Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2009-07-22, Aktenzeichen 15 MF 17/09

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen den Beschluss der Antragsgegnerin über die Anordnung der Flurbereinigung C.

2

Die Stadt W. plant im Bereich der Ortschaft C. den Bau einer kommunalen Entlastungsstraße. Das Straßenbauvorhaben ist in das Mehrjahresprogramm des Landes Niedersachsen nach § 5 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz aufgenommen worden. Das Planfeststellungsverfahren für das Straßenbauvorhaben wurde am 22. März 2008 eingeleitet. Auf Antrag der Stadt W. vom 14. März 2008 hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport - Regierungsvertretung O. - unter dem 16. April 2008 in seiner Eigenschaft als Enteignungsbehörde die Einleitung eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach § 87 Abs. 1 FlurbG beantragt und zugleich festgestellt, dass die Enteignung auf Grundlage des § 42 Abs. 1 und 2 NStrG zulässig ist. Die Landwirtschaftskammer Niedersachsen erklärte unter dem 20. November 2008, dass das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes in dem Flurbereinigungsverfahren nicht mehr als 2 % betragen solle. Nachdem am 11. Dezember 2008 der Aufklärungstermin nach § 5 Abs. 1 FlurbG stattgefunden hatte, ordnete die Antragsgegnerin durch Beschluss vom 19. Dezember 2008 die Flurbereinigung C. an (Einleitungsbeschluss), um nach § 87 FlurbG den Landverlust anlässlich des Baues der Umgehungsstraße auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen und die vom Straßenbau verursachten Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermeiden, zumindest zu beschränken. Darüber hinaus ordnete die Antragsgegnerin nach §§ 1, 37 FlurbG die Flurbereinigung an, um Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft sowie zur Sicherung eines nachhaltig leistungsfähigen Naturhaushaltes zu verwirklichen. Das Verfahrensgebiet zur Größe von rd. 1.746 ha ist in der Stadt W., Landkreis W., gelegen. An der Flurbereinigung sind 242 Teilnehmer beteiligt.

3

Der Antragsteller ist als Eigentümer landwirtschaftlicher Flächen Teilnehmer an diesem Flurbereinigungsverfahren. Er bringt rd. 58,7 ha vorwiegend landwirtschaftlich genutzte Flächen in die Flurbereinigung ein. Seine Flächen werden durch das geplante Straßenbauvorhaben nicht unmittelbar in Anspruch genommen. Am 16. Januar 2009 legte der Antragsteller Widerspruch gegen den Einleitungsbeschluss ein und führte zur Begründung aus: Ebenso wie eine Vielzahl anderer beteiligter Landwirte habe er kein Interesse an der Flurbereinigung. Bereits vor Erlass des Einleitungsbeschlusses sei dies von zahlreichen Landwirten aufgezeigt worden. Bei der Mehrzahl der betroffenen Flächen handele es sich um „geschlossene Flächen“, so dass die Produktions- und Arbeitsbedingungen bei der Bewirtschaftung der Flächen durch die Flurbereinigung nicht verbessert würden. Allein das Interesse der zuständigen Kommune, für den Tourismus bessere Wege zu schaffen, rechtfertige nicht eine Flurbereinigung. Es scheine, mit der Flurbereinigung solle ein möglichst großer Kreis zur Beteiligung an den anfallenden Kosten herangezogen werden.

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Der Landkreis W. stellte durch Beschluss vom 23. Februar 2009 den Plan der Stadt W. für die Herstellung der kommunalen Entlastungsstraße fest und ordnete zugleich die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an.

