Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2001-10-25, Aktenzeichen 12 LB 1872/01

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten darüber, ob die Beklagte den Kläger zu Recht zu Verwaltungsgebühren in Höhe von 1.280,-- DM für die Überprüfung von Betriebsstätten herangezogen hat.

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Am 17. Juni 1999 führte ein dem gehobenen Dienst angehörender Betriebsprüfer des Luftfahrt-Bundesamtes in Betriebsstätten des Klägers sogenannte Zwischenaudits durch, die sich auf zwei verschiedene luftfahrttechnische Betriebe des Klägers bezogen. Einem Betriebskontierungsblatt zufolge verwandte der Mitarbeiter der Behörde auf diese Überprüfungen insgesamt sechs Arbeitsstunden in den Betriebsstätten des Klägers sowie zwei weitere Arbeitsstunden (für die Vor- und Nachbereitung der Audits) im Luftfahrt-Bundesamt.

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Durch den angefochtenen Bescheid vom 31. August 1999 setzte das Luftfahrt-Bundesamt verschiedene Verwaltungskosten fest, darunter für die Zwischenaudits eine Verwaltungsgebühr nach Abschnitt I Nr. 6 des Gebührenverzeichnisses (GebV) zur Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung -- LuftKostV -- in Höhe von 1.280,-- DM. Diesen Betrag errechnete die Behörde, indem sie acht angefangene Arbeitsstunden zu je 160,-- DM in Ansatz brachte.

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Am 10. September 1999 erhob der Kläger wegen der Gebührenfestsetzung über 1.280,-- DM Widerspruch gegen den Bescheid der Beklagten vom 31. August 1999. Zur Begründung machte er geltend, der Umfang der Aufsichtsmaßnahme werde nicht näher spezifiziert, so dass deren Kosten in direkter Abhängigkeit davon stünden, welcher Mitarbeiter des Luftfahrt-Bundesamtes beauftragt werde und über welchen Kenntnisstand dieser hinsichtlich des zu beaufsichtigenden Betriebes verfüge. Zusammen mit der Monopolstellung der Behörde begründe dies die Gefahr, dass die Kosten des Luftfahrt-Bundesamtes unkontrolliert nach Bedarfslage verteilt würden, und sich der Kostendruck für die Betroffenen enorm erhöhe, weite sich eine solche Praxis der Gebührenerhebung auf andere Tätigkeitsfelder des Amtes aus.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Dezember 1999 wies das Luftfahrt-Bundesamt den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Zur Begründung führte die Behörde aus, dass für die Aufsichtsmaßnahmen gemäß § 2 Abs. 1 LuftKostV i.V.m. Abschnitt I Nr. 6 GebV (Aufsichtsmaßnahmen bei genehmigten Betrieben (§ 2 Abs. 2 LuftGerPV)) Gebühren von 120,-- DM bis 190,-- DM je angefangene Stunde zu erheben seien. Diesen Rahmen habe sie für das Geschäftsfeld "Betriebe für Aufsichtsmaßnahmen bei genehmigten Herstellungsbetrieben, Instandhaltungsbetrieben und luftfahrttechnischen Betrieben" durch eine Verfahrensanweisung ausgefüllt, die an die Einordnung ihrer Mitarbeiter in die Gruppierungen mittlerer, gehobener und höherer Dienst anknüpfe. Für einen tätig gewordenen Mitarbeiter des mittleren Dienstes sei ein Betrag von 120,-- DM, für einen solchen des gehobenen Dienstes ein Betrag von 160,-- DM und für einen Mitarbeiter des höheren Dienstes ein Betrag von 190,-- DM pro angefangene Stunde vorgesehen. Die damit vorgenommene Spezifizierung sei verhältnismäßig, weil sie sich an der Qualifikation des tätig gewordenen Mitarbeiters orientiere und dieses Kriterium bei Berücksichtigung des Ausbildungs- und Kenntnisstandes des Mitarbeiters für die jeweilige Tätigkeit nicht sachfremd sei.

