Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-31, Aktenzeichen 2 L 6/17

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid des Beklagten.

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Die Klägerin sowie weitere Gemeinden und öffentlich-rechtliche Versorgungsverbände sind Gesellschafter der (H.) GmbH. Gegenstand des Unternehmens ist nach § 2 Abs. 1 des Gesellschaftsvertrages in der Fassung vom 17.06.2010

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a) die gemeinsame und mehrörtliche Erledigung für die Aufgabenträger der Trinkwasserversorgung … entsprechend der Grundsätze über die interkommunale Zusammenarbeit in den Gebieten des Gesellschafterkreises sowie

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b) die Durchführung von mit der Ableitung und Klärung von Abwässern zusammenhängenden Aufgaben in der Rechtsform des Privatrechts. Die Gesellschaft nimmt dabei für ihre Gesellschafter in deren jeweiligen Gebieten und im Gesamtgebiet die für die Erledigung verbundenen öffentlichen Aufgaben und Tätigkeiten wahr…

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Mit Schreiben vom 07.09.2015 bat die (H.) GmbH den Beklagten um ein verbindliches Kostenangebot für die Bereitstellung der nutzerbezogenen Bestandsdatenaktualisierung der im Januar dieses Jahres gelieferten ALKIS-Daten (ALKIS = Amtliches Liegenschaftskatasterinformationssystem). Unter Datum vom 01.10.2015 erteilte ihr der Beklagte die Auskunft, dass auf der Grundlage von geschätzten 223.100 Flurstücken Kosten von ca. 9.000 € entstehen würden. Bei der Berechnung sei der Bereitstellungsaufwand berücksichtigt worden.

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Daraufhin beantragte die (H.) GmbH beim Beklagten mit Schreiben vom 12.10.2015 die jährliche Aktualisierung der Liegenschaftsdaten für das Jahr 2015 zum Gesamthöchstpreis von 9.000,00 € (netto). Mit Schreiben vom 18.11.2015 teilte ihr der Beklagte mit, dass er die Datenabgabe für privatrechtliche Unternehmen neu geregelt habe und auf dieser Grundlage die Gebührenreduzierung auf den Bereitstellungsaufwand nicht mehr möglich sei. Die Zweckverbände als Gesellschafter ihrer GmbH könnten die von ihm erworbenen Daten innerhalb der GmbH zwar u.U. kostenfrei an sie weitergeben. Die Gewährung des Bereitstellungsaufwandes sei allerdings auch an die Bedingung geknüpft, dass die Daten ausschließlich nicht gewerblich genutzt werden. Diese Bedingung werde bei der Nutzung durch eine GmbH nicht erfüllt. Deshalb dürften die Zweckverbände die Daten nur dann an die (H.) GmbH weitergeben, wenn die volle Gebühr (ohne Gewährung des Bereitstellungsaufwandes) entrichtet worden sei. Im Ergebnis fielen bei diesem Weg der Datenbereitstellung zukünftig dieselben Gebühren an wie bei einem direkten Datenbezug. Für die Aktualisierung der ALKIS-Daten sei damit eine Gebühr von ca. 36.000,00 € pro Jahr zu entrichten.

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Der Eigenbetrieb Wasser und Abwasser der Klägerin erklärte mit Schreiben vom 12.05.2016, dass sich die Klägerin den Auftrag der (H.) GmbH zu Eigen mache und bat um Lieferung der Daten. Diese würden dann zur Aufgabenerfüllung der Trinkwasserversorgung und Schmutzwasserentsorgung an den Dienstleister (H.) GmbH übergeben.

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Der Beklagte erklärte gegenüber der Klägerin mit Schreiben vom 13.06.2016, dass eine Datenübermittlung zum Bereitstellungsaufwand nicht gewährt werden könne, wenn die Daten an die (H.) GmbH weitergeleitet würden. Daher würden Kosten in Höhe von ca. 4.500 € berechnet. Der Eigenbetrieb Wasser und Abwasser der Klägerin erklärte daraufhin, dass er den Antrag aufrechterhalte, sich aber die gerichtliche Überprüfung der Kostenfestsetzung vorbehalte.

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Am 15.08.2016 übersandte der Beklagte der (H.) GmbH die beantragten ALKIS-Daten. Gegenüber der Klägerin setzte er mit Leistungsbescheid vom 23.08.2016 Kosten in Höhe von 4.274,14 € fest.

