes handeln (vgl. BGH, Urteil vom 14.08.2019 - IV ZR 279/17 -, BGHZ 223, 57 ; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2021, a.a.O. Rn. 46). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, entspricht es durchaus dem Sinn und Zweck des § 5 LVwVG, einen Vollstreckungsauftrag auch in einer Fallgestaltung als erforderlich anzusehen, in der ein entscheidungsbefugter Bediensteter die Vollstreckung vornehmen soll.

69

Auch dass es sich um eine verdeckte Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes handelte, indem es für den vorliegenden Fall keine Ausnahmen von der Anwendbarkeit des § 5 LVwVG vorsieht, kann der Senat nicht erkennen. Der Gesetzgeber hat dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz die Annahme zugrunde gelegt, dass grundsätzlich die Behörde, die den Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, erlassen hat, diesen auch vollstrecken kann (LT-Drucks. 6/2990 S. 17). Konkret zu § 5 LVwVG heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 6/2990 S. 19):

70

Die Durchführung der Vollstreckung macht in der Regel Maßnahmen im Außendienst erforderlich. Mit der Durchführung dieser Maßnahmen hat die Vollstreckungsbehörde einen Bediensteten zu Beauftragen. Im Hinblick auf die unterschiedliche personelle Ausstattung der einzelnen Vollstreckungsbehörden sieht der Entwurf allerdings nicht wie einige andere Verwaltungsvollstreckungsgesetze vor, daß derartige Aufgaben nur von besonders bestellten Bediensteten bei der Vollstreckungsbehörde wahrgenommen werden können. Vielmehr bleibt es der einzelnen Vollstreckungsbehörde vorbehalten, wen sie mit der Durchführung der einzelnen Vollstreckungsmaßnahmen beauftragen will. Insbesondere stellt der Entwurf auch keine bestimmten Anforderungen an die Person des mit der Vollstreckung beauftragten Bediensteten.

71

Im Hinblick auf ihre verantwortungsvollen Aufgaben und weitgehenden Befugnisse sollten allerdings nur solche Personen mit der Vollstreckung beauftragt werden, die über die zur Ausführung eines Vollstreckungsauftrags erforderlichen Rechts- und Fachkenntnisse verfügen und die Gewähr für eine einwandfreie Amtsführung bieten. Eine sorgfältige Auswahl ist allein schon aus haftungsrechtlichen Gründen geboten.

72

Für seine Tätigkeit im Einzelfall bedarf der Vollstreckungsbeamte eines schriftlichen Vollstreckungsauftrags. Dieser legitimiert ihn gegenüber dem Pflichtigen und Dritten.

73

Diese Ausführungen lassen darauf schließen, dass der Gesetzgeber durchaus im Blick hatte bzw. sogar ausdrücklich befürwortete, dass ein mit der Rechts- und Fachmaterie vertrauter Bediensteter mit der Vollstreckung betraut wird. Dass er hierbei übersehen haben könnte, dass auch ein entscheidungsbefugter Bediensteter, der zudem an dem Erlass des zu vollstreckenden Grundverwaltungsakts beteiligt war, als Vollstreckungsbeamter in Betracht kommt, und es daher unbewusst unterlassen haben könnte, diesen Personenkreis von der Anwendbarkeit des § 5 LVwVG auszunehmen, erscheint dem Senat angesichts der vorstehenden Ausführungen fernliegend.

74

Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hingewiesen hat, dass im Zeitpunkt des Erlasses des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes in den 70er Jahren noch deutlich kleinere Behördeneinheiten bestanden hätten, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr spricht dieser Umstand dafür, dass der Gesetzgeber kaum übersehen haben kann, dass auch entscheidungsbefugte Bedienstete in die Vollstreckung des von ihnen verantworteten Grundverwaltungsakts involviert sein können. Daher ist davon auszugehen, dass er sich bewusst dafür entschieden hat, auch in diesen Fällen an dem grundsätzlichen Erfordernis eines Vollstreckungsauftrags festzuhalten.

75

(c) Der nach den vorstehenden Ausführungen erforderliche schriftliche Vollstreckungsauftrag hat im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Durchführung der Vollstreckungsmaßnahme am 09.04.2014 nicht vorgelegen. Er war auch nicht gemäß § 21 LVwVG wegen Gefahr im Verzug ausnahmsweise entbehrlich.

76

Hieraus ergibt sich die Rechtswidrigkeit der Vollstreckungsmaßnahme und eine daraus folgende Rechtsverletzung des Klägers (vgl. Müller-Eiselt, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, Stand: 08.2021, § 285 AO Rn. 20, 25a; Schneider, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 1974, § 5 Rn. 5). Dies gilt unabhängig davon, ob der Kläger anlässlich der Vollstreckung am 09.04.2014 vom Vollstreckungsbeamten vergeblich verlangt hat, einen schriftlichen Vollstreckungsauftrag vorzulegen (vgl. § 5 Satz 2 LVwVG). Die Rechtmäßigkeit des Vollstreckungshandelns setzt das förmliche Vorliegen eines Vollstreckungsauftrags voraus und kann nicht von dem variablen und durch die Vollstreckungsbehörde nicht beeinflussbaren Umstand abhängen, ob der Vollstreckungsschuldner in der konkreten Vollstreckungssituation um dessen Vorlage bittet (so wohl auch Müller-Eiselt, a.a.O. Rn. 20, 25a).

77

bb) Da die Vollstreckungsmaßnahme am 09.04.2014 nach alledem rechtswidrig war, liegen die Voraussetzungen einer Kostenerhebung vom Kläger gemäß § 31 LVwVG i.V.m. den Vorschriften der Vollstreckungskostenordnung (- LVwVGKO -, GBl. 2004, 670) nicht vor. Soweit in dem Bescheid des Landratsamts Rottweil vom 23.10.2014 Vollstreckungskosten in Höhe von 9.365,43 EUR festgesetzt und mit einem Teil des Verkaufserlöses verrechnet werden, ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der genannte Bescheid sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.10.2015 sind daher insoweit aufzuheben.

78

cc) Daraus folgt, dass der Kläger einen Anspruch auf Auszahlung des bisher einbehaltenen Teils des Erlöses aus dem Verkauf seiner Tiere in Höhe von 9.365,43 EUR hat. Ein Rechtsgrund für ein Einbehalten dieses Betrags seitens des Beklagten ist nicht ersichtlich. Soweit der Kläger die aus seiner Sicht zu niedrige Höhe des Verkaufserlöses beanstandet hat, ist dies Teil des vom Verwaltungsgericht an die ordentliche Gerichtsbarkeit verwiesenen abgetrennten Verfahrens und daher hier nicht Streitgegenstand.

79

Der Anspruch auf Prozesszinsen folgt aus den auch im Verwaltungsprozess anwendbaren Vorschriften der § 291 Satz 1 i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2014 - 5 C 1.13 D -, NVwZ 2014, 1523 ). Die Zinspflicht entsteht entsprechend § 187 Abs. 1 BGB ab dem auf den Eintritt der Rechtshängigkeit folgenden Tag (vgl. BGH, Urteil vom 04.07.2017 - XI ZR 562/15 -, NJW 2017, 2986 ).

