Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-07-06, Aktenzeichen 3 S 2103/19

Tenor

Die Anträge werden abgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu je 1/3.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragsteller wenden sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs „Dietenbach“ vom 24.07.2018 (Entwicklungssatzung).

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Die Antragsteller sind Eigentümer von im Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücken. Der Antragsteller Ziff. 1 ist Vollerwerbslandwirt und Eigentümer der von ihm landwirtschaftlich genutzten Grundstücke Flst.-Nrn. ... (Gemarkung Freiburg, Gewann ...), ... und ... (jeweils Gemarkung Lehen, Gewann ...) mit einer Gesamtfläche von ca. 0,9 ha; er bewirtschaftet darüber hinaus rund 18,6 ha Pachtland innerhalb des Entwicklungsbereichs und insgesamt eine Fläche von gut 146 ha. Der Antragsteller Ziff. 2, ein früherer Nebenerwerbslandwirt, ist Eigentümer des 0,1245 ha großen Grundstücks Flst.-Nr. ... (Gemarkung Freiburg, Gewann ...). Der Antragsteller Ziff. 3 ist Rechtsnachfolger seines verstorbenen Vaters und Eigentümers der Grundstücke Flst.-Nrn. ... und ... (Gemarkung Freiburg, Gewann xxx-...), die von ihm landwirtschaftlich genutzt werden; er bewirtschaftet als Vollerwerbslandwirt rund 10,5 ha im Entwicklungsbereich und insgesamt eine Fläche von ca. 35,4 ha.

3

Der Entwicklungsbereich „Dietenbach“ umfasst eine Fläche von rund 130,1 ha und befindet sich ca. 4 km westlich des Stadtzentrums der Antragsgegnerin zwischen den Ortsteilen Lehen im Norden und Rieselfeld im Süden. Die Fläche wird im Nordosten von dem Autobahnzubringer B 31a, im Südosten von der Besançonallee und im Südwesten von der Mundenhofer Straße begrenzt. Im Westen befindet sich der Tierpark Mundenhof. Im Südwesten und Nordwesten grenzt der Entwicklungsbereich an Waldgebiete (Natura 2000 - Gebiete), insbesondere an das Naturschutzgebiet Rieselfeld und das FFH- und Vogelschutzgebiet Mooswald. Die Fläche wird hauptsächlich landwirtschaftlich als Acker und Grünland genutzt, an ihren Rändern werden auch Waldflächen einbezogen. Die Fläche liegt überwiegend im Überschwemmungsgebiet HQ 100 des Dietenbachs. Dieser durchfließt den Entwicklungsbereich von Südost nach Nordwest und weist in seinem Uferbereich Gehölz- sowie Biotopstrukturen auf. Im Flächennutzungsplan 2020 der Antragsgegnerin aus dem Jahre 2006 mit nachfolgenden Änderungen ist der Entwicklungsbereich als Fläche für die Landwirtschaft, in den Bachauen des Dietenbachs als Fläche für Naturschutzmaßnahmen und an den Rändern teilweise als Wald bzw. neue Kleingartenfläche dargestellt. Der am 22.09.2017 in Kraft getretene Regionalplan Südlicher Oberrhein enthält für den Entwicklungsbereich keine eigenständige Festlegung mehr.

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Der Entwicklungssatzung liegt folgendes Verfahren zu Grunde:

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Vor dem Hintergrund einer hohen Nachfrage nach Wohnraum im Stadtgebiet der Antragsgegnerin beschloss deren Gemeinderat am 20.11.2012 das Handlungsprogramm „Wohnen in Freiburg“. Dieses enthält verschiedene Maßnahmen zur Erhaltung und Schaffung von Wohnraum. Unter Zugrundelegung eines Bedarfs von rund 7.000 Wohneinheiten bis zum Jahr 2030, der nicht durch innerstädtische Nachverdichtung und den Erlass von Bebauungsplänen für bereits im Flächennutzungsplan dargestellte Wohnbauflächen zu decken sei, nahm der Gemeinderat dabei insbesondere auch eine Bauflächenentwicklung in der Dimension eines eigenständigen Stadtquartiers mit mindestens 5.000 Wohneinheiten samt sozialer und versorgender Infrastruktur sowie zentraler Funktionen in den Blick. Hierzu fasste der Gemeinderat der Antragsgegnerin ebenfalls am 20.11.2012 den Beschluss zur Durchführung vorbereitender Untersuchungen sowohl für die hier streitigen Flächen im Bereich Dietenbach als auch für weitere landwirtschaftliche Flächen in St. Georgen-West. Dieser Auswahl legte er die Kriterien der hinreichenden Flächengröße, der Möglichkeit einer Entwicklung urbaner Stadtstrukturen mit hohem Anteil an Geschoss- und Mehrfamilienhausbau, insbesondere in Baugruppen und gemeinschaftlichen Wohnformen, der Möglichkeit eines Stadtbahnanschlusses und einer guten Anbindung an das Fahrradwege- und Straßennetz sowie der maximalen Entfernung zur Innenstadt von 5 bis 6 km zu Grunde. Zur Begründung wird ausgeführt, entfernungs- und siedlungsstrukturell bedingt entfielen die ländlich geprägten Bereiche im Westen (Tuniberg), Norden (Hochdorf) und Süden (Kappel, Schauinsland) des Stadtgebietes als Alternativen für eine Siedlungserweiterung. Der Entwicklung der Natura-2000-Gebiete westlich der Kernstadt (Nördlicher und Südlicher Mooswald sowie Westliches Rieselfeld) stünden im Wesentlichen Gründe des Natur- und Landschaftsschutzes sowie die in weiten Bereichen angrenzenden Gewerbe- und Industriegebiete entgegen. Das Flugplatzgelände sei insbesondere aufgrund von anderweitigen Planungen sowie der Nachbarschaft zum Industriegebiet Nord ungeeignet. Einer Siedlungserweiterung auf den landwirtschaftlichen Flächen östlich von Ebnet stünden vor allem Gründe des Trinkwasserschutzes und die Bedeutung des Bereichs für die Durchlüftung und Abkühlung des Stadtgebietes entgegen. Die stadtnahen Bereiche des Bergwaldes seien von wenigen Ausnahmen abgesehen nur mit sehr hohem technischem Aufwand zu erschließen; ein urbanes Quartier füge sich auch nicht in die Nachbarschaftsbebauung ein und erscheine aus Gründen des Stadt- und Landschaftsbildes nicht vertretbar. Im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen schloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin mit Beschluss vom 19.05.2015 auch den Bereich „St. Georgen-West“ als Alternativvariante für die weiteren Untersuchungen aus.

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Die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange erfolgte in der Zeit vom 19.11.2014 bis zum 22.12.2014 und nach Erweiterung des Umgriffs der vorbereitenden Untersuchungen erneut in der Zeit vom 13.07.2015 bis zum 07.08.2015. Im Rahmen einer Strategischen Umweltprüfung (im Folgenden SUP) erfolgte vom 08.01.2018 bis zum 08.02.2018 die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie die Offenlage des Entwurfs des Umweltberichts samt weiterer umweltbezogener Gutachten und Stellungnahmen, jeweils mit der Gelegenheit zur Äußerung bis zum 09.03.2018. Darüber hinaus führte die Antragsgegnerin Ermittlungen zur Mitwirkungsbereitschaft der Grundeigentümer im Entwicklungsgebiet sowie Gespräche und Verhandlungen mit dem Ziel des Grunderwerbs über die Sparkasse im Rahmen eines Kooperationsmodells durch. Ferner ermittelte sie die jeweilige Betroffenheit der im Entwicklungsbereich tätigen Landwirte und die Verteilungskriterien für Ersatzland und die in Frage kommenden Landwirtschaftsflächen.

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Im abschließenden Umweltbericht für die Strategische Umweltprüfung vom 04.05.2018 der Büros ... & ...x GmbH und ...xxx wurden die Alternativflächen Westliches Rieselfeld, Nördlicher und Südlicher Mooswald, Landwirtschaftsflächen östlich Ebnet, St. Georgen-West und Dietenbach einer schutzgutübergreifenden Gesamtbeurteilung unterzogen und der Bereich Dietenbach als relativ am geringsten konfliktbehaftet bewertet. Auf der Grundlage der vertiefenden Untersuchung dieses Gebiets kamen die Sachverständigen zu dem Ergebnis, nach derzeitigem Kenntnisstand erscheine eine Entwicklung bzw. Bebauung umweltverträglich durchführbar. Die vorgesehene Bebauung verursache aber voraussichtlich erhebliche Beeinträchtigungen der Umwelt, die umfangreiche Maßnahmen zur Vermeidung, zur Minderung und zum Ausgleich erforderten. Trotz der angestrebten Kompensation sei davon auszugehen, dass ein vollständiger funktionaler Ausgleich aller Eingriffe nicht möglich sei. Die erforderlichen weiteren Untersuchungen und Prüfungen müssten die Prognose zulassen, dass nicht gegen artenschutzrechtliche Verbote verstoßen werde bzw. Ausnahmen erteilt werden könnten. Ferner sei zu prüfen, ob erhebliche Beeinträchtigungen der benachbarten Natura 2000-Gebiete verursacht würden; soweit dies nicht vollständig vermieden werden könne, komme eine Abweichungsentscheidung in Betracht. Dieser Einschätzung lagen eine Vielzahl von Fachgutachten zugrunde, u.a. faunistische und floristische Kartierungen, Biotop-Kartierungen, Vorprüfungen der Verträglichkeit mit Natura 2000-Gebieten, artenschutzrechtliche Gutachten insbesondere zu Vögeln und Fledermäusen, hydrologische und wasserwirtschaftliche Untersuchungen, schalltechnische Untersuchungen sowie eine städtebauliche Testplanung.

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Ferner holte die Antragsgegnerin fachliche Stellungnahmen zur Wohnungsnachfrage ein, insbesondere die "Bevölkerungs- und Haushaltevorausrechnung 2014 bis 2030“ ihres Amtes für Bürgerservice und Informationsverarbeitung vom Oktober 2014, die „Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose“ des Büros ...xx vom November 2014 und deren „Stellungnahme zur Wohnungsnachfrage in Freiburg bis zum Jahre 2040“ vom 10.10.2016.

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Auf dieser Grundlage erstellte die Antragsgegnerin den „Endbericht über die vorbereitenden Untersuchungen für einen neuen Stadtteil Dietenbach“ (Untersuchungsbericht). Darin ist zusammengefasst ausgeführt, der stark ausgeprägten Wohnraumknappheit und dem enormen Bedarf an Wohnraum in Freiburg könne nicht mit den Mitteln der Innenentwicklung sowie sonstigen planerischen Instrumenten begegnet werden. Vielmehr bedürfe es einer Außenentwicklung im Rahmen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Im Rahmen der Alternativenprüfung weise der Standort Dietenbach zwar im Unterschied zu den übrigen Standorten keine Ausschlussgründe auf. Jedoch sei auch die Entwicklung dieses Gebiets als grundsätzlich konfliktträchtig einzustufen. Insbesondere lägen weite Teile des für eine Siedlungsentwicklung vorgesehenen Untersuchungsrahmens in einem Überschwemmungsgebiet HQ 100 und damit in einer formalen Bauverbotszone. Dieses Hindernis könne allerdings durch planfeststellungsbedürftige Hochwasserschutzanlagen und Gewässerausbaumaßnahmen ausgeräumt werden. In der weiteren Planung seien zusätzliche Erhebungen zu Tier- und Pflanzenarten und voraussichtlich umfangreiche Maßnahmen zur Vermeidung, Minderung und Kompensation erforderlich, um den bestehenden artenschutzrechtlichen Herausforderungen zu begegnen. Diese Konflikte seien prognostisch jedoch lösbar. Im Rahmen der Abwägung sei die gleichwohl in Teilen schwerwiegende Betroffenheit von Umweltbelangen einschließlich der Bodenversiegelung ebenso zu berücksichtigen wie die gleichfalls schwerwiegende eigentumsrechtliche Beeinträchtigung der Grundstückseigentümer und die teilweise erhebliche Betroffenheit der die Flächen nutzenden landwirtschaftlichen Betriebe. Voraussichtlich könnten die Ersatzflächenbereitstellungen den Verlust an Bewirtschaftungsflächen nicht vollständig auffangen; allerdings würden die wirtschaftlichen Betroffenheiten im Rahmen des Verteilungsschlüssels für Ersatzflächen berücksichtigt; bei verbleibenden besonderen Härten bestehe ein Anspruch auf Härteausgleich in Geld. Diesen Betroffenheiten stünden weitreichende Konsequenzen für die Antragsgegnerin gegenüber, wenn keine neuen Siedlungsflächen ausgewiesen würden. Zu erwarten seien weitere hohe Preissteigerungen bei dem Kauf und der Miete von Wohnraum sowie damit zusammenhängend zunehmende Schwierigkeiten immer größerer Teile der Bevölkerung, sich mit angemessenem Wohnraum zu versorgen. Insbesondere wanderten Familien in der Expansionsphase aus der Stadt ab, wodurch wiederum Probleme durch Einpendler entstünden und die Gefahr bestehe, dass sich die Sozialstruktur entmische. Eine gänzliche Abwanderung aus der Stadt und aus dem Umland stelle auch eine perspektivische Gefahr für Freiburger Wirtschaftsunternehmen dar. Auch unter Zugrundelegung eines Basisszenariums für den Wohnstättenbedarf sei die Entwicklung eines neuen Stadtteils unerlässlich. Nach alledem überwögen insgesamt die zu Gunsten der Maßnahme sprechenden öffentlichen Belange die teilweise schwerwiegende Betroffenheit privater und entgegenstehender öffentlicher Belange. Mit Blick auf den im Zeit- und Maßnahmenplan vorgesehenen Durchführungszeitraum sei zu erwarten, dass die Wohnflächen im Zuge der geplanten Umsetzung der Maßnahme von 2023 bis 2042 den Nutzern zugeführt werden könnten. Die Finanzierung der Maßnahme sei nach der Kosten- und Finanzierungsübersicht bei prognostizierten Ausgaben von ca. 602 Millionen Euro und kalkulierten Einnahmen von ca. 592 Millionen Euro, mithin einem Defizit von ca. 10 Millionen Euro, unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des städtischen Haushalts durchführbar und auch unter Berücksichtigung zusätzlicher, nicht eindeutig der Maßnahme zuzuordnender Kosten für die technische Erschließung innerhalb und außerhalb des Stadtteils sowie die soziale Infrastruktur i. H. von weiteren EUR 102,42 Mio. bis zum Jahre 2042 wirtschaftlich vertretbar.

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Am 24.07.2018 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs „Dietenbach“ unter Bezugnahme auf die beigefügte Begründung als Satzung. Zugleich beschloss er als „Ziele hinsichtlich des Instruments städtebauliche Entwicklungsmaßnahme“ unter I.:

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„1. Erstmalige und zügige Entwicklung eines Gebietes für einen neuen Stadtteil für ca. 6.000 Wohneinheiten (mind. 5.000 Wohneinheiten) als Beitrag zur Deckung des erhöhten Wohnbedarfs in Freiburg (vgl. § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB)....

2. Erreichen einer dezentralen Eigenständigkeit des Stadtteils, die den allgemeinen Anforderungen einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung i. S. d. § 1 Abs. 5 und 6 BauGB entspricht.

3. Errichtung einer nachhaltig tragfähigen Versorgung mit Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen i. S. d. § 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB.

4. Entwicklung von kleinerem, dem Wohnen untergeordneten wohnaffinen verarbeitendem Gewerbe, Dienstleistungen und Handwerk zur Deckung des stadtteilbezogenen Bedarfs.“

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Unter II. bis VI. wurden weitere zielgruppenbezogene, städtebauliche, verkehrsplanerische und freiraumplanerische Ziele sowie Zielsetzungen des Umwelt- und Klimaschutzes festgelegt. Darüber hinaus fasste der Gemeinderat den Beschluss, die Verwaltung zu beauftragen, bei den weiteren Planungen des neuen Stadtteils Dietenbach das Ziel zu verfolgen, 50 % geförderten Mietwohnungsbau zu realisieren. Ebenfalls am 24.07.2018 beschloss der Gemeinderat, den Flächennutzungsplan zu ändern sowie einen (Teil)Bebauungsplan für den Entwicklungsbereich aufzustellen.

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Die Entwicklungssatzung wurde am 30.07.2018 vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und am 03.08.2018 öffentlich bekannt gemacht.

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Am 02.08.2019 ging ein Rügeschreiben mehrerer Freiburger Bürger und des Vereins E. bei der Antragsgegnerin ein.

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Am 02.08.2019 haben die Antragsteller Ziff. 1 und 2 sowie der Rechtsvorgänger des Antragstellers Ziff. 3 das vorliegende Normenkontrollverfahren eingeleitet. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sei formell und materiell fehlerhaft. In formeller Hinsicht sei nach § 5 i. V. mit § 35 Abs. 2 UVPG eine Strategische Umweltprüfung (SUP) durchzuführen, da sich nach der überschlägigen Vorprüfung des Einzelfalls voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen ergäben. Die durchgeführte SUP leide jedoch an verschiedenen Mängeln. So sei das Scoping-Verfahren losgelöst von der konkreten Gebietsfestlegung und unabhängig von der späteren Umgriffserweiterung auf das schützenswerte Langmattenwäldchen durchgeführt worden. Die Bekanntmachung zur Beteiligung der Öffentlichkeit sei fehlerhaft, u.a. weil sich hieraus kein Hinweis auf die Auslegung des Planentwurfs und auf die genaue Abgrenzung des untersuchten Gebiets ergebe. Darüber hinaus sei der Mindestauslegungszeitraum von einem Monat vorliegend unangemessen kurz gewesen. Die Alternativenprüfung sei zu beanstanden, weil die Vorgaben der Antragsgegnerin verhindert hätten, dass ernsthaft andere Alternativen hätten in Betracht gezogen werden können. Dies gelte insbesondere für das Kriterium einer Gesamtfläche von mindestens 90 ha unbebauter Gemarkung. Überdies habe sich die Antragsgegnerin selbst günstigerer Alternativen beraubt, indem sie Flächen für den Neubau des Stadions und die Erweiterung der Universität verwendet habe. Die im Rahmen der Alternativenprüfung näher betrachteten Gebiete seien zudem von vornherein ungeeignet, da hier teilweise direkte Eingriffe in Schutzgebiete erfolgten. Tatsächlich habe es daher bereits frühzeitig eine Vorfestlegung auf Dietenbach gegeben.

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Die SUP leide auch an Ermittlungs- und Bewertungsfehlern. Beispielsweise seien die Bedeutung des Eingriffs für das Langmattenwäldchen als faktisches Schutzgebiet und die Auswirkungen auf das FFH- und das Vogelschutzgebiet „Mooswälder bei Freiburg“ bereits mangels durchgeführter FFH-Verträglichkeitsprüfung verkannt worden. Gleiches gelte für die Bedeutung des gesetzlichen Biotopschutzes sowie das Vorkommen des Dietenbach-Egels. Es fehlten Untersuchungen zu zahlreichen geschützten Arten und Artengruppen, die erst im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens erfolgen sollten. Es könne nicht mit Sicherheit angenommen werden, dass im Fall von artenschutzrechtlichen Verboten Ausnahmen erteilt werden könnten. CEF-Maßnahmen seien im näheren Umkreis nicht umsetzbar. Im Rahmen der SUP spiele die Größe und Bedeutung der in Anspruch genommenen Fläche keine eigenständige Rolle, obwohl sie in § 2 Abs. 1 Nr. 3 UVPG als eigenständiges Schutzgut benannt sei und auch § 1a Abs. 2 BauGB zu Grunde liege.

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In materieller Hinsicht fehle es an dem Gemeinwohlerfordernis im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die Entwicklungsmaßnahme sei zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht erforderlich. Die der Ermittlung des Wohnbedarfs zu Grunde gelegte Prognose der Einwohnerentwicklung sei fehlerhaft. So werde die von der Antragsgegnerin angenommene Pro-Kopf-Wohnfläche in Freiburg von 38 m² zum Jahreswechsel 2017/2018 mit 37,2 m² unterschritten. Die im Jahre 2014 erstattete Prognose des Büros ...xx gehe im Wesentlichen von Einmal-Effekten wie etwa der Einführung der Zweitwohnungssteuer und dem doppelten Abiturjahrgang aus. Hinzu komme die hohe Zahl von Flüchtlingen im Jahre 2015. Ferner reiche die Prognose der Antragsgegnerin nur bis zum Jahre 2030 und nicht bis zum Jahr 2042. Im weiteren Kurzgutachten des Büros ...xx werde ausdrücklich eingeräumt, dass Prognosen bis zum Jahre 2040 für die Stadt Freiburg nicht vorlägen. Hinzu komme, dass für Baden-Württemberg ausweislich des Kurzgutachtens im Zeitraum vom 2030 bis 2040 ein Bevölkerungsrückgang prognostiziert werde (2,5 % bis zum Jahr 2035). Zwar gehe das Statistische Landesamt Baden-Württemberg für Freiburg weiterhin von einer steigenden Haushaltszahl aus, die jedoch mit unter 200 Haushalten pro Jahr äußerst gering ausfalle. Aktuelle Zahlen zeigten, dass die vorgenannten Prognosen völlig unrealistisch gewesen seien. Im Jahre 2018 habe sich erstmals eine negative Differenz zwischen Zu- und Wegzügen ermitteln lassen. Auch habe der Überschuss von Geburten zu Sterbefällen nur noch 615 Einwohner betragen. Jedenfalls ab dem Jahre 2024 werde das Bevölkerungswachstum nach der neuen Bevölkerungsprognose der Antragsgegnerin aus dem Herbst 2018 stark abnehmen. Gleichwohl habe sie den Satzungsbeschluss mit 4 Jahre alten Daten gefasst. Nach der aktuellen Statistik zum Bevölkerungszuwachs in Baden-Württemberg liege der Zuwachs für Freiburg bis 2025 zwar noch bei 3,8 %. Für die nachfolgenden zehn Jahre bis 2035 errechne sich nach dem Statistischen Landesamt aber nur noch ein Zuwachs von 0,2 %. Dies zeige, dass die Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme zu spät kommen werde. Im Übrigen dürfe die Stadt eine Nachfragesituation durch die Entwicklungsmaßnahme nicht erst schaffen. Eine solche Tendenz ergebe sich aber aus mehreren Umständen. Beispielsweise habe ...xx im Jahre 2016 eine überregionale Zuwanderung einbezogen, die durch einen Überschuss an Wohnungen erst angezogen werde.

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Ungeachtet dessen fehle es an einer nachvollziehbaren Ermittlung, ob der prognostizierte Bedarf an Wohnstätten nicht auch durch die noch vorhandenen Baulandreserven in Zukunft gedeckt werden könne. Der geltende Flächennutzungsplan 2020 enthalte rechnerisch noch ausreichend Wohn- und gewerbliche Bauflächen, auf denen gut 7.700 Wohneinheiten entstehen könnten. Es werde nicht deutlich, warum das Potenzial nicht jedenfalls langfristig bis zur vollständigen Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ausgeschöpft werden könne. Hinzu kämen nach eigener Einschätzung der Antragsgegnerin weitere 2.845 Wohneinheiten, die nach der Projektgruppe ProWo bis zum Jahr 2030 in Umstrukturierungsbereichen entwickelt werden könnten. Bis zum Ende der Realisierung der Entwicklungsmaßnahme im Jahre 2042 könnten so geschätzt bis zu 4.080 Wohneinheiten realisiert werden. Hinzu kämen der Wohnungsbau in derzeitigen bzw. kommenden Baugebieten (rund 6.300 Wohneinheiten) sowie Projekte der Freiburger Stadtbau für 1.800 neue Wohnungen in den Jahren 2019 bis 2024 und weitere Wohnbauflächen. Das von der Antragsgegnerin insoweit angenommene Potenzial von lediglich 2.250 Wohneinheiten im Rahmen der Innenentwicklung beziehe sich nur auf 15 Jahre und nicht auf den fast doppelten Zeitraum bis zur vollständigen Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme. Die 7.700 Wohneinheiten aus dem Flächennutzungsplan 2020, die 2.845 Wohneinheiten der Projektgruppe ProWo und die 4.200 Wohneinheiten für die Nachverdichtung bezogen auf 29 Jahre von 2014 bis 2042 ergäben realistisch 14.745 Wohneinheiten, womit der von ...xx im Jahre 2014 errechnete Bedarf von 14.600 Wohneinheiten gedeckt sei.

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Das städtebauliche Ziel der Schaffung von neuem Wohnraum verbunden mit einer zentrumsnahen Anbindung an die vorhandene Infrastruktur sei auch durch Nachverdichtungen, kleinere Baugebiete und die Behebung von Leerständen möglich. Der Bau eines neuen Stadtteils mit infrastruktureller Eigenständigkeit sei kein Selbstzweck. Die Antragsgegnerin habe nicht dargelegt, dass die vorhandene Infrastruktur einen Zuwachs an Wohneinheiten in der hier geplanten Größenordnung nicht verkraften könne. Auch sei nicht klar, weshalb die Antragsgegnerin eine Errichtung etwa der Hälfte der Wohneinheiten in dem neuen Stadtteil für die Zeit nach 2030 plane, obschon der Bedarf ab diesem Zeitpunkt nach ihrer eigenen Einschätzung nicht nachgewiesen sei.

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Ein besonders schwerwiegendes und dringendes öffentliches Interesse liege gleichfalls nicht vor. Denn dem Ziel der Antragsgegnerin stünden vorrangige private und öffentliche Belange entgegen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses habe die Antragsgegnerin nicht gesichert davon ausgehen dürfen, dass sich die erkannte Existenzbedrohung betroffener Landwirte schon im Vorfeld der Enteignung durch entsprechende Ausgleichsmaßnahmen abwenden lasse. Denn es stünden deutlich weniger Ersatzflächen zur Verfügung, als Flächen zu enteignen seien. Erschwerend komme hinzu, dass die Ersatzflächen auch qualitativ nicht gleichwertig seien und zudem so verstreut lägen, dass sich eine Bewirtschaftung als erhebliche Belastung darstelle.

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Die Antragsgegnerin habe auch den Grundsatz der Subsidiarität nicht beachtet. Denn es sei nicht nachvollziehbar, dass anderweitige Umsetzungsinstrumente zur Erreichung der städtebaulichen Ziele von vornherein für die Verfolgung der Ziele untauglich gewesen seien und deshalb hätten ausscheiden müssen. So wolle sich eine erhebliche Anzahl der Eigentümer am Kooperationsmodell der Sparkasse beteiligen. Hinsichtlich der verbleibenden Flächen wäre die Suche nach Alternativlösungen zumutbar gewesen. Die Annahme der Antragsgegnerin, eine Baulandumlegung scheide aus, da Eigentümer in spekulativer Erwartung die Wohnbauflächen zurückhalten könnten, sei eine bloße Vermutung. Das städtebauliche Gewicht und die Komplexität der Planung entbänden nicht von der Notwendigkeit, sich zunächst der Instrumente des allgemeinen Städtebaurechts zu bedienen.

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Die zügige Durchführung der Maßnahme im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB sei nicht gewährleistet. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg habe für einen vergleichbar großen Bereich einen Zeitraum von 16 Jahren noch als zügig angesehen; hier sei hingegen eine Umsetzung innerhalb von 24 Jahren geplant. Darüber hinaus stünden der Planung tatsächliche Durchführungshindernisse entgegen. Angesichts der nicht ausreichend in den Blick genommenen Konfliktfelder und der Verlagerung von Konflikten auf die Zeit nach dem Satzungsbeschluss könne der erforderliche Zeitaufwand für die Umsetzung der Maßnahme nicht ermittelt werden. Auch sei die Finanzierung der Maßnahme nicht nachprüfbar dargelegt. In der Kosten- und Finanzierungsübersicht seien Kosten verschiedener Positionen erheblich gekürzt oder erhebliche Kosten nicht berücksichtigt worden, etwa die Umsetzung eines klimaneutralen Energiekonzepts von bis zu 30 Millionen Euro, Ermäßigungen auf die Grundstückspreise für sozialen Wohnungsbau, Mehrkosten für noch nicht kalkulierbare Leistungen, für die Gestaltung der erforderlichen Lärmschutzwände, für einen eigenständigen Stadtteiltreff und Gerichtskosten. Ausweislich eines Presseberichts vom 12.11.2019 seien fast 100 Millionen Euro der für Dietenbach veranschlagten Kosten durch die Allgemeinheit zu tragen. Bei einer Einwohnerversammlung vom 11.11.2019 habe eine aktuelle Kosten- und Finanzierungsübersicht vorgelegen, die Ausgaben von 847 Millionen Euro und Einnahmen von 848 Millionen Euro ausgewiesen habe. Wie es zu der erheblichen Differenz zu den Annahmen des Untersuchungsberichts komme, sei nicht näher erläutert worden.

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Der Planung stehe auch eine Vielzahl von rechtlichen Hindernissen entgegen. Aufgrund der Lage des Entwicklungsbereichs im Überschwemmungsgebiet könne die Antragsgegnerin entgegen § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB derzeit keine Bauleitpläne aufstellen. Der Zeitraum für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens zum Gewässerausbau sei angesichts der hohen Wahrscheinlichkeit gerichtlicher Rechtsschutzverfahren nicht einhaltbar. Ferner sei der Gewässerausbau aus rechtlichen Gründen zum Scheitern verurteilt. Durch die vorgesehene Geländemodellierung werde das vorhandene Rückhaltevolumen für HQ 100 und HQ extrem nicht vollständig kompensiert, daher sei von einer Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen auszugehen. Die Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen stelle ebenso einen zwingenden Versagungsgrund dar wie die geplante Zerstörung von 871 m² Auwald.

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Die Vereinbarkeit der Entwicklungsmaßnahme mit § 34 Abs. 1 BNatSchG lasse sich mangels einer FFH-Verträglichkeitsprüfung nicht hinreichend sicher absehen. Der Entwicklungsbereich grenze räumlich direkt an das Vogelschutzgebiet „Mooswälder bei Freiburg“ und im Südwesten an das gleichnamige FFH-Gebiet. Nach dem Ergebnis der Vorprüfung könne nicht ausgeschlossen werden, dass es durch das Planvorhaben zu erheblichen Beeinträchtigungen der Schutzziele des FFH-Gebiets „Mooswälder bei Freiburg“ komme, etwa im Hinblick auf verschiedene Fledermausarten, Libellen, Falter und Moose. Weiter zu untersuchen seien die möglichen Beeinträchtigungen durch stoffliche, akustische und visuelle Immissionen, durch Änderungen im Wasserhaushalt, durch eine steigende Erholungsnutzung und durch die Auswirkungen weiterer Planungen im Stadtgebiet. Vergleichbares gelte für das Vogelschutzgebiet „Mooswälder bei Freiburg“. Im Umweltbericht werde darauf hingewiesen, dass durch Besucherdruck hervorgerufene Auswirkungen auf störungsempfindliche Arten nicht abgeschätzt werden könnten und daher der Klärung in einer Verträglichkeitsuntersuchung insbesondere im Hinblick auf die Grauammer, den Kiebitz und den Wachtelkönig bedürften. Ferner greife die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme direkt in das faktische Vogelschutzgebiet Langmattenwäldchen ein. Das Störungs- und Beeinträchtigungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie könne nur durch überragende Gemeinwohlbelange überwunden werden. Derartiges stehe hier aber nicht in Rede.

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Zu berücksichtigen sei ferner ein voraussichtlicher Verstoß gegen Zugriffsverbote nach § 44 BNatSchG. Nach dem Umweltbericht seien vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen nach § 44 Abs. 5 BNatSchG zum Teil nicht möglich, so dass artenschutzrechtliche Ausnahmeverfahren erforderlich würden. Insbesondere für die bundes- und landesweit gefährdete Feldlerche stehe nicht im Ansatz fest, dass die Ausnahmevoraussetzungen erfüllt werden könnten, zumal zumutbare Alternativen vorhanden seien und ein zwingendes öffentliches Interesse mangels eines Bedarfs für einen neuen Stadtteil nicht vorliege. Es könne nicht prognostiziert werden, ob der Erhaltungszustand der Population als solcher in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet als lebensfähiges Element erhalten bleibe. Im avifaunistischen Gutachten aus dem Jahre 2017 heiße es, dass die lokale Population dieser Art vorhabenbedingt erlöschen werde. Vermeidungsmaßnahmen seien nicht dargelegt und rechtlich nicht gesichert. Darüber hinaus sei in Bezug auf zahlreiche weitere Arten wie die Haselmaus, Reptilien, Amphibien, Tag- und Nachtfalter, Libellen, Heu- und Fangschrecken, Holzkäfer, Fische und Krebse sowie des Makrozoobenthos und Muscheln eine Umfeld- und Artenschutzprüfung erst im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens vorgesehen. Daher könne die Verwirklichung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände insoweit noch nicht abgeschätzt werden.

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Der Umsetzung der Planung stehe voraussichtlich auch ein Verstoß gegen den gesetzlichen Biotopschutz nach § 30 Abs. 2 BNatSchG entgegen. Ausweislich des Fachbeitrags A zum Umweltbericht lägen 16 gesetzlich geschützte Offenlandbiotope vollständig oder teilweise im Untersuchungsgebiet, u.a. der Dietenbach selbst mit seiner bachbegleitenden Vegetation und 13 Feldhecken- und Feldgehölze. Die Zulassung einer Ausnahme nach § 30 Abs. 2 BNatSchG setze voraus, dass das beeinträchtigte Biotop in gleichartiger Weise wiederhergestellt werde. Ob die von der Antragsgegnerin angedachten Ausgleichsmaßnahmen diesen Voraussetzungen entsprächen, könne ohne nähere Untersuchungen nicht festgestellt werden.

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Die für die Abholzung des Langmattenwaldes erforderliche Waldumwandlungsgenehmigung werde aller Voraussicht nach versagt werden müssen. Die Entwicklungsmaßnahme sehe die Abholzung von 5,2 ha dieses Waldes vor, der in der Waldfunktionskartierung Baden-Württemberg als Erholungswald Stufe 1, als Immissionsschutzwald, als Klimaschutzwald und sonstiger Wasserschutzwald ausgewiesen sei. Überdies seien die Regelungen des Landesentwicklungsplans bei Eingriffen in Wälder innerhalb eines Verdichtungsraums zu beachten, wonach diese auf das Unvermeidbare zu beschränken seien. Auch im Umweltbericht werde eingeräumt, dass die Frage, inwiefern der in Rede stehende Wald von wesentlicher Bedeutung für den Naturhaushalt, die forstwirtschaftliche Erzeugung oder die Erholung der Bevölkerung sei, im anschließenden Bebauungsplanverfahren auf Grundlage eines forstlichen Fachgutachtens noch detailliert untersucht werden müsse.

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Nach alledem könne nicht ernsthaft von einer Durchführbarkeit der Entwicklungsmaßnahme ausgegangen werden. Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sei aufgrund ihrer enteignungsrechtlichen Vorwirkung aber nur dann zulässig, wenn tatsächlich hinsichtlich aller Konfliktfelder zumindest die notwendigen Vorprüfungen in einer Tiefe durchgeführt worden seien, die es ermögliche, die Umsetzbarkeit der Maßnahme hinreichend sicher abzuschätzen. Das sei hier nicht der Fall. Hinzu komme, dass eine Konfliktverlagerung dann nicht stattfinden dürfe, wenn sich abzeichne, dass erhebliche Beeinträchtigungen nicht ausgeschlossen werden könnten. Vielmehr müsse in einem solchen Fall die rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens abschließend betrachtet werden. Andernfalls stelle sich die Enteignung im Nachhinein als überflüssig heraus, was einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht darstelle.

29

Schließlich entspreche auch die Abwägungsentscheidung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht den rechtlichen Anforderungen. So habe die Antragsgegnerin schon nicht hinreichend ermittelt und in die Abwägung eingestellt, was tatsächlich in die Abwägung habe eingestellt werden müssen. Dies gelte beispielsweise im Hinblick auf die fehlende FFH-Verträglichkeitsprüfung oder die unzureichenden artenschutzrechtlichen Erhebungen. Auch habe die Antragsgegnerin die von der Planung berührten privaten und öffentlichen Belangen objektiv fehlgewichtet. Die negativen Auswirkungen der vorgesehenen Bebauung für Natur, Landschaft, Luft und Klima, insbesondere aber die Existenzbedrohung der betroffenen Landwirte seien massiv und dauerhaft; bei zutreffender Gewichtung müsse ein vermeintliches Interesse nach zusätzlichem Wohnraum dahinter zurückstehen. Die Antragsgegnerin habe sich nicht darauf beschränken dürfen, die beeinträchtigten Belange lediglich zu benennen und sie wegen künftig angedachter, rechtlich aber nicht gesicherter Konfliktlösungen oder Minimierungen zurückstehen zu lassen. Fehlgewichtet habe die Antragsgegnerin ferner das Gebot der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung nach § 1a Abs. 2 BauGB und die Zielvorgabe in Nummer 2.4.0.3 des Regionalplans Südlicher Oberrhein. Gleiches gelte für den Belang „Hochwasser“. Die Antragsgegnerin habe ferner unzureichend in die Abwägung eingestellt, welche negativen Auswirkungen Dietenbach im Hinblick auf gesunde Wohn- und Lebensverhältnisse haben werde. Dies betreffe den Wegfall der Fläche als Naherholungsgebiet, den hohen Luftschadstoffanteil sowie hohe Lärmbelästigungen, insbesondere durch die B 31a. Nach der schalltechnischen Untersuchung vom 14.10.2016 könnten auch mit Lärmschutzmaßnahmen nur auf 30 % der Gesamtfläche die Orientierungswerte für Wohngebiete eingehalten werden, obschon die Schaffung von Wohnraum primäres Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sei. Nicht hinreichend berücksichtigt habe die Antragsgegnerin auch die erforderlichen Ausgleichsflächen. Aus § 18 BNatSchG ergebe sich die Verpflichtung, dem naturschutzrechtlichen Kompensationsaspekt bereits auf der Planungsstufe Rechnung zu tragen. Dies sei auf der Stufe der Entwicklungsplanung antizipierend zu berücksichtigen. Die Gemeinde dürfe sich nicht durch eine zu engherzige Entwicklungsplanung in die Zwangslage versetzen, im Stadium der Bauleitplanung die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zurückstellen zu müssen. Die Einschätzung der Antragsgegnerin, sie könne im weiteren Verfahren ausreichende und vielfältige Maßnahmen zur Minimierung von Eingriffen in Natur und Landschaft sowie zur Kompensation der mit der Maßnahme verbundenen Belastungen für Natur und Umwelt erarbeiten, werde dem nicht gerecht. Auch sei der erforderliche erhebliche Flächenausgleich nicht möglich. Der Umweltbericht benenne einen erheblichen Bedarf an Ausgleichsmaßnahmen, wobei nur ein Teil innerhalb des Plangebiets erfolgen könne. Ein Kompensationskonzept sei aber nicht entwickelt worden. Durch den Ausgleich würden wiederum neue landwirtschaftlich genutzte Offenlandflächen in weiterem Umkreis in Anspruch genommen. Im Übrigen habe das Regierungspräsidium auf einen offensichtlichen Zielkonflikt für den Bereich Hardacker/Schildkrötenkopf hingewiesen, der für eine Vielzahl verschiedener vorgezogener Ausgleichsmaßnahmen, aber auch zum Hochwasserrückhalt und für die Bahn vorgesehen sei. Die Beeinträchtigung der angrenzenden FFH- bzw. Vogelschutzgebiete, des Natur- und Artenschutzes und des betroffenen Waldes, insbesondere die Funktion des Langmattenwäldchens als CO2-Speicher sei mangels ausreichender Untersuchungen und aufgrund der unzulässigen Konfliktverlagerung ebenfalls nicht mit dem ihr zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

30

Die Antragsteller beantragen,

31

die Satzung der Stadt Freiburg im Breisgau über die förmliche Festsetzung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs „Dietenbach“ vom 24. Juli 2018 für unwirksam zu erklären.

32

Die Antragsgegnerin beantragt,

33

die Anträge abzuweisen.

34

Sie erwidert, mit der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereichs würden vor allem Eingriffsmöglichkeiten der Gemeinde begründet; erst auf einer weiteren Stufe würden dann die jeweiligen Entwicklungsinstrumente konkret angewendet. Auf der Grundlage der Entwicklungssatzung als solcher bestehe keine Möglichkeit, bauliche Maßnahmen unmittelbar zu realisieren. Bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entwicklungssatzung komme es daher maßgeblich darauf an, ob die Gemeinde eine ordnungsgemäße Prognose darüber angestellt habe, ob die entwicklungsrechtlichen Voraussetzungen vorlägen und ob eine ausreichende Realisierungsfähigkeit bestehe. Für Letzteres müsse sie die für die Realisierung erforderlichen Verfahren allerdings nicht bis ins Detail durchplanen, so dass eine Entwicklungssatzung auch dann rechtmäßig sei, wenn sich eine Realisierungsvariante aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als undurchführbar erweise, solange rechtmäßige Alternativen zur Verfügung stünden. Angesichts dessen bestünden gegen die streitige Entwicklungssatzung weder in verfahrensrechtlicher noch in materiell-rechtlicher Hinsicht Bedenken.

35

Die verfahrensrechtlich erforderliche Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen sei umfassend erfolgt. Auch habe sie die erforderliche vorbereitende Untersuchung durchgeführt. Die Satzung sei ordnungsgemäß beschlossen, ausgefertigt und öffentlich bekannt gemacht worden. Eine Verpflichtung zur Durchführung einer SUP habe nicht bestanden; insbesondere setze die Entwicklungsmaßnahme keinen rechtlichen Rahmen im Sinne des § 35 Abs. 2 UVPG in Bezug auf umweltrelevante Eingriffe. Erst die nachfolgenden Bebauungspläne könnten daher Gegenstand einer SUP sein. Auch könne bei kleinen Gebieten von einer SUP abgesehen werden. Im Übrigen lägen die von den Antragstellern gerügten Verfahrensfehler bei der Durchführung der SUP nicht vor. Die Alternativenprüfung sei nicht zu beanstanden; sämtliche zur Verfügung stehenden Alternativen seien ermittelt, beschrieben und geprüft worden. Der Vorschlag der Antragsteller, auf den Standort des neuen Stadions oder die Erweiterungsflächen der Universität zurückzugreifen, verkenne die Bedeutung der gemeindlichen Planungshoheit. Flächen, die die Gemeinde in Ausübung ihres Planungsermessens für andere planerische Zwecke benötige, könnten nicht als vernünftige Alternativen angesehen werden. Die Offenlage im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung sei fehlerfrei erfolgt. Die Inhalte und Ziele der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme seien aus dem ausgelegten Entwurf des Umweltberichts erkennbar gewesen; die Abgrenzung des Gebiets habe sich aus der in der öffentlichen Bekanntmachung enthaltenen Karte mit dem Umgriff des Untersuchungsgebiets ergeben.

36

Auch Ermittlungsfehler lägen nicht vor. Insbesondere sei das Schutzgut Fläche im Umweltbericht ausdrücklich unter 4.3 und 6.3 bearbeitet worden. Das Schutzgut Boden sei in der damals geltenden Fassung des UVPG nicht selbstständig angeführt worden. Eine FFH-Verträglichkeitsprüfung sei im Rahmen einer Entwicklungssatzung aus denselben Gründen nicht erforderlich wie eine SUP. Die Gemeinde dürfe die FFH-rechtlichen Vorgaben zwar nicht grundsätzlich außer Acht lassen, die Ermittlung- und Prüftiefe müsse aber nicht sehr tief sein.

37

Die Entwicklungssatzung sei auch materiell rechtmäßig. So stimme sie, wie unter Nr. 9.1 des Untersuchungsberichts dargelegt, mit den gesetzten Zielen und Zwecken überein. Dies sei nur insoweit zu ergänzen, als inzwischen aufgrund der aus dem Siegerentwurf des städtebaulichen Wettbewerbs fortgeschriebenen Planung rund 6.800 Wohneinheiten für mehr als 16.000 Menschen angestrebt würden.

38

Die technischen Maßnahmen zur Schaffung der Voraussetzungen für die Bebauung umfassten Planfeststellungsverfahren für die Verlegung zweier Hochspannungsleitungen sowie zum hochwasserfreien Gewässerausbau des Dietenbachs und ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren zur Errichtung eines Erdaushubzwischenlagers. Ferner seien eine überörtliche Gasversorgungsleitung und ein ca. 90 m hoher Sendemast zu verlegen. Hinzu kämen die klassischen Erschließungsmaßnahmen für Strom, Wasser und Abwasser sowie der Erwerb und die Neuordnung von mehr als 400 Grundstücken. Die inhaltliche und zeitliche Koordinierung dieser Maßnahmen zwischen unterschiedlichen Rechts- und Erschließungsträgern bedinge ein einheitliches Steuerungsinstrumentarium, das (nur) die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme zur Verfügung stelle.

39

Die Maßnahme sei im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich. Wie sich aus dem Untersuchungsbericht ergebe, liege ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten vor. Zwar habe die Anfang 2015 vorgelegte Prognose die Sondersituation der Flüchtlingsbewegung von 2015/16 unberücksichtigt gelassen. Dies mache sie jedoch nicht fehlerhaft, da hierdurch der Wohnraumbedarf allenfalls unterschätzt werde. Auch sei Freiburg nach § 1 Mietpreisbegrenzungsverordnung ein Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt und eine Gemeinde, in der die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet sei. Dies indiziere einen über mehrere Jahre hinweg bestehenden erhöhten Bedarf an Wohnstätten. Der abgeschätzte Wohnraumbedarf anhand der mittleren Variante der Bevölkerungsentwicklung sei nicht zu hoch gegriffen. Tatsächlich habe die Bevölkerung Ende 2018 nur etwa 200 Personen unter der oberen Variante gelegen. Der Wohnraumbedarf in Freiburg sei auch nach wie vor erhöht. Der Wohnungsmarkt sei praktisch zusammengebrochen. Zur Deckung des erhöhten Bedarfs habe die Stadt nicht nur die Projektgruppe Dietenbach eingerichtet, sondern Ende 2015 auch eine Projektgruppe „Neue Wohnbauflächen“. Diese habe sich vorrangig um die Entwicklung von fünf Baugebieten aus einer späteren Fortschreibung des Flächennutzungsplans kümmern sollen. Allerdings habe sich das seinerzeit angenommene Wohnraumpotenzial von 2.800 bis 4.100 Wohneinheiten aus verschiedenen Gründen um ca. 2.000 bis 3.000 Wohneinheiten verringert. Die Bevölkerung der Stadt sei auch 2018 und 2019 gewachsen und werde nach der Prognose des Statistischen Landesamts bis 2035 weiter wachsen, wobei die Anzahl der Haushalte weit stärker zunehmen werde als die Bevölkerung. Besonderen Wohnraumbedarf sähen auch das Studierendenwerk und das Universitätsklinikum, dass bei der Personalgewinnung unter anderem mit Einrichtungen im Großraum Basel konkurriere.

40

Nach gefestigter Rechtsprechung liege ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten vor, wenn die Nachfrage über einen längeren Zeitraum das Angebot übersteige. Dies sei in Freiburg seit mehr als zehn Jahren der Fall, weil nach Bebauung der neuen Stadtteile Rieselfeld und Vauban nicht mehr genügend Wohnbauflächen aus dem Flächennutzungsplan des Jahres 2006 hätten entwickelt werden können, um den Bedarf der stark wachsenden Bevölkerung abzudecken. Indikator hierfür seien die stark ansteigenden Wohnungspreise sowie der seit etwa fünf Jahren vollständig fehlende Markt für Miet- und Eigentumswohnungen. Der Hinweis der Antragsteller auf ein Absinken der durchschnittlichen Pro-Kopf-Wohnfläche zwischen 2011 und 2017 stehe dem nicht entgegen. Zum einen sei im Jahre 2018 wiederum ein Anstieg zu verzeichnen gewesen. Zum anderen unterlägen diese Werte oft Schwankungen, weil Meldungen zur Baufertigstellung um Jahre verspätet einträfen. Schließlich weise die stagnierende durchschnittliche Wohnfläche auf einen großen Wohnraummangel hin. Denn wachsende Familien zögen wegen fehlender Wohnungen nicht innerhalb von Freiburg um, sondern nach einer Zeit der vergeblichen Suche allenfalls aus der Stadt weg. Die Wohnraumprognose beruhe auch nicht nur auf Einmaleffekten, sondern auf Parametern, die über mehrere Jahre hinweg erhoben worden seien. Einer Ermittlung des Wohnraumbedarfs bis zum Jahre 2042 habe es nicht bedurft. Das Büro ...xx habe den Wohnraumbedarf bis 2040 eingeschätzt und sei dabei zu dem Schluss gekommen, dass auch nach 2030 mit einer steigenden Wohnungsnachfrage zu rechnen sei. Hinzu komme, dass auch die Entwicklungen bei Projekten der sogenannten ProWo zeigten, dass die ursprünglich erhoffte Anzahl an Wohneinheiten in diesen Projekten voraussichtlich nicht realisiert werden und damit auch den Wohnungsmarkt nicht wie erhofft entlasten könne. Der bislang einmalige negative Wanderungssaldo im Jahre 2018 sei zum Teil Folge der Wohnraumknappheit; im Jahre 2019 habe es wieder einen positiven Wanderungssaldo gegeben. Hinzu komme, dass es Ziel der Entwicklungsmaßnahme sei, mindestens 50 % der entstehenden Wohnungen als öffentlich geförderte Mietwohnungen zu schaffen. Dies sei angesichts des Umstandes, dass die Mietpreisbindung in der Zeit von 2012 bis 2030 bei rund 4.800 Wohnungen entfalle, dringend erforderlich. Die von den Antragstellern angeführten Baulandreserven stünden aus unterschiedlichen Gründen teilweise nicht bzw. nicht zeitnah zur Verfügung und seien im Übrigen bereits in den Entwicklungsprognosen berücksichtigt worden.

41

Die Alternativenprüfung sei nicht zu beanstanden. Müsse der Planungsraum bestimmten Anforderungen entsprechen, denen andere Standorte nicht oder nur unzureichend genügten, brauche die Gemeinde nicht mit diesen weniger geeigneten Flächen Vorlieb zu nehmen. Auch die Wahrung von Eigentümerinteressen nötige die Gemeinde nicht zur Wahl einer Alternative, die sich nach Lage der Dinge nicht als bessere Lösung aufdränge. Die Antragsteller hätten nicht dargelegt, weshalb die städtischen Zieldefinitionen unzulässig seien. Insbesondere sei sie berechtigt, die Schaffung eines eigenständigen Stadtteils als Planungsziel zu definieren, zumal dezentrale Alternativen bereits vollständig in die Bedarfsberechnung eingestellt worden seien. Die Flächen Flugplatz, Zähringen-Nord oder Güterbahnhof-Nord schieden wegen ihrer zu geringen Größe und einer unabhängig von der vorliegenden Planung bereits vorgesehenen Entwicklung aus.

42

Das Vorbringen der Antragsteller zu nicht in Erwägung gezogenen Innenentwicklungs- und Nachverdichtungspotenzialen, Leerständen oder möglicherweise bestehenden Fehlbelegungen sei fragwürdig bzw. unzutreffend. Es sei aber auch ohne rechtliche Relevanz. Denn es sei nicht geeignet, das zulässige Planungsziel der Schaffung eines eigenständigen Stadtteils für mindestens 5.000 Wohneinheiten in Innenstadtnähe mit guten Anschlussmöglichkeiten an die bestehenden Stadtbahnlinien zu erreichen. Allerdings versuche sie unabhängig von der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sämtliche planerisch vertretbaren Innenentwicklungspotenziale zu realisieren und habe diese in ihrer Bedarfsanalyse bereits bedarfsmindernd angerechnet. Eine Potenzialanalyse für Dachausbau und Dachaufstockung habe noch niedrigere jährliche Potenziale ergeben als in der städtischen Wohnraumbedarfsprognose angesetzt. Die Leerstandquote liege mit 0,4 % (ca. 500 Wohnungen) erheblich unter dem von den Antragstellern behaupteten Wert. Die von ihnen in Bezug genommenen Zahlen seien nicht wissenschaftlich fundiert ermittelt und bewerteten die architektonischen, technischen und rechtlichen Herausforderungen derartiger Maßnahmen nicht.

43

Ein milderes städtebauliches Mittel als die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sei angesichts des Umfangs und der Komplexität der einzelnen Verfahrens- und Bauschritte nicht verfügbar. Die im Untersuchungsbericht dargelegte Einschätzung, dass etwa 80 % der privaten Eigentumsflächen der Sparkassengesellschaft zum Erwerb angeboten würden, habe sich in der Folgezeit bestätigt. Von ca. 80 ha privaten Flächen seien bzw. würden rund 70 ha notariell beurkundet übertragen. Weitere rund 5 ha stünden im Eigentum von Erbengemeinschaften, bei denen noch nicht alle Mitglieder ausfindig gemacht worden seien, die aber mehrheitlich verkaufsbereit seien. Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Grundstücksneuordnung über die Baulandumlegung oder eine freiwillige Umlegung durch städtebauliche Verträge realisierungsfähig sei, spiele die Größe der eingeworfenen Grundstücke eine entscheidende Rolle. Ergebe sich, dass eine Zuteilung von Bauland nicht zu erwarten sei, so zeige die Erfahrung aller Großstädte, dass diese Instrumente mangels privatem Interesse keine zügige Grundstücksneuordnung ermöglichten. Mit Blick auf die gebietsintern unterzubringenden Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sei mit einer Baulandzuteilungsquote von unter 45 % der eingeworfenen Fläche zu rechnen. Angesichts des Flächenbedarfs von ca. 3.000 m² je Wohngebäude im Geschosswohnungsbau mit mindestens 30 Wohnungen müsse ein eingeworfenes Grundstück ca. 7000 m² groß sein, um eine Baulandzuteilung erwarten zu lassen. Diese Voraussetzung könne in einem 130 ha großen Gebiet bei mehr als 400 Grundstücken überwiegend nicht erfüllt werden. Die arithmetische Durchschnittsgröße der Grundstücke, die nicht Stadt oder Land gehörten, liege bei ca. 2000 m².

44

Ferner sei die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet. Welcher Zeitraum als absehbar zu werten sei, bestimme sich maßgeblich nach dem Umfang der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme. Das von ihr im Untersuchungsbericht erstellte Umsetzungskonzept sei umfassend, plausibel und detailliert. Die vor Beginn der eigentlichen Erschließungsmaßnahmen erforderliche Vielzahl von Vorarbeiten rechtfertige ohne Weiteres einen zeitlichen Vorlauf von 4 bis 5 Jahren, also bis Ende 2022. Zu diesem Zeitpunkt seien die Änderung des Flächennutzungsplans und der Erlass des ersten Teilbebauungsplans beabsichtigt. Die entsprechenden Verfahren seien zügig und zeitgleich mit der Verabschiedung der Entwicklungssatzung eingeleitet worden. Der Zeit- und Maßnahmenplan sehe vor, die geplanten Bauabschnitte ohne zeitlichen Versatz hintereinander zu erschließen. Vorliegend stünden 1.400 Wohneinheiten mehr in Rede als in der Konstellation, für die das Oberverwaltungsgericht Berlin einen Realisierungszeitraum von 16 Jahren gebilligt habe. Zudem seien die Kapazitäten der Bauwirtschaft in Freiburg nicht so groß wie in Berlin. Wolle man nicht klima- und kostenschädliche lange Transport- und Anfahrtswege in Kauf nehmen, sei auch dies bei der Einschätzung des Realisierungszeitraums zu berücksichtigen. Im Übrigen werde aus den Zeitplänen deutlich, dass die Entwicklungsmaßnahme der konkreten Abhilfe des Wohnraummangels und nicht der Bodenbevorratung diene.

45

Die Maßnahme sei auch finanzierbar. So habe der städtische Haushalt in den vergangenen Jahren mit positiven Ergebnissen abgeschlossen und betrage der Schuldenstand Ende des Jahres 2019 rund 207 Millionen Euro bei rund 230.000 Einwohnern. Das Bilanzvolumen liege bei rund 1,6 Milliarden Euro mit erheblichen stillen Reserven. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht umfasse sämtliche entwicklungsbedingten Maßnahmen. Ermäßigungen der Grundstückspreise für sozialen Wohnungsbau seien nicht vorgesehen, da es im Stadtgebiet bislang einheitliche Verkehrswerte für Grundstücke gebe und auch nicht beabsichtigt sei, Gebäude zu erstellen, die ausschließlich dem sozialen Wohnungsbau dienten. Vielmehr sei eine Nutzungsmischung vorgesehen. Eine Zuführung aus dem Haushalt in Höhe von 10 Millionen Euro sowie weitere allgemeine Folgekosten in Höhe von 102 Millionen Euro erschienenen finanzierbar. Soweit die Antragsteller vortrügen, in der Zwischenzeit seien der Öffentlichkeit andere Zahlen vorgestellt worden, sei darauf hinzuweisen, dass im Anschluss an den abgeschlossenen städtebaulichen Wettbewerb eine neue Kosten- und Finanzierungsübersicht erarbeitet werde. Hier ergäben sich vor allem Änderungen im System der Straßen- und Kanalerschließungen. Zudem wachse auch der Infrastrukturbedarf, weil inzwischen rund 6.800 Wohneinheiten erstellt werden sollten. Zudem habe die Kosten- und Finanzierungsübersicht zum Satzungsbeschluss auf einer dem Städtebauförderungsrecht folgenden Darstellung beruht. Bei der Umsetzung der Maßnahme seien aber auch die Anforderungen des neuen kommunalen Haushaltsrechts zu beachten. Beide Systeme seien nicht vollkommen kompatibel. Letzteres erfordere auch die Erfassung der mittelbar mit dem neuen Stadtteil verbundenen Kosten. Danach seien Ausgaben in Höhe von 850 Millionen Euro und Einnahmen in Höhe von ca. 750 Millionen Euro sowie eine mit dem Regierungspräsidium abgestimmte jährliche Zuführung aus dem Haushalt in Höhe von 5 Millionen Euro über einen Zeitraum von 20 Jahren vorgesehen.

46

Der zügigen Durchführung der Maßnahme stehe auch die Lage des Entwicklungsbereichs im Überschwemmungsgebiet nicht entgegen. Für die Planrechtfertigung des geplanten Gewässerausbaus genüge es, dass das Vorhaben gemessen an den Zielen des Wasserhaushaltsgesetzes vernünftigerweise geboten sei; einer unabdingbaren Erforderlichkeit des Vorhabens bedürfe es nicht. Die Maßnahme diene dazu, die gewässerökologische Wertigkeit des Dietenbachs zu erhöhen sowie Retentionsräume zu schaffen und im Einklang mit hochwasserspezifischen Anforderungen zu steuern. Sie diene daher dem Ziel der nachhaltigen Gewässerbewirtschaftung i. S. des § 1 WHG. Daneben würden durch die Maßnahme die Voraussetzungen für die Bebaubarkeit des Areals geschaffen. Der Gewässerausbau sei nach § 68 Abs. 3 WHG materiell rechtmäßig, wenn er aus Gründen des Gemeinwohls objektiv erforderlich sei; die Schaffung von Wohnraum sei hierbei grundsätzlich ein hinreichend legitimes Ziel. Eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwasserrisiken oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen sei nicht zu erwarten. Die Rechtsauffassung der Antragsteller, dass bei Zerstörung von Rückhalteflächen ungeachtet der Frage der Ausgleichbarkeit stets ein zwingender Versagungsgrund vorliege, sei unzutreffend und widerspreche der herrschenden Meinung. Das nicht mehr zur Verfügung stehende Retentionsvolumen von 14.000 m³ könne durch den Gewässerausbau an anderer Stelle ausgeglichen werden, etwa stromabwärts im bereits bestehenden Hochwasserrückhaltebecken Dietenbach oder durch Geländemodellierungen im Gewann Hardacker. Hinsichtlich der natürlichen Rückhaltefunktionen, deren Verlust auszugleichen sei, diene nicht das „HQ extrem“, sondern das „HQ 100“ als wesentliche Orientierungshilfe. Selbst wenn die von der Stadt bevorzugte Durchführungsvariante für den Ausbau des Dietenbachs aus rechtlichen Gründen undurchführbar wäre, beeinträchtige dies die Rechtmäßigkeit der Entwicklungssatzung nicht, weil ein höheres Retentionsvolumen ohne Weiteres durch andere Varianten wie etwa einen breiteren Gewässerkorridor geschaffen werden könnte. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass die Ausnahmevoraussetzungen des § 78 Abs. 2 WHG erfüllt seien.

47

Dass artenschutzrechtliche Konfliktlagen die Realisierung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verhindern könnten, sei nicht absehbar. Eine Entwicklungssatzung dürfe auch dann erlassen werden, wenn prognostisch davon auszugehen sei, dass beispielsweise durch Vermeidungs-, Minimierungs- oder CEF-Maßnahmen die Realisierung von Verbotstatbeständen verhindert werden oder prognostisch davon ausgegangen werden könne, dass die Planung in eine Befreiungslage hinein erfolgen werde. Für Letzteres sei das objektive Gewicht der für die Planung sprechenden Belange von besonderer Bedeutung. Sie habe anhand des erforderlichen Maßstabes praktischer Vernunft die artenschutzrechtlichen Konfliktpotenziale umfassend ermittelt. Diese halte sie aber durch Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen oder gegebenenfalls durch Befreiungsentscheidungen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für lösbar. Für die Vogelarten Baumfalke, Feldlerche und Mäusebussard werde erwartet, dass Ausnahmen erforderlich seien, deren Voraussetzungen jedoch plausibel dargelegt werden könnten. Dass vollständige Kartierungen bislang lediglich für die Avifauna durchgeführt worden seien, entspreche dem Maßstab praktischer Vernunft, da bezüglich anderer Arten bereits anhand vorliegender Unterlagen habe abgeschätzt werden können, dass artenschutzrechtlich Konflikte im Rahmen der weiteren Umsetzungsschritte bewältigt werden könnten. Ein Grund für die Behauptung der Antragsteller, die zu erwartenden Biotopbeeinträchtigungen seien nicht ausgleichbar, erschließe sich nicht.

48

Hinsichtlich der erforderlichen Waldumwandlungsgenehmigungen könne ohne Weiteres prognostiziert werden, dass die Entscheidungen erteilt würden. Beim Langmattenwäldchen handle es sich nicht um ein faktisches Vogelschutzgebiet. Nachdem das Melde- und Gebietsausweisungsverfahren so weit vorangeschritten sei, dass in Deutschland das von der Vogelschutzrichtlinie angestrebte zusammenhängende Netz der Vogelschutzgebiete entstanden sei, unterliege Parteivorbringen, es gebe ein faktisches Vogelschutzgebiet, besonderen Darlegungsanforderungen. Die Antragsteller würden ihrer besonderen Darlegungslast nicht gerecht; die Verpflichtung zu einer Ausweisung als Vogelschutzgebiet dränge sich auch nicht auf. Die Begrenzung des Entwicklungsbereichs sei ausweislich der Ausführungen im Untersuchungsbericht sachgerecht erfolgt.

49

Auch die Abwägung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB begegne keinen Bedenken. Die Betroffenheit von Eigentümern, Nutzern und Pächtern sowie Fernwärme- und Entsorgungseinrichtungen seien ebenso umfassend ermittelt worden wie die Auswirkungen auf die verschiedenen umweltbezogenen Schutzgüter sowie das Schutzgut Kulturelles Erbe und sonstige Sachgüter. Diesen Belangen habe sie die besonderen Bedürfnisse der Stadt, nämlich die ausgeprägte Wohnraumknappheit bei nicht ausreichender sonstiger Potenziale, die Folgen für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung, die Mietpreisentwicklung, die Verdrängung und Abwanderung der alteingesessenen Bevölkerung, junger Familien und sozial schwächerer Bevölkerungsgruppe sowie Probleme für die Infrastruktur, den öffentlichen Personennahverkehr und die Bedeutung Freiburgs für die Region gegenübergestellt. Dabei habe sie sich auch mit bestehenden Planungsalternativen auseinandergesetzt. Die enteignungsrechtliche Abwägung ergebe sich aus dem Untersuchungsbericht und sei ebenfalls nicht zu beanstanden.

50

Mit Schriftsatz vom 01.09.2020 haben die Antragsteller auf die Antragserwiderung repliziert und ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft. Ergänzend tragen sie vor, die Maßnahme sei auch deshalb unverhältnismäßig und mangels Finanzierbarkeit nicht zügig durchführbar, weil die Grundstücke im Entwicklungsbereich durch eine rechtswidrige Auslegung des Landwirtschaftsprivilegs nach § 169 Abs. 4 BauGB zu niedrig bewertet worden seien. Denn es hätte nicht der Wert für privilegiertes Agrarland, sondern der Verkehrswert für Bauerwartungsland als Anfangswert angenommen werden müssen (Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 04.07.1985 - 8 S 1923/83 -, ZfBR 1986, 52 ff.). Die Antragsgegnerin ist dem mit Schriftsatz vom 30.06.2021 entgegengetreten.

51

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die dem Senat vorliegenden Verfahrensakten der Antragsgegnerin betreffend die Entwicklungssatzung „Dietenbach“ (37 Bände) verwiesen.

Entscheidungsgründe

52

Die Normenkontrollanträge sind zulässig, aber unbegründet.

53

I. Die Normenkontrollanträge sind nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Entwicklungssatzung gestellt worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Auch die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis liegt vor. Die Antragsteller können geltend machen, durch die angefochtene Entwicklungssatzung und deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Denn sie sind Eigentümer von Grundstücken im förmlich festgesetzten Entwicklungsbereich. Die Anwendung des Entwicklungsrechts ermöglicht der Antragsgegnerin grundsätzlich den enteignenden Zugriff auf die Grundstücke, um die notwendigen Ordnungsmaßnahmen durchzuführen, und gibt ihr das Recht, die Baumaßnahmen entsprechend den Erfordernissen der Entwicklungsmaßnahme zu steuern (vgl. etwa § 166 Abs. 1 und 3, § 167, § 169 Abs. 3, 6 und 7 BauGB); ferner werden durch die Satzung Genehmigungsvorbehalte für verschiedene Vorhaben und Rechtsvorgänge ausgelöst (§ 169 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 i. V. mit § 144 BauGB). Die Antragsteller sind angesichts dessen unmittelbar in ihren Eigentumsrechten betroffen; die (potentielle) Rechtswidrigkeit eines derartigen normativen Eingriffs müssen sie nicht hinnehmen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 -, juris Rn. 27; für eine Sanierungssatzung VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.11.2016 - 3 S 572/15 -, BRS 84 Nr. 155).

54

II. Die Normenkontrollanträge sind unbegründet.

55

1. Die Entwicklungssatzung ist nicht schon mangels hinreichender Bestimmtheit unwirksam, obwohl die Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme im Satzungstext selbst nicht ausdrücklich genannt sind.

56

Der Satzungstext genügt den gesetzlichen Anforderungen. Nach § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB ist in der Entwicklungssatzung der städtebauliche Entwicklungsbereich zu bezeichnen. Weiter ist der Satzung gemäß § 165 Abs. 7 BauGB eine Begründung beizufügen, in der die Gründe darzulegen sind, die die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Dementsprechend wird in der Satzung der Entwicklungsbereich parzellenscharf bezeichnet; der Entwicklungssatzung ist ferner eine Begründung beigefügt, die zudem auf den Endbericht über die Voruntersuchungen und den Umweltbericht Bezug nimmt.

57

Eine erweiternde Auslegung ist auch nicht mit Blick auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung geboten (vgl. § 169 Abs. 3 BauGB). Zwar müssen die betroffenen Eigentümer im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG dem Gesetz oder der darauf beruhenden Satzung entnehmen können, für welche Zwecke sie mit einer Enteignung rechnen müssen (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02.06.2008 - 1 BvR 349/04 -, juris Rn. 24). Diesen Anforderungen ist hier aber genügt. Aus der Zusammenschau von Satzungsbeschluss, dem zugleich gefassten Gemeinderatsbeschluss über die Ziele und Zwecke der Entwicklungssatzung und der vom Gemeinderat der Antragsgegnerin gebilligten und der Satzung beigefügten Begründung, die zur Auslegung der Satzung herangezogen werden kann, ergibt sich mit der erforderlichen Bestimmtheit, was Gegenstand der Entwicklungsmaßnahme ist. Danach ist es unschädlich, dass die Ziele und Zwecke der Entwicklungssatzung nicht bereits im Satzungstext benannt, sondern gesondert beschlossen worden sind (ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 -, juris Rn. 61 f.).

58

Im Übrigen lag der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine Entwicklungssatzung zugrunde, die die Entwicklungsziele selbst ausdrücklich nannte, die aber anschließend durch einen Beschluss der Stadtbürgerschaft teilweise wieder zurückgenommen wurden. Letzteres hat das Bundesverfassungsgericht unter Hinweis auf den Grundsatz der Normenklarheit und -wahrheit beanstandet, weil ein schlichter Bürgerschaftsbeschluss nicht geeignet sei, die als Ortsgesetz erlassene Satzung zu ändern (BVerfG a.a.O. Rn. 26). Einen Rechtssatz, wonach sich die Ziele einer Entwicklungssatzung gemäß § 165 Abs. 6 BauGB unmittelbar aus dem Satzungstext ergeben müssen und nicht auch der Begründung der Satzung entnommen werden können, hat das Bundesverfassungsgericht damit nicht aufgestellt (BVerwG, Beschl. v. 16.05.2017 - 4 BN 4/17 -, juris Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.12.2011 - 1 KN 111/08 -, juris Rn. 26; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 -, juris Rn. 61 f; a.A. Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Mai 2021 - im Folgenden EZBK -, Vorbemerkung zu den §§ 165 ff., Rn. 44a, § 165 Rn. 121).

59

2. Die Entwicklungssatzung leidet nicht an formell-rechtlichen Mängeln.

60

2.1. Die Entwicklungssatzung wurde am 30.07.2018 vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und am 03.08.2018 ortsüblich in ihrem Amtsblatt bekannt gemacht (§ 165 Abs. 8 Satz 1 BauGB).

61

2.2. Die Entwicklungssatzung leidet nicht an beachtlichen Verfahrensfehlern.

62

Dies gilt insbesondere mit Blick auf die von den Antragstellern geltend gemachten Fehler bei der Durchführung der Strategischen Umweltprüfung (im Folgenden: SUP). Dabei bedarf es keiner Entscheidung, ob sich hieraus - auch unter Berücksichtigung der Planerhaltungsvorschrift des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauGB - beachtliche Verfahrensmängel ergäben. Denn die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, dass die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme schon keiner Pflicht zur Durchführung einer SUP unterlag. Die nationalen Regelungen sehen eine SUP für die streitgegenständliche Entwicklungsmaßnahme nicht vor (dazu Nrn. 2.2.1.) und stehen insoweit im Einklang mit den unionsrechtlichen Vorgaben (dazu Nr. 2.2.2.).

63

2.2.1. Nach Maßgabe des nationalen Rechts bestand keine Verpflichtung zur Durchführung einer SUP.

64

2.2.1.1. Die Entwicklungsmaßnahme unterliegt keiner SUP-Pflicht nach § 35 Abs. 1 UVPG. Danach ist eine SUP als unselbständiger Teil behördlicher Verfahren zur Aufstellung oder Änderung von Plänen und Programmen (vgl. § 33 UVPG) durchzuführen, wenn diese Pläne und Programme in der Anlage 5 Nr. 1 oder - unter bestimmten weiteren Voraussetzungen - in Anlage 5 Nr. 2 aufgeführt sind. Gleiches galt unter Berücksichtigung der Übergangsvorschrift des § 74 Abs. 3 UVPG nach § 14b UVPG in der vor dem 16.05.2017 geltenden Fassung (UVPG a.F.), der lediglich anstelle der Anlage 5 auf die damals geltende Anlage 3 Bezug nahm. Die hier in Rede stehende Entwicklungsmaßnahme ist in der Anlage 5 zum UVPG bzw. in der Anlage 3 zum UVPG a.F. nicht genannt.

65

2.2.1.2. Eine SUP-Pflicht folgt auch nicht aus § 35 Abs. 2 UVPG / § 14b Abs. 2 UVPG a.F. Danach ist bei nicht unter Absatz 1 fallenden Plänen und Programmen eine SUP nur dann durchzuführen, wenn sie für die Entscheidung über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall im Sinne von Absatz 4 voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Nach § 35 Abs. 3 UVPG / § 14b Abs. 3 UVPG a.F. setzen Pläne und Programme einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, wenn sie Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten. Eine solche Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen hat die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nicht.

66

Eine städtebauliche Entwicklungssatzung ist Ausdruck einer auf Durchführung angelegten Gesamtmaßnahme und auf Konkretisierung angelegt. Durch die Entwicklungssatzung wird ein räumlicher Bereich förmlich festgelegt, in dem Ortsteile oder andere Teile des Gemeindegebiets erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden sollen. In bebauungsrechtlicher Hinsicht schafft sie noch keinerlei Rechtsposition, insbesondere setzt sie keinen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten irgendwelcher Art, sondern hat im Gegenteil die Wirkung einer Veränderungssperre für die Genehmigung von Vorhaben (§ 169 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. §§ 144 Abs. 1 Nr. 1, 14 Abs. 1 BauGB). Sie ist daher in erster Linie ein die künftige Planung sicherndes und bodenordnendes Instrument. Sie löst Genehmigungsvorbehalte aus, ohne dabei materiell auf die bestehende bauplanungsrechtliche Ausgangslage unmittelbar Einfluss zu nehmen. Eine Entwicklungssatzung soll es der Gemeinde vielmehr ermöglichen, in einem frühen Stadium, noch bevor konkret geplant wird und sich die beabsichtigte Entwicklung in den Grundstückspreisen niederschlägt, Grundstücke in dem zu entwickelnden Bereich zu erwerben, die Grundstückspreisentwicklung zu kontrollieren und frei von Rücksichtnahmen auf unterschiedliche Grundstückspreise zu planen. Die planerische Vorbereitung der Entwicklungsmaßnahme beginnt erst nach der förmlichen Festlegung des Bereichs, insbesondere soll die Gemeinde danach ohne Verzug Bebauungspläne aufstellen. Diese Bebauungspläne sind sodann im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens Gegenstand der Umweltprüfung. Dementsprechend hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 4 BauGB die Verpflichtung zur Umweltprüfung nur für Bauleitpläne eingeführt (vgl. zum Ganzen Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 94 unter Bezugnahme auf den Bericht der unabhängigen Kommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs - Gaentzsch-Kommission - vom August 2002; zur vergleichbaren Konstellation einer Sanierungsatzung BVerwG, Beschl. v. 24.03.2010 - 4 BN 60.09 -, juris Rn. 14).

67

Der Einwand der Antragsteller, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme setze für spätere Zulassungsentscheidungen einen rechtsverbindlichen Rahmen i. S. einer Pflicht zur Einbeziehung in die Abwägungs- und Ermessensentscheidung, da die Lage und Größe des Städtebauprojekts bereits durch die Entwicklungssatzung festgelegt werde und für deren Rechtmäßigkeit gerade auch die zügige Durchführung der Maßnahme gewährleistet sein müsse, greift demgegenüber nicht durch. Da nämlich die Entwicklungsziele der Konkretisierung durch nachfolgende Planung bedürfen und ein nachfolgender Bebauungsplan nicht aus der Entwicklungssatzung zu entwickeln ist (vgl. zur Sanierungssatzung BVerwG, Beschl. v. 24.03.2010 - 4 BN 60.09 -, juris Rn. 10), besteht bei der Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ein erheblicher Spielraum des Plangebers, und zwar auch in Bezug auf den zu überbauenden Bereich. So ist er rechtlich nicht gehindert, Bebauungspläne zu erlassen, die über den festgelegten Entwicklungsbereich hinausgreifen, oder auch die Entwicklungsabsicht aufzugeben (vgl. 169 Abs. 1 Nr. 8 i. V. mit § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

68

Einer Umweltprüfung bedarf es auch nicht mit Blick auf die in § 169 Abs. 1 Nr. 4 BauGB angeordnete entsprechende Anwendung der sanierungsrechtlichen Regelungen der §§ 146 bis 148 BauGB. Denn diese Regelungen betreffen die Frage, in wessen Kompetenz, also in wessen Aufgabenbereich die Verantwortung für die Durchführung der jeweiligen Ordnungs- und Baumaßnahmen fällt (vgl. Krautzberger in EZBK, BauGB, § 147 Rn. 2). Sie enthalten keine von der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit der jeweiligen Maßnahme (z. B. nach dem Bau- und Bodenrecht, dem Umwelt- und Wasserrecht, dem Landschafts-, Arten-und Naturschutzrecht) unabhängigen Ermächtigungen zur Vornahme von Änderungen am bestehenden tatsächlichen Zustand des Gebiets. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 24.03.2010 (- 4 BN 60.09 -, juris Rn. 14) angenommen, dass naturschutzrechtlich relevante Beeinträchtigungen durch die Sanierungssatzung als solche ausgeschlossen sind, wenn nachfolgenden Ordnungs- und Baumaßnahmen ein Verbot entgegensteht oder hierfür aus Rechtsgründen eine FFH-Vorprüfung bzw. FFH-Verträglichkeitsuntersuchung erforderlich ist. Mit der insoweit vergleichbaren Entwicklungssatzung geht daher eine rechtserhebliche Änderung der Zulässigkeit von Eingriffen in den tatsächlichen Zustand des Gebiets auch nach den genannten Regelungen nicht einher.

69

2.2.1.3. Aus diesen Gründen ergibt sich auch keine SUP-Pflicht aus § 36 UVPG / § 14c UVPG a.F. i. V. mit § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG. Danach kann sich eine SUP-Pflicht für Pläne ergeben, die bei behördlichen Entscheidungen zu beachten oder zu berücksichtigen sind, wenn sie i. S. des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einer FFH-Vorprüfung bedürfen, weil sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Auch diese Regelung bezieht sich auf Pläne, die für die Zulassung schutzgebietsrelevanter Bodennutzungen bedeutsam sein können und deren Festlegungen nachfolgende Zulassungsverfahren beeinflussen (Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2021, § 36 BNatSchG Rn. 5). Wie dargelegt, handelt es sich bei städtebaulichen Entwicklungssatzungen nicht um Pläne in diesem Sinne, weil eine Entwicklungssatzung schon aus Rechtsgründen eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebiets nicht zu begründen vermag und die Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen nicht bereits auf der Grundlage des § 169 Abs. 1 Nr. 4 BauGB i. V. mit den §§ 146 ff. BauGB zulässig ist. Soweit diese mit naturschutzrechtlich relevanten Beeinträchtigungen verbunden sein können, ist vielmehr für die konkrete Maßnahme eine Vorprüfung des Einzelfalles oder eine FFH-Verträglichkeitsuntersuchung durchzuführen. Im Rahmen des Erlasses der städtebaulichen Entwicklungssatzung bedarf es daher einer solchen Verträglichkeitsuntersuchung oder Vorprüfung noch nicht.

70

2.2.2. Anlass zu einer anderen Auslegung gibt auch das Unionsrecht nicht. Auch nach Art. 3 Abs. 2 SUP-Richtlinie (Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme) sind nur solche Pläne und Programme SUP-pflichtig, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie (Richtlinie 85/337/EWG; jetzt Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten) genannten Projekte im Sinne von Vorhaben gesetzt wird. Anhaltspunkte dafür, dass darüber hinaus auch Rechtsakte, die allenfalls faktisch und mittelbar im Sinne eines mehrstufigen Verfahrens über die nachfolgenden Bauleitpläne auf die Vorhabenzulassung einwirken, in ihrer Funktion als Grundlage dieser nachfolgenden Pläne einer SUP-Pflicht zu unterziehen sind, ergeben sich aus der SUP-Richtlinie nicht (vgl. zur Regionalplanung VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.11.2020 - 5 S 1107/18 -, juris Rn. 43 ff.).

71

Nichts Anderes folgt aus der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH). Danach sind zwar die Bestimmungen, die den Geltungsbereich der SUP-Richtlinie abgrenzen und insbesondere jene, welche die Definitionen der von der Richtlinie erfassten Rechtsakte aufführen, weit auszulegen. Der EuGH hält aber in ständiger Rechtsprechung daran fest, dass sich der Begriff „Pläne und Programme“ auf einen (jeden) Rechtsakt bezieht, „der dadurch, dass er die in dem betreffenden Bereich anwendbaren Regeln und Verfahren zur Kontrolle festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben“ (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 25.06.2020 - C 24/19 -, juris Rn. 67 m.w.N.). Dabei ist der Begriff "signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten" zwar qualitativ zu verstehen, um Strategien zur Umgehung der SUP-Pflicht zu vermeiden. Umgekehrt muss aber verhindert werden, dass ein- und derselbe Plan mehreren Umweltprüfungen unterzogen wird (BVerwG Urt. v. 03.11.2020 - 9 A 7.19 -, juris Rn. 67 m.w.N zur Rspr. des EuGH). Pläne und Programme unterfallen nur dann der Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP), wenn sie als Instrument einer vorgelagerten Entscheidungsebene über die abstrakt-generellen Rahmenvorgaben des Umwelt- und Planungsrechts hinausgehen und Vorentscheidungen für die Vorhabenzulassung treffen, ohne bereits Teil der Zulassung eines einzelnen Vorhabens zu sein (BVerwG, Urt. v. 03. 11.2020 - 9 A 9.19 -, juris Rn. 16 ff.). Wie ausgeführt, trifft eine Entwicklungssatzung keine Vorentscheidungen und legt keine Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung von umweltrelevanten Projekten fest, sondern sichert nur im Sinne eines mehrstufigen Verfahrens die nachfolgende Bauleitplanung. Hinzu kommt, dass eine SUP-Pflicht für Entwicklungssatzungen in Anbetracht der Erforderlichkeit einer späteren, ggf. ebenfalls SUP-pflichtigen Bauleitplanung zu Doppelprüfungen führen würde.

72

Nicht zuletzt betreffen die von den Antragstellern in Bezug genommenen Entscheidungen des EuGH andere Konstellationen. Dem Urteil vom 25. Juni 2020 (- C-24/19 -, juris) lag eine Fallgestaltung mit einem konkreten Vorhaben- und Projektbezug zugrunde (vgl. im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.11.2020 - 5 S 1107/18 -, juris Rn. 43 ff.). Das Urteil des EuGH vom 22.03.2012 (- C-567/10 -, juris) betraf hingegen die Frage, ob auch die Aufhebung eines Plans oder Programms eine SUP erfordern kann (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 03.11.2020 - 9 A 7.19 -, juris Rn. 67); auch hieraus lässt sich für die vorliegende Fallgestaltung unmittelbar nichts herleiten. Die Einschätzung, es sei angesichts dieses Urteils in Bezug auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung fraglich, ob die Auffassung, eine Umweltprüfung sei für die Entwicklungssatzung nicht vorgesehen, auch künftig aufrechterhalten werden könne (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 165 Rn. 25), teilt der Senat nicht; denn die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung ist für die Frage ihrer unionsrechtlichen umweltbezogenen Einordnung im Grundsatz ohne Belang.

73

2.2.3. Auch der sinngemäße Einwand der Antragsteller, zumindest dann, wenn eine SUP freiwillig durchgeführt werde, müsse sie fehlerfrei und vollständig sein, weil hierdurch der Rechtsschein gesetzt werde, dass eine Präklusionswirkung eintreten könne und die betroffenen Eigentümer hierdurch eventuell von der Einlegung von Rechtsmitteln abgehalten würden, greift nicht durch.

74

Die SUP dient der Ermittlung und vorläufigen Abschätzung der betroffenen Umweltbelange; sie bezweckt nicht den Schutz eventuell berührter privater Rechte wie etwa des Grundeigentums oder des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (vgl. zum Schutzzweck von Natura 2000-Gebieten BVerwG, Urt. v. 17.02.2021 - 7 C 3/20 -, juris). Aus der enteignungsrechtlichen Vorwirkung der Entwicklungssatzung lässt sich daher nichts für die Rechtsauffassung der Antragsteller herleiten. Auch sonst ist nicht erkennbar, dass Verfahrensfehler, die bei der freiwilligen Durchführung einer SUP unterlaufen, sich auf die Rechtmäßigkeit der Satzung auswirken könnten. Ein wie immer gearteter Vertrauensschutz für spätere Rechtsmittelführer dahingehend, dass sich die Satzungsgeberin zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr darauf berufen wird, dass sie zur Durchführung der SUP rechtlich nicht verpflichtet war, wird nicht begründet. Zwar trifft es zu, dass die Antragsgegnerin in der „Bekanntmachung zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen einer strategischen Umweltprüfung für den neuen Stadtteil Dietenbach“ vom 22.12.2017 (Amtsblatt S. 13) darauf hingewiesen hat, dass mit Ablauf der Stellungnahmefrist alle Stellungnahmen ausgeschlossen sind, die nicht auf privatrechtlichen Titeln beruhen, und damit den Anschein einer Präklusionswirkung gesetzt hat (vgl. § 42 Abs. 3 Satz 3 UVPG). Dies kann aber lediglich zur Folge haben, dass ein Einwender im gerichtlichen Verfahren mit seinen im Verwaltungsverfahren unterlassenen Einwendungen nicht ausgeschlossen und damit der Zugang zu den Gerichten uneingeschränkt möglich ist (vgl. zu einer fehlerhaften Belehrung nach § 47 Abs. 2a VwGO alter Fassung Bayerischer VGH, Urt. v. 15.03.2017 - 2 N 15.619 -, juris Rn. 23). Hierdurch wird ein Betroffener auch nicht rechtserheblich in die Irre geführt; vielmehr macht dieser Zusatz den Betroffenen deutlich, dass schon im Verwaltungsverfahren Mitwirkungsobliegenheiten bestehen. Auch wenn Betroffene aufgrund des Hinweises dem Irrtum unterliegen sollten, dass sie Einwendungen erheben müssen, um sich die Möglichkeit eines Normenkontrollantrags zu erhalten, werden sie von der Geltendmachung von Einwendungen nicht abgehalten, sondern hierzu vielmehr angehalten (vgl. zu § 47 Abs. 2a VwGO a.F. BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 -, juris Rn. 15). Hingegen ist es nicht Aufgabe der öffentlichen Bekanntmachung zu einer Öffentlichkeitsbeteiligung darüber zu belehren, unter welchen Voraussetzungen ein späterer Normenkontrollantrag Erfolg verspricht (BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 -, juris Rn. 16). Nach alledem ist nicht erkennbar, welche rechtlichen Konsequenzen sich aus dem beanstandeten Verhalten der Antragsgegnerin ergeben sollen.

75

3. Die Entwicklungssatzung ist auch mit materiellem Recht vereinbar.

76

Gemäß § 165 Abs. 1 BauGB werden städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen in Stadt und Land, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegen, nach den Vorschriften des 2. Teils des 2. Kapitels des Baugesetzbuchs vorbereitet und durchgeführt. Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden (§ 165 Abs. 2 BauGB). Die Gemeinde kann nach § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB einen Bereich, in dem eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als städtebaulichen Entwicklungsbereich festlegen, wenn die Maßnahme den Zielen und Zwecken nach Absatz 2 entspricht (Nr. 1), wenn das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten, zur Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder zur Wiedernutzung brachliegender Flächen (Nr. 2), wenn die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke durch städtebauliche Verträge nicht erreicht werden können oder Eigentümer der von der Maßnahme betroffenen Grundstücke unter entsprechender Berücksichtigung des § 166 Abs. 3 BauGB nicht bereit sind, ihre Grundstücke an die Gemeinde oder den von ihr beauftragten Entwicklungsträger zu dem Wert zu veräußern, der sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergibt (Nr. 3), und wenn die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet ist (Nr. 4). Die öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

77

3.1. Die beabsichtigte städtebauliche Maßnahme weist das erforderliche städtebauliche Eigengewicht auf und dient den für Entwicklungsmaßnahmen vorausgesetzten Zielen und Zwecken (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 BauGB). Denn die Antragsgegnerin beabsichtigt, auf den bislang weitgehend unbebauten, ca. 130,1 ha großen Flächen des Entwicklungsbereichs erstmalig einen eigenständigen Ortsteil mit mindestens 5.000 (Stand Satzungsbeschluss) bis 7.000 (Stand der mündlichen Verhandlung) Wohneinheiten für ca. 10.000 bis 15.000 Einwohner zu entwickeln. Im Hinblick auf die Größe, die eigenständige Wahrnehmbarkeit und die zugedachten Funktionen als neues Wohnquartier erfüllt das Vorhaben alle Merkmale eines Ortsteils. Das städtebauliche Vorhaben hat zudem den Charakter einer Gesamtmaßnahme. Beabsichtigt ist, durch eine Vielzahl von koordinierten und aufeinander abgestimmten Einzelmaßnahmen eine geschlossene Planungskonzeption für ein genau umgrenztes Gebiet zu verwirklichen (vgl. im Einzelnen den Gemeinderatsbeschluss über die Ziele und Zwecke, die Satzungsbegründung und den Untersuchungsbericht, S. 47, S. 150 ff.).

78

3.2. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme i. S. des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die Entwicklungsmaßnahme dient der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten.

79

3.2.1 Bei der Prüfung der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme ist in Rechnung zu stellen, dass die Entwicklungssatzung enteignungsrechtliche Vorwirkungen hat und daher an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen ist. Im Entwicklungsbereich sollen alle Grundstücke in das Eigentum der Gemeinde übergehen, notfalls durch die im städtebaulichen Entwicklungsbereich ohne Bebauungsplan zulässige Enteignung zugunsten der Gemeinde oder des Entwicklungsträgers (§§ 166 Abs. 3, 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Die Entwicklungssatzung legt mit Bindungswirkung für ein eventuell nachfolgendes Enteignungsverfahren fest, dass das Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug generell rechtfertigt. Damit steht die enteignungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens und der Ziele, die realisiert werden sollen, dem Grunde nach fest. Die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen ist auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert, wobei es sich allerdings um eine eher pauschale Prüfung handelt. Dem Enteignungsverfahren verbleibt die Prüfung, ob das so konkretisierte Gemeinwohl den Zugriff auf das einzelne Grundstück erfordert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, BauR 2004, 1584 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris m. w. N.).

80

Ob das Wohl der Allgemeinheit die Entwicklungsmaßnahme erfordert, hängt damit von dem Ergebnis einer spezifisch enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte ab. Nur ein im Verhältnis zu entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse ist als besonderes und dringend zu qualifizierendes Interesse geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu rechtfertigen (BVerfG, Beschl. v. 20.03.1984 - 1 BvL 28/82 -, BVerfGE 66, 248, 257; BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - 7 C 5.90 -, BVerwGE 87, 241, 252). Die auf dieser Ebene gebotene Bilanzierung ist nicht mit planerischer Abwägung gleichzusetzen. Ob die öffentlichen Interessen überwiegen, die für das Vorhaben sprechen, unterliegt einer Prüfung nicht lediglich nach Maßgabe der zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze (BVerfG, Urt. v. 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85 -, BVerfGE 74, 264, 293 f.; BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rn. 7 m.w.N.).

81

Eine solche Bilanzierung hat die Antragsgegnerin auf der Grundlage der durchgeführten Voruntersuchung vorgenommen. In der Gesamtschau hat sie die durch die streitige Planung betroffenen privaten und öffentlichen Belange in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ermittelt, gewichtet und letztlich gegenüber den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Gemeinwohlbelangen als nachrangig angesehen.

82

3.2.2. Zu den Gründen, die im öffentlichen Interesse eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen können, zählt gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB insbesondere die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten. Die von der Antragsgegnerin mit der Maßnahme zuvörderst beabsichtigte Deckung eines erhöhten Wohnstättenbedarfs ist mithin nach der Wertung des Gesetzgebers als besonders schwerwiegendes und dringendes öffentliches Interesse anzusehen, das im Grundsatz den Eigentumsentzug in einem städtebaulichen Entwicklungsbereich rechtfertigen kann. Der Gesetzgeber konkretisiert in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB das Gemeinwohlerfordernis anhand eines nach seiner Wertung typischen Beispiels und macht zugleich deutlich, dass nicht jeder Nachfrageüberhang es rechtfertigt, anstelle des Mittels der Bauleitplanung vom Instrumentarium des Entwicklungsrechts Gebrauch zu machen. Er knüpft die Anwendung der §§ 165 ff. BauGB vielmehr an ein besonderes Qualifikationsmerkmal.

83

3.2.2.1. Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB weist eine sachliche und eine zeitliche Komponente auf. Von einem erhöhten Bedarf kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muss so groß sein, dass es zu seiner Beseitigung mit einer Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und ihren Funktionen her hinter den in § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben kann. Außerdem rechtfertigt nur eine städtebauliche Gesamtmaßnahme, die durch eine einheitliche Vorbereitung und eine zügige Durchführung im Sinne des § 165 Abs. 1 BauGB gekennzeichnet ist, die Erwartung, den zutage getretenen Bedarf wenigstens mittelfristig decken oder zumindest abmildern zu können. Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt neben der Feststellung, dass das Angebot deutlich hinter der Nachfrage zurückbleibt, das Vorliegen von Umständen voraus, dass sich an dieser Situation in überschaubarer Zeit nichts ändern wird. Die Gründe hierfür können auf der Nachfrageseite liegen, und z. B. durch einen Zuwanderungsdruck erzeugt werden, oder sich aus einem im Verhältnis zur Nachfrage deutlich unzureichenden Angebot ergeben; häufig werden verschiedene Faktoren zusammenwirken und erst in ihrer Summe eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen. Der für die Bedarfseinschätzung vorausgesetzte und maßgebliche Zeithorizont wird dadurch bestimmt, dass das Entwicklungsrecht den Kommunen ein Instrumentarium an die Hand gibt, das darauf angelegt ist, für die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme wirksame Lösungsmöglichkeiten über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums zu eröffnen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 12.12.2002 - 4 CN 7.01 -, BVerwGE 117, 248 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris; Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 53 ff.).

84

3.2.2.2. Die Bedarfsentwicklung in diesem Zeitrahmen lässt sich nur im Wege einer Prognose erfassen. Die enteignungsrechtliche Vorwirkung einer Entwicklungssatzung schließt es nicht aus, der Gemeinde Bewertungs- und Prognosespielräume zuzuerkennen, die einer gerichtlichen Vollkontrolle entzogen sind (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02.06.2008 - 1 BvR 349/04 u.a. -, juris Rn. 29 ff.; BVerwG, Beschl. v. 05.08.2002 - 4 BN 32.02 -, juris Rn. 5; BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, juris). Das bedeutet, dass die Gemeinde anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung zu fällen hat. Dass eine solche Prognoseentscheidung nicht frei von Unsicherheiten ist, macht sie für die planerische Praxis nicht untauglich. Vorauszusetzen ist nur, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird. Dagegen kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Annahmen, die ihr zugrunde liegen, durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden. Die Prognoseentscheidung, ohne die sich die Nachfragesituation mittelfristig nicht abschätzen lässt, ist tatrichterlich nur beschränkt überprüfbar. Dass ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB besteht, lässt sich nicht exakt naturwissenschaftlich beweisen. Überprüfbar ist nur, ob die Prognose auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis beruht und in sich schlüssig ist. Der Planungsträger ist zudem nicht auf eine bestimmte Prognosemethode festgelegt. Wie die Prognosebasis beschaffen sein muss, um ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die Entwicklung eines Sachverhalts in überschaubarer Zukunft zu ermöglichen, lässt sich nicht abstrakt umschreiben, sondern nur nach Maßgabe der Sachgesetzlichkeiten beurteilen, von denen die jeweilige Materie geprägt wird. Woher die Fakten und Daten stammen, auf die sich die Prognose gründet, ist unerheblich. Ein Planungsträger kann insoweit auf eigene Ermittlungen verzichten, wenn ihm Erkenntnismaterial aus anderen Quellen zur Verfügung steht. Entscheidend ist, ob die Fakten und Daten, auf die er sich stützt, ausreichen, um die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu rechtfertigen. Auch Daten, die zu einem länger zurückliegenden Zeitpunkt erhoben worden sind, können sich als Prognosebasis eignen, wenn sie nicht durch neueres Material überholt sind. Schätzungen kommen als taugliche Prognosebasis nur unter der Voraussetzung in Betracht, dass keine besseren Erkenntnismittel zur Verfügung stehen. Soweit sich für die Abschätzung geeignetes Informationsmaterial beschaffen lässt, ist der Planungsträger verpflichtet, die ihm mit zumutbarem Aufwand zugänglichen Quellen auszuschöpfen. Maßgeblich dafür, ob der Planungsträger alle berücksichtigungsfähigen Erkenntnismittel genutzt und in einer der Materie angemessenen Weise verwertet hat, sind die Verhältnisse im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses. Verläuft die tatsächliche Entwicklung anders als prognostiziert, so ist dies für sich genommen kein Beleg, sondern allenfalls ein Indiz für eine unsachgemäß erstellte Prognose (BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rn. 13).

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3.2.3. Nach diesen Maßgaben ist die Annahme der Antragsgegnerin eines erhöhten Wohnstättenbedarfs in ihrem Stadtgebiet nicht zu beanstanden. Nach den Erfahrungen in der Vergangenheit und den Prognosen und Einschätzungen für die Zukunft durfte die Antragsgegnerin zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses von einer nachhaltigen Nachfrage nach Wohnraum ausgehen, die ohne die Entwicklungsmaßnahme nicht gedeckt werden würde. Die Antragsgegnerin hat auf der Grundlage der Bevölkerungsentwicklung, der Entwicklung der Haushalte, der Entwicklung des Wohnungsmarktes und der bestehenden Wohnraumpotenziale im Stadtgebiet und im Umland den Wohnstättenbedarf und den Bedarf an Bauland prognostiziert. Durch das Ergebnis der vorbereitenden Untersuchungen ist belegt, dass ein mit den Mitteln der Bauleitplanung oder sonstigen städtebaulichen Instrumenten nicht zu befriedigender Wohnraummangel besteht. Aufgrund der über Jahre anhaltenden Situation liegt auch ein strukturelles Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage vor.

86

3.2.3.1. Ohne Rechtsfehler ist die Antragsgegnerin zunächst von einem anhaltenden, im Landesvergleich überdurchschnittlichen Anstieg der Einwohnerzahlen in ihrem Stadtgebiet ausgegangen. Gestützt auf die Statistik und die Bevölkerungsvorausrechnung ihres Amtes für Bürgerservice und Informationsverarbeitung, auf Prognosen des Statistischen Bundesamts und des Statistischen Landesamts sowie auf eine „Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose“ des Büros ...x vom November 2014 führt der Untersuchungsbericht (S. 20 ff.) insoweit aus, Freiburg zähle zu den wenigen Städten, in denen bereits seit Anfang der 90er Jahre die Bevölkerung stetig gewachsen sei. Seit 2004 habe sich die Einwohnerzahl um ca. 5 % erhöht und 2013 einen Stand von rund 218.000 Einwohnern erreicht. Dies entspreche einer jährlichen Wachstumsrate von ca. 0,9 % bzw. 1.100 Personen. Im gleichen Zeitraum sei die Bevölkerung in Baden-Württemberg jährlich nur um ca. 0,2 % gewachsen. Ende 2016 habe die Stadt einen amtlichen Bevölkerungsstand von rund 227.590 Einwohnern erreicht. Aktuelle Studien und Prognosen des Statistischen Bundes- bzw. Landesamts gingen davon aus, dass das starke Wachstum in den nächsten Jahren anhalten werde, bevor die Zuzüge durch die Veränderung der Bevölkerungsstruktur und letztlich mangelnde Flächenverfügbarkeit abnähmen. Die Bevölkerungsvorausrechnung 2014 der Stadt selbst beschreibe bis 2030 in drei Prognosevarianten einen weiteren Anstieg der Bevölkerung mit Zuwachsraten zwischen 8,5 und 18,3 %. Dieser Prognose liege eine aktualisierte, wahrscheinliche Bautätigkeit zu Grunde, in der der Bau eines neuen Stadtteils bereits berücksichtigt sei. Basis für die weiteren Untersuchungen bilde die mittlere Variante. Hier werde von einem sich zu Beginn der 2020er Jahre verlangsamenden und Ende dieses Jahrzehnts wieder leicht zunehmenden Bevölkerungsanstieg ausgegangen. Der Bevölkerungsstand werde in der mittleren Variante für das Jahr 2030 mit 245.062 Einwohnern prognostiziert, er wäre dann um ca. 12,3 % bzw. rund 26.800 Personen größer als heute. Entsprechend dem Ergebnis des Gutachtens des Büros ...xx aus dem Jahre 2014 beruhe die positive Bevölkerungsentwicklung in besonderem Maße auf Wanderungsgewinnen überwiegend aus der Altersgruppe der 18- bis 24-Jährigen, die zum Studium oder für eine Ausbildung in die Stadt kämen. Von diesen Personen verlasse nach Ende der Ausbildung nur ein Teil wieder die Stadt. Weitere Ursache für die Wanderungsgewinne seien vor dem Hintergrund eines wachsenden Freiburger Arbeitsmarktes die Nachfrage nach urbanen Wohnformen und der Nähe zum Arbeitsplatz und nach sozialen und versorgenden Infrastrukturen sowie der Wunsch nach einer besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Hinzu komme ein Geburtenüberschuss von mindestens 400 Personen im Jahr seit 2010. Der starke Zustrom von Flüchtlingen sei dabei noch nicht berücksichtigt. Es sei davon auszugehen, dass die mittlere Prognose von der realen Einwohnerentwicklung deutlich übertroffen werde. So habe die Einwohnerzahl 2016 bereits mehr als 4.300 Personen über dem für dieses Jahr prognostizierten Bevölkerungsstand von rund 221.802 Einwohnern gelegen. Sie nähere sich daher eher der oberen Variante der Bevölkerungsvorausrechnung.

87

Auch wenn die jährliche Wachstumsrate der Einwohnerzahl zwischen 2004 und 2013 nicht, wie im Untersuchungsbericht angeführt, bei ca. 0,9 %, sondern bei rund 0,5 % gelegen haben dürfte, ist damit im Vergleich zum Landesdurchschnitt von 0,2 % für diesen Zeitraum eine deutlich überdurchschnittliche Steigerung der Bevölkerungszahlen belegt. Auch für die Zeit bis zum Erlass des Satzungsbeschlusses ist angesichts des erneuten Zuwachses der Einwohnerzahl von rund 218.000 im Jahre 2013 auf ca. 227.590 Ende 2016 von einer solchen überdurchschnittlichen Steigerung auszugehen.

88

Die Rüge der Antragsteller, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sei im Jahre 2018 in Kenntnis einer Datenlücke von 4 Jahren zwischen der Bevölkerungsprognose und dem Satzungsbeschluss erlassen worden, verfängt nicht. Zum einen hat die Antragsgegnerin der Entscheidung über die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme auch die tatsächliche Einwohnerzahl Ende des Jahres 2016 zu Grunde gelegt, die bereits deutlich über der in ihrer Bevölkerungsvorausrechnung für 2016 prognostizierten Zahl lag (S. 21 f.). Zum anderen war auch die tatsächliche Einwohnerzahl Ende des 2. Quartals 2018 mit 229.341 Personen deutlich höher als die nach Bevölkerungsvorausrechnung für Anfang 2019 erwartete Zahl von 226.886 Einwohnern. Die Aktualisierung der Zahlen hätte mithin einen erhöhten Bedarf ergeben. Kurzzeitige Bevölkerungsrückgänge, beispielsweise am Ende eines Studiensemesters, sind für die Prognose ohne Belang.

89

Die Prognose über die zukünftige Einwohnerentwicklung bis zum Jahre 2030 ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie bereits unter Berücksichtigung des hier streitigen Stadtteils, also unter Einrechnung der dort nach ihrer Einschätzung bis zum Jahre 2030 möglichen Fertigstellung von Wohnungen, erstellt wurde. Zwar darf die Gemeinde die Entwicklungsmaßnahme nicht dafür nutzbar machen, eine nicht bestehende Nachfrage erst zu erzeugen und dafür Flächen planerisch „anzubieten“ (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 63). Indes soll die Prognose den zukünftigen Wohnraumbedarf möglichst genau abschätzen; sie hat hierzu von realistischen Grundannahmen auszugehen. Dazu zählt unter anderem, dass dem zu ermittelnden Wohnraumbedarf in nennenswertem Umfang auch beziehbarer Wohnraum gegenübersteht, weshalb derzeitige Bauprojekte im Falle von Wachstumsrestriktionen, die sich - wie hier - vor allem in den großen Städten aufgrund mangelnder Flächenverfügbarkeit ergeben können, bei der Prognose zu berücksichtigen sind (vgl. Statistisches Landesamt, https://www.statistik-bw.de/BevoelkGebiet/Vorausrechnung/Methode. jsp). Insbesondere in Fällen, in denen wie vorliegend eine Erhöhung der Einwohnerzahl durch Zuzüge in Rede steht, lässt sich nämlich der tatsächliche Bedarf nicht abschätzen, wenn ein Zuzug mangels zur Verfügung stehenden Wohnraums schon tatsächlich kaum möglich oder weitgehend nur im Wege der Verdrängung von Einwohnern in das Umland möglich ist. Ungeachtet dessen hat der Statistiker der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass der Zuzug nach den Erhebungen der Stadt unabhängig vom zur Verfügung stehenden Wohnraum sei, dass mit anderen Worten zuerst der Zuzug erfolge und sodann nach angemessenem Wohnraum - etwa in der Familiengründungsphase - gesucht werde. Der Bevölkerungsanstieg wird danach nicht erst durch ein entsprechendes Wohnraumangebot herbeigeführt. Der Senat hat keinen Anlass, an diesen Angaben zu zweifeln.

90

Auch der Umstand, dass das Statistische Landesamt in seiner Bevölkerungsvorausrechnung für das Jahr 2030 von deutlich geringeren Zahlen ausgeht als die Antragsgegnerin (Hauptvariante: 238.935 Einwohner, Nebenvariante: 236.561 Einwohner ) stellt die Prognose der Antragsgegnerin (245.062 Einwohner) nicht in Frage. Denn in dieser Vorausrechnung sind Wachstumsrestriktionen, die sich vor allem in den großen Städten aufgrund mangelnder Flächenverfügbarkeit ergeben können, nicht berücksichtigt, weshalb Gemeinden und Kreise ihre vorausgerechneten Ergebnisse mit Hilfe ihres lokalen Wissens, insbesondere unter Beachtung von laufenden Bauprojekten, interpretieren sollten (vgl. Statistisches Landesamt, https://www.statistik-bw.de/BevoelkGebiet/Vorausrechnung/Methode.jsp). Von einem solchen Fall ist hier ohne Weiteres auszugehen. Darauf, ob die genannten Daten des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits vorlagen, kommt es mithin nicht an.

91

Schließlich war der Einfluss der Covid-19-Pandemie auf die Bevölkerungsentwicklung im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht absehbar. Ungeachtet der noch ungeklärten Frage, ob hierdurch ausgelöste Wanderungsbewegungen dauerhaft und stabil sind, hängt die Rechtmäßigkeit einer Prognose wie ausgeführt nicht davon ab, ob sie durch spätere Entwicklungen bestätigt oder widerlegt wird.

92

3.2.3.2. Auch die Prognose zum Anstieg der Haushaltszahlen im Stadtgebiet ist nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat im Untersuchungsbericht (S. 24 ff.) im Einzelnen dargelegt, dass parallel zur Zahl der Einwohner die Zahl der Haushalte seit 2004 von rund 111.000 auf mehr als 120.000 Ende des Jahres 2013 und damit um ca. 8 % angestiegen sei und zu Beginn des Jahres 2017 die Zahl der Haushalte bereits über 124.000 betragen habe. Bereits Anfang 2017 habe die reale Entwicklung der Gesamtzahl der Haushalte mit 124.475 um rund 1.470 Haushalte über der Prognose aus dem Jahre 2014 gelegen; zwischen 2003 und 2017 sei die Zahl der Haushalte sogar um 13.500 gewachsen. Sie wachse nach den Prognosen der Freiburger Bevölkerungsvorausrechnung in allen Haushaltstypen bis 2030 weiter an und solle dann bei rund 132.960 liegen. In Anbetracht der derzeitigen Entwicklungen dürfte allerdings auch diese Zahl deutlich übertroffen werden. Der Umstand, dass bei den 30- bis unter 50-jährigen ebenso wie bei Kindern unter 10 Jahren ein negativer Wanderungssaldo vorliege, lasse darauf schließen, dass Freiburg vor allem Familien mit Kindern verliere, die in das nähere Umland abwanderten. Hierbei sei von Bedeutung, dass die meisten dieser Haushalte zunächst oft über lange Zeitraume innerhalb der Stadtgrenzen nach einem geeigneten Objekt suchten, bevor sie einen Umzug in das Umland in Erwägung zögen, und an sich lieber in Freiburg blieben. Es sei wahrscheinlich, dass zumindest ein Teil dieser Haushalte bei einer entsprechenden Entspannung des Wohnungsmarktes mittel- bis langfristig in die Stadt zurückkehren würde. Im Schnitt lebten in Freiburg derzeit 1,8 Personen in einem Haushalt. Die Pro-Kopf-Wohnfläche sei von rund 38 m² im Jahr 2012 auf 37,2 m² zu Beginn des Jahres 2017 leicht gesunken. Es sei anzunehmen, dass dies nicht auf eine „neue Bescheidenheit“, sondern auf eine Verknappung von Wohnraum bei gleichzeitig steigenden Mieten bzw. Kaufpreisen zurückzuführen sei. Dies werde durch den Umstand unterstrichen, dass jeder Freiburger Einwohner rund 5 m² weniger Wohnfläche zur Verfügung habe als im bundesdeutschen Durchschnitt. In Baden-Württemberg weise Freiburg sogar die niedrigste Pro-Kopf-Wohnfläche auf (Landesdurchschnitt 2011 43,1 m² pro Person). Daher müsse von einem deutlichen Nachholbedarf ausgegangen werden.

93

3.2.3.3. Zur Wohnungsmarktsituation wird im Untersuchungsbericht (S. 26 ff.) ausgeführt, die Preise für Wohneigentum seien in Freiburg in den vergangenen Jahren stark gestiegen. Die Stadt liege derzeit auf Platz 3 hinter München und Stuttgart. Zwischen 2007 und 2013 hätten sich die Kaufpreise für neu errichtete Eigentumswohnungen um insgesamt rund 60 % von rund 2.680 EUR/m² auf rund 4.240 EUR/m² erhöht. 2016 hätten sie bei 4.822 EUR/m² und im Jahre 2017 schon bei 5.470 EUR/m² gelegen. Dies seien durchschnittliche Steigerungen von rund 10 % pro Jahr. Allein zwischen 2008 und 2012 seien die Quadratmeterpreise um 39 % gestiegen.

94

Auch im Bereich der Mietwohnungen zähle Freiburg zu den teuersten Städten in Deutschland. Nach aktuellen Erhebungen belege die Stadt bei Neuertragsmieten den fünften Platz. Die Mietpreise für Neubauwohnungen hätten im Jahre 2013 um rund 2,5 EUR/m² und damit um mehr als ein Viertel über dem Niveau des Jahres 2004 gelegen. Bei Bestandswohnungen sei die Miete im selben Zeitraum um rund 2,0 EUR/m², mithin um knapp ein Viertel gestiegen. Die mittlere monatliche Nettokaltmiete nach dem Mietspiegel habe sich von 2003 bis 2012 um 1,11 EUR/m² (insgesamt 17 %) auf 7,53 EUR/m² erhöht. Im Jahre 2016 habe sie bei 8,25 EUR/m² gelegen, was einer weiteren Zunahme um fast 10 % entspreche.

95

Bei den Grundstückspreisen sei ein Anstieg von 2007 bis 2013 um rund 20 % zu verzeichnen. Die Bauaktivität sei starken Schwankungen unterworfen. Sie liege nach Auswertung ihres Baurechtsamtes derzeit bei über 1.000 Wohneinheiten im Jahr. Dabei werde allerdings der Verlust durch Abbrüche und der Fertigstellungszeitpunkt nicht erfasst.

96

Die Zahl der wohnungsuchenden Haushalte in der städtischen Datei sei in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen, in der Zeit von 2008 bis 2015 um fast 50 %. Dabei sei der Sektor des preisgünstigen Wohnraums besonders drängend; die Zahl der geförderten Wohnungen mit Mietpreisbindung nehme seit Jahren ab, von knapp 5.400 im Jahr 2015 auf 2.200 im Jahr 2030. Die Miet- und Kaufpreise stiegen kontinuierlich an. Setze man das Haushaltseinkommen bzw. die Kaufkraft in Relation zur Miethöhe, so sei Freiburg mit einem Wohnkostenanteil von 29 % die teuerste Stadt in Deutschland.

97

Nach alledem sei die Wohnungsmarktsituation als sehr angespannt zu bezeichnen. Nach einer Studie der ... zum Wohnraumbedarf in Baden-Württemberg aus dem Jahre 2017 sei die Wohnungsknappheit in Freiburg in Relation zum Wohnungsbestand am stärksten gewachsen und damit der Wohnungsdruck hier relativ am höchsten. Um auf eine Wohnraumversorgung auf dem Niveau von 2011 zurückzukommen, müssten Wohnungen gebaut werden, die rund 5 % des heutigen Wohnungsbestandes entsprächen.

98

Diese Analyse der Antragsgegnerin entspricht der Einschätzung des Senats in seinen die Zweckentfremdungssatzung der Antragsgegnerin betreffenden Urteilen vom 08.12.2015 (- 3 S 248/15 -, VBlBW 2016, 201 ff.) und vom 08.12.2020 (- 3 S 209/19 -, unveröffentlicht), dass im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seit geraumer Zeit und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein gravierender Wohnraummangel besteht.

99

3.2.3.4 Auf dieser Grundlage hat die Antragsgegnerin schlüssig einen zusätzlichen Bedarf von mindestens ca. 14.600 Wohneinheiten bzw. 12 % des Wohnraumbestandes bis zum Jahre 2030 prognostiziert. Dieser Annahme liegt ein Gutachten des Büros ...xx aus dem Jahre 2014 zu Grunde, in dem angesichts der oben dargestellten Bevölkerungs- und Haushaltsentwicklung und Wohnungsmarktsituation ein quantitativer Zusatzbedarf in der genannten Höhe plausibel hergeleitet wird. Bedenken gegen diese Prognose bestehen nicht und sind von den Antragstellern, abgesehen von - wie oben ausgeführt nicht durchgreifenden - Einwendungen gegen die prognostizierte Bevölkerungsentwicklung, auch nicht geltend gemacht worden.

100

Die Prognose der Antragsgegnerin eines Bedarfs von 14.600 Wohneinheiten ist allerdings konservativ gerechnet und an Idealbedingungen ausgerichtet. Das Büro ...xx hat einen deutlich höheren Bedarf von ca. 18.600 Wohneinheiten prognostiziert, weil es neben dem quantitativen Zusatzbedarf noch eine qualitative Zusatznachfrage von weiteren ca. 1.000 Wohneinheiten sowie einen Nachholbedarf von ca. 3.000 Wohneinheiten angenommen hat. Diese Annahme hat die Antragsgegnerin für die weiteren Berechnungsschritte zunächst nicht übernommen, aber ergänzend in ihre Erwägungen einbezogen, weil sich die reale Entwicklung eher den höheren Einschätzungen annähere (vgl. Drs. G- 5/024, Untersuchungsbericht S. 8, 36). Bereits im Untersuchungsbericht wird daher eine alternative Berechnung durchgeführt (S. 39 f.) und ausgeführt, der tatsächliche Bedarf falle danach wahrscheinlich wesentlich höher aus als bei der auf „best-case“-Bedingungen beruhenden Grundannahme. Auch die tatsächliche Bevölkerungsentwicklung entsprach im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses schon nicht mehr der den Vorausrechnungen zugrunde gelegten konservativen mittleren Variante, sondern näherte sich der oberen Variante an.

101

3.2.3.5. Dem prognostizierten Wohnungsbedarf hat die Antragsgegnerin ohne Rechtsfehler ein nach ihrer Einschätzung auf ihrem Stadtgebiet bis zum Jahre 2030 realisierbares Wohnbaupotenzial von 10.495 Wohneinheiten (ohne Berücksichtigung des Entwicklungsbereichs) gegenübergestellt (Untersuchungsbericht S. 29 ff.). Dieses Potenzial ergibt sich aus den noch nicht entwickelten Flächen des Flächennutzungsplans 2020, aus bestehendem Baurecht und einer im Rahmen von Nachverdichtungen möglichen Innenentwicklung sowie aus Flächen, die nicht im Flächennutzungsplan als Wohnflächenpotenzial dargestellt sind und seit 2015 von der eigens gegründeten städtischen „Projektgruppe Neue Wohnbauflächen“ entwickelt werden (sog. ProWo-Flächen). Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang allein der Wohnraum, der während des Prognosezeitraums realistischer Weise neu geschaffen wird; Planungs- oder Maßnahmealternativen zur vorliegenden Entwicklungsmaßnahme sind demgegenüber im Rahmen der Bilanzierung der einander gegenüber stehenden Belange zu überprüfen.

102

3.2.3.5.1. Mit Blick auf die noch nicht entwickelten Flächen des Flächennutzungsplans 2020 ist die Antragsgegnerin zunächst davon ausgegangen, diese böten zwar theoretisch die Möglichkeit zur Entwicklung von rund 7.400 Wohneinheiten bis zum Jahr 2030, seien aber aufgrund von Planungs- und Realisierungshemmnissen nur sehr schwer und - wenn überhaupt - nur über lange Zeiträume entwickelbar. Daher geht die Prognose der Antragsgegnerin von 5.400 auf der Grundlage des Flächennutzungsplans 2020 bis zum Jahr 2030 realisierbaren Wohneinheiten aus. Auf diesen Wert sei die Schätzung bereits im Jahre 2015 reduziert worden, wobei es sich ebenfalls um einen sehr optimistisch geschätzten Wert handele; aktuellste Einschätzungen der Bauverwaltung gingen davon aus, dass das Potenzial an tatsächlich realisierbaren Flächen im Flächennutzungsplan 2020 mehr oder weniger ausgeschöpft sei, da die Entwicklung der verbleibenden (häufig relativ kleinen) Flächen in einem äußerst ungünstigen Aufwand-Nutzen-Verhältnis stehe (vgl. Untersuchungsbericht S. 29 f., 36 f.).

103

Hinsichtlich der sonstigen möglichen Innenentwicklungen auf Grund von bestehendem Baurecht und im Rahmen von Nachverdichtungen hat die Antragsgegnerin unter Rückgriff auf Erfahrungswerte aus einer detaillierten Erhebung (vgl. Drs. G-12/194, Anlage 2 „Wohnbauflächenbedarf in Freiburg bis 2030: Begründung und Berechnung“, S. 5 f.) ein Potenzial von rund 150 Wohnungen im Jahr angenommen. Ihren weiteren Berechnungen hat sie (bezogen auf einen Zeitraum von 15 Jahren) bis 2030 insgesamt 2.250 Wohneinheiten zu Grunde gelegt (vgl. Untersuchungsbericht S. 30 und 36 f.). Im Untersuchungsbericht wird insoweit ausgeführt, die beabsichtigte Abdeckung von bis zu 76 % des Wohnbauflächenbedarfs durch Innenentwicklungspotenziale sei durch die realen Entwicklungen widerlegt worden. Nicht nur habe die Bevölkerung viel stärker zugenommen als erwartet, vielmehr zeigten sich auch erhebliche Widerstände aus der Bürgerschaft gegen Nachverdichtungen.

104

In Bezug auf die sog. ProWo-Flächen führt der Untersuchungsbericht aus, bei den von der Projektgruppe ProWo zu entwickelnden Flächen handle es sich um sog. Umstrukturierungsbereiche, die zusammen eine Fläche von rund 30 ha aufwiesen. Die Gesamtzahl der realisierbaren Wohneinheiten könne nur grob geschätzt werden und schwanke in Abhängigkeit vom tatsächlich mobilisierbaren Flächenanteil zwischen 1.610 und 4.080 Wohneinheiten. Für die weiteren Berechnungen werde ein bis 2030 realisierbarer Mittelwert von 2.845 Wohneinheiten angenommen.

105

Der Untersuchungsbericht (S. 31 ff.) führt weiter aus, die Wohnbauflächenpotenziale im Stadtgebiet seien schwer abschätzbar und lägen in der Summe bei rund 100 ha Bruttobauland. Die prognostizierte Wohnungsnachfrage könne nicht durch Wohnbaupotenziale im Umland gedeckt werden.

106

Danach ist das von der Antragsgegnerin ohne den Entwicklungsbereich angenommene Potenzial von insgesamt 10.495 bis zum Jahre 2030 realisierbaren Wohneinheiten vor dem Hintergrund der angeführten Schwierigkeiten bei deren Realisierung und der insgesamt optimistisch angesetzten Berechnungsgrundlagen keinesfalls zu niedrig angesetzt.

107

3.2.3.5.2. Die hiergegen gerichteten Einwendungen der Antragsteller greifen nicht durch.

108

Das gilt zunächst, soweit sie sich gegen die Annahme der Antragsgegnerin wenden, bis zum Jahr 2030 seien statt der nach dem Flächennutzungsplan 2020 an sich möglichen 7.700 Wohneinheiten allenfalls maximal 5.400 Wohneinheiten realisierbar. Allein im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin angeführte Beteiligung von privaten Grundstückseigentümern und der sich hieraus ergebenden unterschiedlichen privaten Interessenlagen bewegt sich die Annahme, innerhalb eines Zeitraums von 12 Jahren werde sich von der maximal möglichen Zahl der Wohneinheiten gut zwei Drittel errichten lassen, am oberen Rand des Prognosespektrums. Die Antragsgegnerin hat als Planungs- und Realisierungshemmnisse komplizierte Eigentümerstrukturen, fehlende Entwicklungsbereitschaft der privaten Eigentümer, Naturschutz, Lärm, fehlende Erschließung oder Nähe zu Störfallbetrieben und Industriegebieten benannt und in der mündlichen Verhandlung nochmals bekräftigt, dass immer mehr Flächen aus dem Flächennutzungsplan weggefallen seien; einer noch weiter ins Einzelne gehenden Darlegung bedarf nicht. Bei den von den Antragstellern angeführten Wohnbaupotenzialen in derzeitigen bzw. kommenden Baugebieten (S. 21 der Antragsbegründung v. 29.11.2019) handelt es sich hingegen im Wesentlichen um bereits in den vorgenannten Berechnungen enthaltene Potenziale nach dem Flächennutzungsplan 2020 bzw. im Rahmen der Innenentwicklung.

109

Dass die Antragsgegnerin für das von ihr angenommene Wohnbaupotenzial in der Innenentwicklung (150 Wohnungen im Jahr) auf ihre Erfahrungswerte verwiesen hat, begegnet mangels besserer Erkenntnismittel keinen Bedenken (vgl. hierzu Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 62). Die den weiteren Berechnungen zu Grunde gelegte Gesamtzahl von 2.250 der im Rahmen der Innenentwicklung zu erwartenden Wohneinheiten legt zudem einen 15-Jahres-Zeitraum zugrunde und berücksichtigt damit die seit der Erstellung der Wohnraumprognose des Büros ...xx im Jahr 2014 verstrichene Zeit.

110

Den von ihnen angenommenen deutlich höheren Wohnbaupotenzialen in der Innenentwicklung legen die Antragsteller eine erhöhte Bautätigkeit zu Grunde. Dies erscheint schon mit Blick auf die von der Antragsgegnerin plausibel angeführten teilweise erheblichen Widerstände der Bevölkerung insbesondere gegen Nachverdichtungen wenig einleuchtend. Auch sind keine Gründe dafür erkennbar, warum private Grundstückseigentümer von bislang nicht genutzten Möglichkeiten nunmehr vermehrt und beschleunigt Gebrauch machen sollten, obschon der Wohnraummangel im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seit langem besteht und daher am Markt schon bisher hohe Preise für Wohnraum zu erzielen sind. Entsprechendes gilt, soweit sich die Antragsteller unter Hinweis auf den von ihnen beigefügten „Werkstattbericht“ von Dr. L. vom 15.07.2018 auf Maßnahmen zur Aktivierung erheblicher zusätzlicher Wohnbaupotenziale vor allem durch Aufstockungen oder Dachausbauten (ca. 5.000 Wohneinheiten) und die Bebauung von Freiflächen (z.B. Parkplätzen) im Innenbereich (ebenfalls ca. 5.000 Wohneinheiten) berufen. Außerdem betrifft dies in der Sache nicht die Frage des zu erwartenden Wohnungsangebots, sondern in erster Linie Alternativkonzepte zu der hier streitigen Planung, die im Rahmen der Bilanzierung der einander gegenüber stehenden Belange zu berücksichtigen sind (siehe unten Nr. 3.2.4). Zutreffend weist die Antragsgegnerin auch darauf hin, dass es – jedenfalls im Regelfall – keine rechtliche Handhabe gibt, private Eigentümer zu derartigen Baumaßnahmen zu zwingen.

111

Schließlich fiele eine Erhöhung der Bautätigkeit auf den lediglich rund 30 ha umfassenden ProWo-Umstrukturierungsflächen angesichts des vom Büro xx-... prognostizierten, über die vorhandenen Wohnbauflächenpotenziale hinausgehenden Bruttobauland-Bedarfs von 200 ha bis zum Jahre 2030 (vgl. Untersuchungsbericht S. 42) nicht ausschlaggebend ins Gewicht.

112

Dafür, dass die Antragsgegnerin weitere wesentliche Wohnbaupotenziale außer Betracht gelassen hätte, besteht kein Anhalt. Insbesondere hat sie die von ihr - zur Darstellung der Gesamtsituation - ermittelten Wohnraumpotenziale im Umland (Untersuchungsbericht S. 32 f.) zutreffend nicht in die Bedarfsprognose einbezogen. Abgesehen davon, dass es sich vielfach um Eigenbedarfsflächen der Umlandgemeinden handelt (vgl. Untersuchungsbericht S. 32), kommt es für die Beantwortung der Frage, ob das Wohl der Allgemeinheit eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme erfordert, nicht auf das Bestehen eines ausreichenden Angebots an entsprechenden Grundstücken in den Umlandgemeinden an; vielmehr geht das Gesetz davon aus, dass es regelmäßig erforderlich ist, einen erhöhten Bedarf auch auf örtlicher Ebene zu befriedigen (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 64). Die Möglichkeit einer Ausweisung weiterer Baugebiete ist hingegen im Rahmen der Alternativenplanung zu berücksichtigen.

113

Aus den nach alledem nicht zu beanstandenden Prognosen der Antragsgegnerin ergibt sich bis zum Jahr 2030 eine Angebotslücke von im Minimum ca. 4.100 Wohnungen. Unter Zugrundelegung einer nicht an Idealbedingungen ausgerichteten Prognose, d.h. bei Berücksichtigung eines qualitativen und Nachholbedarfs, ist nach der Alternativenberechnung der Antragsgegnerin bis zum Jahre 2030 von einer Angebotslücke von 8.070 Wohneinheiten auszugehen. Damit liegt ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten vor.

114

3.2.3.6. Die Antragsteller weisen allerdings zutreffend darauf hin, dass die Prognosen zunächst nur den Zeitraum bis zum Jahr 2030 erfassen, die Entwicklungsmaßnahme aber erst im Jahr 2042 abgeschlossen werden soll. Sie wenden deshalb ein, der erhöhte Bedarf bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme sei nicht dargetan; diese komme gleichsam zu spät.

115

Dieser Einwand könnte nur durchgreifen, wenn der angenommene erhöhte Wohnstättenbedarf - den auch die Antragsteller für den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses in der Sache nicht substantiiert bezweifeln - durch anderweitige Baumaßnahmen gedeckt werden könnte oder ein nennenswerter Rückgang der Bevölkerungsentwicklung bzw. der Haushaltszahlen zu erwarten wäre. Hiervon kann aber nicht ausgegangen werden (dazu sogleich 3.2.3.6.2). Andernfalls kann eine Bedarfsdeckung noch vor Abschluss der Maßnahme nur unter der Prämisse angenommen werden, dass die Maßnahme als solche durchgeführt wird. Denn nur dann, wenn mit der Aufsiedlung überhaupt begonnen wird, könnte der ermittelte Wohnstättenbedarf schon vor dem Jahre 2042 eventuell gedeckt sein. Insoweit stellen die Antragsteller mit dem Einwand, die Maßnahme komme zu spät, die zügige Durchführung (dazu unten 3.4) und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme im Hinblick auf ihren Umfang und die Zahl der geplanten Wohneinheiten in Frage. Auch unter diesen Aspekten greifen die Einwände der Antragsteller aber nicht durch.

116

3.2.3.6.1. Wie ausgeführt, wird der für die Bedarfseinschätzung vorausgesetzte und maßgebliche Zeithorizont dadurch bestimmt, dass das Entwicklungsrecht den Kommunen ein Instrumentarium an die Hand gibt, das darauf angelegt ist, für die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme wirksame Lösungsmöglichkeiten über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums zu eröffnen. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde die Entwicklungsmaßnahme nicht dafür nutzbar machen darf, eine nicht bestehende Nachfrage erst zu erzeugen und dafür Flächen planerisch anzubieten, sind der Bedarf und die Möglichkeiten seiner Deckung im Grundsatz für den Zeitraum zu prognostizieren, innerhalb dessen die beabsichtigte städtebauliche Entwicklungsmaßnahme verwirklicht werden soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 56, m.w.N.; Runkel in EZBK, BauGB, vor § 165 Rn. 52a, § 165 Rn. 63). Die Gemeinde hat mithin prognostisch auszuschließen, dass vor Abschluss der Entwicklungsmaßnahme eine Bedarfsüberdeckung, also ein Angebotsüberhang an Wohnstätten eintritt. Andernfalls dient die Maßnahme gemessen an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nicht in ihrer Gesamtheit dem Wohl der Allgemeinheit. Da die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme allerdings darauf angelegt ist, den erhöhten Bedarf an Wohnstätten zu decken (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB), darf der Bedarfsüberhang im Verlaufe der Verwirklichung länger dauernder Maßnahmen abnehmen; es liegt in der Natur der Sache, dass der Bedarf in der Endphase der Umsetzung nicht mehr im oben genannten Sinne erhöht sein muss. Ferner ist zu berücksichtigen, dass der Zeit- und Maßnahmeplan der Antragsgegnerin (Stand: 28.05.2018; Anlage 3 zum Untersuchungsbericht) für die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme seinerseits eine Prognose darstellt, die lediglich auf ihre Plausibilität hin zu überprüfen ist. Eine schematische, gleichsam auf den Tag genaue Deckungsgleichheit beider Zeiträume ist daher nicht zu fordern und wäre praxisfern.

117

3.2.3.6.2. Nach diesen Maßgaben hält der Senat die Prognose der Antragsgegnerin, dass der Wohnraumbedarf bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme besteht und keinesfalls ein Angebotsüberhang eintreten wird, für plausibel.

118

Den Antragstellern ist zuzugeben, dass für den Zeitraum ab 2030 bis zum voraussichtlichen Abschluss der Entwicklungsmaßnahme im Jahr 2042 keine rechnerische Gegenüberstellung von Wohnungsnachfrage und Wohnungsangebot mehr erfolgt ist; die Bevölkerungsvorausrechnung der Antragsgegnerin und die Bedarfsanalyse des Büros ...xx erstrecken sich nur bis zum Jahr 2030. Die Prognose der Antragsgegnerin, dass eine erhöhte Wohnungsnachfrage auch im nachfolgenden Zeitraum besteht, ist aber unter den gegebenen Umständen gleichwohl einleuchtend. Dem Senat ist es zwar verwehrt, die Prognose der Antragsgegnerin nachträglich durch eine abweichende eigene Einschätzung zu ersetzen; vielmehr hat die Antragsgegnerin vorab ein eigenes prognostisches Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung zu fällen, das Grundlage der Abwägung über die Durchführung der Maßnahme ist (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 61; Möller in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 165 Rn. 24). Der Senat darf aber unter Berücksichtigung des der Antragsgegnerin zustehenden Prognosespielraums prüfen, ob deren Annahmen schlüssig sind. So liegt es hier.

119

3.2.3.6.2.1. Die Antragsgegnerin konnte im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses aufgrund der vorliegenden Prognosen und Einschätzungen davon ausgehen, dass eine erhebliche Wohnraumnachfrage bis zum Jahr 2042 fortbestehen würde.

120

Für den Zeitraum von 2030 bis 2040 liegt hierzu eine fachliche Äußerung vor. Im Untersuchungsbericht wird dazu ausgeführt, mit Blick auf die voraussichtlich bis 2040 andauernden Baumaßnahmen in Dietenbach habe die Stadt eine ergänzende fachliche Stellungnahme des Büros ...xx zu der Frage eingeholt, ob die Wohnungsnachfrage in Freiburg bis 2040 steige. In dieser Stellungnahme werde zwar festgestellt, dass Bevölkerungsprognosen mit diesem Zeithorizont speziell für Freiburg nicht vorlägen. Jedoch gehe das Statistische Bundesamt für ganz Baden-Württemberg für diesen Zeitraum von einem Bevölkerungsrückgang von lediglich 2,5 % aus. Auch seien die Flüchtlingsbewegungen des Jahres 2015 in diese Prognose noch nicht einbezogen. Schließlich reiche bereits eine weitere Verkleinerung der Haushaltsgröße von 2,0 auf 1,95 Personen aus, um die Zahl der Haushalte landesweit konstant zu halten. Berücksichtige man ferner, dass die Haushaltsgröße in den Städten überproportional sinke und zudem eine Fluchtbewegung von ländlichen Räumen in die attraktiven Schwarmstädte stattfinde, werde schnell deutlich, dass die Zahl der Haushalte in Freiburg auch nach 2030 weiter ansteigen müsse. Untersuchungen des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg, die bis zum Jahre 2035 reichten, belegten diese These. Darin werde ein weiteres Wachstum der Haushalte in Freiburg von 2030 bis 2035 um 0,8 % (988 Haushalte) prognostiziert. Im Vergleich hierzu gehe das Statistische Landesamt von einem durchschnittlichen landesweiten Anstieg von nur 0,6 % aus. Ferner gehe ...xx von einem Pufferpotenzial von Haushalten im Umland aus, die durch ein geringes Wohnungsangebot und hohe Preise regelrecht aus der Stadt vertrieben worden seien. Bei einer positiven Veränderung der Wohnungsmarktsituation könne ca. ein Drittel dieser Haushalte wieder nach Freiburg zurückkehren. Ein wesentlicher Grund hierfür sei auch die zunehmende Einschränkung der Mobilität im Rentenalter. Danach könne prognostiziert werden, dass auch nach 2030 mit einer steigenden Wohnungsnachfrage und entsprechend mit einem zusätzlichen Neubaubedarf zu rechnen sei. Ein möglicher Wohnungsleerstand in Neubaugebieten sei unwahrscheinlich.

121

Zwar ist die Annahme eines zusätzlichen Pufferpotenzials durch Rückkehr von einem Drittel der nicht freiwillig aus Freiburg weggezogenen Haushalte in der ergänzenden Stellungnahme des Büros ...xx nicht näher belegt. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben aber in der mündlichen Verhandlung auf ihre Erfahrungswerte verwiesen, wonach empirisch davon auszugehen sei, dass viele Familien nach längerer Wohnungssuche vor allem wegen des Wohnraummangels zum Wegzug gezwungen würden, seit Jahren ein stabiler Wanderungssaldo im Stadtgebiet bestehe und sie auch aufgrund hoher Einpendlerzahlen von einer Rückkehrwilligkeit ausgehe. Die Annahme, dass ein gewisser Prozentsatz von Familien in das Stadtgebiet zurückkehrt, ist damit jedenfalls nicht von der Hand zu weisen. Auch der Einwand der Antragsteller, dass die Nachfrage nach familiengeeignetem Wohnraum durch ein entsprechendes Wohnungsangebot erst erzeugt werde, ist nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht begründet. Vielmehr haben die Vertreter der Antragsgegnerin überzeugend ausgeführt, dass in ihrem Stadtgebiet kein kausaler Zusammenhang zwischen Wohnungsangebot und Zuzug bestehe; vielmehr erfolge zunächst der Zuzug von 18- bis 24-Jährigen; erst danach entstehe in der Familiengründungs- und -expansionsphase der Wohnraumbedarf.

122

Die Grundannahme, der Gesamtbedarf an Wohnraum in Freiburg werde auch nach 2030 steigen, findet zudem eine plausible Grundlage in der vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg erstellten Prognose, wonach bis 2035 von einem Zuwachs der Haushaltszahl in Freiburg um 988 auf insgesamt 122.504 auszugehen ist. Danach ist der für das Jahr 2030 errechnete Bedarfsüberhang von 4.100 Wohneinheiten („best case“) bzw. ca. 8000 Wohneinheiten („worst case“) prognostisch noch um knapp 1.000 Wohneinheiten bis zum Jahre 2035 zu erhöhen.

123

3.2.3.6.2.2. Demgegenüber gibt es entgegen der Auffassung der Antragsteller keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass die errechnete Angebotslücke vor dem Abschluss der Entwicklungsmaßnahme bereits geschlossen sein wird.

124

Es ist nicht ersichtlich, dass der Wohnstättenbedarf im Zeitraum ab 2030 bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme weitgehend durch andere städtebauliche Maßnahmen gedeckt werden kann. Die Berechnungen zur Angebotsdeckung bis 2030 beruhten bereits auf Idealbedingungen. So war die Annahme von 5.400 realisierbaren Wohneinheiten aus dem Flächennutzungsplan und 2.250 Wohneinheiten aus der Innenraumverdichtung optimistisch geschätzt, denn bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hatte sich gezeigt, dass diese Flächen nur sehr eingeschränkt realisierbar und weitgehend ausgeschöpft waren (Untersuchungsbericht S. 29 ff.). Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung insoweit ausgeführt, dass immer mehr Wohnbauflächen des Flächennutzungsplans entfallen seien, etwa wegen der Nähe zu Störfallbetrieben oder Industriegebieten. Danach ist nicht zu erwarten, dass auf der Grundlage des Flächennutzungsplans 2020 im Zeitraum ab 2030 in nennenswertem Umfang weitere Wohneinheiten errichtet werden können. Vergleichbar verhält es sich hinsichtlich der realisierbaren ProWo-Flächen. Insoweit ist die Antragsgegnerin von einer Gesamtzahl zwischen 1.610 und 4.080 Wohneinheiten ausgegangen, die vom tatsächlich mobilisierbaren Flächenanteil abhängig sei und für deren Errichtung keine belastbare Zeitschiene benannt werden könne (Untersuchungsbericht S. 30 f.). Auf dieser Grundlage ist der von der Antragsgegnerin für die Zeit bis zum Jahre 2030 bedarfsmindernd berücksichtigte, optimistisch geschätzte Ansatz des Mittelwertes von 2.845 Wohneinheiten auch über das Jahr 2030 hinaus nicht gerechtfertigt. Auch eine nennenswerte Zahl von Wohneinheiten, die im Rahmen der Innenentwicklung entstehen, kann nicht angenommen werden. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, eine aktuelle Studie habe ergeben, dass im Rahmen der Innenraumverdichtung in der Zukunft allenfalls 50 – 80 Wohneinheiten im Jahr realisierbar seien. Auch wenn diese Erkenntnis im maßgeblichen Prognosezeitpunkt noch nicht vorgelegen hat, so ist sie doch ein Indiz dafür, dass die Bedarfsprognosen und Einschätzungen der Antragsgegnerin damals sachgerecht waren. Im Übrigen lag es auch zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits auf der Hand, dass das Innenentwicklungspotenzial nicht nur bei der Bebauung von Grundstücksfreiflächen, deren Zahl mit den Jahren immer weiter abnimmt, sondern auch bei der Erhöhung der Wohnungszahl durch Neubau nach Abriss und durch Dachausbau und Aufstockungen faktisch begrenzt ist und im Laufe der Zeit weitgehend ausgeschöpft sein würde, zumal der Antragsgegnerin zur Erreichung dieses Ziels gegenüber Privateigentümern kaum rechtliche Mittel zur Verfügung stehen.

125

3.2.3.6.2.3. Eine vorzeitige Bedarfsdeckung könnte daher allenfalls durch die Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme selbst erfolgen.

126

Die Antragsgegnerin ist im Zusammenhang mit der Bedarfsprognose zunächst von der Realisierbarkeit etwa der Hälfte der im Entwicklungsbereich vorgesehenen 5.000 bis 6.000 Wohneinheiten bis 2030 ausgegangen. Indes wäre der von der Antragsgegnerin ermittelte, konservativ gerechnete Nachfrageüberhang von 4.100 Wohneinheiten im Jahre 2030 auch unter Zugrundelegung einer bereits im Jahre 2030 erfolgten Fertigstellung von rund 2.500 bis 3.000 Wohnungen noch nicht gedeckt; umso weniger gilt dies für eine „worst-case“-Berechnung von ca. 8.000 fehlenden Wohneinheiten. Schon zur Zeit des Satzungsbeschlusses war allerdings bekannt, dass die Entwicklung der Hälfte aller Wohneinheiten bis 2030 aufgrund von Verzögerungen im Verfahren nicht zu erreichen war (Untersuchungsbericht S. 37). Nach dem Zeit- und Maßnahmeplan entwickelt sich die Wohnungsbautätigkeit nicht linear; vielmehr soll die Aufsiedlungsphase I mit 2.500 der damals noch unterstellten 5.500 Wohneinheiten erst im Jahre 2026 beginnen und 2032 enden. Dies erscheint im Hinblick auf die zahlreichen und komplexen Verfahren zur Baufeldfreimachung und Herstellung der Bebaubarkeit des Gebiets ohne weiteres nachvollziehbar. Die Aufsiedlungsphase II mit 1.250 Wohneinheiten soll von 2033 bis 2038 und die Aufsiedlungsphase III mit 1.750 Wohneinheiten von 2039 bis 2042 dauern.

127

Unter Zugrundelegung der im Zeit- und Maßnahmeplan genannten Aufsiedlungsphasen verbleibt mithin auch im Zeitraum nach 2030 noch eine deutliche Angebotslücke.

128

3.2.3.6.2.4. Vor diesem Hintergrund leuchtet es ein, dass nach der Einschätzung der Antragsgegnerin auch im Zeitraum nach 2030 bis zum prognostizierten Abschluss der Entwicklungsmaßnahme im Jahr 2042 kein Angebotsüberhang oder Leerstand eintreten wird.

129

Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses für die Zeit nach 2035 keine belastbaren Daten mehr zur Verfügung standen, wie die Antragsgegnerin einräumt. Solche Daten lassen sich auch der ergänzenden Stellungnahme des Büros ...xx nicht entnehmen. Eine Bevölkerungsvorausrechnung der Antragsgegnerin oder des Statistischen Landesamts für die Zeit ab 2035 lag im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht vor. Derartiges wäre auch kaum zu rechtfertigen, da sich angesichts des weiten Prognosehorizonts von ca. 24 Jahren nicht absehen ließ, inwieweit sich Bevölkerungsentwicklungen und Wanderungsbewegungen in Städten wie Freiburg ändern und deshalb statt mit Zuwächsen mit einer Stagnation oder sogar einer Verringerung der Bevölkerung oder der Haushaltszahlen zu rechnen ist. Ist danach bezogen auf die Zeit nach 2035 zwar nicht mit einer belastbaren Datenbasis von einer Zunahme der Zahl der Haushalte im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auszugehen, so lässt sich der weiteren Bedarfsermittlung allerdings auch kein Rückgang der Haushaltszahlen zu Grunde legen. Denn einerseits prognostiziert das Statistische Bundesamt für ganz Baden-Württemberg einen Bevölkerungsrückgang im Zeitraum von 2030 bis 2040 um 2,5 %; andererseits besteht namentlich in Freiburg eine gewisse Wahrscheinlichkeit für eine Abnahme der Belegungsdichte und damit für eine Zunahme der Haushaltszahlen, wie die Antragsgegnerin und das Büro ...xx schlüssig erläutert haben. Das Büro ...xx führt in diesem Zusammenhang an, in der Prognose des Statistischen Bundesamts sei die Flüchtlingsbewegung des Jahres 2015 noch nicht eingerechnet. Zudem würde schon eine Verkleinerung der mittleren Haushaltsgröße von z. B. 2,0 auf 1,95 Personen ausreichen, damit die Zahl der Haushalte landesweit konstant bliebe, wobei zu berücksichtigen sei, dass die Haushaltsgröße in den Städten überproportional sinke. Die Antragsgegnerin hat zudem dargetan, dass die Wohnflächengröße in Freiburg im Bundesvergleich unterdurchschnittlich ist, was sie auf den Wohnraummangel zurückführe.

130

Mangels einer belastbaren Datenbasis hat sich die Antragsgegnerin mithin für den Zeitraum ab 2035 auf eigene Einschätzungen und Erfahrungswerte zur Wohnungsnachfrage gestützt und stellt dieser der Sache nach die hohe Komplexität und den Umfang der Maßnahme gegenüber, was eine vorzeitige Bedarfsdeckung ausschließe. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben den dargestellten Nachfrageüberhang in der mündlichen Verhandlung anschaulich als „Bugwelle“ bezeichnet, die die Stadt bis zur vollständigen Umsetzung der Maßnahme vor sich herschiebe.

131

Wie ausgeführt, darf sich die Gemeinde auf Schätzungen und Erfahrungswerte stützen, wenn sie mit zumutbarem Aufwand keine besseren Erkenntnismittel ausschöpfen kann (BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rn. 13). Vorliegend standen im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses keine statistischen Daten über das Jahr 2035 hinaus zur Verfügung. Auch eine eigene Vorausrechnung der Antragsgegnerin wäre nicht belastbar gewesen. Wie der Statistiker der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt hat, wären in eine solche Prognose „die noch nicht geborenen Kinder von Kindern“ eingeflossen, weshalb er eine Vorausrechnung über einen derart langen Zeitraum nicht als seriös einschätze.

132

Es liegt in der Natur der Sache, dass die Unsicherheiten mit der Länge des Prognosezeitraums zunehmen. Dies kann aber nicht zur Folge haben, dass besonders aufwendige und schwierige und damit oft auch langdauernde Entwicklungsmaßnahmen von vorneherein aus Rechtsgründen undurchführbar sind. Vielmehr stellt das Städtebaurecht den Gemeinden das Instrument der Entwicklungssatzung gerade für besonders komplexe Gesamtmaßnahmen zur Verfügung, in denen andere städtebauliche Mittel unzureichend sind. Es wäre verfehlt, den Gemeinden dieses Instrument gerade wegen seiner Komplexität und den damit zwangsläufig verbundenen Prognoseunsicherheiten zu nehmen. Vielmehr dürfen die Anforderungen nicht überspannt werden, wenn - wie hier - im Grundsatz ein strukturell bedingter erhöhter Wohnstättenbedarf feststeht und lediglich gegen Ende einer langwierigen Entwicklungsmaßnahme die - hier durchaus erheblichen - Prognoseunsicherheiten zunehmen. Maßgebliches Korrektiv bleibt insoweit das rechtliche Erfordernis einer enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung und einer zügigen Durchführung der Maßnahme. Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin die Satzung gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 162 ff. BauGB aufzuheben und die betroffenen Grundstücke zurück zu übertragen, wenn die Voraussetzungen für die Maßnahme entfallen. Die von der Maßnahme Betroffenen erleiden daher durch einen nachträglichen Wegfall der Voraussetzungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB keine unzumutbare Rechtseinbuße (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 57; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris m. w. N.).

133

3.2.3.6.2.5. Nach alldem ist es schließlich unschädlich, dass eine Einschätzung des erhöhten Wohnstättenbedarfs zwischen 2040 und 2042, dem prognostizierten Abschluss der Entwicklungsmaßnahme, in dem Untersuchungsbericht gänzlich fehlt, da dieser offenbar mit dem Zeit- und Maßnahmeplan nicht vollständig abgeglichen wurde. Da der Zeitrahmen für die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme seinerseits auf einer Prognose beruht, die lediglich auf ihre Plausibilität hin zu überprüfen ist (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14. -, juris Rn. 104 m.w.N.), dürfen die formalen Anforderungen nicht überspannt werden. Maßgeblich ist vielmehr, ob in diesem kurzen Zeitraum ein Überangebot an - zumal bezahlbarem - Wohnraum entstehen könnte, das die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme als solche im Hinblick auf ihre enteignungsrechtlichen Vorwirkungen in Frage stellt. Dies ist nach vorstehenden Ausführungen nicht der Fall. Bestätigt wird dies auch durch den Zeit- und Maßnahmenplan, wonach 1.750 Wohnungen, also nahezu ein Drittel der ursprünglichen Gesamtzahl, sowie die gewerblichen Nutzungen erst in den Jahren 2039 bis 2042 fertiggestellt werden sollen. Danach erscheint es unwahrscheinlich, dass der ermittelte Bedarf in den Jahren 2041 und 2042 bereits gedeckt ist und ein Leerstand oder Überangebot entsteht.

134

3.2.3.6.2.6. Bedenken gegen die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme bestehen auch nicht im Hinblick auf die Flächengröße und den Umstand, dass nunmehr 7.000 Wohneinheiten verwirklicht werden sollen (dazu im Einzelnen unten 3.5.3).

135

3.2.3.7. Über die rein statistische Wohnungsnachfrage hinaus besteht ein qualifizierter Handlungsbedarf aber auch im Hinblick auf geförderten und bezahlbaren Wohnraum. Bei der Frage, ob eine Entwicklungsmaßnahme dem Wohl der Allgemeinheit entspricht, sind neben den in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich benannten Gründen auch weitere öffentliche Interessen in Betracht zu ziehen. Hierzu kann nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalles auch das Ziel gehören, für die Befriedigung von Wohnbedürfnissen - wie § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB verdeutlicht - Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus vorzusehen. Nach dem Untersuchungsbericht und den Satzungsbeschluss begleitenden Gemeinderatsbeschlüssen soll ein Schwerpunkt der Maßnahme die Schaffung von preiswertem Wohnraum für die Bezieher kleinerer und mittlerer Einkommen sein, bei dem besondere Versorgungsengpässe bestünden; ein großer Prozentsatz des geförderten Wohnungsbaus im Stadtgebiet laufe aus. Zu diesem Zweck solle ein hoher Anteil an Geschosswohnungsbau entstehen. Der Untersuchungsbericht führt hierzu aus, die Zahl der wohnungssuchenden Haushalte, die von der städtischen Wohnungssuchedatei erfasst würden, sei in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen. Insbesondere im Sektor des preisgünstigen Wohnraums bestehe dringender Handlungsbedarf, dies umso mehr, als die Zahl geförderter Wohnungen seit Jahren abnehme. Die Preissteigerungen bei Wohnraum hätten in der Summe schon jetzt zur Folge, dass Haushalte mit niedrigeren und mittleren Einkommen zusehends größere Probleme hätten, sich auf dem Markt mit angemessenem und vor allem bezahlbarem Wohnraum zu versorgen. Verschärft werde diese Problematik durch den Umstand, dass das privat verfügbare Haushaltseinkommen in Freiburg unter dem Durchschnitt anderer Großstädte in Baden-Württemberg liege. Unter Berücksichtigung des Haushaltseinkommens bzw. der Kaufkraft pro Haushalt in Relation zur Miethöhe sei Freiburg mit einem Wohnkostenanteil von rund 29 % derzeit die teuerste Stadt in Deutschland. Daher bestehe die Gefahr von Verdrängungsprozessen, was die soziale Durchmischung in den Quartieren gefährde.

136

Die Einschätzung, der Wohnstättenbedarf sei auch im Hinblick auf den Mangel an bezahlbarem Wohnraum als erhöht anzusehen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Auch wenn der Gemeinde kein städtebaupolitisches planerisches Ermessen im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB zusteht, so ist die Erforderlichkeit und Geeignetheit der Entwicklungsmaßnahme gleichwohl an den legitimen Zielvorstellungen zu messen, die sie mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgt (vgl. zur Alternativenprüfung VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 34; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 96).

137

Daher greift auch der Einwand der Antragsteller, nach der Studie des Büros ...xx bestehe ab 2026 kein Bedarf an Geschosswohnungsbau mehr, nicht durch. Die von den Antragstellern für diese Einschätzung in Bezug genommene Tabelle 34 betrifft eine Abschätzung der Neubaunachfrage für die neben der Stadt Freiburg auch die die Landkreise Breisgau-Hochschwarzwald und Emmendingen umfassende Region insgesamt und geht bei ihrer Untergliederung von einer Fortschreibung der - von einer zu geringen Bautätigkeit in Freiburg verursachten - Abwanderung in die Nachbarlandkreise aus (S. 121 oben). Bezogen auf Freiburg selbst geht das Büro ...xx in seiner Prognose aus dem Jahre 2014 davon aus, dass die Nachfrage nach Wohnungen in Mehrfamilienhäusern zwischen 2025 und 2030 von 108.022 auf 111.805 steigt (Tabelle 25). Inklusive der von ihr ermittelten qualitativen Zusatznachfrage und auch eines Nachholbedarfs errechnet es für die Zeit von 2026 bis 2030 eine Neubaunachfrage i. H. von 3.947 Geschosswohnungen (Tabellen 27 und 30). Maßgeblich ist aber, dass die Antragsgegnerin die im öffentliche Interesse liegende Zielrichtung verfolgt, zu einem erheblichen Anteil geförderten und preisgünstigen Wohnraum mit einer höheren Belegungsdichte zu verwirklichen. Die Entwicklungsmaßnahme ist wie dargelegt an dieser Zielrichtung zu messen, sofern kein Angebotsüberhang oder Leerstand gerade infolge des Geschosswohnungsbaus entsteht. Hierfür lässt sich auch der genannten Studie nichts entnehmen. Vielmehr ist darin zusammenfassend ausgeführt, dass bei einer ausschließlichen Realisierung von Mehrfamilienhäusern auf den neuen Bauflächen selbst von Haushalten, die an sich Wohnungen in Einfamilienhäusern suchten, Wohnungen mit größeren Wohnflächen auch im Geschosswohnungsbau nachgefragt würden (S. 119).

138

3.2.4. Im Rahmen der gebotenen Bilanzierung der entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belange hat die Antragsgegnerin auch die in Betracht kommenden Planungsalternativen mit der gebotenen Tiefe geprüft und fehlerfrei ausgeschieden.

139

Angesichts der enteignungsrechtlichen Vorwirkung hat die Gemeinde bei der Festsetzung eines Entwicklungsbereichs Planungsalternativen zu berücksichtigen, wenn diese im Einzelfall ernsthaft in Betracht kommen. Alternativlösungen, die sich ernsthaft anbieten, sind bereits in die enteignungsrechtliche Gesamtabwägung mit einzubeziehen, denn es ist eine Frage des Übermaßverbots, ob sich das planerische Ziel mit geringerer Eingriffsintensität auf andere Weise erreichen lässt. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht ausnahmslos schon dann, wenn sie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten dient. Die Regelbeispiele des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB indizieren lediglich das Gemeinwohlinteresse, sofern nicht entgegenstehende Umstände ersichtlich sind. Derartige Umstände können auch in einer günstigeren Planungsalternative bestehen (BVerwG, Beschl. v. 31.03.1998 - 4 BN 4.98 -, juris Rn. 11).

140

Ob eine Standortalternative besteht, die vorrangig in Betracht zu ziehen gewesen wäre, beurteilt sich nach dem Grad der Eignung der Alternativfläche zur Verwirklichung der städtebaulichen Zielvorstellung des Planungsträgers und nach der Bedeutung der Belange der betroffenen Grundstückseigentümer. Muss der Planungsraum, etwa in Bezug auf die Nähe standortrelevanter Einrichtungen oder die Anbindung an das Verkehrsnetz, bestimmten Anforderungen entsprechen, denen andere Standorte nicht oder nur unzureichend genügen, braucht die Gemeinde nicht mit diesen weniger geeigneten Flächen vorlieb zu nehmen (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 51; BVerwG, Beschl. v. 31.03.1998 - 4 BN 4.98 -, juris Rn. 14). Zumindest aber hat die planende Gemeinde fehlerfrei zu ermitteln, ob eine Alternativfläche besteht, die für das mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgte Ziel ebenso gut hätte herangezogen werden können. Sich ernsthaft anbietende Alternativlösungen müssen berücksichtigt werden und mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Alternativen jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange Eingang finden. Die Variantenprüfung muss allerdings nicht stets bis zum Abschluss des Verfahrens offengehalten und es müssen nicht alle Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend untersucht werden. Alternativen, die sich aufgrund einer Grobanalyse als weniger geeignet erweisen, dürfen in einem frühen Verfahrensstadium ausgeschieden werden. Verfährt der Planungsträger in dieser Weise, so handelt er abwägungsfehlerhaft nicht schon, wenn sich herausstellt, dass die von ihm verworfene Lösung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre, sondern erst, wenn diese Lösung sich ihm hätte aufdrängen müssen. Ergibt sich dagegen nicht bereits bei einer Grobanalyse des Abwägungsmaterials die Vorzugswürdigkeit eines Standorts für ein Vorhaben, so muss die Behörde die dann noch ernsthaft in Betracht kommenden Alternativen im weiteren Planungsverfahren detaillierter untersuchen und vergleichen (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 93 ff., VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 34).

141

3.2.4.1. In Anwendung dieser Grundsätze hat die Antragsgegnerin Maßnahmen zur Nachverdichtung im Innenbereich ohne Rechtsfehler nicht als Planungsalternative angesehen. Dies gilt insbesondere für die von den Antragstellern genannten Wohnbaupotenziale vor allem durch Aufstockungen oder Dachausbauten und die Bebauung von Freiflächen (z.B. Parkplätzen) im Innenbereich mit jeweils ca. 5.000 Wohneinheiten.

142

Zur Deckung des erhöhten Bedarfs geeignet sind nur solche Flächen, die den mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und den sich daraus ergebenden spezifischen Standortanforderungen genügen. Der Entwicklungssatzung kann deshalb nicht entgegengehalten werden, dass an anderen, zumal verstreut liegenden Standorten Wohnbauflächen verfügbar sind, selbst wenn diese zusammengenommen eine Flächengröße ergeben sollten, die der des förmlich festgelegten Entwicklungsbereichs entspricht
(BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris). Die legitime Zielvorstellung der Antragsgegnerin, einen zusammenhängenden Ortsteil mit mindestens 6.000 Wohneinheiten zu schaffen, in dem zugleich der hierdurch hervorgerufene Infrastrukturbedarf gedeckt werden kann, und ein Schwerpunkt auf der Bereitstellung preisgünstigen Wohnraums für kleinere und mittlere Einkommen liegt, kann im Rahmen der Nachverdichtung nicht erreicht werden.

143

Ungeachtet der Frage, ob ein für diese Zweckbestimmung ausreichendes Nachverdichtungspotenzial im Stadtgebiet der Antragsgegnerin abstrakt gesehen überhaupt bestanden hat, sind keine greifbaren Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es in den konkreten Einzelfällen jeweils auch tatsächlich in hinreichender Zahl und hinreichend zügig realisierbar gewesen wäre. Hiergegen sprechen nicht nur die bereits oben genannten, von der Antragsgegnerin plausibel angeführten Widerstände der Bevölkerung gegen Nachverdichtungen, sondern auch die von der Antragsgegnerin angeführten architektonischen, technischen und rechtlichen Herausforderungen derartiger Maßnahmen, die geeignet sind, insbesondere Privateigentümer von einer Umsetzung derselben abzuhalten. Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang auf ein Schreiben des Baubürgermeisters der Antragsgegnerin vom 23.10.2017 an die Gemeinderatsfraktion der Freien Wähler verweisen, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn angesichts der oben dargestellten Realisierungshemmnisse ist nichts dafür erkennbar, dass eine seinerzeit wegen Personalknappheit unterbliebene öffentlichkeitswirksame Beratungskampagne zum Dachgeschossausbau die Möglichkeit geboten hätte, auch nur annäherungsweise Innenentwicklungspotenziale in der angestrebten Größenordnung tatsächlich zu realisieren. Dies gilt umso mehr, als es in dem angesprochenen Schreiben weiter heißt, die bei den Genossenschaften vorhandenen Potenziale beim Dachgeschossausbau seien bereits weitgehend ausgeschöpft. Damit verblieben für ein entsprechendes Programm, anders als von den Antragstellern angenommen, vorrangig Potenziale in Gebäuden privater Einzeleigentümer. Dass dies die Umsetzung eines solchen Programms deutlich erschwert, liegt auf der Hand, zumal die weitere Zielsetzung der Schaffung eines hohen Prozentsatzes von preiswertem Wohnraum im Rahmen einer privat durchgeführten Nachverdichtung kaum verwirklicht werden kann.

144

Soweit die Antragsteller eine Bebauung von innerstädtischen Parkplätzen vorschlagen, kann eine solche nur im Zusammenhang mit einem Verkehrskonzept erfolgen, das die bisherige Verwendung überflüssig macht oder diese in ihrer Bedeutung deutlich verringert. Hierfür ist nichts erkennbar.

145

Angesichts dessen hat sich die Innenentwicklung nicht als geeignete Alternative für das von der Antragsgegnerin verfolgte städtebauliche Ziel angeboten.

146

3.2.4.2. Ohne Rechtsfehler hat die Antragsgegnerin ferner die Planungsalternative nicht weiterverfolgt, den prognostizierten Wohnraumbedarf allein durch kleinflächige Arrondierungen am Siedlungsrand zu decken.

147

Hierzu heißt es in der Anlage 1 zum Untersuchungsbericht (Prüfung der Standortalternativen für eine Siedlungsentwicklung für mindestens 5.000 Wohneinheiten vom 17.04.2018 - Alternativenprüfung -), diese Optionen seien bereits im Zuge der Flächennutzungsplanung 2020 detailliert geprüft und weitgehend ausgeschöpft worden. Dementsprechend hatte der Gemeinderat der Antragsgegnerin schon in seinem 2012 beschlossenen „Handlungsprogramm Wohnen“ ausgeführt, die Deckung der Wohnbauflächenbedarfe bis 2035 werde allenfalls zu einem sehr kleinen Teil dezentral möglich sein. Erforderlich sei vielmehr eine räumlich und verkehrlich gut angebundene Siedlungserweiterung im Umfang von mindestens 5.000 Wohneinheiten mit allen sozialen und versorgenden Infrastrukturen und den erforderlichen zentralen Funktionen; im Vorgriff auf den künftigen Flächennutzungsplan 2035 werde daher zur Deckung des Bedarfs an urbanem Geschosswohnungsbau eine Bauflächenentwicklung in der Dimension eines eigenständigen Stadtquartiers in der Größe des Rieselfeldes vorbereitet (S. 15). Dass sich entsprechende dezentrale Lösungen, die sich für den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zweck ebenso gut eigneten, ernsthaft anböten, ist auch für den Senat nicht erkennbar.

148

3.2.4.3. Es bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die Antragsgegnerin von den im Stadtgebiet vorhandenen größeren Freiflächen auf Grundlage der Alternativenprüfung den Standort der Dietenbachniederung ausgewählt hat.

149

Dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bereits in seiner Sitzung vom 20.11.2012 die Vorbereitenden Untersuchungen auf die Bereiche Dietenbach und St. Georgen West beschränkt sowie in der Sitzung vom 19.5.2015 zunächst auch den Bereich St. Georgen-West als Alternativvariante für die weiteren Untersuchungen ausgeschlossen hatte, steht dem nicht entgegen. Denn es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht mehr für ernsthaft in Betracht kommende Alternativplanungen offen war. Einen sich solchermaßen ernsthaft anbietenden Alternativstandort vermag aber auch der Senat nicht zu erkennen.

150

Ihrer Auswahl hat die Antragsgegnerin zunächst die Kriterien der Flächengröße (mind. 90 ha für mind. 5.000 Wohneinheiten), der Lage im Kernstadtbereich wegen der beabsichtigten Siedlungsstrukturen einschließlich des Geschosswohnungsbaus, der Nähe zur Innenstadt zur Vermeidung langer Wege, der Möglichkeit zum Anschluss an die Stadtbahn sowie zur ausreichenden Anbindung an das öffentliche Straßen- und Fahrradwegenetz, der topographischen Verhältnisse zur Vermeidung eines unverhältnismäßig hohen Realisierungsaufwands, der Lage außerhalb der im Flächennutzungsplan bereits als Bauflächen dargestellten Bereiche zur Erschließung neuer Bauflächen und der Möglichkeit zur phasenweisen Umsetzung zu Grunde gelegt.

151

Die dieser Vorauswahl zu Grunde gelegten Kriterien begegnen keinen Bedenken. Wie ausgeführt, ist eine Fläche zur Deckung eines erhöhten Bedarfs nur geeignet, wenn sie den mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und den sich daraus ergebenden Standortanforderungen genügt. Damit darf die Satzungsgeberin die Eignung möglicher Alternativen an ihren mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielvorstellungen messen und diese durch bestimmte Kriterien konkretisieren. Ohne Erfolg machen die Antragsteller daher geltend, die genannten Kriterien seien mit Blick auf den pauschalen Ausschluss von Gebieten mit einer Fläche von weniger als 90 ha von vorneherein zu eng gefasst gewesen. Soweit sie vortragen, die von der Antragsgegnerin zur Begründung der Flächengröße angeführte Herstellung einer infrastrukturellen Eigenständigkeit des geplanten Stadtteils sei kein Selbstzweck, mag dies zutreffen. Allerdings liegt es auf der Hand und bedurfte daher keiner näheren Begründung, dass der Infrastrukturbedarf einer zusammenhängenden Bebauung mit mindestens 5.000 Wohneinheiten allenfalls in Teilbereichen von der vorhandenen Infrastruktur aufgefangen werden kann, dass also die Herstellung eines Stadtteils in dieser Größenordnung eine weitgehend eigenständige Infrastruktur erfordert. Soweit die Antragsteller ferner darauf hinweisen, der von der Antragsgegnerin in Bezug genommene Stadtteil Rieselfeld mit 4.200 Wohneinheiten habe nur eine Fläche von 70 ha, hat die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung zutreffend bemerkt, dass der geplante Stadtteil mindestens 5.000 Wohneinheiten auf ca. 100 ha umfassen soll und damit relevant größer ist als der Stadtteil Rieselfeld. Im Übrigen sind in den Entwicklungsbereich Dietenbach - anders als soweit ersichtlich beim Stadtteil Rieselfeld - noch ca. 30 ha Ausgleichs- und Retentionsflächen einbezogen worden.

152

Die von der Antragsgegnerin auf dieser Grundlage vorgenommenen Gebietsausschlüsse sind nicht zu beanstanden. Dies gilt entgegen der Einschätzung der Antragsteller insbesondere für das seinerzeit noch großflächig unbebaute Flugplatzgelände. Hierzu ist in der Alternativenprüfung (S. 7 f.) ausgeführt, auf diesem Gelände verbleibe auf Grund des vorhandenen Verkehrslandeplatzes, des durch Bebauungsplan festgesetzten Sondergebiets für die Erweiterung der Universität und des in Planung befindlichen neuen Fußballstadions keine Fläche für einen neuen Stadtteil in der angestrebten Größenordnung. Es ergibt sich schon aus dem eigenen Vorbringen der Antragsteller, dass die ohne das Stadion zur Verfügung stehende Fläche nur ca. die Hälfte der im Bereich Dietenbach vorgesehenen Fläche umfasst hätte; eine Eignung als Alternativfläche wäre mithin nur bei einer gleichzeitigen Verlegung des Verkehrslandeplatzes in Frage gekommen. Auf die Umsetzung einer solchen schon in zeitlicher Hinsicht kaum absehbaren Maßnahme und zudem auf eine Änderung der bereits bestehenden Bauleitplanung für die Erweiterung der Universität als einem bedeutenden wirtschaftlichen und kulturellen Faktor in ihrer Stadt musste sich die Antragsgegnerin im Rahmen der Alternativenprüfung nicht verweisen lassen.

153

Die danach noch in Frage kommenden Flächen Östliches Ebnet, Nördlicher Mooswald, Südlicher Mooswald, Westliches Rieselfeld, St. Georgen-West und Dietenbach hat die Antragsgegnerin zur Ermittlung der am besten geeigneten Fläche einer vertiefenden standortbezogenen Vergleichsbetrachtung unterzogen und dieser eine Reihe von Ausschluss- und Vergleichskriterien aus den Bereichen Städtebau und Gebietsentwicklung, Verkehr sowie Natur und Umwelt, darunter das Ausschlusskriterium der Lage innerhalb eines FFH- und Vogelschutzgebiets, zu Grunde gelegt. Auch hiergegen ist nichts zu erinnern. Nach dem Ergebnis der Vergleichsbetrachtung lagen bei allen genannten Alternativstandorten mindestens zwei Ausschlusskriterien vor. So hat die Antragsgegnerin den Standort Östliches Ebnet ohne Rechtsfehler unter anderem wegen der erforderlichen Inanspruchnahme von Flächen innerhalb eines FFH-Gebiets und von Teilflächen der Wasserschutzzonen I bis III ausgeschieden, wobei nach prognostische Aussage der zuständigen Behörde eine Befreiung nicht in Betracht kam. Die Bereiche Nördlicher Mooswald, Südlicher Mooswald und Westliches Rieselfeld hat sie gleichfalls ohne Rechtsfehler unter anderem wegen der erforderlichen großflächigen Inanspruchnahme von Flächen innerhalb eines FFH- und Vogelschutzgebiets ausgeschlossen.

154

Dass die Antragsgegnerin ferner die zunächst näher in Betracht gezogenen Flächen in St. Georgen-West als Standort für die angestrebte Entwicklungsmaßnahme letztlich ausgeschlossen hat, begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Insbesondere stünden die Ziele der Raumordnung der Bebauung dieser Flächen entgegen. Denn bei einer mindestens 90 ha umfassenden Siedlungsentwicklung in diesem Bereich würden größere Flächen der in der Raumnutzungskarte zum Regionalplan Südlicher Oberrhein vom September 2017 festgelegten Grünzäsur „Südlich Tiengener Straße“ in Anspruch genommen, was gegen Nr. 3.1.2 (1) Z des Regionalplans verstieße. Danach sind zur Vermeidung des Zusammenwachsens von Siedlungen sowie zur Sicherung und Entwicklung besonderer Funktionen siedlungsnaher Freiräume für die landschaftsbezogene Erholung und den Naturhaushalt Freiräume zwischen einzelnen Siedlungskörpern in der Raumnutzungskarte als Grünzäsuren (Vorranggebiete) festgelegt; in den Grünzäsuren findet eine Besiedlung nicht statt. Die Möglichkeit, eine Bebauung nach Durchführung eines erfolgreichen Zielabweichungsverfahrens gleichwohl zuzulassen, hat die Antragsgegnerin nach Rücksprache mit dem zuständigen Regierungspräsidium Freiburg (§§ 24, 30 Abs. 2 LplG) prognostisch verneint. Gegen diese Einschätzung ist angesichts der vom Regierungspräsidium bereits im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange mit Stellungnahme vom 23.1.2015 dargestellten Wichtigkeit des regionalen Grünzugs im Freiraumschutz als Biotopverbundelement zwischen Mooswald und Schönberg (und Schwarzwald), insbesondere auch im Zusammenhang mit den Anstrengungen zur Vermeidung von Zerschneidungswirkungen im Mooswald durch den Bahnausbau (Planung einer aufwändigen Grünbrücke), nichts zu erinnern.

155

Gleichfalls keinen Bedenken unterliegt die Einschätzung der Antragsgegnerin, der Standort Dietenbach sei zwar in verschiedener Hinsicht konfliktträchtig, weise aber als einziger keine Ausschlussgründe auf. Dies gilt selbst dann, wenn man der Auffassung der Antragsteller folgt, das Langmattenwäldchen sei als faktisches Vogelschutzgebiet anzusehen. Denn wie bereits ausgeführt, besteht bei der Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ein erheblicher Spielraum des Plangebers, beispielsweise in Bezug auf den zu überbauenden Bereich. Das Langmattenwäldchen soll die Verlängerung der in das Rieselfeld führenden Straßenbahnlinie in den neuen Ortsteil ohne Umsteigebeziehung ermöglichen. Auch wenn die Antragsgegnerin derzeit eine Anbindung des neuen Stadtteils an die Stadtbahn mittels einer das Langmattenwäldchen im Südosten querenden Straßenbahntrasse als vorzugswürdig ansieht, weil die andernfalls erforderliche Andienung von Linienästen zu einer Minderung der Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs führe und darüber hinaus mit höheren Baukosten einhergehe, bestünde im Bedarfsfall die Möglichkeit, die Stadtbahnanbindung alternativ ohne Berührung des Langmattenwäldchens über einen Abzweig der Linie 5 westlich der Kreuzung Opfinger Straße - Besançonallee herzustellen.

156

Damit ist die Bewertung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden, im Stadtgebiet seien keine alternativen Flächen vorhanden, auf denen die angestrebten Nutzungen in vergleichbarer Quantität und Qualität oder weniger konfliktträchtig geschaffen werden könnten (vgl. Untersuchungsbericht S. 53).

157

3.2.5. Die Erforderlichkeit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ist auch nicht wegen der betroffenen Schutzgüter zu verneinen.

158

Die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme wäre zu verneinen, wenn ihrer Verwirklichung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht unüberwindbare Hindernisse als absolute Maßnahmeschranke entgegenstünden, vergleichbar mit der Erforderlichkeit der Bauleitplanung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Da bei der Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ein erheblicher Spielraum des Plangebers besteht, kann allerdings von einer mangelnden Umsetzbarkeit der Entwicklungsmaßnahme nur dann ausgegangen werden, wenn die Durchführung der Maßnahme unter keiner denkbaren Planungsvariante in Frage kommt. Dies ist hier nicht der Fall.

159

3.2.5.1. Anhaltspunkte dafür, dass die Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme deshalb nicht möglich sein könnte, weil sich gesunde Wohnverhältnisse in dem geplanten Stadtteil nicht herstellen lassen, bestehen nicht.

160

3.2.5.1.1. Nach dem Umweltbericht werden zwar wegen des Verkehrslärms von der B 31a und der Besançonallee die nächtlichen Orientierungswerte der DIN 18005 (Schallschutz im Städtebau) für Allgemeine Wohngebiete von max. 40 bzw. 45 dB(A) nachts selbst bei aktivem Lärmschutz durch eine Lärmschutzwand in Höhe von 6 m entlang der B 31a und der Besançonallee sowie eine dahinter gelegenen Riegelbebauung mit Mischgebietsnutzungen und einer Höhe von 16 m auf 59 % der Fläche um 2 – 3 dB(A) überschritten; indes werden auf diesen Flächen die Orientierungswerte für Mischgebiete von max. 50 dB(A) nachts eingehalten (Umweltbericht S. 124 f., Abbildung 28,Tabelle 4). Da auch Mischgebiete dem Wohnen dienen, ist damit die Einhaltung gesunder Wohnverhältnisse anzunehmen, zumal es sich nicht um Grenzwerte, sondern um Orientierungswerte handelt. Im Übrigen haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass ein zusätzlicher Lärmschutz ohne weiteres durch die Ausrichtung der Wohnräume und Außenflächen nach Südwesten hin erzielt werden kann, weil sich die Lärmquellen im Norden und Nordosten befinden.

161

Zudem kommt die Festsetzung eines Urbanen Gebiets i.S. des § 6a BauNVO in Betracht. Die im April 2017 beschlossene Änderung der Baunutzungsverordnung mit Einführung des „Urbanen Gebiets (MU)“ (§ 6a BauNVO) ist in der DIN 18005 noch nicht berücksichtigt. Es wird aber empfohlen, hier analog zu den Änderungen in anderen Verwaltungsvorschriften (z.B. TA Lärm) die Orientierungswerte für ein Mischgebiet (MI) am Tag um 3 dB(A) zu erhöhen und im Nachtzeitraum die Orientierungswerte für ein Mischgebiet zu übernehmen (vgl. Nr. 3.1.2.1 der Städtebaulichen Lärmfibel Online des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau in Baden-Württemberg). Da in einem Urbanen Gebiet die Nutzungsmischung von Wohnen und Gewerbe - anders als im Mischgebiet - nicht gleichgewichtig sein muss, stünden der Verwirklichung eines überwiegend dem Wohnen dienenden Stadtteils mithin auch keine bauplanungsrechtlichen Hindernisse entgegen.

162

3.2.5.1.2. In Bezug auf Luftschadstoffe bestehen keine Anhaltspunkte für erhebliche Grenzwertüberschreitungen. Der Umweltbericht geht auch mit Blick auf die zu erwartenden zusätzlichen Emissionen und Immissionen durch Heizungen und Kraftfahrzeugmotoren nicht von Grenzwertüberschreitungen aus (S. 173); allenfalls im Nahbereich der B 31a bzw. der Besançonallee von maximal 10-20 m zum Straßenrand komme es zu Überschreitungen der Grenzwerte (vgl. S. 16 des Teils 2 der SUP [Entscheidungsvorschläge zu den bei der Öffentlichkeit- und Behördenbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen]). Diese Annahmen werden durch die weiteren Ausführungen im Umweltbericht plausibilisiert. Danach sehen die Planungen der Stadt Freiburg eine vorrangige Nutzung umweltfreundlicher Energiequellen für die Gebäudeheizungen sowie einen möglichst großen Anteil umweltfreundlicher Verkehrsträger für den Ziel- und Quellverkehr des neuen Stadtteils Dietenbach vor (S. 173); auch wird durch die vorgesehenen Lärmschutzwände der Eintrag von straßenverkehrsbedingten Luftschadstoffen in das Gebiet erheblich gemindert (S. 188).

163

3.2.5.2. Auch die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB steht der Umsetzung der Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht zwingend entgegen. Diese verpflichtet die Gemeinden, mit Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen; dabei sind zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung zu nutzen sowie Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen. Landwirtschaftlich, als Wald oder für Wohnzwecke genutzte Flächen sollen nur im notwendigen Umfang umgenutzt werden (§ 1a Abs. 2 Satz 2 BauGB). Die Grundsätze nach den Sätzen 1 und 2 sind in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen (§ 1a Abs. 2 Satz 3 BauGB). Die Notwendigkeit der Umwandlung landwirtschaftlich oder als Wald genutzter Flächen soll begründet werden; dabei sollen Ermittlungen zu den Möglichkeiten der Innenentwicklung zugrunde gelegt werden, zu denen insbesondere Brachflächen, Gebäudeleerstand, Baulücken und andere Nachverdichtungsmöglichkeiten zählen können (§ 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB).

164

Die in § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten Belange sind Abwägungsdirektiven und Planungsleitlinien, die bei der Aufstellung von Bauleitplänen Bedeutung gewinnen. Sie setzen keine strikten, unüberwindbaren Grenzen, wie § 1a Abs. 2 Satz 3 BauGB klarstellt, und genießen keinen generellen gesetzlichen Vorrang. Ob sie sich im Einzelfall durchsetzen, hängt von dem Gewicht der ihnen gegenüberstehenden abwägungserheblichen öffentlichen bzw. privaten Belange ab. Ein Zurückstellen der in § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten Belange bedarf einer Rechtfertigung, die ihrem Gewicht Rechnung trägt (BVerwG Beschl. v. 12.06.2008 - 4 BN 8.08 -, juris Rn. 4; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 14.07.2014 - 2 B 581/14.NE -, juris Rn. 88 m.w.N.).

165

Die Antragsgegnerin hat die negativen Auswirkungen einer großflächigen Siedlungsmaßnahme auf das Schutzgut Boden und Fläche und die Notwendigkeit weiterer Untersuchungen im Rahmen der Bauleitplanung erkannt (Untersuchungsbericht S. 125 f., 135). Da Maßnahmen der Innenentwicklung als geeignete Alternative nicht in Betracht kommen und die Bodenversiegelung im Rahmen der Bebauungsplanung auf das notwendige Maß begrenzt und eventuell kompensiert werden kann, ist es nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin im Rahmen der planerischen Abwägung dem festgestellten gewichtigen öffentlichen Interesse an der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum rechtsfehlerfrei den Vorrang vor dem Belang des Bodenschutzes einräumen kann.

166

3.2.5.3. Entsprechendes gilt für den Belang des Klimaschutzes. Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz. Dies zielt auch auf die Herstellung von Klimaneutralität. Art. 20a GG genießt aber keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen, sondern ist im Konfliktfall in einen Ausgleich mit anderen Verfassungsrechtsgütern und Verfassungsprinzipien zu bringen. Dabei nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. -, juris Rn. 198 ff.). Das Gebot des Klimaschutzes gilt auch für Kommunen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 Bundes-Klimaschutzgesetz - KSG -; § 3 Abs. 2 Nr. 1, § 2 Satz 2, § 7 Abs. 4, § 8 Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg - KSG BW -). In Bauleitplänen ist gemäß § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB der Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern. Die Klimaschutzklausel wird konkretisiert in § 1a Abs. 5 Satz 1 BauGB, wonach den Erfordernissen des Klimaschutzes sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen, Rechnung getragen werden soll. Dieser Grundsatz ist in der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen (§ 1a Abs. 5 Satz 2 BauGB; vgl. auch § 1 Abs. 6 Nr. 7a) BauGB).

167

Diese Planungsleitlinien und Abwägungsdirektiven erfordern zwar eine besonders sorgfältige planerische Abwägung im Hinblick auf den Klimaschutz, verleihen ihm aber keinen Vorrang vor anderen Belangen i.S. der §§ 1 Abs. 6, § 1 a BauGB, wie § 1a Abs. 5 Satz 2 BauGB klarstellt. Sie erfordern mithin keinen vollständigen Verzicht auf die Ausweisung neuer Baugebiete. In Betracht kommen vielmehr auch Festsetzungen in den nachfolgenden Bebauungsplänen, etwa nach § 9 Abs. 1 Nrn. 10, 12, 23 b) BauGB, oder die Entwicklung von Klimaschutzkonzepten wie etwa einer „Stadt der kurzen Wege“ oder einer dezentralen Energieerzeugung (vgl. Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 14. Aufl. 2019, § 1a Rn. 37 m.w.N.).

168

Vorliegend hat die Antragsgegnerin - soweit ersichtlich - bislang nur die kleinräumigen klimatischen Auswirkungen einer Aufsiedlung der Dietenbachniederung im Einzelnen geprüft und als durch Luftschneisen u.a. vermeidbar bzw. als vertretbar angesehen (Untersuchungsbericht S. 128 f.). Ein wesentliches Ziel der Maßnahme ist aber die Realisierung eines klimaneutralen Stadtteils (Gemeinderatsbeschluss vom 24.07.20218, Untersuchungsbericht S. 166); die Antragsgegnerin hat somit das Klimaschutzgebot in den Blick genommen. Im Hinblick darauf ist nicht ersichtlich, dass Gründe des Klimaschutzes der Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zwingend entgegenstehen und nicht im Rahmen der Bauleitplanung gegenüber dem Belang der Deckung des erhöhten Wohnstättenbedarfs abwägungsfehlerfrei zurückgestellt werden könnten.

169

3.2.5.4. Ein unüberwindbares rechtliches Hindernis für die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ergibt sich auch nicht daraus, dass große Teile des Entwicklungsgebiets in einem Bereich liegen, in dem ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist (HQ 100) und der darum nach § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG als festgesetztes Überschwemmungsgebiet nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG gilt.

170

Zwar ist nach § 78 Abs. 1 Satz 1 WHG in einem solchen Überschwemmungsgebiet im Außenbereich die Ausweisung neuer Baugebiete untersagt. Danach war die Antragsgegnerin im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die streitige städtebauliche Entwicklungsmaßnahme an der Ausweisung eines Baugebiets durch Bebauungsplan rechtlich gehindert. Allerdings beabsichtigte sie im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vor Erlass eines Bebauungsplans die Durchführung eines nach § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG auch in Überschwemmungsgebieten grundsätzlich möglichen Gewässerausbaus des Dietenbachs i. S. des § 67 Abs. 2 WHG, nach dessen Durchführung die Einstufung des beabsichtigten Baugebiets als Hochwassergebiet auf der Grundlage der dynamischen Regelung des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG entfallen sollte. Es ist nicht ersichtlich, dass diesem Ziel unüberwindliche rechtliche Hindernisse entgegenstehen.

171

Allerdings bedarf ein solcher Gewässerausbau der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung durch die zuständige Wasserbehörde (§ 68 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WHG). Nach § 68 Abs. 3 WHG darf der Plan nur festgestellt oder genehmigt werden, wenn eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwasserrisiken oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern nicht zu erwarten ist (Nr. 1) und andere Anforderungen nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllt werden (Nr. 2). Dass ein entsprechender Planfeststellungsbeschluss, der nach dem Vortrag der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung mittlerweile vorliegt, diese rechtlichen Voraussetzungen von vorneherein nicht erfüllen kann, vermag der Senat nicht zu erkennen.

172

3.2.5.4.1. Mit Blick auf § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG weist die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung zutreffend darauf hin, dass selbst dann, wenn die bestehende Konzeption des Gewässerumbaus, die eine - nach ihrer Ansicht geringfügige - Erhöhung dieser Hochwasserrisiken vorsieht, gegen § 68 Abs. 3 Nr. 1 1. Alt. WHG verstieße, das Ziel des Umbaus nicht in Frage stünde. Denn die Konzeption kann jedenfalls so geändert werden, dass die Anforderungen des § 68 Abs. 3 Nr. 1 1. Alt. WHG eingehalten werden, also die Hochwasserrisiken weiter vermindert werden. Dies gilt selbst dann, wenn man davon ausgeht, dass diese Anforderungen auch für HQ extrem Wetterereignisse Geltung beanspruchen. Das stellen auch die Antragsteller nicht in Frage. Vielmehr machen sie geltend, ein insoweit in Betracht kommender breiterer Gewässerausbau führe zu einem Baulandverlust und damit einhergehend zu Finanzierungsproblemen.

173

Der Senat kann offenlassen, ob ein Versagungsgrund vorliegt, weil - wie die Antragsteller geltend machen - natürliche Rückhalteflächen durch § 68 Abs. 3 Nr. 1 zweite Alternative WHG unbedingt vor Zerstörung geschützt sind, ohne dass es - wie bei dem Versagungsgrund der Erhöhung des Hochwasserrisikos nach § 68 Abs. 3 Nr. 1 erste Alternative WHG - auf die Merkmale der Erheblichkeit, Dauerhaftigkeit und Nichtausgleichbarkeit ankäme (so OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 18.05.2015 - 2 M 33/15 -, NVwZ-RR 2015, 809 ff.), oder ob - wie die Antragsgegnerin vertritt - auch eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen nur dann einen zwingenden Versagungsgrund darstellt, wenn sie erheblich, dauerhaft und nicht ausgleichbar ist (so BayVGH, Urt. v. 18.12.2012 - 8 B 12.431 -, juris). Denn nicht jedweder Eingriff in die Rückhaltefläche ist als Zerstörung derselben anzusehen. Wie bereits der Begriff der Zerstörung nahelegt, bedarf es vielmehr einer in funktioneller Hinsicht nahezu vollständigen, wenn nicht sogar einer restlosen Beseitigung der natürlichen Rückhalteflächen (vgl. Schenk in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand September 2020, § 68 Rn. 23; Fröhlich in: Wellmann/Queitsch/Fröhlich, WHG, 2. Aufl. 2019 § 68 Rn. 8; Riese in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2021, WHG § 68 Rn. 91). Auch wenn mit dem von der Antragsgegnerin verfolgten Ziel, das derzeitige Überschwemmungsgebiet im Bereich Dietenbach zu Gunsten von Bauflächen zu beschränken, eine Verminderung der natürlichen Hochwasserrückhaltefläche einhergeht, ist deren nahezu vollständige Beseitigung in funktioneller Hinsicht nicht zwangsläufig zu besorgen und nach den Ausführungen der Antragsgegnerin-Vertreter in der mündlichen Verhandlung im Planfeststellungsbeschluss auch tatsächlich nicht erfolgt. Vielmehr verfolgte die Antragsgegnerin schon im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein Konzept, wonach die Rückhalteflächen zu beiden Seiten des Dietenbachs auf einer Breite von ca. 35 m erhalten bleiben und die Rückhaltefunktion dieses Bereichs durch Landabtrag oder Aufschüttungen des Baugrunds erhöht werden sollten (Untersuchungsbericht S. 85 f., Kurzbericht „Maßgaben und Gestaltungsspielraum beim Gewässerausbau“ des Büros ... GmbH & Co. KG vom Juni 2016). Folgt man hingegen der überwiegenden Auffassung, dass ein Versagungsgrund nur vorliegt, wenn ein Ausgleich für die Zerstörung von Rückhalteflächen nicht möglich ist (Schenk a.a.O. § 68 Rn. 23; Riese a.a.O. § 68 Rn. 91; jeweils m.w.N.), so ist zudem im Hinblick auf das Konzept der Antragsgegnerin und die von ihr genannten zusätzlichen Retentionsräume von einer Ausgleichbarkeit auszugehen.

174

In Bezug auf die bachbegleitenden Auwaldflächen ist zwar im Umweltbericht eine infolge der Planungen zu versiegelnde Fläche von 871 m² aufgeführt (vgl. Tab. 8, S. 134). Indes ist für den Senat nicht erkennbar, weshalb sich eine solche Inanspruchnahme von Auwald - auch im Hinblick auf Querungsbauwerke - konzeptionell nicht vermeiden lassen soll, zumal ein Erhalt der Gehölzstrukturen und der Biotope der Bachabschnitte des Dietenbachs, die sich als naturnahe Auwälder und naturnahe Bachabschnitte darstellen, im Umweltbericht als Vermeidungsmaßnahme benannt wird (Umweltbericht S. 117).

175

3.2.5.4.2. Für das Vorliegen des Versagungsgrundes des § 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG, d.h. einen Verstoß des vorgesehenen Gewässerausbaus gegen andere Anforderungen nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften, bestehen ebenfalls keine Anhaltspunkte.

176

Das gilt insbesondere in Bezug auf die artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG. Denn auf der Grundlage des Umweltberichts sowie der diesem zu Grunde gelegten Untersuchungsergebnisse und Gutachten bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass Verstöße gegen artenschutzrechtliche Verbotstatbestände nicht durch Vermeidungsmaßnahmen und vorgezogen umgesetzte funktionserhaltende Maßnahmen ausgeschlossen werden können (vgl. Endbericht zur Fledermausuntersuchung im Rahmen des geplanten neuen Stadtteils Dietenbach des Büros für ......xxx vom 18.11.2015, Kartierung Brutvögel Dietenbachniederung des Büros für ...-......... vom März 2017 sowie Bewertung bestimmter Aspekte des Artenschutzes von Vögeln und Fledermäusen im Kontext der Bestimmungen des § 44 BNatSchG des Landschaftsökologen ...xx vom August 2017) Derartiges ergibt sich im Übrigen auch nicht aus dem späteren, im Rahmen der Ausbauplanung eingeholten Gutachten des Büros ... vom 7.5.2020, wonach zwar beim Ausbau des Dietenbachs artenschutzrechtliche Konflikte entstehen, diese jedoch ausgeglichen werden können (vgl. S. 25, S. 47).

177

Soweit die Antragsteller negative Auswirkungen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme auf den nach aktuellem Wissensstand endemischen, also nur in Freiburg vorkommenden Dietenbach-Egel befürchten, ergibt sich hieraus insbesondere kein Hindernis für den beabsichtigten Gewässerausbau. Ungeachtet der Frage, ob der Egel unter den besonderen Artenschutz nach § 44 BNatSchG fällt, soll beim Ausbau des Dietenbachs nicht in den Gewässerlauf eingegriffen werden; im Übrigen sind Schutzmaßnahmen gegen sonstige Beeinträchtigungen des Makrozoobenthos beabsichtigt (vgl. hierzu Teil 3 des Umweltberichts [SUP, Abschließende Bewertung und Berücksichtigung gemäß § 43 UVPG], S. 3).

178

3.2.5.5. Der Entwicklungsmaßnahme stehen auch unabhängig vom Gewässerausbau keine unüberwindbaren Belange des Natur- und Artenschutzes entgegen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die entgegenstehenden Belange gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Deckung eines erhöhten Wohnstättenbedarfs in einer Weise überwiegen, dass selbst eine Ausnahme- und Befreiungslage nicht gegeben ist.

179

3.2.5.5.1. Dies gilt zunächst mit Blick auf den Artenschutz.

180

3.2.5.5.1.1. Es ist allerdings nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass die in § 44 BNatSchG geregelten artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände, insbesondere die Zugriffsverbote in § 44 Abs. 1 BNatSchG, - ähnlich wie bei einem Bebauungsplan - der Umsetzbarkeit und damit der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme entgegenstehen können (vgl. zum Bebauungsplan BVerwG, Urt. v. 08.03.2017 - 4 CN 1.16 -, juris Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.09.2020 - 5 S 734/18 -, juris Rn. 106; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn. 125 ff.; jeweils m.w.N.). Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände sind zwar auf die Verwirklichungshandlung bezogen; wie ausgeführt, bildet die Entwicklungsmaßnahme noch keine Grundlage für die Zulassung von Vorhaben, von denen artenschutzrechtlich verbotene Zugriffe auf besonders geschützte oder streng geschützte Arten ausgehen könnten. Sie bewirkt mithin selbst keine unmittelbaren Eingriffe in die Schutzgüter des Artenschutzrechts. Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände entfalten aber mittelbare Wirkung dergestalt, dass es an der Erforderlichkeit für die Entwicklungsmaßnahme fehlt, wenn ihrer Verwirklichung unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen. Daher ist zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen, ob die vorgesehenen Festsetzungen auf unüberwindbare oder jedenfalls überwiegende artenschutzrechtliche Hindernisse stoßen. Hierzu reicht aber in der Regel eine bloße „Potenzialabschätzung“ aus (vgl. zur Bauleitplanung VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn. 129 m. w. N.). Dabei ist namentlich in Bezug auf die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG zu berücksichtigen, dass Vermeidungs- und Minimierungsmaßnahmen - wie sie von dem Umweltbericht angesprochen sind - schon die Realisierung der Verbotstatbestände verhindern können, und nicht erst bei der Prüfung, ob einschlägige Ausnahme- und Befreiungsvoraussetzungen vorliegen, zu berücksichtigen sind. Lässt sich hingegen nicht zuverlässig abschätzen, ob sich bei der Realisierung Verstöße gegen artenschutzrechtliche Verbote verhindern lassen, kann eine Gemeinde die Entwicklungssatzung erlassen, wenn eine Prognose die Annahme rechtfertigt, dass aus den in § 45 Abs. 7 BNatSchG genannten zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses für die Ausführung des Bebauungsplans später eine Ausnahme möglich sein wird. Gleiches gilt für eine Befreiung nach § 67 Abs. 2 BNatSchG zur Vermeidung einer unzumutbaren Belastung aus privaten Belangen. Ein solches „Hineinplanen in eine Ausnahme- oder Befreiungslage“ ist grundsätzlich zulässig (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NW -, juris Rn. 152; vgl. zu Bebauungsplänen BVerwG, Beschl. v. 25.08.1997 - 4 NB 12.97 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 09.07.2008 - 9 A 14.07 -, juris Rn. 91; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn. 131).

181

Die Methode der artenschutzrechtlichen Bestandserfassung ist nicht normativ festgelegt. Sie hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten des Einzelfalles ab. Erforderlich, aber auch ausreichend ist - auch nach den Vorgaben des Unionsrechts - eine am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichtete Prüfung (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NW -, juris Rn. 148; vgl. zur Bauleitplanung BVerwG, Urteil vom 06.04.2017 - 4 A 16.16 -, juris Rn. 58; BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8.17 -, juris Rn.103; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn.142; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.09.2020 - 5 S 734/18 -, juris Rn. 106 ff.; jeweils m.w.N.). Zwar zeitigt eine Entwicklungssatzung - anders als ein Bebauungsplan - enteignungsrechtliche Vorwirkungen. Abgesehen davon, dass natur- und artenschutzrechtliche Bestimmungen grundsätzlich nicht dem Schutz des privaten Eigentums zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2021 - 7 C 3.20 -, juris), ist aber auch deshalb keine größere Ermittlungstiefe geboten, weil eine Entwicklungsmaßnahme der Satzungsgeberin noch einen deutlich größeren Umsetzungsspielraum als ein Bebauungsplan lässt, so dass erst nach einer weiteren - mehrstufigen - Konkretisierung Veranlassung zu eingehenderen Ermittlungen unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Artenschutzes besteht. Dies veranschaulichen auch die Ausführungen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung, wonach sich im Rahmen der weiteren Planung zur Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme einige der im Zeitpunkt des Satzungsbeschusses aufgezeigten artenschutzrechtlichen Konflikte als unproblematisch erwiesen hätten, wohingegen andere Konflikte mit dem Artenschutz neu in den Blick geraten seien und ausgeglichen werden müssten. Eine detaillierte und vertiefte Untersuchung bereits auf der Ebene der Entwicklungssatzung erscheint auch vor diesem Hintergrund nicht sinnvoll.

182

3.2.5.5.1.2. Nach diesen Maßgaben waren die von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebenen artenschutzrechtlichen Erhebungen ausreichend, um ihr nach dem Maßstab der praktischen Vernunft die Einschätzung zu ermöglichen, dass eine Lösung der artenschutzrechtlichen Konflikte nicht von vorneherein ausgeschlossen war und den weiteren Planungsschritten überlassen werden konnte. Der Antragsgegnerin lag ein abschließender Umweltbericht vor, der u.a. auf dem Endbericht zur Fledermausuntersuchung des Büros für ...xx-...x vom 18.11.2015, der Kartierung Brutvögel des Büros für ...-......... vom März 2017 sowie der Bewertung bestimmter Aspekte des Artenschutzes von Vögeln und Fledermäusen im Kontext der Bestimmungen des § 44 BNatSchG des Landschaftsökologen ...x vom August 2017 beruhte. Auf dieser Grundlage geht der Umweltbericht davon aus, dass bei einer Umsetzung der Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme vor allem hinsichtlich einiger Vogelgruppen sowie besonders störungsempfindlicher Fledermausarten hohe Konfliktpotenziale zu erwarten sind, die sich - allerdings nur in Teilen - durch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen (CEF-Maßnahmen) beseitigen lassen. Insbesondere hinsichtlich der Vogelarten Baumfalke und Mäusebussard sind Störungen der Horst-Standorte und damit voraussichtlich Verstöße gegen das Verbot der Zerstörung bzw. Beschädigung von Fortpflanzungs- oder Ruhestätten (§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) zu besorgen. Hinsichtlich der bodenbrütenden Feldlerche, deren Fortpflanzungs- und Ruhestätten durch die vorgesehene Besiedlung jedenfalls nach den zum Satzungsbeschluss vorliegenden Erkenntnissen verloren gehen werden, ist nicht nur ein Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, sondern wegen des Wegfalls der lokalen Population auch ein Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG (erhebliche Störung während der Fortpflanzungs- und Aufzuchtzeiten) zu besorgen (vgl. etwa Umweltbericht S. 143, Gutachten ...xx S. 8 ff., 38).

183

3.2.5.5.1.3. Eine danach für die Umsetzung der Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erforderliche Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Zugriffsverboten im Einzelfall setzt nach § 45 Abs. 7 BNatSchG - soweit hier in Betracht kommend - insbesondere voraus, dass zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art vorliegen (Satz 1 Nr. 5), zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich zudem der Erhaltungszustand der Population einer Art nicht verschlechtert. Ob „zwingende” Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses i. S. des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG gegeben sind, ist nicht in dem Sinne zu verstehen, dass Sachzwängen vorliegen müssen, denen niemand ausweichen kann. Die Verwirklichung der öffentlichen Interessen muss sich allerdings als einer der Hauptzwecke des Vorhabens und nicht bloß als ein begleitender Nebenzweck erweisen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 - 4 C 2.99 -, NVwZ 2000, 1171 ff.). Ist das Vorhaben in diesem Sinne auf die Verwirklichung öffentlicher Belange gerichtet, rechtfertigen diese Gemeinwohlgründe eine Verbotsausnahme dennoch nur, wenn sie sich gegenüber den betroffenen artenschutzrechtlichen Interessen als „überwiegend“ erweisen. Im Rahmen der gebotenen Abwägung kann Gemeinwohlbelangen minderen Gewichts, die vielfältig in Erscheinung treten (z. B. Freizeitbelangen) von vornherein keine rechtfertigende Kraft zuerkannt werden; erforderlich ist vielmehr, dass es sich generell um Belange handelt, die geeignet sind, das strenge Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG zu erfüllen. Hinreichende Durchsetzungskraft kommt solchen Belangen aber nur dann zu, wenn ihnen in Ansehung der jeweils obwaltenden Umstände der Vorrang vor den betroffenen Integritätsinteressen des Naturschutzes attestiert werden kann. Insoweit bedarf es einer gewichtsvergleichenden und im Übrigen verwaltungsgerichtlich in vollem Umfang überprüfbaren Abwägung (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Mai 2021, § 34 BNatSchG Rn. 40 f. m.w.N.).

184

Die hier in Rede stehenden Gemeinwohlbelange, insbesondere die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme beabsichtigte Versorgung der Bevölkerung mit angemessenem Wohnraum auch für sozial schwächere Einwohner der Stadt Freiburg, können diesen Anforderungen genügen. Denn für den Senat steht außer Frage, dass die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme zu einer Entspannung des angespannten Wohnungsmarktes der Antragsgegnerin führen wird. Ferner hat die Antragsgegnerin - wie ausgeführt - das Fehlen zumutbarer Alternativen in nicht zu beanstandender Weise dargelegt.

185

Auch für eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Populationen bestehen keine Anhaltspunkte. Abzustellen ist insoweit nicht auf die Erhaltungssituation der lokalen Population. Vielmehr kommt es darauf an, ob die Population, als deren Teil der lokale Bestand erscheint, in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet als lebensfähiges Element erhalten bleibt (Gellermann, a.a.O., § 45 BNatSchG Rn. 30 m.w.N.). Dass der aktuelle Erhaltungszustand der betroffenen Arten jedenfalls unter Berücksichtigung funktionserhaltenden Maßnahmen (z. B. Vergrößerung der Horstschutzzone und Optimierung sowie Bereitstellung neuer, gut geeigneter Nahrungshabitate für den Baumfalken, qualitative Erhöhung der Lebensraumqualität durch mehrere punktuelle, verteilt liegende Maßnahmeflächen für den Mäusebussard) bzw. von Maßnahmen außerhalb der lokalen Population der Feldlerche, landes- und bundesweit nicht betroffen ist, ist in der Bewertung von ... schlüssig dargelegt (vgl. S. 9, S. 17 f. und S. 41).

186

3.2.5.5.1.4. Dass im Hinblick auf sonstige, im Zuge der Entwicklungsplanung nicht näher untersuchte Arten - nach dem Vortrag der Antragsteller Haselmaus, Reptilien, Amphibien, Tag- und Nachtfalter, Libellen, Heu- und Fangschrecken, Holzkäfer, Fische und Krebse sowie Makrozoobenthos und Muscheln -, eine Umsetzbarkeit der Maßnahme schlechterdings nicht in Frage kommt, ist angesichts des erheblichen Planungsspielraums der Antragsgegnerin nicht naheliegend, zumal auch im Fall weiterer Erhebungen eine Planung in eine Ausnahme- und Befreiungslage in Betracht käme. Hinsichtlich der Beeinträchtigung von Wasserbewohnern hat der Senat bereits dargelegt, dass beim Ausbau des Dietenbachs nicht in den Gewässerlauf eingegriffen werden soll und Schutzmaßnahmen gegen sonstige Beeinträchtigungen des Makrozoobenthos beabsichtigt sind (vgl. Umweltbericht Teil 3 [SUP, Abschließende Bewertung und Berücksichtigung gemäß § 43 UVPG], S. 3).

187

3.2.6.5.2. In Bezug auf das FFH-Gebiet und das Vogelschutzgebiet „Mooswälder bei Freiburg“ hat die Antragsgegnerin erkannt, dass erhebliche Beeinträchtigungen der Schutzziele, insbesondere hinsichtlich der Bechsteinfledermaus, der Wimperfledermaus und des Großen Mausohrs sowie der Helm-Azurjungfer, des Großen Feuerfalters und des Rogers Goldhaarmooses sowie hinsichtlich der Erhaltungszustände aller relevanter Vogelarten durch Lärm, steigende Erholungsnutzungen sowie durch die Summationswirkung weiterer Baumaßnahmen, nämlich dem Neubau des 3. und 4. Gleises der Rheintalbahn, dem Ausbau der Breisgau-S-Bahn, der Umsetzung der Bebauungspläne „Neues Stadion am Flugplatz“, „Flugplatz / Universitätsquartier“ und „Eichelbuck“ sowie der Erweiterung des Gewerbegebiets Haid nicht ausgeschlossen werden können (vgl. S. 141 des Umweltberichts). Insoweit hat sie bereits Vorsorgemaßnahmen wie den Verzicht auf direkte Wegebeziehungen zwischen dem Mooswald und dem neuen Stadtteil sowie die Einhaltung von Waldabständen von 30 m vorgesehen. Soweit sich im Rahmen der beabsichtigten Hauptprüfung der Natura 2000-Verträglichkeit gleichwohl erhebliche Beeinträchtigungen des FFH-Gebiets oder des Vogelschutzgebiets ergeben bzw. bereits auf der Grundlage der vorliegenden Gutachten derartige Beeinträchtigungen absehbar sind, kommt die Erteilung von Ausnahmen nach § 34 Abs. 3 BNatSchG ernsthaft in Betracht. Wie ausgeführt, sind nämlich zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art (§ 34 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG) sowie das Fehlen von Alternativen zu dem Projekt (§ 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG) plausibel dargelegt.

188

3.2.6.5.3. Vergleichbares gilt im Ergebnis hinsichtlich der gesetzlich besonders geschützten Biotope i. S. des § 30 Abs. 2 BNatSchG, § 33 Abs. 1 NatSchG, insbesondere des naturnahen Gewässerlaufs des Dietenbachs mit begleitenden Gehölzstrukturen (§ 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG) sowie der Feldhecken und -gehölze (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 NatSchG).

189

Zwar soll ein Großteil der innerhalb der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme befindlichen Biotope von Besiedlung freigehalten werden (Untersuchungsbericht S. 97 f.); dem Umweltbericht lässt sich aber entnehmen, dass es gleichwohl in gewissem Umfang zu einer Beeinträchtigung oder Beseitigung gesetzlich geschützter Biotope kommen wird, z. B. durch Störungen der Brutvögel durch Katzen und Hunde der neuen Bewohner des Stadtteils (S. 136) sowie Versiegelung von Feldheckenbereichen in einer Größenordnung von 385 m² durch den Straßenbau (S. 137). Wird sich danach ein Verstoß gegen das Zerstörungsverbot und das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen von gesetzlich geschützten Biotopen voraussichtlich nicht vermeiden lassen, so erscheinen dennoch Ausnahmen nach § 30 Abs. 3 BNatSchG oder Befreiungen nach § 67 Abs. 1 BNatSchG nicht von vornherein ausgeschlossen.

190

Allerdings setzt die Zulassung einer Ausnahme nach § 30 Abs. 3 BNatSchG voraus, dass die Beeinträchtigungen des betroffenen Biotops durch Schaffung eines Biotops vom selben Biotoptyp, das in den standörtlichen Gegebenheiten und der Flächenausdehnung mit dem zerstörten oder beeinträchtigten Biotop im Wesentlichen übereinstimmt, ausgeglichen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 11.12.1998 - 5 S 2266/96 -, VBlBW 1999, 180 f.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 09.08.2012 - 14 C 12.308 -, juris). Ferner ist nach dem Fachbeitrag A zum Umweltbericht (S. 13) davon auszugehen, dass die Biotopstrukturen des Dietenbachs zwischen Besançonallee und Frohnholz nur schwer künstlich herstellbar sind. Auch wenn danach wenig dafür spricht, dass die Antragsgegnerin für die Beseitigung oder Beeinträchtigung insbesondere von Biotopstrukturen entlang des Dietenbach einen adäquaten Ausgleich zu schaffen vermag, ist dies allerdings auch nicht gänzlich ausgeschlossen. Sofern die Zulassung einer Ausnahme ausscheidet, erscheint darüber hinaus die Erteilung einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses nicht von vorneherein unmöglich. Da der Umfang der Eingriffe erst im Rahmen der Bauleitplanung abgeschätzt werden kann, bedurfte es insoweit - anders als die Antragsteller meinen - keiner weitergehenden Ermittlungen.

191

3.2.6.5.4. Entsprechendes gilt, falls es sich – wie die Antragsteller geltend machen – beim Langmattenwäldchen um ein faktisches Vogelschutzgebiet handeln sollte und die Trassenführung der Stadtbahn mit erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets i.S. des § 34 Abs. 2 BNatSchG einherginge. In diesem Fall wäre eine Ausnahmeerteilung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG nicht von vorneherein auszuschließen, zumindest wenn die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs im fraglichen Gebiet ohne eine Querung des Langmattenwäldchens zwangsläufig deutlich gemindert und dadurch dessen auch in ökologischer Hinsicht bedeutsamer Nutzungsgrad erheblich herabgesetzt würde. Denn in diesem Fall stünde das Vorliegen zumutbarer Alternativen zur Erreichung des mit der der Anbindung des neuen Stadtteils an das Stadtbahnnetz verfolgten Ziels in Frage.

