Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-15, Aktenzeichen 7 K 2277/04
ECLI:DE:VGD:2006:0215.7K2277.04.00

Tenor

Der Bescheid der Oberbürgermeisterin der Stadt N1 vom 21. Juli 2003 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1 vom 26. Februar 2004 werden aufgehoben.
Der Beklagte wird verpflichtet, die Anträge des Klägers vom 29., 30. und 31. Januar 2003 auf
Erteilung je einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit
zwei Krankentransportwagen und einem Rettungswagen im Stadtgebiet der Stadt N1 nach der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage
abgewiesen.

Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.

Die Kostentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
vorläufig vollstreckbar.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig
erklärt.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger, ein eingetragener Verein, der sich u.a. auf dem Gebiet des
Krankentransports und Rettungswesens betätigt, war im Bereich des Beklagten bis
zum 1. Januar 1993 mit zwei Krankentransportwagen (KTW) in den öffentlichen
Rettungsdienst, Teilbereich Krankentransport, eingebunden gewesen. Mit Schreiben
vom 29. und 30. Januar 2003 beantragte er die Erteilung je einer Genehmigung
gemäß § 18 RettG zur Durchführung von Krankentransporten in N1 mit einem KTW
für eine Betriebszeit von werktäglich sieben bis sechzehn bzw. bis neunzehn Uhr.
Unter dem 31. Januar 2003 stellte er den Antrag auf eine Genehmigung zur
Durchführung von Sekundärtransporten mit einem Rettungswagen (RTW), wobei
eine Betriebszeit nicht angegeben wurde. Zu dem letztgenannten Antrag erklärte er
auf fernmündliche Nachfrage des Beklagten, dieser solle sich nicht auf die
Wahrnehmung von Aufgaben des Rettungsdienstes im engeren Sinn beziehen,
sondern lediglich Krankentransporte zum Gegenstand haben.

3

Der Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 4. Februar 2003 mit, durch
den inzwischen in Kraft getretenen Rettungsdienstbedarfsplan sei das Volumen der
Rettungsmittel festgelegt, für weitere Genehmigungen sei deshalb gegenwärtig kein
Raum. Auf den gegen dieses Schreiben vom Kläger erhobenen Widerspruch
kündigte der Beklagte unter dem 6. März 2003 den Erlass eines förmlichen
rechtsmittelfähigen Bescheides an, wies aber zugleich darauf hin, die Bescheidung
werde einige Zeit benötigen, da er noch Zahlenmaterial erheben müsse. Nachdem
der Prozessbevollmächtigte des Klägers sich Beschwerde führend an die
Bezirksregierung E1 gewandt und um Bescheidung des „Widerspruchs" vom 17.
Februar 2003 gebeten hatte, berichtete der Beklagte unter dem 9. Juli 2003 an die
Bezirksregierung über die rettungsdienstliche Situation in N1 in der Weise, dass der
gesamte Krankentransport durch gemäß § 13 eingebundene Organisationen
einerseits, durch sieben außerhalb dieser Einbindung betriebene KTW des
privatrechtlich organisierten Deutschen Hilfsdienstes (DHD) andererseits
sichergestellt werde. Auf dieser Zweiteilung beruhe der Rettungsdienstbedarfsplan
für den Bereich Krankentransport.

4

Mit Bescheid vom 21. Juli 2003 lehnte der Beklagte dann die beantragten
Genehmigungen ab. Er berief sich auf die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4
RettG NRW, welche vorsehe, dass Genehmigungen an private Betreiber nur bis zum
Erreichen der Verträglichkeitsgrenze für den öffentlichen Rettungsdienst erteilt
werden könnten. Er könne sich auf diese Klausel berufen, da er mit dem
Rettungsdienstbedarfsplan eine den Anforderungen des § 12 Abs. 2 RettG NRW
entsprechende flächendeckende Versorgung für das gesamte Stadtgebiet
geschaffen habe. Beim Hinzutreten der beantragten drei Fahrzeuge für den
Krankentransport werde die Auslastung der Fahrzeuge des öffentlichen
Rettungsdienstes zwangsläufig sinken, was dazu führen müsse, dass der
Zuschussbedarf, der schon in den letzten Jahren immer den Betrag von einer Million
Euro überschritten habe, weiter steigen und den Bestand des öffentlichen
Rettungsdienstes gefährden werde. Der öffentlich organisierte Rettungsdienst halte
ständig fünf KTW vor und habe drei in Reserve für einen eventuellen Spitzenbedarf.
Die für den öffentlichen Hilfsdienst veranschlagte Zahl von 16.000 Fahrten im Jahr
hoffe er im Wesentlichen mit den fünf Fahrzeugen abwickeln zu können. Auf den
außerhalb des von der Stadt verantworteten Rettungsdienstes tätigen DHD mit
sieben Fahrzeugen entfielen etwa 19.000 Transporte im Jahr. Die
Sicherstellungsverpflichtung treffe aber allein die öffentliche Hand, da private
Betreiber sich jederzeit aus dem Geschäft zurückziehen könnten.

5

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger wiederum Widerspruch ein, den der
Prozessbevollmächtigte mit Schreiben vom 22. Dezember 2003 im Wesentlichen
damit begründete, es sei gar nicht deutlich, von welcher rechtlichen Grundlage der
Beklagte ausgehe, wo insbesondere die Grenze einer zumutbaren Beeinträchtigung
liege. Eine bloße Schmälerung der Einnahmen könne in diesem Zusammenhang
nicht ausreichen. Wenn der Beklagte auf die Neuordnung des Rettungswesens durch
den Bedarfsplan abstelle, so überzeuge das auch nicht; vor der Neuordnung sei der
Rettungsdienst doch offenbar auch überlebensfähig gewesen. Jegliche Prognose der
wirtschaftlichen Entwicklung fehle ebenso wie eine Benennung konkreter
Zahlen.

6

Die Bezirksregierung E1 wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
26. Februar 2004 im Wesentlichen aus den Gründen des Ausgangsbescheides
zurück und betont, für die Beurteilung der Frage, ob ein bedarfsdeckender
öffentlicher Rettungsdienst vorhanden sei, sei wesentlich auf die Eintreffzeiten
abzustellen. Die diesbezüglichen Vorgaben des Rettungsdienstbedarfsplans würden
in N1 für Rettungswesen im engeren Sinne und Krankentransport eingehalten, wobei
das Problem im Krankentransport schon heute die noch nicht optimale Auslastung
der vorhandenen öffentlichen Kapazitäten sei. Wesentlich sei, dass schon heute 55%
des Krankentransports durch ein privates, nicht in den Rettungsdienst
eingebundenes Unternehmen abgewickelt würden. Für die im Rahmen der Prüfung
vorzunehmende Feststellung eines Bedarfs sei auf die zur Verfügung stehenden
privaten und öffentlichen Rettungsmittel zusammen abzustellen.

7

Am 31. März 2004 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, eine
sachgerechte Prognose könne nicht zu einer Beeinträchtigung des Rettungsdienstes
führen.

8

Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der
Oberbürgermeisterin der Stadt N1 vom 21. Juli 2003 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1
vom 26. Februar 2004 zu verurteilen, dem Kläger die
Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des
Krankentransports mit zwei Krankentransportwagen und einem
Rettungswagen im Stadtgebiet der Stadt N1 zu erteilen.

10

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Er begründet erneut seine Auffassung, der öffentliche Rettungsdienst werde bei
Erteilung der von dem Kläger beantragten Genehmigungen in seiner
Funktionsfähigkeit beeinträchtigt. Nach Einführung des Rettungsdienstbedarfsplans
sei der Kostendeckungsgrad, der in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich 88%
betragen habe, über 80% im Jahr 2003 auf nur noch 78% im Jahr 2004 gesunken.
Bei weiterer Senkung der Auslastung, die sich nach Erteilung weiterer
Genehmigungen zwangsläufig einstellen werde, sei die Funktionsfähigkeit
beeinträchtigt. Die geforderten Eintreffzeiten würden sowohl mit RTW (durchgängig
acht Minuten) als auch mit KTW (eine halbe Stunde) in mehr als 90% der Einsätze
eingehalten. Auf entsprechende Nachfrage des Gerichts hat sich der Beklagte zur
Entwicklung der Eintreffzeiten der RTW in neuerer Zeit geäußert und mitgeteilt, die
Fallzahlen für Sekundärtransporte, die in der Bedarfsplanung bei den RTW
berücksichtigt worden sei, beliefen sich auf etwa 750 pro Jahr, wobei jeweils 500 von
RTW und 250 von KTW ausgeführt würden.

13

Der Kläger hat erneut ausgeführt, das bisher vorgelegte Zahlenwerk sei
undurchsichtig, eine nachvollziehbare Kostenkalkulation, insbesondere hinsichtlich
der Personalkosten, sei nicht vorgelegt worden. Die Entreffzeiten seien lediglich
behauptet, aber nicht nachvollziehbar glaubhaft gemacht worden. Es liege schon
deshalb nicht auf der Hand, dass die Zulassung der beantragten Fahrzeuge des
Klägers sich auf den öffentlichen Rettungsdienst nachteilig auswirke, weil der
Krankentransport von Fahrzeugen privater Organisationen ausgeführt werde, auch
soweit diese in den Rettungsdienst eingebunden seien.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Die Klage ist zulässig und - ganz überwiegend - begründet.

17

Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 21. Juli 2003 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1 vom 26. Februar 2004 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte hat den von der Klägerin erhobenen Anspruch auf Erteilung der
beantragten Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports
mit den drei beantragten, zum Zweck des qualifizierten Krankentransports
einzusetzenden Krankenkraftwagen zu Unrecht abgelehnt.

18

Der Erteilung einer Genehmigung nach den §§ 18 ff. RettG, die hier allein als
Anspruchsgrundlage in Betracht kommen, steht die sog. Funktionsschutzklausel des
§ 19 Abs. 4 RettG, auf die der Beklagte sich beruft, nicht entgegen. Danach ist die
Genehmigung zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das
öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6
RettG beeinträchtigt wird.

19

Allerdings kann sich nach ständiger Rechtsprechung des OVG NRW, der sich die
Kammer insoweit angeschlossen hat, eine Behörde gegenüber Privatunternehmern
nur dann auf die Funktionsschutzklausel berufen, wenn sie selbst bzw. der
zuständige Träger der Rettungswache die Pflicht zur Schaffung eines
bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes erfüllt hat, ein
funktionsfähiger Rettungsdienst also bereits existiert.

20

Vgl. Beschluss vom 15. März 2004, 13 B 16/04, juris; Beschluss vom
5. Juli 2001, 13 B 452/01, NZV 2001, 444; Beschluss vom 22. Oktober 1999,
13 B 5617/98, NWVBl. 2000, 103; Beschluss vom 26. März 1996, 13 B 1975/95,
NZV 1996, 335; Beschluss vom 2. August 1994, 13 B 1085/94, NWVBl. 1995,
26.

21

Rettungsdienst ist dabei nach der Rechtsprechung des OVG,

22

vgl. Beschluss vom 20. August 2004, 13 A 2272/04, NWVBl. 2005, 110,

23

ebenso wie bereits nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW der
„im Sinne von § 6" RettG NRW, das heißt, der von den Kreisen und kreisfreien
Städten als Trägern des Rettungsdienstes sicherzustellende, vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1
RettG NRW. Nicht einzubeziehen sind hier bei der Prüfung, ob eine bedarfsgerechte
und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung vorhanden ist, die auf diesem
Gebiet außerhalb einer Einbindung gemäß § 13 RettG NRW von Privaten
eingesetzten Krankenfahrzeuge. Diese Privaten können sich nämlich, etwa dann,
wenn ihnen die Fortführung ihrer Tätigkeit im Rettungswesen nicht mehr lukrativ
erscheint, jederzeit aus ihrer Tätigkeit zurückziehen. Zur Sicherstellung im Sinne von
§ 6 RettG NRW tragen sie deshalb nicht bei. Die Kammer führte zu diesem
Fragenkreis in ihrem Urteil vom 23. Juni 2004, 7 K 431/02, an dem der Einzelrichter
insoweit festhält, aus:

24

Der in diesem Zusammenhang von der Klägerin erhobene Einwand, der
Träger des Rettungsdienstes müsse Fahrzeuge und Personal nicht im bisherigen
Umfang vorhalten, wenn ein Unternehmer Leistungen des Krankentransports
anbiete, vielmehr könne die Behörde auf private Betätigung reagieren, indem sie
ihre Organisation entsprechend reduziere, beruht auf einer Verkennung der
Rechtslage. Die Tätigkeit von Unternehmern kann den öffentlichen Rettungsdienst
nicht (ganz oder teilweise) ersetzen; ansonsten würde der Träger des
Rettungsdienstes den Sicherstellungsauftrag (§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW)
verfehlen. Dieser gesetzliche Auftrag besteht unabhängig davon, ob und
gegebenenfalls in welchem Umfang auch Unternehmer Leistungen der
Notfallrettung oder des Krankentransports anbieten. Es geht nicht um ein Mit-,
sondern um ein Nebeneinander von Rettungsdienst einerseits und
unternehmerischer Tätigkeit andererseits. Dies folgt aus der Systematik des
RettG NRW. Der Rettungsdienst (einschließlich der Sicherstellungsverpflichtung)
ist Gegenstand von dessen zweitem Abschnitt. Dem stellt das Gesetz die
Betätigung von Unternehmern in einem eigenen (dritten) Abschnitt gegenüber.
Eben dieses Nebeneinander war für den Gesetzgeber, wie dargelegt, der Grund
dafür, die Funktionsschutzklausel in das RettG NRW aufzunehmen. Einer solchen
Regelung hätte es nicht bedurft, wenn der Träger des Rettungsdienstes seine
Organisation an die Tätigkeit von Unternehmern (bis hin zu einem völligen
Rückzug) anpassen könnte. Die Zulassung privaten Krankentransports (ebenso
wie privater Notfallrettung) führt daher zwingend zu höheren Kapazitäten (wobei
die Frage, ob diese Kapazitätserhöhungen so erheblich sind, dass sie das
öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigen,
dann Gegenstand des § 19 Abs. 4 RettG NRW ist). Nur in dem Fall, dass private
Hilfsorganisationen oder Unternehmer gemäß (dem zum zweiten Abschnitt des
Gesetzes gehörenden) § 13 RettG NRW in den Rettungsdienst eingegliedert, also
selbst Teil des Rettungsdienstes sind, kann dessen Träger eigene Kapazitäten
(seiner Berufsfeuerwehr) reduzieren. Um eine solche Eingliederung der Klägerin in
den Rettungsdienst des Beklagten geht es hier jedoch nicht.

25

Sichergestellt ist die Versorgung im Sinne von § 6 RettG NRW deshalb nur dann,
wenn sie durch Rettungsmittel gewährleistet ist, die innerhalb des öffentlichen
Rettungsdienstes eingesetzt werden.

26

Danach war und ist hier im Zuständigkeitsbereich des Beklagten eine
flächendeckende Versorgung auf dem Gebiet des qualifizierten Krankentransports
nicht sichergestellt. Zwar kann davon ausgegangen werden, dass die durch den am
1. Januar 2003 in Kraft getretenen Rettungsdienstbedarfsplan der Stadt N1
vorgesehenen Eintreffzeiten von dreißig Minuten in mindestens 90% der Fälle, die
nach dem RettG als ausreichend anzusehen sind, eingehalten werden. Diese
Eintreffzeiten sind jedoch nicht sichergestellt. Aus dem Widerspruchsbescheid,
dessen Richtigkeit von dem Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht in Frage
gestellt wurde, ergibt sich vielmehr, dass der Krankentransport von vornherein so
angelegt ist, dass er etwa jeweils zur Hälfte vom öffentlichen Rettungsdienst und vom
DHD als privatem Betreiber abgearbeitet wird. Dieser Aufteilung entsprach auch
schon das dem Rettungsdienstbedarfsplan 2000 zu Grunde gelegte Zahlenmaterial.
Das Schaubild auf Blatt 20 oben verdeutlicht diese Aufteilung. In der mündlichen
Verhandlung erklärte der anwesende Bedienstete der Feuerwehr des Beklagten,
dass diese Zahlenverhältnisse bis heute in etwa fortbestünden, sich möglicherweise
eher noch zu Lasten der Stadt verändert hätten. Da die „größere Hälfte" der
Transporte von den sieben Fahrzeugen des DHD durchgeführt wird, kann auch nicht
davon ausgegangen werden, dass diese sieben Fahrzeuge dann, wenn der
öffentliche Rettungsdienst auch seine drei Reservefahrzeuge neben den fünf ständig
eingesetzten in dauernder Bereitschaft hielte, ersetzt werden könnten. Zwangsläufig
könnten die Vorgaben des Rettungsdienstbedarfsplans dann bei weitem nicht
eingehalten werden, sodass hier dahinstehen kann, ob überhaupt das für einen
dauernden Betrieb der Reservefahrzeuge benötigte Personal vorgehalten wird. Der
von dem Träger des Rettungsdienstes zu erfüllende Sicherstellungsauftrag wird
deshalb hier bereits auf dem Gebiet des Krankentransports nicht eingehalten, sodass
es nicht darauf ankommt, ob für die Prüfung der Sicherstellung auch der Bereich der
Eintreffzeiten der RTW in den Blick zu nehmen ist.

27

vgl. zu dieser Fragestellung Urteil der Kammer vom 23. Juni 2004a.a.O.

28

Aus der vom OVG immer wieder,

29

vgl. aus jüngerer Zeit Beschluss vom 20. August 2004 a.a.O.,

30

betonten Einheitlichkeit des Rettungsdienstes folgt auf der Grundlage der
Auffassung des OVG, dass beide Teilbereiche funktionsfähig sein müssen.

31

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 a.a.O., Urteil der Kammer
vom 31. März 2004, 7 K 7982/02.

32

Wenn also, wie hier, eine ungenügende Ausstattung des vorhandenen
Krankentransport- wesens festgestellt wird, so schließt bereits dieser Umstand auch
auf der Grundlage der ständigen Rechtsprechung des OVG eine Berufung des
Trägers des Rettungsdienstes auf die Funktionsschutzklausel aus. Mängel im
Krankentransport können durch Einhaltung oder gar Übererfüllung der Eintreffzeiten
im Rettungsdienst i.e.S. auch danach nicht kompensiert werden.

33

Da die Konstruktion des Krankentransports in N1 von der Zeit der Antragstellung
durch den Kläger im Januar/Februar 2003 bis heute gleich geblieben ist, kann hier
auch offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sachlage
abzustellen ist.

34

Vgl. dazu Urteil des Einzelrichters vom 1. Dezember 2004, 7 K 3268/01.

35

Da sich der Beklagte für seine Entscheidung mithin auf die
Funktionsschutzklausel nicht berufen kann, sind weitere Erwägungen mit dem Ziel,
die Zahl der an Private zu erteilenden Genehmigungen durch den tatsächlichen
Bedarf an KTW im Stadtgebiet zu begrenzen, nicht anzustellen. Eine
Rechtsgrundlage für derartige Erwägungen ist im RettG NRW nicht vorhanden. Eine
Bedarfs- bzw. Verträglichkeitsprüfung ist gemäß § 19 Abs. 4 RettG NRW nur dann
vorgesehen, wenn private Rettungsmittel zu einem funktionsfähigen Rettungsdienst
hinzukommen. Unterhalb dieser Schwelle können Bewerber vor dem Hintergrund des
Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht unter Hinweis auf einen bereits gedeckten
Bedarf abgewiesen werden. Gegen die beantragten drei KTW kann deshalb seitens
des Beklagten nicht eingewandt werden, sie überschritten den in der Stadt N1
vorhandenen Bedarf und beeinträchtigten die Auslastung der öffentlichen
Rettungsmittel.

36

Sonstige Ausschlussgründe, die dem Recht des Antragstellers auf
Wahrnehmung seiner Berufstätigkeit entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich.
Insbesondere hat der Beklagte hinsichtlich der persönlichen Eignung der bei dem
Kläger maßgeblichen Personen keine Einwendungen erhoben. Gleichwohl muss
eine Verurteilung des Beklagten zur Erteilung der beantragten Genehmigungen hier
ausscheiden. Das Gericht kann, auch wenn es sich um einen gebundenen
Verwaltungsakt handelt, eine Sache nicht spruchreif machen, wenn nach materiellem
Recht ein besonderes Verwaltungsverfahren Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des
begehrten Verwaltungsaktes ist.

37

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 113 Rdnr. 194, 197.

38

Das ist hier der Fall. In § 21 RettG NRW ist nämlich ein besonderes
Anhörungsverfahren vorgeschrieben, von dem nur abgesehen werden kann, wenn
die Behörde einen Antrag ablehnen will.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Kosten
wurden im vollen Umfang dem Beklagten auferlegt, weil der Kläger nur in geringem
Umfang unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht
auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2 ZPO. Die Zuziehung des
Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war angesichts der schwierigen Sach-
und Rechtsfragen für notwendig zu erklären, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

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Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Rechtssache keine grundsätzliche
Bedeutung hat und das Urteil auch nicht von einer Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen, des
Bundesverwaltungsgerichtes, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe
des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser
Abweichung beruht, §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO.

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