Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-05-25, Aktenzeichen 9 K 4218/20

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 19.12.2019 und unter Aufhebung der die Klägerin betreffenden dienstlichen Beurteilung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung vom 04.09.2018 zum Stichtag 01.02.2018 verurteilt, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 neu zu beurteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018.

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Die am ... geborene Klägerin steht seit dem ...1996 als Beamtin im Dienst des beklagten Landes und bekleidet derzeit das Amt einer Kartographenhauptsekretärin (Bes.-Gr. A 8). Sie ist bei dem Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung tätig.

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In ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2012 (im Folgenden: Beurteilung 2012) wurde die Klägerin mit der Endnote 6,5 von 8,0 Punkten bewertet (entspricht nach damaligem, in vier Beurteilungsstufen gegliedertem Beurteilungsmaßstab der obersten Bewertungsstufe: „übertrifft die Leistungserwartungen“). Im Rahmen der Leistungsbeurteilung wurden die Leistungsmerkmale der Klägerin zweimal mit 6,5 von 8,0 Punkten und einmal mit 6,0 von 8,0 Punkten bewertet. Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung wurden die Befähigungsmerkmale neunmal mit dem Ausprägungsgrad B (= normal ausgeprägt) und siebenmal mit dem Ausprägungsgrad C (= stärker ausgeprägt) bewertet. Von den ebenfalls zur Verfügung stehenden Ausprägungsgraden A (= schwach ausgeprägt) und D (= besonders stark ausgeprägt) wurde kein Gebrauch gemacht. Eine Begründung der Gesamtbeurteilung erfolgte nicht.

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Am 18.08.2016 wurde der Klägerin ihre dienstliche Regelbeurteilung vom 08.07.2016 zum Stichtag 01.02.2015 für den (anschließenden) Beurteilungszeitraum vom 01.02.2012 bis zum 31.01.2015 (im Folgenden: Beurteilung 2015) übergeben. Ebenso wie bei der Übergabe der Beurteilung 2012 erfolgte keine Besprechung der Beurteilung. Ein Vermerk, ähnlich wie in der Beurteilung 2012, dass auf Wunsch der Klägerin die Beurteilung nicht besprochen worden sei, findet sich in der Beurteilung 2015 indes nicht. Diese Beurteilung wurde erstmals aufgrund des in der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten (Beurteilungsverordnung - BeurtVO) vom 16.12.2014 (GBl. 2014, 778) enthaltenen neuen Beurteilungssystems erstellt. Im Rahmen der Leistungsbeurteilung wurden die Leistungsmerkmale der Klägerin insgesamt mit 7 von 15 Punkten bewertet. Die Leistungsbeurteilung setzte sich aus den drei Einzelnoten zu den Leistungsmerkmalen „Arbeitsmenge“ (8 von 15 Punkten), „Arbeitsweise“ (7 von 15 Punkten) und „Arbeitsgüte“ (7 von 15 Punkten) zusammen. Diese drei Leistungsmerkmale deckten insgesamt 16 Untermerkmale ab, wobei die Klägerin in neun Untermerkmalen eine Bewertung von 7 von 15 Punkten, in drei Untermerkmalen eine Bewertung von 8 von 15 Punkten, in zwei Untermerkmalen eine Bewertung von 9 von 15 Punkten und in zwei Untermerkmalen eine Bewertung von 6 von 15 Punkten erzielte. Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung wurden die Befähigungsmerkmale der Klägerin zweimal mit dem Ausprägungsgrad A (= schwach ausgeprägt), zehnmal mit dem Ausprägungsgrad B (= normal ausgeprägt) und siebenmal mit dem Ausprägungsgrad C (= stärker ausgeprägt) bewertet. Von dem ebenfalls zur Verfügung stehende Ausprägungsgrad D (= besonders stark ausgeprägt) wurde kein Gebrauch gemacht. Im Rahmen des Gesamturteils erhielt die Klägerin in der Vorbeurteilung 7 von 15 Punkten. Zur Begründung führte der Vorbeurteiler aus, die Klägerin habe im Beurteilungszeitraum stets den Leistungserwartungen entsprochen. Die anhand der Befähigungsmerkmale bewerteten allgemeinen Fähigkeiten der Klägerin seien durchschnittlich. Unter Berücksichtigung dessen sei ein Gesamturteil von sieben Punkten gerechtfertigt. In der Endbeurteilung erreichte die Klägerin 7 von 15 Punkten, wobei der Endbeurteiler im Rahmen der Begründung ausführte, dass er der Begründung der Vorbeurteilung zustimme. Nach dem neuen, in 15 Beurteilungsstufen gegliederten, Beurteilungssystem entsprechen 7 von 15 Punkten der siebten Bewertungsstufe: „entspricht stets den Leistungserwartungen“. Im Rahmen des Abschnitts „VI. Bekanntgabe“ wurde weder eine Besprechung der Beurteilung noch eine Äußerung der Klägerin zu der Beurteilung vermerkt.

5

Am 05.07.2019 wurde der Klägerin ihre dienstliche Regelbeurteilung vom 04.09.2018 zum Stichtag 01.02.2018 für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 (im Folgenden: Beurteilung 2018) übergeben. Im Rahmen der Leistungsbeurteilung wurden die Leistungsmerkmale der Klägerin insgesamt mit 8 von 15 Punkten bewertet. Die Leistungsbeurteilung setzte sich aus den drei Einzelnoten zu den Leistungsmerkmalen „Arbeitsmenge“ (7 von 15 Punkten), „Arbeitsweise“ (8 von 15 Punkten) und „Arbeitsgüte“ (8 von 15 Punkten) zusammen. Diese drei Leistungsmerkmale deckten insgesamt 16 Untermerkmale ab, wobei die Klägerin in acht Untermerkmalen eine Bewertung von 7 von 15 Punkten, in vier Untermerkmalen eine Bewertung von 8 von 15 Punkten, in drei Untermerkmalen eine Bewertung von 9 von 15 Punkten und in einem Untermerkmal eine Bewertung von 6 von 15 Punkten erzielte. Im Rahmen der Befähigungsbeurteilung wurden die Befähigungsmerkmale der Klägerin zweimal mit dem Ausprägungsgrad A (= schwach ausgeprägt), zehnmal mit dem Ausprägungsgrad B (= normal ausgeprägt) und sechsmal mit dem Ausprägungsgrad C (= stärker ausgeprägt) bewertet. Von dem ebenfalls zur Verfügung stehende Ausprägungsgrad D (= besonders stark ausgeprägt) wurde kein Gebrauch gemacht. Im Rahmen des Gesamturteils erhielt die Klägerin in der Vorbeurteilung 8 von 15 Punkten. Zur Begründung führten die Vorbeurteiler aus, die Leistungen der Klägerin entsprächen stets den Erwartungen mit gelegentlichen Ansätzen überdurchschnittlicher Leistung. Aufgrund ihrer allgemeinen Fähigkeiten sei das Gesamturteil von acht Punkten gerechtfertigt. In der Endbeurteilung erreichte die Klägerin 8 von 15 Punkten, wobei der Endbeurteiler im Rahmen der Begründung ausführte, dass er der Begründung der Vorbeurteiler zustimme. Nach dem neuen Beurteilungssystem entsprechen 8 von 15 Punkten der Bewertung: „entspricht stets den Leistungserwartungen mit gelegentlichen Ansätzen überdurchschnittlicher Leistung“. Ausweislich der Angaben im Rahmen des Abschnitts „VI. Bekanntgabe“ wurde die Beurteilung mit der Klägerin am 05.07.2019 besprochen; eine Äußerung zu der Beurteilung seitens der Klägerin wurde nicht vermerkt.

6

Mit Schreiben vom 12.07.2019 führte die Klägerin gegenüber dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg aus, bei dem Wechsel des Bewertungssystems von maximal acht Punkten zu derzeit maximal 15 Punkten sei ihre Beurteilung falsch übernommen worden. Ihr damaliger Abteilungsleiter Herr A. habe sie mit sieben von maximal acht Punkten bewertet. Ihre Abteilungsleiterin Frau B. habe sie sodann mit sieben von maximal 15 Punkten ins neue Bewertungssystem übernommen. Ihr Versuch, auf dem Dienstweg eine Prüfung und Korrektur zu erreichen, sei bisher erfolglos geblieben, weshalb sie sich nunmehr an das Ministerium wende.

7

Das Schreiben der Klägerin vom 12.07.2019 leitete das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg mit E-Mail vom 25.07.2019 an das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung zur Stellungnahme weiter.

8

In der an das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg adressierten Stellungnahme vom 05.08.2019 führte das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung aus, die Klägerin unterliege einem Irrtum, soweit sie einen „Umrechnungsfehler“ geltend mache. Denn die neue Beurteilungsverordnung beinhalte gegenüber den vorigen Beurteilungsregelungen eine völlig neue Punkteskala. Eine Umrechnung der in zurückliegenden Beurteilungen erzielten Punktzahl auf die neue Skala sei nicht möglich und angesichts der mit der neuen Beurteilungsverordnung verfolgten Ziele unzulässig. Zudem sei nicht klar, auf welche Regelbeurteilungen sich die Klägerin beziehe. Zu der der Klägerin bereits ausgehändigten Beurteilung 2018 habe sich diese nicht geäußert. Sie beziehe sich in ihrem Schreiben vom 12.07.2019 vermutlich auf die Beurteilung 2015. Gegen diese Beurteilung habe sie jedoch gegenüber dem Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung keine Einwendungen erhoben. Weder sei ein Widerspruch erhoben noch eine schriftliche Stellungnahme abgegeben worden. Sie habe sich auch nicht in sonstiger Form gegen die Beurteilung 2015 geäußert. Es sei zudem nicht nachvollziehbar, auf welche weiter zurückliegende Beurteilung sich die Klägerin beziehe, da die letzte (Vor-)Beurteilung des damaligen Abteilungsleiters Herr A. zum Stichtag 01.02.2002 erfolgt sei. Nach erfolgter Rücksprache mit dem Vorbeurteiler Herr C. und dem zuständigen Referatsleiter zum Inhalt der Beurteilung 2018 sei die Klägerin zutreffend beurteilt worden. Aus Sicht des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung wäre es sinnvoll, wenn die Klägerin das direkte Gespräch mit ihren Vorgesetzten suchen würde, um bestehende Missverständnisse aufklären zu können.

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Mit Schreiben vom 09.08.2019 bat die Klägerin im Zuge einer Bewerbung auf einen am 22.07.2019 intern ausgeschriebenen Dienstposten mit der Besoldungsgruppe A 9 das Verwaltungsgericht Stuttgart zunächst um Mitteilung, ob es rechtmäßig gewesen sei, nach dem Wechsel der Beurteilungsskala die bisherigen Ergebnisse nicht zu berücksichtigen, und wie sie die Vergabe der Stellen stoppen könne. Mit Schriftsatz vom 19.08.2019 stellte die Klägerin einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen eine bevorstehende Beförderung eines Konkurrenten, den das Gericht mit Beschluss vom 13.08.2020 - 9 K 5772/19 - mangels Rechtsschutzbedürfnisses ablehnte.

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Mit Schreiben vom 12.08.2019 stellte die Klägerin gegenüber dem Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung Baden-Württemberg einen „Antrag auf Überprüfung und Korrektur [ihrer] Dienstlichen Beurteilungen im 15 Punkte Verfahren“. Sie führte aus, ihre Beurteilungen im 15 Punkte Verfahren seien formell und materiell fehlerhaft. Bei der Umstellung des Beurteilungsverfahrens habe die Fehleinschätzung der Beurteiler zu einer erheblichen Verschlechterung im Gesamturteil ihrer Beurteilungen geführt. Diese Fehleinschätzung habe sie nie akzeptiert, sondern auf dem Dienstweg jeweils mehrfach deutlich dagegen protestiert. Trotzdem habe bislang weder eine Prüfung noch eine Korrektur stattgefunden. Die Beurteilungen bis zur Umstellung, in denen sie ausnahmslos die Leistungserwartungen übertroffen habe und aus welchen sich eine Gesamttendenz zu überdurchschnittlichen/herausragenden Leistungen ergebe, seien bei der Umstellung des Beurteilungsverfahrens nicht beachtet worden. Zudem habe sie das Abitur mit sehr gutem Ergebnis und mit dem Ziel absolviert, um sich auch in höheren Laufbahnen bewähren zu können. Der schwerwiegende Einschätzungssturz von beinahe zwei Jahrzehnten gut bis sehr gut nach plötzlich nur noch ausreichend sei nicht nachvollziehbar.

11

Mit Schreiben vom 22.08.2019 beantwortete das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg das Schreiben der Klägerin vom 12.07.2019. Es führte aus, zur Erreichung einer Änderung der Beurteilungspunkte stünden der Klägerin grundsätzlich verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung. So könne sie einen Abänderungsantrag bezüglich der dienstlichen Beurteilung stellen. Darüber hinaus könne sie Widerspruch gegen ihre Beurteilung erheben. Es werde darauf hingewiesen, dass die Bekanntgabe der dienstlichen Beurteilung zwar keine Rechtsmittelfrist in Gang setze. Das Recht, gegen die Beurteilung vorzugehen, könne aber verwirkt sein, wenn nach Eröffnung der Beurteilung innerhalb eines längeren Zeitraums kein Widerspruch eingelegt worden sei. In ihrem Schreiben vom 12.07.2019 beziehe sich die Klägerin unter anderem auf ihre dienstliche Beurteilung 2015. Dieser Beurteilung habe erstmals das neue Beurteilungssystem zugrunde gelegen, wobei eine Umrechnung oder sinngemäße Übertragung der im alten Beurteilungssystem erzielten Punkte nicht stattgefunden habe, da die Skalen der unterschiedlichen Beurteilungssysteme nicht vergleichbar seien. Nach Auskunft des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung habe sie hinsichtlich dieser Beurteilung weder eine schriftliche Stellungnahme abgegeben noch einen Widerspruch erhoben. Bevor sie weitere förmliche Schritte in Erwägung ziehe, werde ihr zur Aufklärung möglicher Missverständnisse empfohlen, das direkte Gespräch mit ihren Vorgesetzten zu suchen und Kontakt zum Personalreferat oder zur Personalvertretung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung aufzunehmen.

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Mit Bescheid vom 19.12.2019 lehnte das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung den Antrag der Klägerin vom 12.08.2019 ab. Zur Begründung führte es aus, der Antrag, der sich gegen die Beurteilung 2018 richte, sei zulässig, aber nicht begründet. Die von der Klägerin vorgetragenen Aspekte seien nicht geeignet, eine Änderung der Regelbeurteilung zu begründen. Die Gesamtbeurteilung von acht Punkten habe den im Beurteilungszeitraum erbrachten Leistungen entsprochen. Die Klägerin sei nach objektiven Kriterien im Vergleich zu anderen Kolleginnen und Kollegen in ihrer Vergleichsgruppe korrekt bewertet worden. Soweit die Klägerin anführe, ihre früheren Beurteilungen enthielten bessere Bewertungen, indiziere dies keinen Beurteilungsfehler. Ein Vergleich zwischen Regelbeurteilungen - basierend auf alten Regelungen - und der aktuellen Beurteilung sei aufgrund der systemdifferenten Ergebnisse der unterschiedlichen Regelwerke nicht möglich und auch nicht zulässig. Ziel der neu gefassten Beurteilungsverordnung sei es, die Beurteilung der Beamtinnen und Beamten auf eine neue Basis zu stellen, um den rechtsstaatlichen Erfordernissen an die Klarheit der Beurteilung und an deren Begründung Rechnung zu tragen. Ziel sei zudem eine stärkere Differenzierung in den Beurteilungen, die nach den zuvor geltenden Regelungen nicht mehr gegeben gewesen sei. Dementsprechend habe das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 23.02.2017 - 2 K 2619/16 - festgestellt, dass auch derjenige Beamte, der früher eine höhere Note erhalten habe, für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen sei, sodass er möglicherweise bei gleichbleibender Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhalte.

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Mit Schriftsatz vom 18.12.2019 stellte die Klägerin im Zuge ihrer Bewerbung auf einen am 22.07.2019 intern ausgeschriebenen Dienstposten mit der Besoldungsgruppe A 9 vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart unter dem Aktenzeichen - 9 K 8167/19 - erneut einen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zur Sicherung ihres Bewerberverfahrensanspruchs. Mit Beschluss vom 25.03.2021 - 9 K 8167/19 - stellte das Gericht dieses Verfahren nach Abgabe der Zusicherung seitens des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung, eine der am 22.07.2019 ausgeschriebenen Stellen bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Ablehnung der Bewerbung der Klägerin unbesetzt zu lassen, und infolge der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Beteiligten ein.

