Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-01, Aktenzeichen 25 K 6296/01
ECLI:DE:VGK:2006:0901.25K6296.01.00

Tenor

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt
haben, wird es eingestellt.

Der Bescheid des Bundesgrenzschutzamtes Köln vom 15. Januar 2001 und der
Widerspruchsbescheid des Grenzschutzpräsidiums West vom 12. Juli 2001 werden
aufgehoben, soweit sie den Betrag von 1.073.279,55 DM (548.759,25 Euro) übersteigen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu vier Fünfteln, die Beklagte zu
einem Fünftel.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit der auf dem Flughafen Düsseldorf
erhobenen Luftsicherheitsgebühr. Angefochten ist im vorliegenden Verfahren der
Gebührenbescheid für einen Monat aus dem Erhebungszeitraum 01.11.2000 bis
31.10.2001.

3

Mit der 5. Verordnung zur Änderung der Luftkostenverordnung vom 12.10.2000
(LuftkostV) (BGBl. I S. 1470) änderte der Verordnungsgeber die Tarifstelle Nr. 23 im
Abschnitt VII des Gebührenverzeichnisses dahingehend, dass der Absatz

4

"Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen
oder deren Überprüfung in sonstiger Weise (§ 29 c Abs. 2 LuftVG)
- je Fluggast 4,00 - 20,00 DM"

5

ersetzt wurde durch die Absätze

6

"Maßnahmen auf dem Flugplatzgelände zum unmittelbaren
Schutz der Fluggäste und Luftfahrtunternehmen vor Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs (§ 29 c Abs. 1 und 2 LuftVG):

7

- Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder
deren Überprüfung in sonstiger Weise einschließlich des bewaffneten
Schutzes der Kontrollstellen,

8

- Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit,

9

- bewaffnete Posten bei gefährdeten Luftfahrzeugen

10

- je Fluggast 4,00 - 20,00 DM".

11

-

12

Mit Bescheid vom 15.01.2001 setzte das Bundesgrenzschutzamt Köln
gegenüber der Klägerin für den Monat November 2000 für 200.613 gemeldete Passagiere
eine Luftsicherheitsgebühr I für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten
Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise in Höhe von
1.303.984,50 DM (6,50 DM je Passagier) und eine Luftsicherheitsgebühr II für
Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten auf dem Flugplatzgelände zum unmittelbaren
Schutz der Fluggäste und Luftfahrtunternehmen vor Angriffen auf die Sicherheit des
Luftverkehrs in Höhe von 401.226,00 DM (2,00 DM je Passagier), insgesamt
1.705.210,50 DM (871.860,29 Euro) fest. Den hiergegen von der Klägerin erhobenen
Widerspruch wies das Grenzschutzpräsidium West mit Widerspruchsbescheid vom
12.07.2001 zurück.

13

Die Klägerin hat am 31.07.2001 Klage erhoben.

14

Nachdem die Parteien das Klageverfahren betreffend die Luftsicherheitsgebühren II
übereinstimmend für erledigt erklärt hatten, hat das Gericht mit Beschluss vom
15.11.2004 das Verfahren insoweit abgetrennt und unter dem neuen Aktenzeichen
25 K 8102/04 eingestellt. Grundlage der Erledigungserklärungen war eine
einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom März 2004. In zwei
parallelen Urteilen vom 18.03.2004 hatte das Bundesverwaltungsgericht (Az.: 3 C 3 C
23.03, 3 C 24.03, NVwZ 2004, 991-995) ausgeführt, dass die Erweiterung des
Gebührentatbestandes in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses zur
LuftkostV 2000 (Luftsicherheitsgebühr II) mangels einer gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Nr. 13 i.V.m. § 29 c Abs. 1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG)
nichtig sei. Die Beklagte hatte daraufhin den vorliegend angefochtenen
Gebührenbescheid in Höhe der festgesetzten Gebühr II aufgehoben und die erhobene
Luftsicherheitsgebühr II in Höhe von 205.143,60 EUR an die Klägerin zurückgezahlt.

15

Im Hinblick auf die Erhebung und Berechnung der vorliegend im Wesentlichen
nur noch streitigen Luftsicherheitsgebühr I für den Flughafen Düsseldorf trägt die
Klägerin
- gemäß § 117 Abs. 3 VwGO gedrängt dargestellt - vor:

16

Die Beklagte habe die für eine Gebührenerhebung notwendige Vorauskalkulation
der Kosten nicht vorgelegt und damit eine Prüfung der Notwendigkeit und
Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung und deren individueller Zurechenbarkeit auf die in
Anspruch genommenen Luftfahrtgesellschaften unmöglich gemacht. Eine Kalkulation
müsse das Kostendeckungsprinzip beachten, dürfe also keine Kostenüberdeckung
ausweisen. Die von der Beklagten im Verlaufe des Gerichtsverfahrens vorgelegten
Nachberechnungen könnten eine fehlende bzw. nicht vorgelegte Vorauskalkulation
nicht ersetzen; eine ergebnisorientierte Rechtmäßigkeitskontrolle sei dem Gericht
vorliegend nicht gestattet. Jeder Kalkulationsfehler führe zur Rechtswidrigkeit der
gesamten Gebührenfestsetzung.

