Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-04, Aktenzeichen 4 K 454/08.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2008:0904.4K454.08.NW.0A

Der Leistungsbescheid vom 24. Januar 2006 sowie der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 26. März 2008 werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der abzuwenden Kosten abweisen, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen einen Kostenbescheid des Beklagten für die Durchführung einer Ersatzvornahme.

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Die Klägerin war bis zum Verkauf im Sommer 2006 Eigentümerin des im Außenbereich von F. gelegenen Grundstücks FlurNr. .... Mit Vertrag vom 23. März 1976 hatte sie den unentgeltlichen und vollständigen Nießbrauch an dem Grundstück auf Lebenszeit an Herrn W. B., H. Straße …, übertragen. Dieser errichtete in der Folgezeit ohne vorherige Einholung einer Baugenehmigung auf dem Grundstück mehrere bauliche Anlagen. Im Februar 1976 forderte der Beklagte Herrn B. erstmals auf, eine Hütte sowie ein Garagengebäude zu beseitigen (s. dazu das Gerichtsverfahren 8 K 261/77).

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Mit inhaltsgleichen Bescheiden vom 25. April 1996 gab der Beklagte Herrn B. und der Klägerin unter Androhung der Ersatzvornahme auf, näher bezeichnete, auf dem vorgenannten Grundstück durch Herrn B. errichtete bauliche Anlagen (Container, Einfriedung, Überdachungen mit losen Steinwänden) zu beseitigen.

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Mit Schreiben vom 15. Mai 1996 wies die Klägerin den Beklagten darauf hin, dass sie Herrn B. 1976 das Nießbrauchsrecht an dem Grundstück eingeräumt habe und seither keinerlei Verfügungsbefugnis über das Grundstück mehr besitze. Hierauf teilte der Beklagte ihr mit formlosem Schreiben vom 3. Juni 1996 mit, die an sie gerichtete Polizeiverfügung vom 25. April 1996 gelte ihr gegenüber als Duldungsverfügung, soweit sie nicht selbst die zu beseitigenden Anlagen errichtet habe. Dies bedeute, dass sie, die Klägerin, als Grundstückseigentümerin die Beseitigung der illegal errichteten baulichen Anlagen zu dulden habe. Hiergegen unternahm die Klägerin nichts.

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Den gegen die Beseitigungsverfügung vom 25. April 1996 eingelegten Widerspruch des Herrn B. wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 28. Februar 2003 zurück. Die Entscheidung des Kreisrechtsausschusses blieb unangefochten.

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Da Herr B. in der Folgezeit die illegalen baulichen Anlagen auf dem Grundstück FlurNr. ... nicht beseitigte, gab der Beklagte die Ersatzvornahme in Auftrag. Mit Verfügung vom 28. April 2005 forderte der Beklagte die Klägerin auf, der mit der Vornahme der erforderlichen Arbeiten beauftragten Firma C. GmbH den Zutritt zum Grundstück zu ermöglichen. Die genannte Firma führte die Ersatzvornahme sodann in der Zeit vom 4. – 11. Mai 2005 aus und stellte dem Beklagten hierfür insgesamt 12.064 € in Rechnung.

7

Mit Schreiben vom 21. Juli 2005 teilte der Beklagte Herrn B. mit, dass die erforderlichen Arbeiten zur Beseitigung der illegalen baulichen Anlagen auf dem Grundstück FlurNr. ... durchgeführt worden seien und ein Leistungsbescheid an ihn und die Klägerin demnächst ergehen werde. Die Klägerin erhielt eine Abschrift dieses Schreibens zur Kenntnis übersandt.

8

Am 24. Januar 2006 erließ der Beklagte dann den zuvor angekündigten Leistungsbescheid in Höhe von 12.064 € sowohl gegenüber Herrn B. als auch gegenüber der Klägerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Den Regress gegenüber der Klägerin begründete der Beklagte im Wesentlichen damit, im Rahmen des auszuübenden Ermessens überwiege das öffentliche Interesse, da es ihm, dem Beklagten, finanziell nicht zumutbar sei, auf unbestimmte Zeit in Vorlage zu treten. Die Klägerin sei als Eigentümerin des betroffenen Grundstücks und einer eventuellen Eintragung einer Sicherungshypothek betroffen. Der Bescheid ergehe insoweit gesamtschuldnerisch.

