Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-08-23, Aktenzeichen 9 K 1265/06
ECLI:DE:VGK:2006:0823.9K1265.06.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Januar 2006
und des Widerspruchsbescheides vom 02. Februar 2006 verpflichtet, der
Klägerin die am 26. November 2005 beantragte Ganzabdeckung des Grabes
ihrer Eltern auf dem Friedhof in 50354 Hürth-Efferen zu genehmigen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn
nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand
Die Klägerin ist die Tochter von Herrn K. I. und Frau I1. I. , die
auf dem Friedhof in Hürth-Efferen in einem Tiefengrab beerdigt sind. Unter dem 26.
November 2005 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, durch das Unternehmen
H. C. GmbH aus Köln auf die Grabstelle eine Abdeckplatte aus Granit in der
Größe 100 x 200 x 6 cm legen zu dürfen. Unter dem 04. Januar 2006 genehmigte
der Beklagte das Vorhaben nach Maßgabe des beigefügten Doppels des Antrages.
Darin war in dem Feld "Skizzen der Grabaufbauten" unter der Beschreibung des
Vorhabens ausgeführt, dass Grababdeckungen nach der Friedhofs- und
Bestattungssatzung "nur bis zu 50 % zulässig" seien. Die Klägerin legte gegen
diese Entscheidung Widerspruch ein, bat um Übersendung einer Kopie der
einschlägigen Satzung und verwies in der Sache auf ein Urteil des
Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 11. Februar 2004 (Nds VBl. 2004, S. 165). Der
Beklagte übersandte einen Satzungsauszug und teilte der Klägerin mit, dass das
Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg im Land Nordrhein-Westfalen nicht gelte.
Mit Bescheid vom 25. Januar 2006 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin
erneut ab und führte zur Begründung aus, das in der Friedhofssatzung enthaltene
Verbot stelle die Verwesung sicher und solle eine Bodenversiegelung vermeiden. In
einem Begleitschreiben führte der Beklagte aus, er habe mit dem ersten Bescheid
eine halbe Abdeckung genehmigen und den Antrag im Übrigen ablehnen wollen. Da
eine Halbabdeckung aber bereits im Jahre 1999 genehmigt worden sei, sei der
erneute Bescheid ergangen. Die Klägerin legte gegen den Bescheid am 31. Januar
2006 Widerspruch ein und fragte an, ob ein Gutachten zu dem Ergebnis komme,
dass zur Sicherstellung der Verwesung eine Vollabdeckung von Gräbern untunlich
sei. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 02. Februar 2006 als
unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus, es gebe für ihn keinen Zweifel an
der Rechtmäßigkeit der Satzungsbestimmung und des Ablehnungsbescheides. In
einem "Postskriptum" wurde ausgeführt, es gebe kein Gutachten, nach dem zur
Sicherstellung der Verwesung eine Vollabdeckung von Gräbern untunlich sei.

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Am 02. März 2006 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend
führt sie aus, der Beklagte habe zu belegen, dass die Ganzabdeckung der
Verwesungsvorgang behindere. Der Nachweis könne nur durch ein
friedhofsbezogenes Gutachten geführt werden, an dem es fehle.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Januar 2006 und
des Widerspruchsbescheides vom 02. Februar 2006 zu verpflichten, ihr die
am 26. November 2005 beantragte Ganzabdeckung des Grabes ihrer Eltern
auf dem Friedhof in 50354 Hürth-Efferen zu genehmigen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, das Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen habe in seiner Rechtsprechung zum
Friedhofsrecht den weiten Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers unterstrichen.
Soweit legitime öffentliche Interessen oder überwiegende Gründe des Gemeinwohls
dies rechtfertigten, sei die hier streitige Regelung zulässig. Nach einem 1975
gefertigten Gutachten des Geologischen Landesamtes sei eine Verkürzung der
Liegezeit auf 20 Jahre wegen der Beschaffenheit der Böden möglich, wobei das Lan-
desamt von unversiegelten Gräbern ausgegangen sei. Den Interessen der
Nutzungsberechtigten werde unter Abwägung mit diesen Belangen bereits Rechnung
getragen, weil eine Halbabdeckung zulässig sei. Eine Ausweichfläche auf dem
gleichen oder einem anderen Friedhof schränkte demgegenüber die
Gestaltungsmöglichkeiten noch weiter ein, weil eine Vollabdeckung vermutlich nur
auf einem einzigen Friedhof der Gemeinde zugelassen worden wäre.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und das Gutachten des
Geologischen Landesamtes Nordrhein-Westfalen vom 01. Dezember 1975
(VIIa1/2743/75) nebst amtsärztlicher Unbedenklichkeitserklärung des
Oberkreisdirektors des Erftkreises vom 19. Januar 1976 ergänzend Bezug ge-
nommen.