17

Die Notwendigkeit der nachberechneten Personalkosten sei nicht dargelegt und
ansonsten nicht erkennbar. Der Bedarf an sog. Mannstunden sei von der Beklagten
beim privaten Sicherheitsunternehmen eingekauft worden nach einer nationalen
Ausschreibung. Die Tätigkeitsbereiche hätten aber nicht nur bundesweit, sondern
europaweit ausgeschrieben werden müssen. Es sei nicht klar, ob einzelne Positionen
innerhalb der nachberechneten Sachkosten des Bundesgrenzschutzes doppelt in
Ansatz gebracht worden seien, etwa Raumkosten, Fahrzeugkosten,
Fortbildungskosten, Mietkosten, Gerätekosten, Videoüberwachungskosten. Es sei
unwahrscheinlich, dass die angemieteten Räume nicht auch für andere als die
gebührenrelevanten Tätigkeiten des Grenzschutzes genutzt worden seien. Die
Einstellung eines Bundesanteils für Technikbeschaffung von 0,50 DM in die
Kalkulation sei rechtswidrig; dasselbe gelte für einen Risiko-/Wagniszuschlag von 5
%.

18

Unabhängig vom Ausgang des Verfahrens seien die Kosten jedenfalls gemäß §
155 Abs. 4 VwGO der Beklagten aufzuerlegen, weil sie keine Vorauskalkulation
erstellt, sondern erst im gerichtlichen Verfahren eine Nachberechnung vorgelegt
habe.

19

Die Klägerin beantragt,

20

den Bescheid des Bundesgrenzschutzamtes Köln vom
15.01.2001 und den Widerspruchsbescheid des
Grenzschutzpräsidiums West vom 12.07.2001 in der verbliebenen
Höhe von 550.810,68 Euro (1.077.291,80 DM) aufzuheben.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Die Beklagte trägt vor: Die seit 1990 in einem anfangs vorgegebenen
Gebührenrahmen von 3,50 bis 6,50 DM erhobene Gebühr - Luftsicherheitsgebühr I -
sei in mehreren Rechtsbehelfsverfahren höchstrichterlich für rechtmäßig erachtet
worden. Die Gebühr pro Passagier sei geringfügig, von untergeordneter
wirtschaftlicher Bedeutung und werde von den Luftfahrtunternehmen mit teilweise
beachtlichen Zuschlägen auf den Fluggast abgewälzt. Die zu erhebende Gebühr
solle zwar mindestens die Sicherheitskosten decken. Der in der einschlägigen
Verordnung normierte Gebührenrahmen von nunmehr 4 bis 20 DM lasse über die
dann anzuwendende Vorschrift des § 9 Verwaltungskostengesetz aber auch die
Berücksichtigung der Bedeutung und des wirtschaftlichen Nutzens der
Sicherheitsmaßnahmen für den Flugbetrieb zu. Eine dennoch vorgenommene und
grundsätzlich zulässige Nachberechnung der Gebührenhöhe für das Kalenderjahr
2001 habe zunächst eine Kostendeckung bei 6,65 DM pro Passagier ergeben bei
Personalkosten von 41.610.864,31 DM, bei Sachkosten von 4.256.314,21 DM und
bei 6.902.207 kontrollierten Passagieren.

24

Nach einem Auflagenbeschluss des Gerichts hat die Beklagte ihr Vorbringen wie
folgt ergänzt bzw. geändert: Bei Zugrundelegen des vom Kalenderjahr
abweichenden Gebührenerhebungszeitraums 1.11.2000 bis 31.10.2001 ergebe sich
unter Beachtung des Auflagenbeschlusses des Gerichts vom 12.09.2005 und bei
Richtigstellung zunächst falsch angesetzter Kostenpositionen eine Kostendeckung
bei 5,37 DM pro Passagier. Die durchschnittlichen Personalkostensätze für
2000/2001 ergäben für 295,25 Bedienstete des (ehemaligen) Bundesgrenzschutzes
Kosten in Höhe von 25.084.991,00 DM, die ausschließlich im Bereich der durch die
Luftsicherheitsgebühr I abzudeckenden Aufgaben, also nicht etwa im Tätigkeitsfeld
bewaffneter Kräfte, entstanden seien. Ebenfalls in diesem Aufgabenbereich seien die
nach vorheriger innerdeutscher Ausschreibung vertraglich vereinbarten
Dienstleistungen eines privaten Sicherheitsunternehmens erbracht worden, deren
Entgelte bislang irrtümlich mit 16.016.269,56 DM an Stelle von zutreffend
8.527.468,90 DM in die Nachberechnung eingeflossen seien. Die Gerätesachkosten
seien entstanden in Höhe der betriebswirtschaftlich notwendigen Abschreibungen
nach Lebensdauererwartung, der kalkulatorischen Zinsen von 6 % auf die halbierten,
also die Abschreibung berücksichtigenden Beschaffungskosten und der Reparatur-
und Wartungskosten. Die Kosten der Videoüberwachung seien im Bereich der
Personenkontrollstellen angefallen und stellten Mietzahlungen für die Mitbenutzung
der Kameratechnik des Flughafens dar; eine genaue Abgrenzung der Kosten zu
anderen Überwachungsbereichen sei nur schwer möglich. Ein Bundesanteil für
Technikbeschaffung sei in die Nachberechnung gar nicht eingestellt worden;
dasselbe gelte für einen Risiko-/Wagniszuschlag. Die Mietkosten beträfen allein
Flächen und Räume zur Durchführung der gebührenrelevanten Kontrollaufgaben; die
relevanten Gebäudeflächen befänden sich teilweise im Eigentum der Beklagten und
würden teilweise gegen Erstattung der Selbstkosten überlassen. Die Mietkosten
betrügen 602.926,84 DM, die Mietnebenkosten betrügen 298.345,44 DM. Zusammen
mit Gerätekosten, Videokosten, Transportkosten ergäben sich Sachkosten von
4.256.314,21 DM. Bei Gesamtkosten von 37.868.774,11 DM und bei 7.055.375 von
den Luftverkehrsunternehmen an das zuständige Bundesgrenzschutzamt offiziell
gemeldeten Kontrollvorgängen sei eine Gebühr von 5,37 DM pro kontrolliertem
Passagier kostendeckend. Insoweit, also von 1.303.984,50 DM auf (5,37 DM mal
200.613 Passagiere =) 1.077.291,80 DM, werde die vorliegend streitige Gebühr I
reduziert.

