Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-13, Aktenzeichen 8 S 668/11

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22. Februar 2011 - 6 K 91/11 - , soweit er den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ablehnt, geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die baurechtliche Entscheidung der Antragsgegnerin vom 2. Dezember 2010 wird auch insoweit wiederhergestellt, als dem Antragsteller mit Nr. 1 dieser Entscheidung die Nutzung seines Grundstückes Flst.-Nr. .../... in ...-... als Holzlagerplatz untersagt wird.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 1.250,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Beschwerde ist zulässig (§§ 146, 147 VwGO) und begründet. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die baurechtliche Entscheidung der Antragsgegnerin vom 02.12.2010 ist auch insoweit wiederherzustellen, als ihm die Nutzung seines Grundstückes ...-... .../... in ...-... als Holzlagerplatz „mit sofortiger Wirkung“ untersagt wurde (Nr. 1 der angefochtenen baurechtlichen Entscheidung).

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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes diesbezüglich mit der Begründung abgelehnt, Rechtsgrundlage der Nutzungsuntersagung sei § 65 Satz 2 LBO. Danach könne die Baurechtsbehörde die Nutzung einer baulichen Anlage untersagen, wenn sie im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werde. Ein solcher Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften setze mit Rücksicht auf den durch Art. 14 GG gewährleisteten Bestandsschutz voraus, dass die Nutzung nicht durch eine erforderliche Baugenehmigung gedeckt sei und seit ihrem Beginn fortlaufend gegen materielles Baurecht verstoße. Ob eine Nutzungsuntersagung erlassen werde, stehe demnach im Ermessen der Baurechtsbehörde. Es bestünden Zweifel, ob eine Baugenehmigung erforderlich sei. Der Lagerplatz gelte gemäß § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBO als bauliche Anlage. Die Änderung der Nutzung des Grundstücks des Antragstellers als Lagerplatz sei dann nicht genehmigungspflichtig, wenn der Lagerplatz zu den im Anhang zur LBO aufgeführten verfahrensfreien Vorhaben gehöre. Das sei dann der Fall, wenn es sich dabei um einen Lagerplatz im Innenbereich bis 100 m² Nutzfläche (Nr. 11 h des Anhangs zur LBO) handele. Diese Frage bedürfe im vorliegenden Eilverfahren keiner Klärung. Denn die Nutzung des Grundstücks des Antragstellers als Lagerplatz sei jedenfalls materiell baurechtswidrig. Ihr stünden bauplanungsrechtliche Vorschriften entgegen. Der Lagerplatz liege im Bereich des qualifizierten Bebauungsplans „Kistelberg“. Die ausgeübte Nutzung widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans, der für das Grundstück eine Festsetzung als Kleingarten enthalte. Bedenken gegen die Wirksamkeit des Bebauungsplans seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Festsetzung der als Kleingärten ausgewiesenen Fläche funktionslos geworden sei. Bei einer am 25.11.2010 durchgeführten Bauüberwachung sei festgestellt worden, dass auf dem Grundstück mehrere Holzlegen in verschiedenen Größen errichtet worden seien. Anhand der erstellten Fotos werde deutlich, dass der Antragsteller in erheblichem Umfang Holzlagerung auf seinem Grundstück betreibe. Eine derart weitgehende Nutzung des Grundstücks als Lagerplatz sei nicht mehr mit dem Charakter eines Kleingartengebiets vereinbar. Eine Kleingartenanlage sei kein Baugebiet im Sinne der Baunutzungsverordnung, sondern ein Unterfall der Grünflächennutzung. Sie werde im Bundeskleingartengesetz näher geregelt. Die im Bebauungsplan gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB (= § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG von 1960) festsetzbaren Flächen für Dauerkleingärten bezögen sich inhaltlich auf das Kleingartenrecht. Wesensmerkmal des Kleingartens sei die Nutzung fremden Landes, das heiße der Begriff sei durch Pachtverhältnisse oder ähnliche obligatorische Verhältnisse gekennzeichnet. Als Nutzung stehe nicht die bauliche Nutzung, sondern die Gartennutzung im Vordergrund, welche notwendigerweise die Gewinnung von Gartenbauerzeugnissen für den Eigenbedarf beinhalte. Diese Ausführungen halten der Überprüfung im Beschwerdeverfahren nicht stand.

