Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-05-13, Aktenzeichen 4 K 1142/02
ECLI:DE:VGAC:2004:0513.4K1142.02.00

Tenor

1.	Soweit der Kläger zu 1) seine Klage zurückgenommen hat, wird
das Verfahren eingestellt.

Insoweit trägt der Kläger zu 1) 1/6 der Gerichtskosten und der
außergerichtlichen Kosten des Beklagten sowie 1/3 seiner eigenen
außergerichtlichen Kosten.
Der Beigeladene trägt seine eigenen außergerichtlichen Kosten zu 1/3.

2.	Die Beschlüsse des Beklagten vom 6. Mai 2002 und vom 23. Mai 2002 über
die Ungültigkeit der Wahlen zum Bürgermeister der Stadt X. vom 12. und 26.
September 1999 werden aufgehoben. Auf die Klage des Klägers zu 2) wird der
Beklagte verpflichtet, die Gültigkeit der Wahlen zum Bürgermeister der Stadt X.
vom 12. und 26. September 1999 festzustellen.

Der Beklagte und der Beigeladene tragen jeweils 5/12 der Gerichtskosten und
1/3 der außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 1) sowie die Hälfte der
außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 2).
Der Beklagte trägt seine eigenen außergerichtlichen Kosten zu 5/6. Der
Beigeladene trägt seine eigenen außergerichtlichen Kosten zu 2/3.

1

T a t b e s t a n d :
Der Kläger zu 1) ist der Bürgermeister der Stadt X. . Kläger zu 2) ist der Landrat
des Kreises I1. als kommunale Aufsichtsbehörde. Sie wenden sich gegen
Beschlüsse des Beklagten, mit denen dieser die Ungültigkeit der Wahlen zum
Bürgermeister der Stadt X. vom 12. September und 26. September 1999
festgestellt hat.

2

Am 15. September 1999 wurden im Amtsblatt der Stadt X. die Ergebnisse
der Kommunalwahlen vom 12. September 1999, am 29. September 1999 wurde das
Ergebnis der Bürgermeisterstichwahl bekannt gegeben.

3

Am 26. Oktober 1999 gingen bei der Stadt X. fünf Schreiben der CDU-
Fraktion vom gleichen Tag ein, die jeweils als Einspruch überschrieben und vom
stellvertretenden Vorsitzenden der CDU-Fraktion Dr. Konstantin T. verfasst
waren.
Dieser führte im sogenannten "1. Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom
26. September 1999" aus, es lägen der CDU-Fraktion mündliche und schriftliche
Aussagen von Wählern vor, die bestätigten, dass diese am 26. September 1999
angerufen worden seien mit der sinngemäßen Aufforderung, wählen zu gehen und
Bürgermeister Erdweg ihre Stimme zu geben. Im Übrigen wisse die CDU von
verschiedenen Wahlvorstandsmitgliedern, dass in verschiedenen Wahllokalen aus
dem Wahllokal heraus Anrufe getätigt worden seien. Es liege die Vermutung nahe,
dass bestimmte Personen angerufen worden seien. Hierin liege ein schwerer
Verstoß gegen § 81 der Kommunalwahlordnung, gegen das Wahlgeheimnis und eine
massive Beeinflussung der Wähler. Zur Klärung dieser Vorwürfe beantrage die
CDU-Fraktion die Sicherstellung der Telefonaufzeichnungsdaten sämtlicher
Wahllokale sowie der Telefone der Gesamtschule oberhalb des Wahllokales für den
26. September 1999.

4

Im sogenannten "2. Einspruch der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl
vom 26. September 1999" wurde ausgeführt, dass der CDU-Fraktion bekannt
geworden sei, dass politische Bewerber und Vertreter mit amtlichen
Wählerverzeichnissen bei Wählern vorstellig geworden seien und diese Wähler mit
der Feststellung konfrontiert hätten, diese hätten am 12. September 1999 nicht
gewählt, und ob sie nicht bereit wären, Briefwahl zu beantragen. Diese Wähler seien
dann so oft besucht worden, bis diese entnervt zugestimmt hätten. Danach seien
diese Bewerber auch bereit gewesen, die Briefwahl dieser Wähler zur Verwaltung zu
bringen. Dies stelle einen schweren Verstoß gegen das Wahlgeheimnis und eine
massive Beeinflussung der Wähler dar.

5

Im sogenannten "3. Einspruch der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl
vom 26. September 1999" wurde ausgeführt, dass bei der Vorbereitung der Wahl
Unregelmäßigkeiten vorgekommen seien. Alle Bürger in X. hätten eine
"Wahlbenachrichtigung" erhalten mit der unmissverständlichen Aufforderung, einen
bestimmten Kandidaten zu wählen. Darin liege eine massive Beeinflussung der
Wähler. Es sei eine Vortäuschung einer amtlichen Wahlbenachrichtigung und somit
ein Verstoß gegen die Wahlordnung festzustellen.

