Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-17, Aktenzeichen 1 B 27/08

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen seinen Ausschluss aus der Antragsgegnerin und begehrt im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Zulassung zu deren Sitzungen.

2

Der Antragsteller, Vollerwerbslandwirt und nach eigenen Angaben seit 29 Jahren kommunalpolitisch aktiv, ist Mitglied des Samtgemeinderates der Samtgemeinde Herzlake und wurde im September 2006 als Kandidat der D. in den Rat der Mitgliedsgemeinde Lähden gewählt. Nach Konstituierung des Rates wurde er Mitglied der Antragsgegnerin. Der Rat der Gemeinde Lähden setzt sich derzeit aus 13 Mandatsträgern der D., darunter der Antragsteller, und 2 Mandatsträgern der H. zusammen.

3

Zur Sicherung der Existenz seines landwirtschaftlichen Betriebes entschloss sich der Antragsteller im Frühjahr dieses Jahres, gemeinsam mit einem niederländischen Landwirt einen Schweinemaststall mit 7.560 Plätzen sowie den zugehörigen Nebenanlagen (Futtermittelsilos usw.) in Lähden, Ortsteil Holte-Lastrup, zu errichten. Hierzu schlossen sich der Antragsteller und sein niederländischer Partner zu einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts zusammen und beantragten beim Landkreis Emsland als zuständiger Behörde die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Das Genehmigungsverfahren ist derzeit noch nicht abgeschlossen.

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Nachdem das Vorhaben des Klägers und seines niederländischen Partners in der Gemeinde Lähden öffentlich bekannt wurde, regte sich innerhalb der Bevölkerung hiergegen erheblicher Widerstand. Mit Protestveranstaltungen und Unterschriftenaktionen sowie der Bildung einer Bürgerinitiative sollte der Antragsteller zur Rücknahme seines Genehmigungsantrages veranlasst werden. Beispielhaft wird auf das Anwohnerprotestschreiben nebst Unterschriftenliste vom 11. April 2008 (Blatt 61 ff. der Gerichtsakte), die an den Samtgemeindebürgermeister I. gerichtete E-Mail vom 17. April 2008 (Blatt 66 f. der Gerichtsakte), das Flugblatt (Blatt 69 der Gerichtsakte) sowie die bisherige Presseberichterstattung (Blatt 58 f., Blatt 68 und 70 der Gerichtsakte sowie Blatt 22 der Gerichtsakte im Hauptsacheverfahren) verwiesen.

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Der Widerstand in großen Teilen der Bevölkerung führte dazu, dass das Projekt des Antragstellers auch innerhalb der Antragsgegnerin einhellig - d.h. mit Ausnahme des Antragstellers - auf Ablehnung stieß. Mit Schreiben vom 18. April 2008 wandten sich 11 Mitglieder der Antragsgegnerin deshalb an den Antragsteller und wiesen ihn darauf hin, „gemeinsam an einem Strang und in die gleiche Richtung ziehen“ sei die Maxime ihrer Partei- und Fraktionsarbeit in der Gemeinde Lähden. Wenn sich jedoch ein Fraktionsmitglied nicht an diese Vorgehensweise halte, sich nicht einmal vor umstrittenen Entscheidungen mit seinen Parteifreunden und Fraktionsmitgliedern bespreche und berate, nämlich für die Gemeinde Lähden unpopuläre und sogar schädliche Entscheidungen treffe, müssten sie sich fragen, ob der Antragsteller noch einen Platz im Rat der Gemeinde Lähden und in der D. -Fraktion verdient habe. Die vom Antragsteller getroffene Entscheidung zum Bau einer Anlage mit 7.500 Schweinemastplätzen laufe absolut konträr zu ihrer Politik zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger und einer positiven Entwicklung der Gemeinde Lähden. Sie hofften und erwarteten vom Antragsteller, dass er sich eines besseren besinne und seine Entscheidung revidiere. Zu einem offenen Gespräch mit dem Antragsteller seien sie jederzeit bereit.

6

Nachdem zwei vorangegangene Versuche, die Mitglieder der Antragsgegnerin zu einer Fraktionssitzung einzuberufen, aufgrund von Absagen des Antragstellers gescheitert waren, lud die Antragsgegnerin unter dem 1. Juli 2008 ihre Mitglieder zu einer Fraktionssitzung für Donnerstag, den 10. Juli 2008, unter Mitteilung folgenden Tagesordnungspunktes 2 ein: „Beratung und eventuelle Beschlussfassung über den Fraktionsausschluss des Fraktionsmitglieds A. B.“.

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Bereits auf die erste Einladung vom 13. Juni 2008 zu einer Fraktionssitzung mit einem ähnlich lautenden Tagesordnungspunkt 2. hatte der Antragsteller die Gelegenheit ergriffen, durch anwaltliches Schreiben vom 18. Juni 2008 zu dem beabsichtigten Fraktionsausschluss und seinem Bauvorhaben Stellung zu nehmen. Hierin legte er seine Motive für seinen Entschluss dar (Betriebs- und Existenzsicherung) und wies darauf hin, dass zunächst der Ausgang des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens abzuwarten sei. Lägen jedoch die Genehmigungsvoraussetzungen vor, habe er einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung. Er werde deshalb trotz der Proteste innerhalb der Bevölkerung seinen Antrag nicht zurückziehen. Sofern die Antragsgegnerin dies zum Anlass nehme bzw. nehmen werde, ihn aus ihr auszuschließen, weise er vorsorglich darauf hin, dass ein derartiger Beschluss gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot verstoße. Unmittelbar vor der Fraktionssitzung am 10. Juli 2008 legte der Antragsteller mit Schreiben vom 6. Juli 2008 der Antragsgegnerin eine weitere schriftliche Stellungnahme zu seinem Vorhaben vor. Unter Darlegung des Ablaufs des weiteren immissionsschutzrechtlichen Prüfverfahrens führt der Antragsteller darin aus, vor diesem Hintergrund könne er nicht feststellen, dass sein Genehmigungsantrag das Wohl der Bürgerinnen und Bürger und eine positive Entwicklung der Gemeinde Lähden beschneide. Ihn befremde und verletze daher die Reaktion der Mitglieder der Antragsgegnerin. Er empfinde das Schreiben vom 18. April 2008 als Herabwürdigung seiner bisherigen langjährigen politischen Arbeit und als Versuch, ihn einzuschüchtern und Druck auf ihn auszuüben. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Schreiben vom 6. Juli 2008 (Blatt 54 f. der Gerichtsakte) verwiesen.

8

An der am 10. Juli 2008 durchgeführten Fraktionssitzung nahmen neben dem Antragsteller neun weitere Fraktionsmitglieder sowie der Samtgemeindebürgermeister I., sein Stellvertreter J. und der Vorsitzende des D. -Ortsverbandes K. teil. Drei Mitglieder der Antragsgegnerin fehlten entschuldigt. Nach einer einstündigen Aussprache, gegen deren Ende der Antragsteller die Sitzung verließ, stimmten die neun anwesenden Fraktionsmitglieder offen über den Ausschluss des Antragstellers aus der Antragsgegnerin ab und votierten einstimmig für den Ausschluss. Über den Verlauf der Sitzung führte die Antragsgegnerin kein Protokoll.

9

Mit Schreiben vom 14. Juli 2008 teilte der Vorsitzende der Antragsgegnerin dem Antragsteller den Beschluss über den Ausschluss aus der Antragsgegnerin mit sofortiger Wirkung mit und führte zur Begründung aus, es werde keine Basis für eine weitere vertrauensvolle Zusammenarbeit in der Fraktion gesehen.

10

Gegen diesen Beschluss der Antragsgegnerin hat der Antragsteller am 15. Juli 2008 die bei der Kammer weiterhin anhängige Klage - 1 A 170/08 - erhoben und gleichzeitig um Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes nachgesucht. Zur Begründung führt er aus, er rüge die Mitwirkung des Samtgemeindebürgermeisters I. und seines allgemeinen Vertreters J. in der Fraktionssitzung vom 10. Juli 2008. Der Beschluss der Fraktion sei auch nicht einstimmig gefasst worden. Drei Fraktionsmitglieder seien auf dieser Sitzung nicht anwesend gewesen. Überdies hätten der Bürgermeister der Gemeinde und der Samtgemeindebürgermeister versucht, Einfluss auf das Abstimmungsverhalten eines einzelnen Fraktionsmitglieds zu nehmen. Hinzu komme, dass ein den Ausschluss aus der Fraktion rechtfertigender wichtiger Grund nicht ersichtlich sei; der Ausschluss sei daher grob unverhältnismäßig und willkürlich. Er - der Antragsteller - habe nicht gegen die Grundregeln der fraktionellen Zusammenarbeit verstoßen, sich nicht von den gemeinsamen zentralen Grundanschauungen entfernt und nicht die große Linie der Fraktion verlassen. Er sei seit über 25 Jahren kommunalpolitisch tätig und Mitglied der Antragsgegnerin und habe während dieser Zeit stets zum Wohle der Gemeinde bzw. Samtgemeinde gewirkt. Er habe die Mitglieder der Antragsgegnerin auf der Fraktionssitzung am 10. Juli 2008 darüber in Kenntnis gesetzt, dass er nicht mehr als Antragsteller in dem beim Landkreis Emsland anhängigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren auftrete, sondern nur noch sein niederländischer Partner, so dass keine Veranlassung mehr bestehe, ihn aus der Fraktion auszuschließen. Ihm sei aber vom Samtgemeindebürgermeister das Wort mit dem Bemerken abgeschnitten worden, es handele sich hierbei um einen juristischen Trick. Ihm sei nicht angeboten worden, seine Mitgliedschaft in der Antragsgegnerin zeitweise zu suspendieren. Man habe ihm lediglich nahe gelegt, seinen freiwilligen Rücktritt aus der Antragsgegnerin zu erklären. Soweit die Antragsgegnerin ihm im vorliegenden Verfahren mangelnde Kommunikationsfähigkeit und Täuschung der Öffentlichkeit vorhalte, sei zu berücksichtigen, dass es Sache der Antragsgegnerin sei, durch eine geeignete Öffentlichkeitsarbeit klarzustellen, dass das umstrittene Bauvorhaben eine reine Privatsache sei und er sich insoweit stets der Beschlussfassung in den Gremien enthalten habe.

11

Der Antragsteller beantragt,

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der Antragsgegnerin aufzugeben, ihn bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung in dem anhängigen Hauptsacheverfahren 1 A 170/08 einstweilen an den Sitzungen der Antragsgegnerin teilnehmen zu lassen.

13

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

15

Sie macht geltend, der Antragsteller habe schon keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Aufgrund der Dominanz der D. im Rat der Gemeinde Lähden erfolgten Meinungsbildungs- und Abstimmungsprozesse, die üblicherweise in Fraktionen stattfänden, in Lähden ausschließlich im Rat. Durch den Fraktionsausschluss würden daher die Einflussmöglichkeiten des Antragstellers und die Umsetzung seiner politischen Vorstellungen im Rat nicht tangiert. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass nicht vor jeder Ratssitzung eine Fraktionssitzung stattfinde. So hätten im laufenden Jahr lediglich zwei Fraktionssitzungen stattgefunden, darunter die streitgegenständliche am 10. Juli 2008, in der es ausschließlich um den Ausschluss des Antragstellers gegangen sei.

16

Der Antragsteller habe auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es habe ein wichtiger Grund für den Ausschluss des Antragstellers aus ihr - der Antragsgegnerin - vorgelegen. Klarzustellen sei, dass sie dem Antragsteller nicht zum Vorwurf mache, eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zum Bau einer Schweinemastanlage mit 7.500 Plätzen gestellt zu haben, sondern ihm werde ausschließlich sein damit verbundenes Verhalten vorgeworfen. Der Antragsteller habe mit seinem Verhalten zur Eskalation des Interessenkonflikts innerhalb der Bevölkerung beigetragen und nicht versucht, aktiv an einer Lösung des Problems mitzuarbeiten und Kompromisse aufzuzeigen. Er habe sich vielmehr zurückgezogen. Er habe darüber hinaus die Öffentlichkeit, u.a. die Jagdgenossenschaft im Rahmen von Arrondierungsverhandlungen, über seine wahren Absichten getäuscht. Er habe in dem von ihm initiierten sog. Ortsrat von Lastrup geäußert, der Stall werde nicht gebaut, wenn die Lastruper ihn nicht wollten. Dieser Wortbruch habe sich in der Gemeinde schnell verbreitet. Sie - die Antragsgegnerin - werde in Mithaftung für das Verhalten des Antragstellers genommen. Ihr werde der Vorwurf gemacht, ihre Mitglieder stellten Eigennutz vor Gemeinnutz. Sie habe hierdurch ein massives Glaubwürdigkeitsproblem und sehe hierdurch ihre Chancen bei der nächsten Gemeinderatswahl erheblich beeinträchtigt. Überdies habe sich der Antragsteller in seiner Eigenschaft als Samtgemeinderatsmitglied Anfang des Jahres 2007 noch gegen ein vergleichbares Vorhaben eines Landwirtes in einer anderen Mitgliedsgemeinde gewandt. Nunmehr nutze er das durch diesen Fall ihm zuteilgewordene Insiderwissen für sein Projekt und äußere sich dahingehend, dass ihm solche Fehler wie in Dohren nicht unterlaufen würden. Durch dieses widersprüchliche Verhalten schade er dem Ansehen der Fraktion in der Öffentlichkeit. Die Bürger erwarteten deshalb eine Sanktionierung des Verhaltens des Antragstellers. Der Verlust von Prinzipientreue und Glaubwürdigkeit sei für die anderen Fraktionsmitglieder nicht hinnehmbar. Der Antragsteller lasse Ehrlichkeit und Solidarität mit seinen Fraktionskollegen vermissen, stelle sich nicht der an ihn geäußerten Kritik, ducke sich weg und lasse die übrigen Mitglieder der Fraktion damit allein. Zudem habe er seine Fraktionskollegen getäuscht und düpiert, etwa dadurch, dass er seine Planungen nicht im Rat und in der Fraktion vorgestellt, sondern sich sogleich mit einem Genehmigungsantrag an den Landkreis Emsland gewandt habe. Auch habe sich der Antragsteller von den gemeinsamen Grundanschauungen entfernt. Konsens sei bislang gewesen, eine Ausdehnung der Gewerbeflächen in Richtung Herzlake für die Zukunft zu erreichen. Diesen Konsens habe der Antragsteller bislang mitgetragen. Ihm stehe nunmehr das vom Antragsteller betriebene Projekt entgegen. Er konterkariere die Planungsabsichten der Gemeinde Lähden. Mildere Mittel als der beschlossene Fraktionsausschluss hätten ihr - der Antragsgegnerin - nicht zur Verfügung gestanden. So habe sie dem Antragsteller im Rahmen der Sitzung am 10. Juli 2008 die zeitweise Suspendierung seiner Mitgliedschaftsrechte angeboten, dies habe der Antragsteller aber abgelehnt; er sei einer einvernehmlichen Lösung nicht zugänglich. Aufgrund der dargelegten atmosphärischen Störungen und der Schädigung ihres - der Antragsgegnerin - Ansehen in der Öffentlichkeit sei das Vertrauensverhältnis zum Antragsteller unrettbar zerstört.

17

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

18

Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet, denn der Antragsteller hat das Bestehen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes hinreichend glaubhaft gemacht, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO.

19

Bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung spricht überwiegendes dafür, dass sich der Beschluss der Antragsgegnerin über den Ausschluss des Antragstellers aus ihr als rechtswidrig erweisen wird, sodass die durch den Ausschluss beeinträchtigten mitgliedschaftlichen Rechte des Antragstellers sicherungsbedürftig sind.

20

Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen ein Fraktionsmitglied ausgeschlossen werden kann, richtet sich in erster Linie nach den bei der Errichtung der Fraktion getroffenen Absprachen. Ausdruck derartiger, auf einem gemeinsamen Grundkonsens beruhender Absprachen ist die Geschäftsordnung der Fraktion, die Regeln für die Zusammenarbeit aufstellt und üblicherweise auch die Voraussetzungen für eine Beendigung der Zusammenarbeit formuliert. Fehlt - wie im vorliegenden Fall - eine entsprechende Regelung, so ist es sachgerecht, auf den Maßstab zurückzugreifen, der allgemein für die Beendigung von Beteiligungen in Dauerrechtsverhältnissen gilt, die durch die persönliche Zusammenarbeit der Beteiligten geprägt werden. Derartige verfahrensrechtliche Anforderungen an die Korrektheit des Vorgehens ergeben sich im Hinblick auf das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip, da ein Fraktionsausschluss erheblich in die politisch-demokratischen Handlungsmöglichkeiten eines gewählten Mitgliedes einer Vertretungskörperschaft eingreifen kann. Deshalb muss nach § 39b Abs. 2 Satz 2 NGO die innere Ordnung der Fraktionen demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechen, sodass an den Fraktionsausschluss bestimmte verfahrensrechtliche Anforderungen zu stellen sind. Danach erfordert ein solcher Ausschluss zunächst die Einhaltung bestimmter formeller Voraussetzungen, die nach allgemeiner Ansicht zwingend beachtet werden müssen. Hierzu ist erforderlich, dass dem Ausschluss des Fraktionsmitgliedes eine Anhörung des Betroffenen vorausgeht und zu der Sitzung, in der über den Ausschluss befunden werden soll, sämtliche Fraktionsmitglieder eine Ladung unter konkreter Benennung dieses Tagesordnungspunktes erhalten. Darüber hinaus ist ein Mehrheitsbeschluss der Fraktion über den Ausschluss erforderlich und dem ausgeschlossenen Mitglied sind die Ausschlussgründe schriftlich mitzuteilen (vgl. VG Lüneburg, Beschluss vom 8. August 2005 - 5 B 34/05 -, juris; VG Gießen, Beschluss vom 30. Mai 2003 - 8 G 1662/03 -, NVwZ-RR 2004, 204; Wefelmeier in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, NGO-Kommentar, Stand: 25. Lfg. Aug. 2008, § 39b NGO Rn. 40 ff., jew. m.w.N.).

21

Der Ausschluss des Antragstellers aus der Antragsgegnerin entspricht schon nicht den verfahrensrechtlichen Anforderungen, die an einen Ausschluss eines Ratsmitglieds aus seiner Ratsfraktion zu stellen sind.

22

Die Kammer kann offen lassen, ob zu der Fraktionssitzung am 10. Juli 2008 ordnungsgemäß eingeladen wurde oder aber ob ein Ladungsmangel darin zu sehen ist, dass die Ladung vom 1. Juli 2008 als TOP 2 lediglich anführt: "Beratung und eventuelle Beschlussfassung über den Fraktionsausschluss des Fraktionsmitglieds A. B. ", ohne die Fraktionsmitglieder über die Gründe des vom Fraktionsvorsitzenden der Antragsgegnerin gestellten bzw. seinerzeit angekündigten Antrags auf Ausschluss aus der Fraktion zu informieren. Für ein derartiges Erfordernis könnte der Umstand sprechen, dass andernfalls den Fraktionsmitgliedern nicht ausreichend Gelegenheit geboten wird, sich angemessen und sachgerecht auf die Fraktionssitzung vorbereiten zu können (so Wefelmeier, a.a.O., § 39b Rn. 41). Jedenfalls ist unverzichtbare Verfahrensvoraussetzung, dass dem betroffenen Fraktionsmitglied die maßgebenden Gründe für den beabsichtigten Ausschluss vollständig, hinreichend konkret und so rechtzeitig vor der Fraktionssitzung mitgeteilt werden, dass er sich hiermit auseinandersetzen und die Fraktionssitzung angemessen vorbereiten kann (VG Lüneburg, a.a.O.; VG Gießen, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 22. Januar 2004 - 2 L 1238/03 -, LKV 2004, 478; Wefelmeier, a.a.O., § 39b Rn. 42).

23

Die Antragsgegnerin hat im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes betont, dass sie dem Antragsteller nicht dessen Entscheidung, einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zum Bau einer Schweinemastanlage mit zirka 7.500 Plätzen beim Landkreis Emsland gestellt zu haben bzw. an diesem Bauvorhaben als Gesellschafter einer GbR maßgeblich beteiligt zu sein, zum Vorwurf macht, sondern dessen damit einhergehendes Verhalten. Der Antragsteller habe sich nicht nur widersprüchlich und unkollegial verhalten, sondern er habe darüber hinaus sowohl seine Fraktionskollegen als auch die Öffentlichkeit getäuscht und düpiert. Mit diesem Vorwurf "unredlichen Verhaltens" ist der Antragsteller nach Auffassung der Kammer jedoch erstmals im laufenden gerichtlichen Verfahren konfrontiert worden. Die Beteiligten haben weder vorgetragen noch glaubhaft gemacht, dass dieser konkrete Vorwurf und nicht der Entschluss zum Bau der Stallanlage an sich Gegenstand der Anhörung des Antragstellers im Rahmen der Fraktionssitzung am 10. Juli 2008 gewesen ist. Insbesondere war die Antragsgegnerin nicht in der Lage, ein Protokoll der Fraktionssitzung vorzulegen, aus dem sich dergleichen entnehmen ließe. Die Kammer geht vielmehr davon aus, dass der Fraktionsausschluss von der Antragsgegnerin gleichsam als Sanktion der unbeugsamen Haltung des Antragstellers auf der Sitzung vom 10. Juli 2008 verhängt wurde, nachdem dieser verdeutlicht hatte, an seinem Vorhaben - jedenfalls als Gesellschafter - festzuhalten. Hierfür spricht das Schreiben der Mitglieder der Antragsgegnerin vom 18. April 2008 an den Antragsteller, in dem von "für die Gemeinde Lähden unpopulären und sogar schädlichen Entscheidungen" gesprochen wird, die der Antragsteller getroffen habe und die "absolut konträr zu unserer [der Antragsgegnerin] Politik zum Wohle der Bürgerinnen und Bürger und einer positiven Entwicklung" der Gemeinde laufe. Ferner wird darin die Erwartung gegenüber dem Antragsteller formuliert, dass dieser "sich eines Besseren besinnen" und seine "Entscheidung revidieren" werde. Der Antragsteller ist folgerichtig in seinen schriftlichen Stellungnahmen vom 18. Juni und 6. Juli 2008 auch nur auf diesen Vorwurf eingegangen und hat dargelegt, warum er die Auffassung der Antragsgegnerin, seine Antragstellung beim Landkreis Emsland gefährde das Wohl der Bürgerinnen und Bürger und die positive Entwicklung der Gemeinde Lähden, nicht teile und er nicht einsehe, seinen Antrag zurückzunehmen.

24

Daneben sprechen auch die vom Vorsitzenden der Antragsgegnerin gegenüber der Lokalpresse getätigten Äußerungen für die Annahme, dass allein die Stellung des Antrages auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und nicht das Verhalten des Antragstellers im Übrigen der tragende Grund für den Fraktionsausschluss war. So wird der Vorsitzende der Antragsgegnerin im "Ems-Report" vom 16. Juli 2008 mit den Worten zitiert: "Die Zusammenarbeit ist nicht mehr gegeben, B. steht so in der Kritik innerhalb der Bevölkerung und sein Vorhaben ist ein großes Problem für die Weiterentwicklung der Gemeinde. Da steht seine Sache entgegen." Weiter heißt es: "B. ist damals gewählt worden, um sich zum Wohl der Gemeinde einzusetzen. Unbenommen kann er den Antrag für den Maststall stellen, wir sagen aber, er muss sich für das Wohl des Bürgers entscheiden, und das geht dem konträr. Denn eine Mastanlage mit 7500 Plätzen in der Nähe eines Baugebietes ist einfach mit Belastung verbunden." Soweit die Antragsgegnerin hiervon nunmehr abrückt und das unredliche Verhalten des Antragstellers im Zusammenhang mit dem Vorhaben in den Vordergrund rückt, wechselt sie gleichsam die Begründung für den beschlossenen Fraktionsausschluss in mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht mehr zu vereinbarender Weise aus, denn der Antragsteller hatte offensichtlich keine Möglichkeit, sich im Vorfeld der Fraktionssitzung vom 10. Juli 2007 mit diesem neuen Vorwurf auseinanderzusetzen und sich hierauf einzustellen. Ihm wurde deshalb die Möglichkeit genommen, den nunmehr gegen ihn erhobenen Vorwurf zu entkräften und dadurch auf die Beschlussfassung Einfluss zu nehmen.

25

Der Fraktionsausschluss ist auch deshalb verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil die den Beschluss der Antragsgegnerin (tatsächlich) tragenden Gründe dem Antragsteller in dem Schreiben des Vorsitzenden der Antragsgegnerin vom 14. Juli 2008 nicht in einer Weise mitgeteilt worden sind, dass dieser allein durch die Lektüre der Mitteilung über seinen Fraktionsausschluss in die Lage versetzt wurde zu entscheiden, ob er den Beschluss hinnehmen oder aber hiergegen gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will. Die in dem Schreiben vom 14. Juli 2008 gegebene Begründung, es werde keine Basis für eine weitere vertrauensvolle Zusammenarbeit in der Fraktion gesehen, wird aufgrund ihrer leerformelhaften Fassung dem Begründungserfordernis nicht gerecht. Dieses Erfordernis stellt auch keine bloße Förmelei dar, denn nur durch die Mitteilung der tragenden Gründe der Ausschlussentscheidung kann der Betroffene erkennen, welche konkreten Umstände zu seinem Ausschluss geführt haben und warum sein Vorbringen die Mehrheit in der Fraktion nicht überzeugen konnte (Wefelmeier, a.a.O., § 39b Rn. 46). Hierauf kann vorliegend schon deshalb nicht verzichtet werden, weil der Antragsteller die Fraktionssitzung am 10. Juli 2008 bereits vorzeitig verlassen und an der Abstimmung nicht mehr teilgenommen hatte. Die Begründung ist mangels ausdrücklicher Regelung (z.B. in der Geschäftsordnung) auch nicht nachholbar, denn es gibt keinen im Rechtsstaatsprinzip oder in der Garantie effektiven Rechtsschutzes verwurzelten Grundsatz, dass Verstöße gegen Verfahrensvorschriften stets durch Nachholung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt heilbar sind, sodass aufgrund der dienenden Funktion des Verfahrensrechtes der Kammer eine analoge Anwendung des § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG vorliegend nicht angezeigt erscheint.

26

Der Fraktionsausschluss begegnet schließlich auch in materieller Hinsicht erheblichen rechtlichen Bedenken.

27

Zunächst bedarf es nach Auffassung der Kammer keiner tief greifenden Ausführungen, dass ein grundrechtlich geschütztes Verhalten - hier das Gebrauchmachen von der durch Art. 2 Abs. 1 bzw. Art. 14 GG garantierten Baufreiheit und der von Art. 12 GG garantierten Berufsfreiheit durch Stellung eines "Bauantrags" - nicht allein zum Anlass genommen werden kann, den Antragsteller aus seiner Ratsfraktion, deren innere Ordnung gem. § 39b Abs. 2 Satz 2 NGO demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechen muss und damit auch die Grundrechte des einzelnen Mitglieds zu achten und zu wahren hat, auszuschließen, weil das von ihm verfolgte Projekt in der betreffenden Kommune auf breite Ablehnung stößt und die rechtlichen Möglichkeiten der Kommune zur Verhinderung des Vorhabens nach Maßgabe des BauGB, des BImSchG oder des Bauordnungsrechts äußerst begrenzt sind, mithin die Kommune dem Vorhaben "ohnmächtig" gegenüber steht (vgl. der vom Antragsteller in Bezug genommene Kommentar in der "Meppener Tagespost" vom 15. Juli 2008, Bl. 22 GA des Hauptsacheverfahrens). Denn auch einem Mandatsträger ist unabhängig von seiner Fraktionszugehörigkeit und seiner Verpflichtung, sich für das Wohl der Gemeinde einzusetzen, ein Freiraum privater Dispositionen und beruflicher Lebensplanung unter Einbeziehung von Gesichtspunkten wie der Existenzsicherung zuzubilligen (vgl. VerfGH Brandenburg, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 4/03 -, NVwZ-RR 2004, 161).

28

Es kann ferner dahinstehen, ob das dem Antragsteller nunmehr vorgeworfene "unredliche" Verhalten im Zusammenhang mit seinem Vorhaben ernsthafte atmosphärische Störungen oder eine nachhaltige Schädigung des Ansehens der Fraktion in der Öffentlichkeit hervorgerufen hat, sodass mit der Wiederherstellung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit in der Fraktion nicht mehr gerechnet werden kann (vgl. zu diesen Fallgruppen eines Fraktionsausschlusses VG Braunschweig, Urteil vom 12. September 2007 - 1 A 37/07 -, juris, und VerfGH Berlin, Urteil vom 22. November 2005 - 53/05 -, NVwZ-RR 2006, 441). Jedenfalls muss auch bei Verwirklichung derartiger Tatbestände der Fraktionsausschluss als schärfste Sanktion des Verhaltens eines Fraktionsmitgliedes dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Deshalb ist vorrangig zu prüfen, ob nicht eine Einwirkung auf das Fraktionsmitglied auch durch weniger strenge Mittel zu erreichen ist. Der Ausschluss muss das letzte Mittel sein. Er darf grundsätzlich erst dann beschlossen werden, wenn alle milderen Maßnahmen versagt haben oder wegen der besonderen Umstände des Einzelfalles ausnahmsweise nicht in Betracht gezogen werden mussten (Nds. OVG, Beschluss vom 24. März 1993 - 10 M 338/93 -, NVwZ 1994, 506 m.w.N.). Sofern die Fraktion mangels Geschäftsordnung über einen abgestuften Katalog von Sanktionsmaßnahmen nicht verfügt, hat sie jedes denkbare Mittel, das geeignet ist, auf das betreffende Fraktionsmitglied angemessen einzuwirken, in Betracht zu ziehen, denn das Fehlen einer Geschäftsordnung mit spezifischen Regelungen zur Sanktionierung fraktionsschädlichen Verhaltens entbindet die Antragsgegnerin nicht von der Beachtung des Vorrangs milderer, aber gleich wirksamer Mittel als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Im vorliegenden Fall hätte nahe gelegen, das Verhalten des Antragstellers - die Vorwürfe als zutreffend unterstellt - gegenüber seinen Fraktionskollegen und der Öffentlichkeit durch Fassung eines entsprechenden Beschlusses in dem dafür vorgesehenen Verfahren klar zu missbilligen und diesen ggf. mit weiteren Auflagen bzw. Erwartungen, (z.B. sich dem öffentlichen Protest in der Gemeinde, insbesondere bei Veranstaltungen der Bürgerinitiative, zu stellen) zu verbinden. Durch begleitende Öffentlichkeitsarbeit, insbesondere Publizierung der genannten Maßnahmen und klare Abgrenzung vom Standpunkt des Antragstellers, hätte es die Antragsgegnerin dann in der Hand gehabt, der von ihr monierten Mithaftung für das Fehlverhalten des Antragstellers und dem damit einhergehenden Ansehensverlust in der Öffentlichkeit entgegen zu wirken. Zum Mittel des Fraktionsausschlusses hätte sie allenfalls dann übergehen dürfen, nachdem sich die vorstehend beispielhaft aufgezeigten Maßnahmen als wirkungslos erwiesen hätten.

29

Der Antragsteller hat schließlich einen Anordnungsgrund und damit die Eilbedürftigkeit der vorliegenden Entscheidung hinreichend glaubhaft gemacht. Denn es stellt für ihn einen wesentlichen Nachteil dar, wenn er bis zur rechtskräftigen Entscheidung der Hauptsache zu Unrecht von der Mitwirkung bei der fraktionsinternen Willensbildung ausgeschlossen wäre, weil er als fraktionsloser Kommunalvertreter nur eingeschränkt Einflussmöglichkeiten im Rat und seinen Ausschüssen hat (VG Lüneburg, a.a.O., VG Gießen, a.a.O.). Dies gilt vorliegend auch in Ansehung des von der Antragsgegnerin geltend gemachten Umstandes einer "erdrückenden" Mehrheit im Rat, denn die von der Antragsgegnerin vorgegebene Linie ist damit ausschlaggebend für die im Rat gefassten Beschlüsse. Auf diese Linie hat der Antragsteller durch seinen Ausschluss keinen Einfluss mehr. Dies gilt unabhängig davon, ob die Antragsgegnerin ihre Linie in einer vor der Ratssitzung stattfindenden Fraktionssitzung beschließt oder aber dieser Willensbildungsprozess in die Ratssitzung verlagert wird.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

31

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

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