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Der Antragsteller macht geltend, die baurechtliche Entscheidung sei - wie bereits in der Antragsschrift vom 10.01.2011 ausgeführt worden sei - gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG nichtig, weil sie aus tatsächlichen Gründen von niemandem ausgeführt werden könne. Die Antragsgegnerin habe die Nutzung des Grundstückes als Holzlagerplatz „mit sofortiger Wirkung“ untersagt und damit keinerlei Reaktionsmöglichkeit zur Befolgung der Anordnung gegeben. Es sei nicht möglich, „innerhalb einer logischen Sekunde“ nach Zugang der Anordnung die Nutzung aufzugeben, da es naturgemäß einige Zeit benötige, um das Holz von dem Grundstück wegzubringen. Mit dieser Erwägung habe sich allerdings das Verwaltungsgericht an keiner Stelle seiner Entscheidung auseinandergesetzt.

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Ob bereits dieser Einwand des Antragstellers zutrifft, kann offen bleiben. Nach § 44 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig, den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann, der also jemanden zu einer objektiv unmöglichen Leistung verpflichtet. An diesem Mangel könnte die „mit sofortiger Wirkung“ ausgesprochene Untersagung, das Grundstück als Holzlagerplatz zu nutzen, leiden. Dem Antragsteller ist darin zuzustimmen, dass ihm objektiv Unmögliches abverlangt würde, wenn er „sofort“ nach Bekanntgabe und damit dem Wirksamwerden der baurechtlichen Entscheidung (§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG) das auf dem Grundstück gelagerte Holz von dort entfernt haben müsste. So ließe sich die baurechtliche Entscheidung nach dem für die Auslegung von Verwaltungsakten maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.04.2005 - 9 C 4.04 - BVerwGE 123, 292 = NVwZ 2005, 1070 <1071>) unter Umständen auch verstehen. Die Nutzungsuntersagung mag - jedenfalls in erster Linie - auf ein Unterlassen abzielen, das dem Antragsteller ohne Befolgungsfrist möglich ist und wofür auch der Gesetzgeber im Vollstreckungsrecht keine Fristsetzung vorschreibt (vgl. § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG). Gleichzeitig legt der Wortlaut der getroffenen Anordnung es jedoch nahe, dass neben der Anordnung, neue Holzlagerungen zu unterlassen, eine Beseitigungsverfügung hinsichtlich des bereits gelagerten Holzes mit umfasst sein sollte. Bei diesem Verständnis der „Nutzungsuntersagung“ kann eine objektive Möglichkeit der Ausführung wohl nur angenommen werden, wenn man die Befolgungsfrist allein dem Vollstreckungsrecht zuordnet (siehe allgemein zur Bestimmung der vollstreckungsrechtlichen Erfüllungsfrist im Grundverwaltungsakt Sadler, VwVG, 7. Aufl., § 13 Rn. 71) und damit die „sofortige Wirkung“ (zum Begriff „sofort“ siehe ebenfalls Sadler a.a.O. § 13 Rn. 41) von der „Nutzungsuntersagung“ als solcher löst. Dies erscheint aber fraglich.

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Unabhängig davon muss die Beschwerde Erfolg haben, weil die „Nutzungsuntersagung“ jedenfalls den gesetzlichen Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt. Der Prüfungsmaßstab des Senats beschränkt sich nach der ausdrücklichen normativen Anordnung in § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die vom Beschwerdeführer dargelegten Gründe. Unter solchen sind im Blick auf § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO grundsätzlich nur diejenigen Gründe zu verstehen, die der Beschwerdeführer innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung des Verwaltungsgerichts vorgebracht hat (vgl. hierzu und zu Ausnahmen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 09.01.2008 - 3 S 2016/07 - VBlBW 2008, 223 sowie Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 146 Rn. 42 f.). Auf die Vorschrift des § 37 LVwVfG zur Bestimmtheit von Verwaltungsakten nimmt die Beschwerdebegründung zwar nicht ausdrücklich Bezug. Dem Vorbringen des Antragstellers ist indes zu entnehmen, dass er die Anordnung der Antragsgegnerin für widersinnig, weil nicht ausführbar hält. Daraus wird noch hinreichend deutlich, dass er sich auch gegen deren inhaltliche Bestimmtheit wendet. Damit dringt der Antragsteller durch.

