Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-11-16, Aktenzeichen 3 L 2255/15
ECLI:DE:VGD:2015:1116.3L2255.15.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der sinngemäß gestellte Antrag,

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die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 2. Juli 2015 (3 K 4662/15) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 23. Juni 2015 hinsichtlich der Stilllegungsanordnungen wiederherzustellen sowie hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung und der Gebührenfestsetzung anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

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Bezüglich der Stilllegungsanordnungen ist der Antrag zulässig, aber unbegründet.

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Statthafter Rechtsbehelf ist insoweit der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 Var. 2 VwGO, um der vor der beschließenden Kammer erhobenen Klage entgegen der nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO angeordneten sofortigen Vollziehung der Stilllegungsanordnungen vom 23. Juni 2015 wieder zur aufschiebenden Wirkung zu verhelfen.

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Zunächst ist die Vollziehungsanordnung nicht zu beanstanden. Sie ist mit einer inhaltlich den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO entsprechenden Begründung versehen; diese erschöpft sich nicht in der bloßen Wiedergabe des Gesetzestextes oder der Verwendung formelhafter Wendungen, sondern lässt erkennen, aus welchen Gründen der Antragsgegner in Abwägung der widerstreitenden Belange der Beteiligten die Anordnung der sofortigen Vollziehung im öffentlichen Interesse für erforderlich hielt. Der Antragsgegner hat in einer auf den konkreten Fall abstellenden Weise schriftlich dargelegt, weshalb ein besonderes Interesse am Sofortvollzug der Anordnungen besteht, indem er unter anderem auf die Gefährlichkeit der von der Antragstellerin betriebenen Anlage, auf das daraus resultierende Sicherheitsbedürfnis und auf die Vermeidung eines ähnlichen Verhaltens durch andere Anlagenbetreiber hingewiesen hat. Ob das angenommene besondere Vollzugsinteresse tatsächlich vorliegt, ist keine Frage der Begründung der Vollziehungsanordnung, sondern der von der Kammer eigenständig zu treffenden Interessenabwägung.

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Diese Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus. Das Gericht hat nach § 80 Abs. 5 S. 1 Var. 2 VwGO eine Abwägung der gegenseitigen Interessen der Beteiligten vorzunehmen. Es findet eine Interessenabwägung statt zwischen dem privaten Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides. Dabei sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs von Bedeutung, wenn das Ergebnis des Hauptsacheverfahrens eindeutig vorausgesehen werden kann. Ist ein Rechtsbehelf offensichtlich begründet, so erscheint eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung geboten, weil ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung offenkundig rechtswidriger Verwaltungsakte nicht besteht. Umgekehrt liegt die sofortige Vollziehung von Verwaltungsakten in der Regel dann im öffentlichen Interesse, wenn sich bereits bei summarischer Prüfung erkennen lässt, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist und der eingelegte Rechtsbehelf in der Hauptsache aller Voraussicht nach ohne Erfolg bleiben wird. In diesem Falle muss zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes bestehen. Bei offenen Erfolgsaussichten sind die gegenseitigen Interessen unter Berücksichtigung der jeweiligen Folgen der Entscheidung gegeneinander abzuwägen.

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Nach diesen Grundsätzen überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Stilllegungsanordnungen. Denn diese unterliegen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 20 Abs. 2 S. 1 BImSchG. Hiernach soll die zuständige Behörde unter anderem gegenüber dem Anlagenbetreiber anordnen, dass eine Anlage, die ohne erforderliche Genehmigung betrieben wird, stillzulegen ist. Dabei greift diese Vorschrift auch, wenn eine genehmigungsbedürftige Anlage nur teilweise ohne Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird.

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Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.

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Der angegriffene Verwaltungsakt ist zunächst formell rechtmäßig. Insbesondere handelte der Antragsgegner als zuständige Behörde. Die Zuständigkeit ergibt sich aus §§ 1 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2; 2 Abs. 1 ZustVU NRW i. V. m. Anhang I zur ZustVU NRW verweisend auf § 1 der 12. BImSchV. Die Störfallverordnung (12. BImSchV) kommt vorliegend zur Anwendung, da die Biogasanlage der Antragsstellerin den in dem Anhang I zur 12. BImSchV in der Stoffliste zu Nr. 8 in der Spalte 4 genannten Mengenschwellenwert i. H. v. 10.000 kg an Gas als hochentzündlichem Stoff nach den Berechnungen des Antragsgegners überschreitet. An der Richtigkeit der Berechnungen bestehen im Rahmen des summarischen Verfahrens keine Bedenken. Umstände, die an dieser zweifeln lassen, sind weder dargetan noch ersichtlich. Der Antragsgegner stützt sich diesbezüglich auf einen Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Mai 2011 zur Bestimmung des Mengenwertes an hochentzündlichen Stoffen bei Biogasanlagen. Dass sich der Antragsgegner als Berechnungsgrundlage auf die Angaben zur Biogasanlage in der Genehmigung vom 28. Juni 2001 bezog, ist unschädlich. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht entscheidend, in welchem Umfang die Biogasanlage tatsächlich betrieben wurde, sondern welche Mengenwerte an Biogas die genehmigte Anlage zu erreichen vermag, wenn das Potential der in der Biogasanlage enthaltenden Blockheizkraftwerke gänzlich ausgeschöpft wird. Zur Bestimmung einer Überschreitung des Mengenschwellenwerts sind gemäß der Anmerkung 4 zum Anhang I der 12. BImSchV die Höchstmengen zu berücksichtigen, die zu irgendeinem Zeitpunkt vorhanden sind oder sein können.

