Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 7 K 2608/06
ECLI:DE:VGAR:2007:0830.7K2608.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger
wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu
vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen den Widerruf seiner
Lizenz für Privatflugzeugführer (Private Pilot Licence Aeroplane - PPL-A -).

3

Im Jahr 1991 erwarb der Kläger erstmals einen Luftfahrerschein für
Privatflugzeugführer mit der Klassenberechtigung für einmotorige kolbengetriebene
Flugzeuge, der zuletzt von der Beklagten bis zum 24. August 2008 verlängert
wurde.

4

Mit Schreiben vom 9. August 2005 wies die Beklagte den Kläger auf die
Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben durch das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG)
hin und forderte ihn auf, innerhalb von vier Wochen bei ihr die Durchführung einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen. Gleichzeitig wies die Beklagte darauf
hin, dass die Verweigerung eines Luftfahrers zur Durchführung dieser Überprüfung
Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründe. In einem derartigen Fall sei die
Fluglizenz zu widerrufen. Nachdem der Kläger auf dieses Schreiben nicht reagierte,
forderte die Beklagte ihn mit Schreiben vom 15. Februar 2006 erneut auf, eine
Zuverlässigkeitsüberprüfung bei ihr zu beantragen und setzte hierfür eine Frist bis
zum 22. Februar 2006. Zugleich erläuterte die Beklagte die Funktion der
Zuverlässigkeitsüberprüfung und wies erneut daraufhin, dass die Fluglizenz zu
widerrufen sei, wenn die Zuverlässigkeit des Luftfahrers nicht festgestellt werden
könne. Der Kläger teilte der Beklagten daraufhin mit Schreiben vom 16. Februar
2006 mit, dass er nicht beabsichtige eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen
und durchzuführen.

5

Mit Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 widerrief die Beklagte die dem
Kläger erteilte Lizenz für Privatflugzeugführer und forderte ihn auf, diese Lizenz
innerhalb einer Woche nach Zustellung dieser Verfügung abzugeben.

6

Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 4. April 2006 Widerspruch ein und
führte zur Begründung aus: Es gäbe angesichts seiner bisherigen
Fliegervergangenheit keine Veranlassung, eine solche Zuverlässigkeitsüberprüfung
durchzuführen. Die Auferlegung einer solchen Überprüfung verstoße insbesondere
gegen die Unschuldsvermutung.

7

Während des Widerspruchverfahrens übersandte der Kläger mit Schreiben vom
16. Mai 2006 seine Fluglizenz an die Beklagte.

8

Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers durch Widerspruchbescheid
vom 31. Mai 2006 zurück und ordnete zugleich hinsichtlich der Ordnungsverfügung
vom 31. März 2006 die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte sie aus: Sie
sei verpflichtet gewesen, die Fluglizenz zu widerrufen, da sich der Kläger keiner
Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen habe. Durch die Verweigerung der Mitarbeit
bei der Sicherheitsüberprüfung sei davon auszugehen, dass Zweifel an der
Zuverlässigkeit des Klägers bestehen. Das Luftverkehrsgesetz und das
Luftsicherheitsgesetz seien geltendes Recht. Ihr stehe es nicht zu, das in einem
ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommene Gesetz
verfassungsrechtlich in Frage zu stellen. Auf die Durchführung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung könne auch nicht bis zum Erlass einer
Durchführungsverordnung verzichtet werden, da die Regelungen des
Luftsicherheitsgesetzes i.V.m. den Verwaltungsverfahrengesetzen der Länder
hinreichend bestimmt genug seien.

9

Am 3. Juli 2006 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

10

Den am 31. Juli 2007 gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes hat die erkennende Kammer durch Beschluss vom 29. August 2007
- 7 L 602/07 - abgelehnt.

