Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-14, Aktenzeichen 5 C 17/16
ECLI:DE:BVerwG:2017:141217U5C17.16.0

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten darüber, ob das Niedersächsische Beamtenrecht die Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln wirksam auf die Festbeträge beschränkt, die nach dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung festgesetzt werden.

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Der Kläger ist beihilfeberechtigter Versorgungsempfänger. Für das von ihm nach ärztlicher Verordnung im September 2012 erworbene Arzneimittel "Marcumar (3 mg)" gewährte ihm der Beklagte Beihilfeleistungen auf der Grundlage eines Festbetrages, der nach dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung für die entsprechende Wirkstoffgruppe festgelegt worden ist. Die vom Kläger erhobene Klage auf Zahlung einer weiteren Beihilfe, die sich an dem Apothekenverkaufspreis des Medikamentes orientiert, ist vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben.

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Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Es hat die mit den Festbeträgen verbundene Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Arzneimittel durch die Niedersächsische Beihilfeverordnung für rechtmäßig erachtet. § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO verweise auf die Festbeträge, die von dem Spitzenverband Bund der Krankenkassen nach Maßgabe des § 35 SGB V festgesetzt werden und im Internet veröffentlicht sind. Diese Verweisungsregelung genüge den Erfordernissen des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes an den Erlass von Rechtsverordnungen und entspreche ferner den Anforderungen, die das Rechtsstaats- und das Demokratieprinzip an dynamische Verweisungen stellen.

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Hiergegen richtet sich die Revision des Klägers, mit der er seinen Anspruch auf eine höhere Beihilfegewährung weiterverfolgt. Er macht zum einen geltend, das Berufungsgericht habe sein Grundrecht auf Gewährung rechtlichen Gehörs verletzt. Zum anderen rügt er eine Verletzung materiellen Rechts und trägt dazu insbesondere vor, dass die Regelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO nicht von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt und deshalb unwirksam sei.

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Der Beklagte verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

Entscheidungsgründe

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Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil steht sowohl mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) als auch mit revisiblem Landesrecht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG; vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2013 - 5 C 32.12 - BVerwGE 148, 106 Rn. 8) in Einklang. Weder greift die vom Kläger erhobene Verfahrensrüge (1.), noch dringt er mit seiner Rüge der Verletzung materiellen Rechts durch (2.).

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1. Den im Revisionsverfahren gerügten Verfahrensfehler, das Berufungsgericht habe seinen Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) verletzt, hat der Kläger nicht in einer den Darlegungsanforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Weise aufgezeigt. Er meint zu Unrecht, er habe nach der Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils - auch mangels eines späteren gegensätzlichen Hinweises des Oberverwaltungsgerichts - "in keiner Weise" mit einer Zurückweisung seiner Berufung rechnen müssen, so dass er von dem für ihn negativen Urteil des Oberverwaltungsgerichts "vollkommen überrascht" worden sei. Ein damit gerügtes "Überraschungsurteil" liegt nicht vor.

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Eine im Hinblick auf Art. 103 Abs. 1 GG unzulässige Überraschungsentscheidung ist nicht schon dann gegeben, wenn eine Prozesspartei subjektiv betrachtet eine Rechtsauffassung oder eine Entscheidung des Gerichts als überraschend empfindet. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vielmehr objektiv betrachtet erst dann vor, wenn das Gericht bei seiner Entscheidung auf einen rechtlichen Gesichtspunkt oder auf eine bestimmte Bewertung des Sachverhalts abstellen will, mit dem auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen braucht, was von dem betreffenden Beteiligten im Einzelnen darzulegen ist. Dagegen kann von einer Überraschungsentscheidung nicht gesprochen werden, wenn das Gericht tatsächliche oder rechtliche Schlussfolgerungen zu Aspekten zieht, zu denen sich die Beteiligten zwar äußern konnten, deren Bewertung durch das Gericht jedoch nicht den subjektiven Erwartungen eines Prozessbeteiligten entspricht oder von ihm für unrichtig gehalten wird (stRspr, vgl. z.B. Beschlüsse vom 27. November 2008 - 5 B 54.08 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 60 Rn. 8 und vom 2. Mai 2017 - 5 B 75.15 D - juris Rn. 11 m.w.N.).

