Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-11, Aktenzeichen 2 K 2260/08

Tenor

Der Bescheid des Landratsamtes S. vom 11.6.2008 und dessen Widerspruchsbescheid vom 7.10.2008 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf ihrer Erlaubnis zur Kindertagespflege.

2

Der Klägerin wurde auf ihren Antrag hin mit Bescheid des Landratsamts S. vom 27.8.2007 gemäß § 43 SGB VIII eine auf 5 Jahre befristete Erlaubnis zur Kindertagespflege erteilt für die gleichzeitige Betreuung von bis zu 4 fremden Kindern. Im Bescheid hieß es, die Erlaubnis sei "jederzeit hinsichtlich der Kinderzahl oder insgesamt zu widerrufen, wenn es das Wohl des Kindes erfordert oder die Voraussetzungen für die Geeignetheit der Tagespflegeerlaubnis nicht mehr vorliegt". Weiter wurde festgestellt, die Tagespflegeperson sei verpflichtet, den vom Jugendamt beauftragen Träger T. e.V. unverzüglich über wichtige Ereignisse, die für die Betreuung der Kinder bedeutsam seien, zu unterrichten; es folgte eine Auflistung, was unter den Begriff der wichtigen Ereignisse fällt, u.a. längerfristige oder schwerwiegende Erkrankung der Tagespflegeperson.

3

Im März 2008 - spätestens am 25.3.2008 - wurde dem Landratsamt durch einen Anruf der Klägerin bekannt, dass diese seit dem 16.2.2008 für ihre Arbeit bei der Fa. D. krankgeschrieben sei und es nach eigenen Angaben der Klägerin derzeit nicht absehbar sei, wann sie dort wieder arbeiten könne. Die Klägerin teilte dem Landratsamt in der Folge mit (Telefonnotiz v. 25.3.2008), dass sie bei der Arbeit bei D. gemobbt worden sei und die Tagespflege weiter ausüben könne; die Beschäftigung mit den Kindern tue ihr gut, ohne diese wäre sie aufgrund der Schwierigkeiten bei der Arbeit wohl in ein Loch gefallen. Die Tagespflege könne sie auch fortführen, wenn sie wieder bei D. arbeite. Ein daraufhin vom Landratsamt initiierter Hausbesuch bei der Klägerin durch eine Mitarbeiterin von T. e.V. ergab keine Auffälligkeiten (vgl. Stellungnahme T. e.V. v. 28.4.2008). Weiter wurde dem Landratsamt am 17.3.2008 bekannt, dass die Klägerin am 29.11.2007 wegen Sozialleistungsbetrugs in 3 Fällen zu einer Geldstrafe in Höhe von 90 Tagessätzen zu 15,-- EUR verurteilt worden war. Am 30.4.2008 fand ein Gespräch zwischen der Klägerin und Mitarbeiterinnen des Landratsamts und T. statt. Eine von der Klägerin vorgezeigte ärztliche Unbedenklichkeitsbescheinigung ergab keine negativen Eintragungen.

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Mit Bescheid des Landratsamts S. vom 11. Juni 2008, Datum der Zustellung den Akten nicht zu entnehmen, wurde die der Klägerin erteilte Erlaubnis zur Tagespflege gemäß § 47 SGB X widerrufen. Die Klägerin sei mit Entscheidung vom 29.11.2007 wegen Sozialleistungsbetruges rechtskräftig zu einer Geldstrafe von 90 Tagesätzen verurteilt worden. Ferner seien der Klägerin mit Bescheid vom 7.8.2007 die Übernahme der Ganztageskindergartengebühren für ihre Tochter S. und der Hortgebühren für ihren Sohn D. bewilligt worden; Grundvoraussetzung dafür sei gewesen, dass die Klägerin als allein erziehender Elternteil erwerbstätig gewesen sei und die Betreuung der Kinder daher nicht selbst habe sicherstellen können. Die Erlaubnis gemäß § 43 Abs. 1 SGB VIII werde erteilt, wenn die Tagespflegeperson geeignet sei. Geeignet seien Personen, die sich durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Tagespflegepersonen auszeichneten und über kindgerechte Räumlichkeiten verfügten. Das Tatbestandsmerkmal der Persönlichkeit sei erfüllt, wenn Eigenständigkeit, Verlässlichkeit und eine für die Pflege notwendige persönliche Autorität vorlägen. Eine Vorbildfunktion sei unter pädagogischen wie unter Bildungsgesichtspunkten von besonderer Bedeutung. Die Tagespflegepersonen müssten mehr Kenntnisse und Kompetenzen mitbringen als sie bei den Eltern vorausgesetzt werden könnten. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Die Geeignetheit durch Persönlichkeit und Sachkompetenz bestehe nicht, da die Klägerin rechtskräftig wegen Sozialleistungsbetrugs verurteilt worden sei und daher weder eine geeignete Vorbildfunktion einnehmen noch die Gewähr der Vermittlung orientierender Werte und Regeln bieten könne. Auch hätte ihr klar gewesen sein müssen, dass die Förderung ihrer eigenen Kinder in Ganztageseinrichtungen durch das Jugendamt nicht rechtmäßig gewesen sei, wenn diese die Berufstätigkeit der Klägerin nur an Samstagen ermöglichen solle. Es könne auch nicht sein, dass die Klägerin seit 16.2.2008 krankgeschrieben sei und andererseits in Vollbesitz ihrer gesundheitlichen Kräfte die Voraussetzungen für die Tagespflege solle erbringen können. Da die Klägerin die Voraussetzungen für die Geeignetheit zur Tagespflege nicht mehr erfülle, werde die Tagespflegeerlaubnis gemäß § 47 SGB X widerrufen. Der Widerruf sei in der Tagespflegeerlaubnis vorbehalten gewesen für den nun eingetretenen Fall, dass die Voraussetzung für die Geeignetheit nicht mehr vorliege.

5

Die Klägerin hat in der Folge Widerspruch eingelegt (nicht in den Akten enthalten), den sie mit Schreiben vom 21.8.2008 begründete: Sie sei zwar wegen Sozialhilfebetrugs zu 90 Tagessätzen verurteilt worden. Die Hintergründe seien aber vielschichtig gewesen. Diese Verurteilung betreffe einen Bereich, der weder pädagogische noch sonstige Bildungsgesichtspunkte betreffe, zumal in Anbetracht des Alters der zu pflegenden Kinder. Ein Bezug zur Tätigkeit oder eine Gefahr im Zusammenhang mit der Betreuung und Förderung der Kinder sei - anders als etwa bei einer Verurteilung wegen Körperverletzung - nicht ersichtlich. Es sei auch nicht zutreffend, dass die Klägerin den Beklagten über den Umfang der beruflichen Tätigkeit in Unkenntnis gelassen habe. Die Ganztagesbetreuung der beiden Kinder von Montag bis Freitag habe mit der beruflichen Tätigkeit der Klägerin samstags nicht zu tun. Die Hintergründe, warum die Klägerin für die Tätigkeit in ihrem Beschäftigungsverhältnis arbeitsunfähig erkrankt gewesen sei, seien in völlig anderen Bereichen begründet als im Zusammenhang mit der Durchführung der Tagespflegeerlaubnis.

