Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-05-20, Aktenzeichen 12 K 462/04
ECLI:DE:VGAR:2005:0520.12K462.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen Aufsichtsmaßnahmen der Beklagten
betreffend die von der Klägerin in den Haushaltsjahren 1999 bis 2001
vorgenommene sog. investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung.

3

Mit Auszahlungsanordnungen vom 28. Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und
vom 28. Januar 2002 wies der Oberbürgermeister der Klägerin im Zusammenhang
mit der Erstellung der Jahresrechnungen für die jeweils vorangegangenen
Haushaltsjahre die Stadtkasse an, Beträge von insgesamt 40 Mio. DM (20 Mio. DM
in 2000 und je 10 Mio. DM in 2001 und 2002) als außer- bzw. überplanmäßige
Zuführung in die Allgemeine Rücklage (AR) zu buchen. Die betreffenden
Jahresrechnungen für 1999 bis 2001 wurden vom Rat der Klägerin am 21. Dezember
2000, 29. November 2001 und am 12. Dezember 2002 beschlossen, wobei dem
Oberbürgermeister jeweils vorbehaltlos Entlastung erteilt wurde.

4

Zur Begründung dieser Zuführungen sog. investitionsoptimierter Haushaltsreste
an die AR führte die Klägerin gegenüber der Beklagten im Wesentlichen aus: Bis
zum Haushaltsjahr 1998 sei ein ständiges Anwachsen der Haushaltsausgabereste im
Vermögenshaushalt (VMH) der Klägerin zu beobachten gewesen, die seit 1992
nahezu durchgängig über 70 Mio. DM betragen hätten. Grund hierfür seien
verschiedenartige Schwierigkeiten gewesen, die im VMH veranschlagten Ausgaben
für die dort vorgesehenen Maßnahmen kassenwirksam zu tätigen. Gleichzeitig sei es
immer schwerer gefallen, weitere notwendige Investitionen für die Attraktivität der
Stadt - so in vier städtische Großprojekte: Rathauserweiterung, Museum,
Feuerwache und Theaterwerkstätten - aus dem mit der Aufsichtsbehörde
abgestimmten Kreditrahmen zu finanzieren. Es sei also reichlich Geld vorhanden
gewesen, jedoch gebunden für Maßnahmen, bei denen es nach den Erfahrungen der
letzten Jahre kassenmäßig (noch) nicht benötigt worden sei, wohingegen andere
Investitionen nicht innerhalb der Kreditlinie hätten abgewickelt werden können. Daher
habe das für konkrete Maßnahmen eingeplante, aber kassenwirksam nicht benötigte
Geld für nicht finanzierbare neue Maßnahmen aktiviert werden sollen. Hierzu sei
erstmals im Jahr 1999 der sich abzeichnende Haushaltsausgaberest des VMH von
rd. 80 Mio. DM um 20 Mio. DM reduziert worden; in den Jahresrechnungen für 2000
und 2001 sei entsprechend mit Beträgen von je 10 Mio. DM verfahren worden. Die
Reduzierung sei bei den Haushaltsstellen mit den höchsten Resten bzw. künftigen
Finanzierungsraten erfolgt. Im Rahmen des Rechenschaftsberichtes zur
Jahresrechnung seien diese Kürzungen maßnahmebezogen aufgelistet und dem Rat
zur Kenntnis gegeben worden. Anstelle der Bildung um 20 (bzw. 10) Mio. DM
höherer Haushaltsreste sei eine Rücklagenzuführung in gleicher Höhe vorgenommen
worden, um so die Finanzierung anderer Investitionen zu ermöglichen. Durch die
Ergänzung des § 10 der Haushaltssatzungen sei sichergestellt worden, dass im Falle
eines eintretenden Finanzierungsbedarfes für die ursprünglichen Maßnahmen, bei
denen eine Kürzung der Haushaltsausgabereste vorgenommen worden sei, die
notwendigen Mittel bis zu ihrer ursprünglichen Höhe durch den Kämmerer hätten
bereitgestellt werden dürfen.

5

Mit Verfügung vom 7. Februar 2003 beanstandete die Beklagte gegenüber dem
Rat der Klägerin die Anordnungen des Oberbürgermeisters zur Bildung von
investitionsoptimierten Haushaltsausgaberesten und deren Zuführung an die AR vom
28 Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und vom 28. Januar 2002 und führte unter
Ziff. 2 der Verfügung aus, dass die investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung der
Jahre 1999 bis 2001 in Höhe von 20,45 Mio. EUR (= 40 Mio. DM) im Zuge der
Festsetzung des Haushaltsplanes 2003 im Wege der Korrektur der Höhe der AR
ohne die vom Oberbürgermeister geforderte Wahrung des Finanzstatus
rückabzuwickeln sei. Mit weiterer Verfügung vom gleichen Tage wies die Beklagte
den Oberbürgermeister an, die Ratsbeschlüsse über die Jahresrechnungen vom
21. Dezember 2000, vom 29. November 2001 und vom 12. Dezember 2002 wegen
der darin enthaltenen Anordnungen zur Bildung von investitionsoptimierten
Haushaltsausgaberesten und deren Zuführung an die AR zu beanstanden.