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Auf Antrag der Stadt W. ordnete die Antragsgegnerin mit Verfügung vom 24. April 2009 die sofortige Vollziehung des Einleitungsbeschlusses an. Zur Begründung führte sie aus: Die sofortige Vollziehung des Einleitungsbeschlusses sei nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet worden, weil sie sowohl im öffentlichen Interesse als auch im überwiegenden Interesse der Beteiligten an der Flurbereinigung liege. Die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses für den Bau der Entlastungsstraße sei angeordnet worden und die Unternehmensträgerin beabsichtige, mit dem Bau kurzfristig zu beginnen. Um den alsbaldigen Beginn der Baumaßnahme gewährleisten zu können, müsse das Flurbereinigungsverfahren ohne Verzögerungen fortgeführt werden. Im Hinblick auf die Finanzierung des Unternehmens müsse die Maßnahme bis Ende 2010 vollständig umgesetzt werden, andernfalls bestehe die Gefahr, dass Fördermittel verloren gingen. Ohne die Fördermittel könne das Vorhaben nicht realisiert werden; dies sei im öffentlichen Interesse nicht hinnehmbar. Schließlich sei der Allgemeinheit daran gelegen, die Ziele des Verfahrens möglichst bald herbeizuführen. Insbesondere der Ausbau des unzureichenden Wirtschaftswegenetzes dulde keinen zeitlichen Aufschub. Ohne einen handlungsfähigen Vorstand und ohne Plan nach § 41 FlurbG sei es der Teilnehmergemeinschaft nicht möglich, die öffentlichen Fördermittel in Anspruch zu nehmen. Somit überwiege das öffentliche Interesse und das Interesse der Beteiligten an einer unverzüglichen Fortführung des Flurbereinigungsverfahrens das Interesse an der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die Durchführung der Flurbereinigung.

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Der Antragsteller hat am 11. Mai 2009 beantragt, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruches gegen den Einleitungsbeschluss wiederherzustellen. Zur Begründung verweist er auf seine Widerspruchsbegründung und ergänzt: Neben ihm seien acht weitere Landwirte mit der Einbeziehung ihrer Flächen in die Flurbereinigung nicht einverstanden; sie verfügten (im Verfahrensgebiet) über Flächen zur Größe von rd. 267 ha. Für diese Flächen werde durch das Flurbereinigungsverfahren das Wegenetz nicht werthaltig verbessert. Die Zuwegungen zu den Flächen seien auch im Hinblick auf die Traglast heutiger landwirtschaftlicher Geräte ausreichend. Die Antragsgegnerin habe eingeräumt, dass die Flächen der genannten Landwirte einen hohen Arrondierungsgrad aufwiesen. Selbst wenn insoweit noch geringfügige Verbesserungen möglich wären, stünden diese in keinem Verhältnis zu den mit dem Verfahren verbundenen Nachteilen und Kosten für die Betroffenen. Da ihm Hinblick auf den Landbedarf die Größe des Verfahrensgebietes nicht nachvollziehbar sei, seien seine Flächen aus der Flurbereinigung herauszunehmen. Die gegebene Begründung im Hinblick auf § 87 FlurbG träfen auf ihn und die genannten Landwirte nicht zu, weil sie mit den Flächenzuschnitten und den Zuwegungen zufrieden seien.

II.

7

Der nach § 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässige Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Einleitungsbeschluss der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2008 wiederherzustellen, hat keinen Erfolg.

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Die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung des Einleitungsbeschlusses besonders angeordnet (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) und das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung in ausreichendem Maße und in nachvollziehbarer Weise schriftlich begründet (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Die angeführte Begründung genügt den gesetzlichen Anforderungen, weil sie die maßgeblichen Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Bezug auf den Einleitungsbeschluss angibt und es dem Antragsteller damit ermöglicht, seine Rechte wahrzunehmen. Insoweit hat der Antragsteller Einwendungen nicht erhoben.

9

Im Rahmen eines Antrages nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann der Senat die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen. Dabei ist neben der Einhaltung der formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu prüfen, ob das Interesse des Antragstellers, von einer Vollziehung des angefochtenen Einleitungsbeschlusses bis zur Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit in einem Verfahren zur Hauptsache verschont zu bleiben, das Interesse der Allgemeinheit und der anderen an der Flurbereinigung Beteiligten an der sofortigen Umsetzung überwiegt. Bei der in diesem Rahmen zu treffenden eigenen Ermessensentscheidung des Senats kommt es maßgeblich darauf an, ob der Rechtsbehelf, dessen aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden soll, voraussichtlich Erfolg haben wird. Hat der Rechtsbehelf auf Grund der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes aller Voraussicht nach Erfolg, ist dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stattzugeben, weil der Vollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes nicht im öffentlichen Interesse liegen kann. Ein überwiegendes öffentliches Interesse ist hingegen in der Regel dann gegeben, wenn bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zu erkennen ist, dass der Rechtsbehelf des Antragstellers offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg bietet; denn an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich zu Unrecht angefochtenen Verwaltungsaktes besteht regelmäßig ein besonderes öffentliches Interesse (st. Rspr. d. Senats, vgl. Beschlüsse des Senats vom 11. Dezember 2008 - 15 MF 19/08 -, NL-BzAR 2009, 85 und vom 26. August 2008 - 15 MF 15/08 -, RdL 2008, 293 = NL-BzAR 2008, 471mit weiteren Nachweisen der Rechtsprechung).

