Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-17, Aktenzeichen 1 K 2683/14

Tenor

Der Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 8. August 2013 und deren Widerspruchsbescheid vom 21. Mai 2014 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid über die Festsetzung der gebührenpflichtigen Grundstücksfläche zur Erhebung der Niederschlagswassergebühr.

2

Die Beklagte erhebt seit 2010 gesonderte Schmutzwasser- und Niederschlagswassergebühren. Bemessungsgrundlage für die Niederschlagswassergebühr (anrechenbare versiegelte Flächen) sind nach § 26 a Abs. 1 der Satzung über die öffentliche Entwässerung der Stadt Esslingen am Neckar - Entwässerungssatzung - die bebauten und befestigten (versiegelten) Flächen des an die öffentliche Abwasserbeseitigung angeschlossenen Grundstücks, von denen Niederschlagswasser unmittelbar oder mittelbar den öffentlichen Abwasseranlagen zugeführt wird. Die Festsetzung der anrechenbaren versiegelten Fläche erfolgt nach § 26 b der Entwässerungssatzung durch Festsetzungsbescheid der Stadt. Dieser Bescheid ist die Grundlage für die Gebührenerhebung und behält seine Gültigkeit, bis ein Änderungsbescheid erlassen wird.

3

Der Kläger ist Eigentümer und Träger der Straßenbaulast für die Landesstraße 1192.

4

Im April 1995 hatten die Beteiligten aus Anlass des Neubaus eines Regenrückhaltebeckens im Bereich der L 1192 eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung geschlossen, die in § 5 Abs. 2 folgende Regelung zur Ableitung des Straßenoberflächenwassers enthielt:

5

„Für die Einleitung des durch den Neubau der OU Nellingen zusätzlich anfallenden und in die Kanalisation von Esslingen einzuleitenden Straßenoberflächenwassers erhält die Stadt eine einmalige Entschädigung in Höhe von 60.000,00 DM. Mit dieser einmaligen Entschädigung ist auch die seitherige und künftige Entsorgung des Oberflächenwassers an anderen bestehenden Außenstrecken von Landesstraßen abgegolten, die bereits über das Kanalnetz der Stadt Esslingen entwässert werden. Sofern weitere Außenstrecken an das Kanalnetz angeschlossen werden sollen, sind ergänzende Regelungen erforderlich.“

6

Mit Schreiben vom 17.04.2013 erklärte die Beklagte gegenüber dem Kläger die Kündigung dieser Vereinbarung.

7

Mit Bescheid vom 08.08.2013 setzte die Beklagte die anrechenbare versiegelte Fläche für die im Einzelnen bezeichneten Flurstücke, auf denen die L 1192 verläuft, auf 27.021 m² fest.

8

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 04.09.2013 Widerspruch ein, zu dessen Begründung er ausführte, dass die Erhebung von Niederschlagswassergebühren für eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straßenfläche gegen das Kommunalabgabengesetz verstoße. Aus § 17 Abs. 3 KAG folge zwingend, dass der Straßenbaulastträger für diese Flächen nicht zur Zahlung von Benutzungsgebühren nach der kommunalen Abwassersatzung herangezogen werden könne. Darüber hinaus sei durch die einmalige Entschädigungszahlung des Klägers an die Beklagte in Höhe von 60.000 DM aufgrund der Vereinbarung vom 06./13.04.1995 nach dem ausdrücklichen Willen der vertragsschließenden Parteien gem. § 5 Abs. 2 der Vereinbarung die Entsorgung des Straßenoberflächenwassers abgegolten. Ein Anpassungs- oder Kündigungsrecht wegen der zwischenzeitlichen Einführung der gesplitteten Abwassergebühr bestehe nicht, denn diese Änderung der Rechtsprechung betreffe nur den Bereich der nunmehr nach Schmutzwasser und Niederschlagswasser getrennt zu erhebenden Abwassergebühren und nicht den Straßenoberflächenentwässerungsaufwand, der von vornherein gemäß § 17 Abs. 3 KAG nicht bei der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen sei. Schließlich ziehe die Beklagte in dem angefochtenen Bescheid auch ein Grundstück auf der Gemarkung Nellingen (FlSt. ...) zur Bemessung der städtischen Niederschlagswassergebühr heran, obwohl sich die Satzungshoheit nur auf die Grundstücke auf der eigenen Gemarkung erstrecke.

