Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-04, Aktenzeichen 14 K 3017/20

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie berechtigt ist, für die Verbringung von restentleerten Abfällen aus Papier, Pappe oder Karton (PPK) aus Leichtverpackungen (LVP) sowie von Verbunden auf PPK-Basis aus der Bundesrepublik Deutschland in die Niederlande das Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art 18 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 anstelle des Notifizierungsverfahrens nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 durchzuführen. Dabei war zwischen den Beteiligten zunächst streitig, ob der ursprünglich verfahrensgegenständliche Abfall unter den Basel-Code B3020 des Anhangs III („Grüne“ Abfallliste) oder unter die Nr. 3 Buchstabe g) des Anhangs IIIA (Abfallgemische) fällt oder ob es sich bei diesem Abfall um einen nicht gelisteten Abfall handelt. Ferner haben die Beteiligten darüber gestritten, wie der Basel-Code B3020 sowie die Regelung in Nr. 3 Buchstabe g) des Anhangs IIIA auszulegen sind.

2

Der Basel-Code B3020 betrifft Abfälle aus Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren und hat in der deutschsprachigen Fassung folgenden Wortlaut:

3

Folgende Stoffe, sofern sie nicht mit gefährlichen Abfällen vermischt sind:

4

Abfälle und Ausschuss von Papier und Pappe

5

- ungebleichtes Papier und Wellpapier und ungebleichte Pappe und Wellpappe
- hauptsächlich aus gebleichter, nicht in der Masse gefärbter Holzcellulose bestehendes anderes Papier und daraus bestehende andere Pappe
- hauptsächlich aus mechanischen Halbstoffen bestehendes Papier und daraus bestehende Pappe (beispielsweise Zeitungen, Zeitschriften und ähnliche Drucksachen)
- andere, einschließlich, aber nicht begrenzt auf:

6

1. geklebte/laminierte Pappe (Karton)
2. nicht sortierter Ausschuss

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Nr. 3 Buchstabe g) des Anhangs IIIA lautet wie folgt:

8

3. Folgende Gemische aus Abfällen, die unter gesonderten Gedankenstrichen oder Untergedankenstrichen desselben Eintrags des Basler Übereinkommens eingestuft sind, sind in diesem Anhang aufgeführt:

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(...)
g) Gemische aus Abfällen, die im Eintrag B3020 des Basler Übereinkommens – beschränkt auf ungebleichtes Papier und Wellpapier und ungebleichte Pappe und Wellpappe, hauptsächlich aus gebleichter, nicht in der Masse gefärbter Holzcellulose bestehendes anderes Papier und daraus bestehende andere Pappe, hauptsächlich aus mechanischen Halbstoffen bestehendes Papier und daraus bestehende Pappe (beispielsweise Zeitungen, Zeitschriften und ähnliches Druckwerk) – eingestuft sind
(...)

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Die Klägerin erfasst seit 2006 deutschlandweit bei privaten Endverbrauchern anfallende gebrauchte Verkaufsverpackungen (Leichtverpackungen - LVP -) und führt diese der Verwertung zu. Sie verbringt das aufbereitete Altpapier grenzüberschreitend zum Recycling in eine Papierfabrik in H. (Niederlande). Dort wird aus dem Altpapier neues Papier und neue Pappe hergestellt. Die Transporte aus dem Bundesland Baden-Württemberg erfolgen bisher auf der Grundlage von Exportkontrollerlaubnissen der Beklagten und der zuständigen niederländischen Behörde gemäß Art. 4 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 (Notifizierungsverfahren). Das von der Klägerin in die Niederlande verbrachte Altpapier muss nach den Vorgaben der Abnehmerin (E.) wie folgt zusammengesetzt sein:

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Mindestens 90 % gebrauchte, restentleerte, systemverträgliche Artikel aus Papier, Pappe oder Karton (PPK) sowie Verbunde auf PPK-Basis mit Ausnahme von Flüssigkeitskartons inkl. Nebenbestandteilen wie Etiketten usw.

12

Maximal 10% Störstoffe:

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- Keine metallischen und mineralischen Störstoffe mit einem Stückgewicht > 100 g
- Flüssigkeitskartons < 4%
- Kunststoffartikel < 3 %
- Metalle < 0,5 %
- Sonstige Störstoffe < 3,5 %

14

Störstoffbeispiele: Glas, Metall, Kunststoffe (z.B. Folien, Becher, Tüten), Fremdmaterialien (z.B. Gummi, Steine, Holz, Textilien)

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Nicht zugelassen sind (u.a.)

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- kompostierbare Abfälle (z.B. Lebensmittel, Gartenabfälle)
- gebrauchtes Papier aus dem Hygienebereich

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(vgl. die von der Betreiberin der Papierfabrik, E., geforderte Spezifikation PPK aus LVP 1.02 Special Grade, Anlage K1, im Folgenden: E.-Board).

18

Die Betreiberin der Papierfabrik E. hatte am 20.05.2015 ein Urteil der Abteilung Verwaltungsgerichtsbarkeit des Staatsrates der Niederlande (Raad van State) erstritten, wonach dieses Altpapiergemisch ungeachtet vorhandener Störstoffe dem Basel-Code B3020 des Anhangs III und damit der Liste der Abfälle, die den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unterliegen („Grüne“ Abfallliste), zuzuordnen sei.

19

Mit Schreiben vom 09.06.2015 und vom 07.12.2015 wandte sich die Klägerin an die beklagte Sonderabfallagentur Baden-Württemberg und bat unter Berufung auf das Urteil des Raad van State darum, ihr zu bestätigen, dass künftig die Verbringung von PPK aus LVP (AVV-Nr. 191201) von Baden-Württemberg zur Verwertung in die Niederlande nicht mehr der Vorabkontrolle des Notifizierungsverfahrens nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unterfalle, sondern nur den allgemeinen Informationspflichten des Art. 18 dieser Verordnung unterliege.

20

Die Beklagte ist im Land Baden-Württemberg als Beliehene für den Vollzug des Abfallverbringungsrechts zuständig und nimmt insbesondere die Aufgaben nach der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 wahr (§ 12 i.V.m. § 24 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe a) Landesabfallgesetz Baden-Württemberg vom 14. Oktober 2008, GBl. S. 370).

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Sie teilte der Klägerin zuletzt mit Schreiben vom 15.03.2016 mit, dass es sich bei der PPK-Fraktion um notifizierungspflichtigen Abfall handele. Das Abfallgemisch unterfalle nicht dem Basel-Code B3020 des Anhangs III. Es lasse sich nicht vollständig einem der vier Einzeleinträge dieses Basel-Codes zuordnen, insbesondere nicht dem vierten Gedankenstrich, da dieser kein Auffangtatbestand für Gemische unterschiedlicher Provenienz und Zusammensetzung sei. Ein Gemisch von Abfällen der ersten drei Gedankenstriche unter den vierten zu fassen, widerspreche der Systematik der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, nach der die Abfälle eindeutig zugeordnet werden müssten. Eine Einstufung des Gemischs unter Nr. 3 Buchstabe g) des Anhangs IIIA scheitere an dem zu hohen Fremd- und Störstoffanteil von 10 %. Selbst wenn ein gewisses Maß an Verunreinigungen abfallstromtypisch sei und hingenommen werden müsse, sei ein Fremdstoffanteil von 10 % zu hoch.

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Am 01.06.2016 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Feststellung begehrt, dass sie berechtigt ist, die verfahrensgegenständlichen Abfälle gemäß dem Verfahren nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 in andere EU-Mitgliedstaaten zu verbringen. Zur Begründung hat sie das Urteil des Raad van State vom 20.05.2015 vorgelegt, dessen Auffassung sie für zutreffend hält. Sie beruft sich ferner auf die Auskunft der Anlaufstelle Basler Übereinkommen beim Umweltbundesamt vom 17.08.2015, wonach das Vorhandensein von Störstoffen in PPK-Fraktionen allein nicht ausschließe, PPK den in Anhang IIIA Nr. 3 Buchstabe g) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 genannten Gemischen zuzuordnen. Sie hält eine Zuordnung des streitgegenständlichen Abfallgemisches zum Basel-Code B3020 deshalb für zulässig, weil 90 % des Abfallgemisches unter die ersten drei Spiegelstriche dieses Codes fielen und die 4 % Flüssigkeitskartons unter den vierten Spiegelstrich. Selbst wenn man dieser Zuordnung nicht folgen würde, könne das Gemisch als solches unter den vierten Spiegelstrich des Basel-Codes B3020 fallen, da es sich um anderen, nicht sortierten Ausschuss handele. Dem stehe nicht entgegen, dass durch die Regelung in Anhang IIIA Nr. 3 Buchstabe g) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 nur solche Gemische grün gelistet werden könnten, die allein aus den unter den ersten drei Spiegelstrichen des Basel-Codes B3020 fallenden PPK-Fraktionen bestünden. Da diese Einschränkung nicht im Baseler Übereinkommen selbst enthalten sei, würde ein solches einschränkendes Verständnis dem Willen des Gesetzgebers zu einer uneingeschränkten Umsetzung des Basler Übereinkommens widersprechen. Im Übrigen könne das streitgegenständliche Abfallgemisch auch der Regelung in Anhang IIIA Nr. 3 Buchstabe g) der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zugeordnet werden. Da 90 % des Gemisches den ersten drei Spiegelstrichen des Basel-Codes B3020 unterfielen und das Gemisch nicht frei von Störstoffen sein müsse, sei der Anteil von 4 % Flüssigkeitskartons und weiteren 6 % Fremdstoffen für eine solche Zuordnung unschädlich.

23

Die Klägerin hat beantragt,

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1. a) festzustellen, dass sie berechtigt ist, restentleerte Abfälle aus Papier, Pappe, oder Karton (PPK) sowie Verbunde auf PPK-Basis, die der Anlage K1 zu dieser Klage beigefügten Spezifikation „PPK aus LVP 1.02 Special Grade (A bis einschließlich E)“ entsprechen, gemäß dem Verfahren nach Art. 18 VO 1013/2006 unter dem Base-Code B3020 des Anhangs III zur VO 1013/2006 in andere EU-Mitgliedstaaten zu verbringen,

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b) im Falle des Unterliegens mit dem Antrag zu 1a),

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festzustellen, dass sie berechtigt ist, restentleerte Abfälle aus Papier, Pappe, oder Karton (PPK) sowie Verbunde auf PPK-Basis, die der Anlage K1 zu dieser Klage beigefügten Spezifikation „PPK aus LVP 1.02 Special Grade (A bis einschließlich E)“ entsprechen, gemäß dem Verfahren nach Art. 18 VO 1013/2006 unter dem vierten Gedankenstrich des Basel-Codes B3020 des Anhangs III zur VO 1013/2006 in andere EU-Mitgliedstaaten zu verbringen,

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c) im Falle des Unterliegens mit dem Antrag zu 1b),

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festzustellen, dass sie berechtigt ist, restentleerte Abfälle aus Papier, Pappe, oder Karton (PPK) sowie Verbunde auf PPK-Basis, die der Anlage K1 zu dieser Klage beigefügten Spezifikation „PPK aus LVP 1.02 Special Grade (A bis einschließlich E)“ entsprechen, gemäß dem Verfahren nach Art. 18 VO 1013/2006 unter Nummer 3 Buchstabe g) des Anhangs IIIA zur VO 1013/2006 in andere EU-Mitgliedstaaten zu verbringen,

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2. a) festzustellen, dass das Schreiben der Beklagten vom 15.03.2016 keine Verwaltungsakte enthält und

30

b) im Falle des Unterliegens mit dem Antrag zu 2a),

31

den Bescheid der Beklagten vom 15.03.2016 aufzuheben.

32

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat an ihrer Auffassung festgehalten. Sie hat vorgetragen, das Abfallgemisch falle nicht unter einen der Einzeleinträge des Basel-Codes B3020. 90 % des Gemisches seien den ersten drei Einzeleinträgen (Spiegelstrichen) zuzuordnen, die 4 % Flüssigkeitskartons dem vierten Einzeleintrag (Spiegelstrich). Das Urteil des Raad van State sei nicht zutreffend. Das Gemisch könne als solches nicht als „nicht sortierter Ausschuss“ unter den vierten Spiegelstrich des Basel-Codes B3020 fallen, weil anderenfalls die Regelung in Nr. 3 Buchst. g) Anhang IIIA VO (EG) Nr. 1013/2006 überflüssig wäre. Dem Basel-Code B3020 könnten nur sortenreine und ungefährliche PPK-Abfälle zugeordnet werden. Selbst wenn ein minimaler Fremdstoffanteil bei praxisgünstiger Auslegung der VO (EG) Nr. 1013/2006 zulässig wäre, könne dieser allenfalls bei 1 bis 2 % liegen. Dieser Anteil sei mit einem Fremdstoffanteil von 10 % im streitgegenständlichen Abfallgemisch überschritten.

33

Nach Anhörung der Beteiligten hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 10.10.2018 (14 K 3142/16) das Verfahren ausgesetzt und dem EuGH nach Art. 267 Abs. 1 lit. b) des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

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1. Ist Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006,

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wonach die Verbringung folgender zur Verwertung bestimmter Abfälle den allgemeinen Informationspflichten gemäß Artikel 18 unterliegt, sofern die verbrachte Abfallmenge mehr als 20 kg beträgt:

36

a) im Anhang III oder IIIB aufgeführte Abfälle;

37

b) nicht als Einzeleintrag in Anhang III eingestufte Gemische aus zwei oder mehr in Anhang III aufgeführten Abfällen, sofern die Zusammensetzung dieser Gemische ihre umweltgerechte Verwertung nicht erschwert und solche Gemische gemäß Artikel 58 in Anhang IIIA aufgeführt sind,

38

dahingehend auszulegen, dass Gemische aus Abfällen aus Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren, die - so zusammengesetzt sind, dass die Abfallanteile jeweils für sich betrachtet - den ersten drei Gedankenstrichen des Eintrags B3020 der Anlage IX des Basler Übereinkommens unterfallen, und zusätzlich einen Anteil von bis zu 10% Störstoffen aufweisen, dem Basel-Code B3020 unterfallen und damit den allgemeinen Informationspflichten gemäß Artikel 18 und nicht der Notifizierungspflicht gemäß Artikel 4 unterliegen?

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Falls Frage 1 zu verneinen ist:

40

2. Ist Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006,

41

wonach die Verbringung folgender zur Verwertung bestimmter Abfälle den allgemeinen Informationspflichten gemäß Artikel 18 unterliegt, sofern die verbrachte Abfallmenge mehr als 20 kg beträgt:

42

a) im Anhang III oder IIIB aufgeführte Abfälle;

43

b) nicht als Einzeleintrag in Anhang III eingestufte Gemische aus zwei oder mehr in Anhang III aufgeführten Abfällen, sofern die Zusammensetzung dieser Gemische ihre umweltgerechte Verwertung nicht erschwert und solche Gemische gemäß Artikel 58 in Anhang IIIA aufgeführt sind,

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dahingehend auszulegen, dass Gemische aus Abfällen aus Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren, die - so zusammengesetzt sind, dass die Abfallanteile jeweils für sich betrachtet - den ersten drei Gedankenstrichen des Eintrags B3020 der Anlage IX des Basler Übereinkommens unterfallen, und zusätzlich einen Anteil von bis zu 10% Störstoffen aufweisen, nicht der Nr. 3 Buchstabe g) Anhang IIIA zuzuordnen sind und damit nicht den allgemeinen Informationspflichten gemäß Artikel 18, sondern der Notifizierungspflicht gemäß Artikel 4 unterliegen?

45

Mit Urteil vom 28.05.2020 (Rechtssache C-654/18) hat der EuGH auf die mündliche Verhandlung vom 18.09.2019 und nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 30.01.2020 die Vorlagefragen beantwortet und für Recht erkannt:

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Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen in der durch die Verordnung (EU) 2015/2002 der Kommission vom 10. November 2015 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass er nicht auf ein Gemisch aus Abfällen aus Papier, Pappe (Karton) und Papierwaren anwendbar ist, bei dem die Abfallanteile jeweils für sich betrachtet den ersten drei Gedankenstrichen des Eintrags B3020 der in Anhang V, Teil 1, Liste B dieser Verordnung wiedergegebenen Anlage IX des am 22. März 1989 in Basel unterzeichneten und mit Beschluss 93/98/EWG des Rates vom 1. Februar 1993 im Namen der Europäischen Gemeinschaft genehmigten Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung unterfallen und das einen Anteil von bis zu 10 % Störstoffen aufweist.