25

Die Parteien haben insoweit die Hauptsache für erledigt erklärt.

26

Die Beklagte weist darauf hin, dass sie ohne sachlichen Grund nicht alle
angefallenen und von ihr tabellarisch ausgewiesenen Miet(neben)kosten in ihre
Nachberechnung eingestellt habe, dass die Kosten aber angefallen und deshalb
geeignet seien, nicht ansatzfähige Kosten zu kompensieren. Berücksichtige man
diese Kosten, so ergebe sich sogar ein über den letztlich angesetzten Betrag von
5,37 DM pro Passagier hinausgehender - geringfügig höherer - Betrag von 5,39 DM
pro Passagier.

27

Für die gerichtliche Kostenentscheidung sei von den allgemeinen Regelungen
der §§ 154 ff. VwGO auszugehen. Die Vorschrift des § 155 Abs. 4 VwGO komme
nicht zur Anwendung.

28

Mit Beschluss vom 12.09.2005 hatte das Gericht der Beklagten aufgegeben,
bestimmte Kostenpositionen und Berechnungen in einer von der Beklagten zuvor
vorgelegten Nachberechnung zu erläutern, zu ergänzen, dazu aussagekräftige
Unterlagen vorzulegen und die Nachberechnung für den vom Kalenderjahr
abweichenden Gebührenerhebungszeitraum erneut vorzunehmen.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte,
der Verwaltungsvorgänge und der von der Beklagten vorgelegten
Nachberechnungen.

30

Entscheidungsgründe:

31

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben,
war es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen. Die verbleibende Klage ist
überwiegend unbegründet.

32

Der angefochtene Gebührenbescheid und der Widerspruchsbescheid sind in der
verbliebenen Höhe überwiegend rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

33

Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Luftsicherheitsgebühr I sind § 32 Abs.
1 Nr. 13 Luftverkehrsgesetz (LuftVG)

34

- Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über die
Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen nach
diesem Gesetz mit der Maßgabe, die Gebührensätze so zu
bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene
Personal- und Sachaufwand gedeckt wird und dass bei
begünstigenden Amtshandlungen daneben die Bedeutung, der
wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den
Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden kann -

35

-

36

und §§ 1, 2 Abs. 1 Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftkostV) in
Verbindung mit Tarifstelle Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses

37

- Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen
oder deren Überprüfung in sonstiger Weise... - sog.
Luftsicherheitsgebühr I - je Fluggast 4 - 20 DM -.

38

-

39

Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und
des Bundesverfassungsgerichts

40

- BVerwG, Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1/93 - BVerwGE 95, 188
= NVwZ 1994, 1102; BVerfG, Beschluss vom 11.08.1998 - 1 BvR
1270/94 - NVwZ 1999, 176 -

41

-

42

ist die 1990 eingeführte Erhebung von Luftsicherheitsgebühren von den
Fluggesellschaften grundsätzlich zulässig. Die Sicherheitskontrolle ist eine individuell
zurechenbare staatliche Leistung, die der Staat trotz eines allgemeinen öffentlichen
Interesses an Gefahrenprävention nicht kostenlos aus Steuermitteln erbringen muss,
sondern den Luftfahrtunternehmen als Teilnehmern am Luftverkehr in Höhe der
entstandenen Kosten in Rechnung stellen darf. Die Gebühr ist in der hier streitigen
Höhe nicht unverhältnismäßig oder übermäßig, auf den einzelnen Passagier direkt
oder über den Flugreisepreis abwälzbar und aus dessen Sicht eher geringfügig. Da
alle Fluggesellschaften mit Passagieraufkommen in Deutschland betroffen sind,
droht keine Wettbewerbsverzerrung im Sinne europarechtlicher Verbots- oder
Gebotsnormen. Zuständig für die Gebührenerhebung und Gebührengläubiger ist
vorliegend die Beklagte, nachdem das Land Nordrhein-Westfalen im
Verwaltungsabkommen mit der Beklagten vom August 2000 die ihm nach § 31 Abs.
2 Nr. 19 LuftVG übertragene Aufgabe des Luftverkehrsschutzes und die damit als
Annex verbundene Kostenerhebungspflicht wirksam auf die Beklagte zurückdelegiert
hat. Zu den gebührenpflichtigen Amtshandlungen gehören als „Durchsuchung von
Fluggästen und mitgeführten Gegenständen" nicht nur die Kontrolle des
Handgepäcks, sondern auch die Prüfung, insb. Durchleuchtung, des von den
Passagieren aufgegebenen Reisegepäcks.

