Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-11-19, Aktenzeichen 20 B 2380/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1119.20B2380.98.00

Tenor

Der angefochtene Beschluß wird geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den
Beitragsbescheid des Antragsgegners vom 10./14. Juli 1998 wird angeordnet. Dem
Antragsgegner wird aufgegeben, der Antragstellerin die in Befolgung des Bescheides
geleistete Beitragszahlung zurückzugewähren.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 23.650,70 DM
festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde hat Erfolg.

3

Der Antrag ist zulässig. Entgegen der Auffassung des
Antragsgegners ist mit der Zahlung des in dem angegriffenen
Bescheid festgesetzten Betrages nicht das
Rechtsschutzbedürfnis für das Antragsbegehren entfallen.
Leistet der Adressat eines sofort vollziehbaren belastenden
Verwaltungsakts unter dem Druck drohender Vollzugsmaßnahmen
der getroffenen Regelung Folge, so besteht sein Interesse an
der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes jedenfalls dann fort,
wenn sich die erbrachten Leistungen - wie hier - rückgängig
machen lassen. § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO trägt dieser
Fallgestaltung in gleicher Weise Rechnung wie derjenigen, in
der die Behörde die Regelung zwangsweise durchgesetzt hat.

4

Der Antrag ist auch begründet. Die sofortige Vollziehung
des streitigen Bescheides kann keinen Bestand haben.

5

Über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines
Rechtsbehelfs gegen die nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO
sofort vollziehbare Erhebung öffentlicher Abgaben hat das
Gericht gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu entscheiden. Ist der
Bescheid im Zeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung schon
vollzogen, so ist nach § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO ergänzend über
die Aufhebung der Vollziehung zu befinden. In entsprechender
Anwendung von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO sollen die Aussetzung
und Aufhebung der Vollziehung erfolgen, wenn ernstliche
Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides
bestehen oder die Vollziehung eine unbillige, nicht durch
überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge
hätte. Die Ausgestaltung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO als
Sollvorschrift besagt, daß die Aussetzung die Regel ist;
besondere Umstände können aber trotz ernstlicher Zweifel es
ausnahmsweise rechtfertigen, von der Aussetzung abzusehen.

6

Vgl. den im vorliegenden Verfahren
ergangenen Senatsbeschluß vom 19. Juli
1999, S. 2 BA.

7

Die Voraussetzungen des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO in seiner
ersten Alternative sind erfüllt, ohne daß besondere Umstände
ausnahmsweise den Fortbestand der Vollziehung rechtfertigen.

8

Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage wird der
Rechtsbehelf der Antragstellerin in der Hauptsache
voraussichtlich Erfolg haben. Ungeachtet aller weiteren durch
das Antragsvorbringen aufgeworfenen Fragen spricht jedenfalls
Überwiegendes dafür, daß der dem angegriffenen Bescheid
zugrundeliegende Beitragsmaßstab einer Kontrolle in einem
Hauptsacheverfahren nicht standhalten wird. Bei der
Überprüfung eines Beitragsbescheides im Aussetzungsverfahren
ist allerdings in der Regel von der Wirksamkeit der
Veranlagungsregelung auszugehen, auf die der Bescheid gestützt
ist. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich Anhaltspunkte für
deren Unwirksamkeit bei summarischer Prüfung geradezu
aufdrängen.

9

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 17. März
1994 - 15 B 3022/93 -, NVwZ-RR 1994,
670 f. m.w.N.