6

Der Widerspruch der Klägerin wurde mit Widerspruchsbescheid des Landratsamts S. vom 7.10.2008 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde auf den angefochtenen Bescheid verwiesen und ergänzend vorgetragen, dass eine Verurteilung wegen Sozialversicherungsbetrugs sehr wohl zum Verlust der Geeignetheit als Tagespflegeperson führe. Erziehung, Bildung und Betreuung von Kindern seien eine anspruchsvolle pädagogische Dienstleistung. Wesentliche Voraussetzung seien persönliche und fachliche Eignung und Qualifikation. Eine Verurteilung wegen Sozialleistungsbetrugs bedeute, dass keine geeignete Vorbildfunktion angenommen werden und keine Gewähr für die Vermittlung orientierender Werte und Regeln geboten werden könne. Zur Verneinung der Geeignetheit bedürfe es nicht der Verletzung so schwerwiegender Rechtsgüter wie der körperlichen Unversehrtheit. Die Grenze setze bereits bei der Geeignetheit an und nicht erst bei der Kindeswohlgefährdung. Dies habe der Klägerin auch klar gewesen sein müssen, da die Vorlage eines makellosen Führungszeugnisses Voraussetzung für die Erteilung der Tagespflegeerlaubnis gewesen sei. Bereits dieser Sachverhalt sei ausreichend, die Tagespflegeerlaubnis zu widerrufen. Auch das Verschweigen der Verurteilung führe zum Verlust der Geeignetheit. Gemäß § 43 Abs. 3 SGB VIII habe die Tagespflegeperson das Jugendamt über wichtige Ereignisse zu unterrichten, die für die Betreuung der Kinder bedeutsam seien. Es sei der Klägerin bekannt gewesen, dass das makellose Führungszeugnis Voraussetzung für die Tagespflegeerlaubnis gewesen sei. Ein Verschweigen einer Straftat sei auch für die Klägerin erkennbar ein so schwer wiegendes Ereignis, dass die T. e.V. hätte informiert werden müssen. Die Geeignetheit werde auch dadurch verneint, dass die Klägerin bewusst ihre Tagespflegeerlaubnis missachtet habe. Sie habe auf der Internetseite bambino.de für Tagespflege von vier und mehr Kindern geworben, obwohl die Erlaubnis auf vier Kinder begrenz gewesen sei. Die Klägerin habe ferner die Gebühren für den Ganztagskindergartenplatz von S. vom Jugendamt erhalten aufgrund der Erwerbstätigkeit von ihr und ihrem Lebensgefährten. Erst am 25.3.2008 aber habe sie darüber informiert, dass sie meist samstags arbeite. Dies sei dem Jugendamt nicht bekannt gewesen. Die Klägerin habe also bewusst verschwiegen, dass sei von Montag bis Freitag nicht mehr berufstätig gewesen sei; sie habe sich die Fremdbetreuung ihrer Kinder bezahlen lassen, um Tagespflege für fremde Kinder leisten zu können. Auch dieses Verhalten führe zum Verlust der Geeignetheit als Tagespflegeperson. Der Widerruf sei auch verhältnismäßig, da im vorliegenden Fall die Geeignetheit von Tagespflegepersonen für Kinder höher bewertet worden sei als der Wunsch der Klägerin, als Tagespflegemutter tätig zu sein.

7

Die Klägerin hat am 4.11.2008 Klage erhoben. Der Beklagte habe bei ihrer Überprüfung völlig unberücksichtigt gelassen, dass es sich bei der rechtskräftigen Verurteilung der Klägerin wegen Sozialleistungsbetruges um einen einmaligen Vorgang gehandelt habe. Dadurch entfalle die Geeignetheit der Persönlichkeit nicht. Anders verhielte es sich nur bei wiederholten Vorgängen. Ihre Tätigkeit habe zu keinerlei Beanstandungen Veranlassung gegeben. Die Eltern der von ihr betreuten Kinder hätten sich durchweg positiv über ihre Arbeit geäußert. Außerdem betreue die Klägerin Kleinkinder. Der Umstand, dass sie wegen Sozialhilfeleistungsbetruges verurteilt worden sei, gebe in keiner Weise einen Bezug zur Tätigkeit der Betreuung der Kleinkinder. Soweit ein Zusammenhang zwischen der Förderung der eigenen Kinder in Ganztageseinrichtungen und der Berufstätigkeit der Klägerin an Samstagen hergestellt werde, treffe ein solcher Zusammenhang nicht zu. Es stimme nicht, dass es der Klägerin habe klar sein müssen, dass das Jugendamt für ihre Kinder keine Ganztagesbetreuung von Montag bis Freitag leiste, damit die Klägerin Samstag berufstätig sein könne. Der Klägerin zu unterstellen, sie habe bewusst die Unkenntnis des Jugendamts über den Umfang ihrer Berufstätigkeit ausgenutzt, gehe an der Sache vorbei. Soweit gerügt werde, sie sei seit dem 16.2.2008 krankgeschrieben und habe dennoch im Vollbesitz ihrer gesundheitlichen Kräfte für die Tagespflege sein sollen, werde eine Differenzierung vorgenommen, die medizinisch nicht untermauert sei. Ihre Krankschreibung bei der Arbeitsstelle habe Hintergründe, die nicht näher darzulegen seien. Unter medizinischen Aspekten sei sie dort nicht arbeitsfähig gewesen. Es stimme nicht, dass sie ihre Erkrankung verschwiegen habe. Sie habe diese vielmehr Frau B. vom Jugendamt am 25.3.2008 mitgeteilt. Für die Internetanzeige sei "4 und mehr Kinder" vorgegeben worden ohne Änderungsmöglichkeit. Ihre Arbeitszeiten bei der Firma D. seien von Montag bis Freitag gewesen. Im Gespräch am 30.4.2008 sei von ihr mitgeteilt worden, sie wolle versuchen, nach Beendigung ihrer Krankheit nur noch samstags bei der Firma D. zu arbeiten, um unter der Woche die Tagespflege weiterführen zu können.

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Die Klägerin beantragt,

9

den Bescheid des Landratsamts S. vom 11.6.2008 und dessen Widerspruchsbescheid vom 7.10.2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung wird auf die angefochtenen Bescheide verwiesen. Ergänzend wird ausgeführt: Zusätzlich zu der bereits ausreichenden einmaligen Verurteilung bestünden weitere Vorfälle, die zum Verlust der Geeignetheit führten. Dazu gehöre der Verstoß gegen die Pflicht, das Jugendamt über wichtige Ereignisse zu informieren; die Klägerin habe sowohl ihre Verurteilung als auch die lang anhaltende Krankheit verschwiegen. Sie habe auch ihre Tagespflegeerlaubnis dadurch missachtet, dass sie auf ihrer Internetseite für Tagespflegen von vier und mehr Kindern geworben habe. Auch habe sie den Bescheid über die Übernahme von Kindergartengebühren missachtet, indem sie verschwiegen habe, dass sie nicht mehr von Montag bis Freitag, sondern meist nur am Samstag berufstätig gewesen sei. Der Beklagte habe erst am 25.3.2008 Kenntnis von der Erkrankung der Klägerin erhalten. Dies sei aufgrund einer Anhörung wegen teilweiser Rückforderung von Tageseinrichtungsbeiträgen erfolgt. Es habe der Klägerin auch klar sein müssen, dass bei einer Beschäftigung von 10 Stunden keine Ganztagesbetreuung ihrer Kinder erforderlich gewesen sei.

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Mit Beschluss vom 13.10.2009 wurde der Klägerin Prozesskostenhilfe bewilligt und ihr Rechtsanwalt T. B., Furtwangen, beigeordnet.

14

Der Kammer haben die einschlägigen Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten (jew. 1 Band) vorgelegen. Hierauf sowie auf die Gerichtsakte wird ergänzend verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die als Anfechtungsklage gemäß §§ 40, 42 VwGO zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Landratsamts S. vom 11.6.2008 und dessen Widerspruchsbescheid vom 7.10.2008 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

16

Die nachträgliche Aufhebung einer Tagespflegeerlaubnis gemäß § 43 SGB VIII richtet sich - in Ermangelung einer eigenständigen gesetzlichen Regelung, wie sie etwa für die Vollzeitpflege in § 44 Abs. 3 SGB VIII getroffen wurde - nach den allgemeinen Regelungen der §§ 44 ff. SGB X (vgl. VG München, Urt. v. 15.7.2009 - M 18 K 09.2458 -, in Juris). Nachdem auch aus Sicht des Beklagten keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die der Klägerin erteilte Tagespflegeerlaubnis bereits von Anfang an rechtswidrig war, handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung vom 11.6.2008 um den Widerruf eines (ursprünglich) rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes.

A.

17

Der Beklagte hat seinen Bescheid auf § 47 SGB X gestützt, der den Widerruf rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte regelt. Diese Vorschrift ist jedoch keine geeignete Rechtsgrundlage, um die der Klägerin erteilte Erlaubnis zur Kindertagespflege zu widerrufen.

18

Nach § 47 Abs. 1 SGB X darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, soweit (1.) der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist oder (2.) mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. § 47 SGB X ist auf bestandskräftige begünstigende Verwaltungsakte unabhängig davon anwendbar, ob diese Dauerwirkung entfalten oder nur einmalig wirken (Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 47 Rn. 4 m.w.N.).

I.

