Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-30, Aktenzeichen 13 K 1157/07
ECLI:DE:VGK:2009:0430.13K1157.07.00

Tenor

Der Beitragsbescheid der Beklagten Nr. 20 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 20. Februar 2007 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig
erklärt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, soweit nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin betreibt eine Eierpackstelle. Als solche unterlag sie der Beitragspflicht nach dem Absatzfondsgesetz. Die gesetzlichen Grundlagen für die Beitragserhebung sind vom Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 3. Februar 2009
- 2 BvL 54/06 - für den Zeitraum ab 1. Juli 2002 für nichtig erklärt worden.

3

Mit Datum vom 31. Juli 2003 erstellte die Klägerin eine so bezeichnete "Absatzfonds-Beitragsmitteilung" für den Zeitraum von 1. Januar bis 30. Juni 2003, in der sie
anhand der verpackten Eier (2.200.956 Stück) den Beitrag selbst auf 660,28 Euro
errechnete. Die Beitragsmitteilung enthält den Passus

4

"Diese Beitragsmitteilung gilt als Bescheid, wenn der Beitragsbetrag
darin zutreffend angegeben wird. Ist dies nicht der Fall, so erteilt die Bundesanstalt einen Beitragsbescheid."

5

Die auf dem seitens der Beklagten zur Verfügung gestellten Vordruck aufgedruckte Rechtsbehelfsbelehrung lautete dahin gehend, dass gegen "diesen Bescheid
... binnen eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch erhoben werden" könne.

6

Die Beitragsmitteilung ging am 4. August 2003 bei der Beklagten ein und wurde
durch eine Unterschrift vom selben Tage seitens eines Mitarbeiters der Beklagten als
zutreffend qualifiziert. Am 18. August 2003 überwies die Klägerin den von ihr errechneten Betrag, wobei sie im Verwendungszweck darauf hinwies "unter Vorbehalt - Widerspruch."

7

Mit Schreiben vom 16. Januar 2004, eingegangen bei der Beklagten am selben
Tage, legte die Klägerin vertreten durch ihre Prozessbevollmächtigten Widerspruch
gegen die Festsetzung der Absatzfondsbeträge für den Zeitraum Januar bis Juni
2003 ein. Zur Begründung führte sie aus, dass der Widerspruch zulässig sei, da der
Beitragsbescheid ihr nicht bekannt gegeben worden sei. Im Übrigen sei die Beitragserhebung verfassungswidrig und gemeinschaftsrechtswidrig. Die Beklagte setzte das
Verfahren zunächst aus. Nach Wiederaufgreifen wies sie den Widerspruch mit Bescheid vom 20. Februar 2007 als unzulässig zurück, weil die Klägerin die Widerspruchsfrist nicht eingehalten habe. Die Klägerin habe als Selbstveranlagerin eine
zutreffende Beitragsmitteilung abgegeben. Dabei handele es sich um einen Verwaltungsakt. Nach der Rechtsprechung sei die Heranziehung zu Beiträgen nach dem
Absatzfondsgesetz aufgrund einer Selbsterrechnungserklärung des Beitragspflichtigen so anzusehen, als wäre ein Beitragsbescheid ergangen, der die Rechtsmittelfrist
in Lauf setze. Der erst am 16. Januar 2004 eingegangene Widerspruch der Klägerin
wahre die damit laufende Monatsfrist nicht. Der Widerspruchsbescheid ging am 22.
Februar 2007 bei den Prozessbevollmächtigten der Klägerin ein.

8

Am 21. März 2007 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben.

