Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-14, Aktenzeichen 2 B 12/11

Gründe

I.

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Die Antragsteller begehren die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen gegen die Verlängerung der Zulassung des Erkundungsbergwerks Gorleben.

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Die Beigeladene, die Bundesrepublik Deutschland, betreibt zur Erfüllung der ihr nach § 9 a Abs. 3 Satz 1 iVm § 9 b des Atomgesetzes - AtG - obliegenden Verpflichtung zur Errichtung von Anlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle die Erkundung des Salzstockes. Dieser ragt bis etwa 200 m unter der Erdoberfläche auf. Seine Basis wird bei etwa 3.000 m Tiefe vermutet.

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Nach dem Rahmenbetriebsplan der physikalisch-technischen Bundesanstalt vom März 1982 sollte das Bergwerk aus geologischen und bergtechnischen Gründen vom Zentrum des Salzstockes aus entwickelt werden. Dazu sollten zwei Schächte abgeteuft werden, horizontale Strecken bis je 4.000 Länge nach NO und SW von den Schächten her aufgefahren und quer von den Strecken Erkundungsbohrungen gestoßen werden. Mit diesem Programm in einer Teufe von 800 m bis 850 m werde der Salzstock erkundet. Der Erkundungsbereich sollte einen Raum von ca. 2.000 m x 9.000 m x 300 m umfassen. Das anfallende Salz - ca. 767.000 m³ Gestein - sollte auf eine etwa 800 m südöstlich vom Schacht 2 anzulegenden Halde gelagert werden.

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Die Beigeladene ist Eigentümerin der Grundstücke des Betriebsgeländes. Das Verfügungsrecht am Salz steht aufgrund aufrechterhaltener alter Rechte (§ 149 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBergG) überwiegend den Grundeigentümern zu. Etwa ein Drittel des Salzstockes ist bergfrei. Für mehr als die Hälfte des Erkundungsfeldes haben Grundeigentümer aufgrund zivilrechtlicher Verträge der Beigeladenen ihre Nutzungsrechte übertragen.

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Die Antragsteller sind Vater und Sohn und leben mit weiteren Familienangehörigen in Schloss D., das unmittelbar am Salzstock und ca. 7 km von den überirdischen Anlagen des Bergwerks der Beigeladenen entfernt liegt. Sie sind Eigentümer umfangreicher Ländereien in der unmittelbaren Nachbarschaft des Bergwerkgeländes und Inhaber des Salzabbaurechts für das unter ihren Grundstücken liegende Salz.

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Der ursprüngliche Rahmenbetriebsplan von 1982 sah vor, dass die Vorbereitung für das Schachtabteufen Anfang 1983 beginnen sollte, das Schachtabteufen selbst 1985 mit der anschließenden vierjährigen Erkundung von 1989 bis 1992. Dieser Rahmenbetriebsplan wurde ursprünglich mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 9. September 1983 unbefristet zugelassen, sodann aber mit Bescheid vom 2. April 1992 bis zum 31. Dezember 1992 befristet.

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Nach einem Unfall im Jahr 1987 standen die Arbeiten für nahezu zwei Jahre still. Ein Laugeneinbruch führte zu einer weiteren Verzögerung.

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Am 20. März 1992 beantragte die Beigeladene die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans von 1983 bis zum 31. Dezember 1999. Mit Bescheid vom 17. September 1992 vertrat das Oberbergamt Clausthal-Zellerfeld die Auffassung, dass für die Fortsetzung des Vorhabens ein Planfeststellungsverfahren mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sei. Auf die Klage der Beigeladenen hat das Verwaltungsgericht Lüneburg das Oberbergamt mit Urteil vom 7. März 1994 (7 A 137/92, veröffentlicht in juris) zur Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans mit der Einschränkung verpflichtet, dass die Zulassung mit den Nebenbestimmungen zu versehen sei, dass für die Zulassung von Hauptbetriebsplänen die für die Durchführung jeweils erforderlichen Berechtigungen nachzuweisen seien. Die dagegen zum Bundesverwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision wies dieses mit Urteil vom 2. November 1995 (- BVerwG 4 C 14/94 - BVerwGE 100, 1) zurück.

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Mit Bescheid des Bergamtes Celles vom 5. März 1996 wurde die Verlängerung des Rahmenbetriebsplans 1983 unter Befristung bis zum 31. Dezember 1999 zugelassen.

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Mit Schreiben vom 24. Februar 1998 beantragte die Deutsche Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe mbH - DBE- beim Bergamt Celle die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben bis zum 31. Dezember 2009. Zur Begründung führte sie aus, die Zulassung der weiteren Verlängerung des o.g. Rahmenbetriebsplans sei erforderlich, weil die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben über die derzeitige Geltungsdauer hinaus weitere Zeit in Anspruch nehmen werde. Bereits zum jetzigen Zeitpunkt, d.h. vor Ablauf der Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 1999, stehe fest, dass sich die erforderlichen untertägigen Erkundungsmaßnahmen nicht abschließend innerhalb dieses Zeitraums durchführen ließen. Die im Rahmenbetriebsplan von 1982 beschriebene Erkundung müsste daher über den 31. Dezember 1999 hinaus bis zum 31. Dezember 2009 fortgesetzt werden. An der 1995/96 vorliegenden Sach- und Rechtslage habe sich bezogen auf die Zulassungsvoraussetzungen bis heute nichts geändert. Nur aus Gründen der Zweckmäßigkeit solle anstelle der zuvor geplanten parallelen Erkundung sowohl im nordöstlichen als auch im südwestlichen Teil des Salzstockes nunmehr zunächst der nordöstliche Teil erkundet werden. Das im Rahmenbetriebsplan von 1982/83 dargestellte und durch die Zulassung vom 9. September 1983 und 5. März 1996 rahmenmäßig bis zum 31. Dezember 1999 zugelassene Vorhaben als Ganzes werde durch die im Schreiben vom 17. April 1997 angezeigte Änderung der Vorgehensweise bei Durchführung der Erkundung nicht geändert.

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Nach Gesprächen mit dem Antragsgegner beantragte die DBE für die Beigeladene am 13. Oktober 1999, die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben zunächst um drei Monate, also bis zum 31. März 2000, zu verlängern. Über den Verlängerungsantrag vom 24. Februar 1998 solle zunächst nicht entschieden werden.

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Mit Bescheid vom 16. November 1999 wurde der Rahmenbetriebsplan unter Befristung bis zum 31. März 2000 antragsgemäß verlängert. Eine weitere Verlängerung erfolgte mit Bescheid vom 30. März 2000, befristet bis zum 30. September 2000. Diese Verlängerung wurde mit der Nebenbestimmung versehen, dass spätestens bis zum 30. Juni 2000 eine Entscheidung darüber zu treffen sei, ob und in welchem Umfang die Erkundung des Salzstockes Gorleben weiterbetrieben werden soll.

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Mit Schreiben vom 28. Juni 2000 beantragte die DBE die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans bis zum 30. September 2010. Dazu führte sie aus, die Modifizierung der beantragten Verlängerung vom 24. Februar 1998 sei erforderlich, weil die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben unterbrochen werde.

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Am 14. Juni 2000 trafen die Bundesregierung und die Energieversorgungsunternehmen folgende Vereinbarung:

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„Die Erkundung des Salzstockes in Gorleben wird bis zur Klärung konzeptioneller und sicherheitstechnischer Fragen für mindestens drei, längstens jedoch zehn Jahre unterbrochen. Die Bundesregierung gibt zur Erkundung des Salzstockes Gorleben eine Erklärung ab, die als Anlage 4 Bestandteil dieser Vereinbarung ist.“

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In der Anlage 4 hat die Bundesregierung zur Unterbrechung der untertägigen Erkundung ausgeführt:

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„Allerdings sieht die Bundesregierung im Zusammenhang mit der laufenden internationalen Diskussion die Notwendigkeit, die Eignungskriterien für ein Endlager fortzuentwickeln und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle zu überarbeiten. Der Stand von Wissenschaft und Technik und die allgemeine Risikobewertung haben sich in den letzten Jahren erheblich weiterentwickelt; dies hat Konsequenzen hinsichtlich der weiteren Erkundung des Salzstockes in Gorleben.

