Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-09-10, Aktenzeichen 8 S 2050/17

Tenor

Die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht (Vorkaufssatzung) für das Gebiet „Jesinger Loch“ in Tübingen-Unterjesingen der Stadt Tübingen in der Fassung vom 5. März 2018 und in der Fassung vom 8. Mai 2017 wird für unwirksam erklärt, soweit sie sich auf das Grundstück Flst. Nr. ...86/1 bezieht.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die von der Antragsgegnerin beschlossene Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Jesinger Loch“ in Tübingen-Unterjesingen, soweit sie sein Grundstück Flst. Nr. ...86/1 betrifft.

2

Er ist Eigentümer des ca. 2.000 m² großen, mit einem villenartigen Wohnhaus sowie einer Garage bebauten Grundstücks S... Nr. ... (und Nr. .../1), Flst. Nr. ...86/1. Dieses liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Schietinger“ der Antragsgegnerin vom 24.05.1976, Plannummer 4014, der ein Baufenster im Bereich des bestehenden Wohngebäudes ausweist, und grenzt südlich sowie östlich an den Außenbereich. Mit einer Teilfläche (dem südlichen, mit einer Garage bebauten Grundstücksteil) ist es in den Geltungsbereich der angegriffenen Satzung einbezogen.

3

Am 22.05.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplans für das „Jesinger Loch“, wobei neben angrenzenden Außenbereichsgrundstücken auch das Grundstück des Antragstellers (zunächst vollständig) einbezogen werden sollte. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 14.07.2007 im Schwäbischen Tagblatt bekannt gemacht. Im Verlauf der Planung wurde das Plangebiet geändert; es sollte nunmehr der bereits mit dem Wohngebäude bebaute Grundstücksteil nicht mehr mit einbezogen werden. Letztlich wurde das Planungsverfahren gänzlich eingestellt, nachdem das Regierungspräsidium Tübingen eine vorherige Fortschreibung des Flächennutzungsplans angemahnt hatte.

4

Am 19.05.2014 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin ein sogenanntes „Zwischenerwerbsmodell“. Dieses hat gemäß dem zugrundeliegenden Beschlussantrag zum Inhalt: „Die Verwaltung wird bei allen zukünftig beginnenden Bebauungsplanverfahren nur noch dann für neue Baugebiete im Außenbereich Planungsrecht schaffen, wenn alle betroffenen Grundstücke im Eigentum der Stadt sind.“ Als Ziel wurde angegeben: „Vereinfachung der Baulandentwicklung im Außenbereich sowie Sicherung einer zügigen Umsetzung und der sofortigen Verfügbarkeit aller Baugrundstücke.“ Daneben wurde im Zuge dessen unter anderem beschlossen, dass Grundstückseigentümer, die Grundstücke an die Antragsgegnerin zum Zwecke der Entwicklung von Wohnbauland veräußern, die Möglichkeit eröffnet wird, ein Baugrundstück zu erwerben.

5

Im Jahre 2015 entwickelte die Antragsgegnerin einen neuen städtebaulichen Entwurf, der in die Beschlussvorlage Nr. 159/2015 mündete. Der Beschlussantrag lautet, das Bebauungsplanverfahren „Jesinger Loch“ auf Grundlage dieses städtebaulichen Entwurfs fortzuführen. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin stimmte der Vorlage mit Beschluss vom 27.07.2015 zu.

6

Als Vorlage Nr. 86/2017 entwickelte die Antragsgegnerin die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht (Vorkaufssatzung) für das Gebiet „Jesinger Loch“ in Tübingen-Unterjesingen.

7

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss die Satzung am 08.05.2017. Sie wurde am 09.05.2017 vom Oberbürgermeister ausgefertigt und am 13.05.2017 im Internet sowie im Schwäbischen Tagblatt bekannt gemacht.

8

Mit Anwaltsschreiben vom 07.11.2017 an die Antragsgegnerin rügte der Antragsteller die Bekanntmachung als fehlerhaft.

9

Gemäß der Vorlage Nr. 92/2018 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 05.03.2018: „Zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung für das Gebiet „Jesinger Loch“ in Tübingen-Unterjesingen wird die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht (Vorkaufssatzung) gemäß Anlage 1 nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 Baugesetzbuch (BauGB) i.V.m. § 4 der Gemeindeordnung Baden-Württemberg (GemO) im ergänzenden Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB beschlossen.“ Als Ziel wurde angegeben: „Rückwirkende Inkraftsetzung der Satzung über ein besonders Vorkaufsrecht (Vorkaufssatzung) für das Gebiet „Jesinger Loch“ in Tübingen-Unterjesingen zum 13.05.2017.“ Die Satzung wurde am 05.03.2018 vom Baubürgermeister ausgefertigt und am 10.03.2018 im Internet sowie im Schwäbischen Tagblatt bekannt gemacht.

10

Bereits am 05.09.2017 hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung er nunmehr geltend macht:

11

Die Satzung sei im Schwäbischen Tagblatt vom 13.05.2017 nicht ordnungsgemäß veröffentlicht worden. Teil der Satzung sei auch ein Kartenausschnitt. Die Abgrenzung des Vorkaufsrechtsgebiets sei aber unmaßstäblich und unleserlich bekannt gemacht worden. Die Veröffentlichung sei womöglich auch sonst nicht ausreichend für eine ortsübliche Bekanntmachung. Dies hänge von der Bekanntmachungssatzung der Antragsgegnerin ab.

12

Auch die mit Rückwirkung versehene neue Satzung sei mit der Bekanntmachung vom 10.03.2018 im Hinblick auf den Lageplan nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Nunmehr sei der der Satzung zugrundeliegende Lageplan nur teilweise und nicht im Original eingefügt worden. Es fehle die Legende mit Ausdruck des Maßstabs und des Datums 21.02.2017.

13

Die Satzung sei zudem materiell unwirksam, da sie zur Verfolgung ihres Sicherungszwecks nicht erforderlich sei. Es sei bereits absehbar, dass unüberwindbare Planungshindernisse bestünden. Einem Bebauungsplan stehe dauerhaft ein artenschutzrechtliches Verbot nach § 44 BNatSchG wegen des Vorkommens der europäisch geschützten Art der Schlingnatter entgegen. Des Weiteren fehle der Satzung auch die Erforderlichkeit im Hinblick auf den angegebenen Sicherungszweck zur Baulandentwicklung im Außenbereich und die Umsetzung des vom Gemeinderat beschlossenen Zwischenerwerbsmodells.

14

Der Antragsteller beantragt,

15

die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht (Vorkaufssatzung) für das Gebiet „Jesinger Loch“ in Tübingen-Unterjesingen der Stadt Tübingen in der Fassung vom 5. März 2018 und - für den Fall ihrer Unwirksamkeit - auch in der Fassung vom 8. Mai 2017 für unwirksam zu erklären, soweit diese sich auf das Grundstück Flst. Nr. ...86/1 bezieht.

16

Die Antragsgegnerin beantragt,

17

den Antrag abzuweisen.

18

Sie hält ihre Satzung sowohl formell als auch materiell für rechtmäßig.

