Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-08-27, Aktenzeichen 15 A 4171/93
ECLI:DE:OVGNRW:1996:0827.15A4171.93.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Höhe
der vom Beklagten gegenüber dem Kläger erhobenen
Landschaftsumlage. Der Beklagte legte nach öffentlicher
Bekanntmachung den Entwurf der Haushaltssatzung für das
Haushaltsjahr 1990 mit ihren Anlagen vom 2. bis 10. Januar
1990 öffentlich aus. Am 22. März 1990 verabschiedete die
Landschaftsversammlung die Haushaltssatzung (Haushaltssatzung
des Landschaftsverbandes S. für das Haushaltsjahr 1990
vom 17. Mai 1990, GV NW S. 375). Die erforderlichen
Genehmigungen wurden durch den Innenminister mit Erlaß vom
29. April 1990 erteilt. Mit Bescheid vom 25. April 1990 zog
der Beklagte den Kläger zu einer Landschaftsumlage in Höhe von
98.384.328,00 DM heran und teilte mit Schreiben vom 11. Mai
1990 das Vorliegen der notwendigen Genehmigungen mit. Gegen
den Umlagebescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 25. Juni
1990 Widerspruch, den er im wesentlichen damit begründete, daß
er über die Umlage ungerechtfertigt hoch an den Ausgaben des
Beklagten für Kosten stationärer Pflege beteiligt werde. Der
Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 19. April
1991 zurück.

3

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat sich der Kläger
weiter gegen die Festsetzung der Landschaftsumlage gewandt. Er
hat vorgetragen: Er sei nicht ausreichend vor Erlaß der
Haushaltssatzung angehört worden. Der Beklagte sei
verpflichtet, die Pflegekosten auf die Mitgliedskörperschaften
entsprechend der Zahl der aus den jeweiligen Körperschaften
stammenden Personen zu verteilen. Er, der Kläger, halte die
Zahl der aus seinem Bereich stammenden Personen dadurch
niedrig, daß er hohe Aufwendungen für ambulante Pflege tätige.
So flössen über die Leistungen des Beklagten lediglich etwa
55 % der über die Landschaftsumlage von ihm finanzierten
Pflegekosten zurück. Er finanziere dadurch letztlich
unzureichende Anstrengungen der anderen
Mitgliedskörperschaften zur Senkung der Kosten stationärer
Pflege. Daher sei eine Spitzabrechnung der Pflegekosten
erforderlich oder eine Zusammenführung der Pflicht zur
Erfüllung der Aufgaben im Bereich der stationären Pflege mit
der Pflicht zur Finanzierung dieser Aufgabe, die bislang
zwischen dem Beklagten und seinen Mitgliedskörperschaften
verteilt seien. Diesem Begehren könne die Ausgleichsfunktion
der Landschaftsumlage nicht entgegengehalten werden, da
entgegen deren Sinn vor allem die finanzstarken Städte
überproportional von den Pflegeaufwendungen des Beklagten
profitierten. Außerdem sei es unzulässig, ein Mißverhältnis
von Leistung und Gegenleistung in Höhe von fast 50 %
hinzunehmen. Die - im Gegensatz zur Kreisordnung - fehlende
Regelung über eine Mehr- oder Minderbelastung bei der
Festsetzung der Landschaftsumlage könne die Festsetzung nicht
rechtfertigen, da nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ein gesetzesunabhängiger Anspruch
auf eine Mehr- oder Minderbelastung bestehe. Auch habe der
Beklagte bei der Festsetzung der Umlage deren Subsidiarität
gegenüber sonstigen Einnahmen sowie die Grundsätze der
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung
mißachtet. Der Beklagte sorge nämlich nicht dafür, daß - wie
der Kläger an einzelnen Beispielen aufzuzeigen versucht -
erzielbare Einnahmen getätigt würden und vermeidbare oder gar
unzulässige Ausgaben unterblieben. Die vorgenannten Mängel
stellten eine Aushöhlung seiner Finanzhoheit und der der ihm
angehörenden Städte und Gemeinden dar. Auch verstoße es gegen
das Willkürverbot, ihm trotz seiner hohen Aufwendungen im
Bereich der ambulanten Pflege und der dadurch bewirkten
Entlastung des Beklagten bei der stationären Pflege keine
entsprechende Entlastung im Bereich der Landschaftsumlage zu
gewähren. Schließlich werde seine Planungshoheit verletzt, da
er infolge der hohen Belastung durch die Landschaftsumlage
weitere geplante Maßnahmen im Bereiche der ambulanten Pflege
nicht verwirklichen könne. Allgemein sei das System der
Finanzierung der Landschaftsverbände dadurch rechtswidrig
geworden, daß einem ständigen Anstieg der Landschaftsumlage
eine Verminderung der Schlüsselzuweisung des Landes und eine
Vermehrung der den Landschaftsverbänden übertragenen Aufgaben
gegenüberstehe. Sollte das Gesetz eine Senkung der
Landschaftsumlage nicht erlauben, seien die Vorschriften der
Landschaftsverbandsordnung, die eine Mehr- oder
Minderbelastung ausschlössen, wegen Verletzung der
Selbstverwaltungsgarantie verfassungswidrig. Auch könne aus
diesem Gesichtspunkt das nordrhein-westfälische
Ausführungsgesetz zum BSHG, das die Aufgaben- und
Finanzierungsverantwortung im Bereich der stationären Pflege
regele, verfassungswidrig sein.

