Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-09-06, Aktenzeichen 1 A 2193/19
ECLI:DE:OVGNRW:2021:0906.1A2193.19.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 850,39 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124a Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. "Darlegen" i. S. v. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Die Zulassungsbegründung soll es dem Oberverwaltungsgericht ermöglichen, die Zulassungsfrage allein auf ihrer Grundlage zu beurteilen, also ohne weitere aufwändige Ermittlungen.

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Hiervon ausgehend rechtfertigt das – fristgerecht vorgelegte – Zulassungsvorbringen, mit dem die Klägerin allein ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend macht, die begehrte Zulassung der Berufung ungeachtet der Frage hinreichender Darlegung jedenfalls der Sache nach nicht.

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Ernstliche Zweifel im vorstehenden Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Abweisung der Klage im Kern wie folgt begründet: Die Verpflichtungsklage sei unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 25. Juli 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2018 sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Diese habe keinen Anspruch auf die Gewährung der begehrten Beihilfe i. H. v. 850,39 Euro zu den Aufwendungen für die am 25. Mai 2018 begonnene und unter dem 2. Juni 2018 abgerechnete kieferorthopädische Behandlung ihrer am 10. Februar 1996 geborenen Tochter. Diese Aufwendungen seien nicht beihilfefähig. Zunächst lägen die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 lit. a) BVO NRW in der im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblichen Fassung nicht vor. Nach dieser Vorschrift seien Aufwendungen für kieferorthopädische Leistungen beihilfefähig, wenn die behandelte Person bei Behandlungsbeginn das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet habe (Halbsatz 1); die Altersbegrenzung gelte nicht bei schweren Kieferanomalien, die eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erforderten (Halbsatz 2). Diese Altersgrenze sei bei der seinerzeit 22jähigen Tochter überschritten gewesen, ohne dass eine schwere Kieferanomalie nach Halbsatz 2 vorgelegen habe. Es sei auch kein Fall der Nr. 4.2.a der Verwaltungsvorschriften zur Ausführung der BVO NRW (VVzBVO) vom 15. September 2016 gegeben, nach der eine Ausnahme von der Altersbegrenzung vorliegen könne, wenn durch amtszahnärztliches Gutachten vor Behandlungsbeginn bestätigt werde, dass die Behandlung ausschließlich medizinisch indiziert sei und ästhetische Gründe ausgeschlossen werden könnten, keine Behandlungsalternative vorhanden sei, erhebliche Folgeprobleme insbesondere bei einer craniomandibulären Dysfunktion bestünden und eine sekundäre Anomalie vorliege, die erst im Erwachsenenalter erworben worden sei. Da als Behandlungsziel nur die "Verbesserung der Phonetik" angegeben worden sei, sei das kumulative Vorliegen der inhaltlichen Voraussetzungen der Regelungen nicht ersichtlich; zudem fehle ein entsprechendes Gutachten, zu dessen Einholung auch kein Anlass bestanden habe. Der durch § 4 Abs. 2 lit. a) BVO NRW erfolgte grundsätzliche Ausschluss der Beihilfefähigkeit kieferorthopädischer Leistungen für Erwachsene sei (erst recht unter Einschluss der durch Nr. 4.2.a VVzBVO erfolgten Modifikation) mit der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht vereinbar. Damit habe der Dienstherr in typisierender und generalisierender Weise eine angemessene Einschränkung der besonders kostenintensiven Aufwendungen für kieferorthopädischen Behandlungen festgelegt. Mit der Altersgrenze werde der Tatsache Rechnung getragen, dass eine rein kieferorthopädische Behandlung einen besseren Erfolg verspreche, wenn sie vor Abschluss des Körperwachstums begonnen werde, weil der Kiefer dann noch besser formbar sei. Außerdem erfolge eine solche Behandlung bei Erwachsenen häufig nur aus ästhetischen Gründen oder wegen einer mangelnden zahnmedizinischen Vorsorge in früheren Jahren. Aus diesen die Regelung tragenden Erwägungen folge zugleich, dass die Altersgrenze sachlich gerechtfertigt sei und weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen Normen des AGG oder gegen Diskriminierungsverbote des Europarechts verstoße. Den Bedenken, die der VGH Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 2. Mai 2012 – 2 S 2904/10 – hinsichtlich dieser Rechtslage geäußert habe, werde mit der Mehrheit der Rechtsprechung nicht gefolgt, zumal diesen Bedenken im nordrhein-westfälischen Beihilferecht durch die Einführung der Nr. 4.2.a VVzBVO Rechnung getragen worden sei. Schließlich könne die Klägerin den behaupteten Anspruch auch nicht mit Erfolg unmittelbar auf die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht stützen, da die insoweit maßgeblichen Voraussetzungen nicht vorlägen.

