Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-28, Aktenzeichen 5 K 1611/11
ECLI:DE:VGD:2012:0328.5K1611.11.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Das klagende Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Das klagende Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Das klagende Land schloss mit der Beklagten im Zusammenhang mit dem Ausbau der Landesstraßen 1 und 2 in der Ortsdurchfahrt der Beklagten am 02.Juli/12.Juli 1990 und ergänzend am 20. März/28. März 2000 öffentlich-rechtliche "Vereinbarungen". In diesen Vereinbarungen verpflichtet sich das klagende Land u.a., sich an Kosten der Erneuerung des gemeindlichen Kanals im Straßenverlauf der Landestraße 1 in Höhe von insgesamt 37.500, DM zu beteiligen. In § 4 Abs. 6 der Vereinbarung vom 02.Juli/12.Juli 1990 verpflichtet sich die Gemeinde unwiderruflich, "das Straßenoberflächenwasser unentgeltlich in die Kanalisation aufzunehmen und schadlos abzuführen". In den Jahren 2009 und 2010 erließ die Beklagte gegenüber dem klagenden Land Bescheide über die Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren auch für die im vorliegenden Verfahren betroffene Straße. Ein die Niederschlagswassergebühren für das 2009 betreffendes verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem erkennenden Gericht (5 K 3813/09), in dem es hauptsächlich um Flächendifferenzen, nicht berücksichtigter Versickerung bzw. Teilversickerung oder der Annahme eines unzutreffenden Zeitraumes ging, wurde nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen mit Beschluss des erkennenden Gerichts vom 27. April 2010 eingestellt, nachdem sich die Beteiligten über den zu zahlenden Betrag geeinigt hatten.

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Mit Bescheid vom 8. Februar 2011 setzte die Beklagte für das Jahr 2011 Niederschlagswassergebühren in Höhe von insgesamt 14.934,97 Euro fest.

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Das klagende Land hat am 4. März 2011 Klage erhoben. Zur Begründung trägt es vor, dass die Vereinbarung vom 02.Juli/12.Juli 1990 insbesondere in § 4 Abs. 6 nicht nichtig sei. Darüber hinaus könne die Beklagte als Hoheitsträger nicht einen anderen Hoheitsträger mittels Verwaltungsakt zur Begleichung von Niederschlagswassergebühren heranziehen. Außerdem fehle es der Entwässerungsleitung ab dem Zeitpunkt des Anschlusses der straßenseitigen Entwässerungsanlage an einer ausschließlich städtischen Zwecken dienenden Bestimmung und damit der Widmung. Daraus folge, dass der Gebrauch der städtischen Entwässerungsanlage zu (auch) anderen als städtischen Zwecken von vornherein nicht dem Gebührentatbestand der Inanspruchnahme der städtischen Abwasseranlage unterfalle. Zuletzt ergebe sich unter Berücksichtigung einer Anhängigkeit eines Kanals im Verlauf von 50 bis 60 Jahren der Kapitalisierung der Anlage im Wege der Abschreibung folgende Berechnung: Bei einem Grundkapital wie vorliegend (37.500,- DM), einer Laufzeit von 50 Jahren und einem Jahreszins von 6 % übersteige der Zinsertrag den mit dem Bescheid geltend gemachten Betrag erheblich.

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Da die Beklagte in dem Bescheid vom 8. Februar 2011 das Land als Gebührenschuldner nicht genannt hatte, änderte sie im Termin zur mündlichen Verhandlung den streitbefangenen Bescheid insoweit, dass das Land als Gebührenschuldner ausdrücklich bezeichnet wird.

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Das klagende Land beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 8. Februar 2011 in der geänderten Fassung vom 28. März 2012 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, dass insbesondere § 4 Abs. 6 der Vereinbarung nichtig sei. Die Regelung über die kostenfreie Straßenoberflächenentwässerung stelle einen unzulässigen Gebührenverzicht dar. Auch sei es hier durch den Anschluss der Landstraße an die kommunale Einrichtung zu keiner Umwidmung der kommunalen Einrichtung in eine gemeinschaftliche öffentliche Sache gekommen, die zugleich dem Träger der Straßenbaulast für die Zwecke der Niederschlagswasserbeseitigung von der Landstraße diene. Die Widmung der Entwässerungseinrichtung und ihrer regelmäßig hinzukommenden Erweiterung erfolge konkludent, in dem z.B. der Anschluss- und Benutzungszwang ausgesprochen und Abwassergebühren erhoben würden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid vom 8. Februar 2011 in der geänderten Fassung vom 28. März 2012 ist rechtmäßig und verletzt das klagende Land nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die Heranziehung zu den Niederschlagswassergebühren für das Jahr 2011 sind die §§ 1, 2, 4 und 6 des kommunalen Abgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) i.V.m. § 10, 11, 14, 15, 16, 17 der Beitrags- und Gebührensatzung vom 27. Februar 2009 zur Entwässerungssatzung der Gemeinde T (BGS).

