Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-22, Aktenzeichen 1 K 292/07
ECLI:DE:VGGE:2008:1022.1K292.07.00

Tenor

Der Bescheid des Polizeipräsidiums vom
28. Juli 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung vom 4. Januar 2007 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist als Hauptkommissarin beim Polizeipräsidium tätig.

3

Sie ist Miteigentümerin einer Wohnungseigentümergemeinschaft. Ein
anderer Miteigentümer wandte sich mit gegen Sie gerichteten Beschwerden
an das Polizeipräsidium.

4

Durch Bescheid vom 28. Juli 2006 erging gegenüber der Klägerin eine
abschließend so bezeichnete „allgemeine Pflichtmahnung" seitens des
Polizeipräsidiums unterzeichnet vom Polizeipräsidenten. Darin wurde der
Klägerin u. a. mitgeteilt: Durch die Eingaben sei die Behörde auf verschiedene
Verhaltens- und Vorgehensweisen der Klägerin aufmerksam gemacht
worden. Konkret sei diesbezüglich durch bemängelt worden, dass sie sich bei
Auseinandersetzungen regelmäßig auf ihren Status als Polizeibeamtin
berufen habe. In diesem Zusammenhang sei durch zudem ein Schriftstück
vorgelegt worden, aus welchem sich der Verdacht ergebe, dass sie ihren
Status als Polizeivollzugsbeamtin auch für ihre persönlichen Interessen zur
Erlangung diverser (privatbenötigter) Informationen ausgenutzt habe. Ferner
ergebe sich aus diesen Unterlagen, dass sie in der Vergangenheit (konkret in
den Jahren 1995 und 1996) wiederholt dienstliche Faxanschlüsse und -geräte
zur Erledigung ihres privaten Schriftverkehrs mit der Immobilienverwaltung
Wagner benutzt habe. Außerdem habe der Beschwerdeführer im
Zusammenhang mit einem Einbruch bei ihren Nachbarn sein Unverständnis
hinsichtlich ihres polizeiuntypischen und bürgerunfreundlichen Verhaltens
zum Ausdruck gebracht. Grundsätzlich wären diese beschriebenen
Verhaltensweisen geeignet, den Anfangsverdacht eines begangenen
Dienstvergehens auf Grund wiederholter Verstöße gegen die ihr obliegenden
Dienstpflichten zu begründen. Diese Pflichtverstöße würden vom Grundsatz
her die Einleitung eines Disziplinarverfahrens rechtfertigen. Aufgrund der
unpräzisen Zeitangaben sowie der Tatsache, dass einige „zeitliche
Verfehlungen" bereits 1995 und 1996 begangen worden seien und damit dem
Verfolgsverbot unterlägen, sei die Einleitung eines Verfahrens nach § 17 Abs.
2 des Landesdisziplinargesetzes Nordrhein-Westfalen (LDG) nicht mehr
zulässig. Ungeachtet dieses disziplinaren Verfolgungsverbotes erscheine es
jedoch erforderlich, die Klägerin noch einmal ausdrücklich an die ihr gemäß §
55 ff. LBG obliegenden Dienstpflichten zu erinnern und sie zu einer künftigen
Berücksichtigung dieser Dienstpflichten aufzufordern, da das bekannt
gewordene Verhalten der Klägerin durch den Polizeipräsidenten ausdrücklich
missbilligt werde. In diesem Zusammenhang weise er rein informativ darauf
hin, dass eine erneute Zuwiderhandlung gegen die bestehenden
Dienstpflichten künftig die unmittelbare Einleitung eines Disziplinarverfahrens
nach sich ziehen werde.

