Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-27, Aktenzeichen 10 S 1540/21

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 9. April 2021 - 5 K 287/21 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 43.869,89 Euro festgesetzt.

Gründe

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Die Antragstellerin, eine Stiftung öffentlichen Rechts und Eigentümerin eines oberhalb von Wohnbebauung und unterhalb eines asphaltierten Weges und eines landwirtschaftlich genutzten Areals gelegenen Hanggrundstücks, wendet sich gegen zwei Bescheide der Antragsgegnerin, mit denen ihr Maßnahmen zur Beseitigung der am 11.03.2020 nach Niederschlägen auf ihrem Grundstück aufgetretenen Böschungsbrüche unter Anordnung des Sofortvollzuges aufgegeben werden.

I.

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Die gegen den einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde hat keinen Erfolg. Auf der Grundlage der Gründe, die in der innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO eingegangenen Begründung angeführt sind und auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, kommt eine Änderung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht in Betracht.

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1. Soweit die Antragstellerin rügt, dass das Verwaltungsgericht die Zuständigkeit der Antragsgegnerin als Ortspolizeibehörde nicht in Frage gestellt habe, setzt sie sich schon nicht mit der - zutreffenden - Begründung des Verwaltungsgerichts auseinander. Danach war die Antragsgegnerin für den Erlass der streitgegenständlichen Anordnung gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 Landesbodenschutz- und Altlastengesetz (LBodSchAG) zuständig, weil diese eine natürlich bedingte Massenbewegung von Böden, wie Hangrutschungen (Naturereignisse), zum Gegenstand hat. Dies ergebe sich daraus, dass unmittelbare Ursache der Hangrutschung starke Niederschläge gewesen seien; insoweit stehe nicht entgegen, dass möglicherweise menschliche Handlungen eine Kausalkette in Gang gesetzt hätten. Das Verwaltungsgericht ist dabei auch zu Recht davon ausgegangen, dass der Anwendungsbereich des Bundesbodenschutzgesetzes (§ 1, 2 Abs. 3, 3 Abs. 1 Nr. 8 BBodSchG) eröffnet ist, weil es um die Bewältigung der Auswirkungen einer schädlichen Bodenveränderung geht, die weder durch ein reines Naturereignis noch durch menschliche Verursachungsbeiträge (vgl. Erbguth/Schubert in Giesberts/Reinhardt, Umweltrecht, BBodSchG § 2 Rn. 14 m. w. N.) ausgeschlossen wird, und insoweit insbesondere auch keine Vorschriften über Bau, Änderung, Unterhaltung und Betrieb von Verkehrswegen in einer das Bundesbodenschutzgesetz verdrängenden Weise „Einwirkungen auf den Boden“ regeln (für das Bundesfernstraßenrecht BVerwG, Beschluss vom 21.12.1998 - 7 B 211.98 - juris Rn. 5). Der Begründung des Verwaltungsgerichts zur Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde nach § 16 Abs. 1 Satz 2 LBodSchAG setzt die Antragstellerin aber lediglich entgegen, dass erwiesen sei, dass die Antragsgegnerin selbst eine Ursache für die Hangrutschung gesetzt habe und daher als Adressatin einer Maßnahme nach dem Bundesbodenschutzgesetz in Betracht komme. Damit stellt sie die Überlegungen des Verwaltungsgerichts aber nicht überzeugend in Frage. Das Verwaltungsgericht hat bei der Bestimmung der Zuständigkeit vielmehr die Möglichkeit menschlicher Verursachungsbeiträge in Betracht gezogen. Dass hier die Grenze der gefahrenabwehrrechtlichen Zuständigkeitsregelung aus § 16 Abs. 1 Satz 2 LBodSchAG („natürlich bedingte Massenbewegung von Böden, wie Hangrutschungen (Naturereignisse)“) deshalb erreicht wäre, weil zum maßgeblichen Zeitpunkt und aus der maßgeblichen Perspektive das unmittelbar durch einen natürlichen Vorgang (starke Niederschläge) ausgelöste Ereignis evident vorrangig auf menschliches Handeln zurückzuführen gewesen wäre, ist für den Senat nicht zu erkennen. Nur hierauf kann es aber ankommen, weil sich angesichts der Verschränkungen von natürlichem und menschlichem Wirken andernfalls mit dem gefahrenabwehrrechtlichen Hintergrund der Regelung nicht zu vereinbarende Abgrenzungsherausforderungen schon bei der Bestimmung der zuständigen Behörde ergäben. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht auch davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde nicht aus anderen Gründen entfällt. Ein solcher ergibt sich insbesondere nicht aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LBodSchAG, wonach abweichend vom in § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 LBodSchG normierten Regelfall die höhere (statt der unteren) Bodenschutz- und Altlastenbehörde zuständig ist, wenn die Gebietskörperschaft, für deren Bezirk die untere Bodenschutz- und Altlastenbehörde zuständig ist (...), Antragssteller oder Adressat einer Anordnung oder sonstigen Maßnahme nach Bodenschutz- oder Altlastenrecht ist. Der auf § 16 Abs. 1 Satz 1 LBodSchAG bezogene Anwendungsbereich dieser Norm, die der Vermeidung von Interessenkollisionen dient (LT-Drs. 13/3677, S 38), ist bereits nicht eröffnet. Auch ihre weiteren Voraussetzungen lägen nicht vor, weil die Gebietskörperschaft hier gerade nicht selbst Adressat einer Anordnung nach Bodenschutz- oder Altlastenrecht ist. Auch Gründe für eine analoge Anwendung auf den vorliegenden Fall sind nicht ersichtlich. An einer Regelungslücke fehlt es schon deshalb, weil kein genereller Bedarf für eine Verlagerung der Zuständigkeit in Fällen besteht, in denen Behörden oder ihre Träger - wie hier mit Blick auf die Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin selbst als (Handlungs-)Störerin eine Verpflichtung gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG treffen könnte - in „eigener“ Sache zur Entscheidung berufen sind. Denn weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus dem Willkürverbot folgt ein allgemeines Verbot der Entscheidung in eigener Sache (BVerfG, Beschluss vom 04.03.2004 - 1 BvR 88/00 - NJW 2004, 1648; mit weiteren Maßgaben zur organisatorischen und personellen Trennung BVerwG, Urteil vom 23.02.2018 - 7 C 9.16 - NVwZ-RR 2018, 928).

