Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2005-12-21, Aktenzeichen 9 ME 327/05

Gründe

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Der Antragsteller wendet sich gegen die Heranziehung zu Ausbaubeiträgen für sein Grundstück mit der Flurstücksbezeichnung 83/1 zur Größe von 16.530 m² bestehend aus 2.760 m Gebäude- und Freifläche, 500 m² Laubwald, 9.950 m² Teich und 3.320 m² sonstiger unbebauter Fläche (postalische Anschrift: B. 17). Die südliche Grundstücksgrenze verläuft auf einer Länge von 42 m entlang der "B." zunächst im Außenbereich, befindet sich dann auf einer Länge von 86 m im Innenbereich und setzt sich in nördlicher Richtung im Außenbereich fort. Ausgehend von der westlich gelegenen Einmündung der " B. " in die "C.-Straße" mündet im Verlauf der "B." in westlicher Richtung die Straße "D." aus Süden kommend ein. Im weiteren Verlauf der "B." in östlicher Richtung trifft nach etwa 328 m von Süden kommend die Straße "E." auf die "B.".

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Mit Beschluss vom 23. Februar 1999 entschied sich der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin für den Ausbau der "B.". Nach Ausschreibung der Straßenbauarbeiten erhielt die Straße "B." auf der Teilstrecke zwischen der Straße "D." und dem Grundstück "B. 18" eine neue Asphaltdecke, eine Straßenbeleuchtung, eine Oberflächenentwässerung sowie einen Gehweg.

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Mit Bescheiden vom 28. November 2002 zog die Antragsgegnerin den Antragsteller zu Straßenausbaubeiträgen für den Ausbau der "B." für das Grundstück Flurstück 83/1 im Hinblick auf den Ausbau der "B." von der Ostgrenze des Grundstücks " B. 12" bis zur Westgrenze des Grundstücks "B. 16" in Höhe von 7.111,96 € und gesondert für den Ausbau des Teils der "B." von der Westgrenze des Grundstücks "B. 16" bis zur Einmündung der Straße "E." in Höhe von 1.728,76 € heran.

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Dagegen legte der Antragsteller am 12. Dezember 2002 Widerspruch ein. Unter Hinweis auf die zwischenzeitlich geänderte Straßenausbaubeitragssatzung erhob die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 29. Dezember 2004 zusätzlich zu dem Betrag in Höhe von 7.111,96 € einen weiteren Straßenausbaubeitrag in Höhe von 472,25 € für das Grundstück Flurstück 83/1. Gegen diese Heranziehung wandte sich der Antragsteller mit Widerspruch vom 10. Januar 2005.

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Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Antragsteller am 18. Mai 2005 gegen die Heranziehung zu Straßenausbaubeiträgen für das Grundstück Flurstück 83/1 in Höhe von 7.584,21 € beim Verwaltungsgericht Klage erhoben (1 A 270/05) und um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Mit Beschluss vom 6. September 2005 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes im Wesentlichen unter Hinweis darauf abgelehnt, die Aufteilung "B." in drei selbstständige öffentliche Einrichtungen sei nicht zu beanstanden. Die "B." beginne im ungeplanten Innengebiet, verlaufe dann ca. 200 m, d. h. mehr als 100 Meter, durch den Außenbereich, führe dann erneut ca. 50 Meter durch unbeplantes Innengebiet, stelle sich damit erneut als Anbaustraße dar, um anschließend weiter im Außenbereich zu verlaufen. Die beiden Straßenteile, die im unbeplanten Innenbereich lägen und deshalb auch als Anbaustraße zu qualifizieren seien, würden damit durch die selbstständige Einrichtung der Außenbereichsstraße unterbrochen.

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Hiergegen richtet sich die am 19. September 2005 eingelegte Beschwerde des Antragstellers. Zur Begründung führt er aus, die "B." stelle nach ihrer Straßenführung, ihrer Ausstattung und dem gesamten natürlichen Bild eine einzige Straße dar. Wenn eine rein rechtliche Spaltung dieser Anlage zulässig sein sollte, dann dürfe diese jedoch nicht dazu führen, dass Parzellen doppelt und dreifach belastet würden, so als wären sie mehrfach erschlossene Eckgrundstücke und dies nur, weil sie an zwei oder drei dieser in gerader Linie nebeneinander liegenden rechtlichen Sektoren angrenzten. Das kleine Waldstück habe niemals einen zweifachen Vorteil und die Mühlengebäude hätten keinen dreifachen Vorteil von dem Ausbau der "B.". Die Aufspaltung in drei öffentliche Anlagen sei mit dem Grundsatz der Beitragszumessung entsprechend der gebotenen Vorteile nicht vereinbar. Im Hinblick auf das Grundstück Flurstück 83/1 gehe es nicht an, den gesamten Außenbereich über die Abschnittsgrenzen hinweg zu den Kosten des ersten Abschnitts heranzuziehen und danach für den Ausbauaufwand im zweiten Abschnitt nochmals diesen vollen Flächenanteil zu veranlagen. Der kleine Laubwald von 500 m² werde insgesamt nur einmal beitragspflichtig und dürfe nicht doppelt belastet werden.

