Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-10, Aktenzeichen 2 K 1198/06
ECLI:DE:VGAC:2009:0210.2K1198.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht zuvor der Beklagte in gleicher Höhe
Sicherheit leistet.

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T A T B E S T A N D:

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Die Klägerin erstrebt eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 1 der
Straßenverkehrsordnung (StVO) für das Parken
- im eingeschränkten Halteverbot / in Halteverbotszonen (Zeichen 286 und 290
StVO),
- auf öffentlichen Parkplätzen mit Parkscheibenpflicht ohne Auslegung einer
Parkscheibe, an Parkuhren und im Bereich von Parkscheinautomaten ohne
Entrichtung von Gebühren sowie ohne Beachtung der Höchstparkdauer und
- auf Bewohnerparkplätzen (Zeichen 286/314 StVO mit Zusatzzeichen)

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in Form des sog. "Handwerkerparkausweises - RegionB.". Bei dieser
Ausnahmegenehmigung handelt es sich um eine gebietsübergreifende
Ausnahmegenehmigung, die von der jeweils örtlich zuständigen
Straßenverkehrsbehörde erteilt wird und in den Gebietskörperschaften der
StädteRegion Aachen (Stadt und Kreis B.) und der Kreise E. , F. sowie - mit
einigen Ausnahmen - des Kreises I. gültig ist.

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Die Klägerin - eine Gesellschaft für Vermögensbildung und -verwaltung - betreibt
u.a. eine Immobilienverwaltung, deren Schwerpunkt im Bereich der Stadt und des
Kreises B. liegt. Zu ihrem Tätigkeitsbereich gehört ein Hausmeisterdienst mit einem
24-Stunden Notdienst, der u.a. den Aufgabenbereich Warm-/Wasserversorgung,
Wasserrohrbruch, Heizung, Schlüsseldienst, Schneeräumdienst und Alarmanlagen
umfasst. Dazu beschäftigt die Klägerin einen eigenen Hausmeister und nutzt ein
Fahrzeug als Noteinsatzfahrzeug. Die Tätigkeit der Klägerin ist als Gewerbe
angemeldet und im Handelsregister (AG N. HRB 306) eingetragen. Eine Eintragung
der Klägerin in die Handwerksrolle liegt nicht vor.

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Unter dem 17. Januar 2006 beantragte die Klägerin die Erteilung eines sog.
Handwerkerparkausweises für das Noteinsatzfahrzeug ihres Hausmeisterdienstes
mit dem amtlichen Kennzeichen 000000.

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Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 16. März
2006 den Antrag unter Bezugnahme auf den Erlass des (damaligen) Ministeriums für
Verkehr, Energie und Landesplanung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15.
Dezember 2004 ab. Die Klägerin gehöre danach nicht zu dem begünstigten
Personenkreis, da die beantragte Ausnahmegenehmigung lediglich an
Handwerksbetriebe bzw. handwerksähnliche Betriebe, die in der Anlage A oder B der
Handwerksordnung aufgeführt seien, erteilt werden könne. Die Klägerin sei jedoch
nicht in die Handwerksrolle eingetragen und könne somit auch keine Handwerkskarte
vorlegen.

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Mit dem am 3. April 2006 erhobenen Widerspruch verwies die Klägerin darauf,
dass die Beschränkung auf Handwerksbetriebe, die in der Handwerksrolle
eingetragen seien, wegen des Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz
rechtswidrig sei.

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Die Klägerin hat am 25. Juli 2006 Klage erhoben und zur Begründung
ausgeführt, dass sie einen Anspruch auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung habe.
Auf die Eintragung in die Handwerksrolle bzw. das Vorliegen einer Handwerkskarte
komme es nicht an. Berechtigt seien auch handwerksähnliche Betriebe, wie sie in der
Anlage B zur Handwerksordnung aufgeführt seien und einer Eintragung in die
Handwerksrolle nicht bedürften. Die Hausmeistertätigkeit der Klägerin habe teilweise
Bezug zu den in der Anlage B der Handwerksordnung aufgeführten Gewerben, wie
z.B. Gebäudereiniger oder Rohrreiniger. Die von der Hausmeistertätigkeit umfassten
Tätigkeiten seien gleichwertig zu den aufgeführten Gewerben; es handele sich um
einen handwerksnahen Dienst. Auch für den Fall, dass eine Zuordnung der
Hausmeistertätigkeit als handwerksähnliches Gewerbe i.S. der Anlage B nicht
angenommen werden könne, verstieße die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung
gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 des Grundgesetzes (GG). Es gebe keinen
sachlichen Grund dafür, bei der Erteilung der Ausnahmegenehmigung darauf
abzustellen, ob es sich um einen Betrieb handele, der ein Gewerbe i.S. der Anlagen
A oder B der Handwerksordnung betreibe oder nicht. Es sei nicht nachvollziehbar,
dass etwa Feinoptiker oder Graveure eine Ausnahmegenehmigung erhalten könnten,
Dienstleistungsunternehmen wie Hausverwaltungsdienste mit Hausmeisterdiensten
jedoch nicht. Sinn und Zweck sei es, den Gewerbeausübenden mit häufig
wechselnden Einsatzorten Parkerleichterungen zu gewähren. Sie begehre die
Erteilung des "Handwerkerparkausweises", weil die Erteilung von
Einzelausnahmegenehmigungen durch die jeweils örtlich zuständigen
Straßenverkehrsämter nicht praktisch durchführbar sei.

