Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-09-28, Aktenzeichen 1 L 2156/01
ECLI:DE:VGD:2001:0928.1L2156.01.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Klage 1 K 4218/01, soweit sie auf
Aufhebung des Bescheides der Antragsgegnerin vom 7. Juli 2001 (Az.: 00.0.0.00)
und deren Widerspruchsbescheides vom 7. August 2001 gerichtet ist, aufschiebende
Wirkung hat.

Die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 4218/01 wird, soweit sie auf
Aufhebung des Ersatzvornahmebescheides der Antragsgegnerin vom 7. August
2001 (Az.: 00.0.0.00) gerichtet ist, wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 16.000,-- DM festgesetzt.

Der Tenor soll den Beteiligten vorab telefonisch bekannt gegeben werden.

1

Gründe:

2

Die aus dem Tenor ersichtlichen Anträge haben Erfolg.

3

I.

4

Der Antrag zu 1. ist zulässig und begründet.

5

Für den Fall, dass eine Behörde die einem Rechtsmittel
zukommende aufschiebende Wirkung nicht beachtet, ist analog §
80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ein auf
Feststellung der aufschiebenden Wirkung gerichteter Antrag
statthaft, soweit es sich bei der angegriffenen Maßnahme um
einen Verwaltungsakt handelt.

6

Vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl.,
§ 80 Anm. 181 m.w.N.

7

Diese Voraussetzung ist gegeben. Mit der angefochtenen
kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung vom 7. Juli 2001 hat
die Antragsgegnerin a) nach § 119 Abs. 1 Satz 2
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) den
Beschluss des Rates der Stadt E2 vom 25. Juni 2001 insoweit
aufgehoben, als der Rat die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
betreffend die Errichtung einer forensischen Klinik in E2 (im
Folgenden: Bürgerbegehren „Forensik") für zulässig erklärt und
als Termin für die Abstimmung über den Bürgerentscheid den 23.
September 2001 bestimmt hat, b) der Stadt E2 gemäß § 120 Abs.
1 GO NRW aufgegeben, bis zum 31. Juli 2001 einen Beschluss
herbeizuführen, der die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens
feststellt, und c) für den Fall des Untätigbleibens die
Ersatzvornahme nach § 120 Abs. 2 GO NRW angedroht. Mit diesen
gegenüber der Stadt E2 ausgesprochenen Aufsichtsmaßnahmen hat
die Antragsgegnerin hoheitliche Maßnahmen zur Regelung eines
Einzelfalles mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen
getroffen, mithin einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz
1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) erlassen.

8

Vgl. auch Rehn/Cronauge, Kommentar zur GO NRW, Stand: März
2001, § 123 Anm. I. 1;
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand:
September 2000, § 123 GO Anm. 2.

9

Die Antragsteller können auch geltend machen, durch die
Verfügung vom 7. Juli 2001 in eigenen Rechten verletzt zu
sein, § 42 Abs. 2 VwGO analog. Das sich aus dieser Vorschrift
ergebende Erfordernis der Antragsbefugnis ist erfüllt, wenn
eine Verletzung der Rechte der Antragsteller durch den
angefochtenen Verwaltungsakt jedenfalls nicht offensichtlich
und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich
erscheint.

10

Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Anm. 65 m.w.N.

11

Dies ist zu bejahen. Zwar ist Adressatin der
kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung die Stadt E2 und sind
die Antragsteller demgegenüber außerhalb des
kommunalaufsichtlichen Rechtsverhältnisses stehende Dritte.
Dennoch berührt die Verfügung auch sie in eigenen Rechten. Die
gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW vom Rat zu treffende
Entscheidung über die rechtliche Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens ist gegenüber den Vertretungsberechtigten des
Bürgerbegehrens (vgl. § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) ein
Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Ihr kommt
unmittelbare Rechtswirkung nach außen zu, da die Adressaten
der Entscheidung, die Vertretungsberechtigten, im Verhältnis
zur Gemeinde Außenstehende sind. Bereits dem Ratsbeschluss
kommt auch Regelungswirkung zu, da er auf eine verbindliche
Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens gerichtet ist. Der
für die Durchführung des Beschlusses zuständige (Ober-
)Bürgermeister hat insoweit keine eigene
Entscheidungsbefugnis; die ihm obliegende Ausführung
beschränkt sich vielmehr auf die bloße Bekanntmachung (§ 41
VwVfG) der Ratsentscheidung.

12

Vgl. dazu näher Urteil der Kammer vom 13. Februar 1998 -
1 K 5181/96 -, NWVBl. 1998, S. 368.

