Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-04-23, Aktenzeichen 1 M 45/15
ECLI:DE:OVGST:2015:0423.1M45.15.0A

Gründe

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Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichtes Magdeburg - 3. Kammer - vom 2. Februar 2015, deren Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Die Einwendungen rechtfertigen die begehrte Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Vorliegend entfaltet der Widerspruch der Antragstellerin gegen die auf §§ 9 Abs. 1, 5 Abs. 2 SpielhG LSA gestützte Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Mai 2014 aufgrund von Landesrecht (§ 9 Abs. 5 SpielhG LSA) keine aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

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Das Gericht trifft auch im Falle des § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO eine eigene, originäre Entscheidung, und zwar eine Ermessensentscheidung nach denselben Gesichtspunkten wie die Widerspruchsbehörde (§ 80 Abs. 3 und 4 VwGO) über die Aussetzung bzw. Aufhebung der Vollziehung. Das Gericht hat bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die Interessen des Antragstellers und des Antragsgegners sowie die betroffenen Interessen Dritter und der Allgemeinheit nach denselben Grundsätzen gegeneinander abzuwägen wie die Ausgangsbehörde und die Widerspruchsbehörde nach § 80 Abs. 4 VwGO. Bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Hauptsacheklage überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse, umgekehrt bei offensichtlicher Erfolgsaussicht der Hauptsacheklage das Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Die offensichtliche Rechtmäßigkeit des zugrunde liegenden Verwaltungsaktes oder fehlende Erfolgsaussichten der Klage führen jedoch nicht dazu, dass eine Interessenabwägung entbehrlich wäre (Art. 19 Abs. 4 GG). Bei der zu treffenden Abwägung der Interessen sind dabei vor allem die Natur, Schwere und Dringlichkeit der dem Bürger auferlegten Belastungen und die Möglichkeit oder Unmöglichkeit einer etwaigen späteren Rückgängigmachung der Maßnahme und ihrer Folgen zu berücksichtigen. Dies gilt unter Beachtung der insoweit gegebenen gesetzgeberischen Entscheidung insbesondere auch für den Fall, dass ein Rechtsbehelf gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung entfaltet (siehe: BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003 - 1 BvR 2025/03 -, NVwZ 2004, 93 [m. w. N.]; BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1994 - 4 VR 1.94 -, BVerwGE 96, 239; Beschluss vom 6. September 2005 - 1 VR 2.95 -, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 23; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Auflage, § 80 Rn. 146, 152 [m. w. N.]; Bader, VwGO, 6. Auflage, § 80 Rn. 83 f. [m. w. N.]). Der Rechtsschutzanspruch ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die dem Einzelnen auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken. Geltung und Inhalt dieser Leitlinien sind nicht davon abhängig, ob der Sofortvollzug eines Verwaltungsaktes einer gesetzlichen oder einer behördlichen Anordnung entspringt (siehe: BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, a. a. O.).

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In Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung unterscheidet sich indes die Interessenabwägung von derjenigen, die in den Fällen einer behördlichen Anordnung stattfindet. Während im Anwendungsbereich von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO bei der Interessenabwägung die Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers für die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen bedeutsam wird, ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO zu beachten, dass hier der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen (siehe: BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, a. a. O. [m. w. N.]; BVerwG, Beschluss vom 13. März 1975 - V ER 300.75 -, Buchholz 436.36 § 37 BAföG Nr. 1; Beschluss vom 14. April 2005 - 4 VR 1005.04 -, BVerwGE 123, 241).

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Die einfachgesetzliche Ausgestaltung wirkt sich mithin auf die Anforderungen an die Interessenabwägung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren aus. Hat sich der Gesetzgeber - wie hier gemäß § 9 Abs. 5 SpielhG LSA - für den Sofortvollzug entschieden, sind die Gerichte neben der Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu einer Einzelfallbetrachtung grundsätzlich nur im Hinblick auf solche Umstände angehalten, die von den Beteiligten vorgetragen werden und die Annahme rechtfertigen können, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung ausnahmsweise abzuweichen ist. Ein Antragsteller hat daher die Wertung des Gesetzgebers mit Besonderheiten seiner Situation zu entkräften und Wege aufzeigen, die gleichwohl den öffentlichen Belangen noch Rechnung tragen. Dabei sind die Folgen, die sich für den einzelnen Betroffenen mit dem Sofortvollzug verbinden, nur insoweit beachtlich, als sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben (siehe: BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003, a. a. O. [m. w. N.]; BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005, a. a. O.).