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Nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 24. November 2006 durch die
Bezirksregierung L. beantragt die Klägerin schriftsätzlich sinngemäß,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16. März
2006 und des Widerspruchsbescheides vom 24. November
2006 zu verpflichten, ihr eine Ausnahmegenehmigung nach
§ 46 Abs. 1 StVO in Form eines Handwerkerparkausweises für
das Fahrzeug mit dem amtlichen Kennzeichen 000000 zu
erteilen.

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Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,
die Klage abzuweisen.

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Die Voraussetzungen für die Erteilung einer gebietsübergreifenden
Ausnahmegenehmigung seien nicht gegeben, da die Klägerin bereits nicht zum
antragsberechtigten Personenkreis i.S. des Erlasses vom 15. Dezember 2004
gehöre. Die gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung sei zudem erst auf Grund
der zwischen den einzelnen Gebietskörperschaften am 9. November 2005
getroffenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung möglich. Darin sei festgelegt worden,
dass der Antragsteller durch Vorlage einer Handwerkskarte die Legitimation zum
Erhalt eines Handwerkerparkausweises nachweisen müsse. Die Einbeziehung
weiterer Wirtschaftszweige - etwa Hausmeisterdienste - sei nicht Gegenstand der
Vereinbarung und überschreite die in der Vereinbarung geregelten Zuständigkeiten.
Zu berücksichtigen sei zudem, dass für viele Immobilien eine Hausmeistertätigkeit
erforderlich sei und eine unbegrenzte Ausweitung der Parkerleichterung nicht in
Einklang mit den veranlassten Verkehrsregelungen/-beschränkungen für den
ruhenden Verkehr stehe.
Eine Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung komme auch nicht auf
Grund der neuen Erlasslage vom 16. April 2007 in Betracht, die eine Ausweitung der
Genehmigungserteilung auf sonstige Betriebe ermögliche. Die gebietsübergreifende
Ausnahmegenehmigung setze eine Verwaltungsvereinbarung voraus. Eine
Ausweitung des Kreises der Berechtigten sei mit den beteiligten
Gebietskörperschaften am 4. September 2008 erörtert, jedoch in Anbetracht der zu
erwartenden Auswirkungen auf die Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs -
insbesondere im Stadtgebiet B. - abgelehnt worden. Es verbleibe insoweit nur die
Möglichkeit der Erteilung von Einzelausnahmegenehmigungen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagten und der
Widerspruchsbehörde vorgelegten Verwaltungsvorgänge.

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E N T S C H E I D U N G S G R Ü N D E:

14

Eine Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die
Beteiligten einen entsprechenden Verzicht nach § 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erklärt haben.

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Die zulässige Klage ist unbegründet.

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Die angefochtene Ablehnung der Erteilung der beantragten
Ausnahmegenehmigung mit Bescheid des Beklagten vom 16. März 2006 und
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung L. vom 24. November 2006 ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 und 5
VwGO. Die Klägerin hat nach der hier maßgeblichen Sach - und Rechtslage im
Zeitpunkt der Entscheidung weder einen Anspruch auf Erteilung einer sog.
gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO in Form des
"Handwerkerparkausweises" noch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung.

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Rechtsgrundlage für die beantragte Ausnahmegenehmigung ist § 46 Abs. 1 Nr. 4
a, 4 b, 11 StVO. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten
Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen
- von der Vorschrift, an Parkuhren nur während der Laufes der Uhr, an
Parkscheinautomaten nur mit einem Parkschein zu halten (§ 13 Abs. 1 StVO),
- von der Vorschrift, im Bereich eines Zonenhalteverbots (Zeichen 290, 292) nur
während der vorgeschriebenen Zeit zu parken (§ 13 Abs. 2 StVO) und
- von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (§ 41),
Richtzeichen (§ 42), Verkehrseinrichtungen (§ 43 Abs. 1 und 3) oder Anordnungen
(§ 45 Abs. 4) erlassen sind.
Nach dem Wortlaut der Vorschrift besteht grundsätzlich kein Anspruch auf die
Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, sondern die nach § 47 Abs. 2 StVO
zuständige Straßenverkehrsbehörde hat eine Ermessensentscheidung zu treffen. Die
Ermessensentscheidung ist lediglich einer eingeschränkten gerichtlichen
Überprüfung gemäß § 114 Satz 1 VwGO dahin zugänglich, ob die gesetzlichen
Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem
Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

