Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-07, Aktenzeichen 3 S 381/17

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Oktober 2016 - 10 K 938/16 - geändert, soweit es der Klage stattgegeben hat. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt eine Baugenehmigung für die Einrichtung einer Spielhalle auf dem Grundstück Flst.Nr. ... (...-Straße ...) im Stadtteil Fahrlach der Beklagten.

2

Das mit einem „Betriebsgebäude“ bebaute Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gebiet zwischen Zentralwerkstätten/Betriebshof der Mannheimer Verkehrs-AG, geplanter Südtangente und Schlachthofstraße“ der Beklagten vom 16.9.1986, der für das ca. 1,45 ha große Plangebiet ein Gewerbegebiet festsetzt. Die Klägerin möchte im Erdgeschoss des Gebäudes eine Spielhalle mit zwölf Geldspielgeräten und einer Fläche von 181,36 m2 einrichten.

3

Die Beklagte lehnte den für dieses Vorhaben gestellten Bauantrag der Klägerin mit Bescheid vom 5.11.2015 ab. Der dagegen eingelegte Widerspruch der Klägerin wurde vom Regierungspräsidium Karlsruhe mit Widerspruchsbescheid vom 18.2.2016 zurückgewiesen. Das Regierungspräsidium führte zur Begründung aus, die vorgesehene Spielhalle entspreche mit ihrer Konzessionsfläche von 181,36 m2 einer sogenannten kerngebietstypischen Vergnügungsstätte, weil sie wegen ihrer Größe Besucher aus einem überörtlichen Einzugsbereich erwarten lasse. Nach gefestigter Rechtsprechung sei eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte kein Gewerbebetrieb aller Art im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 und damit in einem Gewerbegebiet nicht allgemein zulässig. Auch die Erteilung einer Befreiung komme nicht in Betracht. Es fehle insbesondere am Merkmal der städtebaulichen Vertretbarkeit, weil das auf Sonderfälle ausgelegte Befreiungsrecht eine gewisse atypische Situation verlange, die das Gesamtkonzept des Bebauungsplans bestehen lasse. Eine solche Atypik sei vorliegend nicht gegeben. Das Gewerbegebiet solle die Unterbringung störender Gewerbebetriebe sichern, nicht hingegen die Möglichkeit einer kerngebietstypischen Nutzung schaffen. Im Falle der Zulassung der beantragten Nutzung sei mit kerngebietstypischen Begleiterscheinungen durch den Zu- und Abfahrtsverkehr sowie mit sich im Bereich der Vergnügungsstätte „vermehrt freizeit- und vergnügungsmäßig aufhaltenden“ Personen bei Tag und Nacht zu rechnen.

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Die Klägerin hat am 4.3.2016 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben mit dem Antrag, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 5.11.2015 in Form des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 18.2.2016 zu verpflichten, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, das Baugrundstück befinde sich in einem Gewerbegebiet, für das noch § 8 BauNVO 1977 zur Anwendung komme. Spielhallen seien nach dieser Vorschrift unter den Begriff der „sonstigen Gewerbebetriebe“ zu subsumieren und danach in einem Gewerbegebiet allgemein zulässig. Zwischen kerngebietstypischen und sonstigen Vergnügungsstätten sei dabei nicht zu unterscheiden. Im Übrigen seien entgegen der Ansicht der Beklagten die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung gegeben.

