Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-10-26, Aktenzeichen 24 K 1307/02
ECLI:DE:VGK:2005:1026.24K1307.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen

Die Klägerin trägt die Kosten des
Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Firma „H. „
zeigte am 30. Juni 1978 gemäß Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuord-
nung des Arzneimittelrechts das im Verkehr befindliche Fertigarzneimittel „U. „ in
der Darreichungsform „Tabletten" mit den folgenden wirksamen Bestandteilen - be-
zogen auf 1 Stück abgeteilte Arzneiform - an:

3

Löwenzahn	60 mg
Gelbwurzelstock	60 mg
Aloe	20 mg
Zichorienwurzel	30 mg
Kamillenblüten	70 mg
Pfefferminzblätter	60 mg

4

Die Anwendungsgebiete wurden wie folgt beschrieben:

5

„Unterstützt die Leberfunktion
fördert die Gallebildung
regt den Gallefluß an"

6

Am 19. März 1990 beantragte die selbe Firma die Verlängerung der Zulassung
des Arzneimittels. Die Angaben der wirksamen Bestandteile und der Anwendungs-
gebiete entsprachen dabei derjenigen der Anzeige aus dem Jahre 1978.

7

In dem am 30. September 1993 eingegangenen sog. Langantrag - ergänzt unter
dem 22. Dezember 1993 - wurde der wirksame Bestandteil des inzwischen als
„M. „ bezeichneten und in der Darreichungsform „Dragee" hergestellten Arznei-
mittels - weitgehend entsprechend einer am 25. August 1993 eingegangenen Ände-
rungsanzeige - wie folgt angegeben:

8

„1 Dragee (665 mg) enthält:
Trockenextrakt aus Mariendistelfrüchten
entsprechend 150 mg Silymarin	204,0 mg"

9

Als Antragstellerin war nunmehr - entsprechend einer am 15. September 1992
eingegangenen Änderungsanzeige - die Klägerin angegeben.

10

Zu den Anwendungsgebieten wurde ausgeführt:

11

„(Zubereitungen:)
Toxische Leberschäden; zur unterstützenden Behandlung bei chronisch-
entzündlichen Lebererkrankungen und Leberzirrhose."

12

In dem Antrag verwies die Klägerin auf die am 18. Februar 1986 im Bundesan-
zeiger veröffentlichte Aufbereitungsmonographie „Cardui mariae fructus".

13

Mit Schreiben vom 2. Februar 1994 und 20. April 1994 teilte die Beklagte der
Klägerin mit, dass die Änderung unzulässig sei, weil mit der Änderung der Anwen-
dungsgebiete der bisherige Anwendungsbereich des angezeigten Arzneimittels ver-
lassen worden sei.

14

Mit Schreiben vom 30. Dezember 1994 widersprach die Klägerin dieser Auffas-
sung und führte sinngemäß aus, dass „U. „ wie auch „M. „ als ein Heilmittel
mit krankheitswertiger Indikation anzusehen sei, da es sowohl therapeutisch bei Stö-
rungen der Gallebildung und -sekretion, bei Verdauungsstörungen durch Mangel an
Galle und/oder Leberschwäche als auch präventiv zur Unterstützung der exkretori-
schen und sekretorischen Leberfunktion eingesetzt werden könne. Eine nahe Ver-
wandtschaft der Indikationsgebiete von „U. „ und „M. „ stehe außer Zweifel.
Der ursprünglich breite Anwendungsbereich werde nicht verlassen, sondern bei
„M. „ eingeengt. Auch die ATC-Klassifikation sehe für beide Arzneimittel die glei-
che Kodierung vor („A05BA-liver therapy").

