Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-08-13, Aktenzeichen 3 K 580/14.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2014:0813.3K580.14.MZ.0A

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Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 2. Mai 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 13. März 2014 werden aufgehoben.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in einer der Kostenfestsetzung entsprechenden Höhe vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Die Klägerin, ein in Frankreich ansässiges Unternehmen, wendet sich gegen die Auferlegung immissionsschutzrechtlicher Nachsorgepflichten.

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Sie ist seit 2005 Alleingesellschafterin der Vereinigten Kapselfabriken N. GmbH. Über das Vermögen der GmbH wurde am 1. August 2009 das Insolvenzverfahren eröffnet. Es wurde ein Insolvenzverwalter bestellt, der den Geschäftsbetrieb bis Mitte 2010 weiterführte. Nach Kündigung des Mietvertrags gegenüber der GmbH wurde der Klägerin das in ihrem Eigentum stehende (im Jahr 2007 von der GmbH erworbene) Betriebsgrundstück am 30. Juni 2010 zurückgegeben.

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Am 21. Dezember 2010 fand eine Besprechung mit einem Vertreter der Klägerin und Vertretern des Beklagten sowie der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd über die Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 Bundesimmissionsschutzgesetz statt. Hierüber wurde ein Protokoll erstellt, das der Klägerin übersandt wurde.

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Unter dem 28. Oktober 2011 forderte der Beklagte die GmbH als Anlagenbetreiberin – vertreten durch den Insolvenzverwalter – auf, die Stilllegung des Betriebs anzuzeigen und die Belastungssituation des Grundstücks untersuchen zu lassen, um den notwendigen Handlungsbedarf feststellen zu können. Auf den Widerspruch des Insolvenzverwalters hob der Beklagte diesen Bescheid im Wege der Abhilfe im Januar 2012 mit der Begründung auf, der Insolvenzverwalter könne für die Erfüllung der Betreiberpflichten nicht mehr herangezogen werden, weil er keinen rechtlichen und tatsächlichen Zugriff auf die Anlage habe.

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Mit Bescheid vom 2. Mai 2012 forderte der Beklagte die Klägerin auf, bis zum 1. Juni 2012 die Stilllegung des Betriebs anzuzeigen und als Eigentümerin des Betriebsgrundstücks – nach dessen Rückgabe durch den Insolvenzverwalter – die Belastungssituation des Grundstücks untersuchen zu lassen, um den notwendigen Handlungsbedarf feststellen zu können. Zur Begründung wurde ausgeführt, mangels rechtlicher und tatsächlicher Verfügungsgewalt des Insolvenzverwalters über das Grundstück sei die Grundstückseigentümerin zu den Nachsorgepflichten heranzuziehen.

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Der Bescheid wurde der Klägerin am 8. Mai 2012 per Einschreiben mit internationalem Rückschein zugestellt.

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Zur Begründung ihres am 27. Juni 2012 erhobenen Widerspruchs und Wiedereinsetzungsantrags in die Widerspruchsfrist führte die Klägerin aus, sie sei vor Erlass der Verfügung nicht angehört worden. Bei ordnungsgemäßer Anhörung hätte sie fristgerecht Widerspruch einlegen können. Bei der durchgeführten Ortsbesichtigung sei ihr dort anwesender Vertreter gebeten worden, sich mit dem Insolvenzverwalter in Verbindung zu setzen, um die Erfüllung der Betreiberpflichten zu klären. Sie sei daher stets davon ausgegangen, dass die Nachsorgepflicht dem Insolvenzverwalter als letztem Anlagenbetreiber obliege. Mit einem an sie gerichteten belastenden Verwaltungsakt habe sie nicht gerechnet. Wäre sie ihm Rahmen einer Anhörung darüber informiert worden, dass sie anstelle des Betreibers in Anspruch genommen werden solle, wäre sie dem entgegengetreten und hätte eine entsprechende Argumentation vorbereitet. Auch aufgrund des Ablaufs der Jahresfrist nach § 17 Abs. 4 a Satz 2 BImSchG sei sie davon ausgegangen, dass eine Nachsorgeanordnung überhaupt nicht mehr ergehen könne. Die Hinzuziehung eines in Deutschland ansässigen Anwalts und die Vorbereitung einer entsprechenden Widerspruchsbegründung seien ihr daher nicht rechtzeitig möglich gewesen. Im Übrigen sei der Beklagte mit Ausnahme der Entgegennahme der Stilllegungsanzeige für nachträgliche Anordnungen sachlich unzuständig. Allein die GmbH und sodann der Insolvenzverwalter als letzter Betreiber der Anlage seien richtiger Adressat für die Nachsorgeanordnung, und zwar auch dann, wenn er wegen Freigabe aus der Insolvenzmasse die Sachherrschaft über die Anlage verloren habe. Sie selbst sei zu keinem Zeitpunkt Betreiberin der Kapselfabrik gewesen.