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Am 4. Januar 2000 hat der Kläger gegen die streitige Gebührenfestsetzung den Verwaltungsrechtsweg beschritten.

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Durch das angefochtene Urteil vom 8. Februar 2001 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Die Regelung des Abschnitts I Nr. 6 GebV sei nichtig, weil sie von der Ermächtigungsnorm des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes -- LuftVG -- nicht gedeckt sei. Nach dieser gesetzlichen Vorschrift bestimme die Rechtsverordnung die gebührenpflichtigen Tatbestände und könne dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die in Abschnitt I Nr. 6 GebV geregelte Gebührenbemessung nach der Anzahl der Arbeitsstunden stelle jedoch eine sogenannte Zeitgebühr dar, die weder eine Gebühr nach Rahmensätzen noch nach festen Sätzen sei. Kennzeichnend für eine Rahmengebühr sei nämlich, dass der im Einzelfall von der Behörde festzusetzende Gebührenbetrag durch einen Mindest- und einen Höchstbetrag begrenzt werde. Eine solche Begrenzung sei jedoch durch die Regelung in Abschnitt I Nr. 6 GebV nicht gegeben, weil die Anzahl der zugrunde zu legenden Stunden -- vor allem nach oben -- offen sei. Die Gebührenbemessung nach Arbeitsstunden stelle auch nicht eine Bestimmung der Gebühr durch feste Sätze dar. Die mit diesen Worten umschriebene sogenannte "Festgebühr" liege nämlich nur vor, wenn der Gebührensatz stets mit dem vom Gebührenschuldner zu entrichtenden, der Höhe nach ungeachtet des Einzelfalls absolut feststehenden Gebührenbetrag identisch sei.

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Auf Antrag der Beklagten hat der Senat durch Beschluss vom 29. Mai 2001 -- 12 LA 1468/01 -- die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

