Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-02, Aktenzeichen 17 K 8082/09
ECLI:DE:VGD:2011:1202.17K8082.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, so¬weit nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Sand und Kies. Ihre Rechtsvorgängerin, die I GmbH, reichte unter dem 27. Oktober 2005 bei der Bezirksregierung B einen "Rahmenbetriebsplan zum geplanten Abbau oberflächennaher Lagerstätten und Rekultivierung und wasserrechtliche Erlaubnis für die Aufbereitung C", Stand Juni 2005, ein. Antragsgegenstand sei eine Trockenabgrabung unter Errichtung eines Spülteiches im Kreis X, Gemeinde B1, Gemarkung C, Flur 2 und 3. Die Vorhabengröße betrage 56,4 ha. Beabsichtigt sei der Abbau von Quarz und Quarzit.

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Durch Gutachten vom 27. Juni 2005 der S war die Eignung des Quarzes und Quarzites in der Lagerstätte zur Herstellung von feuerfesten Erzeugnissen oder Ferrosilizium nachgewiesen. Im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E (GEP) in der damaligen Fassung war die Vorhabenfläche nicht als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) dargestellt.

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Während des laufenden Antragsverfahrens erfolgte am 28. Juni 2007 die Bekanntmachung der Auslegung des Erarbeitungsbeschlusses vom 14.06.2007 bezüglich der 51. Änderung des GEP. Wegen der diesbezüglichen Einzelheiten wird auf das Amtsblatt für den Regierungsbezirk E, ausgegeben am 28. Juni 2007, Seite 242 ff., Bezug genommen.

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Am 17. Januar 2008 reichte die Rechtsvorgängerin der Klägerin eine Modifikation ihres Antrags, Stand November 2007, ein. Die beabsichtigte Fördermenge beläuft sich danach auf 7.800.000 cbm.

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Am selben Tag erfolgte die Bekanntmachung der erneuten Auslegung der 51. Änderung des GEP. Wegen der diesbezüglichen Einzelheiten wird auf das Amtsblatt für den Regierungsbezirk E, ausgegeben am 17. Januar 2008, Seite 19 ff., Bezug genommen.

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Am 8. August 2008 wurde die Sitzungsvorlage für den Regionalrat mit der Beschlussvorlage für die 51. Änderung des GEP vom Regierungspräsidenten unterschrieben. Nach der Beschlussfassung des Regionalrates, nach der die Vorhabenfläche weiter nicht als BSAB ausgewiesen ist, erstellte der Regionalplaner einen Bericht für die Landesplanungsbehörde, die ihre Genehmigung erteilte. Die Geschäftsstelle des Regionalrates prüfte daraufhin am 13. November 2008 die Voraussetzungen der Bekanntmachung und verband ihren Prüfvermerk mittels Heftklammer mit dem von ihr als beschlossen bestätigten Textteil und der dem Beschluss angepassten Erläuterungskarte. Auf diese Anlagen wurde im Vermerk Bezug genommen, während sie jeweils oben rechts als Anlagen des Vermerks gekennzeichnet wurden.

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Sodann erfolgte die Bekanntmachung der Genehmigung der 51. Änderung des GEP. Wegen der diesbezüglichen Einzelheiten wird auf das Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, ausgegeben am 9. Dezember 2008, Seite 738, Bezug genommen.

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Mit Bescheid vom 25. November 2009 lehnte die Bezirksregierung B den Antrag, Stand Juni 2005, in Gestalt der Antragsmodifikation, Stand November 2007, gegenüber der Klägerin ab. Zur Begründung führte die Bezirksregierung B aus, dem Vorhaben stünden, da es außerhalb der im GEP zeichnerisch dargestellten BSAB liege, überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 48 Abs. 2 BBergG entgegen.

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Am 10. Dezember 2009 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, der GEP in der Fassung seiner 51. Änderung enthalte keine dem klägerischen Vorhaben zwingend entgegenstehenden Festlegungen in Form von Zielen der Raumordnung. Die 51. Änderung des GEP sei nämlich unwirksam. Die Auslegungen für die Öffentlichkeit seien nicht ortsüblich bekanntgemacht worden. Dies setze eine Bekanntmachung nach dem Gesetzeswortlaut in den gemeindlichen Bekanntmachungsorganen, nach der Systematik der Sätze 3 und 1 des § 14 Abs. 3 LPlG in der Fassung vom 3. Mai 2005 zumindest in den kommunalen Bekanntmachungsorganen der Kreise und kreisfreien Städte voraus. Dafür sprächen auch europarechtliche Vorgaben durch die sog. SUP-Richtlinie sowie die zwischenzeitliche Neufassung des § 13 Abs. 1 Satz 4 LPlG. Die Bekanntmachungen der Auslegungen hätten zudem keine Anstoßfunktion gehabt, da ihnen, anders als bei sich auf Teile des Regierungsbezirks beschränkenden Änderungen des GEP üblich, eine Umschreibung des betroffenen Raumes fehle und der Gegenstand der Planung bestenfalls nichtssagend, in Wahrheit sogar irreführend beschrieben worden sei. Des weiteren sei wegen wesentlicher Änderung des Planentwurfs eine dritte Auslegung erforderlich gewesen. Wesentlich sei jede Änderung der Zahl und Größe der ausgewiesenen Abgrabungsbereiche. Hier seien vorher geplante Sondierungsbereiche gestrichen und andere hinzugenommen worden. Außerdem sei die Auslegung in N unterblieben. Zudem sei dem Ausfertigungsgebot hinsichtlich der beschlossenen 51. Änderung des GEP nicht genüge getan. Die Ausfertigung hätte nach der Genehmigung vom Vorsitzenden des rechtsetzenden Organs auf der Originalurkunde vorgenommen werden müssen. Überdies sei auch die Bekanntmachung der Genehmigung der 51. Änderung des GEP mangels Umschreibung des betroffenen Raumes unwirksam.

