Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-01-30, Aktenzeichen 1 WB 32/13

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die Feststellung eines Sicherheitsrisikos in seiner erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3).

2

Der ... geborene Antragsteller ist Berufssoldat; seine Dienstzeit wird voraussichtlich mit Ablauf des 31. Juli 20.. enden. Zum Oberstleutnant wurde er am 21. April 20.. ernannt. Seit dem 1. September 20.. wurde er auf dem Dienstposten eines ...-Stabsoffiziers beim ... in ... verwendet. Im Hinblick auf die strittige Feststellung eines Sicherheitsrisikos wurde der Antragsteller zum 1. Oktober 2012 auf ein "dienstpostenähnliches Konstrukt" (z.b.V.-Dienstposten) bei der Schule für ... der Bundeswehr in ... versetzt; dort war er nicht mehr mit sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten betraut. Seit dem 1. Januar 2014 wird er auf einem z.b.V.-Dienstposten beim Kommando ... der Bundeswehr in ... verwendet.

3

Für den Antragsteller war zuletzt am 18. Februar 2011 eine erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3) ohne Auflagen, Einschränkungen oder personenbezogene Hinweise abgeschlossen worden.

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Nach Mitteilung des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - ergab eine anlassbezogene erneute Prüfung der Sicherheitsüberprüfungsakte im Militärischen Abschirmdienst (MAD), dass sicherheitserhebliche Erkenntnisse über den Antragsteller nicht fehlerfrei bewertet worden waren; der MAD leitete daher eine Prüfung nach § 16 Abs. 2 SÜG ein.

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In seiner Sicherheitserklärung vom 22. September 2010 hatte der Antragsteller die Frage unter Nr. 8.4 nach "sonstigen Beziehungen" in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG mit "ja" beantwortet und unter Nr. 13 der Sicherheitserklärung die Daten zu der Person benannt, zu der er eine persönliche Verbindung ("pers. Vbdg.") pflege. Dabei handelte es sich um die weißrussische Staatsangehörige E. K., geboren am 6. Mai ..., wohnhaft in M./Weißrussland.

6

Nach Mitteilung des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - hat der MAD den Antragsteller am 29. August 2011 zu sicherheitserheblichen Erkenntnissen befragt; dieser hat dabei Folgendes angegeben:

Die Angaben zu "sonstigen Beziehungen" (Nr. 8.4 und Nr. 13 der Sicherheitserklärung) habe er getätigt, weil er als "pingelig" bekannt sei und nichts zu verschweigen habe. Er habe Frau K. bereits im Jahr 1995 kennengelernt. Zu diesem Zeitpunkt sei er in einem ... Sportverein aktiv gewesen. Dieser Sportverein habe jährlich Sportler aus Osteuropa eingeladen. Sein bester Freund habe die Zwillingsschwester von Frau K. geheiratet. Er selbst habe damals darüber nachgedacht, ob Frau K. auch dauerhaft nach Deutschland einreisen solle. Da dies zum damaligen Zeitpunkt nur über eine Eheschließung möglich gewesen sei und er mit Schwierigkeiten bei einer Sicherheitsüberprüfung gerechnet habe, habe er sich dagegen entschieden. Frau K. sei trotzdem jährlich von 1995 bis 2010 für vier Wochen nach Deutschland gekommen. Für das Visum habe sie stets die Adresse ihrer Schwester angegeben; während ihrer Aufenthalte habe sie aber ausschließlich bei ihm, dem Antragsteller, gewohnt. Man habe sich einmal im Jahr getroffen und viel Spaß zusammen gehabt. Er selbst sei nie nach Weißrussland gereist, sondern habe lediglich Telefonate geführt und einige Briefe geschrieben. In einer Sicherheitserklärung habe er Frau K. bisher nie angegeben, weil er um seinen Sicherheitsbescheid gebangt habe. Aktuell habe er während eines Auslandseinsatzes in Afghanistan erfahren, dass Frau K. am 13. Mai 2011 verstorben sei. An der Beisetzung habe er nicht teilnehmen können, weil sein Auslandseinsatz bis Juli 2011 gedauert habe.

7

Mit Schreiben vom 28. Februar 2012 gab der Geheimschutzbeauftragte im Bundesministerium der Verteidigung dem Antragsteller Gelegenheit, unter Verwendung eines beigefügten Beiblatts zu den sicherheitserheblichen Umständen Stellung zu nehmen.