9

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.05.2014 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. § 17 Abs. 3 KAG regele, dass die Kosten, die auf die Entwässerung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfielen, nicht in die Gesamtkosten der Gebührenkalkulation einzubeziehen seien. Die Stadt Esslingen wende in diesem Zusammenhang § 16 KAG an und rechne den Straßenentwässerungskostenanteil separat ab und nicht auf die Gruppe der Gebührenzahler um. Demgegenüber gehörten die Kosten der Entwässerung von Straßen, bei denen die Stadt nicht selbst Baulastträger sei, nicht zu den Kosten, die die Stadt Esslingen selbst trage. Diese Kosten seien demnach auch nicht entsprechend § 17 Abs. 3 KAG abzugsfähig. Die am 17.04.2013 ausgesprochene Kündigung der vertraglichen Regelung aus dem Jahr 1995 sei wirksam. Die Heranziehung von Teilflächen anderer Gemarkungen sei zulässig, da satzungsrechtlich geregelt sei, dass für die Benutzung der öffentlichen Abwasseranlagen der Beklagten Gebühren zu erheben seien für die befestigten Flächen, die Niederschlagswasser den öffentlichen Abwasseranlagen der Beklagten zuführen.

10

Am 10.06.2014 hat der Kläger Anfechtungsklage zum erkennenden Gericht erhoben, zu deren Begründung er vorträgt, die Inanspruchnahme des Straßenbaulastträgers sei sowohl nach § 43 Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 StrG als auch nach § 17 Abs. 3 KAG ausgeschlossen. Selbst wenn man dies anders beurteilen wollte, stünde die Vereinbarung aus dem Jahr 1995 der Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren entgegen. Es liege keine wirksame Kündigung dieser Vereinbarung vor. Der Kläger habe der Kündigung widersprochen.

11

Der Kläger beantragt,

12

den Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 08.08.2013 und deren Widerspruchsbescheid vom 21.05.2014 aufzuheben.

13

Die Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie trägt ergänzend vor, die Straßenentwässerungskosten würden nicht in die Kalkulation der Niederschlagswassergebühren einfließen. Es sei beabsichtigt, sie gesondert zu kalkulieren und dann die Träger der Straßenbaulast zu den Gebühren heranzuziehen. Falls dies auf der Grundlage der geltenden Entwässerungssatzung nicht möglich sei, sei beabsichtigt, diese zu ändern.

16

Mit Beschluss vom 29.10.2015 ist der Rechtsstreit dem Vorsitzenden als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.

17

Dem Gericht haben die einschlägigen Verwaltungsakten der Beklagten vorgelegen. Hierauf sowie auf die in diesem Verfahren gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

18

Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten und deren Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Die Festsetzung der gebührenpflichtigen Grundstücksfläche zur Erhebung der Niederschlagswassergebühr auf der Grundlage der Entwässerungssatzung der Beklagten verstößt gegen höherrangiges Recht. Der Festsetzungsbescheid bildet die Grundlage für die nachfolgende Gebührenerhebung und kann daher seinerseits nur rechtmäßig sein, wenn die Beklagte überhaupt berechtigt ist, den Kläger zu Niederschlagswassergebühren heranzuziehen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zwar stehen der Gebührenerhebung keine straßenrechtlichen Vorschriften entgegen (1.), doch wird die Gebührenerhebung durch § 17 Abs. 3 KAG gesperrt (2.).

20

1. Gemäß § 43 Abs. 1 und 3 StrG ist das klagende Land Träger der Straßenbaulast für die Landesstraße 1192 außerhalb der Ortsdurchfahrten. Die Straßenbaulast umfasst auch die ordnungsgemäße Entwässerung der Straße (vgl. Gössl, in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz (KAG) für Baden-Württemberg, 32. EL. , § 17 Erl. 2., S. 6; Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 1. Aufl. 2013, § 43 Rn. 10; I. 1.2 der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Umweltministeriums über die Beseitigung von Straßenoberflächenwasser - VwV-Straßenoberflächenwasser - vom 25.01.2008, GABl 2008, 54).