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Daran gemessen durfte der Kläger nach dem Prozessverlauf nicht darauf vertrauen, das Oberverwaltungsgericht werde nach der Zulassungsentscheidung auch seiner Berufung stattgeben. Allein aus dem Umstand, dass das Gericht die Berufung wegen ernstlicher Zweifel nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen hat, kann und darf ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter nicht darauf schließen, dass auch die Berufungsentscheidung so ausfallen wird (BVerwG, Beschluss vom 2. April 2014 - 2 B 9.12 - Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 61 Rn. 18). Das Zulassungsverfahren dient nicht dazu, bereits das Ergebnis eines Berufungsverfahrens in irgendeiner Form, auf die ein Prozessbeteiligter vertrauen dürfte, vorwegzunehmen. Vielmehr eröffnet der Zulassungsbeschluss erst den Weg für eine vertiefte Prüfung im Berufungsverfahren.

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Das Oberverwaltungsgericht war auch nicht gehalten, im Anschluss an die Zulassung der Berufung vor oder während der mündlichen Verhandlung etwaige rechtliche Bewertungen gegenüber dem Kläger vorwegzunehmen und ihn über einen gegebenenfalls negativen Verfahrensausgang vorab in Kenntnis zu setzen. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt grundsätzlich keine Pflicht des Gerichts, den Beteiligten vorab mitzuteilen, wie es die Sache bewertet, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung ergibt (stRspr, s. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 28. Dezember 1999 - 9 B 467.99 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 51 S. 2 und vom 21. September 2011 - 5 B 11.11 - juris Rn. 3 m.w.N.).

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2. Das Oberverwaltungsgericht hat im Anschluss an das Verwaltungsgericht in der Sache zu Recht entschieden, dass dem Kläger der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe nicht zusteht.

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Dabei gehen sowohl das Oberverwaltungsgericht als auch die Beteiligten übereinstimmend und zu Recht davon aus, dass die Voraussetzungen für den Beihilfeanspruch des Klägers dem Grunde nach erfüllt sind. Dies folgt aus § 80 Abs. 1, 3 und 6 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG - vom 25. März 2009 (Nds. GVBl. S. 72), hier anwendbar in der durch Gesetz vom 17. November 2011 (Nds. GVBl. S. 422) geänderten Fassung, in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 17 Abs. 1 der Niedersächsischen Beihilfeverordnung - NBhVO - in der Fassung vom 7. November 2011 (Nds. GVBl. S. 372). Diese Normen sind in den vorgenannten Fassungen anzuwenden, da die insoweit maßgeblichen Aufwendungen mit dem Erwerb des Arzneimittels "Marcumar (3 mg)" durch den Kläger im September 2012 entstanden sind. Beihilferechtliche Streitigkeiten sind nämlich grundsätzlich nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfen verlangt werden, zu beurteilen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 8. November 2012 - 5 C 4.12 - Buchholz 270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 12 und vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 8).

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Zwischen den Beteiligten streitig und hier zu entscheiden ist die Frage, ob aufgrund der Regelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO eine wirksame Begrenzung des Beihilfeanspruchs der Höhe nach vorliegt. Diese Regelung schreibt vor, dass "Aufwendungen für Arzneimittel, für die Festbeträge nach § 35 SGB V festgesetzt sind, ... nur bis zur Höhe der vom Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information im Internet unter www.dimdi.de veröffentlichten Festbeträge beihilfefähig" sind. Die Vorschrift nimmt damit im Wege einer dynamischen Verweisung auf diejenigen Festbeträge Bezug, die nach Maßgabe des § 35 SGB V festgesetzt worden sind sowie künftig festgesetzt werden. Von Letzterem ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgegangen, ohne dass dies die Beteiligten in Zweifel gezogen haben.

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Entgegen der Rechtsansicht des Klägers steht die Regelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO mit diesem Inhalt mit höherrangigem Recht in Einklang. Festbeträge bedürfen zwar, weil sie als Obergrenzen für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen den Grundsatz einschränken, dass Beihilfe gewährt wird, soweit die Aufwendungen für Arzneimittel notwendig und angemessen sind, einer wirksamen Rechtsgrundlage, die den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügt und mit höherrangigem materiellen Recht vereinbar ist (BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2009 - 2 C 28.08 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 19 Rn. 14 und vom 8. November 2012 - 5 C 4.12 - Buchholz 270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 17). Das Oberverwaltungsgericht ist jedoch im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass die Regelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO diesen Anforderungen sowohl in formeller (a) als auch in materieller Hinsicht (b) gerecht wird und in Anwendung auf den vorliegenden Fall die streitige Beihilfebeschränkung für das Arzneimittel "Marcumar (3 mg)" rechtfertigt (c).

