Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-06-26, Aktenzeichen 3 A 62/02

Tatbestand

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Der Kläger war Leiter der „A-Schule“ in B., einer Schule für Lernbehinderte mit mehr als 90 und bis zu 180 Schülern, und erhielt seit dem Jahr 1996 aus diesem Amt Bezüge der Besoldungsgruppe A 14 mit Amtszulage. Zur Durchführung eines vom Niedersächsischen Kultusministerium genehmigten Schulversuches „Lernen unter einem Dach“ fasste der Schulträger zum 01.08.1998 mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde die „A.-Schule“ mit der Grundschule „C.-Schule“ in Osnabrück zur „D.-Schule“ - Grundschule und Schule für Lernhilfe - zusammen. Die „D.-Schule“ ist in die Schulzweige „Grundschule“ (Jahrgänge 1 - 4) und „Sonderschule“ (Jahrgänge 5 - 9) gegliedert. Die Grundschule besteht aus den Grundschulklassen und den sogenannten Grundschulförderklassen. In letzteren werden Schülerinnen und Schüler mit besonderem Förderbedarf in den Bereichen Lernen, Sprache und sozial-emotionale Entwicklung unterrichtet. Diese Schülerinnen und Schüler kommen aus weiteren 8 Grundschulen, die dem Schulversuch angeschlossen sind. Den Schulzweig „Sonderschule“ besuchen weniger als 180 Schülerinnen und Schüler. Ein hoher Anteil, nach den Angaben des Klägers mehr als 60 vom Hundert, der mehr als 300 Schülerinnen und Schüler des Schulzweiges „Grundschule“ besucht die Grundschulförderklassen.

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Nachdem die Beklagte den Kläger im Jahr 1998 zunächst mit der Wahrnehmung der Schulleitung an der „D.-Schule“ beauftragt hatte, übertrug sie ihm mit Verfügung vom 11.01.2002 das Amt eines Sonderschulrektors einer zusammengefassten Schule mit einem Sonderschulzweig mit einer Schülerzahl von 91 bis 180 und einer Gesamtschülerzahl von 181 bis 360, und wies ihn darauf hin, dass er aus diesem Amt - wie bisher - Bezüge nach A 14 mit Amtszulage erhalte. Der besoldungsrechtlichen Einordnung seines Amtes widersprach der Kläger wie folgt: Ihm sei ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 schon deshalb zu übertragen, weil die „D.-Schule“ von insgesamt mehr als 360 Schülern besucht werde. Umfang, Vielfalt und Gewicht der Aufgaben seines Amtes seien vergleichbar mit dem Amtsinhalt eines Rektors einer schulformunabhängigen Orientierungsstufe mit mehr als 360 Schülern, der nach A 15 besoldet werde. Die selbe besoldungsrechtliche Zuordnung seines Amtes als Leiter der „D.-Schule“ ergebe sich mit Blick auf die Zahl der Sonderschülerinnen und Sonderschüler. In den Kooperationsklassen des Grundschulzweiges der „D.-Schule““ würden ausschließlich sonderpädagogisch förderungsbedürftige Schülerinnen und Schüler unterrichtet, die, gäbe es den Schulversuch „Lernen unter einem Dach“ nicht, in der Regel den Primarbereich einer Schule für Lernhilfe besuchen würden. Dementsprechend seien im Grundschulzweig der „D.-Schule“ auch Sonderschullehrerinnen und -lehrer eingesetzt. Der Betreuungsaufwand für die Schülerinnen und Schüler der Grundschulförderklassen rechtfertige es, die Schülerzahl der Förderklassen und die Schülerzahl des Sonderschulzweiges zu addieren. Mit danach mehr als 200 Sonderschülern und -schülerinnen an der „D.-Schule“ sei deren Schulleiter ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 zu übertragen.

