Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-18, Aktenzeichen 22 K 1161/14.PVL
ECLI:DE:VGMS:2015:0318.22K1161.14PVL.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

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G r ü n d e

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I.

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Der Antragsteller ist der bei der Kreispolizeibehörde X. gebildete Personalrat. Der Beteiligte ist der Dienststellenleiter der Kreispolizeibehörde X. . Antragsteller und Beteiligter streiten über die Frage, ob die Beförderung einer Beamtin des Kreises X. , welche bei der Kreispolizeibehörde X. beschäftigt ist, der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

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Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

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Mit Schreiben vom 13. Mai 2014 wandte sich der Antragsteller an den Beteiligten und teilte mit, er habe erfahren, dass am 27. Mai 2014 eine „Überleitung in den höheren Dienst“ anstehe. Sollte dieses zutreffen, so bitte er den Beteiligten darum, unverzüglich ein Beteiligungsverfahren einzuleiten.

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Am 27. Mai 2014 wurde die in Rede stehende Beförderung durchgeführt. Die Beamtin der kommunalen Gebietskörperschaft Kreis X. , T. I. , beschäftigt in der Direktion Zentrale Aufgaben bei der Kreispolizeibehörde X. , wurde zur Kreisverwaltungsrätin befördert. Mit Schreiben vom 28. Mai 2014 teilte der Antragsteller daraufhin dem Beteiligten mit, er werde diese Beförderung gerichtlich überprüfen lassen und die Mitbestimmung gerichtlich einfordern. Hierzu habe er in seiner Sitzung am 27. Mai 2014 einen entsprechenden Beschluss gefasst.

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Der Antragsteller hat am 3. Juni 2014 das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet. Er trägt vor: Die Beförderung der Beamtin T. I. zur Kreisverwaltungsrätin unterliege dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers. Die vom Kreis X. der Kreispolizeibehörde X. zugewiesenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter seien Beschäftigte im Sinne des § 5 LPVG NRW. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Direktion Zentrale Aufgaben unterstünden dem Landrat als Kreispolizeibehörde, dort konkret dem Abteilungsleiter Polizei. Die Kreisbeschäftigten seien damit personalvertretungsrechtlich auch Beschäftigte in der Dienststelle "Landrat als Kreispolizeibehörde"; namentlich seien sie dort weisungsgebunden tätig. Sie seien damit „im Landesdienst stehende Beschäftigte der Polizei“. Denn für den Begriff der Beschäftigten, die im Landesdienst stünden, komme es nicht auf die Frage an, ob ein Dienstverhältnis oder ein Tarifbeschäftigungsverhältnis mit dem Land gegeben sei. Daraus folge, dass der Polizeipersonalrat beim Landrat als Kreispolizeibehörde auch für Maßnahmen, die diese Beschäftigten beträfen, zuständig sei. Nach dem aktuellen Organigramm der Kreispolizeibehörde sei die zuvor noch bestehende Abteilung Verwaltung/Logistik (VL) aufgelöst worden und nunmehr als Abteilung Zentrale Aufgaben (ZA) dem Abteilungsleiter Polizei unterstellt. Der bisherige Leiter VL habe sämtliche Befugnisse, Rechte und Pflichten über die Mitarbeiter verloren. Die Dienstaufsicht und das Weisungsrecht über die bisherigen Mitarbeiter VL sei auf den Abteilungsleiter Polizei übertragen worden. Der Gesetzgeber habe im Jahre 2011 mit der Einführung des erweiterten Beschäftigtenbegriffs nach § 5 LPVG NRW bewusst eine andere Regelung getroffen als der Gesetzgeber im Jahre 2007. Er habe gerade gewollt, dass diejenigen Beschäftigten, die in einer Dienststelle ihren Dienst tun ‑ unabhängig von ihrem Status ‑ von dem Personalrat "betreut werden", in dessen Bereich sie tätig sind. § 81 LPVG NRW stelle hingegen nur klar, dass "für die im Landesdienst stehenden Beschäftigten der Polizei" Ausnahmeregelungen im 10. Kapitel vorhanden seien. Dies ändere nichts daran, dass § 5 LPVG NRW für sämtliche Beschäftigten gelte.

