Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-27, Aktenzeichen 6 BA 226/01

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.

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Der im ... geborene Kläger steht seit August 1980 im Dienste des Landes Niedersachsen und ist seit März 1996 beim Finanzamt für Fahndung und Strafsachen ... als Fahndungsprüfer im Amt eines Steueramtmannes (Besoldungsgruppe A 11 Bundesbesoldungsordnung) tätig, wo der ihm mit Wirkung zum 1. Juli 1999 zugewiesene Dienstposten nach der Besoldungsgruppe A 12 Bundesbesoldungsgesetz bewertet ist. Er nimmt seit Januar 1998 Aufgaben in der praktischen Ausbildung - Einarbeitung und Ausbildung von Nachwuchsfahndern - wahr.

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Wie in früheren Beurteilungen, insbesondere auch der zum 1. Oktober 1996 erteilten Beurteilung, wurde der Kläger mit der streitgegenständlichen Beurteilung zum 1. Oktober 1999 mit der Gesamtnote „befriedigend“ beurteilt; die Eignung für den wahrgenommenen Dienstposten Fahndungsprüfer wurde - auf Änderungsanweisung - festgestellt. In der zusammenfassenden Stellungnahme heißt es, der Kläger habe sich mit Engagement in das Aufgabengebiet eines Fahndungsprüfers eingearbeitet. Es sei berücksichtigt worden, dass er seit dem 1. Juli 1999 einen Dienstposten der Besoldungsgruppe A 12 innehabe. Hinsichtlich des Einzelmerkmals „Befähigung zum Vorgesetzen“ findet sich die Charakterisierung: „setzt sich durch, geschätzt, gerecht“, beim Einzelmerkmal „Fachkenntnisse“ die Bewertung: „mittleren Umfangs und besser“, beim Einzelmerkmal Leistung: „arbeitet gleichmäßig, fleißig, genau, selbständig, verhandelt zielbewusst, hat wirtschaftliches Verständnis, voll zufriedenstellender Arbeitserfolg“.

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Im März 2000 beschwerte sich der Kläger über die ihm am 25. Januar 2000 eröffnete dienstliche Beurteilung. Die Beurteilung sei mindestens auf „vollbefriedigend“ festzusetzen. In ihr finde keine Erwähnung, dass er Ausbildungsaufgaben wahrnehme. Hinzu komme, dass er von Dezember 1987 bis Februar 1996 in der gewerblichen Betriebsprüfung des Finanzamtes ... tätig gewesen sei und in dieser Zeit im Rahmen der Aufbauhilfe in Sachsen-Anhalt zumindest zum Teil in Funktionen, die der Tätigkeit eines Sachgebietsleiters entsprochen hätten, über 12 Monate tätig gewesen sei. Dies sei auch in den Beurteilungen zum 1. Oktober 1993 und 1. Oktober 1996 hervorgehoben worden. Zumindest die Übertragung von praktischen Ausbildungsaufgaben und die Bescheinigung von Führungseigenschaften stünden dem Gesamturteil „befriedigend“ entgegen, weil ihm dadurch bestätigt werde, den Anforderungen nur in durchschnittlichem Maße zu entsprechen. Er sei der Auffassung, den Anforderungen eines Beamten in der Besoldungsgruppe A 11 – nach über elfjähriger Tätigkeit im Prüfungsdienst und einem allgemeinen Dienstalter von fünfeinhalb Jahren in dieser Besoldungsgruppe – in überdurchschnittlichem Maße zu entsprechen.