9

Aus der von der Beklagten herangezogenen Rechtsprechung ergebe sich, dass
nicht in der Übersendung der Beitragsmitteilung durch die Klägerin, sondern erst in
deren widerspruchsloser Entgegennahme durch die Beklagte ein Verwaltungsakt
gesehen werden könne. Dieser Zeitpunkt sei für den Betroffenen nicht bestimmbar.
Die Frist für einen Rechtsbehelf beginne erst zu laufen wenn die Entscheidung dem
Betroffenen bekannt gegeben worden sei; daran fehle es hier, denn die widerspruchslose Entgegennahme sei der Klägerin nicht bekannt gegeben worden. Selbst
wenn man eine Bekanntgabe unterstellen würde, fehle es an einer Rechtsbehelfsbelehrung; die der Beitragsmitteilung beigegebene könne nicht als auf den späteren
Zeitpunkt der widerspruchslosen Entgegennahme bezogen verstanden werden. Der
Erlass einer quasi prophylaktischen Rechtsbehelfsbelehrung vor Erlass des eigentlichen Verwaltungsakts sei mit der Rechtsschutzgarantie unvereinbar. Folge sei, dass
jedenfalls vom Lauf einer Jahresfrist für die Einlegung des Widerspruchs auszugehen sei; diese Frist habe die Klägerin gewahrt.

10

Entgegen der Ansicht der Beklagten könnten hier nicht Regelungen der Abgabenordnung für die Steuererhebung analog angewendet werden. Die insoweit in Bezug genommene Steueranmeldung sei der Beitragsmitteilung nach dem Absatzfondsgesetz nicht vergleichbar. Die Steueranmeldung sei kein Verwaltungsakt und
bedürfe daher auch keiner Rechtsbehelfsbelehrung. Hier aber gehe die Beklagte davon aus, dass mit der widerspruchslosen Entgegennahme ein Verwaltungsakt ergehe. Auch im Übrigen fehle es an der Vergleichbarkeit. Anders als in der Abgabenordnung komme es bei der Beitragsmitteilung nicht auf den Zeitpunkt des Eingangs bei
der Behörde an, sondern auf den Zeitpunkt, in dem die Beklagte die Mitteilung als
zutreffend werte und daher keinen anderen Beitragsbescheid erlasse. Dieser Zeitpunkt sei aber nicht erkennbar oder auch nur schätzbar.

11

In der Sache macht die Klägerin geltend, dass die Beitragserhebung nach dem
Absatzfondsgesetz verfassungswidrig sei, wie das Bundesverfassungsgericht nunmehr auch festgestellt habe.

12

Die Klägerin beantragt,

13

den Beitragsbescheid Nr. 20 der Beklagten in der Fassung
ihres Widerspruchsbescheides vom 20. Februar 2007 aufzuheben,

14

und

15

die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das
Vorverfahren für notwendig zu erklären.

16

Die Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Sie bezieht sich auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid; mit der
widerspruchslosen Entgegennahme sei die Bekanntgabe des Verwaltungsakts
gegeben. Die Bekanntgabe werde fingiert. Mit dieser fingierten Bekanntgabe beginne
auch der Lauf der Rechtsbehelfsfrist. Dagegen könne nicht auf den Vorgang der
Billigung der Beitragsmitteilung abgestellt werden, etwa durch die Sollstellung oder
das Verbuchen des erklärten Betrages, denn diese Vorgänge blieben
behördenintern.

19

Darüber hinaus macht sie geltend, die Beitragserhebung durch
Selbsterrechnungserklärungen entspreche der aus dem Steuerrecht bekannten
Steueranmeldung; auch hier sei der Abgabenpflichtige gehalten, einen eventuellen
Einspruch binnen eines Monats nach Eingang der Steueranmeldung bei der
Steuerbehörde einzulegen. Mangels Mitteilung des Eingangs sei der Adressat darauf
zu verweisen, den Eingang in entsprechender Anwendung von verfahrensrechtlichen
Vorschriften zu schätzen und solle davon ausgehen, dass die Beitragsmitteilung
binnen drei Tagen nach Absendung eingegangen sei. Auch danach sei aber hier von
einer Nichteinhaltung der Monatsfrist auszugehen. Ein Grenzfall, der eine
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand rechtfertige, sei nicht gegeben, weil der
Widerspruch erst fünf Monate nach Absendung der Beitragsmitteilung eingegangen
sei.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug
genommen.

21

Entscheidungsgründe

22

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und hat auch in der Sache
Erfolg.