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Vor allem folgende Fragestellungen begründen Zweifel:

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- Die Beherrschbarkeit von Gasbildung in dichtem Salzgestein infolge von Korrosion und Zersetzung der Abfälle stellt ein besonderes Problem dar.

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- International wird verstärkt die Rückholbarkeit der radioaktiven Abfälle gefordert. Dagegen zielt die bisherige Konzeption auf den dichten Einschluss im Salz.

21

- Die Geeignetheit von Salz als Wirtsgestein im Vergleich zu anderen, wie Ton oder Granit, ist vor dem Hintergrund der Erkenntnisse in anderen Ländern zu untersuchen.

22

- Bei der direkten Endlagerung bestrahlter Brennelemente müssen voraussichtlich zusätzliche Anforderungen erfüllt werden, um langfristig die Kritikalität (kritische Ansammlung spaltbarer Stoffe) auszuschließen.

23

- Die internationale Strahlenschutzkommission wird voraussichtlich bald Empfehlungen veröffentlichen, die erstmalig ein radiologisches Schutzziel für unbeabsichtigtes menschliches Eindringen in ein Endlager enthalten.

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- Eine weitere Erkundung des Salzstockes Gorleben kann zur Klärung der genannten Fragen nichts beitragen. Deshalb wird die Erkundung des Salzstockes Gorleben für mindestens drei Jahre, längstens jedoch für zehn Jahre unterbrochen; es erfolgt eine zügige Klärung der o.g. Fragen. Das Moratorium bedeutet keine Aufgabe von Gorleben als Standort für ein Endlager. Vielmehr geht es darum, während der Prüfung der konzeptionellen sicherheitstechnischen Fragen keine Investitionen zu tätigen, die nicht zur Klärung dieser Fragen beitragen können.“

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Mit Bescheid vom 29. September 2000 wurde die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben bis zum 30. September 2010 erteilt mit der Maßgabe, dass spätestens bis zum 30. März 2010 ein Folgebetriebsplan vorzulegen sei.

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Mit Schreiben vom 30. März 2010 beantragte die Beigeladene die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben bis zum 30. September 2020. Zur Begründung führte die Beigeladene aus, die Zulassung der weiteren Verlängerung des Rahmenbetriebsplans sei erforderlich, weil die im vorgenannten Rahmenbetriebsplan beschriebene untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben fortgesetzt werden solle. Der bergrechtliche Unternehmer, der die Zulassung der Verlängerung eines Rahmenbetriebsplans begehre, habe einen Rechtsanspruch auf Zulassung, wenn die in §§ 55 Abs. 1 und 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG abschließend genannten Zulassungsvoraussetzungen gegeben seien. Für das im Rahmenbetriebsplanzulassungsantrag vom 14. April 1982 dargestellte Vorhaben, das wegen der zwischen den Energieversorgungsunternehmen und der Bundesregierung geschlossenen Vereinbarung vom 14. Juni 2000 unterbrochen war, habe das Bergamt das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen bereits bei Erlass der o.g. Zulassungsbescheide von 1983 und 1996 bejaht. Vor der durch Bescheid vom 5. März 1996 erfolgten Zulassung der Rahmenbetriebsplanverlängerung habe das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 2. November 1995 - 4 C 14.94 - festgestellt, dass die Voraussetzungen für die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans vorgelegen hätten und die Zulassung deshalb zu erteilen sei. Für die weitere Erkundung werde es bei der in der Rahmenbetriebsplanzulassung vom 5. März 1996 und in dem Antrag vom 24. Februar 1998 festgelegten Vorgehensweise bleiben. Die dem Bergamt mit Schreiben vom 17. April 1997 mitgeteilte neue zeitliche Abfolge der Erkundungsmaßnahmen bedeute keine rahmenbetriebsplanmäßige relevante Änderung der Sachlage. Dem habe das Bergamt Celle durch Erlass der zeitlich nachfolgenden Rahmenbetriebsplanzulassungsbescheide Rechnung getragen. Der Antrag auf Zulassung des Hauptbetriebsplans werde nachgereicht.

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Bis zum Jahr 2000 wurde zwischen den beiden etwa 400 m von einander entfernten Schächten 1 und 2 der Infrastrukturbereich mit der Hauptförderstrecke ausgebaut; nordwestlich davon befindet sich der Erkundungsbereich 1, in dem auf der 840 m-Sohle die Querschläge 1 Ost und West in etwa 800 m Länge parallel zu einander in nordwestlicher Richtung abgeteuft und an ihrem nordwestlichen Ende durch die etwa 450 m lange nördliche Richtstrecke verbunden wurden.

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Für den nordöstlich der Schächte gelegenen Erkundungsbereich 3 sieht der Hauptbetriebsplan 2010, der Gegenstand weiterer Verfahren ist, ausgehend vom Querschlag 1 Ost zwei parallel in nordöstlicher Richtung verlaufende Schläge von etwa 450 m Länge vor, die an ihrem Ende wiederum durch eine etwa 250 lange Richtstrecke parallel zu den beiden Querschläge verbunden werden sollen. Südlich des Erkundungsbereichs 3 sowie westlich des Querschlages 1 West liegt der Teil des Salzstockes, an dem die Antragsteller ihre Salzabbaugerechtigkeiten haben.

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Mit Bescheid vom 21. September 2010 ließ der Antragsgegner die Verlängerung des Rahmenbetriebsplans zum 1. Oktober 2010 bis zum 30. September 2020 zu und ordnete an, bis zum 30. März 2020 sei ihm ein Folgebetriebsplan vorzulegen. Für die Zulassung von Haupt- und Sonderbetriebsplänen seien die für die Durchführung jeweils erforderlichen Berechtigungen nachzuweisen. Zur Begründung führte er u.a. aus, der bergrechtliche Unternehmer begehre die gegenüber dem Vorhaben vor dem Moratorium unveränderte Fortsetzung der Erkundung. An der Sach- und Rechtslage und somit den Voraussetzungen für die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans habe sich während des Moratoriums nichts geändert. Die Zulassung sei deshalb zu erteilen.

30

Am 19. Oktober 2010 haben die Antragsteller Klage gegen die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans erhoben (2 A 253/10 und 2 A 255/10), über die noch nicht entschieden ist.

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Mit Schreiben vom 22. September 2010 beantragte die Beigeladene bei dem Antragsgegner die Anordnung der sofortigen Vollziehung. Zur Begründung führte sie aus, es bestehe ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der beantragten Betriebspläne und der zügigen Durchführung der bergmännischen Arbeiten. Gemäß § 9 a AtG habe der Bund die gesetzliche Aufgabe, Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Stoffe einzurichten. Nach dem Stand von Wissenschaft und Technik gewährleiste ein Endlager in tiefen geologischen Formationen die besten Voraussetzungen für einen sicheren Abschluss radioaktiver Abfälle von der Biosphäre. 1979 sei entschieden worden, für eine mögliche Endlagerung den Salzstock Gorleben geologisch zu erkunden, was zunächst übertägig und seit 1984 untertägig erfolgt sei. Erst die untertägige Erkundung verschaffe die detaillierten Erkenntnisse über das Innere des Salzstockes.

32

In der Erklärung des Bundes zur Erkundung des Salzstockes in Gorleben (Anlage 4 zur Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14.6.2000) seien die bis dahin vorliegenden Erkenntnisse über ein dichtes Gebirge und damit die Barrierefunktion des Salzes positiv bestätigt worden. Somit hätten die gewonnenen geologischen Befunde einer Eignungshöffigkeit des Salzstockes Gorleben nicht entgegengestanden. Allerdings habe die Bundesregierung im Zusammenhang mit der internationalen Diskussion die Notwendigkeit gesehen, die Eignungskriterien für ein Endlager fortzuentwickeln und die Konzeption für die Endlagerung radioaktiver Abfälle zu überarbeiten. Deshalb sei die bergmännische Erkundung des Salzstockes in Gorleben für zehn Jahre unterbrochen worden und es sei ein Fragenkatalog entwickelt worden. Das Moratorium habe ausweislich der o.g. Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen keine Aufgabe von Gorleben als Standort für ein Endlager bedeutet. Vielmehr sei es darum gegangen, während der Prüfung der konzeptionellen und sicherheitstechnischen Fragen keine Investitionen zu tätigen, die nicht zur Klärung dieser Fragen beitragen hätten können.

