Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-10-31, Aktenzeichen 13 B 1428/07
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1031.13B1428.07.00

Tenor

Die o. a. Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Auf die Beschwerden der Antragsgegnerin werden die Beschlüsse des
Verwaltungsgerichts Köln vom 13. August 2007 mit Ausnahme der
Streitwertfestsetzungen geändert.

Die Anträge der Antragstellerinnen auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung
der Widersprüche gegen die Auskunftsanordnungen der Antragsgegnerin vom 22.
Juni 2007 werden abgelehnt.

Die Antragstellerinnen tragen jeweils die Kosten der Verfahren in beiden
Instanzen.

Der Streitwert für das jeweilige Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,00 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

In den Verfahren ist wegen der überwiegenden Gleichartigkeit der anstehenden
Problematik ein gemeinsamer Beschluss angezeigt.

4

Aus Gründen des Datenschutzes wird in den Abschriften des Beschlusses
jeweils nur die betreffende Antragstellerin genannt. Die weiteren Antragstellerinnen
sind im Rubrum des Originalbeschlusses des Gerichts aufgeführt.

5

II.

6

Die Beschwerden der Antragsgegnerin haben Erfolg.

7

Die Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche der
Antragstellerinnen gegen die auf § 45 PostG gestützten Auskunftsanordnungen der
Antragsgegnerin vom 22. Juni 2007 sind zum Teil unzulässig und zum Teil
unbegründet. Dabei geht der Senat im Ausgangspunkt davon aus, dass vorläufiger
Rechtsschutz (nur) in Form der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der
Widersprüche in Betracht kommen kann. Zwar ist das Telekommunikationsgesetz
von 1996, auf das weiterhin in § 44 Satz 2 PostG verwiesen wird, am 26. Juni 2004
außer Kraft getreten (vgl. § 152 Abs. 2 TKG 2004), so dass die Bezugnahme in § 44
Satz 2 PostG an sich formal ins Leere geht.

8

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 2006

9

- 6 C 13/05 -, NVwZ-RR 2006, 580.

10

Es ist aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber von der unter Geltung des
TKG 1996 gewollten Rechtslage, wonach u. a. Rechtsmitteln gegen Entscheidungen
der Regulierungsbehörde keine aufschiebende Wirkung zukommen sollte (§ 44 Satz
2 PostG, § 80 Abs. 2 TKG 1996), abrücken und insoweit bewusst eine andere
Regelung treffen wollte. Die unterbliebene Anpassung der Formulierung in § 44
Satz 2 PostG an die Regelungen des jetzigen Telekommunikationsgesetzes ist
vielmehr einer fehlenden gesetzgeberischen Sorgfalt zuzuschreiben und hat
dementsprechend keine Auswirkungen in materiellrechtlicher oder prozessualer
Hinsicht.

11

In den Verfahren 13 B 1428/07, 13 B 1429/07, 13 B 1431/07, 13 B 1433/07, 13 B
1438/07, 13 B 1439/07 und 13 B 1467/07 besteht eine Besonderheit. Die
Antragsgegnerin hat darauf hingewiesen, dass die jeweiligen Antragstellerinnen vor
Erlass der Auskunftsanordnungen bzw. vor Erhebung der Widersprüche gegen diese
bzw. (im Verfahren 13 B 1439/07) vor der Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit
anderen Firmen verschmolzen seien, ohne dass dies zeitgerecht mitgeteilt worden
sei. Dazu und zu den sich daraus ergebenden materiellrechtlichen und prozessualen
Konsequenzen haben sich die betreffenden Antragstellerinnen trotz ausdrücklicher
gerichtlicher Aufforderung nicht geäußert. Mit der Verschmelzung und deren
handelsregisterlicher Eintragung bei der übernehmenden Firma erlöschen die
übertragenden Rechtsträger (§ 20 Abs. 2 Satz 1 UmwG), so dass sie nicht mehr
Träger von Rechten und Pflichten sein können. Dementsprechend waren die
betreffenden Antragstellerinnen allenfalls noch berechtigt, die Auskunftsanordnungen
mit der Begründung anzugreifen, diese seien wegen Inanspruchnahme eines nicht
mehr existenten Rechtssubjekts rechtswidrig. Eine Berechtigung, die
Auskunftsanordnungen in der Sache - wie hier geschehen - mit Widerspruch und
einem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
anzufechten, hatten sie hingegen nicht mehr. Diese Möglichkeit hätte allenfalls der
übernehmende Rechtsträger, mit dem sie verschmolzen sind. Infolgedessen waren in
den genannten Verfahren die entsprechenden Anträge jedenfalls zum Zeitpunkt der
Entscheidung des Verwaltungsgerichts unzulässig. Ein
Fortsetzungsfeststellungsinteresse in analoger Anwendung des § 113 Abs. 4 Satz 1
VwGO kann in Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht geltend gemacht
werden.

