Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-22, Aktenzeichen 10 S 1478/03

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - geändert. Die Anordnung des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2000 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine vom Beklagten angeordnete Grundwasseruntersuchung und die Erstellung eines Sanierungsplans zur Verhinderung weiterer Salzeintragungen in den Boden und das Grundwasser durch Versickerung von Niederschlagswasser im Bereich einer Kaliabraumhalde.

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Mehrere Rechtsvorgängerinnen der Klägerin bauten von 1922/23 bis zur Einstellung des Betriebes 1973 in einem aus drei Schächten bestehenden Bergwerk Kalisalze ab. Seit 1923 wurden bei der Produktion anfallende salzhaltige Reststoffe mit behördlicher Duldung beim Schacht B auf Halde abgelagert. Eine Untergrundbefestigung besteht nicht. Durch die Versickerung des Niederschlagswassers im Bereich der Halde löst sich Salz und wird in den Boden und das Grundwasser gespült. Die Halde bestand ursprünglich aus Schlamm und Rückständen, mittlerweile aber zu 80 % aus Steinsalz und hat eine Ausdehnung von ca. 3,6 ha Fläche mit einer Höhe von bis zu 40 m und einem derzeitigen Volumen von ca. 350.000 bis 400.000 t Abraummaterial mit einem Anteil von ca. 200.000 bis 250.000 t Chlorid.

3

Erste Betreiberin war die Gewerkschaft B. Mit Beschluss der Gewerkenversammlung vom 23.11.1970 wurde die Gewerkschaft B gemäß §§ 63 ff. des Umwandlungsgesetzes in die Firma K. GmbH umgewandelt; Alleingesellschafterin war seinerzeit die Firma x GmbH. Letztere übernahm mit Beschluss der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 die Firma K. GmbH im Wege der Gesamtrechtsnachfolge. Am 27.08.1971 erfolgte eine Umwandlung in eine Aktiengesellschaft (x AG). Im Jahr 1972 wurde das Vermögen der Aktiengesellschaft auf die Aktionärin y AG übertragen. Noch im selben Jahr wurde deren Änderung in x-AG, K., beschlossen. Am 09.03.1994 entstand aus dieser unter Änderung von Firma und Sitz die x Beteiligungs AG; letztere hat zwischen Erlass des Widerspruchsbescheids und Erhebung der Klage auf die Klägerin umfirmiert.

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Der Betrieb des Bergwerks wurde zum 31.04.1973 eingestellt. Am 13.09.1973 wurde dem zuständigen Landesbergamt die Stilllegung des Betriebs unter Vorlegung eines Abschlussbetriebsplanes angekündigt. Mit Verfügung vom 20.08.1974 wurde der Abschlussbetriebsplan unter Bedingungen und Auflagen zugelassen. Bezüglich der Niederschlagsversickerung enthält der Abschlussbetriebsplan keine besonderen Bestimmungen. Unter dem Punkt 3.6 Halden befindet sich lediglich der Passus: „Am unteren Böschungsteil der am Schaft I, II befindlichen Halde wurden eine Anzahl von Stauden und Sträuchern gepflanzt, die eine teilweise bereits eingetretene Selbstbegrünung unterstützen sollen. Am oberen Teil der Halde muss die im Laufe der Zeit eintretende Verbesserung der oberen Tonschichten abgewartet werden.“ In der Folgezeit wurde das ehemalige Bergwerksgelände an verschiedene private Eigentümer veräußert; die heutigen Eigentümer des Haldengeländes erwarben es im Jahre 1985. Am Haldenkörper wurden teilweise Abgrabungen und Aufschüttungen vorgenommen, das ehemalige Bergwerksgelände wurde teilweise bebaut. Am Haldenkörper bildeten sich im Laufe der Zeit Klüfte und Erosionsrinnen, so dass Niederschlagswasser mit großer Geschwindigkeit abläuft.

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Am 13.07.1988 wurde das Bergwerk aus der Bergaufsicht entlassen.

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Das Problem des Salzeintrags in den Boden war den zuständigen Behörden und der Betreiberin des Bergwerks bereits in den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts bekannt. Dabei stand jedoch nicht die B Halde in Verdacht, sondern eine nahe gelegene Kiesgrube, in die salzhaltige schlammige Produktionsrückstände eingeleitet worden waren. Der Umfang der Salzeintragung durch die Halde und die dadurch entstehende massive Belastung des nicht bodennahen Untergrundwassers wurden jedoch erst gegen Ende der achtziger Jahre bei historischen Erkundungen bekannt. Im Jahre 1991 wurden von behördlicher Seite in der Nähe der Halde zwei Grundwassermessstellen in 31 und 42 m Tiefe angelegt. Die im Abstrom der Halde gelegene Messstelle A wies bei Beprobungen im Jahre 1991 einen Wert von 1220 mg/l Chlorid, 1996 von 1122 mg/l und 1999 von 1094 mg/l Chlorid auf. Teilweise wurden sogar höhere Werte gemessen.

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Seit Anfang 1990 verhandelten die Beteiligten unter Einschaltung von Sachverständigen und Vermittlung von Fachbehörden über eine mögliche Sanierung der Halde mit dem Ziel, den Salzeintrag in den Boden zu stoppen oder zumindest zu verringern. Diese Verhandlungen blieben jedoch ohne Erfolg.

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Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 19.02.1999 verpflichtete der Beklagte die x Beteiligungs-AG zur Durchführung von Grundwasseruntersuchungsmaßnahmen und der Erstellung eines Sanierungsplans. Die Grundwasseruntersuchungen sollten eine halbjährige Beprobung einer bereits bestehenden Grundwassermessstelle auf die Parameter Natrium, Kalium und Chlor beinhalteten. Für den Sanierungsplan wurden einzelne Erörterungspunkte und technische Maßstäbe vorgegeben. Das Landratsamt führte zur Begründung seines Bescheides aus: Die x Beteiligungs-AG sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der Bergwerksbetreiberin für die von der Halde ausgehende Grundwassergefährdung polizeirechtlich verantwortlich. Rechtsgrundlage seien die §§ 22, 25 und 27 des Landesabfallgesetzes. Die x Beteiligungs-AG habe durch die Haldenablagerung die Grundwassergefahr verursacht. Die seinerzeit erteilte bergrechtliche Genehmigung des Kaliabbaus stehe der Inanspruchnahme nicht entgegen, da die Genehmigung nur insoweit Legalisierungswirkung entfalten könne, als eine Gefährdung aufgrund des damaligen Standes von Wissenschaft und Technik absehbar gewesen sei. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen. Auch der bergrechtliche Abschlussbetriebsplan stelle keine abschließende Regelung dar, die die Heranziehung der x Beteiligungs-AG als Handlungsstörerin hindere. Eine Heranziehung des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer komme wegen dessen mangelnder Leistungsfähigkeit unter dem Gesichtspunkt effektiver Gefahrenabwehr nicht in Frage.

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Den dagegen erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 29.02.2000 zurück. Dabei stützte es die angeordneten Maßnahmen auf das zwischenzeitlich in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz. Zur Begründung führte es weiter aus, das Bundesberggesetz sei nach der Entlassung der Bergwerksbetreiberin aus der Bergaufsicht nicht anwendbar.

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Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 03.04.2000 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Haldenablagerung sei durch die jeweiligen bergrechtlichen Betriebspläne genehmigt gewesen und auch durch den Abschlussbetriebsplan genehmigt worden. Durch dieses behördlich genehmigte Verhalten habe sie die polizeiliche Gefahrengrenze daher nicht überschritten; eine Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin komme somit nicht in Betracht. Außerdem sei der Bescheid nicht hinreichend bestimmt genug, weil der räumliche Geltungsbereich für den Sanierungsplan nicht erkennbar sei. Im Übrigen habe die Behörde die Möglichkeit, die Klägerin in Anspruch zu nehmen, verwirkt, weil sie trotz Kenntnis der Salzeintragung die genannten Genehmigungen erteilt und die Klägerin über Jahre nicht zur Gefahrenabwehr herangezogen habe.