8

In seiner schriftlichen Äußerung vom 10. April 2012 machte der Antragsteller geltend, dass er Frau K. 1994 durch die freundschaftliche Verbindung mit Hauptmann a.D. ... kennengelernt habe. Sie hätten damals Leistungssport im Bereich des Langstreckenlaufs betrieben und über einen Sportverein viele Begegnungen mit Läufern verschiedener Nationen (insbesondere aus Russland und Kenia) gehabt, mit denen sie auch an Wettkämpfen und Meisterschaften teilgenommen hätten. Dabei habe Herr ... eine weißrussische Läuferin, die Zwillingsschwester von Frau K., kennengelernt, die er 1994 geheiratet habe. Frau K. sei zu diesem Zeitpunkt bereits verlobt und dann von 1996 bis 2005 verheiratet gewesen. Frau K. sei fast jährlich zwischen 1994 bis 2010 (in den Monaten Juli/August für vier bis fünf Wochen) mit Familie, aber auch allein nach A. gereist und habe dabei ausschließlich bei der Familie ... gewohnt. Das Touristenvisum bei der Deutschen Botschaft in M. sei mit dem Familienbesuch der Schwester sowie mit der Teilnahme an Sportwettkämpfen begründet worden. Es habe auch eine offizielle Einladung eines A. Leichtathletikvereins vorgelegen. Für ihn selbst hätten sich - vor allem aufgrund seiner beruflichen Situation und der räumlichen Entfernung - etwa im Zweijahres-Abstand wenige Begegnungen (meist an den Wochenenden) mit Frau K. und ihrer Familie ergeben. Eine Heirat oder Beziehung mit Frau K. habe er mit Rücksicht auf ihre familiäre Situation, ihr Alter, ihre Einsprachigkeit und im Hinblick auf seine sexuelle Orientierung niemals in Erwägung gezogen. Sicherheitsüberlegungen hätten dabei keine Rolle gespielt. Sicherlich sei ihm Frau K. sympathisch gewesen und sie hätten gemeinsam einige Sportwettkämpfe und Ausflüge unternommen. Deshalb habe er den lose bestehenden Kontakt zunächst nicht in die Sicherheitserklärung aufgenommen, weil er ihn nicht als sicherheitsrelevant erachtet habe. Bis zu ihrem Tod im Mai 2011 sei Frau K. Sportlehrerin an einer Grundschule in M. und aus seiner Sicht völlig unpolitisch gewesen. Sie habe zwar gewusst, dass er Soldat sei, habe aber über weitergehende berufliche Hintergründe nie mit ihm gesprochen und auch nie Fragen in diese Richtung gestellt. In seinen Sicherheitserklärungen von 1996, 2002 und 2005 habe er die Frage in Nr. 8.4 des Formulars wahrheitsgemäß mit "nein" beantwortet. Reisen, telefonische oder schriftliche Verbindungsaufnahmen nach Weißrussland hätten seinerseits nicht stattgefunden; mit (offiziellen) Vertretern dieses Staates habe er keine Verbindung gehabt. Es habe sich nur um eine Bekanntschaft gehandelt und um einen sporadischen Kontakt, der in größeren Zeitabständen immer wieder aufgenommen worden sei, weil er mit der Familie ... in Verbindung gestanden habe. Dies stelle keine "Beziehung" dar. In seiner letzten Sicherheitserklärung habe er die Frage in Nr. 8.4 des Formulars erstmals mit "ja" beantwortet, weil er einem eventuellen Missverständnis in der Fragestellung habe vorbeugen wollen. Aus seiner Sicht habe er nicht wiederholt vorsätzlich oder grob pflichtwidrig gehandelt. Eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste könne er nicht erkennen; er habe die Verbindung zu einem usbekischen Botschaftsangehörigen im Jahr 2001 im Rahmen einer Initiativmeldung selbst bekanntgegeben. In seiner nunmehr fast ...-jährigen Dienstzeit habe er sich noch nie etwas disziplinar- oder dienstrechtlich Relevantes zuschulden kommen lassen.

9

Mit weiterem Anhörungsschreiben vom 9. Mai 2012 hielt der Geheimschutzbeauftragte dem Antragsteller vor, dieser habe in der Befragung durch den MAD ausgeführt, dass Frau K. seit 1995 jedes Jahr für einige Wochen nach Deutschland gereist sei und während ihrer Aufenthalte ausschließlich bei ihm, dem Antragsteller, gewohnt habe; wörtlich habe der Antragsteller erklärt, "man habe sich so kennen und lieben gelernt". Davon abweichend habe er nunmehr angegeben, dass Frau K. in den Jahren 1994 bis 2010 während ihrer Aufenthalte in Deutschland ausschließlich bei ihrer Schwester gewohnt habe. Hierzu und zu den Erwägungen über eine Eheschließung möge der Antragsteller Stellung nehmen.

10

In seiner weiteren schriftlichen Äußerung vom 6. Juni 2012 legte der Antragsteller dar, Frau K. sei von 1994 bis 2010 fast jährlich von M. nach A. gereist und dabei ausnahmslos bei der Familie ... untergebracht gewesen. Aufgrund seiner Tagebuchaufzeichnungen könne er rekonstruieren, dass er selbst ihr unregelmäßig begegnet sei; sie habe lediglich im Juni 1994 in Mü., im August 2007 in K. und im August 2008 in B. jeweils eine Nacht in seiner Wohnung verbracht. Aufgrund der Tatsache, dass er bis 1999 ausschließlich in der Gemeinschaftsunterkunft gelebt habe und danach seine Wohnungen in weiterer Entfernung von A. gelegen hätten, habe sich eine längere Unterbringung schwierig gestaltet. Eine gemeinsame Zeit mit Frau K. habe er in Hotelunterkünften bei kurzen Wochenendausflügen im Juli bzw. August 2006, 2008 und 2010 gehabt. Seine Aussage, dass er Frau K. "kennen und lieben gelernt" habe, sei differenziert zu betrachten; dies beziehe sich mehr auf den physischen Aspekt. Über die Möglichkeit einer Eheschließung mit Frau K. habe er sich auch offen mit Hauptmann a.D. ... unterhalten und Überlegungen dazu angestellt, ihr durch eine Heirat den Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit zu ermöglichen. Eine Vermählung habe er aber mit Rücksicht auf die familiäre Situation von Frau K., im Hinblick auf ihr Alter und auf ihre Einsprachigkeit sowie unter Berücksichtigung seiner eigenen sexuellen Orientierung nicht in Erwägung gezogen. Mit Frau K. habe er von 1996 (dem Jahr ihrer Eheschließung) bis 2005 nahezu keine Begegnung gehabt. Deshalb sei aus seiner Sicht eine Angabe in der Sicherheitserklärung nicht notwendig gewesen. Er habe dann 2009 (richtig: 2010) die Beziehung erstmals angegeben, weil er mit Frau K. - wie erwähnt - in den Vorjahren einige Male zusammengekommen sei und sie nach ihrer Scheidung 2005 Interesse an einer Beziehung gezeigt habe, das er aber nicht erwidert habe.

