Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-18, Aktenzeichen 4 K 8486/00
ECLI:DE:VGD:2002:0418.4K8486.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

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Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur. Er führt sein Büro in
E.

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In der Zeit vom 8. bis 11. März 2000 fand in Cannes die Internationale
Immobilienmesse MIPIM statt, auf der die Stadt E, anders als in der Vorjahren, mit
einem eigenen Messestand auftrat. Die MIPIM ist nach Einschätzung der Stadt E die
größte Immobilienmesse Europas. Ziel der Teilnahme war die Herstellung von
intensivem Kontakt zu potenziellen Investoren und die Präsentation des
herausragenden Immobilienstandortes E. Der Auftritt wurde unter anderem finanziert
durch die Beiträge von Sponsoren. Darunter befand sich der Kläger. Die Stadt
firmierte als "E und Partners", das Wirtschaftsförderungsamt nannte in seinen
Publikationen unter anderen den Kläger namentlich als "Sponsoring-Partner". Der
geleistete Beitrag von 5000,- DEM verschaffte ihm folgende Leistungen: Er war
berechtigt als Standpartner auf der Messe aufzutreten, er wurde in einem "Flyer"
aufgelistet (versandt an ca. 1000 Adressen), am Messestand wurde auf einer Tafel
oder einem Display sein Vermessungsbüro erwähnt, das Vermessungsbüro wurde
auf einer Einladungskarte zu einem E-Empfang aufgeführt, an dem der Kläger und
20 von ihm bestimmte Gäste teilnehmen konnten, schließlich hatte er ermäßigten
Eintritt zu den Messehallen.

4

Die Beklagte hatte den Kläger noch vor Beginn der Messe mit Schreiben vom
3. März 2000 darauf hingewiesen, dass die Teilnahme gegen die Berufsordnung der
Vermessungsingenieure verstoße und ihm einen Verzicht darauf nahe gelegt. Der
Kläger hatte sich jedoch von seinem Vorhaben nicht abhalten lassen.

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Mit Bescheid vom 2. Juni 2000 stellte die Beklagte eine Berufspflichtverletzung
fest und verhängte eine Geldbuße in Höhe von 4000,- DM. Zur Begründung war
angeführt:

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Der Kläger habe gegen das für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure
geltende Werbeverbot verstoßen. Er habe sich durch seinen Messeauftritt Vorteile
gegenüber seinen Berufskollegen verschaffen wollen. Er habe schuldhaft gehandelt.
Ihm sei das Werbeverbot bekannt, außerdem sei er einschlägig vorbelastet.

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Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid
vom 8. November 2000 zurück. Der Widerspruchsbescheid wurde am
13. November 2000 zugestellt. Am 13. Dezember 2000 hat der Kläger Klage
erhoben.

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Er trägt vor:

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Der Beklagte habe verkannt, dass die Initiative zur Teilnahme an der
Veranstaltung nicht von ihm, dem Kläger, sondern von der Stadt E ausgegangen sei.
Es sei nicht um Werbung für sein Vermessungsbüro gegangen. Im Vordergrund habe
die Präsentation der Stadt und ihrer Stellung auf dem Immobilienmarkt gestanden.
Dazu hätten sich eine ganze Reihe von Mitwirkenden aus der E Wirtschaft
zusammen gefunden, darunter auch der Kläger, aber auch zum Beispiel
Anwaltskanzleien. Sein Auftritt sei frei von aggressiver Werbung gewesen. Er habe
sich im Rahmen dessen gehalten, was seinem öffentlichen Amt zuträglich gewesen
sei. Er sei der festen Auffassung gewesen, nicht gegen das Werbeverbot zu
verstoßen. Der Hinweis vom 3. März 2000 sei zu spät gekommen, weil die
Vorbereitungen abgeschlossen gewesen seien und er sich bereits auf der Reise
befunden habe.

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Der Kläger beantragt,

11

den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2000 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 13. November 2000
aufzuheben.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist unbegründet. Die Beklagte hat den Kläger zu Recht mit einer
Geldbuße belegt.

