Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-22, Aktenzeichen 3 K 347/11
ECLI:DE:VGAC:2012:0522.3K347.11.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 2011 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts.

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Mit notariellem Vertrag vom 14. Dezember 2010 kaufte die Klägerin das Grundstück G1, Flurstücke XXX, XXXX und XXXX (U. Straße XXX und XXX in N. -J. ) zu einem Kaufpreis von 650.000,- EUR. Das Grundstück liegt in einem Bereich, für den die Beklagte eine Vorkaufsrechtssatzung erlassen hat. Diese Vorkaufsrechtssatzung vom 30. März 2004 soll sicherstellen, dass die für den Bereich des künftigen Bebauungsplanes J. Nord-West verfolgten städtebaulichen Ziele der Beklagten verwirklicht werden können.

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Am 23. Dezember 2010 erhielt die Beklagte eine Ausfertigung des Grundstückkaufvertrages, nachdem der beurkundende Notar sie am 16. Dezember 2010 über die Veräußerung in Kenntnis gesetzt hatte.

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Am 17. Januar 2011 beschloss die Beklagte, das gemeindliche Vorkaufsrecht auszuüben. Dazu traf sie eine "Dringlichkeitsentscheidung nach § 60 der Gemeindeordnung NRW", welche die Bürgermeisterin, der Kämmerer sowie alle (stellvertre-tenden) Fraktionsvorsitzenden unterzeichneten. Die Dringlichkeit der Angelegenheit begründete die Beklagte damit, dass die gesetzliche Frist zur Ausübung des Vorkaufsrechts lediglich zwei Monate betrage. Aus diesem Grund sei weder eine Beschlussfassung ihres Rates noch ihres Hauptausschusses möglich. Die nächste Sitzung des Hauptausschusses sei auf den 15. März 2011 und die nächste Ratssitzung auf den 12. April 2011 terminiert.

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Mit Bescheid vom 24. Januar 2011 teilte die Beklagte dem Verkäufer des in Rede stehenden Grundstücks die Ausübung des Vorkaufsrechts mit. Die Klägerin erhielt als Grundstückskäuferin mit Schreiben vom 25. Januar 2011, zugestellt am 27. Januar 2011, davon Kenntnis. Im Bescheid begründete die Beklagte die Ausübung des Vorkaufsrechts im Wesentlichen damit, dass sie beabsichtige, den verkauften Grundbesitz, ein Tankstellengrundstück, einer neuen Bebauung und Nutzung zuzuführen. Auf der Grundlage des im Jahr 2002 beschlossenen Entwicklungsplans, des Aufstellungsbeschlusses zum Bebauungsplan J. Nr. XX "Nord-West" vom 13. Mai 2003 sowie des "Städtebaulichen Rahmenplans N. -J. " vom 14. Dezember 2010 komme dem verkauften Grundbesitz für die weiterhin verfolgte städtebauliche Gesamtplanung eine hohe und die privaten Interessen der Vertragsparteien überwiegende Bedeutung zu.

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Am 12. April 2011 genehmigte der Rat der Beklagten die Dringlichkeitsentscheidung vom 17. Januar 2011 zur Ausübung des Vorkaufsrechts. Der Beschluss erging einstimmig. Die Beratung und Beschlussfassung erfolgte in nichtöffentlicher Sitzung.

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Die Klägerin hat am 22. Februar 2011 Klage erhoben, zur deren Begründung sie u.a. geltend macht: Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei rechtswidrig. Die Beklagte habe zu Unrecht die Voraussetzungen einer Dringlichkeitsentscheidung im Sinne des § 60 der Gemeindeordnung NRW bejaht. Bei der Beschlussfassung des Rates über die Genehmigung der Dringlichkeitsentscheidung sei verfahrensfehlerhaft die Öffentlichkeit ausgeschlossen worden. Auch habe die Bürgermeisterin den erlassenen Bescheid nicht allein unterzeichnen dürfen. In materieller Hinsicht sei die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht durch das Allgemeinwohl gerechtfertigt. Die Beklagte sei aufgrund der angespannten Haushaltslage in absehbarer Zeit nicht in der Lage, das streitbefangene Grundstück selbst einer zweckentsprechenden Nutzung zuzufügen. Die angeführten städtebaulichen Zwecke seien nur vorgeschoben, in Wirklichkeit gehe es ihr um die Umverteilung des Eigentums zugunsten eines anderen privaten Investors.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten über die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts vom 24. Januar 2011 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung nimmt die Beklagte im Wesentlichen auf ihre Ausführungen im angefochtenen Bescheid Bezug. Ergänzend führt sie an, dass die alleinige Unterzeichnung des Bescheides durch die Bürgermeisterin deswegen unbeachtlich sei, weil sie vorab von dem kommunalverfassungsrechtlich zur Willensbildung zuständigen Organ genehmigt war. Die Genehmigung der Dringlichkeitsentscheidung durch den Rat am 12. April 2011 habe in nichtöffentlicher Sitzung erfolgen dürfen, da bei Liegenschaftssachen nach der Geschäftsordnung des Rates die Öffentlichkeit auszuschließen sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage hat Erfolg.

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Sie ist als Anfechtungsklage zulässig. Insbesondere besitzt die klagende Grundstückskäuferin, die sich gegen einen an ihren Verkäufer gerichteten Bescheid wendet, die erforderliche Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 der Verwaltungs-gerichtsordnung (VwGO).

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Die von ihr angefochtene Ausübung des Vorkaufsrechts hat privatrechtsgestaltenden Charakter und berührt die Rechtssphären beider Vertragspartner des Kaufgeschäftes, für das das Vorkaufsrecht ausgeübt wird. Für den (Erst-) Käufer, hier die Klägerin, äußert sich die privatrechtsgestaltende Wirkung der Ausübung des Vorkaufs-rechts darin, dass ihr Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann. Denn nach § 28 Abs. 2 Satz 2 des Baugesetzbuches (BauGB) i.V.m. § 464 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) kommt der Kauf mit der wirksamen Ausübung des Vorkaufsrechts zwischen der Gemeinde und dem Verkäufer unter den Bedingungen zustande, die mit dem Erstkäufer vereinbart worden sind. Diesem kann angesichts des hierin begründeten Eingriffs in seine Rechtssphäre die Klagebefugnis nicht abgesprochen werden,

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vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 15. Februar 2000 - 4 B 10.00 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2000, 1044.

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Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 24. Januar 2011 ist rechtswidrig ergangen und verletzt die Klägerin in eigenen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Maßgebliche Rechtsgrundlage ist das in §§ 25 ff. BauGB geregelte gesetzliche Vorkaufsrecht der Gemeinde. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde - wie hier durch die Vorkaufsrechtssatzung geschehen - in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann die Ausübung des Vorkaufsrechts nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags gegenüber dem Verkäufer erfolgen.

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Die angegriffene Ausübung des Vorkaufsrechts ist verfahrensfehlerhaft, da sie unter Verstoß gegen die gemeindliche Kompetenzordnung erfolgt ist.

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Die Entscheidung, ob das gemeindliche Vorkaufsrecht ausgeübt wird oder nicht, betrifft eine Angelegenheit der kommunalen Selbstverwaltung. Sie unterliegt als solche grundsätzlich der Beschlussfassung des Rates, vgl. § 41 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW).

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Hier fehlt es an einem wirksamen Ratsbeschluss.

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Der einstimmige (Genehmigungs-) Beschluss des Rates der Beklagten vom 12. April 2011 ist unter Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit ergangen und deshalb als nichtig anzusehen.

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Vgl.	zur Rechtsfolge der Nichtigkeit: Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 9. April 1976 - 58/75 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1977, 45; Oberverwaltungs-gericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, 8.

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Die Auffassung der Beklagten, bei der Beschlussfassung des Rates über das Vorkaufsrecht hätten die besonderen Voraussetzungen für den Ausschluss der Öffentlichkeit vorgelegen, teilt die Kammer nicht.

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Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind die Sitzungen des Rates grundsätzlich öffentlich. Die Öffentlichkeit der Ratssitzungen gehört zu den wesentlichen Grundsätzen der Kommunalverwaltung. Sie ist eines der wichtigsten Mittel, das Interesse der Bürgerschaft an der Selbstverwaltung zu wecken und zu erhalten und die vom Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) geforderte Transparenz kommunalpolitischer Entscheidungen zu gewährleisten. Durch die Öffentlichkeit der Sitzungen soll allen Bürgern die Möglichkeit gegeben werden, die Arbeit der gewählten Vertreter zu verfolgen und zugleich eine allgemeine Kontrolle der wichtigsten Vorgänge der Kommune auszuüben. So wird die Bürgerschaft durch die Öffentlichkeit der Sitzungen in die Lage versetzt, aus dem Verhalten von Ratsmitgliedern oder Fraktionen politische Konsequenzen bei den nächsten Wahlen zu ziehen.

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Vgl.	von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW Kommentar, § 48 unter IV. (Stand: November 2009); Ehlers/Heydemann, DVBl. 1990, 1, 4 f.

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Dies gilt auch und gerade in Angelegenheiten des gemeindlichen Vorkaufsrechts. Das Vorkaufsrecht darf nur dann ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit im Sinne der §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB den kommunalen Grundstückserwerb erfordert. Angesichts des städtebaulichen Einschätzungsspielraums, ob und in welcher Weise das jeweilige Grundstück für die Gesamtentwicklung der kommunalen Planung von Relevanz ist, kommt der öffentlichen Debatte im politischen Willensbildungsorgan eine besondere Bedeutung zu.

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Dabei übersieht die Kammer nicht, dass nach § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW durch Geschäftsordnung die Öffentlichkeit für Angelegenheiten einer bestimmten Art ausgeschlossen werden kann. Davon hat die Beklagte auch Gebrauch gemacht. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 Buchst. b der Geschäftsordnung für den Rat der Beklagten und die Ausschüsse vom 19. Oktober 1999, geändert durch Änderungssatzung vom 20. Juni 2000 (im Folgenden: Geschäftsordnung) ist die öffentlichen Beratung in "Liegenschaftssachen" ausgeschlossen.

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Zweifelhaft erscheint, ob der Begriff der "Liegenschaftssache", der eher an kommunale Grundstücksangelegenheiten des privaten Rechts denken lässt, eine hoheitliche Maßnahme des Bauplanungsrechts, wie sie die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts darstellt, überhaupt umfasst. Selbst wenn man davon zu Gunsten der Beklagten einmal ausginge, wäre der Ausschluss der Öffentlichkeit gleichwohl nicht gerechtfertigt gewesen. Auch in Liegenschaftssachen ist nach § 6 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung (in Übereinstimmung mit § 48 Abs. 3 GO NRW bezüglich des Schutzes personenbezogener Daten) der Grundsatz der Öffentlichkeit nämlich zu wahren, wenn weder "Gründe des öffentlichen Wohls" noch "berechtigte Ansprüche oder Interessen Einzelner" den Ausschluss der Öffentlichkeit gebieten.

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Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -, juris, Rn. 15 ff unter Bezugnahme auf die Wertung des § 30 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO NRW zur Verschwiegenheitspflicht.

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So liegt der Fall hier. Es ist weder substantiiert vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass Gründe des öffentlichen Wohls die Nichtöffentlichkeit der Ratssitzung geboten hätten. Im Gegensatz zu Grundstücksangelegenheiten des Privatrechts, bei der durch die Teilnahme der Öffentlichkeit die Verhandlungsposition der Gemeinde geschwächt werden könnte,

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vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2008 - 15 A 2129/08 -, juris, Rn. 17.

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ist dies bei der Vorkaufsrechtsausübung nicht der Fall.

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Ebenso wenig sind berechtigte Ansprüche oder Interessen Einzelner erkennbar, welche den Ausschluss der Öffentlichkeit hätten rechtfertigen können.

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Die Geheimhaltung des zwischen der Klägerin und ihrem Verkäufer vereinbarten Kaufpreises erfüllt diese Voraussetzung nicht, weil er kein umfassendes und damit geheimhaltungsbedürftiges Bild über die wirtschaftliche Situation bzw. die geschäftlichen Absichten der Vertragsbeteiligten vermitteln kann. Auch besteht in Vorkaufsrechtsangelegenheiten keine Veranlassung in eine - möglicherweise geheimhaltungsbedürftige - Erörterung über die Kreditwürdigkeit bzw. Vermögens-verhältnisse der Vertragsparteien einzutreten. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts tritt die Beklagte nämlich ohne weitere Dispositionsmöglichkeiten in einen bereits abgeschlossenen und damit feststehenden Kaufvertrag ein, vgl. § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB.

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Vgl.	Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Urteile vom 18. Juni 1980 - III 503/79 -, juris, Rn. 24 ff.; vom 16. Juni 1981 - 3 S 271/81 -, Hessische Städte- und Gemeindezeitung (HSGZ) 1985, 124, 125; vom 8. August 1990 - 3 S 132/90 -, juris, Rn. 28 ff.

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Ein berechtigtes Interesse an der Geheimhaltung lässt sich auch nicht aus dem - erstmals in der mündlichen Verhandlung erfolgten - Vortrag der Beklagten herleiten, wonach der Verkäufer seinerzeit bei der Bürgermeisterin der Beklagten um Vertraulichkeit nachgesucht habe, da ein mit ihm verbundenes Unternehmen sich parallel um einen Auftrag der Beklagten beworben habe. Der Verkäufer, so der Vortrag der Beklagten, habe seinerzeit Nachteile im Vergabeverfahren befürchtet, wenn seine Verkaufsabsichten hinsichtlich des hier in Rede stehenden Grundstücks öffentlich geworden wären. Dieses von der Beklagten angeführte Anliegen des Verkäufers ist erkennbar als bloßer - vergabetaktisch motivierter - Geheimhaltungswunsch einzuordnen, der im Rahmen der Entscheidung über die Vorkaufsrechtsausübung keinen rechtlichen Schutz verdient.

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Die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob der Vortrag der Beklagten zum Geheimhaltungswunsch des Verkäufers zutrifft, bedarf demnach mangels Entscheidungserheblichkeit keiner gerichtlichen Klärung. Dem von der Klägerin insoweit gestellten Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO war nicht nachzukommen.

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Eine verfahrensfehlerfreie Ausübung des Vorkaufsrechts liegt ferner nicht in der am 17. Januar 2011 getroffenen Dringlichkeitsentscheidung.

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Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Dringlichkeitsentscheidung ist § 60 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO NRW. Nach dieser Vorschrift entscheidet in Angelegenheiten, die - wie hier - der Beschlussfassung des Rates unterliegen, falls eine Einberufung des Rates nicht rechtzeitig möglich ist, der Hauptausschuss. Ist auch dessen Einberufung nicht rechtzeitig möglich und kann die Entscheidung nicht aufgeschoben werden, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren entstehen können, kann der Bürgermeister mit einem Ratsmitglied entscheiden.

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Bei der Frage, ob eine Ratssitzung noch rechtzeitig einberufen werden kann, ist - entgegen der Ansicht der Beklagten - auf die Möglichkeit der Einberufung einer Sondersitzung abzustellen und nicht auf die nächste turnusmäßige Sitzung. § 60 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO NRW sind als Ausnahmeregelungen eng auszulegen, so dass zu prüfen ist, ob die Entscheidung wirklich eilbedürftig ist und worin der zu erwartende Nachteil besteht. Nur in Notfällen ist es gerechtfertigt, die Zuständigkeit des Rates zu durchbrechen. Allein dadurch wird sichergestellt, dass die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung nicht leichtfertig unterlaufen wird. Allein der Umstand, dass der Rat bzw. der Hauptausschuss vorher beschlossen hat, innerhalb des Zeitraums, in dem das Vorkaufsrecht ausgeübt werden müsste, nicht mehr zu tagen, rechtfertigt daher keinen Dringlichkeitsbeschuss. Die Möglichkeit der Einberufung von Sondersitzungen ist nämlich gerade für derartige Eilfälle vorgesehen.

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Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1988 - 2 A 1739/86 -, juris, Rn. 13; Plückhahn, in: Held/Winkel, Kommentar GO NRW, 2008, § 60, Erl. 2. (S. 329).

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Gemessen daran durfte das Vorkaufsrecht nicht im Wege der Dringlichkeitsentscheidung durch Bürgermeisterin und Ratsmitglied(er) ausgeübt werden. Es wäre nämlich zum Zeitpunkt der Dringlichkeitsentscheidung am 17. Januar 2011 noch möglich gewesen, den für die Entscheidung zuständigen Rat so rechtzeitig einzuberufen, dass dieser bis zum Ablauf der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hätte entscheiden können. § 47 Abs. 2 Satz 1 GO NRW i.V.m. § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung sehen eine Ladungsfrist von grundsätzlich 7 vollen Tagen vor. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung kann in besonders dringenden Fällen die Ladungsfrist bis auf 3 volle Tage abgekürzt werden. Der Beklagten stand hier noch ein Zeitraum von über einem Monat bis zum Ablauf der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB am 23. Februar 2011 zur Verfügung. Die Zweimonatsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB lief nicht - wovon die Beklagte ausging - bereits am 16. Februar 2011 ab, sondern erst am 23. Februar 2011. Denn Fristbeginn ist nicht bereits die Anzeige des Kaufvertragsschlusses durch den beurkundenden Notar, sofern nicht ohne weiteres festzustellen ist, was zu welchen Bedingungen verkauft worden ist.

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Vgl.	Bundesgerichtshof (BGH), Beschluss vom 30. Juni 1994 - III ZR 109/93 -, NVwZ 1995, 101, 102; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage 2002 (Stand: April 2010), § 28 Rn. 8.

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Frühestens mit Erhalt des vollständigen Kaufvertrages am 23. Dezember 2010 erhielt die Beklagte die Gelegenheit, unter Berücksichtigung insbesondere des Kaufpreises eine sachgerechte Entscheidung für oder gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts zu treffen. Der Rat der Beklagten konnte somit - unabhängig vom konkreten Fristende - sogar noch innerhalb der regulären Ladungsfrist des § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung einberufen werden.

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Der Verfahrensfehler bei der Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch nicht nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift umfasst Verstöße gegen die örtliche Zuständigkeit, nicht aber Verstöße gegen die sachliche Zuständigkeit. Der mit der unzulässigen Dringlichkeitsentscheidung gegebene Verstoß gegen die innergemeindliche Kompetenz des Rates ist einem Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit gleichzusetzen. Die nach der Gemeindeordnung und damit gesetzlich geregelte Kompetenzordnung der verschiedenen Willensbildungsorgane einer Kommune sind als Festlegung der sachlichen (Behörden-) Zuständigkeit anzusehen. Der Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit führt als wesentlicher Verfahrensfehler zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts und im Rechtsbehelfsverfahren des dadurch belastend betroffenen Bürgers zur Aufhebung des Verwaltungsakts.

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Vgl.	VGH BW, Urteil vom 12. September 1997 - 5 S 2498/95 -, juris, Rn. 29; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. April 2006 - 1 A 11596/ 05 -, juris, Rn. 34; Verwaltungsgericht Trier, Urteil vom 25. September 2008 - 5 K 531/08.TR -, juris, Rn. 30; wohl auch Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, 11. Auflage 2010, § 3 Rn. 17.

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Nach alledem war der Klage stattzugeben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

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Die Berufung war nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

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Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Frage, ob die Beschlussfassung über die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts in öffentlicher Sitzung erfolgen muss.