Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-04, Aktenzeichen 6 A 304/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A304.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass die
Urteilsformel im Urteil des Verwaltungsgerichts unter Aufrechterhaltung der
Nebenentscheidungen wie folgt neu gefasst wird:

"Die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte Umwandlung des am 15. Januar
2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 werden
aufgehoben".

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe
von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger steht als Polizeibeamter beim Polizeipräsidium C. im Dienst des
beklagten Landes. Er erbat am 14. Januar 2003 für den 15. Januar 2003 dienstfrei
unter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 8 b
der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten im Lande Nordrhein-
Westfalen vom 15. August 1975, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. August
1996 (GV.NRW. S. 348) - AZVOPol a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde
unter dem Datum des 14. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für den Kläger
vermerkt. Der Kläger nahm den genehmigten AZV-Tag in Anspruch und blieb dem
Dienst am 15. Januar 2003 fern.

3

Am 10. Januar 2003 hatte die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003
u. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb
als Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt. Unter Bezugnahme auf
diesen Sachverhalt wies das Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom
14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig
vorzunehmende Änderung des § 2a AZVO (inhaltsgleich mit § 8 b AZVOPol a.F.) die
Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter
heißt es in dem Erlass:

4

Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte
ich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien
Tag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu bewilligen.

5

Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits
bewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den
Beschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung
entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf
die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.

6

Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den
Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der
arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch
genommen, hat es hierbei sein Bewenden.

7

Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Polizeipräsidium C. den Inhalt des
Erlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um
umgehende Beachtung bekannt.

8

Durch Art. II der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit
der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung
über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen
und zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des
feuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und
Gemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003,
veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 8 b AZVOPol gestrichen, und zwar mit Wirkung
vom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:

9

"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als
Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden
in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen
Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in
Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."

10

Am 20. März 2003 wurde der vom Kläger am 15. Januar 2003 in Anspruch
genommene AZV-Tag durch das Polizeipräsidium C. im Urlaubsbogen des
Klägers gestrichen. Der Kläger wurde mündlich gebeten, für diesen Tag einen
Urlaubstag einzutragen. Da der Kläger dieser Bitte nicht nachkam, wurde der
gestrichene AZV-Tag am 15. Mai 2003 auf dem Urlaubsbogen des Klägers als
Urlaubstag für den 15. Januar 2003 eingetragen.

11

Den bereits mit Schreiben vom 17. April 2003 eingelegten Widerspruch gegen
die Streichung des AZV-Tages auf dem Urlaubsbogen wies die Bezirksregierung
B. durch Widerspruchsbescheid vom 22. August 2003 als unbegründet zurück.
Sie verwies darauf, dass § 8 b AZVOPol a.F. durch Art. II der Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003 rückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe
für Beamtinnen und Beamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein
Anspruch auf einen Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des
Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften
bereits angekündigt worden. Nach Art. IV der Verordnung vom 18. Februar 2003
hätten auch ohne den Widerruf der Bewilligung AZV-Tage, die ab dem 14. Januar
2003 in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend umgewandelt werden
müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003 geänderten Rechtslage
könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf rechtmäßig gewesen sei oder
nicht.

12

Der Kläger hat am 2. September 2003 Klage erhoben. Er hat beantragt,

13

1.	die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium
C. erfolgte Streichung des AZV-Tages des
Klägers am 15. Januar 2003 in dessen
Urlaubsbogen in Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
B. vom 22. August 2003 aufzuheben,

14

2.	festzustellen, dass die Umwandlung des AZV-
Tages des Klägers vom 15. Januar 2003 in
Erholungsurlaub, die das Polizeipräsidium C. am
15. März 2003 im Urlaubsbogen des Klägers
vermerkt hat, nicht wirksam ist.