43

- Ausführlich VG München, Urteil vom 27.06.2002 - M 24 K
01.177 - S. 43 ff des Abdrucks - .

44

-

45

Die Höhe der Gebühr ist begrenzt durch den Umfang der notwendigen Kosten für
jeden einzelnen Flughafen (sog. Prinzip der Kostendeckung im Sinne des Verbots
einer Kostenüberschreitung und Gewinnerzielung). Der Gebührenrahmen von 4 - 20
DM (vor 1999: 3,50 bis 6,50 DM) erlaubt der Beklagten nicht die Erhebung einer von
den tatsächlichen Kosten losgelösten, äquivalenten Gebühr etwa nach der
wirtschaftlichen Bedeutung des gebotenen Sicherheitsvorteils. Der ansonsten
einschlägige § 9 des auch anwendbaren Verwaltungskostengesetzes greift
vorliegend nicht durch, weil § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG als Sonderregelung eine § 9
Verwaltungskostengesetz entsprechende Gebührenbemessung nur bei
„begünstigenden Amtshandlungen" vorsieht. Die vom Staat geleistete Luftsicherheit
ist jedoch nur ein tatsächlicher Vorteil und nicht der im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2
Verwaltungsverfahrensgesetz notwendige rechtlich erhebliche Vorteil.
Vgl. insgesamt BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 - 3 C 23.03, 3 C 24.03
- NVwZ 2004, 991.

46

Ob die Beklagte die erforderliche, möglichst genaue Ermittlung des notwendigen
Personal- und Sachaufwandes - wie in der Gebührenerhebungspraxis bei Geltung
des Kostendeckungsprinzip üblich - in Gestalt einer vorausschauenden Schätzung
bzw. Kalkulation vorgenommen hat, ist vorliegend streitig (dem Gericht wurde eine
nachvollziehbare Kostenprognose für den Flughafen Düsseldorf nicht vorgelegt). Das
Fehlen einer Kostenschätzung ist nach Auffassung des Gerichts aber unschädlich,
wenn sich die zutreffende Gebühr anhand einer nachträglichen Berechnung der
tatsächlich angefallenen (also von prognostischen Elementen befreiten) Kosten
berechnen lässt. Die gerichtliche Kontrolle eines Gebührensatzes beschränkt sich
auf die Prüfung, ob dieser im Ergebnis den Anforderungen der einschlägigen
Gebührenvorschriften genügt. Ist in diesen Vorschriften - wie vorliegend - ein
bestimmtes Verfahren zur Ermittlung der Gebührenhöhe nicht vorgesehen, sind auch
andere Berechnungsgrundlagen als Vorauskalkulationen geeignet, die Höhe einer
Gebühr und das Fehlen einer Gewinnerzielung zu dokumentieren. Eine gerichtliche
Kontrollpraxis, die rigoros auf das Vorliegen einer nach rechtlichen und sachlichen
Kriterien mangelfreien Vorauskalkulation abstellt und Nachbesserungen und
Nachberechnungen nicht zulässt, macht eine Gebührenerhebung in Gestalt einer
kommunalen Satzung oder eines Gebührenverzeichnisses bei komplexen
Kostenstrukturen zu einem unkalkulierbaren Wagnis und dient nicht mehr dem
Schutz des Gebührenschuldners; dieser kann allein daran interessiert sein, nicht zu
einer überhöhten Gebühr herangezogen zu werden.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 - 9 CN 1/01 - NJW 2002,
2807; OVG NRW, Urteil vom 02.06.1995 - 15 A 3123/93 - NVwZ - RR
1996, 697; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30.10.1997 - 12 A
11984/96 - KStZ 1998, 71; Hess. VGH, Urteil vom 16.10.1997 - 5 UE
1593/94 - NVwZ-RR 1999, 197; Bayr. VGH, Urteil vom 29.03.1995 - 4
N 93.3641 - BayVBl 1996, 532; Sächs. OVG, Urteil vom 11.12.2002 -
5 D 40/00 - NVwZ-RR 2003, 887; die genannte Rechtsprechung
bezieht sich auf kommunalrechtliche Gebührenerhebungen durch
Selbstverwaltungskörperschaften mit ortsgesetzgeberischem
Ermessen; sie ist erst recht einschlägig bei Gebührenerhebungen
durch die staatliche Exekutive, die keine Ermessensspielräume zu
beachten hat - vgl. VG Leipzig, Urteil vom 23.04.2006 - 6 K 1820/02;
VG Frankfurt, Urteil vom 31.05.2006 - 12 E 2920/01. Die
Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom
18.03.2004 - a.a.O. - zu den Anforderungen an eine
Gebührenkalkulation beziehen sich ersichtlich auf den im Urteil allein
zu würdigenden Fall, dass eine Vorauskalkulation vorgelegt wurde; sie
beziehen sich nicht auf den - vorliegenden - Fall des Fehlens bzw. der
Nichtvorlage einer Vorauskalkulation.

