Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-08, Aktenzeichen 15 A 2256/11
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0208.15A2256.11.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

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G r ü n d e:

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Zwischen den Beteiligten besteht Streit über die Rechtmäßigkeit der vom Beklagten beschlossenen Staffelung der Zuwendungen an Ratsfraktionen zur Geschäftsführung und Personalausstattung. Die Klägerin meint, sie werde als eine aus drei Mitgliedern bestehende Fraktion durch die Staffelung im Vergleich zu größeren Fraktionen in rechtswidriger Weise benachteiligt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin mit dem Antrag, festzustellen, dass der entsprechende Beschluss des Beklagten rechtswidrig ist, abgewiesen.

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Der daraufhin von der Klägerin gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Nach der Antragsbegründung bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -; I.) noch weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; II.) noch lässt sich ihre grundsätzliche Bedeutung erkennen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; III.).

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Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Nach zuletzt zitierter Vorschrift sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.

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OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 15 A 3231/07 - und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 -.

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I.) Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird, wobei es zur Darlegung (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 -, vom 25. September 2008 - 15 A 231/07 -, vom 9. September 2008 - 15 A 1791/07 - und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 -.

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Für die Darlegung dieses Berufungszulassungsgrundes ist somit erforderlich, dass konkrete tatsächliche oder rechtliche Feststellungen im angefochtenen Urteil aus ebenso konkret dargelegten Gründen als (inhaltlich) ernstlich zweifelhaft dargestellt werden.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 - und vom 2. November 1999 - 15 A 4406/99 -.

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Davon ausgehend sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht ersichtlich.

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1.) Das gilt zunächst hinsichtlich der Auffassung der Klägerin, der Grundsatz der Chancengleichheit sei durch die angegriffene Staffelung der Zuwendungen an Ratsfraktionen verletzt. Diesbezüglich trägt die Klägerin im Kern vor: Es sei zu berücksichtigen, dass der Arbeitsanfall in der klagenden Fraktion mindestens gleich hoch, ggf. sogar größer sei als der Arbeitsanfall in einer vierköpfigen Fraktion. Der Verteilungsmaßstab des § 56 Abs. 3 Satz 4 GO sei im Verhältnis einer drei- zu einer vierköpfigen Fraktion entsprechend anzuwenden. Der Unterschied in der Höhe der Zuwendungen für eine dreiköpfige Fraktion einerseits und eine vierköpfige Fraktion andererseits sei in E. unproportional; er erweise sich als willkürlich. Der Grundsatz der Chancengleichheit sei namentlich im Hinblick auf "X." nicht gewahrt. Als zulässiger Maßstab für die Finanzierung sei anerkannt, einen Grund- oder Sockelbetrag pro Fraktion kombiniert mit einem Betrag für jedes der Fraktion angehörende Mitglied zu gewähren. Dem entspreche das angegriffene Zuwendungssystem nicht, das Fraktionen mit vier Mitgliedern willkürlich bevorteile.

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Dadurch werden ernstliche Richtigkeitszweifel an dem angegriffenen Urteil nicht begründet. In diesem hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf den von der Klägerin als verletzt gerügten Grundsatz der Chancengleichheit im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung des Senats ausgeführt (Urteilsabdruck, S. 7 ff.):

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Die Bemessung der Höhe der Zuwendungen in Abhängigkeit von der Mitgliederzahl der Fraktionen sei mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar. Der Gemeinde stehe bei der Ausgestaltung des Zuwendungssystems ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie könne insbesondere eine generalisierende und typisierende Betrachtung der Fraktionsarbeit vornehmen.

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Davon ausgehend sei es nicht sachwidrig, von einer degressiv proportionalen Zunahme des Sach- und Personalaufwandes bei steigender Fraktionsmitgliederzahl auszugehen und daher – wie hier – ein Zuwendungssystem festzulegen, dass zwar von der Größe der jeweiligen Fraktion abhänge, aber keine streng proportionale Staffelung vorsehe.

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Die Erwägung, bei den Stellen der Geschäftsführung sowie den Assistenten- und Sekretariatsstellen nicht unbegrenzt (prozentual) kleine Stellenanteile schaffen zu können, sei ebenfalls ein sachgerechtes Kriterium, von einer rein proportionalen Abstufung abzusehen.

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Der Beklagte sei auch nicht gehindert gewesen, bei den Zuwendungen zur Geschäftsführung nur eine Abstufung vorzunehmen (eine halbe Stelle für eine dreiköpfige Fraktion, eine volle Stelle für Fraktionen mit vier oder mehr Mitgliedern). Der Geschäftsführer sei nächster Mitarbeiter des Fraktionsvorsitzenden und für die Koordination der Arbeit der Fraktion verantwortlich. Dass die hierbei erforderlichen (Führungs-)Aufgaben und Entscheidungskompetenzen in einer Hand liegen sollen, erscheine sachgerecht.

