Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-12-16, Aktenzeichen 1 S 3263/08

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 9. September 2008 - 3 K 571/08 - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu den Kosten eines abgebrochenen Abschleppvorgangs.

2

Die Firma ... ... ... führte am Dienstag, den 24.04.2007, einen Umzug in der ... ... in Karlsruhe durch. Sie verfügte zum damaligen Zeitpunkt über eine von der Beklagten am 12.07.2006 erteilte und bis zum 31.07.2007 gültige Erlaubnis, „bei durchzuführenden Umzügen Halteverbote nach Zeichen 283 StVO im Stadtkreis Karlsruhe aufzustellen“. Diese sogenannte Jahresdauergenehmigung war auf § 45 StVO gestützt. Unter den ihr beigefügten Bedingungen und Auflagen war unter anderem vermerkt, dass der Anfang und das Ende der Halteverbotszone durch Zeichen 283-10 und 283-20 StVO anzuzeigen sei. Die Halteverbotszone sei auf die Länge des Umzugswagens mit entsprechendem Arbeits- und Rangierabstand einzurichten. Die Verkehrszeichen seien in der Regel an drei aufeinander folgenden Tagen vor dem Geltungszeitraum aufzustellen. Tag und Uhrzeit der Aufstellung der Verkehrszeichen und die Kennzeichen der Fahrzeuge, die bei Aufstellung der Verkehrszeichen bereits geparkt gewesen seien, seien schriftlich festzuhalten. Diese Aufzeichnungen seien sechs Monate lang aufzubewahren und bei Abschleppmaßnahmen der Polizei zur Verfügung zu stellen.

3

Dementsprechend fertigte ein Mitarbeiter der Firma ... am Freitag, den 20.04.2007, ein Protokoll, wonach er an diesem Tag zwischen 11:00 Uhr 12:45 Uhr Schilder zur Errichtung einer am 24.04.2007 gültigen Halteverbotszone vor dem Anwesen ... ... aufgestellt habe. In dem Protokoll sind die amtlichen Kennzeichen der zu diesem Zeitpunkt dort parkenden Kraftfahrzeuge notiert. Am Vormittag des 24.04.2007 verständigte ein Mitarbeiter des Umzugsunternehmens die Polizei darüber, dass der auf den Kläger zugelassene Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen ... ... in der Halteverbotszone abgestellt war. Nachdem die Polizei nach einer Halterfeststellung vergeblich versucht hatte, den Kläger telefonisch zu erreichen, ordnete die Beklagte das Abschleppen des Fahrzeugs an. Zum Abschleppen kam es dann aber nicht, da der Kläger sein Fahrzeug vorher weggefahren hatte.

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Mit Bescheid vom 31.05.2007 setzte die Beklagte die für den begonnenen Abschleppvorgang entstandenen Kosten nebst Gebühren in Höhe von 154,57 EUR gegenüber dem Kläger fest. Der Kläger erhob Widerspruch und machte insbesondere unter Verweis auf das Zeugnis seiner Ehefrau geltend, dass diese den Pkw am Vortag des Umzugs gegen 18:30 Uhr abgestellt habe; zu diesem Zeitpunkt habe dort ein Halteverbotsschild nicht gestanden. Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies den Widerspruch mit Bescheid vom 25.02.2008 zurück.

