Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-10, Aktenzeichen 8 S 2919/11

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 8. September 2011 - 8 K 4237/09 - geändert. Der Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 15. Juni 2009 in der Gestalt des Widerspruchbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2009 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger ist Landwirt. Das Landratsamt Tübingen erteilte ihm am 24.07.2007 eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Milchvieh-Laufstalles mit Melkhaus und geschlossener Güllegrube auf einem Grundstück im Außenbereich der Gemeinde ... Nebenbestimmung Nr. 15 zur Baugenehmigung ordnet als "naturschutzrechtliche Maßnahme" an:

2

"Die geschlossenen Außenwände des Milchviehlaufstalles sind mit einer sägerauen Holzverschalung zu verkleiden. Sollte ein Anstrich erfolgen, ist ein dunkelbrauner Farbton zu verwenden. Sofern das Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet werden sollte, sind die Außenwände in einem landschaftlich unauffälligen Farbton zu gestalten."

3

Mit einer ergänzenden Änderungsbaugenehmigung vom 16.01.2008 genehmigte das Landratsamt unter Fortgeltung aller Bestandteile der Baugenehmigung vom 24.07.2007 eine geringere Stallbreite, die Verlängerung des Melkhauses, eine geänderte Dachform und die Verschiebung der Güllegrube.

4

Der Kläger errichtete das Melkhaus ohne Verkleidung mit sägerauer Holzverschalung und strich die Außenwände in grüner Farbe. Das Landratsamt sah darin einen Verstoß gegen die Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007. Es forderte den Kläger nach einem Augenschein unter Hinweis auf die Möglichkeit einer Vollstreckung der Nebenbestimmung auf, die Außenwände des Melkhauses zur Vermeidung einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes in landschaftlich unauffälligem Farbton zu streichen. Der Kläger lehnte eine Änderung des Außenanstrichs ab. Er wandte ein, er habe bei einem Gespräch mit drei Mitarbeitern des Landratsamts vorgeschlagen, die Behörde möge den Farbton festlegen. Ihm sei geantwortet worden, das überlasse man ihm. Er habe sich daraufhin für Grün entschieden, weil es die in der umgebenden Landschaft dominanteste Farbe sei, wie insbesondere ein Vergleich mit Grünland und Maisschlag zeige.

5

Mit Bescheid vom 15.06.2009 verfügte das Landratsamt gegenüber dem Kläger:

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"1. Für den Fall dass Sie Satz 3 der Auflage Nr. 15 (naturschutzrechtliche Auflage) aus der Baugenehmigung vom 24.07.2007 nicht bis spätestens 28.07.2009 nachkommen und die Außenwände des Melkhauses nicht in einem landschaftlich unauffälligen Farbton anstreichen (alternativ mit einer sägerauen Holzverschalung verkleiden), wird gegen Sie ein Zwangsgeld von 400,-- EUR festgesetzt werden.

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2. Für diese Entscheidung wird eine Gebühr in Höhe von 15,-- EUR festgesetzt."

8

Mit seinem Widerspruch brachte der Kläger vor, die betreffende Nebenbestimmung sei unbestimmt und nicht vollstreckbar. Außerdem sei die Zwangsgeldandrohung ermessensfehlerhaft und verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil das Landratsamt ihm die Farbgebung für das Melkhaus auf Nachfrage ausdrücklich selbst überlassen habe.

9

Das Regierungspräsidium Tübingen wies den Widerspruch mit Bescheid vom 20.11.2009 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Prozessbevollmächtigten des Klägers am 23.11.2009 zugestellt.

10

Am 23.12.2009 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben mit dem Antrag, den Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 15.06.2009 in der Gestalt des Widerspruchbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20.11.2009 aufzuheben. Der Begriff "landschaftlich unauffälliger Farbton“ sei nirgendwo definiert und auch nicht anhand von Farbskalen bestimmbar. Es wäre dem Landratsamt möglich, den Farbton ebenso genau festzulegen, wie dies für den Fall einer Holzverschalung mit "dunkelbraun" geschehen sei. Die Gefahr, dass einer neuer Farbanstrich aus Sicht des Landratsamtes wiederum als landschaftlich auffällig erscheine, sei ihm nicht zumutbar. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und erwidert, die Formulierung "landschaftlich unauffälliger Farbton“ meine einen gedeckten Farbton, der im Landschaftsbild nicht heraussteche. Alle bunten, leuchtenden, klaren Farben seien danach unzulässig. Dies folge auch aus dem Zusammenhang mit der für den Fall einer sägerauen Holzverschalung angeordneten Anstrichfarbe "dunkelbraun". Der grellgrüne Anstrich beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft und verunstalte das Orts- und Landschaftsbild. Die vom Kläger angegebenen Mitarbeiter des Landratsamts hätten ihm keine freie Farbauswahl zugestanden, sondern einen landschaftlich unauffälligen Farbton verlangt; insoweit werde auf deren schriftliche Äußerungen vom 06.09.2011 verwiesen.