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Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Koordinierungsbedarf, der bei der Entsendung von sachkundigen Bürgern in verschiedene Ausschüsse entstehe, bei der Bemessung des Aufwands der Fraktionen keine besondere Berücksichtigung gefunden habe. Da § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW keinen Anspruch auf Vollkostenerstattung begründe, könne die Gemeinde die Bemessung der Fraktionszuwendungen an denjenigen Aufwendungen ausrichten, die für die Erfüllung der Kernaufgaben der Fraktionen entstünden. Der erhöhte Koordinierungsaufwand für die Teilnahme sachkundiger Bürger an der Ausschussarbeit gehöre nicht hierzu. Die Tätigkeit der sachkundigen Bürger habe vielmehr eine ergänzende Funktion im Rahmen der Ausschussarbeit. Die Fraktionen seien nach § 58 Abs. 1 Sätze 7 bis 9 GO NRW berechtigt, sachkundige Bürger mit beratender Stimme in solche Ausschüsse zu entsenden, in denen sie sonst nicht vertreten wären. Durch ihre Bestellung würden sie aber lediglich Mitglieder des jeweiligen Ausschusses, nicht aber auch Mitglieder des Rates oder der Ratsfraktion.

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Entgegen dem Einwand der Klägerin sei auch die vom Beklagten gewählte Abstufung zwischen dreiköpfigen Fraktionen und vier bis neun Mitglieder starken Fraktionen mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar.

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Dass der Beklagte hier von seiner sonstigen Abstufung in Zehnerschritten abgewichen sei und eine zusätzliche Stufe für dreiköpfige Fraktionen gewählt habe, anstatt diesen die gleichen Zuwendungen zu gewähren wie Fraktionen mit vier bis neun Mitgliedern, sei von seinem Entscheidungsspielraum gedeckt. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Steigerung von drei auf vier Mitglieder prozentual größer sei als etwa die Steigerung von vier auf fünf oder von neun auf zehn Mitglieder. Vor diesem Hintergrund erscheine grundsätzlich eine weitere differenzierende Abstufung im zahlenmäßig unteren Segment der Fraktionen nicht sachwidrig.

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Bei einer Gesamtbetrachtung des Zuwendungssystems sei es nicht ermessensfehlerhaft, dass eine Fraktion mit drei Mitgliedern für die Geschäftsführung und Personalausstattung in absoluten Zahlen ca. 44 % der Zuwendungen erhalte, die Fraktionen mit vier bis neun Mitgliedern gewährt würden. Der Verteilungsmaßstab des § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW finde in dem Verhältnis einer drei- zu einer vierköpfigen Fraktion keine entsprechende Anwendung. Setze man die einer dreiköpfigen Fraktion gewährten Zuwendungen zu dem Mittelwert der zweiten Stufe des Zuwendungssystems ins Verhältnis, der bei 6,5 Mitgliedern liege, sei eine Fraktion mit drei Mitgliedern nicht unproportional benachteiligt. Eine Fraktion mit drei Mitgliedern sei im Vergleich zu einer neunköpfigen Fraktion, die an Zuwendungen weniger als das dreifache erhalte, sogar besser gestellt. Im Übrigen seien die in einem Stufensystem auftretenden Sprünge in den Grenzbereichen systembedingt. Solche Pauschalierungen und Typisierungen seien grundsätzlich von dem Entscheidungsspielraum des Normgebers gedeckt.

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Dass der Beklagte eine (zusätzliche) Abstufung bei den Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen vorgenommen habe (Entgeltgruppe 13 oder Entgeltgruppe 15 TVöD bei der Geschäftsführung bzw. Entgeltgruppe 12 TVöD / A 12 und Entgeltgruppe 14 TVöD / A 14 bei der Assistentenstelle), sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Eingruppierung in Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen hänge bei Angestellten im öffentlichen Dienst regelmäßig von Schwierigkeit und Bedeutung der ausgeübten Tätigkeiten sowie dem Umfang von Personalverantwortung ab. Da die Tätigkeiten als Geschäftsführer oder Assistent in einer großen Fraktion regelmäßig mehr Koordinierungsaufwand und Personalverantwortung mit sich bringen würden, sei die Abstufung der Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen nicht sachwidrig.

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Darüber hinaus seien bei der Festlegung eines Zuwendungssystems auch Aspekte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu berücksichtigen. Diesen entspreche es, erhöhte Kosten, die im Fall einer nicht auszuschließenden Zersplitterung des Rates in Kleinstfraktionen entstehen könnten, möglichst zu vermeiden.

