Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-07, Aktenzeichen 19 K 900/06
ECLI:DE:VGD:2007:0507.19K900.06.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 17. November 2004
in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 2006 verpflichtet, über den
Antrag der Kläger vom 21. September 2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben
werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

1

Tatbestand:

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Die 1955 und 1958 geborenen Kläger beschlossen im Jahre 2003, ein
bulgarisches Waisenkind zu adoptieren. Für Bulgarien entschieden sie sich, weil der
Lebensgefährte ihrer Mutter bzw. Schwiegermutter aus Bulgarien stammt und
Kinderarzt ist.

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Nachdem sie zunächst Kontakt zum Jugendamt in E aufgenommen hatten und
bei der SKFM ein Bewerberseminar absolviert hatten, wandten sie sich im
September 2004 an den Beklagten und beantragten unter dem 21. September 2004,
ein Verfahren zur Adoptionsvermittlung einzuleiten. Mit Bescheid vom 17. November
2004 lehnte der Beklagte die Durchführung eines Adoptionsvermittlungsverfahrens
mit der Begründung ab, in Deutschland seien insgesamt 4 private
Adoptionsvermittlungsstellen für Bulgarien tätig, unter diesen Umständen sei er in
seiner Eigenschaft als Landesjugendamt nicht zuständig. Der Bescheid war nicht mit
einer Rechtsmittelbelehrung versehen.

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Die Kläger wandten sich daraufhin an den Verein C.a.P. (Children and Parents
e.V.), eine anerkannte Adoptionsvermittlungsstelle, und erteilten diesem unter dem
22. Februar 2005 den Auftrag, ein Adoptionsvermittlungsverfahren einzuleiten. Dabei
gaben sie an, dass sie in Bulgarien mit der Adoptionsverein T zusammenarbeiten
wollten, den Herr Q leitete. C.a.P. schaltete jedoch eine von Herrn L geleitete
Adoptionsvermittlungsstelle in Bulgarien ein und übermittelte dorthin die
Bewerbungsunterlagen der Kläger.

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In der Folgezeit kam es dann zu einem Zerwürfnis zwischen C.a.P. und den
Klägern, dessen Ursachen im einzelnen umstritten sind. Mit Schreiben vom 8. Juli
2005 lehnte C.a.P ein weiteres Tätigwerden in der Sache der Kläger ab und führte
zur Begründung aus, das Vertrauensverhältnis sei zerstört. Der Wunsch der Kläger,
in Bulgarien von Herrn Q vertreten zu werden, habe zwar berücksichtigt werden
können, die Federführung des Verfahrens habe aber bei dem Kooperationspartner
von C.a.P., Herrn L, verbleiben sollen. Dieser trage die Verantwortung für den
Verfahrensablauf in Bulgarien. Die Kläger hätten sich nicht an die von C.a.P.
vorgesehenen Formalitäten gehalten, die sich an der Praxis und den gesetzlichen
Bestimmungen orientierten, sondern eine Vollmacht nicht auf dem von C.a.P.
vorgesehenen Formular erteilt und sie nicht über C.a.P., sondern unmittelbar nach
Bulgarien geschickt. Um einen in der Praxis bewährten, mit den beteiligten Stellen
abgesprochenen und den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden
reibungslosen Verfahrensablauf gewährleisten zu können, müssten die vereinbarten
Verpflichtungen wie Verfahrensabsprachen eingehalten und auch vorgegebene
Musterformulare verwendet werden; anderenfalls werde die notwendige
Vertrauensbasis zwischen C.a.P. und den beteiligten Stellen sowie insbesondere
auch zwischen C.a.P. und den Bewerbern zerstört. Nach Rücksprache mit Herrn L
hätten sie außerdem erfahren müssen, dass die Kläger neben Herrn Q eine weitere,
C.a.P. und Herrn L unbekannte Person in die Wahrnehmung ihrer Interessen in
Bulgarien einbezogen hätten. Man habe C.a.P. mitgeteilt, Herr Q sei lediglich ein
Mittelsmann. Damit sei eine weitere Zusammenarbeit nicht möglich.

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Obwohl die Kläger mitteilten, dass es sich hier um ein Missverständnis handeln
müsse, sie hätten zu keinem Zeitpunkt einen weiteren Vermittler eingeschaltet,
lehnte C.a.P. ein weiteres Gespräch mit den Klägern ab.

