Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-15, Aktenzeichen 10 B 12/16
ECLI:DE:BVerwG:2017:150617B10B12.16.0

Gründe

I

1

Die Klägerin möchte die Verwaltungsgemeinschaft mit der Beigeladenen zu 1 beenden, zu deren Vereinbarung § 14 Abs. 2 des Gemeindegebietsreformgesetzes Westsachsen (WestSGemGRefG) verpflichtet. Nach § 42 Abs. 1 WestSGemGRefG hatten die zur Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft verpflichteten Gemeinden bis zum 30. September 1999 eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen. Mit deren Bekanntmachung entsteht nach § 42 Abs. 1 Satz 4 WestSGemGRefG i.V.m. § 13 Abs. 2 des Sächsischen Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit (SächsKomZG) die Verwaltungsgemeinschaft. Wird eine Gemeinschaftsvereinbarung von den beteiligten Gemeinden nicht abgeschlossen, verfügt nach § 42 Abs. 1 Satz 2 WestSGemGRefG die Rechtsaufsichtsbehörde die Bildung der Verwaltungsgemeinschaft und erlässt die Gemeinschaftsvereinbarung.

2

Die Klägerin und die Beigeladene zu 1 schlossen am 29. November 2001 eine nachfolgend am 9. September 2003 geänderte Gemeinschaftsvereinbarung ab. Im Dezember 2010 beantragte die Klägerin beim Beklagten ihre Eingliederung in die Große Kreisstadt Grimma und beim Beigeladenen zu 2 die Genehmigung zur Aufhebung der Gemeinschaftsvereinbarung. Im Dezember 2011 beantragte sie die Anordnung der Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft wegen unzureichender Aufgabenerfüllung und führte einen Bürgerentscheid durch, bei dem sich 94,54 % ihrer Bürger für eine Eingliederung nach Grimma aussprachen. Daraufhin kündigte die Klägerin die Gemeinschaftsvereinbarung mit Schreiben vom 23. Dezember 2011. Die Beigeladene zu 1 trat sämtlichen Anträgen sowie der Kündigung der Klägerin entgegen. Mit Bescheid vom 13. März 2012 lehnte der damals zuständige Beigeladene zu 2 die Anträge der Klägerin ab. Die hiergegen gerichtete Klage hatte in beiden Tatsacheninstanzen keinen Erfolg.

II

3

Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts bleibt ohne Erfolg.

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1. Der Rechtssache kommt die von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht zu.

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a) Die Klägerin wirft die nach ihrer Auffassung grundsätzlich bedeutsame Frage auf, ob die Einschränkungen des sächsischen Kommunalrechts für das Ausscheiden einer Gemeinde aus einer Verwaltungsgemeinschaft gegen die Garantie kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen, soweit sie - nach der Auslegung des Berufungsurteils - eine einseitige Kündigung der Gemeinschaftsvereinbarung durch eine der beteiligten Gemeinden nach § 1 des Gesetzes zur Regelung des Verwaltungsverfahrens- und des Verwaltungszustellungsrechts für den Freistaat Sachsen (SächsVwVfZG) i.V.m. § 60 Abs. 1 VwVfG nicht zulassen. Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht ist die Klägerin nach § 14 Abs. 2 WestSGemGRefG als eine der dort genannten Gemeinden weiterhin verpflichtet, mit der Beigeladenen zu 1 eine Verwaltungsgemeinschaft zu führen. Das Oberverwaltungsgericht hat eine einseitige Lösungsmöglichkeit der Klägerin von der Gemeinschaftsvereinbarung verneint, weil § 1 SächsVwVfZG i.V.m. § 60 Abs. 1 VwVfG auf Vereinbarungen wie die vorliegende, die gesetzlich angeordnet worden seien bzw. für die ein besonderer gesetzlicher Rahmen geschaffen worden sei, nicht anwendbar sei. Die Klägerin macht geltend, es verletze Bundesrecht, wenn dem als allgemeinem Rechtsgrundsatz mit Verfassungsrang anerkannten und in § 60 Abs. 1 VwVfG niedergelegten Grundsatz einer Durchbrechung der strikten Vertragsbindung bei wesentlich geänderten Verhältnissen ("clausula rebus sic stantibus") im Bereich der gemeindlichen Verwaltungsgemeinschaften keine Geltung zugesprochen werde.

6

Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, weil sie auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht entscheidungserheblich ist. Nach dem in § 60 VwVfG kodifizierten Grundsatz der "clausula rebus sic stantibus" ist zwischen Anpassung und Kündigung eines Vertrages zu unterscheiden. Gegenstand des Rechtsstreits ist nach den Anträgen und dem Vorbringen der Klägerin ausschließlich die von ihr begehrte Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft und nicht die inhaltliche Anpassung der Gemeinschaftsvereinbarung. Eine Befugnis zur einseitigen Kündigung der Gemeinschaftsvereinbarung durch die Klägerin würde nach § 1 SächsVwVfZG i.V.m. § 60 Abs. 1 VwVfG voraussetzen, dass sich die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgeblichen Verhältnisse seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass der Klägerin ein Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist und auch eine Anpassung des Vertragsinhalts nicht möglich oder nicht zumutbar ist.

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Das Berufungsgericht hat zwar - auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung, § 60 Abs. 1 VwVfG sei hier nicht anwendbar, konsequent - nicht festgestellt, ob nach Abschluss der Gemeinschaftsvereinbarung tatsächliche Umstände oder rechtliche Bedingungen weggefallen sind, deren Bestand die Vertragspartner als gemeinsame Grundlage ihrer Vereinbarung angenommen haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 Rn. 57). Es hat jedoch festgestellt, dass keine schwerwiegenden Nachteile der Klägerin bestehen, die den Fortbestand der Verwaltungsgemeinschaft für sie unzumutbar machten. Solche Nachteile ergäben sich weder aus den Unstimmigkeiten der Beteiligten der Verwaltungsgemeinschaft über die Haushaltspläne und -sicherung, die Erhebung von Umlagen oder die Einführung der Doppik noch aus dem Einstimmigkeitsprinzip in der Verwaltungsgemeinschaft oder den zwischen den Beteiligten geführten Rechtsstreitigkeiten (UA S. 15 f.). Weiterhin stellt das Berufungsurteil fest, es sei nicht erkennbar, dass die Beigeladene zu 1 die ihr durch die Gemeinschaftsvereinbarung übertragenen Aufgaben unzureichend erfülle. Ausgehend hiervon wären auch die Voraussetzungen für eine Unzumutbarkeit im Sinne des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu verneinen. Ein unverändertes Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung ist einer Vertragspartei nur dann nicht mehr zuzumuten, wenn die Änderung der für den Vertragsinhalt maßgeblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu schwerwiegenden, bei Vertragsschluss nicht absehbaren Nachteilen für sie geführt hat, denen die Vertragspartner billigerweise Rechnung getragen hätten, wenn sie die Entwicklung vorhergesehen hätten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335 Rn. 64). Dies ist ausgehend von den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts über den sachlichen Gehalt der Unstimmigkeiten zwischen der Klägerin und der Beigeladenen zu 1, die bei einer auch für die Klägerin zumutbaren gerichtlichen Klärung in Zukunft eine sinnvolle Zusammenarbeit ermöglichten (UA S. 15), und über die Aufgabenerfüllung der Beigeladenen zu 1 in der Verwaltungsgemeinschaft nicht erkennbar.

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b) Damit scheidet auch die Zulassung der Revision im Hinblick auf die weitere von der Klägerin für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage aus, ob es gegen die Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstößt, wenn landesrechtliche Regelungen ein Ausscheiden aus einer Verwaltungsgemeinschaft im Wege der Kündigung der Gemeinschaftsvereinbarung selbst dann ausschließen, wenn hierfür Gründe vorliegen, die nach den Grundsätzen der "clausula rebus sic stantibus" die Unzumutbarkeit einer weiteren Aufrechterhaltung der Verwaltungsgemeinschaft belegen. Auch soweit die Klägerin allgemein ein Recht zur einseitigen Kündigung einer Gemeinschaftsvereinbarung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ableiten will, besteht kein grundsätzlicher Klärungsbedarf. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die zwangsweise Zuordnung einer Gemeinde zu einer Verwaltungsgemeinschaft grundsätzlich nicht in den Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts eingreift, wenn sich der Gesetzgeber typisierend auf Gemeinwohlgründe stützt (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1 <16>). Damit steht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG landesrechtlichen Regelungen nicht grundsätzlich entgegen, die eine Gemeinde ohne Möglichkeit der einseitigen Loslösung verpflichten, an einer gesetzlich geforderten Verwaltungsgemeinschaft festzuhalten.

9

c) Ausgehend von den tatrichterlichen Feststellungen stellen sich ebenso wenig die von der Klägerin sinngemäß aufgeworfenen Fragen, ob das Recht einer Gemeinde auf kommunale Selbstverwaltung durch landesrechtliche Vorschriften des Kommunalrechts verletzt wird, die eine Auflösung einer Verwaltungsgemeinschaft ungeachtet ihrer Leistungs- oder Funktionsuntüchtigkeit nur auf Grundlage eines Beschlusses des Gemeinschaftsausschusses oder auf Anordnung der Rechtsaufsichtsbehörde zulassen. Das Oberverwaltungsgericht ist hier, wie oben dargestellt, gerade nicht von einer solchen Fehlfunktion der Verwaltungsgemeinschaft ausgegangen.

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d) Auch die von der Klägerin für grundsatzbedeutsam gehaltenen Fragen, ob es - sinngemäß - das Recht auf gemeindliche Selbstverwaltung und das Demokratieprinzip sowie den Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt, wenn eine Gemeinde an ihrer Mitgliedschaft in der Verwaltungsgemeinschaft festgehalten wird, obwohl wesentliche Entscheidungen im Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung durchweg nur durch die Rechtsaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme und des Sofortvollzuges getroffen werden, und wenn gegen solche Ersatzvornahmen Rechtsbehelfe einzulegen und gerichtliche Verfahren über mehrere Instanzen abzuwarten sind, unterstellen einen Sachverhalt, der von den Feststellungen des Berufungsurteils abweicht. Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Zusammenarbeit in der Verwaltungsgemeinschaft nicht im Wesentlichen durch aufsichtsbehördliche Maßnahmen und Gerichtsentscheidungen ersetzt wird und dass die dreizehn gegenwärtig zwischen den an ihr beteiligten Gemeinden geführten Gerichtsverfahren teilweise gleich gelagerte Streitgegenstände betreffen (UA S. 15 f.). Im Übrigen bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu klären, dass die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Rechtsaufsicht für die an einer Verwaltungsvereinbarung beteiligten Gemeinden verfassungsrechtliche Gewährleistungen nicht verletzt, sondern wahrt und - wie das Berufungsgericht festhält - die damit verbundene rechtliche Klärung Grundlage für eine sinnvolle Zusammenarbeit dieser Beteiligten in der Zukunft sein kann.

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e) Die von der Klägerin formulierte Frage, ob der gesetzgeberische Befehl zur Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft mit dessen Befolgung erledigt ist oder ob er dadurch nachwirkt, dass er die Kündigung dieser Verwaltungsgemeinschaft ausschließt, betrifft mit § 14 Abs. 2, § 42 Abs. 1 und § 52 Abs. 3 WestSGemGRefG sowie § 38 i.V.m. § 27 SächsKomZG irrrevisibles Landesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Sie wäre daher in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Soweit die Klägerin für grundsätzlich bedeutsam hält, ob eine solche Nachwirkung gegen das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG und gegen das Übermaßverbot im Verhältnis zu Gemeinden verstößt, die sich zu einer freiwilligen interkommunalen Kooperation zusammengeschlossen haben und sich aus dieser durch Kündigung lösen können, bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens. Aus der bestehenden höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Zulässigkeit einer zwangsweisen Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften (s.o.) lässt sich ableiten, dass die für eine solche Zuordnung erforderlichen Gemeinwohlgründe auch einen sachlichen Grund darstellen können, um Gemeinden, die landesrechtlich zur Bildung von Verwaltungsgemeinschaften verpflichtet werden, einseitige Kündigungsmöglichkeiten vorzuenthalten, die bei einer rein freiwilligen interkommunalen Kooperation bestehen mögen.

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f) Soweit die Klägerin schließlich die Frage aufwirft, ob bei der Prüfung eines Austrittsbegehrens einer Gemeinde aus einer Verwaltungsgemeinschaft dem Ergebnis eines zulässigen Bürgerentscheides, mit dem sich die Einwohner fast einstimmig für ein Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft und eine Eingemeindung in eine größere Gemeinde entschieden haben, eine rechtserhebliche Bedeutung im Hinblick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und das Demokratieprinzip zukommt, legt sie nicht dar, inwiefern diese Frage über ihren speziellen Einzelfall hinaus allgemein, d.h. hier für eine Vielzahl weiterer Gemeinden unter gleich gelagerten Umständen bedeutsam ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Nach den tatrichterlichen Feststellungen betraf der im Dezember 2011 durchgeführte Bürgerentscheid außerdem nicht unmittelbar das Ausscheiden aus der Verwaltungsgemeinschaft mit der Beigeladenen zu 1, sondern ausschließlich die Eingliederung in die Stadt Grimma. Unabhängig davon hat das Oberverwaltungsgericht dem Ergebnis des Bürgerentscheids nicht jegliche rechtserhebliche Bedeutung abgesprochen, sondern es in seine Würdigung einbezogen, den Fortbestand der Verwaltungsgemeinschaft aber gleichwohl nicht als unzumutbar für die Klägerin erachtet.

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2. Die Revision ist ferner nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Die Klägerin legt nicht hinreichend dar, inwiefern die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts in rechtserheblicher Weise von den in der Beschwerdebegründung genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zur Geltung des Grundsatzes der "clausula rebus sic stantibus" (BVerfG, Urteile vom 30. Januar 1973 - 2 BvH 1/72 - BVerfGE 34, 216 <231> und vom 22. September 1976 - 2 BvH 1/74 - BVerfGE 42, 345 <358>; BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 8 C 4.11 - BVerwGE 143, 335) abweicht. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Juni 1995 - 8 B 61.95 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 18). Hier fehlt es schon an der Bezeichnung eines abstrakten, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatzes, der dem Rechtssatz der genannten höchstrichterlichen Entscheidungen widerspräche, wonach die "clausula rebus sic stantibus" als allgemeiner Grundsatz Bestandteil des Verfassungsrechts und des einfachen öffentlichen Rechts ist. Das Oberverwaltungsgericht hat die Geltung des Kündigungsrechts aus § 1 SächsVwVfZG i.V.m. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG als Ausdruck des Vorbehalts der "clausula rebus sic stantibus" lediglich für Vereinbarungen verneint, die durch Gesetz angeordnet worden sind oder für die ein besonderer gesetzlicher Rahmen geschaffen wurde. Diese Bewertung zielt wegen des auf die vollständige Loslösung der Klägerin aus der Verwaltungsgemeinschaft mit der Beigeladenen zu 1 beschränkten Streitgegenstandes lediglich auf das "Ob" des Vertragsschlusses, nicht auf dessen Inhalt (siehe oben 1.a). Das Berufungsurteil schränkt die Geltung des Grundsatzes der Durchbrechung der Vertragsbindung durch einseitige Kündigungsmöglichkeit für den besonderen Fall ein, dass die Vertragspartner gesetzlich zum Abschluss eines Vertrages verpflichtet sind und hierdurch eine Verwaltungsgemeinschaft begründet wird. Die von der Klägerin angeführten höchstrichterlichen Entscheidungen treffen für einen solchen Fall keine Aussage, weil sie Staatsverträge bzw. einen Prozessvergleich zum Gegenstand hatten, zu deren Abschluss keine höherrangige Verpflichtung bestand. Im Übrigen fehlt es auch im Hinblick auf eine etwaige Divergenz an der Entscheidungserheblichkeit der Frage, welchen Anwendungsbereich der Grundsatz der "clausula rebus sic stantibus" hat, da die Fortführung der Verwaltungsgemeinschaft nach den für das Revisionsgericht bindenden Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts für die Klägerin nicht unzumutbar ist (siehe oben 1.a).

14

Soweit die Klägerin geltend macht, das Berufungsurteil weiche von Rechtssätzen in dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - (BVerfGE 107,1) ab, wonach Gemeinden selbständige Gemeinwesen sind, die in der Eigenverantwortlichkeit ihrer Aufgabenerfüllung ihren Bürgern ein überzeugender Anlass für ihre lokale politische Identifikation sein sollen (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR 329/97 - BVerfGE 107, 1 <13 f.>), stellt sie diesem Rechtssatz keinen abweichenden abstrakten Rechtssatz in der angegriffenen berufungsgerichtlichen Entscheidung gegenüber, sondern kritisiert lediglich die materielle Rechtsanwendung des Oberverwaltungsgerichts.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 2 sind nicht erstattungsfähig, weil er im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.