Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-11-19, Aktenzeichen 4 S 143/19

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen - 9 K 3035/16 - vom 27. September 2018 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Gewährung von Waisengeld.

2

Der Vater des am … 1996 geborenen Klägers war Oberveterinärrat im Landesdienst (Besoldungsstufe A14, Stufe 12) und zuletzt Pensionär. Nach dem Tod des Vaters im Jahr 2013 wurde dem Kläger bis zum Ende seiner Schulausbildung am 31.07.2015 Waisengeld in Höhe von zuletzt monatlich 810,43 EUR gezahlt.

3

Mit Schreiben vom 19.05.2015 informierte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg den Kläger darüber, dass die Waisengeldzahlungen mit Vollendung des achtzehnten Lebensjahres zum 01.08.2015 eingestellt würden.

4

Im Herbst 2015 teilte der Kläger dem Landesamt mit, dass er seit dem 01.11.2015 Bundesfreiwilligendienst beim Deutschen Roten Kreuz leiste. Ihm wurde daraufhin am 02.12.2015 mündlich mitgeteilt, dass während des Bundesfreiwilligendienstes kein Waisengeld gezahlt werde.

5

01.02.2016 wandte sich der Prozessbevollmächtigte des Klägers an den Beklagten. Die Einstellung der Halbwaisenrente sei zu Unrecht erfolgt, denn der Kläger habe aufgrund seiner Teilnahme am Bundesfreiwilligendienst gemäß § 48 Abs. 4 Ziff. 2 lit. c SGB VI Anspruch auf Halbwaisenrente.

6

Zum 30.06.2016 schied der Kläger aus dem Bundesfreiwilligendienst aus.

7

Das Landesamt für Besoldung und Versorgung wies den Widerspruch gegen die Aufhebung des Waisengeldes zum 01.08.2015 und die Weiterzahlung von Waisengeld mit Widerspruchsbescheid vom 05.07.2016 zurück. Der Kläger erfülle seit dem 01.08.2015 keinen der in § 32 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG in der am 31.12.2010 geltenden Fassung geregelten Tatbestände mehr. § 48 SGB VI regele ausschließlich den Anspruch auf Waisengeld nach rentenrechtlichen Grundsätzen. Eine versorgungsrechtliche Ungleichbehandlung von Beamten und Arbeitnehmern sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch abweichende Regelungen in anderen Bundesländern verstießen nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.

8

Der Kläger erhob am 05.08.2016 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen und trug zur Begründung vor, dass es willkürlich sei, wenn ihm allein deshalb Waisengeld vorenthalten werde, weil der Gesetzgeber fünf Jahre gebraucht habe, um die europarechtlichen Regelungen zum Freiwilligendienst in nationales Recht, nämlich in § 32 Abs. 4 EStG, zu transformieren. Eine europarechtskonforme Auslegung des Landesbeamtenversorgungsrechts zwinge dazu, § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG so zu lesen, dass auch der Bundesfreiwilligendienst kindergeldrechtlicher Berücksichtigungstatbestand und damit Grundlage für eine Waisengeldberechtigung sei. Zudem werde der Kläger durch die Handhabung des Beklagten schlechter gestellt als er stünde, wäre sein verstorbener Vater sozialversicherungspflichtig beschäftigt gewesen. Der Beklagte trat der Klage entgegen und verwies auf die angefochtenen Bescheide.

9

Mit Urteil vom 27.09.2018 - 9 K 3035/16 - hob das Verwaltungsgericht Sigmaringen den Bescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 02.12.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 05.07.2016 auf und verpflichtete den Beklagten, dem Kläger für die Zeit vom 01.11.2015 bis zum 31.07.2016 Waisengeld, berechnet aus der Besoldungsgruppe A14, Stufe 12, zu gewähren. Zwar lasse sich der Anspruch des Klägers auf Gewährung von Waisengeld für die Zeit des von ihm geleisteten Bundesfreiwilligendienstes nicht auf § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG stützen, weil der Bundesfreiwilligendienst in § 32 Abs. 4 EStG in der hier maßgeblichen, zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geltenden Fassung noch nicht genannt war. Auch auf eine europarechtskonforme Auslegung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG lasse sich ein Anspruch auf Waisengeld nicht stützen. Allerdings sei § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. auf die Leistung von Bundesfreiwilligendienst analog anzuwenden. Eine Regelungslücke liege vor, denn der Landesgesetzgeber habe bei Verabschiedung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes Ende 2010 den Bundesfreiwilligendienst, der erst durch Gesetz vom 28.04.2011 geregelt worden sei, noch nicht berücksichtigen können. Die Regelungslücke sei trotz der statischen Verweisung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG auf § 32 EStG a.F. auch planwidrig. Denn Hintergrund des Verweises auf das Einkommensteuergesetz sei die Intention des Landesgesetzgebers gewesen, die Änderungen im Kindergeldrecht, insbesondere die Kürzung der maximalen Bezugsdauer vom 27. auf das 25. Lebensjahr, nachzuzeichnen und so finanzielle Planungssicherheit zu gewinnen. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich weiter, dass Waisengeld gewährt werden solle, wenn die Waise ein freiwilliges soziales Jahr, ein freiwilliges ökologisches Jahr „oder einen ähnlichen Dienst“ leiste. Dies lasse den gesetzgeberischen Willen erkennen, sich nicht auf spezifische Dienste zu beschränken, sondern für die Förderung entsprechender Dienste allgemein offen zu sein. Dieser gesetzgeberische Wille habe in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden, weil mit Verweisungstechnik gearbeitet worden sei. Auch sei aus den Gegenständen der insgesamt fünfzehn Änderungen zum Landesbeamtenversorgungsgesetz seit Inkrafttreten keine Diskussion der Frage ersichtlich, ob die Landesgesetzgebung nach Erweiterung von § 32 EStG entsprechend angepasst und weitere Freiwilligendienste versorgungsrechtlich privilegiert werden sollten. Auch der Ausnahmecharakter des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG stehe dem Analogieschluss nicht entgegen. Entscheidend seien das Vorliegen einer Regelungslücke und der erkennbare Leistungswille des Gesetzgebers.

10

Gegen das ihm am 12.10.2018 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 20.10.2018 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und, nachdem der Senat die Berufung mit Beschluss vom 14.01.2019 zugelassen hat, seine Berufung damit begründet, dass die analoge Anwendung einer Norm nur dann erfolgen dürfe, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lasse, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Weder sei es der Wille des Gesetzgebers gewesen, sich nicht auf die in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. aufgeführten Freiwilligendienste zu beschränken, noch seien die Teilnehmer des Bundesfreiwilligendienstes irrtümlich nicht in den Regelungsbereich der Norm einbezogen worden. Hier fehle es schon an einer Analogiefähigkeit der Norm des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG. Angesichts der intensiven und dauerhaften Medienberichterstattung zum Bundesfreiwilligendienst sei ein vollständiges Übergehen dieser Thematik bei der Gesetzesberatung undenkbar. Auch lasse die Formulierung in der Gesetzesbegründung nicht erkennen, dass es dem gesetzgeberischen Willen nicht entspreche, sich auf spezifische Dienste zu beschränken. Die Verwendung der Formulierung „ähnliche Dienste“ deute eher darauf hin, dass der Landesgesetzgeber zwar die große Zahl an Freiwilligendiensten zur Kenntnis genommen, sich jedoch bewusst auf einen Teil beschränkt habe. Der Begriffe der „ähnlichen Dienste“ sei so unpräzise, dass sich ein spezifischer Anspruch bereits nicht ermitteln lasse. Das Konzept des Bundesfreiwilligendienstes unterscheide sich von dem anderer Dienste. Auch sei mit der gewählten statischen Verweisung bezweckt, nicht jede Änderung im Kindergeldrecht des Bundes exakt bzw. automatisch nachzuzeichnen. Die statische Verweisung sei Ausdruck des tatsächlichen gesetzgeberischen Willens. Zudem habe sich der Gesetzgeber mit der Frage der Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 42 LBeamtVG befasst, hiervon aber Abstand genommen. Im Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes sei in Art. 1 Nr. 4 und 6 das Landesbeamtengesetz mit Regelungen zum Bundesfreiwilligendienst ergänzt worden und in Art. 3 seien Änderungen des Landesbeamtenversorgungsgesetzes erfolgt. Hätte der Gesetzgeber den Bundesfreiwilligendienst in § 42 LBeamtVG einfügen wollen, hätte er dies in Art. 3 des Änderungsgesetzes tun können. Daraus, dass er es nicht getan habe, sei ersichtlich, dass er den Bundesfreiwilligendienst nicht in das Landesbeamtenversorgungsgesetz habe umsetzen wollen.

11

Der Beklagte beantragt,

12

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 27. September 2018 - 9 K 3035/16 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

13

Der Kläger beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Er verteidigt die angegriffene Entscheidung und verweist darauf, dass aufgrund der Gesetzesbegründung - „oder ähnliche Dienste“ - klar sei, dass die statische Verweisung aufgrund der Altersgrenze gewählt worden sei, aber gerade nicht zu einer Beschränkung auf die in der damaligen Fassung des EStG aufgezählten freiwilligen Dienste habe führen sollen. Gerade der Umstand, dass der Gesetzgeber den Bundesfreiwilligendienst nicht ins Landesbeamtenversorgungsgesetz aufgenommen habe, zeige die planwidrige Regelungslücke auf. Ließe sich die Lücke nicht schließen, stünde das Landesbeamtenversorgungsrecht in dauerhaftem Widerspruch zu der am 14.12.2011 in Kraft getretenen Fassung des § 31 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG, durch die mit fünf Jahren Verzögerung der Beschluss des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rats „Jugend in Aktion“ umgesetzt worden sei. Eine europarechtskonforme Auslegung des Landesbeamtenversorgungsrechts zwinge dazu, § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG so zu lesen, dass auch der Bundesfreiwilligendienst kindergeldrechtlicher Berücksichtigungstatbestand und damit auch der Kläger waisengeldberechtigt gewesen sei. Andernfalls werde beantragt, die maßgebliche Rechtsfrage dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen. Auch führe die Auffassung des Beklagten dazu, dass Waisen eines Beamten willkürlich benachteiligt würden gegenüber Waisen von sozialversicherungspflichtig Beschäftigten während des Bundesfreiwilligendienstes. Ein sachlicher Grund hierfür bestehe nicht. Die Handhabung des Beklagten verstoße mithin auch gegen Art. 3 GG.

