Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-04, Aktenzeichen 1 L 1088/12.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2013:0204.1L1088.12.NW.0A

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Entlassungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. November 2012 wird wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Streitwert wird auf 19.253,32 € festgesetzt.

Gründe

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Der vorliegende Eilantrag ist gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig und begründet.

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1) Das Gericht geht mit Blick auf die Rechtsprechung des OVG RP (B. v. 26. Juni 2012 - 6 A 10469/12), aus den unter Ziffer 3) näher ausgeführten Gründen davon aus, dass es die Antragsgegnerin versäumt hat, die sofortige Vollziehung ihrer Entlassungsverfügung vom 13. November 2012 gemäß § 80 Abs. 3 VwGO ordnungsgemäß zu begründen. Durchgreifende Bedenken bestehen selbst dann, wenn man den Vortrag der Antragsgegnerin im vorliegenden Eilverfahren ergänzend zur Begründung des Sofortvollzugs in deren Schreiben vom 21. Dezember 2012 heranziehen würde und als zulässiges Nachschieben der gebotenen Begründung analog § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG ansähe (für die Zulässigkeit einer Ergänzung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren: OVG RP, B. v. 3. April 2012 – 1 B 10136/12).

3

Zwar ging bisher die überwiegend vertretene Auffassung davon aus, dass die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 VwGO als formelles Rechtmäßigkeitserfordernis des Sofortvollzugs anzusehen war (OVG RP, B. v. 3. April 2012, a.a.O.; Kopp/Schenke, VwGO, 2011, § 80 Rn 148 m.w.N.). Ihrer Begründungspflicht kam die Behörde nach dieser Auffassung nach, wenn Aspekte angeführt wurden, die ein besonderes öffentliches Vollziehungsinteresse begründen konnten. Die Darlegung dieser Gründe musste auf den konkreten Einzelfall bezogen erfolgen. Sie sollte außerdem der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen ("Warnfunktion") und sie veranlassen, mit besonderer Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes Vollziehungsinteresse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert (Kopp/Schenke, VwGO, 2011, § 80 Rn 84 m.w.N.). Das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gebot aber nicht, dass die Behörde mit substantiierten tatsächlichen Feststellungen im Einzelnen das besondere Vollzugsinteresse begründete. Darüber hinaus war zu sehen, dass aus der Eigenschaft als formelle Rechtsmäßigkeitsvoraussetzung für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit folgte, dass es nicht darauf ankam, ob die Erwägungen der Behörde auch inhaltlich - im Sinne des objektiven Rechts und der Interessen der Beteiligten - vollständig zutreffend waren, dies war erst bei der umfassenden von dem Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung im Rahmen von § 80 Abs. 5 VwGO zu prüfen. Dieser "Vollprüfung" musste sich der streitbefangene Bescheid, nicht jedoch bereits die Anordnung der Vollziehbarkeit stellen. Nach alledem durften die Anforderungen an eine Begründung im Sinne von § 80 Abs. 3 VwGO nicht überspannt werden (vgl. zu vorstehenden Ausführungen: OVG RP, B. v. 3. April 2012, a.a.O.; B. v. 9. Februar 2011 - 10 B 11312/10 und VGH BW, B. v. 13. März 2003, NVwZ-RR 2003, 724). Die inhaltlich dem Einzelfall angemessene Bewertung der Behörde war daher nicht im Rahmen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, sondern im Rahmen der Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch das Gericht zu würdigen (OVG RP, B. v. 23.2.2006 – 7 B 10046/06). Ob die angegebenen Gründe tatsächlich vorlagen und ob die Behörde die einzubeziehenden Interessen des Betroffenen, von einem Sofortvollzug verschont zu bleiben, umfassend und vertretbar gewichtet hatte, blieb also bisher der materiell-rechtlichen Prüfung des besonderen Vollziehungsinteresses im Rahmen der gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung durch das Gericht vorbehalten (OVG RP, B. v. 5. Mai 2000 – 10 B 10645/00; Fehling, Kastner, Wahrendorf, VwGO 2006, § 80 Rn 64 m.w.N.).

