Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-02, Aktenzeichen 11 K 7572/03
ECLI:DE:VGMI:2005:0202.11K7572.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Sanierung des etwa 6900 m2 großen
Grundstückes Flur 43, Flurstück 30 und 31 in N. . Auf dem heute im Eigentum der
Klägerin stehenden Grundstück wurde in der Zeit von 1867 bis 1927 (nach anderen
Angaben in den Akten bis 1933) von der Stadt N. ein Gaswerk betrieben. Die
Belieferung erfolgte seit 1877 über einen Gleisanschluss der Deutschen Reichsbahn.
Im Jahre 1933 wurde das Gaswerk aufgegeben. Während des Betriebszeitraumes
von 1868 bis 1933 wurden jährlich ca. 2,5 bis 3,5 Millionen Kubikmeter Gas
abgegeben. Folgende Betriebsteile existierten 1920: Retortenhaus I und II,
Reinigerraum, Masseschuppen, Apparateraum, Ammoniakfabrik, Traforaum,
Kesselhaus, Wassergasanlage und zwei Kohleschuppen. Ein Großteil der Gebäude
wurde in der Zeit zwischen 1933 und 1945 abgerissen. Im Jahre 1938 erwarb die
Deutsche Reichsbahn das streitgegenständliche Grundstück von der Stadt N. .
Am 7.9.1949 ging das Eigentum dann auf die Deutsche Bundesbahn über.

3

Die als Altstandort 8471 erfassten Bahnanlagen im Stadtgebiet N. wurden im
August 1997 durch die F. -Umwelt-GmbH einer historischen Erkundung
unterzogen. Sämtliche Teilflächen des Altstandortes - darunter auch 28 Altlasten-
verdachtsflächen im Bereich der Nebenwerkstatt (Teilfläche 1 des Altstandortes) -
wurden einer Bewertung dahingehend unterzogen, ob bzw. mit welcher Priorität sie
einer orientierenden Untersuchung unterzogen werden müssen. Für die Teilfläche
1.1.0.15 - ehemaliges Gaswerk der Stadt N. - wurde der Handlungsbedarf mit
"orientierende Untersuchung mit nachgeordneter Priorität" festgelegt. Zur
Feststellung, ob von diesen Flächen eine akute, konkrete oder latente Gefährdung
ausgehe, schlug der Gutachter für die nachfolgende Orientierungsuntersuchung ein
Untersuchungskonzept vor, das die Beprobung und chemische Untersuchung der
Umweltmedien Boden, Wasser und Luft umfasst. Für den Bereich des ehemaligen
Gaswerkes wurden elf Bohrungen in einer Tiefe bis zu 5 m und die Entnahme sowie
Untersuchung der Bodenproben auf die Inhaltsstoffe PAK, Cyanide, BTEX,
Phenolenindex, KW und Ammonium vorgeschlagen (Seite 53 des Gutachtens).

4

Die orientierende Untersuchung erfolgte im Februar 1998 durch die Q.
IFEP GmbH. Auf Grund der durchgeführten orientierenden Untersuchung kam die
Q. IFEP GmbH im Gutachten vom 25.02.1998 zu folgenden Ergebnissen: Die
in den Bodenluftproben ermittelten Konzentrationen lägen weitgehend in einer
Größenordnung, die als unbedenklich zu bezeichnen sei. Lediglich am
Sondierungspunkt RKS 8 wurden 30 mg BTEX/m3 ermittelt (Seite 52 des
Gutachtens). Bodenproben im Bereich des ehemaligen Gaswerkes ergaben
demgegenüber insbesondere im Keller des ehemaligen Apparateraumes (RKS 4)
folgende Belastungen: 55.632 mg PAK/kg TR, 1.900 mg KW/kg TR, 764 mg
Cyanide/kg TR und 1.800 mg Phenolindex kg/TR (Seite 64). Die vermutlich nach
dem Gaswerksabbruch flächendeckend aufgebrachte Oberflächenauffüllung wies
darüber hinaus in allen untersuchten Proben einen PAK-Gehalt in der Größe von
70 - 90 mg/kg TR auf (Seite 70). In der im Abstrom des Gaswerkes liegenden
Grundwassermessstelle 4 (GWM 4) wurden leicht erhöhte KW-Konzentrationen und
Cyanid-Gehalte in der Größenordnung von 0,17 mg/l festgestellt (Seite 88).
Zusammenfassend kam das Institut in dem Gutachten zu dem Ergebnis (Seite 110
ff.), dass im Bereich des ehemaligen Gaswerkes massive Kontaminationen vorlägen
und unabhängig von einer zukünftigen Nutzung von den Fachbehörden Maßnahmen
gefordert werden könnten. Konkrete Gefahren stellten auf dieser Fläche vor allem die
unsichere Situation des bereits einmal bei Auflast eingebrochenen Gebäudekellers
und die oberflächennah, auf unversiegelter Fläche vorgefundene Kontamination am
Bohrpunkt RKS 8 dar. Bevor über Art und Umfang von Sanierungsmaßnahmen
entschieden werden könne, sei es erforderlich, weitere Erkenntnisse zu erlangen
über

5

- die exakte Lage und die Abmaße der verfüllten Keller und die
Situation unter den Kellersohlen

- die Belastung der Bodenluft im Keller des ehemaligen Apparateraums
mit leichtflüssigen Schadstoffen die bisher nicht erfasst wurden,

- die Ausdehnung der Kontamination über RKS 8

- die Ursache und Ausdehnung der Kontamination bei RKS 7

6

- weitere repräsentative Analysedaten über die
Schadstoffbelastungen.

7

Für die Detailuntersuchung schlug das Institut die Niederbringung von weiteren
12 Kleinrammbohrungen im Bereich von RKS 2,4,5,7,8,9 und 12, die Anlage von
4 Baggerschurfen, die Beprobung des Bohr- und Schürfgutes auf PAK, SM, Cyanide,
KW und Phenole sowie Bodenluftproben aus dem Bohrloch im Keller des
Apparateraumes und im Umfeld der Kontamination bei RKS 8 vor (Seite 111 und
112).

8

Im Rahmen einer Besprechung am 13.7.1998 einigten sich die Beteiligten darauf,
dass Herkunft und Ausmaß der festgestellten Bodenverunreinigungen durch PAK,
insbesondere Naphthalin, im Bereich von RKS 8 und das Ausmaß der festgestellten
Grundwasserverunreinigung durch Errichtung von zwei zusätzlichen
Grundwassermessstellen zu untersuchen seien. Das Grundwasser sei aus allen 6
Messstellen auf die bisher untersuchten Parameter erneut zu untersuchen.

9

Die Untersuchungen wurden durch die Klägerin - ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht - in Auftrag gegeben.

10

Die Detailuntersuchung durch die Q. IFEP GmbH erfolgte im Oktober
1998 für die südlich des hier streitigen Gaswerkes liegende ehemalige
Nebenwerkstatt (Flur 11 Flurstück 43), da ein Verkauf dieser Fläche durch die
Klägerin beabsichtigt war. In der Grundwassermessstelle GWM 4 im direkten
Abstrom des ehemaligen Gaswerkes wurde eine Cyanid-Konzentration von 0,45 mg/l
gemessen, in der im direkten Anstrom der Gaswerksflächen liegenden
Grundwassermessstelle GWM 9 waren demgegenüber keine Cyanide nachweisbar.
Im Gegensatz zu den Ergebnissen der orientierenden Untersuchung wurden in den
Grundwassermessstellen keine Belastungen mit PAK nachgewiesen, in den
Grundwassermessstellen GWM 7 und GWM 8 LHKW - Konzentrationen von bis zu
25 mg/l, deren Ursachen nicht den Schadstoffeinträgen im Bereich der
Nebenwerkstatt zuzurechnen seien. (Seite 56 des Gutachtens). Durch den Austrag
von Cyaniden aus den Gaswerksflächen sei das Schutzgut Grundwasser konkret
gefährdet (Seite 68 des Gutachtens). Für die abschließende Beurteilung der Cyanid-
Belastung und zur Ableitung weiterer Maßnahmen sei die Cyanid-Belastung durch
die Beprobung der Messstellen GWM 4, 5, 6 und 9 in einem Abstand von 6 Monaten
erforderlich (Seite 77 des Gutachtens).

