Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-03-23, Aktenzeichen 2 A 11355/11
ECLI:DE:OVGRLP:2012:0323.2A11355.11.0A

Auf die Berufung des Klägers wird die Beklagte unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 19. August 2011 verpflichtet, dem Kläger über den Tenor zu 3. der angefochtenen erstinstanzlichen Entscheidung hinaus für die vom 1. Januar bis 31. Juli 2011 geleisteten Überstunden weitere 36 Stunden Freizeitausgleich zu gewähren.

Auf die Anschlussberufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 19. August 2011 teilweise abgeändert und die Klage abgewiesen, soweit der Kläger beantragt hat die Beklagte zu verpflichten, ihm im Voraus festgelegte Pausenzeiten ohne gleichzeitigen Bereitschaftsdienst zu gewähren.

Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen der Kläger zu einem Drittel und die Beklagte zu zwei Dritteln. Die Kosten des Berufungsverfahrens werden dem Kläger zu drei Vierteln und der Beklagten zu einem Viertel auferlegt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.602,62 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2 Gerichtskostengesetz).

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Einhaltung einer wöchentlichen Höchstarbeitszeit von 48 Stunden, die Gewährung fester Pausenzeiten, während denen er keinen Bereitschaftsdienst leisten muss, sowie den Ausgleich von Überstunden.

2

Der Kläger ist Hauptbrandmeister bei der Berufsfeuerwehr der Beklagten. Deren Dienstplan sieht von Montag bis Donnerstag jeweils zwei Schichten von 7 bis 17 Uhr sowie von 17 bis 7 Uhr und von Freitag bis Sonntag jeweils 24-Stunden-Schichten vor. Die Arbeitszeit dauert Montag bis Donnerstag von 7 bis 19 Uhr, freitags von 7 bis 16 Uhr, samstags von 7 bis 15 Uhr und sonntags von 7 bis 8 Uhr. In den übrigen Zeiten besteht Bereitschaftsdienst. In der Arbeitszeit sieht der Dienstplan eine Frühstückspause von 9 Uhr 15 bis 9 Uhr 45 sowie eine Mittagspause zwischen 12 und 13 Uhr vor. Während dieser Pausenzeiten haben die Feuerwehrbeamten ebenfalls Bereitschaftsdienst, d. h. sie dürfen die Feuerwache nicht verlassen und müssen sich für etwaige Einsätze bereithalten. Sie können jedoch die Sozialräume aufsuchen und ihre Beschäftigung frei wählen. Die Bereitschaftszeit - einschließlich der Pausen - wird von der Beklagten als Arbeitszeit anerkannt.

3

Bereits Ende des Jahres 2006 machte der Kläger ihr gegenüber geltend, seine wöchentliche Arbeitszeit sei rechtswidrig, da sie die europarechtliche Höchstgrenze von 48 Stunden übersteige. Er beantragte Freizeitausgleich, hilfsweise Barabgeltung der geleisteten Überstunden. Seinen gegen den ablehnenden Bescheid der Beklagten erhobenen Widerspruch nahm er Ende 2008 zurück. Deren Angebot, einen in einem Musterverfahren abgeschlossenen Vergleich über die Beschränkung der Arbeitszeit und den Ausgleich von Mehrarbeit zu übernehmen, hatte der Kläger zuvor abgelehnt.

4

Am 25. Februar 2010 teilte ihm die Beklagte mit, es sei ihr trotz Personalaufstockung nicht gelungen, den Dienstplan so umzusetzen, dass die wöchentliche Höchstarbeitszeit 48 Stunden nicht überschreite. Die Aufrechterhaltung der Mindestwachstärke erfordere - jedenfalls bis zum Abschluss der Ausbildung weiterer Feuerwehrleute im April 2012 - weiterhin die Ableistung von Überstunden. Für deren Ausgleich bot die Beklagte drei Modelle an, die in unterschiedlichem Umfang einen Ausgleich in Freizeit oder Geld vorsahen. Diese Vorschläge lehnte der Kläger mit der Begründung ab, der Beklagten sei seit vielen Jahren bekannt, dass die Höchstarbeitszeit von 48 Stunden auch für Beamte der Feuerwehr gelte. Sie habe deshalb ausreichend Zeit gehabt, deren Einhaltung sowie die Gewährung erforderlicher Pausen insbesondere durch Neueinstellungen zu gewährleisten. Nach einem weiteren Schriftwechsel teilte die Beklagte dem Kläger schließlich mit Schreiben vom 21. Oktober 2010 mit, die Ruhezeiten seien dienstplanmäßig geregelt. Sie - die Beklagte - bemühe sich, den Wünschen des Klägers Rechnung zu tragen, jedoch werde dies nicht immer möglich sein. Die bis zum 31. Juli 2010 geleistete Mehrarbeit werde - gekürzt um ein Drittel - ausgezahlt.

5

Der Kläger hat am 9. November 2010 - zunächst als Untätigkeitsklage - Klage erhoben. Auf den Einwand der Beklagten, bei dem Schreiben vom 21. Oktober 2010 habe es sich um einen Verwaltungsakt gehandelt, legte er hiergegen Widerspruch ein. Diesen wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15. März 2011 zurück. Darin führte sie unter anderem aus, eine Ausweisung der Ruhezeiten während der Bereitschaftszeit sei entbehrlich, da während der Pausen ohnehin Bereitschaftsdienst bestehe. Während der Ruhezeiten sei zwar zur Aufrechterhaltung der Einsatzbereitschaft ein Verlassen der Feuerwache nicht möglich, jedoch könne sich der Kläger dort frei bewegen und beispielsweise die Sozialräume aufsuchen.

6

Vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger sodann ergänzend geltend gemacht, er werde während der Pausenzeiten zu weiteren Tätigkeiten herangezogen, beispielsweise für die Herausgabe von Gerät an die Freiwillige Feuerwehr oder für die Entgegennahme von Telefonaten. Er werde zudem regelmäßig zu mehr als 48 Wochenstunden herangezogen. Die Beklagte umgehe die Verpflichtung zur Einhaltung der Höchstarbeitszeiten, indem sie gegen seinen Willen die Mehrarbeit vergüte und sodann von seinem Zeitkonto lösche. Mit Schreiben vom 15. und 17. August 2011 hat der Kläger des Weiteren den Ausgleich der vom 1. Januar bis 31. Juli 2011 geleisteten 110 Überstunden begehrt.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 21. Oktober 2010 und des Widerspruchsbescheides vom 15. März 2011 zu verpflichten,

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1. die Dienstplangestaltung für den Kläger künftig so vorzunehmen, dass er innerhalb eines Bezugszeitraums von vier Monaten keine regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit - einschließlich Bereitschaftszeit - von mehr als 48 Stunden leisten muss,

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2. ihm im Voraus festgelegte Ruhepausen zu gewähren, wobei die Zeiträume des Bereitschaftsdienstes nicht als Pausenzeit gewertet werden dürfen,

11

3. ihm für die vom 1. Januar bis 31. Juli 2011 geleisteten 110 Überstunden Freizeitausgleich zu gewähren,

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hilfsweise,

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ihm diese Überstunden durch Zahlung eines Betrages in Höhe von 1.776,50 € brutto zu vergüten.

14

Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

16

Sie hat vorgetragen, er habe seit 2007 fortlaufend Neueinstellungen vorgenommen, denen jedoch - teilweise unvorhersehbare - Abgänge und Ausfälle gegenübergestanden hätten. Dennoch würden derzeit 36 Beamte mehr als im Jahr 2007 beschäftigt. Von 137 Feuerwehrbeamten hätten sich 134 für eines der drei vorgeschlagenen Arbeitszeitmodelle entschieden. Bei einer Ruhepause ohne Bereitschaftsdienst stünden die Beamten in dieser Zeit für Einsätze nicht zur Verfügung. Bereitschaftszeit sei zwar Arbeit, nicht jedoch Arbeitszeit im Sinne der Arbeitszeitverordnung. Es werde versucht, die Inanspruchnahme im Bereitschaftsdienst so gering wie möglich zu halten; andernfalls könne die Pause später nachgeholt werden. Die diesbezüglichen Regelungen entsprächen denjenigen anderer Bundesländer. Bei der Verpflichtung zur Gewährung von Pausen ohne Bereitschaftsdienst müsse der Dienstbetrieb auf 6-Stunden-Schichten umgestellt werden; dies sei jedoch in der Praxis nicht umzusetzen.

17

Das Verwaltungsgericht Mainz hat der Klage mit Urteil vom 19. August 2011 überwiegend stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, (1.) den Dienstplan so zu gestalten, dass die regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit des Klägers 48 Stunden nicht überschreitet, (2.) im Voraus festgelegte Ruhepausen ohne Bereitschaftsdienst einzurichten und (3.) dem Kläger für die vom 1. Januar bis zum 31. Juli 2011 geleisteten Überstunden Freizeitausgleich in Höhe von insgesamt 73,33 Stunden zu gewähren. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, die Höchstarbeitszeit sei landes- und europarechtlich eindeutig geregelt. Die Beklagte habe hinreichend Zeit gehabt, sich hierauf einzustellen. Auch die Pflicht zur Gewährung von Arbeitspausen nach sechsstündiger Tätigkeit sei in der Arbeitszeitverordnung sowie in der Richtlinie 2003/88/EG festgeschrieben. Der Begriff der Pause erfordere eine im Voraus festgelegte Unterbrechung der Arbeitszeit, in welcher der Beamte weder Arbeit leisten noch sich dafür bereithalten müsse. Bei einem gleichzeitigen Bereitschaftsdienst werde hingegen der Erholungswert dadurch entwertet, dass der Beamte ständig mit einer Unterbrechung der Pause rechnen müsse. Es obliege der Organisation des Dienstherrn, etwa durch zeitversetzte Pausen oder durch den Einsatz von sogenannten „Springern“ einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu gewährleisten. Dass sich die Betroffenen während der Pause in der Feuerwache aufhalten müssten, sei hingegen rechtmäßig. Der Anspruch auf Freizeitausgleich für geleistete Überstunden sei wegen der im Vergleich zur Vollarbeit geringeren Belastung um ein Drittel für die Zeiten zu kürzen, in denen Mehrarbeit im Bereitschaftsdienst geleistet worden sei.

18

In seiner gegen diesen Abschlag gerichteten, vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger unter Verweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. September 2011 - 2 C 32.10 - geltend, Überstunden müssten unabhängig von der Art der Beschäftigung vollumfänglich ausgeglichen werden.

19

Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 19. August 2011 zu verpflichten, ihm über den erstinstanzlich unter Ziffer 3. zuerkannten Betrag weitere 36 Stunden Freizeitausgleich für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Juli 2011 zu gewähren,

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hilfsweise,

22

die Überstunden durch Zahlung eines Betrages in Höhe von 602,62 € brutto zu vergüten.

23

Die Beklagte beantragt,

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zu entscheiden wie rechtens.

25

Mit ihrer Anschlussberufung beantragt sie zudem,

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die Klage in Bezug auf die erstinstanzliche Verurteilung, dem Kläger im Voraus festgelegte Pausenzeiten zu gewähren, wobei die Zeiträume des Bereitschaftsdienstes nicht als Pausenzeiten gewertet werden dürfen, abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Anschlussberufung zurückzuweisen.

29

Die Beklagte ist der Ansicht, die Einhaltung fester Pausenzeiten sei nicht nötig. In dieser Zeit könnten die Beamten ihre Beschäftigung weitestgehend frei wählen und gegebenenfalls sogar schlafen. Sie - die Beklagte - habe zudem nunmehr Sorge dafür getragen, dass es in den Pausen nur noch konkret einsatzbezogene Störungen gebe. Lieferanten, Freiwillige Feuerwehren u. a. seien angehalten worden, während dieser Zeiten nicht in den Feuerwachen vorzusprechen. Nach anfänglichen Schwierigkeiten werde diese Regelung inzwischen weitestgehend befolgt. Darüber hinaus sei zusätzlich zur Frühstücks- und zur Mittagspause eine weitere Pause von 23 bis 0 Uhr 30 eingerichtet worden. Die Gewährung von Pausen ohne Bereitschaftsdienst sei darüber hinaus objektiv nicht möglich. Alle hierzu denkbaren Modelle - versetzte Pausen, der Einsatz von Springern, die Einstellung einer weiteren Wachabteilung, die Einführung von 6-Stunden-Schichten oder ein Einsatz der Freiwilligen Feuerwehr - stießen entweder auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse bei der praktischen Umsetzung oder führten zu unverhältnismäßigen finanziellen Belastungen. Ursache hierfür sei insbesondere, dass es bei der Feuerwache 1 zehn und bei der Feuerwache 2 dreizehn Sonderfunktionen gebe, die durch besonders ausgebildete Feuerwehrleute wahrgenommen werden müssten. Es könne daher nicht jeder Beamte jeden Kollegen vertreten. Mit der jetzt gefundenen Lösung seien alle Bediensteten mit Ausnahme von zweien einverstanden. Pausenzeiten ohne Bereitschaftsdienst müssten im Übrigen entgegen der bisherigen Praxis von der Arbeitszeit abgezogen werden. Der Beklagten sei bundesweit keine Berufsfeuerwehr bekannt, die Pausen in der von Kläger geforderten Form gewährten. Die Arbeitsgemeinschaft der Berufsfeuerwehren Rheinland-Pfalz befürworte gleichfalls die Beibehaltung der bisherigen Regelung.

30

Der Kläger hält die Anschlussberufung für unbegründet. Pausen dienten der Entspannung und seien Voraussetzung dafür, dass der Beamte seine Tätigkeit danach wieder konzentriert wahrnehmen könne. Sie seien damit zur Erhaltung der Gesundheit des Betroffenen ebenso erforderlich wie für die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung der Feuerwehr. Weil der Beamte gedanklich immer darauf eingestellt sein müsse, zu einem Einsatz aufzubrechen, seien Zeiten des Bereitschaftsdienstes nicht gleichwertig. Die Gewährung der Pausen sei der Beklagten auch möglich. Eine Lösung durch den Einsatz von Springern sei ebenso denkbar wie die Einstellung einer vierten Wachabteilung, die ein 6-Stunden-Modell erlaube.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Heft) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

32

Berufung und Anschlussberufung haben Erfolg.

33

I. Die Berufung hat Erfolg.

34

Der Kläger hat über den Tenor zu 3. der angefochtenen Entscheidung hinaus einen Anspruch auf die Gewährung weiterer 36 Stunden Freizeitausgleich. Auch insoweit sind der diesen Anspruch zurückweisende Bescheid der Beklagten vom 21. Oktober 2010 sowie ihr Widerspruchsbescheid vom 15. März 2011 daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

35

Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Landesbeamtengesetz folgt ein Anspruch auf angemessene Kompensation zu viel geleisteten Dienstes. Diesen Anforderungen genügt der Freizeitausgleich, wenn er ebenso lang ist wie der zuvor rechtswidrig geforderte Dienst. Dabei ist die in Form von Bereitschaftsdienst geleistete Zuvielarbeit mit demselben Gewicht zu bewerten wie zu viel geleistete Vollarbeitszeit (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 2 C 32.10 -, juris Rn. 15, 18).

36

Der Kläger hat den Anspruch auch rechtzeitig geltend gemacht. Ein Ausgleich kommt nur für Zuvielarbeit in Betracht, die der Beamte nach Antragstellung leisten muss. Eine Kompensation der vorher erbrachten Zuvielarbeit ist nicht angemessen und würde seinerseits dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen. Der Dienstherr hat ein berechtigtes Interesse daran, nicht nachträglich mit hohen Ausgleichsforderungen belastet zu werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 2 C 32.10 -, juris Rn. 19). Zwar hat der Kläger eine Dienstbefreiung für die vom 1. Januar bis zum 31. Juli 2011 geleisteten Überstunden ausdrücklich erstmals mit Schriftsatz vom 15. August 2011 gefordert. Jedoch wehrt er sich seit dem Jahr 2006 gegen die Praxis der Beklagten, ihn mehr als 48 Wochenstunden einzusetzen und seine Mehrarbeit durch Vergütung abzugelten. Daher durfte sich die Beklagte nicht darauf verlassen, der Kläger werde die Zuvielarbeit weiterhin ausgleichslos oder gegen finanzielle Abgeltung hinnehmen.

37

II. Die - auch außerhalb des Streitgegenstands der zugelassenen Berufung zulässige (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. April 2002 - 4 C 4.01 -, BVerwGE 116, 169 [170 ff.], sowie vom 21. Januar 2003 - 1 C 5.02 -, BVerwGE 117, 332 [343 ff.]) - Anschlussberufung hat gleichfalls Erfolg.

38

Der Kläger hat weder nach Landesrecht (1.) noch aufgrund europarechtlicher Vorgaben (2.) einen Anspruch auf die Gewährung von Pausenzeiten ohne Bereitschaftsdienst. Soweit sie dieses Begehren zurückweisen, sind daher der Bescheid der Beklagten vom 21. Oktober 2010 und der Widerspruchsbescheid vom 15. März 2011 rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten.

39

1. Die Arbeitszeitverordnung (ArbZVO) steht der von der Beklagten in der nunmehrigen Form getroffenen Pausenregelung nicht entgegen. Zwar begründet § 6 Abs. 2 ArbZVO grundsätzlich die Verpflichtung, bei einer mehr als sechsstündigen Arbeitszeit Pausen zu gewähren; dies schließt einen gleichzeitigen Bereitschaftsdienst aus (a). Jedoch findet diese Regelung auf den Feuerwehrdienst keine Anwendung, weil ihr unabwendbare innerbetriebliche Umstände entgegenstehen (b).

40

a) Der Dienstplan der Beklagten genügt nicht den Anforderungen des § 6 Abs. 2 ArbZVO.

41

Danach ist die Arbeit spätestens nach sechs Stunden durch eine Pause von mindestens 30 Minuten zu unterbrechen; bei festen Arbeitszeiten von mehr als neun Stunden muss die Pause mindestens 45 Minuten umfassen. Zwar räumt die Beklagte ihren Bediensteten von 9 Uhr 15 bis 9 Uhr 45 eine Frühstücks- und von 12 bis 13 Uhr eine Mittagspause ein; im maßgeblichen Zeitpunkt der Berufungsverhandlung ist eine weitere Pause von 23 bis 0 Uhr 30 hinzugekommen. Während dieser Zeiten entfällt die Dienstleistungspflicht der Feuerwehrleute jedoch nicht, sondern besteht in Form des Bereitschaftsdienstes fort. Daher handelt es sich bei den vorgenannten Unterbrechungen nicht um Pausen im Sinne des § 6 Abs. 2 ArbZVO.

42

Der Einwand der Beklagten, die Arbeitszeitverordnung verlange eine Unterbrechung allein der Arbeit, nicht aber der Arbeitszeit, Arbeit werde jedoch während des Bereitschaftsdienstes nicht geleistet, steht dem nicht entgegen. Das Landesrecht lässt keine Anhaltspunkte für eine derartige Unterscheidung zwischen Arbeit und Arbeitszeit erkennen. Vielmehr setzt § 7 Abs. 1 ArbZVO die „Bereitschaft“ dem der „Arbeit“ nahestehenden Begriff „Dienst“ gleich und lässt damit erkennen, dass die Verordnung den Bereitschaftsdienst als Teil der Arbeit ansieht. Hinzu kommt, dass § 6 Abs. 2 ArbZVO ausweislich der Begründung des Verordnungsgebers an die bundesrechtliche Regelung des § 5 Abs. 2 Arbeitszeitverordnung - AZV - angelehnt ist. Danach ist Arbeit spätestens nach sechs Stunden durch eine Ruhepause zu unterbrechen. Diesen Begriff definiert § 2 Nr. 3 AZV in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. März 1975 - 2 C 35.72 -, BVerwGE 48, 99 [108]) als Zeitraum, in dem Beamte keinen Dienst leisten und sich auch nicht dafür bereithalten müssen.

43

Ist demnach der Bereitschaftsdienst Arbeit und folglich keine Pause im Sinne der Arbeitszeitverordnung, so folgt hieraus zugleich, dass grundsätzlich auch Zeiten des Bereitschaftsdienstes bei Überschreiten der in § 6 Abs. 2 ArbZVO genannten Mindestdauer durch eine Pause zu unterbrechen sind.

44

b) Die Vorgaben des § 6 Abs. 2 ArbZVO sind jedoch insoweit, als danach Pausen nicht mit Bereitschaftszeiten zusammenfallen dürfen, gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 ArbZVO nicht auf den Feuerwehrdienst anwendbar.

45

aa) Nach § 9 Abs. 3 Satz 1 ArbZVO finden die Bestimmungen dieser Verordnung auf Dienstbereiche, die - wie die Feuerwehr - die Sicherheit oder Gesundheit der Bevölkerung schützen, keine Anwendung, soweit unabwendbare innerbetriebliche Gründe es erfordern. Derartige Umstände liegen vorliegend darin begründet, dass die uneingeschränkte Einsatzfähigkeit der Feuerwehr die Aufrechterhaltung des Bereitschaftsdienstes während der Pausen wegen der nur eingeschränkt möglichen wechselseitigen Vertretung der Feuerwehrleute zwingend erfordert.

46

Diesbezüglich hat die Beklagte dargelegt, bei beiden Feuerwachen seien zehn bzw. 13 Sonderfunktionen abzudecken, die eine besondere Ausbildung erforderten. Dass nicht jeder Feuerwehrbeamte beispielsweise als Taucher oder Bootsführer eingesetzt werden kann, ist ebenso offenkundig wie die Unmöglichkeit, alle Feuerwehrleute für jede Funktion auszubilden und regelmäßig auf ergänzende Lehrgänge zu schicken.

47

Auch ein Einsatz von Springern wäre demnach nur möglich, wenn diese über die geforderten Zusatzqualifikationen verfügten. Es müssten folglich für jede Schicht insgesamt 23 zusätzliche Beamte zur Verfügung stehen. Weil diese jedoch außerhalb der Pausenzeiten und damit in der Tagschicht während achteinhalb von zehn Stunden für die Aufrechterhaltung der Einsatzbereitschaft nicht erforderlich wären, müssten sie nur für die Pausenzeiten - mithin morgens für eine halbe, mittags für eine Stunde und nachts für eineinhalb Stunden - in den Dienst gerufen werden. Die Annahme der Beklagten, sie werde auf Dauer keine Feuerwehrleute finden, die zu derartigen Dienstzeiten bereit wären, ist ohne weiteres nachvollziehbar. Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang eingewandt hat, im Falle kurzfristiger Erkrankungen werde schon jetzt auf Kollegen zurückgegriffen, die nicht notwendigerweise dieselbe Qualifikation wie der zu ersetzende Beamte hätten, führt dies zu keiner abweichenden Bewertung. Hierbei handelt es sich um Ausnahmefälle, die lediglich einzelne Beamte betrifft. Eine dauerhafte, eine Vielzahl von Feuerwehrleuten erfassende Regelung kann hiermit nicht gleichgesetzt werden, zumal der Betroffene bei der Heranziehung als Krankheitsvertretung für die gesamte Schicht und nicht nur kurzzeitig in den Dienst gerufen wird.

48

Des Weiteren kommt angesichts der dann verlängerten Anfahrzeiten die wechselseitige Übernahme der Aufgaben der jeweils anderen Feuerwache der Beklagte während versetzter Pausenzeiten ebenso wenig in Betracht wie die Heranziehung der Freiwilligen Feuerwehren, die weder über die erforderliche Ausrüstung und Ausbildung für bestimmte Einsatzlagen noch über eine ausreichende Personalstärke verfügen (vgl. Schreiben des Stadtfeuerwehrverbandes Mainz e.V. vom 9. März 2012).

49

Die Vorgaben des § 6 Abs. 2 ArbZVO könnten demnach nur eingehalten werden, wenn die Beklagte die Schichtdauer im Feuerwehrdienst auf sechs Stunden begrenzte. Dies hätte jedoch zur Folge, dass Feuerwehrbeamte alle zwölf Stunden und zudem an sechs Tagen in der Woche in den Dienst gerufen werden müssten, davon an zwei Tagen zweimal, um zum einen auf eine Wochenarbeitszeit von 48 Stunden zu kommen und zum anderen die weiter vorgegebenen Ruhezeiten nach § 6 Abs. 3 ArbZVO (zusammenhängende Ruhezeit von 36 Stunden) und Art. 3 RL 2003/88/EG (elf zusammenhängende Stunden Ruhezeit pro 24-Stunden-Zeitraum) einzuhalten. Auch insoweit bestehen keine Zweifel daran, dass es der Beklagten nicht möglich sein wird, für diese Dienstzeiten dauerhaft das erforderliche Personal zu gewinnen, zumal seitens der Feuerwehrleute generell sogar eine Lockerung der Bestimmungen über Ruhezeiten befürwortet wird, um 24-Stunden-Schichten zu ermöglichen bzw. beibehalten zu können (vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission an das Europäische Parlament vom 21. Dezember 2010, KOM[2010] 801, S. 5).

50

bb) Die Annahme, die vorstehend beschriebene objektive Unmöglichkeit bereitschaftsdienstfreier Pausenzeiten begründe gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 ArbZVO die Unanwendbarkeit der pausenrechtlichen Vorgaben, widerspricht nicht dem Willen des Verordnungsgebers. Insbesondere ist die vorgenannte Vorschrift danach nicht lediglich vorübergehend anwendbar. Soweit die Begründung der Verordnung auf die Schwierigkeiten der Umstellung des Einsatzdienstes der Feuerwehr auf eine regelmäßige Arbeitszeit von 48 statt bisher 52 Stunden in der Woche sowie darauf verweist, § 9 Abs. 3 Satz 1 ArbZVO erfülle damit „zugleich die Funktion einer Übergangsbestimmung“, folgt hieraus vielmehr, dass die Norm im Übrigen zeitlich uneingeschränkt anwendbar ist.

51

Darüber hinaus erfasst § 9 Abs. 3 Satz 1 ArbZVO nicht allein die vorübergehende, sondern auch die dauerhafte Unmöglichkeit der Einhaltung der Pausenregelung. Zwar verweist die Begründung zu § 9 ArbZVO neben der Umstellung der wöchentlichen Höchstarbeitszeit als Beispiel lediglich auf den Fall einer Grippeepidemie. Die Absicht einer Beschränkung des Anwendungsbereichs, die zudem im Wortlaut der Norm keinen Niederschlag gefunden hat, lässt sich hieraus jedoch nicht herleiten. Denn ausweislich der den Erläuterungen der einzelnen Bestimmungen vorangestellten allgemeinen Begründung wollte der Verordnungsgeber zwar die u. a. zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes erforderlichen Vorgaben zur Arbeitszeitgestaltung machen. Zugleich sollten jedoch Freiräume belassen werden, um den besonderen dienstlichen Gegebenheiten der jeweiligen Verwaltungszweige Rechnung tragen sowie ergänzende Bestimmungen zur Sicherstellung einer sachgerechten Aufgabenerfüllung und eines reibungslosen Dienstbetriebs ermöglichen zu können. Hierzu stünde die Annahme einer abschließenden Aufzählung von Beispielen in der Begründung zu § 9 Abs. 3 ArbZVO in Widerspruch.

52

cc) Der Einwand des Klägers, der vorgenannten Auslegung stehe das Fehlen einer ausdrücklichen, § 5 Abs. 4 AZV entsprechenden Regelung entgegen, führt zu keiner abweichenden Betrachtung. Allerdings bestimmt § 5 Abs. 4 AZV, dass eine Ausnahme von der Pausenpflicht zugelassen und angeordnet werden kann, Beamte müssten sich in den Pausen zur Dienstleistung bereithalten. Aus dem Fehlen einer entsprechenden ausdrücklichen Regelung in § 6 ArbZVO folgt jedoch nicht, der Landesverordnungsgeber habe hierauf verzichten wollen. Der insoweit unterschiedliche Wortlaut der Vorschriften beruht nicht auf einem abweichenden Inhalt, sondern auf einer verschiedenartigen Regelungstechnik der Verordnungen. Die „Generalklausel“ des § 15 AZV sieht allgemeine Abweichungen von den Vorgaben der Verordnung nur für schwerwiegende Ausnahmesituationen vor, nicht jedoch für innerbetriebliche Umstände. Diese mussten bundesrechtlich daher bei den einzelnen, speziellen arbeitszeitrechtlichen Regelungen stärker berücksichtigt werden als im Rahmen der rheinland-pfälzischen Arbeitszeitverordnung, die diese Belange zusammen mit den vorgenannten Gefahrensituationen in § 9 Abs. 3 allgemein - gleichsam „vor die Klammer gezogen“ - geregelt hat. Insofern entspricht es auch der beabsichtigten Anlehnung des § 6 Abs. 2 ArbZVO an § 5 Abs. 2 AZV, für Ausnahmen von der Pausenregelung keine höheren Anforderungen als die bundesrechtlichen Vorschriften zu stellen.

53

Schließlich wird die Heranziehung des § 9 Abs. 3 Satz 1 ArbZVO im vorliegenden Fall nicht dadurch in Frage gestellt, dass § 9 Abs. 2 ArbZVO für den Feuerwehrdienst ausdrücklich (nur) § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ArbZVO von der Anwendbarkeit ausnimmt. Hieraus folgt allein, dass eine Notwendigkeit für die Zulässigkeit einer mehr als zwölfstündigen täglichen Höchstarbeitszeit lediglich im Einsatzdienst der Feuerwehr besteht. Dies rechtfertigt allenfalls die Annahme, für andere Verwaltungszweige sei ein Abweichen von der täglichen Höchstarbeitszeit nicht möglich. Die Schlussfolgerung, der Feuerwehrdienst sei von dem - sowohl hinsichtlich der betroffenen Verwaltungszweige als auch in Bezug auf die zur Disposition gestellten arbeitszeitrechtlichen Regelungen - weitergehenden Anwendungsbereich des § 9 Abs. 3 ArbZVO ausgeschlossen, kann hieraus jedoch nicht gezogen werden.

54

2. Die Beibehaltung eines Bereitschaftsdienstes während der Pausen in der von der Beklagten nunmehr geregelten Form ist mit den Vorgaben der Richtlinie 2003/88/EG, die gemäß Art. 1 Abs. 3 RL 2003/88/EG in Verbindung mit Art. 2 RL 89/391/EWG auf Tätigkeiten der Feuerwehr anwendbar ist (vgl. EuGH, Beschluss vom 14. Juli 2005 - Rs. C-52/04 - [Personalrat der Feuerwehr Hamburg], NVwZ 2005, 1049 Rn. 57), vereinbar.

55

Zwar verpflichtet Art. 4 RL 2003/88/EG die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit jedem Arbeitnehmer bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden eine Ruhepause gewährt wird. Auch stellt Bereitschaftsdienst in vollem Umfang Arbeitszeit im Sinne der Richtlinie dar und schließt daher eine Bewertung als Ruhepause aus (vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 2003 - Rs. C-151/02 - [Jaeger], NJW 2003, 2971 Rn. 71). Jedoch erlaubt Art. 17 Abs. 2, 3 lit. c) iii) RL 2003/88/EG für Feuerwehrdienste ein Abweichen von Art. 4 der Richtlinie, wenn die betroffenen Arbeitnehmer entweder gleichwertige Ausgleichsruhezeiten oder - im Falle deren objektiver Unmöglichkeit - einen angemessenen Schutz erhalten. Dies ist vorliegend der Fall.

56

a) Es kann dahingestellt bleiben, ob die von der Beklagten getroffene Regelung der Arbeitspausen trotz des fortbestehenden Bereitschaftsdienstes eine gleichwertige Ausgleichsruhezeit darstellt.

57

Zwar müssen derartige Zeiten grundsätzlich dadurch gekennzeichnet sein, dass der Arbeitnehmer gegenüber seinem Arbeitgeber keiner Verpflichtung unterliegt, die ihn daran hindern kann, frei und ohne Unterbrechung seinen eigenen Interessen nachzugehen, um die Auswirkungen der Arbeit auf seine Sicherheit und Gesundheit zu neutralisieren. Solche Ruhezeiten müssen sich daher unmittelbar an die Arbeitszeit anschließen, deren Ausgleich sie dienen, um eine Ermüdung oder Überlastung des Arbeitnehmers durch die Kumulierung aufeinanderfolgender Arbeitsperioden zu verhindern (vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2003 - Rs. C-151/02 - [Jaeger], NJW 2003, 2971 Rn. 95, und vom 14. Oktober 2010 - Rs. C-428/09 - [Solidaires Isère], juris Rn. 51).

58

Allerdings befassten sich die bisherigen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs mit Ausnahmen von der täglichen Ruhezeit von elf zusammenhängenden Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nach Art. 3 RL 2003/88/EG. Die Länge dieser täglichen Mindestruhezeit spiegelt ihre Bedeutung für die Erholung des Arbeitnehmers und damit für seinen Gesundheitsschutz wie auch für den Erhalt seiner Leistungsfähigkeit wider. Dementsprechend gewichtig ist ihr Schutz. Der Europäische Gerichtshof hat daher festgehalten, dass die Bestimmungen der Richtlinie in Bezug auf die Mindestruhezeit besonders wichtige Regeln des Sozialrechts der Gemeinschaft sind, die jedem Arbeitnehmer als ein zum Schutz seiner Sicherheit und seiner Gesundheit erforderlicher Mindestanspruch zugutekommen müssen (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - Rs. C-428/09 - [Solidaires Isère], juris Rn. 36).

59

Für die - von den Mindestruhezeiten getrennt geregelte - Ruhepause nach Art. 4 RL 2003/88/EG schreibt die Richtlinie hingegen keinen zeitlichen Umfang vor; es muss lediglich gewährleistet sein, dass nach sechs Stunden (irgend-)eine Ruhepause gewährt wird. Die rheinland-pfälzische Arbeitszeitverordnung hingegen bestimmt für sechsstündige Tätigkeiten eine Ruhezeit von 30 und für neunstündige Tätigkeiten von 45 Minuten. Diese Mindestzeit hat die Beklagte für die bei ihr tätigen Feuerwehrleute sogar verdoppelt (Pausen zwischen 09:15 und 09:45 sowie 12:00 und 13:00 Uhr in der Tages- sowie eine Pause zwischen 23 und 0 Uhr 30 in der Nachtschicht). Wenn auch Bereitschaftszeit nicht als Ruhepause gewertet werden kann, so darf doch nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Umfang der Inanspruchnahme gerade nach der nunmehr getroffenen Regelungen, wonach Störungen während der Pausen auf Gefahreneinsätze zu beschränken sind, gegenüber der normalen Arbeitstätigkeit stark verringert ist. Die Bedeutung dieser (kurzen) Pausen bleibt zudem erheblich hinter derjenigen der Ruhezeiten zurück, die Gegenstand der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs waren. Schließlich verkürzt sich durch die Einstufung der Pausen als Arbeitszeit der zeitliche Umfang des Dienstes. An die Tages- oder Abendschicht schließt sich - anders als bei Ärzten - keine (weitere) Bereitschaftszeit an, sodass sich die Betroffenen unmittelbar nach Arbeitsende erholen können. Nachts und am Wochenende kommt zudem hinzu, dass die Schicht fast ausschließlich aus Bereitschaftsdienst besteht.

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Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass der Europäische Gerichtshof die Unterscheidung von Bereitschaftsdienst und Ruhezeit mit dem wirksamen Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer sowie damit begründet hat, dass die Zeiträume, in denen die Betroffenen nicht zu Notfalldiensten herangezogen werden, je nach Einzelfall womöglich kurz sind und/oder häufig unterbrochen werden und im Übrigen nicht auszuschließen ist, dass die Arbeitnehmer - abgesehen von den Notfällen - zur Übernahme sonstiger Aufgaben herangezogen werden (vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 2003 - Rs. C-151/02 - [Jaeger], NJW 2003, 2971 Rn. 70). Hiervon unterscheiden sich jedoch die Bedingungen im Bereitschaftsdienst der Beklagten. Diese hat dargelegt dafür Sorge zu tragen, dass sich Störungen während der Pausenzeiten auf Notfalleinsätze beschränken. Auch wenn dies noch nicht immer gelingt, sind das Bemühen der Beklagten und die von ihr erzielten Fortschritte unverkennbar. Darüber hinaus hat ihre Auswertung der Einsätze im Zeitraum von Oktober 2011 bis Februar 2012 ergeben, dass jeder Feuerwehrmann statistisch lediglich einmal in drei Wochen seine Pause einsatzbedingt unterbrechen muss. In diesem Fall kann die Pause nachgeholt werden.

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b) Spricht demnach vieles dafür, die nunmehr getroffene Pausenregelung bereits als gleichwertige Ausgleichsruhezeit anzusehen, so kommt es hierauf vorliegend letztlich nicht an. Denn selbst dann, wenn die Gleichwertigkeit verneint wird, sind bereitschaftsdienstfreie Ruhezeiten aufgrund der vorstehend unter II. 1. b) aa) dargelegten Gründe objektiv unmöglich. Vor diesem Hintergrund stellen sich die von der Beklagten zugunsten der Feuerwehrbeamten getroffenen Regelungen als angemessener Schutz im Sinne des Art. 17 Abs. 2 RL 2003/88/EG dar. Diese Vorschrift räumt den Mitgliedstaaten insoweit einen gewissen Ermessensspielraum bei der Schaffung eines angemessenen Schutzes in Ausnahmefällen ein (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2010 - Rs. C-428/09 - [Solidaires Isère], juris Rn. 59). Diesen gewährleisten die vorstehend aufgeführten Regelungen, insbesondere durch die Verdoppelung der Pausenzeiten, die Nachholung der Pausen im Falle eines Einsatzes und die mit der Anrechnung als Arbeit einhergehenden Verkürzung der Arbeitszeit. Im Zusammenspiel mit der Beschränkung der Pausenunterbrechung auf Notfalleinsätze sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass dies nur selten vorkommt, stellen die arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen für Feuerwehrleute im Rahmen des objektiv Machbaren soweit wie möglich sicher, dass sich die Beamten entspannen und von der mit der Wahrnehmung ihrer Aufgaben verbundenen Ermüdung erholen können.

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Soweit der Kläger geltend gemacht hat, es komme gerade in seinem Fall weiterhin zu Unterbrechungen der Pausen durch sonstige, nicht einsatzbezogene Tätigkeiten, begründet dies keinen Anspruch auf die Einrichtung bereitschaftsdienstfreier Pausen. Die Beklagte ist jedoch gehalten, die Durchsetzung der von ihr getroffenen Regelung - etwa durch Neueinstellungen zur Gewährleistung einer auch in Krankheitsfällen ausreichenden Stellvertretung oder durch zusätzliche Vorkehrungen zur Verhinderung anderweitiger Störungen - weiter sicherzustellen.

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III. Der Berufung und der Anschlussberufung war daher mit der Kostenfolge des § 155 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

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Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.

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Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.