16

Das Ministerium für Finanzen teilte auf die Anfrage des Senats, ob - und ggf. warum nicht - eine Aufnahme des Bundesfreiwilligendienstes in § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG beabsichtigt sei, mit Schreiben vom 11.02.2019 mit, es sei nicht zutreffend, dass der Landesgesetzgeber den Bundesfreiwilligendienst deshalb nicht berücksichtigt habe, weil er erst mit Gesetz vom 28.04.2011 eingeführt worden sei. Vielmehr habe der Gesetzgeber durch den statischen Verweis auf § 32 EStG weitere zukünftige Änderungen des § 32 EStG nicht automatisch in den Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 LBeamtVG einbeziehen und sich mit Blick auf die in Art. 84 GG verankerte Schuldenbremse bei Einführung des Landesbeamtenversorgungsgesetzes bewusst seinen eigenen Gestaltungsfreiraum erhalten wollen und wolle dies nach wie vor. Daher sei der Bundesfreiwilligendienst auch in der Folge nicht in den Anwendungsbereich des § 42 LBeamtVG einbezogen worden, während Regelungen des Beamtengesetzes um den Bundesfreiwilligendienst ergänzt worden seien. Es sei derzeit auch für die Zukunft nicht geplant, den Bundesfreiwilligendienst in diese oder andere versorgungsrechtliche Vorschriften, z.B. als ruhegehaltsfähige Dienstzeit, einzufügen.

17

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten wird auf die Verwaltungsakten des Landesamts für Besoldung und Versorgung, die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Sigmaringen und die Berufungsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

A.

18

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist begründet. Die auf Gewährung von Waisengeld gerichtete Klage ist unbegründet. Der mündlich erlassene Verwaltungsakt des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 02.12.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 05.07.2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, denn er hat keinen Anspruch auf Gewährung von Waisengeld für den Zeitraum 01.11.2015 bis 31.07.2016.

I.

19

Zurecht ist das Verwaltungsgericht zunächst zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger während seiner Teilnahme am Bundesfreiwilligendienst im Zeitraum 01.11.2015 bis 30.06.2016 keinen der insoweit allein in Betracht kommenden Verlängerungstatbestände des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geltenden Fassung erfüllte. Denn in der zum 01.01.2011 als dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geltenden, aufgrund der statischen Verweisung hier allein maßgeblichen Fassung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG (vom 23.07.2009 - EStG a.F. -) war der Bundesfreiwilligendienst noch nicht genannt; er wurde vielmehr erst durch Gesetz vom 07.12.2011 mit Wirkung zum 14.12.2011 in die Regelung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG aufgenommen.

II.

20

Ein Anspruch des Klägers auf Gewährung von Waisenrente lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung durch analoge Anwendung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. begründen.

21

Insoweit kann dahinstehen, ob die Regelung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG, die eine Ausnahme zu dem in § 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG geregelten Grundsatz bildet, wonach der Anspruch der Waisen auf Versorgungsbezüge mit dem Ende des Monats erlischt, in dem sie das 18. Lebensjahr vollenden, als besoldungsrechtliche Sonderregelung überhaupt grundsätzlich analogiefähig wäre, obwohl Ausnahmevorschriften eigentlich nicht analogiefähig sind. Denn die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung der Regelung auf die Ableistung von Bundesfreiwilligendienst liegen jedenfalls nicht vor.

22

1. Voraussetzung einer Analogie ist zunächst eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen. Eine Analogie ist vielmehr von vornherein nur dann möglich, wenn der Anwendungsbereich der Norm wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig ist, wenn der Wortlaut einer Vorschrift folglich nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten. Ferner darf eine solche Lücke nur dann von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich auf Grund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er ihn bedacht hätte (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.1978 - 6 C 46.78 -, Juris Rn. 19, vom 28.06.2012 - 2 C 13.11 -, Juris Rn. 24, vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris Rn. 17, und vom 29.03.2018 - 5 C 14.16 -, Juris Rn. 24). Im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts sind einer analogen Anwendung ohnehin besonders enge Grenzen gesetzt. Denn nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungsleistungen dem strengen Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (§ 3 Abs. 1 und 2 LBesG bzw. § 2 Abs. 1 und 2 LBeamtVG; vgl. auch § 2 Abs. 1 und 2 BBesG, § 3 Abs. 1 und 2 BeamtVG). Deshalb kommt die Erweiterung des Anwendungsbereichs besoldungsrechtlicher Normen im Wege der Analogie allenfalls in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat, wie etwa im Falle eines Redaktionsversehens (BVerwG, Urteile vom 09.11.2006 - 2 C 4.06 -, Juris Rn. 17, und vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris Rn. 17 ff. <23>; Senatsurteile vom 15.10.2015 - 4 S 1706/14 -, Juris Rn. 6, und vom 13.04.2016 - 4 S 1930/14 -, Juris Rn. 26).

23

2. Nach diesen Maßgaben lässt sich nicht feststellen, dass die Regelung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG a.F. hinsichtlich der Nichteinbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes „lückenhaft“ oder „unvollständig“ wäre.

24

a. Richtig ist, dass der Bundesfreiwilligendienst erst mit Gesetz vom 28.04.2011 als ein den in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. genannten Freiwilligendiensten vergleichbarer Dienst eingeführt und mit Wirkung vom 14.12.2011 in die Regelung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG aufgenommen wurde. Der Landesgesetzgeber konnte ihn daher bei Erlass des Landesbeamtenversorgungsgesetzes am 09.11.2010 noch nicht in die Liste derjenigen Freiwilligendienste aufnehmen, bei deren Absolvierung Waisengeld auch nach Vollendung des 18. Lebensjahres gezahlt wird.

25

Allerdings kam die Einführung des Bundesfreiwilligendienstes keineswegs überraschend, vielmehr gingen ihr in den 2000er Jahren eine rege gesellschaftliche und politische Diskussion, Untersuchungen einer Expertenkommission „Zur Zukunft der Zivilgesellschaft“ und zwei Modellprogramme („Generationenübergreifende Freiwilligendienste“ und „Freiwilligendienst aller Generationen“) voraus (vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Abschlussbericht der gemeinsamen Evaluation des Gesetzes über den Bundesfreiwilligendienst und des Gesetzes zur Förderung von Jugendfreiwilligendiensten; Nov. 2015, S. 22 ff.). Auch im Übrigen entwickelten sich in den 2000er Jahren neue Organisationsformen von Freiwilligendiensten; diese Veränderungen spiegeln sich in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. lit. d EStG wider, der seit dem Jahr 2000 vier Mal substantiell durch Aufnahme weiterer Dienste, nämlich den „Europäischen Freiwilligendienst für junge Menschen“ (01.01.2000), den „anderen Dienst im Ausland im Sinne von § 14b des Zivildienstgesetzes“ (01.01.2002), den Freiwilligendienst „weltwärts“ (01.06.2008) und den „Freiwilligendienst aller Generationen“ (23.07.2009), erweitert wurde.

26

Diese Dynamik im Bereich der Freiwilligendienste und insbesondere eine mit Blick auf die sich spätestens im Sommer 2010 abzeichnende Aussetzung des Wehrdienstes zu erwartende Schaffung eines weiteren Freiwilligendienstes von größerer Relevanz sind dem baden-württembergischen Gesetzgeber schwerlich verborgen geblieben. Gleiches gilt für den Umstand, dass andere Bundesländer zum Zeitpunkt der Beratungen über das baden-württembergische Beamtenversorgungsgesetz bereits entsprechende Landesgesetze erlassen hatten, die hinsichtlich der Weiterzahlung von Waisengeld für die Einbeziehung weiterer Freiwilligendienste offen gehaltene Regelungen enthielten; dies gilt insbesondere für die zum 01.01.2011 eingeführte, bewusst gegenüber § 61 BeamtVG eigenständige (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 480) Regelung in Art. 44 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayBeamtVG, wonach die Ansprüche der Waisen längstens bis zur Vollendung des 27. Lebensjahres bestehen, solange die Waise „[...] ein freiwilliges soziales Jahr, ein freiwilliges ökologisches Jahr oder einen ähnlichen Dienst leistet“.

27

Hat sich der baden-württembergische Gesetzgeber trotzdem für einen statischen Verweis auf § 32 EStG entschieden, spricht Überwiegendes dafür, dass er damit nicht nur die in § 32 Abs. 4 EStG enthaltene Beschränkung der Zahlungen bis längstens zur Vollendung des 25. Lebensjahres übernehmen - was er im Übrigen mühelos auch unabhängig von einem (statischen) Verweis auf § 32 EStG hätte festlegen können -, sondern gerade auch sicherstellen wollte, dass eine nachfolgende Erweiterung des Kataloges der nach § 32 Abs. 4 EStG kindergeldrelevanten Freiwilligendienste nicht automatisch Auswirkungen auch auf die vom Land zu leistende Hinterbliebenenversorgung hat.