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Am 14.09.2016 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Reduzierung des Betrages auf den von ihr anerkannten Bereitstellungsaufwand von 1.068,53 € begehrt hat. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Der Beklagte habe bislang unmittelbar der (H.) GmbH die Privilegierung zugestanden. Die Novellierung des Wassergesetzes im Jahr 2013 habe insoweit zu keiner Neuregelung geführt. Auch zuvor habe es keine echte Aufgabenprivatisierung im Bereich der Wasserversorgung oder Abwasserbeseitigung gegeben. Auch mit dem Einsatz der (H.) GmbH habe man niemals ein Modell der Vollprivatisierung realisiert, sondern stets Privatisierungsmodelle gewählt, bei denen sich ein öffentlicher Aufgabenträger eines Dritten zur Aufgabenerfüllung bediene. Die (H.) GmbH werde auch nicht zu eigenen gewerblichen Zwecken tätig. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass die Daten zum Bereitstellungsaufwand zu liefern seien, wenn sie für Zwecke der Ausübung öffentlicher Gewalt benötigt würden. Der Privilegierungstatbestand der Bereitstellungsgebühr sei erfüllt, wenn ein privater Dritter ausschließlich im Rahmen der Aufgabenerfüllung der öffentlichen Körperschaft tätig sei. Die Pflichtigkeit des öffentlichen Aufgabenträgers entfalle nicht, wenn er sich eines privaten Dritten bediene. Die (H.) GmbH sei im Rahmen eines Privatisierungsmodells im Sinne des § 56 Satz 2 WHG und des § 70 Abs. 2 WG LSA tätig. Im Bereich der Trinkwasserversorgung handele sie zwar gemäß § 70 Abs. 2 Satz 2 WG LSA im eigenen Namen und auf eigene Rechnung. Die Abrechnungsform der Leistung gegenüber den Kunden ändere jedoch nichts daran, dass die Aufgabe der Trinkwasserversorgung als öffentliche Aufgabe zu qualifizieren sei. Auch in diesem Bereich sei die (H.) GmbH ausschließlich zur Erfüllung einer fremden Aufgabe und nicht zu eigenen gewerblichen Zwecken tätig. Es sei auch sichergestellt, dass die Gesellschaft keine Gewinnmaximierung erreichen könne, da die Gewinnmarge auf maximal 3 % begrenzt sei. Das wirtschaftliche Ergebnis der Gesellschaft komme ausschließlich den kommunalen Gesellschaftern zugute.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Leistungsbescheid des Beklagten vom 23. August 2016 insoweit aufzuheben, als darin ein 1.068,53 € übersteigender Betrag festgesetzt ist.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat seine Verfügung verteidigt und vorgetragen: Die Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA, unter denen die gewünschten Daten gegen den Bereitstellungsaufwand zur Verfügung gestellt würden, seien nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung sei nur für die dort genannten Behörden und Aufgabenträger anwendbar. Die gesetzliche Formulierung sei abschließend und nicht auslegungsfähig. Der bewusst eng gefasste Kreis der Anspruchsberechtigten resultiere aus dem Willen des Gesetzgebers, die Reduzierung auf den Bereitstellungsaufwand nur für Hoheitshandeln zu gewähren. Lediglich in Fällen, in denen die genannten Aufgabenträger die ihnen obliegenden hoheitlichen Aufgaben anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf der Grundlage von Rechtsvorschriften übertragen könnten, etwa bei Zweckverbänden, erfolge eine erweiterte Auslegung. Der Kreis der Anspruchsberechtigten erfasse nach dem Wortlaut der Regelung keine Privatrechtssubjekte, selbst wenn sie mit öffentlichen Aufgabenträgern verflochten seien und hoheitliche Aufgaben erfüllten. Das Geobasisinformationssystem diene der Wirtschaftlichkeit der Staats- und Kommunalverwaltung. Vor diesem Hintergrund sei es gerechtfertigt, die Gebühr für Aufgabenträger in Ausübung hoheitlicher Gewalt auf einen reduzierten Gebührensatz zu beschränken, ohne den Grundeinrichtungsaufwand für die Einrichtung und Führung des Geobasisinformationssystems zu berechnen. Alle Fälle, in denen die Geobasisdaten für erwerbswirtschaftliche Tätigkeiten, auch der Behörden und öffentlichen Aufgabenträger, genutzt würden, fielen nicht darunter. Daher könne der Klägerin keine Reduzierung gewährt werden, wenn sie beabsichtige, die Daten an die (H.) GmbH weiterzugeben. Eine vertiefte Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen würde angesichts der Vielzahl der Anträge und Nutzungsvarianten zu einem unnötigen Aufwand und damit zu einer Verzögerung der Antragsabwicklung führen. Kernpunkt der Aufgabenverlagerung auf die (H.) GmbH sei der Wille der Kommunen zum effektiven wirtschaftlichen Handeln sowie die Absicht, Gewinne und Steuervorteile zu erzielen.

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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt:

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Die von der Klägerin begehrte Reduzierung der Kosten nach § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA scheide aus. Sie gehöre zwar als Gemeinde zu den in dieser Vorschrift privilegierten Stellen. Sie könne die Gebührenbeschränkung auf den Bereitstellungsaufwand aber deshalb nicht in Anspruch nehmen, weil sie die fraglichen ALKIS-Daten nicht für eigene Zwecke in Ausübung öffentlicher Gewalt erhalten habe. Leistungsempfänger sei vielmehr die (H.) GmbH, die als Kapitalgesellschaft in privatrechtlicher Organisationsform nicht Begünstigte der Regelung des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA sei.