19

Der Beklagte stützt sich für seinen Widerruf darauf, dass er im Erlaubnisbescheid vorbehalten worden sei. Tatsächlich enthält die Tagespflegeerlaubnis vom 27.8.2007 die Nebenbestimmung, dass die Erlaubnis jederzeit zu widerrufen sei, "wenn es das Wohl des Kindes erfordert oder die Voraussetzungen für die Geeignetheit der Tagespflegeerlaubnis nicht mehr vorliegt".

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Diese Nebenbestimmung kann indes nur dann Grundlage für einen Widerruf sein, wenn sie ihrerseits rechtmäßig ist; denn es fehlt der zuständigen Behörde die Befugnis zur Ausübung eines Widerrufvorbehalts, wenn die Nebenbestimmung rechtswidrig dem ursprünglichen Verwaltungsakt beigefügt war (Hauck/Noftz, SGB X, K § 47 Rn. 10; Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 47 Rn. 6, m.w.N.).

21

Ein Widerrufsvorbehalt ist im Sozialrecht nur unter den engen Voraussetzungen des § 32 SGB X zulässig. Bei der Erteilung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege handelt es sich um eine gebundene - nicht im behördlichen Ermessen stehende - Entscheidung i.S.d. § 31 SGB X, auf die bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht (vgl. nur Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, § 43 Rn. 12; Jans/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, Erl. § 43 Art. 1 KJHG Rn. 17). Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 43 Abs. 2 SGB VIII ("Die Erlaubnis
wird
erteilt…"). Die Vorschrift enthält zwar unbestimmte Rechtsbegriffe, jedoch keine Formulierung, die auf die Einräumung eines Ermessens hinweisen könnte.

22

Nach § 32 Abs. 1 SGB X darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.

23

Nebenbestimmungen sind hier nicht bereits durch Rechtsvorschrift zugelassen. Zwar enthält § 43 Abs. 3 S. 5 SGB VIII in seiner ab dem 16.12.2008 geltenden Fassung die Regelung, dass die Erlaubnis zur Kindertagespflege mit einer Nebenbestimmung versehen werden kann. Rechtsgrundlage für die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 27.8.2007 war jedoch die Vorläuferfassung von § 43 SGB VIII; eine Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen war hier nicht enthalten.

24

Der vom Beklagten in den Bewilligungsbescheid aufgenommene Widerrufsvorbehalt wäre mithin nur dann rechtmäßig, wenn er sicherstellen sollte, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Sinn des § 32 Abs. 1 2. Alt. SGB X ist es, die Verwaltung bereits zu einem Zeitpunkt zum Erlass eines (begünstigenden) Verwaltungsaktes zu ermächtigen, zu dem zwar wesentliche, aber noch nicht alle tatbestandlichen Voraussetzungen der Anspruchsnorm erfüllt oder nachgewiesen sind, also noch nicht feststeht, ob der Anspruch überhaupt dem Grunde nach besteht (Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 32 Rn. 24). Dagegen scheidet der Erlass einer Nebenbestimmung aus, wenn im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen und die Behörde nur Sorge hat, dass die Voraussetzungen wieder entfallen könnten; eine spätere Entwicklung kann regelmäßig nicht mit Nebenbestimmungen geregelt werden. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut der Vorschrift ("gesetzlichen Voraussetzungen … erfüllt
werden
", nicht "erfüllt
bleiben
"); andernfalls würde auch die Regelung des § 48 SGB X unzulässig umgangen (vgl. Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 32 Rn. 24; Hauck/Noftz, SGB X, K § 32 Rn. 38; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 122). Nachdem die Voraussetzungen des § 43 SGB VIII bei Erteilung der Kindertagespflegeerlaubnis in der Person der Klägerin unstreitig erfüllt waren, durfte der Beklagte daher keinen Widerrufsvorbehalt erlassen.

25

Etwas anderes gilt im Übrigen auch dann nicht, wenn der Tatbestand des § 32 Abs. 1 SGB X dahin ausgelegt wird, dass ein (Dauer-)Verwaltungsakt auch deshalb mit einer Nebenbestimmung versehen werden kann, um den künftigen Fortbestand seiner gesetzlichen Voraussetzungen in den Fällen sicherzustellen, in denen entweder von der Eigenart des Verwaltungsaktes her typischerweise damit zu rechnen ist, dass dessen Voraussetzungen nach einer gewissen Zeit wieder entfallen können, oder in denen im konkreten Einzelfall greifbare Anhaltspunkte befürchten lassen, die Voraussetzungen könnten wieder wegfallen (so etwa von Wulffen, SGB X, § 32 Rn. 10; ähnl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 45; vgl. auch BSG, Urt.v.28.09.2005 -B 6 KA 60/03 R-, in Juris). Ein solcher Fall ist in der Rechtsprechung beispielsweise dann angenommen worden, wenn ein Anspruch auf Sozialleistungen von der Einkommenshöhe abhängt, die sich erfahrungsgemäß häufig ändern kann (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.11.1988 - 6 S 2319/86 -). Dem können Erlaubnisse auf Grundlage des § 43 SGB VIII jedoch nicht gleichgestellt werden. Denn weder entfällt typischerweise während der (auf 5 Jahre befristeten) Geltung einer Kindertagespflegeerlaubnis die Geeignetheit der Tagespflegeperson, noch bestanden von Behördenseite bei Erteilung der Erlaubnis konkrete Anhaltspunkte in der Person der Klägerin für ein baldiges Wegfallen der Genehmigungsvoraussetzungen.

26

Ist die in den Bescheid vom 27.8.2007 aufgenommene Nebenbestimmung in Form eines Widerrufsvorbehaltes folglich nicht von § 32 SGB X gedeckt und daher rechtswidrig, kommt sie als Grundlage für einen auf § 47 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. SGB X erfolgenden Widerruf nicht in Betracht.

II.

27

Aus den gleichen Erwägungen kann auch § 47 Abs. 1 Nr. 2 SGB X, d.h. die Nichterfüllung einer Auflage, den Widerruf nicht tragen. Denn selbst wenn in der im Bescheid niedergelegten Verpflichtung der Klägerin, den vom Jugendamt beauftragten Träger T. e.V. unverzüglich über wichtige Ereignisse zu unterrichten, eine Auflage mit selbständigem Regelungsgehalt zu sehen sein sollte und nicht lediglich ein Hinweis auf die sich bereits aus dem Gesetz (§ 43 Abs. 3 SGB VIII) ergebenden Pflichten der Klägerin, und auch wenn die Klägerin gegen diese Auflage durch Verschweigen ihrer Erkrankung und der Verurteilung verstoßen haben sollte, gilt auch insoweit, dass nur eine gemäß § 32 SGB X rechtmäßige Auflage einen Widerruf auszulösen vermag (Hauck/Noftz, SGB X, K § 47 Rn. 11). Zwar ist der Erlass einer Auflage auch bei gebundenen Verwaltungsakten im Einzelfall zulässig, wenn damit - wie etwa bei der Auflage, die im Wohnbereich befindliche Treppe zu sichern und so kindgerechte Räumlichkeiten i.S.d. § 43 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII zu schaffen - sichergestellt werden soll, dass gemäß § 32 Abs. 1 SGB X die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Darum geht es bei dieser Auflage jedoch nicht. Die Verpflichtung der Klägerin, wichtige Ereignisse weiterzugeben, soll vielmehr sicherstellen, dass der Beklagte die Tagespflegeerlaubnis zukünftig unter Kontrolle halten und bei wesentlichen Veränderungen, die zur Ungeeignetheit der Tagespflegeperson führen, zeitnah Maßnahmen bis hin zur Aufhebung der Erlaubnis treffen kann. Derartige Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt bleiben, aber sind, wie bereits erörtert, bei den grundsätzlich nebenbestimmungsfeindlichen Verwaltungsakten im Sozialrecht unzulässig. Die Behörde konnte ihren Widerruf daher nicht gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 SGB X auf die Nichterfüllung der Auflage stützen.

B.

28

Taugliche Rechtsgrundlage ist vielmehr § 48 SGB X; die angefochtene Entscheidung des Beklagten ist gemäß § 43 SGB X in eine Aufhebungsentscheidung gemäß § 48 SGB X umzudeuten.

29

§ 48 Abs. 1 SGB X regelt, dass ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben ist, soweit in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die beim Erlass eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eintritt.

