Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-18, Aktenzeichen 21 K 2396/06
ECLI:DE:VGK:2007:0418.21K2396.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger bewohnte seit mehreren Jahren eine im Eigentum seiner Mutter
stehende Wohnung in Köln.

3

Unter dem 12.11.2004 meldete sich der Kläger unter seiner Adresse in Köln mit
Nebenwohnsitz an, wobei er als Erstwohnsitz die Wohnung seiner Mutter in Mecken-
heim angab. Ab dem 01.09.2005 meldete er sich mit Erstwohnsitz in Köln um.

4

Durch Bescheid des Beklagten vom 16.11.2005 wurde der Kläger zur Zahlung
von Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2005 in Höhe von 280 Euro
herangezogen.

5

Mit Schreiben vom 06.12.2005 legte der Kläger Widerspruch mit der Begründung
ein, dass es sich bei der Wohnung in Köln tatsächlich um seine Hauptwohnung ge-
handelt habe. Der von ihm bei der Meldung bei der Stadt Köln am 12.11.2004 ange-
gebenen Erstwohnsitz in Meckenheim sei kein selbständiger Erstwohnsitz gewesen.
Denn hierbei handele es sich um den Wohnsitz seiner Mutter, an dem er selber
keinen selbständigen Haushalt geführt habe. Diese versehentliche Falschmeldung
habe er unter dem 01.09.2005 korrigiert.

6

Darüber hinaus beanstande er, dass hinsichtlich der Steuererhebung keine
ausreichende Berücksichtigung seiner finanziellen Gegebenheiten im Einzelfall
erfolgt sei. Als Rechtsreferendar verfüge er über ein monatliches Nettoeinkommen
von 883,20 Euro. Hiervon werde die monatliche Miete in Höhe von 350 Euro
abgezogen, so dass 533,20 Euro verblieben, von denen sowohl der Lebensunterhalt
als auch alle weiteren Fixkosten zu bestreiten seien. Er halte die Erhebung einer
Steuer in Höhe von 35 Euro im Monat in diesem Fall für unverhältnismäßig.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 11.04.2006 wurde der Widerspruch des Klägers
als unbegründet zurückgewiesen.

8

Der Kläger erfülle die Voraussetzungen der Zweitwohnungssteuersatzung.
Soweit er erkläre, dass die Wohnung in Köln schon immer sein Hauptwohnsitz
gewesen sei, werde auf § 3 der Satzung verwiesen. Nach dieser Vorschrift sei
steuerpflichtig, wer im Stadtgebiet eine Zweitwohnung inne habe. Inhaber einer
Zweitwohnung sei derjenige, dessen meldrechtlichen Verhältnisse die Beurteilung
der Wohnung als Zweitwohnung bewirkten.
Soweit der Kläger vortrage, nur über ein begrenztes Einkommen zu verfügen, müsse
zunächst auf die Unterhaltsansprüche gegen die Eltern verwiesen werden, die auch
den zur Bezahlung der Zweitwohnungssteuer erforderlichen Betrag einschlössen.
Sollte der Kläger dennoch nicht in der Lage sein, die Steuern vollständig zu ent-
richten, bestehe die Möglichkeit, einen Stundungsantrag zu stellen.

9

Der Kläger hat gegen den am 15.04.2006 zugestellten Bescheid am 10.05.2006
Klage erhoben. Der am 10.05.2006 zusätzlich gestellte Antrag auf Anordnung der
aufschiebenden Wirkung seiner Klage wurde mit Beschluss vom 11.07.2006 (20 L
751/06) abgelehnt.

10

Zur Begründung der Klage vertieft er sein bisheriges Vorbringen und weist
insbesondere darauf hin, dass es sich bei dem zunächst von ihm angegebenen
Hauptwohnsitz um den Wohnsitz seiner Mutter handele, an dem er keinen
selbständigen Haushalt geführt habe. In der Wohnung seiner Mutter habe er auch
kein eigenes „Kinderzimmer" gehabt, wie der Beklagte mutmaße, noch seien ihm
anderweitig Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt worden. Er habe dort weder
gewohnt noch dort geschlafen.

11

Das Argument des Beklagten, die Regelung in § 2 Abs. 4 Satz 1 ZwStS
verdränge als spezielleres Recht die Legaldefinition des § 16 MG NRW vermöge
nicht zu überzeugen. Hierbei verkenne der Beklagte, dass eine landesrechtliche
Regelung nicht von Satzungsrecht verdrängt werden könne. Darüber hinaus stelle §
2 Abs. 4 Satz 2 ZwStS eine unbillige Bevorzugung nicht gemeldeter Personen im
Vergleich zu versehentlich falsch gemeldeten Personen dar. So werde bezüglich
nicht gemeldeter Personen nicht auf die „Meldung" abgestellt, sondern darauf, ob die
Person sich aufgrund des tatsächlichen Gegebenheiten mit Nebenwohnsitz hätte
melden müssen. Dies hätte in seinem Fall - und in allen gleich gelagerten Fällen -
dazu geführt, dass eine Steuerpflichtigkeit im Fall der Nichtmeldung nicht eingetreten
wäre, da er bei Beurteilung der tatsächlichen Situation sich nicht hätte mit
Nebenwohnsitz, sondern mit Hauptwohnsitz melden müssen.

12

Auch das Argument des Beklagten, zur Gewährleistung der Steuergerechtigkeit
sei ein Festhalten an dem vom Betroffenen geschaffenen Melderechtsdaten erforder-
lich, da andernfalls der Steuerpflichtige stets vortragen könne, die Meldedaten seien
unrichtig, es jedoch gleichzeitig unterließe, diese zu korrigieren, vermöge nicht zu
überzeugen.

