Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-23, Aktenzeichen 1 S 1046/20

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

1

1. Der Antrag der Antragstellerin auf Außervollzugsetzung der Verordnung des Sozialministeriums zur Untersagung des Verlassens bestimmter Einrichtungen zum Schutz besonders gefährdeter Personen vor Infektionen mit SARS-Cov-2 (Corona-Verordnung Heimbewohner - CoronaVO Heimbewohner) vom 07.04.2020 (GBl. S. 183) - die nunmehr in der Fassung vom 17.04.2020 gilt - ist mangels Antragsbefugnis unzulässig. Die Antragstellerin ist kein Heimbewohner im Sinne dieser Verordnung. Es ist auch nicht absehbar, dass sie in nächster Zeit ein solcher sein wird. Sie ist daher nicht Adressat der angegriffenen Verordnung und daher insoweit nicht antragsbefugt nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragstellerin ist auch nicht aufgrund einer mittelbaren Betroffenheit antragsbefugt. Eine solche kann zwar unter bestimmten Voraussetzungen die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründen (siehe sogleich unter 2). Diese Voraussetzungen sind hier jedoch nicht gegeben. Es ist von der Antragstellerin, die mit der Eingangsverfügung auf die fragliche Antragsbefugnis im Hinblick auf die CoronaVO Heimbewohner hingewiesen worden ist, auch nicht ansatzweise dargelegt, dass und gegebenenfalls in welcher Weise sie mittelbar von der CoronaVO Heimbewohner betroffen sein soll. Dies ist auch in keiner Weise ersichtlich.

2

2. Der Antrag der Antragstellerin auf Außervollzugsetzung der Verordnung der Landesregierung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Virus SARS-Cov-2 (CoronaVO) vom 17.03.2020 (GBl. S. 120) - die nunmehr in der Fassung vom 17.04.2020 gilt - ist nur zulässig, soweit sich die Antragstellerin gegen § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO wendet. Denn nur insoweit besteht eine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (a). Soweit der Antrag zulässig ist, ist er jedoch unbegründet (b). Der Antrag, soweit er bereits mangels Antragsbefugnis unzulässig ist, wäre zudem - seine Zulässigkeit unterstellt - auch unbegründet (c).

3

a) Der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die CoronaVO ist nur zulässig, soweit sich die Antragstellerin gegen § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO wendet.

4

aa) Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Möglichkeit einer Rechtsverletzung beim Antragsteller voraus. Hierfür muss der Antragsteller geltend machen und hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird oder, anders ausgedrückt, dass der Antragsteller durch die Norm oder deren Anwendung rechtlich betroffen wird (BVerwG, Beschl. v. 29.12.2011 - BN 1/11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183). Die behauptete Rechtsverletzung muss also auf die angegriffene Rechtsvorschrift zurückgehen (BVerwG, Beschl. v. 30.08.2013 - 9 BN 2/13 - NVwZ-RR 2013,1014). Adressaten einer Verbotsnorm gehören daher in der Regel zu jenem Personenkreis, für den die Antragsbefugnis zu bejahen ist (BVerwG, Urt. v. 17.05.2000 - 6 CN 3/99 - NVwZ 2000, 1296). Bei einer nur mittelbaren Betroffenheit ist entscheidend, ob sich die behauptete Rechtsverletzung der angegriffenen Norm zuordnen lässt (BVerwG, Urt. v. 17.12.1998 - 1 CN 1/98 - BVerwGE 108, 182; Beschl. v. 14.02.1991 - 4 NB 25.89 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 56). Das ist der Fall, wenn die Belange Dritter in einer von den Interessen der Allgemeinheit abgehobenen Weise in den Schutzbereich der Norm einbezogen sind und daraus auf ein subjektives Recht dieser Personen auf Berücksichtigung bei der Normgebung zu schließen ist, im Gegensatz zu einer Regelung, die ausschließlich dem Wohl der Allgemeinheit oder dem Schutz anderer dient. Ein mittelbares Betroffensein eines Dritten, das durch die Reaktion des Normadressaten ausgelöst wird, ohne dass die Norm auch dem Schutz des Dritten dient, genügt nicht (BVerwG, Urt. v. 15.11.1985 - 8 C 43.83 - BVerwGE 72, 226; Beschl. v. 14.02.1991, a.a.O.; Urt. v. 11.12.2003 - 4 CN 10/02 - BVerwGE 119, 312; Beschl. v. 30.08.2013, a.a.O.; Urt. v. 28.03.2019 - 5 CN 1/18 - NVwZ 2019, 1685).