30

Eine Änderung in den - hier allein in Betracht kommenden - tatsächlichen Verhältnissen liegt dann vor, wenn sich im Hinblick auf die entscheidungserheblichen tatsächlichen Umstände der Sachverhalt ändert. Wesentlich ist die Änderung, soweit der Verwaltungsakt nach den nunmehr eingetretenen objektiven tatsächlichen Verhältnissen so, wie er ergangen ist, nicht mehr erlassen werden dürfte; die Änderungen in den tatsächlichen Verhältnissen müssen folglich rechtlich zu einer anderen Bewertung führen (vgl. von Wulffen, SGB X, § 48 Rn. 8, 12; Hauck/Noftz, SGB X, K § 48 Rn. 24).

I.

31

Die Erlaubnis zur Kindertagespflege stellt einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung gem. § 48 SGB X (vgl. dazu von Wulffen, SGB X, § 45 Rn. 64; Hauck/Noftz, SGB X, K § 48 RN. 14 ff.) dar. Denn sie gewährt eine - im Falle der Klägerin - auf fünf Jahre befristete Erlaubnis, bis zu 4 fremde Kinder gleichzeitig zu betreuen. Damit reicht ihre Regelungswirkung über die punktuelle Gestaltung eines Rechtsverhältnisses hinaus und hat Wirkungen über den Zeitpunkt ihrer Bekanntgabe hinaus (zur Qualifizierung der Erlaubnis nach § 43 SGB VIII als Dauerverwaltungsakt auch Jans/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, Erl. § 43 Art. 1 KJHG Rn. 18; VG München, Urt. v. 15.7.2009 - M 18 K 09.2458 -, in Juris; vgl. auch BSG, Urt. v. 18.3.1998 - B 6 KA 23/97 R -, in Juris: Genehmigung zur Durchführung vertragsärztlicher Leistungen ist Dauer-VA).

II.

32

Die Voraussetzungen des § 48 SGB X liegen jedoch nicht vor.

33

Der Beklagte begründet seine Entscheidung damit, dass die Klägerin sich aufgrund von Ereignissen nach Erteilung der Tagespflegeerlaubnis - insbesondere aufgrund einer strafgerichtlichen Verurteilung zu 90 Tagessätzen wegen Betruges - als für die Kindertagespflege nicht (mehr) geeignet erwiesen habe, so dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zur Kindertagespflege gem. § 43 SGB VIII gegenwärtig nicht mehr vorlägen.

34

1.
Die Erlaubnis zur Kindertagespflege ist gemäß § 43 Abs. 2 SGB VIII zu erteilen, wenn die Person für die Kindertagespflege geeignet ist; das ist bei Personen der Fall, die sich u.a. durch ihre Persönlichkeit und Sachkompetenz auszeichnen und über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen (§ 43 Abs. 2 S. 1 SGB VIII).

35

a)
Mit Blick auf die in § 43 Abs. 2 SGB VIII deutlich erkennbare Zielrichtung, über das Merkmal der Eignung der Tagespflegeperson Qualitätsstandards zu setzen und eine kindgerechte Pflege der zu betreuenden Kinder sicherzustellen, zeichnet sich eine Tagespflegeperson nur dann durch Persönlichkeit und Sachkompetenz aus, wenn sie bestimmte charakterliche Eigenschaften besitzt, die sie befähigen, die in § 22 Abs. 2, 3 SGB VIII normierten Ziele der Tagespflege erfüllen zu können; dies sind neben der Unbescholtenheit im Sinne des § 72a SGB VIII etwa Zuverlässigkeit und Verantwortungsbewusstsein, eine ausreichende psychische Belastbarkeit und hinreichende emotionale Stabilität, Achtung, Einfühlungsvermögen und Interesse gegenüber Kindern und ihren Familien, aber auch die Fähigkeit zu Kommunikation, Kooperation, Reflexion und Selbstkritik (vgl. dazu OVG NRW, Beschl. v. 2.9.2008 - 12 B 1224/08 -, in Juris; Kunkel, SGB VIII, § 43 Rn. 12; Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, § 23 Rn. 16). Daneben soll sie in ihrem Verhalten eine Vorbildfunktion für die betreuten Kinder haben (VG München, Urt. v. 15.7.2009 - M 18 K 09.2458 -, in Juris). Dies ist mehr als man im Allgemeinen von Eltern und anderen Erziehungsberechtigten erwartet (Jans/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, Erl. § 43 Art. 1 Rn. 16; Kunkel, SGB VIII, § 23 Rn. 22).

36

b)
Lehnt die Behörde die Erteilung einer Tagespflegeerlaubnis ab bzw. hebt sie diese auf, muss sie ihre Entscheidung, die notwendigerweise ein erhebliches Maß an subjektiver Bewertung beinhaltet, durch konkret nachweisbare Tatsachen begründen (Kunkel, SGB VIII, § 43 Rn. 13). Der Begriff der Eignung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt, ohne dass ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung besteht (OVG NRW, Beschl. v. 2.9.2008 - 12 B 1224/08 -, in Juris; Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, § 43 Rn. 12).

37

2.
Die Kammer hat nicht die Überzeugung gewinnen können, die Klägerin sei im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als dem für die Beurteilung der Sachlage maßgeblichen Zeitpunkt für die Tagespflege ungeeignet i.S.d. § 43 Abs. 2 SGB VIII.

38

a)
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Klägerin mit Strafbefehl des Amtsgerichts V. vom 29.11.2007 (...) wegen Betruges in 3 Fällen zu einer Gesamtgeldstrafe in Höhe von 90 Tagessätzen zu 15,-- EUR verurteilt worden ist. Die Einschätzung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, sie habe "nichts Schlimmes gemacht", teilt die Kammer nicht; vielmehr handelt es sich um ein erheblich strafbares Verhalten. Die Kammer nimmt der Klägerin auch nicht ab, sie habe nur aufgrund von behördlichem Fehlverhalten unverschuldet zu Unrecht Wohngeld bezogen; Anlass zu Zweifeln an den rechtskräftigen Feststellungen des Amtsgerichts bestehen aus Sicht der Kammer nicht.

39

Zu berücksichtigen ist jedoch, dass das SGB VIII nur in Ausnahmefällen davon ausgeht, strafbares Verhalten schließe die persönliche Eignung von vornherein aus. § 72a SGB VIII, der auf die Erlaubniserteilung nach § 43 SGB VIII jedenfalls entsprechend anwendbar ist (vgl. Kunkel, SGB VIII, § 72a Rn. 2), enthält eine Liste von Straftaten insbesondere im Bereich der Vergehen gegen die sexuelle Selbstbestimmung, der Verletzung der Fürsorge- und Erziehungspflicht oder der Misshandlung Schutzbefohlener, deren Verwirklichung regelmäßig die persönliche Eignung für die Wahrnehmung von Aufgaben in der Kinder- und Jugendhilfe ausschließt. Auch wenn die fehlende Verurteilung aufgrund von Straftaten i.S.d. § 72a SGB VIII lediglich eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung für die persönliche Eignung darstellt (Kunkel, SGB VIII, § 72a Rn. 1) und § 72a SGB VIII insoweit kein abschließender Charakter zukommt, zieht § 72a SGB VIII jedenfalls den (zwingenden) Schluss von strafgerichtlicher Verurteilung zur persönlichen Ungeeignetheit nur für einen eng begrenzten Bereich besonders schwerwiegender Delikte in spezifisch kinderbezogenen Bereichen, die in besonderem Widerspruch zu den Anforderungen an die Tätigkeit von Personen, die im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe tätig sind, stehen.

40

Es kann daher bei Beurteilung der persönlichen Eignung der Klägerin nicht unberücksichtigt bleiben, dass ihre Verurteilung wegen (Sozialleistungs-)Betruges gem. § 263 StGB erfolgte. Sie wurde somit strafbar in einem Bereich, der weder von § 72a SGB VIII umfasst ist noch - anders als etwa Straftaten gegen die körperliche Unversehrtheit oder die persönliche Freiheit - von seinem Inhalt her in besonderem Maße eine Wiederholung gerade im Zusammenhang mit der Betreuung von Kindern befürchten lässt. Auch ist der den Taten zugrunde liegende Sachverhalt nicht etwa Ausdruck fehlender Impulskontrolle, leichter Reizbarkeit, psychischer Labilität oder anderer Charaktereigenschaften, die typischerweise auch das Verhalten gegenüber Kindern (negativ) beeinflussen. Im Gegenteil liegt sogar die Annahme nahe, dass die Klägerin sehr wohl zwischen ihren Verpflichtungen gegenüber dem Staat und denen gegenüber den von ihr zu betreuenden Kindern und deren Eltern zu unterscheiden vermag. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, es sei in der Vergangenheit im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Tagesmutter etwa zu finanziellen Unregelmäßigkeiten gekommen oder die Klägerin habe es an Aufrichtigkeit oder Ehrlichkeit Eltern und Kindern gegenüber fehlen lassen. Auch unter Berücksichtigung der Höhe der Verurteilung von 90 Tagessätzen rechtfertigt der dem Strafbefehl zugrunde liegende Sachverhalt daher nicht bereits für sich genommen den Schluss auf die persönliche Unzuverlässigkeit der Klägerin.

