Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-04-03, Aktenzeichen 1 K 919/02.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2003:0403.1K919.02.MZ.0A

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Bewilligung von Fördermitteln aus dem Programm zur Förderung erneuerbarer Energien.

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Am 07. Februar 2002 beantragte er beim Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau des beklagten Landes einen Zuschuss in Höhe von 2.400,-- € für die Installation einer Luft-Wasserwärmepumpe zur Beiheizung seines Einfamilienhauses in xxx. Nach den beigefügten Angaben des Anlagenbauers sollte eine Wärmepumpe mit 30 KW Heizwärmeleistung und einer Nennleistungszahl von 3,3 zum Einsatz kommen.

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Die maßgebliche Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau zur Förderung erneuerbarer Energien vom 15. Januar 1996 (MinBl. S. 54) bestimmt unter "Rechtsgrundlage, Zuwendungsart und Zuwendungszweck" unter anderem:

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"1.1 Das Land Rheinland-Pfalz fördert nach Maßgabe dieser Verwaltungsvorschrift und den Verfahrensregelungen zu § 44 Abs. 1 der Verwaltungsvorschrift zum Vollzug der Landeshaushaltsordnung (VV-LHO) vom 20. Januar 1983 ... im Wege der Projektförderung Maßnahmen zur Nutzung und Förderung regenerativer Energien.

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Durch diese finanzielle Förderung soll ein Anreiz zur Errichtung, Reaktivierung und zum Ausbau von Anlagen zur Nutzung regenerativer Energien gegeben werden.

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1.2 Ein Anspruch des Antragstellers auf Gewährung der Zuwendung besteht nicht, vielmehr entscheidet die Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel."

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und unter "Förderungsfähige Vorhaben" gemäß Nr. 3.2.2 (i.d.F. von Nr. 1.1 der Änderungs-Verwaltungsvorschrift vom 15. Mai 2000, MinBl. S. 203):

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"3.2.2. Errichtung von Wärmepumpenanlagen

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Die Zuwendung beträgt für Wärmepumpenanlagen mit einer Heizwärmeleistung

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- bis 12 kW 2.000,- DM

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- von mehr als 12 kW 160,- DM je KW Heizwärmeleistung

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höchstens jedoch 20 v.H. der förderfähigen Kosten."

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Unter dem 19. Februar 2002 teilte der Beklagte dem Kläger mit, es sei beabsichtigt, das Förderangebot auf Wärmepumpen mit einer Nennleistungszahl von mindestens 4,5 zu beschränken. Diese Änderung solle für diejenigen Anträge gelten, die ab dem 01. Januar 2002 eingegangen sind. Aus diesem Grunde müsse der Kläger mit einer Ablehnung seines Antrages rechnen.

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Mit Schreiben vom 08. April 2002 führte der Bevollmächtigte des Klägers gegenüber dem Beklagten aus, er könne sich dessen Rechtsauffassung nicht anschließen. Maßgebend sei die Verwaltungsvorschrift vom 15. Januar 1996 mit späteren Änderungen. Nr. 3.2.2 enthalte keine Beschränkung auf Nennleistungszahlen von mindestens 4,5. Diese Verwaltungsvorschrift sei noch in Kraft. Eine rückwirkende Änderung der Verwaltungspraxis sei nicht möglich aus Gründen des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG).

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Unter dem 21. Mai 2002 erklärte sich der Beklagte gegenüber dem Kläger damit einverstanden, wenn mit dem Projekt bereits vor Bewilligung der Mittel begonnen werde und fügte hinzu, mit dieser Freigabe sei allerdings keine Förderzusage verbunden. Der Kläger müsse vielmehr davon ausgehen, dass aus den bereits in der Eingangsbestätigung dargelegten Gründen eine Ablehnung des Förderantrages notwendig sein werde.

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Mit Bescheid vom 11. Juli 2002 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers mit im Wesentlichen folgender Begründung ab: Auf der Grundlage der maßgeblichen Richtlinie sei kein einklagbarer Anspruch auf Gewährung der beantragten Förderung gegeben. Der Richtlinie komme keine unmittelbare Außenwirkung zu, sie habe lediglich verwaltungsinterne Wirkung. Zudem heiße es in Nr. 1.2 ausdrücklich, dass ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht bestehe.

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Anhaltspunkte dafür, dass die ablehnende Entscheidung ermessensfehlerhaft sei, bestünden nicht. Eine Selbstbindung der Verwaltung könne nicht bereits aus der Tatsache hergeleitet werden, dass in Bezug auf die Förderung erneuerbarer Energien noch die betreffende Verwaltungsvorschrift existiere. Ausschlaggebend sei vielmehr die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis. Die Behörde sei nicht gehindert, jederzeit ihre Praxis zu ändern, wenn hierfür ein sachlich einleuchtender Grund bestehe, die Änderung mithin nicht willkürlich erfolge. In Ansehung der verwaltungsrechtlichen Vorgaben sei sie dann jedoch gehalten, diese Änderung gleichzeitig auf alle neu Betroffenen anzuwenden. Vor diesem Hintergrund habe die seit dem 01. Januar 2002 einheitlich geübte Verfahrensweise eine neue Verwaltungspraxis eingeleitet. Nur an dieser sei die tenorierte Entscheidung in Bezug auf das Postulat der Gleichbehandlung mit der Folge zu messen, dass kein Verstoß gegen Art. 3 GG zu besorgen sei. Die Gründe für diese Maßnahme lägen darin, die wegen nur begrenzt zur Verfügung stehender Haushaltsmittel eingeschränkten Fördermöglichkeiten auf diejenigen Vorhaben zu konzentrieren, die angesichts ihrer effizienten Energienutzung als besonders förderungswürdig zu betrachten seien. Dadurch werde auch nicht der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt. Erst durch die Erteilung eines Bewilligungsbescheides werde ein Tatbestand gesetzt, der das Vertrauen des Subventionsbewerbers auf eine bestimmte Verwaltungspraxis nach Maßnahme des Bescheides zu begründen vermöge. Im Übrigen sei dem Kläger bereits im Rahmen der Eingangsbestätigung vom 19. Februar 2002 mitgeteilt worden, dass er mit einer Ablehnung des Förderantrages zu rechnen habe.

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Am 08. August 2002 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er sein Vorbringen aus dem Vorverfahren wiederholt und vertieft. Er hebt insbesondere nochmals hervor, der Beklagte habe sich in der Vergangenheit stets an die nach wie vor noch in Kraft befindliche Verwaltungsvorschrift gehalten und damit selbst gebunden. Ein bloße Absicht des Richtliniengebers, zukünftig die Verwaltungsvorschrift zu ändern, führe gerade nicht zu einer Änderung der Verwaltungspraxis. Denn diese Absicht könne denknotwendig nur für die Zukunft wirken. Es sei zwar anerkannt, dass eine von den Verwaltungsvorschriften abweichende Verwaltungspraxis jedenfalls dann maßgebend sei, wenn sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder zumindestens geduldet werde. Eine solche abweichende Verwaltungsvorschrift im Zeitpunkt des Einganges seines Antrages habe der Beklagte jedoch bislang nicht behauptet. Auf Grund der noch existenten Verwaltungsvorschrift vom 15. Januar 1996 sei es dem Beklagten verwehrt, Förderanträge, die nach dem Wortlaut der Verwaltungsvorschrift eigentlich positiv beschieden werden müssten, im Hinblick auf eine zukünftige Änderung der Verwaltungsvorschrift zurückzustellen. Dies widerspreche dem Prinzip der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Wenn eine Verwaltungsvorschrift in Kraft sei und die Behörde diese Verwaltungsvorschrift auch anwende, könne der Bürger darauf vertrauen, dass er bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen ebenfalls einen Förderanspruch hat. Nichts anderes besage der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, der sich aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. der Verwaltungspraxis ableite. Andernfalls würde willkürlichen Entscheidungen Tür und Tor geöffnet. Der Förderungsanspruch werde vorliegend auf die der Verwaltungsvorschrift entsprechende Verwaltungspraxis, also auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützt.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 11. Juli 2002 zu verpflichten, ihm die mit Antrag vom 29. Januar 2002 beantragten Fördermittel in Höhe von 2.400,-- € zu bewilligen und an ihn auszuzahlen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zusätzlich zu den Gründen des angefochtenen Bescheides weist er insbesondere darauf hin, die Bindungswirkung des Art. 3 GG hindere die Behörde nicht, ihre Selbstbindung aufzuheben. Dies könne namentlich durch förmliche Aufhebung der betreffenden Verwaltungsvorschrift erfolgen. Anerkannt sei aber auch, dass eine Verwaltungsvorschrift durch eine abweichende Verwaltungspraxis unbeachtlich werde. Dies gelte in besonderem Maße für den Bereich der gesetzesfrei gewährten Subventionen. Nach dem 01. Januar 2002 seien 52 Förderanträge eingegangen. Diese seien zwischenzeitlich entweder bereits abschlägig beschieden worden oder würden demnächst abgelehnt werden. Dies geschehe aus den Gründen, die dem Kläger mit Schreiben vom 19. Februar 2002 mitgeteilt worden seien. Anträge, die vor dem Stichtag 01. Januar 2002 eingegangen seien, seien im Jahre 2002 noch nach der ursprünglichen Handhabung vor diesem Stichtag beschieden worden. Die Verwaltungspraxis sei bezüglich sämtlicher Anträge geändert worden, die erst im Jahre 2002 eingegangen seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Verwaltungsakte des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Beklagte hat zurecht es in rechtlich nicht zu beanstandender Weise abgelehnt, dem Kläger die beantragten Fördermittel in Höhe von 2.400,-- € zu bewilligen und auszuzahlen. Denn der Kläger hat keinen dahingehenden Anspruch.

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Ein solcher lässt sich nicht bereits aus der Verwaltungsvorschrift vom 15. Januar 1996, zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 15. Mai 2000 herleiten. Bei ihr handelt es sich nicht um eine Rechtsnorm, sondern um eine verwaltungsinterne Richtlinie. Sie ist dazu bestimmt, Maßstäbe für die Verteilung der Fördermittel zu setzen und insoweit das Ermessen der für die Verteilung bestimmten Stelle zu regeln (vgl. hierzu sowie zum Folgenden rechtsgrundsätzlich BVerwG, Urteil vom 08. April 1997, BVerwGE 104, 220 ff. jeweils m.w.N.).

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Allerdings ist anerkannt, dass Verwaltungsvorschriften über die interne Bindung hinaus vermittels sowohl des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebotes des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger haben können. Der Gleichheitssatz begründet zu Gunsten eines jeden Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden. Höchstrichterlicher Rechtsprechung entspricht es aber auch, dass ein durch Verwaltungsvorschrift festgelegtes Förderprogramm aus willkürfreien, d.h. sachlichen Gründen geändert werden kann. So liegt der Fall hier. Die Ausweisung einer Zuwendung für die Errichtung von Wärmepumpenanlagen ohne Einhaltung einer Mindestleistung nach Nr. 3.2.2 der zitierten Verwaltungsvorschrift ist formell und materiell wirksam durch die ab dem 01. Januar 2002 geübte Verwaltungspraxis geändert worden, der zufolge nur solche Anlagen bezuschusst werden sollen, die eine Nennleistungszahl von mindestens 4,5 aufweisen.

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Ein Richtliniengeber kann aus sachgerechten Erwägungen eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift durch eine andere Verwaltungsvorschrift insgesamt aufheben oder in einem Einzelpunkt ändern. Dabei muss die ändernde Vorschrift in der Form ergehen, in der die abzuändernde Verwaltungsvorschrift um ihrer Wirksamkeit Willen ergehen musste. Dieser Anforderung ist vorliegend genügt.

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Die maßgebliche Verwaltungsvorschrift über die Förderung erneuerbarer Energien bedarf zu ihrer Wirksamkeit keiner Veröffentlichung. Denn sie ist nicht nach außen gerichtet mit Bindungswillen gegenüber Dritten. Es handelt sich bei ihr vielmehr nur um nach innen wirkende Verwaltungsanweisungen mit Bindungswirkung für die zur Verteilung der im Haushalt ausgewiesenen Fördermittel bestimmten Stelle. Für eine derartige Innenrichtung der Richtlinie spricht bereits ihre Veröffentlichung im Ministerialblatt. Während die für und gegen jedermann rechtsverbindlich wirkenden Rechtsverordnungen eines Ministers im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz zu verkünden sind (vgl. § 1 des Verkündungsgesetzes vom 03. Dezember 1973 (GVBl. S. 375; BS 114-1), enthalten Ministerialblätter grundsätzlich nur innengerichtete Bestimmungen. Aber auch wenn die Veröffentlichung der Verwaltungsvorschrift daneben der Information bestimmter Dritter, etwa der förderungswürdigen Subventionsinteressenten dient, entbehrt sie gleichwohl der rechtlichen Außenwirkung, weil sie in sich selbst deutlich erkennbar das Element der Unverbindlichkeit enthält. In Nr. 1.2 ist ausdrücklich bestimmt, dass ein Anspruch auf Gewährung der Zuwendung nicht besteht, sondern die Bewilligungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel entscheidet. Durch diese Bestimmung, die eine der Maßgaben für eine Förderung gemäß Nr. 1.1 a.a.O. darstellt, hat die Verwaltung unzweideutig zu erkennen gegeben, dass sie an die Verwaltungsvorschrift gerade nicht ausnahmslos gebunden sein will.

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Entbehrt die Verwaltungsvorschrift mithin des verbindlichen Rechtscharakters, war für ihre Wirksamkeit eine Veröffentlichung nicht erforderlich. Daraus folgt zugleich, dass ihre inhaltliche Änderung ebenfalls nicht veröffentlichungsbedürftig ist, sondern wirksam auch ohne textliche Änderung der Verwaltungsvorschrift und ohne deren Veröffentlichung allein durch eine entsprechende Änderung der Verwaltungspraxis erfolgen kann. Das zumal deshalb, als Vollzugsadressat der Verwaltungsvorschrift ausschließlich die erlassende Behörde selbst ist, nämlich das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau.

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Die vom Beklagten vorgenommene Beschränkung der Förderung auf Anlagen mit einer Nennleistungszahl von mindestens 4,5 ist von sachlichen Erwägungen getragen. Erfordert eine Verknappung von Haushaltsmitteln, wie sie vom Beklagten-Vertreter in der mündlichen Verhandlung deutlich beschrieben wurde, eine Begrenzung der Förderung, so ist es sachgerecht, die nur begrenzt zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel auf solche Vorhaben zu konzentrieren, die wegen ihrer effizienten Energienutzung in besonderem Maße förderungswürdig erscheinen. Eine derartige Einschränkung entspricht nicht nur dem Gewährungsvorbehalt gemäß Nr. 1.2 der Verwaltungsvorschrift, sondern auch dem mit der Mittelausweisung im Haushaltsplan gesetzlich bestimmten Förderungszweck.

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Demgegenüber kann der Kläger nicht mit Erfolg geltend machen, bei Antragstellung am 07. Februar 2002 sei die Verwaltungsvorschrift unverändert in Kraft und die Verwaltungspraxis noch nicht geändert gewesen. Es bedarf keiner Vertiefung, inwieweit es für die Beurteilung seiner rechtlichen Position maßgeblich auf den Zeitpunkt der Antragstellung ankommt. Denn nach dem Vorgesagten mangelt es der Verwaltungsvorschrift an einer verbindlichen Außenwirkung, so dass sie auch durch eine von ihrem Text abweichende Verwaltungsübung inhaltlich abgeändert werden konnte. Das ist vorliegend dadurch wirksam geschehen, dass sämtliche ab dem 01. Januar 2002 eingegangenen Anträge entsprechend der neuen Richtlinie behandelt werden. Diese Stichtagsregelung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass nach diesem Zeitpunkt noch Anträge entsprechend der ursprünglichen Handhabung beschieden wurden, die bis zum 31. Dezember 2001 gestellt worden waren. Denn insoweit handelt es sich lediglich um die Abwicklung bereits vorher entstandener Vorgänge, deren Bearbeitung naturgemäß eine gewisse zeitliche Dauer - die sich auch über den gewählten Stichtag hinaus erstrecken konnte - erfordert.

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Auf das Gebot des Vertrauensschutzes kann sich der Kläger nicht berufen.

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Ein Subventionsbewerber muss grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt grundlegender Änderungen der Rahmenbedingungen Subventionen gekürzt werden oder gänzlich wegfallen. Der Kläger konnte nicht erwarten, dass eine etwaige Änderung der Förderung nur durch eine förmliche Änderung der Verwaltungsvorschrift erfolgen werde. Wie bereits dargetan, gibt es keine Veröffentlichungspflicht für Verwaltungsvorschriften, ebenso wenig für die sie ändernden weiteren Richtlinien. Allein aus der ursprünglichen Veröffentlichung der Verwaltungsvorschrift lässt sich nichts für den Schluss ableiten, damit habe sich der Richtliniengeber für Änderungen auf diese Form festlegen wollen.

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Der Beklagte hat auch in der Sache selbst nicht eine verfassungsrechtlich geschützte Vertrauensstellung des Klägers verletzt. Davon könnte allenfalls dann die Rede sein, wenn der Beklagte durch seine geänderte Verwaltungsübung nachträglich in einen abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand nachteilig ändernd eingegriffen hätte. Das ist indessen nicht der Fall. Der Beklagte hat den Kläger unmittelbar nach Antragstellung mit Schreiben vom 19. Februar 2002 auf die neue Verwaltungspraxis sowie ferner ausdrücklich darauf hingewiesen, dass er mit einer Ablehnung rechnen müsse, und einen gleichlautenden Hinweis erneut mit Schreiben vom 21. Mai 2002 gegeben. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte der Kläger eigenem Vorbringen zufolge mit der Installierung noch nicht begonnen, viel weniger die Maßnahme bereits abgeschlossen. Das bedeutet zugleich, dass er noch keine rechtlich geschützte Vertrauensposition inne hatte.

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Nach alledem ist die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

38

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.