Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-21, Aktenzeichen 8 K 4194/07

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Ablehnung des Antrags der Klägerin vom 21.03.2007 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2007 durch den Bescheid der Beklagten vom 31.08.2007 und ihren Widerspruchsbescheid vom 12.11.2007 rechtswidrig war.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis.

2

Sie ist Inhaberin des ... in der ... in .... Das Geschäft befindet sich in der Fußgängerzone der ... Innenstadt.

3

Bis zum Jahr 2007 wurden der Klägerin für die Aufstellung zweier Postkartenverkaufsständer vor ihrem Geschäft durch die Beklagte mehrfach Sondernutzungserlaubnisse erteilt.

4

Im Jahr 2005 verabschiedete der Gemeinderat der Beklagten die „Regelungen für die ... Mitte“ (das sogenannte „City-Commitment“). Mit dem „City-Commitment“ verfolgt die Beklagte das Ziel, die ... Innenstadt zu einem „Kaufhaus-Innenstadt“ zu entwickeln, das sich durch ein einheitliches Erscheinungsbild und ein zentrales Management gegenüber den Einkaufszentren auf der „grünen Wiese“ behaupten kann. Das „City-Commitment“ sieht u.a. einen „attraktiven Auftritt der Ladengeschäfte“ sowie einheitliche Kernladenöffnungszeiten für den Einzelhandel vor. Straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnisse für Warenpräsentationen im Freien, Werbestopper, etc. sollen danach nur mit der Nebenbestimmung erteilt werden, dass der Antragsteller die Kernöffnungszeiten für sein Geschäft gewährleistet. Die Umsetzung der Ziele des „City-Commitments“ obliegt nach der getroffenen Regelung dem Beigeladenen, dessen Mitglieder die Beklagte selbst, der Gewerbeverein ... e.V. und mehrere in der Stadt ... ansässige Unternehmen sind.

5

Die Regelungen des „City-Commitments“ wurden durch das am 20.04.2007 vom Gemeinderat der Beklagten verabschiedete „... City-Commitment“ konkretisiert. Danach soll die Beklagte dem Beigeladenen auf dessen jährlich zu stellenden Antrag hin eine Sondernutzungserlaubnis zur Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen in der „... Mitte“ (räumlicher Bereich des Innenstadtrings) erteilen. Auf der Grundlage individueller Vereinbarungen könne der Beigeladene dann Sondernutzungserlaubnisse für einzelne Teilflächen im Innenstadtbereich vergeben. Dem Beigeladenen werde damit eine flexible Möglichkeit eröffnet, ein anreizorientiertes und nachhaltiges City-Management zu betreiben. Der Beigeladene werde die Sondernutzungserlaubnisse nur dann per Vereinbarung weitergeben, wenn der Antragsteller eine Mindestzahl der geforderten Bausteine des „... City-Commitments“ für seinen Betrieb tatsächlich umsetze. Die Beklagte unterstütze den Beigeladenen bei der Überwachung der Einhaltung der für die Innenstadt vergebenen Sondernutzungserlaubnisse.

6

Entsprechend erteilte die Beklagte dem Beigeladenen auf dessen Antrag hin am 05.12.2006 für das Jahr 2007 eine umfassende Sondernutzungserlaubnis zur Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen in der „... Mitte“ (räumlicher Bereich des Innenstadtrings) für die Aufstellung von Werbeträgern/Kundenstoppern, Verkaufs- und Warenauslagen aller Art, Schirmen und Markisen (Witterungsschutz) sowie Spielgeräten. In den „Auflagen und Bedingungen“ heißt es, die Entscheidung solle dem Beigeladenen die Möglichkeit geben, ein City-Management zu entwickeln. Die Sondernutzungserlaubnis berechtige den Beigeladenen, Sondernutzungen durch Dritte ausüben zu lassen. Die Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen dürfe nicht von einer Mitgliedschaft des Antragstellers im City- oder Gewerbeverein abhängig gemacht werden. Für die Bemessung der Gebühren sei das Gebührenverzeichnis zur „Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in ...“ zu Grunde zu legen. Die dem Beigeladenen erteilte Erlaubnis sei stets widerruflich. Sie erfolge unter dem Vorbehalt, dass die Ziele des „... City-Commitments“ umgesetzt würden. Die erteilte Sondernutzungserlaubnis wurde unter dem 30.08.2007 ergänzend begründet.