28

b. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergeben sich auch aus der Gesetzesbegründung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber sich über die Konsequenzen einer statischen Verweisung nicht im Klaren war, er vielmehr der Auffassung gewesen sein könnte, dass auf diese Weise in Zukunft automatisch auch andere Dienste waisengeldrechtlich privilegiert würden. In der Gesetzesbegründung zu § 42 Abs. 2 LBeamtVG (LT-Drs. 14/6694 S. 520) wird ausgeführt, dass Waisengeld auch nach Vollendung des 18. Lebensjahres gewährt werde, wenn die Waise „[...] ein freiwilliges soziales Jahr, ein freiwilliges ökologisches Jahr oder einen ähnlichen Dienst leistet [...]. Durch die Regelungen werden die Änderungen im Kindergeldrecht nachgezeichnet.“ Die Formulierung, dass „die Änderungen im Kindergeldrecht“ und nicht „die - zukünftigen - Änderungen im Kindergeldrecht“ nachgezeichnet werden sollten, spricht bereits dagegen, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen sein könnte, auch künftige Änderungen des § 32 Abs. 4 EStG könnten Auswirkungen auf die Reichweite des § 42 Abs. 2 LBeamtVG haben. Vielmehr sollte so offenbar die letzte grundlegende Änderung im Kindergeldrecht, nämlich die zum 01.01.2007 erfolgte Absenkung des Höchstbezugsalters von 27 Jahren auf 25 Jahre, nachgezeichnet werden, insbesondere im Gegensatz zum Bundesgesetzgeber, der den umgekehrten Weg gegangen war und mit Blick auf die Abänderung des Höchstbezugsalters den bis dahin geltenden dynamischen Verweis des § 61 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG auf § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG mit Wirkung zum 01.01.2007 in einen statischen Verweis auf die bis zum 31.12.2006 geltende Fassung des Einkommensteuergesetzes abgeändert hatte.

29

Auch aus der Formulierung „oder ähnlicher Dienste“ lässt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht schließen, dass der Gesetzgeber meinte, mit der gewählten Wortwahl die Regelung offen für die Einbeziehung weiterer, vom Bundesgesetzgeber zukünftig als „ähnlich“ angesehener Dienste gestaltet zu haben. Dies gilt umso mehr, als sich die Gesetzesbegründung zu § 42 Abs. 2 LBeamtVG mit Ausnahme des letzten Satzes in einer kurzen Zusammenfassung des umfangreichen Norminhalts erschöpft. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass mit dem Verweis auf „ähnliche Dienste“ nach ausdrücklicher Nennung des freiwilligen sozialen Jahres und des freiwilligen ökologischen Jahres lediglich die Aufzählung der seinerzeit vier weiteren in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG genannten, aufgrund wesentlich geringerer Teilnehmerzahlen allerdings nicht gleichermaßen relevanten Dienste abgekürzt werden sollte. Im Übrigen erscheint die Annahme, dem Gesetzgeber, der im Landesbeamtenversorgungsgesetz an anderer Stelle die Technik einer dynamischen Verweisung auf das Einkommensteuergesetz wählte (vgl. etwa § 65 Abs. 2 Satz 2 LBeamtVersG), seien die Rechtsfolgen einer statischen Verweisung nicht bekannt gewesen, fernliegend.

30

c. Das Ergebnis, dass der baden-württembergische Gesetzgeber sich bewusst gegen eine allein von der Abänderung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG durch den Bundesgesetzgeber abhängende automatische Ausweitung des Anwendungsbereichs des § 42 Abs. 2 LBeamtVG und in der Folge auch gegen eine Ergänzung der Regelung um den Bundesfreiwilligendienst entschieden hat, wird verstärkt durch die Entwicklungen nach Inkrafttreten des baden-württembergischen Beamtenversorgungsgesetzes. So kam es in mehreren anderen Bundesländern im Rahmen der Schaffung von Landesbeamtenversorgungsgesetzen zur Verabschiedung von Regelungen, die auf unterschiedliche Weise die Zahlung von Waisengeld an Über-18-Jährige auch bei Leistung von Bundesfreiwilligendienst vorsehen, sei es durch ausdrückliche Nennung des Bundesfreiwilligendienstes (etwa § 73 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BremBeamtVG; § 61 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ThürBeamtVG), durch eine dynamische Verweisung auf § 32 Abs. 4 Satz Nr. 2 lit. d EStG (etwa § 72 Abs. 2 Satz 1 HmbBeamtVG) oder auch durch eine dem bayerischen Recht entsprechende allgemeine Regelung (etwa § 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BgbBeamtG; § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LBeamtVG NRW). Auch der Bund reagierte auf die Einführung des Bundesfreiwilligendienstes durch Änderung von § 61 BeamtVG, zunächst durch Erweiterung der bestehenden Regelungen um eine ausdrückliche Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes (§ 61 Abs. 2 Satz 4 BeamtVG i.d.F. vom 03.05.2011), später durch Einfügung eines dynamischen Verweises auf § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 lit. d EStG (§ 61 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 lit. c BeamtVG). Die Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 61 Abs. 2 BeamtVG begründete der Gesetzgeber mit dem Ziel eines Gleichklangs mit den rentenrechtlichen Regelungen zur Waisenrente (BT-Drs. 17/4803 S. 21).

31

Wäre die Nichteinbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in die Liste derjenigen Dienste, deren Ableistung eine längere Zahlung von Waisengeld zur Folge hat, tatsächlich, wie der Kläger annimmt, unbeabsichtigt gewesen, wäre zu erwarten gewesen, dass der Beklagte, von dem anzunehmen ist, dass er Kenntnis von den gesetzgeberischen Aktivitäten von Bund und Ländern hatte, diese zum Anlass einer entsprechenden Änderung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG genommen hätte. Obwohl das Beamtenversorgungsgesetz seit seinem Erlass durch vierzehn Gesetze geändert wurde, blieb die Regelung des § 61 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG jedoch unverändert. Dies wird besonders augenfällig beim Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und anderer Vorschriften (vom 01.12.2015). Hierdurch wurden zwar (u.a.) der Schaffung des Bundesfreiwilligendienstes durch Änderung mehrerer Vorschriften des Landesbeamtengesetzes Rechnung getragen (Art. 1 Nr. 4, 5) und zugleich wurden Regelungen des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geändert (Art. 3). Eine - in diesem Zusammenhang bei entsprechendem politischem Willen mehr als naheliegende - Ergänzung auch des § 61 BeamtVG um den Bundesfreiwilligendienst erfolgte hingegen nicht.

32

Dieses Unterlassen fügt sich auch in die Behandlung des Bundesfreiwilligendienstes im baden-württembergischen Beamtenrecht im Übrigen ein. Zwar führt die Ableistung von Bundesfreiwilligendienst zu Privilegierungen bei einer beschränkten Zulassung zur Ausbildung bzw. bei Anrechnungen auf die Probezeit (§§ 17, 19 LBG). Von dieser Berücksichtigung des Bundesfreiwilligendienstes getrennt zu sehen ist aber, wie im Gesetzentwurf ausdrücklich betont wird, eine mögliche besoldungsrechtliche Berücksichtigungsfähigkeit nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LBesG (LT-Drs. 15/7552 S. 26); eine Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 32 Abs. 1 LBesG, die ebenso wie die vom Kläger erstrebte Erweiterung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtG mit finanziellen Auswirkungen für das Land verbunden wäre, nämlich existiert bis heute nicht.

33

d. Schließlich bestätigen auch die Ausführungen des Finanzministeriums gegenüber dem Senat im vorliegenden Verfahren, dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG bewusst durch Einfügung eines statischen Verweises auf das Einkommensteuergesetz begrenzt halten wollte.

34

e. Damit fehlte es an einem erkennbaren gesetzgeberischen Willen des baden-württembergischen Gesetzgebers zur künftigen Ausweitung der Ausnahmetatbestände für die Zahlung von Waisengeld. Bei der Wahl der statischen Verweisung auf das Einkommensteuergesetz handelt es sich vielmehr um ein sogenanntes „beredtes Schweigen“ des Gesetzgebers. Gerade in Fällen eines solchen „beredten Schweigens“, wenn und soweit der Gesetzgeber also einen Fall absichtlich spezialrechtlich ungeregelt gelassen hat, wäre eine durch den Richter vorgenommene Analogie nicht mehr Gesetzesauslegung, sondern Gesetzeskorrektur, die nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 GG ausschließlich der Legislative vorbehalten ist (vgl. Senatsurteil vom 22.03.2017 - 4 S 791/16 -, Juris Rn. 21).

III.

35

Die Nichteinbeziehung von in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. nicht enthaltenen Freiwilligendiensten - wie insbesondere dem Bundesfreiwilligendienst - in die Waisengeldregelungen des Landesbeamtenversorgungsgesetzes verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. Auch wenn die Einführung entsprechender, den Bundesfreiwilligendienst begünstigender Regelungen im Bereich der Landesbeamtenversorgung sozialpolitisch wünschenswert erscheinen mag, ist dies von Verfassungs wegen nicht geboten.

36

1. Der Umstand, dass der Landesgesetzgeber einen Anspruch auf (Halb-)Waisenrente über die Vollendung des 18. Lebensjahres hinaus nur für die bis zum Inkrafttreten des Landesbeamtenversorgungsgesetzes in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG enthaltene Freiwilligendienste geregelt hat und dass gesetzliche Regelungen in anderen Rechtsbereichen, insbesondere bundesgesetzliche Regelungen, weitergehende Leistungen bei der Teilnahme am Bundesfreiwilligendienst vorsehen, begründet zunächst keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG.

37

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Er ist durch eine Norm verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen (vgl. BVerfG, Urteile vom 09.12.2008 - 2 BvL 1/07 u.a. -, Juris Rn. 56, und vom 17.11.2009 - 1 BvR 2192/05 -, Juris Rn. 45). Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschlüsse vom 08.06.2004 - 2 BvL 5/00 -, Juris Rn. 62, vom 07.11.2016 - 1 BvR 1089/12 u.a. -, Juris Rn. 65, und vom 23.05.2017 - 2 BvR 833/14 u.a. -, Juris Rn. 81).

38

Bei der Beurteilung der Frage, ob ein die Ungleichbehandlung rechtfertigender, sachlicher Grund besteht, ist dem Gesetzgeber jedoch ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen, der je nach den Umständen vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen kann (BVerfG, Urteil vom 20.04.2004 - 1 BvR 905/00 u.a. -, Juris Rn. 56, und Beschlüsse vom 07.11.2006 - 1 BvL 10/02 -, Juris Rn. 93, vom 17.11.2009 - 1 BvR 2192/05 -, Juris Rn. 45, und vom 15.12.2009 - 2 BvR 1978/09 -, Juris Rn. 11). Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine „ungerechtfertigte“ Bevorzugung oder Benachteiligung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengeren Bindung. Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt dagegen das Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, Beschlüsse vom 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, Juris Rn. 74, und vom 18.04.2008 - 1 BvR 759/05 -, Juris Rn. 53).

