Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-18, Aktenzeichen 9 K 599/01
ECLI:DE:VGMS:2003:0918.9K599.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen, welche diese selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht der
Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des beizutreibenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Kläger begehren die Bescheinigung über die Rücknahme einer
Referenzmenge aus Anlass der Beendigung eines Pachtvertrags mit der
Beigeladenen.

3

Mit Wirkung vom 1. Juli 1991 verpachteten die Kläger an ihre Tochter, die
Beigeladene, ein Grundstück zur Größe von 7,1 ha. Auf der Fläche ruhte eine
Referenzmenge von 53.849 kg. Im Jahr 2000 vereinbarten die Kläger mit der
Beigeladenen die Rückgabe dieses Grundstücks. Am 22. September 2000
beantragten die Kläger beim Beklagten die Ausstellung einer Bescheinigung über
den Referenzmengenübergang in Höhe von 53.849 kg zum 1. April 2000.

4

Mit Bescheid vom 29. September 2000 stellte der Beklagte fest, dass auf die
Kläger mit Wirkung vom 01. April 2000 von der Beigeladenen eine Referenzmenge in
Höhe von 36.079 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,78 % übergangen ist. Zur
Begründung führte er aus, der o. g. Anteil der Referenzmenge der Abgeberin sei auf
die Kläger übergangen, weil diese einen Betriebsteil, für den bei der Verpachtung der
Übergang einer Referenzmenge bescheinigt worden sei, zurückgenommen hätten.
Die zurückgewährte Referenzmenge in Höhe von 53.849 kg werde gemäß § 12 Abs.
2 ZAV um 33% zu Gunsten der Landesreserve gekürzt. Nach Abzug von 17.770 kg
würden 36.079 kg verbleiben, die auf die Kläger übergehen würden. § 7 Abs. 2 Satz
5 ZAV finde keine Anwendung, da die Behandlung auslaufender Pachtverträge in der
speziellen Norm des § 12 ZAV geregelt sei. Nach § 12 Abs. 1, 2 ZAV gehe bei
Pachtverträgen, die vor dem 01. April 2000 geschlossen und mit Ablauf des 31. März
2000 oder später beendet würden, ein entsprechender Referenzmengenanteil auf
den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 % der zurückgewährten
Anlieferungs-Referenzmenge zu Gunsten der Landesreserve eingezogen würden.
Insofern sei auch bei der Rückgewähr des Betriebsteils von der Beigeladenen ein
Einzug zu Gunsten der Landesreserve vorzunehmen.

5

Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Februar 2001 wies der Beklagte den
Widerspruch der Kläger vom 31. Oktober 2000 zurück.

6

Am 14. März 2001 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben. Sie tragen
vor, ihre Klage richte sich gegen den 33%igen Abzug in Höhe von 17.770 kg. § 12
Abs. 2 Satz 1 ZAV verstoße gegen die Verfassung und sei daher nicht anzuwenden.
Die ZAV sei schon wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1
S. 3 GG insgesamt verfassungswidrig und damit nichtig. In einer bundesrechtlichen
Verordnung sei nämlich deren Rechtsgrundlage anzugeben (Art. 80 Abs. 1 S. 3
GG). Dies erfordere, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern
die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt
werde. Beruhe eine Verordnung auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen, so habe der
Verordnungsgeber diese vollständig zu zitieren. Die ZAV nenne als
Ermächtigungsgrundlage in ihrem Vorspruch verschiedene Regelungen des
Marktorganisationsgesetzes - MOG - i. V. m. dem Zuständigkeitsanpassungs-Gesetz
und dem Organisationserlass. Richtig sei, dass das Marktorganisationsgesetz die
generelle Ermächtigungsgrundlage für das Bundesministerium darstelle, zur
Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet der
gemeinsamen Marktorganisationen Rechtsverordnungen zu erlassen. Die Vorschriften
des Marktorganisationsgesetzes allein würden den Umfang der gesetzlichen
Ermächtigung für den Verordnungsgeber jedoch nicht bestimmen. Der
Ermächtigungsrahmen des Verordnungsgebers entschließe sich für den Adressaten
der Verordnung nur dann, wenn zumindest die Ermächtigungsnormen des EG-Rechts
zitiert würden.

7

Gem. § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV sei der 33%ige Abzug zu Gunsten der Landesreserve
auch für Pachtverträge vorgesehen, die mit Ablauf des 31.03.2000 beendet worden
seien. Durch die Formulierung des § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV würden gerade auch die
Pachtverträge erfasst, die unter der Milch-Garantiemengen-Verordnung bis zum
31.03.2000 abgeschlossen oder aber wegen einer Kündigung zu diesem Zeitpunkt
beendet worden seien. Da bereits die Milch-Garantiemengen-Verordnung zum
31.03.2000 habe auslaufen sollen, hätten viele Landwirte bis zu diesem Zeitpunkt
Referenzmengen ge- oder verpachtet. All diese nach dem alten Recht
geschlossenen und gewollt oder zufällig auf den 31.03.2000 befristeten Verträge
würden der Abzugsregelung unterstellt. Unter diesem Aspekt verstoße die
Abzugsregelung gegen das Verbot der Rückwirkung belastender Gesetze (Art. 20
GG), da sie auch für bereits abgeschlossene Sachverhalte gelte. Ein Verpächter,
dessen Pachtvertrag am 31.03.2000 bereits beendet gewesen sei, genieße
Vertrauensschutz, d. h. er müsse nicht mit einer Änderung der bestehenden
Regelung rechnen.

8

Die Kürzung einer dem Verpächter zustehenden Referenzmenge um 33 %
verstoße gegen eine durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsposition des
Verpächters. Die seit 1993 nach § 7 Abs. 2a MGV frei handelbare Referenzmenge
sei ein vermögenswertes Recht. In diese eigentumsrechtlich geschützte
Rechtsposition werde in enteignender Weise eingegriffen, indem dem Verpächter ein
33%iger Abzug durch § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV auferlegt werde. Diese Enteignung
entspreche den Rechtmäßigkeitsanforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG nach nicht.
Selbst wenn man den enteignungsrechtlichen Charakter der Abzugsregelung
ablehne, so lasse sich diese auch nicht als rechtmäßige Inhalts- und
Schrankenbestimmung darstellen. Die Höhe des Abzugs entspreche nicht dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

9

Der Europäische Gerichtshof habe einen entschädigungslosen Wegfall von 4,74
% der Milchquote für mit den damit verbundenen Zielen gerechtfertigt angesehen
und für rechtlich zulässig erachtet. Ebenso habe der Bundesfinanzhof entschieden,
dass ein 15%iger Abzug von der ehemaligen Nichtvermarktungsmenge nach Art. 3 a
Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 zulässig sei. Ferner gehe das
Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass auch ein 30%iger Abzug im Einzelfall
noch gerechtfertigt sein kann. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil
die Einschränkung der Ansprüche der Verpächter als gerade noch mit der
Eigentumsgarantie vereinbar angesehen. Nach einer Entscheidung des EuGH
verstoße die Zuteilung von nur 60% der ehemaligen Nichtvermarktungsmenge gegen
das Diskriminierungsverbot und den Vertrauensgrundsatz; d. h. ein Abzug von 40 %
der Referenzmenge stelle sich jedenfalls als unverhältnismäßig und damit als
Verstoß gegen Grundrechte dar.

10

Zu beachten sei, dass es in all diesen Fällen um eine Kürzung der
Referenzmenge wegen einer nationalen Überproduktion gegangen sei. Zu viel
vorhandene Referenzmengen hätten abgebaut werden müssen. Da diese inzwischen
vollständig abgebaut seien, trage dieser Aspekt die Kürzung der Referenzmengen
bei der Beendigung laufender Pachtverträge nicht. Hier gehe es vielmehr um eine -
wenn auch mittelbare - Verschiebung von Verpächtern auf Pächter, sodass die zuvor
zitierte Rechtsprechung bereits aus diesem Grunde nicht übertragen werden kann.
Jedenfalls dürfte ein Abzug in Höhe von 33% zu Gunsten der Landesreserve
unverhältnismäßig sein und damit gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verstoßen.

11

Darüber hinaus würden die Inhaber einer Milchquote, die diese nicht mehr selbst
beliefern würden, sondern mit oder ohne Grundstück einem Dritten zur Nutzung
übertrügen, im Verhältnis zu Rechtsinhabern, die die Milchquote selbst belieferten,
unangemessen benachteiligt. Dies begründe einen Verstoß gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG). Während die Milchquote als
vermögenswertes Recht demjenigen vollständig erhalten bleibe, der sie selbst
beliefere, also nutze, werde demjenigen, der sein vermögenswertes Recht durch
Verpachtung kapitalisiere, ein Drittel seines vermögenswerten Rechts ersatzlos
eingezogen. In welcher Weise jemand eine ihm zustehende Eigentumsposition
nutzen wolle, sei ihm aber gerade nach dem Grundverständnis des Art. 14 GG
freigestellt.

12

Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung ergebe sich auch aus einem
Vergleich zwischen Milcherzeugern, die die Milcherzeugung vor dem 01.04.2000
aufgegeben und ihre Referenzmengen verpachtet hätten und Milcherzeugern, die die
Milcherzeugung erst nach dem 01.04.0200 aufgegeben hätten. Letzteren werde nur
ein Abzug von 5% zugemutet, wenn sie die Referenzmenge über die Börse
verkaufen.

13

Schließlich könne § 12 Abs. 2 S. 1 ZAV im vorliegenden Fall den 33%igen Abzug
zu ihren Lasten nicht rechtfertigen. Denn im vorliegenden Fall werde § 12 Abs. 2 S. 1
ZAV vom Verwandtenprivileg des § 7 Abs. 2 S. 5 ZAV verdrängt. Danach könne die
flächenungebundene Übertragung von Referenzmengen außerhalb einer
Verkaufsstelle zwischen Verwandten gerader Linie vereinbart werden, wenn ein
gesamter Betrieb oder ein Betreibsteil übergeben, überlassen oder zurückgewährt
werde. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Verwandtenprivilegs könne die
Rückführung der Referenzmenge auf den Verpächter zwischen Verwandten auch im
Falle der Rückgewähr von Betriebsteilen erfolgen. Um eine solche Rückführung von
Betriebsteilen handele es sich im vorliegenden Fall. Sie seien sich mit ihrer Tochter
stets darüber einig gewesen, dass die ihr überlassene Referenzmenge nach
Beendigung des Pachtvertrages ihnen wieder vollständig zufallen solle. Die
Regelung des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV gehe als speziellere Regelung der Regelung des
§ 12 Abs. 2 S. 1 ZAV vor.

14

Die Kläger beantragen,

15

den Bescheid des Beklagten vom 29.09.2000 in der Form
des Widerspruchsbescheides vom 16.02.2001 insoweit
aufzuheben, als in diesem Bescheid die auf sie übergehende
Referenzmenge um 33 % gekürzt worden ist und den
Beklagten zu verpflichten, ihnen auch den Übergang der
restlichen 17.770 kg Anlieferungs-Referenzmenge gem. § 17
Abs. 1 Nr. 1 ZAV zu bescheinigen.

16

Der Beklagte beantragt unter Vertiefung der Begründung im
Widerspruchsbescheid,

17

die Klage abzuweisen.

18

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

19

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung
verzichtet.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte
sowie auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug
genommen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

22

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

23

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig.
Die Klage ist jedoch unbegründet, da die Unterlassung der Ausstellung der
Bescheinigung, dass auf die Kläger eine weitere Referenzmenge von 17.770 kg
übergegangen ist, rechtmäßig ist und die Kläger daher nicht in ihren Rechten verletzt
(§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Abzug von 33%, gegen den die Kläger sich allein
wenden, erfolgte zu Recht.

24

Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV gehen, soweit - wie hier - zwischen dem 1. April
1984 und dem 1. April 2000 geschlossene Pachtverträge mit Ablauf des 31. März
2000 beendet werden, die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen
grundsätzlich gemäß § 7 Abs. 5 MGV auf den Verpächter mit der Maßgabe über,
dass 33 vom Hundert der zurückgewährten Menge zu Gunsten der Landesreserve
eingezogen werden.

25

Der Referenzmengenübergang an den Verpächter setzt allerdings voraus, dass
die Pachtfläche der Milcherzeugung diente und der Verpächter zum Zeitpunkt der
Beendigung des Pachtverhältnisses entweder selbst Milcherzeuger ist oder die
Aufnahme der Milcherzeugung beabsichtigt oder zumindest die Anlieferungs-
Referenzmenge kurzfristig auf einen Milcherzeuger überträgt.

26

Nach Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992
über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. Nr. L 405, S. 1) in der
Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl Nr. L
160, S. 73) werden, soweit bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine
Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich ist oder ein rechtlich
gleichgelagerter Fall vorliegt und zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung
getroffen wird, die verfügbaren Referenzmengen ganz oder teilweise auf die
Erzeuger übertragen, die sie übernehmen. Art. 9 c) o. g. VO bestimmt, dass
„Erzeuger" der Betriebsinhaber ist, der einen Betrieb im geografischen Gebiet der
Gemeinschaft bewirtschaftet und der Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den
Verbraucher verkauft bzw. an den Abnehmer liefert.

27

Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang den Übergang einer mit einer
Pachtfläche verbundenen Referenzmenge im Falle der Rückgabe an den Verpächter
nicht davon abhängig gemacht, dass der Verpächter selbst Milcherzeuger ist.

28

- vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 3 C 42.88 -, BVerwGE
87, 94, 97; Urteil vom 19. März 1992 - 3 C 58.88 -, Buchholz 451.512
MGVO Nr. 54; Urteil vom 7. September 1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz
451.512 MGVO Nr. 60 -

29

Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002

30

- Rechtssache C-401/99 "Thomsen", AgrarR 2002, 283 f. -

31

ist dieser Rechtsprechung nicht mehr zu folgen. Der EuGH stellte zu Art. 7 Abs. 2
der o. g. VO fest, dass sich aus dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über
die Zusatzabgabe für Milch ergebe, dass einem Landwirt eine Referenzmenge nur
eingeräumt werden könne, wenn er die Erzeugereigenschaft innehabe. Dabei sei der
Begriff des „Erzeugers" gemäß Art 9 c) o. g. VO zu Grunde zu legen. Daraus ergebe
sich, dass der Pächter nur dann Inhaber der an die zum Betrieb gehörenden Flächen
gebundenen Referenzmenge werden könne, wenn er Erzeuger sei; ebenso müsse
im Fall der Übertragung einer Referenzmenge derjenige, der die Flächen
übernehme, die Erzeugereigenschaft besitzen, um auch die an diese Flächen
gebundene Referenzmenge übernehmen zu können.

32

- vgl. EuGH, a. a. O., S. 283 -

33

Allerdings kann die Regelung über den Referenzmengenübergang auf einen
Verpächter infolge Rückgabe der Pachtfläche nicht dahingehend ausgelegt werden,
dass sie die Möglichkeit ausschließt, den Betrieb mit den an ihn gebundenen
Referenzmengen auf einen Dritten zu übertragen, wenn er nicht selbst die Aufnahme
der Milcherzeugung oder -vermarktung im Zeitpunkt der Beendigung des
Pachtverhältnisses beabsichtigt.

34

- vgl. EuGH, a. a. O., S. 284 -

35

Dies liegt darin begründet, dass sich diese Regelung nicht spezifisch auf die
„Verpächter", sondern auf die „Erzeuger", die den Betrieb oder Betriebsteil
übernehmen, bezieht. Dementsprechend schließt die Regelung über den
Referenzmengenübergang nicht die Möglichkeit für den Verpächter zum Zeitpunkt
der Rückgabe der Pachtfläche aus, die an den Betrieb oder an Teile hiervon
gebundenen Referenzmengen insbesondere durch Verkauf oder Verpachtung auf
einen Dritten zu übertragen, sofern der Dritte die Eigenschaft eines Erzeugers im
Sinne von Art. 9 c) o. g. VO besitzt. Nach dem oben näher ausgeführten allgemeinen
Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgaben für Milch ist es jedoch nicht
zulässig, dass die Referenzmenge an einen Verpächter, der nicht beabsichtigt, Milch
zu erzeugen, für einen langen Zeitraum übertragen wird. Vielmehr ist erforderlich,
aber auch ausreichend, wenn der Verpächter zum Zeitpunkt der Beendigung des
Pachtverhältnisses (Rückgabe der Pachtfläche) nachweist, dass er konkrete
Vorbereitungen dafür trifft, dass in „kürzester Zeit" die Tätigkeit eines Erzeugers
aufgenommen wird.

36

- vgl. EuGH, a. a. O. -

37

Dieser Rechtsprechung schließt sich das erkennende Gericht an.

38

- ebenso BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -; VG Stade,
Urteil vom 18. Juni 2003 - 6 A 1053/01 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 25. Februar 2003 - 10 S 2128/02 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
16. Oktober 2002 - 8 A 10288/92 -; OVG Schleswig, Urteil vom 9. Oktober
2002 - 2 L 143/98 -, RdL 2002, 330, 331; VG Oldenburg, Urteil vom 29.
August 2002 - 12 A 2268/00 -

39

Insoweit findet die Rechtsprechung des EuGH, die für Altpachtverträge ergangen
ist, auch auf Neupachtverträge Anwendung. Art. 7 Abs. 2 o. g. VO, zu dem sich die
Entscheidung verhält, erfasst mangels weitergehender Differenzierung sowohl
Altpacht- als auch Neupachtverhältnisse. Diese Differenzierung liegt nur dem
nationalen Recht zu Grunde.

40

Sie ist auch unabhängig von der Tatsache, dass diese Rechtsprechung erst nach
der Beendigung des hier in Rede stehenden Pachtvertrags verkündet worden ist,
anwendbar. Der Übergang von Referenzmengen ist nämlich nicht von
Willensentscheidungen der Beteiligten abhängig und orientiert sich auch nicht an
Vertrauensschutzerwägungen, sondern vollzieht sich kraft Gesetzes. Zum Zeitpunkt
der Rückgabe der Pachtsache im vorliegenden Fall waren sowohl Art. 7 Abs. 2 und
Art. 9 c) o. g. VO als auch § 12 Abs. 2 ZAV, § 7 Abs. 5 MGV geltendes Recht. Die
Entscheidung des EuGH gibt nur Aufschluss über die Frage, wie das geltende Recht
auszulegen ist; dieser Rechtserkenntnis folgt das Gericht. Damit ist auch die vom
Kläger aufgeworfene Frage, ob es ihm - im Sinne eines Verschuldens - vorgehalten
werden könne, im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages die Milcherzeugung
nicht wieder aufgenommen und die Fläche auch nicht an einen Milcherzeuger
weiterverpachtet zu haben, für die Entscheidung unerheblich.

41

Die Kläger erfüllten bei Rücknahme der Pachtfläche die Voraussetzungen, die
Art. 7 Abs. 2, Art. 9 c) o. g. VO in der Auslegung durch den EuGH aufstellen,
zunächst nicht. Sie bewirtschafteten keinen landwirtschaftlichen Betrieb und
erzeugten oder vermarkteten keine Milch. Zwar reicht es für die Zuteilung der
relevanten Referenzmenge an den Verpächter nach der o. a. Rechtsprechung des
EuGH auch aus, dass dieser zum Zeitpunkt der Beendigung der Pacht nachweist,
konkrete Vorbereitungen dafür zu treffen, in kürzester Zeit die Tätigkeit eines
Erzeugers auszuüben. Eine wie auch immer gestaltete Wiederaufnahme der
Milcherzeugung hatten die Kläger jedoch nicht beabsichtigt. Daran ändert auch
nichts, dass sie weiterhin Eigentümer des Hofes und der dazugehörigen
Melkanlagen geblieben sind. Ausweislich des Schriftsatzes der
Prozessbevollmächtigten der Kläger vom 31. Oktober 2000 hatten die Kläger
beabsichtigt, die Referenzmenge möglichst im nächsten Börsentermin zu verkaufen.
Zum 31. Januar 2001 haben sie die ihnen bereits bescheinigte Referenzmenge
sodann veräußert. Unerheblich ist auch, dass die Beigeladene weiterhin
Milcherzeugerin geblieben ist. Bei der Rücknahme einer Referenzmenge kommt es
auf die Milcherzeugereigenschaft des Übernehmers an. Denn „Erzeuger" gemäß Art.
9 c) o. g. Verordnung ist der Betriebsinhaber, der einen Betrieb bewirtschaftet. Die
Kläger haben ihren Betrieb jedoch nicht mehr bewirtschaftet, sondern ihn an die
Beigeladene verpachtet.

42

Jedoch reicht für einen Referenzmengenübergang die Absicht aus, die
Referenzmenge in kürzester Zeit bzw. zum nächstmöglichen Übertragungstermin
über die Verkaufsstellen anbieten und übertragen zu wollen (§§ 8 ff. ZAV).

43

- anderer Ansicht VG Stade, Urteil vom 18. Juni 2003 - 6 A 1053/01;
offen gelassen bei BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -

44

Es bleibt für Rücknahmen von Referenzmengen auf Grund von Altpachtverträgen
im Zeitpunkt nach dem Inkrafttreten der Zusatzabgabenverordnung, dem 1. April
2000 (vgl. § 31 ZAV), für nicht milcherzeugende Verpächter, die vom
Verwandtenprivlieg des § 7 Abs. 2 ZAV (Übergang eines gesamten
Milchwirtschaftsbetriebes oder Übergang eines gesamten Betriebes oder
Betriebsteils zwischen Verwandten in gerader Linie oder Ehegatten) keinen
Gebrauch machen können und die die Milcherzeugung oder -vermarktung nicht
baldmöglichst selbst wieder aufnehmen wollen, nur der Verkauf über die
Verkaufsstellen, da eine flächenakzessorische (Weiter-)Übertragung der
Anlieferungs-Referenzmenge nach § 7 Abs. 1 ZAV ausgeschlossen ist. Dies steht
auch mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Einklang. Ausdrücklich weist der
EuGH

45

- vgl. EuGH, a. a. O., Rdnr. 42 -

46

darauf hin, dass sich Art. 7 Abs. 2 o. g. VO nicht spezifisch auf die Verpächter,
sondern auf die Erzeuger, die den Betrieb übernehmen, bezieht. Unter dieser
Prämisse hat der EuGH die Ausnahmen zugelassen, dass der Übergang einer
Referenzmenge auf einen Nicht-Erzeuger für einen kurzen Zeitraum zugelassen
werden kann. So verhält es sich auch bei dem Verkauf der Referenzmenge über die
Verkaufsstelle. Die Übertragung von Referenzmengen ist - wie oben dargelegt - unter
dem Regelungsregime der ZAV nur über die Verkaufsstellen möglich. Die
Verkaufsstelle wiederum dient jedoch ausschließlich dem Zweck, Referenzmengen
an Milcherzeuger zu übertragen (§ 7 Abs. 5 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 i. V. m. §§ 8 ff.
ZAV). Damit ist dem Zweck des Art. 7 Abs. 2 o. g. VO Genüge getan, indem
sichergestellt ist, dass die Referenzmenge nach der Beendigung eines
Pachtverhältnisses kurzfristig dauerhaft einem Erzeuger zugeteilt wird und kein
preistreibender Handel stattfindet. Die diesbezügliche Veräußerungsabsicht der
Kläger hat sich bereits in der Veräußerung der bescheinigten 67% der
Referenzmenge zum 31. Januar 2001 manifestiert.

47

An der oben dargestellten Auslegung des Art. 7 VO (EWG) Nr. 3590/92 hat sich
nichts durch den auf Grund der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates
vom 17. Mai 1999 eingefügten Art. 8a b) geändert. Zwar werden die Mitgliedstaaten
dort ermächtigt, die Bestimmungen über die Übertragung von Referenzmengen nach
Art. 7 Abs. 1 nicht anzuwenden. Zum Einen geht es hier jedoch um Art. 7 Abs. 2;
zum Anderen ist die Nichtanwendung auch nur zu dem Zweck zulässig
„sicherzustellen, dass Referenzmengen nur aktiven Milcherzeugern zugeteilt werden"
(vgl. Art. 8a VO (EWG) Nr. 3590/92). Auch der Übertragungsvorgang nach Maßgabe
des § 12 Abs. 2 ZAV kann daher nur unter Milcherzeugern stattfinden.

48

Ein Ausnahmefall nach § 7 Abs. 2 Satz 5 i. V. m. Satz 1 ZAV
(Verwandtenprivileg), der zu keinem Abzug geführt hätte, lag nicht vor. Gemäß § 7
Abs. 2 Satz 5 i. V. m. Satz 1 ZAV kann zwar unter Verwandten der unmittelbare
Übergang der dem Abgebenden zustehenden Anlieferungs-Referenzmenge
schriftlich vereinbart werden. Diese Vorschrift, die zur Neuordnung des
Übertragungssystems zu zählen ist, tritt jedoch hinter die Übergangsregelung des §
12 ZAV zurück. Dies ergibt sich bereits aus § 7 Abs. 1 ZAV, wonach
Referenzmengen „vorbehaltlich des § 12 Abs. 2 Satz 1" flächengebunden nicht
übergehen oder übertragen werden können und flächenungebunden nicht verkauft
oder verpachtet oder durch andere Rechtsgeschäfte mit vergleichbaren Rechtsfolgen
übertragen werden können. Hieraus ergibt sich, dass sich der
Referenzmengenübergang auf Grund der Abwicklung eines vor dem Inkrafttreten der
ZAV geschlossenen Pachtvertrags kraft Gesetzes gemäß § 12 Abs. 2 ZAV i. V. m.
der entsprechenden in Bezug genommenen Bestimmung der MGV vollzieht. Für eine
Vereinbarung nach § 7 Abs. 2 Satz 5 ZAV fehlt es danach an einer nach dem Ende
des Pachtvertrags noch bei der Beigeladenen verbliebenen Referenzmenge,
bezüglich derer eine Vereinbarung getroffen werden könnte.

49

Das Gericht hat keine Zweifel an der Wirksamkeit der ZAV.

50

Die ZAV genügt dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Es ist
ausreichend, dass in der Präambel der ZAV die zum Verordnungserlass
ermächtigenden Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen
Marktorganisationen - MOG - als Rechtsgrundlage genannt sind. Bei der Umsetzung
und Ausfüllung von Gemeinschaftsrecht bedarf es der Bezeichnung der
gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen nicht. Die Kammer schließt sich insoweit der
höchstrichterlichen Rechtsprechung an.
- vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 -; BayVGH, Urteil
vom 24. Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -; Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B
02.1730 -
Die ZAV verstößt auch nicht insoweit mit der Folge ihrer Nichtigkeit gegen Art. 80 Abs.
1 Satz 2 GG, dass in der gesetzlichen Ermächtigung Inhalt, Zweck und Ausmaß der
erteilten Ermächtigung im Gesetz nicht bestimmt worden wären. Jedenfalls hat ein
diesbezüglicher Verstoß keine Folgen für das vorliegende Verfahren. Wie der
Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 24. Juni 2003 - RN 7 K
00.2285 - ausgeführt hat, sind untergesetzliche Normen, die auf einer
verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, nicht schon
deshalb ohne Weiteres als nichtig und damit unanwendbar anzusehen; zur
Vermeidung eines rechtlosen Zustandes kann vielmehr eine übergangsweise
Fortgeltung notwendig sein. Auch hier wäre die ZAV - soweit sie im Übrigen materiell
höherrangigem Recht entspricht - jedenfalls als befristet fortgeltend anzusehen, weil
sonst für die durch Gemeinschaftsrecht zwingend vorgeschriebene
Milchkontingentierung und insbesondere die Erhebung einer Zusatzabgabe im
Milchsektor ein rechtloser Zustand einträte: Bei einer Nichtigkeit der
Zusatzabgabenverordnung (wie auch der durch sie abgelösten MGV) wäre nämlich
ungewiss, welche Referenzmengen den Milcherzeugern zustehen und abgabefrei
beliefert werden können; weiter wäre völlig offen, ob und unter welchen
Voraussetzungen und in welchem Verfahren Referenzmengen befristet oder endgültig
übertragen werden können oder übergehen. Diese Ungewissheit wäre für
Milcherzeuger unzumutbar, weil sie nicht sicher sein könnten, ob und in welchem
Umfang sie durch die Erhebung einer Abgabe um die Früchte ihrer Arbeit gebracht
werden können und wie sich die im Zusammenhang mit der Milcherzeugung
notwendigen unternehmerischen Entscheidungen auswirken. Andererseits wäre eine
Abgabenerhebung selbst und damit die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene
Regulierung des Milchmarktes allein auf der Grundlage des unmittelbar geltenden
Gemeinschaftsrechts für einen längeren Zeitraum nicht möglich. Angesichts dieser bei
einer Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung nicht gewährleisteten nationalen
Vollziehung zwingenden Gemeinschaftsrechts und einer weitgehenden Ungewissheit
der Milcherzeuger drängt sich die Beurteilung auf, dass dieser rechtlose Zustand der
verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als eine befristete Fortgeltung der
auf einer unzulänglichen gesetzlichen Ermächtigung beruhenden
Zusatzabgabenverordnung.

51

- vgl. BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B 02.1730 -; Urteil vom 24.
Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -

52

Die im vorliegenden Fall zur Anwendung kommenden Regelungen der ZAV
verstoßen auch nicht gegen nationale oder gemeinschaftsrechtliche Grundrechte des
Klägers. Das Gericht schließt sich diesbezüglich in vollem Umfang der Begründung in
dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Juni 2003 - 9 BV
02.3024 - an:

53

„Diese Einziehung mit der Folge einer entsprechenden Kürzung der
an den Kläger zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge steht
auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der Eigentumsgarantie
des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3
Abs. 1 GG und der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistung
in Einklang.

54

aa) Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.
Urt. vom 17.6.1993, BVerwGE 92, 322 m.w.Nachw. auch zur Rspr. des
BVerfG und des BGH) zu Freisetzungen von 20 % nach Regelungen der
früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung ist bereits geklärt, dass

55

- eine Referenzmenge als solche keinen Vermögenswert darstellt, der als
Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen ist und den
Schutz der Eigentumsgarantie genießt,

56

- eine teilweise Freisetzung für sich betrachtet daher keinen
Eigentumsentzug bewirkt,

57

- die Freisetzung einer Referenzmenge aber dann eigentumsrechtlich
relevant sein kann, wenn sie nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der
zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände
eingreift, weil eine Referenzmengenkürzung sich als Vermarktungsverbot
auswirkt und die privatnützige Verwendung von Betriebsmitteln wie
landwirtschaftliche Nutzflächen, Ställe und Maschinen einschränkt,

58

- eine derartige Beschränkung von Eigentümerbefugnissen eine
Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG darstellt, bei der die verfassungsrechtlichen Wertungen und
Schranken, insbesondere die grundgesetzliche Anerkennung des
Privateigentums, die Sozialbindung des Eigentums wie auch der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten sind.

59

Bei einer Anknüpfung an die revisionsgerichtliche Rechtsprechung zur
Milch-Garantiemengen-Verordnung ist zu berücksichtigen, dass die
Entscheidung vom 17. Juni 1993 (a.a.O.) eine befristet geltende Regelung
betraf, nach der bei einer Übertragung von Teilen eines für die
Milcherzeugung genutzten Betriebs oder bei Zupacht oder Zukauf eines
gesamten Betriebs zu einem anderen Betrieb oder Teilen eines Betriebs
20 % der Referenzmenge zugunsten der nationalen Reserve freigesetzt
wurden. Die weitere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt.
vom 24.3.1995, RdL 1995, 137 = AgrarR 1995, 188) erging zu einem
Altpachtvertrag und sagt aus, dass der bei der Rückgabe eines
gepachteten gesamten Betriebs hinsichtlich der übergehenden
Referenzmenge nicht vorgesehene Pächterschutz mit höherrangigem
Recht in Einklang steht. Das Urteil des Revisionsgerichts vom 29.
November 1993 (RdL 1994, 79) stellt schließlich im wesentlichen fest,
dass die gemeinschaftsrechtliche und nationale Eigentumsgewährleistung
eine Referenzmengenzu-teilung nicht gebietet, wenn mehr als 3 Jahre vor
dem Inkrafttreten der Milchquotenregelung eine Milcherzeugung nicht
mehr ausgeübt worden ist.

60

Die vorliegende Fallgestaltung unterscheidet sich in tatsächlicher
Hinsicht von diesen revisionsgerichtlich entschiedenen Fällen und hat
Rechtsähnlichkeit nur insoweit, als zu der an den Kläger
zurückzugewährenden, wegen der Einziehung um rund ein Drittel
gekürzten Referenzmenge ebenfalls ein Verstoß der einschlägigen
nationalen Regelung gegen höherrangiges (Verfassungs-)Recht geltend
gemacht wird.

61

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist aber auch für diesen
Fall, dass mit der Einführung der Milchkontingentierung den
Milcherzeugern Referenzmengen in der Regel in Anknüpfung an die
Milchlieferungen im Kalenderjahr 1983 zugeteilt wurden und diese
Zuteilung die öffentlich-rechtliche Befugnis verlieh, in Höhe der
zugewiesenen Milchquote abgabefrei Milch zu liefern. Finanzielle Mittel
und Arbeitskraft hat ein Betriebsinhaber vor Einführung der
Milchquotenregelung aufgewendet, um Milch zu produzieren und zu
verkaufen; diese Leistung ist ihm dann im Rahmen der Milch-
kontingentierung durch Zuteilung einer Referenzmenge zugute gekommen
(vgl. BGH vom 19.7.1991, AgrarR 1991, 343) und hat ihm die Fortsetzung
der Milchproduktion grundsätzlich - von gewissen Kürzungen und
Aussetzungen abgesehen - ermöglicht. Diese Referenzmengenzuteilung
war eigentumsrechtlich geboten, um Milcherzeugern abgabefreie
Milchlieferungen und damit die weitere privatnützige Nutzung ihres
Eigentums ungeachtet gewisser zwingend gebotener Einschränkungen zu
ermöglichen.

62

Vorschriften des Gemeinschafts- und des nationalen Rechts sahen
weiter vor, sich gegen Zahlung einer Vergütung zu verpflichten, die
Milcherzeugung ganz oder teilweise aufzugeben, Milcherzeugungsflächen
oder ganze Betriebe konnten einschließlich der damit verbundenen
Referenzmengen auf Dauer oder auf Zeit an Dritte gegen Entgelt
überlassen werden und schließlich wurde die Möglichkeit geschaffen,
Referenzmengen gegen Entgelt ohne einen Übergang des
entsprechenden Betriebs oder der entsprechenden Fläche auf Dritte zu
übertragen oder diesen auf Zeit zu überlassen (Einführung von § 7 Abs.
2a durch die 29. ÄndVO zur MGV vom 24.9.1993 BGBI I S. 1659).

63

Zwar bestand auch aus der Sicht höherrangigen Rechts die
Notwendigkeit, für Milchwirtschaftsbetriebe oder Teile davon Regelungen
über den Übergang von betriebs- und flächengebundenen
Referenzmengen bei einer Vererbung, einer Übertragung durch Kauf oder
einer Überlassung durch Pacht zu treffen.

64

Grundsätzlich war es eigentumsrechtlich aber nicht geboten, dem
Inhaber eines milcherzeugenden Betriebs nach seiner Entscheidung, die
Milchproduktion endgültig aufzugeben, eine weitere flächenunabhängige
Nutzung der ihm zustehenden Referenzmenge zu ermöglichen, denn sein
Eigentumsrecht an den Betriebsmitteln wird nicht dadurch tangiert, dass
bei einer Aufgabe der Milcherzeugung aus freiem Entschluss eine weitere
ertragbringende Nutzung der Referenzmenge nicht mehr möglich ist.
Soweit seit Einführung der Kontingentierung vorgesehen war, bei einer
endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung eine Vergütung zu gewähren
(vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom
31.3.1984, heute: Art. 8 Unterabsatz 1 lit. a der Verordnung (EG) Nr.
3950/92; Milchaufgabevergütungsgesetz vom 17.7.1984, ursprüngliche
Fassung: BGBl I S. 942, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.4.2002,
BGBI I S. 1250; Milchaufgabevergütungsverordnung vom 20.71984,
ursprüngliche Fassung: BGBI I S. 1023, zuletzt geändert durch
Verordnung vom 5.4.2002, BGBI I S. 1250) mag die Regelung als
Steuerungsinstrument zur Umstrukturierung der Milcherzeugung ihre
Berechtigung haben, ein gewisser eigentumsrechtlicher Bezug besteht
aber nur insofern, als die Vergütung von einer ent-sprechenden
Verpflichtung zur Aufgabe der Milcherzeugung abhängig war.

65

Selbst dieser Bezug zur Eigentumsgewährleistung oder zur
Berufsfreiheit des Art. 12 GG fehlt aber, wenn der Inhaber eines
landwirtschaftlichen Betriebs aus freien Stücken und ohne eine
entsprechende Verpflichtung die Milcherzeugung endgültig aufgibt; weil er
unter diesen Umständen unter dem Aspekt der Grundrechte der Art. 12
und 14 GG eine Milchquote zur Ausübung seines Berufs oder zur Nutzung
seiner Betriebsmittel nicht mehr benötigt. Zu erklären ist die dennoch
zugestandene Nutzungsmöglichkeit durch einen Verkauf oder eine
befristete entgeltliche Überlassung wohl nur damit, dass den zur Aufgabe
der Milcherzeugung Entschlossenen eine Wahlmöglichkeit zwischen der
Milchaufgabevergütung und einer anderen entgeltlichen Nutzung der
Referenzmenge gelassen werden sollte. Diese Möglichkeiten mögen
teilweise als Maßnahmen für eine als wünschenswert angesehene
Umstrukturierung begründbar sein; bei einem ehemaligen Milcherzeuger
bedarf die Einziehung von etwa einem Drittel der entgeltlich überlassenen,
nicht betriebs- oder flächengebundenen, nunmehr zurückzugewährenden
Referenzmenge aber nicht einer Rechtfertigung als Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG oder als Berufsausübungsregelung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Ob
eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG darauf gestützt
werden könnte, dass bei einer Aufgabe der Milcherzeugung anstelle der
Verpachtung im Jahre 1998 nach der damals geltenden Regelung in § 7
Abs. 2 a MGV ein flächenloser Verkauf der gesamten Referenzmenge
möglich gewesen wäre und diese Mög-lichkeit im wesentlichen -
abgesehen von der 5 % - Kürzung nach § 10 Abs. 4 ZAV - auch heute bei
einem Verkauf nach §§ 8 ff. ZAV besteht, ist schon zweifelhaft. Die
Streichung einer - insbesondere einer sachlich nicht gerechtfertigten -
Begünstigung führt nämlich grundsätzlich keine Ungleichheit herbei,
sondern stellt größere Gleichheit her (vgl. BVerfGE 81, 108). Der
Gesetzgeber ist deshalb grundsätzlich nicht gehalten,
Steuerungssubventionen und -vergünstigungen stets in gleicher Höhe zu
gewähren. Jedenfalls aber besteht ein die Kürzung der Referenzmenge
rechtfertigender sachlicher Grund, weil die zurückzugewährenden
Referenzmengen bereits für einen Zeitraum von mindestens 2 Jahren (§ 7
Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV) durch entgeltliche Überlassung an einen
Milcherzeuger genutzt wurden und zu entsprechenden Erträgen geführt
haben. Eine weitere Differenzierung etwa nach der Dauer der Überlassung
oder der Höhe des Entgelts wäre kaum durchführbar und ist auch nicht
geboten.

66

Auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit, die nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung,
das heißt aller Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß
sind, gewährleistet ist, wird nicht tangiert. Es gibt nämlich keinen
sachlichen Grund, früheren Milcherzeugern eine weitere entgeltliche
Nutzung der ihnen früher zustehenden Referenzmenge durch einen
Verkauf zu ermöglichen. Wer die Milchproduktion aufgegeben hat, bedarf
einer abgabenrechtlichen Begünstigung für Milchlieferungen nicht mehr
und ist in seiner Handlungsfreiheit nicht eingeschränkt. Jedenfalls aber
wäre ein gewichtiger Gemeinwohlbelang gegeben, die Referenzmenge
um rund ein Drittel zu kürzen und die eingezogene Referenzmenge
aktiven Milcherzeugern zuzuteilen. Dieser Förderung aktiver
Milcherzeuger bedarf es auch im Hinblick auf die schrittweise Kürzung der
Richtpreise, der Interventionspreise und der Neuregelung für Milch- und
Zusatzprämien (vgl. Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17.
Mai 1999 Abl Nr. L 160 S. 48) und die damit verbundene, im öffentlichen
Interesse liegende Senkung der Kostenlast der Milchkontingentierung für
die Allgemeinheit. Auch in diesem Zusammenhang kommt es allein auf die
materielle Vereinbarkeit der Kürzungsregelung mit Verfassungsrecht an,
weil etwaige Unzulänglichkeiten der gesetzlichen Ermächtigung wegen der
aus anderen verfassungsrechtlichen Erwägungen notwendigen
Behandlung der Zusatzabgabenverordnung als fortgeltend unbeachtlich
sind.

67

Auch der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt,
weil die zurückzugewährende Referenzmenge nur um rund ein Drittel
gekürzt wird, bei der Milchkontingentierung aber ein ausreichend
gewichtiger Gemeinwohlbelang selbst dafür gegeben wäre, bei
endgültiger Aufgabe der Milcherzeugung die Anlieferungs-Refe-
renzmenge vollständig einzuziehen und an aktive Milcherzeuger zu
verteilen. Selbst im Falle einer Einziehung der gesamten Milchquote wäre
nicht zu erkennen, weshalb ein früherer Milcherzeuger dadurch
unverhältnismäßig belastet sein sollte.

68

Auch unter den Gesichtspunkten einer Rückwirkung der
Einziehungsregelung in § 12 Abs. 2 ZAV und schutzwürdigen Vertrauens
liegt kein Verstoß gegen Verfassungsrecht vor: Die Vorschrift betrifft zwar
im Sinne einer „unechten" Rückwirkung die Beendigung von
Pachtverträgen über Anlieferungs-Referenzmengen, mithin also einen
Tatbestand, der bereits vor der Verkündung der
Zusatzabgabenverordnung „ins Werk gesetzt wurde" (vgl. BVerfGE 31,
275; 72, 200). Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht
werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich jedoch nicht
geschützt (vgl. BVerfGE 68, 193; 38, 61); insbesondere kann der Bürger
grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber
Vergünstigungen uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrecht erhält.
Der Abbau einer nicht gerechtfertigten Subvention - im Sinne der
Veräußerbarkeit einer nicht mehr benötigten Referenzmenge - ist im
Bereich der Milchkontingentierung durch den Zweck einer Stärkung der
aktiven Milcherzeuger und einer Senkung der Kosten für die Allgemeinheit
hinreichend legitimiert. Das Interesse des Staates und des allgemeinen
Wohls überwiegt das Interesse ehemaliger Milcherzeuger an einem
Fortbestand der für sie günstigen Rechtslage. Im übrigen ist darauf
hinzuweisen, dass die hier auf-geworfenen Fragen einer materiellen
Vereinbarkeit von § 12 Abs. 2 ZAV mit Verfassungsrecht durch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 5.2.2002,
BVerfGE 105, 17 m.w.Nachw.) geklärt sind. Diese Rechtsprechung zu
einer nicht gerechtfertigten, aber lange Zeit geltenden
Steuervergünstigung ist auch für den vorliegenden Fall einer teilweise
eingezogenen Referenzmenge von Bedeutung, denn dem ehemaligen
Milcherzeuger wird durch § 12 Abs. 2 ZAV nur die ihn ohnehin
unangemessen begünstigende Möglichkeit genommen, eine nicht mehr
benötigte Anlieferungs-Referenzmenge in vollem Umfang durch einen
Verkauf ertragbringend zu verwerten. Abgesehen davon konnte der Kläger
auf einen Fortbestand der ihn begünstigenden Regelung schon deshalb
nicht vertrauen, weil mit der ursprünglichen Fassung der Verordnung
(EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung
einer Zusatzabgabe im Milchsektor die zunächst bis 1. April 1993 geltende
Milchkontingentierung nur bis 1. April 2000 verlängert wurde. Bei einem
Auslaufen der Kontingentierung hätte der Kläger aber ohnehin nicht die
Möglichkeit eines Referenzmengenverkaufs gehabt.

69

Der Verordnungsgeber war auch im Rahmen des ihm zustehenden
weiten Ermessensspielraums nicht gehalten, von der nach Art. 5
Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 zugelassenen Möglichkeit
einer linearen Verringerung der Gesamtheit der einzelbetrieblichen
Referenzmengen und einer Zuteilung aus der damit aufgestockten
Reserve an aktive Milcherzeuger Gebrauch zu machen (vgl. dazu EuGH
vom 20.6.2002 - Rs C-313/99). Dazu ist weder vorgetragen noch
ersichtlich, dass dieses für die Betroffenen und die Behörden weit
aufwendigere Verfahren zu sachgerechteren Lösungen führen könnte als
die gewählte Lösung der teilweisen Beseiti-gung einer unangemessenen
Begünstigung ehemaliger Milcherzeuger.
Ob durch die Teileinziehung einer zurückzugewährenden Anlieferungs-
Referenz-menge und den Verkauf dieser Mengen an aktive Milcherzeuger
eine Senkung des Aufwands für den Erwerb von Milchquoten erreicht
wurde, lässt sich nicht feststellen, weil es seit der Neuregelung in §§ 8 ff.
ZAV frei vereinbarte Preise nicht mehr gibt, eine Vergleichsmöglichkeit
also nicht besteht. Die vom Kläger angeführte Preissteigerung ist
spekulativ und nicht belegbar. Tendenziell ist ein durch die Einziehung von
Referenzmengen größeres Angebot an Referenzmengen in einem
börsenähnlichen Verfahren aber durchaus geeignet, eine Preissenkung zu
bewirken. Von der Wahl eines untauglichen Mittels zur Stärkung der
aktiven Milcherzeuger kann nicht die Rede sein.

70

bb) Auch eine Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen
Grundrechtsgewährleistung durch die Neuregelung liegt nicht vor, zumal
den Mitgliedstaaten nach näherer Maßgabe von Art. 8 a lit. a der
Verordnung (EG) Nr. 3950/92 die Möglichkeit zur Einziehung von
Referenzmengen mit dem Zweck der Zuteilung an aktive Milcherzeuger
nur im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des
Gemeinschaftsrechts eingeräumt ist. Der Europäische Gerichtshof (Urt.
vom 22.10.1991 - Rs C-44/89 SIg.1991, I-5119 und vom 24.3.1994 - Rs C-
2/92) hat bereits entschieden, dass das in der Rechtsordnung der
Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht nicht das Recht umfasst,
eine weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit herrührende
Referenzmenge, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation
zugeteilt wurde, kommerziell zu verwerten; die Referenzmenge als solche
genießt nicht den Schutz der gemein-schaftsrechtlichen
Eigentumsgewährleistung. Auch das gemeinschaftsrechtliche
Diskriminierungsverbot schließt eine unterschiedliche Behandlung
ehemaliger und aktiver Milcherzeuger im Hinblick auf deren
unterschiedliche Betroffenheit nicht aus. In einer weiteren Entscheidung
(Urt. vom 20.6.2002 - Rs C-401/99 Slg. 2002, I-00 = AgrarR 2002, 283)
hat der Europäische Gerichtshof ausgesprochen, dass nach dem
allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgabe für
Milch einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden kann,
wenn er Erzeugereigenschaft im Sinne von Art. 9 lit. c der Verordnung
(EG) Nr. 3950/92 hat. Damit soll ver-hindert werden, dass
Referenzmengen nicht zur Erzeugung und Vermarktung von Milch,
sondern nur zur Erlangung finanzieller Vorteile verwertet werden. Diese
Entscheidung zu einer flächengebundenen Referenzmenge gilt nach ihrer
Begründung auch - und erst recht - für die Verpachtung und Rückgewähr
einer flächenunabhän-gigen Referenzmenge. Soweit die Entscheidung
Ausnahmen zulässt (für den Fall, dass jeweils zeitnah zur
Pachtbeendigung eine Aufnahme der Milcherzeugung durch den
Verpächter oder eine Übertragung auf einen milcherzeugenden Dritten
stattfindet) braucht der Senat nicht weiter zu prüfen, ob
Gemeinschaftsrecht möglicherweise gänzlich dem Übergang einer
Referenzmenge bei Beendigung des Pachtvertrags auf den Verpächter
entgegenstehen könnte (vgl. dazu Günther, „Das EuGH-Urteil in der Rs C-
401/99 vom 20.6.2002 Thomsen und seine Folgen im Hinblick auf die
Zusatz-abgabenverordnung", AgrarR 2002, 305).

71

Aus dem vom Kläger bezeichneten Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C-313/99 (mit
weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der
Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts) ergibt
sich nichts für eine abweichende Beurteilung. Insbesondere ist nicht
zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Milchkontingentierung
nicht ermächtigt sind, Wiedereinziehungsmaßnahmen gleich welcher Art
unter beliebigen Voraussetzungen einzuführen, sondern unter anderem
die Grundrechte auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung zu
beachten sind.

72

Entscheidungsrelevant ist hier allein, dass die Kürzung der
zurückzugewährenden Referenzmenge um rund ein Drittel den
Vorschriften der jedenfalls als fortgeltend zu behandelnden
Zusatzabgabenverordnung entspricht, deren einschlägige Bestimmungen
sich im Rahmen der auszufüllenden und umzusetzenden gemeinschafts-
rechtlichen Normierung halten und die Neuregelung materiell mit
nationalem Verfassungsrecht vereinbar ist und die allgemeinen
Grundsätze des Gemeinschaftsrechts beachtet."

73

- zur Zulässigkeit des Abzugs von 33% vgl. auch VG Ansbach, Urteil vom
21. März 2001 - AN 13 K 01.00279 -

74

Es ist daher zum 1. April 2000 keine weitere Referenzmenge anlässlich der
Beendigung des Pachtverhältnisses auf die Kläger übergegangen. Die Unterlassung
der Ausstellung einer Bescheinigung über einen höheren Referenzmengenübergang
des Beklagten vom 29. September 2000 ist damit rechtmäßig und verletzt die Kläger
nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

75

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Grundsätzliche
Bedeutung hat eine Rechtssache dann, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht
beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren
stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder
Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf, oder wenn sie eine tatsächliche
Frage aufwirft, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung
verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.

76

- vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24
ff. -

77

Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang nicht entschieden, auf
welche Ausnahmetatbestände sich ein Nicht-Milcherzeuger berufen kann, um den
Übergang von Referenzmenge auf sich zu bewirken. Auch bezüglich der Wirksamkeit
der ZAV fehlt es bislang an einer höchstrichterlichen Entscheidung. Angesichts der
Vielzahl der zu erwartenden künftigen Übertragungsvorgänge, die nach Maßgabe
der ZAV zu beurteilen sein werden, ist eine einheitliche Auslegung des Rechts
erforderlich.

78

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der
unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Die außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3
VwGO), da diese keinen Antrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko
ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung - ZPO -.

79