Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2015-09-18, Aktenzeichen 1 ME 126/15

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 4. Kammer - vom 23. Juli 2015 geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 18. März 2015 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 16. März 2015 wird hinsichtlich der darin ausgesprochenen Nutzungsuntersagung wiederhergestellt und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 600,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich als Mieter gegen die Untersagung der Nutzung eines Wohnhauses; die Beteiligten streiten insbesondere darum, ob es sich insoweit um eine Nutzung zu Wohnzwecken handelt.

2

Der Antragsteller ist gemeinsam mit drei weiteren polnischen Staatsangehörigen Mieter des Obergeschosses des Wohnhauses C. 22 in B.. Das Wohnhaus liegt in einem mit Bebauungsplan Nr. 13 vom 7. Dezember 1981 festgesetzten Allgemeinen Wohngebiet und ist mit Bauschein vom 8. März 1971 als solches genehmigt. Es verfügt über zwei Stockwerke, die jeweils drei Wohn-/Schlafräume, eine Küche, ein Bad sowie im Erdgeschoss ein zusätzliches WC aufnehmen. Es handelt sich nicht um abgeschlossene Wohnungen; zugänglich sind sämtliche Räume über zwei offene Flurbereiche im Erd- und Obergeschoss, die an das Treppenhaus angrenzen. Die Gesamtwohnfläche beträgt gut 200 qm. Beide Stockwerke sind mit jeweils eigenständigen Mietverträgen an Gruppen von fünf bzw. sechs polnischen Arbeitnehmern zur gemeinsamen Nutzung vermietet.

3

Der Antragsteller ist Mieter seit dem 1. September 2014. Der Mietvertrag vom 30. August 2014 nennt als Mieter den Antragsteller sowie vier weitere Mieter, von denen zwei zwischenzeitlich ausgezogen sind. An ihre Stelle ist ein weiterer Mieter, der Antragsteller im Verfahren 1 ME 129/15, getreten. Vermietet ist das gesamte rund 91 qm umfassende Obergeschoss; der Mietzins beträgt 500,- EUR zuzüglich einer Betriebskostenvorauszahlung in Höhe von 150,- EUR.

4

Im April 2014 stellte die Antragsgegnerin fest, dass das Gebäude ausweislich des Melderegisters von insgesamt zwölf ausländischen Arbeitnehmern bewohnt wurde. Sie erließ eine Nutzungsuntersagungsverfügung gegen den Eigentümer; diese Verfügung setzte das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Beschluss vom 28. Januar 2015 (- 4 B 4098/14 -) aufgrund fehlerhafter Störerauswahl außer Vollzug. Die Antragsgegnerin untersagte daraufhin mit der angegriffenen und weiteren Verfügungen vom 16. März 2015 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Nutzung nunmehr gegenüber den einzelnen Mietern und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld an. Zur Begründung verwies sie darauf, dass für die Nutzung als Unterkunft keine Baugenehmigung vorliege und die Genehmigungsfähigkeit auch nicht offensichtlich sei. Die Zweckbestimmung eines Wohngebietes diene im Regelfall dem Wohnen als Single, als Paar oder als Familie. Das Bewohnen von Wohneinheiten mit größerer Nutzerzahl sei nicht erlaubt, wenn diese dazu führe, dass die Wohnräume mit anderen Mietern zu teilen seien.

5

Gegen diese Verfügung erhob der Antragsteller unter dem 18. März 2015 Widerspruch. Zugleich beantragte er die gerichtliche Aussetzung der Vollziehung; diesen Antrag lehnte das Verwaltungsgericht Oldenburg mit Beschluss vom 23. Juli 2015 ab. Die Nutzung des Gebäudes durch eine wechselnde Anzahl von ausländischen Arbeitnehmern stelle eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar, weil eine Genehmigung nur für eine typische Wohnstätte für eine oder höchstens zwei Familien bzw. Kleingruppen von Personen mit enger persönlicher Beziehung vorliege. Die Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderung sei nicht offensichtlich. Es sei klärungsbedürftig, ob es sich insoweit noch um Wohnen i. S. von § 4 BauNVO 1968 handele; dies sei angesichts der Nutzung von sechs Wohnräumen durch zwölf Personen und der deshalb erforderlichen Doppelbelegung eher zu verneinen. Dagegen richtet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde; die Antragsgegnerin verteidigt den Beschluss des Verwaltungsgerichts.