11

Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach informatorischer Anhörung eines sachverständigen Zeugen sowie nach Einnahme eines Augenscheins mit Urteil vom 08.09.2011 abgewiesen und die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Die Zwangsgeldandrohung sei nach §§ 2, 18, 19, 20 und 23 LVwVG rechtmäßig. Die Nebenbestimmung Nr. 15 sei bestandskräftig und damit nach § 2 Nr. 1 LVwVG vollstreckbar. Die Kammer habe allerdings erhebliche Zweifel, ob sie i. S. des § 37 Abs. 1 LVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sei. Zwar gebe es einen Kernbereich an Farbtönen, die ohne vernünftige Zweifel und subjektiv verschiedene Bewertungsmöglichkeiten "landschaftlich unauffällig" seien, wie etwa viele Braun-, Grau- und Grüntöne. Das vom Kläger gewählte Grün gehöre dazu nicht, weil es im Landschaftsumfeld nicht anzutreffen sei, sich von diesem sehr deutlich abhebe, geradezu hervorsteche, fremd wirke und damit eindeutig zu den Farbtönen gehöre, welche die Formulierung "landschaftlich unauffällig" ausschließe. Jedoch bleibe darüber hinaus noch ein nicht zu vernachlässigender Bereich an Farbtönen, über deren Einordnung als "landschaftlich unauffällig" durchaus verschiedene vernünftige subjektive Bewertungen möglich seien. Gleichwohl könne offen bleiben, ob die Nebenbestimmung Nr. 15 gegen § 37 Abs. 1 LVwVfG verstoße. Denn der Verstoß wäre jedenfalls nicht offensichtlich und die Nebenbestimmung daher allenfalls rechtswidrig, aber nicht nichtig. Offensichtlichkeit setzte voraus, dass der Verwaltungsakt völlig unverständlich und/oder undurchführbar wäre. Das sei hier nicht der Fall, weil es einen bestimmbaren Kernbereich "landschaftlich unauffälliger" Farbtöne gebe. Insoweit habe die Nebenbestimmung einen vollstreckbaren Inhalt. Einer Vollstreckung stehe auch nicht der Einwand entgegen, Mitarbeiter der Behörde hätten ihm bei einem Gespräch im Landratsamt vor Erteilung der Baugenehmigung die Auswahl der Farbe selbst überlassen. In der mündlichen Verhandlung habe sich zweifelsfrei ergeben, dass dem Kläger in diesem Gespräch und danach stets klar gewesen sei, dass er bei der Farbauswahl keine völlig frei Hand gehabt habe, vielmehr nur im Rahmen dessen, was "in die Landschaft passt". Unter Berücksichtigung dessen sowie aller weiteren Umstände des Einzelfalles sei die Vollstreckung nicht missbräuchlich. Das Urteil wurde dem Kläger am 23.09.2011 zugestellt.

12

Mit seiner am 20.10.2011 eingelegten und zugleich begründeten Berufung wiederholt und vertieft der Kläger seine Klagebegründung legt ergänzend dar: Die Unbestimmtheit und Nichtvollstreckbarkeit der Nebenbestimmung Nr. 15 folgten aus der Unmöglichkeit, die Grenze zwischen "landschaftlich auffällig“ und "landschaftlich unauffällig“ zu definieren. Es gebe eine Grauzone, in der die Zuordnung eines Farbtons zu dem einen oder anderen in die subjektive Bewertung des Betrachters gestellt sei. Die von ihm gewählte Farbe gehöre zumindest in diese Grauzone. Da sich grüne Farbtöne in der Landschaft wiederfänden, sei sie aber auch zum Kernbereich des Begriffs "landschaftlich unauffälliger Farbton“ zu zählen. Die Auflage habe keinen über eine abstrakt-generelle Regelung entsprechend § 1 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG hinausgehenden Regelungsgehalt. Unklarheiten des Inhalts eines Verwaltungsaktes gingen zudem zu Lasten der Behörde.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichtes Sigmaringen vom 08.09.2011 - 8 K 4237/09 - zu ändern und den Bescheid des Landratsames Tübingen vom 15.06.2009 in der Gestalt des Widerspruchbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20.11.2009 aufzuheben.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Er verteidigt das angefochtene Urteil und erwidert: Die Beschreibung der Farbe mit den Worten "landschaftlich unauffällig“ oder "dunkelbraune Töne“ sei im Sinne eines Kernbereichs von Farben hinreichend bestimmbar. Sowohl anhand dieser Formulierung als auch durch Auslegung des Gesamtzusammenhangs ergebe sich, dass für den Kläger eindeutig erkennbar sei, was von ihm gefordert werde. Gegen eine Nichtigkeit im Sinne eines schwerwiegenden offensichtlichen Fehlers spreche auch, dass der Kläger selbst keine offenkundigen Fehler bemerkt habe, da er ansonsten gegen die Auflage vorgegangen wäre. Die Auflage wiederhole nicht lediglich den Regelungsgehalt des § 1 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG, sondern konkretisiere vielmehr dieses allgemeine naturschutzrechtliche Verunstaltungsgebot.