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a) Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt und jedenfalls aufgrund des Homogenitätsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist, gilt auch für das Beihilferecht. Der parlamentarische Gesetzgeber muss unter anderem die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen. Dabei sind die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts im Beihilferecht geringer, wenn es sich um eine Sachmaterie bzw. Leistungsgruppe handelt, deren Bedeutung für die Beihilfeberechtigten insgesamt kein besonders hoher Stellenwert beizumessen ist, oder wenn es nicht um einen vollständigen oder teilweisen Beihilfeausschluss, sondern um die Konkretisierung von Beihilfebeschränkungen durch den Verordnungsgeber geht (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juli 2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363 Rn. 13, vom 10. Oktober 2013 - 5 C 29.12 - BVerwGE 148, 116 Rn. 14 und vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 18 f. m.w.N.).

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Danach musste der niedersächsische Landesgesetzgeber die Beschränkung der Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln durch Festbeträge im Hinblick auf ihre Voraussetzungen nicht bereits selbst und im Einzelnen in einem Gesetz regeln, sondern durfte die nähere Ausgestaltung mittels einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung an den Verordnungsgeber delegieren (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 21 und - 5 C 8.14 - juris Rn. 21 zur Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten). Den hieran geknüpften Anforderungen des Gesetzesvorbehalts sind im Hinblick auf die Beihilfebeschränkung durch Festbeträge für Arzneimittel sowohl der Landesgesetzgeber als auch der Verordnungsgeber gerecht geworden. Die Verordnungsregelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO beruht auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (aa) und ist auch mit den spezifischen Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips an dynamische Verweisungen auf Regelungen anderer Normgeber vereinbar (bb).

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aa) Soweit der Landesgesetzgeber - wie hier - der Notwendigkeit einer von ihm zu verantwortenden Entscheidung auch dadurch Rechnung tragen kann, dass er die Verwaltung ermächtigt, den Beihilfeausschluss oder die Beihilfebeschränkung durch Landesverordnung zu regeln, ist hierfür erforderlich, dass das Landesgesetz eine gemessen an dem auch von dem Landesgesetzgeber zu beachtenden Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete Verordnungsermächtigung enthält, die den Leistungsausschluss oder die Leistungsbeschränkung inhaltlich deckt (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 21 und - 5 C 8.14 - juris Rn. 21 jeweils m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

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Nach dem Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG darf der Gesetzgeber zwar nur dann einen Teil der Gesetzgebungsmacht an die Exekutive übertragen, wenn er die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen hat, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 - BVerfGE 58, 257 <277> und Kammerbeschluss vom 29. April 2010 - 2 BvR 871/04 - BVerfGK 17, 273 Rn. 38). Der Bestimmtheitsgrundsatz zwingt jedoch nicht dazu, die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich zu formulieren und zu fassen. Eine Ermächtigungsnorm hält grundsätzlich auch dann der verfassungsrechtlichen Prüfung am Maßstab des Bestimmtheitsgebots stand, wenn sich die verfassungsrechtlich geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemein gültigen Auslegungsmethoden ermitteln lässt. Zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung können - wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift - der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt sowie die Entstehungsgeschichte der Norm herangezogen werden (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 - BVerfGE 58, 257 <277> m.w.N.).

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Daran gemessen genügt die hier einschlägige gesetzliche Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG den Bestimmtheitsanforderungen. Nach § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG regelt die Landesregierung das Nähere über Inhalt und Umfang sowie das Verfahren der Beihilfegewährung "in Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs und das Elfte Buch des Sozialgesetzbuchs sowie unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG durch Verordnung". Insbesondere können Bestimmungen bezüglich des Inhalts und Umfangs der Beihilfegewährung nach Maßgabe des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a bis j NBG getroffen werden.