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2. Soweit die Antragstellerin weiterhin rügt, dass ihre Zustandsverantwortlichkeit am Maßstab des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG schon insoweit nicht überzeugend begründet worden sei, als das Verwaltungsgericht bei der Hangrutschung widersprüchlich von keinem unvorhergesehenen Naturereignis ausgegangen sei, verfängt ihr Vorbringen ebenfalls nicht. Auch insoweit fehlt es an einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den Gründen des angegriffenen Beschlusses, ausweislich derer das Verwaltungsgericht davon ausgegangen ist, dass die Zustandsverantwortlichkeit auch dann bestehe, wenn es sich um ein unvorhergesehenes Naturereignis handele, ein Ausschluss der Zustandsverantwortlichkeit - nach zitierter Rechtsprechung - lediglich dann zu erwägen sei, wenn es um ein - im Fall der Antragstellerin nicht gegebenes - Elementarschadensereignis wie Hochwasser, Erdbeben oder sonstige praktisch nicht verhinderbare natürliche Vorgänge gehe. An dieser Auffassung des Verwaltungsgerichts zu zweifeln, gibt die Beschwerde keinen Anlass. Mit dem Verwaltungsgericht vermag auch der Senat Anhaltspunkte für ein sog. Elementarschadensereignis - unabhängig davon, ob es die Zustandsverantwortlichkeit überhaupt auszuschließen geeignet wäre - nicht zu erkennen. Es ist vor der Hangrutschung ausweislich der Akten zwar zu „starken Niederschlägen“ gekommen; dafür, dass diese aber gewissermaßen einmalig oder in einer Weise besonders außergewöhnlich gewesen wären, dass sich die Beherrschbarkeit ihrer Auswirkungen menschlichem Einfluss vergleichbar einem Erdbeben oder einem Hochwasser entzögen, spricht nach derzeitigem Erkenntnisstand aber nichts. Soweit die Antragstellerin darin einen Widerspruch zu erkennen meint, dass das Verwaltungsgericht einerseits nicht von einem menschlichen Verursachungsbeitrag, andererseits aber auch nicht von einem sog. Elementarschadensereignis ausgegangen sei, übersieht sie zum einen, dass das Verwaltungsgericht menschliche Verursachungsbeiträge durchaus nicht für ausgeschlossen gehalten hat, zum anderen, dass ersichtlich ein menschlicher Verursachungsbeitrag und ein Elementarschadensereignis sich nicht unbedingt gegenseitig ausschließen.

