Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-07-21, Aktenzeichen 13 B 498/05
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0721.13B498.05.00

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom
23. Februar 2005 wird auf Kosten der Antragsgegnerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Die Beschwerde der Antragsgegnerin mit dem sinngemäßen Antrag,

3

unter Abänderung des angefochtenen
Beschlusses den Antrag der Antragstellerin auf
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres
Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung
vom 20. Dezember 2004 abzulehnen,

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ist unbegründet.

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Bei der in Verfahren nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorzunehmenden
Interessenabwägung geht der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass sich die angefochtene
Untersagungsverfügung voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird und dementsprechend ein sofortiger
Vollzug nicht im öffentlichen Interesse liegt.

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Allerdings hält der Senat die Verfügung im Wege der Auslegung noch für hinreichend bestimmt.

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Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend der zu den §§ 133, 157 des Bürgerlichen
Gesetzbuches (BGB) entwickelten Regeln zu ermitteln. Die Auslegung richtet sich dabei nicht nach den
subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der
Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen
konnte. Dabei sind nur solche Umstände indiziell zu berücksichtigen, die dem Empfänger bei Zugang der
Willenserklärung erkennbar waren. Nicht der innere, sondern der objektiv erklärte Wille, wie ihn der Empfänger
verstehen kann, ist maßgebend.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom
04. Dezember 2001 - 4 C 2.00 -, BVerwGE 115, 274
(279) mit weiteren Nachweisen.

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Ausgehend hiervon kann die Verfügung trotz ihres sehr weit gefassten, keine konkrete Form der
Etikettierung benennenden Tenors vom Empfängerhorizont der Antragstellerin als Adressatin aus nur
dahingehend verstanden werden, dass die Verwendung von Broschüren untersagt werden sollte. Dies ergibt sich
mit Blick auf die Begründung der Verfügung, in der konkret "Broschüren mit den aufgelisteten nicht
genehmigten Angaben" erwähnt werden. Ferner stellt die Begründung auf das Schreiben der
Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 17. Dezember 2004 ab, mit dem gerade die Verwendung dieser
Broschüren angekündigt und diesbezüglich der Erlass einer Verbotsverfügung angeregt worden war. Schließlich
spricht gegen eine weitergehende, beispielsweise auch Etiketten umfassende Regelung, dass gerade in bezug auf
die angekündigte Verwendung der Broschüren die Verfügung tragend damit begründet wird, dass "ein
unmittelbar bevorstehender, nachhaltiger Verstoß gegen die maßgebliche VO (EG) Nr. 1760/00" vorliege. Diese
Begründung passt ersichtlich nur für die genannten Broschüren und nicht etwa auch für Etiketten oder andere
Formen der Kennzeichnung im weiteren Sinne, da diesbezüglich keine Ankündigungen der Antragstellerin
vorlagen.

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Die von der Antragsgegnerin erstmals mit Schriftsatz vom 22. Februar 2005 vertretene Auffassung, die
Untersagungsverfügung erfasse nicht nur Angaben in Broschüren, sondern sämtliche Formen der Etikettierung,
rechtfertigt kein anderes Auslegungsergebnis. Soweit zur Begründung dieser Auffassung sinngemäß geltend
macht wird, dass bei Kontrollen in von der Antragstellerin betriebenen Märkten in der Selbstbedienungstheke
Rindfleisch mit der Angabe "Frisch" auf dem Etikett entdeckt worden und dies sowohl in einem an die
Antragstellerin gerichteten Schreiben vom 28. September 2004 als auch in der Untersagungsverfügung
beanstandet worden sei, kann dem nicht gefolgt werden. Zwar ist richtig, dass Angaben zur Frische sowohl in
dem Schreiben als auch in der Verfügung beanstandet werden. Ferner bezieht sich die Ankündigung von
Kontrollen in dem Schreiben generell auf die Auslobung von Rindfleisch, ohne eine bestimmte
Kennzeichnungsart (Etiketten, Broschüren) zu benennen. Abgesehen davon, dass in dem Schreiben eingangs
gerade auf nicht genehmigte Angaben "in Kundenbroschüren" abgestellt wird und unzulässige Etiketten nicht
erwähnt werden, kann bereits dem Ansatz, bei der Auslegung der Verfügung (auch) auf dieses Schreiben
abzustellen, nicht gefolgt werden, weil es in der Verfügung keine Erwähnung gefunden hat und
dementsprechend für die Antragstellerin nicht erkennbar war, dass insoweit ein Zusammenhang bestehen könnte.
Dies gilt erst recht angesichts der Tatsache, dass die Verfügung nach den vorstehenden Ausführungen
offensichtlich eine Reaktion auf das Schreiben der Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 17.
Dezember 2004 darstellt. Auf die eventuelle Absicht der Antragsgegnerin, mit der Verfügung sämtliche
möglichen Etikettierungsformen zu erfassen, kommt es unabhängig von der Frage nach der Notwendigkeit einer
so weit reichenden Regelung nicht an, weil die Antragstellerin die Verfügung so nicht verstehen konnte.