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Hiergegen macht die Klägerin unter Bezugnahme auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs (VGH) Baden-Württemberg vom 2. Mai 2012 – 2 S 2904/10 – das Folgende geltend: Volljährige dürften nach dieser Entscheidung nicht von vornherein von einer Beihilfegewährung für kieferorthopädische Behandlungen ausgeschlossen werden. Der VGH habe darauf hingewiesen, dass die früheren medizinischen Vorbehalte gegen eine kieferorthopädische Behandlung Erwachsener heute nicht mehr gerechtfertigt seien und der fragliche grundsätzliche Ausschluss höchstens noch mit der Erwägung gerechtfertigt werden könne, dass entsprechende Behandlungen typischerweise in erster Linie aus ästhetischen Gründen durchgeführt würden. Die Behandlung der Tochter der Klägerin sei aber ausschließlich zahnmedizinisch zwingend indiziert gewesen. Vor allem aber verstoße die Ausschlussregelung (auch aus einem weiteren Grund) gegen Art. 3 Abs. 1 GG und müsse bei verfassungskonformen Auslegung Beihilfe auch für eine kieferorthopädische Behandlung von Erwachsenen gewährt werden. Es sei unter Aspekten der Gleichbehandlung nicht hinzunehmen, dass es bei einem ggf. minimalen Altersunterschied zu einer gravierenden Ungleichbehandlung komme, weil ein gerade noch 17-jähriger Patient in den Genuss der Beihilfe komme, während ein gerade erst 18-jähriger Patient diese regelmäßig nicht mehr beanspruchen könne.

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Dieses Zulassungsvorbringen greift nicht durch.

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1. In der Rechtsprechung des beschließenden Senats ist geklärt, dass der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für kieferorthopädische Behandlungen Erwachsener nach § 4 Abs. 2 lit. a) BVO NRW mit höherrangigem Recht – namentlich mit der nach Art 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn und mit Art. 3 Abs. 1 GG – vereinbar ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Mai 2012– 1 A 1290/11 –, juris, Rn. 5, 15 ff. und 25 f., vom 8. Februar 2013 – 1 A 1291/11 –, juris, Rn. 6 bis 9, und vom 2. Juni 2014 – 1 A 995/14 –, juris, alle noch zu der Ausschlussregelung ohne die den Kreis der Begünstigten weiter ziehenden Modifikation nach Nr. 4.2.a VVzBVO; ebenso für eine entsprechende Rechtslage jüngst Sächs. OVG, Beschluss vom 14. April 2021 – 2 A 553/20 –, juris, Rn. 10 bis 12, m. w. N. in Rn. 10.

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Danach gilt, wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegt hat, insbesondere Folgendes: Die Beihilfenverordnung NRW hat mit der normierten Altersbegrenzung in typisierender und generalisierender Weise eine angemessene Einschränkung der besonders kostenintensiven Aufwendungen für kieferorthopädische Behandlungen festgelegt. Mit der Beschränkung auf Personen, die das achtzehnte Lebensjahr bei Behandlungsbeginn noch nicht vollendet haben, trägt die Regelung der Tatsache Rechnung, dass eine rein kieferorthopädische Behandlung in der Regel deutlich mehr Aussicht auf Erfolg bietet, wenn mit ihr zu einem möglichst frühen Lebenszeitpunkt – jedenfalls vor Abschluss des Körperwachstums – begonnen wird, weil zu diesem Zeitpunkt der Kiefer noch besser formbar ist. Ein weiterer Grund für den grundsätzlichen Ausschluss der Übernahme der Kosten einer kieferorthopädischen Behandlung Erwachsener liegt in der Erwägung, dass eine solche Behandlung bei Erwachsenen häufig nur aus ästhetischen Gründen oder wegen mangelnder zahnmedizinischer Vorsorge in früheren Jahren erfolgt. Damit verfolgt die in Rede stehende Regelung ein sachliches, die Ungleichbehandlung Erwachsener und Minderjähriger rechtfertigendes Ziel, nämlich die Beihilfeleistungen auf möglichst erfolgversprechende Therapien zu beschränken und Konstellationen wenig erfolgversprechender und medizinisch umstrittener Behandlungen sowie etwaiger Lifestyle-Operationen auszuschließen.

