Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-03-02, Aktenzeichen 1 L 98/98
ECLI:DE:VGMS:1998:0302.1L98.98.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Der Streitwert wird auf 8.000,- DM festgesetzt.

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G r ü n d e

Das Begehren der Antragsteller,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung
zu verpflichten, das am 4. Dezember 1997 eingereichte
Bürgerbegehren zur Erweiterung der Kläranlage „Sag Ja zum
Sparen" für zulässig zu erklären,

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hat keinen Erfolg.

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Der nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu beurteilende Antrag, den die
Antragsteller als Vertreter des Bürgerbegehrens im eigenen Namen stellen
durften,

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vgl. dazu: OVG NW, Urteil vom 9. Dezember 1997
- 15 A 974/97 -,

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und der sich zutreffenderweise gegen den Rat der Gemeinde zu richten hat,

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vgl. dazu im einzelnen: Urteil der Kammer vom
11. April 1997 - 1 K 2385/95 - m.w.N.,

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- die Kammer hat das Rubrum insofern von Amts wegen berichtigt -, ist jedenfalls
deshalb abzulehnen, weil der erforderliche Anordnungsanspruch nicht gemäß
§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft gemacht worden
ist.

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Nach der in dem vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung
sprechen überwiegende Gründe dafür, dass das streitige Bürgerbegehren unzulässig
ist. Es dürfte - ungeachtet der weiteren Fragen, die von den Beteiligten aufgeworfen
worden sind - schon denjenigen Anforderungen nicht genügen, die sich aus
§ 26 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung NW - GO NW - ergeben.

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Nach der vorgenannten Vorschrift muß das Bürgerbegehren u.a. „die zur
Entscheidung zu bringende Frage ...enthalten". Der Gesetzgeber hat damit zum
Ausdruck gebracht, dass schon in dem Bürgerbegehren diejenige Frage formuliert
sein muß, die in einem etwaigen späteren Bürgerentscheid zur Abstimmung gestellt
wird.

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Vgl. dazu: Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: Februar 1997, § 26
GO Anm. III; sowie Dieckmann/Heinrichs, Gemeindeordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 1996, § 26 GO
Anm. 3.

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Damit wird sichergestellt, dass der Gegenstand des Bürgerbegehrens mit
demjenigen eines späteren Bürgerentscheids vollständig deckungsgleich ist und
letzterer durch das in dem Bürgerbegehren zum Ausdruck kommende Votum eines
Teils der Bürgerschaft tatsächlich und in vollem Umfang legitimiert ist.

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Hiervon ausgehend muß das Bürgerbegehren eine mit ?Ja? oder ?Nein?
beantwortbare Frage enthalten (vgl. § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NW), wobei es allerdings
nicht erforderlich sein dürfte, dass das Begehren schon äußerlich in Frageform
gefasst wird.

14

Vgl. dazu: Rehn/Cronauge sowie Dieckmann/Heinrichs,
jeweils a.a.O..

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Rechtlich geboten erscheint es indessen, daß sich die i.S.v. § 26 Abs. 2 Satz 1
GO NW zur Entscheidung zu bringende Frage dem Bürgerbegehren in hinreichender
Klarheit und Eindeutigkeit entnehmen läßt, so dass jeder Unterzeichner des
Begehrens wie auch jeder Bürger im Rahmen einer späteren Abstimmung gemäß
§ 26 Abs. 7 GO NW Inhalt und Tragweite der befürworteten bzw. zur Abstimmung
gestellten Entscheidung in allen Punkten erfassen kann. Nur unter dieser
Voraussetzung ist eine ausreichend eindeutige Willensbildung im Rahmen des
Bürgerbegehrens wie des Bürgerentscheids gewährleistet.

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Vgl. dazu erneut: Rehn/Cronauge sowie
Dieckmann/Heinrichs, jeweils a.a.O.

