Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2009-09-24, Aktenzeichen 18 LP 10/08

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt die Verpflichtung des Beteiligten zur Rücknahme der mit Erlass vom 31. Mai 2007 - 13.4 - 03 000 VORIS 20480 - (Nds. MBl. S. 487) vorgenommenen Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen.

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In Anknüpfung an den Beschluss der Landesregierung vom 30. November 2004 (Nds. MBl. S. 860; mittlerweile ersetzt durch Beschluss vom 14. Juli 2009 - Nds. MBl. S. 742 -), der unter Ziff. 1.3 die weitgehende Delegation dienstrechtlicher Befugnisse für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 mit Amtszulage und abwärts sowie für vergleichbare Angestellte mit Ausnahme der Dienststellenleitungen durch die Ministerien vorsah, nahm der Beteiligte mit Erlass vom 9. Januar 2006 - 13.4 - 03 000 VORIS 20480 - (SVBl. S. 34) zunächst eine Delegation dienstrechtlicher Befugnisse auf die öffentlichen berufsbildenden Schulen vor. Der Antragsteller wurde dabei nicht förmlich beteiligt. Das Verwaltungsgericht hatte insoweit mit Beschluss vom 21. Juni 2007 - 17 A 2169/06 - die Verletzung eines Beteiligungsrechts des Antragstellers bejaht. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten ist Gegenstand des Parallelverfahrens 18 LP 9/07.

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Mit Erlass vom 31. Mai 2007 nahm der Beteiligte unter Aufhebung des Erlasses vom 9. Januar 2006 eine Delegation dienstrechtlicher Befugnisse sowohl auf die berufsbildenden als auch auf die allgemeinbildenden Schulen vor. Er übertrug die im Einzelnen aufgeführten dienstrechtlichen Befugnisse auf Gymnasien, Gesamt-, Real-, Haupt-, Förder-, Grund- und berufsbildende Schulen. Dies betrifft u. a. den Abschluss befristeter Arbeitsverträge für Vertretungslehrer, die Begründung des Beamtenverhältnisses und den Abschluss des Arbeitsvertrages, die Verlängerung und Herabsetzung der regelmäßigen Probezeit, die erste Verleihung eines Amtes (Anstellung) von Beamten, die Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Probe und auf Lebenszeit, die nicht nur vorübergehende Übertragung eines Dienstpostens mit höherem Endgrundgehalt für Ämter bis zur Besoldungsgruppe A 14, die Änderung des Arbeitsvertrages durch Höhergruppierung für Beschäftigte bis zur Entgeltgruppe 13 und die Abordnung ohne das Ziel der Versetzung bis zur Dauer eines Schulhalbjahres. Ausnahmen sind insbesondere für Schulen mit weniger als 20 Vollzeitlehrereinheiten vorgesehen.

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Eine förmliche Beteiligung des Antragstellers erfolgte nicht. Mit Schreiben vom 9. Juli 2007 regte der Antragsteller zur Vermeidung weiterer verwaltungsgerichtlicher Verfahren an, dass der Beteiligte eine rechtsverbindliche Erklärung dahin abgebe, dass dann, wenn die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts in Bestandskraft erwüchsen, bezüglich der anderen Schulformen in gleicher Weise verfahren werde wie für den Berufsschulbereich. Der Beteiligte antwortete hierauf, er werde eine rechtskräftige Entscheidung bezüglich der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die berufsbildenden Schulen selbstverständlich akzeptieren. Ergebe sich daraus, dass die Personalräte hätten beteiligt werden müssen, werde zukünftig so verfahren.

