Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-29, Aktenzeichen 19 K 4039/09
ECLI:DE:VGK:2010:0129.19K4039.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Der im Jahre 1959 geborene Kläger steht - nach einer Tätigkeit im mittleren Polizeivollzugsdienst des Bundesgrenzschutzes (nunmehr: Bundespolizei) von Oktober 1976 bis September 1985 - seit dem 01.10.1985 als Polizeivollzugsbeamter im Dienste des beklagten Landes. Ohne Ablegung der II. Fachprüfung wurde der Kläger am 01.04.1997 zum Polizeikommissar ernannt; am 02.05.2006 wurde er zum Polizeioberkommissar befördert.

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Im Amt eines Polizeikommissars wurde der Kläger unter dem 19.12.2005 für den Zeitraum 01.01.2003 - 01.10.2005 dienstlich beurteilt; diese Beurteilung endet mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung des PK U. Q. übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (d.i. 5 Punkte).

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Im Amt eines Polizeioberkommissars wurde der Kläger sodann unter dem 20.11.2008 für den Zeitraum 02.10.2005 - 01.08.2008 erneut dienstlich beurteilt; diese Beurteilung lautet im Gesamturteil auf "Die Leistung und Befähigung des POK U. Q. entsprechen voll den Anforderungen" (d.i. 3 Punkte). Die Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Sozialverhalten" waren mit "3 Punkten" und das Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" war mit "4 Punkten" bewertet. Berücksichtigt wurde ein Beurteilungsbeitrag des PHK L. vom 07.03.2007 für den Zeitraum 01.10.2005 - 30.04.2007, der zu den beurteilten Hauptmerkmalen überwiegend eine Bewertung der Submerkmale mit "3 Punkten" enthält. Ausweislich der Angaben in der dienstlichen Beurteilung hatte das Beurteilungsgespräch am 20.06.2008 stattgefunden; der Erstbeurteilervorschlag war unter dem 23.07.2008 durch den Erstbeurteiler erstellt worden.

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Nach Eröffnung der dienstlichen Beurteilung am 19.12.2008 beantragte der Kläger unter dem 27.04.2009 die Abänderung der Beurteilung, weil er bei entsprechend hoher Diensterfahrung sowohl im Amt eines Polizeikommissars als auch nach seiner Beförderung im Amt eines Polizeioberkommissars die gleiche Tätigkeit verrichtet habe. Weder im Verlauf des Beurteilungszeitraums noch im Beurteilungsgespräch habe es Kritik an seinen Leistungen bzw. Hinweise auf eine Leistungsverschlechterung gegeben.

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Mit Bescheid vom 15.05.2009 lehnte es das Polizeipräsidium Köln ab, die dienstliche Beurteilung vom 20.11.2008 zu ändern: Der Kläger habe zum Stichtag 01.08.2008 erst für einen Zeitraum von zwei Jahren und drei Monaten der Vergleichsgruppe A 10 angehört und müsse sich bei einer Beurteilung im Amt eines Polizeioberkommissars den dort geltenden höheren Anforderungen dieses neuen Amtes stellen. Das Ergebnis von "3 Punkten" stelle keine Leistungsverschlechterung dar, sondern sei den Rahmenbedingungen der neuen Vergleichsgruppe geschuldet.

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Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben.

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Er ist der Ansicht, dass die über ihn erstellte dienstliche Beurteilung vom 20.11.2008 zum Stichtag 01.08.2008 nicht hinreichend plausibel sei. Ausgehend von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 29.10.2008 - 6 B 1131/08 -) und der Praxis des Polizeipräsidiums Köln, eine Beurteilung im Amt A 9 BBesO mit 5 Punkten im Amt A 10 BBesO mit 4 Punkten zu bewerten, sei die über ihn erstellte Beurteilung mit "3 Punkten" nicht nachvollziehbar. Im Amt eines Polizeikommissars seien ihm zum 01.10.2005 Leistungen attestiert worden, die die Anforderungen im besonderen Maße überträfen; es sei nicht schlüssig, warum dies im neuen Amt eines Polizeioberkommissars nicht der Fall sein sollte, obwohl seine Lebens- und Diensterfahrung gestiegen seien. Der Hinweis des beklagten Landes auf eine neue Vergleichsgruppe, in der sich Beamte mit Führungsaufgaben befänden und ein höherer Anteil an Beamten der Säule II bestehe, reiche für eine Plausibilisierung nicht aus.

