Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-22, Aktenzeichen 2 K 427/14
ECLI:DE:VGK:2014:0422.2K427.14.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung abwenden gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin beantragte am 10. Oktober 2013 beim Bauaufsichtsamt der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für das Vorhaben „Nutzungsänderung eines bestehenden Ladenlokals im EG in eine Lebensmitteleinzelhandelsfläche (ca. 130 m²) ohne bauliche Änderungen im EG – Abtrennung des Kellerbereichs als Lagerfläche mit einer T30 Türe“ auf dem Grundstück Gemarkung L. , Flur 00, Flurstück 0000/0 (postalische Anschrift: C. Straße 000 in L. ). In den Bauvorlagen wird die postalische Anschrift des Baugrundstücks mit „C. Straße 000a“ angegeben.

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Am 4. Dezember 2013 fand unter Beteiligung der Ämter 63 (Bauaufsicht) und 37 (Berufsfeuerwehr) eine Besprechung zum Brandschutz statt, in der es inhaltlich um den zweiten Rettungsweg ging. Mit Bescheid vom selben Tage erteilte die Beklagte der Klägerin unter dem Aktenzeichen 00/000/0000/0000 die beantragte Baugenehmigung. Zur Sicherung des zweiten Rettungsweges versah die Beklagte die Baugenehmigung mit entsprechenden Nebenbestimmungen und Grüneintragungen.

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Ebenfalls am 4. Dezember 2013 zeigte die Klägerin der Beklagten an, dass mit der Ausführung des genehmigten Vorhabens am 5. Dezember 2013 begonnen werde. Einen Tag später zeigte die Klägerin der Beklagten an, dass das genehmigte Vorhaben noch am selben Tage fertiggestellt sein werde.

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Am 11. Dezember 2013 fertigte ein Außendienstmitarbeiter der Beklagten zwei Lichtbilder von den Räumlichkeiten im Erdgeschoss. Mit Schreiben vom 13. Dezember 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zur Rücknahme der Baugenehmigung an. Die Baugenehmigung sei rechtswidrig und hätte so nicht ergehen dürfen, weil sie gegen die §§ 63 Abs. 1 (rückwärtiger eingeschossiger Anbau sei nicht genehmigt), 31 Abs. 4 (Öffnung in der Gebäudeabschlusswand zum Flurstück 0000/0) und 35 Abs. 7 (Oberlichter im rückwärtigen Anbau seien nicht in F90 hergestellt bzw. wiesen nicht den erforderlichen Abstand auf) BauO NRW verstießen. Zudem sei die Baugenehmigung unbestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, denn im Antragsformular sei nur von Einzelhandel die Rede, während in der Betriebsbeschreibung auch der Ausschank von Getränken angegeben werde. Ferner sei das Vorhabengrundstück in den Bauvorlagen fälschlich mit „C. Straße 000a“ angegeben. Auch fehlten Bauvorlagen, nämlich Ansichten und Schnitte. Schließlich enthalte der Grundriss keine Angaben zur Feuerwiderstandsklasse der Bauteile, insbesondere der Trennung vom Treppenhaus zur Nutzungseinheit. Die Klägerin erhielt Gelegenheit, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen bis zum 17. Dezember 2013 zu äußern.

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In einer E-Mail vom 17. Dezember 2013 bat die Klägerin um einen Gesprächstermin und gab an, dass in den Räumlichkeiten aktuell keine Bauarbeiten stattfänden.

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Mit Bescheid vom 18. Dezember 2013 (Az.: 632/2 Lö), der Klägerin am 21. Dezember 2013 zugestellt, nahm die Beklagte die Baugenehmigung vom 4. Dezember 2013 mit Wirkung ab deren Bekanntgabe zurück. Die auf § 48 Abs. 1 VwVfG NRW gestützte Rücknahme begründete die Beklagte damit, dass die Baugenehmigung wegen der im Anhörungsschreiben dargestellten Gesetzesverstöße rechtswidrig sei. In Bezug auf ihre Ermessenserwägungen führte die Beklagte aus, dass dem öffentlichen Interesse wegen der Verletzung von Brandschutzvorschriften ein besonderes Gewicht zukomme. Die Ermessensfreiheit bei der Entscheidung über die Rücknahme sei daher im vorliegenden Fall derart reduziert bzw. schon nicht mehr gegeben, weil Gefahren für Leib und Leben in Rede stünden. Vertrauen und getätigte Investitionen könnten daher keine Rolle spielen. Im Ergebnis gebe es zur Rücknahme der Baugenehmigung keine Alternative.

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Mit Schreiben vom 16. Januar 2014 nahmen die Prozessbevollmächtigten der Klägerin zum Anhörungsschreiben sowie zum Rücknahmebescheid Stellung: Der rückwärtige Anbau verfüge über Bestandsschutz. Dass im Antragsformular „C. Straße 000a“ stehe, sei unschädlich, weil sich aus den Unterlagen eindeutig ergebe, dass das Grundstück mit der Hausnummer 000 gemeint sei. Eine Unklarheit hinsichtlich der zu genehmigenden Nutzung bestehe nicht. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus der Vorhabenbeschreibung durch die Beklagte selbst. Dort habe die Beklagte den Ausschank von Getränken selbst aufgeführt. Im Falle einer Nutzungsänderung seien die Bauvorlagen nur in einem eingeschränkten Umfange vorzulegen. Die Rücknahme der Baugenehmigung könne nicht auf Verstöße gegen Brandschutzvorschriften gestützt werden. Zum einen seien die Dachluken und die Öffnung in der Gebäudeabschlusswand im Grundriss eingezeichnet. Zum anderen sei eine Rücknahme ermessensfehlerhaft, wenn die Verstöße durch Abweichungen nach § 73 BauO NRW, durch Nebenbestimmungen oder durch Grüneintragungen behoben werden könnten. Dies sei vorliegend der Fall.

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Die Klägerin hat am 21. Januar 2014 Klage erhoben.

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Mit Schriftsatz vom 19. März 2014 legten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin im am 11. März 2014 anhängig gemachten Eilverfahren 2 L 480/14 einen mit Genehmigungsvermerk der Beklagten vom 19. November 1954 versehenen Grundrissplan vor. In diesem Grundrissplan war der rückwärtige eingeschossige Anbau, dessen formelle Legalität die Beklagte im angefochtenen Rücknahmebescheid angezweifelt hatte, eingezeichnet.

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Die Klägerin beantragt,

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den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 18. Dezember 2013 (Az.: 632/2 Lö) aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Im Verfahren 2 L 480/14 führte die Beklagte aus, dass eine formelle Legalität des rückwärtigen eingeschossigen Anbaus nicht mehr auszuschließen sei. Gleichwohl komme sie wegen der vorliegenden Brandschutzverstöße weiterhin zu dem Ergebnis, dass die Rücknahme rechtmäßig sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakten in diesem Verfahren und in dem Verfahren 2 L 480/14 sowie der im Verfahren 2 L 480/14 beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist unbegründet.

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Der angefochtene Rücknahmebescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO.

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Rechtsgrundlage für die Rücknahmeentscheidung ist § 48 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

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Der Rücknahmebescheid ist zunächst formell rechtmäßig. Die Klägerin ist vor dessen Erlass gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Die der Klägerin eingeräumte Frist von drei Tagen war auch nicht etwa zu kurz bemessen, denn zum einen ging es um die Verletzung von Brandschutzvorschriften und zum anderen stand die Verwirklichung des Vorhabens und somit die Aufnahme der Nutzung unmittelbar bevor.

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Der Rücknahmebescheid ist auch materiell rechtmäßig, denn die der Klägerin am 4. Dezember 2013 erteilte Baugenehmigung war rechtswidrig. Sie verstieß jedenfalls gegen die §§ 69 Abs. 1, 17 Abs. 1 i.V.m. 31 Abs. 4 und 35 Abs. 7, 51 Abs. 1 und Abs. 2 sowie 55 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW).

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Im Einzelnen:

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Der Bauantrag verstieß gegen § 69 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW und war daher schon formell nicht genehmigungsfähig. Es fehlte der nach § 10 Abs. 3 der Bauprüfverordnung (BauPrüfVO) erforderliche Lageplan. Dieser fehlte insbesondere wegen der nach § 3 Abs. 1 Nr. 14 BauPrüfVO erforderlichen Angaben zur Lage der Stellplätze. Auch wäre zur Prüfung von § 55 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW (Barrierefreiheit) die Vorlage von Schnitten und Ansichten (§ 4 BauPrüfVO) erforderlich gewesen. Ferner fehlte der nach § 51 Abs. 1 und Abs. 2 BauO NRW erforderliche Stellplatznachweis (Stellplatzberechnung und zeichnerischer Nachweis).

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Der Bauantrag war auch materiell nicht genehmigungsfähig. In der Gebäudeabschlusswand zum Nachbarflurstück 0000/0 befindet sich eine Tür. Dies verstößt gegen § 17 Abs. 1 i.V.m. § 31 Abs. 4 BauO NRW. Im rückwärtigen eingeschossigen Anbau befindet sich ferner eine Dachluke, die den Anforderungen des § 17 Abs. 1 i.V.m. § 35 Abs. 7 Satz 1 BauO NRW nicht entspricht. Die Vereinbarkeit des beantragten Bauvorhabens mit den vorgenannten Vorschriften war auch Regelungsgegenstand der zurückgenommenen Baugenehmigung, § 35 Satz 1 VwVfG NRW. Denn gemäß § 68 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 BauO NRW gehört – wenn es sich wie hier um einen Sonderbau im Sinne von § 54 BauO NRW handelt – § 17 Abs. 1 BauO NRW auch im vereinfachten Genehmigungsverfahren zum Prüfprogramm. Bei § 17 Abs. 1 BauO NRW handelt es sich um die Grundnorm des vorbeugenden baulichen Brandschutzes. Auf dieser Vorschrift basieren alle den vorbeugenden Brandschutz regelnden Einzelanforderungen der BauO NRW,

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vgl. Czepuck, in Gädtke u.a., Kommentar zur BauO NRW, 12. Auflage 2011, § 17 Rn. 3,

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insbesondere also auch die Vorschriften der §§ 31 Abs. 4 und 35 Abs. 7 BauO NRW. Ein Verstoß gegen speziellere Vorschriften des vorbeugenden Brandschutzes wie etwa der §§ 31 Abs. 4 und 35 Abs. 7 BauO NRW stellt daher denknotwendig stets auch einen Verstoß gegen § 17 Abs. 1 BauO NRW dar.

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Darüber hinaus ist die Bauaufsichtsbehörde nach der ständigen Rechtsprechung der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) im Einzelfall befugt und bei einer Gefährdung hochwertiger Rechtsgüter wie Leben oder Gesundheit von Menschen sogar verpflichtet, ihre präventive Prüfung über § 68 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW hinaus auf Brandschutzvorschriften zu erstrecken.

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OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2009 – 10 A 1075/08 – BRS 74 Nr. 156 (Leitsatz 2).

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Auch aus diesem Grund ist die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit den Vorschriften des vorbeugenden Brandschutzes zum Regelungsgegenstand der aufgehobenen Baugenehmigung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW geworden.

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Ob das Vorhaben gegen § 55 Abs. 4 Satz 1 BauO NRW verstößt, weil der Verkaufsraum nicht barrierefrei erreichbar ist, kann nicht abschließend geprüft werden, weil die hierfür erforderlichen Bauvorlagen nicht vorliegen. Jedenfalls ergibt sich aus dem Grundriss des Erdgeschosses, dass die dort vorhandene Toilette nicht den Anforderungen des § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW entspricht. Es ergibt sich aus den Bauvorlagen auch nicht, dass dieser Toilettenraum nicht öffentlich zugänglich wäre, so dass § 55 Abs. 4 Satz 10 BauO NRW für diesen Toilettenraum etwa nicht gelten würde. Schließlich verstößt das Vorhaben gegen § 55 Abs. 2 Satz 2 und § 51 Abs. 1 und Abs. 2 BauO NRW, weil weder ein Behindertenstellplatz noch überhaupt notwendige Stellplätze nachgewiesen sind.

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Die Rücknahmeentscheidung ist auch nicht ermessensfehlerhaft, § 114 Satz 1 VwGO. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach dieser Vorschrift, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Beides kann im vorliegenden Fall nicht festgestellt werden.

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Die Beklagte hat ihr Ermessen zunächst in einer dem Zweck des § 48 Abs. 1 VwVfG NRW entsprechenden Weise ausgeübt. Die Vorschrift dient in erster Linie dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

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Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Auflage 2013, § 48 Rn. 5.

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Die Rücknahme einer – wie gesehen – rechtswidrigen Baugenehmigung unterfällt ohne Zweifel dem Zweck der Vorschrift.

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Die Beklagte hat im Ergebnis auch nicht die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten. Die Rücknahme der Baugenehmigung war mit anderen Worten nicht unverhältnismäßig. Insbesondere hat die Beklagte Vertrauensschutzgesichtspunkte zu Gunsten der von der Rücknahmeentscheidung betroffenen Klägerin bei der Ermessensausübung hinreichend berücksichtigt. Diese hat die Beklagte in nicht zu beanstandender Weise hinter das öffentliche Interesse und das Interesse des Grundstücksnachbarn an der Rücknahme einer wegen Verstoßes gegen Vorschriften des vorbeugenden Brandschutzes rechtswidrigen Baugenehmigung zurückgestellt. Hinreichend gewichtiges Vertrauen ist auf Seiten der Klägerin auch noch nicht entstanden, weil sie das Bauvorhaben im Zeitpunkt der Rücknahme noch nicht verwirklicht und die Nutzung noch nicht aufgenommen hatte.

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Die Rücknahme der Baugenehmigung ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Beklagte die Verstöße gegen die Vorschriften des vorbeugenden Brandschutzes vorrangig durch Abweichungen, Grüneintragungen oder Nebenbestimmungen hätte beseitigen können oder gar müssen. Die – auch in Bezug auf Vorschriften des vorbeugenden Brandschutzes grundsätzlich denkbare – Erteilung von Abweichungen gemäß § 73 BauO NRW schied im Vorliegenden schon aus formellen Gründen aus. Denn § 73 Abs. 1 Satz 4 BauO NRW verlangt für Abweichungen von technischen Vorschriften, dass der Bauherr der Genehmigungsbehörde nachweist, dass dem Zweck der technischen Anforderungen auf andere Weise entsprochen wird. An derartigen Nachweisen fehlt es in Bezug auf die Verstöße gegen § 17 Abs. 1 i.V.m. §§ 31 Abs. 4, 35 Abs. 7 BauO NRW, so dass für die Beklagte die Erteilung von Abweichungen schon deshalb nicht in Betracht kam.

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Schließlich stellen auch ordnungsbehördliche Maßnahmen auf der Grundlage von § 61 Abs. 1 BauO NRW kein milderes Mittel dar. Die Ermächtigungsgrundlagen der §§ 48 Abs. 1 VwVfG NRW und 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW stehen grundsätzlich nebeneinander. Sie dienen zudem unterschiedlichen Zielen. Während § 61 Abs. 1 BauO NRW der Gefahrenabwehr dient, dient § 48 Abs. 1 VwVfG NRW dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage vor, darf die Behörde die dort jeweils vorgesehenen Rechtsfolgen anwenden. Im Übrigen ist bei einer Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zu Gunsten der Klägerin der Anwendungsbereich des § 48 Abs. 3 VwVfG NRW eröffnet, was im Falle eines ordnungsbehördlichen Einschreitens auf der Grundlage von § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW nicht der Fall wäre. Insofern ist bereits fraglich, ob ein ordnungsbehördliches Einschreiten überhaupt ein milderes Mittel wäre.

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Schließlich ist die Ermessensbetätigung der Beklagten auch nicht deshalb fehlerhaft gewesen, weil sie sich maßgeblich auf eine Verletzung der §§ 31 Abs. 4 und 35 Abs. 7 BauO NRW gestützt hat. Diese gehören zwar gemäß § 68 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 BauO NRW nicht ausdrücklich zum Prüfprogramm des vereinfachten Baugenehmigungsverfahrens, so dass es aus rechtlicher Sicht genauer gewesen wäre, die Rücknahmeentscheidung auf eine Verletzung von § 17 Abs. 1 BauO NRW zu stützen. Diese rechtliche Ungenauigkeit wirkt sich im Ergebnis jedoch nicht aus, weil – wie gesehen – eine Verletzung der §§ 31 Abs. 4 und 35 Abs. 7 BauO NRW materiell-rechtlich stets auch eine Verletzung von § 17 Abs. 1 BauO NRW bedeutet.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.