39

a. Soweit der Kläger der Auffassung ist, § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG verstoße deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Vorschrift durch Wahl des statischen Verweises auf § 32 Abs. 4 EStG a.F. Waisen, die etwa an einem Freiwilligen Sozialen Jahr oder an einem Freiwilligen Ökologischen Jahr teilnehmen, bei der Gewährung von (Halb-)Waisenrente über die Volljährigkeitsgrenze hinaus im Vergleich zu denjenigen anders behandelt, die Bundesfreiwilligendienst leisten, trifft dies nicht zu.

40

Prüfungsmaßstab ist insoweit allein das Willkürverbot. Denn die Unterscheidungsmerkmale, die der Kläger beanstandet, sind nicht personenbezogen. Vielmehr knüpft der Gesetzgeber an verschiedene Lebenssachverhalte an, auf die sich die volljährigen Waisen nach ihrem Belieben einstellen können. Sie sind nicht verpflichtet, Bundesfreiwilligendienst abzuleisten. Es steht ihnen frei, entweder keinen Freiwilligendienst oder aber an Stelle des Bundesfreiwilligendienstes einen vom Verlängerungstatbestand des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG, § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. erfassten Dienst, etwa ein Freiwilliges Soziales Jahr oder ein Freiwilliges Ökologisches Jahr, zu leisten. Dann aber ist es jedenfalls nicht willkürlich und damit auch nicht gleichheitswidrig, wenn der Gesetzgeber im Rahmen seines weiten Gestaltungsspielraums keinen Anspruch auf (Halb-)Waisenrente an Volljährige vorsieht, die aufgrund eigenen Willensentschlusses einen ähnlichen, aber doch, etwa was die Einsatzbereiche und Träger angeht, anderen Dienst als die in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. genannten Dienste leisten (vgl. auch BSG, Urteil vom 20.07.2011 - B 13 R 52/10 R -, Juris Rn. 33 ff., für die Frage, ob die seinerzeitige Nichteinbeziehung des Europäischen Freiwilligendienstes in den Katalog von § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. c SGB VI a.F. gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt).

41

b. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ist auch nicht darin zu sehen, dass der Bundesfreiwilligendienst in dem Zeitraum, in dem der Kläger seinen Dienst absolvierte, in anderen Rechts- und Regelungsbereichen - etwa dem Kindergeld- und Einkommensteuerrecht (§ 2 BKGG, § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 lit. d EStG), im Bereich der gesetzlichen Waisenrente (§ 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. c SGB VI), bei der Bundesbeamtenversorgung (§ 61 Abs. 2 Satz 4 BeamtVG a.F.) sowie im Rahmen der Beamtenversorgung einiger, nicht aller Bundesländer - leistungsbegründend wirkt, nicht jedoch im Recht der Beamtenversorgung in Baden-Württemberg.

42

Dies gilt zunächst für die Berücksichtigung des Bundesfreiwilligendienstes bei der gesetzlichen Waisenrente. Zwar haben Waisenrenten im Beamtenversorgungsrecht und im Recht der sozialen Rentenversicherung jeweils Unterhaltsersatzcharakter und erfüllen mithin ähnliche Funktionen. Dessen ungeachtet hat das Bundesverfassungsgericht eine unterschiedliche rechtliche Ausgestaltung und Bemessung beider Renten mit Blick auf die Eigenständigkeit beider Rechtsbereiche und ihre Einbettung in andere systematische und sozial-geschichtliche Zusammenhänge in der Vergangenheit verfassungsrechtlich nicht beanstandet (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 12.10.1976 - 1 BvL 9/74 -, Juris Rn. 42, vom 28.06.1975 - 1 BvL 4/74 -, Juris Rn. 59, und vom 11.04.1967 - 2 BvL 3/62 -, Juris Rn. 41; hierauf Bezug nehmend etwa BSG, Urteil vom 20.07.2011 - B 13 R 52/10 R -, Juris Rn. 40 ff.). Umso weniger ist aufgrund der Verschiedenartigkeit der Rechts- und Regelungsbereiche eine unterschiedliche Berücksichtigung des Bundesfreiwilligendienstes im Beamtenversorgungsrecht auf der einen und dem Einkommensteuer- bzw. Kindergeldrecht auf der anderen Seite verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG bedenklich.

43

Im Übrigen liegt allein in der Tatsache, dass ein Landesgesetz von verwandten Regelungen in sonstigen Ländern oder - hier - des Bundes abweicht, generell kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland ist der Landesgesetzgeber nur gehalten, in seinem Herrschaftsbereich den allgemeinen Gleichheitssatz zu wahren. Steht einem Land die Gesetzgebungsbefugnis zu, so hängt die Gültigkeit einer von ihm erlassenen Vorschrift nicht davon ab, ob andere Landesgesetzgeber oder der Bund gleichartige Regelungen getroffen haben (BVerfG, Beschlüsse vom 07.11.1995 - 2 BvR 413/88 u.a. -, Juris Rn. 181, und vom 30.05.1972 - 2 BvL 41/71 -, Juris Rn. 24; BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.2018 - 10 BN 1/17 -, Juris Rn. 12, und vom 30.03.2000 - 6 B 8/00 -, Juris Rn. 6).

44

Letzteres gilt auch mit Blick auf die im Bund und Recht einiger Bundesländer abweichenden Regelungen im Beamtenversorgungsrecht zur Berücksichtigungsfähigkeit des Bundesfreiwilligendienstes bei Zahlung der Waisenrente an Volljährige. Zwar ist der Gesetzgeber auch bei der Beamtenbesoldung und -versorgung an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Da der Gleichheitssatz aber, wie aufgezeigt, wegen der föderalen Struktur der Bundesrepublik nur den jeweiligen Landesgesetzgeber innerhalb seines Herrschaftsbereichs binden kann, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG keine Gleichbehandlung durch voneinander unabhängige juristische Personen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.2018 - 10 BN 1.17 -, Juris Rn. 12, und vom 27.11.2003 - 2 C 42/02 -, Juris Rn. 15; BVerfG, Beschluss vom 15.12.1999 - 2 BvR 1978/09 -, Juris Rn. 13). Nachdem der verfassungsändernde Gesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für die Richter- und Beamtenbesoldung und -versorgung im Rahmen der sog. Föderalismusreform I zum 1. September 2006 auf die Länder (zurück-)übertragen und damit den vormaligen Grundsatz bundeseinheitlicher Besoldung und Versorgung aufgegeben hat, hindert der Gleichheitssatz den Landesgesetzgeber grundsätzlich nicht mehr, von der Gesetzgebung anderer Länder bzw. von der Bundesgesetzgebung abweichende Regelungen zu treffen. Der Umstand, dass Waisen, die Waisengeld auf Grundlage des Bundesbeamtenversorgungsgesetzes oder anderer Landesversorgungsgesetze beziehen, im Gegensatz zu solchen Waisen, die Waisengeld auf Grundlage des baden-württembergischen Landesbeamtenversorgungsgesetzes erhalten, Waisengeld auch während der Ableistung von Bundesfreiwilligendienst erhalten, kann mithin keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG begründen.

45

c. Schließlich ist es mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der baden-württembergische Gesetzgeber hinsichtlich der waisengeldrechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit von Freiwilligendiensten für einen zeitlichen Schnitt entschieden und auf eine Einbeziehung von nach Inkrafttreten des Gesetzes neu geschaffenen bzw. neu in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 lit. d EStG aufgenommenen Freiwilligendiensten generell verzichtet hat. Sollte er sich zu einem späteren Zeitpunkt allerdings für eine punktuelle Erweiterung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG entscheiden, hätte diese Erweiterung nach sachlichen Gesichtspunkten zu erfolgen. Dies gilt nicht zuletzt mit Blick darauf, dass die waisengeldrechtliche Berücksichtigung bestimmter Freiwilligendienste deren Attraktivität für die Betroffenen gegenüber Freiwilligendiensten, deren Ableistung nicht mit einer Weitergewährung von Waisengeld verbunden ist, steigert und damit einen - wenn auch gemessen an der Gesamtzahl an Teilnehmern wohl eher marginalen - Lenkungseffekt hat.

46

2. Eine andere Auslegung ist zuletzt auch nicht beamtenverfassungsrechtlich im Hinblick auf das Alimentationsprinzip als einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG geboten.

47

Zwar erfordert das Alimentationsprinzip die Alimentation des Beamten und seiner Familie. Allerdings erstreckt sich die Reichweite des Alimentationsprinzips hinsichtlich der Besoldung des Beamten grundsätzlich nur auf minderjährige und im Haushalt lebende Kinder; Entsprechendes gilt für die Hinterbliebenenversorgung in Form des Waisengeldes. Eine lebenslängliche Versorgung ist nur dem Beamten und - grundsätzlich - seiner Witwe verfassungsrechtlich gewährleistet. Der Dienstherr hat dagegen nicht die Verpflichtung, dem Beamten auch die kinderbezogenen Besoldungskomponenten ohne zeitliche Begrenzung zu gewähren. Die Erwägung des Gesetzgebers, die Kinder eines Beamten nur solange bei der Bemessung der Höhe der Besoldung zu berücksichtigen, wie allgemein zu erwarten ist, dass sie zum Haushalt des Beamten gehören und ihrer wirtschaftlichen Abhängigkeit wegen auf Unterhalt durch ihn angewiesen sind, ist sachgerecht. Gleiches gilt hinsichtlich der Bemessung der Höhe der Versorgungsbezüge. Dementsprechend ist der Gesetzgeber nicht gehindert, die Gewährung von Waisengeld durch die Anknüpfung an Altersgrenzen zeitlich zu begrenzen. Die Festsetzung solcher Altersgrenzen gründet in der Erfahrung, dass die Waisen typischerweise jedenfalls in diesem Alter ihre wirtschaftliche Selbständigkeit erlangt haben und sich selbst unterhalten können (BVerfG, Beschluss vom 15.05.1985 - 2 BvL 24/82 -, Juris Rn. 33 ff., 37; BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 C 49/16 -, Juris Rn. 38).

