Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-01-23, Aktenzeichen 7 K 4319/01
ECLI:DE:VGAR:2003:0123.7K4319.01.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 4. Oktober 2000 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 26. September 2001 wird
aufgehoben.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt in I1. , O.-------straße 8, Gemarkung F. , Flur 11,
Flurstück 79, eine Abfallsortieranlage mit Zwischenlager (sog. Wertstoff-
Aufbereitungs-Zentrum I1. ). Mit Antrag vom 10. Juli 1998, ergänzt bis zum 8.
Januar 1999 beantragte die W. als Rechtsvorgängerin der Klägerin die Erteilung
einer dem Vorhaben entsprechenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung.
Ihrem Antrag fügte die W. (unter anderem) eine Lärm- und Immissionsprognose
vom 7. Mai 1998 über die zu erwartenden Geräusche bei. In der Lage- und
Situationsbeschreibung wurden - unter Bezugnahme auf einen beigefügten Lageplan
- "auf der freien Hoffläche östlich neben dem Gebäude" ein Abstellplatz für circa 15
Leercontainer, Lagerplätze für sortierte Wertstoffe und Recyclingschotter, diverse
Boxen für Splitt, Kies, Sand, etc. sowie diverse Baustofflager genannt.

3

Mit Genehmigungsbescheid vom 14. Januar 1999 erteilte der Beklagte der
W. Container GmbH die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der
vorgenannten Anlage. Die Genehmigung umfasste dabei - im Wesentlichen - die
Abfallsortieranlage, bestehend aus Sortierkabine, Zerkleinerer, Windsichter,
Siebanlage und Förder- und Sortierbändern mit einer Kapazität von 32.000 Tonnen
pro Jahr (t/a) sowie die Zwischenlagerung von Abfällen (vorwiegend in Containern).
In den Nebenbestimmungen zur Emmissionsbegrenzung und zum Immissionsschutz
(im Folgenden: Nebenbestimmungen -NB-) war (unter anderem) bestimmt, dass
geruchsintensive Abfälle in geschlossenen Containern zu lagern seien und die
Immissionsrichtwerte der Geruchsimmissionsrichtlinie (GIRL) einzuhalten seien
(Ziffer 6.7 NB). Sämtliche verunreinigten Materialien seien so zu lagern, dass
Abschwemmungen und Auslaugungen nicht erfolgen könnten (Ziffer 9.2 NB). In der
Begründung des Bescheides wurde im Rahmen der Berücksichtigung und
Bewertung der im Rahmen des Genehmigungsverfahrens erhobenen Einwände
darauf abgestellt, dass "das Abkippen und Sortieren der Abfälle" in der Halle
stattfinde, sodass dadurch entstehender Staub nicht ungehindert in den freien
Luftstrom gelangen könne.

4

Seit Inbetriebnahme werden nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin
auf dem gesamten Grundstück in loser Schüttung Baustoffe wie Bauschutt, Kies und
Sand gelagert bzw. zwischengelagert.

5

Ausgelöst durch Nachbarbeschwerden untersagte der Beklagte der
Rechtsvorgängerin der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 4. Oktober 2000 nach
vorheriger Anhörung unter Ziffer 1 des Bescheides "die weitere Annahme von
Abfällen auf der Freifläche (außerhalb des rot gekennzeichneten Bereiches des der
Ordnungsverfügung beigefügten Lageplans). Unter Ziffer 2 des Bescheides verfügte
der Beklagte, dass "derzeit schon auf der Freifläche liegende Abfälle" nicht behandelt
oder auf dem Gelände umgesetzt werden dürften, es sei denn zum Abtransport. Für
den Fall der Nichtbeachtung der Ordnungsverfügung drohte der Beklagte der
Rechtsvorgängerin der Klägerin darüber hinaus ein Zwangsgeld an.

6

Zur Begründung wies der Beklagte darauf hin, dass nach dem
Genehmigungsbescheid alle eingehenden Materialien direkt nach Anlieferung der
Sortieranlage zugeführt werden müssten. Die Sortierung finde nach dem
Bescheidinhalt ausschließlich in der Halle statt. Nach den tatsächlichen
Feststellungen würden angelieferte Abfälle dagegen nicht direkt nach der Anlieferung
einer Behandlung zugeführt, sondern zunächst außerhalb des Gebäudes auf dem
Betriebsgelände zwischengelagert, was nicht der Genehmigung entspreche. Auf der
gesamten Freifläche lagerten mehrere Tausend Tonnen Bauschutt. Die Fläche, auf
der Bauschutt, aber auch Grünabfall gelagert werde, sei nicht Bestandteil der
Genehmigung. Sie könne damit nicht als Zwischenlager für das Output-Material der
Sortieranlage dienen. In den Genehmigungsunterlagen sei das Zwischenlager nicht
konkretisiert dargestellt. Zur Zwischenlagerung sei der Containerabstellplatz auf dem
Betriebsgelände genehmigt worden. Tatsächlich würden aber die Freiflächen
genutzt.

