Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-04-25, Aktenzeichen 7 K 1358/12
ECLI:DE:VGAR:2013:0425.7K1358.12.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten darum, ob die Klägerin mit einem von ihr betriebenen Heizkraftwerk emissionshandelspflichtig ist.

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Die Klägerin betreibt in N. -H. eine Anlage zur Erzeugung von Prozessdampf und elektrischer Energie. Diese besteht aus einem Reststoffkessel mit Rostfeuerung mit einer maximalen Feuerungswärmeleistung von 22,5 MW einerseits sowie einer Gasturbine mit nachgeschaltetem Abhitzekessel und Dampfturbine mit einer Feuerungswärmeleistung von 15 MW sowie einer bei Bedarf zuschaltbaren Gaszusatzfeuerung von 8 MW andererseits.

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Mit Genehmigung des Staatlichen Umweltamtes M. vom 16. Dezember 1997 und Änderungsgenehmigung der Bezirksregierung B. vom 18. September 2006 wurde die Anlage als Anlage nach Nr. 8.1 des Anhangs der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen, 4. BImSchV) (Anlage zur Beseitigung oder Verwertung fester, flüssiger oder in Behältern gefasster gasförmiger Abfälle oder Deponiegas mit brennbaren Bestandteilen durch thermische Verfahren, hier Verbrennung) genehmigt. Mit Schreiben vom 20. November 2007 und vom 21. September 2011 verzichtete die Klägerin gegenüber der Bezirksregierung B. auf den Einsatz von gefährlichen Abfällen zur Verbrennung. Als Regelbrennstoff werden vor allem sog. „Spuckstoffe“ (mechanisch abgetrennte Abfälle aus der Auflösung von Papier- und Pappabfällen, Abfallschlüssel 03 03 07) und Faserreststoffe (Faserabfälle, Faser-, Füller- und Überzugsschlämme aus der mechanischen Abtrennung, Abfallschlüssel 03 03 10) eingesetzt. Aus dem Bereich der Siedlungsabfälle werden die Abfallarten „Papier und Pappe“ (Abfallschlüssel 20 01 01), „Holz mit Ausnahme desjenigen, das unter 20 01 37 fällt“ (Abfallschlüssel 20 01 38) und „Kunststoffe“ (Abfallschlüssel 20 01 39) eingesetzt.

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Mit Schreiben vom 19. September 2011 und vom 7. Dezember 2011 führte die Klägerin gegenüber der Bezirksregierung B. aus, ihre Anlage sei – wie in der Vergangenheit – auch in der dritten Zuteilungsperiode 2013 bis 2020 nicht emissionshandelspflichtig. Sie bat um eine entsprechende Bestätigung der nicht gegebenen Emissionshandelspflicht.

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Die Bezirksregierung B. wertete diese Schreiben als Antrag auf Feststellung, dass die Anlage nicht unter den Anwendungsbereich des Gesetzes über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz, TEHG) falle. Sie lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 28. März 2012 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Anforderungen der Bereichsausnahme nach § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG lägen nicht vor. Eine Ausnahme von der Emissionshandelspflichtigkeit sei nur möglich, wenn der Hauptzweck der Anlage auf die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen gerichtet sei. Dies sei nur der Fall, wenn überwiegend Siedlungsabfälle oder gefährliche Abfälle eingesetzt würden. Nach den Hinweisen der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) vom 24. Oktober 2011 sei diese Voraussetzung erfüllt, wenn mindestens zwei Drittel der eingesetzten Abfallmengen gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle seien. Nach dem Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz NRW (MKULNV) vom 19. Oktober 2011 („Anwendungshilfe zum einheitlichen Vollzug des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG neu) für Abfallverbrennungsanlagen in NRW“) müssten Siedlungsabfälle vorwiegend, d. h. mit einem Anteil von 50 % und mehr eingesetzt werden. Da in dem Heizkraftwerk der Klägerin keine gefährlichen Abfällen und weniger als 50 % Siedlungsabfälle eingesetzt würden, seien die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung nicht erfüllt.

