Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-07-14, Aktenzeichen 20 A 2467/08
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0714.20A2467.08.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand

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Der 1993 gegründete Kläger ist ein Zweckverband mit der satzungsmäßigen Aufgabe der Abfallentsorgung im Landkreis E. -E1. . Die Beklagte betreibt bundesweit ein System zur flächendeckenden und regelmäßigen Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV. Im Gebiet des Klägers werden Papier, Pappe und Kartonagen (im Folgenden: PPK) einschließlich der Anteile, die der Verpackungsverordnung unterliegen, mittels sog. "blauer Tonnen" eingesammelt. Die Abfallbehälter werden vom Kläger angemietet und den Haushalten sowie sonstigen Anfallstellen zur Benutzung zur Verfügung gestellt. Der Inhalt der Behälter wird von Entsorgungsunternehmen, sog. Entsorgern, eingesammelt und zu Entsorgungsanlagen befördert.

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Mit Vertrag vom 29. September 1992 regelten der Landkreis E. -E1. und die Beklagte die Abstimmung der beiderseitigen Systeme. Danach bedient sich die Beklagte der vorhandenen und im Aufbau befindlichen Einrichtungen (§ 3 Abs. 2 Satz 1) und entrichtet sie für die Benutzung der Einrichtungen ein angemessenes Entgelt (§ 9 Abs. 1). Der Druckerzeugnisanteil am Papier wurde, vorbehaltlich einer von der Beklagten nach Prüfung zu akzeptierenden anderen prozentualen Verteilung, auf 75 % festgelegt (§ 2 Abs. 1). Zum 31. Dezember 2003 wurde der Vertrag vom Landkreis E. -E1. gekündigt. Eine neue schriftliche Abstimmungsvereinbarung kam nach Meinungsverschiedenheiten der Beteiligten über die Höhe der Beteiligung der Beklagten an den Kosten der Entsorgung der PPK-Abfälle nicht zustande.

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Mit Vertrag vom 21. Oktober/1. Dezember 2003 beauftragte der Kläger die C. N. Städtereinigung GmbH & Co. KG/Q. T. GmbH & Co. KG mit der Sammlung und Beförderung der Abfälle zu den Entsorgungsanlagen. PPK-Abfälle gehören mit den der Verpackungsverordnung unterfallenden Anteilen (§ 4) zu diesen Abfällen. § 11 des Vertrags regelt die Abfuhr der PPK-Abfälle einschließlich der Anteile, die der Verpackungsverordnung unterworfen sind. Die C. sammelt die PPK-Fraktion ein (§ 11 Abs. 6 Satz 1). Sie stellt dem Kläger nach § 11 Abs. 6 Satz 2 und 3 hiervon nur den hoheitlichen Anteil in Rechnung; den der Verpackungsverordnung unterliegenden Anteil rechnet sie direkt mit dem Systembetreiber ab. Die jeweiligen Anteile ergeben sich aus der zwischen dem Landkreis E. -E1. und den nach § 6 Abs. 3 VerpackV zuständigen Systembetreibern getroffenen Vereinbarung (§ 11 Abs. 6 Satz 4). In einer zusätzlichen Vereinbarung zur Altpapierentsorgung im Rahmen des Vertrags vom 21. Oktober/1. Dezember 2003 akzeptierten die Vertragsparteien unter dem 6. Dezember 2005 einen kommunalen Anteil von zunächst 74,5 % (Nr. 1 Satz 2). Für den Fall, dass sich der kommunale Anteil ändert, soll sich auch der Leistungspreis ändern (Nr. 1 Satz 3). Der erfasste Anteil der PPK-Verpackungen steht der C. im Umfang von 15 % bzw. 17 % Gewichtsanteilen zur Vermarktung zur Verfügung (Nr. 2 Satz 1). Die C. vergütet für die Nutzung der Altpapierbehälter ein Entgelt in Höhe eines Anteils von 25,5 % der Verkaufsverpackungen am bereitgestellten Volumen der Tonnen (Nr. 4 Satz 1).

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Die Beklagte beauftragte die C. ihrerseits mit der Erfassung und Verwertung der bei ihrem System lizensierten PPK-Verkaufsverpackungen gegen Zahlung einer festgelegten Vergütung.

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Zur Ermittlung der jeweiligen Gewichts- und Volumenanteile an den PPK-Abfällen im Landkreis E. -E1. holte der Kläger ein Gutachten des Instituts X. der TU E. vom Juli 2003 ein. Das Gutachten gelangte auf der Grundlage einer Sortieranalyse zu dem Ergebnis, der Anteil der PPK-Verpackungen an den PPK-Abfällen betrage hinsichtlich des Volumens 33,93 % und hinsichtlich der Masse 14,84 %. Unter Einbeziehung von Sortierresten bezifferte der Kläger den Anteil der PPK-Verpackungen auf 35 % des Volumens und 15 % des Gewichts.

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Nach vorangegangenem Schriftwechsel forderte der Kläger die Beklagte im April 2005 auf, mit ihm eine Abstimmungsvereinbarung auf der Grundlage der Ergebnisse des Gutachtens der TU E. abzuschließen. Er erklärte sich bereit, zu deren Überprüfung mit der Beklagten ein gemeinsames Gutachten einzuholen, und gab an, das Angebot der Beklagten, 25,5 % der Sammelkosten zu übernehmen, sei nicht angemessen und lasse, anders als vom Bundeskartellamt verlangt, die individuellen Verhältnisse unberücksichtigt. Die Beklagte hielt den sich aus dem Gutachten ergebenden Volumenanteil der PPK-Verpackungen für überhöht. Sie entgegnete, sie stelle die Entsorgung von lizensierten PPK-Verkaufsverpackungen durch ihre Vereinbarung mit dem Entsorger sicher.