7

Mit Antrag vom 21.03.2007 begehrte die Klägerin bei der Beklagten für das Jahr 2007 die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung zweier Postkartenverkaufsständer links und rechts der Eingangstür zu ihrem Laden in einem Gebäudeabstand von weniger als 1 m mit einem Flächenverbrauch von insgesamt 1 m².

8

Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 31.08.2007 ab. Zur Begründung macht sie geltend, die Sondernutzungserlaubnis sei für das gesamte Jahr 2007 bereits an den Beigeladenen auf dessen Antrag hin erteilt worden. Die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis solle diesen in die Lage versetzen, seinerseits die Vergabe von Flächen im Jahr 2007 im Bereich der „... Mitte“ an Dritte vertraglich zu regeln. Da die Fläche, auf der die Postkartenverkaufsständer aufgestellt werden sollten, nicht zweimal zum gleichen Zweck an unterschiedliche Antragsteller vergeben werden könne, sehe sich die Beklagte außer Stande, dem Antrag zu entsprechen. Vielmehr verweise sie auf die Möglichkeit, die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen vertraglich mit dem Beigeladenen zu regeln.

9

Am 24.09.2007 legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie macht im Wesentlichen geltend, die Beklagte dürfe die Entscheidung über Sondernutzungserlaubnisse in der „Nagolder Mitte“ nicht nach Art einer „Beleihung“ auf den Beigeladenen übertragen, da die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen nach der gesetzlichen Regelung des Straßengesetzes eine weisungsfreie Pflichtaufgabe der Beklagten sei. Im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung könne die Beklagte zwar städtebauliche und baugestalterische Gesichtspunkte berücksichtigen, die Durchsetzung von Kernöffnungszeiten nach dem „City-Commitment“, stelle aber eine sachfremde Erwägung und damit einen Ermessensfehler dar. Die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis verletze die Klägerin in ihrer durch Art. 12 GG gewährleisteten Berufsausübungsfreiheit.

10

Mit Widerspruchsbescheid vom 12.11.2007, der Klägerin zugegangen am 14.11.2007, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung verweist sie auf den Ausgangsbescheid und trägt ergänzend vor, der Beigeladene sollte mit der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis in die Lage versetzt werden, ein City-Management zu entwickeln. Der Beigeladene habe nach seiner Satzung die Aufgabe, Maßnahmen die die Attraktivität ... als Einkaufs-, Wohn- und Erlebnisstadt fördern, durchzuführen und daran mitzuwirken, dass Handel und Dienstleister in der „... Mitte“ koordiniert wie ein Einkaufszentrum als Kaufhaus-Innenstadt aufträten. Diese Zielsetzung werde von der Beklagten geteilt. Der Beigeladene wirke daran mit, das „City-Commitment“ umzusetzen. Die Sondernutzung durch den Beigeladenen beeinträchtige den Gemeingebrauch nur unwesentlich. Der Beigeladene organisiere Veranstaltungen innerhalb der „... Mitte“, für deren Bewerbung und Durchführung er Standorte zur Aufstellung von Werbeträgern, Kundestoppern, Schirmen und Markisen und von Spielgeräten sowie für Warenpräsentationen benötige. Die Organisation eines „Kaufhaus-Innenstadt“ bringe es mit sich, dass auch kurzfristig Aktionen zur Erhöhung der Attraktivität der Innenstadt durchgeführt würden. Dies sei nur möglich, wenn der Beigeladene die Sondernutzungserlaubnis über einen bestimmten Zeitraum erhalte. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen beeinträchtige andere Anlieger nicht in unvertretbarer Weise, da der Beigeladene den Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis gleichsam in Vertretung für die ... Geschäfte gestellt habe, die sich der Idee des „Kaufhauses ...“ und des „City-Commitments“ verpflichtet fühlten. Durch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen würden Einzelantragstellungen entbehrlich, was zu einer erheblichen Verwaltungsvereinfachung und Kostenersparnis führe. Zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung hätten keine anderen Anträge auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorgelegen.

11

Mit Schreiben vom 30.11.2007 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung der Postkartenverkaufsständer im Jahr 2008.