11

Zur Begründung der Klage trägt der Kläger vor: Er könne als unbescholtener
Bürger nicht zu einer Gewissensprüfung verpflichtet werden. Das
Luftsicherheitsgesetz sei in seiner jetzigen Form verfassungsrechtlich bedenklich.
Die Notwendigkeit einer Zuverlässigkeitsüberprüfung verstoße gegen den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit. Es bestehe auch eine Ungleichbehandlung zu Piloten mit
ausländischen Lizenzen, da diese nicht von den Überprüfungsvorschriften erfasst
würden. Zudem fehle auch die gesetzliche Grundlage in Form der in § 17 LuftSiG
aufgeführten Ausführungsbestimmungen. Zudem könne ihm eine fehlende
Mitwirkung nicht vorgeworfen werden. Er habe Hintergrund und Umfang der
Maßnahme nicht verstanden, da ihn die Beklagte hierüber nicht belehrt habe. Ohne
konkrete Darlegung, welche Mitwirkungspflichten er aus welchem Grund habe,
welche Folgen die Antragstellung habe und wie die Einhaltung seiner Grundrechte
und des Datenschutzes gewährleistet seien, könne ihm ein Verstoß gegen die
Mitwirkungspflicht nicht vorgeworfen werden.

12

Der Kläger beantragt,

13

die Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 in der Gestalt des
Widerspruchbescheides der Beklagten vom 31. Mai 2006
aufzuheben.

14

Die Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Zur Begründung ihres Antrages nimmt sie Bezug auf die angefochtenen
Bescheide und führt ergänzend aus: Der Kläger sei unter Darlegung der Gründe
aufgefordert worden, einen entsprechenden Antrag auf Durchführung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Diese Mitwirkung sei erforderlich, um der
besonderen Gefährdung des Luftverkehrs durch terroristische Angriffe zu begegnen.
Wenn ein Luftfahrer - wie der Kläger - seinen Mitwirkungspflichten nicht nachkomme,
sei auf dessen Unzuverlässigkeit zu schließen. Dies ergäbe sich auch aus dem
Entwurf der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 7 L 602/07
sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

19

Die Kammer entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung.

20

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig, jedoch
nicht begründet.

21

Die Widerrufsentscheidung in der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31.
März 2006 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Mai 2006
rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO (I.). Die in dieser Ordnungsverfügung an den Kläger gerichtete Aufforderung,
seine Lizenz für Privatflugzeugführer innerhalb einer Woche nach Zustellung der
Verfügung abzugeben, hat sich bereits während des Widerspruchverfahrens erledigt
und der Kläger ist hierdurch nicht (mehr) beschwert (II.).

22

I. Rechtsgrundlage für die Widerrufsentscheidung der Beklagten ist § 4 Abs. 3,
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 des
Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG). Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis zum
Führen oder Bedienen eines Luftfahrzeuges zu widerrufen, wenn die
Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr vorliegen. Erteilt wird die Erlaubnis
gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG unter anderem nur, wenn keine Zweifel
an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.

23

Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen für den Widerruf der
Privatflugzeugführerlizenz des Klägers gegeben. Insbesondere ist die Regelung des
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, wonach für die
Erteilung und den Behalt der Privatflugzeugführererlaubnis unter anderem die
Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung des jeweiligen Luftfahrers
erforderlich ist und auf deren Fehlen im vorliegenden Fall die Widerrufsentscheidung
gestützt wurde, verfassungsgemäß (1.). Auch im Übrigen sind die tatbestandlichen
Voraussetzungen der den Widerruf der Erlaubnis regelnden
Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG) erfüllt (2.).

24

1. Die durch das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.
Januar 2005 (BGBl. I S. 78) in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG unter anderem für Luftfahrer
eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung ist formell (a) und materiell (b)
verfassungsgemäß.

25

a. Insbesondere ist das Gesetz zur Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben
ordnungsgemäß zustande gekommen und bedurfte - entgegen der Ansicht des
Klägers - nicht der Zustimmung des Bundesrates.

26

Zwar hat der Bundesrat in seiner 803. Sitzung am 24. September 2004
beschlossen, dem vom Bundestag verabschiedeten Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben nicht zuzustimmen und nur für den Fall, dass das Gesetz
nicht zustimmungsbedürftig sein sollte, Einspruch gemäß Art. 77 Abs. 3 des
Grundgesetzes (GG) eingelegt.

27

Vgl.	Unterrichtung durch den Bundestag vom 24. September 2004,
BT-Drs. 15/3759.

28

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat insoweit in seiner Entscheidung
vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/06 -,

29

abgedruckt in: BGBl. I 2006, 466 = NJW 2006, 751,

30

zur Verfassungswidrigkeit der sog. "Abschussermächtigung" in § 14 Abs. 3
LuftSiG die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit dieses Gesetzes offengelassen und
aus formalen Gründen nicht geprüft.

