Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 4 K 1354/06
ECLI:DE:VGAC:2007:0830.4K1354.06.00

Tenor

1.	Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

2.	Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Kläger begehren die Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der
Zulässigkeit eines von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens.

3

Der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung im Rat der Stadt M.
befasste sich in seiner Sitzung vom 30. Juni 2005 unter dem Tagesordnungspunkt 7
mit: "Straßen- und Kanalbaugebiet J. F. , Festlegung der Straßenausbauvariante".
Gemäß dem Protokoll über diese Ausschusssitzung kam es zu einer Diskussion über
den Antrag des Ausschussmitgliedes H. , an diesem Tage nur die reine
Kanalsanierung zu beschließen und sowohl die "Nulllösung" als auch den "Ausbau
nach Planaktualisierung durch den Planer" parallel weiterverfolgen zu lassen. Nach
weiteren Diskussionen kam es zu einer Abstimmung über den Antrag des
Ausschussmitgliedes H. . Gemäß Protokoll über die Ausschusssitzung fasste
danach der Ausschuss den Beschluss, den Kanalausbau in der vorgesehenen Form
durchführen zu lassen und parallel die weitere Planung über den weiteren Ausbau in
den Varianten "Nulllösung" und "Ausbau laut aktualisierter Darstellung durch das
Ingenieurbüro H1. " parallel fortführen zu lassen.

4

Der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung im Rat der Stadt M. fasste
in seiner Sitzung am 13. Dezember 2005 den folgenden - hier streitgegenständlichen
- Beschluss:

5

"Der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung beschließt, den Ausbau
der Straßen F1.---- , K. -, T.----------straße , U.--------straße , Q.------straße und
Hubertusstraße im Trennprinzip nach Ausführung der erforderlichen
Kanalbauarbeiten, jedoch ohne Schaffung von Begrünung/ Baumscheiben und
gekennzeichneter zusätzlicher Parkflächen, vorzunehmen. Die Gehwege sind
in einfacher Pflasterbauweise (Beton) und die Fahrbahn als Schwarzdecke zu
gestalten. Das künftige Aussehen orientiert sich an dem vorhandenen alten
Straßenzustand. Zum Vorschlag, den Bereich H2.------straße als Mischfläche
höhengleich auszubauen und die Rinnenanlage sowie Verkehrsfläche in
Betonpflaster zu erstellen, soll eine zusätzliche, alternative Ausbauart
(Fahrbahn in Schwarzdecke) mit den Anliegern zügig geklärt werden."

6

Die Kläger legten nachfolgend dem Bürgermeister der Stadt M.
Unterschriftenlisten über die Durchführung eines Bürgerbegehrens vor. Die
Fragestellung auf den vorgelegten Unterschriftenlisten lautet wie folgt:

7

"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift die Initiative, die einen
Bürgerentscheid mit folgender Fragestellung herbeiführen will:
Stimmen Sie zu, dass der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und
Stadtentwicklung der Stadt M. vom 13.12.2005 über den Straßenausbau
Gebiet 'J. F. ', Festlegung der Straßenausbauvariante, aufgehoben wird
und stimmen Sie weiterhin zu, dass die Gehwege und die
Straßenbeleuchtungsanlagen im Wohngebiet 'F. ' mit den Straßen F1.-----
weg , K. --Straße, T.----------straße , U1.-------straße , Q.------straße , I.--------
straße , H3.-----straße und T1. nicht erneuert werden, selbst wenn die
Kanäle erneuert werden?"

8

Die Unterschriftenlisten wiesen hierzu folgende Begründung auf:

9

"Verwaltung und Rat haben eine Planung für die Straßen im Gebiet 'F. '
erstellen lassen, die darauf beruht, dass der Kanalbau erforderlich sei. Die
Verwaltung und der Rat wollen alle Verkehrsflächen im 'F. ' komplett
erneuern. Dort sind die Gehwege und die Beleuchtungsanlagen in einem
ordentlichen Zustand. Dieser soll im Gebiet 'F. ' erhalten bleiben. Das
fordern wir mit dem Bürgerbegehren!
Unsere Lösung ist viel preiswerter als das, was die Stadt am 13.12.2005
beschlossen hat. Wer nahezu bankrott ist wie die Stadt M. und dringend
sparen muss, hat kein Geld für solchen Luxus!
Die Stadt M. und damit alle M1. Bürger als Steuerzahler werden Geld
sparen, wenn nur das Notwendige fachgerecht repariert wird. Die Stadt ist
bereits jetzt mit 12 Millionen Euro verschuldet. Tendenz weiter steigend! Wir
wollen, dass die Verschuldung auf ein erträgliches Maß zurückgeführt wird.
Dazu appellieren wir an alle Bürgerinnen und Bürger, die Ausgabenwut von
Verwaltung und Rat zu stoppen."

10

Die Unterschriftenlisten wiesen über 1.400 Unterschriften aus. Nach Ermittlungen
des Beklagten konnten 1.340 Unterschriften zweifelsfrei anerkannt werden.

11

Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung am 7. Juni 2006, das Bürgerbegehren
wegen Unzulässigkeit zurückzuweisen. Dieser Beschluss wurde mit 17 gegen 14
Stimmen beschlossen. Das Bürgerbegehren verfolge ein gesetzwidriges Ziel
(Nichtausbau der Kanäle) und sei überdies in seiner Fragestellung nicht eindeutig.
Dieser Ratsbeschluss wurde den Klägern durch Bescheid vom 12. Juni 2006 bekannt
gegeben. In der Begründung dieses Bescheides heißt es unter anderem, eine
Beantwortung der gestellten Frage mit "Ja" würde die vollständige Aufhebung des
Beschlusses vom 13. Dezember 2005 im oben genannten Wortlaut bedeuten. Die
Folge wäre, dass auch eine Sanierung der Kanäle zu unterbleiben hätte. Die Stadt
M. sei aber verpflichtet, die Sanierung der Kanäle im Gebiet "F. "
durchzuführen. Es müsse bei den Kanälen im Mittel von Schäden der
Schadensklasse 4 ausgegangen werden. Demnach bestehe Handlungsbedarf.
Würde die Stadt M. nicht die Sanierung der Kanäle durchführen, wäre eine
Strafbarkeit gegeben. J. Übrigen sei das Bürgerbegehren unzulässig, weil nach
seinem Wortlaut über zwei selbstständige Fragestellungen zu entscheiden sei. J.
Übrigen sei die Fragestellung missverständlich und teilweise widersprüchlich.

12

Mit Schreiben vom 16. Juni 2006 legten die Kläger Widerspruch gegen die
Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ein.

13

Mit Bescheid vom 7. August 2006 wies der Bürgermeister der Stadt M. , ohne
vorherige Behandlung der Entscheidung im Rat, den Widerspruch der Kläger zurück.
Der Bürgermeister informierte den Beklagten hierüber in Form einer
Mitteilungsvorlage zu dessen Sitzung am 30. August 2006.

14

Die Kläger haben am 4. September 2006 Klage erhoben. Der maßgebliche
Beschluss des Ausschusses über den Kanalausbau sei in der Sitzung am 30. Juni
2005 erfolgt. Dieser Beschluss sei aber nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens. Der
Beschluss vom 13. Dezember 2005, dessen Aufhebung unter anderem im Rahmen
des Bürgerbegehrens gefordert werde, befasse sich nicht mit dem Kanalbau. Bereits
aus diesen Gründen könne das Bürgerbegehren nicht das gesetzwidrige Ziel des
Nichtausbaus der Kanäle verfolgen. Das Bürgerbegehren sei auch nicht
missverständlich sondern eindeutig. Es verwerfe den Beschluss des Städtischen
Ausschusses zur Straßenplanung und entscheide selbst an dessen Stelle, dass kein
Bürgersteig und keine Beleuchtungsanlage erneuert werden solle. Das
Bürgerbegehren sei auch nicht unvollständig. Es wolle sicherstellen, dass die Stadt
auch aus Anlass der Kanalsanierungsentscheidung keinen generellen
Erneuerungsbeschluss für die von der Kanalsanierung betroffenen Straßen
treffe.

15

J. Übrigen sei die Entscheidung des Bürgermeisters im Widerspruchsbescheid
vom 7. August 2006 rechtswidrig, weil die Zurückweisung des Widerspruchs nicht
von dem allein zuständigen Beklagten getroffen worden sei.

16

Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des
Bürgermeisters vom 12. Juni 2006 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom 7. August
2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
"Ausbau der Straßen 'J. '" festzustellen,
hilfsweise, den Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom
7. August 2006 aufzuheben.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Der Beklagte habe das Bürgerbegehren zu Recht als unzulässig eingestuft, da
die Fragen, die den Gegenstand des Bürgerbegehrens bildeten, irreführend seien.
Die Fragestellungen suggerierten, dass in dem Beschluss des Ausschusses vom
13. Dezember 2005 eine Entscheidung über die Art des Straßenausbaus getroffen
worden sei. Dies sei aber nicht zutreffend. Die zweite Fragestellung verstoße gegen
die Bestimmung des § 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung, wonach die Bürger im Wege
des Bürgerbegehrens anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde
selbst entscheiden könnten. Danach seien aber Bürgerbegehren unzulässig, die
nicht auf einer Entscheidung anstelle des Rates gerichtet seien, sondern eine noch
zu treffende Ratsentscheidung lediglich vorprägten. Weiterhin entspreche das
Bürgerbegehren nicht den Anforderungen des § 26 Abs. 7 Gemeindeordnung
Nordrhein-Westfalen. Aus dieser Vorschrift folge, dass ein Bürgerbegehren sich nur
auf eine einzige Angelegenheit beziehen dürfe. Dies schließe zwar nicht aus, dass
zu einer Angelegenheit mehrere Fragen zur Entscheidung gebracht würden. Hier sei
aber das streitgegenständliche Bürgerbegehren nicht ordnungsgemäß, da die beiden
in ihm aufgeführten Fragestellungen nicht zueinander passten. Ziel des
Bürgerbegehrens sei ja zunächst die Aufhebung des Ausschussbeschlusses vom
13. Dezember 2005. Dessen Aufhebung würde jedoch dazu führen, dass es keinen
Beschluss mehr gäbe, welcher vorsähe, dass nach Ausführung der notwendigen
Kanalarbeiten die Fahrbahn als Schwarzdecke gestaltet werde. Es gäbe dann nicht
mehr den Beschluss, dass der endgültige Ausbau für die H3.-----straße und die
Straße "T1. Weg" mit den betroffenen Anliegern abgeklärt werde. Es bliebe
dann ein Torso übrig. Die zweite Fragestellung enthalte keine positive Aussage
sondern gebe lediglich negativ vor, dass die Erneuerung der Gehwege und der
Straßenbeleuchtungsanlage im Fall einer Erneuerung der Kanäle unterbleiben solle.
Was mit der Fahrbahn geschehen solle, sei völlig offen. Das eigentliche Ziel des
Bürgerbegehrens, die Ablehnung der Erneuerung der betroffenen Straßen in all ihren
Teileinrichtungen werde jedoch in den maßgeblichen Fragestellungen des
Bürgerbegehrens nicht so formuliert. Es würden vielmehr zwei Teileinrichtungen
herausgenommen, bei denen eine Erneuerung unterbleiben solle, nämlich die
Teileinrichtungen "Gehwege" und "Straßenbeleuchtungsanlagen". Zur Teileinrichtung
"Fahrbahn" verhalte sich das Bürgerbegehren nicht. J. Übrigen sei es so, dass das
Bauprogramm, wie es am 13. Dezember 2005 beschlossen worden sei, mit seinen
Ausbauentscheidungen über den Tatbestand der Erneuerung des § 8 KAG NW
hinausgehe. Die vorgesehenen Baumaßnahmen seien vielmehr als Verbesserung im
Sinne des § 8 KAG NW zu verstehen. Auch unter diesem Aspekt passe in dem
beantragten Bürgerbegehren nichts zusammen. Es solle ein Bauprogrammbeschluss
aufgehoben werden, der Ausbaumaßnahmen in Form der Verbesserung vorsehe. An
dessen Stelle wollten die Kläger eine Unterlassung von Ausbaumaßnahmen, die als
Erneuerung zu qualifizieren seien, wodurch dann aber Ausbaumaßnahmen, die die
Tatbestandsvariante der Verbesserung erfüllten, überhaupt nicht erfasst würden.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

22

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Den Klägern steht gegenüber dem Beklagten kein Anspruch auf dessen
Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen vertretenen
Bürgerbegehrens zu. Der die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellende
Beschluss des Beklagten vom 7. Juni 2006, den Klägern bekannt gegeben durch
Bescheid des Bürgermeisters vom 12. Juni 2006 ist rechtmäßig und verletzt die
Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

23

Zwar dürften die formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren mit Blick auf
die Schriftform, die Unterschriftenlisten, das Unterschriftenquorum und die
Benennung von Vertretungsberechtigten gewahrt sein.

24

Das Bürgerbegehren ist jedoch wegen Verstoßes gegen § 26 Abs. 1 GO NRW
unzulässig, weil es nicht auf eine Entscheidung "an Stelle des Rates" ausgerichtet
ist, wie es das Gesetz ausdrücklich fordert, sondern auf eine Entscheidung an Stelle
eines nach geltendem Ortsrecht in M. allein zuständigen Ausschusses.

25

Jedes Bürgerbegehren muss sich auf einen Gegenstand beziehen, für den der
Kommune die Verbandskompetenz und dem Rat die Organkompetenz zusteht, da
das Bürgerbegehren an Stelle des Rates entscheidet, vgl. § 26 Abs. 1 GO NRW. Der
Landesgesetzgeber hat damit in Nordrhein-Westfalen den Kreis der
bürgerbegehrensfähigen Angelegenheiten auf die Angelegenheiten der Gemeinde
beschränkt, für deren Entscheidung der Rat zuständig ist. Damit sind jedenfalls
Bürgerbegehren generell unzulässig, die sich auf Angelegenheiten beziehen, für die
die Zuständigkeit eines anderen Organs der Gemeinde gesetzlich begründet ist. Dies
ergibt sich unmittelbar aus § 26 Abs. 5 Nr. 8 GO NRW,

26

vgl.	auch Begründung zum Gesetzesentwurf der
Landesregierung vom 4. Februar 1993, Landtagsdrucksache
11/5983, S. 7ff.

27

Hat der Rat Entscheidungszuständigkeiten auf ein anderes Organ der Gemeinde
übertragen,ist bedeutsam, ob die Übertragung in einer Weise vorgenommen worden
ist, die es ihm verwehrt, unmittelbar durch Ratsbeschluss selbst über die Sache zu
entscheiden.

28

§ 26 Abs. 1 GO NRW regelt zwar nicht explizit, dass für die
Entscheidungszuständigkeit des Rates nicht allein auf die Regelungen der
Gemeindeordnung, sondern auch auf die Übertragung von
Entscheidungszuständigkeiten in der jeweiligen Kommune abzustellen ist. Der Kreis
der zulässigen Gegenstände eines Bürgerbegehrens ist jedoch nach der Systematik
des Gesetzes auf die Entscheidungen beschränkt, die der Rat selbst rechtmäßig
treffen könnte. Nach § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW kommt einem Bürgerentscheid
(nur) die Wirkung eines Ratsbeschlusses zu. Hieraus folgt in Verbindung mit § 26
Abs. 5 Nr. 9 GO NRW, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, wenn ein
Ratsbeschluss gleichen Inhalts (wegen Unzuständigkeit) rechtswidrig wäre,

29

vgl.	Rehn / Cronauge, Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen, Kommentar (Loseblattausgabe Stand:
Januar 2004), § 26 Anm. II 2; Articus / Schneider,
Gemeindeordnung NRW, Kommentar, 2. Auflage, Stuttgart 2004;
Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1. Auflage, Baden-
Baden 1997, Seite 181ff; - a. A.: Held / Becker u.a.
Kommunalverfassungsrecht, Bd. I, Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen-Kommentar (Loseblattausgabe- Stand:
Januar 2007), § 26 Anm. 2.4.

30

Vorliegend ist - zwischen den Beteiligten unstreitig - die Zuständigkeit für die
Entscheidungen, die den Gegenstand des Bürgerbegehrens bilden, vom Beklagten
durch die von ihm beschlossene Hauptsatzung der Stadt M. auf Ausschüsse
übertragen worden. Der Beklagte hat sich in der Hauptssatzung kein Rückholrecht
für den Einzelfall vorbehalten. Damit ist es ihm verwehrt, eine eigene Entscheidung
unmittelbar durch Ratsbeschluss zu treffen,

31

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 1963 - III A 1323/62 -
OVGE MüLü 19, 42.

32

Vielmehr bedarf es zunächst einer Änderung der Haupt-Satzung, um die
Zuständigkeit des Beklagten wieder zu begründen. Das vorliegende Bürgerbegehren,
das unmittelbar auf eine Sachentscheidung gerichtet ist, für die der Beklagte wegen
echter Delegation nicht zuständig ist, ist daher auf eine Entscheidung gerichtet, die
der Beklagte so nicht rechtmäßig treffen könnte. Es ist damit unzulässig.

33

Soweit mit dem Bürgerbegehren die Aufhebung des Beschlusses des
Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung vom 13. Dezember 2005 erreicht
werden soll, ergibt sich die Unzulässigkeit aus § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW, da dem
Beklagten kein Recht zusteht, den Beschluss eines Ausschusses unmittelbar
aufzuheben, dem eine Angelegenheit zur Entscheidung übertragen worden ist. § 54
Abs. 3 GO NRW sieht selbst in Fällen, in denen ein Beschluss geltendes Recht
verletzt, kein unmittelbares Recht des Beklagten zur Aufhebung des
Ausschussbeschlusses, sondern zunächst nur eine Beanstandungszuständigkeit des
Bürgermeisters vor. Auch § 57 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GO NRW räumt dem Rat kein
unmittelbares Kassationsrecht ein.

34

Die Kammer ist sich in diesem Zusammenhang darüber J. Klaren, dass auf
Grund der gegebenen Rechtslage der Rat einer Kommune durch die
satzungsmäßige Übertragung von Entscheidungszuständigkeiten auf andere Organe
der Kommune, ohne sich eine Rückholmöglichkeit vorzubehalten, die Zulässigkeit
von Bürgerbegehren in der Kommune beeinflussen kann. Es bedarf vorliegend
keiner Entscheidung, in welcher Weise bei einer solchen Zuständigkeitsverlagerung
ein Bürgerbegehren die Rückverlagerung der Zuständigkeit durch Satzungsänderung
und eine nachfolgende Entscheidung in der Sache erreichen kann, da das
vorliegende Bürgerbegehren nicht auf eine entsprechende Rückverlagerung
ausgerichtet ist. Allerdings spricht aus Sicht der Kammer einiges dafür, dass ein
solches Bürgerbegehren mit einem gestaffelten Entscheidungsinhalt (erst
Rückverlagerung der Zuständigkeit, dann Entscheidung in der Sache) zulässig sein
dürfte, um sicherzustellen, dass Bürgerbegehren - mit Ausnahme der in § 26 Abs. 5
GO NRW aufgeführten Gegenstände - grundsätzlich für alle Angelegenheiten
zulässig sein können, für die dem Rat eine Zuständigkeit kraft Gesetzes zusteht.

35

Die Klage hat auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg; insoweit ist sie unzulässig.
Den Klägern fehlt es insofern am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Für eine
"isolierte Anfechtungsklage" gegen einen Widerspruchsbescheid fehlt es generell in
all den Fällen am Rechtsschutzbedürfnis, in denen der Widerspruchsbehörde kein
Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht,

36

vgl.	BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 1999 - 8 B 266/98 -
NVwZ 1999, 641; OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2003 - 12
A 5371/00 - NVwZ-RR 2003, 615.

37

J. vorliegenden Fall ist das Rechtschutzbedürfnis zudem ausgeschlossen, weil
auf den Hauptantrag hin durch das Gericht festgestellt ist, dass den Klägern kein
Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens zusteht.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

39

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

40

Das Gericht hat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Rechtssache wirft die
grundsätzlich bedeutsame und vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen bislang nicht entschiedene Frage auf, ob ein Bürgerbegehren in
Nordrhein-Westfalen nicht zulässig sein kann, wenn dem Rat der jeweiligen
Kommune die Zuständigkeit für eine dem Bürgerbegehren entsprechende eigene
Entscheidung infolge satzungsmäßiger Übertragung seiner Kompetenz fehlt.