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Mit Bescheid vom 14.03.2003 wies die Beklagte den Widerspruch im Wesentlichen aus folgenden Gründen zurück: Der Gesetzgeber habe das Amt eines Sonderschulrektors einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig mit einer Schülerzahl von 91 bis 180 und einer Gesamtschülerzahl von 181 bis 360 der Besoldungsgruppe A 14 (mit Amtszulage) zugeordnet. Maßgeblich für die Einstufung des Amtes sei die Zahl der Schülerinnen und Schüler des Sonderschulzweiges, die an der „D.-Schule“ bei etwa 120 liege. Dass die Gesamtschülerzahl an dieser Schule über 360 liege, sei unerheblich.

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Der Kläger hat fristgerecht Klage erhoben, zu deren Begründung er seinen Standpunkt weiter vertieft, für die besoldungsrechtliche Einordnung des Schulleiters einer zusammengefassten Schule mit Grundschul- und Sonderschulzweig seien die Schülerinnen und Schülern der Förderklassen des Grundschulzweigs als Schülerinnen und Schüler einer Sonderschule zu zählen; andernfalls stehe die besoldungsrechtliche Einordnung (A 14 mit Zulage) im Widerspruch mit seinen Grundrechten aus Art. 3, 12 und 33 des Grundgesetzes - GG -.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihm ein Amt der Besoldungsgruppe A 15 zu übertragen und den Bescheid der Beklagten vom 11.01.2002 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 14.03.2002 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen,

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hilfsweise,

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festzustellen, dass seine besoldungsrechtliche Einstufung rechtswidrig sei.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet. Der angegriffene Bescheid verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Übertragung eines Amtes der Besoldungsgruppe A 15 (1). Die Beklagte besoldet den Kläger zu Recht nach Maßgabe des ihm übertragenen Amtes mit einem Grundgehalt aus der Besoldungsgruppe A 14 zuzüglich einer Amtszulage (2).

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(1) Mit seinem Hauptantrag begehrt der Kläger die Übertragung des Amtes eines Sonderschulrektors der Besoldungsgruppe A 15, das sich zwar nicht in der Amtsbezeichnung, aber in dem besoldungsrechtlichen Funktionsmerkmal der Schülerzahl von seinem bisherigen Amt unterscheidet. Eine solche Amtsübertragung stünde gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz NBG einer Beförderung gleich, auf welche ein Beamter grundsätzlich keinen Rechtsanspruch hat (§ 14 Abs. 5 NBG). Zwar kann dem Beamten aus dem Dienst- und Treueverhältnis ein Anspruch auf Übertragung eines bestimmten Amtes erwachsen, wenn ihm die mit dem höheren Amt verbundenen Funktionen übertragen worden sind, eine entsprechende Stelle im Haushalt des Dienstherrn vorhanden ist und keine vom Beamten hinzunehmenden temporären Beförderungshindernisse wie etwa eine Haushaltssperre oder eine beabsichtigte anderweitige Verwendung des Beamten der Beförderung entgegenstehen. Dem Kläger sind indessen besoldungsrechtlich ausgestaltete Funktionen eines Amtes der Besoldungsgruppe A 15 nicht übertragen worden. Ein in der Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz ausgewiesenes Amt der Besoldungsgruppe A 15 hat der Kläger nicht inne. Die Besoldungsordnung A zum Bundesbesoldungsgesetz weist weder Lehrämter an Sonderschulen noch die Ämter der Leiter zusammengefasster Schulen aus. Diese Lehrämter sind in der Niedersächsischen Besoldungsordnung A (Anlage 1 zum Niedersächsischen Besoldungsgesetz) ausgebracht. Dort findet sich zur Besoldungsgruppe A 15 das Amt des Sonderschulrektors einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig mit einer Schülerzahl von mehr als 180 und einer Gesamtschülerzahl von mehr als 360. Der Kläger ist Sonderschulrektor einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig. Diese Schule wird von ca. 400 Schülern besucht. Deshalb entspricht das dem Kläger übertragene konkret-funktionelle Amt (Dienstposten) einem der beiden besoldungsrechtlichen Funktionsmerkmale für ein Amt der Besoldungsgruppe A 15. Die Leitung der „D.-Schule“ erfüllt jedoch nicht das andere Funktionsmerkmal, nämlich eine Schülerzahl des Sonderschulzweiges von mehr als 180. Beide Funktionsmerkmale müssen aber erfüllt sein. Denn sie kennzeichnen das Amt nicht alternativ, sondern kumulativ, wie sich aus ihrer Verbindung mit dem Wort „und“ an Stelle von „oder“ ergibt. Der Sonderschulzweig der „D.-Schule“ ist für die Schuljahrgänge 5 bis 9 eingerichtet und wird von ca. 120 Schülerinnen und Schülern besucht. Die Schülerinnen und Schüler des Grundschulzweiges, die in den Förderklassen unterrichtet werden, besuchen nicht den Sonderschulzweig. Dass diese Schülerinnen und Schüler einer besonderen pädagogischen Förderung bedürfen und deshalb in speziell hierfür eingerichteten Klassen - jedenfalls auch - von Sonderschullehrerinnen und -lehrern unterrichtet werden, ist für das Amt des Klägers besoldungsrechtlich unerheblich. Der Besoldungsgesetzgeber hat nicht den sonderpädagogischen Förderbedarf von Schülerinnen und Schülern, sondern ihre Zugehörigkeit zum Sonderschulzweig zum Gegenstand des Funktionsmerkmales gemacht, durch welches das Amt (auch) gekennzeichnet ist. Der Wortlaut dieses Funktionsmerkmales lässt eine Auslegung der das Amt kennzeichnenden Funktionsbeschreibung in dem vom Kläger für sachgerecht gehaltenen Sinne nicht zu. Die Schüler des Grundschulzweiges sind, gleichviel welchen sonderpädagogischen Betreuungsaufwand sie hervorrufen und welche Klassen sie besuchen, keine Schüler des Sonderschulzweiges.

