Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-11-14, Aktenzeichen 25 L 2133/00
ECLI:DE:VGK:2000:1114.25L2133.00.00

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

2. Der Streitwert wird auf 4.430,00 DM festgesetzt.

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G r ü n d e:

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Der nach § 80 Abs. 5, Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige
Antrag,

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die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Kostenbescheid
der Antragsgegnerin vom 11. Mai 2000 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 24. August 2000 betreffend das Präparat
"B. " anzuordnen, hilfsweise, insoweit anzuordnen, als darin
Gebühren in Höhe von 17.600 DM, dazu hilfsweise, in Höhe von
16.100,00 DM, dazu wiederum hilfsweise, in Höhe von 15.600,00 DM
festgesetzt werden,

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ist nicht begründet.

5

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO kann das Gericht
die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage
gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten anordnen, wenn ernstliche
Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder
wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht
durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstli-
che Zweifel liegen nach der ständigen Rechtsprechung der mit Abgabensachen be-
fassten Senate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), der das erkennende Gericht folgt, dann vor, wenn aufgrund summari-
scher Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs oder Rechts-
mittels im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als ein Misserfolg ist.

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Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 17. März 1994
- 15 B 3022/93 -, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter
(NWVBl. 1994, S. 337).

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Mit dem Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage bei
der Anforderung von öffentlichen Abgaben bezweckt der Gesetzgeber die Sicherstel-
lung des stetigen Zuflusses von Finanzmitteln für die öffentlichen Haushalte, aus de-
ren Aufkommen die Gegenleistung für die umstrittene Abgabe im Zeitpunkt ihrer Gel-
tendmachung regelmäßig bereits erbracht oder alsbald zu erbringen ist. Er hat damit
für diesen Bereich das öffentliche Interesse an einem Sofortvollzug generell höher
bewertet als das private Interesse an einer vorläufigen Befreiung von der Leistungs-
pflicht. Dieser gesetzgeberischen Wertung entspricht es, dass Abgaben im Zweifel
zunächst zu erbringen sind und dass das Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Un-
recht in Vorleistung treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Unzumutbare,
mit dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbare Er-
schwernisse ergeben sich dadurch nicht. Durch eine vorläufige, zu Unrecht erbrachte
Zahlung eintretende wirtschaftliche Nachteile werden durch Rückzahlung der Abgabe
weitestgehend ausgeglichen; es werden somit keine irreparablen Verhältnisse ge-
schaffen. Ist im Einzelfall dennoch eine unbillige Härte zu erwarten, bietet § 80 Abs. 4
Satz 3 zweite Alternative VwGO die Möglichkeit, die Vollziehung auszusetzen.

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Im Aussetzungsverfahren richtet sich die Intensität der gerichtlichen Prüfung des
Streitstoffes nach den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deshalb sind
vornehmlich solche Einwände zu berücksichtigen, die der Rechtsschutz Suchende
selbst gegen die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides geltend macht, es sei denn,
dass sich sonstige Mängel bei summarischer Prüfung als offensichtlich darstellen.
Ferner können weder aufwendige Tatsachenfeststellungen getroffen werden noch
sind schwierige Rechtsfragen abschließend zu klären.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 1994, a. a. O..

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Bei Anlegung dieses Maßstabes ist die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Kos-
tenbescheides für die Nachzulassung eines Arzneimittels nicht ernstlich zweifelhaft.
Die Antragsgegnerin hat den angefochtenen Kostenbescheid vom 11. Mai 2000 auf §
33 Abs. 1 und 2 Arzneimittelgesetz (AMG) i. V. m. der Kostenverordnung für die Zu-
lassung von Arzneimitteln und Medizinprodukten vom 16. September 1993 (BGBl. I
S. 1634) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. Dezember 1998 (BGBl. I
S. 4054), - im Folgenden: KostVO - gestützt. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 5a KostVO ist für
die hier einschlägige Verlängerung einer Zulassung nach
§ 109 a Abs. 1 AMG eine Gebühr von 17.600,00 DM zu erheben; hinzu kommen
Auslagen gemäß § 10 KostVO, hier in Höhe von 125,00 DM.