15

Der Beklagte hat beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil
stattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für
die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium C. erfolgte Streichung des
AZV-Tages des Klägers in dessen Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage.
Die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 enthalte keine Rechtsgrundlage für
die Streichung des AZV-Tages. Eine rückwirkende Streichung des bereits bewilligten
und in Anspruch genommenen AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. sehe die
Verordnung nicht vor. Art. IV Satz 1 der Verordnung, wonach Urlaubstage, die ab
dem 14. Januar 2003 als AZV-Tage in Anspruch genommen worden seien, in
Erholungsurlaubstage umgewandelt würden, enthalte insoweit eine verdrängende
Spezialnorm, welche die Streichung nicht trage. Die genannte Bestimmung biete
auch keine Rechtsgrundlage für die Umwandlung bereits in Anspruch genommener
AZV-Tage in Urlaubstage, weil sie nichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe
über die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene
Ermächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu
regeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49
VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine
Rücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche
Art. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich
begünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht vorgesehen sei. Als
untergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige
Fälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus
erfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der
AZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch
vor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß
führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese
Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der
gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu
widerrufen, nicht entgegen.

18

§ 48 Abs. 1 VwVfG biete ebenso wenig eine Rechtsgrundlage für die hier erfolgte
Streichung des AZV-Tages. Die auf der Grundlage des § 8 b AZVOPol a. F.
seinerzeit rechtmäßig erfolgte Bewilligung sei nicht nachträglich dadurch rechtswidrig
geworden, dass § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II der Verordnung vom 18. Februar
2003 mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden sei. Diese Streichung
beinhalte für Fälle, in denen die AZV-Tage noch bis zur Bekanntmachung der
Änderungsverordnung bewilligt und in Anspruch genommen worden seien, eine
echte Rückwirkung. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG scheide aus, weil der
Kläger von der Begünstigung bereits Gebrauch gemacht habe, indem er am 15.
Januar 2003 den AZV-Tag genommen habe. Der auf die Feststellung gerichtete
Klageantrag, dass die Umwandlung des AZV-Tages des Klägers am 15. Januar 2003
in Erholungsurlaub unwirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1
der Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.

19

Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt
der Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege,
sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall,
sondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung
des AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung
auszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im
Kalenderjahr" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV-
Tages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie
Urlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit
gerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene
Rechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen
Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich
hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des
Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber
angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des
AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen
Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum
damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten
und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer
zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum
Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können,
anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber
nicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum
gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem
Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum
Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der
Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient.
Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden
Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im
Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der
Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer
Normänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten
Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen
Grenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.

20

Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des
AZV-Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der
Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden,
denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens
müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in
Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame
Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch
die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen
Inanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs-
oder Gleittag einzulegen.

21

Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung
unterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber
der Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und
Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz
des Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl
als AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und
Beamten, denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei,
könnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes
Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit
der Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.

22

Der Beklagte beantragt,

23

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

24

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass
die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte
Umwandlung des am 15. Januar 2003 in Anspruch
genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und
der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung
B. vom 22. August 2003 aufgehoben werden.

25

Er trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die
erfolgte Streichung des AZV-Tages des Klägers am 14. Februar 2003 in seinem
Urlaubsbogen keine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003 greife rückwirkend, nämlich nachträglich ändernd, in einen
abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich
auch um eine echte Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung
und Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden
Zeitraum falle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der
Änderungsverordnung keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und
sei daher auch nicht von der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt.
Es treffe nicht zu, dass der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der
auf die bevorstehende Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende
Regelung zerstört habe. Nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das
Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die
bestehende Regelung nicht, könne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es
hätten auch keine zwingenden Gründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die
ausnahmsweise eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes
rechtfertigen könnten. Der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei
nicht geeignet, den Widerruf des AZV-Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu
rechtfertigen.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogenen
Verwaltungsakten des Beklagten.
Entscheidungsgründe:

27

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

28

Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Neufassung des Klageantrages im
Sinne einer Anfechtung der Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages
in Erholungsurlaub weder eine teilweise Zurücknahme der Klage noch eine
Klageänderung. Die Neufassung des Klageantrages verdeutlicht nur das schon
ursprünglich verfolgte materielle Klagebegehren, welches in der Sache auch der
angefochtenen Entscheidung zugrunde lag. Der Kläger wendet sich gegen die
Streichung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages und die
Eintragung eines Urlaubstages mit der Folge der Reduzierung seines Anspruchs auf
Resturlaub. Diesem materiellen Rechtsschutzbegehren trägt der gegen die
Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub gerichtete Anfechtungsantrag
umfassend Rechnung. Einer Aufspaltung des Klagebegehrens in einen
Anfechtungsantrag wegen der Streichung des AZV-Tages und in einen - im Übrigen
prozessual bedenklichen - Feststellungsantrag hinsichtlich der Umwandlung in
Erholungsurlaub bedarf es nicht.

29

Das nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche Vorverfahren hat insoweit stattgefunden.
Zwar hat der Kläger zunächst nur Widerspruch wegen der "Streichung des AZV-
Tages auf dem Urlaubsbogen" eingelegt. Durch die spätere Eintragung eines
Urlaubstages für den in Anspruch genommen AZV-Tag auf der Grundlage von Artikel
IV der Rechtsverordnung vom 18. Februar 2003 ist aber die mit der Streichung erst
eingeleitete Maßnahme durch die Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub
vervollständigt worden und zugleich darin als einer neuen Regelung aufgegangen. In
diesem Sinne sind auch das Anschreiben des Polizeipräsidiums C. an die
Bezirksregierung B. vom 27. Mai 2003 und im Ergebnis auch der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 zu
verstehen. Daraus folgt zugleich, dass nicht nur die Streichung des AZV-Tages,
sondern auch die mit der Eintragung eines Urlaubstages erfolgte Umwandlung des
AZV-Tages in Erholungsurlaub, die als einheitliche Maßnahme den Gegenstand des
neu formulierten Anfechtungsantrages bildet, durch den Widerspruchsbescheid
erfasst ist. Bei dieser Sachlage war die Einlegung eines (weiteren) Widerspruchs
allein gegen die Eintragung eines Urlaubstages in den Urlaubsbogen entbehrlich.

30

Die auch in sonstiger Hinsicht zulässige Anfechtungsklage ist begründet, denn
die Umwandlung des AZV-Tages vom 15. Januar 2003 in Erholungsurlaub ist in der
Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt
den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

31

Die angegriffene Maßnahme findet in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 keine Rechtsgrundlage, denn die Bestimmung steht jedenfalls in
Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in
Einklang.

32

Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine
Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft.
Die in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen
Bestimmungen (§ 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend
Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des
feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen
zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18.
Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die
für die jeweiligen Verwaltungsbereiche geltenden Arbeitszeitverordnungen regelt (Art.
I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 schon insofern über die Regelung der Arbeitszeit hinaus, als in den dort
bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf
Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere
Verordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht
zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.

33

Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in
Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich
zugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten
Begünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der
Änderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen
Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme
begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften
festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und
auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich
dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen
hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst davon aus, dass die in Art.
IV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der
Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem
Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz" vermag aber eine
gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.

34

Der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine
Veranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik,
denn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls
für den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich
verankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die
Bestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003 für einen eingeschränkten Anwendungsbereich noch einer
verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls
der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.

35

Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer
Inanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit
Wirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis
III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück.

36

Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf
den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das
Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des
Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage
erworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für
verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte
Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine
Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und
Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene
Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen
verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz
nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände
eingreift.

37

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG),
ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23.
November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239,
263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92,
1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit
weiteren Nachweisen.

38

Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren
systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen
Wegfall des AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. (Art. II und Art. V der
Änderungsverordnung) - bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt - eine echte
Rückwirkung.

39

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder
unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die
betreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen.
Von diesem Ansatz ist auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen. Wirkt
sich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den "generellen
Sachverhalt", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung
gesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen
dagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die
Voraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies
die Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu einer verfassungskonformen
Auslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser
Rechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz Rechnung trägt.

40

Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag
vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7.
März 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen
worden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 8 b AZVOPol
a. F. auf einen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also
"verbraucht".

41

Zwar standen dem Kläger zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das
gesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie
Urlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines
abgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV-
Tages nicht in Frage gestellt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat,
verbietet sich im vorliegenden Zusammenhang eine Gleichsetzung des AZV-Tages
mit Erholungsurlaub, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien
Tag gemäß § 8 b AZVOPol a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem
ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht
um eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.

42

Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar
zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72
BBG Rdnr. 14a.

43

Hiernach ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der
Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung
des § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II und V der Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 sowie die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der
Änderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd
einwirkt.

44

Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen
können, liegen hier nicht vor.

45

Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück,
wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts
bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn
überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.

46

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B.
Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a.
O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1
BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit
weiteren Nachweisen.

47

Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden
verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).

48

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971
- 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss
vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -,
a. a. O., S. 87.

49

Überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation
nicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des
Verordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die
Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus
berechtigt gewesen sein, erforderte aber nicht zwingend den Rückbezug von
Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten
Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig
vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte
mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen,
war es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen,
vorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf
den Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.

50

Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen
Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.

51

Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen
worden sind, kann es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch
überragende Belange des Gemeinwohls berührt werden.

52

Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich beim Kläger kein
Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter
anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den
die Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen
durfte.

53

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B.
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1
BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19.
Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261,
273.

54

Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen
Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist
nicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar
2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es
beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO
NW und der inhaltsgleichen Bestimmungen (hier § 8 b AZVOPol) die Rechtslage für
Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage
anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der
rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige
Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen
Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.

55

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986
- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261.

56

Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass
eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem
sie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen
Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die
Landesregierung.

57

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001
- 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19.
Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 =
Schütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22.

58

Der Senat schließt sich dieser Rechtsprechung unter Aufgabe der noch im Urteil vom
21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung an.

59

Dass die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den hier einschlägigen
Bereich des Polizeivollzugsdienstes nicht durch die Landesregierung, sondern
aufgrund des § 187 Abs. 3 LBG durch das Innenministerium erlassen worden ist,
lässt den Vertrauensschutz nicht bereits mit der Bekanntgabe des Erlasses des
Innenministeriums vom 14. Januar 2003 entfallen. Erst mit der Unterzeichnung der
Änderungsverordnung, also deren "Beschlussfassung" durch den zuständigen
Ressortminister in Abstimmung mit der Landesregierung, ist der Vertrauensschutz
entfallen.

60

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002
- 2 C 32.01 -, a. a. O.

61

Die bloße Ankündigung des Innenministeriums im Januar 2003, "durch eine
kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für
Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen", reichte daher nicht aus, um den
Vertrauensschutz des Klägers zu beseitigen.

62

Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende
Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages in einen Urlaubstag wirkte
sich im Sinne einer Reduzierung des Anspruchs auf (restlichen) Erholungsurlaub um
einen Tag aus. Der hierin liegende Schaden mag als nicht besonders gravierend
erscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich anzusehen.

63

Die angefochtene Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub findet auch in
den allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine
Stütze. Unmittelbare Rechtsfolge der genannten Bestimmungen könnte ohnedies nur
die Aufhebung der Genehmigung, also die Streichung des AZV-Tages im
Urlaubsbogen, nicht aber die Eintragung eines Urlaubstages und damit
einhergehende Reduzierung des Anspruchs auf Resturlaub sein. Es fehlt aber auch
hinsichtlich der Streichung des genehmigten und bereits in Anspruch genommenen
AZV-Tages an den tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG.

64

§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage für die Streichung aus, weil die am
14. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages der damals noch geltenden
Bestimmung des § 8 b AZVOPol a. F. entsprach. Die Rücknahme eines
Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der Verwaltungsakt bereits
zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde also bei dem Erlass
des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat.

65

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar,
6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG,
Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer,
VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils
mit weiteren Nachweisen).

66

Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier
nicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur
Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,

67

vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987
- 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1,

68

sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2
Nr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die
Rechtslage rückwirkend ändert.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989
- 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a
.a. O.

70

Ein solcher Fall ist hier aber nicht gegeben. Zwar trat Art. II der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und damit die Streichung des § 8 b
AZVOPol a.F. gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft und erfasst
somit (rückwirkend) auch den Genehmigungszeitpunkt. Die darin liegende
rückwirkende Änderung der Rechtslage stellt jedoch - wie oben bereits ausgeführt
wurde - bei der vorliegenden Fallgestaltung eine unzulässige Rückwirkung dar und
ist daher unwirksam.

71

Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach
der hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
sind ebenfalls nicht erfüllt, denn die Streichung des AZV-Tages erfolgte nach seiner
Inanspruchnahme. Damit greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2
Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der
Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat.

72

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der
Zivilprozessordnung.

73

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben
sind.

74