33

Auf der Grundlage der Untersuchung des Bundesamtes für Strahlenschutz in seinem Synthesebericht vom 4. November 2005 seien im Juli 2009 mit der Veröffentlichung des Entwurfs der Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärmeentwickelnder Abfälle die zentralen Fragen beantwortet worden. Die vom BMU gewünschte Abstimmung zu den Sicherheitsanforderungen mit den Bundesländern stehe unmittelbar bevor. Zudem hätten die Untersuchungen des BFS gezeigt, dass es keine anderen Wirtsgesteine gebe, die eine grundsätzlich höhere Endlagersicherheit als ein Salzstock gewährleisten könnten. Die Endlagersicherheit könne nur standortspezifisch ermittelt werden. Hierfür sei die untertägige Erkundung zwingend erforderlich. Auch aus den Sicherheitsanforderungen auf dem Stand von Wissenschaft und Technik würden sich keine Zweifel ergeben, dass eine Endlagerung von wärmeentwicklenden Abfällen in Salzgestein grundsätzlich möglich sei. Die das Moratorium begründenden technisch-wissenschaftlichen Fragestellungen seien damit geklärt worden. Zwangsläufig sei damit auch das Ende des Moratoriums verbunden. Die Ergebnisse der Untersuchungen, die in dem Synthesebericht und den Sicherheitsanforderungen ihren Abschluss gefunden hätten, stünden den gewonnenen geologischen Befunden, die eine Eignungshöffigkeit des Salzstockes Gorleben bisher belegten, nicht entgegen. Da nur eine untertägige Erkundung die detaillierten Erkenntnisse über das Innere des Salzstockes verschaffe, solle diese jetzt unverzüglich fortgesetzt werden. Die dabei zu gewinnenden geologischen Erkenntnisse sollten in die standortspezifische vorläufige Sicherheitsanalyse des Salzstockes Gorleben, die als nächster Schritt geplant sei, einfließen. Die bereits begonnenen Arbeiten zur vorläufigen Sicherheitsanalyse und die vorgesehene Bewertung dieser Analyse durch ein internationales Expertengremium (PIR Revue) solle im Jahr 2013 abgeschlossen werden. Es bestehe ein öffentliches Interesse daran, dass durch die schnellstmögliche Fortsetzung der bergmännischen Erkundungsarbeiten der Bund durch das Bundesamt für Strahlenschutz seinen gesetzgeberischen Auftrag der Errichtung von Endlagern aus § 9 a Abs. 2 AtG fortführe. Dies sei bereits vor dem zehn Jahre dauernden Moratorium von der damals zuständigen Bergbehörde anerkannt worden und die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei für die damals geltenden Betriebspläne ergangen. Die Notwendigkeit der bergmännischen Erkundung sei vor dem Moratorium gegeben gewesen und der Zeitablauf durch die Unterbrechung der Arbeiten habe die Dringlichkeit erhöht. Mit Blick auf die drängender werdende Frage der Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle müsse die Klärung, ob und ggf. wie die Endlagerung im Salzstock Gorleben eine sichere Lösung bieten könne, höchste Priorität genießen. Da zurzeit kein Endlager für wärmeentwickelnde radioaktive Abfälle zur Verfügung stehe, müssten radioaktive Abfälle sicher zwischengelagert werden. An allen zwölf Standorten von im Betrieb befindlichen Kernkraftwerken seien in den letzen Jahren Zwischenlager für die dort während des Betriebes anfallenden bestrahlten Brennelemente (Dezentrale oder Standortzwischenlager) errichtet und in Betrieb genommen worden. Die dafür erteilten Genehmigungen sähen, wie bei den zentralen Zwischenlagern, eine Zwischenlagerdauer von vierzig Jahren vor. Die zeitliche Begrenzung der Aufbewahrungszeit folge daraus, dass der gesetzliche Auftrag nicht auf Zwischenlagerung, sondern auf eine Endlagerung gerichtet sei. Dem Bund sei aufgegeben, so schnell wie möglich ein Endlager zu errichten. Zwischenlager dürften nicht zu Endlagern werden. Durch das planfestgestellte Endlager Konrad werde die Eilbedürftigkeit nicht verringert, da es nur für schwach- und mittelaktive Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmentwicklung zur Verfügung stehe. Die bergmännische Erkundung des möglichen Endlagerstandorts Gorleben sei daher vordringlich und ein möglichst zügiges Vorgehen im öffentlichen Interesse.

34

Die dazu angehörten Antragsteller erklärten mit Schreiben vom 3. November 2010, die das Moratorium begründenden technisch-wissenschaftlichen Fragestellungen seien keineswegs inzwischen geklärt. Der dazu angeführte Synthesebericht befasse sich lediglich mit einem Ausschnitt der Fragestellungen. Da aufgrund der heute schon vorliegenden Erkenntnisse feststehe, dass der Standort Gorleben ungeeignet sei, könne die Weitererkundung keineswegs höchste Priorität haben; vielmehr werde im Gegenteil sogar wertvolle Zeit vertan, wenn Gorleben weiter erkundet werde, anstatt das längst gebotene ergebnisoffene Standortsuchverfahren auf den Weg zu bringen. Der Rahmenbetriebsplan 1983 habe seine Aufsichts- und Steuerungsfunktion vollständig eingebüßt. Mittlerweile sei eine Änderung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse eingetreten. So hätten sich die für ein Endlager vorgesehenen Abfallmengen gegenüber den Angaben im ursprünglichen Rahmenbetriebsplan auf ca. 5 % reduziert und die Abfallarten hätten sich ebenfalls drastisch verändert. Das ursprünglich beabsichtigte Endlagerkonzept sei gegenstandslos geworden und ein tragfähiges Endlagerkonzept bestehe bis heute nicht. Die früheren Sicherheitsanforderungen seien überholt und neue Sicherheitskriterien seien bis heute nicht in Geltung gesetzt. Die im Rahmenbetriebsplan 1983 ausgewiesenen Erkundungsbereiche hätten auch geografisch mit den heutigen Bereichen kaum noch etwas zu tun. Die aktuell zu erkundenden Bereiche lägen teilweise sogar außerhalb der Erkundungstour des ursprünglichen Rahmenbetriebsplans. Eine Erkundung könne nur auf Basis eines neuen Rahmenbetriebsplans nach aktueller Rechtslage erfolgen. Dabei würde es sich um einen obligatorischen Betriebsplan im Sinne von § 52 Abs. 2 BBergG handeln, der der UVP-Pflicht unterliege. Zudem diene der Ausbau in Wirklichkeit nicht der Erkundung, sondern der Vorbereitung eines Endlagers, was nach § 9 b AtG planfeststellungspflichtig sei.

35

Mit Verfügungen vom 9. November 2010 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung der Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans und die sofortige Vollziehung der Hauptbetriebsplanzulassung an.