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Nach Maßgabe dessen liegen die Voraussetzungen für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Einleitungsbeschluss nicht vor. Der Widerspruch des Antragstellers wird ohne Erfolg bleiben. Nach der in dem Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage ist davon auszugehen, dass der angefochtene Einleitungsbeschluss der Antragsgegnerin rechtmäßig ist.

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Durch den angefochtenen Beschluss wird zunächst eine Unternehmensflurbereinigung auf Grundlage des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG angeordnet. Dem liegt das mit Planfeststellungsbeschluss des Landkreises W. vom 23. Februar 2009 planfestgestellte Straßenbauvorhaben „kommunale Entlastungsstraße C.“ zugrunde. Im Hinblick hierauf hat die Antragsgegnerin die Flurbereinigung angeordnet, um den mit dem Unternehmen verbundenen Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern zu verteilen und um die durch das Unternehmen verursachten Nachteile für die allgemeine Landeskultur zu vermeiden, zumindest zu beschränken. Neben diesen unternehmensbezogenen Zielen ist die Flurbereinigung zudem nach §§ 1, 37 FlurbG als Regelflurbereinigung angeordnet worden, um Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft sowie zur Sicherung eines nachhaltig leistungsfähigen Naturhaushaltes zu verwirklichen.

12

Es unterliegt keinen rechtlichen Bedenken, das Unternehmensflurbereinigungsverfahren nach §§ 87 bis 89 FlurbG in Verbindung mit einem Regelflurbereinigungsverfahren anzuordnen (§ 88 Nr. 1 Satz 2 FlurbG). Ein einheitliches, zur Verfolgung der o.a. Zielsetzungen nach §§ 1, 37 FlurbG einerseits und §§ 87 - 89 FlurbG andererseits angeordnetes Verfahren ist deswegen zulässig, weil die aus dem Zweck der Verfahren sich ergebenden Aufgaben und Befugnisse der Flurbereinigungsbehörde sich gegenseitig nicht ausschließen, sondern bei der doppelten Zielsetzung eines einheitlich durchgeführten Verfahrens um die Befugnisse nach § 88 FlurbG erweitert sind (sog. kombiniertes Verfahren; vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1982 - BVerwG 5 C 9.82 -, BVerwGE 66, 224 m.w.N.; Wingerter, in: Schwantag/Wingerter, Flurbereinigungsgesetz - Kommentar -, 8. Aufl. 2008, § 87 Rdnr. 30). Dabei müssen aber sowohl die Voraussetzungen für eine Regelflurbereinigung nach §§ 1, 37 FlurbG als auch die für eine Unternehmensflurbereinigung zur Bereitstellung von Land in großem Umfang für Unternehmen nach §§ 87 bis 89 FlurbG gegeben sein. Dies hat zur Folge, dass zwar bei der Anordnung der Unternehmensflurbereinigung neben den besonderen Voraussetzungen des § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG das Interesse der Beteiligten nicht erforderlich ist, jedoch kann die Regelflurbereinigung nach § 4 FlurbG nur angeordnet werden, wenn die das Verfahren einleitende Flurbereinigungsbehörde das Interesse der Beteiligten insoweit für gegeben hält (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1983 - BVerwG 5 C 13.83 -, Buchholz 424.01 § 10 FlurbG Nr. 1). Vorliegend sind sowohl die Voraussetzungen für die Anordnung der Unternehmensflurbereinigung (1.) als auch die der Regelflurbereinigung (2.) gegeben, wobei die Anordnung der Flurbereinigung Ermessensfehler nicht erkennen lässt und die Bestimmung des Verfahrensgebietes keinen rechtlichen Bedenken unterliegt (3.).

