Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-11-23, Aktenzeichen 6 K 2145/10

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 26.07.2010 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert für das Verfahren wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag des Antragstellers,

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die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 26.07.2010, mit welcher ihm als Rechtsanwalt die Übernahme von Mandaten gegen die ... untersagt wurde, wiederherzustellen,

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ist statthaft (§ 80 Abs. 5 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO) und auch im Übrigen zulässig.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung einer Klage auf Antrag im Fall des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei dieser Entscheidung sind die Interessen des Antragstellers und die des Antragsgegners sowie auch betroffene Interessen der Allgemeinheit gegeneinander abzuwägen. Nach der jeweiligen Bedeutung, die den einzelnen Interessen zukommt, sind insbesondere auch die Erfolgsaussichten des Verfahrens in der Hauptsache zu berücksichtigen. Die vorzunehmende Interessenabwägung fällt hier zugunsten des Antragstellers aus. Dessen Interesse, von der sofortigen Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung des Antragsgegners. Es bestehen nämlich im vorliegenden Eilverfahren bei nur möglicher summarischer Prüfung erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung. Unter diesen Umständen besteht auch kein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung.

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Nach § 41 S. 2 BeamtStG i.V.m. § 88a LBG ist einem früheren Beamten mit Versorgungsbezügen, der nach Beendigung des Beamtenverhältnisses innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren außerhalb des öffentlichen Dienstes eine Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit aufnimmt, die mit seiner dienstlichen Tätigkeit in den letzten fünf Jahren vor Beendigung des Beamtenverhältnisses im Zusammenhang steht, diese Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit zu untersagen, wenn zu besorgen ist, dass durch sie dienstliche Interessen beeinträchtigt werden. Die Norm eröffnet auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen und auf der Tatbestandsseite keinen Beurteilungsspielraum bei der Frage, ob die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen besteht oder nicht. Letzteres unterliegt vielmehr der vollen Überprüfung durch das Gericht. Die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen besteht, wenn bei verständiger Würdigung der gegenwärtig erkennbaren Umstände unter Berücksichtigung der erfahrungsgemäß zu erwartenden Entwicklung eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen wahrscheinlich ist. Das ist dann der Fall, wenn ein vernünftiger Grund für die Annahme besteht, dass diese Entwicklung eintreten wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.1992 - 2 A 6/91 -, <juris>), wobei stets die konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls zu berücksichtigen sind. Es ist mit anderen Worten eine an den Umständen des Einzelfalls orientierte Gefahrenprognose vorzunehmen (vgl. VG Hannover, GB v. 15.03.2006 - 13 B 982/06 -, <juris>).

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Als zu schützende dienstliche Interessen sind zum einen der Schutz der derzeitigen Bediensteten vor Loyalitätskonflikten und zum anderen der Schutz des Ansehens der Verwaltung in der Öffentlichkeit in Betracht zu ziehen. Der frühere Dienstherr hat ein berechtigtes dienstliches Interesse daran, dass nicht auf Grund der früheren Autorität des Betroffenen insbesondere als Vorgesetzter Nachwirkungen auf die Amtsausübung der Bediensteten bestehen oder in der Öffentlichkeit jedenfalls dieser Eindruck entstehen könnte.