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Die Gebührenbeschränkung nach dieser Regelung komme den darin genannten Behörden und Gebietskörperschaften nicht allein deshalb zugute, weil sie die Übermittlung von Auszügen aus dem integrierten Gesamtsystem veranlasst oder beantragt hätten. Das Erfordernis eigener, nicht gewerblicher Zwecke setze voraus, dass die begünstige Behörde oder Gebietskörperschaft die zur Verfügung gestellten Daten selbst (zu nicht gewerblichen Zwecken) nutze. Auch das Tatbestandsmerkmal „in Ausübung öffentlicher Gewalt“ müsse bei dem von der Vorschrift begünstigten Rechtssubjekt erfüllt sein und sei im Übrigen grundsätzlich nur Hoheitsträgern möglich. Damit könne es zur Tatbestandserfüllung nicht ausreichen, dass die Verwirklichung der genannten Zwecke ausschließlich durch einen Dritten erfolge. Vielmehr setze die Privilegierung voraus, dass die zur Verfügung gestellten Geobasisdaten von einer der in § 21 Abs. 2 VermGeoG genannten Behörden oder Gebietskörperschaften selbst zu nicht gewerblichen Zwecken und in Ausübung öffentlicher Gewalt genutzt werden. Die Beschränkung der Verwaltungskosten auf den Bereitstellungsaufwand solle ausschließlich den dort genannten Behörden und Gebietskörperschaften dazu verhelfen, kostengünstig an Geobasisinformationen zu gelangen, um ihnen die Wahrnehmung ihrer hoheitlichen Aufgaben zu erleichtern.

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Die (H.) GmbH und nicht die Klägerin sei unmittelbarere Nutzerin der fraglichen ALKIS-Daten. Sie habe die Übermittlung der Daten ursprünglich beantragt. Ihr sollten die Daten auch nach dem Inhalt des Schreibens der Klägerin vom 12.05.2016 unmittelbar zur Verfügung gestellt werden. Die Klägerin habe die Bereitstellung der Daten nicht für sich, sondern für die (H.) GmbH begehrt. Letztlich seien die Daten – wie sich aus dem Übersendungsschreiben vom 15.08.2016 ergebe – auch nicht an die Klägerin, sondern unmittelbar an die (H.) GmbH übersandt worden. In der mündlichen Verhandlung habe die Klägerin erläutert, dass die Daten nicht von den Gemeinden und Verbänden selbständig genutzt werden sollten, sondern von der (H.) GmbH.

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Die Klägerin könne die Kostenprivilegierung nach § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA auch nicht deshalb für sich in Anspruch nehmen, weil sie sich der (H.) GmbH nur zur Wahrnehmung eigener öffentlich-rechtlichen Aufgaben im Sinne des § 56 Satz 2 WHG und des § 70 Abs. 2 WG LSA bedient habe und die Gesellschaft daher nur als deren Verwaltungshelfer oder Erfüllungsgehilfe tätig gewesen sei. Wie sich aus der Systematik des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA ergebe, solle die Begünstigung nur den dort genannten Behörden und Gebietskörperschaften zugutekommen, die darüber hinaus die Daten in Ausübung öffentlicher Gewalt verwenden müssten. Deshalb greife es auch zu kurz, wenn die Klägerin aus der Gesetzesbegründung ableite, die Beschränkung auf den Bereitstellungsaufwand sei zu gewähren, wenn im Ergebnis die Daten von den entsprechenden Stellen „für Zwecke der Ausübung öffentlicher Gewalt“ gebraucht würden. Die Nutzung zu öffentlichen Zwecken sei nur eine der Voraussetzungen für die Privilegierung. Allein der Umstand, dass die Daten für öffentliche Aufgaben verwendet werden, die nach wasserrechtlichen Vorschriften der Klägerin obliegen, reiche für die Privilegierung nicht aus. Auch wenn zum Kreis der Gesellschafter ausschließlich Gemeinden und öffentlich-rechtliche Versorgungsverbände gehörten, werde eine eigenständige Rechtspersönlichkeit im eigenen Namen tätig und handele nicht in Erfüllung einer ihr gesetzlich übertragenen öffentlichen Aufgabe. So sei auch eine privatrechtliche Gesellschaft, derer sich eine Gemeinde im Rahmen städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen im Sinne des § 167 Abs. 1 BauGB als Entwicklungsträger „bediene“, keine Behörde im Sinne des Befreiungstatbestandes der Sondernutzungsgebühr.

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Der Wortlaut des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA bestimme eindeutig, wer durch die Vorschrift begünstigt werden solle. Überdies handele es sich um einen Ausnahmetatbestand, der auch aus diesem Grund eng auszulegen sei. Für eine Analogie bestehe kein Anlass, weil sich die (H.) GmbH von den in § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA genannten Behörden und Gebietskörperschaften grundlegend unterscheide. Sie sei privatrechtlich organisiert und nicht originär hoheitlich tätig, sondern nur als Dienstleister von Hoheitsträgern.

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Auch rechtfertigten die besonderen Regelungen im Gesellschaftsvertrag, insbesondere der Zweck der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die Beschränkung der Gesellschafter auf Hoheitsträger und Personen, die zu 100 % im Eigentum von kommunalen Trägern stehen, sowie die Begrenzung der Gewinnmarge auf 3 % keine erweiterte Auslegung des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA. Bei der (H.) GmbH möge sichergestellt sein, dass sie die ihr zur Verfügung gestellten Geobasisdaten ausschließlich zu Zwecken nutze, die bei einer Gemeinde den Privilegierungstatbestand des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA erfüllen würden. Allgemein wäre es jedoch mit einem erheblichen Prüfungsaufwand verbunden, wenn die Privilegierung auch Privatrechtssubjekten zugutekäme, die mit den zur Verfügung gestellten Daten eine den Anforderungen des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA entsprechende Zweckrichtung verfolgen. Eine erweiterte Auslegung der Regelung würde dazu führen, dass der Beklagte bei der Vielzahl von Anträgen einen hohen Prüfungsaufwand hätte, der letztlich zu einer erheblichen Verzögerung der Antragsabwicklung führen würde.