13

An einen positiven Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO
NRW knüpfen sich darüber hinaus weitere, die
Vertretungsberechtigten begünstigende Rechtswirkungen: Der Rat
hat nunmehr darüber zu befinden, ob er dem Bürgerbegehren
entspricht. Folgt er dem Begehren in der Sache nicht, löst
diese Entscheidung gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW eine Frist
von drei Monaten aus, innerhalb derer ein Bürgerentscheid
durchzuführen ist.

14

Aufgrund dieser mit dem positiven Ratsbeschluss nach § 26
Abs. 6 Satz 1 GO NRW verbundenen Rechtswirkungen stellt sich
mithin der Beschluss des Rates der Stadt E2 vom 25. Juni 2001,
mit dem die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt und
ein zeitnaher Termin zur Durchführung des Bürgerentscheids
bestimmt worden ist, als eine die Antragsteller begünstigende
Regelung dar. Dies gilt mit Blick darauf, dass bereits der
Ratsbeschluss unmittelbar die rechtlich verbindliche
Feststellung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
enthält, auch ungeachtet des Umstandes, ob der Ratsbeschluss
den Antragstellern im Sinne von § 41 VwVfG bekannt gegeben
worden ist und damit ein wirksamer Verwaltungsakt vorliegt
(vgl. § 43 VwVfG).

15

Durch die angefochtene kommunalaufsichtsrechtliche
Verfügung vom 7. Juli 2001 wird in die durch die
Ratsentscheidung für die Antragsteller ausgelösten positiven
Rechtswirkungen eingegriffen und können die Antragsteller
daher eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen. Dies
gilt zunächst, soweit die Antragsgegnerin die Aufhebung des
Ratsbeschlusses vom 25. Juni 2001 verfügt hat. Denn durch
diese Maßnahme werden die mit der Zulässigkeitsfeststellung
verbundenen, die Antragsteller begünstigenden Rechtswirkungen
beseitigt. Aber auch bezüglich der nach § 120 Abs. 1 GO NRW
getroffenen Maßnahme einschließlich der Androhung der
Ersatzvornahme ist eine Rechtsverletzung der Antragsteller
nicht ausgeschlossen. Dies ergibt sich (jedenfalls) im
Hinblick darauf, dass diese Aufsichtsmaßnahmen
Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die - von der Antragsgegnerin
mit Bescheid vom 7. August 2001 verfügten - Ersatzvornahme
nach § 120 Abs. 2 GO NRW sind.

16

Vgl. zu den Voraussetzungen für die Ersatzvornahme im
Einzelnen Rehn/Cronauge, a.a.O., § 120 Anm. II. 3 a.E., Anm.
III. 1..

17

Mit Verfügung vom 7. August 2001 hat die Antragsgegnerin im
Wege der Ersatzvornahme an Stelle des Rates der Stadt E2
beschlossen, dass das Bürgerbegehren „Forensik" unzulässig
ist. Da diese Entscheidung an die Stelle des vom Rat nach § 26
Abs. 6 Satz 1 GO NRW zu treffenden Beschlusses tritt, ist sie,
wie sich aus obigen Ausführungen ergibt, gegenüber den
Antragstellern als Initiatoren und Vertretungsberechtigte des
Bürgerbegehrens ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1
VwVfG. Die kommunalaufsichtsrechtliche Verfügung vom 7. August
2001 berührt somit nicht nur Rechte der Stadt E2, sondern
unmittelbar auch solche der Antragsteller. Mit Blick darauf,
dass die Ersatzvornahme nach § 120 Abs. 2 GO NRW auf einer
Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW „aufbaut" und ferner
regelmäßig eine Androhung der Ersatzvornahme voraussetzt, ist
daher möglich, dass auch letztere Maßnahmen die Antragsteller
in eigenen Rechten verletzen. Dabei ist insbesondere in den
Blick zu nehmen, dass auf Grund des Stufenverhältnisses von §
120 Abs. 1 und Absatz 2 GO NRW Einwendungen gegen die
Anordnung nach Absatz 1 (nur) im Rahmen eines Rechtsmittels
gegen diese Verfügung zu berücksichtigen sind, während im
Rahmen eines gegen die Ersatzvornahme gerichteten
Rechtsmittels lediglich solche Einwendungen zu beachten sind,
die sich gegen die Ersatzvornahme selbst richten. Würde die
Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW unanfechtbar, wären die
Antragsteller mithin mit Einwendungen gegen diese
ausgeschlossen.

18

Vgl. allgemein Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/
Wansleben, a.a.O., § 120 GO Anm. 2 a.E.; Lübking/Vogelsang,
Die Kommunalaufsicht, 1998, Anm. 304; siehe auch BVerwG,
Urteil vom 25. April 1972 - I C 3.70 -, DVBl. 1972, S. 828
(829); OVG NRW, Beschluss vom 10. November 1986 - 15 B
2606/86 -; Urteil vom 23. Juni 1989 - 4 A 505/86 -, NWVBl.
1990, S. 87.