48

Das staatliche Gemeinwesen ist darauf angewiesen, individuell zurechenbare
Amtshandlungen durch Gebühren und nicht durch Steueraufkommen zu finanzieren.
Der abgabenrechtliche Grundsatz der Gebührenpflichtigkeit dieser Amtshandlungen
würde außer Kraft gesetzt, wenn Fehler im Verfahren der Berechnung des
Gebührensatzes, insb. kaum vermeidbare Kalkulationsfehler und -irrtümer in
sachlicher und rechtlicher Hinsicht bei kostenintensiven Organisationsstrukturen,
zum Wegfall der Gebührenpflicht führen würden.

49

So aber VG Sigmaringen, Urteil vom 29.09.2005 - 2 K 2394/04.

50

Eine ausgewogene Balance zwischen Exekutive und Judikative im Bereich der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle muss den berechtigten fiskalischen Interessen
des Staates dadurch Rechnung tragen, dass eine Gebührenerhebung bei Geltung
des Kostendeckungsprinzips auch dann möglich bleibt, wenn eine Vorauskalkulation
von einem Gericht als nicht nachvollziehbar oder fehlerhaft angesehen wird. Es ist
dann Aufgabe des Gebührengläubigers, eine Kalkulation nachzubessern oder eine
Nachberechnung anhand der tatsächlichen Kosten (in diesem Fall ohne
Anerkennung eines Prognose- bzw. Schätzungsspielraums) vorzunehmen und dem
Gericht anhand geeigneter Unterlagen eine Prüfung des Gebührensatzes und eine
Feststellung der zutreffenden Gebührenhöhe zu ermöglichen.
Da ein Gebührenbescheid nach der einschlägigen Vorschrift des § 14
Verwaltungskostengesetz nur die (zahlenmäßige) Gebührenhöhe, nicht aber den
Verfahrensablauf zur Gebührenermittlung darstellen muss, besteht zwar ein
gewisses Kostenrisiko, als klagender Gebührenschuldner in einem laufenden
Gerichtsverfahren von einer ggfls. nachgebesserten Kalkulation oder einer
Kostennachberechnung überrascht zu werden. Hierin besteht jedoch keine
Rechtsverletzung, weil der Gebührenschuldner nur den Anspruch hat, nicht zu einer
überhöhten Gebühr - unabhängig vom Gebührenermittlungsverfahren -
herangezogen zu werden. Zudem kann der klagende Gebührenschuldner das
Prozesskostenrisiko durch verfahrensangepasste Erklärungen - Klagerücknahme
oder Hauptsachenerledigung - eingrenzen.

51

Bei der Luftsicherheitsgebühr ist zu berücksichtigen, dass es sich angesichts der
tatsächlichen Flugkosten pro Passagier, also unter Außerachtlassung der
kalkulatorisch unrealistischen Billigflugkontingente, um eine sog. Bagatellgebühr von
untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung handelt. Der Aufwand zur Ermittlung der
Kosten darf deshalb dem gebührenrechtlichen Gebot der Verwaltungsökonomie,
Verwaltungsvereinfachung, Typisierung und Pauschalisierung in besonderer Weise
Rechnung tragen; Kostenstrukturen und Geschehensabläufe müssen nicht minutiös
oder cent- bzw. pfenniggenau unter Beifügung sämtlicher verfügbarer schriftlicher
Unterlagen dargelegt werden. Die vom Gebührengläubiger vorzunehmende
Gebührenberechnung und die vom Gericht durchzuführende Gebührenprüfung darf
nicht den Umfang einer handelsrechtlichen Wirtschaftsprüfung oder steuerrechtlichen
Betriebsprüfung annehmen; sie muss der Ausgangsbehörde mit vertretbarem
Aufwand möglich sein und muss grundsätzlich ohne Hinzuziehung von
Sachverständigen von Widerspruchsbehörden und Gerichten überprüfbar sein.

52

Vgl. VG München, Urteil vom 27.06.2002, a.a.O., S. 40.

53

Die von der Beklagten vorgelegte (mehrfach geänderte) Nachberechnung für den
maßgeblichen Gebührenerhebungszeitraum 01.11.2000 bis 31.10.2001 wird diesen
Kriterien im Wesentlichen gerecht.

54

Ergebnis der Nachberechnung (in der letzten Fassung) waren
Personalkosten in Höhe von 33.612.459,90 DM, Sachkosten in Höhe
von 4.421.695,55 DM, Passagierzahlen von 7.055.375, Kosten pro
Passagier von 5,39 DM.

55

Die Personalkosten sind von der Beklagten für den Gebührenerhebungszeitraum
nachvollziehbar nachberechnet worden. Sie waren nach den für eine gerichtliche
Kontrolle maßgeblichen Kriterien notwendig und erforderlich. Der Beklagten steht bei
der Beurteilung der Angemessenheit des Personaleinsatzes und der Auswahl des
Personals ein weiter Organisations-- bzw. Ermessensspielraum zu, der nur dann
überschritten wird, wenn das Gebot der Wirtschaftlichkeit offensichtlich verletzt wird
und die Kosten erkennbar eine grob unangemessene Höhe erreichen.