5

Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte nach Einnahme eines Augenscheins mit Urteil vom 13.10.2016 unter Aufhebung der vorangegangenen Bescheide verpflichtet, den Bauantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Beklagte habe den Bauantrag der Klägerin zu Unrecht abgelehnt. Zwar seien die Beklagte und das Regierungspräsidium zu Recht davon ausgegangen, dass die Nutzungsänderung planungsrechtlich unzulässig sei, da die geplante Spielhalle angesichts ihrer Größe von 181,36 m2, der nach § 3 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 SpielV maximal zulässigen Zahl von zwölf Spielautomaten, ihrer prägnanten Lage im Einfahrtsbereich zum Plangebiet und ihrer sehr guten Verkehrsanbindung für den überregionalen Verkehr als kerngebietstypische Vergnügungsstätte anzusehen sei. Als solche sei sie nach der ständigen Rechtsprechung in Gewerbegebieten grundsätzlich unzulässig. Entgegen der Ansicht der Beklagten seien jedoch die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung gegeben. Durch eine Befreiung würden die Grundzüge der Planung nicht berührt. Ziel des Bebauungsplans sei laut seiner Begründung, das bis dato gewerblich genutzte und lediglich mit Behelfsbauten versehene Gebiet einer effektiveren gewerblichen Nutzung zuzuführen. Dieser Begründung lasse sich nicht entnehmen, dass die Beklagte Spielhallen habe ausschließen wollen. Von der ihr in § 1 Abs. 5 BauNVO 1977 eingeräumten Möglichkeit, Vergnügungsstätten im Bebauungsplan ausdrücklich auszuschließen, habe die Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Dass die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebietes führen werde, sei nicht ersichtlich. Insbesondere werde die Befreiung nicht zur Funktionslosigkeit der Festsetzung als Gewerbegebiet führen. Ein „Trading down“-Effekt sei ebenfalls nicht zu erwarten. Der eingenommene Augenschein habe ergeben, dass das Gebiet auf Besucher wenig einladend wirke und sich vornehmlich für Gewerbe mit wenig Kundenverkehr anbiete. Hinzu komme, dass das Gebiet durch Leerstand und Renovierungsbedarf geprägt sei. Die übrigen Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung seien ebenfalls gegeben. Die Entscheidung der Beklagten, keine Befreiung zu erteilen, leide daher an einem Ermessensfehler in Form eines Ermessensnichtgebrauchs.

6

Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 13.2.2017 zugelassene Berufung der Beklagten. Zu deren Begründung macht die Beklagte geltend, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung. Bei dem Vorhaben der Klägerin handele es sich um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte. Nach gefestigter Rechtsprechung gehöre eine solche Vergnügungsstätte nicht zu den § 8 BauNVO 1977 allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Vorhaben. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung seien entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gegeben, da durch die Zulassung der geplanten Spielhalle die Grundzüge der Planung berührt würden. Aus dem planerischen Ziel, Gewerbebetriebe anzusiedeln bzw. eine effektivere gewerbliche Nutzung herbeizuführen, könne nicht gefolgert werden, dass die Zulassung von in dem Gebiet nicht zulässigen Vorhaben dem Willen des Plangebers entspreche. Vielmehr sei davon auszugehen, dass dies dem Willen des Plangebers gerade widerspreche. Hinzu komme, dass das Plangebiet relativ klein sei, das Vorhaben der Klägerin einen vergleichsweise großen prozentualen Anteil an der Gesamtfläche einnehme und in einer prägnanten Lage im Einfahrtsbereich zu dem Gebiet geplant sei. Darüber hinaus fehle es auch an der städtebaulichen Vertretbarkeit für die Erteilung einer Befreiung.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Oktober 2016 - 10 K 938/16 - zu ändern, soweit es der Klage stattgegeben hat, und die Klage insgesamt abzuweisen.

9

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie erwidert: Die Auffassung der Beklagten, dass Vergnügungsstätten als Unterart der Gewerbebetriebe aller Art im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 nicht allgemein zulässig seien, gehe fehl.Spielhallen seien in der Baunutzungsverordnung 1977 nicht als Unterbegriff von Vergnügungsstätten aufgeführt und deshalb unter den Begriff der „sonstigen Gewerbebetriebe“ subsumiert worden. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.11.1983 könne allerdings eine Vergnügungsstätte (nur) unter besonderen Voraussetzungen als sonstiger Gewerbebetrieb zulässig sein. Die Beklagte verkenne jedoch, dass sich dieses Urteil auf ein Mischgebiet bezogen habe. Dies bedeute, dass die von ihr geplante Spielhalle grundsätzlich als Gewerbebetrieb aller Art zugelassen werden könne. Die Nichterteilung einer Befreiung sei ermessensfehlerhaft, da die Beklagte ihr Ermessen nicht betätigt habe. Das Verwaltungsgericht sei rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass die Befreiung weder zu einer anderen Prägung des Gebietes noch zur Funktionslosigkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets führen werde. Ihr Vorhaben sei auch städtebaulich vertretbar.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

13

Die Berufung der Beklagten ist begründet. Das Vorhaben der Klägerin widerspricht den Festsetzungen des für das Baugrundstück geltenden Bebauungsplans (unten 1). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung sind nicht gegeben (unten 2). Die Klägerin hat daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Bauantrags. Die Beklagte hat diesen Antrag vielmehr zu Recht abgelehnt.

