Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-01-27, Aktenzeichen 4 S 2364/20

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22. Juni 2020 - 15 K 1191/19 - wird mit der Maßgabe abgelehnt, dass sich die bei der Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung zu beachtende Rechtsauffassung des Gerichts aus den Gründen dieses Beschlusses ergibt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22.06.2020 hat im Ergebnis keinen Erfolg. Aus den von ihm in der fristgemäßen Antragsbegründung genannten und somit nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (I.) oder grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (II.) zuzulassen.

I.

2

Mit der Zulassungsbegründung werden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hervorgerufen. Eine Zulassung hiernach setzt voraus, dass ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18.06.2019 - 1 BvR 587/17 -, Juris Rn. 32 m.w.N., vom 16.07.2013 - 1 BvR 3057/11 -, BVerfGE 134, 106 [118] und vom 08.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, BVerfGE 125, 104 [140]). Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass sich die Antragsbegründung konkret mit der angegriffenen Entscheidung inhaltlich auseinandersetzt und aufzeigt, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird (vgl. Senatsbeschluss vom 10.11.2020 - 4 S 1749/20 -, Juris Rn. 2 m.w.N.). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird.

3

Gemessen daran zeigt die Antragsbegründung keine ernstlichen Richtigkeitszweifel auf. Das Verwaltungsgericht hat die dienstliche Beurteilung der Klägerin, einer Justizobersekretärin (Besoldungsgruppe A 7), im Ergebnis zu Recht aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, hierüber erneut zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht begründet dies im Wesentlichen damit, dass die Regelbeurteilung der Klägerin zum Stichtag 01.03.2018 rechtswidrig sei, weil der Beklagte die Tatsachengrundlage, auf der die Beurteilung beruhe, nicht hinreichend plausibilisiert habe und die Regelbeurteilung den Anforderungen an die erforderliche Begründung des Gesamturteils nicht genüge: Die Beurteilerin - die stellvertretende Verwaltungsleiterin des Amtsgerichts H. - habe die für die Erstellung der Beurteilung erforderlichen Kenntnisse über die Leistung und Befähigung der Klägerin nicht aus eigener Wahrnehmung schöpfen können. Ein nur mündlicher Austausch zwischen der Gerichtsverwaltung und den Abteilungsleitern reiche nicht aus, um die Leistungen und Befähigungen von über 120 Mitarbeitern hinreichend einschätzen zu können. Zudem sei die Begründung des Gesamturteils nicht ausreichend, weil es eines gesonderten Hinweises bedurft hätte, ob die Beurteilung auf einem geänderten - im Vergleich zum vorausgegangenen - strengeren Beurteilungssystem beruht, oder ob es sich um eine erhebliche Verschlechterung des Gesamturteils handelt. Der Vermerk in der vorangegangenen dienstlichen Beurteilung, wonach die Klägerin eine Leistungsträgerin am Amtsgericht H. gewesen sei, stelle ein Indiz für eine begründungsbedürftige erhebliche materielle Verschlechterung dar.

4

Soweit der Beklagte dem unter Vertiefung seines erstinstanzlichen Vorbringens entgegenhält, das Urteil begegne ernstlichen Richtigkeitszweifeln, weil zum einen die Beurteilerin eigene zuverlässige Kenntnisse über die Leistung und Befähigung aller 39 Beamten des mittleren Justizdienstes habe gewinnen können (1.) und zum anderen die Beurteilung keiner weiteren Begründung bedurft habe (2.), rechtfertigt dies im Ergebnis nicht die Zulassung der Berufung.