11

Mit formularmäßigen Bescheid vom 13. August 2012, im Auftrag der personalbearbeitenden Stelle dem Antragsteller am 28. August 2012 eröffnet, stellte der Geheimschutzbeauftragte im Bundesministerium der Verteidigung fest, dass die erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3) Umstände ergeben habe, die im Hinblick auf eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit ein Sicherheitsrisiko darstellten. Die Entscheidung schließe auch einen Einsatz in einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit der Überprüfungsarten Ü 1/Ü 2 aus. Die Feststellung des Sicherheitsrisikos gelte bis zum 9. August 2017.

12

Mit Schreiben vom 13. August 2012 informierte der Geheimschutzbeauftragte den Antragsteller über das Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung und erklärte, dass er ein Sicherheitsrisiko nach Nr. 2414 (1) ZDv 2/30 feststellen müsse. Der Antragsteller habe weder in der Sicherheitserklärung vom 3. Juni 1996 noch in den Sicherheitserklärungen vom 10. Juli 2002 und vom 8. April 2005 seine Bekanntschaft zu Frau K. angegeben. Eine Nachmeldung im Jahr 2010 könne dieses Unterlassen nicht kompensieren, zumal er in jedem Fall mit seiner Unterschrift unter die jeweiligen Sicherheitserklärungen bestätigt habe, dass er alle Angaben nach bestem Wissen, wahrheitsgemäß und vollständig getätigt habe. Jedes Mal habe er aufs Neue bestätigt, dass er über neue Beziehungen in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG berichten werde. Diese Meldungen habe er über Jahre hinweg nicht getätigt, sondern die Beziehung zu Frau K. erst im Jahr 2010, nach deren Ableben angegeben. Es komme hinzu, dass er über seine Beziehung zu Frau K. und zu ihrer Schwester wie auch zu deren Ehemann wechselnde Auskünfte gegeben habe. Einerseits habe er darauf hingewiesen, dass Frau K. seit 1995 jedes Jahr für einen Zeitraum von vier bis fünf Wochen in Deutschland gewesen sei und dabei ständig bei ihm gewohnt habe. Über die Jahre habe man sich "kennen und lieben gelernt". In der Stellungnahme vom 10. April 2012 habe er hingegen ausgeführt, dass Frau K. bei ihren jährlichen Aufenthalten in Deutschland ausschließlich bei der Familie ... gewohnt habe. Auch habe der Antragsteller plötzlich erklärt, dass er eine andere sexuelle Neigung und Frau K. aus diesem Grund nur sympathisch gefunden habe. Einlenkend habe er dann in seiner zweiten Stellungnahme vom 6. Juni 2012 ausgeführt, dass er zusammen mit Frau K. ab und zu Zeit in Hotels verbracht habe, und ein intimes Verhältnis mit ihr angegeben. Aufgrund der mehrfachen unvollständigen Angaben in den Befragungen durch den MAD und gegenüber ihm, dem Geheimschutzbeauftragten, bestünden begründete Zweifel an der Ausprägung des Sicherheitsbewusstseins des Antragstellers sowie an seiner Eignung zur Ausübung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit. Wahrheitswidrige Angaben bei Befragungen und unvollständige oder unterlassene Meldungen zu sicherheitsempfindlichen Erkenntnissen des Betroffenen stellten einen schwerwiegenden Verstoß gegen die einem Soldaten obliegenden Dienstpflichten dar. Im Rahmen der Prognose bestünden nachhaltige Zweifel, dass der Antragsteller beim Umgang mit oder beim Zugang zu Verschlusssachen derart korrekt arbeite, dass bei eventuellen Verlusten mit uneingeschränkter Zuverlässigkeit seiner Person und der dabei gebotenen Verantwortungsbereitschaft gerechnet werden könne. Bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit komme es gerade in dieser Hinsicht auf absolute Zuverlässigkeit an; dies bedeute, dass der Betroffene nicht sein eigenes Interesse vor das Allgemeininteresse stellen dürfe. Der Antragsteller müsse erst über einen längeren Zeitraum beweisen, dass sich der Dienstherr uneingeschränkt auf sein Wort und auf sein Verhalten verlassen könne. Zurzeit sei noch keine positive Prognose möglich. Wegen des Präventivzwecks staatlichen Geheimschutzes habe das Sicherheitsinteresse im Zweifel Vorrang vor anderen Belangen. Auch im Rahmen der Fürsorgeerwägungen habe keine Möglichkeit bestanden, von der Feststellung eines Sicherheitsrisikos abzusehen.

13

Gegen diese Entscheidung hat der Antragsteller mit Schreiben seiner Bevollmächtigten vom 28. September 2012 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt. Den Antrag hat der Bundesminister der Verteidigung - R II 2 - mit seiner Stellungnahme vom 21. Mai 2013 dem Senat vorgelegt.

