Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2006-07-05, Aktenzeichen 12 ME 99/06

Gründe

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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

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Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung ausgeführt, der von der Antragstellerin verfolgte Hauptantrag auf Feststellung, dass der Bescheid der Antragsgegnerin vom 20. Januar 2006 nichtig sei und die am 1. Juli 2003 erteilte Betriebsgenehmigung sowie das Luftverkehrsbetreiberzeugnis (AOC) vom 16. Juni 2005 ununterbrochen fortbestünden, sei auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO gerichtet, der mangels eines Anordnungsgrundes der Antragstellerin unbegründet sei. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 20. Januar 2006 sei nicht nichtig, sondern erweise sich nach vorläufiger Prüfung als rechtmäßig, so dass auch der hilfsweise gestellte Aussetzungsantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO keinen Erfolg habe. Die behauptete Unzuständigkeit der Antragsgegnerin zum Erlass des Bescheides sei kein Mangel, der die Annahme der Nichtigkeit des Verwaltungsaktes begründen könne. Der Einwand sei auch in der Sache unbegründet. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin ergebe sich aus einer wirksamen Rückübertragung der Verwaltungskompetenz gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 Luftverkehrsgesetz aufgrund entsprechenden Antrags des Landes Rheinland-Pfalz vom 11. März 2005, der Übernahmeerklärung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 7. April 2005 und des entsprechenden Erlasses vom 8. April 2005 über die Übertragung der Zuständigkeit auf das Luftfahrt-Bundesamt. Die Rückübertragung der Verwaltungskompetenz verstoße nicht gegen Art. 87 d Abs. 2 GG und sei auch im übrigen verfassungsgemäß. Der Zuständigkeitswechsel erstrecke sich nicht nur auf die Betriebsgenehmigung, sondern auch auf die Ausstellung eines Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC) und auf die Aufsicht über die Luftfahrtunternehmen mit einem notwendigen AOC. Aus § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG folge nichts anderes, denn danach richte sich die Zuständigkeit für die Aufsicht nach der Verwaltungszuständigkeit, die auf die Antragsgegnerin rückübertragen worden sei. Die streitige Ruhensanordnung sei in materieller Hinsicht ordnungsgemäß verfügt worden, weil die Antragstellerin die von ihr geforderten Unterlagen zur Überprüfung des Fortbestehens der Voraussetzungen für die Erteilung des AOC bzw. der Betriebsgenehmigung nicht vorgelegt habe.

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Mit ihrer dagegen erhobenen Beschwerde macht die Antragstellerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vortrags geltend, die grundsätzliche Rechtslage hinsichtlich der Rückübertragung von Verwaltungszuständigkeiten sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht höchstrichterlich geklärt. Das Bundesverfassungsgericht habe sich in seinem Beschluss vom 28. Januar 1998 diesbezüglich lediglich nebenbei zu einer ähnlichen Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG geäußert. Die Rückübertragung der Verwaltungszuständigkeit sei hier nicht durch Gesetz - wie es in Art. 87 d Abs. 2 GG vorausgesetzt werde -, sondern nur aufgrund eines Gesetzes - § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG - erfolgt. Es sei rechtswidrig, der Verwaltung die Möglichkeit einzuräumen, über die Zuständigkeit in diesem Zusammenhang selbst zu bestimmen. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass die Dienstaufsicht nach § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG nicht zurück übertragen werden könne. Dies sei auch nicht erforderlich, weil die laufende Dienstaufsicht einfacher durchzuführen sei als die Genehmigung von Luftfahrtunternehmen. Die Ruhensanordnung sei schließlich auch in der Sache rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht sei zwar zutreffend von der Geltung der JAR-OPS 3.175 f ausgegangen. Es bestünden aber keine begründeten Zweifel an ihrer sicheren Flugdurchführung. Soweit sie von ihr geforderte Nachweise zur Wirtschaftlichkeit nicht vorgelegt habe, sei dies ausschließlich wegen der fehlenden Zuständigkeit der Antragsgegnerin geschehen. Die Antragsgegnerin habe von ihr eine vorzeitige Einreichung von Unterlagen verlangt, ohne dies nachvollziehbar zu begründen. Mängel in ihrem Flugbetrieb seien bisher nicht festgestellt worden.

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Mit diesem Vortrag, auf dessen Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, dringt die Antragstellerin nicht durch. Soweit sie mit ihrem Hauptantrag weiterhin die Feststellung der Nichtigkeit des Bescheides vom 20. Januar 2006 und das Fortbestehen der ihr erteilten Betriebsgenehmigung vom 1. Juli 2003 und des Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC) vom 16. Juni 2005 begehrt, ist die Beschwerde gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 4 VwGO unzulässig, weil sie den darin genannten Anforderungen an die Begründung des Rechtsmittels nicht genügt. Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Beschluss ausgeführt, ein Verwaltungsakt sei gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG nur dann nichtig, wenn er an einem besonders schweren Fehler leide und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich sei. Im Falle einer behaupteten Unzuständigkeit müsse der Verwaltungsakt von einer absolut unzuständigen Behörde erlassen worden sein, d. h. von einer Behörde, die unter keinem denkbaren Gesichtspunkt für den Verwaltungsakt zuständig bzw. zu seinem Erlass befugt sein könne. Mit diesen - zutreffenden - Erwägungen setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Die Antragstellerin bestreitet weiterhin die Wirksamkeit der Rückübertragung der Verwaltungskompetenz auf die Antragsgegnerin, begründet aber nicht, weshalb der behauptete Mangel trotz der in § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG gesetzlich normierten Rückübertragungsmöglichkeit und der in § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG enthaltenen Regelung zur Ausübung der Dienstaufsicht offenkundig sein soll. Hierzu wären Ausführungen insbesondere auch deshalb erforderlich gewesen, weil das Verwaltungsgericht nicht nur die Evidenz des behaupteten Zuständigkeitsmangels, sondern den Mangel an sich verneint und deshalb die Zuständigkeit der Antragsgegnerin in der Sache bejaht hat, weil die Rückübertragung der Verwaltungskompetenz auf den Bund rechtmäßig gewesen sei.

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Die Beschwerde ist weiterhin unzulässig, soweit die Antragstellerin mit ihrem Hilfsantrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die Aussetzung des Sofortvollzugs des angeordneten Ruhens des Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (AOC) vom 16. Juni 2005 begehrt. Das Luftverkehrsbetreiberzeugnis ist der Antragstellerin mit einer Gültigkeit bis zum 30. Juni 2006 erteilt worden und ist dementsprechend inzwischen abgelaufen. Damit ist aber auch das Rechtsschutzbedürfnis für den (in der Hauptsache erledigten) Aussetzungsantrag und das Beschwerdeverfahren entfallen, denn die Antragstellerin kann aus dem Luftverkehrsbetreiberzeugnis keine Rechte mehr für sich herleiten.

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In Bezug auf das ebenfalls angeordnete Ruhen der Betriebsgenehmigung als Luftfahrtunternehmen vom 1. Juli 2003 gilt die Argumentation allerdings nicht gleichermaßen. Die Betriebsgenehmigung vom 1. Juli 2003 ist der Antragstellerin mit der Nebenbestimmung erteilt worden, dass sie nur gültig in Verbindung mit einem Luftverkehrsbetreiberzeugnis (AOC) sei, an dem es nunmehr wegen Ablaufs der Geltungsdauer des AOC vom 16. Juni 2005 und mangels eines neu erteilten AOC fehlt. Auch wenn die Antragstellerin bei einem Obsiegen im gerichtlichen Eilverfahren deshalb nicht (mehr) erreichen könnte, von ihrer (unbefristet erteilten) Betriebsgenehmigung vom 1. Juli 2003 wieder Gebrauch zu machen, führt dieser Gesichtspunkt nicht zum Wegfall des Rechtsschutzinteresses für den gerichtlichen Eilantrag. Denn wie sich aus dem von der Antragstellerin vorgelegten Schreiben der Antragsgegnerin vom 9. Juli 2006 ergibt, hat diese erklärt, dass die Verlängerung des AOC bei einer ruhenden Betriebsgenehmigung nicht in Betracht komme. Insoweit wirken die mit der Ruhensanordnung in Bezug auf die Betriebsgenehmigung verbundenen Nachteile tatsächlich noch fort, so dass die Rechtsverfolgung der Antragstellerin nicht sinnlos geworden ist (vgl. zu diesem Gesichtspunkt Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rdnr. 102).

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In der Sache hat das Verwaltungsgericht dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der auf die Betriebsgenehmigung vom 1. Juli 2003 bezogenen Ruhensanordnung zu Recht Vorrang gegenüber dem Interesse der Antragstellerin an einer Aussetzung des Vollzugs eingeräumt mit der Begründung, die Antragsgegnerin habe die Maßnahme unter Zugrundelegung der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtmäßig angeordnet. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Antragsgegnerin für die Aufsicht über das Luftfahrtunternehmen der Antragstellerin sowie für die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung zuständig ist, und macht sich die diesbezüglichen Ausführungen in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts zu eigen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Die vom Landesbetrieb Straßen und Verkehr Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 11. März 2005 beantragte, vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen am 7. April 2005 angenommene und mit Erlass vom 8. April 2005 auf die Antragsgegnerin als zuständige Behörde delegierte Rückübertragung der Verwaltungskompetenz auf den Bund als bundeseigene Verwaltung gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG ist bei summarischer Prüfung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinem Beschluss vom 28. Januar 1998 (2 BVF 3/92, BVerfGE 97, 198) mit der vergleichbaren Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG (a.F.) befasst und die darin vorgesehene Befugnis des Bundes, auf die Länder übertragene Auftragsangelegenheiten der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87 d Abs. 2 GG) auf Antrag der Länder ganz oder teilweise zurückzunehmen, für verfassungsgemäß erachtet (vgl. auch Hofmann/Grabherr, LuftVG, Stand: Februar 2005, § 31 Rdnr. 19), und dies nicht nur beiläufig - wie die Antragstellerin meint -, sondern ausdrücklich. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt:

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„…Die Landesregierung beanstandet zu Unrecht, dass die Rückübertragung als actus contrarius ihrerseits eines Gesetzes bedürfe, das mit Zustimmung des Bundesrates zustande kommt. Die mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG sieht indes ein Handeln des Bundesministers des Innern vor, das im Gesetz bereits nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vorgezeichnet ist und durch den Antrag eines Landes ausgelöst wird. Damit ist sowohl speziellen Anforderungen des Art. 87 d Abs. 2 GG wie generellen Voraussetzungen rechtsstaatlicher Delegation von Rechtssetzungsbefugnis, die Art. 87 d Abs. 2 GG nicht ausschließt, genügt. Dem normativen Gehalt der Entscheidung des Bundesministers des Innern entspricht die in § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 4 LuftVG ausdrücklich vorgesehene Publikation.

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…Die vom Gesetz vorgesehene partielle Rücknahme von Aufgaben in die bundeseigene Verwaltung im Rahmen der „Antragslösung“ führt - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch nicht zu einer verfassungswidrigen „Mischverwaltung“. Das Grundgesetz kennt kein Gebot, wonach der Vollzug von Bundesgesetzen im Bereich der Verkehrsverwaltungen stets einheitlich entweder vom Bund oder von den Ländern ausgeübt werden müsste.“

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Unter Zugrundelegung dieser Ausführungen sieht der Senat sich bei der im gerichtlichen Eilverfahren nur angezeigten summarischen Prüfung nicht dazu veranlasst, entgegen dem zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts die hier streitige, mit § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG (a.F.) vergleichbare Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 LuftVG als nicht ausreichende gesetzliche Grundlage für die Rückübertragung der Auftragsverwaltung in die bundeseigene Verwaltung anzusehen.

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Mit der wirksamen Rückübertragung der Aufgaben im Sinne von § 31 Abs. 2 Nr. 11 LuftVG - hier der Genehmigung nach § 20 Abs. 4 LuftVG - vom Land Rheinland-Pfalz auf den Bund ist gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG zugleich auch die Zuständigkeit des Bundes für die entsprechende Aufsicht begründet worden. Nach dieser Bestimmung führen die Länder die Aufsicht im Auftrag des Bundes (nur) innerhalb der in den Nummern 1 bis 16 festgelegten Verwaltungszuständigkeiten aus. Ist die Aufgabenübertragung auf ein Land durch Rückübertragung auf den Bund beendet worden, so fehlt es an einer festgelegten Verwaltungszuständigkeit des Landes im Sinne von § 31 Abs. 2 Nr. 17 LuftVG. Für die gegenteilige Ansicht der Antragstellerin, dass die Zuständigkeit für die Aufsicht im Anwendungsbereich dieser Regelung auch in diesem Fall bei den Ländern verbleibe, spricht weder der Wortlaut der Bestimmung noch sein Sinn und Zweck, die Verwaltungszuständigkeiten gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 bis 16 LuftVG und die entsprechenden Aufsichtsbefugnisse zu bündeln.

