Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-07, Aktenzeichen 7 A 11436/05
ECLI:DE:OVGRLP:2006:0307.7A11436.05.0A

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Juli 2005 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat die Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren. Er ist Eigentümer eines mit einem Reihenhaus bebauten Grundstücks in M., S.-Ring. Das Grundstück liegt in einem Bereich weit verzweigter Wohnwege, die nicht befahrbar sind und eine Länge zwischen etwa 60 bis 100 m sowie eine Breite von etwa 3 bis 4 m aufweisen. Als befahrbare Primärerschließung für Kraftfahrzeuge dient die Straße „S.-Ring“, die ringförmig um den Bereich der Wohnwege herum verläuft. Das Grundstück weist zu dem vorderen Wohnweg, an den es angrenzt, eine Frontlänge von 10 m, zu einem weiteren Wohnweg, der eine hintere Erschließung bildet, eine Frontlänge von 1 m auf.

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Mit Stadtratsbeschluss vom 27. Juni 2001 wurde das Straßenverzeichnis zur Straßenreinigungssatzung der Beklagten mit Wirkung vom 1. Juli 2001 dahingehend geändert, dass die Wohnwege in die Reinigungspflicht der Stadt einbezogen wurden. Mit Bescheid vom 14. Mai 2002 wurde der Kläger endgültig für das 2. Halbjahr 2001 zu Straßenreinigungsgebühren in Höhe von 35,51 € herangezogen, zugleich zu einer Vorausleistung für das Jahr 2002 in Höhe von 71,52 €. Der Halbjahresbetrag setzt sich dabei wie folgt zusammen: Für 10 m Frontlänge vorne 27,61 € unter Berücksichtigung der entsprechenden Reinigungsklasse und einer 2/3-Ermäßigung für die Mehrfacherschließung; für die hintere Erschließung entsprechend 2,77 €. Zudem ist das Grundstück mit 1/7 der Frontlänge des an den S.-Ring angrenzenden entsprechenden Vorderliegergrundstücks veranlagt, und zwar mit 5,13 €. Die Heranziehung beruht insoweit auf der Regelung in § 14 Abs. 4 der Straßenreinigungssatzung, wonach sich die Frontlänge bei hintereinander liegenden Grundstücken aus der Frontlänge des an die Straße angrenzenden Grundstücks errechnet, geteilt durch die Anzahl der beteiligten Grundstücke.

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Gegen den Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, mit dem insbesondere geltend gemacht wurde, die Veranlagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Wohnwege ohne ausreichenden Grund in die Straßenreinigungspflicht der Stadt einbezogen worden seien. Dies könne nur im „Bedarfsfalle“ geschehen; ein allgemeines Interesse an der Reinigung dieser Wege sei aber nicht ersichtlich, da sie nur für die Anlieger Bedeutung hätten. Sie seien auch durch die Anlieger bisher zufriedenstellend gereinigt worden. Wirtschaftliche Erwägungen des Stadtreinigungsbetriebs könnten die Entscheidung nicht rechtfertigen. Schließlich bestehe auch kein ausreichender gebührenrechtlicher Bezug zu der Straße „S.-Ring“; die Reinigung dieser Straße stelle für die Anlieger der Wohnwege keinen Vorteil dar. Es könne nicht auf einen bloßen verkehrsrechtlichen Funktionszusammenhang abgestellt werden. Die Wohnwege seien für das Straßenreinigungsrecht als selbständige Erschließungsanlagen anzusehen.

