Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-22, Aktenzeichen 2 K 2279/07
ECLI:DE:VGMI:2009:0122.2K2279.07.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 14.09.2007 und des Widerspruchsbescheids vom 11.10.2007 verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf vollständige Übernahme der Schülerfahrkosten für ihre Söhne N. und Q. für das Schuljahr 2007/2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu einem Viertel und die Beklagte zu drei Viertel.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Söhne N. und Q. der allein sorgeberechtigten Klägerin besuchten im Schuljahr 2007/2008 eine Schule in C. . Die Beklagte übernahm bis zum Beginn des Schuljahrs 2007/2008 die Schülerfahrkosten durch das Angebot von Schulwegkarten, die allein zu Fahrten zu den Schulveranstaltungen und zurück berechtigten.

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Der Schulausschuss der Stadt C. beschloss in seiner Sitzung am 05.06.2007, ab Beginn des Schuljahres 2007/2008 anstelle von Schulwegkarten Schülermonatskarten an die nach der Schülerfahrkostenverordnung (SchfkVO) berechtigten Schülerinnen und Schüler auszugeben und dafür einen Eigenanteil von 12,- EUR für das erste Kind und 6,- EUR für das zweite Kind zu erheben. Ausgenommen würden die Familien, die einen Anspruch auf einen X. hätten. Die Schülermonatskarten berechtigten - laut Sitzungsvorlage - zur Nutzung des ÖPNV rund um die Uhr auch zu privaten Zwecken. Das gelte für Werktage als auch für Sonn- und Feiertage. Damit solle der ÖPNV insgesamt gestärkt werden. Die in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegenen Kosten für die Schülerbeförderung und die Notwendigkeit, Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung zu ergreifen, rechtfertigten es, von den gesetzlichen Möglichkeiten Gebrauch zu machen. Die Mehrkosten, die dem Schulträger durch Ausgabe von Schülermonatskarten anstelle von Schulwegkarten entstünden, bewegten sich derzeit pro Karte in der Preisstufe 1 (Gebiet der Stadt C. ) bei 2,20 EUR. Die durch die Erhebung von Eigenanteilen zu erzielenden Mehreinnahmen seien im Vergleich erheblich höher.

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Mit Bescheid vom 14.09.2007 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer kostenlosen Schulwegkarte ab.

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Am 18.09.2007 beschäftigte sich der Rat der Stadt C. mit der Einführung der Schülermonatskarten. In der Ratssitzung machte die Beklagte deutlich, dass im Schulausschuss nie der Mehrwert in Form des zusätzlichen Nutzens für die Kinder Grund für die Entscheidung gewesen sei. Es sei ausschließlich darum gegangen, den Stadthaushalt teilweise zu entlasten. Ein Fragenkatalog zweier Fraktionen wurde von der Verwaltung beantwortet. Dabei wurde darauf eingegangen, welche Buslinien es in C. und Umgebung gebe. Der Rat lehnte den Antrag der beiden Fraktionen ab, die vom Schulausschuss der Stadt C. getroffene Entscheidung für kostenpflichtige Monatskarten auszusetzen und zu überprüfen.

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Den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 14.09.2007 wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 11.10.2007 zurück.

