Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-01-22, Aktenzeichen 19 B 1757/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0122.19B1757.00.00

Tenor

Die Anträge werden auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.

Der Streitwert wird unter entsprechender Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für
das erstinstanzliche Verfahren und für das Zulassungsverfahren 19 B 1757/00 auf jeweils
8.000,-- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Anträge haben keinen Erfolg.

3

Aus den vom Antragsteller dargelegten Gründen, die den Rahmen der
gerichtlichen Prüfung abstecken, weil die Gründe, aus denen die
Beschwerde zuzulassen ist, in dem Antrag darzulegen sind, § 146
Abs. 5 Satz 3 VwGO, liegen die Voraussetzungen der gleichermaßen
gegen die Versagung von Prozesskostenhilfe für das erstinstanzliche
Verfahren - Beschluss zu 1. - und die Ablehnung des Antrags auf
Regelung der Vollziehung - Beschluss zu 2. - geltend gemachten
Zulassungsgründe nach § 146 Abs. 4 in Verbindung mit § 124 Abs. 2
VwGO nicht vor.

4

Den Zulassungsgrund des Bestehens ernstlicher Zweifel an der
Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses, § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO,
hat der Antragsteller nur in Bezug auf die Erwägung des
Verwaltungsgerichts geltend gemacht, die vom Antragsgegner gegebene
Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung genüge -
noch - den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die geltend
gemachten Zweifel bestehen hingegen nicht. Die in der
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 30. August 2000 gegebene
Begründung für die sofortige Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung
genügt entgegen der Auffassung des Antragstellers den gesetzlichen
Anforderungen. Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist, wenn - wie hier -
die Behörde gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im öffentlichen
Interesse die sofortige Vollziehung des Verwaltungsaktes anordnet,
das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu
begründen. Zweck des Begründungserfordernisses ist es, die Behörde
zu einer sorgfältigen Prüfung des besonderen Interesses an der
sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts im Bewusstsein des
Ausnahmecharakters der den Wegfall der aufschiebenden Wirkung des
Rechtsbehelfs nach § 80 Abs. 1 VwGO bewirkenden
Vollziehungsanordnung anzuhalten, dem Betroffenen die Kenntnis der
für die Vollziehungsanordnung maßgeblichen Gründe zu vermitteln und
ihm so die Rechtsverteidigung zu ermöglichen bzw. zu erleichtern und
die Grundlage für eine ordnungsgemäße gerichtliche Kontrolle dahin
zu bieten, ob das die Vollziehungsanordnung rechtfertigende
besondere Interesse vorliegt. Dementsprechend muss aus der
Begründung hinreichend nachvollziehbar hervorgehen, dass und aus
welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem
besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen, d. h. vor einer
Entscheidung über den Rechtsbehelf bzw. vor Eintritt der
Bestandskraft bereits jetzt dringlichen Vollziehung des
Verwaltungsakts Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen
einräumt bzw. aus welchen im dringenden öffentlichen Interesse
liegenden Gründen sie es für gerechtfertigt oder geboten hält, den
durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ansonsten
eintretenden vorläufigen Rechtsschutz des Betroffenen einstweilen
zurück zu stellen. Demgemäß genügen etwa pauschale und nichtssagende
formelhafte Wendungen dem Begründungserfordernis nicht. Allerdings
kann sich die Behörde auf die den Verwaltungsakt selbst tragenden
Erwägungen stützen und darauf Bezug nehmen, wenn - wie es im Recht
der Fahrerlaubnisentziehung unter dem Aspekt der Gefahrenabwehr der
Fall sein kann - die den Erlass des Verwaltungsakts rechtfertigenden
Gründe zugleich die Dringlichkeit der Vollziehung ergeben. Die
Begründung kann auch je nach den Umständen des konkreten Falles
knapp gehalten werden; sind die Gründe, aus denen die sofortige
Vollziehung im öffentlichen Interesse dringlich ist, offensichtlich
oder dem Betroffenen bekannt, kann ein Hinweis auf die offenkundigen
oder bekannten Umstände in der schriftlichen Begründung ausreichen.

5

Vgl. hierzu Schoch, in Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzner, VwGO, § 80 Rdnr. 176 ff.,
144 f., 149; Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO,
§ 80 Rdnr. 98 ff.; Eyermann/Schmidt, VwGO,
11. A.,§ 80 Rdnr. 42 f.