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Das OVG RP (B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.) scheint nunmehr wesentlich höhere Anforderungen an die Begründungspflicht gemäß § 80 Abs. 3 VwGO zu stellen, die offenbar darauf hinaus laufen, die "materielle" Rechtsprüfung, ob ein besonderes Vollziehungsinteresse nach Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange tatsächlich vorliegt, aus dem Rahmen der Interessenabwägung in den Bereich des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 VwGO vorzuverlagern. Für eine Änderung der Rechtsprechung spricht jedenfalls die inhaltliche Befassung des Senats mit der Tragfähigkeit und der sachlichen Richtigkeit der von der Behörde angeführten Aspekte, die den Sofortvollzug der dort streitbefangenen Verfügung rechtfertigen sollten.

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2) Für den Ausgang des Verfahrens hat es letztlich keine Bedeutung, ob man hier bereits eine ordnungsgemäße Begründung des Sofortvollzugs (freilich mit dann nur eingeschränkter Bindungswirkung für die Behörde) verneint, was nach der Entscheidung des OVG RP (B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.) allein bereits die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und - nach der hier vertretenen Auffassung - nicht nur die Aufhebung der Vollziehungsanordnung durch das Gericht zur Folge hat (ebenso: Kopp/Schenke, VwGO, 2011, § 80 Rn 148). Denn zugleich führt die von dem beschließenden Gericht vorzunehmende Interessenabwägung mangels besonderen Vollzugsinteresses hier zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

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3) Dabei kann im Rahmen der Interessenabwägung offen bleiben, ob ein Obsiegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren gegen die Entlassungsverfügung wahrscheinlicher ist als dessen Unterliegen. Denn der Sofortvollzug setzt in der Konstellation des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO weiter voraus, dass neben der Rechtmäßigkeit des streitbefangenen Bescheids auch ein besonderes Vollziehungsinteresse besteht (BVerfGE 35, 402). Die Antragsgegnerin hat aber weder Umstände dargelegt, die ein besonderes Vollziehungsinteresse begründen könnten, noch sind solche Umstände auf der Basis des vorliegenden Sach- und Streitstandes sonst wie ersichtlich. Dies beruht auf folgenden Erwägungen:

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Bei statusverändernden und grundrechtlich (Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz – GG –) bedeutsamen Maßnahmen im Beamtenrecht, wozu Entlassungen von Probebeamten gehören, bedarf es nach dem Willen des Gesetzgebers besonderer Umstände, um den Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu durchbrechen, wonach Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben. Dies folgt aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber in § 126 Abs. 3 Nr. 3 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) die Personalmaßnahmen abschließend aufzählt, bei denen bereits kraft Gesetzes der Suspensiveffekt von Rechtsmitteln ausgeschlossen werden soll. In anderen Fällen (und damit auch im Fall der beabsichtigten Entlassung eines Probebeamten) soll es dagegen nach dem Willen des Gesetzgebers beim Regelfall des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO verbleiben (vgl. OVG RP, B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.).

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Die in der Vollziehungsanordnung der Antragsgegnerin vom 21. Dezember 2012 angeführten allgemeinen haushaltsrechtlichen Interessen, Verwaltungs- und Verfahrenskosten – und damit auch Personalkosten – zu begrenzen, begründen hier kein besonderes Vollziehungsinteresse. Denn diese rein fiskalischen Interessen liegen regelmäßig vor, wenn ein Dienstherr die Entlassung des Beamten verfügt. Genügten diese Interesse alleine, würde damit aber die von dem OVG RP (B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.) herausgearbeitete, aus § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG abgeleitete Regel-Ausnahmesystematik mit Blick auf die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen im Beamtenrecht negiert. Nur am Rande sei daher darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin zudem nicht umfassend geprüft und aufgeklärt hat, ob eine von ihr behauptete Fehlverwendung von Mitteln der Versichertengemeinschaft einher geht mit der Gefahr, dass möglicherweise zu Unrecht erhaltene Dienstbezüge zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr vom Antragsteller zurück zu erlangen sind. Da die Gefahr einer unumkehrbaren Fehlverwendung von Mitteln der Versichertengemeinschaft offenkundig für die Vollziehungsanordnung der Antragsgegnerin von Bedeutung war, hätte es ihr oblegen, auch insoweit belastbare, vom Gericht nachvollziehbare Feststellungen zu treffen (ebenso: OVG RP, B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.).

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Die weiter in der Vollziehungsanordnung angeführte „exakte Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen“ trägt zwar der rechtsstaatlichen Bindung der Antragsgegnerin Rechnung. Sie gibt aber keinerlei öffentliche Belange zu erkennen, die ein besonderes Interesse am Sofortvollzug der Entlassungsverfügung begründen könnten.