7

Unter dem 24. Oktober 2005 legten die Kläger Widerspruch gegen den
ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 17. November 2004 ein und legten dar,
ihrer Auffassung nach sei eine Zuständigkeit des Beklagten trotz der Angebote der
privaten Adoptionsvermittlungsstellen gegeben. Dass Private insoweit mit
öffentlichen Befugnissen versehen worden seien, könne nicht dazu führen, dass die
Zuständigkeit des Beklagten erlösche. Dem Widerspruch war das Schreiben der
Prozessbevollmächtigten der Kläger an C.a.P. vom gleichen Tag beigefügt, in dem
die Kläger sich ausdrücklich dagegen verwahrten, dass die Unterlagen mit ihren
höchstpersönlichen Daten an Herrn L weitergeleitet worden seien, obwohl sie auf ihn
zu keinem Zeitpunkt eine Vollmacht ausgestellt hatten. Sie rügten außerdem, dass
sie C.a.P. nur äußerst schleppend über den Gang des Verfahrens in Kenntnis
gesetzt habe. So seien sie über die Tatsache, dass eine neue Vollmacht für den
Verein in Bulgarien ausgestellt werden musste, weil dort der Vorsitzende gewechselt
habe, durch einen Telefonanruf von Herrn Q informiert worden. Um Zeit zu sparen,
habe deshalb der Notar die neue Vollmacht aufgrund des Vordrucks von C.a.P.
beurkundet. Darauf zu bestehen, dass sie auf einem Originalvordruck von C.a.P.
ausgestellt werde, sei reine Förmelei. Die Vollmacht sei zudem von den bulgarischen
Behörden anstandslos akzeptiert worden. Aufgrund der mangelhaften Information
durch C.a.P. wüssten sie bis heute nicht, wo sich zur Zeit ihre Unterlagen befänden,
die sie C.a.P. zu treuen Händen übergeben hätten. Schließlich sei es völlig an den
Haaren herbeigezogen, dass sie in Bulgarien eine dritte Person mit der Vermittlung
beauftragt hätten. Herr L habe ihnen telefonisch versichert, dass er sich zu keinem
Zeitpunkt dahingehend geäußert habe, sie hätten eine dritte Person eingeschaltet.
Im Übrigen sei es nicht nachvollziehbar, wenn C.a.P. aus diesem Grund von dem
Auftrag zurücktreten wolle. Die Prozessbevollmächtigten der Kläger forderten C.a.P.
daher auf, bis zum 11.11.2005 mitzuteilen, ob sie weiter aus dem Dienstvertrag tätig
sein wollten, anderenfalls den bereits geleisteten Betrag von 2.140,- Euro an die
Kläger zurückzuerstatten.

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Mit Bescheid vom 31. Januar 2006, zugestellt am 2. Februar 2006, wies der
Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Er legte dar, weil sowohl
Deutschland als Bulgarien Vertragstaaten des Haager Übereinkommens vom 29. Mai
1993 über den Schutz von Kindern und die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der
internationalen Adoption (HAÜ) seien, sei hier § 2 des Ausführungsgesetzes zum
HAÜ (AdÜbAG) einschlägig. Danach werde die sachliche Zuständigkeit einer
zentralen Adoptionsstelle zur Erfüllung der Aufgaben nach dem HAÜ angenommen,
wenn diese Aufgaben nicht von Jugendämtern, anerkannten
Auslandsvermittlungsstellen oder sonstigen zuständigen Stellen wahrgenommen
würden. § 2 Abs. 2 Satz 3 AdÜbAG begründe damit eine Auffangzuständigkeit für
alle Aufgaben, die nicht entweder der Bundeszentralstelle oder den Jugendämtern
oder den zugelassenen Organisationen im Rahmen der von diesen ausgeübten
Vermittlungstätigkeit zugewiesen sind. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe es
bereits vier anerkannte Auslandsvermittlungsstellen gegeben, die eine besondere
Zulassung für Bulgarien gehabt hätten. Heute seien es insgesamt 5 Stellen, die diese
Aufgabe wahrnähmen, und zwar

9

- Childern and Parents e.V., Alt Haarener Straße 147, 52080
Aachen,

10

- PARENTS-CHILD-BRIDGE, Diakonisches Werk/Eltern-Kind-
Brücke e.V., Bonhoefferstraße 17, 5. OG, 69123 Heidelberg