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Daraufhin hat die Klägerin am 25. April 2012 Klage erhoben, die sie wie folgt begründet:

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§ 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG in der Fassung des Gesetzes zur Anpassung der Rechtsgrundlagen für die Fortentwicklung des Emissionshandels vom 21. Juli 2011 enthalte drei Voraussetzungen, unter denen eine Anlage nicht unter das TEHG falle: Bei der Anlage müsse es sich um eine Energieerzeugungsanlage handeln, deren Zweck die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen sei und die schließlich als Anlage zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach Nr. 8.1 oder Nr. 8.2 der 4. BImSchV genehmigungsbedürftig sei. Diese Voraussetzungen seien erfüllt.

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Zu den in § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG genannten „Anlagen oder Verbrennungseinheiten nach Anhang 1 Teil 2 Nr. 1 bis 6“ gehörten in Abgrenzung zu den Industrieanlagen alle Energieerzeugungsanlagen des Anhangs 1 des TEHG. Das betroffene Heizkraftwerk könne Anhang 1 Teil 2 Nr. 4 TEHG zugeordnet werden, da es sich um eine Anlage zur Erzeugung von Dampf und Wärme durch den Einsatz anderer als in Nr. 3 genannter Brennstoffe in einer Verbrennungseinrichtung handele.

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Die Anlage diene auch der Verbrennung von Siedlungsabfällen. Anders als nach der bisherigen Regelung des § 2 Abs. 5 1. Alternative des TEHG in der Fassung vom 8. Juli 2004 (TEHG 2004) sei es nicht erforderlich, dass die Anlage ausschließlich der Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen diene. Es komme allein auf die funktionale Bestimmung zur Abfallverbrennung an, die hier erfüllt sei.

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Schließlich handele es sich bei dem Heizkraftwerk um eine Anlage, die nach Nr. 8.1 des Anhangs der 4. BImSchV genehmigungsbedürftig sei. Dies ergebe sich daraus, dass eine entsprechende Genehmigung erteilt worden sei.

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Der angegriffene Bescheid der Bezirksregierung stütze sich allein darauf, dass die Anlage nicht „überwiegend“ der Verbrennung von Siedlungsabfällen diene. Dieses „Überwiegendkriterium“ werde aus dem Leitfaden der DEHSt und dem Erlass des MKULNV entnommen, finde in § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG aber keine Stütze. Nach dem Wortlaut „Anlage ... zur Verbrennung von gefährlichen Abfällen und Siedlungsabfällen“ sei der Zweck dieser Verbrennung für die Anwendung der Bereichsausnahme entscheidend. Eine Mengenangabe finde sich – anders als in der Vorgängerregelung - im Wortlaut der Norm nicht. § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG orientiere sich in seiner aktuellen Fassung an der Genehmigungsbedürftigkeit nach Nr. 8.1 und Nr. 8.2 des Anhangs der 4. BImSchV. Damit solle ein objektives Kriterium für die Abgrenzung der Bereichsausnahme gegeben werde. Dieses objektive Kriterium würde durch das „Überwiegendkriterium“, das sich letztlich an der individuellen Fahrweise und des Einsatzes von Abfallmengen innerhalb einer Anlage orientiere, zunichte gemacht. Auch eine europarechtskonforme Auslegung der Norm unter Berücksichtigung der Emissionshandels-Richtlinie (Richtlinie 2002/87/EG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2009/29/EG) könne die Auffassung der Bezirksregierung nicht begründen. In der Richtlinie fänden sich keine Anhaltspunkte dafür, das „überwiegend“ gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle verbrannt werden müssen, damit die Bereichsausnahme zur Anwendung komme. Auch eine historische Auslegung belege nicht die Berechtigung des „Überwiegendkriteriums“. Die nun geltende Gesetzesformulierung beruhe auf einem Vorschlag des Umweltausschusses des Bundestages, zu dessen Begründung ausgeführt worden sei, es obliege nunmehr den zuständigen Landesbehörden, „aus dem Kreis der Abfallverbrennungsanlagen diejenigen Anlagen festzulegen, deren Hauptzweck auf die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen gerichtet„ sei. Auf diese Formulierung und entsprechende Ausführungen in einem Leitfaden der europäischen Kommission vom 18. März 2010 (Anlage B 3, GA 48) stützten die DEHSt und das MKULNV die Einführung des „Überwiegendkriteriums“. Die Gesetzesbegründung gebe eine mengenmäßige Abgrenzung der verschiedenen Abfallsorten jedoch nicht vor. Im Vordergrund stehe vor allem die Abgrenzung von reinen Abfallverbrennungsanlagen zu Mitverbrennungsanlagen. Die historische Auslegung ergebe danach lediglich, dass der Zweck der Anlage im Wesentlichen der Abfallverbrennung dienen müsse.