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Der Widerspruch der Klägerin wurde durch Widerspruchsbescheid vom 13. März 2014 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, der am 27. Juni 2012 erhobene Widerspruch sei verfristet und damit unzulässig. Die Widerspruchsfrist habe am 8. Juni 2012 geendet. Der Klägerin sei auch nicht Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Dem Vorbringen, mangels Anhörung habe man sich nicht auf einen belastenden Verwaltungsakt und dessen rechtzeitige Anfechtung vorbereiten können, könne nicht gefolgt werden, zumal die Klägerin bei dem Ortstermin im Dezember 2010 auf die Pflichten als Grundstückseigentümerin nach Stilllegung des Betriebs hingewiesen worden sei. Ein Protokoll über den Termin sei ihr auch übersandt worden. Im Übrigen sei die fehlende Anhörung im Widerspruchsverfahren geheilt worden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die Klägerin gehindert gewesen sei, wenigstens fristgemäß Widerspruch einzulegen, um eine Begründung später nachzureichen.

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Mit ihrer am 2. Mai 2014 erhobenen Klage trägt die Klägerin unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens ergänzend vor: Der Widerspruch habe nicht ohne weiteres zurückgewiesen werden dürfen, denn es stehe im Ermessen der Widerspruchsbehörde, ob sie über einen verspäteten Widerspruch in der Sache entscheide. Der Widerspruchsbescheid lasse nicht erkennen, dass sich der Beklagte des ihm zustehenden Ermessens bewusst gewesen sei. Hätte er von diesem Gebrauch gemacht, wäre er angesichts der dem Bescheid anhaftenden schwerwiegenden Mängeln verpflichtet gewesen, dem Widerspruch stattzugeben. Jedenfalls sei Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist zu gewähren, denn wegen fehlender Anhörung gelte das Versäumen der Widerspruchsfrist nach § 45 Abs. 3 VwVfG als nicht verschuldet.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid vom 2. Mai 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. März 2014 aufzuheben,

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hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, ihr Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist betreffend den Bescheid vom 2. Mai 2012 zu gewähren,

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weiter hilfsweise,

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festzustellen, dass der Bescheid vom 2. Mai 2012 nichtig ist,

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weiter hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, den Bescheid vom 2. Mai 2012 mit Wirkung für die Vergangenheit zurückzunehmen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist zur Begründung auf den angefochtenen Widerspruchsbescheid.

21

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie 2 Hefte Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat mit ihrem Hauptantrag Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 2. Mai 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. März 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1) Die als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO statthafte Klage ist auch ansonsten zulässig. Insbesondere hat die Klägerin ein ordnungsgemäßes Vorverfahren durchgeführt.

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Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Hierbei handelt es sich um eine Sachurteilsvoraussetzung, die nur erfüllt ist, wenn das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt wurde. Die ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens setzt dabei u.a. voraus, dass der Widerspruch fristgerecht erhoben wurde. Dies ist vorliegend der Fall. Zwar hat die Klägerin die Widerspruchsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO versäumt (a). Ihr war jedoch auf ihren Antrag hin Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der versäumten Widerspruchsfrist zu gewähren (b).