15

Mit Schreiben vom 10. Dezember 2001 kündigte die Beklagte die Versagung der
Nachzulassung an. Die Änderung der Anwendungsgebiete sei nicht zulässig, weil
der bisherige Anwendungsbereich einem Nichtheilmittel entsprochen habe. Darauf-
hin übersandte die Klägerin eine medizinische Stellungnahme von Prof. Dr. K. T.
/E. vom 18. Dezember 2001. Hierin ist im wesentlichen ausgeführt: Die Indikati-
onsangaben seien nahe verwandt. Das Arzneimittel diene auch nach der Änderung
der Behandlung der gleichen Grunderkrankung. Sowohl die Anwendungsgebiete vor
als auch diejenigen nach der Änderung zielten auf die unterstützende Behandlung
von Funktionsstörungen. Eine Interpretation, wonach sich das bisherige Anwen-
dungsgebiet auf die Unterstützung und Anregung der gesunden Leber- und Galle-
funktion beziehe, sei nicht nachvollziehbar und auch im Anwendungsgebiet so nicht
ausgewiesen. Zudem bedürfe die gesunde Leber- und Gallefunktion keiner medika-
mentösen Unterstützung und Anregung. Silymarin entfalte eine Leberschutzwirkung
mit Beschleunigung restitutiver Vorgänge bei verschiedenen Lebererkrankungen ein-
schließlich der durch Alkohol, Lebergifte und entzündliche Prozesse (Hepatitis) be-
dingten Veränderungen. Die Wirksamkeit sei durch klinische Studien belegt. Silyma-
rin sei der best dokumentierte Stoff zur unterstützenden Behandlung toxischer Le-
berschädigungen. Es unterstütze die Leberfunktion und diene der Behandlung toxi-
scher Leberschäden sowie der unterstützenden Behandlung bei chronisch-
entzündlichen Lebererkrankungen und bei Leberzirrhose.

16

Mit Bescheid vom 29. Januar 2002 wies die Beklagte den Antrag auf
Verlängerung der Zulassung für das streitbefangene Arzneimittel zurück. Sie
wiederholte und vertiefte die zuvor geäußerte Auffassung. Die 1978 erfolgte
Indikationsangabe entspreche einer Prophylaxe. Die Anwendung „Toxische
Leberschäden; zur unterstützenden Behandlung bei chronisch-entzündlichen
Lebererkrankungen und Leberzirrhose" sei hingegen für die Anwendung während
einer Erkrankung bestimmt. Die Einstufung des ATC-Codes sei unerheblich, weil sie
nach anatomischen, nicht nach therapeutischen Gesichtspunkten erfolge. Die
Änderung der Anwendungsgebiete erfordere daher eine Neuzulassung.

17

Die Klägerin hat am 25. Februar 2002 Klage erhoben. Der Begriff des
Anwendungsbereichs erfasse auch nahe verwandte Anwendungsgebiete. Eine
solche Verwandtschaft sei gegeben, weil sowohl „U. „ als auch „M. „ auf die
Behandlung von Lebererkrankungen abzielten. Die Auffassung der Beklagten,
„U. „ sei ein Nichtheilmittel ohne krankheitswertige Indikation, sei nicht
nachvollziehbar. Seine arzneilich wirksamen Bestandteile seien entweder positiv
monographiert oder Bestandteil von traditionellen Arzneimitteln mit eindeutig
anerkannten Heilindikationen. Die Klägerin legt weitere medizinische
Stellungnahmen von Prof. Dr. T. vom 11. Juni 2002 und vom 18. November
2002 vor. Hierin ist u.a. ausgeführt, dass eine Unterstützung und Anregung der
Leberfunktion, wie sie 1978 angezeigt sei, nur dann medizinisch vertretbar sei, wenn
eine Störung der Leberfunktion vorliege. Dies entspreche einer krankhaften Verände-
rung, die eine unterstützende Maßnahme erforderlich mache. Nicht akzeptabel sei
der Hinweis der Beklagten, der ATC-Code folge anatomischen und nicht therapeuti-
schen Gesichtspunkten. Die ATC-Klassifizierung sei ein anatomisch-therapeutisch-
chemisches Klassifikationssystem, dass für das Präparat vor und nach der Änderung
die selbe Klassifikation (Lebertherapie) vorsehe. Es treffe nicht zu, dass das
vormalige Anwendungsgebiet nicht einer bestimmten Grunderkrankung bzw. einer
bestimmten Patientengruppe zugeordnet werden könne. Es ziele eindeutig auf
Patienten mit einer unzureichenden Leberfunktion. Dem entspreche auch das neue
Anwendungsgebiet, das auf der Grundlage neuerer Erkenntnisse der
experimentellen und klinischen Medizin präziser formuliert sei. Zudem seien auch
„Unterstützung, Förderung und Anregung" durch ein Arzneimittel wesentlicher
Bestandteil der therapeutischen Maßnahmen zur Erzielung einer Heilung.

