Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-08-24, Aktenzeichen 2 K 2309/95
ECLI:DE:VGD:1999:0824.2K2309.95.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger steht als Ministerialrat beim heutigen Ministerium X (im folgenden:
Ministerium) im Dienst des beklagten Landes. Auf dem Gelände des Ministeriums an
der W Straße 00 in F stehen Parkplätze zur Verfügung, auf denen der Kläger - wie
auch seine Kollegen - früher unentgeltlich parken durfte. Die Ausgabe von
Kraftfahrzeugausweisen und die Ordnung auf den Parkplätzen war in einer
Hausmitteilung des Ministeriums vom 20. Juli 1972 geregelt. Im Anschluß an
mehrere Beschlüsse der Landesregierung, eine durchgreifende Änderung des
Verkehrsverhaltens von Berufspendlern anzustreben und dieses Ziel unter anderem
durch Maßnahmen der Parkraumbewirtschaftung in den besonders belasteten
Innenbereichen der Großstädte zu fördern, wies das Ministerium durch eine
Hausmitteilung vom 16. August 1994 darauf hin, daß mit Ablauf des 30. September
1994 die bisherigen Parkberechtigungen aufgehoben würden und ab dem 1. Oktober
1994 das Parken auf dem Behördengelände nur noch für Beschäftigte möglich sei,
die ein Bedienstetenticket der Preisstufe B oder C erworben hätten.

3

Hiergegen erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Düsseldorf nach erfolgloser
Durchführung eines Widerspruchsverfahrens am 1. Oktober 1994 Klage - 2 K
12356/94 -. Im Hinblick darauf, daß der Personalrat beim beklagten Ministerium
bereits unter dem 16. September 1994 eine einstweilige Verfügung des VG
Düsseldorf - 34 L 4883/94 PVL - erwirkt hatte, worin das Gericht bis zur
rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache festgestellt hatte, daß entgegen
dem von der Einigungsstelle am 23. März 1994 gefassten Beschluß die Einführung
der Parkraumbewirtschaftung der Mitbestimmung durch den Personalrat bedurft
hätte, teilte das Ministerium seinen Bediensteten mit einer Hausmitteilung vom 28.
September 1994 mit, daß die Parkraumbewirtschaftung, anders als in der
Hausmitteilung vom 16. August 1994 bekannt gegeben, nicht am 1. Oktober 1994 in
Kraft treten könne. Durch Beschluß vom 15. Dezember 1994 - 34 K 7822/94.PVL -
stellte das Verwaltungsgericht auch im Hauptsacheverfahren fest, daß die
Parkraumbewirtschaftung nach § 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG der Mitbestimmung durch
den Personalrat unterliege. Im Hinblick hierauf erklärten der Kläger und das beklagte
Land den Rechtsstreit 2 K 12356/94 in der Hauptsache für erledigt; daraufhin wurde
das Verfahren durch das Gericht eingestellt.

4

Am 21. Dezember 1994 verabschiedete der Landtag das Haushaltsgesetz 1995
(GV NW 1994, S. 1120). § 6 Abs. 14 Satz 2 HG NW ließ nun ausdrücklich nach § 52
LHO zu, daß Parkflächen, die von Beschäftigten der obersten Landesbehörden
genutzt werden, nur aus funktionalen oder fürsorgerischen Gründen oder bei
Verknüpfung der Parkberechtigung mit einem Bedienstetenticket für den öffentlichen
Nahverkehr oder einem vergleichbaren Fahrausweis unentgeltlich zur Verfügung
gestellt werden. Daraufhin teilte die Dienstbehörde des Klägers seinen Beschäftigten
durch Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 unter Hinweis auf die neue Vorschrift
des § 6 Abs. 14 Satz 2 HG NW mit, sie habe beschlossen, die
Parkraumbewirtschaftung in der Form einzuführen, daß ab dem 1. Februar 1995 nur
noch diejenigen Beschäftigten parkberechtigt seien, die über ein Bedienstetenticket
mindestens der Preisstufe B oder ein seit dem 1. November 1994 bestehendes
Abonnement für ein Ticket 2000 verfügten, soweit sie dieses während der Arbeitszeit
mit sich führten. Zudem wurden mehrere Personengruppen, u.a. Schwerbehinderte
mit gültigem Ausweis und Beiblatt mit Wertmarke zur unentgeltlichen ÖNVP-
Nutzung, von dem Erwerb eines Bedienstetenticket als Parkberechtigung befreit. Der
Zugang zu den Parkflächen erfolgt nunmehr über eine Schrankenanlage, die nur
mittels einer Chipkarte geöffnet werden kann. Diese Chipkarte wiederum wird nur zur
Verfügung gestellt, wenn sich der Bedienstete mit einem entsprechenden Ticket
legitimieren kann oder wenn er von dem Erwerb eines Bedienstetentickets als
Parkberechtigung befreit ist.