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Das „Überwiegendkriterium“ sei schließlich nicht praktikabel. Das zeige sich darin, das die DEHSt und das MKULNV verschiedene Schwellenwerte (2/3 bzw. 50 %) angebe. Es sei auch kein bundeseinheitlicher Vollzug des TEHG sicher gestellt. In einem Entwurf des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 20. Oktober 2011 werde die Auffassung der DEHSt abgelehnt und allein auf den Wortlaut des § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG abgestellt.

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Die Klägerin beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung B. vom 28. März 2012 zu verpflichten festzustellen, dass ihr Heizkraftwerk gemäß § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG nicht emissionshandelspflichtig ist.

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Der beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung nimmt die Bezirksregierung Bezug auf den angefochtenen Bescheid und trägt ergänzend vor:

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Soweit begünstigende feststellende Verwaltungsakte einer Ermächtigungsnorm bedürften, ergebe sich eine solche für die hier beantragte Feststellung in analoger Anwendung aus § 4 Abs. 1 TEHG. Die Klägerin habe jedoch keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, da eine europarechtskonforme Auslegung von § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG ergebe, dass in der Anlage vorwiegend gefährliche oder Siedlungsabfälle zum Einsatz kommen müssten. Insoweit könne auf die Anwendungshilfe des MKULNV vom 13. Oktober 2011, Seite 6, auf die Hinweise der DEHSt vom 24. Oktober 2011, Seite 17 und auf den Leitfaden der EU-Kommission, Seite 13 Bezug genommen werden. In der Anlage der Klägerin würden jedoch unstreitig keine gefährlichen Abfällen und deutlich weniger als 50 % Siedlungsabfälle eingesetzt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig, aber nicht begründet.

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Der angefochtene Bescheid der Bezirksregierung B. vom 28. März 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass sie mit ihrem Heizkraftwerk nicht emissionshandelspflichtig ist.

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Es ist – auch nach Auffassung des beklagten Landes – unschädlich, dass die Klägerin die Erteilung eines sogenannten Negativattestes, also den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes, begehrt, obwohl der Erlass eines solchen Verwaltungsaktes im Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz nicht ausdrücklich vorgesehen ist. Dieses Negativattest bedarf keiner gesetzlichen Grundlage, weil es mit dem geforderten Inhalt den Rechtsstandpunkt der Klägerin bestätigen soll. Es darf ohne gesetzliche Grundlage erlassen werden, und es ist zu erlassen, wenn darauf aus besonderen Gründen – etwa wegen einer entsprechenden behördlichen Übung - ein Anspruch besteht.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 1. Oktober 1986– 8 C 53.85 -, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1987, 969.

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Solche besonderen Gründe liegen hier vor: Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Es ist nachvollziehbar, dass sie ihr Verhalten darauf einstellen will, ob sie emissionshandelspflichtig ist oder nicht. Das MKULNV geht in seinem Erlass vom 19. Oktober 2011 davon aus, dass Anträge auf Feststellung der Befreiung von der Emissionshandelspflicht bei Vorliegen der Voraussetzungen positiv zu bescheiden sind, und auch die Bezirksregierung hat erklärt, es zeichne sich im Vollzug des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes die behördliche Praxis ab, begründeten Feststellungsanträgen stattzugeben.