II.

6

Die zulässige Beschwerde hat Erfolg.

7

Aufgrund der dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, ist der angefochtene Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederherzustellen bzw. anzuordnen. Es ist mindestens offen, ob die Untersagungsverfügung vom 16. März 2015 einer rechtlichen Überprüfung im Hauptsacheverfahren standhalten wird. Bei der Abwägung der wechselseitigen Interessen überwiegen diejenigen des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.

8

Eine Nutzungsuntersagung gemäß § 79 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 5 NBauO setzt das Vorliegen eines baurechtswidrigen Zustands voraus. Erforderlich und in aller Regel ausreichend ist die formelle Illegalität der baulichen Anlage. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt diese hier keineswegs auf der Hand. Es ist mindestens fraglich, ob die Nutzung des Wohnhauses durch ausländische Arbeitnehmer eine gemäß § 59 Abs. 1 i. V. mit § 2 Abs. 13 NBauO genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellt. Genehmigt ist mit Bauschein vom 8. März 1971 ein Wohnhaus, das ausweislich der Bauzeichnungen über insgesamt sechs Wohnräume verfügt. Auch unter Berücksichtigung des Nutzungszwecks, wie er sich bei objektiver Betrachtung aus den Bauvorlagen ergibt (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.4.1992 - 4 C 43.89 -, juris Rn. 15 = BVerwGE 90, 140 = BRS 54 Nr. 53), beschränkt eine solche Genehmigung den zulässigen Nutzerkreis nicht auf eine oder höchstens zwei Familien bzw. Kleingruppen von Personen mit enger persönlicher Beziehung. Zulässig ist vielmehr jede Form der Wohnnutzung, die mit der baulichen Ausgestaltung des Gebäudes in Einklang steht und sich insbesondere nicht als Überbelegung darstellt. Das schließt - der Antragsteller betont das zu Recht - klassische Wohnformen wie studentische Wohngemeinschaften, die häufig ebenfalls aus untereinander nicht näher bekannten Personen bestehen, ebenso wenig aus wie den möglicherweise neueren Typus der Arbeitnehmer- oder Altenwohngemeinschaft. Eine enge persönliche Beziehung der Bewohner ist dabei nicht zu fordern; eine derartige Beschränkung lässt sich dem Bauschein nicht entnehmen.

9

Vor diesem Hintergrund kommt es - das Verwaltungsgericht hat diese Frage zu Recht aufgeworfen - maßgeblich darauf an, ob sich die hier streitige Nutzung nach Maßgabe des Nutzungskonzepts des Eigentümers - auf dieses und nicht auf das individuelle Verhalten einzelner Nutzer kommt es an (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.3.1996 - 4 B 302.95 -, juris Rn. 12 = NVwZ 1996, 893 = BRS 58 Nr. 56) - als Wohnnutzung darstellt. Maßgeblich ist der Begriff des Wohnens, wie er im Jahr 1971 bei Erlass des Bauscheins verstanden wurde und wie ihn die Baunutzungsverordnung damals wie heute beispielsweise in ihren §§ 3, 4 verwendet.

10

Eine Wohnnutzung zeichnet sich danach durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthaltes aus (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.3.1996. a. a. O., Rn. 12; Senat, Urt. v. 18.9.2014 - 1 KN 123/12 -, juris Rn. 22 = BauR 2015, 452; Beschl. v. 11.5.2015 - 1 ME 31/15 -, juris Rn. 19 = BauR 2015, 1317). Das setzt bestimmte Ausstattungsmerkmale des Gebäudes voraus. Erforderlich sind insbesondere eine Küche bzw. Kochgelegenheit (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.9.1984 - 4 N 3.84 -, juris Rn. 20 = NVwZ 1985, 338) sowie Toiletten und Waschgelegenheiten, die allerdings auch in Gestalt von Gemeinschaftseinrichtungen zur Verfügung stehen können (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 3 BauNVO Rn. 37 ). Der Begriff des Wohnens verlangt zudem, dass Aufenthalts- und private Rückzugsräume geboten werden, die eine Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises erst ermöglichen. Auch Wohnheime - etwa Studentenwohnheime - können daher als Wohngebäude einzustufen sein, wenn sie nach ihrer Zweckbestimmung und Ausstattung Wohnbedürfnisse erfüllen können und sollen (vgl. NdsOVG, Urt. v. 20.8.1987 - 6 A 166/85 -, BRS 47 Nr. 40). Die Grenzen des Wohnens sind allerdings überschritten, wenn das Gebäude - wie im Fall einer Unterkunft für Monteure - aufgrund seiner spartanischen Ausstattung lediglich als Schlafstätte dient und auch einfache Wohnbedürfnisse nicht befriedigt (vgl. Senat, Beschl. v. 11.5.2015, a. a. O., Rn. 20). Dabei spielt auch die Wohndichte eine Rolle. Der Umstand, dass sich zwei Bewohner einen Schlafraum teilen, spricht zwar nicht zwingend gegen eine Wohnnutzung im Rechtssinne; die dadurch bewirkte Einschränkung der Privatsphäre schließt aber unter Berücksichtigung der hierzulande üblichen Wohnstandards die Annahme einer Wohnnutzung jedenfalls dann regelmäßig aus, wenn zwischen den Bewohnern keine persönliche Bindung besteht bzw. sich diese Bindung in dem gemeinsamen Interesse an einer möglichst kostengünstigen Unterbringung erschöpft (vgl. Senat, Beschl. v. 24.10.2008 - 1 ME 199/08 -, V. n. b.).

11

Der Begriff des Wohnens ist nach alledem nicht zu eng zu verstehen. Er dient der Abgrenzung insbesondere zu Formen der Unterbringung bzw. der Nutzung als bloße Schlafstätte. Er schließt es jedoch nicht aus, dass sich Personen auf freiwilliger Basis und aufgrund persönlicher Beziehungen - enger Freundschaften oder gar verwandtschaftlicher Bande bedarf es nicht - zusammenfinden und gemeinschaftlich zusammen leben. Das gilt auch dann, wenn aufgrund eingeschränkter finanzieller Mittel eine Doppelbelegung von Schlafräumen stattfinden und eine Wohndichte erreicht wird, die hiesigen Wohnstandards nicht voll entspricht. Der Begriff des Wohnens bietet keine Handhabe, finanzschwache ausländische Arbeitnehmer aus Wohnquartieren fernzuhalten; ein dahingehender Milieuschutz ist der Baunutzungsverordnung fremd. Eine Grenze ist freilich dann erreicht, wenn ein Gebäude in einer Weise überbelegt wird, die seinem Nutzungszwecks, wie er sich bei objektiver Betrachtung aus den Bauvorlagen ergibt, nicht mehr entspricht.

12

Unter Zugrundelegung dieser Maßgaben sprechen verschiedene Gesichtspunkte dafür, dass die Nutzung des streitbefangenen Wohnhauses trotz der Belegung des Gebäudes mit bis zu zwölf Personen bei nur sechs Wohnräumen noch als Wohnnutzung im Rechtssinne anzusehen sein kann. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass die Mietverträge - für jedes Stockwerk einzeln - zwischen dem Eigentümer und der Gesamtheit der Nutzer abgeschlossen wurden; dies entspricht dem hergebrachten Modell einer Wohngemeinschaft. Auch der angesichts der Größe und Lage angemessene Mietzins spricht dafür, dass hier nicht einzelne Räume zur kurzzeitigen Belegung, sondern die gesamte Wohnung auf Dauer an eine Nutzergruppe vermietet wurde.

13

Hinzu kommt, dass schon den Auskünften aus dem Melderegister enge persönliche Bindungen zwischen zahlreichen Nutzern zu entnehmen sind. Die Melderegisterauskünfte vom 27. Oktober 2014 und vom 19. November 2014 weisen bei insgesamt elf Nutzern drei mal zwei Personen aus, die den gleichen Nachnamen tragen. Bei der Melderegisterauskunft vom 8. September 2015 sind es immerhin noch zwei mal zwei Personen gleichen Nachnamens bei insgesamt zwölf Nutzern. Diese offenkundigen familiären Bindungen hat auch die Antragsgegnerin anerkannt, indem sie die Nutzungsuntersagungen gegen diese Personen im erstinstanzlichen Verfahren aufgehoben hat. Bei weiteren Personen bestehen nach dem unwidersprochenen Vortrag des Antragstellers im Beschwerdeverfahren persönliche Bindungen in Form von langjährigen gemeinsamen Aufenthalten in Deutschland, Verlobungen bzw. homosexuellen Beziehungen. Trifft das zu, trägt die streitgegenständliche Nutzung jedenfalls des Obergeschosses durch vier Personen deutliche Züge einer echten Wohngemeinschaft auf der Basis persönlicher Bindungen, die der Bauschein vom 8. März 1971 ohne Einschränkungen gestattet. Ob das auch vor dem Hintergrund von gegenwärtig zwölf gemeldeten Personen im gesamten Haus, mithin also acht Personen im Erdgeschoss, uneingeschränkt gilt, ist gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren zu klären. Im Verwaltungsverfahren hat die Antragsgegnerin eine entsprechende Sachaufklärung der tatsächlichen Wohnverhältnisse bislang nicht vorgenommen.

14

Schließlich vermag der Senat nach dem gegenwärtigen Sachstand (noch) keine Überbelegung des Wohnhauses zu erkennen. Die maximal zwölf Nutzer verteilen sich auf sechs Wohnräume und immerhin mehr als 200 qm Wohnfläche. Damit dürfte die Belegungsgrenze erreicht sein, sie ist aber wohl noch nicht überschritten.

15

Der Annahme einer Wohnnutzung steht schließlich nicht entgegen, dass diese auf eine gewisse Dauerhaftigkeit angelegt sein muss. Dieses Kriterium ist flexibel zu handhaben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.3.1996, a. a. O., Rn. 12), sodass beispielsweise eine nur gelegentlich bzw. für eine von vornherein begrenzte, freilich nicht zu knapp bemessene Zeitspanne zu beruflichen oder Erholungszwecken genutzte Zweitwohnung dem Begriff des Wohnens unterfällt (vgl. Senat, Beschl. v. 12.12.2013 - 1 LA 123/13 -, juris Rn. 13 = DVBl. 2014, 254). Vor diesem Hintergrund sind Verweilzeiten von rund einem Jahr bzw. neun Monaten (mehr als) ausreichend, um das Kriterium der Dauerhaftigkeit zu bejahen, zumal die Mietverhältnisse ungekündigt fortbestehen.

16

Handelte es sich demzufolge um eine Wohnnutzung, entspräche diese Nutzung der vorhandenen Baugenehmigung; für eine Nutzungsuntersagung wäre kein Raum. Dies hätte zugleich die Rechtswidrigkeit der auf §§ 64, 65, 67, 70 Nds. SOG beruhenden Zwangsgeldandrohung zur Folge.

17

Sprechen daher - vorbehaltlich weiterer, im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht zu leistender Sachaufklärung - gute Gründe dafür, dass die angegriffene Verfügung einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalten wird, nimmt der Senat eine Abwägung der wechselseitigen Interessen vor. Dabei stellt der Senat in seine Betrachtung ein, dass die Nutzungsuntersagung schwere Folgen für den Antragsteller nach sich zieht. Er verliert seine Unterkunft und ist gezwungen, auf einem ohnehin angespannten Wohnungsmarkt und bei sehr begrenzten finanziellen Mitteln eine neue Bleibe zu finden. Gelingt ihm dies nicht, droht der Verlust des Arbeitsplatzes, was ihn zugleich in der praktischen Ausübung seines Freizügigkeitsrechts (Art. 45 AEUV) behindert. Dem stehen keine höherwertigen Interessen gegenüber. Nach Aktenlage gibt es keine Nachbarbeschwerden über Ruhestörungen. Es bleibt allein das öffentliche Interesse an einer sofortigen Einhaltung des öffentlichen Baurechts, wie es die Antragsgegnerin versteht; dieses hat angesichts der skizzierten Rechtslage und der tatsächlichen Unsicherheiten nicht das erforderliche Gewicht, um die Interessen des Antragstellers zurücktreten zu lassen.

18

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

19

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG; der Senat schließt sich den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts an.

20

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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