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Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt. Er hat vorgetragen, nunmehr finde das Bundes-Bodenschutzgesetz Anwendung. Das Bundesberggesetz sei im vorliegenden Fall nicht mehr anwendbar, nachdem das Werk B mit Bescheid des ehemaligen Landesbergamtes vom 13.07.1988 aus der Bergaufsicht entlassen worden sei. Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme seien die §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 Abs. 1, 2 BBodSchG, wonach die Klägerin auch als Gesamtnachfolgerin der Firmen, die die Kalihalde betrieben hätten, in Anspruch genommen werden könne. Die Tatbestandsvoraussetzungen seien erfüllt, und die Verfügung sei ermessensfehlerfrei. Schließlich kämen weder Betriebs- noch Abschlussbetriebsplan legalisierende Wirkung zu. Auch könne die Klägerin für sich weder das Rechtsinstitut der Verwirkung noch das der Verjährung in Anspruch nehmen, da in beiden Fällen ordnungsrechtliche Pflichten nicht Gegenstand eines Rechts- oder Anspruchsverlustes sein könnten.

12

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 16.10.2002 abgewiesen. In den Urteilsgründen hat es ausgeführt, die Kalihalde unterliege nach Entlassung aus der Bergaufsicht nicht mehr den Regelungen des Bundesberggesetzes, maßgeblich sei vielmehr das Bundes-Bodenschutzgesetz. Es liege eine Altlast im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes in Form eines Altstandorts vor. Die Klägerin sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der Bergbau betreibenden Gesellschaft und Verursacherin der Altlast auch nach § 4 Abs. 3 BBodSchG verantwortlich. Die bergrechtlichen Betriebsplanzulassungen stellten keine die Polizeipflichtigkeit hindernden Genehmigungen dar, weil es sich ihrem Rechtscharakter nach nur um schlichte Präventionskontrollen handle, die den Bergwerksbetreiber nicht vor repressiven Maßnahmen der Aufsichtsbehörde schützten. Noch während der Geltung der Bergaufsicht habe die Bergaufsichtsbehörde nach Genehmigung des Abschlussbetriebsplans jederzeit nachträgliche Maßnahmen nach § 71 BBergG anordnen können. Der Abschlussbetriebsplan entfalte daher auch keine Sperrwirkung gegenüber polizeilichen Anordnungen nach Entlassung aus der Bergaufsicht. Zudem sei die Problematik der Salzeintragungen im Abschlussbetriebsplan erkennbar nicht abschließend geregelt worden; vielmehr werde dort bezüglich der Halde ausdrücklich ausgeführt, dass die weitere Entwicklung der Haldenbefestigung noch abgewartet werden müsse. Im Übrigen habe auch die Klägerin wegen ihrer Kenntnis der Salzeintragungen nicht darauf vertrauen können, dass eine polizeiliche Inanspruchnahme nicht mehr erfolge. Eine Verwirkung der Möglichkeit polizeilichen Einschreitens liege trotz der früheren Kenntnis der Salzeintragung nicht vor, weil der Umfang und die Schädlichkeit dieser Belastungen erst später erkannt worden seien. Es liege auch keine sog. Uraltlast vor, für die nach dem von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen allein aufgrund des Zeitmoments eine Haftung nicht mehr in Frage komme. Die bergbautypische Gefahr, die sich hier 14 Jahre nach der Entlassung aus der Bergaufsicht realisiert habe, rechtfertige es nicht, die Klägerin als Nachfolgerin der ehemaligen Betreiberin des Bergwerks von der Verantwortung freizustellen.

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Das Urteil ist den Beteiligten am 14.11.2002 zugestellt worden. Die Klägerin hat am 06.12.2002 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und diesen am 30.12.2002 begründet.

14

Der Senat hat die Berufung gegen dieses Urteil mit Beschluss vom 01.07.2003, zugestellt am 09.07.2003, zugelassen. Die Klägerin hat ihre Berufungsanträge am 16.07.2003 eingereicht und die Berufung innerhalb der vom Vorsitzenden auf rechtzeitigen Antrag verlängerten Frist am 30.09.2003 begründet. Die Klägerin führt noch aus, das Bundes-Bodenschutzgesetz sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die in § 4 Abs. 3 BBodSchG unbeschränkt angeordnete Rechtsnachfolgehaftung verstoße zudem gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsgebot und den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Gegebenenfalls bedürfe es daher der Vorlage dieses Gesetzes an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle. Es gebe auch sonst keine Rechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht, so dass sie grundsätzlich nicht für eventuell polizeiwidriges Verhalten ihrer Rechtsvorgängerin haften müsse. Die Haldenlagerung sei durch die bergrechtlichen Betriebspläne und den Abschlussbetriebsplan genehmigt gewesen, so dass aufgrund der Legalisierungswirkung dieser Pläne eine polizeiliche Inanspruchnahme nicht mehr erfolgen dürfe. Die behördliche Erlaubnis der Haldenablagerung enthalte insofern eine Sperrwirkung gegenüber dem allgemeinen Polizeirecht. Außerdem seien die festgestellten Salzeinträge nicht maßgeblich ihrer Rechtsvorgängerin zuzurechnen, sondern vielmehr durch die nachträglichen Abgrabungen an der Halde durch Dritte verursacht worden, die vorrangig zur Sanierung heranzuziehen seien. Die angegriffene Verfügung genüge auch nicht dem Bestimmtheitsgebot, weil die Flächen, für die der Sanierungsplan erstellt werden solle, nicht mit der genauen Angabe ihrer Flurstücksnummern bezeichnet worden seien, so dass für die Klägerin unklar bleibe, für welche Bereiche der Halde ein Sanierungsplan erstellt werden solle. Schließlich sei die Eingriffsbefugnis des Beklagten verwirkt, weil die Klägerin aufgrund der erteilten Genehmigungen und des Zeitablaufs darauf habe vertrauen können, nicht mehr zur Gefahrenabwehr herangezogen zu werden.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - zu ändern und die Anordnung des Landratsamts Breisgau/Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2000 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er bekräftigt und vertieft sein bisheriges Vorbringen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg, des Landratsamts Breisgau/Hochschwarzwald, des Regierungspräsidiums Freiburg und des Landesamts für Geologie, Rohstoffe und Bergbau Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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I. Der von der Klägerin nachgereichte Schriftsatz vom 28.02.2005 gibt dem Senat keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen (§§ 125 Abs. 1, 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Denn die darin befindlichen Informationen betreffen keine Kernfrage des Rechtsstreits, sondern enthalten lediglich Anhaltspunkte dafür, dass die dem Grunde nach unstreitige Gesamtrechtsnachfolge im Jahr 1972 durch eine mit der Klägerin rechtsidentische Aktiengesellschaft eventuell auf einer anderen Rechtsgrundlage erfolgt ist als bisher angenommen (s. unten II 2 b). Auch die Beteiligten haben daher keinen Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gestellt. Hinzu kommt, dass die mit der Gesamtrechtsnachfolge verbundene Problematik sich ganz unabhängig von der durch die nachgereichten Informationen betroffenen Rechtsnachfolge bereits im Jahr 1970 gestellt hat (s. unten II 2 b).

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II. Die zugelassene Berufung ist auch ansonsten zulässig. Sie ist auch begründet. Die Anfechtungsklage hat Erfolg, da die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen (§§ 125 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass Ermächtigungsgrundlage für die angegriffenen Maßnahmen die im Lauf des Widerspruchsverfahrens in Kraft getretenen §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 BBodSchG sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin werden die der Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht durch Vorschriften des Bergrechtes verdrängt (§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG). Denn Bergrecht ist auf den vorliegenden Fall nicht (mehr) anwendbar. Der Senat geht davon aus, dass der ehemalige Bergwerksbetrieb der Regie des Bundesberggesetzes zu keiner Zeit unterlag (§ 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG), weil die Produktion zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt war. Dass die Entlassung aus der Bergaufsicht erst später erfolgte, dürfte in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen; hierauf kommt es aber letztlich nicht an. Denn selbst wenn man zugunsten der Klägerin unterstellt, dass Vorschriften des Bundesberggesetzes zur Anwendung kommen konnten, so unterliegt die streitgegenständliche Abraumhalde jedenfalls seit der Entlassung aus der Bergaufsicht am 13.07.1988 nicht mehr der Bergaufsicht. Nach § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach Durchführung des Abschlussbetriebsplanes (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörden (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben oder Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Durch die entsprechende behördliche Mitteilung ändern sich die Behördenzuständigkeit und das anwendbare Recht. Die Bergaufsicht dient dem Ziel, im Rahmen einer Betriebsaufsicht die Erfüllung der Betriebsplanpflichten des Bergbautreibenden durch die Fachbehörde zu kontrollieren (vgl. Piens/Schulte/Graf Vitzthum BBergG 1983, § 69 RdNr. 30; Boldt/Weller BBergG 1984, § 69 RdNr. 17). Mit der Durchführung des Abschlussbetriebsplans und Entlassung aus der Bergaufsicht endet daher die Anwendbarkeit des Bergrechts (so auch VGH BW, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589). Die Bergaufsicht lebt auch nicht wieder auf, wenn die Bergbehörde einmal das Ende der Bergaufsicht festgestellt hat, und - entgegen der dabei zugrunde gelegten „allgemeinen Erfahrung“ - doch noch eine auf den Bergbaubetrieb zurückgehende Gefahr auftritt (Boldt/Weller, a.a.O., § 69 RdNr. 19).