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Darüber hinaus leide die dienstliche Beurteilung an einem Rechtsfehler, weil das Beurteilungsgespräch bereits am 20.06.2008 und damit 6 Wochen vor dem Beurteilungsstichtag stattgefunden habe; dabei sei nicht berücksichtigt worden, dass im verbleiben-den Zeitraum noch relevante Dinge hätten vorfallen können. Dem Kläger sei nicht die Möglichkeit einer Darstellung seiner Leistungen während des gesamten Beurteilungszeitraums, insbesondere nach dem Beurteilungsgespräch, gegeben worden. Im Übrigen habe der Erstbeurteiler seinen Beurteilungsvorschlag bereits unter dem 23.07.2008 er-stellt und daher seiner Einschätzung nicht den gesamten Beurteilungszeitraum zugrundegelegt.

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Polizeipräsidiums Köln vom 15.05.2009 zu verurteilen, die über ihn erstellte dienstliche Beurteilung vom 20.11.2008 aufzuheben und ihn für den Zeitraum 02.10.2005 - 01.08.2008 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es erläutert, dass der Kläger sich zum Stichtag 01.08.2008 dem Vergleich in einer neuen Vergleichsgruppe - Angehörige der Besoldungsgruppe A 10 BBesO - habe stellen müssen und daher seine Leistungen an den höheren Anforderungen des neuen statusrechtlichen Amtes hätten gemessen werden müssen. Die neue Vergleichsgruppe sei durch ein hohes Leistungsniveau gekennzeichnet, indem ein erheblicher Anteil von Beamten Führungsaufgaben wahrnehme und der Anteil der Beamten der II. Säule deutlich höher sei als in der Vergleichsgruppe A 9 BBesO. Darüber hinaus seien lediglich 35 % der Beamten, die zum Stichtag 01.10.2005 im Amt A 9 BBesO mit "5 Punkten" beurteilt worden seien, in der nunmehr erstellten Beurteilung zum 01.08.2008 mit "4 Punkten" oder "5 Punkten" beurteilt worden. Aufgrund des konkreten Leistungs- und Befähigungsbildes des Klägers sei er nicht für eine Beurteilung im quotierten Bereich in Betracht gekommen; dabei sei auch der Beurteilungsbeitrag des PHK L. vom 07.03.2007 zu berücksichtigen gewesen.

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Soweit der Kläger darauf abstelle, dass bereits zum 20.06.2008 das Beurteilungsgespräch stattgefunden habe, sei darauf hinzuweisen, dass eine Verlegung auf diesen frühen Zeitpunkt organisatorischen Gründen geschuldet sei. Im Übrigen habe sowohl der Erstbeurteiler als auch der Kläger in dem Folgezeitraum Urlaub gehabt und es seien keine weiteren beurteilungsrelevanten Erkenntnisse vermittelt worden. Während des Urlaubs des Erstbeurteilers habe zudem dessen Vorgesetzter die Leistungen des Klägers beobachtet und keine in positiver oder negativer Hinsicht auffallenden Erkenntnisse gewonnen.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Polizeipräsidiums Köln ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut für den Zeitraum 02.10.2005 bis 01.08.2008 dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Polizeipräsidiums (PP) Köln vom 20.11.2008 sowie der den Abänderungsantrag des Klägers ablehnende Bescheid vom 15.05.2009 sind rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [in der Fassung des am 01.04.2005 in Kraft getretenen und bis zum 31.03.2009 geltenden Gesetzes vom 16.11.2004 - GV. NRW. S.624 -] - nunmehr § 93 Abs. 1 LBG NRW (vom 21.04.2009 - GV.NRW. S. 224 -) -. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;

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ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.