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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung hat die Klägerin u.a. wie folgt begründet:

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Für die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erforderlich, dass die begünstigte Behörde oder Gebietskörperschaft die zur Verfügung gestellten Daten selbst (zu nicht gewerblichen Zwecken) nutze. Gegenteiliges lasse sich aus dem Gesetz nicht ableiten. Nach der Gesetzesbegründung werde die Gebührenerhebung nach dem Bereitstellungsaufwand als gerechtfertigt angesehen, wenn die Daten für hoheitliche Aufgaben benötigt würden. Das Tatbestandsmerkmal "in Ausübung öffentlicher Gewalt" sei auch dann erfüllt, wenn sich eine Behörde bei der Aufgabenausführung eines privaten Dienstleisters bediene. Die Aufgabe bleibe auch dann hoheitlich. Die vom Gesetzgeber beabsichtigte Anreizfunktion bestehe unabhängig davon, ob der Aufgabenträger die Aufgabe selbst wahrnehme oder einen privaten Dritten für die Aufgabenerfüllung gebunden habe. Für den Beklagten dürfte es häufig gar sich ersichtlich sein, in welchen Bereichen sich welcher Aufgabenträger eines privaten Dritten bediene und wer tatsächlich die Daten im Ergebnis nutze. Unerheblich sei, dass die Daten unmittelbar der (H.) GmbH zur Verfügung gestellt worden seien; dies habe nur der beschleunigten Datenübermittlung gedient. Das Leistungsverhältnis zwischen ihr und dem Beklagten habe sich dadurch nicht geändert. Auch der Umstand, dass bis vor einigen Jahren die (H.) GmbH selbst die Daten vom Beklagten angefordert habe, führe zu keinem anderen Ergebnis. Der Begriff des Verwaltungsprivatrechts, der es dem Aufgabenträger verbiete, sich durch die Einschaltung eines privaten Dritten der öffentlich-rechtlichen Bindungen zu entziehen, gebiete es, die Vorschrift des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA so auszulegen, dass die Klägerin in den Genuss der Vergünstigung komme. Es gehe nicht darum, dass die (H.) GmbH einen Antrag gestellt habe und selbst in den Genuss der Vergünstigungen des § 21 Abs. 2 VermGeoG kommen wolle.

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Entgegen der Annahme des Beklagten habe durch die Änderung des WG LSA im Jahr 2013 keine materiell-rechtliche Änderung stattgefunden. Die (H.) GmbH sei von ihren Gesellschaftern nie im Sinne einer Vollprivatisierung in die Aufgabenerfüllung eingebunden. Zu keinem Zeitpunkt habe es eine materielle Übertragung hoheitlicher Aufgaben auf die (H.) GmbH gegeben. Das Modell, das bei der Abwasserbeseitigung von der (H.) GmbH praktiziert werde, stelle im Ergebnis ein Betriebsführungsmodell dar. In diesem Bereich trete sie nicht im eigenen Namen auf. Im Bereich der Wasserversorgung sei die Handlungsform am ehesten als Betriebsüberlassungsmodell zu bewerten, bei dem die (H.) GmbH im eigenen Namen und auf eigene Rechnung tätig werde. Eine Vollprivatisierung bestehe aber auch dort nicht.

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Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg habe eine nicht vergleichbare Rechtsmaterie zum Gegenstand gehabt. nämlich die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren gegenüber einer Gesellschaft, deren Gegenstand die Vorbereitung und Durchführung von städtebaulichen Entwicklungs- und Sanierungsmaßnahmen sowie damit in Zusammenhang stehenden Baumaßnahmen sowie unabhängig davon von Projektentwicklungen gewesen sei. Diese Gesellschaft sei nicht in der Hand des Vorhabenträgers gewesen und habe im Ergebnis erwerbswirtschaftliche Zwecke verfolgt.

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Festzuhalten sei auch, dass keine Zweifachnutzung der Daten erfolge. Die vom Beklagten übersandten Daten verwende die (H.) GmbH lediglich für Zwecke der Abwasserbeseitigung bzw. Trinkwasserversorgung.