48

Indem der Gesetzgeber durch den Verweis auf § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG a.F. eine Versorgung der Waisen jedenfalls bis zum Eintritt der Volljährigkeit, u.a. bei einer Berufsausbildung bis zur Vollendung des 25. Lebensjahres und bei körperlicher, geistiger oder seelischer Behinderung auch darüber hinaus gewährleistet, wird er den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen des Alimentationsprinzips gerecht. Da bei den Freiwilligendiensten - anders als im Rahmen der Ausbildung - regelmäßig gerade keine Kenntnisse und Fähigkeiten für den angestrebten Beruf vermittelt werden, diese vielmehr überwiegend der Persönlichkeitsbildung und Orientierung der Jugendlichen dienen, gebietet das Alimentationsprinzip nicht zwingend die Sicherung des Existenzminimums von Waisen, die einen solchen Dienst leisten. Insoweit besteht vielmehr ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, ob er überhaupt und wenn, dann welche Dienste er durch die Weitergewährung von Waisengeld fördert (vgl. auch BFH, Urteil vom 18.03.2009 - III R 33/07 -, Juris Rn. 16).

IV.

49

Die Nichteinbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 42 Abs. 2 LBeamtVG verstößt schließlich entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht gegen europarechtliche Vorgaben.

50

Soweit der Kläger auf den „Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.11.2006 über die Einführung des Programms ‚Jugend in Aktion‘ im Zeitraum 2007-2013“ (ABl. L 327/30) verweist, welcher zu einer europarechtskonformen Auslegung des Landesbeamtenversorgungsrechts im Sinne einer Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 42 Abs. 2 LBeamtVG zwinge, trägt dies nicht. Denn der Bundesfreiwilligendienst wurde völlig unabhängig von Initiativen auf Europäischer Ebene zum Jugendaustausch und zu europäischen Jugendprojekten eingeführt, um nach Aussetzung der gesetzlichen Verpflichtung zur Ableistung des Grundwehrdienstes und dem damit verbundenen Wegfall des Wehrersatzdienstes neue Möglichkeiten für ein soziales Engagement insbesondere junger Menschen zu schaffen. Bundesfreiwilligendienst kann nur im Bundesgebiet, nicht aber im Ausland abgeleistet werden (BT-Drs. 17/4803 S. 16). Aufgrund dieser nationalen Ausrichtung des Bundesfreiwilligendienstes ist dieser mit den Art. 4 des Beschlusses genannten Aktionen, die sämtlich grenzüberschreitenden Charakter haben, nicht zu vergleichen. Inwieweit der Landesgesetzgeber gerade mit Blick auf das Programm „Jugend in Aktion“ europarechtlich gehalten gewesen sein sollte, den Bundesfreiwilligendienst durch die Weiterzahlung von Waisenrente an in Deutschland wohnhafte junge Menschen, die sich in Deutschland sozial engagieren möchten, finanziell attraktiver zu machen, erschließt sich nicht. Im Übrigen enthält der vom Kläger bemühte Beschluss vom 15.11.2006 - der den Zeitraum, zu dem der Kläger Bundesfreiwilligendienst geleistet hat, gar nicht mehr abdeckt - zwar diverse Aktionen zum Ausbau der Zusammenarbeit im Jugendbereich in der Europäischen Union. Inwieweit die EU-Mitgliedstaaten am Programm „Jugend in Aktion“ teilnehmen, ist ihnen jedoch freigestellt (vgl. Art. 5). Selbst bei einer Teilnahme haben die Länder sich zwar etwa um geeignete Maßnahmen zu bemühen, damit die Programmteilnehmer Zugang zur Gesundheitsversorgung erhalten und ihren sozialen Schutz behalten, rechtliche und administrative Hindernisse beseitigt und Strukturen zur Verwirklichung der Programmziele geschaffen werden sowie der reibungslose Ablauf des Programms sichergestellt wird (vgl. Art. 8 ff.); auch hieraus aber kann eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Weiterzahlung bestimmter finanzieller Unterstützungsleistungen wie der Waisenrente schwerlich abgeleitet werden.

V.

51

Besteht nach alledem kein Anspruch auf Waisengeld für den Zeitraum 01.11.2015 bis 30.06.2016, kommt auch die Zahlung von Waisengeld für den Monat August 2016 als Übergangszeit zwischen dem geleisteten Bundesfreiwilligendienst und dem Ausbildungsbeginn auf Grundlage von § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. b EStG weder in direkter noch in analoger Anwendung in Betracht.

B.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

C.

53

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Grund hierfür weder gemäß § 132 Abs. 2 VwGO noch gemäß § 127 Nr. 1 BRRG vorliegt.

54

Beschluss vom 19. November 2019

55

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27.09.2018 für beide Rechtszüge gemäß § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1, § 42 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GKG auf den Gesamtbetrag der geforderten Leistungen, somit auf (8 x 825,83 =) 6.606,64 EUR festgesetzt.

56

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

A.

18

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist begründet. Die auf Gewährung von Waisengeld gerichtete Klage ist unbegründet. Der mündlich erlassene Verwaltungsakt des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 02.12.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 05.07.2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, denn er hat keinen Anspruch auf Gewährung von Waisengeld für den Zeitraum 01.11.2015 bis 31.07.2016.

I.

19

Zurecht ist das Verwaltungsgericht zunächst zu dem Ergebnis gelangt, dass der Kläger während seiner Teilnahme am Bundesfreiwilligendienst im Zeitraum 01.11.2015 bis 30.06.2016 keinen der insoweit allein in Betracht kommenden Verlängerungstatbestände des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geltenden Fassung erfüllte. Denn in der zum 01.01.2011 als dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geltenden, aufgrund der statischen Verweisung hier allein maßgeblichen Fassung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG (vom 23.07.2009 - EStG a.F. -) war der Bundesfreiwilligendienst noch nicht genannt; er wurde vielmehr erst durch Gesetz vom 07.12.2011 mit Wirkung zum 14.12.2011 in die Regelung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG aufgenommen.

II.

20

Ein Anspruch des Klägers auf Gewährung von Waisenrente lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung durch analoge Anwendung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. begründen.

21

Insoweit kann dahinstehen, ob die Regelung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG, die eine Ausnahme zu dem in § 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBeamtVG geregelten Grundsatz bildet, wonach der Anspruch der Waisen auf Versorgungsbezüge mit dem Ende des Monats erlischt, in dem sie das 18. Lebensjahr vollenden, als besoldungsrechtliche Sonderregelung überhaupt grundsätzlich analogiefähig wäre, obwohl Ausnahmevorschriften eigentlich nicht analogiefähig sind. Denn die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung der Regelung auf die Ableistung von Bundesfreiwilligendienst liegen jedenfalls nicht vor.

22

1. Voraussetzung einer Analogie ist zunächst eine Gesetzeslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes. Hat der Gesetzgeber eine eindeutige Entscheidung getroffen, dürfen die Gerichte diese nicht aufgrund eigener rechtspolitischer Vorstellungen verändern oder durch eine judikative Lösung ersetzen. Eine Analogie ist vielmehr von vornherein nur dann möglich, wenn der Anwendungsbereich der Norm wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig ist, wenn der Wortlaut einer Vorschrift folglich nicht alle Fälle erfasst, die nach dem Sinn und Zweck der Regelung erfasst sein sollten. Ferner darf eine solche Lücke nur dann von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich auf Grund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er ihn bedacht hätte (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.1978 - 6 C 46.78 -, Juris Rn. 19, vom 28.06.2012 - 2 C 13.11 -, Juris Rn. 24, vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris Rn. 17, und vom 29.03.2018 - 5 C 14.16 -, Juris Rn. 24). Im Regelungsbereich des Besoldungs- und Versorgungsrechts sind einer analogen Anwendung ohnehin besonders enge Grenzen gesetzt. Denn nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliegen Besoldungsleistungen dem strengen Vorbehalt des Gesetzes. Sie dürfen nur zugesprochen werden, wenn und soweit sie gesetzlich vorgesehen sind (§ 3 Abs. 1 und 2 LBesG bzw. § 2 Abs. 1 und 2 LBeamtVG; vgl. auch § 2 Abs. 1 und 2 BBesG, § 3 Abs. 1 und 2 BeamtVG). Deshalb kommt die Erweiterung des Anwendungsbereichs besoldungsrechtlicher Normen im Wege der Analogie allenfalls in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat, wie etwa im Falle eines Redaktionsversehens (BVerwG, Urteile vom 09.11.2006 - 2 C 4.06 -, Juris Rn. 17, und vom 27.03.2014 - 2 C 2.13 -, Juris Rn. 17 ff. <23>; Senatsurteile vom 15.10.2015 - 4 S 1706/14 -, Juris Rn. 6, und vom 13.04.2016 - 4 S 1930/14 -, Juris Rn. 26).

23

2. Nach diesen Maßgaben lässt sich nicht feststellen, dass die Regelung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG a.F. hinsichtlich der Nichteinbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes „lückenhaft“ oder „unvollständig“ wäre.

24

a. Richtig ist, dass der Bundesfreiwilligendienst erst mit Gesetz vom 28.04.2011 als ein den in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. genannten Freiwilligendiensten vergleichbarer Dienst eingeführt und mit Wirkung vom 14.12.2011 in die Regelung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG aufgenommen wurde. Der Landesgesetzgeber konnte ihn daher bei Erlass des Landesbeamtenversorgungsgesetzes am 09.11.2010 noch nicht in die Liste derjenigen Freiwilligendienste aufnehmen, bei deren Absolvierung Waisengeld auch nach Vollendung des 18. Lebensjahres gezahlt wird.