80

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

81

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO, § 708 Nr. 10 Satz 1, § 711 Satz 1, Satz 2 i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

82

3. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

83

Beschluss
vom 29. September 2021
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen für beide Rechtszüge auf jeweils 10.615,43 EUR festgesetzt.

84

Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts und die Änderung der Festsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen beruhen auf § 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 bis 3 GKG i.V.m. Nr. 35.2 und Nr. 54.2.1 sowie Nr. 1.7.1 Satz 1 Hs. 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Das Interesse des Klägers an der Aufhebung des Kostenbescheids vom 23.10.2014 folgt aus den mit dem Verkaufserlös verrechneten Kosten der Vollstreckung in Höhe von 9.365,43 EUR und deckt sich mit dem Zahlungsbegehren. In Bezug auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Durchführung der Vollstreckung ist ein Viertel des Streitwerts der Hauptsache zu addieren. Der Streitwert des hier vollstreckten Grundverwaltungsakts – namentlich Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 – beträgt 5.000,-- EUR (vgl. dazu bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.01.2019 - 1 S 55/18 -; davon ein Viertel: 1.250,-- EUR).

85

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

30

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25.10.2017 hat Erfolg.

31

1. Die Berufung ist nach Zulassung durch den Verwaltungsgerichtshof statthaft und auch im Übrigen zulässig.

32

Insbesondere genügt die Berufungsbegründung des Klägers den Anforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO. Danach muss die Berufung nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses durch einen gesonderten Schriftsatz innerhalb eines Monats begründet werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe, vgl. § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO). Der Kläger hat mit seiner fristgerecht eingegangenen Berufungsbegründung konkrete Anträge formuliert und die einzelnen Gründe benannt, aus denen nach seiner Auffassung anders zu entscheiden sei als in dem angegriffenen Urteil. Dass er zur Vertiefung der einzelnen Punkte auf sein bereits ausführliches Zulassungsvorbringen verweist und dieses nicht noch einmal mit der Berufungsbegründung wiederholt, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.07.2018 - 1 B 2.18 -, Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 53 ; Beschluss vom 18.09.2013 - 4 B 41.13 -, juris Rn. 5; Urteil vom 30.06.1998 - 9 C 6.98 -, BVerwGE 107, 117 ). Aus der Berufungsbegründung wird durch die Bezugnahme auf das Zulassungsvorbringen hinreichend deutlich, dass und aus welchen Gründen der Kläger an dem Berufungsverfahren festhalten will.

33

2. Die Berufung des Klägers ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat dessen Klage zu Unrecht abgewiesen. Diese ist in jeder Hinsicht zulässig und begründet.

34

a) Das Verwaltungsgericht ist zu Recht von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen.

35

Hinsichtlich der vom Kläger begehrten Feststellung, dass die Vollstreckungsmaßnahme am 09.04.2014 rechtswidrig gewesen ist, bedarf keiner Entscheidung, ob insoweit – der Annahme des Verwaltungsgerichts folgend, bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form der Wegnahme handele es sich um einen Realakt (vgl. Wettlaufer, in: App/Wettlaufer/Klomfaß, Praxishandbuch Verwaltungsvollstreckungsrecht, 6. Aufl. 2019, Kap. 40 Rn. 65; zur Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form körperlicher Gewalt gegenüber Personen NdsOVG, Urteil vom 11.06.2018 - 11 LC 147/17 -, NdsVBl 2019, 60 ; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, Anh § 42 Rn. 33) – eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO oder – davon ausgehend, dass es sich bei diesem Zwangsmittel um einen Verwaltungsakt handelt (ebenfalls zur Anwendung unmittelbaren Zwangs in Form körperlicher Gewalt gegenüber Personen vgl. BVerwG, Urteil vom 09.02.1967 - I C 49.64 -, BVerwGE 26, 161 ; mit dieser Tendenz auch BayVGH, Urteil vom 16.05.1988 - 21 B 87.02889 -, NVwZ 1988, 1055) – eine Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist. Denn sowohl mit der allgemeinen Feststellungsklage als auch mit der Fortsetzungsfeststellungsklage ist ein effektiver nachträglicher gerichtlicher Rechtsschutz (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) gegen die bereits vor Klageerhebung beendete Maßnahme gewährleistet (so auch BayVGH, Urteil vom 20.03.2015 - 10 B 12.2280 -, BayVBl 2016, 341 ). Zudem führen hier beide Verfahrensarten zum selben Ergebnis. Dem Kläger kann mit Blick auf die Kostenfolgen und den mit der Vollstreckungsmaßnahme verbundenen erheblichen Grundrechtseingriff auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht abgesprochen werden.

36

Soweit der Kläger die teilweise Aufhebung des Kostenbescheids des Landratsamts vom 23.10.2014 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums vom 13.10.2015 begehrt, soweit darin Vollstreckungskosten in Höhe von 9.365,43 EUR festgesetzt und mit dem Verkaufserlös verrechnet werden, handelt es sich um eine statthafte und auch im Übrigen zulässige Teilanfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VwGO, die den begünstigenden Teil des angefochtenen Kostenbescheids (teilweise Erstattung des Verkaufserlöses in Höhe von 9.254,57 EUR) unberührt lässt.

37

Hinsichtlich des Antrags des Klägers, den Beklagten zur Zahlung von 9.365,43 EUR nebst Zinsen zu verurteilen, ist die allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Dass die Erstattung des bisher nicht ausgekehrten und mit den Vollstreckungskosten verrechneten Verkaufserlöses auch durch Verwaltungsakt festgesetzt werden könnte, führt nicht zur Vorrangigkeit einer Verpflichtungsklage für das allein auf Zahlung gerichtete Klagebegehren.

38

b) Die Klage ist auch begründet. Die vom Landratsamt Rottweil am 09.04.2014 durchgeführte Vollstreckung war rechtswidrig (aa). Daraus folgt, dass dem Kläger die entstandenen Vollstreckungskosten nicht auferlegt und diese nicht mit dem Verkaufserlös verrechnet werden durften (bb). Der Kläger hat daher einen Anspruch auf Auszahlung des bisher einbehaltenen Teils des Verkaufserlöses in Höhe von 9.365,43 EUR nebst Zinsen (cc).

39

aa) Für die am 09.04.2014 durchgeführte Vollstreckung im Wege der Anwendung unmittelbaren Zwangs durch Wegnahme der zahlreichen Rinder und Schafe des Klägers lagen zwar die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen im Sinne von § 2 LVwVG vor (1). Sie war auch nicht mangels richterlicher Durchsuchungsanordnung (2) oder wegen einer fehlenden weiteren Fristsetzung (3) rechtswidrig und im Übrigen auch nicht unverhältnismäßig (4). Jedoch fehlte der nach § 5 LVwVG erforderliche Vollstreckungsauftrag. Dies hat die hier festzustellende Rechtswidrigkeit der Vollstreckungsmaßnahme zur Folge (5).

