Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-08-24, Aktenzeichen 7 K 5832/13
ECLI:DE:VGK:2015:0824.7K5832.13.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 22.03.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2013 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich mit der Klage gegen den Widerruf eines Zuwendungsbescheides und den damit verbundenen Rückzahlungsbescheid.

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Mit Schreiben vom 08.12.1984 stellte die Klägerin einen Antrag auf Unterstützung einer stationären Langzeiteinrichtung zur medizinischen Rehabilitation von Jugendlichen mit schweren Entwicklungsstörungen, Behinderungen seelischer und körperlicher Art, verbunden mit Drogenerkrankungen. Konkret wurde ein Zuschuss für den geplanten Aus- und Erweiterungsbau für die von der Klägerin betriebene I. - und M. G. E. , B. T. 0, T1. -T2. (S. /I1. ) beantragt.

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Das gesamte Projekt hatte einen Finanzierungsbedarf in Höhe von 3.000.000 DM. Es sollte neben der Renovierung eines denkmalgeschützten Altbaus auch einen kompletten Neubau umfassen und im Rahmen einer finanziellen Förderung durch das hessische Sozialministerium verwirklicht werden. Hierzu heißt es im Antrag der Klägerin:

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„Um die wirtschaftliche Tragfähigkeit zu erreichen und ein differenziertes therapeutisches Angebot zu ermöglichen, ist ein Aus- und Erweiterungsbau auf dem vorhandenen Anwesen dringend erforderlich. Durch diesen sollen 28 Belegplätze geschaffen werden, um eine durchschnittliche Belegung von 25 Plätzen zu gewährleisten.“

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Eine ausführliche Beschreibung des auf ca. 12 Monate angelegten, dreistufigen stationären Therapiekonzepts auf der Grundlage der Lehre von Rudolf Steiner war dem Antrag beigefügt (vgl. Faltblatt der Klägerin mit dem Titel „Konzeption“, Bl. 68 ff. Beiakte 1). An die stationäre Betreuung sollte sich nach dem Konzept noch eine Nachsorgeeinheit anschließen (S. 10 des Faltblatts, Bl. 69 b Beiakte 1).

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Mit Bescheid vom 28.05.1985 bewilligte die Beklagte einen Zuschuss von bis zu 500.000,00 DM. In dem Schreiben heißt es in der Betreffzeile: „Leistungen nach Teil III des Stiftungsgesetzes, hier: Bewilligung eines Zuschusses, Bezug: Ihr Zuschußantrag vom 8.12.1984“. Sodann wird mitgeteilt, „daß die Stiftung Ihnen zur Mitfinanzierung von Aus- und Erweiterungsbau der I. - und M. G. E. einen Zuschuß in Höhe von bis zu DM 500.000,- bewilligt hat. ... Die Auszahlung erfolgt auf Abruf und unter Berücksichtigung der allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen, die aus der Anlage ersichtlich sind und deren Anerkennung hinsichtlich der Nr. 1, 2, 3 und 5 ausdrücklich bestätigt werden muß.“

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Mit Schreiben vom 29.06.1985 an die Beklagte bestätigte die Klägerin die „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“ zu den Punkten 1, 2, 3 und 5. Unter der Ziff. 5 heißt es darin „Sie erklärt die Anerkennung der in § 7 der Richtlinien zu Teil III dargelegten Rückzahlungspflicht.“

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Die Zuwendung wurde von der Klägerin in Höhe von 500.000,00 DM (255.645,94 Euro) abgerufen; der letzte Teilbetrag wurde am 17.12.1986 an diese ausgezahlt. Der stationäre Klinikbetrieb in den geförderten Bauten wurde im Frühjahr 1987 durch die Klägerin aufgenommen. Nach Abschluss der Abrechnung der Baumaßnahme teilte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 28.11.1994 mit, dass sie die Prüfung des vorgelegten Verwendungsnachweises über die in Anspruch genommenen Fördergelder durch das Regierungspräsidium Darmstadt akzeptiere; die förderrechtliche Abwicklung der Maßnahme sei damit für sie abgeschlossen.