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Bereits mit Schreiben vom 23.12.2019 erhob die Klägerin Widerspruch gegen die Entscheidung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung vom 19.12.2019. Eine Entscheidung über diesen Widerspruch erging bislang nicht.

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Am 18.08.2020 hat die Klägerin unter dem hiesigen Aktenzeichen Klage gegen die Beurteilung 2015 und die Beurteilung 2018 erhoben. Zur Begründung führt sie aus, sie habe sich gegen die Beurteilung 2015 mehrfach mündlich auf dem Dienstweg bei ihrem Referatsleiter anlässlich der Aushändigung und bei Mitarbeitergesprächen gewandt. Ihr sei mündlich signalisiert worden, dass ihre Beurteilung korrigiert werde, weshalb sie aus Vertrauen darauf von einer schriftlichen Beanstandung im Jahr 2016 abgesehen habe. Die Voraussetzungen für eine Verwirkung lägen im Übrigen nicht vor. Mit Schreiben vom 12.08.2019 habe sie die Überprüfung und Korrektur ihrer nach dem neuen Beurteilungsverfahren erstellten dienstlichen Beurteilungen beantragt. Auf diesen Antrag liege ihr bislang keine Reaktion vor, weshalb die Klageerhebung als Untätigkeitsklage geboten sei. Der Beklagte habe in einer für die Bearbeitung angemessenen Frist ohne zureichenden Grund weder über den Abänderungsantrag noch über den mündlich gestellten Antrag gegen die Beurteilung 2015 entschieden. Die Beurteilungen seien aus formellen Gründen rechtswidrig, da die Begründung des Gesamturteils den Anforderungen der Rechtsprechung nicht genüge. Für beide Beurteilungen seien ausführlichere Begründungen angezeigt gewesen, da sich das darin enthaltene Gesamturteil nicht aufdränge. Insbesondere die „Verschlechterung der Leistungen“ der Klägerin in der Beurteilung 2015 sei angesichts der vorangegangenen Beurteilung 2012 begründungsbedürftig gewesen. Die Beurteilung nach dem alten Beurteilungsverfahren mit sieben bzw. 6,5 Punkten hätte einer Beurteilung nach dem neuen Beurteilungssystem mit zwölf oder 13 Punkten entsprochen. Tatsächlich liege eine erhebliche und begründungsbedürftige Verschlechterung ihrer Beurteilung vor, da sie im neuen Beurteilungsverfahren sieben bzw. acht Punkte erhalten habe, was nach dem alten Beurteilungssystem vier bzw. 4,5 Punkten entsprochen hätte. Allein der Verweis auf das neue Beurteilungssystem stelle keine leistungsbezogene Begründung dar, zumal in vergleichbaren Fällen Beurteilungen nach dem neuen Beurteilungssystem erstellt worden seien, bei denen das neue Beurteilungsergebnis der Beamten denjenigen des alten Beurteilungssystems entsprochen habe. Weiterhin seien die der Beurteilungen 2015 und 2018 zugrunde gelegten Vergleichsgruppen fehlerhaft, da diese aus unterschiedlichen Laufbahngruppen (Kartographenhauptsekretäre, Vermessungssekretäre und Regierungshauptsekretäre) zusammengesetzt worden seien. Ferner hätten die Regelbeurteilungen grundsätzlich durch Personen zu erfolgen, die sich unmittelbar ein Urteil über die Leistungen und Befähigungen im Beurteilungszeitraum bilden könnten. In ihren Beurteilungen seien jeweils ihre Referatsleiter benannt. Die Vorbeurteilungen habe jeweils ihr Fachabteilungsleiter unterzeichnet, die wiederum nur auf den Einschätzungen der jeweiligen Referatsleiter hätten beruhen können. Diesbezüglich werde Einsicht in den Beurteilungsbeitrag des jeweiligen Referatsleiters verlangt. Des Weiteren sei es nicht nachvollziehbar, dass ihr die Beurteilung 2018 erst am 05.07.2019 ausgehändigt worden sei. Denn diese sei bereits am 04.09.2018 - und damit zehn Monate zuvor - erstellt worden. Die verzögerte Aushändigung der Beurteilung 2018 sei sachfremd und habe dazu geführt, dass sie im Beförderungsauswahlverfahren unberücksichtigt geblieben sei, was zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führe.

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Mit Schriftsatz vom 03.05.2021 führt die Klägerin ergänzend aus, sie habe ihrem Vorgesetzten bereits bei der Übergabe der Beurteilung 2015 mitgeteilt, dass sie mit dieser nicht einverstanden sei, und habe dies auch bei Mitarbeitergesprächen wiederholt. Dabei habe sie die Auskunft erhalten, sie solle das nicht so streng sehen, ihre Beförderungschancen würden sich nicht verschlechtern, das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung vergebe keine 13 bis 15 Punkte und die Punktzahlen des alten Systems dürften nicht eins zu eins in das neue System umgerechnet werden.

17

Mit Schriftsatz vom 15.11.2021 hat die Klägerin ausgeführt, am 18.08.2016 habe ein Gespräch zwischen ihr und ihrem Vorgesetzten stattgefunden. Ihr Referatsleiter habe ihr nicht erklären können, weshalb sie in der Beurteilung 2015 - entgegen der vorherigen Beurteilungen - plötzlich in allen Belangen kaum mehr befähigt, geeignet und fachlich leistungsschwach eingestuft worden sei. Er habe die Diskrepanz nicht begründen können, sie aber davon abgehalten, rechtlich gegen die Beurteilung 2015 vorzugehen mit dem Hinweis, dass ihre inhaltlich falsche Beurteilung bei der nächsten Beurteilungsrunde korrigiert würde. Da sie sich auf diese Aussage verlassen habe, habe sie zu diesem Zeitpunkt keinen Antrag auf Abänderung der Beurteilung 2015 gestellt und keinen Widerspruch gegen die Beurteilung 2015 erhoben. Zudem hat die Klägerin ein Informationsschreiben des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung vom 30.08.2016 zur neuen, 15 Punkte umfassenden, Beurteilungsskala vorgelegt. Danach stelle eine Beurteilung mit sieben Punkten die Mitte der Skala dar und diene als Ausgangspunkt. Wer mit sieben Punkten beurteilt werde, könne davon ausgehen, dass seine Leistungen stets dem entsprächen, was erwartet werde. Eine Bewertung mit acht oder mehr Punkten bedeute auf jeden Fall bereits eine überdurchschnittliche Beurteilung.

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Die Klägerin beantragt,

19

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 19.12.2019 und unter Aufhebung der sie betreffenden dienstlichen Beurteilung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung vom 04.09.2018 zum Stichtag 01.02.2018 zu verurteilen, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 neu zu beurteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

22

Er führt zur Begründung aus, die Klage sei bereits unzulässig, da eine Entscheidung über den Antrag der Klägerin vom 12.08.2019 am 19.12.2019 ergangen sei. Über den Widerspruch der Klägerin vom 23.12.2019 sei bislang nicht entschieden worden, da die Klägerin ein weiteres Verfahren im einstweiligen Rechtsschutz eingeleitet habe und das Gericht im Verfahren - 9 K 8167/19 - keinen Hinweis erteilt habe, ob ein Widerspruchsbescheid zu erlassen sei. Die Klage sei zudem unbegründet. Soweit sich die Klägerin gegen die Beurteilung 2015 wende, habe die Klägerin diese erstmalig am 26.09.2019 beanstandet. Da das Zeitintervall für die Regelbeurteilung bereits abgelaufen gewesen sei, habe der Beklagte zu diesem Zeitpunkt aber nicht mehr mit Einwendungen rechnen müssen, sodass die Klägerin ihren Anspruch bezüglich der Beurteilung 2015 verwirkt habe. Aus Sicht des Vorgesetzten fehle es der Klägerin an Kritikfähigkeit. So habe sie unter anderem bei der Übergabe der Beurteilung 2015 keine Bereitschaft gezeigt, näheres über die Ergebnisse der dienstlichen Beurteilung sowie einzelne Werturteile und ihre Grundlagen zu erfahren. Insbesondere werde auf das Fehlen eines Äußerungs- und Beanstandungsvermerks im Rahmen der Aushändigung der Beurteilung 2015 verwiesen. Personalgespräche hätten nicht stattgefunden und seien von der Klägerin auch nicht konkret benannt worden. Die Beurteilung 2018 sei rechtmäßig. Das Gesamturteil habe keiner weiteren Begründung bedurft, da sich die Klägerin im Vergleich zur Beurteilung 2015 verbessert habe. Soweit die Klägerin eine hypothetische Beurteilung mit dem alten Beurteilungsrecht vornehme, sei dies aufgrund der systemdifferenten Ergebnisse der unterschiedlichen Regelwerke unzulässig. Zudem werde eine Regelbeurteilung immer für einen bestimmten Beurteilungszeitraum erstellt. Des Weiteren sei zu beachten, dass nach den alten Beurteilungsregelungen die meisten Gesamtnoten zwischen 6,5 und acht Punkten gelegen hätten, weshalb meist auf die zweite Dezimalzahl differenziert worden sei und gegebenenfalls zusätzliche Hilfskriterien zur Differenzierung herangezogen worden seien. Das neue Beurteilungsrecht habe das Ziel, diese Handhabung zu ändern und sachgerechte Gesamtbeurteilungen herbeizuführen. Es werde zudem darauf hingewiesen, dass die Klägerin in ihren Beurteilungen nicht abgefallen sei, da sich die Klägerin auch bei der Beurteilung 2012 in einer Vergleichsgruppe mit 53 Beamtinnen und Beamten in der unteren Hälfte befunden habe und damals 32 Beamtinnen und Beamte besser beurteilt worden seien. Die Bildung einer laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppe sei zulässig, da die Personen innerhalb der Vergleichsgruppe vergleichbare Funktionen oder Aufgaben wahrnehmen würden und mangels der nach Nr. 13 der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes (Beurteilungsrichtlinien - BRL) vom 30.04.2015 (GABl. 2015, S. 178) erforderlichen Anzahl von zu beurteilenden Personen je Besoldungsgruppe und Fachlaufbahn die Bildung einer Vergleichsgruppe aus einer Laufbahn nicht möglich und sachgerecht gewesen sei. Es liege daher eine Ausnahme von dem in § 5 BeurtVO normierten Grundsatz vor, wonach Vergleichsgruppen auf Grundlage der Besoldungsgruppe und der Laufbahn zu bilden seien. Nach dem in Übereinstimmung mit den Bestimmungen der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Ressorts (VwV-BRL-MLR) vom 28.07.2015 maßgeblichen Stellenplan des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung sei die Zusammenfassung laufbahnübergreifender Besoldungsgruppen vorzusehen. Mit den dem Gericht vorgelegten Beschlüssen vom 26.11.2015 und vom 04.06.2018 habe die Beurteilungskommission festgelegt, dass entsprechend des Stellenplans laufbahnübergreifende Vergleichsgruppen gebildet würden. Die Bildung der Vergleichsgruppen sei auch deshalb gerechtfertigt, weil sie den Beförderungsmöglichkeiten im Rahmen des Geschäftsbereichs des Beklagten entsprächen, da die Planstellen weder strikt nach den Laufbahnen noch nach dem technischen und nichttechnischen Verwaltungsdienst getrennt würden und hierdurch für alle Laufbahnen mehr Beförderungsmöglichkeiten zur Verfügung stünden. Zudem entstehe durch die Bildung laufbahnübergreifender Vergleichsgruppen im Beförderungsverfahren eine bessere Vergleichbarkeit der Regelbeurteilungen. Dem von der Klägerin geforderten schriftlichen Beurteilungsbeitrag ihres Vorgesetzten fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Er sei zudem nicht erforderlich gewesen. Der Vorbeurteiler der Klägerin habe sich durch Heranziehung des Referatsleiters der Klägerin ausreichend Kenntnis über Leistung und Befähigung der Klägerin verschafft. Dies könne durch den Beurteilungsvordruck nachgewiesen und nach aktueller Rücksprache mit dem zuständigen Referatsleiter bekräftigt werden. Die Beurteilung stütze sich daher auf die Heranziehung der sachkundigen Vorgesetzten, sodass der Einwand der Klägerin, sie wäre bei Einbeziehung der Einschätzung ihres Referatsleiters besser beurteilt worden, obsolet sei. Die verspätete Aushändigung der Beurteilung sei unerheblich, da hiervon alle zu Beurteilenden betroffen seien, sodass die Klägerin im anschließenden Beförderungsverfahren nicht benachteiligt gewesen sei.

23

Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ergänzend ausgeführt, ihre Beurteilungsnote 2018 sei zwar gegenüber der Beurteilungsnote 2015 um einen Punkt von 7 auf 8 Punkte angehoben worden, die Beurteilung 2018 stelle gleichwohl eine Verschlechterung gegenüber der Beurteilung 2015 dar, die einer besonderen Begründung bedurft hätte, da sie - verglichen mit der Beurteilung 2015 - im Ranking ihrer Vergleichsgruppe um zwei Positionen abgefallen sei. Ferner könne sie nicht nachvollziehen, dass ihre Leistungen trotz des Ablegens ihres Abiturs mit einem Notendurchschnitt von 1,8 und der von ihr im Rahmen ihres Dienstes übernommenen Aufgaben lediglich mit einem Punktewert von 8 von 15 Punkten und damit dergestalt beurteilt worden sei, dass sie lediglich „stets den Leistungserwartungen mit gelegentlichen Ansätzen überdurchschnittlicher Leistung“ entspreche.

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Dem Gericht haben die dieses Verfahren betreffenden Behördenakten vorgelegen. Auf diese sowie auf die beigezogenen Gerichtsakten der genannten Eilverfahren sowie des hiesigen Klageverfahrens wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Soweit die Klägerin neben der Neubeurteilung für den Zeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 unter Aufhebung ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 nunmehr auch die Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 19.12.2019 begehrt, liegt darin eine nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO zulässige Klageänderung. Denn durch die Aufnahme der begehrten Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 19.12.2019 in ihren Klageantrag erweiterte die Klägerin ihren Klageantrag in der Hauptsache, ohne dass darin eine Änderung des Klagegrundes - hier: die von der Klägerin begehrte erneute Beurteilung im Zeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 - liegt.

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Diese Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig (I.) und begründet (II.).

27

I. Die als kombinierte Anfechtungs- und allgemeine Leistungsklage statthafte Klage ist zulässig.

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1. Soweit die Klägerin die erneute dienstliche Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 unter Aufhebung ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 begehrt, ist die allgemeine Leistungsklage statthaft, da eine dienstliche Beurteilung mangels einer Regelung mit bestimmten unmittelbaren Rechtswirkungen nicht als Verwaltungsakt i. S. d. § 35 LVwVfG zu qualifizieren ist (BVerwG, Beschluss vom 04.06.2014 - 2 B 108/13 -, juris Rn. 11 m. w. N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.07.2020 - 1 E 185/19 -, juris Rn. 13). Bezüglich der von der Klägerin begehrten Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 19.12.2019 hinsichtlich der Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) statthaft (vgl. zur Statthaftigkeit der kombinierten Anfechtungs- und allgemeinen Leistungsklage im Falle eines Widerspruchs gegen die Beurteilung auch: VG Stuttgart, Urteil vom 20.08.2019 - 2 K 16559/17 -, juris Rn. 17; VG Stuttgart, Urteil vom 24.01.2019 - 14 K 12555/17 -, juris Rn. 22; vgl. zur Möglichkeit der Erhebung einer Verpflichtungsklage im Falle einer - hier nicht begehrten - Abänderung der dienstlichen Beurteilung im Wege eines Verwaltungsaktes: BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - II C 16.72 -, juris Rn. 24; BVerwG, Urteil vom 09.11.1967 - II C 107.64 -, juris Rn. 22).

