Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-17, Aktenzeichen 9 S 2244/15

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. September 2015 - 2 K 2577/14 - geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Höhe von Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock für die Sanierung von Schulgebäuden.

2

Die Klägerin ist eine Große Kreisstadt. Ihre Einwohnerzahl wurde zum Stichtag 30.06.2012 mit 24.991 Personen ermittelt.

3

Im Jahr 2013 wurden in einem Schulgebäude der Klägerin erhöhte Formaldehydbelastungen der Raumluft festgestellt. Sie ließ deshalb Messungen in allen Schulen zu Luftschadstoffen durchführen. Dabei ergab sich, dass Richtwerte unter anderem im Schulzentrum Hohenberg und im Martin-Gerbert-Gymnasium überschritten wurden. Ihr Gemeinderat beschloss am 24.09.2013, die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen in der Reihenfolge einer Prioritätenliste „umgehend nach Fertigstellung der Planungskonzepte und Finanzierung der Kosten“ zu beginnen. Die genannten Schulen ordnete er dabei der dringlichsten Priorität zu.

4

Mit einem an die Landratsämter und die Großen Kreisstädte seines Regierungsbezirks gerichteten Schreiben vom 13.12.2013 teilte das Regierungspräsidium Karlsruhe unter anderem mit:

5

„(W)ir bitten die Landratsämter, über die bei Ihnen zum Antragstermin 01. Februar 2014 eingegangenen Anträge auf Gewährung von Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock für das Jahr 2014 bis zum 01. März 2014 mittels des beigefügten Vordrucks vorab zu berichten. (…)

6

Die für eine Förderung aus dem Ausgleichstock gegebenenfalls in Frage kommenden Großen Kreisstädte bitten wir, bis zum 01. März 2014 zumindest Zweitfertigungen der Anträge (ohne Unterlagen) an uns zu übersenden. Investitionshilfen können diesen Großen Kreisstädten, falls sie überhaupt als leistungsschwach einzustufen sind, nur unter den sehr engen Voraussetzungen der Nr. 2.1 VwV-Ausgleichstock gewährt werden. (...)

7

Die Landratsämter bitten wir, die Anträge selbst unverzüglich nach erfolgter gemeindewirtschaftsrechtlicher Prüfung mit den nach Nr. 6.3 der VwV-Ausgleichstock erforderlichen Unterlagen an uns weiterzuleiten. Die Weitergabe kann schon vor der Haushaltsprüfung erfolgen. Die Prüfvermerke sind in diesen Fällen nachzureichen.

8

Bei Anträgen, die nach der 20. KW [12. bis 18.05.2014] beim Regierungspräsidium eingehen bzw. erst nach diesem Zeitpunkt entscheidungsreif vorliegen, ist eine Aufbereitung zur Sommersitzung des Verteilungsausschusses am 29. Juli 2014 nicht mehr gewährleistet (vgl. hierzu Nr. 6 dieses Schreibens).“

9

(Hervorhebungen im Original)

10

Mit E-Mail vom 17.03.2014 übermittelte die Klägerin dem Regierungspräsidium unter Bezug auf das Schreiben vom 13.12.2013 eine noch nicht priorisierte Liste der Maßnahmen, für die vorgesehen war, Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock 2014 zu beantragen.

11

Am 10.04.2014 übergab der Oberbürgermeister der Klägerin bei einem persönlichen Gespräch im Regierungspräsidium unter anderem die zwei hier streitgegenständlichen, auf den 09.04.2014 datierten Anträge der Klägerin für Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock.

12

Der erste Antrag in Höhe von 500.000,-- EUR bezieht sich auf die Sanierung des Schulzentrums Hohenberg. Die Maßnahme verursache Gesamtausgaben in Höhe von 1.250.000,-- EUR, von denen sie 750.000,-- EUR selbst trage. Auf die verbleibenden 40 % der Gesamtausgaben beziehe sich der Antrag.

13

Der zweite Antrag in Höhe von 192.000,-- EUR bezieht sich auf die Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums. Zur Begründung führte die Klägerin in ihrem Finanzierungsplan aus, die Maßnahme erfordere Gesamtausgaben in Höhe von 481.000,-- EUR, für die sie 289.000,-- EUR Eigenmittel aufbringe. Auf die verbleibenden 40 % der Gesamtausgaben beziehe sich der Antrag.

14

Mit E-Mail vom 03.06.2014 teilte die Klägerin dem Regierungspräsidium mit, dass sie für die Sanierung des Schulzentrums Hohenberg bereits vor Antragstellung 80.722,-- EUR aus Bundesmitteln erhalten habe. Sie beantrage daher nicht mehr die ursprünglich geltend gemachten 500.000,-- EUR Investitionshilfe, sondern unter Berücksichtigung der Bundesmittel von gerundet 81.000,-- EUR und Eigenleistungen von (nun) 701.000,-- EUR noch 468.000,-- EUR, somit 37 % der Gesamtausgaben für die Sanierungsmaßnahme.

15

Mit weiterer E-Mail vom 03.06.2014 an das Regierungspräsidium gab die Klägerin zur Frage eines womöglich förderschädlichen vorzeitigen Baubeginns an, dass sie bereits „Sofortmaßnahmen“ in einem Umfang von 20.000,-- EUR je Schule durchgeführt, darüber hinausgehende Maßnahmen aber nicht veranlasst habe. Die Zahlen für die Antragstellung müssten um die genannten Sofortmaßnahmen „noch bereinigt werden“.

16

Am 29.07.2014 fand die erste der beiden für das Jahr 2014 vorgesehenen Sitzungen des Verteilungsausschusses beim Regierungspräsidium Karlsruhe statt. Der Ausschuss entschied über 91 Investitionshilfeanträge mit einem beantragten Gesamtvolumen von 25.243.000,-- EUR (bei einem Investitionsaufwand von 82.903.000,-- EUR). Er gab den Anträgen im Umfang von 18.408.000,-- EUR statt. Auf die antragstellenden Gemeinden aus dem Landkreis Freudenstadt entfielen davon insgesamt 2.985.000,-- EUR. Der kreisangehörigen Klägerin wurden 76.000,-- EUR für die Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums und 229.000,-- EUR für die Sanierung des Schulzentrums Hohenberg zugesprochen. Der rund 7.800 Einwohner zählenden Nachbargemeinde Loßburg wurden 2.000.000,-- EUR für den Neubau eines Kinderhauses zugesprochen.

17

Mit Bescheid vom 31.07.2014 (ergänzend begründet mit Schreiben vom 04.10.2017) eröffnete das Regierungspräsidium der Klägerin die Entscheidung des Verteilungsausschusses und bewilligte die Investitionshilfe für das Schulzentrum Hohenberg in Höhe von 229.000,-- EUR. Zur Begründung führte es aus, dass von den zuletzt veranschlagten Gesamtausgaben in Höhe von 1.230.000,-- EUR (1.250.000,-- EUR abzüglich 20.000,-- EUR) 1.168.000,-- EUR berücksichtigungsfähig seien, weil es sich im Übrigen um nicht förderfähige Kosten für Möblierung handele. Davon ausgehend heißt es unter Nr. 1.5, der Bewilligung liege folgende „Finanzierung der berücksichtigungsfähigen Gesamtausgaben“ zugrunde:

18

Eigenmittel/Eigenleistung

858 T EUR

Beiträge und dergleichen

0 T EUR

Investitionshilfe aus dem Ausgleichstock

229 T EUR

Zwischensumme

1.087 T EUR

Sonstige öffentliche Zuwendungen

81 T EUR

Leistungen Dritter (ohne Beiträge)

0 T EUR

Summe

1.168 T EUR

19

Unter Nr. 3 des Bescheides ist unter der Überschrift „Sonstiges“ noch ausgeführt, die Festsetzung des bewilligten Zuschussbetrags berücksichtige die zur Verfügung stehenden Ausgleichstockmittel sowie die Summe der gemeindlichen Eigenlasten an den Investitionsvorhaben und entspreche den individuellen Leistungskriterien der Gemeinde im Verhältnis zu den anderen antragstellenden Gemeinden.

20

Mit weiterem Bescheid vom 31.07.2014 (ergänzend begründet mit Schreiben vom 04.10.2017) bewilligte das Regierungspräsidium Karlsruhe der Klägerin die Investitionshilfe für das Martin-Gerbert-Gymnasiums in Höhe von 76.000,-- EUR. Zur Begründung führte es aus, dass von den für die Sanierung zuletzt veranschlagten Gesamtausgaben in Höhe von 461.000,-- EUR (481.000,-- EUR abzüglich 20.000,-- EUR) 360.000,-- EUR berücksichtigungsfähig seien, weil es sich im Übrigen um nicht förderfähige Kosten für Ausstattungsgegenstände handele. Davon ausgehend heißt es unter Nr. 1.5, der Bewilligung liege folgende „Finanzierung der berücksichtigungsfähigen Gesamtausgaben“ zugrunde:

21

Eigenmittel/Eigenleistung

284 T EUR

Beiträge und dergleichen

0 T EUR

Investitionshilfe aus dem Ausgleichstock

76 T EUR

Zwischensumme

360 T EUR

Sonstige öffentliche Zuwendungen

0 T EUR

Leistungen Dritter (ohne Beiträge)

0 T EUR

Summe

360 T EUR

22

Auch hier ist unter Nr. 3 des Bescheides unter der Überschrift „Sonstiges“ noch angegeben, die Festsetzung des bewilligten Zuschussbetrags berücksichtige die zur Verfügung stehenden Ausgleichstockmittel sowie die Summe der gemeindlichen Eigenlasten an den Investitionsvorhaben und entspreche den individuellen Leistungskriterien der Gemeinde im Verhältnis zu den anderen antragstellenden Gemeinden.

23

Am 08.09.2014 hat die Klägerin Klage erhoben und geltend gemacht, der Verteilungsausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe habe sie in ihrem Anspruch auf fehlerfreie Ausübung seines Verteilungsermessens verletzt.

24

Mit Urteil vom 23.09.2015 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, den Antrag der Klägerin, ihr für die Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums einen weiteren Zuschuss in Höhe von 116.000,-- EUR nach Maßgabe des Ausgleichstocks 2014 zu bewilligen, erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Den diesbezüglichen Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.07.2014 hat es aufgehoben, soweit er dem entgegensteht. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten weiter verpflichtet, den Antrag der Klägerin, ihr für die Sanierung des Schulzentrums Hohenberg einen weiteren Zuschuss in Höhe von 239.000,-- EUR nach Maßgabe des Ausgleichstocks 2014 zu bewilligen, erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Den diesbezüglichen Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.07.2014 hat es ebenfalls aufgehoben, soweit er dem entgegensteht. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen; die Berufung hat es zugelassen.

25

In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, die Klägerin habe gegen den Beklagten keinen Anspruch auf höhere Investitionshilfen in dem geltend gemachten Umfang, aber auf eine Neubescheidung ihrer Anträge. Die eine höhere Bewilligung ablehnenden Bewilligungsbescheide des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.07.2014 verletzten die Klägerin in ihrem Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Verteilungsermessens.

26

Als Rechtsgrundlage für die geltend gemachten Ansprüche auf höhere Leistungen aus dem Ausgleichstock kämen einzig die §§ 13 und 14 FAG in Verbindung mit der auf der Grundlage von § 13 Abs. 2 FAG erlassenen Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks (VwV-Ausgleichstock) in Betracht.

27

Gemäß § 1 FAG stelle das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Erfüllung ihrer Aufgaben in jedem Haushaltsjahr die Finanzausgleichsmasse zur Verfügung, die sich zum einen aus einem Prozentsatz des Landesanteils an der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 FAG) und zum anderen aus dem größten Teil des Aufkommens der Finanzausgleichsumlage zusammensetze (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 FAG), die das Land von der Gemeinden und Landkreisen jährlich erhebe (vgl. § 1a FAG). Die Finanzausgleichsmasse werde zum einen im Umfang von 81,20 % für bestimmte Vorwegentnahmen und die nach dem Schlüssel der mangelnden Steuerkraft bemessenen sogenannten Schüsselzuweisungen an die Kommunen verwendet (Finanzausgleichsmasse A, vgl. § 1b Nr. 1 FAG i.V.m. §§ 2, 5 7a, 8 FAG). Die verbleibenden 18,80 % würden als sogenannte Finanzausgleichsmasse B für die Förderung von Investitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände und für den - im vorliegenden Fall im Mittelpunkt stehenden - Ausgleichstock nach § 13 FAG verwendet, aus dem sogenannte Bedarfszuwendungen geleistet würden (vgl. §§ 1b Nr. 2, 3a FAG).

28

Die Beteiligten des vorliegenden Falles stritten um Investitionshilfen für notwendige kommunale Einrichtungen im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG.

29

Das Finanzausgleichsgesetz regele die Voraussetzungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen in der Gestalt von Investitionshilfen nicht abschließend, sondern begnüge sich mit einigen grundlegenden Bestimmungen. Der Landesgesetzgeber habe die Gewährung einzelner Zuweisungen im Vollzug dieser grundlegenden Bestimmungen allerdings auch nicht ganz dem Ermessen der Bewilligungsbehörde im Einzelfall überlassen. Vielmehr habe er durch § 13 Abs. 2 FAG das Innenministerium und das Finanzministerium verpflichtet, über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Eine ohne solche Verwaltungsvorschriften oder unter Abweichung von ihnen erfolgte Gewährung von Bedarfszuweisungen sei mit dieser gesetzlichen Regelung unvereinbar. Das Innenministerium und das Finanzministerium hätten von dieser Ermächtigung mit ihrer VwV-Ausgleichstock Gebrauch gemacht.

30

§ 13 Abs. 1 FAG und die VwV-Ausgleichstock räumten den antragstellenden Gemeinden und Landkreisen subjektive Rechte ein. Den antragstellenden Gemeinden und Landkreisen stehe jedoch kein Rechtsanspruch auf eine Bedarfszuweisung in bestimmter Höhe zu. Das ergebe sich schon daraus, dass das Gesamtvolumen des Ausgleichstocks begrenzt sei (zurzeit 87 Mio. EUR für alle vier Regierungsbezirke, vgl. § 3a Abs. 1 Nr. 1 FAG). Die Gewährung einer Zuweisung an eine Gemeinde gehe damit immer zu Lasten der übrigen Gemeinden und Landkreise. Damit obliege es den Verteilungsbehörden (Verteilungsausschüssen), nach pflichtgemäßem Ermessen über die Verteilung der vorhandenen Mittel nach Maßgabe des Bedarfs unter strenger Beachtung des Gleichheitssatzes zu entscheiden. Der subjektive Anspruch der antragstellenden Gemeinden und Landkreise richte sich nur - aber immerhin - auf fehlerfreie Ausübung dieses Verteilungsermessens.

31

Ein Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Verteilungsermessens stehe auch der Klägerin für ihre Anträge vom 09.04.2014 auf Investitionshilfen für die Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums und des Schulzentrums jeweils zu. Diese Ansprüche habe der Beklagte mit den Bescheiden des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 31.07.2014 nicht erfüllt, die formell wie materiell rechtswidrig seien.

32

In formell-rechtlicher Hinsicht setze ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Verteilungsausschusses einen Antrag der eine Investitionshilfe begehrenden Gemeinde voraus (vgl. Nr. 6 VwV-Ausgleichstock). Gemäß Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock sei der Antrag auf Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock schriftlich spätestens bis zum 1. Februar des Jahres, in dem die Maßnahme begonnen werden solle, unter Verwendung eines bestimmten Vordrucks „bei der Rechtsaufsichtsbehörde“, das heiße im Falle der Klägerin, einer Großen Kreisstadt, bei dem Regierungspräsidium (vgl. § 119 Satz 1 Halbs. 2 GemO) zu stellen.

33

Diese Antragsfrist habe die Klägerin nicht gewahrt. Denn sie habe ihre Anträge für die für das Jahr 2014 begehrten Investitionshilfen nicht bis zum 01.02.2014, sondern erst unter dem 09.04.2014 am 10.04.2014 gestellt. Die Versäumung dieser Frist stehe der Entstehung ihres Anspruchs aber nicht entgegen. Bei der Antragsfrist aus Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock handele es sich allerdings nicht um eine bloße Ordnungsfrist, von deren Einhaltung der Verteilungsausschuss - wie offenbar bisher praktiziert - nach eigenem Ermessen befreien könne, sondern um eine Ausschlussfrist. Für die Einordnung als verbindliche Ausschlussfrist spreche bereits der Wortlaut der Norm. Denn nach Nr. 6.2 Satz 1 „sei“ (nicht: „solle“ oder dergleichen) der Antrag bis zu dem genannten Stichtag zu stellen. Die Hinzufügung des Wortes „spätestens“ in Nr. 6.2 Satz 1 deute zusätzlich darauf hin, dass der Erlassgeber Anträge nach dem jeweils 1. Februar nicht mehr für berücksichtigungsfähig gehalten habe, weil das Adverb „spätestens“ die Notwendigkeit einer rechtzeitigen Antragstellung betone und andernfalls überflüssig wäre.

34

Auch gesetzessystematische Überlegungen sprächen für die Annahme einer Ausschlussfrist. So sei in Nr. 6 VwV-Ausgleichstock, in der die Antragsfrist normiert sei (Nr. 6.2), auch geregelt, welche Unterlagen einem Antrag beigefügt werden müssten (Nr. 6.3). Auch dort sei zunächst vorgegeben, welche Unterlagen dem Antrag beizufügen „sind“ (Nr. 6.3 Satz 1). Auf diesem Grundsatz aufbauend habe der Erlassgeber den Regierungspräsidien aber ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, von den Vorgaben zu den Unterlagen allgemein oder im Einzelfall abzuweichen (vgl. Nr. 6.3 Satz 2). Der Erlassgeber habe Abweichungsmöglichkeiten von „Ist“-Vorschriften also geprüft und dort, wo er sie für sachgerecht gehalten habe, auch normiert. Eine solche Öffnungsklausel habe er in den Vorschriften über die Antragsfrist (Nr. 6.2) - anders als bei Nr. 6.3 - jedoch gerade nicht vorgesehen.

35

Auch Sinn und Zweck der VwV-Ausgleichstock sprächen dafür, dass die Antragsfrist als Ausschlussfrist konzipiert sei. Das System der Mittelgewährung aus dem Ausgleichstock zeichne sich durch die Besonderheit aus, dass der Verteilungsausschuss Entscheidungen treffe, die nicht lediglich das zweiseitige Verhältnis zwischen antragstellender Gemeinde und dem nur treuhänderisch tätig werdenden Beklagten beträfen (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 FAG), sondern im Falle einer Mittelbewilligung stets auch zu Lasten anderer Gemeinden und Landkreise ergingen, da die Mittel des Ausgleichstocks begrenzt seien. Die Zulassung eines verspäteten Bewilligungsantrags vergrößere den Kreis der im Antragsjahr potentiellen Zuweisungsempfänger und sei damit stets auch eine Entscheidung zu Lasten Dritter. Für eine solche Ermessensentscheidung zu Lasten Dritter hätte es einer ausdrücklichen Ermächtigung zumindest in der VwV-Ausgleichstock bedurft.

36

Der Verteilungsausschuss habe die verspäteten Anträge der Klägerin auf Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock aber im Ergebnis dennoch zu Recht berücksichtigt.

37

Bei einer materiellen Ausschlussfrist komme eine Wiedereinsetzung in der vorigen Stand zwar grundsätzlich nicht in Betracht. Der Verteilungsausschuss sei aber aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles gehalten gewesen, der Klägerin bei der Versäumung der Frist ausnahmsweise Nachsicht zu gewähren. Denn das Regierungspräsidium Karlsruhe habe den Großen Kreisstädten durch die Hinweise in seinem Schreiben vom 13.12.2013 selbst signalisiert, dass es die Frist aus Nr. 6.2 VwV-Ausgleichstock (01.02.) selbst nicht für beachtlich halte und auch die stattdessen gesetzte Frist (01.03.) nicht als ausschließend ansehe.

38

Die Klägerin erfülle mit ihren verspäteten, aber im Ergebnis zu Recht berücksichtigten Anträgen auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidungen des Verteilungsausschusses. Sie gehöre mit den Anträgen zum Kreis derjenigen Gemeinden, die dem Grunde nach für Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock in Betracht kämen.

39

Die Klägerin verfolge mit ihren Anträgen einen zulässigen Zuweisungszweck im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG in Verbindung mit Nr. 1 VwV-Ausgleichstock. Nach diesen Bestimmungen könnten Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichstock als Investitionshilfen zur Schaffung notwendiger kommunaler Einrichtungen zur Stärkung der kommunalen Infrastruktur gewährt werden, deren Finanzierung die Leistungskraft des Aufgabenträgers auf Dauer übersteigen würde. Die von der Klägerin beabsichtigten Maßnahmen - die Sanierung von Schulgebäuden zur Gewährleistung einer unbedenklichen Luftraumqualität - stellten Maßnahmen zur „Schaffung einer kommunalen Einrichtung“ in diesem Sinne dar. Die Klägerin sei auch eine geeignete Zuweisungsempfängerin im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG in Verbindung mit Nr. 2 VwV-Ausgleichstock. Investitionshilfen kämen gemäß Nr. 2.1 Satz 1 VwV-Ausgleichstock in der Regel nur in Betracht für leistungsschwache Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern oder solchen mit mehr als 20.000 bis 25.000 Einwohnern, wenn sie wegen ihrer zentralörtlichen Stellung oder wegen einer Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile oder wegen zahlreicher Streusiedlungen einen größeren Ausbaubedarf an infrastrukturellen Einrichtungen hätten, oder solchen mit mehr als 25.000 Einwohnern in strukturschwachen Räumen (vgl. Anlage 1 zur VwV), wenn sie die vorstehenden Voraussetzungen erfüllten, oder solchen mit mehr als 25.000 Einwohnern, wenn sie seit mindestens drei Jahren einen Sockelgarantieanspruch gemäß § 5 Abs. 3 FAG hätten, eine Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile oder zahlreiche Streusiedlungen mit entsprechendem größeren Ausbaubedarf an infrastrukturellen Einrichtungen aufwiesen und mindestens das Eineinhalbfache des Durchschnitts des Verhältnisses von Gemarkungsfläche zu Einwohner der Großen Kreisstädte hätten.

40

Die Klägerin erfülle die Voraussetzungen des 2. Spiegelstrichs von Nr. 2.1 Satz 1 VwV-Ausgleichstock. Sie falle in die Gruppe der Gemeinden mit 20.000 bis 25.000 Einwohnern mit einem größeren Ausbaubedarf an infrastrukturellen Einrichtungen. Sie sei auch „leistungsschwach“ im Sinne von Nr. 2.1 Satz 1 VwV-Ausgleichstock. „Leistungsschwach“ im Sinne dieser Vorschriften sei eine Gemeinde, wenn sie nach ihrer Leistungskraft (Nr. 5.2.1) und Verschuldungsfähigkeit (Nr. 5.2.3) unter Berücksichtigung der von ihr sonst noch in absehbarer Zeit notwendig zu erfüllenden Investitionsaufgaben nicht in der Lage sei, die erforderlichen Eigenmittel für eine zuweisungsfähige Maßnahme (vgl. Nr. 3.1) aufzubringen. Die Klägerin sei - zwischen den Beteiligten unstreitig - nicht in der Lage, die erforderlichen Eigenmittel für die beiden fraglichen Maßnahmen zur Schulsanierung (vollumfänglich) aufzubringen.

41

Die der Klägerin danach zustehenden Ansprüche auf eine jeweils ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihre Anträge auf Investitionshilfen habe der Verteilungsausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe nicht erfüllt. Die dazu ergangenen Bescheide des Regierungspräsidiums vom 31.07.2014 seien, soweit sie die Anträge der Klägerin ablehnten, formell wie materiell rechtswidrig.

42

Die teilweise Ablehnung der Anträge der Klägerin sei bereits formell rechtswidrig, weil die Ablehnung nicht hinreichend begründet worden sei (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG). Die Ausübung des dem Verteilungsausschuss zustehenden Ermessens sei zwar gerichtlich nur eingeschränkt auf Ermessensfehler überprüfbar (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Eine solche rechtliche Überprüfung sei allerdings nur möglich, wenn die maßgebenden Ermessenserwägungen der Behörde dargelegt worden seien. Schon der nach Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich garantierte gerichtliche Rechtsschutz setze voraus, dass die Behörde offenbare, von welchen Gesichtspunkten sie sich bei der Ausübung des Ermessens habe leiten lassen. Auch deshalb müsse die Begründung eines Verwaltungsakts erkennen lassen, von welchen wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen und Überlegungen die Behörde bei ihrer Entscheidung ausgegangen sei. Sie müsse zwar nicht auf alle denkbaren, aber auf alle wesentlichen Fragen eingehen und aus sich heraus verständlich sein. Diesen Anforderungen genügten die Bescheide des Regierungspräsidiums vom 31.07.2014, soweit sie die Anträge der Klägerin ablehnten, nicht. Die Bescheide beschränkten sich im Wesentlichen auf eine tabellarische Darstellung zu der Frage, wie die Maßnahme, für deren Durchführung Investitionshilfen beantragt worden seien, aus Sicht des Verteilungsausschusses zu finanzieren seien. Aus welchen Gründen dem jeweiligen Antrag nur teilweise entsprochen und er im Übrigen abgelehnt worden sei, lasse sich dem Bescheid nicht entnehmen. Der Beklagte habe diesen formellen Mangel auch durch seine Angaben im gerichtlichen Verfahren (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG) nicht geheilt.