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a) Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe bzw. Zustellung des Verwaltungsaktes schriftlich oder zur Niederschrift zu erheben, vorausgesetzt, der Verwaltungsakt war mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen und die Bekanntmachung bzw. Zustellung ist ordnungsgemäß erfolgt. Beides ist vorliegend der Fall. Die dem angefochtenen Bescheid beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung genügt den Anforderungen des § 58 Abs. 1 VwGO. Der Bescheid ist der Klägerin auch rechtsfehlerfrei am 8. Mai 2012 gemäß § 1 Abs. 1 LVwZG i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 VwZG per Einschreiben mit (internationalem) Rückschein zugestellt worden. Dies hat zur Folge, dass die Widerspruchfrist am 8. Juni 2012 endete. Die Klägerin erhob jedoch erst am 27. Juni 2012 und damit nach Ablauf der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO Widerspruch.

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b) Der Klägerin war jedoch auf ihren Antrag hin Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der Versäumung der Widerspruchsfrist zu gewähren. Es kann daher offen bleiben, ob der Widerspruchsbescheid wegen Zurückweisung des Widerspruchs als verfristet ermessensfehlerhaft ist.

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Nach § 70 Abs. 2 VwGO ist dem Widerspruchsführer unter den Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 bis 4 VwGO Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Dies setzt voraus, dass er ohne Verschulden gehindert war, die Widerspruchsfrist einzuhalten (aa). Ferner muss der Antrag binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses gestellt worden sein (bb). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.

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aa) Die Klägerin war ohne Verschulden gehindert, die Widerspruchsfrist einzuhalten. Das unverschuldete Versäumen der Widerspruchsfrist gilt gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 3 Satz 1 VwVfG als fingiert, weil die Klägerin vor Erlass des angefochtenen Bescheids nicht angehört wurde.

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Nach § 45 Abs. 3 Satz 1 VwVfG gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsaktes unterblieben ist und dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsakts versäumt wurde. Mit dieser § 126 Abs. 3 AO nachgebildeten Vorschrift, die auf die Wiedereinsetzung in die Widerspruchsfrist gemäß §§ 70 Abs. 2, 60 VwGO zumindest analog anwendbar ist, wird zum Schutz des durch den Verfahrensfehler der unterbliebenen Anhörung benachteiligten Betroffenen das sonst grundsätzlich von ihm nachzuweisende bzw. glaubhaft zu machende Fehlen eines Verschuldens fingiert und ist daher nicht mehr gesondert zu prüfen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 45 Rn. 49 a). Nicht von der Fiktion umfasst ist hingegen die weiterhin erforderliche Kausalität zwischen dem Verfahrensfehler und der Fristversäumung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Juli 2001 – 1 BvR 1061/00 –, NVwZ 2001, 1392 = juris Rn. 10; BFH, Urteil vom 13. Dezember 1984 – VIII R 19/81 –, BFHE 143, 106 = juris Rn. 21 f.; FG RP, Urteil vom 10. März 1998 – 2 K 3479/97 –, juris Rn. 22; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2014, § 45 Rn. 156).

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Vorliegend wurde die Klägerin vor Erlass des Bescheids – zwischen den Beteiligten letztlich unstreitig – nicht angehört. Eine Anhörung im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG kann insbesondere nicht in dem Ortstermin am 21. Dezember 2010 gesehen werden, an dem ein Vertreter der Klägerin teilgenommen hat. Ausweislich des hierüber erstellten Protokolls wurden die nach Stilllegung des Betriebs notwendigen Maßnahmen mit dem Vertreter der Klägerin erörtert, der intern abklären sollte, wer (Klägerin oder Insolvenzverwalter der insolventen GmbH) die zur Erfüllung der Betreiberpflichten nach § 5 Abs. 3 BImSchG notwendigen Maßnahmen einleitet. Dies lässt nicht mit der für eine Anhörung im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG erforderlichen hinreichenden Deutlichkeit erkennen, dass der Beklagte bereits zu diesem Zeitpunkt die Klägerin als Verantwortliche für Nachsorgeuntersuchungen in Anspruch nehmen wollte. Im Gegenteil: Der Beklagte hat zunächst die GmbH – vertreten durch den Insolvenzverwalter – in Anspruch genommen hat. Die Erkennbarkeit ist jedoch erforderlich, um dem Zweck der Anhörung zu genügen, dem von einem belastenden Verwaltungsakt Betroffenen Gelegenheit geben, sich zum Schutz seiner (individuellen) Rechte zu den der Entscheidung zugrunde liegenden entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern, um auf diese Weise auf das Verfahren und sein Ergebnis Einfluss zu nehmen und damit auf eine materiell-rechtlich richtige Entscheidung hinzuwirken (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 28 Rn. 18).