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Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des PP Köln vom 20.11.2008 rechtlich nicht zu beanstanden.

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Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25.01.1996 - IV B 1 - 3034 H in der Fassung der Änderung vom 19.01.1999, geändert durch Erlass des Innenministeriums NRW vom 27.12.2007) - im Folgenden: BRLPol -, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen;

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.

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Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRLPol vorgesehenen Verfahrens von dem PP Köln erstellt worden.

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Insbesondere ist vor Erstellung des Beurteilungsvorschlags des Erstbeurteilers am 20.06.2008 ein "Beurteilungsgespräch" mit dem Kläger geführt worden;

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vgl. zu dessen Beachtlichkeit: OVG NRW, Beschluss vom 20.01.2009 - 6 B 1642/08 -, www.nrwe.de.

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Soweit der Kläger rügt, dass dieses Gespräch noch vor dem Ende des Beurteilungszeitraums (01.08.2008) stattgefunden habe, führt dieser Umstand nicht zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung.

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Unabhängig davon, dass die maßgebenden Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen keine starren Termine für die Durchführung des Beurteilungsgesprächs vorgeben, kann allein aus dem Umstand, dass der maßgebende Beurteilungszeitraum im Zeitpunkt des Gesprächs noch nicht verstrichen war, nicht abgeleitet werden, dass der Sinn des Beurteilungsgesprächs - Abgleich der eigenen Einschätzung des Beamten hinsichtlich seines im Beurteilungszeitraum gezeigten Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsbildes mit der des Erstbeurteilers, ggf. mit Erläuterungen und Diskussion einander widersprechender Wahrnehmungen - durch diese vorzeitige Terminierung verfehlt wurde oder dass der Beurteilung im Ergebnis nicht ein vollständiger Sachverhalt zugrundegelegt wurde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass von dem immerhin eine Spanne von 34 Monaten (01.10.2005 - 01.08.2008) umfassenden Beurteilungszeitraum im Zeitpunkt des Beurteilungsgesprächs bereits mehr als 32 Monate verstrichen waren und dass der Kläger - nach der Darstellung des beklagten Landes, der er nicht widersprochen hat - vom Datum des Beurteilungsgesprächs bis zum Beurteilungsstichtag (01.08.2008) nur noch an 13 Tagen Dienst geleistet hat und auch dieser Zeitraum in die abschließende Bewertung eingeflossen ist. Dass bei dieser Kon-stellation dem Kläger nicht nochmals die Gelegenheit eines (ergänzenden) Beurteilungsgesprächs gegeben wurde, hält sich im Rahmen des rechtlich Vertretbaren, zumal der Kläger nicht aufzeigt, dass und ggf. welche nachhaltigen Ereignisse aus der Zeit vom 20.06.2008 bis 01.08.2008 noch hätten berücksichtigt werden müssen.

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Dass der Erstbeurteiler seinen Beurteilungsvorschlag ausweislich des Ausdrucks bereits am 23.07.2008 - und damit ebenfalls vor Ende des Beurteilungszeitraums - erstellte, ist jedenfalls im Hinblick darauf, dass der Kläger bereits am 18.07.2008 seinen Erholungsurlaub angetreten und bis zum Ende des Beurteilungszeitraums keinen Dienst mehr geleistet hatte, rechtlich nicht zu beanstanden; im Übrigen ist nicht erkennbar, dass und welche weiteren Erkenntnisse bei der dienstlichen Beurteilung, die zudem vom Behördenleiter als Endbeurteiler zu verantworten ist, hätten berücksichtigt werden müssen.