12

Die Klägerin hat am 10.12.2007 Klage erhoben. Sie wiederholt im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Darüber hinaus macht sie geltend, die Beklagte hätte notfalls die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis widerrufen oder zurücknehmen müssen. Sie habe zum Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen mit Anträgen der Gewerbetreibenden auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen rechnen müssen.

13

Die Klägerin beantragt zuletzt,

14

festzustellen, dass die Ablehnung ihres Antrages vom 21.03.2007 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Jahr 2007 rechtswidrig war.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Sie wiederholt die Begründung des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheids und trägt ergänzend vor, die ablehnende Entscheidung stelle keinen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit dar, weil die Klägerin nicht gehindert sei, innerhalb ihres Geschäfts Postkarten zu verkaufen. Die Beklagte habe der Klägerin die beantragte Sondernutzungserlaubnis nicht zusätzlich zu der dem Beigeladenen erteilten Sondernutzungserlaubnis erteilen können, da der durch den Gemeinderat der Beklagten verabschiedete Gestaltungsleitfaden vorsehe, dass der öffentliche Raum durch Warenauslagen nicht überladen werden dürfe.

18

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie der Verwaltungsakte der Beklagten verwiesen, die dem Gericht vorlag.

Entscheidungsgründe

20

Die Klage ist zulässig und begründet.

21

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Das erforderliche Feststellungsinteresse ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gegeben, weil die Klägerin bereits für das Jahr 2008 erneut eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis beantragt hat und beabsichtigt, auch in Zukunft entsprechende Anträge zu stellen.

22

Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 31.08.2007 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12.11.2007 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.

23

Die von der Klägerin begehrte Aufstellung der Postkartenverkaufsständer stellt eine nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG erlaubnispflichtige Sondernutzung dar. Über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entscheidet gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG die Straßenbaubehörde nach pflichtgemäßem Ermessen.

24

Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG ist eine Sondernutzung die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Gemeingebrauch ist nach der Legaldefinition des § 13 Abs. 1 StrG der Gebrauch der öffentlichen Straßen, der jedermann im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften innerhalb der verkehrsüblichen Grenzen gestattet ist, soweit er den Gemeingebrauch anderer nicht unzumutbar beeinträchtigt. Die Aufstellung eines Postkartenverkaufsständers ist von der Widmung zum „Fußgängerverkehr“ nicht umfasst und daher eine Benutzung über den Gemeingebrauch hinaus. Es handelt sich um eine gewerbliche Nutzung der öffentlichen Verkehrsfläche, bei der ein Verkehrsinteresse nicht vorhanden ist und die nicht auf individuelle Begegnung angelegt ist, sondern sich an die Allgemeinheit richtet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin Inhaberin eines an der Straße gelegenen Gewerbebetriebs ist. Zwar steht ihr insoweit - in den Grenzen der Verkehrsüblichkeit und Gemeinverträglichkeit (vgl. § 13 Abs. 1 StrG) - das Recht auf einen gesteigerten Gemeingebrauch (Anliegergebrauch) der Straße in Bezug auf solche Nutzungen zu, auf die sie als Anliegerin spezifisch angewiesen ist. Das Straßengesetz gewährleistet dem Grundeigentümer sowie dem Inhaber eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs das Recht auf Anliegergebrauch jedoch nur in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Kerngehalt. Dazu gehören die Zugänglichkeit eines Grundstücks (vgl. § 15 StrG) und (bei Gewerbebetrieben) der „Kontakt nach außen“ (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, juris). Um diesen Anliegergebrauch geht es hier nicht. Die Zugänglichkeit des Ladengeschäftes der Klägerin steht nicht in Frage. Bestand und Ausübung ihres Gewerbebetriebes sind auch nicht davon abhängig, dass vor dem Ladengeschäft zwei Kartenverkaufsständer aufgestellt werden. Der für einen Gewerbebetrieb erforderliche „Kontakt nach außen“ ist der Klägerin auch durch Schaufensterwerbung möglich.