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2. Die allgemeine Leistungsklage und die Anfechtungsklage sind auch im Übrigen zulässig. Der Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 19.12.2019 steht insbesondere nicht entgegen, dass das gemäß § 54 Abs. 2 BeamtStG grundsätzlich erforderliche Vorverfahren nicht durchgeführt worden ist. Denn insoweit liegen die Voraussetzungen der auch im Dienstrecht statthaften Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO vor (BVerwG, Urteil vom 16.06.2020 - 2 C 20.19 -, juris Rn. 35 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31.01.2022 - 4 S 2154/21 -, juris Rn. 21), weil der Beklagte ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist sachlich über den Widerspruch der Klägerin entschieden hat. Die Klägerin stellte am 12.08.2019 einen Antrag auf Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Beurteilungen nach der Einführung des neuen Beurteilungssystems zum 24.12.2014, den das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung mit Bescheid vom 19.12.2019 ablehnte. Über den dagegen erhobenen Widerspruch vom 23.12.2019 - beim Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung eingegangen am 28.12.2019 - hat der Beklagte nicht entschieden. Vorliegend kann dahinstehen, ob in den parallel von der Klägerin angestrengten Verfahren im vorläufigen Rechtsschutz betreffend die Sicherung ihres Bewerberverfahrensanspruchs ein zureichender Grund für die Nichtentscheidung des Beklagten über den Widerspruch der Klägerin vorlag. Denn jedenfalls nach Abschluss dieser Verfahren mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13.08.2020 - 9 K 5772/19 - und mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25.03.2021 - 9 K 8167/19 - lag kein zureichender Grund für die Nichtentscheidung über den Widerspruch der Klägerin auf Seiten des Beklagten vor, sodass die Klage jedenfalls im Verlaufe des hiesigen Verfahrens durch den weiteren Zeitablauf von einem Jahr und zwei Monaten bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zulässig geworden ist (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 24.02.1994 - 5 C 24/92 -, juris Rn. 12; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.07.2020 - 1 E 185/19 -, juris Rn. 23).

30

II. Die Klage ist zudem begründet.

31

Die dienstliche Regelbeurteilung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung zum Stichtag 01.02.2018 und der Bescheid vom 19.12.2019 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Verurteilung des Beklagten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 erneut dienstlich zu beurteilen.

32

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen dienstlichen Regelbeurteilung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG) in der Fassung vom 09.11.2010 (GBl. 2010, 793 f.). Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Zeitabständen zu beurteilen. Die danach zum Stichtag 01.02.2018 erstellte dienstliche Regelbeurteilung kann nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Denn bei der Erstellung von Beurteilungen ist dem Dienstherrn bzw. dem jeweils für ihn handelnden Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27/14 -, juris Rn. 9).

33

Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 C 38.95 -, juris Rn. 26). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Verwaltungsvorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - 2 A 10/13 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34/04 -, juris Rn. 8). Der Dienstherr hat jedoch beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum, der ihn berechtigt, entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse seiner Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einzuführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System getroffen hat oder ob zweckmäßigere Systeme denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8/79 -, juris Rn. 22).

34

Es ist in der Rechtsprechung ferner anerkannt, dass der Dienstherr befugt ist, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern. Der Aussagegehalt der Noten ist dann zwar für die verschiedenen Beurteilungszeiträume unterschiedlich. Ausschlaggebend ist jedoch die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle - erstmals oder wiederholt - zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine bessere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an neuen Maßstäben zu messen, sodass er möglicherweise bei gleich gebliebener Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt. Eine solche Veränderung des Aussagegehalts der Noten bedeutet auch keine gegen die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht verstoßende rückwirkende Verschärfung der Leistungsanforderung (BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13/79 -, juris Rn. 36; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris Rn. 30; VG Freiburg, Urteil vom 01.02.2007 - 3 K 1370/05 -, juris Rn. 19).

35

2. Hiervon ausgehend hält die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018, die sich auch nach den Regelungen der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten (Beurteilungsverordnung - BeurtVO) vom 16.12.2014 (GBl. 2014, 778), der BRL 2015 und der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Ressorts (im Folgenden: VwV-BRL-MLR 2015) vom 28.07.2015 richtet, einer rechtlichen Prüfung nicht stand.

36

Die Klägerin kann zwar nicht die von ihr angestrebte mathematische Übertragung ihrer letzten Beurteilungsnote vor der Änderung des Beurteilungssystems (Beurteilung 2012: 6,5 Punkte) in ihre Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 verlangen; ebenso mangelt es der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 nicht an einem Begründungsmangel aufgrund einer erheblichen Verschlechterung der Klägerin im Vergleich zu ihrer Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 oder an einem Fehler in der Beurteilungszuständigkeit [hierzu a)]. Die Beurteilung zum 01.02.2018 ist aber dennoch aufgrund einer fehlerhaften, laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung und aufgrund eines Begründungsmangels infolge der fehlenden Gewichtung der Leistungsmerkmale innerhalb der Leistungsbeurteilung und der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung rechtlich zu beanstanden [hierzu b)].

37

a) Den formellen Einwänden der Klägerin zur „Übernahme“ ihrer Bewertungen aus der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 [hierzu aa)], zum Begründungsmangel aufgrund einer Verschlechterung ihrer Leistungen verglichen mit der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 [hierzu bb)] und zum Stichtag 01.02.2018 [hierzu cc)] und zur Beurteilungszuständigkeit [hierzu dd)] ist der Erfolg zu versagen.

38

aa) Die Beurteilung 2018 ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin in früheren dienstlichen Beurteilungen - etwa in der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 - mit 6,5 von 8,0 Punkten bewertet wurde, die Leistungserwartungen nach dem damaligen Beurteilungsmaßstab übertraf und damit aus ihrer Sicht ein besseres Gesamtergebnis als in ihren dienstlichen Regelbeurteilungen nach Umstellung des Beurteilungssystems zum 24.12.2014 erzielte. Der Einwand der Klägerin, ihre damalige Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 hätte nach dem neuen Beurteilungssystem mindestens zwölf Punkten entsprochen, sodass das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung fehlerhaft keine „Übernahme“ ihrer damaligen benoteten Leistung in das neue Beurteilungssystem vorgenommen hätte, führt nicht zum Erfolg. Denn die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2012 beruhte auf den damals geltenden Gemeinsamen Richtlinien aller Ministerien und des Rechnungshofs über dienstliche Beurteilung der Landesbeamten (Beurteilungsrichtlinien - BRL) vom 15.11.2005 (GABl. 2005, S. 822), wonach ein Beurteilungsmaßstab von einem Punkt bis acht Punkte ohne Anwendung von Spitzensätzen bzw. Quoten für die höchsten Notenstufen anzuwenden war (vgl. Nr. 5.5 der Beurteilungsrichtlinien vom 15.11.2005). Zum 24.12.2014 wurde der Beurteilungsmaßstab durch §§ 4 f. BeurtVO jedoch sowohl im Hinblick auf die Punkteskala, die seither Punktewerte von einem Punkt bis 15 Punkte umfasst, als auch im Hinblick auf die Einführung von Richtwertvorgaben umfassend reformiert. Allein diese erheblichen Unterschiede zeigen, dass es schlechthin ausgeschlossen ist und daher auch unzulässig wäre, Beurteilungen nach dem alten Beurteilungssystem mit Beurteilungen nach dem neuen System zu vergleichen und die von der Klägerin begehrte Übertragung ihrer Punkte im Wege der Umrechnung in das neue Beurteilungssystem vorzunehmen. Ein Vergleich ist jeweils nur innerhalb des gleichen Beurteilungssystems möglich und zulässig (BVerwG, Beschluss vom 14.02.1990 - 1 WB 181/88 -, juris Rn. 9; BVerwG, Beschluss vom 24.04.1990 - 1 WB 4/89 -, juris Rn. 7; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris Rn. 38). Eine „Übernahme“ der Bewertungen aus früheren Beurteilungen verbietet sich auch deshalb, weil nach dem alten Beurteilungssystem weder eine Vergleichsgruppe zu bilden noch eine dem § 5 BeurtVO vergleichbare Richtwertvorgabe vorhanden war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris Rn. 39). Die früheren von der Klägerin erreichten Punktewerte vor der Einführung des neuen Beurteilungssystems zum 24.12.2014 besitzen daher für die hier streitige Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 keinen Aussagewert (BVerwG, Beschluss vom 14.02.1990 - 1 WB 181/88 -, juris Rn. 9; BVerwG, Beschluss vom 24.04.1990 - 1 WB 4/89 -, juris Rn. 7).

39

bb) Ebenso ergibt sich aufgrund der unterschiedlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 und der hier streitgegenständlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 auch keine erhöhte Begründungspflicht auf Seiten des Beklagten wegen einer nicht unerheblichen Verschlechterung der Klägerin (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1/16 -, juris Rn. 33). Denn in Bezug auf die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 hat sich die Klägerin nicht verschlechtert, sondern insgesamt um einen Notenpunkt verbessert. Der Einwand der Klägerin, sie habe sich aufgrund eines Vergleichs mit anderen Beamten innerhalb ihrer Vergleichsgruppe verschlechtert, indem sie in der Rankingliste der Beurteilungen aller Beamtinnen und Beamten innerhalb ihrer Vergleichsgruppe zum Stichtag 01.02.2018 - verglichen mit der Rankingliste der Beurteilungen aller Beamten innerhalb ihrer Vergleichsgruppe zum Stichtag 01.02.2015 - um zwei Platzierungen abgefallen sei, dringt dabei nicht durch. Denn während die Klägerin innerhalb ihrer Vergleichsgruppe zum 01.02.2015 auf Platz 30 von 34 der beurteilten Beamten und auf Platz 20 von 23 der beurteilten Kartographenhauptsekretäre gelegen hatte, lag sie zum 01.02.2018 auf Platz 29 von 31 der beurteilen Beamten und auf Platz 19 von 21 der beurteilten Kartographenhauptsekretäre, sodass allenfalls eine geringfügige, jedoch keine erhebliche Verschlechterung ersichtlich ist. Unabhängig davon gibt ein Ranking mit den anderen Beamten einer Vergleichsgruppe nicht verbindlich und zuverlässig Auskunft über die Leistungen und Befähigungen des beurteilten Beamten. Denn ein solcher Vergleich lässt außer Acht, dass die anderen Beamten der Vergleichsgruppe - etwa durch Beförderungen, Ausscheiden aus dem Amt, Neuernennungen, Versetzungen oder Rückkehr aus Erziehungszeiten - ständig wechseln können und daher nicht zwingend Personenidentität der in dem Ranking dargestellten Beamten in den verschiedenen Beurteilungsrunden besteht. Zudem lässt ein solcher Vergleich unberücksichtigt, dass die Leistungen der Beamten innerhalb der Vergleichsgruppe Schwankungen unterworfen sind und daher eine unerhebliche Veränderung der Platzierung auch darin begründet sein kann, dass einzelne Beamte größere Leistungssteigerungen innerhalb des Beurteilungszeitraums erbracht oder einen Leistungsabfall gezeigt haben. Aufgrund dieser Unschärfe ist auch in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Vergleich zwischen den Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe zur Feststellung einer erheblichen Verschlechterung der Leistungen eines einzelnen Beamten (erst) dann in Betracht kommt, wenn ein Vergleich zwischen den zuvor erreichten Punktewerten aufgrund der Einführung eines neuen Beurteilungssystems ausgeschlossen ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.01.2021 - 4 S 2364/20 -, juris Rn. 15 f.; VG Stuttgart, Urteil vom 24.01.2019 - 14 K 12555/17 -, juris Rn. 49; VG Karlsruhe, Urteil vom 06.07.2017 - 2 K 729/16 -, juris Rn. 26). Mangels einer Veränderung des Beurteilungssystems in der Zeit vom 01.02.2015 bis zum 01.02.2018 ist hier aber eine eingeschränkte Aussagekraft der von der Klägerin erreichten Punktewerte nicht gegeben; maßgeblich sind daher allein die zunächst mit 7 Punkten und sodann mit 8 Punkten bewerteten und daher nicht verschlechterten, sondern geringfügig verbesserten Leistungen und Befähigungen der Klägerin.

40

cc) Soweit die Klägerin sinngemäß geltend macht, in der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 hätte im Rahmen der Gesamtbegründung erklärt werden müssen, warum diese Beurteilung gegenüber der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 erheblich schlechter ausgefallen sei und dieser Mangel habe sich in der Beurteilung zum 01.02.2018 fortgesetzt, sodass nunmehr auch die hier streitgegenständliche Beurteilung zum 01.02.2018 rechtswidrig sei, hat dieser Einwand aufgrund der eingetretenen Verwirkung des Rechts auf Überprüfung ihrer dienstlichen Beurteilung zum 01.02.2015 keinen Erfolg.

41

(1) Eine Verwirkung - sowohl des materiellen Rechts auf Überprüfung und ggf. Änderung einer dienstlichen Beurteilung als auch des prozessualen Widerspruchs- und Klagerechts - tritt ein, wenn der Betroffene innerhalb eines längeren Zeitablaufs unter Verhältnissen untätig geblieben ist (sog. Zeitmoment), unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (sog. Umstandsmoment), sodass beim rechtlichen Gegner der Anschein erweckt worden ist, der Betroffene werde bezüglich des fraglichen Vorgangs nichts mehr unternehmen (sog. Vertrauensmoment; BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - II C 16.72 -, juris Rn. 33 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, juris Rn. 17; VG Düsseldorf, Urteil vom 26.08.2020 - 2 K 1163/19 -, juris Rn. 13). Fehlt das Umstands- oder das Vertrauensmoment, tritt eine Verwirkung auch bei sehr langer Dauer der Nichtgeltendmachung eines Rechts jedenfalls grundsätzlich nicht ein. Zeit-, Umstands- und Vertrauensmoment sind nicht präzise voneinander zu trennen und abgrenzbar. Sie stehen vielmehr in einer Wechselwirkung zueinander. Maßgeblich ist eine Gesamtbewertung aller zeitlichen und sonstigen Umstände des jeweiligen Einzelfalls (Thüringer OVG, Beschluss vom 08.07.2020 - 2 EO 632/19, juris Rn. 62; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, juris Rn. 17).

42

Wenngleich auch in zeitlicher Hinsicht - wie ausgeführt - die jeweiligen Umstände des Einzelfalls maßgeblich sind, bietet die - hier nicht unmittelbar anwendbare - Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Bemessung des Zeitraums, innerhalb dessen sich ein Beamter gegen seine dienstliche Beurteilung wenden muss, eine zeitliche Orientierung (BVerwG, Urteil vom 30.08.2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 28; BVerwG, Beschluss vom 04.06.2014 - 2 B 108.13 -, juris Rn. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.02.2022 - 6 A 2766/20 -, juris Rn. 5; Thüringer OVG, Beschluss vom 08.07.2020 - 22 EO 632/19 -, juris Rn. 63; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.07.2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 16; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 02.08.2016 - 2 MB 16/16 -, juris Rn. 19; a. A. nämlich Gleichstellung der Einwendungsfrist mit dem Zeitraum der Regelbeurteilung: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, juris Rn. 17). Denn innerhalb dieser Zeitspanne ist es einem Beamten regelmäßig zuzumuten, sich über die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im Zusammenhang mit seiner Beurteilung zu informieren, sich ggf. rechtlich beraten zu lassen und zu entscheiden, ob er sich gegen die dienstliche Beurteilung wendet (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2018 - 2 C 10/17 -, juris Rn. 29). Dafür, dass in Anlehnung an § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO regelmäßig bereits nach Ablauf eines Jahres nach Eröffnung einer dienstlichen Beurteilung das Recht verwirkt ist, sich gegen diese zu wenden, spricht zudem, dass sowohl der Dienstherr als auch der betroffene Beamte angesichts der zentralen Bedeutung dienstlicher Beurteilungen für Beförderungs- und andere Verwendungsentscheidungen ein erhebliche Interesse daran haben, dass diese Verfahren nicht dadurch mit Unsicherheiten belastet werden, dass die ihnen zu Grunde zu legenden Beurteilungen auch längere Zeit nach deren Bekanntgabe noch angefochten werden können (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.07.2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 18; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17.09.2018 - 6 A 1510/17 -, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 26.08.2020 - 2 K 1163/19 -, juris Rn. 17). Für eine vergleichsweise kurze Verwirkungsfrist spricht auch, dass mit zunehmendem Zeitablauf die Erinnerung an die im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen verblasst, was es erschwert, Beanstandungen noch Jahre nach dem Ende des Beurteilungszeitraums nachzugehen. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass dienstliche Beurteilungen den Beamten persönlich eröffnet werden und diesem neben der Einlegung förmlicher Rechtsbehelfe die Möglichkeit der Gegenäußerung im Rahmen einer Besprechung offensteht (vgl. Nr. 16.5 der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes [Beurteilungsrichtlinien - im Folgenden: BRL 2015] vom 30.04.2015, gültig vom 01.02.2015 bis zum 31.12.2019 [GABl. 2015, 178]). Hiervon kann - etwa durch Erklärung eines Vorbehalts, die Beurteilung nach weiterer rechtlicher Prüfung anzugreifen - Gebrauch gemacht werden, um eine Verwirkung auszuschließen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.07.2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 20).