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Die dienstliche Beurteilung des PP Köln vom 20.11.2008 leidet - entgegen der Ansicht des Klägers - auch nicht deshalb an einer fehlenden Plausibilität, weil Leistung und Befähigung des Klägers im Gesamturteil mit "entsprechen voll den Anforderungen" (d.i. 3 Punkte) beurteilt wurden und die vorherige Beurteilung vom 19.12.2005 (Beurteilungszeitraum 01.01.2003 bis 01.10.2005) noch im Gesamturteil auf "übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (d.i. 5 Punkte) lautete, allerdings im statusrechtlichen Amt eines Polizeikommissars (Besoldungsgruppe A 9 BBesO) erteilt worden war.

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Der Kläger verkennt insoweit, dass er nach der Beurteilung vom 19.12.2005 am 02.05.2006 zum Polizeioberkommissar (Besoldungsgruppe A 10 BBesO) befördert wurde, so dass er, unabhängig davon, wie kurz ggf. die seit der Beförderung bis zum Beurteilungsstichtag verbleibende Zeit ist, aus dem Kreis der vor der Beförderung mit ihm zu vergleichenden Beamten herausfällt und in den Kreis der nunmehr mit ihm zu vergleichenden Beamten des Beförderungsamtes eintritt. Das Anlegen eines höheren Maßstabes aus dem neuen Amt wird, wenn der beförderte Beamte seine Leistungen nicht mehr gesteigert hat, regelmäßig dazu führen, dass die Beurteilung im neuen Amt schlechter ausfällt als diejenige im vorangegangenen, niedriger eingestuften Amt;

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.07.2004 - 6 B 1212/04 -, DÖD 2006, 15 m.w.N..

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Dies folgt daraus, dass an den Inhaber eines höheren statusrechtlichen Amtes von vorneherein höhere Erwartungen an Leistung und Befähigung zu stellen sind; diese rechtfertigen zum einen seine Höherstufung im Statusamt und entsprechen zum anderen dem Standard, den seine Zugehörigkeit zu einer leistungsstärkeren Vergleichsgruppe nunmehr bedingt;

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vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26.11.1979 - 6 P 6.79 - ZBR 1980, 323.

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Die Leistungsbewertung hat sich nämlich nicht am Aufgabenbereich des Dienstpostens, sondern an den Anforderungen der Laufbahn- und Besoldungsgruppe, mithin des statusrechtlichen Amtes auszurichten;

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vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.1981 - 2 C 13.80 -, ZBR 1981, 315; HessVGH, Beschluss vom 07.11.2005 - 1 UE 3659/04 - RiA 2006, 124 = ZBR 2006, 173.

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Das beklagte Land hat dies im Einzelnen bezogen auf die Vergleichsgruppe der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 10 BBesO, der der Kläger zum maßgebenden Beurteilungsstichtag (01.08.2008) angehörte, ausgeführt und die hohe Leistungsdichte in dieser Vergleichsgruppe (zahlreiche dienstältere Polizeibeamte, die zum Teil - anders als der Kläger - Führungsverantwortung tragen und der sog. Säule II angehören) hervorgehoben; dass dies maßstabswidrig sei, ist nicht erkennbar.

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Im Übrigen spricht die vom PP Köln vorgenommene Berücksichtigung des Beurteilungsbeitrags des PHK L. vom 07.03.2007, der immerhin einen Zeitraum von 19 Monaten - und damit mehr als die Hälfte des Beurteilungszeitraums - umfasst, gegen eine Bewertung der Leistungen des Klägers mit "4 Punkten", da in jenem Beitrag von 12 Submerkmalen lediglich drei mit "4 Punkten" und die übrigen mit "3 Punkten" benotet wurden.