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Mit Bescheid vom 29. August 2000 wies die Beklagte die Beschwerde zurück. Nach Abschnitt I Nr. 3 der Beurteilungsrichtlinien seien bei der Beurteilung Beamte derselben Besoldungsgruppe der niedersächsischen Steuerverwaltung miteinander zu vergleichen. Die Beurteilung erfolge nach der in der jeweiligen Vergleichsgruppe geforderten und gezeigten Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung. Der Vergleich der Leistung des Klägers und der aller übrigen Steueramtmänner/-frauen ergebe, dass er den Anforderungen in durchschnittlichem Maße entspräche, so dass ihm die Gesamtnote „befriedigend“ zu erteilen sei. Bei der Notenfindung seien seine dienstlichen Tätigkeiten im Beurteilungszeitraum vollständig und zutreffend berücksichtigt worden. Eine Aufzählung aller Einzeltätigkeiten sei nicht erforderlich. Eine bessere Beurteilung sei nicht deshalb geboten, weil die Beurteilung seine Vorgesetzteneigenschaften bewerte. Wenn andere Kollegen eine bessere Gesamtbeurteilung erhalten hätten, beruhe dies darauf, dass deren individuelle Leistungen höher gewesen seien. Die Beurteilung des Klägers sei in der Beurteilungsgruppe einstimmig erfolgt. Sie sei in sich und im Vergleich zu den Beurteilungen der anderen Steueramtmänner/-frauen auch schlüssig und beruhe weder auf einem unzutreffenden Sachverhalt noch würden durch sie allgemein gültige Wertmaßstäbe verletzt; es seien auch keine sachfremden Erwägungen angestellt worden.

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Den dagegen erhobenen Widerspruch begründete der Kläger im Wesentlichen ergänzend damit, dass er seit Januar 1998 Ausbildungsaufgaben wahrnehme, dies in der Beurteilung jedoch keine Erwähnung gefunden habe, so dass die Beurteilung gar keinen umfassenden Überblick über seine Leistungen gebe und damit unvollständig und aufzuheben sei. Die Beurteilung sei ferner unschlüssig und verstoße gegen Denkgesetze. Die Einzelmerkmale stützten nicht die Gesamtbeurteilung. Ihm werde unter Punkt 1 attestiert, dass er größeren Belastungen gewachsen sei und dies entspreche einer voll befriedigenden Leistung. Unter Punkt 2 werde dargestellt, dass er sich klar und verständlich ausdrücke und darüber hinaus planvoll organisiere. Diese Einzelmerkmale würden ebenfalls voll befriedigende und sogar gute Leistungen beschreiben. Unter Punkt 4 werde ihm bescheinigt, dass er fleißig sei und wirtschaftliches Verständnis habe, womit wiederum eine voll befriedigende Leistung beschrieben werde. Er werde unter Punkt 5 als geschätzter und gerechter Vorgesetzter, der sich durchsetze, beschrieben. Auch dies beschreibe eine voll befriedigende bis gute Leistung.

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Mit am 29. Dezember 2000 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 18. Dezember 2000 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Beurteilung leide weder an formellen noch sachlichen Mängeln. Sie beziehe sich weder auf einen unzutreffenden Sachverhalt noch seien allgemein gültige Maßstäbe verletzt oder sachfremde Erwägungen angestellt worden. Die Gesamtnote „befriedigend“ werde von den einzelnen Feststellungen der Beurteilung getragen. Entgegen der Auffassung des Widerspruchsführers bestätigten die unter Nr. 1, 2 und 5 des Beurteilungsbogens als Grundlage der Beurteilung festgestellten Einzelbewertungen eine durchschnittliche Leistung und würden somit die Gesamtnote „befriedigend“ tragen. Eine bessere Beurteilung sei auch nicht deshalb geboten, weil Nr. 5 eine Aussage zu den Vorgesetzteneigenschaften des Klägers enthalte. Der Bewertung der Fachkenntnisse unter Nr. 3 und des Arbeitserfolges unter Nr. 4 käme für die Bildung des Gesamturteils eine besondere Bedeutung zu. Hierfür hätten sich in der Beurteilungspraxis einheitliche Formulierungen herausgebildet, die bestimmten Noten zugeordnet seien und landesweit einheitlich verwendet würden. Sie stellten sich wie folgt dar: Bei den Fachkenntnissen werde eine befriedigende Leistung beschrieben mit: „mittleren Umfangs und besser/mittleren Umfangs/lückenhaft, auf dem Gebiet ... mittleren Umfangs“, vollbefriedigend mit: „fundiert/mittleren Umfangs, auf dem Gebiet ... fundiert“. Der Arbeitserfolg werde beschrieben bei „befriedigend“ mit: voll/knapp zufriedenstellender Arbeitserfolg“, „vollbefriedigend“ werde mit „voll/knapp ansprechender Arbeitserfolg“ beschrieben. Da die Fachkenntnisse des Klägers mit „mittleren Umfangs und besser“ und sein Arbeitserfolg mit „voll zufriedenstellender Arbeitserfolg“ beurteilt worden sei, ergebe sich aus der oben genannten Verwaltungspraxis schlüssig das Gesamturteil „befriedigend“. Auch durch seine Tätigkeit als praktischer Ausbilder im Bereich der Steuerfahndung werde diese Beurteilung nicht in Frage gestellt. Diese Aufgabe sei Teil der ihm als Steueramtmann obliegenden Aufgaben. Daher sei dieser Umstand nicht gesondert als Grundlage der dienstlichen Beurteilung unter II des Beurteilungsbogens aufzunehmen.