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In einem Schreiben vom 15.03.2017 an den Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt habe das Ministerium für Landesentwicklung und Verkehr Sachsen-Anhalt klargestellt, dass die Zweckverbände selbstverständlich in den Genuss der Gebührenermäßigung auf den Bereitstellungsaufwand kommen könnten und etwaige frühere anders lautende Auskünfte des Beklagten wohl auf einem Missverständnis beruht hätten. Auch das Ministerium habe schwerpunktmäßig darauf abgestellt, dass es darauf ankomme, ob die Daten zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigt würden. Im Falle der Einbindung von Zweckverbänden übten diese die gesetzlichen Aufgaben für die Mitgliedsgemeinden aus. Hier verhalte es sich so, dass anstatt eines Zweckverbandes eine privatrechtliche GmbH lediglich als Dienstleister für die Klägerin (anstatt einer Vollübertragung) eingebunden sei. Strukturell sei dies vergleichbar mit der Einschaltung eines Zweckverbandes. Die (H.) GmbH sei Verwaltungshelfer der Klägerin. Im Außenverhältnis sei für die Aufgabenerfüllung allein die Klägerin verantwortlich, auch wenn die (H.) GmbH im Bereich der Trinkwasserversorgung im eigenen Namen auftrete.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Leistungsbescheid des Beklagten vom 23. August 2016 insoweit aufzuheben, als darin ein 1.068,53 € übersteigender Betrag festgesetzt ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er macht geltend: Die Leistung zu eigenen Zwecken im Sinne von § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA sei nicht an die Klägerin, sondern an die (H.) GmbH erfolgt. Die Daten würden zwar für Aufgaben der gemeindlichen und mithin der öffentlichen Trinkwasserversorgung verwendet. Rechtssubjekt sei aber die (H.) GmbH. Die von der Klägerin vorgenommene Einordnung des Handlungsinstrumentariums als Betriebsüberlassungsmodell bei der Trinkwasserversorgung unterstreiche, dass die Klägerin sich der (H.) GmbH nicht nur als Dienstleister im Sinne eines Verwaltungshelfers (Betriebsführungsmodell) bediene, sondern sie auch zu eigenem außenwirksamem Handeln ermächtige, indem sie ihre Rechtsbeziehungen zu den Benutzern (Handeln im eigenen Namen) übertrage. Auch wenn die Trinkwasserversorgung per se bei der Klägerin verbleibe, seien ihr durch die Übertragung dieser Rechtsbeziehungen in diesem Punkt Handlungskompetenzen entfallen, die sie für sich daher auch nicht mehr als eigenen Zweck reklamieren könne. Die (H.) GmbH möge zwar nicht im Rahmen einer völligen Übertragung hoheitlicher Befugnisse gehandelt haben; sie handele aber mit einer Haftungsbeschränkung und unterliege steuerlichen Besonderheiten einer GmbH, begrenze mithin ihr unternehmerisches Risiko und sei bestrebt, zumindest kostenneutral – auch unter dem Aspekt der Gewinnverwendung – zu arbeiten. Auch in anderen Rechtsgebieten werde eine analoge Anwendung von Vorschriften über die Gebührenfreiheit von öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaften auf Privatrechtssubjekte verneint. Andernfalls würde nicht nur der Kreis der privilegierten Personen in einem mit dem Charakter einer Ausnahmeregelung nicht mehr zu vereinbarendem Maß ausgedehnt, sondern auch der Umstand negiert, dass sich die Gebietskörperschaft bewusst dafür entschieden habe, eine Aufgabe der Daseinsvorsorge durch die Gründung einer privatrechtlich organisierten Einrichtung zu erfüllen, weil sie sich von dieser Rechtsform Vorteile bei der Gestaltung der Vertragsverhältnisse mit den Nutzern oder im haftungsrechtlichen Bereich verspreche. Die Kommune müsse sich auch dann an der von ihr getroffenen Wahl des Privatrechts festhalten lassen, wenn dies im Einzelfall nachteilig sei.

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Zwar treffe es zu, dass die bei den Gemeinden befindlichen Datensätze zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben an den Zweckverband abgegeben werden können. Zweckverbände seien juristische Personen des öffentlichen Rechts, denen öffentliche Aufgaben nach dem WG LSA übertragen werden könnten mit der Folge, dass diese Aufgaben auf den Zweckverband übergehen. Trinkwasser- und Abwasserzweckverbände seien den in § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA genannten hoheitlichen Trägern, für die sie Tätigkeiten ausübten, gleichgestellt. Bei der (H.) GmbH sei jedoch sowohl im Bereich der Trinkwasserversorgung als auch bei der Abwasserentsorgung die hoheitliche Pflichtaufgabe nach dem WG LSA bei den Gesellschaftern verblieben.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die vom Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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tI. Die zulässige Berufung der Klägerin ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit darin ein 1.068,53 € übersteigender Betrag festgesetzt ist.

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Rechtsgrundlagen für die Gebührenerhebung sind die §§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3 des Verwaltungskostengesetzes Sachsen-Anhalt (VwKostG LSA) i.V.m. § 1 der Kostenverordnung für das amtliche Vermessungs- und Geoinformationswesen (VermKostVO). Danach sind für Amtshandlungen und Leistungen der Vermessungs- und Geoinformationsbehörde Gebühren zu erheben, deren Höhe sich aus den Anlagen 1 und 2 ergibt.

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Nach Anlage 1 zur VermKostVO, Abschnitt 2 Teil B Nr. 2.2 Abs. 2, werden – abweichend von den einzelobjektbezogenen Gebühren in Abs. 1 – Anträge auf vollständige Bestandsdatenauszüge über einen Pauschalbetrag je Flurstück in Höhe von 4,60 € abgerechnet. Die Ermäßigungsfaktoren nach Abschnitt 1 Nr. 1.3 Tabelle 1b (Informationsmenge) finden Anwendung. Nach dieser Tabelle gilt für die ersten 1.000 Objekte der Faktor 1,0 und für die weiteren Objekte von über 1.000 bis 10.000 der Faktor 0,5. Damit ergibt sich – ausgehend von 9.324 übermittelten Datensätzen – zunächst eine Gebühr von 23.745,20 € ([4,60 € x 1.000 x 1,0] + [4,60 € x 8.324 x 0,5]). Nach Abschnitt 1 Nr. 1.7 der Anlage 1 zur VermKostVO werden für die Bereitstellung aktualisierter Geobasisdaten pro Jahr 18 v.H. der für die erstmalige Bereitstellung der Geobasisdaten geltenden Gebühren nach dieser Anlage 1 erhoben. Die Gebühr für die Abgabe der Aktualisierungsdaten bezieht sich auf die Erstbezugsgebühr zum Zeitpunkt der Aktualisierung. In Anwendung dieser Ermäßigungsregelung ergibt sich der vom Beklagten im angefochtenen Bescheid festgesetzte Betrag von 4.274,14 €.