19

Müssten die Antragsteller somit inhaltliche Einwendungen
gegen die der Stadt E2 mit Verfügung vom 7. Juli 2001
aufgegebenen Maßnahme - Feststellung, dass das Bürgerbegehren
„Forensik" unzulässig ist - bereits im Rahmen eines
Rechtsmittels gegen die Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW
geltend machen, ergibt sich daraus zugleich, dass sie auch
schon durch diese Aufsichtsmaßnahme in eigenen Rechten
verletzt sein können.

20

Den Antragstellern fehlt auch nicht etwa deshalb das
erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für ihren Antrag, weil sie
darauf verwiesen werden könnten, gegen die mit Verfügung von
7. August 2001 ergangene Feststellung, dass das Bürgerbegehren
„Forensik" unzulässig ist, den nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW
vorgesehenen Rechtsbehelf zu ergreifen. Wenn gleich die
Antragsteller diese Möglichkeit haben, haben sie dennoch ein
rechtlich schützenswertes Interesse daran, unmittelbar gegen
die kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahmen vorzugehen.
Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Antragsteller für
den Fall des erfolgreichen vorläufigen Rechtsschutzes gegen
die Verfügungen vom 7. Juli und 7. August 2001 eine Rechtslage
haben, in der der Ratsbeschluss vom 25. Juni 2001 (wieder)
Rechtswirkungen entfaltet. Das hat zur Folge, dass das in § 26
Abs. 6 GO NRW vorgesehene weitere Verfahren (Bürgerentscheid)
durchzuführen ist. Verweist man die Antragsteller demgegenüber
darauf, gegen die Entscheidung, dass das Bürgerbegehren
unzulässig ist, nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW vorzugehen und
gegebenenfalls um vorläufigen Rechtsschutz nachzusuchen, ist
ihre Ausgangssituation ungünstiger, da ein sie begünstigender
Ratsbeschluss nicht existent ist. Da die Durchführung eines
Bürgerentscheids nach § 26 Abs. 6 GO NRW einen positiven
Beschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW voraussetzt, könnten
die Antragsteller die Durchführung eines Bürgerentscheids nur
im Wege des Erlasses einer entsprechenden einstweiligen
Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO erreichen. Der Erfolg eines
solchen Antrages unterläge aber erschwerten
Zulässigkeitsvoraussetzungen, da dieser auf eine Vorwegnahme
der Hauptsache gerichtet wäre.

21

Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 1997 - 15 B
1138/97 -, NVwZ-RR 1999, S. 140, wonach ein solcher Antrag
voraussichtlich unzulässig wäre; siehe auch Beschluss vom 20.
März 1995 - 15 B 546/95 -; ferner VG Frankfurt, Beschluss vom
11. Februar 1997 - 7 G 4/97 - (JURIS).

22

Vor diesem Hintergrund verweisen die Antragsteller zu Recht
darauf, dass Rechtsschutz unmittelbar gegen die
aufsichtsrechtlichen Maßnahmen für sie effektiver ist als
derjenige gegen die durch die Antragsgegnerin verfügte
negative Entscheidung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW.

23

Die Antragsteller haben schließlich auch das erforderliche
Feststellungsinteresse. Die Antragsgegnerin hat mit
Schriftsatz vom 17. August 2001 beantragt, den Antrag auf
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abzulehnen, und zur
Begründung unter anderem angeführt, dass dem von den
Antragstellern erhobenen Rechtsmittel gegen die Verfügung vom
7. Juli 2001 keine aufschiebende Wirkung zukomme.

24

Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

25

Die von den Antragstellern gegen die Verfügung vom 7. Juli
2001 erhobene Klage 1 K 4218/01 hat gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1
VwGO aufschiebende Wirkung.

26

Die Voraussetzungen in § 80 Abs. 2 VwGO, wonach die
aufschiebende Wirkung entfiele, liegen nicht vor. Ein Fall des
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 VwGO ist ersichtlich nicht
gegeben. Ebenso wenig ist mit Blick auf die angefochtene
Maßnahme der Androhung der Ersatzvornahme § 80 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3, Satz 2 VwGO einschlägig. Soweit § 8 des nordrhein-
westfälischen Gesetzes zur Ausführung der
Verwaltungsgerichtsordnung vorsieht, dass Rechtsbehelfe, die
sich gegen Maßnahmen der Vollstreckungsbehörden und der
Vollzugsbehörden (§§ 2 und 56 Verwaltungsvollstreckungsgesetz
für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVG NRW) in der
Verwaltungsvollstreckung richten, keine aufschiebende Wirkung
haben, erfasst diese Regelung nicht
kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen nach §§ 118 ff. GO NRW.
Denn bei diesen handelt es sich nicht um Maßnahmen „in der
Verwaltungsvollstreckung" im Sinne von §§ 55 ff. VwVG NRW,
sondern um eigenständige, spezielle Verfahrensvorschriften zur
Regelung des besonderen Rechtsverhältnisses der
Kommunalaufsicht.