6

Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Bei der Aufstellung
des VMH sei in den zurückliegenden Jahren gegen das Prinzip der
Kassenwirksamkeit verstoßen worden. Hiernach seien die zu veranschlagenden
Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsjahr sorgfältig zu schätzen. Die erheblichen
Haushaltsausgabereste der vergangenen Jahre zeigten jedoch, dass die Stadt
kontinuierlich zu hohe Ausgaben im VMH veranschlagt habe; die veranschlagten
Ausgaben habe die Klägerin teilweise nicht einmal zu 20 % umgesetzt. Für eine
Bildung investitionsoptimierter Haushaltsreste fehle es daher bereits an einer
wirksamen Grundlage, da diese durch die Missachtung wesentlicher
Haushaltsbestimmungen herbeigeführt worden seien. Die Zuführung zur AR sei auch
deshalb rechtswidrig, weil der VMH in den Jahren 1999 bis 2001 keinen Überschuss
ausgewiesen habe, der der AR gemäß § 41 Abs. 3 Satz 2 der
Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) habe zugeführt werden dürfen. Nach den
Abschlussberichten des VMH entsprächen die bereinigten Solleinnahmen unter
Berücksichtigung der Haushaltseinnahmereste vielmehr den bereinigten
Sollausgaben unter Berücksichtigung der Haushaltsausgabereste, so dass kein
Überschuss bestanden habe. Ein bestehender Überschuss hätte zudem angesichts
der hohen Fehlbeträge im Verwaltungshaushalt nicht der AR zugeführt werden
dürfen, sondern zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes verwendet werden
müssen. Die Zuführung zur AR sei auch deshalb rechtswidrig, weil die AR nach der
Systematik des Gemeindehaushaltsrechts nur echte Vermögensgegenstände
enthalten dürfe. Ihr dürften, da sie Bestandteil des Gemeindevermögens sei, nur
Einnahmen zugeführt werden, wie sich aus §§ 21 und 22 GemHVO ergebe. Die der
AR zugeführten - im übrigen aber ausdrücklich gerade nicht gebildeten -
Ausgabereste hätten jedoch für sich genommen keinen tatsächlichen Wert und seien
weder Einnahmen noch durch eine Überschussrechnung ermittelt. Letztlich sei nur
im Rahmen der Jahresrechnungen eine Ausgabeposition direkt in die Rücklage
gebucht worden. Die Annahme, dass der nachträglichen Kürzung ein frei
gewordenes Einnahmepotential entspreche, könne die Zuführung nicht rechtfertigen,
da der AR lediglich Einnahmen - und zwar lediglich in Höhe eines
Einnahmeüberschusses - zugeführt werden dürften. Im übrigen sei der
Zuführungsbetrag offenbar von den ins jeweils folgende Haushaltsjahr übertragenen
Ausgaberesten nicht abgezogen worden, was dem Grundgedanken des entwickelten
Modells widerspreche. Weiter sei das zugeführte Einnahmepotential aufgebraucht
worden, denn alle jeweils nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen seien
vollständig als Haushaltseinnahmereste übertragen und für andere Maßnahmen des
VMH aufgebraucht worden, so dass kein Einnahmepotential mehr als
vermögenswerte Position vorhanden sei. Der Betrag von 20,45 Mio. EUR sei daher
ausschließlich buchungstechnisch in der AR nachgewiesen. Im Effekt werde die AR
dadurch aufgebläht und es werde der Eindruck erweckt, es seien noch Mittel
verfügbar, die in Wirklichkeit über Kredite noch beschafft werden müssten. Der
Zweck der Rücklage, Kredite zu vermeiden, werde dadurch ins Gegenteil verkehrt.
Auch mit § 19 Abs.1 GemHVO sei das Verfahren nicht in Einklang zu bringen.
Hiernach sei die Übertragung von Ausgaberesten erlaubt, allerdings nur für ihren
Zweck. Die der AR zugeführten Beträge stellten jedoch zunächst gerade keine
Haushaltsreste dar; ein möglicher Rest soll vielmehr ausdrücklich nicht gebildet
worden sein. Gleichwohl seien die Beträge offenbar bei der Bezifferung der
Haushaltsausgabereste nicht abgezogen worden. Im übrigen sei nach der
Feststellung der Höhe von Haushaltsausgaberesten darüber zu entscheiden, ob die
verfügbaren Mittel als erspart gelten sollen oder ob und in welcher Höhe ihre
Verfügbarkeit durch die Bildung von Haushaltsresten und deren Übertragung in die
Bücher des folgenden Jahres aufrechterhalten bleiben solle, wobei Ansätze des
VMH gemäß § 19 GemHVO unter Umständen für ihren Zweck weiter verfügbar
seien. Die der AR zugeführten Mittel seien für die in den jeweiligen Haushalten
festgelegte Zweckbestimmung jedoch gerade nicht benötigt worden und hätten
demnach eingespart werden müssen. Daneben habe die Zuführung gerade der
Finanzierung anderer Maßnahmen und damit der Umgehung der
haushaltsrechtlichen Zweckbindung dienen sollen. Weiter verstoße die Zuführung an
die AR gegen § 80 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO).
Soweit man davon ausgehe, dass der Rücklage eine frei gewordene
Einnahmeposition zugeführt worden sei, so könne diese materiell nur aus
Kreditermächtigungen bestehen. Diese seien jedoch von ihrem Zweck her an
Investitionen gebunden. Durch die Überführung in die AR werde diese Zweckbindung
hingegen aufgelöst. Für das Haushaltsjahr 2001 komme hinzu, dass insoweit das
vorgeschriebene Haushaltssicherungskonzept nicht habe genehmigt werden können,
so dass mangels eines rechtswirksamen Haushaltes die Haushaltsführung seit
Januar 2001 über das Institut der vorläufigen Haushaltsführung laufe, in deren
Rahmen eine Bildung von Haushaltsresten oder eine Überschussbildung nicht
zulässig sei. Schließlich werde die Zuführung an die AR rechtswidrig als
außerplanmäßige Ausgabe gemäß § 82 GO begründet. Die
Tatbestandsvoraussetzungen hierfür seien indes nicht gegeben, zumal die
Anordnungen nach Abschluss des Haushaltsjahres vorgenommen worden seien und
zu diesem Zeitpunkt nur noch Buchungen im Zusammenhang mit dem
Jahresabschluss zulässig gewesen seien.

