Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-30, Aktenzeichen 13 S 919/09

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. März 2009 - 5 K 3734/08 - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Geltendmachung von Abschiebungskosten durch den Beklagten.

2

Die am … 1968 geborene Klägerin war ursprünglich rumänische Staatsangehörige. Seit 2007 besitzt sie die deutsche Staatsangehörigkeit. Sie reiste am 07.10.1989 in die Bundesrepublik ein und stellte einen Antrag auf ihre Anerkennung als Asylberechtigte, den das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge mit Bescheid vom 05.02.1991 ablehnte. Ihre hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 15.08.1991 - A 6 K 8266/91 - ab. Mit Bescheid vom 11.03.1991 drohte die Stadt Geislingen an der Steige der Klägerin die Abschiebung in ihr Heimatland an, falls sie nicht innerhalb von zwei Wochen die Bundesrepublik verlasse. Am 11.11.1991 wurde die Klägerin nach Rumänien abgeschoben. Am 25.01.1992 heiratete sie in Rumänien einen deutschen Staatsangehörigen und reiste im Wege der Familienzusammenführung am 31.08.1992 erneut in das Bundesgebiet ein, wo sie sich seither bis zu ihrer Einbürgerung rechtmäßig als Ausländerin aufhielt.

3

Mit Bescheid vom 24.09.2008 setzte das Regierungspräsidium Stuttgart für die am 11.11.1991 durchgeführte Abschiebung der Klägerin nach Bukarest Kosten in Höhe von 744,27 EUR fest, die sich aus Polizei-/Transportkosten der Polizeidirektion Göppingen in Höhe von 215,59 EUR und Flugkosten in Höhe von 528,68 EUR zusammensetzen.

4

Die Klägerin hat am 01.10.2008 Klage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Sie beruft sich darauf, dass die Forderung verjährt oder zumindest verwirkt sei. Sie halte sich seit dem Jahr 1992 rechtmäßig im Bundesgebiet auf; dies sei den Behörden von Anfang an bekannt gewesen. Eine Kostenerhebung nach erst 16 Jahren sei nicht rechtmäßig. Zudem sei nicht ersichtlich und belegt, wie sich der Betrag der Abschiebungskosten zusammensetze. Seinerzeit hätten die Beamten von etwa 700,-- DM gesprochen, sie habe diese jedoch nicht bezahlen können, da die Abschiebung ohne Vorankündigung mitten in der Nacht erfolgt sei.

5

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat vorgetragen: Die Verjährung von Ansprüchen auf Erstattung von Abschiebungskosten erfolge gemäß § 70 Abs. 1 AufenthG sechs Jahre nach Fälligkeit. Wenn die Behörde keinen späteren Zeitpunkt bestimme, würden die Kosten mit Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner gemäß der Regelung des § 17 VwKostG fällig. Daher beginne die Verjährungsfrist erst mit der Zustellung des Leistungsbescheids am 25.09.2008.

6

Mit Urteil vom 10.03.2009 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Leistungsbescheid aufgehoben. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt: Die durch die Abschiebung der Klägerin im Jahr 1991 entstandene Kostenschuld sei im Zeitpunkt der Geltendmachung durch den angefochtenen Leistungsbescheid verjährt gewesen. Wie das Verwaltungsgericht Karlsruhe (Beschluss vom 02.04.2008 und Urteil vom 29.07.2008 - 5 K 547/08 -) sei das Gericht der Auffassung, dass die aufenthaltsrechtlichen Spezialvorschriften mit der sechsjährigen Frist ab Fälligkeit nur die sogenannte Zahlungsverjährung regelten, nicht aber die Entstehungs- bzw. Festsetzungsverjährung, für welche ergänzend die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. VwKostG gelte. In der Literatur werde zwar angenommen, aus der Regelung einer pauschalen und undifferenzierten ausländerrechtlichen Sechsjahresfrist für die Verjährung folge, dass für eine Anwendung der günstigeren Vierjahresfrist für die Entstehungsverjährung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. VwKostG kein Raum mehr sei, weil diese die ihr zugedachte Funktion einer Begrenzung der Fälligkeitsverjährung nicht erfüllen könne. Dem könne sich die Kammer aber nicht anschließen. Zweck des § 20 Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. VwKostG sei es nicht, die dreijährige Fälligkeitsverjährung von Alt. 1 der Vorschrift zu begrenzen. Sie habe vielmehr einen eigenständigen Bezugsrahmen und knüpfe gerade nicht an die Fälligkeit, sondern schon an die Entstehung der Kostenschuld an. Diese Auffassung entspreche den einschlägigen allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungskostenrechts und der Abgabenordnung, in denen jeweils zwischen Entstehungs- bzw. Festsetzungs- und Fälligkeitsverjährung unterschieden werde. Sie trage auch allein dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit Rechnung, denn die ausschließliche Anwendung der sechsjährigen Verjährungsfrist ab Fälligkeit würde dazu führen, dass es für die Festsetzung dieser Art von Kostenschuld überhaupt keine Verjährungsgrenze gäbe. Hierfür fänden sich keine Anhaltspunkte in den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens. Zu der Vorgängervorschrift des § 83 Abs. 4 AuslG 1990 heiße es, der neue Absatz 4 sei eine notwendige Ergänzung des § 83 AuslG, um die „Beitreibung“ von (u.a.) Abschiebungskosten zu erleichtern. Die Beitreibung sei jedoch ein Akt der Vollziehung und setze die Festsetzung der Kostenschuld voraus. In systematischer Hinsicht seien die Vorschriften des Aufenthaltsgesetzes ersichtlich nur ergänzender, zum Teil auch klarstellender Natur. Diese Auslegung des Verjährungstatbestands führe nicht etwa zu sachwidrigen Ergebnissen. Es sei nicht ersichtlich, dass Abschiebungskosten in ständiger Verwaltungspraxis typischerweise erst nach Ablauf von vier Jahren geltend gemacht würden. Sei der Betroffene ausgereist, sei die Verjährung regelmäßig gemäß § 70 Abs. 2 AufenthG unterbrochen. Zu Kostenausfällen könne es deshalb nur kommen, wenn beispielsweise die Ausreise des Betroffenen erst mehr als vier Jahre nach einer Vorführmaßnahme erfolgt sei. Im übrigen erscheine es keinesfalls als sachwidrig, mit der vierjährigen Frist zur Festsetzung der Kostenschuld der Behörde aufzugeben, über diese zeitnah zu entscheiden. Lediglich ergänzend weise das Gericht darauf hin, dass bei der vorliegenden individuellen Fallgestaltung wohl davon auszugehen sei, dass der Beklagte den Kostenerstattungsanspruch zudem verwirkt habe.

7

Der Beklagte hat am 08.04.2009 die - vom Verwaltungsgericht in seinem ihm am 18.03.2009 zugestellten Urteil zugelassene - Berufung eingelegt. Zur Begründung führt er mit Schriftsatz vom 05.05.2009, der am selben Tag beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist, aus: Würde man der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen, liefe die ausländerrechtliche sechsjährige Verjährungsvorschrift praktisch ins Leere. Es sei nicht überzeugend, dass zwischen der Entstehungsverjährung und der Zahlungsverjährung unterschieden werde. Wenn der Gesetzgeber dies gewollt hätte, hätte er in § 70 Abs. 1 AufenthG denselben Hinweis wie in Abs. 2 aufgenommen. Dort sei der Verweis auf das VwKostG gerade aus Gründen der Klarstellung aufgenommen worden, wie sich aus der Gesetzesbegründung ergebe. Überzeugender sei die in der Literatur vertretene Auffassung, wonach es hier keine absolute Verjährungsfrist gebe, die unabhängig von einer Geltendmachung durch die zuständige Behörde bereits durch die Entstehung in Lauf gesetzt werden solle. Die von der Verjährungsregelung erfassten Kosten nach § 67 Abs. 1 und Abs. 3 AufenthG seien gerade Kosten, die typischerweise weit vor einer Ausreise oder Abschiebung anfallen könnten. So könnten zwischen einer Vorführmaßnahme und den dabei entstehenden Kosten und der tatsächlichen Ausreise einige Jahre liegen. Insoweit spreche schon die Gesetzesbegründung zu § 83 Abs. 4 AuslG 1990 für diese Auffassung, auch wenn der Begriff „Beitreibung“ möglicherweise unglücklich gewählt worden sei. Der Gesetzgeber habe die Notwendigkeit erkannt, die Kostenregelung zu ergänzen, um die Geltendmachung von Kosten auch zu einem späteren Zeitpunkt zu erleichtern. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts sei auch deshalb fragwürdig, weil einerseits angenommen werde, es gebe überhaupt keine Verjährungsgrenze, und andererseits die Kostenschuld in der Rechtssache wegen Verwirkung erloschen sein solle. Damit werde die Lösung angesprochen, welche die Literaturmeinung vertrete, um dem Bedürfnis nach Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Hier sei jedoch die Kostenschuld auch wegen Verwirkung nicht erloschen. Das Gericht habe zur Begründung nur den langen Zeitablauf herangezogen. Daneben müsse auch ein sogenanntes Umstandsmoment vorliegen, an dem es hier fehle.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.03.2009 - 5 K 3734/08 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht geltend: Der Leistungsbescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Klägerin nicht mehr Ausländerin im Sinne des § 2 Abs. 1 AufenthG sei. Sie habe zudem zu Recht die Einrede der Verjährung erhoben. Insoweit werde auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen. Höchstfürsorglich werde der Einwand der Verwirkung erhoben. Das Umstandsmoment sei darin zu sehen, dass die Klägerin durch die Erlangung der deutschen Staatsangehörigkeit ohne weiteres den Eindruck hätte haben dürfen, dass diese Kosten gegenüber einer Deutschen nicht länger geltend gemacht würden. Höchstfürsorglich werde darauf hingewiesen, dass die Höhe der Kosten nicht aufgeschlüsselt sei. Neben der Klägerin sei eine weitere Person abgeschoben worden, weshalb die Fahrt zum Flughafen nach Frankfurt über Schwäbisch Gmünd erfolgt sei.

13

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

14

Dem Gericht liegen die einschlägigen Verwaltungsakten des Beklagten und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Diese waren wie die Verfahrensakte des Berufungsverfahrens Gegenstand der Beratung und Entscheidung; hierauf wird ergänzend wegen der Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

15

Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das angefochtene Urteil ist zu Recht (im Anschluss an VG Karlsruhe, Urteil vom 29.07.2008 - 5 K 547/08 - juris) zu dem Ergebnis gelangt, dass die Klage begründet ist. Der angefochtene Kostenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

16

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid dürfte § 66 Abs. 1 i.V.m. § 67 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 AufenthG sein. § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG bestimmt insoweit als Übergangsvorschrift nur, dass die vor dem 01.01.2005 getroffenen sonstigen ausländerrechtlichen Maßnahmen, insbesondere u.a. Entscheidungen über Kosten und Gebühren wirksam bleiben. Nach allgemeinen Grundsätzen dürfte sich jedoch die Entstehung der geltend gemachten Kosten noch nach dem damals geltenden Recht richten, da das neue Recht wohl insoweit keine Rückwirkung für sich beansprucht, ihre Geltendmachung (durch Leistungsbescheid) aber nach dem zu diesem Zeitpunkt bereits in Kraft getretenen Aufenthaltsgesetz. Letztlich kann dies aber offen bleiben, weil die einschlägigen Vorschriften des Ausländergesetzes (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 83 Abs. 1 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 AuslG) denen des Aufenthaltsgesetzes entsprechen (so zu Recht VG Karlsruhe, a.a.O.).

17

Nach § 66 Abs. 1 AufenthG hat der Ausländer u.a. Kosten, die durch die Abschiebung entstehen, zu tragen. Diese Kosten umfassen nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG die bei der Vorbereitung der Maßnahme entstehenden Verwaltungskosten und gemäß Nr. 3 der Vorschrift sämtliche durch eine erforderliche Begleitung des Ausländers entstandenen Kosten einschließlich der Personalkosten. Von diesen Kosten sind auch Kosten der Polizei umfasst, welche die Ausländerbehörde hinzuzieht (BVerwG, Urteil vom 14.06.2005 - 1 C 11.04 - BVerwGE 123, 382 -). Gemäß § 67 Abs. 3 AufenthG ist die zuständige Behörde befugt, den Kostenerstattungsanspruch durch Leistungsbescheid geltend zu machen.

18

Überwiegendes spricht dafür, dass der angefochtene Leistungsbescheid nicht schon deshalb rechtswidrig ist, weil die Klägerin mittlerweile eingebürgert worden ist. Zwar hat nach § 66 Abs. 1 AufenthG nur ein „Ausländer“ die Kosten einer Abschiebung zu tragen. Hier war die Klägerin aber bereits bei Erlass des angefochtenen Bescheids keine Ausländerin im Sinne des § 2 Abs. 1 AufenthG mehr, sondern Deutsche. Dennoch dürfte ihre Heranziehung zu den Kosten der am 11.11.1991 erfolgten Abschiebung nicht schon an diesem Erfordernis scheitern. Denn maßgeblich dürfte in Bezug auf dieses Tatbestandsmerkmal nach dem zugrunde liegenden materiellen Recht nicht auf den Zeitpunkt der Geltendmachung der Gebührenforderung, sondern auf die Entstehung der Abgabenschuld abzustellen sein. Dies kann jedoch ebenso dahinstehen wie die Frage, ob die geltend gemachten Kosten der Höhe nach gerechtfertigt sind:

19

Denn die erst nach etwa 16 Jahren nach der Abschiebung der Klägerin festgesetzte Kostenschuld war im Zeitpunkt der Geltendmachung durch den angefochtenen Leistungsbescheid verjährt. Für die Festsetzung der Kosten einer Abschiebung gilt die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG.

20

Zwar verjähren nach § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG bzw. § 70 Abs. 1 AufenthG Ansprüche auf die in § 83 Abs. 1 AuslG bzw. § 67 Abs. 1 AufenthG genannten Kosten sechs Jahre nach Eintritt der Fälligkeit; auch bestimmt § 17 VwKostG, dass Kosten grundsätzlich (erst) mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner fällig werden.

21

Wie das Verwaltungsgericht ist jedoch auch der Senat der Auffassung, dass § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG und § 70 Abs. 1 AufenthG mit der sechsjährigen Frist ab Fälligkeit nur die so genannte Zahlungsverjährung, nicht aber die Festsetzungsverjährung regeln (ebenso VG Karlsruhe, a.a.O.). Für die Festsetzungsverjährung gilt (ergänzend) die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt der Anspruch auf Zahlung der Kosten unabhängig von der ab Fälligkeit zu bestimmenden Dreijahresfrist spätestens mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung.

22

Entscheidend fallen für diese Auslegung der Sinn und Zweck der Regelung ins Gewicht. Verjährungsvorschriften haben die Aufgabe, dem Rechtsfrieden zu dienen und Rechtssicherheit herzustellen. Nach einer bestimmten Zeit soll der Verpflichtete die Sicherheit haben, nicht mehr in Anspruch genommen zu werden. Mit dieser Zielrichtung wäre die Auslegung des Beklagten nicht zu vereinbaren. Da die Fälligkeit der Kostenforderung vom Erlass eines Kostenbescheides abhängt, könnte vor Erlass eines solchen Bescheids überhaupt keine Verjährung eintreten. Es wäre vollkommen in das freie Belieben der Behörde gestellt, wann sie ihren Kostenanspruch geltend macht und damit fällig stellt. Erst dann würde überhaupt eine Verjährungsfrist zu laufen beginnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.02.2005 – 3 C 38.04 – BVerwGE 123, 92). Dies zeigt der vorliegende Fall deutlich, in dem die Behörde erst nach etwa 16 Jahren einen Leistungsbescheid erlassen hat, ohne dass für diese späte Geltendmachung nachvollziehbare Gründe vorhanden sind. Denn nachdem die Klägerin im Jahre 1992 zum Zwecke des Familiennachzugs erneut ins Bundesgebiet eingereist ist, war ihr Aufenthaltsort den Behörden ständig bekannt.

23

Daher überzeugt letztlich auch die in der Literatur vertretene Auffassung nicht, aus der Regelung der ausländerrechtlichen Sechsjahresfrist für die Verjährung folge, dass für eine Anwendung der Vierjahresfrist für die Entstehungsverjährung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG kein Raum sei, weil diese die ihr in § 20 Abs. 1 VwKostG zugedachte Funktion einer Begrenzung der Fälligkeitsverjährung nicht erfüllen könne; daher könne die Behörde bis zur Grenze der Verwirkung den Lauf der Verjährungsfrist selbst steuern (vgl. Funke-Kaiser in GK-AufenthG, § 70 Rn. 5 bis 7; Hailbronner, AufenthG § 70 Rn. 3). Denn wenn man dieser Auffassung folgen wollte, könnten die hier einschlägigen Verjährungsfristen ihre aus dem Rechtsstaatsgebot und dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3 GG) folgende Funktion nicht erfüllen. Die Behörde könnte ohne jede zeitliche Begrenzung die Festsetzung der Forderung hinauszögern, selbst wenn - wie hier - hierfür weder ein praktisches Bedürfnis noch ein nachvollziehbarer sachlicher Grund vorliegt (in diese Richtung auch OVG Hamburg, Urteil vom 03.12.2008 – 5 Bf 259/06 – juris).

24

Auch das Rechtsinstitut der Verwirkung ist in Fällen der vorliegenden Art nicht geeignet, eine zeitliche Schranke der Inanspruchnahme zu begründen. Ein materielles Recht ist verwirkt, wenn der Berechtigte über einen längeren Zeitraum untätig geblieben ist, obwohl ihm ein Geltendmachen seines Rechts ohne weiteres zumutbar gewesen wäre, der Verpflichtete infolge dieses Verhaltens darauf vertrauen durfte, dass der Berechtigte das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde, der Verpflichtete hierauf tatsächlich vertraut und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen auf die tatsächlich entstandene Lage eingerichtet und deshalb Maßnahmen ergriffen hat, die er nicht ergriffen hätte oder die er nicht oder nur mit erheblichen Kosten rückgängig machen kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 04.12.2001 – 4 C 2.00 – BVerwGE 115, 274, vom 29.08.1996 – 2 C 23/95 – BVerwGE 102, 33 und vom 20.01.1977 – V C 18.76 – BVerwGE 52, 16). Jedenfalls an der letzten Voraussetzung fehlt es regelmäßig in Sachverhalten der vorliegenden Art, in denen es um die Geltendmachung von Abschiebungskosten geht. Es ist kaum ein Fall denkbar, in dem ein Ausländer im Vertrauen darauf, nicht mehr zu Abschiebungskosten herangezogen zu werden, eine (Vermögens-) Disposition getroffen hat, die nicht oder nur unter erheblichen Kosten wieder rückgängig gemacht werden kann.

25

Eine Auslegung, die - wie dargelegt - dazu führen würde, dass der Beginn des Laufs der Verjährung im freien Belieben der Behörde steht und auch noch nach Jahrzehnten ohne jede zeitliche Begrenzung eine Kostenfestsetzung erfolgen könnte, ist mit rechtsstaatlichen Grundsätzen jedenfalls dann nicht mehr vereinbar, wenn auch eine Korrektur durch das Rechtsinstitut der Verwirkung typischerweise nicht möglich sein wird. Daher kommt auch den vom Beklagten nicht ohne jede Berechtigung angeführten systematischen Erwägungen, wonach die aufenthaltsrechtlichen Kostenersatzvorschriften als spezielle Vorschriften den allgemeinen Regelungen des VwKostG grundsätzlich vorgehen, keine durchschlagende Bedeutung zu. Aus den dargestellten grundsätzlichen, verfassungsrechtlich determinierten Erwägungen ist der Auslegung zu folgen, dass für die Festsetzungsverjährung die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG gilt und sich die in § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG und § 70 Abs. 1 AufenthG geregelte sechsjährige Frist ab Fälligkeit nur auf die Zahlungsverjährung, nicht aber auf die Festsetzungsverjährung bezieht.

26

Diese Auslegung steht zudem noch in Einklang mit dem Wortlaut der Vorschrift. Dadurch, dass § 70 Abs. 1 AufenthG explizit, gerade auf die Fälligkeit als Beginn der Verjährung Bezug nimmt, lässt die Vorschrift die nach Auffassung des Senats zutreffende Interpretation zu, dass sie auch nur in Bezug auf die an die Fälligkeit anknüpfende Zahlungsverjährung eine abschließende Sonderregelung treffen wollte. Dies widerspricht auch nicht der Absicht des Gesetzgebers, soweit diese in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gekommen ist. In den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens zum Erlass von § 83 Abs. 4 AuslG heißt es, der neue Absatz 4 sei eine notwendige Ergänzung des § 83 AuslG, um die „Beitreibung“ von Zurückweisungs-, Zurückschiebungs- und Abschiebungskosten, insbesondere von Beförderungsunternehmern, zu erleichtern (BT-Drucks. 12/2062 <46> zu Abs. 4). Nach dem üblichen Sprachgebrauch ist die hier ausdrücklich erwähnte „Beitreibung“ ein Akt der Vollziehung, der die vorherige Festsetzung der Kostenschuld begrifflich voraussetzt (ebenso bereits VG Karlsruhe, a.a.O.).

27

Diese Auslegung ist schließlich auch systemgerecht, denn sie entspricht den allgemeinen Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Abgabenrechts. Anders als im Zivilrecht wird dort typischerweise zwischen Festsetzungs- und Zahlungsverjährung unterschieden. Beispielhaft kann insoweit auf §§ 169 ff. AO einerseits - die regeln, bis zu welchem Zeitpunkt eine Forderung durch Verwaltungsakt festgesetzt werden darf - und die §§ 228 ff. AO andererseits - die bestimmen, wie lange aus der festgesetzten Abgabenschuld noch die Zahlung verlangt werden kann - verwiesen werden. Versteht man § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG bzw. § 70 Abs. 1 AufenthG als Regelung der Zahlungsverjährung und § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG als Regelung der Festsetzungsverjährung, fügt sich dies ohne weiteres in dieses abgabenrechtliche System ein. Demgegenüber gibt es im öffentlichen Recht - soweit ersichtlich - kein anderes Beispiel, in dem eine Forderung überhaupt keiner Festsetzungsverjährung unterliegt.

28

Auch dass hiernach die Festsetzungsverjährung mit vier Jahren kürzer ist als die Zahlungsverjährung mit sechs Jahren, stellt keinen Bruch innerhalb des öffentlichen Abgabenrechts dar. Insoweit kann ebenfalls beispielhaft auf die Regelungen der Abgabenordnung verwiesen werden. Nach § 169 Abs. 2 Satz 1 AO beträgt die Festsetzungsfrist ein Jahr für Verbrauchsteuern und Verbrauchsteuervergütungen (Nr. 1) und vier Jahre für Steuern und Steuervergütungen, die keine Steuern oder Steuervergütungen im Sinne der Nummer 1 oder Einfuhr- und Ausfuhrabgaben im Sinne des Artikels 4 Nr. 10 und 11 des Zollkodexes sind (Nr. 2). Demgegenüber beträgt die Zahlungsverjährungsfrist fünf Jahre (§ 228 Satz 2 AO); sie ist also auch im Geltungsbereich der Abgabenordnung im Regelfall länger als die Festsetzungsfrist. Nur wenn eine Steuer hinterzogen worden ist, beträgt die Festsetzungsfrist zehn Jahre, und soweit sie leichtfertig verkürzt worden ist fünf Jahre (§ 169 Abs. 2 Satz 2 AO). Dies zeigt, dass die Festsetzungsfrist keinesfalls zwingend länger sein muss als die Zahlungsfrist.

29

Es trifft zudem nicht zu, dass die vom Gesetzgeber abweichend von allgemeinen Regelungen bestimmte Sechs-Jahres-Frist für die Verjährung der ausländerrechtlichen Kostenersatzansprüche ins Leere liefe, wenn für die Entstehungsverjährung weiterhin die Vier-Jahres-Frist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG gilt. Vielmehr trägt die Verlängerung der Fälligkeitsverjährung gerade dem Bedürfnis Rechnung, dass eine einmal festgesetzte Kostenschuld auch nach längerer Zeit als sonst üblich beigetrieben werden kann (vgl. bereits VG Karlsruhe, a.a.O.).

30

Die von dem Beklagten angeführten Praktikabilitätserwägungen stehen dieser Auslegung ebenfalls nicht entgegen. Auch bei einer vierjährigen Festsetzungsverjährung können die Kosten vorbereitender Maßnahmen i.S.v. § 67 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG - wie beispielsweise Vorführkosten - zeitnah festgesetzt werden. Es ist rechtlich nicht geboten, solche Kosten erst nach einer Abschiebung zusammen mit den eigentlichen Abschiebungskosten festzusetzen. Zwar ist es der Behörde nicht verwehrt, Kosten wegen verschiedener, über mehrere Jahre hinweg erfolgter Maßnahmen in einem Kostenbescheid zusammenzufassen; es besteht jedoch umgekehrt auch keine Rechtspflicht, alle Kosten erst dann festzusetzen, wenn die eigentliche Abschiebung bereits stattgefunden hat.

31

Schließlich sind die berechtigten Interessen der Behörden durch die umfangreichen gesetzlichen Unterbrechungsvorschriften (vgl. hierzu Funke-Kaiser GK-AufenthG, § 70 Rn. 8 ff.) auch dann gewahrt, wenn man eine vierjährige Festsetzungsverjährungsfrist annimmt. Hält sich der Betroffene im Ausland auf, ist die Verjährung regelmäßig gemäß § 70 Abs. 2 AufenthG unterbrochen. Gerade aber auch in den Fällen, in denen ein Ausländer untertaucht, ist die Verjährung regelmäßig unterbrochen. Nach § 70 Abs. 2 AufenthG ist dies dann der Fall, wenn der Aufenthalt eines Ausländers im Bundesgebiet nicht festgestellt werden kann, weil er einer gesetzlichen Melde- oder Anzeigepflicht nicht nachgekommen ist. Auch eine schriftliche Zahlungsaufforderung oder Ermittlungen über Wohnsitz und Aufenthalt des Pflichtigen unterbrechen die Verjährung (§ 20 Abs. 3 VwKostG). Durch diese Unterbrechungsvorschriften dürfte jedenfalls im Regelfall sichergestellt sein, dass gerade in „Missbrauchsfällen“, auf die sich der Beklagte beruft, die Kostenforderung nicht vorschnell verjährt.

32

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

33

Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

34

Beschluss vom 30. Juli 2009

35

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 GKG auf 744,27 EUR festgesetzt.

36

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

15

Die zulässige Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das angefochtene Urteil ist zu Recht (im Anschluss an VG Karlsruhe, Urteil vom 29.07.2008 - 5 K 547/08 - juris) zu dem Ergebnis gelangt, dass die Klage begründet ist. Der angefochtene Kostenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

16

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid dürfte § 66 Abs. 1 i.V.m. § 67 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 AufenthG sein. § 102 Abs. 1 Satz 1 AufenthG bestimmt insoweit als Übergangsvorschrift nur, dass die vor dem 01.01.2005 getroffenen sonstigen ausländerrechtlichen Maßnahmen, insbesondere u.a. Entscheidungen über Kosten und Gebühren wirksam bleiben. Nach allgemeinen Grundsätzen dürfte sich jedoch die Entstehung der geltend gemachten Kosten noch nach dem damals geltenden Recht richten, da das neue Recht wohl insoweit keine Rückwirkung für sich beansprucht, ihre Geltendmachung (durch Leistungsbescheid) aber nach dem zu diesem Zeitpunkt bereits in Kraft getretenen Aufenthaltsgesetz. Letztlich kann dies aber offen bleiben, weil die einschlägigen Vorschriften des Ausländergesetzes (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 83 Abs. 1 Nr. 2 und 3 sowie Abs. 3 AuslG) denen des Aufenthaltsgesetzes entsprechen (so zu Recht VG Karlsruhe, a.a.O.).

17

Nach § 66 Abs. 1 AufenthG hat der Ausländer u.a. Kosten, die durch die Abschiebung entstehen, zu tragen. Diese Kosten umfassen nach § 67 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG die bei der Vorbereitung der Maßnahme entstehenden Verwaltungskosten und gemäß Nr. 3 der Vorschrift sämtliche durch eine erforderliche Begleitung des Ausländers entstandenen Kosten einschließlich der Personalkosten. Von diesen Kosten sind auch Kosten der Polizei umfasst, welche die Ausländerbehörde hinzuzieht (BVerwG, Urteil vom 14.06.2005 - 1 C 11.04 - BVerwGE 123, 382 -). Gemäß § 67 Abs. 3 AufenthG ist die zuständige Behörde befugt, den Kostenerstattungsanspruch durch Leistungsbescheid geltend zu machen.

18

Überwiegendes spricht dafür, dass der angefochtene Leistungsbescheid nicht schon deshalb rechtswidrig ist, weil die Klägerin mittlerweile eingebürgert worden ist. Zwar hat nach § 66 Abs. 1 AufenthG nur ein „Ausländer“ die Kosten einer Abschiebung zu tragen. Hier war die Klägerin aber bereits bei Erlass des angefochtenen Bescheids keine Ausländerin im Sinne des § 2 Abs. 1 AufenthG mehr, sondern Deutsche. Dennoch dürfte ihre Heranziehung zu den Kosten der am 11.11.1991 erfolgten Abschiebung nicht schon an diesem Erfordernis scheitern. Denn maßgeblich dürfte in Bezug auf dieses Tatbestandsmerkmal nach dem zugrunde liegenden materiellen Recht nicht auf den Zeitpunkt der Geltendmachung der Gebührenforderung, sondern auf die Entstehung der Abgabenschuld abzustellen sein. Dies kann jedoch ebenso dahinstehen wie die Frage, ob die geltend gemachten Kosten der Höhe nach gerechtfertigt sind:

19

Denn die erst nach etwa 16 Jahren nach der Abschiebung der Klägerin festgesetzte Kostenschuld war im Zeitpunkt der Geltendmachung durch den angefochtenen Leistungsbescheid verjährt. Für die Festsetzung der Kosten einer Abschiebung gilt die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG.

20

Zwar verjähren nach § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG bzw. § 70 Abs. 1 AufenthG Ansprüche auf die in § 83 Abs. 1 AuslG bzw. § 67 Abs. 1 AufenthG genannten Kosten sechs Jahre nach Eintritt der Fälligkeit; auch bestimmt § 17 VwKostG, dass Kosten grundsätzlich (erst) mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner fällig werden.

21

Wie das Verwaltungsgericht ist jedoch auch der Senat der Auffassung, dass § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG und § 70 Abs. 1 AufenthG mit der sechsjährigen Frist ab Fälligkeit nur die so genannte Zahlungsverjährung, nicht aber die Festsetzungsverjährung regeln (ebenso VG Karlsruhe, a.a.O.). Für die Festsetzungsverjährung gilt (ergänzend) die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt der Anspruch auf Zahlung der Kosten unabhängig von der ab Fälligkeit zu bestimmenden Dreijahresfrist spätestens mit dem Ablauf des vierten Jahres nach der Entstehung.

22

Entscheidend fallen für diese Auslegung der Sinn und Zweck der Regelung ins Gewicht. Verjährungsvorschriften haben die Aufgabe, dem Rechtsfrieden zu dienen und Rechtssicherheit herzustellen. Nach einer bestimmten Zeit soll der Verpflichtete die Sicherheit haben, nicht mehr in Anspruch genommen zu werden. Mit dieser Zielrichtung wäre die Auslegung des Beklagten nicht zu vereinbaren. Da die Fälligkeit der Kostenforderung vom Erlass eines Kostenbescheides abhängt, könnte vor Erlass eines solchen Bescheids überhaupt keine Verjährung eintreten. Es wäre vollkommen in das freie Belieben der Behörde gestellt, wann sie ihren Kostenanspruch geltend macht und damit fällig stellt. Erst dann würde überhaupt eine Verjährungsfrist zu laufen beginnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.02.2005 – 3 C 38.04 – BVerwGE 123, 92). Dies zeigt der vorliegende Fall deutlich, in dem die Behörde erst nach etwa 16 Jahren einen Leistungsbescheid erlassen hat, ohne dass für diese späte Geltendmachung nachvollziehbare Gründe vorhanden sind. Denn nachdem die Klägerin im Jahre 1992 zum Zwecke des Familiennachzugs erneut ins Bundesgebiet eingereist ist, war ihr Aufenthaltsort den Behörden ständig bekannt.

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Daher überzeugt letztlich auch die in der Literatur vertretene Auffassung nicht, aus der Regelung der ausländerrechtlichen Sechsjahresfrist für die Verjährung folge, dass für eine Anwendung der Vierjahresfrist für die Entstehungsverjährung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG kein Raum sei, weil diese die ihr in § 20 Abs. 1 VwKostG zugedachte Funktion einer Begrenzung der Fälligkeitsverjährung nicht erfüllen könne; daher könne die Behörde bis zur Grenze der Verwirkung den Lauf der Verjährungsfrist selbst steuern (vgl. Funke-Kaiser in GK-AufenthG, § 70 Rn. 5 bis 7; Hailbronner, AufenthG § 70 Rn. 3). Denn wenn man dieser Auffassung folgen wollte, könnten die hier einschlägigen Verjährungsfristen ihre aus dem Rechtsstaatsgebot und dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (vgl. Art. 19 Abs. 4, 20 Abs. 3 GG) folgende Funktion nicht erfüllen. Die Behörde könnte ohne jede zeitliche Begrenzung die Festsetzung der Forderung hinauszögern, selbst wenn - wie hier - hierfür weder ein praktisches Bedürfnis noch ein nachvollziehbarer sachlicher Grund vorliegt (in diese Richtung auch OVG Hamburg, Urteil vom 03.12.2008 – 5 Bf 259/06 – juris).

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Auch das Rechtsinstitut der Verwirkung ist in Fällen der vorliegenden Art nicht geeignet, eine zeitliche Schranke der Inanspruchnahme zu begründen. Ein materielles Recht ist verwirkt, wenn der Berechtigte über einen längeren Zeitraum untätig geblieben ist, obwohl ihm ein Geltendmachen seines Rechts ohne weiteres zumutbar gewesen wäre, der Verpflichtete infolge dieses Verhaltens darauf vertrauen durfte, dass der Berechtigte das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde, der Verpflichtete hierauf tatsächlich vertraut und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen auf die tatsächlich entstandene Lage eingerichtet und deshalb Maßnahmen ergriffen hat, die er nicht ergriffen hätte oder die er nicht oder nur mit erheblichen Kosten rückgängig machen kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 04.12.2001 – 4 C 2.00 – BVerwGE 115, 274, vom 29.08.1996 – 2 C 23/95 – BVerwGE 102, 33 und vom 20.01.1977 – V C 18.76 – BVerwGE 52, 16). Jedenfalls an der letzten Voraussetzung fehlt es regelmäßig in Sachverhalten der vorliegenden Art, in denen es um die Geltendmachung von Abschiebungskosten geht. Es ist kaum ein Fall denkbar, in dem ein Ausländer im Vertrauen darauf, nicht mehr zu Abschiebungskosten herangezogen zu werden, eine (Vermögens-) Disposition getroffen hat, die nicht oder nur unter erheblichen Kosten wieder rückgängig gemacht werden kann.

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Eine Auslegung, die - wie dargelegt - dazu führen würde, dass der Beginn des Laufs der Verjährung im freien Belieben der Behörde steht und auch noch nach Jahrzehnten ohne jede zeitliche Begrenzung eine Kostenfestsetzung erfolgen könnte, ist mit rechtsstaatlichen Grundsätzen jedenfalls dann nicht mehr vereinbar, wenn auch eine Korrektur durch das Rechtsinstitut der Verwirkung typischerweise nicht möglich sein wird. Daher kommt auch den vom Beklagten nicht ohne jede Berechtigung angeführten systematischen Erwägungen, wonach die aufenthaltsrechtlichen Kostenersatzvorschriften als spezielle Vorschriften den allgemeinen Regelungen des VwKostG grundsätzlich vorgehen, keine durchschlagende Bedeutung zu. Aus den dargestellten grundsätzlichen, verfassungsrechtlich determinierten Erwägungen ist der Auslegung zu folgen, dass für die Festsetzungsverjährung die vierjährige Verjährungsfrist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG gilt und sich die in § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG und § 70 Abs. 1 AufenthG geregelte sechsjährige Frist ab Fälligkeit nur auf die Zahlungsverjährung, nicht aber auf die Festsetzungsverjährung bezieht.

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Diese Auslegung steht zudem noch in Einklang mit dem Wortlaut der Vorschrift. Dadurch, dass § 70 Abs. 1 AufenthG explizit, gerade auf die Fälligkeit als Beginn der Verjährung Bezug nimmt, lässt die Vorschrift die nach Auffassung des Senats zutreffende Interpretation zu, dass sie auch nur in Bezug auf die an die Fälligkeit anknüpfende Zahlungsverjährung eine abschließende Sonderregelung treffen wollte. Dies widerspricht auch nicht der Absicht des Gesetzgebers, soweit diese in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck gekommen ist. In den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens zum Erlass von § 83 Abs. 4 AuslG heißt es, der neue Absatz 4 sei eine notwendige Ergänzung des § 83 AuslG, um die „Beitreibung“ von Zurückweisungs-, Zurückschiebungs- und Abschiebungskosten, insbesondere von Beförderungsunternehmern, zu erleichtern (BT-Drucks. 12/2062 <46> zu Abs. 4). Nach dem üblichen Sprachgebrauch ist die hier ausdrücklich erwähnte „Beitreibung“ ein Akt der Vollziehung, der die vorherige Festsetzung der Kostenschuld begrifflich voraussetzt (ebenso bereits VG Karlsruhe, a.a.O.).

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Diese Auslegung ist schließlich auch systemgerecht, denn sie entspricht den allgemeinen Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Abgabenrechts. Anders als im Zivilrecht wird dort typischerweise zwischen Festsetzungs- und Zahlungsverjährung unterschieden. Beispielhaft kann insoweit auf §§ 169 ff. AO einerseits - die regeln, bis zu welchem Zeitpunkt eine Forderung durch Verwaltungsakt festgesetzt werden darf - und die §§ 228 ff. AO andererseits - die bestimmen, wie lange aus der festgesetzten Abgabenschuld noch die Zahlung verlangt werden kann - verwiesen werden. Versteht man § 83 Abs. 4 Satz 3 AuslG bzw. § 70 Abs. 1 AufenthG als Regelung der Zahlungsverjährung und § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG als Regelung der Festsetzungsverjährung, fügt sich dies ohne weiteres in dieses abgabenrechtliche System ein. Demgegenüber gibt es im öffentlichen Recht - soweit ersichtlich - kein anderes Beispiel, in dem eine Forderung überhaupt keiner Festsetzungsverjährung unterliegt.

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Auch dass hiernach die Festsetzungsverjährung mit vier Jahren kürzer ist als die Zahlungsverjährung mit sechs Jahren, stellt keinen Bruch innerhalb des öffentlichen Abgabenrechts dar. Insoweit kann ebenfalls beispielhaft auf die Regelungen der Abgabenordnung verwiesen werden. Nach § 169 Abs. 2 Satz 1 AO beträgt die Festsetzungsfrist ein Jahr für Verbrauchsteuern und Verbrauchsteuervergütungen (Nr. 1) und vier Jahre für Steuern und Steuervergütungen, die keine Steuern oder Steuervergütungen im Sinne der Nummer 1 oder Einfuhr- und Ausfuhrabgaben im Sinne des Artikels 4 Nr. 10 und 11 des Zollkodexes sind (Nr. 2). Demgegenüber beträgt die Zahlungsverjährungsfrist fünf Jahre (§ 228 Satz 2 AO); sie ist also auch im Geltungsbereich der Abgabenordnung im Regelfall länger als die Festsetzungsfrist. Nur wenn eine Steuer hinterzogen worden ist, beträgt die Festsetzungsfrist zehn Jahre, und soweit sie leichtfertig verkürzt worden ist fünf Jahre (§ 169 Abs. 2 Satz 2 AO). Dies zeigt, dass die Festsetzungsfrist keinesfalls zwingend länger sein muss als die Zahlungsfrist.

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Es trifft zudem nicht zu, dass die vom Gesetzgeber abweichend von allgemeinen Regelungen bestimmte Sechs-Jahres-Frist für die Verjährung der ausländerrechtlichen Kostenersatzansprüche ins Leere liefe, wenn für die Entstehungsverjährung weiterhin die Vier-Jahres-Frist des § 20 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwKostG gilt. Vielmehr trägt die Verlängerung der Fälligkeitsverjährung gerade dem Bedürfnis Rechnung, dass eine einmal festgesetzte Kostenschuld auch nach längerer Zeit als sonst üblich beigetrieben werden kann (vgl. bereits VG Karlsruhe, a.a.O.).

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Die von dem Beklagten angeführten Praktikabilitätserwägungen stehen dieser Auslegung ebenfalls nicht entgegen. Auch bei einer vierjährigen Festsetzungsverjährung können die Kosten vorbereitender Maßnahmen i.S.v. § 67 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG - wie beispielsweise Vorführkosten - zeitnah festgesetzt werden. Es ist rechtlich nicht geboten, solche Kosten erst nach einer Abschiebung zusammen mit den eigentlichen Abschiebungskosten festzusetzen. Zwar ist es der Behörde nicht verwehrt, Kosten wegen verschiedener, über mehrere Jahre hinweg erfolgter Maßnahmen in einem Kostenbescheid zusammenzufassen; es besteht jedoch umgekehrt auch keine Rechtspflicht, alle Kosten erst dann festzusetzen, wenn die eigentliche Abschiebung bereits stattgefunden hat.

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Schließlich sind die berechtigten Interessen der Behörden durch die umfangreichen gesetzlichen Unterbrechungsvorschriften (vgl. hierzu Funke-Kaiser GK-AufenthG, § 70 Rn. 8 ff.) auch dann gewahrt, wenn man eine vierjährige Festsetzungsverjährungsfrist annimmt. Hält sich der Betroffene im Ausland auf, ist die Verjährung regelmäßig gemäß § 70 Abs. 2 AufenthG unterbrochen. Gerade aber auch in den Fällen, in denen ein Ausländer untertaucht, ist die Verjährung regelmäßig unterbrochen. Nach § 70 Abs. 2 AufenthG ist dies dann der Fall, wenn der Aufenthalt eines Ausländers im Bundesgebiet nicht festgestellt werden kann, weil er einer gesetzlichen Melde- oder Anzeigepflicht nicht nachgekommen ist. Auch eine schriftliche Zahlungsaufforderung oder Ermittlungen über Wohnsitz und Aufenthalt des Pflichtigen unterbrechen die Verjährung (§ 20 Abs. 3 VwKostG). Durch diese Unterbrechungsvorschriften dürfte jedenfalls im Regelfall sichergestellt sein, dass gerade in „Missbrauchsfällen“, auf die sich der Beklagte beruft, die Kostenforderung nicht vorschnell verjährt.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

33

Die Revision ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Beschluss vom 30. Juli 2009

35

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, 52 Abs. 3 GKG auf 744,27 EUR festgesetzt.

36

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).