31

Jedoch bedurfte dieses Gesetz weder nach Art. 87d Abs. 2 GG (aa.) noch nach
Art. 85 GG (bb.) bzw. nach Art. 84 GG (cc.) der Zustimmung des Bundesrates, so
dass der Einspruch des Bundesrates mit der Mehrheit des Bundestages am 11.
Januar 2005 gemäß Art. 77 Abs. 4 GG zurückgewiesen wurde und das
Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 78 GG ordnungsgemäß zustande gekommen
ist.

32

aa. Für die Verabschiedung des Luftsicherheitsgesetzes war die Zustimmung des
Bundesrates nach Art. 87d Abs. 2 GG nicht erforderlich. Nach dieser Regelung
können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der
Zustimmung des Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung
übertragen werden. Zwar überträgt das Luftsicherheitsgesetz insoweit den Ländern
Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, nämlich die Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Hiermit sind jedoch keine (neuen), die
Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die
Länder übertragen worden. Denn den Ländern waren - mit Zustimmung des
Bundesrates - bereits nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG i.V.m. § 29c und § 29d LuftVG
in der bis zum 14. Januar 2005 geltenden Fassung die gesamte Aufgabe der Abwehr
von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs als Auftragsangelegenheit
übertragen worden. Das Erfordernis der Zuverlässigkeit für Tätigkeiten im näheren
oder weiteren Bereich des Luftverkehrs war mithin seit jeher anerkannt und
gesetzlich fixiert (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und § 29d LuftVG in der Neufassung
vom 27. März 1999). So waren die Länder insbesondere auch für die Überprüfung
des Personals der Flugplatz- oder Luftfahrtunternehmer
(§ 29d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.) zuständig. Die Erweiterung dieses
luftsicherheitsrechtlichen Instrumentariums, wie z.B. die Erstreckung der
Zuverlässigkeitsprüfung auf alle Luftfahrer, vermag die Zustimmungsbedürftigkeit
nach Art. 87d Abs. 2 GG nicht erneut auszulösen. Der Gesetzgeber hat mit der
Neufassung des Luftsicherheitsgesetzes im gesteigerten Bewusstsein von Nähe und
Grad des Gefährdungspotentials lediglich weiter greifend und strenger ausgeformt,
was in allgemeinerer Weise bereits galt, ohne dass dadurch erstmals eine neuartige
Aufgabe auf die Länder übertragen wurde.

33

Vgl.	auch: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Beschlüsse vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -, juris,
und vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 -; VG Minden, Urteil vom 8.
März 2007
- 7 K 185/06 -, juris; VG München, Urteil vom 28. September 2006
- M 24 K 06.2603 -, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 6. Juli 2006
- 12 E 3035/05 -, juris.

34

Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus der
Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach ist abweichend von §
31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG in der bis zum 14. Januar 2005 geltenden Fassung der sog.
Rückübertrag der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden der Länder auf die
bundeseigene Verwaltung nicht mehr an einen Antrag geknüpft, sondern es wird als
Voraussetzung darauf abgestellt, dass die Rückübertragung zur Gewährleistung der
bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Dieser
mithin mögliche Entzug der Länderzuständigkeit löst indes nicht die
Zustimmungsbedürftigkeit des Luftsicherheitsgesetzes aus.

35

So aber:	VG Braunschweig, Urteil vom 12. Juli 2006 - 2 A 303/05 -, juris;
Schenke, Die Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG,
NJW 2006, 736 f. (737).

36

Denn zum einen war die Möglichkeit der Rückübertragung der Aufgaben der
Luftsicherheitsbehörden auf die bundeseigene Verwaltung dem Grunde nach bereits
- mit Zustimmung des Bundesrates - in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. geregelt. Zum
anderen enthält die Regelung des § 16 Abs. 3 LuftSiG insoweit keine - mit Blick auf
die schutzwürdigen Belange der Länder - verfassungsrechtlich zu bewertende
wesentliche Änderung. In der Rechtsprechung zu § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F.,

37

vgl.	BVerfG, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3 /92 -,
BVerfGE 97, 198 f.,

