Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-03-19, Aktenzeichen 10 K 1925/96
ECLI:DE:VGMI:1997:0319.10K1925.96.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als
Gesamtschuldner.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger zu 1. reichte unter dem 30.11.1994 bei der
Beklagten Unterschriftenlisten für ein Bürgerbegehren betr.
Befahrbarkeit des Innenstadtkerns von C. T. ein. In
der beigefügten Aufstellung verschiedener Forderungen zur
Schließung und Öffnung verschiedener Straßen und zur
Fahrtrichtungsfestlegung bei einzelnen Straßen waren die Kläger
zu 1. - 3. als Vertreter des Bürgerbegehrens aufgeführt.
Nachdem die Beklagte ein Rechtsgutachten (S. E. .
T1. , N. , vom 06.02./01.03.1995) zur Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens eingeholt hatte, das zu dem Ergebnis kam,
daß sowohl die Zulassung als auch die Zurückweisung des
Bürgerbegehrens für den Rat rechtlich vertretbar erschienen,
teilte der Bürgermeister den Klägern unter dem 02.03.1995 mit,
daß der Rat in seiner Sitzung am 01.03.1995 die Zulässigkeit
des eingereichten Bürgerbegehrens festgestellt habe. Mit
Schreiben vom 20.03.1995 teilten die Kläger den Ratsfraktionen
mit, daß sie auf einem Bürgerentscheid nur dann bestünden, wenn
der folgende Kompromißkatalog von 12 Punkten keine Mehrheit
finde. Nach einer Zusammenkunft der Kläger mit Vertretern der
Ratsfraktionen am 24.03.1995 gaben die Kläger unter dem
27.03.1995 einen "ausgehandelten" Kompromiß bekannt. Nr. 11 und
12 dieses mit "Bürgerbegehren § 26 GO NW" überschriebenen
Kompromisses lauten:

3

11. Buslinie 941 nicht mehr durch die Fußgängerzone.
Linienführung über T2. ., I1.
.
bzw. I2. . durch Bus-Schleuse zur
I3. -
., Buslinie 943 soll auch diesen
gleichen Weg nehmen, sobald der geplante L. -
-G. -F. eingerichtet
ist.
12. Rendezvous (Standort 5 der Verwaltungsvorschläge)
am neuen Brunnen gegenüber historischem
Rathaus.

4

Im Protokoll über die Ratssitzung vom 29.03.1995 heißt es
hierzu dann wie folgt:

5

Herr Bürgermeister R. eröffnet die Sitzung
wieder um 18.40 Uhr.
Sodann stimmt der Rat einstimmig für die
Kompromißpunkte 1 bis 11.
Der Rat stimmt mit 25 Stimmen der T. und der H.
sowie der D. , gegen 18 Stimmen und 3 Enthaltungen
der D. für die Annahme des Kompromißpunktes 12.
Abschließend stimmt der Rat einstimmig bei 5
Enthaltungen dem ausgehandelten Kompromiß zu. Damit
entspricht der Rat dem modifizierten Bürgerbegehren,
so daß der Bürgerentscheid unterbleiben kann.
Es besteht Einvernehmen, daß ein weiteres Gespräch um
den 1. Okt. 1995 stattfinden soll, bei dem über die
Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen beraten
wird.

6

Mit Schreiben vom 30.03.1995 teilten die Kläger sodann dem
Bürgermeister mit, daß sie das Bürgerbegehren zurückzögen: Mit
dem heutigen Ratsbeschluß über den ausgehandelten Kompromiß
sähen sie das Bürgerbegehren als erfolgreich abgeschlossen.

7

Während in der Folgezeit die zu Nr. 1 bis 10 und Nr. 12 des
Kompromisses aufgeführten Maßnahmen durchgeführt wurden, sah
die Beklagte von einer Durchführung der zu Nr. 11 vorgesehenen
Maßnahmen (u.a. Herausnahme der Buslinie 941 aus der
G. ) zunächst ab. Stattdessen verlängerte sie der
Busfirma O. die Ausnahmegenehmigung zum Befahren der
G. , nahm jedoch unter Ziffer 1 der
Ausnahmegenehmigung vom 24.05.1995 u.a. auf:

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"Die Ausnahmegenehmigung wird unter dem Vorbehalt
jederzeitigen Widerrufs erteilt.
Gegen die Sperrung der Innenstadt für den
Individualverkehr wandte sich die Bürgerinitiative
"Bürger für T. e.V.", die ein Bürgerbegehren
gemäß § 26 GO NW initiierte. Zur Abwendung des
Bürgerbegehrens beschloß der Rat der Stadt C.
T. am 29.03.1995 einen Kompromißvorschlag,
dessen Ziffer 11 wie folgt lautet: ..."

