Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-09, Aktenzeichen 1 A 2795/09
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0209.1A2795.09.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.

Der Streitwert wird – unter entsprechender Änderung der Festsetzung durch das Verwaltungsgericht – für das Klageverfahren und für das Berufungszulas¬sungsverfahren auf jeweils 5.000,00 Euro fest¬ge¬setzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist nicht begründet.

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Die vom Kläger geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO sind zum Teil bereits nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt worden. Soweit das Vorbringen den Darlegungserfordernissen genügt, ist auf seiner Grundlage für die begehrte Berufungszulassung in der Sache kein Raum.

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1. Die Berufung ist zunächst nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zuzulassen.

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Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Das Antragsvorbringen weckt derartige Zweifel nicht.

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Eine hinreichende Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert es, unter eingehender Auseinandersetzung mit dem erstinstanzlichen Urteil dessen Fehlerhaftigkeit zu erklären und zu erläutern. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags die Zulassungsfrage beurteilen können, ohne weitere, ggf. aufwändige Ermittlungen anstellen zu müssen. Auch dem wird die Antragsbegründung jedenfalls nicht in vollem Umfang gerecht.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit welcher der Kläger, ein Bundesbeamter, aus Anlass einer Dienstreise am 6. Dezember 2006 eine Zeitgutschrift von 27 Minuten auf seinem Gleitzeitkonto begehrt, abgewiesen, weil die einschlägigen Rechtsvorschriften eine arbeitszeitrechtliche Anrechnung nur unter besonderen Voraussetzungen (Reisezeiten innerhalb der regelmäßigen täglichen Arbeitszeit) vorsähen. Was die Rückreise des Klägers (ab 17:15 Uhr) betreffe, hätten diese hier nicht vorgelegen. Was der Kläger dem mit seinem Zulassungsantrag entgegen setzt, vermag die Richtigkeit der Entscheidung nicht im Sinne der für den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel geltenden, oben genannten rechtlichen Anforderungen in Frage zu stellen.

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Das Zulassungsvorbringen führt mehrere Gründe für die angenommene Unrichtigkeit des erstinstanzlichen Urteils an. Erstens sei das Verwaltungsgericht insofern von einem unzutreffenden rechtlichen Ansatz ausgegangen, als nach seiner Auffassung bei Dienstreisen anfallende Reisezeiten (außerhalb der unmittelbaren Verrichtung des Dienstgeschäfts) grundsätzlich keine Arbeitszeiten darstellten. Unabhängig hiervon habe das Gericht – zweitens – unberücksichtigt gelassen, dass es zu dem fraglichen Zeitpunkt für den betroffenen Bereich wegen unzulässiger einseitiger Festlegung durch die Beklagte (ohne auch bereits erfolgte Änderung der bestehenden Dienstvereinbarung) gar keine wirksame Festlegung der Regelarbeitszeit gegeben habe. Drittens sei in dem Urteil infolge fehlerhafter Auslegung des Begriffs das Vorliegen einer "ganztägigen" Dienstreise im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 der Arbeitszeitverordnung (AZV) zu Unrecht verneint worden. Alle diese Einwände greifen nicht durch. Um dies hinreichend beurteilen zu können, bedarf es zugleich nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens.

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So stellt der Kläger im erstgenannten Zusammenhang zunächst nicht in Frage, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts, Reisezeiten bei Dienstreisen seien grundsätzlich nicht als Arbeitszeit, d.h. als Dienst im Sinne des Arbeitszeitrechts der Beamten, zu bewerten, mit der (soweit ersichtlich bisher nicht geänderten) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang steht.

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Vgl. insb. Urteil vom 11. Februar 1982 – 2 C 26.79 –, ZBR 1982, 247 = juris, Rn. 19; siehe auch Urteil vom 29. Januar 1987 – 2 C 14.85 –, ZBR 1987, 275 = juris, Rn. 18 ff., und Beschluss vom 11. September 2009 – 2 B 29.09 –, juris, Rn. 7 (dort nicht entscheidungstragend).

