Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-20, Aktenzeichen 7 A 3318/04

Tenor

Die Beklagte wird verpflichtet, den zwischen der Klägerin und der ... GmbH abgeschlossenen Versorgungsvertrag vom 15. Juni 2004 zu genehmigen. Die Bescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 16. Juni 2004 und 19. Juli 2004 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung des beizutreibenden Betrages durch Sicherheitsleistung abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Genehmigung eines Versorgungsvertrages nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 ApoG.

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Die Klägerin betreibt in der kreisfreien Stadt ... ein Krankenhaus mit Krankenhausapotheke. Am 15. Juni 2004 schloss die Klägerin mit der ... GmbH einen Versorgungsvertrag für die Belieferung mit Arzneimitteln. Die ... GmbH betreibt in der im Landkreis ... gelegenen Stadt ... ebenfalls ein Krankenhaus. Um von ... bis nach ... zu gelangen, muss der Landkreis Ammerland durchfahren werden. Die Entfernung beträgt 67 km, die auf einer Autobahn in einer durchschnittlichen Fahrzeit von regelmäßig nicht mehr als einer Stunde bewältigt werden können. Mit dem Versorgungsvertrag verpflichtete sich die Klägerin gegenüber der ... GmbH, diese mit Arzneimitteln zu versorgen und zu beraten. Die Klägerin legte den Versorgungsvertrag der Bezirksregierung Weser-Ems zur Genehmigung vor. Diese lehnte die Genehmigung des Versorgungsvertrages mit Bescheid vom 16. Juni 2004 ab und untersagte der Klägerin mit Bescheid vom 21. Juni 2004 die Belieferung des ... mit Arzneimitteln entsprechend dem Versorgungsvertrag. Zur Begründung führte die Bezirksregierung aus, dass die Genehmigung eines Versorgungsvertrages nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 ApoG nur dann zu erteilen sei, wenn die Apotheke und das zu versorgende Krankenhaus innerhalb desselben Kreises oder derselben kreisfreien Stadt oder aber in einander benachbarten Kreisen oder kreisfreien Städten lägen. Der Begriff „einander benachbart“ sei identisch mit dem Begriff „einander angrenzend“. Es komme nicht auf die Entfernung zwischen der Versorgungsapotheke und der versorgten Einrichtung an. Der Landkreis ... grenze nicht an die Stadt ... an und sei deshalb kein benachbarter Landkreis im Sinne des § 14 Abs. 2 Nr. 1 ApoG. Im Übrigen fehlten bezüglich des Antrages verschiedene Angaben bzw. seien verschiedenen Punkte des Vertrages nachzubessern. Die Klägerin legte am 08. Juli 2004 Widerspruch gegen beide Verfügungen der Bezirksregierung Weser-Ems ein und fügte ihrem Widerspruch die als fehlend gerügten Unterlagen bzw. für erforderlich erachteten Nachbesserungen am Versorgungsvertrag bei. Zur Begründung führte die Klägerin aus, dass § 14 Abs. 2 Satz 1 ApoG mit dem Begriff einander benachbarter Kreise oder kreisfreie Städte nicht darauf abstelle, ob die betreffenden Kreise oder kreisfreien Städte aneinander angrenzten. Es sei unzutreffend, dass die Begrifflichkeiten „einander benachbart“ und „einander angrenzend“ identisch seien. Dies ergebe sich bereits daraus, dass bis zum Jahre 1980 in § 14 ApoG die Formulierung der „angrenzenden Stadt- und Landkreise“ verwandt worden sei. An dieser Formulierung habe der Gesetzgeber jedoch nach der Novellierung des Apothekengesetzes nicht mehr festgehalten, sondern statt den Begriff „angrenzend“ nunmehr den Begriff „einander benachbart“ verwandt. Der Begriff einander benachbart sei mithin der Auslegung fähig und nach dem Sinn und Zweck der Regelung des § 14 Abs. 2 ApoG auszulegen. Danach komme es maßgeblich darauf an, dass eine ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung gewährleistet sei. Sie - die Klägerin - könne die Versorgung des ... in ... mit Arzneimitteln aufgrund der guten Verkehrsanbindung und der nicht allzu großen räumlichen Entfernung unzweifelhaft sicherstellen. Folge man der Argumentation der Bezirksregierung Weser-Ems, so sei dieser Sinn und Zweck nicht regelmäßig gegeben. Immer dann, wenn zwei große Kreise aneinandergrenzten und die Apotheke und das zu versorgende Krankenhaus jeweils an den äußeren Kreisgrenzen gelegen seien, könne es zu Schwierigkeiten kommen. Dies belege, dass die Argumentation der Bezirksregierung nicht richtig sein könne. Auch in der Kommentierung von Zuck zum Pflege- und Krankenhausrecht werde ihre - der Klägerin - Rechtsauffassung geteilt. Gleiches gelte für eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 03. Juli 1997 (Az.: RN 5 K 95.219). Dort sei die Rechtsauffassung vertreten worden, dass einem Landkreis benachbart im Sinne des § 14 Abs. 2 Nr. 1 ApoG auch die innerhalb des angrenzenden Landkreises gelegene kreisfreie Stadt sei. Zudem stelle das Land Niedersachsen im Bereich der Heimversorgung und der damit verbundenen Genehmigung von Versorgungsverträgen nach § 12 a des Apothekengesetzes der Auslegung des Begriffes benachbart ausdrücklich auf die ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung des Heimes ab. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass es öffentlichen Apotheken nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 ApoG erlaubt sei, Filialapotheken zu gründen, soweit diese Apotheke zumindest in einander benachbarten Kreisen oder kreisfreien Städten liege. Deshalb könne ein Apotheker, der eine Filialapotheke in einem benachbarten Kreis gründe, soweit gewünscht, in weit größerem Umfange Krankenhäuser versorgen als die ebenfalls zur Versorgung weiterer Krankenhäuser berechtigten Krankenhausapotheken.