9

Mit Schreiben vom 23.01.1996 teilte der Kläger zu 1. dem
Stadtdirektor der Beklagten mit, daß inzwischen erhebliche
Zweifel bestünden, ob es mit der Ausführung der noch nicht
ausgeführten Maßnahmen aus dem Kompromiß des Bürgerbegehrens,
nämlich der Verlegung der noch nicht verlegten Buslinie 941,
wirklich zügig vorangehe. Sie ließen sich weitere taktische
Spielchen nicht mehr gefallen und erwögen derzeit rechtliche
Maßnahmen, mit denen die Verwaltung gezwungen werden könne, den
Ratsbeschluß zu vollziehen. Durch den ausgehandelten Kompromiß
sei das eigentliche Bürgerbegehren in seiner Rechtmäßigkeit
nicht berührt worden. Da ein Bürgerbegehren, einmal durch den
Ratsbeschluß inkraft gesetzt, zwei Jahre lang bindend sei und
nicht verändert werden könne, dürfe niemand und nichts die
Umsetzung verhindern noch behindern.

10

Die Busfirma hatte inzwischen zur Erledigung des
Kompromißpunkts 11 unter dem 10.01.1996 bei der
Bezirksregierung die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung
beantragt. Zu der im Antragsformular gestellten Frage, welche
Verkehrsverbesserungen mit der Änderung verbunden seien, war
angeführt:

11

"Keine bitte Anlage beachten."

12

sowie zusätzlich handschriftlich

13

"Entlastung der G. ."

14

Den gegen die Ablehnung dieses Änderungsantrags gerichteten
Widerspruch der Beklagten wies die Bezirksregierung mit
Widerspruchsbescheid vom 01.04.1996 u.a. unter Hinweis darauf
zurück, daß eine Verbesserung der Verkehrsverhältnisse nicht zu
erwarten sei; die Entscheidung beeinträchtige nicht das
kommunale Selbsverwaltungsrecht der Stadt C. T. .
Der Stadt stehe es frei, die Ausnahmegenehmigung zum Befahren
der G. in Bezug auf die Linie 941 gemäß dem in den
Nebenbestimmungen zur Ausnahmegenehmigung aufgenommenen
Widerrufsvorbehalt zu widerrufen; wenn dies geschehen sei, sei
die Bezirksregierung verpflichtet, eine andere Linienführung zu
genehmigen.

15

Mit Schreiben vom 24.04.1996 wiesen die
Prozeßbevollmächtigten der Kläger namens des Klägers zu 1.
darauf hin, daß bisher trotz Fristsetzung die Konzession nicht
entzogen worden sei. Die Beklagte befinde sich somit in Verzug.
Falls die Konzession nicht bis zum 25.04.1996 entzogen worden
sei, werde Klage beim Verwaltungsgericht erhoben werden.

16

Mit Schriftsatz vom 29.04.1996 hat der Kläger zu 1. am
03.05.1996 im vorliegenden Verfahren Klage erhoben, der die
Kläger zu 2. und 3. mit Schriftsatz vom 06.02.1997 beigetreten
sind. Die Kläger tragen u.a. vor: Mit der Klage würden keine
Ansprüche aus einem Bürgerentscheid geltend gemacht, da ein
Bürgerentscheid hier nicht durchgeführt worden sei. Es gebe
lediglich die Unterschriftenliste, die ein Bürgerbegehren
zugelassen habe. Zu einem Bürgerentscheid sei es aufgrund einer
vertraglichen Einigung zwischen dem Kläger zu 1. und den
Klägern zu 2. und 3. nicht gekommen. In der Ratssitzung vom
29.03.1995 sei jedoch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag
zwischen dem Rat der Stadt und dem Kläger zu 1. als
Gesamtgläubiger geschlossen worden. Der Kläger zu 1. sei
demgemäß auch berechtigt, die Ansprüche aus diesem Vertrag
geltend zu machen. Da die Kläger zu 1. bis 3. als offenkundige
Vertreter für alle Bürger, die das Bürgerbegehren
unterschrieben hätten, am 29.03.1995 aufgetreten seien, seien
sie auch berechtigt gewesen, über den Wortlaut des reinen
Bürgerbegehrens hinaus eine anderweitige vertragliche Regelung
zur Abwendung eines Bürgerentscheids zu treffen. Die sich
hieraus ergebenden Ansprüche stünden daher auch den Klägern
persönlich zu. Es sei nicht richtig, daß der Verein "Bürger für
T. e.V." als Initiator des Bürgerbegehrens
Vertragspartner geworden sei, auch wenn der damalige Vorstand
des Vereins die Kläger zu 1. bis 3. gewesen seien. Sie hätten
den Kompromiß aber als Bürger der Stadt C. T.
unterzeichnet.

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Die Kläger beantragen,

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die Beklagte zu verpflichten, den von dem Rat der
Stadt C. T. auf der öffentlichen
Ratssitzung vom 29.03.1995 einstimmig gefaßten
Beschluß über den zur Vermeidung eines
Bürgerentscheides nach § 26 GO NW ausgehandelten
Kompromiß unter Ziffer 11. umzusetzen, indem sie
veranlaßt, daß die Linienführung der Buslinie 941
durch die G. der Stadt C. T.
eingestellt wird und daß die Beklagte eine neue
Linienführung über die T3.---------straße , I4.------
straße bzw. I5.---------straße durch die Bus-Schleuse
zur I6. Straße einrichtet.
hilfsweise,
entsprechend dem Ratsbeschluß vom 29.3.1995 ein
weiteres Gespräch über die Durchführung des
ausgehandelten Kompromisses unter Ziffer 11 mit den
Klägern zu führen.
weiter hilfsweise,
den Bürgerentscheid gemäß dem unter dem 30.11.1994
eingereichten Bürgerbegehren durchzuführen.

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Mit nach der mündlichen Verhandlung eingereichtem
Schriftsatz vom 27.03.1997 haben die Kläger

20

weiter hilfsweise beantragt,
gegebenenfalls in eine Beweisaufnahme
einzutreten.

21

Sie haben hierzu vorgetragen: Eine Vernehmung der bei der
Ratssitzung vom 29.03.1995 anwesenden, der in die
vorvertraglichen Verhandlungen vom 24.03.1995 eingeschalteten
sowie der an dem mit Schreiben vom 23.01.1996 bestätigten
Gespräch vom 19.09.1995 beteiligten Personen werde ergeben, daß
der Zusatz im Protokoll über die Sitzung vom 29.03.1995 zu
einem im Oktober 1995 zu führenden Gespräch nicht ein Gespräch
zu dem bis dahin erreichten Status quo, sondern ein nach
Umsetzung aller Punkte der Vereinbarung vom 29.03.1995 zu
führendes Gespräch gemeint habe. So sei auch im N1. in der
Presse berichtet worden, daß im Oktober 1995 Bilanz gezogen
werden solle. In dem Gespräch am 19.09.1995 hätten überdies der
ehemalige Stadtdirektor E. . I7. und der
Stadtbaudezernent T4. eine sofort fällige und
vollziehbare verbindliche Zusage erteilt, daß unverzüglich
Maßnahmen zur Umsetzung des noch strittigen Punkts 11 der
Vereinbarung eingeleitet würden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt u.a. vor: Der Kläger zu 1. habe hier eine
Rechtsposition eingeklagt, die sich aus dem Bürgerantrag bzw.
seiner Modifizierung durch den Kompromiß ergebe.
Streitgegenstand des Prozesses sei nach wie vor die Behauptung
des Klägers, die unterbliebene Durchführung des Kompromisses
sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten. Die
gewillkürte Prozeßstandschaft, auf die sich der Kläger
inzwischen berufe, sei wohl unzulässig, da hiermit die
Vertretungsregelung des § 26 Abs. 2 S. 2 GO NW umgangen werde.
Der Kläger zu 1. könne sich nicht auf diese Art und Weise die
ihm fehlende Klagebefugnis verschaffen. Im übrigen habe auch
der Kläger zu 3. am 07.02.1996 sowohl sein Vertreteramt als
auch sein Amt als Vorstandsmitglied der Bürger für C.
T. niedergelegt. Entgegen der Auffassung des Klägers
zu 1. lasse sich nicht feststellen, daß der Kompromiß über den
Inhalt des Bürgerbegehrens hinausgegangen sei. Es seien von den
Vertretern der Bürger lediglich Zugeständnisse bei den
Diskussionspunkten "Omnibusverkehr in der Innenstadt" gemacht
worden. Demgemäß liege in der Unterzeichnung des Kompromisses
eine teilweise Rücknahme des ursprünglichen Bürgerantrags. Die
Kläger hätten am 29.03.1995 sowohl als Vertreter des
Bürgerbegehrens als auch als Vorstand des Vereins "Bürger für
C. T. e.V." gehandelt. Ihre Erklärung, ihre
Unterschrift nicht in dieser Eigenschaft geleistet zu haben,
sei bedeutungslos, nachdem sie zuvor unter großer
Öffentlichkeitsbeteiligung die maßgeblichen Verhandlungen
geführt hätten. Damit stehe fest, daß die Kläger auf keinen
Fall befugt seien, die Klage allein anhängig zu machen, nachdem
für das Bürgerbegehren insgesamt 6.302 Unterschriften gesammelt
worden seien. Der Kompromiß habe im übrigen ein Minus gegenüber
dem ursprünglichen Bürgerantrag bedeutet, zu der die Kläger
damals nicht befugt gewesen seien. Den Klägern habe es insoweit
an der erforderlichen Vertretungsmacht gemangelt. Daher habe
die Stadt dem geltend gemachten Anspruch auf Umsetzung der
Vereinbarung nicht nachkommen können. Inzwischen habe sich eine
weitere Bürgerinitiative formiert, die sich gegen eine Änderung
der Linienführung der Buslinie 941 ausspreche. Um hier nicht
durch Vollzug der Vereinbarung vollendete Tatsachen zu
schaffen, sei es bislang unumgänglich gewesen, den Vollzug der
Vereinbarung auszusetzen. Es bestünden keine Bedenken dagegen,
das im ersten Hilfsantrag der Kläger erwähnte Gespräch zu
führen. Der weitere Hilfsantrag auf nunmehrige Durchführung des
Bürgerentscheids müsse an dem von den Klägern insoweit am
30.03.1995 erklärten Verzicht scheitern.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, auf den vorgelegten
Verwaltungsvorgang der Beklagten sowie auf die von den
Beteiligten sonst noch vorgelegten Unterlagen Bezug
genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die Klage ist zulässig. Es bestehen keinerlei Bedenken
dagegen, daß die Kläger einen nach ihrem Vortrag ihnen
persönlich zustehenden, aber in Zusammenhang mit einem
Bürgerbegehren stehenden Anspruch im gerichtlichen Verfahren
geltend machen. Daß nur der Verwaltungsrechtsweg für den von
den Klägern geltend gemachten, aus der Vereinbarung vom
29.03.1995, welche nach den Umständen ihres Zustandekommens und
ihrem Inhalt nur öffentlich-rechtlicher Natur sein kann,
hergeleiteten Anspruch in Betracht kommt, kann ebenfalls nicht
bezweifelt werden.

28

Die Klage ist jedoch mit sämtlichen Anträgen unbegründet, da
den Klägern keine Ansprüche auf die mit ihren Anträgen
begehrten Maßnahmen zustehen.

29

Rechtsgrundlage irgendwelcher Ansprüche können nur ein mit
den Klägern nach ihrem Vortrag am 29.03.1995 abgeschlossener
öffentlich-rechtlicher Vertrag i.S.v. § 54 VwVfG oder eine den
Klägern am 19.09.1995 erteilte Zusage i.S.v. § 38 VwVfG sein.
Für beide Arten von durch behördliche Erklärungen eingegangenen
rechtlichen Verpflichtungen der Behörde bedarf es der
Schriftform (vgl. § 57 und § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG). Mit diesen
Vorschriften sollen gerade langwierige Beweisaufnahmen über den
Inhalt von Verpflichtungserklärungen der Verwaltung, wie sie
von den Klägern mit ihrem mit Schriftsatz vom 27.03.1997 noch
eingereichten Hilfsantrag begehrt werden, verhindert werden.
Schon deshalb muß dieser Hilfsantrag sowohl hinsichtlich einer
Vernehmung der am 29.03.1995 oder bei früheren Verhandlungen
anwesenden als auch der bei dem Gespräch am 19.09.1995
beteiligten Personen erfolglos bleiben. Der von den Klägern
geltend gemachte Anspruch kann daher allenfalls den für die
Beklagte am 29.03.1995 schriftlich fixierten Erklärungen
entnommen werden. Maßgeblich für die Auslegung dieser
Erklärungen ist allein der Wortlaut des Protokolls vom
29.03.1995. Ist dieser hinsichtlich des Inhalts oder des
Zeitpunkts der Erfüllung der hier streitigen Verpflichtung
mehrdeutig, dann fehlt es an einer verbindlichen Erklärung der
Beklagten und damit auch an einem hieraus abzuleitenden
Anspruch der Kläger auf Umsetzung einer evtl. verbindlich
abgegebenen Erklärung der Beklagten (§ 154 Abs. 1 BGB analog).

30

Die Vereinbarung vom 29.03.1995 ist, soweit es ihre
vollständige Umsetzung bis zu einem bestimmten Zeitpunkt
betrifft, objektiv mehrdeutig. Die streitige Nr. 11 der
Vereinbarung enthielt die Verpflichtung zur Verlegung der
Buslinien 941 und 943, während die Kläger im vorliegenden
Verfahren nur die Verlegung der Buslinie 941 verlangen. Die
Erfüllung der Verpflichtung hinsichtlich der Buslinie 943 war
von dem Eintritt eines dem Zeitpunkt nach nicht näher
bestimmbaren Ereignisses abhängig gemacht worden. Da auch das
in die Vereinbarung aufgenommene "Gesamtpaket" von 12 Punkten
von den Klägern bereits als "Kompromiß" bezeichnet worden war
und damit deshalb gewisse Abstriche von den ursprünglichen
Forderungen des Bürgerbegehrens am 29.03.1995 gemacht werden
sollten, konnte die in die Vereinbarung vom 29.03.1995
ausdrücklich für Oktober 1995 gemachte Gesprächszusage durchaus
bedeuten, daß im Oktober 1995 überprüft werden sollte,
inwieweit die bis dahin voraussichtlich noch nicht zu 100 %
(z.B. noch nicht hinsichtlich der Buslinie 943) durchgeführten
Maßnahmen sich bewährt hätten, und sollte der Weg für ein
Gespräch über bisher evtl. noch nicht einmal überlegte
Alternativlösungen offengehalten werden. Dem Wortlaut des
Protokolls zur Vereinbarung vom 29.03.1995 mag allerdings auch
die in der Presse im N1. 1995 wiedergegebene Absicht der
Beteiligten dieser Vereinbarung entnommen werden können, nach
Durchführung sämtlicher Maßnahmen (einschließlich der Verlegung
der Buslinie 943) Bilanz zu ziehen und gemeinsam gegebenenfalls
einzelne Maßnahmen - der mit dem Kompromißvorschlag gezeigten
Flexibilität der Kläger entsprechend - wieder rückgängig zu
machen oder teilweise abzuändern.

31

Der somit mehrdeutigen Vereinbarung vom 29.03.1995 kann
hiernach kein Anspruch der Kläger auf eine umgehende,
spätestens aber bis Oktober 1995 zu verwirklichende Umsetzung
der Maßnahmen Nr. 1 bis 12 des Kompromisses vom 29.03.1995
entnommen werden. Die Klage war demgemäß mit dem Hauptantrag
abzuweisen. Der von den Klägern mit ihrem ersten Hilfsantrag
geltend gemachte Anspruch auf ein - fast 1 ½ Jahre nach Oktober
1995 - noch durchzuführende Gespräch findet in der Vereinbarung
vom 29.03.1995 ebenfalls keine Grundlage, so daß offenbleiben
kann, ob sich dieses Begehren nicht bereits mit der in der
mündlichen Verhandlung hierzu abgegebenen Stellungnahme des
Prozeßbevollmächtigten der Beklagten erledigt hat. Mit dem
weiteren Hilfsantrag auf Durchführung des Bürgerentscheids wird
schließlich ein neuer Streitgegenstand in das Verfahren
eingeführt, hinsichtlich dessen nach der Klagebegründung der
Kläger gerade kein rechtlicher Zusammenhang mit der
Vereinbarung vom 29.03.1995 bestehen soll. Für die insoweit
vorliegende Erweiterung der Klage und die darin liegende
Klageänderung fehlt es an der Einwilligung der Beklagten
(§ 91 VwGO); diese Klageänderung ist auch nicht sachdienlich,
weil es rechtlich äußerst zweifelhaft ist, ob die Durchführung
eines Bürgerentscheids, der - aus welchen Gründen auch immer -
nicht innerhalb der 3-Monatsfrist des § 26 Abs. 6 S. 3 GO NW
durchgeführt wurde, sogar noch nach Ablauf der 2-Jahresfrist
des § 26 Abs. 8 S. 2 GO NW verlangt werden kann.

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Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge aus den
§§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO abzuweisen.