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Was das Antragsvorbringen dabei nicht anspricht, vom Verwaltungsgericht aber seinem Urteil maßgeblich mit zugrunde gelegt wurde (UA Seite 4 oben), sind dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung gleichgerichtete, inhaltlich eindeutige Normierungen im Recht der Bundesbeamten (§ 11 Abs. 1 Satz 3 und 4 AZV), welche in dem einschlägigen Sachzusammenhang schon von Gesetzes wegen den Gerichten keinen Raum für eine abweichende Beurteilung der Rechtslage geben, es sei denn, die betreffenden Regelungen verstießen gegen höherrangiges Recht. Auf Letzteres mag das Antragsvorbringen sinngemäß mit abzielen. Es fehlt dort aber an ausreichenden Darlegungen von Substanz und Überzeugungskraft, um ein solches Ergebnis auch nur ansatzweise schlüssig begründen zu können.

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Der Kläger beruft sich in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur Auslegung des Begriffs der Arbeitszeit in der Richtlinie 2003/88/EG. Dass und inwiefern diese (unmittelbar zu Bereitschaftszeiten ergangene) Rechtsprechung Bedeutung auch für die Entscheidung in dem hier in Rede stehenden Fall haben soll, wird aber nicht ausreichend erklärt und erläutert. Eine solche Bedeutung erschließt sich zunächst nicht aus sich heraus. Sie ergibt sich auch nicht für sich genommen aus einer etwaigen Vergleichbarkeit von Bereitschaftsdienstzeiten mit Reisezeiten bei Dienstreisen unter dem vom Kläger (allein) angesprochenen Gesichtspunkt, dass dem betroffenen Beamten jeweils die Möglichkeit zu eigener Bestimmung/Verfügung über die Zeit fehle. Zumindest in Grundzügen verdeutlicht werden müssen hätte vielmehr ein konkreter (Fall-)Bezug auch zu dem arbeitsschutzrechtlichen Schutzzweck der angesprochenen EG-Richtlinie wie insbesondere zu der dort bestimmten Höchstarbeitszeit von wöchentlich 48 Stunden.

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Vgl. in diesem Zusammenhang etwa OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. November 2005 – 10 A 10727/05 –, IÖD 2006, 62 = juris, Rn. 27 ff.; insofern bei der Einordnung von Reisezeiten als Arbeitszeit differenzierend wohl auch v. Roetteken, in: v. Roetteken/Rothländer, Hessisches Bediensteten-recht, Teilausgabe IV, Loseblatt (Stand: Oktober 2011), § 85 HBG Rn. 167 f., 171 f.

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Davon abgesehen spricht in der Sache eher wenig dafür, dass sich die Grundsätze, welche der EuGH in seinen Entscheidungen zum Bereitschaftsdienst aufgestellt hat,

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vgl. vor allem Urteile vom 3. Oktober 2000 – C-303/98 – ("Simap"), NZA 2000, 1227 = ZBR 2001, 29 = juris, vom 9. September 2003 – C-151/02 – ("Jaeger"), NJW 2003, 2971 = juris, und vom 5. Oktober 2004 – C-397/01 u.a. – ("Pfeiffer"), NJW 2004, 3547 = juris,

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auf Reisezeiten eines Beamten bei Dienstreisen ohne weiteres übertragen lassen. Solches hat etwa das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit näherer Begründung verneint. Es hat unter anderem (sinngemäß) ausgeführt: Entscheidend für die Annahme, dass der von Ärzten im Krankenhaus geleistete Bereitschaftsdienst die charakteristischen Merkmale des Begriffs Arbeitszeit im Sinne der Richtlinie 93/104/EG aufweise, sei nach Auffassung des EuGH, dass sie sich an einem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufhalten und diesem zur Verfügung stehen müssten, um gegebenenfalls sofort ihre Leistungen erbringen zu können. Das Typische des Bereitschaftsdienstes sei danach (auch) seine Zweckbindung. Diese sei gekennzeichnet durch eine mit der eigentlichen Arbeitsleistung eng verknüpfte "Wartezeit", wobei sich diese jederzeit zur "Vollarbeitszeit" aktualisieren könne. Hieran fehle es indes typischerweise in Bezug auf Fahrt- bzw. Reisezeiten des Beamten im Zusammenhang mit Dienstreisen.

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Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 18. November 2005 – 10 A 10727/05 –, a.a.O. = juris, Rn. 32 ff.