6

Den sich aus dem Vorstehenden ergebenden Anforderungen hat der
Antragsgegner im vorliegenden Fall, in dem der Antragsteller 1995
als Fahrer eines Lkw mit einer Blutalkoholkonzentration von 2,12 0/00
und am 3. Juli 1999 mit einem Fahrrad mit einer
Blutalkoholkonzentration von 2,46 0/00 im öffentlichen Straßenverkehr
aufgefallen und der Anordnung der Beibringung eines medizinisch-
psychologischen Gutachtens nicht gefolgt ist, noch genügt. Er hat
das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung
der Entziehung der Fahrerlaubnis hinreichend damit begründet, dass
von seiner weiteren Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr eine
unverhältnismäßig große Gefahr für die übrigen Verkehrsteilnehmer
ausgehe; es sei allgemeines Erfahrungsgut, dass es bei seiner
weiteren Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr erneut zu
Verkehrsverstößen kommen könne und Verkehrsunfälle nicht
auszuschließen seien; dies bedeute eine unzumutbare Gefahr für Leben
und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer; demgegenüber müsse das
Interesse des Antragstellers daran, die Fahrerlaubnis zu behalten,
zurücktreten. Damit hat der Antragsgegner bei gebotener Betrachtung
des Sinnzusammenhangs der Begründungssätze hinreichend deutlich -
wenn auch knapp - zum Ausdruck gebracht, dass beim Antragsteller
eine aus allgemeinem Erfahrungswissen herzuleitende beachtliche
Rückfallwahrscheinlichkeit bestehe, nämlich - wie der Hinweis auf
die "Vorgeschichte" in der Begründung der Fahrerlaubnisentziehung
auch für den Antragsteller hinreichend klar macht - die
Wahrscheinlichkeit, dass er erneut unter (erheblichem)
Alkoholeinfluss am Straßenverkehr teilnehmen werde und dies zu
unzumutbaren Gefahren für Leben und Gesundheit anderer
Verkehrsteilnehmer führen könne, und ferner, dass diese große Gefahr
für hochwertige Rechtsgüter anderer derart schwerwiegend sei, dass
sie anderen Verkehrsteilnehmern nicht zugemutet werden könne und dem
öffentlichen Interesse daran, dieser Gefahr entgegenzuwirken,
gegenüber dem privaten Interesse des Antragstellers, vorläufig
weiter von der Fahrerlaubnis Gebrauch machen zu können, der Vorrang
einzuräumen sei. Der Antragsgegner hat so auf den vorliegenden
konkreten Einzelfall, nämlich gerade auf den Antragsteller bezogen
und auch für diesen nachvollziehbar aufgezeigt, dass wegen der
beachtlichen Gefahren für hochwertige Rechtsgüter die Vollziehung
der Fahrerlaubnisentziehung bereits vor einer gerichtlichen
Entscheidung in der Hauptsache besonders dringlich ist; er hat sich
- entgegen der Auffassung des Antragstellers - eben nicht auf
pauschale oder formelhafte Wendungen oder auf die bloße Wiedergabe
der gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen der Sofortvollzug
angeordnet werden kann, beschränkt. Entgegen der Ansicht des
Antragstellers ist das Anführen der unzumutbaren Gefahr für Leben
und Gesundheit anderer Verkehrsteilnehmer auch nicht lediglich eine
- für die Beachtung des Begründungserfordernisses bedeutungslose -
"Platitüde"; denn der Antragsgegner bezieht sich insofern unter
Einbeziehung der gesehenen Wahrscheinlichkeit erneuter
Verkehrsverstöße unter Alkoholeinfluss und dadurch bedingter
Unfallgefahren ersichtlich auf allgemeines Erfahrungswissen. Auch
der insofern erhobene Einwand des Antragstellers, der Antragsgegner
habe unzulässigerweise und ohne weitere Erläuterung von einem
derartigen "allgemeinen Erfahrungsgut", das es nicht gebe, auf den
konkreten Fall geschlossen, geht fehl. Abgesehen davon, dass dieser
Einwand, soweit er sich gegen die inhaltliche Richtigkeit der
Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung
richtet, nicht das (formelle) Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO, sondern die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene
Interessenabwägung betrifft, entspricht es allgemeinem
Erfahrungswissen, also empirisch aus der Beobachtung und
Verallgemeinerung (einer Vielzahl) von Einzelfällen gewonnener
Erkenntnis, dass die Rückfallwahrscheinlichkeit von Kraftfahrern,
die wie der Antragsteller wiederholt unter Alkoholeinfluss, hier
zudem mit hohem Blutalkoholgehalt, am Straßenverkehr teilgenommen
haben, allgemein hoch ist. Wegen der allgemeinen Verfügbarkeit von
Alkohol besteht bei Alkoholabhängigkeit und auch bei
Alkoholmissbrauch - von Letzterem jedenfalls ist beim Antragsteller
angesichts der ermittelten Werte auszugehen - generell eine hohe
Rückfallwahrscheinlichkeit.

7

Vgl. Begutachtungs-Leitlinien zur
Kraftfahreignung des Gemeinsamen Beirats für
Verkehrsmedizin beim Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen und beim
Bundesministerium für Gesundheit vom Februar
2000, S. 42 f.

8

Bei einem bereits zweimal wegen Fahrens unter Alkoholeinfluss
aufgefallenen Kraftfahrer liegt das durchschnittliche
- gruppenbezogene - Rückfallrisiko bei mehr als 70 %, d. h. aus der
Gruppe der mehrfach einschlägig aufgefallenen Kraftfahrer werden
mehr als 70 % erneut rückfällig.