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In der Zeit vom 18. bis 20. Februar 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat vorgetragen: Nach § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV habe er einen durchsetzbaren Anspruch auf Mitbenutzung und auf Zahlung eines angemessenen Anteils an den Entsorgungskosten. Die Vorschrift gelte über die Einführungsphase des Systems der Beklagten hinaus. Es bestehe eine ständige Pflicht zur Abstimmung. Die erforderliche Abstimmungsvereinbarung fehle aber seit 2004, obwohl er, der Kläger, die Beklagte um Abstimmung ersucht habe. Die Voraussetzungen von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV seien erfüllt. Die Beklagte benutze die Altpapierbehälter mit, ohne darüber einen Vertrag mit ihm, dem Kläger, oder dem Eigentümer der Behälter geschlossen zu haben. Er sei zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Die von der Beklagten mitbenutzte Infrastruktur sei schutzwürdig und erforderlich. Die Auftragsvergabe an den Entsorger sei kartellrechtlich unbedenklich. Sie enthalte keine Verfügung über den auf die Beklagte entfallenden Anteil an den PPK-Abfällen. Die Beklagte verschließe sich ohne sachlichen Grund und entgegen ihren Verpflichtungen aus der Verpackungsverordnung einer Einigung hinsichtlich der Anpassung der Mengenanteile, aufgrund deren das von ihr zu zahlende Entgelt zu bestimmen sei. Im Fall einer Anpassung der Mengenanteile und des Entgelts könne er, der Kläger, das von ihm an den Entsorger zu zahlende Entgelt reduzieren. Die jeweiligen PPK-Anteile im Landkreis E. -E1. seien im Gutachten der TU E. korrekt ermittelt worden. Hierbei seien alle mit dem "Grünen Punkt" gekennzeichneten Verkaufsverpackungen zutreffend dem Anteil der Beklagten zugerechnet worden. Es sei angemessen, die Entsorgungskosten entsprechend diesen Anteilen zu verteilen. Die von der Beklagten für das gesamte Bundesgebiet vorgeschlagene pauschale Bemessung der Mengenanteile sei für den Landkreis E. -E1. zu niedrig. Er, der Kläger, habe Verpackungsabfälle von seiner Entsorgung ausgeschlossen.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, mit ihm für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2004 eine neue Abstimmungsvereinbarung zu schließen und im Rahmen dessen ein angemessenes Entgelt für die Mitbenutzung der Altpapierbehälter des Klägers zu entrichten, das sich nach dem auf die Beklagte entfallenden individuellen Anteil am Gesamtaufkommen an Papier-, Pappe- und Kartonagen-Abfällen in dem Entsorgungsgebiet des Landkreises E. -E1. in Höhe von 35 % (Volumenanteil) und 15 % (Gewichtsanteil) berechnet.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Es sei zweifelhaft, ob der Verwaltungsrechtsweg gegeben sei. Ein Erfolg der Klage führe nicht zu einer Anpassung des von ihr an den Entsorger zu zahlenden Entgelts und bringe dem Kläger daher keine wirtschaftlichen Vorteile. § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV vermittele dem Kläger kein subjektives Recht. Die Vorschrift stelle lediglich eine Leitlinie für den Abstimmungsprozess dar. Sie betreffe nur neu einzurichtende duale Systeme. Als Rechtsfolge sehe sie lediglich die Zahlung eines angemessenen Entgelts vor. Ihr, der Beklagten, System, sei aber abgestimmt und behördlich festgestellt. Es werde einvernehmlich betrieben. Für die Abstimmung der Systeme bedürfe es nur eines generellen und faktischen Grundkonsenses hinsichtlich des Betriebs beider Systeme. Ein Abstimmungsverfahren habe nicht stattgefunden. Der Kläger habe vorprozessual nicht um Abstimmung nachgesucht, sondern einseitig Mengenvorgaben festgelegt. Er habe dadurch auch ihr, der Beklagten, Initiativrecht hinsichtlich der Abstimmung verletzt. Ferner seien die Voraussetzungen von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV nicht erfüllt. Der Kläger sei kein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Sein Entsorgungssystem verstoße wegen der Vergabe des Gesamtaufkommens an PPK-Abfällen gegen die Zuständigkeitsverteilung nach der Verpackungsverordnung und sei daher rechtswidrig. Es werde von § 6 Abs. 3 VerpackV, der dem Schutz getätigter kommunaler Investitionen diene, nicht geschützt, zumal die Abfallbehälter lediglich angemietet seien. Des weiteren sei das Entsorgungssystem nicht erforderlich, weil die PPK-Verkaufsverpackungen auch getrennt vom sonstigen Altpapier eingesammelt werden könnten. Das Gutachten der TU E. gebe die jeweiligen Mengenanteile nicht zutreffend wieder. Es sei in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. Die Berechnungsmethode für die Ermittlung der Volumenanteile sei ungeeignet. Ihr, der Beklagten, könnten ausschließlich die von ihr lizensierten Verkaufsverpackungen zugerechnet werden. Im Gebiet des Klägers seien aber auch andere Systembetreiber tätig, die zudem als Zeichen ebenfalls den "Grünen Punkt" benutzten. Für Sortierreste sei sie ebenfalls nicht verantwortlich. Das Volumen beeinflusse im Wesentlichen allein die Gestellung der Sammelbehälter.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Es hat ausgeführt: Die Klage sei zulässig, aber nicht begründet. Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Der Kläger sei öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV. Die Vorschrift vermittele ihm aber nicht den geltend gemachten Anspruch. Sie sei Teil der Regelungen zur Abstimmung der Entsorgungssysteme. Aufgrund des konsensual-kooperativ festzulegenden Inhalts der Abstimmungsvereinbarung sei das Gericht an einer Verpflichtung zum Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung grundsätzlich oder hinsichtlich einzelner Elemente gehindert.

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Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung des Klägers. Mit Schriftsatz vom 25. Mai 2011 hat der Kläger die Entwürfe einer Abstimmungsvereinbarung und einer Vereinbarung über die Mitbenutzung von öffentlich-rechtlichen Entsorgungseinrichtungen vorgelegt.

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Zur Begründung führt er ergänzend und vertiefend zu seinem bisherigen Vorbringen aus: Die Beklagte sei zur Abstimmung und in deren Rahmen zur Mitbenutzung gegen Zahlung eines angemessenen Entgelts verpflichtet. Das gelte auch im Hinblick auf die Neufassung der Verpackungsverordnung. Der Justizgewährleistungsanspruch gebiete die gerichtliche Klärung dieser Pflicht. Die Anspruchsvoraussetzungen von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV seien sämtlich erfüllt. Der Anspruch bestehe hinsichtlich der Entwürfe der Abstimmungs- und Mitbenutzungsvereinbarungen. Die Mitbenutzungsvereinbarung sei mit Ausnahme der Bemessung des angemessenen Entgelts bei Klageerhebung nahezu endabgestimmt gewesen. Der von der TU E. ermittelte Volumenanteil sei angemessen. Er liege eher an der unteren Grenze der Ergebnisse anderer Sortieranalysen. Die Mitverantwortlichkeit der Beklagten für Sortierreste werde durch Anhang I Nr. 1 Abs. 4 VerpackV n. F. bestätigt. Das Mitbenutzungsentgelt sei nach den Grundsätzen des Kommunalabgabenrechts zu berechnen. Die Änderung der Verhältnisse durch das Hinzutreten weiterer Systeme könne nicht zu seinen, des Klägers, Lasten gehen; maßgebend sei der Zeitpunkt der Klageerhebung.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, mit ihm rückwirkend ab dem 1. Januar 2004 die als Anlage BK 3 zum Schriftsatz vom 25. Mai 2011 beigefügte Abstimmungsvereinbarung sowie die Vereinbarung über die Mitbenutzung der Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton zu schließen und ein angemessenes Entgelt für die Mitbenutzung der Altpapierbehälter des Klägers zu entrichten, das sich nach dem auf die Beklagte entfallenden individuellen Anteil am Gesamtaufkommen an Papier-, Pappe- und Kartonagen-Abfällen in dem Entsorgungsgebiet des Landkreises E. -E1. in Höhe von 35 % (Volumenanteil) und 15 % (Gewichtsanteil) berechnet,

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hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Abfällen aus Papier, Pappe, Karton derzeit bestehend aus "blauen Tonnen" gegen ein angemessenes Entgelt mitzubenutzen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie trägt ergänzend und vertiefend zu ihrem bisherigen Vorbringen vor: Dem Kläger fehle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Das der Verpackungsverordnung zugrunde liegende Prinzip der Kooperation stehe der Annahme eines Anspruchs auf Mitbenutzung, zumal nach bereits erfolgter Abstimmung, entgegen. § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV vermittele keinen Anspruch auf Abschluss eines Vertrags, erst recht nicht auf Abschluss des vom Kläger entworfenen umfangreichen Vertragswerks. Die Vorschrift sei hierfür auch zu unbestimmt. Komme es nicht zu einer Einigung, müsse das System materiell abgestimmt sein. Der Kläger sei gehindert, nach der Abstimmung einseitig an sie, die Beklagte, mit dem Ziel von Änderungen heranzutreten. Änderungen der Rahmenbedingungen im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 11 VerpackV n. F., aufgrund deren der Kläger eine Änderung der Abstimmung verlangen könne, seien nicht eingetreten. Ihr, der Beklagten, System sei abgestimmt. Es bestehe der faktische Konsens, dass die PPK-Abfälle gemeinsam erfasst würden. Aufgrund der Bindungswirkung der behördlichen Systemfeststellung stehe fest, dass sie, die Beklagte, gegenwärtig ein abgestimmtes System betreibe. Ferner führe die von ihr vorgenommene Beauftragung des Entsorgers mit der Entsorgung der bei ihrem System lizensierten Verkaufsverpackungen nicht zu einer Mitbenutzung im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV. Zudem enthalte das vom Kläger entworfene Vertragswerk eine Reihe unannehmbarer Bestimmungen. Hierzu gehörten die Regelungen zur Verwertung des Altpapiers und zu den Masse- sowie Volumenanteilen. Eine Verpflichtung zur Übernahme von Kostenanteilen beschränke unter Verstoß gegen das Kartellrecht den Wettbewerb. Sie, die Beklagte, sei berechtigt, eine eigene Erfassungsstruktur zu schaffen. Das Gutachten der TU E. sei auch deshalb unbrauchbar, weil sich die Verhältnisse seit seiner Erstellung als Folge des Eintritts weiterer dualer Systeme wesentlich verändert hätten. Für Sortierreste müsse sie, die Beklagte, nicht einstehen. Das kommunale Abgabenrecht sei hinsichtlich des zu zahlenden Entgelts unanwendbar. Das Feststellungsbegehren sei schon wegen des Vorrangs der Leistungsklage unzulässig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig.

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Der Hauptantrag zielt in seinem ersten Teil auf den Abschluss der mit Schriftsatz vom 25. Mai 2011 im Entwurf vorgelegten Vereinbarungen über die Abstimmung des Systems der Beklagten und die Mitbenutzung des Erfassungssystems des Klägers für PPK-Abfälle. Der Kläger begehrt insofern die Verurteilung der Beklagten zur Abgabe einer Willenserklärung mit dem Inhalt der Annahme der Vereinbarungen. Die hierfür gewählte Fassung des Antrags ist, nachdem durch die Entwürfe der Vereinbarungen deren Regelungsgehalt und gleichzeitig das Klagebegehren umfassend konkretisiert worden sind, sachdienlich.

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In seinem zweiten Teil zielt der Hauptantrag auf die Umsetzung der abzuschließenden Vereinbarungen durch Entrichtung des nach § 6 der Mitbenutzungsvereinbarung zu zahlenden Entgelts. Der Zahlungsanspruch stützt sich nicht unmittelbar auf die Regelungen der Verpackungsverordnung über die entgeltliche Mitbenutzung von Einrichtungen. Der Kläger hat das für die erstinstanzliche Fassung des Klageantrags betont, aus dem der jetzige Hauptantrag hervorgegangen ist. Er stellt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts in Frage, dass die Verpackungsverordnung keine Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch enthält. An dieser Auffassung hält der Kläger auch hinsichtlich der Neufassung des Antrags durch den Hauptantrag fest.

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Die Verbindung der Klage auf Annahme des in der Sache unterbreiteten Vertragsangebots mit der Klage auf Leistung aus dem Vertrag ist unbedenklich.

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Vgl. hierzu BGH, Urteil vom 21. Dezember 2000 V ZR 254/99 -, NJW 2001, 1285.

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Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. Allerdings hat das Verwaltungsgericht, das den Verwaltungsrechtsweg im angefochtenen Urteil bejaht hat, nicht vorab über den Rechtsweg entschieden, obwohl die Beklagte Zweifel an der Zulässigkeit des vom Kläger beschrittenen Rechtswegs geäußert hatte. Es kann dahingestellt bleiben, ob das erstinstanzliche Vorbringen der Beklagten zum Rechtsweg als Rüge im Sinne von § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG anzusehen ist. Ist das nicht der Fall, war nach dieser Vorschrift eine Vorabentscheidung zum Verwaltungsrechtsweg nicht geboten und ist dessen Zulässigkeit im Berufungsverfahren nicht zu prüfen (§ 17 Abs. 5 GVG). Sind die erstinstanzlichen Ausführungen der Beklagten zum Verwaltungsrechtsweg dagegen als Rüge im Sinne von § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG zu werten, greift § 17 Abs. 5 GVG wegen des Unterbleibens einer Vorabentscheidung nicht ein.

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Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 1994 - 7 B 198.93 -, NJW 1994, 956.

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Jedenfalls unterfällt das Klagebegehren den öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art, für die nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO mangels anderweitiger Zuweisung der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Die für die Beurteilung des Charakters einer Streitigkeit maßgebliche wahre Natur der mit der Klage verfolgten Ansprüche ist öffentlich-rechtlicher Art. Der Kläger macht Ansprüche auf Abstimmung von Entsorgungssystemen und auf entgeltliche Mitbenutzung von Entsorgungseinrichtungen im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379) in der Fassung vor Inkrafttreten der Fünften Änderungsverordnung vom 2. April 2008 (BGBl. I S. 531), im Folgenden: VerpackV 1998, bzw. im Sinne von § 6 Abs. 4 VerpackV in der Fassung nach Inkrafttreten der Verordnung vom 2. April 2008, im Folgenden: VerpackV 2008, geltend. § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 und § 6 Abs. 4 VerpackV 2008 gehören zum öffentlichen Recht, und zwar auch in den Teilen, die die Abstimmung und die Mitbenutzung von Einrichtungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betreffen. Sie gehen zurück auf die Verordnungsermächtigung u. a. nach § 24 Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 KrW/AbfG zur Festlegung von Anforderungen an die Rücknahme von Abfällen durch Rücknahmesysteme. Ein derartiges - duales - Rücknahmesystem steht neben demjenigen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Seine Einrichtung bedarf der behördlichen Feststellung (§ 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1998, § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV 2008). Zu den bei der Systemfeststellung zu beachtenden und in § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 sowie § 6 Abs. 3 und 4 VerpackV 2008 festgelegten Anforderungen an das System zählen auch diejenigen, die das vorliegend streitige Verhältnis des Systems zu dem vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betriebenen System betreffen. Dieses Verhältnis ist spezifisch abfallrechtlich, also öffentlich-rechtlich, geprägt.

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Der Kläger hat das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Er ist der Meinung, Inhaber des geltend gemachten Anspruchs zu sein. Das Interesse an der gerichtlichen Verfolgung vermeintlicher Ansprüche ist in der Regel rechtlich geschützt. Es entfällt nur ausnahmsweise aufgrund besonderer Umstände. Solche Umstände liegen nicht vor.

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Die Klage ist nicht deshalb von vornherein sinn- und nutzlos, weil der Kläger und die Beklagte jeweils gesonderte Verträge mit dem operativ tätigen Entsorger geschlossen haben. § 6 Abs. 1 Satz 1 der zur Annahme durch die Beklagte gestellten Mitbenutzungsvereinbarung, die die Mitbenutzung des Systems des Klägers zur Erfassung und Verwertung von PPK-Abfällen regeln soll, sieht vor, dass die Beklagte dem Kläger für die Mitbenutzung des Sammelsystems einen Anteil an den nachgewiesenen Kosten erstattet; lediglich der Zahlungsweg soll durch die geplante Direktabrechnung zwischen dem Entsorger und der Beklagten abgekürzt werden. Der für den begehrten Umfang der Erstattung entscheidende Volumenanteil der PPK-Verpackungen von 35 % der gesamten PPK-Abfälle übersteigt den entsprechenden Anteil, der dem Kläger nach den bestehenden Vereinbarungen bislang wirtschaftlich zufließt. Hat die Klage Erfolg, sind die faktischen Verhältnisse, soweit sie sich aus den bislang vom Kläger und der Beklagten mit dem Entsorger geschlossenen Verträgen ergeben, zumindest möglicherweise anzupassen. Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass im Fall eines Obsiegens des Klägers die bestehenden Entgeltabreden, was seine Zahlungspflichten angeht, zu seinen Gunsten verändert werden. Das gilt unabhängig davon, ob etwaige Minderzahlungen des Klägers an den Entsorger zwingend durch Mehrzahlungen der Beklagten ausgeglichen werden müssen. Der Vertrag vom 21. Oktober/1. Dezember 2003 zwischen dem Kläger und der C. enthält in seinem § 11 Abs. 6 die ausdrückliche Regelung, dass dem Kläger nur der hoheitliche Anteil an der PPK-Fraktion in Rechnung gestellt wird und sich die jeweiligen Anteile aus der Vereinbarung zwischen dem Kläger sowie dem Systembetreiber ergeben. In der zusätzlichen Vereinbarung vom 6. Dezember 2005 halten der Kläger und die C. an der Vergütung lediglich des kommunalen Anteils durch den Kläger fest, sofern nicht das duale System beendet wird (Nr. 3). Zugleich sehen sie eine Änderung der Vergütung unter der Voraussetzung vor, dass der privatwirtschaftliche Volumenanteil eine Veränderung erfährt (Nr. 4 Satz 2). Der vom Kläger für die Zeit ab dem 1. Januar 2011 mit einem anderen Entsorger geschlossene Vertrag enthält nach seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung vergleichbare Regelungen zur Aufteilung des dem Entsorger insgesamt - vom Kläger und der Beklagten - zu zahlenden Entgelts. Dem muss, da die Vereinbarungen mit Wirkung für die Zeit ab dem 1. Januar 2004 abgeschlossen werden sollen, sodass (auch) der Zeitraum der Geltungsdauer des Vertrags vom 21. Oktober/1. Dezember 2003 im Streit ist, im gegebenen Zusammenhang nicht weiter nachgegangen werden.

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Der Übergang des Klägers vom erstinstanzlichen Klageantrag zu den nunmehr gestellten Anträgen steht der Zulässigkeit des jetzigen Klagebegehrens nicht entgegen. Sollte der Kläger, was dahingestellt bleiben kann, die Klage im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO geändert haben, hat die Beklagte sich auf die Klageänderung jedenfalls eingelassen, ohne ihr zu widersprechen (§ 91 Abs. 2 VwGO). In ihrer Reaktion auf die Neufassung der Klageanträge durch den Schriftsatz vom 25. Mai 2011 hat sich die Beklagte mit den Anträgen befasst, ohne ihnen unter dem Blickwinkel einer Klageänderung entgegenzutreten.

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Die Klage ist mit dem Hauptantrag nicht begründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf Abschluss der dem Schriftsatz vom 25. Mai 2011 im Entwurf beigefügten Vereinbarungen über die Abstimmung und Mitbenutzung. Damit entfällt zugleich der weitergehende Anspruch auf Entrichtung eines Entgelts für die Mitbenutzung der Altpapierbehälter.

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Entscheidend für das Bestehen des Anspruchs auf Abschluss der Vereinbarungen ist deren gesamter Inhalt. Eine Herausnahme oder Änderung der einzelnen Bestimmungen würde zu einem vom Klagebegehren abweichenden Inhalt der Vereinbarungen führen. Das scheidet wegen der Bindung an das Klagebegehren (§ 88 VwGO) aus.

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Als Anspruchsgrundlage für den Anspruch auf Abschluss der Vereinbarungen kommt allein § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 bzw. für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2009 § 6 Abs. 4 VerpackV 2008 in Betracht. Nach § 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV 1998 ist das System nach Satz 1 auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Bereich es eingerichtet ist, abzustimmen. Ferner können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Übernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung und Sortierung von Materialien der im Anhang zur Verpackungsverordnung genannten Art erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen (§ 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998). § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV 2008 enthält eine mit § 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV 1998 inhaltlich übereinstimmende Regelung mit der Ausnahme, dass die Abstimmung sich nur noch auf vorhandene Sammelsysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bezieht. § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV 2008 entspricht mit derselben Einschränkung § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998. Daher ergeben sich im Hinblick auf § 6 Abs. 4 VerpackV 2008 gegenüber den nachstehend auf § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 bezogenen Ausführungen keine entscheidungserheblichen Änderungen.

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§ 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV 1998 begründet einen Rechtsanspruch des jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auf Abstimmung, soweit sein Entsorgungssystem berührt wird. Die Vorschrift beinhaltet nach ihrem Wortlaut und ihrer Einbindung in die Gesamtheit der Regelungen des § 6 VerpackV 1998 eine zwingende Voraussetzung für die Tätigkeit eines Systems nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1998. Das System nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1998 bildet ein von der öffentlich-rechtlichen Entsorgung getrenntes privatwirtschaftlich organisiertes System zur Verwertung von Verkaufspackungen. Es lässt die Pflicht der Hersteller und Vertreiber entfallen, gebrauchte Verkaufsverpackungen zurückzunehmen und selbst zu verwerten. Mit dieser Funktion ist es ein abfallrechtliches Instrument innerhalb des Gesamtkonzepts der Maßnahmen zur Förderung der Kreislaufwirtschaft, das eingebunden ist in die abfallrechtlichen Pflichten und Befugnisse u. a. der Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen (§ 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW/AbfG) und der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (§ 15 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 KrW/AbfG). Sinn und Zweck der Abstimmung ist es, das aus der Teilung der Aufgaben und der Entsorgungsverantwortung unumgänglich folgende Zusammenwirken beider Systeme auszugestalten. Sie ist Voraussetzung für die Feststellung des Systems (§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV 1998).

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Dem jeweiligen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist eine subjektive Rechtsstellung eingeräumt, kraft deren er die Abstimmung beanspruchen kann. Das Erfordernis der Abstimmung ist auch dazu bestimmt, seinen Interessen - wie denjenigen des Systembetreibers - zu dienen. Die Abstimmung hat zwischen dem Systembetreiber und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu erfolgen (§ 6 Abs. 3 Satz 5 VerpackV 1998). Sie ist angelegt auf die Regelung des einvernehmlichen Vorgehens zur Erfüllung der beiderseitigen Aufgaben und soll u. a. dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Möglichkeit eröffnen, seinen Interessen bei der Systemfeststellung die durch § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV festgelegte besondere Berücksichtigung zu verschaffen. Der Inhalt der Abstimmung ist mangels abschließender Vorgaben der einvernehmlichen Festlegung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und den Systembetreiber überantwortet worden. Das entspricht der rechtlichen Trennung der Entsorgungssysteme sowie der Verantwortung des jeweiligen Trägers bzw. Betreibers für sein System und der ihm diesbezüglich zukommenden Wahrnehmungsbefugnisse. Der Vereinbarungscharakter der Abstimmung und ihre subjektiv-rechtliche Ausgestaltung kommen auch zum Ausdruck in der Übernahme- und Mitbenutzungsregelung des § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998 sowie in der Pflicht des Systembetreibers, sich an bestimmten Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen (§ 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV 1998). Die Übernahme und Mitbenutzung von Einrichtungen sowie die Kostenbeteiligung sind Elemente nicht allein der objektiven Harmonisierung der Systeme, sondern sie dienen gleichzeitig auch der Wahrung der subjektiven Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Geregelt werden die Übernahme und Mitbenutzung sowie die Kostenbeteiligung zudem als Teil des durch Abstimmung insgesamt herbeizuführenden Interessenausgleichs.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Oktober 2007 - 20 A 22/07 - (zur Kostenbeteiligung).

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Durch die Einräumung der Befugnis, die Übernahme und Mitbenutzung verlangen zu können, und die Pflicht zur Kostenbeteiligung wird das Gewicht der insofern bestehenden Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger innerhalb der umfänglichen Abstimmung gegenüber sonstigen, gegenläufigen Interessen gestärkt. Die subjektiv-rechtliche Ausrichtung der Abstimmung wird schließlich bestätigt durch § 6 Abs. 4 VerpackV 2008, der unter Beibehaltung des Erfordernisses der Abstimmung deren Einzelheiten konkreter als zuvor regelt. Die an der Abstimmung Beteiligten werden unter Beibehaltung der Regelungssystematik und der Konzeption von § 6 Abs. 3 VerpackV 1998

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vgl. hierzu BT-Drucks. 16/7954 S. 15, 21 -

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ermächtigt, Weitergehendes "zu verlangen", als ihnen nach der vorangegangenen Fassung der Verpackungsverordnung ausdrücklich zugestanden war (§ 6 Abs. 4 Satz 6, 7 und 11 VerpackV 2008). Die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch § 6 Abs. 4 Satz 7 VerpackV 2008 vermittelte Befugnis, im Rahmen der Abstimmung verlangen zu können, dass stoffgleiche Nicht-Verpackungsabfälle erfasst werden, hebt die Einbindung dieser Forderung in die Abstimmung hervor, lässt aber nicht den Schluss zu, dass sonstige Punkte, die ausdrücklich Gegenstand eines "Verlangens" sein können, außerhalb der Abstimmung geregelt werden. Ein Verständnis, das die Abstimmung auf die Festlegung insbesondere der technischen Modalitäten der Entsorgung der Abfälle beschränkt, wird dem Umstand nicht gerecht, dass die realen Entsorgungstätigkeiten vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Systembetreiber in Wahrnehmung jeweils eigenständiger Verantwortung und Befugnisse erbracht werden und eng mit den wirtschaftlichen sowie wettbewerblichen Bedingungen für ein Nebeneinander getrennter Entsorgungssysteme verknüpft sind. Hiermit übereinstimmend beruht der Hauptantrag des Klägers auf seiner Auffassung, dass die Regelung der Mitbenutzung vorhandener Einrichtungen gegen Entgelt Bestandteil der Abstimmung ist, aber nicht Gegenstand einer einseitig geltend zu machenden und losgelöst von der Abstimmung durchzusetzenden Forderung sein kann.

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Der Kläger ist Inhaber des Anspruchs auf Abstimmung. Er ist öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV 1998. Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sind die nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW/AbfG). Nach dem für den Kläger maßgeblichen hessischen Landesrecht sind die kreisangehörigen Gemeinden, die kreisfreien Städte und die Landkreise öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG (§ 4 Abs. 1 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Kreislaufwirtschafts und Abfallgesetz Hess. HAKA ). Zu diesem Personenkreis gehört der Kläger zwar nicht. Er ist ein Zusammenschluss der für die Entsorgung im Landkreis E. -E1. nach § 4 Abs. 1 Hess. HAKA zuständigen Kommunen in der Rechtsform eines Zweckverbands. Seine satzungsmäßige Aufgabe ist es aber, in seinem Gebiet die Abfallentsorgung zu betreiben; die Abfallentsorgung umfasst das Einsammeln der im Verbandsgebiet angefallenen und überlassenen Abfälle sowie die Abgabe an den oder die Entsorgungspflichtigen (§ 1 Abs. 1 und 2 Abfallsatzung). Als Folge dessen sind das Recht und die Pflicht der im Kläger zusammengeschlossenen Kommunen, die übertragenen Aufgaben und die dazu notwendigen Befugnisse auszuüben, auf den Kläger übergegangen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit Hess. KGG ). Auf die Pflichtenstellung des Klägers kommt es bezogen auf seine Eigenschaft als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entscheidend an. Nach der Definition von § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG bezeichnet der Begriff des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers keine formelle Position; er wird vielmehr inhaltlich ausgefüllt durch die Zuordnung der Pflicht zur Entsorgung zu einer bestimmten juristischen Person. Entsorgungsträger ist in Übereinstimmung mit der Bedeutung dieses Wortes, wem durch landesgesetzliche Regelung die Aufgabe der Entsorgung und damit die entsprechende Pflicht zugewiesen ist. Das kann auch dann, wenn das Landesrecht - wie hier - die Kommunen zu öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern bestimmt, ein Zweckverband sein. Denn ein Zweckverband gehört zu den hergebrachten Formen der kommunalen Zusammenarbeit auch im Bereich des Abfallrechts. Der gesetzlich angeordnete Übergang der Pflichten und Rechte der in einem Zweckverband zusammengeschlossenen Kommunen führt auch im Abfallrecht zu einer Verlagerung der grundsätzlich anderweitig festgelegten Zuständigkeiten. Das war für das Land Hessen schon unter Geltung von § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG anerkannt, durch den wie in § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG die Bestimmung der entsorgungspflichtigen Körperschaft dem Landesrecht überantwortet worden war.

48

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 2. Juli 1986 - 5 TG 386/85 -, RdL 1986, 330; Kunig in: Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 2. Aufl., § 3 Rn. 24.

49

Für § 4 Hess HAKA ergibt sich nichts anderes. § 4 Abs. 1 Hess. HAKA ist eng verknüpft mit § 4 Abs. 2 und 3 Hess. HAKA, wodurch die bei der Entsorgung zu erfüllenden Aufgaben den unterschiedlichen Kommunen zugeordnet worden sind. Ein Anhaltspunkt dafür, dass dadurch die allgemeine Befugnis der Kommunen ausgeschlossen werden soll, sich zur Erledigung der Aufgaben des Mittels eines Zweckverbandes zu bedienen, ist dem nicht zu entnehmen.

50

Daraus, dass der Entwurf der Abstimmungsvereinbarung sowohl den Kläger als auch den Landkreis E. -E1. (§ 1 Abs. 1) als an der Abstimmung beteiligten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betrachtet, ergibt sich für die Beurteilung, ob gerade dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Abstimmung zusteht, nichts Entscheidungserhebliches. Allenfalls wirkt sich dieser Umstand auf das Bestehen des Anspruchs aus.

51

Der Anspruch des Klägers auf Abstimmung scheitert nicht daran, dass die flächendeckende Einrichtung des Systems der Beklagten im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV 1998 seit langem festgestellt ist und das System faktisch existiert sowie funktioniert. Die Systemfeststellung schließt unabhängig von ihrer Reichweite und Bindungswirkung hinsichtlich des Vorliegens einer Abstimmung einen Anspruch auf erneute Abstimmung jedenfalls nicht von vornherein aus. Sie bezieht sich allenfalls auf die Tatsache, dass eine Abstimmung überhaupt erfolgt ist, schreibt deren Inhalt aber nicht fest. Das Rechtsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Systembetreiber ist dauerhafter Art. Eine einmal herbeigeführte Abstimmung ist nicht unabänderlich. Sie ist vielmehr als Folge ihrer auf einvernehmlichen Regelungen und damit auf sich potentiell verändernden Rahmenbedingungen sowie Interessen beruhenden Grundlage ihrerseits Veränderungen zugänglich.

52

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Februar 2009 - 20 A 22/07 -.

53

Die Funktion der Abstimmung, die einzelnen Systeme im gegenseitigen Einvernehmen zu harmonisieren, verlangt ihre Offenheit für nachträgliche Änderungen. Der Gesichtspunkt des wirtschaftlichen Schutzes getätigter kommunaler Investitionen bei Einführung des neuen dualen Systems, der im Normgebungsverfahren zur Aufnahme des Instruments der Abstimmung in das Regelungsgefüge der die Tätigkeit dualer Systeme betreffenden Vorschriften der Verpackungsverordnung geäußert worden ist,

54

vgl. BT-Drucks. 236/91 S. 16,

55

schöpft den Sinn und Zweck der Abstimmung nicht vollständig aus. Bei der Abstimmung geht es, wie ausgeführt, in erster Linie darum, unter Einbeziehung der unterschiedlichen Entsorgungssysteme abfallwirtschaftliche Zielsetzungen zu erreichen. Die Methoden zur Verfolgung und Realisierung der Ziele sind wegen der Verantwortlichkeit des jeweiligen Trägers bzw. Betreibers eines Systems und der damit auch im Hinblick auf die Einschätzung von Zweckmäßigkeiten verbundenen Bewertungen nicht statisch. Das bedeutet nicht, dass sich die an einer Abstimmung Beteiligten nach eigenem Belieben einseitig von einer erzielten Übereinkunft lösen können. Es liegt im Gegenteil in der Natur einvernehmlicher Regelungen, dass sie die an ihnen Beteiligten nach Maßgabe ihres Inhalts rechtlich binden. Das stellt aber kein Hindernis dar, unter Beachtung dieser Regelungen zu einer anderen Abstimmung zu gelangen. § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 schließt die Möglichkeit erneuter Abstimmungen auch nicht etwa aus. Eines Ausschlusses hätte es aber angesichts des weiten Rahmens, der einer Abstimmung durch § 6 Abs. 3 VerpackV inhaltlich gesetzt ist, bedurft. Damit übereinstimmend enthält die Abstimmungsvereinbarung vom 29. September 1992 zwischen der Beklagten und dem Landkreis E. -E1. Regelungen zur Vertragsdauer und zu Vertragsänderungen. Die vom Landkreis E. -E1. zum 31. Dezember 2003 ausgesprochene Kündigung der Abstimmungsvereinbarung war nach deren § 11 nach Ablauf von 10 Jahren seit ihrem Zustandekommen ohne besonderen Grund zulässig. Sie macht nach der Abstimmungsvereinbarung den Weg frei für eine erneute Abstimmung und begründet zugleich deren Erforderlichkeit.

56

Einem Anspruch des Klägers auf neuerliche Abstimmung steht schließlich nicht § 6 Abs. 4 Satz 11 VerpackV 2008 entgegen, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bei jeder wesentlichen Änderung der Rahmenbedingungen für den Betrieb des Systems eine angemessene Anpassung der Abstimmung verlangen kann. Diese Vorschrift regelt nach ihrem klaren Wortlaut, unter welchen Voraussetzungen der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine Änderung der Abstimmung verlangen kann. Sie besagt nicht, dass außerhalb dieser Voraussetzungen eine Änderung der Abstimmung ausscheidet und ein dahingehender Anspruch nicht in Betracht kommt.

57

Der Kläger ist zur Geltendmachung des Anspruchs auf Abstimmung befugt. Zur Abstimmung bedurfte es keiner vorherigen Initiative der Beklagten. § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 verlangt für das Herbeiführen der Abstimmung nicht die Durchführung eines bestimmten Verfahrens. Dadurch, dass das System des Systembetreibers auf vorhandene Systeme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abzustimmen ist, wird der Gegenstand der Abstimmung festgelegt. Jedoch wird dem Systembetreiber keine alleinige Ermächtigung zur Einleitung der Verhandlungen über eine Abstimmung eingeräumt.

58

Der Kläger hat aber keinen Anspruch auf Abstimmung mit dem von ihm begehrten Inhalt. Die Entwürfe der Vereinbarungen zur Abstimmung und Mitbenutzung enthalten Regelungen, zu deren Annahme die Beklagte nicht verpflichtet ist.

59

Zwar richtet sich der Anspruch auf Abstimmung auf das einvernehmliche Erzielen von Ergebnissen im Wege der Einigung. Der Anspruch wird nicht bereits durch die Teilnahme an Verhandlungen und das Äußern von Verhandlungspositionen erfüllt. Er wird indessen nicht durch in der Verpackungsverordnung geregelte Vorgaben zu seinem Inhalt dahingehend ausgeformt, dass die Beklagte zur Annahme des Angebots des Klägers verpflichtet wäre. Die Einzelheiten, worüber sich die Abstimmung verhalten muss und an welchen inhaltlichen Kriterien sie ausgerichtet werden muss, sind in § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 nicht abschließend festgelegt. Die Vorschrift verweist die an der Abstimmung Beteiligten allgemein auf den Abschluss von durch übereinstimmende Erklärungen getragenen Vereinbarungen und enthält nähere Regelungen lediglich zu einigen Gesichtspunkten. Auch soweit sie in § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV 1998 eine besondere Berücksichtigung der Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorschreibt, in § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998 die Befugnis begründet, die Übernahme oder Mitbenutzung von Einrichtungen gegen angemessenes Entgelt verlangen zu können, und in § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV 1998 eine Verpflichtung des Systembetreibers zur Kostenbeteiligung normiert, steckt sie Grenzen ab, innerhalb deren es der weitergehenden Konkretisierung bedarf. Aus dem Zweck der Abstimmung und der abfallwirtschaftlichen Funktion der einzelnen Entsorgungssysteme sowie ihres Zusammenwirkens ergibt sich ebenfalls lediglich ein weitgespannter Rahmen. Den Trägern bzw. Betreibern der Systeme verbleibt ein Gestaltungsspielraum, den sie anhand von selbst gesetzten Zweckmäßigkeitserwägungen einvernehmlich ausfüllen müssen. Dabei ist auch keinem der an der Abstimmung Beteiligten ein umfassendes einseitiges Bestimmungsrecht eingeräumt. Um so weniger finden sich detaillierte Anforderungen an die Ausübung eines solchen Rechts. Allenfalls insoweit, als einer der Beteiligten etwas "verlangen" kann, kommt dem anderen Beteiligten das Recht zu, einseitig gewisse Einzelheiten festzulegen. Entsprechendes gilt, sofern einer der Beteiligten zu etwas verpflichtet ist.

60

Allerdings führt die Pflicht zur Abstimmung schon vor deren Zustandekommen zu einem Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Dieses Rechtsverhältnis erfordert die wechselseitige Rücksichtnahme auf die jeweiligen Interessen und das ernsthafte Bemühen um einen angemessenen Interessenausgleich. Auf objektiv unangemessene Forderungen muss sich keiner der Beteiligten einlassen. Sie sind für eine Abstimmung ungeeignet, weil sie der Sache nach unannehmbar sind.

61

Für die gerichtliche Überprüfung eines Anspruchs auf Abstimmung bedeutet das, dass ein Beteiligter zum Abschluss einer vom anderen Beteiligten in den Einzelheiten konkretisierten Abstimmung (lediglich) dann verpflichtet ist, wenn und soweit gerade diese Abstimmung den "angemessenen" Interessensausgleich bewirkt. Der der Abstimmung als Folge des erforderlichen Einvernehmens notwendig innewohnende Gestaltungsspielraum muss dahingehend eingeschränkt sein, dass allein die begehrte Vereinbarung den widerstreitenden Interessen angemessene Geltung verschafft. Eine Abstimmung mit einem anderen Inhalt muss dagegen unangemessen sein. Das setzt nach dem Rechtsgedanken von § 315 Abs. 3 Satz 2 BGB, der in diesem Zusammenhang herangezogen werden kann, die einzelfallbezogene Abwägung der Interessen beider Beteiligter voraus. Dabei ist von Bedeutung, ob und inwieweit die gegenläufigen Standpunkte auf sachlich substantiierte Gründe zurückgehen.

62

Die damit wegen der typischen Bandbreite gleichermaßen angemessener Vereinbarungen verbundenen erheblichen Schwierigkeiten, einen Anspruch auf Abstimmung mit einem hinreichend konkret gefassten Regelungsgehalt gerichtlich durchzusetzen, sind unausweichlich. Sie beruhen auf der Komplexität des Gegenstandes der Abstimmung und der Weite des für sie durch § 6 Abs. 3 VerpackV 1998 gebildeten Rahmens. Über die sich daraus ergebende Reichweite des Anspruchs und seine innerhalb des vorstehenden Rahmens bestehende Unbestimmtheit kann sich der gerichtliche Rechtsschutz nicht hinwegsetzen. Das führt nicht zu schlechthin unerträglichen Folgen. Abgesehen von faktischen Zwangspunkten dafür, sich im Interesse an der Abstimmung auf einen vertretbaren, weil beiden Interessen angemessen Rechnung tragenden Kompromiss einzulassen, können die Entsorgungssysteme regelmäßig auch dann jeweils interessengerecht betrieben werden, wenn sie nicht umfassend abgestimmt sind. Insbesondere ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht gehalten, Entsorgungsleistungen zu erbringen, die faktisch ohne angemessenes Entgelt dem Systembetreiber zugute kommen.

63

Ausgehend hiervon ist nicht festzustellen, dass die vom Kläger zur Annahme durch die Beklagte gestellten Vereinbarungen allein angemessen im vorstehenden Sinn sind. Der Kläger hat die Angemessenheit des von ihm entworfenen umfangreichen und komplexen Vertragswerks, das die Beklagte in mehrfacher Hinsicht mit nachvollziehbaren Erwägungen als unannehmbar erachtet, bereits nicht plausibel dargetan. Er hat zu den einzelnen Regelungen, ihrer Erforderlichkeit und Angemessenheit mit Ausnahme der im Mittelpunkt seines Begehrens stehenden Gesichtspunkte der Bemessung der von der Beklagten für die Abgeltung der Nutzung der "blauen Tonnen" für PPK-Verkaufsverpackungen zu leistenden Zahlungen nicht im Einzelnen Stellung genommen. Inhaltlich reichen die Regelungen weit über die Ausgestaltung der technischen Abläufe zur Erfassung, Abfuhr und Entsorgung der Abfälle sowie der zur Regelung der finanziellen Berührungspunkte der Beteiligten unerlässlichen Absprachen hinaus. Die Beklagte ist der Behauptung des Klägers, die Vereinbarungen seien vorprozessual mit im Wesentlichen der Ausnahme der Höhe des Entgelts für die Mitbenutzung der "blauen Tonnen" nahezu endabgestimmt gewesen, entgegengetreten. Sie hat zu einigen Bestimmungen der Vereinbarungen ablehnend unter Benennung sachbezogener Gründe Stellung genommen. Darauf hat der Kläger nicht mit einer nachvollziehbaren Substantiierung seines Vorbringens reagiert; umso mehr fehlt es an Ausführungen, die das Begehren als schlüssig begründet erscheinen lassen könnten. Die in die Abstimmung einbezogenen Systembeschreibungen für Altglas und Leichtverpackungen decken sich zudem nach dem durch Unterlagen gestützten Vorbringen der Beklagten nicht vollständig mit den insofern abgestimmt vorliegenden Systembeschreibungen. Auch hierfür hat der Kläger, der das Vorhandensein der Abweichungen nicht in Abrede gestellt hat, keinen einleuchtenden Grund genannt.

64

Selbst wenn man allein die für die "blauen Tonnen" vorgesehenen Regelungen der Mitbenutzungsvereinbarung betrachtet, ist nicht festzustellen, dass allein die vom Kläger vorgeschlagenen Bestimmungen einen insofern angemessenen Interessenausgleich darstellen. Hierzu bedarf es keiner umfassenden Prüfung des gesamten Regelungsgehalts der Mitbenutzungsvereinbarung. Denn schon und gerade die Streitpunkte, die zwischen den Beteiligten bezogen auf den auf die Beklagte entfallenden Kostenanteil für die Altpapierentsorgung bestehen und als einzige während des Klageverfahrens näher erörtert worden sind, werden in der begehrten Vereinbarung einer Lösung nicht im beiderseitigen Interesse, sondern im vorrangigen, wenn nicht einseitigen Interesse des Klägers zugeführt. Der Kostenanteil der Beklagten soll sich nach dem Volumenanteil der PPK-Verkaufsverpackungen am gesamten Altpapier richten und auf der Grundlage des Gutachtens der TU E. vom Juli 2003 35 % betragen (§ 4, § 6 Abs. 1 Satz 1 des Entwurfs der Mitbenutzungsvereinbarung). Die hieraus folgende Kostenbelastung der Beklagten erhöht sich gegenüber der vom Kläger und dem bis 2010 operativ tätigen Entsorger geschlossenen Vereinbarung vom 6. Dezember 2005 noch dadurch, dass die Verwertung des Altpapiers nunmehr insgesamt in die Hand des Klägers gelegt und Verwertungserlöse zugunsten der Beklagten anders als in der Vergangenheit ausgeschlossen werden sollen (Nr. 2 Satz 1 der Vereinbarung vom 6. Dezember 2005 einerseits, § 6 Abs. 2 des Entwurfs der Mitbenutzungsvereinbarung andererseits). Das beinhaltet eine deutliche Verschiebung des bislang praktizierten Interessenausgleichs zum Nachteil der Beklagten. Überzeugende Gründe hierfür sind weder dargetan worden noch sonst erkennbar.

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Die Bemessung des Kostenanteils der Beklagten nach dem Volumen betrifft die Kosten für die Einsammlung, den Transport und die Gestellung der Abfallbehälter (§ 6 Abs. 1 des Entwurfs der Mitbenutzungsvereinbarung). Insoweit hat die Beklagte darauf hingewiesen, dass das Volumen der PPK-Verkaufsverpackungen sich unter Kostenaspekten spezifisch im Wesentlichen hinsichtlich der Gestellung der "blauen Tonnen" auswirkt, weil es im Sammelfahrzeug durch das dort stattfindende Pressen beträchtlich vermindert wird, und dass dies dazu führt, dass das Volumen auf die Kosten des Transports nicht annähernd vergleichbar durchschlägt. Der Kläger hat dem nichts Durchgreifendes entgegen gesetzt.

66

Die Angemessenheit des Volumenanteils von 35 % wird weder durch das vom Kläger in Bezug genommene Gutachten der TU E. aus Juli 2003 noch durch sonstige Umstände belegt. Der Anteil ist vom Gutachter anhand einer stichprobenartigen Sortieranalyse ermittelt worden, bei der zwischen mit dem "Grünen Punkt" gekennzeichneten Verpackungsmaterialien (Altpapier, Pappe und Kartonagen), Nichtverpackungsmaterialien (Altpapier, Pappe und Kartonagen) sowie Sortierresten unterschieden worden ist.

67

Das gibt schon im Ansatz ungeachtet der unwidersprochen gebliebenen Angabe der Beklagten, dass nicht alle den "Grünen Punkt" tragenden Verpackungen bei ihrem System lizensiert waren, jedenfalls deshalb über den der Beklagten zuzurechnenden Anteil am gesamten Altpapier keinen nachvollziehbaren Aufschluss, weil nach der Erstellung des Gutachtens weitere duale Systeme festgestellt worden und auch im Gebiet des Klägers tätig geworden sind. Der Kläger nimmt insofern selbst an, dass sich hierdurch die tatsächlichen Verhältnisse geändert haben. Auf die neu hinzugetretenen dualen Systeme entfällt ebenfalls ein - nicht ermittelter - Anteil an PPK-Verpackungen. Für diesen Anteil muss die Beklagte kostenmäßig nicht einstehen. Das nach § 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV 1998 abzustimmende System der Beklagten, für das nach § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998 eine Mitbenutzung von Einrichtungen des Klägers gegen angemessenes Entgelt in Betracht kommt, betrifft allein die Verpackungen, für die sich die Hersteller oder Vertreiber eben an diesem System beteiligen (§ 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1998). Eine die einzelnen dualen Systeme nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV 1998 übergreifende Verantwortung der Beklagten ist der Verpackungsverordnung auch in kostenmäßiger Hinsicht nicht zu entnehmen. Die Verwertungsanforderungen nach Nr. 1 Abs. 4 des Anhangs I zu § 6 VerpackV 2008 besagen nichts anderes. Sie beziehen sich auf diejenigen Verpackungen, für die sich die Hersteller oder Vertreiber am fraglichen System beteiligen (Nr. 1 Abs. 1 des Anhangs I).

68

Das Vorbringen des Klägers, noch im Zeitpunkt der Klageerhebung habe es in seinem Gebiet keine mit dem Zeichen anderer dualer Systeme gekennzeichneten Verpackungen gegeben, führt nicht zur Unbeachtlichkeit der nachträglichen Veränderungen. Die Abstimmungsvereinbarung soll rückwirkend ab dem 1. Januar 2004 für nicht näher bezeichnete, unbestimmte Dauer gelten. Die vorgesehenen Regelungen zur Anpassung an veränderte Verhältnisse (§ 10 Abs. 1 des Entwurfs der Mitbenutzungsvereinbarung) sind auf die Berücksichtigung zukünftig eintretender Veränderungen zugeschnitten. Es ist nicht angemessen, die Beklagte kostenmäßig mit Wirkung (auch) für die Vergangenheit an eine Vereinbarung zu binden, deren Grundlagen sich bereits bei ihrem Abschluss dahingehend verändert haben, dass an sich ein Anpassungsbedarf besteht, und die keine sachgerechten Mechanismen enthält, um diesem Umstand Rechnung tragen zu können.

69

Die anteilige Zurechnung von aus Fehlwürfen resultierenden Sortierresten ist gleichfalls in ihrer Angemessenheit nicht nachvollziehbar begründet. Zwar stellen Fehlwürfe bei einem vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Systembetreiber einheitlich genutzten Abfallbehälter ein Risiko dar, das beide Seiten betrifft. Das rechtfertigt es im Ausgangspunkt, die Sortierreste beiden Systemen anteilig zuzurechnen; Fehlwürfe würden auch dann auftreten, wenn jedes System einen eigenständigen Abfallbehälter nutzen würde. Das erklärt aber nicht, warum die Sortierreste bei der Ermittlung der Volumenanteile der PPK-Verpackungen und des sonstigen Altpapiers nicht entsprechend deren Verhältnis zueinander zugeordnet, sondern hälftig verteilt worden sind. Die Beklagte wird hierdurch, ausgehend von dem Volumen der Abfallbehälter, das anteilig auf die an ihrem System beteiligten Verpackungen entfällt, überproportional hoch belastet. Auch für eine solche Verfahrensweise mögen sich tragfähige Gesichtspunkte anführen lassen. Die Klägerin hat indessen solche Gesichtspunkte nicht dargetan. Allein angemessen ist die vorgesehene Verteilung umso weniger, als der Kläger nach § 2 Abs. 4 des Entwurfs der Mitbenutzungsvereinbarung die ausschließliche Befugnis zur Gestaltung des Erfassungssystems haben soll. Denn mit dieser Regelung ist allein er in der Lage, auf die Vermeidung bzw. Verwirklichung des Risikos von Fehlwürfen Einfluss zu nehmen.

70

Der Ausschluss der Beklagten von Verwertungserlösen (§ 6 Abs. 2 des Entwurfs der Mitbenutzungsvereinbarung) beruht auf angenommenen Qualitätsunterschieden zwischen einerseits PPK-Verkaufsverpackungen und andererseits sonstigem Altpapier. Die Beklagte hält diese Annahme, gestützt auf eine gutachterliche Stellungnahme des Büros PTS vom 12. Oktober 2010 für unzutreffend. Der Kläger hat auch insofern seine Vorstellungen nicht nachvollziehbar begründet.

71

Der auf Feststellung der Verpflichtung der Beklagten zur Mitbenutzung der "blauen Tonnen" gegen ein angemessenes Entgelt gerichtete Hilfsantrag ist unzulässig. Es fehlt am nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderlichen berechtigten Interesse an der baldigen Feststellung.

72

Für ein solches Interesse reicht nach allgemeiner Meinung jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse aus, sei es rechtlicher oder tatsächlicher, auch wirtschaftlicher oder ideeller, Art.

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Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 43 Rn. 23.

74

Ein derartiges Interesse ist aber nicht zu erkennen. Die begehrte Feststellung ist nicht geeignet, die Position des Klägers zu verbessern. Die "blauen Tonnen" wurden bislang und werden auch gegenwärtig für die Entsorgung der gesamten PPK-Abfälle genutzt. Das Altpapier wird einheitlich, ohne Trennung nach kommunalem Anteil und der Verpackungsverordnung unterliegendem Anteil erfasst und durch vom Kläger sowie der Beklagten gleichermaßen beauftragte Entsorger zur Entsorgung abgefahren. Die zwischen den Verfahrensbeteiligten bestehende Unklarheit darüber, ob der tatsächliche Zustand als "Mitbenutzung" im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998/§ 6 Abs. 4 Satz 6 VerpackV 2008 einzuordnen ist, wirkt sich bei der praktizierten Durchführung der Entsorgung nicht aus. Daraus, dass die Beklagte sich nicht für verpflichtet hält, die "blauen Tonnen" mitzubenutzen, und für berechtigt erachtet, die PPK-Verkaufsverpackungen über ein eigenes, separates Erfassungssystem zu entsorgen, folgt für den Kläger zwar die Unsicherheit über die Fortdauer der gegebenen einheitlichen Entsorgung. Dadurch mag auch der Abschluss der vom Kläger erstrebten Vereinbarung über die Mitbenutzung der "blauen Tonnen" gegen ein bestimmtes Entgelt erschwert werden. Insofern stehen aber zukünftige Veränderungen in Rede, deren Eintritt ungewiss und nicht absehbar ist. Auch aus der Sicht der Beklagten ist die gemeinsame Erfassung und Abfuhr des Altpapiers einschließlich der PPK-Verkaufsverpackungen sinnvoll. Konkrete Absichten, ein gesondertes Erfassungssystem einzurichten, verfolgt die Beklagte nicht. Ihr Standpunkt, nicht zur Nutzung der "blauen Tonnen" verpflichtet zu sein, beinhaltet bloß die Option einer alternativen Entsorgungsmöglichkeit für PPK-Verkaufsverpackungen für den Fall, dass die Streitigkeiten mit dem Kläger über die Höhe der von ihr für die Nutzung dieser Abfallbehälter zu erbringenden finanziellen Leistungen nicht anderweitig beigelegt werden können. Anders als in dem Sachverhalt, über den das Verwaltungsgericht Stuttgart

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Urteil vom 30. September 2010 2 K 639/09 , juris -

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befunden hat, steht nicht die Verpflichtung des Systembetreibers zur Mitbenutzung kommunaler Einrichtungen für die Entsorgung von PPK-Verkaufsverpackungen als solche zur gerichtlichen Feststellung, sondern die Mitbenutzung gegen ein angemessenes Entgelt. Die Schwierigkeiten für den Kläger, den von ihm insofern geltend gemachten Anspruch auf Mitbenutzung gegen ein von ihm für angemessen gehaltenes Entgelt im Wege von Vereinbarungen durchzusetzen oder mit dem Hauptantrag einer gerichtlichen Klärung zuzuführen, ändern nichts daran, dass er den Anspruch mittels einer nach § 43 Abs. 2 VwGO vorrangigen Klage auf Abschluss einer den Anspruch erfassenden Vereinbarung verfolgen kann. Streitig zwischen den Beteiligten ist gerade nicht die gemeinsame Nutzung der "blauen Tonnen", sondern - neben weiteren Fragen etwa der kartellrechtskonformen Vergabe der vom Entsorger zu erbringenden Leistungen - die Höhe der von der Beklagten hierfür zu zahlenden Beträge.

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Bezogen hierauf ist die begehrte Feststellung nicht zielführend; sie lässt die im Mittelpunkt der Interessen des Klägers stehende Frage der Höhe des Entgelts offen. Dass die Beklagte überhaupt ein "Entgelt" zu entrichten hat, durch das die Einbeziehung der PPK-Verkaufsverpackungen in die Entsorgung des insgesamt erfassten Altpapiers abzugelten ist, ist als solches nicht streitig. Der operativ tätige Entsorger erbringt Leistungen für den Kläger und die Beklagte. Er wird anteilig von beiden entlohnt. Die von der Beklagten gezahlte Vergütung kommt dem Kläger dadurch zugute, dass der "Gesamtpreis" des Entsorgers nur einmal, und zwar anteilig vom Kläger und der Beklagten, aufgebracht werden muss. Das trifft wirtschaftlich auch zu für die Kosten der Gestellung der "blauen Tonnen" seitens des Klägers. Der Kläger erhält hierfür vom Entsorger eine Vergütung (Nr. 4 der Vereinbarung des Klägers und des Entsorgers vom 6. Dezember 2005). Bezogen auf die Höhe des Entgelts ist mit der antragsgemäß auf dessen "Angemessenheit" bezogenen Feststellung für den Kläger nichts gewonnen. Streitig ist nicht die "Angemessenheit" als Maßstab für die Bemessung des Entgelts, sondern die hieraus konkret abzuleitende Folgerung etwa in Bezug auf bestimmte Berechnungsmethoden und -faktoren. Der Feststellungsantrag bleibt hinsichtlich der Höhe des Entgelts in seiner Bestimmtheit hinter dem erstinstanzlich ursprünglich vorgesehenen Feststellungsbegehren zurück, das - wohl wegen des Vorrangs von Gestaltungs- und Leistungsklagen nach § 43 Abs. 2 VwGO - später zutreffend durch den Leistungsantrag ersetzt worden ist, der seinerseits mit dem Hauptantrag fortgeführt wird.

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Die Feststellungsklage wäre im Übrigen auch nicht begründet. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, die Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von PPK-Abfällen, derzeit bestehend aus den "blauen Tonnen", gegen ein angemessenes Entgelt mitzubenutzen. Zwar kann der Kläger nach § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998/§ 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV 2008 die Mitbenutzung bestimmter Einrichtungen verlangen. Das beinhaltet nach dem Vorstehenden aber keine von ihm einseitig geltend zu machende Pflicht der Beklagten, sondern verlangt eine die Mitbenutzung einschließende Abstimmung. Selbst wenn die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zustehende Befugnis zum "Verlangen" der Mitbenutzung dahin zu verstehen sein sollte, dass der Systembetreiber einer entsprechenden Forderung nachkommen muss, ist die Mitbenutzung, wie ausgeführt, Teil der insgesamt einvernehmlich zu regelnden Beziehungen zwischen den Trägern bzw. Betreibern der beiden Systeme und entfällt nicht die Notwendigkeit von die Mitbenutzung betreffenden Absprachen im Wege der Abstimmung.

79

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der für die Entscheidung erheblichen Rechtsfragen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht erkennbar.