23

Der - fiktive - Beitragsbescheid Nr. 20 der Beklagten ist entgegen ihrer
Auffassung nicht bestandskräftig, vielmehr hat die Klägerin rechtzeitig Widerspruch
eingelegt, weil jedenfalls die beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung unzutreffend
gewesen ist und Widerspruch innerhalb eines Jahres eingelegt werden konnte. Die
Einhaltung der Widerspruchsfrist des § 70 VwGO ist als Zulässigkeitsvoraussetzung
der Klage von Amts wegen zu prüfen,

24

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom
13. Februar 1987 - 8 C 128.84 -; Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht (NVwZ) 1988, 63; Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom
26. September 1994 - 22 A 2426/94 -, NVwZ-RR 1995, 623 f.;
Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007 § 70 Rn. 6 m. w. N.

25

Die Beitragserhebung erfolgt hier auf der Grundlage des Gesetzes über die
Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgesetz - AbsFondsG) in Verbindung mit der
aufgrund der in § 10 Abs. 8 AbsFondsG enthaltenen Verordnungsermächtigung
erlassenen Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz
(AbsFondsGBeitrV). Nach § 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 7 AbsFondsG
werden von den Betrieben der Land- und Ernährungswirtschaft Beiträge erhoben, die
für Eierpackstellen 0,30 Euro je 1.000 verpackte Eier betragen. Der Betriebsinhaber
hat gemäß § 4 Abs. 2 AbsFondsGBeitrV der Beklagten die für die halbjährliche
Beitragsschuld maßgeblichen Mengen innerhalb eines Monats nach Ablauf des
Kalenderhalbjahres zusammen mit einer Errechnung des geschuldeten Beitrages
mitzuteilen. Die Beitragsmitteilung gilt nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV als
Beitragsbescheid, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben worden
ist.

26

1. Bei der Prüfung der Rechtzeitigkeit des von der Klägerin eingelegten
Widerspruchs kann zum einen dahinstehen, ob es sich bei der seitens der Klägerin
als einer Privatperson erstellten Beitragsmitteilung bzw. Selbsterrechnungserklärung
um einen Verwaltungsakt handelt, bei dem allenfalls in der stillschweigenden
widerspruchslosen Annahme durch die Beklagte die "hoheitliche Maßnahme einer
Behörde" als konstitutives Merkmal des Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1
des Verwaltungsverfahrensgesetzes gesehen werden kann,

27

so das BVerwG in st. Rspr. zu § 26 Gewerbesteuergesetz a. F.,
vgl. Urteil vom 26. Juni 1964 - VII C 6.64 -, Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 19, 68 (69); Urteil vom 16.
Oktober 1964 - VII C 100.63 -, BVerwGE 19, 323 (325); Urteil vom
18. September 1970 - VII C 68.68 -, Kommunale Steuerzeitschrift
(KStZ) 1971, 10 (11); Urteil vom 18. August 1972 - VII C 55.70 -,
Verwaltungsrechtsprechung) (VerwRspr.) 24 Nr. 171 sowie BVerwG,
Urteil vom 27. April 1995 - 3 C 9.95 -, Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1996, 107 für
die vergleichbare Beitragsleistung zum Deutschen Weinfonds;

28

denn ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG kann nicht durch die
Regelung in dem im Rang unter dem förmlichen Bundesgesetz stehenden § 4 Abs. 3
Satz 1 AbsFondsGBeitrV fingiert werden,

29

BVerwG, a.a.O., NVwZ-RR 1996, 107.
Ebenfalls offen bleiben kann, ob diese "stillschweigende Annahme" seitens der
Behörde, die Gegenstand der Anfechtungsklage sein soll,

30

BVerwG, wie vor,

31

der Klägerin in einer dem § 41 VwVfG genügenden Weise "bekannt gegeben"
und damit wirksam worden ist. Die verfassungsrechtlich geforderte Bekanntgabe
dient der Information des Betroffenen darüber, was die Behörde als für ihn rechtens
einseitig hoheitlich regelnd festgestellt hat,

32

vgl. nur U. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
7. Aufl. 2008, § 41 Rn. 1.

