Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-09-09, Aktenzeichen 12 A 1552/09

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Verpflichtung der Beklagten, ihn mit seinem Autoscooter "…" zum Oldenburger Kramermarkt 2009 zuzulassen.

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Er ist Schausteller. Mit Antrag vom 26. Oktober 2008 bewarb er sich mit seinem Autoscooter „…“ für die Teilnahme am Oldenburger Kramermarkt vom 2. bis zum 11. Oktober 2009. Auch in den Vorjahren hatte er sich bereits erfolglos um die Teilnahme am Kramermarkt bemüht.

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Unter dem 14. April 2009 bestimmte die Beklagte, dass auch für den Kramermarkt 2009 vier Autoscooter zugelassen werden sollten. Sie traf des weiteren auf der Grundlage der Antragsunterlagen und in Auswertung der Angaben der Antragsteller in den von ihr versandten Fragebögen eine Auswahlentscheidung. Dabei legte sie ihr Bewertungsschema für das Segment Autoscooter mit den Kriterien Erscheinungsbild (maximal 40 Punkte), Größe der Fahrbahnfläche (maximal 30 Punkte) und Erhaltungszustand (maximal 30 Punkte) zugrunde.

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Die Autoscooter der zugelassenen Bewerber erhielten dabei folgende Punktzahlen:

5

Bewerber

Erscheinungs-bild

Fahrbahnfläche

Erhaltungs-zustand

Gesamt-punktzahl

…

35

25

30

90

…

35

30

30

95

…

40

25

30

95

…

40

25

30

95

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Der Autoscooter des Klägers erhielt die Bewertung: Erscheinungsbild: 40 Punkte, Fahrbahnfläche: 15 Punkte, Erhaltungszustand: 30 Punkte, Gesamtpunktzahl: 85 Punkte.

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Die Beklagte legte die Begründung ihrer Entscheidung im Vermerk vom 14. April 2009 nieder.

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Mit Bescheid vom 23. April 2009 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Zulassung zum Oldenburger Kramermarkt 2009 ab. Zur Begründung führte sie aus, die Entscheidung sei auf der Grundlage ihrer Richtlinien und ihres Bewertungsschemas für Autoscooter erfolgt. Dem Antragsteller sei in den Bereichen Erscheinungsbild und Erhaltungszustand jeweils die volle Punktzahl zuerkannt worden. Bei der Beurteilung der Fahrbahnfläche seien ihm gemäß der seit 2008 angewendeten Größenstaffelung 15 Punkte zuerkannt worden. Für den Antragsteller habe sich daher eine Gesamtpunktzahl von 85 Punkten ergeben. Da vier der Mitbewerber 90 und 95 Punkte erhalten hätten, sei diesen der Vorzug gegeben worden.

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Am 27. Mai 2009 hat der Kläger Klage erhoben.

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Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, das von der Beklagten verwendete Bewertungsschema sei nicht zu beanstanden. Die Bewertung selbst sei aber fehlerhaft. Erscheinungsbild und Erhaltungszustand der Fahrgeschäfte der Firmen … sowie … seien wesentlicher schlechter als die seines Scooters und daher zu positiv bewertet worden. Der Scooter der Fa. … verfüge nur über 14.000 Leuchten, sein Scooter dagegen habe 22.000 Kappenbirnen. Der Erhaltungszustand der Scooter werde zu pauschal bewertet. Wenn - wie die Beklagte vorgehe - dem Baujahr so wenig Bedeutung beigemessen werde, müsse eine genauere Überprüfung bzw. eine Inaugenscheinnahme vorgenommen werden. Hieran fehle es jedoch. Die Beklagte stelle lediglich auf die Angaben der Bewerber zu Einzelrenovierungen und der Gesamtüberholung ab. Dies könnten auch nur solche Arbeiten sein, die für die TÜV-Abnahme gerade erforderlich seien. Nicht berücksichtigt werde nach wie vor, dass die Geschäfte der Firmen … und … aufgrund ihres Baujahrs über alte kleine Stahlplatten für die Fahrbahn verfügten, die rostanfällig seien. Durch die vielen mitunter durch Rost überzogenen Schnittstellen sei die Fahrbahn viel unebener als die seines Scooters, der über viel größere, nicht rostende Aluminiumplatten verfüge. Im übrigen sei der Scooter der Fa. … beim Abbau 2007 zusammengebrochen. Die Hydraulikstützen seien aus den Eisenummantelungen herausgebrochen. In der mündlichen Verhandlung legte der Kläger aktuelle Detailaufnahmen seines und des Autoscooters der Fa. … vor. Er führte hierzu aus, die Lichtbilder zeigten im Vergleich den schlechteren Erhaltungszustand des Scooters der Fa. ...