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Gegen die auf einem individuellen Leistungsvergleich mit Beamten der Besoldungsgruppe A 10 BBesO beruhende Beurteilung mit "3 Punkten" kann der Kläger nicht mit Erfolg einwenden, dass das PP Köln im Rahmen von Auswahlentscheidungen zur Besetzung von Beförderungsstellen für den Fall, dass für einen Beamten keine aktuelle Beurteilung im derzeitigen Statusamt vorliegt, weil er nach der vorangegangenen Beurteilung (mit "5 Punkten") befördert wurde, diese Beurteilung gemessen an den Anforderungen des höheren Statusamtes nunmehr generell mit "4 Punkten" bewertet. Der Annahme eines vom Kläger so bezeichneten Wertungswiderspruchs steht entgegen, dass es sich um unterschiedliche und damit nicht vergleichbare Sachverhalte handelt:

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Bei Erstellung einer Regelbeurteilung - wie im Falle des Klägers - erfolgt eine vergleichende Betrachtung von Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten derselben Vergleichsgruppe (hier: Besoldungsgruppe A 10 BBesO) zu einem einheitlichen Stichtag (hier: 01.08.2008) aufgrund eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabs unter Berücksichtigung des im Beurteilungszeitraum tatsächlich gezeigten Leistungs- und Befähigungsbildes; dieses Verfahren und diese Verfahrensweise ist grundsätzlich nicht zu beanstanden.

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Im Falle einer Auswahlentscheidung zur Besetzung einer Beförderungsstelle geht es um die Bewertung / Gewichtung von unter Umständen in unterschiedlichen Statusämtern erfolgten Beurteilungen. Wenn die in unterschiedlichen Statusämtern erteilten Beurteilungen von Beförderungskonkurrenten zueinander in Beziehung gesetzt werden, entspricht es (nunmehr) der Praxis des PP Köln, die um einen Punktwert besser ausgefallene Beurteilung im rangniedrigeren Amt der im ranghöheren Amt erteilten Beurteilung gleichzustellen;

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vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 29.10.2008 - 6 B 1131/08 -, DÖD 2009, 74 = ZBR 2009, 350.

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Diese von der obergerichtlichen Rechtsprechung bislang gebilligte Praxis

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vgl. u.a. OVG NRW, Beschlüsse vom 26.09.2008 - 6 B 819/08 -, (juris); vom 30.09.2008, - 6 B 826/08 - (juris); vom 29.10.2008, a.a.O.; vom 24.11.2008 - 6 B 1415/08 - (juris)

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beruht auf der Überlegung, dass zwar der Beurteilung aus dem höherwertigen statusrechtlichen Amt gegenüber einer gleichlautenden dienstlichen Beurteilung im niedrigeren statusrechtlichen Amt wegen des unterschiedlichen Beurteilungsmaßstabes im Allgemeinen eine höhere Wertigkeit zukommt; andererseits rechtfertige dies aber auch die Annahme, dass die in einem niedrigeren statusrechtlichen Amt erzielte Beurteilung gegenüber einer Beurteilung aus dem höheren statusrechtlichen Amt gleich oder sogar stärker zu gewichten sein kann, wenn sie mit einem besseren Gesamturteil abschließt;

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.07.2004 - 6 B 1212/04 -, DÖD 2006, 15.

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Ob eine vom PP Köln in der beschriebenen Form ggf. vorgenommene generelle Gewichtung von in unterschiedlichen Statusämtern erteilten Beurteilungen auch dann noch hinreichend plausibel ist, wenn lediglich 35 v.H. der Beamten, die zum Stichtag 01.10.2005 im Amt A 9 BBesO mit "5 Punkten" beurteilt worden waren, in der nunmehr erstellten Beurteilung zum 01.08.2008 mit "4 Punkten" oder "5 Punkten" beurteilt wurden, bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls berührt eine solche vergleichende Gewichtung nicht die Rechtmäßigkeit der dem Kläger erteilten Regelbeurteilung, der ein tatsächlicher Leistungsvergleich mit Beamten des gleichen Statusamtes zugrundeliegt und im Übrigen auch zu einem deutlich früheren Zeitpunkt erfolgte, als die zukünftig zu treffenden Auswahlentscheidungen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.