5

Ferner führte der Polizeipräsident in dem Bescheid aus: Den Hinweis der
Rechtsanwältin im Rahmen einer gerichtlichen Auseinandersetzung, ein
Vermerk in den Personalakten führe dazu, dass die Klägerin bei
Beförderungen nicht berücksichtigt werde, habe er mit einem gewissen
Befremden zur Kenntnis genommen, da diese Behauptung in keiner Weise
den tatsächlichen Gegebenheiten entspreche. Lediglich in den Sachakten
„Eingaben und Beschwerden" sowie „Formlose disziplinäre
Verwaltungsermittlungen" befinde sich jeweils ein abgeschlossener Vorgang,
der mit der Klägerin in Verbindung zu bringen sei. Da die betreffenden
Vorgänge jeweils abgeschlossen seien, ohne dass ein konkretes
Fehlverhalten der Klägerin festzustellen wäre, sei eine Heranziehung
derartiger Vorgänge für Personalentscheidungen nicht mehr möglich bzw.
nicht mehr zulässig. Auf Grund dessen sei auch keiner dieser Vorgänge im
Rahmen der Klägerin betreffender Personalentscheidungen hinzugezogen
worden. Da die Angaben der Rechtsanwältin nur auf Aussagen der Klägerin
zurückgeführt werden könnten, fordere er sie auf, ihre Angaben und
Aussagen richtig zu stellen und künftig derartige Behauptungen zu
unterlassen.
Abschließend teilte der Polizeipräsident mit, dass es sich bei der Verfügung
um eine allgemeine Pflichtenmahnung handele, die nicht in die Personalakte
aufgenommen werde, sondern ausschließlich zu den Sachakten gelange. In
Anbetracht der festgestellten Pflichtverstöße behalte er sich jedoch vor ggfs.
bei einem erneuten dienstpflichtwidrigen Verhalten der Klägerin hierauf
zurückzugreifen.

6

Mit Schreiben vom 13. Oktober 2006 legte die Klägerin Widerspruch ein,
zu dessen Begründung sie u. a. Folgendes ausführte: Das
Missbilligungsschreiben des Polizeipräsidiums sei ohne ihre vorherige
Anhörung erfolgt und verletze daher ihr Recht auf rechtliches Gehör.
Dienstpflichtverstöße seien darüber hinaus nicht gegeben. In dem
Missbilligungsschreiben werde selbst festgestellt, dass die benannten
Vorgänge dem Verfolgungsverbot unterlägen. Deshalb sei es schon
unzulässig und rechtswidrig, ihr eine Dienstpflichtverletzung vorzuwerfen. Da
nach § 16 LDG auf einen Verweis nach zwei Jahren und auf eine Geldbuße
und die Kürzung der Dienstbezüge nach drei Jahre nicht mehr rückgegriffen
werden dürfe, könne der Polizeipräsident nicht, wie in seinem Schreiben vom
28. Juli 2006 angekündigt, hier auf Pflichtverstöße fünf Jahre lang
zurückgreifen. Denn dann würde sie schlechter gestellt als jemand, gegen
den eine Disziplinarmaßnahme verhängt worden sei. Inhaltlich solle nicht auf
die ihr gemachten Vorwürfe eingegangen werden. Lediglich hinsichtlich des
Vorfalls „Wohnungstür" sei angemerkt, dass sie zum Zeitpunkt des
Wohnungseinbruchs bei ihren Nachbarn im Juni 1998 in Urlaub gewesen sei.
Sie habe später lediglich den Austausch der Tür registriert, ohne den Grund
zu kennen und sich daher zu Recht an den Hausverwalter gewandt.

7

Mit Bericht vom 21. November 2006 legte das Polizeipräsidium den
Widerspruch der Klägerin der Bezirksregierung vor. Darin wurde u. a.
ausgeführt: Aus den vorgelegten Unterlagen sei ersichtlich geworden, dass
die Klägerin in der Vergangenheit wiederholt dienstliche Telefon- und
Faxgeräte zur Erledigung ihres privaten Schriftverkehrs mit dem
seinerzeitigen Verwalter der Eigentumswohnanlage genutzt hätte. Die
Vorgänge, die der Beschwerdeführer der Behörde zur Kenntnis gegeben
habe, seien von dieser bewertet worden. Über diese Bewertung sei die
Klägerin schließlich mit Verfügung vom 28. Juli 2006 in Kenntnis gesetzt
worden. Gleichzeitig sei die Angelegenheit zum Anlass genommen worden,
die Klägerin im Wege einer allgemeinen Pflichtmahnung zur künftigen
Beachtung der bestehenden Dienstpflichten anzuhalten. Ferner sei sie darauf
aufmerksam gemacht worden, dass das von ihr gezeigte Verhalten durch die
Behörde ausdrücklich missbilligt werde. Eine Missbilligung im Sinne des § 6
LDG sei jedoch nicht ausgesprochen worden.

