Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-24, Aktenzeichen 16 A 3915/03
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0424.16A3915.03.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Es wird festgestellt, dass die Gewährung von Pflegewohngeld für die von der Firma
S. Betriebsmanagement GmbH in der Zeit vom 2. Februar 1998 bis zum 30. November
2001 in F. betriebene vollstationäre Pflegeeinrichtung keine (vorherige)
Bedarfsbestätigung durch den Beklagten voraussetzt.

Die weitergehende Klage wird abgewiesen.

Der Beklagte und der Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens erster und zweiter
Instanz je zur Hälfte; ihre eigenen außergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist seit dem 1. August 2001 Insolvenzverwalter über das Vermögen der S.
Betriebsmanagement GmbH (im Folgenden: S. ), die bis zum 30. November 2001
Trägerin des Altenzentrums S. in F. war, einer Altenpflegeeinrichtung mit
insgesamt 101 vollstationären Pflegeplätzen. Mit Wirkung vom 1. Dezember 2001 wurde die
Einrichtung durch die D. Betriebs-GmbH übernommen. Das Altenzentrum war durch
Umbau einer zuvor anderweitig genutzten Immobilie entstanden und hatte am 1. April 1997
den Betrieb aufgenommen. Für die Einrichtung wurde rückwirkend zum 15. März 1997 ein
Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI sowie eine Vereinbarung nach § 85 SGB XI mit den
Pflegekassen geschlossen.

3

Die Pflegebedarfsplanung - Pflegeinfrastrukturplanung 2000 bis 2004 des Kreises B.
prognostizierte für das Jahr 2000 einen Bedarf von 2188 Pflegeplätzen für das Kreisgebiet, für
das Jahr 2001 von 2.254 Pflegeplätzen, für das Jahr 2002 von 2.327 Pflegeplätzen und für das
Jahr 2003 von 2.395 Pflegeplätzen. Im Jahre 2000 standen im Kreisgebiet 2.024 Pflegeplätze
zur Verfügung. Im Bereich der Stadt F. bestanden im selben Jahre 654 Pflegeplätze,
während der Pflegebedarfsplan für die Stadt einen Bedarf ("optimale Verteilung/Marge") von
455 Pflegeplätzen auswies.

4

Bereits vor Betriebsaufnahme bemühte sich der Altenheimhöfe e.V., Rechtsvorgänger der
S. , um die Anerkennung eines Bedarfs von 96 vollstationären Pflegeplätzen, 5
Kurzzeitpflegeplätzen und 12 Tages-/Nachtpflegeplätzen. Die Beigeladene wies mit
Schreiben vom 14. Juni 1996 darauf hin, dass kein Anspruch auf Aufnahme in den
Pflegebedarfsplan bestehe. Mit Schreiben vom 31. Juli 1997 teilte der Beklagte der S.
mit, dass keine indirekte öffentliche Förderung in Betracht komme, da keine
Bedarfsbestätigung im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Umsetzung des Pflege-
Versicherungsgesetzes vom 19. März 1996, GV NRW 1996, 137 (PfG NRW a.F.), erteilt sei.
Den Widerspruch der S. wies der Beklagte hinsichtlich der Zustimmung zur gesonderten
Berechnung der betriebsbezogenen Investitionskosten mit Widerspruchsbescheid vom
11. September 1997 zurück; der hilfsweise gestellte Antrag auf Bedarfsbestätigung werde an
die zuständige Stelle weitergeleitet. Mit Schreiben vom 18. September 1997 lehnte der
Beklagte die Bedarfsbestätigung ab.

5

Im Februar 1998 stellte die S. erneut einen Antrag auf Bestätigung, dass für das
Pflegeheim mit 101 vollstationären Pflegeplätzen ein Bedarf bestehe. Mit Bescheid vom
30. Oktober 2000 lehnte der Beklagte die Bestätigung des Bedarfs für 101 vollstationäre
Pflegeplätze unter Bezug auf Anträge der S. vom 5. August 1997 bzw. 19. Februar 2000
ab. Es bestehe zwar kreisweit noch ein Bedarf von 270 Pflegeplätzen, in der Stadt F.
jedoch eine Überversorgung von 243 Pflegeplätzen. Darüber hinaus seien nur Einrichtungen
mit einer Pflegeplatzzahl zwischen 40 und 80 Pflegeplätzen förderungswürdig, nicht aber eine
Einrichtung mit 101 Plätzen. Den Widerspruch der S. wies der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2001 zurück.

6

Die S. hat am 30. Juli 2001 Klage erhoben. Nach Eröffnung des Insolvenzverfahrens
hat der Kläger das Klageverfahren mit Schriftsatz vom 11. Dezember 2001
aufgenommen.

7

Er hat ausgeführt:

8

Die Sache habe sich nicht erledigt. Unabdingbare Voraussetzung für die Förderung von
Pflegeeinrichtungen sei gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW a.F. die Bedarfsbestätigung durch
den Beklagten. Nur mit einer solchen Bestätigung bestehe ein Anspruch auf Pflegewohngeld
gemäß § 14 PfG NRW a.F.. Er, der Kläger, mache in einer Vielzahl von Verfahren
Pflegewohngeldansprüche geltend. Vor dem Verwaltungsgericht B. werde deshalb der
Rechtsstreit - 2 K 2272/01 - geführt, der im Hinblick auf den Ausgang des vorliegenden
Rechtsstreits ausgesetzt sei. Der Käufer, die D1. Betriebs-GmbH, habe nicht die bis zum
Übertragungsstichtag entstandenen Forderungen aus der Erbringung von Pflegeleistungen
sowie Forderungen aus anderen Leistungen erworben. Das in dem beim Verwaltungsgericht
B. anhängigen Verfahren geltend gemachte Pflegewohngeld, ein bewohnerorientierter
Aufwendungszuschuss zu den Investitionskosten, stehe dem Träger der Pflegeeinrichtung zu.
Die Bedarfsbestätigung könne auch rückwirkend ausgesprochen werden. Er, der Kläger,
erstrebe die Bedarfsbestätigung für den Zeitraum von Antragstellung bis zum 30. November
2001. Selbst wenn dies anders gesehen würde, stehe ihm die Fortsetzungsfeststellungsklage
offen.