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Für die mit Blick auf diese Interessen des früheren Dienstherrn vorzunehmende Gefahrenprognose kommt der Frage, an welcher Stelle der Betroffene in der Verwaltungshierarchie seines früheren Dienstherrn eingeordnet war, ein ganz erhebliches Gewicht zu (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 06.06.1990 - 2 A 119/89 - <juris>). Je höher der Betroffene in der Verwaltungshierarchie seines früheren Dienstherrn stand, desto eher besteht bei typisierender Betrachtung die Wahrscheinlichkeit, dass die abzuwehrenden Beeinträchtigungen eintreten können, mit der Folge, dass die Grenzen eines auszusprechenden Tätigkeitsverbotes umso weiter gefasst sein müssen. Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Kammer der Auffassung, bei dem früheren Oberbürgermeister einer Stadt im Hinblick auf dessen rechtsanwaltliche Tätigkeit in Angelegenheiten, die gegen diese Kommune gerichtet sind oder an denen diese beteiligt ist, prinzipiell umfassend die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen des früheren Dienstherrn für gegeben zu erachten und damit den Tatbestand des § 41 BeamtStG i.V.m. § 88a LBG als erfüllt anzusehen. Denn bei typisierender Betrachtungsweise ist dem ehemaligen Verwaltungschef der höchste denkbare Grad an nachwirkender, die Amtsausübung der derzeitigen Bediensteten potenziell unsachgemäß beeinflussender Autorität zuzumessen (so auch: VG Hannover, GB. v. 15.03.2006 - 13 B 982/06 -, <juris>).

9

Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen sowie der gesetzlichen Vorgaben ist es dem Antragsteller nach Auffassung der Kammer grundsätzlich untersagt, Mandate in Rechtssachen wahrzunehmen, an deren Bearbeitung er in seiner Funktion als Oberbürgermeister der ... in den letzten fünf Jahren vor seinem Ausscheiden aus deren Dienst selbst beteiligt war. Weiter bestehen nach Auffassung der Kammer keine Zweifel daran, dass es dem Antragsteller auch untersagt ist, Mandate in Rechtsangelegenheiten zu übernehmen, in denen es um eine erstmalige Entscheidung der Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts oder im Bereich der Fiskalverwaltung geht. Der Antragsteller hat dem Regierungspräsidium Karlsruhe als zuständige Behörde (vgl. § 88a Abs. 3 S. 1 i.V.m. § 134 Nr. 4 LBG, § 119 S. 1 GemO) gem. § 41 S. 1 BeamtStG mit Schreiben vom 28.08.2009 seine Niederlassung als Rechtsanwalt in der ... mit den Tätigkeitsschwerpunkten öffentliches Recht, Arbeitsrecht, Baurecht angezeigt. Das Regierungspräsidium Karlsruhe sah im Hinblick hierauf keine Veranlassung, eine Untersagungsverfügung gemäß § 41 S. 2 BeamtStG i.V.m. § 88a LBG zu erlassen (vgl. E-Mail vom 18.08.2009 an die ...). Vielmehr vertrat das Regierungspräsidium Karlsruhe zu Recht die Auffassung, abzuwarten, ob sich der Antragsteller an die gesetzlichen Vorgaben des § 41 BeamtStG hält. Somit sah auch das Regierungspräsidium Karlsruhe allein in der Niederlassung des Antragstellers als Rechtsanwalt in der ... keinen Grund für eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen und für ein entsprechendes Tätigwerden. Der Antragsteller hat dementsprechend in der Folgezeit keine Mandate in Angelegenheiten übernommen, die nach der oben dargelegten Auffassung der Kammer ohne weiteres die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen begründen könnten. So hat er nach der sich im vorliegenden Eilverfahren darstellenden Sachlage weder Mandate übernommen, in denen er in seiner Funktion als Oberbürgermeister der ... vor seinem Ausscheiden selbst beteiligt war noch hat er Mandate in Rechtsangelegenheiten übernommen, in denen eine Entscheidung der Verwaltung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, z.B. im Baurecht, im Ausländerrecht oder im sonstigen Ordnungsrecht zu treffen war. Daher lag zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung keine Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen i.S.d. § 41 BeamtStG i.V.m. § 88a LBG vor und es gab auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller in Zukunft entsprechende Mandate übernehmen könnte.

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Der Antragsgegner hat vielmehr zum Anlass für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung eine vom Antragsteller als Anwalt übernommene Rechtsangelegenheit genommen, in der das Verhalten der ... maßgebend vom Oberbürgermeister bestimmt wurde. Der Antragsteller ist nämlich als Anwalt in einer Rechtssache tätig geworden, in der seine Ehefrau als Stadträtin der ... die Verletzung von Mitgliedschaftsrechten durch den Oberbürgermeister als Vorsitzender des Gemeinderates geltend gemacht hat. Angesichts der auch in der Öffentlichkeit hinreichend bekannten Entwicklung des Verhältnisses zwischen dem Antragsteller und dem derzeitigen Oberbürgermeister der ... ist aber die Annahme fernliegend, letzterer könne einer unsachgemäßen Beeinflussung seitens des Antragstellers zugunsten der von diesem vertretenen Interessen unterliegen bzw. in der Öffentlichkeit könne ein derartiger Eindruck entstehen. Die Kammer hält es für ausgeschlossen, dass der Oberbürgermeister der ... bei seiner Entscheidung über die geltend gemachten Antrags- und Informationsrechte der von dem Antragsteller vertretenen Stadträtin in einen Loyalitätskonflikt geraten könnte. Eine Besorgnis der Beeinträchtigung der durch die Regelung des § 41 BeamtStG geschützten dienstlichen Interessen, nämlich Schutz der derzeitigen Bediensteten vor Loyalitätskonflikten und Schutz des Ansehens der Verwaltung in der Öffentlichkeit, besteht in solchen Rechtsangelegenheiten aller Voraussicht nach nicht. Daher durfte der Antragsgegner diese Rechtsangelegenheit wohl auch nicht zum Anlass für die Prognose nehmen, dass auch zukünftig eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen wahrscheinlich ist. Somit dürfte die Mandatsübernahme in dieser Rechtsangelegenheit nach der sich im vorliegenden Eilverfahren darstellenden Sach- und Rechtslage es nicht rechtfertigen, die streitgegenständliche Untersagungsverfügung gem. § 41 BeamtStG i.V.m. § 88a LBG zu erlassen. Klarstellend weist die Kammer darauf hin, dass § 41 BeamtStG kein nachwirkendes allgemeines Mäßigungsgebot enthält und auch nicht eine ungestörte Verwaltungs-und Gremienarbeit schützt. Schutzzweck der Regelung ist, wie ausgeführt, allein der Möglichkeit bzw. dem Eindruck entgegenzuwirken, der frühere Bedienstete nutze spezifische, aus seiner früheren Amtsstellung gewonnene Einflussmöglichkeiten aus.

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Soweit dem Antragsteller darüber hinaus die Übernahme eines weiteren Mandats in einer Bußgeldsache vorgehalten wurde, fehlen in der angefochtenen Untersagungsverfügung konkrete Ausführungen sowohl zu dem zugrunde liegenden Sachverhalt als auch dazu, inwiefern durch die Übernahme eines Bußgeldmandats eine Besorgnis der Beeinträchtigung der dienstlichen Interessen i.S.d. § 41 BeamtStG i.V.m. § 88a LBG bestehen könnte. Auch die Antragserwiderung enthält hinsichtlich des Merkmals der „Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen“ keine Konkretisierung. Angesichts dessen kann im vorliegenden Eilverfahren bei nur möglicher summarischer Prüfung nicht davon ausgegangen werden, dass die Übernahme eines Bußgeldmandats einen hinreichenden Anlass für die zudem auch wesentlich weitergehende Untersagungsverfügung darstellt. Dies gilt umso mehr, als der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg unter Bezugnahme auf einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21.01.1976 (BVerfGE 41,231 <juris>) im Rahmen eines kommunalrechtlichen Vertretungsverbots für Rechtsanwälte in Bußgeldsachen die Möglichkeit, dass ein Rechtsanwalt, der gleichzeitig Gemeinderatsmitglied ist, diese Stellung zu einer unsachlichen Einflussnahme auf die Gemeindeverwaltung missbrauchen könnte, für den Ausspruch eines Vertretungsverbots als nicht ausreichend angesehen hat (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.03.1979 - I 745/78 -, <juris>).

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Nach allem bestehen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 26.07.2010. Im Rahmen der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenerwägung erlangen diese ein solches Gewicht, dass ein Wiederherstellen der aufschiebenden Wirkung der Klage geboten ist, zumal diese Bedenken bei der Bewertung der Frage, ob die von dem Antragsgegner angeführten Gründe für die Anordnung der sofortigen Vollziehung diese sachlich tragen, zu berücksichtigen sind. Auch diese Bewertung geht zu Ungunsten des Antragsgegners aus, weil Gründe, die Untersagungsverfügung trotz der angeführten Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit sofort vollziehen zu müssen, nicht gegeben sind.

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Der Antragsgegner hat, wie ausgeführt, nicht nachvollziehbar und substantiiert dargelegt, dass bisher durch den Antragsteller wahrgenommene Mandate Anlass zur Besorgnis gegeben hätten, dass dienstliche Interessen der ... beeinträchtigt werden und deshalb zu befürchten ist, dass sich solches bei einer weiteren Übernahme von Mandaten wiederholen würde. Die Kammer vermag keine konkreten Anhaltspunkte für eine derartige Besorgnis erkennen. Die Gefahr, dass der Antragsteller in Zukunft auch Mandate übernehmen könnte, bei denen die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen der Stadt Rastatt sich derart konkretisiert, dass der ausgesprochenen Untersagung - trotz der Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit - unmittelbar Geltung verschafft werden müsste, ist derzeit rein abstrakt. Sollte es zu einer Mandatsübernahme durch den Antragsteller in Rechtsangelegenheiten mit Bezug zur ... kommen, was der Antragsteller gem. § 41 S. 1 BeamtStG dem Regierungspräsidium Karlsruhe unverzüglich anzuzeigen hätte, wäre das Regierungspräsidium nicht gehindert, die sofortige Vollziehung der streitigen Verfügung erneut anzuordnen, wenn die konkrete Mandatsübernahme die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen der ... begründet. Damit ist dem öffentlichen Interesse des Antragsgegners, der Untersagungsverfügung „im Ernstfall“ sofort Geltung zu verschaffen, hinreichend Genüge getan. Dies gilt insbesondere für den Fall, dass der Antragsteller entgegen seiner bisherigen Haltung in Zukunft auch beabsichtigen sollte, Mandate in Rechtsangelegenheiten zu übernehmen, an deren Bearbeitung er in seiner Funktion als Oberbürgermeister der ... in den letzten fünf Jahren vor seinem Ausscheiden aus deren Dienst selbst beteiligt war bzw. in Rechtsangelegenheiten, in denen es darum geht, eine erstmalige Entscheidung der Verwaltung auf den Gebiet des öffentlichen Rechts oder im Bereich der Fiskalverwaltung herbeizuführen. Die Kammer weist vorsorglich darauf hin, dass in diesen Fällen aller Voraussicht nach eine Untersagungsverfügung mit Sofortvollzug gerechtfertigt wäre. Auch besteht nach § 41 S. 1 BeamtStG die - in der Vergangenheit wohl nicht in vollem Umfang befolgte - Pflicht des Antragstellers, die Übernahme von allen Mandaten mit Bezug zur ... unverzüglich dem Regierungspräsidium Karlsruhe anzuzeigen, um der Behörde die Möglichkeit zur Prüfung der Frage zu geben, ob die Wahrnehmung des Mandats mittels einer erneuten Anordnung der sofortigen Vollziehung verhindert werden muss. In Bezug auf die seitens des Antragsgegners angeführten zwei Mandate ist dagegen nicht ersichtlich, warum mit der Aufrechterhaltung der Anordnung der sofortigen Vollziehung die Übernahme von Mandaten in gleichliegenden Fällen abgewehrt werden müsste.

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Nach alledem war dem Antrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Die Streitwertfestsetzung folgt aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.