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Zur Begründung der Berufung macht die Beklagte geltend, die in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG normierte Ermächtigung des Bundesministeriums für Verkehr zur Bestimmung von festen Sätzen oder Rahmensätzen erstrecke sich auch auf solche Gebühren, deren Gesamthöhe im Einzelfall durch Berücksichtigung des angefallenen Zeitaufwandes bestimmt werde. Die Diktion des Bundesgesetzgebers lasse nämlich offen, ob die Festlegung von festen Sätzen oder Gebührenrahmen auch durch die Normierung zeitbezogener Gebühren erfolgen dürfe. In Rechtsprechung und Literatur würden zu entsprechenden landesgesetzlichen Ermächtigungen gegensätzliche Rechtsstandpunkte eingenommen. Das Bundesverwaltungsgericht habe jedoch für einen vergleichbaren Sachverhalt zutreffend dargelegt, dass die Ermächtigung zur Erhebung von Gebühren nach festen Sätzen oder Rahmensätzen auch dann dem Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge, wenn die zu erhebende Gebühr erst im Einzelnen anhand eines zu berechnenden Wertes ermittelt werden müsse. Auf solche Weise werde auch der Gebührenbetrag nach Abschnitt I Nr. 6 GebV errechnet. Seine Höhe sei nicht in das Ermessen der Behörde gestellt, weil bereits vor Beginn der Amtshandlung feststehe, welcher Laufbahngruppe der mit der Durchführung der Überprüfung betraute Bedienstete angehöre, hierdurch sei der Stundensatz vorherbestimmt, der der späteren Gebührenerhebung zugrunde liege. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Bedeutung einer möglichst äquivalenten Verknüpfung von Verwaltungsleistung und Gebühr hervorgehoben. Dieses im Verwaltungskostenrecht durch den Gesetzgeber vorgegebene Ziel werde bei einer reinen Orientierung am Wortlaut der Ermächtigungsnorm in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG verfehlt. Deshalb sei in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Ermächtigungsnorm dahingehend zu verstehen, dass eine Gebührenerhebung nach festen Sätzen oder Rahmensätzen auch dann erfolge, wenn hierzu eine Bestimmung der konkreten Gebühr anhand weiterer berechenbarer Faktoren notwendig werde. Auch der Bundesminister des Innern habe zur 4. Verordnung zum Sprengstoffgesetz betreffend die nach § 37 Sprengstoffgesetz a.F. zu erhebenden Kosten die Auffassung vertreten, die Gebührenerhebung nach Stundensätzen stelle eine Gebühr nach "festen Sätzen" dar. Ferner habe sich der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg auf den Standpunkt gestellt, die Ermächtigung, für Gebühren feste Sätze oder Rahmensätze vorzusehen, schließe nach Wortlaut und Regelungszusammenhang sowie Sinn und Zweck der Ermächtigungsnorm die Erhebung von Zeitgebühren nicht aus. In der Literatur werde im Zuge einer differenzierten Betrachtung ebenfalls Raum für die Erhebung von Zeitgebühren gesehen.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig -- 2. Kammer -- vom 8. Februar 2001 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das Urteil erster Instanz: Wie sich sowohl aus dem Wortlaut als auch aus der Gesetzgebungsgeschichte des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG ergebe, sei unter einem "festen Satz" ein feststehender Gebührenbetrag zu verstehen, auch handele es sich bei Rahmensätzen um solche Gebührenrahmen, die von einem festen Gebührenbetrag als Unter- bzw. Obergrenze gebildet würden. Selbst wenn man jedoch einem erweiternden Verständnis des Begriffs "fest" anhinge und es infolge dessen als ausreichend ansähe, wenn ein Gebührenrahmen ebenfalls nur durch mindestens zwei in diesem Sinne "feste" Größen bestimmt werde, sei die Regelung des Abschnitts I Nr. 6 GebV durch die Ermächtigungsnorm nicht gedeckt. Auch bei einem solchen Begriffsverständnis sei nämlich unerlässlich, dass sich der Gebührenbetrag als Produkt zweier "fester" Größen ergebe, von denen zumindest ein Faktor gesetzlich bestimmt und der andere, die "Variable", ausschließlich der Verantwortungssphäre des Adressaten entstamme. Im vorliegenden Falle bestehe jedoch in doppelter Hinsicht ein Ermessen der Behörde, nämlich einerseits hinsichtlich der Auswahl des konkreten Stundensatzes und andererseits betreffend die zu erbringende Stundenanzahl. Deshalb könne sich die Beklagte für ihre Rechtsansicht auch nicht auf die von ihr angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1989 berufen. Dieses Urteil habe nämlich eine Vorschrift betroffen, wonach die Gebühr in Höhe von 0,3 % des Baukostenwertes, mindestens 100,-- DM, zu bemessen gewesen sei. Diese Regelung habe sich mit einer Ermächtigung, nach der lediglich feste Sätze oder Rahmensätze erlaubt gewesen seien, nur deshalb im Einklang befunden, weil der Gebührensatz so bestimmt gewesen sei, dass er durch die gebührenfestsetzende Stelle nicht nach Ermessen habe variiert werden können. Die von der Beklagten zitierte Ansicht des Bundesministers des Innern sei rechtsirrig und eine vom Wortlaut der Norm nicht mehr gedeckte Interpretation. Zu Unrecht berufe sich die Beklagte ferner auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg. Der Verwaltungsgerichtshof habe nämlich keineswegs die Rechtsmeinung geäußert, dass Zeitgebühren grundsätzlich unter die gesetzliche Terminologie "feste Sätze und Rahmensätze" zu subsumieren seien. Vielmehr habe er die Frage einer solchen Subsumtion in der von der Beklagten angeführten Entscheidung ausdrücklich offen gelassen. Im Übrigen könne die Tatsache, dass eine Zeitgebühr weder nach festen Sätzen noch nach Rahmensätzen abgerechnet werde, nicht mit dem Argument aus der Welt geschafft werden, es gebe im Gebührenrecht keine einheitliche Terminologie. Vielmehr geböten es der Vorbehalt des Gesetzes und der Grundsatz, dass der parlamentarische Gesetzgeber dem Verordnungsgeber ein gesetzgeberisches Programm an die Hand geben müsse, anhand dessen sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Gebühren bestimmen ließen, im Gebührenrecht eine klare Begrifflichkeit zu entwickeln. Die Rechtsmeinung der Beklagten finde auch nicht die behauptete Stütze in der einschlägigen Literatur. Denn den Ausführungen in dem von ihr angeführten Aufsatz lasse sich nicht entnehmen, dass eine Zeitgebühr auch dann geschuldet werde, wenn ihr -- wie im vorliegenden Falle -- die gesetzliche Grundlage fehle. Vielmehr werde dort lediglich die Auffassung vertreten, die Zeitgebühr sei dann unbedenklich, wenn sie nur ein Berechnungsmodus für einen polizeirechtlich geschuldeten Aufwendungsersatz sei. Jenseits solcher Ansprüche, sofern also das Gebührenrecht konstitutiv die Leistungspflicht erzeuge, lasse sich die Zeitgebühr hingegen nicht unbegrenzt und jedenfalls nicht ohne gesetzliche Grundlage verwenden. Die Zeitgebühr sei allenfalls in den Fällen denkbar, in denen qualifizierte Dienstleistungen abgerechnet würden, die auch durch freiberuflich oder freigewerblich tätige Fachleute erbracht werden könnten. Um einen solchen Anwendungsfall gehe es hier aber gerade nicht; denn die Beklagte nehme mit der Aufsicht über Beliehene eine Funktion wahr, die durch Private nicht erfüllt werden könne.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Luftfahrt-Bundesamtes (Beiakten A und B) verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist unbegründet.

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Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Gebührenfestsetzung der Beklagten aufgehoben, weil es für diese Festsetzung an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage fehlt. Abschnitt I Nr. 6 der Anlage zu § 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) vom 14. Februar 1984 (BGBl. I S. 346), zuletzt geändert durch Art. 1 der Vierten Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom 4. Februar 1999 (BGBl. I S. 66), ist nämlich von der Verordnungsermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung der durch Art. 45 der Verordnung vom 21. September 1997, BGBl. I S. 2390 geänderten Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981, BGBl. I S. 651 -- LuftVG --) nicht gedeckt und deshalb nichtig.

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Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 1 LuftVG erlässt das Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes und von Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Gemeinschaft notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen, insbesondere Prüfungen und Untersuchungen, nach den auf dem Luftverkehrsgesetz beruhenden Rechtsvorschriften, zu denen auch die Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät (LuftGerPV) vom 3. August 1998 (BGBl. I S. 2010 (2011 ff.)) gehört. Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG bestimmt die Rechtsverordnung die gebührenpflichtigen Tatbestände und kann dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird; bei begünstigenden Amtshandlungen kann daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden (§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG). In der Rechtsverordnung können die Kostenbefreiung, die Kostengläubigerschaft, die Kostenschuldnerschaft, der Umfang der zu erstattenden Auslagen und die Kostenerhebung abweichend von den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes geregelt werden (§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 5 LuftVG). Abschnitt I Nr. 6 des Gebührenverzeichnisses -- GebV -- (Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV), der bestimmt, dass für Aufsichtsmaßnahmen bei genehmigten Betrieben (§ 2 Abs. 2 LuftGerPV) die Gebühr je angefangene Arbeitsstunde 120,-- DM bis 190,-- DM beträgt, kann auf diese Verordnungsermächtigung nicht gestützt werden, weil er in Verbindung mit den §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 LuftKostV für den gebührenpflichtigen Tatbestand eine Zeitgebühr, nicht aber einen festen Satz oder Rahmensätze vorsieht. Der Senat stützt diese Rechtsauffassung auf zwei verschiedene, sein Urteil selbständig tragende Erwägungen. Zum einen regelt Abschnitt I Nr. 6 GebV eine Zeitgebühr, werden Zeitgebühren in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG nicht ausdrücklich aufgeführt und wäre dies aber erforderlich, um den Verordnungsgeber als ermächtigt zu betrachten, sie vorzusehen, weil es sich bei Zeitgebühren um eine eigenständige Gebührenart handelt. Zum anderen lässt sich die in Abschnitt I Nr. 6 GebV vorgesehene Gebühr weder unter den Begriff einer Gebühr nach einem festen Satz noch unter denjenigen einer Gebühr nach Rahmensätzen subsumieren.

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Indem Abschnitt I Nr. 6 GebV bestimmt, dass die Gebühr je angefangene Arbeitsstunde 120,-- DM bis 190,-- DM beträgt, sieht er eine Zeitgebühr vor. Zeitgebühren sind nämlich Gebühren, die über Stundensätze nach der Dauer der Amtshandlung bemessen werden. Weil sie besonders eng an den tatsächlichen Personal- oder Sachaufwand anknüpfen, sind sie dem Auslagenersatz verwandt und orientieren sich im Gegensatz zu Fest-, Rahmen- und Wertgebühren nahezu ausschließlich an dem Kostendeckungsprinzip. Die den genannten anderen Gebührenarten eigene Pauschalierung bzw. Berücksichtigung verschiedener Bemessungsgrundsätze nach den Umständen des Einzelfalles tritt bei Zeitgebühren weitgehend in den Hintergrund. Aufgrund dieser eigenen Charakteristik stellen Zeitgebühren eine selbständige Gebührenart dar (so auch: Götz, DVBl. 1984, 14 (22) und Würtenberger/Rommelfanger, VBIBW 1986, 41 (44)), die als solche in den Gebührengesetzen mehrerer Bundesländer bereits vor dem Jahre 1980 Anerkennung gefunden hatte; denn Zeitgebühren werden dort ausdrücklich neben anderen Gebührenarten wie Fest-, Rahmen- und Wertgebühren erwähnt. Diese gleichsam landesgesetzliche Anerkennung einer rechtsdogmatischen Gattung fand der Bundesgesetzgeber bereits vor, als er durch das Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes (9. Änderungsgesetz) vom 18. September 1980 (BGBl I S. 1729) die in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG enthaltene Ermächtigung in das Luftverkehrsgesetz einfügte. Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, der Bundesgesetzgeber habe bei dieser Änderung des Luftverkehrsgesetzes in Abkehr von der Entwicklung des Gebührenrechts in den Ländern für das Bundesrecht den Standpunkt eingenommen, Zeitgebühren seien eine Unterform der Gebühren nach festen Sätzen oder Rahmensätzen. Vielmehr ist unter Berücksichtigung des Sprachgebrauchs in den Gebührengesetzen zumindest einiger Länder davon auszugehen, dass § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG nicht mit der für eine Verordnungsermächtigung erforderlichen Bestimmtheit zum Ausdruck bringt, der Verordnungsgeber werde ermächtigt, auch Zeitgebühren vorzusehen.

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Unabhängig davon ist die Abschnitt I Nr. 6 GebV vorgesehene Gebühr weder unter den Begriff einer Gebühr nach einem festen Satz noch unter denjenigen einer Gebühr nach Rahmensätzen zu subsumieren.

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Im Hinblick darauf, dass § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 5 LuftVG eine Regelung des Inhalts nicht trifft, die Rechtsverordnung könne auch die Gebührenarten abweichend von den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) regeln, bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, der Fachgesetzgeber habe die in dem Luftverkehrsgesetz verwendeten Begriffe der "festen Sätze" und "Rahmensätze" in anderer Weise als in dem Verwaltungskostengesetz verstanden wissen wollen. Vielmehr ist § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG durch § 2 VwKostG zu ergänzen (BVerwG, Urt. v. 3.3.1994 -- BVerwG 4 C 1.93 -- BVerwGE 95, 188 (197)), so dass sich der Verordnungsgeber bei dem Erlass der 4. Verordnung zur Änderung der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung, mit der die gegenwärtige Regelung des Abschnitts I Nr. 6 GebV Eingang in das Kostenrecht fand, im Rahmen der §§ 3 bis 7 VwKostG zu halten hatte. Er war dabei auch an die Begrifflichkeiten des § 4 VwKostG gebunden. Für die Auslegung des § 4 VwKostG ist jedoch entscheidend auf die Entstehungsgeschichte des Verwaltungskostengesetzes abzustellen. Danach war dem Gesetzgeber des Verwaltungskostengesetzes an einer Bindung des Verordnungsgebers hinsichtlich der Gebührenrechtsfolge gelegen, die bei einem Verständnis des Begriffs des "Gebührensatzes" im abgabentechnischen Sinne nicht erzielt werden könnte (so auch OVG NW, Urt. v. 8.6.1976 1976 -- II A 328/75 -- (OVGE 32, 63 (67 ff.) = VwRspr. 28, 575 ff.). Der Gesetzgeber des Verwaltungskostengesetzes, der eine Unterscheidung zwischen Gebührenmaßstab und Gebührensatz im technischen Sinne nicht getroffen hat, hat daher den Begriff "Gebührensatz" in § 2 VwKostG im Sinne von "Gebührenbetrag" gewählt und dieses Begriffsverständnis liegt auch § 4 VwKostG zugrunde. Dementsprechend ist als Gebühr, die durch einen "festen Satz" im Sinne des § 4 VwKostG bestimmt wird, nur eine Gebühr anzusehen, die durch einen unveränderlichen Betrag angegeben wird (so auch von Dreising, VwKostG, München 1971, Nr. 1 zu § 4). Diese Auslegung entspricht zudem der in der obergerichtlichen Rechtsprechung überwiegend vertretenen Rechtsmeinung zu vergleichbaren Regelungen in den Gebührengesetzen der Länder (vgl. OVG NW, Urt. v. 8.6.1976 -- II A 328/75 --, a.a.O., S. 66; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 9.12.1980 -- 6 A 120/78 --, KStZ 1981, 235; OVG Brandenburg, Urt. v. 23.1.1997 -- 2 A 82/96 --, LKV 1997, 259 (260)). Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass Abschnitt I Nr. 6 GebV einen derartigen festen Gebührenbetrag nicht vorsieht. Die genannte Norm wäre von der Ermächtigung, "feste Sätze" vorzusehen, aber auch dann nicht gedeckt, wenn man den Begriff des "festen Satzes" in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 47 Abs. 2 Satz 1 des Bundeswasserstraßengesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1989 -- BVerwG 8 C 11.87 --, NVwZ-RR 1990, 275 (277)) und die Rechtsprechung zu einigen Gebührengesetzen der Länder (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 5.7.1985 -- 1 S 390/85 --, DVBl. 1985, 969; VG Gera, Urt. v. 12.3.1998 -- 4 K 1451/96 GE --, KStZ 1999, 158 f.) dahingehend verstünde, dass ein fester Gebührensatz lediglich derart konkretisiert sein muss, dass er nicht durch die gebührenfestsetzende Stelle unter Berücksichtigung von Ermessensgesichtspunkten bestimmt werden darf. Die Regelung des Abschnitt I Nr. 6 GebV würde diesen Anforderungen nämlich auch nicht genügen, weil sie den Gebührenbetrag je angefangene Arbeitsstunde auf 120,-- DM bis 190,-- DM festlegt und damit innerhalb dieser Spanne der gebührenfestsetzenden Behörde Ermessen einräumt. Zu Unrecht wendet demgegenüber die Beklagte ein, dass bereits vor Beginn der gebührenpflichtigen Amtshandlung feststehe, welcher Laufbahngruppe der mit der Durchführung der Überprüfung betraute Bedienstete angehöre, und damit auch der der Gebührenerhebung zugrunde zu legende Stundensatz vorherbestimmt sei. Diese Vorherbestimmung beruht nämlich nur auf der einschlägigen Verfahrensanweisung des Luftfahrt-Bundesamtes, die die Ausübung des gebührenrechtlichen Ermessens der Behörde leitet, es also gerade voraussetzt und nicht etwa entfallen lässt. Um eine Gebühr nach einem festen Satz, handelt es sich bei der in Abschnitt I Nr. 6 GebV enthaltenen Regelung daher nicht.

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Durch Abschnitt I Nr. 6 GebV werden auch keine Rahmensätze im Sinne der §§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG und 4 VwKostG vorgesehen. Solche Rahmensätze sind dadurch gekennzeichnet, dass Mindest- und Höchstgebühren festgelegt werden, die den Rahmen für die Ermessensausübung der Behörde bilden (vgl. OVG NW, Urt. v. 8.6.1976 -- II A 328/75 --, a.a.O., S. 64; OVG Brandenburg, Urt. v. 23. 1. 1997 -- 2 A 82/96 --, a.a.O., S. 260; Loeser, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Stand: Januar 1999, Einleitung S. 30 und 32) und so die potentielle Gebührenforderung der Behörde der Höhe nach wirksam begrenzen. Anlass für ein abweichendes Begriffsverständnis bietet auch die Gesetzgebungsgeschichte des Luftverkehrsgesetzes nicht. Die Vorschrift des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG ist -- wie bereits erwähnt -- durch das Gesetz 9. Änderungsgesetz vom 18. September 1980 (a.a.O) eingeführt worden. In der amtlichen Begründung zu dem entsprechenden Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 27. November 1979 (BT-Drs. 08/3431, S. 14) heißt es u.a.: "Die neugefasste Kostenermächtigung entspricht den Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Danach können die bisher in der Ermächtigungsnorm festgelegten Höchstbeträge entfallen". Dies kann als Indiz dafür gewertet werden, dass der Gesetzgeber bei der Einführung der Regelung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 3 LuftVG davon ausging, die bislang durch Höchstbeträge gewährleistete Bindung der Behörden werde künftig in gleicher Weise aufgrund entsprechender Regelungen des Verordnungsgebers gegeben sein. Hingegen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dem Verordnungsgeber habe die Möglichkeit eingeräumt werden sollen, die Behörden in geringerem Umfang, nämlich nur noch durch Höchstbeträge für einzelne in einen Rechengang einzustellende Größen zu binden.

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Zum dem Ergebnis, dass Abschnitt I Nr. 6 GebV zulässige Rahmensätze vorsieht, würde man nach Auffassung des Senats allerdings auch dann nicht gelangen, wenn man es in Fortentwicklung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.1989 -- BVerwG 8 C 11.87 --, NVwZ-RR 1990, 275 (277)) und in Anlehnung an die Rechtsprechung einiger Obergerichte (vgl. Bay. VGH, Urt. v. 3. 4. 1998 -- 8 B 97.2351 -- NVwZ-RR 1999, 337; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 2. 3. 1995 -- 2 S 1595/93 --, NVwZ 1995, 1029 (1031)) im Grundsatz für ausreichend halten wollte, dass Rahmensätze nach oben und unten durch Mindest- und Höchstgebührensätze gebildet werden, die ihrerseits einen fixen Gebührenbetrag nicht darstellen. Denn zutreffend weist der Kläger darauf hin, dass -- anders als in dem von dem Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall -- Abschnitt I Nr. 6 GebV nicht nur Ermessen hinsichtlich des Parameters (Stundensatz) einräumt, sondern auch die Variable (Anzahl der angefangenen Arbeitsstunden) der Sphäre der Verwaltung entnimmt. Zwar kann diese Variable nicht durch die Ausübung gebührenrechtlichen Ermessens, sondern nur mittelbar über jenen Spielraum beeinflusst werden, der der Behörde bei der Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens zukommt. Dieser Unterschied ist jedoch nicht maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr, dass durch Abschnitt I Nr. 6 GebV eine Obergrenze der Gebührenforderung nicht vorgesehen wird, die insoweit "absolut" ist, als sie hinreichend von einer Willensbildung der Verwaltung abgekoppelt wurde, für die faktisch auch fiskalische Erwägungen mitbestimmend werden könnten. Eine in diesem Sinne gegenüber der Sphäre der Verwaltung "absolute" Grenze muss aber auch durch ein Höchstgebührensatz gezogen werden, der sich nicht als Fixbetrag darstellt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Nebenentscheidungen im Übrigen beruhen auf den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

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