18

Die Beteiligten haben einer Entscheidung über die Berufung ohne mündliche Verhandlung zugestimmt.

19

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Landratsamts, des Regierungspräsidiums Tübingen und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vor. Hierauf sowie auf die angefallenen Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

20

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

21

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte Berufung ist auch sonst zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 15.06.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20.11.2009 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Denn die darin nach § 20 LVwVG verfügte Zwangsgeldandrohung verstößt gegen § 2 LVwVG, weil die mit dem angedrohten Zwangsmittel zu vollstreckende Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 mangels hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit kein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt im Sinne des § 2 LVwVG ist. Sie ist demzufolge ebenso wie die ihr rechtliches Schicksal insoweit teilende (vgl. § 24 LGebG) Gebührenfestsetzung im angefochtenen Bescheid aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Nach § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt. Die Vorschrift regelt eine allgemeine Voraussetzung für Maßnahmen, die in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden, und gilt demzufolge auch bereits für eine Zwangsmittelandrohung nach § 20 LVwVG. Sie ermöglicht nur die Vollstreckung eines im Sinne inhaltlich hinreichender Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 LVwVfG) vollstreckungsfähigen Verwaltungsakts als Grundlage (Titel) der Verwaltungsvollstreckung. Denn die für Einleitung und Durchführung der Verwaltungsvollstreckung erforderliche konkrete Feststellung, dass der Pflichtige seine Verpflichtung aus dem Verwaltungsakt noch nicht erfüllt hat (vgl. auch § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG), ist nur bei einem inhaltlich hinreichend bestimmten Verwaltungsakt möglich. Ist ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig, schließt dieser Mangel Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung aus (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 04.11.1980 - 10 S 890/80 - und vom 09.04.1981 - 10 S 2129/80 - VBlBW 1982, 97 <98>; OVG Hamburg, Urteil vom 03.07.1952 - OVG Bf. II 604/51 - VwRspr Bd. 5 Nr. 117; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.01.1998 - 10 B 3029/97 - BRS 60 Nr. 171; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.07.2012 - 22 ZB 12.204 - juris; Fliegauf/Maurer, LVwVG, 2. Auflage, § 1 Rn. 3; Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Länder, 1997, S. 177 f.; Sadler, VwVG, VwZG, 8. Auflage, § 6 Rn. 13; Schneider, LVwVG, § 1 Rn. 4). Das gilt auch dann, wenn der Bestimmtheitsmangel "nur" zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts infolge Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3 i.V.m. § 44 Abs. 1 LVwVfG) führt. Denn auch ein - bestandskräftiger oder sofort vollziehbarer - wirksamer, aber inhaltlich unbestimmter Verwaltungsakt ist nicht vollstreckungsfähig. Insoweit erfährt der tragende Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts, dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme auf die Rechtmäßigkeit einer Grundverfügung nicht ankommt (BVerwG, Urteil vom 13.03.1984 - 4 C 31.81 - NJW 1984, 2591 <2592>; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss des 1. Senats vom 07.12.1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290), eine Ausnahme. Die Unbestimmtheit der Grundverfügung "infiziert" eine zu ihrer Durchsetzung ergehende Vollstreckungsmaßnahme (vgl. Lemke, a.a.O.).

23

Das Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 LVwVfG erfordert zum einen, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum Anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts, insbesondere nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck (BVerwG, Beschluss vom 13.10.2010 - 7 B 50.10 - juris Rn. 8 und Urteil vom 02.07.2008 - 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 m.w.N.). Dabei muss sich die “Regelung“ (§ 35 Satz 1 LVwVfG) nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 25.04.2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 m.w.N.). Will oder muss die Behörde dem Betroffenen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Freiheit überlassen, selbst auszuwählen, mit welchem Mittel das mit dem Verwaltungsakt verfolgte Ziel erreicht werden soll, kann oder muss sie sich auf die Angabe eines Zieles beschränken. Das gilt gerade auch bei Verpflichtungen, welche in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Verfügungsbefugnis über das Grundeigentum eingreifen. Insoweit kann es demzufolge geboten sein, die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchsetzung baurechtlicher Vorschriften gering zu halten (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <339, 341>). Auch ein solcher, nur das Ziel regelnder Verwaltungsakt kann vollstreckungsfähig sein, vorausgesetzt, das Ziel ist inhaltlich hinreichend bestimmt bezeichnet (vgl. Lemke, a.a.O. S. 179).

24

Gemessen daran ist die mit dem angedrohten Zwangsmittel zu vollstreckende Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 "Sofern das Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet werden sollte, sind die Außenwände in einem landschaftlich unauffälligem Farbton zu gestalten." kein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt i. S. des § 2 LVwVG. Sie ist inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.

25

Die Nebenbestimmung schreibt dem Kläger unter der - hier eingetretenen - Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG), dass das genehmigte Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet wird, zur Sicherstellung der gesetzlichen, insbesondere naturschutzrechtlichen (vgl. §§ 13 ff. BNatSchG), Voraussetzungen für die Erteilung der Baugenehmigung (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO) ein positives Tun im Sinne einer erzwingbaren Auflage vor (§ 36 Abs. 1 Alt. 2, Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG). Die Auflage bezeichnet zwar den Gegenstand dieser Handlungspflicht (Außenwände des Melkhauses) hinreichend bestimmt. Das trifft aber nicht für ihren weiteren Regelungsgehalt "in einem landschaftlich unauffälligem Farbton zu gestalten" zu. Insoweit ist der im objektiven Erklärungswert der Auflage zum Ausdruck kommende behördliche Wille unterschiedlicher subjektiver Bewertung zugänglich.

26

Das Landratsamt hat sich zur Erreichung des mit der Auflage verfolgten naturschutzrechtlichen Zieles, eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die farbliche Gestaltung der Außenwände des Melkhauses zu vermeiden, erkennbar darauf beschränken wollen, dem Kläger als Bauherrn lediglich dieses Ziel vorzuschreiben, ihm aber die Auswahl der konkreten Farbe selbst zu überlassen. Das ist zwar - wie dargelegt - im Grundsatz rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat ihr naturschutzrechtliches Ziel jedoch, auch wenn die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchsetzung baurechtlicher Vorschriften gegebenenfalls gering zu halten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990. a.a.O.), inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Ihre Formulierung "landschaftlich unauffälliger Farbton" eröffnet einen weiten Wertungsspielraum, der ohne eine weitere Konkretisierung offen lässt, welcher farbliche Außenanstrich noch oder nicht mehr zulässig ist. Sie bezieht sich nach der auch für den Kläger erkennbaren Zielrichtung der - nicht weiter begründeten - Auflage zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 zwar nicht auf irgendeine Landschaft, sondern nur auf diejenige in der Umgebung des Melkhauses. Sie präzisiert aber nicht hinreichend, welche - dem Kläger prinzipiell freigestellte - Farbtöne in dieser Landschaft "auffällig" oder "unauffällig" sind. Zwar mag die Formulierung einzelne für jeden vor Ort und zu jeder Jahreszeit und Witterung eindeutig als landschaftlich auffällig erkennbare Farbtöne wie Rot oder Gelb ausschließen oder umgekehrt für jeden dort eindeutig als landschaftlich unauffällig erkennbare Farbtöne in Dunkelbraun zulassen. Im Übrigen ist jedoch in Anbetracht sowohl der Variationsbreite möglicher Farbtöne (vgl. etwa den RAL-Farbkatalog) und Lichtverhältnisse als auch jahreszeitlich- und witterungsbedingt unterschiedlicher Farben der Landschaft selbst (grüne Wiesen im Sommer, weiße schneebedeckte Wiesen im Winter) eine klare, keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugängliche und insbesondere auch für eine mögliche Vollstreckung der Auflage nötige Abgrenzung eines "landschaftlich auffälligen" von einem "landschaftlich unauffälligen" Farbanstrich des genehmigten Melkhauses in der konkreten Umgebung des Bauvorhabens nicht möglich. Das gilt gerade auch für grüne Farbtöne, wie der RAL-Farbkatalog verdeutlicht.