11

In der Folgezeit scheiterten Verhandlungen zwischen der Klägerin und der Stadt
N. als ehemalige Betreiberin des Gaswerkes über eine anteilige Tragung der
Sanierungskosten.

12

Nach vorheriger Anhörung gab der Beklagte der Klägerin deshalb mit
Ordnungsverfügung vom 10.03.2000 auf, die durch die orientierende Untersuchung
vom 25.02.1998 und die Detailuntersuchung vom 15.10.1998 festgestellten
Verunreinigungen des Bodens und des Grundwassers auf dem Grundstück
Gemarkung N. , Flur 43, Flurstücke 30 und 31 auf der Grundlage einer von der
Klägerin noch in Auftrag zu gebenden ergänzenden Gefährdungsabschätzung und
einer darauf basierenden Sanierungsuntersuchung zu sanieren. Die Ergebnisse der
Gefährdungsabschätzung und der Sanierungsuntersuchung sowie der von einem
Gutachter aufzustellende Sanierungsplan seien ihm vor Aufnahme der
Sanierungsarbeiten - spätestens innerhalb von drei Monaten nach Bestandskraft der
Verfügung - vorzulegen. Zur Begründung der Verfügung führte der Beklagte aus: Zur
Vorlage der ergänzenden Gefährdungsabschätzung, der Sanierungsuntersuchung
sowie des Sanierungsplanes sei die Klägerin nach § 13 BBodSchG verpflichtet. Die
Verantwortlichkeit der Klägerin ergebe sich aus ihrer Stellung als
Grundstückseigentümerin und damit Zustandsstörerin i.S.d. § 18 OBG. Zwar handele
es sich um gaswerkstypische Verunreinigungen, die eindeutig aus der Vornutzung
des Grundstückes als Gaswerk resultierten und wofür die Stadt N. bzw. die
Stadtwerke N. GmbH als Handlungsstörerin i.S.d. § 17 OBG NW verantwortlich
sei. In tatsächlicher Hinsicht sei aber ungeklärt, welche betrieblichen Vorgänge
eventuell die Verunreinigungen ausgelöst hätten. In rechtlicher Hinsicht sei deshalb
ebenfalls ungeklärt, ob die Stadt N. als Verhaltensstörerin in Anspruch
genommen werden könne, wenn der Betrieb des Gaswerkes sich im Rahmen der ihr
erteilten Genehmigung gehalten habe. Die Beantwortung dieser Fragen könne
jedoch dahingestellt bleiben, weil die Inanspruchnahme der Stadt N.
unverhältnismäßig i.S.d. § 15 OBG NRW und deshalb ermessensfehlerhaft sei. Es
sei zu berücksichtigen, dass die hier entstehenden Kosten erheblich seien und die
die Gefahr verursachenden Handlungen mehr als 90 Jahre zurücklägen.

13

Gegen diesen ihr am 17.03.2000 zugestellten Bescheid legte die Klägerin am
10.04.2000 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Im aktuellen Zeitpunkt
könne der Beklagte nicht die geforderten Maßnahmen, sondern allenfalls eine
abschließende Gefährdungsabschätzung verlangen. Das Bundesbodenschutzgesetz
sehe ein gestuftes Verfahren vor, von dem der Beklagte nicht abweichen könne.
Sanierungsuntersuchungen sowie Sanierungsplanungen kämen erst in Betracht,
wenn eine vollständige Detailuntersuchung vorliege, die eine bewertende
Erforderlichkeit von Sanierungsmaßnahmen überhaupt erst ermögliche. Die bisher
vorliegende Detailuntersuchung beziehe sich nicht auf den Gaswerksbereich und sei
selbst nach den Einschätzungen des Beklagten unzureichend. Die
Ordnungsverfügung genüge auch nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz. Der Klägerin
werde aufgebürdet, zu erraten, nach welchen Kriterien eine Sanierungsuntersuchung
durchzuführen sei. Die nähere Bestimmung von Art und Umfang von
Sanierungsuntersuchungen sei Aufgabe des Beklagten. Die Auswahl des
Verantwortlichen sei ebenfalls ermessensfehlerhaft erfolgt. Nach dem BBodSchG sei
eine vorrangige Inanspruchnahme des Verhaltensstörers geboten. Das gelte
jedenfalls dann, wenn die Effektivität der Sanierungsmaßnahme nicht in Frage
gestellt sei. Hiervon sei auch bei einer Inanspruchnahme der Stadt N.
auszugehen. Der Gedanke der Legalisierungswirkung von Genehmigungen greife zu
Gunsten der Stadt N. nicht ein. Ebenfalls sei unerheblich, dass die die Gefahr
verursachenden Handlungen möglicherweise mehr als 90 Jahre zurücklägen.

14

Mit Bescheid vom 04.05.2000 ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung des
Bescheides vom 10.03.2000 und führte zur Begründung aus: Die festgestellten
gaswerkstypischen Verunreinigungen des Bodens und des Grundwassers
erforderten eine Sanierung des Geländes. Bisher sei er auf Grund des in der Sache
bestehenden Einvernehmens von einer zeitnah stattfindenden Sanierung des
Altstandortes ausgegangen. Dies sei durch die Einlegung des Widerspruches nicht
mehr gewährleistet, sodass die Anordnung der sofortigen Vollziehung geboten sei,
um eine weitere Ausbreitung der Schadstoffe und somit eine erhöhten
Sanierungsaufwand zu vermeiden.

15

Auf den Antrag der Klägerin vom 24.05.2000 stellte das erkennende Gericht mit
Beschluss vom 20.11.2000 die aufschiebende Wirkung des Widerspruches gegen
die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 10.3.2000 wieder her (11 L 720/00).

16

Mit Widerspruchsbescheid vom 19.9.2001 gab die Bezirkregierung dem
Widerspruch der Klägerin teilweise, soweit über die Gefährdungsabschätzung
hinausgehende Maßnahmen angeordnet wurden, statt. Hinsichtlich des
Untersuchungsumfanges wurde auf ein Protokoll vom 13.7.1998 über eine Sitzung
der Arbeitsgruppe Altlasten vom 2.7.1998 Bezug genommen. Hiervon ausgenommen
wurde die in der Sitzung vom 2.7.1998 geforderte Errichtung von zwei
Grundwassermessstellen und die Untersuchung des Grundwassers, da diese von
der Klägerin bereits erfüllt seien. Die Ergebnisse der Gefährdungsabschätzung seien
spätestens innerhalb einer Frist von drei Monaten nach Bestandskraft der
Ordnungsverfügung vorzulegen.

17

Der im sich anschließenden Klageverfahren (11 K 2578/01) geschlossene
Widerrufsvergleich sah die Aufhebung der streitgegenständlichen
Ordnungsverfügung vom 10.3.2000 vor, zugleich aber auch die nähere Bestimmung
des Umfangs der nach wie vor nach Ansicht des Beklagten erforderlichen
Detailuntersuchung. Nachdem die Klägerin fristgerecht den Vergleich widerrufen
hatte, hob der Beklagte die Ordnungsverfügung vom 10.3.2000 auf. Das Verfahren
wurde durch Erledigungserklärung der Beteiligten beendet.

18

Mit Ordnungsverfügung vom 17.6.2003 gab der Beklagte der Klägerin die
Durchführung einer Detailuntersuchung auf, die der abschließenden
Gefährdungsabschätzung hinsichtlich der auf dem o.g. Grundstück festgestellten
Bodenbelastungen dienen soll. Als durchzuführende Untersuchungsmaßnahmen
wurden im Einzelnen benannt:

19

" 1.) Bodenpfad
a) Im Umfeldbereich der Rammkernsondierung (RKS) 4 und RKS 8 (siehe
Lageplan I) sind mittels je 15 Einstichen 2 Oberbodenproben aus dem Horizont
0,0 bis 0,10 m unter GOK zu entnehmen.

20

b) Zusätzlich sind bei der RKS 4 und RKS 8 je 5 Rammkernsondierung mit je
einem Durchmesser von 36 mm und einer Teufe von 10 m vorzunehmen. Je nach
organoleptischer Ansprache (z.B. Boden gefärbt, Geruch) sind mindestens zwei
Bodenproben zu entnehmen, sodass eine vertikale Eingrenzung erfolgen
kann.

21

c) Die Oberbodenproben und die Bodenproben der Rammkernsondierungen
sind auf die Parameter PAK nach EPA, Cyanide und Mineralölkohlenwasserstoffe
zu untersuchen.

22

2.) Grundwasserpfad

23

a) Errichtung einer Grundwassermessstelle mit einem Durchmesser von 2''
(Zoll) und einer Teufe von 12 m westlich der RKS 4 (siehe Lageplan I/II)

24

b) Beprobung der neu angelegten und schon bestehenden neun
Grundwassermessstellen in zwei Reihen zum Zeitpunkt des
Grundwasserhöchststands im März und des Grundwassertiefstandes im
Oktober auf die Parameter PAK nach EPA, Cyanide, LHKW (inklusiv
Abbauprodukte), Phenole und BTEX (siehe Lageplan II)."

25

Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass auf Grund der vorliegenden
Gutachten Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Altlast bestünden. Die auf dem
Grundstück vorgefundenen PAK-Gehalte im Boden von bis zu 3.015 mg/kg TR aus
dem Horizont 0,0 - 0,5 m (RKS 8) seien geeignet, auf dem Grundstück befindliche
Menschen durch direkte Aufnahme von Schadstoffen zu gefährden. Auf Grund der im
Boden im Bereich der RKS 4 festgestellten PAK-Konzentrationen von 55.632 mg/kg
TR sei eine Beeinträchtigung des Grundwassers zu befürchten.
Grundwasseruntersuchungen hätten bereits erhebliche Überschreitungen der
Prüfwerte für Cyanide und LHKW ergeben, sodass auch eine konkrete Gefährdung
des Grundwassers und der Allgemeinheit vorliege. Die Inanspruchnahme der
Klägerin sei rechtmäßig. Unbestritten sei, dass die bei dem Betrieb des Gaswerkes
anfallenden Reststoffe in den dafür vorgesehenen Teer- und Ammoniumgruben
gelagert wurden. Da diese Gruben seitlich gemauert und an der Sohle abgedichtet
gewesen seien, könne hierdurch keine Gefahr entstanden sein. Gaswerkspezifische
Abfallprodukte seien auch außerhalb der Grube gefunden worden. Zwar seien die bei
der Gasproduktion entstandenen Abfallprodukte fortlaufend aus den Gruben zur
Verwertung abgepumpt und abgefahren worden. Es sei aber möglich, dass zum
Zeitpunkt der Übergabe des Grundstückes an die Deutsche Reichsbahn einige
Gruben noch befüllt gewesen seien, aber nicht beschädigt waren und der Schaden
erst später durch bauliche Änderungen seitens der Reichsbahn oder auf Grund einer
Alterung der Bausubstanz der Gruben eingetreten sei. Eine Aufklärung dieser
Vorgänge sei nicht mehr möglich, eine Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt N.
deshalb nicht auszumachen. Eine Inanspruchnahme der Klägerin als
Grundstückseigentümerin sei unter diesen Umständen sachgerecht.

26

Gegen dieser Ordnungsverfügung legte die Klägerin am 24.7.2003 Widerspruch
ein und führte zur Begründung aus: Es stehe fest, dass die Stadt N. für die
festgestellte Boden- und Grundwasserverunreinigung verantwortlich sei. Zum
Zeitpunkt des Grundstückserwerbes durch die Deutsche Reichsbahn - 1938 - seien
die für die Gasproduktion wesentlichen Gebäude - die Retortenfabrik, das
Apparategebäude und der Kohleschuppen - nicht mehr vorhanden gewesen. Der
Abbruch sei bereits 1934 erfolgt. Zum Zeitpunkt des Grundstückserwerbes im Jahre
1938 seien nur noch die Werkstatt, das Kesselhaus und das ehemalige
Verwaltungsgebäude vorhanden gewesen.

27

Mit Bescheid vom 4.12.2003 wies die Bezirksregierung den Widerspruch der
Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend aus: Selbst wenn man von
einer Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt N. ausgehe, sei die
Inanspruchnahme der Klägerin nicht ermessensfehlerhaft. Es sei in der
Rechtsprechung anerkannt, dass die Beseitigung von Störungen, die lange
zurücklägen und nicht eindeutig aufklärbar seien, tendenziell eher in die
Verantwortlichkeit des Zustandspflichtigen fielen.

28

Die Klägerin hat daraufhin am 22.12.2003 Klage erhoben und ergänzend
vorgetragen: Es sei davon auszugehen, dass die gaswerkstypischen
Verunreinigungen durch Handhabungsverluste bei der Entleerung der Teer- und
Ammoniakgruben entstanden seien. Zum Zeitpunkt des Betriebes des Gaswerks sei
es üblich gewesen, die Gruben mit einfachsten Pumpen und Schöpfgeräten,
teilweise sogar per Hand, zu entleeren. Selbst wenn ein derartiger Nachweis nicht
erbracht werden könne, sei die Stadt N. ordnungspflichtig. Für die Annnahme
einer Verhaltensverantwortlichkeit genüge nach der Rechtsprechung, wenn objektive
Faktoren vorhanden seien, die den Schluss rechtfertigten, dass zwischen dem
Verhalten der in Anspruch genommenen Person und der eingetretenen Störung ein
Ursachenzusammenhang bestehe. Hierfür reiche schon der Betrieb mit einschlägig
gefahrenträchtigen Anlagen und der Umgang mit entsprechenden Schadstoffen aus.
Eine Ablehnung der Störereigenschaft der Stadt N. unter Hinweis auf die Theorie
der rechtswidrigen Verursachung scheide schon deshalb aus, weil diese Theorie erst
in den 60er-Jahren entwickelt worden sei. Die Ermessensentscheidung des
Beklagten bei der Auswahl der in Betracht kommenden Sanierungspflichtigen sei
fehlerhaft, weil der Beklagte von vornherein eine Verantwortlichkeit der Stadt N.
ausgeschlossen habe. Diese fehlerhafte Ermessensentscheidung sei auch nicht
durch die Hilfserwägungen der Widerspruchsbehörde - für den Fall einer
Verursacherhaftung der Stadt N. - geheilt worden.

29

Die Klägerin beantragt,

30

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17.6.2003 in
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E. vom 4.12.2003 aufzuheben.

31

Der Beklagte beantragt,

32

die Klage abzuweisen

33

Er trägt zur Begründung ergänzend vor: Nach den vorliegenden Gutachten
spreche nur einiges dafür, dass die Belastungen aus den Verfüllungen der
ehemaligen Kellergebäude resultieren. Ein Nachweis sei hierfür nicht erbracht. Der
bloße Betrieb einer gefahrenträchtigen Anlage reiche für die Annahme einer
Verhaltenshaftung nicht aus.

34

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Gerichtsakten 11 K 2578/01 und
11 L 720/00 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

35

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet. Die Ordnungsverfügung des Beklagten
vom 17.6.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E.
vom 4.12.2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

I. Sie ist hinreichend bestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG. Beinhaltet eine
ordnungsbehördliche Verfügung - wie hier - ein auf Vollstreckung im Wege des
Verwaltungszwanges angelegtes Gebot, muss die Regelung so präzise sein, dass
sie vollstreckt werden kann, damit objektiv die Feststellung möglich ist, ob eine
bestimmte Maßnahme die zu vollstreckende Anordnung erfüllt oder nicht. Das
verlangt bei einer Ordnungsverfügung zur Abwehr der von einer
Bodenverunreinigung ausgehenden Gefahren im Allgemeinen die Angabe sowohl
des zu ergreifenden Mittels als auch des zu erreichenden Zieles.

37

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2.4.1998 - 20 A 5217/96 -,
und vom 11.6.1992 - 20 A 2485/89 -, NVwZ 1993, 1000 =
NWVBl. 1993, 154; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auflage,
2001, § 37 Rdnr. 23 ff. m.w.N.

38

Maßgebend ist hierfür der objektive Erklärungswert, wie er nach Treu und
Glauben unter verständiger Auslegung des Entscheidungssatzes und den sonstigen
Begleitumständen aufgefasst werden darf und muss.

39

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19.10.1995 - 20 A 709/91
-, und vom 11.6.1992, a.a.O.

40

Die unter I 1 und I 2 der Ordnungsverfügung aufgeführten und von der Klägerin
im Rahmen der Gefährdungsabschätzung durchzuführenden Boden- und
Grundwasseruntersuchungen sind nach Art, Anzahl und Örtlichkeit hinreichend
bestimmt. Zwar wird die Lage der durchzuführenden Untersuchungen teilweise im
Text und in der Begründung der Ordnungsverfügung nur vage - "im Umfeld der
(vorhandenen) Rammkernsondierungen (RKS) 4 und 8 (I 1 a), westlich der RKS 4 (I
2 a)" - beschrieben. Die Ordnungsverfügung nimmt jedoch auf einen ihr beigefügten
Lageplan Bezug (Bl. 10 - 13 d.A.), aus dem sich auch die Lage der
Grundwassermessstellen und die Probenahmepunkte für die Bodenuntersuchungen
hinreichend deutlich ergeben.

41

II. Die Ordnungsverfügung unterliegt auch in materiell-rechtlicher Hinsicht keinen
durchgreifenden Bedenken.

42

1. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zum Schutz
des Bodens vom 17.3.1998 (BGBl. I 502 - im Folgenden BBodSchG -) sowie in der in
Ausführung des § 8 Abs. 1 BBodSchG ergangenen Bundes-Bodenschutz- und
Altlastenverordnung vom 12.7.1999 (BGBl I 1554) - im Folgenden: BBodSchV - und
dem Gesetz zur Ausführung und Ergänzung des Bundesbodenschutzgesetzes in
Nordrhein-Westfalen vom 9.5.2002 (GVBl. 2000, 439) - im Folgenden: LBodSchG
NRW -.

43

Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde anordnen, dass
die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen
Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben. Voraussetzung
hierfür ist, dass auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer
schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Konkrete Anhaltspunkte
liegen nach § 3 Abs. 4 Satz 1 BBodSchV vor, wenn Untersuchungen eine
Überschreitung von Prüfwerten ergeben haben oder wenn auf Grund einer
Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchV eine Überschreitung von Prüfwerten zu
erwarten ist.

44

Wie das Gericht bereits im

45

Beschluss vom 20.11.2000 - 11 L 720/00 -; ebenso OVG
Berlin, Beschluss vom 19.1.2001 - 2 S 7/00 - NVwZ 2001, 582;
VGH München, Beschluss vom 15.1.2003 - 22 CS 02.3223 -,
ZfW 2004, 111,

46

ausgeführt hat, geht das BBodSchG bei der Untersuchung und Sanierung einer
schädlichen Bodenveränderung (§ 2 Abs. 3 BBodSchG) oder Altlast (§ 2 Abs. 4
BBodSchG) von einzelnen, aufeinander aufbauenden und von der zuständigen
Behörde im Regelfall einzuhaltenden Verfahrensschritten aus. Bestehen
Anhaltspunkte für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast,
soll die Fläche zunächst einer orientierenden Untersuchung unterzogen werden (§ 3
Abs. 3 BBodSchV); ergibt diese die Überschreitung von Prüfwerten oder ist eine
solche zu erwarten, soll eine Detailuntersuchung durchgeführt werden (§ 3 Abs. 4
Satz 2 BBodSchV). Steht auf Grund der Detailuntersuchung fest, dass eine
Sanierung des Geländes durchzuführen ist, schließt sich hieran eine
Sanierungsuntersuchung (§ 6 Abs. 1 BBodSchV). Welche Maßnahmen im Rahmen
dieser Verfahrensschritte vom Betroffenen gefordert werden können, ergibt sich
ebenfalls hinreichend deutlich aus dem BBodSchG und der BBodSchV:
Orientierende Untersuchungen dienen im Wesentlichen der Feststellung, ob ein
hinreichender Verdacht im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG besteht oder nicht
(§ 2 Nr. 3 BBodSchV). Detailuntersuchungen treffen als vertiefte abschließende
Gefährdungsabschätzung Aussagen über Menge und räumliche Verteilung der
angetroffenen Schadstoffe, die Gefahr ihrer Ausbreitung in Boden, Gewässer und
Luft sowie die Möglichkeit der Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen (§ 2
Nr. 4 BBodSchV). Sanierungsuntersuchungen legen - bei einem auf Grund der
Gefährdungsabschätzung ermittelten Sanierungsbedarf - fest, welche
Sanierungsmaßnahmen geeignet, erforderlich und angemessen sind (§ 6 Abs. 3
BBodSchV i.V.m. Anlage 3 Nr. 1).

47

Gemessen an diesen Voraussetzungen hat der Beklagte die Klägerin zu Recht
aufgefordert, zur abschließenden Gefährdungsabschätzung auf den Flurstücken 30
und 31 eine Detailuntersuchung durchzuführen.

48

Die im Februar 1998 durchgeführte orientierende Untersuchung ergab im Bereich
des ehemaligen Apparateraumes (RKS 4) Bodenbelastungen mit PAK (55.632 mg/kg
TR), KW (1.900 mg/kg TR), Cyaniden (764 mg//kg TR) und Phenolindex (1.800 mg
kg/TR) (Seite 64), sowie im Bereich der ehemaligen Masseschuppens (RKS 8)
Bodenbelastungen mit PAK (3.015 mg/kg TR).

49

Soweit es den Wirkungspfad Boden-Mensch (Anhang 2 Nr. 1.4 der BBodSchV)
betrifft, ergibt sich zwar aus den vorliegenden Untersuchungsergebnissen keine
Überschreitung von Prüfwerten, die eine direkte Aufnahme von Schadstoffen durch
den Menschen erwarten lassen. Bezüglich der Schadstoffparameter PAK, KW und
Phenolindex enthält die BBodschV keine Prüfwerte (Anhang 2 Nr. 1.4 der
BBodschV), bezüglich des Schadstoffparameters Cyanide zwar einen Prüfwert (100
mg/kg), der hier bei RKS 4 auch mit 764 mg/kg TR deutlich überschritten wurde. Für
den Wirkungspfad Boden-Mensch ist dieser Wert jedoch unbeachtlich, da insoweit
bei Untersuchungen eine Beprobungstiefe von 0 - 10 cm zu Grunde zu legen ist
(Anhang 1 Nr. 1 2.1 der BBodschV). Die festgestellten Cyanid-Konzentrationen bei
RKS 4 wurden jedoch in einer Tiefe von 2,00 - 4,00 m angetroffen. Für eine
Überschreitung von Prüfwerten hinsichtlich des Schadstoffparameters Cyanide im
oberflächennahen Bereich liegen keine Werte vor.

50

Es ist jedoch auf Grund der vorliegenden Untersuchungsergebnisse des Bodens
davon auszugehen, dass eine Gefährdung des Grundwassers vorliegt und die
vorliegenden Untersuchungsergebnisse zu einer abschließenden horizontalen und
vertikalen Eingrenzung der Schadensbereiche nicht ausreichen, mithin die
angeordneten Maßnahmen im Rahmen einer Gefährdungsabschätzung erforderlich
sind.

51

Soweit es den Wirkungspfad Boden-Grundwasser betrifft, enthält die BBodSchV
hinsichtlich der Schadstoffparameter LHKW (10 ?g/l), Cyanide (50 ?g/l), PAK (0,2
?g/l) und Phenole (20 ?g/l) Prüfwerte (Anhang 2 Nr. 3.1. zur BBodschV). Die
Prüfwerte sind im Regelfall auf Grund einer Sickerwasserprognose im Bereich des
Überganges von der ungesättigten in die gesättigte Zone zu ermitteln (§ 4 Abs. 2
Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchV). An einer Ermittlung der Schadstoffe im
Übergangsbereich von der ungesättigten zur gesättigten Zone fehlt es hier. Die bei
RKS 4 und RKS 8 festgestellten Bodenbelastungen wurden in einer Tiefe bis zu 4,00
m festgestellt, mithin in der ungesättigten Bodenzone, denn nach den vorliegenden
Untersuchungsergebnissen wurde Grundwasser erst in einer Tiefe von 7,00 - 9,00 m
angetroffen (vgl. IFEP GmbH, Gutachten vom 25.2.1998, Blatt 42 und Gutachten
vom 15.10.1998, Blatt 20).

52

§ 4 Abs. 3 Satz 2 BBodSchV i.V.m. Anhang 1 Nr.3.3 erlaubt jedoch an Stelle
einer Beprobung am Ort der Beurteilung auch eine Abschätzung der
Stoffkonzentrationen, wenn vorliegende Messergebnisse im Grundwasseranstrom
und Grundwasserabstrom einen Rückschluss auf die Stoffkonzentrationen am Ort
der Beurteilung zulassen. Hinsichtlich der Schadstoffe Cyanide und LHKW wurden
im Grund-wasserabstrom der Gaswerkes bei GWM 4 bis 6 im Rahmen der
orientierenden Untersuchung die Prüfwerte nach Anlage 2 Nr. 3.1. überschreitenden
Werte von max. 0,45 mg/l für Cyanide (> 50 ?g/l) bzw. 0,043 mg/l für LHKW (> 10
?g/l) festgestellt, im unmittelbaren Grundwasseranstrombereich des ehemaligen
Gaswerkes bei GMW 9 dagegen keine die Prüfwerte überschreitenden Belastungen.
Danach muss davon ausgegangen werden, dass vom ehemaligen Gaswerk aus
Schadstoffeinträge in das Grundwasser vorliegen (vgl. IFEP-GmbH, Gutachten vom
15.10.1998, Seite 56) und die Prüfwerte für Cyanide und LHKW nach Anhang 2.3.1.
der BBodSchV auch am Ort der Beurteilung überschritten werden.

53

Auch soweit eine Überschreitung von Prüfwerten anhand der BBodSchV
hinsichtlich der Schadstoffparameter PAK, Mineralölkohlenwasserstoffe (MKW),
Phenole und BTEX nach den vorliegenden Untersuchungsergebnissen nicht
festgestellt werden kann, war der Beklagte gleichwohl berechtigt, die mit der
angefochtenen Ordnungsverfügung geforderte Gefährdungsabschätzung auf diese
Schadstoffparameter zu erstrecken.

54

Das Gericht hat bereits im

55

Urteil vom 4.12.2002 - 11 K 91/01 - unter Bezugnahme auf
OVG Lüneburg, Beschlüsse vom 3.5.2000 - 7 M 550/00 - NVwZ
2000, 1194 = DÖV 2000, 825 = NuR 2000, 646 = ZfW 2000,
247 = NdsVBl. 2001, 14,

56

ausgeführt, dass in Fällen, in denen die BBodSchV keine Prüf- und
Maßnahmenwerte enthält, weiterhin zur Beurteilung von schädlichen
Bodenbelastungen und Grundwasserschäden auf die bisher anerkannten und in der
Rechtsprechung auch angewandeten allgemeinen Regelwerke,

57

vgl. u.a. LAWA, Empfehlungen für die Erkundung,
Bewertung und Behandlung von Grundwasserschäden, Tabelle
3 - Orientierungswerte für Bodenbelastungen; LAGA -
Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, Anforderungen an die
stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen
Technische Regeln, Stand: 5.9.1995; Leitraad Bodensanering
v. 4.11.1988 - sog. "Hollandliste -; Fischer/Köchling,
Praxisratgeber Altlastensanierung,

58

zurückgegriffen werden darf. Legt man diese Regelwerke zu Grunde, so sind mit
den im Rahmen der orientierenden Untersuchung (vgl. IFEP-GmbH, Gutachten vom
25.2.1998, Seite 64 und Anlage 1.5) festgestellten Bodenbelastungen bei RKS 4 und
RKS 8 mit PAK (in Höhe von 55.632 mg/kg TR), MKW (in Höhe von 1.900 mg/kg
TR) und Phenolindex (in Höhe von 1800 mg/kg/TR) bei weitem Werte erreicht, die zu
weiteren Untersuchungsschritten Anlass geben mussten.

59

Vgl. hinsichtlich Kohlenwasserstoffe: LAWA, a.a.O: 1000 bis
5000 mg/kg; Leitraad Bodensanering v. 4.11.1988 a.a.O.:
1000 mg/kg; LAGA a.a.O.: Z2 - Wert: 1000 mg/kg; hinsichtlich
PAK und Phenolindex: LAGA a.a.O. Z2 - Wert: 20 mg/kg bzw.
25 mg/kg.

60

Die mit der hier streitigen Verfügung geforderte Detailuntersuchung ist auch
ungeachtet der bereits im Oktober 1998 durchgeführten Detailuntersuchung
notwendig i.S.d. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG. Vom Untersuchungsprogramm der
Detailuntersuchung waren die im Bereich des ehemaligen Gaswerkes festgestellten
Bodenverunreinigungen nicht umfasst (vgl. IFEP, Gutachten vom 15.10.1998, Blatt
67). Zusätzliche Grundwassermessstellen im Anstrom der Gesamtfläche und im
Abstrom des Gaswerkstandortes wurden deshalb für erforderlich gehalten (vgl. IFEP,
Gutachten vom 15.10.1998, Blatt 77).

61

2. Zu Recht hat der Beklagte auch die Klägerin zur Durchführung einer
Detailuntersuchung herangezogen.

62

Die Klägerin gehört als Grundstückeigentümerin zu dem Personenkreis, der nach
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht nur zur Sanierung einer Altlast, sondern - wegen
des Verweises in § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG - auch bereits zu Maßnahmen zur
Gefährdungsabschätzung herangezogen werden kann. Eine Haftung der Stadt N.
als frühere Eigentümerin des Grundstückes scheidet demgegenüber gemäß § 4
Abs. 6 Satz 1 BBodSchG aus, da der Eigentumswechsel vor dem maßgeblichen
Stichtag - 1.3.1999 - erfolgte.

63

Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin hat der Beklagte das ihm bei der
Auswahl zwischen mehreren potenziellen Sanierungspflichtigen i.S.d. § 4 Abs. 3 Satz
1 BBodSchG zustehende Ermessen nicht rechtsfehlerhaft ausgeübt, weil er eine
Verursacherhaftung der Stadt N. nicht in Betracht gezogen bzw. mit
ermessensfehlerhaften Erwägungen abgelehnt hat.

64

Sofern neben der Klägerin auch die Inanspruchnahme anderer
Sanierungspflichtiger i.S.d. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Betracht kommt, steht
dem Beklagten ein Auswahlermessen zu, das einer gerichtlichen Kontrolle nur
insoweit unterliegt, als die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten
wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO).

65

Zunächst ist festzustellen, dass der Beklagte eine mögliche Verursacherhaftung
der Stadt N. als ehemaliger Betreiberin des Gaswerkes geprüft hat und der
angefochtene Bescheid vom 17.6.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
4.12.2003 damit nicht an einem Ermessensausfall leidet. Der Beklagte hat vor Erlass
des angefochtenen Bescheides durch Beiziehung der das Gaswerk betreffenden
Genehmigungsakten der Stadt N. (enthalten in BA I) und Nachfragen beim
Staatsarchiv in E. und dem Kommunalarchiv N. (BA I Bl. 146, 160 ff.) zu
ermitteln versucht, zu welchem Zeitpunkt und durch welche konkreten
Betriebsabläufe und Handlungen die festgestellten Verunreinigungen entstanden
sein könnten und danach eine Verursacherhaftung der Stadt N. in Betracht
kommt. Im angefochtenen Bescheid vom 17.6.2003 hat der Beklagte begründet,
warum er von einer Inanspruchnahme der Stadt N. als (möglicher) Verursacherin
des Schadens abgesehen (Blatt 5, dem folgend auch der Widerspruchsbescheid
vom 4.12.2003, Blatt 6 ff.) und die Klägerin als Zustandsstörerin in Anspruch
genommen hat.

66

Die Ermessensentscheidung des Beklagten, die Klägerin in Anspruch zu
nehmen, ist im Ergebnis und in der Begründung rechtlich nicht zu beanstanden.

67

Der Beklagte hat seiner Entscheidung zunächst nicht einen unzutreffenden
Sachverhalt zu Grunde gelegt. Auch der Beklagte geht - dies ergibt sich aus der
Begründung des angefochtenen Bescheides (Blatt 5) - davon aus, dass es sich bei
den festgestellten Grundwasser- und Bodenbelastungen mit den Schadstoffen PAK,
MKW, Cyaniden und Phenolen im Bereich des ehemaligen Gaswerkes zumindest
teilweise um "gaswerkstypische" Verunreinigungen handelt, mithin um solche, die
dem bei dem Betrieb eines Gaswerkes entstehenden Hauptprodukten,
Nebenprodukten und Reststoffen typischerweise anhaften (vgl. zur
Verfahrenstechnik und Schadstoffen bei Gaswerkstandorten, F. - Umwelt GmbH,
Erläuterungsbericht zur historischen Erkundung des Gaswerkes aus Juli 2001, BA I
Bl. 282 ff.). Dies wird auch durch die im Verfahren eingeholten gutachterlichen
Stellungnahmen bestätigt. Soweit es die im Bereich des ehemaligen Apparateraumes
(RKS 4) festgestellten Verunreinigungen des Bodens im Bereich von 2,0 bis 4,0 mit
PAK, KW, Benzopyren, Phenolen und Cyaniden betrifft, handelt es sich um
Verunreinigungen, die den dort verfüllten Schuttmassen anhaften (vgl. Gutachten
IFEP vom 25.2.1998, Blatt 70, F. - Umwelt GmbH a.a.O. Bl. 302). Die ehemals im
Bereich der RKS 4 befindlichen Gebäude - Apparateraum, Retortenhaus,
Kohleschuppen - waren unterkellert, wurden ausweislich eines von der Klägerin
vorgelegten Auszuges aus der Gebäudesteuerrolle im Jahre 1934 abgebrochen (Bl.
53 in 11 K 2578/01) und mit den anfallenden Schuttmassen verfüllt. Es spricht
insoweit einiges dafür, dass die im Bereich der RKS 4 vorgefundenen
Verunreinigungen zu einer Zeit entstanden sind, als das Grundstück noch im
Eigentum der Stadt N. stand.

68

Aus den vorliegenden Gutachten und Stellungnahmen ergibt sich allerdings
nicht, dass Gleiches für die anderen auf dem streitigen Grundstück festgestellten
Verunreinigungen anzunehmen ist. Es spricht vielmehr einiges dafür, dass auch nach
dem Eigentumsübergang auf die Deutsche Reichsbahn im Jahre 1938 dort
Schadstoffe in Boden und Grundwasser gelangt sind, die damit jedenfalls der Stadt
N. nicht als Verursacherin zugerechnet werden können. Aus dem
Erläuterungsbericht der F. -Umwelt GmbH vom Juli 2001 zur historischen
Erkundung des Gaswerkes (BA I Bl. 311), ergibt sich, dass nach dem
Eigentumsübergang im Jahre 1938 auf dem Gelände des ehemaligen Gaswerkes
eine Hochflurtankanlage zur Heizölbevorratung des Kesselhauses (1965-1990) und
ein Tanklager für Straßenfahrzeuge (1970-1985) betrieben wurden, mithin Mineralöle
gelagert und umgeschlagen wurden und die hier festgestellten Verunreinigungen des
Bodens mit PAK und Kohlenwasserstoffen auch auf diesen Umstand zurückgeführt
werden können. So sind die bei RKS 7 festgestellten Bodenverunreinigungen mit
Kohlenwasserstoffen in Höhe von 8.500 mg/kg nach den Feststellungen der IFEP-
GmbH (Gutachten vom 25.2.1998, Blatt 71 und 97) vermutlich auf den Defekt einer
unterirdisch verlegten Heizölleitung zurückzuführen und verhältnismäßig jung, was
jedenfalls eine Schadensverursachung vor 1938 ausschließt.

69

Auch auf anderen Stellen des Betriebsgrundstückes wurden nach den
Feststellungen der IFEP-GmbH Bodenverunreinigungen angetroffen, die nicht auf
den Betrieb des Gaswerkes der Stadt N. zurückgeführt werden können. So sind
die bei RKS 8 festgestellten Verunreinigungen mit Naphthalin, PAK und
Kohlenwasserstoffen nach den Feststellungen der IFEP-GmbH (Gutachten vom 25.2.
1998, Blatt 71 und 97) ebenfalls verhältnismäßig jung und möglicherweise auf einen
Eintrag von Holzschutzmitteln zurückzuführen. Auf dem gesamten Gelände des
ehemaligen Gaswerkes befindet sich außerdem eine flächendeckend aufgebrachte
oberflächennahe Auffüllung, die erhebliche PAK-Gehalte aufweist (Größenordnung
70 - 90 mg/kg, LAGA Z2 - Wert: 20 mg/kg). Diese Auffüllung wurde nach dem
Abbruch des Gaswerks vorgenommen und soll ebenfalls "jüngeren Datums" sein.
(Gutachten IFEP-GmbH vom 25.2.1998, Blatt 70).

70

Die von der Klägerin als Ursache der Boden- und Grundwasserverunreinigung
geltend gemachte Handhabung hinsichtlich der Entleerung der Teer- und
Ammoniakgruben (Bl. 36 d.A.) knüpft im Übrigen nur an allgemeine Erfahrungswerte
an. Es fehlen hinreichende Belege dafür, dass - bezogen auf das hier streitige
Grundstück - die Entsorgung der anfallenden Teer- und Ammoniakprodukte alleinige
Ursache der festgestellten mannigfachen Boden- und Grundwasserbelastungen sein
könnte. In der fachgutachterlichen Stellungnahme der F. -GmbH vom 8.4.2002 (Bl.
46 ff. d.A.) wird ausdrücklich aufgeführt, dass Detailinformationen zu den
Produktionsprozessen sowie der Aufbereitung und Entsorgung der Reststoffe nicht
verfügbar sind. Aus einem in der Bauakte der Stadt N. enthaltenen Lageplan
ergibt sich, dass Teergruben sich nur im Bereich des ehemaligen Reinigerhauses
(bei RKS 6 und 7) befunden haben. Die dort festgestellten Bodenverunreinigungen
werden nach dem Gutachten der IFEP (s.o.) jedoch anderen Ursachen zugeordnet.
Sie vermögen auch nicht zu erklären, warum an anderen Stellen des Grundstückes,
außerhalb der Gruben, oberflächennah ebenfalls erhebliche Bodenbelastungen
festgestellt wurden.

71

Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin ist die Feststellung eines konkreten
die schädliche Boden- und Grundwasserverunreinigung verursachenden Verhaltens
der Stadt N. auch nicht entbehrlich. Auch die von der Klägerin zitierte
Rechtsprechung,

72

vgl. VGH Mannheim, Beschlüsse vom 3.9.2002 - 10 S
957/02 - NVwZ-RR 2003,103 = NuR 2003,29 = Jus 2003,507,
und vom 11.12.2000 - 10 S 1188/00 -, NVwZ-RR 2002, 16 =
2001, 460 = UPR 2001, 274,

73

geht davon aus, dass sich eine Verursacherhaftung nach § 4 Abs. 3 Satz 1
BBodSchG nicht auf bloße Vermutungen zu etwaigen Kausalverläufen stützen lässt.
§ 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG begründet keine konturenlose Gefährdungshaftung für
jegliche Folgen gewerblicher Tätigkeit wegen eines objektiv gefahrenträchtigen
Verhaltens. Die Führung eines Unternehmens, in dem mit grundwassergefährdenden
Stoffen umgegangen wird, bildet deshalb allein noch keine ausreichende Grundlage
für die Inanspruchnahme einer Person als Verursacher. Dementsprechend kann
auch im vorliegenden Fall allein aus der Tatsache, dass die Stadt N. auf dem
streitigen Grundstück ein Gaswerk betrieben hat und in diesem Betrieb regelmäßig
bei der Produktion grundwassergefährdende Stoffe anfielen, keine
Verursacherhaftung abgeleitet werden. Wegen der im Bereich des Altlastenrechtes
typischen Schwierigkeiten bei der Feststellung des Verursachers soll es für eine
Verursacherhaftung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG zwar ausreichen, wenn
objektive Faktoren als tragfähige Indizien vorhanden sind, die den Schluss
rechtfertigen, dass zwischen dem Verhalten der in Anspruch zu nehmenden Person
und der eingetretenen Störung ein Ursachenzusammenhang besteht. Dies gilt
allerdings nur dann, wenn außer dem Betriebsinhaber keine weiteren Verursacher -
insbesondere frühere Betriebsinhaber - in Betracht kommen. Auf den vorliegenden
Fall ist diese Rechtsprechung schon deshalb nicht übertragbar, weil nach den obigen
Feststellungen nicht zweifelsfrei festgestellt werden kann, dass nur die Stadt N.
als Verursacherin der festgestellten Boden- und Grundwasserschäden in Betracht
kommt.

74

Es spricht nach den vorliegenden Gutachten und Stellungnahmen somit einiges
dafür, dass die festgestellten Verunreinigungen verschiedene Ursachen haben und
zeitlich vor und nach dem Eigentumsübergang auf die Deutsche Reichsbahn
entstanden sind.

75

Geht man - worauf der Widerspruchsbescheid vom 17.6.2003 ergänzend abstellt
(Bl. 25 d.A.) - zu Gunsten der Klägerin davon aus, dass die Stadt N. als
Betreiberin des ehemaligen Gaswerkes die festgestellten Boden- und
Grundwasserverunreinigungen (mit-) verursacht hat, war der Beklagte gleichwohl
nicht gehalten, sein Auswahlermessen zu Lasten der Stadt N. (Mitverursachers)
auszuüben.

76

Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich aus § 4 Abs. 3 Satz 1
BBodSchG keine Rangfolge der Verantwortlichkeiten in dem Sinne, dass
grundsätzlich der Verursacher einer schädlichen Bodenverunreinigung vor dem
Zustandsstörer heranzuziehen ist. Zwar wird in den Gesetzesmaterialien zum
BBodSchG,

77

vgl. BT-Drucksache 13/7601, zitiert bei Fluck,
Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht,
Loseblattsammlung, Stand: April 2004, § 4 BBodSchG,
Rdnr. 29,

78

einerseits ausgeführt, dass die Reihenfolge der in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG
genannten Verantwortlichen im Regelfall auch die Reihenfolge der Verantwortlichen
festlegt, andererseits aber betont, dass in erster Linie die schnelle und effektive
Störungsbeseitigung Richtschnur für die Ausübung des behördlichen Ermessens
bleibt. In der bodenschutzrechtlichen Rechtsprechung und Literatur wird deshalb
davon ausgegangen, dass insoweit auf die zum allgemeinen Polizei- und
Ordnungsrecht entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden kann und durch das
BBodSchG keine neue Rechtslage geschaffen werden sollte.

79

Vgl. VGH München, Beschluss vom 22.3.2001 - 22 ZS
01.738 -, NVwZ 2001, 821; VGH Mannheim, Beschluss vom
11.12.2000 - 10 S 1188/00 -, UPR 2001, 274; Fluck, a.a.O., § 4
BBodSchG, Rdnr. 236; Versteyl/Sondermann, BBodSchG,
Kommentar, 2002, § 4 Rdnr. 88.

80

Das Bedürfnis nach einer schnellen Störungsbeseitigung - und dem
vorausgehend nach der hier geforderten Detailuntersuchung - kann zunächst nicht
im Hinblick auf die seit langem bekannten Boden- und Grundwasserschäden verneint
werden. Bereits im Rahmen der orientierenden Untersuchung hat die IFEP-GmbH
(Gutachten vom 25.2.1998, Seite 103) festgestellt, dass auch ein zukünftiger
Schadstoffaustrag aus den belasteten Bodenpartien in das Grundwasser nicht
auszuschließen ist, mithin weiterhin von einer Gefährdung des Grundwassers
auszugehen ist und dies bei der Auswahl des Sanierungspflichtigen nach § 4 Abs. 3
BBodSchG berücksichtigt werden muss.