6

Im sogenannten "4. Einspruch der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl
am 26.09.1999" wurde ausgeführt, dass der CDU-Fraktion und anderen bekannt sei,
dass Bewerber und Vertreter die Briefwahl in den einzelnen Haushalten gesammelt
und in größeren Mengen beim Wahlamt abgegeben hätten. Gemäß § 56 Abs. 1
Kommunalwahlordnung sei aber zu gewährleisten, dass "wer durch Briefwahl wählt,
übersendet den Wahlbrief durch die Post an den Gemeindedirektor oder gibt den
Wahlbrief dort ab". Somit liege ein eindeutiger Verstoß gegen die Geheimhaltung von
Wahlen vor. Es sei nämlich geheim zu halten nicht nur, was der Wähler
gekennzeichnet habe sondern auch, ob er überhaupt gewählt habe.

7

Im sogenannten "5. Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September
1999" wurde ausgeführt, dass viele Wähler in den Wahllokalen mit der Absicht zu
wählen erschienen seien. Sie seien jedoch abgewiesen worden, weil bereits ein
Sperrvermerk in der Wählerliste eingetragen worden sei. Diese Wähler hätten aber
bekundet, dass sie keine Briefwahl beantragt und auch keine Briefwahl gemacht
hätten. In Anbetracht dessen, dass eine Differenz von 331 Briefwahlunterlagen
vorliege zwischen denen vom Wahlleiter versandten und den als gültig erklärten,
liege die Vermutung nahe, dass eine Unregelmäßigkeit vorliege. Diese Differenz
könne auf die Zuteilung der Sitze von entscheidendem Einfluss gewesen sein.

8

Mit Schreiben vom 11. November 1999 teilte der Wahlleiter dem
Wahlprüfungsausschuss mit, gegen die Gültigkeit der Kommunalwahlen 1999 seien
insgesamt 6 Einsprüche fristgerecht eingelegt worden. Neben den Einsprüchen der
CDU-Fraktion war ein weiterer Einspruch eingelegt worden, über den die Kammer
bereits mit Gerichtsbescheid vom 23. August 2000 (4 K 755/00) abschlägig
entschieden hat.

9

Ebenfalls mit Schreiben vom 11. November 1999 teilte die Staatsanwaltschaft
B. dem Wahlleiter im Ermittlungsverfahren 97 UJs 1122/99 gegen Unbekannt
wegen Verletzung des Dienstgeheimnisses u. a. mit, dass strafbare Handlungen im
Zusammenhang mit den Namenslisten, die am 26. September 1999 an einzelne
Personen mit dem Auftrag verteilt worden seien, die darauf aufgeführten Personen
im Auftrag der SPD anzurufen und zur Wahl aufzufordern, nicht festgestellt werden
könnten. Die betreffenden Listen seien mit einem im Handel frei erhältlichen
Computerprogramm namens "Clicktel 98" erstellt worden. Ein Abgleich der Liste mit
den Wählerlisten des Stimmbezirks "Johanniter Kindergarten" in X. habe
ergeben, dass von den auf der Liste aufgeführten Personen bei der Hauptwahl 68
tatsächlich gewählt, 23 Briefwahlunterlagen beantragt und 39 nicht gewählt hätten
sowie 38 im Wählerverzeichnis nicht aufgeführt seien. Damit könne der mehrfach
geäußerte Verdacht, die Liste der anzurufenden Personen enthalte ausschließlich
Wahlberechtigte, die bei der Hauptwahl nicht gewählt hätten und deren Namen unter
Bruch des Wahlgeheimnisses bekannt geworden seien, als ausgeräumt betrachtet
werden.

10

Mit Schreiben vom 18. November 1999 listete der Wahlleiter dem Vorsitzenden
des Wahlprüfungsausschusses die 6 Einsprüche auf.

11

Ende Januar 2000 verfasste die Verwaltung zur Vorbereitung der Sitzung des
Wahlprüfungsausschusses vom 17. Februar 2000 sowie der Sitzung des Stadtrates
vom 16. März 2000 fünf Beschlussvorlagen jeweils mit dem Inhalt, die Einsprüche
der CDU-Fraktion gegen die Gültigkeit der Wahl vom 26. September 1999
zurückzuweisen.
Die Beschlussvorlagen wurden in den Sitzungen des Wahlprüfungsausschusses
sowie des Rates zurückgewiesen und die Verwaltung wurde beauftragt, weitere
Überprüfungen und Auswertungen vorzunehmen.

12

Am 19. Dezember 2001 beauftragte der Beklagte den Rechtsanwalt Prof.
Dr. Schmeken mit der Erstellung eines Gutachtens über die Gültigkeit der
Kommunalwahlen in X. vom September 1999.
Zum 16. März 2002 legte Prof. Dr. Schmeken sein Gutachten zur Frage der
Gültigkeit der Kommunalwahlen 1999 in der Stadt X. vor, in dem er zum
Ergebnis kam, dass keine Unregelmäßigkeiten gegeben seien, die zur Feststellung
der Ungültigkeit der Kommunalwahlen berechtigten.

