Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-05-08, Aktenzeichen 12 KS 5/10

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen den der Beigeladenen erteilten 1. Teilgenehmigungsbescheid über Errichtungsarbeiten für eine Abfallverbrennungsanlage.

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Die Beigeladene betreibt auf ihrem Betriebsgelände südwestlich der Stadt H. am Rande des Ortsteils I. u. a. eine Anlage zur Behandlung von Sonderabfällen. Das Grundstück liegt in einem Gebiet, welches nach dem Bebauungsplan Nr. 25 „Industriegebiet nördlich des Mittellandkanals“ aus dem Jahre 1973 der Stadt H. als Industriegebiet festgesetzt ist. Auf Antrag der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen, der Firma J., erteilte ihr die Bezirksregierung K. unter dem 6. Juli 1999 unter zahlreichen Nebenbestimmungen einen Vorbescheid für die Errichtung und den Betrieb einer thermischen Restabfallbehandlungsanlage auf dem genannten Grundstück und stellte darin fest, dass die Anlage mit einer Kapazität von 2 x 16 t pro Stunde und 230.000 t pro Jahr am geplanten Standort in L. zulässig sei. Die gegen den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid von Nachbarn erhobene Klage wies der seinerzeit zuständige 7. Senat des erkennenden Gerichts mit Urteil vom 25. September 2002 ab (7 K 4702/99). Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 14. Januar 2003 - 7 B 2.03 - zurück. Die am 14. Januar 2005 ablaufende Geltungsdauer des Vorbescheids wurde auf Antrag der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen bis zum 14. Januar 2007 verlängert.

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Mit Schreiben vom 12. Januar 2007 wies die Beigeladene darauf hin, dass die Verlängerung der Wirksamkeitsfrist des Vorbescheids mit einer Umschreibung des Vorbescheids auf die M. verbunden gewesen sei, welche im März 2006 umfirmiert worden sei und seither den Firmennamen „N.“ trage. In einem ersten Teilerrichtungsschritt seien verschiedene Maßnahmen (Errichtung des Containerlagers, Errichtung von Zufahrt, Waage, Ersatzstellflächen und Erschließung des Baufeldes) erforderlich, für die die Erteilung einer Teilgenehmigung gemäß § 8 BImSchG beantragt werde. Der Beklagte holte daraufhin Stellungnahmen der in ihrem Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührten Behörden ein. Dies geschah erneut, nachdem die Beigeladene im Dezember 2007 ergänzende Antragsunterlagen zu Abschnitt 12: Bauvorlagen und Unterlagen zum Brandschutz vorgelegt hatte.

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Unter dem 2. Dezember 2008 erteilte der Beklagte der Beigeladenen auf ihren Antrag vom 12. Januar 2007 gemäß §§ 4 und 8 BImSchG i. V. m. Nr. 8.1 Buchst. b der Spalte 1 (betrifft die Gesamtanlage) und Nr. 8.12 Spalte 2 Buchst. b (betrifft die Teilanlage Containerlager) des Anhangs zur 4. BImSchV i. d. F. der Bekanntmachung vom 14. März 1997 (BGBl. I S. 545), jeweils in den derzeit geltenden Fassungen, die Teilgenehmigung zur Errichtung von einzelnen Teilen einer Abfallverbrennungsanlage in der Stadt H. auf dem Standort in der Gemarkung I., Flur 11, Flurstücke 17/27, 17/29, 17/30, 17/31, 23/9, 23/12, 24/4, 24/10, 24/11 und 23/4 (1. Teilgenehmigungsbescheid). Die Genehmigung umfasst folgende Errichtungsarbeiten: Errichtung eines Containerlagers, Errichtung von Zufahrt, Waage und Ersatzstellflächen sowie die Erschließung des Baufeldes für die Abfallverbrennungsanlage. In der Begründung heißt es nach Darstellung des Vorbescheidsverfahrens, im vorliegenden Verfahren habe auf eine Beteiligung der Öffentlichkeit verzichtet werden können, weil die beantragte Teilgenehmigung sich im Rahmen des mit dem Vorbescheid beantragten Vorhabens bewege und neue oder andere Erkenntnisse oder relevante Abweichungen von den im Vorbescheidsverfahren gemachten Angaben nicht gegeben seien. Es seien auch keine Tatsachen festzustellen, die eine Abweichung in Bezug auf das Emissionsverhalten der Anlage ergeben könnten.

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Gegen diesen Teilgenehmigungsbescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 16. Dezember 2008 Widerspruch ein und machte zur Begründung geltend: Der 1. Teilgenehmigungsbescheid enthalte nicht die erforderliche Befristung nach § 18 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG. Der Beklagte hätte prüfen müssen, ob die mit dem Vorbescheid vorgenommene vorläufige Beurteilung ohne weitere Prüfung übernommen werden könne. Das sei wegen der zwischenzeitlichen Änderung verschiedener immissionsschutzrechtlicher Vorschriften (Neuregelung der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung durch Änderung des UVPG, zahlreiche Detailänderungen durch die 12. BImSchV, Neufassung der TA Luft im Jahr 2002, keine Prüfung nach der 17. BImSchV vom 14.8.2003, fehlende Begründung für das Absehen von der Öffentlichkeitsbeteiligung) nicht möglich. Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2009 - zugestellt am 11. Dezember 2009 - zurück. Der Widerspruch sei unzulässig, denn die Klägerin sei nicht widerspruchsbefugt. Die Geltendmachung eigener Grundrechte scheitere bereits daran, dass sich die Klägerin als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft nicht auf Grundrechte berufen könne. Auch aus dem auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG beruhenden Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden lasse sich eine Widerspruchsbefugnis nicht ableiten, denn eine Verletzung gemeindlicher eigener Rechte sei nicht dargelegt worden und auch nicht erkennbar. Der Widerspruch hätte aber auch in der Sache keinen Erfolg haben können. Eine Befristung der Teilgenehmigung sei nicht zwingend erforderlich, sondern stehe im Ermessen der Behörde. Der Vorbescheid vom 6. Juli 1999 entwickle Bindungswirkung hinsichtlich der Genehmigungsvoraussetzungen, die abschließend im Vorbescheidsverfahren geprüft worden seien. Dazu gehörten u. a. auch die Auswirkungen, die von der geplanten Anlage ausgingen. Eine Änderung der Rechtslage könne aufgrund der Bindungswirkung keine Auswirkung mehr haben. Zudem sei im Vorbescheidsverfahren die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung abschließend durchgeführt worden. Im Verfahren zur 1. Teilgenehmigung seien ausschließlich Genehmigungsvoraussetzungen geprüft worden, die nicht bereits im Vorbescheidsverfahren abschließend geprüft worden seien. Die Auswirkungen der geplanten Anlage seien nicht mehr Prüfgegenstand gewesen. Eine Änderung der Sachlage im Vergleich zum Vorbescheidsverfahren sei nicht erfolgt. Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der 9. BImSchV könne u. a. nach Erteilung eines Vorbescheids von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung auch bei einer Änderung des Vorhabens abgesehen werden, wenn in den nach § 10 Abs. 1 der 9. BImSchV auszulegenden Unterlagen keine Umstände darzulegen wären, die nachteilige Auswirkungen für Dritte besorgen ließen. Betreffe das Vorhaben eine UVP-pflichtige Anlage, dürfe von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung nur abgesehen werden, wenn keine zusätzlichen oder anderen erheblichen Auswirkungen auf die in § 1 a der 9. BImSchV genannten Schutzgüter zu besorgen seien. Diese Voraussetzungen lägen hier vor. Zudem würde es sich bei Unterlassung einer erforderlichen zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung allenfalls um einen Verfahrensfehler handeln, welcher als solcher eigenständig und unabhängig von einer Betroffenheit in materiellen Rechtspositionen einen Aufhebungsanspruch nicht begründen würde. Die Umweltverträglichkeitsprüfung und die diesbezügliche Öffentlichkeitsbeteiligung seien bereits im Vorbescheidsverfahren durchgeführt worden.