9

Vgl. Senatsbeschluss vom 18. September
2000 - 19 B 966/00 - unter Bezugnahme auf
Stephan, Naturwissenschaftlich-psychologische
Verkehrsprognose und Wagniswürdigung in der
Eignungsbeurteilung, DAR 1992, 1 ff.

10

Es entspricht ferner allgemeinem Erfahrungswissen, dass das
Führen von Kraftfahrzeugen im öffentlichen Straßenverkehr unter die
Fahrtauglichkeit beeinträchtigendem Alkoholeinfluss erhebliche
Gefahren für hochrangige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit
anderer Verkehrsteilnehmer in sich birgt.

11

Vgl. Begutachtungs-Leitlinien, a.a.O.

12

Es entspricht schließlich gesicherter methodischer Erkenntnis,
dass aus allgemeinen Erfahrungssätzen je nach dem Grad der
Übertragbarkeit ihrer Merkmale und ihrer Aussagekraft
Schlussfolgerungen auf das Vorliegen bestimmter Tatsachen in einem
konkreten Einzelfall gezogen werden können.

13

Vgl. in Bezug auf die richterliche
Sachverhaltswürdigung Dawin, in Schoch/
Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 108 Rdnr. 13
ff.; Höfling, in Sodan/Ziekow, VwGO, § 108
Rdnr. 46 ff.

14

Darauf konnte sich der Antragsgegner bei der Begründung des
besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung stützen. Eine
weitere Erläuterung dieses allgemeinen Erfahrungswissens und seiner
Übertragbarkeit auf den Fall des Antragstellers in der Begründung
nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO war entbehrlich, weil es in den
wesentlichen Zusammenhängen - angesichts der Vorgeschichte
einschließlich des Inhalts des medizinisch-psychologischen
Gutachtens vom 15. Mai 1997 auch beim Antragsteller - vorausgesetzt
werden konnte. Im Übrigen hat sich der Antragsteller bei der
Rückgabe des Führerscheins am 4. September 2000 beim Antragsgegner
ausweislich eines darüber gefertigten Vermerks, gegen dessen
Richtigkeit keine Bedenken bestehen, einsichtig gezeigt und
geäußert, die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis beantragen zu
wollen, wenn er sich stabil genug fühle. Bereits bei der Begründung
des besonderen Vollzugsinteresses zu berücksichtigende Anhaltspunkte
dafür, dass das Rückfallrisiko beim Antragsteller aus individuellen,
in seiner Person liegenden Gründen geringer zu veranschlagen ist,
sind nicht ersichtlich. Insofern war gerade die weitere Aufklärung
durch die vom Antragsgegner angeordnete Beibringung eines
medizinisch-psychologischen Gutachtens geboten; das nach der
Durchführung der medizinisch-psychologischen Untersuchung erstellte
Gutachten hat der Antragsteller aber nicht vorgelegt.

15

Fehl geht weiter der Einwand des Antragstellers, die Begründung
nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO lasse jegliche Darstellung der
Interessenabwägung vermissen. Denn der Antragsgegner hat in der
Begründung zum Ausdruck gebracht, dass gegenüber dem öffentlichen
Interesse daran, der vom Antragsteller bei Teilnahme am
motorisierten Straßenverkehr ausgehenden unverhältnismäßig großen
Gefahr für hochwertige Rechtsgüter anderer Verkehrsteilnehmer
entgegenzuwirken, dessen privates Aufschubinteresse zurück treten
müsse. Damit hat der Antragsgegner die maßgeblichen
abwägungserheblichen Belange und das Ergebnis der von ihm
vorgenommenen Interessenabwägung noch hinreichend mitgeteilt. Dass
mit Blick auf die Warnfunktion des Begründungserfordernisses eine
sorgfältigere Prüfung des Vollzugsinteresses und mit Blick auf die
Möglichkeiten der Rechtsverteidigung eine eingehendere Darlegung von
gegen den Sofortvollzug sprechenden Gründen geboten gewesen wäre,
hat der Antragsteller im Zulassungsverfahren nicht dargetan und ist
auch angesichts der vom Antragsgegner herangezogenen Gefahrenlage
nicht ersichtlich. Darauf, ob die vom Antragsgegner angeführten
Gründe die sofortige Vollziehbarkeit der Fahrerlaubnisentziehung in
der Sache tragen, kommt es, wie ausgeführt, im Rahmen des § 80 Abs.
3 Satz 1 VwGO, der lediglich formelle Anforderungen an die
Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung stellt, nicht
an; dies ist nämlich im Rahmen der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
vorzunehmenden Interessenabwägung zu prüfen.