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Das Niedersächsische Besoldungsgesetz weist allerdings insofern eine Lücke auf, als es einer normativen Bewertung der Aufgaben eines Schulleiters/einer Schulleiterin einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig mit 91 bis 180 Schülerinnen und Schülern und einer Gesamtschülerzahl von mehr als 360 fehlt. Von einer Lücke ist hier deshalb zu sprechen, weil die normativen Funktionsmerkmale der in der Besoldungsordnung A zum Niedersächsischen Besoldungsgesetz ausgewiesenen Ämter gerade diesen Fall nicht einschließen, ihn vielmehr als Folge der zu normativen Funktionsmerkmalen erhobenen Schülerzahlen sowohl des Sonderschulzweiges als auch des Grundschulzweiges gerade ausschließen. Allein das Fehlen einer normativen Bewertung des Aufgabenbereichs des Klägers führt jedoch nicht zu einem Anspruch des Beamten auf Übertragung des höherwertigen Amtes, bezüglich dessen sein Aufgabenbereich eines von mehreren normativen Funktionsmerkmalen erfüllt. Bis zu einer normativen Bewertung gehört es zum Vollzug des Besoldungsgesetzes durch die Verwaltung, dem Beamten den besoldungsrechtlichen Status zu übertragen, dessen normative Funktionsmerkmale am ehesten mit den Aufgaben des konkret-funktionellen Amtes übereinstimmen. Das ist hier geschehen. Der Aufgabenbereich des Klägers, nämlich die Leitung der „D.-Schule“, erfüllt einerseits bezüglich der Zahl der Schülerinnen und Schüler des Sonderschulzweiges das bei der Besoldungsgruppe A 14 für einen Sonderschulrektor einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig ausgewiesene Bewertungsmerkmal „91 bis 180“, andererseits bezüglich der Gesamtzahl der Schülerinnen und Schüler das zur Besoldungsgruppe A 15 führende Bewertungsmerkmal „mehr als 360“. Nach den vom Kläger mit Schriftsatz vom 19.06.2003 vorgetragenen Zahlen über Schülerzuweisungen hält sich die Zahl der Schülerinnen und Schüler des Sonderschulzweiges im unteren Drittel (117 im Schuljahr 01/02 II) bis etwa der Mitte (134 im Schuljahr 03/04 I) des Bewertungselements „91 - 180“; die Gesamtzahl der Schüler bewegt sich verhältnismäßig nahe zum Schwellenwert „360“ (402 im Schuljahr 01/02 II; 385 im Schuljahr 02/03 II; 382 im Schuljahr 03/04 I). Danach steht es jedenfalls nicht in einem erkennbaren Wertungswiderspruch mit den Funktionsmerkmalen der in den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 LBesO ausgewiesenen Ämtern, dass die Beklagte für die Übertragung des Amt eines Sonderschulrektors einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig hier maßgeblich auf die Zahl der Schülerinnen und Schüler des Sonderschulzweiges abgestellt hat und die Schülerzahl des Grundschulzweiges außer Betracht gelassen hat.

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Der allgemein gehaltene Hinweis des Klägervertreters auf Art. 3, 12 und 33 des Grundgesetzes rechtfertigt keine andere rechtliche Bewertung. Ein Anspruch auf Übertragung eines höherwertigen Amtes erwächst dem Kläger unmittelbar aus einer etwaigen verfassungswidrigen normativen Bewertung seiner Funktion schon deshalb nicht, weil die Beklagte den verfassungswidrigen Zustand nicht contra legem von sich aus beseitigen und das Verwaltungsgericht eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten nicht contra legem aussprechen könnte, eine verfassungswidrige Einordnung der Aufgaben des Klägers in das Ämtergefüge der Landesbesoldungsordnung vielmehr ein Tätigwerden des Gesetzgebers und danach eine Entscheidung der Beklagten darüber nach sich ziehen müsste, ob gerade dem Kläger das zur Beseitigung der Verfassungswidrigkeit gesetzlich geschaffene Amt übertragen wird.

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(2) Der Kläger wird entsprechend dem ihm übertragenen Amt eines Sonderschulrektors einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig mit einer Schülerzahl von 91 bis 180 und einer Gesamtschülerzahl von 181 bis 360 besoldet. Sein Hilfsantrag festzustellen, dass seine besoldungsrechtliche Einstufung rechtswidrig sei, könnte daher nur Erfolg haben, wenn sich entweder sein Besoldungsanspruch unmittelbar darauf stützen ließe, dass der von ihm geleiteten Schule insgesamt mehr als 360 Schüler angehören, oder die besoldungsgesetzlichen Bestimmungen mit höherrangigem Recht in Widerspruch stünden. Beides ist nicht des Fall.

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Aus der Gesamtschülerzahl der „D.-Schule“ lässt sich ein anderer Besoldungsanspruch als der mit dem übertragenen Amt verbundene nicht herleiten. Das Grundgehalt eines Beamten bestimmt sich nach der Besoldungsgruppe des ihm übertragenen Amtes, hier also nach der Besoldungsgruppe A 14 NBesO (§ 19 Abs. 1 Satz 1 BBesG). Ein Amt eines Sonderschulrektors einer zusammengefassten Schule mit Sonderschulzweig mit einer Schülerzahl von 91 bis 180 und einer Gesamtschülerzahl von mehr als 360 ist in keiner Besoldungsordnung ausgewiesen und dem Kläger nicht übertragen. Dass die das übertragene Amt kennzeichnenden Funktionsmerkmale bezüglich der Gesamtschülerzahl nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen des Dienstpostens des Klägers übereinstimmen, begründet keinen vom Amt losgelösten Besoldungsanspruch.

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Weder bundesgesetzliche Bestimmungen noch Verfassungsrecht gebieten eine höhere Besoldung des Klägers als die aus dem übertragenen Amt abgeleitete. Sowenig das Fehlen einer normativen Bewertung des Aufgabenbereiches des Klägers zu einem Anspruch auf Übertragung eines höherwertigen Amtes führt, begründet es die Rechtswidrigkeit der Besoldung. Zwar sind die Funktionen der Beamten nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen (§ 18 Satz 1 BBesG). Dieser Auftrag an Gesetzgeber und Verwaltung berührt indessen die besoldungsrechtliche Stellung des Beamten grundsätzlich nicht. Letztere ist stets Abbild seines Amtes und bleibt, solange sie mit diesem übereinstimmt, auch dann rechtmäßig, wenn der Beamte mit einer (Neu-) Bewertung seines Aufgabenfeldes die Erwartung auf Übertragung eines höherwertigen Amtes und damit auf Anhebung seiner Bezüge verbinden darf. Deshalb kann sich mit Blick auf das über dem Landesbesoldungsgesetz stehende Recht allenfalls die Frage stellen, ob der Kläger eine (Höher-) Bewertung seiner Funktion als Leiter der „D.-Schule“ verlangen kann. Ein unmittelbarer Anspruch des Beamten auf eine bestimmte Bewertung seines Dienstpostens ist jedoch grundsätzlich nicht anerkannt, weder unter dem Gesichtpunkt der Fürsorgepflicht noch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Band II, § 18 RN 12b mit weiteren Nachweisen).