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Die Klägerin hat am 8. Januar 2010 Anfechtungsklage erhoben und trägt zur Begründung vor: Die Klage sei zulässig. Sie - die Klägerin - mache geltend, dass bei der Erteilung der 1. Teilgenehmigung die nach dem UVPG vorzunehmende Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchgeführt worden sei. Deshalb könne sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung verlangen. Insoweit komme es nicht darauf an, ob das Unterlassen der Umweltverträglichkeitsprüfung für die getroffene Entscheidung ursächlich gewesen sei und sie - die Klägerin - in eigenen Rechten verletzt werde. Selbst wenn man für die Klagemöglichkeit jedoch die Geltendmachung einer Rechtsverletzung fordere, sei jene eröffnet, denn § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG normiere ein subjektives Recht auf Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. einer Einzelfallprüfung und - vorbehaltlich der Möglichkeit einer Nachholung der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Vorprüfung - einen Anspruch auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung allein wegen des Verfahrensfehlers. Art. 10a der UVP-Richtlinie gelte unmittelbar. Das bedeute, dass es dem nationalen Gesetzgeber nicht gestattet sei, den Zugang zu einer gerichtlichen Überprüfung von einer Rechtsverletzung im Sinne des überkommenen Verständnisses abhängig zu machen. Sie - die Klägerin - werde als Gemeinde durch den Bau der Abfallverbrennungsanlage „betroffen“ und sei damit Teil der Öffentlichkeit im Sinne des Art. 10a der UVP-Richtlinie. Das gelte ungeachtet der Tatsache, dass der Standort der Anlage im Bereich eines durch einen Bebauungsplan ausgewiesenen Industriegebietes liege. Der Standort sei städtebaulich falsch gewählt. Beim Bau der Abfallverbrennungsanlage sei zudem mit einer erheblichen Zunahme des Schwerverkehrs auf der O. zu rechnen. Insgesamt werde also die Errichtung der Abfallverbrennungsanlage die Geruchs- und Schadstoffemissionen erheblich vergrößern und sich damit sowohl unter dem Gesichtspunkt des Immissionsschutzes als auch der städtebaulichen Ordnung nachteilig auf sie - die Klägerin - auswirken. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz finde vorliegend auch Anwendung, denn das Verfahren sei durch den Antrag auf Erteilung der 1. Teilgenehmigung und nicht etwa durch den Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids eingeleitet worden. Die Klage sei auch begründet. Die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung sei entgegen Nr. 8.1.2 der Anlage 1 zu § 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG nicht durchgeführt worden. Die Notwendigkeit, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, bestehe unabhängig davon, dass ein Vorbescheid ergangen sei und zuvor eine Umweltverträglichkeitsprüfung stattgefunden habe. § 13 UVPG stelle auf die Intensität der im Vorbescheidsverfahren durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung nicht ab. Zudem sei die im Vorbescheidsverfahren durchgeführte Prüfung bei Erlass der 1. Teilgenehmigung bereits mehr als 10 Jahre alt gewesen. In dieser Zeit hätten sich die für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit maßgeblichen Vorschriften, z. B. die 12. und 17. BImSchV, die TA Luft und das UVPG, aber auch die tatsächlichen Verhältnisse - so seien in der Nähe des Standorts der Anlage zwei FFH-Gebiete ausgewiesen worden - geändert.

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Die Klägerin beantragt,

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den der Beigeladenen erteilten 1. Teilgenehmigungsbescheid vom 2. Dezember 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 10. Dezember 2009 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er erwidert: Die Klage sei unzulässig, zumindest aber unbegründet. § 4 UmwRG enthebe die Klägerin nicht von der Notwendigkeit, die Verletzung eigener Rechte geltend zu machen. Die Klägerin behaupte nicht einmal die Verletzung eigener Rechte, die etwa aus dem Gesichtspunkt gemeindlicher Selbstverwaltung herrühren könnten. Es werde lediglich allgemein ohne konkreten Bezug behauptet, eine thermische Restabfallverbrennungsanlage habe erhebliche Auswirkungen auf die städtebaulichen Planungen einer Gemeinde. Selbst wenn die Klägerin jetzt versuchen würde, eigene Rechte geltend zu machen, wäre sie damit gemäß § 11 BImSchG präkludiert. Jedenfalls habe § 4 UmwRG zumindest für die sonstigen Beteiligten im Sinne von § 61 Nr. 1 und 2 VwGO nichts an der bisherigen Rechtslage ändern wollen. Die Norm stelle im Übrigen lediglich eine Spezialvorschrift zu § 46 VwVfG dar und schaffe damit keine eigenständige Rechtsbehelfsbefugnis. Die Klage sei auch unbegründet. Aus § 13 UVPG ergebe sich gerade nicht, dass in jedem Fall im Rahmen des Vorbescheidsverfahrens und zusätzlich im Verfahren zur Erteilung einer nachfolgenden Genehmigung oder Teilgenehmigung eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen sei. Seien im Vorbescheidsverfahren die Umweltauswirkungen abschließend ermittelt und geprüft worden, so habe es damit sein Bewenden. Zusätzliche oder andere Auswirkungen seien im Vergleich zwischen Vorbescheid und 1. Teilgenehmigung nicht zu verzeichnen. Im Übrigen sei die Genehmigungsbehörde an den Vorbescheid gebunden. Darüber hinaus gestatte der 1. Teilgenehmigungsbescheid lediglich einzelne Errichtungsarbeiten, nicht aber den Betrieb der Anlage. Es liege auf der Hand, dass diese Maßnahmen als kleiner Teil des im Vorbescheid beurteilten Vorhabens nicht in der Lage seien, andere oder zusätzliche Auswirkungen als jene, die bereits in der Umweltverträglichkeitsprüfung des Vorbescheides betrachtet worden seien, auf die Schutzgüter auszulösen.