12

Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 23. Mai 2006

13

- 1 M 95/06 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rdn. 131.

14

In den vorgenannten Verfahren haben die Beschwerden der Antragsgegnerin
bereits deshalb Erfolg.

15

Im Übrigen hält der Senat - anders als das Verwaltungsgericht - die Anordnung
der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche gegen die in Frage stehenden
Auskunftsanordnungen für nicht geboten. Der Senat schließt sich dabei den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur formellen Rechtmäßigkeit der
Verfügungen, zur Erfüllung der der Regulierungsbehörde zukommenden Aufgaben
und zum abstrakten Tatbestandsmerkmal der wesentlichen Arbeitsbedingungen im
lizenzierten Bereich (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 PostG) an. In materiell-rechtlicher
Hinsicht hat der Senat bei der in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
nur möglichen summarischen Prüfung hingegen keine Bedenken gegen die in den
Auskunftsanordnungen enthaltenen Fragen, insbesondere auch nicht bezüglich des
Merkmals der "Erforderlichkeit" im Rahmen des § 45 PostG.

16

Auch den vom Verwaltungsgericht beanstandeten Fragen in den
Auskunftsanordnungen nach den beförderten Sendungsmengen (Teil III 2 des
Fragenkatalogs), der Anzahl der Betriebsstätten (Teil IV 6) und der Art der Zustellung
(Teil V B 7) kommt ein Aussagewert in Bezug auf das Merkmal der wesentlichen und
im lizenzierten Bereich üblichen Arbeitsbedingungen zu, wie die Antragsgegnerin in
den Beschwerden zutreffend dargelegt hat. Die Auskunftsanordnungen sind in einem
umfassenden Sinne vor dem Hintergrund der zu Januar 2008 bevorstehenden
weiteren Liberalisierung des Postmarktes und der weiteren Handhabung der
Erteilung von Lizenzen für Postdienstleistungen sowie vor allem der Debatte in der
politischen Öffentlichkeit über die angemessene Entlohnung von Postdienste-
Mitarbeitern zu sehen und haben mit diesem Hintergrund eine generelle Zielrichtung.
Sie sind hingegen nicht veranlasst durch einen konkreten Einzelfall der Erteilung
einer Lizenz oder deren Widerruf nach § 9 PostG. Die üblichen wesentlichen
Arbeitsbedingungen sind auch nicht feststellbar bei Zugrundelegung nur eines
Teilbereichs des relevanten Marktes oder der Verhältnisse bei der Inhaberin der
Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 PostG, sondern erfordern eine umfassende
Auswertung aller insoweit bedeutsamen Daten unter Heranziehung aller im
lizenzierten Bereich Tätigen. Dementsprechend teilt der Senat die vom
Verwaltungsgericht geäußerten weiteren Bedenken, die Auskünfte würden nicht in
Bezug auf ein konkretes Lizenzerteilungsverfahren eingeholt und es sei zu prüfen,
nach welchem Beteiligungs-Maßstab die wesentlichen Arbeitsbedingungen zu
ermitteln seien, nicht.

17

In dem bezeichneten Spektrum stellt der Fragenkatalog in den
Auskunftsanordnungen ein Instrument zur Sammlung und Erlangung
aussagekräftiger Daten dar, die als Basis für die Beurteilung der im lizenzierten
Bereich üblichen wesentlichen Arbeitsbedingungen dienen. Insoweit kommt auch
den vom Verwaltungsgericht als nicht erforderlich eingestuften Fragen nach den
Sendungsmengen, den vorhandenen Betriebsstätten und der Art der Zustellung eine
Aussagebedeutung zu. Die Frage nach beförderten Sendungsmengen lässt
Rückschlüsse auf die Größe des Unternehmens sowie - in einer vergleichenden
Betrachtung mit dem Zahlenmaterial anderer Postdienstleistungsunternehmen - auf
die Zahl der Beschäftigten zu und gibt mit der Differenzierung nach den Monaten mit
dem höchsten und dem niedrigsten Sendungsaufkommen im Jahre 2006
Anhaltspunkte für die Zahl eingesetzter bzw. einzusetzender (Saison-)Arbeitskräfte,
bezüglich derer mit der Frage nach der Entlohnung ein weiteres Aussage-Kriterium
besteht. Die Frage nach der Zahl der Betriebsstätten ermöglicht ebenfalls
Schlussfolgerungen in Bezug auf die Größe und wegen der gewünschten
Ortsangaben auch bezüglich der flächenmäßigen Ausdehnung und Betätigung eines
Unternehmens und in Verbindung mit den differenzierten Angaben zu den
Lohnentgelten auch hinsichtlich etwaiger regionaler Unterschiede in der Entlohnung
der Mitarbeiter eines Unternehmens. Der Frage nach den bei der Post-Zustellung
eingesetzten Fortbewegungsmitteln und den dabei anfallenden monatlichen
Entschädigungen kommt ebenfalls Bedeutung zu für die Höhe der Entlohnung. Somit
haben auch die drei vom Verwaltungsgericht beanstandeten Fragen ihren Sinn bei
der Feststellung der im lizenzierten Bereich üblichen wesentlichen
Arbeitsbedingungen. Ihre Ausklammerung bei der Sammlung aussagekräftiger Daten
für die insoweit anstehende Bewertung ist demnach nicht gerechtfertigt.