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Soweit das Verwaltungsgericht weiter beanstandet hat, dass nicht klar geregelt sei, welcher Gebrauch der
Broschüren untersagt werden solle, ist ihm zuzugeben, dass die insoweit in der Begründung der Verfügung
gewählte Formulierung der "indirekten Etikettierung von Rindfleisch am Ort des Verkaufs" zur Konkretisierung
des Tenors kaum beiträgt. Zweifel, was damit gemeint ist, konnten bei der Antragstellerin jedoch deswegen nicht
aufkommen, weil sie die Broschüren bereits vor der angefochtenen Verfügung ausgelegt hatte - offensichtlich an
der Selbstbedienungstheke mit vorverpackten Fleischwaren bzw. an der Bedienungstheke mit losem Fleisch -
und sie die Verfügung nur hierauf bezogen verstehen konnte und verstanden hat, was unter anderem der
Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vom 16. Februar 2005 zeigt. Im übrigen hat auch das
Verwaltungsgericht in seinen nachfolgenden Ausführungen auf die Auslegung der Broschüren auf oder an einer
(Fleisch-)Theke abgestellt.

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Mit diesem die Auslegung von Broschüren untersagenden Inhalt wird sich die Verfügung aller Voraussicht
nach als rechtswidrig erweisen, weil die Voraussetzungen der allein in Betracht kommenden
Ermächtigungsgrundlage des § 4a Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der
Europäischen Gemeinschaft über die besondere Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen
(Rindfleischetikettierungsgesetz - RiFlEtikettG) nicht vorliegen. Die Vorschrift beinhaltet die Umsetzung von
Art. 9 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1825/2000 der Kommission vom 25. August 2000 mit
Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates
hinsichtlich der Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen, der - soweit hier von Interesse -
regelt, dass die Mitgliedsstaaten bestimmen, dass Rindfleisch bei freiwilliger Etikettierung vom Markt zu
nehmen ist, wenn die Etikettierung den Vorgaben der Spezifikation nicht entspricht bzw. eine Spezifikation nicht
genehmigt wurde. Die Genehmigungsanforderungen für Spezifikationen (Etiketten) in einem freiwilligen
Etikettierungssystem sind im wesentlichen in Art. 16 der Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und
Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen sowie zur
Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates festgelegt. Nach den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 16
Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 handelt es sich um ein genehmigungspflichtiges freiwilliges
Etikettierungssystem, wenn bei einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000
andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000, insbesondere in dessen Abs. 2 festgelegten Angaben gemacht
werden.

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Zwar liegen die Voraussetzungen für eine Untersagung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 RiFlEtikettG in
Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1825/2000 insoweit vor, als eine Genehmigung
der von der Antragsgegnerin in der Verfügung vom 20. Dezember 2004 beanstandeten Angaben nach Art. 16
Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 bisher nicht erfolgt ist. Die Verfügung wird sich jedoch als rechtswidrig erweisen,
weil die Verwendung der beanstandeten Angaben in den von der Antragstellerin ausgelegten bzw. zur
Auslegung vorgesehenen Broschüren nicht genehmigungspflichtig ist, weil sie keine Etikettierung im Sinne von
Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 darstellen. Auf die deutlich weitergehende Definition von
Etikettierung in Art. 1 Abs. 3 lit. a) der Richtlinie 2000/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und
Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür kann nicht abgestellt werden, weil das
Rindfleischetikettierungsgesetz nach seinem § 1 Abs. 1 speziell der Durchführung der Rechtsakte der
Europäischen Gemeinschaft über die Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen dient, zu denen
die Lebensmittel allgemein betreffende Richtlinie 2000/13/EG nicht gehört.

