Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-26, Aktenzeichen 2 K 378/07
ECLI:DE:VGMS:2008:0526.2K378.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Stadt im westlichen N., die in ihren drei
Stadtteilen P., M. und X. insgesamt ca. 20.000 Einwohner beheimatet.

3

Sie begehrt die Feststellung, dass die 78. Änderung ihres
Flächennutzungsplanes als genehmigt gilt und beansprucht hilfsweise die
Genehmigung der 78. Änderung ihres Flächennutzungsplanes durch die
Beklagte.

4

In der Ratssitzung vom 00.00.0000 beschloss der Rat der Klägerin als
Tagesordnungspunkt 6 unter anderem die 78. Änderung ihres
Flächennutzungsplanes, nachdem dieser Plan mit Begründung zuvor vom
00.00.0000 bis zum 00.00.0000 ausgelegen hatte. Die Änderung umfasst im
Wesentlichen den Bereich des vorhandenen sog. „F." in P., für das bislang eine
Sonderbaufläche (S 6) mit der Zweckbestimmung „Fabrikverkaufszentrum für
Markenartikel (G.-P.-Center) mit einer Verkaufsfläche von maximal 3.500 m²" und
Mischbauflächen (M 1) festgesetzt waren.

5

Mit der 78. Änderung des Flächennutzungsplanes wurde für diese Fläche u.a.
Folgendes festgesetzt: „Sondergebiet (SO 5) gemäß § 11 Abs. 2, 3 BauNVO:
Großflächiger Einzelhandel mit der Zweckbestimmung Hersteller-
Direktverkaufszentrum (G.-P.-Center G.) auf einer Verkaufsfläche von maximal
11.500 m² und Büronutzung". Wegen der Festsetzungen im Einzelnen wird auf die
Planurkunde (Blatt 83 der Beiakte 1) Bezug genommen.

6

Ferner beschloss der Rat der Klägerin am 00.00.0000 die 6. Änderung des
Bebauungsplanes Nr. 00 „Umsetzung Rahmenplan W.", der dem Änderungsbereich
des Flächennutzungsplanes entspricht.

7

Mit Schreiben vom 00.00.0000 legte die Klägerin die 78. Änderungsfassung des
Flächennutzungsplanes der Beklagten zur Genehmigung vor.

8

Mit Bescheid vom 13. Februar 2007, der der Klägerin am gleichen Tag gegen
Empfangsbekenntnis überbracht worden ist, versagte die Beklagte die beantragte
Genehmigung. Zur Begründung führte die Beklagte u.a. aus:

9

Durch Erlass des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Energie
(Landesplanungsbehörde) vom 00.00.0000 sei ihr untersagt worden, längstens für
die Dauer von 2 Jahren, die Genehmigung zu erteilen. Die Landesregierung habe am
00.00.0000 den Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur
Landesentwicklung (§ 24 a LEPro) beschlossen und nach Beteiligung der
kommunalen Spitzenverbände Anfang Januar dem Landtag vorgelegt. Der
Gesetzesentwurf sehe unter anderem vor, dass Hersteller-Direktverkaufszentren mit
mehr als 5.000 m² Verkaufsfläche künftig nur ausgewiesen werden dürften, wenn
sich der Standort in einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern befinde.
Hierbei handele es sich um ein in der Aufstellung befindliches Ziel der
Landesplanung, das auch hinreichend konkretisiert sei. Die in der 78. Änderung des
Flächennutzungsplanes der Klägerin beabsichtigte Planung stehe im Widerspruch zu
diesem eingeleiteten Ziel der Landesplanung, da die Klägerin deutlich weniger als
100.000 Einwohner habe. Die zukünftige Zielverwirklichung sei daher konkret
gefährdet. Weiterhin lägen aber auch inhaltliche/materielle Mängel vor. Insbesondere
seien Beeinträchtigungen der umliegenden Grundzentren zu befürchten. Dies
begründe u. a. Abwägungsmängel in Bezug auf:

10

1. den zentralen Versorgungsbereich der Gemeinde I.,

11

2. die in der Gemeinde X1. zu erwartenden Umsatzumverteilungen in der
Warengruppe Bekleidung,

12

3. den zentralen Versorgungsbereich der Gemeinde N1. und

13

4. die eigene Innenstadt der Klägerin.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des angefochtenen
Bescheides der Beklagten vom 13. Februar 2007 verwiesen.

15

Auf einen gerichtlichen Hinweis erhob die Klägerin unter dem 16. Juli 2007
Widerspruch gegen den Bescheid vom 13. Februar 2007. Über diesen Widerspruch
hat die Beklagte bislang nicht entschieden, da sie - ebenso wie die Klägerin - die
Durchführung eines Vorverfahrens für entbehrlich hält.

16

Unter dem 9. März 2007 machte die Klägerin die 6. Änderung ihres
Bebauungsplanes Nr. 00 „Umsetzung Rahmenplan W." öffentlich bekannt. Am
selben Tage erteilte der Landrat des Kreises T. auf der Grundlage dieser
Bebauungsplanfassung entsprechende Bauvorbescheide für die Erweiterung des
bestehenden „F. P." auf 11.500 qm Verkaufsfläche.