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Dass das Fehlen inhaltlich über § 4 Abs. 2 lit. a) BVO NRW hinausgehender Ausnahmeregelungen unverhältnismäßig sein und deshalb eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Normgebers darstellen könnte, war schon bis zu der 2016 erfolgten, den Kreis der Begünstigten weiter ziehenden Normierung des Nr. 4.2.a VVzBVO nicht erkennbar, nach der eine Ausnahme von der Altersbegrenzung nun auch vorliegen kann, wenn durch amtszahnärztliches Gutachten vor Behandlungsbeginn bestätigt wird, dass die Behandlung ausschließlich medizinisch indiziert ist und ästhetische Gründe ausgeschlossen werden können, keine Behandlungsalternative vorhanden ist, erhebliche Folgeprobleme insbesondere bei einer craniomandibulären Dysfunktion bestehen und eine sekundäre Anomalie vorliegt, die erst im Erwachsenenalter erworben wurde, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die letztgenannte Voraussetzung inzwischen durch Nummer 4. t) des Runderlasses des Ministeriums der Finanzen vom 29. August 2018, MBL. NRW. S. 485, gestrichen worden ist.

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Das alles gilt nach wie vor umso mehr, als ein Beihilfeanspruch im Einzelfall auch dann gegeben sein kann, wenn die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 2 lit. a) BVO NRW, Nr. 4.2.a VVzBVO nicht vorliegen (ausnahmsweiser Anspruch aus der sonst in ihrem Wesenskern verletzten Fürsorgepflicht).

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2. Das Zulassungsvorbringen gibt ungeachtet der Frage hinreichender Darlegung jedenfalls der Sache nach keinen Anlass, von der unter 1. dargelegten Einschätzung abzurücken.

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Es ist schon nicht erkennbar, weshalb dem Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 2. Mai 2012 – 2 S 2904/10 – Bedeutung für den vorliegenden Fall zukommen können sollte. Der VGH hat, wie sich aus den Entscheidungsgründen ergibt, die Frage der Vereinbarkeit der seiner Entscheidung zugrunde gelegten Ausschlussregelung

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– das ist die bis zum 31. Dezember 2008 geltende Fassung der Nr. 1.2.3 lit. b) der Anlage zur BVO BW: "Aufwendungen für kieferorthopädische Leistungen sind beihilfefähig, wenn die behandelte Person bei Behandlungsbeginn das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hat; dies gilt nicht bei schweren Kieferanomalien, die eine kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erfordern." –

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offen gelassen (juris, Rn. 28 und 29 ff.) und nur auf den Einzelfall bezogen eine "verfassungskonforme Auslegung" für geboten gehalten (juris, Rn. 33 ff.), weil auf der Grundlage eines von ihm eingeholten Gutachtens "mehrere Besonderheiten" vorlägen, die einen Ausschluss von der Beihilfefähigkeit als sachwidrig erscheinen ließen (juris, Rn. 35). Diese Besonderheiten hat er darin gesehen, dass die bei der Klägerin durchgeführte Behandlung ausschließlich medizinisch indiziert gewesen sei und ästhetische Gründe ausgeschlossen werden könnten, dass keine Behandlungsalternative vorhanden gewesen sei, dass die Zahnfehlstellungen mit erheblichen Folgepro-blemen (craniomandibuläre Dysfunktion) verbunden gewesen seien und dass eine sekundäre Anomalie vorgelegen habe, die die Klägerin erst im Erwachsenenalter erworben habe (juris, Rn. 35 und 36 ff.). Hätte bei der Tochter der Klägerin des hiesigen Verfahrens eine solche Sachlage bestanden und wäre diese amtszahnärztlich vor Behandlungsbeginn so bestätigt worden, so wäre nach Nr. 4.2.a VVzBVO eine Beihilfegewährung in Betracht gekommen bzw. sogar angezeigt gewesen. Dies war aber nicht der Fall.