8

Den Widerspruch wies die Bezirksregierung durch Widerspruchsbescheid
vom 4. Januar 2007 zurück. Wörtlich heißt es dazu: „... den erhobenen
Widerspruch gegen die mit Verfügung des Polizeipräsidiums vom 28.07.2006
ausgesprochene Missbilligung weise ich hiermit als unbegründet zurück."
Ferner wird darin u.a. ausgeführt: Die Auffassung der Klägerin, die
festgestellten Dienstpflichtverstöße könnten wegen bestehender
Verfolgungsverjährung nicht festgestellt werden, sei unzutreffend. Die
Verfolgungsverjährung beziehe sich auf die Verfolgung der jeweiligen
Vergehen mit der Folge, dass kein Disziplinarverfahren eingeleitet werden
dürfe. Davon sei die Feststellung, ob ein Dienstvergehen vorliege, jedoch
nicht berührt. Da aufgrund der dem Polizeipräsidium vorliegenden Unterlagen
auch ohne Durchführung weitergehender Ermittlungen zweifelsfrei festgestellt
werden konnte, dass die Klägerin dienstliche Telefon- und Faxgeräte für
private Zwecke genutzt habe, stelle bereits dieser Sachverhalt ein
Dienstvergehen dar. Das Polizeipräsidium habe die Angelegenheit zum
Anlass genommen, die Klägerin im Wege einer allgemeinen
Pflichtenmahnung zur zukünftigen Beachtung der bestehenden
Dienstpflichten anzuhalten. Das von ihr gezeigte Verhalten sei ausdrücklich
missbilligt worden. Die ausgesprochene Missbilligung sei nicht aufgrund des
Disziplinargesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen ergangen. § 6 Abs. 1
LDG stelle hierzu fest, dass missbilligende Äußerungen, die nicht
ausdrücklich als Verweis bezeichnet würden, keine Disziplinarmaßnahmen
seien. Ferner habe das Polizeipräsidium ausdrücklich festgestellt, dass die
allgemeine Pflichtenmahnung nicht zur Personalakte genommen werde,
sondern ausschließlich in die Sachakten gelange. Dort seien sie nach den
allgemeinen Aktenaufbewahrungsfristen fünf Jahre aufzubewahren. Sollte es
zukünftig zu einem dienstpflichtwidrigen Verhalten der Klägerin kommen, so
wäre ein Rückgriff auf diese Akten jedoch nicht zulässig. Es
könnte lediglich die Feststellung getroffen werden, dass gegenüber der
Klägerin bereits einmal eine allgemeine Pflichtenmahnung ausgesprochen
worden sei.

9

Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben, zu deren Begründung sie über
ihr bisheriges Vorbringen hinaus u. a. vorträgt: Sofern der
Widerspruchsbescheid behaupte, sie habe dienstliche Telefon- und Faxgeräte
für private Zwecke benutzt, so sei insoweit auszuführen, dass diese Nutzung
bis zum 15. Dezember 2003 unter bestimmten Voraussetzungen bei der
Behörde erlaubt gewesen sei. Bei notwendigen Privatgesprächen sei es
zulässig gewesen, über eine Vorwahl im Telefonsystem eine Amtsleitung frei
schalten zu lassen. Die entstandenen Telefongebühren seien dann durch die
Verwaltung dem jeweils benutzten Nebenanschluss zugeordnet und
entsprechend abgerechnet worden. Das Verfahren sei von ihr immer
eingehalten und die Gebühren entrichtet worden. Die auf den Dienststellen
vorhandenen Faxgeräte seien nach dem oben beschriebenen Verfahren
entsprechend bedient worden. Eventuelle private Benutzungen der Faxgeräte
seien jeweils dem Dienststellenleiter mitgeteilt worden, dem dann später die
Abrechnung für den Faxanschluss zugegangen sei. Durch den
Dienststellenleiter seien dann die entsprechend vermerkten Gebühren bei den
betreffenden Benutzern eingesammelt und bei der Verwaltung insgesamt
beglichen worden. Auch insoweit habe sie sich strikt an die Vorgaben
gehalten. Auch belege allein die Angabe von Faxadresse und
Telefonnummern in mehreren Schreiben an die Immobilienverwaltung noch
nicht, dass diese auch tatsächlich benutzt worden seien. Ihr Verhalten sei
auch von ihrem damaligen Dienststellenleiter niemals beanstandet worden.
Dieser hätte einen Missbrauch sicher bemerken müssen. Tatsächlich sei die
Korrespondenz mit dem Immobilienverwalter fast ausschließlich auf dem
Postweg geführt worden.