17

Auf den Widerspruch der Nachbargemeinde X1. hob die Beklagte mit
„Aufhebungs- und Widerspruchsbescheid" vom 8. Mai 2007 die erteilten
Vorbescheide vom 9. März 2007 auf; die gegen diesen Aufhebungsbescheid
gerichteten Klagen sind beim Verwaltungsgericht Münster unter dem Aktenzeichen 2
K 841/07 anhängig.

18

Am 8. März 2007 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie sich
gegen den oben genannten Versagungsbescheid vom 13. Februar 2007 wendet.

19

Sie macht im Wesentlichen geltend:

20

Auf § 24 a des Landesentwicklungsprogramms (LEPro) könne der
Versagungsbescheid nicht gestützt werden, da diese Regelung nicht die Qualität
eines Zieles der Raumordnung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB besitze.
Insbesondere besitze das Land nicht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz für
diese Regelung, da eine Gesetzgebungskompetenz des Landes für unmittelbare,
verbindliche Vorgaben in der Bauleitplanung nur für Ziele der Raumordnung gegeben
sei.

21

Ferner fehle es der Vorschrift an der erforderlichen Kennzeichnung als Ziel im
Sinne des § 7 Abs. 1 Raumordnungsgesetzes (ROG) und an der hinreichenden
Bestimmtheit. Außerdem sei § 24 a LEPro keine Regelung der Raumordnung,
sondern ein planungsrechtlicher Zulässigkeitstatbestand, der die
verfassungsrechtlich garantierte Planungshoheit der Gemeinde verletze.

22

Entgegen der Auffassung des Beklagten leide die 78. Änderung des
Flächennutzungsplanes auch an keinen Abwägungsmängeln. Insbesondere seien
die Auswirkungen einer Erweiterung des „F." auf 11.500 m² Verkaufsfläche auf der
Grundlage eines Gutachtens von K. und L. ordnungsgemäß abgewogen worden.

23

Die Beklagte überspanne die Anforderungen an die Darlegung des
Abwägungsprozesses bezüglich der Gemeinde X1. Aus dem Gutachten von K. und
L. (Stellungnahme aus Mai 2006) ergebe sich hinreichend deutlich, dass die
Erweiterung als raumordnerisch und städtebaulich verträglich anzusehen sei. Mit der
Erweiterung des „F." auf 11.500 m² Verkaufsfläche anstatt zuvor geplanter 13.000 m²
sei eine Reduzierung der Verkaufsfläche in der Warengruppe Bekleidung um 500 bis
1.500 m² verbunden. Eine Reduzierung der Verkaufsfläche im Bereich Bekleidung
auf 7.000 m² lasse keine unvertretbaren negativen Auswirkungen für die Gemeinde
X1. erwarten. Auch im Hinblick auf die Umsatzumverteilung im Sortiment Schuhe in
X1. liege kein Abwägungsausfall vor. Insoweit sei auch darauf hinzuweisen, dass
nach eigenen Feststellungen der Beklagten das Schuhgeschäft in X1.
zwischenzeitlich aufgegeben worden sei.

24

Ferner seien in dem der Abwägung zugrundeliegenden Gutachten von K. und L.
alle drei im Bereich Bekleidung vorhandenen Betriebe in N1. erfasst, untersucht und
bewertet worden. Es sei insbesondere berücksichtigt worden, dass durch das „F."
bedingte negative Auswirkungen durch Umsatzumverteilungen von 11,4 % bis zu
12,7 % in der Warengruppe Bekleidung die Funktionsfähigkeit des zentralen
Versorgungsbereiches insgesamt nicht beeinträchtige.

25

Auch die Abwägung bezüglich der Auswirkungen auf die Innenstadt der Klägerin
sei nicht zu beanstanden. So ergebe sich aus Ziffer I.3.0 und 4.0 der Begründung zur
6. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 00 die mit der Planänderung verfolgten Ziele,
die auch mit den zu erwartenden Umsatzumverteilungen in bestimmten Sortimenten
in der Innenstadt von P. abgewogen worden seien. Dabei sei insbesondere auf das
Stadtmarketingkonzept P. 2003 sowie auf den Rahmenplan für die Innenstadt von P.
(Erarbeitungsbeschluss des Ausschusses für Bauen, Planung und Umwelt vom
10. August 2006) eingegangen worden. Bei diesem Rahmenplan handele es sich um
ein Gesamtkonzept unter Einbeziehung der historischen Innenstadt, welches
insbesondere auf einer Forderung der P. Kaufmannschaft beruhe. Sie leugne nicht
die Auswirkungen der Erweitung des „F." auf die P. Innenstadt, vielmehr habe sie die
Auswirkungen erkannt, aber in der Abwägung den gesamtstädtischen Vorteilen
durch die Erweiterung des „F." das höhere Gewicht beigemessen.

26

Die Klägerin beantragt - sinngemäß -,

27

unter Aufhebung des Versagungsbescheides der Beklagten
vom 13. Februar 2007 festzustellen, dass die Genehmigung der
78. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt P. durch
die Beklagte nach § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB als erteilt gilt,

28

hilfsweise,

29

die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides
vom 13. Februar 2007 zu verpflichten, der Klägerin die
beantragte Genehmigung der 78. Änderung des
Flächennutzungsplanes der Stadt P. zu erteilen.

30

Die Beklagte beantragt,

31

die Klage abzuweisen.