18

Die Klägerin beantragt,

19

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 29. Januar 2002 zu ver-
pflichten, über ihren Antrag auf Verlängerung der	Zulassung für das
Fertigarzneimittel „M. „ unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

20

Die Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und trägt im wesentlichen vor:
Eine Änderung sei nur innerhalb des gleichen Anwendungsbereichs zulässig. Mit der
1993 erfolgten Änderung sei aber der bisherige Anwendungsbereich verlassen
worden. Der Begriff des Anwendungsbereichs umfasse zwar auch nahe verwandte
Anwendungsgebiete. Das bisherige Anwendungsgebiet könne vorliegend aber einer
bestimmten Erkrankung und damit einer bestimmten Patientengruppe erst gar nicht
zugeordnet werden. Das Arzneimittel sei auf unterstützende, fördernde und
anregende Wirkung gerichtet gewesen. Dies könne mit Heilung nicht gleichgesetzt
werden.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug
genommen.

24

Entscheidungsgründe
Die Klage ist nicht begründet.

25

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Neubescheidung ihres Antrages auf
Verlängerung der Zulassung (Nachzulassung) des streitbefangenen Arzneimittels.
Der Bescheid vom 29. Januar 2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

26

Die Beklagte hat die Nachzulassung des Arzneimittels „M. „ zu Recht versagt,
weil es durch die am 25. August 1993 eingegangene Änderungsanzeige mit der
Folge einer Neuzulassungspflicht geändert worden war. Die mit der Anzeige vom
Juni 1978 gemäß Art. 3 § 7 AMNG (§ 105 Abs. 1 und 2 AMG) entstandene fiktive
Zulassung ist gemäß Art. 3 § 7 Abs. 3 AMNG (§ 105 Abs. 3 Satz 1 AMG) erloschen,
weil sich die mit dem sog. Langantrag gemäß Art. 3 § 7 Abs. 4 AMNG (§ 105 Abs. 4
AMG) eingereichten Unterlagen nicht auf das angezeigte, sondern auf ein unzulässig
geändertes Arzneimittel bezogen, das von der fiktiven Zulassung nicht mehr umfasst
ist und daher der Neuzulassung bedarf.

27

Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit der Änderung ist das im
Zeitpunkt des Zugangs der Anzeige geltende Recht,

28

vgl. u.a. OVG Berlin, Urteile vom 31. Oktober 2002 - 5 B 24.00 - und
5 B 25.00 -,

29

hier also Art. 3 § 7 Abs. 3a Satz 2 AMNG in der Fassung des Vierten Gesetzes
zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990 (BGBl. I S. 717).
Hiernach durfte ein Fertigarzneimittel bis zur erstmaligen Verlängerung der
Zulassung abweichend von § 29 Abs. 3 AMG unter den Voraussetzungen der
Nummern 1- 5 der Vorschrift in geänderter Form in den Verkehr gebracht werden.
Nach der hier einzig in Betracht kommenden Nr. 5 der Vorschrift durfte das
Arzneimittel mit geänderter Art oder Menge der arzneilich wirksamen Bestandteile
ohne Erhöhung ihrer Anzahl innerhalb des gleichen Anwendungsbereichs und der
gleichen Therapierichtung in den Verkehr gebracht werden, wenn es insgesamt
einem nach § 25 Abs. 7 Satz 1 AMG bekannt gemachten Ergebnis
(Aufbereitungsmonographie) oder einem vom Bundesgesundheitsamt vorgelegten
Muster für ein Arzneimittel angepasst und es durch die Anpassung nicht
verschreibungspflichtig wurde.

30

Die Änderung unter Anpassung an die Aufbereitungsmonographie „Cardui
mariae fructus" war vorliegend schon deshalb mit den Überleitungsbestimmungen
des AMNG unvereinbar, weil hiermit ein vollständiger Austausch der arzneilich
wirksamen Bestandteile, nämlich eine Ersetzung der bisherigen Stoffkombination aus
Löwenzahn, Gelbwurzelstock, Aloe, Zichorienwurzel, Kamillenblüten und
Pfefferminzblättern durch einen Trockenextrakt aus Mariendistelfrüchten, verbunden
war. Ein solcher Totalaustausch der arzneilich wirksamen Bestandteile im
Nachzulassungsverfahren ist von den Überleitungsbestimmungen des AMG nicht
gedeckt.

31

Denn Gegenstand der Nachzulassungsentscheidung kann nur das Arzneimittel
im Sinne des § 105 Abs. 1 AMG in seiner angezeigten oder einer zulässig
geänderten Form sein. Ein vollständiger Austausch der das Präparat
individualisierenden arzneilich wirksamen Bestandteile hätte dagegen zur Folge,
dass nicht das bisherige, sondern ein gänzlich neues, bislang nicht in Verkehr
befindliches Arzneimittel zur Nachzulassung anstünde. Dies wäre mit der Zielsetzung
der gesetzlich zugelassenen Änderungstatbestände und dem Sinn des
Nachzulassungsverfahrens insgesamt unvereinbar.

32

Art. 3 § 7 Abs. 3a Satz 2 AMNG (nunmehr § 105 Abs. 3a AMG) enthält -
einschließlich der hier fraglichen Änderung des Arzneimittels zur Anpassung an eine
Aufbereitungsmonographie - Überleitungsvorschriften, die in erster Linie dem Be-
standsschutz von Arzneimitteln dienen, die nach früherem Recht zulässigerweise in
den Verkehr gebracht worden sind.

33

Vgl. OVG Berlin, Urteile vom 31. Oktober 2002 - OVG 5 B 24.00
und OVG 5 B 25.00 - (auch zum Gesichtspunkt der Arzneimittel-
sicherheit).

34

Der Gedanke des Bestandsschutzes kann den Fortbestand einer fiktiven
Zulassung jedenfalls dann nicht mehr rechtfertigen, wenn zwischen dem
ursprünglichen und dem als geändert angezeigten Arzneimittel nicht wenigstens eine
Teilidentität besteht. Eine abweichende Betrachtungsweise hätte - worauf das OVG
Berlin in den zitierten Entscheidungen zutreffend hinweist - eine unzulässige
Ungleichbehandlung mit den Antragstellern im Neuzulassungsverfahren zur Folge.
Während jeder Bewerber um die Zulassung eines neuen Arzneimittels ein
Zulassungsverfahren nach §§ 21 ff. AMG durchlaufen und hierfür zahlreiche
Gutachten einreichen, in aller Regel sogar klinische Studien durchführen lassen
muss, könnten Inhaber fiktiver Zulassungen allein durch Erstatten einer
Änderungsanzeige völlig andere Arzneimittel auf den Markt bringen,

35

Vgl. OVG Berlin a.a.O.,

36

ohne dass für diese Ungleichbehandlung ein aus den Zielsetzungen des
Arzneimittelrechts erkennbarer sachlicher Grund bestünde.

37

Abweichendes ergibt sich auch nicht aus den Bestimmungen der hier in Betracht
kommenden Nr. 5 der Überleitungsvorschrift. Soweit diese - im Unterschied zu den
Nrn. 2 - 4 - zur Anpassung an die Festsetzungen einer Aufbereitungsmonographie
eine Änderung der arzneilich wirksamen Bestandteile der Art nach zulässt, ist dem
keine Aussage über die Zulässigkeit eines Totalaustauschs zu entnehmen. Sie stellt
vielmehr lediglich klar, dass im Gegensatz zu den genannten Nrn. 2 - 4 eine
Änderung arzneilich wirksamer Bestandteile der Art nach unter den gesetzlich
bestimmten Voraussetzungen grundsätzlich möglich ist, erlaubt aber keinen Schluss
darauf, der Antragsteller könne durch den vollständigen Austausch arzneilich
wirksamer Bestandteile ein gleichsam neues Arzneimittel in das
Nachzulassungsverfahren einführen.

38

Diese Grundsätze entsprechen der ständigen Rechtsprechung des OVG Berlin
und der mit arzneimittelrechtlichen Zulassungsverfahren befassten Kammern des
erkennenden Gerichts.

39

Vgl. OVG Berlin seit Beschluss vom 14. Februar 1992 - OVG 5 S
44.91 -, Pharma Recht 1992, 171; insbesondere Urteile vom 31.
Oktober 2002 - OVG 5 B 24.00 und OVG 5 B 25.00 -; Urteile der
Kammer vom 25. August 2004 - 24 K 9487/01 -, vom 10. November
2004 - 24 K 4262/02 -; nunmehr auch Urteile der
7. Kammer des Gerichts vom 14. Dezember 2004 - 7 K 9114/01 - (Seite
7
UA) und vom 6. September 2005 - 7 K 724/01 - (Seite 9 UA); a.A.: Klo-
esel/Cyran, AMG, § 105 Erl. 30.

40

Von ihnen abzuweichen bietet der vorliegende Fall keinen Anlass.

41

Die angesprochene Änderung des Arzneimittels steht zudem nicht in Einklang
mit den genannten Überleitungsbestimmungen, weil mit der Änderung der
Anwendungsgebiete „Unterstützt die Leberfunktion/fördert die Gallebildung/regt den
Gallefluß an" zu „Toxische Leberschäden; zur unterstützenden Behandlung bei
chronisch-entzündlichen Lebererkrankungen und Leberzirrhose" der
Anwendungsbereich des bisherigen Arzneimittels verlassen wurde.

42

Die Kammer hat zum Begriff des Anwendungsbereichs zuletzt in ihrem Urteil
vom 26. Oktober 2005 - 24 K 5344/02 - ausgeführt:

43

„ ... ist dem Gesetz eine ausdrückliche Definition des Begriffs des gleichen
Anwendungsbereichs nicht zu entnehmen. Auch wenn es nahe liegt, ihn als nicht
identisch mit dem des gleichen Anwendungsgebietes zu verstehen, ist zu
berücksichtigen, dass der Gesetzgeber den Begriff in einer Vorschrift verwendet, die
ausnahmsweise von einer nach § 29 Abs. 3 AMG und nach Gemeinschaftsrecht,

44

vgl. Anhang II. der Verordnung (EG) Nr. 541/95 der Kommission
vom 10. März 1995 über die Prüfung von Änderung einer Zulassung
(ABL. Nr. L 55/7),

45

erforderlichen neuen Zulassung absehen lässt. Dies gebietet ein enges
Verständnis dieses Begriffs in der Weise, dass er zwar auch, aber eben nur
diejenigen Fälle miterfasst, in denen die Anwendungsgebiete des ursprünglichen und
des geänderten Arzneimittels sich nicht wesentlich unterscheiden, zumindest aber
nah verwandt sind. Das Bundesgesundheitsamt (BGA) hat dies in der 6.
Bekanntmachung über die Verlängerung von Zulassungen vom 23. Oktober 1990
(BAnz Nr. 206, S. 5827) zutreffend so beschrieben, dass der Begriff
"Anwendungsbereiche" sich am Indikationsbegriff orientiere, aber auch nahe
verwandte Anwendungsgebiete umfasse, so dass darauf abzustellen sei, "ob die
gewählten Indikationsangaben mit den bisherigen Indikationsangaben nahe verwandt
sind und ob das Arzneimittel weiterhin im wesentlichen der Behandlung der gleichen
Grunderkrankung dient".

46

Vgl. OVG Berlin, u.a. Urteil vom 20. September 2001 - 5 B 15.99 -
m. w. N.

47

Demgemäß kommt es für die Beantwortung der Frage, ob die umstrittene
Änderung sich (noch) im Bereich des bisherigen Anwendungsbereichs hält,
maßgeblich darauf an, ob das Arzneimittel vor und nach der Änderung der
Behandlung der gleichen Grunderkrankung dient, also auch der angesprochene
Patientenkreis vor und nach der Indikationsänderung im wesentlichen der gleiche
bleibt.

48

Vgl. auch Urteile der Kammer vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 - und
16. März 2005 - 24 K 7125/01 -; ferner: VG Berlin, Urteile vom 5.
November 1998 - 14 A 520.95 - und vom 22.Oktober 1998 - 14 A
369.95 -."

49

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Während das Präparat in seiner 1978
angezeigten Zusammensetzung ausschließlich der Förderung und Unterstützung
bestimmter Organfunktionen zu dienen bestimmt war, wandelte es sich mit der am
25. August 1993 angezeigten Änderung zu einem Arzneimittel gegen gravierende
Erkrankungen, mithin von einem Nicht-Heilmittel zu einem Heilmittel.

50

Zu diesem Unterscheidungskriterium vgl. Urteil der Kammer
vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 -.

51

Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass zu der Annahme, der
angesprochene Patientenkreis könne vor und nach der Indikationsänderung im
Wesentlichen gleich geblieben sein. Entsprechendes folgt insbesondere nicht aus
dem von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, bereits „U. „ habe auf die
Behandlung von Lebererkrankungen abgezielt und sei hierzu angesichts seiner
arzneilich wirksamen Bestandteile auch geeignet gewesen. Denn ein auf die
Behandlung bestimmter Lebererkrankungen zielendes Anwendungsgebiet hat die
Rechtsvorgängerin der Klägerin gerade nicht in Anspruch genommen. Die fiktive
Zulassung des Arzneimittels ist damit (nur) für die angezeigten, nicht für andere,
möglicherweise geeignetere Anwendungsgebiete entstanden. Für die zu
beurteilende Frage ohne Belang ist folglich auch die in den vorgelegten Stel-
lungnahmen von Prof. Dr. T. zum Ausdruck gebrachte Auffassung, eine
Unterstützung und Anregung der Leberfunktion, wie sie 1978 angezeigt worden sei,
sei nur dann medizinisch vertretbar, wenn eine Störung der Leberfunktion vorliege,
was einer krankhaften Veränderung entspreche, die unterstützende Maßnahmen
erforderlich mache. Gleiches gilt für die Ausführungen zur Wirksamkeit des in dem
geänderten Arzneimittel enthaltenen Stoffes Silymarin in Bezug auf verschiedene
Lebererkrankungen.

52

Ebenso kommt es nicht auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage der
Einstufung des angezeigten und des geänderten Arzneimittels in das anatomisch-
therapeutisch-chemische Klassifikationssystem (ATC-Code) an. Denn dieses
beinhaltet lediglich eine Klassifikation und dient der einheitlichen Beschreibung eines
Arzneimittels. Auch kommt dem ATC-Code durch die 6. Bekanntmachung des
Bundesgesundheitsamtes (BAnz. 1990, S. 5827) keine inhaltliche Bindungswirkung
für das Nachzulassungsverfahren zu. Denn in dieser Bekanntmachung ist im
Wesentlichen nur geregelt, dass der ATC-Code bei der Bezeichnung zu verwenden
sei.

53

Vgl. Urteil der Kammer vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 -
(S. 9/10 UA).

54

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

55

Die Voraussetzung für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124 a, 124 Abs. 2
Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.