36

Am 10. Februar 2011 haben sich die Antragsteller mit dem Begehren auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen sowohl gegen die Verlängerung der Zulassung des Rahmenbetriebsplanes als auch der Zulassung des Hauptbetriebsplanes 2010 (2 B 13/11) an das Gericht gewandt. Sie tragen vor, ihr Aussetzungsinteresse überwiege das Vollzugsinteresse, da ihre Klagen voraussichtlich Erfolg haben würden. Insoweit nehmen sie Bezug auf ihre Klagebegründung im Hauptsacheverfahren sowie ihren Vortrag bei der Anhörung vor der Anordnung des Sofortvollzugs. Im Hauptsacheverfahren tragen sie u.a. vor, das Vorhaben bedürfe eines neuen Rahmenbetriebsplans nach § 52 a BBergG mit einer UVP-Prüfung; der Rahmenbetriebsplan aus dem Jahre 1983 habe seine Steuerungs- und Aufsichtsfunktion weitgehend eingebüßt, denn die Sach- und Rechtslage habe sich grundlegend geändert. Abgesehen von den neuen Rechtsvorschriften der §§ 52 a, 57 a - c BBergG hätten sich die Anforderungen an ein künftiges Endlager grundlegend gewandelt. So hätten sich die Abfallmengen drastisch reduziert, da man vom 1983 noch vorgesehenen „Ein-Endlager-Konzept“ mittlerweile abgekommen sei und schwach- und mittelaktive Abfälle im Schacht Konrad einlagere. Für das Endlager Gorleben verblieben nur die hochradioaktiven Abfälle. Ferner würden nunmehr die „Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle“ gelten. Die Sicherheitsstandards seien ebenfalls verändert, da man vom Mehrbarrierensystem abgekommen sei. Weiterhin hätten sich geografische Änderungen ergeben, so dass die aktuell zu erkundenden Bereiche teilweise außerhalb der 1983 ausgewiesenen Erkundungsbereiche lägen. Erstmalig würden aufgrund des geänderten Endlagerkonzepts aus systematisch vertikale Bohrungen zugelassen. Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass der Rahmenbetriebsplan präjudizierende Wirkung habe. Mit dem 12. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 8.12.2010 sei in § 9 e Abs. 1 Nr. 3 AtG die Zulässigkeit der Enteignung von Bergbauberechtigungen sowie nach dem BBergG aufrechterhaltenen alten Rechten wieder aufgenommen worden. Die Enteignung sei gemäß § 9 d Abs. 2 Satz 1 AtG auch zum Zwecke der Erkundung zulässig. Die Nichtdurchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung stelle einen absoluten Verfahrensfehler dar, der stets zur Aufhebung der Entscheidung führe, unabhängig davon, ob er die Entscheidung in der Sache beeinflusse.

37

Die Antragsteller beantragen,

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die aufschiebende Wirkung der Klagen vom 19. Oktober 2010 gegen den Bescheid über die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstockes Gorleben bis zum 30. September 2020 vom 21. September 2010 wiederherzustellen.

39

Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag zurückzuweisen.

41

Er trägt vor, der Antrag sei zulässig, aber nicht begründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts enthalte die Rahmenbetriebsplanzulassung die Feststellung, dem Vorhaben stünden keine öffentlichen Interessen entgegen und es sei deshalb mit Blick auf die später zu erteilenden Haupt- und Sonderbetriebsplanzulassungen zulassungsfähig. Diese Feststellungswirkung stelle einen Nachteil dar, der eine Anfechtungsbefugnis begründe.

42

Soweit die Antragsteller einen „Verbrauch“ der Steuerungsfunktion des Rahmenbetriebsplanes geltend machten, sei dies eine Rechtsfigur, die das BBergG nicht vorsehe. Tatsächlich maßgeblich seien die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen der §§ 55 Abs. 1, 48 Abs. 2 BBergG, deren Vorliegen von den Antragstellern gar nicht in Frage gestellt werde. Auch eine wesentliche Abweichung von dem im Rahmenbetriebsplan 1982/83 beschriebenen Vorhaben liege nicht vor; eine solche Änderung mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt gebe es nicht. Die Endlager-bezogenen Änderungen spielten von vorneherein keine Rolle, da kein Endlager, sondern der Salzstock bergmännisch erkundet werde. Art und Umfang der Erkenntnisse, die der Unternehmer mit seinem Aufsuchungsbetrieb zu erhalten beabsichtige, seien für die bergbehördliche Entscheidung über die Zulassung des Rahmenbetriebsplanes irrelevant. Auch die Einführung des § 52 Abs. 2 a BBergG habe für den Fall keine Bedeutung, weil nach der Übergangsvorschrift des Art. 2 Satz 2 BBergGÄndG vom 12.2.1990 begonnene Vorhaben, für die bisher kein Planfeststellungsverfahren habe durchgeführt werden müssen, nach den bisher geltenden Vorschriften zu Ende geführt werden sollten. Ferner setze § 52 Abs. 2 a BBergG für einen obligatorischen Rahmenbetriebsplan voraus, dass das Vorhaben gemäß § 57 c BBergG i.V.m. UVP-V Bergbau UVP-pflichtig sei. Eine solche UVP-Pflicht bestehe aber nicht, da es nicht um einen Gewinnungs-, sondern um einen Aufsuchungsbetrieb gehe (§ 1 Nr. 1 UVP-V Bergbau), die Halde nur eine Fläche von 5,5 ha in Anspruch nehme (§ 1 Nr.3 UVP-V Bergbau: > 10 ha) und das Erkundungsbergwerk noch kein Endlager sei.

43

Der genaue Verlauf der Strecken unter Tage hänge jeweils vom Ergebnis der Erkundung ab; insoweit enthalte der Rahmenbetriebsplan nur allgemeine Angaben, von denen keine wesentliche Abweichung vorliege. Die Behauptung der Antragsteller, es würden mehr als für die Erkundung notwendige Hohlräume im Berg hergestellt, sei falsch. Alle bisher hergestellten Grubenräume, Schächte, Strecken usw. seien für den Betrieb des Erkundungswerks erforderlich.

44

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

45

den Antrag zurückzuweisen.

46

Sie trägt vor, die Antragsteller seien nicht in ihren Rechten verletzt. Die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplanes habe nur feststellende und noch keine gestattende Wirkung; mit der Ausführung von Arbeiten dürfe noch nicht begonnen werden. Dafür bedürfe es jeweils der gesonderten Zulassung eines Hauptbetriebsplans. Folglich werde rechtlich auch nicht bereits ein Eingriff in fremde Bergbauberechtigungen oder sonstige denkbare Rechtspositionen Dritter ermöglicht. Eine Beeinträchtigung von Sachgütern, Leben oder Gesundheit der Antragsteller sei von vorneherein ausgeschlossen. Auch bedürfe die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplanes keiner Gesundheitsverträglichkeitsprüfung, denn die mit bergbaulichen Tätigkeiten zusammenhängenden Gefahren seien abschließend durch das Bergrecht geregelt. Eine beabsichtigte Inanspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller, die nach der Garzweiler II - Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Drittschutz nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ermögliche, liege nicht vor. Eine enteignungsrechtliche Vorwirkung bestehe nicht. Die bergrechtlichen Vorschriften über die Durchführung einer UVP seien nicht drittschützend. Bei dem vorliegenden fakultativen Rahmenbetriebsplan sei auch keine UVP geboten. Es liege auch keine wesentliche Änderung des Vorhabens vor, das sich seit jeher auf den gesamten Salzstock beziehe. Auch nach der UVP-V Bergbau sei keine UVP erforderlich, da zunächst zweifelhaft sei, ob es sich überhaupt um einen Gewinnungsbetrieb handele, auf jeden Fall aber die nach § 1 Nr. 1 a aa UVP-V Bergbau erforderliche Fläche von 10 ha nicht erreicht werde, wie bereits 1994 vom Verwaltungsgericht festgestellt.

47

Das UmwRG gelte ohnehin nur für Verfahren, die nach dem 25.6.2005 eingeleitet worden seien, und scheide schon daher aus. Auch setze § 4 UmwRG eine bestehende Klagebefugnis voraus, an der es aber fehle.

II.

48

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.

49

Der Antrag, mit dem die Antragsteller nach § 80 Abs. 5 VwGO die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen vom 19. Oktober 2010 (2 A 253/10 und 2 A 255/10) gegen die Verlängerung der Zulassung des Rahmenbetriebsplanes für das Erkundungsbergwerk Gorleben begehren, ist unzulässig.

50

Den Antragstellern fehlt die Antragsbefugnis.

51

Antragsbefugt ist im Verfahren des § 80 Abs. 5 VwGO im Hinblick auf die Akzessorietät des vorläufigen Rechtsschutzes nur derjenige, der hinsichtlich des Verwaltungsaktes im Hauptsacheverfahren gemäß § 42 Abs. 2 VwGO wegen der Möglichkeit einer Rechtsverletzung klagebefugt ist (vgl. Kopp/Schenke, Komm. zur VwGO, 16. Aufl. 2009, § 80 Rn. 134).