11

- Zukunft für Kinder e.V., Benzstraße 6, 68794 Oberhausen-
Rheinhausen

12

- Global Adoption Germany - Help for Kids e.V., Adlbert-Stifter-
Straße 22, 65375 Oestrich-Winkel

13

- International Child's Care Organisation e.V. (ICCO),
Große Theaterstraße 1, 20354 Hamburg

14

Insofern sei er zwar grundsätzlich zur internationalen Adoptionsvermittlung befugt
(§ 2a Abs. 2 Nr. 1 AdVermiG i.V.m. § 4 Abs. AdÜbAG), es bestehe jedoch keine
sachliche Auffangzuständigkeit. Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass C.a.P.
die Vermittlungstätigkeit für die Kläger abgebrochen habe, weil es noch vier weitere
anerkannte private Adoptionsvermittlungsstellen gebe. Es sei den Klägern auch
zuzumuten, ein weiteres Mal eine private Vermittlungsstelle zu beauftragen, auch
wenn damit für sie Unannehmlichkeiten verbunden seien, etwa weil einige
Adoptionsvermittlungsstellen die Kläger wegen ihres Alters ablehnen könnten oder
weil die Kläger das obligatorische Bewerbungsverfahren noch einmal durchlaufen
müssten. Dies sei dem hohen fachlichen Standard der Adoptionsvermittlungsstellen
geschuldet. Wechselten Bewerber den Vermittler, so sei es nur selbstverständlich,
dass die neue Stelle ihre eigenen Standards anwende. Anerkannte
Vermittlungsstellen gebe es zudem im gesamten Bundesgebiet, es sei davon
auszugehen, dass diese Stellen auch bei großer räumlicher Entfernung in der Lage
seien, die erforderliche Ermittlungsarbeit auf ein notwendiges Minimum zu
beschränken.

15

Am 2. März 2006 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ihr
Begehren weiterverfolgen.

16

Sie beantragen,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom
17. November 2004 und des Widerspruchsbescheides vom
31. Januar 2006 zu verpflichten, ihren Antrag vom
21. September 2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu bescheiden.

18

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung verweist er auf die Gründe des angefochtenen
Widerspruchsbescheides.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die zulässige Klage ist begründet.

24

Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 17. November 2004 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 2006 ist rechtswidrig und
verletzt die Kläger in ihren Rechten. Sie haben Anspruch darauf, dass über ihren
Antrag vom 21. September 2004 neu entschieden wird.

25

Bei dieser Entscheidung ist von der Zuständigkeit des Beklagten für die
Annahme der Adoptionsbewerbung der Kläger auszugehen. Die Zuständigkeit ergibt
sich aus § 2 Abs. 1 des Gesetzes über die Vermittlung der Annahme als Kind und
über das Verbot der Vermittlung von Ersatzmüttern (Adoptionsvermittlungsgesetz -
AdVermiG). Nach dieser Vorschrift ist die Adoptionsvermittlung Aufgabe des
Jugendamtes und des Landesjugendamtes. Nach § 2a Abs. 3 AdVermiG sind die
Landesjugendämter auch zur internationalen Adoptionsvermittlung befugt.

26

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Gesetz zur Ausführung des
Haager Übereinkommens vom 29. Mai 1993 über den Schutz von Kindern und die
Zusammenarbeit auf dem Gebiet der internationalen Adoption
(Adoptionsübereinkommens-Ausführungsgesetz - AdÜbAG). Dieses Gesetz ist hier
gemäß § 2a Abs. 2 AdVermiG - nur - ergänzend anzuwenden, weil sowohl Bulgarien
als auch die Bundesrepublik Deutschland dem Haager Übereinkommen vom 29. Mai
1993 beigetreten sind und die Adoption eines bulgarischen Kindes durch deutsche
Adoptionseltern sich daher nach diesem Übereinkommen vollziehen muss. Nach § 2
Abs. 2 Satz 3 AdÜbAG nehmen die Landesjugendämter als die zentralen
Adoptionsstellen die Aufgaben nach dem Haager Übereinkommen vom
29. März 1993 wahr, soweit die Aufgaben nicht der Bundeszentralstelle zugewiesen
sind oder von Jugendämtern, anerkannten Auslandsvermittlungsstellen oder
sonstigen zuständigen Stellen wahrgenommen werden.

