Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-08-05, Aktenzeichen 20 B 2007/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0805.20B2007.98.00

Tenor

Die Beschwerde wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß der
angefochtene Beschluß wie folgt gefaßt wird:

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. April 1998 in der Fassung der
Änderungsverfügung vom 31. August 1998 wird wiederhergestellt, soweit der
Antragstellerin darin für den Fall, daß sie in der Verfügung näher bezeichnete Abfälle
mit anderen Abfällen vermischt sammelt, aufgegeben worden ist, das gesamte
Abfallgemisch der Stadt G. zur Entsorgung zu überlassen, und angeordnet,
soweit ihr darin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld angedroht
worden ist.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich
des Beschwerdezulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren einschließlich des
Beschwerdezulassungsverfahrens auf 600,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

3

Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes ist zulässig. Er bezieht sich auf die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 4. April 1998 in der
durch Ordnungsverfügung vom 31. August 1998 geänderten
Fassung. Darin ist der Antragstellerin unter
Zwangsgeldandrohung aufgegeben worden, im einzelnen
aufgeführte Abfälle oder, sofern diese Abfälle mit anderen
Abfällen vermischt gesammelt werden, das gesamte Abfallgemisch
der Stadt G. zu überlassen. Für die
Antragstellerin greift die zweite Alternative der getroffenen
Anordnung, da die in ihrem Betrieb entstehenden Abfälle in
einem Sammelbehälter als Gemisch erfaßt werden. Diese
Handhabung will sie ersichtlich beibehalten. Die erste
Alternative der Anordnung bezieht sich demgegenüber allein auf
den Fall, daß die einzeln benannten Abfälle getrennt gesammelt
werden. Angesichts dessen hat die Antragstellerin - zumindest
für das Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes - ein
Rechtsschutzinteresse nur insoweit, als es um die Überlassung
des Abfallgemisches geht. Demgemäß versteht der Senat ihr
Begehren dahin, daß sie vorläufigen Rechtsschutz lediglich in
entsprechend eingeschränktem Umfang in Anspruch nehmen will.

4

Mit diesem Inhalt ist der Antrag begründet. Die nach § 80
Abs. 5 VwGO gebotene Interessensabwägung fällt zum Nachteil
des Antragsgegners aus. Das öffentliche Interesse an der
sofortigen Vollziehung der in Rede stehenden Anordnung und der
darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung überwiegt nicht gegenüber
dem Interesse der Antragstellerin, vorläufig von der
Vollziehung verschont zu bleiben.

5

Dem öffentlichen Interesse kommt bei der
Interessensabwägung im allgemeinen dann der Vorrang zu, wenn
der Rechtsbehelf, um dessen aufschiebende Wirkung es geht,
aller Voraussicht nach erfolglos bleiben wird. Umgekehrt fehlt
es an einem überwiegenden Vollzugsinteresse, wenn der
angegriffene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist.
Trifft beides nicht zu, so ist in den Fällen des § 80 Abs. 2
Satz 1 Nr. 4 VwGO die gesetzliche Entscheidung für die
aufschiebende Wirkung als regelmäßige Rechtsfolge des
Rechtsbehelfs in der Hauptsache (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zu
beachten. Die sofortige Vollziehbarkeit kann dann nur Bestand
haben, wenn öffentliche Interessen von besonderem Gewicht für
die sofortige Vollziehung sprechen, denen keine zumindest
gleichgewichtigen Interessen des Antragstellers an der
aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs gegenüber stehen.

6

Aufgrund der im vorliegenden Verfahren nur möglichen
summarischen Prüfung läßt sich die Erfolgsaussicht des
Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Anordnung zur
Überlassung des Abfallgemischs nicht verläßlich beurteilen;
zum einen bedarf die Sachlage weiterer Aufklärung, die den
Rahmen eines Eilverfahrens sprengen würde, zum anderen stellen
sich in der Rechtsprechung noch nicht hinreichend geklärte
Rechtsfragen, denen genauer nachzugehen dem
Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muß.

7

Als Rechtsgrundlage für die Überlassungspflicht, die der
Antragsgegner mit seiner auf § 21 KrW-/AbfG gestützten
Ordnungsverfügung geltend macht, kommt allein § 13 Abs. 1
Satz 2 KrW-/AbfG in Betracht. Nach dieser Vorschrift sind auch
Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen
Herkunftsbereichen als aus privaten Haushaltungen
verpflichtet, diese den öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgern zu überlassen, soweit sie diese Abfälle
nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder überwiegende
öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern. Die
Überlassungspflicht nach dieser Vorschrift kann also nur für
Abfälle zur Beseitigung, nicht auch für Abfälle zur Verwertung
greifen.

