Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-09-27, Aktenzeichen 1 K 788/17.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2017:0927.1K788.17.00

Tenor

Der Bescheid vom 12.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08.06.2017 wird aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Die Klägerin ist Beamtin auf Probe und wendet sich gegen die Aufhebung der Verkürzung ihrer Probezeit.

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Sie wurde am 1. Oktober 2015 ins Beamtenverhältnis als Polizeikommissarin auf Probe ernannt. Mit Bescheid vom 16. November 2015 verkürzte die Bereitschaftspolizei Rheinland-Pfalz, erste Bereitschaftsabteilung, die dreijährige Probezeit gemäß § 12 Abs. 2 Laufbahnverordnung Polizei – LbVOPol – um zwölf Monate, da die Klägerin die Fachhochschulausbildung mit 12,73 Punkten, und damit besser als mit 12,6 Punkten, abgeschlossen hatte. Das Ende der Probezeit setzte die Bereitschaftspolizei auf den 30. September 2017 fest, soweit die sonstigen beamtenrechtlichen Voraussetzungen zu dieser Zeit erfüllt sein würden.

Ohne vorherige Anhörung hob der Beklagte durch das Polizeipräsidium Westpfalz mit Bescheid vom 12. April 2017 den Verkürzungsbescheid vom 16. November 2015 gemäß § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – auf und setzte das Ende der Probezeit auf den 30. September 2018 fest. Zur Begründung führte er aus: Am 1. Juli 2012 sei das geänderte Landesbeamtengesetz – LBG – in Kraft getreten und damit auch § 20 LBG. Nach § 20 Abs. 2 LBG dauere die regelmäßige Probezeit drei Jahre. Die Möglichkeit einer Probezeitverkürzung wegen überdurchschnittlicher Prüfungsergebnisse habe das neu gefasste Gesetz nicht mehr vorgesehen. Deshalb sei der Bescheid vom 16. November 2015 gesetzeswidrig gewesen. Wegen der Rechtswidrigkeit des Bescheides sei er gemäß § 48 VwVfG aufzuheben. Das Polizeipräsidium Westpfalz habe von der fehlerhaften Festsetzung der Probezeit erst im Oktober 2016 Kenntnis erlangt.

Mit E-Mail vom 20. April 2017 leitete die Leitung des Polizeipräsidiums Westpfalz eine E-Mail des Innenministeriums vom 19. April 2017 intern weiter. Laut der E-Mail des Innenministeriums ordnete dieses an, dass im Rahmen der Gleichbehandlung die Verkürzungsbescheide nach § 48 VwVfG zurückzunehmen seien und dass den Beamtinnen und Beamten dadurch kein Nachteil entstehe, da anstelle der früher im alten LBG und der LbVOPol verankerten Privilegierung nunmehr eine entsprechende Berücksichtigung bei der Wartezeit für die Beförderung erfolge.

Diese Rechtsauffassung hatte das Innenministerium bereits in seiner E-Mail vom 30. September 2016 vorgegeben.

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Die Klägerin legte gegen den Rücknahmebescheid des Beklagten Widerspruch ein und begründete diesen wie folgt: Der Bescheid vom 16. November 2015 sei rechtmäßig gewesen, da dieser auf die am 16. November 2015 gültige LbVOPol gestützt gewesen sei, die in § 12 Abs. 2 LbVOPol ausdrücklich die Verkürzung der Probezeit um zwölf Monate wegen eines Fachhochschulabschlusses mit 12,6 Punkten oder besser geregelt habe. Die LbVOPol sei nach Inkrafttreten des neuen LBG im Jahr 2012 gemäß § 145 Abs. 6 Satz 1 LBG ausdrücklich weiter in Kraft geblieben, da sie erst zum 1. Mai 2016 außer Kraft gesetzt worden sei. Der die Verkürzung zurücknehmenden Behörde habe keine Verwerfungskompetenz wegen eines möglichen Verstoßes der LbVOPol gegen höherrangiges Recht (LBG) zugestanden (BVerwG vom 31.01.2001, 6 CN 2/00 -juris-). Es hätte eines Normenkontrollverfahrens bedurft, um die Unwirksamkeit des § 12 Abs. 2 LbVOPol festzustellen. Aus diesen Gründen sei der Bescheid vom 16. November 2015 nicht rechtswidrig gewesen, weshalb der Aufhebungsbescheid vom 12. April 2017 rechtswidrig sei.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juni 2017 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Er führte aus: Durch das Widerspruchsverfahren sei die fehlende Anhörung vor Erlass des Aufhebungsbescheides geheilt. Der die Probezeit verkürzende Bescheid vom 16. November 2015 sei bei seinem Erlass bereits rechtswidrig gewesen, da mit der Geltung des § 20 LBG der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 2 LbVOPol entfallen sei. Zwar sei der Verkürzungsbescheid ein begünstigender Bescheid, aber durch seine Rücknahme entstünden der Klägerin keine Nachteile, da die Wartezeit zur Beförderung nach Ende der Probezeit verkürzt werden könne, wenn sie die Laufbahnprüfung mit mindestens 11 Punkten bestanden hätte. Das auszuübende Rücknahmeermessen sei auf Null reduziert. Ein Normenkontrollverfahren sei ausgeschlossen gewesen, da die LbVOPol vom Innenministerium erlassen worden sei und demgemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO die Anwendung des § 47 VwGO ausschließe, weil ein Verfassungsorgan die Verordnung erlassen habe.