13

Soweit sich der Beklagte in seinem Widerspruchsbescheid vom 11.04.2006
ferner darauf stütze, er könne hinsichtlich seiner begrenzten finanziellen
Leistungsfähigkeit auf die Unterhaltsansprüche gegen seine Eltern verwiesen
werden, so sei dem entgegen zu halten, dass sich eine Unterhaltspflicht der Eltern
für einen 30jährigen mit abgeschlossenem Hochschulstudium, der sich in einem
öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis befinde, wohl schwerlich begründen
lasse.

14

Der Kläger beantragt,

15

den Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom 16.11.2005 sowie
den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 11.04.2006 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung trägt er vor, soweit sich der Kläger gegen ein Abstellen auf die
formale Meldung richte, auf eine versehentliche Falschmeldung berufe und angebe,
die in Köln befindliche Wohnung sei im für die Steuererhebung maßgeblichen
Zeitraum sein alleiniger Wohnsitz gewesen, bleibe sein Vortrag unter
Berücksichtigung der diesbezügliche ergangenen Rechtsprechung ohne Auswirkung
und stehe einer Anknüpfung an die melderechtliche Erfassung der Nebenwohnung
im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 1 ZwStS in Anbetracht dessen, dass ausschließlich der
Steuerpflichtige selbst seine tatsächlichen Verhältnisse kenne und sich
dementsprechend korrekt anmelden könne und müsse, nicht entgegen,

19

Im Hinblick auf die Bestimmung der Hauptwohnung besitze der Bürger kein
Wahlrecht. Vielmehr sei die Frage, welche von mehreren Wohnungen eines Bürgers
Haupt- und Nebenwohnung sei, objektiv durch das Melderecht geklärt. Dies sei
deshalb notwendig, weil viele Behördenzuständigkeiten oder Rechte und Pflichten
des Einwohners, die an seine Wohnung anknüpften, so wie auch die Zahlung der
Zweitwohnungssteuer, eindeutig festgelegt werden müssten. Es könne dem
Wohnungsinhaber nicht freigestellt bleiben, ob er aus steuerlichen oder sonstigen
Gründen melderechtlich der Kommune gegenüber behauptet, zwei Wohnungen in
Form von Haupt- und Nebenwohnung innezuhalten und zu benutzen, andererseits
aber bei Veranlagung zur Zweitwohnungssteuer vorzutragen, die Angaben träfen in
Wahrheit nicht zu. Es liege in einem solchen Fall im Verantwortungsbereich des
Wohnungsinhabers, die tatsächliche Nutzungssituation klarzustellen und eindeutig
gegenüber der jeweiligen Kommune zu erklären.
Auch das Argument des Klägers, im Falle der Nichtmeldung wäre in seinem Fall
keine Zweitwohnungssteuer entstanden, was eine Besserstellung als nicht
gemeldete Person im Vergleich zur (versehentlich) falsch gemeldeten Person
bedeute, überzeuge nicht.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

22

Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) zulässige Klage ist nicht begründet.

23

Der angefochtene Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom 16.11.2005
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11.04.2006 ist rechtmäßig und
verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 VwGO.

24

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer ist die „Satzung
über die Erhebung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln
(Zweitwohnungssteuersatzung) vom 17.12.2004 in der Fassung der 1.
Änderungssatzung vom 16.12.2005 (ZwStS) in Verbindung mit §§ 3 Abs. 1 Satz 1, 2
Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz - KAG -.
Danach erhebt die Stadt Köln eine Zweitwohnungssteuer für das Innehaben einer
Zweitwohnung im Stadtgebiet (§ 1 ZwStS). Gemäß § 2 Abs. 1 lit. a, Abs. 4 Satz 1
ZwStS ist Zweitwohnung jede Wohnung (im Sinne des § 2 Abs. 3 ZwStS), die dem
Eigentümer oder Hauptmieter als Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen dient, wobei dies wiederum dann der Fall ist, wenn
sie von einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person bewohnt wird.

25

Gemäß § 2 Abs. 3 ZwStS ist Wohnung im Sinne der Satzung jeder
umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird.

26

Der Kläger hatte in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum eine
entsprechende Nebenwohnung in Köln inne, so dass er der
Zweitwohnungssteuersatzung des Beklagten unterfällt.

27

Die den Begriff der Zweitwohnung und damit die Voraussetzungen für die
Steuererhebung regelnden satzungsrechtlichen Normen sind wirksam. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass dem Steuergesetzgeber - hier Ortsgesetzgeber - bei der
Erschließung von Steuerquellen und deren inhaltlicher Ausgestaltung eine
weitgehende Gestaltungsfreiheit zukommt,

28

vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1978 - 1 BvR 335, 427, 811/76 -,
BVerfGE 50, 57 ff. (77); BVerwG, Urteil vom 26.07.1979 - 7 C 53.77 -,
BVerwGE 58, 230 ff.

29

Diese Gestaltungsfreiheit findet ihre Grenze zum einen in dem aus dem
Rechtsstaatsprinzip ( Art. 20 und 28 GG ) abgeleiteten Bestimmtheitsgebot. Danach
müssen steuerbegründende Tatbestände einschließlich der Bemessungsgrundlage
nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß so bestimmt gefasst und begrenzt
sein, dass die Steuerlast voraussehbar und für den Steuerpflichtigen mess- und
berechenbar ist,

30

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.12.1965 - 1 BvR 571/60 -, BVerfGE 19,
253 ff. (267); Beschluss vom 19.12.1978 - 1 BvR 335, 427, 811/76 -, BVerfGE
50, 57 (93).