41

b)
Die recht hohe Hürde, die in § 72a SGB VIII für die Frage der Ungeeignetheit angelegt ist, kann auch für die Bewertung der weiteren Vorwürfe, die die Beklagtenseite gegen die Klägerin erhebt, nicht ohne Bedeutung sein.

42

Dabei hat auch die Kammer den Eindruck, dass die Klägerin in der Vergangenheit ihre (sozial-)rechtlichen Verpflichtungen nicht immer hinreichend ernst genommen und dass sie die erforderliche Sorgfalt insoweit hat vermissen lassen.

43

Der Beklagte wirft ihr in diesem Zusammenhang zu Recht vor, dass sie ihre Erkrankung, die zur Arbeitsunfähigkeit bei ihrer Arbeitsstelle bei der Firma D. führte, erst nach 6 Wochen (und in anderem Zusammenhang) dem Jugendamt mitgeteilt hat, obwohl sie, worauf sie auch im Bewilligungsbescheid hingewiesen worden war, verpflichtet war, T. e.V. über wichtige Ereignisse, so auch längerfristige oder schwerwiegende Erkrankungen der Tagespflegeperson, zu informieren. Auch wenn die Klägerin bei Beginn ihrer Krankschreibung am 16.2.2008 möglicherweise noch nicht absehen konnte, dass ihre (psychische) Erkrankung sich über einen längeren Zeitraum hinziehen würde, ist eine Mitteilung erst sechs Wochen nach Beginn der Krankschreibung auch dann verspätet, wenn sie den (im Ergebnis wohl richtigen) Eindruck hatte, die Erkrankung habe auf ihre Arbeit als Tagesmutter keinen negativen Einfluss.

44

Ebenso durfte der Beklagte davon ausgehen, dass die Klägerin ihn von einer strafgerichtlichen Verurteilung zu 90 Tagessätzen von sich aus in Kenntnis setzt. Auch wenn sich dem Bewilligungsbescheid nicht unmittelbar entnehmen lässt, dass der Umstand einer strafgerichtlichen Verurteilung zu den wichtigen Ereignissen gehört, die mitzuteilen sind, hätte es doch - insbesondere im Hinblick darauf, dass die Klägerin vor Erteilung der Erlaubnis durch Vorlage eines Führungszeugnisses das Fehlen von Vorstrafen hat nachweisen müssen - für diese erkennbar sein müssen, dass sie die Verurteilung zu immerhin 90 Tagessätzen nicht verschweigen durfte.

45

Zumindest an der erforderlichen Kooperation der Klägerin mit dem Landratsamt fehlte es schließlich im Zusammenhang mit der Übernahme der Hort- und Kindergartengebühren für ihre beiden Kinder D. und S. durch den Beklagten. Hier wäre es an der Klägerin gewesen, im Hinblick auf ihre Erkrankung und ihre Pläne betreffend den Ausbau ihrer Tätigkeit als Tagesmutter und den geplanten zukünftigen (reduzierten) Umfang ihrer Berufstätigkeit bei Deichmann von sich aus auf das Jugendamt zuzugehen und gemeinsam nach einer Lösung zu suchen, anstatt die Kostenerstattung weiterlaufen zu lassen und gleichzeitig ihre Kinder kaum mehr in die Nachmittagsbetreuung zu schicken.

46

Zusammengenommen ließ die Klägerin in vorwerfbarer Weise bereits von Beginn ihrer Tätigkeit als Tagesmutter an die - gerade bei ihrer Tätigkeit eigentlich selbstverständliche - Kooperation mit und Offenheit gegenüber dem Landratsamt vermissen.

47

c)
Insgesamt kann sich die Kammer des Eindrucks nicht erwehren, dass es die Klägerin um des eigenen Vorteils willen mit ihren (sozial-)rechtlichen Verpflichtungen nicht allzu genau nimmt und in der Vergangenheit ohne sichtliches Unrechtsbewusstsein selbst durch erheblich strafbares Verhalten finanzielle Vorteile zu erhalten suchte, ohne für dieses Verhalten im Nachhinein einzustehen und die Verantwortung hierfür zu übernehmen.

48

Andererseits ist der Klägerin zugute zu halten, dass dieses Verhalten - auch nach Kenntnis des Beklagten - bislang offenbar keine unmittelbaren Auswirkungen auf ihre Arbeit mit den von ihr betreuten Kindern hatte.

49

Zwar hat eine Tagesmutter eine große Autorität gerade gegenüber kleinen Kindern und stellt eine für diese wichtige und nachhaltig prägende Bezugsperson dar. Ihre Aufgabe erschöpft sich nicht in einem wertfreien Betreuen und Versorgen der Kinder, inhärenter Bestandteil ihrer Tätigkeit ist es auch, den von ihr betreuten Kindern bestimmte Werte und Regeln zu vermitteln und ihnen gegenüber eine Vorbildfunktion zu übernehmen. Sicherlich ist auch nicht auszuschließen, dass die nicht untadelige Einstellung der Klägerin zu ihren Verpflichtungen gegenüber dem Staat unterbewusst auch von Einfluss auf die Erziehung der Kinder ist.

50

Andererseits aber kann es nicht Ziel des § 43 SGB VIII sein, nur die denkbar beste Kinderbetreuung zuzulassen. Mit anderen Worten: Auch wenn die Grenze zur Ungeeignetheit nicht erst bei einer Kindeswohlgefährdung überschritten ist, begründet andererseits nicht jeder Mangel an persönlicher Integrität und Zuverlässigkeit die persönliche Ungeeignetheit der Pflegeperson. Dieser Schluss ist vielmehr nur dann gerechtfertigt, wenn der festgestellte Mangel negative Auswirkungen von nicht unerheblichem Gewicht auf die betreuten Kinder hinreichend konkret befürchten lässt.

51

Die Kammer hat sich nicht davon überzeugen können, dass diese Schwelle zur persönlichen Ungeeignetheit gemäß § 43 SGB VIII bei der Klägerin nach derzeitigem Stand bereits überschritten ist - wobei diese Einschätzung bei einem weiteren Fehlverhalten der Klägerin zukünftig durchaus gegenteilig ausfallen könnte. Nach allgemeinen Beweislastregeln aber geht diese fehlende Überzeugung zu Lasten der Behörde mit der Folge, dass gegenwärtig in den tatsächlichen Verhältnissen keine wesentliche Änderung i.S.d. § 48 Abs. 1 SGB X eingetreten ist, die dazu führte, dass die Klägerin nunmehr als persönlich ungeeignet i.S.d. § 43 Abs. 2 SGB VIII anzusehen wäre.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren ist gemäß § 188 S. 2 VwGO gerichtskostenfrei.

53

Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.

Gründe

15

Die als Anfechtungsklage gemäß §§ 40, 42 VwGO zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Landratsamts S. vom 11.6.2008 und dessen Widerspruchsbescheid vom 7.10.2008 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

16

Die nachträgliche Aufhebung einer Tagespflegeerlaubnis gemäß § 43 SGB VIII richtet sich - in Ermangelung einer eigenständigen gesetzlichen Regelung, wie sie etwa für die Vollzeitpflege in § 44 Abs. 3 SGB VIII getroffen wurde - nach den allgemeinen Regelungen der §§ 44 ff. SGB X (vgl. VG München, Urt. v. 15.7.2009 - M 18 K 09.2458 -, in Juris). Nachdem auch aus Sicht des Beklagten keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die der Klägerin erteilte Tagespflegeerlaubnis bereits von Anfang an rechtswidrig war, handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung vom 11.6.2008 um den Widerruf eines (ursprünglich) rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes.

A.