19

Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin (1 Ordner zur Vorkaufssatzung sowie der Bebauungsplan „Schietinger“ mit Begründung) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

20

Der Antrag ist zulässig (I.) und sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem (unechten) Hilfsantrag begründet (II.).

I.

21

Der rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Durch die Vorkaufssatzung wird die Antragsgegnerin ermächtigt, in ein Privatrechtsverhältnis einzugreifen, das durch einen Grundstückskaufvertrag zwischen dem Antragsteller und einem Dritten geschaffen wird. Eine Gemeinde erhält durch eine solche Satzung die Möglichkeit, dem Eigentümer eines im Geltungsbereich gelegenen Grundstücks, sofern dieser das Grundstück verkauft, einen neuen Vertragspartner aufzuzwingen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14.04.1994 - 4 B 70.94 -, NJW 1994, 3178 = juris Rn. 3, und vom 15.02.2000 - 4 B 10.00 -, NVwZ 2000, 1044 = juris Rn. 5). Dadurch wird die jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie und damit auch die Rechtssphäre jedes Eigentümers beziehungsweise Verfügungsberechtigten eines im Geltungsbereich einer Vorkaufssatzung gelegenen Grundstücks tangiert (vgl. BayVGH, Urteil vom 26.01.2009 - 2 N 08.124 -, BayVBl 2009, 344 = juris Rn. 6; OVG Saarland, Beschluss vom 21.08.1996 - 2 N 1/96 -, BRS 58 Nr. 96 = juris Rn. 14). Der Antragsteller kann daher als Eigentümer eines im Geltungsbereich der angegriffenen Vorkaufssatzung gelegenen Grundstückes im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, möglicherweise durch die Satzung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu werden (vgl. zum Ganzen BayVGH, Urteil vom 17.09.2018 - 15 N 17.698 -, juris Rn. 14).

II.

22

Der Antrag ist sowohl mit dem Haupt- (dazu 1.) als auch mit dem Hilfsantrag (dazu 2.) begründet.

23

1. Die Vorkaufssatzung in der Fassung vom 05.03.2018 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden (a), aber aus materiellen Gründen unwirksam (b).

24

a) In formeller Hinsicht leidet sie nicht an Fehlern. Insbesondere ist die Bekanntmachung vom 10.03.2018 rechtmäßig erfolgt.

25

Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf Satzungen über ein besonderes Vorkaufsrecht § 16 Abs. 2 BauGB entsprechend anzuwenden. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde, wenn sie - wie hier - keine Ersatzbekanntmachung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB wählt, die Veränderungssperre ortsüblich bekannt zu machen.

26

Die Antragsgegnerin hat die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Jesinger Loch“ am 10.03.2018 im Internet bereitgestellt und daneben am gleichen Tag im Schwäbischen Tagblatt bekannt gemacht. Die vom Antragsteller gegen diese Bekanntmachung erhobenen Einwände greifen nicht durch.

27

Die Bekanntmachung ist in ortsüblicher Weise geschehen, wie es § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlangt. Die Ortsüblichkeit richtet sich nach den Bestimmungen des Orts- und Landesrechts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.07.1992 - 4 NB 20.92 -, NVwZ-RR 1993, 262; Senatsurteil vom 23.08.1996 - 8 S 269/96 -, VBlBW 1997, 59 = juris Rn. 23 m.w.N.), hier also nach den für die öffentliche Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen geltenden Vorschriften des § 1 DVO GemO.

28

Nach § 1 Abs. 1 DVO GemO können öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen, in folgenden Formen durchgeführt werden: 1. durch Einrücken in das eigene Amtsblatt der Gemeinde, 2. durch Einrücken in eine bestimmte, regelmäßig erscheinende Zeitung, 3. durch Bereitstellung im Internet oder 4. sofern die Gemeinde weniger als 5.000 Einwohner hat, durch Anschlag an der Verkündungstafel des Rathauses und an den sonstigen hierfür bestimmten Stellen während der Dauer von mindestens einer Woche, wobei gleichzeitig durch das Amtsblatt, die Zeitung oder auf andere geeignete Weise auf den Anschlag aufmerksam zu machen ist (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DVO GemO). Die Form der öffentlichen Bekanntmachung ist im Einzelnen durch Satzung zu bestimmen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 DVO GemO). Die von der Antragsgegnerin beschlossene „Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen der Universitätsstadt Tübingen“ (Bekanntmachungssatzung) vom 11.04.2016 bestimmt in § 1:

29

„(1) Öffentliche Bekanntmachungen der Universitätsstadt Tübingen erfolgen durch Bereitstellung im Internet unter www.tuebingen.de/bekanntmachungen, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Als Tag der Bekanntmachung gilt der Tag der Bereitstellung. ...

30

(2) Abweichend von Absatz 1 erfolgen öffentliche Bekanntmachungen der Stadt zu Bauleitplänen im Anzeigenteil des Schwäbischen Tagblatts und ergänzend durch Bereitstellung im Internet gemäß Absatz 1. Als Tag der Bekanntgabe gilt der Erscheinungstag des Schwäbischen Tagblatts.“

31

Danach ist für die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Satzung der Antragsgegnerin über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Jesinger Loch“ allein auf die Bereitstellung im Internet abzustellen, da es sich nicht um einen Bauleitplan im Sinne von § 1 Abs. 2 BauGB (Bebauungsplan oder Flächennutzungsplan) handelt. Auf die - zusätzliche - Veröffentlichung im Schwäbischen Tagblatt kommt es nicht an. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass der Wortlaut von § 1 Abs. 2 der Bekanntmachungssatzung „Bekanntmachungen ... zu Bauleitplänen“ lautet und nicht etwa „Bekanntmachungen ... von Bauleitplänen“. Die gewählte Formulierung dürfte allein dem Umstand geschuldet sein, dass bei Bebauungsplänen die Ersatzverkündung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB stattfindet.

32

Die im Internet bereitgestellte Veröffentlichung genügt den Anforderungen an eine ortsübliche Bekanntmachung. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO sind Satzungen mit ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen. Sind Pläne oder zeichnerische Darstellungen, insbesondere Karten, Bestandteile einer Satzung, können sie nach § 1 Abs. 4 DVO GemO dadurch öffentlich bekannt gemacht werden (Ersatzbekanntmachung), dass 1. sie an einer bestimmten Verwaltungsstelle der Gemeinde zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niedergelegt werden, 2. hierauf in der Satzung hingewiesen wird und 3. in der Satzung der wesentliche Inhalt der niedergelegten Teile umschrieben wird. Eine derartige Ersatzbekanntmachung hat die Antragsgegnerin nicht vorgenommen. Es fehlt schon an einem entsprechenden Hinweis in der Satzung. Hingegen sind die Anforderungen an eine Bekanntmachung „mit vollen Wortlaut“ im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO (noch) gewahrt.

33

Im Text der angegriffenen Vorkaufssatzung heißt es:

34

„§ 2 Räumlicher Geltungsbereich

35

(1) Der räumliche Geltungsbereich der Vorkaufssatzung ergibt sich aus dem beigefügten Lageplan vom 21.02.2017. Dieser Lageplan ist Bestandteil der Satzung.

36

(2) Der Geltungsbereich umfasst die Grundstücke Gemarkung Unterjesingen, Flst. Nr. ...76, ...77, ...78, ...82, ...83, ...84, ...86, ...93, ...94, ...95, ...96, ...03, ...04, ...05, ...06, ...07/1, ...07/2, ...08, ...09, sowie Teilflächen von Flst. Nr. ...86/1, ...83/1, ...83/2, ...87.“

37

Im Anschluss an diese Textstelle ist in der Bekanntmachung (sowohl im Schwäbischen Tagblatt als auch im Internet) in den Satzungstext ein Lageplan eingerückt, der den Geltungsbereich (umrandet mit einer gestrichelten Linie) ausweist. Die Grundstücke sind mit Flurstücksnummern versehen. Der eingefügte Plan ist weder mit einer Datums- noch mit einer Maßstabsangabe oder einer Legende versehen. Demgegenüber weist der in der Gemeinderats-Vorlage Nr. 92/2018 dem Satzungstext beigefügte Lageplan zusätzlich eine Legende auf, die (als einzige Erläuterung) die gestrichelte Linie als „Geltungsbereich“ zum Gegenstand hat. Darüber hinaus ist der Lageplan mit der Maßstabsangabe 1:1500 sowie mit dem Datum 21.02.2017 versehen. Die Bekanntmachung und der Satzungsinhalt differieren also insoweit, als der Lageplan in der bekannt gemachten Form ohne die oben genannten ergänzenden Angaben dargestellt wurde. Dies macht die Bekanntmachung indes nicht rechtsfehlerhaft. Die (geringen) Unterschiede des der Satzung „beigefügten“ Lageplans einerseits und des in der Bekanntmachung „eingerückten“ Lageplans andererseits sind unschädlich. Die Datums- und die Maßstabsangabe sowie die Legende, die in dem der Satzung beigefügten Lageplan enthalten sind, können bereits nur mittelbar als „Wortlaut“ der Satzung angesehen werden. Sie dienen allein dazu, die grafische Abbildung im Lageplan näher zu erläutern, wobei diese auch ohne die Zusatzangaben hinreichend verständlich ist. Das Datum des Lageplans wird im Satzungstext genannt, so dass es der erneuten Erwähnung des Datums an der grafischen Plandarstellung nicht bedarf. Die Maßstabsangabe wäre eher irreführend, weil der Lageplan in den Bekanntmachungsmedien praktisch nicht in Originalgröße wiedergegeben werden kann. Der Bedeutungsgehalt der gestrichelten Linie als Umgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung ist auch ohne Legende hinreichend erkennbar, zumal es sich um die einzige grafische Hervorhebung auf dem Plan handelt. Damit ist die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Funktion der Bekanntmachung, den Inhalt der Satzung der Öffentlichkeit deutlich zur Kenntnis zu bringen (vgl. etwa Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Oktober 2009, § 16 Rn. 32), erfüllt.

38

Aus den genannten Gründen könnten die formellen Einwände des Antragstellers im Übrigen auch dann nicht durchgreifen, wenn man § 1 Abs. 2 der Bekanntmachungssatzung auf die vorliegende (baurechtliche) Vorkaufssatzung - aufgrund einer weiten Auslegung des Begriffs „Bekanntmachungen ... zu Bauleitplänen“ oder im Wege der Analogie - anwenden und deshalb auch auf die Veröffentlichung im Schwäbischen Tagblatt abstellen wollte. Dann wäre die Bekanntmachung jedenfalls mit dem (zusätzlichen) Erscheinen im Schwäbischen Tagblatt vom 10.03.2018 ordnungsgemäß bewirkt worden.

39

b) Die Vorkaufssatzung ist jedoch aus materiellen Gründen unwirksam, soweit sie das Grundstück des Antragstellers Flst. Nr. ...86/1 in ihren Geltungsbereich einbezieht. Dies folgt (jedenfalls) daraus, dass der von der Antragsgegnerin mit der Satzung verfolgte Sicherungszweck für das Grundstück nicht greift.

40

aa) Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann eine Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Die Vorschrift knüpft den Erlass einer Vorkaufssatzung damit an zwei Tatbestandsvoraussetzungen. Die Gemeinde kann in Anwendung dieser Bestimmung ein Vorkaufsrecht in Gebieten begründen, „in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht“. Hierzu zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und ihr dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.04.1994, a.a.O., juris Rn. 5). Die Gemeinde erhält durch diese Regelung die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber ihr indes nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden. Es soll sie vielmehr in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das bringt der Gesetzgeber dadurch zum Ausdruck, dass das Vorkaufsrecht „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ bestimmt ist. Dieses Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, dass sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht. In eine auf diese Vorschrift gestützte Vorkaufssatzung können nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen dienlich ist (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 15.02.2000, a.a.O., juris Rn. 7; siehe auch BVerwG, Beschlüsse vom 08.09.2009 - 4 BN 38.09 -, BauR 2010, 81 = juris Rn. 4, und vom 26.01.2010 - 4 B 43.09 -, VBlBW 2010, 235 = juris Rn. 9 ff.; BayVGH, Beschluss vom 06.04.2011 - 15 ZB 09.2047 -, juris Rn. 11 ff.; NdsOVG, Urteil vom 09.06.2015 - 1 KN 69/14 -, NVwZ-RR 2015, 870 = juris Rn. 22; Wirsing/Beathalter, VBlBW 2019, 309, 312).

41

bb) Gemessen daran handelt es sich bei dem einbezogenen Grundstück Flst. Nr. ...86/1 um ein Gebiet, in dem die Antragsgegnerin „städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht“.

42

Dies ergibt sich aus dem städtebaulichen Entwurf für das Baugebiet „Jesinger Loch“ vom 29.04.2015 (Beschlussvorlage Nr. 159/2015, Plan vom 14.04.2015). Zwar wird weder im Text der Vorkaufssatzung noch in der Beschlussvorlage hierzu (Nr. 86/2017) dieser bestimmte städtebauliche Entwurf erwähnt, während (lediglich) mehrmals auf das „Zwischenerwerbsmodell“ Bezug genommen wird. Dies ändert aber nichts daran, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses eine „städtebauliche Maßnahme in Betracht gezogen“ wurde. Der Bezug der Vorkaufssatzung (auch) auf den städtebaulichen Entwurf kommt im Übrigen in der Beschlussvorlage Nr. 86/2017 immerhin insoweit zum Ausdruck, als es darin unter Nr. 2 heißt, aufgrund „städtebaulicher Grobentwürfe“ würden zurzeit Kostenschätzungen zu Ankaufswerten ermittelt.

43

Auch der Umstand, dass das Grundstück Flst. Nr. ...86/1 bereits im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Schietinger“ vom 24.05.1976 liegt, führt nicht dazu, dass von vornherein eine „städtebauliche Maßnahme“ nicht mehr in Betracht kommt. In welchem Verhältnis § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu Nr. 2 derselben Vorschrift steht, muss der Senat dabei nicht entscheiden (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.04.2011 - 2 A 17.09 -, juris Rn. 7; Roos, in: Brügelmann, a.a.O., Stand: März 2003, § 25 Rn. 47; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2019, § 25 Rn. 16 und 38).