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 23. April 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihn mit seinem Autoscooter "…" zum Oldenburger Kramermarkt 2009 zuzulassen,

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hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und führt zur Begründung im Wesentlichen aus, die Ablehnungsentscheidung sei rechtmäßig, sie leide insbesondere nicht an Ermessensfehlern. Soweit der Kläger ausführe, sein Scooter verfüge über weit mehr Leuchten als die der zugelassenen Bewerber, sei anzumerken, dass die Anzahl der Leuchten nur noch bedingt für die Beurteilung der Attraktivität herangezogen werden könne. Neue Techniken erlaubten eine Vielzahl von Varianten in den Bereichen Helligkeit, Farbgestaltung und Lichteffekte, die zu berücksichtigen seien. Hinsichtlich des Beurteilungskriteriums Erhaltungszustand vergebe sie nicht - wie der Kläger meine - jeweils bereits dann die Höchstpunktzahl, wenn der Betrieb vom TÜV abgenommen sei. Sie beziehe zusätzlich ihre Erkenntnisse aus der vor bzw. beim Aufbau der Geschäfte erfolgenden Abnahme durch den Baustatiker sowie einen Mitarbeiter der Berufsfeuerwehr mit ein. Sofern hierbei Mängel festgestellt würden, müsse auf ihre Aufforderung hin eine sofortige Mängelbeseitigung erfolgen; dies werde zeitgerecht kontrolliert. Als Folge festgestellter Mängel sei in den vergangenen Jahren die Inbetriebnahme eines Fahrgeschäftes untersagt worden, allerdings nicht im Segment Autoscooter. Von technischen Defekten, die zum Zusammenbruch des Scooters der Fa. … beim Abbau 2007 geführt haben sollen, sei ihr nichts bekannt. Der Scooter habe auf dem Kramermarkt 2007 und 2008 gastiert und sei ohne festgestellte Mängel betrieben worden. Festgestellt und durch den Marktmeister der Stadt Oldenburg fotodokumentiert sei allerdings, dass der Scooter des Klägers auf dem Pferdemarkt in … unter Inkaufnahme technischer Mängel in Betrieb gegangen sei. Soweit der Kläger schließlich auf die verschiedene Plattengröße und das unterschiedliche Material der Fahrbahnelemente verweise, sei auszuführen, dass der Scooter der Fa. … ebenfalls über Aluminiumplatten verfüge. Lediglich das Fahrgeschäft der Fa. … habe Stahlplatten. Zwar seien die Platten dieser beiden Firmen kleiner als die des Scooters des Klägers, so dass die Fahrbahnen dieser Unternehmen in der Tat zahlreichere Schnittstellen aufwiesen. Dafür, dass dadurch beim Betrieb der Scooter auf den Kramermärkten der letzten Jahre insbesondere infolge von Rostschäden eine unebenere Fahrbahn vorgelegen hätte, was im übrigen binnen kürzester Frist die Rollelemente der Wagen beschädigt hätte, lägen keine Anhaltspunkte vor. In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter der Beklagten ergänzend vorgetragen, die Beurteilung des Erhaltungszustandes der Autoscooter erfolge im Rahmen der Auswahlentscheidung im Wesentlichen auf der Grundlage der Antragsunterlagen und der dortigen Angaben der Antragsteller zum Baujahr, zum Zeitpunkt der letzten Renovierung, zur Art der Renovierung, zum Zeitpunkt der letzten technischen Gesamtüberholung und zum Alter der Fahrzeuge, wie sie mit den übersandten Fragebögen abgefragt würden. Nicht berücksichtigt würden kleinere oder nicht ins Auge fallende Mängel, wie z.B. kleinere Löcher in der Deckenplane oder nicht für das Publikum sichtbare Risse in der rückwärtigen Plane. Ebenfalls nicht berücksichtigt würden behebbare oder zu vernachlässigende, mitunter untergrundbedingte Aufbaumängel, wie z.B. geringfügige Spalten zwischen Bodenplatten, die durch Schrauben fixiert seien oder Spalten in der oberen Front von geringem Umfang.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den des Verwaltungsvorganges der Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Zulassung seines Autoscooters zum Oldenburger Kramermarkt 2009 noch einen solchen auf eine erneute Ermessensentscheidung über seinen Antrag, denn der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 23. April 2009 ist rechtmäßig.