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Der Antragsteller hat am 21. August 2008 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Die Maßnahme sei unter Nichtbeachtung seiner Beteiligungsrechte durchgeführt worden und sei daher zurückzunehmen. Die Landesregierung habe zur Umsetzung ihrer Ziele der Auflösung bzw. Einschränkung der Mittelbehörden und der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule den Landesschulbehörden, bei denen es sich um die unverändert aus den Bezirksregierungen herausgelösten Abteilungen 4 handele, einen großen Teil ihrer bisherigen Aufgaben entzogen und den Schulen übertragen. Die Maßnahme sei nach § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG benehmenspflichtig, weil sie eine wesentliche Änderung von Organisationsplänen beinhalte. Die Aufstellung und wesentliche Änderung von Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen liege im Vorfeld von organisatorischen Maßnahmen, die gegenüber einzelnen oder mehreren Beschäftigten notwendig werden könnten. Sie schaffe meist Sachzwänge und stecke bereits den Rahmen für die dann noch erforderlichen Personalentscheidungen ab. Wegen der Tragweite solcher organisatorischer Maßnahmen solle die Beteiligung des Personalrats gewährleisten, dass die Personalvertretung möglichst frühzeitig die Belange der betroffenen Beschäftigten in den Entscheidungsprozess einbringen könne. Vorliegend lasse sich ein durchgehendes Gesamtkonzept des Beteiligten nachweisen. Im Jahre 2004 sei ein "Projekt" Schulverwaltungsreform initiiert worden, das die Einführung der Eigenverantwortlichen Schule und eines Schulinspektionssystems vorsehe. Ziel sei es außerdem, durch den Wegfall von Aufgaben oder durch deren Verlagerung von den seinerzeit 750 Stellen der Landesschulbehörde mindestens 250 entbehrlich zu machen. Entsprechendes folge aus den diversen Feinkonzepten für die zukünftige Struktur der Landesschulbehörde. In deren Fassung vom 18. Juli 2006 sei von einer Reduzierung um 343 Stellen die Rede. Die Wesentlichkeitsgrenze sei bei der in den Blick zu nehmenden Gesamtmaßnahme bei weitem überschritten. Bei der Frage der Wesentlichkeitsgrenze sei die Gesamtmaßnahme in den Blick zu nehmen. Die Änderung eines Organisationsplans liege mithin schon dann vor, wenn einer Organisationseinheit wesentliche Aufgaben entzogen würden. Aus dem Umstand, dass beispielsweise dem Personaldezernenten der Landesschulbehörde der größte Teil der Entscheidungskompetenz entzogen werde, resultiere zwangsläufig ein Personalabbau. Es gehe vorliegend nicht um einen bloßen Abbau von Aufgaben, sondern um eine Verlagerung. Das ergebe sich auch aus dem Umstand, dass den Schulen zur Bewältigung der neuen Aufgaben mit Erlass vom 7. Juni 2007 weitere Anrechnungsstunden zugewiesen worden seien. Darüber hinaus erfülle die Maßnahme den Benehmensherstellungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG. Auch dabei sei die gewichtige Änderung der Aufgabenstellung ausreichend.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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dem Beteiligten aufzugeben, die gemäß Runderlass vom 31. Mai 2007 - 13.4-03 000 VORIS 20480 - vorgenommene Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen zurückzunehmen.