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Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Klage abzuweisen.

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Auch sie hält die Klage schon für unzulässig. Es bestünden bereits Zweifel an der Anwendbarkeit des § 4 UmwRG, denn das Verfahren sei schon mit dem Antrag auf Erteilung des Vorbescheids eingeleitet worden. Vorbescheids- und Genehmigungsverfahren müssten als Teil eines einheitlichen Verfahrens angesehen werden. Angesichts der im Vorbescheidsverfahren durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung könne auch keinesfalls festgestellt werden, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung - wie aber nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG erforderlich - vollständig unterblieben sei. Die Anforderungen des § 42 Abs. 2 VwGO gälten weiterhin als Zulässigkeitsvoraussetzung für die Klage. Die Befugnis, eine Klage erheben zu können, auch ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, komme ausschließlich den anerkannten Vereinigungen im Sinne des § 3 UmwRG zu. Diese Auslegung stimme auch mit den europarechtlichen Vorgaben überein. Die Klägerin könne nicht geltend machen, durch die 1. Teilgenehmigung in eigenen Rechten verletzt zu werden. In ihrem von Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsrecht werde sie nicht berührt. Die aktuelle Bauleitplanung der Klägerin stehe gerade nicht im Widerspruch zu dem Vorhaben der Beigeladenen, sondern lasse dieses zu. Auch der Verweis auf eine unterbliebene Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen der 1. Teilgenehmigung könne keine Klagebefugnis begründen. Insoweit gelte nach wie vor, dass Verfahrensvorschriften grundsätzlich keine selbständig durchsetzbaren Rechtspositionen begründeten. Zudem sei eine Umweltverträglichkeitsprüfung in dem Vorbescheidsverfahren umfänglich durchgeführt worden. Die Klage sei auch unbegründet. Das Absehen von einer weiteren Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen der 1. Teilgenehmigung stelle auch nach Maßgabe des § 13 UVPG keinen Verfahrensfehler dar. Die von der Klägerin vorgetragenen Aspekte, wie Zunahme des Schwerverkehrs und erhöhte Immissionsbelastung, seien im vorliegenden Verfahren nicht relevant, denn die Klägerin sei mit diesem Vorbringen präkludiert, weil der Vorbescheid bestandskräftig geworden sei. Die nationalen Präklusionsvorschriften verstießen auch nicht gegen das Unionsrecht.

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Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze und wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage bleibt ohne Erfolg. Sie ist bereits unzulässig (I.), aber auch unbegründet (II.).

I.

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Die Klage ist unzulässig, weil die Klägerin keine materiell-rechtliche Position innehat, die ihr ein Klagebefugnis vermittelt.

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1. Die Klägerin kann ihre Klagebefugnis nicht allein aus § 4 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) oder aus einer unmittelbaren Anwendung des Art. 10a der UVP-Richtlinie und unabhängig von einer möglichen Betroffenheit in eigenen Rechten herleiten.

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a) Der Senat nimmt dabei zugunsten der Klägerin an, dass § 4 UmwRG anwendbar ist. Gemäß § 5 Abs. 1 gilt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz für Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1, die nach dem 25. Juni 2005 eingeleitet worden sind oder hätten eingeleitet werden müssen. Diese Voraussetzung ist unstreitig erfüllt, wenn man insoweit auf den Antrag auf Erlass der 1. Teilgenehmigung abstellt. Die Beigeladene meint jedoch, das Verfahren sei bereits mit dem Antrag auf Erteilung des Vorbescheids im Jahre 1998 eingeleitet worden und stützt sich insoweit auf den Beschluss des Senats vom 22. Mai 2008 im Verfahren 12 MS 16/07. Hinsichtlich des Anwendungsbereichs des Umwelt-Rechtsbehelfs-gesetzes verweist § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG indes auf Entscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach diesem Gesetz eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG enthält einen Katalog behördlicher Entscheidungsverfahren über die Zulässigkeit von Vorhaben, darunter auch immissionsschutzrechtliche Genehmigungen. Zwar sind Vorbescheids- und Genehmigungsverfahren insofern Teil eines einheitlichen Verfahrens, als sie in einem sachlichen Zusammenhang stehen, aufeinander aufbauen und letztlich der Zulassung der Gesamtanlage dienen wollen. Das Genehmigungsverfahren ist aber ein gegenüber dem vorangegangenen Vorbescheidsverfahren formal verselbständigtes Verfahren, dessen Gegenstand - jedenfalls wenn die Genehmigung in einem Akt erteilt wird - in der Regel umfassender ist und in dem alle für die Beurteilung des Vorhabens erforderlichen Unterlagen vorliegen müssen (vgl. Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Bd. 2, B 2.9, § 8 9. BImSchV Rdnr. 39). Der Gesetzgeber stellt zudem - wie erwähnt - in § 5 Abs. 1 auf Verfahren im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG ab und damit u. a. auf einen Katalog von Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Darin ist aber auch eine Regelung für das gestufte Genehmigungsverfahren getroffen worden. So heißt es in § 13 Abs. 1 Satz 1 UVPG, dass Vorbescheid und erste Teilgenehmigung oder entsprechende erste Teilzulassungen nur nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erteilt werden dürfen. Worauf sich in diesen Fällen jeweils die Umweltverträglichkeitsprüfung zu erstrecken hat, ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 UVPG. Das legt es nahe, auch im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf den jeweils zur Prüfung gestellten Genehmigungsabschnitt abzuheben, der mit einer förmlichen, bindenden und der Bestandskraft fähigen (Teil-)Entscheidung abgeschlossen wird, zumal eine eher enge Auslegung des § 5 UmwRG ohnehin europarechtlichen Bedenken unterliegt (vgl. dazu BVerwG, Vorlagebeschl. v. 10.1.2012 - 7 C 20.11 -, NVwZ 2012, 448).