27

Will die Behörde eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch den Außenanstrich eines Gebäudes im Außenbereich vermeiden, muss sie deshalb entweder dem Bauherrn - vor allem, wenn er damit einverstanden ist - eine Auswahl zulässiger konkreter Farbtöne positiv vorgeben oder aber, wenn sie nicht übermäßig in seine Verfügungsbefugnis eingreifen will, sich darauf beschränken, nur eine Auswahl unzulässiger konkreter Farbtöne zu bezeichnen. Dass dies ohne Weiteres möglich und zumutbar ist, zeigt schon die Tatsache, dass das Landratsamt in Satz 2 derselben Nebenbestimmung für den Anstrich der sägerauen Holzverschalung des Milchviehlaufstalles den Farbton "dunkelbraun" vorgeschrieben hat. Es ist auch nicht Aufgabe des Klägers, sich nach Erlass der Baugenehmigung bei der Behörde nach der Zulässigkeit des von ihm gewählten Farbtons zu erkundigen. Aus § 36 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 37 Abs. 1 LVwVfG folgt vielmehr das Gegenteil. Schon aus dem Regelungsgehalt der Auflage selbst muss hinreichend bestimmt oder jedenfalls bestimmbar sein, welcher Farbanstrich vorgeschrieben ist. Unklarheiten muss der Adressat nicht in Eigeninitiative aufklären. Diese gehen vielmehr zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 - VII C 3.71 - BVerwGE 41, 306, und vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301 <317>; Kopp/Ramsauer VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 37 Rn. 5).

28

Nicht gefolgt werden kann der sinngemäßen Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Regelungsgehalt der streitigen Auflage sei jedenfalls hinsichtlich solcher Farbtöne hinreichend bestimmt und vollstreckungsfähig, die "ohne vernünftige Zweifel und ohne vernünftige subjektiv verschiedene Bewertungsmöglichkeiten" als landschaftlich unauffällig oder auffällig anzusehen seien. Einer solchen, gleichsam geltungserhaltend-reduzierenden Auslegung der Nebenbestimmung steht hier bereits der erkennbare Wille der Behörde entgegen, dem Kläger nur das Ziel vorzuschreiben, ihm aber die Auswahl der konkreten farblichen Gestaltung selbst zu überlassen. Ungeachtet dessen schließen aber auch Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots sowie die berechtigten Interessen des Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts eine solche Auslegung aus. Das Bestimmtheitsgebot dient der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit. Unklarheiten im objektiven Erklärungswert gehen zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteile vom 12.01.1973 und vom 18.04.1997, a.a.O.). Nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht ließe sich in vielen Fällen unbestimmt weit gefasster Handlungsgebote im Nachhinein ein bestimmbarer und vollstreckungsfähiger "Kern" identifizieren. Denn jedem unbestimmten Handlungsgebot wird zumeist auch irgendeine Handlung zuzuordnen sein, die eindeutig darunter oder auch nicht mehr darunter fällt, unabhängig davon, ob der Verwaltungsakt den Anforderungen des § 37 Abs. 1 LVwVfG entspricht oder nicht. Dadurch würde der Zweck des Bestimmtheitsgebots unterlaufen, gerade auch die Grenzen des durch den Verwaltungsakt geforderten Handelns hinreichend bestimmt aufzuzeigen. Die Behörde könnte den Verfügungssatz des Handlungsgebots in der Grundverfügung zunächst unbestimmt weit fassen und im Vollstreckungsverfahren geltend machen, jedenfalls ein ganz bestimmtes, von ihr selbst - im Nachhinein bezeichnetes - Handeln sei vom Verwaltungsakt erfasst und der Verwaltungsakt insoweit vollstreckungsfähig. Damit würden Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots verfehlt, dem Adressaten schon mit Erlass der Grundverfügung zu verdeutlichen, welches konkrete Tun von ihm erwartet wird, und eine ohne Weiteres vollstreckungsfähige Grundlage zu schaffen.

29

Das Landratsamt hat die streitige Auflage schließlich auch nicht nachträglich durch eine präzisierende Ergänzung inhaltlich hinreichend bestimmt gemacht (vgl. zu dieser Möglichkeit Sadler, a.a.O. Rn. 6). Die in der Begründung der angefochtenen Zwangsmittelandrohung und im dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums angestellten Erwägungen zur Auslegung der Auflage sind schon deshalb keine solche Ergänzung, weil sie lediglich zur Begründung der Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohung dienen. Ob im Übrigen der vorhandene grüne Anstrich des Melkhauses gegen baurechtliche oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt, insbesondere weil er - wie der Beklagte geltend macht - das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt oder gar verunstaltet, ist für die Rechtmäßigkeit der ausschließlich zur Durchsetzung der Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 ergangenen Zwangsgeldandrohung unerheblich.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

31

Beschluss vom 10. Januar 2013

32

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 200,00 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG, in Anlehnung an Nr. 1.6.1 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit Fassung Juli 2004, NVwZ 2004, 1327).

33

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

20

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

21

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte Berufung ist auch sonst zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 15.06.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20.11.2009 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Denn die darin nach § 20 LVwVG verfügte Zwangsgeldandrohung verstößt gegen § 2 LVwVG, weil die mit dem angedrohten Zwangsmittel zu vollstreckende Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 mangels hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit kein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt im Sinne des § 2 LVwVG ist. Sie ist demzufolge ebenso wie die ihr rechtliches Schicksal insoweit teilende (vgl. § 24 LGebG) Gebührenfestsetzung im angefochtenen Bescheid aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Nach § 2 LVwVG können Verwaltungsakte vollstreckt werden, wenn sie unanfechtbar geworden sind oder wenn die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt. Die Vorschrift regelt eine allgemeine Voraussetzung für Maßnahmen, die in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden, und gilt demzufolge auch bereits für eine Zwangsmittelandrohung nach § 20 LVwVG. Sie ermöglicht nur die Vollstreckung eines im Sinne inhaltlich hinreichender Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 LVwVfG) vollstreckungsfähigen Verwaltungsakts als Grundlage (Titel) der Verwaltungsvollstreckung. Denn die für Einleitung und Durchführung der Verwaltungsvollstreckung erforderliche konkrete Feststellung, dass der Pflichtige seine Verpflichtung aus dem Verwaltungsakt noch nicht erfüllt hat (vgl. auch § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG), ist nur bei einem inhaltlich hinreichend bestimmten Verwaltungsakt möglich. Ist ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nicht vollstreckungsfähig, schließt dieser Mangel Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung aus (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 04.11.1980 - 10 S 890/80 - und vom 09.04.1981 - 10 S 2129/80 - VBlBW 1982, 97 <98>; OVG Hamburg, Urteil vom 03.07.1952 - OVG Bf. II 604/51 - VwRspr Bd. 5 Nr. 117; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16.01.1998 - 10 B 3029/97 - BRS 60 Nr. 171; Bayerischer VGH, Beschluss vom 04.07.2012 - 22 ZB 12.204 - juris; Fliegauf/Maurer, LVwVG, 2. Auflage, § 1 Rn. 3; Lemke, Verwaltungsvollstreckungsrecht des Bundes und der Länder, 1997, S. 177 f.; Sadler, VwVG, VwZG, 8. Auflage, § 6 Rn. 13; Schneider, LVwVG, § 1 Rn. 4). Das gilt auch dann, wenn der Bestimmtheitsmangel "nur" zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts infolge Nichtigkeit (§ 43 Abs. 3 i.V.m. § 44 Abs. 1 LVwVfG) führt. Denn auch ein - bestandskräftiger oder sofort vollziehbarer - wirksamer, aber inhaltlich unbestimmter Verwaltungsakt ist nicht vollstreckungsfähig. Insoweit erfährt der tragende Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts, dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Vollstreckungsmaßnahme auf die Rechtmäßigkeit einer Grundverfügung nicht ankommt (BVerwG, Urteil vom 13.03.1984 - 4 C 31.81 - NJW 1984, 2591 <2592>; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss des 1. Senats vom 07.12.1998 - 1 BvR 831/89 - NVwZ 1999, 290), eine Ausnahme. Die Unbestimmtheit der Grundverfügung "infiziert" eine zu ihrer Durchsetzung ergehende Vollstreckungsmaßnahme (vgl. Lemke, a.a.O.).

23

Das Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 LVwVfG erfordert zum einen, dass der Adressat einer Regelung in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Zum Anderen muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts, insbesondere nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck (BVerwG, Beschluss vom 13.10.2010 - 7 B 50.10 - juris Rn. 8 und Urteil vom 02.07.2008 - 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 m.w.N.). Dabei muss sich die “Regelung“ (§ 35 Satz 1 LVwVfG) nicht unmittelbar und allein aus dem Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 25.04.2001 - 6 C 6.00 - BVerwGE 114, 160 m.w.N.). Will oder muss die Behörde dem Betroffenen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Freiheit überlassen, selbst auszuwählen, mit welchem Mittel das mit dem Verwaltungsakt verfolgte Ziel erreicht werden soll, kann oder muss sie sich auf die Angabe eines Zieles beschränken. Das gilt gerade auch bei Verpflichtungen, welche in die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Verfügungsbefugnis über das Grundeigentum eingreifen. Insoweit kann es demzufolge geboten sein, die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchsetzung baurechtlicher Vorschriften gering zu halten (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <339, 341>). Auch ein solcher, nur das Ziel regelnder Verwaltungsakt kann vollstreckungsfähig sein, vorausgesetzt, das Ziel ist inhaltlich hinreichend bestimmt bezeichnet (vgl. Lemke, a.a.O. S. 179).

24

Gemessen daran ist die mit dem angedrohten Zwangsmittel zu vollstreckende Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 "Sofern das Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet werden sollte, sind die Außenwände in einem landschaftlich unauffälligem Farbton zu gestalten." kein vollstreckungsfähiger Verwaltungsakt i. S. des § 2 LVwVG. Sie ist inhaltlich nicht hinreichend bestimmt.

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Die Nebenbestimmung schreibt dem Kläger unter der - hier eingetretenen - Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG), dass das genehmigte Melkhaus nicht mit einer sägerauen Holzverschalung verkleidet wird, zur Sicherstellung der gesetzlichen, insbesondere naturschutzrechtlichen (vgl. §§ 13 ff. BNatSchG), Voraussetzungen für die Erteilung der Baugenehmigung (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO) ein positives Tun im Sinne einer erzwingbaren Auflage vor (§ 36 Abs. 1 Alt. 2, Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG). Die Auflage bezeichnet zwar den Gegenstand dieser Handlungspflicht (Außenwände des Melkhauses) hinreichend bestimmt. Das trifft aber nicht für ihren weiteren Regelungsgehalt "in einem landschaftlich unauffälligem Farbton zu gestalten" zu. Insoweit ist der im objektiven Erklärungswert der Auflage zum Ausdruck kommende behördliche Wille unterschiedlicher subjektiver Bewertung zugänglich.

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Das Landratsamt hat sich zur Erreichung des mit der Auflage verfolgten naturschutzrechtlichen Zieles, eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die farbliche Gestaltung der Außenwände des Melkhauses zu vermeiden, erkennbar darauf beschränken wollen, dem Kläger als Bauherrn lediglich dieses Ziel vorzuschreiben, ihm aber die Auswahl der konkreten Farbe selbst zu überlassen. Das ist zwar - wie dargelegt - im Grundsatz rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat ihr naturschutzrechtliches Ziel jedoch, auch wenn die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Anordnung zur Durchsetzung baurechtlicher Vorschriften gegebenenfalls gering zu halten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.02.1990. a.a.O.), inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Ihre Formulierung "landschaftlich unauffälliger Farbton" eröffnet einen weiten Wertungsspielraum, der ohne eine weitere Konkretisierung offen lässt, welcher farbliche Außenanstrich noch oder nicht mehr zulässig ist. Sie bezieht sich nach der auch für den Kläger erkennbaren Zielrichtung der - nicht weiter begründeten - Auflage zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 zwar nicht auf irgendeine Landschaft, sondern nur auf diejenige in der Umgebung des Melkhauses. Sie präzisiert aber nicht hinreichend, welche - dem Kläger prinzipiell freigestellte - Farbtöne in dieser Landschaft "auffällig" oder "unauffällig" sind. Zwar mag die Formulierung einzelne für jeden vor Ort und zu jeder Jahreszeit und Witterung eindeutig als landschaftlich auffällig erkennbare Farbtöne wie Rot oder Gelb ausschließen oder umgekehrt für jeden dort eindeutig als landschaftlich unauffällig erkennbare Farbtöne in Dunkelbraun zulassen. Im Übrigen ist jedoch in Anbetracht sowohl der Variationsbreite möglicher Farbtöne (vgl. etwa den RAL-Farbkatalog) und Lichtverhältnisse als auch jahreszeitlich- und witterungsbedingt unterschiedlicher Farben der Landschaft selbst (grüne Wiesen im Sommer, weiße schneebedeckte Wiesen im Winter) eine klare, keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugängliche und insbesondere auch für eine mögliche Vollstreckung der Auflage nötige Abgrenzung eines "landschaftlich auffälligen" von einem "landschaftlich unauffälligen" Farbanstrich des genehmigten Melkhauses in der konkreten Umgebung des Bauvorhabens nicht möglich. Das gilt gerade auch für grüne Farbtöne, wie der RAL-Farbkatalog verdeutlicht.

