Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-16, Aktenzeichen 5 K 2746/08
ECLI:DE:VGD:2008:0616.5K2746.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Straßenbaulastträger der Landesstraßen "L 1" und "L 2".
Am 22.März/27. August 1961 schlossen der Funktionsvorgänger des Klägers und der Funktionsvorgänger
des Beklagten den "Kanalvertrag Nr. 108". Dieser betraf die "L 1" im Abschnitt Kilometer 0,539
bis Kilometer 0,671.

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In dem Vertrag erteilte der Funktionsvorgänger des Klägers dem Funktionsvorgänger des Beklagten
die widerrufliche Erlaubnis, in der Landesstraßenfläche einen Kanal zu bauen und zu betreiben (§ 1).
Im Gegenzug verpflichtete sich der Funktionsvorgänger des Beklagten, die Abwässer der Straße dauernd
und unentgeltlich in den Kanal aufzunehmen (§ 11 – im Folgenden "Unentgeltlichkeitsvereinbarung").

4

Der räumliche Vertragsgegenstand wurde in den Jahren 1970 und 1972 erweitert, so dass er auch die Flächen
der "L 2" im Stadtgebiet E von der Mer Straße bis zur Oer Straße (Stadtgrenze) erfasst.

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Mit Schreiben vom 24. Januar 2005 bat der Beklagte den Kläger unter Hinweis auf eine veränderte
gebührenrechtliche Situation seit dem Jahre 1976 um eine Anpassung der Regelung in dem Vertrag über die
"Unentgeltlichkeit" der Entwässerungsleistung der Stadt. Er versah sein Gesprächsangebot mit der
Erwartung, dass die entsprechende Regelung in § 11 des Vertrages gestrichen werde, damit er der Inanspruchnahme
entsprechende Entwässerungsgebühren erheben könne. Die sich anschließenden Gespräche und
Verhandlungen blieben ohne Ergebnis. Ausweislich eines Vermerks des Beklagten über ein Gespräch zwischen
Mitarbeitern des Klägers und des städtischen Entwässerungsbetriebes vom 6. Juli 2005 bot der Kläger
lediglich eine Vereinbarung an, nach der sich das Entgelt für die Entwässerungsleistung künftig aus
drei Komponenten zusammensetzen sollte, nämlich einer Beteiligung an den Herstellungskosten der in den
Landesstraßen befindlichen und von dort aus genutzten Kanäle, einer Grunderneuerungsbeteiligung für
die Kanäle und Sonderbauwerke, die durch das von den Straßenflächen des Klägers abgeleitete
Niederschlags(ab-)wasser in Anspruch genommen werden, und einer Nachrüstungsklausel für Kosten, die aufgrund
der Anpassung der zur Entwässerung der Straßen des Klägers benutzten Kanäle an verschärfte
Auflagen entstehen. Diesem Angebot trat der Beklagte mit dem Hinweis entgegen, dass die Entwässerung in der Regel
über das Entwässerungsnetz und ggf. gar über die Kläranlage erfolge und der Kläger sich an
den Kosten dieser Einrichtungsteile nach diesem vorgeschlagenen Modell nicht beteilige.