27

Vgl. auch Lübking/Vogelsang, a.a.O., Anm. 227; ferner
Schnapp, Die Ersatzvornahme in der Kommunalaufsicht als
Verwaltungsakt, DÖV 1971, S. 659; siehe auch z.B. OVG NRW,
Beschluss vom 21. Februar 1994 - 15 B 3280/93 -, wonach
prozessual-rechtlich hinsichtlich einer Maßnahme nach § 109
Abs. 2 GO NRW a.F. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO herangezogen
worden ist; siehe auch Beschluss vom 3. April 1995 - 15 B
947/95 -: § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bezüglich einer
Verfügung, die auch die Androhung der Ersatzvornahme zum
Gegenstand hat; a.A. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juni 1979 -
15 B 634/79 -: Androhung der Ersatzvornahme und
Ersatzvornahme unterfallen (§ 187 Abs. 3 VwGO i.V.m.) § 8
AGVwGO.

28

Auch die Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO
liegen nicht vor. Anders als bei der gleichfalls von den
Antragstellern angefochtenen Verfügung vom 7. August 2001 hat
die Antragsgegnerin hinsichtlich der Verfügung vom 7. Juli
2001 die sofortige Vollziehung nicht angeordnet.

29

Der Eintritt der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1
Satz 1 VwGO ist auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die
Klage der Antragsteller gegen die Verfügung der
Antragsgegnerin vom 7. Juli 2001 offensichtlich unzulässig
wäre. Dabei kann dahinstehen, ob und unter welchen
Voraussetzungen dieser Umstand überhaupt geeignet ist, die
aufschiebende Wirkung ausnahmsweise nicht eintreten zu
lassen.

30

Vgl. dazu näher Kopp/Schenke, a.a.O., § 80 Anm. 50
m.w.N..

31

Denn die Klage der Antragsteller ist nicht offensichtlich
unzulässig. Insbesondere fehlt ihnen nicht offensichtlich die
Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, da sie, wie dargelegt,
geltend machen können, durch die angefochtene Verfügung in
eigenen Rechten verletzt zu sein.

32

II.

33

Der Antrag zu Ziffer 2. hat ebenfalls Erfolg, da er
zulässig und begründet ist.

34

Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz
1 Nr. 4 VwGO statthaft. Auch bei der angefochtenen Verfügung
vom 7. August 2001, mit der die Antragsgegnerin im Wege der
Ersatzvornahme festgestellt hat, dass das Bürgerbegehren
„Forensik" unzulässig ist, handelt es sich als
Aufsichtsmaßnahme nach § 120 Abs. 2 VwGO um einen
Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG.

35

Vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O., § 123 Anm. I. 1;
Held/Becker/Decker/ Kirchhof/Krämer/ Wansleben, a.a.O., § 123
GO Anm. 2.

36

Darüber hinaus stellt sich die Ersatzvornahme als
Entscheidung nach (§ 120 Abs. 2 i.V.m.) § 26 Abs. 6 Satz 1 GO
NRW (auch) gegenüber den Antragstellern als Verwaltungsakt im
Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG dar. Diese sind somit auch
antragsbefugt, da sie als Adressaten eines sie belastenden
Verwaltungsaktes geltend machen können, in eigenen Rechten
verletzt zu sein.

37

Den Antragstellern fehlt auch, wie dargelegt, nicht deshalb
das Rechtsschutzbedürfnis an dem Antrag zu 2., weil sie den
nach § 26 Abs. 6 Satz 2 GO NRW vorgesehenen Rechtsbehelf
ergreifen könnten. Auf die entsprechenden Ausführungen unter
I. wird Bezug genommen.

38

Die Antragsteller haben ihren Antrag ferner zutreffend
gegen die Antragsgegnerin als Aufsichtsbehörde und nicht gegen
den Rat der Stadt E2 gerichtet, an dessen Stelle die
Antragsgegnerin im Wege der Ersatzvornahme entschieden hat,
vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 AGVwGO NRW. Die
Aufsichtsbehörde bleibt auch dann Handelnde im Sinne dieser
Vorschriften und damit die richtige Antragsgegnerin, wenn sie
nach § 120 Abs. 2 GO NRW im Aufgabenkreis einer der Aufsicht
unterstehenden Gebietskörperschaft tätig geworden ist.

