Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-20, Aktenzeichen 2 K 4476/06
ECLI:DE:VGK:2008:0520.2K4476.06.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom
11.04.2006 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom
04.10.2006 verpflichtet, der Klägerin einen Vorbescheid zum Neubau eines
Lebensmitteldiscounters mit einer Verkaufsfläche von 799 m² unter Ausklammerung der
Frage der gesicherten Erschließung entsprechend dem Bauantrag vom 14.03.2006,
modifiziert durch Architektenschreiben vom 22.03.2006, zu erteilen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig
erklärt.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

1

T a t b e s t a n d:

2

Die Klägerin begehrt einen Vorbescheid für einen "Lebensmitteldiscounter", was
einer Festsetzung des einschlägigen Bebauungsplans Nr. 00000/00 der Stadt Köln
widerspricht.

3

Der Bebauungsplan erfasst im Wesentlichen die früher unbebaute
Fläche zwischen dem Ortsteil Köln-Q. und der so genannten Flughafenautobahn A 59
im Bereich der Anschlussstelle Köln-Q. . Einbezogen in das Plangebiet
wurde die bestehende Gewerbefläche am Ortsrand südlich der I.----straße , auf der sich
früher ein Industriebetrieb befand ("S. ") und auf der sich nach der Aufgabe
des Industriebetriebes verschiedenartige Gewerbebetriebe angesiedelt hatten. Hier
ist auch das streitige Baugrundstück der Klägerin gelegen.

4

Der Stadtentwicklungsausschuss beschloss nach vorbereitenden Untersuchungen am
01.03.1990, dem Rat der Stadt zu empfehlen, einen Bebauungsplan aufzustellen, der
zunächst nur das S. und die Freiflächen zwischen Ortsrand und
Autobahn südlich der I.----straße umfasste. Anlass der Planung war ein
Nutzungsänderungsantrag für die Erweiterung eines vorhandenen Einzelhandelsbetriebes
(von 400 m² auf 600 m²) im ehemaligen S. (Bl. 130 Beiakte 8).

5

Das Ergebnis der vorbereitenden Untersuchungen wurde in der Verwaltungsvorlage
für den Ausschuss wie folgt zusammengefasst (vgl. Bl. 10 f. Beiakte 8):

6

"Aus der Sicht des Amtes für Wirtschaftsförderung würde die Ansiedlung von
Einzelhandel eine unterprivilegierte Nutzung des Grundstücks
bedeuten, vor allem angesichts der Knappheit von Gewerbeflächen vornehmlich im
rechtsrheinischen Stadtgebiet.
Besonders wegen seiner Flughafen-nahen Lage, bietet sich das Grundstück für die
Ansiedlung von Flughafen-spezifischen Betrieben an. Hier
könnten z. B. Speditionen, Dienstleistungsbetriebe im Bürobereich oder
ein Frachtzentrum untergebracht werden. Denkbar wäre auch die Anlage
eines Gewerbehofes. Das Gelände ist im Flächennutzungsplan als Gewerbefläche ausgewiesen."

7

In der Vorlage zur Ausschusssitzung war als Grund für die Einleitung des
Aufstellungsverfahrens angegeben:

8

"Problemstellung und Begründung:

9

Das Plangebiet ist im Flächennutzungsplan überwiegend als Gewerbegebiet und
teilweise, östl. der Straße X. , als Wohnbaufläche dargestellt.
Im Planbereich sind Einzelhandelsnutzungen vorhanden. Dieser Standort
ist nicht in ein Zentrum integriert. Zur Verhinderung einer weiteren Ansiedlung
von Einzelhandelsbetrieben und anderen gewerbegebietsfremden
Nutzungen ist die Aufstellung eines Bebauungsplans dringend geboten.
Die Aufstellung dient dazu, die vorhandenen und im Flächennutzungsplan
dargestellten Gewerbegebiete zu sichern. Gleichzeitig sollen die benachbarten
Nahbereichszentren X1. und X2. in ihrer Funktion geschützt
werden, da die Zentrenfunktionen durch eine Konzentration von Einzelhandelsbetrieben
im Planbereich gefährdet werden können."

10

Als Planungsziel enthielt der Beschluss die Aussage:

11

"Der Rat beschließt... einen Bebauungsplan aufzustellen, der u. a. als
Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet vorsieht und gebietsfremde
Nutzungen ausschließen soll."

12

In der Sitzung vom 27.11.1990 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss, dem
Rat der Stadt die Aufstellung eines Bebauungsplans, der neben der Flächen südlich
der I.----straße auch die Flächen nördlich der I.----straße zwischen Ortsrand und
Autobahn einschloss, zu empfehlen.

13

In der Verwaltungsvorlage für den Ausschuss war als Grund für die Einleitung
des Aufstellungsverfahrens u. a. angegeben (vgl. Bl. 27 f. Beiakte 8):

14

"Problemstellung und Begründung des Beschlußvorschlages
Das Plangebiet ist im Flächennutzungsplan als Gewerbegebiet, Wohnbaufläche, Fläche für
die Landwirtschaft und Fläche für Gemeinbedarf dargestellt.
Der überwiegende Teil des Planbereichs soll als Gewerbegebiet mit direkter ebenerdiger
Anbindung an die I. -Straße erschlossen werden.... Dabei soll Einzelhandel
ausgeschlossen werden. Im geplanten Gewerbegebiet südlich der I. -Straße sollen
Gartencenter und Baumärkte ausnahmsweise zulässig sein.
Im Planbereich sind bereits Einzelhandelsnutzungen vorhanden. Dieser
Standort ist nicht in ein Zentrum integriert. Zur Verhinderung weiterer Ansiedlungen
von Einzelhandelsbetrieben und anderen gebietsfremden Nutzungen ist der Bebauungsplan
eines Bebauungsplans dringend geboten.

15

...

16

Die Aufstellung dient dazu, die vorhandenen und im Flächennutzungsplan
dargestellten Gewerbegebiete zu sichern und darüber hinaus ein neues
Wohngebiet und Gewerbegebiet zu erschließen. Dadurch werden die benachbarten
Nahbereichszentren X1. und X2. in ihrer Funktion geschützt, da
die Zentrenfunktion durch eine Konzentration durch eine Konzentration von
Einzelhandelsbetrieben im Planbereich gefährdet werden
können. ..."

17

Der Rat folgte in seiner Sitzung vom 31.01.1991 den Beschlussempfehlungen
des Stadtentwicklungsausschusses (vgl. Bl. 50 f. Beiakte 8) und beschloss die
Aufstellung des Bebauungsplans.

18

In der Einladung zur Bürgerbeteiligung am 10.05.1993 nach § 3 Abs. 1 BauGB
wurden als "wesentliche Ziele" der Planung u. a. angeführt (Bl. 71 BA 8):

19

"...

20

- Ca. 35 ha neues und 6 ha bestehendes Gewerbegebiet, das
wohnverträglich zoniert werden soll.

21

..."

22

In der Bürgerversammlung am 10.05.1993 wurden im Wesentlichen Fragen der
Erschließung bzw. der Verkehrsführung und des Lärmschutzes für die vorhandenen
Wohngebiete angesprochen (Bl. 75 Beiakte 8).

23

In der Sitzung vom 19.05.1994 beauftragte der Stadtentwicklungsausschuss die
Verwaltung, einen neuen Bebauungsplanentwurf unter Vergrößerung des
Plangebietes nach Süden und Norden und unter Einbeziehung bestimmter
Vorschläge aus der Bürgerversammlung auszuarbeiten (Bl. 115 Beiakte 8).

24

Die Verwaltung (Amt 61) legte unter dem 06.02.1995 einen Vorentwurf des
Bebauungsplans mit einer ausführlichen schriftlichen Begründung vor (B. 126
Beiakte 8).
In der Begründung heißt es u. a.:

25

"...

26

4.0 Planungsanlass

27

Der Verwaltung lag 1989 ein Nutzungsänderungsantrag für die
Erweiterung eines vorhandenen Einzelhandelsbetriebes (von 400 m²
auf 600 m²) im ehemaligen S. vor. Da der Standort als nicht
integriert gilt, war die Aufstellung eines B-planes geboten. Der
Aufstellungsbeschluß (Ratsbeschluß 31.01.1991; Bekanntmachung
18.03.1991) zielt darauf ab, sowohl die GE-Flächen gem.
planungsverbindlichem FNP als auch zusätzliche im
Gewerbeflächenbereitstellungs-Konzept (GFBF) vorbezeichnete
Flächen zu sichern und die weitere Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben zum
Schutz der benachbarten Nahbereichszentren zu
verhindern. Darüber hinaus sollen... neue Wohnbauflächen gesichert
werden. ...