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Im gegebenen Fall kann nach den vorstehenden Grundsätzen ein überwiegendes Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht festgestellt werden. Die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 5. Mai 2014 erweist sich im angefochtenen Umfang - entgegen der Auffassung der Beschwerde - weder offenkundig noch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig. In Ermangelung von der Antragstellerin aufgezeigter besonderer Umstände rechtfertigt sich hiernach keine abweichende Entscheidung von der gesetzlichen Regelung des § 9 Abs. 5 SpielhG LSA über den grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses im Falle einer Entscheidung nach §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 5 Abs. 2 Satz 2 SpielhG LSA.

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Die streitgegenständliche Verfügung vom 5. Mai 2014 erweist sich in Bezug auf die angefochtenen Regelungen

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I b) („Das Schaufenster links neben dem Eingang der Spielhalle so zu gestalten, dass von ihm keine Werbung für die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgeht“)

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I c) (teilweise: „Die Jokersymbole an der Fassade der Spielhalle und dem Firmenwegweiser zu entfernen“)

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I d) („Die Schaufenster der Spielhalle so zu gestalten, dass sie nicht mehr besonders auffällig sind und keinen zusätzlichen Anreiz mehr für den Spielbetrieb schaffen“)

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aufgrund des Beschwerdevorbringens weder offenkundig noch mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig.

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Die Beschwerde trägt vor, auf der Schaufensterscheibe neben der Eingangstür sei ein Spielautomat nur silhouettenhaft abgebildet. Auf ein legales Glücksspiel - wie es die Antragstellerin anbiete - dürfe in wirksamer Weise aufmerksam gemacht werden. Der Aufforderungscharakter von Werbung beeinträchtige für sich allein nicht das Ziel des Glücksspieländerungsstaatsvertrages, „das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen“.

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Dieses Vorbringen setzt sich indes nicht in der gebotenen Weise mit der Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung, der Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 SpielhG LSA i. V. m. § 9 Abs. 1 SpielhG LSA auseinander, wonach „von der äußeren Gestaltung der Spielhalle (…) keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden“ darf. Diese Regelung stellt ein absolutes - wenn auch nur auf die äußere Gestaltung einer Spielhalle bezogenes - Werbeverbot dar; andere Werbemöglichkeiten - wie z. B. die in der von der Beschwerde zitierten Entscheidung des BGH vom 24. Januar 2013 (- I ZR 53/11 -, juris) streitgegenständliche Internet- und Plakatwerbung - sind hiervon nicht betroffen. Auch setzt sich die Beschwerde nicht mit dem Umstand auseinander, dass der Wortlaut von § 5 Abs. 2 Satz 2 SpielhG LSA identisch mit der spezifischen „Werberegelung“ für die Ausgestaltung von Spielhallen des § 26 Abs. 1 GlüStV vom 15. Dezember 2011 ist und insoweit die generelle Regelung der Werbung für öffentliches Glücksspiel in § 5 GlüStV - bezogen auf Spielhallen - eine Modifikation erfahren hat.

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Weiter trägt die Beschwerde vor, die auf dem Schaufenster nur silhouettenhaft abgebildeten Spielautomaten wiesen nicht auf die in der Spielhalle angebotenen Glücksspielautomaten hin und stellten deshalb keine unerlaubte Werbemaßnahme dar. Eine Werbung für Spielautomaten liege nur vor, wenn der bildlich dargestellte Spielautomat weitgehend originalgetreu abgebildet werde. Es sei hinlänglich bekannt, dass sich Geldautomaten in Spielhallen befänden, so dass ein nur silhouettenhaft abgebildeter Automat keine neue Information enthalte. Rückschlüsse auf in der Spielhalle (konkret) vorhandene Automaten seien nur bei originalgetreuer Abbildung der Automaten möglich.

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Eine offenkundige oder überwiegend wahrscheinliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Regelungen der Verfügung vom 5. Mai 2014 macht dieses Vorbringen nicht plausibel. Auch eine nur silhouettenhafte Darstellung von Spielautomaten kann eine Werbemaßnahme für die in der Spielhalle angebotenen Spiele sein. Der Umstand, dass - wie die Beschwerde behauptet - es hinlänglich bekannt sei, dass sich in Spielhallen Geldspielautomaten befänden, der Besucher also grundsätzlich mit einem derartigen Angebot rechnen könne, schließt einen Werbecharakter, d. h. einen „Anreiz- und Anlock-“Effekt beim Betrachter nicht aus. Eine silhouettenartige Darstellung von Spielautomaten erschöpft sich gerade nicht in einer „sachlichen“, noch dazu - wie die Beschwerde meint - sich von selbst verstehenden Information über die angebotenen Spiele; vielmehr beurteilt sich das Vorliegen einer Werbemaßnahme - nach dem objektiven Empfängerhorizont - aufgrund des Gesamteindrucks der Schaufenstergestaltung, also anhand von Farbe, Größe, Kontext etc., in den die Gerätedarstellung gestellt ist. Hiervon ausgehend lässt sich der Werbecharakter des dargestellten Spielautomaten nicht schon mit dessen mangelnder Konkretisierung ausschließen.

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Die Behauptung der Beschwerde, nur eine originalgetreue Abbildung eines Automaten lasse Rückschlüsse auf die in der Spielhalle vorhandenen Automaten zu, mag hinsichtlich des konkret zu erwartenden Angebots zutreffen. Die Beschwerde macht aber nicht in der gebotenen Weise plausibel, dass die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 2 2. Alt. SpielhG LSA über das Werbeverbot für in der Spielhalle angebotene Spiele an eine derartige Konkretisierung einzelner Geräte/Automaten anknüpft. Für die Bestimmung der in der Spielhalle vorgehaltenen „Art“ der Spiele bedürfte es einer solchen Konkretisierung jedenfalls nicht. Eine Auslegung der Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 2 2. Alt. SpielhG LSA wird insoweit auch zu berücksichtigen haben, dass die Bezeichnung des Unternehmens außer dem Wort „Spielhalle“ keinerlei Zusätze erlaubt (vgl. § 5 Abs. 1 SpielhG LSA) und das Werbeverbot auch den Spielbetrieb als solchen betrifft (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 1. und 3. Alt. SpielhG LSA), der Gesetzgeber mithin einen von der äußeren Gestaltung der Spielhalle ausgehenden Werbeeffekt grundsätzlich weitgehend unterbinden wollte. Ob die 2. Alternative des § 5 Abs. 2 Satz 2 SpielhG LSA vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die weiteren Alternativen des Werbeverbots in § 5 Abs. 2 Satz 2 SpielhG LSA zwingend „nur“ eine Werbung in Bezug auf hinreichend konkretisierte Spiele bzw. Spielgeräte/Apparate erfasst, legt die Beschwerde nicht substantiiert und nachvollziehbar dar und muss der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Selbst wenn im Übrigen eine Zuwiderhandlung gegen die Regelung in Pkt. I b) der streitigen Verfügung vom 5. Mai 2014 nur bei einer konkreten Darstellung eines Spielautomaten in Betracht käme, würde eine silhouettenartige Darstellung von Spielautomaten im Schaufenster der Spielhalle jedenfalls die Frage aufwerfen, ob dies im Hinblick auf den für einen Werbeeffekt maßgeblichen Gesamteindruck des Schaufensters nicht gegen die Regelung in I d) der Verfügung vom 5. Mai 2014 verstoßen würde. Mangels offenkundiger oder überwiegend wahrscheinlicher Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verfügung kann auch dies der Klärung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

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In Bezug auf das Entfernungsverlangen von Jokersymbolen an der Fassade der Spielhalle und am Firmenwegweiser trägt die Beschwerde vor, das Jokersymbol sei nicht besonders auffällig gestaltet, so dass von ihm kein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werde. An der Eingangstür werde das Jokersymbol auf etwa 1/5 der Fläche silhouettenhaft verwendet.

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Letzteres macht eine fehlende besonders auffällige Gestaltung im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 3. Alt. SpielhG LSA nicht plausibel. Ausweislich der Lichtbilder des von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorganges (vgl. Beiakte A, z. B. Bl. 18, 39, 41, 54) prangt das Jokersymbol oberhalb des Türgriffes mitten auf der Tür und damit in Sichthöhe für jeden vorübergehenden Passanten und potentiellen Besucher der Spielhalle. Auch erscheint die silhouettenartige, dabei aber sehr konkrete Darstellung des Jokers mit lachendem Gesicht und einer dreizackigen, an der Spitze jedes Zacken mit einer „Kugel“ versehenen Narrenkappe vor dem „milchigen“ Hintergrund der Türe sowie in Anbetracht der Größe der Figur durchaus besonders auffällig; zumindest belegen die vorhandenen Lichtbilder nicht die gegenteilige Behauptung der Beschwerde.

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Soweit die Beschwerde die Interpretation des Jokersymbols durch das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss als zu weit gehend ansieht und die Auffassung vertritt, durch eine silhouettenhafte Abbildung eines Jokerkopfes werde ein durchschnittlicher Betrachter noch nicht ermutigt, einen Spielhallenbetrieb aufzusuchen, begründet auch dieses Vorbringen keine offenkundige oder überwiegend wahrscheinliche Rechtswidrigkeit bezüglich der Entfernungsanordnung der Jokersymbole an der Fassade der Spielhalle. Die Beschwerde berücksichtigt auch in diesem Fall nicht hinreichend, dass das Jokersymbol nicht isoliert zu betrachten, sondern seine Einbindung in die Gestaltung der Außenfassade der als solche ausdrücklich kenntlich gemachten Spielhalle zu berücksichtigen ist. Unbeschadet der Frage, welche unterschiedliche Bedeutung der Begriff „Joker“ haben kann, wird vorliegend jedenfalls für jeden objektiven Betrachter ein Zusammenhang zwischen dem Jokersymbol und dem Spielhallenbetrieb dergestalt hergestellt, dass dem Betrachter viel Glück und eine besondere Chance beim Spiel oder einfach nur - unter Verdrängung des von einem Spielhallenbetrieb ausgehenden besonderen Gefährdungs- und Suchtpotentials - viel Spaß und beste Unterhaltung bei den angebotenen Spielen suggeriert wird. Damit lenkt das Jokersymbol nicht nur den bereits zur Teilnahme am Glücksspiel entschlossenen zum legalen Angebot hin, sondern motiviert auch die noch Unentschlossenen zur Teilnahme. Das Jokersymbol ist geeignet, im Zusammenhang mit Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit angenehme Assoziation hervorzurufen und „einladend“ zu wirken (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 26. Mai 2014 - 22 CS 14.640 -, juris, Rdnr. 16, 17). Es schafft damit einen „zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb“ im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 3. Alt. SpielhG LSA.

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Die Ausführungen der Beschwerde zur farblichen Gestaltung des Jokersymbols machen nicht plausibel, dass das Jokersymbol an Fassade und Firmenwegweiser weder Werbung für den Spielbetrieb im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 1. Alt. SpielhG LSA darstellt, noch dass die verwandten Farben „blau, gelb, rot“ (vgl. Beiakte A, Bl. 18, 24, 53, 88) nicht als besonders auffällige Gestaltung im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 3. Alt. SpielhG LSA zu bewerten sind; zumindest den überwiegend verwandten Farben „gelb und rot“ kann nach den vorliegenden Lichtbildern ein „Signalcharakter“ nicht abgesprochen werden.

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Eine offenkundige oder in hohem Maße wahrscheinliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung macht die Beschwerde auch nicht mit dem Vorbringen plausibel, Pkt. I d) der Verfügung vom 5. Mai 2014 sei zu unbestimmt.

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Eine Ordnungsverfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 37 Abs. 1 VwVfG, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsaktes sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen könne, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und ggf. zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Entscheidend ist, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalles zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können. Dagegen erfordert der Bestimmtheitsgrundsatz nicht, dass dem Adressaten bereits im regelnden Teil der Verfügung eine konkrete Maßnahme vorgeschrieben wird (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris, Rdnr. 17, 19, 21 m. w. N.).

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Hiervon ausgehend legt die Beschwerde eine unzureichende Bestimmtheit der Regelung in Pkt. I d) der Verfügung vom 5. Mai 2014 nicht schlüssig dar. Zwar dürfte vorliegend allein die Wiederholung des Gesetzeswortlauts im verfügenden Teil des Verwaltungsaktes regelmäßig nicht ausreichen, um eine konkrete Anordnung hinreichend plausibel zu machen. Allerdings kann der Behauptung der Beschwerde nicht gefolgt werden, dass lediglich das Verwaltungsgericht in den Gründen des angefochtenen Beschlusses ausführe, was nach der Intension der Antragsgegnerin eine unzulässige Schaufenstergestaltung im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 3. Alt. SpielhG LSA sei. Vielmehr ergibt sich aus der Begründung der Ordnungsverfügung (vgl. S. 5 bis 6), auf die der angefochtene Beschluss ausdrücklich verweist (vgl. S. 11 Abs. 1 der BA), was die Antragsgegnerin an gestalterischen Elementen für unzulässig erachtet. Dass sich mit dieser Begründung mögliche Zuwiderhandlungen nicht in vollzugsfähiger Weise erfassen lassen, legt die Beschwerde nicht substantiiert und nachvollziehbar dar.

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Erweist sich die streitbefangene Ordnungsverfügung nach dem Beschwerdevorbringen damit nicht als offenkundig oder überwiegend wahrscheinlich rechtswidrig, wirkt sich die einfachgesetzliche Ausgestaltung gemäß § 9 Abs. 5 SpielhG LSA auf die Anforderungen an die Interessenabwägung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren - wie bereits ausgeführt - dahin aus, dass die Gerichte zu einer Einzelfallbetrachtung grundsätzlich nur im Hinblick auf solche Umstände angehalten sind, die von den Beteiligten vorgetragen werden und die Annahme rechtfertigen können, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung ausnahmsweise abzuweichen ist. Hier hat die Antragstellerin indes die Wertung des Gesetzgebers nicht mit Besonderheiten ihrer Situation entkräftet. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Folgen, die sich für die Antragstellerin mit dem Sofortvollzug der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung verbinden, über das Hinausgehen, was bei der gesetzgeberischen Grundentscheidung für den Sofortvollzug bereits Berücksichtigung gefunden hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die Festsetzung der Höhe des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2, 40, 47 GKG. Im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ist dieser Betrag zu halbieren.

28

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).