18

Angesichts der dargelegten Kriterien kommt es - anders als die
Antragstellerinnen meinen - auch nicht entscheidend darauf an, ob für die
Auskunftsverlangen ein "gewisser Anfangsverdacht" besteht. Ob das Merkmal der
Erforderlichkeit nach § 45 Abs. 1 PostG mit dem Begriff des "gewissen
Anfangsverdachts" treffend bezeichnet ist (so OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar
2000 - 13 B 47/00 -, NVwZ 2000, 702) oder dieser dem Strafrecht entlehnte Begriff
(nur) bei Fällen des Verdachts einer missbräuchlichen Ausnutzung einer
marktbeherrschenden Stellung benutzt werden sollte (vgl. OVG NRW, Beschluss
vom 2. April 1998 - 13 B 213/98 -, NJW 1998, 3370) und bei Auskunftsanordnungen
nach § 45 Abs. 1 PostG weniger/nicht geeignet erscheint, ist unerheblich. Es handelt
sich um allgemeine Auskunftsanordnungen mit einer an der weiteren Liberalisierung
des Postmarkts orientierten konkreten Zielsetzung und Zweckbestimmung, die das
Vorliegen eines Anfangsverdachts nicht erfordern und sich als solche aus dem
verfolgten Zweck rechtfertigen. Im Übrigen würde, wenn ein Anfangsverdacht für
notwendig erachtet würde, dieser angesichts der Diskussion in der Öffentlichkeit über
die Entlohnung der Mitarbeiter im Postsektor und zu den Konditionen der weiteren
Liberalisierung ab 2008 zu bejahen sein.

19

Die Erforderlichkeit der Auskunftsanordnungen bzw. der Fragen kann des
Weiteren nicht verneint werden mit dem Hinweis auf der Antragsgegnerin
vorliegende Gutachten und Erhebungen; dies gilt insbesondere für die jährlichen
Marktuntersuchungen durch die Bundesnetzagentur zu lizenzpflichtigen
Postdienstleistungen. Die Fragen zu der jährlichen Marktuntersuchung beruhen zwar
auch auf einer entsprechenden Verpflichtung nach § 45 PostG und sie weisen zum
Teil auch einen identischen Inhalt mit den Fragen in den hier betroffenen
Auskunftsanordnungen auf. Abgesehen von einer den jeweiligen Fragebögen zu
Grunde liegenden andersartigen Zielrichtung sind die Fragen in den
Auskunftsanordnungen aber - gerade auch bezüglich der Lohnentgelte - deutlich
differenzierter und detailreicher als zu der jährlichen Marktuntersuchung. Die
jährlichen Marktuntersuchungen stützten sich zudem regelmäßig auf Angaben zum
Vorjahr, während die hier in Frage stehenden Auskunftsanordnungen aktuelleres
Zahlenmaterial abfordern. Im Hinblick auf die jährliche Marktuntersuchung durch die
Bundesnetzagentur können daher die Fragen in den Auskunftsanordnungen nicht als
entbehrlich angesehen werden.

20

Das Problem der Teilbarkeit des Antragsbegehrens in Anlehnung an die
Unzulässigkeit einzelner Fragen stellt sich nach den vorstehenden Ausführungen
nicht.

21

Vorrangige Interessen der Antragstellerinnen, von der Durchsetzung der
Auskunftsanordnungen vorläufig verschont zu bleiben, sind nicht erkennbar. Die
Beantwortung aller Fragen des Fragebogens einschließlich der drei vom
Verwaltungsgericht beanstandeten Fragen ist ihnen insbesondere nicht unzumutbar.
Insoweit hätte auch der in § 44 PostG angeordnete Ausschluss der aufschiebenden
Wirkung von Rechtsmitteln im Rahmen der Interessenabwägung bei - hier nach dem
Vorstehenden nicht anzunehmenden - offenem Prozessausgang erhebliches
Gewicht.

22

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 6 VR 5.07 -, NVwZ 2007, 1207.

23

III.

24

Die Kostenentscheidungen folgen aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.

25

Die Streitwertfestsetzungen beruhen auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 3
GKG.

26

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

27