9

Er habe einen Anspruch auf die Bedarfsbestätigung. Ob ein Bedarf bestehe, sei nicht nach
Ermessen oder auf Grundlage eines dem Beklagten etwa eröffneten Beurteilungsspielraums
zu entscheiden. Wann ein Bedarf anzunehmen sei, ergebe sich ausgehend von der
Zielbestimmung des § 1 Sätze 1 und 2 PfG NRW a.F., nicht aber aus nachrangigen
Rechtsvorschriften. Es sei darüber hinaus zweifelhaft, ob der Verordnungsgeber durch § 6
Abs. 4 sowie § 7 PfG NRW a.F. ermächtigt worden sei, die Zahl der Pflegeplätze zu
bestimmen, die gefördert werden könnten (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 Spiegelstrich 5 der
Verordnung über kommunale Pflegebedarfspläne nach dem Landespflegegesetz vom 4. Juni
1996, GV NRW 1996, 196 (BedPlaVO), zwischenzeitlich aufgehoben durch die Verordnung
vom 24. November 2003, GV NRW 2003, 743). Denn die Verordnungsermächtigung beziehe
sich nur darauf, Vorschriften über das Verfahren zur Aufstellung sowie den Inhalt der
kommunalen Pflegepläne sowie den Inhalt von Auskunftspflichten zu erlassen. Der begrenzte
Gehalt der Rechtsverordnungsermächtigung dürfe nicht durch Rückgriff auf § 1 PfG NRW
a.F. erweitert werden. Mit dem Zustimmungsvorbehalt der zuständigen Landtagsausschüsse
habe dies nichts zu tun. Die Verordnung über die Förderung von Investitionen von Tages-,
Nacht- und Kurzzeitpflegeeinrichtungen sowie von vollstationären Pflegeeinrichtungen vom
4. Juni 1996, GV NRW 1996, 198 (StatPflFO), zwischenzeitlich ebenfalls aufgehoben durch
die Verordnung vom 24. November 2003, befasse sich mit anderen Fragen als die BedPlaVO.
Selbst wenn der Verordnungsgeber dazu berechtigt gewesen sein sollte vorzugeben, dass
Pflegeheime einer Größe zwischen 40 und 80 Pflegeplätzen anzustreben seien, ergebe sich
hieraus nichts zu seinem, des Klägers, Nachteil. Es gehe nicht darum, einen künftigen Bedarf
an einer Pflegeeinrichtung zu bestätigen, sondern um eine bestehende Einrichtung. Selbst die
BedPlaVO lasse im übrigen eine Überschreitung der Richtzahlen problemlos zu. Die
Begründung zur BedPlaVO stelle möglicherweise auf "überschaubare Größenordnungen" und
"kleine Einheiten" ab; im Verordnungstext habe diese Begründung jedoch keinen
Niederschlag gefunden. Kleine, überschaubare, stadtteilbezogene Formen seien in § 1 Satz 2
PfG NRW a.F. als Sollvorgabe angesprochen, dagegen sei das Ziel einer leistungsfähigen,
bedarfsgerechten und wirtschaftlichen vollstationären Angebotsstruktur gemäß § 1 Satz 1 PfG
NRW a.F. eine gesetzliche Istvorgabe. Aus § 1 Abs. 2 Satz 5 StatPflVO könne nichts zu
Gunsten der Ansicht des Beklagten hergeleitet werden, denn diese Norm betreffe nur die
Gewährung von Zuwendungen für Baumaßnahmen, zum Gebäudeerwerb und zur
Beschaffung von Einrichtungsgegenständen. Ohnehin hätten danach Umbau- und
Modernisierungsmaßnahmen Vorrang vor der Förderung des Neubaus vollstationärer
Einrichtungen.

10

Rein quantitative Betrachtungen seien unzureichend. Es gehe darum, eine leistungsfähige,
zahlenmäßig ausreichende und wirtschaftliche pflegerische Versorgungsstruktur vorzuhalten.
Über den aktuellen Versorgungsbedarf hinaus dürften Pflegeeinrichtungen zugelassen
werden. Der Wettbewerb unter den Pflegeeinrichtungen solle gefördert werden. Der
Versicherte solle die Möglichkeit haben, eine Pflegeeinrichtung zu wählen, die seinen
ökonomischen Möglichkeiten sowie seinen sozialen und kulturellen Vorstellungen
entspreche. Die Rechte der Träger von Pflegeeinrichtungen aus § 11 Abs. 2 des
Sozialgesetzbuchs, Elftes Buch, Soziale Pflegeversicherung, vom 26. Mai 1994, BGBl 1994,
1014 (SGB XI), seien zu wahren.

11

Selbst auf Grundlage der Pflegebedarfsplanung - Pflegeinfrastrukturplanung für die Jahre
1999 bis 2003 des Beigeladenen ergebe sich nichts anderes. Dies habe der Beklagte
ausweislich aktenkundiger interner Abstimmungen zunächst auch selbst so gesehen. Ein
Bedarf habe bestanden. Unter dem Gesichtspunkt der Ortsnähe sei der Aufenthalt in F.
für Pflegebedürftige aus anderen Teilen des Landkreises zwar möglicherweise nicht optimal
gewesen, gegenüber einem weiterhin bestehenden Defizit im Landkreis jedoch insgesamt
vorzugswürdig. Dem stehe nicht entgegen, es müssten für potentielle Betreiber von
Pflegeeinrichtungen Anreize gegeben werden; trotz abgelehnter Bedarfsbestätigung habe die
Unterdeckung im Kreisgebiet jedenfalls bis zum Jahre 2000 fortbestanden. Zumindest hätte
daher für die Jahre 1998 bis 2000 eine Bedarfsbestätigung ausgesprochen werden müssen.
Das Pflegeheim der S. sei in den Jahren 1999 bis 2001 vollständig ausgelastet gewesen,
was gegen die Behauptung eines fehlenden Bedarfs spreche.

12

Der Kläger hat beantragt,

13

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 30. Oktober 2000 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2001 zu verpflichten, eine Bedarfsbestätigung für
den Zeitraum vom 2. Februar 1998 bis 30. November 2001 zu erteilen,

14

hilfsweise,

15

eine Bedarfsbestätigung für 80 Pflegeplätze zu erteilen.

16

Der Beklagte und der Beigeladene haben beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Der Beklagte hat erwidert: Die Streitsache habe sich wegen des Betreiberwechsels
erledigt, da dem Kläger deshalb die Aktivlegitimation fehle. Durch die unterlassene
Bedarfsbestätigung werde der Kläger nicht in eigenen Rechten verletzt. Bei einer
Verpflichtungsklage komme es auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten
mündlichen Verhandlung an, zu dem der Kläger jedoch nicht mehr Betreiber des Pflegeheims
sei. Für eine Fortsetzungsfeststellungsklage fehle das besondere
Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