17

Der Beklagte hat seinen Bescheid auf § 47 SGB X gestützt, der den Widerruf rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte regelt. Diese Vorschrift ist jedoch keine geeignete Rechtsgrundlage, um die der Klägerin erteilte Erlaubnis zur Kindertagespflege zu widerrufen.

18

Nach § 47 Abs. 1 SGB X darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, soweit (1.) der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist oder (2.) mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. § 47 SGB X ist auf bestandskräftige begünstigende Verwaltungsakte unabhängig davon anwendbar, ob diese Dauerwirkung entfalten oder nur einmalig wirken (Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 47 Rn. 4 m.w.N.).

I.

19

Der Beklagte stützt sich für seinen Widerruf darauf, dass er im Erlaubnisbescheid vorbehalten worden sei. Tatsächlich enthält die Tagespflegeerlaubnis vom 27.8.2007 die Nebenbestimmung, dass die Erlaubnis jederzeit zu widerrufen sei, "wenn es das Wohl des Kindes erfordert oder die Voraussetzungen für die Geeignetheit der Tagespflegeerlaubnis nicht mehr vorliegt".

20

Diese Nebenbestimmung kann indes nur dann Grundlage für einen Widerruf sein, wenn sie ihrerseits rechtmäßig ist; denn es fehlt der zuständigen Behörde die Befugnis zur Ausübung eines Widerrufvorbehalts, wenn die Nebenbestimmung rechtswidrig dem ursprünglichen Verwaltungsakt beigefügt war (Hauck/Noftz, SGB X, K § 47 Rn. 10; Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 47 Rn. 6, m.w.N.).

21

Ein Widerrufsvorbehalt ist im Sozialrecht nur unter den engen Voraussetzungen des § 32 SGB X zulässig. Bei der Erteilung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege handelt es sich um eine gebundene - nicht im behördlichen Ermessen stehende - Entscheidung i.S.d. § 31 SGB X, auf die bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht (vgl. nur Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, § 43 Rn. 12; Jans/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, Erl. § 43 Art. 1 KJHG Rn. 17). Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 43 Abs. 2 SGB VIII ("Die Erlaubnis
wird
erteilt…"). Die Vorschrift enthält zwar unbestimmte Rechtsbegriffe, jedoch keine Formulierung, die auf die Einräumung eines Ermessens hinweisen könnte.

22

Nach § 32 Abs. 1 SGB X darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.

23

Nebenbestimmungen sind hier nicht bereits durch Rechtsvorschrift zugelassen. Zwar enthält § 43 Abs. 3 S. 5 SGB VIII in seiner ab dem 16.12.2008 geltenden Fassung die Regelung, dass die Erlaubnis zur Kindertagespflege mit einer Nebenbestimmung versehen werden kann. Rechtsgrundlage für die der Klägerin erteilte Erlaubnis vom 27.8.2007 war jedoch die Vorläuferfassung von § 43 SGB VIII; eine Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen war hier nicht enthalten.

24

Der vom Beklagten in den Bewilligungsbescheid aufgenommene Widerrufsvorbehalt wäre mithin nur dann rechtmäßig, wenn er sicherstellen sollte, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Sinn des § 32 Abs. 1 2. Alt. SGB X ist es, die Verwaltung bereits zu einem Zeitpunkt zum Erlass eines (begünstigenden) Verwaltungsaktes zu ermächtigen, zu dem zwar wesentliche, aber noch nicht alle tatbestandlichen Voraussetzungen der Anspruchsnorm erfüllt oder nachgewiesen sind, also noch nicht feststeht, ob der Anspruch überhaupt dem Grunde nach besteht (Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 32 Rn. 24). Dagegen scheidet der Erlass einer Nebenbestimmung aus, wenn im Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen und die Behörde nur Sorge hat, dass die Voraussetzungen wieder entfallen könnten; eine spätere Entwicklung kann regelmäßig nicht mit Nebenbestimmungen geregelt werden. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut der Vorschrift ("gesetzlichen Voraussetzungen … erfüllt
werden
", nicht "erfüllt
bleiben
"); andernfalls würde auch die Regelung des § 48 SGB X unzulässig umgangen (vgl. Diering/Timme/Waschull, SGB X, § 32 Rn. 24; Hauck/Noftz, SGB X, K § 32 Rn. 38; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 122). Nachdem die Voraussetzungen des § 43 SGB VIII bei Erteilung der Kindertagespflegeerlaubnis in der Person der Klägerin unstreitig erfüllt waren, durfte der Beklagte daher keinen Widerrufsvorbehalt erlassen.

25

Etwas anderes gilt im Übrigen auch dann nicht, wenn der Tatbestand des § 32 Abs. 1 SGB X dahin ausgelegt wird, dass ein (Dauer-)Verwaltungsakt auch deshalb mit einer Nebenbestimmung versehen werden kann, um den künftigen Fortbestand seiner gesetzlichen Voraussetzungen in den Fällen sicherzustellen, in denen entweder von der Eigenart des Verwaltungsaktes her typischerweise damit zu rechnen ist, dass dessen Voraussetzungen nach einer gewissen Zeit wieder entfallen können, oder in denen im konkreten Einzelfall greifbare Anhaltspunkte befürchten lassen, die Voraussetzungen könnten wieder wegfallen (so etwa von Wulffen, SGB X, § 32 Rn. 10; ähnl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 36 Rn. 45; vgl. auch BSG, Urt.v.28.09.2005 -B 6 KA 60/03 R-, in Juris). Ein solcher Fall ist in der Rechtsprechung beispielsweise dann angenommen worden, wenn ein Anspruch auf Sozialleistungen von der Einkommenshöhe abhängt, die sich erfahrungsgemäß häufig ändern kann (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.11.1988 - 6 S 2319/86 -). Dem können Erlaubnisse auf Grundlage des § 43 SGB VIII jedoch nicht gleichgestellt werden. Denn weder entfällt typischerweise während der (auf 5 Jahre befristeten) Geltung einer Kindertagespflegeerlaubnis die Geeignetheit der Tagespflegeperson, noch bestanden von Behördenseite bei Erteilung der Erlaubnis konkrete Anhaltspunkte in der Person der Klägerin für ein baldiges Wegfallen der Genehmigungsvoraussetzungen.

26

Ist die in den Bescheid vom 27.8.2007 aufgenommene Nebenbestimmung in Form eines Widerrufsvorbehaltes folglich nicht von § 32 SGB X gedeckt und daher rechtswidrig, kommt sie als Grundlage für einen auf § 47 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. SGB X erfolgenden Widerruf nicht in Betracht.

II.

27

Aus den gleichen Erwägungen kann auch § 47 Abs. 1 Nr. 2 SGB X, d.h. die Nichterfüllung einer Auflage, den Widerruf nicht tragen. Denn selbst wenn in der im Bescheid niedergelegten Verpflichtung der Klägerin, den vom Jugendamt beauftragten Träger T. e.V. unverzüglich über wichtige Ereignisse zu unterrichten, eine Auflage mit selbständigem Regelungsgehalt zu sehen sein sollte und nicht lediglich ein Hinweis auf die sich bereits aus dem Gesetz (§ 43 Abs. 3 SGB VIII) ergebenden Pflichten der Klägerin, und auch wenn die Klägerin gegen diese Auflage durch Verschweigen ihrer Erkrankung und der Verurteilung verstoßen haben sollte, gilt auch insoweit, dass nur eine gemäß § 32 SGB X rechtmäßige Auflage einen Widerruf auszulösen vermag (Hauck/Noftz, SGB X, K § 47 Rn. 11). Zwar ist der Erlass einer Auflage auch bei gebundenen Verwaltungsakten im Einzelfall zulässig, wenn damit - wie etwa bei der Auflage, die im Wohnbereich befindliche Treppe zu sichern und so kindgerechte Räumlichkeiten i.S.d. § 43 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII zu schaffen - sichergestellt werden soll, dass gemäß § 32 Abs. 1 SGB X die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Darum geht es bei dieser Auflage jedoch nicht. Die Verpflichtung der Klägerin, wichtige Ereignisse weiterzugeben, soll vielmehr sicherstellen, dass der Beklagte die Tagespflegeerlaubnis zukünftig unter Kontrolle halten und bei wesentlichen Veränderungen, die zur Ungeeignetheit der Tagespflegeperson führen, zeitnah Maßnahmen bis hin zur Aufhebung der Erlaubnis treffen kann. Derartige Nebenbestimmungen, die sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt bleiben, aber sind, wie bereits erörtert, bei den grundsätzlich nebenbestimmungsfeindlichen Verwaltungsakten im Sozialrecht unzulässig. Die Behörde konnte ihren Widerruf daher nicht gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 SGB X auf die Nichterfüllung der Auflage stützen.