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Danach ist der Gebührenanspruch für den Veranlagungszeitraum 2011 in der der geforderten Höhe entstanden. Bedenken gegen die Wirksamkeit der Satzungsbestimmung, die der Heranziehung zugrunde liegen, sind – soweit das vorliegende Verfahren eine Überprüfung gebietet – nicht ersichtlich. Der gebührenauslösende Tatbestand der Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage ist für die hier in Rede stehenden Straßengrundstücke in dem betroffenen Veranlagungszeitraum erfüllt. Es handelt sich bei der veranlagten Fläche um im Sinne des § 14 Abs. 1 BGS befestigte Grundstücksfläche, von denen Niederschlagswasser nicht leitungsgebunden abflusswirksam in die gemeindliche Abwasseranlage gelangen kann. Dies wird vom klagenden Land auch nicht in Abrede gestellt.

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Einer Gebührenfestsetzung könnte der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, die Beklagte dürfe für diese Leistung keine Benutzungsgebühren gemäß § 4 Abs. 2 KAG erheben, weil das klagende Land nicht der kommunalen Entwässerungssatzung der Beklagten unterliege.

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Nach § 4 Abs. 2 KAG werden Gebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben. Die Ausgestaltung der Benutzungsverhältnisse einer öffentlichen Einrichtung obliegt dem Einrichtungsträger; er bestimmt kraft seiner "Anstaltsgewalt" u.a., wer die Einrichtung benutzen darf, wie das Benutzungsverhältnis begründet wird, wie es ausgestaltet ist und welche Leistungen die öffentliche Einrichtung ihren Benutzern erbringt. Hier hat die Gemeinde als Einrichtungsträgerin in ihrer das Kanalbenutzungsverhältnis regelnden Abwassersatzung bestimmt, dass sie zum Zwecke der Abwasserbeseitigung die erforderlichen Anlagen als öffentliche Einrichtung zur Verfügung stellt (vgl. § 1 Abs. 2 der Entwässerungssatzung der Gemeinde T vom 13.Dezember 2005). Daher wird mit jeder (erlaubten und willentlichen) Einleitung von Niederschlagswasser, das auf befestigten Flächen gesammelt wird (= Abwasser im Sinne des § 51 Abs. 1 LWG NRW), die Einrichtung bestimmungsgemäß genutzt. Das gilt auch für den Fall, dass das Regenwasser - wie hier - auf einer öffentlichen Straße gesammelt wird, die nicht in der Baulast der Gemeinde steht. Die im weiten Organisationsermessen der Gemeinde stehende Entscheidung, ihre Einrichtung der Abwasserbeseitigung ebenso für die Einleitung von Abwasser zu öffnen, das auf privaten Grundstücken gesammelt wurde, wie für Abwasser, das von öffentlichen Straßen in nichtgemeindlicher Baulast herrührt, ist nicht zu beanstanden. Denn die Arbeitsergebnisse und Anforderungen an die Abwasserbeseitigung, die in einer ordnungsgemäßen und unschädlichen Ableitung des Abwassers besteht, sind in beiden hier betrachteten Benutzungsfällen identisch. Den jeweiligen Einleitern wird eine identische Leistung geboten, indem sie ihr Abwasser gefahrlos "los" werden und die Gemeinde in vollem Umfang die Verantwortung für dessen weitere Beseitigung übernimmt. Mit der Fortleitung des auf den hier in Rede stehenden Straßengrundstücken gesammelten Regenwassers über die öffentliche Kanalisation wird dem Straßenbaulastträger ebenso wie den anderen (privaten) Nutzern eine einrichtungsgemäße Leistung erbracht, für die die Gemeinde als angemessene Gegenleistung die Kosten ihrer Einrichtung deckende einheitliche Gebühren erheben darf.