17

Insoweit dürfte es grundsätzlich notwendig sein, die zur Entscheidung zu
bringende Frage so zu formulieren, dass sie in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen
inhaltlich nachvollziehbar und in diesem Sinne aus sich selbst heraus verständlich ist.
Der Bürger muß zunächst mit dem Text des Bürgerbegehrens und dann mit dem
Stimmzettel in der Hand seine Entscheidung für oder gegen das verfolgte Anliegen
treffen können. Dabei wird ihm im Rahmen des Bürgerentscheids lediglich die durch
das Bürgerbegehren vorgegebene Frage vorgelegt (vgl. insoweit auch § 9 der
Mustersatzung für die Durchführung von Bürgerentscheiden, abgedruckt im Held
u.a., Kommunalverfassungsrecht NW, Stand: 12/97, GO-Anhang 5), die er ohne
Rückgriff auf weitere Erkenntnismittel - wie etwa die dem Bürgerbegehren beigefügte
Begründung - im Abstimmungslokal mit ?Ja? oder ?Nein? beantworten soll. Schon
das in dem Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 S. 1 GO NW formulierte Anliegen darf
deshalb keine Auslegungsfragen aufwerfen, die nicht von jedermann zweifelsfrei und
aus dem Stand heraus anhand desjenigen Textes beantwortet werden können, der
später in äußerer Frageform auf dem Stimmzettel eines eventuellen
Bürgerentscheids abgedruckt wird. Es muß ferner den maßgeblichen
Entscheidungsinhalt vollständig zum Ausdruck bringen und darf die nähere
inhaltliche Bestimmung auch nur von Teilaspekten der Entscheidung regelmäßig
nicht durch eine Bezugnahme auf Schriftsätze, Unterlagen u.ä. vornehmen, deren
Inhalt weder im Rahmen der zur Entscheidung gestellten Frage wiedergegeben wird
noch als allgemein bekannt vorausgesetzt werden kann.

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Nach Maßgabe dieser Erwägungen spricht vieles dafür, daß das vorliegend
streitige Bürgerbegehren den Anforderungen des § 26 Abs. 2 S. 1 GO NW nicht
genügt. Jedenfalls soweit es mit dem vierten Satz seines Entscheidungsvorschlags
auf die durch den Klammerzusatz „(die Worte „U. & N. „ sind durch „E. „
zu ersetzen)" deutlich gemachte inhaltliche Abänderung der korrespondierenden
Aussage des Ratsbeschlusses vom 3. November 1997 zielt, ist das verfolgte
Anliegen weder für sich genommen hinreichend verständlich und nachvollziehbar
gefasst, noch fügt es sich widerspruchsfrei in den übrigen Inhalt des
Bürgerbegehrens ein:

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Das Bürgerbegehren verweist in dem vierten Satz seines
Entscheidungsvorschlags auf die Ziffern 2 und 3 eines Schreibens der Gemeinde
Wettringen vom 20. Oktober 1997, dessen Inhalt weder wiedergegeben wird noch
allgemein bekannt sein dürfte. Da die Kenntnis dieses Schreibens indessen
erforderlich ist, um die befürwortete Entscheidung hinsichtlich des
Ausschreibungsverfahrens (vollständig) verstehen zu können, erscheint der vierte
Satz des Entscheidungsvorschlags nicht als geeignet, eine genügend eindeutige
Willensbildung in der Bürgerschaft herbeizuführen. Er dürfte (schon) insofern keine
taugliche Grundlage für einen eventuellen Bürgerentscheid bieten, wie es die
gesetzlichen Vorschriften voraussetzen.

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Zudem ist auch bei Kenntnis des Schreibens der Gemeinde Wettringen nicht in
allen Punkten ausreichend klar feststellbar, welchen Inhalt die u.a. zitierte Ziffer 3.
des Schreibens durch die mit dem Bürgerbegehren vorgeschlagene Modifizierung
erhalten soll. Ungeachtet des Umstandes, dass sich die als wörtliches Zitat
ausgewiesenen Worte „U. & N. „ in den fraglichen Passagen des Schreibens
nicht finden (gemeint ist wohl „Dr. N. „, Ziffer 3., Satz 1), erscheint es nicht
hinreichend eindeutig, welche inhaltliche Tragweite den weiteren Ausführungen des
Schreibens zur Durchführung von Alternativausschreibungen zukommen soll, wenn
die Worte „Dr. N. „ durch „E. „ ersetzt werden. Soweit es unter Ziffer 3. Satz
3, heißt, „Darüber hinaus sollte explizit Dipl. Ing. E. gebeten werden, sich an
dieser Ausschreibung mit seiner alternativen Konzeption zu beteiligen", stünde diese
Aussage nunmehr im Widerspruch zu dem geänderten Satz 1 der Ziffer 3. Ob
deshalb der Satz 3 ersatzlos entfallen soll oder ob dort etwa - umgekehrt - das Wort
„E. „ durch „U. & N. „ ersetzt werden soll - dem (im Bürgerbegehren
ausdrücklich befürworteten) Gedanken der „offenen" Ausschreibung könnte im
Grunde nur durch eine Alternativausschreibung auf der Grundlage des Konzepts von
U. & N. Rechnung getragen werden -, lässt das Bürgerbegehren im
unklaren.

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Schließlich ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die mit dem
vierten Satz des Entscheidungsvorschlags sinngemäß erhobene Forderung nach
einer „offenen" Ausschreibung in einem - jedenfalls nicht hinreichend zweifelsfrei
auflösbaren - Widerspruch zu der mit dem ersten Satz begehrten
Vergabeentscheidung steht: Wenn in dem ersten Satz des Entscheidungsvorschlags
ausgeführt wird, „Die Gemeinde vergibt den Auftrag zur Erweiterung der Kläranlage
Neuenkirchen an das Ingenieurbüro E. laut vorliegender Studie mit Zulassung
der Minimierung des Konzepts", so dürfte diese Aussage ihrem Wortlaut nach dahin
zu verstehen sein, dass die endgültige und abschließende Auftragsvergabe -
einschließlich der im Rahmen der Realisierung der Klärwerkserweiterung
notwendigen Ingenieurleistungen - zugunsten des Ingenieurbüros E. erfolgen
soll. Demgegenüber sprechen überwiegende Gründe dafür, dass die im vierten Satz
des Entscheidungsvorschlags angesprochene „offene" Ausschreibung - so wie sie in
dem in Bezug genommenen Schreiben der Gemeinde Wettringen dargelegt wird -
nicht nur der Kostenminimierung hinsichtlich einzelner Planungselemente des
favorisierten Entwurfs, sondern insbesondere auch dem Zweck dienen soll, nach
Maßgabe der Ausschreibungsergebnisse erneut einen Konzeptvergleich
vorzunehmen, um die insoweit getroffene Entscheidung zu überprüfen und ggfs.
durch die Beauftragung eines anderen Ingenieurbüros abzuändern. Diese
Möglichkeit gewährleistet die „offene" Ausschreibung indessen grundsätzlich nur
dann, wenn eine endgültige und abschließende Auftragsvergabe im
vorbeschriebenen Sinne erst vorgenommen wird, wenn die auf der Grundlage
verschiedener Alternativplanungen ermittelten Ausschreibungsergebnisse vorliegen.
Vor diesem Hintergrund mag es zwar in Betracht zu ziehen sein, dass der erste Satz
des Entscheidungsvorschlags einschränkend auszulegen ist und die
Auftragsvergabe (zunächst) nur diejenigen Ingenieurleistungen umfassen soll, die bis
zum Abschluß der Ausschreibung erforderlich sind. Ein solches Auslegungsergebnis
liegt aber jedenfalls nicht in der Weise auf der Hand, daß den zuvor dargelegten
Anforderungen an die Klarheit und Eindeutigkeit der zur Entscheidung zu bringenden
Frage i.S.v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW entsprochen wäre.