28

5.0 Planungsziele

29

...

30

Im einzelnen ist vorgesehen:

31

...

32

Ca. 19 ha neues und ca. 6,55 ha bestehendes Gewerbegebiet mit
einem durch die Wohnbebauung bedingt entsprechend beschränkten,
verträglichen Störungsgrad.

33

Zum Schutz der benachbarten Nahbereichszentren soll
Einzelhandel im Planbereich ausgeschlossen werden.

34

...

35

7.0 Planungsinhalte

36

7.1 Gewerbegebiet

37

Die strukturellen Veränderungsprozesse auf dem gewerblichen/industriellen
Produktionssektor, der Trend weg vom
Großunternehmen hin zu kleineren und mittleren Betrieben bedeutet in
vielen Fällen Neustrukturierungen von Firmen und Branchen.
Firmenneugründungen und -verlagerungen sind häufig mit einem
neuen und größeren Flächenbedarf verbunden. Infrastrukturell optimal
gelegene und ans regionale und überregionale Verkehrsnetz
hervorragend angebundene Standorte sind besonders gefragt. Aus
diesen Gründen sind bei der Aufstellung des
Gewerbeflächenbereitstellungskonzeptes autobahnnahe
Gewerbestandorte vorgeschlagen worden, um in diesem
Zusammenhang überörtlich orientierte Ortsdurchfahrten des
Gewerbeindividualverkehrs zu verhindern.

38

...

39

Zum Schutz der im Westen benachbarten Wohnbebauung (vorhanden
und geplant) vor schädlichen und beeinträchtigenden Immissionen ist
für die Gewerbeflächen zudem eine differenzierende
Nutzungsgliederung mit Hilfe der Abstandsliste ... vorgesehen.
Dementsprechend soll das Gewerbegebiet in insgesamt 4 Zonen mit
einer von der BAB 59 im Osten zum Wohnen im Westen abgestuften
Zulässigkeit störender Betriebe gegliedert werden (siehe textliche
Festsetzungen). ...

40

Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Ansiedlung von
Einzelhandelsbetrieben an städtebaulich nicht integrierten Standorten
aufgrund des heute zu beobachtenden geschäftlichen
Verdrängungswettbewerbes die in den benachbarten Wohngebieten
ansässigen, meist kleineren Einzelhandelsbetriebe gefährdet. Die
Folge wäre die Infragestellung der Versorgung der nicht motorisierten
Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs. Aus den v. g. Gründen
werden Einzelhandelsbetriebe, die sich an Endverbraucher wenden,
im gesamten GE ausgeschlossen und lediglich diejenigen
Verkaufsstellen zugelassen, die unmittelbar im räumlichen und
betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- und produzierenden
Gewerbebetrieben stehen.

41

Ebenfalls in Übereinstimmung mit der gesamtstädtischen
Zentrenkonzeption sollen zusätzlich gewerbebetriebsfremde
Nutzungen wie Betriebe des Beherbergungsgewerbes sowie Schank-
und Speisewirtschaften, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und
gesundheitliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten ausgeschlossen
werden. Hierdurch wird gewährleistet, daß der Gewerbestandort gem.
seiner eigentlichen Zweckbestimmung zur Abdeckung des dringenden
Bedarfs an Flächen für kleine und mittlere Gewerbebetriebe
im größtmöglichen Maß genutzt wird. ...

42

...

43

7.1.1 Bestehendes Gewerbegebiet X3. -Straße (GE I)
Das bestehende Gewerbegebiet (ehemaliges S. ) befindet sich
eigentumsmäßig in einer Hand. Das ca. 6,55 ha große Gelände, das
auf der Nordseite an die I.----straße , auf der Westseite an die Straße
X4. grenzt, wird von der Straße X4. aus über eine
ringförmige Privatstraße erschlossen ..., Die ausnahmslos gewerblich
genutzten, über Jahrzehnte gewachsenen Aufbauten weisen eine
ausgesprochen heterogene Struktur ... auf. Sie sind an eine breite
Sparte von Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe sowie einige
Sportbetriebe, Gastronomie- und einige Einzelhandelsbetriebe
verpachtet.

44

Die Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung sollen den Bestand
städtebaulich sichern und zur langfristigen Entwicklung Chancen
einräumen. Hier in untergeordnetem Maße vorhandene Betriebe wie
Einzelhandel, Sporthotel etc., die der Stärkung des
Gewerbestandortes widersprechen, genießen jedoch Bestandsschutz.
...

45

..."

46

Während des Aufstellungsverfahrens wurden verschiedene Lärmgutachten eingeholt
und Prüfungen hinsichtlich der Sozial- und der Umweltverträglichkeit der
Planung erstellt.

47

In der Schalltechnischen Untersuchung zum Bebauungsplanverfahren "X3.
-Straße in Köln-Q. vom 27.02.1995 der Firma Ecoplan, die sich u. a.
mit der Ermittlung von Lärmemissionen und zur Lärmminderungsplanung (vgl. Bl.
714 ff. Beiakte 11; künftig: Lärmgutachten) wurde der Bestand an Wohn- und
Gewerbebebauung im Plangebiet ausführlich dargestellt. Das Lärmgutachten schlug
wegen der besonderen Lärmvorbelastung des Plangebietes durch die Autobahn und
durch Fluglärm sowie wegen der engen Nähe von vorhandener Wohn- und geplanter
gewerblicher Nutzung eine Gliederung des Gebietes (GE I S. und GE II
geplantes Gewerbegebiet) nach der Abstandsliste des Landes NRW von 1990 vor,
damit in der Summe aller Lärmquellen die Orientierungswerte der DIN 18005, die
Richtwerte nach der TA-Lärm und die Immissionsgrenzwerte nach der 16. und 18.
BImSchV eingehalten werden könnten. Sodann werden in dem Lärmgutachten die
zulässigen Schallleistungen unter Berücksichtigung der vorgegebenen Zonierung
und der am Rand zur Wohnbebauung zulässigen Immissionspegel von 55/40 dB(A)
ermittelt. Die ermittelten Schallleistungen werden auf das GE 2 übertragen. Das
Gutachten legt der Ermittlung der Schallleistungspegel die Beurteilungskriterien der
VDI 2058 zugrunde (mit Ruhezuschlag von 6 dB(A), nachts lauteste Stunde):

48

"...

49

Zone 1 A	GE 1	55,0/40,0 dB(A)

50

Zone 1 B	GE 1 und GE 2	57,5/42,5 dB(A)

51

Zone 2	GE 1 und GE 2	60,0/45,0 dB(A)

52

Zone 3	GE 1 und GE 2	62,5/47,5 dB(A)

53

Zone 4	GE 1 und GE 2	65,0/50,0 dB(A)

54

..."

55

Die einschränkende Bedingung solle gebietstypische Betriebe nicht
ausschließen. Wenn diese zusätzliche Maßnahmen ergriffen, wie z. B. Hallen oder
zeitliche Beschränkungen, könnten sie ebenfalls zugelassen werden.

56

Im Vorfeld der Offenlegung des Planentwurfs wandte sich die Klägerin mit
Schreiben vom 20.09.1995 gegen jegliche Einschränkung ihrer bisherigen
Nutzungsmöglichkeiten durch die neue Planung (vgl. Bl. 986 Beiakte 7).

57

Der Planentwurf wurde gemäß Ratsbeschluss vom 23.11.1995 vom 12.12.1995
bis 12.01.1996 offen gelegt.

58

Für das heutige Baugrundstück sah der Entwurf im zeichnerischen Teil u. a.
folgende Festsetzungen vor: GE 1, GRZ 0,8, GFZ 2,0, "Zone 1".

59

Im textlichen Teil waren u. a. folgende Festsetzungen vorgesehen:

60

"...

61

3. Gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB ist in den nach § 1 Abs. 4 Nr. 2
BauNVO gegliederten GE-Zonen 1 - 4 tags (6.00 - 22.00 Uhr) bzw. nachts
(22.00 - 6.00 Uhr) die Überschreitung folgender flächenbezogener
Schalleistungspegel L"WA/m²-Baugrundstück - FSP - nicht zulässig:

62

3.1 Zone 1

63

3.1.1 GE 1 entlang der I.----straße	FSP = 55,0/40,0 dB(A)
tags/nachts

64

3.1.2 GE 1 entlang der Straße X. FSP = 57,5/42,5 dB(A) tags/nachts

65

3.1.3 GE 2 entlang der Straße X. FSP = 57,5/42,5 dB(A) tags/nachts

66

3.2 Zone 2 GE 1 und GE 2	FSP = 60,0/45,0 dB(A) tags/nachts

67

3.3 Zone 3 GE 1 und GE 2	FSP = 62,5/47,5 dB(A) tags/nachts

68

3.4 Zone 4 GE 1 und GE 2	FSP = 65,0/50,0 dB(A) tags/nachts

69

...