31

Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Satzung gibt den Kreis der
Steuerschuldner, den die Steuer begründenden Tatbestand, den Maßstab und den
Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit an, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2
KAG.

32

Die Regelungen der Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer in
der Stadt Köln sind auch materiell rechtmäßig und verstoßen, soweit sie den hier
streitigen Sachverhalt betreffen, nicht gegen höherrangiges Recht.

33

Die Zweitwohnungssteuer ist eine zulässige örtliche Aufwandsteuer im Sinne von
§ 3 Abs. 1 KAG und Art. 105 Abs. 2 a GG.

34

In ständiger Rechtsprechung werden Aufwandsteuern als Steuern auf die in der
Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck
kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit definiert. Maßgebend für den Charakter
einer Steuer als Aufwandsteuer ist es also, dass die in der Einkommensverwendung
zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden
soll,

35

vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65,
325; BVerwG, Urteil vom 06.12.1996 - 8 C 49.95 -, NVwZ 1998, 178; BFH,
Urteil vom 05.03.1997 - II R 28/95 -, BFHE 182, 243.

36

In dieser Absicht des Gesetzgebers liegt das wesentliche Merkmal des Begriffs
der Aufwandsteuer. Angesichts der Vielfalt der wirtschaftlichen Vorgänge und
rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten wäre die Erhebung einer Steuer, die nicht an
die Entstehung des Einkommens, sondern an dessen Verwendung anknüpft, nicht
praktikabel, wenn in jedem Fall die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des
Steuerpflichtigen festgestellt werden müsste. Ausschlaggebendes Merkmal ist daher
der Konsum in Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes, für den finanzielle
Mittel verwendet werden. Der Aufwand im Sinne von Konsum ist typischerweise
Ausdruck und Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ohne dass es darauf
ankäme, von wem und mit welchen Mitteln dieser finanziert wird und welchen
Zwecken er des Näheren dient. Im Konsum äußert sich in der Regel die
Leistungsfähigkeit. Ob der Aufwand im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet,
ist für die Steuerpflicht unerheblich.

37

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65,
325 (346 ff.); BVerwG, Urteil vom 26.07.1979 - 7 C 53.77 -, BVerwGE 58, 230
ff; OVG NRW, Urteil vom 23.04.1993 - 22 A 3850/92 -, NVwZ-RR 1994, 43 ff.
(44).

38

Diesen Kriterien wird die Zweitwohnungssteuer der Stadt Köln gerecht. Das
Innehaben einer Zweitwohnung neben der Hauptwohnung ist ein Zustand, der
gewöhnlich die Verwendung von finanziellen Mitteln erfordert und in der Regel
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringt. Diese wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit zu besteuern, ist die erkennbare Absicht des Satzungsgebers, wie
sich aus § 5 ZwStS ergibt. § 5 Abs. 1 ZwStS bestimmt die Bemessungsgrundlage
nach dem Mietwert der Wohnung. Dass auch die unentgeltliche Nutzung einer
Zweitwohnung eine Aufwandssteuer auslöst (vgl. § 5 Abs. 3 ZwStS), steht dem nicht
entgegen. Der Begriff der Aufwandsteuer lässt es zu, sowohl für den, der die
Wohnung unentgeltlich überlässt, wie auch für den, dem sie überlassen wird, eine
Steuerpflicht zu begründen,

39

vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65,
325 (349).

40

Dass das Innehaben der Zweitwohnung durch die Berufsausübung oder eine
Ausbildung an einem anderen Ort als dem der Hauptwohnung veranlasst worden ist,
berührt die verfassungsrechtliche Einordnung der Zweitwohnungssteuer als
Aufwandsteuer im Sinne des Art. 105 Abs. 2 a GG mithin nicht. Soweit geltend
gemacht wird, das Innehaben einer Zweitwohnung am Ausbildungs- oder Studienort
drücke nicht eine besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aus, so dass eine
Aufwandsteuer insoweit nicht ansetzen dürfe, wird die Bedeutung der
Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer verkannt. Es ist in der Rechtsprechung
geklärt, dass als ausschlaggebendes Kriterium für die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit der Konsum zu Grunde zu legen ist, der sich im Fall der Zweit-
wohnungssteuer im Innehaben einer Zweitwohnung ausdrückt. Daher darf
typisierend auf das bloße Innehaben einer Zweitwohnung als Aufwand abgestellt
werden; auf die Frage, welchen Zwecken der Aufwand als ein äußerlich erkennbarer
Zustand dient, kommt es gerade nicht an.

41

Dem steht nach der bisherigen Rechtsprechung des OVG NRW auch nicht
entgegen, dass dem Studenten oder einer in der Berufsausbildung befindlichen
Person das Zimmer im Elternhaus - die Erstwohnung - offensichtlich kostenlos zur
Verfügung steht. Denn danach ist der für die Zweitwohnung am Studienort erbrachte
Aufwand ein speziell dafür, zusätzlich zu den sonstigen Lebenshaltungskosten
erbrachter Aufwand und zwar unabhängig davon, wie sich der Aufwand für die
sonstige Lebenshaltung einschließlich der Erstwohnung zusammensetzt,

42

OVG NRW, Beschluss vom 13.05.2004 - 14 B 778/04 -, NVwZ-RR 2005,
852.

43

Das Wesen der Aufwandssteuer schließt es damit von vornherein aus, für die
Steuerpflicht auf eine wertende Berücksichtigung der Absichten und verfolgten
ferneren Zwecke, die dem Aufwand zugrunde liegen, abzustellen. Maßgeblich darf
allein der isolierte Vorgang des Konsums als Ausdruck und Indikator der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sein. Die unterscheidende Berücksichtigung der
Gründe für den Aufenthalt zum Zwecke der Abgrenzung des Kreises der
Steuerpflichtigen ist damit im Rahmen der Aufwandsteuer ein sachfremdes Kriterium
und hat vor Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bestand.