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1. Zwar hegt der Senat ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, die im Streit stehende Beurteilung sei mangels hinreichender Plausibilisierung der Tatsachengrundlage rechtswidrig, weswegen im Tenor die Bezugnahme auf diesen Beschluss erfolgt (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.01.2015 - 6 A 346/14 -, Juris Rn. 19). Denn nach der - jedenfalls im Zulassungsantrag hinreichend konkret geschilderten - Vorgehensweise der Beurteilerin (Besprechungen mit den Abteilungsleitern, persönliche Gespräche mit den Mitarbeitern und Durchsicht zahlreicher von den Beamten bearbeiteter Akten) ist jedenfalls nunmehr schlüssig dargelegt, dass sich die Beurteilerin ein zureichendes eigenes Bild über den Leistungsstandard der 39 Beamten des mittleren Justizdienstes - der Vergleichsgruppe der Klägerin (§ 5 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten vom 16.12.2014; im Folgenden: BeurtVO) - verschaffen konnte. Die Einholung von (schriftlichen) Beurteilungsbeiträgen ist in einer solchen Konstellation einer zahlenmäßig überschaubaren Vergleichsgruppe weder nach der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes vom 30.04.2015 (GABl. S. 178, im Folgenden: BRL) vorgesehen noch sonst von Rechts wegen (vgl. Senatsbeschluss vom 12.08.2015 - 4 S 1405/15 -, Juris Rn. 13) erforderlich.

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Es fehlt der streitbefangenen dienstlichen Beurteilung auch nicht deshalb an einer hinreichend tragfähigen Tatsachengrundlage, weil die von der Beurteilerin als Erkenntnisgrundlage herangezogenen mündlichen Aussagen der Abteilungsleiter sich nicht an dem vorgegebenen Bewertungssystem orientierten. Da der Beklagte schlüssig darzulegen vermochte, dass die Beurteilerin die Leistung der Klägerin aus eigener Anschauung kannte, handelt es sich bei den durch monatliche Gespräche mit den Abteilungsleitern eingeholten Informationen um zusätzliche Erkenntnisquellen, die sie im Rahmen ihres Beurteilungsermessens zulässigerweise nutzen durfte, um ein noch aussagekräftigeres Bild von den Leistungen der Klägerin zu erhalten. Die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn wirkt sich insoweit bereits in der Phase der Materialsammlung aus, in der er sich die Grundlagen der dienstlichen Beurteilung verschafft (vgl. Senatsbeschluss vom 12.08.2015 - 4 S 1405/15 -, Juris Rn. 13). Die eingeholten Auskünfte sind weder formgebunden noch müssen sie sich an den Beurteilungsrichtlinien orientieren (dies auch für den Fall des sog. „zentralen Beurteilers“, der auf Beurteilungsbeträge angewiesen ist, nicht voraussetzend: OVG B.-B., Beschluss vom 29.04.2016 - OVG 7 S 3.16 -, Juris Rn. 19 m.w.N.; a.A. OVG NRW, Beschluss vom 10.07.2015 - 1 B 1474/14 -, Juris Rn. 38).

7

2. Gleichwohl rechtfertigen diese Darlegungen des Beklagten im Ergebnis nicht die Zulassung der Berufung, weil das angegriffene Urteil die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung unter dem Gesichtspunkt des Begründungsmangels zutreffend festgestellt hat.

8

Mit seiner Einschätzung, die Beurteilung sei ausreichend begründet, vor allem mache das Weglassen des in der früheren Beurteilung enthaltenen Förderhinweises „Leistungsträger“ deutlich, dass der zu beurteilende Beamte kein Leistungsträger mehr sei, und dokumentiere - selbsterklärend - den Leistungsabfall, vermag der Beklagte keine hinreichenden Richtigkeitszweifel hervorzurufen.

9

Eine auch im Ankreuzverfahren erstellte dienstliche Beurteilung muss in der Regel eine Begründung des Gesamturteils enthalten. Diese ist im Sinne eines abschließenden Gesamturteils durch Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.10.2011 - 2 VR 4.11 -, Juris Rn. 15). Das Gesamturteil bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und die Gewichtung nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, Juris Rn. 32).