43

(2) Dies zugrunde gelegt hat die Klägerin ihr Recht auf Überprüfung der ihr am 18.08.2016 bekannt gegebenen dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2015 unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des vorliegenden Einzelfalls verwirkt mit der Folge, dass sie sich im vorliegenden Verfahren auf die Rechtswidrigkeit dieser dienstlichen Beurteilung nicht mehr berufen kann. Denn die Klägerin hat erstmals am 12.07.2019 gegenüber dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg ausgeführt, dass sie mit ihren Beurteilungen auf Grundlage des zum 24.12.2014 eingeführten, neuen Beurteilungssystems mit einer Bewertungsskala von nunmehr maximal 15 Punkten (vgl. § 4 Abs. 2 BeurtVO) nicht einverstanden sei und erstmals am 12.08.2019 einen Antrag auf Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Beurteilungen gegenüber dem Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung gestellt. Ausgehend von der Bekanntgabe ihrer dienstlichen Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.02.2012 bis zum 31.01.2015 am 18.08.2016 ist die Klägerin damit zwei Jahre und elf Monate untätig geblieben und hat in dieser Zeit keine Anstrengungen unternommen, um die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 einer rechtlichen Überprüfung zu unterziehen. Insbesondere lässt sich der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 unter dem Abschnitt „VI. Bekanntgabe“ entnehmen, dass die Klägerin gerade nicht auf eine Besprechung gedrängt und sich nicht zu ihrer Beurteilung geäußert hatte. Dies deckt sich auch mit ihren Angaben im Schriftsatz vom 15.11.2021, wonach sie es aufgrund der Aussagen ihres Referatsleiters, die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 anlässlich der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 zu korrigieren, unterlassen habe, gegen ihre Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 vorzugehen. Im Übrigen kann dahinstehen, ob weitere Gespräche zwischen der Klägerin und ihrem Referatsleiter tatsächlich stattgefunden haben. Denn auch in diesem Falle wäre es äußerst widersprüchlich, wenn die Klägerin einerseits immer wieder vorgetragen haben will, dass sie sich mit der dienstlichen Beurteilung 2015 nicht abfinde und gleichwohl die gesamte Beurteilungsperiode von drei Jahren in der Zeit vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 verstreichen lässt, ohne eine rechtliche Prüfung im Wege eines förmlichen Verfahrens einzuleiten. Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, dass die Anforderungen für die Auslösung einer rechtlichen Überprüfung einer dienstlichen Beurteilung - etwa durch ein kostenfreies Einwendungsverfahren oder ein Widerspruchsverfahren nach § 54 BeamtStG - gering sind (vgl. VG München, Urteil vom 27.05.2014 - M 5 K 13.2058 -, juris Rn. 17). Zudem war die Klägerin im vorliegenden Einzelfall gerade in Bezug auf ihre dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 in der Lage, diese im Wege des am 12.08.2019 gestellten Antrags auf Überprüfung und Korrektur - und damit noch vor Beantwortung ihres Schreibens gegenüber dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 12.07.2019 am 22.08.2019 - zeitnah einer rechtlichen Überprüfung zu unterziehen. Weshalb es die Klägerin bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilung 2015 zwei Jahre und elf Monate unterließ, ebenso zeitnah gegen diese Beurteilung vorzugehen, ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. Gründe, die die Klägerin an einer entsprechenden, alsbaldigen Anfechtung ihrer dienstlichen Beurteilung gehindert haben, sind nicht erkennbar (vgl. zur Forderung der alsbaldigen Anfechtung dienstlicher Beurteilungen bereits: BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - 2 C 16.72 -, juris Rn. 36). Allein auf das gesprochene, informelle Wort ihres - für die Beurteilung der Klägerin nicht zuständigen - Referatsleiters, die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 durch die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 zu korrigieren, was rechtlich aufgrund einer sachfremden Erwägung innerhalb der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 nicht zulässig wäre, durfte die Klägerin nicht vertrauen. Die Klägerin ist damit - bezogen auf ihre dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 - nach den Umständen des vorliegenden Falls unter solchen Verhältnissen untätig geblieben, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt, sodass der Beklagte darauf vertrauen durfte, die Klägerin werde bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 nichts mehr unternehmen.

44

(3) Dem steht nicht entgegen, dass das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung mit Bescheid vom 19.12.2019 über den Antrag der Klägerin auf Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Beurteilungen nach dem neuen Beurteilungssystem vom 12.08.2018 sachlich entschieden hat. Denn das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung legte diesen Antrag dahingehend aus, dass die Klägerin sich mit diesem Antrag allein gegen ihre Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 wandte, sodass es sich mit der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 inhaltlich nicht auseinandersetzte und keine Entscheidung traf, die eine erneute Überprüfungsmöglichkeit für die Klägerin bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 eröffnet hätte. Der allgemeine Hinweis des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg im Schreiben vom 22.08.2019, wonach der Klägerin empfohlen werde, zur Aufklärung von Missverständnissen bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilungen zunächst das Gespräch mit ihrem Dienstvorgesetzten zu suchen, steht der Annahme einer Verwirkung ebenfalls nicht entgegen. Denn dieser Hinweis erfolgte vor dem Hintergrund, dass die Klägerin sich außerhalb des Dienstweges direkt an das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg wandte, ohne dass sich den Behördenakten eine vorherige schriftliche Stellungnahme oder ein Vermerk über ein mündliches Gespräch mit ihrem Dienstvorgesetzten entnehmen lässt. Zudem bezog sich dieser Hinweis auch auf die von der Klägerin ebenfalls angegriffene dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018, gegen die sich die Klägerin nach der Bekanntgabe am 05.07.2019 zeitnah wandte, sodass diesbezüglich ein Verweis auf ein mündliches Gespräch mit dem Dienstvorgesetzten vor Unterziehung einer rechtlichen Überprüfung dieser Beurteilung im Wege eines förmlichen Verfahrens vertretbar war und gerade nicht ins Leere ging.

45

dd) Darüber hinaus ist die Beurteilungszuständigkeit für die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 rechtlich nicht zu beanstanden. Denn diese steht im Einklang mit Nr. 5.1 und Nr. 6.1 und der Anlage 1 VwV-BRL-MLR 2015, wonach vorliegend der Abteilungsleiter der Abteilung 5 der für die Klägerin zuständige Vorbeurteiler und der Abteilungsleiter Personal - hier der Abteilung 1 - der für die Klägerin zuständige Endbeurteiler zum Stichtag 01.02.2018 war. Angesichts des Vermerks im Rahmen der Vorbeurteilung i. S. d. Nr. 10.2 VwV-BRL-MLR 2015, wonach der Referatsleiter der Klägerin das Urteil der Vorbeurteilung wesentlich geprägt hat, ist auch davon auszugehen, dass sich der Vorbeurteiler die zur zuverlässigen Beurteilung der Leistungen und Befähigung der Klägerin erforderlichen Kenntnisse vom Referatsleiter der Klägerin als sachkundigen Vorgesetzten gemäß Nr. 10.1 VwV-BRL-MLR 2015 verschafft hat. Dass der Vorbeurteiler sich diese Kenntnisse nicht im Wege eines schriftlichen Berichts verschafft hat, steht dem nicht entgegen, da es insoweit im Ermessen des Vorbeurteilers liegt, in welcher Weise er die erforderlichen Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten erlangt (vgl. VG Trier, Beschluss vom 08.05.2018 - 7 L 1318/18.TR -, juris Rn. 36 mit Verweis auf OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 08.08.2011 - 2 B 10724/11 -).

46

b) Der dienstlichen Regelbeurteilung der Klägerin zum Stichtag 01.02.2018 liegt jedoch eine fehlerhafte Vergleichsgruppenbildung zugrunde [hierzu aa)]. Hiervon unabhängig und selbstständig tragend genügt die Beurteilung nicht den Anforderungen an eine ausreichende Begründung des Gesamturteils [hierzu bb)].

47

aa) Die dienstliche Regelbeurteilung der Klägerin beruht auf einer Vergleichsgruppenbildung, die der Rechtskontrolle nicht standhält. Ungeachtet der Frage, ob dem Dienstherrn auch bei der Bildung von (zulässigen) Vergleichsgruppen ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. bejahend: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.11.2006 - 6 B 2124/06 -, juris Rn. 18), unterliegt der Vorgang der Vergleichsgruppenbildung jedenfalls der bereits dargestellten eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.

48

(1) Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung, die auch die Bildung von Vergleichsgruppen umfasst, das in Art. 33 Abs. 2 GG verankerte Leistungsprinzip und den Grundsatz der Bestenauslese zu gewährleisten (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 58).

49

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BeurtVO sind bei Regelbeurteilungen Vergleichsgruppen zu bilden. Vergleichsgruppen werden deshalb gebildet, weil sie für die Geltung der Richtwerte nach § 5 Abs. 2 BeurtVO relevant sind. Danach soll der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe, die beurteilt werden, im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BeurtVO (liegt über den Leistungserwartungen, 10 bis 12 Punkte) 25 Prozent und im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BeurtVO (übertrifft die Leistungserwartungen in besonderem Maße, 13 bis 15 Punkte) 15 Prozent nicht überschreiten, § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO. In § 5 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO sind weitere Differenzierungen für die Punktewerte von 10 bis 15 Punkten vorgesehen.

50

Die Festlegung von Richtwerten ist zur Ermöglichung und Erleichterung des Leistungsvergleichs der zur beurteilenden Beamten rechtlich zulässig und sinnvoll (BVerwG, Urteil vom 07.03.2017 - 2 B 25.16 -, juris Rn. 7; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 59), soweit sie sich auf eine hinreichend große und hinreichend homogene Vergleichsgruppe beziehen (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, juris Rn. 61; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 63). Für Beamte aus unterschiedlichen Laufbahnen ist eine solche homogene Vergleichbarkeit nicht gewährleistet. Ausreichend identische Leistungsanforderungen für die Annahme einer hinreichend homogenen Gruppe sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vielmehr nur für Beamte „derselben Laufbahn und desselben Statusamtes“ gegeben (BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21/06 -, juris Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, juris Rn. 16), wobei gemäß § 14 LBG in einer Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung zusammengefasst werden und jüngere Entscheidungen des Verordnungsgebers zur Zusammenlegung verschiedener Laufbahnen keinen Einfluss auf die Vergleichbarkeit der jeweiligen Beamten innerhalb der von ihnen zu durchlaufenden Laufbahn haben (vgl. §§ 21 f. LBG; vgl. auch zum Bundesbeamtengesetz: BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1.21 -, juris Rn. 25; VG Stuttgart, Beschluss vom 07.12.2017 - 9 K 12038/17 -, juris Rn. 29). Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe konkurrieren regelmäßig um Beförderungsämter; sie sind in der Regel die maßgebliche Gruppe für einen Leistungsvergleich i. S. d. Art. 33 Abs. 2 GG, weil sie auch in einem Auswahlverfahren potentiell miteinander in Beziehung gesetzt und verglichen werden müssen. Diesen Schritt nimmt die auf das Statusamt bezogene dienstliche Beurteilung vorweg (BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1.21 -, juris Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 42 ff., 45).

51

Zur Sicherstellung der aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anforderungen an die Homogenität der Vergleichsgruppe ist in § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO geregelt, dass sich die Zugehörigkeit zu einer Vergleichsgruppe nach der Besoldungsgruppe und der Laufbahnzugehörigkeit der zu beurteilenden Beamtin oder des zu beurteilenden Beamten bestimmt. Im Falle einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zuzuordnenden Beamten sind diese daher nicht im Wege einer notgedrungenen laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung unter Anwendung der Richtwerte des § 5 Abs. 2 BeurtVO zu beurteilen, sondern im Wege einer geeigneten Differenzierung, ohne dass dabei die in § 5 Abs. 2 BeurtVO festgelegten Richtwerte Anwendung finden, vgl. § 5 Abs. 3 BeurtVO.

52

(2) Die hier vorgenommene Vergleichsgruppenbildung beruht letztlich auf Nr. 13 BRL 2015 und Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 sowie aufgrund des Beschlusses der nach Nr. 9.1 i. V. m. Anlage 1 VwV-BRL-MRL 2015 gebildeten Beurteilungskommission für die Beamten des mittleren und des gehobenen Dienstes beim Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung vom 04.06.2018 (im Folgenden: Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018). Gemäß Nr. 13 BRL 2015 werden die Vergleichsgruppen für die Gesamtzahl der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten im Zuständigkeitsbereich der Behörden, denen die Endbeurteilerinnen oder Endbeurteiler angehören, gebildet. Für die Bildung der Vergleichsgruppen sind die Stellenpläne maßgeblich. Sie sollen aus mindestens 20 Beamtinnen und Beamten bestehen; stehen weniger als 20 Beamtinnen und Beamte für eine Vergleichsgruppe zur Verfügung, ist bei der Bildung der Gesamturteile eine Differenzierung anzustreben, die der Festlegung der Richtwerte möglichst entspricht. Haben die obersten Dienstbehörden abweichende Regelungen über die Beurteilungskommission (§ 7 Satz 2 BeurtVO) getroffen, können sie auch die Vergleichsgruppe bestimmen. Nach Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 kann in dem Fall, in dem die Bildung einer Vergleichsgruppe mangels der nach Nr. 13 BRL 2015 erforderlichen Anzahl von zu beurteilenden Personen je Besoldungsgruppe und Fachlaufbahn nicht möglich oder sachgerecht ist, dennoch aus denjenigen Personen eine Vergleichsgruppe gebildet oder mit diesen eine bestehende Vergleichsgruppe erweitert werden, die zwar unterschiedlichen Fachlaufbahnen angehören, jedoch vergleichbare Funktionen oder Aufgaben wahrnehmen. Vor dem Hintergrund einer effektiven Beurteilungsgerechtigkeit und im Hinblick auf die Anforderungen der Rechtsprechung erscheint es gemäß Nr. 8.3 Satz 2 VwV-BRL-MLR 2015 sachgerecht, Dienstposteninhaberinnen und Dienstposteninhaber vergleichbarer Funktionen und Aufgaben in einer Vergleichsgruppe zusammenzufassen oder diese in bestehende Vergleichsgruppen anderer Fachlaufbahnen, in denen aber vergleichbare Funktionen und Aufgaben erledigt werden, zu integrieren. Diese Konstellation ist nach Nr. 8.3 Satz 3 Spiegelstrich 1 VwV-BRL-MLR 2015 insbesondere anzutreffen im Ministerium und in den Untersuchungsämtern. In Nr. 1 des Beschlusses der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 wurde festgelegt, dass die Beamten des mittleren Dienstes des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn zu einer Vergleichsgruppe pro Besoldungsgruppe zusammengefasst werden. Zur Begründung wurde ausgeführt, dies sei gemäß Nr. 8.3 VwV-BRL-MRL 2015 möglich und ermögliche erst die Bildung von Vergleichsgruppen. Die Bildung der Vergleichsgruppen auf diese Weise sorge für eine angemessene Vergleichbarkeit der betroffenen Beamtinnen und Beamten. Dies sei umso notwendiger, als alle Betroffenen um die gleichen Beförderungsstellen in Konkurrenz stünden. Es werde also erreicht, dass nach Eignung, Leistung und Befähigung beurteilt und in der Konsequenz auch befördert werde.

53

Hiervon ausgehend bildete das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt des Regelbeurteilungszeitraums vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 eine Vergleichsgruppe bestehend aus der Klägerin als Kartographenhauptsekretärin (A 8), 20 weiteren Kartographenhauptsekretären, neun Vermessungshauptsekretären (A 8) und einer Regierungshauptsekretärin (A 8). Dies ergibt sich für das Gericht aus der von dem Beklagten im Eilverfahren 9 K 8167/19 mit Schreiben vom 09.06.2020 vorgelegten Rankingliste 2018 der Besoldungsgruppe A 8 (Bl. 125 GA).