5

Mit seiner zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhobenen Klage hat der Kläger des Weiteren geltend gemacht, dass das vom Umzugsunternehmen aufgrund der rechtswidrigen Jahresdauergenehmigung aufgestellte Halteverbotsschild offensichtlich rechtswidrig und damit nichtig gewesen sei. Nach Beweisaufnahme durch Vernehmung eines Mitarbeiters der Firma ..., des beim Abschleppen anwesenden Polizeibeamten und der Ehefrau des Klägers als Zeugen hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 09.09.2008 der Klage stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Abschleppanordnung sei zwar rechtmäßig gewesen. Ihr habe am Tag des Abschleppversuchs ein wirksamer und vollstreckbarer Verwaltungsakt zugrunde gelegen. Das Halteverbot, das zugleich ein Wegfahrgebot anordne, sei infolge der Bekanntgabe wirksam geworden; die Wirksamkeit hänge nicht von der subjektiven Kenntnisnahme des Verkehrsteilnehmers ab. Anhaltspunkte für die Nichtigkeit der Verkehrsschilder als Verwaltungsakte bestünden nicht. Sie seien nicht ohne Anordnung der Straßenverkehrsbehörde aufgestellt worden; vielmehr beruhten sie auf der von der Beklagten erteilten Jahresgenehmigung. Eine wesentliche Abweichung von der behördlichen Anordnung liege nicht vor; die Aufstellung der Verkehrsschilder parallel zur Fahrbahn führe nicht zu ihrer Nichtigkeit. Das Abschleppen sei auch frei von Ermessensfehlern angeordnet worden. Hinsichtlich der Kostenanforderung sei das Ermessen aber nicht ordnungsgemäß ausgeübt worden. Es könne nicht festgestellt werden, dass das Halteverbot gegenüber dem Kläger gegolten habe, als der Pkw abgestellt worden sei. Aufgrund der Zeugenaussagen sei davon auszugehen, dass die Halteverbotsschilder am 20.04.2007 aufgestellt worden seien und dort am 24.07.2007 gestanden hätten. Der daraus folgende Anscheinsbeweis, dass die Schilder sich auch in der Zwischenzeit am Aufstellort befunden hätten, sei jedoch durch die Aussagen des Klägers und seiner als Zeugin vernommenen Ehefrau erschüttert worden. Die Zeugin habe ausgeführt, dass sie bei der Suche nach einem Parkplatz ein Halteverbotsschild nicht gesehen habe. Auch beim Entladen des PKW sei ihr ein Schild nicht aufgefallen, obwohl sie mehrmals die Stelle habe passieren müssen, an der am nächsten Tag das Verbotsschild gestanden habe. Das Gericht sei zwar nicht davon überzeugt, dass am Parkplatz des Klägers beim Abstellen des Pkw kein Halteverbotsschild gestanden habe. Das sei für die Erschütterung des Anscheinsbeweises nicht erforderlich. Den Beweis, dass die Halteverbotsschilder ununterbrochen am Aufstellort gestanden hätten, habe die Beklagte nicht führen können. Denn weder sie noch das Umzugsunternehmen hätten Kontrollen durchgeführt. Das Gericht müsse deshalb davon ausgehen, dass die Halteverbotsschilder zu einem Zeitpunkt zwischen dem Abend des 23.04.2007 und dem Morgen des 24.04.2007 (wieder) angebracht worden seien. Die damit für den Kläger gegebene „Vorlaufzeit“ von allenfalls einem halben Tag rechtfertige seine Heranziehung zu den Kosten der Ersatzvornahme nicht.

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Zur Begründung ihrer Berufung, die der Senat mit Beschluss vom 16.12.2008 - 1 S 2795/08 - wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zugelassen hat, trägt die Beklagte vor: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei davon auszugehen, dass das Halteverbotsschild zum Zeitpunkt des Abstellens des Pkw vorhanden gewesen sei. Es habe auch beachtet werden müssen. Die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts sei nicht nachvollziehbar. Sie sei widersprüchlich. Der Anscheinsbeweis sei aufgrund eines rein subjektiven Zeugnisses nicht erschüttert, wenn das Gericht nicht zur Überzeugung gelange, dass das Schild zum fraglichen Zeitpunkt nicht dort gestanden habe. Für die Annahme eines atypischen Ablaufs, nämlich dass das Schild nach dem 20.04.2007 entfernt, danach aber wieder zum selben Standort zurückgebracht worden sei, spreche gar nichts. Schließlich stehe diese Beweiswürdigung auch im Widerspruch zur Auffassung des Gerichts, dass die Wirksamkeit eines Verkehrsschildes nicht von der subjektiven Kenntnisnahme des Verkehrsteilnehmers abhänge. Die Jahresdauergenehmigung, aufgrund derer die Unternehmen ein Halteverbotsschild aufstellten, sei rechtmäßig. Denn sie unterwerfe die Firmen genauen Auflagen; sie sei befristet und stets widerruflich, so dass der Einfluss der Straßenverkehrsbehörde gesichert sei. Eine andere Praxis, die eine dauernde Einbindung der Straßenverkehrsbehörde voraussetze, sei mit einem unrealistischen Aufwand verbunden. Schließlich seien auch rechtswidrig aufgestellte Verkehrsschilder aufgrund der sofortigen Vollziehbarkeit zu befolgen. Das Halteverbotsschild sei auch nicht nichtig gewesen, denn es sei für jedermann als ein solches zu erkennen gewesen. Eine abweichende Rechtsauffassung, die die Befolgung von Verkehrsschildern letztlich dem Gutdünken der Verkehrsteilnehmer anheimstelle, hätte gravierende Auswirkungen auf die allgemeine Verkehrssicherheit.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 9. September 2008 - 3 K 571/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