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Die "B." sei als eine Straße im Sinne von § 47 Abs. 2 NStrG zu werten, da sie vorwiegend nachbarlichen Verkehr vermittle. Es sei unzulässig, den Beitragssatz für Straßen im Außenbereich nach § 47 Nr. 2 NStrG durch die 1. Änderungssatzung vom 17. März 2004 rückwirkend zum 1. Juli 1999 zum Nachteil aller Anlieger an der "B." zu ändern. Es sei ungerecht, wenn die Antragsgegnerin von ihm mehr als 40 Prozent der auf den Außenbereich entfallenden umlagefähigen Kosten der "B." fordere.

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Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat teilweise Erfolg.

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Nach dem im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erkennbaren Sach- und Streitstand wird sich die streitige Heranziehung des Antragstellers voraussichtlich im Klageverfahren in Höhe eines Betrags von 5.524,35 € als rechtswidrig erweisen, so dass die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers in dieser Höhe anzuordnen ist.

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Das Verwaltungsgericht und die Antragsgegnerin haben zu Recht angenommen, dass der Antragsteller mit seinem Grundstück Flurstück 83/1 straßenausbaubeitragspflichtig ist für den Ausbau der „B.“ im Bereich zwischen der östlichen Grundstücksgrenze des Flurstücks 171/7 und der westlichen Grundstücksgrenze des Flurstücks 168. Das Gericht hat diesen Straßenteil unter Berücksichtigung des im Straßenausbaubeitragsrecht geltenden Einrichtungsbegriffs zutreffend als eine öffentliche Einrichtung im Rechtssinn angesehen. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschluss vom 11.2.1987 - 9 B 122/86 - KStZ 1987, 151 = ZMR 1987, 353; Beschluss vom 30.1.1998 - 9 M 2815/96 -; Beschluss vom 9.8.2001 - 9 L 3120/00 -; Urteil vom 28.11.2001 - 9 LB 2941/01 -; Beschluss vom 12.3.2004 - 9 ME 45/04 - NVwZ-RR 2004, 605 = NdsRpfl 2004, 165 = NdsVBl 2004, 336) ist in Niedersachsen der Begriff der Einrichtung im Sinne des § 6 Abs. 1 NKAG grundsätzlich identisch mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagenbegriff (vgl. dazu: BVerwG, Urteile vom 3.5.1974 – IV C 16.72 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 14 = BRS 37 Nr. 82 = BauR 1974, 406 = ZMR 1974, 310; vom 21.9.1979 – 4 C 55.76 – DÖV 1980, 833 = BauR 1980, 165 = KStZ 1980, 110 = BBauBl 1980, 253 = Buchholz 406.11 § 130 BauGB Nr. 24; vom 15.2.1991 – 8 C 56.89 – BVerwGE 88, 53 = DVBl 1991, 591 = KStZ 1991, 171 = NVwZ 1991, 1094; u. vom 30.5.1997 – 8 C 6.95 – ZMR 1997, 615 = UPR 1997, 468 = DVBl 1998, 46 = KStZ 1998, 34 = Buchholz 406.11 § 125 BauGB Nr. 35). Eine öffentliche Einrichtung im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG ist danach jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht. Maßgebend ist das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild, nicht eine etwa nur "auf dem Papier stehende" planerische Festsetzung. Diese Aussage bezeichnet indes nur die Regel und lässt Raum für eine abweichende Betrachtung im Einzelfall. Die natürliche Betrachtungsweise tritt in den Hintergrund, wenn ein Teil einer ausgebauten Verkehrsanlage im Innenbereich und ein anderer Teil im Außenbereich verläuft (vgl. OVG Greifswald, Beschluss vom 13.11.2003 – 1 M 170/03 – DÖV 2004, 709 m. w. N.). In einem solchen - hier gegebenen - Fall - gewinnt maßgebliche Bedeutung, dass sich der ausgebaute Straßenzug teils als Innerortsstraße und teils als Außenbereichsstraße darstellt und daher straßenausbaubeitragsrechtlich verschiedenen Straßentypen mit jeweils unterschiedlichen Anliegeranteilen zuzuordnen ist. Diese beitragsspezifische Besonderheit macht es erforderlich, eine öffentliche Einrichtung immer dort enden bzw. beginnen zu lassen, wo sie in den Außenbereich eintritt bzw. zur Innerortsstraße wird. Demnach führt bei der "B." die unterschiedliche bauplanungsrechtliche Zuordnung der anliegenden Grundstücke teils zum Innenbereich und teils zum Außenbereich dazu, dass Innerorts- und Außenbereichsstraße ineinander übergehen und jeder der beiden Straßenteile als eine eigene öffentliche Einrichtung zu bewerten ist. Aufgrund der südlich der "B." im Bereich zwischen der Einmündung „D.“ bis zur östlichen Grenze des Grundstücks Flurstück 171/7 fortgesetzten Bebauung ist dieser Teilbereich der "B." bauplanungsrechtlich als Innenbereich nach § 34 BauGB einzuordnen. Diese Bebauung endet auf dem Grundstück Flurstück 171/1 mit der Folge, dass die "B." im weiteren östlichen Verlauf auf einer Länge von 200 m in bauplanungsrechtlicher Hinsicht durch den Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB führt. Diese Außenbereichslage endet mit der westlichen Grundstücksgrenze des Flurstücks 168, wo die "B." - bei summarischer Prüfung - wegen der dort vorhandenen Bebauung auf den Flurstücken 168 und 83/1 sowie südlich der "B." entlang der Straße „E.“ wiederum in den Innenbereich übergeht.

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Die vom Verwaltungsgericht somit zutreffend als eigenständige öffentliche Einrichtung bewertete Außenbereichsstraße ist jedoch entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Antragsgegnerin bei der Berechnung des umlagefähigen Aufwands nicht als sonstige Außenbereichsstraße im Sinne des § 47 Nr. 3 NStrG, sondern als Gemeindeverbindungsstraße nach § 47 Nr. 2 NStrG einzustufen. Während solche im Außenbereich gelegenen Gemeindeverbindungsstraßen vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln, gehören zu den sonstigen Straßen nach § 47 Nr. 3 NStrG alle anderen Straßen im Außenbereich, die eine Gemeinde für den öffentlichen Verkehr gewidmet hat. Die Einstufung des hier maßgeblichen Teils der "B." als Gemeindeverbindungsstraße oder als sonstige Gemeindestraße im Außenbereich bestimmt sich nach den Gesamtverhältnissen im konkreten Fall. Dabei ist maßgeblich darauf abzustellen, ob die im Außenbereich gelegene Straße nachbarlichen Verkehr vermittelt (Nds. OVG, Urteil vom 15.10.1980 - 12 OVG A 181/80 – Nds. Rpfl. 1980, 129). Die sonstigen Straßen im Außenbereich dienen in erster Linie dem Bewirtschaftungsverkehr im Hinblick auf landwirtschaftliche Flächen, während die Gemeindeverbindungsstraßen im Schwerpunkt durch ihre Verbindungs- und Anschlussfunktion hinsichtlich des nachbarlichen Verkehrs gekennzeichnet sind. Im vorliegenden Fall nimmt die "B." über die Straße „E.“ den Verkehr aus dem südlichen gelegenen Ortsteil östlich der Straße „E.“ sowie aus der Ortschaft Strang auf und führt den Verkehr in westliche Richtung in die C.-Straße ab. Sie erfüllt damit eindeutig Verbindungsfunktion zwischen benachbarten Ortsteilen.