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Art. 3 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1013/2006 in der durch die Verordnung 2015/2002 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass er auf ein solches Abfallgemisch anwendbar ist, sofern dieses Gemisch zum einen keine Stoffe enthält, die unter den vierten Gedankenstrich des Eintrags B3020 der in Anhang V, Teil 1, Liste B dieser Verordnung wiedergegebenen Anlage IX des Basler Übereinkommens fallen, und zum anderen die Voraussetzungen in Nr. 1 des Anhangs IIIA dieser Verordnung erfüllt sind, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.

48

Der EuGH führt aus, der Wortlaut des Eintrags B3020 des Baseler Übereinkommens sei dahin zu verstehen, dass die in den vier Gedankenstrichen aufgezählten Abfälle jeweils einer Abfallart entsprächen und dass Gemische, die aus Abfällen dieser verschiedenen Arten zusammengesetzt seien, nicht unter diesen Eintrag fielen. Nur diese Auslegung lasse sich mit der Systematik der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 vereinbaren. Art. 3 Abs. 2 Buchst. b) dieser Verordnung betreffe nämlich ausdrücklich Gemische, die nicht als Einzeleintrag in Anhang III der Verordnung eingestuft seien und die in Anhang IIIA aufgeführt seien. In Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA würden jedoch nur Abfallgemische genannt, die unter die ersten drei Gedankenstriche des Eintrags B3020 fielen. Diese Regelung würde ihre Wirksamkeit verlieren, wenn unter den vierten Gedankenstrich Abfallgemische eingeschlossen wären, die aus den in den anderen Gedankenstrichen dieses Eintrags genannten Abfällen zusammengesetzt seien. Diese Auslegung stehe in Einklang mit dem Ziel des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit.

49

Hinsichtlich der sich weiter stellenden Frage, ob das Vorhandensein von 10 % Störstoffen in der Zusammensetzung eines Abfallgemischs, von dem jeder Abfall für sich betrachtet unter einen der ersten drei Gedankenstriche des Eintrags B3020 falle, es ausschließe, dass dieses Gemisch in diesen Eintrag eingestuft werden könne, stellt der EuGH fest, dass das von der Klägerin in die Niederlande verbrachte Abfallgemisch bis zu 4 % Flüssigkeitskartons enthalten könne, welche dem vierten Gedankenstrich des Eintrags B3020 zuzuordnen seien. Ein solches Gemisch sei nicht von Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA der Verordnung 1013/2006 erfasst und unterliege nicht dem Informationsverfahren nach Art. 18 der Verordnung. Das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Abfallgemisch könne neben den Flüssigkeitskartons aber auch bis zu 7 % andere Störstoffe enthalten. Deshalb sei für die Frage, ob dieses Gemisch – ohne Flüssigkeitskartons – mit diesem Störstoffanteil unter Anhang IIIA der Verordnung 1013/2006 fallen könne, darauf hinzuweisen, dass Abfallgemische nach Nr. 1 des Anhangs IIIA den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung dann nicht unterliegen dürften, wenn aufgrund der Kontaminierung durch andere Materialien die Risiken im Zusammenhang mit den Abfällen soweit erhöht seien, dass unter Berücksichtigung der in Anhang III der Richtlinie 91/689 genannten gefährlichen Eigenschaften die Anwendung des Verfahrens der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung angemessen erscheine (Buchst. a)) oder die umweltgerechte Verwertung der Abfälle verhindert werde (Buchst. b)). Zwar seien Abfallgemische nach dem Wortlaut von Nr. 1 des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 nicht allein deshalb von dieser Liste ausgenommen, weil das Gemisch Störstoffe enthalte. Nach dieser Regelung müsse aber sichergestellt sein, dass die in Anhang IIIA genannten Abfallgemische wegen der enthaltenen Störstoffe keine erhöhten Risiken für die Umwelt mit sich bringen würden und dass dem Gebot der „umweltgerechten Verwertung“ entsprochen werde. Die Verbringung der Abfälle in den Empfängerstaat müsse während der gesamten Verbringung so erfolgen, dass die menschliche Gesundheit nicht gefährdet werde und keine Verfahren und Methoden verwendet würden, die die Umwelt schädigen könnten. Es sei daher erforderlich, in jedem Einzelfall zu ermitteln, ob die Art und der Anteil von Störstoffen, die in einem Gemisch von den im Anhang IIIA genannten Abfällen vorhanden seien, die umweltgerechte Verwertung der fraglichen Abfälle verhindere. Dies stelle grundsätzlich eine Tatsachenfrage dar, deren Klärung den zuständigen nationalen Behörden – und im Falle eines Rechtsstreits den nationalen Gerichten – obliege. Die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 enthalte kein anderes Kriterium, anhand dessen die Tragweite dieser in Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA genannten Voraussetzung näher präzisiert werden könne. Es stehe daher den Mitgliedstaaten frei, Kriterien zu erlassen, anhand derer festgestellt werden könne, ob vorhandene Störstoffe der umweltgerechten Verwertung eines Abfallgemisches entgegenstehen könnten. Dabei sei allerdings zu berücksichtigen, dass das Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 eine Ausnahme von dem grundsätzlich vorgesehenen Notifizierungsverfahren nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 sei und dass dem Ziel der Verordnung, ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, Rechnung getragen werden müsse. Sofern derartige Kriterien der Mitgliedstaaten nicht existierten, hätten die nationalen Behörden die Möglichkeit, eine Einzelfallprüfung durchzuführen, die berücksichtige, dass die Verordnung ausdrücklich die Möglichkeit vorsehe, das Informationsverfahren nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 auch auf Abfallgemische anzuwenden. Sofern die nationalen Behörden jedoch Zweifel daran hätten, ob das betreffende Abfallgemisch umweltgerecht im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA verwertet werden könne, müssten sie von dem Verfahren der schriftlichen vorherigen Notifizierung Gebrauch machen, um ein angemessenes Schutzniveau der Umwelt und der menschlichen Gesundheit sicherzustellen. Solange jedoch keine Gesetzesinitiative ergriffen worden sei, um gemeinsame Kriterien für eine unionsweit einheitliche Anwendung der in Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA aufgestellten Voraussetzungen aufzustellen, sei Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 anzuwenden. Nach dieser Regelung sei dann, wenn die Behörden des Versandmitgliedstaates und die des Bestimmungsmitgliedstaates kein Einvernehmen über die Einstufung einer Abfallladung und über die Anwendung des Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten erzielen könnten, das Notifizierungsverfahren nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 anzuwenden.

50

Das Klageverfahren beim Verwaltungsgerichts Stuttgart ist am 12.06.2020 fortgesetzt worden und wird nunmehr unter dem Aktenzeichen 14 K 3017/20 geführt.

51

Die Klägerin führt aus, aufgrund der Entscheidung des EuGH stehe fest, dass nach der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 Abfallströme nicht vollständig frei von Fremdstoffen sein müssten, sondern dass sich der Verordnungsgeber bewusst gewesen sei, dass es technisch schwierig – wenn nicht unmöglich – sei, sicherzustellen, dass Abfallströme vollständig rein seien. Damit sei einem der wesentlichen Argumente der Beklagten, die streitgegenständlichen Abfälle der Notifizierungspflicht zu unterziehen, der Boden entzogen. In den Ausführungen zur Prüfung der Zulässigkeit von Fremdstoffen betone der EuGH weiterhin, dass im Rahmen einer Einzelfallprüfung der effet util des Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 gewahrt bleiben müsse. Damit sei jedenfalls gegriffenen Fremdstoffgrenzen, wie etwa der von der Beklagten genannten Grenze von 1 % bis maximal 2 %, die keinen Bezug zu den Auswirkungen der Fremdstoffe auf die Gefährlichkeit und/oder die Verwertbarkeit der Abfälle hätten, durch die Entscheidung des EuGH die Grundlage entzogen. Der EuGH habe dem vorlegenden Gericht ausdrücklich aufgegeben, die Zulässigkeit des Fremdstoffanteils anhand der von ihm vorgegebenen Grundsätze zu prüfen. Dies zeige, dass nach Ansicht des EuGH ein Fremdstoffanteil in der Größenordnung von 7 % bis 10 % noch zulässig sein könne. Auch in diesem Punkt sei der EuGH der Rechtsauffassung der Klägerin gefolgt und habe der von der Beklagten vertretenen gegenteiligen Position klar widersprochen. Der EuGH sei hinsichtlich der Bedeutung des vierten Spiegelstrichs im Basel-Code B3020 und der Frage des Papieranteils des vierten Spiegelstrichs in Abfallgemischen nach Anhang IIIA Nr. 3 Buchst. g) der Auffassung der Klägerin zwar nicht gefolgt. Die umweltgerechte Verwertung der in Rede stehenden Abfallfraktion sei aber weder im vorliegenden Verfahren noch vor dem EuGH bestritten worden, so dass einer Einstufung der streitgegenständlichen „PPK aus LVP“ in die Grüne Liste nach bisheriger Spezifikation allenfalls der Anteil von bis zu 4 % Flüssigkeitskartons entgegenstehe. Die Klägerin habe deshalb den Sortierprozess für die Fraktion „PPK aus LVP“ in ihren Anlagen so eingestellt, dass die Flüssigkeitskartons aussortiert würden. Die so sortierten Abfälle könnten künftig notifizierungsfrei in die Niederlande verbracht werden.

52

Die Klägerin hat eine Produktspezifikation der Firma A. (Anlage K6) vorgelegt, nach der die Sortierfraktion PPK zu mindestens 90 % der Masse aus gebrauchten, restentleerten, systemverträglichen Artikeln aus Papier, Pappe oder Karton (PPK) sowie Verbunden auf PPK-Basis mit Ausnahme von Flüssigkeitskartons inklusive Nebenbestandteilen wie Etiketten usw. bestehen müsse und daneben folgende Fremdstoffe mit einem maximalen Anteil von 10 % enthalten dürfe:

53

-

Sonstige Metall-Artikel

< 0,5 Masse-%

-

Opake PET-Flaschen, andere PET-Artikel

und sonstige Kunststoff-Artikel

< 4 Masse-%

-

EPS-Artikel

< 0,5 Masse-%

-

PVC-Artikel

< 0,1 Masse-%

-

Sonstige Reststoffe

< 5 Masse-%

54

Als Reststoffbeispiele werden genannt:

55

-

Glas

-

Aluminium-bedampfte Kunststoffe

-

Fremdmaterialien (z.B. Gummi, Steine, Holz, Textilien, Windeln)

-

Kompostierbare Abfälle (z.B. Lebensmittel, Gartenabfälle)

56

Nachdem die Beklagte dem Vorschlag der Klägerin, für das Abfallgemisch nach dieser Spezifikation die Zulässigkeit der notifizierungsfreien Verbringung in die Niederlande zu bestätigen, nicht gefolgt ist, hat die Klägerin ihre Klage dahingehend geändert, nunmehr festzustellen, dass sie berechtigt ist, das nach der zuletzt vorgelegten Spezifikation zusammengesetzte Abfallgemisch gemäß dem Verfahren nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 in andere EU-Mitgliedstatten zu verbringen. Diese Klageänderung sei sachdienlich, da sich der Streitgegenstand durch die Anpassung des Sortierprozesses und die dadurch bedingte Zusammensetzung der Abfälle allein im Tatsächlichen und auch insoweit nur geringfügig geändert habe. Nach Art und Herkunft gehe es um dieselbe Abfallfraktion wie in der ursprünglichen Klage. Es sei bisher unstreitig gewesen, dass die Kriterien der Nummer 1 des Anhangs IIIA der Einstufung der streitgegenständlichen Abfälle in die Grüne Liste nicht entgegenstünden. Auf der Grundlage der neuen Spezifikation könne nichts anderes gelten, denn eine Erhöhung des Gefahrenpotentials der Abfälle oder eine Beeinträchtigung der Verwertbarkeit dadurch, dass nunmehr zusätzlich auch noch die Flüssigkeitskartons aussortiert würden, sei ausgeschlossen. Die Klageänderung ziehe daher keine aufwendigen Tatsachenermittlungen nach sich. Das Verfahren sei in rechtlicher Hinsicht ausgeschrieben und es sei prozessökonomisch nicht vertretbar, die Beteiligten darauf zu verweisen, den vorliegenden Rechtsstreit ohne Ergebnis in der Sache abzuschließen und sogleich einen wiederum mehrjährigen Rechtsstreit mit denselben Rechtsfragen zu einem lediglich geringfügig geänderten Sachverhalt zu beginnen. Die geänderte Klage sei auch zulässig, da das erforderliche Feststellungsinteresse daraus folge, dass die Beklagte der Klägerin die Notifizierungsfreiheit der PPK-Abfälle in der nunmehr vorgesehenen Zusammensetzung nicht bestätige. Die Begründetheit der Klage folge aus dem Urteil des EuGH vom 28.05.2020. Der Anteil an Flüssigkeitskartons sei nicht mehr vorhanden. Die Kriterien der Nummer 1 des Anhangs IIIA stünden der Einstufung der streitgegenständlichen Abfälle in die Grüne Liste nicht entgegen. Dies sei für die Abfälle der ursprünglichen Fraktion unstreitig gewesen und müsse für die Abfälle der geänderten Spezifikation erst recht gelten. Da nach dem Urteil des EuGH allein diese Kriterien für die Entscheidung maßgeblich seien, ob der noch verbliebende Fremdstoffanteil einer Einstufung unter Nummer 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 entgegenstehe, folge hieraus zwingend, dass die Verbringung dieser Abfälle in einen anderen Mitgliedstaat keiner Notifizierung bedürfe. Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ihr Feststellungsbegehren auf eine Verbringung zur Firma E. in die Niederlande eingegrenzt.

57

Die Klägerin beantragt nunmehr,

58

festzustellen, dass sie berechtigt ist, restentleerte Abfälle aus Papier, Pappe oder Karton (PPK) sowie Verbunde aus PPK-Basis, die der als Anlage K6 vorgelegten Spezifikation entsprechen, gemäß dem Verfahren nach Art. 18 VO 1013/2006 unter Nummer 3 Buchstabe g) des Anhangs IIIA zur VO 1013/2006 zu der von der E. betriebenen Recycling-Abfallanlage in der ... Straat in .../Niederlande zu verbringen.

59

Die Beklagte beantragt,

60

die Klage abzuweisen.

61

Sie ist der Klageänderung entgegen getreten und hält diese für unzulässig. Der mit Einreichung der Klage gestellte Feststellungsantrag der Klägerin habe sich auf ein PPK-Abfallgemisch bezogen, bei dem ein Fremdstoffanteil von bis zu 10 %, darunter 4 % Flüssigkeitskartons, 3 % Kunststoffartikel, 0,5 % Metalle und 3,5 % sonstige Störstoffe zugelassen gewesen sei. Die Klägerin habe die Feststellung erstrebt, dass dieses Gemisch nicht der Notifizierungspflicht unterfalle. Es gehe im vorliegenden Rechtsstreit allein um die Frage der Notifizierungspflicht in Bezug auf dieses streitgegenständliche Abfallgemisch. Hierzu habe der EuGH in seiner Entscheidung vom 28.05.2020 abstrakt und in der Sache Stellung bezogen, so dass der Rechtsstreit in Bezug auf das streitgegenständliche Abfallgemisch entschieden werden könne. Jede Änderung des Abfallgemischs bedeute – unabhängig vom Umfang des geänderten Anteils – einen vollständigen Austausch des streitgegenständlichen Abfallgemischs, der eine umfassende neue Bewertung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erfordere. Es handele sich um einen vollständig neuen Lebenssachverhalt. Bei jedem Abfallgemisch, das grün gelistet verbracht werden solle, sei vom Abfallverbringer selbst zu prüfen, ob eine umweltgerechte Verwertung sichergestellt sei. Hierfür bedürfe es einer umfassenden Ermittlung und Prüfung des jeweils vorgesehenen Verwertungsweges. Eine pauschale Bewertung eines PPK-Abfallgemisches sei nicht möglich. Eine solche Bewertung sei für das streitgegenständliche Abfallgemisch in der Zusammensetzung nach dem E.-Board nicht Streitgegenstand gewesen. Es sei vielmehr nur generell um die Frage gegangen, ob ein PPK-Abfall mit dieser Zusammensetzung notifizierungsfrei sei. Der EuGH habe in seinem Urteil vom 28.05.2020 zutreffend ausgeführt, dass das einzelne Abfallgemisch bei der Anwendung des Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 von der Behörde geprüft werden könne. Die beantragte Klageänderung habe deshalb nichts mit der ursprünglichen Klage zu tun und sei daher nicht sachdienlich. Für den streitgegenständlichen Abfall nach dem E.-Board sei durch den EuGH abstrakt entschieden worden, dass dieser nicht notifizierungsfrei sei.