44

cc) Das mit der Satzung für das Grundstück Flst. Nr. ...86/1 angeordnete Vorkaufsrecht ist aber nicht im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ geeignet. Der Erwerb dieser Fläche wäre der Verwirklichung der von der Antragsgegnerin beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme nicht dienlich.

45

Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts lässt sich nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Ob es im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung - entsprechend den planerischen Zielen der Gemeinde - einer Vorkaufsregelung bedarf, ist anhand objektiver Maßstäbe zu beurteilen. Auf die Motive der Gemeinde kommt es rechtlich nicht entscheidend an; sie haben nur indizielle Bedeutung. Die Erforderlichkeit setzt voraus, dass die Vorkaufssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beizutragen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.02.2000, a.a.O., juris Rn. 11, und vom 26.01.2010, a.a.O., juris Rn. 10).

46

Daran fehlt es beim Grundstück des Antragstellers.

47

Für die Feststellung des einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zugrundeliegenden Sicherungszwecks sind neben dem Text der Satzung und einer etwaigen Begründung auch sonstige Verlautbarungen der Gemeinde, aus denen sich ihre städtebaulichen Ziele ergeben, von Bedeutung. Dies schon deshalb, weil bei einer Vorkaufssatzung keine an § 5 Abs. 5, § 9 Abs. 8 BauGB orientierte Begründung vorgeschrieben ist (vgl. Stock, a.a.O., § 25 Rn. 22 m.w.N.). Insofern sind zur Feststellung des Sicherungszwecks auch solche Äußerungen der Gemeinde heranzuziehen, die sich außerhalb des Satzungstexts und außerhalb des als „städtebauliche Maßnahme“ angestrebten Bebauungsplans finden, aber gleichwohl auf ein Sicherungsbedürfnis schließen lassen. Danach sind im vorliegenden Fall neben dem Bebauungsplanentwurf für das Baugebiet „Jesinger Loch“ von 2015 (nebst den Beschlussvorlagen seit 2008) in erster Linie die in der Beschlussvorlage Nr. 86/2017 gegebene Begründung für die Vorkaufssatzung sowie das darin in Bezug genommene „Zwischenerwerbsmodell“ der Antragsgegnerin von Bedeutung, das mit der angegriffenen Satzung „flankiert“ werden sollte.

48

In der Beschlussvorlage Nr. 86/2017 zu der angegriffenen Vorkaufssatzung heißt es unter der Überschrift „Ziel“, der Erlass erfolge zur Baulandentwicklung im Außenbereich und zur Umsetzung des Zwischenerwerbsmodells (Hervorhebung nur hier). Unter der Überschrift „Anlass / Problemstellung“ (Nr. 1), wird weiter ausgeführt, die Antragsgegnerin beabsichtige, Wohnbauflächen im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) zu realisieren. Die Verwaltung werde bei allen zukünftig beginnenden Bebauungsplanverfahren nur noch dann für neue Baugebiete im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) Planungsrecht schaffen, wenn alle betroffenen Grundstücke im Eigentum der Stadt seien. Unter der Überschrift „Sachstand“ (Nr. 2) wird nochmals auf den Außenbereich Bezug genommen und ferner angegeben, die Satzung werde zur Umsetzung des Zwischenerwerbsmodells erlassen.

49

Zu dem am 19.05.2014 beschlossenen „Zwischenerwerbsmodell“ lautet der Beschlussantrag wiederum, die Verwaltung werde bei allen zukünftig beginnenden Bebauungsplanverfahren nur noch dann für neue Baugebiete im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) Planungsrecht schaffen, wenn alle betroffenen Grundstücke im Eigentum der Stadt seien. Als Ziel wurde in diesem Zusammenhang angegeben: „Vereinfachung der Baulandentwicklung im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) sowie Sicherung einer zügigen Umsetzung und der sofortigen Verfügbarkeit aller Baugrundstücke.“

50

Diese Erwägungen sind jedoch nicht geeignet, auch für das Grundstück des Antragstellers Flst. Nr. ...86/1 ein Sicherungsbedürfnis zu begründen; denn dieses liegt vollumfänglich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Schietinger“ der Antragsgegnerin vom 24.05.1976 und ist damit kein zu entwickelndes Außenbereichsgrundstück im Sinne von § 35 BauGB. Da es in der Beschlussvorlage Nr. 92/2009 vom 25.02.2009 (S. 2) heißt, der südliche Teilbereich des Grundstücks Flst. Nr. ...86/1 sei aus städtebaulichen Gründen mit einem zusätzlichen Baufenster für eine Doppelhausbebauung in den Bebauungsplan(entwurf) aufgenommen worden, was (nur) eine Angebotsplanung darstelle, greift auch nicht das mit dem „Zwischenerwerbsmodell“ verfolgte Ziel, die Baulandentwicklung mit Mitteln wie dem städtischen Erwerb, Rückerwerbsrechten der Veräußerer sowie Bauverpflichtungen innerhalb von zwei beziehungsweise vier Jahren - zu vereinfachen. Inwiefern beim Grundstück des Antragstellers gleichwohl ein Sicherungsbedürfnis bestehen könnte, hat die Antragsgegnerin auch in der mündlichen Verhandlung nicht dargetan; dies ist auch sonst nicht ersichtlich.

51

Ob die Vorkaufssatzung darüber hinaus noch unter weiteren Gesichtspunkten durchgreifenden rechtlichen Bedenken ausgesetzt ist, etwa deshalb, weil das Grundstück des Antragstellers nur zu einem Teil einbezogen wurde (vgl. hierzu § 200 Abs. 1 BauGB; zur drohenden „Zerschneidung“ eines Grundstücks bei Ausübung eines Vorkaufsrechts, mit Bezug auf § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 2 BGB analog, § 92 Abs. 3 BauGB: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.06.2009 - 5 S 574/08 -, VBlBW 2009, 470 = juris Rn. 23; BGH, Urteil vom 05.07.1990 - III ZR 229/89 -, NJW 1991, 293 = juris Rn. 27), weil ein Vorkaufsrecht zur Umsetzung des „Zwischenerwerbsmodells“ in seiner konkreten Ausprägung Zweifeln begegnen könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 - 4 C 18.91 -, BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30, zu dem allerdings in mancher Hinsicht anders ausgestalteten sog. „Weilheimer Modell“; Senatsurteil vom 20.07.2000 - 8 S 177/00 -, NVwZ 2001, 694; BayVGH, Urteil vom 17.10.2017 - 15 N 17.574 -, NVwZ-RR 2018, 219) oder weil die Satzung in der Fassung vom 05.03.2018 mit einer Rückwirkungsanordnung versehen wurde, kann dahinstehen. Insbesondere besteht schon deshalb kein Anlass, möglichen Einwänden gegen das „Zwischenerwerbsmodell“ (zu dessen Umsetzungsstand vgl. zuletzt Beschlussvorlage Nr. 124/2019 vom 02.05.2019) weiter nachzugehen, weil das Grundstück des Antragstellers als bereits beplantes Grundstück diesem Modell gar nicht unterworfen ist. Schon im Ansatz zweifelhaft ist, ob sich eine Vorkaufssatzung über die geschriebenen Tatbestandsmerkmale des § 25 BauGB hinaus zusätzlich am „Gebot sachgerechter Abwägung“ messen lassen muss (so indes VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.08.1990 - 3 S 132/90 -, NVwZ 1991, 284; vgl. hingegen Roos, a.a.O., § 25 Rn. 34 i.V.m. Rn. 21; Stock, a.a.O., § 25 Rn. 22).

52

2. Der Antrag ist auch mit dem Hilfsantrag, der sich gegen die Vorkaufssatzung in der Fassung vom 08.05.2017 richtet, begründet.

53

a) Ein formeller Fehler haftet der Vorkaufssatzung auch insoweit nicht an.

54

Bei deren Bekanntmachung vom 13.05.2017 hat die Antragsgegnerin den der Satzung beigefügten Lageplan vom 21.02.2017 vollständig (in verkleinerter Form) mit veröffentlicht. In der Druckfassung des Schwäbischen Tagblatts vom 13.05.2017 sind die Flurstücksnummern und einige weitere Angaben wie die Datums- und Maßstabsangabe aufgrund der Verkleinerung mit bloßem Auge nicht (zumutbar) zu erkennen. Eine Bekanntmachung im Wege der Veröffentlichung des Satzungstextes mit einer (zu) stark verkleinerten Fassung der den Geltungsbereich kennzeichnenden Karte genügt grundsätzlich nicht den Mindestanforderungen, die das Rechtsstaatsgebot an die Verkündung von Satzungen stellt. Eine veröffentlichte Karte muss, um die notwendige Publizitätswirkung zu erzielen, einen Maßstab aufweisen, der zweifelsfrei die Lage und Abgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung erkennen lässt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13.04.2011 - 2 S 94.10 -, juris). Förmlich gesetzte Rechtsnormen müssen der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (vgl. BVerfG, Urteil des 2. Senats vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 = juris Rn. 36). Der Einwand des Antragstellers, die Abgrenzung des Vorkaufsrechtsgebiets sei im Schwäbischen Tagblatt vom 13.05.2017 „unmaßstäblich und unleserlich“ bekannt gemacht worden, verfängt indes schon deshalb nicht, weil es aus den oben genannten Gründen allein auf die im Internet bereitgestellte Veröffentlichung ankommt. Die im Internet unter www.tuebingen.de/bekanntmachungen als PDF-Datei bereitgestellte Fassung ist indes ohne Weiteres lesbar, wobei auch die Größe der Ansicht einstellbar ist.

55

b) Die Vorkaufssatzung in der Fassung vom 08.05.2017 leidet indes an dem gleichen materiellen Fehler des fehlenden Sicherungsbedürfnisses wie die Fassung vom 05.03.2018, so dass sie ebenfalls für unwirksam zu erklären ist.

III.

56

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

57

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

58

Beschluss vom 10. September 2019

59

Der Streitwert wird endgültig auf 10.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1, Abs. 8 GKG; Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, VBlBW Sonderbeilage Januar 2014).

60

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

20

Der Antrag ist zulässig (I.) und sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem (unechten) Hilfsantrag begründet (II.).

I.

21

Der rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Durch die Vorkaufssatzung wird die Antragsgegnerin ermächtigt, in ein Privatrechtsverhältnis einzugreifen, das durch einen Grundstückskaufvertrag zwischen dem Antragsteller und einem Dritten geschaffen wird. Eine Gemeinde erhält durch eine solche Satzung die Möglichkeit, dem Eigentümer eines im Geltungsbereich gelegenen Grundstücks, sofern dieser das Grundstück verkauft, einen neuen Vertragspartner aufzuzwingen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14.04.1994 - 4 B 70.94 -, NJW 1994, 3178 = juris Rn. 3, und vom 15.02.2000 - 4 B 10.00 -, NVwZ 2000, 1044 = juris Rn. 5). Dadurch wird die jedenfalls durch Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Privatautonomie und damit auch die Rechtssphäre jedes Eigentümers beziehungsweise Verfügungsberechtigten eines im Geltungsbereich einer Vorkaufssatzung gelegenen Grundstücks tangiert (vgl. BayVGH, Urteil vom 26.01.2009 - 2 N 08.124 -, BayVBl 2009, 344 = juris Rn. 6; OVG Saarland, Beschluss vom 21.08.1996 - 2 N 1/96 -, BRS 58 Nr. 96 = juris Rn. 14). Der Antragsteller kann daher als Eigentümer eines im Geltungsbereich der angegriffenen Vorkaufssatzung gelegenen Grundstückes im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend machen, möglicherweise durch die Satzung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu werden (vgl. zum Ganzen BayVGH, Urteil vom 17.09.2018 - 15 N 17.698 -, juris Rn. 14).

II.

22

Der Antrag ist sowohl mit dem Haupt- (dazu 1.) als auch mit dem Hilfsantrag (dazu 2.) begründet.

23

1. Die Vorkaufssatzung in der Fassung vom 05.03.2018 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden (a), aber aus materiellen Gründen unwirksam (b).

24

a) In formeller Hinsicht leidet sie nicht an Fehlern. Insbesondere ist die Bekanntmachung vom 10.03.2018 rechtmäßig erfolgt.

25

Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist auf Satzungen über ein besonderes Vorkaufsrecht § 16 Abs. 2 BauGB entsprechend anzuwenden. Nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde, wenn sie - wie hier - keine Ersatzbekanntmachung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB wählt, die Veränderungssperre ortsüblich bekannt zu machen.

26

Die Antragsgegnerin hat die Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Jesinger Loch“ am 10.03.2018 im Internet bereitgestellt und daneben am gleichen Tag im Schwäbischen Tagblatt bekannt gemacht. Die vom Antragsteller gegen diese Bekanntmachung erhobenen Einwände greifen nicht durch.

27

Die Bekanntmachung ist in ortsüblicher Weise geschehen, wie es § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB verlangt. Die Ortsüblichkeit richtet sich nach den Bestimmungen des Orts- und Landesrechts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.07.1992 - 4 NB 20.92 -, NVwZ-RR 1993, 262; Senatsurteil vom 23.08.1996 - 8 S 269/96 -, VBlBW 1997, 59 = juris Rn. 23 m.w.N.), hier also nach den für die öffentliche Bekanntmachung gemeindlicher Satzungen geltenden Vorschriften des § 1 DVO GemO.

28

Nach § 1 Abs. 1 DVO GemO können öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen, in folgenden Formen durchgeführt werden: 1. durch Einrücken in das eigene Amtsblatt der Gemeinde, 2. durch Einrücken in eine bestimmte, regelmäßig erscheinende Zeitung, 3. durch Bereitstellung im Internet oder 4. sofern die Gemeinde weniger als 5.000 Einwohner hat, durch Anschlag an der Verkündungstafel des Rathauses und an den sonstigen hierfür bestimmten Stellen während der Dauer von mindestens einer Woche, wobei gleichzeitig durch das Amtsblatt, die Zeitung oder auf andere geeignete Weise auf den Anschlag aufmerksam zu machen ist (§ 1 Abs. 1 Satz 1 DVO GemO). Die Form der öffentlichen Bekanntmachung ist im Einzelnen durch Satzung zu bestimmen (§ 1 Abs. 1 Satz 2 DVO GemO). Die von der Antragsgegnerin beschlossene „Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen der Universitätsstadt Tübingen“ (Bekanntmachungssatzung) vom 11.04.2016 bestimmt in § 1:

29

„(1) Öffentliche Bekanntmachungen der Universitätsstadt Tübingen erfolgen durch Bereitstellung im Internet unter www.tuebingen.de/bekanntmachungen, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Als Tag der Bekanntmachung gilt der Tag der Bereitstellung. ...

30

(2) Abweichend von Absatz 1 erfolgen öffentliche Bekanntmachungen der Stadt zu Bauleitplänen im Anzeigenteil des Schwäbischen Tagblatts und ergänzend durch Bereitstellung im Internet gemäß Absatz 1. Als Tag der Bekanntgabe gilt der Erscheinungstag des Schwäbischen Tagblatts.“

31

Danach ist für die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Satzung der Antragsgegnerin über ein besonderes Vorkaufsrecht für das Gebiet „Jesinger Loch“ allein auf die Bereitstellung im Internet abzustellen, da es sich nicht um einen Bauleitplan im Sinne von § 1 Abs. 2 BauGB (Bebauungsplan oder Flächennutzungsplan) handelt. Auf die - zusätzliche - Veröffentlichung im Schwäbischen Tagblatt kommt es nicht an. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass der Wortlaut von § 1 Abs. 2 der Bekanntmachungssatzung „Bekanntmachungen ... zu Bauleitplänen“ lautet und nicht etwa „Bekanntmachungen ... von Bauleitplänen“. Die gewählte Formulierung dürfte allein dem Umstand geschuldet sein, dass bei Bebauungsplänen die Ersatzverkündung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB stattfindet.

32

Die im Internet bereitgestellte Veröffentlichung genügt den Anforderungen an eine ortsübliche Bekanntmachung. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO sind Satzungen mit ihrem vollen Wortlaut bekannt zu machen. Sind Pläne oder zeichnerische Darstellungen, insbesondere Karten, Bestandteile einer Satzung, können sie nach § 1 Abs. 4 DVO GemO dadurch öffentlich bekannt gemacht werden (Ersatzbekanntmachung), dass 1. sie an einer bestimmten Verwaltungsstelle der Gemeinde zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niedergelegt werden, 2. hierauf in der Satzung hingewiesen wird und 3. in der Satzung der wesentliche Inhalt der niedergelegten Teile umschrieben wird. Eine derartige Ersatzbekanntmachung hat die Antragsgegnerin nicht vorgenommen. Es fehlt schon an einem entsprechenden Hinweis in der Satzung. Hingegen sind die Anforderungen an eine Bekanntmachung „mit vollen Wortlaut“ im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 DVO GemO (noch) gewahrt.

33

Im Text der angegriffenen Vorkaufssatzung heißt es:

34

„§ 2 Räumlicher Geltungsbereich

35

(1) Der räumliche Geltungsbereich der Vorkaufssatzung ergibt sich aus dem beigefügten Lageplan vom 21.02.2017. Dieser Lageplan ist Bestandteil der Satzung.

36

(2) Der Geltungsbereich umfasst die Grundstücke Gemarkung Unterjesingen, Flst. Nr. ...76, ...77, ...78, ...82, ...83, ...84, ...86, ...93, ...94, ...95, ...96, ...03, ...04, ...05, ...06, ...07/1, ...07/2, ...08, ...09, sowie Teilflächen von Flst. Nr. ...86/1, ...83/1, ...83/2, ...87.“

37

Im Anschluss an diese Textstelle ist in der Bekanntmachung (sowohl im Schwäbischen Tagblatt als auch im Internet) in den Satzungstext ein Lageplan eingerückt, der den Geltungsbereich (umrandet mit einer gestrichelten Linie) ausweist. Die Grundstücke sind mit Flurstücksnummern versehen. Der eingefügte Plan ist weder mit einer Datums- noch mit einer Maßstabsangabe oder einer Legende versehen. Demgegenüber weist der in der Gemeinderats-Vorlage Nr. 92/2018 dem Satzungstext beigefügte Lageplan zusätzlich eine Legende auf, die (als einzige Erläuterung) die gestrichelte Linie als „Geltungsbereich“ zum Gegenstand hat. Darüber hinaus ist der Lageplan mit der Maßstabsangabe 1:1500 sowie mit dem Datum 21.02.2017 versehen. Die Bekanntmachung und der Satzungsinhalt differieren also insoweit, als der Lageplan in der bekannt gemachten Form ohne die oben genannten ergänzenden Angaben dargestellt wurde. Dies macht die Bekanntmachung indes nicht rechtsfehlerhaft. Die (geringen) Unterschiede des der Satzung „beigefügten“ Lageplans einerseits und des in der Bekanntmachung „eingerückten“ Lageplans andererseits sind unschädlich. Die Datums- und die Maßstabsangabe sowie die Legende, die in dem der Satzung beigefügten Lageplan enthalten sind, können bereits nur mittelbar als „Wortlaut“ der Satzung angesehen werden. Sie dienen allein dazu, die grafische Abbildung im Lageplan näher zu erläutern, wobei diese auch ohne die Zusatzangaben hinreichend verständlich ist. Das Datum des Lageplans wird im Satzungstext genannt, so dass es der erneuten Erwähnung des Datums an der grafischen Plandarstellung nicht bedarf. Die Maßstabsangabe wäre eher irreführend, weil der Lageplan in den Bekanntmachungsmedien praktisch nicht in Originalgröße wiedergegeben werden kann. Der Bedeutungsgehalt der gestrichelten Linie als Umgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung ist auch ohne Legende hinreichend erkennbar, zumal es sich um die einzige grafische Hervorhebung auf dem Plan handelt. Damit ist die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende Funktion der Bekanntmachung, den Inhalt der Satzung der Öffentlichkeit deutlich zur Kenntnis zu bringen (vgl. etwa Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, Stand: Oktober 2009, § 16 Rn. 32), erfüllt.

38

Aus den genannten Gründen könnten die formellen Einwände des Antragstellers im Übrigen auch dann nicht durchgreifen, wenn man § 1 Abs. 2 der Bekanntmachungssatzung auf die vorliegende (baurechtliche) Vorkaufssatzung - aufgrund einer weiten Auslegung des Begriffs „Bekanntmachungen ... zu Bauleitplänen“ oder im Wege der Analogie - anwenden und deshalb auch auf die Veröffentlichung im Schwäbischen Tagblatt abstellen wollte. Dann wäre die Bekanntmachung jedenfalls mit dem (zusätzlichen) Erscheinen im Schwäbischen Tagblatt vom 10.03.2018 ordnungsgemäß bewirkt worden.

39

b) Die Vorkaufssatzung ist jedoch aus materiellen Gründen unwirksam, soweit sie das Grundstück des Antragstellers Flst. Nr. ...86/1 in ihren Geltungsbereich einbezieht. Dies folgt (jedenfalls) daraus, dass der von der Antragsgegnerin mit der Satzung verfolgte Sicherungszweck für das Grundstück nicht greift.

40

aa) Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann eine Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Die Vorschrift knüpft den Erlass einer Vorkaufssatzung damit an zwei Tatbestandsvoraussetzungen. Die Gemeinde kann in Anwendung dieser Bestimmung ein Vorkaufsrecht in Gebieten begründen, „in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht“. Hierzu zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und ihr dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.04.1994, a.a.O., juris Rn. 5). Die Gemeinde erhält durch diese Regelung die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Das Instrument des Vorkaufsrechts stellt der Gesetzgeber ihr indes nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden. Es soll sie vielmehr in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das bringt der Gesetzgeber dadurch zum Ausdruck, dass das Vorkaufsrecht „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ bestimmt ist. Dieses Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, dass sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht. In eine auf diese Vorschrift gestützte Vorkaufssatzung können nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen dienlich ist (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 15.02.2000, a.a.O., juris Rn. 7; siehe auch BVerwG, Beschlüsse vom 08.09.2009 - 4 BN 38.09 -, BauR 2010, 81 = juris Rn. 4, und vom 26.01.2010 - 4 B 43.09 -, VBlBW 2010, 235 = juris Rn. 9 ff.; BayVGH, Beschluss vom 06.04.2011 - 15 ZB 09.2047 -, juris Rn. 11 ff.; NdsOVG, Urteil vom 09.06.2015 - 1 KN 69/14 -, NVwZ-RR 2015, 870 = juris Rn. 22; Wirsing/Beathalter, VBlBW 2019, 309, 312).

41

bb) Gemessen daran handelt es sich bei dem einbezogenen Grundstück Flst. Nr. ...86/1 um ein Gebiet, in dem die Antragsgegnerin „städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht“.

42

Dies ergibt sich aus dem städtebaulichen Entwurf für das Baugebiet „Jesinger Loch“ vom 29.04.2015 (Beschlussvorlage Nr. 159/2015, Plan vom 14.04.2015). Zwar wird weder im Text der Vorkaufssatzung noch in der Beschlussvorlage hierzu (Nr. 86/2017) dieser bestimmte städtebauliche Entwurf erwähnt, während (lediglich) mehrmals auf das „Zwischenerwerbsmodell“ Bezug genommen wird. Dies ändert aber nichts daran, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses eine „städtebauliche Maßnahme in Betracht gezogen“ wurde. Der Bezug der Vorkaufssatzung (auch) auf den städtebaulichen Entwurf kommt im Übrigen in der Beschlussvorlage Nr. 86/2017 immerhin insoweit zum Ausdruck, als es darin unter Nr. 2 heißt, aufgrund „städtebaulicher Grobentwürfe“ würden zurzeit Kostenschätzungen zu Ankaufswerten ermittelt.

43

Auch der Umstand, dass das Grundstück Flst. Nr. ...86/1 bereits im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Schietinger“ vom 24.05.1976 liegt, führt nicht dazu, dass von vornherein eine „städtebauliche Maßnahme“ nicht mehr in Betracht kommt. In welchem Verhältnis § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu Nr. 2 derselben Vorschrift steht, muss der Senat dabei nicht entscheiden (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26.04.2011 - 2 A 17.09 -, juris Rn. 7; Roos, in: Brügelmann, a.a.O., Stand: März 2003, § 25 Rn. 47; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2019, § 25 Rn. 16 und 38).

44

cc) Das mit der Satzung für das Grundstück Flst. Nr. ...86/1 angeordnete Vorkaufsrecht ist aber nicht im Sinne von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB „zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung“ geeignet. Der Erwerb dieser Fläche wäre der Verwirklichung der von der Antragsgegnerin beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme nicht dienlich.

45

Die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts lässt sich nur in den Fällen rechtfertigen, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen als notwendig erweist. Ob es im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung - entsprechend den planerischen Zielen der Gemeinde - einer Vorkaufsregelung bedarf, ist anhand objektiver Maßstäbe zu beurteilen. Auf die Motive der Gemeinde kommt es rechtlich nicht entscheidend an; sie haben nur indizielle Bedeutung. Die Erforderlichkeit setzt voraus, dass die Vorkaufssatzung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB beizutragen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.02.2000, a.a.O., juris Rn. 11, und vom 26.01.2010, a.a.O., juris Rn. 10).

46

Daran fehlt es beim Grundstück des Antragstellers.

47

Für die Feststellung des einer Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zugrundeliegenden Sicherungszwecks sind neben dem Text der Satzung und einer etwaigen Begründung auch sonstige Verlautbarungen der Gemeinde, aus denen sich ihre städtebaulichen Ziele ergeben, von Bedeutung. Dies schon deshalb, weil bei einer Vorkaufssatzung keine an § 5 Abs. 5, § 9 Abs. 8 BauGB orientierte Begründung vorgeschrieben ist (vgl. Stock, a.a.O., § 25 Rn. 22 m.w.N.). Insofern sind zur Feststellung des Sicherungszwecks auch solche Äußerungen der Gemeinde heranzuziehen, die sich außerhalb des Satzungstexts und außerhalb des als „städtebauliche Maßnahme“ angestrebten Bebauungsplans finden, aber gleichwohl auf ein Sicherungsbedürfnis schließen lassen. Danach sind im vorliegenden Fall neben dem Bebauungsplanentwurf für das Baugebiet „Jesinger Loch“ von 2015 (nebst den Beschlussvorlagen seit 2008) in erster Linie die in der Beschlussvorlage Nr. 86/2017 gegebene Begründung für die Vorkaufssatzung sowie das darin in Bezug genommene „Zwischenerwerbsmodell“ der Antragsgegnerin von Bedeutung, das mit der angegriffenen Satzung „flankiert“ werden sollte.

48

In der Beschlussvorlage Nr. 86/2017 zu der angegriffenen Vorkaufssatzung heißt es unter der Überschrift „Ziel“, der Erlass erfolge zur Baulandentwicklung im Außenbereich und zur Umsetzung des Zwischenerwerbsmodells (Hervorhebung nur hier). Unter der Überschrift „Anlass / Problemstellung“ (Nr. 1), wird weiter ausgeführt, die Antragsgegnerin beabsichtige, Wohnbauflächen im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) zu realisieren. Die Verwaltung werde bei allen zukünftig beginnenden Bebauungsplanverfahren nur noch dann für neue Baugebiete im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) Planungsrecht schaffen, wenn alle betroffenen Grundstücke im Eigentum der Stadt seien. Unter der Überschrift „Sachstand“ (Nr. 2) wird nochmals auf den Außenbereich Bezug genommen und ferner angegeben, die Satzung werde zur Umsetzung des Zwischenerwerbsmodells erlassen.

49

Zu dem am 19.05.2014 beschlossenen „Zwischenerwerbsmodell“ lautet der Beschlussantrag wiederum, die Verwaltung werde bei allen zukünftig beginnenden Bebauungsplanverfahren nur noch dann für neue Baugebiete im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) Planungsrecht schaffen, wenn alle betroffenen Grundstücke im Eigentum der Stadt seien. Als Ziel wurde in diesem Zusammenhang angegeben: „Vereinfachung der Baulandentwicklung im Außenbereich (Hervorhebung nur hier) sowie Sicherung einer zügigen Umsetzung und der sofortigen Verfügbarkeit aller Baugrundstücke.“

50

Diese Erwägungen sind jedoch nicht geeignet, auch für das Grundstück des Antragstellers Flst. Nr. ...86/1 ein Sicherungsbedürfnis zu begründen; denn dieses liegt vollumfänglich im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Schietinger“ der Antragsgegnerin vom 24.05.1976 und ist damit kein zu entwickelndes Außenbereichsgrundstück im Sinne von § 35 BauGB. Da es in der Beschlussvorlage Nr. 92/2009 vom 25.02.2009 (S. 2) heißt, der südliche Teilbereich des Grundstücks Flst. Nr. ...86/1 sei aus städtebaulichen Gründen mit einem zusätzlichen Baufenster für eine Doppelhausbebauung in den Bebauungsplan(entwurf) aufgenommen worden, was (nur) eine Angebotsplanung darstelle, greift auch nicht das mit dem „Zwischenerwerbsmodell“ verfolgte Ziel, die Baulandentwicklung mit Mitteln wie dem städtischen Erwerb, Rückerwerbsrechten der Veräußerer sowie Bauverpflichtungen innerhalb von zwei beziehungsweise vier Jahren - zu vereinfachen. Inwiefern beim Grundstück des Antragstellers gleichwohl ein Sicherungsbedürfnis bestehen könnte, hat die Antragsgegnerin auch in der mündlichen Verhandlung nicht dargetan; dies ist auch sonst nicht ersichtlich.

51

Ob die Vorkaufssatzung darüber hinaus noch unter weiteren Gesichtspunkten durchgreifenden rechtlichen Bedenken ausgesetzt ist, etwa deshalb, weil das Grundstück des Antragstellers nur zu einem Teil einbezogen wurde (vgl. hierzu § 200 Abs. 1 BauGB; zur drohenden „Zerschneidung“ eines Grundstücks bei Ausübung eines Vorkaufsrechts, mit Bezug auf § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 2 BGB analog, § 92 Abs. 3 BauGB: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.06.2009 - 5 S 574/08 -, VBlBW 2009, 470 = juris Rn. 23; BGH, Urteil vom 05.07.1990 - III ZR 229/89 -, NJW 1991, 293 = juris Rn. 27), weil ein Vorkaufsrecht zur Umsetzung des „Zwischenerwerbsmodells“ in seiner konkreten Ausprägung Zweifeln begegnen könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 - 4 C 18.91 -, BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30, zu dem allerdings in mancher Hinsicht anders ausgestalteten sog. „Weilheimer Modell“; Senatsurteil vom 20.07.2000 - 8 S 177/00 -, NVwZ 2001, 694; BayVGH, Urteil vom 17.10.2017 - 15 N 17.574 -, NVwZ-RR 2018, 219) oder weil die Satzung in der Fassung vom 05.03.2018 mit einer Rückwirkungsanordnung versehen wurde, kann dahinstehen. Insbesondere besteht schon deshalb kein Anlass, möglichen Einwänden gegen das „Zwischenerwerbsmodell“ (zu dessen Umsetzungsstand vgl. zuletzt Beschlussvorlage Nr. 124/2019 vom 02.05.2019) weiter nachzugehen, weil das Grundstück des Antragstellers als bereits beplantes Grundstück diesem Modell gar nicht unterworfen ist. Schon im Ansatz zweifelhaft ist, ob sich eine Vorkaufssatzung über die geschriebenen Tatbestandsmerkmale des § 25 BauGB hinaus zusätzlich am „Gebot sachgerechter Abwägung“ messen lassen muss (so indes VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.08.1990 - 3 S 132/90 -, NVwZ 1991, 284; vgl. hingegen Roos, a.a.O., § 25 Rn. 34 i.V.m. Rn. 21; Stock, a.a.O., § 25 Rn. 22).

52

2. Der Antrag ist auch mit dem Hilfsantrag, der sich gegen die Vorkaufssatzung in der Fassung vom 08.05.2017 richtet, begründet.

53

a) Ein formeller Fehler haftet der Vorkaufssatzung auch insoweit nicht an.

54

Bei deren Bekanntmachung vom 13.05.2017 hat die Antragsgegnerin den der Satzung beigefügten Lageplan vom 21.02.2017 vollständig (in verkleinerter Form) mit veröffentlicht. In der Druckfassung des Schwäbischen Tagblatts vom 13.05.2017 sind die Flurstücksnummern und einige weitere Angaben wie die Datums- und Maßstabsangabe aufgrund der Verkleinerung mit bloßem Auge nicht (zumutbar) zu erkennen. Eine Bekanntmachung im Wege der Veröffentlichung des Satzungstextes mit einer (zu) stark verkleinerten Fassung der den Geltungsbereich kennzeichnenden Karte genügt grundsätzlich nicht den Mindestanforderungen, die das Rechtsstaatsgebot an die Verkündung von Satzungen stellt. Eine veröffentlichte Karte muss, um die notwendige Publizitätswirkung zu erzielen, einen Maßstab aufweisen, der zweifelsfrei die Lage und Abgrenzung des Geltungsbereichs der Satzung erkennen lässt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13.04.2011 - 2 S 94.10 -, juris). Förmlich gesetzte Rechtsnormen müssen der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können (vgl. BVerfG, Urteil des 2. Senats vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 = juris Rn. 36). Der Einwand des Antragstellers, die Abgrenzung des Vorkaufsrechtsgebiets sei im Schwäbischen Tagblatt vom 13.05.2017 „unmaßstäblich und unleserlich“ bekannt gemacht worden, verfängt indes schon deshalb nicht, weil es aus den oben genannten Gründen allein auf die im Internet bereitgestellte Veröffentlichung ankommt. Die im Internet unter www.tuebingen.de/bekanntmachungen als PDF-Datei bereitgestellte Fassung ist indes ohne Weiteres lesbar, wobei auch die Größe der Ansicht einstellbar ist.

55

b) Die Vorkaufssatzung in der Fassung vom 08.05.2017 leidet indes an dem gleichen materiellen Fehler des fehlenden Sicherungsbedürfnisses wie die Fassung vom 05.03.2018, so dass sie ebenfalls für unwirksam zu erklären ist.

III.

56

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

57

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

58

Beschluss vom 10. September 2019

59

Der Streitwert wird endgültig auf 10.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1, Abs. 8 GKG; Nr. 9.8.1 und Nr. 9.8.4 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, VBlBW Sonderbeilage Januar 2014).

60

Der Beschluss ist unanfechtbar.