6

Mit Schreiben vom 27. September 2006 kündigte der Beklagte den "Kanalvertrag Nr. 108" zum 1. Januar
2007. Zur Begründung führte er sinngemäß Folgendes aus. Zur Zeit des Abschlusses des Kanalvertrages
habe das Gebührenrecht noch keine Gebühr für die Entsorgung des Niederschlags(ab-)wassers vorgesehen.
Daher bestünden keine Zweifel an der Wirksamkeit des Vertrages. Mit Beginn des Jahres 1976 hätten sich die
gebührenrechtlichen Voraussetzungen geändert; damals habe die Stadt E erstmals eine Niederschlagswassergebühr
eingeführt. Dadurch sei es zu einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse gekommen, die den Beklagten
nach § 60 VwVfG berechtige, eine Vertragsanpassung zu verlangen oder den Vertrag zu kündigen. Eine
Vertragsanpassung komme hier nicht in Betracht, da die Veranlagung der Straßenflächen zu
Niederschlagswassergebühren nicht durch Vertrag, sondern durch Satzungsrecht geregelt werde. Ein Gebührenverzicht,
insbesondere wenn er zu Lasten der übrigen Gebührenschuldner ginge, die die Entwässerungseinrichtung
finanzieren müssten, sei nicht zulässig. Ein Gebührenverzicht komme ausnahmsweise nur dann in Betracht,
wenn zum Ausgleich eine konkrete und adäquate Gegenleistung erbracht werde, die dem Gebührenhaushalt zugute
komme. Hier erbringe der Kläger zwar eine - der Entwässerung zugute kommende - Gegenleistung für die
städtische Entwässerungsleistung, indem er die Nutzung des Untergrundes seines Straßengrundstückes
zum Bau und Betrieb einer Kanalleitung gestatte. Eine Gegenüberstellung der gegenseitigen Leistungen zeige aber
deren bestehendes Ungleichgewicht zulasten des Beklagten. Die Gestattungsleistung des Klägers sei im Jahre 2006
zu bewerten mit einem einmaligen Abfindungsbetrag in Höhe von 106.342,- Euro (= 15.640 qm durch die Kanalnutzung
belastete Grundstücksflächen x 6,80 Euro/qm als einmalige Abfindung – dabei ging der Beklagte
ausweislich seiner Verwaltungsvorgänge von einem Wert des Straßenlandes aus, der sich aus 20 % des
Grundstückswertes für Bauerwartungsland ergibt); umgerechnet auf eine jährliche Abfindung zu 5 %
sei das Gestattungsrecht ca. 5.300,- Euro jährlich wert. Der Wert der Entwässerungsleistung der Stadt
habe im Jahre 2006 bei ca. (38.525 qm entwässerter Straßenfläche x 0,96 Euro/qm/a
Niederschlagswassergebühr =) 36.984,- Euro gelegen. Da bei einer jahresbezogenen Betrachtung die Leistung der
Stadt inzwischen um fast das siebenfache über der des Klägers liege, könne von einer adäquaten
Gegenleistung der Klägerseite keine Rede mehr sein.

7

Mit Schreiben vom 27. Oktober 2006 und 15. Januar 2007 widersprach der Kläger der Kündigung mit der
Begründung, der Vertrag sehe kein Kündigungsrecht vor. Mit Schreiben vom 15. November 2006 und 2. Mai 2007
erklärte der Beklagte, dass er an der Kündigung festhalte. Im März 2008 hörte der Beklagte den
Kläger wegen des von ihm beabsichtigten Erlasses eines Entwässerungsgebührenbescheides, der sich auf
die streitgegenständlichen Straßenflächen bezieht, an.

8

Am 10. April 2008 hat der Kläger Klage mit dem Begehren erhoben festzustellen, dass die Kündigung des
Vertrages unwirksam sei. Zur Begründung hat er vorgetragen, die Klage sei zulässig. Er habe an der
Feststellung der Wirksamkeit des Vertrages ein berechtigtes Interesse, da vergleichbare Vereinbarungen auch mit
anderen Gemeinden getroffen worden seien und das Vorgehen des Beklagten dort Vorbildwirkung haben könne.
Außerdem beabsichtige der Beklagte auch für zumindest einen weiteren Straßenabschnitt einen
vergleichbaren Vertrag zu kündigen. Die Klage sei auch begründet, denn die Kündigung sei rechtswidrig.
Die Vereinbarung über die "Unentgeltlichkeit" der Entwässerungsleistung des Beklagten habe
nach dem Vertrag auf Dauer gültig sein sollen. Dem Beklagten sei im Gegenzug für die Entwässerungsleistung
die dauerhafte Nutzung zu Bau und Betrieb des Kanals in den betroffenen Grundstücksflächen gestattet
worden. Eine Kündigungsmöglichkeit sei nicht vorgesehen. Das Risiko veränderter Umstände
habe der Beklagte zu tragen. Das gelte insbesondere für verschärfte Anforderungen der Gesetzgebung an
die Niederschlags(ab-)wasserbeseitigung, die der Beklagte als Abwasserbeseitigungspflichtiger zu erfüllen
habe. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Beteiligten den Vertrag bei Kenntnis wesentlich
geänderter Umstände nicht mit demselben Inhalt geschlossen hätten. Zudem sei zu berücksichtigen,
dass der Beklagte die veränderten Umstände durch eigenes Handeln geschaffen habe. Abgesehen davon
bestünde auch kein Anlass für eine Kündigung des Vertrages aus wichtigem Grund. Dem Beklagten
wäre eine Vertragsanpassung zumutbar. Die Voraussetzungen des § 60 VwVfG für eine Kündigung
lägen daher nicht vor.