62

Zudem bestehe kein Feststellungsinteresse für die geänderte Klage. Denn es bestehe keine Verpflichtung für die Beklagte, die Einstufung des Abfallgemisches nach der Aufstellung von A. als grün gelistet zu prüfen. Ein solches Verfahren sehe die Abfallverbringungsverordnung nicht vor, so dass es auch kein diesbezügliches feststellungsfähiges Rechtsverhältnis gebe. Ein Abfallgemisch, das ohne Notifizierung grenzüberschreitend verbracht werde, werde von der Beklagten nur geprüft, wenn es dazu einen Anlass gebe. Es liege im Verantwortungsbereich des Abfallverbringers, anhand der gesetzlichen Vorgaben zu prüfen, ob die grenzüberschreitende Abfallverbringung im konkreten Fall notifizierungspflichtig sei oder nicht. Dies ergebe sich unmittelbar aus Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006. Die Verantwortung des Abfallverbringers für die Einstufung des Abfalls sei dem System der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 mit den Alternativen „Notifizierung des Abfalls“ oder „Allgemeine Informationspflichten bezüglich des Abfalls“ immanent. Sofern der Abfallverbringer die Ansicht vertrete, eine bestimmter Abfall unterfalle nicht der Notifizierungspflicht, so könne er diesen notifizierungsfrei verbringen. Dabei obliege ihm das Risiko, dass die von ihm vorgenommene Einstufung rechtsfehlerhaft sei. Von den nicht notifizierten Abfällen, die grenzüberschreitend verbracht würden, erhalte die Beklagte keine Kenntnis. Im Rahmen des Notifizierungsverfahrens prüfe die Beklagte die Zulässigkeit des Entsorgungsweges und erteile ihre Zustimmung zur grenzüberschreitenden Abfallverbringung, wenn der vorgeschlagene Weg zur Entsorgung zulässig sei. Anderenfalls erhebe sie Einwände und versage ihre Zustimmung. In der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 sei kein Verfahren vorgesehen, dass die Beklagte verpflichte, abstrakt ein bestimmtes Abfallgemisch als notifizierungsfrei zu bestätigen. Dies sei ohne Betrachtung des Verwertungsweges auch nicht möglich. Die Beklagte sei aber berechtigt, anlassbezogen durch Stichproben zu prüfen, ob ein Abfallverbringer das jeweilige Abfallgemisch notifizierungsfrei verbringen dürfe. Eine Möglichkeit, die Einstufung eines bestimmten Abfalls als grün gelistet zu prüfen und zu bewerten, bestehe für die Beklagte nur dann, wenn aufgrund einer aktuellen Kontrolle des Abfalltransports durch eine der Kontrollbehörden (Zoll, Bundesamt für den Güterverkehr, Verkehrspolizei, Kontrollbehörden der anderen, von der Verbringung betroffenen Staaten) die Zuordnung eines Abfalls zur Grünen Liste in Frage gestellt werde. Soweit keine Kontrollen stattfinden würden, könnten Abfallverbringer auf eigenes Risiko ihre Abfälle als nicht notifizierungspflichtig einstufen und diese notifizierungsfrei verbringen.

63

Die Klägerin hat hierzu repliziert, es bedürfe keines gesonderten Verfahrens für die Einstufung zu verbringender Abfälle als notifizierungspflichtig bzw. notifizierungsfrei. Die Klärung von Einstufungsfragen im Vorfeld von Abfallverbringungen sei zum einen gängige Praxis und folge zum anderen aus der in Art. 50 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 und § 12 AbfVerbrG geregelten umfassenden Befugnis der Behörden zur Überwachung von Abfallverbringungen. Dass auch die Beklagte eine entsprechende Praxis übe, folge nicht zuletzt aus deren Schreiben vom 15.03.2016, in dem sie unabhängig von bereits laufenden Verwaltungsverfahren ihre Rechtsauffassung zur Einstufung des Abfalls „PPK aus LVP“ nach der ursprünglichen Spezifikation mitgeteilt habe und damit den Ausgangspunkt für das vorliegende Klageverfahren gesetzt habe. Auch aus dem Urteil des EuGH vom 28.05.2020 ergebe sich, dass die Abfallverbringungsbehörden zur Überprüfung der Einstufung befugt seien (Rn. 73 und 74). Die korrekte Einstufung von Abfällen sei im Übrigen auch im Rahmen eines Notifizierungsverfahrens zu prüfen. So müsse etwa in einem Sammelnotifizierungsverfahren nach Art. 13 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 für eine Mehrzahl von Verbringungen anhand der vom Notifizierenden vorgelegten Abfallbeschreibung abstrakt die Zulässigkeit der Abfallverbringung geprüft werden, da zu diesem Zeitpunkt die verbringungsgegenständlichen Abfälle noch gar nicht vorhanden seien. Der sachliche Umfang der Prüfungsbefugnisse der zuständigen Abfallverbringungsbehörde hänge auch nicht von einer vorherigen Beanstandung durch andere Behörden (Zoll, Bundesamt für Güterverkehr, Verkehrspolizei, Kontrollbehörden anderer Staaten) ab. Die Überwachungsbefugnisse der Beklagten, die auch die korrekte Einstufung der Abfälle umfassten, bestünden auch bereits vor Beginn einer Abfallverbringung, wie das OVG Sachsen-Anhalt entschieden habe (Beschluss vom 25.09.2020 - 2 M 58/20 -). Die Klage sei daher mit dem geänderten Feststellungsantrag sachdienlich und zulässig, zumal das erforderliche Feststellungsinteresse der Klägerin aufgrund der weiterhin fehlenden Rechtssicherheit und der verbleibenden Meinungsverschiedenheiten über die Einstufung der zu verbringenden Abfälle als notifizierungsfrei bestehe. Die Klägerin habe sowohl im vorliegenden Klageverfahren als auch im Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH wiederholt vorgetragen, dass der vorhandene Fremdstoffanteil die umweltgerechte Verwertung in der Anlage der E. nicht beeinträchtige. Die Beklagte habe dem zu keinem Zeitpunkt widersprochen, was nur den Schluss zulasse, dass die Beklagte gegen die durchgeführte Verwendung in der Anlage der E. nichts einzuwenden habe. Hierfür gebe es auch keinen Anlass, denn in dieser Anlage werde „PPK aus LVP“ nicht nur von der Klägerin, sondern auch von anderen dualen Systemen seit geraumer Zeit unter Beachtung aller Umweltschutzvorgaben recycelt. Die Eignung der Anlage werde durch die Anlagengenehmigung, deren Einhaltung durch die niederländischen Vollzugsbehörden überwacht werde, bestätigt. Zudem verfüge die Anlage auch über ein Letztempfängerzertifikat nach den „Prüfleitlinien Mengenstromnachweis Systeme“ der Zentralen Stelle Verpackungsregister. Dieses sei Voraussetzung dafür, dass eine Anrechnung der dort recycelten Mengen auf die Quotenvorgaben nach § 16 Verpackungsgesetz (- VerpackG -) erfolgen könne.

64

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

65

Die Klage ist mit dem geänderten Klageantrag (I.) und auch im Übrigen zulässig (II.). Die Klage ist aber nicht begründet (III.).

I.

66

Die Klägerin begehrt mit dem geänderten Klageantrag anstelle der Feststellung der Notifizierungsfreiheit der Verbringung von der PPK-Abfälle in andere EU-Mitgliedstaaten in der Zusammensetzung nach dem E.-Board (Anlage K1) nunmehr die Feststellung der Notifizierungsfreiheit für die Verbringung von PPK-Abfällen zur Recycling-Abfallanlage der niederländischen Firma E. in der geänderten Zusammensetzung nach der A.-Spezifikation (Anlage K6).

67

Gemäß § 91 Abs. 1 VwGO ist eine objektive Klageänderung nur zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen (Alt. 1) oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält (Alt. 2). Die Beklagte hat der Änderung der Klage widersprochen. Sie hat ausdrücklich mitgeteilt, dass sie der Klageänderung nicht zustimmt.

68

Die Klageänderung wird von der Kammer indes für sachdienlich i. S. des § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO gehalten. Als sachdienlich ist eine Klageänderung in der Regel anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffes zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren zu dienen geeignet ist und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.04.2020 – 2 S 1463/19 –, juris Rn. 20 m.w.N.). Bei neuem Streitstoff kommt es darauf an, ob das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden kann. Wann dies der Fall ist, hängt naturgemäß von den besonderen Gegebenheiten des Einzelfalls ab und lässt sich nicht allgemeingültig festlegen (BVerwG, Beschluss vom 21.10.1983 – 1 B 116.83 – juris Rn. 8). Bei der Entscheidung darüber, ob eine Klageänderung sachdienlich ist, besteht ein vom Gericht auszuübender Beurteilungsspielraum. Die Sachdienlichkeit ist dabei objektiv und unter Berücksichtigung des Gesichtspunktes der Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. An der Sachdienlichkeit kann es beispielsweise fehlen, wenn die bisherige Klage entscheidungsreif ist, die Entscheidung über die geänderte Klage aber weitere Ermittlungen erfordern würde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.10.1993 – 2 S 2689/91 –, juris Rn. 29). Darüber hinaus ist eine Klageänderung in aller Regel nicht sachdienlich, wenn die geänderte Klage als unzulässig abgewiesen werden müsste (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO 15. Auflage, § 91 Rn. 30 ff.). Für die Frage der Sachdienlichkeit ist hingegen nicht ausschlaggebend, ob die geänderte Klage unbegründet wäre (Schmid in Sodan/Ziekow, VwGO Großkommentar, 3. Aufl., § 91 VwGO, Rn. 35 ff.).

69

Nach diesen Maßstäben erachtet die Kammer die Klageänderung für sachdienlich. Trotz Änderung des Streitstoffes bleibt das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertbar (1.). Es bedarf für die Entscheidung über die geänderte Klage keiner weiteren Ermittlungen (2.) und die geänderte Klage ist auch nicht unzulässig (3.).

1.

70

Der Streitstoff hat sich zwar durch die Vorlage einer geänderten Spezifikation für die Zusammensetzung der zu verbringenden PPK-Abfälle verändert. Die Klägerin hat auf das im Vorabentscheidungsverfahren ergangene Urteil des EuGH vom 28.05.2020 in der Weise reagiert, dass sie den nach der ursprünglichen Abfall-Spezifikation der Firma E. zugelassenen Störstoffanteil von maximal 4 % Flüssigkeitskartons durch Umstellung des Sortierverfahrens aus dem Gesamtstörstoffanteil herausgenommen hat. Sie hat allerdings ihren Sortierprozess nicht in der Weise umgestellt, dass sie auf den Beibehalt dieser Art von Störstoffen (Flüssigkeitskartons) ersatzlos verzichtet, sondern sie hat mit der Vorlage der A.-Spezifikation aufgezeigt, dass der von ihr zu verbringende PPK-Abfall weiterhin einen Gesamtfremdstoffanteil von bis zu 10 % enthalten wird. Demzufolge hat sich die Zusammensetzung der maximalen Störstoffe verschoben. So hat sich der Kunststoffanteil, der sich nach dem E.-Board auf maximal 3 % belaufen sollte, auf einen Maximalwert von 4,6 % erhöht. Während der Anteil der Metallteile unter den Störstoffen bei < 0,5 % verblieben ist, hat sich der Anteil der sonstigen Störstoffe von maximal 3,5 % auf maximal 5 % verändert. Auch der Art nach haben sich die zugelassenen Störstoffe geändert. Nach dem E.-Board sind unter den nicht zugelassenen Störstoffen kompostierbare Abfälle (z.B. Lebensmittel, Gartenabfälle) sowie gebrauchtes Papier aus dem Hygienebereich aufgeführt, die A.-Spezifikation benennt demgegenüber kompostierbare Abfälle (z.B. Lebensmittel, Gartenabfälle) sowie Windeln als Reststoffbeispiele, die nicht (mehr) ausdrücklich ausgenommen sind. Damit hat sich der Streitstoff zwar in einer Weise geändert, die unter Umständen weitere Ermittlungen aufgrund der geänderten Zusammensetzung der maximal noch zulässigen Störstoffe erfordern könnte, um die Frage zu beantworten, ob die umweltgerechte Verwertung der nach der A.-Spezifikation zusammengesetzten PPK-Abfälle im Sinne der Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA zur Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 verhindert wird (vergleiche dazu unter 2.). Die bisher im Verfahren zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob ein Störstoffanteil von 10 % allein aufgrund seines Umfangs - unabhängig von der konkreten Art der einzelnen Störstoffe - der Zuordnung eines Abfallgemischs in den Anhang IIIA entgegensteht, stellt sich hingegen in gleicher Weise auch für die geänderte Klage. Die Beklagte hatte in ihrem Schreiben vom 15.03.2016, mit dem sie die Feststellung der Notifizierungsfreiheit für die PPK-Abfälle nach dem E.-Board abgelehnt hat, zur Begründung auf den abstrakten Störstoffanteil von 10 % verwiesen, ohne insoweit auf die Zusammensetzung der Störstoffe im Einzelnen abzustellen. Auch im Vorlageverfahren vor dem EuGH hat sich neben den Auslegungsfragen zum Verständnis des Basel-Codes B3020 und zu der Regelung in Nr. 3 Buchst. g) der Anl. IIIA zur Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 auch die Frage des (noch) zulässigen Störstoffanteils gestellt. Der EuGH hat sich mit dieser Problematik unter Rn. 60 ff. seines Urteils vom 28.05.2020 ausführlich befasst. Die Klageänderung steht deshalb einer Entscheidung der zwischen den Beteiligten maßgeblich streitigen Frage, ob ein PPK-Abfallgemisch auch dann notifizierungsfrei in die Niederlande verbracht werden kann, wenn es einen Gesamtstörstoffanteil von bis zu 10 % aufweist, nicht entgegen. Vielmehr entspricht es dem Grundsatz der Prozessökonomie, diese von Beginn des Verfahrens an zwischen den Beteiligten streitige Frage einer Klärung durch eine Sachentscheidung zuzuführen. Die Kammer hält deshalb die Klageänderung für sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO.

2.

71

Der Sachdienlichkeit der Klageänderung steht auch nicht entgegen, dass die ursprüngliche Klage entscheidungsreif war und durch die geänderte Klage weitere Ermittlungen erforderlich würden, die den Rechtsstreit verzögern könnten. Zwar war die Klage mit dem ursprünglichen Antrag entscheidungsreif (a.) und für die von der Klägerin begehrte Feststellung der Notifizierungsfreiheit der geänderten Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation bedürfte es weiterer Ermittlungen (b.). Diese stehen der Sachdienlichkeit der Klageänderung aber nicht entgegen, weil sie für die Entscheidung über die Frage nach der Zulässigkeit eines Störstoffanteils von bis zu 10 % nicht erheblich sind und das Gericht in der Sache auch ohne solche Ermittlungen entscheiden kann (c.).

a.