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Ein Anspruch der Klägerin scheitert bereits daran, dass das Ermessen des
Beklagten nicht auf die Erteilung der beantragten Ausnahmegenehmigung reduziert
ist (sog. Ermessensreduktion auf Null). Im Übrigen ist die ablehnende Entscheidung
auch nicht aus anderen Gründen (Ermessensnichtgebrauch, -fehlgebrauch oder -
überschreitung) fehlerhaft.

19

Das Ermessen des Beklagten ist nicht durch den Erlass des Ministeriums für
Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. April 2007
("Ausnahmeregelung gemäß § 46 StVO für Gewerbebetriebe und soziale Dienste",
Az. III B - 78 -12/2) dahin gebunden, der Klägerin die beantragte
gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO zu erteilen.
Nach Ziffer 1. dieses Erlasses können zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit
wichtiger Dienste - hier: bei Reparatur- und Montagearbeiten - unter bestimmten
Voraussetzungen Handwerksbetrieben der Anlage A der Handwerksordnung sowie
den in Anlage B verzeichneten Gewerken für ihre Service- und Werkstattfahrzeuge
pauschalierte oder ortsgebundene Einzelausnahmegenehmigungen erteilt werden.
Darüber hinaus können nunmehr - anders als noch nach dem aufgehobenen Erlass
vom 15. Dezember 2004 - sonstigen Betrieben, die schweres oder umfangreiches
Material bzw. Werkzeug transportieren müssen, derartige Ausnahmegenehmigungen
erteilt werden. Zwar ist insoweit die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht
mehr grundsätzlich auf Handwerksbetriebe bzw. handwerksähnliche Betriebe gemäß
den Anlagen A und B der Handwerksordnung beschränkt. Ein Anspruch auf die von
der Klägerin begehrte gebietsübergreifende, d.h. über den Zuständigkeitsbereich des
Beklagten hinaus gültige Ausnahmegenehmigung besteht dennoch nicht. Eine
derartige gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung setzt nach dem Erlass - Satz
3 des letzten Absatzes im Anschluss an Ziffer 3. - das Vorhandensein einer
Vereinbarung zwischen den betroffenen Städten und Kreisen voraus. Die hier
maßgebliche öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der StädteRegionB., dem
Kreis E. und dem Kreis I. über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen
für Handwerksbetriebe nach § 46 StVO vom 9. Dezember 2005 sieht jedoch eine
derartige gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung lediglich für
Handwerksbetriebe und handwerksähnlichen Betriebe, die in der jeweils gültigen
Handwerksordnung aufgeführt sind, vor (§ 4 Abs. 3 der Vereinbarung). Weder die
von der Klägerin betriebene Tätigkeit als Immobilienverwaltung noch der davon
umfasste Hausmeisterdienst stellen ein in den Anlagen A oder B verzeichnetes
handwerkliches oder handwerkerähnliches Gewerbe dar. Die im Rahmen der
Hausmeistertätigkeit erfolgenden Dienstleistungen weisen lediglich - wie auch die
Klägerin einräumt - Bezüge zu handwerksähnlichen Gewerken auf. Die Klägerin ist
auch nicht in die Handwerksrolle eingetragen. Im Übrigen ist auch eine direkte
Vergleichbarkeit des Hausmeisterdienstes der Klägerin mit den in der
Verwaltungsvereinbarung genannten Handwerksbetrieben und handwerksähnlichen
Gewerben ist nicht gegeben, da die Klägerin mit ihrem Hausmeisterdienst eine
bestimmte - feststehende - Anzahl von ihr bekannten Immobilien betreut und
Handwerks- oder handwerksähnliche Betriebe bei Reparatur- und Montageeinsätzen
in der Regel an häufig wechselnden - vorher nicht bekannten - Orten zum Einsatz
kommen.

20

Es besteht auch keine Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin - etwa durch
erweiternde Auslegung der Verwaltungsvereinbarung - als einem "sonstigen Betrieb"
i.S. des Erlasses vom 16. April 2007 eine gebietsübergreifende
Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO zu erteilen. Dem steht zum einen
entgegen, dass die beteiligten Gebietskörperschaften eine Erweiterung der
Vereinbarung auf "sonstige Betriebe" auf Grund der neuen Erlasslage nach
Mitteilung des Beklagten ausdrücklich abgelehnt haben. Zum anderen ergibt sich
weder aus § 46 Abs. 1 StVO noch auf Grund der Erlasses oder aus dem
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG eine Pflicht des Beklagten, den
Hausmeisterdienst der Klägerin mit den Handwerksbetrieben bzw.
handwerksähnlichen Gewerben i.S. der Handwerksordnung gleichzubehandeln.