40

(1) Die hier in Rede stehende Vollstreckung im Wege des unmittelbaren Zwangs durch Wegnahme der Rinder und Schafe des Klägers erfolgte auf Grundlage der Vorschriften des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes, namentlich §§ 26, 28 LVwVG. Anders als der Beklagte meint, konnte die Wegnahme hier nicht auf § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG im Sinne einer unmittelbar zur Vollstreckung ermächtigenden Rechtsgrundlage gestützt werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ermächtigt § 16a Satz 2 Nr. 2 (heute: Abs. 1 Satz 2 Nr. 2) TierSchG die zuständige Behörde grundsätzlich nur zum Erlass einer Fortnahme- und Veräußerungsverfügung, die sodann nach den landesrechtlichen Vorschriften zu vollstrecken ist (BVerwG, Urteil vom 12.01.2012 - 7 C 5.11 -, BVerwGE 141, 311 ). Soweit der erkennende Verwaltungsgerichtshof in seiner früheren Rechtsprechung § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG a.F. als bundesgesetzliche Sondervorschrift für ein Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung angesehen hat (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2005 - 1 S 381/05 -, NuR 2006, 441 ), hält der Senat daran nach dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Vollstreckung tierschutzrechtlicher Anordnungen nicht mehr fest. Unabhängig davon hat das Landratsamt durch die ausdrückliche Androhung unmittelbaren Zwangs in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014 unter Hinweis auf die Vorschriften des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes deutlich gemacht, dass es auf der Grundlage der landesrechtlichen Vollstreckungsvorschriften Vollzugsmaßnahmen ergreifen werde. Die erfolgte Vollstreckungsmaßnahme ist daher an diesen Vorschriften zu messen.

41

Die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des § 2 LVwVG waren im maßgeblichen Zeitpunkt der Vollstreckung am 09.04.2014 erfüllt.

42

Insbesondere lag in Gestalt der Ziffer 1 der Verfügung des Landratsamts vom 05.03.2014 ein vollstreckbarer Grundverwaltungsakt vor. Soweit das Verwaltungsgericht als vollstreckte Grundverwaltungsakte auch Ziffer 2 der Verfügung des Landratsamts vom 26.02.2014 und die Ziffern 2 und 3 der Verfügung vom 05.03.2014 in den Blick genommen hat, kann der Senat dem nicht folgen. Denn die Verfügung vom 26.02.2014 war mit keinerlei Androhung eines Zwangsmittels verbunden. Die in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014 enthaltene Androhung der zwangsweisen Wegnahme bezog sich ausdrücklich nur auf die Pflichten aus Ziffer 1 dieser Verfügung. Mit Blick auf § 20 Abs. 1 Satz 1 LVwVG, der für die Anwendung von Zwangsmitteln grundsätzlich deren vorherige Androhung voraussetzt (dazu später noch im Einzelnen), und angesichts des Zeitablaufs zwischen der Verfügung vom 26.02.2014 und der Verfügung vom 05.03.2014, der gegen die Annahme von Gefahr im Verzug in Bezug auf die Verfügung vom 26.02.2014 und die damit einhergehende Entbehrlichkeit einer Androhung nach § 21 LVwVG spricht, ist davon auszugehen, dass das Landratsamt nur diejenige Verfügung vollstrecken wollte, hinsichtlich derer es mit der Androhung des Zwangsmittels die Voraussetzungen für dessen Anwendung geschaffen hat. Vollstreckt wurden damit allein die dem Kläger durch Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 auferlegten Pflichten.

43

Hierbei handelte es sich um einen vollstreckbaren Grundverwaltungsakt im Sinne von § 2 Nr. 2 LVwVG. Seine sofortige Vollziehung wurde angeordnet, so dass nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfiel. Das Verwaltungsgericht Freiburg lehnte mit Beschluss vom 31.03.2014, der am 05.04.2014 zugestellt wurde, die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Klägers ab (1 K 726/14). Der hiergegen gerichteten Beschwerde, die im Übrigen auch erst am 15.04.2014 bei Gericht eingegangen ist, kam gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu.

44

Auf die Rechtmäßigkeit des vollstreckten Grundverwaltungsakts kommt es für die Rechtmäßigkeit der Vollstreckungsmaßnahme nicht an (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2021 - 1 S 512/19 -, juris Rn. 36; BVerwG, Urteil vom 20.04.2021 - 6 C 6.20 -, NVwZ-RR 2021, 705 - jeweils m.w.N.). Unabhängig davon ist die vollstreckte Verfügung vom 05.03.2014, nachdem das Verwaltungsgericht die gegen sie gerichtete Klage abgewiesen (Urteil vom 25.10.2017 - 1 K 2464/15 -) und der Verwaltungsgerichtshof den Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt hat (Beschluss vom 09.01.2019 - 1 S 55/18 -), zwischenzeitlich bestandskräftig und ihre Rechtmäßigkeit daher nicht mehr in Frage zu stellen. Soweit der Kläger im vorliegenden Verfahren, das sich ausschließlich gegen die Vollstreckungsmaßnahme richtet, weiterhin das Bestehen tierschutzwidriger Zustände bestreitet und damit der Sache nach die Rechtmäßigkeit der gegen ihn ergangenen tierschutzrechtlichen Anordnungen in Frage stellt, kann er daher hier nicht gehört werden. Ungeachtet dessen bestehen auch für den Senat keinerlei Zweifel an der Rechtmäßigkeit der hier vollstreckten Verfügung vom 05.03.2014 oder des mit der vorangegangenen Verfügung vom 26.02.2014 angeordneten Nutztierhaltungs- und -betreuungsverbots bzw. der Anordnung zur Auflösung des gesamten Nutztierbestands.

45

(2) Entgegen der Ansicht des Klägers bedurfte es für die am 09.04.2014 durchgeführten Vollstreckungsmaßnahmen auch keiner richterlichen Durchsuchungsanordnung. Gemäß § 6 Abs. 1 LVwVG ist der Vollstreckungsbeamte befugt, das Besitztum des Pflichtigen zu betreten und zu durchsuchen, soweit der Zweck der Vollstreckung dies erfordert (Satz 1). Er kann dabei verschlossene Räume und Behältnisse öffnen oder öffnen lassen (Satz 2). Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LVwVG kann er Wohnungen, Betriebsräume und sonstiges befriedetes Besitztum gegen den Willen des Pflichtigen allerdings grundsätzlich nur auf Anordnung des Verwaltungsgerichts durchsuchen. Der Gesetzgeber unterscheidet damit zwischen dem bloßen Betreten des Besitztums sowie dessen Durchsuchung und schreibt – in Anlehnung an Art. 13 Abs. 2 GG – eine richterliche Anordnung nur in Bezug auf letztere zwingend vor.

46

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 13 Abs. 2 GG, die insoweit ohne Weiteres auf § 6 Abs. 2 Satz 1 LVwVG übertragbar ist, ist für eine Durchsuchung das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts kennzeichnend. Zweck der Durchsuchung ist es, etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht herausgeben oder offen legen will (BVerfG, Beschluss vom 05.05.1987 - 1 BvR 1113/85 -, BVerfGE 75, 318 ; BVerwG, Urteil vom 06.09.1974 - 1 C 17.73 -, BVerwGE 47, 31 ; Beschluss vom 07.06.2006 - 4 B 36.06 -, NJW 2006, 2504 ; Kühne, in: Sachs, Grundgesetz, 9. Aufl. 2021, Art. 13 Rn. 27). Durchsuchungen sind danach Mittel zum Auffinden und Ergreifen einer Person, zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfolgung von Spuren. „Durchsuchen“ bedeutet in diesem Zusammenhang, in der Wohnung „etwas nicht klar zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu lüften“ (BVerwG, Urteil vom 06.09.1974, a.a.O. Rn. 36; Beschluss vom 07.06.2006, a.a.O. Rn. 3).