70

6. Gemäß § 1 Abs. 5 i. V. m. Abs. 9 BauNVO sind im Gewerbegebiet - GE 1
und GE 2 - unzulässig:

71

6.1 Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe mit
Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher.
Generell zulässig sind - abweichend von der vorstehenden Regelung -
Handwerksbetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte
Verbraucher, wenn das angebotene Sortiment aus eigener Herstellung
stammt und der Betrieb aufgrund der von ihm ausgehenden Emissionen
typischerweise nur in einem Gewerbe- oder Industriegebiet zulässig ist.

72

6.2 Betriebe des Beherbergungsgewerbes.

73

6.3 Schank- und Speisewirtschaften, sofern sie nicht der Versorgung des
Gebietes dienen.

74

7. Gemäß § 1 Abs. 6 BauNVO sind im Gewerbegebiet - GE 1 und GE 2 -
unzulässig:

75

7.1 Anlagen für kirchliche, Kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke.

76

7.2 Vergnügungsstätten.

77

8. Gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO sind im Gewerbegebiet GE 2 Anlagen für
sportliche Zwecke unzulässig.
..."

78

In dem zugehörigen Entwurf der Begründung zum Bebauungsplan war zur
Festsetzung der Art der baulichen Nutzung in den Gewerbegebieten, zum
Einzelhandelsausschluss und zur Zonierung dort ausgeführt (vgl. Bl. 940 ff. Beiakte
12):

79

"I. Planungsziele

80

Wesentliches Ziel des aufzustellenden Bebauungsplanes ist die Erschließung von
Flächen für den Wohnungsbau sowie für die Ansiedlung von
Gewerbebetrieben zur Bedarfsdeckung innerhalb des Kölner
Stadtgebietes im Sinne einer städtebaulich vertretbaren, umwelt- und
sozialverträglichen Orts arrondierung von Q. .
Planungsrechtlich gesichert werden soll ferner ein bereits vorhandenes
Gewerbegebiet sowie der Standort für den Bau eines Sportzentrums mit
Sporthalle und Freiplätzen. Außerdem gilt es, zum Schutz der
benachbarten Nahbereichszentren, die Ansiedlung von
Einzelhandelsbetrieben innerhalb der Gewerbeflächen auszuschließen.

81

...

82

III. Planinhalt/Begründung

83

1. Gewerbegebiet - GE

84

Die strukturellen Veränderungsprozesse auf dem gewerblich-industriellen
Produktionssektor, der Trend weg vom Großunternehmen hin zu kleinen
und mittleren Betrieben, bedeutet in vielen Fällen Neustrukturierungen von
Firmen und Branchen. Firmenneugründungen oder -verlagerungen sind
häufig mit einem neuen oder größeren Flächenbedarf verbunden.
Infrastrukturell günstig gelegene und an das regionale und überregionale
Verkehrsnetz unmittelbar angebundene Standorte sind besonders gefragt.
Aus diesen Gründen sind im Rahmen des Gewerbeflächenbereitstellungs-
konzeptes autobahnnahe Gewerbestandorte vorgeschlagen worden, um
überörtlich orientierte Ortsdurchfahrten des Gewerbeverkehrs
weitestgehend zu vermeiden.

85

Die wirtschaftliche Standortentwicklung wird in Q. insbesondere durch
die Nähe zum expandierenden Flughafen Köln/Bonn, aber auch durch die
Standortnachfrage ortsansässiger Betriebe, bestimmt. Aus diesem Anlass
soll mit der Aufstellung des Bebauungsplanes an dem in unmittelbarer
Nähe zum Autobahnanschluss Köln-Q. gelegenen Standort die
Sicherung von vorhandenem Gewerbe (ehemaliges S. ) und die
Erschließung neuer Gewerbeflächen gewährleistet werden. Der Ausbau
des Gewerbestandortes wird zudem begünstigt durch den ÖPNV-
Anschluss (S-Bahn-Haltepunkt X1. inklusive P & R-Platz, verbunden mit
einer Buslinien).

86

Zur Herstellung der Verträglichkeit bzw. zur Wahrung der erforderlichen
Schutzabstände zwischen den emittierenden Gewerbebetrieben und den
benachbarten Wohngebieten - innerhalb und außerhalb des Planbereichs
- soll das gesamte Gewerbegebiet auf der Grundlage der Abstandsliste
zum Abstandserlass des Ministers für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft Nordrhein-Westfalen vom 21.03.1990 i. V. m. der
Änderung vom 24.11.1994 in vier Teilzonen gegliedert werden - siehe
textliche Festsetzung Nr. 1.

87

Gemäß o. g. Abstandserlass ist davon auszugehen, dass bei Einhaltung
oder Überschreitung der angegebenen Abstände Gefahren, erhebliche
Nachteile oder erhebliche Belästigungen durch Luftverunreinigungen oder
Geräusche beim bestimmungsgemäßen Betrieb der entsprechenden
Anlage in den umliegenden Wohngebieten nicht entstehen, wenn die
Anlage dem Stand der Technik entspricht.

88

Zur Berücksichtigung des Lärmschutzes basiert die Festlegung der
notwendigen Schutzabstände auf den Immissionsrichtwerten, wie sie in
der TA-Lärm entsprechend reinen Wohngebieten (WR) angegeben
werden. Gemäß Abstandserlass darf der Abstand jedoch um eine
Abstandsklasse verringert werden, wenn es sich bei dem zu schützenden
Gebiet lediglich um ein allgemeines Wohngebiet (WA) handelt. Dies ist
hier der Fall: Das bestehende bzw. geplante Wohngebiet in der
Umgebung des festzusetzenden Gewerbegebietes wird aufgrund der
Lärmbelastung durch den öffentlichen Straßenverkehr - insbesondere
durch den Einfluss der A 59 - als allgemeines Wohngebiet (WA) eingestuft
bzw. festgesetzt.

89

Da diese Abstandsregelung nur für Anlagen mit ausschließlich oder weit
überwiegend lärmrelevanten Emissionen anwendbar ist und hiervon
Gebrauch gemacht werden soll, müssen folglich diejenigen Betriebsarten
innerhalb der "heranrückenden" Abstandsklasse, deren Emissionen
wegen ihrer verfahrensbedingten Ableitung geruchsintensiver Stoffe
überwiegend Luftverunreinigungen verursachen, ausgeschlossen werden
- siehe textliche Festsetzungen Nrn. 1.2 - 1.4.

90

Da Änderungen des Standes der Technik bei einzelnen Betriebsarten zur
Verringerung der erforderlichen Schutzabstände führen können, soll im
Bebauungsplan eine entsprechende Ausnahmeregelung getroffen werden
- siehe textliche Festsetzung Nr. 2.

91

Aufgrund der Tatsache, dass die Anzahl der sich ansiedelnden
Gewerbebetriebe zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht bekannt ist und die
Summation einzelner Lärmquellen leicht zu Konflikten mit den
benachbarten Anwohnern führen kann, deren Wohnruhe ohnehin schon
durch den Straßenverkehrslärm beeinträchtigt wird, ist es aus Gründen
der Lärmvorsorge erforderlich, den einzelnen GE-Zonen entsprechende
flächenbezogene Schalleistungspegel - FSP - zuzuordnen - siehe textliche
Festsetzung Nr. 3. Laut schalltechnischer Untersuchung ist bei Einhaltung
der festgesetzten flächenbezogenen Schalleistungspegel gewährleistet,
dass die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm bzw. die Orientierungswerte
der DIN 18005 von 55 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts innerhalb der
angrenzenden WA-Gebiete nicht überschritten werden. Außerdem kann
hierdurch die Verträglichkeit der Gewerbebetriebe untereinander im
Hinblick auf den Lärmschutz sichergestellt werden.

92

Da die Schallemissionen auf den einzelnen Betriebsgrundstücken durch
die Anordnung von Baukörpern zur Abschirmung derart gemindert werden
können, dass selbst bei einer Überschreitung der festgesetzten
flächenbezogenen Schalleistungspegel ein Anstieg der Lärmimmissionen
über die einzuhaltenden Immissionswerte hinaus ausgeschlossen werden
kann, enthält der Bebauungsplan-Entwurf eine diesbezügliche
Ausnahmeregelung - siehe textliche Festsetzung Nr. 4.
Zum Schutz der benachbarten Nahbereichszentren von Q. und
X2. sollen - im Sinne der im Gesamtkonzept
Stadtentwicklungsplanung festgelegten Zentrenstruktur -
Einzelhandelsbetriebe innerhalb des gesamten festzusetzenden
Gewerbegebietes ausgeschlossen werden. Verkaufsstellen, die in
unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- und
produzierenden Gewerbebetrieben stehen, sollen jedoch
zulässig sein, um diesen Betrieben eine wirtschaftliche Betriebsführung zu
ermöglichen, ohne zusätzliche Verkaufsstellen außerhalb des Gebietes
einrichten zu müssen - siehe textliche Festsetzung Nr. 6.1.
Um die zur Verfügung zu stellenden Bauflächen GE-typischen Nutzungen
vorzubehalten, sollen neben dem Ausschluss von Einzelhandel Betriebe
des Beherbergungsgewerbes, Schank- und Speisewirtschaften - sofern
sie nicht der Versorgung des Gebietes dienen, Anlagen für kirchliche,
kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten
ausgeschlossen sein - siehe textliche Festsetzungen Nrn. 6.2, 6.3 und 7.

93

...

94

1.1 GE 1 - bestehendes Gewerbegebiet X3. -Straße
Dieses bereits existierende Gewerbegebiet südlich der I.----straße besitzt
eine Größe von ca. 6,7 ha und befindet sich eigentumsmäßig in einer
Hand. Die ausnahmslos gewerblich genutzten Aufbauten bilden eine
ausgesprochen vielfältige bauliche Struktur in bezug auf Gebäudetyp,
Verdichtung, Bauweise und Höhenentwicklung. Auffällig ist auch die
dortige Nutzungsstruktur mit ihrem breiten Angebot gewerblicher
Einrichtungen.

95

Art und Maß der festzusetzenden baulichen Nutzung sollen sich
wesentlich an dem planungsrechtlich zu sichernden Bestand orientieren
und darüber hinaus gewisse Entwicklungsmöglichkeiten eröffnen. Die hier
in untergeordnetem Umfang vorhandenen Betriebe des Einzelhandels-
und Beherbergungsgewerbes sollen überplant werden; sie genießen
künftig nur noch Bestandsschutz. Die das Gebiet mitprägenden Anlagen
für sportliche Zwecke sollen jedoch auch langfristig zulässig bleiben.
...."

96

Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nahm die Industrie-
und Handelskammer Köln unter dem 12.01.1996 (vgl. Bl. 996 Beiakte 7) im Prinzip
positiv zur Planung Stellung. Hinsichtlich des Grundbesitzes der Klägerin führte sie
aus, dass die Klägerin das ehemalige S1. -Gelände vor 20 Jahren erworben und
davor bewahrt habe, zur Industriebrache zu werden. Die Klägerin habe dort
zahlreiche unterschiedliche Betriebe mit 300 bis 400 Beschäftigten angesiedelt.
Hinzu komme ein 100 Betten-Hotel. Es gebe keine Nachbarbeschwerden.
Die vorgesehenen Festsetzungen seien für die Betriebe auf den Grundstücken der
Klägerin zum Teil zu unflexibel. Die Einschränkungen der Ansiedlung stärker
emittierender Betriebe im GE 1, schränke die Klägerin zu stark ein. Die Zonierung sollte
hier entfallen.

97

Zumindest sollte für sechs Betriebe nach § 1 Abs. 10 BauNVO der Bestand festgeschrieben werden.
Auch der Einzelhandelsausschluss und der Ausschluss von Beherbergungsbetrieben
seien für das GE 1 nicht sinnvoll. Der Planbereich gehöre zum Teil selbst zum
Nahversorgungszentrum von Köln-Q. , wie der unmittelbar benachbarte
Supermarkt zeige.

98

Der Rat der Stadt Köln folgte der Stellungnahme der Industrie- und
Handelskammer Köln teilweise, indem er beschloss, für einen Teil des
Grundbesitzes der Klägerin unmittelbar an der I.----straße eine
Einzelhandelsnutzung und für einen anderen Teil eine Nutzung durch
Beherbergungsbetriebe zuzulassen.

99

Der Bebauungsplanentwurf wurde vom 16.07.1996 bis zum 15.08.1997 erneut
offen gelegt.

100

Für das heutige Baugrundstück sah der neue Entwurf im zeichnerischen Teil
neben den unveränderten sonstigen Festsetzungen vor, dass auch
Beherbergungsbetriebe zulässig seien. Für die sich westlich anschließende,
seinerzeit ebenfalls im Eigentum der Klägerin stehende Fläche wurden nunmehr
Einzelhandels- und Beherbergungsbetriebe für zulässig erklärt.

101

Die Planbegründung wurde am Ende des oben wörtlich wiedergegebenen Textes
zu III. Planinhalt/Begründung, 1. Gewerbegebiet - GE um einen Absatz ergänzt (vgl.
Bl. 1200 Beiakte 6):

102

"...

103

Lediglich in einem Teilbereich innerhalb des Gewerbegebietes, südlich der
I.----straße , sind auch Einzelhandelsbetriebe bzw. Beherbergungsbetriebe
zulässig - siehe textliche Festsetzung Nr. 6.3.
..."

104

Die vorgesehenen einschlägigen textlichen Festsetzungen waren wie folgt
geändert:

105

"...

106

6. Gemäß § 1 Abs. 5 i. V. m. Abs. 9 sowie Abs. 8 BauNVO wird für das Gewerbegebiet
- GE 1 und GE 2 - folgende Festsetzung getroffen:

107

6.1 Unzulässig sind Einzelhandelsbetriebe und sonstige Gewerbebetriebe
mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte Verbraucher.
Generell zulässig sind - abweichend von der vorstehenden Regelung -
Handwerksbetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf an letzte
Verbraucher, wenn das angebotene Sortiment aus eigener Herstellung
stammt und der Betrieb aufgrund der von ihm ausgehenden Emissionen
typischerweise nur in einem Gewerbe- oder Industriegebiet zulässig ist.

108

6.2 Betriebe des Beherbergungsgewerbes sind ebenfalls unzulässig.

109

6.3 Die unter 6.1 und 6.2 genannten Ausschlüsse gelten nicht für den
Teilbereich des Gewerbegebietes, wie in der Planzeichnung festgelegt.

110

7. Gemäß § 1 Abs. 6 i. V. m. Abs. 9 BauNVO bzw. gemäß § 1 Abs. 6
BauNVO wird für das Gewerbegebiet - GE 1 und GE 2 - folgende
Festsetzung getroffen:

111

7.1 Unzulässig sind Schank- und Speisewirtschaften, sofern sie nicht der
Versorgung des Gebietes dienen.

112

7.2 Anlagen für kirchliche, Kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke
sowie Vergnügungsstätten sind ebenfalls unzulässig.
..."

113

Weder die Klägerin, noch die Industrie- und Handelskammer Köln erhoben weitere
Bedenken.

114

Der Rat der Stadt Köln beschloss am 10.12.1996 den Bebauungsplan in der
Fassung der zweiten Offenlegung als Satzung. Bekannt gemacht wurde der
Bebauungsplan am 04.08.1997, nachdem die Bezirksregierung Köln ihn mit hier
nicht einschlägigen Änderungen genehmigt und der Rat der Stadt Köln den
Änderungen durch Beschluss beigetreten war.

115

Bereits 1999 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss des Rates der Stadt
Köln, den Bebauungsplan zu ändern. In der Verwaltungsvorlage zum
Aufstellungsbeschluss hieß es, die textliche Festsetzung Nr. 6.1 solle geändert
werden. Durch die Änderung sollte es ermöglicht werden, im Planbereich Autohäuser
und Handwerksbetriebe bzw. produzierende Gewerbebetriebe mit
Verkaufsmöglichkeiten an letzte Verbraucher anzusiedeln. Diese flächenintensiven
Nutzungen fänden keine geeigneten Standorte in den Nahbereichszentren. Sie
gefährdeten andererseits die umliegenden Zentren nicht.
Zum Schutz der benachbarten Nahbereichszentren von Köln-Q. und X2.
solle der Einzelhandel im Allgemeinen aber weiterhin ausgeschlossen bleiben. Zur
Verhinderung von Missbrauch müssten sich die nunmehr zugelassenen Verkaufsstellen
dem zugehörigen Betrieb deutlich unterordnen.

116

Durch Satzungsbeschluss vom 09.03.1999 wurde der Bebauungsplan im
vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB geändert. Die textliche Festsetzung Nr.
6.1 erhielt die Fassung:

117

"Einzelhandelsbetriebe, die sich an letzte Verbraucher richten, sind
unzulässig.
Diese Festsetzung gilt nicht für Autohäuser; weiterhin gilt sie nicht für
Handwerks- und produzierende Gewerbebetriebe mit einer
Verkaufsfläche, die im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Betrieb
steht und sich räumlich deutlich unterordnet."

118

In der Begründung zur Änderung des Bebauungsplanes ist zum
Einzelhandelsausschluss ausgeführt (vgl. Bl. 39 Beiakte 3):

119

"Die einfache Änderung der textlichen Festsetzung 6.1 ermöglicht im
Planbereich die Ansiedlung von Autohäusern und Handwerks- bzw.
produzierenden Gewerbebetrieben mit Verkaufsmöglichkeiten an letzte
Verbraucher.
Diese teilweise flächenintensiven Nutzungen finden aus Gründen der Wirtschaftlichkeit,
aber aus dem Gebot der Rücksichtnahme zur vorhandenen
Wohnbebauung keine geeigneten Standorte in den Nahbereichszentren.
Da mit der Ansiedlung dieser Betriebe im Gewerbegebiet die umliegenden
Zentrenstrukturen mit den dort vorhandenen Nutzungen nicht gefährdet
sind, wird mit der einfachen Änderung den Belangen der Wirtschaft,
insbesondere der örtlichen Betriebe, Rechnung getragen.
Zum Schutz der benachbarten Nahbereichszentren von X1. und
X2. bleibt der Einzelhandel im Allgemeinen aber weiterhin
ausgeschlossen.
Damit keine handwerkliche oder produzierende gewerbliche Tätigkeit
vorgeschoben wird, um Einzelhandel im Planbereich anzusiedeln, müssen
sich die Verkaufsstellen dem Betrieb räumlich deutlich unterordnen. Mit
dieser Festsetzung ist im Baugenehmigungsverfahren gewährleistet, daß
der städtebaulich nicht gewünschte zentrenrelevante Einzelhandel im
Planbereich ausgeschlossen wird."

120

Die Änderungssatzung wurde am 12.04.1999 bekannt gemacht.

121

Am 14.03.2006 stellte die Klägerin eine Voranfrage für die Errichtung eines
Lebensmitteldiscounters von 800 m² Verkaufsfläche unter Ausklammerung der
Erschließung auf dem Grundstück Gemarkung X1. , Flur 00, Flurstücke 000, 000
und 00/00, an der I.----straße in Köln-Q. . Mit Schreiben des Architekten der
Klägerin vom 22.03.2006 wird die beantragte Verkaufsfläche von 800 m² auf 799 m²
reduziert.

122

Mit Bescheid vom 11.04.2006 lehnte der Beklagte die Erteilung eines positiven
Vorbescheides ab, weil das Vorhaben gegen die textliche Festsetzung Nr. 6.1 des
Bebauungsplans Nr. 00000/00 verstoße, der auf dem Baugrundstück
Einzelhandelsbetriebe nicht zulasse. Eine Befreiung von dieser Festsetzung könne
nicht in Aussicht gestellt werden.

123

Den rechtzeitig eingelegten Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom
11.04.2006 begründete die Klägerin mit Schriftsatz vom 21.07.2006 unter
ausführlicher Zitierung der einschlägigen Rechtsprechung damit, dass der
Bebauungsplan Nr. 00000/00 insgesamt unwirksam sei. Die textliche Festsetzung
Nr. 6.1 sei städtebaulich nicht erforderlich und genüge nicht den Anforderungen des
Abwägungsgebotes. Der vom Plangeber verlautbarte Anlass dieser Festsetzung
(Schutz benachbarter Nahbereichszentren) rechtfertige es nicht im Sinne des § 1
Abs. 3 BauGB, den Einzelhandel im Gebiet vollständig auszuschließen. Dies werde
den Interessen der Eigentümer nicht gerecht. Selbst für den Ausschluss von
Einzelhandel mit zentrenrelevantem Sortiment verlange das OVG NRW die
Ermittlung des Bestandes in den Zentren der Gemeinde und eine Prognose von
deren Schädigung durch hinzutretende Betriebe im Plangebiet. A maiore ad minus
sei diese Rechtsprechung auf den Ausschluss nicht zentrenrelevanten Einzelhandels
anzuwenden.
Der Bebauungsplan leide wegen der fehlenden Ermittlung des Bestandes in den
Zentren der Stadt Köln aber auch an einem Abwägungsmangel. Ohne Bestandsaufnahme
seien die eigentumsrechtlichen Konsequenzen eines nahezu
vollständigen Einzelhandelsausschlusses nicht zu beurteilen.

124

Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch mit Bescheid vom 04.10.2006
zurück.

125

Am 12.10.2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft ihr
Vorbringen aus dem Vorverfahren. Ergänzend trägt sie vor, auch den
Aufstellungsvorgängen zum Bebauungsplan sei eine städtebauliche Rechtfertigung
für den vollständigen Einzelhandelsausschluss nicht zu entnehmen.
Der Bebauungsplan sei aber nicht nur wegen des Einzelhandelsausschlusses
unwirksam, sondern auch, weil in der textlichen Festsetzung Nr. 15 eine DIN-Norm
(DIN 4109) zitiert sei, ohne dass Fundstelle und Bezugsquelle genannt würden.

126

Ein weiterer Unwirksamkeitsgrund sei die Gliederung des Gebietes durch FSP,
ohne dass das Verfahren der Schallausbreitungsberechnung sowie die Fläche, auf
die der FSP zu verteilen ist, festgesetzt würden.
Unter Berufung auf eine Stellungnahme des Gutachterbüros Wenker & Gesink führte
die Klägerin hierzu aus:
Es gebe grundsätzlich drei unterschiedliche Berechnungsverfahren für die Rückrechnung
von FSP (Nr. 1: nach Abstandsmaß, Nr. 2: nach VDI 2741/2720 und Nr. 3 nach
DIN 18005-1). In einer Beispielsrechnung für zwei Modellfälle (100 m bzw. 250 m
Entfernung zur Mitte einer 10.000 m² großen Industrie-/Gewerbefläche, für die FSP
von 55/40 dB(A) tags/nachts festgesetzt seien) ergäben sich an den Immissionsorten
Pegeldifferenzen von bis zu 4,7 dB(A).
Die DIN 45691 sei im Dezember 2006 geschaffen worden, um die beschriebenen
Unsicherheiten zu vermeiden.

127

Die Klägerin beantragt,

128

den Beklagten zu verpflichten der Klägerin den unter dem
10.03.2006 beantragten Vorbescheid, modifiziert durch
Architektenschreiben vom 22.03.2006, für den Neubau eines
Lebensmitteldiscounters unter Aufhebung des
Versagungsbescheides des Beklagten vom 11.04.2006 und des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom
04.10.2006 zu erteilen
und
die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im
Vorverfahren für notwendig zu erklären.

129

Der Beklagte beantragt,

130

die Klage abzuweisen.

131

Er hält den Bebauungsplan für wirksam und seine Bescheide für rechtmäßig.
Der Einzelhandelsausschluss im ursprünglichen Bebauungsplan Nr. 00000/00 sei
städtebaulich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich. Die städtebauliche
Erforderlichkeit bestimme sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde.
Dieser stehe auch insoweit ein planerisches Ermessen zu, das den Ausschluss von
Einzelhandelsbetrieben an bestimmten Standorten zulasse. Einzelhandelsbetriebe
gehörten im Übrigen nicht zu dem Leitbild des § 8 BauNVO. Gewerbegebiete seien
in erster Linie dem produzierenden und artverwandten Gewerbe vorbehalten. Der
Satzungsgeber habe von Anfang an diesem Leitbild folgen und das
Bebauungsplangebiet den örtlichen Gegebenheiten entsprechend für eine breit
gefächerte Palette an mittelständischen Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben -
vorwiegend kleine und mittlere Betriebe - ausweisen wollen.
Der Einzelhandelsausschluss sei auch zur Stärkung der vorbeschriebene
Leitnutzung erfolgt.
Abwägungsmängel könne die Klägerin wegen Ablauf der Siebenjahresfrist seit der
Bekanntmachung des Ursprungsbebauungsplans nicht mehr rügen. Es lägen aber
auch keine Abwägungsmängel vor.
In der Darstellung der Ziele und Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des
Bebauungsplans seien die Gründe für den Ausschluss des Einzelhandels dargelegt. Dass
mit dem Einzelhandelsausschluss den Grundstückseigentümern
Nutzungsmöglichkeiten entzogen würden, sei eine Selbstverständlichkeit, die keiner
näheren Begründung bedürfe. Es habe insoweit kein Anlass zu einer näheren
Begründung bestanden, weil in dieser Beziehung keine Anregungen und Bedenken
vorgetragen worden seien.
Die Klägerin hätte sich im Aufstellungsverfahren nur um die Sicherung der damals
bestehenden Nutzung bemüht. Dies habe der Bebauungsplan sichergestellt.
Den Bedenken der Industrie- und Handelskammer Köln gegen denn
Einzelhandelsausschluss im GE 1 sei dadurch stattgegeben worden, dass der
nordwestliche Teil des GE 1 dem Nahbereichszentrum von Köln-Q.
zugeordnet worden sei. Nach der erneuten Offenlage seien keine weiteren
Anregungen und Bedenken mehr eingegangen. Mängelrügen seien auch nicht hinsichtlich
der 1. Änderung erhoben worden.
Wegen der Erforderlichkeit der 1. Änderung verweise er auf sein bisheriges Vorbringen
und die Entscheidung des OVG NRW vom 07.05.2007, der ein
vergleichbarer Sachverhalt zugrunde gelegen habe.

132

Die Zonierung auf Grund von FSP sei nicht zu beanstanden. Die festgesetzten
FSP seien 1995 auf der Grundlage der TA-Lärm, der VDI 2720, der VDI 2014 und
der VDI 2058 ermittelt worden. Eine andere Berechnungsmethode habe damals nicht
zur Verfügung gestanden. Immissionswirksame Parameter seien nicht berücksichtigt
worden.
Die DIN 20124 sei 1996 zurückgezogen und durch die DIN ISO 9613-2 ersetzt
worden, ebenso die DIN 2058. Die TA-Lärm sei 1998 modifiziert worden:
Für die Rückrechnung in künftigen Baugenehmigungsverfahren sei auf die
vorgenannten Richtlinien einschließlich der TA-Lärm zurückzugreifen, um die
entsprechenden Immissionsanteile für einen neuen Gewerbebetrieb gemäß der
Festsetzungen des Bebauungsplans so zu ermitteln, dass die Richtwerte der TA-
Lärm im angrenzenden Wohngebiet eingehalten würden. Die Berechnung müsse
iterativ durchgeführt werden. Das Ergebnis sei eindeutig. Bei der - von den
genannten Regelwerken abweichenden - Berücksichtigung schalldämmender
Faktoren in der Rückrechnung könnten geringfügig höhere Schallleistungspegel
(kleiner 3 dB(A) zulässig werden bei gleichzeitiger Einhaltung der Richtwerte der TA-
Lärm an der nächstgelegenen Wohnbebauung.

133

Die Festsetzung von FSP sei damals Neuland gewesen. Sie habe dem
damaligen Stand der Technik entsprochen.
Erst später sei der immissionswirksame flächenbezogene Schallleistungspegel
eingeführt worden bis zur normierten Berechnung der Lärmkontingente nach DIN
45691.
Die Einhaltung der zulässigen Richtwerte sei durch die Festsetzung immer
gewährleistet.

134

Zu der von Klägerseite vorgelegten Stellungnahme des Gutachterbüros Wenker
" Gesink führte der Beklagte aus:
Die dort als Nr. 1 genannte Methode sei erst nach einem Fachbeitrag von Herrn Dr.
Tegeder in der UPR 5/95 zu der Vielfalt der Kontingentierungsmöglichkeiten bei der
Berücksichtigung der Immissionswirksamkeit später zu betrachtender Lärmquellen
hinzugetreten. Dr. Tegeder habe aber nicht die Abstrahlung einer Punktquelle in den
Halbraum, sondern die Vollkugel als Ausbreitungsmodell gewählt. Dabei seien
mehrere Dämpfungsfaktoren nicht berücksichtigt worden. Diese
Berechnungsmethode finde heute in der DIN 45691 standardmäßig Anwendung.
Kurz gesagt, habe es zum Zeitpunkt der Aufstellung des Bebauungsplans nur die
vom Gutachterbüro Wenker & Gesink angeführten Berechnungsmethoden Nr. 2 und
3 gegeben.
Bei der späteren Rückrechnung für die Einzelvorhaben hätten die
Ausbreitungsmodelle jedoch keine weitere Anwendung gefunden. Grundsätzlich
seien die Belange des Immissionsschutzes mit der Gliederung nach dem
Abstandserlass NRW weitgehend abgedeckt gewesen. Die
Emissionskontingentierung, insbesondere das Verfahren ohne die Berücksichtigung
der Immissionswirksamkeit von Lärmquellen wie sie zunächst als FSP ohne
Angaben zum Berechnungsverfahren festgesetzt wurde, habe vorzeitig die
Immissionsanteile an die von einem Vorhaben in Anspruch genommene
Flächengröße binden sollen. Der rechnerische Nachweis im späteren
Genehmigungsverfahren für die Einzelvorhaben sei ausschließlich auf der
Emissionsseite erfolgt, indem die einzelnen Schallleistungspegel der zu
betrachtenden Lärmquellen, lediglich um das Verhältnis Einwirkzeiten zum
Beurteilungszeitraum logarithmisch korrigiert und ggf. mit Zuschlägen für die
Tonhaltigkeit etc. belastet, als LWAr aufaddiert worden seien. Dieser
Gesamtschallpegel des Vorhabens sei unter Berücksichtigung von Tag-/Nachtzeit unter
Abzug des Flächenmaßes für die Betriebsfläche S als betriebszugehöriger FSP mit
dem im Bebauungsplan festgesetzten Wertepaar verglichen worden.

135

Die Kammer hat Beweis erhoben durch Augenscheinseinnahme durch den
Berichterstatter. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die
Niederschrift vom 18.04.2007 verwiesen.

136

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

137

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

138

Die Klage ist zulässig und begründet.

139

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung des beantragten Vorbescheides,
denn ihrem Vorhaben stehen keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen (§§
71 Abs.1, 75 Abs. 1 BauO NRW). Sie wird durch die Ablehnung ihres
entsprechenden Antrags in ihren Rechten verletzt (vgl. 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).

140

Der Erteilung des Vorbescheides steht nicht entgegen, dass das Vorhaben der
Klägerin gegen die textliche Festsetzung Nr. 6.1 des Bebauungsplans Nr. 00000/00
der Stadt Köln vom 10.12.1996 in der Fassung der 1. Änderung vom 09.03.1999 verstößt,
nach der die Errichtung von Einzelhandelsbetrieben am vorgesehenen
Standort ausgeschlossen wird. Denn der Bebauungsplan ist nichtig (I.). Das
Vorhaben der Klägerin fügt sich in die nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilende
nähere Umgebung ein (II.). Zu möglichen schädlichen Auswirkungen nach § 34 Abs.
3 BauGB hat der Beklagte nichts vorgetragen (III.). Es folgt die Begründung der
Nebenentscheidungen (IV.)

141

I. Maßgebend für die Beurteilung der Wirksamkeit des Bebauungsplans ist der
Ursprungsbebauungsplan, nicht die 1. Änderung (a)). Die Nichtigkeit des
Bebauungsplans kann nicht mehr auf heilbaren Mängeln beruhen (b)). Die
Festsetzung eines weitgehenden Einzelhandelsausschlusses ist nicht zu
beanstanden (c)). Es sind jedoch die Festsetzungen betreffend FSP unwirksam (d).
Die Nichtigkeit dieser Festsetzungen führt zur Gesamtnichtigkeit (e)).

142

a) Es kann dahinstehen, ob die inhaltliche Änderung, die die textliche Festsetzung
Nr. 6.1 durch den Änderungsplan vom 09.03.1999 erfahren hat, rechtswirksam ist,
denn von dieser Frage hängt der Erfolg der Klage nicht ab. Ist die Änderung
wirksam, steht sie dem Vorhaben der Klägerin - unstreitig - entgegen; ist sie
unwirksam, die frühere entsprechende Festsetzung im Bebauungsplan von 1996
jedoch wirksam, steht die frühere Festsetzung Vorhaben der Klägerin - ebenfalls
unstreitig - entgegen. Im Übrigen trifft es nicht zu, dass Gegenstand der Änderung
der textlichen Festsetzung Nr. 6.1 im Jahre 1999 eine neue Entscheidung über den
Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet war. Wie die
Aufstellungsvorgänge zum Änderungsplan zeigen, war Anlass und Motiv der
Änderung der Wunsch zweier ortsansässiger Gewerbebetriebe, sich im Plangebiet
anzusiedeln (vgl. Bl. 7 Beiakte 3). Diesem Wunsch ist der Plangeber durch eine
Einschränkung des früheren umfassenderen Einzelhandelsausschlusses gefolgt, weil
er die mit einem Handwerksbetrieb verbundenen, diesem untergeordneten
Verkaufsstellen für nicht zentrenrelevant hielt.

143

b) Sofern der Bebauungsplan an Verfahrensfehlern oder sonstigen formellen
Fehlern gelitten haben sollte, sind diese nach Ablauf der Rügefrist in jedem Fall
unbeachtlich geworden.

144

c) Der weitgehende Einzelhandelsausschluss in Nr. 6.1 der textlichen
Festsetzung ist nicht zu beanstanden.
§ 1 Abs. 3 BauGB setzt voraus, dass der Gemeinde mit der Planungsbefugnis
zugleich ein Planungsfreiraum eingeräumt wird. Das Planungsermessen der Gemeinde
umfasst neben dem "Wie" auch das "Ob" und "Wann" planerischer
Gestaltung; Planungsermessen bedeutet Entschließungs- und
Gestaltungsermessen. Grundsätzlich bleibt es der Einschätzung der Gemeinde
überlassen, ob sie einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Maßgeblich
sind ihre eigenen städtebaulichen Vorstellungen.

145

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BRS 66,
Nr. 1, m. w. N.)

146

Die Gemeinde kann mithin weitgehend, wenn auch unter Wahrung rechtlicher
Schranken, selbst die planerische Konzeption für die städtebauliche Entwicklung
vorgeben. Die einzelne Festsetzung eines Bebauungsplans genügt daher dann dem
Maßstab der Erforderlichkeit, wenn sie ihre Rechtfertigung in dem städtebaulichen
Konzept der Gemeinde findet, d.h. im Rahmen der Gesamtkonzeption
"vernünftigerweise geboten" ist.

147

Vgl. BVerwG, Urteil vom 06.06.2002 - 4 CN 4.01 -, BRS 65,
Nr. 78.

148

Es mag Bedenken begegnen, ob der Ausschluss jeglichen Einzelhandels in den
Gewerbegebieten des Bebauungsplans ohne Weiteres mit dem Schutz der
Nahbereichszentren von Köln-Q. und -X2. begründet werden konnte. In
der Begründung des Bebauungsplans und in den Aufstellungsvorgängen finden sich
weder Erhebungen zum Einzelhandelsbestand in diesen Nahbereichzentren, noch zu
den Kaufkraftströmen in deren Umgebung, noch zu der Frage, ob und in welchem
Umfang die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben im Gewerbegebiet des neuen
Bebauungsplans diese Nahbereichszentren konkret gefährden würde.
Möglicherweise lagen für den Rat der Stadt Köln diese Umstände alle auf der Hand,
weil er sich bereits bei den Beratungen zur Erstellung eines Zentrenkonzeptes für die
Stadt umfassend mit den einschlägigen Fragen befasst hatte. Dem braucht das
Gericht indes nicht nachzugehen, denn die städtebauliche Rechtfertigung des
Einzelhandelsausschlusses ergibt sich jedenfalls aus dem ebenfalls verfolgten Ziel,
das Defizit an Gewerbeflächen für das produzierende und artverwandtes Gewerbe in
den rechtsrheinischen Stadtgebieten zu mindern. In den auszuweisenden
Gewerbeflächen sollte das produzierende und artverwandtes Gewerbe im
Wettbewerb um die Standorte vor der flächenproduktiveren Konkurrenz des
Einzelhandels generell geschützt werden.

149

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.05.2007 - 7 D 64/06.NE -,
NVwZ-RR 2008, 13, und - 7 D 24/06.NE -.

150

Auch dieses ist eine legitime Zielsetzung, die gemäß § 1 Abs. 3 BauGB zur
städtebaulichen Rechtfertigung von Steuerungen des Einzelhandels durch die
gemeindliche Bauleitplanung angeführt werden kann.
Denn was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich
nach der jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die
Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber
ermächtigt sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren Ordnungsvorstellungen
entspricht. Hierzu gehört die Entscheidung, in welchem Umfang sie Teile des
Gemeindegebiets zur Unterbringung von Gewerbebetrieben zur Verfügung stellt.
Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbetriebe, ist es ihr
unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB nicht verwehrt, ein Gewerbegebiet
unter Ausschluss dieses Nutzungstyps festzusetzen.

151

Das Ziel der Reservierung der ausgewiesenen Gewerbeflächen für das
produzierende und artverwandtes Gewerbe wird bereits in der Stellungnahme des
Amtes für Wirtschaftsförderung angesprochen, die als Verwaltungsvorlage dem
Stadtentwicklungsausschuss bei seinem Beschluss vom 01.03.1990 vorlag.
In der Begründung zum Bebauungsplan wird dieses Planungsziel zwar nicht
ausdrücklich erwähnt. Dass es dem Rat nicht allein um den Schutz der
Nahbereichzentren ging, erschließt sich aber unmittelbar aus dem Umstand, dass
der Bebauungsplan mit der textlichen Festsetzungen Nr. 7 nicht nur
Einzelhandelsbetriebe ausschließt, sondern auch mehrere weitere in
Gewerbegebieten regelmäßig bzw. ausnahmsweise zulässige Nutzungsarten.
Zulässig bleiben damit im Wesentlichen die Nutzungsarten, die dem "Leitbild" des § 8
BauNVO entsprechen. Nach diesem Leitbild dienen Gewerbegebiete vorwiegend der
Unterbringung nicht erheblich belästigender Gewerbebetrieben. Sie sind damit den
produzierenden und artverwandten Nutzungen vorbehalten; sie zeichnen sich
dadurch aus, dass in ihnen gearbeitet wird.

152

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.05.2007 - 7 D 64/06.NE -,
a. a. O., Seite 14, und - 7 D 24/06.NE -.

153

Der Ursprungsbebauungsplan ist im Hinblick auf den Einzelhandelsausschluss
auch nicht wegen Verstoßes gegen die Anforderungen des Abwägungsgebots nach
§ 1 Abs. 7 BauGB unwirksam.
Eventuelle Fehler, die dem Satzungsgeber bei der Zusammenstellung des
Abwägungsmaterials unterlaufen sein könnten, sind nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2,
BauGB in der seinerzeit geltenden Fassung wegen Ablaufs der Rügefrist
unbeachtlich geworden.
Es ist aber auch nicht erkennbar, dass die vom Einzelhandelsausschluss betroffenen
abwägungsrelevanten Belange von dem Satzungsgeber fehlerhaft ermittelt und
bewertet worden sein könnten. Die Begründung gemäß § 2a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BauGB hat nur "die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Bauleitplans"
darzulegen. Letztere sind hier zutreffend damit umschrieben, dass in dem
festgesetzten Gewerbegebiet Einzelhandel ausgeschlossen ist. Anlass zu weiteren
Darlegungen - sei es in der Begründung, sei es sonst in den Aufstellungsvorgängen -
bestand schon deshalb nicht, weil der Satzungsgeber die von der Klägerin bzw. zu
ihren Gunsten von der Industrie- und Handelskammer Köln vorgetragenen
Eigentümerinteressen berücksichtigt hat und nach der zweiten Offenlegung des
Planentwurfs keine Stellungnahme der Klägerin mehr eingegangen ist. Es ist nach
alledem davon auszugehen, dass der Rat der Stadt Köln sich dessen bewusst war,
dass er mit der strittigen textlichen Festsetzung die Nutzbarkeit des Grundeigentums
der Klägerin eingeschränkt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums
bestimmt hat. Ein Mangel bei der Bewertung der Belange ist nicht festzustellen.
Schließlich lässt sich auch nicht feststellen, dass die vom Rat vorgenommene
Gewichtung der Belange fehlerhaft wäre. Der angeführte - städtebaulich legitime -
Aspekt einer Sicherung des betroffenen Bereichs für die Leitnutzungen eines
Gewerbegebietes hat auch für sich genommen ein solches städtebauliches Gewicht,
dass er künftige Nutzungsbeschränkungen des privaten Grundeigentums
rechtfertigen kann. Ein Grundeigentümer im Plangebiet kann nicht darauf vertrauen,
dass ihm auf Dauer eine aus seiner subjektiven Sicht besonders lukrative
Nutzungsmöglichkeit erhalten bleibt, wenn der Plan weiterhin ein weit reichendes Spektrum an
Nutzungsmöglichkeiten zulässt, die sich auch realisieren lassen.

154

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.05.2007 - 7 D 24/06.NE -
.

155

d) Der Bebauungsplans Nr. 00000/00 der Stadt Köln ist jedoch im Hinblick auf
die Festsetzung der FSP nicht hinreichend bestimmt.
Die Gliederung der Gewerbegebiete durch die Festsetzung von flächenbezogenen
Schalleistungspegeln in verschiedener Zonierung ist an und für sich nicht zu
beanstanden. Die Zulässigkeit von FSP zur Gliederung von Gewerbe-, Industrie-
oder Sondergebieten entspricht ständiger Rechtsprechung.

156

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18.12.1990 - 4 N 6.88 -,
NVwZ 1991, 881, und vom 07.07.2004 - 4 BN 16.04 -, ZfBR
2005, 71.

157

Die Klägerin beruft sich aber zu Recht darauf beruft, dass die Festsetzung der FSP
nur hinreichend bestimmt ist, wenn in der textlichen Festsetzung des
Bebauungsplans oder zumindest in seiner Begründung ebenfalls festgesetzt wird,
nach welcher Methode die voraussichtliche Schallausbreitung bei der Anwendung
der Festsetzung auf das einzelne Vorhaben errechnet werden soll und auf welcher
Fläche der Schallleistungspegel zu verteilen ist.

158

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 25.10.2000 - 26 N 99.490 -, BRS
63, Nr. 82, m. w. N.; VGH Mannheim, Urteil vom 24.03.2005 - 8
S 595/04 -; OVG Koblenz, Urteil vom 04.07.2006 - 8 C
11709/05 -; jeweils bei juris,

159

In der textlichen Festsetzung Nr. 3, in der die FSP geregelt sind, wird zwar die
Fläche, auf die sich der jeweils festgesetzte Schallleistungspegel beziehen soll,
bestimmt. Denn die nicht zu überschreitenden Pegel werden auf den "m²
Baugrundstück" bezogen. Zumindest dann, wenn ein künftiges Baugrundstück ganz
innerhalb einer der Zonen des Bebauungsplans liegt, ist in Bezug auf die Fläche eine
eindeutige Bestimmung des der Fläche zugeordneten Lärmkontingents
gewährleistet. Wie zu verfahren ist, wenn sich ein künftiges Baugrundstück über zwei
oder mehrere Zonen erstreckt, ist allerdings nicht mehr eindeutig der textlichen
Festsetzung Nr. 3 zu entnehmen. Sollen die Lärmkontingente dann z. B.
flächenproportional addiert werden oder gilt dann nur die Fläche innerhalb einer
Zone als "Baugrundstück" im Sinne der Festsetzung?

160

Diese mögliche Unbestimmtheit kann hier jedoch auf sich beruhen, denn
jedenfalls enthalten weder der textliche Teil des Bebauungsplans noch dessen
Begründung eine Bestimmung nach welcher Methode die voraussichtliche
Schallausbreitung bei der Anwendung der Festsetzung auf das einzelne Vorhaben
errechnet werden soll. Dies gilt zumindest für die Ausnahmevorschrift in Nr. 4 der
textlichen Festsetzung.
Auf das Gutachten, das der Festsetzung der FSP zugrunde lag, kann hier als
Auslegungshilfe für den textlichen Teil des Bebauungsplans oder dessen Begründung
nicht zurückgegriffen werden. Denn das Gutachten ist seinerseits in beiden Texten
nicht erwähnt.

161

Anders als der Beklagte zunächst vorgetragen hat, ist die Bestimmung der
Schallausbreitungsmethode bei der Aufstellung des Bebauungsplans auch nicht
entbehrlich gewesen, weil seinerzeit nur eine Rechenmethode zur Verfügung
gestanden hätte. Dass zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den
Bebauungsplan im Dezember 1996 mehrere Methoden der Rückrechnung von FSP
zur Verfügung standen, ergibt sich z. B. aus der Entscheidung des OVG NRW vom
17.10.1996 - 7a D 122/94.NE -, BRS 58,
Nr. 30.
Im Übrigen ist diese Frage unstreitig. Unstreitig ist auch, dass die unterschiedlichen
Rechenmethoden zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Ob der Unterschied nun
"bis zu 5 dB(A)" beträgt, wie die Klägerin im Schriftsatz vom 07.04.2008 vorträgt,
oder "kleiner 3 dB(A)" wie der Beklagte im Schriftsatz vom 25.02.2008 behauptet, ist
nicht entscheidungserheblich.
Entscheidend ist, dass der Plananwender aus dem Bebauungsplan selbst oder
seiner Begründung nicht zuverlässig entnehmen kann, welcher konkrete Betriebstyp
in Bezug auf den Lärmschutz der benachbarten Wohnbebauung am jeweiligen
Standort zulässig ist.

162

e) Die festgestellte Unbestimmtheit führt zur Gesamtnichtigkeit des
Bebauungsplans. Nach ständiger Rechtsprechung führt die Nichtigkeit einzelner
Festsetzungen eines Bebauungsplans nur dann nicht zur Gesamtnichtigkeit des
Plans, wenn die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine den
Anforderungen des § 1 BauGB gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung
bewirken können und wenn zusätzlich die Gemeinde nach ihrem im
Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch einen Plan
dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte. Das bedeutet, dass nicht jeder
Planungsfehler zur Nichtigkeit des gesamten Bebauungsplans führen muss, solange
der fehlerfreie Teil des Plans noch (objektiv) sinnvoll bleibt und (subjektiv) vom
Planungswillen der Gemeinde getragen wird. Entscheidend ist, ob der Restplan in
Übereinstimmung mit dem mutmaßlichen Willen der Gemeinde noch sinnvoll realisiert werden kann.

163

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 03.08.2000 - 7 A 832/99 -.

164

Der Schutz der vorhandenen und der neu geplanten Wohnbebauung von Köln-
Q. , die bereits durch Straßenverkehrs- und Fluglärm erheblich vorbelastet ist,
vor weiteren Lärmbelastungen war - neben der Schaffung neuer Gewerbeflächen -
eines der zentralen Ziele des Plangebers bei der Aufstellung des Bebauungsplans
Nr. 00000/00. Ohne die feinsteuernde Gliederung der Gewerbegebiete durch die
Festsetzung der FSP kann der Plangeber im Interesse der Wohnbevölkerung die
Gewerbeflächen nicht gewollt haben. Denn bei Zulassung von Gewerbebetrieben,
die keine Lärmkontingente einhalten müssen, in der Nachbarschaft hätte sich die
Lärmsituation für die Wohnbebauung verschlechtert.

165

III. Das Vorhaben der Klägerin fügt sich bei der gebotenen Beurteilung nach § 34
Abs. 1 BauGB in jeder Hinsicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Dies ist
nach der Ortsbesichtigung offenkundig, zumal auf dem unmittelbar benachbarten
Grundstück ein Einzelhandelbetrieb vorhanden ist, der dem geplanten Betrieb der
Klägerin als Vorbild dient. Die Zulässigkeit des Betriebes der Klägerin bei einer
Beurteilung nach § 34 Abs. 1 BauGB ist im Übrigen zwischen den Beteiligten
ebenfalls unstreitig.
Ob von dem Betrieb schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB zu
erwarten sind, muss - jedenfalls bei nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben - die
Bauaufsichtsbehörde im Rahmen ihrer Amtsermittlungspflicht aufklären.

166

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.06.2007 - 10 A 2439/06 -
.

167

Der Beklagte, der bereits im Ortstermin vom 18.04.2007, aber auch in der
mündlichen Verhandlung vom 08.01.2008 auf die mögliche
Entscheidungserheblichkeit des § 34 Abs. 3 BauGB hingewiesen worden ist, hat trotz
der gerichtlichen Hinweise keine Tatsachen vorgetragen, die auf konkrete schädliche
Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB hinweisen.

168

Über die Frage der ordnungsgemäßen Erschließung des Vorhabens braucht das
Gericht nicht zu befinden. Denn dieses Thema ist nicht Gegenstand der
Bauvoranfrage.

169

IV. Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind die Gebühren und Auslagen eines
Vorverfahrens erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines
Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Die Notwendigkeit der
Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren und damit die Erstattungsfähigkeit
seiner Gebühren und Auslagen ist in der Regel zu bejahen, da ohne
rechtskundigen Rat der Bürger nur in Ausnahmefällen materiell und
verfahrensrechtlich in der Lage ist, seine Rechte gegenüber der Verwaltung
ausreichend zu wahren.

170

Vgl. Redeker/v. Oertzen, VwGO, 14. Aufl., 2005, § 162 Rn.
13a.

171

Die Kammer hat keinen Anlass, im vorliegenden Fall von diesen Grundsätzen
abzuweichen, so dass dem Antrag auf Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das
Vorverfahren stattzugeben war.

172

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.