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3. Die Beschwerde hat schließlich auch insoweit keinen Erfolg, als sie rügt, das Verwaltungsgericht habe ihre Berechtigung aus Art. 14 Abs. 1 GG zu Unrecht verneint; sie macht insoweit geltend, ihr Eigentumsschutz stehe den Anordnungen mit Blick darauf entgegen, dass die wahrscheinlichen Sanierungskosten (ca. 70.000 Euro) den Grundstückswert (ca. 15.000 Euro) deutlich überschritten und ein Kostenvorbehalt nicht erklärt worden sei (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 u. a. - BVerfGE 102, 1; ferner Senatsurteil vom 08.03.2013 - 10 S 1190/09 - juris Rn. 64). Das Verwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt, die Antragstellerin könne sich als - rechtsfähige - Stiftung öffentlichen Rechts nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG berufen, weil Stiftungen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht gemäß Art. 19 Abs. 3 GG grundrechtsberechtigt und Gründe für eine ausnahmsweise doch gegebene Grundrechtsberechtigung nicht gegeben seien. Insbesondere sei die Stiftung keinem bestimmten Lebensbereich zugeordnet, welcher in spezifischer Weise - wie Universitäten oder Rundfunkanstalten - der Grundrechtsausübung diene. Es sei nicht entscheidend, dass das Vermögen ursprünglich aus privater Hand stamme. Die Beschwerde, die die Einordnung der Antragstellerin als - rechtsfähige - Stiftung öffentlichen Rechts nicht angreift und die die grundsätzliche Maßgeblichkeit von Art. 19 Abs. 3 GG anerkennt, entkräftet diese Überlegungen des Verwaltungsgerichts nicht. Soweit die Antragstellerin ihre Berechtigung aus Art. 14 Abs. 1 GG dergestalt zu begründen versucht, dass sich mit Antragstellerin und Antragsgegnerin nicht identische Körperschaften gegenüberstünden, stellt dies die Überlegungen des Verwaltungsgerichts nicht ansatzweise in Frage. Denn es ist gerade typische Folge der fehlenden Grundrechtsberechtigung, dass Grundrechte auch im Verhältnis zweier verschiedener Hoheitsträger zueinander keine Anwendung finden. Soweit geltend gemacht wird, die Ablehnung der Berechtigung aus Art. 14 Abs. 1 GG komme dem Ende der durch Private begründeten kommunalen Stiftungen gleich, gibt auch dies zu einer von der des Verwaltungsgerichts abweichenden Auffassung keinen Anlass. Denn auch nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts kommt in Betracht, dass öffentlich-rechtlichen Stiftungen im Einzelfall eine Berechtigung aus einzelnen Grundrechten dann zukommen kann, wenn ihr Zweck in spezifischer Weise mit einer Grundrechtsausübung verbunden ist; im Übrigen sind öffentlich-rechtliche Stiftungen auch nicht bloß deshalb rechtlos gestellt, weil sie sich nicht auf Grundrechte zu berufen vermögen; im konkreten Fall kann sich ein - allerdings notwendig nicht in jeder Hinsicht gleichwertiger (vgl. Weber/Otting, NVwZ 2014, 1618, abweichend ggf. VG Darmstadt, Urteil vom 30.10.2013 - 6 K 1717/11.DA - juris) - Schutz aus Art. 28 Abs. 2 GG, jedenfalls aber dem gesamten einfachen Recht ergeben. Soweit die Antragstellerin einwenden sollte, allein schon die private Initiative bei der Gründung der Stiftung müsse zu deren Berechtigung aus Grundrechten