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Gleiches gilt schließlich auch für die angeführte fehlende Bewährung des Antragstellers in dessen Probezeit. Die mangelnde Bewährung eines Beamten auf Probe ist zwar grundsätzlich geeignet, dessen Entlassung zu begründen. Weitere, dem Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung genügende, darüber hinausgehende besondere Vollzugsinteressen sind jedoch damit nicht verknüpft.

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Die Antragsgegnerin hat zwar im vorliegenden Eilverfahren in Ergänzung und Erweiterung ihrer Vollziehungsanordnung dargelegt, dass auch eine Verlängerung der Probezeit nicht in Betracht komme. Hieraus kann aber wiederum kein Begründungsansatz für ein besonderes Vollziehungsinteresse abgeleitet werden. Denn dieser Aspekt wird gegebenenfalls im Rahmen einer Prüfung der Rechtmäßigkeit der Entlassungsverfügung vom 13. November 2012 näher zu beleuchten sein. Es sind aber keinerlei Umstände ersichtlich, die diesen Begründungsansatz zur Rechtfertigung der Entlassung des Antragstellers dahingehend erweitern, dass aus der unterlassenen Verlängerung der Probezeit auch der Sofortvollzug der streitigen Verfügung abgeleitet werden könnte.

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Weiterhin hat die Antragsgegnerin zwar zutreffend darauf hingewiesen, dass die finanziellen Folgen des Handelns eines Beamten für Dritte grundsätzlich geeignet sind, ein besonderes Vollzugsinteresse zu begründen. Allerdings hat die Antragsgegnerin nicht hinreichend beachtet, dass hier auch wesentliche Erwägungen zu Gunsten des Antragstellers einzubeziehen sind. Denn ausweislich der vorgelegten Verwaltungsakte hat die Antragsgegnerin zeitweise durch Vorlagepflichten und organisatorische Vorkehrungen etwa auf fehlerhafte Freigabeverfügungen von Übergangsgeldern durch den Antragsteller reagiert. Durch fortgesetzte, engmaschige Vorlagepflichten und flankierende Unterstützung kann zudem vermieden werden, dass es zu erheblichen Auszahlungsverzögerungen zu Lasten der Versicherten kommt. Eine Gefährdung von versicherungsrechtlichen Ansprüchen oder eine Fehlverwendung von Versichertengeldern über das „gewöhnliche“ Maß hinaus, wie es bei Vorgängen der Massenverwaltung unvermeidbar ist, könnte auf diese Weise noch für einen begrenzten (Probe-)Zeitraum minimiert werden.

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Soweit die Antragsgegnerin zuletzt dargelegt hat, dass durch die sofortige Vollziehung der Entlassungsverfügung eine beschleunigte Integration des Antragstellers bei einem anderen Arbeitgeber möglich sei, kann dieser Erwägung zwar nicht vollends die Eignung abgesprochen werden, den Sofortvollzug mit zu begründen. Als letztlich allein tragfähiger Aspekt kommt ihr aber im Kontext des Begehrens des Antragstellers, im Beamtenverhältnis verbleiben zu wollen, kein eigenständiges Gewicht zu, das geeignet wäre, hier gegen die eindeutig formulierten Interessen des Antragstellers den Sofortvollzug der Entlassungsverfügung zu rechtfertigen. Dies erschließt sich wiederum vor dem Hintergrund der der in den §§ 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG, 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO zum Ausdruck gekommenen gesetzgeberische Intention, wonach im Regelfall der Widerspruch gegen eine Entlassungsverfügung aufschiebende Wirkung besitzt. Dieser Regelfall würde in sein Gegenteil verkehrt, wenn der Hinweis auf eine schnellere Integration des Beamten bei einem neuen Arbeitgeber oder Dienstherr regelmäßig die sofortige Vollziehung der Entlassung rechtfertigte.

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4) In Anbetracht des fehlenden besonderen Vollzugsinteresses ist hier eine Befassung mit der Rechtmäßigkeit der Entlassungsverfügung nicht erforderlich. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen zwischen den Beteiligten erscheinen dennoch nachfolgende Hinweise - vorbehaltlich einer späteren abschließenden Rechtsprüfung - angezeigt.

