Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-02, Aktenzeichen 15 A 2426/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0902.15A2426.07.00

Tenor

Soweit die Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren
eingestellt. Das angegriffene Urteil ist hinsichtlich des Urteilsausspruchs auf die
Klage der Klägerin zu 2. wirkungslos.

Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass festgestellt wird, dass
den Klägerinnen das Zugriffsrecht auf den Vorsitz des Bauausschusses im Kreistag
des Kreises E. zustand und sie das Zugriffsrecht auf diesen Vorsitz mit der
Benennung des Kreistagsmitgliedes A. als Ausschussvorsitzende am 21.
Dezember 2004 wirksam ausgeübt haben.

Hinsichtlich der erstinstanzlichen Kosten verbleibt es bei der Kostenentscheidung
des angegriffenen Urteils. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der
Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der beklagte Kreistag besteht aus 54 Mitgliedern, in dem die Fraktion der A mit
28, die der B mit 16, die der C mit 3 und die Wählergruppe K. mit einem Mitglied
vertreten waren. Die Klägerin zu 1. verfügt über 4 Mitglieder, die Klägerin zu 2.
verfügte früher über 2 Mitglieder. Inzwischen hat sich die Klägerin zu 2. aufgelöst.

3

In der Kreistagssitzung vom 3. November 2004 sollten die Ausschüsse des
Kreistages und die Ausschussvorsitze besetzt werden. Der Kreistag fasste
einstimmig den Beschluss, neben dem Jugendhilfeausschuss weitere neun
Fachausschüsse zu schaffen. Diese neun Ausschüsse sollten mit jeweils 17
stimmberechtigten Mitgliedern besetzt werden. Bis auf den Wahlprüfungsausschuss
wurden die Ausschüsse besetzt, wobei die Klägerin zu 1. im Bauausschuss mit
einem sachkundigen Bürger vertreten war, während die Klägerin zu 2. einen
sachkundigen Bürger als nur beratendes Mitglied in den Ausschuss entsandte.

4

Für die Verteilung der Ausschussvorsitze hatten sich die Fraktionen von A, B, C
und möglicherweise der Vertreter der Wählergruppe auf einen gemeinsamen
Vorschlag (Liste 1) geeinigt, nach dem an erster Stelle auf den Bauausschuss
zugegriffen werden sollte. Bis auf den Wahlprüfungsausschuss wurden nach dieser
Liste für alle Vorsitze und stellvertretenden Vorsitze Vorschläge unterbreitet. Die
Klägerinnen hatten angekündigt, ebenfalls einen gemeinsamen Vorschlag (Liste 2)
zu unterbreiten. Die Vertreter der Liste 1 änderten vor dem Zugriff ihre
Listenreihenfolge in der Form, dass erst an 8. Stelle auf den Bauausschuss
zugegriffen werden sollte. Über die Listen wurde abgestimmt. Dabei entfielen auf die
Liste 1 48 Stimmen und auf die Liste 2 6 Stimmen. Ausgehend von diesen Zahlen
zog der Landrat zwischen den gleich hohen Höchstzahlen 6 für den achten Zugriff
das Los zwischen den beiden Listen. Es fiel zugunsten der Liste 2 aus, die erklärte,
auf den Bauausschuss zugreifen zu wollen, und die Kreistagsabgeordnete A. als
Vorsitzende und den Kreistagsabgeordneten L. als stellvertretenden
Vorsitzenden benannte. Der Landrat stellte fest, dass die Liste 2 über keinen
Kreistagsabgeordneten im Bauausschuss verfüge und daher ihren Zugriff verliere
und der Zugriff auf die Liste 1 entfalle. Sodann kam es über die rechtliche Bewertung
dieses Vorgangs im Kreistag zu unterschiedlichen Auffassungen. Der Landrat sagte
eine Prüfung des Vorgangs zu.

5

Mit Schreiben vom 3. November 2004 teilte der Landrat den Klägerinnen das
Ergebnis seiner Prüfung mit. Danach habe die Liste 2 mangels eines
Kreistagsmitgliedes im Bauausschuss, dessen Vorsitz eigentlich ihr zufalle, das
Zugriffsrecht verloren. Damit sei das Zugriffsrecht auf die Fraktion mit der nächsten
Höchstzahl übergegangen. Für den Vorsitz in dem so von der Liste 1 zu
besetzenden Bauausschuss habe diese Personen für die Ämter des Vorsitzenden
und des Stellvertreters benannt.