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Am 09.11.2007 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die Einführung des Eigenanteils für Schülerfahrkarten sei nicht von der Schülerfahrkostenverordnung und dem Schulgesetz gedeckt. Bereits aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten in C. und Umgebung erhielten durch die Einführung der Schülermonatskarte ca. 80 % der betroffenen Schüler kein zusätzliches Angebot. In mehreren Ortsteilen von C. bestehe in keiner Weise die Möglichkeit, zusätzlich Busse zu nutzen, da solche dort nicht verkehrten. Zudem sei das Ermessen hinsichtlich der Einführung des Eigenanteils durch den Beschluss des Rates der Stadt C. fehlerhaft ausgeübt worden. Die Beschlussvorlage habe vorgesehen, dass lediglich ein Betrag von 2,20 EUR pro Schüler zur Kostendeckung notwendig gewesen sei. Dennoch sei beschlossen worden, den Höchstbetrag von 12,- EUR festzusetzen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 14.09.2007 und des Widerspruchsbescheids vom 11.10.2007 zu verpflichten, dem Antrag der Klägerin auf vollständige Übernahme der Schülerfahrkosten für ihre Söhne N. und Q. für das Schuljahr 2007/2008 zu entsprechen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Ansicht, die Klage sei unbegründet, weil die Voraussetzungen für das Angebot von Schülermonatskarten verbunden mit der Erhebung des Eigenanteils nach dem Schulgesetz und der Schülerfahrkostenverordnung vorlägen. Sie trägt des Weiteren vor, ein Motiv für die Einführung der Schülermonatskarten sei gewesen, dass die kostenlosen Schulwegkarten vielfach beantragt und entgegen genommen, tatsächlich aber nicht genutzt worden seien. Diese Familien würden die Beantragung weiterer kostenpflichtiger Karten überdenken. Die Stadt C. habe jedoch mindestens 1,4 Millionen Euro für die Fahrkarten in der Vergangenheit aufgewendet. Die Einnahmen aus dem Eigenanteil seien nicht in der Lage, diese Kosten zu decken. Hinsichtlich des Tarifangebots der Schülermonatskarten verweist sie auf eine Übersicht der möglichen Nahverkehrsmittel und die Tarifbestimmungen Nr. 6.3, 6.7 und 6.72 des Sechser-Tarifs (Stand: 01.08.2007). Die Schülermonatskarte werde für elf Monate erteilt.

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Die Beklagte hat die Anordnung des Ruhens des Verfahrens beantragt, bis das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in dem Rechtsmittelverfahren M. ./. Bürgermeisterin der Stadt C. - 19 A 2559/08 - eine endgültige Entscheidung getroffen hat. Die Klägerin hat diesem Antrag nicht zugestimmt, sondern ihm ausdrücklich widersprochen. Der Antrag ist in der mündlichen Verhandlung abgelehnt worden. Die Beklagte hat zudem die Aussetzung des Verfahrens angeregt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und den von ihr als allgemeinen "Hauptvorgang" bezeichneten Verwaltungsvorgang (Beiakte zum Verfahren 2 K 2219/07, das beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen unter dem Aktenzeichen 19 A 2559/08 geführt wird) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Obwohl die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war, konnte das Gericht verhandeln und entscheiden, da sie in der Ladung ausdrücklich auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (vgl. § 102 Abs. 2 VwGO).

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Der Antrag der Beklagten, das Ruhen des Verfahrens anzuordnen, bis das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in dem Rechtsmittelverfahren M. ./. Bürgermeisterin der Stadt C. - 19 A 2559/08 - eine endgültige Entscheidung getroffen hat, war abzulehnen. Die Voraussetzungen für die Anordnung des Ruhens des Verfahrens gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 251 ZPO liegen nicht vor. Es fehlt an entsprechenden Anträgen beider Beteiligter. Die Klägerin hat der Anordnung des Ruhens des Verfahrens ausdrücklich widersprochen. Der Anregung der Beklagten, das Verfahren auszusetzen, ist ebenfalls nicht nachzukommen. Es fehlt an den Voraussetzungen gemäß § 94 VwGO. Das von der Beklagten genannte Verfahren, dessen Ausgang abzuwarten sei, ist für das vorliegende Verfahren nicht vorgreiflich.

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Die zulässige Klage ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 14.09.2007 und der Widerspruchsbescheid vom 11.10.2007 sind zwar rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat aber lediglich einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf vollständige Übernahme der Schülerfahrkosten für ihre Söhne N. und Q. für das Schuljahr 2007/2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Für die beantragte Verpflichtung auf vollständige Übernahme der Schülerfahrkosten für ihre Söhne für das Schuljahr 2007/2008 fehlt es an der erforderlichen Spruchreife (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn die Festsetzung des Eigenanteils der Eltern, gegen die sich die Klägerin wendet, steht im Ermessen der Beklagten. Dieses wurde zwar fehlerhaft ausgeübt, ist aber nicht auf Null reduziert.

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Die entsprechenden tatbestandlichen Voraussetzungen für die Einführung eines Eigenanteils nach § 97 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Schulgesetz NRW - SchulG) in Verbindung mit den Regelungen der Verordnung zur Ausführung des § 97 Abs. 4 Schulgesetz (Schülerfahrkostenverordnung - SchfkVO) sind erfüllt. Bietet der Schulträger oder ein von ihm beauftragtes Verkehrsunternehmen im Rahmen eines besonderen Tarifangebots der Verkehrsunternehmen Schülerzeitkarten an, die über den Schulweg hinaus auch zur sonstigen Benutzung von Angeboten des öffentlichen Nahverkehrs berechtigen, kann der Schulträger gemäß § 97 Abs. 3 Satz 1 SchulG nach Maßgabe der Rechtsverordnung einen von den Eltern zu tragenden Eigenanteil festsetzen. Der Schulträger kann diesen Eigenanteil gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 SchfkVO auf bis zu 12,- EUR je Beförderungsmonat festsetzen. Von den Eltern mehrerer anspruchsberechtigter Kinder dürfen Eigenanteile nur für zwei Kinder in der Reihenfolge ihres Alters erhoben werden, für das zweite Kind nur bis zu 6,- EUR je Beförderungsmonat (§ 2 Abs. 3 Satz 2 SchfkVO).

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Die von der Beklagten angebotenen Schülermonatskarten berechtigen die Söhne der Klägerin über den Schulweg hinaus auch zur sonstigen Benutzung von Angeboten des öffentlichen Nahverkehrs. Dabei dürfte es nicht auf die individuelle Nutzbarkeit und den individuellen Nutzungswillen des einzelnen Schülers ankommen, soweit die Gründe dafür, die Angebote des öffentlichen Nahverkehrs nicht zu nutzen, bei ihm liegen.

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Vgl. dazu: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27.07.2005 - 4 K 1648/02 -, juris.

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Voraussetzung ist aber ein Angebot des öffentlichen Nahverkehrs, das eine sonstige Benutzung zulässt. Auf dem Gebiet der Stadt C. entspricht dieses Angebot -wenn auch teilweise in eingeschränktem Umfang - grundsätzlich diesen Anforderungen. Die Monatstickets gelten nach Nr. 6.3 der Bestimmungen des maßgeblichen Tarifs "Der Sechser" mit Stand vom 01.08.2007 bzw. nach Nr. 6.4.1 der Tarifbestimmungen mit Stand vom 01.08.2008 für beliebig viele Fahrten innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs. Der räumliche Geltungsbereich ist in Nr. 6.7.2 der Tarifbestimmungen mit Stand vom 01.08.2007 (Nr. 6.8.3 der aktuellen Tarifbestimmungen) geregelt. Daraus ergibt sich, dass er auf die Strecke vom Wohnort/ständigen Aufenthaltsort und Ausbildungsort beschränkt ist. Innerhalb dieses räumlichen Geltungsbereichs können die Schüler wie die Söhne der Klägerin das Monatsticket auch für andere Fahrten als nur die zum Zweck des Schulbesuchs (zumindest theoretisch) sowie während der Ferien (mit Ausnahme des Monats der Sommerferien, für den keine Schülermonatskarte ausgegeben wird) und an sonstigen schulfreien Tagen, an denen ein Busverkehr stattfindet, nutzen.

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Die Festsetzung eines Eigenanteils von 12,- EUR für das erste Kind und 6,- EUR für das zweite Kind ist aber ermessensfehlerhaft erfolgt. Auf der Rechtsfolgenseite des § 97 Abs. 3 Satz 1 SchulG i.V.m. § 2 Abs. 3 SchfkVO steht es im Ermessen des Schulträgers ("kann"), ob er von dieser Möglichkeit der Festsetzung eines Eigenanteils Gebrauch macht. Es steht auch in seinem Ermessen, innerhalb des vorgegebenen Rahmens die Höhe des Eigenanteils zu bestimmen.

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Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27.07.2005 - 4 K 1648/02 -, juris.

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Die Ausübung dieses Ermessen ist vom Gericht nur eingeschränkt zu überprüfen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. In diesem Fall liegen Ermessensfehler vor. Es ist schon nicht ersichtlich, dass die Beklagte alle für die Entscheidung über die Festsetzung des Eigenanteils relevanten Tatsachen ermittelt hat. Dazu gehört insbesondere auch die Frage, ob mit der Schülermonatskarte tatsächlich Vorteile verbunden sind und gegebenenfalls in welchem Umfang. Es ergibt sich aus der Sitzungsvorlage des Schulausschusses, der die Einführung beschloss, aber nicht, dass der Umfang der tatsächlichen Nutzungsmöglichkeiten des öffentlichen Nahverkehrs unter Berücksichtigung der geltenden Tarifbestimmungen ermittelt worden wäre. Auch der Rat der Stadt C. beschäftigte sich in seiner Sitzung am 18.09.2007 nur eingeschränkt mit diesen Fragen. Zwar wurde bei Beantwortung eines Fragenkatalogs zweier Ratsfraktionen auch das Angebot des öffentlichen Personennahverkehrs in C. allgemein in den Blick genommen. Dabei wurde aber nicht berücksichtigt, in welchem Umfang die Schüler ihre Monatskarte tatsächlich (abends, am Wochenende, an Feiertagen und in den Ferien) nutzen können. Des Weiteren wurde nicht ausdrücklich berücksichtigt, dass die Schülermonatskarten nur für elf Monate ausgegeben werden und damit einen Zeitraum von einem Monat während der Sommerferien nicht abdecken. Auch das nur 10,- EUR bzw. nach dem aktuellen Tarif 10,50 EUR teure Fun-Ticket, das zusammen mit der Schulwegkarte für die Schüler einen ähnlichen Nutzen vermittelt wie eine Monatskarte, wurde nicht angesprochen. Der Schulausschuss legte zudem bei seinem Beschluss über die Einführung der Schülermonatskarte einen jedenfalls nicht vollständig zutreffenden Sachverhalt zugrunde. Laut der Sitzungsvorlage der Schulausschusssitzung wurde davon ausgegangen, die Schülermonatskarte könne "auch für private Zwecke rund um die Uhr" genutzt werden. Das gelte für Werktage als auch für Sonn- und Feiertage. Aus den im Internet (www.dersechser.de) abrufbaren Fahrplänen ergibt sich aber, dass auf einigen Strecken abends kein Bus genutzt werden kann, weil etwa der letzte Bus um 16.31 Uhr in Richtung C. fährt. An den Wochenenden oder auch nur sonn- und feiertags fährt auf etlichen Strecken kein Bus.

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Sollte im Übrigen, wie die Bürgermeisterin in der Ratssitzung am 18.09.2007 erklärte, nie der Mehrwert in Form des zusätzlichen Nutzens für die Kinder Grund für die Entscheidung gewesen sein, sondern ausschließlich die Entlastung des Stadthaushalts, so würde sich auch daraus die Ermessensfehlerhaftigkeit der Entscheidung ergeben. Der Zweck der Vorschriften wäre verkannt worden. Die Vorschriften bezwecken zwar einerseits eine Reduzierung der Aufwendungen der kommunalen Schulträger,

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vgl. LT-Drucksache 12/2340, S. 39,

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sie sehen aber andererseits gerade auch einen mit der Einführung der Schülerzeitkarte verbundenen Vorteil für die Schüler vor.

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Die Festsetzung des Eigenanteils ist aber auch seiner Höhe nach unverhältnismäßig. Die Festsetzung eines Eigenanteils ist nur dann verhältnismäßig, wenn die daraus erwachsende finanzielle Belastung der Eltern in einem angemessenen Verhältnis zu den mit der Schülermonatskarte verbundenen Vorteilen steht. Das ist in diesem Fall nicht zu erkennen. Dies folgt schon daraus, dass die Schüler bzw. ihre Eltern lediglich 10,- EUR nach dem im letzten Schuljahr geltenden Tarif bzw. 10,50 EUR nach den aktuellen Tarifbestimmungen für ein sogenanntes Fun-Ticket aufwenden müssten, um im Ergebnis nicht nur dieselben, sondern im Vergleich zur Schülermonatskarte hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs sogar noch darüber hinausgehende Vorteile zu erlangen. Das Fun-Ticket gilt nach den maßgeblichen Tarifbestimmungen montags bis freitags ab 14 Uhr, an Samstagen, Sonn- und gesetzlichen Feiertagen sowie an Ferientagen in NRW ohne Zeiteinschränkung und berechtigt in dem jeweiligen Monat in der angegebenen Zeit im Rahmen seines räumlichen Geltungsbereichs zu beliebig vielen Fahrten. Dabei fällt auf, dass der räumliche Geltungsbereich nach den Tarifbestimmungen anders definiert ist als der der Schülermonatskarte. Das Fun-Ticket gilt gemäß Nr. 6.8 der Tarifbestimmungen mit Stand vom 01.08.2007 bzw. Nr. 6.9 der aktuellen Tarifbestimmungen für ein bestimmtes Tarifgebiet und ist damit nicht - wie die Monatskarte - beschränkt auf den Bereich von Wohnort/ständiger Aufenthaltsort nach Ausbildungsort.

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Hinsichtlich der Festsetzung des höchstmöglichen Eigenanteils bestehen auch Zweifel daran, ob dieser in einem angemessenen Verhältnis zum zeitlichen Umfang des Zusatznutzens steht. Wie bereits ausgeführt, ist auf einigen Strecken eine Nutzung der Schülermonatskarte an den Abenden und am Wochenende nach den Fahrplänen nicht oder nur eingeschränkt möglich. Damit bleibt für viele Schüler als signifikanter Mehrwert tatsächlich nur ein solcher hinsichtlich der Nutzbarkeit der Schülermonatskarte, beschränkt auf den räumlichen Geltungsbereich, in den Ferien mit Ausnahme eines Monats in den Sommerferien, für den keine Schülermonatskarte zur Verfügung gestellt wird.

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Anhaltspunkte dafür, dass mit dem den räumlichen Geltungsbereich der Schülermonatskarte begrenzenden Ausbildungsort nicht die konkrete Schule, sondern die jeweilige Gemeinde oder Stadt gemeint sein könnte, liegen nicht vor und sind auch nicht vorgetragen worden. Sollte dies jedoch der Fall sein und sollte die Schülermonatskarte damit zu einer über die jeweilige Buslinie hinausgehenden Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs berechtigen, so würde dies an den aufgezeigten Ermessensfehlern (wie fehlende Ermittlung des tatsächlichen Umfangs des Zusatznutzens auch in zeitlicher Hinsicht, Zugrundelegung eines nicht vollständig zutreffenden Sachverhalts, Außerachtlassen des Fun-Tickets und Unverhältnismäßigkeit des Eigenanteils von 12,- EUR mit Blick auf dieses Ticket) allerdings nichts ändern.

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Dass das Ermessen der Beklagten derart reduziert sein könnte, dass nur das Absehen von der Festsetzung eines Eigenanteils in Betracht käme (Ermessensreduzierung auf Null), ist nicht ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Das Gericht geht dabei von einem überwiegenden Obsiegen der Klägerin aus. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.