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Die sich nach den vorstehenden Ausführungen ergebende Zuständigkeit der Antragsgegnerin wird nicht dadurch in Zweifel gezogen, dass gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 65 Abs. 1 LuftVZO die Luftfahrtbehörde des Landes, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, für die Erteilung der Betriebsgenehmigung und für die Aufsicht zuständig sein soll. Die LuftVZO stellt gegenüber dem LuftVG kein höherrangiges Recht dar. Im Übrigen ist in § 65 Abs. 2 LuftVZO geregelt, dass dann, wenn das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen - wie hier - eine andere Stelle zur Genehmigungsbehörde bestellt hat, diese die Aufsichtsbefugnisse nach Abs. 1 hat.

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Die Anordnung des Ruhens der Betriebsgenehmigung vom 1. Juli 2003 ist aller Voraussicht nach auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruht auf § 20 Abs. 4, Abs. 3 Satz 4 LuftVG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen (im Folgenden: VO Nr. 2407/92) vom 23. Juli 1992 (Amtsblatt Nr. L 240/1). Nach § 20 Abs. 3 Satz 4, Abs. 4 Satz 2 LuftVG kann das Ruhen der Genehmigung auf Zeit angeordnet werden, wenn dies ausreicht, um die Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs aufrecht zu erhalten. Gemäß Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2407/92 können die Mitgliedstaaten unbeschadet von Art. 5 Abs. 5, dessen Anwendbarkeit im Hinblick auf die Regelung in Art. 5 Abs. 7 a) hier dahingestellt bleiben kann, Betriebsgenehmigungen nicht erteilen oder ihre Gültigkeit nicht aufrechterhalten, wenn die Voraussetzungen dieser Verordnung nicht erfüllt sind.

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Nach diesen Bestimmungen erweist sich die Ruhensanordnung bei summarischer Prüfung aus den im Bescheid der Antragsgegnerin vom 20. Januar 2006 genannten Gründen als rechtmäßig. Die Antragstellerin hat die von ihr gemäß § 20 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 LuftVG und gemäß Art. 5 Abs. 7 a i.V.m. Abs. 5 Satz 1 VO Nr. 2407/92 zu Recht geforderten Nachweise über ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit trotz mehrfacher Aufforderung durch die Antragsgegnerin vom 9. und 26. August 2005, 27. September 2005, 24. Oktober 2005 und 22. Dezember 2005 nicht erbracht. Sie hat auch die weiteren im Bescheid vom 20. Januar 2006 genannten Nachweise über die Haftpflichtversicherung gemäß Art. 7 VO Nr. 2407/92 und über die Verfügungsgewalt über die nicht ausschließlich im Eigentum des Luftfahrtunternehmers stehenden Luftfahrzeuge gemäß Art. 15 VO Nr. 2407/92 i.V.m. § 62 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 LuftVZO nicht vorgelegt und weiterhin anlässlich eines Aufsichtsbesuchs am 17. Januar 2006 die Einsichtnahme in Betriebsunterlagen und -dokumentationen verweigert. Aufgrund dieses Verhaltens sind die Voraussetzungen für die Betriebsgenehmigung weggefallen, so dass die Antragsgegnerin in Ausübung des ihr gemäß § 20 Abs. 3 Satz 4 LuftVG zustehenden Ermessens das Ruhen der Betriebsgenehmigung anordnen konnte. Die Ruhensanordnung stellt im Verhältnis zum Widerruf der Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 3 Satz 1 und 2 LuftVG ein milderes Mittel dar und erweist sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismäßig. Entsprechendes gilt, soweit die Anordnung an der Vorschrift des Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2407/92 gemessen wird.

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Die Antragstellerin kann sich demgegenüber nicht mit Erfolg darauf berufen, sie habe die geforderten Nachweise und Unterlagen allein wegen der aus ihrer Sicht bestehenden Unzuständigkeit der Antragsgegnerin und nicht wegen bestehender Mängel in ihrem Luftfahrtunternehmen nicht vorgelegt. Die Behauptung ist einer Überprüfung im vorliegenden Verfahren nicht zugänglich und ändert nichts daran, dass die Antragstellerin die rechtlichen Konsequenzen aus ihrem Verhalten zu tragen hat.

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