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Die Vollstreckung der Ersatzvornahmekosten gegenüber Herrn B. blieb in der Folgezeit erfolglos. Daraufhin beantragte der Beklagte am 11. Mai 2006 beim Amtsgericht B. die Eintragung einer Sicherungshypothek in das Grundbuch für das genannte Grundstück der Klägerin. Nachdem der Kaufpreis des Grundstücks in Höhe von 2.338,99 € an den Beklagten ausgekehrt worden war, wurde die Sicherungshypothek am 14. August 2006 gelöscht.

10

Die Klägerin monierte im Laufe des Verfahrens vor dem Amtsgericht B., dass ihr der Leistungsbescheid vom 24. Januar 2006 nicht bekannt gegeben worden sei. Daraufhin stellte der Beklagte den Bescheid am 17. Juli 2006 der Klägerin zu. Diese legte hiergegen am 1. August 2006 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, infolge der Bestellung eines lebenslangen und unkündbaren Nießbrauchrechts zugunsten des Herrn B. sei ihr nur die „rechtliche Hülle“ des Eigentums verblieben. Rechtliche Mittel zur Beseitigung der baulichen Anlagen hätten ihr nicht zugestanden. Zudem habe der Nießbraucher den Zutritt zum Grundstück unter Gewaltandrohung verweigert, sodass auch faktische Einwirkungsmöglichkeiten gefehlt hätten. Ihre Inanspruchnahme als Zustandsstörerin sei daher unbillig.

11

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. März 2008 wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Widerspruch mit der Begründung zurück, die Voraussetzungen einer rechtmäßigen Ersatzvornahme und damit der Kostentragungspflicht der Klägerin seien dem Grunde nach gegeben. So sei die an Herrn B. gerichtete Beseitigungsverfügung vom 25. April 1996, die eine im Wege der Ersatzvornahme zu vollstreckende Grundverfügung darstelle, auch der Klägerin zugestellt worden. Die Duldungspflicht der Klägerin stehe, nachdem die weitere Duldungsverfügung vom 28. April 2005 unangefochten geblieben sei, bestandskräftig fest und umfasse ihrer Reichweite nach auch die vorgenommene Ersatzvornahme. Insoweit habe sich die erforderliche Duldung dem objektiv erkennbaren Zweck der Inanspruchnahme und der rechtlichen Beeinträchtigung der Klägerin nach nicht allein auf den schlichten Zugang zum Grundstück, sondern auf die Durchführung der Räumung insgesamt bezogen. Rechtmäßig sei es auch gewesen, dass in der Konstellation des § 6 Abs. 3 LVwVG eine gesonderte Androhung der Ersatzvornahme der Klägerin gegenüber unterblieben sei, weil § 6 Abs. 2 Satz 2 LVwVG insoweit als Spezialregelung deren Interessen sachgemäß wahre.

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Als Vollstreckungsschuldner sei neben der Klägerin, die als Eigentümerin für den Zustand des Grundstücks nach § 54 Abs. 2 Satz 2 2. Alt. LBauO einzustehen habe, auch der gemäß § 54 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. LBauO verantwortliche Nießbraucher Herr B. in Betracht gekommen. § 6 Abs. 3 LVwVG lasse jedoch, zumindest dann, wenn wie hier die Beitreibung der Ersatzvornahmekosten beim primär Verantwortlichen nicht erfolgreich sei, gerade die Heranziehung desjenigen zu, der kraft Gesetzes verpflichtet sei, die Vollstreckung zu dulden.

13

Die Klägerin hat hiergegen am 23. April 2008 Klage erhoben. Sie trägt vor, der Beklagte nehme sie zu Unrecht als Vollstreckungsschuldnerin in Anspruch. Nach allgemein-sicherheitsrechtlichen Kriterien komme sie als Zustandsstörerin nicht in Betracht. Sie sei zu keinem Zeitpunkt Inhaberin der Sachherrschaft gewesen, sondern allein der Nießbraucher B.. Den vormalig verheerenden Zustand habe sie mehrfach beklagt. Über die Einräumung des Nießbrauchsrechts hinaus habe sie mit der ganzen Angelegenheit nichts zu tun gehabt, so dass im Ergebnis der Beklagte nur den Nießbraucher als Handlungs- und Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen habe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Leistungsbescheid vom 24. Januar 2006 und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 26. März 2008 aufzuheben