19

Die Bedarfsbestätigung, die Voraussetzung für die Subjektförderung durch Gewährung
von Pflegewohngeld sei, sei im Übrigen zu Recht abgelehnt worden, da in F. eine
Überversorgung bestehe. Eine Bedarfsbestätigung liefe den Zielvorstellungen des Gesetzes
zuwider. Das Gesetz wolle eine bedarfsgerechte Angebotsstruktur gewährleisten. Den
Bedürfnissen der Pflegebedürftigen entsprechend solle das Angebot in kleinen,
überschaubaren und stadtteilbezogenen Formen entwickelt werden. Große, unübersichtliche
bauliche Strukturen würden desorientierend auf den Pflegebedürftigen wirken, wie in der
Begründung des Regierungsentwurfs zu § 8 PfG NRW a.F. ausgeführt sei. Um den
Pflegebedürftigen nicht aus seiner vertrauten Umgebung zu reißen, solle eine wohnortnahe
Unterbringung stattfinden. In § 2 Abs. 2 Nr. 2 Spiegelstrich 5 BedPlaVO werde
dementsprechend auf vollstationäre Pflegeeinrichtungen mit 40 bis 80 Pflegeplätzen
abgestellt. Diese Vorgabe des Gesetz- und Verordnungsgebers finde sich in der StatPflVO
wieder. Das PfG NRW a.F. ermächtige zu den Regelungen der BedPlaVO sowie der
StatPflVO, mit denen der Verordnungsgeber die gesetzgeberischen Zielsetzungen im Rahmen
ihres Regelungsbereichs konkretisiert habe. Zu der Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 2
Spiegelstrich 5 BedPlaVO sei der Verordnungsgeber durch § 6 Abs. 4 PfG NRW a.F.
ermächtigt, obwohl der Wortlaut des Gesetzes nur auf das Verfahren zur Aufstellung sowie
auf den Inhalt der Pflegebedarfspläne abstelle. Die Pflegebedarfspläne würden jedoch eine
Zusammenfassung der Daten zur bestehenden Pflegeinfrastruktur, zum darüber
hinausgehenden Bedarf sowie den zur Bedarfsdeckung geplanten Maßnahmen darstellen. Da
die Verordnungen der Zustimmung der zuständigen Ausschüsse des Landtags bedurft hätten,
komme ihnen ein hoher Legitimationsgrad zu; mit der Beteiligung der Landtagsausschüsse
habe sich der Gesetzgeber die Rechtsverordnungen zu eigen gemacht. Um der Gefahr einer
Umgehung des § 2 Abs. 2 BedPlaVO zu begegnen, müsse die Bestimmung auch auf bereits
vorhandene Betriebe Anwendung finden, für die keine Bedarfsbestätigung erteilt worden sei.
Eine Überschreitung der höchstzulässigen Zahl von Pflegeplätzen in einer Einrichtung sehe
die Verordnung nicht vor, weshalb eine Abweichung von der vorgegebenen Pflegeplatzzahl
nach oben grundsätzlich abzulehnen sei. Jedenfalls könne - wie im Falle des Klägers - eine
Überschreitung von gleich gut 25 % nicht zulässig sein. Aus der Regelung, dass die
Förderung von Umbau- und Modernisierungsarbeiten Vorrang vor der Förderung eines
Neubaus habe, könne der Kläger nichts zu seinen Gunsten herleiten, da er zwar ein Gebäude
umgebaut habe, welches jedoch keinen Pflegezwecken gedient habe. Der Umbau komme
daher der erstmaligen Errichtung einer Pflegeeinrichtung gleich. Aus der Begründung des
Regierungsentwurfs zu § 72 Abs. 3 SGB XI ergebe sich ebenfalls nichts zu Gunsten des
Klägers, denn dort gehe es um einen anderen Regelungskomplex, nämlich die Zulassung zur
Pflege durch Versorgungsvertrag, und nicht um eine allgemein gültige Zielvorgabe. § 9
SGB XI umschreibe die Verantwortung der Länder für die pflegerische Versorgungsstruktur,
besage zur Bedarfsermittlung jedoch nichts. Vielmehr lege § 9 Satz 2 SGB XI Planung und
Förderung von Pflegeeinrichtungen in die Verantwortung der Länder.

20

Mit Urteil vom 2. Juli 2003, auf dessen Entscheidungsgründe zur Vermeidung von
Wiederholungen Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

21

Auf den Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 2. Juli 2007
zugelassen.

22

Der Kläger hat die Berufung fristgerecht begründet und einen Berufungsantrag gestellt.

23

Er führt aus: Es komme maßgeblich auf das Pflegegesetz in der Fassung des Gesetzes zur
Änderung des Gesetzes zur Umsetzung des Pflegeversicherungsgesetzes vom 8. Juli 2003,
GV NRW 2003, 380 (PfG NRW n.F.), an, das für die Förderung vollstationärer Einrichtungen
keine Bedarfsbestätigung mehr voraussetze. Da die angefochtenen Bescheide implizit die
Feststellung umfassten, es bedürfe einer Bedarfsbestätigung, seien sie als rechtswidrig
aufzuheben. Nichts anderes gelte, wollte man annehmen, über das streitige Begehren sei noch
auf der Grundlage alten Rechts zu entscheiden, denn das Verlangen nach einer vorangehenden
Bedarfsbestätigung sei weder mit den Regelungen des SGB XI noch mit Art. 12 GG
vereinbar, wie das Bundessozialgericht, Urteil vom 28. Juni 2001 - B 3 P 9/00 R -, BSGE 88,
215, das LSG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. August 1999 - L 5 P 32/98 -, NZS 2000, 93,
sowie der VGH Mannheim, Urteil vom 14. Mai 2002 - 9 S 2206/01 -, ESVGH 52, 254,
erkannt hätten. Sollten die Bescheide des Beklagten keine Feststellungswirkung zur
Erforderlichkeit einer Bedarfsbestätigung haben, sei die negative Feststellungsklage geboten.
Schließlich habe aber auch der Bedarf bestanden, der nach Ansicht des Beklagten einer
Bedarfsbestätigung zu Grunde liegen müsse. Wann ein Bedarf im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1
PfG NRW a.F. bestehe, sei unter Berücksichtigung höherrangigen Rechts festzustellen. Der
zur Bedarfsfeststellung herangezogene Pflegebedarfsplan sei überprüfungsbedürftig. Es sei
nicht nachvollziehbar, weshalb es für die Bedarfsermittlung nur auf den Personenkreis der
über 80-Jährigen ankommen sollte. Auch sei unklar, weshalb eine optimale Versorgung dann
anzunehmen sei, wenn auf vier 80-Jährige ein Pflegeplatz entfalle. In F. könne nicht
einmal jeder zweite 80-Jährige einen Pflegeplatz in Anspruch nehmen. Die Größe einer
Einrichtung stehe der Bedarfsanerkennung nicht entgegen, denn eine Vielzahl von
Einrichtungen vergleichbarer Größenordnung sei im Bedarf bestätigt worden, darunter gerade
in F. ein Senioren- und Betreuungszentrum mit 260 Plätzen. Es wäre dem Kreis
unbenommen gewesen, diese nach Darstellung des Beklagten nicht überschaubare Einheit zu
schließen.

24

Bei bereits vorhandenen Einrichtungen könne sich die Bedarfsgerechtigkeit nicht
offenkundiger manifestieren als durch die tatsächliche Auslastung der Einrichtung. Durch das
vom Beklagten gehandhabte Konzept staatlichen Dirigismus werde den Pflegebedürftigen
durch Berechnung vorgeschrieben, welche Bedürfnisse sie haben sollten. Sie hätten nicht
mehr die Möglichkeit, ein Pflegeheim ihrer Wahl auszusuchen, sondern staatliche Planung
würde zum Selbstzweck erhoben. Grundrechte der Pflegebedürftigen aus Art. 2 Abs. 1 iVm
Art. 1 Abs. 1 und Art. 11 GG würden verletzt. Infolge der Handhabung des Beklagten
müssten Pflegebedürftige ohne stationäre Pflege auskommen.