52

Die gegen einen Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis fehlt, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. Mai 1993 - 3 B 113/92 -, NJW 1993, 3002; Urt. v. 13. Juli 1973 - 7 C 6/72 -, BVerwGE 44, 1). Richtet sich die Klage gegen einen an einen Dritten adressierten und diesen begünstigenden Verwaltungsakt - hier die Zulassung des Rahmenbetriebsplans zugunsten der Beigeladenen - ist von einer Klagebefugnis nur dann auszugehen, wenn durch den Bescheid Rechtsvorschriften verletzt sein können, die auch dem Interesse des jeweiligen Klägers dienen. Drittschutz vermitteln dabei nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren Personenkreises dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16. März 1989, - 4 C 36/85 -, BVerwGE 81, 329).

53

Rechtsgrundlage für die Verlängerung der Zulassung des Rahmenbetriebsplanes der Beigeladenen ist § 52 Abs. 2 Nr. 1BBergG, der vorsieht, dass die zuständige Behörde verlangen kann, dass für einen bestimmten längeren, nach den jeweiligen Umständen bemessenen Zeitraum Rahmenbetriebspäne aufgestellt werden, die allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf enthalten müssen.

54

Die Zulassungsvoraussetzungen erstrecken sich bei einem Rahmenbetriebsplan mit Ausnahme des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBergG auf alle in § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG genanten Belange einschließlich § 48 Abs. 2 BBergG. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans beinhaltet die Feststellung, dass das Vorhaben mit den Zulassungsvoraussetzungen vereinbar ist (vgl. Boldt/Weller, Bundesberggesetz, Ergänzungsband 1992, zu § 52 Rn. 19).

55

Nach § 55 Abs. 1 BBergG ist die Zulassung eines Betriebsplanes im Sinne von § 52 zu erteilen, wenn u.a. 1. für die im Betriebsplan vorgesehene Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen die erforderliche Berechtigung nachgewiesen ist, 5. für den Schutz der Oberfläche im Interesse der persönlichen Sicherheit und des öffentlichen Verkehrs Sorge getragen ist, 8. die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird und 9. gemeinschädliche Einwirkungen der Aufsuchung oder Gewinnung nicht zu erwarten sind.

56

Zur Klagebefugnis Dritter gegen die Zulassung eines Rahmenbetriebsplanes hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17.Juli 2008 (- 7 LC 53/05 - , Nds.VBl. 2008, 348 - Rahmenbetriebsplan Salinas) ausgeführt:

57

„Ob die eine behördliche Genehmigung oder Zulassung tragende Norm Dritten, die durch die Entscheidung betroffen werden, Schutz gewährt und Abwehrrechte einräumt, hängt vom Inhalt der jeweiligen Norm sowie davon ab, ob der Drittbetroffene in den mit der behördlichen Entscheidung gestalteten Interessenausgleich eine eigene schutzfähige Rechtsposition einbringen kann. Drittschutz vermitteln nur solche Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d. h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.1981 - 4 C 1.78 -, Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 44; BVerwG, Urt. v. 19.09.1986 - 4 C 8.84 -, DVBl. 1987, 476 zum Baurecht; BVerwG, Urt. v. 15.07.1987 - 4 C 56.83 -, BVerwGE 78, 40 < 41 f. > zum Wasserrecht). Eine bergrechtliche Betriebsplanzulassung ist, soweit die zuständige Behörde ihrer Entscheidung auch Normen mit nachbarschützender Wirkung - seien es solche des Bundesberggesetzes, seien es solche aus anderen Regelungsmaterien - zugrunde zu legen hat, verwaltungsgerichtlicher Drittanfechtung gleichfalls nicht von vornherein entzogen (BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <334> m.w.N.). Vor diesem Hintergrund ist die in Anlehnung an Traditionen des Allgemeinen Berggesetzes bisweilen geäußerte Auffassung, das bergrechtliche Betriebsplanverfahren diene nur der Wahrung öffentlicher Belange und § 55 Abs. 1 des Bundesberggesetz (BBergG) vom 13. August 1980 (BGBl. I S. 1310), zul. geänd. d. Gesetz vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) komme daher eine nachbarschützende Funktion nicht zu (vgl. etwa VG Lüneburg, Beschl. v. 17.07.2007 - 2 B 34/07 -, ZfB 2007, 302 in Anlehnung an G. Boldt/H. Weller , BBergG, 1984, § 55 Rn. 57) abzulehnen. In diesem Sinne hat auch das Bundesverwaltungsgericht bereits näher diskutiert, ob ein drittschützender Charakter der Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 S. 1 Nrn. 3, 5, 7 und 9 BBergG in Betracht zu ziehen ist (BVerwG, Urt. v. 16.03.1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329 <336 ff.>; vgl. auch Saarl. OVG, Urt. v. 22.11.2007 - 2 B 176/07 -, juris Rn. 19 ff. zu § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 und 9). Später hat es eine solche drittschützende Wirkung in Ansehung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BBergG sogar ausdrücklich bejaht, jedenfalls soweit es darin um die Schutzgüter Leben und Gesundheit geht (BVerwG, Urt. vom 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246 <248 f.>).

58

Entsprechend kommt auch der Zulassungsvoraussetzung des § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG eine drittschützende Wirkung zu, auf die sich die Beigeladene zur Begründung ihrer Widerspruchsbefugnis berufen kann. Soweit nach dieser Vorschrift die Zulassung eines Betriebsplans davon abhängt, ob "die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird", lassen bereits Wortlaut und Kontext der Norm erkennen, dass es sich hierbei nur um einen benachbarten und damit von der Allgemeinheit abgrenzbaren, individualisierbaren Betrieb handeln kann. In diesem Sinne spricht auch die amtliche Begründung davon, dass durch diese Bestimmung "das Verhältnis benachbarter Betriebe zueinander" bestimmten Mindestanforderungen unterworfen werde (vgl. Amtl. Begr. des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 8/1315, S. 111 - damals noch § 54 Nr. 7 des Entwurfs). Mit § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG wurde somit der früher allein in § 196 des Allgemeinen Berggesetzes durch die Worte "Sicherheit der Baue" mittelbar enthaltene Nachbarschutzgedanke verselbständigt und moderner formuliert (näher R. Piens/H.-W. Schulte/St. Graf Vitzthum , BBergG, 1983, § 55 Rn. 96). Er ist nicht mehr nur eine Reflexwirkung objektiven Rechts, sondern wird durch § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 8 BBergG, der die Behörde in nachbarschützender Funktion zum Tätigwerden im Interesse der Sicherheit der bereits in der Nachbarschaft vorhandenen bergbaulichen Betriebe verpflichtet, intendiert (so bereits zum Regierungsentwurf H. Pfadt , Rechtsfragen zum Betriebsplan im Bergrecht, 1981, S. 155 f.).“

59

Anders als im vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht entschiedenen Fall können die Antragsteller keine Rechte benachbarter Betriebe geltend machen, sondern berufen sich ausweislich der Klagebegründung (S.52 f. = Bl. 84 f. 2 A 253/10) auf das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung (1), das Unterbleiben einer Gesundheitsverträglichkeitsprüfung (2) und die Möglichkeit, dass das Erkundungsbergwerk in Felder des Salzstocks hineingetragen wird, für die zu ihren Gunsten Salzabbaugerechtigkeiten eingetragen sind (3).

60

1. Eine Verletzung in eigenen Rechten durch die Nichtdurchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung ergibt sich für die Antragsteller weder aus den Bestimmungen des Umweltrechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - (a) noch aus Art. 10 a der Richtlinie 85/337/EWG, geändert durch die Richtlinie 2003/35/EG - UVP-Richtline -(b). Das Vorhaben der Beigeladenen bedarf darüber hinaus auch keiner Umweltverträglichkeitsprüfung (c).