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Mit Schreiben vom 18.10.2012 informierte die Beklagte die Klägerin darüber, dass die Zweckbindung der gewährten Förderung im Jahr 2017 ende und bat um Informationen, ob die Zweckbestimmung der geförderten Gebäude noch eingehalten sei.

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Darauf erklärte die Klägerin mit Schreiben vom 09.11.2012, dass im Jahr 2006 die E. gGmbH aus dem Verein ausgegründet worden sei und seither die Fachklinik betrieben habe. Der Betrieb sei am 31.12.2010 wegen wirtschaftlicher Probleme im Zusammenhang mit einer ungenügenden Auslastung eingestellt worden. Jedoch sei die geförderte Immobilie Eigentum der Klägerin und solle auch künftig als Jugendhilfeeinrichtung genutzt werden. Im Moment laufe ein Betriebserlaubnisverfahren beim zuständigen Jugendamt, das aber noch nicht abgeschlossen sei.

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Mit Schreiben vom 11.12.2012 kündigte die Beklagte an, einen zu viel erhaltenen Zuschuss in Höhe von 63.059,33 Euro zurückzufordern, weil die Einrichtung bereits seit 2006 nicht mehr von der Klägerin als Zuwendungsempfängerin betrieben worden sei.

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Mit Schreiben vom 28.01.2013 nahm die Klägerin hierzu Stellung. Sie erklärte, dass sich die von dem Verein betriebene Rehaklinik seit Ende der 90er Jahre in wirtschaftlichen Nöten befunden habe. Wegen einer rechtlichen Änderung in der Zuständigkeit der Kostenträger im Jahr 2009 habe eine ausreichende Auslastung der Klinik nicht mehr sichergestellt werden können. Um eine drohende Insolvenz zu vermeiden, sei im Jahr 2010 mit der Deutschen Rentenversicherung Hessen eine geordnete Betriebsauflösung geplant und durchgeführt worden. Der stationäre Betrieb sei zum 31.12.2010 eingestellt worden. Die noch verbleibenden (ca. 25) Patienten der Nachsorge seien teilstationär weiter betreut worden. Dies sei zum Teil in den Räumen in T2. und zum Teil in angemieteten Räumen im städtischen Bereich erfolgt. Die letzten Patienten der Nachsorge würden immer noch betreut.

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Es sei beabsichtigt, die Immobilie auch weiterhin zur Betreuung von drogenabhängigen Jugendlichen zu nutzen. Ein Betriebsbeginn sei eventuell zu Beginn des Jahres 2013 möglich.

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Mit Bescheid vom 22.03.2013 wurde der Zuwendungsbescheid vom 28.05.1985 in Höhe von 11.930,15 Euro mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen und die Klägerin zur Rückzahlung des Betrages aufgefordert. Ferner wurden Zinsen in Höhe von 2 % über dem Basiszinssatz jährlich ab dem Eingang des Zuschusses bei der Klägerin geltend gemacht.

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In der Begründung wurde ausgeführt, der Zuwendungsbescheid werde gemäß § 49 Abs. 3 Nr. 1 und 2 VwVfG widerrufen, weil die Zuwendung nicht mehr dem Zuwendungszweck entsprechend genutzt werde. Denn der stationäre Therapiebetrieb sei zum 31.12.2010 eingestellt worden. Die Rückzahlung richte sich nach Nr. 3 der „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“. Die Zweckbindung habe mit Aufnahme des Betriebes am 01.03.1987 begonnen und am 29.02.2012 (nach 25 Jahren) geendet. Der Rückforderungsanspruch verringere sich linear um jährlich 4 % des Zuwendungsbetrages. Für ein Jahr und 2 Monate der nicht zweckentsprechenden Nutzung ergebe sich somit ein Rückforderungsanspruch von 11.930,15 Euro (100/25 x 1,16666667).

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Bei der gebotenen Ermessensausübung habe der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beim Umgang mit Mitteln einer öffentlichen Stiftung im Fall einer Zweckverfehlung eine ermessenslenkende Wirkung und damit in der Regel Vorrang vor dem Interesse des Zuwendungsempfängers, die Mittel behalten zu dürfen.

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Der Bescheid wurde ausweislich eines aufgebrachten Stempels am 27.03.2013 per Einschreiben zur Post gegeben.

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Am 29.04.2013 legten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin gegen den Widerrufsbescheid Widerspruch ein und begründeten diesen mit Schreiben vom 31.07.2013. Darin wurde ausgeführt, dass aus der Begründung des Bescheides nicht ersichtlich sei, dass der Zuwendungszweck der Subvention unterlaufen worden sei. Aus diesem Grund sei das Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt worden.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 30.08.2013 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. In der Begründung wird erläutert, dass der Zweck der Zuwendung in der Sicherstellung des Therapiebetriebes der I. - und M. G. E. gelegen habe. Diesen Zweck habe die Klägerin in ihrer Satzung auch offiziell anerkannt. Der Satzungszweck werde verwirklicht durch die Aufnahme drogenabhängiger junger Menschen in die Einrichtung in T1. -T2. . Mit der Einstellung des Therapiebetriebes in dieser Einrichtung sei der Zuwendungszweck somit entfallen.

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Hiergegen hat die Klägerin am 25.09.2013 Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Bescheide begehrt.

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Zur Begründung wird vorgetragen, die Voraussetzungen für einen Widerruf des Zuwendungsbescheides gemäß § 49 Abs. 3 Nr. 1 und 2 VwVfG seien nicht erfüllt. Es sei nicht zutreffend, dass der Zweck der Zuwendung in der Sicherstellung des Therapiebetriebes der I. - und M. G. E. gelegen habe. Dem Zuwendungsbescheid vom 28.05.1985 sei ausschließlich zu entnehmen, dass die Zuwendung der Mitfinanzierung des Aus- und Erweiterungsbaus des G. E. -Hauses diene. Es gehe aus dem Bescheid nicht hervor, dass die Zuwendung ausschließlich an den in der Satzung niedergelegten Zweck gebunden sei. Bei einer beabsichtigten Bindung der Bewilligung an die Sicherstellung des Therapiebetriebes hätte dies als Zweckbindung ausdrücklich in dem Bescheid niedergelegt werden müssen. Jedenfalls sei als Zweckbestimmung eine „stationäre Betreuung von mindestens 25 Personen“ oder „eine dauerhafte durchschnittliche Belegung von 25 Plätzen“ nicht erkennbar.

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Der Zweck der Zuwendung sei daher durch die Einstellung des stationären Therapiebetriebes am 31.12.2010 nicht entfallen.

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Die teilstationäre Nachsorge werde bis zum heutigen Tag mit abnehmender Patientenzahl fortgeführt. Für die Nachsorge würden auch die Objekte genutzt, die der Zuwendung zugrunde lägen. Darüber hinaus dauere ein Genehmigungsverfahren für den Betrieb einer neuen Jugendhilfeeinrichtung für drogenabhängige Jugendliche noch an.

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In der mündlichen Verhandlung legte die Klägerin eine aktuelle Betriebserlaubnis des Hessischen Sozialministeriums vom 23.06.2015 vor. In dieser wurde der E. I2. gGmbH der Betrieb von zwei stationären intensivpädagogischen Wohngruppen für Kinder/Jugendliche/junge Erwachsene mit einer Kapazität von maximal jeweils 7 Plätzen in den Räumen in T1. -T2. gemäß §§ 45, 48 a SGB VIII genehmigt.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 22.03.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2013 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass der Zuwendungszweck nicht mehr erfüllt werde. Die Bewilligung des Zuschusses zu den Kosten für den Aus- und Erweiterungsbau sei an die Sicherstellung des stationären Therapiebetriebes mit 28 Plätzen als Zweck gebunden gewesen. Dies ergebe sich aus dem vorgelegten Antrag der Klägerin mit beigefügtem Therapiekonzept. Es sei unerheblich, dass der Bewilligungsbescheid den Zweck des Bauprojekts nicht im Einzelnen darlege. Jedenfalls beziehe sich der Bescheid in der Betreffzeile auf den eingereichten Zuschussantrag der Klägerin und damit auch auf die zugrundeliegenden Ausführungen. Die Umschreibung „I. - und M. G. E. “ stehe dabei für das Therapiekonzept. Der Ausbau dieser Stätte sei gerade wegen der Nutzung zu diesem Konzept finanziert worden.

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Die Bindung der Finanzierung an einen bestimmten Zweck ergebe sich schließlich auch aus den Ziff. 2 und 3 der „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“. Dort sei geregelt, dass ein angemessener Wertausgleich zu zahlen sei, wenn Gegenstände, die aus den Zuschüssen der Stiftung beschafft worden seien, nicht mehr entsprechend dem Zuwendungszweck verwendet würden (Bl. 341 BA 1). Die Satzung der Klägerin und der dort beschriebene Vereinszweck würden nur ergänzend herangezogen, um zu verdeutlichen, dass zwischen den Beteiligten Einigkeit über die Zweckbindung geherrscht habe.

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Mit der Einstellung des Betriebes der Fachklinik sei der Zuwendungszweck entfallen. Unter der Einstellung des Betriebes könne nur verstanden werden, dass dort eine stationäre Versorgung von mindestens 25 Personen nicht mehr stattfinde. Dies sei aber der Zweck der Finanzierung des Aus- und Erweiterungsbaus gewesen.

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Die Behauptung der Klägerin, dass nach der Einstellung des Therapiebetriebes die noch verbleibenden 25 Patienten teilstationär weiter betreut worden seien, werde bestritten. Ausweislich des Belegungsplans des Jahres 2010 habe die Klinik bereits im Dezember 2010 nur noch 7 Personen versorgt (Bl. 268 BA 1). Auch die Behauptung der Klägerin, dass auch heute noch eine stationäre Nachsorge in den Räumen in T2. stattfinde, werde bestritten. Es seien weder Nachweise über die Nutzung der Räume, noch über die Art der fortgeführten Therapie, noch über einen Personalschlüssel erbracht worden.

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Soweit sich die Klägerin auf eine teilstationäre Nachsorge in den bezuschussten Räumen berufe, sei dies nicht ausreichend, um den bezuschussten Verwendungszweck zu erfüllen. Der Betrieb einer teilstationären Nachsorge entspreche nicht der Aufnahme von Patienten für eine Langzeittherapie. Ergänzend werde darauf hingewiesen, dass die Nachsorge ausweislich des Therapiekonzeptes der Klägerin ein sich an die eigentliche Therapie anschließender Abschnitt sei (Bl. 69 a BA 1). Außerdem werde hierdurch die Vorgabe von mindestens 25 Plätzen nicht erfüllt. Auffallend sei auch, dass die Nachsorge teilweise nicht in der bezuschussten Immobilie, sondern in angemieteten Räumen im städtischen Bereich stattfinde.

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Zwar könne die Umsetzung des Förderzweckes auch mit einem anderen Betreiberpartner erfolgen. Dies sei jedoch bisher nicht geschehen. Dass ein Genehmigungsverfahren noch andauere, sei nicht ausreichend. Hierüber sei im Übrigen kein Nachweis erbracht worden (allein e-mail vom 16.08.2011, Bl. 270 BA 1).

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In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter der Beklagten mitgeteilt, dass nach einem Beschluss der Stiftung Zinsen nur noch ab dem Zeitpunkt des Wegfalls des Förderzwecks, also ab dem 01.012011 geltend gemacht würden, wodurch sich die Zinsforderung erheblich verringere.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 22.03.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

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Der angefochtene Bescheid enthält zwei rechtlich selbständige Regelungen, nämlich den Widerruf des ursprünglichen Bewilligungsbescheides vom 28.05.1985 in Höhe eines Teilbetrages von 11.930,15 Euro für die Vergangenheit und die Festsetzung des Erstattungsbetrages in derselben Höhe zuzüglich Zinsen ab dem Eingang des Zuschusses. Da der Widerrufsbescheid rechtswidrig ist, entfällt die Grundlage für die teilweise Erstattung der Förderleistungen, sodass sich auch die Festsetzung des Erstattungsbetrages sowie die Geltendmachung des Zinsanspruchs als rechtswidrig erweist.

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Als Rechtsgrundlage für den teilweisen Widerruf des Bewilligungsbescheides kommt allein § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG des Bundes in Betracht. Diese Vorschrift ist gemäß § 22 ContstifG auf die Verfahren der Beklagten anwendbar. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtmäßiger unanfechtbarer Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.

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Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Streitfall nicht erfüllt. Es kann dahinstehen, ob es sich bei dem Bewilligungsbescheid vom 28.05.1985 um einen rechtmäßigen oder einen rechtswidrigen Verwaltungsakt gehandelt hat.

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Rechtsgrundlage für die Bewilligung war seinerzeit § 26 Nr. 1 des Gesetzes über die Errichtung einer Stiftung „Hilfswerk für behinderte Kinder“ vom 17.12.1971 (BGBl. I S. 2018). Danach konnte die Stiftung zur Erreichung des Stiftungszwecks Einrichtungen fördern, die zur Behandlung, Betreuung, Erholung oder zur Arbeitseingliederung von Behinderten - insbesondere solchen unter 21 Jahren - dienten. Hierbei war die Förderung nicht auf thalidomidgeschädigte Personen beschränkt. Zweifelhaft ist jedoch, ob die drogenabhängigen Jugendlichen, die in der Einrichtung der Klägerin betreut wurden, im Hinblick auf die gleichzeitig vorliegenden seelischen, geistigen oder körperlichen Krankheiten als „Behinderte“ im Sinne des Stiftungszwecks einzuordnen waren.

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Dies kann jedoch offen bleiben. Selbst wenn der betreute Personenkreis nicht zu den „behinderten“ Jugendlichen im Sinne des Stiftungsgesetzes gehört hätte und der Bewilligungsbescheid damit rechtswidrig gewesen wäre, könnte ein Widerruf bei Zweckverfehlung der Leistung auf § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG gestützt werden. Die Norm ist auf diese Fälle erst recht anwendbar,

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vgl. Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014; § 49 Rn. 124 und OVG NRW, Urteil vom 13.06.2002 – 12 A 693/99 – juris.

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Die Leistung, hier die Geldzuwendung in Höhe von 500.000,00 DM (255.645,94 Euro) ist zwar zu einem bestimmten Zweck gewährt worden. Entgegen der Auffassung der Beklagten umfasst die Zweckbestimmung des Bewilligungsbescheides jedoch nur den Ausbau und die Erweiterung der Gebäude des G. -E. -Hauses zum Zweck des dort vorgesehenen Therapiebetriebes. Zeitdauer und Nutzungsumfang des stationären Betriebes sind jedoch im Bescheid nicht mit der erforderlichen Bestimmtheit festgelegt worden. Deshalb ist der Nutzungszweck auch nicht mit der Einstellung des Betriebes Ende 2010 entfallen.

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Für die Frage, ob eine Leistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt worden ist, kommt es auf eine Auslegung des Bewilligungsbescheides an. Nach dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG muss eine Sachleistung zur Erfüllung eines „bestimmten Zwecks“ gewährt werden. Die Zweckbestimmung muss „in dem Verwaltungsakt“ getroffen werden.

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Nach der Rechtsprechung des VG Köln und des OVG Münster sind auch Zuwendungsbescheide einer Auslegung in entsprechender Anwendung des § 133 BGB zugänglich. Es kommt also darauf an, wie der Adressat den Inhalt des Bescheides bei objektiver Würdigung unter Berücksichtigung aller für ihn erkennbaren Umstände verstehen musste. Unklarheiten beim Verständnis des Bescheides gehen hierbei zu Lasten der Verwaltung, da sie es mit der Formulierung des Inhaltes des Bescheides in der Hand hat, die Zweckbestimmung mit der erforderlichen Klarheit und Eindeutigkeit zu regeln,

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vgl. vgl. VG Köln, Urteil vom 10.062010 - 16 K 5313/08 - rechtskräftig; OVG NRW, Beschluss vom 28.10.2008 - 4 A 2104/06 - ; BVerwG, Urteil vom 17.08.1995 - 1 C 15.94 - , BVerwGE 99, 101, 103, juris, Rn. 17.

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Dementsprechend ist für die Auslegung eines Bewilligungsbescheides nicht nur der Wortlaut maßgeblich. Daneben bestimmen auch der Förderantrag und die ihm beigelegten Unterlagen maßgeblich den Inhalt der Bewilligung mit, soweit die Bezugnahme im Zuwendungsbescheid reicht. Ebenso sind auch die zugrunde liegenden und in Bezug genommenen Förderbestimmungen/Richtlinien für die Auslegung heranzuziehen,

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vgl. VG Köln, Urteil vom 10.06.2010 - 16 K 5313/08 - rechtskräftig; OVG NRW, Beschluss vom 28.10.2008 - 4 A 2104/06 - .

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Bei Anwendung dieser Maßstäbe kann festgestellt werden, dass der Bewilligungsbescheid der Beklagten vom 28.05.1985 nicht nur den Ausbau und die Erweiterung des G. -E. -Hauses, also die reinen Baumaßnahmen umfasste, sondern dass die geförderten Gebäude auch zu dem von der Klägerin vorgetragenen Therapiezweck, nämlich zur Betreuung von drogenabhängigen sowie seelisch, geistig und körperlich beeinträchtigten Jugendlichen genutzt werden sollten.

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Zwar ist im sehr kurz gefassten Bewilligungsbescheid nur von der „Mitfinanzierung von Aus- und Erweiterungsbau der I. - und M. G. E. “ die Rede. Jedoch nimmt der Bescheid auf den Förderantrag der Klägerin vom 08.12.1984 und die „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“ der Beklagten Bezug. Dem Förderantrag der Klägerin waren Unterlagen beigefügt, in dem das Therapiekonzept der Klägerin ausführlich beschrieben wurde.

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Dementsprechend war für die Klägerin als Erklärungsempfängerin erkennbar, dass die Beklagte entsprechend ihrem Stiftungszweck einen Zuschuss für die Erweiterung der I. - und M. G. E. geben wollte, um den dort stattfindenden Klinikbetrieb zu unterstützen, der zur Heilung und Eingliederung der betreuten „behinderten“ Jugendlichen führen sollte. Die Antragsangaben der Klägerin waren konkret darauf gerichtet, dem gesetzlichen Stiftungszweck der Beklagten – Förderung von jungen Menschen mit Behinderung - gerecht zu werden. Daher nimmt auch die Darstellung des Therapiekonzeptes im Antrag und den beigefügten Unterlagen (Faltblatt der Klägerin, Bl. 68 ff. Beiakte 1) einen breiten Raum ein.

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Es war daher für einen objektiv urteilenden Leistungsempfänger erkennbar, dass die Bezeichnung des Förderzwecks in der Bewilligung mit „Aus- und Erweiterungsbau der I. - und M. G. E. “ die beabsichtigte und mitgeteilte Nutzung der Bauten für die stationäre Therapie mit umfasste. Diese ist bereits in der Namensgebung „I. - und M. “ angesprochen.

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Demnach kann festgestellt werden, dass die Leistungsgewährung der Beklagten nicht nur für die Errichtung irgendwelcher Gebäude bestimmt war, sondern die Nutzung dieser Gebäude zum Zweck einer stationären Therapie für den angegebenen Personenkreis vom Leistungszweck zum Förderzweck gehörte.

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Es kann dem Bescheid jedoch nicht mit der erforderlichen Klarheit und Eindeutigkeit entnommen werden, dass die Leistungsgewährung an eine 25-jährige Nutzungsdauer und an einen bestimmten Nutzungsumfang, nämlich die dauerhafte Betreuung von durchschnittlich 25 Personen, geknüpft war. Zeitdauer und Umfang des geförderten Therapiebetriebes sind im Bewilligungsbescheid selbst nicht ausdrücklich erwähnt. Es lässt sich auch nicht aus den Antragsunterlagen oder den „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“ der Beklagten (im Folgenden: Richtlinien) im Wege der Auslegung entnehmen, dass die Klägerin einer Zweckbindung über 25 Jahre und damit einer entsprechenden Betriebspflicht unterliegen sollte.

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Zwar ergibt sich aus Ziff. 3 der Richtlinien, dass in bestimmten Fällen eine Rückzahlungspflicht besteht; ferner soll Wertausgleich geleistet werden, wenn von dem Zuschuss beschaffte Gegenstände nicht mehr für den Zuschusszweck verwendet werden. Schließlich ist bestimmt, dass die Rückzahlungspflicht bei Bauten 25 Jahre nach der Fertigstellung endet. Daraus wird aber eine 25-jährige Zweckbindung für den Leistungsempfänger nicht hinreichend deutlich.

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Bei der Auslegung ist zunächst die wirtschaftliche Situation und Perspektive des Leistungsempfängers zu berücksichtigen. Dieser geht ein nicht unerhebliches Risiko ein, wenn er eine Zweckbindung und damit eine Betriebspflicht mit einer Dauer von 25 Jahren akzeptiert. Das Risiko besteht in einer teilweisen Rückzahlung des erhaltenen Geldbetrages, zuzüglich Zinsen seit der ggfs. lange zurückliegenden Zuschussgewährung (Ziff. 3 Abs. 6 der Richtlinien), falls sich die Aufrechterhaltung einer kostendeckenden Nutzung über 25 Jahre nicht als möglich erweist. Das Eingehen einer Verpflichtung, einen Betrieb über 25 Jahre fortzuführen, ist im Hinblick auf künftige, nicht vorhersehbare Änderungen der wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen eine erhebliche Belastung.

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Dies gilt insbesondere, wenn sich die Betriebspflicht zusätzlich auf den Umfang der Nutzung, nämlich eine dauerhafte Durchschnittsbelegung von 25 Therapieplätzen erstrecken soll, wovon die Beklagte ausgeht. In diesem Fall würde eine Rückzahlungspflicht bereits dann ausgelöst, wenn diese Durchschnittsbelegung dauerhaft oder auch für einen bestimmten Zeitraum nicht mehr erreicht werden kann.

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Vor diesem Hintergrund muss eine 25-jährige Zweckbindung einschließlich einer Durchschnittsbelegung für den Empfänger der Leistung klar und deutlich aus dem Bescheid erkennbar sein, damit er die Risiken der Inanspruchnahme des Zuschusses erkennen und abwägen kann. Dies ist aber hier nicht der Fall. Die Bestimmungen in den Richtlinien, aus denen eine derartige Zweckbindung abgeleitet werden soll, sind unübersichtlich und missverständlich.

62

In Ziff. 3 Abs. 1 a) bis d) wird für bestimmte Fälle der Zweckverfehlung, die hier nicht gegeben sind, eine Rückzahlungspflicht begründet. In Ziff. 3 Abs. 2 ist bestimmt, dass für Gegenstände, die mit Mitteln der Stiftung angeschafft wurden und die nicht mehr entsprechend dem Zuschusszweck verwendet werden, ein angemessener „Wertausgleich“ zu zahlen ist. Unklar ist, ob es sich bei solchen „Gegenständen“ auch um Immobilien handeln kann. Ferner ist die Höhe des Wertausgleichs nicht klar bestimmbar.

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Nach Ziff. 3 Abs. 3 endet die Rückzahlungspflicht bei Bauten 25 Jahr nach der Fertigstellung. Es wird nicht deutlich, ob sich dies nur auf die Rückzahlungspflicht nach Ziff. 3 Abs. 1 oder auch auf den Wertausgleich nach Ziff. 3 Abs. 2 bezieht. Außerdem könnte die Vorschrift auch im Sinne einer Verjährungsregelung zu verstehen sein, die die Geltendmachung eines Rückzahlungsanspruchs nach Ablauf von 25 Jahren ausschließt.

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Dagegen spricht allerdings wiederum Ziff. 3 Abs. 4, wonach der Rückzahlungsanspruch sich jährlich um 4 % verringert, jedoch höchstens bis zur tatsächlichen Wertminderung. Daraus könnte entnommen werden, dass der Erstattungsbetrag für jedes Jahr der zweckentsprechenden Nutzung um 4 % reduziert wird, bis er nach 25 Jahren endet. Dies setzt jedoch eine gedankliche Verbindung zu Ziff. 3 Abs. 2 voraus, in der der Wertausgleich für die vorzeitige Nutzungsbeendigung geregelt ist.

65

Erfordert aber die Herleitung einer 25-jährigen Zweckbindung eine umständliche Interpretation von „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“, kann nicht mehr angenommen werden, dass eine „Bestimmung“ der Dauer des Verwendungszwecks als zentraler Regelungsinhalt eines Zuwendungsbescheides vorgenommen worden ist.

66

Dagegen spricht auch nicht, dass die Beklagte im Bewilligungsbescheid ausdrücklich auf die Ziff. 3 der Richtlinien hingewiesen und um Bestätigung der Klägerin gebeten hat. Da der Vorschrift in Ziff. 3 kein eindeutiger Regelungsgehalt im Sinne einer 25-jährigen Zweckbindung zu entnehmen ist, hat auch die pauschale Bestätigung der Rückzahlungspflicht durch die Klägerin im Schreiben vom 29.06.1985 keine weitergehende Bedeutung. Insbesondere ergibt sich daraus nicht die Anerkennung einer Zweckbindung für 25 Jahre.

67

Soweit die Klägerin in diesem Schreiben auf „§ 7 der Richtlinien zu Teil III“ Bezug nimmt, führt dies nicht zu einer anderen Auslegung ihrer Erklärung. § 7 der seinerzeit gültigen „Richtlinien für die institutionelle Förderung durch die Stiftung „Hilfswerk für behinderte Kinder“ (BAnz. vom 19.06.1973 Nr. 120, 3. Juli 1973, S. 2), die die Beklagte mit Schriftsatz vom 18.08.2015 vorgelegt hat, ist identisch mit Ziff. 3 der „Allgemeinen Auszahlungsvoraussetzungen“.

68

Jedoch ist § 10 dieser Richtlinien zu entnehmen, dass die Einzelheiten des Verwendungszwecks im Bewilligungsbescheid selbst festzulegen sind. Denn nach § 10 Nr. 3 b sind Art, Höhe und Zweck des Zuschusses in den Bewilligungsbescheid aufzunehmen. Ferner „muss“ der Bewilligungsbescheid außerdem „Bedingungen und Auflagen für die Verwendung des Zuschusses sowie für den Nachweis und die Prüfung der Verwendung“ (§ 10 Nr. 3 c) sowie „etwaige besondere Bewirtschaftungsgrundsätze“ (§ 10 Nr. 3 d) enthalten. Demnach hätte eine 25-jährige Zweckbindung und der Nachweis der zweckentsprechenden Nutzung nach den eigenen Vorgaben der Beklagten im Bewilligungs-Bescheid selbst festgelegt werden müssen.

69

Da dies nicht geschehen ist, kann auch nicht festgestellt werden, dass mit der Einstellung des stationären Therapiebetriebes im Jahr 2010 der im Verwaltungsakt bestimmte Nutzungszweck vorzeitig entfallen ist.

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Auf die Frage, ob die mit der Leistung verbundene Zweckbestimmung nach der Schließung der stationären Einrichtung durch die Fortführung einer „teilstationären Nachsorge“ erfüllt worden ist, kommt es daher nicht an. Unerheblich ist auch, ob mit der Wiederaufnahme einer stationären Betreuung von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen im Einklang mit der vorgelegten Betriebserlaubnis vom Juni 2015 die im Bescheid bestimmte therapeutische Nutzung wieder aufgenommen worden ist.

71

Da die Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG somit nicht vorliegen und auch keine anderen Rechtsgrundlagen für den Teilwiderruf der Bewilligung erkennbar sind, erweist sich der Widerruf als rechtswidrig und ist folglich aufzuheben. Damit hat der Bewilligungsbescheid vom 28.05.1985 weiterhin Bestand.

72

Die Festsetzung einer Erstattungsleistung in Höhe eines Teilbetrages der Zuwendung ist daher ebenfalls rechtswidrig. Rechtsgrundlage für diese Regelung ist § 49 a Abs. 1 VwVfG. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung sind nicht erfüllt. Sie setzt den wirksamen Widerruf der Bewilligung voraus. Da der Widerrufsbescheid mit dem vorliegenden Urteil aufgehoben worden ist, bildet der Bewilligungsbescheid weiterhin den Rechtsgrund für die Zuwendung des Geldbetrages an die Klägerin. Da somit ein Anspruch der Beklagten auf Erstattung eines Teilbetrages der Zuwendung nicht besteht, entfällt auch der geltend gemachte Zinsanspruch.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.