72

Die Klage mit dem ursprünglichen Klageantrag war nach dem im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Urteil des EuGH vom 28.05.2020 entscheidungsreif. Denn das Vorhandensein von Flüssigkeitskartons mit einem Anteil von bis zu 4 % nach dem E.-Board steht der Einstufung als grün gelistet und damit als notifizierungsfrei entgegen. Der EuGH hat zur Auslegung des Basel-Codes B 3020 ausgeführt, dass der Eintrag B3020 der in Anhang V, Teil 1, Liste B der Verordnung Nr. 1013/2006 wiedergegebenen Anlage IX des Basler Übereinkommens in Anbetracht seines Wortlauts dahin zu verstehen ist, dass die in den vier Gedankenstrichen dieses Eintrags aufgezählten Abfälle jeweils einer Abfallart entsprechen und dass Gemische, die aus Abfällen dieser verschiedenen Arten zusammengesetzt sind, nicht unter diesen Eintrag fallen (Urteil vom 28. Mai 2020 – C-654/18 –, juris Rn. 49). Der EuGH hat betont, dass diese Auslegung des Eintrags B3020 auch aufgrund des von der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 verfolgten Ziels des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit geboten ist (a.a.O. Rn. 53). Des Weiteren hat der EuGH festgestellt, dass die von der Klägerin zum Recycling in die Niederlande verbrachten Abfallgemische bis zu 4 % Flüssigkeitskartons enthalten können, die unter den vierten Gedankenstrich des Eintrags B3020 der Anlage IX des Basler Übereinkommens fallen, der ein Auffangtatbestand ist (a.a.O. Rn. 58). Daraus folgt für den EuGH, dass diese Gemische aus Abfällen zusammengesetzt sind, die nicht nur unter einen der ersten drei Gedankenstriche dieses Eintrags einzuordnen sind, sondern auch unter den vierten Gedankenstrich dieses Eintrags. Diese Gemische unterfallen somit auch nicht der Regelung in Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA der Verordnung Nr. 1013/2006, dessen eindeutiger Wortlaut nur solche Abfallgemische erfasst, die aus Abfällen zusammengesetzt sind, die unter die drei ersten Gedankenstriche dieses Eintrags fallen. Derartige Gemische unterliegen also nicht dem in Art. 18 dieser Verordnung genannten Informationsverfahren (a.a.O. Rn. 59). Der EuGH hatte in seinem Urteil zwar nicht über die Anwendung der auszulegenden Regelungen des Europarechts auf den Sachverhalt zu entscheiden, er hat aber mit seiner sehr fallbezogenen Argumentation die Subsumtion für das streitgegenständliche Verfahren quasi vorgezeichnet (vgl. hierzu Tillmanns in: Henssler/Willemsen/Kalb, Arbeitsrecht Kommentar, 7. Aufl. 2016, Art 267 AEUV, Rn.4). Das Vorhandensein von Flüssigkeitskartons mit einem Anteil von bis zu 4 % steht nach der eindeutigen Argumentation des EuGH der Zuordnung des Abfallgemischs nach dem E.-Board sowohl zum Basel-Code B3020 als auch seiner Einstufung als Abfallgemisch nach Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA der Verordnung Nr. 1013/2006 entgegen. Dass das Abfallgemisch in der Zusammensetzung nach dem E.-Board damit nicht notifizierungsfrei sein kann, und die Klage insoweit im Sinne der Abweisung entscheidungsreif war, hat auch die Klägerin nicht in Abrede gestellt. Sie hat vielmehr im Schriftsatz vom 17.08.2020 eine Klagerücknahme in Aussicht gestellt und ihren ursprünglichen Antrag nach Klageänderung nicht mehr weiterverfolgt.

b.

73

Der mit der geänderten Klage nunmehr zur Entscheidung unterbreitete Sachverhalt macht grundsätzlich auch weitere Ermittlungen in der Sache erforderlich. Für die Zusammensetzung des Abfallgemischs nach A.-Spezifikation stellt sich zunächst die Frage, ob diese Abfallzusammensetzung für die Firma E. als Empfängerin der verbrachten Abfallfraktion maßgeblich ist. Während das E.-Board ersichtlich von E. selbst erstellt wurde, so dass davon auszugehen ist, dass die darin vorgegebene Abfallzusammensetzung den Anforderungen der Empfängerin entspricht, ist das für die A.-Spezifikation nicht ohne weiteres ersichtlich. A. gehört - wie auch die Klägerin - zur A. G., so dass die A.-Spezifikation eine innerhalb der eigenen Unternehmensgruppe erstellte Abfallzusammensetzung abbildet. Inwieweit diese Zusammensetzung mit der Empfängerin E. vereinbart ist und von dieser akzeptiert wird, ist aus der A.-Spezifikation als solches nicht ersichtlich. Der Kläger-Vertreter hat in der mündlichen Verhandlung hierzu angegeben, der Abfall nach der A.-Spezifikation werde weiterhin zur Recycling-Anlage der Firma E. geliefert, und hat den geänderten Klageantrag entsprechend auf die Verbringung dorthin nochmals konkretisiert. Dieser Vortrag macht indes eine weitere Prüfung der Verwertungsverfahren für die PPK-Abfälle nach der A.-Spezifikation nicht obsolet. Denn selbst wenn E. die PPK-Abfälle in der geänderten Zusammensetzung nach der A.-Spezifikation entgegen nimmt, wirft dies die weitere Frage auf, ob dort das gleiche Verwertungsverfahren angewendet wird wie für die PPK-Abfälle nach dem E.-Board. Zweifel daran bestehen schon deshalb, weil – wie bereits dargestellt – die Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation Störstoffe in einem Umfang von bis zu 5% enthalten können, die nach dem zuvor maßgeblichen E.-Board gerade ausgeschlossen waren (kompostierbare Abfälle wie Lebensmittel und Gartenabfälle; Windeln). Nach den Angaben des Kläger-Vertreters in der mündlichen Verhandlung findet bei E. ein mehrstufiges Recycling-Verfahren statt. Ob dieses Verfahren eine Vorsortierung des PPK-Abfallgemisches umfasst, wie es im Einzelnen ausgestaltet ist und welcher Entsorgungsweg etwa für bei E. aussortierte Störstoffe vorgesehen ist, ist im gegenwärtigen Stadium des Klageverfahrens offen. Ganz abgesehen davon, dass die Notwendigkeit einer Prüfung des Verwertungsverfahrens schon für die Anwendung des Notifizierungsverfahrens sprechen könnte, in dem gerade diese Prüfung erfolgt, kann ohne Erkenntnisse über die aufgeworfenen Fragen nicht festgestellt werden, dass für das Abfallgemisch nach der A.-Spezifikation nach den Vorgaben aus Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 eine umweltgerechte Verwertung trotz Kontaminierung mit bis zu 10 % Fremdstoffen möglich ist, so dass das Abfallgemisch als grün gelistet und damit notifizierungsfrei einzustufen wäre.

c.

74

Diese zur Klärung dieser Fragen erforderlichen Ermittlungen, die zu einer Verzögerung des Verfahrens führen würden, stehen der Sachdienlichkeit der Klageänderung jedoch nicht entgegen. Denn das Gericht kann über die geänderte Klage entscheiden, ohne dass es auf diese Ermittlungen ankommt. Sie erweisen sich als nicht entscheidungserheblich, weil die Klage aus anderen Gründen entscheidungsreif ist. Unabhängig von der konkreten Zusammensetzung der Störstoffe im PPK-Abfallgemisch nach der A.-Spezifikation ist im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblich über die Frage zu entscheiden, ob ein Störstoffanteil von bis zu 10 % allein aufgrund seines Umfangs der Zuordnung zur Grünen Liste entgegensteht. Dass es der Klägerin um die Feststellung geht, dass ein PPK-Abfallgemisch mit einem Störstoffanteil dieser Größe notifizierungsfrei in die Niederlande verbracht werden darf, ergibt sich - wie bereits ausgeführt - daraus, dass sie bei der in das Verfahren eingeführten neuen Abfallzusammensetzung nicht ersatzlos auf den nach dem E.-Board vorgesehenen Störstoffanteil von bis zu 4 % Flüssigkeitskartons verzichtet hat, sondern auch nach dem umgestellten Sortierprozess weiterhin ein Störstoffanteil von insgesamt bis zu 10 % in dem PPK-Abfallgemisch verbleiben soll. Ergeben sich im vorliegenden Verfahren jedoch ausreichend Anhaltspunkte dafür, dass ein abstrakter Störstoffanteil von 10 % eine Kontamination des Abfallgemischs darstellt, die im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) der Anlage IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 die umweltgerechte Verwertung des Abfallgemisches verhindert, ist die Klage – im Sinne einer Abweisung als unbegründet – entscheidungsreif, ohne dass es auf weitere Ermittlungen zu den Verwertungswegen und -verfahren der konkreten Störstoffe ankommt. Die unter b. dargestellten erforderlichen Ermittlungen erweisen sich dann als nicht entscheidungserheblich und stehen deshalb der Sachdienlichkeit der Klageänderung nicht entgegen. Denn die Abweisung der geänderten Klage als unbegründet steht der Sachdienlichkeit der Klageänderung nicht entgegen (Schmid in Sodan/Ziekow, VwGO Großkommentar, 3. Aufl., § 91 VwGO, Rn. 35 ff.).

75

Entsprechende Anhaltspunkte dafür, dass die Klage auch mit dem geänderten Klageantrag erfolglos bleiben muss, ergeben sich für das Gericht aus den im Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH eingeholten Stellungnahmen. So hat die niederländische Regierung in ihrer Erklärung gegenüber dem EuGH ausgeführt, dass bei einem PPK-Abfallgemisch mit einem Störstoffanteil von über 2 % das Material nicht mehr unmittelbar für eine Zellstoffbehandlung geeignet ist und eine zusätzliche Vorbehandlung (Sortierung) notwendig ist. Der höhere Störstoffanteil erfordere, dass die Verwertung dieses Abfallgemischs vorher durch die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats untersucht werde, was nach der Systematik der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 nur durch das Verfahren der vorherigen Notifizierung sichergestellt werden könne. Darüber hinaus verhindere eine Verunreinigung mit Störstoffen von bis zu 10 %, dass - dem Vorsorgegrundsatz nach Art. 191 AEUV sowie dem Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 entsprechend - ein hohes Niveau an Umwelt- und Gesundheitsschutz gewährleistet wird (Nr. 34 und 35 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung gemäß Art. 23 Abs. 2 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union). Auch die Generalanwältin hat in ihren Schlussanträgen vom 30.01.2020 die Auffassung vertreten, dass das Vorhandensein eines Störstoffanteils nicht als geringfügig oder unbedeutend eingestuft werden könne. Nach den Leitlinien für die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung verwertbarer Abfälle im OECD-Handbuch unterliege ein Gemisch aus grünen Abfällen und mehr als einer (unbedeutenden) „De-minimis-Menge“ an gelben Abfällen dem gelben Kontrollverfahren. Es könne nicht angenommen werden, dass das Vorhandensein eines Störstoffanteils von 10 % keine Schwierigkeiten bei der umweltgerechten Verwertung des streitigen Abfallgemisches verursache (Nr. 66 bis 68 der Schlussanträge der Generalanwältin vom 30.01.2020). Vor dem Hintergrund des Erwägungsgrundes Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, wonach wichtigster und vorrangiger Zweck und Gegenstand dieser Verordnung der Umweltschutz ist, und des Erwägungsgrundes Nr. 7, wonach die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen so organisiert und geregelt werden müssen, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen wird, hält das Gericht die Klage mit dem geänderten Klageantrag, der weiterhin auf das Vorhandensein eines Störstoffanteils von bis zu 10 % im zu verbringenden PPK-Abfallgemisch abzielt, allein aufgrund des Umfangs dieses abstrakten Störstoffanteils für entscheidungsreif.

3.

76

Der Sachdienlichkeit der Klageänderung steht auch nicht entgegen, dass die Klage mit dem geänderten Klageantrag wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig wäre. Die Beklagte macht insoweit geltend, das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin an der begehrten Feststellung fehle deshalb, weil die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 kein Verfahren zur Vorabprüfung der Einstufung von Abfällen als notifizierungspflichtig oder notifizierungsfrei vorsehe. Die Einstufung der Abfälle als grün gelistet oder als notifizierungspflichtig sei vom Abfallverbringer in eigener Verantwortung zu prüfen und werde von ihr als der zuständigen Behörde lediglich dann überprüft, wenn es aufgrund von Kontrollen anderer Behörden zu Beanstandungen hinsichtlich der Einstufung gekommen sei. Es unterfalle nicht ihren Aufgaben und ihrer Zuständigkeit, vor Einleitung eines Notifizierungsverfahrens durch den Abfallverbringer zur Einstufung einer zu verbringenden Abfallfraktion Stellung zu beziehen und gegebenenfalls die Notifizierungsfreiheit zu bestätigen. Auch in der Kommentierung zur EG-Abfallverbringungsverordnung wird unter dem Gesichtspunkt der Haftungsrelevanz der Einstufung eines Stoffes als zu Verwertung bestimmten Abfalls in die grüne Liste darauf verwiesen, dass eine behördliche Vorabkontrolle, die zu einer Korrektur einer solchen Einstufung führe, nicht stattfinde, so dass auf eigenes Risiko verbracht werde (Oexle in: Oexle/Epinay/Breuer, EG-Abfallverbringungsverordnung Kommentar, Art. 3 Rn. 33). In diesem Fall werde keine Notifizierung durchgeführt, so dass die Behörde des Versandstaates nur durch Zufall bzw. anlässlich von Kontrollen von der Verbringung erfahre (Backes in: Oexle/Epinay/Breuer, EG-Abfallverbringungsverordnung Kommentar, Art. 28 Rn. 8).

77

Das Fehlen einer förmlichen Verfahrensregelung zur Klärung der Einstufung einer Abfallfraktion als grün gelistet oder als notifizierungspflichtig führt indes nicht dazu, dass die Beklagte sich bei Unklarheit über die Einstufung zu einer ihr hierzu unterbreiteten Anfrage eines Abfallverbringers nicht zu verhalten hätte. Dies zeigt bereits ihr Handeln im vorliegenden Verfahren. Die Frage der Einstufung einer Abfallfraktion war der Ausgangspunkt des vorliegenden Rechtsstreits. Die Beklagte hat sich im Schreiben vom 15.03.2016 hierzu geäußert und in der Sache Stellung bezogen. Die Kollisionsregelung in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 setzt sogar voraus, dass die zuständigen Behörden eine Einstufung von Abfällen als in Anhang III, IIIA, IIIB oder IV aufgeführte Abfälle vornehmen. Dass diese Regelung die Möglichkeit eines fehlenden Einvernehmens der Behörden am Versandort und am Bestimmungsort nur für notifizierte Abfälle annimmt, schließt es nicht aus, dass die Frage der Einstufung einer Abfallfraktion auch vor Beginn eines Notifizierungsverfahrens zu beantworten ist. Denn die in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 angenommenen Differenzen über die Einstufung von Abfallfraktionen als in Anhang III, IIIA, IIIB oder IV aufgeführte Abfälle setzen stets voraus, dass eine der Behörden die Auffassung vertritt, dass die betreffenden Abfälle in die genannten Anhänge einzustufen und damit grün gelistet sind. Würde die Einstufung von Abfällen als grün gelistet allein dem Abfallverbringer obliegen und er eine solche Einschätzung der Behörden hierüber nicht herbeiführen können, würde es zu einer derartigen Differenz in der Einschätzung der beteiligten Behörden gar nicht kommen. Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 impliziert damit, dass die Einstufung als grün gelistet durch eine der Behörden auch außerhalb eines Notifizierungsverfahrens erfolgen kann.

78

Vor allem aber legt der EuGH in seinem Urteil im Vorabentscheidungsverfahren (Urteil vom 28.05.2020 – C-654/18 –, juris Rn. 66, 72 und 73) den nationalen Behörden die Prüfung im jeweiligen Einzelfall auf, ob die Art und der Anteil von Störstoffen in einem Abfallgemisch nach Anhang IIIA die umweltgerechte Verwertung dieser Abfälle i.S.v. Nr. 1 Buchst. b) dieses Anhangs verhindern, wobei die Behörden zu berücksichtigen haben, dass die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, das Informationsverfahren nach Art. 18 auf Abfallgemische anzuwenden. Diese Verpflichtung der nationalen Behörden sieht der EuGH gerade darin begründet, dass es an Kriterien der Mitgliedstaaten fehlt, die es ermöglichen im Vorhinein zu wissen, ob die Verbringung eines Abfallgemischs innerhalb der Union auf der Grundlage des Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1013/2006 durchgeführt werden kann, was nach der Auffassung des EuGH dazu beiträgt, eine erhöhte Rechtssicherheit und die volle Wirksamkeit dieses Verfahrens sicherzustellen (a.a.O. Rn. 72). Der EuGH setzt damit voraus, dass die nationalen Behörden eine solche Einzelfallprüfung zur Klärung der Frage, ob die betreffende Abfallfraktion notifizierungspflichtig nach Art. 4 der Verordnung (EG) 1013/2006 oder als grün gelistet und damit (nur) den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) 1013/2006 unterliegend zu beurteilen ist, vorzunehmen haben.