14

Zur Begründung trägt der Antragsteller ergänzend insbesondere vor:

Bei der angefochtenen Feststellung eines Sicherheitsrisikos sei unberücksichtigt geblieben, dass im Formular der Sicherheitserklärung lediglich nach "Beziehungen" in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken, jedoch nicht nach "Kontakten" gefragt werde. Im Widerspruch dazu stelle der Geheimschutzbeauftragte im Schreiben vom 13. August 2012 auch auf Kontakte ab. Außerdem lasse die Formulierung "sonstige Beziehungen" in Nr. 8.4 im Vergleich zu Nr. 8.3, in der lediglich nach nahen Angehörigen gefragt werde, den Schluss zu, dass die "sonstigen Beziehungen" wie Beziehungen zu nahen Angehörigen zu qualifizieren sein müssten. Die Bekanntschaft mit bzw. den sporadischen Kontakt zu Frau K. könne man danach nicht als "sonstige Beziehung" werten. Angesichts der seltenen Termine, an denen Frau K. bei ihm, dem Antragsteller, übernachtet habe, könne von einer Beziehung nicht die Rede sein. Insoweit habe er keine unwahren Angaben getätigt. Wenn der Geheimschutzbeauftragte ihm widersprüchliche Aussagen vorhalte, sei zu beachten, dass sein Gespräch mit dem MAD am Vortag seiner Verlegung nach Afghanistan stattgefunden habe. Seinerzeit sei er gedanklich stark mit dem Auslandseinsatz beschäftigt gewesen. Erst im Rahmen seiner schriftlichen Stellungnahme habe er seine Tagebuchaufzeichnungen zu Rate ziehen und die genauen Daten der Begegnungen mit Frau K. verifizieren können. Nicht nachvollziehbar sei die Entscheidung des Geheimschutzbeauftragten, auch einen Einsatz in sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten der Überprüfungsarten Ü 1 und Ü 2 auszuschließen. Zweifel an der Zuverlässigkeit bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit der Überprüfungsstufe Ü 3 rechtfertigten noch nicht die Annahme, dass derartige Zweifel auch bei der Wahrnehmung von sicherheitsempfindlichen Tätigkeiten in den anderen Überprüfungsarten begründet seien. Die Prognoseentscheidung sei ebenfalls fehlerhaft. Der Geheimschutzbeauftragte habe unberücksichtigt gelassen, dass er nach Abgabe der Sicherheitserklärung vom 22. September 2010 über einen Zeitraum von knapp zwei Jahren weiterhin sicherheitsrelevante Tätigkeiten wahrgenommen habe. Noch nach Abgabe der Sicherheitserklärung sei ihm unter dem 22. Dezember 2010 durch den MAD das Zertifikat "..." verliehen worden, das zum Zugang zu Verschlusssachen der Stufe "Streng geheim" ermächtige. Darüber hinaus hätten seine guten dienstlichen Leistungen und sein Einsatz im ISAF-Kontingent in Afghanistan keinen Eingang in die Wertung des Geheimschutzbeauftragten gefunden.

15

Der Antragsteller beantragt,

die Feststellung eines Sicherheitsrisikos durch den Geheimschutzbeauftragten im Bundesministerium der Verteidigung in der erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3), ihm, dem Antragsteller, eröffnet am 28. August 2012, aufzuheben.

16

Der Bundesminister der Verteidigung beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

17

Er verteidigt den Inhalt der angefochtenen Entscheidung und weist ergänzend darauf hin, dass der Antragsteller in seiner Befragung durch den MAD und in seinen Äußerungen gegenüber dem Geheimschutzbeauftragten widersprüchliche Angaben über Inhalt und Umfang seiner Beziehung zu Frau K. gemacht habe. Insoweit habe er sich nicht nur widersprüchlich verhalten, sondern sei auch seiner Pflicht zur Meldung einer Beziehung zu einer Staatsangehörigen aus einem Staat nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG nicht gerecht geworden. Die Meldepflicht finde ihre Grundlage in den Sicherheitserklärungen, in denen es im letzten Satz vor der Unterschrift heiße: "Ebenso werde ich über neue Beziehungen in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 17 SÜG berichten". Bei Weißrussland handele es sich um einen Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG. Die Bekanntschaft des Antragstellers mit Frau K. stelle nicht nur einen losen Kontakt dar, sondern eine meldepflichtige Beziehung. Dadurch, dass er es unterlassen habe, über diese Beziehung zu einer weißrussischen Staatsangehörigen zu berichten, habe der Antragsteller seine Meldepflicht gemäß § 13 Abs. 2 SG verletzt. Dieses Fehlverhalten stelle ein Versagen im Kernbereich soldatischer Pflichten dar. Insbesondere von einem Geheimnisträger würden ein hohes Maß an Verlässlichkeit, Vertrauenswürdigkeit und Verantwortungsbewusstsein gefordert und die Einhaltung von Regeln und Vorschriften und der genaue Umgang mit Vorgaben zwingend erwartet. Wer diese Erwartungen nicht erfülle und sich über Vorschriften hinwegsetze, müsse damit rechnen, dass das Vertrauen des Dienstherrn in ihn nachhaltig gestört werde. Die Verstöße des Antragstellers gegen die genannten Vorschriften seien umso schwerwiegender, als er im Auslandseinsatz in sicherheitsempfindlicher Tätigkeit eingesetzt gewesen sei. Vor diesem Hintergrund komme den unzutreffenden Angaben des Antragstellers in seinen Sicherheitserklärungen 1996, 2002 und 2005 eine gravierende sicherheitsrechtliche Bedeutung zu. Der Umstand, dass der Antragsteller noch nach Bekanntwerden der sicherheitserheblichen Umstände an Auslandseinsätzen teilgenommen habe und im sicherheitsempfindlichen Bereich eingesetzt gewesen sei, stehe einer derzeit noch negativen Prognose nicht entgegen. Die durch den MAD gewonnenen Erkenntnisse könnten aus Gründen des Datenschutzes nicht pauschal an alle Dienststellenleiter bzw. an die für die Einplanung von Auslandseinsätzen zuständige personalbearbeitende Dienststelle weitergegeben werden. Diese hätten offensichtlich bei der Einplanung des Antragstellers für einen weiteren Auslandseinsatz keine Kenntnis von den sicherheitserheblichen Umständen gehabt. Zudem sei es allein Sache des Geheimschutzbeauftragten festzustellen, wie sich sicherheitserhebliche Umstände auf den Sicherheitsstatus einer Person auswirkten. Bei seiner Verwendung an der Schule für ... der Bundeswehr nehme der Antragsteller keine sicherheitsempfindliche Tätigkeit mehr wahr. Die positiven Leistungen des Antragstellers in sonstigen dienstlichen Bereichen könnten bestehende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit nicht relativieren oder kompensieren.