61

a) Nach § 4 Abs. 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG verlangt werden, wenn u.a. eine nach den Bestimmungen des UVPG erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Allerdings lässt auch das UmwRG das für zulässige Klagen nach § 42 Abs. 2 VwGO bestehende Erfordernis, die Verletzung eigener Rechte geltend zu machen, grundsätzlich unberührt; eine Sonderregelung sieht § 2 Abs. 1 UmwRG lediglich für anerkannte "Vereinigungen" im Sinne des Gesetzes vor (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss v. 21.10.2008 - 7 ME 170/07- , veröffentlicht in der Rechtsprechungsdatenbank des Nds. OVG), die Rechtsbehelfe nach Maßgabe der VwGO einlegen können, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen. Die Antragsteller als natürliche Personen sind von diesem Erfordernis nicht befreit. Das UmwRG begründet mithin keine subjektiven Rechte der Antragsteller, sondern setzt sie seinerseits voraus. Dazu hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 21.10.2008 (a.a.O., betreffend die Klage einer Gemeinde gegen die Zulassung des Abschlussbetriebsplans für ein Kalisalzbergwerk) ausgeführt:

62

„Allerdings lässt auch das URG das für zulässige Klagen nach § 42 Abs. 2 VwGO bestehende Erfordernis, die Verletzung eigener Rechte geltend zu machen, grundsätzlich unberührt; eine Sonderregelung sieht § 2 Abs. 1 URG lediglich für anerkannte "Vereinigungen" im Sinne des Gesetzes vor, also nicht für die Antragstellerin. § 4 Abs. 3 URG erstreckt die Regelungen der Absätze 1 und 2 aber auf Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO, also u.a. auf juristische Personen, die mit eigenen Rechten ausgestattet sind. In dieser Eigenschaft, also auf der Grundlage des in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts in Gestalt insbesondere der gemeindlichen Planungshoheit - und nicht, wie der Antragsgegner unzutreffend meint, in behördlicher Funktion im übertragenen Wirkungskreis - tritt die Antragstellerin nach ihrer Behauptung hier auf.

63

Nicht zweifelsfrei erscheint allerdings, ob es in diesem Zusammenhang ausreicht, die Voraussetzungen für eine Entscheidung nach § 4 Abs. 1 S. 1 URG schon dann als erfüllt anzusehen, wenn - wie hier - lediglich nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich das Vorhaben erheblich auf Rechte der Antragstellerin auswirkt und damit zwar die Zulässigkeitsschwelle des Rechtsbehelfs überschritten wird, die Beachtlichkeit der Belange aber nach (erst) in der Begründetheit anzustellender Prüfung (dies vorgebend BVerwG, Beschl. v. 26. März 2007 - 7 B 73.06 -, NVwZ 2007, 833 "Schacht Konrad" ) - wie hier - zu verneinen ist. Die Durchführung einer UVP hat den Sinn, die Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt zu ermitteln und diese Auswirkungen bei der Entscheidung so früh wie möglich zu berücksichtigen, § 1 UVPG. Wenn sich die Entscheidung auf subjektive Rechte eines Dritten indessen tatsächlich nicht auswirkt, ist fraglich, ob dann eine Beanstandungsmöglichkeit für ihn bestehen soll. Denn auch das URG will, wie ausgeführt, keine allgemeine Popularklage schaffen (vgl. Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 8: "Der Rechtsschutz von natürlichen und juristischen Personen …richtet sich danach weiterhin nach den Vorgaben der VwGO, hängt also insbesondere von der Geltendmachung und dem Vorliegen einer Verletzung von eigenen Rechten des Klägers im Sinne von § 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ab"; im Erg. wohl auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschl.v. 25. Januar 2005 - 7 B 12114/04 -, DÖV 2005, S. 436 <438>; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 3. Januar 2006 - 20 D 118/03.AK u.a. -, NVwZ-RR 2007, S. 89 <96: "eine anderweitig begründete Beziehung zu dem jeweils in Rede stehenden Vorhaben">; VG Karlsruhe, Beschl. v. 15. Januar 2007 - 8 K 1935/06 -, NuR 2007, S. 428 <429>; offenlassend Saarl.OVG, Urt. v. 22. November 2007 - 2 B 176/07 -, juris Rdnr. 11).“

64

Auch nach der von den Antragstellern zitierten Kommentierung (Kopp/Schenke, Komm. zur VwGO, 16. Aufl. 2009, § 42 Rn. 95) kann nur eine rechtlich betroffene Person die Aufhebung verlangen. Es ist aber weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, welche Rechte der Antragsteller bei einer UVP hätten berücksichtigt werden sollen.

65

b) Auch aus Art. 10 a der UVP-Richtlinie lässt sich kein genereller drittschützender Charakter der UVP-Vorschriften ableiten. Die Vorschrift räumt den Mitgliedstaaten zwei Alternativen ein, um Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle zu verschaffen. Danach ist Zugangsvoraussetzung zu einem Überprüfungsverfahren ein ausreichendes Interesse oder alternativ eine Rechtsverletzung. Nach Art. 10 a Abs. 4 Satz 1 der UVP-Richtlinie bestimmen die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt. Danach haben die Mitgliedstaaten zwei Möglichkeiten bei der Umsetzung dieser Richtlinie: Sie können den Individualrechtsschutz davon abhängig machen, dass ein ausreichendes Interesse des Rechtsschutzsuchenden besteht. Sie können aber auch dem in Deutschland herkömmlichen Modell des Individualrechtsschutzes folgen. Für die Bundesrepublik Deutschland folgt daher aus Art. 10 a der UVP-Richtlinie nicht die Notwendigkeit, ihr herkömmliches Rechtsschutzsystem zu ändern, das den Zugang zum Gericht von der Geltendmachung der Verletzung eigener materieller Rechte abhängig macht (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 1 A 11330/07 -, DVBl. 2009, 390; VG Arnsberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 7 K 4058/08 -).

66

c) Schließlich bedarf die Verlängerung der Zulassung des Rahmenbetriebsplanes auch keiner UVP und zwar weder nach § 57 c Satz 1 BBergG i.V.m. der UVP-V Bergbau (aa) noch nach § 52 Abs. 2 a BBergG (bb).

67

(aa) Welche betriebsplanpflichtigen Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfen, ist in der auf § 57c S. 1 BBergG gründenden Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben - UVP-V Bergbau - v. 13. Juli 1990 (BGBl. I, S. 1420) bestimmt. § 1 Nummern 1 bis 8 in der hier anzuwendenden Fassung vom 10. August 2008 (BGBl. I, S. 2452) knüpft an im einzelnen bezeichnete Gewinnungs- und sonstige Vorhaben an, während Nr. 9 "sonstige" betriebsplanpflichtige Vorhaben aufführt, soweit diese nach der Anlage 1 (Liste "UVP-pflichtige Vorhaben") zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung der UVP bedürfen und "ihrer Art oder Gruppe nach nicht unter die Nummern 1 bis 8 fallen".

68

Da es hier nicht um eine beabsichtigte "Gewinnung" von Bodenschätzen und auch nicht um eine Änderung des - bereits beendeten - Gewinnungsvorhabens im Sinne von § 3e UVPG geht, sondern um die Erkundung eines Salzstockes zur Klärung seiner Eignung für ein Endlager für radioaktive Stoffe , ist das in § 1 Nr. 1 UVP-V Bergbau bezeichnete Vorhaben schon nach seinem Wortlaut nicht einschlägig. Thematisch unterfallen die zugelassenen Maßnahmen auch nicht den in Nummern 2 bis 8 des § 1 UPV-V Bergbau beschriebenen Vorhaben.