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b) Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG verlangt werden, wenn eine nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls über die UVP-Pflichtigkeit nicht durchgeführt worden und nicht nachgeholt worden ist. Nach § 4 Abs. 3 UmwRG gilt Abs. 1 entsprechend für Rechtsbehelfe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO. Nach dieser Bestimmung sind natürliche und juristische Personen und Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann, fähig, am Verfahren beteiligt zu sein. In der Gesetzesbegründung der Bundesregierung heißt es dazu im allgemeinen Teil: „Der Rechtsschutz von natürlichen und juristischen Personen gegen Zulassungsentscheidungen … richtet sich danach weiter nach den Vorgaben der VwGO, hängt also insbesondere von der Geltendmachung und dem Vorliegen einer Verletzung von eigenen Rechten des Klägers im Sinne von § 42 Abs. 2, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO ab. Dasselbe gilt für Vereinigungen, denen im Sinne von § 61 Nr. 2 VwGO ein Recht zustehen kann“ (BT-Drs. 16/2495, S. 8). Ein am Verwaltungsverfahren zu beteiligender Dritter kann nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Aufhebung der getroffenen Verwaltungsentscheidung grundsätzlich nur dann aus einer Verletzung der ihn betreffenden Verfahrensvorschriften herleiten, wenn sich dieser Verstoß möglicherweise auf seine nicht präkludierten materiellen Rechte ausgewirkt hat. Davon will § 4 Abs. 3 UmwRG erkennbar abweichen, soweit er sich als eine Spezialvorschrift für den in § 4 Abs. 1 UmwRG beschriebenen Fehlerbereich versteht. In der Einzelbegründung der Bundesregierung wird dies in der Weise zum Ausdruck gebracht, dass § 4 Abs. 3 UmwRG „die Regelungen der Absätze 1 und 2 des § 4 auch auf sonstige Rechtsbehelfe nach der VwGO erstreckt, die von der Geltendmachung subjektiv-öffentlicher Rechte abhängig sind“ (BT-Drs. 16/2495, S. 14). An anderer Stelle heißt es: „§ 4 stellt für die aufgezählten Verfahrensfehler eine spezialgesetzliche Vorschrift dar, die § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vorgeht, soweit ihr Regelungsgehalt reicht“. Die Regelungswirkung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG geht mithin dahin, die Rechtsfolge des § 46 VwVfG partiell auszuschließen und Kausalitätserwägungen derart, ob die konkrete Möglichkeit besteht, dass die angegriffene Entscheidung ohne den Verfahrensmangel anders ausgefallen wäre, entbehrlich zu machen. Damit räumt die Regelung einem Kläger - abweichend von der bisherigen Rechtslage - ein subjektives Recht auf Durchführung einer erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. auf Vorprüfung mit der Folge ein, dass insoweit ein Verfahrensfehler kraft Gesetzes stets als beachtlich einzustufen ist und zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung führt. Das bedeutet indes nicht, dass es auf die Geltendmachung einer Verletzung von eigenen Rechten nicht mehr ankäme. Vielmehr lässt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz das für zulässige Klagen nach § 42 Abs. 2 VwGO bestehende Erfordernis, die Verletzung eigener Rechte geltend zu machen, grundsätzlich unberührt. Eine Sonderregelung sieht § 2 Abs. 1 UmwRG lediglich für nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigungen vor, also nicht für die Klägerin. Eine subjektiv-rechtliche Anreicherung der von § 4 Abs. 1 UmwRG erfassten Fehler kann § 4 Abs. 3 UmwRG für sonstige Beteiligte im Sinne des § 61 Nr. 1 und 2 VwGO nicht entnommen werden (vgl. zum Ganzen jetzt BVerwG, Urt. v. 20.12.2011 - 9 A 30.10 -, DVBl 2012, 501; ferner bereits 7. Senat des erk. Gerichts, Beschl. v. 21.10.2008 - 7 ME 170/07 -, NuR 2009, 58; Spieth/Appel, NuR 2009, 312, 315 f; Appel, NVwZ 2010, 473, 477 f. jew. m. w. N.; weitergehend Ogorek, NVwZ 2010, 401, 402 f.).

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Aus dem Vorstehenden folgt mithin, dass eine Gemeinde eine getroffene Zulassungsentscheidung nicht allein wegen der Verletzung von Verfahrensvorschriften erfolgreich angreifen kann. Vielmehr kann ein Verfahrensfehler nur dann rechtlich relevant werden, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit besteht, dass sich der gerügte Fehler auf gemeindliche Abwehrrechte ausgewirkt hat. Daran hat das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz nichts geändert.

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2. Wie dargelegt bleibt für die Rechtsbehelfsbefugnis der Gemeinden maßgeblich das nationale Recht. Die Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie (2003/35/EG), durch die die Bestimmungen über den Zugang zu Gerichten u. a. in die UVP-Richtlinie eingefügt worden sind, enthält sich insoweit einer Regelung.

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a) Eine Gemeinde ist nach deutscher Rechtslage aber grundsätzlich (nur) klagebefugt, wenn sie geltend machen kann, in ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt zu sein. Unter dem Gesichtspunkt der Planungshoheit als Ausfluss der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung insbesondere zu bejahen, wenn staatliche Maßnahmen eine hinreichend bestimmte Planung der Gemeinde nachhaltig stören und dies unberücksichtigt geblieben ist, wenn das zugelassene Vorhaben wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht, also eine im einzelnen noch nicht konkretisierte gemeindliche Planung durch die angegriffene Maßnahme gänzlich verhindert oder grundlegend und nachhaltig behindert werden würde, oder wenn eine gemeindliche Einrichtung in ihrer Funktionsfähigkeit durch die angegriffene Maßnahme erheblich in Mitleidenschaft gezogen wird (vgl. dazu etwa BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388, 394; Urt. v. 9.2.2005 - 9 A 62.03 -, NVwZ 2005, 813, 816). Es handelt sich damit um Fallgruppen, in denen die Gemeinde „wehrfähig“ und klagebefugt ist, weil ihre Planungshoheit mehr als nur geringfügig beeinträchtigt sein kann. Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass die Beachtlichkeit geltend gemachter Belange einer Gemeinde in aller Regel nicht die Zulässigkeit des eingelegten Rechtsmittels, sondern dessen Begründetheit betrifft (Beschl. v. 26.3.2007 - 7 B 73.06 -, a. a. O.). Hier liegen jedoch besondere Umstände vor, die es rechtfertigen, die Klage schon als unzulässig anzusehen.