18

Nach Feststellung des Geheimschutzbeauftragten im Begründungsschreiben vom 13. August 2012 hat der Antragsteller in seinen Sicherheitserklärungen die Frage in Nr. 7 ("Kontakte zu ausländischen Nachrichtendiensten oder zu Nachrichtendiensten der ehemaligen DDR, die auf einen Anbahnungs- oder Werbungsversuch hindeuten können") stets wahrheitsgemäß mit "ja" beantwortet und umfangreich berichtet.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Akten Bezug genommen. Die Verfahrensakte des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - Az.: ... - und die Personalgrundakte des Antragstellers, Hauptteile A - D, haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

Entscheidungsgründe

20

Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat Erfolg.

21

1. Der Antrag ist zulässig.

22

Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos gemäß § 14 Abs. 3 SÜG kann nach ständiger Rechtsprechung des Senats durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung vor den Wehrdienstgerichten mit dem Ziel der Aufhebung des entsprechenden Bescheids angefochten werden. Die aus § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO (hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO) folgende Zuständigkeit der Wehrdienstgerichte für Streitigkeiten, die die dienstliche Verwendung eines Soldaten betreffen, erstreckt sich auch auf die Überprüfung sicherheitsrechtlicher Bescheide im Sinne des § 14 Abs. 3 SÜG, weil mit der Feststellung des Geheimschutzbeauftragten über die Frage des Bestehens eines Sicherheitsrisikos im Kern über die sicherheitsrechtliche Eignung eines Soldaten für eine bestimmte dienstliche Verwendung entschieden wird (vgl. zum Ganzen Beschluss vom 20. November 2012 - BVerwG 1 WB 21.12 und 1 WB 22.12 - juris Rn. 24 m.w.N.).

23

2. Der Antrag ist auch begründet.

24

Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos im Bescheid des Geheimschutzbeauftragten im Bundesministerium der Verteidigung vom 13. August 2012 ist rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten.

25

a) Die Überprüfung von Angehörigen der Bundeswehr auf Sicherheitsbedenken ist eine vorbeugende Maßnahme, die Sicherheitsrisiken nach Möglichkeit ausschließen soll (stRspr; vgl. z.B. Beschluss vom 11. März 2008 - BVerwG 1 WB 37.07 - BVerwGE 130, 291 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 14 jeweils Rn. 23 m.w.N.). Dabei obliegt es der zuständigen Stelle - hier dem Geheimschutzbeauftragten im Bundesministerium der Verteidigung (Nr. 2416 ZDv 2/30) -, aufgrund einer an diesem Zweck der Sicherheitsüberprüfung orientierten Gesamtwürdigung des Einzelfalls die ihm übermittelten Erkenntnisse im Hinblick auf die vorgesehene Tätigkeit zu bewerten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 SÜG).

26

Dem Geheimschutzbeauftragten steht bei der Entscheidung, ob in der Person eines Soldaten ein Sicherheitsrisiko festzustellen ist, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob der Geheimschutzbeauftragte von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (stRspr; vgl. Beschluss vom 21. Juli 2011 - BVerwG 1 WB 12.11 - BVerwGE 140, 384 = Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 25 jeweils Rn. 24 ff. m.w.N.; ferner Urteile vom 15. Februar 1989 - BVerwG 6 A 2.87 - BVerwGE 81, 258 <264> = Buchholz 236.1 § 59 SG Nr. 2 S. 6 f. und vom 15. Juli 2004 - BVerwG 3 C 33.03 - BVerwGE 121, 257 <262> = Buchholz 442.40 § 29d LuftVG Nr. 1 S. 4 f.; Beschluss vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 2 VR 6.09 - juris Rn. 15).

27

Wegen der präventiven Funktion der Sicherheitsüberprüfung und wegen des hohen Ranges der zu schützenden Rechtsgüter liegt ein Sicherheitsrisiko bereits dann vor, wenn tatsächliche Anhaltspunkte Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit und/oder eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste begründen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SÜG, Nr. 2414 Satz 1 Nr. 1 und 2 ZDv 2/30). Dabei hat im Zweifel das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen Belangen (§ 14 Abs. 3 Satz 3 SÜG). Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos, die zugleich eine Prognose über die künftige Zuverlässigkeit und Integrität des Soldaten darstellt, darf sich nicht auf eine vage Vermutung oder eine rein abstrakte Besorgnis stützen. Dabei gibt es keine "Beweislast" weder für den Soldaten dahingehend, dass er die Sicherheitsinteressen der Bundeswehr bisher gewahrt hat und künftig wahren wird, noch für die zuständige Stelle, dass der Soldat diesen Erwartungen nicht gerecht geworden ist oder ihnen künftig nicht gerecht werden wird (stRspr; vgl. Beschlüsse vom 18. Oktober 2001 - BVerwG 1 WB 54.01 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 11 S. 17, vom 8. März 2007 - BVerwG 1 WB 63.06 - Rn. 22 und vom 22. Juli 2009 - BVerwG 1 WB 53.08 - Rn. 24; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <353>).