25

Die Beklagte ist nach § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG die zuständige Straßenbaubehörde, da die ... in ... gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG als Gemeindestraße zu qualifizieren ist. Die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen obliegt der Beklagten als weisungsfreie Pflichtaufgabe (§ 48 Abs. 2 StrG, § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO). Diese Aufgabe kann sie nicht - etwa im Wege der Beleihung - auf andere Rechtsträger übertragen. Für eine solche Übertragung fehlt es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

26

Bei der Versagung der beantragten Sondernutzungserlaubnis hat die Beklagte das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Ermessensentscheidungen sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. So prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht prüft nicht die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung, also etwa ob eine von mehreren zulässigen und vertretbaren Lösungen tatsächlich am sachgerechtesten erscheint.

27

Vorliegend hat die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens den Zweck der gesetzlichen Vorschrift des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG nicht beachtet. Nach ständiger Rechtsprechung hat sich die Ermessensausübung bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis in erster Linie an den Auswirkungen des beabsichtigten Verhaltens auf die widmungsgemäße Nutzung der Straße, insbesondere auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, dem Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger sowie an sonstigen unmittelbar auf den Straßengrund bezogenen sachlichen Erwägungen zu orientieren (BVerwG, Beschl. v. 12.08.1990 - 7 B 155/79 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, juris). Darüber hinaus darf die Straßenbaubehörde bei der Entscheidung städtebauliche und baugestalterische Belange berücksichtigen, sofern sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben und der Gemeinderat ein konkretes Gestaltungskonzept beschlossen hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, juris; Urt. v. 01.08.1996 - 5 S 3300/95 -, juris). Ermessensfehlerhaft ist dagegen eine Einbeziehung von Gesichtpunkten, welche keinerlei wegerechtlichen Bezug aufweisen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, juris; Urt. v. 17.03.2000 - 5 S 369/99 -, juris).

28

Nach diesen Maßgaben sind die Ermessenserwägungen der Beklagten in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. So hat die Beklagte der Klägerin die beantragte Sondernutzungserlaubnis versagt, weil sie diese bereits dem Beigeladenen erteilt habe. Diesem sei die Sondernutzungserlaubnis erteilt worden, damit er das „City-Commitment“ umsetzen könne. Das „City-Commitment“ bezweckt eine Steigerung der Attraktivität der Innenstadt durch die Schaffung eines einheitlichen Erscheinungsbildes der Geschäfte und öffentlichen Verkehrsflächen und die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten im gesamten Innenstadtbereich. Diesen Zwecken diente folglich auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen und die ablehnende Entscheidung gegenüber der Klägerin. Die Erreichung eines einheitlichen Erscheinungsbildes in der Fußgängerzone ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, da sie städtebauliche und baugestalterische Belange zum Gegenstand hat. Für diese bestand hier in Form des Gestaltungsleitfadens ... Innenstadt vom 26.07.2005 auch ein durch den Gemeinderat beschlossenes Gestaltungskonzept. Die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten entspricht dagegen nicht dem Zweck des § 16 Abs. 1 StrG, so dass insoweit ein Ermessensfehler vorliegt. Denn der Aspekt der Ladenöffnungszeiten weist keinen straßenrechtlichen Bezug auf. Die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten dient vielmehr allein der Wirtschaftsförderung.

29

Die Beklagte hat nicht berücksichtigt, dass das Rechtsinstitut der Sondernutzungserlaubnis gerade dem Ausgleich der widerstreitenden Interessen unterschiedlicher Straßennutzer dient. Vielmehr hat sie die Interessen des Beigeladenen einseitig vorangestellt. Dabei spielt es keine Rolle, dass zum Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen noch kein anderer Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorlag. Denn zum einen war wegen der in der Vergangenheit erteilten Sondernutzungserlaubnisse absehbar, dass auch für das Jahr 2007 Anträge der Gewerbetreibenden auf die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen gestellt würden. Zum anderen kann sich die Beklagte nicht bereits im Vorfeld durch die Erteilung einer umfassenden Sondernutzungserlaubnis an einen einzigen Antragsteller der Entscheidung über jeden weiteren Antrag begeben. Unter Hinweis auf die bestehenden Nutzungsinteressen der Klägerin und den insoweit erforderlichen Interessenausgleich hätte die Beklagte die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis auf Grund des in der Erlaubnis geregelten Widerrufsvorbehalts jederzeit zumindest teilweise widerrufen können. Der Widerrufsvorbehalt ist in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Regelung des § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG nicht auf bestimmte Widerrufsgründe beschränkt worden.

30

Die Argumentation der Beklagten ist insoweit widersprüchlich, als sie einerseits ausführt, der Gemeingebrauch werde durch die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis nur unwesentlich beeinträchtigt und andererseits die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für zwei Postkartenständer mit einem Gesamtflächenbedarf von 1 m² unter dem Hinweis darauf ablehnt, dass diese zu einer Überladung des öffentlichen Raums mit Warensauslagen führen würde. Durch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen sollte diesem gerade ermöglicht werden, den Gewerbetreibenden auf der Grundlage privatrechtlicher Verträge die Nutzung der von ihnen benötigten öffentlichen Flächen zu gestatten.

31

Insgesamt dient das Vorgehen der Beklagten der Umgehung der gesetzlichen Vorgaben des Straßenrechts und stellt in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage zur Aufgabenübertragung eine unzulässige Flucht ins Privatrecht dar. Ohne gesetzliche Grundlage kann sich die Beklagte - auch nicht aus Gründen der Praktikabilität, Verwaltungsvereinfachung und Kostenersparnis - einer ihr kraft Gesetzes übertragenen Aufgabe entledigen. Durch die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den gesamten Innenstadtbereich an den Beigeladenen würde der kraft Gesetzes bestehende Anspruch des Einzelnen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten ausgehöhlt. Da dem Beigeladenen - mit Ausnahme des Verbots, die Erteilung einer Erlaubnis von der Mitgliedschaft im Gewerbeverein oder im City-Verein ... e.V. abhängig zu machen - nicht einmal verbindliche Kriterien für die Vergabe von Nutzungserlaubnissen vorgegeben wurden, könnte dieser hierüber praktisch nach Gutdünken entscheiden.

32

Der Vortrag der Beklagten, die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen beeinträchtige andere Anlieger nicht in unvertretbarer Weise, weil der Beigeladene den Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis gleichsam in Vertretung für die Nagolder Geschäfte gestellt habe, die sich der Idee des „Kaufhauses ...“ und des „City-Commitments“ verpflichtet fühlten, stellt eine bloße Behauptung dar, die durch die vorliegende Klage gerade widerlegt wird.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 VwGO. VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er durch Verzicht auf eine eigene Antragstellung kein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig, da es der Klägerin in Anbetracht der rechtlichen Problematik des vorliegenden Falls nicht zumutbar war, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen.

34

Beschluss

35

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1, 2 GKG, § 39 Abs. 1 GKG i.V. mit Ziff. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525) auf EUR 5.000,- festgesetzt.

36

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

20

Die Klage ist zulässig und begründet.

21

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Das erforderliche Feststellungsinteresse ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gegeben, weil die Klägerin bereits für das Jahr 2008 erneut eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis beantragt hat und beabsichtigt, auch in Zukunft entsprechende Anträge zu stellen.

22

Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 31.08.2007 und ihr Widerspruchsbescheid vom 12.11.2007 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten.

23

Die von der Klägerin begehrte Aufstellung der Postkartenverkaufsständer stellt eine nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG erlaubnispflichtige Sondernutzung dar. Über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entscheidet gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG die Straßenbaubehörde nach pflichtgemäßem Ermessen.