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Die Klägerin weist selbst daraufhin, dass als Standort der von der Beigeladenen geplanten Anlage Flächen vorgesehen sind, die nach ihrem - der Klägerin - Bebauungsplan Nr. 25 als Industriegebiet festgesetzt worden sind. Inwiefern das Vorhaben der Beigeladenen geeignet sein könnte, unter diesen Umständen eine eigene Planung der Klägerin nachhaltig zu stören, bleibt danach unerfindlich. Auf angebliche, von bereits vorhandenen Anlagen in dem Industriegebiet ausgehende Belästigungen der Bevölkerung kommt es insoweit von vornherein nicht an, weil die Gemeinde nicht befugt ist, sich zur Sachwalterin ihrer Bürger oder der Allgemeinheit zu machen (BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388). Davon abgesehen zielt das Vorbringen der Klägerin der Sache nach darauf, dass schon der Standort der bestehenden Sondermüllverbrennungsanlage und auch der hier streitigen Abfallverbrennungsanlage falsch gewählt sei. Damit kann die Klägerin im vorliegenden Verfahren jedoch nicht mehr gehört werden. Diesem Einwand steht der bestandskräftig gewordene Vorbescheid entgegen, mit dem die abschließende und verbindliche Feststellung getroffen worden ist, das Vorhaben der Beigeladenen sei am geplanten Standort zulässig. Diese Bindungswirkung bleibt von einer späteren Änderung der Sach- und Rechtslage unberührt. Das zeigt auch die Verweisung in § 9 Abs. 3 BImSchG auf den Widerruf in § 21 BImSchG (vgl. nur Jarass, BImSchG, 9. Aufl., § 9 Rn. 16; Wasielewski, in: Koch/Pache/Scheuing (Hg.), GK-BImSchG, Band 1, § 9 Rn. 93). Daraus folgt zugleich, dass die Klägerin mit einem entgegenstehenden, frühere Einwände wiederholenden Vorbringen präkludiert ist (§ 11 BImSchG). Derartige Präklusionsregelungen verstoßen auch nicht gegen Vorgaben des Unionsrechts (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.9.2010 - 7 B 15.10 -, NVwZ 2011, 364).

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b) Anhaltspunkte dafür, dass der der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen erteilte Vorbescheid vom 6. Juli 1999 - in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. November 1999 - seine Wirksamkeit verloren hatte, sind für den Senat nicht erkennbar und von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren auch nicht mehr vorgebracht worden. Gemäß § 9 Abs. 2 BImSchG wird der Vorbescheid unwirksam, wenn der Antragsteller nicht innerhalb von zwei Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit die Genehmigung (auch Teilgenehmigung) beantragt; die Frist kann auf Antrag bis auf vier Jahre verlängert werden. Der Vorbescheid war unanfechtbar geworden, nachdem der seinerzeit zuständige 7. Senat des erkennenden Gerichts mit Urteil vom 25. September 2002 die gegen diesen Vorbescheid von Nachbarn erhobene Klage abgewiesen (7 K 4702/99) und das Bundesverwaltungsgericht die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde mit Beschluss vom 14. Januar 2003 (7 B 2.03) zurückgewiesen hatte. Die am 14. Januar 2005 ablaufende Geltungsdauer des Vorbescheids war auf Antrag der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen bis zum 14. Januar 2007 verlängert worden. Zuvor, nämlich unter dem 12. Januar 2007, hatte die Beigeladene den Antrag auf Teilgenehmigung gestellt. Dieser Antrag ist - wie den Verwaltungsvorgängen entnommen werden kann - mit den Antragsunterlagen noch am selben Tag beim Beklagten eingegangen. Die in diesem Zusammenhang im Verwaltungsverfahren geäußerten Bedenken hat die Klägerin im Klageverfahren nicht aufrechterhalten. Sie zielten darauf, dass sich auf dem der Klägerin übersandten Antragsexemplar - es handelte sich um die Ausfertigung 03 - der Eingangsstempel des Beklagten vom 24. Januar 2007 befand. So verhält es sich im Übrigen auch mit der Ausfertigung 06, die dem Senat vorliegt. Mit diesen Zweifeln konfrontiert hat der Beklagte der Klägerin gegenüber mit Schreiben vom 4. April 2007 erklärt, die Prüfung habe ergeben, dass der Antrag fristgerecht am 12. Januar 2007 bei ihm eingereicht worden sei. Dass die der Klägerin und den anderen beteiligten Fachbehörden vorliegenden Antragsunterlagen den Eingangsstempel vom 24. Januar 2007 hätten, lasse sich damit erklären, dass zum Zeitpunkt der Antragstellung der Genehmigungsbehörde das Antragsschreiben, welches mit dem Eingangsstempel vom 12. Januar 2007 versehen worden sei, sowie der Antragssatz 01 vorgelegt worden seien. Die weiteren Ausfertigungen seien dann am 24. Januar 2007 nachgereicht und sofort an die zu beteiligenden Fachbehörden weitergeleitet worden. Das sei eine durchaus gängige Praxis, zumal der Antragstellerin nicht vorzuschreiben sei, in welcher Anzahl die Antragsunterlagen zum Zeitpunkt der Antragstellung vorzulegen seien. Diese Erläuterung erscheint nachvollziehbar und plausibel. Damit geht überein, dass die vorgelegten Antragsunterlagen das Antragsdatum des „12.01.2007“ tragen und das Begleitschreiben der Beigeladenen vom 12. Januar 2007, welches - wie ausgeführt - den Eingangsstempel des Beklagten vom 12. Januar 2007 trägt, sich auf den Antrag und die Unterlagen bezieht. Dass der bei dem Beklagten - nach dessen Angaben am 12. Januar 2007 - eingegangene Antragssatz offenbar - wie die Klägerin festgestellt hat - keinen (eigenen) Eingangsstempel trägt, ruft durchgreifende Bedenken nicht hervor. Gerade wenn dieser Antragssatz zusammen mit dem Begleitschreiben dem Beklagten vorgelegt worden ist, erscheint es verständlich, dass auf dem Antragssatz nicht ebenfalls ein gleichlautender Eingangsstempel angebracht worden ist. Demgegenüber ist wenig wahrscheinlich, dass die Beigeladene dem Beklagten zunächst nur das Begleitschreiben übermittelt hat. Dagegen spricht nicht nur, dass allein mit dem Begleitschreiben ein prüffähiger Antrag nicht vorgelegt werden konnte, sondern auch, dass in dem Begleitschreiben am Ende ausdrücklich beantragt wird, „auf die öffentliche Bekanntmachung des jetzt vorliegenden Teilerrichtungsantrags und die Auslegung des Antrags und der Unterlagen zu verzichten“. Auch vor diesem Hintergrund ist die Erläuterung des Beklagten, dass das Begleitschreiben und eine Ausfertigung des Antrags und der Antragsunterlagen ihm am gleichen Tag - nämlich am 12. Januar 2007 - zugegangen seien, in sich schlüssig und von der Klägerin nicht (mehr) angegriffen worden.