16

Fehl geht schließlich der Einwand des Antragstellers, das
Verwaltungsgericht habe in Verkennung der hohen
verfassungsrechtlichen Bedeutung des Begründungserfordernisses die
"Hilfsbegründung" herangezogen, dass der Mangel der Begründung nach
§ 46 VwVfG NRW geheilt sei. Denn das Verwaltungsgericht hat
lediglich einen - unterstellten - Begründungsmangel des
Verwaltungsaktes selbst, der Fahrerlaubnisentziehung, als nach der
genannten Vorschrift unbeachtlich gewertet, § 46 VwVfG NRW aber
- zutreffend - eben nicht auf die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO angewendet.

17

Auch in Bezug auf den weiter geltend gemachten Zulassungsgrund
der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache, § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO, sind die Voraussetzungen für eine Zulassung der Beschwerde
nicht erfüllt.

18

Im Hinblick auf die in dem Antragsschriftsatz unter a) bis d) zum
Begründungserfordernis nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO formulierten
Fragen besteht - auch unter Berücksichtigung der vorstehenden
Ausführungen - aus folgenden Gründen kein grundsätzlicher
Klärungsbedarf: Die unter a) angesprochenen Anforderungen, die an
den Inhalt der Begründung zu stellen sind, sind in der hierzu
ergangenen Rechtsprechung auch mit Relevanz für das
Fahrerlaubnisrecht weitgehend geklärt; dazu, dass aus Anlass des
vorliegenden Falles im Hinblick auf die vom Antragsgegner gegebene
Begründung weitergehende oder erläuternde verallgemeinerungsfähige
Aussagen in dem angestrebten Beschwerdeverfahren zu erwarten sind,
hat der Antragsteller nicht entsprechend den Anforderungen des § 146
Abs. 5 Satz 3 VwGO aufgezeigt. Ob eine Begründung der hier gegebenen
Art den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügt, ist im
Einzelfall zu beurteilen. Schon die Prämisse der Fragestellungen zu
b) und c) - fehlende oder unzulängliche Begründung - trifft nicht
zu, so dass sich die Frage nach der "Heilung" eines
Begründungsmangels gemäß § 46 VwVfG NRW und die weitere Frage, ob
Rechtsfolge des Begründungsmangels die Nichtigkeit der Anordnung der
sofortigen Vollziehung ist, im vorliegenden Fall gar nicht stellen;
im Übrigen ist die Frage nach der Anwendbarkeit des ausdrücklich
Form- und Verfahrensfehler nur des Verwaltungsakts selbst regelnden
§§ 46 VwVfG NRW auf einen Begründungsmangel der angesprochenen Art
ohne weiteres aus dem Gesetz zu verneinen. Auch bei der Frage zu d)
trifft die Prämisse, dass nämlich bei der Interessenabwägung nach
dem Inhalt der gegebenen Begründung des Sofortvollzugs "allein auf
das Interesse der Behörde" abgestellt worden sei, nicht zu, so dass
sich auch diese Frage in dem angestrebten Beschwerdeverfahren nicht
stellen würde; überdies sind in die formulierte Fragestellung
Sachverhaltselemente - Trunkenheitsfahrt mit einem Fahrrad,
Angewiesensein des Betroffenen, der von seinen Einkünften seine
Familie mit fünf Kindern "ernähren" müsse, auf die Fahrerlaubnis, da
er Berufskraftfahrer sei - eingestellt, die Bezug zum konkreten
Einzelfall haben. Der Antragsteller hat nicht dargelegt, inwiefern
die Beantwortung der so formulierten Frage verallgemeinerungsfähige
Auswirkungen haben könnte. Im Übrigen ist, soweit zu der
aufgeworfenen Frage bei Ausklammerung der einzelfallbezogenen
Elemente verallgemeinerungsfähige Aussagen gemacht werden können,
auch mit Relevanz für die Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO in
der Rechtsprechung des Senats,

19

vgl. etwa Beschlüsse vom 21. März 2000
- 19 B 117/00 -, m.w.N., und vom 3. Januar
2001 - 19 B 1677/00 -,

20

geklärt, dass nicht nur bei erwiesener Ungeeignetheit des
Betroffenen zum Führen von Kraftfahrzeugen sondern schon bei einem
naheliegenden oder nicht hinreichend ausgeräumten Verdacht der
Ungeeignetheit wegen der großen Gefahr oder unkalkulierbarer Risiken
für die Sicherheit im Straßenverkehr das öffentliche Interesse am
Schutz so bedeutender Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit anderer
Verkehrsteilnehmer so gewichtig ist, dass demgegenüber das private
Aufschubinteresse daran, vorerst weiter am motorisierten Verkehr
teilnehmen zu dürfen, regelmäßig zurücktreten muss. Angesichts
dessen rechtfertigt der Umstand, dass ein Fahrerlaubnisinhaber aus
beruflichen Gründen auf die Fahrerlaubnis angewiesen ist,
grundsätzlich - und so auch hier - nicht, ihn unter Inkaufnahme von
Gefahren oder unkalkulierbaren Risiken für andere Verkehrsteilnehmer
vorläufig am Straßenverkehr teilnehmen zu lassen, selbst wenn ihm
infolge der sofortigen Entziehung der Fahrerlaubnis der Verlust
seiner Arbeitsstelle konkret drohen sollte.

