Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-29, Aktenzeichen 11 A 28/11
ECLI:DE:VGMAGDE:2012:0629.11A28.11.0A

Gründe

I.

1

Zwischen den Beteiligten besteht Streit darüber, ob die zwischen der Stadt A-Stadt (…) und einzelnen Gemeindemitarbeitern sowie mit Mitarbeitern des städtischen Bauhofes und der Abteilung Grünflächenpflege getroffenen Vereinbarungen bezüglich der Einführung eines Arbeitszeitkontos mitbestimmungspflichtig sind oder nicht.

2

Der Antragsteller ist der bei der Stadt A-Stadt (…) gebildete Personalrat. Der Beteiligte ist die korrespondierte Dienststellenleitung. Die Dienststelle ist die Stadt A-Stadt (…). Die Stadt A-Stadt (…) hat zirka 250 Mitarbeiter, darunter 15 Gemeindearbeiter, 11 Mitarbeiter im städtischen Bauhof und 10 Mitarbeiter in der Abteilung Grünflächenpflege.

3

Im März 2007 schlossen der Antragsteller und die Dienststelle, vertreten durch den Beteiligten, eine Dienstvereinbarung über die Einführung der gleitenden Arbeitszeit, die am 01. April 2007 in Kraft trat. Diese Dienstvereinbarung (DV) gilt für alle Beamten und Arbeitnehmer der Stadt A-Stadt (…). Gemäß 3.2 DV sind von der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit ausgenommen: „der Bürgermeister, die Amtsleiter, der Hausmeister der Stadt A-Stadt (…) sowie die Mitarbeiter/innen in den nachgeordneten Einrichtungen [und] die Politessen des Ordnungsamtes. Für diesen Personenkreis sind gesonderte Regelungen zu treffen.“

4

Im Juli 2010 übermittelte der Beteiligte dem Antragsteller den Entwurf einer „Dienstvereinbarung zur Einführung eines Arbeitszeitkontos für die Mitarbeiter/-innen des Städtischen Bauhofes und der Abteilung Grünflächenpflege“. Am 21. September 2010 fand zu diesem Thema ein „konstruktives“ Gespräch statt. Am 04. Oktober 2010 wurde die Diskussion fortgesetzt. Unter dem 23.11.2010 fragte der Beteiligte den Antragsteller nach dem Stand des Meinungsbildungsprozesses.

5

Mit Schreiben vom 01. Dezember 2010 übersandte der Beteiligte dem Antragsteller „die Dienstvereinbarung zur Einführung von Arbeitszeitkonten für die Mitarbeiter/innen des Städtischen Bauhofes und der Abteilung Grünflächenpflege in doppelter Ausfertigung mit der Bitte, diese zu unterschreiben und ein Exemplar“ zurückzuschicken.

6

In einem am 06. Dezember 2010 geführten Gespräch kritisierte der Antragsteller den in dem Entwurf immer noch enthaltenen Punkt „Abmahnung“. Mit Schreiben vom 07. Dezember 2010 bekräftigte der Antragsteller diese Kritik. Er bat um Korrektur und erklärte, dass er für weitere Gespräche zur Verfügung stehe.

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Der Beteiligte ging auf diese Kritik ein, nahm die umstrittene Regelung bezüglich der Abmahnung heraus und legte dem Antragsteller den abgeänderten Entwurf vor.

8

Am 07.04.2011 lehnte der Antragsteller den Abschluss der in Rede stehenden Dienstvereinbarung mit folgenden Worten ab:

9

„Des Weiteren teilt der Personalrat mit, dass er die erneut eingereichte Dienstvereinbarung über ein Arbeitszeitkonto für die Mitarbeiter des Bauhofes und der Grünanlagenpflege einstimmig abgelehnt hat und zukünftig auch keine weiteren Verhandlungen in dieser Richtung mit Ihnen führen wird. Es besteht, bis auf wenige Mitarbeiter dieser Bereiche, grundsätzlich kein Interesse an einer Änderung der Arbeitszeit.“

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Im Juni und Juli 2011 unterbreitete der Beteiligte 15 Gemeindemitarbeitern, 11 Mitarbeitern des Bauhofes und 10 Mitarbeitern der Grünanlagenpflege das Angebot zum Abschluss einer „Zusatzvereinbarung zum Arbeitsvertrag vom …“, das die Einführung eines Arbeitszeitkontos zum Gegenstand hat und sich inhaltlich – von den Vertragsparteien einmal abgesehen – mit dem Entwurf der Dienstvereinbarung (Stand: April 2011) deckt. 30 von 36 Mitarbeitern nahmen das Angebot an; sie schlossen die „Zusatzvereinbarung zum Arbeitsvertrag“ ab, die – von beiden Vertragspartnern – mit einer Frist von drei Monaten zum Jahresende kündbar ist.