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Die Entlassungsverfügung ist nach Aktenlage in formeller Hinsicht insoweit nicht zu beanstanden, als Personalrat und Schwerbehindertenvertretung der Entlassung zugestimmt haben. Die Frist des § 31 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Landesbeamtengesetzes – LBG – wurde eingehalten. Freilich fehlt derzeit wohl noch eine hinreichende Begründung des Bescheids. Dort wird nur pauschal ausgeführt, dass sich der Antragsteller in der Probezeit nicht bewährt habe. Da die Entlassung eines Probebeamten im Rahmen des § 23 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) durch Verwaltungsakt erfolgt, ist dieser entsprechend der gesetzlichen Vorgaben auch zu begründen.

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Die Antragsgegnerin hat in besonders umfassender Weise die aus ihrer Sicht fehlende Bewährung des Antragstellers durch eine Vielzahl von Gesprächsnotizen dokumentiert. Sie hat im Einzelnen in der Personalakte festgehalten, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um den Antragsteller zu unterstützen, welche Hinweise ihm zu welchem Zeitpunkt - auch mit Blick auf Konsequenzen für die Probezeit - gegeben wurden und in welcher Weise sich diese Maßnahmen aus ihrer Sicht auf das Leistungsverhalten des Antragstellers ausgewirkt haben. Dort finden sich auch Ausführungen zur Frage, inwieweit die körperlichen Beeinträchtigungen des Antragstellers sich aus Sicht der Antragsgegnerin auf sein Leistungsvermögen ausgewirkt haben.

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Allerdings ist weiter darauf hinzuweisen, dass die Entlassung eines Probebeamten die letzte und härteste Sanktion des Dienstherrn im Falle einer mangelnden Bewährung darstellt. Es kann daher nicht außer Acht gelassen werden, dass die Probezeit gemäß §§ 11 Abs. 4 der Laufbahnverordnung – LaufbahnV –, 20 Abs. 4 LBG bis fünf Jahre verlängert werden kann. Eine solche Verlängerung liegt im vorliegenden Fall nicht völlig fern, da § 20 Abs. 2 LBG ohnehin von einer Regelprobezeit von drei Jahren ausgeht. Die Probezeit des Antragstellers lief hingegen lediglich zweieinhalb Jahre. Eine verkürzte Probezeit begünstigt zwar regelmäßig den Beamten auf Probe, weil er früher auf Lebenszeit ernannt werden kann. Bei einem problematischen Verlauf der Probezeit erscheint eine Verkürzung jedoch mit Blick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn fraglich, wenn statt der möglichen Verlängerung der Probezeit eine Entlassung aus dem Probebeamtenverhältnis erfolgt. Es ist der Antragsgegnerin zwar möglich, bereits nach einer – gemessen an der gesetzlichen Regeldauer - verkürzten Probezeit die fehlende Geeignetheit eines Probebeamten festzustellen und diesen zu entlassen. Dies bedarf jedoch einer besonders gründlichen Darlegung und Auseinandersetzung mit dem Bewährungsgeschehen während der Probezeit. Hierzu bestand im vorliegenden Fall umso mehr Anlass, als trotz der umfangreich dokumentierten und thematisierten Leistungsdefizite des Antragstellers leichte Verbesserungen in Folge der vielfältigen Hinweise, Arbeitsdarreichungen, Arbeitsentlastungen und Kooperationsangebote des Antragstellers festzustellen waren. Hinzu kommt, dass die vorgelegte dienstliche Beurteilung vom 30. November 2012 mit der Gesamtnote „die Anforderungen werden überwiegend nicht erfüllt“ abschloss. Diese Bewertung und die dokumentierten leichten Verbesserungen des Antragstellers stehen in der mit der Entlassungsverfügung inzident aufgestellten Behauptung in Widerspruch, wonach beim Antragsteller nicht mehr behebbare Mängel vorliegen. In einer insoweit vergleichbaren Konstellation hat das OVG RP (B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.) aus einer ebenfalls nach Ausspruch der Entlassung erstellten dienstlichen Beurteilung mit dem Ergebnis „entspricht teilweise den Anforderungen“ abgeleitet, dass in Anbetracht der dort vorgenommenen Bewertung nicht davon ausgegangen werden könne, dass nicht mehr behebbare Mängel des Beamten vorlägen, die so schwerwiegend seien, dass auch eine weitere Verlängerung der Probezeit nicht mehr angezeigt sei.