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Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch jedoch nicht zu, weil sie mit ihrem Heizkraftwerk emissionshandelspflichtig ist. Die Tätigkeiten, die in Anhang 1 Teil 2 des TEHG aufgeführt sind, sind emissionshandelspflichtig, wenn keine Ausnahmeregelung eingreift. Der Betrieb eines Heizkraftwerkes gehört danach zu den grundsätzlich emissionshandelspflichtigen Tätigkeiten. Für das Heizkraftwerk der Klägerin greift nicht die – allein in Betracht kommende – Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG ein. Nach dieser Vorschrift gilt dieses Gesetz nicht für Anlagen oder Verbrennungseinheiten nach Anhang 1 Teil 2 Nummer 1 bis 6 zur Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen, die nach Nr. 8.1 oder Nr. 8.2 des Anhangs zur 4. BImSchV genehmigungsbedürftig sind.

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Bei dem Heizkraftwerk der Klägerin handelt es sich – unstreitig - um eine Anlage nach Anhang 1 Teil 2 Nr. 4 TEHG, denn es handelt sich um eine Anlage zur Erzeugung von Prozessdampf und elektrischer Energie durch den Einsatz anderer als in Nr. 3 genannter fester oder flüssiger Brennstoffe in einer Verbrennungseinrichtung mit einer Feuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW bis weniger als 50 MW.

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Die Anlage ist auch nach Nr. 8.1 des Anhangs zur 4. BImSchV genehmigungsbedürftig. Sie hat zu Recht eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung als Abfallverbrennungsanlage nach dieser Ziffer und nicht etwa als Energieerzeugungsanlage nach Nr. 1.3 des Anhangs zur 4. BImSchV erhalten, denn bei den in der Anlage hauptsächlich eingesetzten Brennstoffen handelt es sich - auch nach Ansicht der Bezirksregierung – um Abfall, der beseitigt und/oder verwertet werden soll.

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Das Heizkraftwerk der Klägerin ist aber keine Anlage „zur Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen“. Zur Erfüllung dieses Tatbestandsmerkmals reicht es nicht aus, dass der Hauptzweck der Anlage – jedenfalls nach Auffassung der Klägerin - auf die Verbrennung von Abfällen überhaupt und nicht auf die Energiegewinnung gerichtet ist. Vielmehr muss der Hauptzweck der Anlage gerade auf die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen gerichtet sein. Hierfür genügt es nicht, dass die Anlage geeignet ist, solche Abfälle zu verbrennen. Ebenso wenig genügt es, dass Abfälle dieser Arten überhaupt zulässigerweise verbrannt werden. Erforderlich ist vielmehr entgegen der Auffassung der Klägerin, dass in der Anlage regelmäßig überwiegend gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle eingesetzt werden. Das Gericht teilt insoweit die Auffassung der Europäischen Kommission in dem Hinweispapier zur harmonisierten Anwendung von Anhang I der Emissionshandelsrichtlinie vom 18. März 2010 (Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive, Seite 13), der sich die DEHSt in ihren Hinweisen zum Anwendungsbereich des TEHG für die Zuteilungsperiode 2013 - 2020 vom 24. Oktober 2011, Seite 17 sowie das MKULNV in seiner Anwendungshilfe zum einheitlichen Vollzug des TEHG für Abfallverbrennungsanlagen in Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 2011, Seite 4 angeschlossen haben.

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Vgl. auch Kobes/Burkert, Emissionshandel ab 2013 – auch weiterhin ohne Abfallverbrennungsanlagen?, Zeitschrift für Immissionsschutzrecht und Emissionshandel 2012, 8, 12 f.; Neuser in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band IV, § 2 TEHG Rdnr. 32, Stand: Februar 2012.

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Der Wortlaut des § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG indiziert durch die Verwendung des Begriffs „zur“ eine Zweckbestimmung der Anlage, die auf die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen ausgerichtet ist. Aus dem Wortlaut ergibt sich allerdings nicht zwingend, dass der Hauptzweck der Anlage hierauf ausgerichtet sein müsste. Mit dem Wortlaut wäre auch die Auffassung vereinbar, dass es genügen würde, wenn die Anlage diesem Zweck „auch“ dient. Vertretbar wäre hingegen auch die sehr strenge Auslegung, dass die Anlage ausschließlich dem Zweck der Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen dienen muss. Aus dem Wortlaut der europäischen Emissionshandels-Richtlinie (in der Fassung der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009, ABl. L 140/63), deren Umsetzung das TEHG dient, ergeben sich keine eindeutigen Hinweise auf die richtige Auslegung. Im Anhang I zu dieser Richtlinie werden die Tätigkeiten, die in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen, aufgeführt. Zu diesen Tätigkeiten zählt die „Verbrennung von Brennstoffen in Anlagen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von über 20 MW (ausgenommen Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen)“. In welchem Umfang gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle verbrannt werden müssen, ergibt sich daraus nicht.