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Der Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Beteiligte hat die Auffassung vertreten, dass eine Benehmensherstellungspflicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG zu verneinen sei. Die Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf allgemeinbildende Schulen stelle keine wesentliche Änderung von Organisationsplänen oder Geschäftsverteilungsplänen dar, weil hierdurch lediglich Aufgaben anderen Dienststellen zugewiesen würden, ohne dass eine Änderung oder gar wesentliche Änderung des Innenaufbaus der Landesschulbehörde vorgegeben werde. Das werde insbesondere auch daran deutlich, dass die Landesschulbehörde die Schulen bei der Wahrnehmung der Aufgaben unterstütze und berate. Auch die Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG lägen nicht vor. Die Einschränkung einer Dienststelle sei erst gegeben, wenn die Aufgabenverminderung für einen erheblichen Teil der Beschäftigten Entlassungen, Versetzungen oder sonstige belastende personelle Maßnahmen wie etwa die Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten oder Rückgruppierungen zur Folge habe. Auch dann, wenn mit der Aufgabenverminderung unmittelbar keine personellen Maßnahmen verbunden seien, könne sie wegen des gesetzlichen Schutzzwecks eine Einschränkung darstellen, sofern sie erkennbar ein "Einfrieren" der Planstellen und Stellen der Dienststelle in ihrer Bewertung, ggf. sogar mit Tendenz zum Fortfall, verursache. Ein solches Ursache-Wirkungs-Verhältnis sei jedoch nicht gegeben. Eine Reduzierung des Personalbestandes um ca. 300 Stellen sei ganz überwiegend nicht Folge der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule, insbesondere der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse, sondern Folge der Auflösung der Bezirksregierungen und der aufgrund der "Zielvereinbarung II" zu erbringenden Stelleneinsparungen. Die Abbauverpflichtung resultiere zu großen Teilen aus der Übernahme des Querschnittspersonals der aufgelösten Bezirksregierungen. Die Beteiligung des Personalrats bei organisatorischen Grundentscheidungen verfolge den Zweck, die Beschäftigten vor nachteiligen Wirkungen zu schützen. Würden wie hier zum Ausgleich gesteigerter Geschäftsbelastung die Aufgaben vermindert, liege daher keine Einschränkung der Dienststelle vor. Die Maßnahme sei vielmehr mit einer die Beschäftigten schützenden Wirkung verbunden. Die Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse stelle einen Schritt zur Entlastung der Landesschulbehörde dar, deren Arbeitsvolumen nicht der reduzierten Stellenausstattung und damit dem vorhandenen Personalbestand entspreche. Nicht die vorgenommene Aufgabenübertragung schaffe Sachzwänge, sondern es bestünden bereits Sachzwänge in Folge der mit der "Zielvereinbarung II" eingetretenen Stellen- und Personalreduzierung.

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Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag mit Beschluss vom 5. Juni 2008 stattgegeben. Eine Benehmensherstellungspflicht folge nicht aus § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG, weil eine wesentliche Änderung von Organisations- oder Geschäftsverteilungsplänen nicht gegeben sei. Bei Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen gehe es um die verwaltungsinterne Aufbau- und Ablauforganisation. Hierauf habe die vorgenommene Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse in den betroffenen Dienststellen nur einen mittelbaren Einfluss, die sich daher lediglich als Maßnahme im Vorfeld der Änderung von Organisationsplänen darstelle. Eine unmittelbare Regelung der Geschäftsverteilung und Organisation innerhalb einer Dienststelle sei nicht Gegenstand der streitigen Übertragung. Die bloße Zuweisung neuer Aufgaben an einzelne Beschäftigte oder die Neuverteilung von Aufgaben und internen Zuständigkeiten innerhalb fortbestehender Gliederungen stelle noch keine wesentliche Änderung von Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen dar. Die Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG seien hingegen zu bejahen. Die Einschränkung von Dienststellen setze zwar im Grundsatz belastende personelle Maßnahmen wie Entlassungen und Versetzungen als Folge der Einschränkung voraus. Eine Aufgabenverminderung könne aber auch dann eine Einschränkung darstellen, wenn mit ihr unmittelbar keine personellen Maßnahmen verbunden seien, sofern sie erkennbar ein "Einfrieren" der Planstellen und Stellen der Dienststelle in ihrer Bewertung, ggf. sogar mit der Tendenz zum Fortfall verursache. Nur wenn es an jeglichem personellen Bezug mangele, liege keine Einschränkung im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG vor, da dann der personalvertretungsrechtliche Anknüpfungspunkt fehle, wie andererseits auch eine Personalverminderung bei gleich bleibender Aufgabenstellung ebenfalls keine Einschränkung der Dienststelle darstelle. Die beanstandete Maßnahme stelle einen Teil des Gesamtkonzepts zur Einführung der Eigenverantwortlichen Schule dar. Bei der Prüfung, ob i. S. v. § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG eine Einschränkung von wesentlichen Teilen einer Dienststelle vorliege, sei daher bereits in den Blick zu nehmen, wie sich die Gesamtmaßnahme auf die Landesschulbehörde auswirke. Die organisatorischen Änderungen führten bei den Landesschulbehörden zu ganz erheblichen, die Wesentlichkeitsgrenze überschreitenden Einschnitten in dem Bereich der für die Schulen wahrgenommenen Aufgaben. In Vollzug der Aufgabenübertragung auf die Schulen würden in den Landesschulbehörden nicht nur Planstellen "eingefroren", sondern ganz wegfallen. Es könne nicht eingewendet werden, dass der Stellenabbau überwiegend nicht Folge der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule, insbesondere der Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse, sei, sondern Folge der Auflösung der Bezirksregierungen und der aufgrund der "Zielvereinbarung II" zu erbringenden Stelleneinsparungen. Die Schulverwaltungsreform sei bereits im Jahre 2004 vorgeprägt worden, so dass es keinesfalls so gewesen sei, dass die jetzt vorgenommene Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen nur als Reaktion auf eine unerwartete Überlastung der Landesschulbehörden erfolgt sei. Auch könne eine personalvertretungsrechtlich vorgeschriebene Beteiligung nicht durch bloße Änderung der Reihenfolge der einzelnen Schritte - Aufgabenentzug - Personalabbau - oder umgekehrt umgangen werden. Der Schaffung der Eigenverantwortlichen Schule dürfte ein Gesamtkonzept zugrunde gelegen haben, so dass es auf die Reihenfolge der Durchführung der einzelnen Schritte in Bezug auf die Erforderlichkeit der personalvertretungsrechtlichen Benehmensherstellung nicht ankomme.