10

Hier drängt sich nach vorläufiger Prüfung die Annahme auf,
der Verteilungsmaßstab des § 2 der Veranlagungsrichtlinien des
Antragsgegners widerspreche § 29 AAVG und dem Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG. Nach der Regelung in § 29 AAVG ist die
Beitragslast auf die Verbandsmitglieder im Verhältnis der
ihnen aus den Verbandsaufgaben erwachsenden Vorteile zu
verteilen (Satz 2); die Maßstäbe der Veranlagungsrichtlinien
dürfen zu den Vorteilen nicht in einem offensichtlichen
Mißverhältnis stehen (Satz 4). Während in der letztgenannten
Regelung das beitragsrechtliche Äquivalenzprinzip Niederschlag
gefunden hat, wonach die Beitragshöhe des einzelnen Mitglieds
nicht außer Verhältnis zu dem abzugeltenden Vorteil stehen
darf,

11

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
1998 - 1 C 7.98 -, NJW 1999, 2292
(2295) m.w.N.,

12

trägt § 29 Satz 2 AAVG dem Gleichheitssatz Rechnung. Er
verlangt, daß die Beiträge im Verhältnis der
Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht
verteilt werden.

13

Vgl. BVerwG a.a.O.

14

Bei der gebotenen generalisierenden und typisierenden
Betrachtungsweise muß sich ein hinreichender Vorteilsbezug der
Maßstabselemente feststellen lassen. Eine vorteilsgerechte
Beitragsverteilung in diesem Sinne dürfte durch § 2 der
Veranlagungsrichtlinien nicht gewährleistet sein. Nach dieser
Regelung besteht der Beitrag für Mitglieder des Antragsgegners
aus einem festen Beitragsanteil von 900,-- DM und einem
variablen Beitragsanteil, der nach unten hin auf 100,-- DM und
nach oben hin auf 100.000,-- DM begrenzt ist. Für den
variablen Anteil werden Beitragsbemessungszahlen ermittelt, in
die als Bemessungsfaktoren die Abfallmenge, die nach
Belastungsgrad gestaffelte Abfallart (Gruppen I bis IV), die
Stellung des Entsorgers (Fremd- oder Eigenentsorger) und die
Beseitigungsart (Ablagerung, thermische Behandlung sowie
chemische, physikalische oder biologische Behandlung)
eingehen. Die Komponenten Abfallart und Beseitigungsart führen
zu einer starken Differenzierung; Abfälle der Gruppe I
schlagen mit dem 35fachen Satz von Abfällen der Gruppe IV zu
Buche, das Verhältnis der Ablagerung zur thermischen
Behandlung beträgt 5 : 1, zur chemischen, physikalischen und
biologischen Behandlung sogar 10 : 1.

15

Mit dem Maßstab für den variablen Beitragsanteil hat sich
der Antragsgegner unstreitig am Maßstab für die Lizenzentgelte
gemäß § 11 LAbfG orientiert, in den ebenfalls die vorerwähnten
Einflußgrößen mit identischen Faktoren eingehen (vgl. §§ 3 bis
6 der Lizenzentgelt-Verordnung). Bereits dieser Umstand
spricht deutlich gegen einen ausreichenden Vorteilsbezug des
Beitragsmaßstabs. Denn Lizenzentgelt und Mitgliedsbeitrag
dienen ganz verschiedenen Zwecken. Das Lizenzentgelt wird
erhoben für die Zulassung des Lizenznehmers in einem
staatlichen bzw. kommunalen Monopolbereich. Es soll Vorteile
abschöpfen, die mit dem durch die Lizenzvergabe eingeräumten
Privileg verbunden sind. Den Maßstab für seine Bemessung
bildet deshalb das Ausmaß des wirtschaftlichen Nutzens, der
sich aus der Ausnutzung der Lizenz und der damit
einhergehenden Ausschöpfung knapper natürlicher Ressourcen
ergibt (vgl. LT-Drucks. 10/2613, S. 43). In diesem
Zusammenhang trägt die starke Entgeltspreizung in Abhängigkeit
von der Beseitigungsart insbesondere dem Umstand Rechnung, daß
Standorte für Sonderabfalldeponien als besonders knappe
Ressource angesehen werden. Daneben muß die Spreizung vor dem
Hintergrund abfallrechtlicher Zielvorstellungen (§ 10 Abs. 2
Satz 1 LAbfG) aber auch als Instrument zur Steuerung der
Entsorgungsart verstanden werden. Der hier in Rede stehende
Mitgliedsbeitrag erfüllt hingegen nach der Regelung des §§ 28,
29 AAVG weder eine entsprechende Steuerungsfunktion noch
bezieht er sich auf vergleichbare Vorteile wie das
Lizenzentgelt. Der Vorteil, dessentwegen er erhoben wird, ist
nicht der Nutzen aus der Lizensierung, sondern aus den
Verbandsleistungen.