führen, ist ebenfalls ein Grund für eine Änderung der angegriffenen Entscheidung nicht ersichtlich. Die Möglichkeit der Gründung einer Stiftung öffentlichen Rechts auf private Initiative und mit - ursprünglich - privatem Vermögen unterscheidet diese zwar von anderen Formen mittelbarer Staatsverwaltung. Auch ist sie ohne Zweifel Mindestvoraussetzungen dafür, dass eine Grundrechtsberechtigung in Betracht gezogen werden kann (Weitmeyer, Münchener Kommentar zum BGB, 8. Aufl., § 80 Rn. 307). Sie kann aber nicht das (allein) maßgebliche Kriterium dafür sein, weil sich aus ihr nicht zwingend ein für Art. 19 Abs. 3 GG maßgeblicher substantieller grundrechtlicher Schutzbedarf ergibt (vgl. Weitmeyer, Münchener Kommentar zum BGB, 8. Aufl., § 80 Rn. 307 m. w. N.). Auch soweit die Beschwerde einwendet, es komme für die Frage der Grundrechtsberechtigung einer Stiftung öffentlichen Rechts entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auf einen „vom Staat unabhängigen Entfaltungsraum“ an, hat sie jedenfalls im Ergebnis keinen Erfolg. Sie zielt damit auf die sich aus Art. 19 Abs. 3 GG für die Frage der Grundrechtsberechtigung von Stiftungen öffentlichen Rechts ergebenden Maßstäben ab, hinsichtlich derer in der Tat in Rechtsprechung und Schrifttum keine Einigkeit zu bestehen scheint. Das Bundesverfassungsgericht hat die Fragen nach der Grundrechtsberechtigung von Stiftungen öffentlichen Rechts und ihren Voraussetzungen bisher, soweit ersichtlich, offengelassen (BVerfG, Beschluss vom 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80 - juris Rn. 60). In der Literatur wird zum Teil die Frage für maßgeblich erachtet, ob die Stiftung Medium der Grundrechtsausübung Privater ist (Jakob/M. Uhl in Gsell/Krüger/Lorenz/Reymann, BGB, § 80 Rn. 83.1; Weitmeyer, Münchener Kommentar zum BGB, 8. Aufl., § 80 Rn. 307), ob sie gegenüber dem Staat die für Grundrechtsträger typische Autonomie und Selbständigkeit geltend machen kann (Hof in Seifart/v. Camphausen, Stiftungsrechts-Handbuch, 3. Aufl., § 4 Rn. 203), ob sie als Sachwalterin der privaten Stifter auftritt (v. Camphausen in Seifart/v. Camphausen, Stiftungsrechts-Handbuch, 3. Aufl., § 19 Rn. 11) bzw. allgemeiner nach einer grundrechtstypischen Gefährdungslage gefragt (Stumpf in ders./Suerbaum/Schulte/Pauli, Stiftungsrecht, 3 Aufl., Teil A. Rn. 45). Insoweit erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass auch eine auf private Initiative errichtete Stiftung öffentlichen Rechts derart ausgestaltet ist, dass ihr trotz ihres Charakters grundrechtlich schutzbedürftige und schutzfähige Bereiche substantieller Freiheit von staatlichem Einfluss verbleiben (vgl. zu Möglichkeiten und Grenzen der Autonomie von Stiftungen öffentlichen Rechts Momberger, npoR 2020, 290, 293). Dennoch hat der Einwand der Antragstellerin jedenfalls im Ergebnis keinen Erfolg, weil es an jeglichen Anhaltspunkten für den von der Antragstellerin behaupteten, aber weder näher dargelegten noch sonst ersichtlichen Entfaltungsraum jenseits staatlichen Einflusses fehlt. Vielmehr ist die Antragstellerin aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen eng in die mittelbare Staatsverwaltung eingegliedert.

