Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-07-27, Aktenzeichen 4 S 1853/03

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 08. April 2003 - 6 K 462/01 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt Beihilfe für von einem Zahnarzt verordnete physiotherapeutische Behandlungen. Der Senat macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang zu eigen und nimmt auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug (§ 130b Satz 1 VwGO).

2

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 08.04.2003 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage für die begehrte Beihilfe sei § 6 Abs. 1 Nr. 3 der Beihilfeverordnung - BVO -. Nach dessen Wortlaut seien zwar nur von Ärzten schriftlich verordnete Heilbehandlungen beihilfefähig. Die Vorschrift sei aber nach ihrem Sinn und Zweck, eine fachlich fundierte und von einem „Arzt“ verantwortete Heilbehandlung zu gewährleisten, dahingehend auszulegen, dass auch Zahnärzte im Rahmen ihres Fachgebiets und Behandlungsauftrags beihilfefähige Heilbehandlungen verordnen könnten. Da den Kieferbereich betreffende Heilbehandlungen stets unter zahnärztlicher Verantwortung vorzunehmen seien, müsse demnach auch die entsprechende, von einem Zahnarzt verordnete physiotherapeutische Behandlung beihilfefähig sein. Soweit in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO Zahnärzte nicht ausdrücklich genannt seien, handele es sich um ein Versehen des Normgebers, der wohl davon ausgegangen sei, dass Heilbehandlungen im Rahmen einer Zahn- und Kieferbehandlung, z.B. durch einen Physiotherapeuten, ohnehin nicht vorkämen.

3

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung beantragt die Beklagte sinngemäß,

4

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 08.04.2003 - 6 K 462/01 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

5

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: § 6 Abs. 1 BVO unterscheide erkennbar zwischen Ärzten, Zahnärzten und Heilpraktikern. Während diese Berufsgruppen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVO ausdrücklich erwähnt und Aufwendungen für ihre Leistungen bzw. von ihnen verordnete Arzneimittel, Verbandmittel und dergleichen für grundsätzlich beihilfefähig erklärt würden, seien gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO, der nur noch Ärzte aufführe, von Zahnärzten bzw. Heilpraktikern verordnete Heilbehandlungen nicht beihilfefähig. Schon nach dem eindeutigen Wortlaut der Regelung ergebe sich daher, dass die Verordnung von Heilbehandlungen beihilferechtlich nur Ärzten zugewiesen sei, die aufgrund ihrer besonderen Ausbildung über die entsprechenden fachlichen Kenntnisse verfügten. Dies halte sich im Rahmen der Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers, der hierdurch Abgrenzungsschwierigkeiten und Zuordnungsprobleme habe vermeiden wollen.

6

Der Kläger beantragt,

7

die Berufung zurückzuweisen.

8

Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus, sowohl unter dem Gesichtspunkt der für Heilbehandlungen gewünschten medizinisch-fachlichen Verordnungskompetenz als auch unter dem Gesichtspunkt der Kostenbegrenzung sei der Ausschluss von Zahnärzten grob willkürlich. Zahnärzte seien für die Behandlung von Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten ausgebildet und ihre Behandlungskompetenz umfasse daher auch die Entscheidungsbefugnis darüber, welche begleitenden Heilbehandlungen bei den genannten Krankheiten angezeigt seien.

9

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten des Senats Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

10

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

11

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch ansonsten zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu den Aufwendungen für die von seinem Zahnarzt Dr. K. verordneten physiotherapeutischen Behandlungen nicht zu. Vielmehr geht die Beklagte in ihren ablehnenden Bescheiden zutreffend davon aus, dass von einem Zahnarzt verordnete Heilbehandlungen gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO nicht beihilfefähig sind.

12

Für die Auslegung der Bestimmungen in der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO -) vom 28.07.1995 (GBl. S. 561; i.d.F. vom 16.12.1996 ) finden die für die Auslegung von Gesetzen geltenden Maßstäbe entsprechende Anwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1972, Buchholz 238.927 BhV NW Nr. 2). Danach orientiert sich die Auslegung an dem in der Vorschrift zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Verordnungsgebers, wie er sich insbesondere aus dem Wortlaut der Bestimmung, dem Zusammenhang, in den diese hineingestellt ist, und ihrem Sinn und Zweck ergibt (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.05.1960, BVerfGE 11, 126 <130>).

