Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-10-05, Aktenzeichen 6 P 8/10

Gründe

I.

1

Im Rahmen der Geschäftsprozessoptimierung bei der Deutschen Rentenversicherung Nord tagte am 17. September 2007 die Lenkungsgruppe unter dem Vorsitz der Vorsitzenden der Geschäftsführung, der Beteiligten zu 1, zum Projekt "Umsetzung - Personal". Es wurden unter anderem folgende Entscheidungen getroffen: Die Zeitwerterhebung im Bereich Personalservice findet durch Selbstaufschreibung und Multimomentaufnahme vom 1. November bis 20. Dezember 2007 und durch Aktenlaufzettel vom 1. November 2007 bis 15. Januar 2008 statt. Die Zeitwerterhebung im Bereich Personal Grundsatz findet durch Aktenlaufzettel und Selbstaufschreibung im Zeitraum vom 1. November 2007 bis 15. Januar 2008 sowie durch analytisches Schätzverfahren in den Monaten Januar und Februar 2008 statt. Der Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, stimmte unter dem 31. Oktober 2007 zu.

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Der Antragsteller, der Personalrat für die Dienststelle Hamburg, ist der Auffassung, dass er zur Beteiligung berufen sei, soweit die Hamburger Beschäftigten betroffen seien. Er hat das Verwaltungsgericht angerufen und dort beantragt,

1. festzustellen, dass die Zeitwerterhebung im Bereich Personal Grundsatz durch Aktenlaufzettel und Selbstaufschreibung im Zeitrum vom 1. November 2007 bis 15. Januar 2008 sowie durch analytische Schätzung im Zeitraum Januar/Februar 2008 am Standort Hamburg rechtswidrig war,

2. festzustellen, dass die Zeitwerterhebung im Bereich Personalservice durch Selbstaufschreibung vom 1. November bis 20. Dezember 2007 sowie durch Aktenlaufzettel und Mulitimomentaufnahme vom 1. November 2007 bis 15. Januar 2008 am Standort Hamburg rechtswidrig war,

3. der Beteiligten zu 1 aufzugeben, die Verwertung der durch Aktenlaufzettel, Selbstaufschreibung, analytisches Schätzverfahren sowie Multimomentaufnahmen ermittelten Zeitwerte in den Bereichen Personal Grundsatz und Personalservice am Standort Hamburg zu unterlassen.

3

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge aus folgenden Gründen abgelehnt: Der Beteiligte zu 2 sei hier zur Mitbestimmung berufen, weil eine dienststellenübergreifende Regelung zwingend erforderlich sei. Sowohl unternehmenseinheitliche als auch dienststellenübergreifende unabdingbare Erfordernisse bestünden für eine einheitliche Durchführung der Zeitwerterhebung. Denn nur bei einheitlichen Maßstäben und einheitlicher Durchführung der Zeitwerterhebung für alle Mitarbeiter des Dezernats Personal, welches sich über alle drei Standorte der Deutschen Rentenversicherung Nord erstrecke, sei es gewährleistet, valide Ergebnisse zu erhalten für das Ziel, dienststellenübergreifend einheitliche Zeitwerte pro Arbeitsvorgang - die an jedem Standort gleich seien - festzulegen.

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Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus den Gründen des erstinstanzlichen Beschlusses zurückgewiesen.

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Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Zuständigkeit des Beteiligten zu 2 könne aus der sachfremden Verwendung von Personalbedarfsermittlungsverfahren nicht hergeleitet werden. Dafür sei nach der Vereinheitlichung der Arbeitsvorgänge kein Raum. Selbst wenn man die Zuständigkeit des Beteiligten zu 2 zur Verabschiedung eines Rahmenkonzepts noch annehmen wolle, so könnten Durchführung und Konkretisierung nur in die Zuständigkeit des örtlichen Personalrats fallen. Bei der Zeitwerterhebung am Standort Hamburg seien ausschließlich die dortigen Beschäftigten betroffen. Insbesondere für den Bereich Personal Grundsatz, der ausschließlich in Hamburg angesiedelt sei, seien keine übergreifenden Belange ersichtlich.

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Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach den dort gestellten Anträgen zu erkennen.

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Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

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Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss.

II.

9

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 MBGSH vom 11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 4. Februar 2011, GVOBl Schl.-H. S. 34, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Zeitwertermittlung in den Bereichen Personal Grundsatz und Personalservice des Dezernats Personal der Abteilung Organisation und Personal der Deutschen Rentenversicherung Nord unterliegt der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Der für die Dienststelle Hamburg gebildete Personalrat, der Antragsteller, ist nicht zur Beteiligung berufen.

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A. Die im Rechtsbeschwerdeverfahren weiter verfolgten Anträge sind zulässig.

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1. Die Anträge zu 1 und 2 bedürfen allerdings der Auslegung. Ihrem Wortlaut nach handelt es sich um Fortsetzungsfeststellungsanträge. Als solche wären die wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil gerichtliche Feststellungen hinsichtlich abgeschlossener Maßnahmen keine materielle Rechtswirkung für künftige personalvertretungsrechtliche Vorgänge entfalten (vgl. Beschlüsse vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13 und vom 13. Juli 2011 - BVerwG 6 P 16.10 - Rn. 12 m.w.N.). Wie aber bereits das Verwaltungsgericht und - ihm folgend - das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen haben, war der gesamte Vortrag des Antragstellers im gerichtlichen Verfahren von der abstrakten Rechtsfrage durchdrungen, welche Personalvertretung bei der Zeitwerterhebung im Personaldezernat der Deutschen Rentenversicherung Nord zur Mitbestimmung berufen ist. Die Anträge zu 1 und 2 sind daher einer dahingehenden Auslegung zugänglich, zumal auch das als Antrag zu 3 gestellte Unterlassungsbegehren zukunftsgerichtet ist.

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2. Für das sinngemäße Begehren des Antragstellers auf Feststellung, dass Zeitwerterhebungen in den Bereichen Personal Grundsatz und Personalservice bezogen auf den Standort Hamburg seiner Mitbestimmung unterliegen, fehlt es nicht am Feststellungsinteresse. Die Vorinstanzen haben angenommen, dass derartige Zeitwerterhebungen sich mit mehr als nur geringer Wahrscheinlichkeit wiederholen werden. Der Senat hat keinen Anlass zu abweichender Beurteilung, zumal die Beteiligte zu 1 in der Rechtsbeschwerdeerwiderung nicht widersprochen hat.

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B. Die Anträge sind insgesamt unbegründet, weil die fraglichen Zeitwerterhebungen in die Kompetenz des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2, fallen.

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1. Auf die Deutsche Rentenversicherung Nord ist das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein anzuwenden (vgl. Beschlüsse vom 17. Juli 2010 - BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff. und vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10 - juris Rn. 4).

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2. Zu Recht ist ein Gesamtpersonalrat bei der Deutschen Rentenversicherung Nord gebildet worden (§ 45 Abs. 1, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH). Bei dieser handelt es sich um eine der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein unterstehende Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Bei ihr bestehen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des Sechsten Buchs des Sozialgesetzbuchs (RVOrgG-AusfG) vom 28. September 2005, GVOBl Schl.-H. S. 342, mehrere Personalräte, nämlich jeweils einer in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010 a.a.O. Rn. 15 ff. und 19 ff.).

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3. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der drei örtlichen Personalräte einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits gilt daher § 61 MBGSH; dies wird in § 2 Abs. 2 Satz 3 RVOrgG-AusfG ausdrücklich klargestellt. Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Gesamtpersonalrat nur zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienstellen betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden können.

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a) Erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist danach, dass die beteiligungspflichtige Angelegenheit mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betrifft. Die Angelegenheit muss dienststellenübergreifende Wirkung haben (vgl. Landtagdrucks. 12/996 S. 122). Dagegen verbleibt es bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats, wenn von der beabsichtigten Maßnahme ausschließlich die Beschäftigten einer Dienststelle betroffen werden. § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestätigt dies für den Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord. Danach beteiligt deren Geschäftsführung als gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen in Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG) in den Fällen, in denen Beschäftigte einer dieser Dienststellen betroffen sind, den dort gebildeten Personalrat unmittelbar (vgl. Landtagdrucks. 16/202 S. 7 f.).

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b) Die vorbezeichnete erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist bereits dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine dienststellenübergreifende Maßnahme zu treffen. Dies reicht jedoch für die Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats noch nicht aus. § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH verlangt vielmehr zusätzlich, dass die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann. Diese zweite Voraussetzung unterwirft die dienststellenübergreifende Absicht des Dienststellenleiters einem Rechtfertigungszwang. Nur wenn die Maßnahme gerade als dienststellenübergreifende geboten ist, ist der Gesamtpersonalrat an Stelle der sonst zuständigen örtlichen Personalräte zur Mitbestimmung berufen.

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aa) § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG nachgebildet. Diese Vorschrift lautet: "Der Gesamtbetriebsrat ist zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können". Es liegt daher nahe, sich bei der Auslegung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH an der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 Abs. 1 BetrVG zu orientieren (vgl. in diesem Zusammenhang zum Ausschluss der Mitbestimmung bei leitenden Angestellten: Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P 10.05 - Buchholz 251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 24 f.).

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Dagegen spricht nicht, dass der Gesamtbetriebsrat durch Entsendung von Mitgliedern der Betriebsräte des Unternehmens gebildet wird (§ 47 Abs. 2 BetrVG), während der Gesamtpersonalrat unmittelbar von den Beschäftigten der beteiligten Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH). Denn die dienststellenübergreifende Legitimation des Gesamtpersonalrats spielte für den Gesetzgeber nach der Konzeption der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH keine entscheidende Rolle. Diese Regelung verlangt zur Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eine materielle Rechtfertigung. Fehlt es daran, so muss sich der Dienststellenleiter mit seinem Anliegen an die örtlichen Personalräte wenden. Dass diese - unter der Voraussetzung einer dezentralen Regelungsmöglichkeit - legitimiert sind, die von ihnen vertretenen Beschäftigten zu repräsentieren, unterliegt keinem Zweifel.

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bb) Unter sinngemäßer Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 BetrVG ergibt sich Folgendes: Das Erfordernis, wonach die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann, setzt nicht notwendig die objektive Unmöglichkeit einer dienststellenbezogenen Regelung voraus. Ausreichend, aber regelmäßig auch zu verlangen ist vielmehr, dass ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung besteht. Dieses Erfordernis kann sich aus technischen oder rechtlichen Gründen ergeben. Reine Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte genügen nicht. Maßgeblich sind stets die konkreten Umstände der Gesamtdienststelle und der ihr zugehörigen einzelnen Dienststellen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 3. Mai 2006 - 1 ABR 15/05 - BAGE 118, 131 Rn. 25 und vom 14. November 2006 - 1 ABR 4/06 - BAGE 120, 146 Rn. 22). Der Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt die Regelungsmacht der Partner der Dienststellenverfassung, hat jedoch keinen Einfluss auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Personalvertretungen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 1 ABR 82/08 - AP Nr. 135 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung Rn. 17 und vom 18. Mai 2010 - 1 ABR 96/08 - AP Nr. 34 zu § 50 BetrVG 1972 Rn. 17). Sofern der Gesamtpersonalrat im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH für die Behandlung einer Angelegenheit originär zuständig ist, hat er diese Angelegenheit insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat und örtliche Personalräte verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (vgl. BAG, Beschluss vom 14. November 2006 a.a.O. Rn. 35).

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4. Nach den vorgenannten Grundsätzen unterliegt die Zeitwerterhebung in den Bereichen Personal Grundsatz und Personalservice des Dezernats Personal der Deutschen Rentenversicherung Nord der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2.

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a) Diese Zeitwerterhebung betrifft die drei Dienststellen in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg und damit mehrere Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten zu 2.

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aa) Das Oberverwaltungsgericht hat hinsichtlich der streitigen Zuständigkeitsabgrenzung auf den erstinstanzlichen Beschluss Bezug genommen (OVG-Beschlussabdruck S. 6). Das Verwaltungsgericht hat seinerseits Bezug genommen auf die Darlegungen im Schriftsatz der Beteiligten zu 1 vom 30. April 2008, die es ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegeben und als überzeugend beurteilt hat (VG-Beschlussabdruck S. 4 und 6). Daraus ist zu schließen, dass sowohl das Verwaltungsgericht als auch - ihm folgend - das Oberverwaltungsgericht von der Richtigkeit der Darstellung ausgegangen sind, die die Beteiligte zu 1 in tatsächlicher Hinsicht von der Organisationsstruktur der Abteilung Organisation und Personal der Deutschen Rentenversicherung Nord im Schriftsatz vom 30. April 2008 (S. 4) nebst Anlage B1 gegeben hat. Daraus ergibt sich folgende Bild:

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(1) Die Abteilung besteht aus den Dezernaten Personal und Organisation. Das Dezernat Personal ist in drei Bereiche untergliedert: Personalservice, Personal Grundsatz und Personalentwicklung.

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(2) Der Bereich Personalservice ist standortübergreifend organisiert. Jeweils ein Team befindet sich in Hamburg und Neubrandenburg, zwei Teams befinden sich in Lübeck. Die Aufgabenzuschnitte sind vergleichbar.

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(3) Das Team Personal Grundsatz befindet sich ganz überwiegend in Hamburg. Dort sind für das Team - einschließlich ihrer Leiterin - sieben Beschäftigte tätig, darunter zwei in der Funktion Key-User SAP. In dieser Funktion befindet sich auch jeweils ein Beschäftigter in den Standorten Lübeck und Neubrandenburg; diese beiden Beschäftigten gehören ebenfalls zum Bereich Personal Grundsatz.

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bb) Aus dem Vorstehenden ergibt sich zunächst, dass die Zeitwerterhebung nach Art der Entscheidung der Lenkungsgruppe vom 17. September 2007 im Bereich Personalservice als dienststellenübergreifend konzipiert ist. Denn in diesem Fall nehmen an allen drei Standorten alle Mitarbeiter der Personalserviceteams nach einheitlichen zeitlichen und sachlichen Kriterien am Erhebungsverfahren teil.

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cc) Im Ergebnis nichts anderes gilt für den Bereich Personal Grundsatz. Die dienststellenübergreifende Verbindung sind hier die Beschäftigten in der Funktion Key-User SAP, die an allen drei Standorten tätig sind und sämtlich dem Bereich Personal Grundsatz angehören.

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b) Die Zeitwerterhebung in den Bereichen Personalservice und Personal Grundsatz kann nicht durch die einzelnen Personalräte in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg geregelt werden. Die dienststellenübergreifende Erhebung ist zwingend erforderlich. Das Verwaltungsgericht hat dazu festgestellt, dass es nur bei einheitlichen Maßstäben und einheitlicher Durchführung der Zeitwerterhebung für alle Mitarbeiter des Dezernats Personal gewährleistet ist, valide Ergebnisse zu erhalten für das Ziel, dienststellenübergreifend einheitliche Zeitwerte für standortübergreifend gleichartige Arbeitsvorgänge festzulegen (VG-Beschlussabdruck S. 6). Dem hat sich das Oberverwaltungsgericht angeschlossen (OVG-Beschlussabdruck S. 6). Der Antragsteller hat in der Rechtsbeschwerdebegründung keine Verfahrensrügen erhoben. Mit der Bezugnahme auf die Anlage Ast. 14 (Anlage zur Beschwerdeschrift vom 24. Juni 2009), mit welcher der Antragsteller den erstinstanzlichen Beschluss in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht angegriffen hat, ist den Anforderungen an die ordnungsgemäße Darlegung einer Verfahrensrüge offensichtlich nicht Genüge getan (§ 88 Abs. 2 MBGSH i.V.m. § 72 Abs. 5, § 92 Abs. 2 Satz 1, § 94 Abs. 2 Satz 2 ArbGG und § 551 Abs. 3 Satz 1 Buchst. b ZPO). Die vorgenannten Feststellungen der Vorinstanzen sind daher Grundlage für die rechtliche Beurteilung durch den Senat. Auf dieser Grundlage kann die Notwendigkeit einer dienststellenübergreifenden Zeitwerterhebung nicht verneint werden.

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aa) Dies gilt zunächst für den Bereich Personalservice. Dieser ist dienststellenübergreifend organisiert bei gleichartigem Zuschnitt der Aufgabengebiete für die Teams an allen drei Standorten. Die vom Verwaltungsgericht getroffene und vom Oberverwaltungsgericht bestätigte Feststellung besagt, dass nur eine nach einheitlichen Maßstäben durchzuführende Vollerhebung bei den Mitarbeitern des jeweiligen Bereichs aussagekräftige Ergebnisse zu liefern vermag. Grundlage für diese tatsächliche Würdigung ist gerade die standortübergreifende Gleichartigkeit der Arbeitsvorgänge, wie sie im Bereich Personalservice angesichts der vergleichbaren Organisationsstruktur an allen drei Standorten anzutreffen ist. Bei dieser Sachlage kann auf die einheitliche Festlegung sachlicher und zeitlicher Erhebungskriterien für die Personalserviceteams an allen drei Standorten nicht verzichtet werden. Eine standortbezogene Differenzierung, wie sie bei Beteiligung der örtlichen Personalräte nicht auszuschließen wäre, würde die Vorgabe gefährden, rechtsträgerweit die Geschäftsprozesse zu optimieren und zu einer repräsentativen Personalbedarfsermittlung zu gelangen.

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bb) Im Ergebnis nichts anderes gilt für den Bereich Personal Grundsatz. Hier ist allerdings nur die Funktion der Key-User SAP dienststellenübergreifend; die übrigen Mitarbeiter des Bereichs Personal Grundsatz sind am Standort Hamburg tätig. Doch verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit eine kleinteilige Abgrenzung der Zuständigkeiten von Gesamtpersonalrat und örtlichen Personalräten. Die Zeitwerterhebung für den Bereich Personal Grundsatz ist eine einzige Angelegenheit, für die der Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, wegen der dienststellenübergreifenden Funktion der Key-User SAP insgesamt zur Mitbestimmung berufen ist.

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cc) Ein Modell, wonach der Gesamtpersonalrat beim Rahmenkonzept und die örtlichen Personalräte bei dessen Konkretisierung zu beteiligen sind, scheidet hier aus. Denn die Umsetzung der Geschäftsprozessoptimierung durch Zeitwerterhebung im Dezernat Personal ist selbst eine notwendig dienststellenübergreifende Maßnahme.