44

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65,
325 (357); BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 - 11 C 12.99 -, BVerwGE 111, 122
(zur sog. Erwerbszweitwohnungen); BFH, Urteil vom 05.03.1997 - II R 28/95 -,
BStBl. II 1997, 469 (471).

45

Dass der Satzungsgeber im Wege eines generellen Befreiungstatbestandes von
vornherein eine Begünstigung für den hier betroffenen Personenkreis der Studenten
bzw. in ihrer Berufsausbildung stehenden Personen nicht vorgesehen hat, verstößt
somit nicht gegen das Wesen einer Aufwandsteuer und damit nicht gegen
höherrangiges Recht.

46

Unzutreffend ist auch die Auffassung, eine Satzung, die eine ausnahmslose
Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer vorsehe und keine Ausnahmeregelungen
für besonders einkommensschwache Personen vorhalte, sei insoweit unwirksam und
nichtig. Denn unabhängig von den Satzungsregelungen des Beklagten gelten die
gesetzlichen Regelungen der Abgabenordnung - AO -, anzuwenden gemäß § 12
Abs. 1 KAG NRW, die in § 163 bzw. § 227 Billigkeitsentscheidungen im Hinblick auf
die wirtschaftliche Situation des Abgabenpflichtigen ermöglichen,

47

so auch VG Schwerin, Urteil vom 22.05.2006 - 3 A 1504/04; VG Aachen,
Beschluss vom 25.05.2004 - 4 L 146/04 -, zitiert nach juris.

48

Soweit gegen die vorliegende Satzung eingewendet werden könnte, es
mangele an einer Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der
Zweitwohnungssteuer, weil das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom
11.10.2005,

49

1 BvR 1232/00 und 1 BvR 2627/03, abgedruckt z.B. in NJW 2005, 3556 ff,

50

gleichlautende Satzungen anderer Kommunen über die Erhebung von
Zweitwohnungssteuer wegen Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 1 GG für nichtig erklärt
habe, ist dies bereits deshalb unerheblich, weil die Stadt Köln ihre Satzung im
Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bereits mit der 1.
Änderungssatzung vom 16.12.2005 rückwirkend zum 01.01.2005 geändert hat.

51

Zur Zulässigkeit einer solchen Änderung: siehe BVerwG, Urteil vom
28.11.1975
- IV C 45.75 -, BVerwGE 50, 2 ff; OVG NRW, Urteil vom 17.05.1990
- 2 A 500/88 -, NVwZ-RR 1991, 664 (664) m.w.N..

52

Es ist vorliegend auch kein Verstoß gegen den aus dem allgemeinen Gleichheits-
satz (Art. 3 Abs. 1 GG) abgeleiteten Grundsatz der Steuergerechtigkeit erkennbar.
Hiernach endet die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers dort, wo die gleiche oder
ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am
Gerechtigkeitsdenken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also kein
einleuchtender Grund mehr für die Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung
besteht,

53

vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.10.1978 - 2 BvR 154/74 -, BVerfGE 49,
343
(360 f.).

54

Hiervon ausgehend ist insbesondere nicht zu beanstanden, dass in § 2 ZwStS
zur Bestimmung des Begriffs der Zweitwohnung und zur Abgrenzung zur
Hauptwohnung auf die Vorschriften des Meldegesetzes des Landes Nordrhein-
Westfalen abgestellt wird. Die Anknüpfung an den melderechtlichen Begriff der
Nebenwohnung begründet keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz
des Art. 3 Abs. 1 GG , denn für eine solche Handhabung sprechen Gesichtspunkte
der Praktikabilität und der Verwaltungsvereinfachung, zumal durch die gesetzliche
Verpflichtung zur melderechtlichen Anmeldung ( § 13 MG NRW ) eine vollständige
Erfassung aller Steuerpflichtigen vom Grundsatz her gewährleistet ist.
Dementsprechend wird auch in Literatur und Rechtsprechung eine Verknüpfung der
Vorschriften des Melderechts mit der Erhebung einer Zweitwohnungssteuer
grundsätzlich für zulässig erachtet,

55

vgl. unter anderem BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 - 11 C 12/99 -,
BVerwGE 111, 122; VGH München, Urteil vom 14.02.2007 - 4 N 06.367 -;
OVG NRW,
Beschluss vom 12.06.2006 - 14 E 1045/05 -; OVG Lüneburg, Urteil vom
21.04.1999 - 13 L 5282/98 - NVwZ-RR 1999, 790; Verwaltungsgerichtshof
Baden-Württemberg, Urteil vom 29.09.1988 - 2 S 3458/86 -, KStZ 1989, 236;

