Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-06-28, Aktenzeichen 14 K 2931/17

Tenor

Der Bescheid des Regierungspräsidiums XXX vom 09.02.2017 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet festzustellen, dass die von der Klägerin angezeigte Rücknahme eigener und fremder Alttextilien und -schuhe in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung nach § 23 KrWG erfolgt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Feststellungsbescheides, der ihr ermöglicht, eigene sowie fremd vertriebene Alttextilien und -schuhe über ein filialbasiertes Rücknahmesystem in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung zurückzunehmen.

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Die Klägerin ist die zentral einkaufende Gesellschaft der Unternehmensgruppe XXX, die Teil der drittgrößten Einzelhandelskette für Lebensmittel in Deutschland ist und bundesweit 650 Einzelhandelsfilialen - verteilt über alle Bundesländer - unterhält, die von verschiedenen Vertriebsgesellschaften geführt werden. Die Klägerin mit Sitz in XXX ist für die Veräußerung von Waren an die Vertriebsgesellschaften zuständig. Neben Lebensmitteln bietet die Unternehmensgruppe seit Jahrzehnten auch ein breites Sortiment an Textilien (Unterwäsche, Oberbekleidung, Bettwäsche u.a.) sowie Schuhen an, welche unter verschiedenen Eigen- und Fremdmarken von ihr vertrieben werden, jedoch hinsichtlich Verkaufsfläche und Gesamtumsatz gegenüber dem Lebensmittelangebot untergeordnet sind.

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Die Klägerin beabsichtigt, zukünftig deutschlandweit in den Filialen der Unternehmensgruppe Rückgabemöglichkeiten für Alttextilien und -schuhe anzubieten und anschließend für deren Entsorgung zu sorgen. Hierzu will die Klägerin sämtliche Filialen mit Rücknahmeboxen ausstatten, in die Kunden ihre ausgetragenen Alttextilien und -schuhe einwerfen können. Dabei will die Klägerin auch solche Textilien und Schuhe zurücknehmen, die nicht von der Unternehmensgruppe selbst hergestellt oder vertrieben wurden.

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Die Klägerin beantragte daher am 22.11.2016 beim Regierungspräsidium XXX die Erteilung eines Feststellungsbescheides zur Rücknahme von Alttextilien nach § 26 Abs. 6 i. V. m. Abs. 3 KrWG. Mit Schreiben vom 25.11.2016 konkretisierte sie ihren Antrag. Zur Auslegung des in § 23 KrWG manifestierten Begriffs der Produktverantwortung berief sich die Klägerin auf das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 10.02.2015 ( - W 4 K 13.1015 -, juris), welches entschieden hat, dass die Produktverantwortung des KrWG im Sinne einer Produktgruppen- bzw. Produktartenverantwortung, die Hersteller und Vertreiber als Verantwortungsgemeinschaft für Waren der betreffenden Gattung vereint, zu verstehen sei. Ihr Antrag auf Erteilung des Feststellungsbescheides erfolge im Sinne eines verantwortungsvollen Umgangs mit natürlichen Ressourcen und einer hiermit einhergehenden Vereinbarung mit Greenpeace. Eine Anzeige nach § 17 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 18 Abs. 1 KrWG sei nicht erforderlich, da die Klägerin im Rahmen ihrer Produktverantwortung handele; dies schließe ein gewerbliches Handeln aus. Sie beabsichtige, sämtliche Filialen mit Rücknahmeboxen mit einem Fassungsvermögen von 690 l/0,69 m³ auszustatten, in die Kunden ihre ausgetragenen Alttextilien und -schuhe einwerfen könnten. Dabei wolle die Klägerin auch solche Textilien und Schuhe zurücknehmen, die nicht von der Unternehmensgruppe selbst hergestellt oder vertrieben würden. Über entsprechende Hinweisschilder würden die Kunden dazu angehalten, ihre Schuhe nur paarweise einzuwerfen und ausschließlich wiederverwendbare Alttextilien abzugeben. Sobald die Rücknahmeboxen in den Filialen vollständig gefüllt seien, sollten die gesammelten Alttextilien und -schuhe von bundesweit operierenden Speditionsunternehmen unsortiert in den Pappinnenboxen der Rücknahmevorrichtungen an Zentrallager der Klägerin verbracht werden. Dort sollten sie sodann von der Firma XXX abgeholt und auf Einzelartikelebene nach ihrem Zustand bedarfsgerecht anhand klimatischer, kultureller, religiöser und modischer Aspekte mit dem Ziel globaler Verteilung und Wiederverwendung sortiert werden. Material, das dabei für nicht mehr trag- bzw. marktfähig befunden werde, solle daraufhin geprüft werden, ob es sich für ein Recyclingverfahren eigne, etwa zur Gewinnung von Vorprodukten für die Putzlappenherstellung oder die Herstellung von Synthetik- oder Baumwollbekleidung, bzw. von Spinn- und Reißfasern, die in der Automobilindustrie als Füll- und Dämmmaterial fungierten, aber auch in Weißware wie Kühlschränken oder für Malervlies eingesetzt würden. Soweit eine solche Eignung nicht bestehe, würden diese Artikel zur Herstellung von Ersatzbrennstoffen aussortiert. Der verbleibende Rest, der stofflich nicht verwertbar sei, solle als gewerblicher Siedlungsabfall einem zertifizierten Entsorgungsunternehmen, der Fa. XXX, zur energetischen Verwertung überlassen werden. Eine weitere, darüber hinaus gehende Aufbereitung dieser Alttextilien und -schuhe sei nicht vorgesehen. Aufgrund der Erfahrungswerte der Firma XXX könnten die Alttextilien und Altschuhe zu mindestens 90 % wieder in den Wirtschaftskreislauf zurückgeführt werden. Die anfallende bundesweite Sammelmenge wurde von der Klägerin aufgrund interner Hochrechnungen auf jährlich maximal 2.400 t bundesweit geschätzt.

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Mit Bescheid vom 09.02.2017 lehnte das Regierungspräsidium XXX nach Abstimmung mit dem Umweltministerium Baden-Württemberg gegenüber der Klägerin die Erteilung des Feststellungsbescheids ab. Zur Begründung führte es aus, dass das von der Klägerin angezeigte Sammelkonzept, das auch die Rücknahme fremder Textilien umfasse, sich grundlegend von dem im Gesetz verankerten, auf eigene Produkte beschränkten Konzept unterscheide. Ausweislich der Vorschrift des § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG habe der Gesetzgeber bei der Produktverantwortung der Hersteller die freiwillige Rücknahme von Alttextilien und -schuhen fremder Hersteller nicht vorgesehen. Auch wenn dort von gefährlichen Abfällen die Rede sei und es sich bei Alttextilien und Schuhen um nicht gefährliche Abfälle handele, gelte die Beschränkung auf selbst hergestellte und vertriebene Erzeugnisse mit Blick auf die Verweisung in § 26 Abs. 6 KrWG vollumfänglich auch für nicht gefährliche Abfälle. Dagegen spreche nicht, dass die Produktgruppen- bzw. Produktartverantwortung bereits in bestehenden Rücknahmesystemen praktiziert werde (vgl. § 9 Abs. 1 BattG, §§ 6 ff VerpackV). Für Alttextilien sei eine solche Rücknahmeverpflichtung nicht vorgeschrieben. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht zu § 9 Abs. 8 ElektroG a.F. entschieden, dass der Hersteller im Rahmen eines kollektiven Rücknahmesystems auch Fremdgeräte zurücknehmen müsse, weil dies bei einem kollektiven Sammelsystem systemimmanent sei. In Fällen aber, in denen der Gesetzgeber von § 25 KrWG keinen Gebrauch gemacht habe und ein Hersteller oder Vertreiber Produkte ausschließlich individuell auf freiwilliger Basis zurücknehme, müsse es bei der allgemeinen Regel verbleiben, dass eine Verantwortlichkeit für ein Produkt ein vorangegangenes eigenes Verhalten voraussetze. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nenne ausdrücklich nur das kollektive Sammelsystem, bei dem sich mehrere Hersteller zusammenschließen würden. Für diese enge Auslegung, die eine Gruppenverantwortung nur dort bejahe, wo sie im Gesetz angelegt sei, spreche auch der Begriff der Produktverantwortung in § 23 KrWG, wonach Produktverantwortung insbesondere Herstellung, Inverkehrbringen sowie Kennzeichnung von Erzeugnissen umfasse. In all diesen Stadien sei evident, dass kein Hersteller Verantwortung für Produkte eines anderen übernehmen wolle oder solle. Dass demgegenüber für die freiwillige Rücknahme am Ende eines Produktlebenszyklus etwas Anderes gelten solle, sei nicht nachvollziehbar. Schließlich sei die restriktive Handhabung auch deshalb geboten, weil die freiwillige Rücknahme im Rahmen der Produktverantwortung ein Ausnahmetatbestand von der allgemeinen Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 17 Abs. 1 KrWG sei. Es drohe die Umgehung der restriktiven Bestimmungen für die gewerblichen Sammlungen. Gegenüber den auf § 26 KrWG gestützten Rücknahmesystemen könne der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine wesentliche Beeinträchtigung seiner Organisationsverantwortung und Planungssicherheit gerade nicht geltend machen. Eine extensive Auslegung der Produktverantwortung schaffe bei einem derzeit für Altkleidung zu erzielenden Erlös von 500,00 EUR pro Tonne Anreiz für Missbrauch, da jeder noch so kleine Zeitungskiosk oder „Second-Hand“-Händler die Freistellung nach § 26 Abs. 6 KrWG beantragen könnte. Hiervon seien auch gewerbliche Sammler betroffen, die ihre Sammlung ordnungsgemäß angemeldet hätten. Insgesamt müssten öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger und gewerbliche Sammler mit erheblichen Einbußen bei ihren Sammelmengen rechnen.

