Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2003-03-26, Aktenzeichen 1 LB 32/02

Tatbestand

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I. Der Kläger möchte auf seinem Grundstück B. Straße 13 in C., auf dem bisher die Raiffeisen-Zentralgenossenschaft eine Landmaschinenwerkstatt und einen Landhandel unterhielt, einen Lebensmittelmarkt mit einer Geschossfläche von 550 qm und einer Verkaufsfläche von ca. 150 qm errichten.

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Das Grundstück des Klägers liegt südlich der Innenstadt von C. im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 57 (Baugebiet D.) und ist dort als Gewerbegebiet festgesetzt. Die am 18. Oktober 2001 als Satzung beschlossene und am 26. Oktober 2001 im Amtsblatt Nr. 23 für den Landkreis E. bekannt gemachte 12. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 schließt im Gewerbegebiet Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und innenstadtrelevanten Warensortimenten aus. Dieses ausgeschlossene Sortiment wird in § 2 der textlichen Festsetzungen der 12. Änderung im Einzelnen aufgezählt.

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Im Oktober 1997 stellte der Kläger bei der Beklagten den Antrag, ihm die Nutzungsänderung des im nordöstlichen Bereich seines Grundstücks vorhandenen Gebäudes in einen Verbrauchermarkt, bestehend aus einem Gemüse- und Bauernmarkt sowie einer angeschlossenen Waschstraße zu genehmigen. Nachdem die Beklagte eine Ablehnung der beantragten Nutzungsänderung in einen Gemüse- und Bauernmarkt in Aussicht gestellt hatte, beschränkte der Kläger seinen Antrag (zunächst) auf die Genehmigung der Waschstraße, die ihm sodann unter dem 25. März 1998 erteilt wurde.

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Mit Schreiben vom 6. April 1998 beantragte der Kläger die Genehmigung für eine Nutzungsänderung für einen Lebensmittelmarkt, vorwiegend Gemüse, mit 400 qm, einen Fleischverkauf, ca. 50 qm, und Blumen, ca. 100 qm, alternativ Erotikartikel 200 qm, zwei Spielhallen mit je 150 qm und einen Kiosk mit 50 qm. Mit Bescheid vom 3. November 1998 stellte die Beklagte die Entscheidung über diesen Bauantrag bis zum 30. Juni 1999 zurück, weil der Rat der Beklagten einen Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplanes mit dem Ziel beschlossen habe, den Verkauf von zentrumstypischen Warensortimenten auszuschließen. Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung F. mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 1999 zurück.

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Mit Bescheid vom 28. Juli 1999 lehnte die Beklagte die Erteilung einer Baugenehmigung für die vom Kläger beantragte Nutzungsänderung ab, weil für den Bereich der 12. Änderung des Bebauungsplanes zwischenzeitlich eine Veränderungssperre erlassen worden sei. Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung F. mit Bescheid vom 19. November 1999 zurück.

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Der Kläger hat bereits am 20. Juli 1999 Klage gegen den Zurückstellungsbescheid erhoben und mit Einwilligung der Beklagten auch den Bescheid vom 28. Juli 1999 in das Verfahren einbezogen. Er hat geltend gemacht, der Aufstellungsbeschluss für die Änderung des Bebauungsplanes vom 10. März 1988 lasse die Planungsabsichten der Beklagten nicht hinreichend erkennen. Es sei offen, ob Lebensmitteleinzelhandelsgeschäfte ganz oder von einer bestimmten Größenordnung an ausgeschlossen werden sollten. Auch das ausgeschlossene Warensortiment habe nicht festgestanden. Das von ihm beantragte Objekt erreiche mit einer Geschossfläche von ca. 500 qm und einer reinen Verkaufsfläche von 148,60 qm bei weitem nicht die Größenordnung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes.

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Der Kläger hat beantragt,

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1. festzustellen, dass der Zurückstellungsbescheid der Beklagten vom 3. November 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung F. vom 29. Juni 1999 rechtswidrig war,

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2. die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 28. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung F. vom 19. November 1999 zu verpflichten, ihm die beantragte Baugenehmigung (Nutzungsänderung) im Gebäude B. Straße 13 (Flurstück 61/291, Flur 21, Gemarkung C.) zu erteilen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat erwidert, es sei das Ziel der Bauleitplanung, den Verkauf zentrentypischer Warensortimente an Endverbraucher auszuschließen, um die Attraktivität des Geschäftszentrums rund um den historischen Markt zu erhalten und einer Verödung des Zentrums vorzubeugen. Eine Sortimentsbeschränkung für den Einzelhandel sei auch im Gewerbegebiet zulässig.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 28. September 2001, auf dessen Begründung Bezug genommen wird, die Klage abgewiesen.

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Auf den Zulassungsantrag des Klägers hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts insoweit zugelassen, als sich die Klage gegen die Abweisung seines Verpflichtungsantrages auf Erteilung der Baugenehmigung richtet.

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Der Kläger trägt vor, weder für eine Zurückstellung noch für eine Veränderungssperre hätten die Voraussetzungen vorgelegen, so dass über seinen Bauantrag innerhalb von drei Monaten hätte entschieden werden müssen. Die Beklagte sei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht berechtigt gewesen, die Entscheidung über den Bauantrag hinauszuzögern, um eine Veränderungssperre auf den Weg zu bringen. Das für eine Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß der Konkretisierung der Planung setze positive planerische Vorstellungen voraus; die Feststellung des städtebaulich Unerwünschten reiche nicht aus. Das von ihm zur Prüfung gestellte Vorhaben mit einer Verkaufsfläche von 150 qm sei aber auch nach Inkrafttreten der 12. Änderung des Bebauungsplanes genehmigungsfähig, weil die 12. Änderung nichtig sei. Die 12. Änderung des Bebauungsplanes stütze sich auf das Gutachten der G. von 1990, das nur Lebensmittelmärkte mit einer Verkaufsfläche von mehr als 300 qm als zentrumstypisch einstufe. Mit 150 qm Verkaufsfläche bleibe sein Vorhaben deutlich unter der Größenordnung eines Fachmarktes, die allein die Einzelhandelsstrukturuntersuchungen als innenstadtrelevant ansähen. Hilfsweise sei ihm Befreiung zu erteilen, zumal die 12. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 mit den Randsortimenten großflächiger Einzelhandelsbetriebe Ausnahmen mit weit nachteiligeren Auswirkungen auf die Nahversorgung und die Innenstadt erlaube. Schließlich lasse die 17. Änderung des Bebauungsplans die Erweiterung des Bau- und Gartenmarktes in der Nachbarschaft zu, während ihm die Einrichtung von 150 qm Verkaufsfläche verwehrt werde.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 28. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung F. vom 19. November 1999 zu verpflichten, ihm die beantragte Baugenehmigung (Nutzungsänderung) im Gebäude B. Straße 13 zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung des Klägers zurückzuweisen.

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Sie erwidert, Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens sei ein Bauantrag für einen Lebensmittelmarkt von ca. 400 qm, einen Fleischverkauf von ca. 50 qm und einen Blumenladen von 100 qm gewesen und nicht ein Vorhaben mit einer Verkaufsfläche von 150 qm. Unabhängig von der Größe widerspreche das Vorhaben aber auch den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 57 in der Fassung der 12. Änderung, der Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und innenstadtrelevanten Warensortimenten nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO ausschließe. Dieser Ausschluss bestimmter Einzelhandelsbetriebe sei wirksam. Die Gutachten der H. vom März 2000 und August 2000 kämen zu dem Ergebnis, dass das innerstädtische Versorgungszentrum durch die starke Einzelhandelsagglomeration in den Gewerbegebieten im Vergleich zu anderen Mittelstädten deutlich unterdurchschnittlich ausgeprägt sei. Um die gesamtstädtische Versorgungsfunktion des Zentrums auszubauen, sei es nötig, Einzelhandelsansiedlungen mit innenstadtrelevanten Warensortimenten auszuschließen. Sie, die Beklagte, habe auch die Belange der Betroffenen bei der Abwägung berücksichtigt. Die Voraussetzungen einer Befreiung lägen nicht vor.

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Wegen des Sachverhalts im Einzelnen und des Vortrags der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen, die dem Senat vorgelegen haben.

Entscheidungsgründe

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II. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten auf mündliche Verhandlung verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

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Die zulässige Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.

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Der Kläger hat im gerichtlichen Verfahren betont, dass es ihm um die Genehmigung eines Groß- und Einzelhandels mit Lebensmitteln mit einer Verkaufsfläche von 150 qm gehe. Soweit er sich dazu auf die Flächenberechnung seines Architekten vom 29. Januar 1998 und sein Schreiben vom 20. Januar 1998 beruft, begegnet dies Bedenken, weil er mit dem - zeitlich späteren - Bauantrag vom 6. April 1998 ausdrücklich um eine Genehmigung für einen Lebensmittelmarkt von 400 qm, einen Fleischverkauf von 50 qm und einen Blumenladen von 100 qm nachgesucht hatte. Inwieweit der Groß- und Einzelhandel mit Lebensmitteln mit einer Verkaufsfläche von 150 qm demgegenüber eine Änderung oder Reduzierung des Vorhabens darstellt, bedarf hier aber keiner abschließenden Entscheidung, weil das Vorhaben des Klägers auch in dem jetzt beantragten Umfang den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 57 in der Fassung der 12. Änderung widerspricht.

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Für die Entscheidung des Senats kommt es allein auf die derzeit gültige Rechtslage an. Auch wenn der Bauantrag des Klägers aus dem Jahre 1998 stammt, hat der Senat die derzeit gültige Rechtslage zugrunde zu legen, weil er die Beklagte nur dann zur Erteilung einer Baugenehmigung verpflichten darf, wenn das Bauvorhaben dem derzeit gültigen öffentlichen Baurecht entspricht. Ob das Vorhaben des Klägers 1998 genehmigungsfähig war, ist für die Entscheidung über den Verpflichtungsantrag ohne Bedeutung. Anzumerken ist lediglich, dass der Senat die Berufung gegen die Abweisung des in 1. Instanz gestellten Feststellungsantrags nicht zugelassen hat.

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Das Vorhaben des Klägers widerspricht auch in dem im gerichtlichen Verfahren zur Prüfung gestellten Umfang den Festsetzungen der 12. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57. § 2 Nr. 1 seiner textlichen Festsetzungen schließt nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungs- und innenstadtrelevanten Warensortimenten aus, die in Satz 4 dieser Vorschrift ausdrücklich aufgeführt werden. § 1 Abs. 5 BauNVO erlaubt den Ausschluss bestimmter Arten von Nutzungen, die nach §§ 2, 4 bis 9 und 13 allgemein zulässig sind, das heißt einzelner der unter einer Nummer einer Baugebietsvorschrift der BauNVO zusammengefassten Nutzungen, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. § 1 Abs. 9 BauNVO ermöglicht weitere Differenzierungen und gestattet es, einzelne Unterarten von Nutzungen zu erfassen, wenn städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Der Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Warensortimenten stellt eine Nutzungsunterart im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO dar (vgl. Fickert/Fieseler, 10. Aufl. 2002, § 1 Rdn. 128.3; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 24.8.2000 - 1 C 11457/99 -, BRS 63 Nr. 83; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.5.2001 - 5 S 901/99 -, Juris). Die Voraussetzungen dieser Bestimmungen liegen hier vor. Die Begründung der 12. Änderung des Bebauungsplanes stützt sich nicht nur auf das Gutachten der G. von 1990, sondern auch auf die Fortschreibungen dieser Einzelhandelsstrukturuntersuchung durch die H. vom März 2000 und August 2000. Diese Untersuchungen kommen zu dem Ergebnis, dass die Beklagte eine überdurchschnittliche Einzelhandelszentralität besitzt, aber im Versorgungszentrum der Innenstadt über einen deutlich geringeren Anteil von Betrieben verfügt als Vergleichsstädte. Auch die Verkaufsfläche und der Umsatzanteil der Betriebe im Zentrum liegen deutlich unter den Werten der Vergleichsstädte. Eine starke Einzelhandelsagglomeration in Gewerbegebieten läuft dem Versorgungszentrum in der Innenstadt den Rang ab. Um der Verödung des Zentrums durch ein weiteres Abfließen von Kaufkraft in Einzelhandelsagglomerationen dezentraler Gewerbegebiete vorzubeugen, schlägt die H. vor, die Entwicklung auf die Bestandssicherung und die Ansiedlung von Betrieben mit nicht nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten zu beschränken. Die Erhaltung und der Ausbau der innerstädtischen Versorgungsfunktion in einer Mittelstadt wie C. nötige dazu, Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten auch unter der Schwelle der Großflächigkeit in den dezentralen Gewerbegebieten auszuschließen. Die Beklagte hat diese Empfehlungen mit der 12. Änderung des Bebauungsplanes aufgegriffen und in der Begründung ergänzend darauf hingewiesen, dass die weitere Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevantem Sortiment in peripheren Gewerbegebieten den Zielen der laufenden Sanierungsmaßnahme Innenstadt zuwiderlaufen würde, zumal die Grundstücke im Gewerbegebiet D. von der Beklagten seinerzeit aus Gründen der Gewerbeförderung zu stark subventionierten Preisen verkauft worden seien. Dieses Konzept der Beklagten stellt eine hinreichende städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 21.5.2001, a.a.O.).

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Die 12. Änderung des Bebauungsplanes ist auch unter dem Gesichtspunkt des Abwägungsgebotes nicht zu beanstanden. Die maßgeblichen Gesichtspunkte für die Abwägung ergeben sich aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Dezember 1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301/309). Sie lassen sich wie folgt zusammenfassen: Eine sachgerechte Abwägung muss überhaupt stattfinden. In diese muss eingestellt werden, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Dabei darf die Bedeutung der betroffenen privaten Belange nicht verkannt und muss der Ausgleich zwischen den von der Planung betroffenen öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen werden, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange im Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich die Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. Die Antragsgegnerin gelangt bei ihrer Planung zu einem gerechten Abwägungsergebnis.

28

Es trifft zu, dass das Gutachten der G. von 1990 nur Lebensmittelmärkte mit mehr als 300 qm Verkaufsfläche außerhalb der Innenstadt auszuschließen empfiehlt und damit das Vorhaben des Klägers mit einer Verkaufsfläche von 150 qm zulässig wäre. Die 12. Änderung des Bebauungsplanes ignoriert aber entgegen der Ansicht des Klägers nicht die Empfehlung dieses Gutachtens, vielmehr hat sich die Beklagte aufgrund der Aktualisierung des Gutachtens der G. aus dem Jahre 1990 durch die Untersuchungen der H. mit den Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten vertieft auseinander gesetzt und diese Betriebe zur Erhaltung und Steigerung der Einkaufsqualität der Innenstadt in dem dezentralen Gewerbegebiet D. ohne eine Verkaufsflächenbegrenzung ausgeschlossen. Eine enteignende Wirkung liegt in dieser Planänderung nicht: Die ganze Palette der im Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 2 zulässigen Nutzungen bleibt bis auf den Einzelhandel mit zentrenrelevanten Waren zulässig.

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Dem Kläger kann auch keine Befreiung von den Festsetzungen der 12. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 gewährt werden, weil der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevantem Sortiment als Kern der 12. Planänderung einen Grundzug der Planung im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB darstellt.

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Auch die Ausnahmen, die in § 2 Nr. 2, 3 und 5 der textlichen Festsetzung der 12. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 57 vorgesehen sind, rechtfertigen nicht die Erteilung einer Befreiung. Die in § 2 vorgesehenen Ausnahmen stellen den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Waren auch nicht in Frage. § 2 Nr. 2 lässt angegliederte Verkaufsräume von Handwerksbetrieben oder produzierenden Gewerbebetrieben mit nicht mehr als 100 qm zu. Dabei geht es um Sachverhalte, die mit der Ansiedlung von "isoliertem" Einzelhandel nicht vergleichbar sind, weil der Einzelhandel in der Regel im Sinne eines Zubehörs zum Handwerk oder produzierenden Gewerbe tritt. Nach Nr. 3 sind Einzelhandelsbetriebe, die innenstadtrelevante Waren nur als Randsortiment führen, zulässig, wenn deren Verkaufsfläche nicht mehr als 10 % der gesamten Verkaufsfläche beansprucht. Auch wenn Auswirkungen auf die Einkaufsqualität der Innenstadt in diesem Fall nicht auszuschließen sind, erscheint diese Ausnahme mit Rücksicht auf die Usancen des großflächigen Einzelhandels nicht abwägungsfehlerhaft (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 22.6.1998 - 7 aD 108/96.NE -, BRS 60 Nr. 1).

31

Schließlich stellt auch die 17. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 die Festsetzungen der 12. Änderung nicht in Frage. Zwar lässt die 17. Änderung des Bebauungsplans Nr. 57 eine Vergrößerung der Verkaufsfläche des vorhandenen Bau- Hobby- und Gartenmarktes auf 10.850 qm zu. Das Sortiment dieses Marktes wird in der textlichen Festsetzung Nr. 1 festgeschrieben und ist nicht innenstadtrelevant. Dieser Unterschied zu dem Vorhaben des Klägers rechtfertigt auch eine unterschiedliche Behandlung.

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