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Auch die materiellen Voraussetzungen für den Erlass der Stilllegungsanordnungen liegen vor. Die Antragstellerin ist die Anlagenbetreiberin und damit richtiger Adressat der Ordnungsverfügung. Anlagenbetreiber ist die natürliche oder juristische Person, die die Anlage „in ihrem Namen, auf ihre Rechnung und in eigener Verantwortung“ führt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1998 – 7 C 38/97 –, juris Rn. 10; Jarass, BImSchG, Kommentar, 11. Aufl. 2015, § 3 Rn. 81 ff.

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Unmittelbare Entscheidungsgewalt über die Anlage hat die Antragstellerin und nicht – wie im bisherigen Verwaltungsverfahren umstritten – ihr Geschäftsführer als natürliche Person. Zwar erhielt letzterer die Ausgangsgenehmigung für die Biogasanlage vom 28. Juni 2001 und war des Öfteren Adressat von Schriftsätzen des Antragsgegners die Biogasanlage betreffend. Genauso häufig aber wandte sich der Antragsgegner in den letzten Jahren schriftlich an die Antragstellerin als juristische Person. Entscheidend ist die tatsächliche Sachherrschaft zum Zeitpunkt der Ordnungsverfügung. Die Antragstellerin versteht sich selber als Anlagenbetreiberin. Dass ihr Geschäftsführer beim Ortstermin gegenüber dem Antragsgegner auftrat, ist schon dem Umstand geschuldet, dass die Antragstellerin eine juristische Person darstellt und durch natürliche Personen in ihrer Funktion als Organ handelt. Da der Antragsgegner die vorliegend streitgegenständliche Ordnungsverfügung an die Antragstellerin adressierte, ist davon auszugehen, dass auch von dieser Seite nunmehr die Antragstellerin als Anlagenbetreiberin angesehen wird.

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Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war der Antragsgegner durch den Beschluss der Kammer vom 29. April 2015 im Verfahren 3 L 1443/15 nicht (von vorneherein) an dem Erlass der Stilllegungsanordnungen gehindert, denn abgesehen von dem unterschiedlichen Aktivrubrum vermögen diese mitnichten als Maßnahmen der Vollziehung der dort streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 17. April 2015 eingestuft zu werden.

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Das Gericht teilt die Einschätzung des Antragsgegners, dass die Antragstellerin die zwei Blockheizkraftwerke und die Notfackel ohne erforderliche Genehmigung betreibt.