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Die am 24. Januar 2001 erhobene Klage begründet der Kläger im Wesentlichen mit der bereits im Verwaltungsverfahren dargelegten Begründung. Vertiefend trägt er vor, die Verwaltungsvorgänge belegten, dass die Beurteilungsbeschwerde mit dem zuständigen Sachgebietsleiter des Beamten zwar umfassend erörtert worden sei, der Sachgebietsleiter aber im Rahmen dieser Besprechung lediglich die Darstellung der dienstlichen Tätigkeit des Beamten im vollen Umfang bestätigt habe. Die inhaltliche Bewertung der Tätigkeit und damit das Ergebnis der Beurteilung habe der Sachgebietsleiter somit gerade nicht bestätigt. Dies hätte aber im Beurteilungsbogen ausdrücklich vermerkt und erörtert werden müssen. Es werde daher beantragt, eine schriftliche Stellungnahme des Sachgebietsleiters einzuholen, welcher bestätigen werde, dass seine Leistungen vollbefriedigend seien.

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Der Kläger beantragt,

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die ihm zum 1. Oktober 1999 erteilte Beurteilung sowie die Bescheide der Beklagten vom 29. August 2000 und 18. Dezember 2000 aufzuheben und

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die Beklagte zu verurteilen, ihm zum 1. Oktober 1999 eine erneute Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie entgegnet im Wesentlichen, die Beurteilungsgruppe habe in Kenntnis dessen, dass der Kläger als praktischer Ausbilder im Bereich der Steuerfahndung tätig sei, dessen Beurteilung bestimmt. Eine besondere Gewichtung von Fachkenntnissen und Arbeitserfolg sei zulässig, da die Bildung des Gesamturteils ein ausschließlich dem Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung sei. Der Antrag des Klägers auf Einholung einer Stellungnahme des seinerzeitigen Sachgebietsleiters zum Nachweis angeblich vollbefriedigende Leistungen des Klägers sei nicht entscheidungserheblich. Dem Sachgebietsleiter stehe kein Recht auf eine eigenständige Beurteilung zu. Nach V Nr. 2 der Beurteilungsrichtlinien der niedersächsischen Steuerverwaltung werde der fachliche Vorgesetzte nur zu den unter II des Beurteilungsbogens genannten Grundlagen der Beurteilung angehört, um dem Vorsteher des Finanzamtes ein möglichst umfassendes Bild von der Persönlichkeit und der Arbeitsweise des Beamten zu vermitteln. Diese Anhörung sei erfolgt. Bei der Bewertung des daraus entstehenden Gesamtbildes unter Einordnung im Leistungsvergleich mit anderen Beamten derselben Besoldungsgruppe sei der fachliche Vorgesetzte indes nicht zu beteiligen. Nachdem der Kläger die Beschwerde im März 2000 eingelegt habe, habe der jetzige Vorsteher des Finanzamtes für Fahndung und Strafsachen die Beschwerde mit dem zuständigen Sachgebietsleiter erörtert. Dieser habe die Darstellung der dienstlichen Tätigkeit des Klägers – d.h. die Grundlagen der dienstlichen Beurteilung hinsichtlich Art, Umfang und Qualität der Tätigkeit – in vollem Umfang bestätigt.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge, einschließlich der Personalakte des Klägers, verwiesen; sie sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die allgemeine Leistungsklage des Klägers ist zulässig, insbesondere hat er dem nach § 126 Abs. 3 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts - BRRG - vom 01.07.1957 (BGBl I S. 677) , in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.03.1999 (BGBl I S. 654), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. August 2002 (BGBl. I S. 3322), bestehenden Erfordernis eines Vorverfahrens genüge getan.