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Der Antragsteller beantragt,

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festzustellen, dass die Beförderung einer Beamtin bzw. eines Beamten des Kreises, die bzw. der im Bereich des Beteiligten (Kreispolizeibehörde) tätig ist, dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG NRW unterliegt.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er trägt im Wesentlichen vor: Der M. befinde sich in einer Doppelfunktion. Er sei zum einen Leiter der Kreisverwaltung, also der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft "Kreis". Zum anderen sei er gleichzeitig Untere Landesbehörde nach § 9 Abs. 2 LOG NRW. Denn er übe in seiner Funktion als Leiter der Kreispolizeibehörde eine Landesaufgabe aus. Der Antragsteller sei als Polizeipersonalrat nur für die Beschäftigten im Sinne des § 81 LPVG NRW zuständig. Dies seien die im Landesdienst stehenden Beschäftigten der Polizei bei den in § 82 LPVG NRW bezeichneten Polizeidienststellen. Der Gesetzgeber habe mit der Formulierung in § 81 LPVG NRW auf die Entscheidung des OVG NRW vom 31. März 2006 ‑ 1 A 1471/04.PVL ‑ reagiert. Mit dieser Regelung habe er im Bereich der Polizeibehörden eine Einschränkung des Beschäftigtenbegriffes bewirken wollen. Erfasst werden sollten (nur noch) die im Landesdienst stehenden Beschäftigten. Daran habe sich durch die Veränderung der Organisationsstruktur der Kreispolizeibehörden (Einführung des sogenannten Einabteilungsmodells) nichts geändert.

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Darüber hinaus sei der Antragsteller nicht zuständig, weil es sich bei der Beförderung von Beamten der kommunalen Gebietskörperschaft Kreis um statusändernde Maßnahmen handele, welche nicht der Dienststellenleiter der Kreispolizeibehörde durchführe.

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Für die vorgenannte Sichtweise sprächen auch verfassungsrechtliche Gründe. Aufgrund der in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung NRW verankerten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie könne der Kreis als Selbstverwaltungskörperschaft darüber entscheiden, wie die bei ihm vorgehaltenen Stellen tarif- oder beamtenrechtlich zu bewerten seien und mit welchen Beschäftigten diese Stellen besetzt werden sollten. Das Land NRW gebe bezüglich der Struktur nur eine organisatorische Planung vor. Es obliege allein dem M. als (direkt gewähltem) Behördenleiter der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft, die Beamtinnen und Beamten seiner Kreisverwaltung zu befördern. Bei diesen Beförderungen sei der in der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft gebildete Personalrat der Kreisverwaltung für das Beteiligungsverfahren zuständig.

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Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Tarifregelungen zwischen der Kreisverwaltung und der Verwaltung der Polizei unterschiedlich seien. Für die Beschäftigten des Kreises gelte der TVöD und für die Landesbeschäftigten der TV-L. Würde der Personalrat der Polizei bei Statusfragen von Tarifbeschäftigten des Kreises mitbestimmen, würde er in einem fremden Tarifrecht mitentscheiden, für welches das Land nicht einmal Vertragspartner sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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II.

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Der Antrag hat keinen Erfolg.