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Zwar sind sowohl die Vorinstanzen als auch der Beklagte davon ausgegangen, dass insoweit die Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. g NBG einschlägig sei, die vorsieht, dass der Verordnungsgeber den Inhalt und Umfang der Beihilfegewährung durch "Höchstbeträge in bestimmten Fällen" regeln darf. Hierüber haben die Beteiligten auch noch im Berufungsverfahren gestritten. Das Bundesverwaltungsgericht hat es bislang offengelassen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Festbeträge (nach § 35 SGB V) überhaupt unter den Begriff der "Höchstbeträge" fallen können (BVerwG, Urteile vom 8. November 2012 - 5 C 2.12 - juris Rn. 18 und - 5 C 4.12 - Buchholz 270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 20 sowie - 5 C 6.12 - juris Rn. 16). Diese Frage bedarf aber auch hier keiner abschließenden Entscheidung.

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Denn die Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG - auf deren etwaiges Eingreifen der Senat die Beteiligten im Revisionsverfahren hingewiesen hat - erweist sich als hinreichend normativ durch den Gesetzgeber vorgezeichnet, um den Erlass der Verordnungsregelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO zu tragen. Durch § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG wird der Verordnungsgeber nämlich ermächtigt, Regelungen zu treffen über die Beschränkung oder den Ausschluss der Beihilfegewährung unter anderem "für bestimmte Arzneimittel", insbesondere für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel und solche, bei deren Anwendung eine Erhöhung der Lebensqualität im Vordergrund steht.

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Bei dieser gesetzlichen Ermächtigung handelt es sich im Hinblick auf die Beschränkung der Beihilfefähigkeit für Arzneimittel um eine Spezialregelung, die in ihrem Anwendungsbereich der Regelung über "Höchstbeträge in bestimmten Fällen" (§ 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. g NBG) vorgeht. Dies ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang zwischen den in § 80 Abs. 6 Satz 2 NBG nach dem Wort "insbesondere" enumerativ aufgelisteten spezifischen Verordnungsermächtigungen. Die im Hinblick auf Arzneimittel spezifische Ermächtigung in § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG bringt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber die Exekutive nur unter den dort genannten Voraussetzungen zur Beschränkung der Beihilfegewährung für Arzneimittel ermächtigt hat.

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Die Verordnungsregelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO ist auch von dieser speziellen gesetzlichen Ermächtigung gedeckt. Dass § 80 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG zu Normierungen ermächtigt, wie sie der Verordnungsgeber in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO mit der Verweisung auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge getroffen hat, erschließt sich mit der genügenden Deutlichkeit im Wege der Auslegung.

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(1) Festbeträge für Arzneimittel werden vom Wortlaut des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG sowohl im Hinblick darauf erfasst, dass es sich um eine "Beschränkung der Beihilfefähigkeit" zu handeln hat als auch darauf, dass diese Beschränkung "bestimmte Arzneimittel" erfassen muss. § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO enthält sowohl dem allgemeinen als auch dem fachsprachlichen Wortsinn nach eine "Beschränkung der Beihilfefähigkeit". Damit wird eine Begrenzung der Höhe nach bezeichnet, welche die Anordnung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO, dass die Beihilfestelle nur die der Höhe nach begrenzten Kosten für die von den Festsetzungen nach § 35 SGB V betroffenen Arzneimittel zu tragen hat, ohne Weiteres erfasst. Das gilt umso mehr, als dieser Begriff auch im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung fachsprachlich geklärt und für einen der Höhe nach begrenzten Betrag steht, auf den die Kostentragungspflicht der Leistungsträger begrenzt ist (vgl. § 12 Abs. 2, § 31 Abs. 2 Satz 1 SGB V).

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Ebenso erstreckt sich die Ermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG mit der Wendung "bestimmte Arzneimittel" dem Wortlaut nach auch unzweifelhaft auf die Beschränkung der Beihilfegewährung für die hier in Rede stehenden verschreibungspflichtigen Arzneimittel, für die nach § 35 SGB V Festbeträge festgesetzt worden sind. Dem steht nicht entgegen, dass der Landesgesetzgeber die vorangestellte allgemeine Formulierung der "bestimmten Arzneimittel" um den Zusatz "insbesondere für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel und solche, bei deren Anwendung eine Erhöhung der Lebensqualität im Vordergrund steht" erweitert hat. Das Wort "insbesondere" macht insoweit vielmehr deutlich, dass die nicht verschreibungspflichtigen Arzneimittel nur als (wenn auch hervorgehobene und damit bedeutsame) Beispiele genannt werden, die wichtige Gruppe der verschreibungspflichtigen Arzneimittel aber nicht ausgenommen werden sollte.

