Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-07-10, Aktenzeichen 13 A 3252/07
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0710.13A3252.07.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. Oktober 2007 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 50.000,- Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die geltend gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im Rahmen der Darlegungen der Klägerin zu prüfen sind, liegen nicht vor.

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Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, der Verlängerung der Zulassung gemäß § 105 Abs. 4f Satz 1 AMG stehe der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG entgegen. Die Klägerin habe die therapeutische Wirksamkeit des streitigen Arzneimittels "U. H Tropfen" im beanspruchten Anwendungsgebiet "Schilddrüsenbedingte Fehlregulation des vegetativen Nervensystems" mit dem (fristgerecht) vorgelegten Erkenntnismaterial nur unzureichend begründet. Zum einen seien mehrere Wirkstoffe des Präparats nach den jeweiligen Monographien entweder nur für bestimmte Formen der beanspruchten Indikation oder gar nicht wirksam. Zum anderen könnten die eingereichten Unterlagen die Wirksamkeit schon deshalb nicht begründen, weil sie nicht den von der Kommission D beschlossenen "Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" vom 9. Oktober 2002 genügten. Hiernach hätten die vorgelegten Unterlagen allenfalls zur Anwendung bei leichten Erkrankungen im Sinne des Kriterienpapiers zur Wirksamkeitsbegründung herangezogen werden können. Die hier beanspruchte Indikation, die etwa wegen des Inhaltsstoffs Leonurus cardiaca auch schilddrüsenbedingte Herzbeschwerden umfasse, sei jedoch keine leichte Erkrankung.

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Die dagegen erhobenen Einwände zeigen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht auf.

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Unberechtigt ist zunächst die Annahme der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe die Anforderungen an den Wirksamkeitsnachweis für ein homöopathisches Kombinationsarzneimittel offensichtlich fehlbewertet. Nach § 105 Abs. 4f Satz 1, Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 AMG ist die Nachzulassung zu versagen, wenn die vom Antragsteller angegebene therapeutische Wirksamkeit nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse vom Antragsteller unzureichend begründet und der Mangel innerhalb der von der Beklagten gesetzten Frist nicht beseitigt worden ist. Eine unzureichende Begründung liegt jedenfalls dann vor, wenn sich aus dem vorgelegten Material nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht ergibt, dass die Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen führt als seine Nichtanwendung.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Oktober 1993 – 3 C 21.91 –, BVerwGE 94, 215, und – 3 C 46.91 –, Pharma Recht 1994, 380; siehe auch § 25 Abs. 2 Satz 3 AMG.

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Das im Rahmen eines bibliographischen (Nach-)Zulassungsantrags vorgelegte Erkenntnismaterial muss dabei nach Sinn und Zweck des § 22 Abs. 3 AMG und unter Berücksichtigung von Art. 10a Satz 2 der Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 in der Fassung der Richtlinie 2004/27/EG vom 31. März 2004 ein Gewicht haben, das in etwa dem der Ergebnisse nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG entspricht.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2007 – 13 A 328/04 –, juris, sowie Beschlüsse vom 16. Dezember 2008 – 13 A 2085/07 –, juris, vom 24. Februar 2009 – 13 A 813/08 –, A & R 2009, 94, vom 19. März 2009 – 13 A 1029/08 –, und vom 6. August 2007 – 13 A 598/07 –, jeweils juris; in diesem Sinne auch schon EuGH, Urteil vom 5. Oktober 1995 – Rs. C-440/93 –, Slg. 1995 I – 2851.