B.

28

Taugliche Rechtsgrundlage ist vielmehr § 48 SGB X; die angefochtene Entscheidung des Beklagten ist gemäß § 43 SGB X in eine Aufhebungsentscheidung gemäß § 48 SGB X umzudeuten.

29

§ 48 Abs. 1 SGB X regelt, dass ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben ist, soweit in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die beim Erlass eines Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eintritt.

30

Eine Änderung in den - hier allein in Betracht kommenden - tatsächlichen Verhältnissen liegt dann vor, wenn sich im Hinblick auf die entscheidungserheblichen tatsächlichen Umstände der Sachverhalt ändert. Wesentlich ist die Änderung, soweit der Verwaltungsakt nach den nunmehr eingetretenen objektiven tatsächlichen Verhältnissen so, wie er ergangen ist, nicht mehr erlassen werden dürfte; die Änderungen in den tatsächlichen Verhältnissen müssen folglich rechtlich zu einer anderen Bewertung führen (vgl. von Wulffen, SGB X, § 48 Rn. 8, 12; Hauck/Noftz, SGB X, K § 48 Rn. 24).

I.

31

Die Erlaubnis zur Kindertagespflege stellt einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung gem. § 48 SGB X (vgl. dazu von Wulffen, SGB X, § 45 Rn. 64; Hauck/Noftz, SGB X, K § 48 RN. 14 ff.) dar. Denn sie gewährt eine - im Falle der Klägerin - auf fünf Jahre befristete Erlaubnis, bis zu 4 fremde Kinder gleichzeitig zu betreuen. Damit reicht ihre Regelungswirkung über die punktuelle Gestaltung eines Rechtsverhältnisses hinaus und hat Wirkungen über den Zeitpunkt ihrer Bekanntgabe hinaus (zur Qualifizierung der Erlaubnis nach § 43 SGB VIII als Dauerverwaltungsakt auch Jans/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, Erl. § 43 Art. 1 KJHG Rn. 18; VG München, Urt. v. 15.7.2009 - M 18 K 09.2458 -, in Juris; vgl. auch BSG, Urt. v. 18.3.1998 - B 6 KA 23/97 R -, in Juris: Genehmigung zur Durchführung vertragsärztlicher Leistungen ist Dauer-VA).

II.

32

Die Voraussetzungen des § 48 SGB X liegen jedoch nicht vor.

33

Der Beklagte begründet seine Entscheidung damit, dass die Klägerin sich aufgrund von Ereignissen nach Erteilung der Tagespflegeerlaubnis - insbesondere aufgrund einer strafgerichtlichen Verurteilung zu 90 Tagessätzen wegen Betruges - als für die Kindertagespflege nicht (mehr) geeignet erwiesen habe, so dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zur Kindertagespflege gem. § 43 SGB VIII gegenwärtig nicht mehr vorlägen.

34

1.
Die Erlaubnis zur Kindertagespflege ist gemäß § 43 Abs. 2 SGB VIII zu erteilen, wenn die Person für die Kindertagespflege geeignet ist; das ist bei Personen der Fall, die sich u.a. durch ihre Persönlichkeit und Sachkompetenz auszeichnen und über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen (§ 43 Abs. 2 S. 1 SGB VIII).

35

a)
Mit Blick auf die in § 43 Abs. 2 SGB VIII deutlich erkennbare Zielrichtung, über das Merkmal der Eignung der Tagespflegeperson Qualitätsstandards zu setzen und eine kindgerechte Pflege der zu betreuenden Kinder sicherzustellen, zeichnet sich eine Tagespflegeperson nur dann durch Persönlichkeit und Sachkompetenz aus, wenn sie bestimmte charakterliche Eigenschaften besitzt, die sie befähigen, die in § 22 Abs. 2, 3 SGB VIII normierten Ziele der Tagespflege erfüllen zu können; dies sind neben der Unbescholtenheit im Sinne des § 72a SGB VIII etwa Zuverlässigkeit und Verantwortungsbewusstsein, eine ausreichende psychische Belastbarkeit und hinreichende emotionale Stabilität, Achtung, Einfühlungsvermögen und Interesse gegenüber Kindern und ihren Familien, aber auch die Fähigkeit zu Kommunikation, Kooperation, Reflexion und Selbstkritik (vgl. dazu OVG NRW, Beschl. v. 2.9.2008 - 12 B 1224/08 -, in Juris; Kunkel, SGB VIII, § 43 Rn. 12; Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, § 23 Rn. 16). Daneben soll sie in ihrem Verhalten eine Vorbildfunktion für die betreuten Kinder haben (VG München, Urt. v. 15.7.2009 - M 18 K 09.2458 -, in Juris). Dies ist mehr als man im Allgemeinen von Eltern und anderen Erziehungsberechtigten erwartet (Jans/Happe/Saurbier, Kinder- und Jugendhilferecht, Erl. § 43 Art. 1 Rn. 16; Kunkel, SGB VIII, § 23 Rn. 22).

36

b)
Lehnt die Behörde die Erteilung einer Tagespflegeerlaubnis ab bzw. hebt sie diese auf, muss sie ihre Entscheidung, die notwendigerweise ein erhebliches Maß an subjektiver Bewertung beinhaltet, durch konkret nachweisbare Tatsachen begründen (Kunkel, SGB VIII, § 43 Rn. 13). Der Begriff der Eignung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt, ohne dass ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung besteht (OVG NRW, Beschl. v. 2.9.2008 - 12 B 1224/08 -, in Juris; Münder/Meysen/Trenczek, Frankfurter Kommentar SGB VIII, § 43 Rn. 12).

37

2.
Die Kammer hat nicht die Überzeugung gewinnen können, die Klägerin sei im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als dem für die Beurteilung der Sachlage maßgeblichen Zeitpunkt für die Tagespflege ungeeignet i.S.d. § 43 Abs. 2 SGB VIII.

38

a)
Dabei verkennt die Kammer nicht, dass die Klägerin mit Strafbefehl des Amtsgerichts V. vom 29.11.2007 (...) wegen Betruges in 3 Fällen zu einer Gesamtgeldstrafe in Höhe von 90 Tagessätzen zu 15,-- EUR verurteilt worden ist. Die Einschätzung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, sie habe "nichts Schlimmes gemacht", teilt die Kammer nicht; vielmehr handelt es sich um ein erheblich strafbares Verhalten. Die Kammer nimmt der Klägerin auch nicht ab, sie habe nur aufgrund von behördlichem Fehlverhalten unverschuldet zu Unrecht Wohngeld bezogen; Anlass zu Zweifeln an den rechtskräftigen Feststellungen des Amtsgerichts bestehen aus Sicht der Kammer nicht.

39

Zu berücksichtigen ist jedoch, dass das SGB VIII nur in Ausnahmefällen davon ausgeht, strafbares Verhalten schließe die persönliche Eignung von vornherein aus. § 72a SGB VIII, der auf die Erlaubniserteilung nach § 43 SGB VIII jedenfalls entsprechend anwendbar ist (vgl. Kunkel, SGB VIII, § 72a Rn. 2), enthält eine Liste von Straftaten insbesondere im Bereich der Vergehen gegen die sexuelle Selbstbestimmung, der Verletzung der Fürsorge- und Erziehungspflicht oder der Misshandlung Schutzbefohlener, deren Verwirklichung regelmäßig die persönliche Eignung für die Wahrnehmung von Aufgaben in der Kinder- und Jugendhilfe ausschließt. Auch wenn die fehlende Verurteilung aufgrund von Straftaten i.S.d. § 72a SGB VIII lediglich eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung für die persönliche Eignung darstellt (Kunkel, SGB VIII, § 72a Rn. 1) und § 72a SGB VIII insoweit kein abschließender Charakter zukommt, zieht § 72a SGB VIII jedenfalls den (zwingenden) Schluss von strafgerichtlicher Verurteilung zur persönlichen Ungeeignetheit nur für einen eng begrenzten Bereich besonders schwerwiegender Delikte in spezifisch kinderbezogenen Bereichen, die in besonderem Widerspruch zu den Anforderungen an die Tätigkeit von Personen, die im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe tätig sind, stehen.