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Gemäß § 21 Abs. 2 des Vermessungs- und Geoinformationsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (VermGeoG LSA) erhalten jedoch für eigene, nicht gewerbliche Zwecke Bundes- und Landesbehörden sowie Gemeinden und Landkreise in Ausübung öffentlicher Gewalt Auszüge aus dem integrierten Gesamtsystem nach § 19 Abs. 4 VermGeoG LSA gegen Erstattung des Aufwandes für die Abgabe (Bereitstellungsaufwand). Diese Vorschrift findet hier entgegen der Auffassung des Beklagten und der Vorinstanz Anwendung.

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1. Die Klägerin, die mit der Antragstellung ihres Eigenbetriebes vom 12.05.2016 Anlass zu der Amtshandlung "Bereitstellung von ALKIS-Datensätzen" gegeben hat und damit gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA Kostenschuldnerin ist, gehört als Gemeinde zum Kreis der von dieser Regelung Begünstigten. Deshalb stellt sich nicht die vom Beklagten angesprochene Frage, ob § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA erweiternd dahin auszulegen ist, dass sie auch für Private gelten kann, wenn sie selbst einen Antrag gestellt haben, jedoch für eine nach dieser Vorschrift begünstigte Behörde oder Gebietskörperschaft tätig werden.

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2. Die Klägerin hat die ALKIS-Datensätze für "eigene Zwecke" erhalten.

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Mit der jährlichen Anforderung der Datensätze will die Klägerin die von ihr mit der Erledigung der Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung beauftragte (H.) GmbH in die Lage versetzen, die dort vorhandenen Liegenschaftskarten auf ihre Aktualität bzw. Richtigkeit hin zu überprüfen. Wie die Geschäftsführerin der (H.) GmbH in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, werden die Liegenschaftskarten benötigt, um insbesondere die Lage der Trinkwasser- und Abwasseranschlussleitungen feststellen und die Verlegung neuer Anschlussleitungen vornehmen zu können. Auch bei der Erhebung von Beiträgen und/oder Gebühren im Bereich der Abwasserentsorgung sind die Liegenschaftsdaten von Bedeutung.

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Die Bereitstellung der ALKIS-Datensätze für diese Tätigkeiten dient der Erfüllung der der Klägerin obliegenden Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung und damit "eigenen" Zwecken. Nach § 50 Abs. 1 WHG ist die der Allgemeinheit dienende Wasserversorgung (öffentliche Wasserversorgung) eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 WG LSA obliegt den Gemeinden grundsätzlich die Versorgung der Bevölkerung und der gewerblichen und sonstigen Einrichtungen in ihrem Gebiet mit Trinkwasser. Abwasser ist gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 WHG von den juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu beseitigen, die nach Landesrecht hierzu verpflichtet sind (Abwasserbeseitigungspflichtige). Nach § 78 Abs. 1 Satz 1 und 2 WG LSA haben die Gemeinden das gesamte auf ihrem Gebiet anfallende Abwasser einschließlich des in Kleinkläranlagen anfallenden Schlamms und des in abflusslosen Gruben gesammelten Abwassers zu beseitigen, soweit sich aus den folgenden Vorschriften nichts anderes ergibt; die Abwasserbeseitigung nehmen die Gemeinden im eigenen Wirkungskreis wahr.

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Der Umstand, dass sich die Klägerin zur Erledigung der Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung der (H.) GmbH bedient, vermag nichts daran zu ändern, dass die Klägerin und die übrigen Gesellschafter der (H.) GmbH mit der Datenanforderung letztlich eigene Zwecke verfolgen. Im Bereich der öffentlichen Wasserversorgung können sich die Gemeinden gemäß § 70 Abs. 2 Satz 1 WG LSA zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter bedienen. Im Bereich der Abwasserentsorgung können sich gemäß § 56 Satz 3 WHG die zur Abwasserbeseitigung Verpflichteten zur Erfüllung ihrer Pflichten ebenfalls Dritter bedienen. Eine Aufgabenübertragung auf einen privaten Dritten sieht § 56 Satz 3 WHG – anders als noch § 18a Abs. 2 WHG a.F. – nicht mehr vor. Auch in § 78 WG LSA ist das Modell der Vollprivatisierung im Abwasserbereich nicht genannt. Die Abwasserbeseitigungspflicht selbst bleibt in allen von § 56 Satz 3 WHG umfassten Fallkonstellationen bei dem Aufgabenträger. Dieser bleibt weiterhin für die Abwasserbeseitigung (letzt-)verantwortlich. Ausfluss dieser (Letzt-)Verantwortlichkeit ist insbesondere, dass der abwasserbeseitigungspflichtige Aufgabenträger den Dritten sorgfältig auswählen und überwachen muss und, wenn und soweit der Dritte die Aufgabe (dauerhaft) nicht sachgerecht erfüllt, diese notfalls auch selbst wahrnehmen muss (vgl. Ganske, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, WHG, § 56 RdNr. 39, m.w.N.). Bei der Trinkwasserversorgung gelten die gleichen Grundsätze. Dem entsprechend sind in § 5 der zwischen der (H.) GmbH und ihren Gesellschaftern getroffenen Vereinbarung vom 17.06.2010 den Aufgabenträgern Informations-, Auskunfts-, Akteneinsichts-, Betretungs-, Eingriffs- und Weisungsrechte eingeräumt. Eine sog. materielle Privatisierung, bei der die Aufgabe als solche auf den privaten Dritten übertragen wird, liegt mithin auch im Bereich der Trinkwasserversorgung nicht vor.