11

Am 29. August 2011 fasste der Antragsteller einen Einleitungsbeschluss.

12

Am 26. September 2011 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er vertritt die Auffassung, dass der Beteiligte Mitbestimmungsrechte missachte, Umgehungsgeschäfte betreibe und auf diese Weise den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit verletze. Die Zusatzvereinbarungen zu den Arbeitsverträgen hätten nicht ohne Zustimmung des Antragstellers abgeschlossen werden dürfen, weil die Einführung von Arbeitszeitkonten die Dauer, den Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit (§ 65 Abs.1 Nr.1 PersVG LSA) berühre und von daher mitbestimmungspflichtig sei.

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Der Antragsteller beantragt,

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„festzustellen, dass der Beteiligte mit dem Abschluss von Zusatzvereinbarungen zum Arbeitsvertrag bezüglich Einrichtung eines Arbeitszeitkontos mit denjenigen Beschäftigten, die nicht von der Gleitzeit erfasst werden, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 65 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 PersVG LSA verletzt hat“.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

17

Er ruft die „Historie“ in Erinnerung, kritisiert die Weigerung des Antragstellers, eine Dienstvereinbarung abzuschließen, und vertritt die Auffassung, dass die – individualrechtliche – Einführung eines Arbeitszeitkontos nicht mitbestimmungspflichtig sei. Sie sei keine „Angelegenheit“ im Sinne des § 65 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 PersVG LSA. Sie nehme keinen – regelnden – Einfluss auf die Dauer, den Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit. Sie ermögliche lediglich das Wirtschaften mit Plus- und Minusstunden, ohne es zu fordern. Er betont, dass die Anregung, einzelvertragliche Zusatzvereinbarungen abzuschließen, von den in Rede stehenden Beschäftigten ausgegangen sei.

18

Der Antragsteller repliziert, jedes Arbeitszeitkonto nehme Einfluss auf Dauer, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit. Zur Begründung verweist er auf Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2005 (6 P 9.04) und auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 23. April 2009 (OVG 62 PV 4.07).

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird das schriftlich Vorgetragene und den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

20

Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

21

Der Antrag scheitert am Fehlen eines „kollektiven Tatbestandes“, der nicht nur von § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG vorausgesetzt wird (BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2005, 6 P 9/04, veröffentlicht in juris), sondern auch von dem – wörtlich übereinstimmenden – § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG LSA.

22

Gemäß § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PersVG LSA bestimmt der Personalrat, soweit keine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht, „in folgenden Angelegenheiten mit: 1. Dauer, Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit einschließlich der Pausen, Festsetzung von Kurzarbeit, 2. Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden“.

23

Der Gesetzes- und Tarifvorrang steht dem beanspruchten Mitbestimmungsrecht nicht entgegen. Gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 TVöD kann ein Arbeitszeitskonto durch Dienstvereinbarung eingerichtet werden; gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 TVöD ist ein Arbeitszeitkonto einzurichten, soweit ein Arbeitskorridor (§ 6 Abs. 6 TVöD) oder eine Rahmenzeit (§ 6 Abs. 7 TVöD) vereinbart wird. Dass eine Dienstvereinbarung nicht das einzige erlaubte Mittel ist, um Arbeitszeitkonten einzuführen, beweist § 10 Abs. 1 Satz 2 TVöD, der für den Fall, dass – wie hier – eine einvernehmliche Dienstvereinbarung nicht zustande kommt, die Einrichtung von Arbeitszeitkonten durch einen „landesbezirklichen Tarifvertrag“ für zulässig erklärt. Diese kollektivrechtlichen Mittel schließen einzelvertragliche Abreden nicht aus, was sich für Langzeitkonten (Lebensarbeitszeitkonten) aus § 10 Abs. 6 Satz 1 TVöD ergibt. Von daher ist die im Anhörungstermin aufgeworfene Frage, ob die hier in Rede stehenden Zusatzvereinbarungen tarifvertragswidrig sind, zu verneinen. Das bedeutet, dass das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nicht an der vermeintlichen Tarifwidrigkeit der Zusatzvereinbarung, nicht an der fehlenden Mitbestimmungsfähigkeit scheitert.

24

Die weitere Frage, ob die hier mit jedem einzelnen Arbeitnehmer der „nachgeordneten Einrichtungen“ abgeschlossene Zusatzvereinbarung bezüglich der Einrichtung eines Arbeitszeitkontos den Tatbestand und den Schutzzweck des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 PersVG LSA erfüllt, ist nicht einfach zu beantworten.

25

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Beschluss vom 23. April 2009, OVG 62 PV 4.07, veröffentlicht in juris) hat entschieden, dass Arbeitszeitkonten in Verbindung mit Arbeitszeitkorridor und Rahmenzeit den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG erfüllen. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg schreibt:

26

„Die Rahmenzeit nach § 6 Abs. 7 TVöD hat denselben Zweck wie der Arbeitszeitkorridor, nur wird die Zeitspanne nicht wochenbezogen, sondern tagesbezogen durch einen inneren Rahmen von bis zu 12 Stunden innerhalb eines äußern Rahmens zwischen 6.00 und 20.00 Uhr festgelegt. Auch hier bestimmt der Arbeitgeber Beginn und Ende der Arbeitszeit innerhalb der Rahmenzeit (vgl. Bredemeier u.a., a.a.O., Rn. 92 zu § 6, Dassauer u.a., a.a.O., Rn. 80 zu § 6).

27

Es handelt sich jeweils um Bestimmungen zur Festlegung der täglichen bzw. wöchentlichen Arbeitszeit im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG mit kollektivem Bezug. Denn mit der Festlegung der täglichen Arbeitszeit, sei es innerhalb eines Arbeitszeitkorridors oder einer Rahmenzeit, ist zwangsläufig eine Bestimmung von Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage verbunden (vgl. Altvater/Kröll/Lemcke/Peiseler, BPersVG, 6. Aufl., Rn. 122 zu § 75, m.w.N.). Zwar wird die tägliche Arbeitszeit, die zunächst durch den Dienstplan oder durch die betriebsüblich festgelegten Arbeitsstunden bestimmt wird (vgl § 7 Abs. 7 TVöD), bei Vereinbarung eines Arbeitszeitkorridors oder einer Rahmenzeit unmittelbar erst durch die Anordnung zusätzlicher Arbeitsstunden durch den Arbeitgeber im Einzelfall festgelegt. Ebenso wie bei der Einführung und Ausgestaltung der gleitenden Arbeitszeit berührt jedoch bereits die Eröffnung einer solchen Arbeitszeitgestaltung durch Korridor oder Rahmenzeit den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG. Diese Arbeitszeitsysteme verschieben die Arbeitszeit am Arbeitstag und führen zu unterschiedlich langen Arbeitszeiten an einzelnen Tagen der Arbeitswoche. Die weiteren Einzelheiten des Arbeitszeitsystems, z. B. die Festlegung der Gleitspannen und des Zeitraums, innerhalb dessen Zeitguthaben kompensiert werden müssen, fallen als notwendiger Annex der Grundentscheidung zur Einführung eines Arbeitszeitsystems ebenfalls unter den Mitbestimmungstatbestand.“

28

Ob diese Erwägungen und das gefundene Ergebnis auf den vorliegenden Fall übertragbar sind, ist fraglich, weil das hier in Rede stehende Arbeitszeitkonto keinen Arbeitszeitkorridor und keine Rahmenzeit festlegt. Gleichwohl wird man den Tatbestand des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG LSA als erfüllt ansehen müssen, weil der Zusatzvereinbarung ein Arbeitszeitmodell zugrunde liegt, das – was die Lage der täglichen Arbeitszeit anbelangt – Festlegungen aufhebt, Flexibilisierung zulässt und auf diese Weise die tägliche Arbeitszeit neu regelt.

29

Dieses Arbeitszeitmodell, das dem Arbeitszeitkonto zugrunde liegt, würde den Schutz des § 65 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG auslösen, wenn es kollektivrechtlich eingeführt worden wäre. Die Beteiligung des Personalrates in Fällen der „täglichen Arbeitszeit“ soll sicherstellen, dass die Interessen der Beschäftigten mit den dienstlichen Bedürfnissen in Einklang gebracht und die arbeitsrechtlichen Vorschriften bei der Festlegung der Arbeitszeit, insbesondere für die Beschäftigung von Frauen und Jugendlichen beachtet werden (Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/Kleffner: Kommentar zum Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 2012, § 65, Rdnr. 13). Das Mitbestimmungsrecht erfasst nur allgemeine Arbeitszeitregelungen der Beschäftigten. Die Festlegung der individuelle Arbeitszeit eines einzelnen Beschäftigten fällt nicht hierunter. Dies wäre mit dem kollektiven Schutzauftrag der Personalvertretung nicht zu vereinbaren. Es müssen also Regelungen betroffen sein, die unabhängig von der Person und den Wünschen eines einzelnen Beschäftigten greifen sollen (Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/Kleffner: Kommentar zum Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 2012, § 65, Rdnr. 14).

30

Auch die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht (Beschlüsse vom 30. Juni und 12. September 2005, 6 P 9/04 und 6 P 1/05, beide veröffentlicht in juris) hält daran fest, dass nur kollektive Maßnahmen das Mitbestimmungsrecht des Personalrates auslösen können. In seinem Beschluss vom 12. September 2005 führt das Bundesverwaltungsgericht aus:

31

„4. Bei den von der Antragstellung erfassten Anordnungen des Beteiligten handelt es sich um kollektive Maßnahmen.

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a) Dieses Merkmal des Mitbestimmungstatbestandes lässt sich zwar nicht dem Wortlaut des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG entnehmen, ergibt sich aber aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Aufgabe des Personalrats nach der vorbezeichneten Vorschrift ist es, die Einhaltung der maßgeblichen tariflichen und gesetzlichen Bestimmungen zu überwachen und so dem Schutz vor übermäßiger zeitlicher Inanspruchnahme zu dienen. … Infolgedessen greift die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift namentlich bei Überstundenanordnungen des Dienststellenleiters ein, die sich an alle Beschäftigten oder eine nach bestimmten Kriterien abgegrenzte Gruppe der Beschäftigten richten. Darin erschöpft sich indes der Schutzzweck der Vorschrift nicht. Vielmehr sind die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten schon immer dann in der in § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG vorausgesetzten Weise angesprochen, wenn es um die Entscheidung des Dienststellenleiters geht, ob er auf einen in der Dienststelle aufgetretenen zusätzlichen Arbeitsbedarf mit der Anordnung von Überstunden reagieren soll. Die Zahl der betroffenen Beschäftigten ist nicht erheblich, sondern allenfalls ein Indiz dafür, dass ein kollektiver Tatbestand vorliegt. Bei zusätzlichem Arbeitsbedarf ist immer die Frage zu beantworten, ob und in welchem Umfang zur Abdeckung dieses Arbeitsbedarfs Überstunden geleistet werden sollen oder die Neueinstellung eines Beschäftigten zweckmäßiger wäre. Weiter ist zu entscheiden, wann und von wem die Überstunden geleistet werden sollen. Diese Regelungsprobleme bestehen unabhängig von der Person und den individuellen Wünschen eines einzelnen Beschäftigten (vgl. Beschluss vom 30. Juni 2005 – BVerwG 6 P 9.04 – S. 11 f.). Der kollektive Charakter einer Überstundenanordnung entfällt nicht allein deshalb, weil sich die Beschäftigten mit der Ableistung von Überstunden einverstanden erklärt haben. Die Beschäftigten können über die Mitbestimmung des Personalrats nicht disponieren; Abweichendes gilt nur kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, Abs. 4 Satz 2 NWPersVG). Anders kann es sich verhalten, wenn die Dienststelle ohne ein entsprechendes dienstliches Erfordernis Überstunden von einem Beschäftigten auf dessen Wunsch entgegennimmt, etwa weil dieser aus persönlichen Gründen Arbeitsbefreiung zu einem späteren Zeitpunkt anstrebt. Solche und vergleichbare Sachverhalte sind dadurch geprägt, dass die Ableistung von Überstunden nicht der Verantwortungssphäre des Dienststellenleiters zuzuordnen ist, sondern ausschließlich auf den individuellen Wünschen des Beschäftigten beruht. In einem derartigen Fall ist die Notwendigkeit personalvertretungsrechtlichen Schutzes gegen die übermäßige zeitliche Belastung nicht gegeben oder jedenfalls in zu vernachlässigender Weise gering.“

33

Diese Rechtsprechung ist auf einzelvertraglich vereinbarte Arbeitszeitkonten ohne Regelung eines Arbeitskorridors oder einer Rahmenzeit mit der Maßgabe übertragbar, dass solche – zum Jahresende kündbaren – Vereinbarungen, die den Wünschen des Arbeitnehmers Rechnung tragen, ohne die Mitarbeiter spürbar zu belasten, den kollektiven Schutzauftrag des Personalrats noch nicht auslösen.

34

Gerichtskosten werden nicht erhoben.

35

Eine weitergehende Kostenentscheidung ergeht in landespersonalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten nicht, weil die Erstattungsfähigkeit der außergerichtlichen Kosten keine Frage des Obsiegens oder Unterliegens, keine Frage des Prozessrechts, sondern des materiellen Rechts ist.

36

Der Wert des Gegenstandes ist in entsprechender Anwendung des Streitwertkataloges (Nr. 31) auf 5.000 Euro festgesetzt worden.