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Entscheidungsgründe
Die zulässige Klage ist begründet. Der Versagungsbescheid vom 25. Januar 2006
und der Widerspruchsbescheid vom 02. Februar 2006 sind rechtswidrig. Die Klägerin
hat einen Anspruch auf Genehmigung ihres Vorhabens, auf die Grabstelle ihrer
Eltern auf dem Friedhof in 50354 Hürth-Efferen eine Abdeckplatte aus Granit in der
Größe von 100 x 200 x 8 cm legen zu lassen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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Die Klägerin kann, nachdem die Friedhofs- und Bestattungssatzung der Stadt
Hürth vom 11. Juli 2005 (FS) keine spezielle Rechtsgrundlage enthält, aufgrund des
Art. 2 Abs. 1 GG als Angehörige der Verstorbenen beanspruchen, das Grab in
Ausübung der Totenfürsorge nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Ihr Ges-
taltungsrecht als Teil des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit ist gemäß
Art. 2 Abs. 1 GG umfassend, soweit es nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung
verstößt. Ein solcher Verstoß ist im Fall der beabsichtigten Vollabdeckung der
Grabstelle durch eine steinerne Platte in der Größe von 100 x 200 x 8 cm nicht
gegeben, obwohl § 22 Abs. 2 FS einer solchen Gestaltung entgegensteht. Die
Vorschrift bestimmt, das Grababdeckungen nur bis zu 50 % des Grabbeetes zulässig
sind, sodass das fragliche Grab allenfalls mit einer Platte in der Größe von 100 x 100
cm abgedeckt werden dürfte, wie es der Klägerin früher bereits genehmigt worden
ist. § 22 Abs. 2 FS findet jedoch keine Anwendung, weil die Norm gegen
höherrangiges Recht verstößt.

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Die Befugnis der Gemeinde als Trägerin des Friedhofs, das Rechtsverhältnis zu
den Benutzern ihrer Friedhöfe - und damit auch die Gestaltung der Grabmale - durch
eine Friedhofssatzung zu regeln, ergibt sich aus § 4 Abs. 1 des Gesetzes über das
Friedhofs- und Bestattungswesen (Bestattungsgesetz - BestG NRW) vom 17. Juni
2003
- GV. NRW. S. 313 -. Demnach regeln die Friedhofsträger durch Satzung Art,
Umfang und Zeitraum der Nutzung und Gestaltung ihres Friedhofs. Die
Gestaltungsfreiheit des Friedhofsträgers findet ihre Grenze an dem Friedhofszweck
und an dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG auf freie Entfaltung der Persönlichkeit.
Diese Grenze wird durch die in § 22 Abs. 2 FS getroffene Regelung überschritten.

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Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit durch die Normierung von
Versagungsgründen für die Erteilung einer erforderlichen Genehmigung müssen
durch legitime öffentliche Interessen bzw. überwiegende Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt sein. Das bedeutet für die Regelungen in einer Friedhofssatzung
betreffend die Genehmigungsfähigkeit von Grabmalen, dass Gestaltungsvorschriften
zulässig sind, die - sofern sie nicht bereits durch sonstige legitime öffentliche
Interessen bzw. überwiegende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind - der
Verwirklichung des Friedhofszwecks dienen. Bei der Regelung solcher Fragen hat
der Normgeber einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. dazu umfassend und mit
weiteren Nachweisen: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
19. Senat, Beschluss vom 11. April 1997, - 19 A 1211/96 -, NWVBl 1997, 399), der
vorliegend allerdings überschritten worden ist.

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Nach § 1 BestG NRW haben primär die Gemeinden zu gewährleisten, dass Tote
(Leichen, Tot- und Fehlgeburten) auf einem Friedhof bestattet und ihre Aschenreste
beigesetzt werden können. Neben den Gemeinden können
Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, ebenfalls
Friedhofsträger sein. Der Friedhofszweck besteht für alle Friedhofsträger im Kern in
der geordneten und würdigen Bestattung der Toten und in der Gewährleistung einer
ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeit. § 4 Abs. 2 BestG NRW
bestimmt ergänzend, dass die Friedhofsträger für Erdbestattungen und für
Aschenbeisetzungen gleich lange Grabnutzungszeiten festzulegen haben, die
zumindest die sich aus den Bodenverhältnissen ergebende Verwesungsdauer
umfassen müssen.

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§ 22 Abs. 2 FS formuliert den beabsichtigten Zweck der fraglichen Regelung
selbst, dass nämlich das Verbot der Vollabdeckung einer Grabstätte die Verwesung
sicherstellen und die Bodenversiegelung vermeiden soll.