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Am 1. Juli 2008 hat der Beteiligte Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegt. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass die Stellenreduzierung in der Landesschulbehörde ganz überwiegend nicht aus der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse folge, sondern ihre Ursache in der Auflösung der Bezirksregierungen und der aufgrund der "Zielvereinbarung II" zu erbringenden Stelleneinsparungen habe. Das Entfallen eines Teils der Aufgaben im Rahmen einer Einschränkung i.S.d. § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG erfülle den Beteiligungstatbestand erst dann, wenn die Aufgabenverminderung für einen erheblichen Teil der Beschäftigten Entlassungen, Versetzungen oder sonst belastende personelle Maßnahmen zur Folge habe. Dies sei infolge der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen nicht der Fall. Das Verwaltungsgericht gehe hingegen von einem "Gesamtkonzept" aus, dessen Bestandteil die Schaffung der Eigenverantwortlichen Schule sei. Soweit es deswegen meine, es komme auf die Reihenfolge der einzelnen Schritte nicht an, schaffe es einen Anknüpfungspunkt für das geltend gemachte Beteiligungsrecht, der von keiner Seite vorgetragen worden sei, sondern auf Vermutungen und Unterstellungen beruhe. Das Verwaltungsgericht löse sich von der vom Antragsteller für beteiligungspflichtig gehaltenen Maßnahme der Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse und setze in Wirklichkeit an deren Stelle die Prüfung eines Gesamtkonzepts in dem Sinne, dass schon deswegen der Antrag Erfolg haben müsse. Es müsse aber die Anordnung selbst die personellen Maßnahmen verursachen und es reiche nicht aus, wenn diese sich durch Realisierung einer Gesamtmaßnahme ergäben, in die die Anordnung eingebettet sei.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 17. Kammer - vom 5. Juni 2008 zu ändern und den Antrag abzulehnen.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Zur Begründung verteidigt er den angefochtenen Beschluss und macht im Übrigen geltend, dass die Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse eine Änderung von Organisationsplänen beinhalte. Die Änderung eines Organisationsplans liege nicht nur vor, wenn dass Organigramm geändert werde, sondern schon dann, wenn einer Organisationseinheit wesentliche Aufgaben entzogen würden. Zumindest liege aber der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG vor. Es komme nicht darauf an, ob die Maßnahme unmittelbar zum Personalabbau führe oder ob noch ein weiterer Zwischenschritt erforderlich sei. Sinn und Zweck der Benehmensherstellung sei es gerade, der Personalvertretung bei der Weichenstellung, die im Vorfeld konkreter Umsetzungsmaßnahmen liege, Gehör zu verschaffen. Der Personalabbau resultiere nicht aus der Auflösung der Bezirksregierungen, sondern der geplante Abbau von 250 Stellen beziehe sich ausschließlich auf den Personalbereich. Das Kriterium der "Wesentlichkeit" bzw. "Erheblichkeit" sei im Rahmen der vergleichbaren Betriebsänderung nach §§ 111 ff. BetrVG gegeben, wenn mindestens 5 % der Belegschaft betroffen sei; hier gehe es sogar um ein Drittel der Belegschaft.