56

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30.04.1997 - 8 B 105/97 -
ZKF 1998,16.

57

Die Kosten für (295,25) Bedienstete des (seinerzeitigen) Bundesgrenzschutzes
(25.084.991 DM) sind im Falle einer Nachberechnung der tatsächlichen Kosten
zutreffend nach Personaldurchschnittskosten anhand der einschlägigen, vom
Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Personalkostentabellen (hier
1999 bis 2001) ermittelt worden. Es ist nicht offensichtlich, dass unangemessen viel
BGS-Personal eingesetzt wurde oder dass das Personal für andere als die
vorliegend gebührenpflichtigen Sicherheitsaufgaben eingesetzt wurde. Die Klägerin
hat keine Tatsachen oder Anhaltspunkte benannt, in welchen nicht
gebührenrelevanten Sicherheitsbereichen Teile des in der Nachberechnung
aufgeführten Personals tätig gewesen sein sollen; Vermutungen dazu reichen nicht
aus, um Ermittlungen vorzunehmen. Das Gericht hat deshalb keine Zweifel an der
dezidierten und mehrfach bestätigten Erklärung der Beklagten, dass das in die
Gebührenberechnung eingestellte Personal nur gebührenrelevante
Sicherheitsaufgaben wahrgenommen hat, also Durchsuchung von Fluggästen,
mitgeführten Gegenständen incl. Großgepäck und Überprüfung in sonstiger Weise
und - mangels Bewaffnung - nicht etwa polizeiliche Aufgaben im Bereich der von der
Luftsicherheitsgebühr II erfassten Tätigkeiten.
Dasselbe gilt für das „eingekaufte" Personal des privaten Sicherheitsunternehmens
B. . Unter Berücksichtigung des weiten Organisationsermessens der Beklagten ist
nicht zu beanstanden, dass zunächst, also im Februar 2000, erheblich weniger
„Mannstunden" (national) ausgeschrieben wurden, als später durch vertragliche
Zusatzvereinbarungen in Anspruch genommen wurden.

58

Nach den vorliegenden Ausschreibungs- und Vertragsunterlagen
wurden vom 01.11. bis 31.12.2000 umgerechnet 6511 Mannstunden
und vom 01.01. bis 31.10.2001 umgerechnet 32555 Mannstunden,
also im Gebührenerhebungszeitraum 39066 Mannstunden
ausgeschrieben; in Anspruch genommen wurden insgesamt 238064
Mannstunden.

59

Bis zum Vorliegen anderweitiger Erkenntnisse kann diese
Personalbedarfsprognose nicht als willkürlich oder völlig sachfremd angesehen
werden. Angesichts des über einen langen Zeitraum nicht stabil einschätzbaren
Aufgabenumfangs im Bereich der Luftsicherheit und angesichts ständig neu
auftretender Gefahrenlagen ist eine Bedarfsprognose mit Richtigkeitsgewähr nicht
möglich. Es ist deshalb nicht sachfremd, den Personalbedarf zunächst vorsichtig - im
Sinne einer Kostenminimierung - zu schätzen, entsprechend auszuschreiben und
sodann nach Gewinnung neuer Erkenntnisse ohne neue Ausschreibung, also auch
unter Verzicht auf denkbare Rabatte bei einer höheren Erstausschreibung,
aufzustocken.

60

Es spricht zudem wenig dafür, dass im Bereich von
Personalkosten ein höheres Ausschreibungsvolumen einen
adäquaten Gebotsvorteil erbringt; das etwa 3-fach höhere
Ausschreibungsvolumen am Flughafen Köln-Bonn erbrachte einen
nominalen (also andere Gründe außer Acht lassenden) Gebotsvorteil
vom 8 %; dieser denkbare Vorteil von unter 10 % ist aber nicht so
gewichtig, dass er den Vorteil einer vorsichtigen Bedarfsprognose
offensichtlich übertrifft.

61

Es kann im Übrigen dahin stehen, ob die vorliegend vorgenommene nationale
Ausschreibung der privaten Dienstleistungen auch europaweit hätte erfolgen
müssen.

62

Jegliche Ausschreibungspflicht im Bereich hoheitlicher
Sicherheitsfürsorge verneinend : VG Frankfurt, Urteil vom
31.05.2006, a.a.O.
Eine unterbliebene oder unvollständig bzw. fehlerhaft vorgenommene Ausschreibung
lässt die Notwendigkeit und damit die Gebührenpflicht der aufgewendeten Kosten
nur dann entfallen, wenn dadurch augenfällige Mehrkosten entstanden sind, die in
erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen.

63

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 01.09.1999 - 9 A 3342/98; OVG
Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 20.09.2001 - 12 A 10063/01 - NVwZ - RR
2002, 690; OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom 04.02.1999 - 12 C
13291/96 - NVwZ - RR 1999, 673; anders noch OVG Rheinl.-Pfalz,
Urteil vom 01.12.1994 - 12 A 11692/92 - NVwZ - RR 1996,
230.