39

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 1989 - 15 B
2575/88 -, NWVBl. 1989, S. 373 (374);

40

Der Antrag ist auch begründet.

41

Nach § 80 Abs. 1 VwGO haben Klage und Widerspruch
grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt indes nach
§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO

42

- dazu, dass kein Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz
2 VwGO vorliegt, vgl. oben -

43

dann, wenn wie hier die sofortige Vollziehung von der
Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, im öffentlichen
oder überwiegenden Interesse eines Beteiligten besonders
angeordnet wird. Das Gericht der Hauptsache kann allerdings in
einem solchen Fall gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Antrag
die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise
wiederherstellen. Bei der Entscheidung darüber, ob die
Vollziehung ausgesetzt und die aufschiebende Wirkung eines
Widerspruchs oder einer Klage wiederhergestellt werden soll,
hat das Gericht den voraussichtlichen Erfolg des eingelegten
Rechtsbehelfs mit zu berücksichtigen. Erweisen sich der
Widerspruch oder die Klage bei der im Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen
Überprüfung als offensichtlich begründet, ist ein öffentliches
Interesse an der sofortigen Vollziehung zu verneinen. Können
die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs nicht mit der
erforderlichen Sicherheit beurteilt werden, erweist er sich
also weder als offensichtlich begründet noch als
offensichtlich unbegründet, ist eine Interessenabwägung im
weiteren Sinne vorzunehmen. Führt die Abwägung des
öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung mit dem
Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung
dazu, dass das öffentliches Interesse als schutzwürdiger
anzuerkennen ist, ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung
gerechtfertigt; anderenfalls ist die aufschiebende Wirkung des
eingelegten Rechtsbehelfs wiederherzustellen.

44

Nach diesen Maßstäben ist die aufschiebende Wirkung der
Klage der Antragsteller gegen die Verfügung der
Antragsgegnerin vom 7. August 2001 wiederherzustellen, weil
diese bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig
erscheint.

45

Die Ersatzvornahme nach § 120 Abs. 2 GO NRW setzt voraus,
dass eine vollziehbare Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW
vorliegt, der die Gemeinde nicht fristgemäß nachgekommen ist.

46

Das Erfordernis einer vollziehbaren Anordnung ergibt sich
mit Blick auf das Stufenverhältnis von § 120 Abs. 1 und Absatz
2 GO NRW, wonach die Maßnahme nach Absatz 2 auf die in Absatz
1 genannte aufbaut: Dieses gestufte Verfahren ist insoweit den
vollstreckungsrechtlichen Regelungen zur Anwendung von
Verwaltungszwang vergleichbar. Die Zulässigkeit von
Verwaltungszwangsmitteln setzt nach § 55 Abs. 1
Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-
Westfalen - VwVG NRW) voraus, dass der zu vollstreckende
Verwaltungsakt vollziehbar ist. Mit Blick darauf, dass das
gestufte Verfahren nach § 120 Abs. 1 und Absatz 2 GO NRW
strukturell dem gestreckten vollstreckungsrechtlichen
Verfahren entspricht, ist der in § 55 Abs. 1 VwVG NRW zum
Ausdruck kommende Grundsatz, dass ein Verwaltungsakt erst im
Falle seiner Unanfechtbarkeit oder der sofortigen
Vollziehbarkeit kraft Gesetzes bzw. behördlicher Anordnung
vollzogen werden darf, auf die kommunalaufsichtsrechtliche
Ersatzvornahme zu übertragen.

47

Dazu, dass die Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW
vollziehbar sein muss, vgl. auch Lübking/Vogelsang, a.a.O.,
Anm. 228; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 1989 - 4 A
505/86 -, a.a.O., in dem im Zusammenhang mit der
Rechtmäßigkeitsprüfung einer Ersatzvornahme darauf verwiesen
wird, die zu Grunde liegende Anordnung sei vollziehbar.

48

Danach erweist sich die von der Antragsgegnerin mit
Bescheid vom 7. August 2001 verfügte Ersatzvornahme als
offensichtlich rechtswidrig, da die zu Grunde liegende
Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW nicht vollziehbar ist. Eine
Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1
Nr. 4 VwGO ist nicht ergangen. Die Verfügung vom 7. Juli 2001
ist auch nicht unanfechtbar, da der von den Antragstellern
dagegen erhobenen Klage, wie sich aus den Ausführungen zu dem
Antrag zu 1. ergibt, aufschiebende Wirkung zukommt.

49

Vorsorglich weist die Kammer ergänzend auf Folgendes hin:

50

Auch wenn man den vorgenannten Gesichtspunkt der fehlenden
Vollziehbarkeit der Anordnung nach § 120 Abs. 1 GO NRW außer
Acht ließe, wäre die aufschiebende Wirkung der Klage der
Antragsteller wiederherzustellen gewesen, da sich mit den im
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zur Verfügung
stehenden Mitteln nicht feststellen lässt, dass der
angegriffene Bescheid offensichtlich rechtmäßig ist, und die
deshalb erforderliche Interessenabwägung im weiteren Sinne zu
Gunsten der Antragsteller ausfällt.

51

Bei summarischer Prüfung spricht vieles dafür, dass die
Ersatzvornahmeverfügung auch ungeachtet der fehlenden
Vollziehbarkeit der Anordnungsverfügung rechtswidrig ist. Denn
die Rechtmäßigkeit der zu Grunde liegenden Anordnungsverfügung
vom 7. Juli 2001 unterliegt erheblichen Bedenken. Die
Aufsichtsbehörde kann rechtmäßig nach § 120 Abs. 1 GO NRW von
der Gemeinde nur solches Handeln verlangen, wozu diese
rechtlich verpflichtet ist.

52

Vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O., § 120 Anm. II. 1;
Lübking/Vogelsang, a.a.O., Anm. 220.

53

Die Antragsgegnerin hat der Stadt E2 aufgegeben, einen
Beschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW herbeizuführen, der
die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens „Forensik" feststellt.
Es spricht indes vieles dafür, dass ein solcher Beschluss
rechtswidrig und vielmehr die Entscheidung des Rates der Stadt
E2 vom 25. Juni 2001, dass das Bürgerbegehren zulässig ist,
rechtmäßig ist.

54

Die Antragsgegnerin kann nicht mit Erfolg geltend machen,
das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil der Stadt E2 für die
mit dem Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage die
Verbandskompetenz fehle. Zwar muss der Gegenstand des
Bürgerbegehrens eine Angelegenheit betreffen, die der
Zuständigkeit der Gemeinde unterfällt.

55

Vgl. Rehn/Cronauge, a.a.O., § 26 Anm. II. 2;
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, a.a.O., § 26
GO, Anm. 2.1.

56

Diese Voraussetzung ist hier indes gegeben. Die
Verbandskompetenz der Stadt E2 für den Gegenstand des
Bürgerbegehrens ist nicht deshalb zu verneinen, weil nach § 29
Maßregelvollzugsgesetz das Land für Maßregeln der Besserung
und Sicherung in einem psychiatrischem Krankenhaus oder einer
Entziehungsanstalt zuständig ist (Absatz 1) und die
Durchführung dieser Aufgabe die Errichtung, Änderung und
Nutzungsänderung baulicher Anlagen für den Maßregelvollzug
einschließt (vgl. Absatz 2). Es kann hier dahinstehen,
inwieweit sich dadurch eine Einschränkung der gemeindlichen
Planungshoheit ergibt. Ebenso bedarf es keiner Entscheidung,
ob sich die gemeindliche Befassungskompetenz für die mit dem
Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage nicht bereits
daraus ergibt, dass der Stadt E2 mit der vom Land Nordrhein-
Westfalen eingeräumten Möglichkeit, einen eigenen
(alternativen) Standortvorschlag für die Forensikklinik zu
unterbreiten, ein Anhörungsrecht eingeräumt worden ist. Auch
wenn die Entscheidung über den Standort einer forensischen
Klinik eine rein überörtliche Angelegenheit ist, schließt dies
die Befassungskompetenz der Gemeinde nicht aus.

57

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) gewährleistet der
Gemeinde das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu
regeln. Daraus erwächst der Gemeinde die Befugnis, sich aller
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch
Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Gewalt
überantwortet sind, ohne besonderen Kompetenztitel
anzunehmen.

58

Vgl. BVerfG, BVerfGE 79, S. 127 (146).

59

Darüber hinaus kann der Gemeinde aber auch die Berechtigung
zustehen, sich aus ihrer ortsbezogenen Sicht mit bestimmten
Fragen zu befassen, welche sich aus der Wahrnehmung von
Aufgaben öffentlicher Verwaltung ergeben, die nach der
gesetzlichen Kompetenz- und Zuständigkeitsordnung anderen
Trägern öffentlicher Gewalt zugewiesen sind. Voraussetzung ist
allerdings, dass die Angelegenheit einen spezifischen
Ortsbezug hat. Ist ein solcher zu bejahen, kann sie auch zu
außerhalb ihres Kompetenz- und Zuständigkeitsbereich liegenden
Angelegenheiten Stellung nehmen.

60

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Dezember 1990 - 7 C 37/89 und
7 C 40/89 -, NVwZ 1991, S. 682 ff.; OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 17. November 1987 - 7 A 37/87 -, DVBl. 1988, S.
796;

61

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Denn mit Blick
darauf, dass die fragliche Forensikklinik nach den Plänen des
Landes auf E2 Gemeindegebiet entstehen soll und damit die
gemeindliche Planungshoheit betroffen ist, sind unmittelbar
örtliche Interessen berührt.