25

Der Kläger beantragt,

26

das angefochtene Urteil zu ändern

27

und den Bescheid des Beklagten vom 30. Oktober 2000 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2001 aufzuheben,

28

hilfsweise

29

festzustellen, dass die Gewährung von Pflegewohngeld für die von der Firma S.
Betriebsmanagement GmbH in der Zeit vom 2. Februar 1998 bis zum 30. November 2001 in
F. betriebene vollstationäre Pflegeeinrichtung keine (vorherige) Bedarfsbestätigung des
Beklagten voraussetzt,

30

weiter hilfsweise,

31

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 30. Oktober 2000 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2001 zu verpflichten, die Bedarfsbestätigung für
den Zeitraum vom 2. Februar 1998 bis zum 30. November 2001 für 101 Pflegeplätze,
hilfsweise für 80 Pflegeplätze zu erteilen.

32

Der Beklagte beantragt,

33

die Berufung zurückzuweisen.

34

Er erwidert: Der Rechtsstreit habe sich nicht erledigt. Die Entscheidung des Senats vom
13. Dezember 2007 - 16 A 4439/05 - sei erörterungsbedürftig zur Frage, ob sie sich
deckungsgleich sowohl auf die Frage der sog. vorschüssigen Objektförderung als auch auf die
Erforderlichkeit einer Bedarfsbestätigung beziehe. Immerhin habe das
Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 13. Mai 2004 - 3 C 4439/05 -, BVerwGE 121, 23)
angenommen, eine Bedarfsbestätigung bei der Finanzierung von Pflegeeinrichtungen verstoße
nicht grundsätzlich gegen Art. 12 GG. In dem vom Bundessozialgericht mit Urteil vom 28.
Juni 2001 (B 3 P 9/00 R, aaO) entschiedenen Fall sei die Wettbewerbswidrigkeit der zwischen
zwei Bewerbern um Förderung getroffenen Auswahl evident gewesen. Eine intensive
Auseinandersetzung mit dem Willen des Gesetzgebers fehle bislang.

35

Im Zulassungsverfahren hat der Beklagte ferner vorgetragen: Eine Bedarfsbestätigung sei
für den streitigen Zeitraum erforderlich. Die Bereitstellungsklausel des § 9 SGB XI sei
gleichsam die Öffnungsklausel für die Pflegebedarfsplanung. Es bestehe keine Verpflichtung
des Staates, Pflegeeinrichtungen zu fördern. Eine wettbewerbsneutral ausgerichtete
Bedarfsplanung sei zulässig. Der wettbewerbsneutral ausgestaltete Abschluss von
Versorgungsverträgen werde durch die Bedarfsplanung nicht berührt. Es entspreche
sachlichen Erwägungen, Einrichtungen in strukturell problematischen Pflegebezirken zu
fördern. Die bedarfsorientierte Förderung greife nicht in den Wettbewerb ein, sondern diene
der Schaffung wettbewerbsgerechter Zustände. Das SGB XI wolle nicht nur den freien
Wettbewerb unter den Pflegeeinrichtungen fördern, sondern strebe auch die Schaffung
ausreichender Pflegeplätze an. Im Falle einer Unterversorgung müsse eine planerische
Tätigkeit des Landes möglich sein. Die fehlende Bedarfsbestätigung ziehe nicht den
Ausschluss vom Pflegemarkt nach sich, sondern lasse lediglich den Anspruch auf staatliche
Förderung entfallen. Die Bedarfsplanung sei als Berufsausübungsregelung mit Art. 12 Abs. 1
GG vereinbar. Das Betreuungszentrum in F. mit 260 Plätzen sei vor Inkrafttreten des
Landespflegegesetzes in Betrieb genommen worden.

36

Der Beigeladene beantragt,

37

die Berufung zurückzuweisen.

38

Er führt aus: Einen Anspruch auf Bedarfsbestätigung gebe es nach neuem Recht, auf das
sich der Kläger stütze, nicht. Für den hilfsweise angekündigten Antrag gebe es deshalb auch
kein Feststellungsinteresse, ein solches sei auch nicht dargelegt. Die begehrte Feststellung
ergebe sich aus neuem Recht. Dem Kläger sei unbenommen, einen Antrag auf
Investitionskostenförderung zu stellen.

39

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, die Gerichtsakte 2 K 2272/01 VG B. , den vom Beklagten überreichten
Verwaltungsvorgang sowie die von dem Beigeladenen vorgelegte "Pflegebedarfsplanung,
Pflegeinfrastrukturplanung, 2000 bis 2004" sowie auf die Mitteilung des Verwaltungsgerichts
B. vom 16. April 2003 verwiesen, wonach dort weitere 120 Verfahren gleichen Rubrums
bis zur Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ausgesetzt sind.

40

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

41

Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet, im
Übrigen unbegründet.

42

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag unzulässig.

43

Mit dem Hauptantrag verfolgt der Kläger als Minus zum erstinstanzlich noch gestellten
Verpflichtungsantrag nur noch die Aufhebung des sein ursprüngliches
Verpflichtungsbegehren ablehnenden Bescheides des Beklagten vom 30. Oktober 2000 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2001. Für die Aufhebung dieses Bescheides
ist kein rechtlich schützenswertes Interesse des Klägers ersichtlich.