16

Zwischen der Beitragskomponente der Beseitigungsart und dem
letztgenannten Vorteil ist nach vorläufiger Prüfung kein
hinreichender Konnex erkennbar. Der Antragsgegner will dieser
Komponente aufgrund von Berechnungen, die er im Verlauf des
Beschwerdeverfahrens angestellt hat, nunmehr die Funktion
eines Korrekturfaktors beimessen und sieht darin ihren
Vorteilsbezug begründet. Seine Überlegungen hierzu überzeugen
nicht. Die These, ohne Berücksichtigung der Beseitigungsart
gerate die Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes in eine
Schieflage, ist nicht durch vorteilsbezogene Erwägungen
belegt. Trifft es zu, daß die Entsorgung von Abfällen der
Gruppen I bis IV einen stark unterschiedlichen Bedarf an
Verbandsleistungen auslöst, so ist es auch angemessen, die
Entsorger entsprechend dem jeweiligen Gruppenanteil der
entsorgten Abfälle stark unterschiedlich mit Beiträgen zu
belasten. Sofern sich daraus für die Entsorger, die Abfälle
deponieren, wegen des geringen Anteils der den besonders
problematischen Gruppen I und II zugehörigen Abfälle am
Deponiegut (vgl. das mit der Beschwerdeerwiderung vorgelegte
Schaubild 3) vergleichsweise geringe Beitragsanteile pro
entsorgter Mengeneinheit ergeben, ist das stimmig und bedarf
innerhalb des gewählten Systems keiner Korrektur. Insoweit ist
anzumerken, daß die Gruppe der Deponiebetreiber bzw. -benutzer
keineswegs - wie der Antragsgegner aus seinen Berechnungen
ableitet - bei einem lediglich an der Abfallmenge und der
Abfallart ausgerichteten Maßstab mit nur 6 % am variablen
Anteil des Beitragsaufkommens beteiligt wäre. Dieser Wert
ergäbe sich nach den Zahlenangaben des Antragsgegners
(vorbehaltlich der Kappungsgrenze von 100.000,-- DM) nur, wenn
in den drei Beseitigungsarten gleiche Abfallmengen entsorgt
würden. Das trifft aber ausweislich des Schaubildes 2 zur
Antragserwiderung keineswegs zu. Wegen des hohen Anteils
abgelagerter Abfälle ergeben sich tatsächlich wesentlich
andere Größenverhältnisse.

17

Die vorgenommene starke Beitragsdifferenzierung nach
Maßgabe der Beseitigungsart ließe sich lediglich dann
rechtfertigen, wenn die Betreiber von Deponien losgelöst von
Abfallmenge und Abfallart typischerweise in besonderem Maße
von den Verbandsleistungen profitieren könnten. Daß dies der
Fall wäre, ist weiterhin nicht schlüssig dargelegt oder sonst
ersichtlich. Der Antragsgegner verweist bloß pauschal auf die
Notwendigkeit einer Langzeitsicherung für Deponien. Unter
diesem Aspekt mögen Verbandsleistungen, etwa in Gestalt des
Betriebes derartiger Anlagen (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 AAVG) und der
Entwicklung entsprechender neuer Entsorgungstechnologien (§ 2
Abs. 1 Nr. 5 AAVG), von Interesse sein. Der genannte
Gesichtspunkt darf aber nicht verselbständigt werden. So
verursachen andererseits, wie der Antragsgegner selbst
einräumt, Verbrennungsanlagen außerordentlich hohe
Investitionskosten, woraus sich ein besonderer Bedarf an
anderen Verbandsleistungen ergeben kann (vgl. etwa § 2 Abs. 1
Nrn. 2, 3 und 5 AAVG). Daß bei generalisierender Betrachtung
die Verbandstätigkeit nach § 2 Abs. 1 AAVG weit
überproportional auf die Ablagerungstechnologie ausgerichtet
wäre, ist nicht ansatzweise erkennbar. Vielmehr spricht alles
dafür, daß der Antragsgegner mit der Übernahme eines auf
andere Zwecke ausgerichteten Maßstabs das Ziel verfehlt hat,
einen auf die Vorteile der Verbandsleistungen bezogenen
Maßstab zu schaffen.