21

Zu der unter e) aufgeworfenen Frage, ob die Anordnung, ein
medizinisch-psychologisches Gutachen beizubringen, ein
Verwaltungsakt ist, besteht ein grundsätzlicher Klärungsbedarf
nicht, weil sie sich aus den maßgeblichen Rechtsvorschriften unter
Einbeziehung der einschlägigen Rechtsprechung zum vor Inkrafttreten
der Fahrerlaubnis-Verordnung geltenden § 15 b Abs. 2 StVZO a.F.
beantworten lässt, ohne dass ein weitergehender, in einem
Beschwerdeverfahren zu befriedigender Klärungsbedarf besteht. Die
Frage ist nämlich auch auf der Grundlage der am 1. Januar 1999 in
Kraft getretenen Fahrerlaubnis-Verordnung eindeutig zu
verneinen.

22

Die in Rede stehende Anordnung erfüllt nämlich nicht das nach
§ 35 VwVfG NRW für einen Verwaltungsakt konstitutive Merkmal der
Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung; dieses
ist nur erfüllt, wenn durch eine behördliche Maßnahme ein
Lebenssachverhalt einseitig durch Setzen einer Rechtsfolge
verbindlich gestaltet wird, in dem Rechte oder Pflichten bzw. ein
Rechtsstatus unmittelbar begründet, aufgehoben, geändert oder
festgestellt bzw. verneint werden, und insofern eine "Entscheidung
in der Sache" (vgl. § 46 VwVfG NRW) getroffen wird. Die Anordnung
der Beibringung eines Gutachtens dient nach dem ausdrücklichen
Wortlaut in § 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV "zur Vorbereitung" von
Entscheidungen über die Erteilung oder Verlängerung der
Fahrerlaubnis oder über die Anordnung von Beschränkungen oder
Auflagen bzw. - in Verbindung mit § 46 Abs. 3 FeV - über die
Entziehung der Fahrerlaubnis. Nach den genannten Vorschriften sowie
§ 2 Abs. 7 und 8, § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG ist sie darauf gerichtet,
aufgrund bekannt gewordener - in § 13 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 und 2
FeV typisierend erfasster - Tatsachen begründete Bedenken gegen die
Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers zum Führen von
Kraftfahrzeugen zu klären. Die an einen Fahrerlaubnisinhaber
gerichtete Anordnung ist nach ihrem so bestimmten Zweck lediglich
eine vorbereitende Maßnahme, die der Sachverhaltsaufklärung im
Hinblick auf die später zu treffende Sachentscheidung über die
Entziehung der Fahrerlaubnis dient. Dies war in der ständigen
Rechtsprechung zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. anerkannt.

23

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969
- VII C 18.69 -, BVerwGE 34, 248, 249 ff.,
vom 15. Dezember 1989 - 7 C 52.88 -, Buchholz
442.10, § 4 StVG Nr. 87 und vom 27. September
1995 - 11 C 34.94 -, Buchholz 442.16, § 15 b
StVZO Nr. 24 sowie Beschüsse vom 17. Mai 1994
- 11 B 157.93 -, Buchholz 442.16, § 15 b
StVZO Nr. 23 und vom 28. Juni 1996 - 11 B
36.96 -.

24

Daran, dass die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens kein
(selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt ist, hat sich durch die
einschlägigen Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung nichts
geändert.

25

Vgl. Jagusch/Hentschel,
Straßenverkehrsrecht, 35.A., § 11 FeV
Rdnr. 26 und § 46 FeV Rdnr. 5; a.A. Schreiber
in ZRP 1999, 519 ff.