13

Ausgehend hiervon findet der vom Kläger geltend gemachte Anspruch in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO keine Grundlage. Diese Vorschrift, die abschließend die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Heilbehandlungen regelt, sieht nicht vor, dass von einem Zahnarzt verordnete Heilbehandlungen zu berücksichtigen sind. Vielmehr ist die Beihilfefähigkeit nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung auf die Aufwendungen für von Ärzten verordnete Heilbehandlungen beschränkt. Dass der in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO verwendete Begriff „Ärzte“ nicht auch „Zahnärzte“ umfasst, ergibt sich aus Folgendem:

14

Wer den ärztlichen Beruf ausüben will, bedarf gemäß § 2 Abs. 1 der Bundesärzteordnung - BÄO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.04.1987 (BGBl. I S. 1218), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.04.2002 (BGBl. I S. 1467), der Approbation als Arzt. Die Berufsbezeichnung „Arzt“ oder „Ärztin“ darf nur führen, wer als Arzt approbiert oder zur Ausübung des ärztlichen Berufes vorübergehend befugt ist (§ 2a BÄO). Demgegenüber bedarf derjenige, der die Zahnheilkunde dauernd ausüben will, gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde - ZHG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.04.1987 (BGBl. I S. 1225), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.04.2002 (BGBl. I S. 1464), der Approbation als Zahnarzt nach Maßgabe dieses Gesetzes oder als Arzt nach bundesgesetzlicher Bestimmung. Die Approbation berechtigt zur Führung der Bezeichnung als „Zahnarzt“ oder „Zahnärztin“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG). Der hiernach notwendigen Trennung zwischen dem Beruf des Arztes und dem des Zahnarztes hat auch der Verordnungsgeber Rechnung getragen, indem er in § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVO deutlich zwischen ärztlichen und zahnärztlichen Leistungen unterscheidet. Eine derartige Abgrenzung wäre nicht notwendig gewesen, wenn der Verordnungsgeber die Zahnärzte der Berufsgruppe der Ärzte zugeordnet hätte. Daraus folgt zugleich, dass der Verordnungsgeber, hätte er auch die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für von Zahnärzten verordneten Heilbehandlungen anerkennen wollen, dies - entsprechend den Formulierungen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVO - im Gesetzestext ausdrücklich geregelt hätte.

15

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist auch keine Auslegung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO dahingehend möglich, dass Zahnärzte im Rahmen ihres Fachgebiets und Behandlungsauftrags ebenfalls beihilfefähige Heilbehandlungen verordnen können. Denn die Auslegung einer Norm findet ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang und dem klar erkennbaren Willen des Normgebers in Widerspruch treten würde. Dementsprechend darf einer nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Regelung im Wege der Auslegung nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.10.1985, BVerfGE 71, 81 <105>, m.w.N.). Diese Grenzen wären hier überschritten, da - wie bereits dargelegt - der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO unter Berücksichtigung der übrigen Regelungen in § 6 Abs. 1 BVO weder auslegungsfähig noch auslegungsbedürftig ist, sondern nur das Verständnis zulässt, dass von Zahnärzten verordnete Heilbehandlungen nicht beihilfefähig sind. Vor diesem Hintergrund sind - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass es sich um ein „Versehen des Normgebers“ handeln könnte. Dass der Verordnungsgeber die Berufsgruppe der Zahnärzte den Ärzten (auch) in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO hätte gleichstellen und eine im Sinne des Klägers erstrebte Regelung hätte treffen können, ist unmaßgeblich. Denn es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat.

16

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn der hier streitige Ausschluss der Beihilfefähigkeit die Fürsorgepflicht des Dienstherrn in ihrem Kern verletzen würde. Das ist jedoch nicht der Fall.

17

Unabhängig davon, dass es die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 98 LBG) nicht gebietet, eine Beihilfe generell zu jeglichen Aufwendungen zu gewähren, die aus Anlass einer Erkrankung entstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.06.1980, BVerwGE 60, 212, m.w.N.), kann von einer Verletzung der Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine von einem Arzt verordnete Heilbehandlung (gegebenenfalls mit der Möglichkeit der Hinzuziehung eines Zahnarztes) voll gewährleistet ist. Der Kläger erleidet nicht dadurch einen unzumutbaren Nachteil, dass er, um eine solche Beihilfe in Anspruch nehmen zu können, nicht einen Zahnarzt, sondern (zumindest auch) einen Arzt aufsuchen muss. Es ist nicht ersichtlich, dass er dadurch gesundheitlich unzureichend versorgt wäre oder sonst eine Lücke in der gesundheitlichen Versorgung bestünde. Den „Komfort“ der freien Wahl zwischen einem Arzt und einem Zahnarzt kann der Kläger - jedenfalls in Bezug auf die Verordnung von Heilbehandlungen - aus dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht nicht verlangen. Diese gebietet es insbesondere nicht, die Verordnung einer Heilbehandlung durch einen Zahnarzt der entsprechenden Verordnung durch einen Arzt beihilfemäßig gleichzustellen. Der Verordnungsgeber ist auch insoweit berechtigt, generalisierend und typisierend die ungleiche heilberufliche Qualifikation beider Berufsgruppen (vgl. hierzu nur § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BÄO einerseits und § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZHG andererseits) zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund ist die unterschiedliche beihilferechtliche Behandlung auch nicht willkürlich, sondern lässt sich sachlich rechtfertigen.

18

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

19

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

10

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

11

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch ansonsten zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu den Aufwendungen für die von seinem Zahnarzt Dr. K. verordneten physiotherapeutischen Behandlungen nicht zu. Vielmehr geht die Beklagte in ihren ablehnenden Bescheiden zutreffend davon aus, dass von einem Zahnarzt verordnete Heilbehandlungen gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO nicht beihilfefähig sind.

12

Für die Auslegung der Bestimmungen in der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO -) vom 28.07.1995 (GBl. S. 561; i.d.F. vom 16.12.1996 ) finden die für die Auslegung von Gesetzen geltenden Maßstäbe entsprechende Anwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1972, Buchholz 238.927 BhV NW Nr. 2). Danach orientiert sich die Auslegung an dem in der Vorschrift zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Verordnungsgebers, wie er sich insbesondere aus dem Wortlaut der Bestimmung, dem Zusammenhang, in den diese hineingestellt ist, und ihrem Sinn und Zweck ergibt (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 17.05.1960, BVerfGE 11, 126 <130>).

13

Ausgehend hiervon findet der vom Kläger geltend gemachte Anspruch in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO keine Grundlage. Diese Vorschrift, die abschließend die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Heilbehandlungen regelt, sieht nicht vor, dass von einem Zahnarzt verordnete Heilbehandlungen zu berücksichtigen sind. Vielmehr ist die Beihilfefähigkeit nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung auf die Aufwendungen für von Ärzten verordnete Heilbehandlungen beschränkt. Dass der in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO verwendete Begriff „Ärzte“ nicht auch „Zahnärzte“ umfasst, ergibt sich aus Folgendem:

14

Wer den ärztlichen Beruf ausüben will, bedarf gemäß § 2 Abs. 1 der Bundesärzteordnung - BÄO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.04.1987 (BGBl. I S. 1218), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.04.2002 (BGBl. I S. 1467), der Approbation als Arzt. Die Berufsbezeichnung „Arzt“ oder „Ärztin“ darf nur führen, wer als Arzt approbiert oder zur Ausübung des ärztlichen Berufes vorübergehend befugt ist (§ 2a BÄO). Demgegenüber bedarf derjenige, der die Zahnheilkunde dauernd ausüben will, gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde - ZHG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.04.1987 (BGBl. I S. 1225), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.04.2002 (BGBl. I S. 1464), der Approbation als Zahnarzt nach Maßgabe dieses Gesetzes oder als Arzt nach bundesgesetzlicher Bestimmung. Die Approbation berechtigt zur Führung der Bezeichnung als „Zahnarzt“ oder „Zahnärztin“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 ZHG). Der hiernach notwendigen Trennung zwischen dem Beruf des Arztes und dem des Zahnarztes hat auch der Verordnungsgeber Rechnung getragen, indem er in § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVO deutlich zwischen ärztlichen und zahnärztlichen Leistungen unterscheidet. Eine derartige Abgrenzung wäre nicht notwendig gewesen, wenn der Verordnungsgeber die Zahnärzte der Berufsgruppe der Ärzte zugeordnet hätte. Daraus folgt zugleich, dass der Verordnungsgeber, hätte er auch die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für von Zahnärzten verordneten Heilbehandlungen anerkennen wollen, dies - entsprechend den Formulierungen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVO - im Gesetzestext ausdrücklich geregelt hätte.