6

Gegen die Niederschrift zur Kreistagssitzung vom 3. November 2004 erhoben die
Kläger Einwendungen: Der Landrat habe das Zugriffsverfahren vor Besetzung des
Vorsitzes im Bauausschuss beendet, um eine juristische Prüfung des Vorgangs
vorzunehmen. Unter dem 2. Dezember 2004 benannten die Klägerinnen für die
Kreistagssitzung am 21. Dezember 2004 als Vorsitzende des Bauausschusses das
Kreistagsmitglied H. A. und als stellvertretenden Ausschussvorsitzenden das
Kreistagsmitglied P. L. . Unter dem gleichen Datum beantragte die Klägerin
zu 1. eine Nachwahl für den Bauausschuss für das zwischenzeitlich zurückgetretene
Mitglied des Bauausschusses und seines ebenfalls zurückgetretenen Stellvertreters,
an deren Stelle sie die Kreistagsmitglieder Frau A. als Mitglied und Herrn L.
als Stellvertreter vorschlug.

7

In der Kreistagssitzung vom 21. Dezember 2004 wählte der Kreistag einstimmig
als Nachfolger der zurückgetretenen Mitglieder des Bauausschusses die
vorgeschlagenen Personen. Hinsichtlich der Einwendungen der Klägerinnen gegen
die Niederschrift über die Kreistagssitzung vom 3. November 2004 beschloss der
Kreistag unter dem Tagesordnungspunkt 18:

8

"Der Kreistag nimmt die Einwendungen der Fraktionen von E und F zur Kenntnis
und stellt fest, dass das Zugreifverfahren am 03.11.2004 ordnungsgemäß
abgeschlossen wurde und der rechtlichen Prüfung der Verwaltung hinsichtlich der
ordnungsgemäßen Abwicklung des Zugreifverfahrens gefolgt wird."

9

Hinsichtlich des Antrags der Klägerinnen für die Benennung der
Ausschussvorsitzenden und ihres Stellvertreters im Bauausschuss beschloss der
Kreistag unter dem Tagesordnungspunkt 19:

10

"Der Kreistag lehnt mit Mehrheit den Antrag der E-Fraktion ab".

11

Mit der Klage haben sich die Klägerinnen gegen die Behandlung ihres Zugriffs
auf den Vorsitz im Bauausschuss durch den Beklagten gewandt. Sie haben
vorgetragen: Das Verfahren zur Bestimmung des Vorsitzenden und seines
Stellvertreters im Bauausschuss hätte in der Kreistagssitzung vom 21. Dezember
2004 fortgesetzt werden müssen, da es in der vorangegangenen Kreistagssitzung an
diesem Punkte unterbrochen worden sei. Es müsse unterschieden werden zwischen
der Verteilung der Vorschlagsrechte für den Vorsitz in den Ausschüssen und der
Benennung der konkreten Personen für den Vorsitz. Der Vorsitz im Bauausschuss
sei in der Sitzung vom 3. November 2004 den Klägerinnen zugeteilt worden. Es gebe
keine Vorschrift, wonach das nach Verteilung der Vorsitzendenstellen auszuübende
Bestimmungsrecht verloren gehe, wenn jemand benannt werde, der aktuell nicht
Ausschussvorsitzender sein könne. Darüber hinaus sei es ihnen unbenommen
gewesen, jedenfalls ein Nichtfraktionsmitglied aus dem Bauausschuss zum Vorsitz
vorzuschlagen. Im Zeitpunkt der Sitzung vom 21. Dezember 2004 sei die Benennung
der Vorsitzenden durch die Klägerinnen wirksam gewesen, nachdem ihre bisherigen
Mitglieder im Bauausschuss ausgeschieden und die freien Stellen nachbesetzt
worden waren. Eine solche Auslegung, nach der das Zugriffsrecht bei den zur
Besetzung berufenen Fraktionen verbleibt, sei aus Gründen des
Minderheitenschutzes geboten. Danach hätten die Fraktionen einen Anspruch auf
gleichberechtigte Mitwirkung im Kreistag. Den Klägerinnen hätte daher Gelegenheit
gegeben werden müssen, zumindest einen anderen Vorschlag zu unterbreiten. Auch
sei es nicht notwendig gewesen, nach Verteilung der Ausschussvorsitze unverzüglich
die Personen zu benennen, die den Vorsitz übernehmen sollten. Die
Handlungsfähigkeit der Ausschüsse gebiete dies nicht. Namentlich der
Bauausschuss habe erst am 22. April 2005, also ein halbes Jahr nach der
Kreistagssitzung vom 3. November 2004, seine erste Sitzung abgehalten. Die hier
vertretenen Anforderungen an das Verfahren seien aus Gründen des
Minderheitenschutzes für kleinere Fraktionen notwendig: Wenn - wie hier - zuerst die
Besetzung der Kreistagsausschüsse festgelegt werde und erst dann die Vorsitze
verteilt würden, müssten kleinere Fraktionen für alle Ausschüsse Kreistagsmitglieder
benennen und auf die Benennung sachkundiger Bürger verzichten, um sicher zu
stellen, dass sie im Rahmen des Zugriffsverfahrens die für sie verbleibenden Vorsitze
auch besetzen könnten. Eine solche Beschränkung ihrer personellen Möglichkeiten
sei im Sinne des Minderheitenschutzes nicht zulässig. Im Übrigen hätte zumindest
der Vorsitz im Wahlprüfungsausschuss den Klägerinnen zugeteilt werden müssen.
Der Fraktionsvorsitzende der Klägerin zu 1. habe im Vorfeld der Sitzung zur
Vermeidung der nunmehr aufgetretenen Schwierigkeiten den Landrat darauf
angesprochen, ob nicht besser eine andere Reihenfolge hinsichtlich der Besetzung
der Ausschüsse und der Besetzung der Vorsitzendenstellen gewählt werden solle.
Der Landrat habe mitgeteilt, dass die Reihenfolge so fest vorgegeben sei. Im Übrigen
sei es sinnlos gewesen, auf eine Änderung der Reihenfolge zu drängen, da ein
solcher Vorschlag nicht angenommen worden wäre.