18

Die Bedenken gegen den Beitragsmaßstab sind nicht etwa
deshalb unerheblich, weil "Vertreter der Antragstellerin am
Beitragsmodell mitgewirkt haben". Ein Gesetzesverstoß der
Veranlagungsrichtlinien führt zu deren Nichtigkeit und
entzieht damit der Beitragsveranlagung die Grundlage. Das
Verhalten einzelner Delegierter bei der Vorbereitung, Beratung
und Verabschiedung der Veranlagungsrichtlinien gibt - auch
unter dem Gesichtspunkt "widersprüchlichen Verhaltens" - keine
Handhabe, diese Konsequenz zu relativieren. Im übrigen fehlt
es an dem vom Antragsgegner gerügten widersprüchlichen
Verhalten schon deshalb, weil die Mitglieder der
Delegiertenversammlung, die über die Veranlagungsrichtlinien
zu beschließen hat (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 AAVG), nicht Vertreter
einzelner Verbandsmitglieder sind.

19

Die bestehenden ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit
des Beitragsbescheides verhelfen dem Antrag zum Erfolg.
Beziehen sich die Zweifel - wie hier - auf den
zugrundeliegenden Beitragsmaßstab, so können zwar wegen der
Präzedenzwirkung einer Aussetzungsentscheidung ausnahmsweise
überwiegende Interessen an der sofortigen Vollziehbarkeit
bestehen. Ein derartiger Ausnahmefall ist aber nur in Betracht
zu ziehen, wenn die Haushaltsführung der beitragserhebenden
Körperschaft ohne die sofortige Vollziehbarkeit schwer
gefährdet würde. Davon kann vorliegend nicht ausgegangen
werden. Während das tatsächliche Beitragsaufkommen 1997 und
1998 bei 2.297,5 TDM bzw. 2.624,0 TDM lag (Berichtsentwurf
über die Prüfung des Jahresabschlusses zum 31. Dezember 1998,
S. 27), veranschlagt der Antragsgegner das Beitragsaufkommen
1999 nur noch auf 1.766,6 TDM (ebenda, S. 26). Es ist nicht
dargetan, daß der Antragsgegner außerstande wäre,
Einnahmeverluste in dieser Größenordnung für die
voraussichtliche Dauer eines Hauptsacheverfahrens zu
verkraften. Ausweislich seiner Bilanz 1998 verfügte er zum
Jahresende 1998 über allgemeine Rücklagen in Höhe von
17.875,6 TDM. Seiner Behauptung, es handele sich um nicht
liquide Mittel, die für abfallwirtschaftliche Projekte keine
Verwendung finden könnten, kann nicht gefolgt werden. Anders
als die Rückstellungen, die der Antragsgegner mit Rücksicht
auf spezielle Verpflichtungen gebildet hat, unterliegen
allgemeine Rücklagen keiner entsprechenden Zweckbindung. Sie
sind deshalb für die Verbandsaufgaben nach §§ 2, 4 AAVG
vorbehaltlich anderweitig begründeter Beschränkungen
prinzipiell einsetzbar. Dementsprechend hat der Antragsgegner
ausweislich seiner Gewinn- und Verlustrechnung 1998 einen 1997
entstandenen Jahresfehlbetrag von 4.154,6 TDM aus der
allgemeinen Rücklage gedeckt.