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Die Klage ist jedoch unbegründet. Dem Kläger steht kein Anspruch darauf zu, für den streitbefangenen Zeitraum erneut beurteilt zu werden. Die für diesen Zeitraum angefertigte Beurteilung begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

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Gemäß § 101 c Satz 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 2001 (Nds.GVBl. S. 33), zuletzt geändert durch Haushaltsbegleitgesetz vom 18. Dezember 2001 (Nds.GVBl. S. 806), hat der Dienstvorgesetzte dem Beamten von jeder Beurteilung Kenntnis zu geben, die in die Personalakten aufgenommen wird. Derartige dienstliche Beurteilungen hinsichtlich der Eignung, Leistung und Befähigung der Beamten sind nach § 40 der Niedersächsischen Laufbahnverordnung - NLVO - in der Fassung vom 25. Mai 2001 (Nds.GVBl. S. 315), zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Juni 2002 (Nds.GVBl. S. 200), grundsätzlich alle fünf Jahre zu erstellen. Gemäß Abs. 3 soll sich die Beurteilung insbesondere auf allgemeine geistige Veranlagung, Charakter, Bildungsstand, Arbeitsleistung, soziales Verhalten und Belastbarkeit erstrecken und nach Abs. 4 mit einem Gesamturteil und einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung abschließen. Indessen sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts und der zur Entscheidung berufenen Kammer dienstliche Beurteilungen nur beschränkt nachprüfbar. Denn ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über dienstliche Beurteilungen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und in wie weit der Beamte den – ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden – zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung der Verwaltung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. BVerwG, ZBR 2002, S. 133 (134)).

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Wenn der Dienstherr – wie dies durch die Beurteilungsrichtlinien der Beklagten vom 30. Oktober 1989 (Teil B des MF-Erlasses vom 30. Oktober 1989, „Abgabe dienstlicher Beurteilungen über die Beamten/Beamtinnen der Niedersächsischen Steuerverwaltung (Beurteilungsrichtlinien)“; abgedruckt in der Personalkartei der OFD Hannover vom 15. Dezember 1989 P11-50 sowie in der Anlage hierzu geschehen ist - Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, kann das Gericht nur überprüfen, ob sie eingehalten wurden und ob sie mit den Regelungen der NLVO und sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (vgl. BVerwG, a.a.O.; vgl. auch das zuletzt ebenfalls gegen die Beklagte ergangene Urteil des VG Oldenburg vom 25. September 2002 - 6 A 2342/00 -). Diese Beschränkung begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG <1. Kammer des Zweiten Senats>, DVBl. 2002, S. 1203 ff.).

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Nach Maßgabe der dargestellten Grundsätze ist nicht ersichtlich, dass das in den Beurteilungsrichtlinien aufgezeigte Verfahren zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung nicht eingehalten worden ist. Ausweislich der Beurteilung (III) erfolgte der Beurteilungsvorschlag des Finanzamtvorstehers „nach Anhörung“ des Sachgebietsleiters; dies ist durch Schreiben des Finanzamtsvorstehers vom 26. Mai 2000 bestätigt worden. Dass der Sachgebietsleiter - mag er sich dem Kläger gegenüber auch abweichend geäußert haben - der Beurteilung im Ergebnis nicht gefolgt ist, ist den Verwaltungsvorgängen nicht entnehmbar. Insbesondere dem Schreiben des Vorstehers des Finanzamtes für Fahndung und Strafsachen vom 26. Mai 2000 an die Oberfinanzdirektion ist dies nicht zu entnehmen. Aus der dortigen Feststellung des Vorstehers, der Sachgebietsleiter habe die Darstellung der dienstlichen Tätigkeit bestätigt, kann dies nicht abgeleitet werden, zumal der Sachgebietsleiter nicht Beurteiler ist. Ohne rechtliche Bedeutung wäre auch, wenn sich der Vorsteher des Finanzamtes dem Kläger gegenüber in dem Sinn geäußert haben sollte, dass er - der Kläger - eine Beurteilung mit vollbefriedigend erhalten werde; insoweit fehlte es schon an einer Zuständigkeit des Vorstehers, weil die Beurteilungen ausschließlich vom Präsidenten der Oberfinanzdirektion auf Vorschlag der Beurteilerkonferenz erteilt werden.

