Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-22, Aktenzeichen 1 B 142/19

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 14. März 2019 - 1 L 2012/18 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 22.500,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin betreibt in verschiedenen Gemeinden im Saarland und weiteren neun Bundesländern Spielhallen, u.a. in S... am Standort „S...“ eine aufgrund ursprünglich gemäß § 33i GewO erteilter Erlaubnisse vom 2.10.2006 aus vier Einzelspielhallen bestehende Verbundspielhalle. Hinsichtlich der vier Betriebsstätten beantragte sie im Dezember 2016 jeweils die Erteilung einer Erlaubnis gemäß § 2 Abs. 1 i.V.m. § 12 Abs. 2 SSpielhG bis zum 31.5.2022, sowie eine Befreiung vom Verbundverbot des § 3 Abs. 2 Nr. 1 SpielhG.

Unter dem 14.5.2018 erging der verfahrensgegenständliche Bescheid, durch den für die Spielhalle mit der Bezeichnung „Spielhalle 4“ eine bis zum 30.6.2022 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt und hinsichtlich der drei weiteren Spielhallen die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SSpielhG und einer Befreiung nach § 12 Abs. 2 SSpielhG abgelehnt wurde.

Gegen die Ablehnung richtet sich die unter der Geschäftsnummer 1 K 841/18 bei dem Verwaltungsgericht anhängige Klage.

Den verfahrensgegenständlichen Eilrechtschutzantrag auf Erteilung einer vorläufigen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbundverbot - hilfsweise auf Duldung des Weiterbetriebs der drei Spielhallen - bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 14.3.2019, der Antragstellerin am 19.3.2019 zugestellt, als - allein - im Sinn des Hilfsantrags zulässig, aber unbegründet zurückgewiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde mit dem Ziel, den Antragsgegner unter Abänderung des im Tenor bezeichneten Beschlusses des Verwaltungsgerichts zu verpflichten, der Antragstellerin für die drei verfahrensgegenständlichen Spielhallen unter Befreiung vom Verbundverbot eine vorläufige Erlaubnis bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu erteilen, hilfsweise deren Weiterbetrieb bis zu diesem Zeitpunkt zu dulden, bleibt ohne Erfolg.

Das gemäß § 146 Abs. 4 Sätze 3 u. 6 VwGO den Umfang der Prüfung durch den Senat beschränkende Vorbringen der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründungsschrift vom 18.4.2019 ist nicht geeignet, die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung in Frage zu stellen.

1. Zunächst ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht den auf Erteilung einer vorläufigen Erlaubnis bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zielenden Hauptantrag unter dem Gesichtspunkt einer Vorwegnahme der Hauptsache als unzulässig erachtet und die materiell-rechtliche Prüfung daher auf den Hilfsantrag, den Antragsgegner zu verpflichten, den Betrieb der drei Spielhallen bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu dulden, beschränkt hat. Diese rechtliche Würdigung hat der Senat bereits mehrfach gebilligt.(vgl. z.B. Beschluss vom 20.12.2018 - 1 B 232/18 -, juris Rdnr. 10, sowie zuletzt Beschluss vom 29.4.2019 – 1 B 28/19 –, juris)

Der hiergegen erhobene Einwand der Antragstellerin, die mit dem Hauptantrag begehrte vorläufige Erlaubnis sei angesichts ihrer zeitlich bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens beschränkten Geltungsdauer nicht identisch mit der im Klageverfahren erstrebten Erlaubnis und eine Vorwegnahme der Hauptsache scheide daher aus, verfängt nicht. Der angeführte Gesichtspunkt, eine auf den Zeitraum bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens beschränkte Erlaubnis sei auflösend bedingt und unterscheide sich infolgedessen unter dem Blickwinkel einer Beschränkung der Berufsfreiheit erheblich von nach Maßgabe der §§ 2 Abs. 1 bzw. 12 Abs. 2 SSpielhG erteilten Erlaubnissen, lässt außer Acht, dass nach dem Saarländischen Spielhallengesetz Erlaubnisse und Befreiungen ausschließlich befristet erteilt werden können (§ 2 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 12 Abs. 2 Satz 4 SSpielhG). Auch ihnen ist daher eine zeitlich beschränkte Geltung immanent, wobei die Anwendungshinweise zu § 12 SSpielhG unter Ziffer 4.4.3 letzter Spiegelstrich hinsichtlich Befreiungen von einer maximalen Geltungsdauer von fünf Jahren ausgehen.

2. Soweit die Antragstellerin unter Hinweis auf einen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen(OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.7.2018 - 4 B 179/18 -, juris) rügt, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass ihr zur Gewährleistung effektiven Rechtschutzes bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweiliger Rechtsschutz zuerkannt werden müsse, ist festzustellen, dass der Senat bereits mehrfach mit einer inhaltsgleichen Argumentation befasst war und diese unter den fallrelevanten Gegebenheiten als nicht tragfähig erachtet hat.

(OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 13.12.2018 - 1 B 248/18 -, juris Rdnr. 20 f. und vom 20.12.2018, a.a.O., Rdnrn. 17 ff.) Hieran ist festzuhalten.

Der der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich von dem vorliegenden in maßgeblichen Punkten. Dort war nach einer negativen Auswahlentscheidung und der damit einhergehenden Versagung der Spielhallenerlaubnis, gegen die der dortige Antragsteller geklagt hat, eine sofort vollziehbare Schließungsverfügung ergangen, hinsichtlich derer das Oberverwaltungsgericht beanstandet hat, dass die Behörde das ihr durch § 15 Abs. 2 GewO eröffnete Ermessen nicht ausgeübt habe. Vorliegend fehlt jeglicher Drittbezug. Die Erlaubnis für die mit Blick auf das Verbundverbot konkurrierende Spielhalle 4 wurde der Antragstellerin selbst und in Übereinstimmung mit ihrer Präferenzerklärung erteilt. Eine Schließungsverfügung ist nicht Verfahrensgegenstand. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen verhält sich demgegenüber zu der Ermessensentscheidung, die bezogen auf eine Bestandsspielhalle nach einer dieser negativen Auswahlentscheidung anlässlich einer nachfolgenden Schließungsverfügung - Ausübung des Schließungsermessens - zu treffen ist, und sieht es für die Rechtmäßigkeit dieser Ermessensentscheidung als notwendig an, dass dem im Auswahlverfahren nicht berücksichtigten Spielhallenbetreiber vor der vorgesehenen Schließung Gelegenheit zu einer gerichtlichen Überprüfung der für ihn negativen Auswahlentscheidung im Rahmen eines Verfahrens vorläufigen Rechtsschutzes gegeben wird.(OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.7.2018, a.a.O., Ls. 2 u. Rdnrn. 44 u. 46)

Die Annahme der Antragstellerin, aus diesen Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 18.7.2018 leite sich das normative Argument ab, dass das Rechtsschutzinteresse der Spielhallenunternehmen gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse bis zur Klärung in der Hauptsache überwiegt, verkennt, dass es im dortigen Verfahren um eine auf der Grundlage der Gewerbeordnung ergangene Schließungsverfügung ging, während fallbezogen die Erteilung einer Erlaubnis bzw. einer Befreiung nach Maßgabe des Saarländischen Spielhallengesetzes in Rede steht und insoweit - anders als in den Fällen des § 15 Abs. 2 GewO - kraft Gesetzes vorgegeben ist, dass Klagen gegen Entscheidungen und Anordnungen nach dem Saarländischen Spielhallengesetz keine aufschiebende Wirkung entfalten (§ 9 Abs. 3 Satz 2 SSpielhG).

Die Antragstellerin hält dem in ihrer Beschwerdebegründung entgegen, bereits der Anwendungsbereich des § 9 Abs. 3 SSpielhG sei nicht eröffnet. Das streitgegenständliche Begehren sei ein Verpflichtungsbegehren, für das diese Regelung ausgehend von der in § 80 VwGO zum Ausdruck kommenden verwaltungsprozessualen Systematik nicht konzipiert sei. Dies trifft im Grundsatz zu, berücksichtigt aber nicht ausreichend die vorliegend relevante spezifisch spielhallenrechtliche Ausgangslage, die sich dadurch auszeichnet, dass der Erlaubnisbewerber bisher auf der Grundlage einer gewerberechtlichen Erlaubnis eine bestandsgeschützte Spielhalle betrieben hat.

Nach der gesetzlichen Konzeption der §§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, 12 Abs. 1 Satz 1 SSpielhG sind alle nach § 33i GewO erteilten Alterlaubnisse mit Ablauf des 30.6.2017 erloschen. Wird der Spielhallenbetrieb dennoch - wie vorliegend - weitergeführt, verbleibt es im Fall der Versagung einer gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG beantragten Erlaubnis zur Fortführung des Bestandsunternehmens dabei, dass dieses ab dem 1.7.2017 ohne die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SSpielhG notwendige Erlaubnis betrieben wird, wobei sich die Versagung dieser Erlaubnis tatbestandlich als eine „Entscheidung nach diesem Gesetz“ im Sinne des § 9 Abs. 3 SSpielhG darstellt. Das Gesetz sieht für eine gegen die Versagung der Erlaubnis gerichtete Klage mit dem gleichzeitig verfolgten Ziel der Erlaubniserteilung keine Sonderregelung des Inhalts vor, dass das Erlöschen der Alterlaubnis während des Klageverfahrens vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens ausgesetzt wäre. Die Fortführung des Spielbetriebs bleibt vielmehr nach der gesetzlichen Konzeption ungeachtet einer zur Klärung der Rechtslage erhobenen Verpflichtungsklage während des laufenden Klageverfahrens unerlaubt.

Wird unter diesen Gegebenheiten ein einstweiliges Rechtsschutzverfahren angestrengt, ist zwar mit Blick auf Art. 12 GG eine vertiefte Prüfung der Sach- und Rechtslage verfassungsrechtlich geboten, nicht indes die von der Antragstellerin offenbar als angezeigt erachtete - sozusagen vorbehaltslose - Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes bis zur abschließenden Klärung im Hauptsacheverfahren. Die - knappe - Gesetzesbegründung zu § 12 Abs. 3 SSpielhG lässt für ein abweichendes Normverständnis keinen Raum. Dort heißt es ohne jegliche Differenzierung nach Klagearten, dass gegen Entscheidungen nach diesem Gesetz der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ohne ein vorgeschaltetes Widerspruchsverfahren eröffnet ist sowie dass Klagen keinen Suspensiveffekt haben.(Landtags-Drucksache 15/15 vom 15.5.2012, S. 75) Hiernach wollte der Gesetzgeber ausnahmslos sicherstellen, dass alle Entscheidungen nach dem Spielhallengesetz, also auch die Versagung einer Erlaubnis für den Fortbetrieb einer Bestandsspielhalle über den 30.6.2017 hinaus, nur durch Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes, mithin durch eine gerichtliche Anordnung im Einzelfall und damit aufgrund einer Einzelfallprüfung „suspendiert“ werden kann.

Auch Art. 19 Abs. 4 GG vermag die Sichtweise der Antragstellerin nicht zu stützen. Mit Blick auf diese verfassungsrechtliche Vorgabe ist allerdings in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass die Gerichte in Eilrechtsschutzverfahren der vorliegenden Art gehalten sind, die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern - soweit möglich - abschließend zu prüfen. Soweit eine vollständige Aufklärung, insbesondere der Sachlage mit den Erkenntnismöglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht möglich ist, ist anhand einer Folgenabwägung zu entscheiden, in die die grundrechtlichen Belange der Antragstellerin umfassend einzustellen sind.(OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 13.12.2018, a.a.O., Rdnrn. 17 ff., und vom 20.12.2018, a.a.O., Rdnrn. 12 ff.) Weitere Ausführungen in diesem Zusammenhang sind durch das Beschwerdevorbringen nicht veranlasst.

3. Soweit die Antragstellerin im Rahmen der Härtefallprüfung unter Hinweis auf den Gesetzeswortlaut eine ausschließlich standortbezogene Betrachtung als geboten erachtet und eine unternehmensbezogene Betrachtung als ausgeschlossen ansieht, trifft zunächst zu, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 SSpielhG - soweit es um die Anforderungen des Mindestabstandsgebots geht -, des Satzes 1 Nr. 2, des Satzes 2 Nr. 1 und des Satzes 2 Nr. 2 der Vorschrift naturgemäß betriebsstätten- bzw. standortbezogen zu prüfen sind. Eine unternehmensbezogene Betrachtung ist der Regelung indes sowohl hinsichtlich der in Satz 1 Nr. 1 angesprochenen allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen als auch im Rahmen der Prüfung, ob eine unbillige Härte im Sinne des Satzes 1 Nr. 3 vorliegt, gesetzesimmanent. Die insoweit für den Fall, dass mehrere Spielhallen betrieben werden, gebotene unternehmensbezogene Betrachtung ist die unausweichliche Konsequenz des mit der Neuregelung verbundenen Ziels, die Dichte der Spielhallenstandorte und die Anzahl der Spielgeräte im Interesse des Spielerschutzes nachhaltig zu verringern. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts(BVerfG, Beschluss vom 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris) und des Bundesverwaltungsgerichts(BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 - 8 C 6/15 -, juris) ist geklärt, dass dieses Ziel es rechtfertigt, dass bisher erlaubte Bestandsspielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist zu schließen sind, die hiermit verbundenen wirtschaftlichen Einbußen den Spielhallenbetreibern grundsätzlich zuzumuten sind und Ausnahmen hiervon eine Härtefallregelung voraussetzen. Ist aber selbst dem Betreiber einer Einzelspielhalle deren Schließung nach Ablauf der Übergangsfrist grundsätzlich zumutbar und gilt anderes nur ausnahmsweise, wenn er durch die Schließung in besonders gravierender Weise in seiner beruflichen Tätigkeit betroffen ist, so schließt dies in Fällen, in denen mehrere Spielhallen betrieben werden, eine im Ergebnis allein standortbezogene Prüfung, ob eine eine Ausnahme rechtfertigende unbillige Härte vorliegt, aus. Denn sonst würde größeren Unternehmen weit weniger als Einzelunternehmen zugemutet. Sobald ein einzelner Standort eines größeren Unternehmens infolge des Verbundverbots unrentabel und in seiner Existenz nachhaltig gefährdet würde, läge die Annahme eines zur Fortführung des Standorts berechtigenden Härtefalls nahe, sodass die Anzahl der vom Gesamtunternehmen betriebenen Standorte im größtmöglichen Umfang erhalten bliebe, was indes den Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags diametral entgegenlaufen würde. Der von der Antragstellerin vermisste normative Anknüpfungspunkt findet sich demgemäß im Gesetzeszweck.

Die Maßgeblichkeit einer unternehmensbezogenen Betrachtung ergibt sich im Übrigen bereits aus den Ziffern 2.5.2 und 4.4.3 der Anwendungshinweise vom 7.6.2016.

Es trifft auch nicht zu, dass Betreiber, die eine Vielzahl von Spielhallen unterhalten, durch eine unternehmensbezogene Betrachtung gegenüber Betreibern, die nur eine Spielhalle unterhalten, benachteiligt werden, da ihnen ein weitreichenderer, und im Ergebnis strengerer Maßstab zur Erteilung einer Härtefallerlaubnis auferlegt werde. Denn der Maßstab ist in allen Konstellationen der gleiche. Der Senat hat zu den Voraussetzungen einer Härtefallbefreiung bereits ausgeführt, dass vertrauensgeschützte Dispositionen eine unbillige Härte zur Folge haben können, wenn ihre Fortwirkung über den 30.6.2017 hinaus für den Betreiber nicht durch frühzeitige Bemühungen um eine Vertragsaufhebung bzw. -anpassung abzuwenden war, und sie in Kombination mit der Schließung der Spielhalle, in die investiert wurde, eine konkret absehbare, durch eine ordnungsgemäße und vorausschauende Geschäftsführung nicht vermeidbare - gegebenenfalls sogar existenzbedrohende - wirtschaftliche Schieflage des Unternehmens bewirken.(z.B. Beschluss vom 20.12.2018, a.a.O., Rdnr. 35) Dass eine durch die Schließung eines Standorts bedingte wirtschaftliche Schieflage eines Spielhallenunternehmens statistisch gesehen eher zu erwarten sein wird, wenn das Unternehmen nur eine oder nur wenige Spielhallen betreibt, ist nicht Folge eines weniger strengen Maßstabs, sondern das Spiegelbild des Ausmaßes der unternehmerischen Tätigkeit.

4. Fehl gehen auch die Einwände der Antragstellerin in Bezug auf die Befreiungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 3 SSpielhG.

a) Insbesondere vermag das Vorbringen der Antragstellerin, der ablehnende Bescheid des Antragsgegners beruhe auf einem falschen Normverständnis von § 12 Abs. 3 SSpielhG, der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Die Antragstellerin führt insoweit aus, der Gesetzgeber habe die Erlaubnisbehörde ermächtigt, die Vorlage und die Umsetzung von Anpassungskonzepten an die neue Gesetzeslage zu verlangen, um Befreiungen im Einzelfall auch bei nicht vollständiger Erfüllung aller Härtekriterien des § 12 Abs. 2 SSpielhG erteilen zu können. Dementsprechend gehöre es im Rahmen der Prüfung eines Härtefallantrages zur Aufgabe der Erlaubnisbehörde, bei – aus Sicht der Behörde – nicht vollständiger Erfüllung der Härtefallkriterien des § 12 Abs. 2 SSpielhG die Möglichkeit, Anpassungskonzepte anzufordern, zumindest zu berücksichtigen. Eine solche Berücksichtigung habe durch den Antragsgegner offensichtlich nicht stattgefunden. Dieser sei – im Widerspruch zu der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts(OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.12.2018 – 1 B 231/18 –, juris) – vielmehr davon ausgegangen, dass § 12 Abs. 3 SSpielhG nur Anwendung finde, wenn die Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 SSpielhG vorliegen. Die Vorschrift des § 12 Abs. 3 SSpielhG erstmalig im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens zu berücksichtigen, sei dem Antragsgegner – insbesondere aus Gründen des verfassungsrechtlich garantierten effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) – verwehrt.

Eine ausreichende Prüfung der Voraussetzungen des § 12 Abs. 3 SSpielhG sei im Übrigen nach wie vor nicht erfolgt. Vielmehr habe sich der Antragsgegner auf die Ausschlussfrist des § 12 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG berufen. Die Anwendung dieser Frist auf § 12 Abs. 3 SSpielhG sei aber nicht plausibel. Es fehle ein normativer Bezugspunkt. § 12 Abs. 3 SSpielhG nehme lediglich auf den Ablauf der Übergangsfrist und auf die Erteilung der Befreiung nach § 12 Abs. 2 SSpielhG Bezug. Ausweislich des Wortlauts knüpfe die Vorschrift aber nicht an die Ausschlussfrist an. Auch der mit der Regelung des § 12 Abs. 3 SSpielhG verfolgte Zweck gebiete keine solche Ausschlussfrist. Die vom Gesetzgeber zugewiesene Funktion der „Kompromisslösung“, die es zulasse, die Interessen mittelständischer und kleinerer Spielhallenbetreiber zu berücksichtigen und eine Befreiung auch dann vorzusehen, wenn die Härtefallkriterien nicht vollständig erfüllt sind, bedürfe zu ihrer Verwirklichung keiner zeitlichen Begrenzung. Sie werde vielmehr auch dann gewahrt, wenn nach Ablauf der Frist die Vorlage eines Anpassungskonzepts verlangt werde und in der Folge dessen Umsetzung erfolge.

Selbst wenn man eine Anwendung der Ausschlussfrist des § 12 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG auf § 12 Abs. 3 SSpielhG bejahen wollte, könnte sich der Antragsgegner hierauf fallbezogen nicht berufen. In ihrer gesetzlichen Ausgestaltung richte sich die Vorschrift des § 12 Abs. 3 SSpielhG unmittelbar an die Erlaubnisbehörde. Sie erweitere deren Prüfprogramm hinsichtlich der Erteilung einer Befreiung und ermächtigte die Behörde in diesem Zusammenhang, die Vorlage und Umsetzung eines Anpassungskonzepts zu verlangen, mithin eine spezielle Mitwirkung des Antragstellers einzufordern. Erkenne die Erlaubnisbehörde aufgrund einer falschen Gesetzesauslegung jedoch das ihr obliegende Prüfprogramm nicht, könne sie sich auch nicht auf die Versäumung einer Frist berufen, welche die Mitwirkung des Antragstellers nur bis zu einem bestimmten Zeitpunkt vorsehe. Ein staatliches Fehlverhalten, welches dazu führe, dass ein Anpassungskonzept nach § 12 Abs. 3 SSpielhG nicht innerhalb der Ausschlussfrist in ausreichender Weise vorgelegt wird, könne ihr, der Antragstellerin, nicht angelastet werden, wenn – wie hier – der Zweck der Vorschrift auch bei nachträglicher Berücksichtigung erreicht würde. Vielmehr habe die Erlaubnisbehörde die Möglichkeit der Vorlage und Umsetzung eines Anpassungskonzepts nach § 12 Abs. 3 SSpielhG im Rahmen der Entscheidung über die Erteilung einer Befreiung zu berücksichtigen und den jeweiligen Antragsteller auf die Vorlage eines Konzepts bzw. eine gegebenenfalls erforderliche Ergänzung seiner Angaben hinzuweisen. Demgemäß hätte das Verwaltungsgericht den Antragsgegner im Wege einstweiliger Anordnung zumindest verpflichten müssen, den Fortbetrieb der Spielhalle vorläufig zu dulden, bis über den Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden ist. Es sei dem Verwaltungsgericht verwehrt, die im Verwaltungsverfahren unterbliebene Prüfung des § 12 Abs. 3 SSpielhG durch eine eigenständige Prüfung zu ersetzen.

Mit diesem Vorbringen vermag die Antragstellerin nicht durchzudringen, denn es blendet aus, dass die von ihr begehrte einstweilige Anordnung – auch soweit das Antragsbegehren (hilfsweise) auf eine weitere Duldung bis zu einer erneuten Entscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts gerichtet ist – nach § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO die Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs voraussetzt. Im gegebenen Zusammenhang bedeutet dies, dass ein Anspruch auf Befreiung vom Verbundverbot nach § 12 Abs. 3 SSpielhG zumindest in Betracht kommen kann, was aber nach der Rechtsprechung des Senats unter den gegebenen Umständen nicht der Fall ist. Insoweit hat der Senat bereits entschieden, dass die in § 12 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG bezeichnete Frist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch im Rahmen des § 12 Abs. 3 SSpielhG Geltung beansprucht(OVG des Saarlandes, Beschluss vom 20.12.2018 – 1 B 231/18 –, juris, Rdnrn. 97 ff., 100), und ausgeführt:

„Diese Vorschrift, die - soweit ersichtlich - in ihrer konkreten Ausgestaltung bundesweit kein Pendant findet ähnlich die Regelung in Art. 12 AG GlüStV Bayern: Befreiung vom Verbundverbot nur, wenn unter anderem ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird ähnlich die Regelung in Art. 12 AG GlüStV Bayern: Befreiung vom Verbundverbot nur, wenn unter anderem ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird, gibt vor, dass die Behörde zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Abs. 1 im Zusammenhang mit der Erteilung einer Befreiung nach Absatz 2, also in Bezug auf den Zeitraum ab dem 1.7.2017, die Vorlage und Umsetzung von Konzepten verlangen kann, die für die Zeit nach Ablauf der Übergangsfrist des Absatzes 1, also ab dem 1.7.2017, konkrete Maßnahmen zur weiteren Anpassung des Betriebs der Spielhalle an die Erlaubnisvoraussetzungen vorsehen, die konkrete Maßnahmen zum Rückbau umfassen können. Die nach den Gliederungspunkten 4.4.2 und 4.4.3 der Anwendungshinweise der Fachaufsicht vom 7.6.2016 im Zusammenhang mit der Stellung eines Befreiungsantrags von den Spielhallenbetreibern zu beantwortenden Fragen betreffen Informationen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Unternehmens und für den Fall, dass durch die Umsetzung des neuen Rechts aus Sicht des Betreibers eine existenzbedrohende Entwicklung des Unternehmens in Gang gesetzt wird, die Darlegung seiner Vorstellungen zu den Möglichkeiten, dieser Entwicklung durch eine verzögerte/schrittweise Anpassung an das neue Recht entgegenzuwirken. Diese mit dem Befreiungsantrag vorzulegenden Informationen sind im Rahmen der Anwendung des § 12 Abs. 3 SSpielhG von Relevanz.“

...

„Von der Option, Konzepte anzufordern und zu berücksichtigen, ist – wie bereits angesprochen – in den Anwendungshinweisen vom 7.6.2016 Gebrauch gemacht. Ausweislich deren Gliederungspunkt 2.5.2 ist mit der Beantragung einer Befreiung – gemäß § 12 Abs. 5 SSpielhG auf Kosten des Antragstellers – die Bescheinigung eines Wirtschaftsprüfers über die wirtschaftliche Situation des Unternehmens vorzulegen. Diese soll unter anderem bereits ergriffene Maßnahmen darstellen (4.4.2 der Anwendungshinweise), eine Fortbestehensprognose für das Unternehmen im Fall der Betriebsschließung enthalten, sich mit den Möglichkeiten und dem zeitlichen Rahmen einer geordneten Abwicklung des Unternehmens befassen und gegebenenfalls darlegen, ob bei einem befristeten Weiterbetrieb noch eine geordnete Abwicklung möglich wäre; wird diese Möglichkeit seitens des Betreibers bejaht, so hat er seine Einschätzung mit Angaben zu den Fragen „wie lange und wie viele Spielhallen im Zeitraum von wieviel Jahren (maximal fünf)“ zu unterfüttern (4.4.3 der Anwendungshinweise). Hiernach oblag es jedem Spielhallenbetreiber, anlässlich eines Befreiungsantrags die wirtschaftlichen Umstände seines Unternehmens binnen der Antragsfrist offen zu legen und darzutun, in welchem Umfang und für welchen Zeitraum er eine – gegebenenfalls schrittweise – Befreiung, mit deren Hilfe eine schonende, aber möglichst zeitnahe Anpassung des Unternehmens an das neue Spielhallenrecht vollzogen werden soll, begehrt. Demgemäß war ein eine Befreiung beantragender Spielhallenbetreiber gehalten, im Zusammenhang mit seinem Befreiungsantrag, also binnen der in § 12 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG bezeichneten Frist, tatsachengestützte und realisierbare Vorstellungen zu entwickeln, die eine Grundlage für ein tragfähiges Konzept im Sinn des § 12 Abs. 3 SSpielhG bieten.“

b) Die Antragstellerin bemängelt auch in Bezug auf die Regelung des § 12 Abs. 3 SSpielhG, dass das Verwaltungsgericht seiner Prüfung in fehlerhafter Anwendung der Vorschrift eine unternehmensbezogene Betrachtung zugrunde gelegt hat. Dies ist indes entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zu beanstanden.

Der Senat hat sich bereits zu dem Anwendungsbereich und den tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift geäußert.(vgl. z.B. Beschluss vom 20.12.2018 – 1 B 232/18 –, juris, Rdnrn. 35, 52 ff. und 83 ff.) Sie gewinnt insbesondere Bedeutung, wenn einerseits zwar nicht alle Härtekriterien erfüllt sind, es andererseits aber im Wege einer Kompromisslösung auf der Grundlage eines Konzepts des Betreibers vertretbar erscheint, die durch eine sofortige Schließung bedingte wirtschaftliche Betroffenheit des Spielhallenbetreibers abzumildern, sofern das gesetzgeberische Anliegen einer zeitnahen Erreichung der Ziele des § 1 Abs. 1 SSpielhG ebenfalls Berücksichtigung findet und grundsätzlich weiterverfolgt wird .

Zunächst trifft zu, dass der Wortlaut der Vorschrift auf einen betriebsstättenbezogenen Kompromiss zugeschnitten ist. Indes gelten auch in diesem Zusammenhang die vorstehend unter 3. dargelegten Erwägungen. Betreibt ein Unternehmen mehrere Spielhallen an verschiedenen Standorten, so läge es fernab der Verwirklichung der Ziele des neuen Spielhallenrechts, ihm - ohne Berücksichtigung der Verhältnisse des Gesamtunternehmens - bezüglich jedes einzelnen Standorts ungeachtet der Nichterfüllung aller Härtefallvoraussetzungen im Wege eines Kompromisses eine vorübergehende Aufrechterhaltung des Standortes zu ermöglichen.

Wie der Senat in seinen bereits ergangenen Beschlüssen(z.B. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 13.12.2018, a.a.O., Rdnr. 123) eingehend dargelegt hat und worauf vorstehend unter 4. a) nochmals hingewiesen ist, ist bereits in den Anwendungshinweisen vom 7.6.2016 von der Option einer Anforderung von Konzepten Gebrauch gemacht. Das in § 12 Abs. 3 SSpielhG vorgesehene Konzept muss unter der Prämisse, dass mehrere Spielhallen betrieben werden, auf eine - gegebenenfalls stufenweise - Anpassung des gesamten Unternehmens an das neue Recht ausgerichtet sein. Ein solches Konzept hat die Antragstellerin weder hinsichtlich ihres Gesamtunternehmens noch hinsichtlich ihrer im Saarland angesiedelten Spielhallen vorgelegt. Da ausweislich des Inhalts und der Begründung ihrer Erlaubnisanträge ihrerseits die Maximallösung angestrebt wird, ihr ohne Rücksichtnahme auf die Ziele des § 1 Abs. 1 SSpielhG zu erlauben, alle Betriebsstätten bis zum Ablauf der Mietverträge weiter zu betreiben, bot der Sachstand keine tragfähige Grundlage für eine etwaige schrittweise Anpassung an die geänderte Rechtslage.

Die Beschwerde unterliegt nach alldem der Zurückweisung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nrn. 1.5 und 54.1 der Empfehlungen des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.