5

bb) Nach diesem Maßstab besteht eine Antragsbefugnis der Antragstellerin, soweit sie sich gegen § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO wendet. Denn sie ist Adressatin der dort geregelten Aufenthaltsverbote. Diese betreffen sie unmittelbar jedenfalls in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG und der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG.

6

cc) Jedoch fehlt es an der Antragsbefugnis der Antragstellerin, soweit sie sich gegen die Regelungen in § 4 CoronaVO wendet.

7

Für die Schließung von öffentlichen Bibliotheken folgt dies daraus, dass diese, zuvor in § 4 Abs. 1 Nr. 7 CoronaVO angeordnete Schließung seit dem 20.04.2020 aufgrund der Änderung der CoronaVO nicht mehr besteht.

8

Zu den übrigen Schließungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 - 6, 8 - 16 CoronaVO bringt die Antragstellerin vor, sie habe keinen Zugang mehr zu Schwimmbädern, Sporteinrichtungen, Saunen, Fitnessstudios, Tanzschulen und ähnlichen Einrichtungen, Museen, Theatern, Schauspielhäusern, Freilichttheatern und Kinos. Sie könne sich außerhalb von Lebensmittelgeschäften nicht mit weiteren Dingen des täglichen Lebens eindecken, etwa Bücher kaufen, zum Frisör gehen oder ein Bekleidungsgeschäft aufsuchen. Zudem könne sie einen zwingend notwendigen Erholungsurlaub in Baden-Württemberg nicht antreten und müsse auf Reisen ans Meer und in die Berge verzichten, weil sämtliche Corona-Verordnungen entsprechende Verbote für Hotelbetriebe vorsähen. Daher drohten ihr erhebliche Gesundheitsgefahren, da es ihr nicht möglich sei, ihre Rückenschmerzen durch das hiergegen sehr hilfreiche Schwimmen sowie durch die Inanspruchnahme entsprechender Sportstudios zu lindern und einer weiteren Verschlechterung vorzubeugen. Sie sei darauf beschränkt, sich auf den verbliebenen öffentlichen Wegen oder im Wald spazierengehend oder joggend zu bewegen. Es sei ihr sogar verwehrt, in Heidelberg die Neckarwiese zu betreten.

9

Aus diesem Vorbringen ist in keiner Weise ersichtlich, dass die Antragstellerin durch den fehlenden Zugang zu den genannten Einrichtungen in einer Weise von den Regelungen in § 4 CoronaVO betroffen ist, die sie von der Allgemeinheit abhebt. Die Antragstellerin bringt insoweit - unbeschadet der Frage, ob ein solches Vorbringen die Antragsbefugnis allein bereits begründen könnte - nicht einmal vor, durch die Schließung der genannten Einrichtungen besonders und stärker als die Allgemeinheit betroffen zu sein, z.B. als Inhaberin eines Abonnements für ein Theater, eines Nutzungsvertrages mit einem Sportstudio oder eines schon abgeschlossenen Reisevertrags. Mangels eines solchen Vorbringens handelt es sich, soweit sich die Antragstellerin gegen § 4 CoronaVO wendet, vielmehr um eine auch im Rahmen des § 47 VwGO unzulässige Popularklage gegen Regelungen, die die Antragstellerin weder unmittelbar als Adressatin noch in qualifizierter Weise mittelbar betreffen.

10

An einer Antragsbefugnis fehlt es auch, soweit sich die Antragstellerin gegen die Schließung von Hotels und ähnlichen Einrichtungen in anderen Ländern wendet. Denn diese Schließungen sind nicht Gegenstand der CoronaVO des Landes Baden-Württemberg.