33

Die Bekanntgabe sieht das Bundesverwaltungsgericht gleichfalls in der
unbeanstandeten Entgegennahme der Steuererklärung, weil die Behörde, soweit sie
nichts anderes erkläre, einen entsprechenden Bescheidungswillen habe, um etwaige
Einwendungen des Beitragspflichtigen an Rechtsmittelfristen zu binden; dem
Beitragspflichtigen, der die Selbsterrechnungserklärung abgegeben und die Steuer
gezahlt habe, sei dieser Heranziehungsakt bekannt. Praktikabilitäts- wie
Billigkeitsgesichtspunkte forderten die Wertung, dass mit der widerspruchslosen
Entgegennahme der Selbsterrechnungserklärung auch die Bekanntgabe
anzunehmen sei.

34

BVerwG, Urteil vom 18. August 1972, a.a.O.; ebenso
BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1972 - 7 C 36.70 -, Buchholz
401.5 § 26 GewStG Nr. 4 (S. 8 f.). Ähnlich BVerwG, Urteil vom
18. September 1970 - 7 C 68.68 -, KStZ 1971, 10 (11).

35

Ob an dieser vor Inkrafttreten der §§ 35, 41 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vertretenen Rechtsauffassung festgehalten werden kann, bedarf keiner Entscheidung.

36

Allerdings hat die Klägerin die Monatsfrist nicht eingehalten. Nach § 70 Abs. 1
Satz 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekannt gegeben worden ist, schriftlich einzulegen, wobei nach § 70 Abs. 2 VwGO der § 58 VwGO entsprechend gilt. Jedoch hat hier die
Widerspruchsfrist nicht zu laufen begonnen, weil die Rechtsbehelfsbelehrung
unrichtig erteilt worden ist, so dass der Widerspruch gemäß § 70 Abs. 2, § 58 Abs. 2
VwGO innerhalb eines Jahres nach Eingang der Beitragsmitteilung bei der Beklagten
eingelegt werden konnte. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Beklagte nach § 59
VwGO gegebenenfalls zur Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung verpflichtet war
oder nicht. Denn fügt sie eine bei, muss diese richtig sein.

37

Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Widerspruchsfrist nur zu laufen, wenn der
Adressat über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei
denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist
schriftlich belehrt worden ist. Zu der Belehrung über die Frist gehört zwar nicht, dass
der Adressat im Einzelnen über den Beginn der Frist, die Berechnung der Frist sowie
die dafür maßgeblichen Besonderheiten aufgrund der Art der Bekanntgabe oder
Zustellung belehrt wird. Fügt die Behörde jedoch solche Hinweise bei, müssen sie
zutreffend und nicht irreführend sein,

38

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 58 Rn. 11, 12,
13.

39

Auch ist es nicht erforderlich, in einer Rechtsbehelfsbelehrung auf sämtliche
Modalitäten einer Fristberechnung hinzuweisen. Das Risiko einer falschen Berechnung kann dem Empfänger aber nur insoweit zugemutet werden, als ihm die für
die Fristberechnung notwendigen Fakten, insbesondere der Beginn der Frist,
entsprechend den gesetzlichen Vorschriften angegeben werden und er anhand
dieser Angaben die Frist berechnen kann,

40

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. März 2009 - 5 A
924/07 -, juris Rn. 27.

41

Der Empfänger muss in die Lage versetzt werden zu berechnen, bis wann er
seinen Rechtsbehelf anbringen muss.

42

Fehlerhaft ist eine Rechtsbehelfsbelehrung dann, wenn sie die in § 58 Abs. 1
VwGO zwingend geforderten Mindestangaben nicht enthält oder wenn diesen
Angaben ein unzutreffender oder irreführender Zusatz beigefügt ist, der sich generell
eignet, die Einlegung des Rechtsbehelfs zu erschweren,

43

BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 70.88 -, Neue
Juristische Wochenschrift (NJW) 1991, 508.