27

Will die Behörde eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch den Außenanstrich eines Gebäudes im Außenbereich vermeiden, muss sie deshalb entweder dem Bauherrn - vor allem, wenn er damit einverstanden ist - eine Auswahl zulässiger konkreter Farbtöne positiv vorgeben oder aber, wenn sie nicht übermäßig in seine Verfügungsbefugnis eingreifen will, sich darauf beschränken, nur eine Auswahl unzulässiger konkreter Farbtöne zu bezeichnen. Dass dies ohne Weiteres möglich und zumutbar ist, zeigt schon die Tatsache, dass das Landratsamt in Satz 2 derselben Nebenbestimmung für den Anstrich der sägerauen Holzverschalung des Milchviehlaufstalles den Farbton "dunkelbraun" vorgeschrieben hat. Es ist auch nicht Aufgabe des Klägers, sich nach Erlass der Baugenehmigung bei der Behörde nach der Zulässigkeit des von ihm gewählten Farbtons zu erkundigen. Aus § 36 Abs. 2 Nr. 4 i. V. m. § 37 Abs. 1 LVwVfG folgt vielmehr das Gegenteil. Schon aus dem Regelungsgehalt der Auflage selbst muss hinreichend bestimmt oder jedenfalls bestimmbar sein, welcher Farbanstrich vorgeschrieben ist. Unklarheiten muss der Adressat nicht in Eigeninitiative aufklären. Diese gehen vielmehr zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 - VII C 3.71 - BVerwGE 41, 306, und vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301 <317>; Kopp/Ramsauer VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 37 Rn. 5).

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Nicht gefolgt werden kann der sinngemäßen Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Regelungsgehalt der streitigen Auflage sei jedenfalls hinsichtlich solcher Farbtöne hinreichend bestimmt und vollstreckungsfähig, die "ohne vernünftige Zweifel und ohne vernünftige subjektiv verschiedene Bewertungsmöglichkeiten" als landschaftlich unauffällig oder auffällig anzusehen seien. Einer solchen, gleichsam geltungserhaltend-reduzierenden Auslegung der Nebenbestimmung steht hier bereits der erkennbare Wille der Behörde entgegen, dem Kläger nur das Ziel vorzuschreiben, ihm aber die Auswahl der konkreten farblichen Gestaltung selbst zu überlassen. Ungeachtet dessen schließen aber auch Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots sowie die berechtigten Interessen des Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts eine solche Auslegung aus. Das Bestimmtheitsgebot dient der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit. Unklarheiten im objektiven Erklärungswert gehen zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteile vom 12.01.1973 und vom 18.04.1997, a.a.O.). Nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht ließe sich in vielen Fällen unbestimmt weit gefasster Handlungsgebote im Nachhinein ein bestimmbarer und vollstreckungsfähiger "Kern" identifizieren. Denn jedem unbestimmten Handlungsgebot wird zumeist auch irgendeine Handlung zuzuordnen sein, die eindeutig darunter oder auch nicht mehr darunter fällt, unabhängig davon, ob der Verwaltungsakt den Anforderungen des § 37 Abs. 1 LVwVfG entspricht oder nicht. Dadurch würde der Zweck des Bestimmtheitsgebots unterlaufen, gerade auch die Grenzen des durch den Verwaltungsakt geforderten Handelns hinreichend bestimmt aufzuzeigen. Die Behörde könnte den Verfügungssatz des Handlungsgebots in der Grundverfügung zunächst unbestimmt weit fassen und im Vollstreckungsverfahren geltend machen, jedenfalls ein ganz bestimmtes, von ihr selbst - im Nachhinein bezeichnetes - Handeln sei vom Verwaltungsakt erfasst und der Verwaltungsakt insoweit vollstreckungsfähig. Damit würden Sinn und Zweck des Bestimmtheitsgebots verfehlt, dem Adressaten schon mit Erlass der Grundverfügung zu verdeutlichen, welches konkrete Tun von ihm erwartet wird, und eine ohne Weiteres vollstreckungsfähige Grundlage zu schaffen.

29

Das Landratsamt hat die streitige Auflage schließlich auch nicht nachträglich durch eine präzisierende Ergänzung inhaltlich hinreichend bestimmt gemacht (vgl. zu dieser Möglichkeit Sadler, a.a.O. Rn. 6). Die in der Begründung der angefochtenen Zwangsmittelandrohung und im dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums angestellten Erwägungen zur Auslegung der Auflage sind schon deshalb keine solche Ergänzung, weil sie lediglich zur Begründung der Rechtmäßigkeit der Zwangsmittelandrohung dienen. Ob im Übrigen der vorhandene grüne Anstrich des Melkhauses gegen baurechtliche oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt, insbesondere weil er - wie der Beklagte geltend macht - das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigt oder gar verunstaltet, ist für die Rechtmäßigkeit der ausschließlich zur Durchsetzung der Nebenbestimmung Nr. 15 Satz 3 zur Baugenehmigung vom 24.07.2007 ergangenen Zwangsgeldandrohung unerheblich.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Zulassungsgrund im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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Beschluss vom 10. Januar 2013

32

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 200,00 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG, in Anlehnung an Nr. 1.6.1 Satz 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit Fassung Juli 2004, NVwZ 2004, 1327).

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Der Beschluss ist unanfechtbar.