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Aus den Erwägungen zur Richtlinie 2009/29/EG (insbesondere Erwägungsgründe (2), (3), (5), (6), (10) und (37)) ergibt sich allerdings, dass die Europäische Gemeinschaft ihre Bemühungen zur Reduktion der Emission von Treibhausgasen mit den Änderungen der Emissionshandels-Richtlinie verstärken und den Emissionshandel nach Möglichkeit auf alle Wirtschaftszweige insbesondere auch auf Abfallverbrennungsanlagen ausdehnen wollte. Dies spricht deutlich dafür, dass die in der Richtlinie vorgesehenen Ausnahmeregelungen nach Sinn und Zweck der Vorschrift eng auszulegen sind. Dementsprechend ist auch die nationale Regelung in § 2 Abs. 5 TEHG eng auszulegen.

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Dagegen spricht nicht, dass die Vorgängerregelung des § 2 Abs. 5 TEHG in der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vom 8. Juli 2004 (BGBl. I S. 1578; TEHG 2004) nur Anlagen nach Anhang 1 Nr. I bis V zur ausschließlichen Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausnahm und diese Formulierung nicht übernommen wurde. Zum einen hatte diese Vorgängerregelung nur einen begrenzten Anwendungsbereich. Denn seinerzeit waren im Wesentlichen nur Anlagen zur „Energieumwandlung und –umformung“, nicht aber Anlagen zur Abfallbeseitigung oder –verwertung in den Emissionshandel einbezogen.

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Vgl. Kobes/Burkert, a. a. O. S. 9.

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Zum anderen lässt sich aus dem Umstand, dass die bisherige Formulierung des Gesetzes nicht beibehalten wurde, allenfalls der Schluss ziehen, dass die neue Ausnahmeregelung nicht erst dann greifen soll, wenn der Zweck der Anlage ausschließlich auf die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen gerichtet ist. Entsprechende Überlegungen wurden nicht umgesetzt, weil damit nahezu alle Abfallverbrennungsanlagen in den Emissionshandel einbezogen worden wären, da diese nach ihren immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen durchweg auch andere Abfälle als gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle behandeln dürfen.

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Vgl. Kobes/Burkert, a. a. O. S. 10.

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Die Entstehungsgeschichte des § 2 Abs. 5 TEHG spricht für die hier vertretene Auffassung. Der Regierungsentwurf sah vor, dass in den vom Anwendungsbereich des Gesetzes auszunehmenden Anlagen zur Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen als Brennstoffe nur Abfälle eingesetzt werden dürfen und a) der durchschnittliche untere Heizwert der in einem Kalenderjahr als Brennstoff eingesetzten Abfälle für jede Verbrennungslinie auf höchstens 13 000 Kilojoule pro Kilogramm Abfall beschränkt ist oder b) bei Anlagen zur Verbrennung von gefährlichen Abfällen mindestens 75 Prozent der als Brennstoff eingesetzten Abfälle gefährliche Abfälle im Sinne des § 3 Absatz 8 Satz 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sein müssen.

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Vgl. Bundestagsdrucksache (BT-Drs.) 17/5296 S. 6.