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Am 07.03.2017 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht erhoben. Sie trägt vor, Alttextilien und -schuhe seien ungefährliche Abfälle und als solche auch vom Regelungssystem des § 26 Abs. 6 KrWG erfasst. Das von ihr vorgesehene Rücknahmesystem - mit anschließender umweltverträglicher Verwertung - trage ausschließlich abfallrechtlichen Vorgaben Rechnung, so dass Motivation für ihre Rücknahmetätigkeit grundsätzlich die Wahrnehmung von Produktverantwortung aus umwelt- und klimaschützendem Engagement sei. Die Produktverantwortung der Vertreiber von Textilien bestehe unabhängig davon, ob diese selbst oder fremd hergestellt und vertrieben würden, als „Gruppenlastprinzip“. Zwar seien von § 23 Abs. 2 Nr. 5 KrWG zunächst nur selbst hergestellte und selbst vertriebene Produkte erfasst, indes zwängen wegen des mitunter langen Benutzungszeitraums von Textilien als Massenartikel bereits Praktikabilitätserwägungen - wie eingeschränkte Rückverfolgbarkeit auf Filialebene, „Delabeling“, fehlende Aufbewahrung des Kassenbons - zur Ausdehnung der Rücknahmepflicht bzw. -möglichkeit auch auf Fremdprodukte, um die Einrichtung freiwilliger Rücknahmesysteme nicht unmöglich werden zulassen. Dies sei bereits unter Geltung des § 24 Abs. 1 KrW-/AbfG anerkannt gewesen. Daneben sprächen zumindest systematische und teleologische Aspekte unter Berücksichtigung der Grundprinzipien der Kreislaufwirtschaft gegen eine rein vertreiber- bzw. herstellereigene Produktverantwortung. Im Bereich der gesetzlich geregelten Rücknahmesysteme, etwa bei Batterien, Abfällen oder Elektrogeräten, fänden sich zahlreiche gesetzgeberische Ausgestaltungen, bei denen die Produktverantwortung auch am Ende des Produktlebenszyklus nicht auf die eigene Produktlinie beschränkt sei. So böten § 7 Abs. 4 BattG und § 6 Abs. 8 VerpackV systematische Hinweise auf bestehende, von kollektiven Rücknahmesystemen unabhängige Gruppenverantwortlichkeiten. Die Rücknahmepflichten (§§ 24, 25 KrWG) sowie die Regelung zur freiwilligen Rücknahme (§ 26 KrWG) ließen keine Ansätze für ein enges, individualistisches Verständnis der Produktverantwortung erkennen. Soweit eine Rücknahme fremder, aber gattungsgleicher Waren und Produkte wie etwa Batterien zugelassen oder gar vom Gesetzgeber verpflichtend vorgeschrieben werden könne, dürfte dies in freiwilliger Wahrnehmung von Produktverantwortung ebenfalls grundsätzlich als zulässig zu erachten sein. Zudem fänden sich keine Belege dafür, dass eine weite Auslegung der Produktverantwortung im Widerspruch zum Regelungssystem der Überlassungspflichten der §§ 17, 18 KrWG stehe; vielmehr stünden die Regelungen der Produktverantwortung hierzu in einem Alternativverhältnis, infolgedessen öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sowie gemeinnützige und gewerbliche Sammler gewisse Einschnitte zu akzeptieren hätten. Für die Kreislaufwirtschaft sei eine weite Auslegung von Vorteil, da sich der Kreis derer, die Entsorgungsverantwortung und Anstrengungen zur Abfallvermeidung und -entsorgung übernehmen würden, unter Steigerung der Verwertungsquoten vergrößern würde. Angesichts der filternden Tatbestandsmerkmale des § 26 Abs. 6 i. V. m. Abs. 3 KrWG bestehe kein Bedürfnis zur Beschränkung der Produktverantwortung. Aufgrund qualitativer und quantitativer Zugangsvoraussetzungen für eine freiwillige Rücknahme nach § 26 KrWG sei die vom Beklagten befürchtete Umgehung der Normen zu gewerblichen Sammlungen und ein Missbrauch einschlägiger abfallrechtlicher Vorschriften in der Praxis nicht anzunehmen. Zumindest habe es nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 10.02.2015 keinen einzigen Missbrauchsfall gegeben. Missbräuchlichen Rücknahmesystemen fehle es ohnehin bereits am Kriterium der umweltverträglichen Entsorgung nach § 26 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrWG. Auch sei die Rücknahme alltäglicher Massenwaren zum einen in qualitativer Hinsicht auf die Gattungsidentität von vertriebenen Waren und entgegengenommen Abfällen eingeschränkt; zum anderen müsse in quantitativer Hinsicht ein Bezug zwischen Ausmaß der Vertriebstätigkeit und der Sammelmenge des Rücknehmenden bestehen. Diese Voraussetzungen seien bei ihr, als eine Vertreiberin mit einem breiten Sortiment an Schuhen und Textilien und nach ihrer bislang grob geschätzten Sammelmenge, gegeben. Schließlich würden durch das von ihr dargelegte Entsorgungskonzept mit qualifizierten Fachbetrieben die Standards einer hochwertigen Verwertung, der Schonung natürlicher Ressourcen und der fachlichen Entsorgung eingehalten, so dass damit insgesamt eine Förderung der Kreislaufwirtschaft erfolge und die umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle gewährleistet sei. Die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei lediglich eine substanzlose Behauptung des Beklagten, die keine tatbestandliche Relevanz für die Erteilung des Feststellungsbescheids habe, da § 17 Abs. 3 KrWG nur Anwendung auf gewerbliche Sammlungen finde. Angesichts erforderlichen Feststellung der Produktverantwortlichkeit durch die Behörde, sei ein Automatismus der Etablierung von Rücknahmesystemen anderer Betreiber jedenfalls nicht zu befürchten.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Regierungspräsidiums XXX vom 09.02.2017 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten festzustellen, dass die von ihr angezeigte Rücknahme eigener und fremder Alttextilien und -schuhe in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung nach § 23 KrWG erfolgt.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte verweist zur Begründung auf den Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums XXX vom 09.02.2017 und trägt ergänzend vor, dass es zunächst zwar positiv klinge, wenn ein Hersteller oder Vertreiber die Produktverantwortung für Erzeugnisse anderer Hersteller oder Vertreiber übernehmen wolle, dass das wahre Motiv aber darin zu finden sei, dass sich die Rücknahme als lukratives Geschäft darstelle. Bei anderen, weniger gewinnbringenden Erzeugnissen würde dagegen kein Hersteller und Vertreiber die Verantwortung auch für fremde Erzeugnisse für sich reklamieren. Daraus werde ersichtlich, dass es im Grunde um „Rosinenpicken“ gehe, wenn auf die Produktverantwortung abgestellt werde. Es bestehe zudem die Gefahr, dass die freiwilligen Rücknehmer wieder vom Markt verschwinden würden, falls es zu einem Einbruch der Marktpreise für Alttextilien käme. Die kommunalen Sammlungen könnten dies dann möglicherweise nicht mehr auffangen. Insbesondere habe der vom Verwaltungsgericht Würzburg entschiedene Fall ein Einzelhandelsunternehmen betroffen, das ausschließlich Textilien vertreibe, und sei deshalb nicht auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbar. Es sei für den Beklagten zudem unmöglich, rechtssicher zu überprüfen, ob ein angemessenes Verhältnis zwischen der Rücknahmetätigkeit zu der Haupttätigkeit des Herstellers bzw. Vertreibers vorliege. Allein der Umstand, dass die Rücknahme von Alttextilien und -schuhen unter praktischen und kaufmännischen Aspekten nicht funktioniere, wenn sie auf eigene Produkte beschränkt sei, dürfe nicht die Aushebelung der gesetzlichen Tatbestandsmerkmale bedeuten.

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Die Klägerin erwidert, dass schon angesichts der Anfangsinvestitionen für die Rücknahmeboxenanschaffung in Höhe von etwa 300.000 EUR nicht anzunehmen sei, dass sie ihre Rücknahmetätigkeit nach kurzer Zeit wieder einstellen werde. Weiter verweist sie auf ihr umwelt- und klimaschützendes Engagement. Sie verkaufe jährlich etwa 36 Mio. Textilartikel und Schuhe, was etwa einer Gesamtmenge von 11.000 t Textilien entspreche. Zwar liege die Verkaufsfläche für Textilien durchschnittlich ungefähr nur bei 4 % zur Gesamtverkaufsfläche, jedoch seien ihre Filialen alle sehr groß. Die durchschnittliche Filialgröße betrage 4.040 m², hiervon belaufe sich die Verkaufsfläche für Schuhe und Textilien auf ca. 130 m² bis 170 m². Damit entspreche die Verkaufsfläche für Textilien einer üblichen Verkaufsfläche einer Modeboutique oder eines sogenannten „Flagship-Stores“ in Innenstadtlage.

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Dem Gericht liegen die zur Sache gehörenden Akten des Beklagten vor. Hierauf und auf die Gerichtsakte wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere war gegen den Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums XXX vom 09.02.2017 die Durchführung eines Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 2, Abs. 1 S. 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 S. 1 AGVwGO entbehrlich.

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2. Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin ist rechtswidrig und verletzt diese in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat gemäß § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Feststellungsbescheides gegen den Beklagten.