56

Die vorliegende Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Köln knüpft mehrfach an
die melderechtlichen Vorschriften an. Zweitwohnung ist gemäß § 2 Abs. 1 ZwStS
zunächst grundsätzlich jede Wohnung (im Sinne des Absatzes 3), die melderechtlich
dem Eigentümer oder einer anderen in Absatz 1 genannten Person als
Nebenwohnung dient. Eine Wohnung dient gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 ZwStS als
Nebenwohnung im Sinne des Nordrhein-Westfälischen Meldegesetzes, wenn sie von
einer dort mit Nebenwohnung gemeldeten Person bewohnt wird. Damit wird die
melderechtliche Unterscheidung bei der Benutzung mehrerer Wohnung zwischen
„Hauptwohnung" und „Nebenwohnung" übernommen und die sachliche
Zweitwohnungssteuerpflicht unmittelbar und bindend an die Meldung als solche
geknüpft, deren materielle Richtigkeit grundsätzlich zweitwohnungssteuerrechtlich
nicht zur Prüfung steht. Ist eine Wohnung melderechtlich als Nebenwohnung erfasst,
handelt es sich mithin stets und uneingeschränkt um eine Zweitwohnung im
steuerrechtlichen Sinn. Diese formale Anknüpfung an das Melderegister wird in § 2
Abs. 4 Satz 2 ZwStS um eine materielle Komponente ergänzt, damit nicht zuletzt zur
Verwirklichung des Gleichheitsgebotes auch solche (materiellen) Nebenwohnungen
der Zweitwohnungssteuer unterworfen werden, deren Bewohner ihrer Meldepflicht
nicht nachgekommen. Wird nämlich eine Wohnung von einer Person bewohnt, die
mit dieser Wohnung nicht gemeldet ist, dient die Wohnung als Nebenwohnung im
Sinne des Nordrhein-Westfälischen Meldegesetzes, wenn sich die Person wegen
dieser Wohnung mit Nebenwohnung zu melden hätte, was u.a. gemäß § 2 Abs. 1
Buchstabe c) ZwStS der Fall ist, wenn jemand neben seiner Hauptwohnung eine
weitere Wohnung zu Zwecken des eigenen persönlichen Lebensbedarfs oder des
persönlichen Lebensbedarfs seiner Familie innehat. Damit ist die Verpflichtung zur
Zahlung der Zweitwohnungssteuer nicht allein von einer Anzeige oder Anmeldung
abhängig. Da hierbei auf die tatsächlichen Verhältnisse abzustellen ist, ist von
Rechts wegen gewährleistet, dass unzutreffende melderechtliche Angaben das
Entstehen der Zweitwohnungssteuerpflicht nicht verhindern, so dass
satzungsrechtlich eine lückenlose Erfassung aller Zweitwohnungssteuerpflichtigen
gegeben ist. Dies gilt im Übrigen auch für Personen, die in Köln bereits für eine
andere Wohnung gemeldet sind und sich deshalb gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 MG
NRW nicht anmelden müssen. Insoweit greifen zwar nicht die Vorschriften des
Melderechts, es besteht jedoch nach § 8 Abs. 1 ZwStS eine Anmeldepflicht, deren
Verletzung zudem nach § 11 Abs. 2 Nr. 1 Abs. 3 ZwStS mit einer Bußgeldandrohung
verbunden ist.

57

Soweit der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG für das Steuerrecht damit nicht
nur die rechtliche, sondern auch die tatsächliche Belastungsgleichheit der
Steuerpflichtigen verlangt,

58

vgl. BVerfG, Urteil vom 9.03.2004 - 2 BvL 17/02 -, BVerfGE 110, S. 94 ff;
Beschluss vom 27.06.1991 - 2 BvR 1492/89 -, BVerfGE 84, S. 239 ff (S. 280f),

59

sind durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der vorliegenden
Zweitwohnungssteuersatzung mithin nicht gegeben.

60

Persönlich zweitwohnungssteuerpflichtig ist nach § 3 Abs. 1 ZwStS, wer im
Stadtgebiet eine Zweitwohnung oder mehrere Wohnung innehat. Inhaber einer
Zweitwohnung ist derjenige, dessen melderechtliche Verhältnisse die Beurteilung der
Wohnung als Zweitwohnung bewirken oder der Inhaber einer Zweitwohnung im
Sinne von § 2 Abs. 1 Buchstabe c) ZwStS ist.

61

Vorliegend hatte der Kläger seine Wohnung in Köln in dem hier
streitgegenständlichen Zeitraum als Nebenwohnung gemeldet und er hatte diese
Wohnung auch inne. Anknüpfend an diese melderechtliche Anmeldung unterfällt der
Kläger damit der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Köln. Darauf, ob die von
ihm angegebenen melderechtlichen Verhältnisse betreffend Haupt- und
Nebenwohnung den tatsächlichen Verhältnissen entsprechen, kommt es für die
Zweitwohnungssteuerpflicht nicht an. Insofern kann der Kläger auch nicht erfolgreich
einwenden, die von ihm gemeldete Nebenwohnung, sei in Wirklichkeit seine
„Hauptwohnung" gewesen.

62

Indem die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt Köln für die Heranziehung zur
Zahlung der Zweitwohnungssteuer allein auf die formale Meldung der Wohnung als
Nebenwohnung abstellt, kommt es auf die tatsächlichen Wohnverhältnisse, die
gemäß § 16 Abs. 2 und 3 MG NRW für die Abgrenzung von Haupt- und
Nebenwohnsitz entscheidend sind, nicht mehr an. Dabei ist zu berücksichtigen, dass
dem Steuergesetzgeber - hier Ortsgesetzgeber - bei der Erschließung von
Steuerquellen und deren inhaltlicher Ausgestaltung eine weitgehende
Gestaltungsfreiheit zukommt,

63

vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1978 - 1 BvR 335, 427, 811/76 -,
BVerfGE 50, 57 ff. (77); BVerwG, Urteil vom 26.07.1979 - 7 C 53.77 -,
BVerwGE 58, 230 ff.