192

3.2.6.5.5. Soweit sich die Inanspruchnahme von Wald bei der Umsetzung der Planung nicht vermeiden lässt, erscheint die Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung (§§ 9 f. LWaldG) nicht von vorneherein ausgeschlossen. Dafür, dass die Genehmigung nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LWaldG versagt werden muss, weil die Planung letztlich Waldflächen in Anspruch nehmen muss, die auch nach ihrer Größenordnung für die Erholung der Bevölkerung von wesentlicher Bedeutung sind, bestehen keine Anhaltspunkte. Namentlich beim Langmattenwäldchen handelt es sich nach Aktenlage nicht um einen förmlich festgesetzten Erholungswald. Auch insoweit ist - trotz erheblicher Bedenken der Forstverwaltung - nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass im Hinblick auf die oben genannten öffentlichen Interessen an einer von der Bevölkerung angenommenen Anbindung an das Stadtbahnnetz eine Waldumwandlungsgenehmigung erteilt werden wird.

193

3.2.6.5.6. Hinsichtlich des geplanten Wasserschutzgebiets Schoren, das annähernd das gesamte Baugebiet umfassen soll, ist im Untersuchungsbericht (S. 72) ausgeführt, vorgesehen sei eine Ausweitung der Schutzzone III B und für die Teilfläche Hardacker der Schutzzone III A. Im Umweltbericht (S. 150) heißt es hierzu, das Regierungspräsidium habe mitgeteilt, dass sich die Schutzbestimmungen voraussichtlich an der Arbeitshilfe „Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten (LUBW 2015)“ orientieren würden. Danach wäre innerhalb der Schutzzone III die Ausweisung von Baugebieten zulässig, wenn eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist und soweit die Belange der Grundwasserneubildung der geplanten Bebauung nicht entgegenstehen. Auf die Bestimmungen des Wasserschutzgebiets sei in den Bebauungsplänen hinzuweisen. Darüber hinaus seien durch die in der Arbeitshilfe genannten Schutzbestimmungen für die Schutzzone III keine erheblichen Beeinträchtigungen für die Planung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zu erwarten. Dagegen ist nichts zu erinnern.

194

3.3 Die mit der Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke können nicht durch mildere Mittel des Städtebaurechts erreicht werden (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

195

3.3.1. Die Antragsgegnerin hat im Untersuchungsbericht (S. 156 ff.) schlüssig dargelegt, dass es der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zur Umsetzung der Planungen bedarf, weil ein erheblicher Teil der Eigentümer trotz ihrer Bemühungen nicht zu den Voraussetzungen des § 169 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 153 Abs. 4 BauGB mitwirkungsbereit ist und Mittel des allgemeinen Städtebaurechts eine zügige Durchführung der Maßnahme nicht zulassen. Von den 622 betroffenen Grundstücken stünden 412 Grundstücke im Eigentum von 448 Privateigentümern; damit befinde sich ca. 61 % der Gesamtfläche in Privatbesitz. Die durchgeführte Beteiligung der Privateigentümer habe ergeben, dass nur wenige bereit seien, ihre Grundstücke zu dem festgesetzten Wert von 15 EUR/m² zu veräußern. Die Mehrheit bevorzuge das Kooperationsmodell mit der Sparkasse; ca. 20 % der Eigentümer seien nicht mitwirkungsbereit oder hätten sich noch gar nicht geäußert.

196

Aufgrund der hohen Zahl der betroffenen Grundstücke, ihres ungünstigen Zuschnitts und der fehlenden Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer erweisen sich die Handlungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts, die im Konsens mit den beteiligten Grundstückseigentümern ergriffen werden können - wie etwa der Abschluss städtebaulicher Verträge oder eine freiwillige Umlegung - als unzureichend zur Erreichung des von der Antragsgegnerin verfolgten Planungsziels, zügig bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Auch die Bauleitplanung einschließlich der gesetzlichen Umlegung ist hierfür kein geeignetes Instrumentarium. Das notwendige Zusammenspiel der verschiedenen, ein koordiniertes Vorgehen in organisatorischer, zeitlicher, baulicher und finanzieller Hinsicht erfordernden Maßnahmen lässt sich im Rahmen eines Bebauungsplans oder mehrerer Bebauungspläne nicht oder jedenfalls nicht zügig durchführen. Ohne die Entwicklungsmaßnahme kann die Antragsgegnerin eine zügige, einheitliche und lückenlose Durchführung ihres Planungskonzeptes nicht bewerkstelligen (zu einer ähnlichen Fallgestaltung OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 27.11.2003 - 10a D 124/01.NE -, juris Rn. 183 ff.). Auch die fehlende Einwirkungsmöglichkeit der Gemeinde darauf, dass die Gesamtmaßnahme zügig durchgeführt wird, kann ein die Entwicklungsmaßnahme rechtfertigender Grund sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 38 ff.).

197

3.3.2. Der zuletzt hiergegen erhobene Einwand der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe bei den land- oder forstwirtschaftlichen Flächen einen zu geringen Verkehrswert angesetzt, greift nicht durch. Die Antragsteller machen insoweit geltend, die Antragsgegnerin sei zwar zutreffend davon ausgegangen, dass das Landwirtschaftsprivileg des § 169 Abs. 4 BauGB greife, habe aber zu Unrecht nur den Wert von begünstigtem Agrarland (hier 15 EUR/m²) zugrunde gelegt, wohingegen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg der Bodenwert von Bauerwartungsland in vergleichbaren Gemeinden anzunehmen sei (Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 04.07.1985 - 8 S 1923/83 -, ZfBR 1986, 52 ff.; Wolff, Kurzgutachten zur Bewertung des Gutachtens des Gutachterausschusses Freiburg im Breisgau, April 2013 und Januar 2018, Gerichtsakte Seite 839 ff.). Die Maßnahme sei deshalb unverhältnismäßig und könne nicht mehr zügig realisiert werden, weil die Finanzierung bei einem Anfangswert in Höhe des Verkehrswerts von Bauerwartungsland nicht mehr gewährleistet sei.

198

Dieser Rechtsauffassung ist die Antragsgegnerin substantiiert entgegengetreten. Sie hat im Schriftsatz vom 30.06.2021 im Einzelnen schlüssig dargelegt, dass auf der Grundlage der Rechtsauffassung der Antragsteller Nachzahlungen in Höhe von ca. 15,6 Millionen EUR erforderlich würden, was eine erhebliche Mehrbelastung sei, die grundsätzliche Finanzierbarkeit der Maßnahme aber nicht in Frage stelle. Die Auslegung der Antragssteller finde aber auch in der Gesetzgebungsgeschichte keine Stütze, weil die Bezugnahme auf Bauerwartungsland im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich abgelehnt worden sei. Sie sei ferner mit der Systematik und dem Sinn und Zweck der Norm nicht vereinbar und führe zu erheblichen Wertungswidersprüchen und Ungleichbehandlungen gegenüber anderen Flächen. Der Senat schließt sich dieser Rechtsauffassung an, zumal vorliegend kein Bauerwartungsland in Rede steht. Wie ausgeführt, befanden sich die landwirtschaftlichen Flächen in einem HQ 100-Gebiet mit der Folge, dass die Ausweisung neuer Baugebiete untersagt war (§ 78 Abs. 1 Satz 1 WHG). Die in Bezug genommene ältere Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg betraf zudem eine andere Fallkonstellation. Sie dürfte vor dem Hintergrund ergangen sein, dass unter der Geltung des § 57 Abs. 4 StBauFG unbestritten war, dass die Regelung nur Anwendung finden sollte, wenn sich im Gebiet kein von dem innerlandwirtschaftlichen Verkehrswert abweichender Verkehrswert gebildet hat, d.h. im Umkehrschluss, wenn eine Bauerwartung im Verkehr berücksichtigt wurde, fand die Vorschrift keine Anwendung. Diese von den entwicklungsbedingten Werterhöhungen zu unterscheidenden Bauerwartungen waren - weil nicht entwicklungsbedingt - bei der Bemessung der Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen zu berücksichtigen (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 169 Rn. 69).

199

3.4. Der Senat hat auch keine Bedenken, dass die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB gewährleistet ist.

200

3.4.1. Mit dem Zügigkeitserfordernis will der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen zuvorkommen, die dadurch eintreten können, dass Gemeinden die Entwicklung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben (vgl. zur Sanierungsatzung BVerwG, Urt. v. 10.07.2003 - 4 CN 2.02 -, juris Rn. 19). Es begründet die Obliegenheit der Gemeinde, die ihr nach dem Baugesetzbuch zustehenden Befugnisse auszuüben, sobald und soweit es zur Umsetzung und Verwirklichung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme erforderlich ist. Insbesondere hat sie nach förmlicher Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsgebiets ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen. Welcher Zeitraum noch als absehbar im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu werten ist, lässt sich nicht abstrakt festlegen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Umfang und die Komplexität der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme an (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 57). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber davon abgesehen hat, die entsprechende Anwendbarkeit des für die städtebauliche Sanierung geltenden § 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB auf die städtebauliche Entwicklung zu bestimmen. Die Gemeinde ist daher bei dem Beschluss über eine Entwicklungssatzung anders als beim Beschluss über eine Sanierungssatzung nicht verpflichtet, eine Durchführungsfrist festzulegen. Auch hat der Gesetzgeber auf eine gesetzliche Regelfrist von 15 Jahren mit Verlängerungsmöglichkeit verzichtet. Die unterschiedliche Behandlung ist darin begründet, dass Entwicklungsmaßnahmen typischerweise umfangreicher und komplexer als Sanierungsmaßnahmen sind (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 87). Hieraus folgt, dass städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, die die Frist von 15 Jahren überschreiten, nicht ohne Weiteres als unangemessen anzusehen sind. Allerdings ist auch in diesem Zusammenhang zu beachten, dass das Entwicklungsrecht - wie ausgeführt - die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme bezweckt und eine Bodenbevorratung unzulässig ist.

201

3.4.2. Nach diesen Maßgaben ist der von der Antragsgegnerin bei Erlass der Entwicklungssatzung veranschlagte Durchführungszeitraum von 24 Jahren im Hinblick auf die Größe des Entwicklungsgebiets sowie den Umfang und die außerordentliche Komplexität der sich stellenden Aufgaben noch nicht unangemessen. Für die Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme sind umfangreiche Detailplanungen und Vorarbeiten wie etwa der Gewässerausbau, die Baufeldfreimachung, die Bauleitplanung etc. erforderlich. Darüber hinaus ist sie mit der Schaffung umfangreicher Folge- und Infrastruktureinrichtungen und der Durchführung aufwändiger ökologischer Kompensationsmaßnahmen verbunden. Die Antragsgegnerin hat einen Zeit- und Maßnahmenplan aufgestellt, der sich in eine Planungsphase (bis 2022), eine Erschließungsphase (bis 2025) und drei Aufsiedlungsphasen gliedert. Es sieht eng miteinander verzahnte und auch zeitlich parallele Maßnahmen zur Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme vor. So sollen die Beschlüsse zur Änderung des Flächennutzungsplans und zur Aufstellung eines Bebauungsplans bereits mit dem Satzungsbeschluss über die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gefasst werden, was auch tatsächlich erfolgt ist. Auch ist vorgesehen, Untersuchungen, Planungen, Grunderwerb, Vermarktung und Beteiligungsverfahren, Genehmigungen sowie das vorrangige wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren frühzeitig durchzuführen sowie hiernach die Bauleitplanungsverfahren in Teilabschnitte gestaffelt abzuschließen. Gleichfalls sind je nach zeitlichem Erfordernis und rechtlicher Umsetzungsfähigkeit die alsbaldige Konzeptionierung und Herstellung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie die Baufeldfreimachung geplant. Gleiches gilt für die Herstellung der vorgesehenen Lärmschutzwand, die Erschließungsmaßnahmen sowie die Grünanlagen und sonstige Infrastruktur.

202

Die vorgesehene abschnittsweise Planung und Realisierung der Maßnahme steht der Annahme einer zügigen Durchführung nicht entgegen. Ein Vorgehen in Teilabschnitten kann je nach Komplexität der Maßnahme gerechtfertigt sein; maßgeblich ist, ob verschiedene Einzelmaßnahmen - wie hier - ein planmäßiges und (auch zeitlich) aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, juris). Auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin Satzungsbeschlüsse in Bezug auf die Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung des ersten Teil-Bebauungsplans erst im Jahre 2022 vorgesehen hat, begegnet im Ergebnis keinen Bedenken. Dabei ist erneut zu berücksichtigen, dass große Teile des Entwicklungsgebiets in einem Hochwasserschutzgebiet liegen und darum die Bauleitplanung erst erfolgen kann, wenn das zum Gewässerausbau erforderliche Planfeststellungverfahren durchgeführt worden ist. Diese Planfeststellung bzw. Plangenehmigung ist nach dem Zeitplan Hochwasser (Untersuchungsbericht Abb. 36, Seite 139) spätestens bis zum Ablauf des 1. Quartals 2021 vorgesehen; der Gewässerausbau soll spätestens im 4. Quartal 2022 abgeschlossen sein. Noch im Jahr 2022 ist dann die Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung des ersten Teil-Bebauungsplans vorgesehen.

203

Zweifel an der Gewährleistung einer zügigen Durchführung im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB ergeben sich auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Zeit- und Maßnahmeplan, namentlich der Zeitplan Gewässerausbau, durchaus ambitioniert erscheint und allenfalls einen geringfügigen Spielraum für Verzögerungen bietet. Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung kann insoweit nur sein, ob die Antragsgegnerin dem Zeit- und Maßnahmeplan eine sachgerechte Prognose zugrunde gelegt hat (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 - juris Rn. 104 m.w.N.). Das ist hier der Fall, weil die Antragsgegnerin den für die Durchführbarkeit der Entwicklungsmaßnahme und den erforderlichen Aufwand maßgeblichen Sachverhalt hinreichend ermittelt hat und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie bei der Beurteilung von unzutreffenden oder unvollständigen Tatsachen oder unrichtigen Schlussfolgerungen ausgegangen ist (Untersuchungsbericht S. 136 ff.). Insbesondere beschreibt die Antragsgegnerin selbst die Risiken von Gerichtsverfahren und von Widerständen durch Interessenvertreter, Umweltverbände und Anlieger (Untersuchungsbericht Seite 139). Auch sieht sie die Gefahr von Widerständen von Grundstückseigentümern im Rahmen des Gewässerausbaus selbst. Die Gefahr, dass die Zeitplanung der Gemeinde nicht eingehalten werden kann, führt aber dann nicht zur fehlenden Gewährleistung einer zügigen Durchführung, wenn mögliche Verzögerungen nicht der Sphäre der Gemeinde zuzurechnen sind, etwa weil das Verfahren nicht sachgemäß betrieben würde. Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich. Auch nach den Ausführungen der Antragsgegnerin-Vertreter in der mündlichen Verhandlung über den derzeitigen Verfahrensstand bestehen keine Zweifel an der konsequenten und ernsthaften Umsetzung dieses Programms; so lagen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bereits der Planfeststellungsbeschluss über den Gewässerausbau und der Satzungsbeschluss zum ersten Bebauungsplan vor. Ferner waren erhebliche Anstrengungen zur Beschaffung von Ersatzland für die betroffenen Landwirte und von umweltrechtlichen Ausgleichsflächen unternommen worden.

204

3.4.3. Bedenken gegen die gesicherte Finanzierung hegt der Senat nicht. Selbst wenn man alle nach derzeitiger Berechnung anlässlich der Entwicklungsmaßnahme anfallenden Kosten i. H. von ca. 850 Millionen Euro den errechneten Einnahmen von ca. 750 Millionen Euro (vgl. S. 58 der Antragserwiderung) gegenüberstellte, wäre das sich hieraus ergebende, auch von den Antragstellern benannte Defizit von rund 100 Millionen Euro bezogen auf einen Entwicklungszeitraum von mehr als 20 Jahren, also rund 5 Millionen Euro im Jahr, für die Antragsgegnerin tragbar. Dies gilt angesichts der Größe der Stadt mit einer Einwohnerzahl von rund 230.000 und ihres Bilanzvolumens von rund 1,6 Millionen Euro trotz des aktuellen Schuldenstandes im städtischen Haushalt von ca. 207 Millionen Euro (vgl. S. 56 der Antragserwiderung).

205

3.5 Auf dieser Grundlage hat die Antragsgegnerin eine enteignungsrechtliche Gesamtbilanzierung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange (Untersuchungsbericht S. 173 ff.) sowie eine entwicklungsrechtliche Gesamtabwägung im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB (Untersuchungsbericht S. 166 ff.) vorgenommen. Der Gemeinderat hat diesen Bericht zur Kenntnis genommen und nach Diskussion und Ergänzungsvorschlägen auf dessen Grundlage die Entwicklungssatzung beschlossen. Dies genügt für die Annahme, dass eine Abwägung stattgefunden hat.

206

3.5.1. Bei ihrer spezifisch enteignungsrechtlichen Abwägung hat die Antragsgegnerin den erhöhten Bedarf an Wohnstätten von mindestens 4.100 Wohneinheiten als so gewichtig eingeschätzt, dass er auch die Enteignung von Grundstücken rechtfertigen kann. Die Entwicklungsmaßnahme leiste einen erheblichen Beitrag zur Bedarfsdeckung, dämpfe die bereits sehr hohen Wohn- und Mietkosten und bekämpfe die damit einhergehenden sozialen Spannungen. Sollten keine neuen Siedlungsflächen ausgewiesen werden, habe dies weiterhin deutlich steigende Preise zur Konsequenz, so dass Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen keine finanzierbaren Wohnungen mehr fänden, eine verstärkte Abwanderung von Normalverdienern ins Umland stattfinde, insbesondere von Familien in der Expansionsphase, mehr Personen in das Stadtgebiet einpendelten, die Gefahr einer Entmischung der Sozialstruktur entstehe (vermehrt Wohlhabende und sozial Schwächere), eine Verdrängung auch der eingesessenen Bevölkerung durch überregionalen Zuzug von Besserverdienenden und hierdurch wiederum eine Verdrängung der lokalen Bevölkerung in den Umlandgemeinden stattfinde, sich das Verhältnis von Einkommen und Wohnkosten verschlechtere und möglicherweise eine Abwanderung von Unternehmen aufgrund von Personalmangel stattfinde. Ohne die Entwicklungsmaßnahme seien deshalb erhebliche nachteilige Auswirkungen auf das soziale Gefüge der Stadt zu befürchten. Planungsalternativen kämen nicht ernsthaft in Betracht. Bei städtischen Flächen, die nicht enteignet werden müssten, würden großflächig Natura 2000-Gebiete betroffen. Angesichts der herausragenden Bedeutung des Wohnstättenbedarfs und der damit verbundenen sozialpolitischen Herausforderungen stünden die gewichtigen nachteilig betroffenen Belange, wie sie in Kapitel 6 des Untersuchungsberichts dargestellt und bewertet worden seien, der Entwicklungsmaßnahme nicht entgegen. Zur Minimierung der Inanspruchnahme privaten Eigentums sei der ursprüngliche Untersuchungsbereich um 38 ha Fläche reduziert worden. Ein geeignetes anderes städtebauliches Instrumentarium zur zügigen Schaffung von bezahlbarem Wohnraum bestehe aufgrund der Kleinteiligkeit der Eigentumsverhältnisse und fehlender Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer nicht. Die Planungskonzeption könne ohne Einwirkungsmöglichkeit der Stadt nicht umgesetzt werden.

207

Diese Abwägung ist nach Überzeugung des Senats rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist unschädlich, dass die Antragsgegnerin die Betroffenheit der Eigentümer und Pächter und die betroffenen Schutzgüter und Umweltbelange in diesem Rahmen nicht noch einmal im Einzelnen bewertet und gewichtet hat. Denn diese Gewichtung hat sie bereits zuvor im Rahmen der Darstellung der betroffenen privaten und öffentlichen Belange in Kapitel 6 des Untersuchungsberichts (S. 119 ff.), im Umweltbericht und insbesondere im Rahmen der Gesamtabwägung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB (Untersuchungsbericht S. 166 ff.) vorgenommen (dazu sogleich). Hierauf nimmt sie im Rahmen der enteignungsrechtlichen Bilanzierung erkennbar Bezug.

208

3.5.2. Die Antragsgegnerin hat schließlich das Abwägungsgebot des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtet, wonach die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Insoweit finden im Rahmen des entwicklungsrechtlichen Abwägungsgebots dieselben Grundsätze Anwendung wie bei dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 139). Entscheidend ist danach, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt wurde, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der von der Planung berührten Belange richtig erkannt wurde und ob der Ausgleich zwischen diesen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 24.11.2010 - 4 BN 40.10 -, juris Rn. 5 m.w.N.).

209

Den hieraus abzuleitenden Anforderungen hat die Antragsgegnerin - anknüpfend an die obigen Ausführungen zur enteignungsrechtlichen Abwägung - entsprochen. Die Antragsgegnerin hat die Umweltauswirkungen der Maßnahme, nämlich die Auswirkungen auf das Schutzgut Mensch und menschliche Gesundheit, auf das Schutzgut Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt, auf das Schutzgut Boden und Fläche, auf das Schutzgut Wasser, auf das Schutzgut Klima und Luft, auf das Schutzgut Landschaft sowie auf das Schutzgut kulturelles Erbe und sonstige Sachgüter in der nach dem Maßstab der praktischen Vernunft gebotenen Tiefe ermittelt und im Untersuchungsbericht eingehend dargestellt und gewichtet (Untersuchungsbericht S. 119 ff.). Sie hat insbesondere die dargelegten artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote und die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf gesetzlich geschützte Biotope und Habitate und das Erfordernis umfangreicher Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen in ihre Abwägung eingestellt. Dabei ist sie zusammenfassend zu dem Ergebnis gekommen, nach derzeitigem Kenntnisstand erscheine eine Entwicklung und Bebauung umweltverträglich durchführbar. Die Antragsgegnerin hat dabei auch erkannt, dass ein vollständiger funktionaler Ausgleich aller Eingriffe nicht möglich ist und hierzu auf die großflächige Bodenversiegelung und den damit einhergehenden Flächenverbrauch verwiesen, der allerdings infolge der hohen Verdichtung einen vergleichsweise größeren Flächenverbrauch im Umland ggf. vermindern können. Ferner hat sie die hohe Bedeutung des Landschaftsbildes und der erholungsrelevanten Freiraumfunktionen des Entwicklungsbereichs erkannt. Da nicht ersichtlich ist, dass die zukünftige Bebauung an arten-, naturschutz- und umweltrechtlichen Verboten scheitern muss (siehe oben Nr. 3.2.5.), ist es entgegen der Rechtsauffassung der Antragsteller nicht abwägungsfehlerhaft, dass die Antragsgegnerin die Lösung der dargestellten Konflikte den weiteren Planungsschritten überlassen hat.

210

Auch die geschützten Rechtspositionen der Eigentümer und Pächter der landwirtschaftlich genutzten Flächen hat die Antragsgegnerin hinreichend ermittelt und mit dem gebotenen Gewicht in die Abwägung eingestellt. Hierzu ist im Untersuchungsbericht (S. 105 ff., 132 ff.) ausgeführt, im Entwicklungsbereich wirtschafteten 15 landwirtschaftliche Betriebe. Nach dem Bericht der Landsiedlung aus dem Jahre 2014 wären durch den Verlust der Bewirtschaftungsflächen in Dietenbach bei allen Haupt- und Nebenerwerbslandwirten Einkommensverluste zu verzeichnen, die bei zehn Betrieben zu Existenzgefährdungen führen könnten, wenn diese nicht in ausreichendem Maße Ersatzflächen erhalten würden. Dem derzeit bestehenden Bedarf an Ersatzflächen für landwirtschaftliche Betriebe im Umfang von 70,8 ha stünden allerdings nur Ersatzflächen im Umfang von ca. 39,3 ha gegenüber, wobei sie große Anstrengungen zur Beschaffung weiteren Ersatzlandes unternehme. Soweit Ersatzflächen nicht vollumfänglich bereitgestellt werden könnten, sollten diese zwar nach einem mit den Landwirten gemeinsam erarbeiteten Verteilungsschlüssel, der die wirtschaftlichen Betroffenheit der Betriebe berücksichtige, verteilt werden. Jedoch sei derzeit nicht abschließend absehbar, inwieweit die Bereitstellung von Ersatzland gelingen werde und inwieweit durch den Flächenverlust schwerwiegende Beeinträchtigungen verblieben.

211

Die Antragsgegnerin hat mithin erkannt, dass die für die im Entwicklungsbereich wirtschaftenden Landwirte absehbare Schmälerung der Existenzgrundlage bis hin zur Möglichkeit eines Existenzverlusts als Beeinträchtigung eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetriebe i. S. des Art. 14 Abs. 1 GG von erheblicher Bedeutung ist. Ferner hat sie die Betroffenheit des Eigentumsgrundrechts der nicht verkaufsbereiten privaten Grundstückseigentümer gesehen. Hierzu ist im Untersuchungsbericht ausgeführt, es bestehe noch eine bedeutende Anzahl an Grundstücken, bei deren Eigentümern derzeit eine Kooperationsbereitschaft nicht abzusehen sei. Es handle sich dabei um rd. 35 Grundstücke mit einer Gesamtfläche von ca. 6,6 ha. Des Weiteren gebe es verschiedene Grundstücke mit mehreren Eigentümern (Eigentümergemeinschaften bzw. Erbengemeinschaften), bei denen sich nicht alle Miteigentümer bzw. Miterben für das Kooperationsmodell mit der Sparkasse entschieden hätten. Diesen Eigentümern, die ihre Grundstücke teilweise, wie die Antragsteller Ziff. 1 und Ziff. 3, als Vollerwerbslandwirte selbst bewirtschaften und daher ein besonderes Interesse an einem ungeschmälerten Erhalt derselben für ihre landwirtschaftlichen Betriebe haben, drohe infolge der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme die Enteignung.

212

Diesen Belangen hat die Antragsgegnerin den oben dargelegten drängenden Bedarf an der Schaffung einer großen Anzahl von Wohneinheiten, insbesondere von preiswertem Wohnraum, und die weitreichenden negativen sozialen Konsequenzen bei einem Verzicht auf neue Siedlungsflächen gegenübergestellt und als wesentlich schwerwiegender gewichtet. Dieses Abwägungsergebnis ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es gehört zu den Merkmalen jeder Planung, das sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendiger Weise für die Zurückstellung des anderen entscheiden darf. Ist dies durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt, so gilt auch für das Eigentum wie für sonstige abwägungserhebliche Belange, dass es in der Abwägung überwunden werden darf (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 62).

213

3.5.3. Schließlich ist auch die von der Antragsgegnerin vorgenommene Gebietsabgrenzung frei von Abwägungsfehlern. Nach § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB ist der städtebauliche Entwicklungsbereich so zu begrenzen, dass sich die Entwicklung zweckmäßig durchführen lässt. Der Abwägungsspielraum, den die Gemeinde hierbei hat, ist überschritten, wenn sie die Entwicklungsmaßnahme als Mittel im Rahmen einer Bodenvorratspolitik einsetzt, die es ihr ermöglicht, sich den Zugriff auf Flächen zu sichern, die nicht zur Überplanung innerhalb eines absehbaren Zeitraums anstehen, sondern für eine fernere Zukunft als Baulandreserve dienen (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 60). So liegt es hier nicht.

214

Die Antragsgegnerin hat in dem ca. 130 ha umfassenden Entwicklungsbereich ca. 100 ha zur Bebauung vorgesehen, wohingegen 30 ha im Gewann Hardacker (sog. Schildkrötenkopf) unbebaut bleiben und u.a. als Ausgleichsfläche, Retentionsraum oder Ersatzstandort für Hochspannungsleitungen zur Verfügung stehen soll. Hiergegen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses durchgeführte Testplanung hat ergeben, dass die zur Bebauung vorgesehene Fläche unter Berücksichtigung der Zielvorstellungen der Antragsgegnerin von ca. zwei Drittel Geschosswohnungsbau und ca. einem Drittel Einfamilienhaus ähnlicher Wohnformen ausreichend, aber auch erforderlich ist. Von dem erhöhten Wohnstättenbedarf wird auch der durch die Schaffung von Wohnraum notwendig werdende ergänzende Bedarf an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen (Kindertageseinrichtungen, Schulcampus, Sportanlagen, soziale Einrichtungen sowie Freizeit- und Grünflächen) umfasst (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB; vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, juris). Vergleichbar verhält es sich mit Blick auf die für den neuen Stadtteil vorgesehenen Einzelhandels- und Dienstleistungsflächen sowie das zur Schaffung wohnortnaher Arbeitsstätten und zur Befriedigung des durch den neuen Stadtteil entstehenden erhöhten Bedarfs an Gewerbeflächen vorgesehene, rund 2 ha große Mischgebiet. Denn die gute räumliche Erreichbarkeit von Arbeitsstätten in der Nähe von ohnehin zu errichtenden Wohnstätten entspricht vernünftigen städtebaulichen Belangen. Wenn ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten besteht und die Schaffung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, ist es daher unbedenklich, wenn sich die Planung nicht nur auf die Flächen für Wohnstätten beschränkt, sondern zugleich ein erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten befriedigt werden soll, dem isoliert betrachtet möglicherweise nicht das für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gebotene Gewicht zukommen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.2002 - 4 CN 7.01 -, juris). Entsprechendes gilt auch für die Flächen, die für eine effektive Anbindung des neuen Ortsteils an das öffentliche Verkehrsnetz benötigt werden. Schließlich dürfen in einen städtebaulichen Entwicklungsbereich auch Flächen für einen Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft einbezogen werden. Es entspricht sachgerechter Abwägung, schon auf der Ebene des Entwicklungsrechts insoweit einem voraussichtlichen Bedarf an Kompensationsflächen Rechnung zu tragen (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 38, 60; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 50 ff.).

215

Dieser Einschätzung steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin aufgrund eines städtebaulichen Entwurfs nunmehr davon ausgeht, nicht nur die ursprünglich anvisierten 5.000 – 6.800 Wohneinheiten, sondern ca. 7.000 Wohneinheiten verwirklichen zu können. Dieser Umstand beruht nach den Ausführungen der Antragsgegnerin-Vertreter in der mündlichen Verhandlung auf einer Fortentwicklung der städtebaulichen Konzeption, wonach im Entwicklungsbereich nunmehr auch Wohnheime für Studenten und Krankenhauspersonal verwirklicht werden sollen, also auf einer weiteren Wohnraumverdichtung; er ist mithin kein Beleg dafür, dass die Fläche des Entwicklungsbereichs von vorneherein zu groß gefasst war. Das Verhältnis von Fläche zur Zahl der Wohneinheiten ist nicht statisch oder linear, sondern von der jeweiligen städtebaulichen Konzeption abhängig.

216

Schließlich kann auch die Einbeziehung des Langmattenwäldchens nicht als abwägungsfehlerhaft beanstandet werden. Die Antragsgegnerin hat dieses in den Entwicklungsbereich einbezogen, um eine nahtlose Anbindung an die Stadtbahnlinie im Rieselfeld planen zu können; die Alternativvariante erfordere hingegen die Andienung von Linienästen, was wiederum zu einer Minderung der Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs führen könne und darüber hinaus mit höheren Baukosten einhergehe. Danach ist die Einbeziehung des in Rede stehenden Wäldchens in die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nicht abwägungsfehlerhaft.

217

III. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO.

218

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

219

Beschluss

220

Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG auf

221

45.000 EUR

222

festgesetzt.

223

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

52

Die Normenkontrollanträge sind zulässig, aber unbegründet.

53

I. Die Normenkontrollanträge sind nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Entwicklungssatzung gestellt worden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Auch die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis liegt vor. Die Antragsteller können geltend machen, durch die angefochtene Entwicklungssatzung und deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein. Denn sie sind Eigentümer von Grundstücken im förmlich festgesetzten Entwicklungsbereich. Die Anwendung des Entwicklungsrechts ermöglicht der Antragsgegnerin grundsätzlich den enteignenden Zugriff auf die Grundstücke, um die notwendigen Ordnungsmaßnahmen durchzuführen, und gibt ihr das Recht, die Baumaßnahmen entsprechend den Erfordernissen der Entwicklungsmaßnahme zu steuern (vgl. etwa § 166 Abs. 1 und 3, § 167, § 169 Abs. 3, 6 und 7 BauGB); ferner werden durch die Satzung Genehmigungsvorbehalte für verschiedene Vorhaben und Rechtsvorgänge ausgelöst (§ 169 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 i. V. mit § 144 BauGB). Die Antragsteller sind angesichts dessen unmittelbar in ihren Eigentumsrechten betroffen; die (potentielle) Rechtswidrigkeit eines derartigen normativen Eingriffs müssen sie nicht hinnehmen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 -, juris Rn. 27; für eine Sanierungssatzung VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.11.2016 - 3 S 572/15 -, BRS 84 Nr. 155).

54

II. Die Normenkontrollanträge sind unbegründet.

55

1. Die Entwicklungssatzung ist nicht schon mangels hinreichender Bestimmtheit unwirksam, obwohl die Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme im Satzungstext selbst nicht ausdrücklich genannt sind.

56

Der Satzungstext genügt den gesetzlichen Anforderungen. Nach § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB ist in der Entwicklungssatzung der städtebauliche Entwicklungsbereich zu bezeichnen. Weiter ist der Satzung gemäß § 165 Abs. 7 BauGB eine Begründung beizufügen, in der die Gründe darzulegen sind, die die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Dementsprechend wird in der Satzung der Entwicklungsbereich parzellenscharf bezeichnet; der Entwicklungssatzung ist ferner eine Begründung beigefügt, die zudem auf den Endbericht über die Voruntersuchungen und den Umweltbericht Bezug nimmt.

57

Eine erweiternde Auslegung ist auch nicht mit Blick auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung geboten (vgl. § 169 Abs. 3 BauGB). Zwar müssen die betroffenen Eigentümer im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG dem Gesetz oder der darauf beruhenden Satzung entnehmen können, für welche Zwecke sie mit einer Enteignung rechnen müssen (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02.06.2008 - 1 BvR 349/04 -, juris Rn. 24). Diesen Anforderungen ist hier aber genügt. Aus der Zusammenschau von Satzungsbeschluss, dem zugleich gefassten Gemeinderatsbeschluss über die Ziele und Zwecke der Entwicklungssatzung und der vom Gemeinderat der Antragsgegnerin gebilligten und der Satzung beigefügten Begründung, die zur Auslegung der Satzung herangezogen werden kann, ergibt sich mit der erforderlichen Bestimmtheit, was Gegenstand der Entwicklungsmaßnahme ist. Danach ist es unschädlich, dass die Ziele und Zwecke der Entwicklungssatzung nicht bereits im Satzungstext benannt, sondern gesondert beschlossen worden sind (ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 -, juris Rn. 61 f.).

58

Im Übrigen lag der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine Entwicklungssatzung zugrunde, die die Entwicklungsziele selbst ausdrücklich nannte, die aber anschließend durch einen Beschluss der Stadtbürgerschaft teilweise wieder zurückgenommen wurden. Letzteres hat das Bundesverfassungsgericht unter Hinweis auf den Grundsatz der Normenklarheit und -wahrheit beanstandet, weil ein schlichter Bürgerschaftsbeschluss nicht geeignet sei, die als Ortsgesetz erlassene Satzung zu ändern (BVerfG a.a.O. Rn. 26). Einen Rechtssatz, wonach sich die Ziele einer Entwicklungssatzung gemäß § 165 Abs. 6 BauGB unmittelbar aus dem Satzungstext ergeben müssen und nicht auch der Begründung der Satzung entnommen werden können, hat das Bundesverfassungsgericht damit nicht aufgestellt (BVerwG, Beschl. v. 16.05.2017 - 4 BN 4/17 -, juris Rn. 4; Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.12.2011 - 1 KN 111/08 -, juris Rn. 26; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 -, juris Rn. 61 f; a.A. Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Kommentar, Stand Mai 2021 - im Folgenden EZBK -, Vorbemerkung zu den §§ 165 ff., Rn. 44a, § 165 Rn. 121).

59

2. Die Entwicklungssatzung leidet nicht an formell-rechtlichen Mängeln.

60

2.1. Die Entwicklungssatzung wurde am 30.07.2018 vom Oberbürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt und am 03.08.2018 ortsüblich in ihrem Amtsblatt bekannt gemacht (§ 165 Abs. 8 Satz 1 BauGB).

61

2.2. Die Entwicklungssatzung leidet nicht an beachtlichen Verfahrensfehlern.

62

Dies gilt insbesondere mit Blick auf die von den Antragstellern geltend gemachten Fehler bei der Durchführung der Strategischen Umweltprüfung (im Folgenden: SUP). Dabei bedarf es keiner Entscheidung, ob sich hieraus - auch unter Berücksichtigung der Planerhaltungsvorschrift des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauGB - beachtliche Verfahrensmängel ergäben. Denn die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, dass die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme schon keiner Pflicht zur Durchführung einer SUP unterlag. Die nationalen Regelungen sehen eine SUP für die streitgegenständliche Entwicklungsmaßnahme nicht vor (dazu Nrn. 2.2.1.) und stehen insoweit im Einklang mit den unionsrechtlichen Vorgaben (dazu Nr. 2.2.2.).

63

2.2.1. Nach Maßgabe des nationalen Rechts bestand keine Verpflichtung zur Durchführung einer SUP.

64

2.2.1.1. Die Entwicklungsmaßnahme unterliegt keiner SUP-Pflicht nach § 35 Abs. 1 UVPG. Danach ist eine SUP als unselbständiger Teil behördlicher Verfahren zur Aufstellung oder Änderung von Plänen und Programmen (vgl. § 33 UVPG) durchzuführen, wenn diese Pläne und Programme in der Anlage 5 Nr. 1 oder - unter bestimmten weiteren Voraussetzungen - in Anlage 5 Nr. 2 aufgeführt sind. Gleiches galt unter Berücksichtigung der Übergangsvorschrift des § 74 Abs. 3 UVPG nach § 14b UVPG in der vor dem 16.05.2017 geltenden Fassung (UVPG a.F.), der lediglich anstelle der Anlage 5 auf die damals geltende Anlage 3 Bezug nahm. Die hier in Rede stehende Entwicklungsmaßnahme ist in der Anlage 5 zum UVPG bzw. in der Anlage 3 zum UVPG a.F. nicht genannt.

65

2.2.1.2. Eine SUP-Pflicht folgt auch nicht aus § 35 Abs. 2 UVPG / § 14b Abs. 2 UVPG a.F. Danach ist bei nicht unter Absatz 1 fallenden Plänen und Programmen eine SUP nur dann durchzuführen, wenn sie für die Entscheidung über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall im Sinne von Absatz 4 voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Nach § 35 Abs. 3 UVPG / § 14b Abs. 3 UVPG a.F. setzen Pläne und Programme einen Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, wenn sie Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten. Eine solche Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen hat die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nicht.

66

Eine städtebauliche Entwicklungssatzung ist Ausdruck einer auf Durchführung angelegten Gesamtmaßnahme und auf Konkretisierung angelegt. Durch die Entwicklungssatzung wird ein räumlicher Bereich förmlich festgelegt, in dem Ortsteile oder andere Teile des Gemeindegebiets erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden sollen. In bebauungsrechtlicher Hinsicht schafft sie noch keinerlei Rechtsposition, insbesondere setzt sie keinen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten irgendwelcher Art, sondern hat im Gegenteil die Wirkung einer Veränderungssperre für die Genehmigung von Vorhaben (§ 169 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. §§ 144 Abs. 1 Nr. 1, 14 Abs. 1 BauGB). Sie ist daher in erster Linie ein die künftige Planung sicherndes und bodenordnendes Instrument. Sie löst Genehmigungsvorbehalte aus, ohne dabei materiell auf die bestehende bauplanungsrechtliche Ausgangslage unmittelbar Einfluss zu nehmen. Eine Entwicklungssatzung soll es der Gemeinde vielmehr ermöglichen, in einem frühen Stadium, noch bevor konkret geplant wird und sich die beabsichtigte Entwicklung in den Grundstückspreisen niederschlägt, Grundstücke in dem zu entwickelnden Bereich zu erwerben, die Grundstückspreisentwicklung zu kontrollieren und frei von Rücksichtnahmen auf unterschiedliche Grundstückspreise zu planen. Die planerische Vorbereitung der Entwicklungsmaßnahme beginnt erst nach der förmlichen Festlegung des Bereichs, insbesondere soll die Gemeinde danach ohne Verzug Bebauungspläne aufstellen. Diese Bebauungspläne sind sodann im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens Gegenstand der Umweltprüfung. Dementsprechend hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 4 BauGB die Verpflichtung zur Umweltprüfung nur für Bauleitpläne eingeführt (vgl. zum Ganzen Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 94 unter Bezugnahme auf den Bericht der unabhängigen Kommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs - Gaentzsch-Kommission - vom August 2002; zur vergleichbaren Konstellation einer Sanierungsatzung BVerwG, Beschl. v. 24.03.2010 - 4 BN 60.09 -, juris Rn. 14).

67

Der Einwand der Antragsteller, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme setze für spätere Zulassungsentscheidungen einen rechtsverbindlichen Rahmen i. S. einer Pflicht zur Einbeziehung in die Abwägungs- und Ermessensentscheidung, da die Lage und Größe des Städtebauprojekts bereits durch die Entwicklungssatzung festgelegt werde und für deren Rechtmäßigkeit gerade auch die zügige Durchführung der Maßnahme gewährleistet sein müsse, greift demgegenüber nicht durch. Da nämlich die Entwicklungsziele der Konkretisierung durch nachfolgende Planung bedürfen und ein nachfolgender Bebauungsplan nicht aus der Entwicklungssatzung zu entwickeln ist (vgl. zur Sanierungssatzung BVerwG, Beschl. v. 24.03.2010 - 4 BN 60.09 -, juris Rn. 10), besteht bei der Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ein erheblicher Spielraum des Plangebers, und zwar auch in Bezug auf den zu überbauenden Bereich. So ist er rechtlich nicht gehindert, Bebauungspläne zu erlassen, die über den festgelegten Entwicklungsbereich hinausgreifen, oder auch die Entwicklungsabsicht aufzugeben (vgl. 169 Abs. 1 Nr. 8 i. V. mit § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

68

Einer Umweltprüfung bedarf es auch nicht mit Blick auf die in § 169 Abs. 1 Nr. 4 BauGB angeordnete entsprechende Anwendung der sanierungsrechtlichen Regelungen der §§ 146 bis 148 BauGB. Denn diese Regelungen betreffen die Frage, in wessen Kompetenz, also in wessen Aufgabenbereich die Verantwortung für die Durchführung der jeweiligen Ordnungs- und Baumaßnahmen fällt (vgl. Krautzberger in EZBK, BauGB, § 147 Rn. 2). Sie enthalten keine von der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit der jeweiligen Maßnahme (z. B. nach dem Bau- und Bodenrecht, dem Umwelt- und Wasserrecht, dem Landschafts-, Arten-und Naturschutzrecht) unabhängigen Ermächtigungen zur Vornahme von Änderungen am bestehenden tatsächlichen Zustand des Gebiets. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 24.03.2010 (- 4 BN 60.09 -, juris Rn. 14) angenommen, dass naturschutzrechtlich relevante Beeinträchtigungen durch die Sanierungssatzung als solche ausgeschlossen sind, wenn nachfolgenden Ordnungs- und Baumaßnahmen ein Verbot entgegensteht oder hierfür aus Rechtsgründen eine FFH-Vorprüfung bzw. FFH-Verträglichkeitsuntersuchung erforderlich ist. Mit der insoweit vergleichbaren Entwicklungssatzung geht daher eine rechtserhebliche Änderung der Zulässigkeit von Eingriffen in den tatsächlichen Zustand des Gebiets auch nach den genannten Regelungen nicht einher.

69

2.2.1.3. Aus diesen Gründen ergibt sich auch keine SUP-Pflicht aus § 36 UVPG / § 14c UVPG a.F. i. V. mit § 36 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG. Danach kann sich eine SUP-Pflicht für Pläne ergeben, die bei behördlichen Entscheidungen zu beachten oder zu berücksichtigen sind, wenn sie i. S. des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG einer FFH-Vorprüfung bedürfen, weil sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Auch diese Regelung bezieht sich auf Pläne, die für die Zulassung schutzgebietsrelevanter Bodennutzungen bedeutsam sein können und deren Festlegungen nachfolgende Zulassungsverfahren beeinflussen (Gellermann in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2021, § 36 BNatSchG Rn. 5). Wie dargelegt, handelt es sich bei städtebaulichen Entwicklungssatzungen nicht um Pläne in diesem Sinne, weil eine Entwicklungssatzung schon aus Rechtsgründen eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebiets nicht zu begründen vermag und die Durchführung von Ordnungs- und Baumaßnahmen nicht bereits auf der Grundlage des § 169 Abs. 1 Nr. 4 BauGB i. V. mit den §§ 146 ff. BauGB zulässig ist. Soweit diese mit naturschutzrechtlich relevanten Beeinträchtigungen verbunden sein können, ist vielmehr für die konkrete Maßnahme eine Vorprüfung des Einzelfalles oder eine FFH-Verträglichkeitsuntersuchung durchzuführen. Im Rahmen des Erlasses der städtebaulichen Entwicklungssatzung bedarf es daher einer solchen Verträglichkeitsuntersuchung oder Vorprüfung noch nicht.

70

2.2.2. Anlass zu einer anderen Auslegung gibt auch das Unionsrecht nicht. Auch nach Art. 3 Abs. 2 SUP-Richtlinie (Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme) sind nur solche Pläne und Programme SUP-pflichtig, durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie (Richtlinie 85/337/EWG; jetzt Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten) genannten Projekte im Sinne von Vorhaben gesetzt wird. Anhaltspunkte dafür, dass darüber hinaus auch Rechtsakte, die allenfalls faktisch und mittelbar im Sinne eines mehrstufigen Verfahrens über die nachfolgenden Bauleitpläne auf die Vorhabenzulassung einwirken, in ihrer Funktion als Grundlage dieser nachfolgenden Pläne einer SUP-Pflicht zu unterziehen sind, ergeben sich aus der SUP-Richtlinie nicht (vgl. zur Regionalplanung VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.11.2020 - 5 S 1107/18 -, juris Rn. 43 ff.).

71

Nichts Anderes folgt aus der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH). Danach sind zwar die Bestimmungen, die den Geltungsbereich der SUP-Richtlinie abgrenzen und insbesondere jene, welche die Definitionen der von der Richtlinie erfassten Rechtsakte aufführen, weit auszulegen. Der EuGH hält aber in ständiger Rechtsprechung daran fest, dass sich der Begriff „Pläne und Programme“ auf einen (jeden) Rechtsakt bezieht, „der dadurch, dass er die in dem betreffenden Bereich anwendbaren Regeln und Verfahren zur Kontrolle festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben“ (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 25.06.2020 - C 24/19 -, juris Rn. 67 m.w.N.). Dabei ist der Begriff "signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten" zwar qualitativ zu verstehen, um Strategien zur Umgehung der SUP-Pflicht zu vermeiden. Umgekehrt muss aber verhindert werden, dass ein- und derselbe Plan mehreren Umweltprüfungen unterzogen wird (BVerwG Urt. v. 03.11.2020 - 9 A 7.19 -, juris Rn. 67 m.w.N zur Rspr. des EuGH). Pläne und Programme unterfallen nur dann der Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP), wenn sie als Instrument einer vorgelagerten Entscheidungsebene über die abstrakt-generellen Rahmenvorgaben des Umwelt- und Planungsrechts hinausgehen und Vorentscheidungen für die Vorhabenzulassung treffen, ohne bereits Teil der Zulassung eines einzelnen Vorhabens zu sein (BVerwG, Urt. v. 03. 11.2020 - 9 A 9.19 -, juris Rn. 16 ff.). Wie ausgeführt, trifft eine Entwicklungssatzung keine Vorentscheidungen und legt keine Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung von umweltrelevanten Projekten fest, sondern sichert nur im Sinne eines mehrstufigen Verfahrens die nachfolgende Bauleitplanung. Hinzu kommt, dass eine SUP-Pflicht für Entwicklungssatzungen in Anbetracht der Erforderlichkeit einer späteren, ggf. ebenfalls SUP-pflichtigen Bauleitplanung zu Doppelprüfungen führen würde.

72

Nicht zuletzt betreffen die von den Antragstellern in Bezug genommenen Entscheidungen des EuGH andere Konstellationen. Dem Urteil vom 25. Juni 2020 (- C-24/19 -, juris) lag eine Fallgestaltung mit einem konkreten Vorhaben- und Projektbezug zugrunde (vgl. im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 19.11.2020 - 5 S 1107/18 -, juris Rn. 43 ff.). Das Urteil des EuGH vom 22.03.2012 (- C-567/10 -, juris) betraf hingegen die Frage, ob auch die Aufhebung eines Plans oder Programms eine SUP erfordern kann (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 03.11.2020 - 9 A 7.19 -, juris Rn. 67); auch hieraus lässt sich für die vorliegende Fallgestaltung unmittelbar nichts herleiten. Die Einschätzung, es sei angesichts dieses Urteils in Bezug auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung fraglich, ob die Auffassung, eine Umweltprüfung sei für die Entwicklungssatzung nicht vorgesehen, auch künftig aufrechterhalten werden könne (vgl. Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 165 Rn. 25), teilt der Senat nicht; denn die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Entwicklungssatzung ist für die Frage ihrer unionsrechtlichen umweltbezogenen Einordnung im Grundsatz ohne Belang.

73

2.2.3. Auch der sinngemäße Einwand der Antragsteller, zumindest dann, wenn eine SUP freiwillig durchgeführt werde, müsse sie fehlerfrei und vollständig sein, weil hierdurch der Rechtsschein gesetzt werde, dass eine Präklusionswirkung eintreten könne und die betroffenen Eigentümer hierdurch eventuell von der Einlegung von Rechtsmitteln abgehalten würden, greift nicht durch.

74

Die SUP dient der Ermittlung und vorläufigen Abschätzung der betroffenen Umweltbelange; sie bezweckt nicht den Schutz eventuell berührter privater Rechte wie etwa des Grundeigentums oder des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb (vgl. zum Schutzzweck von Natura 2000-Gebieten BVerwG, Urt. v. 17.02.2021 - 7 C 3/20 -, juris). Aus der enteignungsrechtlichen Vorwirkung der Entwicklungssatzung lässt sich daher nichts für die Rechtsauffassung der Antragsteller herleiten. Auch sonst ist nicht erkennbar, dass Verfahrensfehler, die bei der freiwilligen Durchführung einer SUP unterlaufen, sich auf die Rechtmäßigkeit der Satzung auswirken könnten. Ein wie immer gearteter Vertrauensschutz für spätere Rechtsmittelführer dahingehend, dass sich die Satzungsgeberin zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr darauf berufen wird, dass sie zur Durchführung der SUP rechtlich nicht verpflichtet war, wird nicht begründet. Zwar trifft es zu, dass die Antragsgegnerin in der „Bekanntmachung zur Beteiligung der Öffentlichkeit im Rahmen einer strategischen Umweltprüfung für den neuen Stadtteil Dietenbach“ vom 22.12.2017 (Amtsblatt S. 13) darauf hingewiesen hat, dass mit Ablauf der Stellungnahmefrist alle Stellungnahmen ausgeschlossen sind, die nicht auf privatrechtlichen Titeln beruhen, und damit den Anschein einer Präklusionswirkung gesetzt hat (vgl. § 42 Abs. 3 Satz 3 UVPG). Dies kann aber lediglich zur Folge haben, dass ein Einwender im gerichtlichen Verfahren mit seinen im Verwaltungsverfahren unterlassenen Einwendungen nicht ausgeschlossen und damit der Zugang zu den Gerichten uneingeschränkt möglich ist (vgl. zu einer fehlerhaften Belehrung nach § 47 Abs. 2a VwGO alter Fassung Bayerischer VGH, Urt. v. 15.03.2017 - 2 N 15.619 -, juris Rn. 23). Hierdurch wird ein Betroffener auch nicht rechtserheblich in die Irre geführt; vielmehr macht dieser Zusatz den Betroffenen deutlich, dass schon im Verwaltungsverfahren Mitwirkungsobliegenheiten bestehen. Auch wenn Betroffene aufgrund des Hinweises dem Irrtum unterliegen sollten, dass sie Einwendungen erheben müssen, um sich die Möglichkeit eines Normenkontrollantrags zu erhalten, werden sie von der Geltendmachung von Einwendungen nicht abgehalten, sondern hierzu vielmehr angehalten (vgl. zu § 47 Abs. 2a VwGO a.F. BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 -, juris Rn. 15). Hingegen ist es nicht Aufgabe der öffentlichen Bekanntmachung zu einer Öffentlichkeitsbeteiligung darüber zu belehren, unter welchen Voraussetzungen ein späterer Normenkontrollantrag Erfolg verspricht (BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 - 4 CN 4.09 -, juris Rn. 16). Nach alledem ist nicht erkennbar, welche rechtlichen Konsequenzen sich aus dem beanstandeten Verhalten der Antragsgegnerin ergeben sollen.

75

3. Die Entwicklungssatzung ist auch mit materiellem Recht vereinbar.

76

Gemäß § 165 Abs. 1 BauGB werden städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen in Stadt und Land, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegen, nach den Vorschriften des 2. Teils des 2. Kapitels des Baugesetzbuchs vorbereitet und durchgeführt. Mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden (§ 165 Abs. 2 BauGB). Die Gemeinde kann nach § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB einen Bereich, in dem eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als städtebaulichen Entwicklungsbereich festlegen, wenn die Maßnahme den Zielen und Zwecken nach Absatz 2 entspricht (Nr. 1), wenn das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten, zur Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder zur Wiedernutzung brachliegender Flächen (Nr. 2), wenn die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke durch städtebauliche Verträge nicht erreicht werden können oder Eigentümer der von der Maßnahme betroffenen Grundstücke unter entsprechender Berücksichtigung des § 166 Abs. 3 BauGB nicht bereit sind, ihre Grundstücke an die Gemeinde oder den von ihr beauftragten Entwicklungsträger zu dem Wert zu veräußern, der sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergibt (Nr. 3), und wenn die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet ist (Nr. 4). Die öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

77

3.1. Die beabsichtigte städtebauliche Maßnahme weist das erforderliche städtebauliche Eigengewicht auf und dient den für Entwicklungsmaßnahmen vorausgesetzten Zielen und Zwecken (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Abs. 2 BauGB). Denn die Antragsgegnerin beabsichtigt, auf den bislang weitgehend unbebauten, ca. 130,1 ha großen Flächen des Entwicklungsbereichs erstmalig einen eigenständigen Ortsteil mit mindestens 5.000 (Stand Satzungsbeschluss) bis 7.000 (Stand der mündlichen Verhandlung) Wohneinheiten für ca. 10.000 bis 15.000 Einwohner zu entwickeln. Im Hinblick auf die Größe, die eigenständige Wahrnehmbarkeit und die zugedachten Funktionen als neues Wohnquartier erfüllt das Vorhaben alle Merkmale eines Ortsteils. Das städtebauliche Vorhaben hat zudem den Charakter einer Gesamtmaßnahme. Beabsichtigt ist, durch eine Vielzahl von koordinierten und aufeinander abgestimmten Einzelmaßnahmen eine geschlossene Planungskonzeption für ein genau umgrenztes Gebiet zu verwirklichen (vgl. im Einzelnen den Gemeinderatsbeschluss über die Ziele und Zwecke, die Satzungsbegründung und den Untersuchungsbericht, S. 47, S. 150 ff.).

78

3.2. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme i. S. des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die Entwicklungsmaßnahme dient der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten.

79

3.2.1 Bei der Prüfung der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme ist in Rechnung zu stellen, dass die Entwicklungssatzung enteignungsrechtliche Vorwirkungen hat und daher an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen ist. Im Entwicklungsbereich sollen alle Grundstücke in das Eigentum der Gemeinde übergehen, notfalls durch die im städtebaulichen Entwicklungsbereich ohne Bebauungsplan zulässige Enteignung zugunsten der Gemeinde oder des Entwicklungsträgers (§§ 166 Abs. 3, 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Die Entwicklungssatzung legt mit Bindungswirkung für ein eventuell nachfolgendes Enteignungsverfahren fest, dass das Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug generell rechtfertigt. Damit steht die enteignungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens und der Ziele, die realisiert werden sollen, dem Grunde nach fest. Die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen ist auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert, wobei es sich allerdings um eine eher pauschale Prüfung handelt. Dem Enteignungsverfahren verbleibt die Prüfung, ob das so konkretisierte Gemeinwohl den Zugriff auf das einzelne Grundstück erfordert (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, BauR 2004, 1584 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris m. w. N.).

80

Ob das Wohl der Allgemeinheit die Entwicklungsmaßnahme erfordert, hängt damit von dem Ergebnis einer spezifisch enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte ab. Nur ein im Verhältnis zu entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse ist als besonderes und dringend zu qualifizierendes Interesse geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu rechtfertigen (BVerfG, Beschl. v. 20.03.1984 - 1 BvL 28/82 -, BVerfGE 66, 248, 257; BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 - 7 C 5.90 -, BVerwGE 87, 241, 252). Die auf dieser Ebene gebotene Bilanzierung ist nicht mit planerischer Abwägung gleichzusetzen. Ob die öffentlichen Interessen überwiegen, die für das Vorhaben sprechen, unterliegt einer Prüfung nicht lediglich nach Maßgabe der zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze (BVerfG, Urt. v. 24.03.1987 - 1 BvR 1046/85 -, BVerfGE 74, 264, 293 f.; BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rn. 7 m.w.N.).

81

Eine solche Bilanzierung hat die Antragsgegnerin auf der Grundlage der durchgeführten Voruntersuchung vorgenommen. In der Gesamtschau hat sie die durch die streitige Planung betroffenen privaten und öffentlichen Belange in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ermittelt, gewichtet und letztlich gegenüber den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Gemeinwohlbelangen als nachrangig angesehen.

82

3.2.2. Zu den Gründen, die im öffentlichen Interesse eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen können, zählt gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB insbesondere die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten. Die von der Antragsgegnerin mit der Maßnahme zuvörderst beabsichtigte Deckung eines erhöhten Wohnstättenbedarfs ist mithin nach der Wertung des Gesetzgebers als besonders schwerwiegendes und dringendes öffentliches Interesse anzusehen, das im Grundsatz den Eigentumsentzug in einem städtebaulichen Entwicklungsbereich rechtfertigen kann. Der Gesetzgeber konkretisiert in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB das Gemeinwohlerfordernis anhand eines nach seiner Wertung typischen Beispiels und macht zugleich deutlich, dass nicht jeder Nachfrageüberhang es rechtfertigt, anstelle des Mittels der Bauleitplanung vom Instrumentarium des Entwicklungsrechts Gebrauch zu machen. Er knüpft die Anwendung der §§ 165 ff. BauGB vielmehr an ein besonderes Qualifikationsmerkmal.

83

3.2.2.1. Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB weist eine sachliche und eine zeitliche Komponente auf. Von einem erhöhten Bedarf kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muss so groß sein, dass es zu seiner Beseitigung mit einer Ausweisung von Flächen, die von ihren Dimensionen und ihren Funktionen her hinter den in § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben kann. Außerdem rechtfertigt nur eine städtebauliche Gesamtmaßnahme, die durch eine einheitliche Vorbereitung und eine zügige Durchführung im Sinne des § 165 Abs. 1 BauGB gekennzeichnet ist, die Erwartung, den zutage getretenen Bedarf wenigstens mittelfristig decken oder zumindest abmildern zu können. Ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt neben der Feststellung, dass das Angebot deutlich hinter der Nachfrage zurückbleibt, das Vorliegen von Umständen voraus, dass sich an dieser Situation in überschaubarer Zeit nichts ändern wird. Die Gründe hierfür können auf der Nachfrageseite liegen, und z. B. durch einen Zuwanderungsdruck erzeugt werden, oder sich aus einem im Verhältnis zur Nachfrage deutlich unzureichenden Angebot ergeben; häufig werden verschiedene Faktoren zusammenwirken und erst in ihrer Summe eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen. Der für die Bedarfseinschätzung vorausgesetzte und maßgebliche Zeithorizont wird dadurch bestimmt, dass das Entwicklungsrecht den Kommunen ein Instrumentarium an die Hand gibt, das darauf angelegt ist, für die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme wirksame Lösungsmöglichkeiten über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums zu eröffnen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urt. v. 12.12.2002 - 4 CN 7.01 -, BVerwGE 117, 248 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris; Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 53 ff.).

84

3.2.2.2. Die Bedarfsentwicklung in diesem Zeitrahmen lässt sich nur im Wege einer Prognose erfassen. Die enteignungsrechtliche Vorwirkung einer Entwicklungssatzung schließt es nicht aus, der Gemeinde Bewertungs- und Prognosespielräume zuzuerkennen, die einer gerichtlichen Vollkontrolle entzogen sind (BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 02.06.2008 - 1 BvR 349/04 u.a. -, juris Rn. 29 ff.; BVerwG, Beschl. v. 05.08.2002 - 4 BN 32.02 -, juris Rn. 5; BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, juris). Das bedeutet, dass die Gemeinde anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung zu fällen hat. Dass eine solche Prognoseentscheidung nicht frei von Unsicherheiten ist, macht sie für die planerische Praxis nicht untauglich. Vorauszusetzen ist nur, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird. Dagegen kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Annahmen, die ihr zugrunde liegen, durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden. Die Prognoseentscheidung, ohne die sich die Nachfragesituation mittelfristig nicht abschätzen lässt, ist tatrichterlich nur beschränkt überprüfbar. Dass ein erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB besteht, lässt sich nicht exakt naturwissenschaftlich beweisen. Überprüfbar ist nur, ob die Prognose auf einer zuverlässigen Tatsachenbasis beruht und in sich schlüssig ist. Der Planungsträger ist zudem nicht auf eine bestimmte Prognosemethode festgelegt. Wie die Prognosebasis beschaffen sein muss, um ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die Entwicklung eines Sachverhalts in überschaubarer Zukunft zu ermöglichen, lässt sich nicht abstrakt umschreiben, sondern nur nach Maßgabe der Sachgesetzlichkeiten beurteilen, von denen die jeweilige Materie geprägt wird. Woher die Fakten und Daten stammen, auf die sich die Prognose gründet, ist unerheblich. Ein Planungsträger kann insoweit auf eigene Ermittlungen verzichten, wenn ihm Erkenntnismaterial aus anderen Quellen zur Verfügung steht. Entscheidend ist, ob die Fakten und Daten, auf die er sich stützt, ausreichen, um die aus ihnen gezogenen Schlüsse zu rechtfertigen. Auch Daten, die zu einem länger zurückliegenden Zeitpunkt erhoben worden sind, können sich als Prognosebasis eignen, wenn sie nicht durch neueres Material überholt sind. Schätzungen kommen als taugliche Prognosebasis nur unter der Voraussetzung in Betracht, dass keine besseren Erkenntnismittel zur Verfügung stehen. Soweit sich für die Abschätzung geeignetes Informationsmaterial beschaffen lässt, ist der Planungsträger verpflichtet, die ihm mit zumutbarem Aufwand zugänglichen Quellen auszuschöpfen. Maßgeblich dafür, ob der Planungsträger alle berücksichtigungsfähigen Erkenntnismittel genutzt und in einer der Materie angemessenen Weise verwertet hat, sind die Verhältnisse im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses. Verläuft die tatsächliche Entwicklung anders als prognostiziert, so ist dies für sich genommen kein Beleg, sondern allenfalls ein Indiz für eine unsachgemäß erstellte Prognose (BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rn. 13).

85

3.2.3. Nach diesen Maßgaben ist die Annahme der Antragsgegnerin eines erhöhten Wohnstättenbedarfs in ihrem Stadtgebiet nicht zu beanstanden. Nach den Erfahrungen in der Vergangenheit und den Prognosen und Einschätzungen für die Zukunft durfte die Antragsgegnerin zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses von einer nachhaltigen Nachfrage nach Wohnraum ausgehen, die ohne die Entwicklungsmaßnahme nicht gedeckt werden würde. Die Antragsgegnerin hat auf der Grundlage der Bevölkerungsentwicklung, der Entwicklung der Haushalte, der Entwicklung des Wohnungsmarktes und der bestehenden Wohnraumpotenziale im Stadtgebiet und im Umland den Wohnstättenbedarf und den Bedarf an Bauland prognostiziert. Durch das Ergebnis der vorbereitenden Untersuchungen ist belegt, dass ein mit den Mitteln der Bauleitplanung oder sonstigen städtebaulichen Instrumenten nicht zu befriedigender Wohnraummangel besteht. Aufgrund der über Jahre anhaltenden Situation liegt auch ein strukturelles Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage vor.

86

3.2.3.1. Ohne Rechtsfehler ist die Antragsgegnerin zunächst von einem anhaltenden, im Landesvergleich überdurchschnittlichen Anstieg der Einwohnerzahlen in ihrem Stadtgebiet ausgegangen. Gestützt auf die Statistik und die Bevölkerungsvorausrechnung ihres Amtes für Bürgerservice und Informationsverarbeitung, auf Prognosen des Statistischen Bundesamts und des Statistischen Landesamts sowie auf eine „Wohnungsbedarfsanalyse und Wohnungsnachfrageprognose“ des Büros ...x vom November 2014 führt der Untersuchungsbericht (S. 20 ff.) insoweit aus, Freiburg zähle zu den wenigen Städten, in denen bereits seit Anfang der 90er Jahre die Bevölkerung stetig gewachsen sei. Seit 2004 habe sich die Einwohnerzahl um ca. 5 % erhöht und 2013 einen Stand von rund 218.000 Einwohnern erreicht. Dies entspreche einer jährlichen Wachstumsrate von ca. 0,9 % bzw. 1.100 Personen. Im gleichen Zeitraum sei die Bevölkerung in Baden-Württemberg jährlich nur um ca. 0,2 % gewachsen. Ende 2016 habe die Stadt einen amtlichen Bevölkerungsstand von rund 227.590 Einwohnern erreicht. Aktuelle Studien und Prognosen des Statistischen Bundes- bzw. Landesamts gingen davon aus, dass das starke Wachstum in den nächsten Jahren anhalten werde, bevor die Zuzüge durch die Veränderung der Bevölkerungsstruktur und letztlich mangelnde Flächenverfügbarkeit abnähmen. Die Bevölkerungsvorausrechnung 2014 der Stadt selbst beschreibe bis 2030 in drei Prognosevarianten einen weiteren Anstieg der Bevölkerung mit Zuwachsraten zwischen 8,5 und 18,3 %. Dieser Prognose liege eine aktualisierte, wahrscheinliche Bautätigkeit zu Grunde, in der der Bau eines neuen Stadtteils bereits berücksichtigt sei. Basis für die weiteren Untersuchungen bilde die mittlere Variante. Hier werde von einem sich zu Beginn der 2020er Jahre verlangsamenden und Ende dieses Jahrzehnts wieder leicht zunehmenden Bevölkerungsanstieg ausgegangen. Der Bevölkerungsstand werde in der mittleren Variante für das Jahr 2030 mit 245.062 Einwohnern prognostiziert, er wäre dann um ca. 12,3 % bzw. rund 26.800 Personen größer als heute. Entsprechend dem Ergebnis des Gutachtens des Büros ...xx aus dem Jahre 2014 beruhe die positive Bevölkerungsentwicklung in besonderem Maße auf Wanderungsgewinnen überwiegend aus der Altersgruppe der 18- bis 24-Jährigen, die zum Studium oder für eine Ausbildung in die Stadt kämen. Von diesen Personen verlasse nach Ende der Ausbildung nur ein Teil wieder die Stadt. Weitere Ursache für die Wanderungsgewinne seien vor dem Hintergrund eines wachsenden Freiburger Arbeitsmarktes die Nachfrage nach urbanen Wohnformen und der Nähe zum Arbeitsplatz und nach sozialen und versorgenden Infrastrukturen sowie der Wunsch nach einer besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Hinzu komme ein Geburtenüberschuss von mindestens 400 Personen im Jahr seit 2010. Der starke Zustrom von Flüchtlingen sei dabei noch nicht berücksichtigt. Es sei davon auszugehen, dass die mittlere Prognose von der realen Einwohnerentwicklung deutlich übertroffen werde. So habe die Einwohnerzahl 2016 bereits mehr als 4.300 Personen über dem für dieses Jahr prognostizierten Bevölkerungsstand von rund 221.802 Einwohnern gelegen. Sie nähere sich daher eher der oberen Variante der Bevölkerungsvorausrechnung.

87

Auch wenn die jährliche Wachstumsrate der Einwohnerzahl zwischen 2004 und 2013 nicht, wie im Untersuchungsbericht angeführt, bei ca. 0,9 %, sondern bei rund 0,5 % gelegen haben dürfte, ist damit im Vergleich zum Landesdurchschnitt von 0,2 % für diesen Zeitraum eine deutlich überdurchschnittliche Steigerung der Bevölkerungszahlen belegt. Auch für die Zeit bis zum Erlass des Satzungsbeschlusses ist angesichts des erneuten Zuwachses der Einwohnerzahl von rund 218.000 im Jahre 2013 auf ca. 227.590 Ende 2016 von einer solchen überdurchschnittlichen Steigerung auszugehen.

88

Die Rüge der Antragsteller, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sei im Jahre 2018 in Kenntnis einer Datenlücke von 4 Jahren zwischen der Bevölkerungsprognose und dem Satzungsbeschluss erlassen worden, verfängt nicht. Zum einen hat die Antragsgegnerin der Entscheidung über die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme auch die tatsächliche Einwohnerzahl Ende des Jahres 2016 zu Grunde gelegt, die bereits deutlich über der in ihrer Bevölkerungsvorausrechnung für 2016 prognostizierten Zahl lag (S. 21 f.). Zum anderen war auch die tatsächliche Einwohnerzahl Ende des 2. Quartals 2018 mit 229.341 Personen deutlich höher als die nach Bevölkerungsvorausrechnung für Anfang 2019 erwartete Zahl von 226.886 Einwohnern. Die Aktualisierung der Zahlen hätte mithin einen erhöhten Bedarf ergeben. Kurzzeitige Bevölkerungsrückgänge, beispielsweise am Ende eines Studiensemesters, sind für die Prognose ohne Belang.

89

Die Prognose über die zukünftige Einwohnerentwicklung bis zum Jahre 2030 ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil sie bereits unter Berücksichtigung des hier streitigen Stadtteils, also unter Einrechnung der dort nach ihrer Einschätzung bis zum Jahre 2030 möglichen Fertigstellung von Wohnungen, erstellt wurde. Zwar darf die Gemeinde die Entwicklungsmaßnahme nicht dafür nutzbar machen, eine nicht bestehende Nachfrage erst zu erzeugen und dafür Flächen planerisch „anzubieten“ (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 63). Indes soll die Prognose den zukünftigen Wohnraumbedarf möglichst genau abschätzen; sie hat hierzu von realistischen Grundannahmen auszugehen. Dazu zählt unter anderem, dass dem zu ermittelnden Wohnraumbedarf in nennenswertem Umfang auch beziehbarer Wohnraum gegenübersteht, weshalb derzeitige Bauprojekte im Falle von Wachstumsrestriktionen, die sich - wie hier - vor allem in den großen Städten aufgrund mangelnder Flächenverfügbarkeit ergeben können, bei der Prognose zu berücksichtigen sind (vgl. Statistisches Landesamt, https://www.statistik-bw.de/BevoelkGebiet/Vorausrechnung/Methode. jsp). Insbesondere in Fällen, in denen wie vorliegend eine Erhöhung der Einwohnerzahl durch Zuzüge in Rede steht, lässt sich nämlich der tatsächliche Bedarf nicht abschätzen, wenn ein Zuzug mangels zur Verfügung stehenden Wohnraums schon tatsächlich kaum möglich oder weitgehend nur im Wege der Verdrängung von Einwohnern in das Umland möglich ist. Ungeachtet dessen hat der Statistiker der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass der Zuzug nach den Erhebungen der Stadt unabhängig vom zur Verfügung stehenden Wohnraum sei, dass mit anderen Worten zuerst der Zuzug erfolge und sodann nach angemessenem Wohnraum - etwa in der Familiengründungsphase - gesucht werde. Der Bevölkerungsanstieg wird danach nicht erst durch ein entsprechendes Wohnraumangebot herbeigeführt. Der Senat hat keinen Anlass, an diesen Angaben zu zweifeln.

90

Auch der Umstand, dass das Statistische Landesamt in seiner Bevölkerungsvorausrechnung für das Jahr 2030 von deutlich geringeren Zahlen ausgeht als die Antragsgegnerin (Hauptvariante: 238.935 Einwohner, Nebenvariante: 236.561 Einwohner ) stellt die Prognose der Antragsgegnerin (245.062 Einwohner) nicht in Frage. Denn in dieser Vorausrechnung sind Wachstumsrestriktionen, die sich vor allem in den großen Städten aufgrund mangelnder Flächenverfügbarkeit ergeben können, nicht berücksichtigt, weshalb Gemeinden und Kreise ihre vorausgerechneten Ergebnisse mit Hilfe ihres lokalen Wissens, insbesondere unter Beachtung von laufenden Bauprojekten, interpretieren sollten (vgl. Statistisches Landesamt, https://www.statistik-bw.de/BevoelkGebiet/Vorausrechnung/Methode.jsp). Von einem solchen Fall ist hier ohne Weiteres auszugehen. Darauf, ob die genannten Daten des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits vorlagen, kommt es mithin nicht an.

91

Schließlich war der Einfluss der Covid-19-Pandemie auf die Bevölkerungsentwicklung im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht absehbar. Ungeachtet der noch ungeklärten Frage, ob hierdurch ausgelöste Wanderungsbewegungen dauerhaft und stabil sind, hängt die Rechtmäßigkeit einer Prognose wie ausgeführt nicht davon ab, ob sie durch spätere Entwicklungen bestätigt oder widerlegt wird.

92

3.2.3.2. Auch die Prognose zum Anstieg der Haushaltszahlen im Stadtgebiet ist nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat im Untersuchungsbericht (S. 24 ff.) im Einzelnen dargelegt, dass parallel zur Zahl der Einwohner die Zahl der Haushalte seit 2004 von rund 111.000 auf mehr als 120.000 Ende des Jahres 2013 und damit um ca. 8 % angestiegen sei und zu Beginn des Jahres 2017 die Zahl der Haushalte bereits über 124.000 betragen habe. Bereits Anfang 2017 habe die reale Entwicklung der Gesamtzahl der Haushalte mit 124.475 um rund 1.470 Haushalte über der Prognose aus dem Jahre 2014 gelegen; zwischen 2003 und 2017 sei die Zahl der Haushalte sogar um 13.500 gewachsen. Sie wachse nach den Prognosen der Freiburger Bevölkerungsvorausrechnung in allen Haushaltstypen bis 2030 weiter an und solle dann bei rund 132.960 liegen. In Anbetracht der derzeitigen Entwicklungen dürfte allerdings auch diese Zahl deutlich übertroffen werden. Der Umstand, dass bei den 30- bis unter 50-jährigen ebenso wie bei Kindern unter 10 Jahren ein negativer Wanderungssaldo vorliege, lasse darauf schließen, dass Freiburg vor allem Familien mit Kindern verliere, die in das nähere Umland abwanderten. Hierbei sei von Bedeutung, dass die meisten dieser Haushalte zunächst oft über lange Zeitraume innerhalb der Stadtgrenzen nach einem geeigneten Objekt suchten, bevor sie einen Umzug in das Umland in Erwägung zögen, und an sich lieber in Freiburg blieben. Es sei wahrscheinlich, dass zumindest ein Teil dieser Haushalte bei einer entsprechenden Entspannung des Wohnungsmarktes mittel- bis langfristig in die Stadt zurückkehren würde. Im Schnitt lebten in Freiburg derzeit 1,8 Personen in einem Haushalt. Die Pro-Kopf-Wohnfläche sei von rund 38 m² im Jahr 2012 auf 37,2 m² zu Beginn des Jahres 2017 leicht gesunken. Es sei anzunehmen, dass dies nicht auf eine „neue Bescheidenheit“, sondern auf eine Verknappung von Wohnraum bei gleichzeitig steigenden Mieten bzw. Kaufpreisen zurückzuführen sei. Dies werde durch den Umstand unterstrichen, dass jeder Freiburger Einwohner rund 5 m² weniger Wohnfläche zur Verfügung habe als im bundesdeutschen Durchschnitt. In Baden-Württemberg weise Freiburg sogar die niedrigste Pro-Kopf-Wohnfläche auf (Landesdurchschnitt 2011 43,1 m² pro Person). Daher müsse von einem deutlichen Nachholbedarf ausgegangen werden.

93

3.2.3.3. Zur Wohnungsmarktsituation wird im Untersuchungsbericht (S. 26 ff.) ausgeführt, die Preise für Wohneigentum seien in Freiburg in den vergangenen Jahren stark gestiegen. Die Stadt liege derzeit auf Platz 3 hinter München und Stuttgart. Zwischen 2007 und 2013 hätten sich die Kaufpreise für neu errichtete Eigentumswohnungen um insgesamt rund 60 % von rund 2.680 EUR/m² auf rund 4.240 EUR/m² erhöht. 2016 hätten sie bei 4.822 EUR/m² und im Jahre 2017 schon bei 5.470 EUR/m² gelegen. Dies seien durchschnittliche Steigerungen von rund 10 % pro Jahr. Allein zwischen 2008 und 2012 seien die Quadratmeterpreise um 39 % gestiegen.

94

Auch im Bereich der Mietwohnungen zähle Freiburg zu den teuersten Städten in Deutschland. Nach aktuellen Erhebungen belege die Stadt bei Neuertragsmieten den fünften Platz. Die Mietpreise für Neubauwohnungen hätten im Jahre 2013 um rund 2,5 EUR/m² und damit um mehr als ein Viertel über dem Niveau des Jahres 2004 gelegen. Bei Bestandswohnungen sei die Miete im selben Zeitraum um rund 2,0 EUR/m², mithin um knapp ein Viertel gestiegen. Die mittlere monatliche Nettokaltmiete nach dem Mietspiegel habe sich von 2003 bis 2012 um 1,11 EUR/m² (insgesamt 17 %) auf 7,53 EUR/m² erhöht. Im Jahre 2016 habe sie bei 8,25 EUR/m² gelegen, was einer weiteren Zunahme um fast 10 % entspreche.

95

Bei den Grundstückspreisen sei ein Anstieg von 2007 bis 2013 um rund 20 % zu verzeichnen. Die Bauaktivität sei starken Schwankungen unterworfen. Sie liege nach Auswertung ihres Baurechtsamtes derzeit bei über 1.000 Wohneinheiten im Jahr. Dabei werde allerdings der Verlust durch Abbrüche und der Fertigstellungszeitpunkt nicht erfasst.

96

Die Zahl der wohnungsuchenden Haushalte in der städtischen Datei sei in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen, in der Zeit von 2008 bis 2015 um fast 50 %. Dabei sei der Sektor des preisgünstigen Wohnraums besonders drängend; die Zahl der geförderten Wohnungen mit Mietpreisbindung nehme seit Jahren ab, von knapp 5.400 im Jahr 2015 auf 2.200 im Jahr 2030. Die Miet- und Kaufpreise stiegen kontinuierlich an. Setze man das Haushaltseinkommen bzw. die Kaufkraft in Relation zur Miethöhe, so sei Freiburg mit einem Wohnkostenanteil von 29 % die teuerste Stadt in Deutschland.

97

Nach alledem sei die Wohnungsmarktsituation als sehr angespannt zu bezeichnen. Nach einer Studie der ... zum Wohnraumbedarf in Baden-Württemberg aus dem Jahre 2017 sei die Wohnungsknappheit in Freiburg in Relation zum Wohnungsbestand am stärksten gewachsen und damit der Wohnungsdruck hier relativ am höchsten. Um auf eine Wohnraumversorgung auf dem Niveau von 2011 zurückzukommen, müssten Wohnungen gebaut werden, die rund 5 % des heutigen Wohnungsbestandes entsprächen.

98

Diese Analyse der Antragsgegnerin entspricht der Einschätzung des Senats in seinen die Zweckentfremdungssatzung der Antragsgegnerin betreffenden Urteilen vom 08.12.2015 (- 3 S 248/15 -, VBlBW 2016, 201 ff.) und vom 08.12.2020 (- 3 S 209/19 -, unveröffentlicht), dass im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seit geraumer Zeit und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein gravierender Wohnraummangel besteht.

99

3.2.3.4 Auf dieser Grundlage hat die Antragsgegnerin schlüssig einen zusätzlichen Bedarf von mindestens ca. 14.600 Wohneinheiten bzw. 12 % des Wohnraumbestandes bis zum Jahre 2030 prognostiziert. Dieser Annahme liegt ein Gutachten des Büros ...xx aus dem Jahre 2014 zu Grunde, in dem angesichts der oben dargestellten Bevölkerungs- und Haushaltsentwicklung und Wohnungsmarktsituation ein quantitativer Zusatzbedarf in der genannten Höhe plausibel hergeleitet wird. Bedenken gegen diese Prognose bestehen nicht und sind von den Antragstellern, abgesehen von - wie oben ausgeführt nicht durchgreifenden - Einwendungen gegen die prognostizierte Bevölkerungsentwicklung, auch nicht geltend gemacht worden.

100

Die Prognose der Antragsgegnerin eines Bedarfs von 14.600 Wohneinheiten ist allerdings konservativ gerechnet und an Idealbedingungen ausgerichtet. Das Büro ...xx hat einen deutlich höheren Bedarf von ca. 18.600 Wohneinheiten prognostiziert, weil es neben dem quantitativen Zusatzbedarf noch eine qualitative Zusatznachfrage von weiteren ca. 1.000 Wohneinheiten sowie einen Nachholbedarf von ca. 3.000 Wohneinheiten angenommen hat. Diese Annahme hat die Antragsgegnerin für die weiteren Berechnungsschritte zunächst nicht übernommen, aber ergänzend in ihre Erwägungen einbezogen, weil sich die reale Entwicklung eher den höheren Einschätzungen annähere (vgl. Drs. G- 5/024, Untersuchungsbericht S. 8, 36). Bereits im Untersuchungsbericht wird daher eine alternative Berechnung durchgeführt (S. 39 f.) und ausgeführt, der tatsächliche Bedarf falle danach wahrscheinlich wesentlich höher aus als bei der auf „best-case“-Bedingungen beruhenden Grundannahme. Auch die tatsächliche Bevölkerungsentwicklung entsprach im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses schon nicht mehr der den Vorausrechnungen zugrunde gelegten konservativen mittleren Variante, sondern näherte sich der oberen Variante an.

101

3.2.3.5. Dem prognostizierten Wohnungsbedarf hat die Antragsgegnerin ohne Rechtsfehler ein nach ihrer Einschätzung auf ihrem Stadtgebiet bis zum Jahre 2030 realisierbares Wohnbaupotenzial von 10.495 Wohneinheiten (ohne Berücksichtigung des Entwicklungsbereichs) gegenübergestellt (Untersuchungsbericht S. 29 ff.). Dieses Potenzial ergibt sich aus den noch nicht entwickelten Flächen des Flächennutzungsplans 2020, aus bestehendem Baurecht und einer im Rahmen von Nachverdichtungen möglichen Innenentwicklung sowie aus Flächen, die nicht im Flächennutzungsplan als Wohnflächenpotenzial dargestellt sind und seit 2015 von der eigens gegründeten städtischen „Projektgruppe Neue Wohnbauflächen“ entwickelt werden (sog. ProWo-Flächen). Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang allein der Wohnraum, der während des Prognosezeitraums realistischer Weise neu geschaffen wird; Planungs- oder Maßnahmealternativen zur vorliegenden Entwicklungsmaßnahme sind demgegenüber im Rahmen der Bilanzierung der einander gegenüber stehenden Belange zu überprüfen.

102

3.2.3.5.1. Mit Blick auf die noch nicht entwickelten Flächen des Flächennutzungsplans 2020 ist die Antragsgegnerin zunächst davon ausgegangen, diese böten zwar theoretisch die Möglichkeit zur Entwicklung von rund 7.400 Wohneinheiten bis zum Jahr 2030, seien aber aufgrund von Planungs- und Realisierungshemmnissen nur sehr schwer und - wenn überhaupt - nur über lange Zeiträume entwickelbar. Daher geht die Prognose der Antragsgegnerin von 5.400 auf der Grundlage des Flächennutzungsplans 2020 bis zum Jahr 2030 realisierbaren Wohneinheiten aus. Auf diesen Wert sei die Schätzung bereits im Jahre 2015 reduziert worden, wobei es sich ebenfalls um einen sehr optimistisch geschätzten Wert handele; aktuellste Einschätzungen der Bauverwaltung gingen davon aus, dass das Potenzial an tatsächlich realisierbaren Flächen im Flächennutzungsplan 2020 mehr oder weniger ausgeschöpft sei, da die Entwicklung der verbleibenden (häufig relativ kleinen) Flächen in einem äußerst ungünstigen Aufwand-Nutzen-Verhältnis stehe (vgl. Untersuchungsbericht S. 29 f., 36 f.).

103

Hinsichtlich der sonstigen möglichen Innenentwicklungen auf Grund von bestehendem Baurecht und im Rahmen von Nachverdichtungen hat die Antragsgegnerin unter Rückgriff auf Erfahrungswerte aus einer detaillierten Erhebung (vgl. Drs. G-12/194, Anlage 2 „Wohnbauflächenbedarf in Freiburg bis 2030: Begründung und Berechnung“, S. 5 f.) ein Potenzial von rund 150 Wohnungen im Jahr angenommen. Ihren weiteren Berechnungen hat sie (bezogen auf einen Zeitraum von 15 Jahren) bis 2030 insgesamt 2.250 Wohneinheiten zu Grunde gelegt (vgl. Untersuchungsbericht S. 30 und 36 f.). Im Untersuchungsbericht wird insoweit ausgeführt, die beabsichtigte Abdeckung von bis zu 76 % des Wohnbauflächenbedarfs durch Innenentwicklungspotenziale sei durch die realen Entwicklungen widerlegt worden. Nicht nur habe die Bevölkerung viel stärker zugenommen als erwartet, vielmehr zeigten sich auch erhebliche Widerstände aus der Bürgerschaft gegen Nachverdichtungen.

104

In Bezug auf die sog. ProWo-Flächen führt der Untersuchungsbericht aus, bei den von der Projektgruppe ProWo zu entwickelnden Flächen handle es sich um sog. Umstrukturierungsbereiche, die zusammen eine Fläche von rund 30 ha aufwiesen. Die Gesamtzahl der realisierbaren Wohneinheiten könne nur grob geschätzt werden und schwanke in Abhängigkeit vom tatsächlich mobilisierbaren Flächenanteil zwischen 1.610 und 4.080 Wohneinheiten. Für die weiteren Berechnungen werde ein bis 2030 realisierbarer Mittelwert von 2.845 Wohneinheiten angenommen.

105

Der Untersuchungsbericht (S. 31 ff.) führt weiter aus, die Wohnbauflächenpotenziale im Stadtgebiet seien schwer abschätzbar und lägen in der Summe bei rund 100 ha Bruttobauland. Die prognostizierte Wohnungsnachfrage könne nicht durch Wohnbaupotenziale im Umland gedeckt werden.

106

Danach ist das von der Antragsgegnerin ohne den Entwicklungsbereich angenommene Potenzial von insgesamt 10.495 bis zum Jahre 2030 realisierbaren Wohneinheiten vor dem Hintergrund der angeführten Schwierigkeiten bei deren Realisierung und der insgesamt optimistisch angesetzten Berechnungsgrundlagen keinesfalls zu niedrig angesetzt.

107

3.2.3.5.2. Die hiergegen gerichteten Einwendungen der Antragsteller greifen nicht durch.

108

Das gilt zunächst, soweit sie sich gegen die Annahme der Antragsgegnerin wenden, bis zum Jahr 2030 seien statt der nach dem Flächennutzungsplan 2020 an sich möglichen 7.700 Wohneinheiten allenfalls maximal 5.400 Wohneinheiten realisierbar. Allein im Hinblick auf die von der Antragsgegnerin angeführte Beteiligung von privaten Grundstückseigentümern und der sich hieraus ergebenden unterschiedlichen privaten Interessenlagen bewegt sich die Annahme, innerhalb eines Zeitraums von 12 Jahren werde sich von der maximal möglichen Zahl der Wohneinheiten gut zwei Drittel errichten lassen, am oberen Rand des Prognosespektrums. Die Antragsgegnerin hat als Planungs- und Realisierungshemmnisse komplizierte Eigentümerstrukturen, fehlende Entwicklungsbereitschaft der privaten Eigentümer, Naturschutz, Lärm, fehlende Erschließung oder Nähe zu Störfallbetrieben und Industriegebieten benannt und in der mündlichen Verhandlung nochmals bekräftigt, dass immer mehr Flächen aus dem Flächennutzungsplan weggefallen seien; einer noch weiter ins Einzelne gehenden Darlegung bedarf nicht. Bei den von den Antragstellern angeführten Wohnbaupotenzialen in derzeitigen bzw. kommenden Baugebieten (S. 21 der Antragsbegründung v. 29.11.2019) handelt es sich hingegen im Wesentlichen um bereits in den vorgenannten Berechnungen enthaltene Potenziale nach dem Flächennutzungsplan 2020 bzw. im Rahmen der Innenentwicklung.

109

Dass die Antragsgegnerin für das von ihr angenommene Wohnbaupotenzial in der Innenentwicklung (150 Wohnungen im Jahr) auf ihre Erfahrungswerte verwiesen hat, begegnet mangels besserer Erkenntnismittel keinen Bedenken (vgl. hierzu Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 62). Die den weiteren Berechnungen zu Grunde gelegte Gesamtzahl von 2.250 der im Rahmen der Innenentwicklung zu erwartenden Wohneinheiten legt zudem einen 15-Jahres-Zeitraum zugrunde und berücksichtigt damit die seit der Erstellung der Wohnraumprognose des Büros ...xx im Jahr 2014 verstrichene Zeit.

110

Den von ihnen angenommenen deutlich höheren Wohnbaupotenzialen in der Innenentwicklung legen die Antragsteller eine erhöhte Bautätigkeit zu Grunde. Dies erscheint schon mit Blick auf die von der Antragsgegnerin plausibel angeführten teilweise erheblichen Widerstände der Bevölkerung insbesondere gegen Nachverdichtungen wenig einleuchtend. Auch sind keine Gründe dafür erkennbar, warum private Grundstückseigentümer von bislang nicht genutzten Möglichkeiten nunmehr vermehrt und beschleunigt Gebrauch machen sollten, obschon der Wohnraummangel im Stadtgebiet der Antragsgegnerin seit langem besteht und daher am Markt schon bisher hohe Preise für Wohnraum zu erzielen sind. Entsprechendes gilt, soweit sich die Antragsteller unter Hinweis auf den von ihnen beigefügten „Werkstattbericht“ von Dr. L. vom 15.07.2018 auf Maßnahmen zur Aktivierung erheblicher zusätzlicher Wohnbaupotenziale vor allem durch Aufstockungen oder Dachausbauten (ca. 5.000 Wohneinheiten) und die Bebauung von Freiflächen (z.B. Parkplätzen) im Innenbereich (ebenfalls ca. 5.000 Wohneinheiten) berufen. Außerdem betrifft dies in der Sache nicht die Frage des zu erwartenden Wohnungsangebots, sondern in erster Linie Alternativkonzepte zu der hier streitigen Planung, die im Rahmen der Bilanzierung der einander gegenüber stehenden Belange zu berücksichtigen sind (siehe unten Nr. 3.2.4). Zutreffend weist die Antragsgegnerin auch darauf hin, dass es – jedenfalls im Regelfall – keine rechtliche Handhabe gibt, private Eigentümer zu derartigen Baumaßnahmen zu zwingen.

111

Schließlich fiele eine Erhöhung der Bautätigkeit auf den lediglich rund 30 ha umfassenden ProWo-Umstrukturierungsflächen angesichts des vom Büro xx-... prognostizierten, über die vorhandenen Wohnbauflächenpotenziale hinausgehenden Bruttobauland-Bedarfs von 200 ha bis zum Jahre 2030 (vgl. Untersuchungsbericht S. 42) nicht ausschlaggebend ins Gewicht.

112

Dafür, dass die Antragsgegnerin weitere wesentliche Wohnbaupotenziale außer Betracht gelassen hätte, besteht kein Anhalt. Insbesondere hat sie die von ihr - zur Darstellung der Gesamtsituation - ermittelten Wohnraumpotenziale im Umland (Untersuchungsbericht S. 32 f.) zutreffend nicht in die Bedarfsprognose einbezogen. Abgesehen davon, dass es sich vielfach um Eigenbedarfsflächen der Umlandgemeinden handelt (vgl. Untersuchungsbericht S. 32), kommt es für die Beantwortung der Frage, ob das Wohl der Allgemeinheit eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme erfordert, nicht auf das Bestehen eines ausreichenden Angebots an entsprechenden Grundstücken in den Umlandgemeinden an; vielmehr geht das Gesetz davon aus, dass es regelmäßig erforderlich ist, einen erhöhten Bedarf auch auf örtlicher Ebene zu befriedigen (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 64). Die Möglichkeit einer Ausweisung weiterer Baugebiete ist hingegen im Rahmen der Alternativenplanung zu berücksichtigen.

113

Aus den nach alledem nicht zu beanstandenden Prognosen der Antragsgegnerin ergibt sich bis zum Jahr 2030 eine Angebotslücke von im Minimum ca. 4.100 Wohnungen. Unter Zugrundelegung einer nicht an Idealbedingungen ausgerichteten Prognose, d.h. bei Berücksichtigung eines qualitativen und Nachholbedarfs, ist nach der Alternativenberechnung der Antragsgegnerin bis zum Jahre 2030 von einer Angebotslücke von 8.070 Wohneinheiten auszugehen. Damit liegt ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten vor.

114

3.2.3.6. Die Antragsteller weisen allerdings zutreffend darauf hin, dass die Prognosen zunächst nur den Zeitraum bis zum Jahr 2030 erfassen, die Entwicklungsmaßnahme aber erst im Jahr 2042 abgeschlossen werden soll. Sie wenden deshalb ein, der erhöhte Bedarf bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme sei nicht dargetan; diese komme gleichsam zu spät.

115

Dieser Einwand könnte nur durchgreifen, wenn der angenommene erhöhte Wohnstättenbedarf - den auch die Antragsteller für den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses in der Sache nicht substantiiert bezweifeln - durch anderweitige Baumaßnahmen gedeckt werden könnte oder ein nennenswerter Rückgang der Bevölkerungsentwicklung bzw. der Haushaltszahlen zu erwarten wäre. Hiervon kann aber nicht ausgegangen werden (dazu sogleich 3.2.3.6.2). Andernfalls kann eine Bedarfsdeckung noch vor Abschluss der Maßnahme nur unter der Prämisse angenommen werden, dass die Maßnahme als solche durchgeführt wird. Denn nur dann, wenn mit der Aufsiedlung überhaupt begonnen wird, könnte der ermittelte Wohnstättenbedarf schon vor dem Jahre 2042 eventuell gedeckt sein. Insoweit stellen die Antragsteller mit dem Einwand, die Maßnahme komme zu spät, die zügige Durchführung (dazu unten 3.4) und die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme im Hinblick auf ihren Umfang und die Zahl der geplanten Wohneinheiten in Frage. Auch unter diesen Aspekten greifen die Einwände der Antragsteller aber nicht durch.

116

3.2.3.6.1. Wie ausgeführt, wird der für die Bedarfseinschätzung vorausgesetzte und maßgebliche Zeithorizont dadurch bestimmt, dass das Entwicklungsrecht den Kommunen ein Instrumentarium an die Hand gibt, das darauf angelegt ist, für die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme wirksame Lösungsmöglichkeiten über die nähere Zukunft hinaus innerhalb eines absehbaren Zeitraums zu eröffnen. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde die Entwicklungsmaßnahme nicht dafür nutzbar machen darf, eine nicht bestehende Nachfrage erst zu erzeugen und dafür Flächen planerisch anzubieten, sind der Bedarf und die Möglichkeiten seiner Deckung im Grundsatz für den Zeitraum zu prognostizieren, innerhalb dessen die beabsichtigte städtebauliche Entwicklungsmaßnahme verwirklicht werden soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 56, m.w.N.; Runkel in EZBK, BauGB, vor § 165 Rn. 52a, § 165 Rn. 63). Die Gemeinde hat mithin prognostisch auszuschließen, dass vor Abschluss der Entwicklungsmaßnahme eine Bedarfsüberdeckung, also ein Angebotsüberhang an Wohnstätten eintritt. Andernfalls dient die Maßnahme gemessen an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nicht in ihrer Gesamtheit dem Wohl der Allgemeinheit. Da die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme allerdings darauf angelegt ist, den erhöhten Bedarf an Wohnstätten zu decken (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB), darf der Bedarfsüberhang im Verlaufe der Verwirklichung länger dauernder Maßnahmen abnehmen; es liegt in der Natur der Sache, dass der Bedarf in der Endphase der Umsetzung nicht mehr im oben genannten Sinne erhöht sein muss. Ferner ist zu berücksichtigen, dass der Zeit- und Maßnahmeplan der Antragsgegnerin (Stand: 28.05.2018; Anlage 3 zum Untersuchungsbericht) für die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme seinerseits eine Prognose darstellt, die lediglich auf ihre Plausibilität hin zu überprüfen ist. Eine schematische, gleichsam auf den Tag genaue Deckungsgleichheit beider Zeiträume ist daher nicht zu fordern und wäre praxisfern.

117

3.2.3.6.2. Nach diesen Maßgaben hält der Senat die Prognose der Antragsgegnerin, dass der Wohnraumbedarf bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme besteht und keinesfalls ein Angebotsüberhang eintreten wird, für plausibel.

118

Den Antragstellern ist zuzugeben, dass für den Zeitraum ab 2030 bis zum voraussichtlichen Abschluss der Entwicklungsmaßnahme im Jahr 2042 keine rechnerische Gegenüberstellung von Wohnungsnachfrage und Wohnungsangebot mehr erfolgt ist; die Bevölkerungsvorausrechnung der Antragsgegnerin und die Bedarfsanalyse des Büros ...xx erstrecken sich nur bis zum Jahr 2030. Die Prognose der Antragsgegnerin, dass eine erhöhte Wohnungsnachfrage auch im nachfolgenden Zeitraum besteht, ist aber unter den gegebenen Umständen gleichwohl einleuchtend. Dem Senat ist es zwar verwehrt, die Prognose der Antragsgegnerin nachträglich durch eine abweichende eigene Einschätzung zu ersetzen; vielmehr hat die Antragsgegnerin vorab ein eigenes prognostisches Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung zu fällen, das Grundlage der Abwägung über die Durchführung der Maßnahme ist (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 61; Möller in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 165 Rn. 24). Der Senat darf aber unter Berücksichtigung des der Antragsgegnerin zustehenden Prognosespielraums prüfen, ob deren Annahmen schlüssig sind. So liegt es hier.

119

3.2.3.6.2.1. Die Antragsgegnerin konnte im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses aufgrund der vorliegenden Prognosen und Einschätzungen davon ausgehen, dass eine erhebliche Wohnraumnachfrage bis zum Jahr 2042 fortbestehen würde.

120

Für den Zeitraum von 2030 bis 2040 liegt hierzu eine fachliche Äußerung vor. Im Untersuchungsbericht wird dazu ausgeführt, mit Blick auf die voraussichtlich bis 2040 andauernden Baumaßnahmen in Dietenbach habe die Stadt eine ergänzende fachliche Stellungnahme des Büros ...xx zu der Frage eingeholt, ob die Wohnungsnachfrage in Freiburg bis 2040 steige. In dieser Stellungnahme werde zwar festgestellt, dass Bevölkerungsprognosen mit diesem Zeithorizont speziell für Freiburg nicht vorlägen. Jedoch gehe das Statistische Bundesamt für ganz Baden-Württemberg für diesen Zeitraum von einem Bevölkerungsrückgang von lediglich 2,5 % aus. Auch seien die Flüchtlingsbewegungen des Jahres 2015 in diese Prognose noch nicht einbezogen. Schließlich reiche bereits eine weitere Verkleinerung der Haushaltsgröße von 2,0 auf 1,95 Personen aus, um die Zahl der Haushalte landesweit konstant zu halten. Berücksichtige man ferner, dass die Haushaltsgröße in den Städten überproportional sinke und zudem eine Fluchtbewegung von ländlichen Räumen in die attraktiven Schwarmstädte stattfinde, werde schnell deutlich, dass die Zahl der Haushalte in Freiburg auch nach 2030 weiter ansteigen müsse. Untersuchungen des Statistischen Landesamts Baden-Württemberg, die bis zum Jahre 2035 reichten, belegten diese These. Darin werde ein weiteres Wachstum der Haushalte in Freiburg von 2030 bis 2035 um 0,8 % (988 Haushalte) prognostiziert. Im Vergleich hierzu gehe das Statistische Landesamt von einem durchschnittlichen landesweiten Anstieg von nur 0,6 % aus. Ferner gehe ...xx von einem Pufferpotenzial von Haushalten im Umland aus, die durch ein geringes Wohnungsangebot und hohe Preise regelrecht aus der Stadt vertrieben worden seien. Bei einer positiven Veränderung der Wohnungsmarktsituation könne ca. ein Drittel dieser Haushalte wieder nach Freiburg zurückkehren. Ein wesentlicher Grund hierfür sei auch die zunehmende Einschränkung der Mobilität im Rentenalter. Danach könne prognostiziert werden, dass auch nach 2030 mit einer steigenden Wohnungsnachfrage und entsprechend mit einem zusätzlichen Neubaubedarf zu rechnen sei. Ein möglicher Wohnungsleerstand in Neubaugebieten sei unwahrscheinlich.

121

Zwar ist die Annahme eines zusätzlichen Pufferpotenzials durch Rückkehr von einem Drittel der nicht freiwillig aus Freiburg weggezogenen Haushalte in der ergänzenden Stellungnahme des Büros ...xx nicht näher belegt. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben aber in der mündlichen Verhandlung auf ihre Erfahrungswerte verwiesen, wonach empirisch davon auszugehen sei, dass viele Familien nach längerer Wohnungssuche vor allem wegen des Wohnraummangels zum Wegzug gezwungen würden, seit Jahren ein stabiler Wanderungssaldo im Stadtgebiet bestehe und sie auch aufgrund hoher Einpendlerzahlen von einer Rückkehrwilligkeit ausgehe. Die Annahme, dass ein gewisser Prozentsatz von Familien in das Stadtgebiet zurückkehrt, ist damit jedenfalls nicht von der Hand zu weisen. Auch der Einwand der Antragsteller, dass die Nachfrage nach familiengeeignetem Wohnraum durch ein entsprechendes Wohnungsangebot erst erzeugt werde, ist nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung nicht begründet. Vielmehr haben die Vertreter der Antragsgegnerin überzeugend ausgeführt, dass in ihrem Stadtgebiet kein kausaler Zusammenhang zwischen Wohnungsangebot und Zuzug bestehe; vielmehr erfolge zunächst der Zuzug von 18- bis 24-Jährigen; erst danach entstehe in der Familiengründungs- und -expansionsphase der Wohnraumbedarf.

122

Die Grundannahme, der Gesamtbedarf an Wohnraum in Freiburg werde auch nach 2030 steigen, findet zudem eine plausible Grundlage in der vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg erstellten Prognose, wonach bis 2035 von einem Zuwachs der Haushaltszahl in Freiburg um 988 auf insgesamt 122.504 auszugehen ist. Danach ist der für das Jahr 2030 errechnete Bedarfsüberhang von 4.100 Wohneinheiten („best case“) bzw. ca. 8000 Wohneinheiten („worst case“) prognostisch noch um knapp 1.000 Wohneinheiten bis zum Jahre 2035 zu erhöhen.

123

3.2.3.6.2.2. Demgegenüber gibt es entgegen der Auffassung der Antragsteller keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass die errechnete Angebotslücke vor dem Abschluss der Entwicklungsmaßnahme bereits geschlossen sein wird.

124

Es ist nicht ersichtlich, dass der Wohnstättenbedarf im Zeitraum ab 2030 bis zum Abschluss der Entwicklungsmaßnahme weitgehend durch andere städtebauliche Maßnahmen gedeckt werden kann. Die Berechnungen zur Angebotsdeckung bis 2030 beruhten bereits auf Idealbedingungen. So war die Annahme von 5.400 realisierbaren Wohneinheiten aus dem Flächennutzungsplan und 2.250 Wohneinheiten aus der Innenraumverdichtung optimistisch geschätzt, denn bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses hatte sich gezeigt, dass diese Flächen nur sehr eingeschränkt realisierbar und weitgehend ausgeschöpft waren (Untersuchungsbericht S. 29 ff.). Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung insoweit ausgeführt, dass immer mehr Wohnbauflächen des Flächennutzungsplans entfallen seien, etwa wegen der Nähe zu Störfallbetrieben oder Industriegebieten. Danach ist nicht zu erwarten, dass auf der Grundlage des Flächennutzungsplans 2020 im Zeitraum ab 2030 in nennenswertem Umfang weitere Wohneinheiten errichtet werden können. Vergleichbar verhält es sich hinsichtlich der realisierbaren ProWo-Flächen. Insoweit ist die Antragsgegnerin von einer Gesamtzahl zwischen 1.610 und 4.080 Wohneinheiten ausgegangen, die vom tatsächlich mobilisierbaren Flächenanteil abhängig sei und für deren Errichtung keine belastbare Zeitschiene benannt werden könne (Untersuchungsbericht S. 30 f.). Auf dieser Grundlage ist der von der Antragsgegnerin für die Zeit bis zum Jahre 2030 bedarfsmindernd berücksichtigte, optimistisch geschätzte Ansatz des Mittelwertes von 2.845 Wohneinheiten auch über das Jahr 2030 hinaus nicht gerechtfertigt. Auch eine nennenswerte Zahl von Wohneinheiten, die im Rahmen der Innenentwicklung entstehen, kann nicht angenommen werden. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, eine aktuelle Studie habe ergeben, dass im Rahmen der Innenraumverdichtung in der Zukunft allenfalls 50 – 80 Wohneinheiten im Jahr realisierbar seien. Auch wenn diese Erkenntnis im maßgeblichen Prognosezeitpunkt noch nicht vorgelegen hat, so ist sie doch ein Indiz dafür, dass die Bedarfsprognosen und Einschätzungen der Antragsgegnerin damals sachgerecht waren. Im Übrigen lag es auch zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits auf der Hand, dass das Innenentwicklungspotenzial nicht nur bei der Bebauung von Grundstücksfreiflächen, deren Zahl mit den Jahren immer weiter abnimmt, sondern auch bei der Erhöhung der Wohnungszahl durch Neubau nach Abriss und durch Dachausbau und Aufstockungen faktisch begrenzt ist und im Laufe der Zeit weitgehend ausgeschöpft sein würde, zumal der Antragsgegnerin zur Erreichung dieses Ziels gegenüber Privateigentümern kaum rechtliche Mittel zur Verfügung stehen.

125

3.2.3.6.2.3. Eine vorzeitige Bedarfsdeckung könnte daher allenfalls durch die Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme selbst erfolgen.

126

Die Antragsgegnerin ist im Zusammenhang mit der Bedarfsprognose zunächst von der Realisierbarkeit etwa der Hälfte der im Entwicklungsbereich vorgesehenen 5.000 bis 6.000 Wohneinheiten bis 2030 ausgegangen. Indes wäre der von der Antragsgegnerin ermittelte, konservativ gerechnete Nachfrageüberhang von 4.100 Wohneinheiten im Jahre 2030 auch unter Zugrundelegung einer bereits im Jahre 2030 erfolgten Fertigstellung von rund 2.500 bis 3.000 Wohnungen noch nicht gedeckt; umso weniger gilt dies für eine „worst-case“-Berechnung von ca. 8.000 fehlenden Wohneinheiten. Schon zur Zeit des Satzungsbeschlusses war allerdings bekannt, dass die Entwicklung der Hälfte aller Wohneinheiten bis 2030 aufgrund von Verzögerungen im Verfahren nicht zu erreichen war (Untersuchungsbericht S. 37). Nach dem Zeit- und Maßnahmeplan entwickelt sich die Wohnungsbautätigkeit nicht linear; vielmehr soll die Aufsiedlungsphase I mit 2.500 der damals noch unterstellten 5.500 Wohneinheiten erst im Jahre 2026 beginnen und 2032 enden. Dies erscheint im Hinblick auf die zahlreichen und komplexen Verfahren zur Baufeldfreimachung und Herstellung der Bebaubarkeit des Gebiets ohne weiteres nachvollziehbar. Die Aufsiedlungsphase II mit 1.250 Wohneinheiten soll von 2033 bis 2038 und die Aufsiedlungsphase III mit 1.750 Wohneinheiten von 2039 bis 2042 dauern.

127

Unter Zugrundelegung der im Zeit- und Maßnahmeplan genannten Aufsiedlungsphasen verbleibt mithin auch im Zeitraum nach 2030 noch eine deutliche Angebotslücke.

128

3.2.3.6.2.4. Vor diesem Hintergrund leuchtet es ein, dass nach der Einschätzung der Antragsgegnerin auch im Zeitraum nach 2030 bis zum prognostizierten Abschluss der Entwicklungsmaßnahme im Jahr 2042 kein Angebotsüberhang oder Leerstand eintreten wird.

129

Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses für die Zeit nach 2035 keine belastbaren Daten mehr zur Verfügung standen, wie die Antragsgegnerin einräumt. Solche Daten lassen sich auch der ergänzenden Stellungnahme des Büros ...xx nicht entnehmen. Eine Bevölkerungsvorausrechnung der Antragsgegnerin oder des Statistischen Landesamts für die Zeit ab 2035 lag im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht vor. Derartiges wäre auch kaum zu rechtfertigen, da sich angesichts des weiten Prognosehorizonts von ca. 24 Jahren nicht absehen ließ, inwieweit sich Bevölkerungsentwicklungen und Wanderungsbewegungen in Städten wie Freiburg ändern und deshalb statt mit Zuwächsen mit einer Stagnation oder sogar einer Verringerung der Bevölkerung oder der Haushaltszahlen zu rechnen ist. Ist danach bezogen auf die Zeit nach 2035 zwar nicht mit einer belastbaren Datenbasis von einer Zunahme der Zahl der Haushalte im Stadtgebiet der Antragsgegnerin auszugehen, so lässt sich der weiteren Bedarfsermittlung allerdings auch kein Rückgang der Haushaltszahlen zu Grunde legen. Denn einerseits prognostiziert das Statistische Bundesamt für ganz Baden-Württemberg einen Bevölkerungsrückgang im Zeitraum von 2030 bis 2040 um 2,5 %; andererseits besteht namentlich in Freiburg eine gewisse Wahrscheinlichkeit für eine Abnahme der Belegungsdichte und damit für eine Zunahme der Haushaltszahlen, wie die Antragsgegnerin und das Büro ...xx schlüssig erläutert haben. Das Büro ...xx führt in diesem Zusammenhang an, in der Prognose des Statistischen Bundesamts sei die Flüchtlingsbewegung des Jahres 2015 noch nicht eingerechnet. Zudem würde schon eine Verkleinerung der mittleren Haushaltsgröße von z. B. 2,0 auf 1,95 Personen ausreichen, damit die Zahl der Haushalte landesweit konstant bliebe, wobei zu berücksichtigen sei, dass die Haushaltsgröße in den Städten überproportional sinke. Die Antragsgegnerin hat zudem dargetan, dass die Wohnflächengröße in Freiburg im Bundesvergleich unterdurchschnittlich ist, was sie auf den Wohnraummangel zurückführe.

130

Mangels einer belastbaren Datenbasis hat sich die Antragsgegnerin mithin für den Zeitraum ab 2035 auf eigene Einschätzungen und Erfahrungswerte zur Wohnungsnachfrage gestützt und stellt dieser der Sache nach die hohe Komplexität und den Umfang der Maßnahme gegenüber, was eine vorzeitige Bedarfsdeckung ausschließe. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben den dargestellten Nachfrageüberhang in der mündlichen Verhandlung anschaulich als „Bugwelle“ bezeichnet, die die Stadt bis zur vollständigen Umsetzung der Maßnahme vor sich herschiebe.

131

Wie ausgeführt, darf sich die Gemeinde auf Schätzungen und Erfahrungswerte stützen, wenn sie mit zumutbarem Aufwand keine besseren Erkenntnismittel ausschöpfen kann (BVerwG, Beschl. v. 16.02.2001 - 4 BN 55.00 -, juris Rn. 13). Vorliegend standen im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses keine statistischen Daten über das Jahr 2035 hinaus zur Verfügung. Auch eine eigene Vorausrechnung der Antragsgegnerin wäre nicht belastbar gewesen. Wie der Statistiker der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung schlüssig dargelegt hat, wären in eine solche Prognose „die noch nicht geborenen Kinder von Kindern“ eingeflossen, weshalb er eine Vorausrechnung über einen derart langen Zeitraum nicht als seriös einschätze.

132

Es liegt in der Natur der Sache, dass die Unsicherheiten mit der Länge des Prognosezeitraums zunehmen. Dies kann aber nicht zur Folge haben, dass besonders aufwendige und schwierige und damit oft auch langdauernde Entwicklungsmaßnahmen von vorneherein aus Rechtsgründen undurchführbar sind. Vielmehr stellt das Städtebaurecht den Gemeinden das Instrument der Entwicklungssatzung gerade für besonders komplexe Gesamtmaßnahmen zur Verfügung, in denen andere städtebauliche Mittel unzureichend sind. Es wäre verfehlt, den Gemeinden dieses Instrument gerade wegen seiner Komplexität und den damit zwangsläufig verbundenen Prognoseunsicherheiten zu nehmen. Vielmehr dürfen die Anforderungen nicht überspannt werden, wenn - wie hier - im Grundsatz ein strukturell bedingter erhöhter Wohnstättenbedarf feststeht und lediglich gegen Ende einer langwierigen Entwicklungsmaßnahme die - hier durchaus erheblichen - Prognoseunsicherheiten zunehmen. Maßgebliches Korrektiv bleibt insoweit das rechtliche Erfordernis einer enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung und einer zügigen Durchführung der Maßnahme. Darüber hinaus hat die Antragsgegnerin die Satzung gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 162 ff. BauGB aufzuheben und die betroffenen Grundstücke zurück zu übertragen, wenn die Voraussetzungen für die Maßnahme entfallen. Die von der Maßnahme Betroffenen erleiden daher durch einen nachträglichen Wegfall der Voraussetzungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB keine unzumutbare Rechtseinbuße (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 57; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris m. w. N.).

133

3.2.3.6.2.5. Nach alldem ist es schließlich unschädlich, dass eine Einschätzung des erhöhten Wohnstättenbedarfs zwischen 2040 und 2042, dem prognostizierten Abschluss der Entwicklungsmaßnahme, in dem Untersuchungsbericht gänzlich fehlt, da dieser offenbar mit dem Zeit- und Maßnahmeplan nicht vollständig abgeglichen wurde. Da der Zeitrahmen für die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme seinerseits auf einer Prognose beruht, die lediglich auf ihre Plausibilität hin zu überprüfen ist (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14. -, juris Rn. 104 m.w.N.), dürfen die formalen Anforderungen nicht überspannt werden. Maßgeblich ist vielmehr, ob in diesem kurzen Zeitraum ein Überangebot an - zumal bezahlbarem - Wohnraum entstehen könnte, das die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme als solche im Hinblick auf ihre enteignungsrechtlichen Vorwirkungen in Frage stellt. Dies ist nach vorstehenden Ausführungen nicht der Fall. Bestätigt wird dies auch durch den Zeit- und Maßnahmenplan, wonach 1.750 Wohnungen, also nahezu ein Drittel der ursprünglichen Gesamtzahl, sowie die gewerblichen Nutzungen erst in den Jahren 2039 bis 2042 fertiggestellt werden sollen. Danach erscheint es unwahrscheinlich, dass der ermittelte Bedarf in den Jahren 2041 und 2042 bereits gedeckt ist und ein Leerstand oder Überangebot entsteht.

134

3.2.3.6.2.6. Bedenken gegen die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme bestehen auch nicht im Hinblick auf die Flächengröße und den Umstand, dass nunmehr 7.000 Wohneinheiten verwirklicht werden sollen (dazu im Einzelnen unten 3.5.3).

135

3.2.3.7. Über die rein statistische Wohnungsnachfrage hinaus besteht ein qualifizierter Handlungsbedarf aber auch im Hinblick auf geförderten und bezahlbaren Wohnraum. Bei der Frage, ob eine Entwicklungsmaßnahme dem Wohl der Allgemeinheit entspricht, sind neben den in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich benannten Gründen auch weitere öffentliche Interessen in Betracht zu ziehen. Hierzu kann nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalles auch das Ziel gehören, für die Befriedigung von Wohnbedürfnissen - wie § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB verdeutlicht - Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus vorzusehen. Nach dem Untersuchungsbericht und den Satzungsbeschluss begleitenden Gemeinderatsbeschlüssen soll ein Schwerpunkt der Maßnahme die Schaffung von preiswertem Wohnraum für die Bezieher kleinerer und mittlerer Einkommen sein, bei dem besondere Versorgungsengpässe bestünden; ein großer Prozentsatz des geförderten Wohnungsbaus im Stadtgebiet laufe aus. Zu diesem Zweck solle ein hoher Anteil an Geschosswohnungsbau entstehen. Der Untersuchungsbericht führt hierzu aus, die Zahl der wohnungssuchenden Haushalte, die von der städtischen Wohnungssuchedatei erfasst würden, sei in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen. Insbesondere im Sektor des preisgünstigen Wohnraums bestehe dringender Handlungsbedarf, dies umso mehr, als die Zahl geförderter Wohnungen seit Jahren abnehme. Die Preissteigerungen bei Wohnraum hätten in der Summe schon jetzt zur Folge, dass Haushalte mit niedrigeren und mittleren Einkommen zusehends größere Probleme hätten, sich auf dem Markt mit angemessenem und vor allem bezahlbarem Wohnraum zu versorgen. Verschärft werde diese Problematik durch den Umstand, dass das privat verfügbare Haushaltseinkommen in Freiburg unter dem Durchschnitt anderer Großstädte in Baden-Württemberg liege. Unter Berücksichtigung des Haushaltseinkommens bzw. der Kaufkraft pro Haushalt in Relation zur Miethöhe sei Freiburg mit einem Wohnkostenanteil von rund 29 % derzeit die teuerste Stadt in Deutschland. Daher bestehe die Gefahr von Verdrängungsprozessen, was die soziale Durchmischung in den Quartieren gefährde.

136

Die Einschätzung, der Wohnstättenbedarf sei auch im Hinblick auf den Mangel an bezahlbarem Wohnraum als erhöht anzusehen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Auch wenn der Gemeinde kein städtebaupolitisches planerisches Ermessen im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB zusteht, so ist die Erforderlichkeit und Geeignetheit der Entwicklungsmaßnahme gleichwohl an den legitimen Zielvorstellungen zu messen, die sie mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgt (vgl. zur Alternativenprüfung VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 34; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 96).

137

Daher greift auch der Einwand der Antragsteller, nach der Studie des Büros ...xx bestehe ab 2026 kein Bedarf an Geschosswohnungsbau mehr, nicht durch. Die von den Antragstellern für diese Einschätzung in Bezug genommene Tabelle 34 betrifft eine Abschätzung der Neubaunachfrage für die neben der Stadt Freiburg auch die die Landkreise Breisgau-Hochschwarzwald und Emmendingen umfassende Region insgesamt und geht bei ihrer Untergliederung von einer Fortschreibung der - von einer zu geringen Bautätigkeit in Freiburg verursachten - Abwanderung in die Nachbarlandkreise aus (S. 121 oben). Bezogen auf Freiburg selbst geht das Büro ...xx in seiner Prognose aus dem Jahre 2014 davon aus, dass die Nachfrage nach Wohnungen in Mehrfamilienhäusern zwischen 2025 und 2030 von 108.022 auf 111.805 steigt (Tabelle 25). Inklusive der von ihr ermittelten qualitativen Zusatznachfrage und auch eines Nachholbedarfs errechnet es für die Zeit von 2026 bis 2030 eine Neubaunachfrage i. H. von 3.947 Geschosswohnungen (Tabellen 27 und 30). Maßgeblich ist aber, dass die Antragsgegnerin die im öffentliche Interesse liegende Zielrichtung verfolgt, zu einem erheblichen Anteil geförderten und preisgünstigen Wohnraum mit einer höheren Belegungsdichte zu verwirklichen. Die Entwicklungsmaßnahme ist wie dargelegt an dieser Zielrichtung zu messen, sofern kein Angebotsüberhang oder Leerstand gerade infolge des Geschosswohnungsbaus entsteht. Hierfür lässt sich auch der genannten Studie nichts entnehmen. Vielmehr ist darin zusammenfassend ausgeführt, dass bei einer ausschließlichen Realisierung von Mehrfamilienhäusern auf den neuen Bauflächen selbst von Haushalten, die an sich Wohnungen in Einfamilienhäusern suchten, Wohnungen mit größeren Wohnflächen auch im Geschosswohnungsbau nachgefragt würden (S. 119).

138

3.2.4. Im Rahmen der gebotenen Bilanzierung der entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belange hat die Antragsgegnerin auch die in Betracht kommenden Planungsalternativen mit der gebotenen Tiefe geprüft und fehlerfrei ausgeschieden.

139

Angesichts der enteignungsrechtlichen Vorwirkung hat die Gemeinde bei der Festsetzung eines Entwicklungsbereichs Planungsalternativen zu berücksichtigen, wenn diese im Einzelfall ernsthaft in Betracht kommen. Alternativlösungen, die sich ernsthaft anbieten, sind bereits in die enteignungsrechtliche Gesamtabwägung mit einzubeziehen, denn es ist eine Frage des Übermaßverbots, ob sich das planerische Ziel mit geringerer Eingriffsintensität auf andere Weise erreichen lässt. Das Wohl der Allgemeinheit erfordert die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht ausnahmslos schon dann, wenn sie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten dient. Die Regelbeispiele des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB indizieren lediglich das Gemeinwohlinteresse, sofern nicht entgegenstehende Umstände ersichtlich sind. Derartige Umstände können auch in einer günstigeren Planungsalternative bestehen (BVerwG, Beschl. v. 31.03.1998 - 4 BN 4.98 -, juris Rn. 11).

140

Ob eine Standortalternative besteht, die vorrangig in Betracht zu ziehen gewesen wäre, beurteilt sich nach dem Grad der Eignung der Alternativfläche zur Verwirklichung der städtebaulichen Zielvorstellung des Planungsträgers und nach der Bedeutung der Belange der betroffenen Grundstückseigentümer. Muss der Planungsraum, etwa in Bezug auf die Nähe standortrelevanter Einrichtungen oder die Anbindung an das Verkehrsnetz, bestimmten Anforderungen entsprechen, denen andere Standorte nicht oder nur unzureichend genügen, braucht die Gemeinde nicht mit diesen weniger geeigneten Flächen vorlieb zu nehmen (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 51; BVerwG, Beschl. v. 31.03.1998 - 4 BN 4.98 -, juris Rn. 14). Zumindest aber hat die planende Gemeinde fehlerfrei zu ermitteln, ob eine Alternativfläche besteht, die für das mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgte Ziel ebenso gut hätte herangezogen werden können. Sich ernsthaft anbietende Alternativlösungen müssen berücksichtigt werden und mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Alternativen jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange Eingang finden. Die Variantenprüfung muss allerdings nicht stets bis zum Abschluss des Verfahrens offengehalten und es müssen nicht alle Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend untersucht werden. Alternativen, die sich aufgrund einer Grobanalyse als weniger geeignet erweisen, dürfen in einem frühen Verfahrensstadium ausgeschieden werden. Verfährt der Planungsträger in dieser Weise, so handelt er abwägungsfehlerhaft nicht schon, wenn sich herausstellt, dass die von ihm verworfene Lösung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre, sondern erst, wenn diese Lösung sich ihm hätte aufdrängen müssen. Ergibt sich dagegen nicht bereits bei einer Grobanalyse des Abwägungsmaterials die Vorzugswürdigkeit eines Standorts für ein Vorhaben, so muss die Behörde die dann noch ernsthaft in Betracht kommenden Alternativen im weiteren Planungsverfahren detaillierter untersuchen und vergleichen (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 93 ff., VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 34).

141

3.2.4.1. In Anwendung dieser Grundsätze hat die Antragsgegnerin Maßnahmen zur Nachverdichtung im Innenbereich ohne Rechtsfehler nicht als Planungsalternative angesehen. Dies gilt insbesondere für die von den Antragstellern genannten Wohnbaupotenziale vor allem durch Aufstockungen oder Dachausbauten und die Bebauung von Freiflächen (z.B. Parkplätzen) im Innenbereich mit jeweils ca. 5.000 Wohneinheiten.

142

Zur Deckung des erhöhten Bedarfs geeignet sind nur solche Flächen, die den mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und den sich daraus ergebenden spezifischen Standortanforderungen genügen. Der Entwicklungssatzung kann deshalb nicht entgegengehalten werden, dass an anderen, zumal verstreut liegenden Standorten Wohnbauflächen verfügbar sind, selbst wenn diese zusammengenommen eine Flächengröße ergeben sollten, die der des förmlich festgelegten Entwicklungsbereichs entspricht
(BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris). Die legitime Zielvorstellung der Antragsgegnerin, einen zusammenhängenden Ortsteil mit mindestens 6.000 Wohneinheiten zu schaffen, in dem zugleich der hierdurch hervorgerufene Infrastrukturbedarf gedeckt werden kann, und ein Schwerpunkt auf der Bereitstellung preisgünstigen Wohnraums für kleinere und mittlere Einkommen liegt, kann im Rahmen der Nachverdichtung nicht erreicht werden.

143

Ungeachtet der Frage, ob ein für diese Zweckbestimmung ausreichendes Nachverdichtungspotenzial im Stadtgebiet der Antragsgegnerin abstrakt gesehen überhaupt bestanden hat, sind keine greifbaren Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es in den konkreten Einzelfällen jeweils auch tatsächlich in hinreichender Zahl und hinreichend zügig realisierbar gewesen wäre. Hiergegen sprechen nicht nur die bereits oben genannten, von der Antragsgegnerin plausibel angeführten Widerstände der Bevölkerung gegen Nachverdichtungen, sondern auch die von der Antragsgegnerin angeführten architektonischen, technischen und rechtlichen Herausforderungen derartiger Maßnahmen, die geeignet sind, insbesondere Privateigentümer von einer Umsetzung derselben abzuhalten. Soweit die Antragsteller in diesem Zusammenhang auf ein Schreiben des Baubürgermeisters der Antragsgegnerin vom 23.10.2017 an die Gemeinderatsfraktion der Freien Wähler verweisen, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn angesichts der oben dargestellten Realisierungshemmnisse ist nichts dafür erkennbar, dass eine seinerzeit wegen Personalknappheit unterbliebene öffentlichkeitswirksame Beratungskampagne zum Dachgeschossausbau die Möglichkeit geboten hätte, auch nur annäherungsweise Innenentwicklungspotenziale in der angestrebten Größenordnung tatsächlich zu realisieren. Dies gilt umso mehr, als es in dem angesprochenen Schreiben weiter heißt, die bei den Genossenschaften vorhandenen Potenziale beim Dachgeschossausbau seien bereits weitgehend ausgeschöpft. Damit verblieben für ein entsprechendes Programm, anders als von den Antragstellern angenommen, vorrangig Potenziale in Gebäuden privater Einzeleigentümer. Dass dies die Umsetzung eines solchen Programms deutlich erschwert, liegt auf der Hand, zumal die weitere Zielsetzung der Schaffung eines hohen Prozentsatzes von preiswertem Wohnraum im Rahmen einer privat durchgeführten Nachverdichtung kaum verwirklicht werden kann.

144

Soweit die Antragsteller eine Bebauung von innerstädtischen Parkplätzen vorschlagen, kann eine solche nur im Zusammenhang mit einem Verkehrskonzept erfolgen, das die bisherige Verwendung überflüssig macht oder diese in ihrer Bedeutung deutlich verringert. Hierfür ist nichts erkennbar.

145

Angesichts dessen hat sich die Innenentwicklung nicht als geeignete Alternative für das von der Antragsgegnerin verfolgte städtebauliche Ziel angeboten.

146

3.2.4.2. Ohne Rechtsfehler hat die Antragsgegnerin ferner die Planungsalternative nicht weiterverfolgt, den prognostizierten Wohnraumbedarf allein durch kleinflächige Arrondierungen am Siedlungsrand zu decken.

147

Hierzu heißt es in der Anlage 1 zum Untersuchungsbericht (Prüfung der Standortalternativen für eine Siedlungsentwicklung für mindestens 5.000 Wohneinheiten vom 17.04.2018 - Alternativenprüfung -), diese Optionen seien bereits im Zuge der Flächennutzungsplanung 2020 detailliert geprüft und weitgehend ausgeschöpft worden. Dementsprechend hatte der Gemeinderat der Antragsgegnerin schon in seinem 2012 beschlossenen „Handlungsprogramm Wohnen“ ausgeführt, die Deckung der Wohnbauflächenbedarfe bis 2035 werde allenfalls zu einem sehr kleinen Teil dezentral möglich sein. Erforderlich sei vielmehr eine räumlich und verkehrlich gut angebundene Siedlungserweiterung im Umfang von mindestens 5.000 Wohneinheiten mit allen sozialen und versorgenden Infrastrukturen und den erforderlichen zentralen Funktionen; im Vorgriff auf den künftigen Flächennutzungsplan 2035 werde daher zur Deckung des Bedarfs an urbanem Geschosswohnungsbau eine Bauflächenentwicklung in der Dimension eines eigenständigen Stadtquartiers in der Größe des Rieselfeldes vorbereitet (S. 15). Dass sich entsprechende dezentrale Lösungen, die sich für den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zweck ebenso gut eigneten, ernsthaft anböten, ist auch für den Senat nicht erkennbar.

148

3.2.4.3. Es bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die Antragsgegnerin von den im Stadtgebiet vorhandenen größeren Freiflächen auf Grundlage der Alternativenprüfung den Standort der Dietenbachniederung ausgewählt hat.

149

Dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bereits in seiner Sitzung vom 20.11.2012 die Vorbereitenden Untersuchungen auf die Bereiche Dietenbach und St. Georgen West beschränkt sowie in der Sitzung vom 19.5.2015 zunächst auch den Bereich St. Georgen-West als Alternativvariante für die weiteren Untersuchungen ausgeschlossen hatte, steht dem nicht entgegen. Denn es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht mehr für ernsthaft in Betracht kommende Alternativplanungen offen war. Einen sich solchermaßen ernsthaft anbietenden Alternativstandort vermag aber auch der Senat nicht zu erkennen.

150

Ihrer Auswahl hat die Antragsgegnerin zunächst die Kriterien der Flächengröße (mind. 90 ha für mind. 5.000 Wohneinheiten), der Lage im Kernstadtbereich wegen der beabsichtigten Siedlungsstrukturen einschließlich des Geschosswohnungsbaus, der Nähe zur Innenstadt zur Vermeidung langer Wege, der Möglichkeit zum Anschluss an die Stadtbahn sowie zur ausreichenden Anbindung an das öffentliche Straßen- und Fahrradwegenetz, der topographischen Verhältnisse zur Vermeidung eines unverhältnismäßig hohen Realisierungsaufwands, der Lage außerhalb der im Flächennutzungsplan bereits als Bauflächen dargestellten Bereiche zur Erschließung neuer Bauflächen und der Möglichkeit zur phasenweisen Umsetzung zu Grunde gelegt.

151

Die dieser Vorauswahl zu Grunde gelegten Kriterien begegnen keinen Bedenken. Wie ausgeführt, ist eine Fläche zur Deckung eines erhöhten Bedarfs nur geeignet, wenn sie den mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und den sich daraus ergebenden Standortanforderungen genügt. Damit darf die Satzungsgeberin die Eignung möglicher Alternativen an ihren mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielvorstellungen messen und diese durch bestimmte Kriterien konkretisieren. Ohne Erfolg machen die Antragsteller daher geltend, die genannten Kriterien seien mit Blick auf den pauschalen Ausschluss von Gebieten mit einer Fläche von weniger als 90 ha von vorneherein zu eng gefasst gewesen. Soweit sie vortragen, die von der Antragsgegnerin zur Begründung der Flächengröße angeführte Herstellung einer infrastrukturellen Eigenständigkeit des geplanten Stadtteils sei kein Selbstzweck, mag dies zutreffen. Allerdings liegt es auf der Hand und bedurfte daher keiner näheren Begründung, dass der Infrastrukturbedarf einer zusammenhängenden Bebauung mit mindestens 5.000 Wohneinheiten allenfalls in Teilbereichen von der vorhandenen Infrastruktur aufgefangen werden kann, dass also die Herstellung eines Stadtteils in dieser Größenordnung eine weitgehend eigenständige Infrastruktur erfordert. Soweit die Antragsteller ferner darauf hinweisen, der von der Antragsgegnerin in Bezug genommene Stadtteil Rieselfeld mit 4.200 Wohneinheiten habe nur eine Fläche von 70 ha, hat die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung zutreffend bemerkt, dass der geplante Stadtteil mindestens 5.000 Wohneinheiten auf ca. 100 ha umfassen soll und damit relevant größer ist als der Stadtteil Rieselfeld. Im Übrigen sind in den Entwicklungsbereich Dietenbach - anders als soweit ersichtlich beim Stadtteil Rieselfeld - noch ca. 30 ha Ausgleichs- und Retentionsflächen einbezogen worden.

152

Die von der Antragsgegnerin auf dieser Grundlage vorgenommenen Gebietsausschlüsse sind nicht zu beanstanden. Dies gilt entgegen der Einschätzung der Antragsteller insbesondere für das seinerzeit noch großflächig unbebaute Flugplatzgelände. Hierzu ist in der Alternativenprüfung (S. 7 f.) ausgeführt, auf diesem Gelände verbleibe auf Grund des vorhandenen Verkehrslandeplatzes, des durch Bebauungsplan festgesetzten Sondergebiets für die Erweiterung der Universität und des in Planung befindlichen neuen Fußballstadions keine Fläche für einen neuen Stadtteil in der angestrebten Größenordnung. Es ergibt sich schon aus dem eigenen Vorbringen der Antragsteller, dass die ohne das Stadion zur Verfügung stehende Fläche nur ca. die Hälfte der im Bereich Dietenbach vorgesehenen Fläche umfasst hätte; eine Eignung als Alternativfläche wäre mithin nur bei einer gleichzeitigen Verlegung des Verkehrslandeplatzes in Frage gekommen. Auf die Umsetzung einer solchen schon in zeitlicher Hinsicht kaum absehbaren Maßnahme und zudem auf eine Änderung der bereits bestehenden Bauleitplanung für die Erweiterung der Universität als einem bedeutenden wirtschaftlichen und kulturellen Faktor in ihrer Stadt musste sich die Antragsgegnerin im Rahmen der Alternativenprüfung nicht verweisen lassen.

153

Die danach noch in Frage kommenden Flächen Östliches Ebnet, Nördlicher Mooswald, Südlicher Mooswald, Westliches Rieselfeld, St. Georgen-West und Dietenbach hat die Antragsgegnerin zur Ermittlung der am besten geeigneten Fläche einer vertiefenden standortbezogenen Vergleichsbetrachtung unterzogen und dieser eine Reihe von Ausschluss- und Vergleichskriterien aus den Bereichen Städtebau und Gebietsentwicklung, Verkehr sowie Natur und Umwelt, darunter das Ausschlusskriterium der Lage innerhalb eines FFH- und Vogelschutzgebiets, zu Grunde gelegt. Auch hiergegen ist nichts zu erinnern. Nach dem Ergebnis der Vergleichsbetrachtung lagen bei allen genannten Alternativstandorten mindestens zwei Ausschlusskriterien vor. So hat die Antragsgegnerin den Standort Östliches Ebnet ohne Rechtsfehler unter anderem wegen der erforderlichen Inanspruchnahme von Flächen innerhalb eines FFH-Gebiets und von Teilflächen der Wasserschutzzonen I bis III ausgeschieden, wobei nach prognostische Aussage der zuständigen Behörde eine Befreiung nicht in Betracht kam. Die Bereiche Nördlicher Mooswald, Südlicher Mooswald und Westliches Rieselfeld hat sie gleichfalls ohne Rechtsfehler unter anderem wegen der erforderlichen großflächigen Inanspruchnahme von Flächen innerhalb eines FFH- und Vogelschutzgebiets ausgeschlossen.

154

Dass die Antragsgegnerin ferner die zunächst näher in Betracht gezogenen Flächen in St. Georgen-West als Standort für die angestrebte Entwicklungsmaßnahme letztlich ausgeschlossen hat, begegnet ebenfalls keinen Bedenken. Insbesondere stünden die Ziele der Raumordnung der Bebauung dieser Flächen entgegen. Denn bei einer mindestens 90 ha umfassenden Siedlungsentwicklung in diesem Bereich würden größere Flächen der in der Raumnutzungskarte zum Regionalplan Südlicher Oberrhein vom September 2017 festgelegten Grünzäsur „Südlich Tiengener Straße“ in Anspruch genommen, was gegen Nr. 3.1.2 (1) Z des Regionalplans verstieße. Danach sind zur Vermeidung des Zusammenwachsens von Siedlungen sowie zur Sicherung und Entwicklung besonderer Funktionen siedlungsnaher Freiräume für die landschaftsbezogene Erholung und den Naturhaushalt Freiräume zwischen einzelnen Siedlungskörpern in der Raumnutzungskarte als Grünzäsuren (Vorranggebiete) festgelegt; in den Grünzäsuren findet eine Besiedlung nicht statt. Die Möglichkeit, eine Bebauung nach Durchführung eines erfolgreichen Zielabweichungsverfahrens gleichwohl zuzulassen, hat die Antragsgegnerin nach Rücksprache mit dem zuständigen Regierungspräsidium Freiburg (§§ 24, 30 Abs. 2 LplG) prognostisch verneint. Gegen diese Einschätzung ist angesichts der vom Regierungspräsidium bereits im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange mit Stellungnahme vom 23.1.2015 dargestellten Wichtigkeit des regionalen Grünzugs im Freiraumschutz als Biotopverbundelement zwischen Mooswald und Schönberg (und Schwarzwald), insbesondere auch im Zusammenhang mit den Anstrengungen zur Vermeidung von Zerschneidungswirkungen im Mooswald durch den Bahnausbau (Planung einer aufwändigen Grünbrücke), nichts zu erinnern.

155

Gleichfalls keinen Bedenken unterliegt die Einschätzung der Antragsgegnerin, der Standort Dietenbach sei zwar in verschiedener Hinsicht konfliktträchtig, weise aber als einziger keine Ausschlussgründe auf. Dies gilt selbst dann, wenn man der Auffassung der Antragsteller folgt, das Langmattenwäldchen sei als faktisches Vogelschutzgebiet anzusehen. Denn wie bereits ausgeführt, besteht bei der Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ein erheblicher Spielraum des Plangebers, beispielsweise in Bezug auf den zu überbauenden Bereich. Das Langmattenwäldchen soll die Verlängerung der in das Rieselfeld führenden Straßenbahnlinie in den neuen Ortsteil ohne Umsteigebeziehung ermöglichen. Auch wenn die Antragsgegnerin derzeit eine Anbindung des neuen Stadtteils an die Stadtbahn mittels einer das Langmattenwäldchen im Südosten querenden Straßenbahntrasse als vorzugswürdig ansieht, weil die andernfalls erforderliche Andienung von Linienästen zu einer Minderung der Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs führe und darüber hinaus mit höheren Baukosten einhergehe, bestünde im Bedarfsfall die Möglichkeit, die Stadtbahnanbindung alternativ ohne Berührung des Langmattenwäldchens über einen Abzweig der Linie 5 westlich der Kreuzung Opfinger Straße - Besançonallee herzustellen.

156

Damit ist die Bewertung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden, im Stadtgebiet seien keine alternativen Flächen vorhanden, auf denen die angestrebten Nutzungen in vergleichbarer Quantität und Qualität oder weniger konfliktträchtig geschaffen werden könnten (vgl. Untersuchungsbericht S. 53).

157

3.2.5. Die Erforderlichkeit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ist auch nicht wegen der betroffenen Schutzgüter zu verneinen.

158

Die Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme wäre zu verneinen, wenn ihrer Verwirklichung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht unüberwindbare Hindernisse als absolute Maßnahmeschranke entgegenstünden, vergleichbar mit der Erforderlichkeit der Bauleitplanung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Da bei der Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme ein erheblicher Spielraum des Plangebers besteht, kann allerdings von einer mangelnden Umsetzbarkeit der Entwicklungsmaßnahme nur dann ausgegangen werden, wenn die Durchführung der Maßnahme unter keiner denkbaren Planungsvariante in Frage kommt. Dies ist hier nicht der Fall.

159

3.2.5.1. Anhaltspunkte dafür, dass die Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme deshalb nicht möglich sein könnte, weil sich gesunde Wohnverhältnisse in dem geplanten Stadtteil nicht herstellen lassen, bestehen nicht.

160

3.2.5.1.1. Nach dem Umweltbericht werden zwar wegen des Verkehrslärms von der B 31a und der Besançonallee die nächtlichen Orientierungswerte der DIN 18005 (Schallschutz im Städtebau) für Allgemeine Wohngebiete von max. 40 bzw. 45 dB(A) nachts selbst bei aktivem Lärmschutz durch eine Lärmschutzwand in Höhe von 6 m entlang der B 31a und der Besançonallee sowie eine dahinter gelegenen Riegelbebauung mit Mischgebietsnutzungen und einer Höhe von 16 m auf 59 % der Fläche um 2 – 3 dB(A) überschritten; indes werden auf diesen Flächen die Orientierungswerte für Mischgebiete von max. 50 dB(A) nachts eingehalten (Umweltbericht S. 124 f., Abbildung 28,Tabelle 4). Da auch Mischgebiete dem Wohnen dienen, ist damit die Einhaltung gesunder Wohnverhältnisse anzunehmen, zumal es sich nicht um Grenzwerte, sondern um Orientierungswerte handelt. Im Übrigen haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass ein zusätzlicher Lärmschutz ohne weiteres durch die Ausrichtung der Wohnräume und Außenflächen nach Südwesten hin erzielt werden kann, weil sich die Lärmquellen im Norden und Nordosten befinden.

161

Zudem kommt die Festsetzung eines Urbanen Gebiets i.S. des § 6a BauNVO in Betracht. Die im April 2017 beschlossene Änderung der Baunutzungsverordnung mit Einführung des „Urbanen Gebiets (MU)“ (§ 6a BauNVO) ist in der DIN 18005 noch nicht berücksichtigt. Es wird aber empfohlen, hier analog zu den Änderungen in anderen Verwaltungsvorschriften (z.B. TA Lärm) die Orientierungswerte für ein Mischgebiet (MI) am Tag um 3 dB(A) zu erhöhen und im Nachtzeitraum die Orientierungswerte für ein Mischgebiet zu übernehmen (vgl. Nr. 3.1.2.1 der Städtebaulichen Lärmfibel Online des Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau in Baden-Württemberg). Da in einem Urbanen Gebiet die Nutzungsmischung von Wohnen und Gewerbe - anders als im Mischgebiet - nicht gleichgewichtig sein muss, stünden der Verwirklichung eines überwiegend dem Wohnen dienenden Stadtteils mithin auch keine bauplanungsrechtlichen Hindernisse entgegen.

162

3.2.5.1.2. In Bezug auf Luftschadstoffe bestehen keine Anhaltspunkte für erhebliche Grenzwertüberschreitungen. Der Umweltbericht geht auch mit Blick auf die zu erwartenden zusätzlichen Emissionen und Immissionen durch Heizungen und Kraftfahrzeugmotoren nicht von Grenzwertüberschreitungen aus (S. 173); allenfalls im Nahbereich der B 31a bzw. der Besançonallee von maximal 10-20 m zum Straßenrand komme es zu Überschreitungen der Grenzwerte (vgl. S. 16 des Teils 2 der SUP [Entscheidungsvorschläge zu den bei der Öffentlichkeit- und Behördenbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen]). Diese Annahmen werden durch die weiteren Ausführungen im Umweltbericht plausibilisiert. Danach sehen die Planungen der Stadt Freiburg eine vorrangige Nutzung umweltfreundlicher Energiequellen für die Gebäudeheizungen sowie einen möglichst großen Anteil umweltfreundlicher Verkehrsträger für den Ziel- und Quellverkehr des neuen Stadtteils Dietenbach vor (S. 173); auch wird durch die vorgesehenen Lärmschutzwände der Eintrag von straßenverkehrsbedingten Luftschadstoffen in das Gebiet erheblich gemindert (S. 188).

163

3.2.5.2. Auch die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB steht der Umsetzung der Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht zwingend entgegen. Diese verpflichtet die Gemeinden, mit Grund und Boden sparsam und schonend umzugehen; dabei sind zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung zu nutzen sowie Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen. Landwirtschaftlich, als Wald oder für Wohnzwecke genutzte Flächen sollen nur im notwendigen Umfang umgenutzt werden (§ 1a Abs. 2 Satz 2 BauGB). Die Grundsätze nach den Sätzen 1 und 2 sind in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen (§ 1a Abs. 2 Satz 3 BauGB). Die Notwendigkeit der Umwandlung landwirtschaftlich oder als Wald genutzter Flächen soll begründet werden; dabei sollen Ermittlungen zu den Möglichkeiten der Innenentwicklung zugrunde gelegt werden, zu denen insbesondere Brachflächen, Gebäudeleerstand, Baulücken und andere Nachverdichtungsmöglichkeiten zählen können (§ 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB).

164

Die in § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten Belange sind Abwägungsdirektiven und Planungsleitlinien, die bei der Aufstellung von Bauleitplänen Bedeutung gewinnen. Sie setzen keine strikten, unüberwindbaren Grenzen, wie § 1a Abs. 2 Satz 3 BauGB klarstellt, und genießen keinen generellen gesetzlichen Vorrang. Ob sie sich im Einzelfall durchsetzen, hängt von dem Gewicht der ihnen gegenüberstehenden abwägungserheblichen öffentlichen bzw. privaten Belange ab. Ein Zurückstellen der in § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB genannten Belange bedarf einer Rechtfertigung, die ihrem Gewicht Rechnung trägt (BVerwG Beschl. v. 12.06.2008 - 4 BN 8.08 -, juris Rn. 4; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 14.07.2014 - 2 B 581/14.NE -, juris Rn. 88 m.w.N.).

165

Die Antragsgegnerin hat die negativen Auswirkungen einer großflächigen Siedlungsmaßnahme auf das Schutzgut Boden und Fläche und die Notwendigkeit weiterer Untersuchungen im Rahmen der Bauleitplanung erkannt (Untersuchungsbericht S. 125 f., 135). Da Maßnahmen der Innenentwicklung als geeignete Alternative nicht in Betracht kommen und die Bodenversiegelung im Rahmen der Bebauungsplanung auf das notwendige Maß begrenzt und eventuell kompensiert werden kann, ist es nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin im Rahmen der planerischen Abwägung dem festgestellten gewichtigen öffentlichen Interesse an der Schaffung von bezahlbarem Wohnraum rechtsfehlerfrei den Vorrang vor dem Belang des Bodenschutzes einräumen kann.

166

3.2.5.3. Entsprechendes gilt für den Belang des Klimaschutzes. Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz. Dies zielt auch auf die Herstellung von Klimaneutralität. Art. 20a GG genießt aber keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen, sondern ist im Konfliktfall in einen Ausgleich mit anderen Verfassungsrechtsgütern und Verfassungsprinzipien zu bringen. Dabei nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 - 1 BvR 2656/18 u.a. -, juris Rn. 198 ff.). Das Gebot des Klimaschutzes gilt auch für Kommunen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 Bundes-Klimaschutzgesetz - KSG -; § 3 Abs. 2 Nr. 1, § 2 Satz 2, § 7 Abs. 4, § 8 Klimaschutzgesetz Baden-Württemberg - KSG BW -). In Bauleitplänen ist gemäß § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB der Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern. Die Klimaschutzklausel wird konkretisiert in § 1a Abs. 5 Satz 1 BauGB, wonach den Erfordernissen des Klimaschutzes sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen, Rechnung getragen werden soll. Dieser Grundsatz ist in der Abwägung nach § 1 Absatz 7 zu berücksichtigen (§ 1a Abs. 5 Satz 2 BauGB; vgl. auch § 1 Abs. 6 Nr. 7a) BauGB).

167

Diese Planungsleitlinien und Abwägungsdirektiven erfordern zwar eine besonders sorgfältige planerische Abwägung im Hinblick auf den Klimaschutz, verleihen ihm aber keinen Vorrang vor anderen Belangen i.S. der §§ 1 Abs. 6, § 1 a BauGB, wie § 1a Abs. 5 Satz 2 BauGB klarstellt. Sie erfordern mithin keinen vollständigen Verzicht auf die Ausweisung neuer Baugebiete. In Betracht kommen vielmehr auch Festsetzungen in den nachfolgenden Bebauungsplänen, etwa nach § 9 Abs. 1 Nrn. 10, 12, 23 b) BauGB, oder die Entwicklung von Klimaschutzkonzepten wie etwa einer „Stadt der kurzen Wege“ oder einer dezentralen Energieerzeugung (vgl. Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 14. Aufl. 2019, § 1a Rn. 37 m.w.N.).

168

Vorliegend hat die Antragsgegnerin - soweit ersichtlich - bislang nur die kleinräumigen klimatischen Auswirkungen einer Aufsiedlung der Dietenbachniederung im Einzelnen geprüft und als durch Luftschneisen u.a. vermeidbar bzw. als vertretbar angesehen (Untersuchungsbericht S. 128 f.). Ein wesentliches Ziel der Maßnahme ist aber die Realisierung eines klimaneutralen Stadtteils (Gemeinderatsbeschluss vom 24.07.20218, Untersuchungsbericht S. 166); die Antragsgegnerin hat somit das Klimaschutzgebot in den Blick genommen. Im Hinblick darauf ist nicht ersichtlich, dass Gründe des Klimaschutzes der Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zwingend entgegenstehen und nicht im Rahmen der Bauleitplanung gegenüber dem Belang der Deckung des erhöhten Wohnstättenbedarfs abwägungsfehlerfrei zurückgestellt werden könnten.

169

3.2.5.4. Ein unüberwindbares rechtliches Hindernis für die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ergibt sich auch nicht daraus, dass große Teile des Entwicklungsgebiets in einem Bereich liegen, in dem ein Hochwasserereignis statistisch einmal in 100 Jahren zu erwarten ist (HQ 100) und der darum nach § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG als festgesetztes Überschwemmungsgebiet nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG gilt.

170

Zwar ist nach § 78 Abs. 1 Satz 1 WHG in einem solchen Überschwemmungsgebiet im Außenbereich die Ausweisung neuer Baugebiete untersagt. Danach war die Antragsgegnerin im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die streitige städtebauliche Entwicklungsmaßnahme an der Ausweisung eines Baugebiets durch Bebauungsplan rechtlich gehindert. Allerdings beabsichtigte sie im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vor Erlass eines Bebauungsplans die Durchführung eines nach § 78 Abs. 4 Satz 2 WHG auch in Überschwemmungsgebieten grundsätzlich möglichen Gewässerausbaus des Dietenbachs i. S. des § 67 Abs. 2 WHG, nach dessen Durchführung die Einstufung des beabsichtigten Baugebiets als Hochwassergebiet auf der Grundlage der dynamischen Regelung des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WG entfallen sollte. Es ist nicht ersichtlich, dass diesem Ziel unüberwindliche rechtliche Hindernisse entgegenstehen.

171

Allerdings bedarf ein solcher Gewässerausbau der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung durch die zuständige Wasserbehörde (§ 68 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WHG). Nach § 68 Abs. 3 WHG darf der Plan nur festgestellt oder genehmigt werden, wenn eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwasserrisiken oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern nicht zu erwarten ist (Nr. 1) und andere Anforderungen nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfüllt werden (Nr. 2). Dass ein entsprechender Planfeststellungsbeschluss, der nach dem Vortrag der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung mittlerweile vorliegt, diese rechtlichen Voraussetzungen von vorneherein nicht erfüllen kann, vermag der Senat nicht zu erkennen.

172

3.2.5.4.1. Mit Blick auf § 68 Abs. 3 Nr. 1 WHG weist die Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung zutreffend darauf hin, dass selbst dann, wenn die bestehende Konzeption des Gewässerumbaus, die eine - nach ihrer Ansicht geringfügige - Erhöhung dieser Hochwasserrisiken vorsieht, gegen § 68 Abs. 3 Nr. 1 1. Alt. WHG verstieße, das Ziel des Umbaus nicht in Frage stünde. Denn die Konzeption kann jedenfalls so geändert werden, dass die Anforderungen des § 68 Abs. 3 Nr. 1 1. Alt. WHG eingehalten werden, also die Hochwasserrisiken weiter vermindert werden. Dies gilt selbst dann, wenn man davon ausgeht, dass diese Anforderungen auch für HQ extrem Wetterereignisse Geltung beanspruchen. Das stellen auch die Antragsteller nicht in Frage. Vielmehr machen sie geltend, ein insoweit in Betracht kommender breiterer Gewässerausbau führe zu einem Baulandverlust und damit einhergehend zu Finanzierungsproblemen.

173

Der Senat kann offenlassen, ob ein Versagungsgrund vorliegt, weil - wie die Antragsteller geltend machen - natürliche Rückhalteflächen durch § 68 Abs. 3 Nr. 1 zweite Alternative WHG unbedingt vor Zerstörung geschützt sind, ohne dass es - wie bei dem Versagungsgrund der Erhöhung des Hochwasserrisikos nach § 68 Abs. 3 Nr. 1 erste Alternative WHG - auf die Merkmale der Erheblichkeit, Dauerhaftigkeit und Nichtausgleichbarkeit ankäme (so OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 18.05.2015 - 2 M 33/15 -, NVwZ-RR 2015, 809 ff.), oder ob - wie die Antragsgegnerin vertritt - auch eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen nur dann einen zwingenden Versagungsgrund darstellt, wenn sie erheblich, dauerhaft und nicht ausgleichbar ist (so BayVGH, Urt. v. 18.12.2012 - 8 B 12.431 -, juris). Denn nicht jedweder Eingriff in die Rückhaltefläche ist als Zerstörung derselben anzusehen. Wie bereits der Begriff der Zerstörung nahelegt, bedarf es vielmehr einer in funktioneller Hinsicht nahezu vollständigen, wenn nicht sogar einer restlosen Beseitigung der natürlichen Rückhalteflächen (vgl. Schenk in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, Stand September 2020, § 68 Rn. 23; Fröhlich in: Wellmann/Queitsch/Fröhlich, WHG, 2. Aufl. 2019 § 68 Rn. 8; Riese in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2021, WHG § 68 Rn. 91). Auch wenn mit dem von der Antragsgegnerin verfolgten Ziel, das derzeitige Überschwemmungsgebiet im Bereich Dietenbach zu Gunsten von Bauflächen zu beschränken, eine Verminderung der natürlichen Hochwasserrückhaltefläche einhergeht, ist deren nahezu vollständige Beseitigung in funktioneller Hinsicht nicht zwangsläufig zu besorgen und nach den Ausführungen der Antragsgegnerin-Vertreter in der mündlichen Verhandlung im Planfeststellungsbeschluss auch tatsächlich nicht erfolgt. Vielmehr verfolgte die Antragsgegnerin schon im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein Konzept, wonach die Rückhalteflächen zu beiden Seiten des Dietenbachs auf einer Breite von ca. 35 m erhalten bleiben und die Rückhaltefunktion dieses Bereichs durch Landabtrag oder Aufschüttungen des Baugrunds erhöht werden sollten (Untersuchungsbericht S. 85 f., Kurzbericht „Maßgaben und Gestaltungsspielraum beim Gewässerausbau“ des Büros ... GmbH & Co. KG vom Juni 2016). Folgt man hingegen der überwiegenden Auffassung, dass ein Versagungsgrund nur vorliegt, wenn ein Ausgleich für die Zerstörung von Rückhalteflächen nicht möglich ist (Schenk a.a.O. § 68 Rn. 23; Riese a.a.O. § 68 Rn. 91; jeweils m.w.N.), so ist zudem im Hinblick auf das Konzept der Antragsgegnerin und die von ihr genannten zusätzlichen Retentionsräume von einer Ausgleichbarkeit auszugehen.

174

In Bezug auf die bachbegleitenden Auwaldflächen ist zwar im Umweltbericht eine infolge der Planungen zu versiegelnde Fläche von 871 m² aufgeführt (vgl. Tab. 8, S. 134). Indes ist für den Senat nicht erkennbar, weshalb sich eine solche Inanspruchnahme von Auwald - auch im Hinblick auf Querungsbauwerke - konzeptionell nicht vermeiden lassen soll, zumal ein Erhalt der Gehölzstrukturen und der Biotope der Bachabschnitte des Dietenbachs, die sich als naturnahe Auwälder und naturnahe Bachabschnitte darstellen, im Umweltbericht als Vermeidungsmaßnahme benannt wird (Umweltbericht S. 117).

175

3.2.5.4.2. Für das Vorliegen des Versagungsgrundes des § 68 Abs. 3 Nr. 2 WHG, d.h. einen Verstoß des vorgesehenen Gewässerausbaus gegen andere Anforderungen nach dem Wasserhaushaltsgesetz oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften, bestehen ebenfalls keine Anhaltspunkte.

176

Das gilt insbesondere in Bezug auf die artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG. Denn auf der Grundlage des Umweltberichts sowie der diesem zu Grunde gelegten Untersuchungsergebnisse und Gutachten bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass Verstöße gegen artenschutzrechtliche Verbotstatbestände nicht durch Vermeidungsmaßnahmen und vorgezogen umgesetzte funktionserhaltende Maßnahmen ausgeschlossen werden können (vgl. Endbericht zur Fledermausuntersuchung im Rahmen des geplanten neuen Stadtteils Dietenbach des Büros für ......xxx vom 18.11.2015, Kartierung Brutvögel Dietenbachniederung des Büros für ...-......... vom März 2017 sowie Bewertung bestimmter Aspekte des Artenschutzes von Vögeln und Fledermäusen im Kontext der Bestimmungen des § 44 BNatSchG des Landschaftsökologen ...xx vom August 2017) Derartiges ergibt sich im Übrigen auch nicht aus dem späteren, im Rahmen der Ausbauplanung eingeholten Gutachten des Büros ... vom 7.5.2020, wonach zwar beim Ausbau des Dietenbachs artenschutzrechtliche Konflikte entstehen, diese jedoch ausgeglichen werden können (vgl. S. 25, S. 47).

177

Soweit die Antragsteller negative Auswirkungen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme auf den nach aktuellem Wissensstand endemischen, also nur in Freiburg vorkommenden Dietenbach-Egel befürchten, ergibt sich hieraus insbesondere kein Hindernis für den beabsichtigten Gewässerausbau. Ungeachtet der Frage, ob der Egel unter den besonderen Artenschutz nach § 44 BNatSchG fällt, soll beim Ausbau des Dietenbachs nicht in den Gewässerlauf eingegriffen werden; im Übrigen sind Schutzmaßnahmen gegen sonstige Beeinträchtigungen des Makrozoobenthos beabsichtigt (vgl. hierzu Teil 3 des Umweltberichts [SUP, Abschließende Bewertung und Berücksichtigung gemäß § 43 UVPG], S. 3).

178

3.2.5.5. Der Entwicklungsmaßnahme stehen auch unabhängig vom Gewässerausbau keine unüberwindbaren Belange des Natur- und Artenschutzes entgegen. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass die entgegenstehenden Belange gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Deckung eines erhöhten Wohnstättenbedarfs in einer Weise überwiegen, dass selbst eine Ausnahme- und Befreiungslage nicht gegeben ist.

179

3.2.5.5.1. Dies gilt zunächst mit Blick auf den Artenschutz.

180

3.2.5.5.1.1. Es ist allerdings nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass die in § 44 BNatSchG geregelten artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände, insbesondere die Zugriffsverbote in § 44 Abs. 1 BNatSchG, - ähnlich wie bei einem Bebauungsplan - der Umsetzbarkeit und damit der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme entgegenstehen können (vgl. zum Bebauungsplan BVerwG, Urt. v. 08.03.2017 - 4 CN 1.16 -, juris Rn. 22; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.09.2020 - 5 S 734/18 -, juris Rn. 106; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn. 125 ff.; jeweils m.w.N.). Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände sind zwar auf die Verwirklichungshandlung bezogen; wie ausgeführt, bildet die Entwicklungsmaßnahme noch keine Grundlage für die Zulassung von Vorhaben, von denen artenschutzrechtlich verbotene Zugriffe auf besonders geschützte oder streng geschützte Arten ausgehen könnten. Sie bewirkt mithin selbst keine unmittelbaren Eingriffe in die Schutzgüter des Artenschutzrechts. Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände entfalten aber mittelbare Wirkung dergestalt, dass es an der Erforderlichkeit für die Entwicklungsmaßnahme fehlt, wenn ihrer Verwirklichung unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen. Daher ist zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen, ob die vorgesehenen Festsetzungen auf unüberwindbare oder jedenfalls überwiegende artenschutzrechtliche Hindernisse stoßen. Hierzu reicht aber in der Regel eine bloße „Potenzialabschätzung“ aus (vgl. zur Bauleitplanung VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn. 129 m. w. N.). Dabei ist namentlich in Bezug auf die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG zu berücksichtigen, dass Vermeidungs- und Minimierungsmaßnahmen - wie sie von dem Umweltbericht angesprochen sind - schon die Realisierung der Verbotstatbestände verhindern können, und nicht erst bei der Prüfung, ob einschlägige Ausnahme- und Befreiungsvoraussetzungen vorliegen, zu berücksichtigen sind. Lässt sich hingegen nicht zuverlässig abschätzen, ob sich bei der Realisierung Verstöße gegen artenschutzrechtliche Verbote verhindern lassen, kann eine Gemeinde die Entwicklungssatzung erlassen, wenn eine Prognose die Annahme rechtfertigt, dass aus den in § 45 Abs. 7 BNatSchG genannten zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses für die Ausführung des Bebauungsplans später eine Ausnahme möglich sein wird. Gleiches gilt für eine Befreiung nach § 67 Abs. 2 BNatSchG zur Vermeidung einer unzumutbaren Belastung aus privaten Belangen. Ein solches „Hineinplanen in eine Ausnahme- oder Befreiungslage“ ist grundsätzlich zulässig (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NW -, juris Rn. 152; vgl. zu Bebauungsplänen BVerwG, Beschl. v. 25.08.1997 - 4 NB 12.97 -, juris Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 09.07.2008 - 9 A 14.07 -, juris Rn. 91; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn. 131).

181

Die Methode der artenschutzrechtlichen Bestandserfassung ist nicht normativ festgelegt. Sie hängt maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten des Einzelfalles ab. Erforderlich, aber auch ausreichend ist - auch nach den Vorgaben des Unionsrechts - eine am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichtete Prüfung (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NW -, juris Rn. 148; vgl. zur Bauleitplanung BVerwG, Urteil vom 06.04.2017 - 4 A 16.16 -, juris Rn. 58; BVerwG, Urt. v. 27.11.2018 - 9 A 8.17 -, juris Rn.103; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.04.2018 - 5 S 2105/15 -, juris Rn.142; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 09.09.2020 - 5 S 734/18 -, juris Rn. 106 ff.; jeweils m.w.N.). Zwar zeitigt eine Entwicklungssatzung - anders als ein Bebauungsplan - enteignungsrechtliche Vorwirkungen. Abgesehen davon, dass natur- und artenschutzrechtliche Bestimmungen grundsätzlich nicht dem Schutz des privaten Eigentums zu dienen bestimmt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.02.2021 - 7 C 3.20 -, juris), ist aber auch deshalb keine größere Ermittlungstiefe geboten, weil eine Entwicklungsmaßnahme der Satzungsgeberin noch einen deutlich größeren Umsetzungsspielraum als ein Bebauungsplan lässt, so dass erst nach einer weiteren - mehrstufigen - Konkretisierung Veranlassung zu eingehenderen Ermittlungen unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Artenschutzes besteht. Dies veranschaulichen auch die Ausführungen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung, wonach sich im Rahmen der weiteren Planung zur Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme einige der im Zeitpunkt des Satzungsbeschusses aufgezeigten artenschutzrechtlichen Konflikte als unproblematisch erwiesen hätten, wohingegen andere Konflikte mit dem Artenschutz neu in den Blick geraten seien und ausgeglichen werden müssten. Eine detaillierte und vertiefte Untersuchung bereits auf der Ebene der Entwicklungssatzung erscheint auch vor diesem Hintergrund nicht sinnvoll.

182

3.2.5.5.1.2. Nach diesen Maßgaben waren die von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebenen artenschutzrechtlichen Erhebungen ausreichend, um ihr nach dem Maßstab der praktischen Vernunft die Einschätzung zu ermöglichen, dass eine Lösung der artenschutzrechtlichen Konflikte nicht von vorneherein ausgeschlossen war und den weiteren Planungsschritten überlassen werden konnte. Der Antragsgegnerin lag ein abschließender Umweltbericht vor, der u.a. auf dem Endbericht zur Fledermausuntersuchung des Büros für ...xx-...x vom 18.11.2015, der Kartierung Brutvögel des Büros für ...-......... vom März 2017 sowie der Bewertung bestimmter Aspekte des Artenschutzes von Vögeln und Fledermäusen im Kontext der Bestimmungen des § 44 BNatSchG des Landschaftsökologen ...x vom August 2017 beruhte. Auf dieser Grundlage geht der Umweltbericht davon aus, dass bei einer Umsetzung der Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme vor allem hinsichtlich einiger Vogelgruppen sowie besonders störungsempfindlicher Fledermausarten hohe Konfliktpotenziale zu erwarten sind, die sich - allerdings nur in Teilen - durch vorgezogene Ausgleichsmaßnahmen (CEF-Maßnahmen) beseitigen lassen. Insbesondere hinsichtlich der Vogelarten Baumfalke und Mäusebussard sind Störungen der Horst-Standorte und damit voraussichtlich Verstöße gegen das Verbot der Zerstörung bzw. Beschädigung von Fortpflanzungs- oder Ruhestätten (§ 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) zu besorgen. Hinsichtlich der bodenbrütenden Feldlerche, deren Fortpflanzungs- und Ruhestätten durch die vorgesehene Besiedlung jedenfalls nach den zum Satzungsbeschluss vorliegenden Erkenntnissen verloren gehen werden, ist nicht nur ein Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, sondern wegen des Wegfalls der lokalen Population auch ein Verstoß gegen § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG (erhebliche Störung während der Fortpflanzungs- und Aufzuchtzeiten) zu besorgen (vgl. etwa Umweltbericht S. 143, Gutachten ...xx S. 8 ff., 38).

183

3.2.5.5.1.3. Eine danach für die Umsetzung der Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erforderliche Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Zugriffsverboten im Einzelfall setzt nach § 45 Abs. 7 BNatSchG - soweit hier in Betracht kommend - insbesondere voraus, dass zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art vorliegen (Satz 1 Nr. 5), zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich zudem der Erhaltungszustand der Population einer Art nicht verschlechtert. Ob „zwingende” Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses i. S. des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG gegeben sind, ist nicht in dem Sinne zu verstehen, dass Sachzwängen vorliegen müssen, denen niemand ausweichen kann. Die Verwirklichung der öffentlichen Interessen muss sich allerdings als einer der Hauptzwecke des Vorhabens und nicht bloß als ein begleitender Nebenzweck erweisen (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2000 - 4 C 2.99 -, NVwZ 2000, 1171 ff.). Ist das Vorhaben in diesem Sinne auf die Verwirklichung öffentlicher Belange gerichtet, rechtfertigen diese Gemeinwohlgründe eine Verbotsausnahme dennoch nur, wenn sie sich gegenüber den betroffenen artenschutzrechtlichen Interessen als „überwiegend“ erweisen. Im Rahmen der gebotenen Abwägung kann Gemeinwohlbelangen minderen Gewichts, die vielfältig in Erscheinung treten (z. B. Freizeitbelangen) von vornherein keine rechtfertigende Kraft zuerkannt werden; erforderlich ist vielmehr, dass es sich generell um Belange handelt, die geeignet sind, das strenge Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG zu erfüllen. Hinreichende Durchsetzungskraft kommt solchen Belangen aber nur dann zu, wenn ihnen in Ansehung der jeweils obwaltenden Umstände der Vorrang vor den betroffenen Integritätsinteressen des Naturschutzes attestiert werden kann. Insoweit bedarf es einer gewichtsvergleichenden und im Übrigen verwaltungsgerichtlich in vollem Umfang überprüfbaren Abwägung (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Mai 2021, § 34 BNatSchG Rn. 40 f. m.w.N.).

184

Die hier in Rede stehenden Gemeinwohlbelange, insbesondere die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme beabsichtigte Versorgung der Bevölkerung mit angemessenem Wohnraum auch für sozial schwächere Einwohner der Stadt Freiburg, können diesen Anforderungen genügen. Denn für den Senat steht außer Frage, dass die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme zu einer Entspannung des angespannten Wohnungsmarktes der Antragsgegnerin führen wird. Ferner hat die Antragsgegnerin - wie ausgeführt - das Fehlen zumutbarer Alternativen in nicht zu beanstandender Weise dargelegt.

185

Auch für eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Populationen bestehen keine Anhaltspunkte. Abzustellen ist insoweit nicht auf die Erhaltungssituation der lokalen Population. Vielmehr kommt es darauf an, ob die Population, als deren Teil der lokale Bestand erscheint, in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet als lebensfähiges Element erhalten bleibt (Gellermann, a.a.O., § 45 BNatSchG Rn. 30 m.w.N.). Dass der aktuelle Erhaltungszustand der betroffenen Arten jedenfalls unter Berücksichtigung funktionserhaltenden Maßnahmen (z. B. Vergrößerung der Horstschutzzone und Optimierung sowie Bereitstellung neuer, gut geeigneter Nahrungshabitate für den Baumfalken, qualitative Erhöhung der Lebensraumqualität durch mehrere punktuelle, verteilt liegende Maßnahmeflächen für den Mäusebussard) bzw. von Maßnahmen außerhalb der lokalen Population der Feldlerche, landes- und bundesweit nicht betroffen ist, ist in der Bewertung von ... schlüssig dargelegt (vgl. S. 9, S. 17 f. und S. 41).

186

3.2.5.5.1.4. Dass im Hinblick auf sonstige, im Zuge der Entwicklungsplanung nicht näher untersuchte Arten - nach dem Vortrag der Antragsteller Haselmaus, Reptilien, Amphibien, Tag- und Nachtfalter, Libellen, Heu- und Fangschrecken, Holzkäfer, Fische und Krebse sowie Makrozoobenthos und Muscheln -, eine Umsetzbarkeit der Maßnahme schlechterdings nicht in Frage kommt, ist angesichts des erheblichen Planungsspielraums der Antragsgegnerin nicht naheliegend, zumal auch im Fall weiterer Erhebungen eine Planung in eine Ausnahme- und Befreiungslage in Betracht käme. Hinsichtlich der Beeinträchtigung von Wasserbewohnern hat der Senat bereits dargelegt, dass beim Ausbau des Dietenbachs nicht in den Gewässerlauf eingegriffen werden soll und Schutzmaßnahmen gegen sonstige Beeinträchtigungen des Makrozoobenthos beabsichtigt sind (vgl. Umweltbericht Teil 3 [SUP, Abschließende Bewertung und Berücksichtigung gemäß § 43 UVPG], S. 3).

187

3.2.6.5.2. In Bezug auf das FFH-Gebiet und das Vogelschutzgebiet „Mooswälder bei Freiburg“ hat die Antragsgegnerin erkannt, dass erhebliche Beeinträchtigungen der Schutzziele, insbesondere hinsichtlich der Bechsteinfledermaus, der Wimperfledermaus und des Großen Mausohrs sowie der Helm-Azurjungfer, des Großen Feuerfalters und des Rogers Goldhaarmooses sowie hinsichtlich der Erhaltungszustände aller relevanter Vogelarten durch Lärm, steigende Erholungsnutzungen sowie durch die Summationswirkung weiterer Baumaßnahmen, nämlich dem Neubau des 3. und 4. Gleises der Rheintalbahn, dem Ausbau der Breisgau-S-Bahn, der Umsetzung der Bebauungspläne „Neues Stadion am Flugplatz“, „Flugplatz / Universitätsquartier“ und „Eichelbuck“ sowie der Erweiterung des Gewerbegebiets Haid nicht ausgeschlossen werden können (vgl. S. 141 des Umweltberichts). Insoweit hat sie bereits Vorsorgemaßnahmen wie den Verzicht auf direkte Wegebeziehungen zwischen dem Mooswald und dem neuen Stadtteil sowie die Einhaltung von Waldabständen von 30 m vorgesehen. Soweit sich im Rahmen der beabsichtigten Hauptprüfung der Natura 2000-Verträglichkeit gleichwohl erhebliche Beeinträchtigungen des FFH-Gebiets oder des Vogelschutzgebiets ergeben bzw. bereits auf der Grundlage der vorliegenden Gutachten derartige Beeinträchtigungen absehbar sind, kommt die Erteilung von Ausnahmen nach § 34 Abs. 3 BNatSchG ernsthaft in Betracht. Wie ausgeführt, sind nämlich zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art (§ 34 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG) sowie das Fehlen von Alternativen zu dem Projekt (§ 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG) plausibel dargelegt.

188

3.2.6.5.3. Vergleichbares gilt im Ergebnis hinsichtlich der gesetzlich besonders geschützten Biotope i. S. des § 30 Abs. 2 BNatSchG, § 33 Abs. 1 NatSchG, insbesondere des naturnahen Gewässerlaufs des Dietenbachs mit begleitenden Gehölzstrukturen (§ 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG) sowie der Feldhecken und -gehölze (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 NatSchG).

189

Zwar soll ein Großteil der innerhalb der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme befindlichen Biotope von Besiedlung freigehalten werden (Untersuchungsbericht S. 97 f.); dem Umweltbericht lässt sich aber entnehmen, dass es gleichwohl in gewissem Umfang zu einer Beeinträchtigung oder Beseitigung gesetzlich geschützter Biotope kommen wird, z. B. durch Störungen der Brutvögel durch Katzen und Hunde der neuen Bewohner des Stadtteils (S. 136) sowie Versiegelung von Feldheckenbereichen in einer Größenordnung von 385 m² durch den Straßenbau (S. 137). Wird sich danach ein Verstoß gegen das Zerstörungsverbot und das Verbot erheblicher Beeinträchtigungen von gesetzlich geschützten Biotopen voraussichtlich nicht vermeiden lassen, so erscheinen dennoch Ausnahmen nach § 30 Abs. 3 BNatSchG oder Befreiungen nach § 67 Abs. 1 BNatSchG nicht von vornherein ausgeschlossen.

190

Allerdings setzt die Zulassung einer Ausnahme nach § 30 Abs. 3 BNatSchG voraus, dass die Beeinträchtigungen des betroffenen Biotops durch Schaffung eines Biotops vom selben Biotoptyp, das in den standörtlichen Gegebenheiten und der Flächenausdehnung mit dem zerstörten oder beeinträchtigten Biotop im Wesentlichen übereinstimmt, ausgeglichen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 11.12.1998 - 5 S 2266/96 -, VBlBW 1999, 180 f.; Bayerischer VGH, Beschl. v. 09.08.2012 - 14 C 12.308 -, juris). Ferner ist nach dem Fachbeitrag A zum Umweltbericht (S. 13) davon auszugehen, dass die Biotopstrukturen des Dietenbachs zwischen Besançonallee und Frohnholz nur schwer künstlich herstellbar sind. Auch wenn danach wenig dafür spricht, dass die Antragsgegnerin für die Beseitigung oder Beeinträchtigung insbesondere von Biotopstrukturen entlang des Dietenbach einen adäquaten Ausgleich zu schaffen vermag, ist dies allerdings auch nicht gänzlich ausgeschlossen. Sofern die Zulassung einer Ausnahme ausscheidet, erscheint darüber hinaus die Erteilung einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 BNatSchG aus überwiegenden Gründen des öffentlichen Interesses nicht von vorneherein unmöglich. Da der Umfang der Eingriffe erst im Rahmen der Bauleitplanung abgeschätzt werden kann, bedurfte es insoweit - anders als die Antragsteller meinen - keiner weitergehenden Ermittlungen.

191

3.2.6.5.4. Entsprechendes gilt, falls es sich – wie die Antragsteller geltend machen – beim Langmattenwäldchen um ein faktisches Vogelschutzgebiet handeln sollte und die Trassenführung der Stadtbahn mit erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets i.S. des § 34 Abs. 2 BNatSchG einherginge. In diesem Fall wäre eine Ausnahmeerteilung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG nicht von vorneherein auszuschließen, zumindest wenn die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs im fraglichen Gebiet ohne eine Querung des Langmattenwäldchens zwangsläufig deutlich gemindert und dadurch dessen auch in ökologischer Hinsicht bedeutsamer Nutzungsgrad erheblich herabgesetzt würde. Denn in diesem Fall stünde das Vorliegen zumutbarer Alternativen zur Erreichung des mit der der Anbindung des neuen Stadtteils an das Stadtbahnnetz verfolgten Ziels in Frage.

192

3.2.6.5.5. Soweit sich die Inanspruchnahme von Wald bei der Umsetzung der Planung nicht vermeiden lässt, erscheint die Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung (§§ 9 f. LWaldG) nicht von vorneherein ausgeschlossen. Dafür, dass die Genehmigung nach § 9 Abs. 2 Satz 2 LWaldG versagt werden muss, weil die Planung letztlich Waldflächen in Anspruch nehmen muss, die auch nach ihrer Größenordnung für die Erholung der Bevölkerung von wesentlicher Bedeutung sind, bestehen keine Anhaltspunkte. Namentlich beim Langmattenwäldchen handelt es sich nach Aktenlage nicht um einen förmlich festgesetzten Erholungswald. Auch insoweit ist - trotz erheblicher Bedenken der Forstverwaltung - nicht von vorneherein ausgeschlossen, dass im Hinblick auf die oben genannten öffentlichen Interessen an einer von der Bevölkerung angenommenen Anbindung an das Stadtbahnnetz eine Waldumwandlungsgenehmigung erteilt werden wird.

193

3.2.6.5.6. Hinsichtlich des geplanten Wasserschutzgebiets Schoren, das annähernd das gesamte Baugebiet umfassen soll, ist im Untersuchungsbericht (S. 72) ausgeführt, vorgesehen sei eine Ausweitung der Schutzzone III B und für die Teilfläche Hardacker der Schutzzone III A. Im Umweltbericht (S. 150) heißt es hierzu, das Regierungspräsidium habe mitgeteilt, dass sich die Schutzbestimmungen voraussichtlich an der Arbeitshilfe „Schutzbestimmungen in Wasserschutzgebieten (LUBW 2015)“ orientieren würden. Danach wäre innerhalb der Schutzzone III die Ausweisung von Baugebieten zulässig, wenn eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist und soweit die Belange der Grundwasserneubildung der geplanten Bebauung nicht entgegenstehen. Auf die Bestimmungen des Wasserschutzgebiets sei in den Bebauungsplänen hinzuweisen. Darüber hinaus seien durch die in der Arbeitshilfe genannten Schutzbestimmungen für die Schutzzone III keine erheblichen Beeinträchtigungen für die Planung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zu erwarten. Dagegen ist nichts zu erinnern.

194

3.3 Die mit der Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke können nicht durch mildere Mittel des Städtebaurechts erreicht werden (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB).

195

3.3.1. Die Antragsgegnerin hat im Untersuchungsbericht (S. 156 ff.) schlüssig dargelegt, dass es der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zur Umsetzung der Planungen bedarf, weil ein erheblicher Teil der Eigentümer trotz ihrer Bemühungen nicht zu den Voraussetzungen des § 169 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 153 Abs. 4 BauGB mitwirkungsbereit ist und Mittel des allgemeinen Städtebaurechts eine zügige Durchführung der Maßnahme nicht zulassen. Von den 622 betroffenen Grundstücken stünden 412 Grundstücke im Eigentum von 448 Privateigentümern; damit befinde sich ca. 61 % der Gesamtfläche in Privatbesitz. Die durchgeführte Beteiligung der Privateigentümer habe ergeben, dass nur wenige bereit seien, ihre Grundstücke zu dem festgesetzten Wert von 15 EUR/m² zu veräußern. Die Mehrheit bevorzuge das Kooperationsmodell mit der Sparkasse; ca. 20 % der Eigentümer seien nicht mitwirkungsbereit oder hätten sich noch gar nicht geäußert.

196

Aufgrund der hohen Zahl der betroffenen Grundstücke, ihres ungünstigen Zuschnitts und der fehlenden Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer erweisen sich die Handlungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts, die im Konsens mit den beteiligten Grundstückseigentümern ergriffen werden können - wie etwa der Abschluss städtebaulicher Verträge oder eine freiwillige Umlegung - als unzureichend zur Erreichung des von der Antragsgegnerin verfolgten Planungsziels, zügig bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Auch die Bauleitplanung einschließlich der gesetzlichen Umlegung ist hierfür kein geeignetes Instrumentarium. Das notwendige Zusammenspiel der verschiedenen, ein koordiniertes Vorgehen in organisatorischer, zeitlicher, baulicher und finanzieller Hinsicht erfordernden Maßnahmen lässt sich im Rahmen eines Bebauungsplans oder mehrerer Bebauungspläne nicht oder jedenfalls nicht zügig durchführen. Ohne die Entwicklungsmaßnahme kann die Antragsgegnerin eine zügige, einheitliche und lückenlose Durchführung ihres Planungskonzeptes nicht bewerkstelligen (zu einer ähnlichen Fallgestaltung OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 27.11.2003 - 10a D 124/01.NE -, juris Rn. 183 ff.). Auch die fehlende Einwirkungsmöglichkeit der Gemeinde darauf, dass die Gesamtmaßnahme zügig durchgeführt wird, kann ein die Entwicklungsmaßnahme rechtfertigender Grund sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 38 ff.).

197

3.3.2. Der zuletzt hiergegen erhobene Einwand der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe bei den land- oder forstwirtschaftlichen Flächen einen zu geringen Verkehrswert angesetzt, greift nicht durch. Die Antragsteller machen insoweit geltend, die Antragsgegnerin sei zwar zutreffend davon ausgegangen, dass das Landwirtschaftsprivileg des § 169 Abs. 4 BauGB greife, habe aber zu Unrecht nur den Wert von begünstigtem Agrarland (hier 15 EUR/m²) zugrunde gelegt, wohingegen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg der Bodenwert von Bauerwartungsland in vergleichbaren Gemeinden anzunehmen sei (Bezugnahme auf VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 04.07.1985 - 8 S 1923/83 -, ZfBR 1986, 52 ff.; Wolff, Kurzgutachten zur Bewertung des Gutachtens des Gutachterausschusses Freiburg im Breisgau, April 2013 und Januar 2018, Gerichtsakte Seite 839 ff.). Die Maßnahme sei deshalb unverhältnismäßig und könne nicht mehr zügig realisiert werden, weil die Finanzierung bei einem Anfangswert in Höhe des Verkehrswerts von Bauerwartungsland nicht mehr gewährleistet sei.

198

Dieser Rechtsauffassung ist die Antragsgegnerin substantiiert entgegengetreten. Sie hat im Schriftsatz vom 30.06.2021 im Einzelnen schlüssig dargelegt, dass auf der Grundlage der Rechtsauffassung der Antragsteller Nachzahlungen in Höhe von ca. 15,6 Millionen EUR erforderlich würden, was eine erhebliche Mehrbelastung sei, die grundsätzliche Finanzierbarkeit der Maßnahme aber nicht in Frage stelle. Die Auslegung der Antragssteller finde aber auch in der Gesetzgebungsgeschichte keine Stütze, weil die Bezugnahme auf Bauerwartungsland im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich abgelehnt worden sei. Sie sei ferner mit der Systematik und dem Sinn und Zweck der Norm nicht vereinbar und führe zu erheblichen Wertungswidersprüchen und Ungleichbehandlungen gegenüber anderen Flächen. Der Senat schließt sich dieser Rechtsauffassung an, zumal vorliegend kein Bauerwartungsland in Rede steht. Wie ausgeführt, befanden sich die landwirtschaftlichen Flächen in einem HQ 100-Gebiet mit der Folge, dass die Ausweisung neuer Baugebiete untersagt war (§ 78 Abs. 1 Satz 1 WHG). Die in Bezug genommene ältere Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg betraf zudem eine andere Fallkonstellation. Sie dürfte vor dem Hintergrund ergangen sein, dass unter der Geltung des § 57 Abs. 4 StBauFG unbestritten war, dass die Regelung nur Anwendung finden sollte, wenn sich im Gebiet kein von dem innerlandwirtschaftlichen Verkehrswert abweichender Verkehrswert gebildet hat, d.h. im Umkehrschluss, wenn eine Bauerwartung im Verkehr berücksichtigt wurde, fand die Vorschrift keine Anwendung. Diese von den entwicklungsbedingten Werterhöhungen zu unterscheidenden Bauerwartungen waren - weil nicht entwicklungsbedingt - bei der Bemessung der Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen zu berücksichtigen (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 169 Rn. 69).

199

3.4. Der Senat hat auch keine Bedenken, dass die zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB gewährleistet ist.

200

3.4.1. Mit dem Zügigkeitserfordernis will der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen zuvorkommen, die dadurch eintreten können, dass Gemeinden die Entwicklung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben (vgl. zur Sanierungsatzung BVerwG, Urt. v. 10.07.2003 - 4 CN 2.02 -, juris Rn. 19). Es begründet die Obliegenheit der Gemeinde, die ihr nach dem Baugesetzbuch zustehenden Befugnisse auszuüben, sobald und soweit es zur Umsetzung und Verwirklichung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme erforderlich ist. Insbesondere hat sie nach förmlicher Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsgebiets ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen. Welcher Zeitraum noch als absehbar im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu werten ist, lässt sich nicht abstrakt festlegen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Umfang und die Komplexität der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme an (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 57). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber davon abgesehen hat, die entsprechende Anwendbarkeit des für die städtebauliche Sanierung geltenden § 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB auf die städtebauliche Entwicklung zu bestimmen. Die Gemeinde ist daher bei dem Beschluss über eine Entwicklungssatzung anders als beim Beschluss über eine Sanierungssatzung nicht verpflichtet, eine Durchführungsfrist festzulegen. Auch hat der Gesetzgeber auf eine gesetzliche Regelfrist von 15 Jahren mit Verlängerungsmöglichkeit verzichtet. Die unterschiedliche Behandlung ist darin begründet, dass Entwicklungsmaßnahmen typischerweise umfangreicher und komplexer als Sanierungsmaßnahmen sind (vgl. Runkel in EZBK, BauGB, § 165 Rn. 87). Hieraus folgt, dass städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, die die Frist von 15 Jahren überschreiten, nicht ohne Weiteres als unangemessen anzusehen sind. Allerdings ist auch in diesem Zusammenhang zu beachten, dass das Entwicklungsrecht - wie ausgeführt - die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme bezweckt und eine Bodenbevorratung unzulässig ist.

201

3.4.2. Nach diesen Maßgaben ist der von der Antragsgegnerin bei Erlass der Entwicklungssatzung veranschlagte Durchführungszeitraum von 24 Jahren im Hinblick auf die Größe des Entwicklungsgebiets sowie den Umfang und die außerordentliche Komplexität der sich stellenden Aufgaben noch nicht unangemessen. Für die Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme sind umfangreiche Detailplanungen und Vorarbeiten wie etwa der Gewässerausbau, die Baufeldfreimachung, die Bauleitplanung etc. erforderlich. Darüber hinaus ist sie mit der Schaffung umfangreicher Folge- und Infrastruktureinrichtungen und der Durchführung aufwändiger ökologischer Kompensationsmaßnahmen verbunden. Die Antragsgegnerin hat einen Zeit- und Maßnahmenplan aufgestellt, der sich in eine Planungsphase (bis 2022), eine Erschließungsphase (bis 2025) und drei Aufsiedlungsphasen gliedert. Es sieht eng miteinander verzahnte und auch zeitlich parallele Maßnahmen zur Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme vor. So sollen die Beschlüsse zur Änderung des Flächennutzungsplans und zur Aufstellung eines Bebauungsplans bereits mit dem Satzungsbeschluss über die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gefasst werden, was auch tatsächlich erfolgt ist. Auch ist vorgesehen, Untersuchungen, Planungen, Grunderwerb, Vermarktung und Beteiligungsverfahren, Genehmigungen sowie das vorrangige wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren frühzeitig durchzuführen sowie hiernach die Bauleitplanungsverfahren in Teilabschnitte gestaffelt abzuschließen. Gleichfalls sind je nach zeitlichem Erfordernis und rechtlicher Umsetzungsfähigkeit die alsbaldige Konzeptionierung und Herstellung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie die Baufeldfreimachung geplant. Gleiches gilt für die Herstellung der vorgesehenen Lärmschutzwand, die Erschließungsmaßnahmen sowie die Grünanlagen und sonstige Infrastruktur.

202

Die vorgesehene abschnittsweise Planung und Realisierung der Maßnahme steht der Annahme einer zügigen Durchführung nicht entgegen. Ein Vorgehen in Teilabschnitten kann je nach Komplexität der Maßnahme gerechtfertigt sein; maßgeblich ist, ob verschiedene Einzelmaßnahmen - wie hier - ein planmäßiges und (auch zeitlich) aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, juris). Auch der Umstand, dass die Antragsgegnerin Satzungsbeschlüsse in Bezug auf die Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung des ersten Teil-Bebauungsplans erst im Jahre 2022 vorgesehen hat, begegnet im Ergebnis keinen Bedenken. Dabei ist erneut zu berücksichtigen, dass große Teile des Entwicklungsgebiets in einem Hochwasserschutzgebiet liegen und darum die Bauleitplanung erst erfolgen kann, wenn das zum Gewässerausbau erforderliche Planfeststellungverfahren durchgeführt worden ist. Diese Planfeststellung bzw. Plangenehmigung ist nach dem Zeitplan Hochwasser (Untersuchungsbericht Abb. 36, Seite 139) spätestens bis zum Ablauf des 1. Quartals 2021 vorgesehen; der Gewässerausbau soll spätestens im 4. Quartal 2022 abgeschlossen sein. Noch im Jahr 2022 ist dann die Änderung des Flächennutzungsplans und die Aufstellung des ersten Teil-Bebauungsplans vorgesehen.

203

Zweifel an der Gewährleistung einer zügigen Durchführung im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB ergeben sich auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Zeit- und Maßnahmeplan, namentlich der Zeitplan Gewässerausbau, durchaus ambitioniert erscheint und allenfalls einen geringfügigen Spielraum für Verzögerungen bietet. Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung kann insoweit nur sein, ob die Antragsgegnerin dem Zeit- und Maßnahmeplan eine sachgerechte Prognose zugrunde gelegt hat (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 18.07.2016 - 2 A 13.14 - juris Rn. 104 m.w.N.). Das ist hier der Fall, weil die Antragsgegnerin den für die Durchführbarkeit der Entwicklungsmaßnahme und den erforderlichen Aufwand maßgeblichen Sachverhalt hinreichend ermittelt hat und keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sie bei der Beurteilung von unzutreffenden oder unvollständigen Tatsachen oder unrichtigen Schlussfolgerungen ausgegangen ist (Untersuchungsbericht S. 136 ff.). Insbesondere beschreibt die Antragsgegnerin selbst die Risiken von Gerichtsverfahren und von Widerständen durch Interessenvertreter, Umweltverbände und Anlieger (Untersuchungsbericht Seite 139). Auch sieht sie die Gefahr von Widerständen von Grundstückseigentümern im Rahmen des Gewässerausbaus selbst. Die Gefahr, dass die Zeitplanung der Gemeinde nicht eingehalten werden kann, führt aber dann nicht zur fehlenden Gewährleistung einer zügigen Durchführung, wenn mögliche Verzögerungen nicht der Sphäre der Gemeinde zuzurechnen sind, etwa weil das Verfahren nicht sachgemäß betrieben würde. Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich. Auch nach den Ausführungen der Antragsgegnerin-Vertreter in der mündlichen Verhandlung über den derzeitigen Verfahrensstand bestehen keine Zweifel an der konsequenten und ernsthaften Umsetzung dieses Programms; so lagen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bereits der Planfeststellungsbeschluss über den Gewässerausbau und der Satzungsbeschluss zum ersten Bebauungsplan vor. Ferner waren erhebliche Anstrengungen zur Beschaffung von Ersatzland für die betroffenen Landwirte und von umweltrechtlichen Ausgleichsflächen unternommen worden.

204

3.4.3. Bedenken gegen die gesicherte Finanzierung hegt der Senat nicht. Selbst wenn man alle nach derzeitiger Berechnung anlässlich der Entwicklungsmaßnahme anfallenden Kosten i. H. von ca. 850 Millionen Euro den errechneten Einnahmen von ca. 750 Millionen Euro (vgl. S. 58 der Antragserwiderung) gegenüberstellte, wäre das sich hieraus ergebende, auch von den Antragstellern benannte Defizit von rund 100 Millionen Euro bezogen auf einen Entwicklungszeitraum von mehr als 20 Jahren, also rund 5 Millionen Euro im Jahr, für die Antragsgegnerin tragbar. Dies gilt angesichts der Größe der Stadt mit einer Einwohnerzahl von rund 230.000 und ihres Bilanzvolumens von rund 1,6 Millionen Euro trotz des aktuellen Schuldenstandes im städtischen Haushalt von ca. 207 Millionen Euro (vgl. S. 56 der Antragserwiderung).

205

3.5 Auf dieser Grundlage hat die Antragsgegnerin eine enteignungsrechtliche Gesamtbilanzierung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange (Untersuchungsbericht S. 173 ff.) sowie eine entwicklungsrechtliche Gesamtabwägung im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB (Untersuchungsbericht S. 166 ff.) vorgenommen. Der Gemeinderat hat diesen Bericht zur Kenntnis genommen und nach Diskussion und Ergänzungsvorschlägen auf dessen Grundlage die Entwicklungssatzung beschlossen. Dies genügt für die Annahme, dass eine Abwägung stattgefunden hat.

206

3.5.1. Bei ihrer spezifisch enteignungsrechtlichen Abwägung hat die Antragsgegnerin den erhöhten Bedarf an Wohnstätten von mindestens 4.100 Wohneinheiten als so gewichtig eingeschätzt, dass er auch die Enteignung von Grundstücken rechtfertigen kann. Die Entwicklungsmaßnahme leiste einen erheblichen Beitrag zur Bedarfsdeckung, dämpfe die bereits sehr hohen Wohn- und Mietkosten und bekämpfe die damit einhergehenden sozialen Spannungen. Sollten keine neuen Siedlungsflächen ausgewiesen werden, habe dies weiterhin deutlich steigende Preise zur Konsequenz, so dass Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen keine finanzierbaren Wohnungen mehr fänden, eine verstärkte Abwanderung von Normalverdienern ins Umland stattfinde, insbesondere von Familien in der Expansionsphase, mehr Personen in das Stadtgebiet einpendelten, die Gefahr einer Entmischung der Sozialstruktur entstehe (vermehrt Wohlhabende und sozial Schwächere), eine Verdrängung auch der eingesessenen Bevölkerung durch überregionalen Zuzug von Besserverdienenden und hierdurch wiederum eine Verdrängung der lokalen Bevölkerung in den Umlandgemeinden stattfinde, sich das Verhältnis von Einkommen und Wohnkosten verschlechtere und möglicherweise eine Abwanderung von Unternehmen aufgrund von Personalmangel stattfinde. Ohne die Entwicklungsmaßnahme seien deshalb erhebliche nachteilige Auswirkungen auf das soziale Gefüge der Stadt zu befürchten. Planungsalternativen kämen nicht ernsthaft in Betracht. Bei städtischen Flächen, die nicht enteignet werden müssten, würden großflächig Natura 2000-Gebiete betroffen. Angesichts der herausragenden Bedeutung des Wohnstättenbedarfs und der damit verbundenen sozialpolitischen Herausforderungen stünden die gewichtigen nachteilig betroffenen Belange, wie sie in Kapitel 6 des Untersuchungsberichts dargestellt und bewertet worden seien, der Entwicklungsmaßnahme nicht entgegen. Zur Minimierung der Inanspruchnahme privaten Eigentums sei der ursprüngliche Untersuchungsbereich um 38 ha Fläche reduziert worden. Ein geeignetes anderes städtebauliches Instrumentarium zur zügigen Schaffung von bezahlbarem Wohnraum bestehe aufgrund der Kleinteiligkeit der Eigentumsverhältnisse und fehlender Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer nicht. Die Planungskonzeption könne ohne Einwirkungsmöglichkeit der Stadt nicht umgesetzt werden.

207

Diese Abwägung ist nach Überzeugung des Senats rechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist unschädlich, dass die Antragsgegnerin die Betroffenheit der Eigentümer und Pächter und die betroffenen Schutzgüter und Umweltbelange in diesem Rahmen nicht noch einmal im Einzelnen bewertet und gewichtet hat. Denn diese Gewichtung hat sie bereits zuvor im Rahmen der Darstellung der betroffenen privaten und öffentlichen Belange in Kapitel 6 des Untersuchungsberichts (S. 119 ff.), im Umweltbericht und insbesondere im Rahmen der Gesamtabwägung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB (Untersuchungsbericht S. 166 ff.) vorgenommen (dazu sogleich). Hierauf nimmt sie im Rahmen der enteignungsrechtlichen Bilanzierung erkennbar Bezug.

208

3.5.2. Die Antragsgegnerin hat schließlich das Abwägungsgebot des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtet, wonach die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind. Insoweit finden im Rahmen des entwicklungsrechtlichen Abwägungsgebots dieselben Grundsätze Anwendung wie bei dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 13.10.2011 - 2 D 86/09.NE -, juris Rn. 139). Entscheidend ist danach, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt wurde, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der von der Planung berührten Belange richtig erkannt wurde und ob der Ausgleich zwischen diesen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 24.11.2010 - 4 BN 40.10 -, juris Rn. 5 m.w.N.).

209

Den hieraus abzuleitenden Anforderungen hat die Antragsgegnerin - anknüpfend an die obigen Ausführungen zur enteignungsrechtlichen Abwägung - entsprochen. Die Antragsgegnerin hat die Umweltauswirkungen der Maßnahme, nämlich die Auswirkungen auf das Schutzgut Mensch und menschliche Gesundheit, auf das Schutzgut Tiere, Pflanzen und biologische Vielfalt, auf das Schutzgut Boden und Fläche, auf das Schutzgut Wasser, auf das Schutzgut Klima und Luft, auf das Schutzgut Landschaft sowie auf das Schutzgut kulturelles Erbe und sonstige Sachgüter in der nach dem Maßstab der praktischen Vernunft gebotenen Tiefe ermittelt und im Untersuchungsbericht eingehend dargestellt und gewichtet (Untersuchungsbericht S. 119 ff.). Sie hat insbesondere die dargelegten artenschutzrechtlichen Zugriffsverbote und die möglichen nachteiligen Auswirkungen auf gesetzlich geschützte Biotope und Habitate und das Erfordernis umfangreicher Vermeidungs-, Minderungs- und Ausgleichsmaßnahmen in ihre Abwägung eingestellt. Dabei ist sie zusammenfassend zu dem Ergebnis gekommen, nach derzeitigem Kenntnisstand erscheine eine Entwicklung und Bebauung umweltverträglich durchführbar. Die Antragsgegnerin hat dabei auch erkannt, dass ein vollständiger funktionaler Ausgleich aller Eingriffe nicht möglich ist und hierzu auf die großflächige Bodenversiegelung und den damit einhergehenden Flächenverbrauch verwiesen, der allerdings infolge der hohen Verdichtung einen vergleichsweise größeren Flächenverbrauch im Umland ggf. vermindern können. Ferner hat sie die hohe Bedeutung des Landschaftsbildes und der erholungsrelevanten Freiraumfunktionen des Entwicklungsbereichs erkannt. Da nicht ersichtlich ist, dass die zukünftige Bebauung an arten-, naturschutz- und umweltrechtlichen Verboten scheitern muss (siehe oben Nr. 3.2.5.), ist es entgegen der Rechtsauffassung der Antragsteller nicht abwägungsfehlerhaft, dass die Antragsgegnerin die Lösung der dargestellten Konflikte den weiteren Planungsschritten überlassen hat.

210

Auch die geschützten Rechtspositionen der Eigentümer und Pächter der landwirtschaftlich genutzten Flächen hat die Antragsgegnerin hinreichend ermittelt und mit dem gebotenen Gewicht in die Abwägung eingestellt. Hierzu ist im Untersuchungsbericht (S. 105 ff., 132 ff.) ausgeführt, im Entwicklungsbereich wirtschafteten 15 landwirtschaftliche Betriebe. Nach dem Bericht der Landsiedlung aus dem Jahre 2014 wären durch den Verlust der Bewirtschaftungsflächen in Dietenbach bei allen Haupt- und Nebenerwerbslandwirten Einkommensverluste zu verzeichnen, die bei zehn Betrieben zu Existenzgefährdungen führen könnten, wenn diese nicht in ausreichendem Maße Ersatzflächen erhalten würden. Dem derzeit bestehenden Bedarf an Ersatzflächen für landwirtschaftliche Betriebe im Umfang von 70,8 ha stünden allerdings nur Ersatzflächen im Umfang von ca. 39,3 ha gegenüber, wobei sie große Anstrengungen zur Beschaffung weiteren Ersatzlandes unternehme. Soweit Ersatzflächen nicht vollumfänglich bereitgestellt werden könnten, sollten diese zwar nach einem mit den Landwirten gemeinsam erarbeiteten Verteilungsschlüssel, der die wirtschaftlichen Betroffenheit der Betriebe berücksichtige, verteilt werden. Jedoch sei derzeit nicht abschließend absehbar, inwieweit die Bereitstellung von Ersatzland gelingen werde und inwieweit durch den Flächenverlust schwerwiegende Beeinträchtigungen verblieben.

211

Die Antragsgegnerin hat mithin erkannt, dass die für die im Entwicklungsbereich wirtschaftenden Landwirte absehbare Schmälerung der Existenzgrundlage bis hin zur Möglichkeit eines Existenzverlusts als Beeinträchtigung eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetriebe i. S. des Art. 14 Abs. 1 GG von erheblicher Bedeutung ist. Ferner hat sie die Betroffenheit des Eigentumsgrundrechts der nicht verkaufsbereiten privaten Grundstückseigentümer gesehen. Hierzu ist im Untersuchungsbericht ausgeführt, es bestehe noch eine bedeutende Anzahl an Grundstücken, bei deren Eigentümern derzeit eine Kooperationsbereitschaft nicht abzusehen sei. Es handle sich dabei um rd. 35 Grundstücke mit einer Gesamtfläche von ca. 6,6 ha. Des Weiteren gebe es verschiedene Grundstücke mit mehreren Eigentümern (Eigentümergemeinschaften bzw. Erbengemeinschaften), bei denen sich nicht alle Miteigentümer bzw. Miterben für das Kooperationsmodell mit der Sparkasse entschieden hätten. Diesen Eigentümern, die ihre Grundstücke teilweise, wie die Antragsteller Ziff. 1 und Ziff. 3, als Vollerwerbslandwirte selbst bewirtschaften und daher ein besonderes Interesse an einem ungeschmälerten Erhalt derselben für ihre landwirtschaftlichen Betriebe haben, drohe infolge der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme die Enteignung.

212

Diesen Belangen hat die Antragsgegnerin den oben dargelegten drängenden Bedarf an der Schaffung einer großen Anzahl von Wohneinheiten, insbesondere von preiswertem Wohnraum, und die weitreichenden negativen sozialen Konsequenzen bei einem Verzicht auf neue Siedlungsflächen gegenübergestellt und als wesentlich schwerwiegender gewichtet. Dieses Abwägungsergebnis ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es gehört zu den Merkmalen jeder Planung, das sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendiger Weise für die Zurückstellung des anderen entscheiden darf. Ist dies durch hinreichend gewichtige Gründe gerechtfertigt, so gilt auch für das Eigentum wie für sonstige abwägungserhebliche Belange, dass es in der Abwägung überwunden werden darf (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 62).

213

3.5.3. Schließlich ist auch die von der Antragsgegnerin vorgenommene Gebietsabgrenzung frei von Abwägungsfehlern. Nach § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB ist der städtebauliche Entwicklungsbereich so zu begrenzen, dass sich die Entwicklung zweckmäßig durchführen lässt. Der Abwägungsspielraum, den die Gemeinde hierbei hat, ist überschritten, wenn sie die Entwicklungsmaßnahme als Mittel im Rahmen einer Bodenvorratspolitik einsetzt, die es ihr ermöglicht, sich den Zugriff auf Flächen zu sichern, die nicht zur Überplanung innerhalb eines absehbaren Zeitraums anstehen, sondern für eine fernere Zukunft als Baulandreserve dienen (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 60). So liegt es hier nicht.

214

Die Antragsgegnerin hat in dem ca. 130 ha umfassenden Entwicklungsbereich ca. 100 ha zur Bebauung vorgesehen, wohingegen 30 ha im Gewann Hardacker (sog. Schildkrötenkopf) unbebaut bleiben und u.a. als Ausgleichsfläche, Retentionsraum oder Ersatzstandort für Hochspannungsleitungen zur Verfügung stehen soll. Hiergegen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses durchgeführte Testplanung hat ergeben, dass die zur Bebauung vorgesehene Fläche unter Berücksichtigung der Zielvorstellungen der Antragsgegnerin von ca. zwei Drittel Geschosswohnungsbau und ca. einem Drittel Einfamilienhaus ähnlicher Wohnformen ausreichend, aber auch erforderlich ist. Von dem erhöhten Wohnstättenbedarf wird auch der durch die Schaffung von Wohnraum notwendig werdende ergänzende Bedarf an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen (Kindertageseinrichtungen, Schulcampus, Sportanlagen, soziale Einrichtungen sowie Freizeit- und Grünflächen) umfasst (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB; vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.05.2004 - 4 BN 7.04 -, juris). Vergleichbar verhält es sich mit Blick auf die für den neuen Stadtteil vorgesehenen Einzelhandels- und Dienstleistungsflächen sowie das zur Schaffung wohnortnaher Arbeitsstätten und zur Befriedigung des durch den neuen Stadtteil entstehenden erhöhten Bedarfs an Gewerbeflächen vorgesehene, rund 2 ha große Mischgebiet. Denn die gute räumliche Erreichbarkeit von Arbeitsstätten in der Nähe von ohnehin zu errichtenden Wohnstätten entspricht vernünftigen städtebaulichen Belangen. Wenn ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten besteht und die Schaffung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, ist es daher unbedenklich, wenn sich die Planung nicht nur auf die Flächen für Wohnstätten beschränkt, sondern zugleich ein erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten befriedigt werden soll, dem isoliert betrachtet möglicherweise nicht das für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gebotene Gewicht zukommen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.2002 - 4 CN 7.01 -, juris). Entsprechendes gilt auch für die Flächen, die für eine effektive Anbindung des neuen Ortsteils an das öffentliche Verkehrsnetz benötigt werden. Schließlich dürfen in einen städtebaulichen Entwicklungsbereich auch Flächen für einen Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft einbezogen werden. Es entspricht sachgerechter Abwägung, schon auf der Ebene des Entwicklungsrechts insoweit einem voraussichtlichen Bedarf an Kompensationsflächen Rechnung zu tragen (BVerwG, Urt. v. 03.07.1998 - 4 CN 5.97 -, juris Rn. 38, 60; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 02.03.2006 - 3 S 2468/04 -, juris Rn. 50 ff.).

215

Dieser Einschätzung steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin aufgrund eines städtebaulichen Entwurfs nunmehr davon ausgeht, nicht nur die ursprünglich anvisierten 5.000 – 6.800 Wohneinheiten, sondern ca. 7.000 Wohneinheiten verwirklichen zu können. Dieser Umstand beruht nach den Ausführungen der Antragsgegnerin-Vertreter in der mündlichen Verhandlung auf einer Fortentwicklung der städtebaulichen Konzeption, wonach im Entwicklungsbereich nunmehr auch Wohnheime für Studenten und Krankenhauspersonal verwirklicht werden sollen, also auf einer weiteren Wohnraumverdichtung; er ist mithin kein Beleg dafür, dass die Fläche des Entwicklungsbereichs von vorneherein zu groß gefasst war. Das Verhältnis von Fläche zur Zahl der Wohneinheiten ist nicht statisch oder linear, sondern von der jeweiligen städtebaulichen Konzeption abhängig.

216

Schließlich kann auch die Einbeziehung des Langmattenwäldchens nicht als abwägungsfehlerhaft beanstandet werden. Die Antragsgegnerin hat dieses in den Entwicklungsbereich einbezogen, um eine nahtlose Anbindung an die Stadtbahnlinie im Rieselfeld planen zu können; die Alternativvariante erfordere hingegen die Andienung von Linienästen, was wiederum zu einer Minderung der Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs führen könne und darüber hinaus mit höheren Baukosten einhergehe. Danach ist die Einbeziehung des in Rede stehenden Wäldchens in die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nicht abwägungsfehlerhaft.

217

III. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 159 S. 1 VwGO i.V.m. § 100 ZPO.

218

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

219

Beschluss

220

Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG auf

221

45.000 EUR

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festgesetzt.

223

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.