62

Vgl. allgemein dazu auch Rehn/Cronauge, a.a.O., § 2 Anm.
I. 3.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Februar 1988 - 1
S 1919/87 -, DÖV 1988, S. 476; BVerwG, Urteil vom 14.
Dezember 1990 - 7 C 37/89 -, a.a.O..

63

Bei dem Antragsgegenstand des Bürgerbegehrens handelt es
sich auch im Übrigen um eine an die Stelle einer
Ratsentscheidung tretende Angelegenheit im Sinne des § 26 Abs.
1 GO NRW. Es spricht vieles dafür, dass die Voraussetzung
einer „Entscheidung" bereits deshalb gegeben ist, weil die mit
dem Bürgerbegehren zur Entscheidung gestellte Frage als
Wahrnehmung des der Stadt E2 vom Land Nordrhein-Westfalen
eingeräumten Anhörungsrechts zu bewerten ist. Denn die
Möglichkeit, einen alternativen Standortvorschlag zu machen,
schließt als denkbare Stellungnahme mit ein, dass die Stadt
nach Prüfung der Angelegenheit zu dem Ergebnis kommt, dass
kein Standort innerhalb der Gemeinde - einschließlich der vom
Land favorisierten - geeignet ist, und einen entsprechenden
Ratsbeschluss verabschiedet. Aber selbst für den Fall, dass
der Gegenstand des Bürgerbegehrens im Sinne einer (bloßen)
Resolution oder Meinungsäußerung zu werten wäre, sind die
Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 GO NRW gegeben. Mit der
Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid hat der
Landesgesetzgeber beabsichtigt, den Bürgern die Möglichkeit zu
geben, über (wichtige) Angelegenheiten der Gemeinde an Stelle
des Rates zu entscheiden. Durch die Formulierung „an Stelle
des Rates zu entscheiden" sollte zum Ausdruck gebracht werden,
dass Angelegenheiten, für die der Gemeinde die Kompetenz
fehlt, als Gegenstand eines Bürgerbegehrens/Bürgerentscheids
nicht in Betracht kommen.

64

Vgl. Begründung zum „Gesetzentwurf zur Änderung der
Gemeindeordnung, Kreisordnung und anderer
Kommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen"
vom 4. Februar 1993 (Landtags-Drucksache 11/4983), S. 7 und
8.

65

Eine Einschränkung dahingehend, dass Resolutionen,
Meinungsäußerungen und vergleichbare Ratsbeschlüsse unabhängig
davon, ob eine gemeindliche Verbandskompetenz besteht,
generell als Antragsgegenstand eines Bürgerbegehrens
ausgeschlossen sind, lässt sich der Begründung indes nicht
entnehmen. Diese lässt vielmehr den Schluss zu, dass als
Antragsgegenstand alle Angelegenheiten in Betracht kommen
sollten, für die die Gemeinde die Verbandskompetenz hat und in
denen eine (Mit-)Gestaltungskompetenz wahrgenommen werden
soll, es sei denn, es liegt ein Fall des § 26 Abs. 5 GO NRW
vor.

66

In diesem Sinne ist auch der entsprechende Hinweis bei
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, a.a.O., § 26
GO, Anm. 2.1., zu verstehen; ebenso Rehn/Cronauge, a.a.O., §
26 Anm. III. 1.

67

Davon ausgehend erweist sich der Gegenstand des
Bürgerbegehrens nicht als unzulässig, da, wie dargelegt, die
Verbandskompetenz der Gemeinde gegeben ist. Auch ist nicht
ersichtlich, dass ein sonstiger Ausschlusstatbestand nach § 26
Abs. 5 GO NRW gegeben wäre. Da das Begehren schließlich die
beschränkte gemeindliche Gestaltungskompetenz nicht
verschweigt, kann es auch nicht mit dem Argument abgewiesen
werden, es spiegele den Bürgern eine in Wahrheit nicht
bestehende rechtliche Eingriffsmöglichkeit vor.

68

Hat somit das Bürgerbegehren „Forensik" einen zulässigen
Antragsgegenstand, spricht, da auch im Übrigen bei
summarischer Prüfung keine die Zulässigkeit ausschließenden
Gesichtspunkte ersichtlich sind, vieles dafür, dass die
Anordnungsverfügung vom 7. Juli 2001 rechtswidrig und demnach
aufzuheben ist. Damit fehlte es zugleich an der Rechtmäßigkeit
der Ersatzvornahmeverfügung, da diese auf einer Anordnung nach
§ 120 Abs. 1 GO NRW aufbaut.