7

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin erhob gegen diesen Bescheid Widerspruch,
den sie im Wesentlichen damit begründete, dass der Genehmigungsbescheid des
Beklagten vom 14. Januar 1999 das gesamte Betriebsgelände erfasse, sodass die
Außenlagerung von Wertstoffen nicht auf einen bestimmten Bereich des
Betriebsgeländes beschränkt sei.

8

Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B.
vom 26. September 2001 als unbegründet zurückgewiesen und im Tenor "präzi-
siert", weil nach Auffassung der Bezirksregierung B. Teilbereiche der
Freiflächen von der Betriebsgenehmigung als Zwischenlager erfasst seien. Die
Ordnungsverfügung erhielt nunmehr folgenden Tenor:

9

"1. Die Annahme und Lagerung von Abfällen auf der Freifläche wird
untersagt. Dies gilt nicht, soweit dies innerhalb der Fläche südlich der
Flucht des Sortierbandes bis hin zur östlichen Grundstücksgrenze (ca.
1.200 qm) erfolgt und die Abfälle von ihrer Qualität her dem Output-
Material der Sortieranlage entsprechen.

10

2. Die derzeit schon auf der nicht genehmigten Freifläche liegenden
Abfälle dürfen im Freien weder behandelt noch auf dem Gelände
umgesetzt werden; es sei denn zum Abtransport."

11

Zur Begründung führte die Bezirksregierung B. aus, dass die begrenzte
Lagerung von Output-Material nach Durchlaufen der Sortieranlage von der
Anlagengenehmigung umfasst sei. Nicht erfasst sei aber die Lagerung von Input-
Material vor der Eingabe in die Sortieranlage. Ebenso sei die Behandlung von
Abfällen auf der Freifläche nicht genehmigt.

12

Hiergegen hat die Klägerin am 26. Oktober 2001 Klage erhoben. Am 11.
Dezember 2001 ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der
Ordnungsverfügung an. Die Klägerin hat am 20. Dezember 2001 die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage beantragt,
welchem Antrag die Kammer mit Beschluss vom 13. März 2002 (7 L 1781/01)
entsprochen hat.

13

Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass
die gesamte Grundstücksfläche in dem Genehmigungsbescheid als Betriebsfläche
ausgewiesen sei. Die Zwischenlagerung von Material sei daher auf dem gesamten
Betriebsgrundstück - einschließlich der in der Ordnungsverfügung genannten
Flächen - genehmigt. Dies ergebe sich bereits aus der im Verwaltungsverfahren
vorgelegten Lärm-Immissionsprognose, die eine solche Lagerung voraussetze.
Zudem sei die genehmigte Durchsatzmenge der Sortieranlage so groß, dass eine
Lagerung ausschließlich in Containern bzw. innerhalb der Halle nicht möglich sei. Es
sei eine Lagerung von 100 Tonnen oder mehr lagerungsbedürftiger Abfälle
genehmigt worden. Auch sei in dem Lageplan, der Gegenstand der genehmigten
Unterlagen geworden sei, ein Außenlager eingezeichnet. Das von der angefochtenen
Ordnungsverfügung betroffene Außenlager sei keine selbstständige Anlage, sondern
stelle sich als notwendiger Bestandteil der Gesamtanlage dar, die nur dann im
genehmigten Umfang betrieben werden könne, wenn auch ein umfassendes
Außenlager unterhalten werde. Eine Stilllegung nur des Außenlagers sei daher nicht
möglich. Auf dem Gelände sei auch kein Material gelagert worden, welches erst noch
durch die Sortieranlage habe laufen müssen. Vielmehr würden sämtliche anfallenden
Abfälle bei Anlieferung in der Halle untergebracht und von dort der Sortieranlage
zugeführt. Es sei allerdings vorgekommen, dass (zum Beispiel) grober Bauschutt
aussortiert und - ohne die Sortieranlage zu durchlaufen - im Außenlager gelagert
worden sei, sich dann aber später herausgestellt habe, dass für groben Bauschutt
kein Abnehmer vorhanden sei. In diesen Fällen sei der Bauschutt nochmals der
Zerkleinerungsanlage zugeführt und anschließend wieder als Schotter auf dem
Außengelände gelagert worden. Schließlich sei - wenn man der Argumentation des
Beklagten folgen würde - von einer Ablagerung von Abfall auf einer nicht
genehmigten Fläche auszugehen. Dann sei aber nicht der Beklagte, sondern die
Kreisordnungsbehörde die für den Erlass der Ordnungsverfügung sachlich
zuständige Behörde.