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Nicht ersichtlich ist, dass die Ausbildungstätigkeit des Klägers nicht in die Bewertung mit eingeflossen ist. Zumindest im Widerspruchsverfahren ist diesem Umstand Beachtung geschenkt worden ohne dass dies zu einer Änderung der Beurteilung geführt hätte. Die frühere Tätigkeit des Klägers im Rahmen der Aufbauhilfe Ost brauchte nicht mehr berücksichtigt zu werden, weil sie nicht im Beurteilungszeitraum lag. Der Kläger verkennt insoweit, dass sich jede Beurteilung auf den zugrunde liegenden Beurteilungszeitraum zu beschränken hat, dass also in vergangenen Zeiträumen erbrachte Leistungen weder positiv noch negativ auf die folgende Beurteilung einwirken können (vgl. VG Oldenburg, Urteil v. 25. September 2002 - 6 A 2516/00 -).

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Auch ansonsten ist nicht ersichtlich, dass die gemäß Ziffer II. 2.1 der Beurteilungsvorschriften für Beamte des gehobenen Dienstes im Dreijahresabstand zum 1. Oktober 1999 gefertigte Beurteilung materielle Mängel aufweist. Dass die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat, ist nicht festzustellen. Das Gesamturteil ist auf der Grundlage der Bewertung der Einzelmerkmale auch plausibel. Die Note in der Gesamtbeurteilung ist angesichts der beschriebenen und dem Gericht auch aus anderen Verfahren bekannten Formulierungspraxis der Beklagten bzgl. der Einzelmerkmale Fachkenntnisse (Nr. 3) und Leistung (Nr. 4) stimmig. Dies wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass dem Kläger (in Nr. 1) bestätigt wird, „größeren Belastungen“ gewachsen zu sein, sich klar und verständlich ausdrücken und darüber hinaus planvoll organisieren zu können (Nr. 2), er fleißig sei, wirtschaftliches Verständnis aufweise (Nr. 4) und ein geschätzter und gerechter Vorgesetzter sei, der sich durchsetzen könne (Nr. 5). Zum einen lassen jene Beschreibungen - jedenfalls nicht durchgehend - den Schluss auf insoweit überdurchschnittliche Fähigkeiten zu; zum anderen hat die Beklagte betont, den Einzelmerkmalen Fachkenntnisse und Arbeitserfolg - die eben nur durchschnittlich seien - besonderes Gewicht beizumessen. Diese Gewichtung ist im Grundsatz zulässig und auch im vorliegenden Fall im Hinblick darauf nicht zu beanstanden, dass sie allenfalls zu einer Absenkung um eine Notenstufe geführt hat (vgl. VG Oldenburg, Urteil v. 28. August 2002 - 6 A 3345/00 -).

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Bedenken begegnet diese Einschätzung auch nicht etwa deshalb, weil dem Kläger trotz der mit „befriedigend“ bewerteten Leistungen die Eignung für einen höherwertigen Dienstposten (Besoldungsgruppe A 12) bestätigt worden ist. Nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts leitet sich aus der Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens nicht die Rechtswidrigkeit der Bewertung der Fachkenntnisse mit „mittleren Umfangs und besser“ ab (vgl. Nds.OVG, Urteil v. 8. Juni 1999 - 5 L 942/97 -, S. 16 ff. UA).

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