Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-02-14, Aktenzeichen 1 A 3345/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0214.1A3345.06.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 5.000 Euro
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin geltend
gemachten Zulassungsgründe liegen, soweit sie überhaupt hinreichend geltend gemacht
worden sind (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), nicht vor.

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1. Dies gilt zunächst für den von der Klägerin für gegeben erachteten Zulassungsgrund
der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Ernstliche Zweifel im Sinne der genannten Vorschrift sind begründet, wenn zumindest ein
einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 (83), und
Kammerbeschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163 (1164), und im
Anschluss daran die ständige Rechtsprechung des Senats, z. B. Beschluss vom 23. März 2005
- 1 A 1125/04 -.

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Das für diese Prüfung maßgebliche rechtzeitige Antragsvorbringen weckt solche Zweifel
nicht. Das Verwaltungsgericht hat die auf Neuerteilung der Überbeurteilung gerichtete Klage
im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, der höhere Dienstvorgesetzte sei aufgrund
der ihm von der obersten Dienstbehörde durch die Beurteilungsrichtlinien im
Geschäftsbereich des Justizministeriums für das Land Nordrhein-Westfalen übertragenen
uneingeschränkten Beurteilungsbefugnis ermächtigt und verpflichtet, Eignung, Befähigung
und fachliche Leistung des Beamten ohne Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren
Dienstvorgesetzten selbstständig und umfassend dienstlich zu beurteilen. Die vom
Überbeurteiler vorgebrachten Erwägungen, welche zur Herabsetzung der Gesamtbewertung
um zwei Notenstufen geführt hätten, würden sich innerhalb des durch § 10a LVO NRW sowie
die Beurteilungsrichtlinien des Justizministeriums für das Land Nordrhein-Westfalen
vorgegebenen Bewertungs- und Benotungsrahmens halten, eine hinreichende
Plausibilisierung des in der Überbeurteilung ausgesprochenen Gesamturteils beinhalten und
keine sachfremden Gesichtspunkte erkennen lassen.

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Die Klägerin bringt dagegen zunächst vor, die formell-gesetzliche Grundlage des § 104
LBG NRW trage nicht den zu stellenden Anforderungen Rechnung; Beurteilungen beträfen
einen wesentlichen Lebensbereich, für den zumindest die Grundzüge vom Gesetzgeber selbst
verantwortet werden müssten. Damit legt die Klägerin jedoch nichts dar, was ihrem auf
Neuerteilung der Überbeurteilung gerichteten Begehren zum Erfolg verhelfen könnte. Fehlt es
- wie die Klägerin meint - an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage, kommt lediglich
eine Aufhebung der Überbeurteilung in Betracht. Darüber hinaus bestehen auch in der Sache
keine durchgreifenden Bedenken, dass die streitige Überbeurteilung auf einer nicht
ausreichenden gesetzlichen Grundlage erstellt worden sein könnte. § 104 Abs. 1 LBG NRW
sieht - als formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage - vor, dass Eignung, Befähigung und
fachliche Leistung u. a. in regelmäßigen, von den obersten Dienstbehörden zu bestimmenden
Zeitabständen und anlässlich einer Versetzung beurteilt werden sollen. Die Beurteilungen sind
mit einem Gesamturteil abzuschließen und sollen einen Vorschlag für die weitere dienstliche
Verwendung enthalten. Weitere Verfahrensregelungen kommen hinzu (§ 104 Abs. 1 Sätze 4
bis 6 LBG NRW). Hiermit wird mit Blick auf die - von der Klägerin geforderte - Ordnung des
Lebensbereichs „dienstliche Beurteilung" in hinreichender Weise normiert, dass und wann
Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen zu beurteilen sind. Die Grundzüge des Verfahrens
sind festgelegt. Auch mit Blick auf die Beurteilungsinhalte hat der Gesetzgeber das
Wesentliche vorgegeben. Eignung, Befähigung und Leistung sind zu beurteilen. „Beurteilen"
bedeutet, dass der Dienstherr oder der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte des
Beamten ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgibt, ob und inwieweit der
Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen
fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht.
Näherer formell-gesetzlicher Konkretisierung ist dieser Vorgang der wertenden Erkenntnis
bereits in Anbetracht der Vielzahl der Ämter und ihrer speziellen Anforderungen nicht
zugänglich.

