Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-07-02, Aktenzeichen 7 A 262/07

Gründe

I.

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Der Antragsteller (Personalrat bei der Bundesagentur für Arbeit H.) und der Beteiligte (Vorsitzender der Geschäftsleitung = Dienststellenleiter der Bundesagentur für Arbeit H.) streiten im vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren gemäß Antrag vom 26. Februar 2007 darüber, ob die zum 01. März 2007 vom Dienststellenleiter gemäß Ziffern 5 und 8 der Sonderausgabe HE (Handlungsempfehlung)/GA (Geschäftsanweisung) vom 30. November 2006, Geschäftszeichen P - 1022/1023/2200/2700 weisungsgemäß verfügte Versetzung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Bundesagentur für Arbeit H. zur Bundesagentur für Arbeit I. (dort zur Bildung der Internen Services - IS - und Stützpunkte) unter Beibehaltung des Dienstortes und des jeweils innegehabten Dienstpostens der Beteiligung des Antragstellers als örtlichem Personalrat unterliegt, oder ob dessen Beteiligungsrecht „verbraucht“ ist durch die vorweggenommene Beteiligung mit Abschluss der Dienstvereinbarung zwischen dem Vorstand der Bundesanstalt für Arbeit J. mit dem Hauptpersonalrat der Bundesanstalt für Arbeit vom 13. Oktober 2003 „Über die sozialverträgliche Flankierung personeller Maßnahmen im Zusammenhang mit der Neuausrichtung der Bundesanstalt für Arbeit (BA)“ - DV - (dort § 1 Abs. 1 Satz 3 ).

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Durch den Abschluss dieser DV und die die DV umsetzende „Weisung - HE/GA - Sonderausgabe“ wurde die durchgreifende Umorganisation der Bundesanstalt für Arbeit im allgemeinen und die Verlagerung (Zusammenfassung) von bestimmten Aufgaben bei weniger Dienststellen im speziellen geregelt. Das konkrete Reformziel im Direktionsbezirk K. war die entsprechende Aufgabenverlagerung von 45 Agenturen auf 24 Agenturen. Dabei ist wiederum innerhalb der Regionaldirektion I. die Agentur H. eine derjenigen (neben L., M. und N.), die die Aufgabenbereiche Interne-Services - IT - nämlich Personal, Controlling/Finanzen, Infrastruktur und infrastrukturelle Dienste (z.B. Poststelle, Botendienst, Kraftfahrer) an die Agentur I. abgibt.

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Der Antragsteller trägt vor: Das Beteiligungsrecht (in Form der vorherigen Zustimmung zur mitbestimmungspflichtigen Maßnahme nach §§ 69 Abs. 1 i.V.m. 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG) sei nur dann verbraucht, wenn sich die Maßnahme „im Rahmen der Dienstvereinbarung“ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 DV) halte. Mit der Stellenausschreibung (vgl. Stellenanzeiger 01/2007 vom 02. Januar 2007) der Leitungspositionen bei der IS I. (für Agenturen I., L., H., M., N.) für Personal/Personalberatung (NSB - 15/2007 - A 14/ TE I), Controlling und Finanzen (NSB 20/2007- A 14 /TE I), Infrastruktur (NSB- 25/2007 A 13/TE 1) verstoße der Beteiligte gegen das „Herzstück“ der DV nämlich die §§ 5 und 6, welches nur neue Dienstposten der Ausschreibung unterwerfe. Hier seien aber entsprechende Statusbewerber beim Beteiligten vorhanden, sodass diese nach § 5 Abs. 2 DV - ohne Ausschreibung - allein durch Umsetzung zu berücksichtigen seien. Ebenso sei von Ausschreibungen abzusehen, wenn ein entsprechender Stellenüberhang bestehe (§ 5 Abs. 3 DV). Da 118 Stellen in der Regionaldirektion I. durch das Optimierungsprogramm abgebaut werden sollten (bis Ende 2007: 42,5) sei der Überhang offensichtlich. Auch aus Nr. 5 Abs. 2 Satz 1 HE/GA („Soweit im Zuge der Bildung von Stützpunkten die Aufgaben ... an ... angebunden werden, gehen die davon betroffenen Stellen für Plankräfte im zeitlichen Zusammenhang mit dem Aufgabenübergang auf den neu gebildeten Stützpunkt über“) folge, dass es sich nicht um neue Stellen handele. Eine „pauschale“ Versetzung sehe § 6 DV ohnehin nicht vor. Insgesamt sei zwar richtig, dass die Beteiligungsrechte für die Umorganisation als solches durch die DV im Wege der vorgenommenen Mitbestimmung verbraucht seien, aber hier gehe es um den vor Ort wirksamen Vollzug von mitbestimmungspflichtigen Einzelmaßnahmen (Versetzungen) - wenn auch „gebündelt“ und unter Beibehaltung des Dienstortes und des Dienstpostens.