14

1. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gebiet zwischen Zentralwerkstätten/Betriebshof der Mannheimer Verkehrs-AG, geplanter Südtangente und Schlachthofstraße“ der Beklagten vom 16.9.1986, der für das ca. 1,45 ha große Plangebiet ein Gewerbegebiet festsetzt. Gegen die Wirksamkeit dieser Festsetzung bestehen keine Bedenken. Der Senat sieht insbesondere keinen Anlass zu der Annahme, dass die Festsetzung - wie von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angedeutet - funktionslos geworden sein könnte. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine bauplanerische Festsetzung funktionslos werden, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre (Fort-)Geltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (vgl. u.a. BVerwG, Urt. v. 28.4.2004 - 4 C 10.03 - NVwZ 2004, 1244; Beschl. v. 29.5.2001 - 4 B 33.01 - NVwZ 2001, 1055). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall ersichtlich nicht gegeben.

15

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, widerspricht das Vorhaben der Klägerin den Festsetzungen des Bebauungsplans, da es sich bei der geplanten Spielhalle aufgrund ihrer Größe unstreitig um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt. Als solche ist sie in dem von der Beklagten festgesetzten Gewerbegebiet unzulässig.

16

a) Mit der Neufassung der Baunutzungsverordnung durch die Verordnung vom 23.1.1990 (BauNVO 1990) hat der Verordnungsgeber die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den Baugebieten gegenüber dem vorher geltenden Recht eingeschränkt und grundlegend neu geregelt. Eines der wesentlichen Ziele der Neuregelung war es, die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den einzelnen Baugebieten abschließend zu regeln. Die Neufassung der Baunutzungsverordnung enthält dementsprechend in den §§ 4 a Abs. 3 Nr. 2, 5 Abs. 3, 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3, 7 Abs. 2 Nr. 2 und 8 Abs. 3 Nr. 3 eine detaillierte Regelung über die regelmäßige bzw. ausnahmsweise Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den verschiedenen Baugebietstypen. Mit dieser Regelung hat der Verordnungsgeber die Vergnügungsstätten durchgehend als besondere Nutzungsart erfasst und sie damit aus dem allgemeinen Begriff der Gewerbebetriebe herausgenommen. Das bedeutet zugleich, dass Vergnügungsstätten nicht mehr als sonstige Gewerbebetriebe beurteilt und in einem Gewerbegebiet zugelassen werden können. Vergnügungsstätten können allerdings nunmehr nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 in einem Gewerbegebiet ausnahmsweise zugelassen werden. Auf der Grundlage dieser Vorschrift können somit auch kerngebietstypische Vergnügungsstätten genehmigungsfähig sein (BVerwG, Urt. v. 20.8.1992 - 4 C 57.89 - NVwZ-RR 1993, 66; Beschl. v. 9.10.1990 - 4 B 120.90 - ZfBR 1991, 35).

17

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, findet jedoch die Baunutzungsverordnung 1990 im vorliegenden Fall keine Anwendung, da der maßgebliche Bebauungsplan noch unter der Geltung der Baunutzungsverordnung in ihrer Fassung vom 15.9.1977 (BauNVO 1977) zustande gekommen ist. Die Verbindung zwischen einem Bebauungsplan und der Baunutzungsverordnung ist in dem Sinne „statisch“, dass auf die Fassung der Baunutzungsverordnung abzuheben ist, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Bebauungsplans galt; spätere Änderungen der Baunutzungsverordnung wirken sich deshalb auf bereits in Kraft befindliche Pläne grundsätzlich nicht aus (BVerwG, Urt. v. 7.2.1992 - 4 C 43.87 - BVerwGE 90, 57; Urt. v. 5.12.1986 - 4 C 31.85 - BVerwGE 75, 262).

18

b) Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 kann eine Vergnügungsstätte in einem Gewerbegebiet nur dann als „sonstiger Gewerbebetrieb“ zulässig sein, wenn sie nicht dem Typus der Vergnügungsstätte, wie er für Einrichtungen im Kerngebiet kennzeichnend ist, entspricht. Die von der Klägerin geplante Spielhalle erfüllt nicht diese Voraussetzung, da es sich dabei um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt.