9

Der Kläger beantragt sinngemäß,

10

festzustellen, dass das durch den Kanalvertrag Nr. 108 begründete Rechtsverhältnis und insbesondere
die Entgeltvereinbarung in § 11 des Vertrages fortgilt und nicht durch die Kündigung seitens des Beklagten
wirksam beendet ist.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er tritt der Klagebegründung unter Bezugnahme auf sein Kündigungsschreiben entgegen.

14

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Der Einzelrichter, dem die Kammer das Verfahren nach § 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zur Entscheidung
übertragen hat, konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil
die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.

17

Die Klage hat keinen Erfolg.

18

Es kann offen bleiben, ob die Klage nicht bereits mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist, weil
der streitgegenständliche Vertrag wegen Gesetzesverstoßes nichtig und unwirksam ist und daher keiner
Kündigung bedürfte. Das wäre der Fall, wenn der Vertrag mit seiner "Unentgeltlichkeitsregelung"
für die Entwässerungsleistung in § 11 bereits bei Vertragsschluss einen dauerhaften Verzicht auf
Entwässerungsgebühren beinhaltetet hätte und die strengen Anforderungen an die Zulässigkeit
eines solchen Gebührenverzichtes seinerzeit nicht erfüllt gewesen wären.

19

Selbst wenn zugunsten des Klägers davon ausgegangen wird, dass der Vertrag wirksam geschlossen worden ist,
hat die Klage keinen Erfolg. Sie ist dann zwar zulässig, aber unbegründet.

20

Die Klage ist - unter den oben genannten Voraussetzungen - als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
zulässig. Sie ist bei sachgerechter Auslegung des Klagebegehrens auf die Feststellung der Fortgeltung des
streitgegenständlichen Kanalvertrages und insbesondere der Entgeltvereinbarung in § 11 des Vertrages
gerichtet. Da der Vertrag die Sondernutzung des öffentlichen Straßengrundstückes und deren
Entwässerung durch die öffentliche Entwässerungseinrichtung regelt, handelt es sich um einen
öffentlich-rechtlichen Vertrag, so dass die Klage der Klärung des Bestehens eines bestimmten
(öffentlich-rechtlichen) Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten im Sinne des § 43 VwGO dient,
wobei es dem Kläger hier insbesondere um den Bestand seines an den Vertrag anknüpfenden Rechtes auf
"unentgeltliche" Beseitigung des auf der vertragsgegenständlichen Straßenfläche anfallenden
Niederschlags(ab-)wassers durch den Beklagten geht.

21

Der Kläger hat auch ein berechtigtes (rechtliches) Interesse an der begehrten (baldigen) Feststellung,
weil der Beklagte mit der Kündigung den Bestand des Vertrages und damit das bisherige Recht des Klägers
auf "unentgeltliche" Abwasserbeseitigung durch den Beklagten für die Zeit ab Kündigung in Frage
gestellt hat.

22

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht hier nicht entgegen, dass nach § 43 Abs. 2 VwGO die
Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage
verfolgen kann. Zwar könnte sich der Kläger gegenüber der nach der Kündigung des Vertrages
drohenden jährlichen Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren durch klageweise Anfechtung der
Abgabenbescheide (= Gestaltungsklage) wehren. Über diese Rechtsschutzmöglichkeit geht in vorliegender
Fallgestaltung aber der durch eine Feststellungsklage gebotene Rechtsschutz in Reichweite und Effektivität
hinaus, weil die Feststellung zur Klärung der Gesamtsituation für die Zukunft führt und der
Kläger sich bei einem Obsiegen wegen der vom Beklagten dann zu beachtenden Fortgeltung des Vertrages nicht
jedes Jahr erneut gegen seine Veranlagung wehren müsste.