28

Maßgeblich für die gerichtliche Kontrolle ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Vorlage des Antrags auf gerichtliche Entscheidung durch den Bundesminister der Verteidigung beim Senat (stRspr, vgl. z.B. Beschlüsse vom 21. Juli 2010 - BVerwG 1 WB 68.09 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 23 Rn. 21 = NZWehrr 2010, 254 und vom 28. August 2012 - BVerwG 1 WB 10.12 - Rn. 26). Bis zu diesem Zeitpunkt - und damit auch durch einen Beschwerdebescheid oder durch das Vorlageschreiben - können tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos einschließlich der dabei zu treffenden Prognose in Ergänzung zu der Entscheidung des Geheimschutzbeauftragten in das Verfahren eingeführt werden (vgl. Beschlüsse vom 27. September 2007 - BVerwG 1 WDS-VR 7.07 - Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 13 Rn. 23 und vom 11. März 2008 - BVerwG 1 WB 37.07 - BVerwGE 130, 291 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 14 jeweils Rn. 35).

29

b) Die Feststellung im Bescheid des Geheimschutzbeauftragten im Bundesministerium der Verteidigung, dass in der Person des Antragstellers ein Sicherheitsrisiko vorliegt, weist unter Berücksichtigung dieser Vorgaben keine rechtsfehlerfreie Prognose auf. Überdies trägt sie dem Gebot der Verhältnismäßigkeit als einem allgemeingültigen Wertmaßstab nicht Rechnung, weil die fundierte Prüfung unterblieben ist, ob ein milderes Mittel als die Feststellung eines Sicherheitsrisikos bis zum 9. August 2017 in Betracht kommt.

30

Der Geheimschutzbeauftragte hat seine Feststellung darauf gestützt, dass die in den Sicherheitserklärungen von 1996, 2002 und 2005 unterlassenen Meldungen des Antragstellers über seine Beziehung zu Frau K. und seine unterschiedlichen Angaben in der Befragung durch den MAD am 29. August 20.. und in seinen Stellungnahmen gegenüber dem Geheimschutzbeauftragten vom 10. April 2012 und vom 6. Juni 2012 über Inhalt und Charakter seiner Verbindung zu Frau K. tatsächliche Anhaltspunkte darstellten, die Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit begründen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG i.V.m. Nr. 2414 Satz 1 Nr. 1 ZDv 2/30). Die vom Bundesminister der Verteidigung - R II 2 - in der Vorlage an den Senat wiedergegebene Einschätzung, dass dieses Verhalten des Antragstellers auch tatsächliche Anhaltspunkte für eine besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichtendienste (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG i.V.m. Nr. 2414 Satz 1 Nr. 2 ZDv 2/30) begründe, ist im weiteren Verlauf des gerichtlichen Verfahrens nicht aufrechterhalten worden (Schriftsatz des Bundesministers der Verteidigung - R II 2 - vom 10. Juli 2013).

31

aa) Zwar hat der Geheimschutzbeauftragte den entscheidungserheblichen Sachverhalt im Wesentlichen vollständig erfasst. Er hat die - unstreitige - Tatsache zugrunde gelegt, dass der Antragsteller seine Bekanntschaft mit Frau K., die seit 1994 bestand, in den Jahren 1996, 2002 und 2005 in den damals abzugebenden Sicherheitserklärungen nicht gemeldet hat. Er hat ferner den Inhalt der Angaben zu Frau K. in der Sicherheitserklärung des Antragstellers vom 22. September 2010 aufgegriffen. Weiterhin hat er im Einzelnen die - unterschiedlichen - Angaben des Antragstellers in seiner Befragung durch den MAD am 29. August 20.. und in den Stellungnahmen vom 10. April 2012 und vom 6. Juni 2012 im Sicherheitsüberprüfungsverfahren wiedergegeben und gewürdigt. Darüber hinaus sind die positiven dienstlichen Leistungen und die Weiterverwendung des Antragstellers in einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit im Rahmen seines Auslandseinsatzes zulässigerweise nachträglich in der Vorlage an den Senat in die Sachverhaltserfassung einbezogen worden.

32

Den für die Prognose relevanten Sachverhalt hat der Geheimschutzbeauftragte allerdings insofern unrichtig festgestellt, als er in seinem Begründungsschreiben vom 13. August 2012 dem Antragsteller vorhält, die Beziehung zu Frau K. "erst im Jahr 2010, nach deren Ableben" angegeben zu haben. Im Zeitpunkt der Abgabe der Sicherheitserklärung vom 22. September 2010 lebte Frau K.. Sie ist erst - nach Darstellung des Antragstellers "für alle sehr überraschend" - im Mai 2011 gestorben.

33

bb) Ohne Rechtsfehler hat der Geheimschutzbeauftragte zunächst in dem Umstand, dass der Antragsteller gegenüber dem MAD und gegenüber ihm, dem Geheimschutzbeauftragten, widersprüchliche Angaben über Inhalt, Intensität und Charakter seiner Beziehung zu Frau K. gemacht hat, tatsächliche Anhaltspunkte gesehen, die Zweifel an der Zuverlässigkeit des Antragstellers bei der Wahrnehmung einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit begründen.