69

Die danach gebotene allgemeine Interessenabwägung fiele zu
Lasten der Antragsgegnerin aus: Die Nachteile für die
Antragsteller als Initiatoren des Bürgerbegehrens „Forensik"
für den Fall, dass die aufschiebende Wirkung nicht
wiederhergestellt wird und sich im Hauptsacheverfahren die
Klage als erfolgreich erweist, sind von erheblicherem Gewicht
als diejenigen auf Seiten der Antragsgegnerin für den Fall,
dass die aufschiebende Wirkung wiederhergestellt wird und sich
die angefochtene Ersatzvornahme im Klageverfahren als
rechtmäßig erweist. Für das Begehren der Antragsteller, die
aufschiebende Wirkung ihrer Klage wiederherzustellen, streitet
das Interesse an der Durchführung des Bürgerentscheids. Dieses
Interesse ist - sofern sich das Bürgerbegehren im Rahmen des
Hauptsacheverfahrens als zulässig und die
kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügungen damit als
rechtswidrig erweisen - öffentlicher Natur, da es sich dann in
Übereinstimmung mit dem in § 26 GO NRW zum Ausdruck kommenden
Anliegen befände, die Bürger einer Gemeinde unmittelbar am
politischen Entscheidungsprozess teil haben zu lassen.
Besonderes Gewicht erhält das Interesse der Antragsteller an
der Durchführung des Bürgerentscheids auf Grund der für die
Stadt E2 gegebenen Aktualität der zur Entscheidung gestellten
Frage und deren - u.a. durch entsprechende
Presseberichterstattung - starker Verankerung im Bewusstsein
der abstimmungsberechtigten Bevölkerung. Dies lässt erwarten,
dass eine verhältnismäßig hohe Beteiligung an der Abstimmung
erfolgt. Dass diesem Gesichtspunkt besonderes Gewicht
beizumessen ist, deckt sich auch mit der Intention der
Bestimmungen in § 26 Abs. 6 GO NRW, unverzüglich über die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden und,
gegebenenfalls, innerhalb von drei Monaten den Bürgerentscheid
durchzuführen. Die Regelungen sollen einen engen zeitlichen
Zusammenhang des Bürgerentscheids zu dem jeweiligen aktuellen
Diskussions- und Entscheidungsprozess gewährleisten. Dieses
Ziel wäre indes mit Rücksicht auf die zu erwartende Dauer des
Klageverfahrens nicht mehr zu erreichen, wenn die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt würde,
sich aber im Hauptsacheverfahren die Rechtswidrigkeit der
kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung(en) ergäbe.

70

Gemessen daran muss das Interesse der Antragsgegnerin, als
Aufsichtsbehörde den ihrer Auffassung nach rechtswidrigen
Bürgerentscheid zu verhindern, zurücktreten: Zwar dürfte bei
Durchführung des Bürgerentscheids jedenfalls die Bekanntgabe
des Abstimmungsergebnisses Auswirkungen politisch-faktischer
Art haben. Indes sind keine irreversiblen Auswirkungen
rechtlicher Art zu erwarten. Sollte die Abstimmung im Rahmen
des Bürgerentscheids eine Mehrheit für das Bürgerbegehren
ergeben, knüpften sich an die getroffene Entscheidung keine
Vollzugsfolgen. Denn die mit dem Bürgerbegehren gestellte
Frage enthält, da sie der Sache nach auf die Abgabe einer
Stellungnahme gerichtet ist, keine vollziehungsfähige und -
bedürftige Regelung.

71

Siehe zur vergleichbaren Interessenabwägung im Fall einer
kommunalaufsichtsrechtlichen Aufhebung eines positiven
Ratsbeschlusses nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW VG Münster,
Beschluss vom 14. November 1996 - 1 L 1089/96 -, NVwZ 1997,
S. 824 (826).

72

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

73

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3
Gerichtskostengesetz. Da aus Sicht der Antragsteller nicht
primär ein kommunalaufsichtliches Rechtsverhältnis
Streitgegenstand ist, sondern die Frage der Durchführung eines
Bürgerentscheids, hält die Kammer es für sachgerecht, von dem
von ihr regelmäßig in Hauptsacheverfahren betreffend die
Zulässigkeit von Bürgerbegehren zugrundegelegten (Auffang-
)Streitwert in Höhe von 8.000,-- DM auszugehen. Angesichts der
sich für die Antragsteller ergebenden Bedeutung der Anträge
ist jeweils eine Verdoppelung des Auffangstreitwertes für das
Hauptsacheverfahren (2 x 16.000,-- DM) und jeweils die Hälfte
davon für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes
angemessen.

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Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 20. März 1995 - 15 B
546/95 -.

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