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1. Die Beklagte ist gemäß § 15 Abs. 1 ÖbVermIng BO NRW ermächtigt, gegen
Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure, die ihre Berufspflicht schuldhaft
verletzen, eine Geldbuße zu verhängen. Es handelt sich um eine
Aufsichtsmaßnahme im Bereich der hoheitlichen Aufgaben der Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieure (§ 14 Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BO NRW). Die gerichtliche
Überprüfung geschieht mangels besonderer Regelungen im allgemeinen
Verwaltungsprozess, nicht durch das Berufsgericht der Ingenieurkammer-Bau (§ 14
Abs. 1 Satz 2 ÖbVermIng BO NRW).

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2. Das in der (fortgeltenden) Dritten Verordnung zur Durchführung der
Berufsordnung für die öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in NW vom
2. Dezember 1966 geregelte Verfahren ist beachtet worden.

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Die Beklagte hat nach Bekanntwerden der Teilnahme des Klägers an der MIPIM
in Cannes Verwaltungsermittlungen eingeleitet und ihm mit Schreiben vom
4. April 2000 das Ergebnis ihrer Ermittlungen bekannt gegeben. Der Kläger ist auf
die Möglichkeit einer schriftlichen Gegenäußerung und einer mündlichen Anhörung
hingewiesen worden (§ 1 Abs. 3 Satz 2 der Dritten Verordnung). Über die am
4. Mai 2000 stattgefundene mündliche Anhörung ist zwar keine Niederschrift gefertigt
worden (§ 1 Abs. 3 Satz 3 der Dritten Verordnung). Das ist jedoch unschädlich. Der
Fehler betrifft keine wesentliche Verfahrensvorschrift. Außerdem hat er die
Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst (§ 46 VwVfG). Die
Niederschrift ist nur dann unverzichtbar, wenn der angehörte Vermessungsingenieur
sich ausschließlich mündlich äußert. Der Kläger hat jedoch zusätzlich schriftlich
vorgetragen, sodass seine Einwendungen für das Verfahren hinreichend
dokumentiert sind. Der Bescheid vom 2. Juni 2000 gibt an, dass die mündlichen
Einlassungen dem Inhalt des Schriftsatzes des Klägers vom 26. April 2000
entsprachen. Das bestreitet der Kläger nicht.

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3. Der Kläger hat seine Berufspflichten verletzt.

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3.1 Allgemeine Berufspflichten, deren schuldhafte Verletzung die Beklagte zu
einer Disziplinarmaßnahme berechtigten können, nennt § 9 ÖbVermIng BO NRW.
Die Vorschrift ist verfassungsgemäß. Das gilt im Grundsatz auch für § 9 Abs. 1
Satz 5 ÖbVermIng BO NRW, der dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur
Werbung verbietet.

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3.2 In den Bereich der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten berufsbezogenen
Tätigkeiten fällt die berufliche Außendarstellung einschließlich der Werbung für die
Inanspruchnahme der Dienste der freien Berufe (vgl. BVerfG, Beschluss vom
11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248 (256) = NJW 1992, 2341;
Beschluss vom 22. Mai 1996; - 1 BvR 744/88, 60/89, 1519/91 -, BVerfGE 94, 372
(389) = NJW 1996, 3067; Beschluss vom 17. April 2000, - 1 BvR 721/99 -,
NJW 2000, 3188).

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3.3 Die Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit durch ein Werbeverbot ist
verfassungskonform auszulegen. Sie muss vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls
dienen und darf den Berufstätigen nicht übermäßig oder unzumutbar treffen (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, a.a.O.; Beschluss vom
19. November 1985 - 1 BvR 38/78 -; BVerfGE 71, 183 (196) = NJW 1986, 1536).

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Diesen Anforderungen genügt die generelle Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 5
ÖbVermIng BO NRW. Sie untersagt lediglich die berufswidrige Werbung (OVGNW,
Urteil vom 27. April 2001, 7 A 4490/99).