19

aa) Die Zweckbestimmung eines Baugebiets wird auch davon beeinflusst, welche Funktion dem einzelnen Baugebiet im Verhältnis zu den anderen Baugebieten der Baunutzungsverordnung zukommt. Dies gilt auch für das hier in Rede stehende Verhältnis des Gewerbegebiets zum Kerngebiet. Kerngebiete haben innerhalb des städtebaulichen Ordnungsgefüges zentrale Funktionen mit vielfältigen Nutzungen und einem - urbanen - Angebot an Gütern und Dienstleistungen für Besucher der Stadt und für die Wohnbevölkerung eines größeren Einzugsbereichs. Ihr Charakter wird u.a. durch die allgemeine Zulässigkeit von Vergnügungsstätten gekennzeichnet. Was die hier maßgebende Baunutzungsverordnung 1977 betrifft, sind Vergnügungsstätten als eine besondere Art gewerblicher Betriebe nur beim Baugebietstyp des Kerngebiets in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977 als allgemein zulässige Art der Nutzung besonders erwähnt. Vergnügungsstätten sind allerdings als „Gewerbebetriebe“ auch in anderen Baugebieten - etwa in einem Gewerbe- oder einem Mischgebiet - nicht generell ausgeschlossen. Ihre besondere Erwähnung als allgemein zulässige Art der Nutzung in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977 deutet aber darauf hin, dass der Verordnungsgeber diese spezielle gewerbliche Nutzung wegen ihres typischen Erscheinungsbilds, insbesondere wegen der typischerweise mit ihr verbundenen städtebaulichen Auswirkungen und ihrer typischen Standortanforderungen, jedenfalls nicht als in der Regel mit der Zweckbestimmung anderer Baugebiete vereinbar ansieht. Eine für ein Kerngebiet typische - größere - Vergnügungsstätte gehört folglich nicht in ein Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO 1977 (BVerwG, Beschl. v. 28.7.1988 - 4 B 119.88 - NVwZ 1989, 50; VGH Bad.-Württ, Urt. v. 3.1.1990 - 3 S 3002/89 - juris; Fickert-Fieseler, Kommentar zur BauNVO, 12. Aufl., § 8 Rn. 16.2 mit weiteren Nachweisen).

20

Kerngebietstypische Spielhallen machen davon keine Ausnahme. Die von der Klägerin genannten Änderungen der die gewerberechtliche Zulässigkeit von Spielhallen betreffenden Vorschriften in den letzten Jahren rechtfertigen keine andere Beurteilung.

21

bb) Das Vorhaben der Klägerin widerspricht danach den Festsetzungen des Bebauungsplans, da es sich bei der geplanten Spielhalle aufgrund ihrer Größe sowie der anderen vom Verwaltungsgericht genannten Umstände unzweifelhaft um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt. Das wird auch von der Klägerin zugestanden.

22

2. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von der dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehenden Festsetzung des Bebauungsplans sind entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gegeben. Eine Neubescheidung ihres Bauantrags wegen eines Ermessensfehlers kann von der Klägerin deshalb nicht beansprucht werden.

23

a) Die Erteilung einer Befreiung setzt nach § 31 Abs. 2 BauGB u.a. voraus, dass die Grundzüge der Planung durch eine Befreiung nicht berührt werden. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts ist das hier der Fall. Das Verwaltungsgericht hat sich dabei zum einen darauf gestützt, dass sich der Begründung des Bebauungsplans nicht entnehmen lasse, dass die Beklagte Spielhallen habe ausschließen wollen. Von der ihr in § 1 Abs. 5 BauNVO 1977 eingeräumten Möglichkeit, Vergnügungsstätten im Bebauungsplan ausdrücklich auszuschließen, habe die Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Das Verwaltungsgericht hat zum anderen angeführt, es sei nicht ersichtlich, dass die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebietes führen werde. Insbesondere werde die Befreiung nicht zur Funktionslosigkeit der Festsetzung als Gewerbegebiet führen, da der Bebauungsplan weiterhin in der Lage sein werde, die städtebauliche Entwicklung zu steuern.

24

Die Annahme, Grundzüge der Planung würden durch eine Befreiung nicht berührt, wird von dieser Argumentation nicht getragen. Mit seinem Hinweis, der Begründung des Bebauungsplans sei nicht zu entnehmen, dass die Beklagte Spielhallen habe ausschließen wollen, lässt das Verwaltungsgericht außer Betracht, dass es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt und derartige Vergnügungsstätten, wie bereits dargelegt, in einem Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO 1977 weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig sind. Ein ausdrücklicher Ausschluss dieser Art von Vergnügungsstätten ist folglich überflüssig. Mit dem Fehlen einer solchen Regelung lässt sich deshalb nicht belegen, dass die Zulassung einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte die Grundkonzeption des Bebauungsplans unberührt lässt.

25

Das vom Verwaltungsgericht ferner angeführte Argument, es sei nicht ersichtlich, dass die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebiets führen werde, vermag seine Auffassung ebenfalls nicht zu stützen. Welche Festsetzungen eines Bebauungsplans zu den Grundzügen der Planung gehören, lässt sich nicht generell beantworten, sondern bestimmt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen der Gemeinde. Bezogen auf das planerische Wollen der Gemeinde darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301; Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98). Eine solche beachtliche Beeinträchtigung der im Plan zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnung liegt nicht erst dann vor, wenn die Befreiung zu einer „gänzlich anderen Prägung des Gebiets“ führen wird oder die Funktionslosigkeit der in Rede stehenden Festsetzung bewirkt. Indem das Verwaltungsgericht hierauf abstellt, verfehlt es daher den richtigen Maßstab.

26

b) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar.

27

In der Begründung des Bebauungsplans heißt es, das Gebiet sei bis dato gewerblich genutzt worden und lediglich mit Behelfsbauten versehen gewesen. Ziel des Plans sei es, das Gebiet einer „effektiveren gewerblichen Nutzung“ zuzuführen und die große Nachfrage nach Grundstücken für eine gewerbliche Nutzung zu befriedigen. Gedacht war dabei offenbar an produzierende und artverwandte Nutzungen, denen ein Gewerbegebiet nach dem Leitbild der Baunutzungsverordnung vorbehalten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2005 - 4 B 71.05 - NVwZ 2006, 457). Der Senat sieht daher keinen Anlass zu der Annahme, dass die Zulassung einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte noch im Bereich dessen liegt, was die Beklagte gewollt hat oder gewollt hätte, wenn sie die weitere Entwicklung einschließlich des Grunds für die Abweichung gekannt hätte (vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301; Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 -BVerwGE 133, 98). Das gilt umso mehr, als das Plangebiet mit ca. 1,45 ha eine nur geringe Größe hat und das Vorhaben der Klägerin einen vergleichsweise großen prozentualen Anteil an der Gesamtfläche beansprucht. Hinzu kommt ferner, dass eine Befreiung von einer Festsetzung bezüglich der Art der baulichen Nutzung grundsätzlich tiefer in das Interessengeflecht eines Bebauungsplanes eingreift als Befreiungen von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung oder auch zur überbaubaren Grundstücksfläche, da mit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung die wichtigste städtebauliche Gestaltungsfunktion des Bebauungsplans ausgeübt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.2004 - 4 C 10.03 - NVwZ 2004, 1244).

28

Das Vorbringen der Klägerin, das Gebiet wirke aufgrund seiner Vorbelastung auf Besucher wenig einladend und biete sich vornehmlich für Gewerbe mit wenig Kundenverkehr an, führt zu keiner anderen Beurteilung. Das Gleiche gilt für ihren Einwand, das Gebiet sei durch Leerstand und Renovierungsstau geprägt. Die genannten Umstände belegen nur, dass sich an der bei der Aufstellung des Bebauungsplans vorhandenen Situation in der Zwischenzeit nichts Wesentliches geändert hat. Das von der Beklagten mit dem Bebauungsplan verfolgte Ziel, das Gebiet einer effektiveren gewerblichen Nutzung zuzuführen, wird daher durch diese Umstände nicht in Frage gestellt.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

30

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

31

Beschluss

32

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 108.816 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 2 und 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 9.1.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

33

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

13

Die Berufung der Beklagten ist begründet. Das Vorhaben der Klägerin widerspricht den Festsetzungen des für das Baugrundstück geltenden Bebauungsplans (unten 1). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung sind nicht gegeben (unten 2). Die Klägerin hat daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Bauantrags. Die Beklagte hat diesen Antrag vielmehr zu Recht abgelehnt.

14

1. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gebiet zwischen Zentralwerkstätten/Betriebshof der Mannheimer Verkehrs-AG, geplanter Südtangente und Schlachthofstraße“ der Beklagten vom 16.9.1986, der für das ca. 1,45 ha große Plangebiet ein Gewerbegebiet festsetzt. Gegen die Wirksamkeit dieser Festsetzung bestehen keine Bedenken. Der Senat sieht insbesondere keinen Anlass zu der Annahme, dass die Festsetzung - wie von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angedeutet - funktionslos geworden sein könnte. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine bauplanerische Festsetzung funktionslos werden, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre (Fort-)Geltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (vgl. u.a. BVerwG, Urt. v. 28.4.2004 - 4 C 10.03 - NVwZ 2004, 1244; Beschl. v. 29.5.2001 - 4 B 33.01 - NVwZ 2001, 1055). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall ersichtlich nicht gegeben.

15

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, widerspricht das Vorhaben der Klägerin den Festsetzungen des Bebauungsplans, da es sich bei der geplanten Spielhalle aufgrund ihrer Größe unstreitig um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt. Als solche ist sie in dem von der Beklagten festgesetzten Gewerbegebiet unzulässig.

16

a) Mit der Neufassung der Baunutzungsverordnung durch die Verordnung vom 23.1.1990 (BauNVO 1990) hat der Verordnungsgeber die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den Baugebieten gegenüber dem vorher geltenden Recht eingeschränkt und grundlegend neu geregelt. Eines der wesentlichen Ziele der Neuregelung war es, die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den einzelnen Baugebieten abschließend zu regeln. Die Neufassung der Baunutzungsverordnung enthält dementsprechend in den §§ 4 a Abs. 3 Nr. 2, 5 Abs. 3, 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3, 7 Abs. 2 Nr. 2 und 8 Abs. 3 Nr. 3 eine detaillierte Regelung über die regelmäßige bzw. ausnahmsweise Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den verschiedenen Baugebietstypen. Mit dieser Regelung hat der Verordnungsgeber die Vergnügungsstätten durchgehend als besondere Nutzungsart erfasst und sie damit aus dem allgemeinen Begriff der Gewerbebetriebe herausgenommen. Das bedeutet zugleich, dass Vergnügungsstätten nicht mehr als sonstige Gewerbebetriebe beurteilt und in einem Gewerbegebiet zugelassen werden können. Vergnügungsstätten können allerdings nunmehr nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 in einem Gewerbegebiet ausnahmsweise zugelassen werden. Auf der Grundlage dieser Vorschrift können somit auch kerngebietstypische Vergnügungsstätten genehmigungsfähig sein (BVerwG, Urt. v. 20.8.1992 - 4 C 57.89 - NVwZ-RR 1993, 66; Beschl. v. 9.10.1990 - 4 B 120.90 - ZfBR 1991, 35).

17

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, findet jedoch die Baunutzungsverordnung 1990 im vorliegenden Fall keine Anwendung, da der maßgebliche Bebauungsplan noch unter der Geltung der Baunutzungsverordnung in ihrer Fassung vom 15.9.1977 (BauNVO 1977) zustande gekommen ist. Die Verbindung zwischen einem Bebauungsplan und der Baunutzungsverordnung ist in dem Sinne „statisch“, dass auf die Fassung der Baunutzungsverordnung abzuheben ist, die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Bebauungsplans galt; spätere Änderungen der Baunutzungsverordnung wirken sich deshalb auf bereits in Kraft befindliche Pläne grundsätzlich nicht aus (BVerwG, Urt. v. 7.2.1992 - 4 C 43.87 - BVerwGE 90, 57; Urt. v. 5.12.1986 - 4 C 31.85 - BVerwGE 75, 262).

18

b) Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977 kann eine Vergnügungsstätte in einem Gewerbegebiet nur dann als „sonstiger Gewerbebetrieb“ zulässig sein, wenn sie nicht dem Typus der Vergnügungsstätte, wie er für Einrichtungen im Kerngebiet kennzeichnend ist, entspricht. Die von der Klägerin geplante Spielhalle erfüllt nicht diese Voraussetzung, da es sich dabei um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt.

19

aa) Die Zweckbestimmung eines Baugebiets wird auch davon beeinflusst, welche Funktion dem einzelnen Baugebiet im Verhältnis zu den anderen Baugebieten der Baunutzungsverordnung zukommt. Dies gilt auch für das hier in Rede stehende Verhältnis des Gewerbegebiets zum Kerngebiet. Kerngebiete haben innerhalb des städtebaulichen Ordnungsgefüges zentrale Funktionen mit vielfältigen Nutzungen und einem - urbanen - Angebot an Gütern und Dienstleistungen für Besucher der Stadt und für die Wohnbevölkerung eines größeren Einzugsbereichs. Ihr Charakter wird u.a. durch die allgemeine Zulässigkeit von Vergnügungsstätten gekennzeichnet. Was die hier maßgebende Baunutzungsverordnung 1977 betrifft, sind Vergnügungsstätten als eine besondere Art gewerblicher Betriebe nur beim Baugebietstyp des Kerngebiets in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977 als allgemein zulässige Art der Nutzung besonders erwähnt. Vergnügungsstätten sind allerdings als „Gewerbebetriebe“ auch in anderen Baugebieten - etwa in einem Gewerbe- oder einem Mischgebiet - nicht generell ausgeschlossen. Ihre besondere Erwähnung als allgemein zulässige Art der Nutzung in § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977 deutet aber darauf hin, dass der Verordnungsgeber diese spezielle gewerbliche Nutzung wegen ihres typischen Erscheinungsbilds, insbesondere wegen der typischerweise mit ihr verbundenen städtebaulichen Auswirkungen und ihrer typischen Standortanforderungen, jedenfalls nicht als in der Regel mit der Zweckbestimmung anderer Baugebiete vereinbar ansieht. Eine für ein Kerngebiet typische - größere - Vergnügungsstätte gehört folglich nicht in ein Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO 1977 (BVerwG, Beschl. v. 28.7.1988 - 4 B 119.88 - NVwZ 1989, 50; VGH Bad.-Württ, Urt. v. 3.1.1990 - 3 S 3002/89 - juris; Fickert-Fieseler, Kommentar zur BauNVO, 12. Aufl., § 8 Rn. 16.2 mit weiteren Nachweisen).

20

Kerngebietstypische Spielhallen machen davon keine Ausnahme. Die von der Klägerin genannten Änderungen der die gewerberechtliche Zulässigkeit von Spielhallen betreffenden Vorschriften in den letzten Jahren rechtfertigen keine andere Beurteilung.

21

bb) Das Vorhaben der Klägerin widerspricht danach den Festsetzungen des Bebauungsplans, da es sich bei der geplanten Spielhalle aufgrund ihrer Größe sowie der anderen vom Verwaltungsgericht genannten Umstände unzweifelhaft um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt. Das wird auch von der Klägerin zugestanden.

22

2. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von der dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehenden Festsetzung des Bebauungsplans sind entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht gegeben. Eine Neubescheidung ihres Bauantrags wegen eines Ermessensfehlers kann von der Klägerin deshalb nicht beansprucht werden.

23

a) Die Erteilung einer Befreiung setzt nach § 31 Abs. 2 BauGB u.a. voraus, dass die Grundzüge der Planung durch eine Befreiung nicht berührt werden. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts ist das hier der Fall. Das Verwaltungsgericht hat sich dabei zum einen darauf gestützt, dass sich der Begründung des Bebauungsplans nicht entnehmen lasse, dass die Beklagte Spielhallen habe ausschließen wollen. Von der ihr in § 1 Abs. 5 BauNVO 1977 eingeräumten Möglichkeit, Vergnügungsstätten im Bebauungsplan ausdrücklich auszuschließen, habe die Beklagte keinen Gebrauch gemacht. Das Verwaltungsgericht hat zum anderen angeführt, es sei nicht ersichtlich, dass die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebietes führen werde. Insbesondere werde die Befreiung nicht zur Funktionslosigkeit der Festsetzung als Gewerbegebiet führen, da der Bebauungsplan weiterhin in der Lage sein werde, die städtebauliche Entwicklung zu steuern.