11

Auch soweit sich die Antragstellerin dagegen wendet, die Neckarwiese in Heidelberg nicht betreten zu können, fehlt es an einer Antragsbefugnis. Denn die CoronaVO der Landesregierung enthält hierzu keine Regelungen.

12

dd) Zu den weiteren Vorschriften der CoronaVO bringt die Antragstellerin konkrete Umstände, die eine Antragsbefugnis begründen können, nicht vor.

13

b) Soweit der Antrag zulässig ist, ist er jedoch unbegründet.

14

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).

15

Hieran gemessen bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Erfolgs-aussichten eines Normenkontrollantrags in der Hauptsache bestehen voraussichtlich nicht (aa). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten (bb).

16

aa) Für die Regelungen in § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO besteht eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG. Wenn - wie im Fall des Coronavirus unstreitig der Fall - eine übertragbare Krankheit festgestellt ist, können nach § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Krankheit durch eine Verordnung der Landesregierung getroffen werden. Mit solchen repressiven Bekämpfungsmaßnahmen gehen zulässigerweise auch stets präventive Wirkungen einher, solche präventiven Folgen sind gerade bezweckt. Daher ist die Landesregierung nicht auf Maßnahmen nach § 16 IfSG verwiesen. § 28 Abs.1 IfSG ermächtigt dabei auch zu Maßnahmen gegenüber sog. Nichtstörern (vgl. ausf. Senat, Beschl. v. 09.04.2020 - 1 S 925/20 -).

17

Die Ermächtigungsgrundlage in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG dürfte für das Verbot von Ansammlungen und Aufenthaltsverbote auch dem Vorbehalt des Gesetzes in seiner Ausprägung als Parlamentsvorbehalt (zu den Anforderungen vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1, 20; Beschl. v. 21.04.2015 - 2 BvR 1322/12 u.a. - BVerfGE 139, 19; ausf. ebenfalls Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O., m.w.N.) genügen. Denn der Gesetzgeber selbst hat in § 28 Abs. 1 IfSG ein Verbot von Ansammlungen vorgesehen und damit bewusst alle Zusammenkünfte von Menschen, die eine Verbreitung von Krankheitserregern begünstigen, erfasst (vgl. ausf. Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.).

18

Die Regelungen in § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO sind voraussichtlich verhältnismäßig. Sie dürften geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein.

19

Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157, 173 ff.; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145, 172 f.; je m.w.N.). Diesen Anforderungen dürfte die angeordneten Verbote des Aufenthalts im öffentlichen Raum, von Veranstaltungen und sonstigen Ansammlungen entsprechen. Die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Die Erfahrungen in anderen Staaten zeigen, dass die exponentiell verlaufende Verbreitung des besonders leicht von Mensch zu Mensch, insbesondere durch Tröpfcheninfektion übertragbaren Virus nur durch eine strikte Minimierung der persönlichen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Die Verbote in § 3 Abs. 1, 2 CoronaVO bezwecken, die Verbreitung des Coronavirus durch Unterbrechung der Infektionsketten zu verlangsamen. Infektionsketten entstehen u.a. dann, wenn eine Vielzahl von Menschen zusammentrifft und es deshalb zu häufigen Kontakten kommt. Die Einschätzung des epidemiologischen Geschehens, dass dieser Entstehung von Infektionsketten durch die genannten Schließungen wirksam begegnet werden kann, ist folglich im Hinblick auf Geeignetheit und Erforderlichkeit nicht zu beanstanden.

20

Für die Beurteilung der Zumutbarkeit der Verbote ist zu berücksichtigen, dass die von der Antragstellerin geltend gemachten Interessen gewichtig, aber nicht derart schwerwiegend sind, dass es unzumutbar erschiene, sie einstweilen zurückzustellen, um einen möglichst weitgehenden Gesundheits- und Lebensschutz zu ermöglichen, zu dem der Staat aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit in Art. 2 Abs. 2 GG prinzipiell auch verpflichtet ist. Gegenüber den Gefahren für Leib und Leben wiegen die Einschränkungen der persönlichen Freiheit weniger schwer. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die angegriffenen Regelungen von vornherein befristet sind, bestimmte Zusammenkünfte gemäß § 3 Abs. 3 CoronaVO vom Verbot ausgenommen sind, die zuständigen Behörden nach § 3 Abs. 6 CoronaVO aus wichtigem Grund unter Auflagen zum Schutz vor Infektionen weitere Ausnahmen von den Verboten nach § 3 Abs. 1, 2 CoronaVO zulassen können und bei der Ahndung von Verstößen im Einzelfall im Rahmen des Ermessens individuellen Belangen von besonderem Gewicht Rechnung zu tragen ist (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 07.04.2020 - 1 BvR 755/20 - juris Rn. 11).