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Der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts steht auch nicht das Wasserrecht entgegen. Denn im vorliegenden Fall geht es um Maßnahmen zur Abklärung einer Sanierung der Abraumhalde, von der Gefahren nicht nur für das Grundwasser, sondern auch für den Boden ausgehen. Dass auch das Grundwasser zu den geschützten Rechtsgütern des Bundes-Bodenschutzgesetzes zählt, ergibt sich bereits aus § 1 Satz 2 BBodSchG, wonach es Zweck des Gesetzes ist, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren. Dem entspricht die in § 4 Abs. 3 BBodSchG getroffene Regelung, wonach (u. a.) Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren haben. Die wasserrechtlichen Anforderungen bleiben auch bei Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes gewahrt; § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG bestimmt insoweit, dass sich die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen nach dem Wasserrecht richten.

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2. Es ist nicht sicher, ob die Klägerin als Verursacherin einer schädlichen Bodenveränderung i. S. von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Frage kommt.

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a) Für die in diesem Zusammenhang zunächst maßgebliche Frage nach eigenen Verursachungsbeiträgen der Klägerin ist nur der Zeitraum zwischen August 1972 und der Betriebsschließung im April 1973 in Betracht zu ziehen. Insoweit geht der Senat davon aus, dass die seit August 1972 als Betreiberin des Betriebs im Handelsregister eingetragene y AG mit der Klägerin identisch ist. Denn die spätere Änderung im Jahr 1972 in x AG, K., beruhte auf Satzungsänderungen (§§ 179-181 AktG) und war nur formwandelnd, ohne ein Erlöschen der Aktiengesellschaft zu bewirken. Entsprechendes gilt für die Änderung von Firma (§ 4 AktG) und Sitz (§ 5 AktG) im März 1994 in x Beteiligungs-AG und für die Umfirmierung in die Klägerin nach Erlass des Widerspruchsbescheids. Verursachungsbeiträge der Klägerin aus dieser Zeit kommen als Anknüpfungspunkt für § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG grundsätzlich in Betracht, ungeachtet dessen, dass sie schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 01.03.1999 erfolgt sind. Denn wegen der bis heute andauernden Fortwirkung früheren Handelns geht es insoweit um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte (retrospektive) Rückwirkung (BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268 m. w. Nachw.; vgl. auch Urteil des Senats vom 27.09.1996, VBlBW 1997, 110, zur insoweit vergleichbaren Situation unter der Anwendbarkeit von §§ 22 ff. LAbfG).

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b) Für die Zeit vor August 1972 kommt eine direkte Verursachung durch die Klägerin dagegen nicht in Betracht, weil die Vermögensübernahme der vorher existenten x AG durch die Aktionärin y AG zu einem Erlöschen der vorherigen Betreiberin mit einer Gesamtrechtsnachfolge führte. Dabei bedarf keiner Klärung, ob Erlöschen und Gesamtrechtsnachfolge, wie aus dem Handelsregister (HRB xxxx, AG K. ) zu entnehmen, nach den Vorschriften des Umwandlungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.11.1969 (BGBl. I S. 2081, vgl. die dortigen § 15 Abs. 1, § 5 S. 2 UmwG a. F.) erfolgten oder ob Erlöschen und Gesamtrechtsnachfolge sich aus einer Verschmelzung durch Aufnahme in die y AG nach den damals geltenden §§ 339 ff. AktG i. d. F. vom 06.09.1965 (BGBl. I S. 1089) ergaben. Denn das Erlöschen der Vorgängerfirma ist jedenfalls unstreitig und wird auch durch die vorliegende Kopie des Handelsregisterauszugs belegt.

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Eine Zurechnung der Verursachungsbeiträge der letzten oder einer vorherigen Rechtsvorgängerin zu Lasten der Klägerin ist im vorliegenden Fall abzulehnen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind zwar auch die Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen können. Der Wortlaut dieser Vorschrift erfasst damit auch Rechtsnachfolgetatbestände, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes am 01.03.1999 eingetreten sind. Das entspricht auch systematischer Auslegung (vgl. von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3 m. w. Nachw.; Schlabach/Heck, VBlBW 2001, 46, 50) sowie der Intention des Gesetzgebers, vor allem dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen (BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268, unter Hinweis u. a. auf die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zum Schutz des Bodens, BT-Drucks. 13/6701, S. 19, 46, 51). Doch bedarf diese Vorschrift einer verfassungskonformen begrenzenden Auslegung derart, dass jedenfalls Rechtsnachfolgetatbestände vor Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts hiervon nicht erfasst sind; einer Aussetzung des Verfahrens und einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG bedarf es unter diesen Umständen nicht, weil bereits im Wege der Auslegung des einfachen Rechts Konflikte mit dem Grundgesetz vermieden werden.

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Dies ergibt sich aus Folgendem: § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG führt, soweit er Gesamtrechtsnachfolgen vor dem 01.03.1999 genügen lässt, zu einer Rückwirkung. Anders als im Bereich der Verursachung, wo wegen der Folgewirkungen der früheren Handlungen bis in die Gegenwart von einer nur unechten Rückwirkung ausgegangen werden kann (s. oben II 2 a), stellt die Erstreckung von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgen vor dem 01.03.1999 einen Fall echter (retroaktiver) Rückwirkung (vgl. dazu z. B. BVerfGE 95, 64, 86 f.) dar. Denn die Gesamtrechtsnachfolge als maßgeblicher Anknüpfungstatbestand - hierauf ist in diesem Zusammenhang der Blick zu richten, nicht auf das fortbestehende Gefahrenpotenzial als solches (so zu Recht Nolte, NVwZ 2000, 1135, 1136) - war vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes abgeschlossen. Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Der Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 109, 133, 181; 72, 200, 242; 97, 67, 78 f.). Das Rechtsstaatsprinzip und die Grundrechte begrenzen die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen vorzunehmen, die an Sachverhalte der Vergangenheit anknüpfen. Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Der Bürger muss die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Die Verfassung erlaubt grundsätzlich nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen oder echte Rückwirkung) ist grundsätzlich unzulässig. Es bedarf einer besonderen Rechtfertigung, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines in der Vergangenheit liegenden Verhaltens nachträglich belastend ändert (BVerfGE 109, 133, 180; 105, 17, 36 f.)

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Als Ausnahme vom Rückwirkungsverbot kommt vorliegend eine „unklare und verworrene Rechtslage“ in Betracht. Die Frage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten angenommen werden kann, ist umstritten. Zum Teil wird davon ausgegangen, das Polizei- und Ordnungsrecht normiere subjektive öffentlich-rechtliche Pflichten, die beim Eingreifen einer entsprechenden formalgesetzlichen Grundlage einem Übergang auf den Gesamtrechtsnachfolger zugänglich seien (vgl. Brandt, Altlastenrecht, 1993, Rn. 74; Schink, GewArch 1996, 50, 60 f.). Eine Unterlassungs- bzw. Abwehrpflicht aufgrund des materiellen Polizeirechts löse unmittelbar eine konkrete Unterlassungs- bzw. Beseitigungspflicht aus, die vergleichbar den Ansprüchen aus gesetzlichen Schuldverhältnissen auf den Rechtsnachfolger übergehen könne (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehrrecht, 9. Aufl. 1986, S. 297 ff.; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl. 2002, Rn. 456). Die Gegenmeinung verneint die Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte polizeiliche Verhaltensverantwortlichkeit, weil die Verantwortlichkeit an die Person des unmittelbaren Verursachers der Gefahr gebunden sei (vgl. Papier, DVBl. 1996, 125, 128) bzw. unter Hinweis darauf, dass das Bestehen einer materiellen Polizeipflicht noch keine konkrete Handlungspflicht begründe; sie entstehe vielmehr erst durch eine konkretisierende Polizeiverfügung (Papier, DVBl. 1996, 125, 127 f.; Kothe, VerwArch 1997, 456, 475 ff.) Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass es ohne ausdrückliche Normierung keine Rechtsgrundlage für einen Übergang der noch nicht durch Bescheid konkretisierten, abstrakten Verursachungshaftung auf den Rechtsnachfolger gibt (vgl. Beschluss vom 03.09.2002, NVwZ-RR 2003, 103; vom 11.12.2000, VBlBW 2001, 281 = NVwZ-RR 2002, 16; Beschluss vom 04.08.1995, VBlBW 1995, 486 = NVwZ 1996, 1036; vgl. zur Diskussion im Wasserrecht mit ähnlichem Ergebnis auch BayVGH, NVwZ-RR 2004, 648 m. w. Nachw.).