4

Nachdem der Widerspruch bis Anfang 2005 nicht beschieden worden war, hat der Kläger mit Schriftsatz vom 14. März 2005 Untätigkeitsklage erhoben, mit der er sein Begehren der Aufhebung des angefochtenen Bescheids weiterverfolgt. In Ergänzung des Widerspruchsvorbringens hat der Kläger geltend gemacht: Über die an die Straße angrenzenden Grundstücke hinaus hätten nur die durch diese Straße „erschlossenen“ Grundstücke einen gebührenrechtlichen Bezug in Gestalt eines besonderen Vorteils von der Straßenreinigung. Dies sei für die Wohnwege hier bei der Reinigung des S.-Rings nicht der Fall. Es könne nicht auf die Rechtsprechung zum Erschließungsbegriff im Erschließungsbeitragsrecht abgestellt werden, da der straßenreinigungsrechtliche Begriff des Erschlossenseins selbständig zu beurteilen sei, schon weil es nicht auf die Bebaubarkeit der erschlossenen Grundstücke ankomme. Insoweit reiche für die Erschließungsfunktion ein Wohnweg ungeachtet seiner mangelnden Befahrbarkeit mit Kraftfahrzeugen aus. Es könne nicht auf diejenigen Vorteile abgestellt werden, die aus der Reinigung des ganzen Straßennetzes folgten. Auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das für das Erschließungsbeitragsrecht sowohl auf die Notwendigkeit einer Primär- als auch Sekundärerschließung abstelle, komme es hier nicht an. Auch in der Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen würden Wohnwege als eigenständige Erschließungsanlagen im Sinne des Straßenreinigungsgebührenrechts beurteilt, wenn sie eine gewisse Selbständigkeit im Hinblick auf ihre Länge und Breite aufweisen würden. Die Fußwege stellten im vorliegenden Fall ein eigenständiges Erschließungssystem dar.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Straßenreinigungsgebührenbescheid vom 14. Mai 2002 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat geltend gemacht, die Ausdehnung der Reinigungspflicht der Stadt auf die Wohnwege könne seit einer Satzungsänderung vom 1. Juli 2001 nicht mehr davon abhängig gemacht werden, dass ein „Bedarfsfall“ vorliege. Die Anlieger hätten grundsätzlich kein Recht, die Straße selbst zu reinigen, weil das Gesetz lediglich von einer Übertragungsmöglichkeit auf die Anlieger durch Satzung ausgehe. Mit den Einwendungen zum Erschließungsbegriff könne ohnehin nur die Veranlagung mit Blick auf die weitere Erschließung durch den S.-Ring beanstandet werden, nicht aber die Veranlagung mit den Frontlängen zu den Wohnwegen. Die Frage sei also einzig, ob auch eine Heranziehung zu der Straße möglich sei, die für die Primärerschließung sorge, jedenfalls soweit es den Kraftfahrzeugverkehr angehe. Diese Frage sei auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz wohl in Anlehnung an die Grundsätze zum Erschließungsbeitragsrecht zu beantworten, wenn auch einzuräumen sei, dass die Frage in Rechtsprechung und Literatur nicht einhellig geklärt sei.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage insoweit stattgegeben, als eine Veranlagung mit einem Anteil der Frontlänge des Vorderliegergrundstücks zum S.-Ring erfolgt ist. Die Heranziehung im Übrigen entspreche der Gesetzes- und Satzungslage. Soweit mit der Klage die Einbeziehung in die Reinigungspflicht der Stadt gerügt werde, könne der Einwand nicht durchschlagen. Dem Stadtrat stehe insoweit ein weites Ermessen zu, das lediglich durch Gesichtspunkte einer Willkürprüfung begrenzt sei. Die Heranziehung auch wegen einer weiteren Erschließung zum S.-Ring als Hinterlieger dieser Straße sei indessen rechtswidrig, weil der Kläger mit seinem Grundstück nicht durch diese Straße erschlossen sei. Die Erschließung erfolge hier einzig durch die straßenreinigungsrechtlich als selbständig zu betrachtende Anlage der Wohnwege, die aufgrund ihrer Länge und Breite ein selbständiges Gewicht aufweisen würden und im Übrigen nach den landesrechtlichen bauordnungsrechtlichen Bestimmungen (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 LBauO) eigenständig für eine Bebaubarkeit ausreichten. Das Straßenreinigungsgebührenrecht stelle diesbezüglich hinsichtlich des Erschließungsbegriffs eine Abweichung zum Erschließungsbeitragsrecht dar und verlange eine spezielle Beziehung der Anlieger und Hinterlieger zu der zu reinigenden Straße, die angesichts der Selbständigkeit der Wohnwege vorliegend im Blick auf den S.-Ring nicht mehr gegeben sei.