13

Für die zweite Sitzung des Wahlprüfungsausschusses am 8. April 2002
erarbeitete die Verwaltung im Hinblick auf die fünf Einsprüche der CDU-Fraktion
mehrere Beschlussvorlagen, deren vorläufige Fassungen gegenüber den
Endfassungen abweichende rechtliche Beurteilungen enthielten. In den
Endfassungen wurde dem Ausschuss und dem Rat jeweils vorgeschlagen, die
sogenannten Einsprüche zurückzuweisen (TOP 3).
In der 2. Sitzung des Wahlprüfungsausschusses am 8. April 2002 wurde unter
Tagesordnungspunkt 3 über die Einsprüche der CDU-Fraktion abgestimmt. Der
Vorschlag des Wahlleiters, die Einsprüche Nr. 1 bis 4 der CDU-Fraktion
zurückzuweisen und dem Einspruch Nr. 5 stattzugeben, wurde mit 6 Ja-Stimmen zu
7 Nein-Stimmen abgelehnt.
Der Antrag der CDU-Fraktion, den Einsprüchen Nr. 1, 2, 4 und 5 der CDU-Fraktion
stattzugeben, wurde mit 7 Ja-Stimmen zu 6 Nein-Stimmen angenommen. Der
Einspruch Nr. 3 war zurückgenommen worden.
Unter Tagesordnungspunkt 5 wurde der Beschlussvorschlag des Wahlleiters, die
Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom 12. September 1999 und vom
26. September 1999 für gültig zu erklären, mit 6 Ja-Stimmen zu 7 Nein-Stimmen
abgelehnt. Der Antrag der CDU-Fraktion, die Bürgermeisterwahlen in der Stadt
X. vom 12. September 1999 und vom 26.09.1999 für ungültig zu erklären,
wurde mit 7 Ja-Stimmen und 6 Nein-Stimmen angenommen.

14

In der Sondersitzung des Rates der Stadt X. vom 6. Mai 2002 wurde zur
Gültigkeit der Bürgermeisterwahlen unter TOP 4a und 4b verhandelt. Prof.
Dr. Schmeken hatte zuvor unter TOP 3a sein Gutachten erläutert und dabei zu
verschiedenen Umständen der Kommunalwahl, insbesondere zu dem Umgang mit
Briefwahlunterlagen, Stellung genommen.
Zum Abschluss seiner Ausführungen erklärte der Gutachter, nachdem ihm ein
anonymes Schreiben über verwaltungsinterne Vorgänge und ein Vermerk über ein
Gespräch des Vorsitzenden des Wahlprüfungsausschusses mit einer
Wahlberechtigten zugegangen seien, könne er dem Rat weder vorschlagen, die
Bürgermeisterwahl für gültig noch sie für ungültig zu erklären. Im Anschluss hieran
verlas der Vorsitzende der CDU-Fraktion eine Stellungnahme, die der Niederschrift
als Anlage beigefügt wurde. In dieser Stellungnahme wurde erneut auf die
Stellungnahme der CDU vom 8. April 2002 verwiesen, in der diese ihre Auffassung
zu den von verschiedenen Stellen ermittelten Verfehlungen darstellt.

15

Bei der folgenden Abstimmung unter TOP 4a über die Einsprüche der CDU-
Fraktion wurde der Beschlussvorschlag des Wahlleiters, die Bürgermeisterwahlen
vom 12. und 26. September 1999 für gültig zu erklären, mit 15 Nein-Stimmen gegen
14 Ja-Stimmen bei einer Enthaltung zurückgewiesen und mit 15 Ja-Stimmen gegen
11 Nein-Stimmen bei einer Enthaltung beschlossen:

16

"Den Einsprüchen Nr. 1,2,4 und 5 der CDU-Fraktion vom 26. Oktober 1999
wird stattgegeben, da im Zuge der Ermittlungen und Berichte insgesamt
Unregelmäßigkeiten im Sinne des § 40 Abs. 1 lit. b KWahlG begründet gerügt
und festgestellt wurden, die auf das Ergebnis der Kommunalwahl 1999 von
entscheidendem Einfluss sein können."

17

Im Anschluss hieran wurde unter TOP 4b der Beschlussvorschlag, die
Bürgermeisterwahlen für gültig zu erklären, mit 15 Nein-Stimmen gegen 12 Ja-
Stimmen zurückgewiesen und dann mit 15 Ja-Stimmen gegen 11 Nein-Stimmen bei
einer Enthaltung beschlossen:

18

"Die Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom 12. September 1999
und vom 26. September 1999 werden für ungültig erklärt."

19

Daraufhin erklärte der Beigeordnete Bente als allgemeiner Vertreter des
Bürgermeisters, dass er diesen Ratsbeschluss gemäß § 54 Absatz 2 GO NW
beanstande.

Mit Schreiben vom 16. Mai 2002 wies die Bezirksregierung Köln den Kläger zu 2),
den Landrat des Kreises I1. , an, gegen den Beschluss des Rates der Stadt
X. vom 6. Mai 2002 über die Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen fristgerecht
seine Klagebefugnis auszuüben.

20

In seiner Sitzung vom 23. Mai 2002 bekräftigte der Beklagte seine Entscheidung,
die Bürgermeisterwahlen für ungültig zu erklären, und wies dementsprechend die
Beanstandung des Ratsbeschlusses vom 6. Mai 2002 zurück.

21

Unter dem 4. Juni 2002 erstattete Prof. Dr. T1. ein zweites
Ergänzungsgutachten, in dem er zu seiner ursprünglichen Aussage zurückkehrte,
wonach die Kommunalwahlen in X. gültig seien. Anlass für diese Beurteilung
sei nunmehr insbesondere eine eidesstattliche Versicherung einer Wahlberechtigten
über den Inhalt und den Verlauf eines Gespräches mit dem Vorsitzenden des
Wahlprüfungsausschusses.