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Dem Anspruch des Beklagten, für seine Entwässerungsleistung von dem Kläger Gebühren erheben zu dürfen, steht nach dem hier einschlägigen nordrhein-westfälischen Kommunalabgabenrecht auch nicht entgegen, dass das Niederschlagswasser von einem für die Entwässerung der Straße selbst verantwortlichen Hoheitsträger in die gemeindliche Kanalisation eingeleitet wird. Diese Frage ist durch das Urteil des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 7. Oktober 1996 9 A 4145/94 (NWVBl. 1997, 220), das die Gebührenerhebung für die Ableitung von Regenwasser von Autobahnflächen betraf, bereits grundsätzlich geklärt worden. Das OVG NRW hat dazu in seinem Urteil, gegen das das Bundesverwaltungsgericht die Revision nicht zugelassen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. März 1997 – 8 B 246.96 -, BayVBl. 1997, 570) u.a. ausgeführt:

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"Entscheidend ist (...), dass die Gebührenpflicht - neben der Eigentümerstellung (...) - nur an die Tatbestandsmerkmale 1. der Inanspruchnahme von 2. städtischen Abwasseranlagen anknüpft (...). Aufgrund der Ausrichtung der Satzungsbestimmungen(...) allein auf die städtischen Entwässerungsanlagen, deren tatsächliche und willentliche Inanspruchnahme und die im Stadtgebiet der Stadt gelegenen Grundstücke ist ein Konflikt mit höherrangigem Recht von vornherein auch insoweit ausgeschlossen als diese Bestimmungen bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen eine Gebührenpflicht zu Lasten von Hoheitsträgern begründen, die, wie die Klägerin, in bezug auf diese Grundstücke eigene hoheitliche Pflichten wahrnehmen (...). Die genannten Satzungsregelungen setzen das Bestehen einer rechtlich verbindlichen Nutzungsverpflichtung, etwa aufgrund des Anschluss- und Benutzungszwangs (...), nicht voraus, noch begründen sie eine solche, sondern beschränken sich insoweit auf das hiervon unabhängige Tatbestandsmerkmal der freiwilligen, tatsächlichen Inanspruchnahme. Sie belassen daher die Entscheidung über das "ob" und "wie" der im Rahmen der Straßenbaulast und der Abwasserbeseitigungspflicht zu bewältigenden Entwässerung der Fahrbahnen dem jeweils zuständigen Hoheitsträger, dem es aufgrund der genannten Regelungen unbenommen bleibt, in eigener Zuständigkeit für die Beseitigung der anfallenden Abwässer zu sorgen und hierfür eigene Anlagen zu bauen und zu unterhalten. Erst wenn sich der Hoheitsträger dafür entscheidet, stattdessen eine städtische Kanalisation in Anspruch zu nehmen, setzt die kommunale Gebührenpflicht ein. Diese ist mithin nicht unmittelbare Folge der bundesrechtlichen Straßenbaulast bzw. der landesrechtlichen Abwasserbeseitigungspflicht, sondern der Entscheidung des Straßenbaulastträgers bzw. Abwasserbeseitigungspflichtigen, von einer vollständigen Erfüllung seiner Pflichten in eigener Zuständigkeit zugunsten der Nutzung bereits von Dritten geschaffener Anlagen und Einrichtungen gerade abzusehen (...)."

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Das KAG NRW kannte und kennt demnach keine Regelung, der zufolge Eigentümer öffentlicher Straßen und Träger der diesbezüglichen Straßenbaulasten von Niederschlagswassergebühren freigestellt werden sollten. Auch die Gesetzesbegründungen liefern keinerlei Hinweise auf eine solche Freistellung,

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vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 29. April 2008 – 14 K 2349/06 -.

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Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht auch für den vorliegenden Fall an, in dem nach der einschlägigen Gebührensatzung die Gebührenpflicht ebenfalls allein an die Inanspruchnahme der städtischen Entwässerungsanlage anknüpft.

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Die vom OVG NRW im oben zitierten Urteil genannten Anforderungen an die Entstehung der Gebührenpflicht auch für Straßenbaulastträger sind hier erfüllt. Das klagende Land nimmt - 1. - die Abwasseranlage in Anspruch, indem sie Regenwasser von der Straße in den öffentlichen Kanal einleitet. Die Abwasseranlage ist - 2. - auch eine (rein) städtische Einrichtung, da der Kanal, der das Abwasser von den veranlagten Flächen aufnimmt, von der Beklagten letztlich unstreitig zweifelsfrei allein zu Entwässerungszwecken in Dienst gestellt, d.h. gewidmet worden ist.

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Der Veranlagung des Klägers über die im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Straßenflächen stehen schließlich auch nicht die im Tatbestand wiedergegebenen Vereinbarungen entgegen. Denn in diesen Vereinbarungen haben der Kläger und der Beklagte in der Sache einen Gebührenverzicht auf unbestimmte Zeit vereinbart, dem keine äquivalente Gegenleistung des Klägers gegenüberstand. Hierin haben die Beteiligten nämlich vertraglich bestimmt, dass die Beklagte dem klagenden Land gestattet, das Straßenoberflächenwasser kostenfrei in den gemeindlichen Kanal einzuleiten bzw. dass sie sich unwiderruflich verpflichtet, das Straßenwasser unentgeltlich in die Mischkanalisation aufzunehmen und schadlos abzuführen. Dies stellt inhaltlich einen Verzicht der Beklagten auf eine Gebührenerhebung gegenüber dem klagenden Land auf unbestimmte Zeit dar. Unschädlich für die hier zugrunde gelegte Auslegung des Vereinbarungsinhaltes ist, dass weder das Vereinbarungsmuster, noch die erläuternden Hinweise noch die Vereinbarungen selbst wörtlich von einem Gebührenverzicht sprechen. Dies mag dem Umstand geschuldet sein, dass zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung der Beklagte möglicherweise noch keine getrennte Regenwassergebühr erhoben hat und die Vertragspartner deshalb die Frage einer etwaigen Gebührenpflicht nicht einbezogen haben. Auch mag der Kontext der Vereinbarung, die im Schwerpunkt die Straßenausbaumaßnahmen betrifft, dazu geführt haben, dass die Beteiligten die Entwässerungsleistung der Beklagten und deren Kosten nicht ausreichend in den Blick genommen haben. Jedenfalls kommt es bei der Beurteilung der subjektiv maßgeblichen Verhältnisse im Vertragszeitpunkt auf eine etwaige tatsächlich bestehende Gebührenpflicht nicht an,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2009 – 9 A 2045/08 -.

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Diese Vereinbarungen über den Gebührenverzicht halten sich aber nicht in den von der Rechtsprechung gezogenen engen Grenzen und sind infolgedessen gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG NRW i.V.m. § 134 BGB nichtig. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) und des OVG NRW dürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Diese strikte Bindung an das Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 3 Abs. 1 GG) ist im Abgabenrecht von besonderer und gesteigerter Bedeutung. Dies schließt es aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, ist danach für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, dass seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 1982 – 8 C 24.81 -, BVerwGE 61, S. 361 (363).

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Das schließt einen gegenleistungslosen, außerhalb eines Vergleichsvertrages vorgenommenen Abgabenverzicht ohne Vorliegen eines gesetzlichen Erlassgrundes nach § 12 Abs. 1 Nr. 5 Buchstabe a KAG NRW i.V.m. § 227 AO aus,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. März 2002 – 15 A 4043/00 -,

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so dass Vereinbarungen über einen Gebührenverzicht nichtig sind, sofern nicht der Abgabenschuldner eine andere, seiner Benutzung der öffentlichen Einrichtung äquivalente Leistung erbringt, die eine Belastung der übrigen Abgabenschuldner mit dem seiner Benutzung entsprechenden Kostenanteil ausschließt. Das bedeutet, dass ein Verzicht auf die Abgabenerhebung in engen Grenzen zulässig ist. Diese engen Grenzen werden von der Rechtsprechung des OVG NRW konkret in der Weise gezogen, dass der Gebührengläubiger nur für einen begrenzten Zeitraum auf die Veranlagung von Kanalbenutzungsgebühren verzichten kann, wobei sich der künftige Zeitraum nach dem wirtschaftlichen Wert der Gegenleistung des Abgabeschuldners bemessen muss,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 1971 – II A 38/70 -, OVGE MüLü 27, S. 147 (149).

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Die hier vorliegenden Vereinbarungen halten sich nicht in den so umrissenen engen Grenzen eines ausnahmsweise zulässigen Gebührenverzichts. Dabei kann es dahinstehen, in welcher Höhe die Leistung des klagenden Landes in Form des Kostenbeitrages nach den Vereinbarungen und die Gegenleistung der Beklagten in Form der unentgeltlichen Abwasserbeseitigung seit Bestehen der Vereinbarungen im Einzelnen für die Vergangenheit zu beziffern sind. Denn allein der generelle Gebührenverzicht auf unbestimmte Zeit, ohne rechnerische Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Gegenleistung in den Vereinbarungen führt nach den oben stehenden Grundsätzen gemäß §§ 59 Abs. 1 VwVfG NRW, 134 BGB zu deren Nichtigkeit. Entfaltet dieser Gebührenverzicht damit keine Wirksamkeit, so kann er auch nicht der Gebührenerhebung für die im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Flächen entgegen gehalten werden.

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Sonstige Bedenken gegen die Gebührenerhebung nach Grund, Höhe und Schuldner sind weder vorgetragen noch für das Gericht ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 VwGO).