Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-07, Aktenzeichen 12 A 188/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0807.12A188.06.00

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens, für das Gerichtskosten
nicht erhoben werden.

1

G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

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Das Zulassungsvorbringen führt nicht zu ernstlichen Zweifeln im Sinne des § 124
Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Es vermag die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Klage sei
unzulässig, weil der Kläger gegen den Bescheid des Beklagten vom 21. Mai 2004
keinen form- und fristgemäßen Widerspruch eingelegt habe und der Beklagte mit
seinem Schreiben vom 28. Juni 2004 auch keinen zur "Heilung" des Mangels
führenden Widerspruchsbescheid erlassen habe, nicht zu erschüttern.

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Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats,
nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekanntgegeben worden ist,
schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde zu erheben, die den Verwaltungsakt
erlassen hat. Zwischen den Parteien steht nicht im Streit, dass der Kläger innerhalb
dieser durch Zustellung des Rücknahme- und Rückforderungsbescheides am 26. Mai
2004 in Gang gesetzten und deshalb am 28. Juni 2004 (Montag) angelaufenen
Widerspruchsfrist nicht schriftlich Widerspruch erhoben hat und dass ein
Widerspruch auch nicht zur Niederschrift aufgenommen, also in seiner Anwesenheit
zu Protokoll genommen, vorgelesen und von ihm genehmigt worden ist. Das
Zulassungsvorbringen stellt nicht die deshalb insoweit allein
entscheidungserhebliche Feststellung des Verwaltungsgerichts in Frage, ein
besonders gelagerter Einzelfall, in dem ein wirksamer Widerspruch anzuerkennen
sei, obwohl über das mündlich vorgebrachte Begehren keine Niederschrift
aufgenommen worden sei, liege nicht vor, weil der Wille des Klägers, Widerspruch
einzulegen, sich nicht auf andere Weise manifestiert habe und nachweisen lasse;
aufgrund der Gesamtumstände sei die vom Kläger behauptete eigene Erklärung bei
seiner Vorsprache am 4. Juni 2004, er sei mit dem Bescheid nicht einverstanden,
wolle aber überzahlte Beträge zurückzahlen, mithin lediglich als formlose Anregung
an den Beklagten zu verstehen, den Bescheid vom 21. Mai 2004 von Amts wegen zu
überprüfen. Eine Auswertung der gesamten Umstände des Einzelfalles bestätigt
vielmehr diese Feststellung. Die von dem Beklagten bestrittene, von dem
Verwaltungsgericht indes als wahr zugrunde gelegte Behauptung des Klägers, er
habe bei seiner Vorsprache erklärt, dass er mit dem Bescheid nicht einverstanden
sei und (nur) überzahlte Beträge erstatten wolle, führt in Anbetracht dessen, dass der
Kläger im angefochtenen Bescheid zutreffend und damit auch hinreichend über den
einzulegenden Rechtsbehelf belehrt worden war, keinesfalls zwingend zu dem
Schluss, er habe tatsächlich (mündlich) einen formellen Rechtsbehelf eingelegt bzw.
- für den Beklagten erkennbar - einlegen wollen und nicht nur seinen Unmut
geäußert bzw. um eine Überprüfung von Amts wegen oder um eine für ihn
nachvollziehbare Erläuterung gebeten. Gleiches gilt für den vom Kläger
hervorgehobenen Umstand, dass er unter Hinnahme von Verdiensteinbußen zum
Zwecke einer persönlichen Vorsprache von E. nach L. gereist sei. Denn der
Kläger kann sich ohne weiteres gerade deshalb in dieser Weise verhalten haben,
weil er im persönlichen Gespräch vorrangig eine Ratenzahlungsvereinbarung
erreichen und im übrigen lediglich eine Überprüfung des Bescheides von Amts
wegen anstoßen oder eine für ihn nachvollziehbare Begründung erhalten wollte. Der
Schluss, der Kläger habe tatsächlich (mündlich) einen formellen Rechtsbehelf
eingelegt bzw. erkennbar einlegen wollen, lässt sich auch nicht aus den vorliegenden
Schriftstücken herleiten, weshalb der behauptete Wille des Klägers, einen förmlichen
Rechtsbehelf einzule-gen, keinen solchen schriftlichen Niederschlag gefunden hat,
der es - dem für den Kläger grundsätzlich günstigen, allerdings rechtlich
zweifelhaften Ansatz des Ver-waltungsgerichts folgend - ausnahmsweise erlaubt, auf
das gesetzliche Schriftformerfordernis zu verzichten. Der am 7. Juni 2004 über die
Vorsprache gefertigte Aktenvermerk enthält keinerlei Hinweise auf einen mündlich
erhobenen Widerspruch. Gleiches gilt für den Vermerk vom 16. Juni 2004, nach dem
die Sachbearbeiterin dem Kläger den Sachverhalt telefonisch erklärt hat. Auch dem
Schreiben des Beklagten an den Kläger vom 28. Juni 2004, in dem von der
Rechtsbeständigkeit des Bescheides vom 21. Mai 2004 ausgegangen wird, lassen
sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Kläger
(mündlich) Widerspruch erhoben hat. Der Umstand, dass die Sachbearbeiterin den
Bescheid nach dem Inhalt dieses Schreibens anhand der nachträglich gemachten
Angaben des Klägers noch einmal überprüft hat und hierbei zu dem Ergebnis
gekommen ist, dass der gesamte Rückforderungsanspruch zu Recht bestehe, führt
keinesfalls zwingend zu dem Schluss, der Kläger habe einen (Teil-) Widerspruch
eingelegt, weil die Sachbearbeiterin diese Überprüfung ohne weiteres auch
außerhalb eines förmlichen Verfahrens und von Amts wegen vorgenommen haben
kann. Das Schreiben des Klägers an den Beklagten vom 1. September 2004, mit
dem dieser auf das Schreiben des Beklagten vom 28. Juni 2006 reagiert hat, spricht
sogar nachhaltig dafür, dass der Kläger keinen (mündlichen) Widerspruch erhoben
hat. Hätte er dies - seiner Ansicht nach - getan, so hätte es sich ihm aufdrängen
müssen, dem Hinweis auf die eingetretene Bestandskraft des Bescheides
entgegenzutreten und auf seinen (vermeintlichen) Widerspruch zu verweisen. Solche
Ausführungen hat der Kläger jedoch nicht gemacht. Er hat sich vielmehr auf die Bitte
beschränkt, "die Abschlagszahlung nochmals zu überarbeiten", weil er die
angebotenen bzw. vereinbarten monatlichen Raten in Höhe von 500,00 Euro nicht zu
zahlen imstande sei. Seine weiteren Ausführungen in diesem Schreiben, er wolle
gerne wissen, warum er "die volle Höhe der Leistung zurück bezahlen" solle, da dem
Beklagten doch alle Unterlagen des Klägers vorlägen, geben nicht einmal
hinreichend deutlich zu erkennen, dass der Kläger selbst der Auffassung war,
Widerspruch erhoben zu haben. Es kann nämlich keinesfalls ausgeschlossen
werden, dass der Kläger mit diesen Ausführungen lediglich zum Ausdruck gebracht
hat, das Ergebnis einer von Amts wegen vorgenommenen Prüfung sei für ihn noch
nicht hinreichend nachvollziehbar. Ob auch der Inhalt der Stellungnahme der
Sachbearbeiterin vom 25. Oktober 2005 gegen die Annahme spricht, der Kläger
habe fristgemäß (mündlich) Widerspruch erhoben, mag hier auf sich beruhen, weil
nach dem Vorstehenden eine solche Erklärung schon keinen hinreichenden
schriftlichen Niederschlag gefunden hat und dieser Umstand zu Lasten des über den
einzulegenden Rechtsbehelf ordnungsgemäß belehrten und deshalb insoweit
beweisbelasteten Klägers gehen muss. Allerdings ergeben sich an der dortigen
Darstellung, der Kläger habe bei seiner Vorsprache nicht zu erkennen gegeben, dass
er mit der Rückforderung nicht einverstanden sei, und lediglich auf die Einräumung
von Ratenzahlungen gedrängt, nicht schon mit Blick darauf Zweifel, dass die
Sachbearbeiterin die Chronologie der Geschehnisse nicht mehr richtig
wiedergegeben hat. Denn die fehlerhafte Schilderung des zeitlichen Ablaufs baut auf
der ersichtlich irrtümlich erfolgten Datumsangabe im letzten Absatz des Vermerks
vom 7. Juni 2004 ("06.06.2004"; richtig im zweiten Absatz desselben Vermerks:
"04.06.2004") auf und hat für den Kern der Darstellung - das der Sachbearbeiterin
nach ihren Angaben aufgrund der Besonderheiten des Falles gut erinnerliche
Verhalten des Klägers bei der Vorsprache - keine maßgebliche Bedeutung.

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Aus dem Zulassungsvorbringen ergeben sich auch keine ernstlichen Zweifel an
der Feststellung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte habe mit seinem Schreiben
vom 28. Juni 2004 keinen Widerspruchsbescheid erlassen und deshalb auch nicht
den Klageweg eröffnet. Folgt man dem Ansatz des Klägers, das Schreiben sei
inhaltlich mehrdeutig, so bedarf es der Auslegung. Willensäußerungen der
Verwaltung sind gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren
Auslegungsregel des § 133 BGB auszulegen. Nach dieser Vorschrift ist bei der
Auslegung einer Willenserklärung der "wirkliche Wille" zu erforschen und nicht an
dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist demnach nicht
der innere, bloß subjektive Wille des Bearbeiters, sondern der objektive Gehalt der
Erklärung, d. h. der in der Willenserklärung zum Ausdruck kommende erklärte Wille,
wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte bzw. nach Treu
und Glauben verstehen musste und durfte ("Empfängerhorizont").

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Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 3. November 1998 - 9 C 51.97 -, NVwZ-RR 1999,
277, vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286 = NVwZ 1993, 177, und vom
18. Juni 1980 - 6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223, m. w. N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9.
Aufl. 2005, § 35 Rn. 18, 19; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 35 Rn. 43;
Kluth, NVwZ 1990, 608 ff. (610).

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Das Schreiben erweist sich bei seiner Auslegung anhand dieser Maßstäbe nicht
als Widerspruchsbescheid. Maßgeblich gegen eine solche Annahme musste aus der
Sicht eines verständigen Empfängers sprechen, dass der Rückforderungsbescheid in
diesem Schreiben ausdrücklich als "inzwischen rechtsbeständig" bezeichnet und
weiter ausgeführt wird, die Vorlage weiterer Unterlagen sei "insofern entbehrlich".
Denn ein verständiger Empfänger musste diesen Ausführungen entnehmen, dass
aus der Sicht des Beklagten ein Rechtsbehelf gegen den Bescheid nicht fristgerecht
eingelegt worden und letzterer deshalb "inzwischen" bestandskräftig geworden war;
zugleich musste sich ihm die Folgerung aufdrängen, dass der Beklagte auf der
Grundlage dieser Auffassung auch keinen Anlass für eine förmliche Bescheidung
eines Widerspruchs sehen konnte. Vor diesem Hintergrund konnte der Empfänger
des Schreibens die weiteren Ausführungen, nach denen die Sachbearbeiterin die
anlässlich der Vorsprache des Klägers bisher gemachten Angaben geprüft und
ausgewertet habe und zu dem Ergebnis komme, dass der gesamte
Rückforderungsanspruch zu Recht bestehe, nicht als eine Entscheidung verstehen,
mit der ein Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen wird, sondern nur als die
Mitteilung, dass eine von Amts wegen erfolgte (erneute) Überprüfung die
Rechtmäßigkeit des Bescheides bestätigt habe. Der Hinweis auf die
Rechtsbeständigkeit des Bescheides und die Äußerung, die Vorlage weiterer
Unterlagen sei insofern entbehrlich, verdeutlichen im übrigen, dass ein verständiger
Empfänger des Schreibens auch nicht etwa durch den weiteren Inhalt des
Schreibens ("Sollten Sie der Meinung sein, dass Bezugszeiträume zu Recht gewährt
worden sind, so stelle ich Ihnen anheim, dies durch geeignete Unterlagen
nachzuweisen") zu der Annahme veranlasst werden konnte, das den
Grundverwaltungsakt betreffende Verfahren sei noch nicht abgeschlossen. Der
zitierte Satz konnte vielmehr nur als Hinweis darauf verstanden werden, dass es dem
Kläger unbenommen bleibe, weitere Nachweise zu führen, um ggf. ein
Wiederaufgreifen des bestandskräftig abgeschlossenen Verfahrens zu erreichen. Die
für den Erklärungsempfänger ohne weiteres ersichtliche äußere Form des
Schreibens bestätigt nachdrücklich den Charakter des Schreibens als bloße
Mitteilung. Denn es ist nicht als Widerspruchsbescheid bezeichnet, enthält - anders
als der dem Kläger bekannte Rücknahme- und Rückforderungsbescheid - keine
Gliederung in Entscheidungssatz und Begründung und ist auch nicht mit einer
Rechtsbehelfsbelehrung versehen. Abgesehen von alledem ist das Schreiben vom
28. Juni 2004 dem Kläger, wie dieser unschwer erkennen konnte, auch nicht wie der
Rücknahme- und Rückforderungsbescheid förmlich zugestellt, sondern nur per Mail
und durch einfachen Brief übermittelt worden. Ergibt sich mithin auch in Ansehung
des Zulassungsvorbringens das eindeutige Ergebnis, dass der Kläger das Schreiben
bei objektiver Würdigung als bloße Mitteilung und nicht als Widerspruchsbescheid
verstehen musste, ist die - grundsätzlich zum Nachteil des Erklärenden zu
beantwortende - Frage, zu wessen Lasten verbleibende Unklarheiten gehen, hier
nicht entscheidungsrelevant.

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Das Zulassungsvorbringen lässt auch nicht hervortreten, aus welchen Gründen
der Kläger davon hätte ausgehen dürfen, dass mit dem Schreiben vom 28. Juni 2004
ein "Zweitbescheid" vorlag. Auf der Grundlage des entsprechenden
Zulassungsvorbringens, der Kläger habe nur annehmen können, dass das Verfahren
noch nicht abgeschlossen sei, erschließt sich nämlich nicht, weshalb ein
Zweitbescheid vorliegen können soll, der doch ebenfalls ein Verwaltungsverfahren
abschließt und nicht mit weiterem Vortrag, sondern nur mit einem förmlichen
Rechtsbehelf erfolgreich in Frage gestellt werden kann. Aber auch bei der
(zutreffenden) Annahme, dass das Verfahren nach der erkennbaren Ansicht des
Beklagten am 28. Juni 2004 abgeschlossen gewesen ist, kann ein verständiger
Empfänger keine Veranlassung gehabt haben, das Schreiben als einen
Zweitbescheid zu verstehen. Denn ihm lässt sich mit Blick auf die vorstehenden
Ausführungen nicht einmal ansatzweise entnehmen, der Beklagte habe ein früher
bestandskräftig gewordenes Verfahren wiederaufgegriffen und in einem
Verwaltungsakt eine weitere sachliche Entscheidung getroffen. Außerdem haben
auch insoweit die äußere Form sowie die Art der Übersendung einem verständigen
Empfänger deutliche Hinweise darauf gegeben, dass das Schreiben nicht als
Bescheid gewollt ist.

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Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen weist die Rechtssache auch keine
besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO auf.

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Das Zulassungsvorbringen führt schließlich auch nicht als Verfahrensrüge (§ 124
Abs. 2 Nr. 5 VwGO) zur Zulassung der Berufung.

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Der Vortrag des Klägers, das Verwaltungsgericht habe ihn selbst nicht zu der
schriftlichen Stellungnahme der Mitarbeiterin des Beklagten vom 25. Oktober 2005
bzw. zu dem Ablauf der Vorsprache vom 4. Juni 2004 angehört, begründet nicht die
Annahme eines Gehörsverstoßes. Ein solcher Verstoß liegt schon deshalb nicht vor,
weil dem Kläger sowohl im schriftlichen Verfahren als auch in der mündlichen
Verhandlung rechtliches Gehör gewährt worden ist. Im schriftlichen Verfahren
bestand die - durch Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten des Klägers vom 23.
November 2005 auch genutzte - Gelegenheit, auf die mit Verfügung vom 31. Oktober
2005 übermittelte Stellungnahme und zugleich auf die mit dieser Verfügung
dargelegte (vorläufige) Auffassung der Gerichts, die Klage sei unzulässig, zu
reagieren. Nichts anderes gilt für die mündliche Verhandlung vom 28. November
2005, in der der Kläger durch die prozessbevollmächtigte Rechtsanwältin Dr. H.
vertreten worden ist. Dass der Kläger auf die Verfügung vom 31. Oktober 2005 nicht
auch persönlich schriftlich Stellung genommen und nicht selbst an der mündlichen
Verhandlung teilgenommen hat, vermag an dieser Bewertung nichts zu ändern.
Denn es ist mangels Darlegung etwaiger Hinderungsgründe davon auszugehen,
dass der Kläger jeweils aus freien Stücken darauf verzichtet hat, die ihm gebotenen
Gelegenheiten, sich persönlich zu äußern, wahrzunehmen.

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Hinsichtlich der dem Zulassungsvorbringen wohl ferner noch zu entnehmenden
Aufklärungsrüge des Klägers, das Verwaltungsgericht habe den
entscheidungserheblichen Sachverhalt unvollständig ermittelt, fehlt es an der
erforderlichen Darlegung. Die Rüge der Verletzung des Amtsermittlungsgrundsatzes
(§ 86 Abs. 1 VwGO) setzt u. a. die Darlegung voraus, dass die Nichterhebung von
Beweisen vor dem Tatsachengericht gerügt worden ist.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. August 1997 - 8 B 165.97 -; OVG NRW,
Beschlüsse vom 30. März 2006 - 12 A 1095/05 - und vom 10. Mai 2007 - 12 A
1107/06 -.

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Diesen Anforderungen genügt die Darlegung schon deshalb nicht, weil daraus
nicht ersichtlich ist, dass der anwaltlich vertretene Kläger die Nichterhebung
irgendwelcher Beweise in der mündlichen Verhandlung vom 28. November 2005
gegenüber dem Verwaltungsgericht angesprochen und gerügt haben. Dem insoweit
maßgeblichen Terminsprotokoll ist eine derartige Rüge nicht zu entnehmen. Auch
das Zulassungsvorbringen enthält hierzu nichts, so dass von einem Verlust des
Rügerechts auszugehen ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO.

16

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das
angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

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