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3. Dass nach dem Konzept des nationalen Gesetzgebers auch unter Geltung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes der Rechtsschutz von Gemeinden von der Geltendmachung einer Verletzung von eigenen Rechten abhängt, steht mit dem Europarecht in Einklang. Art. 10a der UVP-Richtlinie 85/337/EWG (ebenso Art. 15a der IVU-Richtlinie 96/61/EG bzw. Art. 16 der IVU-Richtlinie 2008/1/EG und Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention) überlässt es den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften den Zugang der betroffenen Öffentlichkeit zu einem gerichtlichen Überprüfungsverfahren sicherzustellen und sieht dabei unterschiedliche Alternativen als gleichrangig an. Danach ist Zugangsvoraussetzung entweder ein „ausreichendes Interesse“ oder die Geltendmachung einer Rechtsverletzung, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert. Ferner ist festgelegt, dass die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren, bestimmen, was als ausreichendes Interesse und als Rechtsverletzung gilt. Hinsichtlich der Rechtsbehelfe von Umweltverbänden bestimmt Art. 10a Abs. 3 Satz 2 und 3 der UVP-Richtlinie zudem, dass zu diesem Zweck davon auszugehen ist, dass die Verbände über ein ausreichendes Interesse verfügen oder Rechte haben, die verletzt werden können, je nachdem, welche dieser Zulässigkeitsvoraussetzungen in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen ist. Die Wahl zwischen den genannten Alternativen obliegt dem nationalen Gesetzgeber. Das Unionsrecht fordert nicht, dass ein Mitgliedstaat innerstaatlich eine Popularklage oder eine Interessentenklage einführt. Vielmehr ist es unverändert zulässig, eine Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO zu verlangen.

27

Anders als die Klägerin meint, folgt aus dem sog. Trianel-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (v. 12.5.2011 - C-115/09 -, NJW 2011, 2779) nicht, dass sie über weitergehende Befugnisse verfügt und etwa wie ein Umweltverband behandelt werden müsste. Betrachtet man die Ausführungen in diesem Urteil (Rn. 42 ff.) in ihrem Zusammenhang, so wird deutlich, dass sich der Europäische Gerichtshof in der Frage der Reichweite einer unionsrechtlich motivierbaren Individualklage zurückhält und das eindeutige Schwergewicht der Ausführungen bei den Umweltverbänden liegt. Zwar mag man die Argumentationsführung insoweit als „etwas brüchig“ ansehen, als auf die „betroffene Öffentlichkeit“ rekurriert wird (Rdnr. 46). Nach der Begriffsbestimmung des Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie unterfällt dem Begriff der „Öffentlichkeit“ auch eine natürliche oder juristische Person. Gleichwohl ist die Sicht des Gerichts stimmig, denn die Umweltverbandsklage substituiert ja gerade dort funktionell das Rechtsschutzsystem, wo die „Schutznormtheorie“ nicht weiterführt (Berkemann, DVBl. 2011, 1253, 1260). Dass ein Einzelner die Aufhebung einer Zulassungsentscheidung somit nur erreichen kann, wenn er durch diese überhaupt betroffen wird, widerspricht weder dem Ziel, der betroffenen Öffentlichkeit „einen weiten Zugang zu Gerichten“ zu gewähren (Art. 10a Abs. 3 Satz 1 UVP-Richtlinie) noch dem unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatz (vgl. Rn. 43, 46). Der nach diesem Urteil zwar unmittelbar anwendbare Art. 10a Abs. 3 der UVP-Richtlinie überlässt es auch in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofes vielmehr nach wie vor dem nationalen Gesetzgeber, den Zugang von natürlichen oder juristischen Personen zu Gerichten von dem Vorliegen einer möglichen Rechtsbetroffenheit abhängig zu machen, während eine solche Rechtsbetroffenheit in Art. 10a Abs. 3 Satz 3 der UVP-Richtlinie bezüglich der Umweltverbände gerade fingiert wird (vgl. Rn. 46 f). Dazu hebt der Europäische Gerichtshof ausdrücklich hervor, dass es dem nationalen Gesetzgeber freisteht, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne von Art. 10a der Richtlinie geltend machen kann, auf subjektiv-öffentliche Rechte zu beschränken, eine solche Beschränkung jedoch nicht auf Umweltverbände angewandt werden könne (Rn. 45). Das Ziel der Richtlinie, „der betroffenen Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren“, wird jedoch nicht dadurch missachtet, dass natürliche und juristische Personen nach wie vor eine Rechtsbetroffenheit geltend machen müssen. Vielmehr nimmt das Unionsrecht gerade in Kauf, dass der nationale Gesetzgeber derartige Anforderungen stellt.

II.

28

Die Klage ist auch unbegründet. Der Durchführung einer (erneuten) Umweltverträglichkeitsprüfung vor Erteilung der Teilgenehmigung bedurfte es nicht.