47

Nach diesen Maßstäben ist nicht ersichtlich, dass am 09.04.2014 beim Kläger eine Durchsuchung seiner Weideflächen als befriedetes Besitztum oder seiner Stallungen als Betriebsräume stattgefunden hat, die einer richterlichen Anordnung bedurft hätte. Zwar kann, wie dargelegt, eine Durchsuchung auch der Sicherstellung oder Beschlagnahme einer Sache dienen. Gleichwohl handelt es sich nur dann um eine Durchsuchung der Räumlichkeiten bzw. des Besitztums, wenn dort nach der herauszugebenden Sache gesucht werden muss. Dies war hier nicht der Fall. Die fortzunehmenden Rinder und Schafe waren auf der Weide und in den Stallungen nicht verborgen, sondern allein schon aufgrund des Betretens offen wahrnehmbar. Das Betreten des Besitztums durch den Vollstreckungsbeamten bedarf keiner richterlichen Anordnung und ist durch Art. 13 Abs. 7 GG gedeckt.

48

Soweit der Kläger unter Verweis auf den Beschluss des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs vom 08.05.2009 (- 11 S 1013/09 -, VBlBW 2009, 396 ) jede „Herausgabevollstreckung“ durch Anwendung unmittelbaren Zwangs unter den Begriff der Durchsuchung fassen will, geht diese Annahme fehl. In der genannten Entscheidung erfolgte eine Durchsuchungsanordnung zum Zwecke des Auffindens von in Besitz des dortigen Beschwerdeführers befindlichen ausländischen Identitätsdokumenten. Dass diese Dokumente wie die Nutztiere des Klägers gleichsam offen in der zu durchsuchenden Wohnung zutage lagen, ist nicht ersichtlich. Der vom Kläger gezogene Schluss, die Vollstreckung einer Herausgabeverpflichtung erfolge stets und unabhängig davon, um welche Art Sache es sich handelt, mittels einer Durchsuchung im Sinne des § 6 Abs. 2 LVwVG, trifft daher nicht zu.

49

(3) Die Vollstreckung der in Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 enthaltenen Pflichten war auch nicht mangels ordnungsgemäßer Androhung des Zwangsmittels unter Fristsetzung rechtswidrig.

50

Gemäß § 20 Abs. 1 LVwVG sind Zwangsmittel vor ihrer Anwendung von der Vollstreckungsbehörde schriftlich anzudrohen (Satz 1). Dem Pflichtigen ist in der Androhung zur Erfüllung der Verpflichtung eine angemessene Frist zu bestimmen; eine Frist braucht nicht bestimmt zu werden, wenn eine Duldung oder Unterlassung erzwungen werden soll (Satz 2). Diese Androhung des unmittelbaren Zwangs in Form der Wegnahme erfolgte hier in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014.

51

Zwar ist durchaus fraglich, ob die Zwangsmittelandrohung hier tatsächlich ohne Setzung einer – wenn auch nur sehr kurzen – Frist erfolgen durfte. Die vom Verwaltungsgericht aufgegriffene Argumentation des Beklagten, dass eine Fristsetzung deshalb entbehrlich gewesen sei, weil aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls nicht zu erwarten gewesen sei, dass der Tierhalter in der Lage sein werde, eine § 2 TierSchG entsprechende Tierhaltung zeitnah sicherzustellen, da gegen ihn zugleich ein Tierhaltungsverbot ergangen sei, überzeugt nicht. Die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Rechtsprechung bezieht sich nicht auf die Fristsetzung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG, sondern auf die in § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Hs. 2 TierSchG vorgesehene Frist vor der behördlichen Veräußerung eines fortgenommenen Tieres (BayVGH, Beschluss vom 31.01.2017 - 9 CS 16.2021 -, juris Rn. 19; VG Freiburg, Beschluss vom 08.05.2017 - 6 K 1428/17 -, juris Rn. 25), bzw. geht noch davon aus, dass es sich bei § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG um eine bundesgesetzliche Sondervorschrift für ein Vorgehen im Wege der unmittelbaren Ausführung handelt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2005 - 1 S 381/05 -, NuR 2006, 441 ). Auch die diesbezüglichen Ausführungen des Beklagten, der Kläger habe hinreichend erkennen können, was von ihm verlangt werde, greifen nicht durch. Auf die Erkennbarkeit kommt es insoweit nicht an. Dem Pflichtigen ist vielmehr durch die Androhung mit Fristsetzung vor Augen zu führen, innerhalb welcher Zeitspanne das ihm auferlegte Verhalten von ihm erwartet wird, bevor er mit Zwangsmaßnahmen zu rechnen hat. Auch soweit der Beklagte darauf verweist, in Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 sei die sofortige Fortnahme angeordnet worden, so dass die Angabe einer Frist hierzu in Widerspruch stünde, erscheint dies vor dem Hintergrund, dass die Vollstreckung gleichwohl nicht sofort begonnen wurde und auch das Landratsamt selbst ersichtlich nicht von einer Situation der Gefahr im Verzug im Sinne von § 21 LVwVG ausgegangen ist, ebenso wenig überzeugend.

52

Letztlich bedarf die Frage der Notwendigkeit einer Fristsetzung im Rahmen der Zwangsmittelandrohung nach § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG hier jedoch keiner abschließenden Klärung. Denn bei der Androhung handelt es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 20.04.2021 - 6 C 6.20 -, NVwZ-RR 2021, 705 ; Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann, VwVG VwZG, 12. Aufl. 2021, § 13 VwVG Rn. 1b). Wie auch in Bezug auf den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt genügt für die Rechtmäßigkeit der Vollstreckung, dass dieser der eigentlichen Vollstreckung vorausgehende Verwaltungsakt wirksam war. Auf seine Rechtmäßigkeit kommt es dagegen nicht an (vgl. BayVGH, Beschluss vom 30.03.2005 - 11 B 03.1818 -, VRS 108, 396 (2005) ; Lemke, in: Danker/Lemke, Verwaltungsvollstreckungsgesetz, 2012, § 18 Rn. 14; Troidl, a.a.O. Rn. 1). Die in Ziffer 5 der Verfügung vom 05.03.2014 enthaltene Androhung des unmittelbaren Zwangs war kraft Gesetzes nach § 12 Satz 1 LVwVG sofort vollziehbar. Auch diesbezüglich blieb der Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg und seiner Beschwerde kam, wie bereits dargelegt, keine aufschiebende Wirkung zu. Die Zwangsmittelandrohung war damit im Zeitpunkt der Vollstreckung jedenfalls wirksam. Ob sie mangels Fristsetzung rechtswidrig war, ist danach rechtlich nicht erheblich. Unabhängig davon weist der Senat darauf hin, dass die gegen die Zwangsmittelandrohung gerichtete Klage des Klägers rechtskräftig abgewiesen wurde (1 K 2464/15, 1 S 55/18).

53

(4) Rechtliche Bedenken bestehen auch weder an der Auswahl des Zwangsmittels nach § 19 Abs. 2 LVwVG noch an der allgemeinen Verhältnismäßigkeit der Vollstreckung im Wege des unmittelbaren Zwangs nach § 19 Abs. 3 LVwVG.

54

Insbesondere ist das Landratsamt zutreffend davon ausgegangen, dass eine Vollstreckung nicht im Wege der Ersatzvornahme im Sinne des § 25 LVwVG in Betracht kam. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs, dass die in einer angeordneten Auflösung eines Tierbestands enthaltenen Handlungspflichten nicht auf vertretbare Handlungen im Sinne des § 25 LVwVG gerichtet sind (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2005 - 1 S 381/05 -, NuR 2006, 441 ). Gleiches gilt für die in diesem Zusammenhang angeordnete Fortnahme der Tiere des aufzulösenden Tierbestands. Die Vornahme durch einen Dritten, wie hierfür erforderlich, ist unabhängig davon, ob man die Fortnahmeanordnung als reine Duldung der Fortnahme begreift oder darin eine aktive Herausgabeverpflichtung erblickt, nicht möglich.

55

Das Landratsamt war zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und mit Blick auf die Beschränkung des unmittelbaren Zwangs auf Fälle der „ultima ratio“ (vgl. § 26 Abs. 2 LVwVG) auch nicht gehalten, zunächst ein Zwangsgeld als mögliches Zwangsmittel anzudrohen und festzusetzen. In der Vergangenheit wurden gegenüber dem Kläger bereits mehrfach Zwangsgelder festgesetzt, um tierschutzrechtliche Mängel zu beheben, und auch bereits einmal mehrere Tiere weggenommen, um den Bestand an Rindern zu reduzieren. Eine nachhaltige Verbesserung der Haltungsbedingungen ist dadurch jedoch nicht eingetreten. Zudem zeigte sich der Kläger in der Vergangenheit wenig einsichtig, nicht kooperativ und hielt auch mit ihm getroffene Absprachen nicht ein. Selbst in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Kläger noch immer kaum Einsicht darin gezeigt, dass er aufgrund der wirksamen tierschutzrechtlichen Anordnungen verpflichtet war, seinen Nutztierbestand aufzulösen und die einzelnen Tiere fortzugeben. Die erneute Anwendung eines Zwangsgeldes erschien daher im Zeitpunkt der hier in Rede stehenden Vollstreckung zu Recht als nicht hinreichend effektives Zwangsmittel und damit im Sinne des § 26 Abs. 2 LVwVG „untunlich“. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund der akuten gravierenden Mängel der Tierhaltung, die in den amtstierärztlichen Gutachten vom 03.02.2014 und 11.03.2014 beschrieben wurden und die eine effektive Umsetzung der getroffenen tierschutzrechtlichen Anordnungen geboten haben.

56

Angesichts der Gesamtumstände und der amtstierärztlich festgestellten Gefährdungslage für die vom Kläger gehaltenen Nutztiere war es auch nicht – wie der Kläger meint – aus Gründen der Verhältnismäßigkeit geboten, die Wegnahme der Tiere auf Grundlage eines Stufenplans nach und nach zu verwirklichen oder allgemein mit der Vollstreckung weiter zuzuwarten. Auch mit seinem Vortrag, er sei von der Vollstreckung überrascht gewesen, zeigt der Kläger eine Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme nicht auf. Vor dem Hintergrund, dass die ihm mit Verfügung vom 26.02.2014 gesetzte Frist zur Auflösung seines Tierbestands längst verstrichen war, mit Verfügung vom 05.03.2014 die „sofortige Beschlagnahme“ angeordnet wurde, sein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom Verwaltungsgericht abgelehnt wurde und einer Beschwerde grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung zukommt, musste der Kläger jederzeit mit der Vollstreckung rechnen.

57

(5) Die am 09.04.2014 erfolgte Vollstreckungsmaßnahme war jedoch deshalb rechtswidrig, weil entgegen § 5 LVwVG kein Vollstreckungsauftrag vorlag. Ein solcher war hier, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts, nicht entbehrlich.

58

(a) Gemäß § 5 LVwVG wird der mit der Vollstreckung beauftragte Bedienstete (Vollstreckungsbeamter) dem Pflichtigen und Dritten gegenüber durch schriftlichen Auftrag der Vollstreckungsbehörde zur Vollstreckung ermächtigt (Satz 1). Der Vollstreckungsauftrag ist auf Verlangen vorzuzeigen (Satz 2). Die Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen überträgt damit die Vollstreckungsbehörde – gemäß § 4 Abs. 1 LVwVG die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat – einzelnen Bediensteten, sogenannten Vollstreckungsbeamten. „Vollstreckungsbeamter“ ist jeder Bedienstete, der mit der Vollstreckung im Einzelfall beauftragt wird, unabhängig von einem statusrechtlichen Dienstverhältnis. Er ist im Gegensatz zum Gerichtsvollzieher kein selbständiges Vollstreckungsorgan, sondern Gehilfe der Vollstreckungsbehörde und als solcher vollständig weisungsunterworfen (Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 2. Aufl. 1983, § 5 Rn. 1). Es bleibt der Vollstreckungsbehörde überlassen, wen sie mit der Durchführung der einzelnen Vollstreckungsmaßnahme beauftragen will. Der Vollstreckungsauftrag legitimiert den Vollstreckungsbeamten gegenüber dem Pflichtigen und Dritten und bildet die unmittelbare Rechtsgrundlage für sein Tätigwerden (Schneider, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 1974, § 5 Rn. 1, 5). Ohne ihn darf der Vollstreckungsbeamte grundsätzlich nicht tätig werden (Müller-Eiselt, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, Stand: 08.2021, § 285 AO Rn. 19).

59

In der Rechtsprechung des erkennenden Verwaltungsgerichtshofs findet der Vollstreckungsauftrag in erster Linie Erwähnung im Rahmen von Beschwerden gegen abgelehnte oder erteilte Durchsuchungsanordnungen nach § 6 Abs. 2 LVwVG. Aus dem von der Behörde vorgelegten Vollstreckungsauftrag kann das Gericht entnehmen, worauf sich die angestrebte Vollstreckung beziehen soll und wird dadurch in die Lage versetzt, gegenüber dem vor Erlass der Durchsuchungsanordnung in der Regel nicht angehörten Pflichtigen vorbeugenden Rechtsschutz zu gewähren. Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits mehrfach ausgeführt, dass aus dem Wortlaut des § 5 LVwVG sich nichts über den notwendigen Inhalt des Vollstreckungsauftrags ergibt. Jedoch lässt sich aus dem dem Schutz des Vollstreckungsschuldners dienenden Zweck ableiten, dass zumindest Gegenstand und Umfang der Vollstreckung, der Verpflichtete sowie die Reichweite der Ermächtigung des Vollstreckungsbeamten hinreichend bezeichnet, d.h. für den Vollstreckungsschuldner erkennbar sein müssen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.06.1999 - 4 S 861/99 -, NJW 1999, 3506 ; Beschluss vom 10.12.1999 - 11 S 240/99 -, juris Rn. 16 f.; Beschluss vom 13.12.2013 - 2 S 1772/13 -, n.v.; Beschluss vom 26.01.2021 - 3 S 4271/20 -, NVwZ-RR 2021, 441 ). Dies ermöglicht es dem Vollstreckungsbeamten, die Vollstreckung dem Auftrag entsprechend durchzuführen und sich gegenüber demjenigen auszuweisen, bei dem vollstreckt wird. Der Vollstreckungsauftrag muss daher, worauf das Verwaltungsgericht auch hier zu Recht hinweist, die Entscheidungen, die der Vollstreckungsbeamte nicht in eigener Verantwortung treffen kann, enthalten. Zudem soll, indem der Vollstreckungsauftrag durch den Behördenleiter oder einen anderen, zur inhaltlichen Entscheidung befugten Mitarbeiter, geprüft wird, die größtmögliche Sicherheit gegen unzulässige und unberechtigte Vollstreckungsmaßnahmen erreicht werden (BVerwG, Urteil vom 18.11.1960 - VII C 184.57 -, NJW 1961, 332 ).

60

Zu den weiteren inhaltlichen Anforderungen hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ausgeführt (Beschluss vom 16.06.1999, a.a.O. Rn. 6):

61

Weitergehende Anforderungen an den Inhalt des schriftlichen Vollstreckungsauftrages lassen sich aus dem Zweck des § 5 LVwVG nicht herleiten. Insbesondere bedarf es nicht der vom Verwaltungsgericht für notwendig erachteten namentlichen Bezeichnung des Vollstreckungsbeamten. Vielmehr genügt es, wenn wie hier ohne namentliche Nennung ein „Vollziehungsbeamter“ und damit ein Vollstreckungsbeamter i.S.d. § 5 LVwVG ermächtigt wird (Schneider, LVwVG, 1974, § 5 RdNr. 6; a.A. Fliegauf/Maurer, LVwVG, 2. Aufl., 1983, § 5 RdNr. 3, sowie Seeger, LVwVG, 1974, § 5 RdNr. 2). Dies folgt bereits aus der rechtlichen Natur des Vollstreckungsauftrages, der keinen an einen bestimmten Bediensteten gerichteten Verwaltungsakt, sondern lediglich eine interne Anweisung an den jeweiligen Vollstreckungsbeamten darstellt, die ihn ermächtigt, die Vollstreckung durchzuführen. Eine derartige Anweisung kann aus Gründen der organisatorischen Zweckmäßigkeit, etwa um Urlaubsvertretungen berücksichtigen zu können, zunächst ohne Beauftragung einer bestimmten Person ergehen, so daß die Auswahl des konkreten Bediensteten erst später erfolgt. Der Schutzzweck des § 5 LVwVG steht dem nicht entgegen. Er erfordert in solchen Fällen auch nicht die nachträgliche schriftliche Ergänzung des Vollstreckungsauftrages. Denn der Vollstreckungsschuldner ist bereits hinreichend dadurch geschützt, daß auf sein Verlangen der Vollstreckungsauftrag vom Vollstreckungsbeamten jederzeit vorzuzeigen ist (§ 5 S. 2 LVwVG). Der Besitz des Schriftstückes, das den Vollstreckungsauftrag enthält, legitimiert den Vollstreckungsbeamten und ist damit Grundlage für sein Tätigwerden. Davon geht auch das Verwaltungsgericht zu Recht aus. Der Einwand des Verwaltungsgerichts, der Vollstreckungsbeamte könne ohne seine namentliche Benennung nicht nachweisen, daß gerade er zur Vollstreckung berechtigt sei, erscheint dem Senat aber im Hinblick auf den Schutzzweck des § 5 LVwVG nicht zwingend. Denn der Vollstreckungsbeamte, der den Vollstreckungsauftrag vorzeigt, wird in aller Regel rechtmäßig in dessen Besitz gelangt und zur Durchführung der Vollstreckung ermächtigt sein.

62

(b) Diese Grundsätze finden auch im vorliegenden Fall Anwendung, obwohl der Leiter des Veterinär- und Verbraucherschutzamts des Landratsamts Dr. ... die Vollstreckung selbst initiiert und maßgeblich betrieben hat. Ein Vollstreckungsauftrag nach § 5 LVwVG ist auch dann erforderlich, wenn der zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung befugte Leiter eines dem Landratsamt zugeordneten Amtsbereichs oder ein sonstiger weisungs- und entscheidungsbefugter Mitarbeiter der Vollstreckungsbehörde die Vollstreckung federführend durchführt. Eine teleologische Reduktion des § 5 LVwVG, wie sie das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil vorgenommen hat, kommt nicht in Betracht.

63

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Vorschrift des § 5 LVwVG einer teleologischen Reduktion zu unterziehen sei, wenn die Ausführung der Vollstreckung maßgeblich durch einen weisungs- und entscheidungsbefugten Mitarbeiter der Vollstreckungsbehörde angeleitet und überwacht werde. Denn in diesem Fall liefe der Zweck der Vorschrift, dem Vollstreckungsbeamten aufzuzeigen, wie weit seine Befugnisse reichen und was konkret Inhalt der Vollstreckung sein solle, ins Leere. Auch könne davon ausgegangen werden, dass dieser Mitarbeiter das Vorliegen der formellen und materiellen Voraussetzungen geprüft habe. Dieser Auffassung im Ergebnis entsprechend, jedoch ohne dies rechtstechnisch einzuordnen, hatte das Verwaltungsgericht bereits zuvor einen Vollstreckungsauftrag im Vorfeld einer Durchsuchungsanordnung für entbehrlich gehalten, wenn der mit dem Fall befasste Sachbearbeiter an der Vollstreckung teilnehme und dadurch sichergestellt sei, dass die Suche auf das Erforderliche begrenzt bleibe (VG Freiburg, Beschluss vom 02.06.2008 - 1 K 590/08 -, juris Rn. 9; ebenso VG Sigmaringen, Beschluss vom 24.02.2005 - 7 K 301/05 -, juris Rn. 13). Hierfür spricht auch, dass § 5 LVwVG nach seinem Wortlaut davon ausgeht, dass ein „beauftragte[r]“ Bediensteter von der Vollstreckungsbehörde „durch schriftlichen Auftrag“ ermächtigt wird. Dies könnte dahingehend gedeutet werden, dass die Funktionen der Vollstreckungsbehörde und die des Vollstreckungsbeamten von verschiedenen Personen wahrgenommen werden müssen, um einen Vollstreckungsauftrag erforderlich zu machen, da anderenfalls nicht von einer Beauftragung einer anderen Person im eigentlichen Wortsinne die Rede sein kann.