44

Das Interesse des Klägers war ursprünglich auf Erteilung einer Bedarfsbestätigung im
Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW a.F. gerichtet. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung
setzt die Förderung von vollstationären Einrichtungen (der Pflege) die Bedarfsbestätigung
durch den zuständigen überörtlichen Träger der Sozialhilfe auf der Grundlage der örtlichen
Ermittlung des Bedarfs voraus. Mit der Aufhebung des den Antrag auf Erteilung dieser
Bedarfsbestätigung ablehnenden Bescheides würde sich die Rechtstellung des Klägers jedoch
nicht ändern, die Ablehnung wäre deshalb für ihn nutzlos. Würde der Bescheid aufgehoben,
wäre dem Kläger weiterhin keine Bedarfsbestätigung erteilt (auf die Frage, ob er für die von
ihm in Betracht gezogenen Förderungen einer Bedarfsbestätigung bedarf, kommt es in diesem
Zusammenhang nicht an). Die Aufhebung der Bescheide ist dem Kläger auch nicht deshalb
nützlich, wie er zur Begründung des Aufhebungsantrags anführt, weil der Bescheid des
Beklagten eine (der Bestandskraft fähige) Feststellung treffe, dass es für die in Betracht
kommenden Fördermaßnahmen einer vorangehenden Bedarfsbestätigung bedürfe. Wie weit
die Regelungswirkung eines Verwaltungsakts (vgl. § 31 Abs. 1 SGB X) reicht, ergibt sich aus
dem Tenor des Verwaltungsakts, zu dessen Auslegung ggfs. die Gründe heranzuziehen sind.
Danach hat der Beklagte mit dem Bescheid vom 30. Oktober 2000 die Bestätigung des
Bedarfs abgelehnt, sich jedoch nicht zur Frage verhalten, ob es einer Bedarfsbestätigung
bedarf. Eine dahingehende Feststellung war vom Beklagten auch nicht beabsichtigt, denn er
ist davon ausgegangen, einer Bedarfsfeststellung bedürfe es deshalb, weil sich dieses aus dem
Gesetz ergebe. Dessen ungeachtet sieht das PfG NRW a.F. keine Entscheidung bzw.
Feststellung zur Frage vor, ob es einer Bedarfsbestätigung bedarf oder nicht. Selbst wenn die
Entscheidung des Beklagten jedoch eine entsprechende Inzidentprüfung vorausgesetzt hätte,
was nicht der Fall gewesen ist, würde sich die Regelungswirkung des Verwaltungsaktes
hierauf nicht erstrecken. Auf die Beurteilung vorgreiflicher Inzidentfragen bezieht sich die
Bindungswirkung eines Verwaltungsaktes nicht.

45

Vgl. Kopp, VwVfG, 10. Aufl., 2008, § 43 Rdnr. 26.

46

Der hilfsweise gestellte Antrag festzustellen, dass die Gewährung von Pflegewohngeld
für die von der Firma S. Betriebsmanagement GmbH in der Zeit vom 02. Februar 1998
bis zum 30. November 2001 in F. betriebene vollstationäre Pflegeeinrichtung keine
(vorherige) Bedarfsbestätigung des Beklagten voraussetzt, ist zulässig.

47

Der Übergang von der erstinstanzlich formulierten Verpflichtungsklage zur
Feststellungsklage ist zulässig. Sie bedeutet keine Änderung der Klage im Sinne von § 91
VwGO, weil damit keine Änderung des sachlichen Klagebegehrens und damit auch nicht des
Klagegrundes vorgenommen wird. Allenfalls liegt darin eine Beschränkung des Klageantrags,
die als solche gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO nicht als Änderung der Klage
anzusehen ist.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1982 - 3 C 4.82 -, NJW 1983, 1990.

49

Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen, wonach
eine Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch
Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Zwar hat der
Kläger bei dem Verwaltungsgericht B. die Klagen auf Gewährung von Pflegewohngeld
erhoben, für die er eine vorherige Bedarfsbestätigung nicht als erforderlich ansieht. Dies steht
der Zulässigkeit der Feststellungsklage jedoch hier nicht entgegen. § 43 Abs. 2 VwGO ist
seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen und anzuwenden. Wo eine Umgehung
der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und
Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebenso wenig
entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet. Kann die
zwischen den Parteien streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll
Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, den Kläger auf
eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen das Rechtsverhältnis,
an dessen selbständiger Feststellung er ein berechtigtes Interesse hat, einerseits nur Vorfrage
wäre, andererseits die weiteren Elemente des geltend zu machenden Anspruchs nur
untergeordnete Bedeutung hätten.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2.95 -, NRW 1997, 2534.

51

So liegt es hier. In (jedenfalls) 121 beim Verwaltungsgericht anhängigen Fällen ginge es
als erste und wesentlichste zwischen den Beteiligten streitige Voraussetzung um die Frage, ob
dem klägerischen Anspruch auf Gewährung von Pflegewohngeld eine fehlende
Bedarfsbestätigung entgegenzuhalten ist oder nicht. Aus diesem Grunde hat das
Verwaltungsgericht in allen bei ihm anhängigen Klagen die Verfahren im Hinblick auf den
Ausgang des vorliegenden Rechtsstreits ausgesetzt. Bei diesen Gegebenheiten gebietet es der
Grundsatz der Gewährung effektiven Rechtsschutzes, über die streitige Frage durch
Feststellungsurteil zu entscheiden, zumal die Fristen für die Klagen auf Verpflichtung zur
Gewährung von Pflegewohngeld offenkundig gewahrt worden sind.

52

Der Kläger hat auch der Sache nach einen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Der
Beklagte hat die Ansicht vertreten, es bedürfe einer Bedarfsfeststellung für die Gewährung
auf Pflegewohngeld; er hat in der mündlichen Verhandlung an dieser Ansicht festgehalten.
Einer Bedarfsbestätigung im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW a.F. bedarf es jedoch
nicht. Der Anspruch vollstationärer Pflegeeinrichtungen auf Gewährung von Zuschüssen zu
ihren Investitionsaufwendungen (Pflegewohngeld) hing unter der Geltung des PfG NRW a.F.
nicht von einer positiven Bedarfsbestätigung durch den überörtlichen Träger der Sozialhilfe
ab. Hierzu hat der Senat in seinem den Beteiligten bekannten Urteil vom 13. Dezember 2007
- 16 A 4149/05 - ausgeführt:

53

"Bereits der systematische Zusammenhang zwischen den allgemeinen Grundsätzen der
Förderung, die in § 8 PfG NRW 1996 geregelt sind, und den nachfolgenden
Einzelbestimmungen des Dritten Abschnitts ("Förderung") des Landespflegegesetzes NRW
lässt erkennen, dass die allgemeinen Bestimmungen nicht unbesehen auf die Anspruchsnorm
des § 14 PfG NRW 1996 über das Pflegewohngeld übertragen werden können. Selbst wenn
die Nennung der "§§ 9 und 11 bis 13" in § 8 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW 1996 auf die in den
genannten Vorschriften genannten Einrichtungen und nicht auf die in diesen Bestimmungen
geregelten Fördertatbestände bezogen sein sollte, beansprucht Beachtung, dass § 8 Abs. 1
Satz 1 PfG NRW 1996 lediglich von der Förderung von Aufwendungen nach § 82 Abs. 3
Satz 1 SGB XI spricht und damit die durch § 82 Abs. 3 Satz 2 SGB XI ergänzend in den Blick
genommene Förderung (lediglich) durch Darlehen oder sonstige rückzahlbare Zuschüsse
gerade nicht einbezieht. Da § 13 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW 1996 - anders als die §§ 9 Abs. 2,
11 Abs. 2 Satz 1 und 12 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW 1996 - nur eine Förderung durch zinslose
Darlehen in Höhe von 50% der anerkennungsfähigen Gesamtkosten vorsieht, spricht dies von
vornherein dagegen, die allgemeinen Voraussetzungen nach § 8 PfG NRW 1996 auch auf den
Anspruch vollstationärer Pflegeeinrichtungen auf Pflegewohngeld zu beziehen. In dieselbe
Richtung weist der Umstand, dass § 8 Abs. 2 PfG NRW 1996 - über die Bedarfsbestätigung
durch den überörtlichen Träger der Sozialhilfe hinaus - die allgemeinen Voraussetzungen für
die Förderung, nämlich den Abschluss eines Versorgungsvertrages nach § 72 Abs. 1 SGB XI
sowie eine vertragliche Regelung nach § 85 oder § 89 SGB XI, regelt, während § 14 Abs. 1
PfG NRW 1996 die Voraussetzungen des Pflegewohngeldanspruches eigenständig - teilweise
mit § 8 Abs. 2 PfG NRW 1996 übereinstimmend, teilweise davon abweichend - regelt. Dies
spricht trotz des Umstandes, dass auch § 14 noch zum Dritten Abschnitt des
Landespflegegesetzes NRW 1996 gehört, mit erheblichem Gewicht gegen die Annahme, dass
die in § 8 Abs. 2 PfG NRW 1996 enthaltenen allgemeinen Fördervoraussetzungen auch auf
§ 14 PfG NRW 1996 bezogen werden können. Des Weiteren wird auch die in § 8 Abs. 3
PfG NRW 1996 getroffene allgemeine Regelung im Hinblick auf das Pflegewohngeld
entscheidend modifiziert. Denn gemäß § 8 Abs. 3 PfG NRW 1996 wird ein Rechtsanspruch
auf Förderung erst durch die Bewilligung von Fördermitteln begründet; die nachfolgenden
Fördertatbestände der §§ 9 Abs. 2, 11 Abs. 2 Satz 1 und 12 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW 1996
sind dementsprechend nicht als Anspruchsgrundlagen, sondern als Aufgabenzuweisungen an
die zuständigen Sozialhilfeträger konzipiert. Demgegenüber wird durch § 14 PfG NRW 1996
den vollstationären Pflegeeinrichtungen ausdrücklich ein Anspruch zuerkannt, falls die in
dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen vorliegen.