38

war anerkannt, dass eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der
bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden,
nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung
übertragen werden können, dies jedoch der jederzeitigen Wiederherstellung der
verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener
Verwaltung - nicht entgegensteht. Art. 87d Abs. 2 GG soll von seiner Ziel- und
Zweckrichtung her die Länder vor der Übernahme von Verwaltungsaufgaben des
Bundes schützen, sie aber nicht davor bewahren, dass ihnen solche Aufgaben
wieder entzogen werden. Die Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung sind gerade
nicht den Ländern vorbehalten. Insoweit besteht auch kein Anspruch der Länder auf
Durchführung oder Fortführung der Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung. Vor
diesem Hintergrund stellt der bloße Wegfall des in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F.
noch geregelten sog. Antragserfordernisses in der Neuregelung des § 16 Abs. 3 Satz
2 LuftSiG - mit Blick auf die verfassungsrechtlich geschützten Belange der Länder -
keine erhebliche wesensinhaltliche Veränderung der bereits grundlegend in der
Vorgängerregelung enthaltenen Rückübertragungsbefugnis dar und löst mithin auch
vor diesem Hintergrund nicht erneut das Zustimmungserfordernis des Bundesrates
aus.

39

Vgl.	auch: VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.;
VG München, Urteil vom 28. September 2006 - M 24 K 06.2603 -, juris;
VG Frankfurt aM, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.; siehe
auch: Durner, in: Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand:
November 2006, Art. 87d Rdnr. 27, der darüber hinaus sogar generell
die Rücknahme der Übertragung auf die Länder als nicht
zustimmungsbedürftig ansieht.

40

bb. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates zum Luftsicherheitsgesetz
ergibt sich auch nicht aus Art. 84 GG. Danach regeln die Länder die Einrichtung der
Behörden und das Verwaltungsverfahren, wenn sie Bundesgesetze als eigene
Angelegenheiten ausführen, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des
Bundesrates etwas anderes bestimmen. Der Anwendungsbereich dieser Regelung
ist indes nicht eröffnet, da das Luftsicherheitsgesetz nach § 16 Abs. 2 LuftSiG durch
die Länder gerade nicht als eigene Angelegenheit, sondern als
Auftragsangelegenheit ausgeführt wird.

41

Vgl.	VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG
Frankfurt aM, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.; Lerche,
in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz Kommentar, Stand: Februar
2003, Band IV, Art. 84 Rdnr. 2; Jarass/Pieroth, Grundgesetz
Kommentar, 7. Auflage, 2004, Art. 84 Rdnr. 1.

42

cc. Das Luftsicherheitsgesetz ist auch nicht nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG
zustimmungsbedürftig gewesen. Danach bleibt im Rahmen der Auftragsverwaltung
die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht durch
Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt wird. Das
Luftsicherheitsgesetz greift indes in die Einrichtungsbefugnis und
Organisationshoheit der Länder nicht ein. Nach § 2 Satz 1 LuftSiG haben zwar die
Luftsicherheitsbehörden die Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs im
Sinne des § 1 abzuwehren. Die Länder werden hierdurch jedoch nicht verpflichtet, für
den Vollzug dieses Gesetzes eine neue Behörde einzurichten. Vielmehr bleibt es den
Ländern überlassen - wie gerade in Nordrhein-Westfalen praktiziert -, bereits
vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Der im
Luftsicherheitsgesetz verwendete Begriff der Luftsicherheitsbehörde beinhaltet
lediglich die Bezeichnung der Behörde, die die Aufgaben der Luftsicherheit
wahrnimmt. Die konkrete Einrichtung der Behörde, ihre Ausgestaltung, innere
Organisation und die Festlegung ihres Aufgabenkreises bleibt den Ländern
vorbehalten. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es
nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. So steht es den Ländern frei, die
Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde auf mehrere Behörden zu verteilen. Diese
Wertung wird auch durch die Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1
LuftSiG gestützt, wonach die Zulassung von Luftsicherheitsplänen einschließlich der
Überwachung der darin dargestellten Sicherheitsmaßnahmen durch das
Luftfahrtbundesamt erfolgt. Das Luftfahrtbundesamt ist, da es insoweit Aufgaben der
Luftsicherheit wahrnimmt, damit ebenfalls Luftsicherheitsbehörde i.S.d. § 2 LuftSiG,
so dass das Gesetz die Konzentration der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde bei
einer einzigen Behörde nicht vorsieht und damit die Einrichtungsbefugnis von
Behörden sowie die Organisationshoheit der Länder unberührt lässt.