64

Hiervon kann bei Personalkosten von ca. 35 EUR pro Mannstunde privater
Dienstleistung incl. aller Nebenkosten nicht ausgegangen werden.

65

Insbesondere ist das Gericht nicht verpflichtet, die nach Ausschreibung
vertraglich vereinbarten Dienstleistungskosten als sog. Fremdleistungen ihrerseits
auf Notwendigkeit und sachgerechte Kalkulation zu überprüfen. Wenn ein privates
Sicherheitsunternehmen seine bei ihm anfallenden Kosten zum Gegenstand
vertraglicher Vereinbarungen mit der Beklagten macht und auf dieser Grundlage
einen insgesamt ausgewogenen Vertrag mit der Beklagten schließt, können einzelne
Vertragsbestandteile nicht mit dem Vortrag fehlender wirtschaftlicher Notwendigkeit
oder rechtlicher Zulässigkeit herausgerechnet werden. Das vom privaten
Dienstleistungsunternehmen an den Flughafenbetreiber in Höhe von 5 % des
Umsatzes plus Umsatzsteuer gezahlte Konzessionsentgelt (airport levy) mag
zwischen den insoweit beteiligten Parteien rechtmäßig vereinbart oder gezahlt
worden sein oder nicht. Die mit den Kosten belastete Partei kann diese
Kostenposition in einen Vertrag mit einer dritten Partei - hier also der Beklagten -
einfließen lassen und im Rahmen eines Gesamtvertragswerks auch auf den
Vertragspartner abwälzen. Der Vertrag wird dadurch nicht nichtig, sittenwidrig oder
anfechtbar und muss erfüllt werden. Die insoweit einschlägige
Vertragsbestimmung

66

-...ist der Auftragsnehmer berechtigt, diese Konzessionsabgabe
netto an die Auftraggeberin weiterzubelasten... § 3 Abs. 6 des
Vertrags -

67

ist dahin zu verstehen bzw. auszulegen, dass die Abgabe in der gezahlten Höhe,
also einschließlich der vom Sicherheitsunternehmen an den Flughafenbetreiber
gezahlten Mehrwertsteuer, aber ohne zusätzliche Umsatzsteuer, auf die Beklagte
abgewälzt werden darf. Dies ist vorliegend geschehen und in dieser Höhe zu Recht
in die Nachberechnung eingeflossen.

68

Die Sachkosten hat die Beklagte mit ca. 11 % der Gesamtkosten in die
Nachberechnung eingestellt. Diese Kosten sind nicht bereits als Pauschale in den
o.g. Personaldurchschnittskosten enthalten.

69

Die im Laufe des Gerichtsverfahrens vorgelegten Listen über den Bestand der
angeschafften Geräte lassen eine Berechnung der im Gebührenerhebungszeitraum
angefallenen betriebswirtschaftlichen Kosten in Gestalt von Abschreibungen für
Abnutzung nach Lebensdauererwartung, kalkulatorischen Zinsen, Reparatur und
Wartung zu. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass 98 Gepäckprüfanlagen
berechnet wurden. 9 Gepäckprüfanlagen Typ Heimann sowie 1 Gerät YXLON XES
mit Gesamtkosten von 883.893 EUR (Abschreibung, Zinsen, Betriebskosten) sind
nach Angaben der Beklagten erst im Jahre 2001 angeschafft worden und mit den im
Kalenderjahr 2001 angefallenen Kosten berechnet worden. Das Gericht nimmt
insoweit zugunsten der Klägerin eine Kostenkürzung in Höhe von 2/12 = 147.315
EUR = 288.124 DM = 4 Pf pro Passagier vor, weil der Gebührenerhebungszeitraum
bereits 2 Monate vergangen waren, als die 2001 erworbenen Geräte frühestens
angeschafft werden konnten. Mit Ausnahme dieser Zeitablaufskomponente erfordert
der gebührenrechtliche Grundsatz der Typisierung und Pauschalisierung keine
weitere Differenzierung der betriebswirtschaftlichen Kosten in Gestalt einer
monatsgenauen Ermittlung der Betriebskosten. Das auch im Bereich der
Materialbeschaffung bestehende weite Organisationsermessen der Beklagten
erübrigt auch eine gerichtliche Prüfung, ob jedes einzelne der berechneten Geräte
notwendig war, um den Sicherheitsaufgaben gerecht zu werden. Beweis durch
Befragung von Auskunftspersonen und Sachverständigen, durch Ortsbesichtigung,
durch Einsicht in Verträge musste deshalb nicht erhoben werden. Die
Organisationshoheit der Beklagten deckt auch die Anschaffung und Berechnung
einiger Geräte ab, die im Jahr 2001 erworben, aber erst im Jahr 2002 eingesetzt
wurden.

70

Die betriebswirtschaftlich zulässigen kalkulatorischen Zinsen sind vertretbar mit 6
% in die Betriebskostenerfassung eingestellt worden.

71

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.04.2005 - 9 A 3120/03 -
NWVBl. 2006, 17, wonach für 1999 ein Zinssatz von 7,7 % und
für 2002 ein Zinssatz von 7,5 %, jeweils unter Einschluss eines
Zuschlags von 0,5 %, gerechtfertigt ist. Dies bestätigend
VG Leipzig, Urteil vom 23.03.2006, a. a. O.

