Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-10-30, Aktenzeichen 9 A 566/96
ECLI:DE:OVGNRW:1997:1030.9A566.96.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 13. April 1988
verpflichtet, den Übergang einer weiteren Referenzmenge in Höhe von 4.611 kg mit Wirkung
vom 1. April 1988 zu bescheinigen.

Im übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.

Der Kläger und die Beigeladenen (letztere als Gesamtschuldner) tragen je 1/8 der
Gerichtskosten sowie der außergerichtlichen Kosten des Beklagten sowie je 1/4 ihrer eigenen
außergerichtlichen Kosten. Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits - einschließlich
der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen - zu 3/4.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Landwirt. Am 31. März 1988 verfügte er über
eine Anlieferungs-Referenzmenge in Höhe von 247.738 kg
Milch.

3

Mit Vertrag vom 4. März 1988 pachtete er von den
Beigeladenen eine landwirtschaftliche Fläche von 12 ha für die
Zeit vom 1. April 1988 bis zum 31. März 1997. Nach den
vertraglichen Vereinbarungen handelte es sich bei der gesamten
zugepachteten Fläche um Milcherzeugungsfläche. Mit dieser
Fläche war eine Referenzmenge von 59.946 kg Milch
verbunden.

4

Unter dem 8. März 1988 beantragte der Kläger bei dem
Beklagten, ihm den Übergang einer Referenzmenge aufgrund des
abgeschlossenen Pachtvertrages zu bescheinigen. Unter dem
13. April 1988 bescheinigte der Beklagte daraufhin, daß auf
den Kläger mit Wirkung vom 1. April 1988 eine Referenzmenge
von 43.347 kg übergegangen sei, weil er einen Betriebsteil
übernommen habe. Dabei sei gemäß § 7 Abs. 4 Milch-
Garantiemengen-Verordnung (MGV) eine Teilmenge von 52.262 kg
um 20 v.H. und damit um 10.452 kg sowie die weitere Teilmenge
von 7.684 kg um 80 v.H. und damit um 6.147 kg gekürzt
worden.

5

Mit Schreiben vom 11. Mai 1988 legte der Kläger gegen
diesen Bescheid Widerspruch ein, zu dessen Begründung er
ausführte, daß die ausgesprochene Kürzung der Referenzmenge
zwecks Freisetzung zu Gunsten der B. D.
rechtswidrig sei. Mit Schreiben vom 26. Februar 1991 teilte
der Beklagte dem Kläger mit, daß er im Hinblick auf ein Urteil
des Oberverwaltungsgerichts L. vom 12. April 1990 und
ein schwebendes Revisionsverfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht den Antrag des Klägers einstweilen
ruhen lassen wolle.

6

Mit der am 31. Mai 1994 erhobenen Klage hat der Kläger
geltend gemacht, nachdem das Bundesverwaltungsgericht über den
Abzug in Höhe von 20 v.H. entschieden habe, richte sich die
Klage gegen den 80 % igen Abzug in Höhe von 6.147 kg. Dieser
Abzug habe erdrosselnde Wirkungen. Er diene offensichtlich
nicht zur Regulierung des Milchmarktes, sondern entspreche
strukturpolitischen Erwägungen. Mit ihm solle die Bildung
größerer Milchviehbetriebe verhindert und der Erhalt kleinerer
Milchviehbetriebe gestützt werden. Dies sei weder durch das
Marktorganisationsgesetz noch durch die Verordnungen (EWG) Nr.
856/84 und 857/84 gedeckt.

7

Die Beigeladenen haben sich diesen Vortrag
angeschlossen.

8

Der Kläger und die Beigeladenen haben beantragt,

9

den Beklagten unter teilweiser
Aufhebung seines Bescheides vom
13. April 1988 zu verpflichten, den
Übergang einer weiteren Referenzmenge
in Höhe von 6.147 kg mit Wirkung vom 1.
April 1988 zu bescheinigen.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er hat geltend gemacht, der Kläger sei durch den 20 %igen
Abzug nicht in eigenen Rechten betroffen, da er durch die
Zupachtung der Flächen hinsichtlich der ihm zustehenden
Milchquote kein Recht erworben habe, in das durch die
streitige Kürzungsregelung eingegriffen werden könnte. Im
übrigen sei die Klage wegen des Übergangs einer Referenzmenge
von 1.536 kg auch deshalb unbegründet, weil selbst im Falle
der Unwirksamkeit des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV jedenfalls 20 %
von der übergegangenen Referenzmenge abzuziehen seien.

13

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

14

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt und
vertieft der Kläger seine Rechtsauffassung, daß die Regelung
des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV unwirksam sei. Sie ziele darauf ab,
die Übertragung von Referenzmengen auf Betriebe mit mehr als
300.000 kg Referenzmenge zu verhindern. Eine derart
prohibitiver Abzug von 80 % aus strukturpolitischen Gründen
sei nicht durch das EG-Recht gedeckt, zumindest verstoße er
gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

15

Der Kläger beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem Klageantrag zu
erkennen.

17

Die Beigeladenen haben ebenfalls Berufung eingelegt, sie
schließen sich den Ausführungen des Klägers an und
beantragen,

18

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag des Klägers zu
erkennen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufungen zurückzuweisen.

21

Er tritt den Rechtsausführungen des Klägers und der
Beigeladenen entgegen und meint, die Regelung des § 7 Abs. 4
Satz 2 MGV sei zulässig. Sie diene dem Zweck, den Zukauf und
die Zupachtmöglichkeit für kleine Betriebe zu verbessern.

22

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des
Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten ergänzend Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die zulässige Berufung des Klägers ist hinsichtlich einer
Teilmenge von 4.611 kg (Kürzung, soweit sie über 20 %
hinausgeht) begründet, hinsichtlich einer Teilmenge von
1.536 kg (= 20 % von 7.684 kg) unbegründet.

25

Der Kläger hat gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 MGV, hier anzuwenden
in der Neufassung vom 21. März 1994, BGBl. I S. 586, einen
Anspruch darauf, daß ihm der Beklagte die korrekte Höhe der
übergegangenen Referenzmenge bescheinigt.

26

Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, welche
Referenzmenge bei Verpachtung von Flächen, die vom
bisherigen Betriebsinhaber (Verpächter = Beigeladene) für die
Milcherzeugung genutzt worden sind, auf den neuen Pächter
(Kläger) übergeht, ist das zum Zeitpunkt der Überlassung der
Fläche (hier 1. April 1988) geltende objektive Recht.

27

Damals galten auf EG-Ebene Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 des
Rates vom 31. März 1984 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 vom
26. Februar 1985 sowie Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 der
Kommission vom 16. Mai 1984 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1681/87
vom 16. Juni 1987 und auf nationaler Ebene § 7 MGV i.d.F. der
Verordnung zur Änderung der 7. Verordnung zur Änderung der MGV
vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698.

28

Die hier einschlägige Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4
Satz 2 MGV, auf die der Beklagte die Kürzung der Teil-
Referenzmenge von 7.684 kg um 80 % gestützt hat, ist wegen
Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und
Ungleichbehandlung abgabewilliger Milcherzeuger (Art. 3 GG)
unwirksam, soweit sie sich auf Verpachtungsfälle bezieht.
Deshalb kommt im vorliegenden Fall neben der Grundregel nach
Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 Unterabsatz 1 Nr.
2 VO (EWG) Nr. 1371/84 und § 7 Abs. 2 MGV (Übergang der
Referenzmenge nach dem Verhältnis der zur Milcherzeugung
verwendeten Flächen) nur noch die Kürzungsbestimmung des § 7
Abs. 4 Satz 1 MGV zur Anwendung, wonach 20 % der vom
Rechtsgeschäft erfaßten Referenzmenge (dieses erfaßte hier
59.946 kg) zu Gunsten der B. D.
freigesetzt werden, wenn - wie hier - Teile eines Betriebes,
die für die Milcherzeugung genutzt werden, nach dem 30.
September 1984 aufgrund eines Pachtvertrages überlassen
werden.

29

Daß die 20 % ige Kürzung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV wirksam
ist, haben der Senat in dem den Parteien bekannten Urteil vom
18. April 1989 (9 A 137/89) und das Bundesverwaltungsgericht
in dem den Parteien ebenfalls bekannten Urteil vom 17. Juni
1993 - 3 C 25.90 - (RdL 1993, 298) festgestellt. An dieser
Wertung hält der Senat nach nochmaliger Überprüfung fest.
Daraus folgt, daß die Kürzung der im Bescheid angeführten
Teilmenge von 7.684 kg um 20 %, d.h. um 1.536 kg, rechtmäßig
ist und die Berufung insoweit unbegründet ist.

30

Die Unwirksamkeit der Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4
Satz 2 MGV für Verpachtungsfälle ergibt sich aus
folgendem:

31

Zwar ermächtigt die einschlägige EG-Bestimmung die
Mitgliedstaaten nicht nur, in Übertragungsfällen einen Teil
der betreffenden Mengen auf die in Art. 5 oder 6 Abs. 3 VO
(EWG) Nr. 857/84 genannte Reserve zu übertragen (so Art. 7
Abs. 3 Unterabsatz 1 VO (EWG) Nr. 857/84), sondern auch, bei
Anwendung von Art. 7 Abs. 3 Unterabsatz 1 VO (EWG) Nr. 857/84
innerhalb der in dieser Vorschrift festgelegten Grenze den der
Reservemenge hinzugefügten Referenzmengenanteil nach Kriterien
zu differenzieren, die sich auf die Größe der betreffenden
Betriebe beziehen (Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84
i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1681/87). Wie sich aus der 3.
Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1681/87 vom 16. Juni 1987
ergibt, diente die Neufassung des Art. 5 Unterabsatz 3 VO
(EWG) Nr. 1371/84 lediglich der Klarstellung des bereits durch
die VO (EWG) Nr. 1211/87 vom 30. April 1987 eingeführten Art.
5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 und dieser neu
eingeführte Unterabsatz verfolgte den Zweck - wie sich aus der
3. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1211/87 ergibt -, den
Mitgliedstaaten zu ermöglichen, durch Differenzierung
hinsichtlich der Höhe der der Reserve zugeschlagenen Beträge
Maßnahmen zur Restrukturierung der Milcherzeugung vorzunehmen.

32

Die Ausübung dieser Ermächtigung ist jedoch an den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung
gebunden. Hiergegen verstößt die Kürzungsbestimmung des § 7
Abs. 4 Satz 2 und 3 MGV - jedenfalls in Bezug auf
Verpachtungsfälle -, indem sie anordnet, daß sich die
Freisetzung zu Gunsten der B. D. auf
80 % erhöht, wenn der Betrieb des Käufers oder Pächters eine
bestimmte Größe (300.000 kg Referenzmenge) überschreitet.

33

Zwar ist die Referenzmenge als solche - auch in der Hand
des abgebenden Milcherzeugers (Verpächters) - kein
Vermögenswert, der für sich gesehen den Schutz der
Eigentumsgarantie genießen würde. Sie ist lediglich eine
Abgabenvergünstigung.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni
1993 - 3 C 25.90 -, RdL 1993, 298;
Urteil vom 24. März 1994 - 3 C 5.93 -,
RdL 1995, 137.

35

Gleichwohl ist die Referenzmengenfreisetzung
eigentumsrechtlich relevant. Sie greift - bezogen auf den
Verpächter - nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum
landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände
ein. Bei Selbstbewirtschaftung der Vermögensgegenstände wirkt
sich die Abgabenregelung der MGV für die über die zugeteilten
Referenzmengen hinaus produzierte Milch als Vermarktungsverbot
aus. Da die Produktion derartiger nicht absetzbarer Güter
binnen kurzem das wirtschaftliche Ende des Betriebes bedeuten
würde, wird ein verständiger Betriebsinhaber davon in der
Regel absehen. Er ist mithin gehindert, seine
Produktionsmittel entsprechend ihrer objektiven oder auch nur
subjektiven Zweckbestimmung voll zur Milchproduktion
einzusetzen. Zur Nutzungsmöglichkeit eines
landwirtschaftlichen Betriebs gehört aber nicht nur die
Selbstnutzung der Ställe, Ländereien und Maschinen. Die
Privatnützigkeit des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
umfaßt auch die Befugnis, das Eigentum zu veräußern oder im
Wege der Verpachtung durch andere nutzen zu lassen. In diese
Befugnis wird eingegriffen, wenn im Falle der Verpachtung je
nach Betriebsgröße des zukünftigen Pächters in
unterschiedlicher Höhe endgültig Referenzmengen zu Gunsten der
B. D. freigesetzt werden.

36

Die Statuierung solcher Beschränkungen stellt eine
Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar. Diese
ist nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers. Bei
der Wahrnehmung dieser Aufgabe hat der Gesetzgeber die ihm von
der Verfassung vorgegebenen Wertungen und Schranken zu
beachten. Dazu gehört sowohl die grundgesetzliche Anerkennung
des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch die
in Art. 14 Abs. 2 angeordnete Sozialbindung des Eigentums.
Beide Belange hat der Gesetzgeber durch die von ihm zu
treffenden Regelungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu einem
gerechten Ausgleich zu bringen. Dem entspricht die Bindung des
Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur
Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentum
aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der Verfassung Bestand
zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten
und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein.
Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter
gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.
Außerdem ist der Gleichheitssatz zu beachten.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni
1993, a.a.O.

38

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Regelung des § 7 Abs.
4 Satz 2 und 3 MGV in der hier zu beurteilenden Fassung in
bezug auf Verpachtungsfälle unverhältnismäßig, weil sie die
Eigentümerbefugnisse der Verpächter weiter einschränkt, als
zum Schutze der Gemeinwohlinteressen geboten, und die
betroffenen Verpächter in ungleicher Weise trifft.

39

Wie sich aus der Auskunft des Bundesministeriums für
E. , L. und F. vom 13. Oktober 1995
ergibt, verfolgte der Verordnungsgeber mit der Einführung der
neuen Sätze 2 und 3 in § 7 Abs. 4 MGV das Ziel, kleinen und
mittleren Betrieben (deren Referenzmenge als unter der
Grenzmenge von 300.000 kg liegt) die Möglichkeit zu eröffnen,
Milchreferenzmengen von abgabewilligen Milcherzeugern
anzupachten, indem diese durch die 80 % ige
Freisetzungsregelung veranlaßt werden sollten, ihre
Milcherzeugungsflächen nicht an Großbetriebe zu verpachten.
Entsprechendes gilt für die Verkaufsfälle. Um dieses durchaus
anerkennenswerte Anliegen zu erreichen, hätte es jedoch für
die Fälle der Verpachtung genügt, die bis zu 80 % ige
Freisetzung zu Gunsten der B. D.
lediglich für den aktiven Vorgang der Verpachtung und nur für
die Dauer der Verpachtung anzuordnen. Ein sachlich
einleuchtender Grund, die Freisetzung über den Zeitraum der
Verpachtung hinaus auf Dauer aufrecht zu erhalten und keine
Rückübertragung der über 20 % hinausgehenden Freisetzung für
den Fall der Rückgabe der Pachtsache anzuordnen, ist nicht
erkennbar.

40

Die Abschreckungswirkung der 80 % igen Freisetzungsregelung
auf die anpachtungswilligen Inhaber von Großbetrieben würde
durch eine solche Zusatzregelung (für den Fall der Rückgabe
der Pachtsache) nicht eingeschränkt. Sie profitieren nicht von
einer solchen Zusatzregelung, weil die eingeschränkte
Nutzungsmöglichkeit für Zwecke der Milcherzeugung während
ihrer Pachtzeit aufrecht erhalten bliebe. Der Vermeidungsdruck
auf die verpachtungswilligen Besitzer von Referenzmengen, ihre
Milcherzeugungsflächen (nebst den zugehörigen
Milchreferenzmengen) nach Möglichkeit an Klein- und
Mittelbetriebe zu verpachten, bliebe ebenfalls erhalten. Denn
durch eine Verpachtung mit der vollen Quote an einen Klein-
oder Mittelbetrieb können sie höhere Pachtpreise erzielen als
durch Verpachtung mit 80 % iger Freisetzung an einen
Großbetrieb, der wegen des Übergangs einer wesentlich
geringeren Milchreferenzmenge einen geringeren Pachtpreis
zahlen wird. Wegen dieser Auswirkungen der 80 %
Freisetzungsklausel werden praktisch nur diejenigen abgabe-
(verpachtungswilligen) Milcherzeuger ihre Flächen an
Großbetriebe verpachten, die in ihrer Nähe keine
übernahmewilligen Klein- und Mittelbetriebe finden und die,
wenn sie möglicherweise kurzfristig aus persönlichen Gründen
verpachten müssen (z.B. wegen Krankheit oder Alter, zwecks
Überbrückung der Zeit bis zum Heranwachsen des Hoferben),
darauf angewiesen sind, an Großbetriebe unter Inkaufnahme
entsprechend geringerer Pachtpreise zu verpachten.

41

Diese Gruppe wird bei Rückgabe der Pachtsache übermäßig und
in ungleicher Weise betroffen. Unabhängig davon, daß die
Chance, durch Verpachtung einer Fläche mit anhaftender höherer
Milchreferenzmenge einen höheren Pachtpreis zu erzielen, als
solche nicht dem Schutz des Art. 14 GG unterfällt und insoweit
außer Betracht zu bleiben hat, liegt die Benachteiligung
dieser Gruppe darin, daß diese Verpächter nach Ablauf der
Pachtzeit wegen der bis zu 80 % igen Freisetzung weniger als
80 % ihrer ursprünglichen Referenzmenge (möglicherweise, je
nach Fallgestaltung, nur 20 %) zurückerhalten, so daß eine
künftige Eigennutzung ihrer der Milcherzeugung dienenden
Betriebsgegenstände unrentabel wird. Die Höhe der bei Rückgabe
der Pachtsache zurückgehenden Referenzmenge und damit der
Nutzbarkeit der eigenen Fläche hängt aus der Sicht der
Verpächter vom Zufall ab, nämlich davon, wieviel Referenzmenge
der Pächter zum Zeitpunkt des Abschlusses des Pachtvertrages
in seiner Hand vereinigt hatte. Selbst bei gleicher Größe der
verpachteten Fläche und einer darauf ruhenden gleich hohen
Referenzmenge und gleicher wirtschaftlicher
Schutzbedürftigkeit der Verpächter erhält der eine Verpächter
nahezu 80 % seiner Referenzmenge zurück, der andere
möglicherweise nur 20 %, beim Kläger beträgt der Abzug 28 %.
Die Endgültigkeit der Freisetzung und die Beliebigkeit der
Freisetzung (zwischen mehr als 20 % und bis zu 80 %) ist für
die betroffenen Verpächter unzumutbar.

42

Da es im Ermessen des Verordnungsgebers steht, ob und wie
er von der Differenzierungsmöglichkeit des Art. 5 Unterabsatz
3 VO (EWG) Nr. 1371/84 sachgemäß Gebrauch macht und nicht
ausgeschlossen werden kann, daß der Verordnungsgeber bei
Kenntnis der Unverhältnismäßigkeit der bisherigen Regelung von
einer 80 %igen Freisetzung überhaupt abgesehen hätte, ist § 7
Abs. 4 Satz 2 MGV in seiner hier zu beurteilenden Fassung in
bezug auf Verpachtungsfälle in vollem Umfang unwirksam.

43

Auf die Unwirksamkeit der Freisetzungsregel des § 7 Abs. 4
Satz 2 MGV kann sich auch der Kläger als Pächter und Erwerber
der Referenzmenge berufen. Demgemäß war seine Berufung
hinsichtlich einer Teilmenge von 4.611 kg stattzugeben.

44

Die Berufung der Beigeladenen ist aus den gleichen Gründen
und im gleichen Umfang teilweise begründet bzw. teilweise
unbegründet.

45

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154
Abs. 3, 159 sowie § 162 Abs. 3 VwGO. Es entsprach der
Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für
erstattungsfähig zu erklären, soweit sie mit ihrer Berufung
Erfolg haben und der Beklagte unterlegen ist, weil sie sich
durch die Stellung von Anträgen einem Kostenrisiko ausgesetzt
haben.

46

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Insbesondere ist
eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht zu
erkennen, weil der hier zu beurteilende § 7 Abs. 4 MGV
inzwischen durch eine neue Regelung abgelöst ist und nicht
ersichtlich ist, daß noch andere Fälle von der alten Regelung
betroffen sind.

48