Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-09, Aktenzeichen 5 A 2375/10
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0209.5A2375.10.00

Tenor

Die Klage wird unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 16. September 2010 abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreck¬bar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des voll-streckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Kläger wendet sich gegen eine Allgemeinverfügung, durch die die Beklagte beim Kölner Straßenkarneval im Jahr 2010 räumlich und zeitlich begrenzt das Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen außerhalb von geschlossenen Räumen untersagt hat.

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Zur Feier des Straßenkarnevals kommen mehrere zehntausend Menschen in die Kölner Innenstadt. Dort beobachtet die Verwaltung der Beklagten seit mehreren Jahren – insbesondere seit Einführung des Dosenpfands im Jahr 2003 –, dass an den Karnevalstagen im öffentlichen Straßenraum in großem Umfang aus Glasflaschen oder Gläsern alkoholische Getränke verzehrt und anschließend große Mengen von Flaschen und Gläsern auf die Straßen geworfen werden. Die Polizei stellte im Jahr 2009 ferner eine deutliche Steigerung der Aggressionsbereitschaft fest, die sich auch gegen Einsatzbeamte richtete. In quantitativer Hinsicht wurden an Weiberfastnacht 2009 im Stadtgebiet 477 Delikte polizeilich registriert, am Rosenmontag waren es 335, am Karnevalssamstag 293 und am Karnevalssonntag 268 Delikte. Der Freitag und der Dienstag fielen im Vergleich dazu mit 189 und 171 Delikten deutlich ab. Die erfassten Delikte konzentrierten sich in der Kölner Innenstadt, der spürbare Anstieg stand nach Mitteilung der Polizei deutlich im Zusammenhang mit den Karnevalsfeierlichkeiten. Ein großer Teil wurde unter dem Einfluss von Alkohol begangen. Zahlreiche Menschen wurden zur Durchsetzung von Platzverweisen in Gewahrsam genommen.

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Auch der Rettungsdienst der Feuerwehr verzeichnete eine Zunahme von Notfalleinsätzen. Im Jahr 2009 kam es an Weiberfastnacht in der Kölner Innenstadt zu insgesamt 447 Einsätzen. Hauptursachen waren Alkohol (184 Einsätze, 41,2 %), Stürze (82 Einsätze, 18,3 %), Gewalt (80 Einsätze, 17,9 %) und Schnittverletzungen (58 Einsätze, 12,9 %). Die Einsätze wurden nach dem jeweiligen Schwerpunkt nur einmal statistisch erfasst. Die meisten als Schnittverletzungen aufgenommenen Fälle traten auf der Zülpicher Straße (13 Verletzungen, 22 %), am Heumarkt (12 Verletzungen, 21 %) und in der Altstadt (11 Verletzungen, 19 %) auf. Einige Bereiche konnten von Rettungswagen und Reinigungsfahrzeugen nicht erreicht werden. Als Problembereiche bezeichnete die Verwaltung vor allem die Altstadt, das Zülpicher Viertel sowie die Ringe zwischen Rudolfplatz und Gladbacher Straße.

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Bei den Fahrzeugen der Straßenreinigung führte der hohe Anteil an Glas im Abfall zu außergewöhnlich vielen Reifenschäden, weshalb 2009 an den Karnevalstagen 33 Reifen gewechselt werden mussten. Auch bei Polizei, Feuerwehr, Taxen und Hilfsdiensten traten Reifenschäden durch Glasflaschen auf.

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Ähnlich verlief der Karnevalsauftakt am 11. November 2009. Nach Angaben der Abfallwirtschaftsbetriebe erhöhte sich die Abfallmenge um rund 10 % gegenüber dem Vorjahr. In der Altstadt und im Zülpicher Viertel lag zwischen den dicht gedrängt Feiernden eine Fülle von Abfall am Boden, der jedenfalls stellenweise zu einem erheblichen Teil aus Glasflaschen bestand. Hierüber wurde eine umfangreiche Fotodokumentation erstellt.

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Nach umfassender Auswertung der Erfahrungen aus früheren Jahren beschloss der Rat der Beklagten am 17. Dezember 2009 einen Maßnahmenkatalog, zu dem neben flankierenden Kontrollmaßnahmen unter anderem der Erlass einer Allgemeinverfügung über das streitgegenständliche Glasverbot zählt. Die entsprechende Allgemeinverfügung wurde am 13. Januar 2010 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemacht. Danach war für bestimmte Zeiträume und räumliche Bereiche der Kölner Altstadt, des Zülpicher Viertels und der Ringe das Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen außerhalb von geschlossenen Räumen untersagt. In der Altstadt und im Zülpicher Viertel war es zeitlich angeordnet an Weiberfastnacht ab 8 Uhr bis zum nächsten Morgen 8 Uhr sowie am darauf folgenden Samstag, Sonntag und Montag jeweils von 18 Uhr bis zum nächsten Morgen 8 Uhr. Im Bereich der Ringe galt die Anordnung von Karnevalsdonnerstag bis zum folgenden Montag jeweils von 18 Uhr bis zum nächsten Morgen um 8 Uhr. Ausgenommen von dem Verbot war das Mitführen von Glasbehältnissen durch Getränkelieferanten und Personen, welche diese offensichtlich und ausschließlich zur unmittelbaren Mitnahme zur häuslichen Verwendung erworben hatten. Zur Durchsetzung des Verbots waren für Verstöße Zwangsmittel angedroht.

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Die Allgemeinverfügung war wie folgt begründet: Von großen Teilen der Kölner Bevölkerung werde der Höhepunkt des Karnevals auf den Straßen der Kölner Innenstadt gefeiert. Durch die überregionale Beliebtheit des Kölner Karnevals kämen Hunderttausende von Besuchern. Hauptanziehungspunkte seien die Altstadt, das Zülpicher Viertel und Teile der Ringe. Zum Feiern gehöre regelmäßig der Konsum von Getränken. In den letzten Jahren habe sich gezeigt, dass viele Feiernde Getränke in Glasflaschen mitbrächten. Die leeren Flaschen würden meist nicht ordnungsgemäß entsorgt, sondern einfach auf den Boden gestellt, in den Rinnstein geworfen, fallengelassen oder bewusst zerschlagen. Schon nach kurzer Zeit sei der Boden mit Flaschen und Glasscherben übersät. In der Masse der Feiernden würden die Flaschen zu Stolperfallen, verursachten Verletzungen, würden bei körperlichen Auseinandersetzungen als gefährliche Waffen eingesetzt und führten bei Dienst- und Einsatzfahrzeugen der Polizei, der Feuerwehr, des Ordnungs- und Rettungsdienstes sowie der Abfallwirtschaftsbetriebe zu Reifenschäden. Dadurch komme es zu Zeitverzögerungen auch bei lebensrettenden Einsätzen.

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Zudem steigere sich durch den vermehrten Alkoholgenuss bei diesen Veranstaltungen erfahrungsgemäß die Gewaltbereitschaft der Besucher. Nach Erkenntnissen der Polizei sei die Hemmschwelle, eine Flasche als Wurfgeschoss oder Schlagwaffe zu verwenden, in letzter Zeit deutlich gesunken. In der Karnevalswoche 2009 habe es gegenüber den Vorjahren einen signifikanten Zuwachs an Körperverletzungsdelikten gegeben, bei denen Gläser oder Flaschen verwendet worden seien. In einem Fall sei es sogar zu einem versuchten Tötungsdelikt unter Einsatz einer abgebrochenen Bierflasche gekommen, bei dem ein Mann lebensgefährlich verletzt worden sei. Am 11. November 2009 seien Glasflaschen auf Polizeibeamte geworfen worden. In den vergangenen Jahren habe auch die Feuerwehr eine auffallende Zunahme von Rettungsdiensteinsätzen in den Bereichen Altstadt, Heumarkt, Alter Markt sowie Zülpicher Viertel verzeichnet. Bei vergleichbaren Großveranstaltungen wie der Loveparade in Berlin (bis 2006) und Essen (2007) sowie während der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 und bei den Fußballspielen des 1. FC Köln im Rheinenergie-Stadion hätten Glasbehältnisse gleichfalls erhebliche Gefahren verursacht.

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Trotz bereitgestellter Glascontainer seien am 11. November 2009 die Hauptanziehungspunkte im Straßenkarneval von einem regelrechten "Scherbenmeer" übersät gewesen. Die Menge der in kurzer Zeit anfallenden leeren Flaschen könne auch von Flaschensammlern nicht bewältigt werden. Angesichts des Gedränges sei eine zügige Straßenreinigung praktisch nicht möglich. In den vergangenen Jahren zusätzlich aufgestellte Abfallbehälter hätten keine nennenswerte Verbesserung bewirkt. Die Ordnungs- und Reinigungskräfte seien in den letzten Jahren stetig verstärkt worden und vollständig ausgeschöpft. Sie reichten trotz Aufstockung im Karneval nicht aus, um die von Glas und Scherben ausgehende Gefahr auf ein hinzunehmendes Maß zu reduzieren.

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Das Verbot, Glasbehältnisse mitzuführen und zu benutzen, solle nach der ordnungsbehördlichen Generalklausel Verletzungen verhindern und dem Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Feiernden, der Ordnungskräfte und der Passanten dienen. Maßnahmen gegen die Verantwortlichen, die durch das Fallen- oder Stehenlassen von Flaschen und Gläsern bzw. deren Einsatz als Wurf- oder Schlagwerkzeug Verletzungsgefahren verursachten, seien nicht wirksam möglich. Durch das Verbot solle sichergestellt werden, dass Glasbehältnisse nicht in die Bereiche der Feiernden gelangten. Nach Erfahrungen aus anderen Städten sei das Verbot zur Gefahrenabwehr geeignet. Mildere Mittel seien angesichts der kaum zu kontrollierenden Menschenmassen nicht erkennbar. Die Maßnahme sei angemessen, weil Getränke aus anderen Behältnissen zur Verfügung stünden. Den Belangen von Lieferanten und Anliegern werde durch die Ausnahmeregelung Rechnung getragen. Der zeitliche und räumliche Geltungsbereich der Allgemeinverfügung erfasse die Zeiten und Orte, in denen erfahrungsgemäß mit besonderen Gefahren durch Glasscherben zu rechnen sei.

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Um den Nachschub an Glasbehältnissen zu unterbinden, erließ die Beklagte zugleich Verbote zum Verkauf von Glasgetränkebehältnissen an Verkaufsstellen im Geltungsbereich der Allgemeinverfügung.

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Mit seiner Klage hat sich der Kläger gegen die Allgemeinverfügung gewandt, weil er während der Karnevalsfeier in der Kölner Innenstadt Glasbehältnisse nutzen wollte. Sein gleichzeitig gestellter Antrag im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes hatte in erster Instanz Erfolg (VG Köln, Beschluss vom 3. Februar 2010 – 20 L 88/10 –). Auf die Beschwerde der Beklagten hat der Senat seinen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung im Wesentlichen abgelehnt. Lediglich hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung hat er die Beschwerde zurückgewiesen (Senatsbeschluss vom 10. Februar 2010 – 5 B 119/10 –).

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Nach Abschluss der Karnevalssession 2010 hat der Kläger seine Klage umgestellt und die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung begehrt. Er hat im Klageverfahren im Wesentlichen geltend gemacht: Das (bloße) Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen führe nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden und stelle daher keine Gefahr dar. Etwaige Schäden gingen nur von einer ordnungswidrigen Entsorgung oder missbräuchlichen Verwendung von Glas aus. Als Adressat der Allgemeinverfügung werde er als Nichtstörer in Anspruch genommen, ohne dass die gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorlägen. Das Verbot sei ferner ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig. Es sei zur Gefahrenabwehr ungeeignet, weil die Gefahren in andere Bereiche der Innenstadt verdrängt würden und die zeitlichen Beschränkungen, insbesondere für den Rosenmontag, nicht nachvollziehbar seien. Die Beklagte könne den bezeichneten Gefahren durch Anwendung von § 5 Abs. 1 der Kölner Straßenordnung (KStO) begegnen. Darüber hinaus sei eine generalisierende Betrachtung unzulässig, weil sie empirisch nicht belastbar belegt sei. Insbesondere seien Maßnahmen zur Bekämpfung des "Scherbenmeeres" nicht dokumentiert. Vielmehr hätten die verfügbaren Sammelbehältnisse in der Vergangenheit nicht ausgereicht, um alle Glasbehältnisse aufzunehmen.

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Hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung hat die Beklagte die Allgemeinverfügung in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 16. September 2010 aufgehoben.

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Der Kläger hat beantragt festzustellen,

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dass die Allgemeinverfügung "Verbot des Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen für die Karnevalstage 2010" der Beklagten vom 13. Januar 2010 in der Fassung der Erklärung vom 16. September 2010 rechtswidrig gewesen ist.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Klage im Wesentlichen unter Wiederholung und Vertiefung der Begründung der angegriffenen Allgemeinverfügung entgegen getreten. Dabei hat sie besonders hervorgehoben, dass bereits das massenhafte Einbringen und Zerschlagen von Glasbehältnissen im Straßenraum eine Verletzung des geltenden Rechts und damit eine konkrete Gefahr darstelle. Es sei ortsbekannt, dass im Straßenkarneval in der Kölner Innenstadt ausgetrunkene Flaschen nicht in Abfallbehältern, sondern zu einem absolut überwiegenden Teil auf der Straße landeten. Die Rechtsverletzung sei bereits mit dem Einbringen von Glas in den Gefahrenbereich hinreichend sicher zu erwarten. Auf Grund des Gedränges zwischen den feiernden Menschenmassen stelle bereits das Vorhandensein von Glas eine Gefahr dar, für die derjenige, der Glas bei sich trage, verhaltens- und zustandsverantwortlich sei. Eine Verdrängung der Glasproblematik in andere Stadtbezirke sei nicht zu erwarten. Der Rosenmontag sei vom Verbot bewusst ausgenommen worden, weil es beim Rosenmontagszug keine vergleichbare Gefahrenlage gebe. Der umfassende Erfahrungsbericht zum Karneval 2010 belege nachträglich, dass das Glasverbot positive Auswirkungen gehabt habe und die Zahl der Schnittverletzungen deutlich von 58 auf 18 zurückgegangen sei. Die Einsatzdienste hätten keine Reifenschäden gehabt. Im Gegensatz zum Vorjahr hätten auf dem Boden kaum Glasscherben gelegen. Trotz des witterungsbedingt geringeren Besucheraufkommens seien die Erfolge auf das Glasverbot zurückzuführen. An den Zugängen zu den vom Glasverbot betroffenen Bereichen hätten Kontrollen stattgefunden. Die Feiernden seien dort auf das Glasverbot hingewiesen worden, hätten es akzeptiert und mitgebrachtes Glas in Sammelbehälter entsorgt.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Es hat die streitgegenständliche Allgemeinverfügung für materiell rechtswidrig gehalten und hierzu ausgeführt: Zwar sei es in der Vergangenheit zu den in der Allgemeinverfügung beschriebenen Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dadurch gekommen, dass Glasbehältnisse nicht ordnungsgemäß entsorgt worden seien. Gleichwohl überschreite das Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen für sich genommen nicht die Gefahrenschwelle. Das Mitführen und der Konsum von Getränken aller Art aus Glasflaschen und Gläsern gehöre zur selbstverständlichen Kulturfertigkeit des Menschen. Beides sei üblich und gesellschaftlich auch in der Öffentlichkeit allgemein akzeptiert. Eine Gefahr entstehe erst dann, wenn durch den bewussten Willensentschluss Einzelner zusätzliche Verursachungsbeiträge hinzukämen. Selbst ordnungswidriges Entsorgen führe ohne Hinzutreten weiterer Umstände nicht zu einer konkreten Verletzungsgefahr oder Behinderung von Einsatzkräften. Das gelte auch unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen des Kölner Straßenkarnevals. Es könne nicht festgestellt werden, dass nahezu jeder Feiernde, der ein Glasbehältnis bei sich führe, dieses ordnungswidrig entsorgen werde. Die Annahme der Beklagten, die Berge von Glasflaschen und -scherben seien in den vergangenen Jahren kontinuierlich stark angestiegen, sei durch das vorliegende Datenmaterial nicht belegt. Darüber hinaus gebe es Hinweise darauf, dass Feiernde in erheblichem Umfang ihre Glasbehältnisse ordnungsgemäß in Abfallbehältern entsorgten oder an den umliegenden Verkaufsstellen als Leergut zurückgäben. Keine Anhaltspunkte gebe es dafür, dass das verbotene Verhalten regelmäßig und typischerweise zu Reifenschäden, Schnittverletzungen oder gar Körperverletzungen durch Glas führe. Zwar könnten die genannten Schäden ganz ohne Glas nicht eintreten. Dieser allgemeine Kausalzusammenhang begründe aber noch keine hinreichende Wahrscheinlichkeit im Sinne des ordnungsrechtlichen Gefahrenbegriffs. Die mitgeteilte Zahl der Schadensfälle bewege sich bezogen auf die Gesamtzahl der Feiernden im Promillebereich. Unklar sei schließlich, ob der Rückgang der Reifenschäden, Schnittverletzungen und Körperverletzungsdelikte im Jahr 2010 maßgeblich auf das Glasverbot zurückzuführen sei.

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Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung führt die Beklagte ihr erstinstanzliches Vorbringen vertiefend aus: Die Klagebefugnis sei fraglich, weil der Kläger nach einem Zeitungsbericht nicht für sich selbst geklagt habe, sondern möglicherweise im Auftrag einer Brauerei. Er trete somit rechtsmissbräuchlich als Strohmann auf. In der Sache sei die Klage abzuweisen. In den von der Allgemeinverfügung erfassten Bereichen stellten bereits das Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen eine konkrete Gefahr dar. Denn es führe bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu Verstößen gegen die Kölner Straßenordnung. Nach den dargelegten Erfahrungen der Polizei und Ordnungskräfte in den vergangenen Jahren entsorge die überwiegende Mehrheit der Feiernden leere Flaschen nicht ordnungsgemäß. Viele stellten sie einfach neben sich auf dem Boden ab, andere neben Abfallcontainern, um sie Flaschensammlern zugänglich zu machen. Besondere Vorkehrungen für die Leergutentsorgung seien hingegen nicht festzustellen. Die Zweifel des Verwaltungsgerichts an der Menge der ordnungswidrig entsorgten Glasflaschen seien nicht nachvollziehbar. Die Mitarbeiter der Abfallwirtschaftsbetriebe könnten aus eigener Anschauung bestätigen, dass ein Großteil des mitgeführten Glases auf der Straße lande. In den Vorjahren eingesetzte Mitarbeiter seien nicht in der Lage gewesen, die Feierbereiche mit fahrbaren Sammelbehältern effektiv zu reinigen, obwohl sie in vergleichsweise kurzer Zeit erhebliche Mengen an Glasflaschen eingesammelt hätten. Das spezifische Abfallgewicht habe sich 2010 im Vergleich zum Vorjahr von 0,39 t/m³ auf 0,32 t/m³ reduziert. Tatsächlich liege der Wert noch wesentlich niedriger, weil die an den Eingangskontrollen separat eingesammelten Glasflaschen, die nie auf der Straße gelegen hätten, versehentlich gemeinsam mit dem übrigen Müll gewogen und entsorgt worden seien. Im Ergebnis sei der Beweis geführt, dass die Gefährlichkeit des Glases auf der Straße mit der Reduzierung der eingebrachten Glasbehältnisse abnehme. Der selbstverständlichen Kulturfertigkeit des Menschen, Getränke aus Glasflaschen und Gläsern zu konsumieren, widerspreche es nicht, in besonderen Ausnahmesituationen wie bei Großereignissen mit vielen Menschen auf engem Raum in dem Mitführen von Glas eine Gefahr zu sehen. An Karneval sei der Umgang mit Glas sorgloser, und es könne nicht in dem üblichen Maße mit umsichtigem Verhalten anderer gerechnet werden. Das Glasverbot sei verhältnismäßig. Im Vergleich hierzu sei ein individuelles Vorgehen gegen vermeintliche Störer in der Fläche extrem personalintensiv und im Ergebnis nicht effektiv. Langwierige Diskussionen seien die Regel. Das massenhafte Abstellen von Flaschen durch die übrigen Personen könne so nicht verhindert werden. Zur Verkehrssicherungspflicht gehöre, dass Feiernde und Passanten öffentliches Straßenland ungefährdet nutzen könnten. Dies sei an Karneval in den Verbotszonen erfahrungsgemäß nicht gewährleistet.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 16. September 2010 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er macht geltend, er sei von dem Glasverbot unmittelbar betroffen gewesen und wende sich gegen den Vorwurf des Rechtsmissbrauchs. Zur Rechtswidrigkeit des Glasverbots trägt er ergänzend vor: Auch im Kölner Straßenkarneval würden mitgeführte Glasflaschen nicht typischerweise oder regelmäßig ordnungswidrig entsorgt. Zwar würden zahlreiche Flaschen achtlos auf die Straße gestellt. Ordnungsgemäß beseitigte Flaschen stellten jedoch keine Gefahr dar. Das Mitführen von Glas sei mit dem ordnungswidrigen Entsorgen nicht gleichzusetzen. Typische Folge des Mitführens von Glas sei auch weder das ordnungswidrige Entsorgen noch die Verletzung von Personen. Ferner lasse sich kein Anstieg des Glasmüllaufkommens belegen. Vielmehr spreche viel für ein unzureichendes Abfallvermeidungs- und Abfallentsorgungskonzept der Beklagten. Die konkreten Zusammenhänge seien nicht hinreichend belegt. Allenfalls liege ein Gefahrenverdacht vor. Der Kläger könne nicht als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden. Die Allgemeinverfügung sei schließlich unverhältnismäßig, weil die Beklagte bisher noch nicht ausreichende Maßnahmen gegen das Müllaufkommen ergriffen habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden und des Verfahrens 20 L 88/10 (VG Köln) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (3 Ordner, 3 Hefter) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Berufung hat Erfolg. Soweit im Berufungsverfahren über die Klage nach teilweiser Erledigung des Rechtsstreits noch zu entscheiden ist, ist sie teilweise zulässig (I.), soweit sie zulässig ist, ist sie unbegründet (II.).

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I. Die Voraussetzungen für die Umstellung der ursprünglichen Anfechtungsklage in eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO liegen teilweise vor. Der Kläger hat wegen Wiederholungsgefahr ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des noch streitgegenständlichen Teils der Allgemeinverfügung der Beklagten. Sie beabsichtigt, auch in künftigen Karnevalssessionen vergleichbare Glasverbote zu erlassen, von denen nach den Erfahrungen im Jahr 2010 jedoch zeitlich der Karnevalssonntag und räumlich die Ringe ausgenommen werden sollen. Nur soweit danach noch eine Wiederholungsgefahr besteht, hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit. Der Kläger hat unwidersprochen vorgetragen, jährlich am Straßenkarneval teilzunehmen. Damit ist er als Betroffener zugleich gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt und verfügt über das erforderliche Rechtsschutzinteresse.

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II. Soweit danach ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besteht und die am 13. Januar 2010 im Amtsblatt der Beklagten bekannt gemachte Allgemeinverfügung noch streitgegenständlich ist, ist die Verfügung rechtmäßig gewesen und hat den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

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Rechtsgrundlage für den Erlass der Allgemeinverfügung war § 14 Abs. 1 OBG NRW. Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn bei ungehindertem Ablauf des Geschehens in überschaubarer Zukunft mit einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. In tatsächlicher Hinsicht bedarf es in Abgrenzung zu einem bloßen Gefahrenverdacht einer genügend abgesicherten Prognose auf den drohenden Eintritt von Schäden.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2004 – 6 C 21.03 –, juris, Rn. 25.

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Im Kölner Straßenkarneval lagen diese Voraussetzungen für ein polizeiliches Einschreiten vor. Das Glasverbot war in formeller Hinsicht hinreichend bestimmt (1.) Materiell-rechtlich lag eine im Einzelfall bestehende konkrete Gefahr vor (2.). Das allgemeine, auch den Kläger verpflichtende, Glasverbot war eine notwendige Maßnahme zu ihrer Abwehr. Die Beklagte durfte all diejenigen vom Verbot Betroffenen, die Glasbehältnisse mit sich führten oder benutzten, in Anspruch nehmen (3.). Die Maßnahme war ermessensfehlerfrei, insbesondere verhältnismäßig (4.).

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1. Das Glasverbot genügte den Anforderungen nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Danach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies ist der Fall, wenn die von der Behörde getroffene Regelung für den Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 2003 – 6 C 20.02 –, BVerwGE 119, 282, 284.

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Das Verbot der Beklagten, im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich ihrer Allgemeinverfügung außerhalb von geschlossenen Räumen Glasbehältnisse mitzuführen und zu benutzen, unterliegt hinsichtlich seiner Bestimmtheit keinen Bedenken. Solche ergeben sich auch nicht durch die Ausnahme von diesem Verbot. Gestattet ist danach das Mitführen von Glasbehältnissen durch Getränkelieferanten und Personen, welche diese offensichtlich und ausschließlich zur unmittelbaren Mitnahme zur häuslichen Verwendung erworben haben. Diese Ausnahme trägt nach der Begründung der Verfügung den mit dem Verbotszweck vereinbaren Interessen von Lieferanten und Anliegern Rechnung. Sie ist eng gefasst und erlaubt ausschließlich das Mitführen von Glasbehältnissen innerhalb des Verbotsgebiets zum Transport zu einem Gewerbebetrieb oder in eine Anliegerwohnung unter Umständen, bei denen die Gefahr einer ordnungswidrigen Entsorgung typischerweise nicht besteht. Umfang und Reichweite der Verbotsregelung sind danach unzweifelhaft erkennbar, auch wenn im Einzelfall in tatsächlicher Hinsicht unklar sein kann, ob ein Mitführen von Glasbehältnissen von der Ausnahme erfasst ist.

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2. Nach Erfahrungen aus der Vergangenheit war im Kölner Straßenkarneval 2010 nahezu sicher zu erwarten, dass ohne geeignete ordnungsbehördliche Maßnahmen durch Glas und Scherben ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten würde. Anzeichen dafür, dass die Probleme der Vorjahre erstmals ausbleiben würden, bestanden nicht. Die unübersehbaren Mengen Glasabfall zwischen Zehntausenden von dicht gedrängt feiernden Karnevalisten, die die Beklagte anlässlich des Straßenkarnevals in den vergangenen Jahren jeweils festgestellt hat, stellten bereits als solche eine erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit dar.

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So bereits OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2010 – 5 B 1475/10 –, NWVBl. 2011, 108; zust. Heckel, NVwZ 2012, 88, 91.

41

Es handelte sich um massenhafte Verstöße gegen § 5 Abs. 1 der Kölner Straßenordnung vom 1. April 2005 (ABl. StK 2005, 192 ff.) in der bei Erlass der Allgemeinverfügung geltenden Fassung vom 14. Mai 2006 (ABl. StK 2006, 359 ff.) – KStO –. Danach ist unter anderem die Verunreinigung der dem öffentlichen Verkehr dienenden Straßen, Wege und Plätze verboten. Dies gilt insbesondere für das Wegwerfen von Abfällen. Nach dem gleichfalls in erheblichem Umfang verletzten § 7 Abs. 3 KStO ist es auch nicht gestattet, Abfälle oder Gegenstände für die Rohstoffrückgewinnung auf oder neben die zu ihrer Aufnahme bestimmten Behälter zu stellen. Die hier in Rede stehenden dicht an dicht liegenden Glasflaschen und scherben haben vor allem wegen der eng gedrängt stehenden und ausgelassen feiernden Menschenmassen eine gefahrlose Benutzung der öffentlichen Straßen verhindert. Stets ist es unter diesen besonderen Umständen zu zahlreichen – bisweilen schwerwiegenden – Schnittverletzungen bei Feiernden und Passanten sowie zu Reifenschäden an Einsatzfahrzeugen von Polizei, Rettungsdienst und Abfallwirtschaftsbetrieben gekommen, die ohne herumliegendes Glas so nicht hätten eintreten können.

42

Vgl. zu einer Störung der öffentlichen Sicherheit durch eine Vielzahl weggeworfener und gebrauchter Spritzen im Bereich der offenen Drogenszene OVG NRW, Beschluss vom 6. September 2000 – 5 B 1201/00 –, NVwZ 2001, 459.

43

Im Kölner Straßenkarneval hatte das sorglose sowie das bewusste Wegwerfen von Glasbehältnissen oder auch das gezielte Abstellen von Pfandflaschen auf und neben Altglascontainern zu Gunsten etwa interessierter Flaschensammler einen derartigen Umfang angenommen, dass den oben genannten Vorgaben der Kölner Straßenordnung praktisch keine Bedeutung mehr zukam; die Straßenordnung ging insoweit ins Leere. Mit ihrer grundsätzlichen Befolgung konnte während der Feierlichkeiten im Jahr 2010 nicht mehr gerechnet werden. Insoweit waren die Erkenntnisse der Beklagten über die maßgeblichen Kausalverläufe hinreichend abgesichert. Für diese Bewertung war nicht die Feststellung erforderlich, dass nahezu jedes Glasbehältnis oder auch nur der überwiegende Teil des Glases im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich der Verbotsverfügung ordnungswidrig entsorgt wurde. Auch kam es nicht darauf an, ob die Berge von Glasflaschen und Glasscherben in den vergangenen Jahren kontinuierlich gewachsen waren. Die konkrete Gefahrenlage wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen im Freien für sich genommen üblicherweise keine Gefahr begründet und gesellschaftlich akzeptiert ist. Gerade bei Großveranstaltungen, bei denen auf engstem Raum mit besonders ausgelassenem sowie mit alkoholbedingtem aggressivem Verhalten zu rechnen ist, hat sich in den vergangenen Jahren zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass Glasflaschen zwischen dicht gedrängten Menschenmassen aus Sicherheitsgründen nicht verantwortet werden können.

44

Vgl. Heckel, NVwZ 2012, 88, 90.

45

Die Beklagte hat in diesem Zusammenhang zu Recht auch auf eigene Erfahrungen am Rheinenergie-Stadion sowie auf Berichte aus Dortmund anlässlich der Loveparade im Jahr 2008 zurückgegriffen. Dort war unter Geltung eines Glasverbots die Zahl von Schnittverletzungen gegenüber der Vorjahresveranstaltung in Essen deutlich zurückgegangen.

46

3. Das von der Beklagten verhängte allgemeine Glasverbot war zur Gefahrenabwehr notwendig. Es war zentraler Bestandteil eines ordnungsrechtlichen Maßnahmenbündels mit dem Ziel, in den Bereichen, in denen sich in der Vergangenheit massive Probleme durch Glasscherben ergeben haben, den Anfall von Glas zu verhindern.

47

Dabei kann offen bleiben, ob die Beklagte die Adressaten der Allgemeinverfügung bereits deshalb als Störer in Anspruch nehmen durfte, weil sie die tatsächliche Verfügungsgewalt über gefahrbringende Glasbehältnisse innehatten und diese in den Bereich der Feiernden hinein verbrachten. Jedenfalls lagen die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen nach § 19 OBG NRW vor. Es ging um die Abwehr einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr (Abs. 1 Nr. 1); Maßnahmen gegen diejenigen, die ordnungswidrig Glas entsorgten, waren nicht oder nicht rechtzeitig möglich oder versprachen keinen Erfolg (Abs. 1 Nr. 2); die Ordnungsbehörde konnte die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte (Abs. 1 Nr. 3) oder auf andere Weise (Abs. 2) abwehren, und die Inanspruchnahme konnte ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten erfolgen (Abs. 1 Nr. 4).

48

Vgl. hierzu auch Heckel, NVwZ 2012, 88, 91 f.

49

a) Die im Straßenraum zu erwartenden unüberschaubaren Mengen von ordnungswidrig entsorgten Glasflaschen und Scherben stellten zwischen Zehntausenden von teilweise alkoholisierten Jecken auf engem Raum eine gegenwärtige erhebliche Gefahr für Leib und Leben von Personen dar, § 19 Abs. 1 Nr. 1 OBG NRW. Angesichts des erfahrungsgemäß hohen Risikos von Reifenschäden lag eine verhängnisvolle Behinderung und Verzögerung auch lebensrettender Notfalleinsätze nahe. Ferner erhöhte sich das ohnehin schon beträchtliche Gefahrenpotential der verbreitet herum liegenden Glasscherben, weil mit einem der Gefahrenlage Rechnung tragenden Verhalten weithin nicht zu rechnen war. Unstreitig sind zahlreiche Karnevalisten durch Alkohol mehr oder weniger enthemmt. Viele Auseinandersetzungen zwischen meist alkoholisierten Besuchern des Straßenkarnevals werden aggressiv – auch unter Verwendung von Glasflaschen als Wurfgeschosse oder Waffen – ausgetragen. Dass sich die Zahl der bisher eingetretenen Verletzungen und Sachbeschädigungen bezogen auf die Gesamtzahl der Feiernden im Promillebereich bewegt, ändert nichts an der Gegenwärtigkeit und Erheblichkeit der durch massenhaft herumliegende Scherben zumindest mitverursachten Gefahren für Leib und Leben von Personen. Auch ist es unerheblich, in wie vielen Einzelfällen die Scherben in der Vergangenheit für schwere oder gar lebensbedrohliche Verletzungen mitursächlich waren. Allein die Masse der zwischen dicht gedrängt Feiernden liegenden Glasabfälle und Scherben rechtfertigt bei lebensnaher Betrachtung bereits für sich genommen die Annahme einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr für Leib und Leben von Personen. Bei einer derartigen Sachlage sind durch Glasscherben verursachte Verletzungen und Sachschäden absehbar, ohne dass etwa hinzutretende Verursachungsbeiträge im Einzelnen aufgeklärt werden müssen.

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b) Ein Erfolg versprechendes Vorgehen gegen diejenigen, die im Schutz der Menschenmassen ihre Flaschen ordnungswidrig auf den Straßen und Plätzen entsorgten oder als Wurfgeschosse bzw. Waffen einsetzten, war mit den verfügbaren Einsatzkräften der Beklagten und der Polizei nicht möglich, § 19 Abs. 1 Nr. 2 OBG NRW. Das plötzliche Wegwerfen von Glasbehältnissen oder ihre spontane Verwendung als Waffe ist im Vorhinein regelmäßig nicht erkennbar, sodass es sich praktisch nicht verhindern lässt. Darüber hinaus versprach ein Einschreiten gegen primär Verantwortliche deshalb keinen Erfolg, weil sich das unzulässige Entsorgen und achtlose Fallenlassen von Glasflaschen als gefährliches Massenphänomen erwiesen hatte. Insoweit war die Normtreue einer unübersehbar großen Vielzahl von Karnevals-Jecken nur schwach ausgeprägt. Bei dem großen Menschenandrang hätte allenfalls einzelnen Rechtsverstößen nachgegangen werden können. Zeitgleich waren an anderer Stelle hunderte weitere Verstöße zu erwarten, die weder beobachtet noch verhindert oder zumindest hätten geahndet werden können. Vor diesem Hintergrund ist das Vorbringen der Beklagten plausibel, wonach in den vergangenen Jahren auch der Einsatz aller verfügbaren Ordnungskräfte eine flächendeckende Kontrolle nicht ermöglicht hat und Rechtsverstöße auf diese Weise nur in geringem Umfang geahndet werden konnten.

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c) Die Beklagte konnte die Gefahr auch nicht oder nicht rechtzeitig selbst, durch Beauftragte oder auf andere Weise abwehren, § 19 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 OGB NRW. Weder ein zeitnahes Einsammeln von Glas noch das Aufstellen von zusätzlichen Abfallbehältern haben die Gefahrenlage spürbar verringern können. Nach den nachvollziehbaren Schilderungen der Abfallwirtschaftsbetriebe waren seit 2007 jeweils acht Bedienstete mit Sammelgefäßen eingesetzt, die in der Menschenmenge so lange Flaschen einsammelten, bis ihnen dies auf Grund des aggressiven Verhaltens von Feiernden und wegen durch die Luft fliegender Flaschen zu gefährlich erschien. Die Menge des herumliegenden Glases konnte hierdurch nicht merklich reduziert werden, weil immer neue Flaschen und Gläser hinzukamen. Glascontainer im Zülpicher Viertel wurden nach Angaben der Abfallwirtschaftsbetriebe nur mäßig angenommen. Viele Pfandflaschen wurden auf den Containern abgestellt, weil sie für Flaschensammler erreichbar bleiben sollten. Etliche fielen anschließend auf die Straße. In der Altstadt verwendete offene Mulden bildeten eine neue Gefahrenquelle, weil sie als "Tribünenplätze" für die Bühne genutzt wurden. Sie konnten wegen der räumlichen Enge nur in Randbereichen aufgestellt werden und wurden nur in geringem Umfang angenommen. Zusätzlich waren 40 weitere Eventtonnen mit 240 l Fassungsvermögen aufgestellt. Sie mussten an Pfosten befestigt werden, um sie gegen Umfallen zu schützen. Gleichwohl kam es zu Beschädigungen der Behälter, weil auch sie als Stand- oder Sitzgelegenheit verwendet wurden. Zwischenleerungen waren in der gedrängten Menschenmenge nicht möglich. Bei diesen nachvollziehbaren Schwierigkeiten ist die Einschätzung der Beklagten nicht zu beanstanden, dass die Gefahren durch massenhaft herum liegendes Glas durch zusätzliche Abfallentsorgungsmaßnahmen nicht abzuwenden waren. Die Richtigkeit dieser Prognose wurde nicht dadurch in Frage gestellt, dass zahlreiche Flaschen ordnungsgemäß als Leergut oder in bereit stehende Abfallgefäße entsorgt worden sein mögen. In zu vielen Fällen war dies nicht der Fall, obwohl Abfallbehälter und Leergutannahmestellen zur Verfügung gestanden haben. Vor diesem Hintergrund diente die Allgemeinverfügung der Beklagten im Sinne von § 20 Abs. 2 OBG NRW auch nicht lediglich dem Zweck, die den Ordnungsbehörden obliegende Aufsicht zu erleichtern. Vielmehr war eine effektive Gefahrenabwehr auf andere Weise nicht mehr möglich.

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d) Schließlich führte das Glasverbot nicht zu einer erheblichen eigenen Gefährdung oder einer Verletzung höherwertiger Pflichten der von der Beklagten in Anspruch Genommenen, § 19 Abs. 1 Nr. 4 OBG NRW. Im Gegenteil diente das Glasverbot auch dem Schutz von Leib und Leben der zu seiner Einhaltung Verpflichteten, weshalb gemäß § 39 Abs. 2 b) OBG NRW Ersatzansprüche ausgeschlossen sind.

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4. Ermessensfehler lagen nicht vor. Insbesondere genügte das Glasverbot dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es war zur Gefahrenabwehr geeignet, erforderlich und führte nicht zu einem Nachteil, der zu dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis stand (§ 15 Abs. 1 und 2 OBG NRW).

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a) Das Glasverbot war geeignet, die in Rede stehenden Gefahren abzuwehren. Es trug neben Glasverkaufsverboten und flankierenden Kontrollmaßnahmen der Beklagten dazu bei, dass anlässlich des Straßenkarnevals in die besonders stark frequentierten Bereiche keine Mengen an Glas mehr eingebracht wurden, die eine Verletzungsgefahr für Leib und Leben von Personen begründeten. Es wirkte dem als typisch anzusehenden Geschehensablauf entgegen, wonach mitgebrachte Glasflaschen ordnungswidrig auf der Straße entsorgt wurden und dort in ihrer Gesamtheit ein Scherbenmeer entstehen ließen. Die tatsächliche Eignung der Maßnahme zur Gefahrenabwehr wird nachträglich eindrucksvoll dadurch belegt, dass die vom Glasverbot erfassten Innenstadtbereiche nach dem Erfahrungsbericht der Beklagten an den Karnevalstagen im Winter 2009/10 insgesamt so glas- und scherbenfrei waren wie schon lange nicht mehr. Nur in einem zu vernachlässigenden Umfang gelangte Glas in die kritischen Bereiche der Kölner Innenstadt. Reifenschäden bei Einsatzfahrzeugen des Rettungsdienstes traten nicht mehr auf. Erst das Glasverbot ermöglichte eine effektive – auf großes Verständnis stoßende – Kontrolle an den Zugangsstellen zur Altstadt und zum Zülpicher Viertel. Mitgeführte Flaschen wurden in aller Regel ausgetrunken und bereitwillig in die aufgestellten Container abgelegt. Bei Kontrollen innerhalb der Verbotszone wurden insgesamt 3 275 Personen unmittelbar auf Glasbehältnisse angesprochen, die an den Kontrollstellen übersehen worden waren. Mit einer Ausnahme kamen sie anschließend dem Verbot nach. Die Eignung des Glasverbots zur Bekämpfung gefährlichen Glasabfalls auf den Straßen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Abfallwirtschaftsbetriebe im Winter 2009/10 nur eine geringe Reduzierung des spezifischen Abfallgewichts festgestellt haben. Die Beklagte hat dies plausibel dahingehend erläutert, dass die an den Kontrollstellen separat eingesammelten Glasflaschen anschließend versehentlich gemeinsam mit dem übrigen Müll verwogen und entsorgt worden sind. Nach Angaben des Vertreters der Beklagten in der mündlichen Verhandlung sind in der folgenden Session an den Kontrollstellen nahezu 8 Tonnen Glas eingesammelt worden.

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b) Die streitgegenständliche Verbotsverfügung war auch zur Gefahrenabwehr erforderlich. Unübersehbare Scherbenmengen auf den Straßen waren mit den üblichen Mitteln der Abfallwirtschaftsbetriebe zeitnah nicht mehr zu bewältigen und ließen sich nur durch ein ordnungsbehördliches Einschreiten bereits gegen das Mitführen und Benutzen von Glas verhindern. Die Beklagte hat im Einzelnen aufgezeigt, welche Maßnahmen sie in den vergangenen Jahren letztlich erfolglos unternommen hat und welche Schwierigkeiten dabei aufgetreten sind. Angesichts tausendfach begangener Rechtsverstöße gegen § 5 KStO in kürzester Zeit ist offensichtlich, dass eine präventive Inanspruchnahme der jeweiligen Täter oder auch ein mit vertretbarem Aufwand betriebenes verbessertes Abfallmanagement die Gefahrenlage nicht effektiv abwehren konnte. Insbesondere war nach den bisherigen ernüchternden Erfahrungen der Abfallwirtschaftsbetriebe durch noch mehr Abfallbehälter und einen intensivierten Einsatz von Flaschensammlern keine nennenswerte Verbesserung der Gefahrenlage zu erwarten [vgl. oben 3. c)].

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Soweit sich erst nach Erlass der Allgemeinverfügung im Jahr 2010 neue Erkenntnisse ergeben haben, nach denen am Karnevalssonntag und im Bereich der Ringe gänzlich auf ein Glasverbot verzichtet werden könne, hat der Senat über die Erforderlichkeit der Maßnahme nicht mehr zu entscheiden. Insoweit fehlt es – wie dargelegt – wegen mangelnder Wiederholungsgefahr bereits an einem berechtigten Feststellungsinteresse.

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c) Die streitgegenständliche Maßnahme stand schließlich nicht erkennbar außer Verhältnis zu dem angestrebten Erfolg. Gegenüber den zu bekämpfenden Gefahren wog die mit dem Verbot einhergehende Belastung für die Karnevalisten, Glasbehältnisse in abgegrenzten Bereichen der Kölner Innenstadt zu Zeiten besonderen Besucherandrangs weder mitführen noch benutzen zu dürfen, weniger schwer. Dies gilt vor allem mit Blick auf die von der Beklagten hervorgehobenen Alternativen, die auf dem Markt erhältlich waren (v. a. Plastikflaschen, Dosen, Pappbecher u. a.).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

60

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.