23

Die Klage ist aber unbegründet.

24

Der Beklagte hat den zwischen den Beteiligten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag wirksam
gekündigt und damit insbesondere die "Unentgeltlichkeitsregelung" zu Fall gebracht. Grundlage
des Kündigungsrechtes ist § 60 VwVfG NRW, der bzgl. des abgabenrechtlichen Teiles des Vertrages
(nur – vgl. insoweit § 1 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW) entsprechend anwendbar ist, weil er den für
Dauerschuldverhältnisse allgemein geltenden Rechtsgedanken zum Ausdruck bringt, dass die sich aus einer
vorbehaltlosen und unbeschränkten Vereinbarung ergebenden Rechte und Pflichten unter dem Vorbehalt
gleichbleibender Verhältnisse stehen (clausula rebus sic stantibus).

25

Vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 1.

26

Haben Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebend gewesen sind, sich
seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der
ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
(entsprechend) diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhaltes an die geänderten Verhältnisse
verlangen oder, sofern die Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zumutbar ist, den Vertrag
kündigen.

27

Diese Kündigungsvoraussetzungen sind hier gegeben.

28

Unter den für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebenden Verhältnissen sind die grundlegenden
Umstände zu verstehen, die von den Vertragsparteien zur gemeinsamen (subjektiven) Geschäftsgrundlage des
Vertrages gemacht worden sind. Dazu gehören sowohl bei Vertragsschluss vorhandene und zu Tage getretene gemeinsame
Vorstellungen als auch die dem einen Vertragspartner erkennbare Vorstellungen des anderen Vertragspartners, auf denen
der Geschäftswille aufbaut.

29

Vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 10.

30

Die für den Vertragsinhalt hier maßgebenden Verhältnisse haben sich seit Abschluss des Vertrages
im Jahre 1961 und seiner Erweiterung in den Jahren 1970 und 1972 wesentlich geändert. Denn die Vertragspartner
hatten seinerzeit offenbar die gemeinsame Vorstellung, dass für die dem Funktionsvorgänger des Klägers
erbrachte Entwässerungsleistung keine Gebührenpflicht bestehe und der Vertrag im gebührenfreien Raum
geschlossen werde; diese gemeinsame Grundlage, auf der insbesondere die "Entgeltvereinbarung" im Vertrag
beruht, hat sich nachträglich gewandelt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen.

31

Bei Vertragsschluss erhob die Stadt E zur Finanzierung ihrer Entwässerungseinrichtung für die Leistung
der Niederschlags(ab-)wasserbeseitigung von den Grundstücken keine gesonderten Gebühren. Vielmehr wurden
diese Kosten allein über eine sogenannte Einheitsgebühr nach den Maßstäben des
Gebäudesteuernutzungswertes (für Grundstücke mit einem jährlichen Wasserverbrauch bis zu 2.400 cbm),
der Grundstücksfront (für Kirchengrundstücke) oder des Frischwasserverbrauches (für Grundstücke
mit einem jährlichen Wasserverbrauch über 2.400 cbm - vgl. § 4 der "Satzung über die Erhebung
von Gebühren für die Grundstücksentwässerung in der Stadt E" vom 18. November 1957) mit der
Folge finanziert, dass für Grundstücke (mit Ausnahme der Kirchengrundstücke), von denen

