Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-06-13, Aktenzeichen 17 L 558/13
ECLI:DE:VGD:2013:0613.17L558.13.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage – 17 K 2816/13 – gegen die Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2013 wird hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 (Untersagungen) wiederhergestellt und hinsichtlich der Ziffern 4 und 5 (Zwangsmittelandrohungen) angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der am 21. März 2013 bei Gericht gestellte Antrag,

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die aufschiebende Wirkung der Klage – 17 K 2816/13 – gegen die Ziffern 1 und 2 der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Februar 2013 wiederherzustellen und gegen die Ziffern 4 sowie 5 der vorgenannten Verfügung anzuordnen,

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hat Erfolg. Er ist zulässig (A.) und begründet (B.).

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A.

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Der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig, insbesondere kommt der Anfechtungsklage abweichend von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung zu; hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 der streitgegenständlichen Verfügung (Untersagungen) aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO und betreffend der Ziffern 4 sowie 5 der Verfügung (Zwangsmittelandrohungen) schon kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 Satz 1 Gesetz über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen.

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B.

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Der Antrag ist begründet.

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Bei der vom Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Abwägung zwischen privatem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und öffentlichem Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin überwiegt ersteres. Die Voraussetzungen für die Wiederherstellung (I. und II.) bzw. Anordnung (III.) der aufschiebenden Wirkung sind gegeben. Auszugehen ist davon, dass die grundsätzlich durch Widerspruch und Klage herbeigeführte aufschiebende Wirkung Wesensmerkmal des im Grundgesetz gewährleisteten Verwaltungsrechtsschutzes ist. Ohne entsprechende aufschiebende Wirkung würde der Rechtsschutz oftmals hinfällig werden, weil bei einer sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsaktes in vielen Fällen vollendete Tatsachen geschaffen würden, die auch dann nicht oder nur schwer wieder rückgängig gemacht werden könnten, wenn der Betroffene letzten Endes im Hauptsacheverfahren obsiegte. Gehört die in der aufschiebenden Wirkung der Rechtsbehelfe liegende Sicherung vorläufigen Rechtsschutzes daher zu den wesentlichen Elementen des Rechtsschutzes und der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz, ist im Hinblick auf diese Gewährleistungen für die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgehen muss, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Ein solches besonderes öffentliches Interesse ist etwa regelmäßig dann anzuerkennen, wenn sich bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erkennen lässt, dass die gegen den Verwaltungsakt eingelegten Rechtsbehelfe im Ergebnis keine Aussicht auf Erfolg haben können. Denn an der alsbaldigen Vollziehung eines vom Betroffenen offensichtlich zu Unrecht angegriffenen Verwaltungsaktes wird in aller Regel ein besonderes öffentliches Interesse bestehen, wie sich umgekehrt das überwiegende Interesse des Betroffenen an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfes in aller Regel schon aus dem Umstand ergibt, dass der Rechtsbehelf offensichtlich begründet ist.

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I. Davon, dass die Klage der Antragstellerin betreffend Ziffer 1 der angegriffenen Ordnungsverfügung nach summarischer Prüfung offensichtlich unbegründet wäre, kann hier ebenso wenig ausgegangen werden wie von der gegenteiligen Annahme. Vielmehr erweist sich der Ausgang des Rechtsstreits derzeit noch als offen, denn die Untersagungsverfügung ist diesbezüglich weder offenkundig rechtswidrig noch offenkundig rechtmäßig (1. bis 3.). Das geltend gemachte Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung hat hier daher zurückzutreten und es bleibt eine Klärung im Hauptsacheverfahren abzuwarten (4.).

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1. Rechtsgrundlage für die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und Schuhen mittels im Stadtgebiet der Antragsgegnerin aufgestellter Sammelcontainer (Ziffer 1 Satz 1 der Verfügung) und die Aufforderung - hier im Wege der Annexkompetenz ergangen - alle von der Antragstellerin aufgestellten Container unverzüglich und dauerhaft zu entfernen (Ziffer 1 Satz 2 der Verfügung), ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG), hinter der der Auffangtatbestand des § 62 KrWG zurücktritt. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (erste Alternative), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (zweite Alternative).

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2. Von der formellen Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Untersagungsverfügung, insbesondere der Zuständigkeit der Antragsgegnerin als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist bei summarischer Prüfung auszugehen.

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Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.

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Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24.

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Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 – 4 K 1905/10 –, juris, Rn. 67.

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Letzteres ist bei der Antragsgegnerin -auch schon für die Zeit vor der Umstrukturierung im April 2013- der Fall. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wurden bis dato im Sachgebiet 19/1.2 bis 19/1.4 wahrgenommen, die der unteren Umweltschutzbehörde davon organisatorisch getrennt im Sachgebiet 19/1.1. Mit dieser rechtlichen Trennung geht auch – so der unbestrittene Vortrag der Antragsgegnerin – eine personelle Trennung einher.

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Soweit in der Literatur vertreten wird, dass es vor dem Hintergrund von Art. 102 und 106 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – ehemals Art. 82 und 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – und deren Auslegung in der sogenannten N-Entscheidung,

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Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 1. Juli 2008 – C-49/07 –, juris,

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auch europarechtlich problematisch sei, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die Sammlungen von dessen Wettbewerbern entscheide,

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vgl. Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 8 f.; Weidemann, AbfallR 2013, 96, 100; Hurst, AbfallR 2013, 176, 177; ähnlich Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3.Aufl., § 18, Rn. 11; a.A. Wenzel, AbfallR 2013, 231, 233,

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begründet dies keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit der Antragsgegnerin.

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Zum einen spricht angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und kreisfreien Städte mit den Aufgaben der Abfallbewirtschaftung schon einiges gegen eine marktbeherrschende Stellung i.S.v. Art. 102 AEUV,

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so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris, Rn. 39.

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Zum anderen handelt es sich bei der Abfallbewirtschaftung als Aufgabe der Daseinsvorsorge – anders als bei der Veranstaltung von Motorrennen im Fall N – um eine unter die Ausnahmevorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris, Rn. 40.

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Zudem unterliegen – anders als beim Fall N, in dem der im Wettbewerb stehende Veranstalter unkontrolliert über die Zulassung von anderen Wettbewerbern bestimmen konnte und das griechische Berufungsgericht selbst angegeben hatte, keinen effektiven innerstaatlichen Rechtsschutz gewähren zu können – hier sowohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als auch die erst nach eigener unabhängiger Prüfung entscheidende untere Umweltschutzbehörde bei der Ausübung ihrer Befugnisse Beschränkungen, Bindungen und einer effektiven beim ersteren rechtsaufsichtlichen, bei letzterer sonderaufsichtlichen sowie nicht zuletzt auch verwaltungsgerichtlichen Kontrolle.

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3. Ob Ziffer 1 der Untersagungsverfügung auch materiell rechtmäßig ist, ist derzeit offen und bleibt der Klärung im Hauptsacheverfahren überlassen.

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Denn selbst wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der zweiten Alternative des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG – auf die die Antragsgegnerin die Untersagung allein gestützt hat – i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG als gegeben unterstellt würden, ist nicht geklärt, ob und wie hier Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte der Antragstellerin nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen wären. Danach ist, soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, bei Anordnungen nach § 18 Abs. 5 oder 6 KrWG der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.

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a) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist § 18 Abs. 7 KrWG bereits nach seinem eindeutigen – nicht einschränkenden – Wortlaut („ist bei Anordnungen nach § 18 Abs. 5 [...] KrWG“) auch bei Untersagungen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG anwendbar,

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vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 - 17 L 580/13 -; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris Rn. 21; wohl auch: Bayerischer VGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris, Rn. 29; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Juni 2012, § 18 KrWG, Rn. 47 f.; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 33.

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Bei § 18 Abs. 7 KrWG handelt es sich nach der Gesetzesbegründung zum damaligen § 18 Abs. 6 des Entwurfs um: „eine materiell-rechtliche Sonderregelung für gewerbliche Sammlungen, die auf Basis der bestehenden Rechtslage bislang ohne Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des Rücknahmesystems durchgeführt wurden. Die Sammlungen [...] sind aber unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit, insbesondere unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes, der auch für die Schutzgüter des Artikel 14 GG relevant ist, schonend an die neue Rechtslage heranzuführen“,

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vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts, BT-Drs. 17/6052, S. 89.

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Vor diesem Hintergrund trägt die Regelung des § 18 Abs. 7 KrWG de lege lata als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung. Die Annahme, der Norm im Wege einer teleologischen Reduktion lediglich im Rahmen der Ermessensentscheidung des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG aber nicht bei der gebundenen Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG Geltung verschaffen zu können,

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so VG Köln, Beschluss vom 25. Januar 2013 – 13 L 1796/12 –, juris, Rn. 20; ohne Begründung Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 18, Rn. 20; Giesberts, in: Giesberts/Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand: 1. Januar 2013, § 18 KrWG, Rn. 20,

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verfängt nicht, denn bereits Verfassungsrecht verlangt die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch bei gebundenen Entscheidungen, da dieser – abgeleitet aus dem Rechtsstaatsprinzip bzw. den Grundrechten (hier vor allem Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Grundgesetz) selbst – zu den unabdingbaren verfassungsrechtlichen Grundsätzen bei allen Einwirkungen des Staates in den Rechtskreis des einzelnen zählt,

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vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 6. Juli 2005 – 2 BvR 2259/04 –, juris, Rn. 23, und vom 15. Dezember 1965 – 1 BvR 513/65 –, juris, Rn. 17; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 20, Rn. 187.

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Auch erschließt sich bei einem partiellen Ausschluss vom Bestandsschutzkonzept für bestehende Sammlungen nicht, weshalb gerade bei der Untersagung als weitgehendster, gleichsam Ultima Ratio-Maßnahme dieses Konzept keine Geltung beanspruchen soll; dies umso weniger, als unabhängig davon, ob es sich um eine bestehende oder eine erstmalige Sammlung handelt, die Behörde – ebenfalls als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (§ 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. a.E. KrWG „anders nicht zu gewährleisten ist“) – zweistufig zu prüfen hat, ob anstelle einer Untersagung nicht auch mildere Mittel (z.B. nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG) erfolgversprechend sind,

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vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012 – 17 L 1943/12 –, juris, Rn. 6 ff.

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b) Ob und wenn ja, in welchem Umfang sich die Antragstellerin auf Bestands-/Vertrauensschutz berufen kann und wie genau die Antragsgegnerin diesem im Rahmen ihrer Anordnungsbefugnisse Geltung zu verschaffen hat, ist derzeit offen. Die genauen Anforderungen an die Erfüllung der Tatbestandvoraussetzungen des § 18 Abs. 7 KrWG müssen hier dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Es obliegt der Antragsgegnerin, diesbezüglich Ermittlungen anzustellen; ihre Ausführungen im angefochtenen Bescheid vom 22. Februar 2013 sind hier nicht hinreichend, denn sie wiederholen in der Sache lediglich die zuvor dort an anderer Stelle gemachten Ausführungen zu § 17 Abs. 3 KrWG ohne sich mit dem Schutz, den § 18 Abs. 7 KrWG bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen Bestandssammlern gewährleistet, auseinanderzusetzen. Die Vorschrift macht in ihrem ersten Halbsatz die zwingende Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit davon abhängig, dass eine gewerbliche Sammlung einerseits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des KrWG am 1. Juni 2012 bereits durchgeführt wurde und andererseits die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat. Der zweite Halbsatz der Norm mit der Konkretisierung, unter diesen Voraussetzungen sei insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung zu beachten, verdeutlicht, dass Bestandsschutz nach summarischer Prüfung zusätzlich sowohl ein vor dem 1. Juni 2012 betätigtes Vertrauen des Sammlers als auch die Schutzwürdigkeit dieses Vertrauens erfordert. Schutzwürdig ist ein Vertrauen nur, wenn der Sammler vor dem 1. Juni 2012 seine Sammlung so betrieb, dass er nach damaliger Rechtslage mit keiner Untersagung derselben zu rechnen brauchte und sich auch nicht als unzuverlässig erwiesen hat. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des bis zum 31. Mai 2012 gültigen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) regelte, dass die grundsätzliche Überlassungspflicht hinsichtlich Abfällen aus privaten Haushaltungen an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht bestand für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt wurden, soweit dies den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nachgewiesen wurde und nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstanden. Die Anerkennung eines Vertrauens auf den Fortbestand einer Sammlung als schutzwürdig nach § 18 Abs. 7 KrWG setzt insoweit voraus, dass der Sammler vor dem 1. Juni 2012 von ihm gewerblich gesammelte Abfälle tatsächlich einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt hat, grundsätzlich jedoch nicht, dass er Letzteres bereits zu diesem Zeitpunkt dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen hatte,

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VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 - 17 L 580/13 -; wohl auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris, Rn. 29.

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Stattdessen – mit der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 13. Mai 2013, S. 11 – eine Vertrauensschutz ausschließende „formelle Rechtswidrigkeit“ der bisherigen Sammlung anzunehmen,

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vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris, Rn. 38; Wenzel, AbfallR 2012, 231, 236, der ohne bis zum 1. Juni 2012 erbrachten Nachweis schon den § 72 Abs. 2 KrWG für nicht anwendbar hält,

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ist nicht tragfähig. Zum einen handelte es sich unter dem KrW-/AbfG um ein Nachweis- und kein Genehmigungs-/Erlaubnisverfahren, welches auch gegenüber dem heutigen bloßen Anzeigeverfahren dem Sammler eine geringere „Bringschuld“ auferlegte. Zum anderen berücksichtigt diese Auffassung nicht die hinsichtlich Genehmigungsverfahren anerkannten Wirkungen des Bestandsschutzes. Selbst im Bereich von Genehmigungspflichten kann im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung ggf. zu berücksichtigender Bestandsschutz nicht nur durch eine Genehmigung, sondern auch durch über einen erheblichen Zeitraum bestehende materielle Rechtmäßigkeit (eines Vorhabens) vermittelt werden,

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vgl. zum Baurecht OVG NRW, Urteil vom 15. November 2007 – 10 A 3015/05 –, juris, Rn. 51, sowie Beschlüsse vom 15. April 2009 – 10 B 186/09 –, juris, Rn. 3 und vom 3. Februar 2006 ‑ 7 A 1908/05 ‑, juris, Rn. 4.

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Dafür, dass der Nachweis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der im Zeitraum bis zum 31. Mai 2012 gesammelten Abfälle auch noch nachträglich erbracht werden kann, spricht insbesondere, dass ein Sammler bei bis dahin zunächst unterbliebenem Nachweis seinerzeit nicht mit dem Erlass einer Untersagungsverfügung zu rechnen brauchte, wenn er spätestens im Anhörungsverfahren vor Erlass einer entsprechenden Verfügung den Nachweis hätte führen können. Insoweit ist die Einlassung der Antragsgegnerin, aufgrund des mangelnden damaligen Nachweises nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG lägen Zuverlässigkeitsbedenken gegen die Antragstellerin vor, die auch eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten, bei summarischer Prüfung schon nicht durchgreifend. Bei der Prüfung einer bislang bestehenden Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 18 Abs. 7 KrWG bzw. der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung als einer Voraussetzung für in der Vergangenheit begründetes schutzwürdiges Vertrauen ist im Übrigen schon wegen des jeweils eindeutigen Bezugs („bislang nicht gefährdet hat“) zu diesem früheren Zeitabschnitt auf die für die Zeit bis zum 31. Mai 2012 geltende Rechtslage abzustellen,

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vgl. Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 33; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Juni 2012, § 18 KrWG, Rn. 50; wohl auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 ‑ 20 CS 12.841 ‑, juris, Rn. 29; a.A. VG Köln, Beschluss vom 25. Januar 2013 – 13 L 1796/12 –, juris, Rn. 22.

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c) Mit Blick auf die Frage eines Ausschlusses schutzwürdigen Vertrauens wegen etwaiger Unzuverlässigkeit der Antragstellerin aufgrund eines vor dem 1. Juni 2012 erkennbaren entsprechenden Sammlungsgebarens im Geltungsbereich der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin, sind Anhaltspunkte hierfür nach summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die Antragstellerin hat der Antragsgegnerin bereits im Verwaltungsverfahren ihre sieben Containerstandorte im Stadtgebiet benannt (vgl. Anlage zur E-Mail des Geschäftsführers H vom 1. Oktober 2012, Bl. 11f. BA 1 zu 17 K 2816/13). Unstreitig zwischen den Beteiligten ist, dass diese Container aktuell alle auf privaten Grundstücksflächen stehen; dies ergibt sich auch unzweifelhaft aus den von der Antragsgegnerin beigefügten Standortplänen und Auszügen aus dem Liegenschaftskataster (vgl. Anlage zum Schriftsatz vom 23. Mai 2013; BA Heft 2). Auch vor dem 1. Juni 2012 finden sich keine Hinweise für eine Aufstellung im öffentlichen Verkehrsraum. Denn die Antragstellerin hat mit Schriftsatz vom 3. Juni 2013 nachvollziehbar vorgetragen, die Container hätten auch vor dem in Kraft treten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes auf privatem Grund gestanden. Dazu wurden für alle Standorte Mietverträge mit Dritten vorgelegt (i.W. Deutsche U -DeU Immobilien- und eine Wohnungsgesellschaft), die bereits erstmals im Jahre 1999 und 2000 abgeschlossen wurden. Die seinerzeitigen Standorte entsprachen bereits den heutigen und sind offenbar auch in der Zwischenzeit unverändert geblieben. Insoweit dürfte sich nach summarischer Prüfung ein Ausschluss des Bestandsschutzes nicht mit Erfolg damit begründen lassen, die Antragstellerin verstoße gerade durch ihr konkretes Sammlungsgebaren gegen öffentliches Recht,

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vgl. dazu etwa VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. April 2013 - 17 L 440/13 -.

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d) Dahinstehen kann hier, wer im Einzelnen bezüglich der Tatbestandvoraussetzungen des § 18 Abs. 7 KrWG die materielle Beweislast bei Nichterweislichkeit trägt, da die Antragsgegnerin sich bisher der ihr jedenfalls obliegenden Amtsermittlungspflicht – nach ihrer Rechtsauffassung konsequent – insoweit enthalten hat. Die Erlangung genauerer Erkenntnisse insbesondere auch zu Umfang und Gestaltung der vor dem 1. Juni 2012 bereits ausgeübten Sammlungen im Stadtgebiet der Antragsgegnerin dürfte schon deshalb in ihrem Interesse liegen, um nicht nur Sicherheit darüber zu erlangen, ob, sondern auch in welchem konkreten Umfang (Standorte, Mengen etc.) für eine Sammlung schutzwürdiges Vertrauen besteht – Grenzen/Reichweite des Bestandsschutzes –, um dann zu entscheiden, wie sie die einzelne Bestandssammlung „schonend an die neue Rechtslage“ heranführt,

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vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts, BT-Drs. 17/6052, S. 89.

53

4. Angesichts offener Erfolgsaussichten in der Hauptsache betreffend Ziff. 1 der Ordnungsverfügung spricht mehr für ein Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses. Die Antragsgegnerin hat trotz offenkundig in Betracht zu ziehender Prüfung eines Bestandsschutzes der gewerblichen Sammlung keine Fragen an die Antragstellerin gerichtet, die ihrerseits mangels Kenntnis vom Inhalt einer erst noch von der Antragsgegnerin zu entwickelnden Vorstellung zur Gewährung von Vertrauensschutz nicht hinreichend zielgerichtet vortragen konnte. Auch das Gericht ist nicht befugt, Letzterer vorzugreifen. Es bleibt eine Klärung im Hauptsacheverfahren abzuwarten.

54

II. Hinsichtlich der ebenfalls angegriffenen Ziffer 2 der Untersagungsverfügung, nämlich der Antragstellerin auch jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus-Sammlung innerhalb des Gebietes der Antragsgegnerin zu untersagen, fällt die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Die Untersagung erweist sich bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung als in materieller Hinsicht offensichtlich rechtswidrig. An der Vollziehung einer solchen Verfügung besteht kein öffentliches Interesse. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin stellt § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung dar. Bereits nach dem Wortlaut kann nur eine angezeigte (und nicht: eine nicht angezeigte) Sammlung untersagt werden,

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vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 m.w.N.

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Die Anzeige der Antragstellerin vom 20. August 2012 gibt zu der Art der Sammlung an, „in der Städteregion E ... 7 Containerstandplätze“ zu bewirtschaften und mit ihnen Alttextilien sowie Schuhe zu sammeln. Die nunmehr untersagte „jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung“, ist von dieser Anzeige bereits nicht umfasst. Zwar kann die Untersagung einer nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung auf die Generalklausel des § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden, eine solche Untersagung wäre hier aber jedenfalls ermessensfehlerhaft und damit materiell rechtswidrig. Im Gegensatz zu § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG steht die Untersagung der nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung gemäß § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Antragsgegnerin hat bei Erlass der Verfügung vom 22. Februar 2013 diesbezüglich indes kein Ermessen ausgeübt. Da sie sich bei ihrer Entscheidung -insoweit konsequent- gebunden gefühlt hat („Rechtsfolge ... des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist die Untersagung der Sammlung. Ein Ermessensspielraum hinsichtlich des Einschreitens ist mir daher nicht eingeräumt“), können auch keine Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt werden,

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vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 m.w.N.

58

Unbeschadet dessen, dürfte die Verfügung insoweit auch Bedenken im Hinblick auf ihre Verhältnismäßigkeit begegnen, denn es ergeben sich keine aktenkundigen tatsächlichen Anhaltspunkte für eine gewerbliche Sammlung der Antragstellerin außerhalb der von ihr aufgestellten Container, etwa im Holsystem. Betreibt die Antragstellerin über die Sammlung im Bringsystem mittels Containern aber keine weitere anzeigebedürftige Sammeltätigkeit und bestehen auch keine Hinweise hierauf, dürfte eine „Präventivuntersagung“ wie sie Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vornimmt unverhältnismäßig sein.

59

III.

60

Eigenständige – über die ohnehin bestehende Abhängigkeit von der sofortigen Vollziehbarkeit der Grundverfügung (Untersagung) hinausgehende – durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW -VwVG- beruhenden Androhung der Ersatzvornahme (Ziff. 4) sind nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes (Ziff. 5) gem. §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage, weil die Androhung wegen der offensichtlich rechtswidrigen Grundverfügung ebenfalls offensichtlich rechtswidrig ist.

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C.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

63

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz, wobei das Gericht wegen des bloß vorläufigen Charakters der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, orientiert am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004, nur die Hälfte des in einem Klageverfahren maßgeblichen Streitwertes von 40.000,00 Euro für beide -eigenständige- Untersagungsverfügungen (Ziffer 1 - Untersagung Bringsystem, Container und Ziff. 2 - Untersagung anderer Art von Sammlungen) angesetzt hat (Streitwertkatalog Ziffern 1.5, 2.4.2). Den Zwangsmittelandrohungen kam wegen ihrer Verbindung mit den Grundverfügungen keine eigenständige Bedeutung zu (Streitwertkatalog Ziffer 1.6.2).