54

(3) Diese Vergleichsgruppenbildung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung wird den Anforderungen des § 5 BeurtVO nicht gerecht. Dabei kann dahinstehen, ob bereits Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 gegen § 5 BeurtVO verstößt und daher rechtswidrig ist, soweit darin im Widerspruch zu § 5 Abs. 3 BeurtVO für den Fall einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zuzuordnenden Beamten eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppe gebildet werden kann und in diesem Fall gerade keine geeignete Differenzierung unabhängig von den in § 5 Abs. 2 BeurtVO festgelegten Richtwerten vorgesehen ist. Denn jedenfalls der Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 verstößt im vorliegenden Fall gegen § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO und ist nicht mit dem in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltenen Laufbahnprinzip, einem Grundsatz des Berufsbeamtentums (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1/21 -, juris Rn. 25, BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21/16 -, juris Rn. 45), in Einklang zu bringen. Denn dadurch wird im Widerspruch zu § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO die Vergleichsgruppe für alle Beamten des mittleren Dienstes im Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung allein nach der Besoldungsgruppe und gerade nicht zusätzlich nach der Laufbahnzugehörigkeit bestimmt. Das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung hat daher durch die Bestimmung in Nr. 1 des Beschlusses der Beurteilungskommission außerhalb des Rahmens der gesetzlichen Ermächtigung des § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO gehandelt.

55

Soweit sich das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung zur Rechtfertigung der laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung auf eine Ausnahme von der in § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO vorgesehenen Vergleichsgruppenbildung nach Besoldungsgruppe und Laufbahnzugehörigkeit beruft, ist festzustellen, dass der Verordnungsgeber die Kriterien zur Bildung einer Vergleichsgruppe in § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO abschließend geregelt hat und eine solche Ausnahme gerade nicht vorsieht. Insbesondere ist die vom Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung im Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 zuvorderst ausgeführte Begründung, die laufbahnübergreifende Vergleichsgruppenbildung ermögliche erst die Bildung einer Vergleichsgruppe, sachfremd. Denn die Vergleichsgruppenbildung ist kein Selbstzweck, sondern dient - wie dargestellt - letztlich dazu, die Anwendung von Richtwerten - hier nach § 5 Abs. 2 BeurtVO - zu ermöglichen; wenn die Voraussetzungen für ihre (rechtmäßige) Bildung nicht gegeben sind, hat sie zu unterbleiben (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 78). Für den Fall der Unterschreitung der erforderlichen Mindestgröße von 20 Beamten i. S. d. Nr. 13 BRL 2015 sind die Richtwerte des § 5 Abs. 2 BeurtVO mangels der Bildung einer hinreichend großen Vergleichsgruppe nicht anzuwenden. Vielmehr ist eine Differenzierung der Beurteilungen anzustreben, die der Festlegung der Richtwerte möglichst entspricht. Sofern auch das nicht möglich ist, hat sich der Dienstherr - der Regelung in § 5 Abs. 3 BeurtVO entsprechend - gleichwohl auch ohne eine solche Orientierung um eine differenzierte, dem Leistungsbild der jeweils zu beurteilenden Beamten angemessen Rechnung tragende Beurteilungen zu bemühen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 80; zum Erfordernis der hinreichenden Differenziertheit vgl. auch: BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 29.07.2003 - 2 BvR 311/03 -, juris Rn. 15).

56

Zwar ist in der Rechtsprechung in Ausnahmefällen eine Vergleichsgruppenbildung aus Beamten derselben Funktionsebene als zulässig angesehen worden. Bei der auf diese Weise gebildeten Vergleichsgruppe ist Kriterium für die zulässige Gruppenzugehörigkeit das Innehaben eines Dienstpostens mit weitgehend denselben Anforderungen; die Ähnlichkeit der verrichteten Aufgaben stellt den tragenden Grund für die Vergleichbarkeit dar (BVerwG, Urteil vom 12.08.2014 - 1 WB 38.13 -, juris Rn. 33; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 71). Ebenso dürfen im Bundesnachrichtendienst Beamte der Besoldungsgruppe A 15 BBesO aus unterschiedlichen Laufbahnen der Laufbahngruppe des höheren Dienstes gemäß Nr. 11.7.2 der Bestimmungen über die Beurteilung von Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst vom 01.07.2009 (Beurteilungsbestimmungen-BND) ausnahmsweise in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst werden, da diese Beamten aufgrund der Besonderheiten des Bundesnachrichtendienstes und der mehrfachen Laufbahnunterlegung der Dienstposten in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes sowie der daran anknüpfenden laufbahnübergreifenden Beförderungspraxis regelmäßig in einer potentiellen Konkurrenzsituation stehen (BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1/21 -, juris Rn. 31 ff.). Diese von der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmefälle beruhten jedoch auf solchen rechtlichen Gegebenheiten, in denen entweder eine gesetzliche Grundlage zu den Kriterien der Bildung von Vergleichsgruppen fehlte und diese in einer Verwaltungsvorschrift dergestalt konkretisiert wurden, dass an die Laufbahngruppe anzuknüpfen ist (vgl. Nr. 11.7.2 Beurteilungsbestimmungen-BND, vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1/21 -, juris Rn. 20) oder in denen eine gesetzliche Grundlage gerade die Bildung von Vergleichsgruppen nach der Funktionsebene zuließ (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 1 der Soldatenlaufbahnverordnung vom 23.09.2009, vgl. BVerwG, Urteil vom 12.08.2014 - 1 WB 38.13 -, juris Rn. 30; § 8 Abs. 2 Satz 2 der Laufbahnverordnung Nordrhein-Westfalen, vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 57). Demgegenüber bestimmt § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO ausdrücklich, dass sich die Vergleichsgruppen gerade nicht nach der Funktionsebene, sondern (ausschließlich) nach der Besoldungsgruppe und der Laufbahnzugehörigkeit zu bestimmen haben, sodass sich vorliegend die Frage einer ausnahmsweisen zulässigen laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung im Falle der vergleichbaren Funktion der Beamten hier nicht stellt und ein Rückgriff auf diese von der Rechtsprechung geschaffenen Ausnahmefälle hier aufgrund der gesetzlichen Grundlage des § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO nicht zulässig ist.

57

Hiervon unabhängig ist für die Kammer die allenfalls pauschal vorgetragene Behauptung der funktionellen Vergleichbarkeit aller Beamten des mittleren Dienstes innerhalb einer Besoldungsgruppe im Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung nicht nachvollziehbar, da sich bereits die Ausbildungspläne und der Prüfungsstoff der hier maßgeblich zusammengefassten Kartographenhauptsekretäre und Vermessungshauptsekretäre wesentlich unterscheidet (vgl. zur Gliederung des Vorbereitungsdienstes die §§ 38, 45 der Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über die Ausbildung und Prüfung für den mittleren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst und den mittleren kartographischen Verwaltungsdienst [Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den mittleren vermessungstechnischen und den mittleren kartographischen Verwaltungsdienst - APrOVermKart mD] vom 10.02.1983 in der hier maßgeblich gültigen Fassung vom 01.09.1993 bis zum 15.06.2007), sodass auch davon auszugehen ist, dass sich die Aufgaben dieser Beamten im Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung wesentlich unterscheiden (vgl. zu diesem Rückschluss: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 74 ff.). Allein die Ausweisung dieser Beamten in einem gemeinsamen Stellenplan lässt demgegenüber keine Rückschlüsse auf die bestehende Vergleichbarkeit der jeweiligen Beamten unterschiedlicher Laufbahnen zu (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 85). Auch Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 lässt sich eine solch weitgehende Vergleichbarkeit aller Beamten des mittleren Dienstes innerhalb einer Besoldungsgruppe einer Dienstelle nicht entnehmen; vielmehr ist hiernach eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppe differenziert nach den jeweiligen Funktionen im Ministerium (z. B. Referentenfunktion, Sachbearbeiterfunktion) oder nach den jeweiligen vergleichbaren Aufgaben verschiedener konkret benannter Laufbahnen in den Untersuchungsämtern (z. B. Lebensmittelchemiker, Veterinäre, Pharmazeuten und Biologen im Laborbereich) zu bilden. Eine solche Differenzierung lässt das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung in dem Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 aber gerade nicht erkennen.

58

bb) Hiervon unabhängig und selbstständig tragend genügt die dienstliche Regelbeurteilung der Klägerin nicht den Anforderungen an eine ausreichende Begründung des Gesamturteils.

59

(1) Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Artikel 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 4). Für ein solches Auswahlverfahren kommt es in erster Linie auf das Gesamturteil an, welches durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist. Die Gewichtung bedarf bei sogenannten Ankreuzbeurteilungen schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, juris Rn. 42 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 6). In der jeweiligen dienstlichen Beurteilung ist deshalb das Gesamturteil - im Unterscheid zu den Einzelbewertungen - in aller Regel gesondert zu begründen, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbewertungen hergeleitet worden ist. Dabei sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil aber nur dann, wenn im konkreten Fall ein anderer Punktewert nicht in Betracht kommt, weil sich der vergebene Punktewert - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 - 2 A 4.15 -, juris Rn. 32), oder wenn bereits die der dienstlichen Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen hinreichend deutliche Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen und zur Herleitung des Gesamturteils aus diesen Einzelbewertungen enthalten. Solche normativen Gewichtungsvorgaben ermöglichen eine sachgerechte, transparente und gleichmäßige Beurteilungspraxis, entbinden den Beurteiler aber nicht von der Verantwortung, im jeweiligen Beurteilungsfall zu einem insgesamt zutreffenden Gesamturteil zu kommen, weshalb ein solches Beurteilungssystem ihm die Möglichkeit belassen muss, im Einzelfall ein vom rechnerischen Ergebnis der - ggf. gewichteten - Einzelbewertungen abweichendes Gesamturteil zu vergeben (was dann aber wiederum gesondert zu begründen wäre; vgl. BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 63 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 6).

60

Eine - erforderliche - Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Zulässig ist allenfalls eine Intensivierung (im Sinne einer ergänzenden Anreicherung) einer schon in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Begründung (BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, juris Rn. 48; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 7).

61

(2) Im vorliegenden Fall lassen sich den der dienstlichen Beurteilung der Klägerin zum Stichtag 01.02.2018 zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen des Beklagten keine hinreichend deutlichen Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung zur Herleitung der zusammengefassten Zwischenergebnisse (Arbeitsmenge, Arbeitsweise, Arbeitsgüte und ggf. Führungserfolg) und zur Herleitung des zusammengefassten Endergebnisses der Leistungsbeurteilung entnehmen.

62

In Nr. 5.3 Satz 2 i. V. m. Anlage 1 BRL 2015 werden die einzelnen Leistungsmerkmale erläutert. Nach Nr. 5.4 BRL 2015 ist für jedes Untermerkmal der Leistungsmerkmale zu prüfen, inwieweit den Leistungserwartungen des Amtes unter Berücksichtigung der in der Aufgabenbeschreibung aufgeführten Tätigkeiten entsprochen wurde. Das Ergebnis dieser Prüfung ist nach dem Beurteilungsmaßstab durch einen Punktewert auszudrücken. Unter Berücksichtigung der Untermerkmale ist durch Gesamtwürdigung für jedes Leistungsmerkmal ein Gesamtpunktewert festzulegen. Gemäß Nr. 5.5 BRL 2015 ist das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung durch eine Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung der Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale festzulegen und nach dem Beurteilungsmaßstab des § 4 Abs. 2 BeurtVO mit einem Punktewert zu bewerten. Aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung ist durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung ein Gesamturteil nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 BeurtVO zu bilden, Nr. 7.1 Satz 1 BRL 2015. Die Bildung des Gesamturteils ist zu begründen, Nr. 7.2 Satz 1 BRL 2015. Gibt die Befähigungsbeurteilung Anlass, für die Bildung des Gesamturteils über das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung hinauszugehen oder hinter ihm zurückzubleiben, ist dies gemäß Nr. 7.2 Satz 2 BRL 2015 gesondert zu begründen. In der Begründung ist weiter darzustellen, welches Gewicht der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung für das Gesamturteil jeweils zukommt, Nr. 7.2 Satz 3 BRL 2015.

63

Auch der Begründung selbst lässt sich eine Gewichtung der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung zur Herleitung der zusammengefassten Zwischenergebnisse und zur Herleitung des zusammengefassten Endergebnisses der Leistungsbeurteilung nicht entnehmen. Im Rahmen der Leistungsbeurteilung findet keine Begründung seitens der Beurteiler statt. Im Rahmen der Gesamtbeurteilung führt der Vorbeurteiler in seiner Begründung nach Nr. 7.2 BRL 2015 lediglich aus, dass die Leistungen der Klägerin stets den Erwartungen mit gelegentlichen Ansätzen überdurchschnittlicher Leistung entsprochen hätten. Aufgrund ihrer allgemeinen Fähigkeiten sei das Gesamturteil von 8 Punkten gerechtfertigt. Der Endbeurteiler stimmt in seiner Begründung nach Nr. 7.2 BRL 2015 der Begründung des Vorbeurteilers zu. Eine Gewichtung der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung findet damit nicht statt, sodass allein deshalb das Begründungserfordernis für das Gesamturteil verfehlt wird. Denn dieses erstreckt sich bei einer sogenannten Ankreuzbeurteilung auch und gerade auf die Ergebnisbildung der Leistungsbeurteilung. Die hier fehlende Begründung der Leistungsbeurteilung führt vorliegend dazu, dass das Gesamturteil als nicht ausreichend begründet angesehen werden muss, da dieses nicht nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 8). Selbiges gilt unabhängig davon auch für die hier fehlende Gewichtung der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung gemäß Nr. 7.2 Satz 3 BRL 2015. Angesichts der unterschiedlichen Bewertungen der Zwischenergebnisse für Arbeitsmenge (7 Punkte), Arbeitsweise (8 Punkte) und Arbeitsgüte (8 Punkte) und der unterschiedlichen Bewertungen der einzelnen Leistungsmerkmale zwischen 6 und 9 Punkten kann vorliegend auch nicht von einer Ermessensreduzierung auf null im Hinblick auf den Gesamtpunktwert von 8 Punkten ausgegangen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 9 für den Fall, in dem selbst die Zwischenergebnisse jeweils einheitlich mit derselben Punktzahl bewertet wurden).

64

3. Vor diesem Hintergrund kommt es auf den weiteren Einwand der Klägerin, das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung habe ihr die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 verspätet ausgehändigt, nicht an. Soweit die Klägerin behauptet, ihre Leistungen seien auch vor dem Hintergrund des von ihr bestandenen Abiturs höher einzuschätzen und rechtfertigten daher nicht den Punktewert von 8 von 15 Notenpunkten, handelt es sich - ausgehend von der unter Abschnitt I. Ziffer 1. dargestellten, beschränkten verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle - um eine nicht zu berücksichtigende Selbsteinschätzung.

65

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

66

IV. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

25

Soweit die Klägerin neben der Neubeurteilung für den Zeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 unter Aufhebung ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 nunmehr auch die Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 19.12.2019 begehrt, liegt darin eine nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO zulässige Klageänderung. Denn durch die Aufnahme der begehrten Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 19.12.2019 in ihren Klageantrag erweiterte die Klägerin ihren Klageantrag in der Hauptsache, ohne dass darin eine Änderung des Klagegrundes - hier: die von der Klägerin begehrte erneute Beurteilung im Zeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 - liegt.

26

Diese Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig (I.) und begründet (II.).

27

I. Die als kombinierte Anfechtungs- und allgemeine Leistungsklage statthafte Klage ist zulässig.

28

1. Soweit die Klägerin die erneute dienstliche Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 unter Aufhebung ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 begehrt, ist die allgemeine Leistungsklage statthaft, da eine dienstliche Beurteilung mangels einer Regelung mit bestimmten unmittelbaren Rechtswirkungen nicht als Verwaltungsakt i. S. d. § 35 LVwVfG zu qualifizieren ist (BVerwG, Beschluss vom 04.06.2014 - 2 B 108/13 -, juris Rn. 11 m. w. N.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.07.2020 - 1 E 185/19 -, juris Rn. 13). Bezüglich der von der Klägerin begehrten Aufhebung des ablehnenden Bescheids vom 19.12.2019 hinsichtlich der Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018 ist die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) statthaft (vgl. zur Statthaftigkeit der kombinierten Anfechtungs- und allgemeinen Leistungsklage im Falle eines Widerspruchs gegen die Beurteilung auch: VG Stuttgart, Urteil vom 20.08.2019 - 2 K 16559/17 -, juris Rn. 17; VG Stuttgart, Urteil vom 24.01.2019 - 14 K 12555/17 -, juris Rn. 22; vgl. zur Möglichkeit der Erhebung einer Verpflichtungsklage im Falle einer - hier nicht begehrten - Abänderung der dienstlichen Beurteilung im Wege eines Verwaltungsaktes: BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - II C 16.72 -, juris Rn. 24; BVerwG, Urteil vom 09.11.1967 - II C 107.64 -, juris Rn. 22).