64

In diesem Rahmen kann er die Voraussetzungen für die Heranziehung zur
Zahlung einer Zweitwohnungssteuer selbst definieren. Die Entscheidung, allein an
die formelle Meldung und nicht an die tatsächlichen Wohnverhältnisse anzuknüpfen,
überschreitet die Gestaltungsfreiheit nicht und verstößt auch nicht gegen
„höherrangiges" Melderecht. Soweit der Kläger der Ansicht ist, ausschlaggebend für
die Nebenwohnsitzqualität der Kölner Wohnung seien nicht die von ihm
vorgenommenen Meldungen und die dementsprechend erfolgten Eintragungen im
Melderegister, sondern der tatsächliche Umstand, dass es sich bei der Kölner
Wohnung auch im hier streitgegenständlichen Zeitraum um den vorwiegend
genutzten Wohnsitz gehandelt habe, läuft dies den in §§ 3 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1
Buchstabe a), Abs. 4 Satz 1 der benannten Kölner Satzung enthaltenen klaren
Festsetzungen zuwider.

65

Hinsichtlich der Veranlagung zur Zweitwohnungssteuer ist somit unabhängig von
der Frage der vorwiegenden Nutzung i.S.d. § 16 Abs. 2 Satz 1 MG NRW
entscheidend, dass die Wohnung gegenüber der Meldebehörde (formal) als
Nebenwohnung gemeldet wurde.

66

Das Anknüpfen der Satzung für die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer an die
melderechtliche Erfassung der Wohnung als Nebenwohnung ist rechtmäßig und
begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn das Abstellen auf die
melderechtlichen Verhältnisse ermöglicht es dem Satzungsgeber - wie bereits oben
dargestellt -, zur Verwirklichung der Steuergerechtigkeit und im Interesse der
Praktikabilität eine Typisierung vorzunehmen, die es wiederum ermöglicht, ohne
größeren Aufwand bereits einen beträchtlichen Teil der Zweitwohnungsinhaber zu
erfassen. Insbesondere wird dadurch verhindert, dass der Inhaber einer
melderechtlich als Nebenwohnung gemeldeten Wohnung deren steuerlich relevante
Charakterisierung als Zweitwohnung mit dem Argument in Abrede stellt, es handele
sich in Wirklichkeit um die Hauptwohnung des Wohnungsinhabers, was wiederum
seitens der Behörde eine umfängliche Aufklärung erforderlich machte.

67

Gegen das Abstellen auf die formale Meldung im Gegensatz zur Anknüpfung an
die tatsächlichen Wohnverhältnisse bestehen auch keine verfassungsrechtlichen
Bedenken. Denn der Betroffene kann eine erfolgte Meldung jederzeit richtig stellen
und durch Korrektur einer unrichtigen Eintragung auch eine insofern unberechtigte
Steuerveranlagung verhindern,

68

vgl. BFH, Urteil vom 31.05.1995 - II B 107/94 -; sowie Urteil vom
05.03.1997
- II R 41/95 -.

69

Es kann den Wohnungsinhabern nach Auffassung der Kammer nicht freigestellt
bleiben, ob sie aus steuerlichen oder sonstigen Gründen meldrechtlich der Kommune
gegenüber behaupten, zwei Wohnungen in Form von Hauptwohnung oder
Nebenwohnung inne zu halten und zu benutzen, andererseits aber bei der
Veranlagung zur Zweitwohnungssteuer vorzutragen, dass diese Angaben in
Wahrheit nicht zuträfen. Es liegt in einem solchen Fall im Verantwortungsbereich der
Wohnungsinhaber, die tatsächliche Nutzungssituation klarzustellen und eindeutig
gegenüber der jeweiligen Kommune zu erklären.

70

Durch das Abstellen auf die formale Meldung als solche wird damit der
Gleichheitssatz des Art. 3 GG nicht verletzt, selbst wenn im Einzelfall
Wohnungsinhaber zur Zweitwohnungssteuer herangezogen werden, die mit einer
Wohnung als Nebenwohnung gemeldet sind, die im Wirklichkeit ihre Hauptwohnung
ist.

71

Das Vorbringen des Klägers, dass die als Nebenwohnung angemeldete
Wohnung auch im Jahre 2005 sein eigentlicher Hauptwohnsitz gewesen sei, steht
der Einordnung der Nebenwohnung als Zweitwohnung damit nicht entgegen.

72

Der Heranziehung des Klägers zur Zahlung der Zweitwohnungssteuer steht auch
nicht entgegen, dass er nunmehr vorträgt, er habe bei seiner Mutter in Meckenheim
noch nicht einmal mehr ein sog. „Kinderzimmer" zur Verfügung gehabt und habe dort
auch nicht mehr übernachtet. Denn auch insoweit muss sich der Kläger hinsichtlich
seiner Pflicht zur Zahlung der Zweitwohnungssteuer an seinen eigenen Angaben
festhalten lassen, dass er die Adresse bei seiner Mutter in Meckenheim gegenüber
der Meldebehörde - aus welchen Gründen auch immer - als seinen Hauptwohnsitz
angegeben hat. Könnte er nunmehr im Nachhinein erfolgreich einwenden, seine
eigenen Angaben seien unzutreffend gewesen, würde dies Sinn und Zweck der hier
maßgeblichen Regelungen in der Zweitwohnungssteuersatzung zuwiderlaufen.
Denn durch das alleinige Anknüpfen an die Angaben des Betroffenen gegenüber der
Meldebehörde, der zudem allein seine Wohnverhältnisse kennt, soll gerade aus
Praktikabilitätsgründen vermieden werden, der Zweitwohnungssteuerbehörde
umfängliche tatsächliche Aufklärungen über die zutreffenden Wohnverhältnisse
„aufzubürden", wobei eine nachträgliche Aufklärung stets mit großen Schwierigkeiten
verbunden ist. Dies ist auch nicht unverhältnismäßig, da es der Kläger von Anfang an
selbst in der Hand gehabt hätte, durch die Richtigstellung seiner fehlerhaften
Angaben, die Zahlung der Zweitwohnungssteuer zu vermeiden.