40

Es kann daher bei Beurteilung der persönlichen Eignung der Klägerin nicht unberücksichtigt bleiben, dass ihre Verurteilung wegen (Sozialleistungs-)Betruges gem. § 263 StGB erfolgte. Sie wurde somit strafbar in einem Bereich, der weder von § 72a SGB VIII umfasst ist noch - anders als etwa Straftaten gegen die körperliche Unversehrtheit oder die persönliche Freiheit - von seinem Inhalt her in besonderem Maße eine Wiederholung gerade im Zusammenhang mit der Betreuung von Kindern befürchten lässt. Auch ist der den Taten zugrunde liegende Sachverhalt nicht etwa Ausdruck fehlender Impulskontrolle, leichter Reizbarkeit, psychischer Labilität oder anderer Charaktereigenschaften, die typischerweise auch das Verhalten gegenüber Kindern (negativ) beeinflussen. Im Gegenteil liegt sogar die Annahme nahe, dass die Klägerin sehr wohl zwischen ihren Verpflichtungen gegenüber dem Staat und denen gegenüber den von ihr zu betreuenden Kindern und deren Eltern zu unterscheiden vermag. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, es sei in der Vergangenheit im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Tagesmutter etwa zu finanziellen Unregelmäßigkeiten gekommen oder die Klägerin habe es an Aufrichtigkeit oder Ehrlichkeit Eltern und Kindern gegenüber fehlen lassen. Auch unter Berücksichtigung der Höhe der Verurteilung von 90 Tagessätzen rechtfertigt der dem Strafbefehl zugrunde liegende Sachverhalt daher nicht bereits für sich genommen den Schluss auf die persönliche Unzuverlässigkeit der Klägerin.

41

b)
Die recht hohe Hürde, die in § 72a SGB VIII für die Frage der Ungeeignetheit angelegt ist, kann auch für die Bewertung der weiteren Vorwürfe, die die Beklagtenseite gegen die Klägerin erhebt, nicht ohne Bedeutung sein.

42

Dabei hat auch die Kammer den Eindruck, dass die Klägerin in der Vergangenheit ihre (sozial-)rechtlichen Verpflichtungen nicht immer hinreichend ernst genommen und dass sie die erforderliche Sorgfalt insoweit hat vermissen lassen.

43

Der Beklagte wirft ihr in diesem Zusammenhang zu Recht vor, dass sie ihre Erkrankung, die zur Arbeitsunfähigkeit bei ihrer Arbeitsstelle bei der Firma D. führte, erst nach 6 Wochen (und in anderem Zusammenhang) dem Jugendamt mitgeteilt hat, obwohl sie, worauf sie auch im Bewilligungsbescheid hingewiesen worden war, verpflichtet war, T. e.V. über wichtige Ereignisse, so auch längerfristige oder schwerwiegende Erkrankungen der Tagespflegeperson, zu informieren. Auch wenn die Klägerin bei Beginn ihrer Krankschreibung am 16.2.2008 möglicherweise noch nicht absehen konnte, dass ihre (psychische) Erkrankung sich über einen längeren Zeitraum hinziehen würde, ist eine Mitteilung erst sechs Wochen nach Beginn der Krankschreibung auch dann verspätet, wenn sie den (im Ergebnis wohl richtigen) Eindruck hatte, die Erkrankung habe auf ihre Arbeit als Tagesmutter keinen negativen Einfluss.

44

Ebenso durfte der Beklagte davon ausgehen, dass die Klägerin ihn von einer strafgerichtlichen Verurteilung zu 90 Tagessätzen von sich aus in Kenntnis setzt. Auch wenn sich dem Bewilligungsbescheid nicht unmittelbar entnehmen lässt, dass der Umstand einer strafgerichtlichen Verurteilung zu den wichtigen Ereignissen gehört, die mitzuteilen sind, hätte es doch - insbesondere im Hinblick darauf, dass die Klägerin vor Erteilung der Erlaubnis durch Vorlage eines Führungszeugnisses das Fehlen von Vorstrafen hat nachweisen müssen - für diese erkennbar sein müssen, dass sie die Verurteilung zu immerhin 90 Tagessätzen nicht verschweigen durfte.

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Zumindest an der erforderlichen Kooperation der Klägerin mit dem Landratsamt fehlte es schließlich im Zusammenhang mit der Übernahme der Hort- und Kindergartengebühren für ihre beiden Kinder D. und S. durch den Beklagten. Hier wäre es an der Klägerin gewesen, im Hinblick auf ihre Erkrankung und ihre Pläne betreffend den Ausbau ihrer Tätigkeit als Tagesmutter und den geplanten zukünftigen (reduzierten) Umfang ihrer Berufstätigkeit bei Deichmann von sich aus auf das Jugendamt zuzugehen und gemeinsam nach einer Lösung zu suchen, anstatt die Kostenerstattung weiterlaufen zu lassen und gleichzeitig ihre Kinder kaum mehr in die Nachmittagsbetreuung zu schicken.

46

Zusammengenommen ließ die Klägerin in vorwerfbarer Weise bereits von Beginn ihrer Tätigkeit als Tagesmutter an die - gerade bei ihrer Tätigkeit eigentlich selbstverständliche - Kooperation mit und Offenheit gegenüber dem Landratsamt vermissen.

47

c)
Insgesamt kann sich die Kammer des Eindrucks nicht erwehren, dass es die Klägerin um des eigenen Vorteils willen mit ihren (sozial-)rechtlichen Verpflichtungen nicht allzu genau nimmt und in der Vergangenheit ohne sichtliches Unrechtsbewusstsein selbst durch erheblich strafbares Verhalten finanzielle Vorteile zu erhalten suchte, ohne für dieses Verhalten im Nachhinein einzustehen und die Verantwortung hierfür zu übernehmen.

48

Andererseits ist der Klägerin zugute zu halten, dass dieses Verhalten - auch nach Kenntnis des Beklagten - bislang offenbar keine unmittelbaren Auswirkungen auf ihre Arbeit mit den von ihr betreuten Kindern hatte.

49

Zwar hat eine Tagesmutter eine große Autorität gerade gegenüber kleinen Kindern und stellt eine für diese wichtige und nachhaltig prägende Bezugsperson dar. Ihre Aufgabe erschöpft sich nicht in einem wertfreien Betreuen und Versorgen der Kinder, inhärenter Bestandteil ihrer Tätigkeit ist es auch, den von ihr betreuten Kindern bestimmte Werte und Regeln zu vermitteln und ihnen gegenüber eine Vorbildfunktion zu übernehmen. Sicherlich ist auch nicht auszuschließen, dass die nicht untadelige Einstellung der Klägerin zu ihren Verpflichtungen gegenüber dem Staat unterbewusst auch von Einfluss auf die Erziehung der Kinder ist.

50

Andererseits aber kann es nicht Ziel des § 43 SGB VIII sein, nur die denkbar beste Kinderbetreuung zuzulassen. Mit anderen Worten: Auch wenn die Grenze zur Ungeeignetheit nicht erst bei einer Kindeswohlgefährdung überschritten ist, begründet andererseits nicht jeder Mangel an persönlicher Integrität und Zuverlässigkeit die persönliche Ungeeignetheit der Pflegeperson. Dieser Schluss ist vielmehr nur dann gerechtfertigt, wenn der festgestellte Mangel negative Auswirkungen von nicht unerheblichem Gewicht auf die betreuten Kinder hinreichend konkret befürchten lässt.

51

Die Kammer hat sich nicht davon überzeugen können, dass diese Schwelle zur persönlichen Ungeeignetheit gemäß § 43 SGB VIII bei der Klägerin nach derzeitigem Stand bereits überschritten ist - wobei diese Einschätzung bei einem weiteren Fehlverhalten der Klägerin zukünftig durchaus gegenteilig ausfallen könnte. Nach allgemeinen Beweislastregeln aber geht diese fehlende Überzeugung zu Lasten der Behörde mit der Folge, dass gegenwärtig in den tatsächlichen Verhältnissen keine wesentliche Änderung i.S.d. § 48 Abs. 1 SGB X eingetreten ist, die dazu führte, dass die Klägerin nunmehr als persönlich ungeeignet i.S.d. § 43 Abs. 2 SGB VIII anzusehen wäre.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren ist gemäß § 188 S. 2 VwGO gerichtskostenfrei.

53

Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.