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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte 18 LP 10/08 Bezug genommen.

II.

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Die Beschwerde des Beteiligten hat Erfolg.

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Der Antrag des Antragstellers auf Verpflichtung des Beteiligten zur Rücknahme der mit Erlass vom 31. Mai 2007 vorgenommenen Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen ist zulässig, aber unbegründet. Eine Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragstellers aus § 75 NPersVG liegt nicht vor, so dass dieser auch nicht verlangen kann, dass die Maßnahme nach § 63 Satz 2 NPersVG zurückgenommen wird.

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1. Der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG, wonach die Dienstelle das Benehmen mit dem Personalrat bei der Aufstellung oder wesentlichen Änderung von Organisationsplänen und Geschäftsverteilungsplänen herzustellen hat, ist nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass es bei Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen um die verwaltungsinterne Aufbau- und Ablauforganisation geht und Maßnahmen, die - wie hier - insoweit nur mittelbar eine Änderung zur Folge haben, den Beteiligungstatbestand noch nicht erfüllen. Der Sichtweise des Antragstellers, dass auch bereits mittelbar zu solchen Änderungen führende Maßnahmen die Beteiligungspflicht auslösen können, vermag der Senat nicht zu folgen. Zum einen würde sich bei dieser Sichtweise bei der späteren unmittelbaren Änderung etwa des Organigramms die Frage stellen, ob die Personalvertretung dann noch einmal - also letztlich doppelt - zu beteiligen wäre oder ob die Beteiligung bei Vorfeldmaßnahmen die Beteiligung bei der später folgenden konkreten Änderung der Organisations- und/oder Geschäftsverteilungsplänen das Beteiligungsrecht bereits "verbraucht" hat. Beides wäre in sich unschlüssig und zeigt deshalb auf, dass es bei § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG grundsätzlich nicht um Maßnahmen im Vorfeld von späteren konkreten Änderungen von Organisations- und/oder Geschäftsverteilungsplänen gehen kann. Zum anderen würden sich bei der Sichtweise des Antragstellers kaum lösbare Abgrenzungsschwierigkeiten mit dem hier in Rede stehenden Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG ergeben. Aus diesen Gründen beinhaltet der streitgegenständliche Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen keine wesentliche Änderung von Organisationsplänen, wenngleich er eine solche Änderung auch zwingend nach sich ziehen mag.

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2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG, wonach das Einvernehmen mit dem Personalrat bei der Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen herzustellen ist, im Hinblick auf den streitgegenständlichen Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen nicht vor.

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a) Im Ansatz zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass eine Einschränkung von Dienststellen oder von wesentlichen Dienststellenteilen im Grundsatz belastende personelle Maßnahmen wie Entlassungen und Versetzungen als Folge der Maßnahme voraussetzt. Der Grundfall einer Einschränkung i.S.d. § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG setzt - wie auch der wortgleiche Mitwirkungstatbestand des § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG - eine Veränderung des Aufgabenbereichs der Dienststelle voraus, durch die für die Gesamtheit der Beschäftigten personelle Maßnahmen ausgelöst werden (BVerwG, Beschl. v. 13.03.1964 - VII P 15.62 -, BVerwGE 18, 147). Dies ist insbesondere bei drohenden Entlassungen oder Versetzungen der Fall, kann aber auch dann zu bejahen sein, wenn die Aufgabenverminderung zwar nicht zu Entlassungen oder Versetzungen, aber in größerem Umfang zur Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten oder Rückgruppierungen führen kann (vgl. Lorenzen, BPersVG, Loseblatt, Stand: Juli 2002, § 78 Rdnr. 26, m.w.N.). In einer solchen Konstellation liegt der personale Bezug der Aufgabenverminderung und damit der Grund für die Personalratsbeteiligung ersichtlich vor. Für das Vorliegen einer solchen Konstellation ist hier indessen nichts vorgetragen worden, noch ist dies sonst ersichtlich. Der Antragsteller und der Beteiligte gehen vielmehr davon aus, dass es im Zuge der Schulverwaltungsreform zu einem "schlichten" Stellenabbau kommen sollte, ohne dass konkret in bestehende Dienst- und Beschäftigungsverhältnisse eingegriffen wird.