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Der Antragsteller beantragt

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festzustellen, dass der Antragsteller an der zum 01. März 2007 wirksamen Versetzung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Beteiligten zur Agentur für Arbeit I. aufgrund der Bildung der Internen Services und Stützpunkte gem. § 75 Abs. 1 Nr. 3 bzw. § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG zu beteiligen war.

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Der Beteiligte beantragt

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den Antrag abzulehnen.

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und erwidert: Da die Dienstposten aus dem IS-Bereich zum 01. März 2007 (auch) von der Agentur H. zur „gemeinsamen“ IS bei der Agentur I. verlagert würden, würden diese einerseits nicht „neu geschaffen“ und andrerseits sei die durch DV „zugestimmte Verlagerung“ und damit der Inhalt der §§ 5 und 6 DV nicht anders verwaltungsmäßig umzusetzen, als durch Versetzung zur Agentur I. (dort zur IS). Der Wechsel der Dienststelle - unter Beibehaltung von Dienstort und Dienstposten - sei Sinn der gesamten Maßnahme. Formal werde die Versetzung zwar von der abgebenden Dienststelle und damit vom Beteiligten veranlasst, diese sei ihm aber nicht zurechenbar. Er habe aber weder eine eigene Entscheidungsbefugnis noch gebe es Handlungsalternativen. Deswegen sei auf dieser Ebene für die Beteiligung des örtlichen Personalrats (dem Antragsteller) kein Raum. Wenn bei einer Umorganisation - zumal der größten, die je in der BA vollzogen wurde - die Mitbestimmung durch Dienstvereinbarungen zwischen dem HPA und dem Vorstand der GA vorweggenommen werde, könne nicht die Umsetzung der Gesamtmaßnahmen beim Vollzug der (alternativlos) daraus folgenden Einzelmaßnahmen durch örtliche Personalräte blockiert und konterkariert werden. Eine bundesweit inhalts- und zeitgleiche Handhabung und Umsetzung sei im Interesse aller Beteiligten und „im Geiste“ der DV. Genau das folge aus § 1 der DV, der die Mitbestimmung für die „Einzelfälle“ der §§ 75 Abs. 1 und 76 Abs. 1 BPersVG ausschließe, also auch für die zum 01. März 2007 verfügten Versetzungen nach deren Ziffern 3 bzw. 4. Ob weitere Maßnahmen nach dem 01. März 2007 (Übertragung anderer Dienstposten und Tätigkeiten und/oder tatsächlicher Wechsel des Dienstortes außerhalb des Einzuggebietes im Sinne des Reisekostenrechts gleichwohl der Mitbestimmung des örtlichen Personalrates und Antragstellers unterliegen, sei hier nicht zu klären (vgl. dazu E-mail-Info Personal/Organisationsentwicklung vom 21. Februar 2007 -POE - dort Ziffer 3).

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Für das weitere Vorbringen wird auf die gewechselten Schriftsätze und entsprechenden Anlagen verwiesen.

II.

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Der Antrag hat keinen Erfolg.