54

Auch der Wortlaut des § 14 Abs. 1 PfG NRW 1996 lässt nicht die Deutung zu, dass
weitere Tatbestandsvoraussetzungen für den Anspruch auf Pflegewohngeld bestünden als die
ausdrücklich genannten drei Voraussetzungen, nämlich erstens das Vorliegen einer
vollstationären Pflegeeinrichtung nach § 71 Abs. 2 SGB XI, zweitens der Abschluss einer
vertraglichen Regelung nach § 85 SGB XI über Art, Höhe und Laufzeit der Pflegesätze, und
drittens die in der Person des den jeweiligen Pflegeplatz Einnehmenden begründeten
Merkmale. Insbesondere kann dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 PfG NRW 1996 keine
ausdrückliche Bestimmung entnommen werden, wonach ein Anspruch auf Pflegewohngeld
von einer ("vorschüssigen") Objektförderung nach den §§ 8 und 13 PfG NRW 1996 oder
einer Zustimmung zur gesonderten Berechnung von Investitionsaufwendungen nach § 82
Abs. 3 Satz 3 SGB XI abhinge. Soweit § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW 1996 bei der
Umschreibung der subjektiven Bedürftigkeitsmerkmale der Bewohner auf die Möglichkeit
abstellt, dass diese - ohne bereits von vornherein Leistungen nach dem BSHG oder dem BVG
zu beziehen - jedenfalls "wegen der gesonderten Berechnung nicht geförderter Aufwendungen
gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI" solche Leistungen erhalten würden, ist das - d.h. die Nennung
des § 82 Abs. 3 SGB XI - kein hinreichender Anhaltspunkt für einen dahingehenden
Regelungswillen des Gesetzgebers. Es kann angenommen werden, dass der Gesetzgeber
derartige zusätzliche Voraussetzungen ausdrücklich im Normtext zum Ausdruck bringt, wenn
er den Leistungsanspruch davon abhängig machen will. Dass eine solche gesetzgeberische
Absicht stattdessen fast beiläufig durch die bloße Nennung einer Bezugsnorm im Rahmen
einer anderen Anspruchsvoraussetzung - noch dazu der einzig "subjektiven", also auf den
Heimbewohner bezogenen Voraussetzung - verlautbart werden sollte, kann allenfalls als eine
fern liegende Möglichkeit der Norminterpretation, nicht aber als eindeutiger Wortlautbefund
betrachtet werden. Dass des Weiteren in § 14 Abs. 1 PfG NRW 1996 von der gesonderten
Berechnung "nicht geförderter" - und gerade nicht von der gesonderten Berechnung "nicht
vollständig geförderter" - Aufwendungen die Rede ist, lässt Raum für die Deutung, dass
neben den nur teilweise geförderten auch die gar nicht geförderten Einrichtungen
anspruchsberechtigt sein sollen und vergrößert mithin die Zweifel an ...(einer) ...
Wortlautintepretation weiter. Schließlich ist festzustellen, dass § 14 Abs. 1 Satz 1
PfG NRW 1996 hinsichtlich derjenigen Pflegebedürftigen, die bereits Sozialhilfe beziehen,
nicht auf § 82 Abs. 3 SGB XI verweist. Daraus müsste, wollte man die Nennung des § 82
Abs. 3 SGB XI als verklausulierte Normierung weiterer Anspruchsvoraussetzungen
verstehen, der Schluss gezogen werden, dass für einen bereits Sozialhilfe beziehenden
Pflegebedürftigen auch von einer nicht objektgeförderten bzw. nicht der Zustimmungspflicht
nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI unterfallenden Einrichtung Pflegewohngeld beansprucht
werden könnte, nicht aber für einen erst durch die gesonderte Berechnung von
Investitionsaufwendungen sozialhilfebedürftig gewordenen Bewohner. Eine solche
Differenzierung hinsichtlich einrichtungsbezogener Voraussetzungen je nach der
Bedürftigkeit des Heimbewohners ergibt keinen nachvollziehbaren Sinn. Näher liegt es daher,
die Bezugnahme des § 82 Abs. 3 SGB XI in § 14 Abs. 1 PfG NRW 1996 als bloße
sprachliche Vereinfachung bei der Umschreibung der zur fiktiven Sozialhilfe- oder
Kriegsopferfürsorgebedürftigkeit führenden Investitionskosten anzusehen.

55

Vgl. auch SG Dortmund, Urteile vom 25. August 2003 - S 12 P 237/00 - und vom
2. Dezember 2003 - S 12 P 87/02 -, beide veröffentlicht unter
http://lv.justiz.nrw.de/bibliothek/rechtsprechung/nrwe und bei Juris.

56

Dafür spricht nicht nur, dass § 82 Abs. 3 SGB XI unmittelbar im Zusammenhang mit dem
Begriff der Aufwendungen ("Aufwendungen gemäß …") genannt wird, sondern auch, dass
der ohnehin umfängliche Normtext durch die vollständige Aufnahme des in § 82 Abs. 3
SGB XI umschriebenen Aufwendungsbegriffs ("betriebsnotwendige
Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 2 Nr. 1 oder Aufwendungen für Miete, Pacht,
Nutzung oder Mitbenutzung von Gebäuden oder sonstige abschreibungsfähige Anlagegüter
nach Abs. 2 Nr. 3") bis hin zur Unverständlichkeit aufgebläht worden wäre.