29

2. Die allgemeine Leistungsklage und die Anfechtungsklage sind auch im Übrigen zulässig. Der Zulässigkeit der Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 19.12.2019 steht insbesondere nicht entgegen, dass das gemäß § 54 Abs. 2 BeamtStG grundsätzlich erforderliche Vorverfahren nicht durchgeführt worden ist. Denn insoweit liegen die Voraussetzungen der auch im Dienstrecht statthaften Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO vor (BVerwG, Urteil vom 16.06.2020 - 2 C 20.19 -, juris Rn. 35 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31.01.2022 - 4 S 2154/21 -, juris Rn. 21), weil der Beklagte ohne zureichenden Grund nicht in angemessener Frist sachlich über den Widerspruch der Klägerin entschieden hat. Die Klägerin stellte am 12.08.2019 einen Antrag auf Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Beurteilungen nach der Einführung des neuen Beurteilungssystems zum 24.12.2014, den das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung mit Bescheid vom 19.12.2019 ablehnte. Über den dagegen erhobenen Widerspruch vom 23.12.2019 - beim Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung eingegangen am 28.12.2019 - hat der Beklagte nicht entschieden. Vorliegend kann dahinstehen, ob in den parallel von der Klägerin angestrengten Verfahren im vorläufigen Rechtsschutz betreffend die Sicherung ihres Bewerberverfahrensanspruchs ein zureichender Grund für die Nichtentscheidung des Beklagten über den Widerspruch der Klägerin vorlag. Denn jedenfalls nach Abschluss dieser Verfahren mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13.08.2020 - 9 K 5772/19 - und mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25.03.2021 - 9 K 8167/19 - lag kein zureichender Grund für die Nichtentscheidung über den Widerspruch der Klägerin auf Seiten des Beklagten vor, sodass die Klage jedenfalls im Verlaufe des hiesigen Verfahrens durch den weiteren Zeitablauf von einem Jahr und zwei Monaten bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zulässig geworden ist (vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 24.02.1994 - 5 C 24/92 -, juris Rn. 12; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.07.2020 - 1 E 185/19 -, juris Rn. 23).

30

II. Die Klage ist zudem begründet.

31

Die dienstliche Regelbeurteilung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung zum Stichtag 01.02.2018 und der Bescheid vom 19.12.2019 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Verurteilung des Beklagten, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 erneut dienstlich zu beurteilen.

32

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen dienstlichen Regelbeurteilung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG) in der Fassung vom 09.11.2010 (GBl. 2010, 793 f.). Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Zeitabständen zu beurteilen. Die danach zum Stichtag 01.02.2018 erstellte dienstliche Regelbeurteilung kann nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Denn bei der Erstellung von Beurteilungen ist dem Dienstherrn bzw. dem jeweils für ihn handelnden Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27/14 -, juris Rn. 9).

33

Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 C 38.95 -, juris Rn. 26). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Verwaltungsvorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - 2 A 10/13 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34/04 -, juris Rn. 8). Der Dienstherr hat jedoch beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum, der ihn berechtigt, entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse seiner Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einzuführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System getroffen hat oder ob zweckmäßigere Systeme denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8/79 -, juris Rn. 22).

34

Es ist in der Rechtsprechung ferner anerkannt, dass der Dienstherr befugt ist, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern. Der Aussagegehalt der Noten ist dann zwar für die verschiedenen Beurteilungszeiträume unterschiedlich. Ausschlaggebend ist jedoch die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle - erstmals oder wiederholt - zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine bessere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an neuen Maßstäben zu messen, sodass er möglicherweise bei gleich gebliebener Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt. Eine solche Veränderung des Aussagegehalts der Noten bedeutet auch keine gegen die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht verstoßende rückwirkende Verschärfung der Leistungsanforderung (BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 - 2 C 13/79 -, juris Rn. 36; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris Rn. 30; VG Freiburg, Urteil vom 01.02.2007 - 3 K 1370/05 -, juris Rn. 19).

35

2. Hiervon ausgehend hält die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2018, die sich auch nach den Regelungen der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten (Beurteilungsverordnung - BeurtVO) vom 16.12.2014 (GBl. 2014, 778), der BRL 2015 und der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Ressorts (im Folgenden: VwV-BRL-MLR 2015) vom 28.07.2015 richtet, einer rechtlichen Prüfung nicht stand.

36

Die Klägerin kann zwar nicht die von ihr angestrebte mathematische Übertragung ihrer letzten Beurteilungsnote vor der Änderung des Beurteilungssystems (Beurteilung 2012: 6,5 Punkte) in ihre Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 verlangen; ebenso mangelt es der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 nicht an einem Begründungsmangel aufgrund einer erheblichen Verschlechterung der Klägerin im Vergleich zu ihrer Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 oder an einem Fehler in der Beurteilungszuständigkeit [hierzu a)]. Die Beurteilung zum 01.02.2018 ist aber dennoch aufgrund einer fehlerhaften, laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung und aufgrund eines Begründungsmangels infolge der fehlenden Gewichtung der Leistungsmerkmale innerhalb der Leistungsbeurteilung und der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung rechtlich zu beanstanden [hierzu b)].

37

a) Den formellen Einwänden der Klägerin zur „Übernahme“ ihrer Bewertungen aus der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 [hierzu aa)], zum Begründungsmangel aufgrund einer Verschlechterung ihrer Leistungen verglichen mit der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 [hierzu bb)] und zum Stichtag 01.02.2018 [hierzu cc)] und zur Beurteilungszuständigkeit [hierzu dd)] ist der Erfolg zu versagen.

38

aa) Die Beurteilung 2018 ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin in früheren dienstlichen Beurteilungen - etwa in der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 - mit 6,5 von 8,0 Punkten bewertet wurde, die Leistungserwartungen nach dem damaligen Beurteilungsmaßstab übertraf und damit aus ihrer Sicht ein besseres Gesamtergebnis als in ihren dienstlichen Regelbeurteilungen nach Umstellung des Beurteilungssystems zum 24.12.2014 erzielte. Der Einwand der Klägerin, ihre damalige Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 hätte nach dem neuen Beurteilungssystem mindestens zwölf Punkten entsprochen, sodass das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung fehlerhaft keine „Übernahme“ ihrer damaligen benoteten Leistung in das neue Beurteilungssystem vorgenommen hätte, führt nicht zum Erfolg. Denn die dienstliche Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2012 beruhte auf den damals geltenden Gemeinsamen Richtlinien aller Ministerien und des Rechnungshofs über dienstliche Beurteilung der Landesbeamten (Beurteilungsrichtlinien - BRL) vom 15.11.2005 (GABl. 2005, S. 822), wonach ein Beurteilungsmaßstab von einem Punkt bis acht Punkte ohne Anwendung von Spitzensätzen bzw. Quoten für die höchsten Notenstufen anzuwenden war (vgl. Nr. 5.5 der Beurteilungsrichtlinien vom 15.11.2005). Zum 24.12.2014 wurde der Beurteilungsmaßstab durch §§ 4 f. BeurtVO jedoch sowohl im Hinblick auf die Punkteskala, die seither Punktewerte von einem Punkt bis 15 Punkte umfasst, als auch im Hinblick auf die Einführung von Richtwertvorgaben umfassend reformiert. Allein diese erheblichen Unterschiede zeigen, dass es schlechthin ausgeschlossen ist und daher auch unzulässig wäre, Beurteilungen nach dem alten Beurteilungssystem mit Beurteilungen nach dem neuen System zu vergleichen und die von der Klägerin begehrte Übertragung ihrer Punkte im Wege der Umrechnung in das neue Beurteilungssystem vorzunehmen. Ein Vergleich ist jeweils nur innerhalb des gleichen Beurteilungssystems möglich und zulässig (BVerwG, Beschluss vom 14.02.1990 - 1 WB 181/88 -, juris Rn. 9; BVerwG, Beschluss vom 24.04.1990 - 1 WB 4/89 -, juris Rn. 7; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris Rn. 38). Eine „Übernahme“ der Bewertungen aus früheren Beurteilungen verbietet sich auch deshalb, weil nach dem alten Beurteilungssystem weder eine Vergleichsgruppe zu bilden noch eine dem § 5 BeurtVO vergleichbare Richtwertvorgabe vorhanden war (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris Rn. 39). Die früheren von der Klägerin erreichten Punktewerte vor der Einführung des neuen Beurteilungssystems zum 24.12.2014 besitzen daher für die hier streitige Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 keinen Aussagewert (BVerwG, Beschluss vom 14.02.1990 - 1 WB 181/88 -, juris Rn. 9; BVerwG, Beschluss vom 24.04.1990 - 1 WB 4/89 -, juris Rn. 7).

39

bb) Ebenso ergibt sich aufgrund der unterschiedlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 und der hier streitgegenständlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 auch keine erhöhte Begründungspflicht auf Seiten des Beklagten wegen einer nicht unerheblichen Verschlechterung der Klägerin (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1/16 -, juris Rn. 33). Denn in Bezug auf die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 hat sich die Klägerin nicht verschlechtert, sondern insgesamt um einen Notenpunkt verbessert. Der Einwand der Klägerin, sie habe sich aufgrund eines Vergleichs mit anderen Beamten innerhalb ihrer Vergleichsgruppe verschlechtert, indem sie in der Rankingliste der Beurteilungen aller Beamtinnen und Beamten innerhalb ihrer Vergleichsgruppe zum Stichtag 01.02.2018 - verglichen mit der Rankingliste der Beurteilungen aller Beamten innerhalb ihrer Vergleichsgruppe zum Stichtag 01.02.2015 - um zwei Platzierungen abgefallen sei, dringt dabei nicht durch. Denn während die Klägerin innerhalb ihrer Vergleichsgruppe zum 01.02.2015 auf Platz 30 von 34 der beurteilten Beamten und auf Platz 20 von 23 der beurteilten Kartographenhauptsekretäre gelegen hatte, lag sie zum 01.02.2018 auf Platz 29 von 31 der beurteilen Beamten und auf Platz 19 von 21 der beurteilten Kartographenhauptsekretäre, sodass allenfalls eine geringfügige, jedoch keine erhebliche Verschlechterung ersichtlich ist. Unabhängig davon gibt ein Ranking mit den anderen Beamten einer Vergleichsgruppe nicht verbindlich und zuverlässig Auskunft über die Leistungen und Befähigungen des beurteilten Beamten. Denn ein solcher Vergleich lässt außer Acht, dass die anderen Beamten der Vergleichsgruppe - etwa durch Beförderungen, Ausscheiden aus dem Amt, Neuernennungen, Versetzungen oder Rückkehr aus Erziehungszeiten - ständig wechseln können und daher nicht zwingend Personenidentität der in dem Ranking dargestellten Beamten in den verschiedenen Beurteilungsrunden besteht. Zudem lässt ein solcher Vergleich unberücksichtigt, dass die Leistungen der Beamten innerhalb der Vergleichsgruppe Schwankungen unterworfen sind und daher eine unerhebliche Veränderung der Platzierung auch darin begründet sein kann, dass einzelne Beamte größere Leistungssteigerungen innerhalb des Beurteilungszeitraums erbracht oder einen Leistungsabfall gezeigt haben. Aufgrund dieser Unschärfe ist auch in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Vergleich zwischen den Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe zur Feststellung einer erheblichen Verschlechterung der Leistungen eines einzelnen Beamten (erst) dann in Betracht kommt, wenn ein Vergleich zwischen den zuvor erreichten Punktewerten aufgrund der Einführung eines neuen Beurteilungssystems ausgeschlossen ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.01.2021 - 4 S 2364/20 -, juris Rn. 15 f.; VG Stuttgart, Urteil vom 24.01.2019 - 14 K 12555/17 -, juris Rn. 49; VG Karlsruhe, Urteil vom 06.07.2017 - 2 K 729/16 -, juris Rn. 26). Mangels einer Veränderung des Beurteilungssystems in der Zeit vom 01.02.2015 bis zum 01.02.2018 ist hier aber eine eingeschränkte Aussagekraft der von der Klägerin erreichten Punktewerte nicht gegeben; maßgeblich sind daher allein die zunächst mit 7 Punkten und sodann mit 8 Punkten bewerteten und daher nicht verschlechterten, sondern geringfügig verbesserten Leistungen und Befähigungen der Klägerin.

40

cc) Soweit die Klägerin sinngemäß geltend macht, in der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 hätte im Rahmen der Gesamtbegründung erklärt werden müssen, warum diese Beurteilung gegenüber der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 erheblich schlechter ausgefallen sei und dieser Mangel habe sich in der Beurteilung zum 01.02.2018 fortgesetzt, sodass nunmehr auch die hier streitgegenständliche Beurteilung zum 01.02.2018 rechtswidrig sei, hat dieser Einwand aufgrund der eingetretenen Verwirkung des Rechts auf Überprüfung ihrer dienstlichen Beurteilung zum 01.02.2015 keinen Erfolg.

41

(1) Eine Verwirkung - sowohl des materiellen Rechts auf Überprüfung und ggf. Änderung einer dienstlichen Beurteilung als auch des prozessualen Widerspruchs- und Klagerechts - tritt ein, wenn der Betroffene innerhalb eines längeren Zeitablaufs unter Verhältnissen untätig geblieben ist (sog. Zeitmoment), unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt (sog. Umstandsmoment), sodass beim rechtlichen Gegner der Anschein erweckt worden ist, der Betroffene werde bezüglich des fraglichen Vorgangs nichts mehr unternehmen (sog. Vertrauensmoment; BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - II C 16.72 -, juris Rn. 33 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, juris Rn. 17; VG Düsseldorf, Urteil vom 26.08.2020 - 2 K 1163/19 -, juris Rn. 13). Fehlt das Umstands- oder das Vertrauensmoment, tritt eine Verwirkung auch bei sehr langer Dauer der Nichtgeltendmachung eines Rechts jedenfalls grundsätzlich nicht ein. Zeit-, Umstands- und Vertrauensmoment sind nicht präzise voneinander zu trennen und abgrenzbar. Sie stehen vielmehr in einer Wechselwirkung zueinander. Maßgeblich ist eine Gesamtbewertung aller zeitlichen und sonstigen Umstände des jeweiligen Einzelfalls (Thüringer OVG, Beschluss vom 08.07.2020 - 2 EO 632/19, juris Rn. 62; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, juris Rn. 17).

42

Wenngleich auch in zeitlicher Hinsicht - wie ausgeführt - die jeweiligen Umstände des Einzelfalls maßgeblich sind, bietet die - hier nicht unmittelbar anwendbare - Jahresfrist des § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die Bemessung des Zeitraums, innerhalb dessen sich ein Beamter gegen seine dienstliche Beurteilung wenden muss, eine zeitliche Orientierung (BVerwG, Urteil vom 30.08.2018 - 2 C 10.17 -, juris Rn. 28; BVerwG, Beschluss vom 04.06.2014 - 2 B 108.13 -, juris Rn. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.02.2022 - 6 A 2766/20 -, juris Rn. 5; Thüringer OVG, Beschluss vom 08.07.2020 - 22 EO 632/19 -, juris Rn. 63; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.07.2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 16; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 02.08.2016 - 2 MB 16/16 -, juris Rn. 19; a. A. nämlich Gleichstellung der Einwendungsfrist mit dem Zeitraum der Regelbeurteilung: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 04.06.2009 - 4 S 213/09 -, juris Rn. 17). Denn innerhalb dieser Zeitspanne ist es einem Beamten regelmäßig zuzumuten, sich über die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im Zusammenhang mit seiner Beurteilung zu informieren, sich ggf. rechtlich beraten zu lassen und zu entscheiden, ob er sich gegen die dienstliche Beurteilung wendet (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2018 - 2 C 10/17 -, juris Rn. 29). Dafür, dass in Anlehnung an § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO regelmäßig bereits nach Ablauf eines Jahres nach Eröffnung einer dienstlichen Beurteilung das Recht verwirkt ist, sich gegen diese zu wenden, spricht zudem, dass sowohl der Dienstherr als auch der betroffene Beamte angesichts der zentralen Bedeutung dienstlicher Beurteilungen für Beförderungs- und andere Verwendungsentscheidungen ein erhebliche Interesse daran haben, dass diese Verfahren nicht dadurch mit Unsicherheiten belastet werden, dass die ihnen zu Grunde zu legenden Beurteilungen auch längere Zeit nach deren Bekanntgabe noch angefochten werden können (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.07.2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 18; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17.09.2018 - 6 A 1510/17 -, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 26.08.2020 - 2 K 1163/19 -, juris Rn. 17). Für eine vergleichsweise kurze Verwirkungsfrist spricht auch, dass mit zunehmendem Zeitablauf die Erinnerung an die im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen verblasst, was es erschwert, Beanstandungen noch Jahre nach dem Ende des Beurteilungszeitraums nachzugehen. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass dienstliche Beurteilungen den Beamten persönlich eröffnet werden und diesem neben der Einlegung förmlicher Rechtsbehelfe die Möglichkeit der Gegenäußerung im Rahmen einer Besprechung offensteht (vgl. Nr. 16.5 der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes [Beurteilungsrichtlinien - im Folgenden: BRL 2015] vom 30.04.2015, gültig vom 01.02.2015 bis zum 31.12.2019 [GABl. 2015, 178]). Hiervon kann - etwa durch Erklärung eines Vorbehalts, die Beurteilung nach weiterer rechtlicher Prüfung anzugreifen - Gebrauch gemacht werden, um eine Verwirkung auszuschließen (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31.07.2019 - 6 B 714/19 -, juris Rn. 20).