26

Soweit in § 11 Abs. 6 Sätze 2 und 3 FeV zum Inhalt der Anordnung
bestimmt ist, dass die Behörde dem Betroffenen mitteilt, dass er
sich innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der
Untersuchung "zu unterziehen" und das Gutachten "beizubringen hat"
und die Fahrerlaubnisbehörde darüber "zu unterrichten hat", welche
Stelle er mit der Untersuchung beauftragt hat, werden nicht durch
die Anordnung - im Sinne einer Regelung - unmittelbar selbständige
Handlungspflichten des Betroffenen begründet. Nach dem Wortlaut des
Satzes 2, dass nämlich dem Betroffenen das Vorstehende "mitgeteilt"
wird, ist schon nicht ersichtlich, dass insofern eigenständig durch
die Anordnung die Pflicht des Betroffenen, sich der Untersuchung zu
unterziehen und das Gutachten beizubringen, erzeugt werden soll.
Vielmehr wird eine entsprechende Pflicht allgemein vorausgesetzt.
Nichts anderes gilt für die von der erstgenannten Pflicht abhängige
Pflicht, die Behörde über die beauftragte Stelle zu unterrichten.
Diese - in den vorstehend bezeichneten Vorschriften der
Fahrerlaubnis-Verordnung vorausgesetzte und ausgestaltete - Pflicht
knüpft an die Eignung des Betroffenen als gesetzliche Voraussetzung
für die Erteilung und das Behaltendürfen der Fahrerlaubnis an,
nämlich daran, dass der Fahrerlaubnisbewerber bzw. -inhaber die zum
Führen von Kraftfahrzeugen notwendigen körperlichen und geistigen
Anforderungen erfüllen muss (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 4,
§ 3 Abs. 1 StVG, § 11 Abs. 1, § 46 Abs. 1 FeV); sie hat, da die
Eignung als Persönlichkeitsmerkmal individuell-konkret naturgemäß
nicht ohne die Mitwirkung des Betroffenen geprüft werden kann, ihre
Grundlage in der allgemeinen Pflicht des Betroffenen, an der
Aufklärung des für die Prüfung der Eignung erheblichen Sachverhalts
mitzuwirken. Bei Zweifeln an der Eignung hat dieser das Seinige zur
Klärung dieser Zweifel beizutragen. Die Anordnung, ein Gutachten
beizubringen, konkretisiert mit ihrem in § 11 Abs. 6 FeV bestimmten
Inhalt lediglich diese allgemeine Mitwirkungspflicht zum Zwecke der
vorbereitenden Sachverhaltsaufklärung.

27

Vgl. zum früheren Recht BVerwG, Urteile
vom 2. Dezember 1960 - VII C 43.59 -, BVerwGE
11, 274, vom 28. November 1969, a.a.O., und
vom 13. November 1997 - 3 C 1.97 -, Buchholz
442.16, § 15 b StVZO Nr. 28.

28

Anhaltspunkte dafür, dass die mit der Anordnung bewirkte
Konkretisierung darüber hinaus nunmehr auf eine verbindliche oder
gar der Bestandskraft fähige Feststellung des Inhalts der
Mitwirkungspflicht gerichtet ist, geben die maßgeblichen
Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung nicht her.

29

Eine Regelungswirkung der Anordnung ergibt sich auch nicht
daraus, dass die Mitwirkungspflicht zwangsweise durchgesetzt werden
könnte. Dass ist nämlich nach wie vor nicht der Fall. Wie zur
Anordnung nach § 15 b Abs. 2 StVZO in der Rechtsprechung,

30

vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969
und vom 13. November 1997, jeweils a.a.O.,
ferner Beschluss vom 24. Januar 1989 - 7 B
9.89 -, Buchholz 442.10, § 4 StVG Nr. 85,

31

anerkannt war, darf die Fahrerlaubnisbehörde, wenn die Anordnung
nicht befolgt wird, (lediglich) daraus auf die Nichteignung
schließen. Dies ist nunmehr in § 11 Abs. 8 FeV normiert. Die dort
angeordnete Rechtsfolge, dass die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer
Entscheidung (über Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis) auf
die Nichteignung des Betroffenen schließen darf, ist unabhängig
davon, ob ihr insofern Ermessen dahin eingeräumt ist, ob sie unter
den bestimmten Voraussetzungen den Schluss auf die Nichteignung
zieht oder davon absieht, nicht unmittelbar durch die Anordnung
gesetzt; sie greift vielmehr erst, wenn der Betroffene sich weigert,
sich untersuchen zu lassen, oder das geforderte Gutachten nicht
fristgerecht beibringt, und ist daher eine unter den genannten
Voraussetzungen eintretende mittelbare Folge. Nichts anderes folgt
daraus, dass die Fahrerlaubnisbehörde in den Fällen des § 13 und im
Übrigen des § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 FeV - anders als nach § 11
FeV - verpflichtet ist, die Beibringung eines Gutachtens anzuordnen.

32

Vgl. im Übrigen zu § 14 Abs. 1 Satz 4 FeV
Senatsbeschluss vom 29. September 2000 - 19 B
1263/00 -.

33

Denn die so bestimmte Rechtsfolge für das Handeln der Behörde
legt nicht auch die Handlungsform fest, nämlich ob die Behörde durch
Erlass eines Verwaltungsakts oder durch eine schlichte Aufforderung
ihre Pflicht erfüllt bzw. ihre Befugnis ausübt.

34

Dafür, dass die streitige Anordnung ein Verwaltungsakt ist,
können ferner nicht die Vorschriften über die Anordnung der
Teilnahme des Fahrerlaubnisinhabers an einem Aufbauseminar innerhalb
der Probezeit (§ 2 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StVG) bzw. bei Anwendung
des Punktsystems (§ 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVG) herangezogen werden.
Die nach § 2 a Abs. 3 bzw. § 4 Abs. 7 Satz 1 StVG der Vollziehung
zugängliche Anordnung des Aufbauseminars, gegen die Widerspruch und
Anfechtungsklage gemäß § 2 a Abs. 6 bzw. § 4 Abs. 7 Satz 2 StVG
keine aufschiebende Wirkung haben, ist eine mit der Anordnung der
Beibringung eines Gutachtens bei Eignungszweifeln nicht
vergleichbare Maßnahme; sie dient nicht als vorbereitende Maßnahme
der Sachverhaltsaufklärung, sondern ist unmittelbar eine Maßnahme
zum Schutz vor Gefahren, die vom Fahrzeugführer bzw. -halter
ausgehen, wenn er nach § 2 a Abs. 2 StVG einschlägige
Zuwiderhandlungen begangen bzw. nach § 4 Abs. 1 StVG wiederholt
gegen Verkehrsvorschriften verstoßen hat.