8

Ob es sich bei dem in der Ordnungsverfügung angesprochenen
Abfallgemisch um Abfall zur Verwertung oder zur Beseitigung
handelt, läßt sich im vorliegenden Verfahren nicht
abschließend klären; Überwiegendes spricht jedoch für die
Einstufung als Abfall zur Verwertung:

9

§ 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bezeichnet als Abfälle zur
Verwertung solche Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die
nicht verwertet werden, sind danach Abfälle zur Beseitigung.
Diese Begriffsbestimmung stellt nach ihrem Wortlaut - anders
als der sprachliche Gehalt des Begriffs selbst - nicht auf die
Verwertungsabsicht, sondern auf die Tatsache der Verwertung
ab. Das schließt es aus, für die Abgrenzung auf die bloße
Möglichkeit späterer Verwertung abzustellen. Da das Gesetz
mehrfach an den Begriff des Abfalls zur Verwertung Pflichten
knüpft, die dem Verwertungsvorgang vorausgehen, muß es
andererseits aber für die Einordnung als Abfall zur Verwertung
ausreichen, wenn der Abfallbesitzer konkrete
Verwertungsmaßnahmen benannt oder zumindest die Möglichkeit
einer zeitnahen Verwertung substantiiert aufgezeigt hat.

10

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni
1998 - 20 B 1424/97 -, NVwZ 1998, 1207
(1208); Beschluß vom 18. September 1998
- 22 B 1856/98 -, NVwZ 1999, 674 (675);
Nds. OVG, Beschluß vom 6. Mai 1998
- 7 M 3055/97 -, NVwZ 1998, 1202
(1203).

11

Die Antragstellerin hat eine konkrete Maßnahme zur Behandlung
des Abfallgemischs benannt. Aufgrund eines mit einer
Entsorgungsfirma geschlossenen Vertrages überläßt sie dieser
das Gemisch, die es ihrerseits sortiert und die entstehenden
Fraktionen an Dritte zur stofflichen Nutzung bzw. zur
Verbrennung in einem Heizkraftwerk weitergibt.

12

Der Einordnung des fraglichen Abfalls als Abfall zur
Verwertung steht nach summarischer Prüfung nicht entgegen, daß
es sich dabei um ein Abfallgemisch handelt. Ob Abfall ein
solcher zur Verwertung oder ein solcher zur Beseitigung ist,
bestimmt sich nach dem Hauptzweck der ins Auge gefaßten
Entsorgungsmaßnahme (§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 3 KrW-
/AbfG). Die Abgrenzung ist nach objektiven Kriterien für den
"einzelnen Abfall" durchzuführen (§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4
Satz 3 KrW-/AbfG). Gemeint ist damit der Abfall im Zeitpunkt
seines Anfalls, d.h. in dem Zeitpunkt, in dem die
Begriffsmerkmale des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG erstmals
erfüllt sind.

13

Vgl. Nds. OVG, a.a.O., S. 1204; OVG
Rheinl.-Pfalz, Beschluß vom 13. Januar
1999 - 8 B 12627/98 -, DÖV 1999, 432
(433); Dolde/Vetter, NVwZ 1997, 937
(942).

14

Abfallgemische können nicht nur durch nachträgliche
Vermischung zunächst sortenrein angefallener Abfälle
entstehen, sondern ebenso schon von vornherein als solche
anfallen. Jedenfalls dann sind sie als "einzelner Abfall" im
Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Satz 3 KrW-/AbfG anzusehen
und damit Bezugspunkt für die Qualifizierung als Abfall zur
Verwertung oder zur Beseitigung.

15

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni
1998, a.a.O., S. 1209; Beschluß vom
18. September 1998, a.a.O., S. 675;
Nds. OVG, a.a.O., S. 1204; OVG Rheinl.-
Pfalz, a.a.O., S. 433 f.

16

Die Annahme eines (generellen) Verwertungsverbots für
gemischt anfallenden Abfall mit einer daraus resultierenden
Überlassungspflicht an die öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger ließe sich demgegenüber mit dem Ziel des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, eine
umweltverträgliche Kreislaufwirtschaft zu fördern, nicht in
Einklang bringen.

17

Vgl. dazu ausführlich OVG NRW,
Beschluß vom 18. September 1998,
a.a.O., S. 675.

18

Im Betrieb der Antragstellerin dürften die Abfälle, deren
Überlassung der Antragsgegner fordert, von vornherein als
Gemisch anfallen. Die Bestandteile eines Gemischs der in Rede
stehenden Art erlangen ihre Abfalleigenschaft typischerweise
durch die jeweilige Entledigungshandlung, die hier mit dem
Einfüllen in den zur Erfassung dienenden Behälter
zusammenfällt, in dem das Gemisch der Entsorgung zugeführt
wird (vgl. § 3 Abs. 2, 1. Alternative KrW-/AbfG). Die
abweichende Vorstellung des Antragsgegners, die in der
Ordnungsverfügung aufgezählten einzelnen Abfallfraktionen
fielen sortenrein an, wird der Lebenswirklichkeit schwerlich
gerecht und ist von ihm durch tatsächliche Feststellungen
nicht untermauert worden.