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Allerdings kann eine hinsichtlich der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten unklare Rechtslage erst ab Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts angenommen werden, als die Altlastenproblematik Aktualität gewann (vgl. Papier, DVBl. 1996, 125, 131 ff.; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4, jeweils m. w. Nachw.; ähnlich BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268, in dem die Erstreckung von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG jedenfalls auf Rechtsnachfolgetatbestände nach Mitte der achtziger Jahre für verfassungskonform erachtet wird). Seit diesem Zeitraum konnte sich ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Regelungen nicht mehr bilden. Vorher war lediglich eine Rechtsnachfolge in die Zustandshaftung für den Sonderfall bauaufsichtlicher Beseitigungsverfügungen diskutiert und bejaht worden (vgl. dazu Papier, DVBl 1996, 125, 133).

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Die hier in Rede stehenden Gesamtrechtsnachfolgen im Jahr 1972 und schon vorher im Jahr 1970 - Übernahme der K. GmbH durch deren Alleingesellschafterin x GmbH aufgrund Beschlusses der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 gemäß §§ 24 und 5 S. 2 UmwG a. F. - sind daher nicht unter dem Aspekt einer unklaren und verworrenen Rechtslage von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erfasst.

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Anhaltspunkte dafür, dass andere Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot greifen könnten, liegen nicht vor. Insbesondere besteht für die Verantwortlichmachung des Gesamtrechtsnachfolgers auch kein Bedarf in Gestalt zwingender Gründe des Allgemeinwohls (vgl. dazu auch Papier, DVBl 1996, 125, 131). Auch wenn sicher anzunehmen ist - zumal nach Einfügung von Art. 20a GG ins Grundgesetz -, dass die Sanierung von Altlasten überragenden Belange des Gemeinwohls entspricht, kann daraus nicht gefolgert werden, dass damit auch alle denkbaren legislatorischen Eingriffe, die diesem Gemeinwohlziel dienen, legitimiert sind. Die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers müsste vielmehr unerlässlich sein, um dem Gemeinwohlziel der Altlastensanierung überhaupt Rechnung tragen zu können. Das kann jedoch schon angesichts des umfassenden Kreises von Pflichtigen, auf die sich § 4 Abs. 3 (Verursacher und Grundstückseigentümer) i. V. m. § 4 Abs. 6 BBodSchG (ehemalige Grundstückseigentümer) erstreckt, nicht angenommen werden (so zutreffend von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4; Papier, DVBl 1996, 125, 131). Auch die übrigen theoretisch denkbaren, vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtfertigungsgründe für eine ausnahmsweise zulässige echte Rückwirkung (Bagatellvorbehalt, die Tatsache, dass bisherige Regelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig waren, oder der Umstand, dass der Bürger mit einer Neuregelung rechnen musste), kommen hier nicht in Betracht (vgl. dazu auch Papier, DVBl 1996, 125, 129 m. w. Nachw.).

34

Soweit der Beklagte - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat verdeutlicht - einen Ausnahmetatbestand darin sieht, dass sich auch im vorliegenden Fall ein schützenswertes Vertrauen nicht habe bilden können, weil die Klägerin als Rechtsnachfolgerin volle Kenntnis von den Ablagerungen hatte und damit auch deren Gefahrenpotenzial ermessen konnte, tritt der Senat dieser Einschätzung nicht bei. Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob eine Erweiterung der vom Bundesverfassungsgericht bezeichneten Ausnahmefälle verfassungsrechtlich überhaupt zulässig wäre. Denn es geht bei dem Vortrag des Beklagten - die sachliche Richtigkeit seiner Annahmen unterstellt - (nur) um die fehlende Schutzwürdigkeit eines Vertrauens darauf, dass aus früher erfolgten Ablagerungen keine Rechtsfolgen für die Zukunft abgeleitet werden dürften; damit ist aber der (unproblematische) Bereich der unechten Rückwirkung wegen Fortwirkung früheren Handelns betroffen (s. oben II 2 a). Hiervon ist aber das im vorliegenden Fall maßgebliche Vertrauen des Gesamtrechtsnachfolgers, nicht für Verhaltensweisen seines Rechtsvorgängers haftbar gemacht zu werden (so zu Recht von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4), zu unterscheiden; für eine fehlende Schutzwürdigkeit hinsichtlich dieses Aspekts finden sich indessen keine Anhaltspunkte.

35

c) Daher erfasst § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht die Rechtsnachfolge durch die Klägerin im Jahr 1972, und es kommt für die Frage der durch sie bewirkten Verursachung maßgeblich darauf an, ob innerhalb der letzten Monate des Betriebs von ihr selbst ein hinreichend großer Verursachungsbeitrag erbracht wurde. Der Senat geht dabei in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass, wenn verschiedene Anlagenbetreiber nacheinander zu einer Verunreinigung des Bodens und Grundwassers des von ihnen betrieblich genutzten Grundstücks beigetragen haben, auch derjenige von ihnen zu Altlastenerkundungs- und -sanierungsmaßnahmen herangezogen werden kann, der den möglicherweise geringeren Beitrag zu der Verunreinigung geleistet hat; Voraussetzung ist lediglich, dass sein Anteil an der Verunreinigung auch für sich betrachtet ein Einschreiten der zuständigen Behörde unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen würde (vgl. z. B. Beschluss des Senats vom 03.09.2002, NVwZ 2003, 103, 105 m. w. Nachw.). Diese Frage kann hier aber letztlich offen bleiben, weil es auf sie im vorliegenden Fall nicht mehr entscheidungserheblich ankommt.

36

3. Denn selbst wenn man einen solchen hinreichenden Verursachungsbeitrag der Klägerin annimmt, verletzen die angefochtene Ermessensentscheidung des Landratsamts und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums die Rechte der Klägerin aus einem anderen Grund. Die Entscheidung des Landratsamts ist nämlich jedenfalls deshalb rechtsfehlerhaft, weil es seinen Erwägungen zu Unrecht eine Verantwortlichkeit der Klägerin für die in der gesamten Zeit der Haldenbeschickung erfolgten Verursachungsbeiträge zugrundegelegt hat, und zwar aufgrund der - wie ausgeführt, unrichtigen - Annahme, dass die Klägerin für das Verhalten ihrer Rechtsvorgänger seit Beginn der Ablagerungen in den 20-er Jahren des letzten Jahrhunderts insgesamt einzustehen habe. Dieser Mangel ist durch den Widerspruchsbescheid nicht korrigiert worden. Selbst wenn - was an dieser Stelle unterstellt werden soll - der von der Klägerin selbst erbrachte Verursachungsanteil hinreichend groß wäre, um sie in Haftung nehmen zu können, hätte es ausdrücklicher Ermessenserwägungen dazu bedurft, weshalb man sie für die verlangten Maßnahmen in vollem Umfang haftbar machen wollte. Daran ändert nichts, dass es vorliegend noch nicht um die Anordnung der Sanierung insgesamt, sondern erst um (gegenüber der Sanierung erheblich weniger kostenintensive) vorbereitende Maßnahmen ging. Denn die für die Inanspruchnahme gegebene behördliche Begründung einer Gesamtverantwortlichkeit lässt eine Auslegung derart, dass jedenfalls die konkrete Inanspruchnahme im Hinblick auf den eigenen Verursachungsanteil der Klägerin als angemessen anzusehen sei, nicht zu.

37

III. Obwohl es nach dem Vorstehenden auf die weiteren Fragen nicht mehr ankommt, sieht sich der Senat noch zu folgenden Bemerkungen veranlasst:

38

Eine Heranziehung der Klägerin, soweit sie bei fehlerfreier Ermessensausübung erfolgt, würde voraussichtlich nicht daran scheitern, dass die angefochtenen behördlichen Verfügungen nicht ausreichend bestimmt wären. Vielmehr sind diese Bescheide inhaltlich wohl hinreichend konkretisiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Gegenstand des angeordneten Sanierungsgutachtens hinreichend bestimmt. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, seit 1990 mit dem Beklagten über die Möglichkeit einer Sanierung der Halde verhandelt hat. Sie hat in diesem Zusammenhang eine Vorstudie für eine mögliche Sanierung vorgelegt, in der die Halde zeichnerisch dargestellt ist. Für die Klägerin, auf deren Kenntnisse es ankommt, war die Verfügung daher bestimmt genug, um sie ausführen zu können. Zudem wird die flächenmäßige Ausdehnung des zu sanierenden Gebiets teilweise durch den vorzulegenden Sanierungsplan selbst bestimmt. Zweck und Aufgabe der gutachterlichen Vorbereitung der Sanierung ist es, Möglichkeiten und Umfang der durchzuführenden Maßnahmen zu erkunden. Welche Bereiche der Halde im Einzelnen für eine erfolgreiche Sanierung in die Sanierungsmaßnahmen einzubeziehen sind, ist daher Inhalt des angeforderten Gutachtens. Dass die betroffenen Flurstücknummern nicht erwähnt sind, ist im vorliegenden Zusammenhang daher unbeachtlich.

39

Einer Inanspruchnahme der Klägerin dürfte wohl auch nicht eine Legalisierungswirkung bergrechtlicher Genehmigungen entgegenstehen. Ob die für gewerbe- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen entwickelten Grundsätze einer Legalisierungswirkung auf die bergrechtliche Zulassung von Betriebsplänen anwendbar sind, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten (vgl. offen lassend m. w. Nachw. Urteil des VGH Bad.-Württ. vom 28.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590). Diese Frage bedarf indessen keiner abschließenden Erörterung. Selbst wenn die streitgegenständliche Halde von Rechtsvorgängerinnen der Klägerin mit Duldung der seinerzeit zuständigen Behörden angelegt worden ist, können die Betriebspläne eine Legalisierungswirkung nur entfalten, soweit die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich gestattet hat. Eine solche Gestattung ist aus den Unterlagen nicht ersichtlich. Im Übrigen steht einer Inanspruchnahme der Klägerin eine eventuelle Legalisierungswirkung der Betriebspläne auch deshalb nicht entgegen, weil die Bergbehörde auch durch die bergrechtlichen Betriebspläne nicht gehindert war, jederzeit nachträgliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr zu erlassen. Dass die Überwachungsbehörde die möglicherweise erkennbare Gefahr zur Zeit der Zulassung der Betriebsplanung nicht gesehen hat, vermag den Betreiber nicht zu entpflichten, denn das ist gerade der Hauptanwendungsfall für eine nachträgliche Anordnung (vgl. VGH Bad.-Württ, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590).

40

Auch dem Abschlussbetriebsplan dürfte keine Legalisierungswirkung in dem Sinne zukommen, dass mit seiner Erfüllung der Bergwerksbetreiber aus der ordnungsrechtlichen Haftung entlassen ist. Ziel und Aufgabe des Abschlussbetriebsplanes ist es vielmehr, dass die Fachbehörde aufgrund ihrer speziellen Kenntnisse eine Prognoseentscheidung über die Gefährlichkeit des stillzulegenden Bergwerks trifft, um die notwendigen Maßnahmen zur ordnungsgemäßen Abwicklung des Betriebes treffen zu können. Die Durchführung des Abschlussbetriebsplans bezweckt jedoch nicht, das Risiko von nachträglich durch den stillgelegten Bergwerksbetrieb entstehenden - und aufgrund der jeder Prognose inne wohnenden Unwägbarkeiten nicht absehbaren - Gefahren auf die Allgemeinheit oder den Grundstückseigentümer abzuwälzen. Die Entlassung aus der Bergaufsicht, die viele Jahre nach der Betriebseinstellung liegen kann, zeigt lediglich auf, dass die Behörde im Weg einer Prognose davon ausgeht, dass eine besondere gesteigerte Gefahr, die eine gesonderte bergrechtliche Überwachung bisher erforderlich machte, nicht mehr vorliegt. Eine Haftungsfreistellung des Betreibers ist damit jedoch nicht verbunden (VGH Bad-Württ., Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590).

41

Die Heranziehung der Klägerin - ihre grundsätzliche Zulässigkeit unterstellt - dürfte auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft sein, weil der Haldenbetrieb insgesamt für die Salzauswaschungen wohl nur etwa zur Hälfte verantwortlich ist, worauf die Klägerin unter Hinweis auf einen entsprechenden Aktenvermerk des Landratsamtes hingewiesen hat. Dass auf die spätere Überplanung und Bebauung des Haldenbereichs wesentliche (vielleicht sogar überwiegende) Verursachungsanteile zurückzuführen sein können, hindert weder die Annahme einer rechtlich relevanten Verursachung (s. dazu II 2 c), noch steht es einer entsprechenden Ermessensausübung zu Lasten der Klägerin entgegen. Gleiches gilt im Hinblick darauf, dass das von der Halde ausgehende Gefährdungspotenzial nur einen kleinen Teil der aus Kaliablagerungen und -salzeinträgen in Boden und Grundwasser herrührenden Umweltproblematik ausmacht, die sich in einem viel umfassenderen, auch Staatsgrenzen überschreitenden Ausmaß darstellt.

42

Auch eine Verjährung dürfte entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in Betracht kommen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, welche eine Verjährungsfrist für die Befugnis bestimmt, von einer polizeirechtlichen Ermächtigung Gebrauch zu machen, existiert nicht. Entsprechendes gilt für die Befugnis aus einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigung. Die Verpflichtungen des Verursachers einer Bodenverunreinigung unterliegen keiner Verjährung (vgl. Beschluss des Senats vom 03.09.2002, NVwZ-RR 2003, 103, u. Beschluss des Senats vom 04.03.1996, NVwZ-RR 1996, 387).

43

Schließlich dürfte dem Verwaltungsgericht auch darin beizupflichten sein, dass eine Verwirkung - sofern sie denn grundsätzlich im Fall einer Verhaltenshaftung in Frage kommen sollte - jedenfalls mangels einer Vertrauensgrundlage und eines Vertrauenstatbestandes nicht in Betracht kommt.

44

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

45

Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Denn die Frage einer verfassungskonformen Beschränkung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgetatbestände erst ab Mitte der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts hat grundsätzliche Bedeutung.

Gründe

21

I. Der von der Klägerin nachgereichte Schriftsatz vom 28.02.2005 gibt dem Senat keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen (§§ 125 Abs. 1, 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Denn die darin befindlichen Informationen betreffen keine Kernfrage des Rechtsstreits, sondern enthalten lediglich Anhaltspunkte dafür, dass die dem Grunde nach unstreitige Gesamtrechtsnachfolge im Jahr 1972 durch eine mit der Klägerin rechtsidentische Aktiengesellschaft eventuell auf einer anderen Rechtsgrundlage erfolgt ist als bisher angenommen (s. unten II 2 b). Auch die Beteiligten haben daher keinen Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gestellt. Hinzu kommt, dass die mit der Gesamtrechtsnachfolge verbundene Problematik sich ganz unabhängig von der durch die nachgereichten Informationen betroffenen Rechtsnachfolge bereits im Jahr 1970 gestellt hat (s. unten II 2 b).

22

II. Die zugelassene Berufung ist auch ansonsten zulässig. Sie ist auch begründet. Die Anfechtungsklage hat Erfolg, da die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen (§§ 125 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

23

1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass Ermächtigungsgrundlage für die angegriffenen Maßnahmen die im Lauf des Widerspruchsverfahrens in Kraft getretenen §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 BBodSchG sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin werden die der Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht durch Vorschriften des Bergrechtes verdrängt (§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG). Denn Bergrecht ist auf den vorliegenden Fall nicht (mehr) anwendbar. Der Senat geht davon aus, dass der ehemalige Bergwerksbetrieb der Regie des Bundesberggesetzes zu keiner Zeit unterlag (§ 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG), weil die Produktion zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt war. Dass die Entlassung aus der Bergaufsicht erst später erfolgte, dürfte in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen; hierauf kommt es aber letztlich nicht an. Denn selbst wenn man zugunsten der Klägerin unterstellt, dass Vorschriften des Bundesberggesetzes zur Anwendung kommen konnten, so unterliegt die streitgegenständliche Abraumhalde jedenfalls seit der Entlassung aus der Bergaufsicht am 13.07.1988 nicht mehr der Bergaufsicht. Nach § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach Durchführung des Abschlussbetriebsplanes (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörden (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben oder Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Durch die entsprechende behördliche Mitteilung ändern sich die Behördenzuständigkeit und das anwendbare Recht. Die Bergaufsicht dient dem Ziel, im Rahmen einer Betriebsaufsicht die Erfüllung der Betriebsplanpflichten des Bergbautreibenden durch die Fachbehörde zu kontrollieren (vgl. Piens/Schulte/Graf Vitzthum BBergG 1983, § 69 RdNr. 30; Boldt/Weller BBergG 1984, § 69 RdNr. 17). Mit der Durchführung des Abschlussbetriebsplans und Entlassung aus der Bergaufsicht endet daher die Anwendbarkeit des Bergrechts (so auch VGH BW, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589). Die Bergaufsicht lebt auch nicht wieder auf, wenn die Bergbehörde einmal das Ende der Bergaufsicht festgestellt hat, und - entgegen der dabei zugrunde gelegten „allgemeinen Erfahrung“ - doch noch eine auf den Bergbaubetrieb zurückgehende Gefahr auftritt (Boldt/Weller, a.a.O., § 69 RdNr. 19).

24

Der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts steht auch nicht das Wasserrecht entgegen. Denn im vorliegenden Fall geht es um Maßnahmen zur Abklärung einer Sanierung der Abraumhalde, von der Gefahren nicht nur für das Grundwasser, sondern auch für den Boden ausgehen. Dass auch das Grundwasser zu den geschützten Rechtsgütern des Bundes-Bodenschutzgesetzes zählt, ergibt sich bereits aus § 1 Satz 2 BBodSchG, wonach es Zweck des Gesetzes ist, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren. Dem entspricht die in § 4 Abs. 3 BBodSchG getroffene Regelung, wonach (u. a.) Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren haben. Die wasserrechtlichen Anforderungen bleiben auch bei Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes gewahrt; § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG bestimmt insoweit, dass sich die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen nach dem Wasserrecht richten.

25

2. Es ist nicht sicher, ob die Klägerin als Verursacherin einer schädlichen Bodenveränderung i. S. von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Frage kommt.

26

a) Für die in diesem Zusammenhang zunächst maßgebliche Frage nach eigenen Verursachungsbeiträgen der Klägerin ist nur der Zeitraum zwischen August 1972 und der Betriebsschließung im April 1973 in Betracht zu ziehen. Insoweit geht der Senat davon aus, dass die seit August 1972 als Betreiberin des Betriebs im Handelsregister eingetragene y AG mit der Klägerin identisch ist. Denn die spätere Änderung im Jahr 1972 in x AG, K., beruhte auf Satzungsänderungen (§§ 179-181 AktG) und war nur formwandelnd, ohne ein Erlöschen der Aktiengesellschaft zu bewirken. Entsprechendes gilt für die Änderung von Firma (§ 4 AktG) und Sitz (§ 5 AktG) im März 1994 in x Beteiligungs-AG und für die Umfirmierung in die Klägerin nach Erlass des Widerspruchsbescheids. Verursachungsbeiträge der Klägerin aus dieser Zeit kommen als Anknüpfungspunkt für § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG grundsätzlich in Betracht, ungeachtet dessen, dass sie schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 01.03.1999 erfolgt sind. Denn wegen der bis heute andauernden Fortwirkung früheren Handelns geht es insoweit um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte (retrospektive) Rückwirkung (BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268 m. w. Nachw.; vgl. auch Urteil des Senats vom 27.09.1996, VBlBW 1997, 110, zur insoweit vergleichbaren Situation unter der Anwendbarkeit von §§ 22 ff. LAbfG).

27

b) Für die Zeit vor August 1972 kommt eine direkte Verursachung durch die Klägerin dagegen nicht in Betracht, weil die Vermögensübernahme der vorher existenten x AG durch die Aktionärin y AG zu einem Erlöschen der vorherigen Betreiberin mit einer Gesamtrechtsnachfolge führte. Dabei bedarf keiner Klärung, ob Erlöschen und Gesamtrechtsnachfolge, wie aus dem Handelsregister (HRB xxxx, AG K. ) zu entnehmen, nach den Vorschriften des Umwandlungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.11.1969 (BGBl. I S. 2081, vgl. die dortigen § 15 Abs. 1, § 5 S. 2 UmwG a. F.) erfolgten oder ob Erlöschen und Gesamtrechtsnachfolge sich aus einer Verschmelzung durch Aufnahme in die y AG nach den damals geltenden §§ 339 ff. AktG i. d. F. vom 06.09.1965 (BGBl. I S. 1089) ergaben. Denn das Erlöschen der Vorgängerfirma ist jedenfalls unstreitig und wird auch durch die vorliegende Kopie des Handelsregisterauszugs belegt.

28

Eine Zurechnung der Verursachungsbeiträge der letzten oder einer vorherigen Rechtsvorgängerin zu Lasten der Klägerin ist im vorliegenden Fall abzulehnen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind zwar auch die Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen können. Der Wortlaut dieser Vorschrift erfasst damit auch Rechtsnachfolgetatbestände, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes am 01.03.1999 eingetreten sind. Das entspricht auch systematischer Auslegung (vgl. von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3 m. w. Nachw.; Schlabach/Heck, VBlBW 2001, 46, 50) sowie der Intention des Gesetzgebers, vor allem dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen (BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268, unter Hinweis u. a. auf die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zum Schutz des Bodens, BT-Drucks. 13/6701, S. 19, 46, 51). Doch bedarf diese Vorschrift einer verfassungskonformen begrenzenden Auslegung derart, dass jedenfalls Rechtsnachfolgetatbestände vor Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts hiervon nicht erfasst sind; einer Aussetzung des Verfahrens und einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG bedarf es unter diesen Umständen nicht, weil bereits im Wege der Auslegung des einfachen Rechts Konflikte mit dem Grundgesetz vermieden werden.

29

Dies ergibt sich aus Folgendem: § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG führt, soweit er Gesamtrechtsnachfolgen vor dem 01.03.1999 genügen lässt, zu einer Rückwirkung. Anders als im Bereich der Verursachung, wo wegen der Folgewirkungen der früheren Handlungen bis in die Gegenwart von einer nur unechten Rückwirkung ausgegangen werden kann (s. oben II 2 a), stellt die Erstreckung von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgen vor dem 01.03.1999 einen Fall echter (retroaktiver) Rückwirkung (vgl. dazu z. B. BVerfGE 95, 64, 86 f.) dar. Denn die Gesamtrechtsnachfolge als maßgeblicher Anknüpfungstatbestand - hierauf ist in diesem Zusammenhang der Blick zu richten, nicht auf das fortbestehende Gefahrenpotenzial als solches (so zu Recht Nolte, NVwZ 2000, 1135, 1136) - war vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes abgeschlossen. Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Der Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 109, 133, 181; 72, 200, 242; 97, 67, 78 f.). Das Rechtsstaatsprinzip und die Grundrechte begrenzen die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen vorzunehmen, die an Sachverhalte der Vergangenheit anknüpfen. Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Der Bürger muss die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Die Verfassung erlaubt grundsätzlich nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen oder echte Rückwirkung) ist grundsätzlich unzulässig. Es bedarf einer besonderen Rechtfertigung, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines in der Vergangenheit liegenden Verhaltens nachträglich belastend ändert (BVerfGE 109, 133, 180; 105, 17, 36 f.)

30

Als Ausnahme vom Rückwirkungsverbot kommt vorliegend eine „unklare und verworrene Rechtslage“ in Betracht. Die Frage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten angenommen werden kann, ist umstritten. Zum Teil wird davon ausgegangen, das Polizei- und Ordnungsrecht normiere subjektive öffentlich-rechtliche Pflichten, die beim Eingreifen einer entsprechenden formalgesetzlichen Grundlage einem Übergang auf den Gesamtrechtsnachfolger zugänglich seien (vgl. Brandt, Altlastenrecht, 1993, Rn. 74; Schink, GewArch 1996, 50, 60 f.). Eine Unterlassungs- bzw. Abwehrpflicht aufgrund des materiellen Polizeirechts löse unmittelbar eine konkrete Unterlassungs- bzw. Beseitigungspflicht aus, die vergleichbar den Ansprüchen aus gesetzlichen Schuldverhältnissen auf den Rechtsnachfolger übergehen könne (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehrrecht, 9. Aufl. 1986, S. 297 ff.; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl. 2002, Rn. 456). Die Gegenmeinung verneint die Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte polizeiliche Verhaltensverantwortlichkeit, weil die Verantwortlichkeit an die Person des unmittelbaren Verursachers der Gefahr gebunden sei (vgl. Papier, DVBl. 1996, 125, 128) bzw. unter Hinweis darauf, dass das Bestehen einer materiellen Polizeipflicht noch keine konkrete Handlungspflicht begründe; sie entstehe vielmehr erst durch eine konkretisierende Polizeiverfügung (Papier, DVBl. 1996, 125, 127 f.; Kothe, VerwArch 1997, 456, 475 ff.) Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass es ohne ausdrückliche Normierung keine Rechtsgrundlage für einen Übergang der noch nicht durch Bescheid konkretisierten, abstrakten Verursachungshaftung auf den Rechtsnachfolger gibt (vgl. Beschluss vom 03.09.2002, NVwZ-RR 2003, 103; vom 11.12.2000, VBlBW 2001, 281 = NVwZ-RR 2002, 16; Beschluss vom 04.08.1995, VBlBW 1995, 486 = NVwZ 1996, 1036; vgl. zur Diskussion im Wasserrecht mit ähnlichem Ergebnis auch BayVGH, NVwZ-RR 2004, 648 m. w. Nachw.).

31

Allerdings kann eine hinsichtlich der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten unklare Rechtslage erst ab Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts angenommen werden, als die Altlastenproblematik Aktualität gewann (vgl. Papier, DVBl. 1996, 125, 131 ff.; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4, jeweils m. w. Nachw.; ähnlich BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268, in dem die Erstreckung von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG jedenfalls auf Rechtsnachfolgetatbestände nach Mitte der achtziger Jahre für verfassungskonform erachtet wird). Seit diesem Zeitraum konnte sich ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Regelungen nicht mehr bilden. Vorher war lediglich eine Rechtsnachfolge in die Zustandshaftung für den Sonderfall bauaufsichtlicher Beseitigungsverfügungen diskutiert und bejaht worden (vgl. dazu Papier, DVBl 1996, 125, 133).

32

Die hier in Rede stehenden Gesamtrechtsnachfolgen im Jahr 1972 und schon vorher im Jahr 1970 - Übernahme der K. GmbH durch deren Alleingesellschafterin x GmbH aufgrund Beschlusses der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 gemäß §§ 24 und 5 S. 2 UmwG a. F. - sind daher nicht unter dem Aspekt einer unklaren und verworrenen Rechtslage von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erfasst.

33

Anhaltspunkte dafür, dass andere Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot greifen könnten, liegen nicht vor. Insbesondere besteht für die Verantwortlichmachung des Gesamtrechtsnachfolgers auch kein Bedarf in Gestalt zwingender Gründe des Allgemeinwohls (vgl. dazu auch Papier, DVBl 1996, 125, 131). Auch wenn sicher anzunehmen ist - zumal nach Einfügung von Art. 20a GG ins Grundgesetz -, dass die Sanierung von Altlasten überragenden Belange des Gemeinwohls entspricht, kann daraus nicht gefolgert werden, dass damit auch alle denkbaren legislatorischen Eingriffe, die diesem Gemeinwohlziel dienen, legitimiert sind. Die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers müsste vielmehr unerlässlich sein, um dem Gemeinwohlziel der Altlastensanierung überhaupt Rechnung tragen zu können. Das kann jedoch schon angesichts des umfassenden Kreises von Pflichtigen, auf die sich § 4 Abs. 3 (Verursacher und Grundstückseigentümer) i. V. m. § 4 Abs. 6 BBodSchG (ehemalige Grundstückseigentümer) erstreckt, nicht angenommen werden (so zutreffend von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4; Papier, DVBl 1996, 125, 131). Auch die übrigen theoretisch denkbaren, vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtfertigungsgründe für eine ausnahmsweise zulässige echte Rückwirkung (Bagatellvorbehalt, die Tatsache, dass bisherige Regelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig waren, oder der Umstand, dass der Bürger mit einer Neuregelung rechnen musste), kommen hier nicht in Betracht (vgl. dazu auch Papier, DVBl 1996, 125, 129 m. w. Nachw.).

34

Soweit der Beklagte - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat verdeutlicht - einen Ausnahmetatbestand darin sieht, dass sich auch im vorliegenden Fall ein schützenswertes Vertrauen nicht habe bilden können, weil die Klägerin als Rechtsnachfolgerin volle Kenntnis von den Ablagerungen hatte und damit auch deren Gefahrenpotenzial ermessen konnte, tritt der Senat dieser Einschätzung nicht bei. Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob eine Erweiterung der vom Bundesverfassungsgericht bezeichneten Ausnahmefälle verfassungsrechtlich überhaupt zulässig wäre. Denn es geht bei dem Vortrag des Beklagten - die sachliche Richtigkeit seiner Annahmen unterstellt - (nur) um die fehlende Schutzwürdigkeit eines Vertrauens darauf, dass aus früher erfolgten Ablagerungen keine Rechtsfolgen für die Zukunft abgeleitet werden dürften; damit ist aber der (unproblematische) Bereich der unechten Rückwirkung wegen Fortwirkung früheren Handelns betroffen (s. oben II 2 a). Hiervon ist aber das im vorliegenden Fall maßgebliche Vertrauen des Gesamtrechtsnachfolgers, nicht für Verhaltensweisen seines Rechtsvorgängers haftbar gemacht zu werden (so zu Recht von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4), zu unterscheiden; für eine fehlende Schutzwürdigkeit hinsichtlich dieses Aspekts finden sich indessen keine Anhaltspunkte.

35

c) Daher erfasst § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht die Rechtsnachfolge durch die Klägerin im Jahr 1972, und es kommt für die Frage der durch sie bewirkten Verursachung maßgeblich darauf an, ob innerhalb der letzten Monate des Betriebs von ihr selbst ein hinreichend großer Verursachungsbeitrag erbracht wurde. Der Senat geht dabei in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass, wenn verschiedene Anlagenbetreiber nacheinander zu einer Verunreinigung des Bodens und Grundwassers des von ihnen betrieblich genutzten Grundstücks beigetragen haben, auch derjenige von ihnen zu Altlastenerkundungs- und -sanierungsmaßnahmen herangezogen werden kann, der den möglicherweise geringeren Beitrag zu der Verunreinigung geleistet hat; Voraussetzung ist lediglich, dass sein Anteil an der Verunreinigung auch für sich betrachtet ein Einschreiten der zuständigen Behörde unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen würde (vgl. z. B. Beschluss des Senats vom 03.09.2002, NVwZ 2003, 103, 105 m. w. Nachw.). Diese Frage kann hier aber letztlich offen bleiben, weil es auf sie im vorliegenden Fall nicht mehr entscheidungserheblich ankommt.

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3. Denn selbst wenn man einen solchen hinreichenden Verursachungsbeitrag der Klägerin annimmt, verletzen die angefochtene Ermessensentscheidung des Landratsamts und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums die Rechte der Klägerin aus einem anderen Grund. Die Entscheidung des Landratsamts ist nämlich jedenfalls deshalb rechtsfehlerhaft, weil es seinen Erwägungen zu Unrecht eine Verantwortlichkeit der Klägerin für die in der gesamten Zeit der Haldenbeschickung erfolgten Verursachungsbeiträge zugrundegelegt hat, und zwar aufgrund der - wie ausgeführt, unrichtigen - Annahme, dass die Klägerin für das Verhalten ihrer Rechtsvorgänger seit Beginn der Ablagerungen in den 20-er Jahren des letzten Jahrhunderts insgesamt einzustehen habe. Dieser Mangel ist durch den Widerspruchsbescheid nicht korrigiert worden. Selbst wenn - was an dieser Stelle unterstellt werden soll - der von der Klägerin selbst erbrachte Verursachungsanteil hinreichend groß wäre, um sie in Haftung nehmen zu können, hätte es ausdrücklicher Ermessenserwägungen dazu bedurft, weshalb man sie für die verlangten Maßnahmen in vollem Umfang haftbar machen wollte. Daran ändert nichts, dass es vorliegend noch nicht um die Anordnung der Sanierung insgesamt, sondern erst um (gegenüber der Sanierung erheblich weniger kostenintensive) vorbereitende Maßnahmen ging. Denn die für die Inanspruchnahme gegebene behördliche Begründung einer Gesamtverantwortlichkeit lässt eine Auslegung derart, dass jedenfalls die konkrete Inanspruchnahme im Hinblick auf den eigenen Verursachungsanteil der Klägerin als angemessen anzusehen sei, nicht zu.

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III. Obwohl es nach dem Vorstehenden auf die weiteren Fragen nicht mehr ankommt, sieht sich der Senat noch zu folgenden Bemerkungen veranlasst:

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Eine Heranziehung der Klägerin, soweit sie bei fehlerfreier Ermessensausübung erfolgt, würde voraussichtlich nicht daran scheitern, dass die angefochtenen behördlichen Verfügungen nicht ausreichend bestimmt wären. Vielmehr sind diese Bescheide inhaltlich wohl hinreichend konkretisiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Gegenstand des angeordneten Sanierungsgutachtens hinreichend bestimmt. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, seit 1990 mit dem Beklagten über die Möglichkeit einer Sanierung der Halde verhandelt hat. Sie hat in diesem Zusammenhang eine Vorstudie für eine mögliche Sanierung vorgelegt, in der die Halde zeichnerisch dargestellt ist. Für die Klägerin, auf deren Kenntnisse es ankommt, war die Verfügung daher bestimmt genug, um sie ausführen zu können. Zudem wird die flächenmäßige Ausdehnung des zu sanierenden Gebiets teilweise durch den vorzulegenden Sanierungsplan selbst bestimmt. Zweck und Aufgabe der gutachterlichen Vorbereitung der Sanierung ist es, Möglichkeiten und Umfang der durchzuführenden Maßnahmen zu erkunden. Welche Bereiche der Halde im Einzelnen für eine erfolgreiche Sanierung in die Sanierungsmaßnahmen einzubeziehen sind, ist daher Inhalt des angeforderten Gutachtens. Dass die betroffenen Flurstücknummern nicht erwähnt sind, ist im vorliegenden Zusammenhang daher unbeachtlich.

39

Einer Inanspruchnahme der Klägerin dürfte wohl auch nicht eine Legalisierungswirkung bergrechtlicher Genehmigungen entgegenstehen. Ob die für gewerbe- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen entwickelten Grundsätze einer Legalisierungswirkung auf die bergrechtliche Zulassung von Betriebsplänen anwendbar sind, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten (vgl. offen lassend m. w. Nachw. Urteil des VGH Bad.-Württ. vom 28.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590). Diese Frage bedarf indessen keiner abschließenden Erörterung. Selbst wenn die streitgegenständliche Halde von Rechtsvorgängerinnen der Klägerin mit Duldung der seinerzeit zuständigen Behörden angelegt worden ist, können die Betriebspläne eine Legalisierungswirkung nur entfalten, soweit die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich gestattet hat. Eine solche Gestattung ist aus den Unterlagen nicht ersichtlich. Im Übrigen steht einer Inanspruchnahme der Klägerin eine eventuelle Legalisierungswirkung der Betriebspläne auch deshalb nicht entgegen, weil die Bergbehörde auch durch die bergrechtlichen Betriebspläne nicht gehindert war, jederzeit nachträgliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr zu erlassen. Dass die Überwachungsbehörde die möglicherweise erkennbare Gefahr zur Zeit der Zulassung der Betriebsplanung nicht gesehen hat, vermag den Betreiber nicht zu entpflichten, denn das ist gerade der Hauptanwendungsfall für eine nachträgliche Anordnung (vgl. VGH Bad.-Württ, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590).

40

Auch dem Abschlussbetriebsplan dürfte keine Legalisierungswirkung in dem Sinne zukommen, dass mit seiner Erfüllung der Bergwerksbetreiber aus der ordnungsrechtlichen Haftung entlassen ist. Ziel und Aufgabe des Abschlussbetriebsplanes ist es vielmehr, dass die Fachbehörde aufgrund ihrer speziellen Kenntnisse eine Prognoseentscheidung über die Gefährlichkeit des stillzulegenden Bergwerks trifft, um die notwendigen Maßnahmen zur ordnungsgemäßen Abwicklung des Betriebes treffen zu können. Die Durchführung des Abschlussbetriebsplans bezweckt jedoch nicht, das Risiko von nachträglich durch den stillgelegten Bergwerksbetrieb entstehenden - und aufgrund der jeder Prognose inne wohnenden Unwägbarkeiten nicht absehbaren - Gefahren auf die Allgemeinheit oder den Grundstückseigentümer abzuwälzen. Die Entlassung aus der Bergaufsicht, die viele Jahre nach der Betriebseinstellung liegen kann, zeigt lediglich auf, dass die Behörde im Weg einer Prognose davon ausgeht, dass eine besondere gesteigerte Gefahr, die eine gesonderte bergrechtliche Überwachung bisher erforderlich machte, nicht mehr vorliegt. Eine Haftungsfreistellung des Betreibers ist damit jedoch nicht verbunden (VGH Bad-Württ., Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590).

41

Die Heranziehung der Klägerin - ihre grundsätzliche Zulässigkeit unterstellt - dürfte auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft sein, weil der Haldenbetrieb insgesamt für die Salzauswaschungen wohl nur etwa zur Hälfte verantwortlich ist, worauf die Klägerin unter Hinweis auf einen entsprechenden Aktenvermerk des Landratsamtes hingewiesen hat. Dass auf die spätere Überplanung und Bebauung des Haldenbereichs wesentliche (vielleicht sogar überwiegende) Verursachungsanteile zurückzuführen sein können, hindert weder die Annahme einer rechtlich relevanten Verursachung (s. dazu II 2 c), noch steht es einer entsprechenden Ermessensausübung zu Lasten der Klägerin entgegen. Gleiches gilt im Hinblick darauf, dass das von der Halde ausgehende Gefährdungspotenzial nur einen kleinen Teil der aus Kaliablagerungen und -salzeinträgen in Boden und Grundwasser herrührenden Umweltproblematik ausmacht, die sich in einem viel umfassenderen, auch Staatsgrenzen überschreitenden Ausmaß darstellt.

42

Auch eine Verjährung dürfte entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in Betracht kommen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, welche eine Verjährungsfrist für die Befugnis bestimmt, von einer polizeirechtlichen Ermächtigung Gebrauch zu machen, existiert nicht. Entsprechendes gilt für die Befugnis aus einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigung. Die Verpflichtungen des Verursachers einer Bodenverunreinigung unterliegen keiner Verjährung (vgl. Beschluss des Senats vom 03.09.2002, NVwZ-RR 2003, 103, u. Beschluss des Senats vom 04.03.1996, NVwZ-RR 1996, 387).

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Schließlich dürfte dem Verwaltungsgericht auch darin beizupflichten sein, dass eine Verwirkung - sofern sie denn grundsätzlich im Fall einer Verhaltenshaftung in Frage kommen sollte - jedenfalls mangels einer Vertrauensgrundlage und eines Vertrauenstatbestandes nicht in Betracht kommt.

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IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

45

Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Denn die Frage einer verfassungskonformen Beschränkung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgetatbestände erst ab Mitte der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts hat grundsätzliche Bedeutung.

Sonstige Literatur

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Rechtsmittelbelehrung

47

Gegen das Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.

48

Die Revision ist bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung der Bundesregierung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundesfinanzhof vom 26. November 2004 (BGBl. I S. 3091) eingelegt wird.

49

Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

50

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektronischer Form einzureichen.

51

Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

52

Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Revision und für die Revisionsbegründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

53

Beschluss vom 22. Februar 2005

54

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach § 72 Nr. 1 (Umkehrschluss aus zweitem Halbsatz) GKG i. V. m. §§ 25 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a. F. auf 30.000.-- EUR festgesetzt (wie Verwaltungsgericht).

55

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.