14

Die Klägerin beantragt,

15

die Ordnungsverfügung mit Androhung von Zwangsgeld des
Beklagten vom 4. Oktober 2000 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 26.
September 2001 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung macht der Beklagte unter Vorlage eines "Entwurfs der Vierten
Verordnung zur Änderung der Zuständigkeitsverordnung technischer Umweltschutz"
geltend, dass er für den Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung sachlich
zuständig gewesen sei. Die Zuständigkeit des Staatlichen Umweltamtes (StUA) folge
aus Nr. 10.1.8 der Anlage zur geltenden Verordnung zur Regelung von
Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU),
wonach das StUA für die Untersagung des Betriebes sowie die Stilllegung und
Beseitigung genehmigungsbedürftiger Anlagen zuständig sei. Die
auslegungsbedürftige Vorschrift der ZustVOtU sei nicht so zu interpretieren, dass die
Kreisordnungsbehörde sachlich zuständig sei. Es entspreche eindeutig dem Sinn
und Zweck der derzeit geltenden - aber auch der im Entwurf vorliegenden -
ZustVOtU, dass das fachlich kompetente StUA grundsätzlich die sachlich zuständige
Überwachungsbehörde sei und nur für den Fall der Entsorgung von Abfall die
Kreisordnungsbehörde als untere Abfallwirtschaftsbehörde eine Zuständigkeit
erhalten solle. In der Begründung der geplanten Neufassung der Nr. 10.1.8 der
Anlage zur ZustVOtU stelle der Verordnungsgeber klar, dass die Änderung lediglich
eine Klarstellung der bestehenden Rechtslage darstelle. Diesem "Willen des
Gesetzgebers" könne sich das Gericht nicht verschließen.

19

Der Bescheid sei auch in der Sache rechtmäßig. Es würden Anlagenteile anders
genutzt, als in dem Genehmigungsverfahren angegeben. Selbstverständlich dürften
Materialien in der Halle behandelt und - als Output-Material - auf der Außenfläche
gelagert werden. Soweit aber Abfälle nach Erreichen des Betriebsgeländes sofort
außerhalb der Halle zwischengelagert und auf dem Firmengelände behandelt
würden, handele es sich um Materialien vor der Behandlung und damit nicht um
Output-, sondern um Input-Material.

20

Der Berichterstatter hat am 21. Mai 2002 einen Termin zur Erörterung der
Streitsache und zu Vergleichsverhandlungen geführt. Insofern wird auf das Protokoll
des Termins verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten (7 L 1781/01 und 7 K 4319/01)
sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtene Ordnungsverfügung des
Beklagten vom 4. Oktober 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung B. vom 26. September 2001 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

23

Gegenstand der vorliegenden Anfechtungsklage ist der ursprüngliche
Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat
(§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sodass der rechtlichen Beurteilung der Kammer die
Ordnungsverfügung des Beklagten in der durch den Widerspruchsbescheid
"konkretisierten" Gestalt zu Grunde liegt.

24

Der Beklagte hat seine Ordnungsverfügung auf § 20 Abs. 2 des Gesetzes zum
Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen,
Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-
Immissionsschutzgesetz - BImschG) gestützt. Für den Erlass der angefochtenen
Ordnungsverfügung ist der Beklagte jedoch sachlich nicht zuständig.

25

Die sachliche Zuständigkeit der Umweltschutzbehörden bestimmt sich - bezogen
auf den für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen
Ordnungsverfügung maßgeblichen Zeitpunkt - nach ZustVOtU in der Fassung vom
14. Juni 1994 (GV NRW S. 360/SGV NRW 282), zuletzt geändert durch die Dritte
Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf
dem Gebiet des technischen Umweltschutzes vom 21. März 2000 (GV NRW S. 364).
§ 1 Abs. 1 ZustVOtU bestimmt, dass für die Wahrnehmung der in der Anlage der
Verordnung aufgeführten Verwaltungsaufgaben die dort bezeichneten Behörden
sachlich zuständig sind. Danach war im vorliegenden Fall die sachliche Zuständigkeit
des Beklagten nicht gegeben.

26

Nach der insoweit einschlägigen Nr. 10.1.8 der Anlage zur ZustVOtU ist für
Maßnahmen nach § 20 Abs. 2 BImschG (Untersagung des Betriebes sowie
Stilllegung und Beseitigung genehmigungsbedürftiger Anlagen) zwar grundsätzlich
das StUA sachlich zuständig. Abweichend von diesem Grundsatz bestimmt die
ZustVOtU in Nr. 10.1.8 ihrer Anlage aber weiter, dass für die Maßnamen nach § 20
Abs. 2 BImschG die Kreisordnungsbehörde (bzw. das hier nicht in Betracht
kommende Bergamt) sachlich zuständig ist, "soweit Abfall in einer in den Nummern
8.4, 8.8, 8.9, 8.10 oder 8.11 des Anhangs zur Vierten Verordnung zur Durchführung
des BImschG (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen - 4. BImschV)
genannten Anlage ohne die erforderliche Genehmigung gelagert wird (laufende Nr.
30.1.31.1 Nr. 6 dieses Verzeichnisses)". Dabei handelt es sich - soweit hier auf die
laufende Nummer 30.1.31.1 Nr. 6 des Verzeichnisses Bezug genommen wird - um
ein bloßes redaktionelles Versehen, denn die entsprechende (abfall-rechtliche)
Bestimmung findet sich in Nummer 30.1.31.1 Nr. 7 des Verzeichnisses, während sich
der Regelungsbereich der Nr. 6 auf fortgeworfenen oder verbotswidrig abgelagerten
Abfall im Bereich von Straßen ausserhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile
bezieht, wofür die Zuständigkeit der Straßenbaubehörde des zuständigen
Straßenbaulastträgers gegeben sein soll.

27

Nach dieser ihrem Wortlaut nach eindeutigen und einer (weiteren) Auslegung
damit grundsätzlich nicht zugänglichen Zuständigkeitsbestimmung in Nr. 10.1.8. der
Anlage zur ZustVOtU war im vorliegenden Fall nicht das StUA, sondern die
Kreisordnungsbehörde für eine auf § 20 Abs. 2 BImschG gestützte
Ordnungsverfügung (Stilllegung) die allein sachlich zuständige Behörde.

28

Bei der genehmigungsbedürftigen Anlage der Klägerin handelt es sich um eine
Anlage i.S.d. Nr. 8.10a und b und Nr. 8.11 a, b Spalte 2 in Verbindung mit Nr. 8.4 des
Anhangs zur 4. BImschV. In der Ordnungsverfügung geht es nach der Präzisierung
im Widerspruchsbescheid inhaltlich um die Annahme, Behandlung, Lagerung und
Umsetzung von Abfällen auf nicht genehmigten Freiflächen. Es handelt sich also um
eine in Nr. 10.1.8 geregelte Verwaltungsaufgabe (Stilllegung) nach § 20 Abs. 2
BImschG. Damit ist aber genau der in Nr. 10.1.8 - als Ausnahmefall - geregelte
Sachverhalt gegeben, wonach für diese Verwaltungsaufgabe nach § 20 Abs. 2
BImschG die Kreisordnungsbehörde allein zuständig ist, soweit Abfall ohne die
erforderliche Genehmigung gelagert wird.

29

Die von dem Beklagten angestellten Erwägungen zur Auslegung der Nr. 10.1.8
der Anlage zur ZustVOtU gehen angesichts der Eindeutigkeit des Wortlauts der
Vorschrift, die keinen Raum für eine (weitere) Auslegung des Bedeutungsinhalts der
geltenden Regelung (etwa) nach dem (mutmaßlichen) historischen Willen des
Verordnungsgebers (sog. genetische Interpretation) bzw. der mit der im
Entwurfsstadium vorliegenden Vierten Änderung der ZustVOtU verfolgten Absicht
gibt, ins Leere.

30

Zwar ist die ZustVOtU einer solchen Auslegung nach den herkömmlichen
Auslegungsmethoden dem Grunde nach zugänglich.

31

Vgl. insofern für die vergleichbare Rechtslage betreffend die
Verordnung über die Zuständigkeiten im Arzneimittelwesen vom 11.
Dezember 1990 (GV NRW S. 659): Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 13. September 1995 - 13 A
3687/94 -, in: OVGE MüLü 45, 95 = NVwZ-RR 1996, 185 = Pharma Recht
1996, 141.

32

Im Falle der sprachlichen Eindeutigkeit des anzuwendenden Normtextes ist aber
für weitere Interpretationsmethoden nach allgemein anerkannten Auslegungsregeln
kein Raum, wenn der nach dem Wortlaut der Norm anzunehmende Sinn der
Vorschrift nicht rechtswidrig ist und wenn dadurch keine Regelungslücke entsteht
oder das rechtlich Gebotene an veränderte Verhältnisse anzupassen ist.

33

Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage (1994),
Randnummer (Rdnr.) 56 zu Teil V (Seite 328).

34

Solches ist indes nicht der Fall. Der Sinn der Vorschrift ist rechtlich nicht zu
beanstanden. Diese Regelung stellt sich als Ausformung des Umstandes dar, dass
für unterschiedliche Maßnahmen des Umweltrechts verschiedene Behörden sachlich
zuständig sein können. Für den Bereich der Erteilung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung hat der Gesetzgeber sich dabei jedoch
entschlossen, das Genehmigungsverfahren zu konzentrieren und dieserhalb in § 13
BImschG geregelt, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Anlage
andere die Anlage betreffende Genehmigungen einschließt. Die damit bewirkte
Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bezieht sich
jedoch allein auf das Genehmigungsverfahren als solches, nicht aber auf
nachfolgende Überwachungs- und Eingriffsbefugnisse. Nach Erteilung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sind die (zunächst) verdrängten
Fachbehörden zur Überwachung und Kontrolle des Betriebes sowie für den Erlass
nachträglicher Anordnungen auf Grund des einschlägigen Fachrechts vielmehr
grundsätzlich (wieder) sachlich zuständig. Die immissionsschutzrechtliche
Genehmigungsbehörde wird damit nicht zur "generellen
Betriebsüberwachungsbehörde". Sie ist jedoch allein befugt, die erteilte
immissionsschutzrechtliche Genehmigung nachträglich aufzuheben, abzuändern
oder zu ergänzen.

35

Vgl. Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band I,
Loseblattsammlung, Stand: Oktober 2001, Rdnr. 119 und 123 zu § 13
BImschG.

36

Die in Nr. 10.1.8 der Anlage zur ZustVOtU normierte Zuständigkeit der
Kreisordnungsbehörde entspricht den oben aufgezeigten Grundsätzen und ist
dementsprechend - unabhängig von der Frage, ob eine andere Verteilung der
sachlichen Zuständigkeiten (de lege ferenda) rechtlich möglich ist - rechtmäßig.

37

Auf Grund der Zuständigkeit der Kreisordnungsbehörde entsteht darüber hinaus
weder eine Regelungslücke (etwa in Form einer fehlenden Regelung der sachlichen
Zuständigkeit für einen bestimmten Teilbereich der zu regelnden Materie) noch eine -
zu vermeidende -

38

vgl. OVG NRW, a.a.O.,

39

sog. Doppelzuständigkeit, noch ist eine Veränderung der Verhältnisse ersichtlich,
die eine Anpassung des rechtlich Gebotenen erforderlich machen würde.

40

Auch führen die in das Verfahren eingeführten Ausführungen des Ministeriums
für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 25. Februar 2002 (V-2-8010.10) zur
Entstehungsgeschichte der Vorschrift der Norm nicht zu einer Übergehung des
eindeutigen Wortlautes der Vorschrift, zumal "Gesetzesmaterialien" im Rahmen der
Auslegung einer Vorschrift nach allgemeinen Grundsätzen nur mit Vorsicht, nur
unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden sollen, als sie auf
einen objektiven Norminhalt schließen lassen und der so genannte Wille des
Normgebers bzw. der am Verfahren Beteiligten bei der Interpretation der Norm nur
insoweit berücksichtigt werden soll, als er auch im Normtext, was - wie oben
dargelegt - hier gerade nicht der Fall ist, Niederschlag gefunden hat. Die Materialien
dürfen nicht dazu verleiten, den subjektiven Vorstellungen des Normgebers dem
objektiven Norminhalt gleichzusetzen.

41

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), in: Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 62, 1 ff., 45.

42

Soweit der Beklagte hierzu im Eilverfahren (7 L 1781/01) ergänzend auf die
Begründung zur Zweiten Verordnung zur Änderung ZustVOtU vom 24. Juni 1997
(GV NRW S. 142), durch die Nr. 10.1.8 der Anlage zur ZustVOtU hinsichtlich der
Bezeichnung der "zuständigen Behörde" ihre heutige Fassung erfahren hat,
hingewiesen hat, ist - in entstehungsgeschichtlicher Hinsicht - zudem in der Sache
festzustellen, dass die Begründung zur Änderungsverordnung selbst davon ausgeht,
dass die Verordnung für den "praktisch bedeutsamen Sonderfall sich
überschneidender materiellrechtlicher Bestimmungen des BImschG und des Krw-
/AbfG" in Nr. 10.1.8 "eine ausdrückliche Regelung mit Ausschluss der
Doppelzuständigkeit durch Konzentration der Zuständigkeit bei den
Kreisordnungsbehörden" enthalte. Für die in den Nrn. 8.4, 8.8, 8.9, 8.10 oder 8.11
des Anhangs zur 4. BImschV genannten Anlagen seien "zukünftig die
Kreisordnungsbehörden allein zuständig, soweit Abfall in einer solchen Anlage ohne
die erforderliche Genehmigung gelagert" werde. Den Kreisordnungsbehörden
obliege "damit auch die im Einzelfall gegebenenfalls erforderliche Anordnung
ordnungsrechtlicher Maßnahmen zur Verhinderung weiteren Stoffumschlags sowie
zum Abräumen und Entleeren eines illegalen Lagers sowohl auf der Grundlage der
abfallrechtlichen Vorschriften wie auf der Grundlage des § 20 Abs. 2 BImschG (z.B.
Stilllegung der gesamten Anlage oder Teilstilllegung der Anlage zur Rückführung auf
den genehmigten Zustand oder Abräumen einer stillgelegten oder verlassenen
Anlage)". Bisherige Erfahrungen im Verwaltungsvollzug hätten gezeigt, dass die
Zuständigkeitskonzentration erforderlich sei, um eine wirksame Durchsetzung
umweltrechtlicher Anforderungen zu gewährleisten. Werde ein ungenehmigtes Lager
mit gefährlichen Abfällen entdeckt, könne es zur Abwehr von Gefahren notwendig
sein, unverzüglich und entschlossen - gegebenenfalls mit hohem Kostenrisiko für die
öffentliche Hand - einzuschreiten. Eine parallele Zuständigkeit mehrerer Behörden
mit Befugnissen nach unterschiedlichen materiellrechtlichen Vorschriften würde zu
unnötigen Erschwernissen, unvermeidbar sich einstellenden Zeitverzögerungen u.U.
sogar zu einer Verschärfung der Gefahrenlage führen (wegen der Einzelheiten die
Begründung wird auf die Begründung zur Zweiten Verordnung zur Änderung der
ZustVOtU, Blatt 66 ff. der Gerichtsakte zum Verfahren 7 L 1781/01 verwiesen.

43

Diese unmissverständlichen historischen Erwägungen des Verordnungsgebers
zur Begründung der alleinigen und ausschließlichen Zuständigkeit der
Kreisordnungsbehörde für den Fall, dass Abfall ohne Genehmigung in einer der
näher bezeichneten Anlagen gelagert wird, lassen keinerlei Raum für die vom
Beklagten vertretene Ansicht, die Zuständigkeitsbestimmung der geltenden
ZustVOtU lasse auch dann, wenn Abfall ohne Genehmigung in einer der näher
bezeichneten Anlagen gelagert werde, eine sachliche Zuständigkeit des StUA für
Maßnahmen nach § 20 Abs. 2 BImschG zu. Im Gegenteil sollte erkennbar allein die
sachliche Zuständigkeit der Kreisordnungsbehörde für diese Fälle begründet werden.