40

Diese Regelungen sprechen dafür, dass beabsichtigt war, nur solche Anlagen vom Emissionshandel auszunehmen, in denen überwiegend gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle verbrannt werden. Für die gefährlichen Abfälle ergibt sich dies ohne weiteres aus der Regelung, dass 75 % der Brennstoffe gefährliche Abfälle sein müssen. Aus der Anknüpfung an den Heizwert der nichtgefährlichen Abfälle ergibt sich gleichermaßen, dass überwiegend Siedlungsabfälle eingesetzt werden müssen. Durch die Heizwertbeschränkung wird die Anwendung der Bereichsausnahme für solche Anlagen ausgeschlossen, die technisch für einen dauerhaften Einsatz mittel- und hochkalorischer Abfallfraktionen, also gerade nicht für Siedlungsabfälle, ausgelegt und genehmigt sind. Dem Kriterium der Heizwertbeschränkung lag die Überlegung zu Grunde, dass Abfälle unterhalb einer bestimmten Heizwertschwelle typischerweise Abfälle aus Haushaltungen oder haushaltsähnliche Abfälle sind.

41

Vgl. BT-Drs. 17/5296 S. 44; Kobes/Burkert, a. a. O. S. 10.

42

Der Umstand, dass der Regierungsentwurf insoweit letztlich nicht Gesetz wurde, beruht nicht darauf, dass der Gesetzgeber auch Anlagen, die nicht überwiegend der Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen dienen, vom Emissionshandel ausnehmen wollte. Vielmehr bestanden im Bundesrat Bedenken, ob mit der Anknüpfung an den Heizwert der Rahmen der nach Europarecht zulässigen Ausnahmen von der Emissionshandelspflicht hinreichend ausgeschöpft würde.

43

Vgl. BT-Drs. 17/5711 S. 3.

44

Aus den Beratungen im Bundestagsausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ergibt sich, dass zwar letztlich das Heizwertkriterium nicht mehr als taugliches Abgrenzungskriterium angesehen wurde. Es sollte aber dabei bleiben, dass aus dem Kreis der grundsätzlich emissionshandelspflichtigen Abfallverbrennungsanlagen diejenigen Anlagen herausgenommen werden sollten, „deren Hauptzweck auf die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder Siedlungsabfällen gerichtet sei.“

45

Vgl. BT-Drs. 17/6124 S. 8.

46

Die Auslegung des § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG in dem Sinne, dass vom Emissionshandel nur die Abfallverbrennungsanlagen ausgenommen sind, in denen überwiegend gefährliche Abfälle oder Siedlungsabfälle eingesetzt werden, ist nicht abzulehnen, weil diese Auslegung unpraktikabel und damit keine bundeseinheitliche Handhabung gewährleistet wäre. Es liegt in der Natur unbestimmter Rechtsbegriffe, dass sie unterschiedlich ausgelegt werden können. Die Behörden und ggf. ihnen nachfolgend die Gerichte haben die Aufgabe, zu der zutreffendsten Auslegung zu gelangen.

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Soweit die Klägerin auf den Entwurf eines Schreibens des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 20. Oktober 2011 Bezug nimmt, wird auch in diesem Schreiben ausgeführt, dass „überwiegend“ Siedlungsabfälle verbrannt werden müssen. Für Anlagen, die für die Verbrennung nicht gefährlicher Abfälle zugelassen sind, wird lediglich die Vermutung geäußert, dass in ihnen überwiegend Siedlungsabfälle eingesetzt werden, so dass auf einen Nachweis verzichtet werden könne. Anlagen, in denen überwiegend Rückstände aus industrieller Produktion verbrannt werden, hat das Schreiben offenkundig nicht im Blick.

48

Nach alledem unterfällt das Heizkraftwerk der Klägerin nicht der Bereichsausnahme nach § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG. Auch nach Angaben der Klägerin werden in ihrem Heizkraftwerk keine gefährlichen Abfälle und nur in geringem Umfang Siedlungsabfälle verbrannt. In erster Linie dient die Anlage der Verbrennung von Rückständen aus der Papierproduktion.

49

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.

50

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht gegeben. Insbesondere liegt der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht vor. Zwar gibt es – soweit ersichtlich – noch keine ober- oder höchstrichterlichen Entscheidung zur Frage, wie § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG auszulegen ist. Es ist aber vor dem Hintergrund, dass die Auslegung nach allgemein anerkannten Auslegungsmethoden möglich ist und die streitige Norm nur wenige Referenzfälle trifft, nicht erkennbar, dass die Herbeiführung einer solcher Entscheidung im Interesse der Rechtseinheit erforderlich ist.