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Die Bezirksregierung Weser-Ems wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 19. Juli 2004 aus den bereits im Ausgangsbescheid genannten Gründen zurück. Ergänzend wies sie auf den Runderlass des Niedersächsischen Sozialministeriums vom 28. Mai 1982 (Nds. MBl. S. 581) hin, wonach der Begriff „einander benachbart“ als identisch mit „einander angrenzend“ anzusehen sei.

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Am 09. August 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Sie verweist unter anderem auf eine Entscheidung des VG Regensburg vom 03. Juli 1997 - RN 5 95.219 - V.n.b.). Dort heiße es zu § 14 Abs. 5 ApoG, der Parallelvorschrift des § 14 Abs. 2 ApoG: „.... zu diesem Zweck wurde die Versorgung auf einen bestimmten regionalen Umkreis um die versorgende Apotheke beschränkt. Dieser Umkreis wurde zwar durch die Gebiete von Landkreisen bzw. kreisfreien Städten definiert, die Formulierung benachbart im Sinne des § 14 Abs. 5 ApoG kann aber nicht so eng ausgelegt werden, dass eine Versorgung zwischen den angrenzenden Hoheitsgebieten zweier Kreisverwaltungsbehörden zulässig wäre mit der Folge, dass die Versorgung eines Krankenhauses, das auf dem Gebiet einer kreisfreien Stadt liegt, die von dem an den Apothekenlandkreis angrenzenden Landkreis umschlossen wird, nur deshalb unzulässig, weil diese kreisfreie Stadt eine eigenständige Kreisverwaltungsbehörde ist. Diese Tatsache ist nämlich für die Frage, ob eine ordnungsgemäße Versorgung sichergestellt werden kann, unerheblich. Vielmehr sind die kreisfreie Stadt und der sie umgebende Landkreis im Sinne des § 14 Abs. 5 ApoG als gebietsmäßige Einheit anzusehen.“

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 16. Juni 2004 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Weser-Ems vom 19. Juli 2004 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Versorgungsvertrag vom 15. Juni 2004 zwischen ihr und der ... GmbH zu genehmigen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie wiederholt die Begründung der angefochtenen Bescheide.