27

Im Gegensatz zu der Auffassung des Beklagten lässt sich dieser Vorschrift nicht
entnehmen, dass die Landesjugendämter im Rahmen internationaler Adoptionen nur
zuständig für die Adoptionsvermittlung sind, wenn allgemein keine andere Stelle
diese Aufgabe wahrnehmen kann. Die Zuständigkeit der Landesjugendämter ist
vielmehr nur insoweit nicht gegeben, als bestimmte Aufgaben der
Bundeszentralstelle zugewiesen sind. Im Übrigen lässt sich aus dem Wortlaut des
Textes keine Rangfolge hinsichtlich der Zuständigkeit entnehmen, wie schon die
Aufzählung § 2 Abs. 2 Satz 3, 2. Halbsatz AdÜbAG zeigt. Vielmehr ist der Text dahin
zu verstehen, dass verschiedene Stellen die Aufgaben, die nicht der
Bundeszentralstelle zugewiesen sind, wahrnehmen können, ohne dass hier eine
bestimmte Rangfolge festgelegt würde. Diese Auslegung folgt auch daraus, dass das
Adoptionsübereinkommens-Ausführungsgesetz nach § 2a Abs. 2 AdVermiG nur
ergänzend bei internationalen Adoptionen herangezogen wird, seine Vorschriften
verdrängen also nicht die Regelungen des Adoptionsvermittlungsgesetzes. Nach
§ 2a Abs. 3 AdVermiG ist die zentrale Adoptionsstelle des Landesjugendamtes aber
neben anderen Stellen zur internationalen Adoptionsvermittlung befugt, eine
Rangfolge der Zuständigkeiten wird dabei nicht festgelegt. Diese Auslegung wird
gestützt durch § 4 Abs. 1 AdÜbAG, wonach Adoptionsbewerber ihre Bewerbung
entweder an die zentrale Adoptionsvermittlungsstelle oder an das zuständige
Jugendamt oder an eine der anerkannten Auslandsvermittlungsstellen richten. Auch
in dieser Vorschrift ist der Gesetzgeber offensichtlich davon ausgegangen, dass die
adoptionswilligen Ehepaare wählen können, an welche der gleichberechtigt
nebeneinander stehenden Stellen sie sich wenden wollen.

28

Vgl. Steiger, Thomas, Das neue Recht der internationalen Adoption und
Adoptionsvermittlung, Einführung - Erläuterung - Materialien, Köln, Bundesanzeiger-Verlag
2002, Teil 1, Rndnr. 232.

29

Aber selbst wenn man wie der Beklagte davon ausgeht, dass die zentrale
Adoptionsvermittlungsstelle erst zuständig wird, wenn keine der anderen in § 2 Abs.
2 Satz 3, 2. Halbsatz aufgezählten Stellen tätig wird, wäre der Beklagte im
vorliegenden Fall zuständig. Eine andere Stelle, die die Adoptionsvermittlung in
Bulgarien wahrnehmen könnte, steht hier nicht zur Verfügung. Weder gibt es eine
Adoptionsvermittlungsstelle eines örtlichen Jugendamtes, der der Beklagte die
Adoptionsvermittlung gestattet hätte (§ 2a Abs. 3 Ziff. 2 AdVermiG) noch eine
ausländische zugelassene Organisation im Sinne des Adoptionsübereinkommens,
der die Bundeszentralstelle im Einzelfall die Tätigkeit gestattet hätte (§ 2a Abs. 3 Ziff.
4 AdVermiG). Außer an den Beklagten könnten sich die Kläger lediglich an eine
anerkannte Auslandsvermittlungsstelle im Rahmen der erteilten Zulassung (§ 2a Abs.
3 Ziff. 3 AdVermiG) wenden. Die dafür in Betracht kommende Stelle, nämlich C.a.P.
hat jedoch den Vermittlungsauftrag an die Kläger zurückgegeben, sie steht damit
nicht mehr zur Verfügung. Die vom Beklagten angeführten anderen für Bulgarien
anerkannten Auslandsvermittlungsstellen kommen hier ebenfalls nicht in Betracht.
Der International Child's Care Organisation e.V. kann hier schon deshalb nicht tätig
werden, weil mit Bescheid vom 7. November 2005 seine Anerkennung als
Auslandsvermittlungsstelle widerrufen wurde.