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b) In Erweiterung der vorgenannten Grundkonstellation kann auch eine Aufgabenverminderung, die zwar unmittelbar keine personellen Maßnahmen auslöst, sondern lediglich bewirkt, dass die Planstellen und Stellen der Dienststellen in ihrer Bewertung stagnieren oder gar fortfallen, eine Einschränkung der Dienststelle oder eines wesentlichen Dienststellenteils darstellen (vgl. Lorenzen, a.a.O., § 78 Rdnr. 26; Dembowski/Ladwig/Sellmann, Personalvertretung Niedersachsens, Loseblatt, Stand: Mai 2009, § 75 Rdnr. 95). Voraussetzung dafür ist aber, dass gerade die in Rede stehende Maßnahme - hier also der Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse - adäquat-kausal zu einem solchen "Einfrieren" oder den Wegfall von Planstellen bzw. Stellen führt. Es verbietet sich daher zum einen, stellvertretend für die konkrete Maßnahme, bei der sich die Frage der Beteiligungspflicht stellt, die personellen Konsequenzen eines Gesamtprojekts zu überprüfen, zu der die Maßnahme gehört. Zum anderen ergibt sich eine weitere Grenze der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung dann, wenn der Personalabbau bereits in dem vom Gesetzgeber beschlossenen Haushalt festgelegt ist. Wird nämlich eine Verringerung von Planstellen und Stellen im Haushalt festgelegt, so besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein Mitwirkungsrecht des Personalrats, denn die Feststellung des Haushalts, dessen wesentlicher Bestandteil der Stellenplan ist, ist keine Maßnahme der Verwaltung, sondern Aufgabe der Legislative (BVerwG, Beschl. v. 05.02.1960 - VII P 4.58 -, BVerwGE 10, 140 (143 f.)). Eine personalvertretungsrechtliche Beteiligung ist nicht nur in Bezug auf die Haushaltsfeststellung selbst ausgeschlossen, sondern auch hinsichtlich einer späteren bloßen Durchführungsmaßnahme zu der in der Haushaltsfeststellung angeordneten Verringerung von Planstellen, wenn sie keine selbständigen, der Mitwirkung unterliegenden Entscheidungen enthält (BVerwGE 10, 140 (144)). Gemessen an diesen Voraussetzungen kann vorliegend von einer Einschränkung der Dienststelle "Landesschulbehörde" nicht ausgegangen werden:

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aa) Zum einen ist nicht ersichtlich, dass der vom Antragsteller ins Feld geführte Stellenabbau in der Landesschulbehörde überhaupt (nur) dem streitgegenständlichen Erlass zuzurechnen ist. Dies wäre indes erforderlich, um eine durch den Erlass adäquat-kausal verursachte Einschränkung der Dienststelle i.S.v. § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG annehmen zu können. Das Verwaltungsgericht hat der Sache nach nicht auf diesen Erlass abgestellt, sondern auf die Gesamtmaßnahme der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule und die damit insgesamt im Zusammenhang stehenden personellen Konsequenzen. Richtig ist dabei nach Auffassung des Senats, dass sich die in Rede stehenden personellen Konsequenzen aus der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule insgesamt ergeben. Eine solche Sichtweise für die Frage der durch den streitgegenständlichen Erlass ausgelösten Beteiligungspflicht verbietet sich aber schon deshalb, weil sich die Einführung der Eigenverantwortlichen Schule einerseits nicht in dem Erlass erschöpft und andererseits in weiten Teilen durch das Gesetz zur Einführung der Eigenverantwortlichen Schule vom 17. Juli 2006 (Nds. GVBl. S. 412) gesetzgeberisch vorgezeichnet und insoweit der Personalratsbeteiligung von vornherein entzogen ist. Betrachtet man den dem Aufgabenabbau bei der Landesschulbehörde korrespondierenden Aufgabenzuwachs bei den Schulen, so ergibt sich, dass die vom Antragsteller angeführten Anrechnungsstunden (vgl. Erlass des MK v. 07.06.2007 - SVBl. S. 237) nicht ausschließlich im Hinblick auf die Verlagerung dienstrechtlicher Befugnisse, sondern auch wegen der Übertragung erweiterter Entscheidungsspielräume an Eigenverantwortliche Schulen (vgl. insoweit Erlass des MK v. 09.06.2007 - SVBl. 2007, 241 -) gewährt werden. Vor diesem Hintergrund kann der streitgegenständliche Erlass im Hinblick auf den Personalabbau bei der Landesschulbehörde nicht isoliert betrachtet und als wesentliche Ursache einer Einschränkung der Dienststelle angesehen werden.