73

Im Übrigen folgt das Gericht auch nicht der vom Kläger geäußerten Ansicht, ein
„Kinderzimmer" in der Wohnung der Eltern, erfülle ohnehin nicht die Anforderungen
an eine „Erstwohnung", so dass er auch aus diesem Grunde nicht zur Zahlung einer
„Zweitwohnungs"-Steuer hätte herangezogen werden können.

74

Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 ZwStS ist Wohnung im Sinne der Satzung jeder
umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird, mithin auch das
„Kinderzimmer" in der elterlichen Wohnung. Nach der Auffassung der Kammer ist -
entgegen der Auffassung des Klägers und der des Verwaltungsgerichts
Lüneburg,

75

Beschluss vom 28.07.2004 - 5 B 34/04 - und Urteil vom 16.02.2005
- 5 A 118/04 -, ähnlich auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29.01.2007
- 6 B 11579/06.OVG -; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20.03.2002
- 2 L 136/00 -, NVwZ-RR 2002, 528,

76

nicht erforderlich, dass die Hauptwohnung bestimmte besondere Anforderungen
erfüllt. Insofern unterscheidet sich die Satzung der Stadt Köln von der Satzung, die
dem Urteil des VG Lüneburg vom 16.02.2005 (5 A 118/04) zu Grunde lag. Denn
nach der dort einschlägigen Satzung war eine Wohnung im Sinne der Satzung „jede
baulich abgeschlossene Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen oder Schlafen
bestimmt ist, zu der eine Küche oder Kochgelegenheit sowie eine Toilette und ein
Bad oder eine Dusche gehören".

77

Darüber hinaus führt die Entscheidung des Satzungsgebers, an die Annahme
einer Zweitwohnung hinsichtlich ihrer Ausstattung höhere Anforderungen als sie das
Melderecht vorsieht, zu stellen, nicht dazu, dass die gleichen Anforderungen auch an
die "Hauptwohnung" zu stellen sind,

78

so auch OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006 - 14 E 1045/05 -:

79

Gleiches gilt für das in § 1 ZwStS enthaltene Erfordernis, dass der
Steuerpflichtige die Zweitwohnung „inne hat". Auch dieses Erfordernis ist
ausdrücklich (nur) auf die Zweitwohnung bezogen und kann nicht auf die
Hauptwohnung erstreckt werden. Dies ergibt sich aus Folgendem:

80

Die Zweitwohnungssteuersatzung definiert den Begriff des Innehabens nicht
selbst, sondern setzt ihn voraus. Nach der Rechtsprechung des OVG NRW ist allein
die tatsächliche Verfügungsgewalt über eine Wohnung zur Erfüllung des
Tatbestandsmerkmals „Innehaben einer Zweitwohnung" nicht ausreichend. Vielmehr
wird hier vorausgesetzt, dass der Wohnungsinhaber nicht nur die tatsächliche
Verfügungsgewalt über die Wohnung hat, sondern ihm darüber hinaus auch ein
Verfügungsrecht zusteht. Denn allein die tatsächliche Verfügungsgewalt ermögliche
dem Wohnungsinhaber noch nicht, über die Wohnung zweckbestimmt - für den
persönlichen Lebensbedarf - verfügen zu können. Vielmehr bedürfe er dazu auch
einer rechtlichen Verfügungsbefugnis. Voraussetzung für das steuerpflichtige Inneha-
ben einer Zweitwohnung sei mithin, dass der (Zweit-)Wohnungsinhaber im
Erhebungszeitraum die tatsächliche Verfügungsgewalt über die Wohnung hat und
ihm ein Verfügungsrecht zustehe,

81

vgl. OVG NRW in st. R., z.B. Urteil vom 23.04.1993 - 22 A 3850/92 -,
NVwZ-RR 1994, 43 (S. 45 f.).

82

Es kann offen bleiben, ob dieser Auffassung in jeder Hinsicht zu folgen ist, denn
jedenfalls setzt die Steuerpflicht nicht voraus, dass der Steuerpflichtige auch eine
tatsächliche und rechtliche Verfügungsbefugnis hinsichtlich seiner Hauptwohnung
haben muss, woran es bei erwachsenen Kinder hinsichtlich der von ihnen bewohnten
Räumlichkeiten im Elternhaus im Regelfall fehlen dürfte, weil sie darüber keine
rechtliche Verfügungsbefugnis haben, sondern lediglich als Besitzdiener im Sinne
des § 855 BGB anzusehen sind,

83

vgl. Stöber in: Zöller, ZPO, 26 Aufl. 2007, § 885 Rn. 7 m.w.N.; so auch be-
zogen auf die Erhebung von Zweitwohnungssteuer für das Zimmer im
Elternhaus: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 05.12.2002 - 16 K1649/00 -.

84

Dagegen spricht schon, dass der Begriff des „Innehabens" nur im
Zusammenhang mit der Zweitwohnung verwendet wird. Daneben definiert der
kommunale Zweitwohnungssteuersatzungsgeber speziell auch nur den Begriff der
Zweitwohnung, nicht jedoch den der Erst- oder Hauptwohnung. Dies deutet schon
darauf hin, dass die engeren Voraussetzungen des Innehabens - inklusive der
rechtlichen Verfügungsbefugnis - nur für die Zweitwohnung vorliegen müssen.