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Das Verwaltungsgericht hätte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers auch im Hinblick auf die Untersagung der Holzlagerung wiederherstellen müssen, weil die baurechtliche Entscheidung insoweit zu unbestimmt ist. Ein Verwaltungsakt muss nach § 37 Abs. 1 LVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum Anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen nach den Besonderheiten des Einzelfalls, insbesondere nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck (BVerwG, Beschluss vom 13.10.2010 - 7 B 50.10 - juris Rn. 8 und Urteil vom 02.07.2008 - 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 m.w.N.). Dabei muss sich die „Regelung“ (§ 35 Satz 1 LVwVfG) nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 25.04.2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Die baurechtliche Entscheidung vom 02.12.2010 versetzt den Antragsteller nicht in die Lage zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Gemäß dem Entscheidungssatz wird dem Antragsteller die Nutzung seines Grundstückes als Holzlagerplatz mit sofortiger Wirkung untersagt. Als Rechtsgrundlage wird im Vorspann auf Seite 1 der Entscheidung § 47 in Verbindung mit § 65 LBO genannt. In der Begründung wird die Untersagung unter § 65 LBO gefasst, wobei inhaltlich auf § 65 Satz 2 LBO (Untersagung der Nutzung einer baulichen Anlage) Bezug genommen wird. Allerdings wird nichts weiter dazu ausgeführt, welche „bauliche Anlage“ gemeint ist; vielmehr ist allein davon die Rede, dass die Nutzung „des Grundstückes“ zur Holzablagerung baurechtswidrig sei. Es findet sich an keiner Stelle eine genauere Umschreibung dessen, was vom Antragsteller verlangt wird. Unter diesen Umständen erschließt sich nicht, welche Anforderungen die baurechtliche Entscheidung stellt. Das Verwaltungsgericht hat in konsequenter Anknüpfung an § 65 Satz 2 LBO angenommen, die Nutzung der baulichen Anlage „Lagerplatz“ (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 LBO) werde untersagt. Hierfür lässt sich anführen, dass die Antragsgegnerin ihre Entscheidung offensichtlich auf § 65 Satz 2 LBO stützen wollte. Zudem ergäbe es wenig Sinn, mehr als eine Unterlassung, namentlich auch eine Räumung des Grundstückes „mit sofortiger Wirkung“ zu verlangen. Gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung spricht jedoch der Wortlaut des Entscheidungssatzes, wonach die Nutzung „des Grundstückes“ als Holzlagerplatz untersagt wird. Auch dürfte die Entscheidung nach ihrem Zweck - im Sinne einer auf § 65 Satz 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 12 Nr. 2 LBO zu stützenden Beseitigungsanordnung - darauf abzielen, die Holzbestände vom Grundstück zu entfernen. Insgesamt bleibt unter diesen widersprüchlichen Umständen der Inhalt der Entscheidung unklar. Die Unklarheit der getroffenen Regelung wird im Übrigen durch die - für die Auslegung der Entscheidung indes nicht berücksichtigungsfähige - Beschwerdeerwiderung der Antragsgegnerin noch bestätigt. Danach „soll durch die Verfügung erreicht werden, dass der Beschwerdeführer ab sofort keine weiteren rechtswidrigen Holzlegen mehr auf dem Grundstück errichtet. Mit anderen Worten hat die Verfügung die Funktion, den Beschwerdeführer von weiterem baurechtswidrigem Tun abzuhalten. Was die bereits bestehenden Holzlegen anbelangt, kann mit dem Beschwerdeführer noch vereinbart werden, bis wann diese spätestens zu beseitigen sind. Insoweit ist jedenfalls derzeit nicht beabsichtigt, vom Verwaltungszwang Gebrauch zu machen.“ Damit lässt die Antragsgegnerin eine Beschränkung des Entscheidungsinhalts auf die Errichtung neuer Holzlegen erkennen; zugleich zeigt sie selbst auf, dass auch die Beseitigung des vorhandenen Holzbestandes im Raum steht.

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Darauf, ob auch das weitere Vorbringen des Antragstellers - namentlich zur etwaigen Funktionslosigkeit des Bebauungsplans, zur behaupteten materiellen Baurechtmäßigkeit der Holzlagerung und zur Ermessensausübung der Antragsgegnerin - geeignet wäre, die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in Frage zu stellen, kommt es nicht an.

II.

8

Die im Hinblick auf den Erfolg der Beschwerde für beide Instanzen unter Berücksichtigung der hälftigen Kostenteilung in erster Instanz insgesamt neu zu fassende Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

9

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG (Hälfte des Streitwerts erster Instanz).

10

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).