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Nach § 26 Abs. 6 S. 1 KrWG stellt die zuständige Behörde auf Antrag des Herstellers oder Vertreibers fest, dass eine angezeigte Rücknahme von Abfällen in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 23 KrWG erfolgt, wenn die Voraussetzungen nach § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG erfüllt sind. Nach § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG soll die zuständige Behörde auf Antrag den Hersteller oder Vertreiber, der von ihm hergestellte oder vertriebene Erzeugnisse nach deren Gebrauch als gefährliche Abfälle in eigenen Anlagen oder Einrichtungen oder in Anlagen oder Einrichtungen von ihm beauftragter Dritter freiwillig zurücknimmt, von Pflichten zur Nachweisführung nach § 50 KrWG über die Entsorgung gefährlicher Abfälle bis zum Abschluss der Rücknahme der Abfälle sowie von Verpflichtungen nach § 54 KrWG freistellen, wenn

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1. die freiwillige Rücknahme erfolgt, um die Produktverantwortung im Sinne des § 23 KrWG wahrzunehmen,

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2. durch die Rücknahme die Kreislaufwirtschaft gefördert wird und

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3. die umweltverträgliche Verwertung oder Beseitigung der Abfälle gewährleistet bleibt.

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Soweit keine beschränkte Geltung beantragt oder angeordnet wird, gilt der Feststellungsbescheid nach § 26 Abs. 6 S. 2, Abs. 4 S. 1 KrWG bundesweit. Wer Erzeugnisse entwickelt, herstellt, be- oder verarbeitet oder vertreibt, trägt zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft die Produktverantwortung (§ 23 Abs. 1 S. 1 KWG). Die Produktverantwortung umfasst nach § 23 Abs. 2 Nr. 5 KrWG in dem in § 23 Abs. 2 KrWG aufgeführten Beispielkatalog insbesondere die Rücknahme der Erzeugnisse und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle sowie deren nachfolgende umweltverträgliche Verwertung oder Beseitigung. Die nach § 17 Abs. 1 KrWG bestehende Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrWG entfällt für solche Abfälle, die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 KrWG freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Freistellungs- oder Feststellungsbescheid nach § 26 Abs. 3 oder Abs. 6 KrWG erteilt worden ist.

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Hieran gemessen hat die Klägerin nach § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG einen Anspruch gegen den Beklagten auf Erteilung des von ihr beantragten Feststellungsbescheids.

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1. Die formellen Anspruchsvoraussetzungen liegen vor. Insbesondere ist das Regierungspräsidium XXX die nach § 23 Abs. 4 S. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 LAbfG BW für die Erteilung des Feststellungsbescheids sachlich zuständige höhere Abfallrechtsbehörde, da ausschließlich nicht gefährliche Abfälle betroffen sind. Zudem hat die Klägerin beim Regierungspräsidium XXX einen Antrag auf Erteilung eines Feststellungsbescheids gestellt und wurde vor der Ablehnung dieses Antrags nach § 28 Abs. 1 LVwVfG angehört.

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2. Auch die materiellen Anspruchsvoraussetzungen nach § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG sind vorliegend gegeben.

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Die Klägerin ist als Einzelhandelsunternehmen Vertreiberin i.S.d. KrWG. Sie vertreibt in ihren Filialen Erzeugnisse, nämlich neben Lebensmitteln auch Textilien und Schuhe. Hinsichtlich ihrer Eigenmarken ist die Klägerin zugleich Herstellerin i.S.d. KrWG.

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Weiter handelt es sich bei den Alttextilien und -schuhen, die in die Rücknahmeboxen der Klägerin geworfen werden, um Abfall i.S.d. Abfallrechts (§ 3 Abs. 1 S. 1 KrWG) (BVerwG, Urteil vom 11.07.2017 - 7 C 35/15 -, juris, Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 19.11.1998 - 7 C 31/97 -, juris, Rn. 10 ff; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.06.2018 - 10 S 1449/17 -, juris, Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, juris, Rn. 29; VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 45 ff; VG Stuttgart, Urteil vom 27.04.2017 - 14 K 361/15 -, juris, Rn. 47). Danach sind Abfälle alle Stoffe und Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, dass Alttextilien, die in öffentlich zugänglichen Containern gesammelt werden, Abfall im Sinne des § 3 Abs. 1 S. 1 KrWG sind. Maßgebend sei, dass der Besitzer sich des Stoffes oder Gegenstandes als für ihn wertlos geworden entledigen wolle, d.h. sich davon befreien wolle, um ihn der Entsorgung zuzuführen oder zuzuführen zu lassen (BVerwG, Urteil vom 11.07.2017 - 7 C 35/15 -, juris, Rn. 19). Vorliegend gibt der Kunde als Besitzer mit dem Einwurf in eine Rücknahmebox die tatsächliche Sachherrschaft über die Altkleider und -schuhe auf und überträgt sie zum Zwecke der Verwertung oder gegebenenfalls Beseitigung an die Klägerin, als Inhaberin der Sachherrschaft über die Rücknahmebox. Mit dem Einwurf hat der Kunde keinerlei weitere Einflussmöglichkeiten über die Altkleider und will sie nicht mehr zum bisherigen Zweck weiter gebrauchen. Damit liegt der allein maßgebliche Entledigungswille vor, auch wenn die Rücknahmeboxen der Klägerin keine öffentlich zugänglichen Sammelcontainer darstellen.

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Die Alttextilien und -schuhe sind zu Abfall gewordene Produkte der Gattung, welche die Klägerin selbst vertreibt. Sie stellen nach den Abfallschlüsseln 20 01 10 bzw. 20 01 11 der Verordnung über das Europäische Abfallverzeichnis (AVV) ungefährliche Abfälle dar.

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§ 26 Abs. 6 KrWG regelt die freiwillige Rücknahme ungefährlicher Abfälle im Kontext der Produktverantwortung, während § 26 Abs. 3 KrWG die freiwillige Rücknahme gefährlicher Abfälle erfasst. Die Normierung des § 26 Abs. 6 KrWG wäre angesichts des § 26 Abs. 3 KrWG nicht notwendig gewesen, wenn § 26 Abs. 6 KrWG nur gefährliche Abfälle erfassen würde, da Absatz 6 bei gefährlichen Abfällen keinen über Absatz 3 hinausgehenden Regelungsgehalt aufweist. Der Aufbau des § 26 KrWG zeigt jedoch, dass § 26 KrWG nicht nur die freiwillige Rücknahme gefährlicher Abfälle regeln möchte. In Absatz 1 ist allgemein von der freiwilligen Rücknahme von Abfällen die Rede, während die Anzeigepflicht in Absatz 2 und die darauffolgenden Absätze nur für gefährliche Abfälle gelten. Absatz 6 bezieht sich daher auf nicht gefährliche Abfälle. Dies zeigt auch die Begründung zum Gesetzentwurf des KrWG (vgl. BT-DrS. 17/6052 Punkt VI. Ziff. 2. a) ee), S. 64). Darin wird ausdrücklich ausgeführt, dass § 26 Abs. 6 KrWG ein Verfahren festlege, durch welches Hersteller und Vertreiber, die nicht gefährliche Abfälle zurücknehmen, die Feststellung beantragen können, dass die Rücknahme der Abfälle in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 23 KrWG erfolgt (so auch Flanderka in Jahn/Dreifuß-Kruse/Brand, 1. Aufl. 2014, KrWG, § 26, Rn. 16). Bei gefährlichen Abfällen kann der Hersteller oder Vertreiber einen Freistellungsbescheid beantragen (§ 26 Abs. 3 KrWG, BT-DrS. 17/6052 Punkt VI. Ziff. 2. a) dd), S. 64). Auch im Wortlaut des § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrWG wird sowohl der Freistellungs- als auch der Feststellungsbescheid genannt. Auf eine analoge Anwendung des § 26 Abs. 6 KrWG muss daher nicht zurückgegriffen werden (so aber Wenzel, AbfallR 2015, 187, 188f).

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§ 26 Abs. 6 KrWG verweist auf die in § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2. Nr. 1 bis 3 KrWG genannten Voraussetzungen. Entgegen der Auffassung des Beklagten bezieht sich der Verweis des § 26 Abs. 6 KrWG auf die in Abs. 3 S. 1 geregelten Voraussetzungen nur auf die in § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2 KrWG festgelegten Voraussetzungen, also nur auf die Ziffern 1 bis 3. Denn der erste Halbsatz regelt - auf der Rechtsfolgenseite - die Freistellung von den in den §§ 50 und 54 KrWG normierten Pflichten für gefährliche Abfälle, welche jedoch den Hersteller oder Vertreiber ungefährlicher Abfälle nicht treffen.

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Die Voraussetzungen nach § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2. Nr. 1 bis 3 KrWG liegen vor. Die Klägerin nimmt sowohl die von ihr selbst vertriebenen Alttextilien und -schuhe als auch die Alttextilien und -schuhe anderer Hersteller und Vertreiber freiwillig in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung zurück (Nr. 1, dazu a)). Durch die von der Klägerin geplante Rücknahme wird die Kreislaufwirtschaft gefördert (Nr. 2, dazu b)) und die umweltverträgliche Verwertung bleibt gewährleistet (Nr. 3, dazu c)).

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a) Entgegen der Ansicht des Beklagten ist die freiwillige Rücknahme in Wahrnehmung von Produktverantwortung bei ungefährlichen Abfällen nicht auf Waren beschränkt, die der Kunde zuvor bei dem zurücknehmenden Händler erworben hatte. Sie erfolgt vielmehr auch dann in Wahrnehmung von Produktverantwortung, wenn Textilien anderer Hersteller und Vertreiber zurückgenommen werden, solange die Rücknahme, gemessen an Gesamtumsatz und Verkaufsfläche, nicht quantitativ unverhältnismäßig zu dessen Tätigkeit als Textilvertreiber ist. Produktverantwortung ist hierbei als eine Produktgruppenverantwortung aller Hersteller und Vertreiber eines Produkts zu verstehen, die in einer Verantwortungsgemeinschaft für Waren der betreffenden Gattung vereint sind und - entgegen der Ansicht des Beklagten - gerade keine Verantwortlichkeit für ein vorangegangenes eigenes Verhalten wie die Herstellung und Vertreibung eines Produkts voraussetzt.

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Soweit sich der Beklagte auf den Gesetzeswortlaut des § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 1 KrWG beruft und aus der darin enthaltenen Formulierung „von ihm“ hergestellter oder vertriebener Produkte darauf schließt, dass sich die freiwillige Rücknahme auf Eigenprodukte und selbst vertriebene Produkte beschränkt und daher für ein enges Verständnis des Begriffs der Produktverantwortung spreche, greift dies schon deshalb nicht durch, weil sich - wie dargelegt - der erste Halbsatz des § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG nur auf gefährliche Abfälle bezieht und nur für diese als Rechtsfolge die Freistellung von den Pflichten der §§ 50 und 54 KrWG vorsieht. Zudem spricht gerade die Betonung einer engen Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung - begrenzt auf eigene Erzeugnisse - in § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG bei gefährlichen Abfällen dafür, dass der Begriff im Übrigen weit auszulegen ist und damit - bei ungefährlichen Abfällen - für ein weites Verständnis der Produktverantwortung als Produktgruppenverantwortung aller Hersteller und Vertreiber eines Produkts (VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 57; Oexle/Lammers, NVwZ 2015, 1490, 1492). Ebenso benennt § 23 Abs. 2 Nr. 5 KrWG die Rücknahme der Erzeugnisse und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle als Teil der Produktverantwortung, ohne eine individuelle Beziehung zwischen Hersteller bzw. Vertreiber und dem zurückgenommenen Erzeugnis zu fordern.

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Auch aus der systematischen Auslegung der §§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2, 23, 26 KrWG ergibt sich ein weites Verständnis der Produktverantwortung im Sinne einer Gruppenverantwortung. Denn die auf der Grundlage von §§ 24, 25 KrWG bestehenden Rücknahmesysteme zeigen, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber davon ausgeht, dass auch die Rücknahme gattungsgleicher Waren fremder Hersteller und Vertreiber in Wahrnehmung der Produktverantwortung erfolgen kann. Dabei werden fremde Produkte sowohl in kollektiven Rücknahmesystemen (§ 9 Abs. 8 ElektroG a.F). als auch in individuellen Rücknahmesystemen (§§ 7, 9 BattG oder §§ 6 ff VerpackV und auch § 9 Abs. 8 ElektroG a.F, § 17 ElektroG) zurückgenommen. Zwar hat der Gesetz- und Verordnungsgeber hier die Gruppenverantwortlichkeit der Hersteller und Vertreiber ausdrücklich für die betreffenden Warengattungen normiert, jedoch bestätigen diese Rücknahmeverpflichtungen, dass die Rücknahme fremder Produkte durch individuelle Rücknahmesysteme vom Grundsatz her im Abfallrecht anerkannt ist und damit noch innerhalb des Rahmens der Ausgestaltung der Produktverantwortung durch den Gesetz- und Verordnungsgeber stattfindet. Auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu § 9 Abs. 8 ElektroG a.F. spricht von einer Gruppenverantwortung der Hersteller, ohne sich ausschließlich auf kollektive Sammelsysteme von Herstellern zu beziehen (BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 - 7 C 20/08 - juris, Rn. 20). Vielmehr wird allgemein die Vereinbarkeit des § 9 Abs. 8 ElektroG a.F., welcher sowohl kollektive als auch individuelle Rücknahmesysteme zulässt, mit nationalem und europäischen Recht geprüft und unter Bezugnahme auf eine Gruppenverantwortung der Hersteller die Mitfinanzierung der Entsorgung von Fremdgeräten als zumutbar angesehen. Lediglich der dem Urteil zugrundeliegende Sachverhalt bezog sich auf ein kollektives Rücknahmesystem. Anhaltspunkte dafür, dass diese Wertung nicht auch auf andere (Massen-)Waren und auch im Rahmen freiwilliger Rücknahmesysteme übertragbar sein sollte, sind nicht ersichtlich. Soweit das Prinzip der Produktverantwortung den Verordnungsgeber ermächtigt, eine Rücknahme fremder Produkte über verpflichtende Rechtsverordnungen vorzuschreiben, spricht dies systematisch vielmehr dafür, dass die Rücknahme gleichartiger Fremdprodukte im Bereich freiwilliger Wahrnehmung von Produktverantwortung, bei welchem es einer gesetzgeberischen Vorgabe gerade nicht bedarf, erst recht zulässig sein muss (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 61, 66).

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Darüber hinaus sprechen teleologische Aspekte ebenfalls für ein weites Verständnis der Produktverantwortung. Nach Sinn und Zweck der in §§ 1, 6 und 7 KrWG festgelegten Ziele der Kreislaufwirtschaft ist die Produktverantwortung ein Instrument zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung (vgl. auch § 23 Abs. 2 Nr. 1 und 2 KrWG). Gerade durch eine weite Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung im Sinne einer Produktgruppenverantwortung auch für fremde Produkte wird diesen Zielen Rechnung getragen.

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Hierfür spricht zunächst Art. 8 Abs. 1 der Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie 2008/98/EG), wonach zur Verbesserung der Wiederverwendung und der Vermeidung, des Recyclings und der sonstigen Verwertung von Abfällen die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit und ohne Gesetzescharakter erlassen können, um sicherzustellen, dass jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig Erzeugnisse entwickelt, herstellt, verarbeitet, behandelt, verkauft oder einführt (Hersteller des Erzeugnisses), eine erweiterte Herstellerverantwortung trägt (S. 1). Weiter können diese Maßnahmen die Rücknahme zurückgegebener Erzeugnisse und von Abfällen, die nach der Verwendung dieser Erzeugnisse übrig bleiben, sowie die anschließende Bewirtschaftung der Abfälle und die finanzielle Verantwortung für diese Tätigkeiten umfassen (S. 2). Diese Regelung sieht im Rahmen einer Verwertung und Vermeidung von Abfällen eine erweiterte Herstellerverantwortung vor und enthält weder eine Einschränkung auf eine Einzelverantwortung noch auf verpflichtende Systeme (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 60). Die Mitgliedstaaten sind demnach befugt, wenn nicht sogar angehalten, die Verantwortung der Hersteller und Vertreiber möglichst weit auszugestalten, da eine solche der Abfallvermeidung und Abfallverwertung dient. Denn nicht nur das Verursacherprinzip setzt einen wirtschaftlichen Anreiz für die Abfallvermeidung, auch die Verantwortung der Hersteller bzw. Vertreiber von Produkten, welche durch ihre wirtschaftliche (Produktions-)Tätigkeit bzw. Verkaufstätigkeit Einfluss auf die Produktgestaltung bzw. auf das Produktangebot und damit letztendlich auch auf die Menge und Beschaffenheit der später anfallenden Abfälle Einfluss nehmen, trägt zur Abfallvermeidung bei. Durch die Produktverantwortung der Hersteller und Vertreiber für die von ihnen selbst hergestellten und vertriebenen Produktarten bzw. -gruppen wird darüber hinaus die Abfallverwertung gefördert, da davon auszugehen ist, dass diese an einer Wiederverwendung von Produktbestandteilen oder an einem Recycling der Materialien interessiert sind. Insbesondere dient das Erstrecken der Produktverantwortung der Hersteller und Vertreiber auch auf fremde Produkte derselben Produktart bzw. -gruppe den Zielen der Kreislaufwirtschaft, da hierdurch die Menge der Produkte, die durch Wiederverwendung dem Kreislauf zugeführt werden, vergrößert werden kann.

35

Auch ist aus Praktikabilitätsgesichtspunkten eine weite Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung geboten. In der Regel ist es dem Verbraucher mangels Aufbewahrung eines Kassenbons oder wegen „Delabelings“ nicht mehr möglich, seine Kleidung und Schuhe dem tatsächlichen Vertreiber oder Hersteller noch zuzuordnen. Auch die zuständige Behörde kann ohne einen solchen Nachweis der Vertreiber- oder Herstellereigenschaft nicht kontrollieren, ob tatsächlich nur Eigenprodukte zurückgenommen wurden. Gerade wenn es sich um gängige Markenprodukte handelt, welche in einer Vielzahl von Einzelhandelsunternehmen vertrieben werden, ist eine Rückverfolgbarkeit unmöglich. Die Einrichtung freiwilliger Rücknahmesysteme und die damit verbundenen positiven Auswirkungen auf die Abfallvermeidung und Abfallverwertung liefe bei Massenartikeln praktisch leer, wollte man strikt dem Verursacherprinzip folgen (VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 65). Da der Gesetzgeber mit der Normierung des § 26 KrWG aber gerade freiwillige Rücknahmesysteme schaffen wollte, spricht viel dafür, dass er hierbei derartige praktische Erfordernisse nicht außer Acht gelassen hat und daher auch die Rücknahme fremder Produkte zulassen wollte. Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu § 9 Abs. 8 ElektroG a.F. hält Praktikabilitätserwägungen des Gesetzgebers für zulässig (BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 - 7 C 20/08 - juris, Rn. 19).

36

Letztlich könnte bei einer engen Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung eine Entlastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch freiwillige Rücknahmesysteme als zusätzliche Entsorgungsmöglichkeit nicht eintreten.

37

Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte darauf, dass eine weite Auslegung der Produktverantwortung das System der Überlassungspflichten und die Regelungen über gewerbliche Sammlungen konterkarieren würde. Die freiwillige Rücknahme stellt eine Ausnahme von der Überlassungspflicht dar (§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrWG), die damit nicht in Konkurrenz, sondern in einem Alternativverhältnis zu dem System der §§ 17, 18 KrWG steht. Dies entspricht auch der grundsätzlichen Intention freiwilliger Rücknahmesysteme, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu entlasten. Andererseits haben die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sowie gewerbliche und gemeinnützige Sammler aufgrund der gesetzlichen Konzeption gegebenenfalls auch Einschnitte hinzunehmen sofern - wie hier - Abfälle mit positiven Marktwert freiwillig zurück genommen werden ( - im Einzelnen dazu weiter unten - vgl. auch VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 67). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann der Beklagte gegenüber einem freiwilligen Rücknehmer daher nicht geltend machen. § 17 Abs. 3 KrWG schützt den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur gegenüber gewerblichen Sammlungen. Für die freiwillige Rücknahme im Rahmen der Produktverantwortung hat der Gesetzgeber hingegen keine vergleichbaren Einschränkungen vorgesehen. Dies entspricht jedoch der vom Gesetzgeber intendierten Privilegierung der Hersteller und Vertreiber, die freiwillig Erzeugnisse zurücknehmen und verwerten (BT-DrS. 17/6052 Punkt VI. Ziff. 2. a) ee), S. 64).

38

Dem gegenüber ist eine Eingrenzung der Produktverantwortung auf eigene hergestellte und vertriebene Produkte auch nicht zum Schutz vor Missbrauch geboten. Nach § 26 Abs. 6 i.V.m Abs. 3 S. 1 HS. 2 Nr. 1 KrWG ist die freiwillige Rücknahme nur dann rechtmäßig, wenn sie mit dem Motiv der Wahrnehmung von Produktverantwortung i.S.d. § 23 KrWG erfolgt. Ob der Zurücknehmende daneben noch weitere Zwecke - wie beispielsweise eine hohe Gewinnerzielung wegen eines positiven Marktwerts - verfolgt, ist unschädlich, sofern der Aspekt der Produktverantwortung dahinter nicht vollständig zurücktritt (vgl. Oexle/Lammers, NVwZ 2015, 1490, 1496). Da die innere Motivation des Herstellers oder Vertreibers für die zuständige Behörde jedoch nicht kontrollierbar ist, muss die Produktverantwortung im Rahmen des § 26 KrWG mit der wirtschaftlichen Tätigkeit des Herstellers oder Vertreibers in einem engen Zusammenhang stehen, der anhand von objektiv nachprüfbaren Faktoren überprüft werden kann. Dafür ist der Hersteller oder Vertreiber darlegungspflichtig (vgl. Wenzel, AbfallR 2015, 187, 189f). Eine Wahrnehmung von Produktverantwortung i.S.d § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2 Nr. 1 KrWG liegt daher nur vor, wenn die freiwillige Sammlung einen hinreichenden qualitativen und quantitativen Bezug zur eigenen wirtschaftlichen Tätigkeit aufweist. Im Rahmen freiwilliger Rücknahme können somit nicht beliebige Abfälle zurückgenommen werden, sondern nur solche der Gattung oder Produktart, die der Rücknehmende herstellt oder vertreibt. Daneben ist die Wahrnehmung von Produktverantwortung im Rahmen des § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2 Nr. 1 KrWG nur in dem Umfang möglich, wie auch Produktverantwortung besteht; also in einem im Verhältnis zur Tätigkeit als Hersteller oder Vertreiber angemessenen Rahmen (Oexle/Lammers, NVwZ 2015, 1490, 1496). Dabei wird die Produktverantwortung umso geringer sein, je weniger Produkte hergestellt oder vertrieben werden. Maßgebliche Kriterien sind insoweit etwa die räumliche Ausdehnung der Rücknahmeaktion und die Menge der erfassten Abfälle jeweils im Vergleich zum Umfang der („echten“) Haupttätigkeit. Diese objektiven Faktoren muss der Hersteller oder Vertreiber darlegen. Da es jedoch um ein künftiges Verhalten des Herstellers oder Vertreibers geht, dürfen an die Darlegungspflichten keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Es genügt, dass der Hersteller oder Vertreiber seinen Umsatz und seine räumliche Ausdehnung benennt und anhand interner Berechnungen Schätzungen hinsichtlich seiner Rücknahmetätigkeit anstellt. Hieran gemessen ist beim Vergleich der von der Klägerin - nach ihren unwidersprochenen Ausführungen - pro Jahr erzielten Umsatzmenge von 36 Mio. Textilartikeln, was umgerechnet 11.000 t entspricht, mit der angegebenen Sammelmenge von 2.400 t pro Jahr weder ein qualitatives noch quantitatives Missverhältnis zwischen ihrer Vertriebs- und der beabsichtigen Rücknahmetätigkeit zu erkennen.

39

Auch greifen die vom Beklagten geäußerten Bedenken sowohl hinsichtlich der Nachhaltigkeit der freiwilligen Rücknahme in Wahrung der Produktverantwortung als auch hinsichtlich des von ihm behaupteten „Rosinenpickens“ der Hersteller und Vertreiber nicht durch. Zum einen wird von § 26 KrWG eine zeitliche Mindestvorgabe für die freiwillige Rücknahme von Produkten in Wahrung der Produktverantwortung nicht gefordert. Damit ist es alleinige Entscheidung der Klägerin, wie lange sie Alttextilien und -schuhe zurücknehmen möchte. Etwaige Unwägbarkeiten hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach der Vorstellung des Gesetzgebers hinzunehmen. Zum anderen schließt es § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG nicht aus, dass die freiwillige Rücknahme für Produktarten bzw. -gruppen erfolgt, die für den Rücknehmenden gewinnbringend sind, weil ein hoher Marktpreis für deren Abfälle - bei Alttextilien derzeit etwa 500,00 EUR pro Tonne - zu erzielen ist. § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG legt nicht fest, auf welche Produktart sich die freiwillige Rücknahme zu beziehen hat, solange der Vertreiber oder Hersteller die Produktart bzw. -gruppe zumindest auch herstellt oder vertreibt. Die gesetzliche Regelung stellt nicht darauf ab, ob durch die freiwillige Rücknahme ein wirtschaftlicher Entlastungseffekt beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eintritt, was nur bei kostenträchtigen Produktabfällen der Fall sein kann. Wäre die freiwillige Rücknahme von gewinnbringenden Abfällen ausgeschlossen, könnten Vertreiber und Hersteller allein deshalb Produkte in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung nicht zurücknehmen, weil sie gerade solche Produkte herstellen oder vertreiben, deren Abfälle einen positiven Marktwert haben. Damit wäre die Möglichkeit des Erhalts eines Feststellungsbescheids nach § 26 Abs. 6 KrWG von äußeren Einflüssen wie dem Marktwert des Produktabfalls abhängig und der Kreis der freiwillig Zurücknehmenden könnte allein bei einer Veränderung der Marktlage wechseln. Im Übrigen müsste sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger selbst den Vorwurf des „Rosinenpickens“ entgegenhalten lassen, wollte er die freiwillige Rücknahme im Rahmen der Produktverantwortung gerade und ausschließlich für die Produktgruppen verhindern, deren Abfälle einen positiven Marktwert aufweisen.

40

b) Das Rücknahmekonzept der Klägerin liefert die von § 26 Abs. 6, Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KrWG geforderten „nennenswerten Impulse“ für die Kreislaufwirtschaft (Jarass/Petersen, KrWG Kommentar, 2014, § 23, Rn. 7). Diese wird nicht erst dann gefördert, wenn die Verwertung der Alttextilien durch den Rücknehmenden im Vergleich zu anderen, konkurrierenden Entsorgungswegen und -standards hochwertiger erfolgt. So stellen private Rücknahmesysteme eine zusätzliche Entsorgungsmöglichkeit dar, die unter o.g. Gesichtspunkten die Verwertungsquoten gesammelter Abfälle kreislaufgerecht zu steigern vermag und die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entlastet. Das Sammelkonzept der Klägerin fördert durch die bedarfsgerechte Sortierung der Alttextilien auf der Einzelartikelebene und die Zielsetzung deren möglichst globaler Verteilung sowie durch die Zusammenarbeit mit qualifizierten Fachbetrieben die anschließende Wiederverwendung, die an der zweiten Stelle der sich aus § 6 Abs. 1 KrWG ergebenden Rangfolge in der Abfallhierarchie steht.

41

c) Schließlich bestehen auch im Hinblick auf die umweltverträgliche Entsorgung und schadlose Abfallverwertung nach § 26 Abs. 6, Abs. 3 Nr. 3 KrWG keine Bedenken. Die Klägerin hat dargelegt, dass die von ihr gesammelten Alttextilien und -schuhe mittels ihrer Kooperation mit zertifizierten Fachbetrieben durch Überführung in den Secondhand-Markt einer Wiederverwendung und im Übrigen einer umwelt- und fachgerechten allgemeinwohlverträglichen Verarbeitung und Entsorgung zugeführt werden. Danach wird Transport und Sortierung der Alttextilien auf der Einzelartikelebene durch die Fa. XXX durchgeführt und die abschließende energetische Entsorgung verbleibender nicht verwertbarer Restmengen durch die Fa. XXX vorgenommen. Gegen dieses Entsorgungs- und Verwertungssystem hat der Beklagte keine Einwendungen erhoben.

42

3. Ermessenserwägungen waren nicht anzustellen, da es sich bei § 26 Abs. 3 KrWG, auf den § 26 Abs. 6 KrWG verweist, um eine „Soll-Vorschrift“ handelt, deren Voraussetzungen das Sammelkonzept der Klägerin erfüllt.

43

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

44

5. Die Berufung ist gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 S. 1 VwGO zuzulassen.

Gründe

14

1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere war gegen den Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums XXX vom 09.02.2017 die Durchführung eines Vorverfahrens gemäß § 68 Abs. 2, Abs. 1 S. 2 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 S. 1 AGVwGO entbehrlich.

15

2. Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin ist rechtswidrig und verletzt diese in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat gemäß § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Feststellungsbescheides gegen den Beklagten.

16

Nach § 26 Abs. 6 S. 1 KrWG stellt die zuständige Behörde auf Antrag des Herstellers oder Vertreibers fest, dass eine angezeigte Rücknahme von Abfällen in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 23 KrWG erfolgt, wenn die Voraussetzungen nach § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG erfüllt sind. Nach § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG soll die zuständige Behörde auf Antrag den Hersteller oder Vertreiber, der von ihm hergestellte oder vertriebene Erzeugnisse nach deren Gebrauch als gefährliche Abfälle in eigenen Anlagen oder Einrichtungen oder in Anlagen oder Einrichtungen von ihm beauftragter Dritter freiwillig zurücknimmt, von Pflichten zur Nachweisführung nach § 50 KrWG über die Entsorgung gefährlicher Abfälle bis zum Abschluss der Rücknahme der Abfälle sowie von Verpflichtungen nach § 54 KrWG freistellen, wenn

17

1. die freiwillige Rücknahme erfolgt, um die Produktverantwortung im Sinne des § 23 KrWG wahrzunehmen,

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2. durch die Rücknahme die Kreislaufwirtschaft gefördert wird und

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3. die umweltverträgliche Verwertung oder Beseitigung der Abfälle gewährleistet bleibt.

20

Soweit keine beschränkte Geltung beantragt oder angeordnet wird, gilt der Feststellungsbescheid nach § 26 Abs. 6 S. 2, Abs. 4 S. 1 KrWG bundesweit. Wer Erzeugnisse entwickelt, herstellt, be- oder verarbeitet oder vertreibt, trägt zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft die Produktverantwortung (§ 23 Abs. 1 S. 1 KWG). Die Produktverantwortung umfasst nach § 23 Abs. 2 Nr. 5 KrWG in dem in § 23 Abs. 2 KrWG aufgeführten Beispielkatalog insbesondere die Rücknahme der Erzeugnisse und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle sowie deren nachfolgende umweltverträgliche Verwertung oder Beseitigung. Die nach § 17 Abs. 1 KrWG bestehende Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrWG entfällt für solche Abfälle, die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 KrWG freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Freistellungs- oder Feststellungsbescheid nach § 26 Abs. 3 oder Abs. 6 KrWG erteilt worden ist.

21

Hieran gemessen hat die Klägerin nach § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG einen Anspruch gegen den Beklagten auf Erteilung des von ihr beantragten Feststellungsbescheids.

22

1. Die formellen Anspruchsvoraussetzungen liegen vor. Insbesondere ist das Regierungspräsidium XXX die nach § 23 Abs. 4 S. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 2 LAbfG BW für die Erteilung des Feststellungsbescheids sachlich zuständige höhere Abfallrechtsbehörde, da ausschließlich nicht gefährliche Abfälle betroffen sind. Zudem hat die Klägerin beim Regierungspräsidium XXX einen Antrag auf Erteilung eines Feststellungsbescheids gestellt und wurde vor der Ablehnung dieses Antrags nach § 28 Abs. 1 LVwVfG angehört.

23

2. Auch die materiellen Anspruchsvoraussetzungen nach § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG sind vorliegend gegeben.

24

Die Klägerin ist als Einzelhandelsunternehmen Vertreiberin i.S.d. KrWG. Sie vertreibt in ihren Filialen Erzeugnisse, nämlich neben Lebensmitteln auch Textilien und Schuhe. Hinsichtlich ihrer Eigenmarken ist die Klägerin zugleich Herstellerin i.S.d. KrWG.

25

Weiter handelt es sich bei den Alttextilien und -schuhen, die in die Rücknahmeboxen der Klägerin geworfen werden, um Abfall i.S.d. Abfallrechts (§ 3 Abs. 1 S. 1 KrWG) (BVerwG, Urteil vom 11.07.2017 - 7 C 35/15 -, juris, Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 19.11.1998 - 7 C 31/97 -, juris, Rn. 10 ff; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.06.2018 - 10 S 1449/17 -, juris, Rn. 17; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, juris, Rn. 29; VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 45 ff; VG Stuttgart, Urteil vom 27.04.2017 - 14 K 361/15 -, juris, Rn. 47). Danach sind Abfälle alle Stoffe und Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Das Bundesverwaltungsgericht hat festgestellt, dass Alttextilien, die in öffentlich zugänglichen Containern gesammelt werden, Abfall im Sinne des § 3 Abs. 1 S. 1 KrWG sind. Maßgebend sei, dass der Besitzer sich des Stoffes oder Gegenstandes als für ihn wertlos geworden entledigen wolle, d.h. sich davon befreien wolle, um ihn der Entsorgung zuzuführen oder zuzuführen zu lassen (BVerwG, Urteil vom 11.07.2017 - 7 C 35/15 -, juris, Rn. 19). Vorliegend gibt der Kunde als Besitzer mit dem Einwurf in eine Rücknahmebox die tatsächliche Sachherrschaft über die Altkleider und -schuhe auf und überträgt sie zum Zwecke der Verwertung oder gegebenenfalls Beseitigung an die Klägerin, als Inhaberin der Sachherrschaft über die Rücknahmebox. Mit dem Einwurf hat der Kunde keinerlei weitere Einflussmöglichkeiten über die Altkleider und will sie nicht mehr zum bisherigen Zweck weiter gebrauchen. Damit liegt der allein maßgebliche Entledigungswille vor, auch wenn die Rücknahmeboxen der Klägerin keine öffentlich zugänglichen Sammelcontainer darstellen.

26

Die Alttextilien und -schuhe sind zu Abfall gewordene Produkte der Gattung, welche die Klägerin selbst vertreibt. Sie stellen nach den Abfallschlüsseln 20 01 10 bzw. 20 01 11 der Verordnung über das Europäische Abfallverzeichnis (AVV) ungefährliche Abfälle dar.

27

§ 26 Abs. 6 KrWG regelt die freiwillige Rücknahme ungefährlicher Abfälle im Kontext der Produktverantwortung, während § 26 Abs. 3 KrWG die freiwillige Rücknahme gefährlicher Abfälle erfasst. Die Normierung des § 26 Abs. 6 KrWG wäre angesichts des § 26 Abs. 3 KrWG nicht notwendig gewesen, wenn § 26 Abs. 6 KrWG nur gefährliche Abfälle erfassen würde, da Absatz 6 bei gefährlichen Abfällen keinen über Absatz 3 hinausgehenden Regelungsgehalt aufweist. Der Aufbau des § 26 KrWG zeigt jedoch, dass § 26 KrWG nicht nur die freiwillige Rücknahme gefährlicher Abfälle regeln möchte. In Absatz 1 ist allgemein von der freiwilligen Rücknahme von Abfällen die Rede, während die Anzeigepflicht in Absatz 2 und die darauffolgenden Absätze nur für gefährliche Abfälle gelten. Absatz 6 bezieht sich daher auf nicht gefährliche Abfälle. Dies zeigt auch die Begründung zum Gesetzentwurf des KrWG (vgl. BT-DrS. 17/6052 Punkt VI. Ziff. 2. a) ee), S. 64). Darin wird ausdrücklich ausgeführt, dass § 26 Abs. 6 KrWG ein Verfahren festlege, durch welches Hersteller und Vertreiber, die nicht gefährliche Abfälle zurücknehmen, die Feststellung beantragen können, dass die Rücknahme der Abfälle in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 23 KrWG erfolgt (so auch Flanderka in Jahn/Dreifuß-Kruse/Brand, 1. Aufl. 2014, KrWG, § 26, Rn. 16). Bei gefährlichen Abfällen kann der Hersteller oder Vertreiber einen Freistellungsbescheid beantragen (§ 26 Abs. 3 KrWG, BT-DrS. 17/6052 Punkt VI. Ziff. 2. a) dd), S. 64). Auch im Wortlaut des § 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrWG wird sowohl der Freistellungs- als auch der Feststellungsbescheid genannt. Auf eine analoge Anwendung des § 26 Abs. 6 KrWG muss daher nicht zurückgegriffen werden (so aber Wenzel, AbfallR 2015, 187, 188f).

28

§ 26 Abs. 6 KrWG verweist auf die in § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2. Nr. 1 bis 3 KrWG genannten Voraussetzungen. Entgegen der Auffassung des Beklagten bezieht sich der Verweis des § 26 Abs. 6 KrWG auf die in Abs. 3 S. 1 geregelten Voraussetzungen nur auf die in § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2 KrWG festgelegten Voraussetzungen, also nur auf die Ziffern 1 bis 3. Denn der erste Halbsatz regelt - auf der Rechtsfolgenseite - die Freistellung von den in den §§ 50 und 54 KrWG normierten Pflichten für gefährliche Abfälle, welche jedoch den Hersteller oder Vertreiber ungefährlicher Abfälle nicht treffen.

29

Die Voraussetzungen nach § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2. Nr. 1 bis 3 KrWG liegen vor. Die Klägerin nimmt sowohl die von ihr selbst vertriebenen Alttextilien und -schuhe als auch die Alttextilien und -schuhe anderer Hersteller und Vertreiber freiwillig in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung zurück (Nr. 1, dazu a)). Durch die von der Klägerin geplante Rücknahme wird die Kreislaufwirtschaft gefördert (Nr. 2, dazu b)) und die umweltverträgliche Verwertung bleibt gewährleistet (Nr. 3, dazu c)).

30

a) Entgegen der Ansicht des Beklagten ist die freiwillige Rücknahme in Wahrnehmung von Produktverantwortung bei ungefährlichen Abfällen nicht auf Waren beschränkt, die der Kunde zuvor bei dem zurücknehmenden Händler erworben hatte. Sie erfolgt vielmehr auch dann in Wahrnehmung von Produktverantwortung, wenn Textilien anderer Hersteller und Vertreiber zurückgenommen werden, solange die Rücknahme, gemessen an Gesamtumsatz und Verkaufsfläche, nicht quantitativ unverhältnismäßig zu dessen Tätigkeit als Textilvertreiber ist. Produktverantwortung ist hierbei als eine Produktgruppenverantwortung aller Hersteller und Vertreiber eines Produkts zu verstehen, die in einer Verantwortungsgemeinschaft für Waren der betreffenden Gattung vereint sind und - entgegen der Ansicht des Beklagten - gerade keine Verantwortlichkeit für ein vorangegangenes eigenes Verhalten wie die Herstellung und Vertreibung eines Produkts voraussetzt.

31

Soweit sich der Beklagte auf den Gesetzeswortlaut des § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 1 KrWG beruft und aus der darin enthaltenen Formulierung „von ihm“ hergestellter oder vertriebener Produkte darauf schließt, dass sich die freiwillige Rücknahme auf Eigenprodukte und selbst vertriebene Produkte beschränkt und daher für ein enges Verständnis des Begriffs der Produktverantwortung spreche, greift dies schon deshalb nicht durch, weil sich - wie dargelegt - der erste Halbsatz des § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG nur auf gefährliche Abfälle bezieht und nur für diese als Rechtsfolge die Freistellung von den Pflichten der §§ 50 und 54 KrWG vorsieht. Zudem spricht gerade die Betonung einer engen Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung - begrenzt auf eigene Erzeugnisse - in § 26 Abs. 3 S. 1 KrWG bei gefährlichen Abfällen dafür, dass der Begriff im Übrigen weit auszulegen ist und damit - bei ungefährlichen Abfällen - für ein weites Verständnis der Produktverantwortung als Produktgruppenverantwortung aller Hersteller und Vertreiber eines Produkts (VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 57; Oexle/Lammers, NVwZ 2015, 1490, 1492). Ebenso benennt § 23 Abs. 2 Nr. 5 KrWG die Rücknahme der Erzeugnisse und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle als Teil der Produktverantwortung, ohne eine individuelle Beziehung zwischen Hersteller bzw. Vertreiber und dem zurückgenommenen Erzeugnis zu fordern.

32

Auch aus der systematischen Auslegung der §§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2, 23, 26 KrWG ergibt sich ein weites Verständnis der Produktverantwortung im Sinne einer Gruppenverantwortung. Denn die auf der Grundlage von §§ 24, 25 KrWG bestehenden Rücknahmesysteme zeigen, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber davon ausgeht, dass auch die Rücknahme gattungsgleicher Waren fremder Hersteller und Vertreiber in Wahrnehmung der Produktverantwortung erfolgen kann. Dabei werden fremde Produkte sowohl in kollektiven Rücknahmesystemen (§ 9 Abs. 8 ElektroG a.F). als auch in individuellen Rücknahmesystemen (§§ 7, 9 BattG oder §§ 6 ff VerpackV und auch § 9 Abs. 8 ElektroG a.F, § 17 ElektroG) zurückgenommen. Zwar hat der Gesetz- und Verordnungsgeber hier die Gruppenverantwortlichkeit der Hersteller und Vertreiber ausdrücklich für die betreffenden Warengattungen normiert, jedoch bestätigen diese Rücknahmeverpflichtungen, dass die Rücknahme fremder Produkte durch individuelle Rücknahmesysteme vom Grundsatz her im Abfallrecht anerkannt ist und damit noch innerhalb des Rahmens der Ausgestaltung der Produktverantwortung durch den Gesetz- und Verordnungsgeber stattfindet. Auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu § 9 Abs. 8 ElektroG a.F. spricht von einer Gruppenverantwortung der Hersteller, ohne sich ausschließlich auf kollektive Sammelsysteme von Herstellern zu beziehen (BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 - 7 C 20/08 - juris, Rn. 20). Vielmehr wird allgemein die Vereinbarkeit des § 9 Abs. 8 ElektroG a.F., welcher sowohl kollektive als auch individuelle Rücknahmesysteme zulässt, mit nationalem und europäischen Recht geprüft und unter Bezugnahme auf eine Gruppenverantwortung der Hersteller die Mitfinanzierung der Entsorgung von Fremdgeräten als zumutbar angesehen. Lediglich der dem Urteil zugrundeliegende Sachverhalt bezog sich auf ein kollektives Rücknahmesystem. Anhaltspunkte dafür, dass diese Wertung nicht auch auf andere (Massen-)Waren und auch im Rahmen freiwilliger Rücknahmesysteme übertragbar sein sollte, sind nicht ersichtlich. Soweit das Prinzip der Produktverantwortung den Verordnungsgeber ermächtigt, eine Rücknahme fremder Produkte über verpflichtende Rechtsverordnungen vorzuschreiben, spricht dies systematisch vielmehr dafür, dass die Rücknahme gleichartiger Fremdprodukte im Bereich freiwilliger Wahrnehmung von Produktverantwortung, bei welchem es einer gesetzgeberischen Vorgabe gerade nicht bedarf, erst recht zulässig sein muss (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 61, 66).

33

Darüber hinaus sprechen teleologische Aspekte ebenfalls für ein weites Verständnis der Produktverantwortung. Nach Sinn und Zweck der in §§ 1, 6 und 7 KrWG festgelegten Ziele der Kreislaufwirtschaft ist die Produktverantwortung ein Instrument zur Abfallvermeidung und Abfallverwertung (vgl. auch § 23 Abs. 2 Nr. 1 und 2 KrWG). Gerade durch eine weite Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung im Sinne einer Produktgruppenverantwortung auch für fremde Produkte wird diesen Zielen Rechnung getragen.

34

Hierfür spricht zunächst Art. 8 Abs. 1 der Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie 2008/98/EG), wonach zur Verbesserung der Wiederverwendung und der Vermeidung, des Recyclings und der sonstigen Verwertung von Abfällen die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit und ohne Gesetzescharakter erlassen können, um sicherzustellen, dass jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig Erzeugnisse entwickelt, herstellt, verarbeitet, behandelt, verkauft oder einführt (Hersteller des Erzeugnisses), eine erweiterte Herstellerverantwortung trägt (S. 1). Weiter können diese Maßnahmen die Rücknahme zurückgegebener Erzeugnisse und von Abfällen, die nach der Verwendung dieser Erzeugnisse übrig bleiben, sowie die anschließende Bewirtschaftung der Abfälle und die finanzielle Verantwortung für diese Tätigkeiten umfassen (S. 2). Diese Regelung sieht im Rahmen einer Verwertung und Vermeidung von Abfällen eine erweiterte Herstellerverantwortung vor und enthält weder eine Einschränkung auf eine Einzelverantwortung noch auf verpflichtende Systeme (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 60). Die Mitgliedstaaten sind demnach befugt, wenn nicht sogar angehalten, die Verantwortung der Hersteller und Vertreiber möglichst weit auszugestalten, da eine solche der Abfallvermeidung und Abfallverwertung dient. Denn nicht nur das Verursacherprinzip setzt einen wirtschaftlichen Anreiz für die Abfallvermeidung, auch die Verantwortung der Hersteller bzw. Vertreiber von Produkten, welche durch ihre wirtschaftliche (Produktions-)Tätigkeit bzw. Verkaufstätigkeit Einfluss auf die Produktgestaltung bzw. auf das Produktangebot und damit letztendlich auch auf die Menge und Beschaffenheit der später anfallenden Abfälle Einfluss nehmen, trägt zur Abfallvermeidung bei. Durch die Produktverantwortung der Hersteller und Vertreiber für die von ihnen selbst hergestellten und vertriebenen Produktarten bzw. -gruppen wird darüber hinaus die Abfallverwertung gefördert, da davon auszugehen ist, dass diese an einer Wiederverwendung von Produktbestandteilen oder an einem Recycling der Materialien interessiert sind. Insbesondere dient das Erstrecken der Produktverantwortung der Hersteller und Vertreiber auch auf fremde Produkte derselben Produktart bzw. -gruppe den Zielen der Kreislaufwirtschaft, da hierdurch die Menge der Produkte, die durch Wiederverwendung dem Kreislauf zugeführt werden, vergrößert werden kann.

35

Auch ist aus Praktikabilitätsgesichtspunkten eine weite Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung geboten. In der Regel ist es dem Verbraucher mangels Aufbewahrung eines Kassenbons oder wegen „Delabelings“ nicht mehr möglich, seine Kleidung und Schuhe dem tatsächlichen Vertreiber oder Hersteller noch zuzuordnen. Auch die zuständige Behörde kann ohne einen solchen Nachweis der Vertreiber- oder Herstellereigenschaft nicht kontrollieren, ob tatsächlich nur Eigenprodukte zurückgenommen wurden. Gerade wenn es sich um gängige Markenprodukte handelt, welche in einer Vielzahl von Einzelhandelsunternehmen vertrieben werden, ist eine Rückverfolgbarkeit unmöglich. Die Einrichtung freiwilliger Rücknahmesysteme und die damit verbundenen positiven Auswirkungen auf die Abfallvermeidung und Abfallverwertung liefe bei Massenartikeln praktisch leer, wollte man strikt dem Verursacherprinzip folgen (VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 65). Da der Gesetzgeber mit der Normierung des § 26 KrWG aber gerade freiwillige Rücknahmesysteme schaffen wollte, spricht viel dafür, dass er hierbei derartige praktische Erfordernisse nicht außer Acht gelassen hat und daher auch die Rücknahme fremder Produkte zulassen wollte. Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu § 9 Abs. 8 ElektroG a.F. hält Praktikabilitätserwägungen des Gesetzgebers für zulässig (BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 - 7 C 20/08 - juris, Rn. 19).

36

Letztlich könnte bei einer engen Auslegung des Begriffs der Produktverantwortung eine Entlastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch freiwillige Rücknahmesysteme als zusätzliche Entsorgungsmöglichkeit nicht eintreten.

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Ohne Erfolg beruft sich der Beklagte darauf, dass eine weite Auslegung der Produktverantwortung das System der Überlassungspflichten und die Regelungen über gewerbliche Sammlungen konterkarieren würde. Die freiwillige Rücknahme stellt eine Ausnahme von der Überlassungspflicht dar (§ 17 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 KrWG), die damit nicht in Konkurrenz, sondern in einem Alternativverhältnis zu dem System der §§ 17, 18 KrWG steht. Dies entspricht auch der grundsätzlichen Intention freiwilliger Rücknahmesysteme, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu entlasten. Andererseits haben die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sowie gewerbliche und gemeinnützige Sammler aufgrund der gesetzlichen Konzeption gegebenenfalls auch Einschnitte hinzunehmen sofern - wie hier - Abfälle mit positiven Marktwert freiwillig zurück genommen werden ( - im Einzelnen dazu weiter unten - vgl. auch VG Würzburg, Urteil vom 10.02.2015 - W 4 K 13.1015 -, juris, Rn. 67). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kann der Beklagte gegenüber einem freiwilligen Rücknehmer daher nicht geltend machen. § 17 Abs. 3 KrWG schützt den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nur gegenüber gewerblichen Sammlungen. Für die freiwillige Rücknahme im Rahmen der Produktverantwortung hat der Gesetzgeber hingegen keine vergleichbaren Einschränkungen vorgesehen. Dies entspricht jedoch der vom Gesetzgeber intendierten Privilegierung der Hersteller und Vertreiber, die freiwillig Erzeugnisse zurücknehmen und verwerten (BT-DrS. 17/6052 Punkt VI. Ziff. 2. a) ee), S. 64).

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Dem gegenüber ist eine Eingrenzung der Produktverantwortung auf eigene hergestellte und vertriebene Produkte auch nicht zum Schutz vor Missbrauch geboten. Nach § 26 Abs. 6 i.V.m Abs. 3 S. 1 HS. 2 Nr. 1 KrWG ist die freiwillige Rücknahme nur dann rechtmäßig, wenn sie mit dem Motiv der Wahrnehmung von Produktverantwortung i.S.d. § 23 KrWG erfolgt. Ob der Zurücknehmende daneben noch weitere Zwecke - wie beispielsweise eine hohe Gewinnerzielung wegen eines positiven Marktwerts - verfolgt, ist unschädlich, sofern der Aspekt der Produktverantwortung dahinter nicht vollständig zurücktritt (vgl. Oexle/Lammers, NVwZ 2015, 1490, 1496). Da die innere Motivation des Herstellers oder Vertreibers für die zuständige Behörde jedoch nicht kontrollierbar ist, muss die Produktverantwortung im Rahmen des § 26 KrWG mit der wirtschaftlichen Tätigkeit des Herstellers oder Vertreibers in einem engen Zusammenhang stehen, der anhand von objektiv nachprüfbaren Faktoren überprüft werden kann. Dafür ist der Hersteller oder Vertreiber darlegungspflichtig (vgl. Wenzel, AbfallR 2015, 187, 189f). Eine Wahrnehmung von Produktverantwortung i.S.d § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2 Nr. 1 KrWG liegt daher nur vor, wenn die freiwillige Sammlung einen hinreichenden qualitativen und quantitativen Bezug zur eigenen wirtschaftlichen Tätigkeit aufweist. Im Rahmen freiwilliger Rücknahme können somit nicht beliebige Abfälle zurückgenommen werden, sondern nur solche der Gattung oder Produktart, die der Rücknehmende herstellt oder vertreibt. Daneben ist die Wahrnehmung von Produktverantwortung im Rahmen des § 26 Abs. 3 S. 1 HS. 2 Nr. 1 KrWG nur in dem Umfang möglich, wie auch Produktverantwortung besteht; also in einem im Verhältnis zur Tätigkeit als Hersteller oder Vertreiber angemessenen Rahmen (Oexle/Lammers, NVwZ 2015, 1490, 1496). Dabei wird die Produktverantwortung umso geringer sein, je weniger Produkte hergestellt oder vertrieben werden. Maßgebliche Kriterien sind insoweit etwa die räumliche Ausdehnung der Rücknahmeaktion und die Menge der erfassten Abfälle jeweils im Vergleich zum Umfang der („echten“) Haupttätigkeit. Diese objektiven Faktoren muss der Hersteller oder Vertreiber darlegen. Da es jedoch um ein künftiges Verhalten des Herstellers oder Vertreibers geht, dürfen an die Darlegungspflichten keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Es genügt, dass der Hersteller oder Vertreiber seinen Umsatz und seine räumliche Ausdehnung benennt und anhand interner Berechnungen Schätzungen hinsichtlich seiner Rücknahmetätigkeit anstellt. Hieran gemessen ist beim Vergleich der von der Klägerin - nach ihren unwidersprochenen Ausführungen - pro Jahr erzielten Umsatzmenge von 36 Mio. Textilartikeln, was umgerechnet 11.000 t entspricht, mit der angegebenen Sammelmenge von 2.400 t pro Jahr weder ein qualitatives noch quantitatives Missverhältnis zwischen ihrer Vertriebs- und der beabsichtigen Rücknahmetätigkeit zu erkennen.

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Auch greifen die vom Beklagten geäußerten Bedenken sowohl hinsichtlich der Nachhaltigkeit der freiwilligen Rücknahme in Wahrung der Produktverantwortung als auch hinsichtlich des von ihm behaupteten „Rosinenpickens“ der Hersteller und Vertreiber nicht durch. Zum einen wird von § 26 KrWG eine zeitliche Mindestvorgabe für die freiwillige Rücknahme von Produkten in Wahrung der Produktverantwortung nicht gefordert. Damit ist es alleinige Entscheidung der Klägerin, wie lange sie Alttextilien und -schuhe zurücknehmen möchte. Etwaige Unwägbarkeiten hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach der Vorstellung des Gesetzgebers hinzunehmen. Zum anderen schließt es § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG nicht aus, dass die freiwillige Rücknahme für Produktarten bzw. -gruppen erfolgt, die für den Rücknehmenden gewinnbringend sind, weil ein hoher Marktpreis für deren Abfälle - bei Alttextilien derzeit etwa 500,00 EUR pro Tonne - zu erzielen ist. § 26 Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 KrWG legt nicht fest, auf welche Produktart sich die freiwillige Rücknahme zu beziehen hat, solange der Vertreiber oder Hersteller die Produktart bzw. -gruppe zumindest auch herstellt oder vertreibt. Die gesetzliche Regelung stellt nicht darauf ab, ob durch die freiwillige Rücknahme ein wirtschaftlicher Entlastungseffekt beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger eintritt, was nur bei kostenträchtigen Produktabfällen der Fall sein kann. Wäre die freiwillige Rücknahme von gewinnbringenden Abfällen ausgeschlossen, könnten Vertreiber und Hersteller allein deshalb Produkte in Wahrnehmung ihrer Produktverantwortung nicht zurücknehmen, weil sie gerade solche Produkte herstellen oder vertreiben, deren Abfälle einen positiven Marktwert haben. Damit wäre die Möglichkeit des Erhalts eines Feststellungsbescheids nach § 26 Abs. 6 KrWG von äußeren Einflüssen wie dem Marktwert des Produktabfalls abhängig und der Kreis der freiwillig Zurücknehmenden könnte allein bei einer Veränderung der Marktlage wechseln. Im Übrigen müsste sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger selbst den Vorwurf des „Rosinenpickens“ entgegenhalten lassen, wollte er die freiwillige Rücknahme im Rahmen der Produktverantwortung gerade und ausschließlich für die Produktgruppen verhindern, deren Abfälle einen positiven Marktwert aufweisen.

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b) Das Rücknahmekonzept der Klägerin liefert die von § 26 Abs. 6, Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KrWG geforderten „nennenswerten Impulse“ für die Kreislaufwirtschaft (Jarass/Petersen, KrWG Kommentar, 2014, § 23, Rn. 7). Diese wird nicht erst dann gefördert, wenn die Verwertung der Alttextilien durch den Rücknehmenden im Vergleich zu anderen, konkurrierenden Entsorgungswegen und -standards hochwertiger erfolgt. So stellen private Rücknahmesysteme eine zusätzliche Entsorgungsmöglichkeit dar, die unter o.g. Gesichtspunkten die Verwertungsquoten gesammelter Abfälle kreislaufgerecht zu steigern vermag und die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entlastet. Das Sammelkonzept der Klägerin fördert durch die bedarfsgerechte Sortierung der Alttextilien auf der Einzelartikelebene und die Zielsetzung deren möglichst globaler Verteilung sowie durch die Zusammenarbeit mit qualifizierten Fachbetrieben die anschließende Wiederverwendung, die an der zweiten Stelle der sich aus § 6 Abs. 1 KrWG ergebenden Rangfolge in der Abfallhierarchie steht.

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c) Schließlich bestehen auch im Hinblick auf die umweltverträgliche Entsorgung und schadlose Abfallverwertung nach § 26 Abs. 6, Abs. 3 Nr. 3 KrWG keine Bedenken. Die Klägerin hat dargelegt, dass die von ihr gesammelten Alttextilien und -schuhe mittels ihrer Kooperation mit zertifizierten Fachbetrieben durch Überführung in den Secondhand-Markt einer Wiederverwendung und im Übrigen einer umwelt- und fachgerechten allgemeinwohlverträglichen Verarbeitung und Entsorgung zugeführt werden. Danach wird Transport und Sortierung der Alttextilien auf der Einzelartikelebene durch die Fa. XXX durchgeführt und die abschließende energetische Entsorgung verbleibender nicht verwertbarer Restmengen durch die Fa. XXX vorgenommen. Gegen dieses Entsorgungs- und Verwertungssystem hat der Beklagte keine Einwendungen erhoben.

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3. Ermessenserwägungen waren nicht anzustellen, da es sich bei § 26 Abs. 3 KrWG, auf den § 26 Abs. 6 KrWG verweist, um eine „Soll-Vorschrift“ handelt, deren Voraussetzungen das Sammelkonzept der Klägerin erfüllt.

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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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5. Die Berufung ist gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 S. 1 VwGO zuzulassen.