5

Mit Schreiben vom 2. Januar 1995 wandte sich der Kläger deswegen wiederum
an das Ministerium. Unter Hinweis auf seine seinerzeit noch anhängig gewesene
Klage vom 1. Oktober 1994 und die nach seiner Ansicht hierdurch gegebene
aufschiebende Wirkung teilte er dem Ministerium mit, er gehe davon aus, daß ihm bis
zu einer gerichtlichen Entscheidung die bisherige Parkberechtigung belassen werde,
und bat darum, ihm eine Chipkarte zur Verfügung zu stellen. Hierauf teilte das
Ministerium ihm mit undatiertem Schreiben mit, daß ihm keine Chipkarte zur
Verfügung gestellt werden könne, da er bislang kein Bediensteten-Ticket mindestens
der Preisstufe B erworben habe. Daran ändere auch die anhängige Klage nichts.

6

Hierauf erhob der Kläger am 6. Januar 1995 Widerspruch gegen die
Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994, mit dem er geltend machte: Selbst wenn
man unterstelle, daß § 6 Abs. 14 HG 1995 rechtmäßig sei, werde der Entzug der
Parkberechtigung dieser Vorschrift, die vorsehe, daß Parkraum aus fürsorgerischen
Gründen unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden könne, nicht gerecht. Es werde
nicht den Belangen von entfernt wohnenden Pendlern Rechnung getragen und es
bleibe unbeachtet, daß ein langjähriger Vertrauensschutz aufgebaut und im
Vertrauen auf die bisher geltende Regelung wichtige persönliche finanzielle
Dispositionen getroffen worden seien. Zudem verletze die Vorschrift des § 6 Abs. 14
HG das Bepackungsverbot des Art 110 Abs. 4 GG, durch das verhindert werden
solle, daß im Haushaltsgesetz andere als zeitlich begrenzte Sachverhalte geregelt
würden. Darüber hinaus sei das Haushaltsgesetz lediglich ein formelles Gesetz, so
daß Rechtsansprüche damit weder begründet noch abgewehrt werden könnten.
Dadurch, daß nur die Beschäftigten der obersten Landesbehörden erfasst seien,
werde der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Der Versuch, ein bestimmtes
politisches Ziel zu Lasten bestimmter Bürger durchzusetzen, sei nicht
verfassungsgemäß. Die Reduzierung des Individualverkehrs sei eine Aufgabe im
Interesse der Allgemeinheit, die nicht zu Lasten einer bestimmten Gruppe gehen
dürfe ("Kohlepfennig-Entscheidung" des BVerfG). Schließlich unterstelle die
Vorschrift, daß es sich bei der Überlassung von Parkflächen um einen Fall des § 52
LHO handele. Diese Auffassung sei durch nichts begründet. § 52 LHO solle
verhindern, daß sich Angehörige des öffentlichen Dienstes durch ihre Funktion
unangemessene Vorteile verschafften. Hier gehe es aber nicht um die Verschaffung
unangemessener Vorteile, sondern schlicht um die Verschaffung der Möglichkeit,
den Dienst ausüben zu können. Dazu gehöre ein Parkplatz ebenso wie die
kostenlose Zurverfügungstellung eines Dienstraumes oder eines Telefons.
Schließlich verstoße die Vorschrift gegen § 24 Gebührengesetz NW.

7

Das Ministerium wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25.
Januar 1995 mit der Begründung als unzulässig zurück, daß die Aufhebung der
Parkberechtigung aus den bereits im Widerspruchsbescheid vom 9. September 1994
dargelegten Gründen keinen Verwaltungsakt darstelle. Der Widerspruchsbescheid
wurde dem Kläger am 31. Januar 1995 gegen Empfangsbekenntnis ausgehändigt.

8

Der Kläger hat am 27. Februar 1995 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, daß
es sich bei der Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 um einen Verwaltungsakt in
Gestalt einer Allgemeinverfügung handele. Sie entziehe die mit Hausmitteilung vom
20. Juli 1972 allgemein erteilte Nutzungsberechtigung, die Bestandteil des öffentlich-
rechtlichen Dienstverhältnisses sei. Deshalb sei seine Klage als Anfechtungsklage
zulässig. Die Klage sei auch begründet, da die Entziehung der Parkberechtigung
rechtswidrig sei. In formeller Hinsicht fehle die Beteiligung des Personalrates gemäß
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 9 LPVG NW, da es sich um eine Regelung der Ordnung in der
Dienststelle handele. Dieses Mitbestimmungsrecht des Personalrates sei nicht nach
§ 72 Abs. 4 LPVG dadurch entfallen, daß durch eine Änderung des
Haushaltsgesetzes 1995 in § 6 Abs. 14 eine gesetzliche Regelung zur Zulässigkeit
der Parkraumbewirtschaftung getroffen worden sei. Diese Regelung betreffe lediglich
das "ob" der Verknüpfung der Parkberechtigung mit einem Bedienstetenticket für den
öffentlichen Personennahverkehr. Nicht geregelt sei indes das "wie", das heiße die
konkrete Ausgestaltung. Zumindest insoweit bestehe ein Mitbestimmungsrecht des
Personalrates. Der „Gesetzesvorbehalt" des § 72 Abs. 4 LPVG finde auch deshalb
keine Anwendung, weil weder die LHO noch § 6 Abs. 14 HG Gesetze im materiellen
Sinne seien. Die Regelung sei auch unter materiell-rechtlichen Gesichtspunkten
rechtswidrig. § 52 LHO i.V.m. § 6 Abs. 14 HG sei keine Rechtsgrundlage für die
Parkraumbewirtschaftung. Das Haushaltsgesetz könne Rechtsansprüche weder
begründen noch abwehren. Zudem verstoße § 6 Abs. 14 HG gegen das sogenannte
Bepackungsverbot sowie gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG und
behandle die Überlassung von Parkflächen zu Unrecht als einen Fall des § 52 LHO.
Selbst wenn man die Rechtmäßigkeit von § 6 Abs. 14 HG NW 1995 unterstelle,
werde der Entzug der Parkberechtigung durch die Hausmitteilung vom 22. Dezember
1994 dieser Bestimmung nicht gerecht. Denn diese sehe vor, daß Parkflächen u.a.
aus fürsorgerischen Gründen unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden könnten.
Insoweit werde aber mit der Regelung in der Hausmitteilung nicht den Interessen von
entfernt wohnenden Pendlern Rechnung getragen. Auch werde nicht der durch die
vorherige langjährige Regelung entstandene Vertrauensschutztatbestand
berücksichtigt. Bei seiner damaligen Entscheidung, die Dienststelle von C nach F zu
wechseln, und bei seinem nachfolgenden zweimaligen Hausbau habe er sich auch
davon leiten lassen, daß in F kostenloser Parkraum zur Verfügung gestanden habe.
Im übrigen wiederholt der Kläger im wesentlichen sein Vorbringen aus dem
Verwaltungsverfahren.

9

Der Kläger beantragt,

10

die in der Hausmitteilung Nummer 36 vom 22. Dezember 1994
angeordnete Aufhebung der Parkberechtigung auf dem
Behördengelände W Straße in F in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 1995 aufzuheben,

11

hilfsweise,

12

den Beklagten zu verurteilen, ihm, dem Kläger, das kostenfreie
Parken auf dem genannten Behördengelände - ohne Abnahme eines
Firmentickets - zu gestatten sowie festzustellen, daß er seit Februar 1995
berechtigt war, das Behördengelände kostenfrei als Parkraum zu
benutzen.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er ist der Klage entgegen getreten. Zur Begründung bezieht er sich zum einen
auf den in dem vorangegangenen Verfahren erlassenen Widerspruchsbescheid vom
9. September 1994, wo ausgeführt ist: Der Widerspruch sei unzulässig, weil die
Aufhebung der Parkberechtigung kein Verwaltungsakt sei. Hinsichtlich der
Parkraumbewirtschaftung bestehe kein Über- bzw. Unterordnungsverhältnis, weil die
bisherige Nutzung des Parkraums auf einem privatrechtlichen, leiheähnlichen
Rechtsverhältnis sui generis beruhe. Dieses Recht sei durch die Hausmitteilung
analog § 604 Abs. 3 BGB zurück gefordert worden. Es schieden auch als öffentlich-
rechtlich einzustufende Ansprüche aus der Fürsorgepflicht gemäß § 85 LBG oder
langjähriger betrieblicher Übung von vornherein aus. Aufgrund der Fürsorgepflicht
seien Behörden nicht verpflichtet, ihren Beschäftigten Parkplätze zur Verfügung zu
stellen. Auch aus einer betrieblichen Übung könne ein solcher Anspruch von
vornherein nicht erwachsen. Nach § 4 Abs. 2 BAT, 4 Abs. 2 MTL II seien
Nebenabreden nur wirksam, wenn sie schriftlich vereinbart würden. Dabei seien
Nebenabreden in diesem tariflichen Sinne Vereinbarungen der Parteien des
Arbeitsvertrages, die weder die Arbeitsleistungen des Arbeitnehmers noch die
Gegenleistung des Arbeitgebers unmittelbar beträfen. Die Gestellung unentgeltlichen
Parkraums sei aber nicht als Gegenleistung für die Arbeitsleitung der Arbeitnehmer
anzusehen, sondern solle nur Aufwendungen für die ansonsten anfallenden Kosten
für Parkplätze ausgleichen. Aufgrund dieser Grundsätze zum Nichtentstehen einer
betrieblichen Übung habe z.B. das BAG einen individualrechtlichen Anspruch der
Arbeitnehmer auf Fortzahlung eines Essenszuschusses und auf Fortführung eines
unentgeltlichen Busverkehrs trotz jahrelanger bisheriger Gewährung durch den
öffentlichen Arbeitgeber verneint. Diese für Arbeitnehmer geltende Rechtslage gelte
auch für Beamte. Insbesondere sie nicht ersichtlich, daß Beamte unter
Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art. 33
Abs. 5 GG einen grundsätzlichen Anspruch auf Bereitstellung unentgeltlichen
Parkraums hätten. Im übrigen sei die Aufhebung der Parkberechtigung durch die
Hausmitteilung möglich. Diese sei dem Kläger als privatrechtliche Willenserklärung
im Sinne des § 130 BGB zugegangen. Dem Kläger stehe es frei, eine
Parkberechtigung zu erwerben. Auch liege insoweit kein Sonderopfer des
öffentlichen Dienstes vor. Auch bei privaten Arbeitgebern müssten Beschäftigte in
vielen Fällen ein Entgelt für Parkmöglichkeiten entrichten. Durch das gewählte
Verfahren werde der öffentliche Personennahverkehr nicht ohne Rechtsgrundlage
subventioniert. Das Land fordere von den Beschäftigten keine Geldzahlung sondern
verbinde die Parkberechtigung mit dem Erwerb eines Bedienstetentickets der
Preisstufe B. Wenn das Land die Parkplätze gegen Entgelt vermieten könne, dann
müsse es erst recht eine Gegenleistung fordern könne, die dem landespolitischen
Ziel "Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs" diene. Es sei auch im
höchsten Maße unwahrscheinlich, daß der in F bislang kostenlos zur Verfügung
stehende Parkraum Entscheidungsgrundlage für durch den Kläger getroffene
Dispositionen gewesen sei. Selbst wenn man dies annehme, so habe das Land
keine Tatsachen gesetzt, die ein Vertrauen dahin hätten begründen können, dieser
Parkraum werde auf Dauer zur Verfügung stehen. Im übrigen macht der Beklagte
geltend, daß hinsichtlich der neuen Regelung zur Parkraumbewirtschaftung eine
Mitwirkung des Personalrates nicht erforderlich gewesen sei. Das
Bundesverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 31. Januar 1986 - 6 P
5.83 - festgestellt, daß eine gesetzliche Regelung, die das Mitbestimmungsrecht des
Personalrates ausschließe, dann bestehe, wenn der Sachverhalt unmittelbar durch
Gesetz geregelt sei, es also zum Vollzug der Regelung keines besonderen
Ausführungsaktes bedürfe. Nur soweit das Gesetz keine erschöpfende Regelung des
Einzelfalles enthalte und damit die Ausgestaltung der Einzelmaßnahme dem
Dienststellenleiter überlassen sei, unterliege dessen Entscheidung der
Richtigkeitskontrolle des Personalrates im Wege der Mitbestimmung. Weiterhin habe
das Gericht mit Beschluß vom 9. November 1987 entschieden, daß es dem
Vorliegen einer gesetzlichen Regelung im erwähnten Sinne nicht entgegenstehe,
wenn der Behörde durch das betreffende Gesetz Ermessen eingeräumt werde. Nach
Ansicht des Gerichts liege insoweit eine erschöpfende Regelung vor, da die
Ermessensausübung gesetzlich gebunden sei. Denn die Behörde - und nur diese -
dürfe in diesem Falle von ihrem Ermessen nur in einer dem Zweck der Ermächtigung
entsprechenden Weise Gebrauch machen; sie habe insbesondere alle sachfremden
Erwägungen zu unterlassen. Übertragen auf das vorliegende Verfahren ergebe sich
hieraus folgendes: Zwar bedürfe es im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zum Vollzug der Norm eines Ausführungsaktes. Es sei
für jeden Beschäftigten unter Beachtung der haushaltsrechtlichen Vorschrift zu
entscheiden, ob er unter einen der in § 14 Abs. 6 HG genannten
Ausnahmetatsbestände falle oder nicht. Hierbei sei aber zu beachten, daß die
Ausfüllung der in der zitierten Vorschrift enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe
"funktionale" bzw. "fürsorgerische Gründe" nur auf eine Weise mit einem einzig
richtigen Ergebnis möglich sei, die Behörde also keinen Gestaltungsspielraum habe,
sie in jedem Falle nur eine einzige richtige Entscheidung treffen könne. Wenn das
Gericht aber bereits bei der gesetzlich eingeräumten Ermessensausübung keinen
Raum mehr für das Mitbestimmungsrecht gesehen habe, müsse die umso mehr bei
Ausnahmeregelungen durch unbestimmten Rechtsbegriff gelten. Daher sei kein
Raum für ein Mitbestimmungsrecht des Personalrates nach § 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG
mehr gegeben. Verstärkt werde dieses Ergebnis durch eine weitere Erwägung. Bei
der Prüfung, ob im Rahmen der generell vorgeschriebenen Parkraumbewirtschaftung
Ausnahmetatbestände erfüllt seien, könne nur - wie erwähnt - eine auf jeden
Einzelfall bezogene Prüfung vorgenommen werden. In einer solchen Entscheidung
liege also keine Regelung im Sinne von § 72 Abs. 4 Nr. 9 LPVG. Denn eine
Regelung liege nur vor, wenn für die Ordnung in der Dienststelle oder für das
Verhalten der Beschäftigten Vorschriften aufgestellt würden, die von allen
Beschäftigten oder zumindest von einer Vielzahl von Beschäftigten zu beachten
seien. Diese Allgemeinverbindlichkeit komme nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu diesem Tatbestand durch die Verwendung des
Begriffs "Regelung" i.V.m. "Ordnung in der Dienststelle" und "Verhalten der
Beschäftigten" deutlich zum Ausdruck. Bei den auf Grund der haushaltsgesetzlichen
Vorschrift zu treffenden Ausnahmeentscheidungen handele es sich aber um
Einzelmaßnahmen und nicht um Regelungen im Sinne der zitierten Rechtsprechung.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
der Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten in Bezug
genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die Klage hat keinen Erfolg, weil die Klageanträge unzulässig oder unbegründet
sind.

19

Allerdings ist entgegen der Ansicht des Beklagten der Verwaltungsrechtsweg
gemäß § 126 Abs. 1 BRRG eröffnet. Es steht die Klage eines Beamten aus einem
Beamtenverhältnis in Rede. Der behauptete Anspruch des Klägers auf eine Nutzung
des Behördenparkplatzes ohne vorherigen Erwerb eines Bedienstetentickets wurzelt
in seinem Beamtenverhältnis. Ungeachtet der Frage, ob der Dienstherr aus seiner
beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht zur kostenlosen Bereithaltung von Parkplätzen
verpflichtet ist, ist anerkannt, daß er, wenn er denn Parkmöglichkeiten zur Verfügung
stellt, dies jedenfalls in Konkretisierung der ihm obliegenden Fürsorgepflicht tut,

20

vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Dezember 1995

21

- 5 L 5768/94 -, NJW 1996, 2591, 2592;
Plog/Wiedow/Beck/Lehmhöfer, Kommentar zum BBG mit
BeamtVG, Bd. 1, Stand: 213. Ergänzungslieferung (Februar
1999), § 85 BBG, Rnr. 18,

22

die wiederum als Entsprechung der umfassenden Treuepflicht zu den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört.

23

Vgl. Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder,
Kommentar, Ordner 1, Stand: 162. Ergänzungslieferung
(Januar 1999), § 85 LBG NW, Rnr. 1; Battis, BBG,
Kommentar, 2. Auflage 1997, § 79 Rnr. 3. Im Ergebnis hat
auch die Kammer den Verwaltungsrechtsweg im
Eilverfahren 2 L 6411/94 bejaht; ferner - mit abweichender
Begründung - VG Kassel, Urteil vom 13. September 1996 - 1
E 3304/93(3) -.

24

Die Klage ist allerdings hinsichtlich des auf eine isolierte Aufhebung der
Hausmitteilung Nummer 36 vom 22. Dezember 1994 und des
Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 1995 gerichteten Klageantrages
unzulässig. Dieser Antrag ist als Anfechtungsantrag im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO nicht statthaft, weil es sich bei der Hausmitteilung nicht um einen mit der
Anfechtungsklage anfechtbaren Verwaltungsakt im Sinne einer Allgemeinverfügung
gemäß § 35 Satz 2 VwVfG handelt. Eine Verwaltungsaktsqualität der Hausmitteilung
ist nämlich schon deshalb zu verneinen, weil die Regelung der Parkberechtigung
durch die Hausmitteilung als rein innerdienstliche Organisationmaßnahme den
Beamten nicht in seinem Grund-, sondern allein in dem zu dem Dienstherrn
bestehenden Betriebsverhältnis betrifft und mithin das Merkmal der Außenwirkung
i.S. des § 35 Satz 1 VwVfG nicht gegeben ist.

25

Als allgemeiner Leistungsantrag auf Beseitigung der Hausmitteilung ist dieser
Antrag zwar statthaft, für eine Sachentscheidung über einen Anspruch auf
Aufhebung der Hausmitteilung - etwa aufgrund der durch den Kläger geltend
gemachten Rüge einer fehlenden Beteiligung des Personalrates - fehlt diesem indes
das allgemeine Rechtsschutzinteresse. Denn eine Aufhebung dieser Hausmitteilung
würde dem Kläger keinen Nutzen bringen, weil er auch dann nicht berechtigt wäre,
zukünftig wieder unentgeltlich auf dem Parkplatz W Straße 00 in F zu parken. Eine
solche Berechtigung würde sich nach einer Beseitigung der Hausmitteilung vom 22.
Dezember 1994 nämlich nur dann ergeben, wenn damit ein ihm vorher eingeräumtes
Recht auf kostenloses Parken wieder aufleben würde. Dies setzte aber voraus, daß
eine solche Berechtigung im Sinne eines subjektiven Rechts zuvor für den Kläger
bestanden hätte, was indes nicht der Fall ist. Denn mit der früheren Hausmitteilung
aus dem Jahre 1972 sollte den Bediensteten keine subjektiv öffentlich-rechtliche
Rechtsposition auf kostenfreies Parken eingeräumt werden. Vielmehr regelte diese
allein die Ordnung auf dem Behördenparkplatz sowie die Abfahrten von dem
Behördenparkplatz und die Vergabe von Parkausweisen. Auch mit letzterem war
ersichtlich nicht bezweckt, den Beamten eine Rechtsposition im Sinne eines
subjektiv-öffentlichen Rechts einzuräumen, sondern, eine Kontrollmöglichkeit für das
Ministerium zu schaffen, ob Außenstehende unberechtigt auf dem Parkplatz parken.

26

Soweit der Kläger hilfsweise beantragt hat, den Beklagten zu verurteilen, ihm
künftig das kostenfreie Parken auf dem Behördenparkplatz - ohne Abnahme eines
Firmentickets - zu gestatten, ist der Antrag als allgemeine Leistungsklage zulässig.
Dieser Antrag ist statthaft und es ist auch das nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche
Widerspruchsverfahren im Hinblick auf ein solches Leistungsbegehren durchgeführt
worden. Das Ministerium hat das anläßlich des Widerspruchsverfahrens
eingegangene Schreiben des Klägers vom 2. Januar 1995 mit undatiertem Schreiben
dahingehend beschieden, daß ihm keine Chipkarte zur Verfügung gestellt werden
könne, da er bislang kein Bediensteten Ticket mindestens der Preisstufe B erworben
habe.

27

Die Klage ist mit diesem Antrag aber unbegründet, weil der Kläger keinen
Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten Parkmöglichkeit hat.

28

Als Anspruchsgrundlage hierfür in Betracht zu ziehen ist die Vorschrift des § 85
LBG, welche den Regelungen der §§ 48 BRRG und 79 BBG entspricht. Danach
sorgt der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl
des Beamten und seiner Familie und schützt ihn bei seiner amtlichen Tätigkeit und in
seiner Stellung als Beamter. Auch unter Berücksichtigung dieser Schutzpflicht
gebietet es die Fürsorgepflicht indes nicht, Parkmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge der
Beamten unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Es ist grundsätzlich Sache des
Beamten selbst, entweder mit öffentlichen Verkehrsmitteln - falls nicht zu Fuß oder
mit dem Fahrrad - zum Dienst oder vom Dienst nach Hause zu gelangen oder, falls
er ein Kraftfahrzeug benutzt, sich selbst um eine, auch entgeltliche,
Unterbringungsmöglichkeit für seinen PKW zu bemühen,

29

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Dezember 1995 -
a.a.O; VG Kassel, Urteil vom 13. September 1996 - 1 E
3304/93 -; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II
(Besonderes Organisations- und Dienstrecht), 5. Auflage
1987, § 116, Rn. 8 a.E.; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, a.a.O.,
§ 79 BBG, Rnr. 18; Schütz), a.a.O, Rnr. 35.

30

Ein Anspruch ergibt sich auch nicht aus § 85 LBG i.V.m. der bis zum
Wirksamwerden der neuen Hausmitteilung vom 17. August 1999 - voraussichtlich
im Oktober 1999 - noch gültigen Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994, weil der
Kläger nicht unter den in der Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 genannten
Personenkreis - u.a. Schwerbehinderte - fällt, für den eine Parkmöglichkeit nicht von
dem vorherigen Erwerb eines Firmentickets abhängig gemacht ist.

31

Die durch den Kläger für entscheidungserheblich gehaltene Frage, ob die
Hausmitteilung vom 22. Dezember 1994 rechtmäßig ist, bedarf hierbei keiner
Entscheidung, weil auch bei deren Rechtswidrigkeit der mit der Klage verfolgte
Anspruch nicht zu bejahen wäre. Denn selbst bei Rechtswidrigkeit dieser
Verwaltungsvorschrift und der daraus herleitbaren Nichtanwendbarkeit bestünde der
geltend gemachte Anspruch nicht, weil er - wie bereits ausgeführt - aus § 85 LBG
nicht unmittelbar hergeleitet werden könnte.

32

Vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., S. 2592.

33

Schließlich kann der Kläger einen solchen Anspruch auch nicht aus dem
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art 3 Abs. 1 GG herleiten. Soweit er sich in diesem
Zusammenhang darauf beruft, den Interessen von entfernt wohnenden Pendlern sei
nicht Rechnung getragen worden, läßt sich eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes nicht feststellen. Es gibt sachliche Gründe, die in der
Hausmitteilung genannten Personengruppen - u.a. Schwerbehinderte - besser zu
stellen, weil diese ersichtlich in einem besonderen Maße auf einen Parkplatz
angewiesen sind, was bei weiter entfernt wohnenden Pendlern, welche die
Möglichkeit haben, öffentliche Verkehrsmittel zu nutzen oder sich anderweitig einen
Parkplatz zu suchen, nicht der Fall ist. Hinsichtlich der weiteren Personengruppen -
z.B. Praktikanten außerhalb eines Ausbildungsverhältnisses, Aushilfs- und
Zeitarbeitskräfte bei einer Beschäftigungsdauer bis zu einem Jahr - bestehen
ebenfalls sachliche Gründe, weil es sich hierbei um wirtschaftlich schwächere
Personengruppen handelt, die darüber hinaus nur zeitlich befristet bei dem
Ministerium tätig sind.

34

Schließlich ist auch kein Verstoß gegen Art. 3 GG gegeben, soweit der Kläger
rügt, daß die Regelung (zunächst) allein Landesbeamte bei den obersten
Landesbehörden getroffen hat. Der Beklagtenvertreter hat insoweit im Termin zur
mündlichen Verhandlung erläutert, daß der Umstand, daß die
Parkraumbewirtschaftung im Jahre 1995 nicht bei allen Dienststellen des Landes
gleichzeitig und einheitlich erfolgt ist, auf den unterschiedlichen tatsächlichen
Voraussetzungen bei den zur Verfügung stehenden Parkplätzen und ferner darauf
beruhte, daß die obersten Landesbehörden sozusagen eine "Vorreiterrolle"
übernehmen sollten, was als Rechtfertigung dafür ausreicht, daß die
Firmenticketregelung (zunächst) allein Beamte der obersten Landesbehörden betraf.

35

Ein gewohnheitsrechtlicher Anspruch des Klägers kann aus der früheren Praxis
des Beklagten, behördeneigene Parkplätze unentgeltlich zur Verfügung zu stellen,
ebenfalls nicht hergeleitet werden. Denn auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
entsteht Gewohnheitsrecht als Rechtsquelle nur dann, wenn eine lang anhaltende
Übung in einem verpflichtenden oder berechtigenden ungeschriebenen Rechtssatz
formuliert ist und durch Rechtsüberzeugung aller Beteiligten getragen wird. Ein
bestimmter Verwaltungsgebrauch - wie ihn die frühere Nutzung der behördlichen
Parkplätze darstellt - schafft allein jedoch noch kein Gewohnheitsrecht.

36

Vgl. OVG Lüneburg, a.a.O., unter Hinweis auf OVG
Lüneburg, Urteil vom 18. Oktober 1966 - 2 A 45/64 - OVGE
22, 495, 497.

37

Dementsprechend ist es auch von vornherein ohne Bedeutung, daß der Kläger
sich bei seinem Wechsel von C nach F und bei seinem nachfolgenden zweimaligen
Hausbau angeblich davon hat leiten lassen, bei dem Ministerium in F stünde für ihn
kostenfreier Parkraum zur Verfügung.

38

Nach alledem kann auch der weitere Antrag, festzustellen, daß der Kläger in der
Vergangenheit - seit Februar 1995 - auch berechtigt gewesen ist, das
Behördengelände kostenfrei als Parkraum zu benutzen, keinen Erfolg haben.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

40