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Das Zulassungsvorbringen zeigt auch nicht nachvollziehbar auf, dass der die Altersbegrenzung rechtfertigende medizinische Sachgrund heute, wie die Klägerin unter Berufung auf das bereits angesprochene Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 2. Mai 2012 meint, entfallen sein könnte. Der dortigen Einschätzung kann nämlich nicht gefolgt werden. Das Gericht begründet seine – nicht tragende, s. o. – Annahme, nach der die Skepsis gegenüber kieferorthopädischen Behandlungen Erwachsener heute nicht mehr gerechtfertigt sein dürfte, mit der ihm durch den Sachverständigen vermittelten Einschätzung. Danach könne es auch im Erwachsenenalter "möglich und sinnvoll" sein, Zahnstellungsanomalien durch konservative kieferorthopädische Maßnahmen zu korrigieren, wie eine zunehmende Zahl solcher Behandlungen zeige; zudem lasse sich nicht wissenschaftlich bestätigen, dass eine entsprechende Behandlung bei Erwachsenen länger dauere als bei Kindern (juris, Rn. 31). Es ist schon nicht erkennbar (gemacht), weshalb diese – im Übrigen vorsichtigen ("möglich und sinnvoll sein kann"; Hervorhebung nur hier) – Erwägungen des Sachverständigen den bisher stets für maßgeblich erachteten Sachgrund der wegen der leichteren Formbarkeit des kindlichen oder jugendlichen Kiefers besseren Erfolgschancen einer kieferorthopädischen Behandlung Minderjähriger berühren sollen, mit dem sich der VGH offenbar bis heute noch nicht näher befasst hat.

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Vgl. insoweit das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 1. Februar 2019 – 2 S 1352/18 –, juris, (Beanstandung der Voraussetzung einer erst im Erwachsenenalter erworbenen Zahnfehlstellung, die die Ausnahmeregelung der Nr. 1.2.3 lit. b) der Anlage zur BVO BW in der seinerzeit aktuellen Fassung 2016 aufstellt, als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG), in dem der Senat in Rn. 61 die Frage der "Stichhaltigkeit des vom Beklagten für die Altersdifferenzierung angeführten Rechtfertigungsgrundes, Zahn- und Kieferfehlstellungen könnten im Kindes- und Jugendalter mit besseren Erfolgsaussichten reguliert werden als bei Erwachsenen", als nicht entscheidungserheblich offen gelassen hat.

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Zudem sagt die behauptete Zunahme kieferorthopädischer Behandlungen Erwachsener für sich genommen nichts über die angesprochenen Erfolgschancen aus, weil eine solche Entwicklung ohne weiteres auch auf ökonomischen Erwägungen einer Vielzahl von Ärzten beruhen kann. Was die Dauer einer Behandlung mit dem typischerweise zu erwarten (Miss-)Erfolg zu tun haben soll, erschließt sich nicht.

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Schließlich greift auch das Zulassungsvorbringen nicht durch, die Festlegung der Altersgrenze in § 4 Abs. 2 lit. a) BVO NRW verstoße deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil es in Anwendung dieser Regelung zu einer Ungleichbehandlung von Personen kommen könne, die nahezu gleich alt seien. Abgesehen davon, dass die Tochter der Klägerin die Altersgrenze bei Behandlungsbeginn bereits um mehr als vier Jahre überschritten hatte, verstößt es nämlich nicht gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn mit einer – hier gegebenen – generalisierenden, typisierenden und pauschalierenden Regelung des Normgebers, zu der dieser insbesondere bei Massenerscheinungen auch befugt ist, Härten verbunden sind.

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Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. April 2001– 2 BvL 7/98 –, juris, Rn. 42, und Hess. VGH, Urteil vom 3. Mai 2017 – 1 A 472/16 –, juris, Rn. 51, jeweils m. w. N.

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Außerdem hat es ein Beihilfeberechtigter dann, wenn die Zahnfehlstellung eines im Kürze 18 Jahre alt werdenden Kindes oder sonstigen Betroffenen und damit eine primäre Zahnfehlstellung in Rede steht, selbst in der Hand, den Eintritt einer solchen Härte zu verhindern, indem er auf eine Behandlung des Kindes oder sonstigen Betroffenen vor Eintritt der Volljährigkeit hinwirkt, die dann ja auch mehr Erfolg verspricht. Ggf. noch verbleibenden Härten der von der Klägerin befürchteten Art kann im Übrigen, soweit die entsprechenden Voraussetzungen vorliegen, durch eine Anwendung der Nr. 4.2.a VVzBVO und ggf. auch durch Annahme eines Anspruchs aus der ansonsten in ihrem Wesenskern verletzten Fürsorgepflicht Rechnung getragen werden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der festgesetzte Betrag entspricht der mit dem Klageantrag begehrten Beihilfe.

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.