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Bleiben aber die Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung bei der Klägerin als letztverantwortliche Körperschaft, dient die Anforderung der in diesem Zusammenhang angeforderten Liegenschaftsdaten auch eigenen Zwecken der Klägerin, auch wenn die Datensätze von der (H.) GmbH als mit der Aufgabenerledigung beauftragtem Dritten verarbeitet werden. Der Wortlaut des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA lässt diese Auslegung ohne weiteres zu. Auch Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen für dieses Ergebnis. Mit der Voraussetzung, dass die Auszüge aus dem Geobasisinformationssystem eigenen Zwecken der privilegierten Stellen dienen müssen, um in den Genuss der Ermäßigung des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA kommen zu können, soll verhindert werden, dass die Berechtigten die übersandten Auszüge Dritten zur Verfügung stellen, die nicht deren Aufgabe wahrnehmen oder nicht der Aufgabenerfüllung der Berechtigten dienen (vgl. Kummer/Möllering, Vermessungs- und Geoinformationsrecht Sachsen-Anhalt, 3. Aufl., § 21 Anm. 4.5.5.). Dies trifft auf die (H.) GmbH aber gerade nicht zu.

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Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Datensätze nicht an die Klägerin, sondern auf Wunsch der (H.) GmbH unmittelbar an diese übermittelt wurden. Dieses Vorgehen hatte allein verwaltungspraktische Gründe. Maßgeblich ist vielmehr, dass die Klägerin die Zurverfügungstellung der Datensätze beantragte und deshalb vom Beklagten auch als Kostenschuldnerin in Anspruch genommen wird.

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3. Die Trinkwasserversorgung und die Abwasserentsorgung stellen auch keine gewerblichen Tätigkeiten dar, die die Anwendbarkeit des § 21 Abs. 2 VermGeoG ausschließen würden.

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Wird eine Tätigkeit oder Einrichtung zur Erfüllung der dem Staat – Bund, Länder oder Gemeinden – obliegenden öffentlichen Aufgaben ausgeübt bzw. betrieben, so liegt kein gewerbsmäßiges Handeln vor (Eisenmenger, in Landmann/Rohmer, GewO § 1 RdNr. 27; Friauf, in: ders. GewO § 1 RdNr. 88; BGH, Urt. v. 22.04.1982 – VII ZR 191/81 –, juris, RdNr. 16). Auf die Frage, ob dabei Gewinne erzielt werden, kommt es grundsätzlich nicht an (Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Aufl., § 1 RdNr. 24). Diese Beurteilung gilt unabhängig von der Rechtsform der öffentlichen Einrichtung und der Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses, also auch bei Nutzung privatrechtlicher Organisationsformen wie der GmbH oder der AG (Ennuschat, a.a.O.). Zwar dürfte die Nichtgewerblichkeit der Tätigkeit zu einer spezifischen Zurückhaltung bei der Festsetzung der Leistungsentgelte zwingen; falls etwa die Entgelte in bestimmten Bereichen gezielt erheblich über die Kostendeckung hinaus gesteigert werden sollen, um Überschüsse in einem Querverbund in defizitäre Bereiche umlenken und so den allgemeinen Haushalt entlasten zu können, dürfte die Grenze zur Gewerblichkeit tangiert sein (vgl. Friauf, a.a.O.). Eine solche Fallkonstellation ist hier aber nicht ersichtlich. Im Bereich der Abwasserentsorgung, in dem die (H.) GmbH gemäß § 1 Abs. 3 des zwischen ihr und der Klägerin geschlossenen Vertrages vom 07.03.2012 über die Durchführung der Abwasser- bzw. Schmutzwasserbeseitigung im Interesse, im Namen und für Rechnung der Klägerin handelt, hat die Klägerin § 5 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 KAG LSA zu beachten, wonach das Gebührenaufkommen die Kosten der jeweiligen Einrichtung decken, jedoch nicht überschreiten soll. Auch im Bereich der Trinkwasserversorgung, in welchem die (H.) GmbH im eigenen Namen und auf eigene Rechnung mit ihren Kunden abrechnet, ist eine erheblich über die Kostendeckung hinausgehende Gewinnerzielung nicht zu erwarten. Nach § 4 der zwischen der (H.) GmbH mit ihren Gesellschafter geschlossenen Vereinbarung vom 17.06.2010 kalkuliert die Gesellschaft vielmehr für die von ihr erbrachten Leistungen einheitliche private Entgelte unter Berücksichtigung der durch das KAG LSA vorgegebenen allgemeinen Grundsätze.