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Dagegen hat die Beklagte die vom Senat mit Beschluss vom 13. Oktober 2005 zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie ihre Auffassung weiterverfolgt und die Klage insgesamt für abweisungsreif hält. Die Entscheidung des vorliegenden Falls im Blick auf die noch streitige Frage einer weiteren Erschließung auch durch den S.-Ring erfordere eine grundsätzliche Klärung des straßenreinigungsrechtlichen Erschließungsbegriffs.

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Die Beklagte beantragt,

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unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 12. Juli 2005 die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er bezieht sich unter vertiefenden Ausführungen auf das bisherige Vorbringen und das Urteil des Verwaltungsgerichts.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Akten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsvorgänge Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten hat keinen Erfolg.

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Der Senat folgt dem Urteil der Vorinstanz, soweit der Klage insoweit stattgegeben worden ist, als eine Heranziehung wegen einer weiteren Erschließung (auch) durch die Straße S.-Ring erfolgt ist. Eine Rechtsgrundlage für eine Heranziehung insoweit besteht nicht.

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Nach § 17 Abs. 3 Satz 2 Landesstraßengesetz - LStrG - kann die Gemeinde die Eigentümer oder Besitzer der an die Straße angrenzenden sowie der durch die Straße erschlossenen Grundstücke ganz oder teilweise zu den ihr durch die Straßenreinigung entstehenden Kosten nach den Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes durch Satzung heranziehen. Nach § 15 Abs. 1 der hier zur Anwendung kommenden Satzung der Beklagten über die Reinigung öffentlicher Straßen und Erhebung von Straßenreinigungsgebühren vom 1. Januar 1996 in der Fassung vom 27. Juni 2001 - im Folgenden Satzung - sind Gebührenschuldner die Eigentümer der bebauten und unbebauten Grundstücke, die durch die Straßen, die in Teil A des Straßenverzeichnisses aufgeführt sind, erschlossen sind oder an sie angrenzen. Dieser Gebührentatbestand ist vorliegend - worauf auch das Verwaltungsgericht erkannt hat - im Hinblick auf das Angrenzen an die Wohnwege im Hinblick auf die vordere und hintere Grundstücksseite erfüllt, nicht aber im Blick auf eine „Erschließung“ (auch) durch die mit Kraftfahrzeugen befahrbare Ringstraße. In dem hier maßgeblichen Zeitraum waren nämlich die Wohnwege selbst auch in das Straßenverzeichnis Teil A zur Satzung aufgenommen. Angesichts des Umstandes, dass die Wohnwege nach Ablauf dieses Zeitraums wieder aus dem Straßenverzeichnis Teil A herausgenommen worden sind, mithin die Reinigung der Wohnwege wieder den Anwohnern überantwortet ist, wird in Zukunft der Frage der Erschließung auch durch den S.-Ring Bedeutung dafür zukommen, ob neben der Reinigungspflicht auch eine Gebührenpflicht besteht.

21

Die Beklagte hat bei der Veranlagung der Frage der (weiteren) Erschließung Bedeutung im Hinblick auf den Gebührenmaßstab insoweit zugesprochen, als die heranzuziehende Frontlänge nach ihrem Verständnis sich als Summe nicht nur der gemeinsamen Grenzen des Grundstücks mit den der Reinigungspflicht der Stadt unterliegenden Wohnwegen, sondern auch der Frontlänge des Vorderliegers zum S.-Ring hin (geteilt durch die Anzahl der beteiligten Hinterlieger) ergibt (§ 14 Abs. 1a, i.V.m. § 4 der Satzung). Der Senat kann offen lassen, ob bei einem Angrenzen an eine von der Stadt zu reinigende Anlage die Satzung so auszulegen wäre, dass auch der Erschließung als Hinterlieger Bedeutung für den Gebührenmaßstab zukommen müsste (vgl. zur Mehrfacherschließung Hessischer VGH, NVwZ-RR 2000, 242; NVwZ-RR 1998, 133). Jedenfalls ergibt sich die Rechtswidrigkeit der Veranlagung insoweit hier schon daraus, dass eine straßenreinigungsgebührenrechtliche „Erschließung“ durch die Ringstraße vorliegend nicht gegeben ist. Aus diesem Grund kommt es auch auf die Frage nicht entscheidend an, ob etwa die Reinigungspflicht bezüglich der Wohnwege wirksam auf die Stadt übertragen worden war; der Senat hätte im Übrigen gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts keine Bedenken, dass dem Stadtrat in dieser Frage ein weites Ermessen eingeräumt ist und auch Gesichtspunkte der wirtschaftlichen Auslastung des Straßenreinigungsbetriebs eine sachliche Rechtfertigung insoweit abgeben können.

