Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-06-07, Aktenzeichen 2 K 5401/10
ECLI:DE:VGK:2011:0607.2K5401.10.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Die Klägerin ist Eigentümerin des mit drei leerstehenden Gebäuden bebauten Grundstücks S. -Q. -Straße 00-00 in Köln-M. (Gemarkung M. , Flur 0, Flurstück 000). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des einfachen Bebauungsplans Nr. 0000/00, Blatt 2, der Beklagten, dessen ortsübliche Bekanntmachung am 1. August 2007 erfolgte. Dieser setzt als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet (GE) fest. Nach Ziff. 1 der textlichen Festsetzungen sind Einzelhandelsbetriebe unzulässig. Abweichend davon sind Verkaufsstellen, die in unmittelbarem funktionalem Zusammenhang mit Handwerks- oder produzierenden Gewerbebetrieben stehen, und diesen baulich untergeordnet sind sowie Kfz-Handelsbetriebe einschließlich Zubehörhandel, Betriebe mit Baustoff-, Möbel- und Fahrradhandel sowie Tankstellenshops und Kioske zulässig (Ziff. 1.1 und 1.2 der textlichen Festsetzungen).

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Am 20. Mai 2010 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer Teilfläche des Gewerbeobjekts in ein Entertainmentcenter mit 6 Konzessionen. In ihrem als Anlage beigefügten Erläuterungsbericht führte die Klägerin aus, das leerstehende eingeschossige unterkellerte Eckgebäude S. -Q. -Straße solle in ein modernes Entertainmentcenter mit einer Spielhallenfläche von insgesamt 959,33 m² umgebaut werden. Vier Konzessionen hätten ihre vollständige Fläche im Erdgeschoss, zwei Konzessionen entwickelten sich über das Erdgeschoss und das Untergeschoss. Insoweit sollten interne Treppen errichtet werden, die Kunden-Toiletten seien ebenfalls im Untergeschoss geplant. Für das Vorhaben seien 43 Einstellplätze und 24 Abstellplätze für Fahrräder notwendig, die alle auf der Parzelle 000 nachgewiesen würden. Die Klägerin legte weiterhin ein Brandschutzkonzept vor.

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Am 8. Juli 2010 beschloss der Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten die Einleitung des Verfahrens zur ersten Änderung des Bebauungsplans Nr. 0000/00 im vereinfachten Verfahren mit dem Ziel, Vergnügungsstätten innerhalb des Gewerbegebiets auszuschließen. Der Beschluss wurde am 28. Juli 2010 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht.

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Durch Bescheid vom 9. August 2010 stellte die Beklagte die Entscheidung über den Bauantrag der Klägerin auf der Grundlage von § 15 BauGB bis zum 9. August 2011 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung der Zurückstellung an. Zur Begründung wies sie darauf hin, das Vorhaben der Klägerin sei mit dem Beschluss des Stadtentwicklungsausschusses vom 8. Juli 2010 zur Einleitung der vereinfachten Änderung des Bebauungsplans Nr. 0000/00 nicht zu vereinbaren, es erschwere wesentlich die Durchführung der beabsichtigten Planung.

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In seiner Sitzung vom 14. Dezember 2010 beschloss der Rat der Beklagten die Satzung über eine Veränderungssperre für einen Teilbereich der Ortslage in Köln-M. /-C. (Arbeitstitel: Gewerbegebiet S. -Q. -Straße/Longericher Straße in Köln-M. /-C. , 1. Änderung). Die Satzung wurde am 12. Januar 2011 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht.

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Durch Bescheid vom 12. Mai 2011, der Klägerin zugestellt am 27. Mai 2011, lehnte die Beklagte deren Bauantrag ab und führte zur Begründung aus, das Bauvorhaben sei nach § 14 BauGB unzulässig, weil die geplante Vergnügungsstätte den Zielen der Änderungsplanung entgegen stehe.

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Die Klägerin hatte schon am 27. August 2010 Klage erhoben.

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Sie macht geltend, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung. Vergnügungsstätten könnten nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO in einem Gewerbegebiet ausnahmsweise zugelassen werden. Ihr stehe ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme zu, da städtebauliche Gründe, die eine ermessengerechte Versagung der Ausnahme rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich seien. Andere öffentlich rechtliche Vorschriften ständen ihrem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen.

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Die Veränderungssperre vom 23. Dezember 2010 könne ihrem Begehren nicht entgegengehalten werden, da sie unwirksam sei. Eine Veränderungssperre sei zur Sicherung der Planung nicht erforderlich. Die Begründung für den Ausschluss von Vergnügungsstätten im Gewerbegebiet sei pauschal und nichtssagend. Außerdem handele es sich um eine unzulässige reine Negativplanung, da letztlich nur der Ausschluss einer bestimmten Nutzung zum Gegenstand gemacht werde. Weiterhin liege das erforderliche Sicherungsbedürfnis nicht vor. Das Plangebiet sei ein typisches Gewerbegebiet, in dem ausschließlich großflächige Gewerbenutzung, Büroräume u. ä. angesiedelt seien. Eine städtebauliche Fehlentwicklung sei in diesem Gebiet mitnichten zu befürchten. Die Planung sei von vornherein auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet. Zunehmend erfolge durch die Beklagte im gesamten Stadtgebiet in Gewerbegebieten eine Verhinderungsplanung hinsichtlich der Ansiedlung von Vergnügungsstätten. Häufig würde das Argument angeführt, dass große Flächen für produzierende Gewerbebetriebe freigehalten werden sollten. Diese Argumentation gehe jedoch an der Realität vorbei, da produzierende Betriebe in dem Umfang, in dem Gewerbeflächen zur Verfügung ständen, kaum vorhanden seien. Die Folge seien Leerstände in Baugebieten, die gerade dazu prädestiniert seien, auch Vergnügungsstätten in untergeordnetem Maße aufzunehmen. In jedem Fall ständen ihr - der Klägerin - erhebliche Ansprüche aus Planungsschadensrecht zu, wenn ihr Vorhaben von der Beklagten nicht zugelassen werde; überschlägig gehe sie von einer Summe von ca. 1,2 Millionen Euro aus.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12. Mai 2011 zu verpflichten, ihr die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung des Objekts S. -Q. -Straße 00-00 in Köln-M. (Gemarkung M. , Flur 0, Flurstück 000) in ein Entertainmentcenter gemäß ihrem Bauantrag vom 20. Mai 2010 zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt nichts weiter vor.

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Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Das Klagebegehren hat in vollem Umfang keinen Erfolg.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung für die Nutzungsänderung des Objekts S. -Q. -Straße 00-00 in Köln-M. gemäß Bauantrag vom 20. Mai 2010, weil ihrem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Der Versagungsbescheid der Beklagten vom 12. Mai 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Das Bauvorhaben der Klägerin ist sowohl aus bauplanungsrechtlichen als auch aus bauordnungsrechtlichen Gründen nicht zulässig.

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1.

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Im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts steht dem Bauvorhaben der Klägerin einmal die Sperrwirkung der von der Beklagten erlassenen Satzung über eine Veränderungssperre für einen Teilbereich des Ortslage in Köln-M. /-C. (Arbeitstitel: Gewerbegebiet S. -Q. -Straße/M1. Straße in Köln-M. /-C. , 1. Änderung) vom 23. Dezember 2010 entgegen. Nach § 3 lit. a dieser Veränderungssperre dürfen in dem der Veränderungssperre unterliegenden Planbereich Vorhaben im Sinne von § 29 BauGB nicht durchgeführt werden. Das Bauvorhaben der Klägerin unterfällt dieser Regelung. Das Baugrundstück wird vom räumlichen Geltungsbereich der Satzung (vgl. deren § 2 ) erfasst, weiterhin hat ihr Bauantrag vom 20. Mai 2010 die Nutzungsänderung, aber auch die Änderung einer baulichen Anlage im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB zum Inhalt.

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Das Gericht hat keine Bedenken, dass die Satzung über eine Veränderungssperre für den fraglichen Grundstücksbereich in Köln-M. /-C. formell wirksam beschlossen worden ist. Insoweit werden auch seitens der Klägerin keine Fehler geltend gemacht.

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Die Satzung ist aber auch materiell wirksam. Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB liegen vor.

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Der Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten hat zunächst am 08. Juli 2010 den nach § 14 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 8 BauGB notwendigen Beschluss zur Einleitung des Verfahrens zur 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 0000/00 gefasst. Dieser Beschluss ist am 28. Juli 2010 ortsüblich im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht worden, so wie es § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB verlangt.

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Die Veränderungssperre dient auch im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB der Sicherung der beschlossenen Änderungsplanung für den künftigen Planbereich. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht hingegen nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundstücksflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt nämlich die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit der Gemeinde,

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ständige Rechtsprechung, vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 - , BRS 67 Nr. 118; zuletzt Beschluss vom 21. Oktober 2010 - 4 BN 26.10 -, ZfBR 2011, 160; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Kommentar zum BauGB, § 14 Randziffer 43 ff. m.w.N..