44

Gemessen an diesem durch Art. 19 Abs. 4 GG gerechtfertigten Maßstab war die
der Beitragsmitteilung beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung zumindest irreführend,
wenn nicht unzutreffend. Denn sie hätte den erheblichen Besonderheiten dieses
Heranziehungsverfahrens - Erstellen der Beitragsmitteilung durch den
Abgabeschuldner, konkludenter Verwaltungsakt durch widerspruchslose
Entgegennahme der Behörde, fiktive Bekanntgabe im Zeitpunkt des Eingangs bei
der Beklagten - durch entsprechend klare Hinweise Rechnung tragen müssen. Dies
ist mit der Angabe, dass die Widerspruchsfrist mit der "Bekanntgabe" zu laufen
beginne, aber nicht erfolgt. Statt auf die hier in der Realität nicht erfolgte
Bekanntgabe hätte die Klägerin auf den Zeitpunkt des Eingangs der
Beitragsmitteilung bei der Beklagten als den Lauf der Monatsfrist des § 70 Abs. 1
VwGO in Gang setzendes Ereignis hingewiesen werden müssen, wie dies im
Übrigen in der von der Beklagten als Parallele bemühten Abgabenordnung der Fall
ist. Hier bestimmt § 355 Abs. 1 Satz 2 AO für die einem Steuerbescheid unter dem
Vorbehalt der Nachprüfung gleichgestellte (§ 167 Abs. 1 Satz 1, § 168 AO), der
Beitragsmitteilung nach dem Absatzfondsgesetz vergleichbare Steueranmeldung in
einer dem Gebot des fairen Verfahrens und dem Rechtsschutzgebot des Art. 19
Abs. 4 GG gerecht werdenden Deutlichkeit, dass der Einspruch gegen eine
Steueranmeldung innerhalb eines Monats nach Eingang einzulegen ist.

45

Die aufgrund der fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung frühestens ab dem
4. August 2003 - Eingang der Erklärung bei der Beklagten - laufende Jahresfrist hat
die Klägerin mit dem am 16. Januar 2004 eingelegten Widerspruch gewahrt.

46

2. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Beitragsbescheid Nr. 20 der
Beklagten in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 20. Februar 2007 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Mit der Verfassungswidrigerklärung der maßgeblichen Rechtsgrundlagen des § 10
Abs. 1 bis 8 AbsFondsG ab dem 1. Juli 2002 durch das
Bundesverfassungsgericht,

47

Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, Deutsches
Verwaltungsblatt (DVBl.) 2009, 375,

48

fehlt es an einer Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung im hier betroffenen
Jahr 2003.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

50

Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war für notwendig
zu erklären. Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind auf Antrag die Gebühren und
Auslagen eines Bevollmächtigten im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn das
Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig
erklärt. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten nach der ständigen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann, wenn es der Partei nach
ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Verfahren selbst zu
führen. Maßgeblich ist insoweit, ob ein verständiger Bürger mit gleichem Bildungs-
und Erfahrungsstand bei gleicher Sach- und Rechtslage sich eines Rechtsanwalts
bedient hätte. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im
Vorverfahren und damit die Erstattungsfähigkeit seiner Gebühren und Auslagen ist in
der Regel zu bejahen, da ohne rechtskundigen Rat der Bürger nur in Ausnahmefällen materiell und verfahrensrechtlich in der Lage ist, seine Rechte gegenüber
der Verwaltung ausreichend zu wahren.

51

Kopp/Schenke, a.a.O., § 162 Rn. 18 m. w. Nachw.

52

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, insbesondere angesichts der sich
hier stellenden schwierigen verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Fragen.
Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin sind für diese im Vorverfahren als
Bevollmächtigte tätig geworden und haben Widerspruch eingelegt sowie diesen
begründet.

53

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

54

Gründe, die Berufung zuzulassen, bestehen nicht. Das Urteil weicht nicht im Sinne
des Zulassungsgrundes des § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 123 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab, weil dieses die Frage,
welche Anforderungen im Einzelnen an die Rechtsbehelfsbelehrung bei einer
Konstellation wie der vorliegenden zu stellen sind, noch nicht entschieden hat. Auch
hat die Sache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124a Abs. 1 Satz 1 i.
V. m. § 123 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil es sich nach der Verfassungswidrigerklärung
der Grundlagen der Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz um
ausgelaufenes Recht handelt.