22

Das Grundstück des Klägers ist nicht im straßenreinigungsrechtlichen Sinne von der Ringstraße „erschlossen“, weil der Erschließungszusammenhang sich nicht aus der funktionalen Eigenschaft eines Straßennetzes ergibt, sondern bezogen auf den einzelnen Straßenzug („Jeder kehrt vor seiner Tür.“). Stellt der Wohnweg, an den das Grundstück grenzt, eine solche für die Erschließung in straßengebührenrechtlicher Hinsicht ausreichende selbständige Anlage dar, so ist die weitere Erschließung durch im Sinne eines Netzbezugs angrenzende Straßen für den Gebührentatbestand ohne Bedeutung. „Erschlossen“ im Sinne des Straßenreinigungsrechts ist ein Grundstück dann, wenn es von der öffentlichen Anlage einen straßenreinigungsrechtlichen Vorteil hat. Ein Vorteil in diesem Sinne ist gegeben, wenn die wirtschaftliche und verkehrsmäßige Nutzung, insbesondere die Schaffung eines Zugangs oder einer Zufahrt möglich ist (vgl. Hessischer VGH, NVwZ-RR 1998, 133 unter Bezugnahme auf ESVGH 20, 79; vgl. auch Sauthoff, Straße und Anlieger, NJW Schriftenreihe, 2003, Rdnr. 1619 m.w.N.). Der Begriff ist nicht notwendigerweise identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Erschließungsbegriff (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1999, 64), wenn er auch in vergleichbarer Weise an einen Nutzungsvorteil für das Grundstück anknüpft (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, AS 31, 271, 276 = KStZ 2004, 155, 156). Während die frühere Rechtsprechung in Anlehnung an den erschließungsbeitragsrechtlichen Begriff davon ausging, dass die erschließende Straße rechtlich und tatsächlich die Befahrbarkeit mit dem Kraftfahrzeug erlauben müsse (so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26. April 1983, 2 A 2113/82 unter Hinweis auf BVerwG, DVBl. 1982, 1056; vgl. gegenwärtig noch Niedersächsisches OVG, NVwZ-RR 2001, 184 im Blick auf nicht unbeschränkt befahrbare öffentliche Wohnwege), stellt die neuere Rechtsprechung (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 14. Dezember 1989, 9 A 1718/88; OVG Nordrhein-Westfalen, KStZ 1992, 232; vgl. auch Stemshorn in Driehaus, KAG § 6 Rdnr. 449, 454) entscheidend auf den Gegenstand der Reinigungspflicht selbst ab, ohne dass es ausschlaggebend auf die Verkehrsart ankäme. Eine straßenreinigungsgebührenrechtliche Erschließung ist danach schon dann gegeben, wenn auch nur ein Zugang eröffnet ist, der nach den innerörtlichen Gegebenheiten die wirtschaftliche Nutzung eines Grundstücks ermöglicht. Auf eine bauliche oder gewerbliche Nutzung kommt es dabei nicht an.