81

Bedarf es einer schnellen Störungsbeseitigung im Hinblick auf wichtiger
Schutzgüter der Allgemeinheit, darf die Behörde bei der zu treffenden Auswahl
zwischen mehreren Verantwortlichen auch berücksichtigen, ob die Inanspruchnahme
des Verursachers mit tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten verbunden ist
und eine schnelle Störungsbeseitigung wegen langwieriger Rechtsstreitigkeiten nicht
zu erwarten ist. Liegen diese Voraussetzungen vor, so ist es nicht
ermessenfehlerhaft, wenn der Eigentümer des Grundstückes, dessen
Zustandsverantwortlichkeit im Regelfall unzweifelhaft ist, in Anspruch genommen
wird.

82

Vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 25.10.1999
- 8 S 2407/99 -, NVwZ 2000, 1199.

83

Neben der o.g. Sachlage, die einen eindeutigen Schluss darauf, zu welchem
Zeitpunkt und durch welche Vorgänge die schädlichen Bodenverunreinigungen
verursacht worden sind, nicht zulässt, hat der Beklagte deshalb zu Recht darauf
hingewiesen, dass die Inanspruchnahme der Stadt N. auch rechtlich nicht
unproblematisch ist. In der obergerichtlichen Rechtsprechung wird jedenfalls
teilweise die Rechtsauffassung vertreten, dass die Inanspruchnahme eines
Verursachers einer schädlichen Bodenverunreinigung zum einen die
Rechtswidrigkeit seines Verhaltens voraussetzt, zum anderen bei einem vor
mehreren Jahrzehnten erfolgten Eigentumswechsel die zivilrechtlichen
Verjährungsregeln berücksichtigt werden müssen.

84

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.5.1996, - 20 A 2640/94 -,
DVBl. 1997, 570 = NVwZ 1997, 507 = NWVbl. 1997, 175 = ZfW
1997, 251; BayVGH, Beschluss vom 13.5.1986 - 20 Cs
86.00038 - NVwZ 1986, 942 = DVBl. 1986, 1283 = BayVBl.
1986, 590 = DÖV 1986, 976 = NuR 1987, 80 = UPR 1986,
442.

85

Ungeachtet der (offenen) Frage, ob die festgestellten Bodenverunreinigungen
überhaupt im Zusammengang mit der Entleerung der Teergruben während des
Betriebes des Gaswerkes entstanden sind, ergibt sich aus den seitens des Beklagten
beigezogenen Unterlagen des Staatsarchivs E. und des Kommunalarchivs N.
jedenfalls nicht, dass diese Vorgänge unter Verstoß gegen die der Stadt N.
erteilten Genehmigungen erfolgten. Der Betrieb des Gaswerkes erfolgte auf Grund
einer gewerberechtlichen Genehmigung vom 20.8.1867. Zwar sind nach den
Feststellungen des Beklagten in dieser Genehmigung keine Auflagen zur Entsorgung
der Abfälle aus der Gasproduktion oder zur Ausgestaltung der Teergruben enthalten
(BA I Bl. 163). Allerdings geht auch die Klägerin unter Bezugnahme auf ein
Gutachten der F. -GmbH vom April 2002 davon aus (Bl. 36 d.A.), dass die
Entleerung der Teer- und Ammoniakgruben - wie bei früheren Gaswerken üblich - mit
einfachsten Pumpen und Schöpfgeräten erfolgte, mithin auf Grund einer - nach
damaligen Maßstäben - nicht polizeiwidrigen und gegen Auflagen der Genehmigung
verstoßenden Verfahrensweise, sodass eine Verursacherhaftung der Stadt N.
- folgt man der o.g. Rechtsprechung - jedenfalls zweifelhaft ist.

86

Im Sinne der o.g. Rechtsprechung durfte der Beklagte auch berücksichtigen,
dass das Grundstück bereits im Jahre 1938 auf die Deutsche Reichsbahn übertragen
wurde und dieser die frühere Nutzung des Geländes bekannt war. Eine zivilrechtliche
Haftung der Stadt N. gegenüber der Klägerin als Rechtsnachfolgerin der
Deutschen Reichsbahn im Eigentum am Grundstück wäre im Hinblick auf die 30-
jährige Verjährungsfrist des § 195 a.F. BGB damit seit langem erloschen. Zwar
schließt dieser Umstand eine öffentlich-rechtliche Verantwortlichkeit der Stadt N.
als Verhaltensstörer nicht aus, weil diese nicht der Verjährung oder Verwirkung
unterliegt.

87

Vgl. Versteyl/Sondermann, a.a.O., § 4 Rdnr. 101; Bickel,
Bundesbodenschutzgesetz, 4. Auflage 2004, § 4 Rdnr. § 25;
Trurnit, Zur Verjährung der Sanierungsverantwortlichkeit für
schädliche Bodenveränderungen nach dem
Bundesbodenschutzgesetz, NVwZ 2001, 1126.

88

Er kann aber im Rahmen der Auswahlentscheidung zwischen mehreren
Sanierungsverantwortlichen berücksichtigt werden. Entgegen der Auffassung der
Klägerin ist dies auch nur im Rahmen der Ermessensbetätigung geschehen. Zwar
wird im Bescheid des Beklagten vom 17.6.2003 ausgeführt, dass auf Grund der
vorgenannten Umstände ein Auswahlermessen unter mehreren Störern "hinfällig" sei
(Bl. 8 d.A.). Im Widerspruchsbescheid vom 4.12.2003 - auf den hier maßgeblich
abzustellen ist - wird jedoch ausgeführt, dass eine Inanspruchnahme der Stadt N.
- bei unterstellter Sanierungsverantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 BBodSchG - "unbillig"
wäre. Hieraus wird deutlich, dass eine Ermessensentscheidung getroffen wurde.

89

Letztlich steht einer Inanspruchnahme der Klägerin als Grundstückseigentümerin
auch Art. 14 GG nicht entgegen. Das BVerfG geht zwar davon aus, dass eine
Begrenzung der Zustandshaftung des Grundstückseigentümers für von ihm nicht
verschuldete oder verursachte Bodenverunreinigungen verfassungsrechtlich geboten
sein kann, wenn der Sanierungsaufwand den Verkehrswert des Grundstückes nach
erfolgter Sanierung übersteigt.

90

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.2.2000 - 1 BvR 242/91 und
315/99 -, UPR 2000, 302.

91

Auf den vorliegenden Fall ist diese Rechtsprechung jedoch schon deshalb nicht
anwendbar, weil es nicht um die Sanierung eines Grundstückes geht, sondern um
die Durchführung einer Gefährdungsabschätzung. Den Verkehrswert des
Grundstückes übersteigende Kosten sind hiermit ersichtlich nicht verbunden. Ob und
inwieweit eine Sanierung des Grundstückes, z.B. im Sinne eines Bodenaustausches,
erforderlich ist, ist derzeit offen und hängt maßgeblich vom Ergebnis der
Gefährdungsabschätzung ab. Die Frage, wer bei einer eventuell erforderlichen
Sanierung des Grundstücks in Anspruch zu nehmen ist, wird durch dieses Verfahren
nicht präjudiziert, sondern muss für jeden einzelnen Verfahrensschritt neu
beantwortet werden. Rein vorsorglich wird darauf hingewiesen, dass auch nach der
Rechtsprechung des BVerfG eine den Verkehrswert des Grundstückes
übersteigende Belastung mit Sanierungskosten für den Grundstückseigentümer im
Übrigen zumutbar ist, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr
bewusst in Kauf genommen hat. Hierbei wird der Klägerin auch eine etwaige
Kenntnis der Deutschen Reichsbahn als Rechtsnachfolgerin zuzurechnen sein.

92

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.