7

Hiernach kann offen bleiben, ob der parlamentarische Gesetzgeber überhaupt verpflichtet
gewesen ist, eine formell-gesetzliche Grundlage für die dienstliche Beurteilung eines Beamten
zu schaffen. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot verpflichten ihn, in
grundlegenden Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit dieser
staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, wobei
die Regelungsform des Gesetzes für das Beamtenverhältnis typisch und sachangemessen
ist.

8

Vgl. mit Blick auf die Beihilfevorschriften des Bundes BVerwG, Urteil vom 17. Juni
2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.

9

Die wesentliche Entscheidung - Anlass und Durchführung der Beurteilung der
Landesbeamten - hat der Gesetzgeber mit § 104 Abs. 1 LBG NRW getroffen. Einer weiteren
inhaltlichen Regulierung durfte sich der Gesetzgeber angesichts der bereits dargelegten
Besonderheiten des Regelungsbereichs „Beurteilungswesen" enthalten.

10

Auch die weiteren Einwendungen der Klägerin begründen keine ernstlichen Zweifel an
der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat seiner
Entscheidung zu Recht zu Grunde gelegt, dass sich die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung den anzuwendenden
Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder
ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe
nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften
verstoßen hat. Soweit der Dienstherr in Verwaltungsvorschriften Richtlinien für die Abgabe
dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien
eingehalten worden sind und ob diese mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

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Ständige Rechtsprechung sowohl des BVerwG als auch des erkennenden Senats, vgl. z.
B. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398 m. w. N.;
Urteile des Senats vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149, und vom 29.
September 2005 - 1 A 4240/03 -, IÖD 2006, 39.

12

Auf § 10a der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-
Westfalen vom 23. November 1995 in der Fassung vom 11. April 2000 - GV. NRW. 2000 S.
380 - (im Folgenden: LVO) kommt es in diesem Zusammenhang von vornherein nicht an.
Dieser findet im Geschäftsbereich des Justizministeriums keine Anwendung (§ 88 LVO).

13

Nach den dargelegten Grundsätzen bedarf es der von der Klägerin geforderten Notenskala
oder einer Auflistung und Definition von Beurteilungskriterien nicht. Der Dienstherr hat
(lediglich) zu beachten, dass er bei der Abgabe der Beurteilung den oben dargelegten
Anforderungen gerecht wird. Wie er dieses Ziel erreicht und ob er dabei in der von der
Klägerin favorisierten Weise verfährt, obliegt seiner Einschätzungsprärogative, die einer
weitergehenden als der aufgezeigten gerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist.

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Auch im Übrigen hat die Klägerin keine Gründe dargelegt, die es dem Präsidenten des
Landgerichts L. als höherem Dienstvorgesetzten verwehren würden, im Rahmen der
Überbeurteilung von der in der Ausgangsbeurteilung vergebenen Gesamtnote abzuweichen.
Abschnitt II Nr. 1 der Allgemeinverfügung des Justizministers vom 20. Januar 1972 (2000 - I
B. 155.1) - JMBl. NRW S. 39 - steht einer solchen Verfahrensweise nicht entgegen, sondern
räumt dem nächsthöheren Dienstvorgesetzten eine eigenständige Beurteilungskompetenz ein.
Auch in der Sache ist die Herabsetzung des Gesamturteils von zureichenden und
bedenkenfreien Sachgründen getragen. Hat der höhere Dienstvorgesetzte - wie hier - eine
rechtlich verselbstständigte Überbeurteilung zu erstellen, so darf er von der Beurteilung des
unmittelbaren Dienstvorgesetzten abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung
einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten erachtet
oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder indirekter
Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des Beamten in der
Lage ist.