29

Das Vorhaben betrifft eine UVP-pflichtige Anlage (§ 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG i. V. m. Nr. 8.1.2 der Anlage 1). Grundsätzlich bestimmt § 22 Abs. 3 der 9. BImSchV für die Teilgenehmigung, dass sich im Verfahren zur Erteilung einer Teilgenehmigung die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen der vorläufigen Prüfung im Sinne des Absatzes 1 auf die erkennbaren Auswirkungen der gesamten Anlage auf die in § 1a genannten Schutzgüter und abschließend auf die Auswirkungen, deren Ermittlung, Beschreibung und Bewertung Voraussetzung für Feststellungen oder Gestattungen ist, die Gegenstand dieser Teilgenehmigung sind, erstreckt. Eine entsprechende Regelung bei geringfügig abweichendem Wortlaut enthält § 13 Abs. 1 Satz 2 UVPG. Ist in einem Verfahren über eine weitere Teilgenehmigung unter Einbeziehung der Öffentlichkeit zu entscheiden, soll die Prüfung der Umweltverträglichkeit im nachfolgenden Verfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Auswirkungen auf die in § 1a genannten Schutzgüter beschränkt werden (§ 22 Abs. 3 Satz 1 und 2 der 9. BImSchV; ebenso § 13 Abs. 2 UVPG). § 22 der 9. BImSchV gilt gemäß § 23 Abs. 4 der 9. BImSchV für den Vorbescheid entsprechend. Das heißt insbesondere, dass § 22 Abs. 3 Satz 2 auch für das Verhältnis zwischen einem vorangegangenen Vorbescheid und einer nachfolgenden Teilgenehmigung unter Einbeziehung der Öffentlichkeit gilt. Eine derartige Öffentlichkeitsbeteiligung war in dem Verfahren zur Erteilung der begehrten Teilgenehmigung jedoch nicht erforderlich. Eine zusätzliche Bekanntmachung und Auslegung ist, auch in den Fällen der §§ 22 und 23 der 9. BImSchV, nur nach Maßgabe des § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV erforderlich, wie in § 8 Abs. 1 Satz 2 der 9. BImSchV klargestellt wird. § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV bestimmt zum einen (Satz 1 der Vorschrift), dass die Genehmigungsbehörde, sofern das Vorhaben während eines Vorbescheidsverfahrens, nach Erteilung eines Vorbescheids oder während des Genehmigungsverfahrens geändert wird, von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung absehen darf, wenn in den nach § 10 Abs. 1 auszulegenden Unterlagen keine Umstände darzulegen wären, die nachteilige Auswirkungen für Dritte besorgen lassen. Dies ist nach Satz 2 der Vorschrift insbesondere dann der Fall, wenn erkennbar ist, dass nachteilige Auswirkungen für Dritte durch die getroffenen oder vom Träger des Vorhabens vorgesehenen Maßnahmen ausgeschlossen werden oder die Nachteile im Verhältnis zu den jeweils vergleichbaren Vorteilen gering sind. Darüber hinaus bestimmt § 8 Abs. 2 Satz 3 der 9. BImSchV, dass von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung - wenn das Vorhaben eine UVP-pflichtige Anlage betrifft - nur abgesehen werden darf, wenn keine zusätzlichen oder anderen erheblichen Auswirkungen auf in § 1a genannte Schutzgüter zu besorgen sind. § 8 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der 9. BImSchV betreffen somit unmittelbar Fälle, in denen eine öffentliche Bekanntmachung und eine Auslegung der Antragsunterlagen bereits stattgefunden haben und danach das in den ausgelegten Unterlagen beschriebene Vorhaben geändert worden ist. Selbst unter dieser Voraussetzung kann nach Maßgabe des § 8 Abs. 2 der 9. BImSchV auf eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung verzichtet werden. Dies muss umso mehr gelten, wenn - wie hier - das Vorhaben nach Bekanntmachung und Auslegung im Vorbescheidsverfahren nicht einmal geändert worden ist. Eine gleichlautende Regelung enthält im Übrigen § 9 Abs. 1 Satz 4 UVPG, wenn es dort heißt: „Ändert der Träger des Vorhabens die nach § 6 erforderlichen Unterlagen im Laufe des Verfahrens, so kann von einer erneuten Beteiligung der Öffentlichkeit abgesehen werden, soweit keine zusätzlichen oder anderen erheblichen Umweltauswirkungen zu besorgen sind“.

30

Insgesamt geht daher die 9. BImSchV davon aus, dass im Regelfall des gestuften Verfahrens nur einmal, und zwar im Rahmen der ersten Teilentscheidung, also gegebenenfalls im Vorbescheidsverfahren, die Öffentlichkeit zu beteiligen und die Umweltverträglichkeit zu überprüfen ist. Eine erneute Überprüfung der Umweltverträglichkeit ist nur geboten, wenn auch die Öffentlichkeit wieder zu beteiligen ist. Die Prüfung soll dann auf zusätzliche oder andere erhebliche Auswirkungen auf die in § 1a der 9. BImSchV genannten Schutzgüter beschränkt werden. Da die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen einer Vorbescheidserteilung nicht alle Auswirkungen der geplanten Anlage erfasst, ist im Verfahren der anschließenden (Teil-Genehmigung die Umweltverträglichkeitsprüfung gegebenenfalls zu ergänzen (vgl. Wasielewski, in: Koch/Pache/Scheuing (Hg.), GK-BImSchG, Band 1, § 9 Rdnr. 86 f).

31

Aus § 13 UVPG ergibt sich nichts anderes. Dort ist in Abs. 1 zunächst bestimmt, das Vorbescheid und erste Teilgenehmigung oder entsprechende erste Teilzulassungen nur nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erteilt werden dürfen. Die Umweltverträglichkeitsprüfung hat sich in diesen Fällen vorläufig auf die nach dem jeweiligen Planungsstand erkennbaren Umweltauswirkungen des Gesamtvorhabens und abschließend auf die Umweltauswirkungen zu erstrecken, die Gegenstand von Vorbescheid oder Teilzulassung sind. Diesem Umfang der Umweltverträglichkeitsprüfung ist bei der Unterrichtung über voraussichtlich beizubringende Unterlagen nach § 5 und bei den Unterlagen nach § 6 Rechnung zu tragen. Ferner bestimmt Abs. 2 der Vorschrift, dass bei weiteren Teilgenehmigungen oder entsprechenden Teilzulassungen die Prüfung der Umweltverträglichkeit auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen des Vorhabens beschränkt werden soll und Abs. 1 entsprechend gilt. Bei vordergründiger Betrachtung des § 13 Abs. 1 Satz 1 UVPG könnte der Eindruck entstehen, als ob Vorbescheid und erste Teilgenehmigung ausnahmslos, also in jeder Fallkonstellation, nur nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung erteilt werden dürfen. Eine solche Deutung ginge aber an Sinn und Zweck der Regelung vorbei. Diese Vorschrift hat das gestufte Genehmigungsverfahren zum Gegenstand und dabei vor Augen, dass ein solches abschnittsweise durchzuführendes Verfahren mit einem Vorbescheid oder einer (ersten) Teilgenehmigung beginnt. In diesem frühen ersten Stadium soll auf jeden Fall eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgenommen werden, weil in diesem Verfahrensstadium bereits ein erheblicher Prüfungsbedarf besteht. So wird durch den Vorbescheid eine abschließende Beurteilung über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen und/oder über den Standort der Anlage abgegeben. Darüber hinaus sind die Auswirkungen der geplanten Anlage im Sinne einer vorläufigen Gesamtbeurteilung zu prüfen (§ 9 Abs. 1 BImSchG). Ähnlich verhält es sich mit der (ersten) Teilgenehmigung, die über den beantragten Anlagenteil eine abschließende Entscheidung enthält und nur ergehen kann, wenn eine vorläufige Beurteilung ergibt, dass der Errichtung und dem Betrieb der gesamten Anlage keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse im Hinblick auf die Genehmigungsvoraussetzungen entgegenstehen (§ 8 Satz 1 BImSchG). Damit ist ebenfalls die erwähnte vorläufige Gesamtbeurteilung angesprochen. Das bedeutet indes nicht, dass in den Fällen, in denen auf die Erteilung eines Vorbescheids eine (erste) Teilgenehmigung folgt, zwingend auch in dem Teilgenehmigungsverfahren eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Vielmehr lässt § 13 UVPG erkennen, dass Mehrfachprüfungen gerade vermieden werden sollen (vgl. Gassner, UVPG, § 13 Rn. 18). Ist also auf der Ebene des Vorbescheids bereits die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden, so besteht regelmäßig kein Erkenntnisinteresse daran, diese Prüfung im Verfahren zur Erteilung der (ersten) Teilgenehmigung zu wiederholen, wenn der konkrete Antrag auf Erteilung der Teilgenehmigung und die danach zugelassenen Maßnahmen keine Fragen aufwerfen, die Anlass geben könnten, die Prüfung der Umweltverträglichkeit auf bisher nicht betrachtete, zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen des Vorhabens zu erstrecken.