64

Gegen diese Auffassung spricht jedoch bereits die systematische Stellung des § 5 LVwVG im Ersten Teil (Gemeinsame Vorschriften) des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes. Der damit vor die Klammer gezogenen Vorschrift soll ersichtlich ein breiter Anwendungsbereich zukommen. Anders als der Bundesgesetzgeber (vgl. § 5 VwVG i.V.m. § 285 Abs. 2 AO) misst der Landesgesetzgeber dem Vollstreckungsauftrag nicht nur im Rahmen der Vollstreckung wegen einer Geldforderung Bedeutung bei. Gerade in Rechtsbereichen, in denen wie im Tierschutzrecht - konkrete Handlungs- oder Duldungsgebote zu vollstrecken sind, sowie in kleineren Einheiten der Gemeinden und Landratsämter, in denen das Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz flächendeckend Anwendung findet, kommt es nicht selten vor, dass der für den Erlass des zu vollstreckenden Verwaltungsakts Verantwortliche oder auch der Leiter eines Fachamtes maßgeblich an der Vollstreckung beteiligt ist. Hätte der Gesetzgeber in diesen Fällen einen Vollstreckungsauftrag für entbehrlich gehalten, hätte es nahegelegen, innerhalb der Vorschrift des § 5 LVwVG entsprechend zu differenzieren. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall. Vielmehr erfolgt die Ermächtigung des beauftragten Bediensteten zur Vollstreckung „durch die Vollstreckungsbehörde“ als Einheit und nicht durch den für den Erlass des vollstreckten Verwaltungsakts verantwortlichen Beamten. Die denkbare Situation, dass ein zur Vertretung der Vollstreckungsbehörde befugter Bediensteter sich quasi selbst zum Vollstreckungsbeamten bestimmen und zur Vollstreckung ermächtigen könnte, hat der Gesetzgeber ersichtlich in Kauf genommen.

65

Für das generelle Erfordernis eines Vollstreckungsauftrags auch in den Fällen, in denen eine weisungs- und entscheidungsbefugte Person als Vollstreckungsbeamter einen von ihr selbst mitverantworteten Verwaltungsakt vollstreckt, spricht überdies der Schutzzweck des § 5 LVwVG. Der Vollstreckungsauftrag soll nicht nur, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, größtmögliche Sicherheit gegen unzulässige und unberechtigte Vollstreckungsmaßnahmen bieten. Ihm kommt in der konkreten Vollstreckungssituation vielmehr auch eine Legitimations- und Ausweisfunktion zu. Durch den auf Verlangen des Vollstreckungsschuldners vorzuzeigenden schriftlichen Vollstreckungsauftrag wird der Vollstreckungsschuldner in die Lage versetzt, einzuschätzen, ob er die Vollstreckungsmaßnahme, der er sich unmittelbar gegenübersieht, dulden muss. Gerade bei den im Vollstreckungsrecht vorgesehenen grundrechtsintensiven Eingriffen – wie etwa der Ausübung unmittelbaren Zwangs – besteht ein Bedürfnis für eine vereinfachte Feststellbarkeit, ob die jeweils handelnde Person zur Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols berechtigt ist. Dazu bietet § 5 LVwVG das vom Gesetzgeber im allgemeinen Vollstreckungsrecht vorgesehene maßgebliche Mittel des schriftlichen Vollstreckungsauftrags.

66

Dem Vollstreckungsschuldner kann es zudem in der konkreten Vollstreckungssituation nicht zugemutet werden, die behördeninternen Verantwortlichkeiten einzuschätzen und stets zu wissen, welche Person für den zu vollstreckenden Verwaltungsakt verantwortlich ist, zumal dies – wie auch der vorliegende Fall zeigt – mehrere Personen sein können. Denn der zu vollstreckende Verwaltungsakt wurde hier gerade nicht von dem Leiter des Veterinär- und Verbraucherschutzamts Dr. ... unterzeichnet. Auch die maßgeblichen amtstierärztlichen Gutachten, die schließlich zum Erlass des Grundverwaltungsakts und zu dessen Vollstreckung geführt haben, wurden nicht von Herrn Dr. ... erstellt. Das allgemeine Wissen des Klägers, dass Herr Dr. ... innerhalb des Landratsamts und speziell des Veterinär- und Verbraucherschutzamts eine verantwortungsvolle und entscheidungsbefugte Stellung innehat, ersetzt nicht die einem Vollstreckungsauftrag zukommende Legitimation zur Vornahme der jeweils konkret in Rede stehenden Vollstreckungsmaßnahme.

67

Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang vorträgt, gerade durch die Beteiligung des Herrn Dr. ... an der Vollstreckungsmaßnahme sei es zugunsten des Klägers möglich gewesen, aufgrund einer spontanen Einschätzung der Lage vor Ort einige der Schafe in der Obhut des Klägers zu belassen und insoweit auch bei der Vollstreckung einen gewissen Ermessensspielraum auszuüben, spricht dies weder für noch gegen das Erfordernis eines Vollstreckungsauftrags im Sinne des § 5 LVwVG. Der Senat stellt nicht in Frage, dass Herr Dr. ... als Vollstreckungsbeamter geeignet und er als solcher berechtigt bzw. sogar verpflichtet ist, die Vollstreckungsmaßnahme auf das jeweils erforderliche Maß zu beschränken. Auch der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass im Hinblick auf die verantwortungsvollen Aufgaben und weitgehenden Befugnisse nur solche Personen mit der Vollstreckung beauftragt werden sollten, die über die zur Ausführung eines Vollstreckungsauftrags erforderlichen Rechts- und Fachkenntnisse verfügen und die Gewähr für eine einwandfreie Amtsführung bieten (vgl. die Gesetzesbegründung zum Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz LT-Drucks. 6/2990 S. 19). Hieraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass in diesen Fällen auf die formellen Voraussetzungen der Vollstreckung, insbesondere den Vollstreckungsauftrag, verzichtet werden kann.

68

Unabhängig davon liegen auch die rechtlichen Voraussetzungen einer teleologischen Reduktion des § 5 LVwVG nicht vor. Eine teleologische Reduktion von Vorschriften kommt nur dann in Betracht, wenn Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift, ihre Entstehungsgeschichte und der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen gegen eine uneingeschränkte Anwendung auf alle vom Wortlaut her erfassten Fälle sprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2021 - 1 S 512/19 -, juris Rn. 46; BVerfG, Beschluss vom 19.08.2011 - 1 BvR 2473/10 u.a. -, AnwBl 2011, 867 ; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 - 6 C 12.09 -, NJW 2011, 946 ; OVG Bln-Bbg, Urteil vom 08.11.2012 - OVG 12 B 6.12 -, juris Rn. 28). Es muss sich um eine verdeckte Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes handeln (vgl. BGH, Urteil vom 14.08.2019 - IV ZR 279/17 -, BGHZ 223, 57 ; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2021, a.a.O. Rn. 46). Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, entspricht es durchaus dem Sinn und Zweck des § 5 LVwVG, einen Vollstreckungsauftrag auch in einer Fallgestaltung als erforderlich anzusehen, in der ein entscheidungsbefugter Bediensteter die Vollstreckung vornehmen soll.

69

Auch dass es sich um eine verdeckte Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes handelte, indem es für den vorliegenden Fall keine Ausnahmen von der Anwendbarkeit des § 5 LVwVG vorsieht, kann der Senat nicht erkennen. Der Gesetzgeber hat dem Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz die Annahme zugrunde gelegt, dass grundsätzlich die Behörde, die den Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, erlassen hat, diesen auch vollstrecken kann (LT-Drucks. 6/2990 S. 17). Konkret zu § 5 LVwVG heißt es in der Gesetzesbegründung (LT-Drucks. 6/2990 S. 19):

70

Die Durchführung der Vollstreckung macht in der Regel Maßnahmen im Außendienst erforderlich. Mit der Durchführung dieser Maßnahmen hat die Vollstreckungsbehörde einen Bediensteten zu Beauftragen. Im Hinblick auf die unterschiedliche personelle Ausstattung der einzelnen Vollstreckungsbehörden sieht der Entwurf allerdings nicht wie einige andere Verwaltungsvollstreckungsgesetze vor, daß derartige Aufgaben nur von besonders bestellten Bediensteten bei der Vollstreckungsbehörde wahrgenommen werden können. Vielmehr bleibt es der einzelnen Vollstreckungsbehörde vorbehalten, wen sie mit der Durchführung der einzelnen Vollstreckungsmaßnahmen beauftragen will. Insbesondere stellt der Entwurf auch keine bestimmten Anforderungen an die Person des mit der Vollstreckung beauftragten Bediensteten.