4

Der Kläger hat beantragt,

5

den Bescheid des Beklagten vom
25. April 1990 in seiner ergänzten
Fassung vom 11. Mai 1990 und den
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom
19. April 1991 insoweit aufzuheben, als
damit ein Betrag von mehr als
97.384.328,00 DM verlangt wird.

6

Der Beklagte hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Er hat vorgetragen: Er sei an die gesetzliche Regelung der
Verteilung der Zuständigkeiten hinsichtlich Aufgabenerfüllung
und Finanzierung bei der stationären Pflege gebunden. Für die
vom Kläger geforderte Spitzabrechnung gebe es keine
Rechtsgrundlage. Die Möglichkeit einer Mehr- oder
Minderbelastung sei vom Gesetzgeber bewußt nicht geschaffen
worden, da er eine Finanzierung der Aufgaben des
Landschaftsverbandes nach Bedarfs- und nicht nach
Inanspruchnahmekriterien gewünscht habe. Die vom Kläger
geltend gemachte Höhe einer Überschreitung des mit der
Landschaftsumlage gezahlten Anteils an den Pflegekosten
gegenüber den vom Landschaftsverband für den Kreis getätigten
Ausgaben zur stationären Pflege um das Doppelte sei so nicht
richtig, da auch auf strukturelle und soziologische
Unterschiede zwischen den Mitgliedskörperschaften abgestellt
werden müsse. Im Ganzen decke sich die von ihm, dem Beklagten,
für den Kläger erbrachte Gesamtleistung ungefähr mit der von
diesem gezahlten Landschaftsumlage.

9

Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht
die Klage abgewiesen.

10

Dagegen richtet sich die rechtzeitig erhobene Berufung des
Klägers. Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches
Vorbringen und trägt insbesondere vor: Eine rechtzeitige
Anhörung hinsichtlich der geplanten Steigerung der Umlage habe
nicht stattgefunden, da sich die Vorbesprechungen auf viel
geringere Steigerungen erstreckten. Erst nach der Anhörung sei
der Umlagesatz um 1,45 Prozentpunkte erhöht worden.