44

Der Beklagte kann auch nicht etwa damit gehört werden, die Praxis verfahre
entsprechend der vom Beklagten vertretenen Rechtsauffassung. Eine solche
(möglicherweise landesweite) Verwaltungspraxis entspräche nicht den eindeutigen
Vorgaben der ZustVOtU und wäre damit als rechtswidrige Verwaltungspraxis von
vornherein ungeeignet, eine Zuständigkeit des StUA entgegen der soeben
aufgezeigten gesetzlichen Regelung zu begründen. Gleiches gilt für die vom
Beklagten vertretene Argumentation dazu, die im Entwurfsstadium befindliche Vierte
Verordnung zur Änderung der Zuständigkeitsverordnung Technischer Umweltschutz
sehe für den hier streitgegenständlichen Fall die sachliche Zuständigkeit des StUA
vor, wobei der Verordnungsgeber davon ausgehe, dass die geplante Änderung der
ZustVO lediglich eine Klarstellung der derzeit geltenden Regelung darstelle. Diese
Argumentation geht fehl. Der Wille des Verordnungsgebers kann - wie bereits oben
dargelegt - allenfalls dann zur Interpretation einer Norm herangezogen werden, wenn
er im Normtext seinen Niederschlag gefunden hat, was hier gerade nicht der Fall ist.
Von vornherein ungeeignet zur Interpretation einer geltenden Norm ist aber der
mutmaßliche Wille des Verordnungsgebers betreffend einer sich im Entwurfsstadium
befindlichen (zukünftig möglicherweise zu erlassenen) Norm.

45

Angesichts des eindeutigen Wortlautes der Nr. 10.1.8 der Anlage zur ZustVOtU
war und ist eine sachliche Zuständigkeit des StUA damit nicht gegeben. Vielmehr
wäre die Kreisordnungsbehörde die sachlich zuständige Behörde für eine
Maßnahme nach § 20 Abs. 2 BImschG gewesen.

46

Dieser (formelle) Mangel der angefochtenen Ordnungsverfügung ist auch nicht
etwa durch das nachgeschaltete Widerspruchsverfahren geheilt worden. Eine
Heilung formeller Mängel könnte allenfalls nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 VwVfG
NRW erfolgen, welche Vorschrift den vorliegenden Fall einer Entscheidung durch die
(erstinstanzlich sachlich unzuständige) Behörde aber gerade nicht den
Heilungsvorschriften unterwirft. Der Fall einer Unzuständigkeit der Behörde ist
vielmehr lediglich in § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NRW geregelt, betrifft dort aber nur den
Fall der örtlichen, nicht der sachlichen Unzuständigkeit.

47

Vgl. Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz,
Kom-mentar, 4. Auflage (1993), Rdnr 67 zu § 44.

48

Die nach Maßgabe des § 20 Abs. 2 BImschG ergangene streitgegenständliche
Ordnungsverfügung kann auch nicht in eine (Teil-)Aufhebung bzw. Konkretisierung
des - möglicherweise teilweise zu unbestimmten - Genehmigungsbescheides vom
14. Januar 1999 umgedeutet werden. Zwar wäre der Beklagte für eine Regelung
betreffend den Genehmigungsbescheid die sachlich zuständige Behörde. Eine
Umdeutung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nach Maßgabe des § 47
VwVfG NRW kommt aber bereits deshalb nicht in Betracht, weil der Beklagte ein
Verwaltungsverfahren betreffend den Genehmigungsbescheid vom 14. Januar 1999
gerade nicht betreiben wollte, sondern eine Ordnungsverfügung nach Maßgabe des
§ 20 Abs. 2 BImschG erlassen wollte, ohne den Genehmigungsbescheid anzutasten.
Zudem wäre das Umdeutungsergebnis,

49

vgl. zum Begriff: Sachs, in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rdnr. 21 ff.
zu § 47,

50

einer solchen Teilaufhebung bzw. Präzisierung des Genehmigungsbescheides
nicht in der angefochtenen Ordnungsverfügung enthalten.
Zulässigkeitsvoraussetzung einer Umdeutung ist aber, dass der andere
Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel gerichtet ist, wie der umzudeutende
Verwaltungsakt, d.h. die gleiche materiell-rechtliche Tragweite haben muss, wie sie
dem fehlerhaften Verwaltungsakt zukommen sollte. Dies ist aber nicht der Fall, wenn
eine Ordnungsverfügung in eine (teilweise)Aufhebung bzw. Konkretisierung des
Genehmigungsbescheides umgedeutet werden soll.

51

In Anbetracht der bereits gegebenen formellen Rechtswidrigkeit der
Ordnungsverfügung bedarf es grundsätzlich im Ergebnis keines näheren Eingehens
auf weitere - bereits im vorgenannten Beschluss der Kammer angesprochene -
materiell-rechtliche Fragen.