10

Die Klägerin beantragt,

11

den Bescheid des Polizeipräsidiums vom
28. Juli 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung vom 4. Januar 2007 aufzuheben.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Zur Begründung wiederholt er zunächst den Inhalt der angegriffenen
Bescheide. Darüber hinaus macht er geltend: Da keine schriftliche
Missbilligung im Sinne von § 6 LDG ausgesprochen worden sei, sei auch
keine Anhörung der Klägerin vor Erlass der Maßnahme erforderlich gewesen.
Eine solche Anhörung wäre erst bei einer Aufnahme in die Personalakten
geboten gewesen. Diese war und sei jedoch in der zugrunde liegenden
Angelegenheit nicht beabsichtigt. Der angesprochene Rückgriff auf den
Vorgang solle nur verdeutlichen, dass für den Fall einer erneuten
Zuwiderhandlung lediglich die Feststellung getroffenen worden sei, dass
bereits in der Vergangenheit (d. h. innerhalb des
Aktenaufbewahrungszeitraums von fünf Jahren) schon einmal eine
Dienstpflichtverletzung bekannt geworden sei und somit aufgrund des
Wiederholungsfalles eine kritische Überprüfung der Angelegenheit angezeigt
sei. Beabsichtigt sei nicht eine Ahndung der Altvorgänge gewesen. Soweit die
Klägerin die Praxis des privaten Telefonierens bei dem Polizeipräsidium
darstelle, werde diese Verfahrensweise behördlicherseits nicht in Frage
gestellt. Ebenso wenig werde beanstandet, dass die Klägerin private
Telefonate und Faxe über dienstliche Leitungen geführt bzw. versandt habe,
da diesbezüglich zu ihren Gunsten unterstellt werde, dass sie sich mit der
entsprechenden Privatnummer eingewählt und anschließend die Gebühren
entrichtet habe. Beanstandet werde hingegen, dass im Rahmen des privaten
Schriftverkehrs mit dem Verwalter wiederholt die dienstlichen
Telefonnummern und Faxanschlüsse genannt worden seien. Dieses
Verhalten stehe im Widerspruch zu der betreffenden Dienstanweisung, die
verlange, dass durch das Führen von Privatgesprächen der Dienstbetrieb
nicht beeinträchtigt werde. Eine Klärung der damaligen Streitigkeiten mit der
Immobilienverwaltung wäre nur im Rahmen umfangreicher Gespräche und
Korrespondenzen möglich gewesen, wie die vorliegenden Unterlagen bereits
belegten. Durch das Führen langwieriger Privatgespräche wäre jedoch nicht
nur ein nicht unerheblicher Teil der Arbeitszeit in Anspruch genommen
worden, sondern auch dienstliche Telefonanschlüsse unnötig lange blockiert
worden. Auch der regelmäßige Empfang privater Faxe hätte zu einer nicht
unerheblichen Beeinträchtigung des Dienstbetriebs in Anbetracht der wenigen
zum damaligen Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Faxgeräte geführt.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf
den Inhalt der Gerichtsakte, der Personalakten der Klägerin (3 Bde) und der
Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Klage hat Erfolg.

18

Für die auf Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums vom 28.
Juli 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
vom 4. Januar 207 gerichtete Klage ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
Die in diesen Bescheiden gegenüber der Klägerin ausgesprochene
Pflichtenmahnung stellt keinen Verweis im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 LDG
dar. Da es sich vielmehr um eine Missbilligung und damit um eine der in § 6
Abs. 1 Satz 2 LDG genannten Maßnahmen unterhalb von
Disziplinarmaßnahmen handelt, ist nicht der Rechtsweg zu den
Disziplinargerichten gegeben.

19

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Beschluss vom 17. März 1967
- W 8/63 - OVGE 23, 118 ff.; siehe auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4.
Dezember 1998 - 2 A 11514/98 -, DVBl. 1999, 330 ff.

20

Die von der Klägerin erhobene Klage ist als Anfechtungsklage zulässig.
Bei dem Schreiben des Polizeipräsidenten in seiner Eigenschaft als
Dienstvorgesetzter der Klägerin vom 28. Juli 2006 handelt es sich um einen
Verwaltungsakt.

21

Allerdings kann nicht allein daraus, dass die Bezirksregierung über den
Widerspruch der Klägerin durch mit Rechtsmittelbelehrung versehenem
Widerspruchsbescheid entschieden hat, der Schluss auf den
Verwaltungsaktscharakter der Maßnahme vom 28. Juli 2006 gezogen werden,
da zum damaligen Zeitpunkt noch gemäß § 126 Abs. 3 BRRG auch vor
Erhebung von Leistungs- und Feststellungsklagen durch einen Beamten ein
Vorverfahren durchzuführen war.

22

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom
2. März 2006 - BVerwG 2 C 3.05 - in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des
Bundes und der Länder, ES/B1I.4 Nr. 26.

23

Das Schreiben erfüllt jedoch inhaltlich die Merkmale, die an einen
Verwaltungsakt im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(VwVfG) zu stellen sind. Nach Erhebung des der Behörde durch den
ehemaligen Mitwohnungseigentümer der Klägerin zur Kenntnis gebrachten
Sachverhalts und der entsprechenden Bewertung als dienstpflichtwidriges
Verhalten im Rahmen disziplinarer Verwaltungsermittlungen hat der
Polizeipräsident in dem genannten Schreiben als Rechtsfolge gegenüber der
Klägerin eine Pflichtenmahnung in der Form einer schriftlichen Missbilligung
ausgesprochen.

24

Verwaltungsaktqualität offengelassen von Verwaltungs-gerichtshof
Baden-Württemberg (VGH Bad-Württ.), Urteil vom 20. Oktober 1993 - 4 S
697/92 -, juris; Verwaltungsakt bejahend: Weiß, Gesamtkommentar
Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), Disziplinarrecht des Bundes und der
Länder,
M § 6 BDG Rdnr. 30.

25

Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Der Bescheid des
Polizeipräsidiums vom 28. Juli 2006 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung vom 4. Januar 2007 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1
VwGO).

26

Der Bescheid vom 28. Juli 2006 beinhaltet eine Missbilligung des
Verhaltens der Klägerin, das durch den Beschwerdeführer an die Behörde
herangetragen worden ist. Dies gilt unabhängig davon, dass der Bescheid die
getroffene Maßnahme als allgemeine Pflichtenmahnung kennzeichnet und
das Polizeipräsidium in seinem Vorlagebericht zum Widerspruch der Klägerin
vom 21. November 2006 an die Bezirksregierung ausführt, vorliegend sei eine
schriftliche Missbilligung im Sinne des LDG nicht ausgesprochen worden.

27

Siehe dazu Weiß, GKÖD, aaO, Rdnr. 29: „in der Praxis beliebte „Tarnung"
einer gewollten Missbilligung".

28

Für die Bewertung, was ein Dienstvorgesetzter mit seiner Maßnahme
beabsichtigt, ist nicht dessen Bewertung maßgeblich, sondern entscheidend
ist allein ihr sachlicher Inhalt. Andernfalls hätte es der Dienstvorgesetzte in
der Hand, z. B. durch Verneinung des Charakters einer Maßnahme als
Disziplinarmaßnahme den Rechtsweg zu den Disziplinargerichten zu
verhindern.

29

Vgl. BVerwG, Beschluss des 2. Disziplinarsenats vom
5. September 1967 - II DV 2.67 -, BVerwGE 33, 34 (35).

30

Der Charakter der Maßnahme als Missbilligung ergibt sich schon alleine
aus der seitens des Polizeipräsidiums in der Verfügung vom 28. Juli 2006
gewählten Formulierung, dass das aufgrund des Schreibens bekannt
gewordene Verhalten der Klägerin durch den Polizeipräsidenten „ausdrücklich
missbilligt wird". Dieser objektive Aussagegehalt der Verfügung als
Missbilligung wird bestätigt durch das Verständnis der Bezirksregierung von
dem Inhalt dieser Verfügung. Von seiner Wortwahl her geht die
Bezirksregierung von dem eindeutigen Vorliegen einer Missbilligung aus. So
spricht sie im Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2007 davon, dass es sich
um den Widerspruch der Klägerin gegen die Missbilligung durch das
Polizeipräsidium handele. Ferner wird der von der Klägerin erhobene
Widerspruch gegen die mit Verfügung des Polizeipräsidiums vom 28. Juli
2006 ausgesprochene Missbilligung als unbegründet zurückgewiesen. Auch
im weiteren Verlauf der Begründung des Widerspruchsbescheides ist immer
wieder von der ausgesprochenen Missbilligung die Rede.

31

Ob es sich dabei um eine sogenannte „qualifizierte Missbilligung" oder um
eine „einfache Missbilligung" handelt, ist für die weitere Beurteilung der
Rechtmäßigkeit der Maßnahme ohne Belang. Es spricht einiges dafür, dass
es sich objektiv gesehen um eine „qualifizierte Missbilligung" handelt. Eine
solche liegt immer dann vor, wenn dem Beamten Vorhaltungen gemacht
werden, die den Vorwurf eines Dienstvergehens beinhalten, ohne das daraus
aber dienstordnungsrechtliche Konsequenzen gezogen werden.

32

Siehe dazu OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Oktober 1994 - 2 A
10721/94 -, NVwZ-RR 1995, 342.

33

In der Verfügung vom 28. Juli 2006 hat das Polizeipräsidium die
Feststellung getroffen, dass die der Behörde bekannt gewordenen
Verhaltensweisen grundsätzlich geeignet wären, den Anfangsverdacht eines
Dienstvergehens aufgrund wiederholter Verstößen gegen die der Klägerin
obliegenden Dienstpflichten darzustellen. Es wurde ein Verstoß gegen die
Gehorsamspflicht nach § 58 Satz 3 LBG sowie ein Verstoß gegen die
Wohlverhaltens- und Würdigkeitspflicht gemäß § 57 LBG festgestellt. Diese
Pflichtverstöße würden vom Grundsatz her auch die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens rechtfertigen. Nur im Hinblick auf das Verfolgungsverbot
sei die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gemäß § 17 Abs. 2 LDG nicht
mehr zulässig.

34

Davon unterscheidet sich die einfache Missbilligung, die sich kritisch,
ermahnend oder belehrend mit dem Verhalten eines Beamten
auseinandersetzt, ohne disziplinarrechtliche Vorwürfe zu erheben.

35

Siehe dazu ebenfalls OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
18. Oktober 1994, aaO.

36

Für den Rechtsschutz von Bedeutung ist hingegen, ob die Missbilligung
nach ihrem sachlichen Inhalt und Zweck stärker auf den Bereich des Amtes
oder auf das Dienstverhältnis ausgerichtet ist. Geht es dem
Dienstvorgesetzten in erster Linie darum, im Interesse einer zukünftigen
Optimierung der Verwaltung auf Defizite in den zurückliegenden
Verwaltungsabläufen aufmerksam zu machen, dann bewegen sich die
betreffenden Hinweise in der Sphäre des Amtes. Verwaltungsgerichtlicher
Rechtsschutz steht dem Beamten nicht zu.

37

Erschöpft sich die Missbilligung hingegen in Vorhaltungen gegenüber dem
Bediensteten, dann liegt daran tendenziell ein Angriff gegen die persönliche
Rechtsstellung des Beamten, so dass er in subjektiven Rechten beeinträchtigt
wird mit der Folge, dass er dagegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in
Anspruch nehmen kann.

38

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28. Oktober 1994, aaO.

39

So verhält es sich vorliegend: der Klägerin wird nicht nur die Nutzung
dienstlicher Fax- und Telefongeräte für private Zwecke zum Vorwurf gemacht,
sondern auch der Vorwurf polizeiuntypischen und bürgerunfreundlichen
Verhaltens in ihrem privaten Umgang mit Nachbarn.

40

Die mit Verfügung vom 28. Juli 2006 ausgesprochene Missbilligung ist
rechtswidrig.

41

Der von der Klägerin gerügte formelle Fehler der unterbliebenen
Anhörung, die nach § 28 Abs. 1 VwVfG vor Erlass der Maßnahme hätte
durchgeführt werden müssen, ist nach Durchführung des
Widerspruchsverfahrens geheilt.

42

Der Bescheid vom 28. Juli 2006 ist jedoch materiell rechtswidrig, da er
nicht den Anforderungen an die inhaltlich hinreichende Bestimmtheit eines
Verwaltungsakts gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG genügt. Die ausgesprochene
Maßnahme ist in sich inhaltlich widersprüchlich. Für die von der Verfügung
betroffene Klägerin wird nicht eindeutig erkennbar, welche Maßnahme ihr
gegenüber verhängt wird. Es bleibt unklar, ob eine allgemeine
Pflichtenmahnung oder eine Missbilligung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2
LDG ausgesprochen wird. Insbesondere die Art der verhängten Maßnahme
muss für den betroffenen Beamten eindeutig erkennbar sein, da sich daraus
der Schweregrad des Einschreitens des Dienstvorgesetzten ergibt. Dieser
wiederum hat Einfluss auf das zukünftige Verhalten des angesprochenen
Beamten. Dies gilt insbesondere dann, wenn eine Maßnahme beabsichtigt ist,
die auf der Ebene unterhalb einer Disziplinarmaßnahme anzusiedeln ist und
deshalb bei zukünftigem Pflichtenverstoß die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens droht.

43

Während in der Verfügung selbst das Verhalten der Klägerin ausdrücklich
missbilligt wird, spricht gegen den Charakter der Maßnahme als schriftliche
Missbilligung, dass die Verfügung gleichzeitig die Ausführungen enthält, es
handele sich um eine allgemeine Pflichtenmahnung, die nicht in die
Personalakten aufgenommen wird. Ebenso ist im Vorlagebericht an die
Bezirksregierung die Rede davon, es sei keine schriftliche Missbilligung im
Sinne des LDG ausgesprochen worden. Ferner solle die Verfügung nicht zu
den Personalakten der Klägerin genommen werden. Selbst eine einfache
missbilligende Äußerung eines Dienstvorgesetzten, mit der schriftlich das
Verhalten eines Beamten beanstandet wird und durch die er zu künftigem
korrekten Verhalten bewegt werden soll, ist aber, auch ohne das
Disziplinarrecht angewandt wurde, zu den Personalakten zu nehmen.

44

Vgl. Schütz/Maiwald, aaO, § 102 LBG, Rdnr. 44; Weiß, GKÖD, aaO,
Rdnr. 30; siehe auch VGH Bad-Württ., Urteil vom 20. Oktober 1993, aaO.

45

Insoweit wird auch keine Klarheit durch den Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung vom 4. Januar 2007 erzielt. Zwar qualifiziert er das
Schreiben des Polizeipräsidiums vom 28. Juli 2006 ausdrücklich als
Missbilligung, jedoch belässt auch er es ausdrücklich bei dem Hinweis, die
Maßnahme werde nicht in die Personalakten der Klägerin aufgenommen, so
dass weiterhin der Charakter der Maßnahme als schriftliche Missbilligung in
Frage gestellt wird.

46

Auch hinsichtlich des beabsichtigten Rückgriffs ist die Verfügung vom 28.
Juli 2006 zu unbestimmt. Im Anschluss an die Erklärung, dass die Verfügung
ausschließlich zu den Sachakten genommen wird, behält sich das
Polizeipräsidium weiter vor, gegebenenfalls bei einem erneuten
dienstpflichtwidrigen Verhalten der Klägerin darauf zurückzugreifen. Insoweit
fehlt es an einer bestimmten Regelung dahin, ob die inhaltlichen Vorwürfe
einer erneuten Überprüfung unterzogen werden sollen, oder ob nur der
Umstand, dass bereits einmal eine Missbilligung gegenüber der Klägerin
ergangen ist, Berücksichtigung finden soll. Diesbezüglich ist aber eine Heilung
durch die Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung vom 4.
Januar 2007 eingetreten. Dieser Bescheid stellt ausdrücklich klar, da bei
einem dienstpflichtwidrigen Verhalten in der Zukunft ein Rückgriff auf die
Akten des disziplinaren Verwaltungsermittlungsverfahrens nicht zulässig
wäre, es könnte nur die Feststellung getroffen werden, dass gegenüber der
Klägerin bereits einmal eine allgemeine Pflichtenmahnung ausgesprochen
wurde.

47

Unabhängig von dem eingangs dargestellten Aspekt der Bestimmtheit ist
die Verfügung des Polizeipräsidiums vom 28. Juli 2006 auch deshalb
rechtswidrig und daher aufzuheben, weil der Beklagte im Laufe des
gerichtlichen Verfahrens nicht mehr im vollem Umfang an den der Klägerin in
der Verfügung zur Last gelegten Vorwürfen festhält, sondern durch einen
neuen Vorwurf ersetzt. Während der Bescheid vom 28. Juli 2006 sowie der
Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2007 den Vorwurf enthalten, die
Klägerin habe in der Vergangenheit (konkret in den Jahren 1995 und 1996)
wiederholt dienstliche Faxanschlüsse und Faxgeräte zur Erledigung ihres
privaten Schriftverkehrs genutzt, wird nunmehr nicht mehr auf die private
Nutzung abgestellt. Vielmehr räumt der Beklagte die von der Klägerin
dargestellte Praxis des privaten Telefonierens und die Benutzung der
dienstlichen Faxgeräte für Privatzwecke ein. Der Klägerin gegenüber wird ein
neuer Vorwurf erhoben. Es wird ihr der Umfang der Nutzung zum Vorwurf
gemacht. Das regelmäßige Empfangen privater Faxe hätte insbesondere in
Anbetracht der wenigen zum damaligen Zeitpunkt zur Verfügung gestandenen
Faxgeräte zu einer nicht unerheblichen Beeinträchtigung des Dienstbetriebes
geführt. Ebenso verhalte es sich im Hinblick auf die private Nutzung der
Telefongeräte. Diese stehe im Widerspruch zu der Dienstanweisung, dass
durch das Führen von Privatgesprächen der Dienstbetrieb nicht beeinträchtigt
werden dürfe. Durch das Führen langwieriger Privatgespräche wäre jedoch
nicht nur ein nicht unerheblicher Teil der Arbeitszeit in Anspruch genommen
worden, sondern auch dienstliche Telefonanschlüsse unnötig lang blockiert
worden.

48

Ein solches Auswechseln der einer Missbilligung zugrunde liegenden
Vorwürfe im laufenden Verfahren ist jedoch unzulässig. Der die Missbilligung
tragende Vorwurf muss vielmehr bei Ausspruch der Maßnahme
feststehen.

49

Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 7. Dezember 2006
- 80 A 14.04 -, juris.

50

Der neue Vorwurf war jedoch nicht Gegenstand der disziplinaren
Verwaltungsermittlungen des Polizeipräsidiums, sondern wurde erst erhoben
nachdem die Klägerin Ausführungen zu der Praxis der privaten Nutzung
dienstlicher Telefon- und Faxanschlüsse beim Polizeipräsidium in dem hier
maßgeblichen Zeitraum gemacht hatte.

51

Abgesehen davon sind zu diesem der Klägerin nunmehr zu Last gelegten
Lebenssachverhalt weder vor Erlass der Verfügung vom 28. Juli 2006 noch
während des Widerspruchs- und Klageverfahrens seitens des
Polizeipräsidiums Ermittlungen angestellt worden. Der Umfang der privaten
Nutzung von Telefon- und Faxgeräten ist vielmehr rein spekulativ. Angesichts
dieses vom Dienstvorgesetzten unzureichend konkretisierten Vorwurfs ist es
nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, durch Aufklärung im gerichtlichen
Verfahren einen Sachverhalt zu ermitteln, der geeignet ist, die Missbilligung
hinreichend zu untermauern.

52

Vgl. VG Berlin, Beschluss vom 7. Dezember 2006, aaO.

53

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.

54