57

Schließlich gebieten auch Sinn und Zweck der gesetzlichen Verbürgung eines Anspruchs
auf Pflegewohngeld nicht den Ausschluss dieses Anspruchs, wenn die jeweilige Einrichtung
nicht - auf der Grundlage einer positiven Bedarfsbestätigung - bereits zuvor in den Genuss
einer Objektförderung gelangt ist bzw. eine Zustimmung zur gesonderten Berechnung von
Investitionsaufwendungen erteilt worden ist. Wesentliches Motiv für die Einführung eines die
Bedürftigkeit des jeweiligen Bewohners in den Blick nehmenden personenbezogenen
Aufwendungszuschusses - neben der im Ergebnis allen Pflegebedürftigen unabhängig von
ihren wirtschaftlichen Verhältnissen zugute kommenden Objektförderung - war es, jedenfalls
im Hinblick auf den investitionsbezogenen Anteil des Heimentgelts die
Sozialhilfebedürftigkeit der Heimbewohner zu vermeiden.

58

Vgl. etwa LT-Drucksache 12/194, S, 30; ähnlich Rede des damaligen Landesministers für
Arbeit, Gesundheit und Soziales bei der ersten Lesung des Gesetzentwurfs im nordrhein-
westfälischen Landtag vom 12. Oktober 1995, Plenarprotokoll 12/10, S. 545, 548.

59

Ausgehend von dieser deutlichen sozialen Komponente des
Pflegewohngeldanspruchs,

60

vgl. dazu eingehend OVG NRW, Urteil vom 22. August 2007 - 16 A 2203/05 -,
Juris,

61

wäre es kaum nachvollziehbar, wenn unabhängig von der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit des jeweiligen Pflegebedürftigen für die Zuerkennung des
Pflegewohngeldes nach der vorangegangenen Förderung des Heimes oder nach der
Ausgestaltung der behördlichen Mitwirkung bei der gesonderten Berechnung investiver
Aufwendungen differenziert würde.

62

Vgl. auch BSG, Urteil vom 24. Juli 2007 - B 3 P 1/03 R -, BSGE 91, 182, und Urteil vom
23. März 2006 - B 3 P 2/05 R -, BSGE 96, 126, wonach das Pflegewohngeld eine
"Sozialleistung sui generis" und die Pflegewohngeldgewährung jedenfalls im rechtlichen
Kontext der gesonderten Berechnung investiver Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 und 4
SGB XI keine öffentliche Förderung sei.

63

Auch das des Weiteren in Erwägung zu ziehende gesetzgeberische Anliegen, die für die
Pflegewohngeldbewilligung berücksichtigungsfähigen Investitionsaufwendungen in einem
Zustimmungsverfahren gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI zu prüfen, führt nicht
notwendigerweise zum Ausschluss des Pflegewohngeldanspruchs. Eine effiziente
Überprüfung der anerkennungsfähigen Investitionsaufwendungen ist auch gewährleistet,
wenn deren gesonderte Berechnung der zuständigen Behörde lediglich mitgeteilt wird oder
wenn erst bei der Pflegewohngeldgewährung selbst dieser Frage nachgegangen wird. Soweit
schließlich die präventive Kontrolle iSv § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI verhindern soll, dass
Heimbewohnern bzw. dem Träger des Pflegewohngeldes Kostenanteile in Rechnung gestellt
werden, die bereits durch anderweitige Zuschüsse gedeckt sind,

64

vgl. BSG, Urteil vom 24. Juli 2003 - B 3 P 1/03 R -, BSGE 91, 182,

65

besteht diese Gefahr bei Einrichtungen, die ... keine derartigen anderweitigen Zuschüsse
erhalten hat, von vornherein nicht.

66

Aus dem Landespflegegesetz in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 8. Juli 2003
(GV. NRW S. 380; im folgenden: PfG NRW 2003) bzw. aus dem diesbezüglichen
Gesetzgebungsverfahren kann kein Rückschluss auf die mit dem PfG NRW 1996 verfolgten
Regelungsabsichten gezogen werden. Zu den bedeutsamen Änderungen, die Anlass für die
Novellierung des Landespflegegesetzes waren, gehörte die ersatzlose Abschaffung der
Objektförderung bzw. der insoweit zu betreibenden Bedarfsfeststellung. Hiermit sollte der
Rechtsprechung des Bundessozialgerichts,

67

vgl. BSG, Urteil vom 28. Juni 2001 - B 3 P 9/00 R -, BSGE 88, 215,

68

Rechnung getragen werden, nach welcher den Ländern im Hinblick auf das Grundrecht
der Berufsfreiheit und aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue untersagt sei, von den
Pflegekassen zugelassene Pflegeeinrichtungen als nicht bedarfsgerecht auszuschließen.

69

Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 3. Februar 2003, LT-Drucksache
13/3498, S. 1, 29 bis 31 sowie 35.

70

Dass die neugeschaffene Anspruchsnorm des § 12 PfG NRW 2003 in ihrem 2. Absatz
nunmehr im Rahmen der bewohnerbezogenen Anspruchvoraussetzung von "Aufwendungen
gemäß § 82 Abs. 3 und 4 SGB XI" (Hervorhebung durch den Senat) spricht und dies
ausweislich der Gesetzesbegründung als "Umstellung auf eine nachschüssige
Objektförderung" (aaO., S. 35) bezeichnet wird, ist nicht geeignet, die vormalige
Anspruchsnorm des § 14 Abs. 1 PfG NRW 1996, auf die es vorliegend allein ankommt,
nachträglich anders zu verstehen. Selbst wenn der Gesetzgeber bei der Novellierung des
Landespflegerechts von einer entsprechenden Verwaltungspraxis ausgehend,

71

so auch LSG NRW, Urteil vom 22. April 1999 - L 2 (5) KN 108/98 KR - sowie
VG Münster, Urteil vom 7. Januar 2003 - 5 K 1427/99 -, beide veröffentlicht unter
http://lv.justiz.nrw.de/biblio-thek/rechtsprechung/nrwe und bei Juris,

72

die Vorstellung gehabt haben sollte, nach dem bisherigen Regelungsstand sei die
Bewilligung von Pflegewohngeld an eine vorherige Objektförderung gebunden gewesen,
vermag dies nicht nachträglich zu einer anderen Interpretation der bis dahin bestehenden
Gesetzeslage zu führen, zumal dies schon während der Geltung des PfG NRW 1996 nicht
durchgängig so gesehen worden ist.

73

Vgl. insoweit neben den bereits zitierten Entscheidungen des SG Dortmund auch
VG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Oktober 2006 - 13 K 822/06 -, veröffentlicht unter
http://lv.justiz. nrw.de/bibliothek/rechtsprechung/nrwe und bei Juris.