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Geht man aber von diesem Ansatz aus und zieht in Betracht, dass derzeit noch nicht ausgeschlossen werden kann, dass bei dem Antragsteller festgestellte Bewährungsmängel noch behebbar im Sinne der Rechtsprechung, so hat das OVG RP darauf hingewiesen, dass dem Beamten bei behebbaren Mängeln aus Gründen der Fürsorge Gelegenheit zu geben ist, die bestehenden Leistungsdefizite abzustellen, wozu die Probezeit verlängert werden kann (B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.). Daher weist Gericht zuletzt noch darauf hin, dass das Ergebnis der Inspektorenprüfung des Antragstellers zwar bei einer Platzziffer 88 von 123 bestandenen Kandidaten unterdurchschnittlich, aber nicht besonders schlecht ist. Die in der dienstlichen Beurteilung bewerteten Leistungen, die dokumentierten leichten Leistungssteigerungen des Antragstellers und auch die Äußerungen des Antragstellers, der sich mehrfach einsichtig gezeigt und auch von sich aus das Gespräch mit seinen Vorgesetzten gesucht hatte, könnten aber ausreichend Anlass dafür bieten, den Antragsteller für eine geraume Zeit durch Verlängerung der gemessen am gesetzlichen Regelfall verkürzten Probezeit und eine Umsetzung in eine andere Abteilung noch einmal die Chance zu eröffnen, sich im Probebeamtenverhältnis zu bewähren. Die Ausführungen der Antragsgegnerin, eine Verlängerung der Probezeit sei nicht angezeigt, weil sich der Antragsteller nicht bewährt habe, genügt in dieser Allgemeinheit mit Blick auf die ultima ratio Funktion der Entlassung nicht, um eine Verlängerung der Probezeit von vornherein auszuschließen. Denn der Gesetzgeber sieht gerade in der Möglichkeit der Verlängerung der Probezeit bis zu fünf Jahre eine minderschwere Maßnahme, um solchen Beamten, die nicht vollends ungeeignet sind, eine letzte Chance zur Bewährung zu geben. Da die Antragsgegnerin selbst durch die vorgelegten Vermerke, allerdings auch durch die von ihr ausgestellte dienstliche Beurteilung zum Ausdruck gebracht hat, dass der Antragsteller nach ihrer eigenen Einschätzung die an ihn gestellten Anforderungen nicht gänzlich, sondern vielmehr "nur" überwiegend nicht erfüllt, erscheint eine Verlängerung der Probezeit - diese muss nicht zwingend auf fünf Jahre ausgedehnt werden - nicht fernliegend.

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Gelangt die Antragsgegnerin zu der Überzeugung, dass der Antragsteller hinsichtlich Eignung, Leistung und Befähigung nicht mehr behebbare Mängel aufweist, so muss sie ihn - trotz des insoweit als Sollvorschrift ausgestalteten § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG – entlassen (OVG RP, B. v. 26. Juni 2012, a.a.O.). Die Feststellung nicht mehr behebbarer Mängel, die die Antragsgegnerin hier anführt, bedarf aber im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG einer besonders sorgfältiger und belastbarer Feststellungen, die aus der angefochtenen Verfügung vom 13. November 2012 nicht erkennbar sind.

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Sollten die dokumentierten Feststellungen der Antragsgegnerin in der Verwaltungsakte überwiegend zutreffen, was hier keiner Aufklärung bedarf, so sollte sich aber auch der Antragsteller mit der Frage befassen, ob er in einer etwaigen Verlängerung der Probezeit - losgelöst von rechtlichen Erwägungen - eine echte Bewährungschance sieht, die ihm auch mittelfristig eine berufliche Perspektive eröffnet. Andernfalls sollte das Gesprächsangebot der Antragsgegnerin angenommen und intensiv besprochen werden, ob ein Einsatz des Antragstellers im Angestelltenverhältnis und – im Vergleich zur Stelle eines Sachbearbeiters – mit reduziertem Anforderungsprofil eine berufliche Alternative darstellten könnte. Ob der Antragsteller in diesem Fall nach einer beruflichen Konsolidierungsphase zu einem späteren Zeitpunkt in der Lage und berechtigt wäre, bei Vorliegen der sonstigen beamtenrechtlichen Voraussetzungen (erneut) in das Probebeamtenverhältnis einzutreten, bedarf hier keiner weiteren Klärung.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 52 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1, 53, 63 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG – i. V. m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327). Damit ist für die Streitwertfestsetzung maßgeblich die Hälfte des 13-fachen Betrages des Endgrundgehaltes der Besoldungsgruppe A 9.