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Das Ziel, eine Bodenversiegelung zu vermeiden, wird von der in Anspruch
genommenen Satzungsermächtigung und dem Friedhofszweck nur teilweise
gedeckt. Bodenplanerische, ökologische oder landschaftspflegerische Zielsetzungen
sind kein Gegenstand der gesetzlichen Ermächtigung. Die Friedhofssatzung kann die
Vermeidung der Versiegelung von Bodenfläche nur zum Gegenstand machen,
soweit die Würde der Totenruhe und die ungehinderte Leichenverwesung betroffen
sind. Dass die Würde der Totenruhe durch Grababdeckungen beeinträchtigt werden
könnte, ist jedoch schon im Ansatz nicht erkennbar. Die streitige Form der
Grabgestaltung ist grundsätzlich unaufdringlich und zurückhaltend und hebt sich
nicht gegenüber der in § 22 FS im Übrigen geregelten Art der Grabmale und Bauten
ehr- oder würdeverletzend heraus. Sie ist unter anderem im Süden der
Bundesrepublik Deutschland und in einer Vielzahl von Ländern üblich, die dem
christlich-abendländischen Kulturkreis angehören und dessen Eigenarten prägen.

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Soweit § 22 Abs. 2 FS die Verwesung sicherstellen will, steht der angeführte
Zweck grundsätzlich im Einklang mit der gesetzlichen Vorgabe des § 4 BestG NRW
und der darin enthaltenen Satzungsermächtigung. Es ist allerdings nicht erkennbar,
dass das ausnahmslose Verbot der Ganzabdeckung eines Grabes sachlich ge-
rechtfertigt wäre. Der bei der Regelung solcher Fragen mit einem weiten
Gestaltungsspielraum versehene Satzungsgeber kann Eingriffe in die
Gestaltungsfreiheit der Grabnutzungsberechtigten nicht nach Belieben, sondern nur
dann vornehmen, wenn es dafür eine sachliche Rechtfertigung gibt. Eine solche
Rechtfertigung kann hier nicht festgestellt werden. Es genügt nicht,
Grababdeckungen generell die Eigenschaft zuzuschreiben, die Verwesung zu
behindern. Dass es entsprechende allgemeine Gesetzmäßigkeiten oder Erfah-
rungssätze geben könnte, die eine Beurteilung ohne Ansehung der konkreten Gege-
benheiten des Friedhofs erlauben, ist nicht erkennbar. Es fehlt vorliegend auch an
jeglichen tatsächlichen Anhaltspunkten, Feststellungen und Belegen, dass
Ganzabdeckungen auf einzelnen Gräbern oder auf allen Gräbern des in Rede
stehenden Friedhofs in Hürth-Efferen zu einer Verzögerung der Verwesung in der
jeweiligen Grabstätte führen könnten. Die Stadt Hürth hatte unter Geltung des
Runderlasses für die Anlage und Erweiterung von Begräbnisplätzen vom 08.
September 1967 (SMBl. 2128) das Gutachten des Geologischen Landesamtes vom
01. Dezember 1975 eingeholt, nach dessen Ergebnissen auf allen Friedhöfen der
Stadt Hürth derart günstige Bodenverhältnisse gegeben sind, dass die reguläre
Ruhefrist von 30 Jahren verkürzt werden könne und dass Tiefenbestattungen - also
Doppelbestattungen in einer Einzelgrabstätte - u.a. wegen des günstigen
Grundwasserstandes unbedenklich seien. Die ergänzenden amtsärztlichen
Feststellungen ergaben damals, dass in Grabstellen auf Friedhöfen mit den un-
günstigsten örtlichen Bodenverhältnissen die Verwesung nach einer Ruhezeit von 19
Jahren eingetreten sei. Das Gutachten kann jedoch die Rechtsauffassung des
Beklagten nicht stützen. Wegen des in der Region intensiv betriebenen Tagebaus
unterliegen die Boden- und Grundwasserverhältnisse Veränderungen, sodass bereits
zweifelhaft ist, ob 30 Jahre alte geologische Feststellungen noch verwertet werden
können. Dies kann jedoch offen bleiben, weil die damaligen Bewertungen und die
zugrunde liegenden Feststellungen ohnehin keinen sachlichen Grund für das
streitige Verbot liefern. Dass bei den 1975 gemachten Feststellungen auch der
Einfluss von Grababdeckungen auf die Verwesung untersucht worden wäre, lässt
sich dem Gutachten nicht entnehmen. Vielmehr sind im Wesentlichen für die
gemeindlichen Friedhöfe die Bodenzusammensetzung bis zur Tiefe von 3,60 Metern
und die Grundwassersituation erkundet und ausgewertet worden. Für den Friedhof in
Hürth-Efferen ist festgestellt worden, dass dort mit einer Mächtigkeit von bis zu 3,40
Metern Dicke Lößboden liegt, der bis zur Tiefe von 1,50 Metern entkalkt und zu
Lößlehm verwittert ist. Darunter befindet sich Rheinkies. Staunässe war nicht
festzustellen, und der Grundwasserspiegel lag in mehr als 17 Metern Tiefe. In der
abschließenden Bewertung heißt es dazu, der auf dem Friedhof in Hürth-Efferen
befindliche Boden mit Löß und Lößlehm verfüge in besonders hohem Maße über
einen guten Luft- und Wasserhaushalt, hohe Sorptionskraft, Neutralisationsfähigkeit
und Filterwirkung. Über Grababdeckungen oder die Beschaffenheit der Erd-
oberfläche besagt das Gutachten nichts. Das Vorbringen des Beklagten, im Zeit-
punkt der Gutachtenerstellung habe es keine Grababdeckungen gegeben, sodass
die gutachtlichen Feststellungen nur für unbedeckte Flächen und Gräber gelten,
vermag an der Unverwertbarkeit des Gutachtens nichts zu ändern, weil
Überlegungen zu den Auswirkungen einer Abdeckung im Gutachten nicht angestellt
worden sind. Hinzu kommt, dass derzeit und - soweit erkennbar - bereits nach der
Vorgängersatzung eine Halbabdeckung der Gräber zulässig war, wie sie etwa auch
der Klägerin im Jahre 1999 genehmigt worden ist. Ferner befinden sich nach den
unwidersprochenen Angaben der Klägerin zumindest teilweise abgedeckte alte
Gräber auf dem Friedhof, sodass nicht einmal feststeht, dass die Gräber im Jahre
1975 durchweg oder überwiegend unbedeckt gewesen sind.