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Die unzureichende Beteiligung der Öffentlichkeit sei auch auf den Abwägungsvorgang durchgeschlagen. Die vom Bundesverwaltungsgericht für zulässig gehaltene verallgemeinernde und typisierende Unterstellung privater Interessen in der Abwägung reiche jedenfalls dann nicht hin, wenn mit einem Ziel der Raumordnung letztverbindlich die Zulässigkeit von Vorhaben und damit Inhalt und Schranken des betroffenen Grundeigentums bestimmt würden. Zudem sei die eingeführte strikte Raumordnungsklausel nicht hinreichend klar und bestimmt. Bei einem Maßstab von 1:50.000 bzw. 1:100.000 verursache eine Strichbreite von einem Millimeter unklare "Randbereiche" von 50 bis 100 m Tiefe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides der Bezirksregierung B vom 25. November 2009 zu verpflichten, den Rahmenbetriebsplan, Stand Juni 2005, in der Fassung der Modifikation, Stand November 2007, zuzulassen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte ist der Auffassung, die Klägerin sei mit der Geltendmachung der meisten von ihr gerügten verfahrensrechtlichen Verstöße nach § 23 LPlG in der Fassung vom 3. Mai 2005 präkludiert. Hinsichtlich der "Ortsüblichkeit" der Bekanntmachungen der Auslegungen sei das für die räumliche Ebene der Bezirksregierung übliche Veröffentlichungsorgan gemeint, das Amtsblatt. Dieses sei auch im Internet zugänglich. Zudem sei eine aktive Presse- und Öffentlichkeitsarbeit durchgeführt worden. Hinsichtlich der klägerseits geforderten dritten Öffentlichkeitsbeteiligung drohe bei der Annahme eines derartigen Erfordernisses wegen laufender Veränderungen des Fachrechts in komplexen Verfahren eine "Endlosschleife" an Beteiligungen.

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Der Beklagte hat Bestätigungen der Stadt N vom 30. Juni 2011 über die ordnungsgemäße Durchführung der dortigen Auslegungen vorgelegt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung B und der beigezogenen Unterlagen der Bezirksregierung E zum GEP und seiner 51. Änderung Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist unbegründet.

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Der Bescheid der Bezirksregierung B vom 25. November 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), da sie keinen Anspruch nach §§ 55 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 52 Abs. 2a BBergG auf Zulassung des Rahmenbetriebsplanes, Stand Juni 2005, in der Fassung der Antragsmodifikation, Stand November 2007, hat.

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Das Vorhaben des Abbaus von unstreitig zur Herstellung von feuerfesten Erzeugnissen oder Ferrosilizium geeignetem Quarz und Quarzit unterfällt nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BBergG als Gewinnung von grundeigenen Bodenschätzen i.S.d. Legaldefinition des § 3 Abs. 4 Nr. 1 BBergG dem Bergrecht. Für die Zulassung des hier nach § 52 Abs. 2a Satz 1 erforderlichen Rahmenbetriebsplanes ist eine Planfeststellung nach Maßgabe der §§ 57 a und 57 b BBergG durchzuführen, da das gemäß § 51 Abs. 1 BBergG betriebsplanpflichtige Vorhaben einer Gewinnung von nichtenergetischen Bodenschätzen im Tagebau auf einer Fläche von 56,4 ha nach § 57c BBergG i.V.m. § 1 Nr. 1 b) aa) UVP-V Bergbau einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bedarf, vgl. ergänzend § 68 Abs. 1 WHG.

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Es kann dahinstehen, ob das Vorhaben der Klägerin die Voraussetzungen des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 3 bis 13 BBergG erfüllt bzw. diesem sonstige überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG entgegenstehen.

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Der geltend gemachte Zulassungsanspruch für das Vorhaben der Klägerin scheitert nämlich an zwingenden Bestimmungen des Raumordnungs- und Landesplanungsrechts. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I 2008, 2986) sind – auch – bei Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung bedürfen, Ziele der Raumordnung zu beachten.

24

Das planfeststellungsbedürftige Vorhaben der Klägerin als juristischer Person des Privatrechts ist raumbedeutsam, denn es beansprucht und beeinflusst nach seiner Größe, Lage und Zweckbestimmung Raum (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG).

25

Dem Vorhaben stehen im GEP festgelegte zu beachtende Ziele der Raumordnung entgegen.

26

Ziele der Raumordnung sind nach der Legaldefinition in § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.

27

Die Vorhabenfläche liegt außerhalb der im GEP dargestellten Abgrabungsbereiche. Abgrabungsbereiche sind die Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 1 GEP). Sie sind zeichnerisch dargestellt und werden insofern als BSAB bezeichnet (Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP). Abgrabungen sind nach Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen.

28

Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP ist ein wirksames Ziel der Raumordnung. Diese Regelung enthält verbindliche Vorgaben in Form von bestimmten und abschließend abgewogenen Festsetzungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Sie legt die Negativwirkung der positiven Nutzungszuweisung nach Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP fest. Sie ist seit der ursprünglichen Fassung des GEP unverändert geblieben, hat aber erst durch die 51. Änderung Wirksamkeit erlangt. Denn das vom Plangeber von Anfang an Beabsichtigte konnte nur auf der Grundlage einer hinreichend strikten – von eigenständigen planerischen Erwägungen auf nachfolgenden Entscheidungsebenen freien – Bindung und einer ausreichenden Verfügbarkeit von Abgrabungsbereichen erreicht werden,

29

vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 – 20 A 1612/04 –, juris, Rn. 71 ff.

30

Die 51. Änderung des GEP hat diese Voraussetzungen geschaffen. Die rechtliche Möglichkeit, einen Raumordnungsplan zu ändern und damit auf seinen Regelungsgehalt einzuwirken, ist unbedenklich gegeben. Die Befugnis zur Änderung folgt unmittelbar aus der zugrunde liegenden Erlassbefugnis; soweit es an Sondervorschriften fehlt, richtet sich die Ausübung der Befugnis nach den Bestimmungen, die im Zeitpunkt der Änderung für den ursprünglichen Erlass gelten (§ 14 Abs. 8, § 20 Abs. 6 des Landesplanungsgesetzes in der für die 51. Änderung maßgeblichen Fassung vom 3. Mai 2005 – im Folgenden: LPlG),

31

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 84.

32

Die Wirksamkeit der 51. Änderung hindernde Verstöße gegen Verfahrens- und Formvorschriften bestehen nicht. In den Blick zu nehmen sind insofern Rechtsverstöße, die nach § 12 Abs. 1 bis 4 ROG für die Rechtswirksamkeit eines Raumordnungsplans potentiell beachtlich sind. Diese Vorschrift ist auf Raumordnungspläne der Länder, die, wie hier, vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, entsprechend anzuwenden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz ROG). Landesrechtliche Bestimmungen zur Geltendmachung und zu den Rechtsfolgen bestimmter Mängel sind auf solche Raumordnungspläne ergänzend anzuwenden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz ROG). Weitergehendes Landesrecht zur Unbeachtlichkeit von Mängeln bleibt unberührt (§ 28 Abs. 2 Satz 2 ROG). § 12 Abs. 1 bis 4 ROG treten daher für die von dieser Vorschrift zeitlich erfassten Raumordnungspläne zu den auf Planerhaltung zielenden landesrechtlichen Bestimmungen hinzu,

33

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 89.

34

Hiernach beachtliche Mängel sind nicht festzustellen, wobei das Erfordernis ihrer fristgerechten Geltendmachung (§ 28 Abs. 2 Satz 1 2. Halbsatz, Satz 2 ROG, § 23 LPlG) dahingestellt bleiben kann.

35

Die Öffentlichkeit ist in einer Weise beteiligt worden, die keinen beachtlichen Mangel aufweist. Nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung im Amtsblatt der Bezirksregierung E sind von Mitte Juli 2007 bis Mitte September 2007 der Erarbeitungsbeschluss vom 14. Juni 2007 und die zugehörigen Verwaltungsvorlagen öffentlich ausgelegt worden. Der geänderte Planentwurf ist zusammen mit der Begründung und dem Umweltbericht im Zuge einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung nach vorangegangener öffentlicher Bekanntmachung von Anfang Februar bis Anfang März 2008 öffentlich ausgelegt worden. In den Bekanntmachungen beider Auslegungen ist auf die Möglichkeit hingewiesen worden, innerhalb der jeweiligen Auslegungsfrist Stellungnahmen abzugeben.

36

Das stimmt mit den Anforderungen nach § 14 Abs. 3 LPlG überein,

37

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 97 f.

38

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG auch insoweit beachtet worden, als nach dieser Vorschrift Ort und Dauer der Auslegung ortsüblich bekannt zu machen sind. Zutreffend erkennt die Klägerin, dass der anerkanntermaßen nicht an überregional wirkenden Behörden orientierte Begriff "ortsüblich" jedenfalls bei fehlendem örtlichen Bezug der Regelung im Sinne von "für die Veröffentlichung dieser Behörde üblich" zu verstehen ist,

39

vgl. zu § 41 Abs. 4 Satz 1 VwVfG: Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, München 2010, § 41 Rn. 109; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 41 Rn. 160 f; OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 2010 – 13 A 841/09 –, juris, Rn. 11; Schlacke, Öffentlichkeitsbeteiligung in der Raumordnung, NWVBl. 2007, 420, 423.

40

Anders als – ohne jede Begründung – die Klägerin sieht die Kammer einen solchen Fall "fehlenden örtlichen Bezugs" als gegeben an. Zutreffend wird in der Liste der genehmigten Regionalplanänderungen unter anderem zur 51. Änderung ausgeführt, dass diese den gesamten Regierungsbezirk – mit Ausnahme der Planungsgemeinschaft Städteregion S1 – betrifft.

41

Die für den bei der Bezirksregierung angesiedelten Regionalrat übliche Bekanntmachungsform ist unbestritten die Veröffentlichung im Amtsblatt für den Regierungsbezirk,

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vgl. auch Richtlinien für das Regierungsamtsblatt, Runderlass des Innenministeriums vom 12. August 1999 V A 3 – 38.115 –.

43

Entgegen der klägerischen Auffassung belegt auch gerade, dass in § 14 Abs. 3 Satz 1 LPlG die Kreise und kreisfreien Städte nur zur Auslegung, nicht aber zu diesbezüglichen Bekanntmachungen verpflichtet werden, dass hinsichtlich der in § 14 Abs. 3 Satz 3 LPlG geregelten Bekanntmachung allein das für die Planungsbehörde Übliche gelten soll.

44

Auch, dass der Landesgesetzgeber bei der ab dem 8. April 2010 gültigen Neufassung des § 13 Abs. 1 Satz 4 LPlG die Regelung traf, dass Ort und Dauer der Auslegung sowie die Internetadresse im jeweiligen Bekanntmachungsorgan bekannt zu machen sind, stützt die Auslegung der Kammer. Da sich zu dieser Wortlautänderung keine Begründung im damaligen Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 14/10088, S. 86, findet, geht die Kammer übereinstimmend mit der Klägerin davon aus, dass – abgesehen von der in der Praxis ohnehin schon erfolgten Einstellung in das Internet – vom Gesetzgeber keine inhaltliche Änderung beabsichtigt war. Dies stützt aber gerade die obige Auslegung der Kammer, dass hier eine Bekanntmachung der Auslegung im Amtsblatt der Bezirksregierung genügte. Erkennbar richtet sich auch § 13 Abs. 1 Satz 4 LPlG n.F. allein an die Planungsbehörde. Das darin angesprochene "jeweilige Bekanntmachungsorgan" ist dasjenige der Planungsbehörde. Dafür spricht auch, dass vom Gesetzgeber bei Neufassung nicht der Plural verwendet wurde, wie es naheläge, wenn in den Amtsblättern sowohl der Bezirksregierung als auch aller im Plangebiet liegender Kreise und kreisfreien Städte oder sogar kreisangehöriger Gemeinden veröffentlicht werden müsste. Der Landesgesetzgeber hat insofern auch noch einmal verdeutlicht, dass er nicht das weitergehende Bekanntmachungsverfahren (Amtsblatt der Planungsbehörde und zusätzlich örtliche Tageszeitungen) wie in § 63 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW, sondern ein auf das schon bisher bei den Planungsbehörden übliche Maß beschränktes Bekanntmachungsverfahren als ausreichend erachtet.

45

Die Kammer vermag auch nicht zu erkennen, dass Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie (RL) 2001/42/EG eine anderweitige Auslegung des § 14 Abs. 3 Satz 3 LPlG erfordert. Nach dieser europarechtlichen Vorgabe muss u.a. der Öffentlichkeit innerhalb ausreichend bemessener Fristen frühzeitig und effektiv Gelegenheit gegeben werden, vor der Annahme des Plans oder Programms oder seiner Einbringung in das Gesetzgebungsverfahren zum Entwurf des Plans oder Programms sowie zum begleitenden Umweltbericht Stellung zu nehmen. Die Zugänglichmachung des Entwurfs des Plans oder Programms und des Umweltberichts für die Öffentlichkeit wird allerdings ohne weitere Vorgaben in Art 6 Abs. 1 RL 2001/42/EG geregelt. Die Einzelheiten der Information und Konsultation der Behörden und der Öffentlichkeit werden nach Art. 6 Abs. 5 RL 2001/42/EG von den Mitgliedstaaten festgelegt. Weshalb die in Nordrhein-Westfalen weit verbreitete Bekanntmachung durch Verkündungs- bzw. Amtsblätter, vgl. nur § 4 Abs. 1 Buchstabe a) Bekanntmachungsverordnung, keine effektive Information und Beteiligung der Öffentlichkeit ermöglichen soll, erschließt sich dem Gericht nicht. Angesichts eines allein im Verfahren betreffend die 51. Änderung des GEP sechs Aktenordner ausmachenden Umfangs der Stellungnahmen im Rahmen der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung und weiterer 16 Aktenordner bei der zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung hätte es näherer Darlegungen der Klägerin bedurft, inwiefern die interessierte Öffentlichkeit nicht hinreichend über ihre Beteiligung informiert gewesen sein soll. Angesichts der auch erfolgenden Einstellung des Amtsblattes der Bezirksregierung in das Internet dürfte überdies für die Öffentlichkeit eine leichtere Zugriffsmöglichkeit bestehen, als bei einer – wohl auch nach Ansicht der Klägerin nicht zu beanstandenden – Bekanntmachung in Dutzenden kommunaler Amtsblätter in früher nur möglicher Papierform.

46

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat auch bereits entschieden, dass die Bekanntmachungen – entgegen der klägerischen Auffassung – die erforderliche Anstoßwirkung entfalteten,

47

OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 98.

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Danach ist der Gegenstand der 51. Änderung jeweils aussagekräftig angegeben. Die überschriftartig genannte Änderung der Vorgaben des Regionalplans zur Rohstoffsicherung und -gewinnung sei durch zusätzliche Angaben zu den Inhalten der vorgesehenen Änderungen so konkretisiert worden, dass das Interesse daran habe geweckt werden können, sich näher mit der Planung zu beschäftigen, in die Unterlagen Einsicht zu nehmen und sich sodann am Verfahren durch eigene Stellungnahmen zu beteiligen. Dies treffe auch zu hinsichtlich der BSAB. In den Bekanntmachungen zur ersten und zur zweiten Auslegung sei jeweils unmissverständlich auf die Absicht auch der "Bestätigung" der BSAB hingewiesen worden. Diesen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen schließt sich die Kammer nach eigener Prüfung auch der Einwendungen der Klägerin an. Gerade wenn – wie die Klägerin vorträgt – bei denjenigen Regionalplanänderungen, die nicht den gesamten Regierungsbezirk betrafen, ein Hinweis in der Bekanntmachung der Auslegung auf den lediglich betroffenen örtlichen Bereich erfolgte, folgt daraus bei Unterlassen eines solchen Hinweises die grundsätzliche räumliche Betroffenheit des gesamten Regierungsbezirks. Im Übrigen wird in beiden Bekanntmachungen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Änderung nicht für das Gebiet der Städte P, N1 und F gilt. Dies kann ein verständiger Bürger nur so verstehen, dass die Änderung alle anderen Gebiete im Regierungsbezirk betrifft. Die zu fordernde Anstoßfunktion verlangt auch hinsichtlich des Gegenstands der Planung nur, dass der Bürger erkennen kann, dass er ggf. betroffen ist und sich deshalb weitergehend informieren kann/ sollte. Die Klägerin hingegen überspannt diese Anforderungen. Es geht nicht darum, bereits in der Bekanntmachung abschließend zu verdeutlichen, ob und in welchem Umfang ein konkreter Bürger betroffen ist. Derartiges vermag nur die Einsicht in die ausgelegten Planunterlagen zu ermöglichen, nicht die im Rahmen der Bekanntmachung allein bezweckte und auch nur zu leistende Information über diese Möglichkeit.

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Ausweislich der im Klageverfahren vorgelegten beiden Bestätigungen der Stadt N sind auch dort die bekanntgemachten Auslegungen erfolgt.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin war auch eine weitere (dritte) Auslegung des Entwurfs der 51. Änderung des GEP entbehrlich. § 14 Abs. 3 Satz 1 LPlG geht grundsätzlich von einer einmaligen Auslegung aus. Soweit § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG Regelungen für die Auslegung bei einer Planänderung trifft, meint er nicht die Änderung des Planentwurfs, sondern die Änderung eines bereits bestehenden Planes,

51

vgl. zum wortlautgleichen § 13 Abs. 1 Satz 3 LPlG n.F.: Garrelmann, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2011, F 2 NW, LPlG NRW, § 13, Erläuterung 1.

52

Auch bei einer solchen Änderung des Planes – wie hier die 51. Änderung – ist grundsätzlich nur eine Auslegung vorgesehen. Anderes mag gelten, wenn ein Planentwurf nach Auslegung wesentlich geändert wird. § 13 Abs. 3 Satz 1 LPlG n.F. stellt nunmehr auch ausdrücklich klar, dass anders als nach § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG nicht bei jeder, sondern nur bei einer wesentlichen Änderung nach der ersten Auslegung des Planentwurfs eine erneute Auslegung zu erfolgen hat. Eine wesentliche Änderung eines Raumordnungsplanes ist anzunehmen, wenn die Grundzüge der Planung berührt werden, also das dem Plan zu Grunde liegende Leitbild,

53

vgl. Garrelmann, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Juli 2011, F 2 NW, LPlG NRW, § 13, Erläuterung 2.

54

Es kann dahinstehen, ob – wie die Klägerin meint – jede Veränderung bei der auf einem gesamträumlichen Planungskonzept beruhenden Ausweisung von Positiv- und Negativflächen für den Abbau von Rohstoffen einen Eingriff in das Gesamtgefüge des Entwurfs der 51. Änderung des GEP darstellt. Denn dies würde nicht gleichermaßen für die von der Klägerin angesprochene bloße Streichung und Hinzunahme einzelner Sondierungsbereiche gelten. Es bleibt nämlich auch für diese (zunächst) beim Abbauverbot. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat im Übrigen sogar schon für diejenigen beabsichtigten Änderungen gegenüber dem ursprünglichen Entwurf der 51. Änderung, die zur zweiten Auslegung führten, festgestellt, dass diese nicht die Grundzüge der Planung berührten,

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OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 93.

56

Anhaltspunkte für Zweifel an der Wirksamkeit der Genehmigung der Landesplanungsbehörde nach § 20 Abs. 7 Satz 1 LPlG bestehen nicht.

57

Der danach erstellte, mit Textteil und Erläuterungskarte sowohl körperlich als auch durch wechselseitige Bezugnahmen verbundene, Vermerk der Geschäftsstelle des Regionalrates vom 13. November 2008 genügt auch den Anforderungen an eine Ausfertigung der 51. Änderung des GEP. Das Erfordernis einer Ausfertigung ergibt sich als ungeschriebene Wirksamkeitsvoraussetzung für Normen aus dem Rechtsstaatsgebot. Das Rechtsstaatsgebot, Art. 20 Abs. 3 GG, verlangt die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ("Identitätsfunktion", "Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion"). Aus der Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion folgt, dass geprüft werden muss, ob die zu verkündende Fassung der Norm mit der vom Normgeber beschlossenen Fassung der Norm übereinstimmt; es muss erkennbar sein, dass der Normgeber die ihm obliegende Prüfung vorgenommen hat. Weiteres gibt das Bundesrecht indes nicht vor,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 – 4 C 4/08 –, juris, Rn. 13 ff.

59

Es begegnet keinen Bedenken, dass der Regionalrat diese Prüfung und damit die Vornahme der Ausfertigung auf seine Geschäftsstelle übertragen hat. § 4 Abs. 3 und § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG verdeutlichen, dass die Bezirksregierung die Weisungen des Regionalrates ausführt und als dessen Geschäftsstelle fungiert. Davon geht auch die nach § 10 Abs. 3 LPlG erlassene Geschäftsordnung für den Regionalrat des Regierungsbezirks E in der am 30.06.2005 beschlossenen Fassung (RR-GeschO) in § 14 Abs. 4 Satz 2 und § 19 Abs. 1 aus. Wenn dann bei der Bezirksregierung – wie hier – auch als gesonderte Abteilung eine Geschäftsstelle des Regionalrates eingerichtet wird, ist es nur folgerichtig, dass diese die Prüfungen für den Regionalrat ausführt. Die von der Klägerin angeführte Rechtsprechung zur Ausfertigung von Bebauungsplänen durch den Bürgermeister einer Gemeinde persönlich, bzw. zu den Anforderungen an eine auftragsweise Erledigung durch andere Bedienstete der Gemeinde nach § 68 Abs. 3 Satz 1 GO NRW ist nicht auf Gebietsentwicklungspläne übertragbar. Eine derart umfassende Zuständigkeit, wie der Bürgermeister einer Gemeinde nach § 62 Abs. 2 GO NRW hat, hat der Vorsitzende des Regionalrates nämlich nicht. Eine die Ausfertigung ausschließlich dem Regionalratsvorsitzenden persönlich zuweisende Norm gibt es nicht. Neben der schon aus der Bezeichnung "Vorsitzender" folgenden Aufgabe, in den Sitzungen des Regionalrates den Vorsitz zu führen, vgl. auch § 3 Abs. 1 Satz 3 RR-GeschO, ist dem Vorsitzenden des Regionalrates nach § 10 Abs. 2 Satz 2 LPlG gesetzlich nur aufgegeben, den Regionalrat unter Bekanntgabe der Tagesordnung einzuberufen. Ergänzend weist die Geschäftsordnung dem "vorsitzenden Mitglied" einzig die Aufgabe zu, die über die Sitzungen zu fertigende Niederschrift zu unterzeichnen, vgl. § 14 Abs. 3 RR-GeschO. Auch in der nach § 19 Abs. 1 RR-GeschO für die Ausführungen von Regionalratsweisungen durch die Bezirksregierung maßgeblichen Geschäftsordnung für die Bezirksregierungen, Runderlass des Innenministeriums – 52.18.01.03 vom 26. März 2008 (BezR-GeschO), findet sich keine der Ausfertigung durch die Geschäftsstelle des Regionalrates entgegenstehende Regelung. § 11 Abs. 1 und 2 BezR-GeschO weisen die Entscheidungs- und damit auch Zeichnungsbefugnis i.d.R. dem jeweiligen Bearbeiter zu. Dem Regierungspräsidenten ist nach § 13 Abs. 3 BezR-GeschO die Entscheidung nur vorbehalten in – beim bloßen Ausfertigungsakt nicht vorliegenden – Fällen landespolitischer Bedeutung, erheblicher Tragweite oder grundsätzlicher Bedeutung. "Im Übrigen" ist ihm hinsichtlich des Regionalrates ausdrücklich nur die Zuständigkeit für Vorlagen an diesen vorbehalten.

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Das Verfahren der 51. Änderung ist mit der Bekanntmachung der Genehmigung der Landesplanungsbehörde im Dezember 2008 abgeschlossen worden (§ 21 Satz 1 LPlG). Nach Auffassung der Kammer ist auch die Bekanntmachung der Genehmigung ordnungsgemäß erfolgt. Die für beinahe das gesamte Gebiet des Regierungsbezirks Regelungen treffende 51. Änderung des GEP ist in der Bekanntmachung durch die Angabe sowohl ihrer Nummer als auch ihres Gegenstandes (Änderung der Vorgaben für die Rohstoffsicherung und -gewinnung) eindeutig identifiziert. Jeder Betroffene konnte sich daraufhin über die Einzelheiten des räumlichen und gegenständlichen Regelungsgehalts der Planänderung informieren.

61

Die getroffene Regelung ist auch nicht unbestimmt im Hinblick auf die gezogenen Grenzen der BSAB. Die von der Klägerin behaupteten Unklarheiten über den genauen Grenzverlauf in einer Tiefe von regelmäßig 50 bis 100 m vermag die Kammer ohne exemplarische Darlegungen hierzu nicht zu erkennen. Zum Einen liegen die Abbaugebiete meist außerhalb der dicht besiedelten und dementsprechend kleinteilig parzellierten Bereiche. Zum Anderen erfolgt die Grenzziehung vielfach entlang natürlicher Gegebenheiten, Straßen und Wegen und über längere Strecken gleichförmig. Vor allem aber liegt dem vergleichsweise groben Maßstab angemessen die Strichstärke nur bei ca. 0,1 mm und, wenn andere Anhaltspunkte fehlen, dürfte die Strichbreite noch dem jeweiligen Abbaugebiet zuzurechnen sein.

62

Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP ist in der Fassung der 51. Änderung auch materiell wirksam. Der Aussagegehalt dieser Regelung, dass Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen sind, schließt Abgrabungen außerhalb der zeichnerisch dargestellten Abgrabungsbereiche nach Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP (BSAB) strikt aus. Dies ist inhaltlich verschränkt mit der zeichnerischen Darstellung von Abgrabungsbereichen und der ihnen textlich beigelegten Nutzung (Kapitel 3.12 Ziel 1 Nrn. 1 und 2 GEP). Kapitel 3.12 Ziel 1 GEP ist in der Gesamtheit der textlichen sowie der zugehörigen zeichnerischen Darstellungen konzipiert als Regelung der Abgrabungskonzentration. Abgrabungsvorhaben sollen durch das Zusammenwirken von hierfür vorgesehenen (Positiv-)Flächen und ihnen entzogenen (Negativ-)Flächen planerisch auf bestimmte Standorte konzentriert und in diesem Sinne räumlich gesteuert werden. Die Ermächtigung der Landesplanung zu derartigen planerischen Festsetzungen ergibt sich, bezogen auf den Zeitpunkt der 51. Änderung, aus der ausdrücklichen Befugnis zur Festsetzung von Vorranggebieten mit gleichzeitiger Wirkung von Eignungsgebieten (§ 13 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 2 LPlG i. V. m. § 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 2 ROG a. F., nunmehr § 8 Abs. 7 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 2 ROG). Erforderlich für die landesplanerische Ausweisung von Konzentrationszonen ist ein auf den gesamten Planungsraum bezogenes schlüssiges Planungskonzept, bei dem sich bestimmte raumbedeutsame Funktionen und Nutzungen an einer Stelle und ihr Ausschluss an anderer Stelle bedingen. Damit geht einher, dass die positive Komponente kein bloßes "Feigenblatt" sein darf, das auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Dies verlangt, dass sich die betroffenen Vorhaben an den positiv festgesetzten Standorten gegenüber mit ihnen nicht zu vereinbarenden Nutzungen durchsetzen und ihnen in substantieller Weise Raum verschafft wird. Das Planungskonzept muss den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht werden. Dafür ist erforderlich, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belage verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gebildeten Rahmens besteht ein planerischer Gestaltungsspielraum, den der Plangeber eigenverantwortlich dadurch ausfüllen darf und muss, dass er sich bei der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belangs entscheidet. Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen sind die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 14 Abs. 1 LPlG i. V. m. § 7 Abs. 7 Sätze 1 und 3 ROG a. F., nunmehr § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG). Gebietsentwicklungspläne (Regionalpläne) enthalten Festlegungen auf der Grundlage des Landesentwicklungsprogramms und des Landesentwicklungsplans (§ 19 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Sie sind aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG a. F., nunmehr § 8 Abs. 2 Satz 1 ROG). Ziele der Raumordnung sind abschließend abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG a. F., nunmehr § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG).

63

Mit diesen Anforderungen steht Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP insgesamt im Einklang. Erhebliche Abwägungsmängel (§ 12 Abs. 3 Satz 2, § 28 Abs. 2 Satz 1 ROG) liegen nicht vor,

64

OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 99 ff.

65

Insbesondere sind die Belange der Eigentümer von nach den örtlichen Gegebenheiten potentiell für Abgrabungen nutzbaren Flächen nicht deshalb systematisch fehlerhaft einbezogen worden, weil der Regionalrat ihnen nicht im Einzelnen nachgegangen ist. Angesichts des hohen wirtschaftlichen Wertes der großflächig vorhandenen abbauwürdigen Vorkommen an Kies und Sand leuchtet es ein und ist fehlerfrei, dass, wie es in den Erläuterungen zu Kapitel 3.12 Ziel 1 GEP sowie im Umweltbericht ausdrücklich heißt, neben den in den jeweiligen Aufstellungsverfahren konkret angemeldeten oder sonst bekannt gewordenen Interessen an einer Darstellung bestimmter Flächen als Abgrabungs- oder Sondierungsbereich generell ein Interesse von Grundstückseigentümern an einer Nutzung ihrer Flächen zur Rohstoffgewinnung unterstellt und als typisierte Größe in die Abwägung einbezogen worden ist,

66

OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 123.