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Gemessen daran sind die Absichten der Beklagten für die Änderung des Bebauungsplans Nr. 6450/07 hinreichend konkretisiert. Die Plangeberin will nicht nur, wie die Klägerin rügt, deren Bauvorhaben mit Hilfe der Änderungsplanung verhindern. Die Änderungsplanung beinhaltet auch weiterhin ein positives Nutzungskonzept für den betroffenen Grundstücksbereich und nicht bloß eine reine Negativplanung. Zulässig bleibt nach Inkrafttreten der Änderungsplanung eine breite Palette verschiedenster nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe im Sinne von § 8 Abs. 1 BauNVO. Ausgeschlossen werden sollen allein - neben den bislang schon grundsätzlich unzulässigen Einzelhandelsbetrieben - bislang nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässige Vergnügungsstätten und außerdem nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO bislang zulässige Bordelle und bordellartige Betriebe. Diese - positiven - Planziele hat die Plangeberin hinreichend dokumentiert; sie ergeben sich aus der Begründung zur Änderung des Bebauungsplans Nr. 6450/07 (Beiakte 5, Blatt 35 und 36).

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Die Planungsabsichten der Beklagten sind aus Sicht der Kammer auch rechtlich umsetzbar. Allerdings ist der Erlass einer Veränderungssperre nicht durch öffentliche Interessen gerechtfertigt, wenn bereits bei Erlass der Veränderungssperre erkennbar ist, dass die Planung der Kommune offensichtlich rechtswidrig und der Mangel nicht behebbar ist,

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar 2004, a.a.O.; Beschluss vom 12. Dezember 1993, 4 NB 40.93 - , NVwZ 1994, 685; Stock a.a.O., § 14 Randziffer 55 m.w.N..

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Eine solche Fallgestaltung ist hier aber nicht gegeben. Insbesondere bestehen - entgegen der Auffassung der Klägerin - an der städtebaulichen Erforderlichkeit der Änderungsplanung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB aus Sicht des Gerichts keine durchgreifenden Zweifel. Die Beklagte hat in ihrer Begründung zur Änderung des Bebauungsplans Nr. 0000/00 ausreichende städtebauliche Erwägungen für ihre Planungsabsichten dargelegt. Darin heißt es:

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"Planungsanlass

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In jüngster Zeit registriert die Verwaltung eine steigende Nachfrage nach Baugrundstücken zur Ansiedlung von Vergnügungsstätten, insbesondere Spielhallen bzw. so genannte Entertainmentcenter. Hierbei kann festgestellt werden, dass vermehrt eine Nachfrage in Gewerbegebieten besteht, die aufgrund ihrer verkehrsgünstigen Lage und zur Verfügung stehender Gewerbeimmobilien von aufgegebenen Betrieben für Vergnügungsstätten in Frage kommen. Da Vergnügungsstätten sowie Bordelle und bordellartige Betriebe in Gewerbegebieten als Fremdkörper wirken und städtebaulich erwünschte Nutzungen von ihrem angestammten Platz verdrängen, soll dieser negativen Entwicklung planungsrechtlich entgegengewirkt werden.....

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Planungsziel

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Das Gewerbegebiet S. -Q. -Straße/M1. Straße wird heute überwiegend durch produzierende, nicht erheblich belästigende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe geprägt. Auf den Grundstücken innerhalb des Gebiets hat sich auf einer Fläche von insgesamt 50 Hektar eine Vielfalt typischer Gewerbebetriebe niedergelassen - wie zum Beispiel Handwerksbetriebe in Form von Schreinereien und Schlossereien, Malerwerkstätten und Druckereien sowie Heizungs- und Sanitärbetriebe, Elektroanlagenbaubetriebe, Tiefbau- und Stahlbauunternehmen, Speditionen, Großküchen, Großbäckereien sowie Großhandelsbetriebe, ein Abfallentsorgungsbetrieb sowie diverse Büronutzungen. Wohnraum innerhalb des Gewerbegebiets wird betriebsbezogen genutzt. Einzelhandel existiert insbesondere in Gestalt von Autohäusern in Verbindung mit Handwerksbetrieben sowie in Form von Lebensmittelmärkten. Weiterhin sind zwei bordellartige Betriebe innerhalb des Plangebiets vorhanden...

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Um eine städtebauliche Fehlentwicklung zu verhindern, sollen Vergnügungsstätten, Bordelle und bordellartige Betriebe innerhalb des Gewerbegebiets ausgeschlossen und die Festsetzungen des zugrundeliegenden Bebauungsplans 0000/00 entsprechend geändert bzw. ergänzt werden....."

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Mit diesen Erwägungen hat die Plangeberin hinreichend dargelegt, dass die Planänderung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung von Köln erforderlich ist. Welche städtebaulichen Ziele sich die Gemeinde dabei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen, da der Gesetzgeber sie ermächtigt hat, diejenige "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht,

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so ausdrücklich Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 -, BRS 74 Nr. 1 = BauR 2009, 1245.

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Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob, an welchen Stellen und im welchem Umfang sie Teile ihres Stadtgebiets zur Unterbringung von Vergnügungsstätten, Bordellen oder bordellartigen Betrieben zur Verfügung stellt, sofern sie - wie dies hier geschehen ist - ihre Planung städtebaurechtlich rechtfertigen kann. Gewerbegebiete dienen nach dem Konzept der Baunutzungsverordnung 1990 (vgl. deren § 8) in erster Linie der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Für Vergnügungsstätten jedweder Art stehen sie hingegen nur ausnahmsweise zur Verfügung, diese sollen vorrangig in Kerngebieten angesiedelt werden (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten auch in den Teilen eines Mischgebiets, die überwiegend durch gewerbliche Nutzung geprägt sind (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO). Es ist städtebaulich ohne weiteres nachvollziehbar, wenn die Beklagte als Trägerin der Planungshoheit dieser Planungsvorstellung des Verordnungsgebers nunmehr konkret Rechnung tragen und Vergnügungsstätten im streitigen Gewerbegebiet ausschließen will.

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Auch sonstige evidente und im weiteren Planänderungsverfahren nicht heilbare Mängel kann die Kammer nicht feststellen. Für die beabsichtigten textlichen Festsetzungen existieren entsprechende Rechtsgrundlagen. Der Ausschluss von im Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO ausnahmsweise zulässigen Vergnügungsstätten ist auf der Grundlage von § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO zulässig. Die Unzulässigkeit von Bordellen und bordellartigen Betrieben kann auf § 1 Abs. 5 i.V.m. § 1 Abs. 9 BauNVO gestützt werden. Ob die Planänderung gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB verstößt, ist im vorliegenden Zusammenhang, wie die Kammer zur Klarstellung für die Klägerin nochmals anmerkt, nicht entscheidungserheblich. Denn eventuelle Abwägungsmängel einer künftigen Bebauungsplanänderung sind bei der Kontrolle einer Veränderungssperre grundsätzlich noch nicht zu prüfen, weil regelmäßig nicht ausgeschlossen werden kann, dass sie im weiteren Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans noch vermieden werden können,

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vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 19. Februar 2004, a.a.O..

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Auch im Übrigen bestehen gegen den Inhalt der Veränderungssperre der Beklagten vom 23. Dezember 2010 keine Bedenken. Die festgesetzten Rechtswirkungen der Veränderungssperre nach § 3 der Satzung entsprechen den gesetzlichen Vorgaben aus § 14 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB.

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Ein Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme nach § 4 der Veränderungssperre steht der Klägerin nicht zu. Ihrem Vorhaben stehen nämlich überwiegende öffentliche Belange im Sinne dieser Satzungsbestimmung entgegen, weil es mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht zu vereinbaren ist. Denn das Bauvorhaben beinhaltet bodenrechtlich die Zulassung einer Vergnügungsstätte und widerspricht damit den oben aufgezeigten Planungszielen der Beklagten.

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2.

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Das Bauvorhaben der Klägerin ist im Übrigen auch aus bauordnungsrechtlicher Sicht nicht genehmigungsfähig.

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Ihm steht die Bestimmung des § 55 BauO NRW entgegen. Die geplante öffentlich zugängliche bauliche Anlage muss nach § 55 Abs. 4 S. 1 BauO NRW mindestens durch einen Eingang stufenlos erreichbar sein. Dieses Erfordernis ist ausweislich der Bauvorlagen (Beiakte 1, Blatt 2.66) nicht erfüllt. Weiterhin muss die Anlage nach § 55 Abs. 4 S. 10 BauO NRW einen auch für Benutzerinnen und Benutzer von Rollstühlen geeigneten und erreichbaren Toilettenraum aufweisen, der entsprechend zu kennzeichnen ist. Diesen Anforderungen genügt das Vorhaben der Klägerin ebenfalls nicht. Die Kunden-Toiletten sollen nach den Bauvorlagen im Untergeschoss des Gebäudes errichtet werden. Dieses Geschoss ist nur über Treppen und damit nicht für Rollstuhlfahrer erreichbar. Der Toilettenraum im Erdgeschoss erfüllt die gesetzlichen Anforderungen aus § 55 Abs. 4 S. 10 BauO NRW nicht. Er ist ausschließlich für das Personal vorgesehen und im Übrigen aufgrund seiner geringen Ausmaße (Grundfläche von 3,48 m2) auch nicht für die Benutzung durch Rollstuhlfahrer geeignet.

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Für die Zulassung einer Abweichung nach § 55 Abs. 6 BauO ist bei diesem Umbauvorhaben kein Raum. Denn es ist schon nicht erkennbar, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für diesen Ausnahmetatbestand hier eingreifen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.