21

Träger der Straßenbaulast, die mit dem kommunalen Betreiber der Abwasseranlage nicht identisch sind, können sich zur Entwässerung von Verkehrsflächen der kommunalen Abwasseranlagen bedienen. Soweit es um Verkehrsflächen im Zuge von Ortsdurchfahrten geht, schließt § 43 Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 StrG die Erhebung von Abwassergebühren durch den kommunalen Träger der Abwasseranlage ausdrücklich aus. Für die Entwässerung von Verkehrsflächen außerhalb von Ortsdurchfahrten enthält § 43 StrG hingegen keine entsprechende Regelung. Das Straßenrecht steht daher insoweit einer Beteiligung des Straßenbaulastträgers an den Straßenentwässerungskosten nicht entgegen.

22

2. Dies bedeutet jedoch nicht, dass eine solche Kostenbeteiligung für die Ableitung des Oberflächenwassers von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen in die öffentliche Einrichtung Abwasserbeseitigung in der Trägerschaft einer Kommune, wie sie hier praktiziert wird, im Wege der Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren erfolgen darf. Ob es sich um gebührenfähige Kosten handelt, bestimmt sich nach den Vorschriften des jeweiligen Kommunalabgabenrechts, hier also des baden-württembergischen Kommunalabgabengesetzes - KAG -. Nach dessen § 13 Abs. 1 Satz 1 können die Gemeinden und die Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Gemäß § 14 Abs. 1 KAG dürfen die Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die Gesamtkosten der Einrichtung gedeckt werden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die Straßenentwässerungskosten als „einrichtungsfremd“ vorab auszusondern sind (sog. „Vorwegabzug“) oder ob sie in die gebührenfähigen Kosten nach einzustellen sind mit der Folge, dass an deren Umlegung dann auch der jeweilige Träger der Straßenbaulast mit den auf die Inanspruchnahme für die Straßenoberflächenentwässerung entfallenden Leistungseinheiten zu beteiligen ist (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 42. EL. , § 6 Rn. 746).

23

Mit der Regelung in § 17 Abs. 3 KAG, wonach die anteiligen Kosten, die auf die Entwässerung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfallen, bei den Kosten nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG außer Betracht bleiben, hat sich der Landesgesetzgeber ausdrücklich für den Vorwegabzug entschieden (vgl. Lichtenfeld, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.09.2010 - 2 S 136/10 -, BWGZ 2011, 63). Durch § 17 Abs. 3 KAG ist klargestellt, dass der auf die Entwässerung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfallende Teilaufwand bei der Ermittlung der gebührenfähigen Kosten außer Betracht bleibt. Die entsprechenden Kostenanteile sind also von vornherein nicht ansatzfähig (vgl. Gössl, in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz (KAG) für Baden-Württemberg, 32. EL. , § 14 Erl. 4.1.2.1, S. 25 und § 17 Erl. 2, S. 6; Rieger, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 45. EL. , § 6 Rn. 590).

24

Hieraus ergibt sich zwangsläufig, dass auch auf der Benutzerseite keine niederschlagswassergebührenpflichtigen Straßenbaulastträger stehen können (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 42. EL. , § 6 Rn. 746a). Der Erlass eines satzungsmäßigen Niederschlagswassergebührenbescheides oder eines Leistungsbescheides, mit dem etwa bestehende gesetzliche Zahlungsansprüche „festgesetzt“ werden, ist insoweit nicht zulässig (vgl. SaarlOVG, Teilurteil v. 05.09.2007 - 1 A 44/07 -, LKRZ 2007, 463 = juris Rn. 42 f.; ebenso OVG Schlesw.-Holst., Beschl. v. 25.04.2003 - 2 MB 33/03 -, NordÖR 2004, 173 zum schleswig-holsteinischen Landesrecht; BGH, Urt. v. 18.07.2002 - III ZR 287/01 -, NVwZ 2002, 1535 = juris Rn. 12 und OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 08.02.2001 - 12 A 11746/00 -, juris Rn. 11 zum rheinland-pfälzischen Landesrecht; vgl. ferner Lichtenfeld, a.a.O.).