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Auch aus dem in der gesetzlichen Ermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG genannten Wort "bestimmte" Arzneimittel lässt sich - anders als der Kläger im Zusammenhang mit dem in § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. g NBG ebenfalls verwendeten Wort "bestimmte" (Fälle) meint - nicht herleiten, dass es sich um wenige oder einzeln aufgezählte Arzneimittel handeln muss. Mit dem Eigenschaftswort "bestimmte" ist nicht notwendig eine quantitative Aussage verbunden. Vielmehr wird dieses Adjektiv schon in seiner allgemeinsprachlichen Bedeutung mit den Synonymen "feststehend" und "speziell" oder "inhaltlich festgelegt" und "genau umrissen" umschrieben (vgl. Duden, Deutsches Universalwörterbuch, 8. Aufl. 2015, S. 302 zum Stichwort "bestimmt"). Von diesem Sprachgebrauch ausgehend werden Beihilfebeschränkungen durch Festbeträge für "bestimmte Arzneimittel" auch und gerade dann geregelt, wenn alle Arzneimittel, die in Bezug genommen werden, feststehen, inhaltlich festgelegt oder genau umrissen sind, und zwar unabhängig davon, ob diese Arzneimittel einen großen bzw. den größten Teil der verfügbaren (verschreibungspflichtigen) Arzneimittel ausmachen. Das trifft auf die durch § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO im Wege der dynamischen Verweisung auf die nach dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung festgesetzten Festbeträge zu.

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(2) Auch der Zusammenhang mit der Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG, welche eine "Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs" sowie die "Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn" vorgibt, spricht in gewichtiger Weise dafür, dass nach Maßgabe des § 35 SGB V festgesetzte Festbeträge unter den Begriff der Beschränkung der Beihilfegewährung für bestimmte Arzneimittel im Sinne von § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG fallen. Wenn danach nämlich eine Beschränkung in "Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs" normiert werden darf, so deutet dies darauf hin, dass auch die nach Maßgabe des § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge, die im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung als ein zentrales Steuerungsinstrument zur Begrenzung der Kosten in der Krankenversorgung entwickelt worden sind, von der Verordnungsermächtigung nicht ausgeklammert werden sollten.

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Auch der systematische Zusammenhang des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG mit der Vorgabe des § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu berücksichtigen, spricht jedenfalls nicht gegen die Annahme, dass die Verweisung auf die Festbeträge nach § 35 SGB V von der Ermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG gedeckt ist. Denn mit dessen Anordnung, dass die Beschränkung oder der Ausschluss der Beihilfegewährung nur für "bestimmte Arzneimittel" vorgenommen werden darf, wird der Fürsorgepflicht insofern Rechnung getragen, als davon etwa eine Verordnungsregelung, die den völligen Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für verschreibungspflichtige Arzneimittel vorsähe, nicht gedeckt wäre. Mit der in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO normierten Verweisung auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge wird jedoch - wie bereits oben dargelegt - weder ein Ausschluss noch eine Beschränkung der Beihilfegewährung für alle verschreibungspflichtigen Arzneimittel vorgenommen. Im Hinblick auf den zuletzt genannten Aspekt hat das Oberverwaltungsgericht in für das Revisionsgericht bindender Weise festgestellt, dass jedenfalls die Arzneimittel mit patentgeschützten Wirkstoffen, deren Wirkungsweise neuartig ist oder die auch wegen geringerer Nebenwirkungen eine therapeutische Verbesserung bedeuten, nicht von der Festbetragsfestsetzung erfasst sind.

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(3) Das durch Wortlaut und Systematik ermittelte Auslegungsergebnis wird durch Sinn und Zweck des Gesetzes bestätigt. Mit der Ermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG hat der Landesgesetzgeber den wesentlichen Inhalt der Rechtsverordnung - soweit hier interessierend - in hinreichend bestimmter Weise festgelegt. Er hat damit zugleich die Ziele und Zwecke umrissen, an denen sich der Verordnungsgeber zu orientieren hat. Neben der Vorgabe der näheren Ausgestaltung der Beihilfegewährung ist dies unter anderem die "Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs" und damit auch der Rekurs auf die dort normierten Regelungen über den Umfang der Arzneimittelversorgung. Der Landesgesetzgeber hat damit auch das Ziel verfolgt, es zu ermöglichen, die im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung insbesondere aus Gründen der Kostenersparnis bereits eingeführten Leistungsbegrenzungen und -standards auch auf das Beihilferecht zu erstrecken.

