Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-07-11, Aktenzeichen 7 A 826/96
ECLI:DE:OVGNRW:1997:0711.7A826.96.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Hinsichtlich des Sachverhalts wird gemäß § 130b Satz 1 VwGO
auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils verwiesen.
Ergänzend ist auszuführen:

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Mit Urteil vom 14. November 1995 hat das Verwaltungsgericht
die nach teilweiser Klagerücknahme noch anhängige Klage
abgewiesen.

4

Am 6. Februar 1996 hat die Klägerin gegen das ihr am
8. Januar 1996 zugestellte Urteil Berufung eingelegt, zu deren
Begründung sie vorträgt: Hinsichtlich des noch streitigen
Betrages lägen die Widerrufsvoraussetzungen des § 49 Abs. 3
Nr. 1 VwVfG NW nicht vor, weil dieser Betrag in vollem Umfang
zweckentsprechend verwendet worden sei. Eine zweckwidrige
Verwendung, welche den Gegensatz des Begriffs
"zweckentsprechend" bilde, liege nicht vor. Den gesetzlichen
Vorschriften lasse sich nämlich nicht entnehmen, daß es allein
auf die dauerhafte Erreichung des Endziels ankomme; vielmehr
seien auch Kosten für "notwendige Zwischenziele" ihrerseits
als Zuwendungszweck anzusehen. Dies folge auch aus Ziffer 18
der Förderrichtlinien, wonach bereits der Flächenerwerb an
sich gefördert werde, mithin nicht nur der am Ende stehende
Erfolg, sondern auch die als notwendig vorausgesetzten
Handlungen. Schließlich sei die Rücknahme des
Zuwendungsbescheides ermessensfehlerhaft, da die Beklagte das
Risiko aus dem Kaufvertrag einseitig der Klägerin auferlegt
habe, obwohl sie, die Beklagte, das Risiko ebenso wie die
Klägerin bewußt eingegangen sei. Letztlich dürfe nicht
verkannt werden, daß der Haushalt der Gemeinde durch die
Rückforderung erheblich belastet werde und deshalb die
Erfüllung wichtiger öffentlicher Aufgaben beeinträchtigt
werde.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid
der Beklagten vom 4. Mai 1993 und deren
Widerspruchsbescheid vom 25. November 1993 aufzuheben,
soweit darin der Zuwendungsbescheid der Beklagten vom
29. Dezember 1989 in einem Umfang von mehr als
2.041.483,32 DM aufgehoben wird und ein Betrag von mehr
als 2.005.483,32 DM zurückgefordert wird.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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In Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens trägt sie vor:
Eine selbständige Bezuschussung der hier streitigen Kosten
liege nicht vor. Zuwendungszweck sei allein die Ermöglichung
des rechtlich gesicherten Grunderwerbs im Rahmen des
kleinteiligen Flächenrecyclings gewesen. Dieser Zweck sei
verfehlt worden, da das Grundstück wegen des Rücktrittsrechts
der Grundstücksverkäuferin zu keinem Zeitpunkt der Klägerin
rechtlich gesichert zur Verfügung gestanden habe. Der Widerruf
sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Die eigene Kenntnis der
Risiken des Vertragsabschlusses führe nicht zu einer
Mithaftung gegenüber der als eigenständige juristische Person
handelnden Klägerin. Dafür fehle jede Rechtsgrundlage.

10

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen
Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 4. Mai 1993 in
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. November 1993 ist
rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage des Widerrufs des Zuwendungsbescheides ist
§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NW in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 24. November 1992 (GV NW S.446). Danach
darf u.a. ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige
Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt,
auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise
auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn
die Leistung nicht mehr für den im Verwaltungsakt bestimmten
Zweck verwendet wird. Diese Vorschrift ist gemäß Art. 10 Abs.
2 des Änderungsgesetzes auch auf Bescheide über Zuwendungen im
Sinn des § 23 Landeshaushaltsordnung anwendbar, die - wie hier
- vor Inkrafttreten der Neufassung des § 49 VwVfG NW erlassen
worden sind. Gegen die Rückwirkung bestehen keine
verfassungsrechtlichen Bedenken, weil durch die Einführung der
Widerrufsmöglichkeit für die Vergangenheit die jeweiligen
Zuwendungsempfänger nicht schlechter gestellt werden.

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Vgl. dazu im einzelnen OVG NW, Urteil vom 4.
November 1993 - 4 A 3488/92 - m.w.N., ZKF 1994,
280.

16

Die Voraussetzungen für den Widerruf liegen vor. Die
einmalig gewährte Geldleistung wird nicht mehr für den im
Zuwendungsbescheid bestimmten Zweck verwendet. Dieser Zweck
ist dadurch zu ermitteln, daß neben dem Wortlaut des
Zuwendungsbescheides in entsprechender Anwendung der
Auslegungsregel des § 133 BGB auch auf den objektiven Gehalt
der Erklärung abzustellen ist. Wesentlich sind dabei vor allem
die vom Begünstigten erkannten oder erkennbaren Umstände, zu
denen auch die Richtlinien gehören, welche Grundlage der
Bewilligung waren.

17

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 - 7 C 70/80
-, DVBl 1983, 810 ff; OVG Lüneburg, Urteil vom 10.
April 1984 - 9 OVG A 223/81 -, OVGE 38 S. 328 ff.

18

Gemessen daran bestand der maßgebliche Zuwendungszweck
darin, den Grundstückserwerb für die Durchführung des sog.
kleinteiligen Flächenrecyclings im Bereich T. straße
als Maßnahme der Städtebauförderung zu ermöglichen.

19

Dieser Zweck war schon deshalb nicht mehr ereichbar, weil
der zunächst - mit der rechtlichen Bindung auf eventuelle
Rückübertragung - getätigte Grundstückserwerb keinen Bestand
gehabt hat. Er ist letzlich daran gescheitert, daß die
Klägerin das zunächst erworbene Eigentum an dem Grundstück
wegen der zwischenzeitlichen Rückübertragung an die Veräußerin
wieder verloren hat. Die Klägerin war somit nicht mehr in der
Lage, das Grundstück für die beabsichtigte
Städtebauförderungsmaßnahme zu nutzen.

20

Die Klägerin kann dem Widerruf nicht mit Erfolg
entgegenhalten, sie habe bereits durch den Grundstückskauf und
die Abwicklung des Eigentumsübergangs zumindest teilweise den
Zweck erreicht. Diese Überlegung geht schon deshalb fehl,
weil, bezogen auf den hier zum Inhalt des Zuwendungsbescheid
gemachten Zuwendungszweck, dem einmaligen Formalakt
Eigentumsübergang bzw. dem ihm zugrundeliegenden
Kausalgeschäft keine diesen Zweck erfüllende Bedeutung
zukommt. Der Vorgang des "Erwerbens" als bloßes Element einer
rechtlich relevanten Geschehensabfolge hat nämlich für sich
betrachtet keinerlei Nutzen, Funktion oder eigenständigen
Bedeutungsgehalt im Rahmen der Zuwendung. Erst die auf Dauer
abgesicherte Eigentümerposition als Handlungserfolg entsprach
dem Ziel der Förderung. Dies folgt aus dem Inhalt des
Zuwendungsbescheides einschließlich der Förderrichtlinien.
Danach sollte der Zuwendungsempfänger durch eine
Vorfinanzierung finanziell in die Lage versetzt werden, auf
ein Grundstück dauerhaft zugreifen zu können, obwohl die
weitere städtebauliche Verwendung, deren Förderung Endziel der
Maßnahme war, bis dahin noch nicht hinreichend geklärt war. So
ist etwa Ziffer 18.2 der Richtlinien zu entnehmen, daß u.a.
die Zuwendung zurückzuzahlen ist, wenn nicht innerhalb von
drei Jahren ein Zuwendungsantrag mit dem endgültigen
Nutzungskonzept vorgelegt wird. Darüber hinaus verdeutlicht
auch der Hinweis im Zuwendungsbescheid auf die
Zweckbindungsdauer von 25 Jahren, daß die Innehabung der
Eigentümerstellung über einen langen Zeitraum hinweg gesichert
sein mußte. Mithin war der isoliert für sich gesehene Akt des
Grunderwerbs zwar eine erforderliche Voraussetzung für die
Erreichung des nach dem Zuwendungsbescheid vorausgesetzten
Förderungsziels. Er reichte aber im Hinblick auf die fehlende
Dauerhaftigkeit des durch den Grunderwerb bewirkten
rechtlichen Status nicht aus, dieses Ziel zu erreichen.

21

Schon deshalb kann sich die Klägerin auch nicht darauf
stützen, daß die Erfüllung "notwendiger Zwischenziele" bereits
als zweckentsprechende Handlung anzusehen sei.

22

Vgl. Vogel, Begrenzung von Subventionen durch ihren
Zweck, Festschrift für Ipsen, S. 539 ff; Berg, Zur
Zweckverfehlung im Subventionsrecht, GewArch 1987, 1
ff.

23

Ausgehend von der Sichtweise der Klägerin wäre der
Grundstückserwerb von dem Förderungsinteresse völlig losgelöst
und fände schon als reiner Rechtsakt in sanierungsrechtlicher
Hinsicht seine Rechtfertigung alleine in sich selbst.

24

Vgl. dazu Bayerischer VGH, Beschluß vom 24.
September 1990 - 22 B 90.609 -, NVwZ-RR 1991,451 f; OVG
NW, a.a.O..

25

Eine solche Abstrahierung liefe aber dem die Zuwendung
begründenden öffentlichen Interesse zuwider, welches gerade
nicht darin liegt, öffentliche Mittel für Grundstückskäufe
ohne Festlegung und Absicherung des Nutzungszwecks zur
Verfügung zu stellen.

26

Dem Hinweis der Klägerin auf eine in der Rechtsprechung
vertretene Auffassung, wonach der Zuschußzweck u.U. bereits
vor Ablauf der Zweckbindungsdauer erfüllt sein kann, wenn die
Erreichung des weitergehenden volkswirtschaftlichen Ziels der
Förderung nicht mehr im Verantwortungsbereich des
Zuwendungsempfängers liegt,

27

vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. April 1980
- 2 A 21/79 -, NJW 1981, 882 ff.; anderer Ansicht: OVG
Lüneburg, a.a.O.,

28

braucht nicht weiter nachgegangen zu werden; ein solcher
Fall liegt nicht vor. Hier geht es nicht darum, ob
weitergehende Ziele der Förderung erreicht oder verfehlt
worden sind. Zu dieser Frage stößt man schon deshalb nicht
vor, weil es der Klägerin nicht gelungen war, auch nur die
Anfangsvoraussetzungen für die Realisierung der
Förderungsmaßnahme dauerhaft zu schaffen. Erst recht ist nicht
davon auszugehen, daß die Zweckverfehlung außerhalb des
Verantwortungsbereichs der Klägerin lag, was aus der
nachstehenden Begründung zur Ermessensbetätigung folgt.

29

Die Beklagte hat spätestens im Widerspruchsbescheid das ihr
durch § 49 Abs. 3 VwVfG NW eröffnete Ermessen rechtsfehlerfrei
ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Sie hat ihr Ermessen daran
ausgerichtet, daß bei Nichterreichung des Zuwendungszwecks ein
Widerruf wegen des zu beachtenden Gebots der sparsamen
Verwendung von Landesmitteln ( vgl. § 7 Abs. 1
Landeshaushaltsordnung NW) in der Regel erfolgt. Dies ist
rechtlich nicht zu beanstanden.

30

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Februar
1983 - 10 S 1346/82 -, NVwZ 1983, 552 ff.

31

Einen Ausnahmefall, der eine Abweichung von der Regel und
ein zumindest teilweises Absehen von dem Widerruf
rechtfertigen könnte, hat die Beklagte ermessensfehlerfrei
verneint.

32

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen,
daß bei einer Projektförderung wie im vorliegenden Fall
grundsätzlich der Zuwendungsempfänger das Risiko eines
Scheiterns trägt und daß dieses Risiko nicht auf die
öffentlichen Haushalte der Zuwendungsgeber abgewälzt werden
soll. Nichts anderes gilt im Fall der Zuwendung an eine
Gemeinde als Gebietskörperschaft, auch wenn diese ebenfalls
öffentliche Aufgaben wahrnimmt.

33

Die Beklagte mußte aus Rechtsgründen auch nicht deshalb von
einem Widerruf absehen, weil sie aufgrund der Vorlage des
Entwurfs des Kaufvertrags bei Antragstellung Kenntnis von dem
Rücktrittsrecht der Verkäuferin besaß. Allein die Kenntnis
dieses von vornherein ersichtlichen Risikos führt nicht zu
einer "Mithaftung" der Beklagten. Die Klägerin traf insoweit
in dem allein in ihrem Zuständigkeitsbereich liegenden
Tätigkeitsfeld Regelungen bzw. Vereinbarungen traf, während
der Beklagten insoweit keine Handlungsmöglichkeiten zustanden
und sie sich darauf zu beschränken hatte, hinsichtlich der ihr
obliegenden Sicherung der sachgerechten Verwendung der zur
Verfügung gestellten Beträge die für ihren Bereich notwendigen
Sicherheiten festzulegen. Die jeweiligen
Verantwortungsbereiche waren demnach klar voneinander
getrennt. Wenn die Klägerin daher als Ergebnis ihrer eigenen
Verhandlungen sehenden Auges erheblich einseitig belastende
Vertragsbestimmungen akzeptiert und wissentlich das Risiko der
Ausübung des einseitigen Rücktrittsrechts, überdies bei
lediglich zinsloser Rückzahlung des Kaufpreises, einging, ist
vor dem oben erwähnten Hintergrund kein rechtlicher Ansatz
erkennbar, die Folgen dieses Handelns auf den Zuwendenden
abzuwälzen. Es ist nicht ersichtlich, daß die Beklagte in
irgendeiner Weise an der Ausgestaltung des Kaufvertrages
mitgewirkt hat und sie aus diesem Grund zu einer anderen
Entscheidung verpflichtet gewesen sein könnte.

34

Die Beklagte mußte auch nicht wegen der von der Klägerin in
der mündlichen Berufungsverhandlung dargelegten schwierigen
Finanzlage von dem Widerruf absehen. Es gibt keine
Ermessenseinschränkung des Inhalts, daß nur bei finanziell
leistungsfähigen Zuwendungsempfängern ein Widerruf erfolgen
dürfte; ein solcher aber insbesondere dann zu unterbleiben
hat, wenn die öffentliche Hand ohnehin Defizite im
Gemeindehaushalt auszugleichen hat. Im übrigen können solche
Aspekte bei der Vollziehung genügend berücksichtigt
werden.

35

Schließlich ist der Widerruf auch fristgerecht innerhalb
eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme gemäß §§ 49
Abs. 3 Satz 2, 48 Abs. 4 VwVfG NW erfolgt. Der Senat nimmt
insoweit gemäß § 130b Satz 2 VwGO auf die Entscheidungsgründe
des angefochtenen Urteils, denen die Klägerin im
Berufungsverfahren nicht entgegengetreten ist, Bezug. Dies
gilt auch für die Festsetzung des zu erstattenden Betrages
gemäß § 49a Abs. 1 VwVfG NW.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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