24

Die Annahme, Grundzüge der Planung würden durch eine Befreiung nicht berührt, wird von dieser Argumentation nicht getragen. Mit seinem Hinweis, der Begründung des Bebauungsplans sei nicht zu entnehmen, dass die Beklagte Spielhallen habe ausschließen wollen, lässt das Verwaltungsgericht außer Betracht, dass es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt und derartige Vergnügungsstätten, wie bereits dargelegt, in einem Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO 1977 weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig sind. Ein ausdrücklicher Ausschluss dieser Art von Vergnügungsstätten ist folglich überflüssig. Mit dem Fehlen einer solchen Regelung lässt sich deshalb nicht belegen, dass die Zulassung einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte die Grundkonzeption des Bebauungsplans unberührt lässt.

25

Das vom Verwaltungsgericht ferner angeführte Argument, es sei nicht ersichtlich, dass die Befreiung zu einer gänzlich anderen Prägung des Gebiets führen werde, vermag seine Auffassung ebenfalls nicht zu stützen. Welche Festsetzungen eines Bebauungsplans zu den Grundzügen der Planung gehören, lässt sich nicht generell beantworten, sondern bestimmt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen der Gemeinde. Bezogen auf das planerische Wollen der Gemeinde darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301; Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98). Eine solche beachtliche Beeinträchtigung der im Plan zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnung liegt nicht erst dann vor, wenn die Befreiung zu einer „gänzlich anderen Prägung des Gebiets“ führen wird oder die Funktionslosigkeit der in Rede stehenden Festsetzung bewirkt. Indem das Verwaltungsgericht hierauf abstellt, verfehlt es daher den richtigen Maßstab.

26

b) Die Auffassung des Verwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig dar.

27

In der Begründung des Bebauungsplans heißt es, das Gebiet sei bis dato gewerblich genutzt worden und lediglich mit Behelfsbauten versehen gewesen. Ziel des Plans sei es, das Gebiet einer „effektiveren gewerblichen Nutzung“ zuzuführen und die große Nachfrage nach Grundstücken für eine gewerbliche Nutzung zu befriedigen. Gedacht war dabei offenbar an produzierende und artverwandte Nutzungen, denen ein Gewerbegebiet nach dem Leitbild der Baunutzungsverordnung vorbehalten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.2005 - 4 B 71.05 - NVwZ 2006, 457). Der Senat sieht daher keinen Anlass zu der Annahme, dass die Zulassung einer kerngebietstypischen Vergnügungsstätte noch im Bereich dessen liegt, was die Beklagte gewollt hat oder gewollt hätte, wenn sie die weitere Entwicklung einschließlich des Grunds für die Abweichung gekannt hätte (vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301; Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 -BVerwGE 133, 98). Das gilt umso mehr, als das Plangebiet mit ca. 1,45 ha eine nur geringe Größe hat und das Vorhaben der Klägerin einen vergleichsweise großen prozentualen Anteil an der Gesamtfläche beansprucht. Hinzu kommt ferner, dass eine Befreiung von einer Festsetzung bezüglich der Art der baulichen Nutzung grundsätzlich tiefer in das Interessengeflecht eines Bebauungsplanes eingreift als Befreiungen von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung oder auch zur überbaubaren Grundstücksfläche, da mit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung die wichtigste städtebauliche Gestaltungsfunktion des Bebauungsplans ausgeübt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.2004 - 4 C 10.03 - NVwZ 2004, 1244).

28

Das Vorbringen der Klägerin, das Gebiet wirke aufgrund seiner Vorbelastung auf Besucher wenig einladend und biete sich vornehmlich für Gewerbe mit wenig Kundenverkehr an, führt zu keiner anderen Beurteilung. Das Gleiche gilt für ihren Einwand, das Gebiet sei durch Leerstand und Renovierungsstau geprägt. Die genannten Umstände belegen nur, dass sich an der bei der Aufstellung des Bebauungsplans vorhandenen Situation in der Zwischenzeit nichts Wesentliches geändert hat. Das von der Beklagten mit dem Bebauungsplan verfolgte Ziel, das Gebiet einer effektiveren gewerblichen Nutzung zuzuführen, wird daher durch diese Umstände nicht in Frage gestellt.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

30

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

31

Beschluss

32

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 108.816 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 2 und 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 9.1.2.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

33

Der Beschluss ist unanfechtbar.