11

Er verteidigt das angefochtene Urteil im Ergebnis und führt aus: Die von der Beklagten erteilte Jahresdauergenehmigung sei rechtswidrig und nichtig. Die StVO enthalte keine Ermächtigung, nach der der Erlass von straßenverkehrsrechtlichen Allgemeinverfügungen auf einen Privaten übertragen werden dürfe. Die zuständige Behörde dürfe sich lediglich der Hilfe von Privaten bedienen. Aus der Nichtigkeit der Jahresdauergenehmigung folge die Nichtigkeit der von der Umzugsfirma eingerichteten Halteverbotszone. Darüber hinaus seien jedenfalls die Auflagen und Bedingungen der Jahresdauergenehmigung angesichts der Größe der eingerichteten Halteverbotszone nicht beachtet worden. Auch seien die Schilder bereits am 20.04.2007 nicht den rechtlichen Vorgaben entsprechend, sondern parallel zur Fahrbahn aufgestellt worden; am 24.04.2007 sei das in Fahrtrichtung erste Schild um 180° gedreht gewesen. Die Regeln des Anscheinsbeweises könnten hier nicht gelten. Weder seien die Schilder zwischenzeitlich kontrolliert worden, noch sei durch Sicherheitsbolzen o.ä. ein Verstellen durch Dritte verhindert oder zumindest erschwert worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die Behörden- und die Gerichtsakten aus dem Klageverfahren vor. Sie waren Gegen- stand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Denn der angefochtene Bescheid sowie der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

14

Der Kostenbescheid ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 31 Abs. 1, § 25 LVwVG nicht gedeckt. Die Kosten, die bei einer Ersatzvornahme angefallen sind, können nur dann gegenüber dem Polizeipflichtigen geltend gemacht werden, wenn diese Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung rechtmäßig war (vgl. Urteil des erk. Senats vom 20.03.1986 - 1 S 2654/85 -, VBlBW 1986, 299 <302>). Das ist hier nicht der Fall. Denn der abgebrochene Abschleppvorgang als Teil einer Ersatzvornahme erweist sich als rechtswidrig. Ihr liegt ein vollstreckbarer Verwaltungsakt (§ 2 LVwVG) als Voraussetzung jeglicher Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung nicht zugrunde.

15

Eine Halteverbotszone mit dem damit verbundenen – sofort vollziehbaren (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO; § 2 Nr. 2 LVwVG) - Wegfahrgebot (vgl. Urteil des erk. Senats vom 27.06.2002 - 1 S 1531/01 -, ESVGH 52, 232 m.N.) ist durch das Aufstellen der entsprechenden Verkehrszeichen nicht wirksam eingerichtet worden. Dem Vorgehen des Umzugsunternehmens lag eine verkehrsrechtliche Anordnung, die die Merkmale eines Verwaltungsakts in Gestalt einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 LVwVfG erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221), nicht zugrunde. Es fehlt bereits am Handeln einer Behörde (§ 1 Abs. 4 LVwVfG). Die Verkehrszeichen sind deswegen als bloße Schein-Verwaltungsakte (Nichtakte) einzustufen, die jedenfalls insoweit rechtliche Wirkungen nicht entfalten (vgl. etwa Bettermann in: Bachof u.a. , Festgabe BVerwG, 1978, S. 61 <69>; v. Mutius, VerwArch 62 <1971> 300 <304>; U. Stelkens in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 62; OLG Zweibrücken, Beschluss vom 16.03.1976 – Ss 53/76 -, VerkMitt 1977, Nr. 5). Auf die im erstinstanzlichen Verfahren aufgeworfenen Fragen, wann und wie im Einzelnen die Verkehrszeichen aufgestellt worden sind und ob sie als nichtig i.S.v. § 44 LVwVfG einzustufen wären (siehe dazu Janker in: Jagow/Burmann/Heß, Straßenverkehrsrecht, 20. Aufl. 2008, § 39 StVO Rn. 10 f.; König in: ders./Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 39 StVO Rn. 31, § 41 Rn. 246 , jeweils m.N.), kommt es demnach nicht an.