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bb) Zum anderen ist in Rechnung zu stellen, dass der vom Antragsteller angeführte Stellenabbau in der Landesschulbehörde bereits vom Haushaltsgesetzgeber vorgegeben war. Der Beteiligte hat insoweit zu Recht darauf verwiesen, dass sich der vom Antragsteller bezeichnete Personalabbau in der Landesschulbehörde bereits aus der "Zielvereinbarung II" ergibt, die ihren unmittelbaren Niederschlag im Stellenplan des Kultusministeriums und der Landesschulbehörde gefunden hat (vgl. Auszug aus dem Stellenplan 2005, Bl. 30 d.A.). Der Beteiligte sah sich vor diesem Hintergrund mit einer Abbauverpflichtung konfrontiert, die er nach dem Willen des Haushaltsgesetzgebers umzusetzen hatte. Unter diesem Blickwinkel war die Landesschulbehörde mit ihrer Entstehung als Folge der Abschaffung der Bezirksregierungen von vornherein mit einem zu erbringenden Personalabbau "vorbelastet". Dass auch der Haushaltsgesetzgeber bei diesen Vorgaben bereits die Schaffung der Eigenverantwortlichen Schule im Blick gehabt hat und insofern von einem Gesamtkonzept nicht nur des Beteiligten, sondern auch des Gesetzgebers ausgegangen werden kann, ändert an diesen vorrangigen Bindungen nichts. Vor diesem Hintergrund erscheint die Darstellung des Beteiligten nachvollziehbar, dass die Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen der Entlastung der in ihrem Personalbestand zwingend zu reduzierenden Landesschulbehörde dienen sollte. Der streitgegenständliche Erlass lässt sich daher als Durchführungsmaßnahme zur Erfüllung der haushaltsrechtlichen Verpflichtungen begreifen. Zwar hat es bei dieser Durchführungsmaßnahme nicht per se an jeglichen Entscheidungsspielräumen gefehlt, wie es bei der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Konstellation der Fall war (BVerwGE 10, 140). Gleichwohl ist dieser Umstand bei der Frage in Rechnung zu stellen, ob es einen adäquat-kausalen Zusammenhang gerade zwischen dem streitgegenständlichen Erlass und dem Wegfall von Stellen gibt. Unter Berücksichtigung der Ausführungen unter aa) kann der Senat einen solchen Zusammenhang hier nicht feststellen.