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Der Austausch der Blockheizkraftwerke (Ziff. I 1 der Ordnungsverfügung) bedurfte einer Genehmigung nach § 16 Abs. 1 S. 1 BImSchG, die nicht eingeholt wurde. Nach § 16 Abs. 1 S. 1 BImSchG bedürfen Änderungen der Lage, der Beschaffenheit oder des Betriebes einer genehmigungsbedürftigen Anlage der Genehmigung, wenn durch die Änderung nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können und diese für die Prüfung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG erheblich sein können. Es liegt eine Änderung der Beschaffenheit der Biogasanlage vor. Dass die zwei ursprünglich genehmigten Blockheizkraftwerke mit einer elektrischen Leistung (el) von jeweils 311 kW durch zwei neue Blockheizkraftwerke mit einer elektrischen Leistung von jeweils 537 kW ausgetauscht wurden, stellt ein Abweichen von der gestatteten Anlage und damit vom Genehmigungsbescheid vom 28. Juni 2001 dar. Es kann dabei dahinstehen, ob die Genehmigung vom 28. Juni 2001 – wie seitens der Antragstellerin vorgetragen – nur die Gesamtfeuerwärmeleistung oder aber sogar den Betrieb zweier Blockheizkraftwerke eines bestimmten Typus regelte. Denn auch die genehmigte Gesamtfeuerwärmeleistung von 872 kW (el) wird durch die Summe der elektrischen Leistungen der nunmehr verwendeten Blockheizkraftwerke (1074 kW (el)) überschritten. Diese Änderung ist auch wesentlich im Sinne des § 16 Abs. 1 S. 1 BImSchG. Denn mit dem Austausch der Blockheizkraftwerke ging eine Erhöhung der Gesamtfeuerwärmeleistung von über 200 kW (el), was einem Anstieg um etwa ein Viertel entspricht, einher. Damit stellt sich die Frage der Genehmigungsfähigkeit im Hinblick auf § 6 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG neu. Denn durch diese nicht unerhebliche Erhöhung der Leistung der Blockheizkraftwerke und damit einhergehend der Menge hochentzündlicher Stoffe ist eine nachteilige Auswirkung auf die in § 1 Abs. 1 S. 1 BImSchG genannten Schutzgüter nicht auszuschließen. Auch an dieser Stelle ist der Einwand der Antragstellerin, sie betreibe die Biogasanlage tatsächlich aber nur im Rahmen der genehmigten Gesamtfeuerwärmeleistung, nicht zu berücksichtigen. Denn entscheidend ist, dass nachteilige Auswirkungen faktisch möglich sind. Ihr Auftreten muss nicht sicher sein, da es dies gerade im Sinne des Gefahrenabwehrrechts zu prüfen gilt.

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Vgl. Jarass, a. a. O., § 16 Rn. 10 m. w. N.

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Entsprechendes lässt sich in Bezug auf die nicht genehmigte Errichtung der Notfackel (Ziff. I 2 der Ordnungsverfügung) anführen. Bei dieser handelt es sich ebenfalls um eine wesentliche Änderung gem. § 16 Abs. 1 S. 1 BImSchG und nicht um eine unwesentliche nach § 15 Abs. 1 BImSchG. Wesentlich ist die Änderung, weil auch hinsichtlich der Aufstellung der Notfackel nachteilige Auswirkungen auf die im Zuge des Genehmigungsverfahrens nach §§ 6 Abs. 1 Nr.1, 5 Abs. 1 Nr.1 BImSchG zu beachtenden in § 1 Abs. 1 S. 1 BImSchG genannten Schutzgüter nicht auszuschließen sind. Insbesondere erscheinen Gefahren und Nachteile für die Umwelt, die Allgemeinheit und die Nachbarschaft (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG) durch das Abbrennen von Gas möglich. Dies zeigt sich auch daran, dass gewisse Vorkehrungen (etwa die Einhaltung von Schutzabständen oder die Einrichtung von Überdrucksicherungen)

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Vgl. Merkblatt zu den Anforderungen an die zusätzliche Gasverbrauchseinrichtung – insbesondere Fackel – bei Biogasanlagen der Kommission für Anlagensicherheit (KAS) beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit.

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zu treffen sind, um die Sicherheit der Notfackel zu gewährleisten. Die Einhaltung dieser Sicherheitsmaßnahmen ist aus ordnungsrechtlichen Gründen einer behördlichen Kontrolle zuzuführen.

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Die Stilllegungsanordnungen des Antragsgegners dürften sich auch als ermessensfehlerfrei erweisen. § 20 Abs. 2 S.1 BImSchG ist als Soll-Vorschrift ausgestaltet. Somit muss die zuständige Behörde im Regelfall die Untersagung erlassen; nur in atypischen Fällen steht das Eingreifen in ihrem Ermessen.

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Ein solcher atypischer Fall kann gegeben sein, wenn die begründete Annahme besteht, die Anlage entspreche so, wie sie betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen und sei lediglich formell illegal. Dann kann es unter Umständen erforderlich sein, von der Stilllegung als einem unverhältnismäßigen Mittel abzusehen und dem Betreiber aufzugeben, unverzüglich die für die Einleitung eines Genehmigungsverfahrens erforderlichen Unterlagen einzureichen. Zweifel gehen indes zulasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde braucht nicht erst umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die materielle Genehmigungsfähigkeit anzustellen. Sie muss dies umso weniger, je schädlicher die Umwelteinwirkungen sein können, die von dem ungenehmigten Betrieb der Anlage ausgehen können. Dies gilt vor allem bei Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 – 7 C 35/87 –, juris Rn. 29 ff.

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Von einer derartigen atypischen Lage kann hier nicht ausgegangen werden. Die Kammer vermag nicht festzustellen, dass die Anlage den materiellen immissionsschutzrechtlichen Anforderungen entspricht und lediglich formell illegal ist.