25

Allerdings kam die Einführung des Bundesfreiwilligendienstes keineswegs überraschend, vielmehr gingen ihr in den 2000er Jahren eine rege gesellschaftliche und politische Diskussion, Untersuchungen einer Expertenkommission „Zur Zukunft der Zivilgesellschaft“ und zwei Modellprogramme („Generationenübergreifende Freiwilligendienste“ und „Freiwilligendienst aller Generationen“) voraus (vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Abschlussbericht der gemeinsamen Evaluation des Gesetzes über den Bundesfreiwilligendienst und des Gesetzes zur Förderung von Jugendfreiwilligendiensten; Nov. 2015, S. 22 ff.). Auch im Übrigen entwickelten sich in den 2000er Jahren neue Organisationsformen von Freiwilligendiensten; diese Veränderungen spiegeln sich in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. lit. d EStG wider, der seit dem Jahr 2000 vier Mal substantiell durch Aufnahme weiterer Dienste, nämlich den „Europäischen Freiwilligendienst für junge Menschen“ (01.01.2000), den „anderen Dienst im Ausland im Sinne von § 14b des Zivildienstgesetzes“ (01.01.2002), den Freiwilligendienst „weltwärts“ (01.06.2008) und den „Freiwilligendienst aller Generationen“ (23.07.2009), erweitert wurde.

26

Diese Dynamik im Bereich der Freiwilligendienste und insbesondere eine mit Blick auf die sich spätestens im Sommer 2010 abzeichnende Aussetzung des Wehrdienstes zu erwartende Schaffung eines weiteren Freiwilligendienstes von größerer Relevanz sind dem baden-württembergischen Gesetzgeber schwerlich verborgen geblieben. Gleiches gilt für den Umstand, dass andere Bundesländer zum Zeitpunkt der Beratungen über das baden-württembergische Beamtenversorgungsgesetz bereits entsprechende Landesgesetze erlassen hatten, die hinsichtlich der Weiterzahlung von Waisengeld für die Einbeziehung weiterer Freiwilligendienste offen gehaltene Regelungen enthielten; dies gilt insbesondere für die zum 01.01.2011 eingeführte, bewusst gegenüber § 61 BeamtVG eigenständige (vgl. LT-Drs. 16/3200 S. 480) Regelung in Art. 44 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayBeamtVG, wonach die Ansprüche der Waisen längstens bis zur Vollendung des 27. Lebensjahres bestehen, solange die Waise „[...] ein freiwilliges soziales Jahr, ein freiwilliges ökologisches Jahr oder einen ähnlichen Dienst leistet“.

27

Hat sich der baden-württembergische Gesetzgeber trotzdem für einen statischen Verweis auf § 32 EStG entschieden, spricht Überwiegendes dafür, dass er damit nicht nur die in § 32 Abs. 4 EStG enthaltene Beschränkung der Zahlungen bis längstens zur Vollendung des 25. Lebensjahres übernehmen - was er im Übrigen mühelos auch unabhängig von einem (statischen) Verweis auf § 32 EStG hätte festlegen können -, sondern gerade auch sicherstellen wollte, dass eine nachfolgende Erweiterung des Kataloges der nach § 32 Abs. 4 EStG kindergeldrelevanten Freiwilligendienste nicht automatisch Auswirkungen auch auf die vom Land zu leistende Hinterbliebenenversorgung hat.

28

b. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergeben sich auch aus der Gesetzesbegründung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber sich über die Konsequenzen einer statischen Verweisung nicht im Klaren war, er vielmehr der Auffassung gewesen sein könnte, dass auf diese Weise in Zukunft automatisch auch andere Dienste waisengeldrechtlich privilegiert würden. In der Gesetzesbegründung zu § 42 Abs. 2 LBeamtVG (LT-Drs. 14/6694 S. 520) wird ausgeführt, dass Waisengeld auch nach Vollendung des 18. Lebensjahres gewährt werde, wenn die Waise „[...] ein freiwilliges soziales Jahr, ein freiwilliges ökologisches Jahr oder einen ähnlichen Dienst leistet [...]. Durch die Regelungen werden die Änderungen im Kindergeldrecht nachgezeichnet.“ Die Formulierung, dass „die Änderungen im Kindergeldrecht“ und nicht „die - zukünftigen - Änderungen im Kindergeldrecht“ nachgezeichnet werden sollten, spricht bereits dagegen, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen sein könnte, auch künftige Änderungen des § 32 Abs. 4 EStG könnten Auswirkungen auf die Reichweite des § 42 Abs. 2 LBeamtVG haben. Vielmehr sollte so offenbar die letzte grundlegende Änderung im Kindergeldrecht, nämlich die zum 01.01.2007 erfolgte Absenkung des Höchstbezugsalters von 27 Jahren auf 25 Jahre, nachgezeichnet werden, insbesondere im Gegensatz zum Bundesgesetzgeber, der den umgekehrten Weg gegangen war und mit Blick auf die Abänderung des Höchstbezugsalters den bis dahin geltenden dynamischen Verweis des § 61 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG auf § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG mit Wirkung zum 01.01.2007 in einen statischen Verweis auf die bis zum 31.12.2006 geltende Fassung des Einkommensteuergesetzes abgeändert hatte.

29

Auch aus der Formulierung „oder ähnlicher Dienste“ lässt sich entgegen der Auffassung des Klägers nicht schließen, dass der Gesetzgeber meinte, mit der gewählten Wortwahl die Regelung offen für die Einbeziehung weiterer, vom Bundesgesetzgeber zukünftig als „ähnlich“ angesehener Dienste gestaltet zu haben. Dies gilt umso mehr, als sich die Gesetzesbegründung zu § 42 Abs. 2 LBeamtVG mit Ausnahme des letzten Satzes in einer kurzen Zusammenfassung des umfangreichen Norminhalts erschöpft. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass mit dem Verweis auf „ähnliche Dienste“ nach ausdrücklicher Nennung des freiwilligen sozialen Jahres und des freiwilligen ökologischen Jahres lediglich die Aufzählung der seinerzeit vier weiteren in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG genannten, aufgrund wesentlich geringerer Teilnehmerzahlen allerdings nicht gleichermaßen relevanten Dienste abgekürzt werden sollte. Im Übrigen erscheint die Annahme, dem Gesetzgeber, der im Landesbeamtenversorgungsgesetz an anderer Stelle die Technik einer dynamischen Verweisung auf das Einkommensteuergesetz wählte (vgl. etwa § 65 Abs. 2 Satz 2 LBeamtVersG), seien die Rechtsfolgen einer statischen Verweisung nicht bekannt gewesen, fernliegend.

30

c. Das Ergebnis, dass der baden-württembergische Gesetzgeber sich bewusst gegen eine allein von der Abänderung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG durch den Bundesgesetzgeber abhängende automatische Ausweitung des Anwendungsbereichs des § 42 Abs. 2 LBeamtVG und in der Folge auch gegen eine Ergänzung der Regelung um den Bundesfreiwilligendienst entschieden hat, wird verstärkt durch die Entwicklungen nach Inkrafttreten des baden-württembergischen Beamtenversorgungsgesetzes. So kam es in mehreren anderen Bundesländern im Rahmen der Schaffung von Landesbeamtenversorgungsgesetzen zur Verabschiedung von Regelungen, die auf unterschiedliche Weise die Zahlung von Waisengeld an Über-18-Jährige auch bei Leistung von Bundesfreiwilligendienst vorsehen, sei es durch ausdrückliche Nennung des Bundesfreiwilligendienstes (etwa § 73 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BremBeamtVG; § 61 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ThürBeamtVG), durch eine dynamische Verweisung auf § 32 Abs. 4 Satz Nr. 2 lit. d EStG (etwa § 72 Abs. 2 Satz 1 HmbBeamtVG) oder auch durch eine dem bayerischen Recht entsprechende allgemeine Regelung (etwa § 43 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BgbBeamtG; § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LBeamtVG NRW). Auch der Bund reagierte auf die Einführung des Bundesfreiwilligendienstes durch Änderung von § 61 BeamtVG, zunächst durch Erweiterung der bestehenden Regelungen um eine ausdrückliche Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes (§ 61 Abs. 2 Satz 4 BeamtVG i.d.F. vom 03.05.2011), später durch Einfügung eines dynamischen Verweises auf § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 lit. d EStG (§ 61 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 lit. c BeamtVG). Die Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 61 Abs. 2 BeamtVG begründete der Gesetzgeber mit dem Ziel eines Gleichklangs mit den rentenrechtlichen Regelungen zur Waisenrente (BT-Drs. 17/4803 S. 21).

31

Wäre die Nichteinbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in die Liste derjenigen Dienste, deren Ableistung eine längere Zahlung von Waisengeld zur Folge hat, tatsächlich, wie der Kläger annimmt, unbeabsichtigt gewesen, wäre zu erwarten gewesen, dass der Beklagte, von dem anzunehmen ist, dass er Kenntnis von den gesetzgeberischen Aktivitäten von Bund und Ländern hatte, diese zum Anlass einer entsprechenden Änderung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG genommen hätte. Obwohl das Beamtenversorgungsgesetz seit seinem Erlass durch vierzehn Gesetze geändert wurde, blieb die Regelung des § 61 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG jedoch unverändert. Dies wird besonders augenfällig beim Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und anderer Vorschriften (vom 01.12.2015). Hierdurch wurden zwar (u.a.) der Schaffung des Bundesfreiwilligendienstes durch Änderung mehrerer Vorschriften des Landesbeamtengesetzes Rechnung getragen (Art. 1 Nr. 4, 5) und zugleich wurden Regelungen des Landesbeamtenversorgungsgesetzes geändert (Art. 3). Eine - in diesem Zusammenhang bei entsprechendem politischem Willen mehr als naheliegende - Ergänzung auch des § 61 BeamtVG um den Bundesfreiwilligendienst erfolgte hingegen nicht.