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Das entspricht der Entwicklung und Handhabung des Werbeverbotes für
Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure in der Vergangenheit. Schon das frühere
Berufsrecht ließ Werbung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs zu. Er
durfte auf seine Berufsausübung durch ein Namensschild an dem Gebäude
hinweisen, in dem sich seine Geschäftsstelle befand. Nach Verlegung der
Geschäftsstelle durfte das Namensschild an der früheren Geschäftsstelle bis zu
einem Jahr verbleiben. Schließlich durfte der Öffentlich bestellte
Vermessungsingenieur seine Zulassung, eine Geschäftsstellenverlegung, den
Zusammenschluss zu einer Arbeitsgemeinschaft und deren Veränderung zwei Mal in
den örtlichen Tageszeitungen und in Fachzeitschriften anzeigen (vgl. Ziffer l des
Runderlasses des Ministers für Landesplanung, Wohnungsbau und öffentliche
Arbeiten vom 7. März 1966 - ZB 1 - 2410 -, Geschäftsführung der Öffentlich
bestellten Vermessungsingenieure, MBl. NRW 1966, 697). Diese
Berufsausübungsregelungen - die im Wesentlichen mit § 9 der Allgemeinen
Richtlinien für die Berufsausübung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure -
Standesregeln - vom 10. Juni 1965, in der Fassung des Beschlusses der
Mitgliederversammlung vom 26. Mai 1983 übereinstimmen und Werbung in
beschränktem Ausmaße zuließen - wollte der Gesetzgeber nicht nur aufgreifen, er
wollte zudem der zwischenzeitlichen Weiterentwicklung des Rechts der freien Berufe
Rechnung tragen, m.a.W. die Werbung (nur) insoweit ausschließen, als sie
berufswidrig ist.

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4. Der Kläger ist mit seinem Werbeauftritt auf einer Immobilienmesse in
Frankreich über den berufsrechtlich zuträglichen Rahmen hinaus gegangen.

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4.1 Vergleichbar dem für Notare gemäß § 29 BNotO geltenden Verbot
berufswidriger Werbung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juli 1997 - l BvR 1863/96 -,
NJW 1997, 2510) dient auch das dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur
auferlegte Verbot berufswidriger Werbung dem Zweck, die Unparteilichkeit und
Unabhängigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs als Träger eines
öffentlichen Amtes zu sichern. Er ist gemäß § 1 Abs. 2 VermKatG NRW iVm § 1
Abs. 1 Satz 1 ÖbVermIng BÖ NRW berufen, an den Aufgaben der
Landesvermessung im Sinne des § 5 VermKatG NRW mitzuwirken. Er ist neben den
Behörden der öffentlichen Vermessungsverwaltung berechtigt,
Katastervermessungen auszuführen und Tatbestände, die durch
vermessungstechnische Ermittlungen am Grund und Boden festgestellt werden, mit
öffentlichem Glauben zu beurkunden (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ÖbVermIng BÖ NRW). Er
darf Vermessungsmarken der Landesvermessung anbringen, wiederherstellen oder
entfernen (§ 8 Abs. 3 VermKatG NRW). Die Katastervermessungen im Sinne des § 5
Abs. 1 Nr. 2 VermKatG NRW dienen der Einrichtung und Fortführung des
Liegenschaftskatasters und der Feststellung oder Abmarkung von
Grundstücksgrenzen. Der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur nimmt damit in
hervorragender Funktion am Vermessungswesen teil, das seinerseits dem
Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit dem Rechtsfrieden in der
Gemeinschaft, mithin einem überragenden Gemeinschaftsgut dient (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 1. Juli 1986 - 1 BvL 26/83 -, BVerfGE, 73, 301 (316 f.); Beschluss
vom 3. Februar 1993 - 1 BvR 552/91 - und - 1 BvR 1/92 -; OVG NRW, Urteil vom
27. Juni 1996 - 7 A 4924/94).

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Der dargestellten Funktion des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs
entspricht seine Verpflichtung, den Eindruck eines rein gewerbsmäßigen, am Gewinn
orientierten Verhaltens auszuschließen. Die Erwartung soll gestärkt werden, dass der
Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur seine Aufgaben im Bewusstsein seiner
Verantwortung für das Vermessungswesen mit seiner Bedeutung für den
Rechtsverkehr wahrnimmt. Sein außenwirksames Auftreten muss darüber hinaus
berücksichtigen, dass er als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur ein Amt
ausübt, das selbst zum Erlass von Verwaltungsakten (Abmarkung) berechtigt. All
diese Belange rechtfertigen es, die Anforderungen an die Berufsausübung hoch
anzusetzen.

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4.2 Die amtsverträgliche Werbung, wie sie sich herkömmlicherweise aus den
Verbandsverlautbarungen und den ministeriellen Regelungen der Geschäftsführung
ableiten ließ, beschränkte sich im Wesentlichen auf eine (von dem Praxisschild
abgesehen) vorübergehende, grafisch unauffällige Mitteilung der Existenz des
Vermessungsbüros und einiger besonderer Änderungen in der Organisation der
Geschäftstätigkeit. Hinweise in irgendwelchen Publikationen durften dort nur
enthalten sein, wenn das Verzeichnis alle am Ort tätigen Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieure aufführte. Etwas weiter gehend hält das zitierte Urteil des
OVG NRW vom 27. April 2000 eine Annonce in einer kommunalen Broschüre für
zulässig, in der ein Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur, als solcher allein,
aber zusammen mit Architekten und anderen Ingenieuren, mit einer
visitenkartenähnlichen Anzeige genannt ist. Eine Internetrecherche mit dem
Stichwort „Vermessungsingenieur" fördert eine Vielzahl von „Homepages" Öffentlich
bestellter Vermessungsingenieure zu Tage, die dort auf Dauer auf ihre im Einzelnen
vorgestellten Dienstleistungen auch auf öffentlich-rechtlicher Grundlage hinweisen.
Das wird von der Aufsichtsbehörde offenbar geduldet. Diesen modernen Tendenzen
in der Werbung der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure ist allerdings
gemeinsam, dass sie sich, von der zurückhaltenden grafischen Gestaltung
abgesehen, an die interessierte Öffentlichkeit insgesamt wenden. Es findet keine
gezielte Ansprache potenzieller Kunden statt, es fehlt der Bezug zu konkret oder
abstrakt beschriebenen Projekten und es fehlen Hinweise auf Geschäftsbeziehungen
zu Partnern der Bau- oder Immobilienwirtschaft, im staatlichen oder kommunalen
Bereich. Die Anzeigen erschöpfen sich in einem unaufdringlichen Hinweis auf das
berufliche Angebot. An dieser Stelle ist die Grenze zwischen zulässiger und
berufswidriger Werbung zu ziehen. Die adressatenneutrale, in einer dem öffentlichen
Amt angemessenen Zurückhaltung veröffentlichte Darstellung der möglichen (auch
öffentlich-rechtlichen) Dienstleistungen ist zulässig. Die gezielte Kundenwerbung
unter Einsatz aller möglichen Mittel zur Erregung von Aufmerksamkeit, wie sie in der
Werbewirtschaft verwendet werden, ist verboten. Das öffentliche Amt, das zu
hoheitlichen Maßnahmen ermächtigt, die erhebliche, auch belastende, Auswirkungen
auf die Eigentumsordnung von Grund und Boden haben können, handelt nach Recht
und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) und nicht allein im Individualinteresse. Es preist sich
nicht an.

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4.3 Der Kläger hat es nicht bei einer zurückhaltenden Allgemeindarstellung
seines Leistungsangebotes für jedermann belassen. Das ergibt sich aus der Art der
Veranstaltung und der Rolle, die er bei der MIPIM eingenommen hat. Eine Messe
dient ihrer Natur nach über die bloße Information hinaus dem unmittelbaren
Anbahnen von Geschäftskontakten bis hin zum Vertragsabschluss. Mit der
Präsentation des Namens des Vermessungsbüros des Klägers auf dem Messestand,
in den Messepublikationen und vor allem mit seiner persönlichen Anwesenheit bei
dem Empfang der Stadt E und der Erlaubnis, 20 Gäste eigener Wahl dazu zu laden,
geht der Kläger gezielt auf Kundenfang. Die Erwähnung als Geld gebender Sponsor
der Stadt E weist ihn als für seine Heimatstadt und die Umgebung besonders
engagierten Gewerbetreibenden aus. Damit ist ein Werbeeffekt verbunden, der
außerhalb der fachlichen Qualifikation seines Amtes liegt. Zugleich ist mit dem
Aufzeigen einer „Sponsoring-Partnerschaft" mit der Stadt der suggestive Hinweis
verbunden, auch sonst in einer bevorzugten Beziehung zu ihr zu stehen. Mindestens
soll damit der Eindruck erweckt werden, über eine einer Großstadt mit reger
Bautätigkeit und ambitionierter Architektur angemessen herausgehobene
Qualifikation und Zuverlässigkeit zu verfügen, die ihn würdig erscheinen lässt, mit ihr
zusammen auf einer internationalen Veranstaltung aufzutreten. Die Hingabe des
nicht ganz geringen Beitrages für den Messestand E beinhaltet den Wunsch, die
Stadt möge für dieses Geld „etwas für ihn tun" und ihn möglichen Großinvestoren
oder prominenten Architekturbüros vorstellen und empfehlen. Der Auftritt der Stadt
selbst wird als Wirtschaftsförderung verstanden. Er soll für sich selbst und damit für
jeden sprechen, der in ihn eingeschlossen ist. Das schließt ein intensives Werben um
Bauprojekte ein, die dem Kläger Kunden verschaffen können. Es wäre lebensfremd,
die entgeltliche Beteiligung des Klägers an einer derartigen Präsentation nicht als
massive Eigenwerbung zu verstehen. Eine bloße „halbamtliche Handreichung" für
potenzielle Bauherren über die bei einem Bauvorhaben in Frage kommenden
Dienstleistungen liegt in dem Messeauftritt nicht. Derartige Informationen sind für den
auf der MIPIM angesprochenen Kundenkreis auch nicht notwendig. Der Kläger
bedient sich zahlreicher, den Gepflogenheiten der Werbebranche entsprechender
Mittel, um in einem bestimmten Kundenkreis eine gesteigerte Aufmerksamkeit auf
seinen Betrieb zu lenken und damit zu (Groß-) Aufträgen zu kommen. Das ist
verbotene Werbung.

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4.4 Das Werbeverbot gilt für den Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur
schlechthin. Eine Trennung nach der Werbung für geschäftliche Aktivitäten im
hoheitlichen Bereich einerseits (Grundlagen- und Katastervermessung) und im
privatrechtlichen Bereich andererseits (reine Ingenieurvermessungen) enthält das
Gesetz nicht. Das ist rechtlich unbedenklich, schon weil sich beide Bereiche in der
Praxis nicht klar trennen lassen. Deshalb ist es unerheblich, dass der Kläger in den
Werbemitteln unter „Vermessungsbüro U" ohne Hinweis auf seine Öffentliche
Bestellung firmiert.

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4.5 Es ist unerheblich, von wem die Initiative zu der Teilnahme des Klägers an
dem Messeauftritt der Stadt E ausgegangen ist. Sollte sie bei der Stadt gelegen
haben, ändert das nichts an einem Verstoß des Klägers gegen die Verbotsnorm. Der
Kläger ist durch das Berufsrecht verpflichtet, Verlockungen wie der hier streitigen zu
widerstehen.

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5. Der Kläger hat schuldhaft, nämlich bedingt vorsätzlich gehandelt. Er kennt das
Werbeverbot seines Berufsstandes. Er war zudem über die Bedenklichkeit seines
Vorhabens durch das Schreiben des Beklagten vom 3. März 2000 in Kenntnis
gesetzt worden. Es mag sein, dass er sich zu dieser Zeit bereits auf der Anreise nach
Cannes oder sogar schon dort befunden hatte. Aus seiner Einlassung, beim Zugang
dieses Schreibens seien die Vorbereitungen schon abgeschlossen gewesen und die
Kosten schon entstanden, ergibt sich, dass er auf jeden Fall teilnehmen wollte und
etwaige Bedenken zurückstellte. Der Kläger kannte die Möglichkeit eines
berufspflichtwidrigen Verhaltens, handelte aber gleichwohl unter Inkaufnahme einer
Rechtsverletzung. Er handelte mit „dolus eventualis".

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6. Die Geldbuße hält sich im unteren Viertel des bis zu 20000,- DM reichenden
Rahmens. Gegen ihre Höhe ist nichts zu erinnern.

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Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 1, 167 VwGO, 708 Nr. 11,
709, 711 ZPO.

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