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Diese Anforderungen gelten entgegen dem offenbar bei der Klägerin vorherrschenden Verständnis auch für die Wirksamkeitsbegründung bei homöopathischen Arzneimitteln. Der Gesetzgeber hat für diese Mittel, soweit es um die Zulassung für bestimmte Anwendungsgebiete geht, das Anforderungsniveau an die Begründung der Wirksamkeit eines Arzneimittels nicht abgesenkt, sondern lediglich eine Prüfung an den Maßstäben der eigenen Therapierichtung vorgesehen. Er ist davon ausgegangen, dass bei einem Teil der homöopathischen Arzneimittel ein Wirksamkeitsnachweis für ein bestimmtes Anwendungsgebiet kaum zu führen sei. Er hat deshalb neben einer Zulassung die Möglichkeit einer Registrierung nach den §§ 38, 39 AMG vorgesehen. Im Falle der Erbringung des Wirksamkeitsnachweises sollte ein solches Arzneimittel dagegen von der zuständigen Bundesoberbehörde zuzulassen sein.

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Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Neuordnung des Arzneimittelgesetzes vom 7. Januar 1975 (BT-Drucks. 7/3060, S. 52 f.).

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Der Gesetzgeber wollte sich nicht auf bestimmte Therapierichtungen festlegen und im Sinne eines "Wissenschaftspluralismus" den Wettstreit der miteinander konkurrierenden Therapierichtungen nicht allgemein verbindlich entscheiden. Gleichwohl hielt er es aus gesundheitspolitischen Erwägungen für erforderlich, dem Hersteller eine – nach der konkreten Indikation abgestufte – Nachweispflicht für die für ein bestimmtes Anwendungsgebiet behauptete Wirksamkeit aufzuerlegen, weil auch die Abgabe von unwirksamen Arzneimitteln die Volksgesundheit gefährdet. Zugleich wollte er erreichen, dass das teilweise jahrhundertealte Erfahrungswissen der besonderen Heilverfahren anerkannt wird.

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Vgl. den Bericht des Gesundheitsausschusses des Deutschen Bundestages vom 28. April 1976 (BT-Drucks. 7/5091, S. 6).

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Deshalb wurden besondere Zulassungskommissionen für die besonderen Therapieeinrichtungen eingeführt. In Bezug auf Wirksamkeits- und Kombinationsbegründung wollte der Gesetzgeber aber keine qualitativ geringeren, sondern auf die Therapierichtung bezogene Anforderungen begründen.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2008 – 3 C 23.07 und 3 C 24.07 –, jeweils juris.

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Dieser Maßstab gilt – anders als die Klägerin meint – nicht nur für das Erstzulassungsverfahren im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 AMG, sondern auch für die Verlängerung der (fiktiven) Zulassung von sog. Altarzneimitteln. Aus § 105 Abs. 4a Satz 2 AMG ergibt sich für homöopathische Präparate nichts anderes. Nach dieser Vorschrift werden die Hersteller homöopathischer Altarzneimittel im Nachzulassungsverfahren lediglich von der Verpflichtung befreit, wissenschaftliches Erkenntnismaterial bereits mit der Antragstellung ("ex ante") vorlegen zu müssen. Eine solche Vorlage sah der Gesetzgeber nicht als erforderlich an, weil er davon ausging, dass eine Wirksamkeitsprüfung auf der Grundlage der Aufbereitungsmonographien erfolgen könne. Für den Fall, dass Aufbereitungsmonographien nicht vorliegen oder keine hinreichende Bewertung ermöglichen, weil sie nicht hinreichend aussagekräftig sind, ist jedoch die Vorlage weiteren wissenschaftlichen Erkenntnismaterials auf eine entsprechende Mängelrüge hin erforderlich.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2008 – 3 C 23.07 und 3 C 24.07 –, jeweils a. a. O.

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Die Mindestanforderungen, denen das vorzulegende Erkenntnismaterial im Nachzulassungsverfahren für homöopathische Arzneimittel genügen muss, hat das Verwaltungsgericht zu Recht anhand der "Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" vom 9. Oktober 2002 der Kommission D ermittelt. Diese Kriterien sind als sachverständige Empfehlungen der in der Homöopathie besonders fachkundigen Kommissionsmitglieder einzuordnen und können deshalb bei der arzneimittelrechtlichen Prüfung herangezogen werden. Dabei bedarf es im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung, ob alle im Kommissionskatalog aufgeführten Kriterien und insbesondere die von der Klägerin thematisierten Richtlinien zum Schweregrad III und zur sog. Punktevergabe den gesetzlichen Anforderungen entsprechen. Denn jedenfalls die Teile der Kommissionsempfehlungen, die im vorliegenden Verfahren in Rede stehen, sind in sich schlüssig und nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat die Kriterien nur insoweit herangezogen, als hiernach bei nicht leichten Erkrankungen zusätzlich zu den unter Schweregrad I des Kriterienkatalogs genannten Unterlagen – mindestens – eine nachvollziehbar bewertete Literaturübersicht zur Anwendung des Arzneimittels bei der Indikation oder eine systematische wissenschaftlich auswertbare prospektive oder retrospektive Studie einzureichen sei und dass bereits diese Vorgaben von der Klägerin nicht erfüllt worden seien. Diese Differenzierung stellt keine rechtlich überhöhten Anforderungen an die Qualität des zur Wirksamkeitsbegründung vorzulegenden Erkenntnismaterials. Die Kriterien enthalten ein risikogestuftes System, in dem die Anforderungen an die Aussagekraft der Unterlagen mit der zunehmenden Schwere der Krankheit ansteigen. Dies entspricht der bereits dargelegten Intention des Gesetzgebers, bei homöopathischen Arzneimitteln einen risikogestuften Wirksamkeitsnachweis unter Einbeziehung des Erfahrungswissens der besonderen Therapierichtung zu verlangen. Die Risikostufung rechtfertigt sich vor dem Hintergrund, dass durch die Anwendung eines unwirksamen Arzneimittels dem Patienten ein anderes angemessen wirksames Arzneimittel vorenthalten und damit eine Heilung verschleppt oder gar unmöglich gemacht werden kann. Dies ist bei schwereren Erkrankungen tendenziell weniger hinzunehmen als bei leichteren Erkrankungen. Durch die Berücksichtigung der genannten Kommissionskriterien wird der gesetzlichen Vorgabe des § 105 Abs. 4f Satz 2 AMG für das Nachzulassungsverfahren deshalb ausreichend Rechnung getragen.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2008 – 3 C 23.07 und 3 C 24.07 –, jeweils a. a. O.

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Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin nicht zureichend begründet, dass das in Rede stehende Arzneimittel im beanspruchten Anwendungsgebiet "Schilddrüsenbedingte Fehlregulation des vegetativen Nervensystems" therapeutisch wirksam ist. Das Verwaltungsgericht hat in der angefochtenen Entscheidung dargelegt, dass und warum es sich bei dem beanspruchten Anwendungsgebiet nicht um eine leichte Erkrankung im Sinne der Definition der Kommissionsrichtlinien handele. Diese Einschätzung wird von der Klägerin im Berufungszulassungsverfahren nicht in Frage gestellt, so dass der Senat, der gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur die dargelegten Gründe prüft, hierüber nicht zu befinden hat. Davon abgesehen trifft die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu. Der Senat verweist insoweit zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das demnach zusätzlich vorzulegende Erkenntnismaterial hat die Klägerin nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts bis zum Abschluss des Mängelbeseitigungsverfahrens nicht beigebracht. Auch hiergegen hat die Klägerin im Berufungszulassungsverfahren zu Recht keine Einwände erhoben.

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Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen entspricht das von der Klägerin fristgerecht vorgelegte Erkenntnismaterial nicht der unter Schweregrad I des Kriterienkatalogs für leichte Erkrankungen empfohlenen Unterlagenqualität. Die Klägerin hat sich zwar auf die Monographien zu den einzelnen Wirkstoffen des Arzneimittels bezogen und außerdem auf einen sog. long-time-use ihres Präparats hingewiesen. Nach dem Kriterienkatalog wird bei Präparaten mit mehreren Wirkstoffen indessen auch bei leichten Erkrankungen zusätzlich – und im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben in § 105 Abs. 4f Satz 1 i. V. m. § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG – eine Kombinationsbegründung verlangt, die ebenfalls hinreichend aussagekräftig sein muss.

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Vgl. wegen der weiteren Einzelheiten die "Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 des Arzneimittelgesetzes für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" vom 24. April 1997 (abgedruckt bei Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Kommentar, Stand Januar 2009, A 2.64).

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Auch daran fehlt es hier. Eine nachvollziehbare Begründung, dass und warum jeder der im streitigen Arzneimittel enthaltenen Wirkstoffe gerade in der vorgesehenen Kombination und in der bestimmten Menge und Dosierung einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Präparats leisten soll, wird nicht ansatzweise gegeben. Unklar ist etwa, welchen positiven Beitrag der Wirkstoff "Eusponiga officinalis" zur Wirksamkeit des streitigen Arzneimittels im beanspruchten Anwendungsgebiet leisten soll. Die hierzu von der Beklagten und vom Verwaltungsgericht plausibel dargelegten und vom Senat geteilten Zweifel werden von der Klägerin auch im Berufungszulassungsverfahren ersichtlich nicht ausgeräumt. Unbegründet bleibt ferner, warum neben dem Wirkstoff "U. ", der ausweislich der hierzu erlassenen Monographie bei Schilddrüsenfunktionsstörungen Anwendung findet und sich nach dem Verständnis der Klägerin deshalb auch auf die damit zusammenhängenden Störungen des vegetativen Nervensystems auswirken dürfte, zusätzlich und zugleich auch einzelne Fehlregulationen des vegetativen Nervensystems selbst (z. B. Herzbeschwerden) unmittelbar behandelt werden sollen und andere Fehlregulationen des vegetativen Nervensystems nicht. Dies hätte auch bei einem homöopathischen Arzneimittel nachvollziehbar dargelegt werden müssen.

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Soweit die Klägerin rügt, die Beklagte hätte im Mängelbeseitigungsverfahren auf eine Einschränkung des beanspruchten Anwendungsgebiets hinwirken müssen, rechtfertigt auch dies nicht die Zulassung der Berufung. Der damit verbundene Einwand, durch das Unterlassen eines solchen Hinweises habe die Beklagte "gegen den Grundsatz ausreichenden rechtlichen Gehörs bzw. den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz" verstoßen, ist unberechtigt. Zum einen bestimmt im arzneimittelrechtlichen (Nach-)Zulassungsverfahren nicht die Beklagte und auch nicht das Verwaltungsgericht, sondern allein die Antragstellerin den Antragsinhalt und das von ihr beanspruchte Anwendungsgebiet. Zum anderen hätte es sich der Klägerin als fachkundiger Unternehmerin auch ohne einen entsprechenden behördlichen Hinweis (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) aufdrängen müssen, dass eine derart weite Indikationsformulierung wie im vorliegenden Fall erhebliche Schwierigkeiten bei der Wirksamkeits- und Kombinationsbegründung nach sich zieht.

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Das Mängelbeseitigungsverfahren ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb formell rechtwidrig durchgeführt worden, weil die Beklagte hierin lediglich mitgeteilt habe, dass das Arzneimittel nicht dem Schweregrad I des Kriterienpapiers der Kommission D entspreche. Die von der Klägerin damit der Sache nach geltend gemachte umfassende Pflicht der Beklagten, die vorzulegenden Unterlagen nach Art und Umfang und anhand des Kriterienpapiers exakt vorzugeben, existiert nicht. Es liegt vielmehr in der Hand des pharmazeutischen Unternehmers, die aus seiner Sicht relevanten Erkenntnismaterialien zu sichten und auszuwerten und daraufhin zu entscheiden, ob die Unterlagen eine aussagekräftige Wirksamkeits- und Kombinationsbegründung liefern und vorgelegt werden sollen. Die Beklagte hat sodann lediglich zu prüfen, ob die vorgelegten Unterlagen im konkreten Einzelfall und unter Berücksichtigung der jeweiligen Therapierichtung eine Aussagekraft zukommt, die den Ergebnissen nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG in etwa gleichgewichtig ist.

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Fehl geht auch die Annahme der Klägerin, die Beseitigung der beanstandeten Mängeln hätte als milderes Mittel im Wege einer Auflage aufgegeben werden können. Die dargestellten Mängel sind derart gravierend, dass die Nachzulassung zwingend zu versagen war (vgl. § 105 Abs. 5a Satz 1 und 2 AMG). Bei dieser Sachlage kommt auch die Aufnahme eines sog. differentialdiagnostischen Hinweises erkennbar nicht in Betracht.

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Unerheblich ist schließlich der Einwand, die Beklagte habe in mehreren anderen (und angeblich vergleichbaren) Fällen Nachzulassungen erteilt. Daraus kann die Klägerin schon deshalb nichts für sie Günstiges herleiten, weil die Entscheidung allein an den objektiven Zulassungsvoraussetzungen auszurichten ist. Einen Gleichbehandlungsanspruch darauf, dass ein in einem anderen (Nach-)Zulassungsverfahren gemachter Fehler im vorliegenden Verfahren wiederholt wird, gibt es deshalb nicht.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55.95 –, juris; sowie Urteile vom 26. Februar 1993 – 8 C 20.92 –, BVerwGE 92, 153, vom 14. Februar 1990 – 6 C 54.88 –, NVwZ-RR 1990, 430; und vom 6. Dezember 1989 – 6 C 52.87 –, BVerwGE 84, 194.

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Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die im vorliegenden Verfahren aufgeworfenen Rechtsfragen lassen sich – wie dargelegt – ohne größere Auslegungsaufwendungen aus dem Gesetz und unter Zuhilfenahme der vorgelegten Unterlagen beantworten und übersteigen demnach nicht das Normalmaß vergleichbarer Streitigkeiten.

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Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Über den vorliegenden Einzelfall hinausgehende, verallgemeinerungsfähige Fragen tatsächlicher oder rechtlicher Art, die der Rechtsfortbildung und/oder -vereinheitlichung dienlich und in der Berufung klärungsbedürftig und klärungsfähig sind, liegen nicht vor. Die grundsätzlichen Anforderungen an die Wirksamkeits- und Kombinationsbegründung (auch homöopathischer) Arzneimittel im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 und Nr. 5a AMG sind durch die zitierte höchstrichterliche Rechtsprechung geklärt. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt der Umstand, dass noch zahlreiche weitere Streitigkeiten mit vergleichbarer Problematik rechtshängig sind, allein nicht die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung. Im Übrigen ist das vorliegende Verfahren nicht geeignet, die Anforderungen an die Qualität des vorgelegten wissenschaftlichen Erkenntnismaterials näher zu hinterfragen.

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Schließlich liegt auch der geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO wegen eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO nicht vor. Die Klägerin hat nicht substantiiert dargelegt, dass sich dem Verwaltungsgericht eine weitere Aufklärung des erforderlichen Umfangs des vorzulegenden Erkenntnismaterials hätte aufdrängen müssen. Zu einer weiteren Sachverhaltsaufklärung bestand kein Anlass. Davon abgesehen verletzt ein Gericht die Pflicht zur Sachaufklärung von Amts wegen dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter in der mündlichen Verhandlung – wie hier – nicht förmlich beantragt hat (vgl. § 86 Abs. 2 VwGO).

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Oktober 2007 – 13 A 5186/04 –, vom 13. September 2007 – 6 A 2761/05 –, vom 1. März 2005 – 13 A 4772/04 –, jeweils juris, und vom 24. Februar 2009 – 13 A 813/08 –, a. a. O.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.