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Die Klägerin hat auch die zwischen dem Verfahrensfehler und der Fristversäumung erforderliche Kausalität dargelegt. Im Hinblick auf den besonderen Schutzzweck des § 45 Abs. 3 Satz 1 VwVfG sind an die Darlegung keine hohen Anforderungen zu stellen, weil die unterbliebene Anhörung an sich, zumindest im Regelfall, die Einlegung eines Rechtsbehelfs nicht hindert, sondern allenfalls die Beurteilung der Erfolgsaussichten und die Begründung des Rechtsbehelfs erschwert und daher bei wörtlicher Auslegung diese Vorschrift sonst praktisch unanwendbar wäre (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Juli 2001, a.a.O. = juris Rn. 10). Das Kausalitätserfordernis ist bereits dann erfüllt, wenn nicht auszuschließen ist, dass der Betroffene im Falle seiner Anhörung den Rechtsbehelf ergriffen hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O. § 45 Rn. 50 m.w.N.). Im Zweifel ist für den Antragsteller zu entscheiden (vgl. BFH, Urteil vom 13. Dezember 1994 – VIII R 19/81 –, BFHE 143, 106 = juris Rn. 22).

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Hiervon ausgehend hat die Klägerin ihrer Darlegungspflicht genügt. Sie hat dargelegt, dass sie im Hinblick auf die Gespräche anlässlich des Ortstermins davon aus gegangen sei, dass die Nachsorgepflichten dem Insolvenzverwalter als letztem Anlagenbetreiber oblegen hätten und dass überdies wegen des Ablaufs der Frist nach § 17 Abs. 4a Satz 2 BImSchG eine Nachsorgeanordnung gar nicht mehr habe ergehen können. Daher seien ihr die Beauftragung eines in Deutschland ansässigen Rechtsanwalts sowie die rechtzeitige Erhebung des Widerspruchs nicht möglich gewesen. Dies reicht zur Annahme der Kausalität aus.

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bb) Die Klägerin hat den Wiedereinsetzungsantrag auch innerhalb der Frist des § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Da in den Fällen, in denen eine Anhörung unterblieben ist, der Lauf der Wiedereinsetzungsfrist nach § 45 Abs. 3 Satz 2 VwVfG erst mit dem Zeitpunkt beginnt, in dem die Anhörung abgeschlossen ist (vgl. BVerfG, a.a.O. = juris Rn. 14) – dies ist vorliegend mit dem Eingehen des Beklagten auf die Widerspruchsbegründung der Klägerin im Wege der Heilung des Anhörungsmangels der Fall –, war der gleichzeitig mit der Widerspruchserhebung gestellte Wiedereinsetzungsantrag rechtzeitig.

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2) Die nach alledem zulässige Klage ist auch hinsichtlich ihres Hauptantrags begründet. Der Bescheid vom 2. Mai 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 13. März 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dies folgt bereits daraus, dass sie zu Unrecht als Verantwortliche zur Durchführung der in dem Bescheid genannten Maßnahmen herangezogen worden.