43

Vgl.	VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG
Frankfurt aM, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O..

44

b. Auch in materieller Hinsicht begegnet die durch das Luftsicherheitsgesetz
eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung auch für Privatflugzeugführer - wie der
Kläger - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

45

Die in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG verankerte Zuverlässigkeitsüberprüfung beinhaltet
keine Verletzung bzw. unverhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte des
Klägers.

46

aa. Es ist weder ersichtlich noch seitens des Klägers vorgetragen, dass er seine
Privatflugzeugführerlizenz zu beruflichen Zwecken nutzt, so dass der Schutzbereich
des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) schon vom Ansatz her nicht eröffnet ist.

47

bb. Das Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung verletzt den Kläger auch
nicht unverhältnismäßig in seinem durch Art. 2 Abs. 1 GG verbürgten Recht auf
allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit findet ihre Grenzen
in der verfassungsmäßigen Ordnung und damit in der Rechtsordnung, zu der auch
das Luftsicherheitsgesetz gehört. Das Luftsicherheitsgesetz stellt mit der Einführung
der Zuverlässigkeitsüberprüfung eine verhältnismäßige Einschränkung der
allgemeinen Handlungsfreiheit dar.

48

Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Luftsicherheitsgesetz - insoweit auch mit der
Zuverlässigkeitsüberprüfung der Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG - ein
legitimes Ziel, nämlich den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs,
insbesondere im Hinblick auf Flugzeugentführungen, Sabotageakten und
terroristischen Anschlägen (§ 1 LuftSiG). Die Erweiterung der Sicherheitsüberprüfung
auf Privatpiloten soll insoweit bestehende Sicherheitslücken schließen und einen
besseren Schutz auch für Kleinflughäfen und die allgemeine Luftfahrt
sicherstellen.

49

Vgl.	Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14.
Januar 2004, BT-Drs. 15/2361, S. 17.

50

Diese Sicherheitsmaßnahme ist auch nicht von vornherein ungeeignet, um die Ziele
des Gesetzes zu erreichen. Zwar kann selbst bei Durchführung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung eine mögliche Gefährdung der Sicherheit des
Luftverkehrs durch andere, nicht in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG genannte Luftfahrzeuge
nicht ausgeräumt werden. Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass
Luftfahrzeuge zu solchen Angriffen von Personen benutzt werden, die nicht Inhaber
einer Lizenz oder aber Inhaber einer in einem anderen Mitgliedstaat der
Europäischen Union ausgestellten Lizenz sind. Dass das mit der unter anderem für
Luftfahrer vorgesehenen Zuverlässigkeitsüberprüfung angestrebte Ziel nicht
vollumfänglich erreicht wird, führt jedoch nicht dazu, dass die Regelung des § 7 Abs.
1 Nr. 4 LuftSiG als ungeeignet und verfassungswidrig anzusehen wäre.

51

Dem Gesetzgeber steht bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung
seiner Ziele für geeignet und erforderlich hält, ein weiter Einschätzungs- und
Prognosespielraum zu. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit
drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und
Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist dieser Spielraum erst überschritten,
wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlerhaft sind, dass sie
vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben
können.

52

Vgl.	BVerfG, Urteile vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE
110, 141 (157 f.), und vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90 und 4,5/92 -,
BVerfGE 88, 203 (262).

53

Diese Grenze ist durch die Ausdehnung der routinemäßig durchzuführenden
Zuverlässigkeitsüberprüfung auf einen Kreis bestimmter Luftfahrer nach Auffassung
der Kammer nicht überschritten. Dem Erfordernis der Geeignetheit einer Maßnahme
ist insoweit bereits dann Rechnung getragen, wenn die ergriffene Maßnahme den
gewünschten Erfolg fördern oder einen einfachen Beitrag zur Zielerreichung leisten
kann.

54

Vgl.	BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 1984 - 1 BvR 1494/78 -,
BVerfGE 67, 157 (175); Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 20 Rdnr. 84; Sachs,
Grundgesetz Kommentar, Art. 20 Rdnr. 98.

55

In Anwendung dieser Grundsätze ist die in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG unter
anderem auch für Privatflugzeugführer vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung
geeignet, um die Zielsetzung des Luftsicherheitsgesetzes zu fördern. Die
Luftsicherheitsbehörden können mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung jedenfalls die
luftrechtliche Zuverlässigkeit der mit deutschen Lizenzen fliegenden Luftfahrer von
Luftfahrzeugen nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG feststellen und damit eine
mögliche von diesem Personenkreis ausgehende Gefährdung der Sicherheit des
Luftverkehrs begrenzen. Insbesondere können die in § 7 Abs. 3 und 4 LuftSiG
vorgesehenen Anfragen (unter anderem) bei Polizeibehörden,
Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten im Einzelfall Erkenntnisse liefern, die
dazu dienen können, unzuverlässige Luftfahrer von dem Luftverkehr auszuschließen
und so von Straftaten gegen die Sicherheit des Luftverkehrs abzuhalten.

56

Vgl.	auch: Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG
2192/06 -;
VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.

57

Auch das Gebot der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit (i.e.S.) ist
hinsichtlich der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Privatflugzeugführer eingehalten.
Insbesondere steht das Maß der den einzelnen Luftfahrer durch die
Zuverlässigkeitsüberprüfung treffenden Beeinträchtigung in seinem ebenfalls durch
Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Recht auf informationelle Selbstbestimmung,

58

vgl.	BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 239/90 -, BVerfGE
84, 192 (194); Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 2 Rdnr. 32,

59

nicht außer Verhältnis. Denn der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des
Luftverkehrs wiegt besonders schwer. So hat der Rang der zu schützenden
Rechtsgüter, nämlich Leib und Leben von Menschen, ein sehr hohes Gewicht und
auch der für diese Rechtsgüter möglicherweise eintretende Schaden wäre besonders
folgenschwer. Dem Sicherheitsbedürfnis im Luftverkehr kommt insoweit eine
überragende Bedeutung zu. Insofern ist die gesetzgeberische Bewertung, dem
Schutz des Luftverkehrs Vorrang vor der damit verbundenen Preisgabe persönlicher
Daten der Luftfahrer einzuräumen, nicht unverhältnismäßig, zumal im Hinblick auf die
Gruppe der Privatpiloten - wie dem Kläger - zu berücksichtigen ist, dass die
persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt
von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden, sondern die Datenerhebung von
der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, eine bestimmte
Erlaubnis zu er- oder zu behalten. Dem Betroffenen verbleibt mithin die eigene
Entscheidung darüber, ob er seine Freizeitbetätigung über die mit der Erhebung
personenbezogener Daten einhergehenden Beeinträchtigungen stellt oder nicht.

60

Vgl.	Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -;
OVG
NRW, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 - und vom 27. März
2006 - 20 B 1985/05 -, a.a.O.; VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7
K 185/06 - a.a.O.; VG Berlin, Beschluss vom 2. März 2007 - VG 13 A
121.06 -; VG Frankfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -,
a.a.O.

61

Die Zuverlässigkeitsüberprüfung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil
damit alle Luftfahrer unter Generalverdacht gestellt würden. Der zu Überprüfende ist
zwar ggf. im Hinblick auf seine Zuverlässigkeit darlegungs- und beweisbelastet (und
wird zu diesem Zweck bei Zweifeln gemäß § 7 Abs. 5 LuftSiG angehört), was aber
nicht bedeutet, dass jeder Luftfahrer unter dem Generalverdacht der
Unzuverlässigkeit steht. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit ist es
rechtssystematisch nicht zu beanstanden, dass derjenige, der eine Erlaubnis oder
ähnliches begehrt, das Vorliegen der erlaubnisbegründenden und - soweit tatsächlich
möglich - das Nichtvorliegen der erlaubnishindernden Tatsachen darzutun und zu
beweisen hat. Dies ist z.B. auch bei dem Nachweis der gesundheitlichen Tauglichkeit
der Bewerber um Luftfahrerlaubnisse (vgl. §§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LuftVG, 24 Abs. 1 Nr. 2
LuftVZO) der Fall. Verbleibende Zweifel an der Untauglichkeit wirken sich zulasten
des Bewerbers aus, ohne dass daraus geschlossen werden könnte, das
Luftverkehrsgesetz unterstelle die grundsätzliche körperliche Ungeeignetheit aller
Luftfahrer.

62

Vgl.	Baumann, Rechtsfragen der Zuverlässigkeitserfordernisse im
Luftverkehr, Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht (ZLW) 2006, 34 (42)
m.w.N.

63

cc. Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erfordernis der
Zuverlässigkeitsüberprüfung im Rahmen der Erteilung bzw. dem Erhalt der
Privatflugzeugführerlizenz gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Soweit der Kläger darauf
abstellt, dass Inhaber ausländischer Fluglizenzen von dem Erfordernis einer
Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht betroffen sind, zeigt dies eine Ungleichbehandlung
von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten nicht auf. Insoweit fehlt es nämlich
bereits an der erforderlichen Vergleichbarkeit der Sachverhalte, da sich die
Gesetzgebungszuständigkeit des deutschen Gesetzgebers nicht auch auf das
Verfahren zur Erteilung von Privatfluglizenzen in anderen Staaten erstreckt.

64

2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG für den Widerruf der dem Kläger erteilten
Privatflugzeugführerlizenz sind gegeben. Als Privatflugzeugführer ist der Kläger
Luftfahrer i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG. Die insoweit nach §
7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG erforderliche Zuverlässigkeitsüberprüfung für den Er- bzw.
Behalt der Privatfluglizenz erfolgt nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG auf
Antrag des Betroffenen. Der Kläger hat einen solchen Antrag - trotz zweifacher
Aufforderung durch die Beklagte - nicht gestellt, so dass die den Widerruf seiner
Lizenz rechtfertigenden Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen.

65

a. Aus dem systematischen Zusammenhang zwischen § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG i.V.m. § 7 LuftSiG ist zu entnehmen, dass sowohl für den Erhalt als auch für
den Behalt einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnis die positive Feststellung der
Zuverlässigkeit des Luftfahrers erforderlich ist. Aus dem in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
LuftVG verwendeten Begriff des "Bewerbers" kann nicht geschlossen werden, dass
die Zuverlässigkeitsüberprüfung nur "Erstbewerbern" abverlangt werden kann,
jedoch nicht den Luftfahrern, die bereits seit längerem über die entsprechende
luftverkehrsrechtliche Erlaubnis verfügen. Denn das Erfordernis einer erstmaligen
Zuverlässigkeitsüberprüfung für alle Luftfahrer ergibt sich unmittelbar aus der
Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des
Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl.
I S. 78 f.). Dabei ist es unerheblich, dass bei vielen Luftfahrern - ebenso wie bei dem
Kläger - kein konkreter Anlass gegeben ist, an der Zuverlässigkeit zu zweifeln.

66

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 -;
Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -;
VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.

67

Kann wegen der Weigerung des Betroffenen - wie hier - seine Zuverlässigkeit nicht
überprüft werden, so lässt sich auch nicht feststellen, dass bei dem Luftfahrer keine
Zweifel an der Zuverlässigkeit i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i.V.m.
§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG bestehen.

68

Dem Luftsicherheitsgesetz ist insoweit zwar eine Verpflichtung, den Antrag auf
Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen, nicht zu entnehmen. Es soll vielmehr der
Entscheidung des jeweiligen Luftfahrers überlassen bleiben, ob die
Luftsicherheitsbehörde die weit reichenden Überprüfungen nach § 7 Abs. 3 und 4
LuftSiG durchführt. Gleichwohl kann das Gesetz bei sachgerechter Auslegung nicht
so verstanden werden, dass eine Weigerung den Antrag zu stellen, für den Luftfahrer
folgenlos bleiben soll. Die Regelung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, die die
Zuverlässigkeitsüberprüfung für alle Luftfahrer verbindlich vorschreibt, liefe vom Sinn
und Zweck her ins Leere, wenn die Weigerung, einen entsprechenden Antrag zu
stellen, für den Betroffenen keine Konsequenzen hätte. Vor diesem Hintergrund kann
der einzelne Luftfahrer zwar entscheiden, ob er einen Antrag auf
Zulässigkeitsüberprüfung stellen will. Stellt er den Antrag - wie hier - nicht, ist dies
aber zu seinen Lasten zu werten, mit der Folge, dass Zweifel an seiner
Zuverlässigkeit bestehen.

69

Vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 -;
Hess. VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -;
VG Minden, Urteil vom 8. März 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.; VG Berlin,
Beschluss vom 2. März 2007 - VG 13 A 121.06 -.

70

b. Dem Kläger war es auch nicht unzumutbar einen Antrag auf Durchführung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen.

71

aa. Soweit der Kläger vorträgt, er sei über seine Mitwirkungspflichten nicht
hinreichend aufgeklärt worden, greift dieser Einwand nicht durch.

72

Der Kläger ist in den Schreiben der Beklagten vom 9. August 2005 und 15.
Februar 2006 in ausreichendem Umfange auf seine Mitwirkungspflicht hingewiesen
worden. Die Beklagte hat insoweit ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die
Weigerung zur Durchführung dieser Zuverlässigkeitsüberprüfung Zweifel an seiner
Zuverlässigkeit begründen und den Widerruf der Lizenz zur Folge haben. Zu einer
weitergehenden Aufklärung, insbesondere zum konkreten Inhalt der
Zuverlässigkeitsüberprüfung und inwieweit die datenschutzrechtlichen
Bestimmungen hinsichtlich der vom Kläger zu erhebenden Daten eingehalten
werden, war die Beklagte jedenfalls in diesem Verfahrensstadium nicht verpflichtet.
Nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 bis 4 LuftSiG hat eine solche
Unterrichtung erst bei der Antragstellung selbst zu erfolgen.

73

bb. Dem Kläger war es auch nicht deshalb unzumutbar einen Antrag nach § 7
Abs. 2 Satz 1 LuftSiG zu stellen, weil die die Zuverlässigkeitsüberprüfung regelnde
Verordnung i.S.d. § 17 Abs. 1 LuftSiG - hier die Luftsicherheits-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) - erst am 23. Mai 2007 (BGBl. I
S. 947) verabschiedet wurde und in dem - für eine Anfechtungsklage grundsätzlich -
maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (hier dem
Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2006) noch nicht galt. Denn die wesentlichen
Vorgaben für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung ergaben sich
insoweit bereits unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich den Reglungen in § 7 Abs. 2
bis 5 LuftSiG. Die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung und mithin der
Vollzug des Luftsicherheitsgesetzes setzte insoweit in materieller Hinsicht im
Entscheidungszeitpunkt nicht zwingend voraus, dass das Überprüfungsverfahren
durch eine Verordnung näher konkretisiert wird.

74

Vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 29. März 2007 - 20 B 2433/06 - und
vom
27. März 2006 - 20 B 1985/05 -, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom
12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. März
2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.

75

c. Im Übrigen bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür noch sind solche seitens
des Klägers vorgetragen worden, dass in seiner Person die Voraussetzungen des §
7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG gegeben sind, wonach die Zuverlässigkeitsüberprüfung
ausnahmsweise entfällt, wenn sich der Betroffene im Inland innerhalb der letzten
zwölf Monate einer gleichwertigen Überprüfung unterzogen hat oder er der
erweiterten Sicherheitsüberprüfung unterliegt.

76

d. Ein Ermessen stand der Beklagten beim Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz
des Klägers nicht zu. Der Widerruf hatte nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu erfolgen, da die
Zuverlässigkeit des Klägers für den Luftverkehr - mangels eines Antrages auf
Durchführung des Überprüfungsverfahrens - nicht festgestellt werden konnte.

77

II. Die unter Ziff. 2 der streitbefangenen Ordnungsverfügung verfügte und auf §
29 Abs. 1 LuftVZO gestützte Aufforderung an den Kläger, seine Lizenz für
Privatflugzeugführer bei der Beklagten abzugeben, hat sich bereits vor
Klageerhebung erledigt, da der Kläger dem - wie auch im Widerspruchsbescheid
berücksichtigt - schon während des Widerspruchsverfahrens nachgekommen ist und
enthält insoweit schon keine Beschwer des Klägers (mehr). Wäre der Widerruf der
Privatflugzeugführerlizenz des Klägers in Ziff. 1 der Ordnungsverfügung rechtswidrig
gewesen, hätte die Beklagte im Übrigen auch ohne gesonderte Aufhebung der
Regelung in Ziff. 2 die Vollzugsfolgen rückgängig machen und die Fluglizenz wieder
herausgeben müssen.

78

Das Gericht sieht gemäß § 117 Abs. 5 VwGO von einer weiteren Darstellung der
Entscheidungsgründe ab, da es im Übrigen die Begründungen in der
Ordnungsverfügung der Beklagten vom 31. März 2006 sowie in dem
Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2006 für zutreffend erachtet und diesen
folgt.

79

Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach
§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO sind nicht gegeben.

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