43

Der Verteilungsausschuss habe sein Verteilungsermessen bei der Entscheidung über die Anträge der Klägerin auch fehlerhaft ausgeübt. Bei einer Entscheidung über die Vergabe von - wie hier - begrenzten Mitteln (vgl. § 3a Abs. 1 Nr. 1 FAG) an Antragsteller, deren Begehren die Mittel regelmäßig überschritten, sei die zur Verteilung berufene Stelle im Interesse einer den Rechtsschutz sichernden Verfahrensgestaltung verpflichtet, bereits das Verwaltungsverfahren so zu betreiben, dass die Kriterien, von denen sich die Behörde bei ihrer Entscheidung leiten lasse, transparent seien, damit sich die Antragsteller darauf einstellen könnten und die Vergabeentscheidung erforderlichenfalls gerichtlich überprüfbar sei. Dazu müssten das Vergabeverfahren und die einzelnen Vergabekriterien sowie ihr Verhältnis zueinander in ihren wesentlichen Grundsätzen in einer Richtlinie, das heiße zumindest in einer Verwaltungsvorschrift der zur Verteilung berufenen Stelle und damit im Vorfeld der Entscheidung nach außen sichtbar geregelt werden. Auch der Auswahlvorgang selbst müsse dem so verstandenen Gebot der nachvollziehbaren Handhabung von Verteilungskriterien genügen. Genüge das Verteilungsverfahren diesen inhaltlichen Anforderungen nicht, sei eine fehlerfreie, insbesondere dem Gleichheitssatz genügende Ausübung des Verteilungsermessens nicht mehr möglich, jedenfalls nicht mehr gerichtlich nachprüfbar, was dem Betroffenen ein subjektives Recht darauf verleihe, dass die Verteilungsentscheidung in rechtskonformer Weise erneut durchgeführt werde.

44

Es bedürfe keiner Entscheidung, ob die auf der Grundlage des § 13 Abs. 2 FAG erlassene VwV-Ausgleichstock den an die Gestaltung eines Verteilungsverfahrens zu stellenden inhaltlichen Anforderungen genüge. Jedenfalls sei die Verwaltungspraxis des Verteilungsausschusses bei der Gestaltung des Verteilungsverfahrens nicht hinreichend transparent.

45

Der Beklagte habe dargelegt, dass der Verteilungsausschuss im Rahmen der Nr. 5.2.1 VwV-Ausgleichstock als Kriterien für die Prüfung der „Leistungskraft“ der Gemeinden kommunalwirtschaftliche Leistungsparameter wie die Zuführung und Nettoinvestitionsrate in einem dreijährigen Betrachtungszeitraum sowie die Rücklagen und Verschuldungen (Ansätze im Haushalt des laufenden Jahres, Ansätze im Vorjahreshaushalt und Rechnungsergebnis des Vorvorjahres) der einzelnen Gemeinden betrachte. Der Verteilungsausschuss habe den antragstellenden Gemeinden jedoch nicht offen gelegt, in welchem Verhältnis und mit welchem Gewicht er die entsprechenden Daten bei der Betrachtung der einzelnen Gemeinde berücksichtige. Ebenfalls nicht offen gelegt habe er, nach welchen Kriterien er über die Verteilung der Mittel entscheide, wenn die ihm in einem Antragsjahr zur Verfügung gestellten Mittel das gesamte Antragsvolumen des Antragsjahres überstiegen. Bereits aus diesen Gründen seien das Verteilungsverfahren und die Verteilungsentscheidung für die antragstellenden Gemeinden nicht nachvollziehbar und die Verteilungsentscheidung ermessensfehlerhaft.

46

Für die Gemeinden und für die gerichtliche Kontrolle nicht hinreichend nachvollziehbar sei die Verwaltungspraxis des Verteilungsausschusses im Antragsjahr 2014 ferner gewesen, soweit er als ein Kriterium für die Verteilung von Mitteln die „Daumenregel“ herangezogen habe, dass bei jeder antragstellenden Gemeinde pro drei Ortsteile ein Antrag je Antragsjahr berücksichtigungsfähig sei. Diese „Daumenregel“ sei nicht transparent, da der Verteilungsausschuss sie nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung nur als „Grundsatz“ berücksichtige, von dem teils abgewichen werde, etwa wenn die einzelnen Anträge ein besonders großes Antragsvolumen aufwiesen oder die Gemeinde in den vergangenen Jahren schon viele Anträge gestellt habe. Diese Aufstellung eines ungeschriebenen Grundsatzes in Verbindung mit ihrerseits nicht weiter konkretisierten Ausnahmen mache es für die nach Nr. 2.1 dem Grunde nach antragsberechtigten Gemeinden unberechenbar, unter welchen Voraussetzungen der Ausschuss einen Antrag im Einzelfall für noch berücksichtigungsfähig halte und wann dies nicht mehr der Fall sei.

47

Unabhängig von der mangelnden Transparenz sei die Heranziehung des Kriteriums der „Zahl der Anträge im Antragsjahr“ auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil der Ausschuss damit die gesetzlichen Grenzen seines Ermessens (vgl. § 40 LVwVfG und § 114 Satz 1 VwGO) nicht eingehalten habe. Die Berücksichtigung dieses Kriteriums sei mit den Vorgaben der VwV-Ausgleichstock nicht vereinbar. Die VwV-Ausgleichstock bestimme in Nr. 2, welche Gemeinden und sonstigen kommunalen Einrichtungen dem Grunde nach als Zuweisungsempfänger für Mittel aus dem Ausgleichstock in Betracht kämen. Nr. 3 lege weiter fest, für welche Maßnahmen Investitionshilfen gewährt werden könnten. In Nr. 5 schließlich habe der Erlassgeber Vorgaben für die Bemessung der Höhe einer Investitionshilfe gemacht, die auf eine Berücksichtigung der Leistungskraft der Gemeinde (vgl. Nr. 5.2.1), des Eigenmittelbedarfs für die Maßnahme, ihre Verschuldung und die Belastung ihrer Abgabepflichtigen ziele (vgl. Nr. 5.1). Die Zahl der Anträge, die eine Gemeinde für ein Antragsjahr gestellt habe, sei für diese Kriterien nicht relevant. Die Antragszahl biete keinen Anhaltspunkt für die Beantwortung der Frage, ob die antragstellende Gemeinde in den Kreis der nach Nr. 2 antragsbefugten Gemeinden falle und ob die beantragte Maßnahme im Sinne der Nr. 5 förderfähig sei. Die Zahl der von einer Gemeinde gestellten Anträge sage auch nichts darüber aus, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang sie leistungskräftig im Sinne von Nr. 5.2.1 sei, ob und in welchem Umfang sie für eine Maßnahme Eigenmittel aufwenden müsse und wie hoch ihre Verschuldung und die Belastung ihrer Abgabenpflichtigen sei.

48

Die Heranziehung des Kriteriums „Zahl der Anträge im Antragsjahr“ sei auch nicht etwa deshalb gerechtfertigt, weil die VwV-Ausgleichstock ausweislich ihrer Einleitung auf eine „ausgewogene“ Verteilung der Ausgleichstockmittel ziele. Denn die Zahl der Anträge, die eine Gemeinde stelle, sage nichts darüber aus, in welchem Umfang sie Investitionshilfen für ein Antragsjahr begehre und in der Vergangenheit erhalten habe. Das Maß der Inanspruchnahme des Ausgleichstocks könne vielmehr nur nach der Höhe der beantragten und gegebenenfalls gewährten Mittel bemessen werden. Das zeige auch der vorliegende Fall. Die Summe der Investitionshilfen, welche die Klägerin mit ihren sechs Anträgen für das Antragsjahr 2014 begehre, bleibe hinter der Summe zurück, die der Nachbargemeinde Loßburg auf einen einzigen Antrag hin bewilligt worden sei.

49

Nicht transparent und nachvollziehbar sei die von dem Verteilungsausschuss gewählte Praxis schließlich auch insoweit, als er bei der Bemessung der Höhe der Investitionen zwischen Gemeinden im Sinne des ersten Spiegelstrichs der Nr. 2.1 VwV-Ausgleichstock einerseits und den übrigen nach Nr. 2.1 antragsbefugten Gemeinden andererseits differenziere. Die VwV-Ausgleichstock selbst treffe eine Differenzierung zwischen Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern auf der einen Seite und mit über 20.000 Einwohnern auf der anderen Seite nur in Nr. 2.1 für die Definition der tauglichen Zuweisungsempfänger, nicht aber für die in Nr. 5 geregelte Höhe der Investitionshilfe. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob der Beklagte eine solche Differenzierung in einer mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbaren Weise treffen könnte. Jedenfalls müsste sie nach dem oben Gesagten in Richtlinien - das heiße hier in der von § 13 Abs. 2 FAG geforderten Verwaltungsvorschrift - ausdrücklich geregelt sein, um für die antragstellenden Gemeinden nachvollziehbar und gegebenenfalls im gerichtlichen Verfahren auf ihre Einhaltung hin kontrollierbar zu sein.

50

Dass es dazu einer transparenten Entscheidung des Erlassgebers bedürfe, zeige auch der vorliegende Fall. Denn bei der derzeit ungeschriebenen Verwaltungspraxis sei bereits nicht erkennbar, wie der Verteilungsausschuss die von ihm dem Grunde nach vorgenommene Differenzierung bei der Mittelvergabe konkret umsetze.

51

Der Beklagte habe in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass der Verteilungsausschuss eine „Abwägung“ jeweils zwischen den Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern einerseits und mit über 20.000 Einwohnern andererseits durchführe. Falls diese Verwaltungspraxis bedeute, dass der Ausschuss aus den ihm treuhänderisch zur Verfügung gestellten Mitteln zwei „Töpfe“ bilde, auf die jeweils nur Gemeinden der einen Gruppe zugreifen könnten, wäre diese Praxis - unabhängig von der fehlenden Transparenz - auch inhaltlich ermessensfehlerhaft. Eine solche Handhabung würde die derzeitigen gesetzlichen Grenzen des dem Verteilungsausschuss zustehenden Ermessens (vgl. § 40 LVwVfG und § 114 Satz 1 VwGO) nicht wahren, da die Bildung solcher „Töpfe“ mit den Vorgaben der VwV-Ausgleichstock nicht vereinbar sei. Die einem Regierungsbezirk aus dem Ausgleichstock zugeteilten Mittel (vgl. § 13 Abs. 3 und 4 FAG) stünden den antragsberechtigten Gemeinden insgesamt zur Verfügung. Für eine weitere Aufteilung dieser Mittel nach „Gemeindegruppen“ und eine gruppenspezifische Verteilungsentscheidung böten weder die §§ 13 f. FAG noch die gegenwärtige VwV-Ausgleichstock eine rechtliche Grundlage. Die Ausübung des Verteilungsermessens müsse sich danach auf die gesamten im Regierungsbezirk zur Verfügung stehenden Mittel und auf alle berechtigterweise antragstellenden Gemeinden beziehen.

52

Gegen dieses ihm am 09.10.2015 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 04.11.2015 Berufung eingelegt, zu deren Begründung er ausführt, ein Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung scheitere schon daran, dass sämtliche Mittel aus dem Ausgleichstock für das Haushaltsjahr 2014 vergeben seien. Mit Ausnahme der an die Klägerin gerichteten Bescheide seien alle Bewilligungsbescheide bestandskräftig geworden. Mit ihnen habe eine abschließende Mittelzuweisung stattgefunden. Im Jahr 2014 nicht verbrauchte Mittel in Höhe von insgesamt 1,1 Mio. EUR seien zwar auf das Haushaltsjahr 2015 übertragen worden. Eine zusätzliche Zuweisung würde aber nunmehr dazu führen, dass die Mittel aus dem Haushaltsjahr 2018 gekürzt werden müssten. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn die Verpflichtung zur Neubescheidung darauf zurückginge, dass andere Zuwendungsbescheide als rechtswidrig beanstandet worden seien und eine Rückforderung dieser Zuwendungsmittel zu prüfen wäre. Im Falle der Rückforderung wäre über die Vergabe dieser Mittel aus dem konkreten Haushaltsjahr erneut zu entscheiden. Ein solcher Fall werde von der Klägerin nicht geltend gemacht.

53

Die Klägerin habe ferner bereits die formellen Voraussetzungen für einen Anspruch auf eine Investitionshilfe nicht erfüllt, da sie die Frist gemäß Nr. 6.2 VwV-Ausgleichstock nicht eingehalten habe. Danach hätten die Anträge bis zum 01.02.2014 gestellt sein müssen, während sie im Fall der Klägerin erst am 10.04.2014 eingegangen seien. Die Fristversäumnis beruhe maßgeblich auf dem Verhalten der Klägerin, die auch die Nachfrist habe verstreichen lassen. Daher sei die Klägerin nicht schutzwürdig. Zudem würde eine Berücksichtigung verspäteter Anträge dem Zweck der Ausschlussfrist zuwiderlaufen und zu Lasten der anderen Antragsteller gehen, da die Mittel gedeckelt seien.

54

Die Klägerin habe eine noch nicht priorisierte Liste dem Regierungspräsidium erst am 17.03.2014 per E-Mail übermittelt. Zu den im Schreiben des Regierungspräsidiums vom 13.12.2013 genannten Fristen sei anzumerken, dass es sich bei der dort genannten Frist „01.März 2014“ um den Zeitpunkt handele, bis zu dem die Investitionshilfeanträge der unter der Aufsicht der Landratsämter stehenden Kommunen beim Regierungspräsidium grundsätzlich zumindest per Liste (vgl. den dem Schreiben vom 13.12.2013 beigefügten Vordruck) angemeldet werden müssten. Für die direkt der Rechtsaufsicht des Regierungspräsidiums unterstehenden Großen Kreisstädte sollten zum gleichen Zeitpunkt zumindest Zweitfertigungen der Anträge (ohne Unterlagen), das heiße Anträge, die noch nicht mit sämtlichen Antragsunterlagen versehen sein müssten, übersandt werden. Diese Vorgehensweise sei Voraussetzung, um überhaupt in die Disposition des begrenzten Mittelkontingents und die anschließende Antragsbearbeitung einsteigen zu können. Davon zu unterscheiden sei die auf Seite 2 des Schreibens vom 13.12.2013 erwähnte Bearbeitungsfrist „20. KW“, die den Landratsämtern für die gemeindewirtschaftsrechtliche Prüfung der Anträge und Übersendung an die Bewilligungsstelle eingeräumt werde. Diese richte sich ausdrücklich nicht an Große Kreisstädte, bei denen die gemeindewirtschaftsrechtliche Prüfung unmittelbar durch das Regierungspräsidium als Rechtsaufsichtsbehörde erfolge.

55

Die Entscheidungen des Verteilungsausschusses seien entgegen der Begründung des Verwaltungsgerichts auch formell und materiell rechtmäßig.

56

Das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass die Bescheide vom 31.07.2014, mit denen eine Teilförderung gewährt worden sei, sich auf eine tabellarische Darstellung zu der Frage beschränkten, wie die Maßnahme aus Sicht des Verteilungsausschusses zu finanzieren sei. Dies treffe nicht zu. Unter Nr. 3 der Bescheide seien die Teilablehnungen knapp begründet worden. Spätestens aber durch die Angaben während des gerichtlichen Verfahrens seien die Entscheidungen formell ausreichend begründet worden. Zudem habe das Regierungspräsidium nachträglich zu seinen Bescheiden mit jeweiligen Schreiben vom 04.10.2017 eine Begründung gegeben. Damit sei die nach § 39 Abs. 1 LVwVfG erforderliche Begründung jedenfalls rechtzeitig nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG nachgeholt worden.

57

In materieller Hinsicht werfe das Verwaltungsgericht die Frage auf, ob die VwV-Ausgleichstock den an die Gestaltung des Verteilungsverfahrens zu stellenden inhaltlichen Anforderungen genüge. Dies sei zu bejahen. Aus dem Finanzausgleichsgesetz und der Verwaltungsvorschrift ergäben sich in für die Antragsteller ersichtlicher Weise die Kriterien für die Verteilung der Mittel.

58

Bereits aus den gesetzlichen Festlegungen ergebe sich, dass, wenn mehr Mittel als vorhanden beantragt würden, nur eine Verteilung der vorhandenen Mittel erfolgen könne und daher Anträge abgelehnt oder in geringerer Höhe bewilligt werden müssten. Die Verteilung der Mittel ergebe sich somit aus der Gesamtsumme und den in der VwV-Ausgleichstock genannten Kriterien. So lege die VwV-Ausgleichstock in Nr. 5.1 die Kriterien für die Höhe und damit die Verteilung der Mittel fest. Es wäre verfehlt, die genannten Kriterien in Nr. 5 VwV-Ausgleichstock allein als objektiven Maßstab zu interpretieren, der aufgrund der Deckelung der Mittel und des regelmäßig diese überschreitenden Antragsvolumens ohnehin nicht zur Anwendung komme. Vielmehr stellten diese Kriterien den Maßstab für die Verteilungsentscheidung dar.

59

Anknüpfend an Nr. 5.1 seien die Kriterien zur Ermittlung der Leistungskraft in Nr. 5.2.1 detailliert beschrieben. Im ersten Spiegelstrich werde ausdrücklich das Hinausschieben von weniger dringlichen Maßnahmen der antragstellenden Gemeinde gefordert. Daraus ergebe sich zugleich, dass der Verteilungsausschuss eine Beschränkung der Anzahl der Anträge, die eine Gemeinde stellen dürfe, vornehmen dürfe. Die Beschränkung der Anzahl der Anträge führe gerade dazu, dass eine Gemeinde sich auf die dringlichsten Maßnahmen konzentriere.

60

In Nr. 5.2.2 VwV-Ausgleichstock würden die Anforderungen an die Bemessung der Eigenmittel exakt normiert. Das Abheben auf die Leistungskraft der Gemeinde und die von ihr aufzubringenden Eigenmittel führe dazu, dass der Verteilungsausschuss bei der Bemessung der Höhe der Investitionshilfe das Vermögen der Gemeinde, Eigenmittel aufzubringen, und die Höhe der für die notwendige Maßnahme erforderlichen Eigenmittel betrachten müsse, so dass auch die verminderte Leistungskraft der Gemeinde im Verhältnis zum notwendigen Investitionsvolumen, zum Beispiel bei einer kleineren Gemeinde mit geringerer Leistungskraft, die eine für ihre Verhältnisse große Investition tätigen müsse, zu berücksichtigen sei.

61

Des Weiteren würden in Nr. 5.2.3 VwV-Ausgleichstock die Voraussetzungen einer untragbar hohen Verschuldung normiert. Daraus resultiere, dass für die Entscheidung eine Gesamtbetrachtung notwendig sei.

62

Der Verteilungsausschuss habe sein Ermessen auch in rechtlich einwandfreier Weise ausgeübt. Dabei sei von der Funktion des Ausgleichstocks als ein subsidiäres Finanzierungsinstrument auszugehen, das nur in Ausnahmefällen eingreifen solle, wenn eine Gemeinde trotz aller zumutbaren Eigenanstrengungen ihre Aufgaben nicht erfüllen könne (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FAG). Daneben seien die Stellung und die Aufgabenzuweisung des Verteilungsausschusses selbst in die Bewertung mit einzubeziehen. Beim Einsetzen des Ausgleichstocks komme es auf die Leistungskraft der Gemeinde insgesamt an. Ein Investitionssystem nach dem reinen „Anhörungs-Gießkannenprinzip“ habe nicht geschaffen werden sollen. Vielmehr solle mit dem Ausgleichstock jenseits der schematisch festgelegten Schlüsselzuweisungen in Einzel- und Härtefällen je nach finanzieller Lage und Umfang der örtlichen Aufgaben eine Aufstockung vorgenommen werden.

63

Aus der VwV-Ausgleichstock ergäben sich damit bei der Entscheidung über den Antrag auf Gewährung einer Investitionshilfe für notwendige kommunale Einrichtungen die folgenden Prüfungsschritte: 1. Feststellung einer zuwendungsfähigen Maßnahme (Nr. 3.1 und 3.2), 2. Festlegung der Rangfolge der Maßnahmen (Nr. 3.3), 3. Festlegung der Rangfolge der Maßnahmen unter Beachtung der Vorgabe der Nr. 3.3 letzter Spiegelstrich, 4. Festlegung der Höhe der Investitionshilfe.

64

Auf den Stufen dieses Prüfungsrasters führe die VwV-Ausgleichstock als tatbestandliche Voraussetzungen zahlreiche Kriterien auf, die lediglich zum Teil quantifizierbar seien. Daneben bediene sich die VwV-Ausgleichstock an verschiedenen Stellen unbestimmter Rechtsbegriffe, die politische, planerische und finanzielle Erwägungen und Beurteilungen durch die Mitglieder des Ausschusses erforderten. Dies gelte zunächst für die zuwendungsfähigen Maßnahmen. Zuwendungsfähige Maßnahmen seien notwendige und vordringliche kommunale Maßnahmen, die für den Haushalt von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung seien und nach den Grundsätzen einer leistungsfähigen, sparsamen und wirtschaftlichen Verwaltung geplant seien, wenn ihre Finanzierung und die zu erwartenden Folgekosten unter Berücksichtigung möglicher Zuschüsse die Leistungskraft der Gemeinde und ihrer Abgabepflichtigen nicht überstiegen und sie nicht in Widerspruch zu landesplanerischen Zielsetzungen stünden. Dabei seien vorrangig zu berücksichtigen Maßnahmen, die fachbezogen gefördert würden, zu einer räumlich ausgewogenen infrastrukturellen Ausstattung der Gemeinde beitrügen und von den Einwohnern in besonderer Weise gefördert würden. Unbeschadet dieser Vorgaben sei eine ausgewogene Verteilung der Mittel mit dem Ziel einer möglichst gleichmäßigen infrastrukturellen Ausstattung aller Gemeinden und der Berücksichtigung infrastruktureller Besonderheiten einzelner Gemeinden anzustreben. Was die konkrete Höhe der Investitionshilfe betreffe, so seien weitere als unbestimmte Rechtsbegriffe formulierte Parameter - damit einer Einzelfallbewertung unterliegend - in die Entscheidungsfindung einzubeziehen. Dazu komme die Vorgabe, die Mittel unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Ausgleichstocks in strukturell ausgewogener und bedarfsgerechter Weise zu verteilen.

65

Derartige Vorgaben ließen sich nicht in mathematische Formeln übersetzen. Sie verlangten vielmehr - jeweils auf die antragstellende Gemeinde bezogen - fachliche und politische Prognoseentscheidungen und höben sich damit wesentlich vom Typus sonstiger Verteilungsmechanismen bei Förderprogrammen ab, die auf der Grundlage von in Richtlinien etc. vorgegebenen, nachrechenbaren Maßen und Größen aufsetzten und ein Verteilungssystem vorgäben. Dies sei nicht das Modell der VwV-Ausgleichstock. Nach den Bestimmungen der VwV-Ausgleichstock ergebe sich die Höhe der Investitionshilfe im Einzelfall aus einer Gesamtschau unterschiedlicher Einzelaspekte, die jeweils durch unbestimmte Rechtsbegriffe bestimmt würden. In der Zusammenschau ließen sich diese vielfältigen Vorgaben nicht vorab in ein starres Regelwerk übersetzen.

66

Angesichts der Dynamik kommunalpolitischer Notwendigkeiten, die einerseits in vielen Fällen von bundes- und landespolitischen Entscheidungen mitbestimmt würden und die andererseits auch sich unterjährig wandelnden finanziellen Rahmenbedingungen unterlägen, wäre ein solches Regelwerk kaum mehr zu handhaben. Aufgrund der Komplexität der Kriterien und der Abhängigkeit vom Antragsverhalten anderer Gemeinden sei eine vorhergehende Berechenbarkeit der Ansprüche nicht möglich. Es müsse daher bezweifelt werden, dass ein solches Regelwerk mit vertretbarem Aufwand vom Verteilungsausschuss beziehungsweise der Geschäftsstelle aufzustellen und fortzuschreiben wäre. Dies sei aber auch nicht rechtsstaatlich geboten. Auch in anderen Förderverfahren, etwa wenn nach dem Prioritätsprinzip entschieden werde, könnten Antragsteller die Erfolgsaussichten nicht beurteilen. Angesichts der Nachrangigkeit des Ausgleichstocks als subsidiäres Finanzierungsinstrument sei dies vom Gesetz- beziehungsweise Richtliniengeber auch nicht gewollt und deswegen nicht in den Rechtsgrundlagen festgeschrieben worden. Stattdessen habe sich über viele Jahre eine Verwaltungspraxis herausgebildet, die von den Gemeinden als tauglich angesehen werde, sachgerechte und ermessensfehlerfreie Entscheidungen hervorzubringen.

67

Getroffen würden die Entscheidungen über die Investitionshilfen vom Verteilungsausschuss, der mit drei Vertretern der kommunalen Landesverbände und zwei Vertretern des Regierungspräsidiums besetzt sei. Nach § 14 FAG hätten die kommunalen Mitglieder die Mehrheit. Über die Besetzung mit Vertretern der Gemeinden und Landkreise habe der Normgeber deren besondere Informations-, Wissens- oder Beurteilungskompetenz in den Entscheidungsprozess einführen wollen. Diese Mitglieder des Verteilungsausschusses seien in besonderer Weise aus eigener Tätigkeit, eigenem Wissen und eigener Erfahrung geeignet, die vielfältigen Parameter zu würdigen und die notwendigen Prognoseentscheidungen zu treffen. Die rechtliche Konstruktion dieses Verfahrens gleiche damit Sondersituationen, für die die Rechtsprechung einen behördlichen Beurteilungsspielraum bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe anerkenne, der der gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt zugänglich sei. Dies seien Fallgruppen, bei denen Risiko- und Prognoseentscheidungen zu treffen seien und/oder bei denen Entscheidungen durch unabhängig gestellte, weisungsfreie Sachverständigenausschüsse gefällt würden.

68

Hier beschränke sich die gerichtliche Überprüfung darauf, ob der Entscheidung sachfremde Erwägungen zugrunde gelegen hätten, das Fairnessgebot beachtet worden sei, allgemein anerkannte Bewertungsmaßstäbe angewendet worden seien, der Entscheidung ein zutreffender Sachverhalt zugrunde gelegt worden sei sowie sonstige Verfahrensvorschriften eingehalten worden seien. Dies sei vorliegend der Fall. Der Entscheidung sei ein zutreffender Sachverhalt zugrunde gelegt worden. Dafür, dass dies in Bezug auf den Antrag der Klägerin in der maßgeblichen Sitzung nicht der Fall gewesen wäre, bestünden keine Anhaltpunkte. Mittels der Sitzungsunterlagen hätten den Mitgliedern des Ausschusses das notwendige Datenmaterial für den Antrag der Klägerin sowie die weiteren Anträge vorgelegen, um im Einzelfall eine sachgerechte Entscheidung treffen zu können. Dies seien zum einen die aktuellen Haushaltseckdaten der Ausgleichstockgemeinden sowie - für jeden zur Entscheidung gestellten Antrag - eine Maßnahmenbeschreibung, die Beschreibung der Finanzierung sowie die Darlegung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Antragstellers gewesen. Damit hätten sich die Mitglieder des Verteilungsausschusses über alle Anträge gleichermaßen informieren und ihr Urteil auf der Grundlage von objektiven Daten und Fakten bilden können.

69

Die Bewertung der tatsächlichen Grundlagen und die Umsetzung in eine Entscheidung seien Elemente eines intellektuellen Prozesses, der einer Prüfungsentscheidung angenähert sei und sich damit einer vollen gerichtlichen Überprüfung entziehe. Die Erwartung, die Bewilligungsentscheidung lasse sich im Vorhinein berechnen, würde die Berufung des Verteilungsausschusses überflüssig machen. Dieser habe die Beschränkung der Anzahl der Anträge zu Recht vorgenommen. Da die Mittel im Ausgleichstock gedeckelt seien, sei die Begrenzung der Anzahl der Anträge ein ebenso nachvollziehbares wie sachlich angemessenes Kriterium, um mit den vorhandenen Mitteln auszukommen. Die Begrenzung der Anzahl der Anträge trage insbesondere zu der in Nr. 5.2.1 VwV-Ausgleichstock geforderten Konzentration auf die dringlichsten Maßnahmen bei, indem die Gemeinden dazu gezwungen seien, prioritäre Maßnahme auszuwählen. Der Verteilungsausschuss habe bei der Entscheidung nicht zwei „Töpfe“ für Gemeinden mit bis zu 20.000 und für solche mit mehr als 20.000 Einwohnern gebildet. Der Verteilungsausschuss sei berechtigt, die Größe und Leistungskraft der Gemeinde und die Bedeutung der jeweiligen Maßnahme für die Bewertung heranzuziehen.

70

Die herangezogenen Parameter seien den Gemeinden bekannt. Auch wüssten sie, dass die Verteilungsentscheidungen nicht auf einer starren Berechnungsmethode beruhten, sondern eine Gesamtwertung aller Parameter im Vergleich untereinander darstellten. Bei den für die Zuschussbemessung wesentlichen haushaltswirtschaftlichen Eckdaten handele es sich um die Steuerkraftsummen je Einwohner unter Betrachtung eines dreijährigen Zeitraumes (laufendes Haushaltsjahr, Vorjahr, Vorvorjahr), der ebenfalls auf den genannten Dreijahreszeitraum bezogenen Nettoinvestitionsrate je Einwohner (Saldogröße aus dem Zahlungsmittelüberschuss und den ordentlichen Tilgungen) und der anrechenbaren Verschuldung zum 01.01. des laufenden Haushaltsjahres. Für die der Zuschussbemessung zugrunde gelegte Förderhöhe in Prozent der Eigenlast (Förderquote) würden - neben einzelfallbezogenen zusätzlichen Entscheidungsparametern - diese Haushaltseckdaten einander gegenübergestellt. Bei den einzelfallbezogenen zusätzlichen Entscheidungsparametern handele es sich zum Beispiel um die Anzahl der Anträge im laufenden Jahr sowie im mehrjährigen Betrachtungszeitraum sowie die konkrete Förderhöhe im laufenden Jahr und im mehrjährigen Betrachtungszeitraum.

71

Eine Übersicht (Anlage B3 bezüglich der beiden benachbarten Städte Horb a.N. [Klägerin; Einwohnerzahl 24.196] und Nagold [Einwohnerzahl 21.118]) belege diese Vorgehensweise und lasse gleichzeitig das sachgerechte Ergebnis erkennen. Während die gemittelte Steuerkraftsumme der Stadt Nagold (1.100,-- EUR/EW) die der Klägerin (1.059,-- EUR/EW) geringfügig übersteige, liege die Pro-Kopf-Verschuldung von Nagold um ca. 200,-- EUR/EW deutlich über der der Klägerin. Die gemittelte Nettoinvestitionsrate der Klägerin stelle sich mit 47,-- EUR/EW erheblich besser dar, als die der Stadt Nagold mit 19,-- EUR/EW. Die Förderquote der bei dieser Betrachtung etwas bessergestellten Klägerin liege bei 21,1 %, die der etwas schlechter gestellten Stadt Nagold bei 24 %. Dass diese Bewertung von der Klägerin geteilt werde, habe diese auch öffentlich eingeräumt. Im Zusammenhang mit kritischen Fragen aus den Reihen des Gemeinderats hätten die Vertreter der Klägerin darauf hingewiesen, dass Nagold rund 10 Mio. EUR höhere Schulden als die Klägerin habe und darüber hinaus Probleme, ihren Haushalt auszugleichen, während der Klägerin dies schon gelänge. Außerdem werde darauf hingewiesen, dass in den kommenden vier Jahren die Klägerin ein Defizit von 260.000,-- EUR erwarte, Nagold dagegen von 3,29 Mio. EUR. Diese zutreffenden Ausführungen der Klägerin unterstrichen die im Vergleich mit den anderen Kommunen angemessene Förderhöhe der Klägerin, die im Jahr 2014 für drei Anträge eine Investitionshilfe aus dem Ausgleichstock erhalten habe (Nagold ein Antrag, Loßburg ein Antrag). Damit nehme die Klägerin in Bezug auf die Anzahl der Bewilligungen im Jahr 2014 sowohl im Regierungsbezirk als auch im Land den Spitzenplatz ein.

72

Die Angemessenheit der Höhe der Förderung und damit die Richtigkeit des im Jahr 2014 prognostizierten Förderbedarfs bestätige sich auch in der Rückschau. Die Klägerin komme gemäß Haushaltssatzung bereits im Kernhaushalt ab 2014 ohne Kreditaufnahmen aus. Dies gelinge ihr ebenfalls im Jahr 2015 und in allen weiteren Folgejahren des Finanzplanungszeitraums. Die Investitionshilfen seien damit unbestreitbar so bemessen gewesen, dass unter Berücksichtigung der Leistungskraft der Gemeinde und des Eigenmittelbedarfs für die Maßnahme sowie für die von der Gemeinde in absehbarer Zeit notwendig zu erfüllenden Investitionsausgaben sowohl eine auf Dauer untragbar hohe Verschuldung der Gemeinde als auch eine übermäßige Belastung ihrer Abgabepflichtigen vermieden worden sei (Nr. 5.1 VwV-Ausgleichstock). Gegenteiliges werde auch von der Klägerin nicht vorgebracht.

73

Bei einem Vergleich der haushaltswirtschaftlichen Beurteilung zwischen der Klägerin und der Gemeinde Loßburg (Einwohnerzahl 7.449) seien auch das Investitionsvolumen und der damit zusammenhängende Finanzierungsbedarf von Bedeutung. Während sich das Investitionsvolumen im Kernbereich der in Bezug auf die Einwohnerzahl mehr als dreimal so großen Klägerin in den Haushaltsjahren 2012 auf 4,623 Mio. EUR, 2013 auf 4,83 Mio. EUR und 2014 auf 3,978 Mio. EUR belaufe, liege das Investitionsvolumen der Gemeinde Loßburg im gleichen Zeitraum in den Haushaltsjahren 2012 bei 1,78 Mio. EUR, 2013 bei 2,44 Mio. EUR und 2014 bei 6,47 Mio. EUR. Das außergewöhnlich hohe Investitionsvolumen der Gemeinde Loßburg im Jahr 2014 werde geprägt von der aus dem Ausgleichstock geförderten Maßnahme, mit der die Konzentration von drei Kindertagesstätten an einem Standort bei gleichzeitiger Bedarfsdeckung mit Kinderbetreuungsplätzen realisiert werde, und dies bei gleichzeitiger Ausnutzung der damit verbundenen Synergieeffekte.

74

Im Jahr 2014 liege das Investitionsvolumen der Gemeinde Loßburg alleine mit der geförderten Einzelmaßnahme „Neubau eines Kinderhauses in Loßburg“ um rund das 1,5-fache über dem gesamten Investitionsbedarf der Klägerin im gleichen Jahr. Wie die mehrjährige Betrachtung deutlich zeige, habe die Maßnahme für die Gemeinde Loßburg eine überragende finanzielle Bedeutung, deren Volumen und deren Refinanzierung wesentlich nachhaltigere Auswirkungen auf die haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde habe, als das bei dem vergleichsweise bescheidenen Investitionsverhalten der Klägerin der Fall sei. Die Gemeinde Loßburg zähle seit über 20 Jahren zu den leistungsschwachen Gemeinden im Regierungsbezirk Karlsruhe, die regelmäßig durch Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock zur Finanzierung ihrer Investitionsvorhaben unterstützt würden. Die bezuschussten Maßnahmen seien dabei mit wenigen Ausnahmen dem Pflichtaufgabenbereich der Gemeinde zuzuordnen. Der Neubau des Kinderhauses im Jahr 2014 hebe sich von den Investitionsvorhaben der vergangenen Jahre insoweit ab, als es sich um ein Neubauvorhaben mit einem sehr hohen Investitionsvolumen handele. Die bezuschussten Maßnahmen der Vorjahre hätten sich überwiegend auf die Sanierung und Modernisierung der vorhandenen Infrastruktur sowie Ersatzbeschaffungen im Feuerwehrbereich konzentriert. Die Finanzlage von Loßburg werde im Übrigen stark durch die Gewerbesteuerzahlungen eines ortsansässigen Großbetriebs geprägt. In den Jahren 2009 und 2010 seien durch einen massiven Einbruch beim Gewerbesteueraufkommen Rechnungsfehlbeträge von insgesamt 3,4 Mio. EUR entstanden, die bis zum Rechnungsabschluss 2012 nach einer Erholung der Gewerbesteuer vollständig hätten abgedeckt werden können. Die Gemeinde habe seit 2003 umfangreiche Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen umgesetzt und ihre weit überdurchschnittliche Verschuldung kontinuierlich abgebaut. Dies spiegele sich auch in den Investitionshilfequoten (bezogen auf die Eigenlast) wieder, die sich über Jahre hinweg stetig verringert hätten. Nach alledem sei die erfolgte Förderung der Gemeinde Loßburg sachgerecht und nicht zu beanstanden.

75

Soweit die Klägerin auf das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz und die dazu erlassene Verwaltungsvorschrift (VwV-KlnvFG) verweise, gehe dies fehl. Das Land habe infolge der unterschiedlichen Zielsetzungen beider Verwaltungsvorschriften die Begriffe „finanzschwach“ (Kommunalinvestitionsförderungsgesetz) und „leistungsschwach“ (Ausgleichstock) unterschiedlich definiert. Im Rahmen des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes stelle der Bund den Ländern insgesamt 3,5 Mrd. EUR zur Verfügung. Der auf das Land Baden-Württemberg entfallende Anteil liege bei 247,695 Mio. EUR. Von diesem Betrag flössen 40 Mio. EUR in den Breitbandausbau. Von den verbleibenden 207,695 Mio. EUR würden 167,695 Mio. EUR als pauschale Zuweisungen an finanzschwache Kommunen verteilt, während für den Ausgleichstock 2 - KlnvF-Fonds 40 Mio. EUR zur Verfügung gestellt würden. Das Vergabeverfahren für die Zuwendungen aus der pauschalen Investitionsförderung und aus dem Ausgleichstock 2 - KlnvF-Fonds sei in der VwV-KlnvFG geregelt. Da ein so ausdifferenziertes und aufwändiges Beurteilungssystem für die Finanzschwäche einer Gemeinde bei der Umsetzung des Kommunalinvestitionsförderungsprogramms einen zu großen Aufwand bedeutet hätte, sei für die Verteilung der pauschalen Investitionsförderung das von der Klägerin angesprochene Berechnungsschema für die pauschale Investitionsförderung entwickelt worden, nach dem die zu verteilenden Mittel nach den Kriterien „unterdurchschnittliche Steuerkraft" und „überdurchschnittliche Arbeitslosenzahl“ verteilt würden. Das Kriterium der Arbeitslosenzahl sei neben den Kriterien Einwohnerzahl und Kassenkreditbestand ausweislich der Begründung des Gesetzes zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen vom Bund herangezogen worden, um die Verteilung der Mittel auf die Länder vorzunehmen (BR-Drs. 120/15, S. 12).

76

Unter den finanzschwachen Gemeinden im Sinne der VwV-KlnvFG, deren Zuwendung nach dem Berechnungsschema für die pauschale Investitionsförderung ermittelt worden sei, fänden sich eine Reihe von Gemeinden - beispielhaft sei hier die Stadt Walldorf im Rhein-Neckar-Kreis genannt - die aufgrund ihrer überdurchschnittlich guten Finanzausstattung auch bundesweit Spitzenplätze belegten. Daraus werde ersichtlich, dass die diesbezüglichen Maßstäbe für Zuwendungen aus dem Ausgleichstock als subsidiärem Finanzierungsinstrument, das nur in Ausnahmefällen eingreifen solle, wenn eine einzelne Gemeinde trotz aller zumutbaren Eigenanstrengungen ihre Aufgaben nicht erfüllen könne (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FAG), nicht geeignet seien. Aus den unterschiedlichen Zielsetzungen des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes und des Ausgleichstocks in Baden-Württemberg heraus habe der Verordnungsgeber deshalb auch darauf verzichtet, den Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock 2 -KlnvF-Fonds das Berechnungsschema für die pauschale Investitionsfinanzierung zu Grunde zu legen, sondern vielmehr für die Bemessung der Investitionshilfen ausdrücklich die einschlägigen Regelungen der VwV-Ausgleichstock für anwendbar erklärt. Daraus werde ersichtlich, dass der Verordnungsgeber begrifflich unter der „finanzschwachen Gemeinde“ im Sinne des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes etwas völlig anderes verstehe als unter der „leistungsschwachen Gemeinde“ im Sinne der VwV-Ausgleichstock. Der ausdrückliche Verweis in der VwV-KInvFG auf die Bestimmungen der VwV-Ausgleichstock unterstreiche vielmehr die Richtigkeit und die Bedeutung der dort genannten Entscheidungskriterien.

77

Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Verteilung der Mittel aus dem Ausgleichstock über die VwV-Ausgleichstock hinaus einer transparenten Gestaltung des Verteilungsverfahrens und der Verteilungskriterien durch im Vorfeld der Entscheidung nach außen sichtbar geregelten Kriterien bedürfe. Das Verwaltungsgericht knüpfe dafür an die Rechtsprechung über die Auswahl von Marktbeschickern an. Diese Regelungen dazu seien mit der Verteilung der Mittel aus dem Ausgleichstock nicht vergleichbar. § 70 Abs. 3 GewO ordne nur an, dass bei begrenzten Kapazitäten der Veranstalter aus sachlich gerechtfertigten Gründen einzelne Aussteller und Anbieter von der Teilnahme an der Veranstaltung ausschließen könne. Weiter konkretisierende Regelungen fehlten.

78

Anders liege es bei der Verteilung der Mittel aus dem Ausgleichstock. § 13 Abs. 2 FAG ordne ausdrücklich an, dass das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und das Finanzministerium Verwaltungsvorschriften über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks zu erlassen hätten. Eine ohne solche Verwaltungsvorschriften oder unter Abweichung von ihnen erfolgte Gewährung von Bedarfszuweisungen sei mit dieser gesetzlichen Regelung unvereinbar. Die Verteilung der Mittel obliege nach § 14 Abs. 1 FAG dem Verteilungsausschuss. Er habe nach pflichtgemäßem Ermessen über die Verteilung der Mittel nach Maßgabe des Bedarfs unter Beachtung des Gleichheitssatzes zu entscheiden. Dabei stehe dem Verteilungsausschuss ein weiter Entscheidungsspielraum zu. Er beziehe sich auf die Handhabung der nach den Vorgaben der VwV-Ausgleichstock bestehenden Wertungsspielräume und umfasse insbesondere die Verteilung der Mittel unter den leistungsschwachen Gemeinden. Der weite Entscheidungsspielraum folge daraus, dass mit dem Verteilungsausschuss ein sachverständiges Gremium mit einer der Materie gerecht werdenden personellen Zusammensetzung zu entscheiden habe. Neben zwei Vertretern des Regierungspräsidiums gehörten dem Verteilungsausschuss drei Vertreter der Gemeinden und Landkreise an, die vom Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz nach Anhörung der kommunalen Landesverbände berufen würden. Sie repräsentierten die möglichen Begünstigten der Verteilungsentscheidung. Im Verteilungsausschuss hätten sie die Mehrheit. Dies sei im Hinblick auf § 14 Abs. 2 FAG von besonderer Bedeutung, da der Verteilungsausschuss mit Stimmenmehrheit entscheide. Auch diese Regelung zeige, dass dem Verteilungsausschuss ein weiter Entscheidungsspielraum zugestanden werde, der nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliege. Die Vorschrift sei vergleichbar mit Normen, in denen unabhängigen Sachverständigengremien nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbare Beurteilungsspielräume eingeräumt würden.

79

Der Entscheidungsspielraum des Verteilungsausschusses werde nur durch die Regelungen der VwV-Ausgleichstock eingegrenzt. Einer darüber hinausgehenden transparenten Gestaltung des Verteilungsverfahrens und der Verteilungskriterien bedürfe es nicht. Kriterien für die Ermessensausübung ergäben sich unter anderem aus Nr. 3.3 VwV-Ausgleichstock über vorrangig zu berücksichtigende Maßnahmen. Im letzten Spiegelstrich sei dort festgehalten, dass eine ausgewogene Verteilung der Mittel mit dem Ziel einer möglichst gleichmäßigen infrastrukturellen Ausstattung der Gemeinden und der Berücksichtigung infrastruktureller Besonderheiten einzelner Gemeinden (insbesondere Fremdenverkehrsstruktur) anzustreben sei.

80

Hinzu komme, dass bei der Höhe der Investitionshilfe nach Nr. 5.2.1 die Leistungskraft der Gemeinde zu berücksichtigen sei. Reichten die zur Verfügung stehenden Mittel nicht aus, um alle zuwendungsfähigen Maßnahmen in der gewünschten Höhe zu fördern, könne die unterschiedliche Leistungskraft der Gemeinden ein Kriterium der Verteilungsentscheidung sein. Entscheidend sei allein, dass die Verteilungsentscheidung sich an Kriterien orientiere, die sich aus den Regelungen der VwV-Ausgleichstock herleiten ließen. Einer zusätzlichen Gestaltung des Verteilungsverfahrens und der Verteilungskriterien im Vorfeld der Entscheidung durch nach außen sichtbar geregelte Kriterien bedürfe es dagegen nicht.

81

Zu Unrecht meine das Verwaltungsgericht auch, das Kriterium der „Zahl der Anträge im Antragsjahr“ sei kein Kriterium, das bei der Verteilungsentscheidung berücksichtigt werden könne. Das Verwaltungsgericht nehme dabei Bezug auf die Vorgabe aus dem Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 13.12.2013, wonach eine Antragskontingentierung vorgenommen worden und danach vom Grundsatz her je drei Ortsteile nur ein Antrag berücksichtigungsfähig sei. Dieses Kriterium halte das Verwaltungsgericht einerseits für intransparent, andererseits meine es, die Verteilungsentscheidung dürfe daran nicht orientiert werden. Tatsächlich sei dieses Kriterium sachgerecht. Bei einer großen Zahl an Ortsteilen ergebe sich auch ein Mehrbedarf für die Infrastruktur. Deshalb könne die Zahl der berücksichtigungsfähigen Anträge an der Zahl der Ortsteile der Gemeinden ausgerichtet werden. Damit werde dem Kriterium der ausgewogenen Verteilung der Mittel mit dem Ziel einer möglichst gleichmäßigen infrastrukturellen Ausstattung aus Nr. 3.3 VwV-Ausgleichstock Rechnung getragen. Der Umstand, dass es sich dabei um einen ausnahmefähigen Grundsatz handele, trage der Vorgäbe Rechnung, dass infrastrukturelle Besonderheiten einzelner Gemeinden zu berücksichtigen seien.

82

Unabhängig davon sei dieses Kriterium für die Entscheidung über die Anträge der Klägerin nicht maßgebend gewesen. Die Zahl der Anträge der Klägerin sei nicht über einen Antrag je drei Ortsteile hinausgegangen.

83

Zu Unrecht meine das Verwaltungsgericht weiter, das Kriterium der Zahl der Einwohner der Gemeinden sei nicht sachgerecht. Die Verteilungsentscheidung dürfe nicht zwischen Gemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnern und solchen mit mehr als 20.000 Einwohnern differenzieren. Auch dies überzeuge nicht. Nr. 5.5 VwV-Ausgleichstock sehe Bagatellgrenzen für die Förderung vor, die nach der Zahl der Einwohner der Gemeinden differenzierten. Schon dies zeige, dass eine einwohnerzahlbezogene Differenzierung bei der Höhe der Zuschüsse in der VwV-Ausgleichstock angelegt sei und ein sachgerechtes Kriterium sein könne. Bestätigt werde dies durch Nr. 2.1 VwV-Ausgleichstock, die zwischen Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern und solchen mit mehr als 20.000 bis 25.000 Einwohnern bei der Förderungswürdigkeit differenziere. Gemeinden mit mehr als 20.000 bis 25.000 Einwohnern seien nur dann förderungswürdig. wenn sie wegen ihrer zentralörtlichen Stellung oder wegen einer Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile oder wegen zahlreicher Streusiedlungen einen größeren Ausbaubedarf an infrastrukturellen Einrichtungen hätten. Dem liege die Überlegung zugrunde, dass der Investitionsbedarf bei kleineren Gemeinden in der Regel nicht so konstant wie bei größeren Gemeinden sei. Ein einmaliges Vorhaben einer kleinen Gemeinde könne in seiner Größenordnung ein normales Haushaltsvolumen übersteigen. Die Möglichkeiten, angemessene Finanzierungsleistungen zu erbringen, seien für größere Gemeinden im Regelfall leichter als für eine kleine Gemeinde. Hinzu komme, dass die Anzahl und das Volumen der förderfähigen Investitionsvorhaben tendenziell mit der Größe einer Gemeinde und dem Bedarf an Infrastruktur zunähmen. Auch deshalb könne an das Kriterium der Zahl der Einwohner einer Gemeinde angeknüpft werden. Dabei seien jedoch keine unterschiedlichen „Fördertöpfe“ für Gemeinden bis 20.000 Einwohner einerseits und mit mehr als 20.000 Einwohnern andererseits gebildet worden. Vielmehr sei nur bei der Entscheidung über die Höhe der Fördersätze dieses Kriterium als eines von mehreren herangezogen worden.

84

Die Entscheidungen des Verteilungsausschusses über die vier Anträge der Klägerin seien danach im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der Verteilungsausschuss habe von vier Anträgen der Klägerin drei positiv beschieden. Angesichts von 180 Anträgen mit beantragten Investitionshilfen von ca. 35 Mio. EUR und nur begrenzten Mitteln von ca. 20 Mio. EUR habe der Verteilungsausschuss den Anträgen nicht in vollem Umfang entsprechen können. Er habe die Mittel vielmehr auf die Anträge verteilen müssen. Für die Verteilungsentscheidung habe er die förderfähigen Maßnahmen mit den förderfähigen Kosten zusammengestellt. Hiervon seien sonstige Fördermittel abgezogen worden. Danach sei für die jeweilige Gemeinde eine „Eigenlast“ verblieben. Auf dieser Eigenlast habe der Verteilungsausschuss dann einen bestimmten Fördersatz ermittelt. Für die drei positiv beschiedenen Antrage der Klägerin (Sanierung Schulzentrum Hohenberg, Sanierung Martin-Gerbert-Gymnasium, Feuerwehrhaus Dießener Tal) habe der Verteilungsausschuss eine Förderquote von jeweils 21,1 % auf die „Eigenlast“ gewährt.

85

Der Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihre Anträge sei damit nicht verletzt worden. Der Verteilungsausschuss habe bei seinen Ermessenserwägungen auch das Kriterium der Größe der Gemeinden herangezogen. Zu den Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern zählten die Klägerin sowie die Städte Nagold und Sinsheim. Keiner dieser Städte sei die beantragte Förderung in vollem Umfang gewährt worden.

86

Die Stadt Sinsheim habe für den Umbau und die Sanierung der Stadthalle und Stadtbibliothek einen Fördersatz in Höhe von 18,8 % der Eigenlast erhalten. Der Fördersatz liege unter demjenigen, der der Klägerin gewährt worden sei. Dies sei auch darauf zurückgegangen, dass die beantragte Maßnahme ein hohes Finanzierungsvolumen gehabt habe. Die Stadt Nagold habe für den Neubau eines Feuerwehrgerätehauses einen Fördersatzes in Höhe von 24 % der Eigenlast erhalten. Die im Verhältnis zur Klägerin höhere Förderung sei durch sachliche Gesichtspunkte gerechtfertigt. Berücksichtigt worden sei insbesondere, dass die Pro-Kopf-Verschuldung der Stadt Nagold deutlich über und die Nettoinvestitionsrate deutlich schlechter als die der Klägerin liege. Dies rechtfertige es, die Förderquote bei der Klägerin etwas niedriger als bei der Stadt Nagold anzusetzen. Damit werde der unterschiedlichen Leistungskraft beider Städte Rechnung getragen. Darin liege ein sachgerechtes Differenzierungskriterium.

87

Die Klägerin bestreite nicht, dass die ihr gewährte Förderquote von 21,1 % der Eigenlast im Vergleich zu der der Stadt Nagold gewährten Förderquote angemessen sei. Sie berufe sich darauf, dass ihre Erfolge bei der Konsolidierung ihrer Finanzen auf langjährige einschneidende Konsolidierungsmaßnahmen zurückzuführen seien. Sie meine, diese Erfolge dürften nicht zu ihren Lasten gewertet werden. Diese Argumentation sei mit den Vorgaben der VwV-Ausgleichstock nicht vereinbar. Nr. 5.2.1 VwV-Ausgleichstock setze eine sparsame und wirtschaftliche Haushaltsführung für alle Gemeinden voraus. Die Haushaltskonsolidierung sei eine laufende Verpflichtung, der sich alle Kommunen in unterschiedlicher Intensität zu stellen hätten. Dies gelte insbesondere für die beim Ausgleichstock antragsberechtigten, leistungsschwachen Kommunen. Die Klägerin mit ihren Erfolgen bei der Haushaltskonsolidierung nehme keine Sonderstellung ein, die sie grundsätzlich von anderen Gemeinden unterscheiden würde. Auch der Stadt Nagold und der Gemeinde Loßburg könnten nachhaltige Bemühungen der Haushaltskonsolidierung bescheinigt werden. Gerade die Gemeinde Loßburg habe in der Vergangenheit erhebliche Anstrengungen in diese Richtung unternommen.

88

Auch wenn man die Gemeinde Loßburg als Gemeinde mit weniger als 20.000 Einwohnern in den Vergleich einbeziehe, ergebe sich kein anderes Ergebnis. Von Bedeutung sei dabei das hohe Investitionsvolumen für die Gemeinde Loßburg für die Maßnahme einer Konzentration von drei Kindertagesstätten an einem Standort bei gleichzeitiger Bedarfsdeckung mit Kinderbetreuungsplätzen. Die mehrjährige Betrachtung zeige, dass die Maßnahme für die Gemeinde Loßburg eine überragende finanzielle Bedeutung habe, deren Volumen und deren Refinanzierung wesentlich nachhaltigere Auswirkungen auf die haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde Loßburg habe als die Investitionsvorhaben der Klägerin auf deren haushaltswirtschaftliche Situation.

89

Die im Verhältnis zur Klägerin höhere Forderung mit einem Fördersatz von 33,3 % der Eigenlast sei ebenfalls aufgrund der unterschiedlichen Leistungskraft beider Kommunen sachlich gerechtfertigt. Soweit die Klägerin meine, eine Förderung der Gemeinde Loßburg sei angesichts der Schlüsselzuweisungen nach der mangelnden Steuerkraft nicht gerechtfertigt, treffe dies nicht zu. Die Klägerin habe nach den Daten des statistischen Landesamts in diesem Zusammenhang in den Jahren 2009-2016 Ausgleichszahlungen im Umfang von ca. 78,5 Mio. EUR erhalten, während die Gemeinde Loßburg im gleichen Zeitpunkt Schlüsselzuweisungen von 2,57 Mio. EUR erhalten habe. Für die Vergleichbarkeit der finanziellen Situation von Gemeinden seien die Verhältnisse nach den zum Ausgleich von Finanzkraftunterschieden erfolgten und ohne eigene Anstrengungen gewährten Ausgleichszahlungen zu berücksichtigen. Deshalb habe die von der Klägerin angeführte „Steuerkraftquote“ für die Beurteilung der Leistungsschwäche im zwischengemeindlichen Vergleich nur eine sehr beschränkte Aussagekraft. Wesentlich aussagekräftiger seien die Parameter „Netto-Investitionsrate je Einwohner (Saldogröße aus dem Zahlungsmittelüberschuss und den ordentlichen Tilgungen)“ und Steuerkraftsummen, jeweils für einen Dreijahreszeitraum, sowie die aktuelle Verschuldung, in die die erfolgten Ausgleichszahlungen eingeflossen seien. Die Klägerin verkenne zudem, dass die Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock kein Instrument für einen weiteren zwischengemeindlichen Finanzausgleich seien, sondern nach Nr. 1 VwV-Ausgleichstock der Schaffung notwendiger kommunaler Einrichtungen zur Stärkung der kommunalen Infrastruktur einzelner Gemeinden dienten.

90

Der Beklagte beantragt,

91

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. September 2015 - 2 K 2577/14 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

92

Die Klägerin beantragt,

93

die Berufung zurückzuweisen.

94

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt vor, die Annahme, ein Anspruch auf Neubescheidung scheitere bereits daran, dass die Mittel aus dem Ausgleichstock für das Haushaltsjahr 2014 vergeben seien, sei nicht nachvollziehbar. Der Beklagte führe selbst aus, dass es nicht verbrauchte Mittel in Höhe von 1,1 Mio. EUR gegeben habe, die auf das Haushaltsjahr 2015 übertragen worden seien. Das bedeute, dass ein „Übertrag“ möglich sei und höhere Zuschüsse als ursprünglich zugewiesen auch zu späterer Zeit noch bedient werden könnten.

95

Sie stelle die Regelungen des Finanzausgleichsgesetzes sowie der VwV-Ausgleichstock als gültige und ausreichende Rechtsgrundlage nicht in Frage. Im vorliegenden Fall sei die Verwaltungspraxis jedoch von diesen Vorschriften abgewichen. Den Antrag auf Gewährung einer Investitionshilfe aus dem Ausgleichstock habe sie rechtzeitig gestellt. Es entspreche einer langjährigen Praxis des Regierungspräsidiums, den Kommunen abweichend von Nr. 6.2 VwV-Ausgleichstock verlängerte Abgabefristen einzuräumen. Wenn das Regierungspräsidium nun davon abweichen wolle, so könne dies auf das vorliegende Verfahren keine Auswirkungen haben. Im Übrigen erstaunten die Ausführungen diesbezüglich in der Berufungsbegründung, hätten doch die Vertreter des Regierungspräsidiums in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht die geübte Praxis als zutreffend gebilligt. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass das Regierungspräsidium Förderbescheide erteilt habe, die auf - nach heutiger Sicht des Regierungspräsidiums - verspäteter Antragstellung beruhten.

96

Die Ausführungen in der Berufungsschrift beschränkten sich darauf, rechtliche Zusammenhänge ausschließlich auf der theoretischen Ebene darzulegen. Dabei würden erneut Parameter zwar benannt, aber nicht mit Substanz gefüllt. Es gehe nicht um „mathematische Formeln“. Vielmehr seien die Kriterien, von denen sich die Behörde bei der Vergabeentscheidung habe leiten lassen, transparent zu machen. Das Regierungspräsidium führe auch in der Berufungsbegründung nicht aus, auf welchem Wege seine Entscheidungen zustande gekommen sein sollten, wie die einzelnen, den Entscheidungen angeblich zu Grunde liegenden Parameter gewichtet worden seien usw. Auch die in der Berufungsbegründung genannten fachlichen und politischen Prognoseentscheidungen blieben verschlossen. Nach wie vor bleibe unklar und nicht nachvollziehbar, in welcher Weise das Verteilungsermessen ausgeübt worden sein solle. Zu Recht weise das Verwaltungsgericht auf die mangelnde Transparenz hin.

97

Nach dem Kommunalinvestitionsförderungsgesetz unterstütze der Bund die Länder bei der Stärkung der Investitionsfähigkeit finanzschwacher Gemeinden und Gemeindeverbände. Es obliege den Ländern, Kriterien für die Auswahl der finanzschwachen Gemeinden entsprechend den landesspezifischen Gegebenheiten festzulegen. Dies sei für das Land Baden-Württemberg mit einer Verwaltungsvorschrift (VwV-KlnvFG) geschehen. Der VwV-KlnvFG sei unter Anlage 1 ein Berechnungsschema für die pauschale Investitionsförderung beigefügt. Anlage 2 weise die Zuwendungsbudgets nach pauschalen Maßstäben aus. Dabei falle auf, dass ihr als finanzschwacher Kommune ein Zuwendungsbudget in Höhe von 590.368,11 EUR zugeteilt worden sei. Die Gemeinde Loßburg sei dagegen offensichtlich nicht als finanzschwach angesehen worden und habe deshalb einen Zuwendungsbescheid über 0,-- EUR erhalten. Insofern stellten sich im Hinblick auf die Bezuschussung durch den Ausgleichstock im Jahr 2014 folgende Fragen: Welche Parameter wurden im Rahmen einer Ermessensentscheidung berücksichtigt, um die Gemeinde Loßburg als leistungsschwach einzustufen und ihr dadurch Zugang zu den Ausgleichstockmitteln zu gewähren? Welche Kriterien trugen dazu bei, der Gemeinde Loßburg eine höhere Förderquote und einen höheren Förderbetrag (2 Mio. EUR) als ihr zu bewilligen? Dieser Beispielsfall verdeutliche, dass es eine höchste Notwendigkeit darstelle, die Kriterien für die Vergabe der Mittel aus dem Ausgleichstock transparent zu machen.

98

Der Beklagte trage vor, dass die Stadt Sinsheim eine Reduzierung des Fördersatzes auf 18,8 % der Eigenlast habe hinnehmen müssen, da „die beantragte Maßnahme ein hohes Finanzierungsvolumen hatte“. Mit der gleichen Argumentation (hohes Investitionsvolumen) sei - wie vom Beklagten selbst ausgeführt - der Fördersatz bei der Gemeinde Loßburg auf 33,3 % der Eigenlast festgesetzt worden. Dabei sei zu beachten, dass gemäß den Ausführungen des Verwaltungsgerichts die VwV-Ausgleichstock eine Differenzierung zwischen Gemeinden mit nicht mehr als 20.000 Einwohnern auf der einen Seite und mit über 20.000 Einwohnern auf der anderen Seite nur in Nr. 2.1 für die Definition der tauglichen Zuweisungsempfänger, nicht aber für die in Nr. 5 geregelte Höhe der Investitionshilfe treffe.

99

Der Beklagte meine weiter, die geförderte Maßnahme der Gemeinde Loßburg habe eine überragende finanzielle Bedeutung und deren Refinanzierung nachhaltige Auswirkungen auf die haushaltswirtschaftliche Lage der Gemeinde. Insofern widerspreche die bewilligte Förderung § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG. Gemäß dieser Bestimmung sollten Maßnahmen nur dann gefördert werden, wenn deren Finanzierung die Leistungskraft einer Gemeinde auf Dauer übersteige. Sofern eine Maßnahme zu einer nachhaltigen Refinanzierung führe, und dies sei hier durch die Zusammenlegung von bisher drei getrennten Kindertagesstätten an einem zentralen Standort der Fall, so sei dieses Kriterium nicht erfüllt. Vielmehr sei die Maßnahme durch die Gemeinde Loßburg in Folge ihrer weit überdurchschnittlichen Leistungsstarke nicht nur auf Dauer tragbar, sie führe darüber hinaus noch zu einem Anspareffekt („nachhaltige Auswirkungen auf die haushaltswirtschaftliche Lage“). Die Kriterien der Ausgleichstockförderung (§ 13 FAG) seien somit hiermit erheblich missachtet worden. Der Vergleich mit den angefochtenen Förderbescheiden gegenüber ihr mache die fehlerhafte Rechtsanwendung noch deutlicher: Sie sei gezwungen gewesen, Schulgebäude mit einer erhöhten Formaldehydbelastung umgehend in einen gesundheitlich unkritischen Zustand zu versetzen. Die Maßnahmen hätten umgehend in Angriff genommen werden müssen, um den Schulbetrieb so wenig wie möglich zu beeinträchtigen. Ihr Haushalt des Antragsjahres 2014 wäre nach den Kriterien des neuen Haushaltsrechts im Ergebnishaushalt ausgeglichen gewesen, habe aber aufgrund der durchzuführenden Maßnahmen zu einem Defizit in Höhe von 1,1 Mio. EUR geführt. Die Sanierungsmaßnahmen hätten außerdem keinen Refinanzierungseffekt gehabt. Die Maßnahmen seien daher in höherem Maße unter § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG zu subsumieren als die geförderte Maßnahme der Gemeinde Loßburg.

100

Wenn Förderquoten mit Fördermaßnahmen anderer Kommunen verglichen würden, sollte auch die Einleitung zur VwV-Ausgleichstock berücksichtigt werden. Dort sei ausgeführt: „Die Mittel des Ausgleichstocks sollen gezielt leistungsschwachen Gemeinden mit erheblichem Rückstand in der Ausstattung mit notwendigen kommunalen Einrichtungen zu Gute kommen. Das gilt verstärkt insbesondere dann, wenn diese Gemeinden zusätzlich zentralörtliche Funktionen wahrzunehmen oder als Flächengemeinden eine Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile zu versorgen haben.“ Eine erhöhte Förderung gelte daher den Gemeinden mit zentralörtlicher Funktion und Flächengemeinden mit einer Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile. Beide Anforderungen träfen auf sie als Flächenstadt mit 17 Stadtteilen in besonderem Maße zu. Der Beklagte habe bis heute nicht offen gelegt, in welchem Maße dieser Gesichtspunkt berücksichtigt worden sei.

101

Dem Senat liegen drei Hefte Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums Karlsruhe sowie die Prozessakten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

102

Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat ihn zu Unrecht verpflichtet, die Anträge der Klägerin neu zu bescheiden. Ein dahingehender Anspruch steht der Klägerin nicht zu. Die Bescheide des Beklagten vom 31.07.2014 sind unter Einbeziehung der nachträglich gegebenen Begründungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klage ist, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden ist, zulässig, aber unbegründet.

103

1. Die Klage ist zulässig, obwohl die Klägerin ihr Begehren allein im Wege einer Klage auf Verpflichtung zur Neubescheidung verfolgt, ohne flankierend die Bescheide angefochten zu haben, mit denen den konkurrierenden Gemeinden Mittel des Ausgleichstocks zugesprochen wurden. Der Klägerin geht es primär um die Durchsetzung des eigenen Anspruchs auf Mittelzuteilung, während der etwaigen Verdrängung bereits begünstigter anderer Gemeinden wegen möglicher Erschöpfung des Kontingents lediglich eine Hilfsfunktion zukommt (vgl. Wahl/Schütz, in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2016, § 42 Abs. 2 Rn. 289; Happ, in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 54). Es würde hier eine unzumutbare Erschwerung des Rechtswegs bedeuten, die Zulässigkeit der Verpflichtungs-/Bescheidungsklage davon abhängig zu machen, dass die Klägerin zugleich Anfechtungsklagen gegen die Begünstigung anderer Selbstverwaltungskörperschaften erhebt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27.03.2012 - 12 N 7.11 -, LKV 2012, 231, 232, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 07.10.1988 - 7 C 65.87 -, BVerwGE 80, 270, 272 f.; VG Cottbus, Urteil vom 24.06.2010 - 4 K 702/06 -, juris; siehe auch Schenke, NVwZ 1993, 718 ff.; a.A. VG Lüneburg, Urteil vom 29.06.2011 - 5 A 149/10 -, juris; ferner - betreffend die Verteilung von (Markt-) Kapazitäten - NdsOVG, Beschluss vom 17.11.2009 - 7 ME 116/09 -, NdsVBl. 2010, 81, auch zur Beiladung von Mitbewerbern).

104

Zwar weist der Beklagte darauf hin, eine Zuweisung würde dazu führen, dass die Mittel aus dem Haushaltsjahr 2018 entsprechend gekürzt werden müssten. Damit ist jedoch gerade nicht dargetan, dass die Erfüllung eines Anspruchs auf weitere Mittel unmöglich wäre (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.03.2011 - 10 N 50.09 -, NVwZ-RR 2011, 575, 576; zu den Auswirkungen der tatsächlichen Vergabe von in der Kapazität begrenzten Studienplätzen auf das Zulassungsbegehren eines übergangenen Bewerbers Senatsbeschluss vom 24.05.2011 - 9 S 599/11 -, NVwZ-RR 2011, 764). Auch zur Unbegründetheit der Bescheidungsklage kann die mangelnde Flankierung durch Anfechtungsbegehren dementsprechend nicht führen.

105

2. Die Klage ist aber unabhängig davon unbegründet. Der Beklagte hat die begehrten weiteren Bewilligungen von Mitteln aus dem Ausgleichstock 2014 (weitere Zuschüsse für die Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums in Höhe von 116.000,-- EUR und für die Sanierung des Schulzentrums Hohenberg in Höhe von 239.000,-- EUR) rechtmäßig abgelehnt.

106

a) Die begehrte Gewährung von Bedarfszuweisungen findet ihre gesetzliche Grundlage in den §§ 13 und 14 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (FAG) vom 28.11.1961 (GBl. S. 345) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 14.02.2012 (GBl. S. 25). Diese Vorschriften regeln die Voraussetzungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen freilich nicht abschließend, sondern begnügen sich insofern mit einigen grundlegenden Bestimmungen. Ebenso wenig hat der Gesetzgeber die Gewährung einzelner Zuweisungen im Vollzug dieser grundlegenden Bestimmungen ganz dem Ermessen der Bewilligungsbehörde im Einzelfall überlassen. Vielmehr hat er durch § 13 Abs. 2 FAG das Innenministerium und das Finanz- (und Wirtschafts-) Ministerium verpflichtet, über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Eine ohne solche Verwaltungsvorschriften oder unter Abweichung von ihnen erfolgte Gewährung von Bedarfszuweisungen ist mit dieser gesetzlichen Regelung unvereinbar (ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 06.12.1988 - 7 A 28/88 -, AS RP-SL 22, 333, 335). Das Innenministerium und das Finanz- (und Wirtschafts-) Ministerium haben von dieser Ermächtigung mit ihrer Verwaltungsvorschrift über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks (VwV-Ausgleichstock) vom 20.11.2009 (GABI. 2009, S. 306) Gebrauch gemacht, die im hier maßgeblichen Zeitraum in der Fassung der Verwaltungsvorschrift vom 07.12.2012 (GABI. 2013, S. 2) galt (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003 - 9 S 1504/02 -, DÖV 2003, 953).

107

§ 13 Abs. 1 FAG und die genannte Verwaltungsvorschrift räumen den antragstellenden Gemeinden subjektive Rechte ein. Zwar formuliert § 13 Abs. 1 FAG nach seinem Wortlaut nur die Aufgabe, die mit dem Ausgleichstock zu erfüllen ist, und die Konkretisierung der Verteilungsmaßstäbe durch Verwaltungsvorschriften statt durch Rechtsverordnung legt zusätzlich die Annahme nahe, der Gesetzgeber habe den Ausgleichstock lediglich als verwaltungsinternes Instrument der Verteilung von Finanzmitteln angesehen. Deshalb sind die antragstellenden Gemeinden jedoch nicht lediglich Nutznießer einer allein nach objektiv-rechtlichen Bestimmungen erfolgenden Mittelverteilung. Ihnen steht vielmehr ein Anspruch auf rechtmäßige Bescheidung ihres Antrags zu. Der Ausgleichstock bildet einen Teil der Finanzausgleichsmasse, also desjenigen Anteils am Landesanteil an der Einkommen-, der Körperschaft-, der Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage, den das Gesetz den Gemeinden (und Gemeindeverbänden) insgesamt zuerkennt (§ 1 FAG), wozu das Land im Grundsatz verfassungsrechtlich verpflichtet ist (Art. 106 Abs. 7 GG, Art. 73 Abs. 3 LV; vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Dies bedingt einen subjektiven Anspruch der einzelnen Gemeinde auf Teilhabe an der Finanzausgleichsmasse. Das gilt gleichermaßen für Schlüssel- wie für Bedarfszuweisungen (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.).

108

Den antragstellenden Gemeinden steht jedoch kein Rechtsanspruch auf eine Bedarfszuweisung in bestimmter Höhe zu. Das ergibt sich schon daraus, dass das Gesamtvolumen des Ausgleichstocks begrenzt ist; es betrug im Jahr 2014 87 Mio. EUR (§ 3a Abs. 1 Nr. 1 FAG). Die Gewährung einer Zuweisung an die eine Gemeinde geht damit immer zu Lasten der übrigen Gemeinden. Damit obliegt den Verteilungsbehörden (Verteilungsausschüssen), nach pflichtgemäßem Ermessen über die Verteilung der vorhandenen Mittel nach Maßgabe des Bedarfs unter strenger Beachtung des Gleichheitssatzes zu entscheiden. Der subjektive Anspruch der antragstellenden Gemeinden richtet sich nur - aber immerhin - auf fehlerfreie Ausübung dieses Verteilungsermessens (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O., unter Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.11.1985 - 10 S 66/84 -, VBlBW 1986, 218).

109

b) Das klägerische Begehren beurteilt sich nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG. Hiernach hat der Ausgleichstock die Aufgabe, durch Bedarfszuweisungen Gemeinden und Landkreise in den Stand zu setzen, notwendige kommunale Einrichtungen zu schaffen, wenn deren Finanzierung ihre Leistungskraft auf die Dauer übersteigen würde. Die von der Klägerin beabsichtigten Maßnahmen - Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums sowie Sanierung des Schulzentrums Hohenberg - stellen die Schaffung von kommunalen Einrichtungen in diesem Sinne dar. Auch sonst sind die formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Finanzierung der Maßnahmen nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG erfüllt.

110

aa) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Verteilungsausschusses in formell-rechtlicher Hinsicht einen Antrag der Gemeinde voraussetzt (vgl. Nr. 6 VwV-Ausgleichstock). Gemäß Nr. 6.2 Satz 1 der VwV-Ausgleichstock ist der Antrag auf Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock schriftlich spätestens bis zum 1. Februar des Jahres, in dem die Maßnahme begonnen werden solle, unter Verwendung des Vordrucks „bei der Rechtsaufsichtsbehörde“, das heißt im Falle der Klägerin, einer Großen Kreisstadt, bei dem Regierungspräsidium (vgl. § 119 Satz 1 Halbs. 2 GemO) zu stellen.

111

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass die Klägerin diese Antragsfrist nicht gewahrt hat. Denn sie hat ihre Anträge nicht bis zum 01.02.2014, sondern erst am 10.04.2014 gestellt. Auch der Senat geht indes im Ergebnis davon aus, dass die Versäumung dieser Frist der Entstehung ihres Anspruchs nicht entgegensteht.

112

Der Senat hält daran fest, dass eine Gewährung von Bedarfszuweisungen unter Abweichung von der VwV-Ausgleichstock mit der gesetzlichen Regelung des Finanzausgleichsgesetzes grundsätzlich unvereinbar ist (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.). Dies bedeutet allerdings nicht auch, dass ein außerhalb der in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock genannten Frist gestellter Antrag in jedem Fall ungeeignet ist, eine Anspruchsberechtigung auszulösen. Insoweit bedarf es vielmehr einer differenzierten Betrachtung.

113

Anders als das Verwaltungsgericht beurteilt der Senat die Frist in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock nicht als eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Fristen, die - wie hier - nicht gesetzlich, sondern bloß in Verwaltungsvorschriften statuiert sind, können allenfalls in Ausnahmefällen als materiell-rechtliche Ausschlussfristen betrachtet werden. Darunter versteht man vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte (BVerwG, Beschluss vom 07.08.1980 - 3 B 11.80 -, Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 1 und Urteil vom 16.06.1983 - 3 C 16.82 -, Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 3 m.w.N.). Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10.92 -, NVwZ 1994, 575 m.w.N.). Eine durch Verwaltungsvorschriften angeordnete Frist kann deshalb allenfalls dann eine materielle Ausschlussfrist sein, wenn sie nach der Verwaltungspraxis auch tatsächlich so gehandhabt wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.12.1993 - 10 S 1508/93 -, VBlBW 1994, 157; ablehnend Becker, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 32 Rn. 49; siehe auch Stuhlfauth, ebenda, § 40 Rn. 42; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.07.1998 - 22 B 1452/98 -, NWVBl 1999, 193; VG Berlin, Beschluss vom 06.04.2016 - 12 L 109.16 -, juris; nach Freiwilligkeit der staatlichen Leistung differenzierend Neumann, NVwZ 2000, 1244, 1247). Dies trifft auf die Frist nach Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock eindeutig nicht zu. Bereits aus dem Schreiben vom 13.12.2013 geht hervor, dass der Stichtag 1. Februar in der Verwaltungspraxis nicht bindend war. Auch in dem konkreten Verwaltungsverfahren betreffend die Klägerin stellte das Regierungspräsidium nicht auf eine Verfristung ab (vgl. noch die beiläufige Befassung mit der Frist in der Klageerwiderungsschrift vom 28.04.2015, S. 11 und 19 sowie gemäß den Angaben im Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 23.09.2015); erst mit seiner Berufungsbegründung beruft es sich - gemessen an seinem vorherigen Verhalten inkonsequent - nunmehr darauf. Daher handelt es sich bei der Frist in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock nicht um eine Ausschlussfrist.

114

Bei der Frist in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock handelt es sich ferner nicht um eine solche, auf die § 32 LVwVfG anwendbar ist. Diese Vorschrift über die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bezieht sich - wie schon im Wortlaut zum Ausdruck kommt - auf gesetzliche Fristen. Bei der hier lediglich in einer Verwaltungsvorschrift normierten Frist handelt es sich hingegen um eine behördliche Frist, auf die § 31 LVwVfG Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1993, a.a.O., 576; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.08.2010 - 6 B 1015/10 -, juris; Becker, a.a.O., § 32 Rn. 7). Eine entsprechende Anwendung von § 32 LVwVfG wegen einer einem Gesetz vergleichbaren strikten Bindungswirkung der Verwaltungsvorschrift (vgl. dazu HessVGH, Beschluss vom 24.07.2013 - 9 A 1238/12 -, juris m.w.N.) kommt nicht in Betracht.

115

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Beklagte die in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock genannte Frist mit dem Schreiben vom 13.12.2013 verlängert hat. Diese Möglichkeit war ihm grundsätzlich - auch formlos (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 31 Rn. 39) - eröffnet, denn nach § 31 Abs. 7 Satz 1 LVwVfG können Fristen, die von einer Behörde gesetzt sind, verlängert werden. In dem genannten Schreiben heißt es, die für eine Förderung aus dem Ausgleichstock gegebenenfalls in Frage kommenden Großen Kreisstädte würden gebeten, bis zum 01.03.2014 zumindest Zweitfertigungen der Anträge (ohne Unterlagen) zu übersenden. Weiter unten in dem Schreiben ist angegeben, bei Anträgen, die nach der 20. KW (d.h. der Woche vom 12. bis 18.05.2014) beim Regierungspräsidium eingingen beziehungsweise erst nach diesem Zeitpunkt entscheidungsreif vorlägen, sei eine Aufbereitung zur Sommersitzung des Verteilungsausschusses am 29.07.2014 nicht mehr gewährleistet. Den Ausführungen des Regierungspräsidiums sind somit zusätzlich zu dem in der Verwaltungsvorschrift genannten Zeitpunkt 1. Februar zwei weitere Zeitpunkte genannt, nämlich einerseits der 01.03.2014 verbunden mit der „Bitte“, bis dahin „zumindest Zweitfertigungen der Anträge (ohne Unterlagen) zu übersenden“ sowie des Weiteren die 20. Kalenderwoche, bis zu der Anträge eingehen beziehungsweise entscheidungsreif vorliegen müssten, um noch eine Aufbereitung zur Sommersitzung des Verteilungsausschusses am 29.07.2014 gewährleisten zu können. Wie sich das im Zusammenhang mit der „Bitte“ genannte Datum 01.03.2014 zu der Maßgabe „20. KW“ genau verhält, wird nicht erläutert. Die Klägerin hat ihre Anträge erst mit ihrer E-Mail vom 17.03.2014 „vorangemeldet“, die (im Wesentlichen) vollständigen Anträge lagen noch später, aber immerhin am 10.04.2014 und damit vor der 20. Kalenderwoche vor. Dies genügte nach Auffassung des Senats den Vorgaben in dem Schreiben vom 13.12.2013.

116

Dessen Inhalt ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. für Verwaltungsakte BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, BVerwGE 148, 146; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 -, VBlBW 2016, 74; vgl. auch Senatsurteil vom 02.08.2012 - 9 S 2752/11 -, juris). Unklarheiten bei der Auslegung des Schreibens einer Behörde gehen zu deren Lasten (vgl. BFH, Urteil vom 27.10.2015 - VIII R 59/13 -, BFH/NV 2016, 726; Senatsbeschluss vom 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris m.w.N.). Gemessen an diesen Grundsätzen durfte die Klägerin das Schreiben vom 13.12.2013 so verstehen, dass ihre Anträge bei vollständigem Eingang vor der 20. Kalenderwoche als rechtzeitig angesehen würden.

117

Hinzu kommt, dass es dem Beklagten unabhängig davon aufgrund der Umstände des Einzelfalls nach Treu und Glauben verwehrt ist, sich auf eine denkbare Verspätung der Anträge der Klägerin zu berufen. Mit dem Schreiben vom 13.12.2013 hat das Regierungspräsidium die Verbindlichkeit der in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock genannten Frist selbst verneint und damit jedenfalls den Eindruck vermittelt, auch spätere Anträge seien berücksichtigungsfähig. Zudem hat es die Anträge der Klägerin nach ihrem Eingang tatsächlich in vollem Umfang als fristgerecht behandelt und ihnen auch zu nicht unbedeutenden Teilen stattgegeben. Die erst in der Berufungsinstanz erfolgte Behauptung der Fristversäumnis erscheint unter diesen Umständen treuwidrig (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 31 Rn. 39a, auch dazu, dass sich das nach § 31 Abs. 7 LVwVfG eröffnete Fristverlängerungsermessen auf Null reduzieren kann).

118

bb) Dass die Klägerin mit ihren Anträgen dem Grunde nach auch in materiell-rechtlicher Hinsicht die Voraussetzungen für einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Verteilungsausschusses erfüllt, wird vom Beklagten nicht bestritten und hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt (S. 18-20 des Urteils). Der Senat verweist auf diese Begründung und sieht diesbezüglich von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab (§ 130b Satz 2 VwGO).

119

c) Die der Klägerin danach zustehenden Ansprüche auf eine jeweils ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihre Anträge auf Investitionshilfen hat der Verteilungsausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe nach Auffassung des Senats rechtsfehlerfrei erfüllt. Die dazu ergangenen Bescheide des Regierungspräsidiums vom 31.07.2014 sind rechtmäßig, soweit sie die Anträge der Klägerin ablehnen.

120

aa) In formeller Hinsicht haften den Bescheiden jedenfalls zum jetzigen, insoweit maßgeblichen Zeitpunkt keine Mängel (mehr) an, nachdem das Regierungspräsidium seine Bescheide in beiden Instanzen schriftsätzlich und darüber hinaus mit separaten Begründungsschreiben ergänzend begründet hat. Spätestens mit den ergänzenden Begründungsschreiben vom 04.10.2017 sind etwaige Begründungsmängel (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG) noch rechtzeitig geheilt worden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG).

121

Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ist ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Eine Begründung gemäß § 39 LVwVfG muss (nur) die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe enthalten, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Vorschrift verlangt nicht, schriftliche Verwaltungsakte in allen Einzelheiten zu begründen. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - 4 C 31.13 -, NVwZ 2015, 531, 532 m.w.N.; zur Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.05.2017 - 1 S 1193/16 -, VBlBW 2017, 425, 426). Eine Ermessensausübung muss nach Wortlaut oder Inhalt des Bescheides erkennbar sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.1978 - III C 18.77 -, BVerwGE 57, 1, 6), ferner die angestellten Erwägungen, die Abwägung des Für und Wider der sich gegenüberstehenden Belange (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1965 - II C 3.63 -, BVerwGE 22, 215, 217). Das Wort „soll“ in § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG bedeutet, dass derartige Erwägungen im Regelfall zwingend geboten sind, und zwar umso mehr, je weiter der der Behörde eingeräumte Gestaltungs- und/oder Ermessensspielraum ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.02.2006 - 6 S 1508/04 -, ESVGH 56, 169; zu den Grenzen vgl. BayVGH, Beschluss vom 21.03.2017 - 4 ZB 16.2255 -, juris). Nach § 45 Abs. 2 LVwVfG kann die erforderliche Begründung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

122

Ausgehend von diesem Maßstab hat das Regierungspräsidium seine Bescheide (mittlerweile) formell hinreichend begründet. So werden insbesondere in den ergänzenden Begründungen vom 04.10.2017 nochmals die bereits in den Bescheiden tabellarisch aufgeführten Zahlenwerte im Zusammenhang mit einzelnen Rechenschritten benannt. Weiter heißt es, die beantragten Investitionshilfen hätten nicht in voller Höhe bewilligt werden können. Dies gehe auf die begrenzten Mittel sowie die Zahl von Anträgen mit beantragten Investitionshilfen von ca. 35 Mio. EUR zurück. Der Verteilungsausschuss habe die zur Verfügung stehenden Mittel deshalb auf die Anträge verteilen müssen. Für die Verteilungsentscheidung habe dieser die förderfähigen Maßnahmen mit den förderfähigen Kosten zusammengestellt. Hiervon seien sonstige Fördermittel abgezogen worden. Danach seien die jeweils genannten „Eigenlasten“ der Gemeinde verblieben. Auf sie habe der Verteilungsausschuss eine Förderquote von 21,1 % bewilligt. Eine darüber hinausgehende Förderung habe nicht gewährt werden können. Maßgebend für den Fördersatz seien die haushaltswirtschaftlichen Eckdaten, die aus der Steuerkraftsumme je Einwohner, der Netto-Investitionsrate je Einwohner jeweils bezogen auf einen 3-Jahreszeitraum und die anrechenbare Verschuldung zum 01.01. des laufenden Haushaltsjahres folgten.

123

Die Höhe der Förderung entspreche auch dem Gleichheitssatz. So sei etwa der Stadt Sinsheim für die Sanierung der Stadthalle und der Stadtbibliothek nur ein Fördersatz von 18,8 % der Eigenlast gewährt worden. Die Stadt Nagold habe für den Neubau eines Feuerwehrgerätehauses einen Fördersatz in Höhe von 24 % der Eigenlast erhalten. Diese im Verhältnis zur Klägerin höhere Förderung sei durch sachliche Gesichtspunkte gerechtfertigt. Berücksichtigt worden sei insbesondere, dass die Pro-Kopf-Verschuldung der Stadt Nagold deutlich über und die Netto-Investitionsrate deutlich schlechter als bei der Klägerin liege. Dies rechtfertige es, die Förderquote niedriger als bei der Stadt Nagold anzusetzen. Damit werde der unterschiedlichen Leistungskraft beider Kommunen Rechnung getragen. Auch bezogen auf die Gemeinde Loßburg sei der Gleichheitssatz gewahrt. Die Gemeinde Loßburg habe eine höhere Förderung mit einem Fördersatz von 33,3 % der Eigenlast erhalten. Maßgebend dafür sei die geringere Leistungskraft.

124

Bei der gebotenen formalen Betrachtung sind damit (nunmehr) die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe ersichtlich, die den Verteilungsausschuss zu seiner Entscheidung bewogen haben. Das Regierungspräsidium hat die maßgeblichen Verteilungskriterien benannt sowie mit den Vergleichen zu den Förderungen, die den anderen Gemeinden ähnlicher Größenordnung (Nagold und Sinsheim) sowie der von der Klägerin hervorgehobenen Gemeinde Loßburg bewilligt wurden, die konkrete Förderhöhe vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebots erläutert.

125

bb) Der Verteilungsausschuss hat schließlich bei der Entscheidung über die Anträge der Klägerin auch inhaltlich sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Maßgeblich hierfür sind die besonderen Grundsätze zur Ausübung des Verteilungsermessens im Bereich staatlicher Fördermittel (aaa), die mit den Entscheidungen des Beklagten gewahrt wurden (bbb).

126

aaa) Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO).

127

Verwaltungsvorschriften, mit denen die Verwaltung einen einheitlichen Verwaltungsvollzug bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei der Ausübung des Verwaltungsermessens sicherstellen will, sind grundsätzlich Gegenstand, nicht jedoch Maßstab richterlicher Kontrolle des Verwaltungshandelns (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011 - 1 BvR 857/07 -, BVerfGE 129, 1). Auch Richtlinien darüber, wie Zuwendungen an den „Empfängerkreis“ zu verteilen sind, - wie die hier in Rede stehende VwV-Ausgleichstock - haben nur verwaltungsinterne Bedeutung und stellen keine Rechtssätze dar. Sie unterliegen grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Überprüfung zu beschränken, ob aufgrund solcher Richtlinien überhaupt eine „Verteilung“ öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45).

128

Bedenken gegen die Einhaltung des Vorbehalts des Gesetzes sind allerdings im vorliegenden Fall weder geltend gemacht noch sonst veranlasst, zumal § 13 Abs. 2 Satz 1 FAG ausdrücklich zum Erlass von Verwaltungsvorschriften über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks ermächtigt.

129

Die Überprüfung hat sich deshalb in erster Linie darauf zu konzentrieren, ob der Anspruch der potentiellen Zuwendungsempfänger auf Wahrung des Gleichbehandlungsgebots beachtet ist (so zur VwV-Ausgleichstock bereits Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.; zu Zuschüssen nach § 27 FAG VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.11.1985 - 10 S 66/84 -, VBlBW 1986, 218; ferner BVerwG, Urteile vom 11.05.2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33, vom 21.08.2003 - 3 C 49.02 -, BVerwGE 118, 379, vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 -, NVwZ 2003, 1384, und vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.12.2008 - 13 A 2091/07 -, NWVBl 2009, 320; Thür. OVG, Urteil vom 26.11.2008 - 3 KO 363/08 -, LKV 2009, 234; BayVGH, Urteil vom 25.02.1998 - 19 B 94.3076 -, juris). Die Verwaltung ist gehalten, bei der Mittelvergabe bei allen Antragstellern gleiche Maßstäbe anzulegen und von einer generellen Vergabepraxis zulasten eines einzelnen Antragstellers nicht ohne Vorliegen gewichtiger Umstände des Einzelfalles abzuweichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979, a.a.O.; Beschluss vom 18.08.1992 - 3 B 76.92 -, Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 310; Urteil vom 17.01.1996 - 11 C 5.92 -, NJW 1996, 1766; HessVGH, Urteil vom 28.06.2012 - 10 A 1481/11 -, ZNER 2012, 436). Entscheidend ist, wie die zuständige Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.01.1996 - 11 C 5.95 -, NJW 1996, 1766, vom 02.02.1995 - 2 C 19.94 -, NVwZ-RR 1996, 47, und vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45; Beschluss vom 11.11.2008 - 7 B 38.08 -, juris; HessVGH, Urteile vom 28.06.2012, a.a.O., und vom 07.12.2010 - 11 A 2758/09 -, juris; Beschluss vom 01.11.2010 - 11 A 686/10 -, NVwZ-RR 2011, 442, 443 m.w.N.).

130

Daneben ist die Behörde bei ihrer Ermessensausübung verpflichtet, im Einzelfall die Entscheidung zu treffen, die dem Sinn der gesetzlichen Regelung am besten entspricht; sie komplettiert ihren Verhaltensmaßstab im Einzelfall in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Zielbestimmung und handelt hiernach (vgl. Stuhlfauth, a.a.O., § 40 Rn. 3 und 29 m.w.N.). Für die Ausübung des Ermessens bildet der Zweck der Ermächtigung die Leitlinie (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 73 m.w.N.). Die behördliche Entscheidung muss ferner dem Grundsatz der Systemgerechtigkeit genügen. Ein Verteilungsermessen muss daher mit Blick auf die jeweiligen Maßgaben der konkreten gesetzlichen Ermächtigung ausgeübt werden (vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.03.2014 - 5 S 348/13 -, NVwZ-RR 2014, 539 für das straßenrechtliche Verteilungsermessen im Zusammenhang mit Sondernutzungserlaubnissen; HessVGH, Urteil vom 07.12.2010, a.a.O., zu einem Fördermittelvergabeverfahren nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.01.2002 - 15 A 2052/99 -, ZKF 2002, 206, zu einer Zuwendung nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz; Thür. OVG, Urteil vom 26.11.2008, a.a.O., zur Vergabe von Zuschüssen an politische Stiftungen). Im vorliegenden Zusammenhang muss daher insbesondere eine am interkommunalen Gleichbehandlungsgebot in seiner Ausprägung durch die speziellen Regelungen über den Ausgleichstock orientierte Verteilungsgerechtigkeit gewahrt sein (vgl. zu dem Gebot VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26.01.2012 - 18/10 -, NordÖR 2012, 229 m.w.N.; Bayer, DVBl. 1993, 1287, 1291 f. m.w.N.; Thormann, NVwZ 2014, 1548, 1552).

131

Da maßgeblich auf die bekanntgemachten Verwaltungsvorschriften in ihrer tatsächlichen Handhabung abzustellen ist, ist neben der Bekanntmachung der Verwaltungsvorschriften eine „Bekanntgabe der Verwaltungspraxis“ nicht zu verlangen. Es ist in der Regel unerheblich, ob dem Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln die Vergabepraxis vorher bekannt gegeben war und wie er sich hierauf einstellten konnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2008 - 7 B 38.08 -, juris, unter Bezug auf Urteil vom 07.05.1981 - 2 C 5.79 -, DVBl 1982, 195, 197).

132

bbb) Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Ausübung des Verteilungsermessens durch den Verteilungsausschuss im vorliegenden Fall rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass der Verteilungsausschuss bei der Mittelvergabe bei den Antragstellern ungleiche Maßstäbe angelegt hat beziehungsweise zu Lasten der Klägerin von seiner generellen Vergabepraxis abgewichen ist.

133

(1) Der Beklagte hat hierzu bereits in seiner Klageerwiderung vom 28.04.2015 - im Zusammenhang mit dem Merkmal „Leistungsschwäche“ als Voraussetzung für Investitionshilfen - erläutert, es komme ihm nicht allein auf die Steuerkraftschwäche im Rahmen des Verwaltungshaushalts an. Auch reiche eine unzureichende Ertragskraft des Verwaltungshaushalts (Saldo) oder ein mangelndes Schuldentilgungsvermögen im Vermögenshaushalt allein nicht aus, sondern darüber hinausgehend müsse ein Mangel an Eigenmitteln auch für die Investitionsfinanzierung vorliegen, und dies alles nicht nur nach Maßgabe der förmlichen Haushaltsplanung, sondern auch unter Berücksichtigung von Ressourcen, die von der Kommune im laufenden Haushaltswerk nicht eingeplant, gleichwohl aber realisierbar seien. So führe die VwV-Ausgleichstock unter Nr. 5.2.1 aus, dass die Leistungskraft auch zu berücksichtigen habe, welche Eigenmittel die Kommune (neben den bereits vorgesehenen) für Investitionen bei einer angemessenen Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen und bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung aufbringen könne. Hinsichtlich der Ausschöpfung der Einnahmequellen sei dabei zu unterstellen, das heiße fiktiv anzurechnen, dass ein noch vorhandenes Hebesatzpotential bei den Realsteuern ausgeschöpft werden könne, bislang nicht angemessene Entgeltsätze (Gebühren- und Beitragssätze u.a.) steigerbar seien, Rücklagemittel sowie erzielbare Veräußerungserlöse in vertretbarem Umfang als Eigenmittel herangezogen werden könnten und schließlich auch die Möglichkeit weiterer Kreditaufnahmen realisiert werde. Eine Kommune sei gemäß Nr. 2.1 Satz 2 VwV-Ausgleichstock deshalb nur dann leistungsschwach, wenn sie nach der beschriebenen objektivierten Leistungskraft einschließlich ihrer Verschuldungsfähigkeit sowie unter Berücksichtigung der von ihr sonst noch in absehbarer Zeit notwendig zu erfüllenden Investitionsaufgaben (mittelfristige Finanzplanung) nicht in der Lage sei, die Eigenmittel für eine förderfähige Maßnahme aufzubringen.

134

Aus den Ausführungen der VwV-Ausgleichstock zur (objektivierten) Leistungskraft ergebe sich zwingend, dass auch die künftige Entwicklung zu berücksichtigen sei. Sowohl bei den Details der Ermittlung der Leistungskraft und hier insbesondere bei der Gewichtung der einzelnen Teilparameter, bei der Wertung und Heranziehung der zusätzlich einsetzbaren Ressourcen und bei der Grenzziehung zwischen leistungsstark und leistungsschwach, als auch bei der Präferierung von Förderbereichen und Objekten (Nr. 3.1 und 3.3) besitze der Verteilungsausschuss ein sehr weites, nur durch das Willkürverbot begrenztes Ermessen. Dies gelte auch bei der Beschränkung von Bereichen und Objekten innerhalb des nach der VwV-Ausgleichstock in Frage kommenden Maßnahmenkatalogs oder bei einer Begrenzung der Antragszahl, um mit all diesen zulässigen Restriktionen die Einhaltung des Mittelkontingents zu sichern.

135

Anders als bei den maßnahmen- beziehungsweise objektbezogenen Fachzuschüssen, die weitgehend schematisch ermittelt und deshalb auch relativ präzise im Vorfeld eines Antragsverfahrens den Gemeinden mitgeteilt werden könnten, seien solche exakten und verlässlichen Voraussagen beim Ausgleichstock wegen der Vielzahl der Entscheidungskriterien nicht möglich. Das von Jahr zu Jahr schwankende Investitions- und damit Antragsverhalten der Gesamtheit der Ausgleichstockgemeinden, die Änderungen bei den vorrangigen Drittförderungen und damit bei der Bezugsgröße für den Ausgleichstock (förderfähige Gesamtausgaben abzüglich Zuweisungen und Zuschüsse Dritter = Eigenlast) und schließlich die nicht immer vorhersehbaren Änderungen in den wirtschaftlichen Verhältnissen der Kommunen einerseits und das weitgehend starre Mittelkontingent andererseits zwängen zu ständigen Anpassungen mit Relevanz für die Zuschusshöhe, so dass praktisch kein Vertrauensschutz insbesondere in den Fortbestand von Förderhöhen und Fördergrenzen bestehen könne. Die für die einzelnen Kommune in Frage kommende Zuweisung der Höhe nach und in den Grenzfällen auch eine Förderung dem Grunde nach könnten zuverlässig erst nach Bearbeitung aller Anträge eingegrenzt werden.

136

Diese Überlegungen als Ausgangspunkt der Verteilung hält der Senat für rechtlich tragfähig. Die Klägerin meint dagegen, bei der Leistungskraft einer Gemeinde als Verteilungskriterium sei von herausragender Bedeutung die Fähigkeit, die ihr übertragenen Aufgaben mit den dafür zur Verfügung gestellten Einnahmen, insbesondere an Steuermitteln, zu finanzieren. Ein dafür in besonderer Weise geeigneter Indikator sei die Steuerkraftmesszahl. Folgerichtig verteile das Land in Erfüllung des Art. 73 LV einen Großteil der Mittel des kommunalen Finanzausgleichs unter Berücksichtigung der mangelnden Steuerkraft. Dabei werde die Steuerkraft der Gemeinde (Steuerkraftmesszahl) verglichen mit dem rechnerischen Steuerbedarf (Bedarfsmesszahl). Vergleiche man beispielsweise die Entwicklung ihrer Steuerkraftmesszahl, ihrer Bedarfsmesszahl und ihrer Steuerquote mit denen der Gemeinde Loßburg, so werde deutlich, dass ihre Steuerkraftquote gravierend unter dem Wert der Gemeinde Loßburg liege. Während der letzten zehn Jahre sei die Gemeinde Loßburg in fünf Jahren abundant gewesen, mit der Folge, dass keine Steuerersatzmittel im Rahmen des Finanzausgleichs gewährt worden seien. Im gleichen Zeitraum sei sie, die Klägerin, in fünf Jahren besonders finanzschwach gewesen und unter die Sockelgarantie des § 5 Abs. 3 FAG gefallen. Das Haushaltsjahr 2014 stelle die Spitze dieser Entwicklung dar. Die Werte habe das Regierungspräsidium nicht in dem erforderlichen Maße berücksichtigt, was sich daran zeige, dass es der Gemeinde Loßburg eine wesentlich höhere Förderquote als ihr zugebilligt habe. Ein Rechenmodell, mit dem die Zuteilungsquoten erläutert würden, habe der Beklagte nicht vorgelegt.

137

Mit diesen Einwänden zeigt die Klägerin keinen Ermessensfehler auf. Der Verteilungsausschuss war nicht gehalten, als Bemessungsgrundlage für die Investitionshilfe allein auf die Steuerkraft der Gemeinden abzustellen. Es entspricht vielmehr der Senatsrechtsprechung, dass das Finanzausgleichsgesetz die Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichstock nicht auf einen allein an laufenden Einnahmen oder gar nur an den Einnahmen aus Steuern orientierten Bemessungs- und Verteilungsmaßstab beschränkt und dies von Verfassungs wegen auch nicht muss. Während Schlüssel- und Zweckzuweisungen gemeinsam ist, dass sie der Hebung und dem Ausgleich der Finanzkraft sämtlicher Gemeinden und Landkreise im Land dienen und insofern Instrumente der allgemeinen Finanzausstattung der Kommunen insgesamt darstellen, bildet der Ausgleichstock demgegenüber ein subsidiäres Finanzierungsinstrument, das nur in Ausnahmefällen eingreifen soll, wenn eine einzelne Gemeinde oder ein Landkreis trotz aller zumutbaren Eigenanstrengungen seine Aufgaben nicht erfüllen (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FAG) oder seinen Haushalt nicht ausgleichen kann (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 FAG). Hier kommt es deshalb auf die Leistungskraft oder die Haushaltslage der Gemeinde insgesamt an (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.).

138

Zutreffend hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass die VwV-Ausgleichstock in Nr. 5.2 bis 5.3 für die Beurteilung der Leistungskraft einer Gemeinde und für deren Bezuschussung eine Reihe weiterer Kriterien nennt, die sich nicht allein auf die Steuerkraft reduzieren lassen. Vor diesem Hintergrund lege der Verteilungsausschuss (bzw. dessen Geschäftsstelle bei der Erstellung der Zuschussvorschläge) die essentiellen kommunalwirtschaftlichen Leistungsfähigkeitsparameter wie Zuführung und Nettoinvestitionsrate in einem dreijährigen Betrachtungszeitraum sowie Rücklage und Verschuldung zugrunde (Ansätze im Haushalt des laufenden Jahres, Ansätze im Vorjahreshaushalt und Rechnungsergebnis des Vorvorjahres). Die Aussagekraft dieser Leistungsparameter sei wesentlich höher als die Steuerkraftmesszahl der jeweiligen Gemeinde. In diese Leistungsparameter flössen als Saldogrößen die gesamten Einnahmen- und Ausgabenverhältnisse einer Kommune mit ein und nicht nur eine einzelne Kennzahl, der für sich betrachtet lediglich eine sehr begrenzte Aussagekraft zukomme. Mit dem dreijährigen Betrachtungszeitraum werde auch die „Pendelwirkung“ des Finanzausgleichs erfasst. Die Klägerin gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Bemessung der Zuschusshöhe quasi das Ergebnis einer mathematischen Formel sei, die zu einer „euroscharfen“ Zuschussbemessung führen müsse. Dies sei unzutreffend.

139

Neben den beschriebenen Leistungsparametern flössen in die Entscheidung des Ausschusses bezüglich der Förderung (Anzahl der zu berücksichtigenden Anträge und konkrete Höhe der Förderung) eine Reihe weiterer Faktoren ein. So spiele unter anderem das Antragsverhalten einer Kommune im mehrjährigen Zeitraum eine Rolle, ferner die Frage, ob Einnahmen, die die Gemeinde bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen erzielen könnte, wie tatsächliche Einnahmen bei der Bemessung der Investitionshilfe anzurechnen seien. Derartige Überlegungen würden von der VwV-Ausgleichstock ausdrücklich gefordert (Nr. 5.2.1). Ein weiteres Kriterium bei der Bemessung der Bezuschussung sei, wie sich eine Investitionsmaßnahme auf die künftigen wirtschaftlichen Verhältnisse der Kommune auswirke. Dies sei insbesondere bei großen Investitionsvorhaben von kleineren Kommunen der Fall, bei denen bereits eine Maßnahme für eine nachhaltige Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse führen könne. Weiter könne eine Rolle spielen, ob die Gemeinde mögliche vorrangige Fachförderungen beantrage beziehungsweise auf eine Antragstellung zu verzichten gedenke, wie dies beispielsweise auch bei der Klägerin bezüglich der Kindergartenförderung angedacht sei. Hier stelle sich für den Verteilungsausschuss beispielsweise die Frage, ob bei einem Verzicht auf die vorrangige Fachförderung von einer Förderwürdigkeit auszugeben sei.

140

Diese Ausführungen belegen anschaulich die stark ausdifferenzierten Kriterien, die der Verteilungsausschuss seiner Entscheidung über die Bemessung des Zuschusses im Rahmen einer Gesamtschau beziehungsweise -prognose zugrunde gelegt hat. Mit dieser Darlegung hat das Regierungspräsidium überzeugend nachvollziehbar gemacht, dass die Unterschiede bei der Steuerkraftmesszahl zwischen der Klägerin und etwa der Gemeinde Loßburg nicht gleichheitswidrig übergangen wurden, sondern Eingang in ein umfassenderes Verteilungsprogramm fanden.

141

(2) Die Klägerin hält es weiter für ermessensfehlerhaft, dass in der Praxis des Verteilungsausschusses Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern nicht nach „exakt den gleichen Maßstäben“ gefördert würden wie kleinere Gemeinden. Der Verteilungsausschuss nehme insoweit eine Unterscheidung vor, die der VwV-Ausgleichstock nicht entspreche. Diese gehe davon aus, dass Investitionshilfen in Betracht kämen, wenn die Einwohnerzahl die Voraussetzungen von Nr. 2.1 erfülle. Zu der Höhe des Zuschusses verhalte sich Nr. 2 VwV-Ausgleichstock gerade nicht; dazu seien ausschließlich Nr. 5 VwV-Ausgleichstock die Kriterien zu entnehmen. Zu diesen Kriterien gehöre die Einwohnerzahl - abgesehen von der „Geringfügigkeitsregelung“ in Nr. 5.5 VwV-Ausgleichsstock - nicht. Es gebe keinen Ermessensspielraum, „bereits im Vorfeld“ zwischen antragstellenden Gemeinden unterschiedlicher Einwohnerzahl zu differenzieren.

142

In diesem Zusammenhang hat das Regierungspräsidium zwischenzeitlich klargestellt, dass der Verteilungsausschuss von einem einheitlichen Verteilungskreis für die Gemeinden aller nach Nr. 2.1 VwV-Ausgleichstock relevanten Einwohnerzahlen ausging und nicht etwa eine Einteilung von Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern und solchen mit geringerer Einwohnerzahl in zwei separat zu behandelnde „Töpfe“ vornahm. Für eine derartige starre Zweiteilung des Fördervolumens bestehen auch sonst keine Anhaltspunkte. Somit kommt es nicht darauf an, wie eine solche zu beurteilen wäre. In Rede steht lediglich die Mitberücksichtigung des Einwohnerkriteriums bei der Mittelverteilung unter allen förderberechtigten Gemeinden des Regierungsbezirks.

143

Unter diesem Blickwinkel lässt die vom Verteilungsausschuss geübte einwohnerzahlbezogen differenzierte Förderpraxis keine Ermessensfehler erkennen. Nicht nur die in Nr. 5.5 VwV-Ausgleichstock geregelte „Bagatellgrenze“ für Investitionshilfen, die beim Betrag nach Einwohnerzahlen unterscheidet, lässt erkennen, dass die Einwohnerzahl für die Zwecke der Förderung aus dem Ausgleichstock und auch für die Förderhöhen nicht irrelevant ist. Das Regierungspräsidium hat fehlerfrei angenommen, dass der Investitionsbedarf bei kleineren Gemeinden in der Regel nicht so konstant wie bei größeren Gemeinden ist und daher wesentlich schwieriger über regelmäßige Einnahmen ausgeglichen werden kann. Es leuchtet ohne Weiteres ein, dass bei einer kleineren Gemeinde schon ein einzelnes größeres Vorhaben das normale Haushaltsvolumen übersteigen kann und auch die Ansparung von Eigenmitteln oder die Kreditfinanzierung von Vorhaben in der Regel größeren Gemeinden leichter fallen als kleineren. Plausibel ist ferner, dass die Anzahl und das Volumen förderfähiger Investitionsvorhaben mit der Größe einer Gemeinde tendenziell zunehmen. Vor diesem Hintergrund erscheint schließlich auch nachvollziehbar, dass bei einer völlig einwohnerzahlunabhängigen Bemessung der Investitionshilfen eine Verschiebung der Mittel zu den größeren Kommunen bewirkt würde, die nicht mit der Zielsetzung der VwV-Ausgleichstock vereinbar wäre, bei strukturell ausgewogener, bedarfsgerechter Verteilung gezielt leistungsschwache Gemeinden mit erheblichem Rückstand in der Ausstattung mit notwendigen kommunalen Einrichtungen zu fördern (vgl. die Einleitung der VwV-Ausgleichstock).

144

(3) Der Senat vermag auch daraus keinen Ermessensfehler herzuleiten, dass der Verteilungsausschuss die Anzahl der von einer Gemeinde gestellten Förderanträge mitberücksichtigte. Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin zu folgen, dass eine übermäßige Orientierung an der Quantität der Anträge ermessensfehlerhaft sein könnte, wenn darüber andere Kriterien, zu denen vor allem die Höhe der jeweilige Förderbeträge gehört, aus dem Blick verloren würden. Dafür bestehen im vorliegenden Fall aber keine Anhaltspunkte.

145

Das Kriterium „Anzahl der Förderanträge einer Gemeinde“ kann mit den Funktionen des Ausgleichstocks legitimiert werden, wie sie in den Bestimmungen der VwV-Ausgleichstock Ausdruck gefunden haben. Nach Nr. 3.1 können Investitionshilfen gewährt werden für Maßnahmen, die im Rahmen der von der Gemeinde zu erfüllenden Aufgaben notwendig und „vordringlich“ sind. Nach Nr. 5.2.1 hat sich die Gemeinde auf „unabweisbare“ Aufgaben zu beschränken, insbesondere weniger dringliche Unterhaltungen und Instandsetzungen zeitlich hinauszuschieben. Stellt eine Gemeinde in einem Jahr eine Vielzahl von Förderanträgen, kann dies ein Indiz dafür bilden, dass sie ihre Beschränkung auf „vordringliche“ beziehungsweise „unabweisbare“ Maßnahmen im Sinne des Förderungsrechts vernachlässigt.

146

Ebenfalls nicht unzulässig erscheint es, die Anzahl der Ortsteile der Gemeinden in die Verteilungsüberlegungen einzubeziehen, zumal es bereits in der Einleitung der VwV-Ausgleichstock heißt, die Mittel sollten gezielt leistungsschwachen Gemeinden mit erheblichem Rückstand in der Ausstattung mit notwendigen kommunalen Einrichtungen zugutekommen. Dies gelte verstärkt insbesondere dann, wenn diese Gemeinden zusätzlich zentralörtliche Funktionen wahrzunehmen oder als Flächengemeinden eine Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile zu versorgen hätten. Auch Nr. 2.1 und Nr. 3.3 nehmen Bezug auf eine „Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile“.

147

Sieht man dies im Zusammenhang mit dem dargestellten Gebot, sich auf „vordringliche“ beziehungsweise „unabweisbare“ Vorhaben zu beschränken, ist schließlich auch eine grundsätzliche Beschränkung der Antragszahl bezogen auf die Zahl der Ortsteile nicht sachfremd. Unabhängig davon kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, sie sei durch die Praxis „pro drei Ortsteile grundsätzlich maximal ein Antrag“ (vgl. Schreiben des Regierungspräsidiums vom 13.12.2013, S. 1) benachteiligt worden. Da die Klägerin 17 Stadtteile hat und sie von ihren ursprünglich sechs Anträgen nur vier aufrechterhalten hat, konnte ihr nicht entgegengehalten werden, sie stelle bezogen auf die Zahl ihrer Ortsteile zu viele Anträge. Der Verteilungsausschuss berücksichtigte die Anzahl der von der Antragstellerin zur Förderung gestellten Vorhaben in Relation zu den anderen antragstellenden Gemeinden, berief sich aber nicht auf eine „ortsteilbezogene“ Grenze.

148

(4) Die Annahme der Klägerin, eine Ermessensfehlerhaftigkeit der Verteilungsentscheidung lasse sich mit einem Vergleich zu der Förderung nach dem Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen (Kommunalinvestitionsförderungsgesetz - KlnvFG - vom 24.06.2015, BGBl. I S. 974, 975, geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 14.08.2017, BGBl. I S. 3122) und der dazu erlassenen Verwaltungsvorschrift des Finanz- und Wirtschaftsministeriums und des Innenministeriums zum Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen über pauschale Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausgleichstock (VwV-KlnvFG vom 25.08.2015, Az. 2-2220.1/198) aufzeigen, überzeugt nicht. Die Klägerin meint sinngemäß, sie sei nach den Bestimmungen der VwV-KlnvFG als eine „finanzschwache“ Gemeinde angesehen und gefördert worden, die Gemeinde Loßburg hingegen nicht. Daher sei es nicht schlüssig, dass die Gemeinde Loßburg im streitgegenständlichen Jahr 2014 nach der VwV-Ausgleichstock eine betragsmäßig höhere Förderung erfahren habe. Das greift zu kurz.

149

§ 13 FAG in Verbindung mit der VwV-Ausgleichstock einerseits und das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz andererseits folgen unterschiedlichen Zielsetzungen. Das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz beschränkt sich bereits gegenständlich auf Förderbereiche, in denen der Bund Gesetzgebungsbefugnisse hat (BR-Drucks. 120/15, S. 12). Der Beklagte hat zudem überzeugend aufgezeigt, dass die pauschale Investitionsförderung gemäß der VwV-KlnvFG nach einem auf den Kriterien „unterdurchschnittliche Steuerkraft" und „überdurchschnittliche Arbeitslosenzahl“ beruhenden Berechnungsschema erfolgt (vgl. Nr. 4.1.1 VwV-KlnvFG i.V.m. Anlage 1), nachdem bereits der Bund das Kriterium der Arbeitslosenzahl neben den Kriterien Einwohnerzahl und Kassenkreditbestand für die Verteilung der Mittel auf die Länder herangezogen hat (BR-Drucks. 120/15, S. 12). Eine Übertragung des Begriffs der Finanzschwäche aus der VwV-KlnvFG auf den Bereich der VwV-Ausgleichstock erscheint unter diesen Umständen ebenso wenig geboten wie eine Anpassung der jeweiligen Verteilungsschlüssel.

150

Dass ein solches Vorgehen im Übrigen auch schon beim Erlass der VwV-KlnvFG nicht gewollt gewesen sein kann, zeigt unmissverständlich Nr. 4.2 VwV-KlnvFG. Diese Bestimmung betrifft nicht die pauschale Investitionsförderung, sondern den sogenannten „Ausgleichstock 2 - KInvF-Fonds“. Für die Vergabe von dessen Mitteln wird - in einem differenzierten Rahmen - auf die Regelungen der VwV-Ausgleichstock verwiesen (Nr. 4.2.2.1). Die Anlehnung an die Kriterien der VwV-Ausgleichstock wurde folglich bewusst begrenzt.

151

(5) Auch mit dem Hinweis auf die im Protokoll einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats der Gemeinde Loßburg vom 15.10.2013 enthaltene Äußerung des dortigen Kämmerers, dass das Kinderheim Loßburg unter anderem durch Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock in Höhe von 2.000.000,-- EUR finanziert werden soll, zeigt die Klägerin Ermessensfehler nicht schlüssig auf. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich. Die gewählte Formulierung „finanziert werden soll“ legt nahe, dass der Kämmerer hier die (Wunsch-) Vorstellungen der Gemeinde hinsichtlich einer Finanzierung der Maßnahme zum Ausdruck gebracht hat. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass von Seiten des beklagten Landes eine Zuwendung in dieser Höhe zu diesem Zeitpunkt bereits verbindlich zugesagt worden war, sind nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund lässt auch der Umstand, dass der Verteilungsausschuss in seiner Sitzung am 29.07.2014 der Gemeinde Loßburg für den Neubau des Kinderhauses eine Investitionshilfe genau in dieser Höhe zugesprochen hat, nicht erkennen, dass er in diesem Punkt bereits vorab festgelegt gewesen wäre. Insgesamt lässt sich deshalb weder feststellen, dass der Verteilungsausschuss insoweit das ihm eingeräumte Ermessen nicht betätigt hat noch dass seiner Entscheidung sachfremde Erwägungen zugrunde gelegen haben.

152

(6) Schließlich leidet die Ermessensausübung des Verteilungsausschusses auch nicht an einem Verstoß gegen des Gebot einer transparenten Verfahrensgestaltung.

153

Die insoweit vor allem im Bereich von Zulassungsentscheidungen bei begrenzten Kapazitäten im Gewerberecht entwickelten Grundsätze (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.11.2016 - 6 S 2207/16 -, VBlBW 2017, 253; BayVGH, Beschluss vom 12.08.2013 - 22 CE 13.970 -, NVwZ-RR 2013, 933; NdsOVG, Beschlüsse vom 27.07.2016 - 7 ME 81/16 -, NdsVBl 2016, 375, vom 11.08.2015 - 7 ME 58/15 -, juris, vom 09.09.2013 - 7 ME 56/13 -, juris, und vom 17.11.2009, a.a.O.) können nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall der Förderung bedürftiger Gemeinden aus dem Ausgleichstock übertragen werden.

154

Das Verwaltungsgericht hat insoweit in Anknüpfung an die zitierten Entscheidungen aus dem Gewerberecht postuliert, die zur Mittelverteilung berufene Stelle sei im Interesse einer den Rechtsschutz sichernden Verfahrensgestaltung verpflichtet, bereits das Verwaltungsverfahren so zu betreiben, dass die Kriterien, von denen sich die Behörde bei ihrer Entscheidung leiten lasse, transparent seien, damit sich die Antragsteller darauf einstellen könnten und die Vergabeentscheidung erforderlichenfalls gerichtlich überprüfbar sei. Dazu müssten das Vergabeverfahren und die einzelnen Vergabekriterien sowie ihr Verhältnis zueinander in ihren wesentlichen Grundsätzen in einer Richtlinie, das heiße zumindest in einer Verwaltungsvorschrift der zur Verteilung berufenen Stelle und damit im Vorfeld der Entscheidung nach außen sichtbar geregelt werden. Auch der Auswahlvorgang selbst müsse dem so verstandenen Gebot der nachvollziehbaren Handhabung von Verteilungskriterien genügen.

155

Dem folgt der Senat nicht uneingeschränkt. Er teilt den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt, wonach aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, Art. 67 Abs. 1 LV) Mindestanforderungen an die Überprüfbarkeit von Verwaltungsentscheidungen folgen (vgl. näher etwa BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011, a.a.O.). Allerdings hat sich die gerichtliche Kontrolldichte an den formalen und materiellen Einzelheiten des Fachrechts zu orientieren. Danach ist im vorliegenden Fall eine zurückhaltende gerichtliche Prüfung angezeigt.

156

Auf formaler Ebene sieht § 14 Abs. 1 Satz 1 FAG vor, dass über die Bewilligung der Bedarfszuweisungen in jedem Regierungsbezirk ein Ausschuss entscheidet, der die dem Regierungsbezirk zugewiesenen Mittel treuhänderisch verwaltet (§ 14 Abs. 1 Satz 2 FAG). Die Vertreter der Gemeinden und Landkreise haben gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FAG im Ausschuss die Mehrheit (drei) gegenüber den Vertretern des Regierungspräsidiums (zwei). Der Ausschuss entscheidet mit Stimmenmehrheit (§ 14 Abs. 2 Satz 1 FAG). Diese organisatorische Ausprägung des Verteilungsausschusses als kommunal dominiertes Gremium würde weitgehend entwertet, wenn ihm seine Handlungsanweisungen vollständig in der VwV-Ausgleichstock oder sonst vorgegeben wären beziehungsweise ihm keine hinreichenden Entscheidungsspielräume verblieben. Unabhängig davon muss auch sonst den Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln in der Regel die Vergabepraxis nicht im Vorhinein bekannt gegeben werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2008 , a.a.O.).

157

In materieller Hinsicht ist die Entscheidung über Zuweisungen aus dem Ausgleichstock von hoher Komplexität, großer begrifflicher Offenheit, mannigfaltiger Wechselbezüglichkeit, diversen Prognoseerfordernissen sowie Wertungsspielräumen politischer und wirtschaftlicher Art geprägt. Vor diesem Hintergrund wäre die Forderung nach einer mit den Grundsätzen bei der Auswahl unter mehreren Marktbeschickern übereinstimmenden gerichtlichen Kontrolle des Vergabeverfahrens, der einzelnen Vergabekriterien sowie des Verhältnisses dieser Kriterien zueinander überzogen. Ein gesetzlich vorgegebenes Entscheidungsprogramm kann wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und seine Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 unter Bezug auf BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 - 1 BvR 419/81 u.a. - BVerfGE 84, 34, 49 f.; siehe auch BVerwG, Urteile vom 02.04.2008 - 6 C 15.07 -, BVerwGE 131, 41, und vom 25.09.2013 - 6 C 13.12 -, BVerwGE 148, 48, jeweils zum sog. Regulierungsermessen). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Dem Ausgleichstock liegt der Gedanke zugrunde, jenseits der eher schematisch angelegten Schlüsselzuweisungen weitgehend frei von scharf umrissenen Vorfestlegungen Einzel- und Härtefälle auf subsidiärer Ebene zu bezuschussen. Unter diesen Umständen ist nach Ansicht des Senats das Augenmerk darauf zu richten, ob die Behörde im Hinblick auf die ihr normativ vorgegebenen Kriterien plausibel und erschöpfend argumentiert hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 23.03.2011 - 6 C 6.10 -, BVerwGE 139, 226, vom 23.11.2011 - 6 C 11.10 -, NVwZ 2012, 1047, 1051, und vom 25.09.2013, a.a.O.). Eine detaillierte Nachverfolgung sämtlicher erheblicher Gedankenschritte bei der Verteilung der Mittel aus dem Ausgleichstock stieße hingegen an die der Rechtsprechung gezogene Funktionsgrenze (vgl. zu ähnlichen - wenn auch nicht in jeder Hinsicht übertragbaren - Begrenzungen bei der verfassungsrechtlichen Kontrolle von gesetzlichen Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.05.1999 - 2/97 -, VBlBW 1999, 294; zum Länderfinanzausgleich BVerfG, Urteile vom 11.11.1999 - 2 BvF 2/98 -, BVerfGE 101, 158, und vom 19.10.2006 - 2 BvF 3/03 -, BVerfGE 116, 327). Insbesondere würde auch eine feste Gewichtung einzelner Bestimmungsfaktoren dem Sinn und Zweck der Zuweisungen nach der VwV-Ausgleichstock nicht gerecht. Unter Berücksichtigung dessen hat weder die Klägerin einen Fehler des Verteilungsausschusses bei der Ausübung seines Verteilungsermessens dargelegt noch ist ein solcher sonst ersichtlich. Der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren plausibel und erschöpfend unter Bezugnahme auf die Kriterien des Finanzausgleichsgesetzes und der VwV-Ausgleichstock dargelegt, wie der Verteilungsausschuss seine Entscheidungen getroffen hat. Dabei hat er auch die Höhe der der Klägerin gewährten Investitionshilfen in der Relation zu den Bewilligungsentscheidungen zugunsten der im vorliegenden Verfahren angesprochenen „Vergleichsgemeinden“ nachvollziehbar erläutert. Dies genügt den rechtlichen Anforderungen.

II.

158

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

159

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

160

Beschluss vom 17. Oktober 2017

161

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 177.500,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3, § 39 Abs. 1 GKG; vgl. Nr. 1.4 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1).

162

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

I.

102

Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat ihn zu Unrecht verpflichtet, die Anträge der Klägerin neu zu bescheiden. Ein dahingehender Anspruch steht der Klägerin nicht zu. Die Bescheide des Beklagten vom 31.07.2014 sind unter Einbeziehung der nachträglich gegebenen Begründungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klage ist, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden ist, zulässig, aber unbegründet.

103

1. Die Klage ist zulässig, obwohl die Klägerin ihr Begehren allein im Wege einer Klage auf Verpflichtung zur Neubescheidung verfolgt, ohne flankierend die Bescheide angefochten zu haben, mit denen den konkurrierenden Gemeinden Mittel des Ausgleichstocks zugesprochen wurden. Der Klägerin geht es primär um die Durchsetzung des eigenen Anspruchs auf Mittelzuteilung, während der etwaigen Verdrängung bereits begünstigter anderer Gemeinden wegen möglicher Erschöpfung des Kontingents lediglich eine Hilfsfunktion zukommt (vgl. Wahl/Schütz, in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2016, § 42 Abs. 2 Rn. 289; Happ, in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 42 Rn. 54). Es würde hier eine unzumutbare Erschwerung des Rechtswegs bedeuten, die Zulässigkeit der Verpflichtungs-/Bescheidungsklage davon abhängig zu machen, dass die Klägerin zugleich Anfechtungsklagen gegen die Begünstigung anderer Selbstverwaltungskörperschaften erhebt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27.03.2012 - 12 N 7.11 -, LKV 2012, 231, 232, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 07.10.1988 - 7 C 65.87 -, BVerwGE 80, 270, 272 f.; VG Cottbus, Urteil vom 24.06.2010 - 4 K 702/06 -, juris; siehe auch Schenke, NVwZ 1993, 718 ff.; a.A. VG Lüneburg, Urteil vom 29.06.2011 - 5 A 149/10 -, juris; ferner - betreffend die Verteilung von (Markt-) Kapazitäten - NdsOVG, Beschluss vom 17.11.2009 - 7 ME 116/09 -, NdsVBl. 2010, 81, auch zur Beiladung von Mitbewerbern).

104

Zwar weist der Beklagte darauf hin, eine Zuweisung würde dazu führen, dass die Mittel aus dem Haushaltsjahr 2018 entsprechend gekürzt werden müssten. Damit ist jedoch gerade nicht dargetan, dass die Erfüllung eines Anspruchs auf weitere Mittel unmöglich wäre (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.03.2011 - 10 N 50.09 -, NVwZ-RR 2011, 575, 576; zu den Auswirkungen der tatsächlichen Vergabe von in der Kapazität begrenzten Studienplätzen auf das Zulassungsbegehren eines übergangenen Bewerbers Senatsbeschluss vom 24.05.2011 - 9 S 599/11 -, NVwZ-RR 2011, 764). Auch zur Unbegründetheit der Bescheidungsklage kann die mangelnde Flankierung durch Anfechtungsbegehren dementsprechend nicht führen.

105

2. Die Klage ist aber unabhängig davon unbegründet. Der Beklagte hat die begehrten weiteren Bewilligungen von Mitteln aus dem Ausgleichstock 2014 (weitere Zuschüsse für die Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums in Höhe von 116.000,-- EUR und für die Sanierung des Schulzentrums Hohenberg in Höhe von 239.000,-- EUR) rechtmäßig abgelehnt.

106

a) Die begehrte Gewährung von Bedarfszuweisungen findet ihre gesetzliche Grundlage in den §§ 13 und 14 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (FAG) vom 28.11.1961 (GBl. S. 345) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 14.02.2012 (GBl. S. 25). Diese Vorschriften regeln die Voraussetzungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen freilich nicht abschließend, sondern begnügen sich insofern mit einigen grundlegenden Bestimmungen. Ebenso wenig hat der Gesetzgeber die Gewährung einzelner Zuweisungen im Vollzug dieser grundlegenden Bestimmungen ganz dem Ermessen der Bewilligungsbehörde im Einzelfall überlassen. Vielmehr hat er durch § 13 Abs. 2 FAG das Innenministerium und das Finanz- (und Wirtschafts-) Ministerium verpflichtet, über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Eine ohne solche Verwaltungsvorschriften oder unter Abweichung von ihnen erfolgte Gewährung von Bedarfszuweisungen ist mit dieser gesetzlichen Regelung unvereinbar (ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 06.12.1988 - 7 A 28/88 -, AS RP-SL 22, 333, 335). Das Innenministerium und das Finanz- (und Wirtschafts-) Ministerium haben von dieser Ermächtigung mit ihrer Verwaltungsvorschrift über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks (VwV-Ausgleichstock) vom 20.11.2009 (GABI. 2009, S. 306) Gebrauch gemacht, die im hier maßgeblichen Zeitraum in der Fassung der Verwaltungsvorschrift vom 07.12.2012 (GABI. 2013, S. 2) galt (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003 - 9 S 1504/02 -, DÖV 2003, 953).

107

§ 13 Abs. 1 FAG und die genannte Verwaltungsvorschrift räumen den antragstellenden Gemeinden subjektive Rechte ein. Zwar formuliert § 13 Abs. 1 FAG nach seinem Wortlaut nur die Aufgabe, die mit dem Ausgleichstock zu erfüllen ist, und die Konkretisierung der Verteilungsmaßstäbe durch Verwaltungsvorschriften statt durch Rechtsverordnung legt zusätzlich die Annahme nahe, der Gesetzgeber habe den Ausgleichstock lediglich als verwaltungsinternes Instrument der Verteilung von Finanzmitteln angesehen. Deshalb sind die antragstellenden Gemeinden jedoch nicht lediglich Nutznießer einer allein nach objektiv-rechtlichen Bestimmungen erfolgenden Mittelverteilung. Ihnen steht vielmehr ein Anspruch auf rechtmäßige Bescheidung ihres Antrags zu. Der Ausgleichstock bildet einen Teil der Finanzausgleichsmasse, also desjenigen Anteils am Landesanteil an der Einkommen-, der Körperschaft-, der Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage, den das Gesetz den Gemeinden (und Gemeindeverbänden) insgesamt zuerkennt (§ 1 FAG), wozu das Land im Grundsatz verfassungsrechtlich verpflichtet ist (Art. 106 Abs. 7 GG, Art. 73 Abs. 3 LV; vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Dies bedingt einen subjektiven Anspruch der einzelnen Gemeinde auf Teilhabe an der Finanzausgleichsmasse. Das gilt gleichermaßen für Schlüssel- wie für Bedarfszuweisungen (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.).

108

Den antragstellenden Gemeinden steht jedoch kein Rechtsanspruch auf eine Bedarfszuweisung in bestimmter Höhe zu. Das ergibt sich schon daraus, dass das Gesamtvolumen des Ausgleichstocks begrenzt ist; es betrug im Jahr 2014 87 Mio. EUR (§ 3a Abs. 1 Nr. 1 FAG). Die Gewährung einer Zuweisung an die eine Gemeinde geht damit immer zu Lasten der übrigen Gemeinden. Damit obliegt den Verteilungsbehörden (Verteilungsausschüssen), nach pflichtgemäßem Ermessen über die Verteilung der vorhandenen Mittel nach Maßgabe des Bedarfs unter strenger Beachtung des Gleichheitssatzes zu entscheiden. Der subjektive Anspruch der antragstellenden Gemeinden richtet sich nur - aber immerhin - auf fehlerfreie Ausübung dieses Verteilungsermessens (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O., unter Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.11.1985 - 10 S 66/84 -, VBlBW 1986, 218).

109

b) Das klägerische Begehren beurteilt sich nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG. Hiernach hat der Ausgleichstock die Aufgabe, durch Bedarfszuweisungen Gemeinden und Landkreise in den Stand zu setzen, notwendige kommunale Einrichtungen zu schaffen, wenn deren Finanzierung ihre Leistungskraft auf die Dauer übersteigen würde. Die von der Klägerin beabsichtigten Maßnahmen - Sanierung des Martin-Gerbert-Gymnasiums sowie Sanierung des Schulzentrums Hohenberg - stellen die Schaffung von kommunalen Einrichtungen in diesem Sinne dar. Auch sonst sind die formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Finanzierung der Maßnahmen nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG erfüllt.

110

aa) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Verteilungsausschusses in formell-rechtlicher Hinsicht einen Antrag der Gemeinde voraussetzt (vgl. Nr. 6 VwV-Ausgleichstock). Gemäß Nr. 6.2 Satz 1 der VwV-Ausgleichstock ist der Antrag auf Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock schriftlich spätestens bis zum 1. Februar des Jahres, in dem die Maßnahme begonnen werden solle, unter Verwendung des Vordrucks „bei der Rechtsaufsichtsbehörde“, das heißt im Falle der Klägerin, einer Großen Kreisstadt, bei dem Regierungspräsidium (vgl. § 119 Satz 1 Halbs. 2 GemO) zu stellen.

111

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht auch angenommen, dass die Klägerin diese Antragsfrist nicht gewahrt hat. Denn sie hat ihre Anträge nicht bis zum 01.02.2014, sondern erst am 10.04.2014 gestellt. Auch der Senat geht indes im Ergebnis davon aus, dass die Versäumung dieser Frist der Entstehung ihres Anspruchs nicht entgegensteht.

112

Der Senat hält daran fest, dass eine Gewährung von Bedarfszuweisungen unter Abweichung von der VwV-Ausgleichstock mit der gesetzlichen Regelung des Finanzausgleichsgesetzes grundsätzlich unvereinbar ist (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.). Dies bedeutet allerdings nicht auch, dass ein außerhalb der in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock genannten Frist gestellter Antrag in jedem Fall ungeeignet ist, eine Anspruchsberechtigung auszulösen. Insoweit bedarf es vielmehr einer differenzierten Betrachtung.

113

Anders als das Verwaltungsgericht beurteilt der Senat die Frist in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock nicht als eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist. Fristen, die - wie hier - nicht gesetzlich, sondern bloß in Verwaltungsvorschriften statuiert sind, können allenfalls in Ausnahmefällen als materiell-rechtliche Ausschlussfristen betrachtet werden. Darunter versteht man vom materiellen Recht gesetzte Fristen, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Sie sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte (BVerwG, Beschluss vom 07.08.1980 - 3 B 11.80 -, Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 1 und Urteil vom 16.06.1983 - 3 C 16.82 -, Buchholz 427.6 § 30 BFG Nr. 3 m.w.N.). Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1993 - 6 C 10.92 -, NVwZ 1994, 575 m.w.N.). Eine durch Verwaltungsvorschriften angeordnete Frist kann deshalb allenfalls dann eine materielle Ausschlussfrist sein, wenn sie nach der Verwaltungspraxis auch tatsächlich so gehandhabt wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.12.1993 - 10 S 1508/93 -, VBlBW 1994, 157; ablehnend Becker, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 32 Rn. 49; siehe auch Stuhlfauth, ebenda, § 40 Rn. 42; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10.07.1998 - 22 B 1452/98 -, NWVBl 1999, 193; VG Berlin, Beschluss vom 06.04.2016 - 12 L 109.16 -, juris; nach Freiwilligkeit der staatlichen Leistung differenzierend Neumann, NVwZ 2000, 1244, 1247). Dies trifft auf die Frist nach Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock eindeutig nicht zu. Bereits aus dem Schreiben vom 13.12.2013 geht hervor, dass der Stichtag 1. Februar in der Verwaltungspraxis nicht bindend war. Auch in dem konkreten Verwaltungsverfahren betreffend die Klägerin stellte das Regierungspräsidium nicht auf eine Verfristung ab (vgl. noch die beiläufige Befassung mit der Frist in der Klageerwiderungsschrift vom 28.04.2015, S. 11 und 19 sowie gemäß den Angaben im Protokoll der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht vom 23.09.2015); erst mit seiner Berufungsbegründung beruft es sich - gemessen an seinem vorherigen Verhalten inkonsequent - nunmehr darauf. Daher handelt es sich bei der Frist in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock nicht um eine Ausschlussfrist.

114

Bei der Frist in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock handelt es sich ferner nicht um eine solche, auf die § 32 LVwVfG anwendbar ist. Diese Vorschrift über die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bezieht sich - wie schon im Wortlaut zum Ausdruck kommt - auf gesetzliche Fristen. Bei der hier lediglich in einer Verwaltungsvorschrift normierten Frist handelt es sich hingegen um eine behördliche Frist, auf die § 31 LVwVfG Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.1993, a.a.O., 576; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.08.2010 - 6 B 1015/10 -, juris; Becker, a.a.O., § 32 Rn. 7). Eine entsprechende Anwendung von § 32 LVwVfG wegen einer einem Gesetz vergleichbaren strikten Bindungswirkung der Verwaltungsvorschrift (vgl. dazu HessVGH, Beschluss vom 24.07.2013 - 9 A 1238/12 -, juris m.w.N.) kommt nicht in Betracht.

115

Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Beklagte die in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock genannte Frist mit dem Schreiben vom 13.12.2013 verlängert hat. Diese Möglichkeit war ihm grundsätzlich - auch formlos (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 31 Rn. 39) - eröffnet, denn nach § 31 Abs. 7 Satz 1 LVwVfG können Fristen, die von einer Behörde gesetzt sind, verlängert werden. In dem genannten Schreiben heißt es, die für eine Förderung aus dem Ausgleichstock gegebenenfalls in Frage kommenden Großen Kreisstädte würden gebeten, bis zum 01.03.2014 zumindest Zweitfertigungen der Anträge (ohne Unterlagen) zu übersenden. Weiter unten in dem Schreiben ist angegeben, bei Anträgen, die nach der 20. KW (d.h. der Woche vom 12. bis 18.05.2014) beim Regierungspräsidium eingingen beziehungsweise erst nach diesem Zeitpunkt entscheidungsreif vorlägen, sei eine Aufbereitung zur Sommersitzung des Verteilungsausschusses am 29.07.2014 nicht mehr gewährleistet. Den Ausführungen des Regierungspräsidiums sind somit zusätzlich zu dem in der Verwaltungsvorschrift genannten Zeitpunkt 1. Februar zwei weitere Zeitpunkte genannt, nämlich einerseits der 01.03.2014 verbunden mit der „Bitte“, bis dahin „zumindest Zweitfertigungen der Anträge (ohne Unterlagen) zu übersenden“ sowie des Weiteren die 20. Kalenderwoche, bis zu der Anträge eingehen beziehungsweise entscheidungsreif vorliegen müssten, um noch eine Aufbereitung zur Sommersitzung des Verteilungsausschusses am 29.07.2014 gewährleisten zu können. Wie sich das im Zusammenhang mit der „Bitte“ genannte Datum 01.03.2014 zu der Maßgabe „20. KW“ genau verhält, wird nicht erläutert. Die Klägerin hat ihre Anträge erst mit ihrer E-Mail vom 17.03.2014 „vorangemeldet“, die (im Wesentlichen) vollständigen Anträge lagen noch später, aber immerhin am 10.04.2014 und damit vor der 20. Kalenderwoche vor. Dies genügte nach Auffassung des Senats den Vorgaben in dem Schreiben vom 13.12.2013.

116

Dessen Inhalt ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. für Verwaltungsakte BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, BVerwGE 148, 146; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 -, VBlBW 2016, 74; vgl. auch Senatsurteil vom 02.08.2012 - 9 S 2752/11 -, juris). Unklarheiten bei der Auslegung des Schreibens einer Behörde gehen zu deren Lasten (vgl. BFH, Urteil vom 27.10.2015 - VIII R 59/13 -, BFH/NV 2016, 726; Senatsbeschluss vom 10.07.2017 - 9 S 1253/17 -, juris m.w.N.). Gemessen an diesen Grundsätzen durfte die Klägerin das Schreiben vom 13.12.2013 so verstehen, dass ihre Anträge bei vollständigem Eingang vor der 20. Kalenderwoche als rechtzeitig angesehen würden.

117

Hinzu kommt, dass es dem Beklagten unabhängig davon aufgrund der Umstände des Einzelfalls nach Treu und Glauben verwehrt ist, sich auf eine denkbare Verspätung der Anträge der Klägerin zu berufen. Mit dem Schreiben vom 13.12.2013 hat das Regierungspräsidium die Verbindlichkeit der in Nr. 6.2 Satz 1 VwV-Ausgleichstock genannten Frist selbst verneint und damit jedenfalls den Eindruck vermittelt, auch spätere Anträge seien berücksichtigungsfähig. Zudem hat es die Anträge der Klägerin nach ihrem Eingang tatsächlich in vollem Umfang als fristgerecht behandelt und ihnen auch zu nicht unbedeutenden Teilen stattgegeben. Die erst in der Berufungsinstanz erfolgte Behauptung der Fristversäumnis erscheint unter diesen Umständen treuwidrig (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 31 Rn. 39a, auch dazu, dass sich das nach § 31 Abs. 7 LVwVfG eröffnete Fristverlängerungsermessen auf Null reduzieren kann).

118

bb) Dass die Klägerin mit ihren Anträgen dem Grunde nach auch in materiell-rechtlicher Hinsicht die Voraussetzungen für einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Verteilungsausschusses erfüllt, wird vom Beklagten nicht bestritten und hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt (S. 18-20 des Urteils). Der Senat verweist auf diese Begründung und sieht diesbezüglich von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab (§ 130b Satz 2 VwGO).

119

c) Die der Klägerin danach zustehenden Ansprüche auf eine jeweils ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihre Anträge auf Investitionshilfen hat der Verteilungsausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe nach Auffassung des Senats rechtsfehlerfrei erfüllt. Die dazu ergangenen Bescheide des Regierungspräsidiums vom 31.07.2014 sind rechtmäßig, soweit sie die Anträge der Klägerin ablehnen.

120

aa) In formeller Hinsicht haften den Bescheiden jedenfalls zum jetzigen, insoweit maßgeblichen Zeitpunkt keine Mängel (mehr) an, nachdem das Regierungspräsidium seine Bescheide in beiden Instanzen schriftsätzlich und darüber hinaus mit separaten Begründungsschreiben ergänzend begründet hat. Spätestens mit den ergänzenden Begründungsschreiben vom 04.10.2017 sind etwaige Begründungsmängel (vgl. § 39 Abs. 1 LVwVfG) noch rechtzeitig geheilt worden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG).

121

Nach § 39 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG ist ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Eine Begründung gemäß § 39 LVwVfG muss (nur) die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe enthalten, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Vorschrift verlangt nicht, schriftliche Verwaltungsakte in allen Einzelheiten zu begründen. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 - 4 C 31.13 -, NVwZ 2015, 531, 532 m.w.N.; zur Rechtsschutz- und Akzeptanzfunktion VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.05.2017 - 1 S 1193/16 -, VBlBW 2017, 425, 426). Eine Ermessensausübung muss nach Wortlaut oder Inhalt des Bescheides erkennbar sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.10.1978 - III C 18.77 -, BVerwGE 57, 1, 6), ferner die angestellten Erwägungen, die Abwägung des Für und Wider der sich gegenüberstehenden Belange (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1965 - II C 3.63 -, BVerwGE 22, 215, 217). Das Wort „soll“ in § 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG bedeutet, dass derartige Erwägungen im Regelfall zwingend geboten sind, und zwar umso mehr, je weiter der der Behörde eingeräumte Gestaltungs- und/oder Ermessensspielraum ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.02.2006 - 6 S 1508/04 -, ESVGH 56, 169; zu den Grenzen vgl. BayVGH, Beschluss vom 21.03.2017 - 4 ZB 16.2255 -, juris). Nach § 45 Abs. 2 LVwVfG kann die erforderliche Begründung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

122

Ausgehend von diesem Maßstab hat das Regierungspräsidium seine Bescheide (mittlerweile) formell hinreichend begründet. So werden insbesondere in den ergänzenden Begründungen vom 04.10.2017 nochmals die bereits in den Bescheiden tabellarisch aufgeführten Zahlenwerte im Zusammenhang mit einzelnen Rechenschritten benannt. Weiter heißt es, die beantragten Investitionshilfen hätten nicht in voller Höhe bewilligt werden können. Dies gehe auf die begrenzten Mittel sowie die Zahl von Anträgen mit beantragten Investitionshilfen von ca. 35 Mio. EUR zurück. Der Verteilungsausschuss habe die zur Verfügung stehenden Mittel deshalb auf die Anträge verteilen müssen. Für die Verteilungsentscheidung habe dieser die förderfähigen Maßnahmen mit den förderfähigen Kosten zusammengestellt. Hiervon seien sonstige Fördermittel abgezogen worden. Danach seien die jeweils genannten „Eigenlasten“ der Gemeinde verblieben. Auf sie habe der Verteilungsausschuss eine Förderquote von 21,1 % bewilligt. Eine darüber hinausgehende Förderung habe nicht gewährt werden können. Maßgebend für den Fördersatz seien die haushaltswirtschaftlichen Eckdaten, die aus der Steuerkraftsumme je Einwohner, der Netto-Investitionsrate je Einwohner jeweils bezogen auf einen 3-Jahreszeitraum und die anrechenbare Verschuldung zum 01.01. des laufenden Haushaltsjahres folgten.

123

Die Höhe der Förderung entspreche auch dem Gleichheitssatz. So sei etwa der Stadt Sinsheim für die Sanierung der Stadthalle und der Stadtbibliothek nur ein Fördersatz von 18,8 % der Eigenlast gewährt worden. Die Stadt Nagold habe für den Neubau eines Feuerwehrgerätehauses einen Fördersatz in Höhe von 24 % der Eigenlast erhalten. Diese im Verhältnis zur Klägerin höhere Förderung sei durch sachliche Gesichtspunkte gerechtfertigt. Berücksichtigt worden sei insbesondere, dass die Pro-Kopf-Verschuldung der Stadt Nagold deutlich über und die Netto-Investitionsrate deutlich schlechter als bei der Klägerin liege. Dies rechtfertige es, die Förderquote niedriger als bei der Stadt Nagold anzusetzen. Damit werde der unterschiedlichen Leistungskraft beider Kommunen Rechnung getragen. Auch bezogen auf die Gemeinde Loßburg sei der Gleichheitssatz gewahrt. Die Gemeinde Loßburg habe eine höhere Förderung mit einem Fördersatz von 33,3 % der Eigenlast erhalten. Maßgebend dafür sei die geringere Leistungskraft.

124

Bei der gebotenen formalen Betrachtung sind damit (nunmehr) die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe ersichtlich, die den Verteilungsausschuss zu seiner Entscheidung bewogen haben. Das Regierungspräsidium hat die maßgeblichen Verteilungskriterien benannt sowie mit den Vergleichen zu den Förderungen, die den anderen Gemeinden ähnlicher Größenordnung (Nagold und Sinsheim) sowie der von der Klägerin hervorgehobenen Gemeinde Loßburg bewilligt wurden, die konkrete Förderhöhe vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebots erläutert.

125

bb) Der Verteilungsausschuss hat schließlich bei der Entscheidung über die Anträge der Klägerin auch inhaltlich sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Maßgeblich hierfür sind die besonderen Grundsätze zur Ausübung des Verteilungsermessens im Bereich staatlicher Fördermittel (aaa), die mit den Entscheidungen des Beklagten gewahrt wurden (bbb).

126

aaa) Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO).

127

Verwaltungsvorschriften, mit denen die Verwaltung einen einheitlichen Verwaltungsvollzug bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder bei der Ausübung des Verwaltungsermessens sicherstellen will, sind grundsätzlich Gegenstand, nicht jedoch Maßstab richterlicher Kontrolle des Verwaltungshandelns (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011 - 1 BvR 857/07 -, BVerfGE 129, 1). Auch Richtlinien darüber, wie Zuwendungen an den „Empfängerkreis“ zu verteilen sind, - wie die hier in Rede stehende VwV-Ausgleichstock - haben nur verwaltungsinterne Bedeutung und stellen keine Rechtssätze dar. Sie unterliegen grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Überprüfung zu beschränken, ob aufgrund solcher Richtlinien überhaupt eine „Verteilung“ öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinien in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45).

128

Bedenken gegen die Einhaltung des Vorbehalts des Gesetzes sind allerdings im vorliegenden Fall weder geltend gemacht noch sonst veranlasst, zumal § 13 Abs. 2 Satz 1 FAG ausdrücklich zum Erlass von Verwaltungsvorschriften über die Verteilung der Mittel des Ausgleichstocks ermächtigt.

129

Die Überprüfung hat sich deshalb in erster Linie darauf zu konzentrieren, ob der Anspruch der potentiellen Zuwendungsempfänger auf Wahrung des Gleichbehandlungsgebots beachtet ist (so zur VwV-Ausgleichstock bereits Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.; zu Zuschüssen nach § 27 FAG VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.11.1985 - 10 S 66/84 -, VBlBW 1986, 218; ferner BVerwG, Urteile vom 11.05.2006 - 5 C 10.05 -, BVerwGE 126, 33, vom 21.08.2003 - 3 C 49.02 -, BVerwGE 118, 379, vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 -, NVwZ 2003, 1384, und vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 08.12.2008 - 13 A 2091/07 -, NWVBl 2009, 320; Thür. OVG, Urteil vom 26.11.2008 - 3 KO 363/08 -, LKV 2009, 234; BayVGH, Urteil vom 25.02.1998 - 19 B 94.3076 -, juris). Die Verwaltung ist gehalten, bei der Mittelvergabe bei allen Antragstellern gleiche Maßstäbe anzulegen und von einer generellen Vergabepraxis zulasten eines einzelnen Antragstellers nicht ohne Vorliegen gewichtiger Umstände des Einzelfalles abzuweichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979, a.a.O.; Beschluss vom 18.08.1992 - 3 B 76.92 -, Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 310; Urteil vom 17.01.1996 - 11 C 5.92 -, NJW 1996, 1766; HessVGH, Urteil vom 28.06.2012 - 10 A 1481/11 -, ZNER 2012, 436). Entscheidend ist, wie die zuständige Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz gebunden ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.01.1996 - 11 C 5.95 -, NJW 1996, 1766, vom 02.02.1995 - 2 C 19.94 -, NVwZ-RR 1996, 47, und vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45; Beschluss vom 11.11.2008 - 7 B 38.08 -, juris; HessVGH, Urteile vom 28.06.2012, a.a.O., und vom 07.12.2010 - 11 A 2758/09 -, juris; Beschluss vom 01.11.2010 - 11 A 686/10 -, NVwZ-RR 2011, 442, 443 m.w.N.).

130

Daneben ist die Behörde bei ihrer Ermessensausübung verpflichtet, im Einzelfall die Entscheidung zu treffen, die dem Sinn der gesetzlichen Regelung am besten entspricht; sie komplettiert ihren Verhaltensmaßstab im Einzelfall in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Zielbestimmung und handelt hiernach (vgl. Stuhlfauth, a.a.O., § 40 Rn. 3 und 29 m.w.N.). Für die Ausübung des Ermessens bildet der Zweck der Ermächtigung die Leitlinie (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 73 m.w.N.). Die behördliche Entscheidung muss ferner dem Grundsatz der Systemgerechtigkeit genügen. Ein Verteilungsermessen muss daher mit Blick auf die jeweiligen Maßgaben der konkreten gesetzlichen Ermächtigung ausgeübt werden (vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.03.2014 - 5 S 348/13 -, NVwZ-RR 2014, 539 für das straßenrechtliche Verteilungsermessen im Zusammenhang mit Sondernutzungserlaubnissen; HessVGH, Urteil vom 07.12.2010, a.a.O., zu einem Fördermittelvergabeverfahren nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 08.01.2002 - 15 A 2052/99 -, ZKF 2002, 206, zu einer Zuwendung nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz; Thür. OVG, Urteil vom 26.11.2008, a.a.O., zur Vergabe von Zuschüssen an politische Stiftungen). Im vorliegenden Zusammenhang muss daher insbesondere eine am interkommunalen Gleichbehandlungsgebot in seiner Ausprägung durch die speziellen Regelungen über den Ausgleichstock orientierte Verteilungsgerechtigkeit gewahrt sein (vgl. zu dem Gebot VerfG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 26.01.2012 - 18/10 -, NordÖR 2012, 229 m.w.N.; Bayer, DVBl. 1993, 1287, 1291 f. m.w.N.; Thormann, NVwZ 2014, 1548, 1552).

131

Da maßgeblich auf die bekanntgemachten Verwaltungsvorschriften in ihrer tatsächlichen Handhabung abzustellen ist, ist neben der Bekanntmachung der Verwaltungsvorschriften eine „Bekanntgabe der Verwaltungspraxis“ nicht zu verlangen. Es ist in der Regel unerheblich, ob dem Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln die Vergabepraxis vorher bekannt gegeben war und wie er sich hierauf einstellten konnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2008 - 7 B 38.08 -, juris, unter Bezug auf Urteil vom 07.05.1981 - 2 C 5.79 -, DVBl 1982, 195, 197).

132

bbb) Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Ausübung des Verteilungsermessens durch den Verteilungsausschuss im vorliegenden Fall rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass der Verteilungsausschuss bei der Mittelvergabe bei den Antragstellern ungleiche Maßstäbe angelegt hat beziehungsweise zu Lasten der Klägerin von seiner generellen Vergabepraxis abgewichen ist.

133

(1) Der Beklagte hat hierzu bereits in seiner Klageerwiderung vom 28.04.2015 - im Zusammenhang mit dem Merkmal „Leistungsschwäche“ als Voraussetzung für Investitionshilfen - erläutert, es komme ihm nicht allein auf die Steuerkraftschwäche im Rahmen des Verwaltungshaushalts an. Auch reiche eine unzureichende Ertragskraft des Verwaltungshaushalts (Saldo) oder ein mangelndes Schuldentilgungsvermögen im Vermögenshaushalt allein nicht aus, sondern darüber hinausgehend müsse ein Mangel an Eigenmitteln auch für die Investitionsfinanzierung vorliegen, und dies alles nicht nur nach Maßgabe der förmlichen Haushaltsplanung, sondern auch unter Berücksichtigung von Ressourcen, die von der Kommune im laufenden Haushaltswerk nicht eingeplant, gleichwohl aber realisierbar seien. So führe die VwV-Ausgleichstock unter Nr. 5.2.1 aus, dass die Leistungskraft auch zu berücksichtigen habe, welche Eigenmittel die Kommune (neben den bereits vorgesehenen) für Investitionen bei einer angemessenen Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen und bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung aufbringen könne. Hinsichtlich der Ausschöpfung der Einnahmequellen sei dabei zu unterstellen, das heiße fiktiv anzurechnen, dass ein noch vorhandenes Hebesatzpotential bei den Realsteuern ausgeschöpft werden könne, bislang nicht angemessene Entgeltsätze (Gebühren- und Beitragssätze u.a.) steigerbar seien, Rücklagemittel sowie erzielbare Veräußerungserlöse in vertretbarem Umfang als Eigenmittel herangezogen werden könnten und schließlich auch die Möglichkeit weiterer Kreditaufnahmen realisiert werde. Eine Kommune sei gemäß Nr. 2.1 Satz 2 VwV-Ausgleichstock deshalb nur dann leistungsschwach, wenn sie nach der beschriebenen objektivierten Leistungskraft einschließlich ihrer Verschuldungsfähigkeit sowie unter Berücksichtigung der von ihr sonst noch in absehbarer Zeit notwendig zu erfüllenden Investitionsaufgaben (mittelfristige Finanzplanung) nicht in der Lage sei, die Eigenmittel für eine förderfähige Maßnahme aufzubringen.

134

Aus den Ausführungen der VwV-Ausgleichstock zur (objektivierten) Leistungskraft ergebe sich zwingend, dass auch die künftige Entwicklung zu berücksichtigen sei. Sowohl bei den Details der Ermittlung der Leistungskraft und hier insbesondere bei der Gewichtung der einzelnen Teilparameter, bei der Wertung und Heranziehung der zusätzlich einsetzbaren Ressourcen und bei der Grenzziehung zwischen leistungsstark und leistungsschwach, als auch bei der Präferierung von Förderbereichen und Objekten (Nr. 3.1 und 3.3) besitze der Verteilungsausschuss ein sehr weites, nur durch das Willkürverbot begrenztes Ermessen. Dies gelte auch bei der Beschränkung von Bereichen und Objekten innerhalb des nach der VwV-Ausgleichstock in Frage kommenden Maßnahmenkatalogs oder bei einer Begrenzung der Antragszahl, um mit all diesen zulässigen Restriktionen die Einhaltung des Mittelkontingents zu sichern.

135

Anders als bei den maßnahmen- beziehungsweise objektbezogenen Fachzuschüssen, die weitgehend schematisch ermittelt und deshalb auch relativ präzise im Vorfeld eines Antragsverfahrens den Gemeinden mitgeteilt werden könnten, seien solche exakten und verlässlichen Voraussagen beim Ausgleichstock wegen der Vielzahl der Entscheidungskriterien nicht möglich. Das von Jahr zu Jahr schwankende Investitions- und damit Antragsverhalten der Gesamtheit der Ausgleichstockgemeinden, die Änderungen bei den vorrangigen Drittförderungen und damit bei der Bezugsgröße für den Ausgleichstock (förderfähige Gesamtausgaben abzüglich Zuweisungen und Zuschüsse Dritter = Eigenlast) und schließlich die nicht immer vorhersehbaren Änderungen in den wirtschaftlichen Verhältnissen der Kommunen einerseits und das weitgehend starre Mittelkontingent andererseits zwängen zu ständigen Anpassungen mit Relevanz für die Zuschusshöhe, so dass praktisch kein Vertrauensschutz insbesondere in den Fortbestand von Förderhöhen und Fördergrenzen bestehen könne. Die für die einzelnen Kommune in Frage kommende Zuweisung der Höhe nach und in den Grenzfällen auch eine Förderung dem Grunde nach könnten zuverlässig erst nach Bearbeitung aller Anträge eingegrenzt werden.

136

Diese Überlegungen als Ausgangspunkt der Verteilung hält der Senat für rechtlich tragfähig. Die Klägerin meint dagegen, bei der Leistungskraft einer Gemeinde als Verteilungskriterium sei von herausragender Bedeutung die Fähigkeit, die ihr übertragenen Aufgaben mit den dafür zur Verfügung gestellten Einnahmen, insbesondere an Steuermitteln, zu finanzieren. Ein dafür in besonderer Weise geeigneter Indikator sei die Steuerkraftmesszahl. Folgerichtig verteile das Land in Erfüllung des Art. 73 LV einen Großteil der Mittel des kommunalen Finanzausgleichs unter Berücksichtigung der mangelnden Steuerkraft. Dabei werde die Steuerkraft der Gemeinde (Steuerkraftmesszahl) verglichen mit dem rechnerischen Steuerbedarf (Bedarfsmesszahl). Vergleiche man beispielsweise die Entwicklung ihrer Steuerkraftmesszahl, ihrer Bedarfsmesszahl und ihrer Steuerquote mit denen der Gemeinde Loßburg, so werde deutlich, dass ihre Steuerkraftquote gravierend unter dem Wert der Gemeinde Loßburg liege. Während der letzten zehn Jahre sei die Gemeinde Loßburg in fünf Jahren abundant gewesen, mit der Folge, dass keine Steuerersatzmittel im Rahmen des Finanzausgleichs gewährt worden seien. Im gleichen Zeitraum sei sie, die Klägerin, in fünf Jahren besonders finanzschwach gewesen und unter die Sockelgarantie des § 5 Abs. 3 FAG gefallen. Das Haushaltsjahr 2014 stelle die Spitze dieser Entwicklung dar. Die Werte habe das Regierungspräsidium nicht in dem erforderlichen Maße berücksichtigt, was sich daran zeige, dass es der Gemeinde Loßburg eine wesentlich höhere Förderquote als ihr zugebilligt habe. Ein Rechenmodell, mit dem die Zuteilungsquoten erläutert würden, habe der Beklagte nicht vorgelegt.

137

Mit diesen Einwänden zeigt die Klägerin keinen Ermessensfehler auf. Der Verteilungsausschuss war nicht gehalten, als Bemessungsgrundlage für die Investitionshilfe allein auf die Steuerkraft der Gemeinden abzustellen. Es entspricht vielmehr der Senatsrechtsprechung, dass das Finanzausgleichsgesetz die Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichstock nicht auf einen allein an laufenden Einnahmen oder gar nur an den Einnahmen aus Steuern orientierten Bemessungs- und Verteilungsmaßstab beschränkt und dies von Verfassungs wegen auch nicht muss. Während Schlüssel- und Zweckzuweisungen gemeinsam ist, dass sie der Hebung und dem Ausgleich der Finanzkraft sämtlicher Gemeinden und Landkreise im Land dienen und insofern Instrumente der allgemeinen Finanzausstattung der Kommunen insgesamt darstellen, bildet der Ausgleichstock demgegenüber ein subsidiäres Finanzierungsinstrument, das nur in Ausnahmefällen eingreifen soll, wenn eine einzelne Gemeinde oder ein Landkreis trotz aller zumutbaren Eigenanstrengungen seine Aufgaben nicht erfüllen (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FAG) oder seinen Haushalt nicht ausgleichen kann (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 FAG). Hier kommt es deshalb auf die Leistungskraft oder die Haushaltslage der Gemeinde insgesamt an (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2003, a.a.O.).

138

Zutreffend hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass die VwV-Ausgleichstock in Nr. 5.2 bis 5.3 für die Beurteilung der Leistungskraft einer Gemeinde und für deren Bezuschussung eine Reihe weiterer Kriterien nennt, die sich nicht allein auf die Steuerkraft reduzieren lassen. Vor diesem Hintergrund lege der Verteilungsausschuss (bzw. dessen Geschäftsstelle bei der Erstellung der Zuschussvorschläge) die essentiellen kommunalwirtschaftlichen Leistungsfähigkeitsparameter wie Zuführung und Nettoinvestitionsrate in einem dreijährigen Betrachtungszeitraum sowie Rücklage und Verschuldung zugrunde (Ansätze im Haushalt des laufenden Jahres, Ansätze im Vorjahreshaushalt und Rechnungsergebnis des Vorvorjahres). Die Aussagekraft dieser Leistungsparameter sei wesentlich höher als die Steuerkraftmesszahl der jeweiligen Gemeinde. In diese Leistungsparameter flössen als Saldogrößen die gesamten Einnahmen- und Ausgabenverhältnisse einer Kommune mit ein und nicht nur eine einzelne Kennzahl, der für sich betrachtet lediglich eine sehr begrenzte Aussagekraft zukomme. Mit dem dreijährigen Betrachtungszeitraum werde auch die „Pendelwirkung“ des Finanzausgleichs erfasst. Die Klägerin gehe fälschlicherweise davon aus, dass die Bemessung der Zuschusshöhe quasi das Ergebnis einer mathematischen Formel sei, die zu einer „euroscharfen“ Zuschussbemessung führen müsse. Dies sei unzutreffend.

139

Neben den beschriebenen Leistungsparametern flössen in die Entscheidung des Ausschusses bezüglich der Förderung (Anzahl der zu berücksichtigenden Anträge und konkrete Höhe der Förderung) eine Reihe weiterer Faktoren ein. So spiele unter anderem das Antragsverhalten einer Kommune im mehrjährigen Zeitraum eine Rolle, ferner die Frage, ob Einnahmen, die die Gemeinde bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen erzielen könnte, wie tatsächliche Einnahmen bei der Bemessung der Investitionshilfe anzurechnen seien. Derartige Überlegungen würden von der VwV-Ausgleichstock ausdrücklich gefordert (Nr. 5.2.1). Ein weiteres Kriterium bei der Bemessung der Bezuschussung sei, wie sich eine Investitionsmaßnahme auf die künftigen wirtschaftlichen Verhältnisse der Kommune auswirke. Dies sei insbesondere bei großen Investitionsvorhaben von kleineren Kommunen der Fall, bei denen bereits eine Maßnahme für eine nachhaltige Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse führen könne. Weiter könne eine Rolle spielen, ob die Gemeinde mögliche vorrangige Fachförderungen beantrage beziehungsweise auf eine Antragstellung zu verzichten gedenke, wie dies beispielsweise auch bei der Klägerin bezüglich der Kindergartenförderung angedacht sei. Hier stelle sich für den Verteilungsausschuss beispielsweise die Frage, ob bei einem Verzicht auf die vorrangige Fachförderung von einer Förderwürdigkeit auszugeben sei.

140

Diese Ausführungen belegen anschaulich die stark ausdifferenzierten Kriterien, die der Verteilungsausschuss seiner Entscheidung über die Bemessung des Zuschusses im Rahmen einer Gesamtschau beziehungsweise -prognose zugrunde gelegt hat. Mit dieser Darlegung hat das Regierungspräsidium überzeugend nachvollziehbar gemacht, dass die Unterschiede bei der Steuerkraftmesszahl zwischen der Klägerin und etwa der Gemeinde Loßburg nicht gleichheitswidrig übergangen wurden, sondern Eingang in ein umfassenderes Verteilungsprogramm fanden.

141

(2) Die Klägerin hält es weiter für ermessensfehlerhaft, dass in der Praxis des Verteilungsausschusses Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern nicht nach „exakt den gleichen Maßstäben“ gefördert würden wie kleinere Gemeinden. Der Verteilungsausschuss nehme insoweit eine Unterscheidung vor, die der VwV-Ausgleichstock nicht entspreche. Diese gehe davon aus, dass Investitionshilfen in Betracht kämen, wenn die Einwohnerzahl die Voraussetzungen von Nr. 2.1 erfülle. Zu der Höhe des Zuschusses verhalte sich Nr. 2 VwV-Ausgleichstock gerade nicht; dazu seien ausschließlich Nr. 5 VwV-Ausgleichstock die Kriterien zu entnehmen. Zu diesen Kriterien gehöre die Einwohnerzahl - abgesehen von der „Geringfügigkeitsregelung“ in Nr. 5.5 VwV-Ausgleichsstock - nicht. Es gebe keinen Ermessensspielraum, „bereits im Vorfeld“ zwischen antragstellenden Gemeinden unterschiedlicher Einwohnerzahl zu differenzieren.

142

In diesem Zusammenhang hat das Regierungspräsidium zwischenzeitlich klargestellt, dass der Verteilungsausschuss von einem einheitlichen Verteilungskreis für die Gemeinden aller nach Nr. 2.1 VwV-Ausgleichstock relevanten Einwohnerzahlen ausging und nicht etwa eine Einteilung von Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern und solchen mit geringerer Einwohnerzahl in zwei separat zu behandelnde „Töpfe“ vornahm. Für eine derartige starre Zweiteilung des Fördervolumens bestehen auch sonst keine Anhaltspunkte. Somit kommt es nicht darauf an, wie eine solche zu beurteilen wäre. In Rede steht lediglich die Mitberücksichtigung des Einwohnerkriteriums bei der Mittelverteilung unter allen förderberechtigten Gemeinden des Regierungsbezirks.

143

Unter diesem Blickwinkel lässt die vom Verteilungsausschuss geübte einwohnerzahlbezogen differenzierte Förderpraxis keine Ermessensfehler erkennen. Nicht nur die in Nr. 5.5 VwV-Ausgleichstock geregelte „Bagatellgrenze“ für Investitionshilfen, die beim Betrag nach Einwohnerzahlen unterscheidet, lässt erkennen, dass die Einwohnerzahl für die Zwecke der Förderung aus dem Ausgleichstock und auch für die Förderhöhen nicht irrelevant ist. Das Regierungspräsidium hat fehlerfrei angenommen, dass der Investitionsbedarf bei kleineren Gemeinden in der Regel nicht so konstant wie bei größeren Gemeinden ist und daher wesentlich schwieriger über regelmäßige Einnahmen ausgeglichen werden kann. Es leuchtet ohne Weiteres ein, dass bei einer kleineren Gemeinde schon ein einzelnes größeres Vorhaben das normale Haushaltsvolumen übersteigen kann und auch die Ansparung von Eigenmitteln oder die Kreditfinanzierung von Vorhaben in der Regel größeren Gemeinden leichter fallen als kleineren. Plausibel ist ferner, dass die Anzahl und das Volumen förderfähiger Investitionsvorhaben mit der Größe einer Gemeinde tendenziell zunehmen. Vor diesem Hintergrund erscheint schließlich auch nachvollziehbar, dass bei einer völlig einwohnerzahlunabhängigen Bemessung der Investitionshilfen eine Verschiebung der Mittel zu den größeren Kommunen bewirkt würde, die nicht mit der Zielsetzung der VwV-Ausgleichstock vereinbar wäre, bei strukturell ausgewogener, bedarfsgerechter Verteilung gezielt leistungsschwache Gemeinden mit erheblichem Rückstand in der Ausstattung mit notwendigen kommunalen Einrichtungen zu fördern (vgl. die Einleitung der VwV-Ausgleichstock).

144

(3) Der Senat vermag auch daraus keinen Ermessensfehler herzuleiten, dass der Verteilungsausschuss die Anzahl der von einer Gemeinde gestellten Förderanträge mitberücksichtigte. Dem Verwaltungsgericht ist zwar darin zu folgen, dass eine übermäßige Orientierung an der Quantität der Anträge ermessensfehlerhaft sein könnte, wenn darüber andere Kriterien, zu denen vor allem die Höhe der jeweilige Förderbeträge gehört, aus dem Blick verloren würden. Dafür bestehen im vorliegenden Fall aber keine Anhaltspunkte.

145

Das Kriterium „Anzahl der Förderanträge einer Gemeinde“ kann mit den Funktionen des Ausgleichstocks legitimiert werden, wie sie in den Bestimmungen der VwV-Ausgleichstock Ausdruck gefunden haben. Nach Nr. 3.1 können Investitionshilfen gewährt werden für Maßnahmen, die im Rahmen der von der Gemeinde zu erfüllenden Aufgaben notwendig und „vordringlich“ sind. Nach Nr. 5.2.1 hat sich die Gemeinde auf „unabweisbare“ Aufgaben zu beschränken, insbesondere weniger dringliche Unterhaltungen und Instandsetzungen zeitlich hinauszuschieben. Stellt eine Gemeinde in einem Jahr eine Vielzahl von Förderanträgen, kann dies ein Indiz dafür bilden, dass sie ihre Beschränkung auf „vordringliche“ beziehungsweise „unabweisbare“ Maßnahmen im Sinne des Förderungsrechts vernachlässigt.

146

Ebenfalls nicht unzulässig erscheint es, die Anzahl der Ortsteile der Gemeinden in die Verteilungsüberlegungen einzubeziehen, zumal es bereits in der Einleitung der VwV-Ausgleichstock heißt, die Mittel sollten gezielt leistungsschwachen Gemeinden mit erheblichem Rückstand in der Ausstattung mit notwendigen kommunalen Einrichtungen zugutekommen. Dies gelte verstärkt insbesondere dann, wenn diese Gemeinden zusätzlich zentralörtliche Funktionen wahrzunehmen oder als Flächengemeinden eine Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile zu versorgen hätten. Auch Nr. 2.1 und Nr. 3.3 nehmen Bezug auf eine „Vielzahl räumlich getrennter Ortsteile“.

147

Sieht man dies im Zusammenhang mit dem dargestellten Gebot, sich auf „vordringliche“ beziehungsweise „unabweisbare“ Vorhaben zu beschränken, ist schließlich auch eine grundsätzliche Beschränkung der Antragszahl bezogen auf die Zahl der Ortsteile nicht sachfremd. Unabhängig davon kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, sie sei durch die Praxis „pro drei Ortsteile grundsätzlich maximal ein Antrag“ (vgl. Schreiben des Regierungspräsidiums vom 13.12.2013, S. 1) benachteiligt worden. Da die Klägerin 17 Stadtteile hat und sie von ihren ursprünglich sechs Anträgen nur vier aufrechterhalten hat, konnte ihr nicht entgegengehalten werden, sie stelle bezogen auf die Zahl ihrer Ortsteile zu viele Anträge. Der Verteilungsausschuss berücksichtigte die Anzahl der von der Antragstellerin zur Förderung gestellten Vorhaben in Relation zu den anderen antragstellenden Gemeinden, berief sich aber nicht auf eine „ortsteilbezogene“ Grenze.

148

(4) Die Annahme der Klägerin, eine Ermessensfehlerhaftigkeit der Verteilungsentscheidung lasse sich mit einem Vergleich zu der Förderung nach dem Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen (Kommunalinvestitionsförderungsgesetz - KlnvFG - vom 24.06.2015, BGBl. I S. 974, 975, geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 14.08.2017, BGBl. I S. 3122) und der dazu erlassenen Verwaltungsvorschrift des Finanz- und Wirtschaftsministeriums und des Innenministeriums zum Gesetz zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen über pauschale Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausgleichstock (VwV-KlnvFG vom 25.08.2015, Az. 2-2220.1/198) aufzeigen, überzeugt nicht. Die Klägerin meint sinngemäß, sie sei nach den Bestimmungen der VwV-KlnvFG als eine „finanzschwache“ Gemeinde angesehen und gefördert worden, die Gemeinde Loßburg hingegen nicht. Daher sei es nicht schlüssig, dass die Gemeinde Loßburg im streitgegenständlichen Jahr 2014 nach der VwV-Ausgleichstock eine betragsmäßig höhere Förderung erfahren habe. Das greift zu kurz.

149

§ 13 FAG in Verbindung mit der VwV-Ausgleichstock einerseits und das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz andererseits folgen unterschiedlichen Zielsetzungen. Das Kommunalinvestitionsförderungsgesetz beschränkt sich bereits gegenständlich auf Förderbereiche, in denen der Bund Gesetzgebungsbefugnisse hat (BR-Drucks. 120/15, S. 12). Der Beklagte hat zudem überzeugend aufgezeigt, dass die pauschale Investitionsförderung gemäß der VwV-KlnvFG nach einem auf den Kriterien „unterdurchschnittliche Steuerkraft" und „überdurchschnittliche Arbeitslosenzahl“ beruhenden Berechnungsschema erfolgt (vgl. Nr. 4.1.1 VwV-KlnvFG i.V.m. Anlage 1), nachdem bereits der Bund das Kriterium der Arbeitslosenzahl neben den Kriterien Einwohnerzahl und Kassenkreditbestand für die Verteilung der Mittel auf die Länder herangezogen hat (BR-Drucks. 120/15, S. 12). Eine Übertragung des Begriffs der Finanzschwäche aus der VwV-KlnvFG auf den Bereich der VwV-Ausgleichstock erscheint unter diesen Umständen ebenso wenig geboten wie eine Anpassung der jeweiligen Verteilungsschlüssel.

150

Dass ein solches Vorgehen im Übrigen auch schon beim Erlass der VwV-KlnvFG nicht gewollt gewesen sein kann, zeigt unmissverständlich Nr. 4.2 VwV-KlnvFG. Diese Bestimmung betrifft nicht die pauschale Investitionsförderung, sondern den sogenannten „Ausgleichstock 2 - KInvF-Fonds“. Für die Vergabe von dessen Mitteln wird - in einem differenzierten Rahmen - auf die Regelungen der VwV-Ausgleichstock verwiesen (Nr. 4.2.2.1). Die Anlehnung an die Kriterien der VwV-Ausgleichstock wurde folglich bewusst begrenzt.

151

(5) Auch mit dem Hinweis auf die im Protokoll einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats der Gemeinde Loßburg vom 15.10.2013 enthaltene Äußerung des dortigen Kämmerers, dass das Kinderheim Loßburg unter anderem durch Investitionshilfen aus dem Ausgleichstock in Höhe von 2.000.000,-- EUR finanziert werden soll, zeigt die Klägerin Ermessensfehler nicht schlüssig auf. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich. Die gewählte Formulierung „finanziert werden soll“ legt nahe, dass der Kämmerer hier die (Wunsch-) Vorstellungen der Gemeinde hinsichtlich einer Finanzierung der Maßnahme zum Ausdruck gebracht hat. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass von Seiten des beklagten Landes eine Zuwendung in dieser Höhe zu diesem Zeitpunkt bereits verbindlich zugesagt worden war, sind nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund lässt auch der Umstand, dass der Verteilungsausschuss in seiner Sitzung am 29.07.2014 der Gemeinde Loßburg für den Neubau des Kinderhauses eine Investitionshilfe genau in dieser Höhe zugesprochen hat, nicht erkennen, dass er in diesem Punkt bereits vorab festgelegt gewesen wäre. Insgesamt lässt sich deshalb weder feststellen, dass der Verteilungsausschuss insoweit das ihm eingeräumte Ermessen nicht betätigt hat noch dass seiner Entscheidung sachfremde Erwägungen zugrunde gelegen haben.

152

(6) Schließlich leidet die Ermessensausübung des Verteilungsausschusses auch nicht an einem Verstoß gegen des Gebot einer transparenten Verfahrensgestaltung.

153

Die insoweit vor allem im Bereich von Zulassungsentscheidungen bei begrenzten Kapazitäten im Gewerberecht entwickelten Grundsätze (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22.11.2016 - 6 S 2207/16 -, VBlBW 2017, 253; BayVGH, Beschluss vom 12.08.2013 - 22 CE 13.970 -, NVwZ-RR 2013, 933; NdsOVG, Beschlüsse vom 27.07.2016 - 7 ME 81/16 -, NdsVBl 2016, 375, vom 11.08.2015 - 7 ME 58/15 -, juris, vom 09.09.2013 - 7 ME 56/13 -, juris, und vom 17.11.2009, a.a.O.) können nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall der Förderung bedürftiger Gemeinden aus dem Ausgleichstock übertragen werden.

154

Das Verwaltungsgericht hat insoweit in Anknüpfung an die zitierten Entscheidungen aus dem Gewerberecht postuliert, die zur Mittelverteilung berufene Stelle sei im Interesse einer den Rechtsschutz sichernden Verfahrensgestaltung verpflichtet, bereits das Verwaltungsverfahren so zu betreiben, dass die Kriterien, von denen sich die Behörde bei ihrer Entscheidung leiten lasse, transparent seien, damit sich die Antragsteller darauf einstellen könnten und die Vergabeentscheidung erforderlichenfalls gerichtlich überprüfbar sei. Dazu müssten das Vergabeverfahren und die einzelnen Vergabekriterien sowie ihr Verhältnis zueinander in ihren wesentlichen Grundsätzen in einer Richtlinie, das heiße zumindest in einer Verwaltungsvorschrift der zur Verteilung berufenen Stelle und damit im Vorfeld der Entscheidung nach außen sichtbar geregelt werden. Auch der Auswahlvorgang selbst müsse dem so verstandenen Gebot der nachvollziehbaren Handhabung von Verteilungskriterien genügen.

155

Dem folgt der Senat nicht uneingeschränkt. Er teilt den verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt, wonach aus dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, Art. 67 Abs. 1 LV) Mindestanforderungen an die Überprüfbarkeit von Verwaltungsentscheidungen folgen (vgl. näher etwa BVerfG, Beschluss vom 31.05.2011, a.a.O.). Allerdings hat sich die gerichtliche Kontrolldichte an den formalen und materiellen Einzelheiten des Fachrechts zu orientieren. Danach ist im vorliegenden Fall eine zurückhaltende gerichtliche Prüfung angezeigt.

156

Auf formaler Ebene sieht § 14 Abs. 1 Satz 1 FAG vor, dass über die Bewilligung der Bedarfszuweisungen in jedem Regierungsbezirk ein Ausschuss entscheidet, der die dem Regierungsbezirk zugewiesenen Mittel treuhänderisch verwaltet (§ 14 Abs. 1 Satz 2 FAG). Die Vertreter der Gemeinden und Landkreise haben gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FAG im Ausschuss die Mehrheit (drei) gegenüber den Vertretern des Regierungspräsidiums (zwei). Der Ausschuss entscheidet mit Stimmenmehrheit (§ 14 Abs. 2 Satz 1 FAG). Diese organisatorische Ausprägung des Verteilungsausschusses als kommunal dominiertes Gremium würde weitgehend entwertet, wenn ihm seine Handlungsanweisungen vollständig in der VwV-Ausgleichstock oder sonst vorgegeben wären beziehungsweise ihm keine hinreichenden Entscheidungsspielräume verblieben. Unabhängig davon muss auch sonst den Interessenten an einer Bewilligung von Förderungsmitteln in der Regel die Vergabepraxis nicht im Vorhinein bekannt gegeben werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.11.2008 , a.a.O.).

157

In materieller Hinsicht ist die Entscheidung über Zuweisungen aus dem Ausgleichstock von hoher Komplexität, großer begrifflicher Offenheit, mannigfaltiger Wechselbezüglichkeit, diversen Prognoseerfordernissen sowie Wertungsspielräumen politischer und wirtschaftlicher Art geprägt. Vor diesem Hintergrund wäre die Forderung nach einer mit den Grundsätzen bei der Auswahl unter mehreren Marktbeschickern übereinstimmenden gerichtlichen Kontrolle des Vergabeverfahrens, der einzelnen Vergabekriterien sowie des Verhältnisses dieser Kriterien zueinander überzogen. Ein gesetzlich vorgegebenes Entscheidungsprogramm kann wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und seine Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 unter Bezug auf BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 - 1 BvR 419/81 u.a. - BVerfGE 84, 34, 49 f.; siehe auch BVerwG, Urteile vom 02.04.2008 - 6 C 15.07 -, BVerwGE 131, 41, und vom 25.09.2013 - 6 C 13.12 -, BVerwGE 148, 48, jeweils zum sog. Regulierungsermessen). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Dem Ausgleichstock liegt der Gedanke zugrunde, jenseits der eher schematisch angelegten Schlüsselzuweisungen weitgehend frei von scharf umrissenen Vorfestlegungen Einzel- und Härtefälle auf subsidiärer Ebene zu bezuschussen. Unter diesen Umständen ist nach Ansicht des Senats das Augenmerk darauf zu richten, ob die Behörde im Hinblick auf die ihr normativ vorgegebenen Kriterien plausibel und erschöpfend argumentiert hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 23.03.2011 - 6 C 6.10 -, BVerwGE 139, 226, vom 23.11.2011 - 6 C 11.10 -, NVwZ 2012, 1047, 1051, und vom 25.09.2013, a.a.O.). Eine detaillierte Nachverfolgung sämtlicher erheblicher Gedankenschritte bei der Verteilung der Mittel aus dem Ausgleichstock stieße hingegen an die der Rechtsprechung gezogene Funktionsgrenze (vgl. zu ähnlichen - wenn auch nicht in jeder Hinsicht übertragbaren - Begrenzungen bei der verfassungsrechtlichen Kontrolle von gesetzlichen Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.05.1999 - 2/97 -, VBlBW 1999, 294; zum Länderfinanzausgleich BVerfG, Urteile vom 11.11.1999 - 2 BvF 2/98 -, BVerfGE 101, 158, und vom 19.10.2006 - 2 BvF 3/03 -, BVerfGE 116, 327). Insbesondere würde auch eine feste Gewichtung einzelner Bestimmungsfaktoren dem Sinn und Zweck der Zuweisungen nach der VwV-Ausgleichstock nicht gerecht. Unter Berücksichtigung dessen hat weder die Klägerin einen Fehler des Verteilungsausschusses bei der Ausübung seines Verteilungsermessens dargelegt noch ist ein solcher sonst ersichtlich. Der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren plausibel und erschöpfend unter Bezugnahme auf die Kriterien des Finanzausgleichsgesetzes und der VwV-Ausgleichstock dargelegt, wie der Verteilungsausschuss seine Entscheidungen getroffen hat. Dabei hat er auch die Höhe der der Klägerin gewährten Investitionshilfen in der Relation zu den Bewilligungsentscheidungen zugunsten der im vorliegenden Verfahren angesprochenen „Vergleichsgemeinden“ nachvollziehbar erläutert. Dies genügt den rechtlichen Anforderungen.

II.

158

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

159

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

160

Beschluss vom 17. Oktober 2017

161

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 177.500,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3, § 39 Abs. 1 GKG; vgl. Nr. 1.4 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1).

162

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).