32

So verhält es sich indes im vorliegenden Fall. Der Regelungsgegenstand des bestandskräftig gewordenen Vorbescheids besteht zum einen darin, dass die zuständige Behörde die abschließende und verbindliche Feststellung getroffen hat, das Vorhaben der (Rechtsvorgängerin der) Beigeladenen sei am geplanten Standort zulässig. Zum anderen enthält der Vorbescheid eine vorläufige Gesamtbeurteilung und damit die Feststellung, dass dem Vorhaben keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen, also Bau und Betrieb der geplanten Anlage jedenfalls im Grundsatz, gegebenenfalls in Verbindung mit Nebenbestimmungen, genehmigungsfähig sind und die Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Pflichten an dem vorgesehenen Standort gewährleistet werden kann. Demgegenüber werden mit dem angefochtenen 1. Teilgenehmigungsbescheid vom 2. Dezember 2008 lediglich bestimmte Errichtungsarbeiten (Errichtung eines Containerlagers, von Zufahrt, Waage und Ersatzstellflächen sowie Erschließung des Baufeldes für die Abfallverbrennungsanlage) gestattet, mit denen zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen als jene, die bereits im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung im Vorbescheidsverfahren betrachtet worden sind, nicht verbunden sind. Dazu trägt auch die Klägerin Substanzielles nicht vor. Es ist deshalb nicht erkennbar, welche Fragen sinnvollerweise zum Gegenstand einer Umweltverträglichkeitsprüfung im ersten Teilgenehmigungsverfahren hätten gemacht werden können, die nicht schon in dem Vorbescheidsverfahren behandelt worden sind. Weder im Hinblick auf die durch den Vorbescheid verbindlich getroffene Standortentscheidung noch in Bezug auf die vorläufige Gesamtbeurteilung ergeben sich im vorliegenden Verfahren mit den zur Genehmigung gestellten Errichtungsarbeiten Umweltauswirkungen, die der ergänzenden Prüfung bedürftig sind.

33

Die vorstehende Beschreibung der Anforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung im gestuften Genehmigungsverfahren steht auch im Einklang mit dem Europarecht. Die UVP-Richtlinie regelt die Frage, ob und wie die Umweltverträglichkeitsprüfung in Verfahren zur Erteilung eines Vorbescheids und von Teilgenehmigungen durchzuführen ist, nicht ausdrücklich. Ihr liegt allerdings der Gedanke zugrunde, dass die Auswirkungen auf die Umwelt bei allen Planungs- und Entscheidungsprozessen so früh wie möglich berücksichtigt werden sollen (vgl. in diesem Sinne auch § 1 UVPG). Der Europäische Gerichtshof hat darüber hinaus aus dem Genehmigungsbegriff des Art. 1 Abs. 2 der UVP-Richtlinie Maßstäbe für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung in gestuften Genehmigungsverfahren entwickelt. Danach bilden die Teilentscheidungen gemeinsam die Genehmigung und muss die Umweltverträglichkeitsprüfung - da sie vor Erteilung der Genehmigung durchzuführen ist (Art. 2 Abs. 1 UVP-Richtlinie) - grundsätzlich vor der ersten Teilentscheidung in Bezug auf die Umweltauswirkungen des gesamten Projekts durchgeführt werden. Sieht das nationale Recht ein mehrstufiges Genehmigungsverfahren vor, in dem zunächst eine „Grundsatzentscheidung“, darunter fallen nach dem Verständnis des EuGH Vorbescheid oder Teilgenehmigung, ergeht und sodann eine „Durchführungsentscheidung“ getroffen wird, sind die Umweltauswirkungen des Projekts im Verfahren zum Erlass der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen (EuGH, Urt. v. 7.1.2004 - C-201/02 -, NVwZ 2004, 593, 596, Rn. 52; ebenso Urt. v. 4.5.2006 - C-508/03 -, NVwZ 2006, 803, 805, Rn. 104, Urt. v. 4.5.2006 - C-290/03 -, NVwZ 2006, 806, 807, Rn. 47; vgl. ferner Schieferdecker, in: Hoppe/Beckmann (Hg.), UVPG, 4. Aufl., § 13 Rn. 9). Das ist hier in dem gebotenen Maße geschehen. Nur wenn die Umweltverträglichkeit des Vorhabens nicht auf einer früheren Stufe des Genehmigungsverfahrens geprüft worden ist, wird die praktische Wirksamkeit der UVP-Richtlinie dadurch sicherzustellen sein, dass eine derartige Prüfung zumindest auf der Stufe der Erteilung der Betriebsgenehmigung durchgeführt wird (vgl. EuGH, Urt. v. 17.3.2011 - C-275/09 -, NuR 2011, 282, 284, Rn. 38). Darum geht es hier nicht.

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