67

Anders als die Klägerin meint, lässt sich eine derartige Möglichkeit der typisierenden Betrachtungsweise der Eigentümerinteressen im Rahmen der raumordnerischen Abwägung aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

68

vgl. zum Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum: BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 – 4 C 4/02 –, juris, Rn. 33,

69

auch bezogen auf Raumordnungsklauseln ohne Ausnahmevorbehalt herleiten. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht sich hierzu im Kontext mit der Ausnahmen zulassenden Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB geäußert. Doch hat es sich nach dem Aufbau seiner Entscheidung tragend nur zur Abwägung geäußert. Dass die Ausschlusswirkung der Raumordnungsklausel dort – anders als hier – keine strikte war, war, wie die Überleitung des Bundesverwaltungsgerichts zu diesem Aspekt mit "überdies" deutlich macht, ohne Relevanz,

70

vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 – 4 C 4/02 –, juris, Rn. 35.

71

Die Möglichkeit einer typisierenden Betrachtungsweise ist hier trotz der quantitativen und qualitativen Unterschiede der Lagerstätten und der sonstigen für den wirtschaftlichen Wert der einzelnen Flächen wesentlichen Faktoren gerechtfertigt. Einer differenzierteren Ermittlung und Bewertung der privaten Interessen von Grundstückseigentümern hinsichtlich der Darstellung ihrer Flächen als Abgrabungs- oder Sondierungsbereich bedurfte es hier – entgegen der Auffassung der Klägerin – ausnahmsweise nicht,

72

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 123.

73

Entgegen der Auffassung der Klägerin hat vorliegend der Plangeber alle in dieser Sondersituation – der Änderung der bisherigen Regionalplanregelungen zur Rohstoffgewinnung – heranzuziehenden Belange hinreichend konkret und individuell erfasst sowie gerecht abgewogen.

74

Die im Zuge der 51. Änderung durchgeführte Öffentlichkeitsbeteiligung, bei der für Jedermann unübersehbar auch auf die Absicht hingewiesen worden ist, die von den im Einzelnen beschriebenen Veränderungen nicht betroffenen Aussagen von Kapitel 3.12 Ziel 1 GEP inhaltlich zu bestätigen, bot jedem Interessierten die Möglichkeit, seine Belange umfassend in das Verfahren einzubringen. Hierzu gehörte auch die Geltendmachung eines Interesses an der Änderung von Darstellungen, die nach dem Dafürhalten des Regionalrats nicht für eine Änderung vorgesehen waren. Ist die Gelegenheit zu einer derartigen Beteiligung ungenutzt geblieben, war es nicht Sache des Regionalrats, die individuelle Interessenlage hinsichtlich einer anderen Lage oder Größe oder eines abweichenden Zuschnitts von Abgrabungs- und Sondierungsbereichen von sich aus näher zu erkunden. Soweit Interessen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung konkret verdeutlicht worden sind, sind sie ausweislich der Synopse im Einzelnen betrachtet worden. Dabei fiel ein räumlich nicht hinreichend konkretisiertes oder pauschal auf sämtliche Flächen mit abbauwürdigen Lagerstätten bezogenes Abgrabungsinteresse allerdings mangels tatsächlich fassbarer individueller Betroffenheit nicht als eigenständig abgrenzbarer Belang ins Gewicht. Das folgt daraus, dass die Darstellung von Abgrabungs- und Sondierungsbereichen wegen der Vielzahl der nach den sonstigen Kriterien alternativ in Betracht kommenden Abgrabungsstandorte nach dem Vorgehen des Regionalrats ein durch gesonderte Meldung verdeutlichtes Interesse an der Abgrabung gerade dieser Bereiche voraussetzt und die an die Konkretheit der Interessen gestellten Anforderungen ein von planerischen Erwägungen getragenes sachbezogenes Element dieser Methodik sind. Die Berücksichtigung konkret gemeldeter Abgrabungsinteressen ist wegen der durch die Selbsteinschätzung von der Abbauwürdigkeit der Lagerstätten in der jeweiligen Fläche und der sich daraus ergebenden Aussicht auf die Realisierung einer Abgrabung auch mit Blick auf die Interessen von Grundstückseigentümern innerhalb und außerhalb dieser Bereiche sachlich ausreichend veranlasst. Daran ändert nichts, dass der Regionalrat ihm bekannt gewordene Interessenbereiche anhand der Ausschlusskriterien überprüft und deshalb gegebenenfalls nur in einem Umfang als Sondierungsbereich dargestellt hat, der hinter den angebrachten Interessen flächenmäßig deutlich zurückbleibt. Das Aufgreifen konkreter Interessen an der Abgrabung bestimmter Flächen gewährleistet – zumal nach den Kriterien des Regionalrats als konfliktarm anzusehende Flächen weit über den Bedarf hinaus vorhanden sind und deshalb an sich als Abgrabungs- oder Sondierungsbereich in Betracht kommen – die Berücksichtigung spezifischer Interessenlagen einzelner Grundeigentümer oder Abgrabungsunternehmen,

75

vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2009 – 20 A 628/05 –, juris, Rn. 123.

76

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11,709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.

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Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil angesichts der bereits erfolgten Überprüfung der Wirksamkeit der 51. Änderung des GEP durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Voraussetzungen von § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO nicht vorliegen.