34

Tatsächliche Anhaltspunkte im vorgenannten Sinne können sich nach der ständigen Rechtsprechung des Senats daraus ergeben, dass der Betroffene eine Dienstpflichtverletzung begangen hat (vgl. z.B. Beschluss vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 1 WB 16.10 - Buchholz 402.8 § 6 SÜG Nr. 1 Rn. 38 m.w.N.). In Übereinstimmung hiermit nennt Hinweis Nr. 9 zu Nr. 2414 Satz 1 Nr. 1 ZDv 2/30 (Anlage C 18) als Beispiel für entsprechende Anhaltspunkte Verstöße des Betroffenen gegen Dienstpflichten. Der insoweit relevanten Pflicht, in dienstlichen Angelegenheiten die Wahrheit zu sagen (§ 13 Abs. 1 SG), einschließlich der damit in enger Verbindung stehenden Meldepflicht (§ 13 Abs. 2 SG), kommt ein besonderes Gewicht für die sicherheitsrechtliche Beurteilung zu (vgl. z.B. Beschluss vom 14. Dezember 2010 - BVerwG 1 WB 13.10 - Rn. 29). Nicht nur, aber gerade auch im Umgang mit geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen, Gegenständen oder Erkenntnissen muss sich die militärische Führung auf die Richtigkeit abgegebener Meldungen, Erklärungen und Aussagen sowie auf die unaufgeforderte Erfüllung von Meldepflichten jederzeit und grundsätzlich ohne weitere Nachprüfung verlassen können.

35

Nach der Rechtsprechung des Senats ist ein Soldat als Betroffener einer Sicherheitsüberprüfung in seinen Äußerungen im Rahmen der Befragung durch den MAD (§ 3 Abs. 2, § 35 Abs. 3 SÜG i.V.m. Nr. 2604 <4> Nr. 1 ZDv 2/30) und im Rahmen seiner Anhörung nach § 6 Abs. 1 und 3 SÜG an die Wahrheitspflicht nach § 13 Abs. 1 SG gebunden (vgl. - auch zum Folgenden - Beschluss vom 20. November 2012 - BVerwG 1 WB 21.12, 1 WB 22.12 - Rn. 59, 60).

36

Zu den "dienstlichen Angelegenheiten" im Sinne des § 13 Abs. 1 SÜG gehören - neben den unter Berücksichtigung des § 13 Abs. 5 SÜG abgegebenen Sicherheitserklärungen (vgl. dazu Beschluss vom 28. Februar 2012 - BVerwG 1 WB 28.11 - Rn. 35 m.w.N.) - auch Erklärungen eines Soldaten als betroffene Person im Rahmen der Befragung durch die mitwirkende Behörde (MAD) und im Rahmen der Anhörung nach § 6 Abs. 1 und 3 SÜG, wenn er von der Gelegenheit zur Stellungnahme Gebrauch macht. Diese Äußerungen stehen nicht im Kontext eines "repressiven" Straf- oder gerichtlichen Disziplinarverfahrens, das mit der Verfahrensgarantie des Grundsatzes, dass niemand verpflichtet ist, sich selbst zu belasten (Selbstbelastungsfreiheit), ausgestattet ist. Die Sicherheitsüberprüfung verfolgt demgegenüber ausschließlich präventive Ziele zum Schutz der Sicherheitsinteressen der Bundeswehr. Das ergibt sich aus § 1 und § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG und entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, der zufolge die Feststellung eines Sicherheitsrisikos eine Maßnahme der vorbeugenden Gefahrenabwehr mit einer prognostischen Risikoeinschätzung darstellt (vgl. z.B. Beschluss vom 15. Dezember 2009 - BVerwG 1 WB 58.09 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22 Rn. 29). Die Äußerungen des betroffenen Soldaten in diesem Verfahren erfolgen im engsten Sinne im Rahmen einer "dienstlichen Angelegenheit". Denn sie stehen im unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die dienstliche Verwendung des betroffenen Soldaten in einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit in Betracht kommt (§ 2 Abs. 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 und 3 SÜG und § 35 Abs. 3 SÜG in Verbindung mit Nr. 2604 (4) Nr. 1 ZDv 2/30).

37

Zutreffend hat der Geheimschutzbeauftragte hiernach festgestellt, dass der Antragsteller seiner Wahrheitspflicht in seinen Äußerungen gegenüber dem MAD und im Sicherheitsüberprüfungsverfahren nicht nachgekommen ist. Der Antragsteller hat im August 20.. zunächst erklärt, dass er Frau K. seit 1995 jedes Jahr für einen Zeitraum von vier bis fünf Wochen in Deutschland getroffen und dass sie in dieser Zeit immer bei ihm gewohnt habe. In seiner schriftlichen Stellungnahme vom 10. April 2012 hat er seine Beziehung zu Frau K. dagegen dahin relativiert, dass er nie an eine Heirat gedacht und dass Frau K. bei ihren Aufenthalten in Deutschland ausschließlich bei Familie ... gewohnt habe. Er habe Frau K. im Zwei-Jahres-Abstand getroffen; sie hätten gemeinsam einige Sportwettkämpfe und Ausflüge unternommen. In seiner weiteren Stellungnahme vom 6. Juni 2012 hat der Antragsteller andererseits erklärt, dass er mit Frau K. nur im Juni 1994, im August 2007 und im August 2008 gemeinsame Hotelaufenthalte gehabt habe. Über die Möglichkeit einer Eheschließung mit ihr habe er nachgedacht und auch mit Hauptmann a.D. ... gesprochen. In den Jahren 1996 bis 2005 habe er nahezu keine Begegnungen mit ihr gehabt.

38

Diese widersprüchlichen Angaben hat der Antragsteller nicht plausibel und nachvollziehbar erklären können. Soweit er geltend macht, er sei bei der Befragung durch den MAD gedanklich mit dem unmittelbar bevorstehenden Auslandseinsatz beschäftigt und deshalb in seinen Äußerungen unpräzise gewesen, erklären sich daraus jedenfalls nicht die erheblichen inhaltlichen Widersprüche in seinen beiden Stellungnahmen gegenüber dem Geheimschutzbeauftragten. Seine Äußerungen in den Anhörungen entsprechen daher in wesentlichen Punkten nicht der Wahrheit.