43

(2) Dies zugrunde gelegt hat die Klägerin ihr Recht auf Überprüfung der ihr am 18.08.2016 bekannt gegebenen dienstlichen Regelbeurteilung zum Stichtag 01.02.2015 unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des vorliegenden Einzelfalls verwirkt mit der Folge, dass sie sich im vorliegenden Verfahren auf die Rechtswidrigkeit dieser dienstlichen Beurteilung nicht mehr berufen kann. Denn die Klägerin hat erstmals am 12.07.2019 gegenüber dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg ausgeführt, dass sie mit ihren Beurteilungen auf Grundlage des zum 24.12.2014 eingeführten, neuen Beurteilungssystems mit einer Bewertungsskala von nunmehr maximal 15 Punkten (vgl. § 4 Abs. 2 BeurtVO) nicht einverstanden sei und erstmals am 12.08.2019 einen Antrag auf Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Beurteilungen gegenüber dem Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung gestellt. Ausgehend von der Bekanntgabe ihrer dienstlichen Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 01.02.2012 bis zum 31.01.2015 am 18.08.2016 ist die Klägerin damit zwei Jahre und elf Monate untätig geblieben und hat in dieser Zeit keine Anstrengungen unternommen, um die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 einer rechtlichen Überprüfung zu unterziehen. Insbesondere lässt sich der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 unter dem Abschnitt „VI. Bekanntgabe“ entnehmen, dass die Klägerin gerade nicht auf eine Besprechung gedrängt und sich nicht zu ihrer Beurteilung geäußert hatte. Dies deckt sich auch mit ihren Angaben im Schriftsatz vom 15.11.2021, wonach sie es aufgrund der Aussagen ihres Referatsleiters, die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 anlässlich der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 zu korrigieren, unterlassen habe, gegen ihre Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 vorzugehen. Im Übrigen kann dahinstehen, ob weitere Gespräche zwischen der Klägerin und ihrem Referatsleiter tatsächlich stattgefunden haben. Denn auch in diesem Falle wäre es äußerst widersprüchlich, wenn die Klägerin einerseits immer wieder vorgetragen haben will, dass sie sich mit der dienstlichen Beurteilung 2015 nicht abfinde und gleichwohl die gesamte Beurteilungsperiode von drei Jahren in der Zeit vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 verstreichen lässt, ohne eine rechtliche Prüfung im Wege eines förmlichen Verfahrens einzuleiten. Dabei ist auch in den Blick zu nehmen, dass die Anforderungen für die Auslösung einer rechtlichen Überprüfung einer dienstlichen Beurteilung - etwa durch ein kostenfreies Einwendungsverfahren oder ein Widerspruchsverfahren nach § 54 BeamtStG - gering sind (vgl. VG München, Urteil vom 27.05.2014 - M 5 K 13.2058 -, juris Rn. 17). Zudem war die Klägerin im vorliegenden Einzelfall gerade in Bezug auf ihre dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 in der Lage, diese im Wege des am 12.08.2019 gestellten Antrags auf Überprüfung und Korrektur - und damit noch vor Beantwortung ihres Schreibens gegenüber dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 12.07.2019 am 22.08.2019 - zeitnah einer rechtlichen Überprüfung zu unterziehen. Weshalb es die Klägerin bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilung 2015 zwei Jahre und elf Monate unterließ, ebenso zeitnah gegen diese Beurteilung vorzugehen, ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. Gründe, die die Klägerin an einer entsprechenden, alsbaldigen Anfechtung ihrer dienstlichen Beurteilung gehindert haben, sind nicht erkennbar (vgl. zur Forderung der alsbaldigen Anfechtung dienstlicher Beurteilungen bereits: BVerwG, Urteil vom 13.11.1975 - 2 C 16.72 -, juris Rn. 36). Allein auf das gesprochene, informelle Wort ihres - für die Beurteilung der Klägerin nicht zuständigen - Referatsleiters, die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 durch die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 zu korrigieren, was rechtlich aufgrund einer sachfremden Erwägung innerhalb der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 nicht zulässig wäre, durfte die Klägerin nicht vertrauen. Die Klägerin ist damit - bezogen auf ihre dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 - nach den Umständen des vorliegenden Falls unter solchen Verhältnissen untätig geblieben, unter denen vernünftigerweise etwas zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt, sodass der Beklagte darauf vertrauen durfte, die Klägerin werde bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 nichts mehr unternehmen.

44

(3) Dem steht nicht entgegen, dass das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung mit Bescheid vom 19.12.2019 über den Antrag der Klägerin auf Überprüfung und Korrektur ihrer dienstlichen Beurteilungen nach dem neuen Beurteilungssystem vom 12.08.2018 sachlich entschieden hat. Denn das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung legte diesen Antrag dahingehend aus, dass die Klägerin sich mit diesem Antrag allein gegen ihre Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 wandte, sodass es sich mit der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 inhaltlich nicht auseinandersetzte und keine Entscheidung traf, die eine erneute Überprüfungsmöglichkeit für die Klägerin bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 eröffnet hätte. Der allgemeine Hinweis des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg im Schreiben vom 22.08.2019, wonach der Klägerin empfohlen werde, zur Aufklärung von Missverständnissen bezüglich ihrer dienstlichen Beurteilungen zunächst das Gespräch mit ihrem Dienstvorgesetzten zu suchen, steht der Annahme einer Verwirkung ebenfalls nicht entgegen. Denn dieser Hinweis erfolgte vor dem Hintergrund, dass die Klägerin sich außerhalb des Dienstweges direkt an das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg wandte, ohne dass sich den Behördenakten eine vorherige schriftliche Stellungnahme oder ein Vermerk über ein mündliches Gespräch mit ihrem Dienstvorgesetzten entnehmen lässt. Zudem bezog sich dieser Hinweis auch auf die von der Klägerin ebenfalls angegriffene dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018, gegen die sich die Klägerin nach der Bekanntgabe am 05.07.2019 zeitnah wandte, sodass diesbezüglich ein Verweis auf ein mündliches Gespräch mit dem Dienstvorgesetzten vor Unterziehung einer rechtlichen Überprüfung dieser Beurteilung im Wege eines förmlichen Verfahrens vertretbar war und gerade nicht ins Leere ging.

45

dd) Darüber hinaus ist die Beurteilungszuständigkeit für die Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 rechtlich nicht zu beanstanden. Denn diese steht im Einklang mit Nr. 5.1 und Nr. 6.1 und der Anlage 1 VwV-BRL-MLR 2015, wonach vorliegend der Abteilungsleiter der Abteilung 5 der für die Klägerin zuständige Vorbeurteiler und der Abteilungsleiter Personal - hier der Abteilung 1 - der für die Klägerin zuständige Endbeurteiler zum Stichtag 01.02.2018 war. Angesichts des Vermerks im Rahmen der Vorbeurteilung i. S. d. Nr. 10.2 VwV-BRL-MLR 2015, wonach der Referatsleiter der Klägerin das Urteil der Vorbeurteilung wesentlich geprägt hat, ist auch davon auszugehen, dass sich der Vorbeurteiler die zur zuverlässigen Beurteilung der Leistungen und Befähigung der Klägerin erforderlichen Kenntnisse vom Referatsleiter der Klägerin als sachkundigen Vorgesetzten gemäß Nr. 10.1 VwV-BRL-MLR 2015 verschafft hat. Dass der Vorbeurteiler sich diese Kenntnisse nicht im Wege eines schriftlichen Berichts verschafft hat, steht dem nicht entgegen, da es insoweit im Ermessen des Vorbeurteilers liegt, in welcher Weise er die erforderlichen Kenntnisse über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten erlangt (vgl. VG Trier, Beschluss vom 08.05.2018 - 7 L 1318/18.TR -, juris Rn. 36 mit Verweis auf OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 08.08.2011 - 2 B 10724/11 -).

46

b) Der dienstlichen Regelbeurteilung der Klägerin zum Stichtag 01.02.2018 liegt jedoch eine fehlerhafte Vergleichsgruppenbildung zugrunde [hierzu aa)]. Hiervon unabhängig und selbstständig tragend genügt die Beurteilung nicht den Anforderungen an eine ausreichende Begründung des Gesamturteils [hierzu bb)].

47

aa) Die dienstliche Regelbeurteilung der Klägerin beruht auf einer Vergleichsgruppenbildung, die der Rechtskontrolle nicht standhält. Ungeachtet der Frage, ob dem Dienstherrn auch bei der Bildung von (zulässigen) Vergleichsgruppen ein Beurteilungsspielraum zusteht (vgl. bejahend: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24.11.2006 - 6 B 2124/06 -, juris Rn. 18), unterliegt der Vorgang der Vergleichsgruppenbildung jedenfalls der bereits dargestellten eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.

48

(1) Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung, die auch die Bildung von Vergleichsgruppen umfasst, das in Art. 33 Abs. 2 GG verankerte Leistungsprinzip und den Grundsatz der Bestenauslese zu gewährleisten (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 58).

49

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BeurtVO sind bei Regelbeurteilungen Vergleichsgruppen zu bilden. Vergleichsgruppen werden deshalb gebildet, weil sie für die Geltung der Richtwerte nach § 5 Abs. 2 BeurtVO relevant sind. Danach soll der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe, die beurteilt werden, im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BeurtVO (liegt über den Leistungserwartungen, 10 bis 12 Punkte) 25 Prozent und im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BeurtVO (übertrifft die Leistungserwartungen in besonderem Maße, 13 bis 15 Punkte) 15 Prozent nicht überschreiten, § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO. In § 5 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO sind weitere Differenzierungen für die Punktewerte von 10 bis 15 Punkten vorgesehen.

50

Die Festlegung von Richtwerten ist zur Ermöglichung und Erleichterung des Leistungsvergleichs der zur beurteilenden Beamten rechtlich zulässig und sinnvoll (BVerwG, Urteil vom 07.03.2017 - 2 B 25.16 -, juris Rn. 7; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 59), soweit sie sich auf eine hinreichend große und hinreichend homogene Vergleichsgruppe beziehen (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, juris Rn. 61; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 63). Für Beamte aus unterschiedlichen Laufbahnen ist eine solche homogene Vergleichbarkeit nicht gewährleistet. Ausreichend identische Leistungsanforderungen für die Annahme einer hinreichend homogenen Gruppe sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vielmehr nur für Beamte „derselben Laufbahn und desselben Statusamtes“ gegeben (BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21/06 -, juris Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, juris Rn. 16), wobei gemäß § 14 LBG in einer Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung zusammengefasst werden und jüngere Entscheidungen des Verordnungsgebers zur Zusammenlegung verschiedener Laufbahnen keinen Einfluss auf die Vergleichbarkeit der jeweiligen Beamten innerhalb der von ihnen zu durchlaufenden Laufbahn haben (vgl. §§ 21 f. LBG; vgl. auch zum Bundesbeamtengesetz: BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1.21 -, juris Rn. 25; VG Stuttgart, Beschluss vom 07.12.2017 - 9 K 12038/17 -, juris Rn. 29). Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe konkurrieren regelmäßig um Beförderungsämter; sie sind in der Regel die maßgebliche Gruppe für einen Leistungsvergleich i. S. d. Art. 33 Abs. 2 GG, weil sie auch in einem Auswahlverfahren potentiell miteinander in Beziehung gesetzt und verglichen werden müssen. Diesen Schritt nimmt die auf das Statusamt bezogene dienstliche Beurteilung vorweg (BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1.21 -, juris Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 42 ff., 45).

51

Zur Sicherstellung der aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anforderungen an die Homogenität der Vergleichsgruppe ist in § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO geregelt, dass sich die Zugehörigkeit zu einer Vergleichsgruppe nach der Besoldungsgruppe und der Laufbahnzugehörigkeit der zu beurteilenden Beamtin oder des zu beurteilenden Beamten bestimmt. Im Falle einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zuzuordnenden Beamten sind diese daher nicht im Wege einer notgedrungenen laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung unter Anwendung der Richtwerte des § 5 Abs. 2 BeurtVO zu beurteilen, sondern im Wege einer geeigneten Differenzierung, ohne dass dabei die in § 5 Abs. 2 BeurtVO festgelegten Richtwerte Anwendung finden, vgl. § 5 Abs. 3 BeurtVO.

52

(2) Die hier vorgenommene Vergleichsgruppenbildung beruht letztlich auf Nr. 13 BRL 2015 und Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 sowie aufgrund des Beschlusses der nach Nr. 9.1 i. V. m. Anlage 1 VwV-BRL-MRL 2015 gebildeten Beurteilungskommission für die Beamten des mittleren und des gehobenen Dienstes beim Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung vom 04.06.2018 (im Folgenden: Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018). Gemäß Nr. 13 BRL 2015 werden die Vergleichsgruppen für die Gesamtzahl der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten im Zuständigkeitsbereich der Behörden, denen die Endbeurteilerinnen oder Endbeurteiler angehören, gebildet. Für die Bildung der Vergleichsgruppen sind die Stellenpläne maßgeblich. Sie sollen aus mindestens 20 Beamtinnen und Beamten bestehen; stehen weniger als 20 Beamtinnen und Beamte für eine Vergleichsgruppe zur Verfügung, ist bei der Bildung der Gesamturteile eine Differenzierung anzustreben, die der Festlegung der Richtwerte möglichst entspricht. Haben die obersten Dienstbehörden abweichende Regelungen über die Beurteilungskommission (§ 7 Satz 2 BeurtVO) getroffen, können sie auch die Vergleichsgruppe bestimmen. Nach Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 kann in dem Fall, in dem die Bildung einer Vergleichsgruppe mangels der nach Nr. 13 BRL 2015 erforderlichen Anzahl von zu beurteilenden Personen je Besoldungsgruppe und Fachlaufbahn nicht möglich oder sachgerecht ist, dennoch aus denjenigen Personen eine Vergleichsgruppe gebildet oder mit diesen eine bestehende Vergleichsgruppe erweitert werden, die zwar unterschiedlichen Fachlaufbahnen angehören, jedoch vergleichbare Funktionen oder Aufgaben wahrnehmen. Vor dem Hintergrund einer effektiven Beurteilungsgerechtigkeit und im Hinblick auf die Anforderungen der Rechtsprechung erscheint es gemäß Nr. 8.3 Satz 2 VwV-BRL-MLR 2015 sachgerecht, Dienstposteninhaberinnen und Dienstposteninhaber vergleichbarer Funktionen und Aufgaben in einer Vergleichsgruppe zusammenzufassen oder diese in bestehende Vergleichsgruppen anderer Fachlaufbahnen, in denen aber vergleichbare Funktionen und Aufgaben erledigt werden, zu integrieren. Diese Konstellation ist nach Nr. 8.3 Satz 3 Spiegelstrich 1 VwV-BRL-MLR 2015 insbesondere anzutreffen im Ministerium und in den Untersuchungsämtern. In Nr. 1 des Beschlusses der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 wurde festgelegt, dass die Beamten des mittleren Dienstes des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung unabhängig von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn zu einer Vergleichsgruppe pro Besoldungsgruppe zusammengefasst werden. Zur Begründung wurde ausgeführt, dies sei gemäß Nr. 8.3 VwV-BRL-MRL 2015 möglich und ermögliche erst die Bildung von Vergleichsgruppen. Die Bildung der Vergleichsgruppen auf diese Weise sorge für eine angemessene Vergleichbarkeit der betroffenen Beamtinnen und Beamten. Dies sei umso notwendiger, als alle Betroffenen um die gleichen Beförderungsstellen in Konkurrenz stünden. Es werde also erreicht, dass nach Eignung, Leistung und Befähigung beurteilt und in der Konsequenz auch befördert werde.