25

3. Ob die zwischen den Parteien geschlossene vertragliche Vereinbarung aus dem Jahr 1995 der Festsetzung der gebührenpflichtigen Fläche auf der Grundlage der Entwässerungssatzung der Beklagten als Grundlage für den Erlass eines satzungsmäßigen Niederschlagswassergebührenbescheides entgegensteht, oder ob diese Vereinbarung seitens der Beklagten wirksam gekündigt worden ist, bedarf damit ebenso wenig einer Entscheidung wie die Frage, inwieweit die Heranziehung von Teilflächen anderer Gemarkungen zulässig ist.

26

4. Zur Vermeidung von Missverständnissen weist das Gericht darauf hin, dass es der Beklagten unbenommen bleibt, vertragliche Kostenvereinbarungen mit dem jeweiligen Straßenbaulastträger zu treffen, wie dies hier auch im Jahr 1995 geschehen ist, oder - wenn keine vertragliche Kostenvereinbarung getroffen wurde - durch Geltendmachung etwa bestehender gesetzlicher Zahlungsansprüche (z.B. eines Anspruchs auf Aufwendungsersatz aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag oder eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs) für eine Deckung derjenigen Kosten zu sorgen, die auf die zusätzlich übernommene Straßenoberflächenentwässerung entfallen.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

28

Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 124 a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Gründe

18

Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten und deren Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Die Festsetzung der gebührenpflichtigen Grundstücksfläche zur Erhebung der Niederschlagswassergebühr auf der Grundlage der Entwässerungssatzung der Beklagten verstößt gegen höherrangiges Recht. Der Festsetzungsbescheid bildet die Grundlage für die nachfolgende Gebührenerhebung und kann daher seinerseits nur rechtmäßig sein, wenn die Beklagte überhaupt berechtigt ist, den Kläger zu Niederschlagswassergebühren heranzuziehen. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zwar stehen der Gebührenerhebung keine straßenrechtlichen Vorschriften entgegen (1.), doch wird die Gebührenerhebung durch § 17 Abs. 3 KAG gesperrt (2.).

20

1. Gemäß § 43 Abs. 1 und 3 StrG ist das klagende Land Träger der Straßenbaulast für die Landesstraße 1192 außerhalb der Ortsdurchfahrten. Die Straßenbaulast umfasst auch die ordnungsgemäße Entwässerung der Straße (vgl. Gössl, in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz (KAG) für Baden-Württemberg, 32. EL. , § 17 Erl. 2., S. 6; Schumacher, Straßengesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 1. Aufl. 2013, § 43 Rn. 10; I. 1.2 der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Umweltministeriums über die Beseitigung von Straßenoberflächenwasser - VwV-Straßenoberflächenwasser - vom 25.01.2008, GABl 2008, 54).

21

Träger der Straßenbaulast, die mit dem kommunalen Betreiber der Abwasseranlage nicht identisch sind, können sich zur Entwässerung von Verkehrsflächen der kommunalen Abwasseranlagen bedienen. Soweit es um Verkehrsflächen im Zuge von Ortsdurchfahrten geht, schließt § 43 Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 StrG die Erhebung von Abwassergebühren durch den kommunalen Träger der Abwasseranlage ausdrücklich aus. Für die Entwässerung von Verkehrsflächen außerhalb von Ortsdurchfahrten enthält § 43 StrG hingegen keine entsprechende Regelung. Das Straßenrecht steht daher insoweit einer Beteiligung des Straßenbaulastträgers an den Straßenentwässerungskosten nicht entgegen.

