Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-13, Aktenzeichen 34 K 7496/02.PVL
ECLI:DE:VGD:2003:1113.34K7496.02PVL.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Einstellung eines Lehrers, der nicht über die
Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik, sondern lediglich über eine
solche für das Lehramt für die Primarstufe, die Sekundarstufe I oder für Grund- und
Hauptschulen verfügt, an eine Schule für Erziehungshilfe (Sonderschule) nicht
gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW als gebilligt gilt, wenn der Antragsteller seine
Zustimmungsverweigerung u.a. damit begründet, dass die Maßnahme dauerhaft zu
erheblichen Mehrbelastungen der bereits an der Schule tätigen Lehrer führe, da es
an Sonderschulen eine Reihe von Tätigkeiten gebe, die nur von Lehrkräften mit einer
Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik wahrgenommen werden
könnten.

1

Gründe:

2

I.

3

Der Beteiligte bat den Antragsteller unter dem 23. April 2002 um Zustimmung
unter anderem zur Einstellung der Lehrkräfte N1, T und X in den Sonderschuldienst
des Landes zum Einsatz an Schulen für Erziehungshilfe zum 2.9.2002. Die
Lehrkräfte verfügen über die Lehrbefähigung für die Primarstufe bzw. für das
Lehramt an Grund- und Hauptschulen, nicht aber für eine Fachrichtung des
Lehramtes an Sonderschulen. Sie wurden verpflichtet, nach der Einstellung über
eine Fortbildungsmaßnahme eine Sockelqualifikation für das Unterrichten an
Sonderschulen zu erlangen.

4

Der Antragsteller verweigerte die Zustimmung mit Schreiben vom 24. Juni 2002.
Zur Begründung führte er unter anderem an, der Einsatz von Lehrern ohne
Befähigung für das Lehramt am Sonderschulen führe zu erheblichen
Mehrbelastungen der an den jeweiligen Schulen vorhandenen echten
Sonderschullehrer. Eine ganze Reihe von Tätigkeiten in diesen Schulen seien
denjenigen Lehrkräften vorbehalten, die über das Lehramt für Sonderpädagogik
verfügten. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf das Schreiben des
Antragstellers vom 24. Juni 2002 verwiesen.

5

Der Beteiligte leitete zunächst das Stufenverfahren ein, brach dann aber mit
einem Schreiben vom 5. August 2002 das Mitbestimmungsverfahren, gestützt auf
einen Erlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 25. Juli 2002 ab und stellte die genannten Lehrer ein. Der
Beteiligte stellte sich auf den Standpunkt, die Zustimmungsverweigerung des
Antragstellers sei offensichtlich rechtsmissbräuchlich; der Antragsteller bewege sich
mit seinen Einwänden außerhalb des Mitbestimmungstatbestandes.

6

Der Antragsteller hat am 23. Oktober 2002 die Fachkammer angerufen.

7

Er beantragt festzustellen,

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dass die Einstellung eines Lehrers, der nicht über die
Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik, sondern
lediglich über eine solche für das Lehramt für die Primarstufe,
die Sekundarstufe I oder für Grund- und Hauptschulen verfügt,
an eine Schule für Erziehungshilfe (Sonderschule) nicht gemäß
§ 66 Abs. 3 Satz 4 LPVGNW als gebilligt gilt, wenn der
Antragsteller seine Zustimmungsverweigerung u.a. damit
begründet, dass die Maßnahme dauerhaft zu erheblichen
Mehrbelastungen der bereits an der Schule tätigen Lehrer führe,
weil es an Sonderschulen eine Reihe von Tätigkeiten gebe, die
nur von Lehrkräften mit einer Lehrbefähigung für das Lehramt
für Sonderpädagogik wahrgenommen werden könnten.

9

Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

11

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten verwiesen.

12

II.

13

Das Verfahren wird in zulässiger Weise mit einem abstrakten Feststellungsantrag
fortgesetzt. Der Einstellungstermin 2. September 2002 ist verstrichen, die streitigen
Einstellungen sind vollzogen. Ob sie noch rückgängig gemacht werden können, kann
offen bleiben. Der Antragsteller ist jedenfalls berechtigt, das zwischen den Beteiligten
bis zur Anhörung streitig gebliebene Rechtsverhältnis losgelöst vom Einzelfall für
zukünftige, vergleichbare Verfahren klären zu lassen. Eine Wiederholungsgefahr
besteht. Der Beteiligte verfährt, wie das verbundene Verfahren 34 K 5891/03.PVL
und sein Vorbringen in der Anhörung deutlich macht, in ständiger Verwaltungsübung
so, wie in den Einstellungsvorgängen, die Gegenstand des vorliegenden
Rechtsstreites sind und beabsichtigt, das auch künftig zu tun.

14

Der Antrag ist begründet. Der Beteiligte bricht das Mitbestimmungsverfahren zu
Unrecht ab, wenn er die Ablehnung der Zustimmung durch den Antragsteller mit der
im Tenor der Entscheidung wieder gegebenen Begründung als rechtsmissbräuchlich
und außerhalb des Mitbestimmungsverfahrens liegend bewertet.

15

Die Einstellung eines Lehrers, der nicht über die Lehrbefähigung für das Lehramt
für Sonderpädagogik, sondern lediglich über eine solche für das Lehramt für die
Primarstufe oder die Sekundarstufe I oder für Grund- und Hauptschulen verfügt, an
eine Schule für Erziehungshilfe (Sonderschule) gilt nicht gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4
LPVG NRW als gebilligt, wenn der Antragsteller seine Zustimmungsverweigerung
u.a. damit begründet, dass die Maßnahme dauerhaft zu erheblichen
Mehrbelastungen der bereits an der Schule tätigen Lehrer führe, da es an
Sonderschulen eine Reihe von Tätigkeiten gebe, die nur von Lehrkräften mit einer
Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik wahrgenommen werden
könnten.

16

Die Weigerung der Personalvertretung, einer vom Dienststellenleiter
beabsichtigten Maßnahme zuzustimmen, ist nur dann beachtlich, wenn es sich bei
den zur Begründung der Ablehnung geltend gemachten Gründen um solche i.S.v.
§ 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW handelt. Denn nach der genannten Bestimmung
hängt die Beachtlichkeit der für die Zustimmungsverweigerung gegebenen
Begründung nicht allein von ihrer fristgerechten Anbringung ab. Das
Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen kennt zwar keine
gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung des
Personalrats zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

17

vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. September 1993 - 6 P 4.93 -, BVerwGE 84,
178 = Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 5 = PersR 1993, 495 = PersV 1994, 508
= ZBR 1993, 370, vom 30. November 1994 - 6 P 11.93 -, BVerwGE 97, 154
= Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 3 = DVBl 1995, 204 = DÖV 1995, 284
= NVwZ 1996, 187 = PersR 1995, 130 = PersV 1995, 181 = ZfPR 1995, 44, vom
6. September 1995 - 6 P 41.93 -, BVerwGE 99, 201 = Buchholz 251.5, § 77
HePersVG Nr. 5 = NVwZ 1997, 76 = RiA 1996, 307 = PersR 1996, 24
= PersV 1996, 265 = ZfPR 1996, 42 = ZTR 1996, 331, und vom 30. April 2001
- 6 P 9.00 -, IÖD 2001, 175 = PersV 2001, 411 = ZTR 2001, 433 = ZfPR 2001, 261
= PersR 2001, 382 = Schütz/Maiwald, BeamtR ES/D IV 1 Nr. 128,

18

und des Fachsenates des Oberverwaltungsgerichtes für das Land
Nordrhein-Westfalen

19

vgl. Beschlüsse des Fachsenats vom 26. Februar 1996 - 1 A 4265/92.PVL -,
ZfPR 1996, 156 = ZBR 1996, 404, und vom 29. Januar 1997 - 1 A 3150/93.PVL -,
NWVBl. 1997, 351 = PersR 1998, 72 = RiA 1997, 254 = Schütz, Beamtenrecht ES/D
IV 1 Nr. 90 = ZTR 1997, 335,

20

ist eine derartige Verweigerung aber auch ohne gesetzliche Bestimmung der
dafür zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung
angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der eingeräumten
Mitbestimmung liegen. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, fehlt es der gegebenen
Begründung an ihrer Beachtlichkeit mit der Folge, dass sie wie eine nicht gegebene
Begründung zur Fiktion der Billigung der Maßnahme nach § 66 Abs. 3 Satz 4
LPVG NW führt. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer
Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme
berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem
solchen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem
gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt sowie insbesondere dem
Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungserfordernisses nicht mehr
zuordnen lassen. Ist eine Zuordnung in diesem Sinne offensichtlich nicht möglich, so
lässt das erkennen, dass die Personalvertretung keine Regelung auf der Grundlage
eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom
Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht
nicht geschützt. Es löst deshalb keine Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche
Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der
Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten.

21

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juni 1993 - 6 P 32.91 -, Buchholz 251.2 § 86
BlnPersVG Nr. 2, vom 27. September 1993 - 6 P 4.93 -, a.a.O., und vom
6. September 1995 - 6 P 41.93 -, a.a.O.; Beschlüsse des Fachsenats vom
26. Februar 1996 - 1 A 4265/92.PVL -, a.a.O., und vom 29. Januar 1997
- 1 A 3150/93.PVL -, a.a.O.

22

Das Merkmal der Offensichtlichkeit stellt sicher, dass sich der Abbruch des
Mitbestimmungsverfahrens durch den Dienststellenleiter trotz rechtzeitiger
formgerechter Zustimmungsverweigerung des Personalrats auf Fälle beschränkt, in
denen der Personalrat seine durch den jeweiligen Mitbestimmungstatbestand
begrenzten Kompetenzen eindeutig überschreitet.

23

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. April 2001 - 6 P 9.00 -, a.a.O.

24

Ausgehend davon ist die Verweigerung einer Zustimmung des Antragstellers zur
Einstellung eines Lehrers, der nicht über die Lehrbefähigung für das Lehramt für
Sonderpädagogik, sondern lediglich über eine solche für das Lehramt für die
Primarstufe oder die Sekundarstufe I oder für Grund- und Hauptschulen verfügt, an
eine Schule für Erziehungshilfe (Sonderschule) beachtlich, wenn sie damit begründet
wird, dass sie dauerhaft zu erheblichen Mehrbelastungen der bereits an der Schule
tätigen Lehrer führe, da es an Sonderschulen eine Reihe von Tätigkeiten gebe, die
nur von Lehrkräften mit einer Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik
wahrgenommen werden könnten. Dieser Einwand liegt nicht offensichtlich außerhalb
des eingeräumten Mitbestimmungsrechts.

25

Da unter Einstellung im personalvertretungsrechtlichen Sinne die Eingliederung
eines neuen Beschäftigten in die Dienststelle zu verstehen ist, dient die
Mitbestimmungsbefugnis aus § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 - 1. Mitbestimmungstatbestand -
LPVG NRW der Wahrnehmung der kollektiven Interessen der vom Personalrat
repräsentierten Beschäftigten. Angesichts dessen liegt eine
Zustimmungsverweigerung, die - wie hier - auf eine mit einer Einstellung verbundene
erhebliche Belastung der bereits vorhandenen Beschäftigten gestützt wird, inmitten
des Mitbestimmungstatbestands.

26

Allerdings genügt nicht jede Belastung, die mit einer Einstellung und der dadurch
bedingten Notwendigkeit einer Einarbeitung des neu Eingestellten verbunden ist, um
die Zustimmung verweigern zu können. Denn anderenfalls könnte der Personalrat
jede von der Dienststelle beabsichtigte Einstellung verhindern, um so seine
Personalvorstellungen durchzusetzen. Vielmehr muss es sich um eine über den
Normalfall hinausgehende, spürbare, die Zumutbarkeitsgrenze überschreitende
Benachteiligung der vorhandenen Beschäftigten über die Einarbeitungsbelastung
hinaus handeln.

27

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 1995, - 6 P 41.93 -, BVerwGE 99,
201 = NVwZ 1997, 76 = PersR 1996 = PersV 1996, 265 = RiA 1996, 307;
OVG NRW, Beschluss vom 29. September 1999 - 1 A 2363/98.PVB -.

28

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Antragsteller stützt sich für seine
Zustimmungsverweigerung nicht lediglich auf Belastungen, die mit der Einarbeitung
der neuen Lehrkräfte verbunden sind. Seine Bedenken gehen vielmehr dahin, dass
mit der Einstellung von Lehrkräften ohne die Lehrbefähigung für das Lehramt für
Sonderpädagogik auf Dauer negative Auswirkungen auf die Arbeitsbelastung und die
Arbeitsbedingungen der vorhandenen, über eine derartige Lehrbefähigung
verfügenden Lehrkräfte zukommen. Diese Bedenken hat der Antragsteller auch nicht
bloß pauschal geltend gemacht, wenn er zugleich - wie im Antrag vorausgesetzt -
darauf hinweist, dass es in den Sonderschulen eine Reihe von Tätigkeiten gibt, die
allein von Lehrkräften wahrgenommen werden können, die die Lehrbefähigung für
das Lehramt für Sonderpädagogik inne haben. Der Antragsteller hat zudem in der
Anhörung aufgezählt, um welche Tätigkeitsfelder es im Einzelnen geht und in
welcher Form sie mit Zusatzbelastungen verbunden sind. Nicht entscheidend ist, ob
die Zusatzbelastung angesichts des Mangels an ausgebildeten Sonderschullehrern
hingenommen werden muss. Die Bemessung der Mehrbelastung im Einzelnen und
deren Tragbarkeit sind im Verlaufe des Mitbestimmungsverfahrens zwischen den
Beteiligten zu klären. Jedenfalls führt der Antragsteller Erwägungen an, die von
seinen Aufgaben zum kollektiven Schutz der Beschäftigten erfasst werden.

29

Der Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung steht nicht entgegen, dass sie
in einer Vielzahl von Mitbestimmungsverfahren zum Tragen kommt. Denn die Frage,
ob die vom Personalrat für eine Zustimmungsverweigerung angeführten Gründe
einen inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen
Mitbestimmungstatbestand aufweisen, kann nicht von der Anzahl der betroffenen
Mitbestimmungsverfahren abhängig sein. Insbesondere kann der Beteiligte nicht mit
Erfolg einwenden, in Anbetracht der Vielzahl von Mitbestimmungsverfahren fehle es
der Begründung an einem hinreichenden Bezug zum konkreten Einzelfall.
Entscheidend ist in diesem Zusammenhang nämlich allein, ob die gegebene
Begründung auch in dem jeweiligen konkreten Fall einen Bezug zu dem in Rede
stehenden Mitbestimmungstatbestand aufweist. Wenn dies für eine Vielzahl von
Mitbestimmungsverfahren zu bejahen ist, hat der Beteiligte dies hinzunehmen. Ein
solcher Umstand berechtigt ihn nicht, die Mitbestimmungsverfahren unter Hinweis
auf eine gleichförmige Begründung der Zustimmungsverweigerung
abzubrechen.

30

Ob die Einwendungen des Antragstellers im Konkreten schlüssig sind,
insbesondere gegenüber den Erwiderungen des Beteiligten letztlich zu überzeugen
vermögen, und ob der Beteiligte die Einwendungen für begründet hält mit der Folge,
dass er von der Maßnahme in der beabsichtigten Form Abstand nimmt, ist
unerheblich. Hinsichtlich der Frage der Berechtigung des Abbruchs eines
Mitbestimmungsverfahrens durch einen Dienststellenleiter kommt es nur darauf an,
ob die mit der Zustimmungsverweigerung genannten Gründe "möglich" sind. Allein
im Verfahren vor der Einigungsstelle sind die vorgebrachten Gründe auf ihre
Stichhaltigkeit und auf ihr abwägungserhebliches Gewicht zu prüfen. In diesem
Verfahren hat der Dienststellenleiter Gelegenheit, seine eigene Entscheidung - wenn
er an ihr festhält - unter Berücksichtigung der vom Personalrat aufgezeigten
Gesichtspunkte ergänzend zu begründen. Hingegen berechtigt ihn eine vermeintliche
Unschlüssigkeit der vom Personalrat vorgebrachten Gründe nicht bereits zum
Abbruch des Verfahrens. Das würde nämlich bedeuten, dass er trotz grundsätzlicher
Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerungsgründe das gesetzlich vorgesehene
Einigungsverfahren verhindern könnte, nur weil er den Bedenken im Ergebnis nicht
folgen mag, er sie also insofern lediglich für unbegründet hält. Der Abbruch des
Verfahrens lässt sich aber erst - wovon hier keine Rede sein kann - im Falle einer
missbräuchlichen Ausübung des Mitbestimmungsrechts rechtfertigen.

31

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 1993 - 6 P 33.91 -, Buchholz 251.2 § 86
BlnPersVG Nr. 3 = NVwZ 1994, 1223 = PersV 1994, 467 = ZTR 1994, 123, und
Beschluss vom 6. September 1995 - 6 P 41.93 -, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss
vom 29. September 1999 - 1 A 2363/98.PVB -.

32

Dem kann der Beteiligte nicht mit Erfolg entgegen halten, eine
Zustimmungsverweigerung mit der in Rede stehenden Begründung sei
missbräuchlich, weil der Antragsteller sich widersprüchlich verhalte, da sich durch
sein Verhalten die derzeitige Mehrbelastung der vorhandenen Beschäftigten infolge
der Unterbesetzung fortsetze. Mit diesem Einwand verkennt der Beteiligte, dass die
mit einer Unterbesetzung verbundenen Mehrbelastungen vom Grundsatz her
lediglich für eine absehbare Zeit bestehen, die vom Antragsteller geltend gemachten
Belastungen hingegen auf Dauer angelegt ist.

33

Soweit der Beteiligte eine Mehrbelastung der vorhandenen Lehrkräfte infolge der
Einstellung von Lehrkräfte ohne die Lehrbefähigung für das Lehramt für
Sonderpädagogik als vollständig ausgeschlossen ansieht, weil ausschließlich der
Zustand, der vor der beabsichtigten Maßnahme geherrscht habe, mit demjenigen zu
vergleichen sei, der nach Durchführung der Maßnahme eintrete, verkennt er den
maßgeblichen Vergleichsmaßstab. Denn für die Frage der Belastung der
Beschäftigten relevant kann in diesem Zusammenhang nur der Zustand sein, der für
den Regelfall in der Dienststelle besteht. Der Regelfall ist aber, dass die Lehrkräfte
an einer Schule für Erziehungshilfe die Lehrbefähigung für das Lehramt für
Sonderpädagogik besitzen. Will der Beteiligte Lehrkräfte einstellen, die nicht über
eine derartige Lehrbefähigung verfügen, kann deshalb als Vergleichsmaßstab allein
auf die Situation abgestellt werden, die bestehen würde, wenn Lehrkräfte mit einer
Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik eingestellt würden.

34

Dass die beim MWSF gebildete Einigungsstelle am 12. März 2002 in einem
anderen Mitbestimmungsverfahren der Landesregierung empfohlen hat, der
Durchführung der sonderpädagogischen Sockelqualifikation für Lehrkräfte ohne die
Lehrbefähigung für das Lehramt für Sonderpädagogik an Schulen für Lernbehinderte
und Erziehungshilfe zuzustimmen, und dass die Landesregierung daraufhin am
9. April 2002 die fehlende Zustimmung des "Hauptpersonalrats-Sonderschulen"
ersetzt hat, ist für das vorliegende Verfahren ohne Belang. Der Hinweis des
Beteiligten auf diese Umstände geht deshalb ins Leere. Insbesondere fehlt jeder
Anhalt dafür, dass der Antragsteller die Zustimmung zu den Einstellungen allein
deshalb verweigert, weil er die Durchführung der die Sockelqualifikation betreffende
- andere - Maßnahme verhindern will.

35

Der Einwand des Beteiligten, mit seiner Verweigerung der Zustimmung greife der
Antragsteller in den "staatlichen Ermessens- und Beurteilungsspielraum" ein und
beschränke unzulässigerweise das "Direktions- und Organisationsrecht des Landes",
geht fehl, da vorliegend allein die Frage der Beachtlichkeit einer
Zustimmungsverweigerung Gegenstand des Verfahrens ist. Die Tatsache, dass eine
Zustimmungsverweigerung als beachtlich anzusehen ist, bedeutet noch nicht, dass
die Maßnahme endgültig nicht durchgeführt werden kann. Über diese Frage ist
vielmehr - wie bereits dargestellt - erst im weiteren Verlauf des sich anschließenden
Stufen- und Einigungsstellenverfahrens zu entscheiden. Von einem Eingriff in einen
"staatlichen Ermessens- und Beurteilungsspielraum" oder in ein "Direktions- und
Organisationsrecht des Landes" kann deshalb keine Rede sein.

36

Eine Kostenentscheidung wird in einem personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren nicht getroffen.

37