71

Im Hinblick auf ihre verantwortungsvollen Aufgaben und weitgehenden Befugnisse sollten allerdings nur solche Personen mit der Vollstreckung beauftragt werden, die über die zur Ausführung eines Vollstreckungsauftrags erforderlichen Rechts- und Fachkenntnisse verfügen und die Gewähr für eine einwandfreie Amtsführung bieten. Eine sorgfältige Auswahl ist allein schon aus haftungsrechtlichen Gründen geboten.

72

Für seine Tätigkeit im Einzelfall bedarf der Vollstreckungsbeamte eines schriftlichen Vollstreckungsauftrags. Dieser legitimiert ihn gegenüber dem Pflichtigen und Dritten.

73

Diese Ausführungen lassen darauf schließen, dass der Gesetzgeber durchaus im Blick hatte bzw. sogar ausdrücklich befürwortete, dass ein mit der Rechts- und Fachmaterie vertrauter Bediensteter mit der Vollstreckung betraut wird. Dass er hierbei übersehen haben könnte, dass auch ein entscheidungsbefugter Bediensteter, der zudem an dem Erlass des zu vollstreckenden Grundverwaltungsakts beteiligt war, als Vollstreckungsbeamter in Betracht kommt, und es daher unbewusst unterlassen haben könnte, diesen Personenkreis von der Anwendbarkeit des § 5 LVwVG auszunehmen, erscheint dem Senat angesichts der vorstehenden Ausführungen fernliegend.

74

Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat darauf hingewiesen hat, dass im Zeitpunkt des Erlasses des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes in den 70er Jahren noch deutlich kleinere Behördeneinheiten bestanden hätten, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr spricht dieser Umstand dafür, dass der Gesetzgeber kaum übersehen haben kann, dass auch entscheidungsbefugte Bedienstete in die Vollstreckung des von ihnen verantworteten Grundverwaltungsakts involviert sein können. Daher ist davon auszugehen, dass er sich bewusst dafür entschieden hat, auch in diesen Fällen an dem grundsätzlichen Erfordernis eines Vollstreckungsauftrags festzuhalten.

75

(c) Der nach den vorstehenden Ausführungen erforderliche schriftliche Vollstreckungsauftrag hat im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Durchführung der Vollstreckungsmaßnahme am 09.04.2014 nicht vorgelegen. Er war auch nicht gemäß § 21 LVwVG wegen Gefahr im Verzug ausnahmsweise entbehrlich.

76

Hieraus ergibt sich die Rechtswidrigkeit der Vollstreckungsmaßnahme und eine daraus folgende Rechtsverletzung des Klägers (vgl. Müller-Eiselt, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, Stand: 08.2021, § 285 AO Rn. 20, 25a; Schneider, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 1974, § 5 Rn. 5). Dies gilt unabhängig davon, ob der Kläger anlässlich der Vollstreckung am 09.04.2014 vom Vollstreckungsbeamten vergeblich verlangt hat, einen schriftlichen Vollstreckungsauftrag vorzulegen (vgl. § 5 Satz 2 LVwVG). Die Rechtmäßigkeit des Vollstreckungshandelns setzt das förmliche Vorliegen eines Vollstreckungsauftrags voraus und kann nicht von dem variablen und durch die Vollstreckungsbehörde nicht beeinflussbaren Umstand abhängen, ob der Vollstreckungsschuldner in der konkreten Vollstreckungssituation um dessen Vorlage bittet (so wohl auch Müller-Eiselt, a.a.O. Rn. 20, 25a).

77

bb) Da die Vollstreckungsmaßnahme am 09.04.2014 nach alledem rechtswidrig war, liegen die Voraussetzungen einer Kostenerhebung vom Kläger gemäß § 31 LVwVG i.V.m. den Vorschriften der Vollstreckungskostenordnung (- LVwVGKO -, GBl. 2004, 670) nicht vor. Soweit in dem Bescheid des Landratsamts Rottweil vom 23.10.2014 Vollstreckungskosten in Höhe von 9.365,43 EUR festgesetzt und mit einem Teil des Verkaufserlöses verrechnet werden, ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der genannte Bescheid sowie der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 13.10.2015 sind daher insoweit aufzuheben.

78

cc) Daraus folgt, dass der Kläger einen Anspruch auf Auszahlung des bisher einbehaltenen Teils des Erlöses aus dem Verkauf seiner Tiere in Höhe von 9.365,43 EUR hat. Ein Rechtsgrund für ein Einbehalten dieses Betrags seitens des Beklagten ist nicht ersichtlich. Soweit der Kläger die aus seiner Sicht zu niedrige Höhe des Verkaufserlöses beanstandet hat, ist dies Teil des vom Verwaltungsgericht an die ordentliche Gerichtsbarkeit verwiesenen abgetrennten Verfahrens und daher hier nicht Streitgegenstand.

79

Der Anspruch auf Prozesszinsen folgt aus den auch im Verwaltungsprozess anwendbaren Vorschriften der § 291 Satz 1 i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2014 - 5 C 1.13 D -, NVwZ 2014, 1523 ). Die Zinspflicht entsteht entsprechend § 187 Abs. 1 BGB ab dem auf den Eintritt der Rechtshängigkeit folgenden Tag (vgl. BGH, Urteil vom 04.07.2017 - XI ZR 562/15 -, NJW 2017, 2986 ).

80

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

81

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO, § 708 Nr. 10 Satz 1, § 711 Satz 1, Satz 2 i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

82

3. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

83

Beschluss
vom 29. September 2021
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht von Amts wegen für beide Rechtszüge auf jeweils 10.615,43 EUR festgesetzt.

84

Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts und die Änderung der Festsetzung des Verwaltungsgerichts von Amts wegen beruhen auf § 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 bis 3 GKG i.V.m. Nr. 35.2 und Nr. 54.2.1 sowie Nr. 1.7.1 Satz 1 Hs. 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Das Interesse des Klägers an der Aufhebung des Kostenbescheids vom 23.10.2014 folgt aus den mit dem Verkaufserlös verrechneten Kosten der Vollstreckung in Höhe von 9.365,43 EUR und deckt sich mit dem Zahlungsbegehren. In Bezug auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Durchführung der Vollstreckung ist ein Viertel des Streitwerts der Hauptsache zu addieren. Der Streitwert des hier vollstreckten Grundverwaltungsakts – namentlich Ziffer 1 der Verfügung vom 05.03.2014 – beträgt 5.000,-- EUR (vgl. dazu bereits VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.01.2019 - 1 S 55/18 -; davon ein Viertel: 1.250,-- EUR).

85

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.