Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-28, Aktenzeichen 24 K 7440/01
ECLI:DE:VGK:2004:1028.24K7440.01.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 17. September 2001 verpflichtet, über den
Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel „G. L. Kap-
seln" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entschei-
den.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand
Die Klägerin zeigte dem Bundesgesundheitsamt am 15. Juni 1978 gemäß Art. 3 § 7
Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts (AMNG) das im
Verkehr befindliche Fertigarzneimittel „L. -Kapseln" in der Darreichungsform
„Kapseln" an. Die Anwendungsgebiete wurden mit „Vorbeugend gegen Altersbe-
schwerden, Arterienverkalkung, Magen-, Galle und Darmbeschwerden" beschrieben.
Als wirksame Bestandteile wurden für ein Stück abgeteilter Arzneiform angege-
ben:

2

L. -Ölmazerat 1:1	150 mg
Weißdorn-Ölmazerat 1:2	60 mg
Mistel-Ölmazerat 1:1	60 mg.

3

Am 20. April 1990 und am 10. November 1993 beantragte die Klägerin die Ver-
längerung der Zulassung nach Art. 3 § 7 AMNG, wobei die wirksamen Bestandteile je
abgeteilter Arzneiform und die Anwendungsgebiete unverändert blieben. In dem
1993 gestellten Antrag hieß es zu der Wirkstoffkombination, es sei bisher keine ent-
sprechende Aufbereitungsmonographie erstellt worden. Unter dem 06. Juni 1995
zeigte die Klägerin an, dass als arzneilich wirksamer Bestandteil in einer Kapsel nur
noch L. -Ölmazerat 2,4:1 (285 mg) enthalten sei und dass die Dosierung von 1-2
Kapseln auf 3mal 2 Kapseln täglich angehoben werde. Das Arzneimittel werde nun-
mehr „Zur Unterstützung diätischer Maßnahmen bei Erhöhung der Blutfettwerte" und
„Zur Vorbeugung altersbedingter Gefäßveränderungen" angewendet. Weiter hieß es,
das Arzneimittel werde an die Monographie „Allii sativi bulbus" der
Aufbereitungskommission nach § 25 Abs. 7 AMG angepasst.

4

Unter Berücksichtigung der angezeigten Änderungen beantragte die Klägerin am
13. Juni 1995 die Verlängerung der Zulassung nach Art. 3 § 7 AMNG, wobei sie un-
ter Bezugnahme auf erteilte Fristverlängerungen die Dokumentation beifügte. Am 21.
Dezember 2000 legte die Klägerin unter Bezugnahme auf die laufende Nummer 81
der Aufstellung der Anwendungsgebiete für Stoffe oder Stoffkombinationen nach
§ 109a Abs. 3 AMG die Unterlagen für das Verfahren nach den §§ 105, 109a AMG
vor. Die Anwendungsgebiete wurden entsprechend der Listeneintragung

5

Lfd.Nr.	Wirkstoff(e)	Darreichungsform	Anwendungsgebiete
traditionell angewendet ....
81	Knoblauchzwiebel,	Kapseln;	zur Vorbeugung der allgemeinen Arterienverkalkung
FE mit Rüböl	Kapseln,	(allgemeine Arteriosklerose).
magensaftresist.	Diese Angabe beruht ausschließlich auf
Überlieferung und langjähriger Erfahrung.

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angepasst. Unter Bezugnahme auf das 10. Änderungsgesetz zum AMG gab die
Klägerin darüber hinaus am 23. Januar 2001 die Erklärung ab, das Zulassungsver-
fahren nach § 109a AMG betreiben zu wollen. Die interne Vorprüfung der Beklagten
- Nachzulassung 1. Phase - ergab, dass die unter dem 06. Juni 1995 angezeigte Än-
derung der Art und Menge des arzneilich wirksamen Bestandteils unzulässig gewe-
sen sei. Auf eine entsprechende Anhörung der Beklagten führte die Klägerin aus,
dass Ölmazerate eine Zubereitung im Sinne der Monographie seien. Deren Wortlaut
lasse offen, welche Zubereitung des frischen Knoblauchs in dem Arzneimittel enthal-
ten sei.

7

Mit Bescheid vom 17. September 2001 wies die Beklagte den Antrag der Kläge-
rin auf Verlängerung der Zulassung (Nachzulassung) des Arzneimittels zurück. Die
Klägerin sei ihrer durch die 24. und die 27. Bekanntmachung über die Verlängerung
der Zulassungen nach §§ 109a, 105 AMG begründeten Verpflichtung zur Vorlage der
Unterlagen nach § 105 AMG bis zum Fristablauf am 01. Februar 2001 nicht nachge-
kommen. Allein aus diesem Grund sei der Antrag zurückzuweisen. Die unter dem 06.
Juni 1995 angezeigten Änderungen des Arzneimittels seien unzulässig gewesen.
Änderungen des Droge-Extrakt-Verhältnisses (DEV) und der Menge des enthaltenen
Knoblauchextrakts seien nach § 105 Abs. 3a AMG nur zulässig, wenn das Arzneimit-
tel insgesamt einer Monographie oder einem Muster angepasst werde. Die vorgebli-
che Monographieanpassung sei jedoch mangels Nachweises einer wirksamen Do-
sierung nicht vollständig. Für ein Ölmazerat könne nicht die gleiche Wirksamkeit an-
genommen werden wie für die unversehrte oder die getrocknete Knoblauchzwiebel.
Eine Zubereitung in wirksamer Dosierung liege nur vor, wenn das Alliin-Allicin-
Enzymsystem des Knoblauchs noch bestehe, was bei einem Ölmazerat nicht der Fall
sei. Der Antragsteller habe daher gemessen am Stand der Wissenschaft nachzuwei-
sen, dass sich mit dem Arzneimittel Erfolge auf den in der Monographie genannten
Anwendungsgebieten erzielen lassen und welche Dosierung dazu erforderlich sei.
Daran fehle es.

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Am 10. Oktober 2001 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die am 06. Juni 1995 angezeigten
Änderungen seien zulässig gewesen, weil das Arzneimittel an die Monographie „Allii
sativi bulbus" vom 06. Juli 1988, BAnz Nr. 122 angepasst worden sei. Dort werde als
monographiekonforme Dosierung angegeben: „4 g frische Knoblauchzwiebel, Zube-
reitungen entsprechend". Es sei damals wie heute einhellige Ansicht, dass zu den
damit gemeinten Zubereitungen auch Ölmazerate gehörten. Fast die Hälfte der 1988
in Verkehr befindlichen Knoblauchpräparate hätten Ölmazerate enthalten. Diese
würden in der wissenschaftlichen Literatur bezüglich ihrer Wirksamkeit mit den übri-
gen Zubereitungen (z.B. dem Knoblauchpulver) gleich behandelt. Es sei nicht nach-
vollziehbar, wenn die Beklagte nunmehr Nachweise im Sinne einer klinischen Studie
fordere, welche Dosierung mit Blick auf den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnis-
stand monographiekonform sei. Solche Nachweise seien nach § 105 Abs. 3a AMG
bei der Anpassung an eine Monographie nicht vorzulegen. Die gegenteilige Ansicht
der Beklagten sei unzutreffend, weil die Vorlage von Ergebnissen der klinischen oder
sonstigen ärztlichen Erprobung (klinische Prüfung) erst durch die 10. AMG-Novelle in
das Nachzulassungsverfahren eingeführt worden sei. Zuvor habe kein Antragsteller
klinische Prüfungen durchgeführt und entsprechende Unterlagen zu dem Nachweis
monographiekonformer Dosierung vorgelegt. Die Auffassung, die Monographie sei
zur Begründung der Wirksamkeit von Ölmazeraten nicht geeignet, entbehre jeder
Grundlage. Monographien befassten sich nicht mit konkreten Arzneimitteln, sondern
mit Arzneidrogen. In dem Bericht der Bundesregierung zur Auswirkung des Prozes-
ses von Aufbereitung und Nachzulassung für Arzneimittel von vorbeugender Wirkung
und Phytotherapeutika vom 23. März 1989 (abgedruckt bei Sander, Arzneimittelrecht,
A VII) werde unter 3.4 mitgeteilt: „Alle Monographien der Kommission E enthalten
den Hinweis „Zubereitungen in wirksamer Dosierung". Diese Angabe sei auch in der
L. -Monographie enthalten. Dadurch solle sichergestellt werden, dass alle
L. -Zubereitungen prinzipiell auf der Grundlage der Monographie beurteilt wer-
den könnten. In dem Erfahrungsbericht heiße es unter 2.3, dass seinerzeit die Kom-
mission E „1.136 Grundstoffe" monographiert hatte. Weiter heiße es unter 2.3.1:
„Von den 40.432 angezeigten Monopräparaten sind durch die im Bundesanzeiger
publizierten Monographien 25.194 Präparate (26%) erfasst". In denjenigen Fällen, in
denen bestimmte Zubereitungen nicht von einer Drogenmonographie erfasst werden
sollten, habe die Kommission E dies ausdrücklich angegeben. Als Beispiele seien die
Monographie Petasitidis rhizoma (Pestwurzwurzelstock), Bundesanzeiger Nr. 138
vom 27. Juli 1990, Uzarae radix (Uzarawurzel), Bundesanzeiger Nr. 164 vom 01.
September 1990 und Juniperi fructus (Wacholderbeeren), Bundesanzeiger Nr. 228
vom 05. Dezember 1984 zu nennen. Nachdem L. -Arzneimittel mit Ölmazerat
zum Zeitpunkt der Monographieerstellung das am weitesten verbreitete L. -
Arzneimittel gewesen seien, sei es fernliegend anzunehmen, dass die Monographie
für die am häufigsten vorkommenden L. -Arzneimittel nicht gelten sollte. Wäre
dies der Fall, hätte ein positiver Ausschluss erfolgen müssen. Monographien sollten
nämlich grundsätzlich alle Zubereitungen erfassen. Erst gegen Ende der Monogra-
phieerstellungsphase seien Drogenmonographien durch Extraktmonographien er-
setzt worden, wie z.B. die zum Ginkgo-Extrakt, zur Rosskastanie und zum Cratae-
gus. Dadurch seien vorher eingeschlossene Zubereitungen, wie beispielsweise
Weißdornbeerenfluidextrakt, durch eine Folgemonographie ausdrücklich dem traditi-
onellen Bereich zugeordnet worden. Für die knoblauchhaltigen Zubereitungen seien
jedoch keine separaten Monographien erstellt worden. Mit der Angabe „4 g frische
Knoblauchzwiebel, Zubereitungen entsprechend" unter dem Gliederungspunkt „Do-
sierung" werde eindeutig ausgesagt, dass die Zubereitung in einer adäquaten Menge
im Präparat enthalten sein müsse, ihr Gehalt also vier Gramm Knoblauchzwiebel
entspreche. Im vorliegenden Fall enthalte eine Kapsel 285 mg L. -Ölmazerat
(2,4:1). Mit 3 mal 2 Kapseln täglich werde 0,285 g x 2,4 x 6, mithin täglich 4,104 g
L. zugeführt. Diese Dosierung sei im Sinne der Monographie wirksam.

9

Es sei auch aus fachlicher Sicht unzutreffend, dass Ölmazerate von der Mono-
graphie nicht erfasst seien. Ausweislich der Monographie seien die wirksamen
Bestandteile der Droge Alliin und/oder dessen Abbauprodukte. Dass die
Monographie lediglich für Knoblauchzwiebelpulver gelten sollte, wie es die Beklagte
meine, gehe aus der Monographie nicht hervor. Die dem L. zugeschriebenen
Wirkungen resultierten allein aus den Abbauprodukten des Alliin. In einem Ölmazerat
zerfalle das Alliin in Vinyldithiine und Sulfide. Dass in einem L. -Ölmazerat
Abbauprodukte des Alliins enthalten seien, sei daher monographiekonform. Der im
Jahre 1988 veröffentlichten Monographie liege eine Aufarbeitung des damaligen
wissenschaftlichen Erkenntnisstandes zugrunde. Aus der damals angefertigten
Dokumentation ergebe sich, dass die Monographie keineswegs nur auf das von der
Beklagten gemeinte Alliin-Alliinase-Allicin-System abstelle, das für
Knoblauchtrockenpulver-Zubereitungen charakteristisch sei. Vielmehr sei dem
wissenschaftlichen Material eindeutig zu entnehmen, dass lipophile Zubereitungs-
arten - wie etwa Ölmazerate - ausdrücklich in die Monographie einbezogen sein
sollten. Die letztlich veröffentlichte Monographie spezifiziere die Abbauprodukte nicht
und schließe die im Mazerat typischerweise enthaltenen Abbauprodukte nicht aus.

10

Die Auffassung der Beklagten, für eine Zulassungsverlängerung im Verfahren
nach § 109a AMG sei kein Raum mehr, wenn das Arzneimittel früher einer
Monographie entsprochen habe, sei unzutreffend. Diese Ansicht habe im Gesetz
keine Grundlage gefunden. Nunmehr sei § 109a Abs. 4a AMG in der Fassung des
Zwölften Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 30. Juli 2004 (BGBl.
I S. 2031) anzuwenden, da die Beklagte die ansonsten unverändert geltende
Monographie „Allii sativi bulbus" zumindest teilweise als überholt betrachte.

11

Die Klägerin beantragt,

12

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts für
Arzneimittel und Medizinprodukte vom 17. September 2001 zu verpflichten,
über den Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel „G.
L. Kapseln" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut
zu entscheiden.

13

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

15

Sie hält die Versagung der Nachzulassung für rechtmäßig und führt im
Wesentlichen aus: Die Anpassung an eine Aufbereitungsmonographie erfordere de-
ren vollständige Übernahme. Dies beinhalte auch die Übernahme der Dosie-
rungsangaben. Hinsichtlich der Aufbereitungsmonographie „Allii sativi bulbus"
bestehe die Besonderheit, dass entsprechend deren Abschnitt „Bestandteile des
Arzneimittels" nur solche Zubereitungen von der Monographie erfasst sein sollten,
die in „... wirksamer Dosierung" vorlägen. Diese auch in anderen älteren
Monographien verwendete Formulierung sei nicht so zu verstehen, dass jede
denkbare Zubereitung der Droge erfasst sein sollte. Sie habe sich vielmehr nur auf
solche Zubereitungen bezogen, deren Wirksamkeit durch klinische Studien belegt
gewesen sei. Klinische Studien zur therapeutischen Wirksamkeit von L. -
Ölmazeraten lägen aber nicht vor. Der Verweis auf ältere Literaturangaben, in denen
physikalisch, nicht jedoch medizinisch ermittelte Umrechnungsfaktoren für ver-
schieden Knoblauchzubereitungen aufgeführt werden, sei daher unzureichend. Das
von der Beklagten vertretene Verständnis werde durch die medizinischen
Erfahrungen der Phytotherapie gestützt. Demnach seien verschiedene Zu-
bereitungen oder Extrakte aus einer Droge nicht miteinander vergleichbar.
Verschiedene Aufbereitungs- und Extraktionsarten und Extraktionsmittel könnten
unterschiedliche Inhaltsstoffe aus der Droge extrahieren. Wenn - wie beim L. -
der arzneilich wirksame Inhaltsstoff der Droge darüber hinaus nicht bekannt sei und
nur der aus der Droge gewonnene Extrakt in seiner Gesamtheit als arzneilich
wirksam angesehen werde, bedürfe es eines medizinischen Belegs, dass die für das
Arzneimittel angegebene Dosierung der Monographieangabe entspreche.
Ölmazerate seien schon aus medizinischer Sicht nicht von der Monographie erfasst.
Nach dem klinischen Gutachten zu Knoblauchzubereitungen von Herrn Prof. Dr. Dr.
M. vom 05. Juli 1996 handele es sich bei Ölmazeraten nicht um echte
Knoblauchpräparate. Dort heiße es:

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„Aufgrund der verschiedenen Herstellungsverfahren mit
unterschiedlicher Zusammensetzung sind die jeweiligen
Fertigarzneimittel nicht vergleichbar (...). Nach Koch et al. (159) sind
„Knoblauchpräparate im eigentlichen Sinne solche, die aus der
schonend getrockneten Droge mit voll erhaltenem „ Allicin-bildendem
Potential" (Alliin plus Alliinase) gefertigt werden. In Ölmazeraten ist kein
Allicin vorhanden, sondern die Abbauprodukte Vinyldithiine, Sulfide und
Ajoene. Da ihnen außerdem sämtliche nicht in Öl lösliche Bestandteile
des Knoblauchs abgehen, auch Aliin, kann man diese Produkte nicht
als echte Knoblauchpräparate gelten lassen. (....) "

17

Zu den fehlenden Dosierungsempfehlungen in der Monographie werde auf Seite
28 im Abschnitt ,;Dosierung und Art der Anwendung" ausgeführt:

18

„...Im Knoblauchöl sollen Allicin und Ajoen in Spuren vorkommen, ...
Verlässliche Dosierungsempfehlungen liegen nicht vor. Dies gilt auch
für Knoblauchölmazerate...."

19

Die Monographie zu „Allium sativi bulbus" basiere überwiegend auf
wissenschaftlichem Erkenntnismaterial zu Knoblauchzwiebelpulver. Auch die in dem
Gutachten von M. erwähnten klinischen Studien seien mehrheitlich mit
Knoblauchzwiebelpulver durchgeführt worden. Lediglich eine Untersuchung zur
klinischen Anwendung von L. -Ölmazerat werde aufgeführt. Die Wirksamkeit von
Ölmazeraten sei damit nicht belegt.

20

Ergänzend verweist die Beklagte auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin
vom 28. Oktober 1999 - VG 14 A 77.95 -, das sich ebenfalls mit L. -Kapseln und
L. -Ölmazerat als arzneilich wirksamen Bestandteil befasse. Das Gericht sei der
zutreffenden Auffassung, dass die Monographie zur Begründung der Wirksamkeit
von Ölmazeraten nicht geeignet sei.

21

Die weitere Frage, ob sich die Klägerin zu Recht auf die sogenannte
Traditionsliste nach § 109a Abs. 3 AMG beziehen könne, sei ohne Bedeutung. Die
Klägerin könne sich zum Nachweis der Wirksamkeit ihres Arzneimittels nämlich nur
dann auf eine entsprechende Listenposition beziehen, wenn das Arzneimittel bis
dahin in zulässiger Weise geändert worden wäre. Daran fehle es, nachdem die 1995
angezeigte Änderung unzulässig und das Arzneimittel nicht mehr verkehrsfähig
gewesen sei. Eine Verlängerung der Zulassung nach § 109a AMG wäre selbst dann
nicht möglich, wenn die Änderung des Arzneimittels zulässig gewesen wäre. Nach
der Anpassung an eine Monographie sei die Wirksamkeit des Arzneimittels belegt
und damit das Verfahren nach § 109a AMG ausgeschlossen.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genom-
men.

23

Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist begründet. Die Klägerin wird durch die ablehnende Entschei-
dung des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) vom 17. Sep-
tember 2001 in ihren Rechten verletzt und hat einen Anspruch darauf, dass ihr
Antrag auf Verlängerung einer (fiktiven) Zulassung unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu beschieden wird, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

24

Die Beklagte hat den Antrag auf Verlängerung der fiktiven Zulassung (sog.
Nachzulassung) für das streitbefangene Arzneimittel „G. L. Kapseln" zu
Unrecht abgelehnt. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des
Verpflichtungsbegehrens der Klägerin ist die Rechtslage zum Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung und damit das Arzneimittelgesetz in der Fassung der
Bekanntmachung vom 11. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3586), zuletzt geändert durch
das 12. Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetztes vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S.
2031) - AMG - . Die Klägerin hat einen Anspruch auf die nach §§ 109a Abs. 1, 105
Abs. 3 Satz 1 AMG i.V.m. § 109a Abs. 2 und 3 AMG begehrte Nachzulassung, weil
die fiktive Zulassung des Arzneimittels wirksam entstanden ist und die nachfolgenden
Änderungen des Arzneimittels zulässig gewesen sind.

25

Voraussetzung der Nachzulassung ist eine sogenannte fiktive Zulassung, die im
Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung noch fortbesteht. Gegenstand der fiktiven
Zulassung ist das Arzneimittel in der im Jahre 1978 angezeigten und später
gegebenenfalls zulässig geänderten Gestalt. Nach Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des
Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 - BGBl. I S.
2445 [2477] - AMNG - mussten Fertigarzneimittel innerhalb einer Frist von sechs
Monaten seit Inkrafttreten des Gesetzes am 01. Januar 1978 der zuständigen
Bundesoberbehörde unter Mitteilung der wirksamen Bestandteile nach Art und
Menge und der Anwendungsgebiete angezeigt werden, falls ihre weitere (fiktive)
Zulassung begehrt wurde. Eine solche Anzeige ist bei dem Bundesgesundheitsamt
am 15. Juni 1978 von der Klägerin für das Fertigarzneimittel „L. -Kapseln" formal
ordnungsgemäß und mit den gebotenen (Mindest-)Angaben eingereicht worden. Für
dieses Arzneimittel wurde am 20. April 1990 und damit vor dem Erlöschen der
fiktiven Zulassung ein Antrag auf Verlängerung der Zulassung (sog. Kurzantrag)
nach Art. 3 § 7 Abs. 3 Satz 1 AMNG in der damals geltenden Fassung des Vierten
Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 11. April 1990 - BGBl. I S. 717
- gestellt, wobei die Angaben zu den arzneilich wirksamen Bestandteilen und deren
Zusammensetzung der Anzeige aus dem Jahre 1978 entsprachen. Gleiches gilt für
den sogenannten Langantrag, den die Klägerin am 10. November 1993 gestellt hat.

26

Die unter dem 06. Juni 1995 angezeigte Änderung des Arzneimittels war
entgegen der Auffassung der Beklagten zulässig. Nach § 105 Abs. 3a Satz 2 AMG in
der damals anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des
Arzneimittelgesetzes vom 19. Oktober 1994 - BGBl. I S. 3018 - durfte ein fiktiv
zugelassenes Fertigarzneimittel bis zur erstmaligen Verlängerung seiner Zulassung
abweichend von § 29 Abs. 3 AMG nur in den gesetzlich zugelassenen Grenzen
geändert werden. Die hier in Rede stehende Änderung durch die Eliminierung von
Weißdorn-Ölmazerat und Mistel-Ölmazerat unter gleichzeitiger Erhöhung der Menge
des L. -Ölmazerats pro abgeteilter Arzneiform und die Änderung des Droge-
Extrakt-Verhältnisses von 1:1 zu 2,4:1 ist von § 105 Abs. 3a Satz 2 Nr. 1 bis Nr. 4
AMG ersichtlich nicht erfasst. Die Änderung kann daher allein nach § 105 Abs. 3a
Satz 2 Nr. 5 AMG zulässig sein, wenn sie die Art der arzneilich wirksamen
Bestandteile betrifft, innerhalb des gleichen Anwendungsbereichs und der gleichen
Therapierichtung erfolgt und das Arzneimittel insgesamt einem nach § 25 Abs. 7
Satz 1 AMG bekannt gemachten Ergebnis oder einem vom Bundesinstitut für
Arzneimittel und Medizinprodukte vorgelegten Muster für ein Arzneimittel angepasst
und durch die Anpassung nicht verschreibungspflichtig wird.

27

Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Klägerin hat das Arzneimittel an die im
Bundesanzeiger Nr. 122 vom 06. Juli 1988 veröffentlichte Monographie „Allii sativi
bulbus" angepasst. Sie hat mit der Änderungsanzeige vom 06. Juni 1995 das in
dieser Monographie beschriebene Anwendungsgebiet „Zur Unterstützung diätischer
Maßnahmen bei Erhöhung der Blutfettwerte" und „Zur Vorbeugung altersbedingter
Gefäßveränderungen" wörtlich übernommen und sich entsprechend § 105 Abs. 3a
Satz 2 Nr. 5 AMG innerhalb des gleichen Anwendungsbereichs

28

vgl. dazu: Urteile der Kammer vom 20. März 2002
- 24 K 3677/00 - und vom 28. April 2004 - 24 K 597/01 -.

29

und der gleichen Therapierichtung gehalten.

30

Eine Monographieanpassung war möglich, weil der in Rede stehende arzneilich
wirksame Bestandteil - L. -Ölmazerat - eine Zubereitung des Knoblauchs im
Sinne der Monographie gewesen ist. Die Monographie „Allii sativi bulbus" umfasst
ihrem Wortlaut nach als arzneiliche Bestandteile neben der eigentlichen
Knoblauchzwiebel, die aus den frischen oder schonend getrockneten
Sprosszwiebeln besteht und sich ihrerseits aus einer Hauptzwiebel und mehreren
Nebenzwiebeln zusammensetzt, auch deren „Zubereitungen in wirksamer
Dosierung". Als (wirksame) Dosierung sieht die Monographie vier Gramm „frische
Knoblauchzwiebel, Zubereitungen entsprechend" vor. Was Zubereitungen sind, wird
in der Monographie nicht näher definiert. Zur Herstellung von Zubereitungen aus
pflanzlichen Drogen werden diese Drogen Verfahren wie der Extraktion, der
Destillation, Pressung, Fraktionierung, Reinigung oder der Fermentation unterzogen.
Zu den Zubereitungen zählen unter anderem Extrakte, ätherische Öle, Presssäfte
und verarbeitete Ausscheidungen von Pflanzen.

31

Vgl. PH.Eur., 4. Ausgabe, Grundwerk 2002, Band 1, 4.00/1434 .

32

Ölmazerate werden aus der zerkleinerten Knoblauchzwiebel durch Extraktion mit
(Pflanzen-)Öl gewonnen und sind damit eine Zubereitung aus der frischen
pflanzlichen Droge. Die Frage, ob die Monographie eine „Öffnungsklausel" enthält
und ob auch im Zeitpunkt der Monographieerstellung unbekannte Arten der
Zubereitung von der Monographie erfasst sein können,

33

vgl. dazu etwa OVG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 2002 - 5 B 24.00
- und VG Berlin, Urteil vom 05. Dezember 2002 - VG 14 A 263.95 -,

34

kann in diesem Zusammenhang offen bleiben. Denn Ölmazerate der
Knoblauchzwiebel wurden von der Monographie „Allii sativi bulbus" umfasst.
Monographien sind nach § 25 Abs. 7 Satz 1 AMG in der vor dem 17. August 1994
geltenden Fassung das Ergebnis einer Aufbereitung des wissenschaftlichen
Erkenntnismaterials für Arzneimittel, die nicht der Verschreibungspflicht nach § 49
AMG unterliegen und die einen bekannten Wirkstoff enthalten. Das wissenschaftliche
Erkenntnismaterial im Sinne des § 22 Abs. 3 AMG soll eine Beurteilung der thera-
peutischen Wirksamkeit und Unbedenklichkeit eines Arzneimittels in der angege-
benen Dosierung unter Berücksichtigung der vorgesehenen
Anwendungsbedingungen ermöglichen. Als solches kommen, soweit keine Studien
vorliegen, Anwendungsbeobachtungen, Sammlungen von Einzelfallberichten und
sonstiges nach wissenschaftlichen Methoden aufbereitetes medizinisches
Erfahrungsmaterial in Betracht. Die Existenz solcher Unterlagen setzt in aller Regel
voraus, dass sich Arzneimittel oder entsprechende Zubereitungen bereits im Verkehr
befunden haben.

35

Vgl. OVG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 2002 - 5 B 24.00 -.

36

Davon ist hier auszugehen. Nach den von der Klägerin vorgelegten Kopien aus
dem im Jahre 1988 veröffentlichten Werk „Heinrich Koch - L. : Grundlagen der
therapeutischen Anwendungen von Allium sativum L." befand sich damals eine
Vielzahl von Präparaten auf dem Markt, die Ölmazerate des Knoblauchs enthielten.
Entsprechend ist anzunehmen, dass die Existenz dieser Präparate der Kommission
E bei der Erstellung der Monographie bekannt war und die Kommission E die über
diese Arzneimittel gewonnenen Erkenntnisse verwertet hat. Die letztlich
veröffentlichte Monographie geht nach den von der Beklagten darüber vorgelegten
Unterlagen im wesentlichen auf ein grundlegendes Gutachten von Prof. Dr. I. D.
S. und D. W. aus dem Jahre 1986 zurück. Dieses Gutachten wurde von der
Kommission als wissenschaftliche Erkenntnisgrundlage behandelt. Es bezieht sich
unter anderem auf den Seiten 60, 62, 68 und 77-1 auch auf Erfahrungen mit L. -
Ölmazeraten und gelangt auf Seite 85 zu dem abschließenden Ergebnis, dass auch
die Allicin-Abbau- bzw. Umbauprodukte an der antiarteriosklerotischen Wirksamkeit
beteiligt seien. Zu diesen Abbau- und Umbauprodukten gehören Ölmazerate, in
denen das für den frischen und den speziell getrockneten L. typische Alliin-
Allicin Enzymsystem nicht mehr besteht. Anhaltspunkte dafür, dass die Zubereitung
des Knoblauchs als Ölmazerat von der Monographie nicht erfasst oder sogar
ausgeklammert sein sollten, sind dem Gutachten nicht zu entnehmen.

37

Dass die Kommission E insoweit von einer anderen fachlichen Bewertung als die
Gutachter ausgegangen sein könnte, ist nicht erkennbar. Wie den vorgelegten
Stellungnahmen der pharmazeutischen Unternehmer, der weiteren Gutachter und
der Verbände zu dem Monographieentwurf zu entnehmen ist, wurden im
wesentlichen die Beschreibung der Anwendungsgebiete und die zum Teil für
übermäßig gehaltene Höhe der täglichen Dosierung - vier Gramm frische
Knoblauchzwiebel - und die daraus folgenden Nebenwirkungen diskutiert. Ferner
wurde die Wirksamkeit der Zubereitungen in etherischer bzw. ätherischer Form
erörtert. Mit Ausnahme des Apothekers G. aus C. -H. findet sich keine
Stellungnahme, die die Wirksamkeit eines Ölmazerats auch nur im Ansatz anzweifelt.
Vielmehr hatte der Gutachter Prof. Dr. S. im Verlauf des Verfahrens unter dem 14.
August 1987 nochmals bekräftigt, dass Ölmazerate wirksam seien und dass der von
der Kommission E vorgeschlagene Text „8 mg ätherisches Öl" für die Beschreibung
einer wirksamen Zubereitung missverständlich sei. Da die ölgebundenen
Abbauprodukte des frischen Knoblauchs - also gerade die Mazerate - schwefelhaltig
seien, solle es heißen „4 g frische Knoblauchzwiebel oder 8 mg lipophile schwe-
felhaltige Substanzen". Dieser Vorschlag wurde ausweislich der Begründung zum
Monographieentwurf vom 09. März 1988 nach Auswertung der gesammelten Er-
kenntnisse nicht übernommen, ohne dass neue (negative) Erkenntnisse über
Ölmazerate angesprochen oder erkennbar geworden wären.

38

Das von der Beklagten dagegen angeführte Gutachten des Prof. Dr. Dr. M.
vom 05. Juli 1996 steht dem gefundenen Ergebnis ebenfalls nicht entgegen. Dieser
Gutachter führt zwar aus, dass Ölmazerate keine „Knoblauchpräparate im
eigentlichen Sinne" seien (Seite 1), es keine verlässlichen Dosierungsempfehlungen
für Knoblauchölmazerate gebe (Seite 28) und dass für Knoblauchöl, Ölmazerate und
Fluidextrakte kein klinisch-pharmakologisches Material vorliege, dass dem
derzeitigen Erkenntnisstand genüge (Seite 34). Diese Bewertungen beruhen auf
einer Auswertung des vorhandenen Erkenntnismaterials anhand der im Jahre 1996
aktuellen pharmakologischen Kenntnisse und Prüfmaßstäbe. Damit wird jedoch nur
die Verwertbarkeit der im Jahre 1988 geschaffenen Monographie als
Wirksamkeitsnachweis im Zulassungsverfahren in Zweifel gezogen, soweit
Knoblauchöl, Ölmazerate und Fluidextrakte in Rede stehen. Für die Frage, ob die im
Jahre 1988 erstellte Monographie „Allii sativi bulbus" auch L. -Ölmazerate
umfasst, ist dies jedoch ohne Belang, sodass das Arzneimittel der Klägerin an die
Monographie angepasst werden konnte.

39

Anlässlich der Monographieanpassung genügte es auch, dass die Klägerin im
Anschluss an die Änderung der Art und Menge des arzneilich wirksamen
Bestandteils hinsichtlich der Dosierung lediglich eine Umrechnung der
Wirkstoffmenge vorgenommen und die Dosierung erhöht hat. Eines
Wirksamkeitsnachweises unter Beachtung des aktuellen wissenschaftlichen
Erkenntnisstandes, wie ihn die Beklagte gefordert hat, bedurfte es bei der Änderung
nicht.

40

Für das nach diesen Maßgaben im Jahre 1995 zulässig geänderte Arzneimittel
werden die Anforderungen an die Wirksamkeit erfüllt, weil das Arzneimittel Anwen-
dungsgebiete beansprucht, die in einer von der zuständigen Bundesoberbehörde
nach Anhörung der vom Bundesministerium berufenen Kommission erstellten
Aufstellung der Anwendungsgebiete für Stoffe oder Stoffkombinationen anerkannt
sind, § 109a Abs. 3 Satz 1 AMG. Die Klägerin hat das Arzneimittel nach zwei
weiteren rechtzeitigen Verlängerungsanträgen mit Anzeige vom 21. Dezember 2000
an die Anwendungsgebiete gemäß der laufenden Nummer 81 der Aufstellung der
Anwendungsgebiete für Stoffe oder Stoffkombinationen nach § 109a Abs. 3 AMG
(Traditionell angewendet zur Vorbeugung der allgemeinen Arterienverkalkung
(allgemeine Arteriosklerose). Diese Angabe beruht ausschließlich auf Überlieferung
und langjähriger Erfahrung) angepasst und unter Bezugnahme auf das 10.
Änderungsgesetz zum AMG erklärt, das Zulassungsverfahren nach den §§ 105,
109a AMG durchführen zu wollen. Die Beklagte war nicht befugt, den so geänderten
Nachzulassungsantrag der Klägerin mit der Begründung zu versagen, das
Arzneimittel sei im regulären Nachzulassungsverfahren nach § 105 AMG zu beur-
teilen, weil es durch eine Änderungsanzeige in Anpassung an eine Monographie
oder ein Muster entstanden sei.

41

Die Kammer hat zu der Anwendbarkeit des § 109a Abs. 1 AMG nach voran
gegangener Monographieanpassung in ihrem Urteil vom 13. Oktober 2004 - 24 K
8814/01 - ausgeführt:

42

„Zwar geht die Beklagte mit dieser Rechtsauffassung im Ansatz zutreffend
davon aus, dass die Anwendung der Zulassungsvorschriften für traditionelle
Arzneimittel bei solchen Präparaten ausgeschlossen ist, die in Anpassung an ein
nach § 25 Abs. 7 Satz 1 AMG in der bis zum 17. August 1994 geltenden Fassung
bekannt gemachtes Ergebnis (Aufbereitungsmonographie alten Rechts)
entstanden sind und diesem entsprechen. Denn nach § 109a Abs. 1 AMG kann
die Verlängerung der Zulassung nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 der
Vorschrift - mithin das sog. Traditionsverfahren - nur „für die in § 109 Abs. 3
genannten Arzneimittel" und weitere nicht verschreibungspflichtige Präparate in
Anspruch genommen werden, die im zweiten Halbsatz der Bestimmung näher
angesprochen sind.

43

Vgl. hierzu: Kloesel/Cyran, Arzneimittelgesetz, § 109a Erl. 3.

44

Zum Kreis der in § 109 Abs. 3 AMG angesprochenen freiverkäuflichen und
mit einem Hinweis auf ihre traditionelle Anwendung zu kennzeichnenden
Arzneimittel gehören nach Satz 2 der Vorschrift solche Präparate nicht, deren
Anwendungsgebiete sich im Rahmen einer regulären Zulassung nach § 25 Abs. 1
AMG oder aber einer Aufbereitungsmonographie alten Rechts halten. Die Inbe-
zugnahme des § 109a Abs. 1 AMG hebt § 109 Abs. 3 AMG über den Status einer
bloßen Kennzeichnungsvorschrift heraus und bewirkt eine Beschreibung des
Kreises derjenigen Arzneimittel, für die das Traditionsverfahren in Betracht
kommt.

45

Anders: Sander, Arzneimittelrecht, § 109a AMG Erl. 4.

46

Zu diesem Kreis zählen die monograhiekonformen Präparate gerade nicht.

47

Dass auch der Gesetzgeber selbst diesem Verständnis folgt, wird durch die
mit dem 12. Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 30. Juli 2004
(BGBl. I S. 2031) eingeführte Vorschrift des § 109a Abs. 4a AMG bestätigt.
Hiernach finden die Bestimmungen über das Traditionsverfahren abweichend von
Absatz 4 Anwendung, wenn die Verlängerung der Zulassung zu versagen wäre,
weil das Ergebnis der Aufbereitungsmonographie alten Rechts zum Nachweis der
Wirksamkeit nicht mehr anerkannt werden kann. Mit der Neuregelung sollte auf
den Umstand Rücksicht genommen werden, dass eine Reihe traditioneller
Arzneimittel der besonderen Therapierichtungen zu dem Zeitpunkt, zu dem sich
der Zulassungsinhaber gemäß Absatz 4 der Vorschrift über die Inanspruchnahme
des Verfahrens nach § 109a AMG entscheiden musste, einer
Aufbereitungsmonographie entsprachen, die aus wissenschaftlicher Sicht nicht
mehr als Wirksamkeitsnachweis anerkannt werden kann. Diesen (und nur diesen)
Arzneimitteln sollte in Kenntnis der Verwaltungspraxis des BfArM der
(nachträgliche) Zugang zum Traditionsverfahren aus Gründen des Ver-
trauensschutzes und der Gleichbehandlung eröffnet werden.

48

Vgl. Ausschussbericht der Abgeordneten Dr. Volkmer
vom 31. März 2004, BT-Drs. 15/2849, S. 51 (64).

49

Dies bedeutet umgekehrt, dass der Gesetzgeber eine solche Erleichterung
nicht für notwendig erachtet hat, wenn eine Aufbereitungsmonographie weiterhin
für den Beleg der Wirksamkeit eines Arzneimittels herangezogen werden
kann."

50

Vorliegend ist es jedoch nach Auffassung der Beklagten im Zeitpunkt der
Zulassungsentscheidung nicht mehr möglich, für den Beleg der Wirksamkeit auf die
Monographie „Allium sativi bulbus" Bezug zu nehmen. Denn die Monographie wird
von der Beklagten hinsichtlich der Ölmazerate nicht (mehr) anerkannt. Die Beklagte
fordert zum Beleg der Wirksamkeit des Ölmazerats und der wirksamen Dosierung
eigene wissenschaftlich gesicherte Nachweise. In Anlehnung an den
Rechtsgedanken des mit dem 12. Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes
vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 2031) eingeführten § 109a Abs. 4a AMG ist es in
derartigen Fällen auch nach einer früheren Monographieanpassung zulässig, das
Verfahren nach § 109a Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 AMG in Anspruch zu nehmen.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

52

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a, 124
Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.