21

Zunächst ist grundsätzlich eine restriktive Handhabung bei der Erteilung von
gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigungen nicht zu beanstanden, da mit Hilfe
der Ermessensbestimmung des § 46 Abs. 1 StVO generalklauselartig
Ausnahmemöglichkeiten von zwingenden Vorschriften der Straßenverkehrsordnung
geschaffen werden und die Erteilung solcher Genehmigungen ihrem Charakter
entsprechend immer auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben muss. Dementsprechend
ist nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsverordnung vom
22. Oktober 1998 (VwV-StVO) zu § 46 StVO - Ziffer I. (Allgemeines) Satz 1 - eine
Ausnahmegenehmigung nur in besonders dringenden Fällen zu erteilen. Ferner ist
im Rahmen einer Ermessensentscheidung nach § 46 Abs. 1 StVO grundsätzlich zu
berücksichtigen, dass ein gesetzlich oder nach § 45 StVO angeordnetes
Verkehrsverbot oder -gebot nicht völlig leerläuft, weil es etwa für eine nicht
kontrollierbare Zahl von Fällen gilt bzw. die Erteilung der Ausnahmegenehmigung
zum Regelfall wird. Durch die Ausnahmegenehmigung darf ferner nicht die Sicherheit
des Verkehrs beeinträchtigt werden; die Flüssigkeit des Verkehrs sollte gewahrt
bleiben.
Des weiteren enthält der Erlass vom 16. April 2007 insoweit lediglich eine
Empfehlung, nach der die Straßenverkehrsbehörden bei der Erteilung von
Ausnahmegenehmigungen für Gewerbebetriebe nach pflichtgemäßem Ermessen
insbesondere unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse verfahren können.
Dies gilt gleichermaßen für die Erteilung derartiger Ausnahmegenehmigungen durch
die jeweils örtlich zuständige Straßenverkehrsbehörde für ihren
Zuständigkeitsbereich als auch für die sog. gebietsübergreifende
Ausnahmegenehmigung. Die für die Erteilung von gebietsübergreifenden
Ausnahmegenehmigungen vorausgesetzte Vereinbarung kann demnach nur unter
Berücksichtigung der in den betroffenen Gebietskörperschaften bestehenden
örtlichen Verhältnisse erfolgen. Auch die vorliegende Verwaltungsvereinbarung vom
9. November 2005 basiert auf einer Einigung der beteiligten Gebietskörperschaften,
in denen bereits auf Grund des jeweiligen Verkehrsaufkommens unterschiedliche
Verkehrssituationen sowie verschiedenartige Verkehrskonzepte und daraus
resultierend unterschiedliche Interessenlagen bestehen. Vor diesem Hintergrund ist
es nicht sachwidrig, wenn die Gebietskörperschaften in ihrer Vereinbarung den Kreis
der Berechtigten für eine gebietsübergreifende Ausnahmegenehmigung auf
bestimmte Betriebe beschränken, um etwa den unterschiedlichen Regelungen in den
Gebietskörperschaften zum ruhenden Verkehr (Parkkonzepte, Bewohnerparken,
etc.) Rechnung zu tragen bzw. diese nicht ins Leere laufen zu lassen oder
nachteilige Auswirkungen auf die Sicherheit und Flüssigkeit des Verkehrs in einigen
Gebietskörperschaften - so etwa nach Angaben des Beklagten insbesondere im
Stadtgebiet B.- zu verhindern.

22

Anhaltspunkte für eine von der getroffenen Verwaltungsvereinbarung
abweichende Verwaltungspraxis sind nicht ersichtlich und von den Beteiligten nicht
vorgetragen worden. Nach § 114 VwGO zu berücksichtigende Ermessensfehler sind
im Übrigen nicht gegeben.

23

Ob die Klägerin als "sonstiger Betrieb" einen Anspruch gegen den Beklagten auf
Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 StVO i.V. Ziffer 1. des
Erlasses vom 16. April 2007 beschränkt auf den Zuständigkeitsbereich des
Beklagten hat, ist nicht Gegenstand des Verfahrens, da die Klägerin mit der Klage
ausdrücklich die Erteilung einer gebietsübergreifenden Ausnahmegenehmigung in
Form des Handwerkerparkausweises und keine Einzelausnahmegenehmigung
begehrt.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

25

Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11,
711 der Zivilprozessordnung (ZPO).