27

c) Eine Einschränkung der Dienststelle i.S.v. § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG lässt sich von vorstehenden Ausführungen abgesehen auch nicht bei Betrachtung der der Landesschulbehörde nach Inkrafttreten des streitgegenständlichen Erlasses verbleibenden Aufgaben feststellen. Ein Aufgabenwegfall führt nicht zur Annahme einer Einschränkung, wenn er das "Wesen der Dienststelle" nicht berührt. Dies folgt daraus, dass unwesentliche Teile einer Dienststelle sogar gänzlich aufgelöst werden können, ohne dass es der Mitwirkung des Personalrats bedarf (BVerwG, Beschl. v. 13.03.1964 - VII P 15.62 -, BVerwGE 18, 147 (149)). Eine Berührung des "Wesens der Dienststelle" lässt sich aber durch die Verlagerung dienstrechtlicher Befugnisse auf die Schulen durch den streitgegenständlichen Erlass nicht feststellen. Die Verlagerung greift zunächst nicht unbegrenzt, sondern gilt nur für (größere) Schulen mit mindestens 20 Vollzeitlehrereinheiten, für kleinere Schulen nur dann, sofern diese Teil eines Schulverbundes sind (vgl. Nr. 6.2 des Erlasses). Für eine Vielzahl der Schulen behält also allein die Landesschulbehörde die dienstrechtlichen Befugnisse. Im Übrigen obliegen ihr grundsätzlich nach wie vor die Stellenbewirtschaftung (vgl. Nr. 6.2.2 des Erlasses) sowie die Beratung und Aufsicht bei der Wahrnehmung der dienstrechtlichen Befugnisse durch die Schulen (vgl. Nrn. 6.2.1.2 und 6.2.3 des Erlasses).

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3. Ein anderer Beteiligungstatbestand liegt ebenfalls nicht vor. Insbesondere scheidet die Heranziehung der Auffangbestimmung des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG schon deshalb aus, weil die in Rede stehende Maßnahme unter dem Gesichtspunkt eines damit in Zusammenhang stehenden drohenden Personalabbaus nach § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG zu beurteilen ist. Liegt dieser Tatbestand wegen der Nichterfüllung spezifischer Voraussetzungen - wie hier - nicht vor, kann nicht auf die Auffangbestimmung zurückgegriffen werden, um eine Beteiligungspflicht dennoch zu bejahen. Eine solche Vorgehensweise verbietet sich nach dem aus § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG folgenden Grundsatz, dass die einzelnen Beteiligungstatbestände die jeweils dort geregelten Sachverhalte abschließend regeln. Unmittelbar soll diese Bestimmung zwar nur die Generalklausel des § 64 Abs. 1 NPersVG einschränken, um nicht zum Ergebnis zu gelangen, dass eine nach den Katalogtatbeständen nach ihrem Sachverhalt zwar geregelte, aber gerade nicht zu einem Beteiligungsrecht führende Maßnahme über den Umweg der Allzuständigkeit des Personalrats doch der Mitbestimmung unterworfen wird. Dieser Gedanke gilt aber auch für das Verhältnis der einzelnen Katalogtatbestände untereinander. Die wegen der Nichterfüllung bestimmter Voraussetzungen gerade scheiternde Beteiligungspflicht einer Maßnahme nach § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG löst mithin eine Sperrwirkung gegenüber § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG aus, soweit es um den geltend gemachten drohenden Personalabbau geht. Dass die in Rede stehende Maßnahme der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse unter gänzlich anderen Gesichtspunkten als dem drohenden Personalabbau eine allgemeine Regelung i.S.d. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG für die Landesschulbehörde darstellen könnte, ist weder vorgetragen, noch sonst ersichtlich. Für das Vorliegen einer "allgemeinen Regelung" i. S. d. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG ist notwendig, dass es sich um eine Regelung handelt, die sich auf die Rechtsstellung des Beschäftigten "als eine dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit" erstreckt und in diese Rechtsstellung eingreifen kann. Allgemeine Regelungen, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestalten und damit rein dienstliche Belange zum Gegenstand haben, unterliegen auch dann nicht der Beteiligung des Personalrats, wenn sie sich mittelbar im innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Bereich auf die Beschäftigten auswirken (vgl. zu den Voraussetzungen: Dembowski/Ladwig/Sellmann, Personalvertretung Niedersachen, Loseblatt, Stand: Mai 2009, § 75 Rdnrn. 117 - 121, m.w.N.). Ein durch den streitgegenständlichen Erlass bewirkter Eingriff in die Rechtsstellung der Beschäftigten der Landesschulbehörde im vorstehend beschriebenen Sinne lässt sich nicht feststellen.

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