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Diesem gesetzgeberischen Anliegen widerspräche die Annahme, dass der Landesgesetzgeber beabsichtigte, die Festbeträge nach § 35 SGB V als bedeutsames Instrument zur Konkretisierung des Wirtschaftlichkeitsgebots im Gesundheitswesen von der Übertragung auszunehmen (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. November 2012 - 5 C 2.12 - juris Rn. 18 und - 5 C 4.12 - Buchholz 270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 20 sowie - 5 C 6.12 - juris Rn. 16). Vielmehr steht es mit der Verwirklichung der vom Gesetzgeber mit der Verordnungsermächtigung verfolgten Zwecksetzung in Einklang, wenn der Verordnungsgeber - wie hier - eine Beschränkung der Beihilfegewährung für Arzneimittel durch Verweisung auf die im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung festgelegten Festbeträge und damit in "Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs", d.h. hier an die Ergebnisse der dortigen Kostenbegrenzungsregelung des § 35 SGB V, vornimmt.

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In der Formulierung "bestimmte Arzneimittel" im Sinne von § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG kommt zudem die Zwecksetzung des Landesgesetzgebers zum Ausdruck, den Verordnungsgeber, soweit er die Beschränkung der Beihilfegewährung von Arzneimitteln anordnen will, inhaltlich dahin zu binden, die betroffenen Fälle möglichst genau zu umreißen und nicht im Unbestimmten zu lassen. Diesem gesetzgeberischen Anliegen trägt auch eine Verordnungsregelung Rechnung, die wie § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO im Wege der (dynamischen) Verweisung auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge für verschreibungspflichtige Arzneimittel Bezug nimmt, die im Einzelnen genau bezeichnet und inhaltlich festgelegt sind (vgl. § 35 Abs. 7 und 8 SGB V).

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(4) Schließlich sprechen auch die Gesetzesmaterialien in gewichtiger Weise für die Annahme, dass der Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG den Verordnungsgeber auch dazu ermächtigt hat, auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge für verschreibungspflichtige Arzneimittel zu verweisen.

33

Im ursprünglichen Gesetzesentwurf der Landesregierung zur Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 NBG fand sich noch eine Vorschrift, die den Verordnungsgeber ermächtigte, insbesondere Regelungen "über den Ausschluss der Gewährung von Beihilfe bei verschreibungspflichtigen oder nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln" zu treffen (LT-Drs. 16/655 S. 38). Diese allein auf den Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Arzneimitteln bezogene Regelung genügte dem Landesgesetzgeber aber nicht. Auf den Vorschlag des federführenden Ausschusses ist zum einen in § 80 Abs. 6 Satz 1 NGB sowohl die Vorgabe der "Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs" als auch "die Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn" eingeführt und zum anderen in der später Gesetz gewordenen Fassung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG die Formulierung der "Beschränkung der Beihilfegewährung" für "bestimmte Arzneimittel" aufgenommen worden (LT-Drs. 16/1059 S. 62 f.).

34

Die Ergänzung im späteren § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG hat der Ausschuss mit der Begründung empfohlen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der parlamentarische Gesetzgeber selbst festzulegen habe, nach welchen Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen würden. Außerdem seien Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung im Gesetz zu bestimmen. Dem werde Rechnung getragen, indem zum einen - wie in § 80 Abs. 4 der Bundesbeihilfeverordnung - auf das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs und zum anderen auf die Fürsorgepflicht nach § 45 BeamtStG Bezug genommen werde. Damit sei klargestellt worden, dass sich die Beihilfegewährung zwar grundsätzlich an den Leistungen für die gesetzlich Krankenversicherten orientieren dürfe, andererseits aber die grundlegenden Strukturunterschiede der Sicherungssysteme der gesetzlichen Krankenversicherung und der privaten Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe vom Verordnungsgeber zu berücksichtigen seien (LT-Drs. 16/1088 S. 32).