21

Die Zumutbarkeit der Verbote ist voraussichtlich auch im Hinblick auf Einschränkungen der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG gegeben. Denn § 3 Abs. 6 CoronaVO dürfte bei verfassungskonformer Auslegung dahin auszulegen sein, dass die Absicht eines Bürgers, seine grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit wahrzunehmen, als wichtiger Grund für die Zulassung einer Ausnahme anzusehen ist, über die die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat (vgl. Senat, Beschl. v. 15.04.2020 - 1 S 1078/20 -; auch: BVerfG, Beschl. v. 17.04.2020 - 1 BvQ 37/20 - juris).

22

bb) Zudem fehlt es an einem Gebotensein einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO. Dies folgt bereits daraus, dass ein Normenkontrollantrag voraussichtlich unbegründet ist. Dann ist - wie oben dargelegt - der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Unbeschadet dessen ist eine erhebliche, die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Interessen des Schutzes von Leib und Leben überwiegende Beeinträchtigung der Belange der Antragstellerin dadurch, dass die Aufenthaltsverbote von § 3 Abs. 1 und 2 CoronaVO gelten, nicht ersichtlich. Einschränkungen in der Möglichkeit, wegen Rückenschmerzen in Schwimmbädern zu schwimmen und Fitnessstudios zu besuchen, sind für die Antragstellerin hinnehmbar. Es ist ihr zumutbar, auf sonstige, noch mögliche Formen des Sports und der Bewegung auszuweichen, zumal konkrete Umstände hinsichtlich der Rückenschmerzen in keiner Weise vorgetragen sind. Eine erhebliche Beeinträchtigung von Belangen der Antragstellerin ergibt sich auch nicht aus ihrem Demonstrationsaufruf für den 11.04.2020. Es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin insoweit eine Versammlung i.S.v. Art. 8 Abs. 1 GG bei der zuständigen Behörde nach § 14 VersG überhaupt angemeldet und hierfür eine Ausnahme nach § 3 Abs. 6 CoronaVO beantragt hat.

23

c) Der Antrag der Antragstellerin wäre, soweit er sich gegen § 4 Abs. 1 CoronaVO richtet und mangels Antragsbefugnis unzulässig ist (siehe oben unter a), zudem - seine Zulässigkeit hypothetisch unterstellt - unbegründet.

24

Die Vorschrift des § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG ist im Verhältnis zu § 16 IfSG voraussichtlich die einschlägige Rechtsgrundlage für die getroffenen Schließungen. Sie gibt die Befugnis auch für Anordnungen gegenüber Nichtstörern. Ob sie im Hinblick auf die Anordnung der Schließung von Verkaufsstel-len und Dienstleistungsbetrieben gegenüber Personen, die sich insoweit auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen können, dem Parlamentsvorbehalt genügt, ist offen. Hiervon abgesehen, sind die Regelungen in § 4 Abs. 1 CoronaVO geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne (vgl. zum Ganzen Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.).

25

Ein Gebotensein im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO wäre zu verneinen. Ein deutliches Überwiegen der von der Antragstellerin geltend gemachten Belange gegenüber den von dem Antragsgegner vorgetragenen gegenläufigen Interessen wäre nicht festzustellen. Den gravierenden Folgen für Leib und Leben einer Vielzahl vom Coronavirus Betroffener und der damit verbundenen Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems Deutschlands käme auch derzeit ein größeres Gewicht zu (vgl. Senat, Beschl. v. 09.04.2020, a.a.O.).

26

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG.

27

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.