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Die Beklagte betreibt den Kramermarkt gem. § 1 Nr. 2 lit. a ihrer Satzung über Wochenmärkte, Volksfeste und Spezialmärkte (Marktordnung) vom 20. Juni 2000 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems vom 30. Juni 2000, S. 570) als öffentliche Einrichtung und als nach § 60b Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GewO festgesetztes Volksfest, so dass der Kläger gem. § 60b Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 70 Abs. 1 GewO nach Maßgabe der für alle Veranstaltungsteilnehmer geltenden Bestimmungen einen Anspruch auf Zulassung zu dem nach § 69 GewO festgesetzten Volksfest der Beklagten hat. Der Kläger gehört nach § 70 Abs. 1 GewO mit seinem Autoscooter zum Teilnehmerkreis der festgesetzten Veranstaltung. Sein aus dem Grundsatz der Marktfreiheit abzuleitender Anspruch ist indes durch die Regelung in § 70 Abs. 3 GewO modifiziert. Hiernach kann der Veranstalter aus sachlich gerechtfertigten Gründen, insbesondere wenn der zur Verfügung stehende Platz nicht ausreicht, um allen Bewerbern einen Standplatz zuzuweisen, einzelne Aussteller und Anbieter von der Teilnahme ausschließen. Die Entscheidung, welchem der Bewerber der Vorzug zu geben ist, und welche Bewerber abzulehnen sind, steht im Ermessen des Veranstalters (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18. Juli 2002 - 7 LB 3835/01 -, GewArch 2002, 428; Bay. VGH, Urteil vom 15. März 2004 - 22 B 03.1362 -, GewArch 2004, 248), so dass dem Kläger im Rahmen dieser Entscheidung grundsätzlich nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ausübung dieses Ausschließungsermessens zusteht (vgl. auch Schönleiter, in: Landmann/Rohmer, Kommentar zur Gewerbeordnung, § 70 Rdnr. 10; Wagner, in: Friauf, Kommentar zur Gewerbeordnung, § 70 Rdnr. 54, jeweils m.w.N.).

21

Die Beklagte hat das Auswahlverfahren für die im Bewerbungsverfahren befindlichen Antragsteller im Bereich Autoscooter auf dieser und der Grundlage ihrer „Richtlinien zur Durchführung des Zulassungsverfahrens zur Teilnahme an Volksfesten/Spezialmärkten der Stadt Oldenburg“ durchgeführt und das sich aus den auch für die Zulassung zum Kramermarkt 2009 weiterhin geltenden Vorgaben ergebende Bewertungsschema in der Betriebsart Autoscooter weiter differenziert. Die Bewertung der Attraktivität der Autoscooter erfolgt nach den Bewertungspunkten "äußeres Erscheinungsbild", "Größe der Fahrbahnfläche" und "Erhaltungszustand". Das Gericht hat bereits wiederholt entschieden, dass die Bewertung auf der Grundlage der Richtlinien und der weiteren Ausgestaltung durch die genannten Bewertungspunkte - einschließlich der Größenstaffelung beim Bewertungspunkt "Größe der Fahrbahnfläche" - rechtlich nicht zu beanstanden ist (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 17. Juli 2008 - 12 B 1719/08 -, juris; bestätigt durch Beschluss des Nds.OVG vom 17. September 2008 - 7 ME 153/08 -, VG Oldenburg, Urteil vom 4. Dezember 2008 - 12 A 1718/08 -).

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Der Kläger wendet sich im vorliegenden Verfahren nicht mehr gegen die Bewertungsrichtlinien und das Bewertungsschema im Bereich Autoscooter. Er rügt jedoch die Bewertungskriterien der Beklagten im Bewertungspunkt "Erhaltungszustand" und die tatsächliche Bewertung in diesem Punkt sowie im Bewertungspunkt "Erscheinungsbild" im Einzelnen. Ein rechtsfehlerhaftes Vorgehen der Beklagten ist jedoch nicht feststellbar.

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Soweit der Kläger vorträgt, das Erscheinungsbild des Scooters der Fa. … sei gegenüber seinem Geschäft zu positiv bewertet worden, weil ersterer nur 14.000 Lampen, sein Scooter dagegen 22.000 Kappenbirnen aufweise, muss er sich entgegen halten lassen, dass seine Angaben nicht den aktuellen Antragsangaben 2009 entsprechen. Dort hat die Fa. … ca. 25.000 LED- und Kappenleuchten und er selbst 26.000 Neon-, LED- und Kappenleuchten angegeben. Vor dem Hintergrund, dass die verschiedenen Leuchtkörper verschiedene Leuchtkraft aufweisen und vielgestaltige Lichteffekte erzielen, kann aus der Differenz von (nur) 1.000 Leuchten nicht der Schluss gezogen werden, hier liege eine fehlerhafte Bewertung durch die Beklagte wegen Nichtberücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten vor. Dass die Beklagte vielmehr diesen Aspekt berücksichtigt hat, ist ihrem Vermerk über ihre Bewertungsentscheidung zu entnehmen. Dort hat sie ausgeführt: "Die in der Vergangenheit herangezogene Anzahl der Beleuchtungskörper kann nur noch bedingt für die Bewertung herangezogen werden. Durch die neuartigen Techniken, wie z.B. den LED-Einsatz, kann mit weniger Beleuchtungskörpern deutlich mehr erreicht werden, als mit den klassischen Kappenbirnen." Hierauf hat sie auch in ihrer Klageerwiderung noch einmal hingewiesen.

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Der Kläger wendet sich weiterhin gegen die Bewertung der Beklagten im Bewertungspunkt "Erhaltungszustand". Er hält den Bewertungspunkt zum einen für zu wenig ausdifferenziert und rügt weiter, der tatsächliche Zustand der Scooter der übrigen bzw. zugelassenen Bewerber sei nicht ausreichend zur Kenntnis genommen und in die Bewertung eingestellt worden. Seine Einwände greifen nicht durch.

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Dies gilt zunächst, soweit sich der Kläger gegen die Ausdifferenzierung der Beklagten des Bewertungspunktes "Erhaltungszustand" wendet. Dabei ist zunächst erneut klarzustellen, dass es sich bei den oben genannten Richtlinien und ihrer Ausgestaltung, auf deren Grundlage die Beklagte ihre Bewertungsentscheidungen trifft, nicht um Rechtsnormen handelt, sondern um ermessenslenkende Richtlinien, die lediglich die ausgeübte Praxis der Vergabe der Plätze wiedergeben. Sie sind deshalb keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Zu prüfen ist vielmehr (nur), ob bei Anwendung derartiger Richtlinien in Einzelfällen der Gleichheitsgrundsatz verletzt oder der durch die gesetzliche Zweckbestimmung des § 70 GewO gezogene Rahmen nicht beachtet worden ist (Nds.OVG, Urteil vom 15. April 1992 - 7 L 3790/91 -, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 11.79 -, DVBl. 1979, S. 881). Die Beklagte hat die Kategorie Attraktivität in ihrer Richtlinie - gemäß Ziffer 5.3 näher charakterisiert durch die Merkmale optische Gestaltung (insbesondere Fassadengestaltung, Beleuchtung), Pflegezustand, Platzangebot, Präsentation, Warenangebot - für das Segment Autoscooter durch die Bewertungspunkte Erscheinungsbild, Größe der Fahrbahnfläche und Erhaltungszustand konkretisiert. Den Verwaltungsvorgängen der Beklagten zum Kramermarkt der letzten Jahre und dem zu diesem Klageverfahren übersandten Verwaltungsvorgang ist zu entnehmen, dass die Beklagte die Bewertung des Erhaltungszustandes der Autoscooter auf der Grundlage der Angaben der Antragsteller zum Baujahr, zum Zeitpunkt und der Art der letzten Renovierung, zum Zeitpunkt der letzten technischen Generalüberholung und zum Alter der Fahrzeuge vornimmt. Sie hat dazu in der mündlichen Verhandlung erläutert, sowohl die Antragsunterlagen als auch ihre Erfahrungen vom Betrieb der Geschäfte auf den Kramermärkten der letzten Jahre zeigten, dass die zugelassenen Autoscooter sich im Bereich Erhaltungszustand - wie im übrigen auch beim Merkmal Erscheinungsbild - immer weiter anglichen. Es sei eine ständige Anpassung an technische Neuerungen zu beobachten. Entweder wiesen die Autoscooter daher ein (relativ) neues Baujahr auf und/oder sie würden jährlich in wesentlichen Teilen renoviert und nahezu jährlich technisch generalüberholt. Entsprechend würden diese Umstände im Antragsverfahren per Fragebogen erfragt und der Beurteilung im Bereich Erhaltungszustand zugrunde gelegt. Nicht berücksichtigt würden kleinere, nicht auffallende oder Aufbaumängel, die, soweit sie tolerierbar seien, keine wesentliche Aussage zum Erhaltungszustand darstellten und, soweit sie nicht tolerierbar seien, abgestellt werden müssten, andernfalls die Inbetriebnahme des Geschäfts auf dem Kramermarkt ausgeschlossen sei. Auch diese Konkretisierung, d.h. die Ausdifferenzierung im Bewertungspunkt Erhaltungszustand ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie weicht nicht von den Vorgaben der Richtlinien der Beklagten ab, sondern stellt eine Umsetzung des Attraktivitätsmerkmals Pflegezustand in Ziffer 5.3 der Richtlinie dar. Denn die gewählten Anknüpfungspunkte - Baujahr, Zeitpunkt und Art der letzten Renovierung, Zeitpunkt der letzten technischen Gesamtüberholung, Alter der Fahrzeuge - verletzen insbesondere vor dem Hintergrund der von der Beklagten dargestellten Entwicklung im Segment Autoscooter in ihrer Anwendung weder den Gleichheitsgrundsatz, da sie für alle Bewerber gleichermaßen gelten, noch den durch die gesetzliche Zweckbestimmung des § 70 GewO gezogenen Rahmen, d.h. sie halten sich an die Vorgabe der ausschließlichen Berücksichtigung marktspezifischer Komponenten. Soweit der Kläger demgegenüber geltend macht, die Beklagte müsste weitere Merkmale oder Kriterien bei der Bewertung des Erhaltungszustandes berücksichtigen, ihre Bewertungsmerkmale seien zu ungenau, ist ihm entgegenzuhalten, dass dies eine rechtlich ebenfalls nicht zu beanstandende Möglichkeit der Ausübung ihres Auswahlermessens darstellen könnte. Zwingend umzusetzen ist diese Möglichkeit wegen des der Beklagten zukommenden Ermessensspielraums jedoch keineswegs, d.h. ein solches Begehren ist nicht vom Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Auswahlermessens erfasst.