10

Die Begründung des Gesamturteils ist materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung und hat schon in der Beurteilung selbst zu erfolgen. Eine Nachholung im gerichtlichen Verfahren ist - anders als etwa bei Einwänden gegen Einzelbewertungen - nicht zulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, Juris Rn. 58). Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Dabei steht es im Ermessen des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will. Die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil sind umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung des Gesamturteils aber nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, Juris Rn. 38 ff., und 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, Juris Rn. 64).

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Einer gesonderten Begründung bedarf nach der überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1.16 -, Juris Rn. 33) zudem - auch bei einem in sich einheitlichen Leistungsbild - eine erhebliche Verschlechterung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung im Vergleich zum Gesamturteil der vorangegangenen dienstlichen Beurteilung. Eine solche Verschlechterung ist denkbar, wenn entweder die vorangegangene dienstliche Beurteilung fehlerhaft war, die im aktuellen Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen nicht mehr den vorherigen entsprachen oder generell ein geänderter Beurteilungsmaßstab angewandt wurde. In jedem Fall bedarf eine derartige Herabstufung einer Begründung, weil nur so das neue, in erheblichem Ausmaß verschlechterte Gesamturteil vom betroffenen Beamten nachvollzogen werden kann.

12

Gemessen an diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass der „Wegfall“ des Förderhinweises in Ziffer V. der vorausgegangenen Regelbeurteilung (Stichtag 01.03.2015), wonach die Klägerin „zu den leistungsstarken Mitarbeitern beim Amtsgericht H. gehört und es verdient, gefördert zu werden“, ein Indiz für eine erhebliche Verschlechterung der streitgegenständlichen Beurteilung im Vergleich zu der vorangegangenen Regelbeurteilung 2015 darstellt. Da mit der streitbefangenen Regelbeurteilung auch erstmals ein geänderter Beurteilungsmaßstab angewandt wurde, war es der Klägerin nicht möglich zu erkennen, ob der Wegfall des Förderhinweises auf vergleichsweise schlechtere Leistungen im Beurteilungszeitraum zurückzuführen oder dem geänderten, gegebenenfalls strengeren Beurteilungsmaßstab geschuldet ist. Dies macht eine weitere Begründung des Gesamtergebnisses erforderlich.

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Hierzu im Einzelnen:

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Das Ergebnis der Leistungsbeurteilung der streitbefangenen Regelbeurteilung, die eine sog. vereinfachte Beurteilung nach Ziffer 9.2 Satz 1 der BRL darstellt, weist acht Punkte aus, was sich unproblematisch nach rein arithmetischen Methoden aus den einzelnen Leistungsmerkmalen ermitteln lässt, welche jeweils im Ergebnis ebenfalls mit acht Punkten bewertet wurden („Arbeitsmenge“: drei Kriterien mit jeweils acht Punkten bewertet; „Arbeitsweise“: acht Kriterien, davon sechs mit acht Punkten, eines mit neun und eines mit sieben Punkten bewertet; „Arbeitsgüte“: fünf Kriterien, davon vier mit acht Punkten und eines mit sieben Punkten bewertet). Das rechnerisch leicht nachvollziehbare Ergebnis der Leistungsbeurteilung von acht Punkten, auf das sich die vereinfachte Beurteilung nach Ziffer 9.2 Satz 1 BRL allein stützt, ist gemessen an den höchstrichterlichen Maßstäben daher vorliegend nicht weiter zu begründen. Ein separates Gesamturteil enthält die streitbefangene Beurteilung nicht.

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Nicht weiter begründungsbedürftig ist auch die Tatsache, dass erstmals ein anderer Beurteilungsmaßstab angewandt wurde; insoweit sieht der Senat den in Ziffer V. der streitbefangenen Beurteilung erteilten Vermerk: „Es wird darauf hingewiesen, dass diese Beurteilung erstmals auf der Grundlage eines neuen Beurteilungssystems erstellt wurde und deshalb mit früheren Beurteilungen nicht vergleichbar ist“, grundsätzlich als ausreichend an. Denn dadurch wird dem Beurteilten hinreichend deutlich vor Augen geführt, dass die vorangegangene dienstliche Beurteilung nicht ohne Weiteres mit der aktuellen vergleichbar ist, auch wenn ihm - mangels Erfahrung mit dem neuen Beurteilungsmaßstab - anhand seines Gesamturteils noch nicht hinreichend deutlich sein dürfte, ob es sich um eine eher schlechte, mittelmäßige oder gute Beurteilung handelt. Dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung, weil eine solche verhältnismäßige Einordnung des Aussagegehalts einer dienstlichen Beurteilung häufig erst durch Ermittlung der Platzierung innerhalb der Vergleichsgruppe möglich ist (vgl. hierzu VG Karlsruhe, Urteil vom 06.07.2017 - 2 K 729/16 -, Juris). Die Platzierung kann aber beispielsweise im Rahmen des Beurteilungsgesprächs mitgeteilt werden, muss jedoch nicht in der Begründung der dienstlichen Beurteilung genannt werden. Eine noch weitergehende Begründung, welche dem Beamten die Details des neuen Beurteilungssystems verdeutlichen würde, kann in der dienstlichen Beurteilung selbst nicht gefordert werden.

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Der Bedarf nach einer Begründung des Gesamtergebnisses der dienstlichen Beurteilung erwächst vorliegend aber aus dem Zusammentreffen von geändertem Beurteilungsmaßstab und der Möglichkeit einer erheblichen materiellen Verschlechterung der Bewertung aufgrund des Nichtvorhandenseins eines Förderhinweises. Dieses Begründungserfordernis hat der Beklagte in der streitbefangenen dienstlichen Beurteilung nicht erfüllt. Eine Auseinandersetzung mit einem möglichen Leistungsabfall der Klägerin findet dort nicht statt, so dass nicht hinreichend nachvollzogen werden kann, ob der Wegfall des Förderhinweises nun aufgrund verhältnismäßig schlechterer Leistungen der Klägerin im streitbefangenen Beurteilungszeitraum erfolgte, ob er der Änderung des - gegebenenfalls höhere Anforderungen setzenden - Beurteilungsmaßstabs geschuldet ist oder ob der Förderungshinweis in der vorangegangenen Beurteilung schon dem damaligen Leistungsniveau der Klägerin nicht entsprochen hat und daher - bei im Wesentlichen gleichbleibender Qualität der klägerischen Leistungen - weder in der vorhergehenden noch in der streitigen Beurteilung sachgerecht war. Diese Begründung wird der Beklagte nachzuholen haben.

17

Auch wenn sich der Beklagte sowohl im erstinstanzliche Verfahren als auch im Zulassungsantrag um eine Plausibilisierung des Wegfalls des Förderhinweises bemüht und der Sache nach darlegt, dass die Leistungen der Klägerin im vorangegangenen sowie im aktuellen Beurteilungszeitraum im Wesentlichen gleichbleibend gewesen seien, eine Verschlechterung des Gesamtergebnisses - tatsächlich - nicht gegeben sei und der Förderhinweis „Leistungsträgerin“ in der früheren Beurteilung daher „im Hinblick auf die [damals] vergebene Punktzahl verwundere“, vermag er den Begründungsmangel - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - nicht zu kompensieren. Die Begründung muss nach den oben dargestellten Maßstäben in der dienstlichen Beurteilung selbst erfolgen und kann nicht später etwa im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

II.

18

Soweit sich der Antrag auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO stützt, hat er ebenfalls keinen Erfolg. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes erfordert, dass eine entscheidungserhebliche konkrete Tatsachen- oder Rechtsfrage aufgeworfen und erläutert wird, warum diese Frage bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht geklärte Probleme aufwirft, die über den zu entscheidenden Einzelfall hinaus bedeutsam sind und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder Fortentwicklung des Rechts durch das Berufungsgericht geklärt werden müssen (vgl. Senatsbeschluss vom 12.05.2020 - 4 S 3240/19 -, Juris Rn. 14 m.w.N.).

19

1. Gemessen daran lässt die von der Beklagten aufgeworfene Frage, „ob [bei vereinfachten Beurteilungen] die Bildung eines Gesamturteils erforderlich ist, das entsprechend zu begründen ist“, keine grundsätzliche Bedeutung erkennen, weil es vorliegend bereits an einer Klärungsbedürftigkeit fehlt. In ihrer Allgemeinheit stellte sich die Frage auch in einem Berufungsverfahren nicht als entscheidungserheblich. Denn der Begründungsbedarf entsteht vorliegend wegen der Möglichkeit einer erheblichen materiellen Verschlechterung des Gesamtergebnisses wegen Wegfalls des Förderhinweises „Leistungsträgerin“ bei erstmals angewandtem geändertem Beurteilungsmaßstab (s.o.).

20

Darüber hinaus lässt sich die aufgeworfene Frage auf Grundlage der bestehenden Rechtsprechung beantworten: Die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze, wonach das Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung, für die das Beurteilungssystem ein sog. Ankreuzverfahren vorsieht, zu begründen ist und eine Begründungspflicht etwa nur dann entfällt, wenn sich die vergebene Note geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, Juris Rn. 62 m.w.N.), gelten grundsätzlich auch für die vereinfachte Beurteilung nach Ziffer 9.2 der BRL; auch bei dieser ist stets ein Gesamturteil nach § 4 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO zu bilden, das grundsätzlich weiterer Begründung bedarf.

21

Entgegen der Einschätzung des Beklagten folgt aus Ziffer 7.1 Satz 1 BRL kein anderes rechtliches Ergebnis. Zwar ist danach durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung ein Gesamturteil zu bilden, welches nach Ziffer 7.2 Satz 1 BRL zu begründen ist. Diese Regelung kann jedoch nicht dahingehend verstanden werden, dass bei einer vereinfachten Beurteilung, die gerade keine Befähigungsbeurteilung beinhaltet (Ziffer 9.2 Satz 1 BRL), ein Gesamturteil weder gebildet noch begründet werden müsste. Vielmehr schließt das - nach § 4 Abs. 1 Satz 2 BeurtVO stets zu bildende - Gesamturteil auch eine vereinfachte Beurteilung ab. Zwar dürfte in vielen Fällen das bei vereinfachten Beurteilungen allein auf dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung fußende Gesamturteil bereits aus sich heraus verständlich, weil rechnerisch eindeutig, sein, mit der Folge, dass eine gesonderte Begründung des Gesamturteils nach allgemeinen Grundsätzlich regelmäßig nicht erforderlich sein dürfte. Gleichwohl kann in Einzelfällen auch bei vereinfachten Beurteilungen das Gesamturteil begründungsbedürftig sein, etwa, weil das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung bei einer heterogenen Punktevergabe - anders als vorliegend - einer näheren Erläuterung bedarf.

22

2. Auch soweit der Beklagte die Frage als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufwirft, „ob der Hinweis in der Beurteilung, wonach eine wesentliche Änderung des Beurteilungssystems eingetreten ist, zusammen mit einer mündlichen Erläuterung ausreichend war, um dem Begründungserfordernis nachzukommen“, ist eine Grundsatzbedeutung nicht hinreichend dargelegt. Selbst wenn diese Frage nach den plausiblen Darlegungen des Beklagten viele dienstliche Beurteilungen betrifft, kommt ihr vorliegend keine Entscheidungsrelevanz zu, so dass sie nicht die Zulassung der Berufung wegen Grundsatzbedeutung zu rechtfertigen vermag. Denn vorliegend entsteht der Begründungsmangel wegen des Wegfalls des Förderhinweises bei erstmaliger Anwendung des neuen Beurteilungsmaßstabs. Auf die obigen, die Frage beantwortenden Ausführungen wird im Übrigen verwiesen.

III.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

IV.

24

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2 und § 47 Abs. 1, 3 GKG.

25

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).