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Dürfte das Bürgerbegehren nach alledem zumindest mit Blick auf den vierten
Satz des mit ihm unterbreiteten Entscheidungsvorschlags nicht die gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllen, so sprechen überwiegende Gründe dafür, dass das
Bürgerbegehren nicht nur teilweise, sondern insgesamt unzulässig ist. Ob und
inwieweit im einzelnen in Fällen der vorliegenden Art etwa auf den Rechtsgedanken
des § 139 BGB zurückgegriffen und die „Teilunzulässigkeit" eines Bürgerbegehrens
rechtlich in Betracht gezogen werden kann, bedarf dabei keiner vertiefenden
Klärung. Die lediglich teilweise Aufrechterhaltung eines originären und
demokratischen Votums der Bürgerschaft und die damit verbundene Ersetzung des
tatsächlich manifest gewordenen Willens des gemeindlichen Trägerorgans durch die
Annahme eines hypothetischen Willens, der sich auf die Gültigkeit allein eines Teils
der getroffenen Entscheidung richtet, dürfte - auch mit Blick auf die notwendige
Berechenbarkeit demokratischer Entscheidungsprozesse, das Vertrauen in den
unverfälschten Bestand ihrer Ergebnisse sowie dem daraus resultierenden
besonderen Bedürfnis nach Rechtssicherheit und - klarheit - jedenfalls an strenge
Voraussetzungen geknüpft sein. Mit Rücksicht darauf vermag die Kammer nach
kursorischer Prüfung nicht anzunehmen, daß das Bürgerbegehren in der Weise
teilbar ist, daß es auch ohne den vierten Satz des Entscheidungsvorschlags ohne
weiteres als von dem Willen der Unterzeichner genügend gedeckt angesehen
werden und deshalb (teilweise) bestehen bleiben könnte: Schon der äußeren Form
nach sind die einzelnen Elemente des Entscheidungsvorschlages zu einer Einheit
verbunden. Sie dürften nach dem ersichtlichen Willen der Initiatoren, den sich die
Unterzeichner zu eigen gemacht haben, aber auch in einem engen inhaltlichen
Zusammenhang stehen. Dies gilt insbesondere für das Verhältnis der im ersten Satz
formulierten „Kernaussage" des Bürgerbegehrens zu den im vierten Satz des
Entscheidungsvorschlags angesprochenen Ausschreibungsregularien. Mit dem
vierten Satz ist erkennbar beabsichtigt, die mit dem Ratsbeschluß vom 3. November
1997 gemachten Vorgaben für die Ausschreibungen der mit dem ersten Satz
begehren Vergabeentscheidung anzupassen, um damit auch für das
Ausschreibungsverfahren zu gewährleisten, dass die Gemeinde primär das Konzept
des Ingenieurbüros E. verfolgt. Dafür, dass es dem Willen der Unterzeichner
des Bürgerbegehrens noch hinreichend entspräche, einerseits den Auftrag für die
Erweiterung der Kläranlage an das Ingenieurbüro E. zu vergeben, es
andererseits aber bei der unter Bezugnahme auf das Schreiben der Gemeinde
Wettringen vom 20. Oktober 1997 getroffenen Ausschreibungsregelung durch den
Rat zu belassen, nach der die Ausschreibung auf der Grundlage der Planung des
Ingenieurbüros U. & N. erfolgen, das Büro E. hingegen nur auf der
Basis einer „konzeptionellen Lösung", ohne „konkrete Entwurfs- bzw.
Ausführungsplanungen" beteiligt werden soll, bestehen keine durchgreifenden
Anhaltspunkte. Überdies ist es wegen der dargelegten Gegenläufigkeit der Aussagen
des ersten und vierten Satzes des Entscheidungsvorschlags in Betracht zu ziehen,
daß mit dem vierten Satz eine Modifizierung der mit dem ersten Satz formulierten
Vergabeentscheidung in dem oben erwogenen Sinne erfolgen sollte und der vierte
Satz mithin über die Durchführung der Ausschreibungen hinaus maßgebliche
Bedeutung für das „Gesamtbegehren" besitzt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und legt -
unter Berücksichtigung des vorläufigen Charakters des Verfahrens - den halben
Betrag desjenigen Streitwerts zugrunde, der nach der Streitwertpraxis der Kammer
und des Oberverwaltungsgerichts für das Land NW im Hauptsacheverfahren
anzusetzen wäre.

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