20

Daß die Rücklage für Aufgaben nach § 2 Abs. 1 AAVG nicht
zur Verfügung stehen wird, läßt sich auch unter
Berücksichtigung der rechtsaufsichtlichen Weisung des
Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 2. April 1996 nicht
feststellen; ob diese Weisung - was die Antragstellerin
anzweifelt - zulässig war, kann deshalb offenbleiben. Der
Antragsgegner ist angewiesen worden, aus ihm überlassenen
streitbefangenen Lizenzentgelten nur solche Ausgaben zu
leisten, "die ausschließlich zur Erfüllung bestehender
Rechtsverpflichtungen oder zur Aufrechterhaltung des
Geschäftsbetriebes des AAV unabweisbar - insbesondere zur
Vermeidung von Schadensersatzansprüchen - notwendig sind".
Dies bedeutet, daß der Antragsgegner die genannten Mittel im
Bedarfsfall zumindest verwenden darf, um die unvermeidbaren
Kosten für Personal, sächliche Ausstattung usw. aufzubringen.
Darüber hinaus dürfte aber auch der Mitteleinsatz für Kosten,
die im Zusammenhang mit dringenden Maßnahmen nach § 2 Abs. 1
AAVG zusätzlich entstehen, von der Weisung gedeckt sein.
Insoweit ist außerdem zu beachten, daß die allgemeine Rücklage
keineswegs nur aus Lizenzentgelten besteht, auf die sich die
Weisung bezieht. Wie der Geschäftsführer des Antragsgegners im
Erörterungstermin selbst erklärt hat, sind der Rücklage u.a.
auch Mittel aus Grundstücksverkäufen zugeflossen; ausweislich
der Gewinn- und Verlustrechnung 1998 ist überdies der in
diesem Jahr erwirtschaftete Überschuß von nahezu 2 Mio. DM in
sie eingestellt worden. Berücksichtigt man auf der anderen
Seite, daß sich die Ausgaben für Maßnahmen nach § 2 Abs. 1
AAVG in einem vergleichsweise niedrigen Rahmen halten (1998
60,7 TDM, 1999 voraussichtlich 518 TDM, jeweils ausweislich
des Berichtsentwurfs über die Prüfung des Jahresabschlusses
zum 31. Dezember 1998, S. 26), so kann für die
voraussichtliche Dauer eines Hauptsacheverfahrens nicht von
einer ernsthaften Funktionsgefährdung des Antragsgegners im
Bereich der Aufgaben nach § 2 Abs. 1 AAVG ausgegangen werden.

21

Zwei weitere Gesichtspunkte kommen hinzu: Zum einen ergibt
sich infolge der Entscheidung des Senats für den Antragsgegner
eine deutlich veränderte Finanzlage. Sollte dadurch wider
Erwarten die Aufgabenerfüllung des Verbandes doch in Frage
gestellt werden, könnte das dem Ministerium Anlaß geben, seine
Weisung zu überdenken; dies um so mehr, als in dem
Weisungsschreiben vom 2. April 1996 nachdrücklich das
ministerielle Anliegen betont worden ist, den Fortbestand des
Antragsgegners und seine Handlungsfähigkeit sicherzustellen.
Zum anderen hätte der Antragsgegner - anders als ein Verband,
der Beiträge aufgrund eines gesetzlichen Maßstabs erhebt - es
selbst in der Hand, durch eine Änderung der
Veranlagungsrichtlinien eine rechtlich unbedenkliche Grundlage
für die Beitragserhebung zu schaffen. Angesichts all dessen
muß es bei der regelmäßigen Rechtsfolge des § 80 Abs. 4 Satz 3
VwGO sein Bewenden haben.

22

Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1 VwGO, §§ 20 Abs. 3, 13
Abs. 1 GKG.