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und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist zur Begründung auf den ergangenen Widerspruchsbescheid.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten des Beklagten Bezug genommen. Deren Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist auch in der Sache begründet. Der Leistungsbescheid vom 24. Januar 2006 sowie der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 26. März 2008 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Als Rechtsgrundlage für die Kostenforderung des Beklagten kommt hier allein die Vorschrift des § 63 Abs. 1 des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes – LVwVG – in Betracht. Wird danach die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, deren Vornahme durch einen anderen möglich ist (vertretbare Handlung), nicht erfüllt, so kann die Vollstreckungsbehörde auf Kosten des Vollstreckungsschuldners die Handlung selbst ausführen oder einen anderen mit der Ausführung beauftragen. Dies schließt die Befugnis ein, die Erstattung der Kosten durch Leistungsbescheid anzufordern (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 1989, 299). Vollstreckungsschuldner ist gemäß § 6 Abs. 1 LVwVG derjenige, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet. Als Vollstreckungsschuldner kann nach Abs. 2 der genannten Bestimmung auch in Anspruch genommen werden, wer kraft Gesetzes für die Leistung des Vollstreckungsschuldners (Absatz 1) persönlich haftet. Die Vollstreckungsbehörde hat ihm vor Beginn der Vollstreckung eine Ausfertigung des Verwaltungsaktes zuzustellen und zu eröffnen, dass er als Vollstreckungsschuldner in Anspruch genommen werde. Schließlich wird gemäß § 6 Abs. 3 LVwVG dem Vollstreckungsschuldner gleichgestellt, wer kraft Gesetzes verpflichtet ist, die Vollstreckung zu dulden, soweit die Duldungspflicht reicht; Absatz 2 Satz 2 gilt entsprechend.

23

Die gesetzlichen Voraussetzungen dieses Erstattungsanspruchs liegen hier nicht vor.

24

Es fehlt bereits an einer vollstreckbaren Grundverfügung gegenüber der Klägerin, die auf eine
vertretbare Handlung
gerichtet ist. § 61 Abs. 1 LVwVG bestimmt, dass Verwaltungsakte, die auf Herausgabe einer Sache oder auf eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, durch Anwendung von Zwangsmitteln vollstreckt werden. Zu den in Betracht kommenden Zwangsmitteln zählt auch die Ersatzvornahme (§§ 62 Abs. 1, 63 LVwVG). Wie der Wortlaut des § 63 Abs. 1 LVwVG zeigt, kommt die Ersatzvornahme nur in Betracht, wenn vom Vollstreckungsschuldner ein
positives Tun
gefordert wird. Duldungen oder Unterlassungen sind dagegen stets höchstpersönlicher Natur und können deshalb nicht mittels Ersatzvornahme durchgesetzt werden (Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Länder, 1997, § 11 II 1 a). Voraussetzung für die Vollstreckung eines Verwaltungsakts ist nach § 2 Abs. 1 LVwVG, dass er unanfechtbar ist oder der Rechtsbehelf hiergegen keine aufschiebende Wirkung hat oder wenn seine sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO besonders angeordnet ist.

25

Vorliegend hatte der Beklagte gegenüber der Klägerin zwar mit Bescheid vom 25. April 1996 die Beseitigung verschiedener baulicher Anlagen auf ihrem Grundstück FlurNr. ... in F. und damit eine
Handlung
i. S. d. § 61 LVwVG aufgegeben, die im Wege der Ersatzvornahme nach § 63 LVwVG vollstreckt werden kann. Allerdings änderte der Beklagte diese Verfügung mit formlosem Schreiben vom 3. Juni 1996 dahingehend ab, dass der Bescheid vom 25. April 1996 nunmehr als Duldungsverfügung gelten sollte, soweit die Klägerin nicht selbst die zu beseitigenden Anlagen errichtet habe. Der Beklagte führte in dem Schreiben aus, die Duldungsverfügung bedeute, dass die Klägerin als Grundstückseigentümerin die Beseitigung der illegal errichteten baulichen Anlagen zu dulden habe.