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Dieser ist zwar zulässig (§§ 83 Abs. 1 Nr. 2 und 4, 69 Abs. 1, 75 Abs. 1 Nr. 3, 76 Abs. 1 Nr. 4 ,73 BPersVG) - auch unter dem Gesichtspunkt, dass sich der Feststellungsantrag auf die bereits zum 01. März 2007 vollzogenen Versetzungsmaßnahmen bezieht. Denn, ist eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme ohne vorherige Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens ergangen und wirksam umgesetzt worden, kann dieses gleichwohl nachgeholt werden - abgesehen davon, dass möglicherweise schon aus Gründen der Wiederholungsgefahr ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse bestehen könnte. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren wird gerade nicht die Maßnahme selbst (hier: Versetzung) angegriffen oder angefochten (was im Verwaltungsprozess dem Versetzten vorbehalten bliebe), sondern dieses dient allein der Sicherung der Beteiligungsrechte des Personalrates (vgl. § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG und dazu Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, BPersVG, Kommentar, 5. Auflage 2004, § 83 Rdnr. 11 mit Nachweisen). Das bedeutet, dass der Beteiligte bei - hier unterstelltem - Antragserfolg und Rechtskraft der entsprechenden Entscheidung aufgrund seiner Bindung an Gesetz und Recht (Art 20 Abs. 3 GG) verpflichtet ist, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen (so zuletzt auch VG Bremen, B. vom 26. 04. 2007 - PK 498/07.PVB unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 15. 03. 1995 - 6 P 31/93 - = BVerwGE 98,77).

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Der Antrag ist aber nicht begründet, weil dem Dienststellenleiter (Beteiligten) kein eigener Entscheidungsspielraum mehr hinsichtlich der Versetzungen zusteht (1) und wenn davon abzusehen wäre, weil das grundsätzlich bestehende Mitbestimmungsrecht des örtlichen Personalrates bei Versetzungen von Arbeitnehmern und Beamten (§ 75 Abs. 1. Nr. 3 BPersVG bzw. 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG) hier durch die DV vom 13. Oktober 2003 - auf Bundesebene - zwischen dem Vorstand und dem Hauptpersonalrat der Bundesanstalt für Arbeit wirksam ausgeschlossen worden ist (2).

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1. Maßnahmen, die der Mitbestimmung unterliegen, darf der Dienststellenleiter erst nach Zustimmung des Personalrates treffen (§ 69 Abs. 1 BPersVG). Insoweit stehen sich Dienststellenleiter und Personalrat gleichberechtigt „auf einer Ebene“ gegenüber. Daran fehlt es nicht schon, wenn die Maßnahme lediglich normvollziehend ist, weil der Dienststellenleiter für den Normenvollzug verantwortlich ist und bleibt. Allerdings muss es sich um eine Maßnahme handeln, die er in eigener Zuständigkeit für die Angelegenheit trifft und wofür ihm eigener Entscheidungsspielraum zu steht (Vgl. Altvater aaO, § 69 Rdnrn. 3 - 5: kein Mitbestimmungsrecht bei „Briefträgerfunktion“ des Dienststellenleiters). Daran fehlt es.

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Im Beschluss des Niedersächsischen OVG vom 01. 03. 2007 - 17 MP 1/07 wird insoweit ausgeführt:

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„Der Senat folgt im Rahmen der gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage insbesondere der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass eine mitbestimmungsrechtlich relevante „Maßnahme“ der Beteiligten im Sinne von § 69 Abs. 1 BPersVG nicht vorliegt. Für den Begriff der „Maßnahme“ ist Voraussetzung, dass es sich um eine eigene Maßnahme des Dienststellenleiters handelt. Dem Begriff der Maßnahme ist immanent, dass es sich um eine dem Dienststellenleiter zurechenbare eigene Entscheidung handeln muss, die er verantwortet, auch wenn ihr eine Weisung der übergeordneten Behörde zu Grunde liegt. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nicht dadurch aufgehoben, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Behörde ganz oder teilweise bestimmt wird. Der Dienststellenleiter trifft auch in solchem Falle seine Entscheidungen innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich (BVerwGE 82, 131<133>). Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer personalvertretungsrechtlich relevanten Maßnahme des Dienststellenleiters kann jedoch aufgrund einer unmittelbar gestaltenden Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle dann ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum mehr lässt (BVerwG, Beschluss vom 10.3.1992 - 6 P 13 /91 -, PersR 92, 247). So liegt es nach gegenwärtigem Erkenntnisstand auch hier. Die vom Dienststellenleiter der Beteiligten geforderte Umsetzung der HE/GA „Optimierung der Internen Verwaltung“ der BA vom 30. November 2006 räumt ihm bei der gebotenen Auslegung der Verwaltungsanordnung für die noch zu treffenden Versetzungsentscheidungen keinen auf den Einzelfall bezogenen eigenverantwortlichen Entscheidungsspielraum nach außen ein. Vielmehr ist er verbindlich angewiesen, zum 1. März 2007 „alle Mitarbeiter/innen der internen Verwaltung“ der Beteiligten unter Beibehaltung ihres bisherigen Dienstortes und der bisher wahrgenommenen Tätigkeit zu der Arbeitsagentur Braunschweig zu versetzen, an deren Sitz der „Interne Service“ eingerichtet wird. Auch der Fachsenat vermag wie das Verwaltungsgericht nicht zu erkennen, dass insoweit noch Raum für eine Mitbestimmung des örtlichen Personalrats im Rahmen des § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG bleiben könnte.“

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Dem schließt sich die Kammer an. Hinzuzufügen bleibt, das die Umsetzung des beschlossenen neuen Interne Services - Konzeptes (Konzentration auf eine Agentur innerhalb einer Regionaldirektion, „Verlagern“ der entsprechenden Dienstposten dorthin) einerseits und die Beachtung des § 6 DV (Stellenbesetzung, Arbeitsplatzsicherung) andererseits denknotwendig Versetzungen bedingt. Das heißt, dass es zu Versetzungsmaßnahmen keine Alternative gibt. Auch daraus folgt, das dem Dienststellerleiter keine eigene Entscheidung über die Versetzung zukommt - selbst der Zeitpunkt dafür ist ihm „vorgegeben“( 01. März 2007). So gesehen wäre die Beteiligung des örtlichen Personalrates allein eine formale, nicht aber eine inhaltliche.

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2. Der Beteiligte bestreitet dem Antragsteller einerseits die grundsätzlichen Mitbestimmungsrechte für Versetzungsmaßnahmen aus den §§ 75 Abs. 1 Nr. 3, 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG - sollten sie in seiner Kompetenz und Eigenverantwortung im ausgeführten Sinne liegen - nicht. Andererseits weist er zutreffend darauf hin, dass es vorliegend nur um die Mitbestimmungsrechte bei Maßnahmen in Umsetzung der HE/GA bis 01. März 2007 geht, also die „Stellenverlagerung“ zur „neuen“ IS bei der Agentur I. - zunächst unter Beibehaltung der Dienstposten und des Dienstortes und nicht um Mitbestimmungsrechte des Antragstellers als örtlichem Personalrat für Maßnahmen nach dem 01. März 2007 (etwa eines der Versetzung wirkungsgleichen Ortswechsels von H. nach I.).