13

1. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer Flurbereinigung nach §§ 87 bis 89 FlurbG im Hinblick auf das planfestgestellte Straßenbauvorhaben „kommunale Entlastungsstraße C.“ liegen vor.

14

Nach § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG kann auf Antrag der Enteignungsbehörde ein Flurbereinigungsverfahren eingeleitet werden, wenn aus besonderem Anlass eine Enteignung zulässig ist (a.), durch die ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch genommen würden (b.), und der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt oder Nachteile für die allgemeine Landeskultur, die durch das Unternehmen entstehen, vermieden werden sollen (c.). Die Unternehmensflurbereinigung kann nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG bereits dann angeordnet werden, wenn das Planfeststellungsverfahren oder ein entsprechendes Verfahren für das Unternehmen, zu dessen Gunsten die Enteignung durchgeführt werden soll, eingeleitet ist (d.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

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a. Zunächst ist die Enteignung aus einem besonderen Anlass zulässig. Die allgemeine Zulässigkeit der Enteignung für das geplante Vorhaben richtet sich nach den Vorgaben des für das jeweilige Unternehmen geltenden Fachgesetzes. Lediglich der Vollzug der Enteignung erfolgt statt nach den sonst geltenden Vorschriften über das Enteignungsverfahren im Rahmen eines Unternehmensflurbereinigungsverfahrens nach §§ 87 ff. FlurbG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Juni 1970 - BVerwG IV B 196.69 -, RdL 1970, 194; Beschluss vom 28. Juli 1982 - BVerwG 5 B 34.81 -, RzF 87 I S. 77). Hier kommt dem dem Unternehmen zugrunde liegenden Planfeststellungsbeschluss eine enteignungsrechtliche Vorwirkung zu, wobei die rechtliche Grundlage für die Zulässigkeit einer Entscheidung in § 42 Abs. 1 NStrG gegeben ist.

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Die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung erfordert nicht, dass sich der Vorhabenträger bereits vor der Anordnung ernsthaft um den freihändigen Erwerb der für die Umsetzung des Unternehmens erforderlichen Flächen vergeblich bemüht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1989 - BVerwG 5 C 51.87 -, BVerwGE 82, 205; Senatsbeschluss vom 25. Februar 2009 - 15 MF 5/09 -, juris).

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b. Die Enteignung nähme ländliche Grundstücke im großen Umfang in Anspruch. Bereits bei einem Flächenbedarf von mehr als 5 ha liegt in der Regel ein Flächenbedarf von großem Umfang vor (BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1989, - BVerwG 5 C 51.87 -., BVerwGE 82, 205 [209]; Urteil vom 5. Mai 1983 - BVerwG 5 C 2.81 -, Buchholz 424.01 § 87 FlurbG Nr. 7). Für das Unternehmen kommunale Entlastungsstraße werden einschließlich Eingriffskompensation ländliche Flächen zur Größe von rd. 14 ha benötigt. Weiter werden durch die geplante Straßenbaumaßnahme südlich der Ortschaft C. zahlreiche bisher günstig geschnittene, großflächige landwirtschaftliche Nutzflächen sowie vorhandene Wirtschaftswege zerschnitten, so dass mit dem Vorhaben nicht unerhebliche nachteilige Auswirkungen auf die allgemeine Landeskultur verbunden sind. In der möglichst weitgehenden Vermeidung dieser nachteiligen Auswirkungen des Unternehmens auf die allgemeine Landeskultur findet die Flurbereinigung ihre Rechtfertigung.

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c. Durch die angeordnete Flurbereinigung soll der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt werden. Des Weiteren sollen durch das Verfahren unternehmensbedingte Nachteile für die allgemeine Landeskultur vermieden, zumindest verringert werden. Wie bereits dargelegt, werden durch die kommunale Entlastungsstraße zahlreiche landwirtschaftlich genutzte Flurstücke durchschnitten. Damit werden diese landwirtschaftlichen Nutzflächen in Form und Größe nachteilig verändert. Neben der Zerschneidung größerer zusammenhängend landwirtschaftlich genutzter Flächenkomplexe werden vorhandene Wirtschaftwege getrennt. Diese Nachteile für die allgemeine Landeskultur können durch die Flurbereinigung erheblich verringert werden.