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Ob der Anspruch auf Zahlung von Kosten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungskostengesetz (VwKostG) verjährt und damit erloschen ist (§ 20 Abs. 1
Satz 3 VwKostG), wie die Antragstellerin meint, oder ob mit der Antragsgegnerin
wegen Satz 2 derselben Vorschrift davon auszugehen ist, dass nur ein fälliger
Anspruch verjähren kann, ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht
abschließend zu klären. Der Wortlaut des § 20 Abs. 1 VwKostG ist insoweit nicht
eindeutig, insbesondere ist die Frage, in welchem Verhältnis § 20 Abs. 1 Satz 1 und
Satz 2 VwKostG zueinander stehen, allein aus dem Wortlaut nicht zu beantworten
und in der Rechtsprechung bisher nicht geklärt,

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so etwa ausdrücklich offen gelassen in OVG NRW, Beschluss vom
30. November 1988 - 9 A 1129/88 -, Bl. 9 des Urteilsabdrucks.

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Auch die systematische Auslegung führt bei der im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht dazu,
dass mit überwiegender Wahrscheinlichkeit von einer Verjährung der Kostenschuld
auszugehen wäre. Ob aus § 11 VwKostG, wonach für das Entstehen der
"Gebührenschuld" bei antragsgebundenen Amtshandlungen der Antragseingang
maßgeblich ist, zwingend gefolgert werden muss, dass eine Gebührenforderung, die
erst mehr als vier Jahre nach Antragstellung geltend gemacht wird, stets gemäß § 20
Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt ist, wenn die beantragte Amtshandlung nicht binnen
vier Jahren abgelehnt oder vorgenommen worden ist,

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so (ohne nähere Begründung) Gerhardt/Schlabach, Verwaltungs
kostenrecht, Stand:November 1999, § 20 VwKostG, Rz 8; so	auch das
gerichtsbekannte Gutachten von Prof. Dr. Ossenbühl	vom April 1997,

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erscheint fraglich und liegt jedenfalls nicht derart auf der Hand, dass ein Erfolg
der Klage wahrscheinlicher wäre als ihr Misserfolg. Der systematische
Zusammenhang mit § 20 Abs. 3 VwKostG könnte dafür sprechen, dass der
"Anspruch auf Zahlung von Kosten" (§ 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG) nur ein bereits in
einem Kostenbescheid festgesetzter Anspruch sein kann,

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so im Ergebnis Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Stand: Mai 2000, §
33 AMG, Anm. 14,

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weil die in § 20 Abs. 3 VwKostG aufgeführten Tatbestände der
Verjährungsunterbrechung (insbesondere die Aussetzung der Vollziehung, der
Zahlungsaufschub oder die Stundung) eine vorherige Kostenfestsetzung
voraussetzen. Auch aus § 20 Abs. 6 VwKostG könnten sich Anhaltspunkte dafür
ergeben, dass die Verjährungsregelung in diesem Sinne zu verstehen ist, weil § 20
Abs. 6 VwKostG auf Ansprüche aus einer Kostenentscheidung ("Ansprüche aus ihr")
abstellt.

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Schließlich lassen sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift bei
summarischer Prüfung keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass
mit § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG eine "absolute" Verjährung innerhalb von vier
Jahren ab Antragseingang (bei antragsgebundenen Amtshandlungen),

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so Gutachten Prof. Dr. Ossenbühl,

20

eingeführt werden sollte; die Begründung des Bundesrats in seiner
Stellungnahme zum Regierungsentwurf des Verwaltungskostengesetzes,

21

vgl. BT-Drs. VI/330, Anlage 2,

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auf der die Änderung des Regierungsentwurfs im Gesetzgebungsverfahren
beruhte, ist insoweit wenig ergiebig.

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Die Kammer hält den Ausgang des Hauptsacheverfahrens ebenfalls für offen,
soweit die Beteiligten darüber streiten, ob der Kostenforderung - ihr weiteres
Bestehen unterstellt - die Gebührensätze nach der Kostenverordnung in der seit dem
01. Januar 1999 geltenden Fassung zugrunde gelegt werden dürfen, oder ob die
Kostenverordnung für die Zulassung von Arzneimitteln von 02. November 1987
(BGBl. I S. 2357) - KostVO 87 - anzuwenden ist. Maßgeblich für die rechtliche
Beurteilung sind die in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten
Grundsätze über das rückwirkende Inkraftsetzen von Rechtsnormen,

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vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 23. März 1971 - 2
BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367/386; Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2
BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200/242 ff.; Beschluss vom 3. Dezember 1997 -
2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67/78 f.,

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zu denen die Beteiligten in ihren Schriftsätzen umfassend Stellung genommen
haben. Die rückwirkende Erhöhung von Gebührensätzen dürfte danach jedenfalls
nicht generell ausgeschlossen sein,

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vgl. z.B. Niedersächsisches Verwaltungsgericht, Urteil vom 16. März
1999 - 11 L 1429/98 - .

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Soweit es - wie hier - um antragsgebundene Amtshandlungen geht, dürfte auch
die Vorschrift des § 11 VwKostG, die auf den Antragseingang abstellt, nicht generell
der rückwirkenden Erhöhung eines Gebührensatzes entgegen stehen,

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so auch OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, Bl.
25, 26 des Urteilsabdrucks, zu § 11 GebG NRW a.F., wonach darauf
abzustellen ist, ob das "Entstehen einer durch die Antragstellung
begründeten Vertrauensposition in verfassungsrechtlich zulässiger Wei-
se verhindert" worden ist.

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Im Hauptsacheverfahren wird der Frage nachzugehen sein, ob mit dem 1989
gestellten Antrag auf Verlängerung der Zulassung unter den besonderen
Gegebenheiten des Arzneimittelrechts eine geschützte Vertrauensposition
hinsichtlich der Höhe der Gebühr entstehen konnte, oder ob die Antragstellerin mit
einer Gebührenerhöhung im Laufe des Nachzulassungsverfahrens rechnen musste.
Dabei wird auch zu prüfen sein, ob sich aus § 33 Abs. 2 AMG insoweit
Besonderheiten ergeben, als für die Höhe der Gebühren maßgeblich auf den
Aufwand für das Zulassungsverfahren abgestellt wird; dieses Verfahren ist im
Arzneimittelgesetz als ein mehrstufiges, sich über einen längeren Zeitraum
erstreckendes Verfahren angelegt mit der Folge, dass Personal- und Sachkosten
sich im Laufe des Verwaltungsverfahrens in aller Regel erhöhen.

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Soweit die Antragstellerin geltend macht, es verstoße gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz), dass die
Nachzulassungen (Verfahren nach § 105 AMG) - anders als nach den früher
geltenden Fassungen der Kostenverordnung - nunmehr von der die alten
Gebührensätze für anwendbar erklärenden Übergangsregelung ausgenommen
worden sind (vgl. § 11 Abs. 1 und 2 KostVO), kann dies dem Antrag auf Aussetzung
der Vollziehung ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Denn differenzierte Über-
gangsregelungen für unterschiedliche Amtshandlungen sind grundsätzlich
gerechtfertigt, sofern dem keine sachwidrigen Erwägungen zugrunde liegen. Die
Antragsgegnerin hat hierzu vorgetragen, die Gebührenerhöhung für das
Nachzulassungsverfahren beruhe darauf, dass sich gerade in diesem Bereich eine
deutliche Kostenunterdeckung ergeben habe. Dies stellt einen sachlichen Grund für
eine differenzierte Übergangsregelung dar, von dem jedenfalls im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes auszugehen ist.

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Die Hilfsanträge haben aus den oben dargelegten Gründen ebenfalls keinen
Erfolg. Soweit die Antragstellerin geltend macht, sie habe auf den vorhergehenden -
bestandskräftigen - Kostenbescheid vom 13. Januar 1999 (Kostenbescheid Nr.
D000000000) bereits einen Vorschuss von 500,00 DM geleistet, der angerechnet
werden müsse, kann dem nicht gefolgt werden. Denn mit dem Kostenbescheid vom
13. Januar 1999 ist kein Vorschuss auf die im vorliegenden Verfahren streitige
Gebühr für die Zulassung gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 5a KostVO, sondern eine andere
Gebühr - für die Bearbeitung einer Änderungsanzeige gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 2
KostVO - erhoben worden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG
und entspricht nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW in Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes (in Abgabensachen) einem Viertel des streitigen
Betrages.

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