32

Dieses Unterlassen fügt sich auch in die Behandlung des Bundesfreiwilligendienstes im baden-württembergischen Beamtenrecht im Übrigen ein. Zwar führt die Ableistung von Bundesfreiwilligendienst zu Privilegierungen bei einer beschränkten Zulassung zur Ausbildung bzw. bei Anrechnungen auf die Probezeit (§§ 17, 19 LBG). Von dieser Berücksichtigung des Bundesfreiwilligendienstes getrennt zu sehen ist aber, wie im Gesetzentwurf ausdrücklich betont wird, eine mögliche besoldungsrechtliche Berücksichtigungsfähigkeit nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LBesG (LT-Drs. 15/7552 S. 26); eine Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 32 Abs. 1 LBesG, die ebenso wie die vom Kläger erstrebte Erweiterung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtG mit finanziellen Auswirkungen für das Land verbunden wäre, nämlich existiert bis heute nicht.

33

d. Schließlich bestätigen auch die Ausführungen des Finanzministeriums gegenüber dem Senat im vorliegenden Verfahren, dass der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG bewusst durch Einfügung eines statischen Verweises auf das Einkommensteuergesetz begrenzt halten wollte.

34

e. Damit fehlte es an einem erkennbaren gesetzgeberischen Willen des baden-württembergischen Gesetzgebers zur künftigen Ausweitung der Ausnahmetatbestände für die Zahlung von Waisengeld. Bei der Wahl der statischen Verweisung auf das Einkommensteuergesetz handelt es sich vielmehr um ein sogenanntes „beredtes Schweigen“ des Gesetzgebers. Gerade in Fällen eines solchen „beredten Schweigens“, wenn und soweit der Gesetzgeber also einen Fall absichtlich spezialrechtlich ungeregelt gelassen hat, wäre eine durch den Richter vorgenommene Analogie nicht mehr Gesetzesauslegung, sondern Gesetzeskorrektur, die nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 GG ausschließlich der Legislative vorbehalten ist (vgl. Senatsurteil vom 22.03.2017 - 4 S 791/16 -, Juris Rn. 21).

III.

35

Die Nichteinbeziehung von in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. nicht enthaltenen Freiwilligendiensten - wie insbesondere dem Bundesfreiwilligendienst - in die Waisengeldregelungen des Landesbeamtenversorgungsgesetzes verstößt nicht gegen Verfassungsrecht. Auch wenn die Einführung entsprechender, den Bundesfreiwilligendienst begünstigender Regelungen im Bereich der Landesbeamtenversorgung sozialpolitisch wünschenswert erscheinen mag, ist dies von Verfassungs wegen nicht geboten.

36

1. Der Umstand, dass der Landesgesetzgeber einen Anspruch auf (Halb-)Waisenrente über die Vollendung des 18. Lebensjahres hinaus nur für die bis zum Inkrafttreten des Landesbeamtenversorgungsgesetzes in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG enthaltene Freiwilligendienste geregelt hat und dass gesetzliche Regelungen in anderen Rechtsbereichen, insbesondere bundesgesetzliche Regelungen, weitergehende Leistungen bei der Teilnahme am Bundesfreiwilligendienst vorsehen, begründet zunächst keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG.

37

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Er ist durch eine Norm verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen (vgl. BVerfG, Urteile vom 09.12.2008 - 2 BvL 1/07 u.a. -, Juris Rn. 56, und vom 17.11.2009 - 1 BvR 2192/05 -, Juris Rn. 45). Verboten ist daher auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschlüsse vom 08.06.2004 - 2 BvL 5/00 -, Juris Rn. 62, vom 07.11.2016 - 1 BvR 1089/12 u.a. -, Juris Rn. 65, und vom 23.05.2017 - 2 BvR 833/14 u.a. -, Juris Rn. 81).

38

Bei der Beurteilung der Frage, ob ein die Ungleichbehandlung rechtfertigender, sachlicher Grund besteht, ist dem Gesetzgeber jedoch ein Gestaltungsspielraum zuzubilligen, der je nach den Umständen vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengeren Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen kann (BVerfG, Urteil vom 20.04.2004 - 1 BvR 905/00 u.a. -, Juris Rn. 56, und Beschlüsse vom 07.11.2006 - 1 BvL 10/02 -, Juris Rn. 93, vom 17.11.2009 - 1 BvR 2192/05 -, Juris Rn. 45, und vom 15.12.2009 - 2 BvR 1978/09 -, Juris Rn. 11). Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine „ungerechtfertigte“ Bevorzugung oder Benachteiligung von Personen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengeren Bindung. Bei lediglich verhaltensbezogenen Unterscheidungen hängt dagegen das Maß der Bindung davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Merkmale zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird. Überdies sind dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann (BVerfG, Beschlüsse vom 15.07.1998 - 1 BvR 1554/89 u.a. -, Juris Rn. 74, und vom 18.04.2008 - 1 BvR 759/05 -, Juris Rn. 53).

39

a. Soweit der Kläger der Auffassung ist, § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG verstoße deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Vorschrift durch Wahl des statischen Verweises auf § 32 Abs. 4 EStG a.F. Waisen, die etwa an einem Freiwilligen Sozialen Jahr oder an einem Freiwilligen Ökologischen Jahr teilnehmen, bei der Gewährung von (Halb-)Waisenrente über die Volljährigkeitsgrenze hinaus im Vergleich zu denjenigen anders behandelt, die Bundesfreiwilligendienst leisten, trifft dies nicht zu.

40

Prüfungsmaßstab ist insoweit allein das Willkürverbot. Denn die Unterscheidungsmerkmale, die der Kläger beanstandet, sind nicht personenbezogen. Vielmehr knüpft der Gesetzgeber an verschiedene Lebenssachverhalte an, auf die sich die volljährigen Waisen nach ihrem Belieben einstellen können. Sie sind nicht verpflichtet, Bundesfreiwilligendienst abzuleisten. Es steht ihnen frei, entweder keinen Freiwilligendienst oder aber an Stelle des Bundesfreiwilligendienstes einen vom Verlängerungstatbestand des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG, § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. erfassten Dienst, etwa ein Freiwilliges Soziales Jahr oder ein Freiwilliges Ökologisches Jahr, zu leisten. Dann aber ist es jedenfalls nicht willkürlich und damit auch nicht gleichheitswidrig, wenn der Gesetzgeber im Rahmen seines weiten Gestaltungsspielraums keinen Anspruch auf (Halb-)Waisenrente an Volljährige vorsieht, die aufgrund eigenen Willensentschlusses einen ähnlichen, aber doch, etwa was die Einsatzbereiche und Träger angeht, anderen Dienst als die in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. d EStG a.F. genannten Dienste leisten (vgl. auch BSG, Urteil vom 20.07.2011 - B 13 R 52/10 R -, Juris Rn. 33 ff., für die Frage, ob die seinerzeitige Nichteinbeziehung des Europäischen Freiwilligendienstes in den Katalog von § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. c SGB VI a.F. gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt).

41

b. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ist auch nicht darin zu sehen, dass der Bundesfreiwilligendienst in dem Zeitraum, in dem der Kläger seinen Dienst absolvierte, in anderen Rechts- und Regelungsbereichen - etwa dem Kindergeld- und Einkommensteuerrecht (§ 2 BKGG, § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 lit. d EStG), im Bereich der gesetzlichen Waisenrente (§ 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. c SGB VI), bei der Bundesbeamtenversorgung (§ 61 Abs. 2 Satz 4 BeamtVG a.F.) sowie im Rahmen der Beamtenversorgung einiger, nicht aller Bundesländer - leistungsbegründend wirkt, nicht jedoch im Recht der Beamtenversorgung in Baden-Württemberg.

42

Dies gilt zunächst für die Berücksichtigung des Bundesfreiwilligendienstes bei der gesetzlichen Waisenrente. Zwar haben Waisenrenten im Beamtenversorgungsrecht und im Recht der sozialen Rentenversicherung jeweils Unterhaltsersatzcharakter und erfüllen mithin ähnliche Funktionen. Dessen ungeachtet hat das Bundesverfassungsgericht eine unterschiedliche rechtliche Ausgestaltung und Bemessung beider Renten mit Blick auf die Eigenständigkeit beider Rechtsbereiche und ihre Einbettung in andere systematische und sozial-geschichtliche Zusammenhänge in der Vergangenheit verfassungsrechtlich nicht beanstandet (vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 12.10.1976 - 1 BvL 9/74 -, Juris Rn. 42, vom 28.06.1975 - 1 BvL 4/74 -, Juris Rn. 59, und vom 11.04.1967 - 2 BvL 3/62 -, Juris Rn. 41; hierauf Bezug nehmend etwa BSG, Urteil vom 20.07.2011 - B 13 R 52/10 R -, Juris Rn. 40 ff.). Umso weniger ist aufgrund der Verschiedenartigkeit der Rechts- und Regelungsbereiche eine unterschiedliche Berücksichtigung des Bundesfreiwilligendienstes im Beamtenversorgungsrecht auf der einen und dem Einkommensteuer- bzw. Kindergeldrecht auf der anderen Seite verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG bedenklich.

43

Im Übrigen liegt allein in der Tatsache, dass ein Landesgesetz von verwandten Regelungen in sonstigen Ländern oder - hier - des Bundes abweicht, generell kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland ist der Landesgesetzgeber nur gehalten, in seinem Herrschaftsbereich den allgemeinen Gleichheitssatz zu wahren. Steht einem Land die Gesetzgebungsbefugnis zu, so hängt die Gültigkeit einer von ihm erlassenen Vorschrift nicht davon ab, ob andere Landesgesetzgeber oder der Bund gleichartige Regelungen getroffen haben (BVerfG, Beschlüsse vom 07.11.1995 - 2 BvR 413/88 u.a. -, Juris Rn. 181, und vom 30.05.1972 - 2 BvL 41/71 -, Juris Rn. 24; BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.2018 - 10 BN 1/17 -, Juris Rn. 12, und vom 30.03.2000 - 6 B 8/00 -, Juris Rn. 6).