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Dies und die weiteren Erwägungen lassen den gesetzgeberischen Willen erkennen, der Exekutive auch den Erlass einer Verordnungsregelung zu ermöglichen, die in Anlehnung an das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs auf die dort festgesetzten Festbeträge für Arzneimittel Bezug nimmt. Dafür spricht sowohl das soeben genannte Ziel des Gesetzgebers, die Beihilfegewährung grundsätzlich an dem Standard zu orientieren, der für die Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung gilt, als auch die Begründung des Ausschusses, weshalb er die Änderung durchgesetzt hat, die später in der geltenden Fassung des § 80 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 Buchst. a NBG Eingang in das Gesetz gefunden hat. Zur Erläuterung, warum empfohlen werde, das Wort "bestimmte" vor dem Wort Arzneimittel einzufügen (LT-Drs. 16/1088 S. 32), wird ausgeführt, es solle damit klargestellt werden, "dass ein gänzlicher Ausschluss der Beihilfegewährung für Arzneimittel unzulässig" sei, die Formulierung aber die Möglichkeit (für den Verordnungsgeber) offen lasse, "entsprechend der Regelungen im SGB V die Beihilfegewährung auch für bestimmte verschreibungspflichtige Arzneimittel auszuschließen oder zu begrenzen" (LT-Drs. 16/1088 S. 32).

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bb) Die dynamische Verweisung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhV auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge genügt auch den spezifischen Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips, die im Rahmen des Vorbehalts des Gesetzes an eine dynamische Verweisung auf Regelungen Dritter zu stellen sind.

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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein Normgeber unter engen Voraussetzungen nicht nur auf eigene, sondern auch auf Regelungen anderer Normgeber verweisen darf (BVerwG, Urteile vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 25 und - 5 C 8.14 - juris Rn. 25). Selbst die Verweisung auf Regelwerke, die von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffen wurden, ist nicht generell ausgeschlossen, solange für den Rechtsunterworfenen klar erkennbar ist, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 39). Dies darf hingegen nicht in einer Weise geschehen, die dazu führt, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert ist. Das widerspräche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offenstehenden Lebensbereichs auf eine Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden muss. Nur soweit der Inhalt der von einem anderen Normgeber erlassenen Regelungen im Wesentlichen feststeht, genügt die verweisende Norm den Anforderungen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip ergeben. Für die Beantwortung der Frage, ob diese einer dynamischen Verweisung von Verfassungs wegen gezogenen rechtlichen Grenzen eingehalten wurden, kommt es neben dem Sachbereich und der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz wesentlich auf den Umfang der Verweisung an (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 42 f. m.w.N.). Dynamische Verweisungen sind daher grundsätzlich zulässig, wenn der Verweisungsumfang "eng bemessen" ist. Bei einer begrenzten Bandbreite der zur Überprüfung stehenden Verweisung kann davon ausgegangen werden, dass der verweisende Verordnungsgeber die in Bezug genommenen Regelungen im Blick behält, so dass er auf den vorgegebenen Rahmen sprengende oder von ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren kann (BVerwG, Urteile vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 44 und vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 25 sowie - 5 C 8.14 - juris Rn. 25). Diesen Anforderungen wird die dynamische Verweisung in § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO gerecht.

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(1) Dem Publizitätserfordernis wird bei bisher bereits festgesetzten wie auch bei neu hinzukommenden Festbeträgen nach § 35 SGB V, der das Verfahren der Bestimmung der Festbetragsgruppen und der Festbeträge regelt, durch die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt Rechnung getragen, zumal § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO selbst die Fundstelle im Internet nennt. Mit dieser Bezugnahme auf die unter www.dimdi.de veröffentlichten Festbeträge knüpft der Verordnungsgeber an die Regelung des § 35 Abs. 8 SGB V an, wonach die vom Spitzenverband erstellten Übersichten über sämtliche Festbeträge und die betroffenen Arzneimittel zur abruffähigen Veröffentlichung im Internet dem Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information übermittelt werden. Überdies wird dem Publizitätserfordernis im Hinblick auf die in Rede stehenden Festbeträge auch dadurch Genüge getan, dass diese im Bundesanzeiger bekannt gemacht werden (§ 35 Abs. 7 Satz 1 SGB V).