19

Das Ausmaß der Verteilung des Landverlustes ist im Einvernehmen mit der Landwirtschaftskammer Niedersachsen als landwirtschaftliche Berufsvertretung im Einvernehmen geregelt worden (§ 87 Abs. 1 Satz 2 FlurbG).

20

d. Da im Zeitpunkt der Anordnung der Flurbereinigung das dem Unternehmen zugrunde liegende Planfeststellungsverfahren bereits eingeleitet gewesen ist, liegt die Voraussetzung für die Anordnung der Flurbereinigung nach § 87 Abs. 2 Satz 1 FlurbG erkennbar vor. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass gegen den zwischenzeitlich vom Landkreis W. erlassenen Planfeststellungsbeschluss vom 23. Februar 2009 Klage erhoben wurde, über die bisher nicht rechtskräftig entschieden worden ist. Denn für die Anordnung der Flurbereinigung ist allein die Einleitung des Planfeststellungsverfahrens oder des entsprechenden Verfahrens erforderlich. Gegenteiliges lässt sich auch der Regelung in § 87 Abs. 2 Satz 2 FlurbG nicht entnehmen. Nach dieser Bestimmung dürfen allein die Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans nach § 59 FlurbG und die vorläufige Einweisung der Beteiligten in den Besitz der neuen Grundstücke (§ 65 FlurbG) erst vorgenommen werden, nachdem die Planungsgrundlage unanfechtbar oder für vollziehbar erklärt worden ist.

21

Dem Einwand des Antragstellers, das Interesse der Beteiligten an der angeordneten Flurbereinigung sei nicht gegeben, greift im Hinblick auf die Unternehmensflurbereinigung nicht durch. Ein Interesse der Beteiligten im Sinne des § 4 FlurbG ist für die Anordnung einer Unternehmensflurbereinigung, die allein dem in § 87 Abs. 1 Satz 1 FlurbG angeführten besonderen Zweck dient, gerade nicht erforderlich. Denn die nach dieser Bestimmung bezweckte Inanspruchnahme ländlicher Grundstücke in großem Umfang liegt im Regelfall nicht im Interesse der Teilnehmer der Flurbereinigung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1982, a.a.O.).

22

2. Auch die Voraussetzungen für die Anordnung der Regelflurbereinigung nach §§ 1, 37 FlurbG liegen vor.

23

Nach diesen Bestimmungen kann zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft sowie zur Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landentwicklung ländlicher Grundbesitz neu geordnet werden. Dabei ist u.a. zersplitterter oder unwirtschaftlich geformter Grundbesitz nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zusammenzulegen und nach Lage, Form und Größe zweckmäßig zu gestalten. Ferner sind u.a. Wege und Straßen zu schaffen, durch welche die Grundlagen der Wirtschaftsbetriebe verbessert, der Arbeitsaufwand vermindert und die Bewirtschaftung erleichtert wird.

24

Weitere Voraussetzung für die Anordnung einer Regelflurbereinigung nach §§ 1, 37 FlurbG ist in jedem Fall, dass die Flurbereinigung in erster Linie privatnützigen Zwecken der Teilnehmer dient, hinter denen fremdnützige Zwecke im Konfliktfall zurücktreten, und dass ein objektives Interesse der Teilnehmer im Sinne des § 4 FlurbG gegeben ist. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Stelle eine Flurbereinigung anordnen, wenn sie eine Flurbereinigung für erforderlich und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Mithin ist für die Anordnung des Flurbereinigungsverfahrens ein objektives Interesse der Beteiligten an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe für die überwiegende Fläche des Gesamtgebiets erforderlich. Maßgeblich ist aber nicht die subjektive Meinung einzelner oder gar der Mehrheit der Grundstückseigentümer im Flurbereinigungsgebiet, sondern das wohlverstandene Interesse der Beteiligten. Dabei sind unter Interesse nicht die subjektiven Vorbehalte und Vorstellungen einer mehr oder weniger großen Teilnehmerzahl mit entsprechendem Flächenumfang für oder gegen die Flurbereinigung zu verstehen, sondern neben den betrieblich orientierten Erwartungen, die an eine Verbesserung der Agrarstruktur anknüpfen, die auf objektiven Erkenntnissen beruhenden Forderungen der Teilnehmer an eine zweckmäßige Flurbereinigung. Dabei darf die Flurbereinigungsbehörde auch prognostische Erwartungen mit einbeziehen (BVerwG, Urteil vom 26. März 1974 - BVerwG V B 14.72 -, BVerwGE, 45, 112 [115 f.] mit weiteren Nachweisen; Urteil vom 27. Mai 1986 - BVerwG 5 B 56.84 -, Buchholz 424.01 § 4 FlurbG Nr. 8).