nur

Niederschlags(ab-)wasser und kein Schmutzwasser beseitigt wurde, d.h. jedenfalls für Straßengrundstücke,
keine Gebühren erhoben wurden. In § 2 Abs. 2 dieser Satzung war zwar zudem bestimmt, dass für die
Straßenentwässerung 20 % der Kosten der öffentlichen Entwässerungsanlage aus städtischen
Mitteln gedeckt würden; diese Deckung bezog sich aber offensichtlich nur auf Straßen in städtischer
Baulast, da kein Anlass bestand, die Kosten für die Entwässerung der Straßen anderer Baulastträger
aus städtischen Mitteln zu tragen. Die Erhebung der Entwässerungsgebühren nach einem Einheitsmaßstab
wurde damals nicht als rechtlich bedenklich angesehen. Für den Beklagten bzw. seinen damaligen Funktionsvorgänger
bestand daher bei Vertragsschluss nach den satzungsrechtlichen Vorgaben und dem seinerzeitigen Stand der Rechtserkenntnis
mangels einer erkennbaren Gebührenpflichtigkeit des Funktionsvorgängers des Klägers kein Anlass, in dem
Vertrag im Hinblick auf die Notwendigkeit einer der Entwässerungsleistung adäquaten Gegenleistung eine von
§ 11 abweichende Entgeltregelung zu treffen; eine solche Notwendigkeit hätte im Hinblick auf § 4 des
seinerzeit noch geltenden Preußischen KAG, der bereits eine Erhebungspflicht für Gebühren für
Entwässerungsleistungen vorsah, bei Kenntnis einer Gebührenpflichtigkeit des Funktionsvorgängers des
Klägers bestanden. Auch aus Sicht des Funktionsvorgängers des Klägers war seinerzeit erkennbar, dass
ein solcher Anlass nicht bestand und das - ev. vermeintliche - Fehlen einer Gebührenerhebungspflicht Voraussetzung
und gemeinsame Grundlage der "Unentgeltlichkeits-"Vereinbarung in § 11 des Vertrages war.

32

Die "Unentgeltlichkeits-"Vereinbarung war mithin von der tragenden Vorstellung bestimmt, dass mangels
Gebührenpflichtigkeit der klägerischen Straßenflächen die für sie erbrachten städtischen
Entwässerungsleistungen durch die Gestattungsgegenleistung dauerhaft angemessen entgolten war.

33

Nach einer Maßstabsumstellung wurden die Entwässerungsgebühren bis zum 31. Dezember 1975 nach einem
einheitlichen Frischwassermaßstab erhoben (vgl. § 2 der "Satzung über die Gebühren für
die Entwässerung der Grundstücke im Stadtgebiet E" vom 16. Dezember 1971), so dass es weiterhin an
einer satzungsmäßigen Gebührenpflicht des Funktionsvorgängers des Klägers fehlte.

34

Erst mit der "Satzung über Gebühren für die Grundstücksentwässerung im Stadtgebiet
E" vom 8. Dezember 1975 (EGS 1976), die zum 1. Januar 1976 in Kraft trat, wurden für das Stadtgebiet E erstmals
gesonderte Niederschlagswassergebühren eingeführt, die sich bei fehlender Schmutzwasserableitung nach der
bebauten und befestigten Grundstücksfläche bemaßen (vgl. § 2 Abs. 1 letzter Halbsatz und Abs. 6
EGS 1976); dies hatte zur Folge, dass erstmals auch (nichtstädtische) Straßengrundstücke
gebührenpflichtig wurden.

35

Auch nach der heute geltenden "Satzung über Gebühren für die Grundstücksentwässerung
im Stadtgebiet E - Neufassung" vom 29. April 2005, die rückwirkend zum 1. Januar 2002 in Kraft trat, besteht
eine getrennte Niederschlagswassergebühr, die die Gebührenerhebung nach dem Maßstab der bebauten und
befestigten Flächen mit der Folge bemisst, dass Grundstücke wie das klägerische gebührenpflichtig
sind.

36

Entgegen der Auffassung des Klägers war die Einführung einer Niederschlagswassergebühr mit diesem
Maßstab keine Entscheidung, die im Belieben des Satzungsgebers gestanden hätte und daher nicht als
Kündigungsgrund im Sinne des § 60 VwVfG (entsprechend) dienen könnte. Die Einführung der
sogenannten Trenngebühr war vielmehr von Gesetzes wegen geboten, weil der einheitliche Frischwassermaßstab,
nach dem das Maß der Inanspruchnahme der Entwässerungseinrichtung zur Beseitigung des Schmutz- und
Niederschlags(ab-)wassers durch das bezogene Frischwasser bestimmt wird, nicht die Anforderungen des § 6 Abs. 3
Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG) an einen rechtmäßigen Gebührenmaßstab
erfüllt.

37

Vgl. nur Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 18. Dezember 2007
– 9 A 3548/04 -.

38

Da nach § 6 Abs. 1 Satz 1 KAG für Entwässerungsgebühren eine Erhebungspflicht besteht,

39

vgl. Schulte/Wiesemann in Driehaus u.a., Kommentar zum Kommunalabgabenrecht, zu § 6, Rdnr. 5 (Stand:
September 2002) m.w.N. aus der Rechtsprechung,

40

die auch den Kläger als Eigentümer eines (Straßen-)Grundstückes trifft, das in einen
städtischen Kanal entwässert,

41

vgl. zur Entwässerungsgebührenpflichtigkeit von Straßenbaulastträgern nicht-kommunaler
Straßen allgemein und grundlegend: OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 1996 - 9 A 4145/94 -, sowie BVerwG,
Beschluss vom 6.März 1997 - 8 B 246/96 -, BayVBl. 1997, 570,

42

haben sich mit der Einführung einer auch Grundstücke wie das klägerische treffenden
Trenngebühr die für die Festsetzung des Vertragsinhaltes maßgebenden Verhältnisse, nämlich
die für die Frage der Höhe der Gegenleistung für die Entwässerungsleistung bestimmenden
Verhältnisse, nach Abschluss des Vertrages geändert. Die Einführung von Niederschlagswassergebühren
und deren Erhebung nach dem Flächenmaßstab hatte nämlich zur Folge, dass auch Grundstücke wie
das vertragsgegenständliche, von denen kein Schmutzwasser entsorgt wird, erstmals erkennbar gebührenpflichtig
wurden. Mit dieser Änderung trat im Hinblick auf die Gebührenerhebungspflicht damit erstmals zwingend die
Frage nach dem Verhältnis zwischen dem Wert der gebührenrelevanten Entwässerungsleistung, die in der
entsprechenden Gebührensumme ausgedrückt ist, und der Gegenleistung des Klägers in den Blick, die
zuvor aus den oben dargelegten Gründen

für die Vertragsparteien

keine Rolle gespielt hatte. Denn
eine Abgabenvereinbarung, wie sie hier in der "Unentgeltlichkeitsvereinbarung" in § 11 des Vertrages
nach satzungsmäßiger Entstehung der Gebührenpflichtigkeit des Grundstückes gelegen ist, ist
angesichts der gesetzlichen Gebührenerhebungspflicht, des rechtsstaatlichen Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit
der Verwaltung und des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG, wonach alle Benutzer einer Einrichtung
an deren Finanzierung gleichmäßig zu beteiligen sind, nur zulässig, wenn der Abgabenschuldner dem
betroffenen Abgabenhaushalt als Ausgleich eine adäquate (= äquivalente) und spezielle Gegenleistung
erbringt. Um diese Anforderungen zu erfüllen, ist bei einem Gebührenverzicht der Verzichtszeitraum
nach dem wirtschaftlichen Wert der vom Benutzer gebotenen Gegenleistung zeitlich zu begrenzen.

43

Vgl. zu den Voraussetzungen eines Abgabenverzichtes: Dahmen in Driehaus u.a., Kommentar zum Kommunalabgabenrecht,
zu § 4, Rdnrn. 20 – 23 (Stand: März 1993) sowie OVG NRW, Urteil vom 22. November 1971 - II A 38/70 -,
OVGE 27, 147 (151 f.).

44

Die mit der - für die Parteien erkennbar gewordenen - Gebührenpflichtigkeit des Klägers mithin
eingetretene Änderung ist auch derart wesentlich, dass dem Beklagten das Festhalten an der ursprünglichen
vertraglichen Entgeltregelung nicht zuzumuten ist.

45

Denn es fehlt an der für die Zumutbarkeit der "Entgeltvereinbarung" in § 11 des Vertrages
notwendigen adäquaten Gegenleistung des Klägers für die von ihm empfangene gebührenpflichtige
Leistung.