13

Als Etikettierung definiert Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 sowohl die Anbringung eines
Etiketts an ein einzelnes Stück oder mehrere Stücke Fleisch oder ihre Verpackung als auch schriftliche und
deutlich sichtbare geeignete Angaben für den Verbraucher zu nicht vorverpackten Erzeugnissen am Ort des
Verkaufs. Ausgehend hiervon scheitert die Qualifizierung der Broschüren als Etikettierung jedenfalls daran, dass
es an deutlich sichtbaren geeigneten Angaben für den Verbraucher fehlt.

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Welche Angaben für den Verbraucher "geeignet" im Sinne einer Etikettierung nach Art. 12, 2. Spiegelstrich
VO (EG) 1760/200 sind, hängt wesentlich von Sinn und Zweck dieser Verordnung ab. Deren Hauptanliegen
besteht nach den vorangestellten Begründungserwägungen (4), (5) und (7) zusammengefasst darin, vor dem
Hintergrund der Krise im Zusammenhang mit der Spongiformen Rinderenzephalopathie (BSE) das Vertrauen
der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu stärken und damit die Stabilität des
Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern. Der weiter postulierten Vermeidung von Irreführungen der
Verbraucher dürfte kaum eigenständige Bedeutung zukommen, weil es sich quasi um eine Selbstverständlichkeit
handelt, die sich im Umkehrschluss aus der Forderung nach dem Erhalt und der Stärkung des
Verbrauchervertrauens ergibt. Als Mittel zur Erreichung dieses Zwecks dient eine Information des Verbrauchers
durch eine auf objektiven Kriterien beruhende, angemessene und klare Etikettierung. Diese soll nach der
Begründungserwägung (30) ein Höchstmaß an Transparenz bei der Vermarktung von Rindfleisch sicherstellen.
Angesichts dessen kommen als geeignete Angaben im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000
im wesentlichen solche in Betracht, die konkrete und sachliche Informationen über das etikettierte Produkt zum
Gegenstand haben. Bestätigt wird diese Auffassung zum einen durch die in Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000
vorgeschriebenen obligatorischen Angaben und zum anderen durch die beispielhafte Aufzählung möglicher
weiterer freiwilliger Angaben - zu bestimmten Merkmalen des etikettierten Fleisches oder zu Bedingungen von
dessen Erzeugung - in Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000.

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Soweit teilweise die Auffassung vertreten wird, dass sämtliche andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000
festgelegten Angaben genehmigungspflichtige freiwillige Etikettierungen darstellten,

16

vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof,
Beschluss vom 28. Oktober 2003 - 6 ZU 870/03 -, S.
2 des Abdrucks; einschränkend aber S. 4,

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vermag sich der Senat dem bereits aus den vorstehenden Erwägungen heraus in dieser Grundsätzlichkeit
nicht anzuschließen. Jedenfalls bei Angaben, die keinerlei Aussagekraft im Hinblick auf das konkret vermarktete
Rindfleisch haben oder aber bei Werbeaussagen, die zwar eine gewisse Aussagekraft haben mögen, aber auf
Grund der Beliebigkeit oder Weite der Aussage eine Vielzahl von Produkten erfassen können, erscheint eine
Einstufung als freiwillige und damit genehmigungspflichtige Etikettierung eher zweifelhaft. Die Erfassung
solcher Angaben durch die Verordnung mit der Folge der Genehmigungspflicht nach deren Art. 16 dürfte nach
Sinn und Zweck der Verordnung nicht geboten sein. Die von der Verordnung verfolgten Ziele
- u.a. Erhaltung und Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleisch, Stabilisierung des
Rindfleischmarktes - werden durch solche Angaben nicht tangiert, weil ein durchschnittlich informierter,
aufmerksamer und interessierter Durchschnittsverbraucher,

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vgl. grundlegend zu diesem Maßstab Gerichtshof
der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 16.
Juli 1998 - C-210/96 -, ZLR 1998, 459 ff.;
nachfolgend Urteile vom 18. Juni 2002 - C-299/99 -,
EuGHE I 2002, 5475-5520 (zitiert nach juris), und
vom 12. Februar 2004 - C-218/01 -, LRE 47, 318
ff.,

19

diesen regelmäßig keine Relevanz im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt beimessen
wird.