30

Vgl. VG Hamburg, Beschluss vom 20. Februar 2006 - 13 E 3690/05 -, JAmt 2006, S. 264;
OVG Hamburg, Beschluss vom 18. Oktober 2006 - 4 Bs 224/06, in juris veröffentlicht

31

Alle weiteren vom Beklagten insoweit aufgeführten Adoptionsvermittlungsstellen
scheiden jedoch schon deshalb aus, weil sie vom Wohnort der Kläger zu weit
entfernt sind, um das Verfahren ordnungsgemäß durchführen zu können. Dabei kann
dahinstehen, ob den Klägern jeweils eine Fahrzeit von mehreren Stunden zumutbar
ist, um die vom Beklagten genannten Adoptionsvermittlungsstellen aufsuchen zu
können. Entscheidend ist, dass die Adoption über die eigentliche Aufnahme hinaus
von der Vermittlungsstelle noch über einen längeren Zeitraum beobachtet und
begleitet werden soll (§ 9 Abs. 1 AdVermiG). Die Nachbetreuung ist sinnvollerweise
nur möglich, wenn die Auslandsvermittlungsstelle ihren Standort in zumutbarer
Entfernung vom Wohnort der Familie hat, weil zumindest Kindern weite Fahrstrecken
nur zum Zweck der Beratung und Beobachtung nicht zuzumuten sind. Etwas anderes
ergibt sich auch nicht daraus, dass die Auslandsvermittlungsstellen einen Teil ihrer
Aufgaben auf die örtlichen Jugendämter übertragen können (§ 9 Abs. 2 AdVermiG).
Dabei handelt es sich nur um die Erfüllung von Berichtspflichten des ausländischen
Staates, für die die Auslandsvermittlungsstellen auf Berichte der örtlichen
Jugendämter zurückgreifen können, der Betreuung im Sinne des § 9 Abs. 1
AdVermiG müssen sie selbst nachkommen.

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Der Frage, ob der Beklagte auch unter diesen Umständen ein Tätigwerden für
die Kläger mit der Begründung ablehnen könnte, diese hätten durch treuwidriges
Verhalten C.a.P. zum Abbruch der Vermittlungsbemühungen veranlasst, muss hier
nicht weiter nachgegangen werden. Der Beklagte konnte seine Entscheidung schon
deshalb nicht darauf stützen, weil er insoweit keine Ermittlungen angestellt hat und
daher nicht nachvollzogen werden kann, ob die Vorwürfe zutreffen und wie
schwerwiegend sie sind. Er hat weder nachgeprüft, welche der von C.a.P. erhobenen
Vorwürfe zutreffen noch hat er aus dem Vortrag der Kläger, C.a.P. habe ohne
entsprechende Vollmacht ihre höchstpersönlichen Unterlagen in Bulgarien an Herrn
L weitergeleitet, bisher Konsequenzen gezogen. Immerhin hat dies im Fall des
International Child's Care Organisation e.V. zum Widerruf der Anerkennung als
Vermittlungsstelle geführt.

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Vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 18. Oktober 2006 - 4 Bs 224/06, in juris
veröffentlicht

34

Schließlich können die Kläger auch nicht darauf verwiesen werden, ein
Adoptivkind aus einem anderen Land anzunehmen und sich zu diesem Zweck an
eine andere Adoptionsvermittlungsstelle zu wenden. Dies wäre mit dem Sinn und
Zweck des Gesetzes auch in der vom Beklagten gewählten Auslegung nicht zu
vereinbaren. Denn auch dann käme es darauf an, dass für das von den
Adoptionsbewerbern gewählte Land eine anerkannte Adoptionsvermittlungsstelle
existiert und tatsächlich tätig werden kann. Ansonsten hätte der Gesetzgeber die
Landesjugendämter in § 2a Abs. 3 AdVermiG nicht an erster Stelle genannt, sondern
eine Auffangzuständigkeit nur für den Fall normiert, dass kein Jugendamt und kein
Dritter für die Vermittlung einer Auslandsadoption in Betracht kommt. Das ist aber
offensichtlich nicht der Fall.

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Der Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 VwGO stattzugeben. Die
Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 VwGO.