15

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist auch keine Auslegung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO dahingehend möglich, dass Zahnärzte im Rahmen ihres Fachgebiets und Behandlungsauftrags ebenfalls beihilfefähige Heilbehandlungen verordnen können. Denn die Auslegung einer Norm findet ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang und dem klar erkennbaren Willen des Normgebers in Widerspruch treten würde. Dementsprechend darf einer nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Regelung im Wege der Auslegung nicht ein entgegengesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.10.1985, BVerfGE 71, 81 <105>, m.w.N.). Diese Grenzen wären hier überschritten, da - wie bereits dargelegt - der Wortlaut des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO unter Berücksichtigung der übrigen Regelungen in § 6 Abs. 1 BVO weder auslegungsfähig noch auslegungsbedürftig ist, sondern nur das Verständnis zulässt, dass von Zahnärzten verordnete Heilbehandlungen nicht beihilfefähig sind. Vor diesem Hintergrund sind - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass es sich um ein „Versehen des Normgebers“ handeln könnte. Dass der Verordnungsgeber die Berufsgruppe der Zahnärzte den Ärzten (auch) in § 6 Abs. 1 Nr. 3 BVO hätte gleichstellen und eine im Sinne des Klägers erstrebte Regelung hätte treffen können, ist unmaßgeblich. Denn es kommt in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat.

16

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn der hier streitige Ausschluss der Beihilfefähigkeit die Fürsorgepflicht des Dienstherrn in ihrem Kern verletzen würde. Das ist jedoch nicht der Fall.

17

Unabhängig davon, dass es die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 98 LBG) nicht gebietet, eine Beihilfe generell zu jeglichen Aufwendungen zu gewähren, die aus Anlass einer Erkrankung entstehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.06.1980, BVerwGE 60, 212, m.w.N.), kann von einer Verletzung der Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine von einem Arzt verordnete Heilbehandlung (gegebenenfalls mit der Möglichkeit der Hinzuziehung eines Zahnarztes) voll gewährleistet ist. Der Kläger erleidet nicht dadurch einen unzumutbaren Nachteil, dass er, um eine solche Beihilfe in Anspruch nehmen zu können, nicht einen Zahnarzt, sondern (zumindest auch) einen Arzt aufsuchen muss. Es ist nicht ersichtlich, dass er dadurch gesundheitlich unzureichend versorgt wäre oder sonst eine Lücke in der gesundheitlichen Versorgung bestünde. Den „Komfort“ der freien Wahl zwischen einem Arzt und einem Zahnarzt kann der Kläger - jedenfalls in Bezug auf die Verordnung von Heilbehandlungen - aus dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht nicht verlangen. Diese gebietet es insbesondere nicht, die Verordnung einer Heilbehandlung durch einen Zahnarzt der entsprechenden Verordnung durch einen Arzt beihilfemäßig gleichzustellen. Der Verordnungsgeber ist auch insoweit berechtigt, generalisierend und typisierend die ungleiche heilberufliche Qualifikation beider Berufsgruppen (vgl. hierzu nur § 3 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BÄO einerseits und § 2 Abs. 1 Nr. 4 ZHG andererseits) zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund ist die unterschiedliche beihilferechtliche Behandlung auch nicht willkürlich, sondern lässt sich sachlich rechtfertigen.

18

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

19

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.