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Der beschließende Senat teilt jedenfalls für die hier vorzunehmende Beurteilung, ob das Urteil des Verwaltungsgerichts ernstlichen Richtigkeitszweifeln unterliegt, diese gut vertretbare rechtliche Bewertung. Dabei tritt unterstützend hinzu, dass auch in der Fachliteratur trotz der bekanntermaßen für die Einordnung der Bereitschaftsdienstzeiten abweichenden Rechtsprechung des EuGH überwiegend daran festgehalten wird, dass Reisezeiten grundsätzlich nicht Bestandteil des Dienstes bzw. der Arbeitszeit des Beamten sind.

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Vgl. etwa Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz mit Beamtenversorgungsgesetz, Loseblatt (Stand: Januar 2012), BBG (alt), § 72 Rn. 3a, 3e und 3g; Bauschke, in: Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Loseblatt (Stand: September 2011), K § 72 Rn. 59 f.; nur teilweise bzw. unter Vornahme von Differenzierungen anderer Ansicht v. Roetteken, a.a.O., § 85 Rn. 163 ff.

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Soweit der Kläger in seiner Zulassungsbegründung ergänzend darauf abhebt, auch bei Dienstreisen und Dienstfahrten sei die Grenze zum Dienst jedenfalls dann berührt, wenn der dienstliche Bereich im Vordergrund stehe, was z.B. der der Fall sei, wenn während der Reise das zu erledigende Dienstgeschäft vorbereitet oder vorbesprochen werde, vermag er damit eine mögliche Erfolgsaussicht seiner Klage in einem etwaigen Berufungsverfahren ebenfalls nicht darzutun. Denn auch bei Zugrundelegung dieses Rechtsstandpunktes als zutreffend würde es an einem zugehörigen, hinreichend substantiierten Sachvortrag bezogen auf die hierfür interessierenden Fallumstände fehlen. Schon die (erstmals im Zulassungsverfahren aufgestellte) Behauptung, er habe während der Anfahrt mit dem Zug das anstehende Dienstgeschäft vorbereitet, bleibt sehr allgemein und wird nicht näher erläutert. Darauf kommt es hier im Übrigen nicht einmal an. Denn die Reisezeit der "Anfahrt" ist für das Klagebegehren nicht entscheidungserheblich, weil diese – da innerhalb der regelmäßigen täglichen Arbeitszeit gelegen – unstreitig bereits als Arbeitszeit berücksichtigt worden ist (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 4 AZV). Zu etwaigen dienstbezogenen Tätigkeiten während der "Rückfahrt" hat der Kläger indes keinerlei Angaben gemacht.

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Der Kläger hat des Weiteren nicht schlüssig begründet, dass er – unterstellt, die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur grundsätzlich fehlenden Anerkennungsfähigkeit von Reisezeiten als Arbeitszeit des Beamten treffe zu – aus Anlass der in Rede stehenden Dienstreise gleichwohl einen Anspruch auf Anrechnung weiterer Zeiten als Arbeitszeit habe.

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Nicht hinreichend dargelegt hat er zunächst die angenommene Relevanz des Umstandes, dass die Beklagte mit Blick auf die gleichzeitige verordnungsrechtliche Erhöhung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit von 40 auf 41 Stunden die regelmäßige tägliche Arbeitszeit für Beamte für die Zeit ab 1. März 2006 "einseitig", nämlich schon vor der seinerzeit noch ausstehenden Anpassung der Dienstvereinbarung, verlängert habe. Dafür, dass sich die seitens der Beklagten seinerzeit bereits praktizierte Erhöhung sowie Bestimmung der Lage der täglichen Arbeitszeit für den Kläger bezüglich der in Rede stehenden Dienstreise in Anwendung der für Reisezeiten geltenden Berücksichtigungsvorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 AZV nachteilig ausgewirkt hätte, ist nichts geltend gemacht worden oder sonst ersichtlich. Soweit der Kläger offenbar meint, es habe zu der fraglichen Zeit für ihn gänzlich an einer wirksamen Regelung der täglichen regelmäßigen Arbeitszeit gefehlt, bleibt dies eine nicht weiter erläuterte Rechtsbehauptung, welche etwa die Frage nach einer übergangsweisen Fortgeltung der bisherigen Regelung ausspart. Davon abgesehen hätte ein derartiges partielles Rechtsvakuum, von dem in der Sache kaum auszugehen ist, gerade zur Folge, dass zwar § 11 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 AZV, nicht aber die Grundregel des § 11 Abs. 1 Satz 3 AZV leer liefe. Damit verbliebe es aber im Ergebnis bei der fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit der umstrittenen Reisezeit als Arbeitszeit.

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Schließlich überzeugt es auch nicht, dass der Kläger gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts einwendet, dieses habe zu Unrecht nicht § 11 Abs. 1 Satz 2 AZV angewendet, obwohl hier in Wirklichkeit eine "ganztägige" Dienstreise vorgelegen habe. Das Verwaltungsgericht hat eine ganztägige Dienstreise mit der Begründung verneint, dass der Kläger an dem betreffenden Tag an seiner Dienststelle zunächst 1:41 Stunden Dienst geleistet und erst danach die Dienstreise angetreten hat. Der Kläger beruft sich demgegenüber auf den Umstand, dass die Dienstreise insgesamt mehr als 9 Stunden gedauert habe (von 10:41 Uhr bis 20:20 Uhr, einschließlich Hin- und Rückfahrt), somit in jedem Falle mehr als die regelmäßige tägliche Arbeitszeit. Er habe insofern sein "Arbeitszeitsoll" erbracht bzw. sogar überschritten. Würde man demgegenüber der Auslegung der Norm durch das Verwaltungsgericht folgen, würde dies – abhängig von der zufälligen Lage des auswärtigen Termins und damit des Beginns/Endes der Dienstreise – zu einer unsachgemäßen Ungleichbehandlung (in seinem Fall: Schlechterbehandlung) führen. Damit vermag das Zulassungsvorbringen nicht durchzudringen.

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Das Merkmal der Ganztägigkeit einer Dienstreise danach zu bestimmen, dass an dem betreffenden Tag neben der Dienstreise nicht – auch nur zeitweise – noch eine weitere Diensttätigkeit innerhalb der Dienststätte ausgeübt wird, entspricht dem allgemeinen Wortsinn, aber auch dem Zweck des § 11 Abs. 1 Satz 2 AZV. Denn die Vorschrift soll pauschalierend eine arbeitszeitrechtliche Schlechterstellung des Beamten gerade (und nur) für den Fall vermeiden, dass der Beamte an dem betreffenden Tag vollständig keinen Dienst innerhalb der Dienststätte leistet. In diesem Falle soll er (als Ergebnis einer pauschalierenden Betrachtung) nicht schlechter stehen als jemand, der die durchschnittliche tägliche Arbeitsleistung erbringt. Leistet der Beamte dagegen vor oder nach der Dienstreise regulären Dienst an seiner Dienststätte, ist diese Zeit ohnehin schon als Dienstzeit/Arbeitszeit anzurechnen. Arbeitszeit ist daneben auch die Zeit der Erledigung des Dienstgeschäfts während der Dienstreise (§ 11 Abs. 1 Satz 1 AZV). Für die verbleibenden Reisezeiten bei Dienstreisen, welche sich wie hier nicht über einen gesamten Arbeitstag erstrecken, soll es dagegen erkennbar – auch unter Berücksichtigung der (Gesamt-)Systematik des § 11 Abs. 1 AZV – bei einer Anrechnungsfähigkeit nur unter den besonderen Voraussetzungen des Satzes 4 verbleiben. Da Reisezeiten nach dem Satz 3 grundsätzlich keine Arbeitszeit sind, liegt es schon deswegen fern, den Begriff der Ganztägigkeit der Dienstreise im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AZV allein und maßgeblich von dem Erreichen bzw. der Überschreitung eines diese Reisezeiten bei der Berechnung generell einbeziehenden "Arbeitszeitsolls" im Umfang der regelmäßigen täglichen Arbeitszeit aus zu bestimmen, wie dies der Kläger für richtig hält.

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Die von diesem beklagten Ungleichbehandlungen, welche je nach dem Zeitpunkt des Antritts der Dienstreise tatsächlich eintreten können, ergeben sich im Übrigen nicht isoliert aus einer bestimmten Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 AZV, sondern letztlich aus einer Gesamtschau der in § 11 Abs. 1 AZV für verschiedene Fallgruppen zusammengefassten Regelungen. Dass der Normgeber bei den dabei vorgenommenen, zum Teil unterschiedlichen pauschalierenden Bestimmungen sachwidrige Erwägungen angestellt oder aus sonstigen Gründen die rechtlichen Grenzen seines auch im Anwendungsbereich des Gleichbehandlungsgrundsatzes des Art. 3 Abs. 1 GG zukommenden gestalterischen Ermessens überschritten hätte, lässt das Antragsvorbringen nicht durch Argumente von Substanz hervortreten und ist auch sonst nicht erkennbar.