7

Nachdem der Oberbürgermeister die Ratsbeschlüsse vom 21. Dezember 2000,
vom 29. November 2001 und vom 12. Dezember 2002 im September 2003
gegenüber dem Rat beanstandet hatte, wies dieser die Beanstandung seiner
Beschlüsse mit Ratsbeschluss vom 16. Oktober 2003 zurück. Mit Ratsbeschluss vom
selben Tage wies der Rat zudem die Beanstandungen der Anordnungen des
Oberbürgermeisters vom 28. Februar 2000, vom 12. Februar 2001 und vom
28. Januar 2002 zurück.

8

Mit an die Klägerin gerichteten Verfügungen jeweils vom 8. Januar 2004 hob die
Beklagte die genannten Ratsbeschlüsse und Anordnungen des Oberbürgermeisters
auf. Zur Begründung verwies sie auf ihre bisherigen Ausführungen zur
Rechtswidrigkeit der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung und führte
ergänzend aus, dass deren Duldung andere Kommunen zu einer ähnlichen
Anwendung der GO und der GemHVO verleiten könne und dass der vorliegende
Rechtsverstoß auch so gravierend sei, dass ein Tätigwerden der Aufsicht geboten
und eine Rückabwicklung erforderlich sei.

9

Zur Begründung ihrer am 10. Februar 2004 erhobenen Klage macht die Klägerin
im Wesentlichen geltend: Von den der AR zugeführten Haushaltsresten von rd.
20,4 Mio. EUR seien bis zum Jahr 2003 rd. 3,5 Mio. EUR für solche Maßnahmen
verwendet worden, für die sie ursprünglich vorgesehen worden seien. Weitere rd.
12,2 Mio. EUR seien für die Jahre ab 2004 für eine entsprechende Verwendung
vorgesehen, so dass hinsichtlich dieser Beträge die Zweckbindung der Mittel
unberührt geblieben sei bzw. bleibe. Mit dem verbleibenden Betrag von rd. 4,7 Mio.
EUR seien zwei Projekte (Theaterwerkstatt und Feuerwache) im Jahre 2003
finanziert worden; auch diese Summe sei also verbraucht. Auch hier sei nicht zum
Schaden der ursprünglichen Zweckbindung verfahren worden, weil diese Gelder für
den ursprünglichen Zweck gar nicht mehr benötigt worden seien. Die von der
Beklagten erhobenen Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der
investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung griffen nicht durch. Der Vorwurf der
Beklagten, die Ausgabenansätze im Vermögenshaushalt seien in der Vergangenheit
überhöht gewesen und hätten daher gegen das Verbot der Kassenwirksamkeit
verstoßen, sei bereits unsubstantiiert, da die Beklagte nicht dargelegt habe, welche
einzelnen Ansätze konkret überhöht gewesen sein sollen. Im übrigen seien die
Ansätze der Fachämter im Rahmen der Haushaltsplanung jeweils deutlich gekürzt
worden und die gleichwohl eingetretenen Abweichungen hätten auf
unvorhersehbaren und nicht beeinflussbaren Umständen beruht. Durch eine bloß
irrtümlich überhöhte Schätzung bleibe der Haushaltsansatz jedoch unberührt. Der
weitere Vorwurf der Beklagten, die Klägerin habe durch das Aufblähen des
Haushaltes erkennbar die Verabredung über den Kreditrahmen unterlaufen wollen,
sei eine nicht näher begründete Unterstellung, zumal die Klägerin von der
abgestimmten Kreditlinie gerade nicht abgewichen sei. Entgegen der Auffassung der
Beklagten habe sich im Rahmen der Jahresrechnungen für 1999 bis 2001 ein
Überschuss entsprechend § 41 Abs. 3 GemHVO ergeben, der der AR habe
zugeführt werden können. Im Rahmen der Jahresrechnungen sei zunächst
festzustellen, welche übertragbaren Ausgabemittel noch vorhanden seien und
sodann sei zu entscheiden, ob die weiter verfügbaren Finanzmittel im Folgejahr auch
tatsächlich verfügbar gehalten werden sollten. Dabei könne sich auch die
Entscheidung ergeben, bestimmte Haushaltsreste - wie hier - nur eingeschränkt
verfügbar zu halten. In diesem Falle entstünden auf der Solleinnahmenseite höhere
Werte als auf der Sollausgabenseite. Die Differenz führe zu einem Überschuss, der
entsprechend § 41 Abs. 3 GemHVO der AR zugeführt werden könne und müsse.
Zwar wiesen die Jahresrechnungen formal keine Überschüsse auf, so dass § 41
Abs. 3 GemHVO nicht unmittelbar als rechtliche Grundlage der Zuführung gelten
könne. Doch werde gerade durch die Regelung des § 41 Abs. 3 GemHVO die
Zulässigkeit der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung nachdrücklich
bestätigt. Denn würde man nicht nach diesem Konzept verfahren, so würden sich die
investitionsoptimierten Haushaltsreste als Überschüsse in den Jahresrechnungen
darstellen, die dann zwingend der AR zuzuführen wären. Insofern führe die
unmittelbare Zuführung zur AR zum selben Effekt, wobei hier überdies die
Zweckbindung erhalten bleibe. Die Zuführung an die AR sei auch nicht deswegen
unzulässig, weil in der Rücklage nur tatsächliche Werte angesammelt werden
dürften. Richtig sei, dass die Zuführung nur buchungstechnisch nachgewiesen werde
und es hier nicht schon um konkrete Einnahmen gehe. Auch die ihrerseits im VMH
zu veranschlagende Entnahme aus der AR habe noch keine Auswirkungen auf die
Kassenliquidität. Erst wenn diesbezüglich tatsächliche Auszahlungen geleistet
würden, finde eine Geldbewegung statt. Augrund des negativen Kassenbestandes
müssten dann zusätzliche Kassenkredite in Anspruch genommen werden. Es gehe
also bei der Zuführung von Haushaltsausgaberesten in die AR nicht um konkrete
Einnahmen, sondern um ein Einnahmepotential in Gestalt von haushaltsrechtlichen
Ermächtigungen. Diese seien aber, obgleich noch keine greifbaren und tatsächlichen
Vermögenswerte, gesetzlich vorgesehener Bestandteil der AR, wie sich aus § 41
Abs. 3 GemHVO ergebe. Denn der dort vorgesehene Überschuss ergebe sich aus
der Differenz zwischen Solleinnahmen und Sollausgaben, verkörpere also nicht
einen konkreten Einnahmebetrag. Auch auf die ist- mäßige Deckung komme es nicht
an. Durch die Haushaltsrestebildung werde also keine „Scheineinnahme" geschaffen
bzw. ein tatsächlicher Vermögenswert vorgespiegelt, sondern die Flexibilität im
kommunalen Investitionsbereich erweitert. Es liege auch keine unzulässige
Finanzierung von Maßnahmen des VMH mit Kassenkrediten vor; die Beklagte
vermenge insoweit Soll- und Ist- Entwicklung im VMH. Entnahmen aus der AR seien
veranschlagungsmäßig immer über den VMH abzuwickeln. Da der Bestand der AR
nicht gesondert vorgehalten, sondern zulässigerweise im Kassenbestand der
Gemeinde geführt werde, der Kassenbestand aber z.Zt. negativ sei, führe jede
Realisierung einer Entnahme zwangsläufig zur Inanspruchnahme von
Kassenkrediten. Die Kassenkredite bedeuteten aber keine Finanzierung von
Maßnahmen des VMH; vielmehr sicherten sie lediglich die Abwicklung von
Ausgaben. Bei der Bildung von anderweitigen Haushaltsausgaberesten ergäben sich
insoweit dieselben kassentechnischen Vorgänge. Auch der Einwand, ein Überschuss
habe vorrangig zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes verwendet werden
müssen, greife nicht durch, da § 22 GemHVO insoweit eine Zuführung in das
Ermessen der Gemeinde stelle. Auch stehe die Zuführung nicht im Widerspruch zu §
19 GemHVO. Dieser ordne an, dass Ausgabeermächtigungen für ihren Zweck
verfügbar bleiben und enthalte Regelungen über die Übertragbarkeit. Zwar sei die
Verfahrensweise der Haushaltsrestebildung, wie sie in der investitionsoptimierten
Haushaltsrestebildung geschehe, in der GemHVO nicht vorgesehen, was indes nicht
bedeute, dass sie deshalb unerlaubt sei. Die GemHVO sehe für nicht ausgeschöpfte
Ausgabeermächtigungen entweder die Übertragung ins nächste Jahr oder den
Wegfall des Ausgabeansatzes vor. Andererseits sei in § 41 Abs. 3 Satz 2 GemHVO
bestimmt, dass ein Überschuss des VMH in die AR zu übernehmen sei. Bei der
investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung würden diese Alternativen sozusagen
kombiniert, indem ein Teil der verbleibenden Ausgabenermächtigung ins nächste
Jahr übertragen und ein anderer Teil der AR zugeführt werde. Der Gesamtbetrag der
rechnerisch möglichen Haushaltsausgabereste sei in haushaltsrechtlich zulässiger
differenzierter Form als Ermächtigung in das nächste Haushaltsjahr übertragen
worden. Es sei nicht ersichtlich, dass dieses Splitting der GemHVO widerspreche.
Bedenken ergäben sich auch nicht im Hinblick auf die in § 19 Abs. 1 GemHVO
vorgesehene Zweckbindung, da die der AR zugeführten Haushaltsreste über § 10
der Haushaltssatzung der originären Zweckbindung verhaftet blieben. Hinsichtlich
des Haushaltsjahres 2001 schränke im Übrigen auch § 81 GO die Anwendbarkeit
des § 41 GemHVO nicht ein. Neben den Verfügungen vom 8. Januar 2004 sei
schließlich auch die unter Ziff. 2 der an den Rat gerichteten Verfügung vom 7.
Februar 2003 getroffene Rückabwicklungsanordnung in verschiedener Hinsicht
rechtswidrig.

10

Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Beklagten erklärt,
dass es sich bei der Ziffer 2 der Anordnung vom 7. Februar 2003 nicht um eine
eigenständige aufsichtsrechtliche Regelung, sondern lediglich um einen Hinweis
handele.

11

Die Klägerin beantragt,

12

die Verfügungen der Beklagten vom 8. Januar 2004 betreffend die
Aufhebungen von Anordnungen des Oberbürgermeisters der Stadt I.
und betreffend die Aufhebung von Beschlüssen des Rates der Stadt
I. aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Zur Begründung vertieft sie ihr vorheriges Vorbringen und macht ergänzend
geltend: Eine tatsächliche Zuführung von zur Verfügung stehenden Geldmitteln habe
im Rahmen der investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung nicht stattgefunden.
Die Klägerin habe einräumen müssen, dass die Entnahme der streitbefangenen
Haushaltsausgabereste aus der Rücklage nur über die Inanspruchnahme von
Kassenkrediten möglich sei. Eine Zuführung an die AR setze aber zwingend die
Ansparung von Geldern voraus. Die Jahresrechnungen der VMH in den in Rede
stehenden Jahren seien nur deshalb ausgeglichen dargestellt worden, weil zu den
gebildeten Haushaltsausgaberesten - sowohl zu den übertragenen als auch zu den
investitionsoptimierten - korrespondierend Haushaltseinnahmereste gebildet worden
seien, wobei es sich im Wesentlichen um Kreditermächtigungen gehandelt habe.
Wären die investitionsoptimierten Haushaltsausgabereste nicht gebildet worden,
wären auch die Soll- Ausgaben um diesen Betrag geringer geworden. Damit hätte
sich auch der Kreditbedarf für die jeweiligen Haushaltsjahre entsprechend verringert
und es hätten nicht in voller Höhe der jeweiligen Kreditermächtigungen
Haushaltseinnahmereste gebildet werden dürfen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des
Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die zugehörigen
Beiakten verwiesen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Klage ist unbegründet.

18

Die Aufhebungsverfügungen der Beklagten vom 8. Januar 2004 sind rechtmäßig
und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs.1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

19

Rechtsgrundlage für die Aufhebungsverfügung betreffend die
Auszahlungsanordnungen des Oberbürgermeisters vom 28. Februar 2000, vom 12.
Februar 2001 und vom 28. Januar 2002 ist § 119 Abs.2 Satz 4 GO. Gemäß § 119
Abs.2 GO kann die Aufsichtsbehörde Anordnungen des Bürgermeisters, die das
geltende Recht verletzen, zunächst beim Rat beanstanden und anschließend
aufheben, wenn der Rat - wie hier durch den Ratsbeschluss vom 16. Oktober 2003 -
die Anordnungen des Bürgermeisters billigt.

20

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beanstandung der
Auszahlungsanordnungen des Oberbürgermeisters, mit denen Beträge von
insgesamt 40 Mio. DM als Zuführung in die AR gebucht wurden, liegen vor, denn die
im Rahmen der sog. investitionsoptimierten Haushaltsrestebildung angeordnete
Zuführung zur AR verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen Bestimmungen des
Gemeindehaushaltsrechts.

21

Die vorgenommene Zuführung an die AR findet keine Rechtsgrundlage in § 41
Abs.3 Satz 2 GemHVO, nach dem ein - im Rahmen der Haushaltsrechnung
ermittelter - Überschuss in der abschließenden Jahresrechnung der allgemeinen
Rücklage zuzuführen ist. Dabei kann dahinstehen, ob im Rahmen der in Rede
stehenden Haushaltsrechnungen für die Jahre 1999 bis 2001 zumindest formal ein
Überschuss im Sinne des § 45 Nr.25 GemHVO in Höhe der jeweiligen Zuführungen
ausgewiesen wurde. Denn Grundlage für eine Zuführung an die AR nach § 41 Abs.3
Satz 2 GemHVO kann ein Überschuss im Sinne des § 45 Nr.25 GemHVO - d.h. ein
Mehrbetrag von Solleinnahmen zuzüglich der Haushaltseinnahmereste gegenüber
den in § 45 Nr.25 GemHVO aufgeführten Sollausgaben zuzüglich der
Haushaltsausgabereste - ungeachtet seiner formalen Ausweisung in der
Haushaltsrechnung nur dann sein, wenn die zugrundeliegende Gegenüberstellung
von Einnahmen- und Ausgabenseite (einschließlich der jeweiligen Haushaltsreste) im
Übrigen den Vorschriften des Gemeindehaushaltsrechts entspricht.

22

Daran fehlt es hier, da die von der Klägerin praktizierte investitionsoptimierte
Haushaltsrestebildung, soweit hierdurch in Höhe der Zuführung zur AR
„investitionsoptimierte" Haushaltsausgabereste gebildet wurden, zunächst der in § 41
Abs.2 Satz 1 GemHVO getroffenen Regelung über die Bildung von
Haushaltsausgaberesten widerspricht. Gemäß § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO ist im
Zusammenhang mit der Bildung von Haushaltsausgaberesten in der
Haushaltsrechnung zunächst festzustellen, welche übertragbaren Ausgabemittel
noch verfügbar sind; die Übertragbarkeit richtet sich dabei hinsichtlich der vorliegend
in Rede stehenden Ausgabemittel des VMH nach § 19 Abs.1 GemHVO, nach dem
Ausgabeermächtigungen im VMH grundsätzlich bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung
für ihren Zweck verfügbar bleiben. Im Anschluss daran ist gemäß § 41 Abs.2 Satz 1
GemHVO zu entscheiden, ob und in welcher Höhe die betreffenden Ausgabemittel
als Haushaltsausgabereste in das folgende Jahr übertragen werden. Nach dieser
gesetzlichen Konzeption hat die Gemeinde im Rahmen der Bildung von
Haushaltsausgaberesten eine Prognoseentscheidung darüber zu treffen, ob und in
welcher Höhe übertragbare und verfügbare Ausgabemittel im Folgejahr im Rahmen
ihrer Zweckbindung benötigt werden. Soweit dies der Fall ist, kann sie die
Ausgabemittel als Haushaltsausgabereste in das folgende Jahr übertragen. Soweit
die Mittel hingegen im Folgejahr für ihre Zwecke nicht benötigt werden, ist von der
Bildung eines Haushaltsausgaberestes abzusehen, woraus sich dann ggf. ein der AR
zuführbarer Überschuss ergeben kann. Dies folgt aus dem in § 7 Abs.1 GemHVO
zum Ausdruck kommenden Grundsatz, dass Ausgaben nur in Höhe der im
Haushaltsjahr voraussichtlich zu leistenden Beträge zu veranschlagen sind, der es in
Zusammenschau mit §§ 41 Abs.2 Satz 1, 19 Abs.1 GemHVO ausschließt,
Haushaltsausgabereste für Maßnahmen des VMH zu bilden, wenn die Ausgabemittel
im Folgejahr voraussichtlich nicht für ihren Zweck benötigt werden. Die von der
Klägerin praktizierte Bildung sog. investitionsoptimierter Haushaltsausgabereste
widerspricht dieser gesetzlichen Konzeption insofern, als dieser
Haushaltsrestebildung die ausdrückliche Annahme zugrunde liegt, dass die
betreffenden Ausgabemittel im Folgejahr für ihren ursprünglichen Zweck gerade nicht
benötigt werden, hierdurch aber gleichwohl - investitionsoptimierte - Haushaltsreste
gebildet werden sollen.

23

Dem lässt sich zunächst nicht die klägerseitig angeführte Erwägung
entgegenhalten, dass die betreffenden Ausgabemittel für andere Investitionen
benötigt worden seien und die GemHVO insoweit kein ausdrückliches oder
sinngemäßes Verbot einer Haushaltsrestebildung beinhalte, die im Ergebnis nur die
Flexibilität im kommunalen Investitionsbereich erweitere, indem sie für die
ursprünglich geplanten Maßnahmen derzeit nicht benötigte Mittel als
investitionsoptimierte Haushaltsreste für andere Maßnahmen verfügbar mache. Denn
die in § 19 Abs.1 GemHVO getroffene Regelung lässt eindeutig erkennen, dass
Ausgabeermächtigungen im VMH nur im Rahmen ihrer Zweckbindung über das
Haushaltsjahr hinaus verfügbar sein sollen, so dass Anknüpfungspunkt für die
Prognoseentscheidung im Rahmen der Übertragung von Haushaltsausgaberesten
nach § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO nur der voraussichtliche Finanzierungsbedarf für
die jeweilige Investition sein darf, für den die Ausgabemittel vorgesehen sind.

24

Auch lässt sich dem Verstoß gegen § 41 Abs.2 Satz 1 GemHVO nicht
entgegenhalten, dass in Höhe der „investitionsoptimierten Haushaltsreste" keine
Haushaltsausgabereste im eigentlichen Sinne gebildet worden seien, sondern ein
Überschuss der AR zugeführt worden sei. Denn die Klägerin ist mit den in Rede
stehenden Beträgen insoweit wie mit regulären Haushaltsausgaberesten - vgl. § 45
Nr.10 GemHVO - verfahren, als sie den Gesamtbetrag der rechnerisch möglichen,
d.h. sowohl der regulären als auch der investitionsoptimierten
Haushaltsausgabereste nach eigenem Vortrag als Ermächtigung in das nächste
Haushaltsjahr übertragen und auch keine den investitionsoptimierten
Haushaltsausgaberesten korrespondierende Kürzung auf der Einnahmenseite
vorgenommen hat. Hierin liegt auch der Unterschied der von der Klägerin
praktizierten - unmittelbaren - Zuführung investitionsoptimierter
Haushaltsausgabereste an die AR gegenüber der von der Klägerin vergleichsweise
angezogenen gesetzlich vorgesehenen Verfahrensweise - Verzicht auf die Bildung
von Haushaltsausgaberesten bei den ursprünglich geplanten Maßnahmen und ggf.
anschließende Zuführung eines Überschusses an die AR -, so dass die von der
Klägerin gewählte Praxis insofern nicht „zum gleichen Effekt" führt.

25

Des weiteren verstößt die sog. investitionsoptimierte Haushaltsrestebildung
gegen die in § 19 Abs.1 GemHVO statuierte Zweckbindung von
Ausgabeermächtigungen im VMH. Wie dargelegt bleiben Ausgabeermächtigungen
im VMH gemäß § 19 Abs.1 GemHVO bis zur Fälligkeit der letzten Zahlung (lediglich)
für ihren Zweck verfügbar und können daher nur als Ermächtigungen für die
Finanzierung der Maßnahmen übertragen werden, für die sie ursprünglich
vorgesehen waren. Diese gesetzlich vorgesehene Zweckbindung wird durch die
Zuführung der sog. investitionsoptimierten Haushaltsausgabereste an die AR
aufgelöst, durch die diese für andere Investitionen verfügbar werden und nach
Vorstellung der Klägerin gerade verfügbar werden sollen. Der Verstoß gegen die in §
19 Abs.1 GemHVO zum Ausdruck kommende Zweckbindung von
Ausgabeermächtigungen wird auch nicht durch die ergänzende Regelung in § 10 der
Haushaltssatzungen vermieden, durch die nach Ansicht der Klägerin gewährleistet
sein soll, dass die entsprechenden Ausgabemittel im Falle eines
Finanzierungsbedarfs für die Maßnahmen, für die sie ursprünglich vorgesehen
waren, ihrer originären Zweckbindung verhaftet blieben. Nach § 10 der
Haushaltssatzungen dürfen die im Zuge einer investitionsoptimierenden
Haushaltsrestebildung der Allgemeinen Rücklage im Rahmen der Aufstellung der
Jahresrechnung zugeführten Beträge bei Bedarf unabhängig von den festgelegten
Wertgrenzen für über- und außerplanmäßige Bereitstellungen durch den Kämmerer
bei den Haushaltsstellen bzw. Maßnahmen bis zu der Höhe wieder bereitgestellt
werden, in der seinerzeit eine Kürzung erfolgte. Diese Regelung gewährleistet bereits
deshalb keine den Maßstäben des § 19 Abs.1 GemHVO entsprechende
Zweckbindung der Ausgabemittel an die ursprünglichen Maßnahmen, weil diese
Regelung lediglich eine Befugnis des Kämmerers für eine Bereitstellung der
investitionsoptimierten Haushaltsreste für die ursprünglichen Maßnahmen schafft,
jedoch keine rechtlichen Schranken für eine unmittelbare und vollständige
Verwendung der investitionsoptimierten Haushaltsreste für andere
Investitionsmaßnahmen enthält, so dass diese hiernach bereits in vollem Umfang für
andere Maßnahmen in Anspruch genommen werden können, bevor sich ein Bedarf
für die ursprünglichen Maßnahmen überhaupt aktualisiert. Der - von der Beklagten in
der mündlichen Verhandlung im Übrigen in Zweifel gezogene - Vortrag der Klägerin,
von dem in Rede stehenden Betrag von 20,45 Mio. EUR seien faktisch rund 15,7
Mio. EUR für die ursprünglich geplanten Maßnahmen verwendet worden (ca. 3,5
Mio. EUR) bzw. zur entsprechenden Verwendung vorgesehen (ca. 12,2 Mio. EUR),
ändert insoweit nichts daran, dass insbesondere die zukünftige Verwendung der
entsprechenden Mittel für ihren originären Zweck nach dem Gesagten rechtlich nicht
abgesichert ist. Zudem zeigt der bereits in andere Projekte investierte Restbetrag von
4,7 Mio. EUR, der nach Angaben der Klägerin für den ursprünglichen Zweck nicht
mehr benötigt worden ist, dass durch die in den Haushaltssatzungen getroffene
Regelung eine den gesetzlichen Vorgaben des § 19 Abs.1 GemHVO entsprechende
strikte Zweckbindung der Ausgabemittel nicht erreicht wird, sondern diese je nach
dem verwaltungsseitig angenommenen Finanzierungsbedarf ohne weitere
satzungsrechtliche Einschränkungen frei verfügbar werden.

26

Schließlich ist die Zuführung der investitionsoptimierten Haushaltsreste an die
allgemeine Rücklage auch mit der Funktion der allgemeinen Rücklage nicht in
Einklang zu bringen. In der Sache handelt es sich bei den der Rücklage als
investitionsoptimierte Haushaltsreste zugeführten Beträgen, die die Klägerin selbst
als „Einnahmepotentiale in Gestalt von haushaltsrechtlichen Ermächtigungen"
bezeichnet, nach unbestrittenem Vortrag der Beklagten um nicht ausgeschöpfte
kreditfinanzierte Ausgabeermächtigungen. Derartige „Vermögenswerte", die sich
letztlich lediglich aus der Nichtinanspruchnahme von Krediten ergeben, dürfen der
allgemeinen Rücklage jedoch bereits wegen deren ihr durch das
Gemeindehaushaltsrecht beigelegten Zweckbestimmung nicht als Überschuss
zugeführt werden. Gemäß § 20 Abs.2 Satz 1 GemHVO soll die allgemeine Rücklage
die rechtzeitige Leistung von Ausgaben sichern (Betriebsmittel der Kasse). Gemäß §
21 Abs.1 Satz 1 GemHVO sind die Mittel der Rücklagen, soweit sie nicht als
Betriebsmittel der Kasse benötigt werden, sicher und ertragbringend anzulegen. Der
Sinn dieser Bestimmungen zur Verwendung der allgemeinen Rücklage schließt es
aus, dieser Beträge als Überschuss zuzuführen, die wie die investitionsoptimierten
Haushaltsreste lediglich den Umfang beziffern, in dem Kredite nicht wie geplant in
Anspruch genommen worden sind, denn es fehlt insoweit ersichtlich an einem
Vermögenswert, der in der in §§ 20 und 21 GemHVO umschriebenen Weise
verwendet werden könnte. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass es im Rahmen
einer Überschusszuführung nicht darauf ankommt, ob und inwieweit diese ist- mäßig
gedeckt ist bzw. inwieweit für eine spätere Entnahme aus der allgemeinen Rücklage
faktisch Kassenkredite in Anspruch genommen werden müssen. Dies ändert
hingegen nichts an dem von der weiteren haushalts- und kassentechnischen
Abwicklung unabhängigen Umstand, dass die hier in Rede stehenden
Zuführungsbeträge, die lediglich die Nichtinanspruchnahme geplanter Kredite
darstellen, bereits im Ansatz nicht in der in §§ 20 und 21 GemHVO vorgesehenen
Weise verwendet werden können.

27

Erweisen sich die Anordnungen des Oberbürgermeisters der Klägerin betreffend
die Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsreste von insgesamt 40 Mio. DM
jedenfalls aus den vorstehenden Gründen als rechtswidrig, so bedarf es hier keiner
Erörterung der von der Beklagten weiter gegen deren Rechtmäßigkeit angeführten
Gründe.

28

Lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Aufhebung der
Anordnungen des Oberbürgermeisters gemäß § 119 Abs.2 Satz 4 GO demnach vor
und sind durchgreifende Ermessensfehler der Beklagten weder klägerseitig geltend
gemacht noch sonst ersichtlich, bleibt die Klage insoweit ohne Erfolg.

29

Auch die von der Beklagten verfügte Aufhebung der Ratsbeschlüsse über die
Jahresrechnungen der Jahre 1999 bis 2001 begegnet keinen durchgreifenden
Bedenken.

30

Rechtsgrundlage hierfür ist § 119 Abs.1 Satz 2 GO, nach dem die
Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach -
hier jeweils erfolgter - vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und
nochmaliger Beratung im Rat aufheben kann.

31

Die Beschlüsse des Rates über die Jahresrechnungen der Jahre 1999 bis 2001
verletzen wegen der hierin enthaltenen Billigung der nach dem Gesagten
rechtswidrigen Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsreste an die allgemeine
Rücklage das geltende Recht. Die gemäß § 94 GO gefassten Beschlüsse des Rates
über die Jahresrechnungen beinhalten die Billigung der Ausführung des
Haushaltsplanes durch Bürgermeister und Verwaltung.

32

Vgl. Articus / Schneider, Kommentar zur GO, § 94, Rz 2 f.

33

Der Rat der Klägerin hat durch seine Beschlüsse auch ausdrücklich die vom
Oberbürgermeister vorgenommenen Zuführungen investitionsoptimierter
Haushaltsreste an die allgemeine Rücklage gebilligt, da die betreffenden Grundlagen
dem Rat bereits vor der Beschlussfassung über die Jahresrechnungen in Form einer
gesonderten Auflistung der maßnahmebezogenen Kürzungen von
Haushaltsausgaberesten zur Kenntnis gegeben wurden und die Bildung
investitionsoptimierter Haushaltsreste zudem alleiniger Grund der von der Beklagten
veranlassten Beanstandung der Beschlussfassung durch den Oberbürgermeister
war, die der Rat unter dem 16. Oktober 2003 ausdrücklich zurückgewiesen hat.

34

Da die vom Oberbürgermeister im Rahmen der Jahresrechnungen
vorgenommene Zuführung investitionsoptimierter Haushaltsreste an die allgemeine
Rücklage rechtswidrig war, gilt dies demnach auch für die betreffenden Billigungen
der Jahresrechnungen durch den Rat, so dass die Beklagte diese aufheben konnte;
Ermessensfehler sind auch insoweit weder dargelegt noch sonst ersichtlich.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

36

Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

37