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Diesen ausführlichen, inhaltlich überzeugenden Ausführungen, mit denen sich die Klägerin wohl schon nicht den Darlegungsanforderungen entsprechend auseinandersetzt, die sie jedenfalls inhaltlich mit ihrem die sich stellenden Rechtsfragen kaum durchdringenden Vorbringen nicht in Frage zu stellen vermag, schließt sich der Senat in vollem Umfang an.

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2.) Wenn die Klägerin im Weiteren meint, sie werde durch die "Unterbezahlung" in ihren politischen Aktivitäten behindert, folgen auch daraus keine ernstlichen Richtigkeitszweifel. Für eine seitens der Klägerin wohl angenommene zielgerichtete Behinderung ihrer Arbeit durch das angegriffenen Zuwendungssystem ist schon deshalb nichts ersichtlich, weil – worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hinweist – sich die Klägerin erst im Juni 2010 und damit über zwei Jahre nach dem in Rede stehenden Beschluss vom 22. November 2007 zu einer Fraktion zusammengeschlossen hat.

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3.) Schließlich ist die Berufung auch nicht deshalb nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil - wie die Klägerin meint – das Urteil nicht berücksichtige, dass sie

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– die Klägerin – für eine effektive Aufgabenwahrnehmung einer ausreichenden Finanzausstattung bedürfe, zumal bei ihr Fraktionsarbeit in gleicher Weise anfalle wie bei nur unwesentlich größeren Fraktionen. Das angegriffene Urteil verkenne, dass eine halbe Stelle für eine Sekretärin nicht ausreiche.

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Damit werden ernstliche Richtigkeitszweifel an dem Urteil des Verwaltungsgerichts nicht begründet. Dieses hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sämtlichen Ratsfraktionen Zuwendungen für Sachmittel und Personalausgaben und damit ein Sockelbetrag für den Grundbedarf gewährt würden. Dass die der Klägerin insoweit allein für die Personalausstattung und Geschäftsführung gewährten Zuwendungen in Höhe von über 77.000,- Euro im Jahr nicht ausreichen, um die Konstante der Kernaufgaben erfüllen zu können, die bei jeder Fraktion unabhängig von ihrer Mitgliederzahl anfallen, hat die Klägerin auch im Berufungszulassungsverfahren nicht belastbar dargelegt. Dafür ist auch sonst nichts ersichtlich.

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In diesem Zusammenhang ist lediglich ergänzend noch einmal zu betonen, dass es nach ständiger Rechtsprechung des Senats einen Anspruch auf Vollkostenerstattung nicht gibt.

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Vgl. zuletzt: OVG NRW, Beschlüsse vom 18. März 2011 – 15 A 307/11 -, juris, und vom 22. Januar 2010 – 15 B 1791/09 -, juris.

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Auch deshalb ist vorliegend nicht erkennbar, dass o. g. Betrag für die Wahrnehmung der Kernaufgaben einer Fraktion nicht ausreichend sein soll.

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II.) Gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Berufung dann zuzulassen, wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist. Solche liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28. August 2008 15 A 1702/07 - und vom 9. September 2008 - 15 A 1791/07 -.

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Das ist nicht der Fall, wenn sich die in der Begründung des Zulassungsantrags aufgeworfenen Fragen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch im Rahmen des Zulassungsverfahrens und seiner im Vergleich zum Berufungsverfahren geringeren Überprüfungsdichte mit der erforderlichen Sicherheit beantworten lassen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. September 2006 15 A 2884/06 -.

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So liegt es ausweislich der Darlegungen zu Ziffer I. hier, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt eine Zulassung der Berufung ausscheidet.

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III.) Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung. Dies hätte sie nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.

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OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2007 - 15 A 1279/07 -.

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Solche Rechtsfragen wirft das Zulassungsvorbringen nicht auf. Die Klägerin misst der Rechtssache deshalb grundsätzliche Bedeutung zu, weil zu prüfen sei, ob § 56 Abs. 3 GO NRW durch das angegriffene Zuwendungssystem des Beklagten verletzt werde, was sich nach Ansicht der Klägerin aus einer von ihr zitierten Kommentarstelle ergebe. Es gebe zudem keine Entscheidung zu der Frage, wie groß der Unterschied in der Höhe der gewährten Zuwendungen an eine Fraktion mit drei Mitgliedern einerseits und an eine Fraktion mit vier Mitgliedern andererseits sein dürfe. Ungeachtet der Frage, ob mit diesem Vorbringen den Darlegungsanforderungen genügt wird, lässt sich die von der Klägerin im Kern aufgeworfene Frage, ob nämlich das Zuwendungssystem des Beklagten gegen § 56 Abs. 3 GO NRW verstößt, nach den obigen Darlegungen zu Ziffer I. ohne Weiteres in einem für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantworten. Der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf es daher nicht.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert findet ihre Rechtsgrundlagen in den Vorschriften der §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.