25

Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Einleitungsbeschluss der Antragsgegnerin noch. Nach der in dem Beschluss angeführten Begründung zielt die Regelflurbereinigung auf eine Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft. Dass die Zusammenlegung zersplittert gelegener landwirtschaftlich genutzter Flächen und der Ausbau des vorhandenen Wirtschaftswegenetzes geeignet ist, die Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft verbessern zu können, unterliegt keinen Bedenken und wird auch vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogen. Die Durchführung der Flurbereinigung C. ist zur Erreichung auch dieser Ziele gerechtfertigt.

26

Bezogen auf die angestrebte Zusammenlegung des ländlichen Grundbesitzes sind ausweislich der Besitzstandskarte (alter Besitz) zwar bei zahlreichen landwirtschaftlichen Betrieben die Nutzflächen im Wesentlichen arrondiert. Hieraus kann aber nicht gefolgert werden, dass Verbesserungen in der Zusammenlegung der landwirtschaftlichen Nutzflächen im Verfahrensgebiet auch hinsichtlich Lage, Form und Größe nicht mehr möglich sind. Vielmehr sind aller Voraussicht nach solche Verbesserungen bei zahlreichen Teilnehmern möglich, auch wenn die Verbesserungen in ihrem Ausmaß beschränkt bleiben. So sind Verbesserungen in der Zusammenlegung landwirtschaftlicher Nutzflächen u.a. bei den Teilnehmern mit der Ordnungs-Nummer C., D., E., F., G. und H. denkbar. Ebenso sind hinsichtlich der Flurstücke des Antragstellers Verbesserungen im Hinblick auf die Arrondierung der Betriebsflächen möglich.

27

Mit Blick auf den Ausbau des vorhandenen Wirtschaftswegenetzes zielt die Flurbereinigung ebenso auf eine Verbesserung der Arbeits- und Produktionsbedingungen in der Landwirtschaft. Auch insoweit ist die Anordnung der Flurbereinigung privatnützig, wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt.

28

Der Beurteilung, ob die vorhandenen Wirtschaftswege den Anforderungen einer modernen heutigen und auch zukünftigen Bewirtschaftung genügen und damit den privaten Interessen der Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren (noch) dienen können, liegt eine Einschätzung der Antragsgegnerin zugrunde, die sowohl den Ist-Zustand des Wegenetzes und der derzeit üblichen Bewirtschaftungsmethoden berücksichtigen muss als auch prognostisch die weitere Entwicklung der landwirtschaftlichen Produktions- und Arbeitsweisen und deren äußere Rahmenbedingungen, wie zum Beispiel das Wirtschaftswegenetz in Gebieten mit landwirtschaftlichen Nutzflächen, erfasst.

29

Zutreffend durfte die Antragsgegnerin unter diesen Voraussetzungen davon ausgehen, dass Teile des vorhandenen Wirtschaftswegenetzes im derzeitigen Ausbauzustand nicht (mehr) den Anforderungen einer modernen landwirtschaftlichen Nutzung entsprechen. Soweit die Antragsgegnerin mit Blick auf den im Verfahrensgebiet vorwiegend betriebenen Ackerbau angenommen hat, dass die Fahrbahnbreite und -befestigung von Teilen des Wegenetzes im Verfahrensgebiet nicht mehr einer Inanspruchnahme durch moderne, insbesondere schwerere und breitere Maschinen genügt, ist dies nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang ist aufgrund der Entwicklung in der Landwirtschaft in den vergangenen Jahren davon auszugehen, dass die Anforderungen für die ländlichen Wege durch zunehmende Achslasten, Zugkräfte und Fahrgeschwindigkeiten erheblich gewachsen sind.