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(2) Der nach dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gebotenen Beschränkung des Umfangs der Verweisung, die der verweisende Normgeber entweder durch eine Begrenzung der in Bezug genommenen Normen, also quantitativ, und/oder qualitativ in der Weise erfüllen kann, dass er die Bindung an diese Normen eines anderen Normgebers begrenzt (BVerwG, Urteil vom 26. März 2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386 Rn. 27), ist ebenfalls hinreichend Rechnung getragen worden. Dem ist - wie das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht annimmt - jedenfalls dadurch in qualitativer Hinsicht entsprochen worden, dass nach § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO in medizinisch begründeten Einzelfällen Aufwendungen für Festbetragsarzneimittel nach § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO auch über den Festbetrag hinaus beihilfefähig sind. Zum einen lässt sich dem - der Verordnungsermächtigung des § 80 Abs. 6 Satz 1 NBG entsprechend - entnehmen, dass die in Bezug genommenen Normen des Fünften Buches des Sozialgesetzbuchs nur grundsätzlich gelten und bei ihrer Anwendung im Einzelfall der Fürsorgegrundsatz (Art. 33 Abs. 5 GG, § 45 BeamtStG) zu berücksichtigen ist. Zum anderen geht § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO insofern noch weiter als eine bloße Härtefallregelung, als die Vorschrift dem Beihilfeberechtigten in den Fällen der medizinischen Notwendigkeit einen Anspruch auf Beihilfe für die Kosten verschreibungspflichtiger Arzneimittel gewährt, der über den festgesetzten Festbetrag hinausgeht.

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Zudem statuiert § 80 Abs. 6 Satz 3 NBG eine im vorliegenden Zusammenhang ebenfalls anwendbare Regelung, die eine Ausnahme von der auf Festbeträge nach § 35 SGB V verweisenden Verordnungsregelung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO begründen kann und deshalb als dem Fürsorgegrundsatz Rechnung tragende qualitative Einschränkung des Verweisungsumfangs zu berücksichtigen ist. Denn nach § 80 Abs. 6 Satz 3 NBG ist der Ausschluss oder die - hier einschlägige - Beschränkung der Beihilfegewährung für nachgewiesene und angemessene Aufwendungen für medizinisch notwendige Leistungen nur zulässig, soweit dies im Einzelfall nicht zu einer unzumutbaren Härte für die Beihilfeberechtigten oder ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen führt. Ob die allgemeine Härtefallregelung des § 4 Abs. 2 NBhVO vor diesem Hintergrund im vorliegenden Zusammenhang noch einen Anwendungsbereich haben kann und dementsprechend als weitere qualitative Einschränkung anzusehen ist, bedarf aufgrund der dargelegten genügenden qualitativen Begrenzungen der in Rede stehenden dynamischen Verweisung keiner Klärung.

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b) Aus den vorgenannten Erwägungen folgt zugleich, dass § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO in materieller Hinsicht mit dem Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, der als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankert ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 2. April 2014 - 5 C 40.12 - Buchholz 270.1 § 25 BBhV Nr. 1 Rn. 18), in Einklang steht. Denn mit den genannten Regelungen des § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO und § 80 Abs. 6 Satz 3 NBG, die der Vermeidung unzumutbarer Härten dienen, ist dem Fürsorgegrundsatz hinreichend Rechnung getragen worden.

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c) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der wirksamen Verweisung des § 17 Abs. 7 Satz 1 NBhVO auf die nach § 35 SGB V festgesetzten Festbeträge sind hier auch erfüllt. Nach den vom Kläger nicht angegriffenen und daher gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts war zum streitgegenständlichen Zeitpunkt im September 2012 für das in Rede stehende Arzneimittel "Marcumar (3 mg)" ein Festbetrag nach § 35 SGB V in Höhe von 17,40 € festgesetzt, der auch vom Deutschen Institut für medizinische Dokumentation und Information im Internet unter www.dimdi.de veröffentlicht worden ist. Diesen Betrag hat der Beklagte somit zu Recht bei der Beihilfegewährung zugrunde gelegt.

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Zwar sind nach § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO in medizinisch begründeten Einzelfällen Aufwendungen für Arzneimittel nach Satz 1 auch über den Festbetrag hinaus beihilfefähig. Da der Kläger die medizinische Notwendigkeit des Arzneimittels Marcumar (3 mg) nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts jedoch weder geltend gemacht noch nachgewiesen hat, ist die Wertung der Vorinstanz, dass die Regelung des § 17 Abs. 7 Satz 2 NBhVO hier nicht eingreift, nicht zu beanstanden. Gleiches gilt für die Erwägung, dass für das Eingreifen einer Härtefallregelung keinerlei Anhaltspunkte bestehen.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.