35

Schließlich ist die hier in Rede stehende Anordnung,

36

entgegen Schreiber, ZRP 1999, 519, 522 f.,

37

auch nicht deshalb eine (selbständig anfechtbare) Regelung, weil
die Anordnung verbunden mit der Ankündigung der Rechtsfolge der
Fahrerlaubnisentziehung für den Fall der Weigerung, bereits einen
Eingriff in das grundrechtlich (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1
GG) geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht darstellt.

38

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993
- 1 BvR 689/92 -, BVerfGE 89, 69, 84 = DVBl.
1993, 995, 996.

39

Die Bejahung des Eingriffscharakters einer Maßnahme hat nicht
notwendig zur Folge, dass diese auch Regelungscharakter hat, was,
wie ausgeführt, hier zu verneinen ist. Denn ein Grundrechtseingriff
setzt nicht eine finale, unmittelbare oder rechtliche Einwirkung auf
den grundrechtlichen Schutzbereich voraus, kann vielmehr auch bei
mittelbarer oder nur faktischer Einwirkung vorliegen.

40

Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte
Staatsrecht II, 15.A; Rdnr. 238 ff.

41

Der mit Blick auf den Grundrechtseingriff gebotene Rechtsschutz
erfordert nicht, dass die in den Schutzbereich einwirkende
staatliche Maßnahme selbständig der gerichtlichen Kontrolle
unterzogen werden kann; dies hat auch das Bundesverfassungsgericht
in der genannten Entscheidung nicht zugrunde gelegt. Die streitige
Anordnung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle im Rahmen eines die
Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis betreffenden Verfahrens,
in dem der Betroffene die Rechtswidrigkeit der Anordnung und damit
insbesondere deren Unverhältnismäßigkeit geltend machen kann.

42

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 1994,
a.a.O.

43

Entsprechend den zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. in der
Rechtsprechung,

44

vgl. nur BVerwG, Urteile vom 27. September
1995 und vom 13. November 1997, jeweils
a.a.O.,

45

aufgestellten Grundsätzen ist der Schluss auf die Nichteignung
nur zulässig, wenn die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens
rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war und
für die Weigerung, das Gutachten beizubringen, kein ausreichender
Grund besteht.

46

Vgl. Senatsbeschluss vom 18. September
2000 - 19 B 966/00 -; Jagusch/ Hentschel,
a.a.O., § 11 FeV Rdrn. 22, 24.

47

Die Anordnung ist gerichtlich darauf zu prüfen, ob die in den
einschlägigen Bestimmungen der Fahrerlaubnis-Verordnung normierten
Voraussetzungen erfüllt sind und damit im Sinne der früheren
Rechtsprechung aufgrund konkreter tatsächlicher Anhaltspunkte
berechtigte Zweifel an der Kraftfahreignung des Betroffenen
bestehen, und ob die angeordnete Untersuchung ein geeignetes und
verhältnismäßiges Mittel ist, um gerade die konkret entstandenen
Eignungszweifel aufzuklären. Ferner erstreckt sich die gerichtliche
Prüfung auch darauf, ob die Anordnung hinreichend bestimmt ist.

48

Vgl. Senatsbeschluss vom 4. September 2000
- 19 B 1134/00 -.

49

Kommt es zu einem Verfahren betreffend die Erteilung oder
Entziehung der Fahrerlaubnis nicht, weil das Gutachten zu einem
positiven Ergebnis gelangt oder die Fahrerlaubnisbehörde aus
sonstigen Gründen nicht auf die Nichteignung des Betroffenen
schließt, kann wegen der Kosten der angeordneten Untersuchung auf
deren Erstattung geklagt werden.

50

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Dezember
1989 und vom 17. Mai 1994, jeweils a.a.O.

51

Danach bezwecken die hier zum 1. Januar 1999 in Kraft getretenen
Vorschriften keine Änderung der Rechtslage hinsichtlich der Frage,
ob die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens ein (selbständig
anfechtbarer) Verwaltungsakt ist. Dies entspricht auch dem Willen
des Vorschriftengebers. Denn nach der amtlichen Begründung zur
Fahrerlaubnis-Verordnung,

52

veröffentlicht im Verkehrsblatt 1998, 1049
ff., 1068,

53

kann die Anordnung "- wie bereits durch die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts festgelegt - nur zusammen mit einer
anschließend ablehnenden Entscheidung (Entziehung oder Versagung)
angefochten werden".