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Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Verpflichtungsklage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Genehmigung des zwischen ihr und der ... GmbH abgeschlossenen Versorgungsvertrages durch die Beklagte. Die angegriffenen Bescheide der Bezirksregierung Weser-Ems vom 16. Juni 2004 und vom 19. Juli 2004 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Sie sind daher aufzuheben. Dem Verpflichtungsbegehren ist zu entsprechen.

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Der Anspruch der Klägerin auf Genehmigung des zwischen ihr und der ... GmbH abgeschlossenen Versorgungsvertrages ergibt sich aus § 14 Abs. 2 des Gesetzes über das Apothekenwesen (Apothekengesetz - ApoG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 1980 (BGBl. I, S. 1993). Nach § 14 Abs. 2 S. 1 ApoG ist der Inhaber einer Erlaubnis zum Betrieb einer Krankenhausapotheke berechtigt, weitere Krankenhäuser mit Arzneimitteln zu versorgen, wenn er mit diesen einen schriftlichen Vertrag geschlossen hat. Nach § 14 Abs. 2 S. 2 ApoG bedarf ein solcher Vertrag zu seiner Rechtswirksamkeit der Genehmigung der zuständigen Behörde. Nach § 14 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 und 2 ApoG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Krankenhausapotheke und die zu versorgenden Krankenhäuser innerhalb desselben Kreises oder derselben kreisfreien Stadt oder in einander benachbarten Kreisen oder kreisfreien Städten liegen und die ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung gewährleistet ist. Letzteres ist insoweit zwischen den Beteiligten unstreitig, als es um die erforderlichen Räumlichkeiten, das Personal, die Lagerhaltung bei der Klägerin u.ä. geht. Die Beteiligten streiten einzig darum, ob die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 ApoG gegeben sind (Auslegung des „Regionalprinzips“), nämlich ob die von der Klägerin in der Stadt ... betriebene Krankenhausapotheke und das ... in im Sinne des 14 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 ApoG b e n a c h b a r t e n Kreisen/kreisfreien Städten liegen oder nicht, weil nämlich der Begriff „benachbart“ die gleiche Bedeutung habe wie der Begriff „angrenzend“. Die Beklagte beruft sich im Hinblick auf die von ihr vertretene Rechtsauffassung unter anderem auf einen Runderlass zur Versorgung von Krankenhäusern, Kur- und Spezialeinrichtungen mit Arzneimitteln; Richtlinie für die Erteilung der Genehmigung von Versorgungsverträgen (Runderlass des MS vom 28. Mai 1982 - 407.1 - 41300/1/7 - Nds. MBl. 1982, S. 581). Darin heißt es, dass der Begriff “einander benachbart” identisch sei mit “einander angrenzend”. Dieser Runderlass ist jedoch am 01. Januar 2005 außer Kraft getretenen. Im Übrigen ist nach der Rechtsauffassung der Beklagten der Wortlaut der Norm unzweideutig, so dass ein Interpretationsspielraum nicht gegeben sei.