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Die Kammer hat keine durchgreifenden Zweifel an der Wirksamkeit der DV (§§ 73 Abs. 1, 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG). Ist die DV auf der Ebene zwischen oberster Dienstbehörde und Hauptpersonalrat (wie hier) aber rechtlich bindend und halten sich die streitigen Versetzungsmaßnahmen zum 01. März 2007„ im Rahmen“ dieser DV, so ist das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers als örtlichem Personalrat im nachgeordneten Behördenbereich bei den über § 76 Abs. 2 Nr. 8 erfassten Fällen der §§ 75 Abs. 1 und 76 Abs. 1 BPersVG ausgeschlossen. Eine andere Auslegung lässt § 1 Abs. 1 Satz 3 DV („verbraucht“) weder vom Wortlaut, noch vom Zweck der Regelung zu. Das entspricht erkennbar auch dem Willen der Vertragsparteien (vgl. Präambel: „Um eine möglichst einheitliche, aber durchaus einzelfallbezogenen Handhabung dieser Personalmaßnahmen zu gewährleisten, wird die nachfolgende Dienstvereinbarung geschlossen“). Das hat das OVG in seinem (zitierten) Beschluss vom 01. 03. 2007 (aaO) letztlich noch offen gelassen, gleichwohl aber ausgeführt:

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„Im übrigen könnte nach der vom Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls einiges dafür sprechen, dass gerade vor dem Hintergrund der zwischen dem Vorstand der BA und dem HPR der BA abgeschlossenen Dienstvereinbarung vom 13. Oktober 2003 über die sozialverträgliche Flankierung personeller Maßnahmen im Zusammenhang mit der Neuausrichtung der BA § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG als spezielle Regelung die personalvertretungsrechtliche Mitwirkung bei organisatorischen Maßnahmen abschließend regelt und Mitbestimmungsrechte der örtlichen Personalvertretung ausschließt, die personelle Einzelmaßnahmen nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG betreffen und nur aus dem Vollzug organisatorischer Maßnahmen resultieren“.

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Dem stehen die Ausschreibungen „neuer Stellen“ zum 01. März 2007, nämlich der „Leitungspositionen“ bei der IS I. (Personal, Controlling/Finanzen, Infrastruktur und infrastrukturelle Dienste im Stellenanzeiger vom 02. Januar 2007) nicht entgegen, wie der Antragsteller meint. Auch dieses „hält sich im Rahmen“ der DV. Denn, dass die Leitungspositionen für eine der genannten Abteilungen bei der IS I., wo ab 01. März 2007 Aufgaben und Personal von je einer entsprechenden Abteilung bei fünf Agenturen zusammengefasst werden, von Verantwortung und Dienstpostenbeschreibung/Tätigkeitsbereich her „neue“ Stellen sind, kann selbst für den Fall nicht zweifelhaft sein, dass eine dieser Positionen nicht mit einem statusmäßig höherem Amt bewertet wird, als bei einem der bisherigen fünf Vorgängerabteilungen (etwa A 14 statt A 13 BBesO). Solche „Neue Dienstposten“ mussten nach der Dienstvereinbarung ausgeschrieben und nach „Besteignung“ im Auswahlverfahren, an dem sich Dienstposteninhaber aller fünf bisherigen Leitungsposten beteiligen konnten, besetzt werden (§§ 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 Satz 2, 3 Abs. 4 DV).

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Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass durch die Nichtbeteiligung des Antragstellers als örtlichem Personalrat § 6 Abs. 3 DV - Beachtung sozialer Belange bei den Maßnahmen nach § 6 Abs. 2 - bei zum 01. März 2007 wirksamen und verfügten Versetzungsmaßnahmen schon deswegen nicht verletzt wird, weil unstreitig sämtliche Stellenverlagerungen auf die IS I. unter Beibehaltung von Dienstort und Dienstposten erfolgen. Auf die gesundheitlichen, familiären, fürsorgerischen und sonstigen wichtige Gründe kann sich dieses (noch) nicht auswirken. Die Mitbestimmungsfrage für eine weitere und spätere Vollzugstufe, etwa die Anordnung des Dienstortwechsels, für die die in § 6 Abs. 3 DV genannten Belange sehr wohl beachtlich sein dürften, steht hier nicht zur Entscheidung (so auch VG Bremen Beschluss vom 26. 04. 2007 P K 498/07.PVB und E-mail- INFO Personal/Organisationsentwicklung (POE) vom 21. 02. 2007, dort Punkt 3).

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Nach alledem konnte der Antrag keinen Erfolg haben.

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