22

Der Kläger zu 1) hat am 4. Juni 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung er im
Wesentlichen vorträgt, er werde durch den Beschluss des Beklagten über die
Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen in eigenen Rechten verletzt. Dieser Beschluss
verstoße gegen § 40 KWahlG NRW. Dies ergebe sich aus dem Gutachten von Prof.
Dr. T1. . Die als richtig unterstellten Unregelmäßigkeiten seien nicht von
entscheidendem Einfluss gewesen. Weder die behandelten Einsprüche noch die von
Amts wegen durchgeführten Ermittlungen trügen die angegriffenen Beschlüsse. Auch
führe das Unterlassen der Anordnung einer Wiederholungswahl zur objektiven
Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses. Bereits der Umstand, dass der Rat bzw. die
Ratsmehrheit bewusst die Anordnung einer Wiederholungswahl unterlassen habe,
begründe die Rechtswidrigkeit des Beschlusses.

23

Der Kläger zu 2) hat bereits am 28. Mai 2002 Klage erhoben. Er führt aus, er sei
durch eine Verfügung der Bezirksregierung Köln vom 16. Mai 2002 angewiesen
worden, von der ihm zustehenden Klagebefugnis Gebrauch zu machen. Die
Ratsbeschlüsse über die Ungültigkeit der Bürgermeisterwahlen seien materiell
rechtswidrig. Ungeachtet der Frage, ob bzw. in welchem Umfang es bei den Wahlen
zu Unregelmäßigkeiten gekommen sei, sei jedenfalls nicht feststellbar, dass etwaige
Unregelmäßigkeiten von wahlentscheidendem Einfluss gewesen seien.

24

Nachdem der Kläger zu 1) seine Klage in der mündlichen Verhandlung teilweise
zurückgenommen hat, beantragt er nunmehr,

25

die Beschlüsse des Beklagten vom 6. und 23. Mai 2002
über die Feststellung der Ungültigkeit der Bürgermeisterwahl
vom 12. September 1999 und der Bürgermeisterstichwahl vom
26. September 1999 aufzuheben.

26

Der Kläger zu 2) beantragt,

27

die Beschlüsse des Beklagten vom 6. und 23. Mai 2002
über die Feststellung der Ungültigkeit der Bürgermeisterwahl
vom 12. September 1999 und der Bürgermeisterstichwahl vom
26. September 1999 aufzuheben und den Beklagten zu
verpflichten, die Bürgermeisterwahlen in der Stadt X. vom
12. und 26. September 1999 für gültig zu erklären.

28

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

29

die Klagen abzuweisen.

30

Der Beigeladene führt aus, dass die Klagen unzulässig seien. Es fehle der
Verpflichtungsklage des Klägers zu 2) an der erforderlichen Klagebefugnis, da ein
Anspruch auf Feststellung der Gültigkeit der Wahl nicht bestehe. Weiterhin fehle
vorliegend das gemäß § 68 VwGO erforderliche Vorverfahren, denn § 41 Absatz 1
Satz 3 KWahlG NRW sei nicht anwendbar, da kein Ratsbeschluss gemäß § 40
Absatz 1 KWahlG NRW vorliege. Dem Beschluss des Rates vom 6. Mai 2002 fehle
es an der Wirkung des § 40 Absatz 3 KWahlG NRW. Der Rat habe sich aus wohl
erwogenen Gründen darauf beschränkt, die Ungültigkeit der Wahl festzustellen. Das
Fehlen der Anordnung einer Wiederholungswahl führe nicht zur objektiven
Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses. Das Gesetz mache keine Vorgaben, wann
die Wiederholungswahl angeordnet werden müsse. Im Übrigen seien die
angegriffenen Ratsbeschlüsse rechtmäßig. Die Stichwahl sei ungültig, da sie nicht
erforderlich gewesen sei. Schon bei der Wahl am 12. September 1999 sei es zu
ergebnisrelevanten Unregelmäßigkeiten gekommen.

31

Mit einem am 25. November 2003 bei Gericht eingegangenen Schreiben hat der
Bürgermeister der Stadt X. mitgeteilt, dass nunmehr alle strafrechtlichen
Verfahren im Zusammenhang mit den Kommunalwahlen im September 1999
eingestellt bzw. mit Freispruch beendet worden seien.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Wahlleiters und des
Wahlamtes der Stadt X. Bezug genommen.

33

En t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
1. Soweit der Kläger zu 1) seine Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren nach
§ 92 Absatz 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen.
Insoweit hat der Kläger zu 1) die Kosten des Verfahrens im tenorierten Umfang zu
tragen. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Kläger zu 1) insoweit die
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, vgl. § 162 Absatz 3
VwGO, da sich der Beigeladene hinsichtlich des zurückgenommenen Teils der Klage
keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat. Der Klageabweisungsantrag des
Beigeladenen ist in der mündlichen Verhandlung erst nach der
Teilrücknahmeerklärung des Klägers zu 1) gestellt worden.