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Der Antrag ist als abstrakter Feststellungsantrag zulässig. Die konkrete Beförderung der Beamtin des Kreises X. , T. I. , ist nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machen. Für die Nachholung eines Mitbestimmungsverfahrens ist deshalb kein Raum mehr. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren dem antragstellenden Personalrat allerdings nicht verwehrt, einen vom anlassgebenden konkreten Vorgang losgelösten Antrag zu einer Rechtsfrage zu stellen. Dies gilt aber in der Regel nur für Rechtsfragen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen, die der konkreten Maßnahme zugrunde liegen bzw. die durch den konkreten Anlass als entscheidungserheblich aufgeworfen werden. Die Rechtsfrage muss sich also auf künftige vergleichbare bzw. gleichartige Sachverhalte beziehen. Das ist nur der Fall, wenn sie künftige Sachverhalte betrifft, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt der anlassgebenden konkreten Maßnahme entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind somit allein verallgemeinerungsfähige Rechtsfragen zu klären, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden. Denn es ist nicht Aufgabe der in diesem Verfahren zur Entscheidung berufenen Verwaltungsgerichte, Gutachten zu abstrakten Rechtsfragen zu erstatten, die sich auf Sachverhalte beziehen, die zwar in einem weiteren inhaltlichen Zusammenhang mit dem anlassgebenden Vorgang stehen, aber doch über die durch ihn ausgelöste Streitfrage hinausgehen, indem sie neue, bisher nicht entscheidungserhebliche Rechtsfragen aufwerfen. Gemessen an diesen Vorgaben ist der Antrag zulässig.

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Der Antrag ist aber unbegründet. Dem Antragsteller steht das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht im Rahmen einer Beförderung einer Beamtin bzw. eines Beamten des Kreises durch den Dienststellenleiter der Verwaltung des Gemeindeverbandes bzw. der Gebietskörperschaft „Kreis“ (vgl. § 1 Abs. 2 KreisO NRW) nicht zu.

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Zwar ist die Beförderung einer Beamtin bzw. eines Beamten als Maßnahme grundsätzlich gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. Zuständig für die gebotene Mitbestimmung bei der Beförderung einer Beamtin bzw. eines Beamten des Kreises durch den Dienststellenleiter der Verwaltung des Gemeindeverbandes bzw. der Gebietskörperschaft „Kreis“ ist aber allein der bei dieser Dienststelle gebildete Personalrat, nicht hingegen der Antragsteller als Personalrat der Kreispolizeibehörde. Denn insoweit ist der Grundsatz der partnerschaftlichen Zuordnung von Dienststelle und Personalrat maßgeblich. Dieser besagt, dass sich die Beteiligung des Personalrats auf die Maßnahmen erstreckt und beschränkt, die der Leiter der Dienststelle, der er zugeordnet ist, zu treffen beabsichtigt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 1996 – 1 A 4141/92.PVL -, juris Rdnr. 6 ff, m.w.N; Beschluss vom 23. März 2010 – 16 A 2423/08.PVL -, juris Rdnr. 24.

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Grundsätzlich steht der Personalvertretung ein Mitbestimmungsrecht nur bei Maßnahmen der Dienststelle zu, bei der sie gebildet worden ist. Die Abgrenzung der Zuständigkeit von verschiedenen Personalräten ist also maßnahmenbezogen vorzunehmen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2006 – 1 A 1471/04.PVL -, juris Rdnr. 67.

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Der vorstehende Grundsatz folgt aus dem Wesen der Mitbestimmung, wonach in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten die Personalvertretung an der Willensbildung der Dienststelle beteiligt ist. Gegenüber anderen Dienststellen ist der Personalvertretung kein Mitbestimmungsrecht eingeräumt, da jedenfalls das LPVG NRW eine Abweichung von dem Grundsatz der partnerschaftlichen Zuordnung von Dienststelle und Personalvertretung nicht kennt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 1996 – 1 A 4141/92.PVL -, juris Rdnr. 8, m.w.N.