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Der Sichtweise der Beklagten folgt die Kammer nicht. Die Klägerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber bei der Neufassung des Gesetzes über das Apothekenwesen vom 20. August 1960 (BGBl. I, S. 697) im Jahre 1980 den bis dato verwandten Wortlaut in § 14 ApoG a.F. „angrenzender Stadt- und Landkreis“ nicht mehr erneut verwendet hat, sondern stattdessen von „einander benachbarter Kreise oder kreisfreien Städte“ spricht. Bereits dieser Umstand ist ein Indiz dafür, dass der Gesetzgeber, der die Möglichkeit zum Betreiben von Krankenhausapotheken auch sonst erweiterte (nach § 14 Abs. 1 ApoG a.F. war nur dem Träger einer oder mehrerer Krankenanstalten erlaubt, innerhalb eines und desselben Gemeindebezirks und der angrenzenden Stadt- und Landkreise erlaubt, eine Krankenhausapotheke zu betreiben), das „Regionalprinzip“ alter Denkart auflockern wollte. Dafür spricht auch, dass es sich um ein im gesamten Bundesgebiet gültiges Gesetz handelt und die Größe der einzelnen Landkreise erheblich schwankt. So sind die Landkreise im Ballungsgebiet Nordrhein-Westfalens wesentlich kleiner als beispielsweise diejenigen in allen nördlichen Bundesländern. Würde man also „benachbart“ mit „angrenzend“ gleichsetzen, so ergäben sich - was die erlaubten Distanzen zwischen Krankenhaus und zu versorgender Apotheke betrifft - ganz fundamentale Unterschiede, die vom Gesetzgeber aus Sicht der Kammer nicht gewollt sein können. Auch die Gesetzesbegründung der Bundesregierung zur Neufassung des § 14 ApoG vom 17. Mai 1978 lässt keinesfalls auf die von der Beklagten vorgenommenen Auslegung des § 14 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 ApoG schließen (sh. Bundestagsdrucksache 8/1812, S. 8). Dort heißt es lediglich: „Durch die Beschränkung der Versorgung auf einen abgegrenzten räumlichen Bereich wird eine schnelle Zustellung der Arzneimittel ermöglicht und die zuständige Behörde in die Lage versetzt, einen Überblick über den Versorgungsbereich einer Krankenhausapotheke zu behalten.“ Greift man hingegen auf den allgemeinen Wortsinn zurück, so ist festzustellen, dass zwischen den Begriffen „angrenzend“ und „benachbart“ durchaus ein Unterschied besteht. Der Begriff „angrenzend“ leitet sich von dem Nomen „Grenze“ her und kann nur dahingehend verstanden werden, dass zwischen den betroffenen Stadt- und Landkreisen eine gemeinsame Grenze vorhanden sein muss. Der Begriff „benachbart“ leitet sich von dem Nomen „Nachbar“ ab. Darunter ist jemand zu verstehen, der in unmittelbarer Nähe wohnt (sh. Duden). Einander benachbarte Kreise oder kreisfreie Städte sind nach dem reinen Wortlaut mithin solche Kreise und kreisfreie Städte, die eine unmittelbare räumliche Nähe zueinander aufweisen. Eine gemeinsame Grenze ist nicht notwendig. Die Stadt ... und der Landkreis ..., insbesondere die Stadt ... weisen eine im Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 ApoG hinreichende Nähe zueinander auf. Dies ergibt sich unter Berücksichtigung des Sinn und Zwecks der Norm. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber eine „schnelle Zustellung der Arzneimittel“ gewollt hat. Der Aspekt der erforderlichen „qualifizierten Akutversorgung“ von Krankenhäusern mit Arzneimitteln wird auch betont in der Stellungnahme des Bundesrates zum vom Bundestag am 27. Januar 2005 beschlossenen Gesetz zur Änderung des Apothekengesetzes, mit dem ausdrücklich eine Abkehr vom „Regionalprinzip“ vollzogen werden soll (vgl dazu Bundestagsdrucksachen 15/4293, 15/4749 und 15/4916). Wie schnell die Zustellung der Arzneimittel zum zu beliefernden Krankenhaus erfolgen muss, ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Neufassung des § 14 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 ApoG im Jahre 1980 davon abgesehen, eine Maximalentfernung zwischen Krankenhausapotheke und dem Krankenhaus, das es zu versorgen gilt, festzulegen. Hinreichende Sicherheit für eine ausreichend schnelle Versorgung bietet nach dem Willen des Gesetzgebers offenbar allein die Nachbarschaft der kreisfreien Städte und Landkreise und zwar unabhängig von deren Größe. Vor diesem Hintergrund bleibt - was die räumlichen Verhältnisse anbetrifft - ein Versorgungsvertrag ohne Beanstandungen, welcher durch Vertragspartner abgeschlossen wurde, die in (sogar) einander angrenzenden Landkreisen allerdings an deren jeweiliger äußerer Kreisgrenze ansässig sind. Zu genehmigen wäre z. B. ein Versorgungsvertrag zwischen einer Krankenhausapotheke eines Krankenhauses in Papenburg (Kreis Emsland) und einem Krankenhaus in Melle (Landkreis Osnabrück). Denn der Landkreis Osnabrück grenzt unmittelbar an den Landkreis Emsland an. Gleichwohl wäre zwischen den genannten Städten eine Distanz von rund 162 km zu überwinden, für die ein Pkw rund zwei Stunden benötigte (s. routenplaner viamichelin). Die Distanz zwischen ... und ... ist wesentlich geringer, gleiches gilt für die Fahrzeit, zumal - worauf die Klägerin zutreffend hingewiesen hat - beide Städte durch eine Autobahn verbunden sind. Vor diesem Hintergrund kann schwerlich angenommen werden, die erforderliche räumliche Nähe bestehe zwar zwischen Melle und Papenburg, nicht aber zwischen ... und ... . Folgte man der Auslegung der Beklagten, so führte dies auch dann häufig zu nicht sachlich nachvollziehbaren Ergebnissen, wenn ein Vertragspartner des Versorgungsvertrages - wie hier - in einer kreisfreien Stadt ansässig wäre. So wäre nach der Auslegung der Beklagten ein Versorgungsvertrag zwischen einem Krankenhaus in Osnabrück (kreisfreie Stadt) und einer Apotheke in Quakenbrück (Kreis Osnabrück, der die kreisfreie Stadt umgibt) zulässig. Zwischen beiden Städten wäre eine Distanz von rund 51 km in rund 49 Minuten zu überwinden (s. Routenplaner viamichelin). Demgegenüber wäre eine Belieferung durch eine Apotheke in dem wesentlich näher gelegenen Damme (38 km von Osnabrück entfernt, Fahrzeit 35 Min (s. Routenplaner viamichelin)) nicht zulässig, weil Damme nicht zum Landkreis Osnabrück, sondern zum Landkreis Vechta gehört, welcher nicht unmittelbar an das Gebiet der Stadt Osnabrück angrenzt. Vor dem Hintergrund von Sinn und Zwecke der Vorschrift wäre dies ein nicht vertretbares Ergebnis (so VG Regensburg, Urteil vom 3. Juli 1995 - RN 5 K 95.219 - V.n.b.). Dieser Auslegung hat sich offenbar auch ein Teil der Verwaltungspraxis angeschlossen, wie sich aus dem von der Klägerin vorgelegten Schreiben des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie des Landes Nordrhein-Westfalen vom 5. September 2003 ergibt. Darin heißt es u.a.: „1980 hat der Gesetzgeber die Voraussetzungen für die Genehmigungen von Versorgungsverträgen im § 14 ApoG geändert, u.a. müssen die Apotheke und das zu versorgende Krankenhaus nicht mehr in einem angrenzenden Kreis, sondern in einander benachbarten Kreisen liegen. Diese Formulierungsänderung macht deutlich, dass benachbart nicht als angrenzend zu versehen ist, denn sonst hätte diese Gesetzesänderung keinen Sinn gemacht. Als benachbart im funktionalen Sinne des § 14 Abs. 2 ApoG sind daher Kreise anzusehen, die in nicht allzu großer räumlicher Entfernung, innerhalb eines einheitlichen, eng verflochtenen nahen Wirtschafts- und Verkehrsraumes liegen, in denen aufgrund der gegebenen Verkehrssituationen von Nachbarschaft auszugehen ist, d. h. in denen nach Entfernung und Erreichbarkeit der rasche Zugang der Medikamente und eine ausreichende persönliche Betreuung durch die Versorgung der Apotheke innerhalb einer Fahrzeit von ca. einer Stunde möglich ist.“ Diese Auslegung hält die Kammer für zutreffend.

15

Zuletzt ist darauf hinzuweisen, dass der Sinn und Zweck des § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ApoG, nämlich die Sicherung einer hinreichend schnellen Arzneimittelversorgung, nicht deshalb als Auslegungsmaßstab ausscheidet, weil auch § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ApoG die Notwendigkeit der ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung benennt. § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ApoG bezieht sich auf die Geeignetheit der beliefernden Apotheke im Allgemeinen, nämlich auf Räume, Einrichtung, Personal, Lagerhalterung etc.. § 14 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ApoG zielt demgegenüber in erster Linie auf die zeitliche Komponente der Belieferung. Diese ist ohne weiteres im Lichte ihres Sinnes und Zweckes zu betrachten.

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Gründe, die Berufung zuzulassen, liegen nicht vor, vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 u. 4 VwGO.

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