24

Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG ist eine Sondernutzung die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Gemeingebrauch ist nach der Legaldefinition des § 13 Abs. 1 StrG der Gebrauch der öffentlichen Straßen, der jedermann im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften innerhalb der verkehrsüblichen Grenzen gestattet ist, soweit er den Gemeingebrauch anderer nicht unzumutbar beeinträchtigt. Die Aufstellung eines Postkartenverkaufsständers ist von der Widmung zum „Fußgängerverkehr“ nicht umfasst und daher eine Benutzung über den Gemeingebrauch hinaus. Es handelt sich um eine gewerbliche Nutzung der öffentlichen Verkehrsfläche, bei der ein Verkehrsinteresse nicht vorhanden ist und die nicht auf individuelle Begegnung angelegt ist, sondern sich an die Allgemeinheit richtet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin Inhaberin eines an der Straße gelegenen Gewerbebetriebs ist. Zwar steht ihr insoweit - in den Grenzen der Verkehrsüblichkeit und Gemeinverträglichkeit (vgl. § 13 Abs. 1 StrG) - das Recht auf einen gesteigerten Gemeingebrauch (Anliegergebrauch) der Straße in Bezug auf solche Nutzungen zu, auf die sie als Anliegerin spezifisch angewiesen ist. Das Straßengesetz gewährleistet dem Grundeigentümer sowie dem Inhaber eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs das Recht auf Anliegergebrauch jedoch nur in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Kerngehalt. Dazu gehören die Zugänglichkeit eines Grundstücks (vgl. § 15 StrG) und (bei Gewerbebetrieben) der „Kontakt nach außen“ (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, juris). Um diesen Anliegergebrauch geht es hier nicht. Die Zugänglichkeit des Ladengeschäftes der Klägerin steht nicht in Frage. Bestand und Ausübung ihres Gewerbebetriebes sind auch nicht davon abhängig, dass vor dem Ladengeschäft zwei Kartenverkaufsständer aufgestellt werden. Der für einen Gewerbebetrieb erforderliche „Kontakt nach außen“ ist der Klägerin auch durch Schaufensterwerbung möglich.

25

Die Beklagte ist nach § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG die zuständige Straßenbaubehörde, da die ... in ... gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG als Gemeindestraße zu qualifizieren ist. Die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen obliegt der Beklagten als weisungsfreie Pflichtaufgabe (§ 48 Abs. 2 StrG, § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO). Diese Aufgabe kann sie nicht - etwa im Wege der Beleihung - auf andere Rechtsträger übertragen. Für eine solche Übertragung fehlt es an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

26

Bei der Versagung der beantragten Sondernutzungserlaubnis hat die Beklagte das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Ermessensentscheidungen sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. So prüft das Gericht nur, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht prüft nicht die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung, also etwa ob eine von mehreren zulässigen und vertretbaren Lösungen tatsächlich am sachgerechtesten erscheint.

27

Vorliegend hat die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens den Zweck der gesetzlichen Vorschrift des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG nicht beachtet. Nach ständiger Rechtsprechung hat sich die Ermessensausübung bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis in erster Linie an den Auswirkungen des beabsichtigten Verhaltens auf die widmungsgemäße Nutzung der Straße, insbesondere auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, dem Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger sowie an sonstigen unmittelbar auf den Straßengrund bezogenen sachlichen Erwägungen zu orientieren (BVerwG, Beschl. v. 12.08.1990 - 7 B 155/79 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, juris). Darüber hinaus darf die Straßenbaubehörde bei der Entscheidung städtebauliche und baugestalterische Belange berücksichtigen, sofern sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben und der Gemeinderat ein konkretes Gestaltungskonzept beschlossen hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, juris; Urt. v. 01.08.1996 - 5 S 3300/95 -, juris). Ermessensfehlerhaft ist dagegen eine Einbeziehung von Gesichtpunkten, welche keinerlei wegerechtlichen Bezug aufweisen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, juris; Urt. v. 17.03.2000 - 5 S 369/99 -, juris).

28

Nach diesen Maßgaben sind die Ermessenserwägungen der Beklagten in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft. So hat die Beklagte der Klägerin die beantragte Sondernutzungserlaubnis versagt, weil sie diese bereits dem Beigeladenen erteilt habe. Diesem sei die Sondernutzungserlaubnis erteilt worden, damit er das „City-Commitment“ umsetzen könne. Das „City-Commitment“ bezweckt eine Steigerung der Attraktivität der Innenstadt durch die Schaffung eines einheitlichen Erscheinungsbildes der Geschäfte und öffentlichen Verkehrsflächen und die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten im gesamten Innenstadtbereich. Diesen Zwecken diente folglich auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen und die ablehnende Entscheidung gegenüber der Klägerin. Die Erreichung eines einheitlichen Erscheinungsbildes in der Fußgängerzone ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, da sie städtebauliche und baugestalterische Belange zum Gegenstand hat. Für diese bestand hier in Form des Gestaltungsleitfadens ... Innenstadt vom 26.07.2005 auch ein durch den Gemeinderat beschlossenes Gestaltungskonzept. Die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten entspricht dagegen nicht dem Zweck des § 16 Abs. 1 StrG, so dass insoweit ein Ermessensfehler vorliegt. Denn der Aspekt der Ladenöffnungszeiten weist keinen straßenrechtlichen Bezug auf. Die Durchsetzung von Kernladenöffnungszeiten dient vielmehr allein der Wirtschaftsförderung.

29

Die Beklagte hat nicht berücksichtigt, dass das Rechtsinstitut der Sondernutzungserlaubnis gerade dem Ausgleich der widerstreitenden Interessen unterschiedlicher Straßennutzer dient. Vielmehr hat sie die Interessen des Beigeladenen einseitig vorangestellt. Dabei spielt es keine Rolle, dass zum Zeitpunkt der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen noch kein anderer Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vorlag. Denn zum einen war wegen der in der Vergangenheit erteilten Sondernutzungserlaubnisse absehbar, dass auch für das Jahr 2007 Anträge der Gewerbetreibenden auf die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen gestellt würden. Zum anderen kann sich die Beklagte nicht bereits im Vorfeld durch die Erteilung einer umfassenden Sondernutzungserlaubnis an einen einzigen Antragsteller der Entscheidung über jeden weiteren Antrag begeben. Unter Hinweis auf die bestehenden Nutzungsinteressen der Klägerin und den insoweit erforderlichen Interessenausgleich hätte die Beklagte die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis auf Grund des in der Erlaubnis geregelten Widerrufsvorbehalts jederzeit zumindest teilweise widerrufen können. Der Widerrufsvorbehalt ist in Übereinstimmung mit der gesetzlichen Regelung des § 16 Abs. 1 Satz 2 StrG nicht auf bestimmte Widerrufsgründe beschränkt worden.

30

Die Argumentation der Beklagten ist insoweit widersprüchlich, als sie einerseits ausführt, der Gemeingebrauch werde durch die dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis nur unwesentlich beeinträchtigt und andererseits die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für zwei Postkartenständer mit einem Gesamtflächenbedarf von 1 m² unter dem Hinweis darauf ablehnt, dass diese zu einer Überladung des öffentlichen Raums mit Warensauslagen führen würde. Durch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen sollte diesem gerade ermöglicht werden, den Gewerbetreibenden auf der Grundlage privatrechtlicher Verträge die Nutzung der von ihnen benötigten öffentlichen Flächen zu gestatten.

31

Insgesamt dient das Vorgehen der Beklagten der Umgehung der gesetzlichen Vorgaben des Straßenrechts und stellt in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage zur Aufgabenübertragung eine unzulässige Flucht ins Privatrecht dar. Ohne gesetzliche Grundlage kann sich die Beklagte - auch nicht aus Gründen der Praktikabilität, Verwaltungsvereinfachung und Kostenersparnis - einer ihr kraft Gesetzes übertragenen Aufgabe entledigen. Durch die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den gesamten Innenstadtbereich an den Beigeladenen würde der kraft Gesetzes bestehende Anspruch des Einzelnen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten ausgehöhlt. Da dem Beigeladenen - mit Ausnahme des Verbots, die Erteilung einer Erlaubnis von der Mitgliedschaft im Gewerbeverein oder im City-Verein ... e.V. abhängig zu machen - nicht einmal verbindliche Kriterien für die Vergabe von Nutzungserlaubnissen vorgegeben wurden, könnte dieser hierüber praktisch nach Gutdünken entscheiden.

32

Der Vortrag der Beklagten, die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis an den Beigeladenen beeinträchtige andere Anlieger nicht in unvertretbarer Weise, weil der Beigeladene den Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis gleichsam in Vertretung für die Nagolder Geschäfte gestellt habe, die sich der Idee des „Kaufhauses ...“ und des „City-Commitments“ verpflichtet fühlten, stellt eine bloße Behauptung dar, die durch die vorliegende Klage gerade widerlegt wird.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 VwGO. VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er durch Verzicht auf eine eigene Antragstellung kein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig, da es der Klägerin in Anbetracht der rechtlichen Problematik des vorliegenden Falls nicht zumutbar war, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen.

34

Beschluss

35

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1, 2 GKG, § 39 Abs. 1 GKG i.V. mit Ziff. 43.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525) auf EUR 5.000,- festgesetzt.

36

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.