15

Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Auflage
(Loseblatt-Kommentar, Stand: Dezember 2005), Rn. 270 m. w. N.; daran anschließend die
Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschluss vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 -, Juris.

16

Dabei hat er seine Entscheidung plausibel zu machen. Insoweit hat der Senat im Urteil
vom 11. Februar 2004

17

- 1 A 2138/01 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68 -

18

ausgeführt, dass der abschließende Beurteiler zur Plausibilisierung seines Werturteils in
einer Weise verpflichtet ist, die über eine formelhafte Behauptung hinausgeht und die Gründe
und Argumente des Dienstherrn für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte
nachvollziehbar macht. Die inhaltlichen Anforderungen an diese Plausibilisierung müssen
sich dabei - jedenfalls im Ausgangspunkt - an den Gründen orientieren, die den
abschließenden Beurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst haben. Liegt der
maßgebliche Grund in einer anders lautenden Bewertung des individuellen Leistungs- und
Befähigungsprofils des Beamten, so muss der Dienstherr die entsprechenden Wertungen - wie
bei einer im einstufigen Beurteilungsverfahren erstellten Beurteilung auch - durch Angabe
von Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-)Werturteilen plausibel machen, die sich
auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen. Erfolgt die abweichende
Bewertung indes aus einzelfallübergreifenden Erwägungen - wie es hier geschehen ist -, so
muss die Plausibilisierung mit Blick auf diesen Aspekt erfolgen.

19

Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001,
338, vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 -, Juris, vom 10. Juli 2006 - 1 B 523/06 -, Juris, sowie
Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351.

20

Die vorliegende Begründung der Herabsetzung der Gesamtnote genügt unter
Berücksichtigung der - zulässigerweise - nachträglich vorgebrachten Ergänzungen diesen
Anforderungen. Der Präsident des Landgerichts L. hat in seiner Überbeurteilung vom
16. Juni 2004 ausgeführt, auch er halte die Klägerin für eine pflicht- und
verantwortungsbewusste Mitarbeiterin. Aus der Gesamtschau der Leistungen vergleichbarer
Beamtinnen und Beamten des gehobenen Justizdienstes seines Geschäftsbereichs beurteile er
sie mit der Note „vollbefriedigend - obere Grenze". Ergänzend hat er unter dem 27. August
2004 ausgeführt, dass er bei der Zusammenfassung der Merkmale „Kenntnisse, Fähigkeiten
und Persönlichkeit" von der Beurteilung des Direktors des Amtsgerichts abweiche; der von
ihm zugrundegelegte Maßstab der Leistungen und Fähigkeiten aller Bediensteten des
gehobenen Justizdienstes seines gesamten Geschäftsbereichs habe zu der herabgesetzten
Gesamtnote geführt, weil vergleichbare Leistungen und Fähigkeiten anderer Bediensteter
bessere Noten nicht rechtfertigen würden. Im Landgerichtsbezirk L. seien vergleichbare
Justizoberinspektoren im Bereich „gut - untere Grenze" bis „vollbefriedigend" bewertet
worden. Dabei seien von 30 Justizoberinspektoren lediglich zwei mit der Note „gut - untere
Grenze" beurteilt. Erläuternd wird im Widerspruchsbescheid des Präsidenten des
Oberlandesgerichts L. vom 21. Oktober 2004 darauf verwiesen, dass sich die Bewertung
der Klägerin an der oberen Grenze des üblichen Beurteilungsrahmens bewege. Die Klägerin
gehöre mit dieser Bewertung zu den Leistungsträgerinnen des hiesigen Geschäftsbereichs.
Von den zwei Beamtinnen mit der Spitzennote „gut - untere Grenze" sei die eine
Geschäftsleiterin eines Amtsgerichts; die andere verfüge über ein deutlich höheres Dienst-
und Lebensalter sowie über eine längere Zugehörigkeit zur Laufbahn als die Klägerin.
Darüber hinaus sei sie ausschließlich mit den besonders hervorgehobenen Aufgaben innerhalb
des Sonderschlüssels betraut, während die Klägerin ausschließlich Aufgaben außerhalb des
Sonderschlüssels wahrnehme. Unter dem 20. Dezember 2004 hat der Präsident des
Oberlandesgerichts L. klargestellt, dass die Kriterien des höheren Dienst- und Lebensalters
sowie der Zugehörigkeit zur Laufbahn ausdrücklich nur zur Verdeutlichung der Einordnung
der Leistungsbewertung der Klägerin innerhalb des üblichen Beurteilungsrahmens
herangezogen worden seien, nicht hingegen als Begründung der (besseren) Beurteilung der
anderen Beamten.