39

cc) Der Senat lässt dahinstehen, ob der Geheimschutzbeauftragte tatsächliche Anhaltpunkte im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG auch aus der Tatsache herleiten durfte, dass der Antragsteller die zwischen ihm und Frau K. seit 1994 bestehende Bekanntschaft in drei Sicherheitserklärungen nicht angegeben hat. Insoweit kann offen bleiben, ob - und gegebenenfalls ab wann - es sich bei dieser Bekanntschaft um eine meldepflichtige "sonstige Beziehung" gemäß Nr. 8.4 des Formulars der Sicherheitserklärung handelte.

40

dd) Denn der Geheimschutzbeauftragte hat im vorliegenden Verfahren mit einer unzureichenden prognostischen Einschätzung des Sicherheitsrisikos die Grenzen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums überschritten.

41

Bei der Beurteilung, ob ein Sicherheitsrisiko festzustellen ist, hat sich der zuständige Geheimschutzbeauftragte prognostisch zur künftigen Entwicklung der Persönlichkeit des betroffenen Soldaten und seiner Verhältnisse zu äußern, weil das Sicherheitsüberprüfungsverfahren in besonderem Maße einer vorbeugenden Risikoeinschätzung dient, hingegen nicht der - zusätzlichen - repressiven Ahndung eines Fehlverhaltens (vgl. dazu Beschlüsse vom 15. Dezember 2009 - BVerwG 1 WB 58.09 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22 Rn. 29 m.w.N. und vom 24. April 2012 - BVerwG 1 WB 62.11 - juris Rn. 31).

42

In seinen Prognose-Erwägungen im Begründungsschreiben vom 13. August 2012 hat sich der Geheimschutzbeauftragte inhaltlich nur auf die Wahrheitspflichtverletzungen des Antragstellers bezogen, die er in der vorangegangenen "Bewertung der sicherheitserheblichen Erkenntnisse" als "Versagen im Kernbereich der Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit" beurteilt hatte. Die allein retrospektive Betrachtung eines (dienst-)pflichtwidrigen Verhaltens des Betroffenen in der Vergangenheit ohne Herstellung eines Bezuges zu seinem erwartbaren Verhalten in der näheren Zukunft trägt aber den Anforderungen an eine profunde Prognose nicht hinreichend Rechnung.

43

In die Prognose hätte hier vor allem der Umstand einbezogen werden müssen, dass der Antragsteller - wie der Geheimschutzbeauftragte an anderer Stelle selbst darlegt - in den Sicherheitserklärungen stets wahrheitsgemäße Angaben zu "Kontakten zu ausländischen Nachrichtendiensten" im Sinne der Nr. 7 des Sicherheitserklärungsformulars gemacht und umfassend über diese Kontakte berichtet hat. Diese Tatsache dokumentiert, dass dem Antragsteller nicht pauschal ein gestörtes Verhältnis zu seiner soldatenrechtlichen Wahrheitspflicht vorgehalten werden kann. Überdies ist für die Prognose von Bedeutung, dass der Antragsteller die "persönliche Verbindung" zu Frau K. noch zu deren Lebzeiten im September 2010 in der Sicherheitserklärung offengelegt hat, zu einem Zeitpunkt also, als diese Verbindung noch "aktiv" war und sich eventuelle Risiken im Kontext ihres Heimatstaates als eines Staates mit besonderen Sicherheitsrisiken mit einer höheren Wahrscheinlichkeit realisieren konnten. Bei seiner Sachverhaltsfeststellung hat der Geheimschutzbeauftragte hingegen fälschlich zugrunde gelegt, dass die Meldung der Verbindung zu Frau K. erst nach deren Ableben erfolgt sei; daraus hat er sinngemäß den Vorwurf hergeleitet, dass der Antragsteller diese Bekanntschaft nicht zeitnah, sondern erst dann offenbart habe, als es sozusagen "ungefährlich" geworden war.

44

Diese einzelfallbezogenen Gesichtspunkte hätten - gerade auch im Hinblick auf das Gebot der Verhältnismäßigkeit (zu dessen Geltung im Sicherheitsüberprüfungsrecht: Beschluss vom 24. November 2009 - BVerwG 1 WB 6.09 - Rn. 25 ff.) - eine sorgfältige Prüfung notwendig gemacht, ob anstelle der Feststellung eines Sicherheitsrisikos mit der Festsetzung einer fünfjährigen Geltungsdauer im Fall des Antragstellers bestimmte Auflagen oder Einschränkungen im Sinne der Nr. 2705 Abs. 1 ZDv 2/30 ausgereicht hätten oder ob zumindest eine Verkürzung der Frist für die Durchführung einer Wiederholungsüberprüfung in Betracht gekommen wäre. Als Auflage wäre zum Beispiel eine spezielle Meldepflicht für "sämtliche Kontakte" zu bestimmten Personen oder in Staaten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG in Betracht gekommen (vgl. dazu im Einzelnen Beschluss vom 27. Februar 2003 - BVerwG 1 WB 51.02 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 15). Diese Prüfung ist bis zur Vorlage des Verfahrens an den Senat unterblieben.

45

Der angefochtene Bescheid ist deshalb aufzuheben (§ 19 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO).

46

Der Geheimschutzbeauftragte hat von Amts wegen eine neue Entscheidung über die Frage zu treffen, ob in der Person des Antragstellers ein Sicherheitsrisiko besteht, sofern dieser wieder in sicherheitsempfindlicher Tätigkeit verwendet werden soll.