12

Die Klägerinnen haben beantragt,

13

festzustellen, dass den Klägerinnen das Zugriffsrecht auf den Vorsitz des
Bauausschusses zusteht und sie dieses mit der Benennung der Kreistagsmitglieder
H. A. als Vorsitzende und P. L. als stellvertretenden
Ausschussvorsitzenden wirksam ausgeübt haben.

14

Der Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er hat vorgetragen: Das Zugriffsverfahren auf den Vorsitz im Bauausschuss sei
in der Sitzung vom 3. November 2004 abgeschlossen worden, nachdem die Liste 1
erklärt habe, den Zugriff auf den Bauausschuss auszuüben. Dies habe die Liste 1 tun
können, da die Liste 2 mangels Benennung eines im Bauausschuss vertretenen
Kreistagsmitglieds zum Vorsitzenden oder stellvertretenden Vorsitzenden das
Zugriffsrecht verloren habe. Das Angebot einer rechtlichen Prüfung des Vorgangs
habe das Verfahren nicht unterbrechen sollen. Auch aus der Reihenfolge des
Besetzungsvorgangs, nämlich zuerst die Wahl der Ausschussmitglieder und
anschließend die Verteilung und Besetzung der Vorsitze, könne für die Klägerinnen
nichts hergeleitet werden. Die Klägerinnen hätten keine andere Reihenfolge
beantragt. Dieses eigene Versäumnis könne dem Beklagten nicht angelastet werden.
Da Ausschüsse unverzüglich handlungsfähig sein müssten, müsse auch das
Benennungsrecht unverzüglich ausgeübt werden. Der Fraktionsvorsitzende der
Klägerin zu 1. habe zwar möglicherweise den Landrat auf die Reihenfolge
angesprochen, dieser habe aber jedenfalls zutreffend ausgeführt, dass die
Reihenfolge vorgegeben sei. Die Vermutung, ein Antrag auf Änderung der
Reihenfolge wäre abgelehnt worden, sei eine bloße Spekulation. Die Klägerinnen
suggerierten, dass die Reihenfolge aus taktischen Gründen gewählt worden sei,
obwohl diese es lediglich versäumt hätten, auf eine andere Reihenfolge hinzuwirken.
Aus dem Termin der ersten Sitzung des Bauausschusses könne nichts zu der Frage
hergeleitet werden, ob die Handlungsfähigkeit der Ausschüsse schnell hergestellt
werden müsse. Ausschüsse müssten unverzüglich handlungsfähig sein, nicht aber
unverzüglich eine Sitzung abhalten.

17

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben,
soweit es um den Vorsitz im Bauausschuss durch das Kreistagsmitglied H. A.
geht. Hinsichtlich der Benennung des Kreistagsmitglieds P. L. zum
stellvertretenden Vorsitzenden hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen,
weil stellvertretende Mitglieder eines Ausschusses weder Vorsitzende noch
stellvertretende Vorsitzende sein könnten.

18

Gegen die Klagestattgabe wendet sich der Beklagte mit seiner zugelassenen und
rechtzeitig begründeten Berufung. Er trägt vor: Zu Recht sei er davon ausgegangen,
dass die Klägerinnen das Benennungsrecht verloren hätten, da sie keinen
wirksamen Vorschlag in der Sitzung vom 3. November 2004 unterbreitet hätten oder
auch nur hätten unterbreiten können. Der unterbreitete Vorschlag sei unzulässig
gewesen, da die benannten Personen nicht Mitglied des Bauausschusses gewesen
seien. Andere Vorschläge hätten die Klägerinnen nicht unterbreiten können, da sie
lediglich mit sachverständigen Bürgern im Ausschuss vertreten gewesen seien.
Fraktionen könnten aber nur Personen als Vorsitzende benennen, die der Fraktion
oder dem Fraktionszusammenschluss angehörten. Dies ergebe sich aus § 41 Abs. 7
Satz 2 der Kreisordnung, der die Ausschussvorsitze "den Fraktionen" zuteile. Darin
liege keine bloße Verfahrensregelung, sondern die Vorgabe, dass ausschließlich
Fraktionsmitglieder zu Ausschussvorsitzenden berufen werden dürften. Auch § 41
Abs. 7 Satz 4 spreche für dieses Verständnis, da dort im Rahmen des
Zugriffsverfahrens die Fraktionen ermächtigt würden, Ausschüsse zu benennen,
deren Vorsitz sie beanspruchten. Wenn ein Fraktionsfremder benannt werden
könnte, würde die Fraktion gerade nicht den Vorsitz "beanspruchen". Auch die
Nachfolgeregelung in § 41 Abs. 7 Satz 5 für den Fall eines Ausscheidens eines
Ausschussvorsitzenden spreche für diese Auslegung. Die Nachfolgebestimmung
stehe danach nämlich der Fraktion zu, der der Vorgänger angehört habe. Das sei nur
verständlich, wenn der Nachfolger ein Fraktionsmitglied derjenigen Fraktion sei, die
auch den Ausschussvorsitz habe beanspruchen können. Aus der Regelung des § 41
Abs. 7 Satz 1, der für den Fall einer Einigung über die Verteilung der
Ausschussvorsitze lediglich vorschreibe, dass die Vorsitzenden "aus der Mitte der
den Ausschüssen angehörenden stimmberechtigten Kreistagsmitglieder" zu
bestimmen seien, lasse sich für das vorliegende Zugriffsverfahren nichts herleiten.
Der Minderheitenschutz erfordere nicht, dass einer Fraktion das Recht eingeräumt
werde, einen Ausschussvorsitzenden zu bestimmen, der dieser Fraktion nicht
angehöre. Schließlich könne auch keine Pflicht angenommen werden, einer Fraktion,
die zur Besetzung eines Ausschussvorsitzes nicht in der Lage sei, eine
angemessene Zeit für die Besetzung einzuräumen. Dafür gebe es keine gesetzliche
Grundlage; die Benennung der Vorsitze stehe unter keinem derartigen Vorbehalt. Im
Übrigen sei es unerheblich, ob die Klägerinnen auch einen
Nichtfraktionsangehörigen zum Vorsitzenden benennen könnten. Sie hätten dies
nicht getan, sondern Personen benannt, die mangels Mitgliedschaft im Ausschuss
von vornherein als Ausschussvorsitzende ausgeschieden seien. Als die benannte
Vorsitzende nach der Wahl in den Bauausschuss am 21. Dezember 2004 den Vorsitz
hätten übernehmen können, sei dafür jedoch kein Raum mehr gewesen, da durch
Benennung der Liste 1 bereits ein Vorsitzender bestellt gewesen sei. Die Annahme,
das Zugriffsrecht verbleibe bei der zur Besetzung des Ausschussvorsitzes befugten
Fraktion auch dann, wenn sie einen unwirksamen Vorschlag unterbreite,
widerspreche der notwendigen Funktionsfähigkeit des Kreistages. Eine Fraktion hätte
es dann in der Hand, die Besetzung eines Vorsitzes beliebig hinauszuzögern. Für
den Verlust des Benennungsrechtes sei ein Beschluss des Kreistages nicht
erforderlich. Der Verlust ergebe sich vielmehr kraft Gesetzes daraus, dass das
Benennungsrecht nicht wirksam ausgeübt worden sei bzw. am 3. November 2004
nicht habe wirksam ausgeübt werden können.

19

Hinsichtlich der Klage der Klägerin zu 2. haben die Hauptbeteiligten das
Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt. Das Kreistagsmitglied A. hat
inzwischen ihre Mitgliedschaft im Bauausschuss niedergelegt, und sie ist in einen
anderen Ausschuss gewählt worden.

20

Der Beklagte beantragt,

21

das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

22

Die Klägerin zu 1. beantragt,

23

die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass das Klagebegehren darauf
gerichtet ist festzustellen, dass den Klägerinnen das Zugriffsrecht auf den Vorsitz des
Bauausschusses zustand und sie dieses mit der Benennung des Kreistagsmitglieds
H. A. als Vorsitzende wirksam ausgeübt haben.

24

Sie trägt vor: Von Rechts wegen verliere keine Fraktion ihr Zugriffsrecht, weil sie
selbst im Ausschuss nicht mit einem stimmberechtigten Kreistagsmitglied vertreten
sei. Das ergebe bereits der Wortlaut des § 41 Abs. 7 Satz 1, der als mögliche
Ausschussvorsitzende lediglich die dem Ausschuss angehörenden
stimmberechtigten Kreistagsmitglieder aufführe. Dies folge auch aus der Systematik
der Besetzungsregelung. Ausschussvorsitzende könnten im Fall einer Einigung der
Fraktionen keine anderen sein als im Zugriffsverfahren. Auch deute die Möglichkeit
eines Zusammenschlusses mehrerer Fraktionen für die Besetzung eines
Ausschusses darauf hin, dass die Frage des Ausschussvorsitzes und der
Fraktionszugehörigkeit getrennt werden müsse. Aus der Nachfolgeregelung für
ausscheidende Ausschussvorsitzende könne in dem hier in Rede stehenden
Zusammenhang nichts gefolgert werden. Die erstmalige Bestellung der
Ausschussvorsitze und die Nachfolgebestimmung seien grundsätzlich anders
geregelt. Nach der Sondervorschrift für die Nachfolgeregelung sei diejenige Fraktion
berufen, der das ausgeschiedene Mitglied bei seiner Wahl angehört habe. Dabei
seien z.B. Fraktionszusammenschlüsse, die bei der ursprünglichen
Ausschussbesetzung maßgeblich gewesen seien, von vornherein unerheblich. Die
vorstehende Auffassung, dass das Zugriffsrecht nicht verloren gegangen sei, sei aus
Gründen des Minderheitenschutzes unabdingbar, wie bereits erstinstanzlich
vorgetragen worden sei. Unabhängig davon, dass das Zugriffsrecht ohnehin nicht
automatisch verloren gehe, sei es aber auch deshalb bei den Klägerinnen
verblieben, weil ein Verlust zumindest eine Fristsetzung durch den Kreistag
voraussetze. Hier sei umgehend für die nächste Kreistagssitzung eine wirksame
Benennung vorgenommen worden. Das Zugriffsrecht sei auch deshalb nicht verloren
gegangen, weil das Zugriffsverfahren vor Besetzung des Vorsitzes im Bauausschuss
abgebrochen worden sei.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Soweit die Hauptsache für erledigt erklärt worden ist (Klage der Klägerin zu. 2.),
ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) und § 269 Abs. 3 Satz 1 der Zivilprozessordnung (ZPO) einzustellen und
das angegriffene Urteil insoweit für wirkungslos zu erklären.

28

Die zulässige Berufung im Übrigen ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat
der Klage der Klägerin zu 1. im tenorierten Umfang zu Recht stattgegeben. Die Klage
ist zulässig und begründet.

29

Die Klage der Klägerin zu 1. bleibt auch nach dem Wegfall der
Fraktionseigenschaft der früheren Klägerin zu 2. zulässig. Das notwendige
Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO hängt nicht davon ab, ob die Klägerin
zu 1. das Zugriffsrecht in der von ihr beanspruchten Form heute noch
gemeinschaftlich nur mit der früheren Klägerin zu 2. geltend machen könnte. Denn
es geht allein um die Rechtswirksamkeit der im Jahre 2004 vorgenommenen
Handlungen. Außerdem kann die Klägerin zu 1. jederzeit wieder in die Lage
kommen, das Zugriffsrecht nur unter den auch im vorliegenden Falle obwaltenden
Umständen ausüben zu können. Denn es erscheint gut möglich, dass auch im
nächsten Kreistag die Mitglieder der bisherigen Liste 1 wieder eine
Zugriffsgemeinschaft bilden und die Klägerin zu 1. als Minderheitsfraktion allein oder
im Verbund mit anderen kleinen Fraktionen erneut nur Zugriff auf einen Ausschuss
erhält, in dem sie lediglich mit sachkundigen Bürgern vertreten ist. Aus diesem
Grunde liegt das Feststellungsinteresse sogar auch noch vor, nachdem Frau A.
aus dem Bauausschuss ausgeschieden und jedenfalls seitdem nicht Vorsitzende
dieses Ausschusses ist.

30

Die so zulässige Klage ist auch begründet. Der Beklagte hat durch die
Ausgestaltung des Verfahrens der Besetzung der Ausschussvorsitze und durch den
Beschluss vom 21. Dezember 2004 über die Tagesordnungspunkte 18 und 19 die
Rechte der Klägerin zu 1. verletzt. Denn der Klägerin zu 1. stand zusammen mit der
früheren Klägerin zu 2. das Zugriffsrecht auf den Vorsitz im Bauausschuss des
Beklagten zu, und sie haben das Recht zur Benennung der Vorsitzenden des
Bauausschusses am 21. Dezember 2004 wirksam ausgeübt.

31

Der Listenverbindung aus der Klägerin zu 1. und der ehemaligen Klägerin zu 2.
stand - wie zwischen den Beteiligten im Ergebnis unstreitig ist - ursprünglich das
Recht zu, den Zugriff auf den Vorsitz im Bauausschuss zu nehmen und den
Vorsitzenden zu bestimmen. Für den hier gegebenen Fall fehlender Einigung der
Fraktionen über die Verteilung der Ausschussvorsitze regelt § 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4
der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen i.d.F. der Bekanntmachung vom
14. Juli 1994 (GV.NRW S. 646) mit den Änderungen bis zum Gesetz vom 3. Februar
2004 (GV.NRW S. 96) - KRO NRW -, dass den Fraktionen die Ausschussvorsitze in
der Reihenfolge der Höchstzahlen zugeteilt werden, die sich durch Teilung der
Mitgliederzahlen der Fraktionen durch 1, 2, 3, usw. ergeben; mehrere Fraktionen
können sich zusammenschließen. Bei gleichen Höchstzahlen entscheidet das Los,
das der Landrat zu ziehen hat. Die Fraktionen benennen die Ausschüsse, deren
Vorsitz sie beanspruchen, in der Reihenfolge der Höchstzahlen und bestimmen die
Vorsitzenden.

32

Daraus ergibt sich, dass die Klägerinnen das Recht des Zugriffs auf den achten
Ausschussvorsitz hatten. Dabei kommt es nicht darauf an, dass zuvor eine Wahl
zwischen den beiden Listen stattgefunden hat. Eine solche sieht das Gesetz zwar
nicht vor, vielmehr bestimmt sich das Zugriffsrecht ohne Wahl nach den
Mitgliederzahlen der Fraktionen. Dem entsprach aber das Wahlergebnis. Selbst
wenn für die Liste 1 statt 48 Personen nur 47 anzusetzen gewesen wären, weil ein
fraktionsloses Mitglied der Wählergruppe K1. sich der Liste 1 angeschlossen hatte,
hätte der Liste 2 - allerdings ohne Losziehung - der Zugriff auf den achten
Ausschussvorsitz zugestanden.

33

Entgegen der Auffassung des Beklagten haben die Klägerinnen das Zugriffs- und
Bestimmungsrecht in der Kreistagssitzung vom 3. November 2004 nicht verloren. Die
Ausgestaltung des Zugriffs- und Bestimmungsverfahrens im Einzelnen ist
Gegenstand der Organisationshoheit des Kreises als Teil des kommunalen
Selbstverwaltungsrechts (Art. 78 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordhrein-
Westfalen, § 1 Abs. 1 KrO NRW) und liegt daher in seinem Ermessen, soweit es
nicht durch gesetzliche Vorgaben beschränkt ist. Allerdings setzt eine solche
Einschränkung des gewährten kommunalen Selbstverwaltungsrechts eine
hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung voraus.

34

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Juni 2005 - 15 A 4221/03 -, NWVBl. 2006, 30
(31); Urteil vom 30. März 2004 - 15 A 2360/02 -, NWVBl. 2004, 378 (380).

35

Eine solche gesetzliche Vorgabe besteht für das Zugriffs- und
Bestimmungsverfahren über die rudimentäre Regelung des § 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4
Kreisordnung NRW hinaus nicht. Daher ist die Entscheidung des Beklagten, zuerst
die Ausschüsse zu besetzen und erst anschließend die Ausschussvorsitze zu
verteilen, grundsätzlich rechtlich unbedenklich.

36

Vgl. Kirchhof/Plückhahn, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-
Westfalen, Loseblattsammlung (Stand: Februar 2008), § 58 GO Anm. 9.3., und § 41
KrO Anm. 11.1, dort jedoch als unzweckmäßig bezeichnet.

37

Allerdings ist das so eingeräumte Ermessen zur Gestaltung des Verfahrens der
Ausschussvorsitzverteilung nicht völlig frei, vielmehr muss es pflichtgemäß unter
Beachtung namentlich rechtsstaatlicher Grundsätze ausgeübt werden.

38

Vgl. dazu, dass rechtsstaatliche Grundsätze - im Gegensatz zu Grundrechten -
auch im hoheitlichen Staatsaufbau Geltung beanspruchen, BVerfG, Beschluss vom
2. Mai 1967 - 1 BvR 578/63 -, BVerfGE 21, 362 (372).

39

Zu diesen rechtsstaatlichen Grundsätzen zählt das Gebot fairer
Verfahrensgestaltung.

40

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Januar 2000 - 1 BvR 321/96 -, BVerfGE 101,
397 (405); Beschluss vom 26. Mai 1981 - 2 BvR 215/81 -, BVerfGE 57, 250 (275 f.);
BVerwG, Beschluss vom 31. August 2000 - 11 B 30.00 -, NVWZ 2001, 94 (95); Urteil
vom 11. November 1998 - 6 C 8.97 -, BVerwGE 107, 363 (368 f.); Beschluss vom
10. Mai 1996 - 7 B 74.96 -, Buchholz 428 § 28 VermG Nr. 4, Seite 4; Urteil vom
5. Dezember 1986 - 4 C 13.85 -, BVerwGE 75, 214 (230); Stern, Das Staatsrecht der
Bundesrepublik Deutschland, Band 1, 2. Auflage, Seite 824 f.; Schulze-Fielitz, in:
Dreier, GG Band 2, 2. Auflage, Artikel 20 (Rechtsstaat) Rn. 207 ff.; Schmitz in:
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, § 9 Rn. 60.

41

Allerdings enthält das Recht auf ein faires Verfahren keine in allen Einzelheiten
bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf der Konkretisierung je nach den
sachlichen Gegebenheiten. Erst wenn sich unzweideutig ergibt, dass rechtsstaatlich
unverzichtbare Erfordernisse nicht mehr gewahrt sind, können aus dem Prinzip
selbst konkrete Folgerungen für die Verfahrensgestaltung gezogen werden.

42

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1992 - 2 BvR 1041/88, 78/89 -, BVerfGE 86,
288 (317 f.); Beschluss vom 12. Januar 1983 - 2 BvR 864/81 -, BVerfGE 63, 45
(61).

43

Für die Ausgestaltung des hier in Rede stehenden Verfahrens zur Besetzung der
Ausschussvorsitze bedeutet das: Die Vorgehensweise des Beklagten musste sich
daran orientieren, den Fraktionen und insbesondere den Minderheitsfraktionen, die
durch das Zugriffsverfahren des § 41 Abs. 7 Satz 2 bis 4 KrO NRW vor einer
Besetzung aller Ausschussvorsitze durch eine bestimmte Mehrheit im Kreistag
geschützt werden sollen, die Möglichkeit zu eröffnen, einen ihnen zustehenden
Ausschussvorsitz auch tatsächlich zu besetzen. Das Gesetz gibt als Grundsatz vor,
dass die Ausschussvorsitze entsprechend den Stärkeverhältnissen der Fraktionen
auf diese verteilt werden, wobei Zusammenschlüsse zur Verstärkung des Gewichts
zulässig sind. Der - ebenfalls dem Rechtsstaatsprinzip immanente - Grundsatz der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung,

44

vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 , BVerfGE 38, 348
(368),

45

gebot es hier in Verbindung mit dem Prinzip fairer Verfahrensgestaltung, das
Ermessen bei der Ausgestaltung des Besetzungsverfahrens an der Erreichung des
gesetzlichen Ziels der Ausschussverteilung an die Fraktionen nach deren Stärke zu
orientieren.

46

Vgl. zur Orientierung der Verwaltung am Gesetz als Ausfluss des Prinzips der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Band 2, 2. Auflage,
Art. 20 (Rechtsstaat), Rn. 92.

47

Dem wird die gewählte Verfahrensweise nicht gerecht. Sie zeichnet sich dadurch
aus, dass zuerst die Ausschüsse besetzt und sodann die Ausschussvorsitze verteilt
wurden. Dabei wurde der Zugriff für die Klägerinnen lediglich auf einen Ausschuss
eröffnet, in dem sie nicht durch Kreistagsmitglieder vertreten waren. Schließlich
wurde der Klägerin zu 1. keine Gelegenheit eingeräumt, den Ausschuss neu zu
besetzen, damit sie ein Kreistagsmitglied in ihn entsenden konnte, das den
Ausschussvorsitz übernehmen durfte. Mit dieser unsachgemäßen, die Minderheit
benachteiligenden Verfahrensgestaltung würde, wenn sie zum Ziele führte, ohne
rechtfertigenden Grund die Erreichung des gesetzlichen Ziels verhindert, dass die
Klägerinnen den ihnen zustehenden Ausschussvorsitz bestimmen konnten.

48

Welche faire Verfahrensgestaltung zur Sicherstellung des gesetzlichen Ziels der
Beklagte hätte wählen können, lag in seinem Ermessen: Er hätte zuerst die
Ausschussvorsitze verteilen und danach erst die Ausschüsse besetzen können; er
hätte eine Absprache zwischen den Listen über die Reihenfolge der Ausschüsse
beim Zugriffsverfahren vornehmen lassen können; er hätte auch den Klägerinnen
einräumen können, den Ausschussvorsitzenden erst in der nächsten
Kreistagssitzung zu bestimmen. Allerdings standen auch die Klägerinnen unter dem
Gebot sachgerechter Ausübung ihrer Verfahrensrechte, das es ihnen untersagt
hätte, das Bestimmungsrecht ohne sachlichen Grund zu verzögern. Dagegen haben
die Klägerinnen aber nicht verstoßen, vielmehr haben sie sofort versucht und in der
nächsten Kreistagssitzung auch erreicht, dass die von ihnen als Vorsitzende ins
Auge gefasste Person in den Ausschuss nachrückte.

49

Aus der Rechtwidrigkeit der gewählten Verfahrensgestaltung und dem Umstand,
dass die Klägerinnen das Besetzungsverfahren nicht verzögert haben, folgt, dass die
Klägerinnen ihr Zugriffsrecht am 3. November 2004 allein wegen der zum damaligen
Zeitpunkt unwirksamen Benennung des Kreistagsmitglieds A. als
Ausschussvorsitzende nicht verloren haben. Daraus folgt weiter, dass der Zugriff der
Liste 1 auf den Bauausschussvorsitz unwirksam war. Vielmehr konnten die
Klägerinnen den personell noch vakanten Ausschussvorsitz am 21. Dezember 2004,
nachdem das Kreistagsmitglied A. Mitglied des Bauausschusses geworden war,
wirksam besetzen.

50

Die gegen diese Rechtslage erhobenen Einwände des Beklagten führen zu
keinem anderen Ergebnis: Den Klägerinnen kann nicht vorgehalten werden, sie
hätten ein Vorziehen der Verteilung der Ausschussvorsitze vor die Besetzung der
Ausschüsse beantragen müssen. Die Pflicht zur rechtsstaatlichen
Verfahrengestaltung oblag dem Beklagten. Allerdings ergibt sich aus dem auf das
Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen übertragbaren
Grundsatz der Organtreue, dass die Klägerinnen eine Obliegenheit traf, Bedenken
gegen die Rechtmäßigkeit der Verfahrensgestaltung in der verfahrensrechtlich
gebotenen Form geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die
spätere Geltendmachung der Rechtsverletzung treuwidrig und deshalb unzulässig.

51

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, EildStNRW 2007, 132
(135).

52

Eine solche Obliegenheit traf die Klägerinnen nicht hinsichtlich der Frage, ob
zuerst die Ausschüsse besetzt und dann die Ausschussvorsitze verteilt werden
sollten, oder ob dies umgekehrt geschehen sollte. Wie oben ausgeführt, wäre auch
bei der vom Beklagten gewählten Reihenfolge eine rechtsstaatlich unbedenkliche
Verfahrensweise möglich gewesen, so dass die Klägerinnen keinen Anlass hatten,
dagegen Bedenken zu erheben. Die Rechtsverletzung trat erst ein, als der Landrat,
nachdem die Klägerinnen unwirksam auf den Bauausschuss zugegriffen hatten, das
Zugriffsrecht der Liste 1 zuteilte und diese die Bestimmung vornahm. Dagegen
haben die Klägerinnen sogleich Einwendungen erhoben.

53

Schließlich führt auch der Einwand, dass die Ausschüsse sofort funktionsfähig
sein müssten und daher eine Verschiebung der Bestimmung der Ausschussvorsitze
nicht verlangt werden könne, nicht weiter. Zwar ist die Herstellung der sofortigen
Funktionsfähigkeit der Ausschüsse durch schnelle Besetzung der Vorsitze ein
legitimer Gesichtspunkt für die Ausgestaltung des Zugriffs- und
Bestimmungsverfahrens. Deshalb hätten auch die Klägerinnen das Zugriffsrecht
verloren, wenn sie die Ausübung ihres Rechts ohne sachlichen Grund verzögert
hätten. Das ist aber nicht geschehen: Die Klägerinnen haben für die nächste
Kreistagssitzung den Austausch des bisherigen Mitgliedes gegen die vorgesehene
Vorsitzende in die Wege geleitet und auch erreicht. Hätte der Beklagte dem
Gesichtspunkt sofortiger Bestimmung der Vorsitzenden maßgebliche Bedeutung
einräumen wollen, hätte er das Zugriffsverfahren so gestalten müssen, dass eine
Bestimmung der Ausschussvorsitzenden durch alle dazu berufenen Fraktionen noch
in der Sitzung am 3. November 2004 möglich war, etwa durch eine andere
Reihenfolge von Ausschussbesetzung und Vorsitzverteilung oder durch
Herbeiführung einer Absprache über die Reihenfolge der Verteilung der Vorsitze. Der
Gesichtspunkt der Sicherstellung der sofortigen Funktionsfähigkeit der Ausschüsse
ist daher nicht geeignet, die gewählte rechtwidrige Verfahrensart des Beklagten zu
rechtfertigen.

54

Entsprechend dem im Berufungsverfahren angepassten Feststellungsantrag
erstreckt sich die begehrte Feststellung ausschließlich auf die seinerzeitige
Innehabung und wirksame Ausübung des Zugriffs auf den Vorsitz im Bauausschuss.
Insbesondere ist nicht Verfahrensgegenstand, ob die Klägerin zu 1. alleine oder mit
anderen heute noch das Bestimmungsrecht hat.

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Die Kostenentscheidung hinsichtlich des erledigten Teiles beruht auf § 161
Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Sache nach war die erstinstanzliche Kostenentscheidung
aufrecht zu erhalten, da die Rechte beider Klägerinnen im Umfang des
Feststellungsausspruchs durch die Verfahrensgestaltung verletzt wurden und nur
durch Wegfall der Fraktionseigenschaft die Klage der Klägerin zu 2. unzulässig
wurde. Hinsichtlich des Berufungsverfahrens beruht die Kostenentscheidung auf §
154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich
aus §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen

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