79

Zudem ist auch nach dem Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit sicherzustellen (vgl. Erwägungsgrund (1) und Erwägungsgrund (7)), geboten, dass die zuständigen Behörden im Rahmen einer Einzelfallprüfung auf die Anfrage eines Abfallverbringers auch außerhalb eines Notifizierungsverfahrens über die Einstufung einer Abfallfraktion als grün gelistet oder notifizierungspflichtig entscheiden. Ließe die Behörde die ihr unterbreitete Frage nach der Einstufung des Abfalls in solchen Fällen unbeantwortet, bestünde die Gefahr, dass der Abfallverbringer einen nicht grün gelisteten Abfall ins Ausland verbringt, ohne dass die dafür notwendige Prüfung der Verwertungswege und -verfahren in dem dafür erforderlichen Notifizierungsverfahren erfolgen würde. Dies hätte zur Folge, dass nicht sichergestellt wäre, dass eine umweltgerechte Verwertung dieser Abfälle erfolgt. Ein solches Risiko hinzunehmen widerspräche dem Ziel der Abfallverbringungsverordnung, die in Erwägungsgrund (7) vorsieht, dass die Überwachung und Kontrolle von Abfällen so organisiert sein müssen, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen wird. Die Beklagte ist daher zur Vornahme der Einstufung von Abfallfraktionen als grün gelistet oder notifizierungspflichtig in derartigen Einzelfällen verpflichtet. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte selbst – nach ihren Angaben – die Einstufung durch den Abfallverbringer nicht durch systematische Stichproben kontrolliert, sondern erst dann eine Überprüfung der Abfallzusammensetzung vornimmt, wenn grenzüberschreitende Transporte im Rahmen von Kontrollen anderer Behörden aufgefallen sind.

II.

80

Die Klage ist mit dem geänderten Feststellungsantrag auch im Übrigen zulässig. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO ist mit der Frage, ob der nach der A.-Spezifikation zusammengesetzte, in die Niederlande zu verbringende Abfall notifizierungspflichtig oder notifizierungsfrei ist, gegeben. Die Klägerin hat im Hinblick auf die Konsequenzen einer unzutreffenden Einstufung einer Abfallfraktion, die zu einer illegalen Abfallverbringung führen könnte, auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Die Feststellungsklage erweist sich auch nicht als subsidiär. Es ist nicht ersichtlich, dass die streitige Frage der Einstufung eines Abfallgemisches im Wege der Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verfolgen ist, da die Einstufung anhand einer abstrakten Abfallzusammensetzung, im vorliegenden Fall anhand der A.-Spezifikation, vorzunehmen ist.

III.

81

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Klägerin berechtigt ist, ein nach der als Anlage K6 vorgelegten A.-Spezifikation zusammengesetztes Gemisch aus restentleerten PPK-Abfällen sowie Verbunden auf PPK-Basis gemäß dem Verfahren nach Art. 18 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unter Nr. 3 Buchst. g) der Anlage IIIA zur VO (EG) 1013/2006 zur Recycling-Anlage der Firma E. in die Niederlande zu verbringen. Denn es bestehen Zweifel daran, dass ein nach der A.-Spezifikation zusammengesetztes Abfallgemisch aufgrund des darin enthaltenen maximalen Fremdstoffanteils von 10 % umweltgerecht verwertet werden kann i.S.v. Nr. 1 Buchst. b) der Anlage IIIA zur VO (EG) 1013/2006.

82

Der Notifizierungspflicht nach Art. 4 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 und nicht dem Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art 18 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unterliegen Abfallgemische nach Anhang IIIA Nr. 1 b) dann, wenn aufgrund der Kontaminierung durch andere Materialien die umweltgerechte Verwertung der Abfälle verhindert wird. Zur Prüfung dieses Abgrenzungskriteriums werden vom EuGH in dem im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Urteil vom 28.05.2020 (- C-654/18 -, in juris) folgende Maßstäbe vorgegeben: aus dem Wortlaut von Nr. 1 des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber keine vollständige Störstofffreiheit verlangt, da ihm bewusst gewesen ist, dass es technisch schwierig – wenn nicht unmöglich – ist, sicherzustellen, dass Abfallströme vollständig rein sind (a.a.O. Rn 62). Bei der Umsetzung der Voraussetzung in Nr. 1 Buchst. b des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ist es deshalb erforderlich, in jedem Einzelfall zu ermitteln, ob die Art und der Anteil von Störstoffen, die in einem Gemisch von in diesem Anhang IIIA genannten Abfällen vorhanden sind, die umweltgerechte Verwertung der fraglichen Abfälle verhindern (a.a.O. Rn. 66). Die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 enthält kein anderes Kriterium, anhand dessen die Tragweite dieser in Nr. 1 Buchst. b des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 genannten Voraussetzung näher präzisiert werden kann (a.a.O. Rn. 67). Da auch die Mitgliedstaaten keine Kriterien dazu erlassen haben, unter welchen Umständen das Vorhandensein von Störstoffen in einem Abfallgemisch verhindert, dass dieses Gemisch umweltgerecht verwertet werden kann, haben die nationalen Behörden bei der ihnen obliegenden Einzelfallprüfung unter Beachtung der von dieser Verordnung verfolgten Ziele zu berücksichtigen, dass diese Verordnung ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, das Informationsverfahren nach Art. 18 auf Abfallgemische anzuwenden (a.a.O. Rn. 68, 73). Allerdings hat der EuGH betont, dass die Anwendung des in Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 vorgesehenen Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten eine Ausnahme von der Anwendung des allgemeinen Verfahrens der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung darstellt. Daraus hat der EuGH die Schlussfolgerung gezogen, dass Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung sowie insbesondere ihr Anhang IIIA, der die Tragweite dieser Bestimmung präzisiert, grundsätzlich eng ausgelegt werden müssen (a.a.O. Rn. 69). Der EuGH hebt in seinem Urteil stets heraus, dass bei der Verbringung von Abfällen in den Empfängerstaat dem hohen Schutzgut der Umwelt und der menschlichen Gesundheit Rechnung zu tragen ist, und verpflichtet die zuständigen nationalen Behörden für den Fall, dass sie Zweifel an der Möglichkeit haben, dass das betreffende Abfallgemisch umweltgerecht im Sinne von Nr. 1 Buchst. b des Anhangs IIIA dieser Verordnung verwertet werden kann, von dem allgemeinen Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung Gebrauch zu machen, um ein angemessenes Schutzniveau der Umwelt und der menschlichen Gesundheit sicherzustellen (a.a.O. Rn. 74). Nach diesen Ausführungen des EuGH spricht deshalb eine Vermutung für die Notifizierungspflicht, was es nicht ausschließt, dass – im Ausnahmefall – auch das Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 auf Abfallgemische angewendet werden kann, wenn etwa die Kontaminierung so gering ausfällt, dass diese einer umweltgerechten Verwertung ganz offensichtlich nicht entgegensteht. Dem EuGH folgend reichen hingegen Zweifel an der umweltgerechten Verwertung aus, um die Anwendung des Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 abzulehnen.

83

Nach diesen Maßstäben ist für das streitgegenständliche Abfallgemisch nach der A.-Spezifikation festzustellen, dass aufgrund des zugelassenen Störstoffanteils von bis zu 10 % Anhaltspunkte vorhanden sind, die Zweifel an der umweltgerechten Verwertung dieses Abfallgemischs begründen. Diese ergeben sich aus der im Vorabentscheidungsverfahren vorgelegten Stellungnahme der niederländischen Regierung sowie aus den Ausführungen der Generalanwältin in ihren Schlussanträgen.

84

Ausdrückliche Zweifel werden in der Stellungnahme der niederländischen Regierung im Vorabentscheidungsverfahren (AS 487 ff. der Gerichtsakte) geäußert. Die niederländische Regierung vertritt darin den Standpunkt, dass ein Anteil von 10 % Störstoffen für die Qualifizierung von Papierabfällen als Abfälle der Grünen Liste nicht annehmbar ist und dass ein solcher Störstoffanteil bei maximal 2 % liegen dürfe. In diesem Zusammenhang nimmt die niederländische Regierung Bezug auf die internationale Verarbeitungsnorm der Papierabfallindustrie (ISRI-Norm, Institute of Scrap Recycling Industries), die ebenfalls einen Anteil fremder Bestandteile von höchstens 2 % des Gesamtgewichts zulasse. Derselbe Grenzwert wird auch in Artikel 2 Nr. 4 der Verwaltungsvorschrift des Staatssekretärs für Infrastruktur und Umwelt der Niederlande vom 19.06.2013, Nr. 15248, genannt („Papierabfall enthält maximal bis zu zwei Gewichtsprozent Fremdstoffe“). Die niederländische Regierung nimmt auf diese Bestimmung Bezug und führt hierzu aus, in der Branche werde dieser Grenzwert auch für die Entgegennahme von Abfällen aus Papier und Pappe zugrunde gelegt. Enthalte das entsorgte Papier bzw. die entsorgte Pappe mehr als 2 % des jeweiligen Gewichts an anderen Stoffen, sei das Material nicht unmittelbar für die Zellstoffbehandlung geeignet und zunächst eine zusätzliche Vorbehandlung (Sortierung) notwendig. Der höhere Störstoffanteil erfordere, dass die Verwertung der Abfälle vorher durch die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats untersucht werde, was nach Systematik der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 nur durch das Verfahren der vorherigen Notifizierung sichergestellt werden könne. Eine Verunreinigung mit 10 % Störstoffen könne darüber hinaus das hohe Niveau an Umwelt- und Gesundheitsschutz, das nach dem Vorsorgegrundsatz nach Art. 191 AEUV sowie dem Schutzziel der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 geboten sei, nicht gewährleisten. Die niederländische Regierung gelangt zu der Schlussfolgerung, dass inhärente Verunreinigungen in Abfällen aus Papier und Pappe (Heftklammern, Büroklammern, Fensterumschläge) mit einem Anteil von höchstens 2 % in einem Gemisch nach Nr. 3 g) des Anhangs IIIA für die Zuordnung zu den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 hinnehmbar sind. Mit einem höheren Störstoffanteil, insbesondere mit einem Anteil von sogar bis zu 10 % unterliegt das Gemisch nach Auffassung der niederländischen Regierung der Notifizierungspflicht nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006.

85

Diese Bedenken greifen für die Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation schon deshalb, weil unter den bis zu 10 % zugelassenen Störstoffen auch ein zulässiger Anteil von sonstigen Reststoffen bis zu 5 % enthalten ist, in dem neben Glas und Aluminium-bedampften Kunststoffen auch Fremdmaterialien wie Gummi, Steine, Holz, Textilien und Windeln sowie kompostierbare Abfälle wie Lebensmittel und Gartenabfälle enthalten sein dürfen. Dass derartige Störstoffe vor der Produktion von Recyclingpapier oder –pappe auszusortieren sind, ist naheliegend. Diese Notwendigkeit besteht aber auch für die weiteren, über einen tolerierbaren Anteil von 2 % hinausgehenden Störstoffe. Der Vertreter der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung auf die Frage, ob in der Recyclinganlage der Firma E. eine Aussonderung der Fremdstoffe, die über der 2 % Grenze liegen würden, erfolge, angegeben, dort werde ein mehrstufiges Recycling-Verfahren angewendet. Dies bestätigt die Bedenken, die in der Stellungnahme der niederländischen Regierung zum Ausdruck kommen, dass nämlich eine solche Vorsortierung im Rahmen der Verwertung des verbrachten PPK-Abfalls genau der Kontrolle unterliegen muss, die – nur – im Notifizierungsverfahren sichergestellt ist. Der Staatssekretär der Niederlande hat – ausweislich der Entscheidungsgründe des Urteils des Raad van State vom 20.05.2015 (Ziff. 3) – diese Bedenken bereits im dortigen Verfahren geltend gemacht und darauf hingewiesen, dass die PPK-Ballen, die auch nach dem damals relevanten E.-Board Störstoffe in Höhe von bis zu 10 % enthielten, nicht für die Papierproduktion geeignet seien, bevor eine Abtrennung der Störstoffe stattgefunden habe. Die vorhandenen Störstoffe stellten nach seiner Auffassung weitergehende Anforderung an den Produktionsprozess und begründeten ein erhöhtes Risiko, dass Schäden an der Anlage von E. entstehen könnten, dass der Produktionsablauf unterbrochen werde und dass sich die Qualität des Endprodukts verringere. Reste von Speisen und Getränken könnten zur Schimmelbildung führen. Der Produktionsablauf erfordere einen höheren Verbrauch an Energie, Wasser und Hilfsstoffen sowie zu einem insgesamt erhöhten Aufkommen an Abfällen - im Vergleich zu PPK-Abfällen, die lediglich mit integralen Störstoffen belastet seien. Die vom Staatssekretär der Niederlande geäußerten Bedenken gelten für die Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation umso mehr, weil nunmehr Lebensmittelabfälle unter dem zugelassenen fünfprozentigen Anteil sonstiger Reststoffe nicht mehr ausdrücklich ausgeschlossen sind, und begründen Zweifel an der umweltgerechten Verwertung der streitgegenständlichen PPK-Abfälle. Auch aus der Frage nach dem Verbleib der bei E. aussortierten Fremdstoffe und der für die dortige Vorsortierung notwendige Resourcenverbrauch führen zu Zweifeln an der umweltgerechten Verwertung PPK-Abfällen mit einem Störstoffanteil von 10 %.

86

Auch die Generalanwältin hat in ihren Schlussanträgen vom 30.01.2020 (AS 557 ff. der Gerichtsakte) unter Ziff. 66 ff. ausdrücklich Bedenken gegen die umweltgerechte Verwertung des PPK-Abfallgemischs bei Vorhandensein eines Störstoffanteils von 10 % geäußert. Sie verweist auf das OECD-Handbuch mit Leitlinien für die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung verwertbarer Abfälle, demzufolge ein „Gemisch aus grünen Abfällen und mehr als einer De-minimis-Menge an gelben Abfällen“ dem gelben Kontrollverfahren unterliegt. Ein Störstoffanteil von 10 % kann nach der Auffassung der Generalanwältin nicht als geringfügig oder unbedeutend eingestuft werden. Es könne nicht angenommen werden, dass ein Vorhandensein dieses Störstoffanteils keine Schwierigkeiten bei der umweltgerechten Verwertung des streitigen Abfallgemischs verursache. Sie hat ausdrücklich darauf verwiesen, dass es Klägerin freistehe, wissenschaftliche Nachweise dafür beizubringen, dass das Abfallgemisch nicht mit Nr. 1 Buchst. a oder b des Anhangs IIIA in Konflikt stehe. Derartige Nachweise hat die Klägerin für die nunmehr streitgegenständliche Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation nicht vorgelegt. Soweit die Klägerin geltend macht, die Frage der umweltgerechten Verwertung der Störstoffe, die neben den Flüssigkeitskartons in dem ursprünglichen nach dem E.-Board zusammengesetzten PPK-Abfall vorhanden gewesen sei, sei zu keinem Zeitpunkt streitig gewesen und von der Beklagten nicht bestritten worden, ist dieser Einwand vor dem Hintergrund der zitierten Stellungnahme der niederländischen Regierung und der Ausführungen in den Schlussanträgen der Generalanwältin nicht nachvollziehbar. Zudem wurde von Seiten der Beklagten von Beginn des Verfahrens an, insbesondere im Schreiben vom 15.03.2016, der Störstoffanteil von 10 % als solcher als das maßgebliche Kriterium für die Einstufung der PPK-Abfälle als notifizierungspflichtig genannt.

87

Die von der Klägerin vertretene Auffassung, aus dem Umstand, dass die PPK-Abfälle seit Jahren zur Recycling-Anlage der E. verbracht würden, ohne dass es zu Beanstandungen hinsichtlich der umweltgerechten Verwertung gekommen sei, ergebe sich, dass die umweltgerechte Verwertung im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 außer Streit stehe, beinhaltet eine nicht tragfähige Schlussfolgerung. Von der Beklagten wurde in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar argumentiert, dass gerade das Verfahren der Notifizierung ermöglicht, dass auch Abfallfraktionen mit höheren Störstoffanteilen verbracht werden können, da für diese das Verwertungsverfahren im Einzelnen geprüft wird. Das Notifizierungsverfahren erweist sich unter diesem Gesichtspunkt – ungeachtet der dafür zu entrichteten Gebühren – als durchaus von Vorteil für den Abfallverbringer. Dieser Vorteil, einen höheren Störstoffanteil in einer Abfallfraktion belassen zu können, hängt aber unmittelbar von der stets durchzuführenden Prüfung der Verwertungswege und –verfahren ab. Die von der Klägerin vertretene Auffassung, eine jahrelange beanstandungsfreie Verbringung von Abfällen im Notifizierungsverfahren bestätige die Annahme einer umweltgerechten Verwertung im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, würde zur Verwischung der Abgrenzung zwischen beiden Verfahren (Notifizierung nach Art. 4 bzw. allgemeine Informationspflichten nach Art 18 der Verordnung) führen. Denn dann würde die wiederholte beanstandungsfreie Verbringung von notifizierten Abfällen allein wegen Zeitablaufs zur Aufhebung der Notifizierungspflicht führen. Die Notifizierung dient aber gerade der Prüfung, ob die umweltgerechte Verwertung sichergestellt ist, wenn diese Voraussetzung nicht ganz offensichtlich erfüllt ist. Die enge Auslegung von Nr. 1 Buchst. b) des Anhang IIIA lässt daher nur dann für die Durchführung des Informationsverfahrens bei Abfallgemischen und damit für eine Feststellung der Notifizierungsfreiheit Raum, wenn die Kontamination (der Störstoffanteil) sich auf einen so geringen Anteil beschränkt, dass – gleichsam auf den ersten Blick – die umweltgerechte Verwertung ohne gesonderte Prüfung der vorgesehenen Verwertungswege und -verfahren außer Frage steht. Denn eine Abfallverbringung im Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 wird nur dann durchgeführt, wenn – ausnahmsweise – gemäß dem in Art. 191 Abs. 2 AEUV genannten Ziel, ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, und den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf die sich die Politik der Union in diesem Bereich stützt, keine besondere Gefahr für die Umwelt und die menschliche Gesundheit anzunehmen ist (EuGH, Urteil vom 28.05.2020 – C654/18 –, juris Rn. 70). Lässt sich die Einschätzung einer solchen Gefahr – wie es vorliegend der Fall ist – nur unter Berücksichtigung der Verwertungswege und -verfahren treffen, bedarf es schon deshalb der Durchführung des Notifizierungsverfahrens. Denn in diesem Fall bestehen schon per se Zweifel an der Möglichkeit, dass das betreffende Abfallgemisch umweltgerecht im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) der Anlage IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 verwertet werden kann (EuGH, a.a.O. Rn. 74).

88

Aufgrund dieser Zweifel an der umweltgerechten Verwertung eines „PPK aus LVP“-Abfallgemischs mit einem Störstoffanteil von bis zu 10 % kann für das streitgegenständliche Abfallgemisch nach der Zusammensetzung der A.-Spezifikation nicht festgestellt werden, dass dieses gemäß dem Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zu der von der E. betriebenen Recycling-Abfallanlage in den Niederlanden verbracht werden darf.

89

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

90

Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen.

Gründe

65

Die Klage ist mit dem geänderten Klageantrag (I.) und auch im Übrigen zulässig (II.). Die Klage ist aber nicht begründet (III.).

I.

66

Die Klägerin begehrt mit dem geänderten Klageantrag anstelle der Feststellung der Notifizierungsfreiheit der Verbringung von der PPK-Abfälle in andere EU-Mitgliedstaaten in der Zusammensetzung nach dem E.-Board (Anlage K1) nunmehr die Feststellung der Notifizierungsfreiheit für die Verbringung von PPK-Abfällen zur Recycling-Abfallanlage der niederländischen Firma E. in der geänderten Zusammensetzung nach der A.-Spezifikation (Anlage K6).

67

Gemäß § 91 Abs. 1 VwGO ist eine objektive Klageänderung nur zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen (Alt. 1) oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält (Alt. 2). Die Beklagte hat der Änderung der Klage widersprochen. Sie hat ausdrücklich mitgeteilt, dass sie der Klageänderung nicht zustimmt.

68

Die Klageänderung wird von der Kammer indes für sachdienlich i. S. des § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO gehalten. Als sachdienlich ist eine Klageänderung in der Regel anzusehen, wenn sie der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streitstoffes zwischen den Beteiligten im laufenden Verfahren zu dienen geeignet ist und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.04.2020 – 2 S 1463/19 –, juris Rn. 20 m.w.N.). Bei neuem Streitstoff kommt es darauf an, ob das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertet werden kann. Wann dies der Fall ist, hängt naturgemäß von den besonderen Gegebenheiten des Einzelfalls ab und lässt sich nicht allgemeingültig festlegen (BVerwG, Beschluss vom 21.10.1983 – 1 B 116.83 – juris Rn. 8). Bei der Entscheidung darüber, ob eine Klageänderung sachdienlich ist, besteht ein vom Gericht auszuübender Beurteilungsspielraum. Die Sachdienlichkeit ist dabei objektiv und unter Berücksichtigung des Gesichtspunktes der Prozesswirtschaftlichkeit zu beurteilen. An der Sachdienlichkeit kann es beispielsweise fehlen, wenn die bisherige Klage entscheidungsreif ist, die Entscheidung über die geänderte Klage aber weitere Ermittlungen erfordern würde (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.10.1993 – 2 S 2689/91 –, juris Rn. 29). Darüber hinaus ist eine Klageänderung in aller Regel nicht sachdienlich, wenn die geänderte Klage als unzulässig abgewiesen werden müsste (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO 15. Auflage, § 91 Rn. 30 ff.). Für die Frage der Sachdienlichkeit ist hingegen nicht ausschlaggebend, ob die geänderte Klage unbegründet wäre (Schmid in Sodan/Ziekow, VwGO Großkommentar, 3. Aufl., § 91 VwGO, Rn. 35 ff.).

69

Nach diesen Maßstäben erachtet die Kammer die Klageänderung für sachdienlich. Trotz Änderung des Streitstoffes bleibt das Ergebnis der bisherigen Prozessführung verwertbar (1.). Es bedarf für die Entscheidung über die geänderte Klage keiner weiteren Ermittlungen (2.) und die geänderte Klage ist auch nicht unzulässig (3.).

1.

70

Der Streitstoff hat sich zwar durch die Vorlage einer geänderten Spezifikation für die Zusammensetzung der zu verbringenden PPK-Abfälle verändert. Die Klägerin hat auf das im Vorabentscheidungsverfahren ergangene Urteil des EuGH vom 28.05.2020 in der Weise reagiert, dass sie den nach der ursprünglichen Abfall-Spezifikation der Firma E. zugelassenen Störstoffanteil von maximal 4 % Flüssigkeitskartons durch Umstellung des Sortierverfahrens aus dem Gesamtstörstoffanteil herausgenommen hat. Sie hat allerdings ihren Sortierprozess nicht in der Weise umgestellt, dass sie auf den Beibehalt dieser Art von Störstoffen (Flüssigkeitskartons) ersatzlos verzichtet, sondern sie hat mit der Vorlage der A.-Spezifikation aufgezeigt, dass der von ihr zu verbringende PPK-Abfall weiterhin einen Gesamtfremdstoffanteil von bis zu 10 % enthalten wird. Demzufolge hat sich die Zusammensetzung der maximalen Störstoffe verschoben. So hat sich der Kunststoffanteil, der sich nach dem E.-Board auf maximal 3 % belaufen sollte, auf einen Maximalwert von 4,6 % erhöht. Während der Anteil der Metallteile unter den Störstoffen bei < 0,5 % verblieben ist, hat sich der Anteil der sonstigen Störstoffe von maximal 3,5 % auf maximal 5 % verändert. Auch der Art nach haben sich die zugelassenen Störstoffe geändert. Nach dem E.-Board sind unter den nicht zugelassenen Störstoffen kompostierbare Abfälle (z.B. Lebensmittel, Gartenabfälle) sowie gebrauchtes Papier aus dem Hygienebereich aufgeführt, die A.-Spezifikation benennt demgegenüber kompostierbare Abfälle (z.B. Lebensmittel, Gartenabfälle) sowie Windeln als Reststoffbeispiele, die nicht (mehr) ausdrücklich ausgenommen sind. Damit hat sich der Streitstoff zwar in einer Weise geändert, die unter Umständen weitere Ermittlungen aufgrund der geänderten Zusammensetzung der maximal noch zulässigen Störstoffe erfordern könnte, um die Frage zu beantworten, ob die umweltgerechte Verwertung der nach der A.-Spezifikation zusammengesetzten PPK-Abfälle im Sinne der Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA zur Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 verhindert wird (vergleiche dazu unter 2.). Die bisher im Verfahren zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob ein Störstoffanteil von 10 % allein aufgrund seines Umfangs - unabhängig von der konkreten Art der einzelnen Störstoffe - der Zuordnung eines Abfallgemischs in den Anhang IIIA entgegensteht, stellt sich hingegen in gleicher Weise auch für die geänderte Klage. Die Beklagte hatte in ihrem Schreiben vom 15.03.2016, mit dem sie die Feststellung der Notifizierungsfreiheit für die PPK-Abfälle nach dem E.-Board abgelehnt hat, zur Begründung auf den abstrakten Störstoffanteil von 10 % verwiesen, ohne insoweit auf die Zusammensetzung der Störstoffe im Einzelnen abzustellen. Auch im Vorlageverfahren vor dem EuGH hat sich neben den Auslegungsfragen zum Verständnis des Basel-Codes B3020 und zu der Regelung in Nr. 3 Buchst. g) der Anl. IIIA zur Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 auch die Frage des (noch) zulässigen Störstoffanteils gestellt. Der EuGH hat sich mit dieser Problematik unter Rn. 60 ff. seines Urteils vom 28.05.2020 ausführlich befasst. Die Klageänderung steht deshalb einer Entscheidung der zwischen den Beteiligten maßgeblich streitigen Frage, ob ein PPK-Abfallgemisch auch dann notifizierungsfrei in die Niederlande verbracht werden kann, wenn es einen Gesamtstörstoffanteil von bis zu 10 % aufweist, nicht entgegen. Vielmehr entspricht es dem Grundsatz der Prozessökonomie, diese von Beginn des Verfahrens an zwischen den Beteiligten streitige Frage einer Klärung durch eine Sachentscheidung zuzuführen. Die Kammer hält deshalb die Klageänderung für sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO.

2.

71

Der Sachdienlichkeit der Klageänderung steht auch nicht entgegen, dass die ursprüngliche Klage entscheidungsreif war und durch die geänderte Klage weitere Ermittlungen erforderlich würden, die den Rechtsstreit verzögern könnten. Zwar war die Klage mit dem ursprünglichen Antrag entscheidungsreif (a.) und für die von der Klägerin begehrte Feststellung der Notifizierungsfreiheit der geänderten Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation bedürfte es weiterer Ermittlungen (b.). Diese stehen der Sachdienlichkeit der Klageänderung aber nicht entgegen, weil sie für die Entscheidung über die Frage nach der Zulässigkeit eines Störstoffanteils von bis zu 10 % nicht erheblich sind und das Gericht in der Sache auch ohne solche Ermittlungen entscheiden kann (c.).

a.

72

Die Klage mit dem ursprünglichen Klageantrag war nach dem im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Urteil des EuGH vom 28.05.2020 entscheidungsreif. Denn das Vorhandensein von Flüssigkeitskartons mit einem Anteil von bis zu 4 % nach dem E.-Board steht der Einstufung als grün gelistet und damit als notifizierungsfrei entgegen. Der EuGH hat zur Auslegung des Basel-Codes B 3020 ausgeführt, dass der Eintrag B3020 der in Anhang V, Teil 1, Liste B der Verordnung Nr. 1013/2006 wiedergegebenen Anlage IX des Basler Übereinkommens in Anbetracht seines Wortlauts dahin zu verstehen ist, dass die in den vier Gedankenstrichen dieses Eintrags aufgezählten Abfälle jeweils einer Abfallart entsprechen und dass Gemische, die aus Abfällen dieser verschiedenen Arten zusammengesetzt sind, nicht unter diesen Eintrag fallen (Urteil vom 28. Mai 2020 – C-654/18 –, juris Rn. 49). Der EuGH hat betont, dass diese Auslegung des Eintrags B3020 auch aufgrund des von der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 verfolgten Ziels des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit geboten ist (a.a.O. Rn. 53). Des Weiteren hat der EuGH festgestellt, dass die von der Klägerin zum Recycling in die Niederlande verbrachten Abfallgemische bis zu 4 % Flüssigkeitskartons enthalten können, die unter den vierten Gedankenstrich des Eintrags B3020 der Anlage IX des Basler Übereinkommens fallen, der ein Auffangtatbestand ist (a.a.O. Rn. 58). Daraus folgt für den EuGH, dass diese Gemische aus Abfällen zusammengesetzt sind, die nicht nur unter einen der ersten drei Gedankenstriche dieses Eintrags einzuordnen sind, sondern auch unter den vierten Gedankenstrich dieses Eintrags. Diese Gemische unterfallen somit auch nicht der Regelung in Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA der Verordnung Nr. 1013/2006, dessen eindeutiger Wortlaut nur solche Abfallgemische erfasst, die aus Abfällen zusammengesetzt sind, die unter die drei ersten Gedankenstriche dieses Eintrags fallen. Derartige Gemische unterliegen also nicht dem in Art. 18 dieser Verordnung genannten Informationsverfahren (a.a.O. Rn. 59). Der EuGH hatte in seinem Urteil zwar nicht über die Anwendung der auszulegenden Regelungen des Europarechts auf den Sachverhalt zu entscheiden, er hat aber mit seiner sehr fallbezogenen Argumentation die Subsumtion für das streitgegenständliche Verfahren quasi vorgezeichnet (vgl. hierzu Tillmanns in: Henssler/Willemsen/Kalb, Arbeitsrecht Kommentar, 7. Aufl. 2016, Art 267 AEUV, Rn.4). Das Vorhandensein von Flüssigkeitskartons mit einem Anteil von bis zu 4 % steht nach der eindeutigen Argumentation des EuGH der Zuordnung des Abfallgemischs nach dem E.-Board sowohl zum Basel-Code B3020 als auch seiner Einstufung als Abfallgemisch nach Nr. 3 Buchst. g) des Anhangs IIIA der Verordnung Nr. 1013/2006 entgegen. Dass das Abfallgemisch in der Zusammensetzung nach dem E.-Board damit nicht notifizierungsfrei sein kann, und die Klage insoweit im Sinne der Abweisung entscheidungsreif war, hat auch die Klägerin nicht in Abrede gestellt. Sie hat vielmehr im Schriftsatz vom 17.08.2020 eine Klagerücknahme in Aussicht gestellt und ihren ursprünglichen Antrag nach Klageänderung nicht mehr weiterverfolgt.

b.

73

Der mit der geänderten Klage nunmehr zur Entscheidung unterbreitete Sachverhalt macht grundsätzlich auch weitere Ermittlungen in der Sache erforderlich. Für die Zusammensetzung des Abfallgemischs nach A.-Spezifikation stellt sich zunächst die Frage, ob diese Abfallzusammensetzung für die Firma E. als Empfängerin der verbrachten Abfallfraktion maßgeblich ist. Während das E.-Board ersichtlich von E. selbst erstellt wurde, so dass davon auszugehen ist, dass die darin vorgegebene Abfallzusammensetzung den Anforderungen der Empfängerin entspricht, ist das für die A.-Spezifikation nicht ohne weiteres ersichtlich. A. gehört - wie auch die Klägerin - zur A. G., so dass die A.-Spezifikation eine innerhalb der eigenen Unternehmensgruppe erstellte Abfallzusammensetzung abbildet. Inwieweit diese Zusammensetzung mit der Empfängerin E. vereinbart ist und von dieser akzeptiert wird, ist aus der A.-Spezifikation als solches nicht ersichtlich. Der Kläger-Vertreter hat in der mündlichen Verhandlung hierzu angegeben, der Abfall nach der A.-Spezifikation werde weiterhin zur Recycling-Anlage der Firma E. geliefert, und hat den geänderten Klageantrag entsprechend auf die Verbringung dorthin nochmals konkretisiert. Dieser Vortrag macht indes eine weitere Prüfung der Verwertungsverfahren für die PPK-Abfälle nach der A.-Spezifikation nicht obsolet. Denn selbst wenn E. die PPK-Abfälle in der geänderten Zusammensetzung nach der A.-Spezifikation entgegen nimmt, wirft dies die weitere Frage auf, ob dort das gleiche Verwertungsverfahren angewendet wird wie für die PPK-Abfälle nach dem E.-Board. Zweifel daran bestehen schon deshalb, weil – wie bereits dargestellt – die Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation Störstoffe in einem Umfang von bis zu 5% enthalten können, die nach dem zuvor maßgeblichen E.-Board gerade ausgeschlossen waren (kompostierbare Abfälle wie Lebensmittel und Gartenabfälle; Windeln). Nach den Angaben des Kläger-Vertreters in der mündlichen Verhandlung findet bei E. ein mehrstufiges Recycling-Verfahren statt. Ob dieses Verfahren eine Vorsortierung des PPK-Abfallgemisches umfasst, wie es im Einzelnen ausgestaltet ist und welcher Entsorgungsweg etwa für bei E. aussortierte Störstoffe vorgesehen ist, ist im gegenwärtigen Stadium des Klageverfahrens offen. Ganz abgesehen davon, dass die Notwendigkeit einer Prüfung des Verwertungsverfahrens schon für die Anwendung des Notifizierungsverfahrens sprechen könnte, in dem gerade diese Prüfung erfolgt, kann ohne Erkenntnisse über die aufgeworfenen Fragen nicht festgestellt werden, dass für das Abfallgemisch nach der A.-Spezifikation nach den Vorgaben aus Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 eine umweltgerechte Verwertung trotz Kontaminierung mit bis zu 10 % Fremdstoffen möglich ist, so dass das Abfallgemisch als grün gelistet und damit notifizierungsfrei einzustufen wäre.

c.

74

Diese zur Klärung dieser Fragen erforderlichen Ermittlungen, die zu einer Verzögerung des Verfahrens führen würden, stehen der Sachdienlichkeit der Klageänderung jedoch nicht entgegen. Denn das Gericht kann über die geänderte Klage entscheiden, ohne dass es auf diese Ermittlungen ankommt. Sie erweisen sich als nicht entscheidungserheblich, weil die Klage aus anderen Gründen entscheidungsreif ist. Unabhängig von der konkreten Zusammensetzung der Störstoffe im PPK-Abfallgemisch nach der A.-Spezifikation ist im vorliegenden Rechtsstreit maßgeblich über die Frage zu entscheiden, ob ein Störstoffanteil von bis zu 10 % allein aufgrund seines Umfangs der Zuordnung zur Grünen Liste entgegensteht. Dass es der Klägerin um die Feststellung geht, dass ein PPK-Abfallgemisch mit einem Störstoffanteil dieser Größe notifizierungsfrei in die Niederlande verbracht werden darf, ergibt sich - wie bereits ausgeführt - daraus, dass sie bei der in das Verfahren eingeführten neuen Abfallzusammensetzung nicht ersatzlos auf den nach dem E.-Board vorgesehenen Störstoffanteil von bis zu 4 % Flüssigkeitskartons verzichtet hat, sondern auch nach dem umgestellten Sortierprozess weiterhin ein Störstoffanteil von insgesamt bis zu 10 % in dem PPK-Abfallgemisch verbleiben soll. Ergeben sich im vorliegenden Verfahren jedoch ausreichend Anhaltspunkte dafür, dass ein abstrakter Störstoffanteil von 10 % eine Kontamination des Abfallgemischs darstellt, die im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) der Anlage IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 die umweltgerechte Verwertung des Abfallgemisches verhindert, ist die Klage – im Sinne einer Abweisung als unbegründet – entscheidungsreif, ohne dass es auf weitere Ermittlungen zu den Verwertungswegen und -verfahren der konkreten Störstoffe ankommt. Die unter b. dargestellten erforderlichen Ermittlungen erweisen sich dann als nicht entscheidungserheblich und stehen deshalb der Sachdienlichkeit der Klageänderung nicht entgegen. Denn die Abweisung der geänderten Klage als unbegründet steht der Sachdienlichkeit der Klageänderung nicht entgegen (Schmid in Sodan/Ziekow, VwGO Großkommentar, 3. Aufl., § 91 VwGO, Rn. 35 ff.).

75

Entsprechende Anhaltspunkte dafür, dass die Klage auch mit dem geänderten Klageantrag erfolglos bleiben muss, ergeben sich für das Gericht aus den im Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH eingeholten Stellungnahmen. So hat die niederländische Regierung in ihrer Erklärung gegenüber dem EuGH ausgeführt, dass bei einem PPK-Abfallgemisch mit einem Störstoffanteil von über 2 % das Material nicht mehr unmittelbar für eine Zellstoffbehandlung geeignet ist und eine zusätzliche Vorbehandlung (Sortierung) notwendig ist. Der höhere Störstoffanteil erfordere, dass die Verwertung dieses Abfallgemischs vorher durch die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats untersucht werde, was nach der Systematik der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 nur durch das Verfahren der vorherigen Notifizierung sichergestellt werden könne. Darüber hinaus verhindere eine Verunreinigung mit Störstoffen von bis zu 10 %, dass - dem Vorsorgegrundsatz nach Art. 191 AEUV sowie dem Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 entsprechend - ein hohes Niveau an Umwelt- und Gesundheitsschutz gewährleistet wird (Nr. 34 und 35 der schriftlichen Erklärungen der niederländischen Regierung gemäß Art. 23 Abs. 2 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union). Auch die Generalanwältin hat in ihren Schlussanträgen vom 30.01.2020 die Auffassung vertreten, dass das Vorhandensein eines Störstoffanteils nicht als geringfügig oder unbedeutend eingestuft werden könne. Nach den Leitlinien für die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung verwertbarer Abfälle im OECD-Handbuch unterliege ein Gemisch aus grünen Abfällen und mehr als einer (unbedeutenden) „De-minimis-Menge“ an gelben Abfällen dem gelben Kontrollverfahren. Es könne nicht angenommen werden, dass das Vorhandensein eines Störstoffanteils von 10 % keine Schwierigkeiten bei der umweltgerechten Verwertung des streitigen Abfallgemisches verursache (Nr. 66 bis 68 der Schlussanträge der Generalanwältin vom 30.01.2020). Vor dem Hintergrund des Erwägungsgrundes Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, wonach wichtigster und vorrangiger Zweck und Gegenstand dieser Verordnung der Umweltschutz ist, und des Erwägungsgrundes Nr. 7, wonach die Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen so organisiert und geregelt werden müssen, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen wird, hält das Gericht die Klage mit dem geänderten Klageantrag, der weiterhin auf das Vorhandensein eines Störstoffanteils von bis zu 10 % im zu verbringenden PPK-Abfallgemisch abzielt, allein aufgrund des Umfangs dieses abstrakten Störstoffanteils für entscheidungsreif.

3.

76

Der Sachdienlichkeit der Klageänderung steht auch nicht entgegen, dass die Klage mit dem geänderten Klageantrag wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig wäre. Die Beklagte macht insoweit geltend, das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin an der begehrten Feststellung fehle deshalb, weil die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 kein Verfahren zur Vorabprüfung der Einstufung von Abfällen als notifizierungspflichtig oder notifizierungsfrei vorsehe. Die Einstufung der Abfälle als grün gelistet oder als notifizierungspflichtig sei vom Abfallverbringer in eigener Verantwortung zu prüfen und werde von ihr als der zuständigen Behörde lediglich dann überprüft, wenn es aufgrund von Kontrollen anderer Behörden zu Beanstandungen hinsichtlich der Einstufung gekommen sei. Es unterfalle nicht ihren Aufgaben und ihrer Zuständigkeit, vor Einleitung eines Notifizierungsverfahrens durch den Abfallverbringer zur Einstufung einer zu verbringenden Abfallfraktion Stellung zu beziehen und gegebenenfalls die Notifizierungsfreiheit zu bestätigen. Auch in der Kommentierung zur EG-Abfallverbringungsverordnung wird unter dem Gesichtspunkt der Haftungsrelevanz der Einstufung eines Stoffes als zu Verwertung bestimmten Abfalls in die grüne Liste darauf verwiesen, dass eine behördliche Vorabkontrolle, die zu einer Korrektur einer solchen Einstufung führe, nicht stattfinde, so dass auf eigenes Risiko verbracht werde (Oexle in: Oexle/Epinay/Breuer, EG-Abfallverbringungsverordnung Kommentar, Art. 3 Rn. 33). In diesem Fall werde keine Notifizierung durchgeführt, so dass die Behörde des Versandstaates nur durch Zufall bzw. anlässlich von Kontrollen von der Verbringung erfahre (Backes in: Oexle/Epinay/Breuer, EG-Abfallverbringungsverordnung Kommentar, Art. 28 Rn. 8).

77

Das Fehlen einer förmlichen Verfahrensregelung zur Klärung der Einstufung einer Abfallfraktion als grün gelistet oder als notifizierungspflichtig führt indes nicht dazu, dass die Beklagte sich bei Unklarheit über die Einstufung zu einer ihr hierzu unterbreiteten Anfrage eines Abfallverbringers nicht zu verhalten hätte. Dies zeigt bereits ihr Handeln im vorliegenden Verfahren. Die Frage der Einstufung einer Abfallfraktion war der Ausgangspunkt des vorliegenden Rechtsstreits. Die Beklagte hat sich im Schreiben vom 15.03.2016 hierzu geäußert und in der Sache Stellung bezogen. Die Kollisionsregelung in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 setzt sogar voraus, dass die zuständigen Behörden eine Einstufung von Abfällen als in Anhang III, IIIA, IIIB oder IV aufgeführte Abfälle vornehmen. Dass diese Regelung die Möglichkeit eines fehlenden Einvernehmens der Behörden am Versandort und am Bestimmungsort nur für notifizierte Abfälle annimmt, schließt es nicht aus, dass die Frage der Einstufung einer Abfallfraktion auch vor Beginn eines Notifizierungsverfahrens zu beantworten ist. Denn die in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 angenommenen Differenzen über die Einstufung von Abfallfraktionen als in Anhang III, IIIA, IIIB oder IV aufgeführte Abfälle setzen stets voraus, dass eine der Behörden die Auffassung vertritt, dass die betreffenden Abfälle in die genannten Anhänge einzustufen und damit grün gelistet sind. Würde die Einstufung von Abfällen als grün gelistet allein dem Abfallverbringer obliegen und er eine solche Einschätzung der Behörden hierüber nicht herbeiführen können, würde es zu einer derartigen Differenz in der Einschätzung der beteiligten Behörden gar nicht kommen. Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 impliziert damit, dass die Einstufung als grün gelistet durch eine der Behörden auch außerhalb eines Notifizierungsverfahrens erfolgen kann.

78

Vor allem aber legt der EuGH in seinem Urteil im Vorabentscheidungsverfahren (Urteil vom 28.05.2020 – C-654/18 –, juris Rn. 66, 72 und 73) den nationalen Behörden die Prüfung im jeweiligen Einzelfall auf, ob die Art und der Anteil von Störstoffen in einem Abfallgemisch nach Anhang IIIA die umweltgerechte Verwertung dieser Abfälle i.S.v. Nr. 1 Buchst. b) dieses Anhangs verhindern, wobei die Behörden zu berücksichtigen haben, dass die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, das Informationsverfahren nach Art. 18 auf Abfallgemische anzuwenden. Diese Verpflichtung der nationalen Behörden sieht der EuGH gerade darin begründet, dass es an Kriterien der Mitgliedstaaten fehlt, die es ermöglichen im Vorhinein zu wissen, ob die Verbringung eines Abfallgemischs innerhalb der Union auf der Grundlage des Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung Nr. 1013/2006 durchgeführt werden kann, was nach der Auffassung des EuGH dazu beiträgt, eine erhöhte Rechtssicherheit und die volle Wirksamkeit dieses Verfahrens sicherzustellen (a.a.O. Rn. 72). Der EuGH setzt damit voraus, dass die nationalen Behörden eine solche Einzelfallprüfung zur Klärung der Frage, ob die betreffende Abfallfraktion notifizierungspflichtig nach Art. 4 der Verordnung (EG) 1013/2006 oder als grün gelistet und damit (nur) den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) 1013/2006 unterliegend zu beurteilen ist, vorzunehmen haben.

79

Zudem ist auch nach dem Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit sicherzustellen (vgl. Erwägungsgrund (1) und Erwägungsgrund (7)), geboten, dass die zuständigen Behörden im Rahmen einer Einzelfallprüfung auf die Anfrage eines Abfallverbringers auch außerhalb eines Notifizierungsverfahrens über die Einstufung einer Abfallfraktion als grün gelistet oder notifizierungspflichtig entscheiden. Ließe die Behörde die ihr unterbreitete Frage nach der Einstufung des Abfalls in solchen Fällen unbeantwortet, bestünde die Gefahr, dass der Abfallverbringer einen nicht grün gelisteten Abfall ins Ausland verbringt, ohne dass die dafür notwendige Prüfung der Verwertungswege und -verfahren in dem dafür erforderlichen Notifizierungsverfahren erfolgen würde. Dies hätte zur Folge, dass nicht sichergestellt wäre, dass eine umweltgerechte Verwertung dieser Abfälle erfolgt. Ein solches Risiko hinzunehmen widerspräche dem Ziel der Abfallverbringungsverordnung, die in Erwägungsgrund (7) vorsieht, dass die Überwachung und Kontrolle von Abfällen so organisiert sein müssen, dass der Notwendigkeit, die Qualität der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zu erhalten, zu schützen und zu verbessern, Rechnung getragen wird. Die Beklagte ist daher zur Vornahme der Einstufung von Abfallfraktionen als grün gelistet oder notifizierungspflichtig in derartigen Einzelfällen verpflichtet. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte selbst – nach ihren Angaben – die Einstufung durch den Abfallverbringer nicht durch systematische Stichproben kontrolliert, sondern erst dann eine Überprüfung der Abfallzusammensetzung vornimmt, wenn grenzüberschreitende Transporte im Rahmen von Kontrollen anderer Behörden aufgefallen sind.

II.

80

Die Klage ist mit dem geänderten Feststellungsantrag auch im Übrigen zulässig. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO ist mit der Frage, ob der nach der A.-Spezifikation zusammengesetzte, in die Niederlande zu verbringende Abfall notifizierungspflichtig oder notifizierungsfrei ist, gegeben. Die Klägerin hat im Hinblick auf die Konsequenzen einer unzutreffenden Einstufung einer Abfallfraktion, die zu einer illegalen Abfallverbringung führen könnte, auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Die Feststellungsklage erweist sich auch nicht als subsidiär. Es ist nicht ersichtlich, dass die streitige Frage der Einstufung eines Abfallgemisches im Wege der Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verfolgen ist, da die Einstufung anhand einer abstrakten Abfallzusammensetzung, im vorliegenden Fall anhand der A.-Spezifikation, vorzunehmen ist.

III.

81

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Es kann nicht festgestellt werden, dass die Klägerin berechtigt ist, ein nach der als Anlage K6 vorgelegten A.-Spezifikation zusammengesetztes Gemisch aus restentleerten PPK-Abfällen sowie Verbunden auf PPK-Basis gemäß dem Verfahren nach Art. 18 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unter Nr. 3 Buchst. g) der Anlage IIIA zur VO (EG) 1013/2006 zur Recycling-Anlage der Firma E. in die Niederlande zu verbringen. Denn es bestehen Zweifel daran, dass ein nach der A.-Spezifikation zusammengesetztes Abfallgemisch aufgrund des darin enthaltenen maximalen Fremdstoffanteils von 10 % umweltgerecht verwertet werden kann i.S.v. Nr. 1 Buchst. b) der Anlage IIIA zur VO (EG) 1013/2006.

82

Der Notifizierungspflicht nach Art. 4 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 und nicht dem Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art 18 Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 unterliegen Abfallgemische nach Anhang IIIA Nr. 1 b) dann, wenn aufgrund der Kontaminierung durch andere Materialien die umweltgerechte Verwertung der Abfälle verhindert wird. Zur Prüfung dieses Abgrenzungskriteriums werden vom EuGH in dem im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Urteil vom 28.05.2020 (- C-654/18 -, in juris) folgende Maßstäbe vorgegeben: aus dem Wortlaut von Nr. 1 des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber keine vollständige Störstofffreiheit verlangt, da ihm bewusst gewesen ist, dass es technisch schwierig – wenn nicht unmöglich – ist, sicherzustellen, dass Abfallströme vollständig rein sind (a.a.O. Rn 62). Bei der Umsetzung der Voraussetzung in Nr. 1 Buchst. b des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 ist es deshalb erforderlich, in jedem Einzelfall zu ermitteln, ob die Art und der Anteil von Störstoffen, die in einem Gemisch von in diesem Anhang IIIA genannten Abfällen vorhanden sind, die umweltgerechte Verwertung der fraglichen Abfälle verhindern (a.a.O. Rn. 66). Die Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 enthält kein anderes Kriterium, anhand dessen die Tragweite dieser in Nr. 1 Buchst. b des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 genannten Voraussetzung näher präzisiert werden kann (a.a.O. Rn. 67). Da auch die Mitgliedstaaten keine Kriterien dazu erlassen haben, unter welchen Umständen das Vorhandensein von Störstoffen in einem Abfallgemisch verhindert, dass dieses Gemisch umweltgerecht verwertet werden kann, haben die nationalen Behörden bei der ihnen obliegenden Einzelfallprüfung unter Beachtung der von dieser Verordnung verfolgten Ziele zu berücksichtigen, dass diese Verordnung ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, das Informationsverfahren nach Art. 18 auf Abfallgemische anzuwenden (a.a.O. Rn. 68, 73). Allerdings hat der EuGH betont, dass die Anwendung des in Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 vorgesehenen Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten eine Ausnahme von der Anwendung des allgemeinen Verfahrens der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung darstellt. Daraus hat der EuGH die Schlussfolgerung gezogen, dass Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung sowie insbesondere ihr Anhang IIIA, der die Tragweite dieser Bestimmung präzisiert, grundsätzlich eng ausgelegt werden müssen (a.a.O. Rn. 69). Der EuGH hebt in seinem Urteil stets heraus, dass bei der Verbringung von Abfällen in den Empfängerstaat dem hohen Schutzgut der Umwelt und der menschlichen Gesundheit Rechnung zu tragen ist, und verpflichtet die zuständigen nationalen Behörden für den Fall, dass sie Zweifel an der Möglichkeit haben, dass das betreffende Abfallgemisch umweltgerecht im Sinne von Nr. 1 Buchst. b des Anhangs IIIA dieser Verordnung verwertet werden kann, von dem allgemeinen Verfahren der vorherigen schriftlichen Notifizierung und Zustimmung nach Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung Gebrauch zu machen, um ein angemessenes Schutzniveau der Umwelt und der menschlichen Gesundheit sicherzustellen (a.a.O. Rn. 74). Nach diesen Ausführungen des EuGH spricht deshalb eine Vermutung für die Notifizierungspflicht, was es nicht ausschließt, dass – im Ausnahmefall – auch das Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 auf Abfallgemische angewendet werden kann, wenn etwa die Kontaminierung so gering ausfällt, dass diese einer umweltgerechten Verwertung ganz offensichtlich nicht entgegensteht. Dem EuGH folgend reichen hingegen Zweifel an der umweltgerechten Verwertung aus, um die Anwendung des Verfahrens der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 abzulehnen.

83

Nach diesen Maßstäben ist für das streitgegenständliche Abfallgemisch nach der A.-Spezifikation festzustellen, dass aufgrund des zugelassenen Störstoffanteils von bis zu 10 % Anhaltspunkte vorhanden sind, die Zweifel an der umweltgerechten Verwertung dieses Abfallgemischs begründen. Diese ergeben sich aus der im Vorabentscheidungsverfahren vorgelegten Stellungnahme der niederländischen Regierung sowie aus den Ausführungen der Generalanwältin in ihren Schlussanträgen.

84

Ausdrückliche Zweifel werden in der Stellungnahme der niederländischen Regierung im Vorabentscheidungsverfahren (AS 487 ff. der Gerichtsakte) geäußert. Die niederländische Regierung vertritt darin den Standpunkt, dass ein Anteil von 10 % Störstoffen für die Qualifizierung von Papierabfällen als Abfälle der Grünen Liste nicht annehmbar ist und dass ein solcher Störstoffanteil bei maximal 2 % liegen dürfe. In diesem Zusammenhang nimmt die niederländische Regierung Bezug auf die internationale Verarbeitungsnorm der Papierabfallindustrie (ISRI-Norm, Institute of Scrap Recycling Industries), die ebenfalls einen Anteil fremder Bestandteile von höchstens 2 % des Gesamtgewichts zulasse. Derselbe Grenzwert wird auch in Artikel 2 Nr. 4 der Verwaltungsvorschrift des Staatssekretärs für Infrastruktur und Umwelt der Niederlande vom 19.06.2013, Nr. 15248, genannt („Papierabfall enthält maximal bis zu zwei Gewichtsprozent Fremdstoffe“). Die niederländische Regierung nimmt auf diese Bestimmung Bezug und führt hierzu aus, in der Branche werde dieser Grenzwert auch für die Entgegennahme von Abfällen aus Papier und Pappe zugrunde gelegt. Enthalte das entsorgte Papier bzw. die entsorgte Pappe mehr als 2 % des jeweiligen Gewichts an anderen Stoffen, sei das Material nicht unmittelbar für die Zellstoffbehandlung geeignet und zunächst eine zusätzliche Vorbehandlung (Sortierung) notwendig. Der höhere Störstoffanteil erfordere, dass die Verwertung der Abfälle vorher durch die zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats untersucht werde, was nach Systematik der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 nur durch das Verfahren der vorherigen Notifizierung sichergestellt werden könne. Eine Verunreinigung mit 10 % Störstoffen könne darüber hinaus das hohe Niveau an Umwelt- und Gesundheitsschutz, das nach dem Vorsorgegrundsatz nach Art. 191 AEUV sowie dem Schutzziel der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 geboten sei, nicht gewährleisten. Die niederländische Regierung gelangt zu der Schlussfolgerung, dass inhärente Verunreinigungen in Abfällen aus Papier und Pappe (Heftklammern, Büroklammern, Fensterumschläge) mit einem Anteil von höchstens 2 % in einem Gemisch nach Nr. 3 g) des Anhangs IIIA für die Zuordnung zu den allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 hinnehmbar sind. Mit einem höheren Störstoffanteil, insbesondere mit einem Anteil von sogar bis zu 10 % unterliegt das Gemisch nach Auffassung der niederländischen Regierung der Notifizierungspflicht nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006.

85

Diese Bedenken greifen für die Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation schon deshalb, weil unter den bis zu 10 % zugelassenen Störstoffen auch ein zulässiger Anteil von sonstigen Reststoffen bis zu 5 % enthalten ist, in dem neben Glas und Aluminium-bedampften Kunststoffen auch Fremdmaterialien wie Gummi, Steine, Holz, Textilien und Windeln sowie kompostierbare Abfälle wie Lebensmittel und Gartenabfälle enthalten sein dürfen. Dass derartige Störstoffe vor der Produktion von Recyclingpapier oder –pappe auszusortieren sind, ist naheliegend. Diese Notwendigkeit besteht aber auch für die weiteren, über einen tolerierbaren Anteil von 2 % hinausgehenden Störstoffe. Der Vertreter der Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung auf die Frage, ob in der Recyclinganlage der Firma E. eine Aussonderung der Fremdstoffe, die über der 2 % Grenze liegen würden, erfolge, angegeben, dort werde ein mehrstufiges Recycling-Verfahren angewendet. Dies bestätigt die Bedenken, die in der Stellungnahme der niederländischen Regierung zum Ausdruck kommen, dass nämlich eine solche Vorsortierung im Rahmen der Verwertung des verbrachten PPK-Abfalls genau der Kontrolle unterliegen muss, die – nur – im Notifizierungsverfahren sichergestellt ist. Der Staatssekretär der Niederlande hat – ausweislich der Entscheidungsgründe des Urteils des Raad van State vom 20.05.2015 (Ziff. 3) – diese Bedenken bereits im dortigen Verfahren geltend gemacht und darauf hingewiesen, dass die PPK-Ballen, die auch nach dem damals relevanten E.-Board Störstoffe in Höhe von bis zu 10 % enthielten, nicht für die Papierproduktion geeignet seien, bevor eine Abtrennung der Störstoffe stattgefunden habe. Die vorhandenen Störstoffe stellten nach seiner Auffassung weitergehende Anforderung an den Produktionsprozess und begründeten ein erhöhtes Risiko, dass Schäden an der Anlage von E. entstehen könnten, dass der Produktionsablauf unterbrochen werde und dass sich die Qualität des Endprodukts verringere. Reste von Speisen und Getränken könnten zur Schimmelbildung führen. Der Produktionsablauf erfordere einen höheren Verbrauch an Energie, Wasser und Hilfsstoffen sowie zu einem insgesamt erhöhten Aufkommen an Abfällen - im Vergleich zu PPK-Abfällen, die lediglich mit integralen Störstoffen belastet seien. Die vom Staatssekretär der Niederlande geäußerten Bedenken gelten für die Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation umso mehr, weil nunmehr Lebensmittelabfälle unter dem zugelassenen fünfprozentigen Anteil sonstiger Reststoffe nicht mehr ausdrücklich ausgeschlossen sind, und begründen Zweifel an der umweltgerechten Verwertung der streitgegenständlichen PPK-Abfälle. Auch aus der Frage nach dem Verbleib der bei E. aussortierten Fremdstoffe und der für die dortige Vorsortierung notwendige Resourcenverbrauch führen zu Zweifeln an der umweltgerechten Verwertung PPK-Abfällen mit einem Störstoffanteil von 10 %.

86

Auch die Generalanwältin hat in ihren Schlussanträgen vom 30.01.2020 (AS 557 ff. der Gerichtsakte) unter Ziff. 66 ff. ausdrücklich Bedenken gegen die umweltgerechte Verwertung des PPK-Abfallgemischs bei Vorhandensein eines Störstoffanteils von 10 % geäußert. Sie verweist auf das OECD-Handbuch mit Leitlinien für die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung verwertbarer Abfälle, demzufolge ein „Gemisch aus grünen Abfällen und mehr als einer De-minimis-Menge an gelben Abfällen“ dem gelben Kontrollverfahren unterliegt. Ein Störstoffanteil von 10 % kann nach der Auffassung der Generalanwältin nicht als geringfügig oder unbedeutend eingestuft werden. Es könne nicht angenommen werden, dass ein Vorhandensein dieses Störstoffanteils keine Schwierigkeiten bei der umweltgerechten Verwertung des streitigen Abfallgemischs verursache. Sie hat ausdrücklich darauf verwiesen, dass es Klägerin freistehe, wissenschaftliche Nachweise dafür beizubringen, dass das Abfallgemisch nicht mit Nr. 1 Buchst. a oder b des Anhangs IIIA in Konflikt stehe. Derartige Nachweise hat die Klägerin für die nunmehr streitgegenständliche Abfallzusammensetzung nach der A.-Spezifikation nicht vorgelegt. Soweit die Klägerin geltend macht, die Frage der umweltgerechten Verwertung der Störstoffe, die neben den Flüssigkeitskartons in dem ursprünglichen nach dem E.-Board zusammengesetzten PPK-Abfall vorhanden gewesen sei, sei zu keinem Zeitpunkt streitig gewesen und von der Beklagten nicht bestritten worden, ist dieser Einwand vor dem Hintergrund der zitierten Stellungnahme der niederländischen Regierung und der Ausführungen in den Schlussanträgen der Generalanwältin nicht nachvollziehbar. Zudem wurde von Seiten der Beklagten von Beginn des Verfahrens an, insbesondere im Schreiben vom 15.03.2016, der Störstoffanteil von 10 % als solcher als das maßgebliche Kriterium für die Einstufung der PPK-Abfälle als notifizierungspflichtig genannt.

87

Die von der Klägerin vertretene Auffassung, aus dem Umstand, dass die PPK-Abfälle seit Jahren zur Recycling-Anlage der E. verbracht würden, ohne dass es zu Beanstandungen hinsichtlich der umweltgerechten Verwertung gekommen sei, ergebe sich, dass die umweltgerechte Verwertung im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 außer Streit stehe, beinhaltet eine nicht tragfähige Schlussfolgerung. Von der Beklagten wurde in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar argumentiert, dass gerade das Verfahren der Notifizierung ermöglicht, dass auch Abfallfraktionen mit höheren Störstoffanteilen verbracht werden können, da für diese das Verwertungsverfahren im Einzelnen geprüft wird. Das Notifizierungsverfahren erweist sich unter diesem Gesichtspunkt – ungeachtet der dafür zu entrichteten Gebühren – als durchaus von Vorteil für den Abfallverbringer. Dieser Vorteil, einen höheren Störstoffanteil in einer Abfallfraktion belassen zu können, hängt aber unmittelbar von der stets durchzuführenden Prüfung der Verwertungswege und –verfahren ab. Die von der Klägerin vertretene Auffassung, eine jahrelange beanstandungsfreie Verbringung von Abfällen im Notifizierungsverfahren bestätige die Annahme einer umweltgerechten Verwertung im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) des Anhangs IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006, würde zur Verwischung der Abgrenzung zwischen beiden Verfahren (Notifizierung nach Art. 4 bzw. allgemeine Informationspflichten nach Art 18 der Verordnung) führen. Denn dann würde die wiederholte beanstandungsfreie Verbringung von notifizierten Abfällen allein wegen Zeitablaufs zur Aufhebung der Notifizierungspflicht führen. Die Notifizierung dient aber gerade der Prüfung, ob die umweltgerechte Verwertung sichergestellt ist, wenn diese Voraussetzung nicht ganz offensichtlich erfüllt ist. Die enge Auslegung von Nr. 1 Buchst. b) des Anhang IIIA lässt daher nur dann für die Durchführung des Informationsverfahrens bei Abfallgemischen und damit für eine Feststellung der Notifizierungsfreiheit Raum, wenn die Kontamination (der Störstoffanteil) sich auf einen so geringen Anteil beschränkt, dass – gleichsam auf den ersten Blick – die umweltgerechte Verwertung ohne gesonderte Prüfung der vorgesehenen Verwertungswege und -verfahren außer Frage steht. Denn eine Abfallverbringung im Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 wird nur dann durchgeführt, wenn – ausnahmsweise – gemäß dem in Art. 191 Abs. 2 AEUV genannten Ziel, ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen, und den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf die sich die Politik der Union in diesem Bereich stützt, keine besondere Gefahr für die Umwelt und die menschliche Gesundheit anzunehmen ist (EuGH, Urteil vom 28.05.2020 – C654/18 –, juris Rn. 70). Lässt sich die Einschätzung einer solchen Gefahr – wie es vorliegend der Fall ist – nur unter Berücksichtigung der Verwertungswege und -verfahren treffen, bedarf es schon deshalb der Durchführung des Notifizierungsverfahrens. Denn in diesem Fall bestehen schon per se Zweifel an der Möglichkeit, dass das betreffende Abfallgemisch umweltgerecht im Sinne von Nr. 1 Buchst. b) der Anlage IIIA der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 verwertet werden kann (EuGH, a.a.O. Rn. 74).

88

Aufgrund dieser Zweifel an der umweltgerechten Verwertung eines „PPK aus LVP“-Abfallgemischs mit einem Störstoffanteil von bis zu 10 % kann für das streitgegenständliche Abfallgemisch nach der Zusammensetzung der A.-Spezifikation nicht festgestellt werden, dass dieses gemäß dem Verfahren der allgemeinen Informationspflichten nach Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 zu der von der E. betriebenen Recycling-Abfallanlage in den Niederlanden verbracht werden darf.

89

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

90

Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen.