Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-04-29, Aktenzeichen 25 A 4670/95
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0429.25A4670.95.00

Tenor

Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, wird das
Berufungsverfahren eingestellt. Im übrigen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 22. Juni 1995 auf die Berufung der Klägerin teilweise geändert. Das
beklagte Ministerium wird unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom
21. Dezember 1993 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Anerkennung als
medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle nach § 3 Abs. 3 StVZO unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Die Klägerin und das beklagte Ministerium tragen die Kosten des
erstinstanzlichen Verfahrens je zur Hälfte, von den Kosten des Berufungsverfahrens
trägt die Klägerin 1/3 und das beklagte Ministerium 2/3.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Schuldner darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:
Die 1986 gegründete Klägerin führt bundesweit
arbeitsmedizinische Untersuchungen bei gewerblichen
Unternehmen, Gesundheitsämtern, Krankenhäusern,
Katastrophenschutzeinrichtungen und Feuerwehren durch. Diese
erfolgen vornehmlich mit eigenen Untersuchungsfahrzeugen und
Röntgenbussen vor Ort . Daneben wurde sie in H. unter dem
10. September 1991 auf 3 Jahre befristet als medizinisch-
psychologische Untersuchungsstelle im Sinn des § 3 Abs. 3
StVZO amtlich anerkannt. In mehreren weiteren Bundesländern
hat die Klägerin ebenfalls Anerkennungsanträge gestellt, die
teilweise auch erfolgreich waren.
Mit Schreiben vom 24. Februar 1993 beantragte die Klägerin
beim Beklagten die amtliche Anerkennung als medizinisch-
psychologische Untersuchungsstelle im Raum D. und S.. Sie wies
darauf hin, daß sie in H. ein System entwickelt habe, mit dem
sie den Ausstoß negativer Begutachtungen deutlich habe
reduzieren können. Dabei finde eine gründliche Voruntersuchung
statt, aufgrund derer dem Betreffenden sodann hauseigene
Schulungsmaßnahmen in Gruppen angeboten würden.
Selbstverständlich werde sichergestellt, daß der mit der
medizinisch-psychologischen Untersuchung befaßte Gutachter in
keiner Weise im Vorfeld tätig geworden sei. Derzeit seien
sieben Ärzte mit der medizinisch-psychologischen Untersuchung
befaßt, drei von ihnen ausschließlich, vier weitere gehörten
zu dem Pool von insgesamt zwanzig festangestellten Ärzten, die
im Bedarfsfall zur Verfügung stünden. Die in den bundesweit
gültigen Richtlinien für die amtliche Anerkennung von
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen aufgestellten
Voraussetzungen könnten von ihr erfüllt werden. Hierzu machte
die Klägerin mit Schreiben vom 16. Juli 1993 weitere Angaben.
Mit Schreiben vom 28. Juli 1993 erweiterte sie ihren Antrag um
die Standorte D., M. und den Raum D./U..
Das beklagte Ministerium lehnte den Antrag durch Bescheid vom
21. Dezember 1993, der Klägerin zugestellt am 30. Dezember
1993, ab. Zur Begründung führte es aus: Bei der Entscheidung
über die amtliche Anerkennung als medizinisch-psychologische
Untersuchungsstelle handele es sich um eine
Ermessensentscheidung im Rahmen staatlicher
Organisationsgewalt. Im Rahmen dieser Ermessensentscheidung
komme dem Aspekt der Verkehrssicherheit eine besondere
Bedeutung zu. In diesem Zusammenhang sei zu beachten, daß bei
der Anerkennung einer Vielzahl von privaten Anbietern und von
größeren und kleineren Institutionen zwangsläufig ein
Wettbewerb um die Probanden entstehen müsse, der die
Objektivität und Neutralität sowie die Entscheidungsfreiheit
der Gutachter negativ beeinflussen könne. Dies gelte um so
mehr, als die Probanden weniger an einer objektiven und
sachlich richtigen Entscheidung interessiert seien als
vielmehr allein an einem für sie günstigen Gutachten, um so
die erstrebte Fahrerlaubnis (erneut) zu erhalten. Demgemäß
entfalle im Wettbewerb zwischen mehreren Anbietern von
medizinisch-psychologischen Untersuchungen auch das
Marktregulativ von Preis und Qualität der Leistung, und zwar
hinsichtlich des Preises im übrigen auch schon deshalb, weil
hierfür nur die in der Gebührenordnung für Maßnahmen im
Straßenverkehr bundesgesetzlich festgeschriebenen Gebühren
verlangt werden dürften. Auch die Aufsicht durch die
Anerkennungsbehörde könne die Seriosität der Gutachten nicht
sicherstellen, da die Begutachtung einer Überwachung nicht
zugänglich sei. Unabhängig davon seien in Nordrhein-Westfalen
aber auch schon sechzehn Untersuchungsstellen der im
Bundesland ansässigen Technischen Überwachungsvereine tätig,
welche flächendeckend über das Landesgebiet verteilt seien. Da
insoweit die Anfahrtswege für die Betroffenen zumutbar und
sowohl die Wartefristen für einen Untersuchungstermin als auch
die Wartezeiten für die Erstellung der Gutachten angemessen
seien, bestehe ein Bedarf an weiteren amtlich anerkannten
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen nicht. Zur
Feststellung eines solchen Bedarfs sei die Anerkennungsbehörde
dabei im übrigen schon deshalb verpflichtet, weil die bereits
im Interesse der Verkehrssicherheit allgemein
zufriedenstellend arbeitenden Untersuchungsstellen in ihrem
Bestand nicht gefährdet werden dürften. Diese seien aber,
gerade im Bereich der von der Klägerin vorgesehenen Standorte,
schon jetzt bei weitem nicht voll ausgelastet. Daher könne die
Anerkennung weiterer Untersuchungsstellen in dieser Region zur
Auflösung bestehender Untersuchungsstellen führen. Die
Versagung der Anerkennung verstoße auch nicht gegen das
Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Unabhängig von der Frage, ob es sich bei der medizinisch-
psychologischen Gutachtertätigkeit durch eine juristische
Person des Privatrechts überhaupt um eine die Merkmale des
Berufsbegriffs erfüllende Tätigkeit handele, sei der Betrieb
einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle
jedenfalls nicht das Ergebnis einer zu einem Berufsbild
verfestigten gesellschaftlichen Entwicklung. Vielmehr beruhe
der Betrieb allein auf einer durch Rechtssatz getroffenen
staatlichen Organisationsentscheidung, die durch den Staat
jederzeit wieder geändert werden könne. Letztlich halte sich
die eine Bedürfnisprüfung ermöglichende Ermessensermächtigung
für die amtliche Anerkennung von medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen als Berufsausübungsregelung im Rahmen des
dem Gesetz- und Verordnungsgeber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2
GG eingeräumten Regelungsauftrages. Die Bedürfnisprüfung, die
dazu diene, die Arbeit der bisher tätigen medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstellen frei von
Beeinträchtigungen zu halten, damit diese unbeeinflußt vom
Wettbewerb ihrer Gutachtertätigkeit nachgehen könnten, sei
durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Auch
sei das Mittel der Bedürfnisprüfung zur Erreichung des
verfolgten Zwecks geeignet, erforderlich und bei
Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem
Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe verhältnismäßig.
Unabhängig davon, ob die Klägerin die personellen und
sachlichen Voraussetzungen für die amtliche Anerkennung als
medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle nach den
entsprechenden bundeseinheitlichen Richtlinien erfülle und
nachgewiesen habe sowie die erforderliche Zuverlässigkeit
besitze, sei ihr Antrag daher abzulehnen gewesen.
Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 28. Januar 1994
Klage erhoben, mit der sie als Ermessensfehler geltend gemacht
hat, das beklagte Ministerium habe weder sämtliche für die
Entscheidung relevanten Gesichtspunkte berücksichtigt noch
diese rechtlich ordnungsgemäß abgewogen. Die Klägerin erfülle,
was sie mit den von ihr bei Antragstellung und später
vorgelegten Unterlagen nachgewiesen habe, die an die Fach- und
Sachkenntnis einer medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstelle zu stellenden Anforderungen in gleicher
Weise wie die bereits amtlich anerkannten medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstellen anderer Träger. Sie
gewährleiste Objektivität durch strikte Neutralität sowie
Entscheidungsmöglichkeiten frei von äußeren Einflüssen. Das
beklagte Ministerium gehe fehlerhaft davon aus, daß bei
Anerkennung einer Vielzahl von medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen ein die Objektivität und Neutralität der
Gutachter negativ beeinflussender Wettbewerb entstehe.
Unabhängig davon, daß ein solcher Wettbewerb zwischen den drei
Trägern der in Nordrhein-Westfalen bereits amtlich anerkannten
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen schon
stattfinde, sei der ihr damit unterschwellig gemachte Vorwurf,
sie werde im Falle ihrer Anerkennung Gefälligkeitsgutachten
erstellen, nicht akzeptabel. Im übrigen habe das beklagte
Ministerium durchaus die Möglichkeit, auf etwaiges
Fehlverhalten einer anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstelle durch aufsichtsrechtliche Maßnahmen
regulativ einzuwirken. Soweit das beklagte Ministerium dagegen
geltend mache, die Begutachtung sei einer Überwachung nicht
zugänglich, sei nicht nachvollziehbar, warum dies bei den
bereits amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen anders sein solle als bei der Klägerin.
Unzutreffend sei auch die Einschätzung des beklagten
Ministeriums, aufgrund der bereits vorhandenen 16 amtlich
anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen
bestehe kein Bedarf für weitere Anerkennungen. Dies ergebe
sich schon allein daraus, daß die in Hessen amtlich
anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen
der Klägerin auch aus dem Bereich des Landes Nordrhein-
Westfalen erheblichen Zulauf feststellten. Wenn im übrigen die
bereits anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen schon ohne die Anerkennung der Klägerin
nicht ausgelastet seien, könne dies ihr jedenfalls nicht
angelastet werden, da sie bislang in Nordrhein-Westfalen noch
keinerlei Tätigkeit ausgeübt habe. Im übrigen stelle sich die
vom beklagten Ministerium aufgeworfene Frage nach der
Auflösung bestehender Untersuchungsstellen damit ohnehin.
Hieraus jedoch die Ablehnung des Antrags der Klägerin
abzuleiten, widerspreche der grundrechtlich geschützten
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Diese schütze nämlich
entgegen der Ansicht des beklagten Ministeriums auch die
Berufsausübung im Berufsbild des medizinisch-psychologischen
Gutachters, welches sich aufgrund der Dauer der gesetzlichen
Geltung der StVZO mit den dort vorgesehenen medizinisch-
psychologischen Untersuchungstests bereits verfestigt habe und
daher unter den Berufsbegriff des Art. 12 Abs. 1 GG falle. Dem
stehe nicht entgegen, daß die für die Tätigkeit der
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen gezahlten
Entgelte in Form von Gebühren geregelt seien. Diese Gebühren
müßten nach der gesetzlichen Regelung kostendeckend gestaltet
werden, was jedoch nicht ausschließe, daß die von der Klägerin
beabsichtigte Tätigkeit der Schaffung und Erhaltung einer
Lebensgrundlage diene. Der mit der Verweigerung der vom
Gesetzgeber geschaffenen amtlichen Anerkennung als
medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle durch das
beklagte Ministerium verbundene unmittelbare Eingriff in das
Berufsgrundrecht lasse sich auf der Grundlage des § 3 Abs. 3
StVZO auch nicht rechtfertigen. Diese Vorschrift ziele auf den
Schutz des Straßenverkehrs und seines räumlichen Umfeldes vor
Personen ab, die zur Führung eines Kraftfahrzeuges nicht
geeignet seien. Es stehe daher die Verkehrssicherheit im
Vordergrund und nicht der Wettbewerbsschutz der Technischen
Überwachungsvereine vor unliebsamer Konkurrenz. Die vom
beklagten Ministerium vorgenommene konkrete Bedürfnisprüfung,
welche eine objektive Berufszugangsregelung darstelle, lasse
sich auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 StVZO nicht
rechtfertigen. Auch die die personellen und sachlichen
Voraussetzungen für die amtliche Anerkennung als medizinisch-
psychologische Untersuchungsstelle regelnde bundeseinheitliche
Richtlinie sei als Verwaltungsvorschrift nicht in der Lage,
eine konkrete Bedürfnisprüfung zu rechtfertigen. Vielmehr sei
insoweit eine gesetzliche Normierung erforderlich. Darüber
hinaus sei die Ablehnung des klägerischen Antrages durch das
beklagte Ministerium nicht mit dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, da sie das der
Klägerin zustehende Grundrecht der Berufsfreiheit nicht
berücksichtige. Der Schutz des Straßenverkehrs und seines
räumlichen Umfeldes vor Personen, die zur Führung eines
Kraftfahrzeuges nicht geeignet seien, könne ohne weiteres
durch eine subjektive Zugangskontrolle sichergestellt werden.
Eine solche aber stelle sich als milderes Mittel im Verhältnis
zu der vom beklagten Ministerium vorgenommenen konkreten
Bedürfnisprüfung dar, welche als objektive
Berufszugangsbeschränkung zu qualifizieren sei. Im übrigen sei
der Schutz vor Konkurrenz, als welcher sich das Verhalten des
beklagten Ministeriums zu Gunsten der bereits amtlich
anerkannten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen
darstelle und denen insoweit eine Monopolstellung erhalten
werde, kein Gemeinschaftsgut, welches eine konkrete
Bedürfnisprüfung rechtfertigen könne.
Die Klägerin hat beantragt,
das beklagte Ministerium unter Aufhebung
des Ablehnungsbescheides vom 21. Dezember
1993 zu verpflichten, sie als medizinisch-
psychologische Untersuchungsstelle nach § 3
Abs. 3 StVZO amtlich anzuerkennen.
Das beklagte Ministerium hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat es ergänzend geltend gemacht, aufgrund der
bisherigen Anzahl der in Nordrhein-Westfalen tätigen
Untersuchungsstellen sei zwar nicht von einem Wettbewerb
zwischen diesen Stellen auszugehen. Es seien allerdings
bereits Tendenzen zur Abwanderung von Probanden zu der von der
Klägerin und einem anderen Träger in anderen Bundesländern
betriebenen amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen erkennbar. Dies könne allein mit der
Erwartung der Probanden erklärt werden, in den von der
Klägerin betriebenen medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen würden sie günstiger beurteilt werden.
Durch eine Verteilung der zahlenmäßig begrenzten
Untersuchungsaufträge auf zusätzliche Untersuchungsstellen
werde der Bestand der bisherigen Stellen gefährdet, die
lediglich einen Auslastungsgrad von 57 % bis 75 % aufwiesen.
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, § 3
Abs. 3 StVZO scheide als Anspruchsgrundlage aus, weil die
Vorschrift eine reine Zuständigkeitsregelung sei, der
subjektiv-rechtliche Elemente fehlten. Auch Art. 12 Abs. 1 GG
greife nicht ein, weil es sich bei der Tätigkeit als
medizinischer oder psychologischer Gutachter im Rahmen der
medizinisch-psychologischen Untersuchung nicht um eine
eigenständige berufliche Betätigung handele.
Gegen das ihr am 14. Juli 1995 zugestellte Urteil hat die
Klägerin am 21. Juli 1995 Berufung eingelegt. Sie wiederholt
im wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen. Darüber
hinaus macht sie geltend, der Wettbewerb zwischen mehreren
amtlich anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen führe gerade nicht zu einer
Beeinträchtigung der Qualität der Gutachtenpraxis, sondern zu
einer Qualitätssteigerung, was die Erfahrung in anderen
Bundesländern zeige. Auch sei das Gebiet des Bundeslandes
Nordrhein-Westfalen keinesfalls flächendeckend mit
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen versehen.
Insbesondere der Raum der Städte M. und D. sei unterversorgt.
Insoweit müsse auch darauf hingewiesen werden, daß das
beklagte Ministerium mit Wirkung vom 1. Januar 1997 eine
medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle in Trägerschaft
der RW-TÜV Fahrzeug GmbH in D. amtlich anerkannt habe. Selbst
wenn man im übrigen die vom Beklagten angestellte
Bedürfnisprüfung entgegen aller Vorbehalte für
verfassungsmäßig erachten wolle, sei der Anspruch der Klägerin
auf Anerkennung als medizinisch-psychologische
Untersuchungsstelle begründet, da jedenfalls in M., D. und D.
ein entsprechendes Anerkennungsbedürfnis bestehe.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin
die Berufung zurückgenommen, soweit sie mit der Klage die
strikte Verpflichtung des beklagten Ministeriums zur
Anerkennung begehrte (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 22. Juni 1995 teilweise zu
ändern und das beklagte Ministerium unter
Aufhebung des Bescheides vom 21. Dezember
1993 zu verpflichten, über den Antrag auf
Anerkennung als medizinisch-psychologische
Untersuchungsstelle nach § 3 Abs. 3 StVZO
erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts zu entscheiden.
Das beklagte Ministerium beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Es nimmt Bezug auf sein erstinstanzliches Vorbringen sowie auf
die Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils und
führt ergänzend aus, daß der Staat in Anbetracht des hohen
Ranges der auf dem Spiel stehenden Schutzgüter nicht gezwungen
werden könne, alle Bewerber anzuerkennen, welche die
Voraussetzungen erfüllten, sondern sich vielmehr auf bestimmte
Institutionen festlegen dürfe.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des
beklagten Ministeriums (2 Hefte) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe:
Soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, ist das
Berufungsverfahren einzustellen (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 126
Abs. 3 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO).
Im übrigen ist die Berufung der Klägerin zulässig und
begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht
abgewiesen, soweit sie auf Neubescheidung nach § 113 Abs. 5
Satz 2 VwGO gerichtet ist. Insoweit ist sie zulässig und
begründet.
A. Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinn des § 42
Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt, § 42
Abs. 2 VwGO. Sie kann geltend machen, durch die Ablehnung der
Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle
in ihren Rechten verletzt zu sein. Dabei kann dahinstehen, ob
§ 3 Abs. 3 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 28. September 1988 (BGBl. I
S.1793), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. März 1998
(BGBl. I S. 441), dem Anerkennungsbewerber trotz seiner
Formulierung als reine Zuständigkeitsregelung ein subjektiv-
öffentliches Recht vermittelt,
bejahend: BayVGH, Beschluß vom 9. Oktober
1997 - 11 AE 97.1721 -, NZV 1998, 125
(126); Beschluß vom 3. Februar 1998 - 11 B
95.3578 -, S. 8 des Beschlußabdrucks;
verneinend: VG Düsseldorf, Urteil vom
22. Juni 1995 - 6 K 1050/94 -, NZV 1995,
414 (415); Steiner, NZV 1991, 249 (250),
das - je nach dem Verständnis der Vorschrift als strikte
Rechtsnorm oder aber nur als Ermessensermächtigung -
inhaltlich auf einen strikten Anerkennungsanspruch oder aber
nur, vorbehaltlich einer Ermessensreduzierung auf Null, auf
einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das
Anerkennungsbegehren gerichtet ist.
Für eine Ermessensermächtigung: BayVGH,
Beschluß vom 3. Februar 1998 - 11 B
95.3578 -, S. 8 des Beschlußabdrucks; VG
Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K
423/94 -, NZV 1995, 375; Steiner, NZV 1991,
249 (251); ders., NZV 1994, 381; für eine
strikte Rechtsnorm: VG Bayreuth, Urteil vom
8. November 1995 - B 1 K 95.298 -, S. 5 des
Urteilsabdrucks; Grünning, DAR 1991, 410
(412 f.).
Denn die erforderliche Klagebefugnis der Klägerin ergibt sich
jedenfalls aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit in Art. 12
Abs. 1 GG.
I. Dieses Grundrecht ist auf die Klägerin, die als GmbH mit
Sitz in Mainz zu den inländischen juristischen Personen des
Privatrechts gehört, anwendbar. Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG kommt
die Berufsfreiheit inländischen juristischen Personen des
Privatrechts jedenfalls insoweit zugute, als diese eine
Erwerbszwecken dienende Tätigkeit verrichten, die ihrem Wesen
und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen
wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann. Daß
eine juristische Person einen Beruf nicht im Sinne einer
Lebensaufgabe ausüben kann, in der sich die menschliche
Persönlichkeit ausformt, ist unerheblich. Träger des
Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sind inländische
juristische Personen des Privatrechts insbesondere insoweit,
als sie ein Gewerbe betreiben, nicht jedoch, wenn ihnen die
Führung eines wirtschaftlichen Geschäftsbetriebs nach ihrer
Satzung untersagt ist.
BVerfG, Beschluß vom 19. Oktober 1983 - 2
BvR 298/81 -, BVerfGE 65, 196 (209 f.);
Beschluß vom 14. Januar 1987 - 1 BvR
1052/79 -, BVerfGE 74, 129 (148 f.);
Beschluß vom 29. Oktober 1997 - 1 BvR
780/87 -, S. 20 des Beschlußabdrucks;
BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C
46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20) = NJW 1994,
2166 (2167) = NZV 1994, 335 (336); Urteil
vom 4. Oktober 1994 - 1 C 13.93 -, BVerwGE
97, 12 (23); Jarass, in: Jarass/Pieroth,
GG, 4. Aufl. 1997, Art. 12, Rdnr.9.
Nach diesen Maßstäben ist die Klägerin, soweit sie durch
angestellte Arbeits- oder Allgemeinmediziner und Psychologen
medizinisch-psychologische Untersuchungen vornehmen und
darüber Gutachten erstellen möchte, Trägerin des Grundrechts
aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Denn sie verrichtet damit eine
Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, die ihrem Wesen und ihrer
Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von
einer natürlichen Person ausgeübt werden kann.
Ebenso im Ergebnis BayVGH, Beschluß vom
3. Februar 1998 - 11 B 95.3578 -, S. 9 f.
des Beschlußabdrucks; VG Düsseldorf, Urteil
vom 22. Juni 1995 - 6 K 1050/94 -, NZV
1995, 414 (415); VG Weimar, Urteil vom 24.
März 1995 - 8 K 423/94 -, NZV 1995, 375.
Daß der Betrieb einer anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstelle Erwerbszwecken dient, unterliegt nicht
deshalb durchgreifenden Zweifeln, weil die Entgelte, die sie
für ihre Untersuchungen und ihre Gutachten fordern darf, nicht
frei aushandelbar, sondern vielmehr in der Gebühren-Nr. 451
der Anlage zur Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr
(GebOSt) vom 26. Juni 1970 (BGBl. I S. 865, 1298), zuletzt
geändert durch Art. 3 der Verordnung vom 9. März 1998 (BGBl. I
S. 441, 444) fixiert sind und sich diese staatlich
festgelegten Gebührensätze nicht an einer Gewinnerzielung
durch die medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle,
sondern lediglich an einer Kostendeckung orientieren dürfen
(§ 6 a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StVG).
Steiner, NZV 1991, 249 (253).
Diese Gebührenbemessungsgrundsätze schließen die Annahme einer
Erwerbstätigkeit im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG jedenfalls im
vorliegenden Fall nicht aus. Dabei kann dahinstehen, ob der
für eine Anwendung des Art. 19 Abs. 3 GG erforderliche
ökonomische Grundbezug selbst dann vorliegt, wenn eine
Tätigkeit bei einem als gemeinnützig anerkannten Rechtssubjekt
nicht mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden darf, diese
Tätigkeit aber gleichwohl geschäftsmäßig und mit dem Ziel der
Kostendeckung betrieben wird.
BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C
46.92 -, BVerwGE 95, 15 (20) = NJW 1994,
2166 = NZV 1994, 335; a. A. Jarass, in:
Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 12,
Rdnr.4.
Denn bei der Klägerin handelt es sich nicht um ein
gemeinnütziges Unternehmen, sondern um einen auf
Gewinnerzielung ausgerichteten Gewerbebetrieb, der zusätzlich
zu den bisher schon ausgeübten Tätigkeiten auch auf dem Gebiet
der Durchführung medizinisch-psychologischer Untersuchungen
und der Erstellung entsprechender Gutachten tätig werden
möchte. Bei einem derartigen Unternehmen ist davon auszugehen,
daß es auch in dem neu hinzukommenden Geschäftszweig nicht
lediglich Kostendeckung anstrebt, sondern Überschüsse
erwirtschaften will, mag dies auch wegen der gebührenrechtlich
vereinheitlichten Kostenstruktur nicht einfach sein. Abgesehen
davon kann die amtliche Anerkennung der Klägerin in den
übrigen Zweigen ihrer geschäftlichen Betätigung einen
wirtschaftlichen Vorteil deshalb verschaffen, weil die in ihr
zum Ausdruck kommende besondere Integrität einen nicht zu
unterschätzenden Werbefaktor bildet.
II. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die
Tätigkeit der Klägerin auch vom Schutzbereich der
Berufsfreiheit erfaßt. Die Errichtung und der Betrieb einer
Untersuchungsstelle mit angestellten Arbeits- oder
Allgemeinmedizinern und Psychologen, die aufgrund spezifischer
Untersuchungen Gutachten zur Frage der Eignung einer Person
zum Führen von Kraftfahrzeugen erstellen, ist eine berufliche
Betätigung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG.
1. Das Grundrecht der Berufsfreiheit gewährt dem Einzelnen das
Recht, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als
"Beruf" zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu
machen. Damit werden nicht nur alle diejenigen Berufe erfaßt,
die sich in bestimmten, traditionell oder sogar rechtlich
fixierten Berufsbildern darstellen, sondern auch die vom
Einzelnen frei gewählten untypischen Betätigungen, aus denen
sich dann wieder neue, feste Berufsbilder ergeben mögen.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR
596/56 -, BVerfGE 7, 377 (397); Beschluß
vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 981/81 -, BVerfGE
75, 284 (292); Beschluß vom 29. Oktober
1997 - 1 BvR 780/87 -, S. 21 des
Beschlußabdrucks.
Die Errichtung und der Betrieb einer medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstelle mit angestellten Arbeits-
oder Allgemeinmedizinern und Psychologen, die aufgrund
spezifischer Untersuchungen Gutachten zur Frage der Eignung
einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen erstellen, ist
danach eine berufliche Betätigung im Sinn des Art. 12 Abs. 1
GG. Die Erstellung von Fachgutachten, welche sowohl ärztlichen
als auch psychologischen Sachverstand durch vorausgehende
ärztliche und psychologische Untersuchung der Probanden
einbeziehen, ist eine auf Dauer angelegte, nicht sozial
unerwünschte Betätigung, die auch der Sicherung der
Lebensgrundlage dienen kann.
2. Die von der Klägerin erstrebte Tätigkeit als anerkannte
medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle liegt auch
nicht deshalb außerhalb des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1
GG, weil sich diese Tätigkeit ausschließlich im Rahmen
straßenverkehrsbehördlicher Verwaltungsverfahren vollziehen
kann, in denen entweder über die Untersagung des Führens von
Kraftfahrzeugen oder Tieren (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO)
oder über die Erteilung (§ 12 Abs. 1 StVZO), die Entziehung
(§ 15 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StVZO) oder die Neuerteilung nach
vorangegangener Entziehung (§ 15 c Abs. 3 StVZO) der
Fahrerlaubnis zu entscheiden ist. Der Schutzbereich dieses
Grundrechts beschränkt sich nämlich nicht auf "aus der
Gesellschaft heraus entstandene Betätigungen",
so aber Steiner, NZV 1991, 249 (253),
ähnlich VG Bayreuth, Urteil vom 8. November
1995 - B 1 K 95.298 -, S. 9 des
Urteilsabdrucks,
sondern er erfaßt nach der ständigen höchstrichterlichen
Rechtsprechung grundsätzlich auch staatlich gebundene Berufe,
also Tätigkeiten zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die der
Gesetzgeber dem eigenen Verwaltungsapparat des Staates
vorbehalten könnte, deren Wahrnehmung durch Private er jedoch
mit der Maßgabe zuläßt, daß die Ausgestaltung des
Tätigkeitsbildes in unterschiedlichem Ausmaß dem öffentlichen
Dienst angenähert wird.
BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR
596/56 -, BVerfGE 7, 377 (398); Urteil vom
1. Juli 1980 - 1 BvR 247/75 - BVerfGE 54,
237 (246) - Notare; Beschluß vom 18. Juni
1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280
(292) - Notarassessor; Jarass, in:
Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl. 1997, Art. 12,
Rdnr. 43 b.
Um eine solche staatlich gebundene Berufsausübung handelt es
sich auch bei dem Betrieb einer anerkannten medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstelle. Dem steht nicht entgegen,
daß die Untersuchungsstellen im Gegensatz zu anderen staatlich
gebundenen Berufen wie etwa Notaren und technischen
Prüfstellen für das Kraftfahrzeugwesen nicht selbst
hoheitliche Entscheidungstätigkeit ausüben, sondern lediglich
mittelbar dadurch in den Entscheidungsprozeß bei der
Straßenverkehrsbehörde eingebunden sind, daß sie nach deren
Anordnung und nach Auftragserteilung durch den
Fahrerlaubnisinhaber zur Vorbereitung der Behördenentscheidung
gutachterlich tätig werden. Mit diesem Funktionsprofil
unterscheiden sie sich nicht maßgeblich von den anerkannten
Stellen über die Unterweisung über Sofortmaßnahmen am
Unfallort oder über die Ausbildung in Erster Hilfe nach den
§§ 8 a Abs. 4 Nr. 7, 8 b Abs. 4 Nr. 5 StVZO, deren Tätigkeit
nach höchstrichterlicher Rechtsprechung ebenfalls in den
Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG fällt.
BVerwG, Urteil vom 22. Dezember 1993 - 11 C
46.92 -, BVerwGE 95, 15 (19 f.) = NJW 1994,
2166 = NZV 1994, 335; wie hier auch VG
Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K
423/94 -, NZV 1995, 375 (376).
3. Die Versagung der Anerkennung bedeutet einen Eingriff in
den Schutzbereich der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG,
auch wenn dieses Grundrecht der Klägerin grundsätzlich
lediglich ein Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe gewährt.
Schafft nämlich der Gesetzgeber die staatliche Anerkennung
einer beruflichen Qualifikation und damit Vorteile im
beruflichen Wettbewerb, so wirkt sich die Verweigerung dieser
Anerkennung als Eingriff in die Berufsfreiheit aus.
BVerfG, Beschluß vom 25. März 1992 - 1 BvR
298/86 -, BVerfGE 86, 28 (37).
Ein derartiger Wettbewerbsvorteil wird durch die in § 3 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 StVZO vorgesehene Anerkennung geschaffen.
Denn mit der Anerkennung wird der Kreis der für einen
Gutachtenauftrag in Betracht kommenden Gutachter, der sich
derzeit nahezu ausschließlich aus Technischen
Überwachungsvereinen zusammensetzt, erweitert. Wettbewerb kann
zwischen den anerkannten medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen bundesweit bestehen, weil die
Gutachtenanordnung nach den oben bereits im einzelnen
bezeichneten straßenverkehrszulassungsrechtlichen Bestimmungen
dem Fahrzeugführer regelmäßig nicht vorschreibt, an welche
anerkannte medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle er
sich mit seinem Gutachtenauftrag zu wenden hat. Ihm steht es
frei, die an seinem Wohnort anerkannte oder aber auch eine
beliebige andere anerkannte medizinisch-psychologische
Untersuchungsstelle im Bundesgebiet zu beauftragen.
Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht,
34. Aufl. 1997, § 12 StVZO, Rdnr. 7.
Ein Prinzip der Alleinzuständigkeit wie es § 10 Abs. 1 Satz 3
des Kraftfahrsachverständigengesetzes (KfSachvG) vom
22. Dezember 1971 (BGBl. I S. 2086) für die Technischen
Prüfstellen bei der technischen Überprüfung von
Kraftfahrzeugen vorsieht, gibt es bei den medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstellen nicht.
Fehlt einer medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle
demgegenüber die amtliche Anerkennung, so ist kann sie im
Rahmen der Vorbereitung straßenverkehrsbehördlicher
Eignungsentscheidungen nur insoweit tätig werden, als
ergangene Gutachtenanordnungen auch die Beibringung anderer
Gutachten als solcher einer anerkannten medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstelle ermöglichen (vgl. z. B.
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 StVZO). Darin liegt ein nicht
unerheblicher Wettbewerbsnachteil, denn derartige Anordnungen
sind zwar entgegen der Annahme der Klägerin selbstverständlich
zulässig, werden aber in der Praxis weit weniger häufig
getroffen.
Steiner, NZV 1991, 249.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hängt die
Frage, ob die verordnungsrechtliche Statuierung des
Anerkennungserfordernisses in § 3 Abs. 3 StVZO einen Eingriff
in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt,
nicht davon ab, ob die Tätigkeit eines medizinischen oder
psychologischen Gutachters als eigenständige berufliche
Betätigung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG aufgefaßt werden
kann. Diese Voraussetzung betrifft ausschließlich die
Abgrenzung von Berufswahlregelungen von
Berufsausübungsregelungen, von der wiederum abhängt, welche
Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung des
in Rede stehenden Grundrechtseingriffs zu stellen sind. Soweit
es jedoch, wie hier zunächst, nur darum geht, ob das
Anerkennungserfordernis nach § 3 Abs. 3 StVZO einen Eingriff
in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG darstellt,
spielt die Eigenständigkeit der beruflichen Betätigung keine
Rolle.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 25. März 1992 - 1
BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28 (38); BVerwG,
Urteil vom 21. Februar 1989 - 1 C 73.86 -,
GewArch 1989, 162; Urteil vom 6. November
1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109 = NVwZ
1987, 315 (316); Bode, NZV 1995, 386 (386).
B. Die Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, daß
das beklagte Ministerium über ihren Anerkennungsantrag unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut
entscheidet, weil dessen Ablehnungsbescheid vom 21. Dezember
1993 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten
verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Der Ablehnungsbescheid des beklagten Ministeriums vom
21. Dezember 1993 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin
in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Denn § 3 Abs. 3
StVZO, auf den das beklagte Ministerium seine Entscheidung
über den Anerkennungsantrag gestützt hat und der auch als
einzige Rechtsgrundlage für diese Entscheidung in Betracht
kommt, ist wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG nichtig
(I.). Trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vermittelt diese
Vorschrift der Klägerin indes den Neubescheidungsanspruch,
weil sie während einer Übergangszeit bis zur Schaffung einer
den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG entsprechenden
gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Neuregelung in
eingeschränktem Umfang weiter angewendet werden muß (II.).
I. § 3 Abs. 3 StVZO ist wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1
GG nichtig. Die Bestimmung genügt nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Vorschrift, mit
der ein Eingriff in die Berufsfreiheit geregelt wird.
Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe in die
Berufsfreiheit nur auf der Grundlage einer gesetzlichen
Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich
erkennen läßt. Diesem Gesetzesvorbehalt unterliegen Maßnahmen,
die die Freiheit der Berufswahl betreffen ebenso wie solche,
die lediglich die Ausübung des Berufs berühren. Welche
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage zu stellen sind,
hängt von der jeweiligen Intensität des Eingriffs ab. Bei
Regelungen der Berufsausübung muß das zulässige Maß des
Eingriffs um so deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung
bestimmt werden, je empfindlicher die freie Berufsausübung
beeinträchtigt wird und je intensiver eine auf Dauer angelegte
Lebensentscheidung des Einzelnen und das Interesse der
Allgemeinheit berührt werden. Aus dem Umstand, daß es sich bei
dem Betrieb einer medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstelle um einen staatlich gebundenen Beruf
handelt, folgt nicht, daß an die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG
gebotene gesetzliche Regelung geringere Anforderungen zu
stellen wären als bei anderen Berufen. Lediglich für den
Inhalt der Regelung kann die Nähe zum öffentlichen Dienst von
Bedeutung sein. Soweit der Gesetzgeber staatlichen Stellen die
Befugnis zur Verteilung von Wettbewerbsvorteilen einräumen
will, muß er zumindest die Auswahlkriterien und ein
rechtsförmiges Auswahlverfahren selbst regeln. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht sowohl für Regelungen der Berufswahl
als auch für solche der Berufsausübung entschieden.
BVerfG, Beschluß vom 18. Juni 1986 - 1 BvR
787/80 -, BVerfGE 73, 280 (294 f.)
- Notarassessor; Beschluß vom 25. März 1992
- 1 BvR 298/86 -, BVerfGE 86, 28
(40 ff.) - Sachverständige.
Am Maßstab dieser Anforderungen fehlt es jedenfalls auf der
Basis der zur Zeit noch geltenden Rechtslage an einer
ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die in § 3 Abs. 3
StVZO vorgesehene Anerkennung von medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen.
Ebenso VG Weimar, Urteil vom 24. März 1995
- 8 K 423/94 -, NZV 1995, S. 375 (376);
Bode, NZV 1995, 386 (386).
Eine ausdrückliche oder sinngemäße Gesetzesvorschrift, die das
beklagte Ministerium ermächtigt, die Klägerin von der
Anerkennung als medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle
auszuschließen, ist nicht vorhanden. Die gesetzlichen
Grundlagen des § 3 Abs. 3 StVZO, nämlich die §§ 2, 6 Abs. 1
Nr. 1 StVG, bestimmen lediglich, daß durch Rechtsverordnung
Regelungen unter anderem über Gesundheitsprüfungen zum Zweck
der Feststellung mangelnder Eignung zur Führung von
Kraftfahrzeugen erlassen werden können. Sie sehen demnach die
staatliche Anerkennung von medizinisch-psychologischen
Untersuchungsstellen zur Durchführung dieser
Gesundheitsprüfungen weder selbst vor, noch regeln sie die
Auswahlkriterien, denen eine medizinisch-psychologische
Untersuchungsstelle genügen muß, um anerkannt zu werden, noch
regeln sie die konkrete Bedürfnisprüfung, auf die das beklagte
Ministerium die Ablehnung der Anerkennung im vorliegenden Fall
gestützt hat.
Ob § 3 Abs. 3 StVZO sowie die zu dessen Durchführung ergangene
"Richtlinie für die amtliche Anerkennung von medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstellen (MPU)" vom 12. Juli 1991
(VkBl. 1991, 610) inhaltlich den oben dargestellten
Mindestanforderungen an eine Regelung über die Anerkennung von
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen genügen und
ob § 3 Abs. 3 StVZO gegebenenfalls einer verfassungskonformen
Auslegung zugänglich ist,
so BayVGH, Beschluß vom 3. Februar 1998
- 11 B 95.3578 -, S. 9 des
Beschlußabdrucks,
bedarf hiernach keiner Entscheidung. Denn diese
untergesetzlichen Rechtsnormen genügen im Hinblick darauf, daß
der Gesetzgeber die grundlegenden Regelungen selbst treffen
muß, den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts in Art. 12
Abs. 1 Satz 2 GG schon wegen ihrer Rechtsnatur nicht.
Dem steht auch nicht entgegen, daß § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG in
der höchstrichterlichen Rechtsprechung als eine den
rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende, insbesondere
hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die in § 15 b
Abs. 2 StVZO enthaltene verordnungsrechtliche Ermächtigung zum
Erlaß behördlicher Anordnungen zur Beibringung medizinisch-
psychologischer Gutachten angesehen wird.
BVerfG, Beschluß vom 24. Juni 1993 - 1 BvR
689/92 -, BVerfGE 89, 69 (84); BVerwG,
Urteil vom 27. September 1995 - 11 C
34.94 -, BVerwGE 99, 249 (250).
Denn hier geht es nicht um die in den oben bereits im
einzelnen bezeichneten Vorschriften der StVZO, unter anderem
auch in § 15 b Abs. 2 StVZO vorgesehenen Gutachtenanordnungen,
sondern um die hiervon rechtlich unabhängige
Anerkennungsentscheidung nach § 3 Abs. 3 StVZO, die nicht, wie
die Gutachtenanordnung, das Grundrecht des
Fahrerlaubnisinhabers oder -bewerbers aus Art. 2 Abs. 1 GG
betrifft, sondern, wie oben dargelegt, das Grundrecht der
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle aus Art. 12
Abs. 1 Satz 1 GG. Abgesehen davon enthält § 15 b Abs. 2 StVZO
ausdrückliche nähere Konkretisierungen der Voraussetzungen des
Grundrechtseingriffs, die zudem einer verfassungskonformen
Auslegung zugänglich sind, während § 3 Abs. 3 StVZO nur die
Behördenzuständigkeit für die Anerkennungsentscheidung sowie
eine Auflagenermächtigung regelt, jedoch auch nicht im Ansatz
eine Aussage zu den materiellen Voraussetzungen des
Grundrechtseingriffs macht.
II. Trotz ihrer Verfassungswidrigkeit vermittelt § 3 Abs. 3
StVZO der Klägerin hier ausnahmsweise den
Neubescheidungsanspruch, weil diese Vorschrift sowie die zu
ihrer Konkretisierung ergangenen Anerkennungsrichtlinien vom
12. Juli 1991 während einer Übergangszeit bis zum
Inkrafttreten einer den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG
entsprechenden gesetzlichen und verordnungsrechtlichen
Neuregelung weiter - wenn auch in modifizierter Fassung -
angewendet werden müssen.
Die Gerichte müssen sich bei Vorliegen mangelhafter
Rechtsgrundlagen nach ständiger höchstrichterlicher
Rechtsprechung mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit
des bestehenden Zustandes begnügen und dem Gesetzgeber eine
Übergangsfrist zur Schaffung rechtsförmiger Regelungen
einräumen, wenn die Folgen der Nichtigerklärung einer Norm
oder der Aufhebung der getroffenen Entscheidungen,
insbesondere die anderenfalls unter Umständen drohende
Funktionsunfähigkeit staatlicher Einrichtungen, der
verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünden als der
bisherige verfassungswidrige Rechtszustand. Das bedeutet indes
nicht, daß innerhalb der Übergangsfrist die bisherige
Rechtspraxis ohne weiteres so fortbestehen dürfte, als sei sie
verfassungsrechtlich unbedenklich. Vielmehr reduzieren sich
die Befugnisse von Behörden und Gerichten zu Eingriffen in das
betroffene Grundrecht ohne gesetzliche Grundlage auf das, was
zur Vermeidung solcher Folgen unerläßlich ist.
BVerfG, Beschluß vom 18. Juni 1986 - 1 BvR
787/80 -, BVerfGE 73, 280 (297)
- Notarassessor; Beschluß vom 14. Juli 1987
- 1 BvR 537/81 und 195/87 -, BVerfGE 76,
171 (189); OVG NW, Urteil vom 22. Mai 1990
- 5 A 216/88 -, MedR 1990, 357 (358 f.);
Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 4. Aufl.
1997, Art. 20, Rdnr. 37.
1. Im vorliegenden Fall besteht die Notwendigkeit für eine
eingeschränkte übergangsweise weitere Anwendung des § 3 Abs. 3
StVZO. Würde nämlich das in dieser Vorschrift statuierte
verfassungswidrige Anerkennungserfordernis bis zum
Inkrafttreten einer verfassungsrechtlich unbedenklichen
Neuregelung vollständig negiert und dementsprechend die
Erstellung medizinisch-psychologischer Gutachten durch
jedermann und deren Verwendung im Rahmen
fahrerlaubnisbezogener Verwaltungsverfahren auch dann als
zulässig angesehen, wenn eine behördliche Anordnung die
Beibringung eines Gutachtens einer mit amtlicher Anerkennung
ausgestatteten medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle
verlangt, so hätte das zum einen eine unvertretbare
Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit zur Folge, daneben
aber auch eine Verfestigung der zur Zeit in Nordrhein-
Westfalen noch bestehenden faktischen Monopolstellung der
Technischen Überwachungsvereine:
Würden § 3 Abs. 3 StVZO und die Anerkennungsrichtlinien ab
sofort nicht mehr angewandt und ginge man davon aus, daß
medizinisch-psychologische Untersuchungsstellen einer
amtlichen Anerkennung nicht bedürfen, so bedeutete dies, daß
die bislang auf der Grundlage des § 3 Abs. 3 StVZO
ausgesprochenen Anerkennungen rechtswidrig (in der Regel aber
wohl bestandskräftig) wären und daß keine weiteren
medizinisch-psychologischen Untersuchungsstellen mehr
anerkannt werden dürften.
Vgl. Bode, NZV 1995, 386 (386 f.); VG
Weimar, Urteil vom 24. März 1995 - 8 K
423/94 -, NZV 1995, 375 (376).
Ein solcher auch nur übergangsweiser Verzicht auf das
Anerkennungserfordernis wäre aber verfassungsrechtlich noch
weniger hinnehmbar als die vorübergehende weitere Anwendung
der genannten verfassungswidrigen Vorschriften in
eingeschränktem Umfang: Die Anerkennung dient der
Sicherstellung der Qualität und insbesondere der
Unparteilichkeit der medizinisch-psychologischen Gutachten.
Diese wiederum ist für eine zuverlässige Beurteilung der
Kraftfahreignung im Einzelfall durch die
Straßenverkehrsbehörden unerläßlich, weil von der Eignung zum
Führen von Kraftfahrzeugen unter den gegenwärtigen Bedingungen
modernen Straßenverkehrs Leben, Gesundheit und Eigentum vieler
Bürger unmittelbar abhängen; seine Schutzpflichten für diese
verfassungsrechtlich garantierten höchstrangigen Rechtsgüter
darf der Staat durch eine unzureichende Prüfung der
Kraftfahreignung nicht vernachlässigen.
BVerfG, Beschluß vom 24. Juni 1993 - 1 BvR
689/92 -, BVerfGE 89, 69 (84); BVerwG,
Urteil vom 27. September 1995 - 11 C
34.94 -, BVerwGE 99, 249 (250); Steiner,
NZV 1994, 381 f.
Darüber hinaus würde die zur Zeit noch bestehende faktische
Monopolstellung der Technischen Überwachungsvereine bei der
Erstellung medizinisch-psychologischer Gutachten in der
Folgezeit zunächst noch verfestigt, weil weitere medizinisch-
psychologische Untersuchungsstellen bis zum Inkrafttreten
einer gesetzlichen Neuregelung nicht anerkannt werden dürften
und diejenigen Fahrerlaubnisinhaber oder -bewerber, denen die
Beibringung eines Gutachtens einer anerkannten medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstelle schon aufgegeben ist,
ihrer Verpflichtung nicht durch Vorlage von Gutachten
beliebiger anderer Stellen genügen könnten. Damit würde der
festgestellte Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch verfestigt.
Demgegenüber sind die Nachteile einer übergangsweisen
Anwendung des verfassungswidrigen Anerkennungserfordernisses
in § 3 Abs. 3 StVZO hinnehmbar:
Zum einen ist der Zeitraum der Fortdauer dieses Zustandes
- vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung der
Verfassungsmäßigkeit der aktuellen Neuregelung - überschaubar.
Denn im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung lag bereits der
von Bundestag und Bundesrat verabschiedete Entwurf des
Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer
Gesetze vor,
BT-Drucksachen 13/6914 vom 7. Februar 1997
und 13/7888 vom 10. Juni 1997,
der inzwischen im Bundesgesetzblatt vom 30. April 1998
verkündet worden ist (BGBl. I S. 747). Dessen Art. 1 sieht
nunmehr in § 2 Abs. 13 Satz 1 StVG unter anderem die
gesetzliche oder amtliche Anerkennung von Stellen oder
Personen vor, die die Eignung oder Befähigung zur Teilnahme am
Straßenverkehr zwecks Vorbereitung einer
verwaltungsbehördlichen Entscheidung beurteilen oder prüfen.
Voraussetzungen, Inhalt, Umfang und Verfahren für die
Anerkennung werden durch Rechtsverordnung gemäß § 6 Abs. 1
Nr. 1 Buchstabe k näher bestimmt (Satz 3). Eine solche
Rechtsverordnung mit der Bezeichnung Fahrerlaubnisverordnung
(FeV) ist nach Mitteilung des beklagten Ministeriums beim
Bundesverkehrsministerium ebenfalls in Vorbereitung. Sie
regelt nach dem dem Senat vorgelegten Arbeitsentwurf in der
Anlage 13 zu § 67 Abs. 2 die Voraussetzungen für die
Anerkennung als Begutachtungsstelle für Fahreignung im
wesentlichen in Übereinstimmung mit den auch bisher in der
Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 schon vorgesehenen
Bestimmungen, allerdings mit Ausnahme der im Eingangssatz der
Anerkennungsrichtlinie angesprochenen Bedürfnisprüfung, die in
der Neuregelung nicht vorgesehen ist. Die Bestimmungen zur
Änderung des StVG treten im wesentlichen zum 1. Januar 1999 in
Kraft (Art. 10 des Änderungsgesetzes). Das vorliegende
Verfahren erfordert keine abschließende Feststellung dazu, ob
diese Neuregelung den Anforderungen der Wesentlichkeitstheorie
in vollem Umfang gerecht wird.
Zum anderen bestehen gegen die subjektiven
Zulassungsvoraussetzungen, an die die Anerkennungsrichtlinie
vom 12. Juli 1991 die amtliche Anerkennung einer medizinisch-
psychologischen Untersuchungsstelle knüpft, in materieller
verfassungsrechtlicher Hinsicht jedenfalls keine sich auf den
ersten Blick aufdrängenden Zweifel, und zwar auch nicht aus
der Sicht der Klägerin, die im Verlauf des Verfahrens mehrfach
darauf hingewiesen hat, diese Voraussetzungen könnten von ihr
erfüllt werden.
2. Das bedeutet in Anbetracht der Verfassungswidrigkeit des
§ 3 Abs. 3 StVZO indes nicht, daß die Erfüllung aller dieser
Voraussetzungen auch in der Zeit bis zum Inkrafttreten der
gesetzlichen Neuregelung gefordert werden darf. Zur Vermeidung
eines der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stehenden
Zustandes unerläßlich ist jedenfalls nicht die in der
Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 vorgesehene
Bedürfnisprüfung. Das zeigt sich schon daran, daß auch der
Gesetzgeber selbst diese bei der beabsichtigten Neuregelung
nicht für erforderlich erachtet, um die Qualität und
Unvoreingenommenheit medizinisch-psychologischer Gutachten
sicherzustellen.
Unabdingbar zur Vermeidung eines der verfassungsmäßigen
Ordnung noch ferner stehenden Zustandes erscheinen von den in
der Anerkennungsrichtlinie vom 12. Juli 1991 genannten
subjektiven Zulassungsvoraussetzungen demgegenüber jedenfalls
die Qualifikation der Gutachter und des Leiters der
Untersuchungsstelle (Nrn. 2. und 3.) sowie die in Nr. 1.3
vorgesehene vertragliche Gewährleistung der wirtschaftlichen
Unabhängigkeit der Gutachter von der Gebührenerstattung im
Einzelfall und vom Ergebnis der Begutachtungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2
VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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