21

Damit sind sowohl der vom Präsidenten des Landgerichts L. für die Beurteilung
herangezogene Maßstab hinreichend bestimmt als auch die Kriterien, die insofern angelegt
worden sind (der maßstabbildende „Eckmann"/"Spitzenmann"), benannt worden.

22

Vgl. dazu Beschluss des Senats vom 25. Mai 2004 - 1 A 1732/03 -, Schütz/Maiwald,
Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 70, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A
2138/01 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68.

23

Die Grundsätze und die Kriterien für eine Abweichung durch den Überbeurteiler sind
nachvollziehbar dargestellt worden. Insbesondere fehlt es entgegen den Ausführungen in der
Antragsbegründung nicht an der Bildung und Heranziehung einer hinreichend großen
Vergleichsgruppe. Die Diskrepanz zwischen der im Anhörungsschreiben des Präsidenten des
Landgerichts L. vom 27. August 2004 und der im Widerspruchsbescheid des Präsidenten
des Oberlandesgerichts L. vom 21. Oktober 2004 benannten Anzahl der
Justizoberinspektoren hat der Beklagte nachvollziehbar erklärt; das Verwaltungsgericht hat
dies im angefochtenen Urteil berücksichtigt (S. 11 des Urteilsabdrucks), ohne dass die
Klägerin dem neuen Sach- oder Rechtsvortrag entgegengesetzt hätte.

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Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass der Präsident des Landgerichts L. auf
diejenigen Beamten abstellt, die sich in demselben statusrechtlichen Amt befinden.
Beurteilungen erhalten ihre wesentliche Aussagekraft erst aufgrund ihrer Relation zu den
Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Hinsichtlich der zu beurteilenden und
ggf. später miteinander hinsichtlich ihrer Leistung zu vergleichenden Beamten muss der
Dienstherr einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe
zusammenfassen, in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen, in der also
grundsätzlich ein und derselbe abstrakte, d. h. nicht nur auf die Anforderungen des
Dienstpostens des einzelnen Beamten bezogene Maßstab auf alle zu beurteilenden Beamten
Anwendung finden kann.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149 m. w.
N.

26

Der Dienstherr darf dabei an die Anforderungen des Statusamtes anknüpfen und die
Leistung des Beamten im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn
darstellen.

27

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139 m. w.
N.

28

Ob der Dienstherr von dieser herkömmlichen Übung abweicht und stattdessen
gleichartige und gleichwertige Funktionen zu einer Funktionsebene zusammenfasst,

29

vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Systems OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1
A 3031/01 -, IÖD 2004, 149 m. w. N.,

30

unterfällt seiner Einschätzungsprärogative. Dass er diese im vorliegenden Fall mit Blick
auf die Wahrung des Prinzips der Bestenauslese fehlerhaft wahrgenommen haben könnte,
wird von der Klägerin nicht substantiiert vorgetragen und ist auch im Übrigen nicht
ersichtlich.

31

Nicht zu beanstanden ist schließlich, dass der Präsident des Landgerichts L. bei der
Vergleichsgruppenbildung „lediglich" auf die ihm unterstellten Justizoberinspektoren
abgestellt hat. Eine größere Vergleichsgruppe stand ihm nicht zur Verfügung. Insofern
bestand auch für das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Bildung der Vergleichsgruppe nicht
der von der Klägerin gesehene weitergehende Aufklärungsbedarf.

32

Die inhaltlichen Erläuterungen des Beklagten werden dem Plausibilisierungserfordernis
gerecht. Der diesbezüglich umfassend begründeten Feststellung des Verwaltungsgerichts hat
die Klägerin in ihrer Antragsbegründung nichts Durchgreifendes entgegengesetzt. Unter
Würdigung des Vorbringens in der Überbeurteilung selbst und der ergänzend vorgebrachten
Erwägungen lässt sich ohne Weiteres erkennen, wie die Beurteilungsgrundlagen ermittelt
worden sind. Dass sich diese in einem gewissen Umfang von der konkreten Tätigkeit der
Klägerin abstrahiert auf die Heranziehung der Bewertungen der weiteren
Justizoberinspektoren/innen beziehen, liegt in der Natur des Quervergleichs und ist weder im
Grundsatz noch im konkreten Fall zu beanstanden. Die im Rahmen des Quervergleichs
abgegebene Begründung geht deutlich über eine formelhafte Behauptung hinaus und vermag
die Gründe und Argumente des Dienstherrn für den Beamten einsichtig und für einen Dritten
nachvollziehbar zu machen. Der Beklagte hat dargelegt, in welchem Leistungsspektrum sich
die Klägerin im Vergleich zu den anderen Beamten im selben statusrechtlichen Amt im
Landgerichtsbezirk L. bewegt. Maßstabbildend wurden die Leistungen zweier
Spitzenbeamtinnen in demselben statusrechtlichen Amt hervorgehoben. Dass sich der
Beklagte hieran orientiert hat, ist frei von Rechtsfehlern. Darüber hinaus bedurfte es der von
der Klägerin geforderten substantiierten Auseinandersetzung mit ihrer Tätigkeit nicht, da die
Abweichung auf Gründen des Quervergleichs und nicht auf einer abweichenden Bewertung
ihrer individuellen Leistungsfaktoren beruht.

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2. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen und der von der Klägerin
erhobenen Einwände weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen
Schwierigkeiten im Sinne des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.
Vielmehr ist die Rechtslage - soweit sie von der Klägerin (begrenzt) aufbereitet worden ist -
eindeutig, der in diesen Grenzen vom Senat zu beurteilende Sachverhalt überschaubar und -
soweit entscheidungserheblich - auch geklärt.

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3. Die Rechtssache weist keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO auf. Soweit die Klägerin für grundsätzlich bedeutsam hält, wie weit der
Gesetzesvorbehalt eine Festlegung der Beurteilungskriterien erfordert, ist diese Frage nach
den Darlegungen unter 1. bereits beantwortet und ein weiterer Klärungsbedarf, der die
Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würde, nicht ersichtlich. Hinsichtlich der
Frage, ob die Beurteilung ein belastender Verwaltungsakt ist, hat die Klägerin die
Entscheidungserheblichkeit für den vorliegenden Fall nicht dargelegt. Im Übrigen ist diese
Frage geklärt. Die Beurteilung ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG
(NRW).

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Vgl. in ständiger Rechtsprechung: BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64
-, BVerwGE 28, 191, und vom 23. September 2004 - 2 A 8.03 -, Schütz/Maiwald,
Beamtenrecht, Entscheidungssammlung A II 1.4 Nr. 121.

36

4. Auch der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor. Es ist bereits
nicht hinreichend dargelegt, dass das Gericht seine Sachaufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1
Satz 1 VwGO verletzt haben könnte. Insoweit hat die Klägerin nicht bezeichnet, zur
Aufklärung welchen entscheidungserheblichen Umstands das Verwaltungsgericht nicht nur
einen Hinweis an die Beteiligten hätte geben sollen, sondern gegebenenfalls ergänzend
substantiierten Vortrag hätte anfordern sollen. Auch bezüglich welcher Tatsache sich dem
Gericht die Notwendigkeit einer Beweisaufnahme förmlich hätte aufdrängen müssen, hat die
Klägerin nicht dargelegt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf
§§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

38

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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