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Rechtsgrundlage für die in dem streitgegenständlichen Bescheid angeordneten Nachsorgemaßnahmen ist § 5 Abs. 3 BImSchG. Danach ist eine genehmigungsbedürftige Anlage so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass sie auch nach einer Betriebsstilllegung den in Nrn. 1 bis 3 genannten Anforderungen genügt. Adressat der auf der Grundlage von § 5 Abs. 3 BImSchG angeordneten Maßnahmen ist jedoch ausschließlich der (letzte) Betreiber der Anlage, der diese in eigenem Namen, auf eigene Rechnung und in eigener Verantwortung führt (vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 19. April 2010 – 4 A 511/08 –, juris Rn. 6; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. November 2009 – OVG 11 N 30.07 –, NVwZ 2010, 596 = juris Rn. 10; BayVGH, Urteil vom 4. Mai 2005 – 22 B 99.2208 –, NVwZ-RR 2006, 537 = juris Rn. 40). Dies gilt auch für die sich aus § 15 Abs. 3 BImSchG ergebende Verpflichtung zur Anzeige der Betriebsstilllegung (vgl. Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 15 Rn. 49). Wird der Anlagenbetreiber insolvent, geht die Verantwortung zur Einhaltung der Nachsorgepflichten auf den Insolvenzverwalter (hier der GmbH) über (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1998 – 7 C 37/98 –, BVerwGE 107, 299 = juris Rn. 11; OVG Niedersachsen, Urteil vom 20. März 1996 – 7 L 2062/95 –, NJW 1998, 398 = juris Rn. 1). Hieran ändert auch nichts der Umstand, dass vorliegend der Insolvenzverwalter der GmbH nach endgültiger Einstellung des Betriebs zum 30. Juni 2010 das Betriebsgrundstück an die Klägerin zurückgegeben hat.Die sich aus § 5 Abs. 3 BImSchG ergebenden ordnungsrechtlichen Verpflichtungen beruhen nicht auf dem Eigentum des Anlagenbetreibers an dem Betriebsgrundstück oder seiner Befugnis zur Verfügung über dieses, sondern auf dem Betrieb der Anlage.Wie sich aus dem Wortlaut von § 5 Abs. 3 BImSchG und der Binnensystematik der Bestimmung eindeutig ergibt, ist Anknüpfungspunkt der Nachsorgepflichten nicht etwa der Zustand des Betriebsgeländes nach der Stilllegung, sondern die Pflicht des Betreibers zu einer in allen Phasen von der Errichtung bis zur Stilllegung des Betriebes ordnungsgemäßen Betriebsführung, die das mit § 5 Abs. 1 BImSchG angestrebte hohe Schutzniveau für die Umwelt auch nach der Betriebseinstellung gewährleistet (vgl. VGH BW, Beschluss vom 17. April 2012 – 10 S 3127/11 –, NVwZ-RR 2012, 460 = juris Rn. 7 m.w.N.). Die Klägerin ist unstreitig zu keinem Zeitpunkt Betreiberin der betrieblichen Anlage gewesen, sondern Eigentümerin des Betriebsgrundstücks. Sie konnte daher nicht zu Nachsorgeanordnungen herangezogen werden.

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Ob darüber hinaus der Erlass von Nachsorgeanordnungen auch wegen des Verstreichens der Jahresfrist des § 17 Abs. 4 a Satz 2 BImSchG scheitern muss, weil im Zeitpunkt des Bescheiderlasses die endgültige Betriebseinstellung (30. Juni 2010) mehr als ein Jahr zurücklag (vgl. zum Beginn der Frist VG Dresden, Urteil vom 14. Juli 2011 – 3 K 1354/08 –, juris Rn. 20; Hansmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: August 2013, § 17 BImSchG Rn. 117; a.A.: Jarass, a.a.O. § 17 Rn. 57), kann angesichts des Vorgesagten offenbleiben.

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Es bedarf auch keiner Entscheidung darüber, ob die Heranziehung der Klägerin zur Durchführung der in dem streitgegenständlichen Bescheid genannten Nachsorgemaßnahmen auf andere Rechtsvorschriften, etwa solche des Bundesbodenschutzrechts oder des Wasserrechts, gestützt werden kann, da jedenfalls in den Fällen, in denen neben dem Anlagenbetreiber auch der Grundstückseigentümer als Verantwortlicher herangezogen werden kann, seitens des Beklagten eine Ermessensentscheidung hinsichtlich der Störerauswahl zu treffen ist. Eine solche wurde vom Beklagten ausweislich der angefochtenen Verwaltungsentscheidungen nicht vorgenommen und kann auch nicht durch das Gericht ersetzt werden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

40

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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Beschluss der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz vom 13. August 2014

42

Der Streitwert wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).