23

Wird damit zum Beispiel auch ein innerörtliches Gartengrundstück durch eine öffentliche Wegeanlage straßenreinigungsrechtlich „erschlossen“, so ist es nur konsequent, hinsichtlich der Erschließungsfunktion nicht wie im Erschließungsbeitragsrecht auf die unterschiedlichen Komponenten einerseits der Primärerschließung (befahrbare Straße) und der Sekundärerschließung (etwa die Bebaubarkeit eröffnende Wohnwege) abzustellen. Vielmehr ist im straßenreinigungsrechtlichen Sinne jede Erschließungsanlage von einem gewissen Gewicht selbständig, sofern sie nur in einem Minimum die straßenreinigungsrechtliche Funktion der Erschließung erfüllt, nämlich wenigstens einen Zugang zu einer irgend gearteten wirtschaftlichen Nutzung eines innerörtlichen Grundstücks zu ermöglichen. Den geringeren Anforderungen im Blick auf die Nutzung eines Grundstücks korrespondiert der geringere Anspruch an die Funktion der Zuwegung, so dass keine Befahrbarkeit erforderlich ist. Soweit die Beklagte annehmen will, in der bisherigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz sei auch im Straßenreinigungsrecht der Begriff der Erschließung in Anlehnung an das Erschließungsbeitragsrecht definiert worden, gibt die in diesem Zusammenhang zitierte Rechtsprechung des ersten Senats des Gerichts (Urteil vom 16. Januar 1992 - 1 A 12073/90 = AS 23, 390) dazu keinen entscheidenden Hinweis. Dort ist lediglich in Anlehnung an das Erschließungsbeitragsrecht festgestellt, dass ein rechtliches Hindernis für die Zugänglichkeit (Hindernis in Gestalt einer Böschung als Bestandteil der Straße) im Reinigungsrecht ebenso wie im Erschließungsbeitragsrecht das „Erschlossensein“ hindert. Die Frage der Abgrenzung einer selbständigen Erschließungsanlage stellte sich bei jener Fallgestaltung nicht.

24

Der mit der Straßenreinigungsgebühr abzugeltende Vorteil besteht in der Reinigung der jeweils betroffenen Straße mit der Folge, dass in dem Fall, in dem dem Anlieger selbst die Reinigung für einen Stichweg obliegt, er keinen Vorteil und damit keine Gebührenpflicht aus der Reinigung derjenigen Straße hat, in die der Stichweg einmündet, soweit dem Stichweg wegen seines gewissen Gewichts der Charakter einer selbständigen Wegeanlage zuzuschreiben ist (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, KStZ 1986, 175; vgl. auch Bayerischer VGH, BayVwBl. 2001, 181).

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Ein selbständiges Gewicht der Wohnwege ist im vorliegenden Fall anzunehmen. Gewöhnlich wird in der Rechtsprechung für die Abgrenzung auf die Länge des jeweiligen Stichwegs abgestellt (vgl. Beispiele bei Stemshorn in Driehaus, a.a.O., Rdnr. 453, z. B. bei unter 50 m Länge wohl noch keine selbständige Verkehrsfunktion von gewissem Gewicht). Abzustellen ist dabei nicht auf die Entfernung zu dem betroffenen Grundstück, sondern auf die Länge des Stichwegs insgesamt. Bei einem einheitlichen nach der Bauleitplanung geplanten Wohnwegesystem der vorliegenden Art dürfte die Selbständigkeit gegenüber der umgebenden Ringstraße ungeachtet der Länge des einzelnen Wohnwegs schon wegen der deutlichen Abgrenzung des Systems der „inneren Erschließung“ vorliegen, ohne dass es auf die Länge des einzelnen Wohnwegs ankommen würde. Jedenfalls hat der hier an das Grundstück angrenzende über 60 m lange, 3 bis 4 m breite Wohnweg, der zudem, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, bauordnungsrechtlich zur Erschließung eines Baugrundstücks ausreicht (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LBauO), das erforderliche Gewicht für die Einordnung als selbständige Erschließungsanlage im Sinne des Straßenreinigungsrechts. Die durch den S.-Ring bestehende so genannte Primärerschließung im Hinblick auf die Möglichkeit des Heranfahrens mit dem Kraftfahrzeug ist daher straßenreinigungsgebührenrechtlich auch im Blick auf die Gebührenmaßstabsbildung unerheblich.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

Sonstiger Langtext

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Rechtsmittelbelehrung

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15,39 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG).