Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2008-11-20, Aktenzeichen 1 KN 160/07

Tatbestand

I.

1

Die Antragsteller wenden sich gegen den vom Rat der Antragsgegnerin am 17. März 2005 beschlossenen Bebauungsplan Nr. 1411 „B.Straße“, weil sie dessen Festsetzungen betreffend die Beschränkung des Einzelhandels und die Freihaltung künftiger Straßenflächen für abwägungsfehlerhaft halten.

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Das Plangebiet liegt in der „Nordstadt“ der Antragsgegnerin. Wegen deren sozialer Instabilität führte die Antragsgegnerin seit 1984 umfangreiche förmliche Sanierungen durch, die erst kürzlich abgeschlossen wurden. Auch stadtplanerisch ist die Antragsgegnerin bemüht, die Nordstadt neu zu strukturieren und aufzuwerten. Haupteinkaufszentrum der „Nordstadt“ ist der E.Damm. Diese Straße zieht sich über einen Kilometer von der Christuskirche im Süden bis zur Querung der Bahngleise im Norden hin. Ungefähr mittig wird sie rechtwinklig gekreuzt von der K.Straße; diese Straße quert von Osten her kommend die Bahnanlagen, führt entlang der Gleisanlagen des inzwischen aufgegebenen Güterbahnhofs, kreuzt dann den E.Damm und trifft schließlich auf den Platz an der Lutherkirche.

3

Die Absichten der Antragsgegnerin gehen seit langer Zeit grundsätzlich dahin, den Einzelhandel im Gebiet der „Nordstadt“ zu beleben und örtlich an der K.Straße zu konzentrieren sowie den Verkehr aus dem E.Damm herauszunehmen und auf eine neue Trasse („Weidendammtrasse“) zu verlegen. Diese Trasse soll zunächst auf dem Gelände des ehemaligen Güterbahnhofs östlich parallel zum E.Damm verlaufen und im Norden vor der Querung der Bahngleise in den E.Damm münden. Bis zum Tag der mündlichen Verhandlung hatte die Deutsche Bahn AG allerdings noch nicht alle für die Weidendammtrasse erforderlichen Flächen aus der Widmung zu Bahnzwecken entlassen. Das Plangebiet erfasst nur diejenigen für die Weidendammtrasse erforderlichen Flächen, die die Bahn schon freigegeben hat.

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Der Plan Nr. 1411 betrifft Flächen am nordöstlichen Ende des E.Dammes. Das vom Plan erfasste Gebiet hat ungefähr die Form eines Rhombus. Seine Südgrenze wird von der B.Straße, seine Westgrenze vom E.Damm gebildet. Dieser steigt zu der Bahnquerung im Norden hin schon im Plangebiet deutlich an. Im Osten wird das Plangebiet durch die Gleisanlagen der Bahn (Güterbahnhof) begrenzt. Im Norden verläuft die Plangrenze entlang der Grenze zwischen den Grundstücken E.Damm 130 und Nr. 132.

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Der angegriffene Bebauungsplan setzt die Flächen direkt entlang der B.Straße und des E.Damms als Mischgebiet fest. Im südlichen Blockinnenbereich ist ein Sondergebiet Einzelhandel zugelassen. Dagegen ist im nördlichen Blockinnenbereich ein Gewerbegebiet festgesetzt. Diese wird u. a. durch die textliche Festsetzung in § 1 des Planes ergänzt. Der lautet:

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„Im Gewerbegebiet sind Einzelhandelsbetriebe nicht zulässig. Ausnahmsweise kann jedoch der Verkauf an Endverbraucher zugelassen werden, wenn er nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten steht und dieser in Nutzfläche und Baumasse untergeordnet ist. (§ 1 Abs. 5 und 6 BauNVO)“

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Zu den Bahnanlagen hin setzt der Plan auf den Flächen der "geplanten Weidendammtrasse" einen Streifen als nicht überbaubaren Flächen fest.

8

Die Gebäude am Blockrand des Plangebietes entlang von B.Straße und E.Damm werden derzeit gemischt für Wohnen, Büro und Läden genutzt. An der Ecke B.Straße/Weidendammtrasse steht ein Parkhaus. Auf den im Bebauungsplan als Sondergebiet festgesetzten Flächen befindet sich ein Einzelhandelsbetrieb von ca. 2800 m² Verkaufsfläche, das „Nordstadtzentrum“. Die als Gewerbegebiet festgesetzten Flächen werden zum großen Teil von der sogenannten „Eichbaumhalle“ auf den Grundstücken der Antragsteller in Anspruch genommen. Die Räumlichkeiten in dieser Halle werden derzeit unterschiedlich (Baufertigteile, Leichtmetallprodukte, Medien, Werbung, Büro - nicht aber für Einzelhandel) genutzt.

9

Die Antragsteller sind Eigentümer der Grundstücke E.Damm 124 und 126 (der Antragstellerin zu 1. gehört das Flurstück 171/1, Flur 7 der Gemarkung Hannover, dem Antragsteller zu 2 die Flurstücke 169/8 und 24/67 derselben Flur und Gemarkung). Die Antragstellerin zu 1 hatte durch notariell beurkundeten Vertrag vom 31. Mai 1994 von der Antragsgegnerin ein dort liegendes rund 2.680 m² großes Areal gekauft. § 7 des Kaufvertrages lautet folgendermaßen:

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"Sollte bei künftigen Straßenbaumaßnahmen der Stadt das Flurstück 169/2 der Flur 7 Gemarkung Hannover und die darauf befindlichen Gebäude ganz oder teilweise in Anspruch genommen werden, verzichtet die Käuferin und Grundstückseigentümerin - auch für künftige Rechtsnachfolger - auf einen Flächenausgleich für die in Anspruch zu nehmende Fläche. Im Übrigen bleiben etwaige Entschädigungsansprüche nach den jeweils geltenden Rechtsvorschriften unberührt."

11

Diese Eigentumsflächen der Antragsteller sind im Plan entlang des E.Dammes als Mischgebiet, im rückwärtigen Grundstücksbereich als Gewerbegebiet festgesetzt. Ein Streifen im Osten der Grundstücke (künftige Weidendammtrasse) unterfällt der Festsetzung zur Freihaltung von Bebauung. Die Antragsteller haben den Wunsch, die „Eichbaumhalle“ einer (insbesondere: Lebensmittel-) Einzelhandelsnutzung zuzuführen. In diesem Vorhaben sehen sie sich durch die zitierte textliche Festsetzung des § 1 gehindert.

12

Der angegriffene Bebauungsplan ändert den Durchführungsplan Nr. 59 vom 17. Februar 1954. Dieser ließ auf den hier überplanten Grundstücken unbegrenzt Einzelhandel zu (vgl. Senatsurt. v. 14.4.2002 - 1 LB 340/02 -, NVwZ-RR 2005, 351). Während der laufenden Sanierung der Nordstadt ließ die Antragsgegnerin von der ECON-Consult im Jahr 1989 ein Gutachten mit dem Titel „Strukturuntersuchung Hannover-Nordstadt“ erstellen. Auf den S. 140-145 dieses Gutachtens werden Empfehlungen zur Weiterentwicklung des Gebietes ausgesprochen. Das Gutachten schlägt vor, das Einzelhandelsangebot im Bereich des E.Dammes um die K.Straße/Lutherkirche herum zu konzentrieren, weil es davon ausgeht, dass ein ca. 1 km langer Einkaufsbereich nicht attraktiv sei. Für diese Ansiedlung sollten auch die freiwerdenden Flächen des Güterbahnhofs in Anspruch genommen werden. Von einer Ansiedlung von Einzelhandel im Gebiet des hier angegriffenen Planes wird abgeraten: „Unter Flächenaspekten ist keine Planungsalternative zu dem vorgenannten Areal (gemeint: beiderseits der K.Straße) zu erkennen, die eine sinnvolle städtebauliche und versorgungsstrukturelle Schwerpunktsetzung erlauben würde. So wird aus gewerbeplanerischer Sicht davon abgeraten, im nördlichen Bereich der neuen Weidendammtrasse, z. B. an einer neu trassierten Verbindungsstraße zur Haltenhoffstraße, Einzelhandelsnutzungen baurechtlich zuzulassen. Dies würde zu einer Zersplitterung des begrenzten Entwicklungspotentials auf dem Einzelhandelssektor führen mit der Folge, dass die angestrebte städtebauliche und versorgungsstrukturelle Konzentration und Verdichtung des Geschäftsbesatzes unterlaufen würde. Es wird demgemäß empfohlen, die Einzelhandelsentwicklung durch planungsrechtliche Maßnahmen auf den vorgeschlagenen Entwicklungsbereich beidseits der K.Straße zu beschränken.“ (aaO Seite 144/145). Ein weiteres Gutachten der CIMA unterstützte diese Ratschläge.

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Die Antragsgegnerin hat in den letzten Jahren Bemühungen unternommen, diese Empfehlungen umzusetzen. Dazu gehören auch Verhandlungen mit dem Ziel, die Flächen der Weidendammtrasse aus dem Bahneigentum zu lösen.

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Schon in den 1990er Jahren hatte die Antragsgegnerin Anläufe zu einer Neubeplanung des Gebietes unternommen. So wurde im Jahr 1997 ein Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan gefasst. Dieser sollte die Zwecke „Abgrenzung von Nutzungen, Erhalt des Gewerbestandortes und Flächensicherung für die Weidendammtrasse“ haben. Die Unterlagen enthielten jedoch keine Angaben zu den ersten beiden Zwecken. Ersichtlich war einziges Planungsziel die Flächensicherung für die Weidendammtrasse. Dementsprechend hatte der Planentwurf den Titel: „Rampe Nordstadt“. Ausweislich eines Vermerks vom 6. Oktober 1999 war zu diesem Zeitpunkt die Finanzierung der Weidendammtrasse nicht gesichert. Einzelhandel war im Planentwurf trotz des schon vorliegenden ECON-Gutachtens nicht beschränkt. Auch ein in den Akten befindlicher Besprechungsvermerk vom 14. Juni 1999 zeigt keine Bedenken gegen Einzelhandel im Plangebiet.

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Kritik an der Zulässigkeit von Einzelhandel im Plangebiet wird aus den Planakten erstmals im März 2000 ersichtlich - offenbar, weil Grundstückseigentümer im Plangebiet mit einem entsprechenden Anliegen an die Antragsgegnerin herangetreten waren. Die Antragsgegnerin legte in den Planakten nieder, dass eine Ansiedlung etwa eines Aldi-Betriebes den Standort E.Damm schwächen würde. Einzelhandelsnutzungen sollten auf den Bestand begrenzt werden. Nachdem an der B.Straße Einzelhandel in Gestalt des „Nordstadtzentrums“ angesiedelt worden sei (im Plan Nr. 1411 gesichert durch das Sondergebiet), würden zusätzliche Ansiedlungen zu einem zu hohen Kaufkraftabfluss vom E.Damm führen.

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Ende der 1990er Jahre entstand im späteren Geltungsbereich des hier angegriffenen Planes das „Nordstadtzentrum“. Diese Einzelhandelsnutzung im „Nordstadtzentrum“ südlich der Grundstücke der Antragsteller wurde von der Antragsgegnerin als Ausnahme von der generellen Planung zugelassen, Einzelhandel - entsprechend dem ECON-Gutachten - an der K.Straße zu konzentrieren. Wie der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung erläuterte, habe die Verkehrsberuhigung im E.Damm dazu geführt, dass ein Defizit an Einzelhandel entstanden sei, der mit dem Kraftfahrzeug erreichbar sei. Deswegen habe die Antragsgegnerin sich entschlossen, für Autofahrer Einzelhandel in dem im Plan festgesetzten Sondergebiet zuzulassen. Das Parkhaus neben dem Nordstadtzentrum biete die für dessen Versorgung erforderlichen Stellplätze.

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Nachdem das aus den 1990er Jahren stammende Planaufstellungsverfahren zum Erliegen gekommen war, fasste die Antragsgegnerin im Mai 2000 erneut einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan. Dieser sollte dieselben Zwecke verfolgen wie das aufgegebene Planungsprojekt: Nutzungsordnung und Trassensicherung. Es wurden dann umfangreiche Abstimmungen mit der Deutschen Bahn AG erforderlich, weil der Planentwurf Nr. 1411 zahlreiche noch nicht entwidmete Bahnflächen erfasst hatte. Nachdem die Entwidmung zu großen Teilen vorgenommen worden war, nahm das Verfahren seinen Fortgang. Die Antragsgegnerin legte den Planentwurf im April 2004 öffentlich aus. Die Antragsteller erhoben schon damals die nunmehr im Normenkontrollverfahren vorgebrachten Einwendungen.

18

Der Rat der Antragsgegnerin beschloss am 17. März 2005 über die Anregungen und den Plan als Satzung. Sie machte ihn am 30. März 2005 öffentlich bekannt.

19

Die Begründung zum Plan Nr. 1411 stellt zwei Zwecke voran: „Abgrenzung unterschiedlicher Nutzungen“ und „Sicherung der Flächen für die Weidendammtrasse“. Mit dem weitgehenden Ausschluss des Einzelhandels im Gewerbegebiet „soll verhindert werden, dass sich an diesem Standort noch mehr Einzelhandel etabliert“ (Begründung S. 4). Eine Ansiedlung weiteren Einzelhandels würde zu viel Kaufkraft von den Geschäften am E.Damm, insbesondere von dem Schwerpunkt K.Straße abziehen. Im Weiteren wiederholt die Planbegründung die weiter unten dargestellten Ausführungen aus dem Beschluss über die Anregungen. Die für die Weidendammtrasse benötigten Grundstücksflächen würden nicht als Verkehrsfläche, sondern als von Bebauung freizuhaltende Flächen festgesetzt, da noch immer nicht alle für die Trasse benötigten Grundstücke aus der Widmung für Eisenbahnzwecke entlassen seien. Die Planbegründung stellt fest, dass der Antragsgegnerin durch die Aufstellung des Planes Nr. 1411 voraussichtlich keine Kosten entstehen werden (S. 14).

20

Der Beschluss über die Anregungen widmet sich ausführlich den Einwänden der Antragsteller. In der Abwägung berücksichtigt die Antragsgegnerin das Verwertungsinteresse der Antragsteller. Sie ist der Ansicht, dieses Interesse werde auch mit einer Festsetzung als Gewerbegebiet mit eng begrenztem Einzelhandel gemäß § 1 der textlichen Festsetzungen hinreichend bedient. Dafür nennt die Antragsgegnerin potenzielle Nachfrager (S. 8/9 der Verwaltungsvorlage 0311/2005 vom 14.2.2005). Hinsichtlich der Kritik am Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin bringt diese vor, der Standort B.Straße habe keine Schwerpunkt-, sondern Ergänzungsfunktion. Die Genehmigung des Einzelhandels an der B.Straße (Nordstadtzentrum) sei eine Ausnahmeentscheidung gewesen, mit der Eigentümerinteressen befriedigt worden seien und mit der die Interessen der mit dem Kfz anfahrenden Kundschaft bedient werden sollten. Die Genehmigung des „Nordstadtzentrums“ habe anders als eine Einzelhandelsnutzung der Eichbaumhalle durch die Antragsteller „keine wesentlichen Auswirkungen für das Sanierungsgebiet“ (S. 11). Die Umnutzung der Flächen der Antragsteller für Einzelhandel „übersteigt allerdings das Maß der Verträglichkeit mit dem Konzept für Einzelhandelsstandorte in der Nordstadt und steht den ursprünglichen Zielen der Sanierung entgegen“ (S. 11). Die Antragsgegnerin stützt sich für diese Einschätzung auf das oben zitierte ECON-Gutachten. Auch das CIMA-Gutachten wird angeführt; dabei wird auf Trading-down-Tendenzen und die wünschenswerten Verbesserungen der Rahmenbedingungen für Einzelhandel hingewiesen. Die Abwägung beruft sich weiterhin darauf, auch aus verkehrlicher Sicht müsse der Einzelhandel auf den Bestand begrenzt bleiben. Die Grundstückseinfahrt liege im Staubereich der nahen Kreuzung E.Damm/Haltenhoffstraße (S. 8).

21

Die Einwendungen der Antragsteller gegen die Festsetzung nicht überbaubarer Flächen auf der künftigen Weidendammtrasse weist die Abwägung mit der Begründung zurück, diese Festsetzung sei erforderlich, um eine Entlastungsstraße für den E.Damm zu schaffen. Dadurch könne auch die Verkehrsproblematik an der Kreuzung E.Damm/Haltenhoffstraße gemildert werden. Es wird ausgeführt: „Sollte die Trasse nicht gebaut werden, muss eine Alternativroute als Hauptverkehrsstraße definiert werden. …. Weiterhin ist hinsichtlich der jetzt vorgebrachten Anregung noch die vertragliche Beziehung zur Stadt zu sehen. In einem Kaufvertrag aus dem Jahr 1994 haben sich die Eigentümer mit der Beanspruchung ihres Grundbesitzes für die Führung der Trasse einverstanden erklärt.“ (S. 13).

22

Der vorliegende Normenkontrollantrag hat eine längere Vorgeschichte: Die gegenwärtigen Antragsteller stellten bereits am 10. April 2000 eine Bauvoranfrage für eine Einzelhandelsnutzung (4 X bis zu 700 m² Verkaufsfläche) der Eichbaumhalle, auf die sie einen negativen Bescheid erhielten, weil keine sanierungsrechtliche Genehmigung vorliege. Die Klage auf einen positiven Bauvorbescheid hatte vor dem VG Hannover Erfolg (Urt. v. 1.11.2001 - 4 A 6297/00 - Vnb). Die von der Antragsgegnerin eingelegte Berufung wies der Senat mit dem oben schon zitierten Urteil vom 14. April 2004 (- 1 LB 340/02 -, NVwZ-RR 2005, 351) mit der Begründung zurück, die planungsrechtlichen Fragen seien unabhängig vom Sanierungsrecht zu bescheiden. Am 2. Juli 2004 erteilte die Antragsgegnerin den erstrebten Bauvorbescheid.

23

Am 21. Juli 2004 wurde die noch ausstehende sanierungsrechtliche Genehmigung in derselben Sache beantragt. Nachdem diese nicht erteilt wurde, erhoben die Antragsteller vor dem VG Hannover Klage auf Feststellung des Eintrittes der Genehmigungsfiktion. Die Klage hatte Erfolg (VG Hannover, Urt. v. 24.1.2006 - 4 A 2691/05 -, Vnb). Die Antragsgegnerin stellte mit Bescheid vom 27. März 2006 die Genehmigungsfiktion fest. Am 10. Juli 2006 hob sie diesen Bescheid jedoch wieder auf. In der Rechtsbehelfsbelehrung des Aufhebungsbescheides war als Rechtsmittel die Klage angegeben. Daraufhin klagten die Antragsteller vor dem VG Hannover gegen die Aufhebung (Az.: 4 A 4819/06). Die Antragsgegnerin änderte in Reaktion darauf die Rechtsbehelfsbelehrung und stellte diesen auf den „Widerspruch“ um. Das VG Hannover stellte daraufhin das anhängige Klageverfahren ein. Den von den Antragstellern daraufhin gegen den Aufhebungsbescheid eingelegten Widerspruch wies die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 15. Dezember 2006 zurück. Über die gegen Bescheide erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Hannover noch nicht entschieden (Az.: 4 A 251/079.

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Zur Begründung ihres am 30. März 2007 gestellten Normenkontrollantrags machen die Antragsteller geltend:

25

Der Plan sei abwägungsfehlerhaft, insbesondere was den Ausschluss des Einzelhandels angehe. Ihr Vertrauen in die Fortgeltung des Durchführungsplanes Nr. 59 sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Der Plan bewirke eine Ungleichbehandlung. Die Planungs- und Sanierungsziele im Plangebiet machten den Einzelhandelsausschluss nicht erforderlich. Ihnen werde eine auskömmliche Ausnutzung ihres Grundeigentums verwehrt. Das Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin sei nicht schlüssig. Im Übrigen seien sie nach wie vor nicht bereit, Grundstücksteile für die Weidendammtrasse zur Verfügung zu stellen.

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Die Antragsteller beantragen,

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den vom Rat der Antragsgegnerin am 17. März 2005 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 1411 „B.Straße“ für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Normenkontrollantrag abzulehnen.

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Sie erwidert:

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Der Plan leide nicht unter Abwägungsfehlern. Das Vertrauen der Antragsteller in die Fortgeltung des bisherigen Städtebaurechts habe sie in einwandfreier Form überwunden. Aus den verwendeten Gutachten ergebe sich ein schlüssiges, den Plan tragendes Konzept, das den Ausschluss von Einzelhandel im festgesetzten Umfang erforderlich mache.

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Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrages der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

II.

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Der fristgerecht gestellte Normenkontrollantrag ist zulässig. Nach § 47 Abs. 2 VwGO ist antragsbefugt, wer geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Da die Grundstücke der Antragsteller im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 1411 liegen und der Plan für diese Grundstücke die vor der Geltung des Planes Nr. 1411 eröffneten Nutzungsmöglichkeiten verkürzt, besteht an der Antragsbefugnis kein Zweifel.

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Der Plan Nr. 1411 leidet hinsichtlich des weitgehenden Ausschlusses des Einzelhandels gemäß § 1 der textlichen Festsetzungen unter Abwägungsmängeln. Ein Satzungsbeschluss über einen Bebauungsplan ist rechtswidrig, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden hat. Das Abwägungsgebot ist ferner verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge einzustellen war. Schließlich liegt eine Verletzung auch vor, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen diesen in einer Weise vorgenommen wurde, die zur objektiven Gewichtigkeit der Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301).

35

Die textliche Festsetzung des § 1 des Planes Nr. 1411 ist rechtswidrig, weil es insoweit an der erforderlichen Einstellung aller nach Lage der Dinge erforderlichen Tatsachen fehlt. Die Notwendigkeit hierzu ergibt sich hier allerdings noch nicht aus § 2 Abs. 3 BauGB, sondern aus § 1 Abs. 6/7 BauGB, weil das Planverfahren in der Zeit zwischen dem 14. März 1999 und dem 29. Juli 2004 eingeleitet und noch vor dem 20. Juli 2006 abgeschlossen worden ist (§ 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Insbesondere bei Prognosen ist die zutreffende Ermittlung des sie tragenden Sachverhalts erforderlich (BVerwG, Urt. v. 5.12.1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214 = NVwZ 1987, 578, Auszug der hier interessierenden Teile in BRS 46 Nr. 25; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Stand 11/2008, § 1 Rn. 190). Das hat die Antragsgegnerin in zwei entscheidungserheblichen Punkten unterlassen. Sie hat zum einen nicht in einer vor dem Gleichheitssatz bestehenden Weise darzutun vermocht, weshalb nicht nur die Zulassung, sondern auch noch die planungsrechtliche Absicherung des Nordstadtzentrums sich in ihr System zur Belebung des E-Dammes einfügt, die Zulassung der von den Antragstellern verfolgte Nutzungskonzept hiermit jedoch nicht verträglich wäre. Sie hat des Weiteren nicht ausreichend zu belegen vermocht, weshalb verkehrliche Rücksichten zwar die Absicherung des Nordstadtzentrums mit dem dazugehörigen Parkhaus planerisch zu rechtfertigen sei, die Zulassung der von den Antragstellern favorisierten Nutzungsabsichten hingegen nicht. Dazu sind im Einzelnen die folgenden Ausführungen veranlasst:

36

Die Antragsgegnerin hat in der jüngeren Vergangenheit in Bezug auf die Nordstadt, wie sich aus den Planungsakten und der mündlichen Verhandlung deutlich ergeben hat, zwei - nicht ganz bruchlos - aufeinander bezogene Planungskonzepte verfolgt. Einerseits sollte der Einzelhandel im Bereich K.straße konzentriert werden. Damit einhergehend sollte der E-Damm jedenfalls teilweise verkehrsberuhigt werden. Konsequenz dieses Konzeptes wäre es an sich gewesen, im Geltungsbereich des hier angegriffenen Planes überhaupt keinen Einzelhandel mehr zuzulassen. Trotz dieser klaren langfristigen Perspektive sahen die ersten Vorüberlegungen zum angegriffenen Plan keinen Einzelhandelsausschluss vor. Kurz vor dem Jahr 2000 ist dann auf der Grundlage des Durchführungsplanes Nr. 59 das „Nordstadtzentrum“ als Einzelhandelsvorhaben genehmigt und im angegriffenen Plan sogar planerisch gesichert worden. Tragend für diese vom Gesamtkonzept abweichende Entscheidung war nach den Ausführungen der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung, was sich insoweit mit den Ausführungen in der Planbegründung deckt, die Überlegung, dass die Einzelhandelsnachfrage von Kfz-Nutzern im Bereich E-Damm nach dessen Verkehrsberuhigung nicht mehr befriedigt werden konnte. Deswegen sollte diese Klientel am Standort B.Straße („Nordstadtzentrum“) ein Ergänzungszentrum erhalten. Warum nicht auch gerade für den mit Kfz anfahrenden Konsumenten auf dem Gelände an der K.straße ein ausreichendes Einzelhandelsangebot geschaffen werden kann, erschließt sich weder aus den Planungsakten noch aus den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung. Schon die Entscheidung, einen Ergänzungsstandort zur K.straße zu schaffen, ist demzufolge ohne zusätzliche Gründe, die in der Abwägung nicht genannt werden, nicht ganz nachvollziehbar. In verstärktem Maße gilt das für die quantitative Begrenzung dieses Ergänzungsstandortes. Die Antragsteller tragen vor, dass gerade das von ihnen in Aussicht gefasste Einzelhandelsangebot auf Kfz-nutzende Kunden zugeschnitten sei. Demgegenüber behauptet die Antragsgegnerin, ein solches Einzelhandelsangebot würde zuviel Kaufkraft vom E-Damm abziehen. Diese Behauptung wäre grundsätzlich akzeptabel, wenn nicht das „Nordstadtzentrum“ zugelassen worden wäre. Dieses Einzelhandelsprojekt wurde in der Planung mit der Begründung gerechtfertigt, dass es keinen Einfluss auf die Kaufkraft am E-Damm habe. Diese Behauptung wird verständlich, wenn man davon ausgeht, dass die Kaufkraft an dieser Straße von Kunden stammt, die kein Kfz benutzen. Dann wäre aber die Behauptung, ein weiterer Einzelhandel im Plangebiet würde nun zuviel Kaufkraft abfließen lassen, unplausibel. Denn auch dieses geplante Vorhaben soll vorrangig Kfz-orientierte Kunden anziehen. Unter diesen Voraussetzungen wäre es auch nicht notwendig gewesen, alle Einzelhandelssortimente - selbst nicht zentrenwirksame - in der textlichen Festsetzung Nr. 1 auszuschließen. Ginge man andererseits davon aus, dass der Wunsch nach Konzentration des Einzelhandels an der K.straße auch für Nachfrager Geltung haben sollte, die mit dem Kfz einkaufen fahren, dann hätte schon die Genehmigung des Nordstadtzentrums im Widerspruch zum Planungskonzept der Antragsgegnerin gestanden.

37

Angesichts einer nicht offen zu Tage liegenden Folgerichtigkeit der Entscheidungen der Antragstellerin in der Gedankenkette: Konzentration des Einzelhandels an der K.straße, Genehmigung des neuen Standortes B.Straße und Ausschluss des Einzelhandels in Erweiterung zur B.Straße war die Antragsgegnerin erhöhten Begründungsanforderungen ausgesetzt. Die in erster Linie maßgebliche Begründung, weiterer Einzelhandel am Standort B.Straße würde zu viel Kaufkraft abziehen, hätte genauer ausgeführt und belegt werden müssen. Nach der Genehmigung des „Nordstadtzentrums“ hätte zwischen einem Kaufkraftabzug vom E-Damm und vom Standort K.straße differenziert werden müssen. Darüber hinaus fehlt es an jedem einleuchtenden Tatsachenanhalt für die Behauptung, der Kaufkraftabzug durch das „Nordstadtzentrum“ sei unschädlich für die langfristige Planung der Antragsgegnerin, nicht aber der Kaufkraftabzug durch eine Erweiterung des Standortes des Nordstadtzentrums.

38

Der Senat missbilligt keines der von der Antragsgegnerin vorgebrachten Planungskonzepte grundsätzlich. Diese sind, anders als die Antragsteller meinen, auch nicht veraltet. Das ergibt schon daraus, dass die Güterbahnhofsflächen erst derzeit allmählich aus dem Bahnrechtsregime entlassen werden. Diese Konzepte tragen den angegriffenen Plan aber nur, wenn die für die Kaufkraft und die Verkehrsbelastung durch das „Nordstadtzentrum“ einerseits und das Vorhaben der Antragsteller andererseits getroffenen unterschiedlichen Prognosen nicht zu beanstanden sind. Der Plan beruht maßgeblich darauf, dass trotz vergleichbaren Umfangs die Wirkungen der beiden Vorhaben als entgegengesetzt prognostiziert werden. Die Antragsgegnerin kann grundsätzlich für diese Prognosen einen gewissen Beurteilungsspielraum in Anspruch nehmen. Das Ergebnis der Prognosen muss aber plausibel hergeleitet sein und auf einer dies Ergebnis tragenden Tatsachenbasis beruhen (vgl. auch Gierke, in: Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand 11/08, § 2 Rn. 163). An dieser Basis fehlt es hier. Der Antragsgegnerin ist es nicht gelungen, ausreichenden Umfangs eine vor dem Gleichheitssatz bestehende/ausreichende Rechtfertigung dafür zu finden, einerseits mit dem "Ergänzungsstandort Nordstadtzentrum" eine „Ausnahme“ von der generellen Plankonzeption zuzulassen, andererseits diese Ausnahme dann wieder zu Lasten der angrenzenden Areale der Antragsteller wieder zu begrenzen. Solche Begründungen hätten etwa mit neueren Zahlen zur Kaufkraftentwicklung in der Nordstadt geliefert werden können. So hätte die Antragsgegnerin plausibel machen können, dass die Kaufkraftreserven der Nordstadt durch die bereits genehmigten Projekte ausgeschöpft wären. Es fehlt allerdings in der Planung an solchen Tatsachen, die eine sachgerechte Planung auf der Grundlage von vertretbaren Prognosen ermöglichen. Die Ermittlungstiefe der Planung reicht mit anderen Worten nicht aus.

39

Die Antragsgegnerin hat nicht geltend gemacht, sie sei von dem - nunmehr als Fehler erkannten - Konzept „Ergänzungsstandort“ wieder abgerückt und strebe nunmehr eine Monopolstellung des Standortes K.straße an. Dann wäre allerdings die gleichzeitige planungsrechtliche Sicherung des „Nordstadtzentrums“ problematisch erschienen.

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Der damit gegebene Verstoß gegen § 1 Abs. 6/7 BauGB ist auch erheblich. Denn wenn z. B. eine Kaufkraftanalyse ergeben hätte, dass andere Standorte durch die Erweiterung des Standortes B.Straße gar nicht gefährdet werden, wie dies angeblich bezüglich des Nordstadtzentrums der Fall war, dann hätte der Rat der Antragsgegnerin wahrscheinlich andere Festsetzungen getroffen.

41

Der weitgehende Ausschuss von Einzelhandel im durch den Plan festgesetzten Gewerbegebiet wird auch nicht von der verkehrsbezogenen Begründung getragen. Insofern gilt Ähnliches wie für die Kaufkraftüberlegungen. Die Antragsgegnerin bringt vor, zusätzlicher Verkehr würde die B.Straße überlasten. Diese Behauptung wird aber nicht durch Tatsachen belegt. Insbesondere ist dabei nicht erkennbar berücksichtigt, dass durch die Verkehrsberuhigung des E-Dammes von der B.Straße in Richtung auf die Christuskirche hin der Verkehr möglicherweise schon reduziert ist. Vor allem aber stellt sich die Frage, warum der Verkehr, den das Parkhaus „Nordstadtzentrum“ in seiner gegenwärtigen Nutzung darstellt, von der B.Straße noch verkraftet werden kann, nicht hingegen ein Zusatzverkehr, den die von den Antragstellern favorisierte Nutzung auslösten würde. Auch insoweit fehlt es an tatsächlichen Anhaltspunkten, zumal die Antragsteller vorgetragen haben, dass ihre potenziellen Kunden das Parkhaus nutzen können. Die Antragsgegnerin hat sich dadurch nicht veranlasst gesehen, Tatsachen zur Belegung dieses Parkhauses zu erheben, sondern hat sich auf die bloße Behauptung beschränkt, jeder zusätzlich in die B.Straße einfließende Verkehr sei schädlich. Auch insoweit steht die Antragsgegnerin angesichts des Gleichheitssatzes unter besonderem Begründungsdruck, weil sie in unmittelbarer Nachbarschaft der Antragsteller ein größeres Einzelhandelsvorhaben nicht nur zugelassen, sondern mit dem angegriffenen Plan sogar planungsrechtlich als Sondergebiet besonders gesichert hat. Wenn dann die Nutzung der Nachbarflächen abweichend festgesetzt werden soll, muss die Abwägung die tragenden tatsächlichen Anhaltspunkte einstellen. Daran fehlt es. Auch insoweit ist der Abwägungsfehler nach § 1 Abs. 6/7 BauGB beachtlich, da er sich offensichtlich aus den Planungsakten ergibt und auf das Ergebnis der Planung von Einfluss war (§§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 233 Abs. 2 BauGB; vgl. zur Anwendung der Heilungsvorschriften BVerwG, Urt. v. 9.4.2008 - 4 CN 1.07 -, DVBl. 2008, 859 = NVwZ 2008, 899 = BauR 2008, 1268).

42

Die Festsetzung nicht überbaubarer Flächen im Plan Nr. 1411 ist dagegen nicht abwägungsfehlerhaft. Die Festsetzung einer nicht überbaubaren Fläche ist ein intensiver Eingriff in die Privatnützigkeit des Eigentums. Daher hat in der Abwägung über den Bebauungsplan eine gründliche Auseinandersetzung mit der Frage zu erfolgen, ob diese Festsetzung notwendig und angemessen ist (BayVGH, Urt. v. 15.1.2007 - 1 N 04.1226 - juris - „scharfes Schwert“). Die Abwägung muss besonderes sorgfältig sein und insbesondere berücksichtigen, ob auf den betroffenen Flächen bisher ein Baurecht bestand (BayVGH, Urt. v. 16.6.2006 - 1 N 03.2347 - ZfBR 2006, 691). Diesen Maßstäben wird die Abwägung betreffend den Plan Nr. 1411 gerecht.