19

Fällt mithin nach vorläufiger Prüfung das bei der
Antragstellerin entstehende Abfallgemisch von vornherein als
solches an, so können die Getrennthaltungsgebote der §§ 5
Abs. 2 Satz 4, 11 Abs. 2 KrW-/AbfG die Beurteilung nicht
beeinflussen. Sie setzen an beim bereits angefallenen Abfall.
Ungeachtet der Frage, ob sie einer Vermischung von Abfällen
zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung stets
entgegenstehen, spielen sie deshalb für die Zuordnung eines
nicht durch nachträgliche Vermischung, sondern bereits
ursprünglich als solchen angefallenen Abfallgemischs zu einer
dieser beiden Kategorien keine Rolle. Gleiches dürfte auch für
die Regelung in § 4 a Abs. 1 LAbfG gelten, der im Verlauf des
Widerspruchsverfahrens am 1. Januar 1999 in Kraft getreten ist
(Art. 5 des Gesetzes zur Änderung des Landesabfallgesetzes und
damit in Zusammenhang stehender Vorschriften vom 24. November
1998, GV NW S. 666). Insoweit kann offenbleiben, ob und in
welchem Umfang dem Landesgesetzgeber mit Rücksicht auf die im
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthaltenen
Bestimmungen über die Getrennthaltung von Abfällen überhaupt
Raum für eigene Regelungen verbleibt.

20

Vgl. dazu Schink, Eildienst LKT-NW
1999, 89 (97).

21

Nach § 4 a Abs. 1 LAbfG sind zur Erfüllung der Anforderungen
des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und des
Landesabfallgesetzes Abfälle zur Verwertung bereits an der
Anfallstelle vom Abfallbesitzer oder -erzeuger von Abfällen
zur Beseitigung getrennt zu halten. Den Abfallbesitzer bzw.
-erzeuger trifft also wiederum nur die Pflicht zur
Getrennthaltung, nicht hingegen zur (nachträglichen) Trennung
und wohl auch nicht zur Gewährleistung eines getrennten
Anfalls beider Kategorien von Abfall.

22

So offenbar auch Schink, a.a.O.,
S. 98 f.

23

Diese Auslegung findet nicht nur im Normtext, sondern auch in der
Gesetzesbegründung eine Stütze; danach dient die Regelung dem Zweck, die
Geltung der in den §§ 5 Abs. 4 Satz 2 und 11 Abs. 2 KrW-/AbfG normierten
Getrennthaltungspflichten für das Verhältnis von Abfällen zur Verwertung und
Abfällen zur Beseitigung klarzustellen, während eine Ergänzung der
Getrennthaltungspflichten um Pflichten anderen Inhalts nicht beabsichtigt war.

24

Vgl. LT-Drucksache 12/3143 vom 10.
Juni 1998 S. 64; in diesem Sinne auch
Schink, a.a.O., S. 98 f.

25

Nach alledem dürfte Bezugspunkt für die Qualifizierung als Abfall zur Verwertung
oder Abfall zur Beseitigung das im Betrieb der Antragstellerin entstehende
Abfallgemisch sein. Für die Rechtmäßigkeit der Überlassungsanordnung kommt es
dann entscheidend darauf an, ob bei konkreter Betrachtung der Hauptzweck der mit
dem Gemisch beabsichtigten Maßnahmen in der Beseitigung des
Schadstoffpotentials dieses Abfalls (§ 10 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG) oder in dessen
stofflicher bzw. energetischer Nutzung (§ 4 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 Sätze 2 und 3
KrW-/AbfG) liegt. Maßgebliche Beurteilungsfaktoren sind dabei der Anteil an
verwertbarem Abfall, der wirtschaftliche Wert der letztlich verwertbaren Stoffe und
das Maß der Verunreinigungen des Abfalls (§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) bzw. die
Eignung des Abfalls als Ersatzbrennstoff nach Maßgabe des § 6 Abs. 2 KrW-/AbfG,
Art und Ausmaß seiner Verunreinigungen sowie die durch die Behandlung
anfallenden weiteren Abfälle und entstehenden Immissionen (§ 4 Abs. 4 Satz 1, 1.
Halbsatz und Satz 3 KrW-/AbfG).

26

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni
1998, a.a.O., S. 1208 f.; Beschluß vom
18. September 1998, a.a.O., S. 675 f.;
Nds. OVG, a.a.O., S. 1203 f.; VGH
B.-W., Urteil vom 20. Oktober 1998 - 14
S 1037/98 -, NuR 1999, 336 (337); OVG
Rheinl.-Pfalz, a.a.O., S. 433.