16

Für den Erlass verkehrsregelnder Anordnungen sind nach § 45 Abs. 1 bis Abs. 1 e StVO in erster Linie die Straßenverkehrsbehörden, daneben auch die Straßenbaubehörden (§ 45 Abs. 2 StVO), zuständig. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken beschränken oder verbieten. Nach dem Grundsatz der Selbstorganschaft muss die zuständige Behörde die ihr zugewiesenen Aufgaben grundsätzlich durch eigene Bedienstete erfüllen (vgl. U. Stelkens in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 60 m.w.N.). Dieser Vorgabe entspricht das auf einer offenbar langjährigen Praxis beruhende Vorgehen der Beklagten als der gemäß § 44 Abs. 1 StVO i.V.m. § 1 StVOZuG, § 13 Abs. 1 Nr. 2 LVG a.F. (§ 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG n.F.) zuständigen Straßenverkehrsbehörde nicht. Denn der Einrichtung der Halteverbotszone im Interesse der Ermöglichung reibungsloser Be- und Entladungsarbeiten beim Umzug lag eine nach Ort und Zeit individualisierte und konkretisierte Anordnung der Beklagten nicht zugrunde. Vielmehr hat darüber allein - und ohne jegliche vorherige Ab- oder Rücksprache mit der Beklagten - das Umzugsunternehmen gemäß seinen betrieblichen Erfordernissen, wenn auch in dem durch die Jahresdauergenehmigung gesetzten allgemeinen Rechtsrahmen, entschieden.

17

Dieses Vorgehen ist nicht etwa durch § 45 Abs. 6 StVO gedeckt. Danach müssen die Unternehmer vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken von der zuständigen Behörde Anordnungen nach Absatz 1 bis 3 u.a. darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind. Denn diese Bestimmung, die zwar grundsätzlich für alle Arbeiten anwendbar ist, die den Straßenraum in Anspruch nehmen (vgl. König, a.a.O., § 45 StVO, Rn. 45), verlagert nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht etwa die Entscheidungskompetenz auf den privaten Unternehmer. Der Private wird nicht aufgrund ihm übertragener hoheitlicher Befugnisse eigenständig regelnd tätig. Vielmehr obliegt ihm - insoweit als einem bloßen Verwaltungshelfer – lediglich die tatsächliche Umsetzung der zuvor von der zuständigen Behörde getroffenen Entscheidung, indem er deren Anordnungen mittels der Verkehrszeichen gemäß § 39 Abs. 2, § 45 Abs. 4 StVO bekanntgibt (vgl. bereits zur Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 3a StVO a.F. BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 - VII C 10.70 -; BVerwGE 35, 334 <336 ff.>; zu § 45 Abs. 6 etwa BayObLG, Beschluss vom 23.03.1977 - 1 Ob OWi 64/77 -, BayObLGSt 1977, 47 ; König, a.a.O., § 45 StVO, Rn. 45).

18

Aus der dem Umzugsunternehmen erteilten Jahresdauergenehmigung folgt keine andere rechtliche Bewertung. Sie hat nicht zur Folge, dass das Unternehmen selbst als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 LVwVfG anzusehen ist, deren Handeln der Beklagten zuzurechnen wäre, oder doch jedenfalls rechtliche Wirksamkeit zukommt.

19

Die Jahresdauergenehmigung zielt der Sache nach darauf ab, dem Umzugsunternehmen im Interesse der Verwaltungsvereinfachung die Entscheidung über die Einrichtung von Halteverbotszonen zu überlassen. Damit sollen ihm öffentlich-rechtliche Befugnisse zur eigenverantwortlichen Ausübung übertragen werden. Dies kennzeichnet das Rechtsinstitut der Beleihung. Infolge der Beleihung wird der Beliehene aber nicht zum Organ des beleihenden Verwaltungsträgers, so dass diesem die vom beliehenen Privaten entfaltete (Verwaltungs-)Tätigkeit nicht unmittelbar zugerechnet wird (siehe Burgi in: Erichsen/Ehlers , AllgVerwR, 13. Aufl. 2006, § 9 Rn. 24, 29 f.; Jestaedt in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle , GVwR I, 2006, § 14 Rn. 31, jeweils m.N.; a.A. Stelkens, NVwZ 2004, 304 <307 f.>). Vielmehr wird mit der Beleihung ein eigenständiger Verwaltungsträger geschaffen, dessen Entscheidungen als Verwaltungsakte - nach Einordnung als rechtmäßig oder (bloß) rechtswidrig, nicht aber nichtig - im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden können.

20

Durch die Jahresdauergenehmigung sind dem Umzugsunternehmen indessen hoheitliche Befugnisse nicht wirksam übertragen worden. Denn die Beleihung ist rechtswidrig, weil sie sich nicht auf eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen kann, die nach den Grundsätzen des institutionellen Gesetzesvorbehalts erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.1989 – 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <188>; Burgi, a.a.O., § 7 Rn. 4, Jestaedt, a.a.O., § 14 Rn. 30; F. Reimer in: GVwR I, 2006, § 9 Rn. 37). Eine rechtsfehlerhafte Beleihung kann zwar grundsätzlich Grundlage für den Erlass von - rechtswidrigen oder auch nichtigen - Verwaltungsakten durch den rechtswidrig Beliehenen sein (vgl. Stelkens, NVwZ 2004, 305 <308>; ders. in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 65 m.w.N.). Im vorliegenden Falle erweist sich die völlig gesetzlose Beleihung jedoch gem. § 44 Abs. 1 LVwVfG als nichtig, so dass - in Ermangelung einer Sonderregelung wie in § 15 Satz 3 BBG - kein Anlass besteht, das Umzugsunternehmen zumindest bis zur abschließenden Klärung der Rechtslage als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 LVwVfG anzusehen. Nach § 44 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Hiernach ist zwar davon auszugehen, dass die mangelnde Übereinstimmung eines Bescheids mit der anzuwendenden Rechtsgrundlage regelmäßig nur seine Rechtswidrigkeit, nicht aber seine Nichtigkeit nach sich zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 – 3 C 3.95 -, BVerwGE 104, 289 <296>; Beschluss vom 28.02.2000 – 1 B 78.99 -, Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 11 ). Hier fehlt es aber an jeglicher Rechtsgrundlage für das Vorgehen der Beklagten, die ohne normativen Ansatzpunkt die Zuständigkeitsordnung ändern will. Sie setzt sich damit in einen unübersehbaren Widerspruch zu § 45 Abs. 6 StVO, der das Zusammenwirken von Behörden und Privaten auf dem Gebiet straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen gerade in einem anderen Sinn regelt. Auch deswegen ist der der Beleihung anhaftende Rechtsfehler offensichtlich; ihr steht die Rechtswidrigkeit auf die Stirn geschrieben.

21

Ob das Handeln des Unternehmens der Straßenverkehrsbehörde jedenfalls dann zuzurechnen ist, wenn die Behörde diesem Vorgehen - gegebenenfalls konkludent durch widerspruchslose Hinnahme nach einer Anzeige seitens des Privaten - zugestimmt hat, kann dahinstehen (vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 05.02.2009 – 20 K 3610/07 - , im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 - VII C 10.70 -; BVerwGE 35, 334 <343 f.>; sowie VG Berlin, Gerichtsbescheid vom 30.11.1989 – 18 A 105.87 -, NZV 1990, 248; BayVGH, Beschluss vom 17.12.1991 – 11 B 91.2603 -, NZV 1992, 382 <383>; OVG SH, Urteil vom 15.03.2008 – 2 LB 8/05 -, NordÖR 2006, 263 <265>; a.A. Bettermann, a.a.O., S.69 f.). Denn eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Das Unternehmen war hier nach den Auflagen und Bedingungen zur Jahresdauergenehmigung nicht zur Anzeige der von ihr eingerichteten Halteverbotszonen gegenüber der Behörde verpflichtet und hat dies auch nicht getan. In der Anordnung des Abschleppens seitens eines Behördenmitarbeiters kann eine - nachträgliche - Zustimmung zur Errichtung der Halteverbotszone nicht gesehen werden. Eine diesbezügliche Überprüfung wurde hier nämlich ersichtlich nicht vorgenommen; vielmehr ging es hier nur um eine Vollstreckungsmaßnahme.

22

Die mit dieser Rechtsansicht verbundene zurückhaltende Bewertung allein des Rechtsscheins eines Verkehrsschildes führt nicht zu dem von der Beklagten befürchteten unzuträglichen Folgen für die Sicherheit des Straßenverkehrs. Zum einen ist hier nur der ruhende Verkehr betroffen. Zum anderen sind alle Verkehrsteilnehmer an die allgemeine Rücksichtnahmepflicht nach § 1 Abs. 2 StVO gebunden. Somit muss jeder Verkehrsteilnehmer davon ausgehen, dass andere Verkehrsteilnehmer ein als solches Geltung beanspruchendes Verkehrsschild als verbindlich beachtet; darauf muss sich der Verkehrsteilnehmer einstellen, wenn ansonsten eine Gefahrensituation droht (so schon BayObLG, Urteil vom 30.03.1965 – RReg. 2b St 224/64 a-c – NJW 1965, 1973 <1977>). Der Verkehrsteilnehmer, der meint, ein Verkehrsschild bewusst missachten zu können, handelt dabei letztlich immer auf eigenes Risiko, soweit es - wie letztlich zumeist - um kostenrechtliche Folgen geht.

23

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

24

Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassen.

25

Beschluss vom 16. Dezember 2009

26

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 154,47 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 und § 63 Abs. 2 GKG).

27

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

13

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Denn der angefochtene Bescheid sowie der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

14

Der Kostenbescheid ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 1 PolG i.V.m. § 31 Abs. 1, § 25 LVwVG nicht gedeckt. Die Kosten, die bei einer Ersatzvornahme angefallen sind, können nur dann gegenüber dem Polizeipflichtigen geltend gemacht werden, wenn diese Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung rechtmäßig war (vgl. Urteil des erk. Senats vom 20.03.1986 - 1 S 2654/85 -, VBlBW 1986, 299 <302>). Das ist hier nicht der Fall. Denn der abgebrochene Abschleppvorgang als Teil einer Ersatzvornahme erweist sich als rechtswidrig. Ihr liegt ein vollstreckbarer Verwaltungsakt (§ 2 LVwVG) als Voraussetzung jeglicher Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung nicht zugrunde.

15

Eine Halteverbotszone mit dem damit verbundenen – sofort vollziehbaren (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO; § 2 Nr. 2 LVwVG) - Wegfahrgebot (vgl. Urteil des erk. Senats vom 27.06.2002 - 1 S 1531/01 -, ESVGH 52, 232 m.N.) ist durch das Aufstellen der entsprechenden Verkehrszeichen nicht wirksam eingerichtet worden. Dem Vorgehen des Umzugsunternehmens lag eine verkehrsrechtliche Anordnung, die die Merkmale eines Verwaltungsakts in Gestalt einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 LVwVfG erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, BVerwGE 59, 221), nicht zugrunde. Es fehlt bereits am Handeln einer Behörde (§ 1 Abs. 4 LVwVfG). Die Verkehrszeichen sind deswegen als bloße Schein-Verwaltungsakte (Nichtakte) einzustufen, die jedenfalls insoweit rechtliche Wirkungen nicht entfalten (vgl. etwa Bettermann in: Bachof u.a. , Festgabe BVerwG, 1978, S. 61 <69>; v. Mutius, VerwArch 62 <1971> 300 <304>; U. Stelkens in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 62; OLG Zweibrücken, Beschluss vom 16.03.1976 – Ss 53/76 -, VerkMitt 1977, Nr. 5). Auf die im erstinstanzlichen Verfahren aufgeworfenen Fragen, wann und wie im Einzelnen die Verkehrszeichen aufgestellt worden sind und ob sie als nichtig i.S.v. § 44 LVwVfG einzustufen wären (siehe dazu Janker in: Jagow/Burmann/Heß, Straßenverkehrsrecht, 20. Aufl. 2008, § 39 StVO Rn. 10 f.; König in: ders./Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 39 StVO Rn. 31, § 41 Rn. 246 , jeweils m.N.), kommt es demnach nicht an.

16

Für den Erlass verkehrsregelnder Anordnungen sind nach § 45 Abs. 1 bis Abs. 1 e StVO in erster Linie die Straßenverkehrsbehörden, daneben auch die Straßenbaubehörden (§ 45 Abs. 2 StVO), zuständig. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken beschränken oder verbieten. Nach dem Grundsatz der Selbstorganschaft muss die zuständige Behörde die ihr zugewiesenen Aufgaben grundsätzlich durch eigene Bedienstete erfüllen (vgl. U. Stelkens in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 60 m.w.N.). Dieser Vorgabe entspricht das auf einer offenbar langjährigen Praxis beruhende Vorgehen der Beklagten als der gemäß § 44 Abs. 1 StVO i.V.m. § 1 StVOZuG, § 13 Abs. 1 Nr. 2 LVG a.F. (§ 15 Abs. 1 Nr. 2 LVG n.F.) zuständigen Straßenverkehrsbehörde nicht. Denn der Einrichtung der Halteverbotszone im Interesse der Ermöglichung reibungsloser Be- und Entladungsarbeiten beim Umzug lag eine nach Ort und Zeit individualisierte und konkretisierte Anordnung der Beklagten nicht zugrunde. Vielmehr hat darüber allein - und ohne jegliche vorherige Ab- oder Rücksprache mit der Beklagten - das Umzugsunternehmen gemäß seinen betrieblichen Erfordernissen, wenn auch in dem durch die Jahresdauergenehmigung gesetzten allgemeinen Rechtsrahmen, entschieden.

17

Dieses Vorgehen ist nicht etwa durch § 45 Abs. 6 StVO gedeckt. Danach müssen die Unternehmer vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken von der zuständigen Behörde Anordnungen nach Absatz 1 bis 3 u.a. darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind. Denn diese Bestimmung, die zwar grundsätzlich für alle Arbeiten anwendbar ist, die den Straßenraum in Anspruch nehmen (vgl. König, a.a.O., § 45 StVO, Rn. 45), verlagert nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht etwa die Entscheidungskompetenz auf den privaten Unternehmer. Der Private wird nicht aufgrund ihm übertragener hoheitlicher Befugnisse eigenständig regelnd tätig. Vielmehr obliegt ihm - insoweit als einem bloßen Verwaltungshelfer – lediglich die tatsächliche Umsetzung der zuvor von der zuständigen Behörde getroffenen Entscheidung, indem er deren Anordnungen mittels der Verkehrszeichen gemäß § 39 Abs. 2, § 45 Abs. 4 StVO bekanntgibt (vgl. bereits zur Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 3a StVO a.F. BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 - VII C 10.70 -; BVerwGE 35, 334 <336 ff.>; zu § 45 Abs. 6 etwa BayObLG, Beschluss vom 23.03.1977 - 1 Ob OWi 64/77 -, BayObLGSt 1977, 47 ; König, a.a.O., § 45 StVO, Rn. 45).

18

Aus der dem Umzugsunternehmen erteilten Jahresdauergenehmigung folgt keine andere rechtliche Bewertung. Sie hat nicht zur Folge, dass das Unternehmen selbst als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 LVwVfG anzusehen ist, deren Handeln der Beklagten zuzurechnen wäre, oder doch jedenfalls rechtliche Wirksamkeit zukommt.

19

Die Jahresdauergenehmigung zielt der Sache nach darauf ab, dem Umzugsunternehmen im Interesse der Verwaltungsvereinfachung die Entscheidung über die Einrichtung von Halteverbotszonen zu überlassen. Damit sollen ihm öffentlich-rechtliche Befugnisse zur eigenverantwortlichen Ausübung übertragen werden. Dies kennzeichnet das Rechtsinstitut der Beleihung. Infolge der Beleihung wird der Beliehene aber nicht zum Organ des beleihenden Verwaltungsträgers, so dass diesem die vom beliehenen Privaten entfaltete (Verwaltungs-)Tätigkeit nicht unmittelbar zugerechnet wird (siehe Burgi in: Erichsen/Ehlers , AllgVerwR, 13. Aufl. 2006, § 9 Rn. 24, 29 f.; Jestaedt in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle , GVwR I, 2006, § 14 Rn. 31, jeweils m.N.; a.A. Stelkens, NVwZ 2004, 304 <307 f.>). Vielmehr wird mit der Beleihung ein eigenständiger Verwaltungsträger geschaffen, dessen Entscheidungen als Verwaltungsakte - nach Einordnung als rechtmäßig oder (bloß) rechtswidrig, nicht aber nichtig - im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden können.