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Die Klägerin hat am 7. Juli 2017 Klage erhoben.

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Sie trägt unter Bezugnahme auf ihre Widerspruchsbegründung ergänzend vor: Der rechtswidrige Rücknahmebescheid vom 12. April 2017 sei für sie nachteilig, da sie durch die Aufhebung der Verkürzung erst ein Jahr später zur Beamtin auf Lebenszeit ernannt werden könne. § 21 Abs. 2 Nr. 2 LBG (2012) beziehe sich demgegenüber nicht auf den Studienabschluss, sondern nur darauf, dass eine Beförderung nicht vor Ablauf eines Jahres seit Beendigung der Probezeit zulässig sei, es sei denn, die Beamtin habe während der Probezeit hervorragende Leistungen gezeigt.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid vom 12. April 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Juni 2017 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor: Der die Probezeit verkürzende Bescheid vom 16. November 2015 sei bei Erlass bereits rechtswidrig gewesen, da seit Inkrafttreten des § 20 LBG zum 1. Juli 2012 keine Ermächtigungsgrundlage mehr bestanden habe. Die Möglichkeit einer Verkürzung der Probezeit sei auf die in § 20 Abs. 2 LBG genannten Fälle beschränkt worden. § 12 Abs. 2 LbVOPol, der eine Möglichkeit wegen einer Abschlussnote von 12,6 Punkten und besser vorgesehen habe, könne als Rechtsgrundlage nicht mehr herangezogen werden. Die Regelung in § 9 LbVOPol – gültig seit dem 2. Mai 2016 – setze § 20 LBG um und sehe weder einen Ausnahmefall wegen guter Abschlussnoten noch eine Übergangsregelung vor. Mit Inkrafttreten des § 20 LBG (2012) sei die Ermächtigungsgrundlage für § 12 Abs. 2 LbVOPol bereits entfallen, da die Anwendung des § 12 Abs.2 LbVOPol – alt – dem Vorrang des Gesetzes widersprochen habe. Dem stehe nicht entgegen, dass in § 145 Abs. 6 Satz 1 LBG ausdrücklich geregelt sei, dass Rechtsverordnungen, die zur Durchführung des LBG ergangen sind und nicht nach § 145 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 und 3 LBG aufgehoben worden sind, weiter in Kraft bleiben. Denn um die Probezeitverkürzung nach der LbVOPol – alt – anwenden zu können, hätte zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des Bescheids vom 16. November 2015 noch eine Ermächtigungsgrundlage für § 12 Abs. 2 LbVOPol – alt – bestehen müssen. Diese sei aber mit der Neuregelung des § 20 LBG entfallen, da die Regelung des § 12 Abs. 2 LbVOPol – alt – dem Willen des Gesetzgebers widersprochen habe. Aus diesem Grund habe § 12 Abs. 2 LbVOPol im Jahr 2015 bereits gegen geltendes Recht verstoßen und sei deshalb unwirksam gewesen.

Die Klägerin erleide auch keinen Nachteil durch die spätere Ernennung auf Lebenszeit, da die Bezüge von Probebeamten und Lebenszeitbeamten gleich berechnet würden und sich eine frühere Lebenszeiternennung nicht auf den Versorgungsanspruch auswirke (§ 11 LBeamtVG). Die fakultativen Entlassungstatbestände für Probebeamte wirkten nicht zum Nachteil der Klägerin. Zudem könne nach neuem Recht eine Privilegierung bei der Wartezeit für die Beförderung gewährt werden. Das Ermessen zur Rücknahme sei gleichförmig in drei weiteren Fällen ausgeübt worden. Zudem sei das Polizeipräsidium Westpfalz durch Weisung und E-Mail vom 19. April 2017 durch das Innenministerium zur Aufhebung der Verkürzungsbescheide angewiesen worden, um eine landesweite Ungleichbehandlung zu vermeiden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und ein Band Verwaltungsakten, dessen Inhalt Gegenstand der Beratung war, Bezug genommen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe

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Das Gericht entscheidet ohne mündliche Verhandlung, da die Beteiligten darauf verzichtet haben.