69

Insbesondere liegt kein Vorhaben nach § 1 Nr. 7 UVP-V Bergbau - Errichtung und Betrieb einer Anlage zur Sicherstellung oder Endlagerung radioaktiver Stoffe im Sinne des § 126 Abs. 3 des Bundesberggesetzes vor. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. März 1990 (- 7 C 23/89 - , BVerwGE 85, 54) ausgeführt:

70

„Das Bundesamt errichtet jedoch - entgegen der Meinung der Revision - noch keine Anlage zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle im Sinne der §§ 9 a Abs. 3 und 9 b Abs. 1 AtG. Die vom Kläger beanstandeten Arbeiten bedürfen deshalb keiner atomrechtlichen Planfeststellung. Das Atomgesetz unterwirft bereits die Errichtung und nicht erst den Betrieb bestimmter Anlagen, die der friedlichen Nutzung der Kernenergie dienen, einer Genehmigung, die Errichtung eines Endlagers im Sinne des § 9 a Abs. 3 AtG einer Planfeststellung, weil schon bei der Errichtung, insbesondere in bezug auf die Eignung des Standorts und die baulich-technische Ausführung, bestmögliche Vorsorge gegen Gefahren aus dem späteren Betrieb der Anlage getroffen werden soll. Schon wenn über die Genehmigung der Errichtung entschieden wird, sollen die möglichen Folgen des Betriebs dieser Anlage geprüft werden (BVerwG, Urteil vom 16. März 1972 - BVerwG 1 C 49.70 - Buchholz 451.170 AtG Nr. 1). Das bedeutet indes nicht, dass jegliche Anlage unabhängig von ihrem Zweck nur aufgrund einer atomrechtlichen Genehmigung bzw. Planfeststellung errichtet werden dürfte, und zwar deswegen, weil sie nach objektiven Merkmalen, insbesondere nach ihrer Dimensionierung und baulichen Ausführung, einem Betrieb dienen könnte, der bereits die Errichtung der Anlage atomrechtlich genehmigungsbedürftig macht. Eine Anlage wird nur errichtet, um betrieben zu werden (Urteil vom 16. März 1972, a.a.O.). Gerade der mit der Errichtung bezweckte Betrieb ist es, der das spezielle atomrechtliche Genehmigungs- oder Planfeststellungserfordernis begründet. Welchem Zweck eine Anlage dienen soll, bestimmt derjenige, der die Anlage errichtet. Deshalb hat der Senat im Urteil vom 4. Juli 1988 - BVerwG 7 C 88.87 - (BVerwGE 80, 21 <24>) ausgesprochen, dass der Errichter der Anlage mit seinem Genehmigungsantrag - im Rahmen des gesetzlichen Anlagenbegriffs - den Genehmigungsgegenstand bestimmt. Das bedeutet allerdings - insofern ist der Revision zuzustimmen - keineswegs, dass es ausschließlich darauf ankäme, welchen Zweck derjenige, der eine Anlage errichtet, verlautbart. Wird eine Anlage errichtet, die erkennbar einem anderen als dem vom Errichter angegebenen Zweck dienen soll, nämlich einem solchen, der einer atomrechtlichen Genehmigung oder Planfeststellung bedarf, so ist die Errichtung ohne das erforderliche atomrechtliche Verfahren unzulässig. Das Atomgesetz gestattet es nicht, dass der Errichter das Erfordernis eines atomrechtlichen Verfahrens durch falsche Angaben über den beabsichtigten Zweck der Anlage umgeht. Das ist übrigens keine Besonderheit des Atomrechts, sondern gilt allgemein für Anlagen, deren Errichtung im Hinblick auf einen bestimmten Nutzungs- oder Betriebszweck einer behördlichen Zulassung bedarf.

71

Die Beklagte bezweckt jedoch mit der Abteufung der Schächte und dem - noch nicht begonnenen - Ausfahren von Strecken nicht, jedenfalls bisher nicht, die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers für radioaktive Abfälle. Das ergibt sich aus den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts. Ob im Salzstock Gorleben ein solches Endlager errichtet und betrieben werden soll, ist danach noch nicht entschieden. Darüber soll erst entschieden werden, wenn die Frage der Eignung des Salzstocks für die Endlagerung auch hochradioaktiver Abfälle abschließend geklärt ist. Das ist bisher noch nicht der Fall. Es besteht bisher erst eine noch nicht widerlegte Eignungshöffigkeit. Die aufgrund der bisher zugelassenen Betriebspläne durchzuführenden untertägigen Arbeiten dienen nur der Erkundung des Standorts auf seine Eignung als Endlager. Es gibt keine Anhaltspunkte, dass die Beklagte in Wahrheit nicht mehr die Eignung des Salzstocks erkunde, sondern bereits die Errichtung eines Endlagers oder von Teilen eines Endlagers betreibe.

72

Dass die Schächte in der jetzt für den Erkundungszweck ausgebauten Weite, Tiefe und baulich-technischen Sicherung später, nämlich im Falle positiver Entscheidung für den Standort Gorleben, möglicherweise unverändert in dem dann zu errichtenden Endlager Verwendung finden können und sollen, bedeutet noch nicht, dass mit dem Abteufen der Schächte bereits die Errichtung des Endlagers begonnen hätte; denn die Schächte werden jetzt nicht für diesen Zweck abgeteuft und ausgebaut. Im Falle einer positiven Standortentscheidung ist in dem dann erforderlichen atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren ohne Bindung an die die Erkundung betreffende bergrechtliche Betriebsplanzulassung erst noch zu entscheiden, ob die Schächte so abgeteuft und ausgebaut worden sind, dass die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden aus ihrer Benutzung für die Beförderung radioaktiver Abfälle unter Tage getroffen ist. Ist das nicht der Fall und kann dies auch durch inhaltliche Beschränkungen oder Auflagen nicht gewährleistet werden, so muß daran eine etwaige Planfeststellung scheitern (§ 9 b Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG). Dieses Risiko trägt die Beklagte. Der Kläger wird durch die vorliegenden Betriebsplanzulassungen und die auf ihrer Grundlage vorgenommenen Arbeiten nicht gehindert, im Falle späterer Planfeststellung für ein Endlager eine Verletzung seiner Rechte durch Nichtbeachtung ihn schützender verfahrensrechtlicher und materiellrechtlicher Anforderungen des Atomrechts geltend zu machen.“

73

Damit verbleibt nur, die mit der Erkundung verbundenen und zugelassenen Maßnahmen im Ansatz dem § 1 Nr. 9 UVP-V Bergbau - "sonstige betriebsplanpflichtige Vorhaben, soweit diese … nicht unter die Nummern 1 bis 8 fallen" - zuzuordnen. Die UVP-Pflicht besteht danach aber nur unter der weiteren Voraussetzung, dass das Vorhaben oder die Maßnahmen in der Liste der Anlage 1 zum UVPG aufgeführt sind. Das ist nicht der Fall, denn die Anlage 1 zum UVPG sieht lediglich in Nr. 11.2. Errichtung und Betrieb einer Anlage zur Sicherstellung oder zur Endlagerung radioaktiver Abfälle als UVP-pflichtig vor und verlangt in Nr. 15.1. für bergbauliche Vorhaben einschließlich der zu deren Durchführung erforderlichen betriebsplanpflichtigen Maßnahmen dieser Anlage eine UVP-Pflicht nur nach Maßgabe der aufgrund des § 57c Nummer 1 des Bundesberggesetzes erlassenen Rechtsverordnung.

74

(bb) Schließlich bedarf auch die weitere Errichtung des Erkundungsbergwerks nach Ablauf der Geltungsdauer des zugelassenen Rahmenbetriebsplans nicht eines neuen sog. obligatorischen Rahmenbetriebsplans gemäß § 52 Abs. 2 a BBergG. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 2. November 1995 ( - 4 C 14/94 - , BVerwGE 100, 1) ausgeführt:

75

„Den obligatorischen Rahmenbetriebsplan schreibt das Bundesberggesetz in der seit dem 1. August 1990 geltenden Fassung (BGBl I S. 215) für in der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben vom 13. Juli 1990 - UVP-V Bergbau - (BGBl I S. 1420) bestimmte Bergbauvorhaben vor. Damit hat die Bundesrepublik Deutschland die Richtlinie des Rates über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten vom 27. Juni 1985 (85/337 EWG, ABlEG Nr. L 175 vom 5. Juli 1985, S. 40) für den Bereich des Bergbaus umgesetzt.