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Das Vorliegen einer atypischen Lage im oben aufgezeigten Sinne lässt sich auch nicht aus anderen Umständen herleiten. Insbesondere kann sich die Antragstellerin nicht auf einen Vertrauenstatbestand hervorgerufen durch die vorgetragene Praxis des Kreises W. in der Vergangenheit stützen. Zum einen ist schon zweifelhaft, ob ein derartiger Vertrauenstatbestand durch den Kreis W. tatsächlich begründet wurde, zum anderen aber erst recht, ob er dem Antragsgegner zugerechnet werden könnte. Letzterer hat nach Bekanntwerden seiner Zuständigkeit Ende 2012 unmittelbar Maßnahmen ergriffen, um die Biogasanlage einer Kontrolle zuzuführen und zeigte sich somit nicht im Einklang mit einer etwaigen abweichenden Verwaltungspraxis der zuvor handelnden Behörde. Überdies ist ein behördliches Einschreiten trotz einer von der Antragstellerin geschilderten Verwaltungspraxis auch dann nicht rechtsmissbräuchlich, wenn dem öffentlichen Interesse besonderes Gewicht zukommt und daher ein behördliches Vorgehen unverzichtbar ist. Ein solches öffentliches Interesse besteht im Besonderen im Bereich des Rechts der Gefahrenabwehr wie hier im Immissionsschutzrecht.

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Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 16. Aufl. 2015, § 53 Rn. 44.

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Das Dringlichkeitsinteresse an der sofortigen Vollziehung der Stilllegungsanordnungen ist ebenfalls gegeben. Angesichts der Umstände, dass die Anlage der Antragstellerin zu den besonders überwachungsbedürftigen Anlagen nach der Störfallverordnung gehört und zudem noch eine Erhöhung der Menge der gefährlichen Stoffe durch den Austausch der Blockheizkraftwerke erfolgte, war ein sofortiges Einschreiten im öffentlichen Interesse geboten. Im Hinblick auf die gefährdeten Schutzgüter des Gesundheits- und Umweltschutzes (Art. 2 Abs. 2, Art. 20a GG) war eine Verzögerung durch die aufschiebende Wirkung einer Klage zu vermeiden.

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Der Antrag ist auch bezüglich der Androhung eines Zwangsgeldes (Ziff. III der Ordnungsverfügung) zulässig, aber unbegründet.Statthaft ist der Rechtsbehelf auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 Var. 1 VwGO, denn gemäߠ§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 S. 1 JustG NRW hat die Anfechtungsklage (3 K 4662/15) vom 2. Juli 2015 diesbezüglich keine aufschiebende Wirkung.

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In Anbetracht der Vollziehbarkeit der Stilllegungsanordnungen besteht kein Anlass, in Bezug auf die Zwangsmittelandrohung vom Regelvorrang des Vollziehungsinteresses nach § 112 S. 1 JustG NRW abzuweichen. Nach §§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1 und 63 VwVG NRW kann die Ordnungsbehörde als Vollzugsbehörde zur Durchsetzung des Verwaltungsaktes ein Zwangsgeld androhen. Die formellen und materiellen Voraussetzungen für die Androhung wurden eingehalten. Insbesondere hielt sich der Antragsgegner im Rahmen des zulässigen Umfangs eines Zwangsgeldes gemäß § 60 Abs. 1 VwVG NRW. Auch im Übrigen dürfte die Androhung ermessensfehlerfrei und insbesondere gemäß § 58 VwVG NRW verhältnismäßig sein. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes. Diese erscheint in Anbetracht des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin am Weiterbetrieb der Blockheizkraftwerke als gerechtfertigt, um die Einhaltung der Stilllegungsanordnungen zu gewährleisten und steht damit nicht erkennbar außer Verhältnis zum beabsichtigen Erfolg, § 58 Abs. 2 VwVG NRW. Eine andere vergleichbare Fälle erfassende Verwaltungspraxis die Höhe des Zwangsgeldes betreffend ist weder dargetan noch ersichtlich.

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Der sich auf die Gebührenfestsetzung (Ziff. V der Ordnungsverfügung) beziehende Antrag ist bereits unzulässig. Die Antragstellerin hat zuvor keinen Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung beim Antragsgegner gestellt. Gemäß § 80 Abs. 4, Abs. 6 S. 1 VwGO ist dieser jedoch Zugangsvoraussetzung für ein gerichtliches Aussetzungsverfahren und nicht nachholbar.

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Vgl. Schenke in Kopp / Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Aufl. 2015, § 80 Rn. 185 m. w. N.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 1.7.2 des Streitwertkataloges 2013. Dabei ist auf die Summe der angedrohten Zwangsgelder abzustellen. Der für das Hauptsacheverfahren 3 K 4662/15 anzusetzende Wert in Höhe von 50.000,00 Euro ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 S. 1 des Streitwertkataloges zu halbieren.