Die zulässige Klage hat Erfolg. Der Bescheid vom 12. April 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. Juni 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs.1 S.1 VwGO).

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Der Beklagte hat zu Unrecht den Bescheid vom 16. November 2015 mit Bescheid vom 12. April 2017 zurückgenommen.

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Nach § 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt (begünstigender Verwaltungsakt) darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

Ein solcher Fall ist hier entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten nicht gegeben. Der Bescheid vom 16. November 2015 war nicht rechtswidrig.

§ 145 Abs. 6 LBG vom 20. Oktober 2010 regelt: Rechtsverordnungen, die zur Durchführung des in Absatz 5 Satz 2 Nr. 1 genannten Gesetzes (dies ist das Landesbeamtengesetz i. d. F. vom 14. Juli 1970) ergangen sind und nicht nach Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 und 3 aufgehoben werden, bleiben in Kraft. Das für das allgemeine öffentliche Dienstrecht zuständige Ministerium wird ermächtigt, die nach Satz 1 fortgeltenden Vorschriften durch Rechtsverordnung aufzuheben, soweit sie nicht durch Neureglung aufgrund dieses Gesetzes ersetzt werden; abweichend hiervon werden solche Vorschriften, die nur den Geschäftsbereich eines Ministeriums betreffen, von diesem im Einvernehmen mit dem für das allgemeine öffentliche Dienstrecht zuständigen Ministerium durch Rechtsverordnung aufgehoben.

Durch diese Regelung blieb die LbVOPol vom 26. Mai 1997 i. d. F. vom 28. November 2011 (alt) bis zum Inkrafttreten der neuen LbVOPol vom 10. Mai 2016 weiter in Kraft.

§ 12 Abs. 2 LbVOPol (alt) war auch nicht mit Inkrafttreten des Landesbeamtengesetzes zum 1. Juli 2012 rechtswidrig und damit ungültig geworden. Denn auch wenn, entgegen des Wortlautes des § 145 Abs. 6 LBG (neu), die von allen als bis zum Inkrafttreten des neuen LBG unzweifelhaft als rechtswirksam angesehene Regelung des § 12 Abs. 2 LbVOPol (alt) durch eine Änderung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die Laufbahnverordnung hätte rechtswidrig werden können, und damit die Ermächtigungsgrundlage für § 12 LbVOPol (alt) entfallen wäre, so liegt ein solcher Fall der fehlenden Ermächtigungsgrundlage nach Inkrafttretens des LBG (neu) hier nicht vor.

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§ 12 Abs. 2 LbVOPol (alt) hatte seine Ermächtigungsgrundlage nach dem alten bis zum 30. Juni 2012 gültigen LBG in §§ 28 und 206 Abs. 3 LBG.

§ 28 LBG (alt) lautete: Probezeit

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Die Art des Probedienstes und die Dauer des Probedienstes (§ 11 Abs. 1 Nr. 3) sind nach den Erfordernissen der einzelnen Laufbahnen festzusetzen; die Probezeit soll 5 Jahre nicht übersteigen.

18

Die allgemeinen Laufbahnvorschriften bestimmen, inwieweit eine innerhalb des öffentlichen Dienstes verbrachte Zeit auf die Probezeit anzurechnen ist; die Zeit einer dem übertragenen Amt entsprechenden Tätigkeit soll angerechnet werden. Das Gleiche gilt für eine außerhalb des öffentlichen Dienstes ausgeübte Tätigkeit.

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Daraus folgt, dass eine besondere Ermächtigungsgrundlage für eine Probezeitverkürzung wegen einer überdurchschnittlichen Abschlussnote auch im LBG (alt) nicht ausdrücklich vorgesehen war.

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§ 206 LBG (alt) lautete: Laufbahn

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Die Laufbahn der Polizeibeamten ist abweichend von den Bestimmungen der §§ 18 bis 28 eine Aufstiegslaufbahn; sie umfasst alle Ämter des gehobenen und höheren Polizeidienstes und, soweit sich Polizeibeamte in Ämtern des mittleren Polizeidienstes befinden, auch diese.

22

Für die im gehobenen Polizeidienst beginnende Aufstiegslaufbahn ist mindestens die Fachhochschulreife oder eine andere zu einem Hochschulstudium berechtigende Schulausbildung zu fordern; soweit die Aufstiegslaufbahn im mittleren Polizeidienst beginnt, sind mindestens der erfolgreiche Besuch der Hauptschule mit den Voraussetzungen nach § 11 Abs. 2 Satz 6 des Schulgesetzes oder ein anderer qualifizierter Sekundarabschluss einzufordern.

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Das Nähere regelt das für die Polizei zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung.

24

Insoweit unterscheidet sich die seit 2012 in Kraft getretene gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 20 LBG in Verbindung mit § 25 Abs. 1 Nr. 5 LBG nicht maßgeblich von der alten Ermächtigungsgrundlage. Nach beiden Ermächtigungsgrundlagen konnte und kann durch die Laufbahnverordnung die Probezeit im Rahmen der gesetzlich vorgegebenen Zeiten geregelt werden.

Auch § 20 Abs. 2 S.1 LBG (neu) bestimmt lediglich, dass die regelmäßige Probezeit drei Jahren dauert. In § 20 Abs. 2 S. 2 LBG (neu) sind die Anrechnungen bestimmter Tätigkeiten auf die Probezeit ausdrücklich geregelt und als „Muss- oder Kann-Vorschriften“ ausformuliert. Diese Regelung ist aber nicht abschließend. Denn § 20 Abs. 2 LBG (neu) lautet wie folgt:

25

Die regelmäßige Probezeit dauert drei Jahre. Die Anrechnung einer gleichwertigen Tätigkeit innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes kann bis zu einer Mindestprobezeit von einem Jahr vorgesehen werden. Auf die Mindestprobezeit kann verzichtet werden, wenn mindestens ein Jahr der nach Satz 2 anrechenbaren Zeiten im Bereich der Behörde zurückgelegt worden ist, die die Feststellung trifft, ob die Beamtin oder der Beamte sich in der Probezeit bewährt hat. Auf die Probezeit, einschließlich der Mindestprobezeit, ist die Zeit einer Tätigkeit bei einer Fraktion des Europäischen Parlaments, des Deutschen Bundestages, des Landtages oder einer gesetzgebenden Körperschaft eines anderen Landes oder bei einem kommunalen Spitzenverband anzurechnen.

26

In § 25 Abs. 1 Nr. 5 LBG (neu) ist zudem geregelt:

27

Unter Berücksichtigung der §§ 14 bis 24 ist die nähere Ausgestaltung der Laufbahn durch Rechtsverordnung (Laufbahnverordnung) zu bestimmen. In der Laufbahnverordnung sind insbesondere zu regeln:

…

5. die Probezeit, insbesondere ihre Verlängerung und Anrechnung von Zeiten gleichwertiger Tätigkeit auf die Probezeit (§ 20).

28

Damit ist offenkundig, dass im Hinblick auf die doppelte Verwendung des Wortes „insbesondere“ keine abschließende Aufzählung erfolgt ist.

29

Mithin war die Regelung des § 12 Abs. 2 LbVOPol (alt) bis zu ihrer Änderung durch die neue LbVOPol noch durch die Ermächtigungsgrundlage im neuen LBG gedeckt.

Aus diesem Grund war der Verkürzungsbescheid vom 16. November 2015 zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßig.

30

Nach der neuen Rechtslage, das heißt nach Inkrafttretens der LbVOPol (neu) zum Mai 2016, konnte ein Bescheid wie der vom 16. November 2015 unzweifelhaft nicht mehr rechtmäßig erlassen werden, da ab diesem Zeitpunkt keine Grundlage für eine solche an die Abschlussnote anknüpfende Verkürzung der Probezeit mehr in der Laufbahnverordnung der Polizei geregelt ist.

Gleichwohl bleibt ein Verwaltungsakt, dessen Rechtsgrundlage nachträglich wegfällt, grundsätzlich wirksam, und er wird dadurch nicht rechtswidrig. In diesen Fällen der nachträglichen Rechtsänderung kann nur ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG in Betracht kommen, wenn nicht durch Gesetz ausdrücklich etwas anderes geregelt worden ist (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage Rn. 56 m.w.N.).

Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.

31

Eine Umdeutung des Rücknahmebescheids vom 12. April 2017 in einen Widerrufsbescheid scheidet wegen der verschiedenen Tatbestandsvoraussetzungen jedoch aus.

Zudem weist das Gericht darauf hin, dass eine frühere Ernennung auf Lebenszeit für einen Probebeamten einen rechtlichen Vorteil darstellt, unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Beförderung nach §§ 21, 22 und 27 Abs. 2 LBG (neu) erfolgen kann.

32

Da der Klage vollumfänglich stattzugeben ist, hat der Beklagte die Kosten gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen.

33

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO.

Beschluss

34

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG), da hier im Gegensatz zum vorläufig festgesetzten Streitwert nicht der Zeitpunkt der Ernennung auf Lebenszeit Streitgegenstand ist, sondern nur das Ende der Probezeit. Ob eine Ernennung auf Lebenszeit auszusprechen ist hängt von weiteren Faktoren ab, wie z.B. dem Gesundheitszustand u.a..