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Die Beklagte hat darüber hinaus auch im Tatsächlichen keine rechtsfehlerhafte Bewertungsentscheidung getroffen. Der Kläger hat hierzu ausgeführt, wenn die Beklagte schon solch wesentliche Merkmale wie das Baujahr nicht oder wenig berücksichtige, müsse sie, was den tatsächlichen Erhaltungszustand der Scooter der einzelnen Bewerber angehe, jedenfalls "genauer hinsehen". Er hat hierzu aktuelle Detailaufnahmen des Scooters der Fa. … vorgelegt, die Spalten zwischen Boden- und Fahrbahnplatten, Risse in der Plane der Rückseite und ein kleineres Loch in der Deckenplane zeigen, sowie Detailaufnahmen seines Scooters, die keine Spalten bzw. Risse an entsprechenden Stellen erkennen lassen. Die Beklagte hat der damit verbundenen Behauptung des Klägers, das Geschäft der Fa. … weise einen schlechteren Erhaltungszustand auf, zu Recht entgegengehalten, bei den bemängelten Details handele es sich zum einen um Aufbaumängel, die bis zu einem gewissen Grad tolerierbar, darüber hinaus aber zwingend zu beseitigen seien, um eine Inbetriebnahme überhaupt zu ermöglichen. Diese beträfen jedoch nicht den Erhaltungszustand des Fahrgeschäfts. Zum anderen handele es sich um kleinere Mängel, die den Gesamterhaltungszustand im Einzelnen nicht schmälern würden. Sie untermauerte dies mit Lichtbildern vom Autoscooter des Klägers, die ebenfalls Aufbaumängel und kleinere Unebenheiten zeigten, und erläuterte hierzu nachvollziehbar, diese bei allen Geschäften vorkommenden Unstimmigkeiten seien nicht als Mängel des Erhaltungszustandes zu werten. Die vom Kläger dargelegten Details sind daher nicht als ermessensfehlerhaft ignorierte Tatsachen, die den Erhaltungszustand im von der Beklagten festgelegten Sinn betreffen, zu charakterisieren.

27

Die Behauptung, das Fahrgeschäft der Fa. … sei beim Abbau auf dem Kramermarkt 2007 zusammengebrochen, die Hydraulikstützen seien aus den Eisenummantelungen gebrochen, hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht weiter verfolgt, nachdem die Beklagte der Behauptung entgegengetreten ist. Ihr war daher auch gerichtlicherseits nicht weiter nachzugehen.

28

Gleiches gilt für den vom Kläger hervorgehobenen Umstand, dass Fahrbahnplatten aus Stahl im Gegensatz zu solchen aus Aluminium rostanfällig seien und daher zu einer Abwertung des jeweiligen Scooters führen müssten, da die theoretisch kürzere Materialhaltbarkeit naturgemäß nichts über den tatsächlichen Erhaltungszustand eines Fahrgeschäftes aussagt.

29

Letztlich führt die Anwendung des Bewertungsschemas somit zum wiederholten Mal zur Nichtzulassung des Klägers. Diese beruht - wie das Gericht im genannten Beschluss vom 17. Juli 2008 (a.a.O.) ausgeführt hat - auf der Gewichtung der Bewertungskriterien und dem "hohen und ähnlichen Attraktivitätsniveau der zugelassenen und einiger übriger Bewerber, so dass letztlich bisher immer die Fahrbahngröße ausschlaggebend war." Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden, wie sich auch aus dem Beschluss des Nds. OVG vom 17. September 2008 - 7 ME 153/08 - ergibt, durch den die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 17. Juli 2008 zurückgewiesen wurde.

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