53

Hiervon ausgehend bildete das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt des Regelbeurteilungszeitraums vom 01.02.2015 bis zum 31.01.2018 eine Vergleichsgruppe bestehend aus der Klägerin als Kartographenhauptsekretärin (A 8), 20 weiteren Kartographenhauptsekretären, neun Vermessungshauptsekretären (A 8) und einer Regierungshauptsekretärin (A 8). Dies ergibt sich für das Gericht aus der von dem Beklagten im Eilverfahren 9 K 8167/19 mit Schreiben vom 09.06.2020 vorgelegten Rankingliste 2018 der Besoldungsgruppe A 8 (Bl. 125 GA).

54

(3) Diese Vergleichsgruppenbildung des Landesamtes für Geoinformation und Landentwicklung wird den Anforderungen des § 5 BeurtVO nicht gerecht. Dabei kann dahinstehen, ob bereits Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 gegen § 5 BeurtVO verstößt und daher rechtswidrig ist, soweit darin im Widerspruch zu § 5 Abs. 3 BeurtVO für den Fall einer zu geringen Zahl der einer Vergleichsgruppe zuzuordnenden Beamten eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppe gebildet werden kann und in diesem Fall gerade keine geeignete Differenzierung unabhängig von den in § 5 Abs. 2 BeurtVO festgelegten Richtwerten vorgesehen ist. Denn jedenfalls der Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 verstößt im vorliegenden Fall gegen § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO und ist nicht mit dem in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltenen Laufbahnprinzip, einem Grundsatz des Berufsbeamtentums (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1/21 -, juris Rn. 25, BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21/16 -, juris Rn. 45), in Einklang zu bringen. Denn dadurch wird im Widerspruch zu § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO die Vergleichsgruppe für alle Beamten des mittleren Dienstes im Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung allein nach der Besoldungsgruppe und gerade nicht zusätzlich nach der Laufbahnzugehörigkeit bestimmt. Das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung hat daher durch die Bestimmung in Nr. 1 des Beschlusses der Beurteilungskommission außerhalb des Rahmens der gesetzlichen Ermächtigung des § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO gehandelt.

55

Soweit sich das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung zur Rechtfertigung der laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung auf eine Ausnahme von der in § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO vorgesehenen Vergleichsgruppenbildung nach Besoldungsgruppe und Laufbahnzugehörigkeit beruft, ist festzustellen, dass der Verordnungsgeber die Kriterien zur Bildung einer Vergleichsgruppe in § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO abschließend geregelt hat und eine solche Ausnahme gerade nicht vorsieht. Insbesondere ist die vom Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung im Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 zuvorderst ausgeführte Begründung, die laufbahnübergreifende Vergleichsgruppenbildung ermögliche erst die Bildung einer Vergleichsgruppe, sachfremd. Denn die Vergleichsgruppenbildung ist kein Selbstzweck, sondern dient - wie dargestellt - letztlich dazu, die Anwendung von Richtwerten - hier nach § 5 Abs. 2 BeurtVO - zu ermöglichen; wenn die Voraussetzungen für ihre (rechtmäßige) Bildung nicht gegeben sind, hat sie zu unterbleiben (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 78). Für den Fall der Unterschreitung der erforderlichen Mindestgröße von 20 Beamten i. S. d. Nr. 13 BRL 2015 sind die Richtwerte des § 5 Abs. 2 BeurtVO mangels der Bildung einer hinreichend großen Vergleichsgruppe nicht anzuwenden. Vielmehr ist eine Differenzierung der Beurteilungen anzustreben, die der Festlegung der Richtwerte möglichst entspricht. Sofern auch das nicht möglich ist, hat sich der Dienstherr - der Regelung in § 5 Abs. 3 BeurtVO entsprechend - gleichwohl auch ohne eine solche Orientierung um eine differenzierte, dem Leistungsbild der jeweils zu beurteilenden Beamten angemessen Rechnung tragende Beurteilungen zu bemühen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 80; zum Erfordernis der hinreichenden Differenziertheit vgl. auch: BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 29.07.2003 - 2 BvR 311/03 -, juris Rn. 15).

56

Zwar ist in der Rechtsprechung in Ausnahmefällen eine Vergleichsgruppenbildung aus Beamten derselben Funktionsebene als zulässig angesehen worden. Bei der auf diese Weise gebildeten Vergleichsgruppe ist Kriterium für die zulässige Gruppenzugehörigkeit das Innehaben eines Dienstpostens mit weitgehend denselben Anforderungen; die Ähnlichkeit der verrichteten Aufgaben stellt den tragenden Grund für die Vergleichbarkeit dar (BVerwG, Urteil vom 12.08.2014 - 1 WB 38.13 -, juris Rn. 33; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 71). Ebenso dürfen im Bundesnachrichtendienst Beamte der Besoldungsgruppe A 15 BBesO aus unterschiedlichen Laufbahnen der Laufbahngruppe des höheren Dienstes gemäß Nr. 11.7.2 der Bestimmungen über die Beurteilung von Beamtinnen, Beamten und Beschäftigten im Bundesnachrichtendienst vom 01.07.2009 (Beurteilungsbestimmungen-BND) ausnahmsweise in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst werden, da diese Beamten aufgrund der Besonderheiten des Bundesnachrichtendienstes und der mehrfachen Laufbahnunterlegung der Dienstposten in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes sowie der daran anknüpfenden laufbahnübergreifenden Beförderungspraxis regelmäßig in einer potentiellen Konkurrenzsituation stehen (BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1/21 -, juris Rn. 31 ff.). Diese von der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmefälle beruhten jedoch auf solchen rechtlichen Gegebenheiten, in denen entweder eine gesetzliche Grundlage zu den Kriterien der Bildung von Vergleichsgruppen fehlte und diese in einer Verwaltungsvorschrift dergestalt konkretisiert wurden, dass an die Laufbahngruppe anzuknüpfen ist (vgl. Nr. 11.7.2 Beurteilungsbestimmungen-BND, vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2021 - 2 A 1/21 -, juris Rn. 20) oder in denen eine gesetzliche Grundlage gerade die Bildung von Vergleichsgruppen nach der Funktionsebene zuließ (vgl. § 2 Abs. 4 Satz 1 der Soldatenlaufbahnverordnung vom 23.09.2009, vgl. BVerwG, Urteil vom 12.08.2014 - 1 WB 38.13 -, juris Rn. 30; § 8 Abs. 2 Satz 2 der Laufbahnverordnung Nordrhein-Westfalen, vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 57). Demgegenüber bestimmt § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO ausdrücklich, dass sich die Vergleichsgruppen gerade nicht nach der Funktionsebene, sondern (ausschließlich) nach der Besoldungsgruppe und der Laufbahnzugehörigkeit zu bestimmen haben, sodass sich vorliegend die Frage einer ausnahmsweisen zulässigen laufbahnübergreifenden Vergleichsgruppenbildung im Falle der vergleichbaren Funktion der Beamten hier nicht stellt und ein Rückgriff auf diese von der Rechtsprechung geschaffenen Ausnahmefälle hier aufgrund der gesetzlichen Grundlage des § 5 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO nicht zulässig ist.

57

Hiervon unabhängig ist für die Kammer die allenfalls pauschal vorgetragene Behauptung der funktionellen Vergleichbarkeit aller Beamten des mittleren Dienstes innerhalb einer Besoldungsgruppe im Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung nicht nachvollziehbar, da sich bereits die Ausbildungspläne und der Prüfungsstoff der hier maßgeblich zusammengefassten Kartographenhauptsekretäre und Vermessungshauptsekretäre wesentlich unterscheidet (vgl. zur Gliederung des Vorbereitungsdienstes die §§ 38, 45 der Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über die Ausbildung und Prüfung für den mittleren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst und den mittleren kartographischen Verwaltungsdienst [Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den mittleren vermessungstechnischen und den mittleren kartographischen Verwaltungsdienst - APrOVermKart mD] vom 10.02.1983 in der hier maßgeblich gültigen Fassung vom 01.09.1993 bis zum 15.06.2007), sodass auch davon auszugehen ist, dass sich die Aufgaben dieser Beamten im Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung wesentlich unterscheiden (vgl. zu diesem Rückschluss: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 74 ff.). Allein die Ausweisung dieser Beamten in einem gemeinsamen Stellenplan lässt demgegenüber keine Rückschlüsse auf die bestehende Vergleichbarkeit der jeweiligen Beamten unterschiedlicher Laufbahnen zu (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.11.2021 - 6 A 2717/19 -, juris Rn. 85). Auch Nr. 8.3 VwV-BRL-MLR 2015 lässt sich eine solch weitgehende Vergleichbarkeit aller Beamten des mittleren Dienstes innerhalb einer Besoldungsgruppe einer Dienstelle nicht entnehmen; vielmehr ist hiernach eine laufbahnübergreifende Vergleichsgruppe differenziert nach den jeweiligen Funktionen im Ministerium (z. B. Referentenfunktion, Sachbearbeiterfunktion) oder nach den jeweiligen vergleichbaren Aufgaben verschiedener konkret benannter Laufbahnen in den Untersuchungsämtern (z. B. Lebensmittelchemiker, Veterinäre, Pharmazeuten und Biologen im Laborbereich) zu bilden. Eine solche Differenzierung lässt das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung in dem Beschluss der Beurteilungskommission vom 04.06.2018 aber gerade nicht erkennen.

58

bb) Hiervon unabhängig und selbstständig tragend genügt die dienstliche Regelbeurteilung der Klägerin nicht den Anforderungen an eine ausreichende Begründung des Gesamturteils.

59

(1) Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Artikel 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 4). Für ein solches Auswahlverfahren kommt es in erster Linie auf das Gesamturteil an, welches durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist. Die Gewichtung bedarf bei sogenannten Ankreuzbeurteilungen schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, juris Rn. 42 f.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 6). In der jeweiligen dienstlichen Beurteilung ist deshalb das Gesamturteil - im Unterscheid zu den Einzelbewertungen - in aller Regel gesondert zu begründen, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbewertungen hergeleitet worden ist. Dabei sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil aber nur dann, wenn im konkreten Fall ein anderer Punktewert nicht in Betracht kommt, weil sich der vergebene Punktewert - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf null - geradezu aufdrängt (BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 - 2 A 4.15 -, juris Rn. 32), oder wenn bereits die der dienstlichen Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen hinreichend deutliche Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen und zur Herleitung des Gesamturteils aus diesen Einzelbewertungen enthalten. Solche normativen Gewichtungsvorgaben ermöglichen eine sachgerechte, transparente und gleichmäßige Beurteilungspraxis, entbinden den Beurteiler aber nicht von der Verantwortung, im jeweiligen Beurteilungsfall zu einem insgesamt zutreffenden Gesamturteil zu kommen, weshalb ein solches Beurteilungssystem ihm die Möglichkeit belassen muss, im Einzelfall ein vom rechnerischen Ergebnis der - ggf. gewichteten - Einzelbewertungen abweichendes Gesamturteil zu vergeben (was dann aber wiederum gesondert zu begründen wäre; vgl. BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, juris Rn. 63 ff.; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 6).

60

Eine - erforderliche - Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Zulässig ist allenfalls eine Intensivierung (im Sinne einer ergänzenden Anreicherung) einer schon in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Begründung (BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, juris Rn. 48; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 7).

61

(2) Im vorliegenden Fall lassen sich den der dienstlichen Beurteilung der Klägerin zum Stichtag 01.02.2018 zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen des Beklagten keine hinreichend deutlichen Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung zur Herleitung der zusammengefassten Zwischenergebnisse (Arbeitsmenge, Arbeitsweise, Arbeitsgüte und ggf. Führungserfolg) und zur Herleitung des zusammengefassten Endergebnisses der Leistungsbeurteilung entnehmen.

62

In Nr. 5.3 Satz 2 i. V. m. Anlage 1 BRL 2015 werden die einzelnen Leistungsmerkmale erläutert. Nach Nr. 5.4 BRL 2015 ist für jedes Untermerkmal der Leistungsmerkmale zu prüfen, inwieweit den Leistungserwartungen des Amtes unter Berücksichtigung der in der Aufgabenbeschreibung aufgeführten Tätigkeiten entsprochen wurde. Das Ergebnis dieser Prüfung ist nach dem Beurteilungsmaßstab durch einen Punktewert auszudrücken. Unter Berücksichtigung der Untermerkmale ist durch Gesamtwürdigung für jedes Leistungsmerkmal ein Gesamtpunktewert festzulegen. Gemäß Nr. 5.5 BRL 2015 ist das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung durch eine Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung der Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale festzulegen und nach dem Beurteilungsmaßstab des § 4 Abs. 2 BeurtVO mit einem Punktewert zu bewerten. Aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung ist durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung ein Gesamturteil nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 BeurtVO zu bilden, Nr. 7.1 Satz 1 BRL 2015. Die Bildung des Gesamturteils ist zu begründen, Nr. 7.2 Satz 1 BRL 2015. Gibt die Befähigungsbeurteilung Anlass, für die Bildung des Gesamturteils über das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung hinauszugehen oder hinter ihm zurückzubleiben, ist dies gemäß Nr. 7.2 Satz 2 BRL 2015 gesondert zu begründen. In der Begründung ist weiter darzustellen, welches Gewicht der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung für das Gesamturteil jeweils zukommt, Nr. 7.2 Satz 3 BRL 2015.

63

Auch der Begründung selbst lässt sich eine Gewichtung der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung zur Herleitung der zusammengefassten Zwischenergebnisse und zur Herleitung des zusammengefassten Endergebnisses der Leistungsbeurteilung nicht entnehmen. Im Rahmen der Leistungsbeurteilung findet keine Begründung seitens der Beurteiler statt. Im Rahmen der Gesamtbeurteilung führt der Vorbeurteiler in seiner Begründung nach Nr. 7.2 BRL 2015 lediglich aus, dass die Leistungen der Klägerin stets den Erwartungen mit gelegentlichen Ansätzen überdurchschnittlicher Leistung entsprochen hätten. Aufgrund ihrer allgemeinen Fähigkeiten sei das Gesamturteil von 8 Punkten gerechtfertigt. Der Endbeurteiler stimmt in seiner Begründung nach Nr. 7.2 BRL 2015 der Begründung des Vorbeurteilers zu. Eine Gewichtung der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung findet damit nicht statt, sodass allein deshalb das Begründungserfordernis für das Gesamturteil verfehlt wird. Denn dieses erstreckt sich bei einer sogenannten Ankreuzbeurteilung auch und gerade auf die Ergebnisbildung der Leistungsbeurteilung. Die hier fehlende Begründung der Leistungsbeurteilung führt vorliegend dazu, dass das Gesamturteil als nicht ausreichend begründet angesehen werden muss, da dieses nicht nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 8). Selbiges gilt unabhängig davon auch für die hier fehlende Gewichtung der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung gemäß Nr. 7.2 Satz 3 BRL 2015. Angesichts der unterschiedlichen Bewertungen der Zwischenergebnisse für Arbeitsmenge (7 Punkte), Arbeitsweise (8 Punkte) und Arbeitsgüte (8 Punkte) und der unterschiedlichen Bewertungen der einzelnen Leistungsmerkmale zwischen 6 und 9 Punkten kann vorliegend auch nicht von einer Ermessensreduzierung auf null im Hinblick auf den Gesamtpunktwert von 8 Punkten ausgegangen werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.05.2019 - 4 S 415/19 -, juris Rn. 9 für den Fall, in dem selbst die Zwischenergebnisse jeweils einheitlich mit derselben Punktzahl bewertet wurden).

64

3. Vor diesem Hintergrund kommt es auf den weiteren Einwand der Klägerin, das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung habe ihr die dienstliche Beurteilung zum Stichtag 01.02.2018 verspätet ausgehändigt, nicht an. Soweit die Klägerin behauptet, ihre Leistungen seien auch vor dem Hintergrund des von ihr bestandenen Abiturs höher einzuschätzen und rechtfertigten daher nicht den Punktewert von 8 von 15 Notenpunkten, handelt es sich - ausgehend von der unter Abschnitt I. Ziffer 1. dargestellten, beschränkten verwaltungsgerichtlichen Rechtmäßigkeitskontrolle - um eine nicht zu berücksichtigende Selbsteinschätzung.

65

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

66

IV. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.