44

Letzteres gilt auch mit Blick auf die im Bund und Recht einiger Bundesländer abweichenden Regelungen im Beamtenversorgungsrecht zur Berücksichtigungsfähigkeit des Bundesfreiwilligendienstes bei Zahlung der Waisenrente an Volljährige. Zwar ist der Gesetzgeber auch bei der Beamtenbesoldung und -versorgung an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Da der Gleichheitssatz aber, wie aufgezeigt, wegen der föderalen Struktur der Bundesrepublik nur den jeweiligen Landesgesetzgeber innerhalb seines Herrschaftsbereichs binden kann, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG keine Gleichbehandlung durch voneinander unabhängige juristische Personen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.03.2018 - 10 BN 1.17 -, Juris Rn. 12, und vom 27.11.2003 - 2 C 42/02 -, Juris Rn. 15; BVerfG, Beschluss vom 15.12.1999 - 2 BvR 1978/09 -, Juris Rn. 13). Nachdem der verfassungsändernde Gesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für die Richter- und Beamtenbesoldung und -versorgung im Rahmen der sog. Föderalismusreform I zum 1. September 2006 auf die Länder (zurück-)übertragen und damit den vormaligen Grundsatz bundeseinheitlicher Besoldung und Versorgung aufgegeben hat, hindert der Gleichheitssatz den Landesgesetzgeber grundsätzlich nicht mehr, von der Gesetzgebung anderer Länder bzw. von der Bundesgesetzgebung abweichende Regelungen zu treffen. Der Umstand, dass Waisen, die Waisengeld auf Grundlage des Bundesbeamtenversorgungsgesetzes oder anderer Landesversorgungsgesetze beziehen, im Gegensatz zu solchen Waisen, die Waisengeld auf Grundlage des baden-württembergischen Landesbeamtenversorgungsgesetzes erhalten, Waisengeld auch während der Ableistung von Bundesfreiwilligendienst erhalten, kann mithin keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG begründen.

45

c. Schließlich ist es mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der baden-württembergische Gesetzgeber hinsichtlich der waisengeldrechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit von Freiwilligendiensten für einen zeitlichen Schnitt entschieden und auf eine Einbeziehung von nach Inkrafttreten des Gesetzes neu geschaffenen bzw. neu in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 lit. d EStG aufgenommenen Freiwilligendiensten generell verzichtet hat. Sollte er sich zu einem späteren Zeitpunkt allerdings für eine punktuelle Erweiterung des § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG entscheiden, hätte diese Erweiterung nach sachlichen Gesichtspunkten zu erfolgen. Dies gilt nicht zuletzt mit Blick darauf, dass die waisengeldrechtliche Berücksichtigung bestimmter Freiwilligendienste deren Attraktivität für die Betroffenen gegenüber Freiwilligendiensten, deren Ableistung nicht mit einer Weitergewährung von Waisengeld verbunden ist, steigert und damit einen - wenn auch gemessen an der Gesamtzahl an Teilnehmern wohl eher marginalen - Lenkungseffekt hat.

46

2. Eine andere Auslegung ist zuletzt auch nicht beamtenverfassungsrechtlich im Hinblick auf das Alimentationsprinzip als einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG geboten.

47

Zwar erfordert das Alimentationsprinzip die Alimentation des Beamten und seiner Familie. Allerdings erstreckt sich die Reichweite des Alimentationsprinzips hinsichtlich der Besoldung des Beamten grundsätzlich nur auf minderjährige und im Haushalt lebende Kinder; Entsprechendes gilt für die Hinterbliebenenversorgung in Form des Waisengeldes. Eine lebenslängliche Versorgung ist nur dem Beamten und - grundsätzlich - seiner Witwe verfassungsrechtlich gewährleistet. Der Dienstherr hat dagegen nicht die Verpflichtung, dem Beamten auch die kinderbezogenen Besoldungskomponenten ohne zeitliche Begrenzung zu gewähren. Die Erwägung des Gesetzgebers, die Kinder eines Beamten nur solange bei der Bemessung der Höhe der Besoldung zu berücksichtigen, wie allgemein zu erwarten ist, dass sie zum Haushalt des Beamten gehören und ihrer wirtschaftlichen Abhängigkeit wegen auf Unterhalt durch ihn angewiesen sind, ist sachgerecht. Gleiches gilt hinsichtlich der Bemessung der Höhe der Versorgungsbezüge. Dementsprechend ist der Gesetzgeber nicht gehindert, die Gewährung von Waisengeld durch die Anknüpfung an Altersgrenzen zeitlich zu begrenzen. Die Festsetzung solcher Altersgrenzen gründet in der Erfahrung, dass die Waisen typischerweise jedenfalls in diesem Alter ihre wirtschaftliche Selbständigkeit erlangt haben und sich selbst unterhalten können (BVerfG, Beschluss vom 15.05.1985 - 2 BvL 24/82 -, Juris Rn. 33 ff., 37; BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 C 49/16 -, Juris Rn. 38).

48

Indem der Gesetzgeber durch den Verweis auf § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EStG a.F. eine Versorgung der Waisen jedenfalls bis zum Eintritt der Volljährigkeit, u.a. bei einer Berufsausbildung bis zur Vollendung des 25. Lebensjahres und bei körperlicher, geistiger oder seelischer Behinderung auch darüber hinaus gewährleistet, wird er den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen des Alimentationsprinzips gerecht. Da bei den Freiwilligendiensten - anders als im Rahmen der Ausbildung - regelmäßig gerade keine Kenntnisse und Fähigkeiten für den angestrebten Beruf vermittelt werden, diese vielmehr überwiegend der Persönlichkeitsbildung und Orientierung der Jugendlichen dienen, gebietet das Alimentationsprinzip nicht zwingend die Sicherung des Existenzminimums von Waisen, die einen solchen Dienst leisten. Insoweit besteht vielmehr ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, ob er überhaupt und wenn, dann welche Dienste er durch die Weitergewährung von Waisengeld fördert (vgl. auch BFH, Urteil vom 18.03.2009 - III R 33/07 -, Juris Rn. 16).

IV.

49

Die Nichteinbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 42 Abs. 2 LBeamtVG verstößt schließlich entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht gegen europarechtliche Vorgaben.

50

Soweit der Kläger auf den „Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.11.2006 über die Einführung des Programms ‚Jugend in Aktion‘ im Zeitraum 2007-2013“ (ABl. L 327/30) verweist, welcher zu einer europarechtskonformen Auslegung des Landesbeamtenversorgungsrechts im Sinne einer Einbeziehung des Bundesfreiwilligendienstes in § 42 Abs. 2 LBeamtVG zwinge, trägt dies nicht. Denn der Bundesfreiwilligendienst wurde völlig unabhängig von Initiativen auf Europäischer Ebene zum Jugendaustausch und zu europäischen Jugendprojekten eingeführt, um nach Aussetzung der gesetzlichen Verpflichtung zur Ableistung des Grundwehrdienstes und dem damit verbundenen Wegfall des Wehrersatzdienstes neue Möglichkeiten für ein soziales Engagement insbesondere junger Menschen zu schaffen. Bundesfreiwilligendienst kann nur im Bundesgebiet, nicht aber im Ausland abgeleistet werden (BT-Drs. 17/4803 S. 16). Aufgrund dieser nationalen Ausrichtung des Bundesfreiwilligendienstes ist dieser mit den Art. 4 des Beschlusses genannten Aktionen, die sämtlich grenzüberschreitenden Charakter haben, nicht zu vergleichen. Inwieweit der Landesgesetzgeber gerade mit Blick auf das Programm „Jugend in Aktion“ europarechtlich gehalten gewesen sein sollte, den Bundesfreiwilligendienst durch die Weiterzahlung von Waisenrente an in Deutschland wohnhafte junge Menschen, die sich in Deutschland sozial engagieren möchten, finanziell attraktiver zu machen, erschließt sich nicht. Im Übrigen enthält der vom Kläger bemühte Beschluss vom 15.11.2006 - der den Zeitraum, zu dem der Kläger Bundesfreiwilligendienst geleistet hat, gar nicht mehr abdeckt - zwar diverse Aktionen zum Ausbau der Zusammenarbeit im Jugendbereich in der Europäischen Union. Inwieweit die EU-Mitgliedstaaten am Programm „Jugend in Aktion“ teilnehmen, ist ihnen jedoch freigestellt (vgl. Art. 5). Selbst bei einer Teilnahme haben die Länder sich zwar etwa um geeignete Maßnahmen zu bemühen, damit die Programmteilnehmer Zugang zur Gesundheitsversorgung erhalten und ihren sozialen Schutz behalten, rechtliche und administrative Hindernisse beseitigt und Strukturen zur Verwirklichung der Programmziele geschaffen werden sowie der reibungslose Ablauf des Programms sichergestellt wird (vgl. Art. 8 ff.); auch hieraus aber kann eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Weiterzahlung bestimmter finanzieller Unterstützungsleistungen wie der Waisenrente schwerlich abgeleitet werden.

V.

51

Besteht nach alledem kein Anspruch auf Waisengeld für den Zeitraum 01.11.2015 bis 30.06.2016, kommt auch die Zahlung von Waisengeld für den Monat August 2016 als Übergangszeit zwischen dem geleisteten Bundesfreiwilligendienst und dem Ausbildungsbeginn auf Grundlage von § 42 Abs. 2 Satz 1 LBeamtVG i.V.m. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 lit. b EStG weder in direkter noch in analoger Anwendung in Betracht.

B.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

C.

53

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Grund hierfür weder gemäß § 132 Abs. 2 VwGO noch gemäß § 127 Nr. 1 BRRG vorliegt.

54

Beschluss vom 19. November 2019

55

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27.09.2018 für beide Rechtszüge gemäß § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1, § 42 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GKG auf den Gesamtbetrag der geforderten Leistungen, somit auf (8 x 825,83 =) 6.606,64 EUR festgesetzt.

56

Der Beschluss ist unanfechtbar.