22

2. Dies bedeutet jedoch nicht, dass eine solche Kostenbeteiligung für die Ableitung des Oberflächenwassers von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen in die öffentliche Einrichtung Abwasserbeseitigung in der Trägerschaft einer Kommune, wie sie hier praktiziert wird, im Wege der Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren erfolgen darf. Ob es sich um gebührenfähige Kosten handelt, bestimmt sich nach den Vorschriften des jeweiligen Kommunalabgabenrechts, hier also des baden-württembergischen Kommunalabgabengesetzes - KAG -. Nach dessen § 13 Abs. 1 Satz 1 können die Gemeinden und die Landkreise für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben. Gemäß § 14 Abs. 1 KAG dürfen die Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die Gesamtkosten der Einrichtung gedeckt werden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die Straßenentwässerungskosten als „einrichtungsfremd“ vorab auszusondern sind (sog. „Vorwegabzug“) oder ob sie in die gebührenfähigen Kosten nach einzustellen sind mit der Folge, dass an deren Umlegung dann auch der jeweilige Träger der Straßenbaulast mit den auf die Inanspruchnahme für die Straßenoberflächenentwässerung entfallenden Leistungseinheiten zu beteiligen ist (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 42. EL. , § 6 Rn. 746).

23

Mit der Regelung in § 17 Abs. 3 KAG, wonach die anteiligen Kosten, die auf die Entwässerung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfallen, bei den Kosten nach § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG außer Betracht bleiben, hat sich der Landesgesetzgeber ausdrücklich für den Vorwegabzug entschieden (vgl. Lichtenfeld, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.09.2010 - 2 S 136/10 -, BWGZ 2011, 63). Durch § 17 Abs. 3 KAG ist klargestellt, dass der auf die Entwässerung von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen entfallende Teilaufwand bei der Ermittlung der gebührenfähigen Kosten außer Betracht bleibt. Die entsprechenden Kostenanteile sind also von vornherein nicht ansatzfähig (vgl. Gössl, in: Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz (KAG) für Baden-Württemberg, 32. EL. , § 14 Erl. 4.1.2.1, S. 25 und § 17 Erl. 2, S. 6; Rieger, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 45. EL. , § 6 Rn. 590).

24

Hieraus ergibt sich zwangsläufig, dass auch auf der Benutzerseite keine niederschlagswassergebührenpflichtigen Straßenbaulastträger stehen können (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 42. EL. , § 6 Rn. 746a). Der Erlass eines satzungsmäßigen Niederschlagswassergebührenbescheides oder eines Leistungsbescheides, mit dem etwa bestehende gesetzliche Zahlungsansprüche „festgesetzt“ werden, ist insoweit nicht zulässig (vgl. SaarlOVG, Teilurteil v. 05.09.2007 - 1 A 44/07 -, LKRZ 2007, 463 = juris Rn. 42 f.; ebenso OVG Schlesw.-Holst., Beschl. v. 25.04.2003 - 2 MB 33/03 -, NordÖR 2004, 173 zum schleswig-holsteinischen Landesrecht; BGH, Urt. v. 18.07.2002 - III ZR 287/01 -, NVwZ 2002, 1535 = juris Rn. 12 und OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 08.02.2001 - 12 A 11746/00 -, juris Rn. 11 zum rheinland-pfälzischen Landesrecht; vgl. ferner Lichtenfeld, a.a.O.).

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3. Ob die zwischen den Parteien geschlossene vertragliche Vereinbarung aus dem Jahr 1995 der Festsetzung der gebührenpflichtigen Fläche auf der Grundlage der Entwässerungssatzung der Beklagten als Grundlage für den Erlass eines satzungsmäßigen Niederschlagswassergebührenbescheides entgegensteht, oder ob diese Vereinbarung seitens der Beklagten wirksam gekündigt worden ist, bedarf damit ebenso wenig einer Entscheidung wie die Frage, inwieweit die Heranziehung von Teilflächen anderer Gemarkungen zulässig ist.

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4. Zur Vermeidung von Missverständnissen weist das Gericht darauf hin, dass es der Beklagten unbenommen bleibt, vertragliche Kostenvereinbarungen mit dem jeweiligen Straßenbaulastträger zu treffen, wie dies hier auch im Jahr 1995 geschehen ist, oder - wenn keine vertragliche Kostenvereinbarung getroffen wurde - durch Geltendmachung etwa bestehender gesetzlicher Zahlungsansprüche (z.B. eines Anspruchs auf Aufwendungsersatz aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag oder eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs) für eine Deckung derjenigen Kosten zu sorgen, die auf die zusätzlich übernommene Straßenoberflächenentwässerung entfallen.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

28

Die Berufung ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 124 a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO genannten Gründe vorliegt.