34

2. Die Klagen sind im aufrecht erhaltenen Umfang zulässig und begründet.
Die Klage ist hinsichtlich der begehrten Aufhebung der Ratsbeschlüsse jeweils als
Anfechtungsklage statthaft, da die Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes
begehren. Der Beschluss über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Kommunalwahl
ist ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt,

35

vgl.	OVG NRW, Urteile vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 -
OVGE 42, 152 und vom 28. November 1980 - 15 A 1660/80 -
OVGE 35, 144.

36

Die Kläger sind klagebefugt. Die Klagebefugnis des Klägers zu 1) ergibt sich aus
§ 42 Absatz 2 VwGO, da die Ungültigerklärung der Bürgermeisterwahl in dessen
Rechtsstellung mit der Folge eingreift (§ 40 Absatz 3 Satz 1 des Gesetzes über die
Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen - KWahlG NRW), dass er diese
verlieren würde und sich einer Wiederholungswahl stellen müsste, um diese
Rechtsstellung erneut zu erwerben,

37

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 -
OVGE 42, 152.

38

Die Klagebefugnis des Klägers zu 2) folgt aus § 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG
NRW.

39

Im Hinblick auf den Kläger zu 2) ist auch der über die Anfechtung des
Ratsbeschlusses hinausgehende Verpflichtungsantrag zulässig. Die dem Kläger zu
2) als Aufsichtsbehörde durch § 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG NRW eingeräumte
besondere Klagebefugnis setzt naturgemäß keine subjektive Rechtsbetroffenheit
oder Anspruchsgrundlage voraus, sondern soll eine hiervon unabhängige objektive
Rechtskontrolle eröffnen. § 41 Absatz 1 KWahlG NRW weist der Aufsichtsbehörde
die Möglichkeit zu, "gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1" Klage zu
erheben, bestimmt jedoch nicht explizit, worauf die Klage gerichtet werden kann.
Nach der Systematik des nordrhein-westfälischen Wahlprüfungsrechts soll die
gerichtliche Kontrolle aber zu einer abschließenden Entscheidung über die Gültigkeit
der Wahl führen. An dieser bei der Entstehung der hier maßgeblichen Vorschriften
bzw. ihrer Vorgängernormen maßgeblichen Rechtsauffassung, die ihren Eingang in
die Vorschriften des Gesetzes gefunden hat,

vgl.	OVG, Urteil vom 23. November 1949 - 3 A 22/49 - OVGE 1, 27, 30
und hierauf Bezug nehmend Begründung zum Entwurf eines
Gesetzes zur Änderung des Gemeindewahlgesetzes vom 8.
Januar 1954 - Landtagsdrucksache 02/1411, Seite 52,

40

hat sich auch im Zuge mehrerer Gesetzesänderungen nichts geändert.

41

Die der Aufsichtsbehörde durch § 41 Absatz 1 Satz 2 KWahlG NRW eingeräumte
objektivrechtliche Kontrollmöglichkeit kann aber angesichts der damit verbundenen
Verdrängung der allgemeinen kommunalaufsichtsrechtlichen Instrumentarien nur
effektiv sein, wenn das Gericht auf eine Verpflichtungsklage hin den Streit über die
Ungültigkeit der Wahl durch Klageabweisung oder Verpflichtung des Beklagten zur
Feststellung der Gültigkeit abschließen kann.

42

Die Klagefrist des § 41 Absatz 1 Satz 1 KWahlG NRW wurde jeweils
eingehalten.

43

Ein Vorverfahren fand nach § 41 Absatz 1 Satz 3 KWahlG NRW zutreffend nicht
statt. Die Rechtsauffassung, vorliegend handele es sich nicht um einen Beschluss
nach § 40 Absatz 1 KWahlG NRW, ist unzutreffend. Das Fehlen der Anordnung einer
Wiederholungswahl macht den Beschluss ggf. rechtswidrig, ändert aber im Übrigen
nichts an seiner rechtlichen Einordnung.

44

Das Begehren der Kläger hat auch in der Sache Erfolg.
§ 40 Absatz 1 Buchstabe b) KWahlG NRW als allein in Betracht zu ziehende
Rechtsgrundlage rechtfertigt die angefochtenen Ratsbeschlüsse nicht.

45

Der Rat hat mit seinen Beschlüssen keine "Unregelmäßigkeiten" im Sinne des §
40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW festgestellt, so dass er nach § 40 Absatz 1 lit. d)
KWahlG NRW verpflichtet war, die Wahl für gültig zu erklären. Die anderslautenden
Beschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 sind daher rechtswidrig.

46

Die "Einsprüche" der CDU-Fraktion sind unmittelbar für die
verwaltungsgerichtliche Prüfung schon deswegen ohne Bedeutung, weil es sich
vorliegend nicht um ein Einspruchsverfahren handelt. Die jeweiligen Kläger sind
keine Einspruchsführer. Im Übrigen gehört die CDU-Fraktion nicht zum Kreis der
nach § 39 Absatz 1 Satz 1 KWahlG NRW zum Einspruch Berechtigten (örtliche
Wahlberechtigte, örtliche Parteileitung und Aufsichtsbehörde). Allerdings gehört der
Verfasser der Einsprüche, der stellvertretende Fraktionsvorsitzende Dr. T. , zum
Kreis der Wahlberechtigten (aufgeführt im Wählerverzeichnis des Wahlbezirks 12).
Ob der von ihm im Namen der CDU-Fraktion formulierte "Einspruch" jeweils als
Einspruch eines Wahlberechtigten oder der örtlichen Parteileitung ausgelegt werden
könnte, kann jedoch dahinstehen, da der Rat eine Entscheidung gegen die Gültigkeit
der Kommunalwahlen getroffen hat. Maßgeblich sind daher die Unregelmäßigkeiten,
wegen derer der Rat seinen Ungültigkeitsbeschluss gefasst hat.

47

Die Ratsbeschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 zur Ungültigkeit der
Bürgermeisterwahlen vom 12. und 26. September 1999 enthalten hierzu keinerlei
Angaben. Sie nehmen auch keinerlei Bezug auf Unterlagen, in denen die relevanten
Unregelmäßigkeiten in tatsächlicher Hinsicht aufgeführt wären.
Damit fehlt es in den Ratsbeschlüssen selbst an der in § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG
NRW vorausgesetzten Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten. Eine solche
Feststellung kann auch nicht durch das Gericht im Wege der eigenen Ermittlung von
Unregelmäßigkeiten herbeigeführt werden, da die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts im nordrhein-westfälischen Wahlprüfungsrecht der Sache nach
beschränkt ist. Der Prüfungsumfang etwaiger Unregelmäßigkeiten wird im
Einspruchsverfahren inhaltlich bestimmt durch die in den Einsprüchen gerügten
Sachverhalte. Diese müssen bereits im vorgerichtlichen Verfahren substantiiert
vorgetragen worden sein. Dem Gericht ist es verwehrt, "eigene" Ungültigkeitsgründe
seiner Entscheidung zu Grunde zu legen,

48

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1971 - 3 A 35/71 -
OVGE 27, 209 und Beschluss vom 11. März 1966 - 3 A 1039/65 -
OVGE 22, 141.

49

Diese Begrenzung des verwaltungsgerichtlichen Prüfungsumfangs gilt nicht nur
im Einspruchsverfahren, sondern auch dann wenn - wie hier - Klagen gegen einen
Ratsbeschluss erhoben werden, mit dem eine Kommunalwahl für ungültig erklärt
worden ist,

50

vgl.	so wohl auch OVG NRW, Urteil vom 30. April 1991 - 15 A
2036/90 - S. 29 des Urteilsabdrucks.

51

Nur so lässt sich der Zweck des Wahlprüfungsrechts erreichen, in kurzer Zeit
Klarheit über die Tatsachen zu schaffen, die gegen die Gültigkeit der Wahl
eingewandt werden.
Aus dieser Beschränkung der gerichtlichen Prüfung folgt, dass entweder bereits im
vorgerichtlichen Wahlprüfungsverfahren - im Einspruchsverfahren durch den
Einspruchsführer oder bei einer Erklärung für ungültig von Amts wegen durch den
Rat selbst - substantiiert dargelegt werden muss, welche Sachverhalte als erhebliche
Unregelmäßigkeiten im Sinne von § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW dem Einspruch
oder der Ungültigkeitsfeststellung zu Grunde gelegt werden. Entsprechendes gilt für
die Aufsichtsbehörde, die innerhalb der Klagefrist des § 41 Absatz 1 Satz 1 KWahlG
die von ihr erachteteten Unregelmäßigkeiten im Einzelnen bezeichnen und darlegen
muss. Dabei dürfte es unschädlich sein, wenn der Einspruchsführer, der Rat oder die
Aufsichtsbehörde die als Unregelmäßigkeiten gewerteten Sachverhalte nicht im
Einspruchsschreiben, im Ratsbeschluss oder in der Klageschrift selbst darstellt,
sondern auf anderweitige Darstellungen konkret Bezug nimmt. Zumindest muss sich
aber im vorliegenden Fall der Ungültigerklärung der Wahl im Wege der Auslegung
eindeutig entnehmen lassen, auf welche Unregelmäßigkeiten die
Ungültigkeitsfeststellung gestützt wird. So kann etwa auf den Inhalt der
Beschlussvorlage abzustellen sein, wenn und soweit der Rat mit seinem Beschluss
erkennbar dieser Vorlage gefolgt ist.
Die hier maßgebliche Beschlussvorlage ist die Beschlussempfehlung des
Wahlprüfungsausschusses vom 8. April 2002 (dort TOP 5), die jedoch ebenso wie
der Ratsbeschluss vom 6. Mai 2002 keine Unregelmäßigkeiten benennt.

52

Ob die Annahme, der Rat habe konkrete Unregelmäßigkeiten (mehrheitlich)
festgestellt, dann gerechtfertigt ist, wenn er - wie im vorliegenden Fall - in derselben
Sitzung vor seinem Beschluss über die Ungültigkeit der Wahl, Einsprüchen
hiergegen stattgegeben hat, ob also in diesem Fall ohne Bezugnahme im
Ratsbeschluss ohne weiteres davon ausgegangen werden kann, die Gründe für
diese Stattgabe gälten auch für den (späteren) Beschluss zur Ungültigkeit der Wahl,
lässt die Kammer offen. Sie braucht diese Frage letztlich nicht zu entscheiden, weil -
wäre sie zu bejahen - jedenfalls der jeweilige Inhalt der "Einspruchsschreiben" den
Anforderungen an die Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten, wie auszuführen
sein wird, nicht genügt.