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Bei den in Rede stehenden Beförderungen von Beamtinnen bzw. Beamten des Gemeindeverbandes bzw. der Gebietskörperschaft „Kreis“ handelt es sich nicht um Maßnahmen gemäß § 66 Abs. 1 LPVG NRW, welche dem Beteiligten, also dem Dienststellenleiter der Kreispolizeibehörde zuzurechnen sind. Als Maßnahme im Sinne der Vorschrift wird im Allgemeinen jede Handlung oder Entscheidung des Leiters der Dienststelle angesehen, mit der dieser in eigener Zuständigkeit eine Angelegenheit der Dienststelle regelt, sofern hierdurch der Rechtsstand der Beschäftigten oder eines einzelnen Beschäftigten berührt wird. Im vorliegenden Fall ist beachtlich, dass der M. eine Doppelfunktion ausübt; er ist Leiter von zwei unterschiedlichen Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne, nämlich der Kreisverwaltung und der Kreispolizeibehörde (vgl. § 82 LPVG NRW sowie § 9 Abs. 2 LOG NRW); personalvertretungsrechtlich findet diese Aufteilung ihren Niederschlag in der Bildung von zwei unterschiedlichen Personalräten für die jeweiligen Dienststellen.

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Die streitbefangenen Beförderungen von Beamtinnen und Beamten des Kreises sind Maßnahme des Landrates als (gewähltem) Dienstellenleiter der Verwaltung des Gemeindeverbandes bzw. der Gebietskörperschaft „Kreis“. Sie beruhen auf einer allein den Haushalts- und Stellenplan des Kreises betreffenden Entscheidung des zuständigen Organs des Kreises. Die den Status einer Kreisbeamtin bzw. eines Kreisbeamten berührende Beförderung (vgl. § 49 Abs. 1 KreisO NRW) unterliegt damit allein der Mitbestimmung des bei der Kreisverwaltung gebildeten Personalrats.

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Vgl. auch den vorbeschriebenen Aspekt bei „statusberührenden“ Personalmaßnahmen im Unterschied zu bloßen Dienstpostenzuweisungen ansprechend: OVG NRW, Beschluss vom 31. März 2006 – 1 A 1471/04.PVL -, juris Rdnr. 52.

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Anders als bei erstmaligen Zuweisungen von Dienstposten in Kreispolizeibehörden oder Rückumsetzungen von Kreispolizeibehörden in die Kreisverwaltung, ist für die statusberührende Maßnahme der Beförderung nicht die Beteiligung von zwei Personalräten geboten.

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Vgl. zur personalvertretungsrechtlichen Bedeutung der Unterscheidung von „Grund- und Betriebsverhältnis“: OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2010 – 16 A 2423/08.PVL -, juris Rdnr. 36 ff, 42 am Ende.

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Vor diesem Hintergrund kommt es auf die zwischen Antragsteller und Beteiligten ebenfalls umstrittene Frage zur „Beschäftigteneigenschaft“ nicht entscheidend an. Für die vom Beteiligten vertretene Sichtweise spricht allerdings, dass die personalvertretungsrechtliche Zuordnung von Beschäftigten zu der Dienststelle ihres „Dienstherrn“ auch in § 5 Abs. 5 LPVG NRW ihren Niederschlag gefunden hat. Dies entspricht der Intention des Gesetzgebers bei der Schaffung der Regelung in § 81 LPVG NRW („im Landesdienst stehende Beschäftigte der Polizei“). Dementsprechend wird mit gewichtigen Argumenten vertreten, dass die Beamten des Kreises aufgrund der Spezialregelung in § 81 LPVG NRW personalvertretungsrechtlich nicht als Beschäftigte der Dienststelle „Kreispolizeibehörde“ zugeordnet sind.

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Vgl. Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Loseblattkommentar, Stand September 2014, Band 2, § 82 Rdnr. 17.

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Nach der vorgenannten Ansicht geht im Ergebnis die Spezialregelung in § 81 LPVG NRW der allgemeinen Regelung des Beschäftigtenbegriffes in § 5 LPVG NRW vor. Der Gesetzgeber habe diese Einschränkung des Beschäftigtenbegriffes für die Polizeibehörden ausdrücklich gewollt. Sie wurde im Übrigen nach ihrer Einführung auch im Rahmen späterer Gesetzesnovellen im Gesetz belassen.

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III.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.