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2. Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen werden. Derartige Schwierigkeiten, welche den Ausgang des Rechtsstreits bei summarischer Prüfung als offen erscheinen ließen, zeigt das Antragsvorbringen nicht auf. Sie bestehen – unter Mitberücksichtigung der diesbezüglichen Ausführungen des Senats zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel – insbesondere nicht unter dem vom Kläger angeführten Gesichtspunkt einer im Zeitpunkt der Dienstreise noch fehlenden Anpassung der Gleitzeitregelung in der Dienstvereinbarung an die durch den Verordnungsgeber bestimmte Verlängerung der Arbeitszeit.

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3. Schließlich bleibt hier auch eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache außer Betracht. Die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes sind nicht dargelegt. Denn die vom Kläger angenommene grundsätzliche Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Frage, ob Reisezeiten als Arbeitszeit zu bewerten sind, wird (zumal in dieser Allgemeinheit der Fragestellung) nicht hinreichend aufgezeigt. Immerhin hat die betreffende Frage in § 11 Abs. 1 Satz 3 und Satz 4 AZV eine ausdrückliche und eindeutige normative Regelung gefunden. Dass diese, wie der Kläger meint, der "Lebenswirklichkeit" nicht mehr entspreche, ist rechtlich unerheblich. Die zudem angedeutete Unvereinbarkeit mit dem Europäischen Gemeinschaftsrecht wird durch den pauschalen Hinweis in der Antragsbegründung auf sich (angeblich) mehrende Stimmen in der Literatur nicht substantiiert dargetan. Das gilt auch bei ergänzender Einbeziehung der Ausführungen des Klägers zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel und der dortigen Bezugnahme auf die (Einzel-)Auffassung des Autors von Roetteken. Hierzu kann der Senat auf seine obigen Ausführungen verweisen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG. Der Bemessung des Streitwerts ist vorliegend der sog. Auffangstreitwert nach § 52 Abs. 2 GKG zugrunde zu legen, weil der Streitgegenstand des Verfahrens kein Begehren betrifft, das – innerhalb der grundsätzlich vorrangigen Regelung des § 52 Abs. 1 GKG – einer konkreten wirtschaftlichen Bemessung der Bedeutung des Interesses des Klägers an der Durchführung des Verfahrens zugänglich ist. So lässt sich das Interesse des Klägers an der geltend gemachten Zeitgutschrift auf seinem Arbeitszeitkonto (Gleitzeitkonto) – unabhängig von Umfang dieser Gutschrift – nicht in einem zu beziffernden Betrag im Sinne von § 52 Abs. 3 GKG ausdrücken. Denn der Gesetzgeber hat dem Anspruch des Beamten auf Gutschrift bestimmter (hier hinsichtlich ihrer Einordnung als Dienstzeit/Arbeitszeit streitiger) Zeiten auf einem für ihn geführten Arbeitszeitkonto kein geldwertes Äquivalent gegenübergestellt. Namentlich stellt die Besoldung grundsätzlich keine Gegenleistung für eine nach Inhalt, Zeit und Umfang bestimmte Arbeitsleistung des Beamten dar, von der ausgehend der Wert einer ggf. zu Unrecht nicht dem Arbeitszeitkonto des Betroffenen gutgeschriebenen Dienstzeit bzw. (hier) Reisezeit sachgerecht bemessen werden könnte.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Dezember 2010 – 1 A 367/09 –, juris, Rn. 14, und vom 20. Oktober 2011 – 6 A 1265/09 – (Streitwertbeschluss), nicht mit abgedruckt in juris; ebenso im Ergebnis auch etwa OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 4. Dezember 2009 – OVG 6 N 2.08 –, juris, Rn. 14; OVG Rheinland-Pfalz, Streitwertbeschluss vom 19. Juni 2009 – OVG 6 N 2.08 –, juris, Rn. 38.

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Auch die Mehrarbeitsvergütung bietet hier insoweit keinen geeigneten Anhalt, weil eine finanzielle Abgeltung von etwaiger Mehrarbeit nicht Gegenstand des Verfahrens ist. Die vor dem vorstehenden Hintergrund zugleich erfolgte Abänderung der Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren durch den Senat findet ihre Grundlage in § 63 Abs. 3 GKG.

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Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).