85

Auch entspricht es dem Zweck der Zweitwohnungssteuer, an die Zweitwohnung
höhere Anforderungen als an die Hauptwohnung zu stellen. Das Innehaben einer
Zweitwohnung ist typischerweise Ausdruck besonderer wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit des Inhabers, was es auch rechtfertigt, an diese Tatsache eine
Aufwandsteuer i.S. von Art. 105 Abs. 2 a GG zu knüpfen. Die besonderen
tatsächlichen und rechtlichen Verfügungsmöglichkeiten, die die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit indizieren, sind für den Erstwohnsitz dagegen unerheblich, da er
für sich keine steuerlichen Konsequenzen hat. Dass für den Begriff des
Hauptwohnsitzes ohne weiteres auf den melderechtlichen Wohnungsbegriff
zurückgegriffen wird, unterliegt daher keinen Bedenken. Der Zweck der Aufwandbe-
steuerung erfordert es nur, die Zweitwohnung einer genaueren Prüfung zu
unterziehen, nicht jedoch die Hauptwohnung. Das Unterhalten einer Zweitwohnung
ist für sich Ausdruck besonderen Aufwandes, während sich die Qualität des
Erstwohnsitzes steuerlich neutral verhält. Die Zweitwohnung ist davon isoliert zu
betrachten. Nur ihre Qualität entscheidet über das Bestehen oder Nichtbestehen der
Steuerpflicht.

86

So im Ergebnis auch: OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006 - 14 E
1045/05 -; Beschluss vom 13.05.2004 - 14 B 778/04 -, NVwZ-RR 2005, 852;
VG Schwerin, Urteil vom 22.05.2006 - 3 A 1504/04 - ; VG Aachen, Urteil vom
23.10.2006
- 4 K 339/04 -.

87

Ansatz der Steuerpflicht ist mithin nicht das Halten zweier Wohnungen.
Anknüpfungspunkt ist vielmehr die Zweitwohnung , und zwar sowohl für Steuerpflicht
als auch Steuerhöhe. Es wird eben keine „Aufwandsummierung" der beiden
Wohnungen vorgenommen und eine Gesamtbetrachtung der
„Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf" durchgeführt. Ob mit
der Zweitwohnung eine besonders hohe „Einkommensverwendung für den
persönlichen Lebensbedarf" dokumentiert wird, ist ebenfalls ohne rechtliche Rele-
vanz,

88

a.A. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29.01.2007 - 6 B 11579/06.
OVG -.

89

Dass der Beklagte im Hinblick auf die bei einem in der Berufsausbildung
stehenden Zweitwohnungssteuerpflichtigen bestehende Einkommenslage nicht von
Amts wegen ein Verfahren nach § 163 AO durchgeführt hat, führt nach Auffassung
der Kammer ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Bescheide.

90

Zwar hat das VG Lüneburg entschieden, dass die steuererhebende Gemeinde
von Amts wegen die Pflicht zur Prüfung habe, ob eine Ermäßigung oder Befreiung
gemäß § 163 AO in Betracht komme. Denn es sei in einer Universitätsstadt
offenkundig, dass bei der Mehrzahl der Studenten das Innehaben einer
abgeschlossenen Wohnung am Studienort regelmäßig nicht Ausdruck einer
besonderen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist, was Voraussetzung zur Erhebung
der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer sei. Dem ist jedoch, unabhängig davon,
dass es sich bei dem Kläger um keinen Studenten handelt, nicht zu folgen. Mit
seinen Ausführungen hat das Verwaltungsgericht Lüneburg ersichtlich auf sachliche
Billigkeitsgründe abgestellt, die in den Regelungen der § 163 AO betreffend
Billigkeitsmaßnahmen im Festsetzungsverfahren und des § 227 AO betreffend
Billigkeitsmaßnahmen im Erhebungsverfahren dieselben Voraussetzungen
aufweisen. Allerdings ist das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg insofern in
sich widersprüchlich. Sachliche Billigkeitsgründe im Sinne des § 163 AO sind dann
gegeben, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers
angenommen werden kann, dass er die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage
- hätte er sie geregelt - i.S. der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden
hätte, oder wenn angenommen werden kann, dass die Einziehung den Wertungen
des Gesetzgebers widerspricht. Da die genannten Regelungen der Abgabenordnung
keine vom Gesetzgeber nicht gewollte Befreiungsvorschrift ersetzen können, soll ein
Erlass nur in solchen Fällen zulässig und geboten sein, die bei Erlass des Gesetzes
nicht vorausgesehen wurden und deren Härten nicht in Kauf genommen worden
wären.

91

Vgl. Tipke/Kruse, Abgabenordnung, Band II, § 227, Rdnr. 40.

92

Wenn nach der oben wiedergegebenen eigenen Auffassung des
Verwaltungsgerichts Lüneburg, die zudem mit der obergerichtlichen Rechtsprechung
übereinstimmt, grundsätzlich Studenten, die zwei Wohnungen innehaben, zur
Zweitwohnungssteuer herangezogen werden können, entspricht dies gerade dem
Willen des Satzungsgebers. Für die Mehrzahl der Studenten - und damit für den
Regelfall - für diese Konstellation sachliche Billigkeitsgründe zu konstruieren, würde
die Umkehrung des satzungsgeberischen Willens zur Folge haben.

93

Insoweit ist nicht das Festsetzungs-, sondern das Erhebungsverfahren der
sachgerechte Prüfungsrahmen für Maßnahmen im Wege des Erlasses oder der
Stundung,

94

so insbesondere auch OVG NRW, Beschluss vom 12.06.2006 - 14 E
1045/05 -:

95

Einen entsprechenden Antrag hat der Kläger jedoch ausdrücklich nicht gestellt.
Dass der Beklagte diesbezüglich von Amts wegen keine Aufklärung der konkreten
finanziellen Situation der zur Zweitwohnungssteuer Herangezogenen betreibt, ist im
Übrigen bereits unter Datenschutzgesichtspunkten sowie des Rechts auf
informationelle Selbstbestimmung geboten.

96

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

97

Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 124 Abs. 2
Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen.