Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-01-19, Aktenzeichen 1 L 2252/10
ECLI:DE:VGD:2011:0119.1L2252.10.00

Tenor

Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wird abgelehnt.

Der Antrag auf Beiladung der B GmbH wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

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Das Passivrubrum ist im Hinblick auf den Wegfall von § 5 Abs. 2 Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung (vgl. Art. 2 Nr. 28 des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Januar 2010, GV. NRW S. 30) von Amts wegen geändert worden.

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Der Antrag der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung der gegen die Anordnung des Antragsgegners vom 10. Dezember 2010 erhobenen Klage (1 K 8845/10) wiederherzustellen,

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ist zulässig, aber unbegründet.

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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen einen Verwaltungsakt in den Fällen wiederherstellen, in denen – wie hier – die Behörde die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Die gerichtliche Entscheidung hängt dabei von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsakts andererseits ab. Bei dieser Abwägung sind die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung des Sach- und Streitstandes, dass der mit sofortiger Vollziehungsanordnung versehene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung einer rechtswidrigen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist der angegriffene Bescheid hingegen rechtmäßig, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehung. Formale Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung ist darüber hinaus, dass für das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eine schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gegeben ist.

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Unter Beachtung dieser Grundsätze bleibt dem Antrag der Erfolg versagt. Eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder zumindest eine Aufhebung der Vollziehungsanordnung wegen unzureichender Begründung des Vollzugsinteresses kommt nicht in Betracht. Der Antragsgegner hat mit seinen Ausführungen zu seiner derzeitigen Ausschreibung eines Vertrages zur Verwertung des Altpapiers und der Berechnung der Abfallgebühren des Kreises O für das Jahr 2011 (vgl. Punkt C der kommunalaufsichtlichen Anordnung) den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genüge getan. Auch fällt die Interessenabwägung zu Gunsten des Antragsgegners aus. Die angegriffene Anordnung erweist sich bei summarischer Prüfung des derzeitigen Sach- und Streitstandes als offensichtlich rechtmäßig; sonstige Gründe für ein überwiegendes Suspensivinteresse sind nicht ersichtlich.

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Die Anordnung findet ihre Rechtsgrundlage in § 123 Abs. 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Hiernach kann die Aufsichtsbehörde, wenn die Gemeinde die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt, anordnen, dass sie innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst.

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Die Voraussetzungen für ein kommunalaufsichtliches Einschreiten sind gegeben. Die Antragstellerin erfüllt die ihr nach § 5 Abs. 6 Satz 1 Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesabfallgesetz – LAbfG) obliegende Beförderungspflicht nicht, da sie das Altpapier der in ihrem Stadtgebiet liegenden Privathaushalte nicht zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage des Kreises O in O-H transportiert. Nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG haben die kreisangehörigen Gemeinden als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger im Sinne der §§ 15 Abs. 1 Satz 1 und 13 Abs. 1 Satz 1 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW-/AbfG) die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Zur Erfüllung dieser Aufgaben können sie gemäß § 5 Abs. 7 LAbfG auch geeignete Dritte beauftragen. Zu welcher Anlage die Gemeinden die Abfälle zu transportieren haben, regeln die Abfallsatzungen der Kreise. Dies ist vorliegend die Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O-H (vgl. § 9 Abs. 1 lit. d, Abs. 2 der Satzung über die Abfallentsorgung im Kreis O – Abfallentsorgungssatzung).

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Die Beförderungspflicht der Antragstellerin erstreckt sich auch auf das von der B GmbH (B) gesammelte Altpapier der im Stadtgebiet der Antragstellerin liegenden Privathaushalte. Den Pflichten aus § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG unterliegen die Abfälle, für die nach dem KrW-/AbfG eine Überlassungspflicht an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger besteht,

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vgl. Schink, in: Schink/Queitsch/Scholz/Stollmann, Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 5 Rdn. 67.

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Dies sind gemäß § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG die Abfälle aus privaten Haushaltungen, soweit der Erzeuger oder Besitzer zu einer Verwertung nicht in der Lage ist oder sie nicht beabsichtigt. Von dieser Überlassungspflicht sieht § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG eine Ausnahme für Abfälle vor, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit dies den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nachgewiesen wird und nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

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Das vorbezeichnete Altpapier unterliegt der Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, denn die B handelt vorliegend nicht als gewerbliche Sammlerin, sondern als Beauftragte der Antragstellerin im Sinne von § 5 Abs. 7 LAbfG.

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Die Abgrenzung einer gewerblichen Sammlung von der Beauftragung eines Entsorgungsunternehmens ist anhand einer Gesamtwürdigung vorzunehmen,

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hierzu eingehend BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, BVerwGE 134, 154, 161 f.

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Die Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ist dadurch gekennzeichnet, dass diese auf vertraglichen Grundlagen und in regelmäßig dauerhaften Strukturen wiederkehrende Entsorgungsleistungen erbringen, wohingegen gewerbliche Sammlungen typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis beruhendes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle beinhalten. Daher sprechen Entgeltvereinbarungen oder verbindliche Einzelaufträge sowie dauerhafte und in festen Strukturen erfolgende Sammeltätigkeiten gegen die Qualifizierung als gewerbliche Sammlung.

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Vgl. BVerwG, a.a.O.

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Gegen eine Einordnung der B als gewerbliche Sammlerin spricht zunächst ihr Vortrag in dem Verfahren 17 L 1791/10. Die B hat dort in ihrer Antragsschrift vom 2. November 2010 ausgeführt: "... Denn entgegen der Annahme des Antragsgegners sammelt und verwertet die Antragstellerin [die B] nicht ,eigenverantwortlich‘ Altpapier. ... Sie führt vielmehr im Auftrag der Stadt die satzungsmäßige Abfallentsorgung auf dem Gebiet der Stadt O durch, indem sie insbesondere die im Stadtgebiet anfallenden Abfälle unter Einschluss des Altpapiers einsammelt und befördert ... Grundlage für diese Leistungserbringung ist der Geschäftsbesorgungsvertrag, der zwischen der Stadt O und der Antragstellerin [der B] am 20. Juni 2000 geschlossen worden ist ... Die Antragstellerin [die B] ist damit ,Dritte‘ im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, die von der Stadt O als der zur Verwertung und Beseitigung von Abfällen Verpflichteten mit der Erfüllung der städtischen Verpflichtungen beauftragt worden ist. Auf der Grundlage der vorgenannten Vorschriften [§ 5 Abs. 6 Satz 1, Abs. 7 LAbfG] ist die Antragstellerin [die B] mit dem zwischen ihr und der Stadt O geschlossenen Geschäftsbesorgungsvertrag vom 20. Juni 2000 als Dritte mit der Durchführung der satzungsmäßigen Abfallentsorgung in O beauftragt worden. Sie führt die Aufgaben folglich nicht aus eigenem Recht ...., sondern die Erfüllung der der Stadt O als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger obliegenden Verpflichtungen durch, die sie damit beauftragt hat. ..."

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Diesen Vortrag der B muss sich die Antragstellerin zurechnen lassen, da sie mit 51 % nicht nur gesellschaftsrechtliche Mehrheitseignerin der B ist (mit 49% ist die Stadtwerke O GmbH beteiligt, die wiederum eine hundertprozentige Tochter der Antragstellerin ist), sondern auch eine teilweise Personenidentität zwischen den Vertretungsberechtigten der B und der Antragstellerin besteht: Der Geschäftsführer der B ist zugleich Beigeordneter der Antragstellerin. Der Bürgermeister der Antragstellerin ist als Vorsitzender des Hauptausschusses Vorsitzender der Gesellschaftsversammlung der B sowie Aufsichtsratsvorsitzender der Stadtwerke O GmbH. Im Übrigen ist die Antragstellerin aber auch dem Vortrag des Antragsgegners, der zur Begründung seiner Anordnung auf die Ausführungen der B in dem Verfahren 17 L 1791/10 verweist, nicht entgegengetreten.

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Darüber hinaus streitet auch die Gebührenkalkulation der Antragstellerin für das Jahr 2010 gegen eine gewerbliche Sammlung der B. Die Antragstellerin hat in diese für den Transport von Altpapier Kosten in Höhe von 320.000,00 Euro eingestellt. Die Erlöse, die aus dem Verkauf des Altpapiers erzielt werden, finden sich in der Gebührenkalkulation hingegen nicht wieder. Der Hinweis, aufgrund der seit dem 1. November 2008 erfolgenden gewerblichen Verwertung durch die B würden 245.000,00 Euro eingespart (vgl. Ziff. 2 der Sachverhaltsdarstellung), belegen die Berücksichtigung der Erlöse jedenfalls nicht. Dies gilt – ungeachtet der ohnehin gegen ein solches Vorgehen bestehenden rechtlichen Bedenken – ebenso für die Ausführungen der Antragstellerin, die Erlöse würden auf Wegen, die für den Außenstehenden nicht erkennbar seien, dem Abfallgebührenhaushalt zu Gute kommen. Auch sammelt und befördert die Antragstellerin nach ihrer derzeitigen Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt O vom 17. Dezember 1999 in der Fassung der 3. Änderungssatzung vom 15. Dezember 2006 Altpapier und stellt hierfür Depotcontainer und Bündelsammlungen bereit (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 6, § 8 Abs. 2 lit. b der Satzung). Die Sammlung der B erfolgt zudem flächendeckend und in festen Strukturen. Schließlich wurde auch der zwischen der Antragstellerin und der B am 20. Juni 2000 mit einer 15jährigen Vertragslaufzeit geschlossene Geschäftsbesorgungsvertrag, nach dem die B für die Antragstellerin im Bereich der Abfallbeseitigung als Erfüllungsgehilfin im Sinne des § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG tätig wird (vgl. § 1 Nr. 1 des Vertrages), von den Vertragsparteien weder gekündigt noch entsprechend dem Schriftformerfordernis in § 11 Abs. 1 des Vertrages schriftlich geändert. Vor diesem Hintergrund muss davon ausgegangen werden, dass die B nach wie vor als Erfüllungsgehilfin der Antragstellerin handelt.

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Der Erlass einer kommunalaufsichtlichen Anordnung lag folglich im Ermessen des Antragsgegners. Dieser hat sein Ermessen pflichtgemäß ausgeübt. Er hat die Grenzen seines Ermessens weder überschritten noch von seinem Ermessen in zweckwidriger Weise Gebrauch gemacht (§ 114 Satz 1 VwGO).

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Zu Unrecht geht die Antragstellerin davon aus, die Anordnung sei bereits deshalb aufzuheben, weil der Antragsgegner seiner Amtsermittlungspflicht aus § 24 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nicht nachgekommen sei. Ungeachtet der Frage, ob ein Ermittlungsdefizit des Antragsgegners überhaupt vorliegt, begründet eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes grundsätzlich keine selbstständig durchsetzbare Verfahrensposition,

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vgl. Kallerhof, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 24 Rdn. 7.

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Erforderlich ist vielmehr eine materiell-rechtliche Betroffenheit. Der Antragsgegner ist indes – wie dargelegt – zutreffend davon ausgegangen, dass sich die Beförderungspflicht der Antragstellerin nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG auch auf das von der B gesammelte Altpapier erstreckt.

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Auch ein (auf einer etwaigen unzureichenden Sachverhaltsermittlung beruhender) Ermessensfehler ist nicht ersichtlich. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist dem Antragsgegner insbesondere kein widersprüchliches Verhalten vorzuwerfen. Dass der Antragsgegner die gegen die B ausgesprochene Verfügung vom 14. Juli 2010 auch nach Erlass der streitgegenständlichen kommunalaufsichtlichen Anordnung aufrecht erhält, begründet einen solchen Vorwurf nicht. Die 17. Kammer des Gerichts hat in ihrem Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 17 L 1791/10 – darauf hingewiesen, dass der Antragsgegner auch dann für die in der Verfügung vom 14. Juli 2010 angeordnete Untersagung des Sammelns und Verwertens von Altpapier aus den privaten Haushalten auf dem Gebiet der Antragstellerin Anlass habe, wenn die B das Altpapier nicht "eigenverantwortlich" sammele, da in diesem Fall die (Wieder-)Aufnahme einer gewerblichen Sammlung zu befürchten sei. Sie hat auch die Frage nicht abschließend entschieden, ob die B – ungeachtet der der Antragstellerin nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG obliegenden Beförderungspflicht – eine eigene Überlassungspflicht an den Antragsgegner nach § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG treffe.

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Schließlich ist der Antragstellerin die Pflicht zur Überlassung und Beförderung des Altpapiers auch nicht unmöglich. Über ihre Möglichkeit hinaus, auf die B im Rahmen der vertraglichen Beziehungen Einfluss zu nehmen, kann sie insbesondere aufgrund ihrer Gesellschafterstellung auf die – quasi zu 100% von ihr beherrschte – B einwirken. Eine Unmöglichkeit wäre auch dann nicht gegeben, wenn die B der ihr vom Antragsgegner mit Verfügung vom 14. Juli 2010 aufgegebenen Verpflichtung nachkäme, das gesammelte Altpapier dem Kreis O durch Anlieferung zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage auf der Deponie O-H zu überlassen. Im Gegenteil dürfte eine Anlieferung des Altpapiers durch die B gerade als Erfüllung der der Antragstellerin obliegenden Beförderungspflicht anzusehen sein, da die B – wie gezeigt – Beauftragte der Antragstellerin im Sinne von § 5 Abs. 7 LAbfG ist.

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Ungeachtet der Frage, ob bei offensichtlicher Erfolglosigkeit des Rechtsbehelfs in der Hauptsache in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO noch ein besonderes Vollzugsinteresse darzulegen ist, kann sich der Antragsgegner insoweit jedenfalls auf die Sicherheit und Rechtsklarheit hinsichtlich der Ausschreibung und des Abschlusses eines Vertrages zur Verwertung des Altpapiers berufen. Dass der Antragsgegner die Ausschreibung vor dem Hintergrund eines etwaigen gerichtlichen Vorgehens der Antragstellerin gegen seine Anordnung so flexibel wie möglich gestaltet hat, steht dem nicht entgegen. Da zudem nicht allein die Interessen der anordnenden Behörde, sondern auch sonstige öffentliche oder private Interessen ein besonderes Vollzugsinteresse begründen können,

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vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 80 Rdn. 93,

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ist auch das Interesse der Gebührenschuldner an einer Reduzierung der Abfallgebühren zu berücksichtigen.

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Ein schutzwürdiges Interesse an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, das das Vollzugsinteresse trotz der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Anordnung und der vorgenannten Gründe überwiegt, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich. Ein solches Interesse lässt sich insbesondere nicht im Hinblick auf etwaige vertragliche Regelungen begründen, die die Antragstellerin und/oder die B mit Dritten treffen müssen und die möglicherweise nicht ohne weiteres rückgängig gemacht werden können. Denn solche Vorkehrungen hat der Antragsgegner, wie die 17. Kammer des Gerichts bereits in ihrem Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 17 L 1791/10 – zutreffend ausgeführt hat, ggf. gleichermaßen zu treffen. Ein überwiegendes Aussetzungsinteresse ist auch nicht darin zu sehen, dass etwaige zwischenzeitlich getroffene privatrechtliche Vereinbarungen des Antragsgegners ein einer gewerblichen Altpapiersammlung der B entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstellen können und damit zugleich eine Beförderungspflicht der Antragstellerin nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das ihr zu überlassende Altpapier begründen. Ungeachtet der Frage inwieweit solche mittelbaren Folgen überhaupt in die Interessenabwägung einzustellen sind, ist zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner den bis zum rechtskräftigen Abschluss der Hauptsacheverfahren bestehenden Ungewissheiten durch eine entsprechende Vertragsgestaltung Rechnung tragen kann, mit der Folge, dass allein ein solcher Vertrag ein überwiegendes, der Zulassung einer gewerblichen Sammlung entgegenstehendes öffentliches Interesse im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht ohne weiteres begründen dürfte.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz. Im Hinblick auf die in diesem Verfahren nur mögliche vorläufige Rechtsschutzgewährung hat das Gericht die Hälfte des in Orientierung an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004 festzusetzenden Hauptsachestreitwerts festgesetzt.

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Von einer hier allein nach § 65 Abs. 1 VwGO in Betracht kommenden Beiladung der B hat das Gericht im Eilverfahren abgesehen, da die Interessen der B nach Ansicht der Kammer bereits durch die gesellschaftsrechtliche Mehrheitsbeteiligung der Antragstellerin an der B, der teilweisen Personenidentität der Vertretungsberechtigten und die Hinzuziehung des Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners aus dem Verfahren 17 L 1791/10 sowie der Antragsschrift der B vom 2. November 2010 hinreichend gewahrt sind.