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4. Auch das Merkmal „in Ausübung öffentlicher Gewalt“ ist erfüllt.

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Hierfür genügt es allerdings nicht, dass eine der Gemeinde gesetzlich obliegende Aufgabe der Daseinsvorsorge erfüllt wird. Es kommt vielmehr entscheidend darauf an, ob die Gemeinde zur Erledigung dieser Aufgabe eine hoheitliche Handlungsform wählt.

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Weder § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA noch der Gesetzesbegründung (a.a.O.) lässt sich entnehmen, dass der Begriff "in Ausübung öffentlicher Gewalt" in einem weiteren Sinne so zu verstehen sein könnte, dass es für die Gebührenprivilegierung genügt, wenn mit Hilfe der angeforderten Geobasisdaten eine öffentliche Aufgabe erfüllt wird. Hätte der Gesetzgeber schlicht an die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe anknüpfen wollen, hätte er dies im Gesetzeswortlaut ohne weiteres zum Ausdruck bringen können, etwa durch eine Formulierung "für Zwecke...der Erfüllung öffentlicher Aufgaben". Die Gesetzesbegründung stellt darauf ab, dass die Einrichtung und Führung des Geoinformationssystems hoheitliche Aufgaben seien, so dass der darauf bezogene Gebührenanteil (Grundeinrichtungsaufwand) von den genannten Stellen in Ausübung öffentlicher Gewalt nicht aufzubringen sei. Der Gesetzgeber setzt mithin für eine Gebührenermäßigung auf den Bereitstellungsaufwand voraus, dass der hoheitlichen Aufgabe der Bereitstellung des Geobasisinformationssystems eine (ebenfalls) hoheitliche Tätigkeit gegenüberstehen muss.

53

Im Bereich der Abwasserentsorgung wird die Klägerin in hoheitlicher Form tätig. Nach § 1 Abs. 3 des zwischen ihr und der (H.) GmbH geschlossenen Vertrages vom 07.03.2012 über die Durchführung der Abwasser- bzw. Schmutzwasserbeseitigung handelt die (H.) GmbH im Interesse, im Namen und für Rechnung der Klägerin. Zu den (kaufmännischen) Aufgaben der (H.) GmbH gehört nach § 4 lit. f und k des Vertrages die Erhebung von laufenden Abgaben als unselbständiger Verwaltungsgehilfe sowie die Beitragserhebung. Damit bleibt die Klägerin im Verhältnis zu den Nutzern der Abwasserbeseitigungsanlagen Abgabengläubigerin und handelt diesen gegenüber – wenn auch durch die (H.) GmbH als Verwaltungsgehilfe – hoheitlich.

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Auf dem Gebiet der Trinkwasserversorgung tritt die Klägerin zwar in aller Regel nicht hoheitlich nach außen auf. Vielmehr rechnet die (H.) GmbH nach § 4 Abs. 1 der zwischen ihr und den Gesellschaftern getroffenen Vereinbarung vom 17.06.2010 die Entgelte im eigenen Namen und auf eigene Rechnung gegenüber ihren Kunden ab. Dies schließt aber die Anwendung des § 21 Abs. 2 VermGeoG nicht aus. Die Regelung verlangt nicht, dass die Aufgaben, für die die angeforderten Geobasisdaten benötigt werden, ausschließlich in Form hoheitlichen Handelns erledigt werden. Bedient sich die Gemeinde zur Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung ein und desselben privaten Dritten, und handelt die Gemeinde durch ihn als Verwaltungshelfer teils hoheitlich und teils in Formen des Privatrechts, ist das Merkmal der "Ausübung öffentlicher Gewalt" erfüllt. Im Übrigen kommt auch im Bereich der Trinkwasserversorgung ein hoheitliches Handeln der Klägerin in Betracht, und zwar bei der Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 3 der Vereinbarung vom 17.06.2010).

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5. Der Einwand des Beklagten, eine vertiefte Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen würde angesichts der Vielzahl der Anträge und Nutzungsvarianten zu einem unnötigen Aufwand und damit zu einer Verzögerung der Antragsabwicklung führen, vermag nicht zu überzeugen. Sollte sich bei Anwendung des § 21 Abs. 2 VermGeoG LSA in den Fällen der Aufgabenerledigung durch private Dritte tatsächlich ein erhöhter Prüfungsaufwand für den Beklagten ergeben, wäre dies hinzunehmen.

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6. Die Höhe der ermäßigten Gebühr ergibt sich aus Abschnitt 1 Nr. 1.8 Abs. 5 der Anlage 1 zur VermKostVO. Danach gelten für die Bereitstellung von Auszügen aus den Nachweisen der Landesvermessung, des Liegenschaftskatasters und des Geobasisinformationssystems an Bundesbehörden sowie Gemeinden und Landkreise in Ausübung öffentlicher Gewalt sowie die Nutzung dieser Daten für deren eigene nicht gewerbliche Zwecke, unbeschadet der Regelung über die Mindestgebühr für Datensätze (Nummer 2.1 Abs. 2), reduzierte Gebührensätze. Für ALKIS-Datensätze beträgt er nach der dort abgebildeten Tabelle 0,25 v.H., so dass die von der Klägerin zu zahlende Gebühr auf den von ihr zugestandenen Betrag von 1.068,53 € ermäßigt.

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II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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IV. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.