27

Hiervon ausgehend spricht Überwiegendes dafür, daß es sich bei dem in Rede
stehenden Abfall um Abfall zur Verwertung handelt. Die Antragstellerin hat die
Dokumentation eines Sortierversuchs vorgelegt, bei dem eine Stichprobe des in
ihrem Betrieb entstehenden Abfallgemischs von einem Sachverständigenbüro einem
Sortierversuch in der Sortieranlage ihrer Entsorgungsfirma unterzogen worden ist.
Dieser Versuch hat ergeben, daß der Gewichtsanteil der stofflich nutzbaren
Fraktionen des Gemischs 57 % und ihr Volumenanteil sogar 75 % der Gesamtmenge
ausmachen. Hinweise darauf, daß die einzelnen Fraktionen Schadstoffe oder
Verunreinigungen in einem Maße aufweisen, das ihre wirtschaftliche Nutzung
ernsthaft in Frage stellen würde, ergeben sich aus der Dokumentation nicht; nach
einer ergänzenden Erklärung des Sachverständigen vom 24. August 1998 können
die einzelnen Fraktionen problemlos verwertet werden. Soweit der Antragsgegner
auf Verunreinigungen von Kartonagen verweist, die auf zwei zur Dokumentation
gehörenden Fotos sichtbar sind, liegt ein Verwertungshindernis nach heutigem Stand
der Verwertungstechnik jedenfalls nicht nahe; der Sachverständige hat in einer
weiteren Stellungnahme vom 29. März 1999 nachvollziehbar ausgeführt, derartige
Verunreinigungen würden im Zuge üblicher Verwertungsverfahren beseitigt. Selbst
für die Fraktion der Sortierreste deutet einiges auf ihre Verwertbarkeit hin. Eine im
Auftrag der Antragstellerin im Zusammenhang mit dem Sortierversuch durchgeführte
Heizwertanalyse hat einen Heizwert ergeben, der weit über dem in § 6 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 KrW-/AbfG als Mindestvoraussetzung für eine energetische Verwertung
angegebenen Wert liegt. Die übrigen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 KrW-
/AbfG liegen nach einer Erklärung vom 20. August 1998 der Abfallentsorgungs-
Gesellschaft Ruhrgebiet, in deren Anlage die Sortierreste verbrannt werden,
ebenfalls vor. Ob der Sortierversuch in jeder Hinsicht geeignet war, repräsentative
Ergebnisse zu zeitigen, läßt sich im summarischen Verfahren nicht verläßlich klären.
Andererseits fehlt es an aussagekräftigen eigenen Feststellungen des
Antragsgegners. Die insoweit notwendige Sachverhaltsaufklärung wäre seine Sache
gewesen, da es ihm obliegt, seine Verfügung auch in tatsächlicher Hinsicht
hinreichend abzusichern.

28

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 25. Juni
1998, a.a.O., S. 1209; Beschluß vom
18. September 1998, a.a.O., S. 676;
Nds. OVG, a.a.O., S. 1203 f.

29

Verbleiben somit trotz gewichtiger Gesichtspunkte, die gegen die Rechtmäßigkeit der
angegriffenen Ordnungsverfügung sprechen, Ungewißheiten über den Ausgang des
Hauptsacheverfahrens, so hängt die Entscheidung von einer ergänzenden
allgemeinen Interessenabwägung ab. Sie führt zu dem Ergebnis, daß das öffentliche
Vollzugsinteresse nicht überwiegt. Nach derzeitigem Stand bestehen keine
greifbaren Zweifel, daß das von der Antragstellerin beauftragte
Entsorgungsunternehmen den ihm überlassenen Abfall schadlos einer stofflichen
Nutzung bzw. Verbrennung zuführen wird. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte dafür,
daß der gesetzliche Vorrang der Verwertung nicht tatsächlich erfüllt, sondern durch
ein "Scheinverwertungsverfahren", das in Wirklichkeit eine Abfallbeseitigung darstellt,
unterlaufen werden soll. Das Vollzugsinteresse reduziert sich damit auf den
finanziellen Aspekt eines Gebührenausfalls. Der Antragsgegner behauptet in diesem
Zusammenhang eine Vorbildwirkung für andere Abfallerzeuger und -besitzer, ohne
indes substantiiert darzulegen, daß seine Gebührenkalkulation nachhaltig erschüttert
würde. Angesichts dessen kommt diesem Gesichtspunkt kein solches Gewicht zu,
daß eine Ausnahme von der gesetzlichen Regelung, wonach der Widerspruch
aufschiebende Wirkung entfaltet, trotz Erfolgsaussicht des Rechtsbehelfs in der
Hauptsache angebracht wäre.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

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