46

In der in dem Vertrag vereinbarten Gestattung, in das betroffene Straßenland einen städtischen
Entwässerungskanal einbauen und diesen dauerhaft nutzen zu dürfen, liegt zwar eine spezielle, d.h. eine
dem Entwässerungsgebührenhaushalt und damit auch den übrigen gebührenpflichtigen Nutzern zugute
kommende Gegenleistung für die Straßenentwässerung. Diese Gegenleistung hat auch einen wirtschaftlichen
Wert; dieser gleicht aber den Wert der Entwässerungsleistung nicht adäquat aus. Der wirtschaftliche Wert
dieser Gestattung steht nämlich in einem groben Missverhältnis zu dem der Entwässerungsleistung, so
dass es bei der "Unentgeltlichkeitsregelung" im Vertrag wegen der gewandelten Verhältnisse
zumutbarerweise nicht bleiben kann. Denn ein Festhalten an den Vertragsregelungen zur "Unentgeltlichkeit"
der Entwässerungsleistung führte zu einem untragbaren, angesichts der Gebührenerhebungspflicht
des Beklagten und dem Verbot des Verzichts auf Gebühren ohne äquivalente Gegenleistung - mit dem Recht
schlechterdings unvereinbaren Ergebnis.

47

Vgl. zu den Voraussetzungen der Wesentlichkeit der Änderung in diesem Sinne: Bonk in Stelkens u.a., Kommentar
zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 18.

48

Wie der Beklagte in seinem Kündigungsschreiben nachvollziehbar und vom Kläger unbeanstandet dargelegt
hat, wäre ein im Jahre 2006 erstmals dauerhaft eingeräumtes Gestattungsrecht im hier vorliegenden Umfang
von der Stadt nach den für diese Rechte üblichen Werten mit einer Einmalzahlung in Höhe von ca. 106.000,-
Euro entgolten worden (15.640 qm durch die Kanalnutzung belastete Grundstücksflächen x 6,80 Euro/qm als
einmalige Abfindung). Bei dieser Bewertung geht der Beklagte ausweislich seiner Verwaltungsvorgänge von einem
Wert des Straßenlandes aus, der sich aus 20 % des Grundstückswertes für Bauerwartungsland ergibt;
dieser dem Kläger günstige Ansatz gibt keinen Anlass zu Bedenken. Umgerechnet auf eine jährliche
Abfindung über einen angemessenen Zeitraum von 20 Jahren (= 5 %) wäre die Leistung des Klägers mit
ca. 5.300,- Euro jährlich zu bewerten.

49

Der Wert der von der Stadt gebotenen Entwässerungsleistung lag demgegenüber allein im Jahre 2006 bei
einem Betrag von ca. 36.984,- Euro (38.525 qm entwässerter Straßenfläche x 0,96 Euro/qm/a
Niederschlagswassergebühr). Da der Wert der städtischen Leistung - selbst bezogen auf eine
Gestattungsentschädigung nach den Wertverhältnissen des Jahres 2006 - den Wert einer einmaligen
Entschädigung für die Gestattungsleistung in knapp drei Jahren aufzehrte und die jährlichen
Leistungen in einem Verhältnis von ca. 7:1 zulasten der Stadt stehen, kann von einer adäquaten
Gegenleistung der Klägerseite tatsächlich keine Rede mehr sein. Dies gilt um so mehr, wenn Folgendes
erwogen wird: selbst unterstellt der Kläger wäre ohne den Vertrag erst seit dem Jahre 2002 gebührenpflichtig
geworden, wäre der (Einmalzahlungs-)Wert seiner Gestattungsleistung schon im Jahre 2005 aufgebraucht gewesen.
Das grobe Missverhältnis der Leistungen würde nur noch größer, wenn zudem berücksichtigt
würde, dass die Gestattung bereits im Jahre 1961 eingeräumt wurde und daher der Bewertung des
Gestattungsrechtes die damaligen, wesentlich geringeren Wertverhältnisse zugrunde zu legen sein könnten.

50

In diesem Missverhältnis zwischen dem Wert der Entwässerungsleistung und dem der Gegenleistung des
Klägers liegt zudem eine gravierende Äquivalenzstörung, die als Beeinträchtigung der
Geschäftsgrundlage des Dauerschuldverhältnisses das Festhalten an den vertraglichen Regelungen ebenfalls
für den Beklagten unzumutbar werden lässt und die Folgen des § 60 VwVfG (entsprechend) auslöst.

51

Vgl. Bonk in Stelkens u.a., Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 11.

52

Im Hinblick darauf, dass der Wert der Gegenleistung des Klägers bereits aufgezehrt ist, ist dem Beklagten
auch eine Vertragsanpassung nicht zuzumuten, zumal sich der Kläger den Anpassungsbemühungen des Beklagten,
deren Berechtigung jeder redlich denkende Vertragspartner verständigerweise einsehen müsste, verschlossen
und keine (ernstliche) Bereitschaft gezeigt hat, die bestehende grobe Äquivalenzstörung im
Vertragsverhältnis zu beheben.

53

Vgl. zur Unzumutbarkeit der Vertragsanpassung in einer solchen Konstellation auch: Bonk in Stelkens u.a.,
Kommentar zum VwVfG, 7. Auflage, 2008, zu § 60, Rdnr. 25c.

54

Eine solche Bereitschaft ergibt sich auch nicht aus dem Angebot des Klägers im Gesprächstermin vom
6. Juli 2005. Seinerzeit stellte der Kläger lediglich ein Entgelt zur Diskussion, dass sich zusammensetzt aus
drei Elementen, nämlich einer Beteiligung an den Herstellungskosten der in den Landesstraßen befindlichen
und von dort aus genutzten Kanäle, einer Grunderneuerungsbeteiligung für die Kanäle und Sonderbauwerke,
die durch das von den Straßenflächen des Kläger abgeleitete Niederschlags(ab-)wasser in Anspruch
genommen werden, und einer Nachrüstungsklausel für Kosten, die aufgrund der Anpassung der zur
Entwässerung der Straßen des Klägers benutzten Kanäle an verschärfte Auflagen entstehen.
Zu einem Ausgleich der Äquivalenzstörung ist dieses Angebot ungeeignet, da damit nur ein Teil der Kosten
abgedeckt werden, die dem Beklagten durch die Inanspruchnahme der städtischen Entwässerungseinrichtung
seitens der Straßenflächen des Klägers entstehen. Denn - wie der Beklagte bereits seinerzeit zutreffend
dargelegt hat - erfolgt die Entwässerung auch von Straßengrundstücken in der Regel über das
Entwässerungsnetz und ggf. gar über die Kläranlage, zudem zieht die Entwässerungsleistung auch
nicht nur Baukosten nach sich, an denen sich der Kläger nach seinem Angebot allenfalls (beschränkt)
beteiligen will, sondern auch Kosten für sonstige Unterhaltungs- und Dienstleistungen. Eine Beteiligung an
den Kosten dieser weiteren Einrichtungsteile und Dienstleistungen erfolgte nach dem Modell des Klägers nicht.
Die Benutzer einer Einrichtung haben aber die Gesamtkosten der von ihnen in Anspruch genommenen Leistungen der
Einrichtung nach Maßgabe des Umfanges der Inanspruchnahme zu finanzieren; sie können ihre Mitfinanzierung
nicht auf bestimmte Teile der Einrichtung beschränken

55

Da eine Bereitschaft des Klägers zu einer entsprechenden umfassenden Kostenbeteiligung im
Kündigungszeitpunkt ersichtlich fehlte, war der Beklagte zur Kündigung des Vertrages berechtigt.

56

Dem kann der Kläger schließlich nicht entgegenhalten, der Beklagte habe sein Kündigungsrecht dadurch
verwirkt, dass er auf die Änderung der gebührenrechtlichen Lage erst nach Jahrzehnten durch die Kündigung
reagiert habe. Denn der Kläger durfte trotz der langjährigen Untätigkeit des Beklagten nicht
berechtigterweise darauf vertrauen, dass die Vertragsregelung zur "Unentgeltlichkeit" der
Entwässerungsleistung "auf ewig" weitergelten würde, weil ihre Fortgeltung wegen des
Missverhältnisses aus den oben genannten Gründen zu einem untragbaren, - angesichts der
Gebührenerhebungspflicht des Beklagten und dem Verbot des Verzichts auf Gebühren ohne äquivalente
Gegenleistung - mit dem Recht schlechterdings unvereinbaren Ergebnis führte.

57

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

58

Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO
nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 VwGO).