32

Sie verteidigt den angefochtenen Versagungsbescheid und verweist darauf, dass
zwischenzeitlich § 24 a LEPro in der Fassung vom 5. Juli 2007 in Kraft getreten sei.
Damit sei die Bauleitplanung der Klägerin gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die neuen
Ziele der Raumordnung anzupassen. Zur weiteren Begründung nimmt die Beklagte
Bezug auf ihren Widerspruchs- und Aufhebungsbescheid vom 8. Mai 2007, mit dem
der vom Landrat des Kreises T. erteilte positive Vorbescheid vom 9. März 2007 zur
Erweiterung des bestehenden „F." auf 11.500 m² Verkaufsfläche aufgehoben worden
ist.

33

Am 29. November 2007 hat das Gericht mit den Beteiligten die Sach- und
Rechtslage ausführlich erörtert.

34

Die Beteiligten haben ihr Einverständnis für eine Entscheidung ohne mündliche
Verhandlung und durch den Berichterstatter erteilt.

35

Entscheidungsgründe:

36

Das Gericht entscheidet ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO)
durch den Berichterstatter (§ 87 a Abs. 2, 3 VwGO), da die Beteiligten hierzu ihr
Einverständnis erklärt haben.

37

Die Klage hat weder mit dem Hauptantrag noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.

38

I.

39

Die mit dem Hauptantrag begehrte Feststellung, dass die von der Klägerin mit
Vorlage vom 14. November 2006 begehrte Genehmigung der 78. Änderungsfassung
des Flächennutzungsplanes der Stadt P. gemäß § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB als erteilt
gilt, ist zulässig.

40

Namentlich fehlt der Klägerin nicht das erforderliche Feststellungsinteresse (§ 43
Abs. 1 VwGO). Denn für den Fall, dass die Voraussetzung des § 6 Abs. 4 Satz 4
BauGB vorliegen sollten, besteht ein besonderes Interesse der Klägerin an der
Feststellung, ob und wann die Fiktionswirkung der Genehmigung des
Flächennutzungsplanes eingetreten ist.

41

Ebensowenig erweist sich das Feststellungsbegehren als subsidiär gegenüber
einer Gestaltungs- oder Leistungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO). Denn für den Fall, dass
die Fiktionswirkung bereits eingetreten ist, kann die Klägerin eine Genehmigung nicht
mehr im Wege einer Verpflichtungsklage, die allein als vorrangige Gestaltungsklage
in Betracht zu ziehen ist, erstreiten.

42

Die Feststellungsklage ist aber unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch
auf die begehrte Feststellung.

43

Gemäß § 6 Abs. 1 BauGB bedarf der Flächennutzungsplan der Genehmigung
der höheren Verwaltungsbehörde; über die Genehmigung ist binnen drei Monaten zu
entscheiden (§ 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie
nicht innerhalb der Frist unter Angabe von Gründen abgelehnt wird (§ 6 Abs. 4
Satz 4 BauGB). § 6 Abs. 4 BauGB dient somit zielgerichtet der Beschleunigung des
Genehmigungsverfahrens bis zur (begründeten) Entscheidung über den
Genehmigungsantrag.

44

Die Voraussetzungen für den Eintritt einer Genehmigungsfiktion im Sinne des § 6
Abs. 4 Satz 4 BauGB liegen nicht vor.

45

Die Beklagte hat mit Versagungsbescheid vom 13. Februar 2007 den Antrag der
Klägerin vom 14. November 2006 auf Erteilung der Genehmigung der 78. Änderung
des Flächennutzungsplanes versagt. Dieser Versagungsbescheid ist der Klägerin
innerhalb der Frist von drei Monaten am 13. Februar 2007 gegen
Empfangsbekenntnis zugestellt worden. Mit der Bekanntgabe des
Versagungsbescheides vom 13. Februar 2007 innerhalb der drei-Monatsfrist des § 6
Abs. 4 Satz 1 BauGB ist das Genehmigungsverfahren abgeschlossen und die
gesetzliche Obliegenheit des Beklagten zu beschleunigtem Handeln erfüllt worden.

46

II.

47

Die Klage ist mit dem hilfsweise verfolgten Begehren, die Beklagte zu
verpflichten, die Genehmigung der 78. Änderung des Flächennutzungsplanes der
Stadt P. zu erteilen, als Untätigkeitsklage i.S.d. § 75 VwGO zulässig (geworden), da
die Beklagte bislang nicht über den Widerspruch der Klägerin vom 16. Juli 2007
entschieden hat.

48

Die Klage ist aber unbegründet, da die Klägerin die begehrte Genehmigung der
78. Änderung ihres Flächennutzungsplanes nicht beanspruchen kann. Denn es
liegen Versagungsgründe i.S.d. § 6 Abs. 2 BauGB vor.

49

Gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung eines Flächennutzungsplanes
nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan (1) nicht ordnungsgemäß
zustande gekommen ist, oder (2) diesem Gesetzbuch, (3) den aufgrund dieses
Gesetzbuches erlassenen oder (4) sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht.

50

Zunächst bedarf es keiner weiteren Prüfung der Frage, ob die 78. Änderung des
Flächennutzungsplanes der Stadt P. - wie von den Beteiligten übereinstimmend
vorausgesetzt - ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Die 78. Änderung
widerspricht jedenfalls der landesgesetzlichen Regelung des § 24 a Abs. 1 Satz 4
LEPro als sonstiger Rechtsvorschrift im Sinne von (4) und auch der Regelung des
§ 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro (2).

51

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob der Klägerin ein
Anspruch auf Erteilung der Genehmigung der 78. Änderung des
Flächennutzungsplanes zusteht, ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

52

Dementsprechend ist § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro in der Fassung vom
5. Juli 2007 als zentrale Vorschrift, die den Darstellungen der 78. Änderung des
Flächennutzungsplanes entgegensteht, zugrunde zu legen.

53

Nach § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro dürfen Hersteller-Direktverkaufszentren mit
mehr als 5.000 m² Verkaufsfläche nur ausgewiesen werden, wenn sich der Standort
in einer Gemeinde mit mehr als 100.000 Einwohnern befindet.

54

1.)

55

Die Regelung des § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro unterliegt keinen durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken.

56

Von dem ordnungsgemäßen Zustandekommen des Gesetzes zur Änderung des
Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro) ist
mangels anderweitiger Hinweise auszugehen. Insbesondere hat der
Landesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren die vorgebrachten Einwendungen
der Gemeinden, u.a. der Klägerin (LT 14/986), zur Kenntnis genommen und in seine
weiteren Überlegungen einbezogen.

57

Auch fehlte dem Landesgesetzgeber nicht die erforderliche
Gesetzgebungskompetenz. Denn in § 6 ROG ermächtigt der Bundesgesetzgeber die
Länder, Rechtsgrundlagen im Rahmen der §§ 7 bis 16 ROG für eine Raumordnung
im Land Nordrhein-Westfalen zu schaffen (sog. Rahmengesetzgebung in Art. 75 Abs.
1 Satz 1 Nr. 4 GG a.F.). Mit dem Landesplanungsgesetz NRW i.d.F. vom 7. Mai 2005
(LPlG NRW) und den hierauf beruhenden Vorschriften des
Landesentwicklungsprogrammes (LEPro) hat der Landesgesetzgeber in Nordrhein-
Westfalen von dieser bundesgesetzlichen Ermächtigung Gebrauch gemacht,

58

vgl. nunmehr auch die „Abweichungskompetenz" der
Länder für den Bereich der Raumordnung nach der
Föderalismusreform in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31, 72 Abs. 3 Nr. 4
GG.

59

Gemäß § 12 LPlG NRW werden die Grundsätze und Ziele der Raumordnung im
Landesentwicklungsprogramm sowie in den Raumordnungsplänen dargestellt. Das
Landesentwicklungsprogramm enthält gem. § 16 LPlG NRW Grundsätze und
allgemeine Ziele der Raumordnung für die Gesamtentwicklung des Landes;
Raumordnungspläne sind die Landesentwicklungspläne, die Regionalpläne, die
Regionalen Flächennutzungspläne und die Braunkohlepläne (§ 2 Abs. 3 LPlG NRW),
wobei weitere Planungsinstrumente neben den Raumordnungsplänen und
Raumordnungsverfahren möglich sind (§ 2 Abs. 5 LPlG NRW). Der
Landesentwicklungsplan legt auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms
Ziele der Raumordnung für die Gesamtentwicklung des Landes fest, § 17 LPlG
NRW.

60

Die Regelung des § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro ist auch materiell
verfassungsmäßig.

61

Es ist insbesondere von der Klägerin weder substantiiert dargelegt worden noch
sonst ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber mit dem § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro
das in Art. 28 GG niedergelegte Recht der Gemeinden auf kommunale
Selbstverwaltung (Planungshoheit) verletzt.

62

Es entspricht nämlich gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung,

63

vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75/05 -
BRS Bd. 70, Nr. 2,

64

dass die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet
wird. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung
an Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht prinzipiell entgegen. Jedoch
müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff in die
Planungshoheit rechtfertigen und muss dieser Eingriff verhältnismäßig sein.

65

BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9/01 - BVerwG E
118, 181(185);

66

Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.

67

Es ist anerkannt, dass die Standortplanung bei
Einzelhandelsgroßbetrieben ein überörtliches Interesse rechtfertigen kann
und diese bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen kann.

68

vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006 - 4 B 75/05 -
BRS Bd. 70, Nr. 2,

69

Aus dem Wortlaut der Gesetzesregelung sowie der Begründung des
Landesgesetzgebers ist mit hinreichender Bestimmtheit und Deutlichkeit ersichtlich,
dass die Vorgaben in § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro aus überörtlichen Interessen
erfolgten. Denn es fanden die besondere Konzeption der Hersteller-
Direktverkaufszentren gegenüber herkömmlichen Einkaufszentren einerseits und die
gemeindlichen Belange andererseits Berücksichtigung. Vor dem Hintergrund des
demographischen Wandels in NRW wurde die landesplanerische Aufgabe
wiederholt, eine wohnungsnahe Versorgung mit einem vielfältigen Angebot an Waren
und Dienstleistungen, „das unabhängig vom motorisierten Individualverkehr auf
kurzem Wege erreichbar ist", zu erhalten. § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro ist in Erfüllung
dieser Aufgabe zielgerichtet darauf angelegt, konkrete raumordnerische und
städtebauliche Wirkungen für das Landesgebiet zu entfalten, um funktionsfähige
Zentren und damit funktionsfähige Versorgungsstrukturen vor Ort in den jeweiligen
Gemeinden zu sichern bzw. zu schaffen.

70

Zudem folgt aus dem interkommunalen Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2
BauGB eine weitere Funktion einer übergeordneten Planung. Zielvorgaben sollen
nämlich auch gewährleisten, dass mögliche Konflikte bei der Abstimmung der
Interessen der miteinander konkurrierenden Gemeinden (untereinander) gar nicht
erst auftreten oder zumindest minimiert werden.

71

Vgl. Ulrich Kuschnerus, „Der standortgerechte
Einzelhandel", Rn 411, vhw- Verlag, 2007.

72

Auch hierzu kann und soll § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro einen Beitrag leisten, der
ein überörtliches Interesse begründet.

73

Die Planungshoheit - namentlich der Gemeinden mit weniger als 100.000
Einwohnern - wird auch nicht unverhältnismäßig eingeschränkt.

74

Die Beschränkung auf 5.000 qm Verkaufsfläche erfüllt nämlich unter Wahrung
des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes einerseits eine negativ-planerische Funktion
für Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern, und andererseits werden
Großstädte privilegiert. Da nur eine eng umgrenzte Nutzungsart (Hersteller-
Direktverkaufszentren), und diese auch erst bei erheblicher Ausdehnung der
Verkaufsfläche auf über 5.000 qm beschränkt wird, ist eine unangemessene oder gar
willkürliche Beschränkung der kommunalen Planungshoheit nicht feststellbar. Denn
den Gemeinden verbleibt trotz dieser Beschränkung noch substantieller Raum für die
Bauleitplanung ihrer Gemeindegebiete.

75

Zudem hat der Gesetzgeber in § 24 a Abs. 6 LEPro Möglichkeiten der
Abweichung von § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro für regionale Einzelhandelskonzepte
eingeräumt. Von der Beschränkung auf 5.000 qm kann nämlich unter bestimmten
Voraussetzungen mittels einer Vereinbarung mehrerer benachbarter (kleinerer)
Gemeinden abgewichen werden. Hierdurch wird gewährleistet, dass eine größere
Region und nicht nur eine Gemeinde von der unbestrittenen Magnet- und
Sogwirkung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums profitieren kann und ein
Wettbewerb um die Ansiedlung solcher großflächigen Einkaufszentren zum Wohle
funktionsfähiger Versorgungsstrukturen vor Ort gesteuert wird.

76

Rechtlich ohne Bedeutung ist insoweit, dass § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro nach
seinem Wortlaut durchaus einer bauplanungsrechtlichen Zulassungsbestimmung
ähnelt. Denn diese Vorgabe soll nicht nur für ein einzelnes Bauvorhaben sondern für
die Bauleitplanung der Gemeinden allgemein gelten. Sie verliert hierdurch nicht ihre
prägende Bedeutung als raumordnungsrechtliches Ziel.

77

Zudem entspricht es auch der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,

78

vgl. Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9/01 - BVerwGE, 118,
181 - zu einer gebietsscharfen Ausweisung eines
Messestandortes im Regionalplan -,

79

dass sich (nicht einmal) eine regionalplanerische Standortentscheidung und eine
kommunale Bauleitplanung ausschließen, sondern die gemeindliche Bauleitplanung
einen Weg der Konkretisierung einer (konkreten) regionalplanerischen
Standortentscheidung bildet. Vergleichbares gilt auch für die negativ-planerische
Vorgabe des § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro, die es den Gemeinden innerhalb des
vorgegeben Rahmens ermöglicht, eine Bauleitplanung für sämtliche Einkaufszentren
zu entwickeln.

80

2.)

81

§ 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro begründet zunächst als „sonstige Rechtsvorschrift"
- Variante (4) - des § 6 Abs. 2 BauGB einen Versagungsgrund für die begehrte
Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung.

82

In welcher Weise „sonstige Rechtsvorschriften" als Variante (4) des § 6 Abs. 2
BauGB der Rechtsprüfung bereits bei der Aufstellung eines Flächennutzungsplanes
verbindlich und widerspruchsfrei zu beachten sind, ist auf der Grundlage der Aufgabe
zu beurteilen, die der Plan gemäß § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung zu erfüllen hat.

83

Zu derartigen Vorschriften gehören nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts u.a. immissionsschutzrechtliche Vorgaben und
Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes.

84

Vgl. Bundesverwaltungsgericht Urteil vom 21. Oktober 1999
- 4 C 1/99 - BVerwG E 109, 371 - 379, wonach einer
Verordnung über die Festsetzung eines
Landschaftsschutzgebietes als „sonstige Rechtsvorschrift" i.S.d.
§ 6 Abs. 2 BauGB anzusehen ist.

85

In diesem Verständnis ist auch § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro als „sonstige
Rechtsvorschrift" im Sinne des § 6 Abs. 2 BauGB zu prüfen.

86

Dies folgt zunächst aus der Korrespondenz der Vorschriften des § 1 Abs. 6 Nr. 7
g, Nr. 8 a und § 1 Abs. 7 BauGB, die auch bereits für die Aufstellung und Änderung
von Flächennutzungsplänen als vorbereitende Bauleitpläne eine Abwägung
vorschreiben bzw. vorgeben, dass Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von
sonstigen Plänen ebenso zu berücksichtigen sind, wie Belange der Wirtschaft u.a. im
Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung.

87

Aus dem Verständnis der zweistufigen Bauleitplanung ergibt sich, dass bereits
zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über eine Flächennutzungsplanaufstellung
oder- änderung alle rechtlichen Voraussetzungen vorliegen müssen, um das gewollte
gesamträumliche Entwicklungskonzept überhaupt in einen (späteren) verbindlichen
Bebauungsplan umsetzen zu können. Eine kommunale Planung, deren Umsetzung
sich vor rechtliche Hindernisse gestellt sieht, die sie im Rahmen ihrer Befugnisse
nicht selbst ausräumen kann, stellt einen Widerspruch in sich dar und verfehlt ihren
gestaltenden Auftrag. Für eine Flächennutzungsplanung - wie hier - kommt noch
hinzu, dass dieser seine Aufgabe verfehlen würde, verlässlich Auskunft über den
Stand der städtebaulichen Entwicklungsplanung zu geben.

88

Es ist aber gerade aus Gründen der Rechtsklarheit geboten, dass sich der
Bürger darauf verlassen kann/muss, dass die Gemeinde in den Flächennutzungsplan
keine Darstellungen aufnimmt, die wegen Widerspruches zu landesgesetzlichen
Vorschriften voraussichtlich nicht verwirklicht werden können.

89

Vgl. auch in diesem Verständnis: Bundesverwaltungsgericht
Urteil vom 21. Oktober 1999 - 4 C 1/99 - BVerwG E 109, 371 -
379.

90

Für den hier zu beurteilenden Konflikt zwischen vorbereitender Bauleitplanung
der Klägerin und landesplanerischen Vorgaben im Landesentwicklungsprogramm
bedeutet dies, dass der Regelung des § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro der Vorrang
bereits als sonstiger Rechtsvorschrift gebührt. Insoweit bedarf es keiner
abschließenden Entscheidung, ob § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro auch als „sonstige
Rechtsvorschrift" - Variante (4) - des § 6 Abs. 2 BauGB einen Versagungsgrund
darstellen könnte, wenn diese Vorgabe nicht die Qualität eines Zieles i.S.d. § 1 Abs.
4 BauGB aufwiese. Denn das Gericht bewertet § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro als ein
der gemeindlichen planerischen Abwägung nicht mehr zugängliches striktes Ziel der
Raumordnung entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts

91

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -,
BVerwGE 118, 181; Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01
-, BVerwGE 119, 25.

92

Da das Landesentwicklungsprogramm die Grundlage für einen hierauf
aufbauenden Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan i.S.d. § 13 LPlG ist
und Grundsätze und Ziele der Raumordnung gem. § 12 LPlG gleichermaßen sowohl
im Landesentwicklungsprogramm als auch in den Raumordnungsplänen dargestellt
werden (können), können sich bereits aus dem Landesentwicklungsprogramm ein
Regelungsinhalt und eine Regelungsdichte ergeben, die einen Ausschlussgrund
i.S.d. § 6 Abs. 2 BauGB bilden können. Dies ist vorliegend in Anbetracht des
Regelungsgehaltes des § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro der Fall.

93

Nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung:

94

„Verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der landes- oder
Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder
zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur
Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes."

95

Ob eine landesplanerische Vorgabe als Ziel der Raumordnung zu qualifizieren
ist, hängt nicht davon ab, ob es ausdrücklich als „Ziel" bezeichnet worden ist.
Entscheidend ist vielmehr, ob die Vorgabe inhaltlich von ihrer Aussagekraft geeignet
ist, die zulässigen Zielsetzungen der nachgeordneten Planungen näher
einzugrenzen und die Verfolgung anderer Zielsetzungen als mit den landes- oder
regionalplanerischen Vorgaben unvereinbar auszuschließen sowie ihren
Geltungsbereich näher zu umschreiben.

96

Vgl. Ulrich Kuschnerus, „Der standortgerechte
Einzelhandel", Rn 395 ff, unter Bezugnahme auf die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

97

Aus der Systematik des Landesplanungsgesetzes ergibt sich eine
hervorgehobene Bedeutung des Landesentwicklungsprogramms, da dieses gemäß §
12 LPlG auf einer Stufe mit sämtlichen Raumordnungsplänen steht und eine
eigenständige Grundlage in § 16 LPlG findet. Anders als die Raumordnungspläne,
deren Inhalt, Erarbeitung und das Erfordernis einer Umweltprüfung in den
Vorschriften der §§ 13 bis 15 LPlG geregelt wird, normiert § 16 LPlG für das
Landesentwicklungsprogramm u.a., dass dieses als Gesetz des Landesparlaments
beschlossen wird. Es enthält Grundsätze und allgemeine Ziele der Raumordnung für
die Gesamtentwicklung des Landes und für alle raumbedeutsamen Planungen. Das
Landesentwicklungsprogramm steht damit außerhalb des Regelungsgeflechtes, das
insbesondere für die Erarbeitung aller Raumordnungspläne gilt. Es besitzt eine
eigenständige rechtliche Bedeutung, die es u.a. ermöglicht, negativ-planerische
Aussagen für das gesamte Landesgebiet verbindlich festzulegen.

98

Dem in § 3 Nr. 2 ROG genannten Erfordernis einer abschließenden Abwägung
ist genüge getan, weil die Zielfestlegung auf der landesplanerischen Ebene keiner
Ergänzung mehr bedurfte. Der Landesgesetzgeber konnte es nach den planerischen
Bedürfnissen damit bewenden lassen. Denn bei der Formulierung des Planziels ist
es ihm freigestellt, Zurückhaltung zu üben und damit den planerischen Spielraum der
nachfolgenden Planungsebenen zu schonen,

99

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20/02 -
BVerwGE, 119,54,

100

Zudem hatte der Landesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren die
vorgebrachten Einwendungen der Gemeinden, u.a. der Klägerin (LT 14/986), zur
Kenntnis genommen und in seine weiteren Überlegungen einbezogen.

101

Jedoch tritt eine Bindungswirkung der Zielaussage nur ein, wenn sie einen
hinreichenden Grad der Konkretisierung für die Entwicklung, Ordnung und Sicherung
des Landesgebietes erreicht. Denn nicht jede (allgemeine) Vorgabe des
Landesentwicklungsprogramms kann eine Verbindlichkeit für die Raumordnung und
die nachfolgende Bauleitplanung der Städte und Gemeinden beanspruchen.

102

Diesen Anforderungen an die Bestimmtheit genügt die Regelung des § 24 a Abs.
1 Satz 4 LEPro. Denn mit seinen konkreten Vorgaben erfasst diese eine bestimmte
Art von Einkaufszentrum, die sich bereits nach seinem Wortlaut, als Einkaufszentrum
mit einer speziellen Verkaufsform definieren lässt. Die Besonderheit gegenüber
großflächigen Einzelhandelsbetrieben besteht darin, dass Hersteller Produkte
unmittelbar an die Endverbraucher absetzen (sog. Hersteller-Direktverkaufszentren).
Für solche Verkaufszentren, die eine - durch Rückgriff auf die
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung ohne weiteres bestimmbare -
Verkaufsfläche von 5.000 qm überschreiten, ist nunmehr - im Gegensatz zur
Vorgängervorschrift des § 24 Abs. 3 LEPro - eindeutig festgelegt worden, dass diese
nur ausgewiesen werden dürfen, wenn der Standort in einer Stadt (Gemeinde) mit
mehr als 100.000 Einwohnern liegt.

103

Diese Festlegung erfüllt damit einerseits eine negativ-planerische Funktion für
Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern und privilegiert andererseits
Großstädte mit mehr als 100.000 Einwohnern. Der Regelungsgehalt des § 24 a Abs.
1 Satz 4 LEPro erschöpft sich somit nicht in allgemeinen Grundsätzen i.S.d. § 3 Nr. 3
ROG, sondern erfüllt mit dem Ausschluss von Hersteller- Direktverkaufszentren mit
einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 qm für Städte und Gemeinden mit weniger
als 100.000 Einwohnern seine Entwicklungs- und Sicherungsfunktion für das
Landesgebiet. Eine solche Sicherungs- und Entwicklungsfunktion dient dazu, die
Funktionsfähigkeit zentraler (Grund)- Versorgungsbereiche in den Gemeinden selbst,
aber vor allem auch diese Bereiche in den Nachbargemeinden zu schützen. Denn je
nach Entfernung zum Standort des Verkaufszentrums können Nachbargemeinden in
der Regel keinerlei Festigung ihrer zentralen Versorgungsbereiche durch ein
Hersteller-Direktverkaufszentrum erwarten. § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro ist somit
darauf angelegt, konkrete raumordnerische und städtebauliche Wirkungen zu
entfalten.

104

Die von der Rechtsprechung in Bezug auf die Vorgängervorschrift des § 24 Abs.
3 LEPro bemängelte fehlende Bestimmtheit der Vorgabe,

105

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 Urteil vom 6. Juni
2005 - 10 D 145/04.NE -Centro- Entscheidung -, BauR 2005,
1587-1595,

106

liegt bei § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro nicht vor.

107

Denn § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro enthält eine strikte Formulierung, aus der sich
ohne weitere Auslegung ein Verbindlichkeitsanspruch entnehmen lässt. Die Vorgabe
für Gemeinden, an welchen Standorten Hersteller- Direktverkaufszentren
ausgewiesen werden dürfen, ist klar und eindeutig. Die Möglichkeit von diesem
vorgegeben Rahmen durch regionale Einzelhandelskonzepte abzuweichen, ist
hinreichend konkret in § 24 a Abs. 6 LEPro beschrieben und stellt die Verbindlichkeit
der Rahmenvorgabe nicht in Frage.

108

Ferner ergeben sich keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken aus den
konkreten Vorgaben zur Größe der Verkaufsfläche von 5.000 qm und der Größe der
Gemeinde (100.000 Einwohner). Zwar mögen auch geringere, aber auch größere
Verkaufsflächen und Einwohnerzahlen die Entwicklungs- und Sicherungsfunktion
erfüllen können, jedoch führt dies nicht dazu, dass die vom Gesetzgeber gewählten
Größenordnungen unzulässig wären. Denn wie in vielen anderen Materien auch,
steht dem Gesetzgeber bei der Gestaltung und Abfassung von Gesetzen im
Allgemeinen und vorliegend bei der Wahl geeigneter Steuerungselemente in der
Landesplanung durch Festlegung von Zielen der Raumordnung ein weiter
Gestaltungsspielraum zu,

109

vgl. Kuschnerus „Der standortgerechte Einzelhandel"
Rn. 401,

110

der lediglich durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt wird.
Diesen Gestaltungsspielraum hat der Landesgesetzgeber mit den Größenordnungen
in § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro nicht überschritten. Denn die Begrenzung der
Verkaufsfläche auf 5.000 qm ermöglicht noch eine erhebliche Ausdehnung allein für
diese Nutzungsart auch in kleineren Gemeinden. In Anbetracht dessen, dass
innerhalb der betroffenen Gemeinden auch noch weitere Standorte für sonstige
großflächige Einzelhandelsbetriebe ausgewiesen werden können, erscheint die
Größenordnung von 5.000 qm nicht unangemessen niedrig oder gar willkürlich.
Gleiches gilt für die Grenze von 100.000 Einwohnern. Im Hinblick darauf, dass sich
der Nachweis des Erreichens dieser Einwohnerzahl im Zeitalter moderner
Computertechnik ohne weiteres stichtagsgenau erbringen lassen dürfte, erweist sich
diese an die Einwohnerzahl geknüpfte Schranke im Vergleich zu denkbaren
Alternativen,

111

vgl. die Anknüpfung an den Begriff des Oberzentrums in
Niedersachsen,

112

als transparente und damit für die Umsetzung sinnvolle und pragmatische
Lösung. Auch inhaltlich erscheint die gewählte Größenordnung von 100.000
Einwohnern nicht unangemessen. Insoweit erfolgt eine Privilegierung allein für
Großstädte, die nach einer Begriffsbestimmung der Internationalen Statistikkonferenz
von 1887 als solche Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern definiert sind. Zwar
mögen insbesondere in ländlichen Regionen auch Städte mit weniger als 100.000
Einwohnern die Funktion eines Oberzentrums, das alternativ zu der gefundenen
Gesetzesregelung denkbar wäre, einnehmen können. Jedoch ist es von dem weiten
Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers noch umfasst, wenn er - wie
geschehen - allein die Größenordnung der Städte vorgibt, um eine hinrechend
konkrete und transparente Voraussetzung zu schaffen und (andere)
Anwendungsprobleme zu vermeiden.

113

Da auch andere vergleichbare und eindeutig besser geeignete Begriffe oder
Instrumente wie die Einwohnerzahl nicht ersichtlich sind, erweist sich die Anknüpfung
des Gesetzgebers an die Eigenschaft einer Großstadt mit 100.000 Einwohnern als
sachgerecht.

114

3.)

115

Darüber hinaus besteht noch ein weiterer Versagungsgrund gem. § 6 Abs. 2
BauGB, da die 78. Änderung ihres Flächennutzungsplanes den Zielen der
Raumordnung und damit § 1 Abs. 4 BauGB widerspricht (Variante (2) des § 6 Abs. 2
BauGB).

116

Denn § 24 a Abs. 1 Satz 4 LEPro stellt ein hinreichend konkretes Ziel der
Raumordnung dar, das die Voraussetzungen der §§ 3 Nr. 2 ROG und 1 Abs. 4
BauGB erfüllt.

117

Zur Vermeidung von Wiederholungen kann zunächst auf die vorstehenden
Ausführungen Bezug genommen werden.

118

Der Einwand der Klägerin, es fehle dem § 24 a LEPro die erforderliche
Kennzeichnung als Ziel der Raumordnung greift nicht durch.

119

Gemäß § 12 LPlG NRW werden die Grundsätze und Ziele der Raumordnung im
Landesentwicklungsprogramm sowie in den Raumordnungsplänen dargestellt.

120

Aus den vorstehenden Ausführungen unter II., 2.) ergibt sich bereits, dass diese
Vorgabe nach ihrem materiellen Gehalt keinesfalls nur als allgemeiner Grundsatz
sondern als konkretes Ziel der Raumordnung zu bewerten ist. Daher erweist es sich
als rechtlich unerheblich, dass § 24 a LEPro innerhalb des
Landesentwicklungsprogramms im Abschnitt III. „Allgemeine Ziele der Raumordnung
und Landesplanung für Sachbereiche" enthalten ist, ohne dass besonders kenntlich
gemacht wird, dass es sich bei § 24 a LEPro um ein (konkretes) Ziel der
Raumordnung handeln soll. Denn dem Erfordernis an die Rechtsklarheit, das in § 7
Abs. 1 Satz 3 ROG für Raumordnungspläne Ausdruck gefunden hat, wird durch die
Überschrift des III. Abschnittes im LEPro ausreichend Rechnung getragen. Einer
(noch) konkreteren Ziel-Kennzeichnung bedurfte es nicht.

121

4.)

122

In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen, kann dahin gestellt bleiben, ob
die 78. Änderung des Flächennutzungsplanes auch noch materielle
Abwägungsmängel in Bezug auf:

123

1. den zentralen Versorgungsbereich der Gemeinde I.,

124

2. die in der Gemeinde X1. zu erwartenden Umsatzumverteilungen in der
Warengruppe Bekleidung,

125

3. den zentralen Versorgungsbereich der Gemeinde N1. und

126

4. die eigene Innenstadt der Klägerin,

127

enthält.

128

Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167, 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO.

129