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4. Schließlich verfangen die Einwände der Antragstellerin auch insoweit nicht, als diese sich auf die vom Verwaltungsgericht unbeanstandet gebliebene behördliche Störerauswahl beziehen. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, dass der Umstand einer möglichen Mitverursachung durch die Antragsgegnerin oder einen Wasserzweckverband ausweislich der Begründung berücksichtigt worden sei, dass sich im Übrigen aber keine greifbaren Anhaltspunkte dafür ergäben, dass die Hangrutschung durch die Antragsgegnerin oder den Wasserzweckverband verursacht worden sei. Aus den von der Antragsgegnerin benannten Gründen der Effektivität der Gefahrenabwehr könne die Antragstellerin auch deshalb in Anspruch genommen werden, weil die Handlungsstörer schwer zu ermitteln seien. Denn es werde weder belegt, dass die Antragsgegnerin durch eine technisch falsche Herstellung eines oberhalb der Rutschung gelegenen Weges eine Mitursache, noch, dass der Wasserzweckverband durch das Plattfahren eines Erdwulsts eine Mitursache gesetzt habe. Soweit die Antragstellerin sich dagegen wendet und auf die geotechnischen Stellungnahmen vom 19.03.2020 und vom 26.06.2020 Bezug nimmt, stellt dies die zu Recht auf Effektivitätsgesichtspunkten gründenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts (vgl. Senatsurteil vom 08.03.2013 - 10 S 1190/09 - juris Rn. 63) nicht in Frage. Aus diesen ergibt sich insbesondere nicht, dass die Antragsgegnerin die schädliche Bodenveränderung selbst (zumindest zu einem erheblichen Teil) verursacht hat (vgl. BayVGH, Beschluss vom 10.06.2010 - 22 ZB 09.11928 - NVwZ-RR 2010, 760). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sprechen sie nicht, jedenfalls nicht eindeutig für eine Verhaltensverantwortlichkeit (der Antragsgegnerin). Die Stellungnahmen selbst haben nicht die Frage nach den Ursachen, sondern jene nach Maßnahmen zur Bewältigung der durch den Hangrutsch eingetretenen Gefahr zum Gegenstand. Weitere fachkundige Stellungnahmen sind offenbar nicht eingeholt worden. Insoweit ist bereits zweifelhaft, ob man mit der Antragstellerin aus den vorgeschlagenen Maßnahmen zur Beseitigung der Gefahr (soweit sie nicht auf das Grundstück der Antragstellerin bezogen sind) Rückschlüsse auf Ursachen des Hangrutsches ziehen kann, denn es erscheint jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass ein einmal gerutschter Hang zusätzlicher Sicherungsmaßnahmen bedarf. Aber sogar dann wäre eine eindeutige Verhaltensverantwortlichkeit (der Antragsgegnerin) kaum zu begründen, weil die vorgeschlagenen Maßnahmen den Straßenkörper in seiner wohl ursprünglichen Form (Neigung, ohne Betonwulst) als auch in seiner möglicherweise durch Dritte herbeigeführten späteren Form (ohne Erdwulst, mit Rissen in der Betondecke) sowie die Entwässerung der oberhalb gelegenen landwirtschaftlich genutzten Felder betreffen. Nähere Feststellungen zu der Frage, wer den Weg hergestellt oder möglicherweise nicht in ordnungsgemäßem Zustand gehalten hat, bedurfte es dementsprechend auch deshalb nicht, weil sich auch dann eine eindeutige Verhaltensverantwortlichkeit (der Antragsgegnerin) nicht ergeben hätte. Der Bescheid ist aus Sicht des Senates deshalb auch insoweit nicht zu beanstanden, als darin ausgeführt wird, die Verursachungsbeiträge seien „keineswegs gesichert“ und darüber hinaus nicht geklärt, ob nur einer oder beide einen solchen geleistet hätten.

II.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Den Streitwert für das Beschwerdeverfahren setzt der Senat in Anlehnung an die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung gemäß § 63 Abs. 2, §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2 sowie § 52 Abs. 1 GKG auf 43.869,89 EUR fest. Die Summe ergibt sich aus den voraussichtlichen Kosten der angeordneten Maßnahmen; eine Halbierung hält auch der Senat für nicht angezeigt.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.