53

Bezogen auf die Bürgermeisterausgangswahl vom 12. September 1999 kommt
es hierauf allerdings schon deswegen nicht an, weil sich alle "Einsprüche"
ausdrücklich nur gegen die Bürgermeisterstichwahl vom 26. September 1999
richteten. Gegen die (erste) Wahl zum Bürgermeister vom 12. September 1999 lagen
mithin keine "Einsprüche" vor. Mangels irgendwelcher konkreter Feststellungen von
Unregelmäßigkeiten durch den Rat insoweit war es nicht gerechtfertigt, diese Wahl
für ungültig zu erklären.

54

Bezogen auf die Bürgermeisterstichwahl vom 26. September 1999 ist im
Anschluss an die obigen Ausführungen davon auszugehen, dass jedenfalls der
jeweilige Inhalt der "Einsprüche" nicht den Anforderungen an die Feststellung
konkreter Unregelmäßigkeiten durch den Rat genügt:
Der Einspruch 1) "Telefonaktion" stellt selbst keine konkreten Unregelmäßigkeiten
fest, sondern ist beschränkt auf die pauschale Wiedergabe von Aussagen nicht
näher bezeichneter Wähler zu ihnen gegenüber am 26. September 1999 erfolgten
Aufforderungen, Herrn F.--weg zu wählen. Dies stellt bereits tatbestandlich keine
Unregelmäßigkeit im Sinne von § 40 Absatz 1 Lit. b) KWahlG NRW dar, denn
derartige Aufforderungen sind den Parteien und ihren Kandidaten erlaubt.
Der nachfolgende Hinweis auf Anrufe aus Wahllokalen beinhaltet ebenfalls keine
Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten, ist viel zu vage und kann allenfalls als
einen weitere Ermittlungen erfordernden Hinweis angesehen werden.

55

Der Einspruch 2) "Hausbesuch von politischen Bewerbern mit amtlichen
Wählerverzeichnissen" enthält ebenfalls	keine eigene Feststellung konkreter
Unregelmäßigkeiten. Im Übrigen wäre das Aufsuchen als solches keine
Unregelmäßigkeit im Sinne des nordrhein-westfälischen Kommunalwahlrechts.
Relevant könnte allein sein, wenn ein Wahlorgan politischen Bewerbern amtliche
Wählerverzeichnisse der Ausgangswahl mit den aktuellen Kennzeichnungen zur
Verfügung gestellt hätte. Dies wird im Einspruch nicht explizit behauptet. Erst recht
fehlt es an der konkreten Feststellung, dass und wie dies geschehen sein soll.

56

Der Einspruch 4) "Transport von Briefwahlunterlagen durch politische Bewerber"
ist unbeachtlich, da politische Bewerber nach geltender Rechtslage
Briefwahlunterlagen zum Wahlamt bringen dürfen. Die Abgabe der
Briefwahlunterlagen beim Wahlamt muss nicht persönlich erfolgen.

57

Der Einspruch 5) "Gefälschte und abhanden gekommene Briefwahlunterlagen"
beschränkt sich auf den pauschalen Hinweis auf nicht näher bezeichnete Wähler, die
in nicht näher bezeichneten Wahllokalen mit der Begründung abgewiesen worden
seien, es sei ein Sperrvermerk eingetragen. Dies stellt keine konkrete Feststellung
von Unregelmäßigkeiten dar.
Der Hinweis auf eine Differenz bei den Briefwahlunterlagen in Höhe von 331 Stück
zwischen der Anzahl der versandten Briefwahlunterlagen zu der Anzahl der für Gültig
Erklärten enthält den Zusatz, dass dieser Umstand eine "Vermutung" nahe lege. Eine
Vermutung stellt jedoch keine Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten dar,
sondern hätte zu weiteren Ermittlungen und abschließenden Feststellungen Anlass
geboten. Unabhängig hiervon ist es aus dem Charakter einer Stichwahl erklärlich,
wenn es zu einer niedrigeren Anzahl gültiger Stimmen kommt, da von denjenigen
Wählern, die wegen Ortsabwesenheit Briefwahl beantragt hatten und bis zur
Stichwahl nicht wieder in der Gemeinde anwesend sind, eine Stimmabgabe bei der
Stichwahl nicht erwartet werden kann.

58

Alle Einsprüche enthielten somit im Kern lediglich Hinweise und Vermutungen,
die Anhaltspunkte für weitere Ermittlungen boten. Solche Ermittlungen haben
insbesondere durch den Gutachter Prof. Dr. T1. sowie die Staatsanwaltschaft
bzw. die Strafgerichte stattgefunden. Gerade angesichts dessen, dass nach Meinung
der Staatsanwaltschaft und Prof. Dr. T1. jedenfalls wahlergebnisrelevante
Unregelmäßigkeiten nicht vorlagen, hätte der Beklagte die von ihm als relevant
erachteten Sachverhalte aufgreifen, konkret benennen und verifizieren (lassen)
müssen, um sie zur Überprüfung durch das Gericht stellen zu können. Stattdessen
hat er sich darauf beschränkt, seine Entscheidung auf die in den Einsprüchen
enthaltenen pauschalen Hinweise und Vermutungen zu stützen. Dies genügt den
Anforderungen an die Feststellung konkreter Unregelmäßigkeiten nicht.