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Das Verbot der Ganzabdeckung ist auch deshalb rechtlich zu beanstanden, als
keine Ausnahme von dem umfassenden Verbot des § 22 Abs. 2 FS zugelassen ist.
Die von dem Beklagten aktuell zu beachtenden Hygiene-Richtlinien für die Anlage
und Erweiterung von Begräbnisplätzen (Runderlass vom 21. August 1979, MBl.
NRW. S. 1724, zuletzt geändert durch Runderlass vom 07. Februar 2001, MBl.
NRW. S. 402) sehen unter ihrer Teilziffer 5 vor, dass sich die Mindest- und
Höchstruhezeiten nach den Boden- und Grundwasserverhältnissen richten und von
einem Turnus von 25 bis 50 Jahre auszugehen ist. Die Mindestruhezeit beträgt für
die Leichen von Personen über 5 Jahre 30 Jahre. Die Mindestfrist darf nur verkürzt
werden, wenn die Bodenverhältnisse für eine Verwesung besonders günstig sind.
Die Richtlinie ergänzt insoweit § 4 Abs. 2 BestG NRW; dieser bestimmt, dass die
Grabnutzungszeiten zumindest die sich aus den Bodenverhältnissen ergebende
Verwesungsdauer umfassen müssen. Die Nutzungszeiten selbst sind nicht
gesetzlich festgelegt. Vor diesem Hintergrund hat sich der Beklagte bei Erlass der
Vorgängersatzung der heutigen Friedhofssatzung und in der derzeit geltenden Sat-
zung entschieden, die Ruhezeit insgesamt auf 20 Jahre zu verkürzen (§ 10 FS),
wovon in der Regel die Reihengrabstätten (§ 13 FS) betroffen sind. Ausnahmen
gelten nach der Friedhofssatzung allerdings für Tiefen- und Wahlgräber, die nach §
15 FS regelmäßig 30 Jahre genutzt werden können und deren Nutzungsdauer vom
Berechtigten einmal um bis zu weitere 30 Jahre verlängert werden darf. Die
Gesamtnutzungszeit beträgt damit das Dreifache der regulären Nutzungszeit. Vor
diesem Hintergrund bedürfte es selbst bei einem sachlich berechtigtem Verbot von
Grababdeckungen differenzierter Feststellungen, ob und in welchem Umfang auch
bei längerfristigen Nutzungen die Gefahr besteht, dass der Verwesungsvorgang
durch eine Ganzabdeckung gestört wird.

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Das Verbot einer Grababdeckung (§ 22 Abs. 2 FS) ist daher nichtig und steht
einer Genehmigung nicht entgegen. Nachdem der Beklagte keine weiteren
Hinderungsgründe vorgetragen hat und diese auch nicht ersichtlich sind, hat die
Klage Erfolg.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.