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Ferner spricht der Ausbauzustand der "B." gegen eine Einstufung als Wirtschaftsweg. Wirtschaftswege weisen häufig nur einen Fahrstreifen bei einer Höchstbreite von 3 m auf. Die "B." ist auf einer Breite von 5 m ausgebaut und mit einem Gehweg sowie Beleuchtung versehen. Sie lässt aufgrund ihres Ausbauzustands ohne weiteres Begegnungsverkehr zu. Auch der durch Lichtbilder dokumentierte Zustand vor dem Ausbau spricht dafür, dass die "B." nachbarlichen Verkehr aufnehmen und weiterführen soll. Sie war vor Jahrzehnten bereits mit einer breiten asphaltierten Fahrbahn und einem durch Hochbord getrennten Gehweg ausgestattet worden. Zu Recht weist der Antragsteller darauf hin , dass eine sonstige Außenbereichsstraße im Sinne von § 47 Nr. 3 NStrG nicht einen solchen Ausbauzustand mit Alleecharakter erhalten hätte. Für eine Gemeindeverbindungsstraße streitet weiter der Umstand, dass der im Außenbereich gelegene Teil der "B." durch zwei weitere im Innenbereich gelegene Anlagen eingerahmt wird, die von der Antragsgegnerin als Straßen mit starkem innerörtlichem Verkehr eingestuft werden. Der starke innerörtliche Verkehr, der insbesondere aus dem südöstlich der "B." gelegenen Ortsteil sowie der Ortschaft Strang stammt, tritt gerade auch zwischen den Verkehrsanlagen im Innenbereich auf und wird demzufolge über die Verkehrsanlage im Außenbereich geführt. Schon die Lage der Außenbereichsstraße zwischen den im Innenbereich befindlichen Verkehrsanlagen zeigt, dass ihr eine Verbindungsfunktion zukommt und der - für eine Außenbereichsstraße nach § 47 Nr. 3 NStrG typische - Gesichtspunkt der Bedienung des Anliegerverkehrs völlig in den Hintergrund tritt.

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Mit der Einstufung des im Außenbereich gelegenen Teilbereichs der "B." als Gemeindeverbindungsstraße entfällt die Anwendbarkeit der als 1. Änderungssatzung bezeichneten Abweichungssatzung vom 17. März 2004, durch deren § 1 der Anliegeranteil für Gemeindestraßen nach § 47 Nr. 3 NStrG, der gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 6 der Straßenausbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin 75 % beträgt, bei der „B.“ auf 50 % herabgesetzt worden ist. Die Antragsgegnerin wollte in Ausübung des ihr nach § 4 Abs. 3 S. 2 ihrer Straßenausbaubeitragssatzung eingeräumten Ermessens mit der Änderungssatzung aufgrund der höheren Verkehrsbelastung des abzurechnenden Abschnitts im Vergleich zu anderen typischen Außenbereichsstraßen den Gemeindeanteil für Gemeindestraßen i. S. des § 47 Nr. 3 NStrG - zu denen die Antragsgegnerin auch den hier maßgeblichen Bereich der "B." zählte - in Höhe von 25 % zu Gunsten der Anlieger auf 50 % ansteigen lassen. Die dabei angestellten Ermessenserwägungen lassen sich nicht dahingehend umdeuten, dass die Antragsgegnerin den Gemeindeanteil für Gemeindeverbindungsstraßen im Sinne von § 47 Nr. 2 NStrG in Höhe von 70 % auf 50 % ermäßigen wollte. Für eine in diese Richtung zielende Ermessensausübung ist in den Verwaltungsvorgängen nichts ersichtlich. Mithin ist für die Berechnung des Straßenausbaubeitrages allein auf § 4 Abs. 2 Nr. 4 der Straßenausbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin abzustellen, wonach sich der Anteil der Antragsgegnerin am beitragsfähigen Aufwand auf 70 % beläuft.

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Der Antragsteller macht schließlich zu Recht geltend, dass in Bezug auf sein Grundstück eine zu große beitragspflichtige Fläche berücksichtigt worden ist. Zu einem Fall der vorliegenden Art, dass ein Grundstück teils an einer innerörtlichen Anbaustraße und teils an einer Außenbereichsstraße liegt, hat der Senat in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 (- 9 L 2945/92 -; im Ergebnis ebenso OVG Münster, Beschluss vom 1.7.2004 - 15 A 2188/04 - NVwZ-RR 2004, 783 = ZKF 2005, 44; Beschluss vom 8.6.2004 - 15 A 2166/04 - KStZ 2004, 176 = NVwZ - RR 2004 , 784 = ZKF 2004, 310) ausgeführt:

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„Ein solches Grundstück ist nicht anders zu behandeln, als wenn es an zwei zulässigerweise gebildete Abschnitte einer Anbaustraße grenzen würde. In einem solchen Fall ist das Grundstück rechnerisch zu teilen und entsprechend dem Anteil der angrenzenden Frontlänge dem jeweiligen Abschnitt zuzurechnen (u. a. erk. Sen. Beschl. v. 7.1.1980 – 9 B 89/79 -, KStZ 1980, 95; weitere Nachweise bei Driehaus, aaO, RdNrn. 113, 410 a). Dieser Grundsatz gilt auch für ein unbebautes Grundstück, das an eine ausgebaute Anbaustraße grenzt, die in Höhe des fraglichen Grundstücks in den Außenbereich eintritt. Insoweit ist nur eine nach der anteiligen Frontlänge errechnete Teilfläche als zu dem „Abschnitt“ gehörig anzusehen, die im Außenbereich verläuft.“

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An dieser Rechtsprechung hält der Senat auch für das vorliegende Verfahren fest. Eine Aufteilung der zu veranlagenden Grundstücksfläche auf zwei Anlagen nach dem Verhältnis der an jede Anlage angrenzenden Frontlängen ist vom Grundsätzlichen her allgemein anerkannt für Grundstücke, vor denen die Erschließungsanlage bzw. öffentliche Einrichtung in selbstständig abrechenbare Abschnitte geteilt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.11.1984 - 8 C 77/83 - BVerwGE 70, 247 = NVwZ 1985, 346 = BauR 1985, 675 = DVBl 1985, 297; erk. Senat, Beschluss vom 7.1.1980 - 9 B 89/79 - KStZ 1980, 95 - OVG Münster, Urteil vom 13.12.1990 - 2 A 751/87 - NVwZ-RR 1992, 49). Die Übertragung dieser Rechtsprechung auf Grundstücke, die mit ihrer fortlaufenden Frontlänge an einer vor dem Grundstück in den Außenbereich übergehenden Innenbereichsstraße liegen, erscheint vor dem Hintergrund gerechtfertigt, dass dem Grundstück durch den Ausbau der an einer Grundstücksseite vorbeiführenden Straße insgesamt gesehen nur einmal ein die ganze Grundstücksfläche erfassender wirtschaftlicher Vorteil durch den Straßenausbau zuwächst (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 8.6.2004 a. a. O.). Da bei realitätsnaher Betrachtung nur eine Straße (teils im Innenbereich, teils im Außenbereich) ausgebaut wird, unterscheidet sich die Situation maßgebend von derjenigen, dass Grundstücken eine mit Sondervorteilen verbundene Inanspruchnahmemöglichkeit von zwei oder mehr ausgebauten Anlagen geboten wird und die Grundstücke daher zu allen Anlagen mit ihrer gesamten Fläche beitragspflichtig sind. Dem hier herangezogenen Grundstück Flurstück 83/1 fehlt eine doppelte oder mehrfache wegemäßige Erschließung im Unterschied etwa zu Eckgrundstücken. Die Aufteilung der "B." in rechtlich verschiedene öffentliche Einrichtungen erfolgt allein wegen der beitragsrechtlich gebotenen Zuordnung von Teilstrecken zu verschiedenen Straßentypen (Innenbereichsstraße einerseits, Außenbereichsstraße andererseits). Sie hängt also nicht mit einer durch mehrere Straßen bewirkten gesteigerten wegemäßigen Erschließung zusammen, die dem Grundstück eine derart qualifizierte Inanspruchnahmemöglichkeit ermöglichen würde, dass die Veranlagung der vollen Grundstücksfläche zu jeder der beiden Anlagen gerechtfertigt wäre.

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Die in die Beitragsberechnung einzustellende Grundstücksfläche ergibt sich bei einer Frontlänge des Grundstücks entlang der Außenbereichsstraße von etwa 42 m und der Frontlänge des Grundstücks im Übrigen von 86 m bis zum Ende der Ausbaumaßnahme aus folgender Berechnung: 500 m² x 0,33 (42 m : 128 m = 0,33) = 165 x 0,00167 = 0,28 m² ; 3.927,50 m² x 0,33 = 1.296,08 m² x 1,25 = 1.620,10 m² + 0,28 m² = 1.620,38 m² Beitragsfläche.

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Unter Berücksichtigung des Gemeindeanteils von 70 % und der Beitragsfläche von 1.620,38 m² ergibt sich demnach ein Straßenausbaubeitrag in Höhe von 2.059,86 € (Verteilungsfläche: 8.821,16 m² ; Verteilungssatz 21.931,97 DM : 8.821,16 m² = 2,4862909 DM/m² x 1.620,38 m² = 4.028,74 DM = 2.059,86 €).

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