59

Auf Erklärungen einzelner Rats- und/oder Ausschussmitglieder, die keinerlei
Niederschlag im Beschlusstext gefunden haben, kann bei der Bestimmung von
maßgeblichen Unregelmäßigkeiten hingegen nicht zurückgegriffen werden, da
ansonsten nicht mit der erforderlichen Sicherheit festgestellt werden kann, ob und
inwieweit sich der Rat die Gründe einzelner Ratsmitglieder oder dritter Personen zu
eigen gemacht hat. Gleiches gilt für Stellungnahmen einzelner Fraktionen,
insbesondere wenn im Rat keine Fraktion über die absolute Mehrheit verfügt.

60

Dass sich die Feststellungen konkreter Unregelmäßigkeiten aus dem
Ratsbeschluss unmittelbar oder im oben beschriebenen Sinn mittelbar ergeben
müssen, stellt an den Rat weder unangemessene noch unerfüllbare Anforderungen.
Soweit in der dem Rat vorgelegten Beschlussvorlage konkrete Unregelmäßigkeiten
festgestellt werden, kann sich der Rat hierauf in seinem Beschluss ohne weiteres
beziehen. Fehlt es jedoch, wie im vorliegenden Fall, an einer inhaltlich geeigneten
Vorlage, muss der Rat bzw. die Ratsmehrheit entweder selbst derartige
Feststellungen formulieren oder diese vom Wahlleiter, der Verwaltung oder dritten
Personen zusammenstellen lassen und auf sie in seinem Beschluss eindeutig und
konkret Bezug nehmen. Angesichts der besonderen rechtlichen Bedeutung, die der
Ungültigerklärung einer Wahl zukommt, kann hiervon nicht abgesehen werden. Der
Rat greift mit seinem Beschluss in den zentralen demokratischen Legitimationsakt
ein. Mit Bestandskraft seines Beschlusses wird der geäußerte Wählerwille annulliert.
Eine solch weitreichende Entscheidung erfordert deshalb die konkrete Darlegung der
hierfür maßgeblichen Gründe und die nachvollziehbare Kenntlichmachung, dass
diese vom Rat bzw. der Ratsmehrheit getragen werden.

61

Mangels Vorliegens dieser Voraussetzungen im vorliegenden Fall war es der
Kammer verwehrt, die gutachterlichen Erörterungen von Prof. Dr. T1. und dort
insbesondere diejenigen zum verwaltungsinternen Umgang mit Briefwahlunterlagen
einer Überprüfung zu unterziehen.

62

Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen sind die Ratsbeschlüsse vom
6. und 23. Mai 2002 auch deshalb rechtswidrig, weil - worauf sich allerdings nur der
Kläger zu 2) mit Erfolg berufen kann - die gesetzlich vorgeschriebene Anordnung
einer Wiederholungswahl fehlt. Nach § 40 Absatz 1 lit. b) KWahlG NRW ist bei der
Feststellung von wahlergebnisrelevanten Unregelmäßigkeiten die Wahl für ungültig
zu erklären und eine Wiederholungswahl anzuordnen. Das Gesetz sieht eine
Anordnung zu einem späteren Zeitpunkt nicht vor. Angesichts der Regelungen der
§§ 40 Absatz 1 lit. b), 42 Absatz 4 KWahlG NRW kann kein Zweifel daran bestehen,
dass die Wiederholungswahl so bald wie möglich stattfinden soll. Ein Aufschieben
ihrer Anordnung ist damit nicht vereinbar.
Im Übrigen folgt die Unzulässigkeit einer späteren Beschlussfassung zur Anordnung
der Wiederholungswahl auch daraus, dass für den Fall des Nichteintretens der
Bestandskraft des Beschlusses über die Ungültigkeit der Wahl nicht gesichert ist,
dass für die Anordnung der Wiederholungswahl später eine Mehrheit noch zustande
kommt.

63

Allerdings kann der Kläger zu 1) seine Klage nicht auf diesen
Rechtswidrigkeitsgrund stützen, da die Verpflichtung zur Anordnung der
Wiederholungswahl nicht dazu dient, die Rechte des Inhabers des
Bürgermeisteramtes zu schützen, sondern im öffentlichen Interesse die Ausübung
des Wahlrechts der Bürger sichert.

64

Da die Ratsbeschlüsse vom 6. und 23. Mai 2002 die für eine
Ungültigkeitserklärung erforderlichen Feststellungen nicht enthalten und auch
mangels Anordnung einer Wiederholungswahl rechtswidrig sind, ist der Beklagte auf
die Klage des Klägers zu 2) verpflichtet, die Gültigkeit der Bürgermeisterwahlen vom
12. und 26. September 1999 festzustellen.

65

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Absatz 1, Absatz 3 1. Halbsatz, 159
Satz 2 VwGO.