52

Nach Auffassung der Kammer ist die Ordnungsverfügung allerdings nicht
hinreichend bestimmt i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG NRW und damit auch deshalb
rechtswidrig.

53

Die Bestimmtheit des Verwaltungsaktes als Ausformung des Grundsatzes der
Gesetzmäßigkeit der Verwaltung erfordert, dass der Verwaltungsakt geeignet ist,
seinen Funktionen, insbesondere der Titelwirkung unter Berücksichtigung der
Bindungswirkung, zu genügen. Der Verwaltungsakt eignet sich nur im Falle seiner
Bestimmtheit als Vollstreckungsgrundlage. Dies erfordert, dass der
Regelungsgegenstand i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW, wie er im verfügenden Teil
des Verwaltungsaktes zum Ausdruck kommt, hinreichend bestimmt festgelegt wird.
Welche Anforderungen an die Bestimmtheit des Verwaltungsaktes zu stellen sind,
richtet sich dabei nach den Gegebenheiten des Einzelfalls. Jedenfalls muss der Wille
der Behörde vollständig zum Ausdruck kommen und für die Beteiligten des
Verfahrens - gegebenenfalls durch Auslegung - erkennbar sein, wobei der objektive
Erklärungswert der Regelung maßgeblich ist. Eine inhaltliche Missverständlichkeit
geht grundsätzlich zu Lasten der Behörde.

54

Vgl. insoweit: Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rdnr. 6 ff. zu
§ 37.

55

Soweit in dem angefochtenen Bescheid von "Abfall" die Rede ist, ist nicht ohne
weiteres und eindeutig ersichtlich, welche Stoffe und Wertstoffe von der
Ordnungsverfügung erfasst sein sollen, zumal in der im Widerspruchsbescheid
vorgenommenen "Präzisierung" der Ordnungsverfügung diejenigen Abfälle von der
Regelung ausgenommen werden, die "von ihrer Qualität her dem Output-Material der
Sortieranlage entsprechen". Es erscheint der Kammer nicht hinreichend bestimmt,
wann Input-Materialien den Output-Materialien "entsprechen". Nicht hinreichend
bestimmt ist desweiteren die Bezeichnung der Fläche, auf der nach Auffassung der
Bezirksregierung eine Zwischenlagerung von Materialien durch den
Genehmigungsbescheid vom 14. Januar 1999 konzessioniert sein soll. Die
Bezeichnung dieses Bereichs - "Fläche südlich der Flucht des Sortierbandes bis hin
zur östlichen Grundstücksgrenze (ca. 1.200 qm)" lässt nicht hinreichend klar
erkennen, wann eine Lagerung erlaubt bzw. nicht erlaubt sein soll.
Dementsprechend ist auch das in Ziffer 2 des Bescheides verfügte
Behandlungsverbot bezüglich der Abfälle "auf der nicht genehmigten Freifläche" nicht
hinreichend bestimmt, zumal die Verfahrensbeteiligten hauptsächlich darum streiten,
ob und in welchem Umfang der Genehmigungsbescheid vom 14. Januar 1999 eine
Zwischenlagerung auf der Freifläche genehmigt, was selbst vom Beklagten und der
Widerspruchsbehörde unterschiedlich beurteilt wird. Bei dieser Sachlage im Tenor
der Ordnungsverfügung schlicht auf die "genehmigte Fläche" hinzuweisen, genügt
den Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW nicht.

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Wegen der bereits infolge der Unbestimmtheit der Ordnungsverfügung
gegebenen Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Verwaltungsaktes bedarf es
keiner abschließenden Beurteilung der Frage, ob die Lagerung von Abfällen - wie
von der Klägerin angenommen - auf dem gesamten Betriebsgrundstück
immissionsschutzrechtlich mit der Folge der materiellen Rechtswidrigkeit der
angefochtenen Ordnungsverfügung genehmigt worden ist. Insbesondere ist eine
Auslegung des Genehmigungsbescheides anhand des Umstandes entbehrlich, dass
der Gebührenberechnung des Genehmigungsbescheides vom 14. Januar 1999 für
den "Lagerplatz" eine Fläche von 3.480 Quadratmetern zu Grunde gelegt worden ist,
während die Ordnungsverfügung - jedenfalls in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides - davon ausgeht, dass eine (Zwischen-)Lagerung auf einer
Fläche von lediglich "ca. 1.200 qm" konzessioniert worden sei.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die
Berufung war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder
Nr. 4 VwGO vorliegt.

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