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Dessen ungeachtet lässt der Umstand, dass der Gesetzgeber bei der normativen Bewertung der Funktionen von Sonderschulrektoren zusammengefasster Schulen an die Zahl der Schülerinnen und Schüler der verschiedenen Schulzweige und nicht an die Zahl der pädagogisch besonders förderungsbedürftigen Schülerinnen und Schüler in den verschiedenen Schulzweigen abgestellt hat, einen Verstoß gegen die vom Kläger angesprochenen Verfassungsnormen nicht erkennen. Nach Art. 3 Abs. 1 GG darf wesentlich Gleiches nicht ohne sachlichen Grund ungleich oder wesentlich Ungleiches nicht ohne sachlichen Grund gleich behandelt werden. Nach diesem Maßstab ist das Amt des Klägers dem der Besoldungsgruppe A 15 zugeordneten Amt eines Sonderschulrektors einer Schule für Lernhilfe mit einer Schülerzahl von mehr als 180 nicht „gleich“ mit der Folge, dass auch das Amt des Klägers der Besoldungsgruppe A 15 zuzuordnen wäre. Das in der Schule des Klägers verfolgte Konzept sieht vor, dass im Grundschulzweig durch Einführung sonderpädagogischer Grundversorgung im 1. und 2. Jahrgang Schülerinnen und Schüler mit vorhandenen oder vermuteten Beeinträchtigungen in den Schwerpunkten Lernen, Verhalten sowie Sprache und Sprechen unterrichtet und - wo notwendig - sonderpädagogisch gefördert werden, und das Schülerinnen und Schüler aus dem Wirkungsbereich des Sonderschulzweiges, die noch nicht schulfähig sind und bei denen vermutet wird, dass sie sonderpädagogische Förderung brauchen, in einer Klasse - dem sog. „Grundschulförderbereich“ - sozialpädagogisch und sonderpädagogisch gefördert werden (vgl. Erl. d. MK v. 01.09.1998 - 3031 - 81 003/2). Im Grundschulzweig der „D.-Schule“ wird danach gerade nicht in letzter Konsequenz unter Anwendung des vorgesehen Verfahrens differenziert zwischen Schülerinnen und Schülern, die (noch) die Regelschule besuchen können und solchen, die (schon) der Sonderschule zuzuweisen sind. Die nach A 15 bewertete Funktion des Sonderschulrektors einer „reinen“ Schule für Lernhilfe mit einer Schülerzahl von mehr als 180 ist daher der Funktion des Klägers nicht im wesentlichen gleich. Ein Vergleich dieser Ämter setzt vielmehr eine wertende Ermessensbetätigung des Besoldungsgesetzgebers - nicht zuletzt auf der Grundlage der mit dem Schulversuch „Lernen unter einem Dach“ gewonnenen Erfahrungen - voraus und ist nicht einer einfachen Anwendung des Gleichheitssatzes zugänglich. Entsprechendes gilt für einen Vergleich des Amtes eines Rektors einer selbständigen schulformunabhängigen Orientierungsstufe mit mehr als 360 Schülern (A 15 BBesO) mit der Funktion des Klägers. Inwiefern das Recht des Klägers auf freie Berufswahl und -ausübung (Art. 12 GG) oder ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) dadurch verletzt sein könnten, dass der Kläger nach A 14 (mit Zulage) besoldet wird, ist nicht erkennbar.

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