72

Eine weitere (geringfügige) Kürzung der berechneten Kosten nimmt das Gericht
bei den in Rechnung gestellten Kosten für die Wartung von 5 Egis-
Sprengstoffdetektions-geräten vor (die Beklagte hatte insoweit übersehen, einen
vertraglich eingeräumten Wartungsrabatt zu bilanzieren). Die sehr hohen, aber
offenbar notwendigen Wartungskosten von (44.000,00 DM + 16 % Umsatzsteuer =)
51.040,00 DM pro Gerät reduzieren sich um (51.040,00 DM mal 5 = 255.200,00 DM,
davon 10 % =)
25.520,00 DM (= ca. 0,36 Pf pro Passagier).

73

Die mit 9.686 DM (= 0,14 Pf pro Passagier) geringen Kosten der
Videoüberwachung

74

- eine Videoüberwachung der Kontrollstellen dient der
Überprüfung von Personen in sonstiger Weise - etwa auf
Verhaltensauffälligkeiten - und ist gebührenrelevant - vgl. VG Leipzig,
Urteil vom 23.03.2006, a. a. O. -

75

reduziert das Gericht im Wege der Schätzung analog § 287 ZPO auf die Hälfte,
weil eine Abgrenzung der Leitungskosten zu anderen Überwachungsbereichen nach
Angaben der Beklagten nicht möglich ist.

76

Die im Verhältnis zu den Mietkosten relativ hohen Mietnebenkosten sind
nachvollziehbar angesichts des Umstands, dass viele Räume im Eigentum der
Beklagten stehen und deshalb nur Nebenkosten anfallen. Die Miet-, Mietneben- und
Betriebskosten sowie die Transportkosten hat die Beklagte im Verlaufe des
Verfahrens nachvollziehbar dargelegt und beispielhaft belegt.

77

Die Mietkosten hat die Beklagte zu Recht mit den tatsächlich angefallenen
Kosten in Höhe von 720.347 DM, die Mietnebenkosten in Höhe von 403.506 DM
berechnet (zuvor von der Beklagten angegebene Zahlen geben die tabellarisch
nachvollziehbar dokumentierten Kostenpositionen unrichtig wieder).

78

Der von der Klägerin gerügte Bundesanteil für Technikbeschaffung und ein
Risiko-/Wagniszuschlag von 5 % sind in die Nachberechnung nicht eingestellt
worden.

79

Das Gericht berechnet die insgesamt ansatzfähigen Kosten - auf volle DM
gerundet - wie folgt:

80

Personalkosten BGS 25.084.991 DM

81

Kosten privates Sicherheitsunternehmen 8.527.469 DM

82

Sachkosten unter Berücksichtigung o. g. Korrekturen 4.160.409 DM

83

Gesamtkosten 37.772.869 DM

84

Die gebührenrelevanten Passagierzahlen hat die Beklagte für den Zeitraum
01.11.2000 bis 31.10.2001 mit 7.055.375 kontrollierten Fluggästen angegeben.
Diese Zahl entspricht der Summe der Zahlen, die von den Luftverkehrsunternehmen
gem. Abschnitt VII Tarifstelle 23 des Gebührenverzeichnesse zur LuftkostV dem
seinerzeit zuständigen Bundesgrenzschutzamt offiziell zu melden waren und die
sodann Grundlage der Gebührenbescheide waren. Angesichts der genannten
Rechtsgrundlage sind für die Gebührenberechnung andere als die offiziell
gemeldeten Zahlen nicht relevant.

85

Es ergibt sich somit ein Gebührensatz von (5,3537 DM, also kaufmännisch
gerundet =)

86

5,35 DM pro Passagier
und damit eine für den Monat November 2000 zulässige Gebühr von (200.613
gemeldete Passagiere mal 5,35 =)

87

1.073.279,55 DM.

88

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die
Vorschrift des § 155 Abs. 4 VwGO, wonach Kosten, die durch Verschulden eines
Beteiligten entstanden sind, diesem auferlegt werden können, kommt nicht zur
Anwendung. Denn die Klägerin hat das Verfahren streitig fortgeführt, nachdem die
Beklagte die Nachberechnung vorgelegt hatte, und den Rechtsstreit nicht etwa - im
Hinblick auf die im gerichtlichen Verfahren erstmals vorgelegten Zahlen - in vollem
Umfang in der Hauptsache für erledigt erklärt. Damit kann von einem
kostenrelevanten Verschulden der Beklagten keine Rede sein. Vielmehr hat sich die
Klägerin durch die streitige Fortsetzung des Verfahrens aus eigenem Entschluss
dem Kostenrisiko ausgesetzt mit der Folge, dass die allgemeinen Kostenregelungen
(§§ 154 ff. VwGO) anzuwenden sind.

89

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §
709 ZPO.

90

Das Gericht hat die Berufung zugelassen, weil die Frage, welche Anforderungen
an eine gebührenrechtliche Nachberechnung bei fehlender oder fehlerhafter
Vorauskalkulation zu stellen sind, grundsätzliche Bedeutung hat und in der
höchstrichterlichen Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt ist (§ 124a Abs.
1, § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO).