Verwaltungsgericht Göttingen ()
Beschluss vom 2006-07-05, Aktenzeichen 7 A 5/05

Gründe

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I. Im vorliegenden Verfahren macht der Antragsteller, der bei der Stadt B. gebildete Personalrat, sein Mitbestimmungsrecht bei der Schaffung und Besetzung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) geltend.

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Bei der Stadt B. werden seit Ende Januar 2005 in verschiedenen Fachbereichen eine Reihe von Ein-Euro-Kräften beschäftigt. Auch beantragt die Stadt B. fortlaufend weitere Beschäftigungsmaßnahmen im Rahmen der Schaffung von Arbeitsgelegenheiten für Hilfebedürftige nach § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II. Derzeit sind dort insgesamt 32 Ein-Euro-Kräfte in 13 verschiedenen Maßnahmen tätig. Der Antragsteller wurde bei der Bereitstellung von Arbeitsgelegenheiten durch die Stadt B. und bei der Zuweisung von Ein-Euro-Kräften an die Stadt B. lediglich informell beteiligt. Er machte gegenüber dem Beteiligten mehrfach (mit Schreiben vom 03.03.2005 und vom 20.05.2005) sein förmliches Mitbestimmungsrecht nach Maßgabe des § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG, jedenfalls aber nach der Allzuständigkeitsregelung des § 64 Abs. 3 NPersVG, geltend. Dies lehnte der Beteiligte mit Schreiben vom 07.07.2005 endgültig ab.

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Daraufhin hat der Antragsteller am 23.08.2005 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Die Beschäftigung von Arbeitskräften im Rahmen des § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II unterliege seinem Mitbestimmungsrecht nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG. Nach dieser Vorschrift bestimme der Personalrat insbesondere bei der personellen Einzelmaßnahme der Einstellung mit. Dem stehe auch nicht entgegen, dass durch den gesetzlichen Ausschluss des Entstehens eines Arbeitsverhältnisses nach § 16 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 SGB II der Status als Arbeitnehmer der Stadt B. ausgeschlossen sei. Zwar handele es sich bei diesen Hilfebedürftigen nicht um Beschäftigte im Sinne des § 4 Abs. 1 NPersVG, sie seien aber jedenfalls als den Weisungen der Beschäftigungsdienststelle unterliegende Beschäftigte im Sinne von § 4 Abs. 2 NPersVG anzusehen. Der Einsatz von Ein-Euro-Kräften, die in die Arbeitsorganisation der Dienststelle tatsächlich eingegliedert würden und dort Aufgaben der Dienststelle erfüllten sowie dabei deren Weisungsrecht unterlägen, dürfe im Hinblick auf die Auswirkungen eines solchen Einsatzes auf die Dienststelle nicht ohne seine Zustimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG erfolgen. Denn er habe als Personalrat die Interessen der bisher in der Dienststelle regulär beschäftigten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu schützen. Selbst wenn man dem nicht folgen wolle, habe er gemäß § 64 Abs. 3 NPersVG aber zumindest bei der Entscheidung mitzubestimmen, ob und in welchen Tätigkeitsfeldern die Dienststelle Beschäftigungsmöglichkeiten nach § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II zur Verfügung stelle. Das diesbezügliche Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Schaffung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) habe das VG Oldenburg mit Beschluss vom 22.06.2005 - 9 A 1738/05 - (PersR 2005, 502) mit eingehender und zutreffender Begründung bejaht. Dabei gehe es maßgeblich um die Mitbeurteilung der Abgrenzung der für Ein-Euro-Kräfte in Betracht kommenden Einsatzbereiche und dort anfallender Arbeiten unter dem Gesichtspunkt des Merkmals „zusätzliche Arbeiten“ im Sinne von § 16 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 SGB II durch den Personalrat.

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Der Antragsteller beantragt,

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festzustellen, dass

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1. die Schaffung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) unter anderem in den Fachbereichen 233, 345 und 465 der Stadt B. und

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2. die Besetzung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) unter anderem in den Fachbereichen 233, 345 und 465 der Stadt B.

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der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegen.

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Der Beteiligte beantragt,

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die Anträge abzulehnen.

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Er hält die Anträge für unbegründet und tritt den Ausführungen des Antragstellers im Einzelnen entgegen. Dieser habe kein Mitbestimmungsrecht nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG, wenn ein Beschäftigter im Rahmen der Regelung des § 16 Abs. 3 SGB II aufgenommen werde. Ihm stehe auch kein Mitbestimmungsrecht nach § 64 Abs. 3 Satz 1 NPersVG hinsichtlich der Entscheidung zu, ob und in welchen Tätigkeitsfeldern die Stadt B. Beschäftigungsmöglichkeiten nach § 16 Abs. 3 SGB II zur Verfügung stelle.

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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beteiligten. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Anhörung und der Entscheidungsfindung gewesen.

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II. Der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg; demgegenüber ist der Antrag zu 1. begründet.

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Die Begehren des Antragstellers sind als Feststellungsanträge nach § 256 ZPO zulässig, nachdem die Anträge in der mündlichen Anhörung so umgestellt wurden, dass sie auf die Feststellung gegenwärtig streitiger Rechtsverhältnisse zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten gerichtet sind. Die Anträge sind auch hinreichend an den streitauslösenden Ereignissen ausgerichtet, so dass ein Feststellungsinteresse gegeben ist.

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Der Antrag zu 2. bleibt erfolglos, da dem Antragsteller bei der Besetzung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) in bestimmten Fachbereichen der Stadt B., d. h. bei der Beschäftigung von Ein-Euro-Kräften im jeweiligen Einzelfall, kein Mitbestimmungsrecht nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG zusteht.

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§ 65 NPersVG sieht ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei personellen Maßnahmen nur vor, wenn es sich um Personalangelegenheiten vom Beamten (Abs. 1) oder Angestellten und Arbeitern (Abs. 2) handelt. Es wird also ausdrücklich verlangt, dass die mitbestimmungspflichtige personelle Maßnahme einen Beamten oder einen Arbeitnehmer (Arbeiter bzw. Angestellten) betrifft. Der Ein-Euro-Jobber, der im Einzelfall zu im öffentlichen Interesse liegenden zusätzlichen Arbeiten bei einem - hier kommunalen - Maßnahmeträger herangezogen wird, ist jedoch weder Beamter noch Arbeitnehmer, sondern steht in einem öffentlich-rechtlichen Beschäftigungsverhältnis eigener Art, das - weil die Grundsicherung für Arbeitssuchende im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 4a SGG betreffend -der Zuständigkeit der Sozialgerichte unterfällt, einerlei, ob der Hilfebedürftige durch Verwaltungsakt mit seiner und des Maßnahmeträgers Zustimmung zugewiesen wird, oder ob die Rechtsgrundlage der Beschäftigung ein Vertrag zwischen dem Hilfebedürftigen und dem Maßnahmeträger ist (vgl. LSG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 12.09.2005 - L 3 ER 79/05 AS -, juris). Die Beschäftigung von Ein-Euro-Jobbern in bestimmten Beschäftigungsbereichen eines kommunalen Maßnahmeträgers kann danach schon deshalb eine mitbestimmungspflichtige „Einstellung“ im Sinne von § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG nicht sein, weil durch § 16 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 SGB II die Entstehung eines Arbeitsverhältnisses im Sinne des Arbeitsrechts durch eine bundesrechtliche Regelung, die dem Landesrecht vorgeht (Art. 31 GG), ausdrücklich ausgeschlossen ist. Für eine Mitbestimmung nach § 65 Abs. 2 Nr. 1 NPersVG, der den dort aufgeführten Sachverhalt „Einstellung“ gemäß § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG „abschließend“ regelt, bleibt demnach kein Raum (vgl. im Ergebnis wie hier: OVG Lüneburg, Beschluss vom 30.11.2005 - 18 LP 18/02 -, PersR 2006, 259/260 - zur fehlenden Mitbestimmung des Personalrats bei der „Einstellung“ von Zivildienstleistenden). Rechtlich unerheblich ist insoweit, dass Ein-Euro-Jobber in die Aufgabenerfüllung der Dienststelle „eingegliedert“ sind und jedenfalls dann, wenn die wöchentliche Zahl von 18 Arbeitsstunden überschritten wird (vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 3 NPersVG), möglicherweise als Beschäftigte im Sinne von § 4 Abs. 2 NPersVG anzusehen sind. Für eine erweiternde Auslegung des Einstellungstatbestandes ist in Niedersachsen vor dem Hintergrund der hier geltenden Sonderregelung des § 64 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 NPersVG, die insoweit ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsdefizit vermeidet, nach Ansicht der Fachkammer kein Raum (a. A. zum hessischen Personalvertretungsrecht: Hess. VGH, Beschluss vom 22.06.2006 - 22 TL 2779/05 -, Presseinformation des Hess. VGH Nr. 12/2006).

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Auch wenn man dem nicht folgt und eine erweiternde Auslegung des Einstellungstatbestandes für zulässig hält, stellt die Heranziehung von Ein-Euro-Kräften im jeweiligen Einzelfall keine mitbestimmungspflichtige Einstellung entsprechend § 65 Abs. 2 Nr. 1 oder Abs. 1 Nr. 1 NPersVG dar. Denn es handelt sich insoweit um eine rein sozialrechtliche Maßnahme, an deren Realisierung unter Beachtung der Schutzzweckgrenze personalvertretungsrechtlicher Beteiligung kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers bei personellen Einzelmaßnahmen bestehen kann (wie hier: OVG Koblenz, Urteil vom 17.05.2006 - 5 A 11752/05 -, juris, unter teilweiser Abänderung von VG Mainz, Urteil vom 18.11.2005 - 5 K 291/05.MZ -, das die gleiche Auffassung bereits im Urteil vom 24.06.2005 - 5 K 193/05.MZ -, PersR 2005, 505 = NVwZ 2006, 366, vertreten hatte; wie hier auch: VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 07.11.2005 - 23 L 2361/05 -, PersR 2006, 42 = PersV 2006, 226; im Ergebnis wie hier: VG Oldenburg, Beschluss vom 22.06.2005 - 9 A 1738/05 -, PersR 2005, 502). Vorbild der Zusatzjobs nach § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II sind die Arbeitsgelegenheiten für Sozialhilfeempfänger nach § 19 Abs. 1 BSHG (vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu der Entschließung des Bundesrates zum effizienten Einsatz der so genannten Zusatzjobs nach § 16 Abs. 3 SGB II , BR-Drucks. 680/05, S. 2; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Arbeit, BT-Drucks. 15/1728, S. 5), für die das Bundesverwaltungsgericht den Mitbestimmungstatbestand der Einstellung verneint hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.01.2000 - 6 P 2.99 -, BVerwGE 110, 287/294 = PersR 2000, 243/245). Ebenso wie die aufgrund der Vorgängerregelung des § 19 Abs. 1 BSHG erfolgte Heranziehung von Sozialhilfeempfängern zu gemeinnütziger, zusätzlicher Arbeit verfolgt auch der konkrete Einsatz von Ein-Euro-Kräften primär keine dienst- oder arbeitsrechtlichen Ziele. Die Maßnahme ist nicht darauf gerichtet, im Rahmen einer regulären Erwerbstätigkeit der Erfüllung der der Dienststelle obliegenden öffentlichen Aufgaben zu dienen. Es geht vielmehr ausschließlich oder doch vorrangig um soziale Zwecke. Die in Rede stehenden Arbeitsgelegenheiten werden nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SGB II gerade für erwerbsfähige Hilfebedürftige geschaffen, die keine reguläre Arbeit finden können. Durch die Zusatzjobs wird ihnen die Gelegenheit gegeben, ihre Erwerbsfähigkeit und Qualifikationen zu erhalten, zu verbessern oder herzustellen. Auf diese Weise sollen sie wieder an den allgemeinen Arbeitsmarkt herangeführt und ihre Chancen auf dauerhafte (Wieder)Eingliederung in denselben erhöht werden. Gleichzeitig ermöglichen die Zusatzjobs die Feststellung der Arbeitsbereitschaft und Verfügbarkeit des betreffenden Personenkreises (vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zu der Entschließung des Bundesrates zum effizienten Einsatz der so genannten Zusatzjobs nach § 16 Abs. 3 SGB II, a.a.O., S. 1).

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Darüber hinaus sprechen auch die konkrete Ausgestaltung der Zusatzjobs sowie die tatsächlichen Abläufe gegen eine Mitbestimmungspflicht bei personellen Einzelmaßnahmen. Dem Charakter der Maßnahme entsprechend richtet sich der Zugang zu den Zusatzjobs nicht nach dem bei Einstellungen anzuwendenden Leistungsgrundsatz (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 Satz 1 NGB), sondern vor allem nach sozialen Kriterien. Die personelle Auswahl bestimmt sich schwerpunktmäßig nach den Bedürfnissen und persönlichen Verhältnissen der Hilfebedürftigen. Die Gesichtspunkte der Bestenauslese, funktionsfähigen Verwaltung und bestmöglichen oder ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung treten dahinter zurück. Zudem obliegt dem zuständigen Leistungsträger nach dem SGB II die Entscheidung, welcher erwerbsfähige, arbeitslose Hilfebedürftige für den konkreten Zusatzjob herangezogen, dem kommunalen Träger vorgeschlagen und ihm, für den Fall, dass keine Eingliederungsvereinbarung zustande kommt, durch Verwaltungsakt zugewiesen wird (§ 15 Abs. 1 Satz 6 SGB II ). Letzterem steht beim Vorliegen eines sachlichen Grundes lediglich ein Ablehnungsrecht zu. Er kann in der Regel keine personelle Auswahlentscheidung unter mehreren Bewerbern treffen. Darüber hinaus werden die Modalitäten des Zusatzjobs im Wesentlichen durch den Bewilligungsbescheid des zuständigen Leistungsträgers nach dem SGB II vorgegeben. Abgesehen von einer weitreichenden Gebundenheit des kommunalen Trägers käme die Mitbestimmung beim konkreten Einsatz von Ein-Euro-Kräften oftmals auch zu spät.

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Dem Antrag zu 2. betreffend die Mitbestimmung des Antragstellers bei der Besetzung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) in bestimmten Fachbereichen der Stadt B. kann hiernach nicht entsprochen werden.

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Der Antrag zu 1., der auf die Mitbestimmung bei der vorentscheidenden Maßnahme der Schaffung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) unter anderem in den Fachbereichen 233, 345 und 465 der Stadt B. abzielt, hat aber Erfolg.

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Entgegen der Ansicht des Beteiligten hat der Antragsteller mitzubestimmen bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang die Dienststelle Beschäftigungsmöglichkeiten nach § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II zur Verfügung stellt. Das diesbezügliche Mitbestimmungsrecht folgt aus § 64 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 NPersVG. Bei der Schaffung so genannter Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II (Ein-Euro-Jobs) seitens der einsetzenden Dienststelle handelt es sich um eine sonstige innerdienstliche Maßnahme mit vornehmlich organisatorischer Zielrichtung, die sich auf Beschäftigte dieser (Einsatz-) Dienststelle auswirkt und die von ähnlichem Gewicht wie die in den §§ 65 bis 67 NPersVG beispielhaft aufgezählten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen ist. Für sie gilt die Sperrwirkung des § 64 Abs. 3 Satz 2 NPersVG nicht, weil eine die innerdienstlichen Verhältnisse nicht nur unwesentlich berührende organisatorische (personalplanerische) und nicht etwa eine personelle Maßnahme im Sinne eines erweiternd ausgelegten Einstellungstatbestandes gemäß § 65 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Abs. 2 Nr. 1 NPersVG in Rede steht (ebenso VG Oldenburg, Beschluss vom 22.06.2005 - 9 A 1738/05 -, PersR 2005, 502/503 ff, unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 26.01.2000 - 6 P 2.99 -, BVerwGE 110, 287/295 f. = PersR 2000, 243/245 f.; im Ergebnis ähnlich auch OVG Koblenz, Urteil vom 17.05.2006 - 5 A 11752/05 -, juris, unter Hinweis auf das Erörterungsrecht des Personalrats nach § 84 Satz 1 Nr. 1 Landespersonalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz bei Personalplanung und Personalanforderungen; im Ergebnis ähnlich auch: VG Frankfurt am Main, Beschluss vom 07.11.2005 - 23 L 2361/05 -, PersR 2006, 42/44 = PersV 2006, 226/228, unter Hinweis auf das Anhörungsrecht nach § 81 Abs. 3 Satz 3 Hess. Personalvertretungsgesetz bei der Personalplanung). Ohne Zweifel hat die Aufnahme von Ein-Euro-Jobbern in die Dienststelle Auswirkungen auf die dort bereits Beschäftigten. Werden etwa Arbeitsgelegenheiten in der Dienststelle eingerichtet, die das gesetzliche Kriterium der Zusätzlichkeit im Sinne von § 16 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 SGB II i.V.m. § 261 Abs. 2 SGB III nicht erfüllen, kann dies zu einer Beschränkung oder sogar zum Entzug von Aufgaben führen, was wiederum die Zuweisung neuer Tätigkeitsbereiche an die Beschäftigten, deren Umsetzung oder Versetzung nach sich ziehen kann. Wird das Kriterium der Zusätzlichkeit beachtet, können Beschäftigte der Dienststelle mit der Beaufsichtigung, Einarbeitung oder Anleitung der Ein-Euro-Kräfte beauftragt werden. Gegebenenfalls haben sie auch ihre Tätigkeiten mit den Arbeiten der Ein-Euro-Kräfte zu koordinieren. Vor diesem Hintergrund ist ein effektiver kollektiver Schutz der in der Dienststelle regulär Beschäftigten nur gewährleistet, wenn der Personalrat an der vorangehenden Entscheidung der Dienststelle beteiligt ist, Gelegenheiten für im öffentlichen Interesse liegende (vgl. hierzu § 261 Abs. 3 SGB III), zusätzliche Arbeiten (vgl. hierzu § 261 Abs. 2 SGB III) durch Bereitstellung und Benennung geeigneter Einsatzbereiche und dort anfallender Arbeiten zu schaffen. Denn in ihrem Rahmen werden die maßgeblichen Weichen für die spätere Heranziehung von Ein-Euro-Kräften gestellt. Im Anschluss daran ist insbesondere für eine erneute Prüfung der Eignung oder Zusätzlichkeit der für Ein-Euro-Kräfte geschaffenen Arbeitsgelegenheiten kein Raum mehr. Mit der Mitbestimmung des Antragstellers an der Schaffung von Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II auf der Grundlage des § 64 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 NPersVG wird nach Ansicht der Fachkammer dem berechtigten Beteiligungsinteresse des Antragstellers angemessen Rechnung getragen. Auf die eingehende und zutreffende Begründung des VG Oldenburg in seinem Beschluss vom 22.06.2005 (a.a.O.) wird - vorbehaltlich der nachstehenden Ausführungen - vollinhaltlich Bezug genommen.

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Soweit das VG Oldenburg in seinem Beschluss vom 22.06.2005 (a.a.O. S. 505, vorletzter Abs.) ausführt, im Mitbestimmungsverfahren betreffend die Schaffung von Arbeitsgelegenheiten gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 SGB II müsse bei verweigerter Zustimmung des Personalrats (nach dem Nichteinigungsverfahren nach § 70 Abs. 1 bis 3 NPersVG) „gegebenenfalls das Einigungsverfahren durchlaufen werden, das nach § 72 Abs. 4 NPersVG allerdings nicht mit einer verbindlichen Entscheidung, sondern lediglich mit einer Empfehlung an die obersten Dienstbehörde endet“, teilt die Fachkammer diese Ansicht nicht. Nach § 70 Abs. 4 Satz 1 NPersVG ist die Anrufung der Einigungsstelle nur in den - insoweit gerade nicht einschlägigen - Katalogfällen der §§ 65 bis 67 NPersVG möglich. Bei Maßnahmen, die - wie hier - nach der Generalklausel des § 64 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 NPersVG der Mitbestimmung unterliegen, weil sie von ähnlichem Gewicht sind, entscheidet die oberste Dienstbehörde gemäß § 70 Abs. 4 Satz 2 NPersVG endgültig (vgl. Dembowski/Sellmann/Ladwig, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Stand: Mai 2006, § 70 Rdn. 16; Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 12. Aufl. 2005, § 70 Rdn. 16). Diese Beschränkung soll nach der Begründung des Regierungsentwurfs der Rechtssicherheit dienen, weil erst nach längeren praktischen Erfahrungen mit einer gesicherten Rechtsprechung die Reichweite der Generalklausel bestimmbar sei (vgl. LT-Drs. 12/4370, S. 161). Bei einer Kommune - wie hier - entscheidet gemäß § 107 Abs. 4 Nr. 2 i.V.m. § 70 Abs. 4 Satz 2 NPersVG an Stelle der obersten Dienstbehörde der Verwaltungsausschuss endgültig.

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