54

Zu der unter f) aufgeworfenen Frage, ob bei "einer
Trunkenheitsfahrt mit dem Fahrrad" § 13 Nr. 2 c) FeV einschlägig
sei, ist ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht in einer dem
Darlegungserfordernis genügenden Weise dargetan. Sie ist in der auch
vom Verwaltungsgericht herangezogenen Rechtsprechung des Senats,

55

vgl. Beschluss vom 29. September 1999
- 19 B 1629/99 -,

56

dahin geklärt, dass auch derjenige, der mit der vorausgesetzten
Blutalkoholkonzentration im Straßenverkehr Fahrrad fährt, ein
Fahrzeug im Sinne der genannten Vorschrift führt. Dass diese
Rechtsfrage erneut klärungsbedürftig oder über die getroffene
verallgemeinerungsfähige Aussage hinaus einer weitergehenden Klärung
zugänglich ist, hat der Antragsteller nicht aufgezeigt. Soweit er
auf die in der Antragsschrift gebrachten Gründe verweist, ist dem
Darlegungserfordernis schon deshalb nicht genügt, weil die Gründe,
aus denen die Beschwerde zuzulassen ist, gemäß § 146 Abs. 5 Satz 3
VwGO in dem Antrag darzulegen sind. Davon abgesehen ist der in § 13
Nr. 2 c) FeV verwendete Begriff "Fahrzeug" nicht deshalb, weil die
Vorschrift in dem mit "Führen von Kraftfahrzeugen" überschriebenen
Abschnitt II. der Fahrerlaubnis-Verordnung steht, einschränkend
dahin auszulegen, dass damit nur "Kraftfahrzeug" gemeint sei. Denn
der in § 13 Nr. 2 c) FeV bezeichnete Begriff "Fahrzeug" ist nach
Wortlaut und Systematik der Verordnung - insoweit sei nur auf die
Regelungen in den Abschnitten I. und II. hingewiesen - eindeutig und
einer Auslegung in dem genannten Sinne nicht zugänglich; die Fassung
der Überschrift des Abschnitts II. erklärt sich ohne weiteres
daraus, dass hier das Recht der Fahrerlaubnisse geregelt ist, der
Fahrerlaubnis nach § 2 Abs. 1 StVG, § 4 Abs. 1 FeV aber nur bedarf,
wer auf öffentlichen Straßen ein Kraftfahrzeug führt.

57

Auch zu der unter g) als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen
Frage, ob die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens im Hinblick
auf eine ihr beigefügte und sich darauf beziehende förmliche
Rechtsmittelbelehrung zum Verwaltungsakt werde, ist dem
Darlegungserfordernis nicht ansatzweise genügt; es fehlt an
jeglichen Darlegungen, mit denen in Auseinandersetzung mit den
rechtlichen Erwägungen im angefochtenen Beschluss ein Klärungsbedarf
aufgezeigt worden wäre. Davon abgesehen würde sich die aufgeworfene
Frage in einem Beschwerdeverfahren nicht stellen. Denn wäre die
streitige Anordnung im Hinblick auf den Inhalt der
Rechtsmittelbelehrung als (Schein-)Verwaltungsakt zu behandeln, wäre
jedenfalls, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, die
Widerspruchsfrist versäumt und die Anordnung bestandskräftig
geworden.

58

Zu der unter h) als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage
nach der Wahrung der Frist für einen gegen die Anordnung der
Beibringung eines Gutachtens erhobenen "Widerspruch" besteht
- abgesehen von durchgreifenden Bedenken im Hinblick auf das
Darlegungserfordernis - kein grundsätzlicher Klärungsbedarf. Es
bedarf nämlich nicht erst der grundsätzlichen Klärung durch das
Oberverwaltungsgericht, dass, soweit eine Maßnahme ein
Verwaltungsakt ist, die Widerspruchsfrist unabhängig davon
einzuhalten ist, ob die Behörde der Ansicht ist, dass die
betreffende Maßnahme keinen Verwaltungsakt darstelle; denn die
gesetzliche Widerspruchsfrist steht - von der Frage der
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand abgesehen - nicht zur
Disposition der Behörde.

59

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

60

Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf den §§ 13 Abs.
1, 14, 20 Abs. 3, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG. In Orientierung an Nr.
II.45.3 und 45.4 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563) wird im Hinblick auf die
Entziehung der Fahrerlaubnis der Klasse 2 der eineinhalbfache
Auffangwert (12.000,--DM) und wegen der beruflichen Nutzung ein
Zuschlag in Höhe der Hälfte des Auffangwerts (4.000,--DM) in Ansatz
gebracht,

61

vgl. Senatsbeschluss vom 26. Mai 1997
- 19 A 431/96 -;

62

der Betrag von 16.000,--DM wird wegen der Vorläufigkeit des
begehrten Rechtsschutzes halbiert.

63

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3
Satz 2 GKG).

64