74

Erst Recht verbietet sich aufgrund der Neufassung des § 12 PfG NRW 2003, insbesondere
der Aufnahme auch des § 82 Abs. 4 SGB XI in den Gesetzestext, die Annahme, es bestünde
noch immer eine pflegewohngeldrechtliche Anspruchsbeschränkung auf bedarfsbestätigte und
vorschüssig geförderte Einrichtungen bzw. auf Einrichtungen, deren gesonderter Berechnung
von Investitionsaufwendungen zugestimmt worden ist.

75

Selbst wenn indessen die Reichweite des Erfordernisses einer Bedarfsbestätigung nach
§ 8 Abs. 2 Satz 1 PfG NRW 1996 bzw. der Erfordernisse einer auf dieser Bedarfsbestätigung
beruhenden Objektförderung oder einer Zustimmung zur gesonderten Berechnung nach § 82
Abs. 3 Satz 3 SGB XI als mehrdeutig und die Erstreckung dieser Erfordernisse auf das
Pflegewohngeld nach § 14 PfG NRW 1996 als eine (auch) in Betracht kommende
Möglichkeit des Normverständnisses anzusehen wäre, müsste doch eine verfassungskonforme
Auslegung des Landespflegegesetzes zu dem Ergebnis einer restriktiven, den Bereich der
Pflegewohngeldgewährleistung aussparenden Auslegung führen. Insoweit hat das
Bundessozialgericht in seiner grundlegenden Entscheidung vom 28. Juni 2001
- B 3 P 9/00 R -, BSGE 88, 215, ausgeführt, dass es den Ländern im Hinblick auf das
Grundrecht der Berufsfreiheit und auch unter dem Gesichtspunkt der Bundestreue untersagt
sei, von den Pflegekassen zugelassene Pflegeeinrichtungen als nicht bedarfsgerecht von der
finanziellen Förderung auszuschließen. Das Bundessozialgericht hat insoweit als Grundsatz
des Sozialgesetzbuchs XI bezeichnet, dass die Pflegekassen im Rahmen der Versorgung der
Versicherten mit den Leistungserbringern Versorgungsverträge abschließen, wobei auch die
Vielfalt, die Unabhängigkeit und Selbständigkeit der Leistungserbringer zu beachten sei
(§ 69 SGB XI) und eine Bedarfszulassung nicht stattfinde (BT-Drucksache 12/5262, S. 136).
Diese schon aus Art. 12 GG abzuleitende Folge werde zwar in den Vorschriften des SGB XI
nicht immer konsequent zum Ausdruck gebracht. Insgesamt habe sich der Bundesgesetzgeber
aber durch einen freien Marktzugang für Pflegeeinrichtungen einen wirksamen
Leistungswettbewerb versprochen, der nach den Gesetzen der Marktwirtschaft für eine
wirtschaftliche Leistungserbringung sorge. Nach dieser Grundentscheidung bleibe es zwar
weiterhin eine staatliche Aufgabe des Landes, den Bedarf an Pflegeeinrichtungen zur
Versorgung der Bevölkerung festzustellen und zu kontrollieren, inwieweit dieser Bedarf
durch die bereits vorhandenen Einrichtungen gedeckt werde. Zu weiteren staatlichen
Maßnahmen, insbesondere durch eine finanzielle Förderung, bestehe aber erst dann eine
Verpflichtung, wenn sich herausstellen sollte, dass unter den Regeln des Marktwettbewerbs
eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Pflegeeinrichtungen, etwa in
strukturschwachen Gebieten, nicht sicherzustellen sei. Daneben dürfe es Ziel des
Landesgesetzgebers sein, durch finanzielle Förderung der Einrichtungsträger zu sozial
tragbaren Pflegesätzen beizutragen. Soweit danach staatliche Förderung nicht geboten, aber
zulässig sei, müsse sie zur Vermeidung von Wettbewerbsverfälschungen in einer Weise
erfolgen, die den Marktteilnehmern gleiche Chancen belasse und nicht dazu führe, dass
einzelne Marktteilnehmer bevorzugt, andere aber in ihrer Existenz bedroht würden. Das
Grundrecht der freien Berufsausübung nach Art. 12 GG schütze auch vor staatlichen
Eingriffen durch eine sachlich nicht gerechtfertigte Mittelvergabe an Konkurrenten.

76

Als Reaktion auf diese Rechtsprechung hat der Landesgesetzgeber mit der im Jahr 2003
vorgenommenen Novellierung des Landespflegegesetzes die objektbezogene Förderung
vollstationärer Pflegeeinrichtungen (bisher § 13 PfG NRW 1996) beseitigt. Angesichts dessen
ist derjenigen Gesetzesauslegung der Vorrang zu geben, die den skizzierten
verfassungsrechtlichen Vorgaben im weitestmöglichen Umfang Rechnung trägt, ohne gegen
den eindeutigen Willen des Gesetzgebers zu verstoßen."

77

An den dortigen Ausführungen hält der Senat nach nochmaliger Prüfung fest. Soweit der
Beklagte meint, es fehle eine intensive Auseinandersetzung mit dem Willen des Gesetzgebers,
ist hierzu in dem zitierten Urteil nach Auffassung des Senats das Erforderliche ausgeführt.
Soweit der Beklagte verfassungsrechtliche Aspekte der Entscheidung anspricht, bedarf es
hierzu im vorliegenden Verfahren deshalb keiner vertieften Auseinandersetzung, weil das
Urteil des Senats vom 13. Dezember 2007 in die Entscheidung selbständig tragender Weise
darauf gestützt ist, es ergebe sich bereits aus dem PfG NRW a.F., dass die Gewährung von
Pflegewohngeld nach § 14 PfG NRW a.F. (u.a.) keine Bedarfsbestätigung voraussetzt. Die
dortige Erörterung verfassungsrechtlicher Fragen ("selbst wenn") hat eine die Entscheidung
lediglich bekräftigende Funktion; die Entscheidung würde nicht anders ausfallen, entfielen die
verfassungsrechtlichen Erwägungen.

78

Da die Klage mit dem ersten Hilfsantrag Erfolg hat, bedarf es keiner Entscheidung zum
weiteren Hilfsantrag.

79

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3, 154 Abs. 3, 162 Abs. 3
VwGO und berücksichtigt, dass der Beigeladene sich durch Stellung eines Antrags am
Prozessrisiko beteiligt hat. Dem Beklagten und dem Beigeladenen waren die Kosten des
Verfahrens aufzuerlegen, obwohl der Kläger mit seinem Hauptantrag unterlegen ist. Er
unterliegt jedoch nicht der Sache nach, denn mit den gestellten Haupt- und Hilfsanträgen ging
es ihm letztlich darum, sein eines materielles Begehren, dem durch den ersten
Feststellungsantrag zu entsprechen war, mit einem der gestellten Anträge zu erfassen.

80

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

81

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

82