43

Die Festsetzung der nicht überbaubaren Flächen ist nicht schon deswegen rechtswidrig, weil die geplante Folgenutzung zu weit in der Zukunft läge oder gänzlich ungesichert wäre. Zwar darf eine Festsetzung nicht ganz fern liegende Absichten sichern. So verhält es sich etwa, wenn die Verwirklichung der planerischen Absicht vor dem Ablauf von 15 Jahren nicht erwartet werden kann oder wenn ihre Finanzierung ausgeschlossen erscheint (vgl. etwa: BayVGH, Urt. v. 6.7.2005 - 2 N 02.1114 - juris). Im vorliegenden Fall ist erkennbar, dass die Antragsgegnerin aktiv darum bemüht ist, die für die Planverwirklichung erforderlichen Grundflächen von der Deutschen Bank AG zu erwerben. Die erforderlichen Finanzmittel für den Ausbau der W.Straße sind auch nicht so hoch, dass die Finanzierung als ausgeschlossen erscheint.

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Der zwischen der Antragstellerin zu 1 und der Antragsgegnerin im Jahr 1994 geschlossene Kaufvertrag führt zu einer gewissen Minderung der Abwägungspflichten der Antragsgegnerin. Die Antragstellerin hat in diesem Vertrag auf einen Flächenausgleich für die Areale verzichtet, die für den Straßenbau in Anspruch genommen werden müssten. Die Auseinandersetzung der Antragsgegnerin mit den Eigentümerinteressen der Antragsteller ist aber ohnehin nicht zu beanstanden. Es ist nach Lage der Dinge offensichtlich, dass eine Inanspruchnahme von Grundstücksteilen der Antragsteller für die Weidendammtrasse unentbehrlich ist, wenn diese Trasse überhaupt gebaut werden soll. Denn Alternativen für die Trassenführung sind nicht ersichtlich. Westlich der geplanten Trasse findet sich durchgängige Bebauung, östlich begrenzen Gleisanlagen der Bahn die Planungsmöglichkeiten. Das Ziel der Festsetzung nicht bebaubarer Flächen im Plan Nr. 1411 ist erklärtermaßen nicht, dass diese dauerhaft von jeder Bebauung frei bleiben sollen. Vielmehr ist langfristig eine Nutzung als Verkehrsfläche geplant. Die Antragsgegnerin ist davon ausgegangen, eine Festsetzung als Verkehrsfläche sei untunlich, weil noch nicht alle für den Verkehrsweg erforderlichen Flächen aus der Widmung für Bahnzwecke entlassen seien. Ob dies tatsächlich ein Hinderungsgrund für die gewollte endgültige Festsetzung ist, kann dahinstehen (zugunsten einer Festsetzbarkeit in solchen Fällen: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 1 Rn. 32d). Der Senat hat bereits in der Vergangenheit entschieden, dass eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB zur Sicherung der Freihaltung einer Straßentrasse rechtmäßig ist (Urt. v. 15.3.2001 - 1 K 2405/00 -, NVwZ-RR 2002, 171), wenn das Instrument einer Veränderungssperre nicht gewählt werden kann, weil die Aufstellung eines Bebauungsplanes aus tatsächlichen Gründen noch nicht in Angriff genommen werden kann. So liegt es auch hier. Die für die Weidendammtrasse erforderlichen Flächen unterstehen teilweise zurzeit noch der Widmung für Bahnverkehrszwecke. Daher steht eine mit Veränderungssperre zu sichernde Planung noch nicht in Aussicht. Gleichwohl ist langfristig absehbar, dass es zur Herstellung der W.Dammtrasse kommen wird.

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Etwaige Entschädigungs- bzw. Übernahmepflichten einer Gemeinde, die aus einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB resultieren, sind in die Abwägung einzustellen. Der Beschluss über die Anregungen berücksichtigt diese Fragen, verweist aber auf die vertragliche Regelung, die im Kaufvertrag vom 31. Mai 1994 getroffen worden ist, nach der solche Rechtsfolgen der Festsetzung ausgeschlossen seien. Das ist zwar nicht vollständig der Fall. Der Kaufvertrag zwischen der Antragstellerin zu 1 und der Antragsgegnerin aus dem Jahr 1994 regelt in § 7 lediglich, dass die Käuferin für sich und ihre Rechtsnachfolger auf einen Flächenausgleich für die bei künftigen Straßenbaumaßnahmen in Anspruch zu nehmende Fläche verzichtet. Weiter geht der Rechtsverlust der Antragstellerin nicht. Der § 7 des Vertrages enthält insoweit nämlich noch die Aussage, im Übrigen blieben etwaige Entschädigungsansprüche nach den jeweils geltenden Rechtsvorschriften unberührt. Daher hatte die Antragsgegnerin sich bei der Festsetzung zumindest mit eventuellen Entschädigungsansprüchen auseinanderzusetzen. Die Grundstücksflächen der Antragsteller im Bereich der nach den Planfestsetzungen des Planes Nr. 1411 nicht überbaubaren Flächen sind aber, wie in der mündlichen Verhandlung festgestellt wurde, bereits seit langer Zeit grenzständig mit der „Eichbaumhalle“ bebaut. Die Planfestsetzung zwingt die Antragsteller insoweit zu keiner Veränderung. Es drängte sich für die Antragsgegnerin von daher nicht auf, schon in der Abwägung zu berücksichtigen, dass der Plan hinsichtlich der Antragsteller Entschädigungskosten auslösen könnte.

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