Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-09-07, Aktenzeichen 13 A 1181/02
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0907.13A1181.02.00

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Münster vom 13. Februar 2002 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 10.225,84 EUR (=
20.000,- DM) festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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I.

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Der Senat nimmt zunächst gem. § 130b Satz 1 VwGO, der auch bei Beschlüssen
nach § 130a VwGO anwendbar ist,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 -, NVwZ 2000, 73 f;
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: September 2003,

5

§ 130a Rdn. 13; Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Januar 2003, § 130a Rdn.
52,

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Bezug auf den Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 13. Februar
2002 und macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange
zu eigen.

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Durch Urteil vom 13. Februar 2002, auf dessen Gründe Bezug genommen wird,
hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Rücknahmebescheid der Beklagten
vom 20. Februar 1998 und deren Widerspruchsbescheid vom 5. Juni 1998
aufgehoben. Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für die Rücknahme der
Bezeichnung "Praktische Ärztin" seien zwar gegeben, weil die Bescheinigungen des
Dr. T. unwahr gewesen seien und die Zuerkennung der Bezeichnung auch unter
Berücksichtigung der von der Klägerin im Widerspruchsverfahren vorgelegten
Erklärungen des Dott. Q. nicht möglich gewesen sei. Die Klägerin habe somit
nicht den Nachweis erbracht, dass sie die für das Führen der Bezeichnung
"Praktische Ärztin" erforderliche Ausbildung abgeschlossen habe. Die angefochtenen
Bescheide seien aber wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidrig. Die Bescheide,
die keine Begründung zu einem etwaig ausgeübten Ermessen enthielten, ließen
nicht erkennen, dass die Beklagte sich überhaupt bewusst gewesen sei, Ermessen
ausüben zu müssen. Eine Heilung der wegen Ermessensnichtgebrauch
rechtswidrigen Rücknahmebescheide sei nicht möglich.

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Mit ihrer - zugelassenen - Berufung macht die Beklagte geltend,
tatbestandsmäßige Voraussetzung für die Rücknahme sei nicht der Umstand
gewesen, dass die Klägerin inhaltlich falsche Bescheinigungen vorgelegt habe,
sondern, dass die Klägerin ihre Ausbildung nicht hinreichend dargelegt habe. Der
Hinweis in den Bescheiden, die wahrheitswidrigen Bescheinigungen seien von der
Klägerin vorgelegt worden, verdeutliche, dass der Klägerin auf Grund ihres
arglistigen Verhaltens keinerlei Vertrauensschutz zustehe. Die Annahme des
Verwaltungsgerichts, dass sie, die Beklagte, sich des ihr zustehenden Ermessens
überhaupt nicht bewusst gewesen sei, sei deshalb nicht haltbar. Jedenfalls habe sie
die die Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" rechtfertigenden
Ermessensüberlegungen im Laufe des gerichtlichen Verfahrens dargelegt.
Angesichts der mit der Bezeichnung verbundenen Öffentlichkeitswirkung hätte sie
auch keine andere Entscheidung als die Rücknahme der Bezeichnung treffen
können, so dass die Rücknahmebescheide auch deshalb nicht rechtswidrig seien. Ihr
Ermessen sei "auf Null" reduziert gewesen in der Weise, die Rücknahme der
Bezeichnung "Praktische Ärztin" zu verfügen. Es habe sich um eine sog. "intendierte"
Entscheidung gehandelt, die keiner näheren Begründung bedurft habe.
Vertrauensschutz im Hinblick auf getroffene Vermögensdispositionen könne der
Klägerin nicht zukommen, weil sie derartige Vermögensdispositionen nicht in Folge
der Anerkennung der Bezeichnung "Praktische Ärztin" getroffen habe, sondern allein
und ausschließlich in Ansehung ihrer Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung.
Ein wegen arglistiger Täuschung des Betreffenden rechtswidriger Verwaltungsakt sei
grundsätzlich zurückzunehmen. Die Klägerin habe sich von Anfang an im klaren
darüber sein müssen, dass eine durch die Vorlage wahrheitswidriger
Ausbildungsnachweise erschlichene Anerkennung keinen dauerhaften Bestand
haben könne.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht weiterhin geltend, die Beklagte habe das ihr bei der Entscheidung
über die Rücknahme zustehende Ermessen fehlerhaft bzw. nicht ausgeübt und die
fehlenden Ermessensüberlegungen auch nicht im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren hinreichend ergänzt. Die Beklagte habe nicht erkannt, dass ihr bei der
Rücknahmeentscheidung überhaupt Ermessen zugestanden habe. Die Grundsätze
über intendiertes Ermessen, auf das die Beklagte erstmals im Berufungsverfahren
hingewiesen habe, seien nicht anwendbar. Eine Reduzierung des Ermessens der
Beklagten "auf Null" sei ebenfalls nicht zu bejahen. Der Qualitätsanspruch der
Öffentlichkeit an die ärztliche Versorgung rechtfertige nicht die Rücknahme der
Anerkennung der Bezeichnung "Praktische Ärztin". Der Zulassungsausschuss der
Kassenärztlichen Vereinigung habe dementsprechend keine Bedenken gegen ihre
Zulassung gehabt. Sie habe nicht über ihre Qualifikation getäuscht, sondern nur über
die Echtheit der vorgelegten Dokumente. Sie habe ihre Qualifikation zwischenzeitlich
auch durch ihre Tätigkeit als niedergelassene Praktische Ärztin seit 1998
nachgewiesen. Angesichts ihres zwischenzeitlichen Qualifikationsnachweises und
ihrer untadeligen Praxisführung stelle sich die Frage, ob die Rücknahme der
Bezeichnung "Praktische Ärztin" jetzt überhaupt noch in Betracht komme.