30

Die Antragsgegnerin hat hierzu dargelegt, dass im Verfahrensgebiet nach dem bisherigen Planungsstand Wegebaumaßnahmen mit einer Länge von 10,4 km vorgesehen sind. Zu einem Teil weisen die Wirtschaftswege lediglich eine Breite von 2,5 m auf. Mit der Antragsgegnerin ist davon auszugehen, dass eine derart geringe Wegbreite im Hinblick auf Größe, Gewicht und Geschwindigkeit moderner landwirtschaftlicher Maschinen den Anforderungen einer modernen landwirtschaftlichen Nutzung nicht mehr gerecht wird. So sehen auch die Richtlinien für den ländlichen Wegebau (Arbeitsblatt DWA-A 904 der Deutschen Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall e.V. vom Oktober 2005), die die als technische Regel einschlägige Sachkunde vermitteln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. April 2009 - BVerwG 9 B 55.08 -, juris und Urteil vom 18. April 2007 - BVerwG 9 A 34.06 - juris), für einstreifige Verbindungs- und Wirtschaftswege eine Fahrbahnbreite von 3 m und eine Kronenbreite (Fahrstreifen einschließlich Seitenstreifen) von mindestens 5,5 m für Verbindungswege bzw. 4,0 m für Wirtschaftswege vor (Nr. 3.2.3 und 3.3.1.3 der Richtlinien). Aufgrund der Ergebnisse der Baugrunduntersuchung und des festgestellten Zustands der nach den Neugestaltungsgrundsätzen für den Ausbau vorgesehenen Wirtschaftswege ist von einem entsprechenden Ausbaubedarf auszugehen. Die Antragsgegnerin hat den in Teilen schlechten Zustand der jeweiligen Wirtschaftswege dokumentiert und erhebliche Rissbildungen sowie Schlaglöcher in den Befestigungen der Wirtschaftwege sowie Absackungen der Fahrbahnränder bildlich festgehalten. Im Falle von Pflasterbefestigungen der Wege sind Spurrillen und in Teilen deutliche Verschiebungen und Verformungen der Befestigung festzustellen. Dieser Zustand der Wirtschaftswege belegt in hinreichender Weise, dass der bisherige Ausbau der betreffenden Wirtschaftswege den heutigen und künftigen (höheren) Anforderungen einer landwirtschaftlichen Nutzung nicht mehr gewachsen ist.

31

Durch die Verbesserung der Tragfähigkeit der Wirtschaftswege und deren Ausbau werden die Bewirtschaftungsbedingungen zugunsten der wirtschaftenden Landwirte geändert. Denn die in der Karte der Neugestaltungsgrundsätze dargestellten Wege dienen in ihrer Eigenschaft als Wirtschaftswege im Wesentlichen der Erschließung der im Verfahrensgebiet liegenden landwirtschaftlich genutzten Flächen und dem zwischen den Hofstellen und den Feldern stattfindenden Verkehr mit landwirtschaftlichen Fahrzeugen und Maschinen. Die Erreichbarkeit der landwirtschaftlichen Flächen für größere und schwerere Fahrzeuge wird durch den Ausbau verbessert. Der Einwand des Antragstellers, die Wegebaumaßnahmen zielten vor allem darauf ab, dem Wunsch der Stadt W. entsprechend für Urlauber asphaltierte Radwege zur Verfügung zu stellen, greift deshalb nicht durch. Der Zustand der Wirtschaftswege erfordert im Hinblick auf eine Nutzung als Radweg nicht ihren Ausbau. Dieser findet gerade in Bezug auf die Anforderungen moderner landwirtschaftlicher Maschinen an die Tragkraft der Wege seine Rechtfertigung. Im Übrigen hat die Antragsgegnerin die Anordnung der Flurbereinigung nicht mit der Erwägung begründet, der Wegeausbau sei aus Gründen des Fremdenverkehrs erforderlich.