26

Dieses Schreiben stellt nach seinem objektiven Erklärungswert einen Änderungsbescheid dar. Maßgebend ist, wie die Klägerin als Adressatin das behördliche Schreiben von ihrem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte. Zwar erging das genannte Schreiben nicht in der äußerlichen Form eines Verwaltungsakts, denn es verfügte weder über einen Tenor noch über eine Rechtsbehelfsbelehrung. Die inhaltlichen Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. §35 Satz 1 VwVfG sind aber gegeben. Danach ist ein Verwaltungsakt die rechtsverbindliche hoheitliche Regelung eines Einzelfalles durch eine Verwaltungsbehörde. Die getroffene Maßnahme muss Rechte des Betroffenen unmittelbar begründen, verbindlich feststellen, beeinträchtigen, aufheben oder mit bindender Wirkung verneinen. Dies war hier der Fall, denn der Beklagte brachte unmissverständlich zum Ausdruck, dass die Klägerin nicht mehr als Handlungsstörerin in Anspruch genommen werden sollte, sie vielmehr „nur noch“ die Herrn B. aufgegebene Beseitigung der baulichen Anlagen dulden sollte.

27

Rechtsgrundlage für den Erlass einer Duldungsverfügung ist die bauordnungsrechtliche Generalklausel des § 59 Abs. 1 LBauO (s. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. April 1995 - 8 A 12675/94.OVG - ; vgl. auch OVG Thüringen, LKV 1997, 368). Eine Duldungsverfügung gegen einen Mitberechtigten ist erforderlich, wenn der Pflichtige rechtlich oder tatsächlich auf die Mitwirkung des Dritten angewiesen ist. Sie ermöglicht es der Verwaltung, eine Ordnungsverfügung, die in Rechte Dritter eingreifen kann, im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchzusetzen und dabei zugleich die Rechte des betroffenen Dritten zu berücksichtigen. Sie hat damit eine lediglich „dienende“ Funktion (von Kalm, DÖV 1996, 463). Dem Adressaten der Duldung wird kraft öffentlichen Rechts die Pflicht auferlegt, die zwangsweise Durchsetzung des Gebots hinzunehmen.

28

Die ergangene Duldungsverfügung vom 3. Juni 1996 war zwar überflüssig und damit rechtswidrig. Denn die von Herrn B. errichteten baulichen Anlagen (Container, Einfriedung, Überdachungen mit losen Steinwänden) waren nur sog. Scheinbestandteile im Sinne des § 95 BGB; sie waren in Ausübung eines Nießbrauchrechts an dem Grundstück der Klägerin von Herrn B. mit dem Grundstück verbunden worden. Der Nießbrauch gehört als dingliches Recht zu den Rechten im Sinne des § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB. Die Errichtung der baulichen Anlagen erfolgte auch „in Ausübung“ des Nießbrauchrechts. Dieses Merkmal verlangt nicht, dass Inhalt und Zweck des Rechtes auf die Verbindung gerichtet sind. Es genügt, dass - wie hier - das Recht eine solche Verbindung zulässt und durch den Inhaber des Rechts vorgenommen wird (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Juli 1992 - 10 A 1478/89 -, juris). Im Übrigen gab es keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin unter Berufung auf eigene Rechte den Vollzug der Beseitigungsverfügung verhindern wollte (vgl. zu diesem Aspekt OVG Rheinland-Pfalz, DÖV 2004, 305). Aus der Rechtswidrigkeit der Duldungsverfügung kann die Klägerin jedoch nichts zu ihren Gunsten herleiten, denn sie hat hiergegen keinen Rechtsbehelf eingelegt. Die Verfügung wurde daher nach Ablauf eines Jahres im Juni 1997 bestandskräftig.

29

Entgegen der Rechtsansicht des Beklagten umfasste auch die weitere bestandskräftige Duldungsverfügung des Beklagten vom 28. April 2005, mit der der Klägerin aufgegeben wurde, der mit der Vornahme der erforderlichen Arbeiten beauftragten Firma C. GmbH den Zutritt zum Grundstück zu ermöglichen, ihrer Reichweite nach nicht die Verpflichtung zu einem aktiven Tun in dem Sinne, dass die Klägerin der Ersatzvornahme noch durch Beseitigung der beanstandeten baulichen Anlagen auf ihrem Grundstück zuvorkommen konnte. Abgesehen davon, dass auch diese Duldungsverfügung unnötig und damit rechtswidrig war, weil die Klägerin gegen die Beseitigung der baulichen Anlagen auf ihrem Grundstück ersichtlich keine Einwände hatte, beschränkte sich diese Verfügung allein auf die Verpflichtung der Klägerin, die mit der Durchführung der Ersatzvornahme verbundenen Einwirkungen in ihre Rechtssphäre zu
dulden
(Lemke, a. a. O. § 14 III 1 b bb).