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Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen
auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die
Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

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II.

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Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten durch Beschluss nach
§ 130 a VwGO, weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind vorher zu
dieser Entscheidungsform gehört worden. Dass die Beklagte mit einer Entscheidung
durch Beschluss nicht einverstanden ist, steht dieser Entscheidungsform nicht
entgegen, weil sie ein entsprechendes Einverständnis der Beteiligten nicht
voraussetzt. Zudem verhält sich der Schriftsatz der Beklagten vom 24. August 2005,
der offensichtlich - ebenso wie der den gerichtlichen Vergleichsvorschlag vom 10.
November 2004 ablehnende Schriftsatz vom 9. Dezember 2004 - entscheidend von
einer Verärgerung über "die nicht tolerable Vorgehensweise" der Klägerin getragen
ist, nicht zu den für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts maßgebenden
Erwägungen zur (fehlenden) Ermessensausübung der Beklagten und lässt nicht
erkennen, warum in Bezug auf diese rechtlich allein maßgebenden Gründe eine
Entscheidung durch Beschluss unterbleiben sollte.

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Die Berufung der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der
Klage der Klägerin zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Bescheid der
Beklagten vom 20. Februar 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
5. Juni 1998 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

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In Bezug auf den angefochtenen Rücknahmebescheid der Beklagten ist bei der
Anfechtungsklage - wie in anderen Fällen der Rücknahme oder des Widerrufs
heilberufsrechtlicher Erlaubnisse auch (z. B. nach §§ 5 BÄO, 4 ZHG)

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vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 14. April 1998 - 3 B 95.97 -, NJW 1999, 3425;
Urteil vom 16. September 1997 - 3 C 12.95 -, NJW 1998, 2756, -

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für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit abzustellen auf die maßgebende Sach-
und Rechtslage zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung. Der Senat geht
deshalb von den maßgebenden Bestimmungen im Juni 1998 aus, was eine
Beantwortung der Frage erübrigt, welche Konsequenzen sich daraus ergeben, dass
während des Berufungsverfahrens durch das Gesetz zur Änderung des
Heilberufsgesetzes vom 1. März 2005 (GV NRW. 2005, 148) der auch in diesem
Verfahren angesprochene IV. Abschnitt - Spezifische Ausbildung in der
Allgemeinmedizin - (§§ 54 bis 57) des Heilberufsgesetzes - HeilBerG - entfallen und
damit zudem die Ermächtigungsgrundlage (früher: § 47d HeilBerG i.d.F. von 1989)
für die im Verfahren ebenfalls benannte Satzung der Beklagten vom 28. April 1990
über die Durchführung der spezifischen Ausbildung in der Allgemeinmedizin
weggefallen ist. Die Aufhebung des bisherigen Abschnitts IV des Heilberufsgesetzes
ist lediglich die redaktionelle Folge der Umsetzung der spezifischen Ausbildung in der
Allgemeinmedizin in die durch die neu aufgenommene Regelung des § 44 a des
Gesetzes vorgegebene Form (vgl. LT-Drucks. 13/5739, S. 37). Ferner ist nicht
erkennbar, dass sich durch den Wegfall des Abschnitts IV des Heilberufsgesetzes
entscheidungserhebliche Auswirkungen für das vorliegende Verfahren ergeben, weil
die Rechtsgrundlage für die Rücknahme der Anerkennung der Berechtigung zum
Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin" nicht in diesem - aufgehobenen -
Abschnitt des Heilberufsgesetzes liegt.

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Der Senat beurteilt den angefochtenen Rücknahmebescheid der Beklagten, der
selbst keine normativen Bestimmungen für die Rücknahme der der Klägerin zuvor
erteilten Berechtigung zur Führung der Bezeichnung "Praktische Ärztin" benennt,
nach - mit den entsprechenden Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes
des Bundes identischen - § 48 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -,
zum maßgebenden Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung der Beklagten geltend
in der Fassung vom 21. Dezember 1976 (GV. NRW. S. 438). Dabei kann
dahinstehen, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts, als Rechtsgrundlage für die
Rücknahmebescheide komme allein § 48 Abs. 1 VwVfG in Betracht, zutreffend ist,
oder ob nicht angesichts der Regelung des § 1 Satz 1 letzter Halbsatz VwVfG NRW
auch/nur § 21 Abs. 1 der Weiterbildungsordnung - WBO - der Beklagten vom
30. Januar 1993 (MBl. NRW. 1994, 1366 ) in Betracht kommt, weil nach § 52 Abs. 1
HeilBerG i.d.F. von April 1994 (GV. NRW. 1994, 204) bzw. nach § 54 Abs. 1 der zum
Zeitpunkt der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung geltenden Fassung des
Heilberufsgesetzes von Mai 2000 (GV. NRW. 2000, 403) die spezifische Ausbildung
in der Allgemeinmedizin nach EU-Richtlinien "Weiterbildung im Sinne des
Heilberufsgesetzes" war/ist.

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Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Juli 1999 - 9 S 2767/97 -, MedR
2000, 274 zu einer vergleichbaren Bestimmung in Baden-Württemberg.

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Selbst wenn letzteres anzunehmen wäre, müssten mangels entsprechender
Konkretisierung in der ebenfalls Ermessen einräumenden Bestimmung des § 21
WBO die zu den §§ 48, 49 VwVfG NRW entwickelten Ermessenskriterien, die als
normative Zusammenfassung der allgemein anerkannten Ermessensgrundsätze
gelten, entnommen werden.

24

Nach § 48 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger
Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise
mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen
werden.

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Die Tatbestandsseite dieser Bestimmung ist zu bejahen. Das der Klägerin im
September 1997 übersandte Zeugnis mit Ausstellungsdatum 31. Dezember 1995
über den Abschluss der spezifischen Ausbildung in der Allgemeinmedizin und über
die Berechtigung zum Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin", bei dem es sich
nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 48 Abs. 2 VwVfG NRW handelt, war
rechtswidrig, weil es der Klägerin an der erforderlichen Ausbildungszeit gefehlt hat
bzw. die erforderliche Ausbildungszeit nicht ordnungsgemäß nachgewiesen wurde.
Dies hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zutreffend dargelegt, darauf wird
ebenso Bezug genommen wie auf die Begründung im Urteil des Verwaltungsgerichts
zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rücknahmebescheides der Beklagten
wegen Ermessensnichtgebrauch und zur fehlenden Heilungsmöglichkeit dieses
Fehlers durch Ermessenserwägungen während des gerichtlichen Verfahrens. Von
einer weiteren Begründung wird insoweit gem. § 130b Satz 2 VwGO bzw. § 122 Abs.
2 Satz 3 VwGO abgesehen.

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Ob eine Behörde ihr Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt hat, ist anhand der
Auslegung der maßgebenden Bescheide zu ermitteln; daneben sind bei der
Beantwortung der Frage, ob die Behörde einen bestehenden Ermessensspielraum
verkannt hat, auch die sich aus dem gesamten Zusammenhang ergebenden
Umstände zu berücksichtigen. Ermessensfehlerhaft handelt die Behörde dann, wenn
sie verkennt, dass sie Ermessen hat, und deshalb ihr Ermessen nicht gebraucht.

27

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 - 7 B 182/87 -, NVwZ 1988, 525;
VGH Baden-Württem-berg, Urteil vom 13. Juli 1999 - 9 S 2767/97 -, a.a.O.

28

So liegt es hier. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat,
verhalten sich sowohl der Ausgangs- als auch der Widerspruchsbescheid der
Beklagten lediglich zur Rechtswidrigkeit der Anerkennung der Bezeichnung
"Praktische Ärztin". Darüber hinaus benennen weder der Ausgangsbescheid noch
der Widerspruchsbescheid eine ihr Ermessen einräumende Rechtsnorm als
Ermächtigungsgrundlage für die getroffene Rücknahmeentscheidung, was
gegebenenfalls bei wohlwollender Auslegung als Indiz dafür hätte gewertet werden
können, dass die Beklagte das ihr zustehende Ermessen erkannt hat. Insbesondere
der Widerspruchsbescheid belegt das Gegenteil, weil er sich erneut nur zu den
Anerkennungsvoraussetzungen für das Diplom "Praktische Ärztin" verhält, obwohl in
der Sachverhaltsdarstellung unter I. die Ausführungen der Klägerin zur Begründung
ihres Widerspruchs dargestellt werden und dabei unter anderem auch § 48 VwVfG
genannt wird. Die Vorschrift des § 48 VwVfG NRW wird von der Beklagten aber
erstmals erwähnt in der ersten Klageerwiderung durch Schriftsatz vom 23. März
1999.

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Die von der Beklagten in Bezug genommen Hinweise in den Bescheiden auf die
Vorlage wahrheitswidriger Bescheinigungen durch die Klägerin reichen für die
Annahme, die Beklagte habe ihr Ermessen erkannt, nicht aus. Da sich diese
Hinweise in den Ausführungen zur Rechtswidrigkeit des zurückgenommen
Verwaltungsakts befinden und damit der Tatbestandsseite des § 48 Abs. 1 VwVfG
NRW zuzuordnen sind, kann aus ihnen nicht geschlossen werden, dass das
Ermessen erkannt und dahingehend ausgeübt wurde, die Rücknahme insbesondere
wegen fehlenden Vertrauensschutzes vorzunehmen. Zwar spricht einiges dafür, dass
die Klägerin wegen der Vorlage fehlerhafter Unterlagen über ihre Ausbildungszeit
nach § 48 Abs. 2 Sätze 3 und 4 VwVfG NRW Vertrauensschutz für sich nicht in
Anspruch nehmen kann. Vor dem Hintergrund, dass nach den rechtstaatlichen
Geboten des Grundgesetzes auch die Verpflichtung zur Beachtung des
Vertrauensschutzes besteht und dies bei der Rücknahme begünstigender
Verwaltungsakte eine Abwägung des Vertrauens des Begünstigten auf den Bestand
des Verwaltungsakts gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme
erfordert, war die Darlegung von Ermessenserwägungen in dem angefochtenen
Bescheid insbesondere deshalb geboten, weil vor dem Rücknahmebescheid der
Beklagten vom 20. Februar 1998 am 05. und 19. Februar 1998 Gespräche zwischen
der Klägerin und von ihr hinzugezogenen Anwälten auf der einen Seite und dem -
den angefochtenen Rücknahmebescheid unterzeichneten - Hauptgeschäftsführer der
Beklagten auf der anderen Seite über die Konsequenzen des fehlerhaften Handelns
der Klägerin beim Antrag auf Erteilung der Bezeichnung "Praktische Ärztin" und über
das weitere Vorgehen stattgefunden haben. Nach den entsprechenden
Gesprächsvermerken in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten haben diese
Gespräche mehr als eineinhalb bzw. zwei Stunden gedauert. Es kann davon
ausgegangen werden, dass in diesen Gesprächen von der anwaltlich vertretenen
Klägerin die aus ihrer Sicht entscheidenden und sie betreffenden Belange bezüglich
einer möglichen Rücknahme der Bezeichnung "Praktische Ärztin" sowie die
Konsequenzen für ihr weiteres berufliches Wirken ausführlich dargestellt worden
sind. Wenn diese Gespräche dann auf Seiten der Beklagten mit Aktenvermerken
enden, in denen anklingt, dass nicht mehr die Rücknahmeentscheidung selbst,
sondern nur die Frage der Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung als erwägenswert
angesehen wird, und in denen das Wort Vertrauensschutz eben so wenig wie in dem
späteren Rücknahmebescheid auftaucht, bestätigt das die Annahme, dass die
Beklagte ihr Ermessen nicht erkannt hat.