20

Ausgehend hiervon ist der Senat ebenso wie das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass in den von der
Antragstellerin verwendeten Broschüren keine geeigneten Angaben im Sinne einer Etikettierung enthalten sind,
weil die Broschüren im wesentlichen aus (Werbe-) Aussagen über und im Zusammenhang mit dem QS-System
bestehen und konkrete Produktinformationen, die sich einem bestimmten Rindfleischerzeugnis zuordnen ließen,
fehlen. Selbst wenn man einige der Aussagen (beispielsweise zu Futtermitteln und zur Hygiene) im weiteren
Sinne noch als produktbezogen einstufte, fehlte es an der von der Vorschrift ferner geforderten deutlichen
Sichtbarkeit, weil sich diese Angaben nicht auf der Vorderseite bzw. dem Deckblatt der zusammengefalteten
Broschüre befinden und dementsprechend erst dann von dem Verbraucher zur Kenntnis genommen werden
können, wenn er die Broschüre in die Hand nimmt und auseinander faltet. Aber auch in diesem Fall ist eine
deutliche Sichtbarkeit zu verneinen, weil die relevanten Informationen durch mehrere ins Auge springende Fotos
und Grafiken in den Hintergrund gedrängt werden.

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Soweit die Antragsgegnerin ein Leerlaufen der freiwilligen Etikettierungssysteme und eine Beeinträchtigung
von durch die Verordnung (EG) 1760/2000 geschützten Verbraucherinteressen befürchtet, wenn Broschüren
nicht als Etikettierung angesehen werden, rechtfertigt dies im Rahmen dieses Verfahrens des vorläufigen
Rechtsschutzes kein anderes Ergebnis. Zunächst ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass
Broschüren etc. nicht generell keine Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000
darstellen. Vielmehr können sie vom zweiten Teil der Vorschrift erfasst werden, wenn sie konkrete und deutlich
sichtbare Informationen enthalten, die sich einem bestimmten Rindfleischprodukt zuordnen lassen. Was den
Schutzzweck der Verordnung, insbesondere die Verbraucherinteressen anbelangt, ergibt sich ebenfalls aus den
vorstehenden Erwägungen, dass diese nicht beeinträchtigt werden. Denn wenn Broschüren etc. keine deutlich
sichtbaren und produktbezogenen Angaben zu Rindfleischerzeugnissen enthalten, erscheint es fernliegend,
dadurch das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch als gefährdet anzusehen. Was schließlich
die Notwendigkeit der freiwilligen Etikettierungssysteme anbelangt, hat der Senat angesichts des nicht nur in
diesem Verfahren zu Tage getretenen Umfangs und der Tiefe der präventiven Kontrollen der Antragsgegnerin
im Rahmen von Genehmigungsverfahren nach Art. 16 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000 und angesichts des damit
verbundenen Aufwands für die Antragsgegnerin einerseits und die Betreiber der Etikettierungssysteme
andererseits erhebliche Zweifel, ob noch ein angemessenes Verhältnis im Hinblick auf den Schutzzweck der
Verordnung besteht. Die von der Antragsgegnerin auf der Grundlage von Art. 16 Abs. 1 VO (EG) 1760/2000
insbesondere mit Blick auf dessen Abs. 2 Unterabsatz 1 praktizierte, sämtliche mögliche Irreführungen und
Unklarheiten im Zusammenhang mit Rindfleisch erfassende präventive Kontrolle übersieht, dass der Schutz der
Verbraucher vor irreführenden Darstellungen, Kennzeichnungen, Etikettierungen, Werbeaussagen etc. im
Lebensmittelbereich umfassend bereits über Art. 2 RL 2000/13/EG bzw. § 17 des Lebensmittel- und
Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) gewährleistet ist. Würden sämtliche über Art. 13 Abs. 2 VO (EG)
1760/2000 hinausgehende Angaben und sämtliche Broschüren, Etiketten, Aufdrucke etc. bei
Rindfleischprodukten die Annahme eines freiwilligen Etikettierungssystems begründen, führte dies dazu, dass
den allgemeinen lebensmittelrechtlichen Kontroll- und Überwachungsvorschriften, für deren Umsetzung die
jeweiligen Landesbehörden zuständig sind, im Rindfleischbereich weitgehend der Anwendungsbereich entzogen
wäre, weil sämtliche Fragen bereits vorab im Genehmigungsverfahren nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 von der
insoweit zuständigen Antragsgegnerin zu entscheiden wären. Dass der Verordnungsgeber mit den
Bestimmungen zur obligatorischen und freiwilligen Etikettierung von Rindfleischerzeugnissen einen so weit
gehenden Regelungsbereich der Verordnung bezweckt hat, erscheint insbesondere mit Blick auf die deutlich
engere Definition von Etikettierung in Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im Verhältnis zu Art. 1 Abs.
3 lit. a) RL 2000/13/EG eher fernliegend.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1
Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG).

24

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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