30

Wurde die Klägerin von dem Beklagten mit den Duldungsverfügungen vom 3. Juni 1996 und 28. April 2005 aber nicht zu einem aktiven Handeln verpflichtet, so scheidet sie als Vollstreckungsschuldnerin i. S. d. § 63 Abs. 1 LVwVG aus mit der Folge, dass sie nicht mit den Kosten der Ersatzvornahme belastet werden kann.

31

Aus der Vorschrift des § 6 LVwVG folgt entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten nichts Gegenteiliges. Vollstreckungsschuldner ist gemäß § 6 Abs. 1 LVwVG zunächst der Selbstschuldner, hier also Herr B.. Daneben kann gemäß § 6 Abs. 2 LVwVG als Vollstreckungsschuldner auch in Anspruch genommen werden, wer kraft Gesetzes für die Leistung des Selbstschuldners persönlich haftet. Die Inanspruchnahme des Haftungsschuldners setzt aber voraus, dass dieser für die Leistung eines anderen persönlich aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Grundlage kraft Gesetzes uneingeschränkt einzustehen hat (Altmeyer/Lahm, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Rheinland-Pfalz, Kommentar, § 6 II B). Daran fehlt es hier.

32

Die Klägerin haftet für die Kosten der Ersatzvornahme auch nicht über die Bestimmung des § 6 Abs. 3 LVwVG, wonach dem Vollstreckungsschuldner gleichgestellt wird, wer kraft Gesetzes verpflichtet ist, die Vollstreckung zu dulden, soweit die Duldungspflicht reicht. Der Duldungsschuldner ist danach nur zur Duldung der Vollstreckung in Gegenstände verpflichtet, die einem anderen gehören, aber - wie z.B. beim Nießbraucher - von ihm verwaltet werden. Für die fremde Schuld haftet er aber nicht mit seinem eigenen Vermögen (vgl. Sadler, VwVG Kommentar, 4. Auflage 2000, § 2 Rdnr. 11).

33

Am Rande weist die Kammer noch darauf hin, dass eine persönliche Haftung der Klägerin für die Ersatzvornahmekosten hier nur dann in Betracht gekommen wäre, wenn der Beklagte die ursprüngliche Beseitigungsverfügung vom 25. April 1996 gegenüber der Klägerin nicht durch die Duldungsverfügung vom 3. Juni 1996 ersetzt hätte und die Klägerin nicht mit einem Rechtsbehelf gegen die Beseitigungsverfügung vorgegangen wäre. Denn entgegen der Rechtsansicht des Beklagten war die Klägerin nicht „Verantwortliche“ i. S. d. § 54 Abs. 2 LBauO. Danach sind u. a. die Bauherren sowie Eigentümer dafür verantwortlich, dass bauliche Anlagen sowie Grundstücke den baurechtlichen Vorschriften entsprechen. Die Klägerin war damals zwar Eigentümerin des Grundstücks, nicht aber Eigentümerin der baulichen Anlagen, da es sich bei diesen – wie ausgeführt – um Scheinbestandteile i. S. d. § 95 BGB gehandelt hat. Außer ihrer Eigenschaft als Grundstückseigentümerin hatte die Klägerin mit dem baurechtswidrigen Zustand auf ihrem Grundstück aber nichts zu tun (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. November 1995 - 1 A 13305/94.OVG -). Über die bloße Zurverfügungstellung des Grundstücks hinaus hat die Klägerin nicht durch eigenes Handeln die baurechtlich illegalen baulichen Anlagen in ihrem (Fort-)Bestand erhalten.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, denn der Klägerin war es in Anbetracht der rechtlichen Problematik des vorliegenden Falles nicht zumutbar, das Widerspruchsverfahren selbst zu führen.

35

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

36

Beschluss

37

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 12.064 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

38

Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der
Beschwerde
angefochten werden; hierbei bedarf es nicht der Mitwirkung eines Bevollmächtigten.