11

Der Kläger beantragt,

12

unter Änderung des angefochtenen
Urteils nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen
und ergänzt insbesondere: Er sei seinen Anhörungspflichten
durch die öffentliche Auslegung des Haushaltssatzungsentwurfs
sowie durch eine vorherige Informationsveranstaltung auch für
den Kläger, in der von einer noch höheren Steigerung des
Umlagesatzes ausgegangen worden sei, ausreichend nachgekommen.
Der Gesetzgeber habe sich ohne Verstoß gegen die Verfassung
für die geltende Zuständigkeitsregelung und einen horizontalen
Finanzausgleich zwischen den Mitgliedskörperschaften durch
Verzicht auf eine Mehr- oder Minderbelastungsregelung
entschieden.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der
angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger
nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Er findet seine Rechtsgrundlage in § 24 der
Landschaftsverbandsordnung in der Fassung der Bekanntmachung
vom 27. August 1984 (GV NW S. 544) und der Änderung durch
Gesetz vom 6. Oktober 1987 (GV NW S. 342) - LVerbO a.F. -
i. V. m. § 32 des Gesetzes zur Regelung der Zuweisungen des
Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und
Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 1990 -
Gemeindefinanzierungsgesetz, GFG 1990 - (GV NW S. 698) und § 5
der Haushaltssatzung des Landschaftsverbandes S. für
das Haushaltsjahr 1990 vom 17. Mai 1990 (GV NW S. 375). Danach
erhebt der Landschaftsverband, soweit seine sonstigen
Einnahmen zum Ausgleich des Haushaltsplans nicht ausreichen,
von den ihm angehörigen kreisfreien Städten und Kreisen
(Mitgliedskörperschaften) eine Umlage in Höhe des von der
Haushaltssatzung festgesetzten Umlagesatzes nach Maßgabe der
im GFG 1990 niedergelegten Umlagegrundlagen. Dies ist hier
geschehen, indem der Beklagte auf der Basis einer
Umlagegrundlage von 611.082.781,- DM unter Anwendung des in
der Haushaltssatzung festgesetzten Umlagesatzes von 16,1 %
eine Landschaftsumlage von 98.384.328,- DM festsetzte.

20

Der angegriffene Bescheid ist nicht deshalb rechtswidrig,
weil der Kläger vermeintlich nicht ausreichend vor Erlaß des
Bescheides angehört worden wäre. Soweit es um eine Anhörung
vor Erlaß der Haushaltssatzung geht, schreibt § 25 Abs. 4
LVerbO a.F. lediglich die öffentliche Bekanntmachung des
Entwurfs der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen vor, was
geschehen ist.

21

Vgl. die öffentliche Bekanntmachung
der öffentlichen Auslegung vom
28. November 1989, MBl. NW S. 1737.

22

Ob eine Anhörung vor Erlaß des angegriffenen Bescheides nach §
28 VwVfG NW erforderlich war und eventuell auch erfolgt ist,
kann dahinstehen, da eine möglicherweise fehlende
erforderliche Anhörung im Widerspruchsverfahren geheilt (§ 45
Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NW) und im übrigen angesichts der
Gebundenheit der Entscheidung für deren Rechtmäßigkeit das
Fehlen einer erforderlichen Anhörung ohnehin unbeachtlich wäre
(§ 46 VwVfG NW).

23

Der Bescheid ist weder deshalb rechtswidrig, weil der
Beklagte mit der Umlage mehr vereinnahmt hätte, als er nach
§ 24 Abs. 1 LVerbO a.F. zum Ausgleich des Haushaltsplans im
Wege der Umlage hätte erheben dürfen, noch deshalb, weil er
den vom Kläger geltend gemachten Umstand, daß bei ihm in
geringerem Umfange als in den anderen Mitgliedskörperschaften
Bedarf an stationärer Pflege anfalle, bei der Festsetzung der
Umlage - sei es im Wege einer Minderbelastung, sei es im Wege
einer gesonderten Spitzabrechnung der Pflegekosten außerhalb
der Umlage - nicht berücksichtigt hat. Die hier
entscheidungserheblichen Normen sind schließlich auch
verfassungsgemäß, so daß der Bescheid auf einer wirksamen
Ermächtigungsgrundlage beruht.

24

Die Festlegung des Umlagesatzes - gegen die angesetzten
Bemessungsgrundlagen werden Einwände nicht erhoben und
insoweit sind Fehler auch nicht ersichtlich - hält sich im
Rahmen des nach § 24 Abs. 1 LVerbO a.F. Zulässigen. Die Umlage
und die sonstigen Einnahmen erreichen, wie der Haushaltsplan
1990 des Landschaftsverbands S. ausweist, noch nicht
einmal die Höhe der Ausgaben des Verwaltungshaushalts, der
eine Unterdeckung von fast 15 Millionen DM aufweist; nur der
Vermögenshaushalt ist ausgeglichen. Dafür, daß Mehreinnahmen
oder Minderausgaben zu erwarten waren, die im Haushaltsplan
entgegen § 25 Abs. 2 Satz 1 LVerbO i. V. m. § 65 Abs. 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der
Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV NW S. 47)
und den Änderungen bis zum Gesetz vom 7. März 1990 (GV NW
S. 141) - GO NW a. F. - nicht berücksichtigt wurden, hat der
Kläger nichts dargetan und dafür ist auch nichts
ersichtlich.

25

Soweit der Kläger geltend macht, Einnahmen würden nicht in
ausreichendem Maße getätigt (etwa infolge nicht
ordnungsgemäßer Festsetzung und Beitreibung von
Sozialhilfeerstattungen oder infolge verschleppter Bearbeitung
von Widersprüchen) und Ausgaben seien zu hoch (etwa im Bereich
der freiwilligen Aufgaben oder bei den Personalkosten im
Pflegebereich), verkennt er, daß das Gesetz die Rechtmäßigkeit
der Höhe der Umlage weder vom rechtlich erzielbaren Einnahme-
noch vom rechtlich zulässigen Ausgabevolumen abhängig macht,
sondern allein davon, daß die Einnahmen des
Landschaftsverbandes ohne die Umlage die haushaltsplanmäßigen
Ausgaben nicht decken. Es kommt also alleine darauf an, daß
die Umlage nicht zu einer (haushaltsplanmäßigen oder
möglicherweise auch nur tatsächlichen)
Überschußerwirtschaftung führt. Das wird vom Kläger nicht
behauptet.

26

Mit der Landschaftsumlage soll, ohne daß eine Zurechnung zu
bestimmten Ausgaben erfolgt, also ohne Berücksichtigung des
Gesichtspunktes von Leistung und Gegenleistung und insofern
steuerähnlich, der anderweitig nicht abgedeckte Finanzbedarf
des Landschaftsverbandes von den Mitgliedskörperschaften nach
ihrer finanziellen Leistungskraft befriedigt werden.

27

Vgl. zur insofern gleichgelagerten
Kreisumlage OVG NW, Urteil vom 5. März
1996 - 15 A 1190/93 -, S. 10 m.w.N.

28

Daher kann einem Umlagebescheid von vornherein nicht
entgegengehalten werden, mit der Abgabe werde ein unzulässiger
Aufwand bestritten.

29

Vgl. dazu, daß Einwendungen gegen
die Steuerverwendung die Rechtmäßigkeit
der Steuerfestsetzung nicht berühren,
BVerfG, 3. Kammer des Zweiten Senats,
Beschluß vom 26. August 1992
- 2 BvR 478/92 -, NJW 1993, 455 (456);
BFH, Urteil vom 6. Dezember 1991 - III
R 81/89 -, BFHE 166, 315 (317 f.);
allgemein zur Kritik von Versuchen,
Angriffe gegen steuerliche
Lastenverursachung mittelbar über den
Angriff gegen die steuerliche
Lastenverteilung zu führen, Papier in
Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG,
Loseblattsammlung (Stand: März 1994),
Art. 14 Rdnr. 178 f.; anders die
Rechtslage bei gegenleistungsbezogenen
Abgaben nach dem Grundsatz der
Erforderlichkeit OVG NW, Urteil vom 22.
November 1995 - 15 A 1432/93 -, S. 8 f.
des amtlichen Umdrucks; Urteil vom 13.
Dezember 1990 - 2 A 2098/89 -, NVwZ
1991, 1111; Driehaus,
Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung
(Stand: März 1996), § 6 Rdnr. 114 ff.,
§ 8 Rdnr. 348.

30

Die zulässige Höhe der Umlage ist somit nicht vom rechtlich
korrekten Einnahme- und Ausgabeverhalten des Beklagten
abhängig, insbesondere nicht von der Beachtung des Gebotes der
Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (§ 25
Abs. 2 Satz 1 LVerbO a.F. i.V.m. § 62 Abs. 2 GO NW a. F.,
heute § 23 Abs. 2 Satz 1 LVerbO i.V.m. § 75 Abs. 2 GO NW).
Dies zu gewährleisten und gegebenenfalls zu erzwingen, sind
die Organe des Landschaftsverbandes und die Aufsichtsbehörden
berufen. Ob eventuell ein sich aus dem Selbstverwaltungsrecht
des Klägers nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG ergebender Anspruch
auf Unterlassung rechtswidriger Wahrnehmung von Aufgaben
denkbar ist,

31

vgl. zum ähnlich gerichteten
grundrechtlichen Anspruch eines
Mitglieds eines öffentlich-rechtlichen
Zwangsverbandes BVerwG, Urteil vom
24. September 1981 - 5 C 53.79 -,
BVerwGE 64, 115 (117); OVG NW, Beschluß
vom 6. September 1994 - 25 B 1507/94 -,
NWVBl. 1995, 134 (136); Beschluß vom
29. September 1992 - 15 B 3652/92 -,
NWVBl. 1993, 63,

32

kann offenbleiben. Jedenfalls würde ein rechtswidriges
Verhalten des Beklagten, auch wenn es zu Mehrausgaben oder
Mindereinnahmen führte, nicht die Rechtswidrigkeit des
angefochtenen Umlagebescheides zur Folge haben.

33

Der Umlagebescheid ist auch nicht deshalb rechtswidrig,
weil bei der Festsetzung der Umlage die vom Kläger geltend
gemachten Aufwendungen zur ambulanten Pflege nicht wegen ihrer
die Belastung des Landschaftsverbandes aus der stationären
Pflege senkenden Wirkung für den Kläger umlagemindernd
berücksichtigt wurden.

34

Für die vom Kläger geforderte "Spitzabrechnung" der Kosten
für stationäre Pflege (gemeint ist die Verteilung der Kosten
für stationäre Pflege auf die Mitgliedskörperschaften jeweils
in Höhe der Inanspruchnahme durch Einwohner der
Mitgliedskörperschaften) gilt dies schon deshalb, weil dafür
keine Rechtsgrundlage vorhanden ist. Gemäß §§ 100 Abs. 1
Nr. 1, 39 Abs. 1 Satz 1 des Bundessozialhilfegesetzes in der
Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 1987 (BGBl. I
S. 401, 494) und der Änderung durch Gesetz vom 20. Dezember
1988 (BGBl. I S. 2477) - BSHG a.F. - i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1
des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zum BSHG - AG
BSHG - ist der Beklagte zuständig für die Gewährung von Hilfen
in besonderen Lebenslagen für Personen, die nicht nur
vorübergehend körperlich, geistig oder seelisch wesentlich
behindert sind, wenn es wegen der Behinderung dieser Personen
in Verbindung mit den Besonderheiten des Einzelfalles
erforderlich ist, die Hilfe in einer Einrichtung zu gewähren.
Zur Erfüllung eines Teils dieser Aufgaben, insbesondere
hinsichtlich der Hilfe zur Pflege nach § 68 BSHG, zieht der
Beklagte gemäß § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG a.F., § 4 Satz 1 AG
BSHG i.V.m. § 1 Nr. 1 der Sozialhilfesatzung des
Landschaftsverbandes S. vom 19. März 1984 (GV NW S.
227) die örtlichen Träger der Sozialhilfe, also unter anderen
den Kläger, heran, wobei gemäß § 5 Abs. 2 und 3 AG BSHG der
Landschaftsverband die aufgewendeten Kosten, außer den
persönlichen und sachlichen Verwaltungskosten, zu erstatten
hat.

35

Aus diesen Vorschriften ergibt sich, daß der Kläger allein
einen Anspruch auf Erstattung der von ihm als herangezogenem
örtlichen Träger aufgewandten Kosten für stationäre Pflege hat
(insofern auch in Form einer Spitzabrechnung, also in Form der
tatsächlich aufgewandten, nicht nur pauschalierten Kosten).
Jedoch hat er keinen Anspruch darauf, daß er - wie er es
verlangt - nur mit den Kosten für Hilfe zur Pflege belastet
wird, die für Einwohner des Kreises geleistet wird, und eine
Umlagefinanzierung der Pflegekosten im Bereich des
Landschaftsverbandes im übrigen nicht stattfindet. Dies
widerspräche der Kostentragungsvorschrift des § 5 Abs. 3 AG
BSHG, der die Kostentragungslast für die Aufwendungen zur
stationären Pflege dem Landschaftsverband aufbürdet, und der
Anordnung der Herstellung des Haushaltsausgleichs durch eine
Umlage gemäß § 24 Abs. 1 LVerbO a.F.. Zwar wäre die vom Kläger
geforderte Zusammenführung von Aufgabenerfüllung und
Kostentragungslast gemäß § 100 Abs. 1 BSHG a.F., der die
Begründung der sachlichen Zuständigkeit der örtlichen
Sozialhilfeträger (nicht nur deren Heranziehung zur
Aufgabenerfüllung) zuläßt möglich mit der Folge, daß dann
diese gemäß § 5 Abs. 1 AG BSHG auch die Kosten zu tragen
hätten. Der Landesgesetzgeber hat jedoch von dieser
Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.

36

Schließlich kann der Kläger auch nicht verlangen, daß
hinsichtlich der Kosten für stationäre Pflege im Verhältnis
zum Umfang der Inanspruchnahme entsprechender Einrichtungen
durch Kreiseinwohner für ihn eine Minderbelastung bei der
Landschaftsumlage festgesetzt wird. Die
Landschaftsverbandsordnung sieht im Gegensatz zu § 56 Abs. 4
der Kreisordnung n.F. eine solche Möglichkeit der Mehr- oder
Minderbelastung einzelner Landschaftsverbandsteile nicht vor,
und zwar, wie sich aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt,
bewußt nicht.

37

Vgl. § 27 Abs. 3 des
Regierungsentwurfs einer
Landschaftsverbandsordnung, LT-Drs. 214
der 2. Wahlperiode, der eine Mehr- oder
Minderbelastung vorsah, einerseits und
§ 25 des Entwurfs einer
Landschaftsverbandsordnung in der
Fassung der Beschlüsse des
Kommunalpolitischen Ausschusses, LT-
Drs. 971 der 2. Wahlperiode, der eine
solche Regelung nicht mehr vorsah,
sowie die Begründung dafür durch den
Abgeordneten Dufhues, stenographischer
Bericht der 67. Sitzung des Landtages,
S. 2527.

38

Die Belastung des Klägers mit den Kosten der stationären
Pflege im Wege der Umlage gemäß § 24 LVerbO a. F. verstößt
nicht gegen Verfassungsrecht, so daß keine Veranlassung zu
einer verfassungskonformen Auslegung, zu einer Vorlage zum
Zwecke einer Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG oder gar
zur Annahme eines unmittelbaren verfassungsrechtlichen
Anspruchs auf eine Minderbelastung,

39

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom
18. März 1960 - VII C 106.59 -,
BVerwGE 10, 224 (228),

40

besteht.

41

Die verfassungsrechtlichen Regelungen über die
Finanzausstattung der Gemeinden und den kommunalen
Finanzausgleich in Art 78 und 79 der Landesverfassung (Verf
NW) haben für den vorliegenden Rechtsstreit keine Bedeutung.
Diese Vorschriften verpflichten das Land, den
Gemeindeverbänden eine angemessene Finanzausstattung zu
gewähren.

42

Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 6. Juli
1993 - VerfGH 9/92, 22/92 -, NWVBl
1993, 381 (382).

43

Es kann dahinstehen, ob diesen Anforderungen gegenüber dem
Kläger auch mit Rücksicht auf die vom Beklagten festgesetzte
Landschaftsumlage genügt ist. Ein eventueller
Verfassungsverstoß würde das erkennende Gericht nicht
verpflichten, § 24 LVerbO a.F. erweiternd in dem vom Kläger
gewünschten Sinne der Zulässigkeit einer Mehr- oder
Minderbelastung auszulegen oder gar die Vorschrift einer
verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle zuzuführen.

44

Eine verfassungskonforme erweiternde Auslegung wegen einer
unterlassenen, aber - hier unterstellt - verfassungsrechtlich
gebotenen Regelung durch den Gesetzgeber kommt allenfalls dann
in Betracht, wenn allein eine dem Auslegungsergebnis
entsprechende gesetzliche Regelung denkbar ist.

45

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 11. Juni
1958 - 1 BvL 149/52 -, BVerfGE 8, 28
(34); Beschluß vom 17. Juni 1953
- 1 BvR 668/52 -, BVerfGE 2, 336
(340 f.).

46

Zur Sicherstellung einer möglicherweise gebotenen
Finanzausstattung des Klägers - auch zur Erfüllung seiner
Aufgaben im Bereich der ambulanten Pflege - kommt aber
keinesfalls nur eine Mehr- oder Minderbelastung bei der
Landschaftsumlage in Betracht. Vielmehr kann eine solche
Sicherung auch im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes
erfolgen. Wegen der bei der Untersuchung der gebotenen
finanziellen Mindestausstattung anzustellenden
Gesamtbetrachtung ist eine Regelung im Rahmen der
Finanzausgleichsgesetze sogar zweckmäßig.

47

Vgl. VerfGH NW, Urteil vom
15. Februar 1985 - 17/83 -, OVGE 38,
301 (304).

48

Auch eine Aussetzungs- und Vorlageentscheidung nach Art. 100
Abs. 1 GG kann nicht getroffen werden, da - eine
verfassungsrechtlich mangelhafte Finanzausstattung des Klägers
unterstellt - unter dem Gesichtspunkt der gebotenen
finanziellen Mindestausstattung das
Gemeindefinanzierungsgesetz 1990 unvollständig wäre.

49

Vgl. zur konkreten Normenkontrolle
bei gesetzgeberischem Unterlassen
Bender/Klein, Lehrbuch des
Verfassungsprozeßrechts, Rdnr. 726
f.

50

Schließlich verstößt auch § 24 LVerbO a.F. i.V.m. §§ 2 Abs. 1
Nr. 1, 4 Satz 1 und 5 Abs. 3 AG BSHG, der eine differenzierte
Finanzierung der Kosten stationärer Pflege im Wege der
Einzelzurechnung an die Mitgliedskörperschaften oder im Wege
einer Mehr- oder Minderbelastung nicht erlaubt, nicht gegen
das dem allgemeinen Gleichheitssatz immanente Willkürverbot,
das als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips der
Rechtsstaatlichkeit innewohnt und auch im Verhältnis der
Hoheitsträger zueinander gilt.

51

Vgl. VerfGH NW, Urteil vom
16. Dezember 1988 - 9/87 -, OVGE 40,
300 (302); OVG NW, Urteil vom 5. März
1996 - 15 A 1190/93 -, S. 14 des
amtlichen Umdrucks.

52

Danach ist eine Gleichbehandlung zweier Sachverhalte, hier die
Bemessung der Landschaftsumlage für den Kläger und die anderen
Mitgliedskörperschaften nach denselben Umlagegrundlagen ohne
Differenzierung danach, inwieweit Bedarf nach stationärer
Pflege in den einzelnen Mitgliedskörperschaften besteht, nur
dann unzulässig, wenn zwischen den beiden Gruppen
gleichbehandelter Fälle Unterschiede von solcher Art und
solchem Gewicht vorliegen, daß die gleichartige Behandlung
nicht mehr zu rechtfertigen wäre.

53

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. Mai
1986 - 1 BvL 55/83 -, BVerfGE 72, 141
(150); OVG NW, Urteil vom 5. März 1996,
a.a.O.

54

Solche Unterschiede bestehen hier nicht. Die
Landschaftsverbände sollen die überörtlichen
Selbstverwaltungsaufgaben, die durch die Kreise oder gar
Gemeinden nicht befriedigend erfüllt werden können,
wahrnehmen.

55

Vgl. Wolff/Bachof/Stober,
Verwaltungsrecht II, 5. Aufl., § 90
Rdnr. 1, 15; Erichsen, Kommunalrecht
des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 263
ff.; Pünder, in Püttner (Hrsg.),
Handbuch der kommunalen Wissenschaft
und Praxis, Band 6, 2. Aufl., S. 387,
395; Becker, Die Landschaftsverbände
S. und Westfalen-Lippe, DÖV
1986, 779 (781 f.)

56

Durch die Aufgabenerfüllung auf regionaler Ebene wird die
Einheitlichkeit des Leistungsniveaus sichergestellt.
Angesichts unterschiedlichen Bedarfs, unterschiedlicher
politischer Schwerpunktbildung und unterschiedlicher
Finanzverhältnisse würde eine Aufgabenwahrnehmung auf
Kreisebene dieses einheitliche Leistungsniveau in Frage
stellen. Durch die Umlagefinanzierung wird dabei zugleich ein
Ausgleich zwischen den Mitgliedskörperschaften hergestellt,
denn der Betrag, den die einzelne Mitgliedskörperschaft zur
Erfüllung der vom Landschaftsverband wahrgenommenen Aufgaben
leistet, hängt nicht vom Bedarf in dieser Körperschaft,
sondern von ihrer Finanzkraft ab.

57

Zwar ist die Bewertung, daß die Aufgabenerfüllung auf
Landschaftsverbandsebene der auf Kreisebene vorzuziehen sei,
nicht zwingend. Dies ergibt sich bereits aus der
bundesrechlichen Möglichkeit der Aufgabenübertragung an die
örtlichen Sozialhilfeträger und wird auch in der Literatur
anders als nach der nordrhein-westfälischen Rechtslage
beantwortet.

58

Vgl. Becker, a.a.O., S. 784 f.;
siehe auch die unterschiedliche
politische Bewertung in den vom Kläger
herbeigeführten Stellungnahmen der SPD-
und der CDU-Landtagsfraktion.

59

Das Verfassungsrecht schreibt jedoch nicht vor, auf welcher
Ebene die hier vom Landschaftsverband wahrgenommenen Aufgaben,
insbesondere die Sozialhilfe zur Pflege, zu erfüllen sind.
Dies ist keine Rechtsfrage, sondern eine - auch von
vielfältigen Einwirkungen auf den kommunalen Finanzausgleich
beeinflußte - politische Frage, die der Gesetzgeber ohne
Verstoß gegen Verfassungsrecht in der zur Zeit geltenden Art
regeln kann.

60

Angesichts der so verteilten Aufgaben- und
Finanzzuständigkeiten kann der Kern der finanziellen
Beziehungen zwischen Landschaftsverband und
Mitgliedskörperschaften nicht, wie es der Kläger tut, in einem
Austausch von Leistung und Gegenleistung gesehen werden.
Deshalb ist die Landschaftsumlage keine dem Äquivalenzprinzip
unterworfene Abgabe, sondern eine der Deckung des
Landschaftsverbandsbedarfs dienende Umlage, die sich nach der
Finanzkraft der Mitgliedskörperschaften richtet und insofern
ein wesentliches Element der Ausgleichsfunktion des
Landschaftsverbandes darstellt.

61

Vgl. zur parallelen Problematik der
Kreisumlage OVG NW, Urteil vom 5. März
1996 - 15 A 1190/93 -, S. 15 des
amtlichen Umdrucks.

62

Verfassungsrechtlich bedeutet dies, daß die unterschiedliche
Vorteilsziehung aus den Leistungen des Landschaftsverbandes
durch die Mitgliedskörperschaften keinen Gesichtspunkt
darstellt, der die Mitgliedskörperschaften als wesentlich
ungleich im Sinne des Verbots willkürlicher Gleichbehandlung
erscheinen ließe.

63

Allerdings heißt dies nicht, daß die Abkopplung der
Landschaftsumlage von der Vorteilsziehung durch die
Mitgliedskörperschaften bzw. deren Einwohner aus den
Leistungen des Landschaftsverbandes beliebig weit bis hin zu
völligen Wertlosigkeit der Leistungen des Landschaftsverbandes
für einzelne Mitgliedskörperschaften getrieben werden dürfte.

64

Eine solche Grenze, bei der der Wert der Leistungen des
Landschaftsverbandes für den Kläger ein derart geringes Ausmaß
erreicht hätte, daß seine volle Beteiligung an der
Finanzierung des Landschaftsverbandes nicht mehr zu
rechtfertigen wäre, ist hier jedoch nicht erreicht. Das gilt,
selbst wenn man aus dem Aufgabenbereich des
Landschaftsverbandes allein den - allerdings finanziell
bedeutsamsten - Bereich der Sozialhilfe betrachtet, schon
deshalb, weil der Kläger nicht jedweden Vorteil aus den vom
Beklagten bereitgestellten Leistungen der stationären Pflege
bestreitet, sondern allein quantitativ einen einen etwa die
Hälfte geringeren Vorteil behauptet. Gerade der Ausgleich
unterschiedlicher Bedarfsverhältnisse ist der Grund für die
finanzkraftabhängige Umlagefinanzierung und kann daher nicht
gegen diese eingewandt werden. Aus demselben Grunde kann nicht
davon gesprochen werden, daß durch die Landschaftsumlage in
Verbindung mit den nach Angaben des Klägers die Kosten des
Landschaftsverbandes im Bereich der stationären Pflege
senkenden Aufwendungen für ambulante Pflege durch den Kläger
eine Mehrbelastung bewirkt würde, die jedes vernünftige und
vertretbare Maß überschritte.

65

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom
18. März 1960, a.a.O., für eine
Doppelbelastung durch gleichartige
Kreiseinrichtungen.

66

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167
VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

67

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

68