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Durch die Jahresdauergenehmigung sind dem Umzugsunternehmen indessen hoheitliche Befugnisse nicht wirksam übertragen worden. Denn die Beleihung ist rechtswidrig, weil sie sich nicht auf eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage stützen kann, die nach den Grundsätzen des institutionellen Gesetzesvorbehalts erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.1989 – 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <188>; Burgi, a.a.O., § 7 Rn. 4, Jestaedt, a.a.O., § 14 Rn. 30; F. Reimer in: GVwR I, 2006, § 9 Rn. 37). Eine rechtsfehlerhafte Beleihung kann zwar grundsätzlich Grundlage für den Erlass von - rechtswidrigen oder auch nichtigen - Verwaltungsakten durch den rechtswidrig Beliehenen sein (vgl. Stelkens, NVwZ 2004, 305 <308>; ders. in: Stelkens u.a. , VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 35 Rn. 65 m.w.N.). Im vorliegenden Falle erweist sich die völlig gesetzlose Beleihung jedoch gem. § 44 Abs. 1 LVwVfG als nichtig, so dass - in Ermangelung einer Sonderregelung wie in § 15 Satz 3 BBG - kein Anlass besteht, das Umzugsunternehmen zumindest bis zur abschließenden Klärung der Rechtslage als Behörde im Sinne von § 1 Abs. 4 LVwVfG anzusehen. Nach § 44 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Hiernach ist zwar davon auszugehen, dass die mangelnde Übereinstimmung eines Bescheids mit der anzuwendenden Rechtsgrundlage regelmäßig nur seine Rechtswidrigkeit, nicht aber seine Nichtigkeit nach sich zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 – 3 C 3.95 -, BVerwGE 104, 289 <296>; Beschluss vom 28.02.2000 – 1 B 78.99 -, Buchholz 316 § 44 VwVfG Nr. 11 ). Hier fehlt es aber an jeglicher Rechtsgrundlage für das Vorgehen der Beklagten, die ohne normativen Ansatzpunkt die Zuständigkeitsordnung ändern will. Sie setzt sich damit in einen unübersehbaren Widerspruch zu § 45 Abs. 6 StVO, der das Zusammenwirken von Behörden und Privaten auf dem Gebiet straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen gerade in einem anderen Sinn regelt. Auch deswegen ist der der Beleihung anhaftende Rechtsfehler offensichtlich; ihr steht die Rechtswidrigkeit auf die Stirn geschrieben.

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Ob das Handeln des Unternehmens der Straßenverkehrsbehörde jedenfalls dann zuzurechnen ist, wenn die Behörde diesem Vorgehen - gegebenenfalls konkludent durch widerspruchslose Hinnahme nach einer Anzeige seitens des Privaten - zugestimmt hat, kann dahinstehen (vgl. etwa VG Köln, Urteil vom 05.02.2009 – 20 K 3610/07 - , im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 - VII C 10.70 -; BVerwGE 35, 334 <343 f.>; sowie VG Berlin, Gerichtsbescheid vom 30.11.1989 – 18 A 105.87 -, NZV 1990, 248; BayVGH, Beschluss vom 17.12.1991 – 11 B 91.2603 -, NZV 1992, 382 <383>; OVG SH, Urteil vom 15.03.2008 – 2 LB 8/05 -, NordÖR 2006, 263 <265>; a.A. Bettermann, a.a.O., S.69 f.). Denn eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Das Unternehmen war hier nach den Auflagen und Bedingungen zur Jahresdauergenehmigung nicht zur Anzeige der von ihr eingerichteten Halteverbotszonen gegenüber der Behörde verpflichtet und hat dies auch nicht getan. In der Anordnung des Abschleppens seitens eines Behördenmitarbeiters kann eine - nachträgliche - Zustimmung zur Errichtung der Halteverbotszone nicht gesehen werden. Eine diesbezügliche Überprüfung wurde hier nämlich ersichtlich nicht vorgenommen; vielmehr ging es hier nur um eine Vollstreckungsmaßnahme.

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Die mit dieser Rechtsansicht verbundene zurückhaltende Bewertung allein des Rechtsscheins eines Verkehrsschildes führt nicht zu dem von der Beklagten befürchteten unzuträglichen Folgen für die Sicherheit des Straßenverkehrs. Zum einen ist hier nur der ruhende Verkehr betroffen. Zum anderen sind alle Verkehrsteilnehmer an die allgemeine Rücksichtnahmepflicht nach § 1 Abs. 2 StVO gebunden. Somit muss jeder Verkehrsteilnehmer davon ausgehen, dass andere Verkehrsteilnehmer ein als solches Geltung beanspruchendes Verkehrsschild als verbindlich beachtet; darauf muss sich der Verkehrsteilnehmer einstellen, wenn ansonsten eine Gefahrensituation droht (so schon BayObLG, Urteil vom 30.03.1965 – RReg. 2b St 224/64 a-c – NJW 1965, 1973 <1977>). Der Verkehrsteilnehmer, der meint, ein Verkehrsschild bewusst missachten zu können, handelt dabei letztlich immer auf eigenes Risiko, soweit es - wie letztlich zumeist - um kostenrechtliche Folgen geht.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassen.

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Beschluss vom 16. Dezember 2009

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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 154,47 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 und § 63 Abs. 2 GKG).

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Der Beschluss ist unanfechtbar.