32

Hiernach durfte die Antragsgegnerin ein objektives Interesse der Beteiligten an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe für die überwiegende Fläche des Gesamtgebiets für erforderlich halten. Auch wenn Verbesserungen bei der Zusammenlegung landwirtschaftlicher Nutzflächen nur im begrenzten Umfang möglich sind und für sich betrachtet eine Flurbereinigung nicht zu rechtfertigen vermag, ist diese Maßnahme entsprechend ihrer (begrenzten) Bedeutung in Bezug auf ein objektives Interesse der Beteiligten an einer Verbesserung der Agrarstruktur und der Arbeitsgrundlagen der Betriebe weiterhin mit einzustellen. Auch verteilen sich die vorgesehenen Wegebaumaßnahmen entsprechend den von der Antragsgegnerin aufgestellten Neugestaltungsgrundsätzen über wesentliche Teile des Verfahrensgebiets, so dass sich zusammenfassend die mit der Flurbereinigung verbundenen Vorteile nicht auf wenige landwirtschaftliche Betriebe beschränken. Damit kann der betriebswirtschaftliche Erfolg der Flurbereinigung und damit ihre Rechtfertigung nicht in Frage gestellt werden.

33

3. Schließlich lässt die Entscheidung der Antragsgegnerin, angesichts des Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen die Flurbereinigung anzuordnen, Ermessensfehler nicht erkennen. Ebenso ist die Festsetzung des Verfahrensgebietes nach § 7 Abs. 1 FlurbG rechtlich nicht zu beanstanden. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die mit dem Flurbereinigungsverfahren bezweckten Maßnahmen besser erreicht werden können, wenn die Flächen des Antragstellers aus dem Verfahrensgebiet herausgenommen werden. Vielmehr spricht die Lage der Flächen des Antragstellers in der Mitte des Verfahrensgebiets dagegen, seine Flächen aus der Flurbereinigung herauszunehmen. Überdies ist die Abgrenzung eines Flurbereinigungsgebietes nur dann rechtswidrig, wenn sie erkennbar nicht auf eine Abwägung aller für einen größtmöglichen Erfolg der Flurbereinigung im gesamten Planungsraum und für den einzelnen Beteiligten bedeutsamen Gesichtspunkte zurückgeht oder sich als gänzlich ungeeignet erweist, den Flurbereinigungserfolg zu fördern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 1966 - BVerwG IV B 291.65 -, RdL 1967, 217). Das ist hier nicht der Fall. Die Antragsgegnerin hat sich bei der Abgrenzung des Verfahrensgebiets vornehmlich an der vorhandenen Bebauung und an natürlichen Gegebenheiten wie Gewässer und Straßen orientiert. So wird das Verfahrensgebiet nach Norden im Wesentlichen durch die Landesstraße 6 und die Ortslage von C., nach Westen durch die Kreisstraße 12, nach Süden durch die Kreisstraße 14 und den Mitteldeich begrenzt. Im Hinblick auf die Lage der Wegeausbaumaßnahmen ist auch die östliche Begrenzung nicht zu beanstanden.

34

Der Festsetzung des Verfahrensgebietes kann nicht entgegengehalten werden, dass die mit der Flurbereinigung verfolgten Ziele nicht in gleicher Weise im gesamten Verfahrensgebiet umgesetzt werden könnten. Bereits den Bestimmungen in §§ 19 Abs. 3, 47 Abs. 3 FlurbG über die Befreiung von Teilnehmern hinsichtlich der Aufbringung von Beiträgen und von Land für die gemeinschaftlichen oder öffentlichen Anlagen ist zu entnehmen, dass die Rechtmäßigkeit der Anordnung der Flurbereinigung nicht dadurch berührt wird, dass einzelne Teilnehmer aus der Flurbereinigung keinerlei Vorteile ziehen können. Auch wenn ein Teilbereich oder einzelne Betriebe innerhalb des Verfahrensgebietes bereits hinreichend arrondiert oder andere agrarstrukturelle Verbesserungen nicht zu erzielen sind, verpflichtet dieser Umstand die Flurbereinigungsbehörde deshalb nicht dazu, diese Bereiche von der Flurbereinigung auszunehmen oder die Grenzen des Flurbereinigungsgebietes danach auszurichten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1986, a.a.O.; Beschluss vom 26. März 1974 - BVerwG V B 14.72 -, BVerwGE 45, 112 [114]). Vielmehr kann dem dadurch Rechnung getragen werden, dass einzelne Teilnehmer von der Aufbringung der Beiträge bzw. eines Anteils an den gemeinschaftlichen oder öffentlichen Anlagen ganz oder teilweise befreit werden können, um offensichtliche und unbillige Härten zu vermeiden (§§ 19 Abs. 3, 47 Abs. 3 FlurbG).

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