76

Ob und gegebenenfalls inwieweit die am 1. August 1990 in Kraft getretenen Vorschriften über den obligatorischen Rahmenbetriebsplan auf die Fortführung von zu diesem Zeitpunkt bereits teilweise zugelassenen und - wie hier - sogar in der Durchführung stehenden Vorhaben anzuwenden sind, bestimmt die Überleitungsvorschrift des Art. 2 des Bergrechtsänderungsgesetzes vom 12. Februar 1990 (BGBl I S. 215). Aus ihr ergibt sich ohne Zweifel, dass die am 1. August in Kraft getretenen Änderungen des Bundesberggesetzes nicht auf die Fortführung des Erkundungsbergwerks anzuwenden sind.“

77

2. Soweit die Antragsteller geltend machen, das Vorhaben bedürfe einer gesonderten „Gesundheitsverträglichkeitsprüfung“ wegen der grundrechtlich gebotenen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG, vermag die Kammer dem nicht zu folgen, zumal das Bergrecht eigene Regelungen zum Schutz vor Gesundheitsgefahren beinhaltet. Insoweit sind für die Zulassung die erforderliche Vorsorge gegen Gefahren im Betrieb (§ 55 Abs. 1 Nr. 3 BBergG), der Schutz der Oberfläche im Interesse der persönlichen Sicherheit (§ 55 Abs. 1 Nr. 5 BBergG) und der Schutz vor gemeinschädlichen Auswirkungen (§ 55 Abs. 1 Nr.7 BBergG) zu prüfen. Gefahren, die nach diesen Vorschriften einer Zulassung des Rahmenbetriebsplanes entgegen stehen könnten, sind aber nicht erkennbar. Vielmehr legen die Antragsteller nicht ansatzweise dar, welche Gesundheitsgefahren sie von der Fortsetzung des Vorhabens befürchten. Es ist nicht einmal vorgetragen, dass der Betrieb des Erkundungsbergwerks in der Vergangenheit irgendwelche Gesundheitsgefahren für die Antragsteller verursacht hätte. Davon abgesehen berechtigt die Zulassung des Rahmenbetriebsplanes ohnehin nicht zu tatsächlichen Arbeiten, von denen allein Gefahren ausgehen könnten.

78

3. Auch die zu ihren Gunsten bestehenden Salzabbaugerechtigkeiten vermitteln den Antragstellern keine Antragsbefugnis.

79

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 29.06.2006, 7 C 11/05 -BVerwGE 126, 205 - Garzweiler II) entfaltet § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG schon bei der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für einen Tagebau drittschützende Wirkung zu Gunsten der Eigentümer, deren Grundstücke für den Tagebau unmittelbar in Anspruch genommen werden sollen. § 48 Abs. 2 BBergG erweitert hiernach die Befugnisse der Bergbehörde bereits im Verfahren der Betriebsplanzulassung und ergänzt insoweit § 55 Abs. 1 BBergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines eingereichten Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Der Begriff der entgegenstehenden öffentlichen Interessen ist weit gefasst. Er bezieht sich in Abgrenzung zu § 55 Abs. 1 BBergG gerade auf andere Belange als den Schutz vor betrieblichen Gefahren im engeren Sinne.

80

Der zugelassene Rahmenbetriebsplan umfasst auch die Felder, an denen Rechte der Antragsteller bestehen, wenngleich die Zulassung mit der Maßgabe erfolgte, dass für die Zulassung von Haupt- und Sonderbetriebsplänen die für die Durchführung jeweils erforderlichen Berechtigungen nachzuweisen seien. Zudem ist die Zulassung des Rahmenbetriebsplans nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch nicht mit einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung verbunden, da es dafür bereits an einer gesetzlichen Anordnung fehlt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.10.2008 -7 B 21/08 - NVwZ 2009, 333 m.w.N.). Eine solche enteignungsrechtliche Vorwirkung würde bedeuten, dass eine behördliche Entscheidung, durch die ein bestimmtes Vorhaben zugelassen wird, die Zulässigkeit einer Enteignung einzelner Grundstücke (hier: Salzabbaugerechtigkeiten) für das planfestgestellte oder sonst zugelassene Vorhaben abschließend feststellt. Weiteren nachfolgenden Enteignungsschritten könnte dann nicht mehr die Unzulässigkeit des Vorhabens entgegen gehalten werden. Von einer solchen enteignungsrechtlichen Vorwirkung gehen auch die Antragsteller nicht aus.

81

Zweifelhaft ist, ob nicht Drittschutz vermittelt wird durch die nach der Garzweiler-Entscheidung (BVerwG, Urt. v. 29.6.2006, BVerwGE 126, 205, 209 f.) gebotene Prüfung, ob schon bei der Zulassungsentscheidung erkennbar ist, dass die Verwirklichung des Bergbauvorhabens daran scheitern muss, dass die erforderliche Inanspruchnahme des Eigentums Privater nicht durch Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt ist; dann darf das Vorhaben wegen seiner Unvereinbarkeit mit den öffentlichen Interessen i. S. v. § 48 Abs. 2 BBergG nicht - zumindest nicht im beantragten Umfang - zugelassen werden.

82

Diese Rechtsprechung schließt aber nicht aus, aus der Zulassung des Rahmenbetriebsplans solche Fragen auszuklammern, die sich sachgerecht erst beantworten lassen, wenn räumlich und zeitlich beschränkte Abschnitte genauer betrachtet werden können. Stellt sich im Übrigen während des Abbaus heraus, dass einer uneingeschränkten (weiteren) Gewinnung des Bodenschatzes überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, die zugleich den Schutz von Rechten Dritter umfassen, bleiben Entscheidungen nach § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG auch nach Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses möglich. Sie können deshalb auch erst zusammen mit später zu erlassenden Sonder- und Hauptbetriebsplänen getroffen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.12.2006, ZfB 2006, 315; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil v. 5.10.2010 - 1 A 10698/09 in juris).

83

Hier ist diese Prüfung durch den Vorbehalt des Nachweises der Berechtigungen auf das Verfahren zur Zulassung des jeweiligen Hauptsbetriebsplanes verlagert worden; eine Auseinandersetzung mit der Frage einer möglichen Enteignung der Antragsteller ist im Zulassungsbescheid nicht erfolgt. Zu diesem Vorbehalt hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 2.November 1995 ( 4 C 14/94) ausgeführt:

84

„Die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans oder seiner Verlängerung hat - in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der in ihm enthaltenen "allgemeinen Angaben" - nur feststellende und noch keine gestattende Wirkung. Mit der Ausführung von Arbeiten darf auf seiner Grundlage nicht begonnen werden, vielmehr bedarf es dafür zuvor der Zulassung eines Hauptbetriebsplans. Folglich wird mit der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans oder seiner Verlängerung rechtlich auch nicht bereits ein Eingriff in fremde Bergbauberechtigungen ermöglicht. Deshalb ist allgemein anerkannt, dass die Rahmenbetriebsplanzulassung nicht voraussetzt, dass die Bergbauberechtigung schon für das gesamte vom Rahmenbetriebsplan erfasste Feld nachgewiesen wird (Boldt/Weller, § 55 BBergG Rn. 7; Niermann, Betriebsplan und Planfeststellung im Bergrecht, 1992, S. 146 m.w.N.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 20. Oktober 1988 - 7 OVG B 11/87 - ZfB 1990, 19 <28>). Das leuchtet schon deshalb ein, weil die nach § 16 Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 BBergG bei bergfreien Bodenschätzen ebenfalls nur befristet zu erteilende Berechtigung erst mit der Zulassung eines entsprechenden Hauptbetriebsplans ausgeübt werden kann. Die Rahmenbetriebsplanzulassung darf im Hinblick auf § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG allerdings nicht vorbehaltlos ausgesprochen werden, weil sonst bei der Zulassung eines späteren Hauptbetriebsplans das Nachweiserfordernis als bereits vorentschieden angesehen werden könnte. Sie darf ferner nicht ausgesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Zulassungsentscheidung bereits ausgeschlossen werden kann, dass der Bergbauunternehmer die Berechtigung nicht erlangen wird.“

85

Mithin ist eine Abwägung der Frage, ob die Salzgerechtigkeiten der Antragsteller auch gegen deren Willen entzogen werden könnten, noch nicht vorgenommen worden, sondern diese Frage ist - anders als im Falle der Zulassung des Rahmenbetriebsplanes Garzweiler II - ausdrücklich ausgeklammert worden. Anders als im Fall des Braunkohletagebaus in Garzweiler bestehen auch keine faktischen Vorwirkungen durch die Veränderung der Umgebung; für die Nutzung von Salzabbaurechten spielt anders als bei der im Falle Garzweiler II betroffenen Wohnnutzung die Umgebung und das Näherrücken des Bergwerks keine Rolle. Von daher scheidet auch eine Rechtsverletzung der Antragsteller aus, die immer noch vollen Rechtsschutz bei der Zulassung des entsprechenden Hauptbetriebsplanes oder im Enteignungsverfahren erhalten können.

86

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

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