30

Der von der Beklagten bemühte Grundsatz des sog. intendierten Ermessens
verhilft ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Unabhängig davon, ob dieser
Grundsatz im Hinblick auf eine nach § 48 Abs. 1 und 3 VwVfG zu treffende
Rücknahmeentscheidung anwendbar ist, führte er im Regelfall lediglich zu
Begründungserleichterungen im Hinblick auf die an- und darzustellenden
Ermessenserwägungen. Er vermag jedoch den Fehler eines nicht erkannten und
deshalb nicht ausgeübten Ermessens nicht zu beheben. Im Übrigen wären hier
selbst bei Bejahung eines intendierten Ermessens gerade im Hinblick auf die der
Rücknahme vorangegangenen Gespräche Ausführungen im Rücknahmebescheid
zum Vertrauensschutz für die Klägerin erforderlich gewesen.

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Schließlich lag auch keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Zwar ist nicht
zweifelhaft, dass die Rücknahmeentscheidung bei Hinweis auf die im
Berufungsverfahren von der Beklagten vorgebrachten Argumente, dass die Klägerin
arglistig getäuscht habe, sie sich deshalb nicht auf Vertrauensschutz berufen könne,
ihre finanziellen Interessen im Ergebnis nachrangig seien etc., rechtmäßig gewesen
wäre. Gleichwohl kann unter Berücksichtigung der für die Klägerin mit Blick auf
Art. 12 des Grundgesetzes relevanten Folgewirkungen der Rücknahmeentscheidung
nicht davon ausgegangen werden, dass die Rücknahme die einzig rechtmäßige
Entscheidung war.

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Die gerichtlichen Entscheidungen bedeuten nicht zwingend, dass die von der
Klägerin mit der Berechtigung zum Führen der Bezeichnung "Praktische Ärztin"
erlangte Position ein für allemal Bestand haben muss. Die Beklagte ist grundsätzlich
nicht gehindert, unter Beachtung der Kriterien der Verhältnismäßigkeit und
Zumutbarkeit und unter Berücksichtigung des § 48 Absätze 2 und 4 VwVfG NRW,

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vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1981 - 1 BvR 898/79 u. a. -,
BVerfGE 59, 128; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 48 Rdn. 161,

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erneut eine Entscheidung zur Frage der Rücknahme der Bezeichnung
"Praktische Ärztin" für die Klägerin zu treffen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711,
713 ZPO.

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Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132
Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 GKG a. F.,
§ 72 Nr. 1 GKG n. F.

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