Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-09, Aktenzeichen 20 D 10/99.AK
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1209.20D10.99AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerinnen wenden sich gegen die Aufhebung eines
Planfeststellungsbeschlusses für den Verkehrsflughafen
Essen/Mülheim.

3

Der Flugplatz wird von der Beigeladenen betrieben, deren
Gesellschafter zu gleichen Teilen die Städte Essen und
Mülheim a.d. Ruhr sowie das Land Nordrhein-Westfalen sind. Das
Flugplatzgelände steht im Eigentum der Städte Essen und
Mülheim a.d. Ruhr. Es war bis Ende 1994 an die Beigeladene
verpachtet. Die Klägerinnen gehören zu der mehrere
Luftfahrtunternehmen umfassenden Firmengruppe des Kaufmanns
X. . Der Flugplatz Essen/Mülheim ist seit langem
Standort der gewerblichen Aktivitäten des Herrn X.
und von Firmen seiner Gruppe. Zugunsten von Herrn
X. hat die Stadt Mülheim a.d. Ruhr an Teilbereichen
ihrer Eigentumsflächen auf die Dauer von 30 Jahren ein 1974 in
das Grundbuch eingetragenes Erbbaurecht bestellt. Auf den
Erbbaurechtsflächen ist neben zwei Flugzeughallen eine
Luftschiffwerft errichtet worden. Ein weiteres Erbbaurecht hat
die Stadt Mülheim a.d. Ruhr dem B. -Club , der am
Flugplatz den Luftsport ausübt, für 50 Jahre ab Eintragung im
Grundbuch eingeräumt; dieses Erbbaurecht ist 1984 eingetragen
worden.

4

Der Flugplatz Essen/Mülheim ist aus einem 1925 genehmigten
Notlandeplatz entstanden. 1927 wurden seine Beibehaltung und
Inbetriebnahme als Flughafen genehmigt. Seinerzeit bestand das
Flugfeld aus einer annähernd runden Grasfläche mit einem
Durchmesser von ca. 900 m. In der Folgezeit wurde das Gelände
des Flugplatzes mehrfach erweitert und wurden flugbetriebliche
Anlagen geschaffen sowie umgestaltet. Nach militärischer
Nutzung während des Zweiten Weltkrieges und anschließender
alliierter Beschlagnahme wurde der zivile Flugbetrieb auf dem
Flugplatz in den 50er Jahren wieder aufgenommen.
Kriegsbedingte Schäden an der inzwischen angelegten
befestigten Start- und Landebahn wurden beseitigt. 1959 wurde
der Ausbauplan für den Bauschutzbereich nach § 12 des
Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) festgelegt; der Ausbauplan sah
eine Start- und Landebahn von 1.583,50 m Länge und 45 m Breite
vor. Mit Bescheid vom 19. März 1966 bestätigte der Minister
für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, der Flughafen sei in
seiner derzeitigen Ausdehnung als Verkehrsflughafen genehmigt;
die Flughafenanlage umfasse u.a. die Start- und Landebahn. Die
Start- und Landebahn wurde sodann in den seitdem vorhandenen
Abmessungen von 1.553,50 m Länge und 45 m Breite
betriebsfertig befestigt und hergerichtet.

5

Den Bescheid vom 19. März 1966 hob das Verwaltungsgericht
Düsseldorf mit Urteil vom 24. August 1972 auf die Klage von
Anliegern auf, weil das Vorliegen der bestätigten früheren
Genehmigung jedenfalls ihrem Umfang nach nicht feststellbar
sei. Die hiergegen eingelegte Berufung blieb erfolglos.

6

Während des Revisionsverfahrens beantragte die Beigeladene
1977 eine neue Flughafengenehmigung für die vorhandenen
Anlagen und den darauf durchgeführten - zu erweiternden -
Flugbetrieb sowie 1980 zur Aufrechterhaltung des bisherigen
Flugbetriebes die Genehmigung für die Anlage und den Betrieb
eines Verkehrslandeplatzes.

7

Die Landeplatzgenehmigung erteilte der Regierungspräsident
E. unter dem 2. April 1980. Der Flugplatz darf
hiernach von Flugzeugen und Drehflüglern bis zu LCN 25, von
Luftschiffen, von Motorseglern und von Segelflugzeugen für die
Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln unter
Sichtflugbedingungen bei Tag benutzt werden. Strahlflugzeuge
sind nicht allgemein zugelassen. Die Genehmigung gilt so lange
und so weit, als von der beantragten Flughafengenehmigung kein
Gebrauch gemacht werden kann.

8

Die Flughafengenehmigung erteilte der Minister für
Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr ebenfalls unter dem
2. April 1980. Gleichzeitig legte der Minister den Ausbauplan
neu fest. Die Genehmigung enthält den Hinweis, von ihr könne
erst nach Unanfechtbarkeit oder sofortiger Vollziehbarkeit
eines nachfolgenden Planfeststellungsbeschlusses Gebrauch
gemacht werden. Die Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966
und den 1959 festgelegten Ausbauplan hob der Minister auf. Die
anhängigen Gerichtsverfahren wurden durch übereinstimmende
Hauptsachenerledigungserklärungen beendet.

9

1983/87 beantragte die Beigeladene die Planfeststellung.
Gegenstand des Verfahrens sei der bestehende Zustand der
Flughafenanlage. Der Minister für Stadtentwicklung und Verkehr
stellte den Plan mit Beschluß vom 3. Dezember 1991 fest und
änderte zugleich die Flughafengenehmigung vom 2. April 1980.
Der Flughafen sei u.a. zur Entlastung des Verkehrsflughafens
E. notwendig. Der formelle Status eines Flughafens
sei erforderlich, um die wegen der topografischen
Gegebenheiten und des eventuellen zukünftigen
Instrumentenflugbetriebs gebotene Hindernisfreiheit durch
einen Bauschutzbereich gemäß § 12 LuftVG zu sichern. Der
Flugbetrieb werde qualitativ nicht über den auf der
Landeplatzgenehmigung beruhenden bisherigen Betrieb
hinausgehen. Gegen den Planfeststellungsbeschluß sind Klagen
von Anliegern und der Stadt F. vor dem Senat anhängig.

10

Die Städte Essen und Mülheim a.d. Ruhr beabsichtigen seit
Jahren eine anderweitige Nutzung des Flugplatzgeländes. Das
Land Nordrhein-Westfalen hielt zunächst an seiner der
Flughafengenehmigung zugrunde liegenden Konzeption fest. Nach
dem Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995 soll der Flugplatz
Entlastungsfunktionen für den Verkehrsflughafen E. im
Bereich des Geschäftsreise- und Regionalluftverkehrs
übernehmen; zur Übernahme dieser Funktionen sind die
Voraussetzungen für Flüge nach Instrumentenflugregeln zu
schaffen. Nach der Landtagswahl 1995 schlossen die
Koalitionsparteien zur Bildung der Landesregierung eine
Vereinbarung, wonach der Flugplatz nicht zum Regionalflughafen
umgewandelt und der Flugbetrieb, sobald rechtlich möglich,
beendet werden soll. Daraufhin kamen die Gesellschafter der
Beigeladenen überein, den Flugbetrieb mit Motorflugzeugen in
einer geordneten, alle rechtlichen Belange berücksichtigenden
Weise möglichst bis 1998/99 zu beenden. Am 15. Dezember 1995
beschlossen die Gesellschafter der Beigeladenen, die Aufhebung
des Planfeststellungsbeschlusses herbeizuführen.

11

Unter dem 24. Januar 1996 beantragte die Beigeladene, den
Planfeststellungsbeschluß zurückzunehmen. Auf Nachfrage des
Beklagten teilte die Beigeladene mit, sie habe das mit der
Planfeststellung verfolgte Vorhaben endgültig aufgegeben und
beantrage deshalb die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses.

12

Das Oberlandesgericht E. verurteilte die Stadt
Mülheim a.d. Ruhr auf Klage des B. -Clubs mit Urteil vom
19. März 1998 - 14 U 231/96 -, während der Laufzeit des
Erbbaurechtsvertrages alles zu unterlassen, was den
Flugbetrieb des B. -Clubs zu Sportzwecken einschränkt oder
aufhebt.

13

Nach Anhörung von Nutzern des Flugplatzes hob der Beklagte
den Planfeststellungsbeschluß mit Bescheid vom 3. Dezember
1998, den Prozeßbevollmächtigten der Klägerinnen zugegangen am
28. Dezember 1998, auf. Die Beigeladene habe das Vorhaben
endgültig aufgegeben. Daher sei der Planfeststellungsbeschluß
nach § 77 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) aufzuheben. Diese
Vorschrift sei anwendbar; ihre Voraussetzungen seien erfüllt.
Dem stehe weder die luftverkehrsrechtliche Betriebspflicht
noch der Umstand entgegen, daß der Flugbetrieb schrittweise
aufgegeben werden solle. Der Planfeststellungsbeschluß sei
noch nicht bestandskräftig. Deshalb sei ein Vertrauen in
seinen Fortbestand nicht geschützt und könnten aus ihm keine
geschützten Rechtspositionen von Nutzern des Flugplatzes
hergeleitet werden. Die Hindernisfreiheit müsse für den
Motorflugverkehr mit Flugzeugen von mehr als 5,7 t
Höchstgewicht auch zukünftig erhalten bleiben. Die Städte
Essen und Mülheim a.d. Ruhr hätten sich mit der Beibehaltung
des Bauschutzbereichs einverstanden erklärt.

14

Am 22. Januar 1999 haben die Klägerinnen Klage erhoben.
Nach Inkrafttreten des Elften Gesetzes zur Änderung des
Luftverkehrsgesetzes hat der Beklagte angeordnet, den
Flugplatz nach Maßgabe des Planfeststellungsbeschlusses bzw.
der Flughafengenehmigung zu betreiben. Mit Bescheid vom
15. April 1999 hat der Beklagte die Flughafengenehmigung an
das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses angepaßt; der
Planfeststellungsbeschluß sei mit Inkrafttreten des Elften
Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vollziehbar
geworden. Die Klägerin zu 1. und der Kaufmann X.
haben gegen die Beigeladene Klage vor dem Landgericht
E. mit dem Ziel erhoben, die Beigeladene zum Widerruf
bzw. zur Rücknahme der von ihr abgegebenen Aufgabeerklärung
und des Antrages auf Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses zu verurteilen. Über diese Klage
ist noch nicht entschieden.

15

Die Klägerinnen tragen vor, sie seien klagebefugt. Sie
seien konzernmäßig miteinander verbunden und existentiell auf
den Bestand des Flughafens angewiesen. Die Klägerin zu 1. sei
seit den 50er Jahren am Flugplatz gewerblich ansässig. Die
geschäftlichen Tätigkeiten seien aufgrund der
Genehmigungsbestätigung aus dem Jahre 1966, der Bestellung des
Erbbaurechts und begleitender vertraglicher Abmachungen mit
der Beigeladenen erheblich ausgeweitet worden. Das Land
Nordrhein-Westfalen sei in die unternehmerischen
Entscheidungen eingebunden gewesen. Ab den 70er Jahren seien
umfangreiche Investitionen für die Errichtung von Gebäuden und
luftfahrttechnische Einrichtungen auf dem Erbpachtgelände und
für die Anschaffung sonstiger betrieblicher Güter getätigt
worden. Ab 1974 hätten die Klägerinnen zu 1. und 2. für den
gewerblichen Flugverkehr eine Flugzeugflotte des Typs Fokker
F 27 aufgebaut. Für den Einsatz der Fokker F 27 sei der
bestehende Bauschutzbereich unabdingbar. Aufgrund des von
ihnen - den Klägerinnen - betätigten, schutzwürdigen
Vertrauens in den Betrieb des Flugplatzes als Flughafen stelle
der Planfeststellungsbeschluß mehr als eine bloße Chance dar.
Deshalb hätten ihre Interessen und Rechte zumindest im Rahmen
einer Abwägungs- bzw. Ermessensentscheidung berücksichtigt
werden müssen. Der Beklagte habe das infolge der Wahl eines
falschen Verfahrens und der verfehlten Heranziehung des § 77
VwVfG NRW versäumt; der Anspruch auf gerechte Abwägung bzw.
fehlerfreie Ermessensausübung sei mißachtet worden. Die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses greife in ihre
Rechte ein. Die Schutzwirkung, die der
Planfeststellungsbeschluß gegenüber Unterlassungsansprüchen
Lärmbetroffener entfalte, werde entfallen. Zivilgerichtliche
Beschränkungen des Flugbetriebs, etwa der Betriebszeiten,
könnten existenzbedrohende Auswirkungen haben. Die
Flughafengenehmigung, deren Widerruf der Beklagte angekündigt
habe, werde inhaltsleer. Dadurch werde der Bauschutzbereich,
der wegen der örtlichen Verhältnisse von besonderer Bedeutung
sei, seinen Bestand verlieren. Es sei absehbar, daß den
Flugbetrieb beeinträchtigende Bauvorhaben errichtet würden.
Die Landeplatzgenehmigung habe lediglich Übergangscharakter
und werde wirkungslos. Das werde zur Einstellung des
Flugbetriebes und zur Entwertung der Investition führen. § 77
VwVfG NRW sei nicht anwendbar. Das Vorhaben sei seit langem
fertiggestellt. Der Flugplatz werde seit den 20er Jahren als
Flughafen betrieben. Die Beseitigung eines bestehenden
Flughafens erfordere ein eigenständiges
Planfeststellungsverfahren. Der Regelung über die Befreiung
von der Betriebspflicht des Flughafenunternehmers komme
gegenüber § 77 VwVfG NRW der Vorrang zu. Die Betriebspflicht
stehe nicht zur Disposition der Beigeladenen. Im übrigen sei
das planfestgestellte Vorhaben nicht endgültig aufgegeben
worden. Auch nach der aktuellen Landesplanung, die zuletzt
1998 im Landesentwicklungsplan Schutz vor Fluglärm
verdeutlicht worden sei, sei der Flugplatz als
Regionalflughafen vorgesehen. Die Beigeladene beabsichtige,
den Flugbetrieb nach Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses fortzusetzen. Der
Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember 1995 sei nichtig. Er
verstoße gegen den Gesellschaftsvertrag und den Grundsatz der
Firmenwahrheit. Das Land hätte dem Gesellschafterbeschluß
wegen seiner Bindung an das Landesplanungsrecht nicht
zustimmen dürfen; Entsprechendes gelte für die Stadt
Mülheim a.d. Ruhr wegen des Erbbaurechts. Außerdem habe das
Land die Zustimmung treuwidrig erteilt, weil es ihnen - den
Klägerinnen - zugesichert habe, an der Aufrechterhaltung und
dem Ausbau des Flugplatzes festzuhalten. Die Beigeladene habe
sich, indem sie gegenüber dem Beklagten die Aufgabe des
Vorhabens erklärt habe, rechtswidrig verhalten, da sie ihrer
Pflicht zuwider gehandelt habe, den Flugplatz als Flughafen zu
erhalten und zu fördern. Bei einem Erfolg der vor dem
Landgericht E. anhängigen Klage stehe fest, daß die
Beigeladene ihr Ziel der Aufgabe des Vorhabens nicht
weiterverfolge; das sei entscheidungserheblich und deswegen
vorgreiflich.

16

Die Klägerinnen beantragen,

17

den Bescheid des Beklagten vom
3. Dezember 1998 aufzuheben.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Er hält die Klage für unzulässig. Die Möglichkeit einer
Verletzung von Rechten der Nutzer des Flugplatzes sei nicht
gegeben. Der wegen des Elften Gesetzes zur Änderung des
Luftverkehrsgesetzes angeordnete Betrieb des Flugplatzes als
Verkehrsflughafen eröffne keine neuen Nutzungsmöglichkeiten.
Ein etwaiges Vertrauen der Klägerinnen in den Betrieb des
Flugplatzes als Flughafen sei nicht schutzwürdig.

21

Die Beigeladene stellt keinen Antrag und hat sich zur Sache
nicht geäußert.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der zum Verfahren
20 D 181/98.AK beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe

24

Die Klage ist unzulässig.

25

Das Oberverwaltungsgericht ist erstinstanzlich zuständig.
Im ersten Rechtszug entscheidet das Oberverwaltungsgericht
u.a. über sämtliche Streitigkeiten, die das Anlegen, die
Erweiterung oder die Änderung und den Betrieb von
Verkehrsflughäfen betreffen (§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Mit dem Begriff
"betreffen" schließt die Vorschrift nach ihrem Wortlaut sowie
ihrem Sinn und Zweck alle Streitigkeiten ein, die eine der
bezeichneten Maßnahmen zum Gegenstand haben. Es wird weder ein
bestimmtes Verwaltungsverfahren vorausgesetzt noch wird an
eine bestimmte Form der behördlichen Entscheidung angeknüpft.
Ebensowenig ist die Zuweisung der Zuständigkeit durch diese
Vorschrift beschränkt auf Klagen gegen die behördliche
Zulassung eines luftrechtlichen Vorhabens. Vielmehr werden
auch Streitigkeiten erfaßt, die sich auf das Unterbleiben bzw.
das Rückgängigmachen eines solchen Vorhabens beziehen. So ist
es hier. Der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991,
gegen dessen Aufhebung sich die Klage richtet, regelt die
Erstellung des Flugplatzes Essen/Mülheim mit der gegebenen
Flugplatzanlage als Verkehrsflughafen. Darüber hinaus enthält
er betriebsbezogene Regelungen, die die ministerielle
Genehmigung vom 2. April 1980 zur Anlage und zum Betrieb des
Verkehrsflughafens Essen/Mülheim ergänzen und ändern. An die
Stelle des nicht planfeststellungsbedürftigen
Verkehrslandeplatzes ohne Bauschutzbereich - gemäß der
Genehmigung des Regierungspräsidenten E. vom 2. April
1980 zur Anlage und zum Betrieb des Verkehrslandeplatzes
Essen/Mülheim - sollte ein Verkehrsflughafen treten. Dem
entzieht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die
Grundlage.

26

Der angefochtene Bescheid vom 3. Dezember 1998 ist ein der
Anfechtung zugänglicher Verwaltungsakt. Die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1 VwVfG NRW, der
wortgleich übereinstimmt mit § 77 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), enthält eine auf die
Herbeiführung von Rechtsverbindlichkeit angelegte Regelung im
Sinne des § 35 VwVfG/VwVfG NRW. Selbst wenn man annimmt, ein
Planfeststellungsbeschluß erledige sich mit der endgültigen
Aufgabe des planfestgestellten Vorhabens (§ 43 Abs. 2
VwVfG/VwVfG NRW),

27

vgl. Allesch/Häußler in: Obermayer,
VwVfG, 3. Aufl., § 77 Rdnr. 4,

28

ermächtigt und verpflichtet § 77 Satz 1 VwVfG NRW die
Planfeststellungsbehörde, den Planfeststellungsbeschluß im
Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit durch
gesonderten Bescheid aufzuheben. Mit der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses befindet die Behörde potentiell
abschließend und verbindlich darüber, daß das Vorhaben
endgültig aufgegeben ist und der Planfeststellungsbeschluß
seine Rechtswirkungen zu einem bestimmten Zeitpunkt verliert.
Sie beseitigt hierdurch zumindest den mit dem
Planfeststellungsbeschluß einhergehenden Rechtsschein der
Befugnis zur Ausführung des Vorhabens und schafft so klare
Verhältnisse.

29

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April
1986 - 4 C 53.82 -, Buchholz 407.4
§ 18 c FStrG Nr. 1 (zu § 18 d FStrG
a.F.); Allesch/Häußler, a.a.O., § 77
Rdnr. 4; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
5. Aufl., § 77 Rdnrn. 2, 11.

30

Die Klägerinnen verfügen nicht über die erforderliche
Klagebefugnis für das hiernach zutreffend in die Form der
Anfechtungsklage gekleidete Klagebegehren. Sie können nicht
geltend machen, durch den angefochtenen Bescheid in ihren
Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die bloße
Behauptung einer Rechtsverletzung genügt den Anforderungen an
deren Geltendmachung nicht. Der jeweilige Kläger muß vielmehr
hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die eine
Verletzung seiner Rechte durch den angefochtenen
Verwaltungsakt zumindest als möglich erscheinen lassen. Die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses richtet sich, wie
auch der Planfeststellungsbeschluß selbst, an die Beigeladene
als Trägerin des planfestgestellten Vorhabens und als
Betreiberin des Flugplatzes; der Beigeladenen wird die aus dem
Planfeststellungsbeschluß abzuleitende Rechtsstellung
entzogen. Die Klägerinnen sind Nutzer des Flugplatzes, werden
mithin als Dritte betroffen. Die Klage eines Drittbetroffenen
führt dann zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes,
wenn der Verwaltungsakt gegen eine Rechtsvorschrift verstößt,
die (auch) seinem Schutz zu dienen bestimmt ist (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO). Seine Klagebefugnis ist dann gegeben, wenn nach
dem Vortrag des Drittbetroffenen Schutznormen verletzt sein
können und Tatsachen vorgebracht sind, die es als möglich
erscheinen lassen, daß der Dritte eine der Schutznormen in
eigener Person zu aktualisieren vermag. Drittschutz vermitteln
diejenigen Vorschriften, die nach dem in ihnen enthaltenen,
durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm
zumindest auch der Rücksichtnahme auf die individuellen
Interessen des betreffenden Dritten dienen.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom
24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, DVBl.
1999, 100; Urteil vom 30. März 1995
- 3 C 8.94 -, BVerwGE 98, 118.

32

Das trifft auf die Rechtsvorschriften, nach denen sich die
Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides bemißt, nicht zu.

33

Maßgebend dafür, ob der Aufhebungsbescheid vom 3. Dezember
1998 rechtswidrig ist und die Klägerinnen in ihren Rechten
verletzt, ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des
Erlasses des Bescheides, also die Situation im Dezember 1998.
Der ausschlaggebende Zeitpunkt für die Beurteilung eines
Anfechtungsbegehrens bestimmt sich nach dem einschlägigen
materiellen Recht.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April
1990 - 8 C 87.88 -, Buchholz 310 § 113
VwGO Nr. 218; Urteil vom 3. November
1987 - 9 C 254.86 -, Buchholz 402.25
§ 28 AsylVfG Nr. 11.

35

Nach dem hier einschlägigen materiellen Recht ist
ausschließlich anhand der Verhältnisse bei Erlaß des
Aufhebungsbescheides und damit bei Abschluß des
Verwaltungsverfahrens zu beantworten, ob die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses mit den hierfür geltenden
rechtlichen Voraussetzungen im Einklang steht. Die
Aufhebungsentscheidung entfaltet keine Dauerwirkung, sondern
erschöpft sich in einer einmaligen Gestaltung bzw.
Klarstellung der Rechtslage. Die Rechtswirkungen des
Planfeststellungsbeschlusses bzw. der fortbestehende
Rechtsschein dieser Rechtswirkungen werden beseitigt. Nimmt
man § 77 Satz 1 VwVfG NRW in den Blick, den der Beklagte als
Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid herangezogen
hat, kommt es für die Rechtmäßigkeit des Bescheides darauf an,
ob das planfestgestellte Vorhaben endgültig aufgegeben ist.
Dies ist bezogen auf den Zeitpunkt der behördlichen
Entscheidung zu klären, wie sowohl der Sinn und Zweck der
Vorschrift und die zwingend angeordnete Rechtsfolge als auch
die gegebenenfalls zu treffenden Folgeregelungen (§ 77 Sätze 2
und 3 VwVfG NRW) verdeutlichen. Das "endgültige" Aufgeben
eines Vorhabens schließt die Abschätzung der absehbaren
zukünftigen Entwicklungen ein und hebt notwendigerweise auf
die Verhältnisse sowie die Erkenntnismöglichkeiten bei Erlaß
der Aufhebungsentscheidung ab. Die mit der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses bezweckte Rechtssicherheit ließe
sich nicht gewährleisten, wenn - im Falle der Anfechtung -
Veränderungen nach Ergehen einer Aufhebungsentscheidung deren
Rechtmäßigkeit und Bestand nachträglich in Frage stellen
könnten. Ist ein Vorhaben endgültig aufgegeben und hat die
Behörde die zwingend angeordnete Rechtsfolge verfügt, ist der
Planfeststellungsbeschluß "verbraucht" und, soll das Vorhaben
dennoch verwirklicht werden, ein Rückgriff auf den
aufgehobenen Planfeststellungsbeschluß verwehrt. Über die
Zulassung des Vorhabens ist neu zu befinden. Das stimmt mit
allgemeinen Grundsätzen des Planfeststellungsrechts überein,
die die behördliche Zulassung von Planungen verhindern, mit
deren Realisierung innerhalb näher festgelegter Zeiträume
nicht begründet gerechnet werden kann ("Vorratsplanungen"),
und die Planfeststellungsbeschlüsse wirkungslos werden lassen,
die funktionslos geworden sind.

36

Vgl. BVerwG, Beschluß vom
23. Dezember 1992 - 4 B 188.92 -, DÖV
1993, 433; Urteil vom 24. November 1989
- 4 C 41.88 -, DVBl. 1990, 424.

37

Bei der Maßgeblichkeit der Verhältnisse im Zeitpunkt der
angefochtenen Aufhebungsentscheidung bleibt es auch dann, wenn
man der Entscheidung, ausgehend vom Standpunkt der
Klägerinnen, planerische Elemente zuerkennt und annimmt, daß
sie den Anforderungen planerischer Abwägung zu genügen hat.
Einer planerischen Abwägungsentscheidung sind die
tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im
Entscheidungszeitpunkt sowie die hinreichend sicher zu
erwartenden künftigen Entwicklungen zugrunde zu legen. Die
gerichtliche Kontrolle ist hieran auszurichten und läßt es
insbesondere nicht zu, eine ordnungsgemäß erarbeitete
prognostische Abschätzung wegen eines hiervon abweichenden,
nicht vorauszusehenden tatsächlichen Verlaufs für fehlerhaft
zu erachten und den Planfeststellungsbeschluß deswegen nach
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben. Das ist für die
Anfechtung eines Planfeststellungsbeschlusses allgemein
anerkannt,

38

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Januar
1999 - 4 A 18.98 -, NuR 1999, 510;
Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76
u.a. -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 2 (S. 11),

39

und gilt im vorliegenden Zusammenhang gleichermaßen.

40

Kennzeichnend für die Verhältnisse am Flugplatz
Essen/Mülheim bei Erlaß des Aufhebungsbescheides vom
3. Dezember 1998 war in tatsächlicher Hinsicht, daß die Start-
und Landebahn bereits vorhanden war. Die Start- und Landebahn
ist schon im Anschluß an die ministerielle Bestätigung einer
bestehenden Genehmigung als Verkehrsflughafen vom 19. März
1966 in ihren gegenwärtigen Abmessungen betriebsfertig
befestigt worden. In rechtlicher Hinsicht galt zum einen die
vom Regierungspräsidenten E. erteilte
Landeplatzgenehmigung vom 2. April 1980, die die Anlage und
den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrslandeplatz ohne
beschränkten Bauschutzbereich gestattete. Diese Genehmigung
ist, weil ein Landeplatz ohne beschränkten Bauschutzbereich
nicht planfeststellungsbedürftig ist (§ 8 Abs. 1 Satz 1
LuftVG), gleichzeitig Unternehmergenehmigung und
Planungsentscheidung und bewirkt so die behördliche Zulassung
des Flugplatzes und des auf ihm abgewickelten Betriebes
insgesamt, und zwar als Verkehrslandeplatz. Zum anderen lag
die ministerielle Genehmigung vom 2. April 1980 für die Anlage
und den Betrieb des Flugplatzes als Verkehrsflughafen vor (§ 6
Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Von dieser Genehmigung konnte wegen der
Planfeststellungsbedürftigkeit von Flughäfen kraft Gesetzes
(§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) erst nach Wirksamwerden und
Vollziehbarkeit eines nachfolgenden
Planfeststellungsbeschlusses Gebrauch gemacht werden, worauf
durch einen der Genehmigung beigefügten Hinweis gesondert
aufmerksam gemacht worden war. Neben der Flughafengenehmigung
bestand der zeitgleich festgelegte Ausbauplan, der maßgebend
ist für den Bauschutzbereich (§ 12 Abs. 1 LuftVG). Schließlich
existierte der Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember 1991,
durch den der Plan für die Start- und Landebahn sowie den sie
umgebenden Schutzstreifen festgestellt worden ist; darüber
hinaus beinhaltete der Planfeststellungsbeschluß betriebliche
Regelungen zur Änderung der Flughafengenehmigung. Der
Planfeststellungsbeschluß, dessen sofortige Vollziehung nicht
angeordnet worden war, war u.a. von mehreren lärmbetroffenen
Anliegern des Flugplatzes angefochten und deswegen, weil
diesen Klagen aufschiebende Wirkung zukam (§ 80 Abs. 1 VwGO),
nicht vollziehbar. Das besagt, daß der
Planfeststellungsbeschluß noch nicht ausnutzbar war; einen
Anhalt dafür, daß diese rechtliche Situation in der Praxis
übergangen worden wäre, gibt es nicht. Das Elfte Gesetz zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998, BGBl. I
S. 2432, aus dem der Beklagte Folgerungen für die
Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses gezogen hat,
ist nach seinem Art. 12 Abs. 1 in den hier interessierenden
Teilen erst am 1. März 1999 in Kraft getreten. Dementsprechend
war der Flugplatz im maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht nach
vorangegangener behördlicher Gestattung (§ 44 Abs. 1 der
Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -) als Flughafen in
Betrieb genommen worden; dies hätte rechtmäßig auch nicht
geschehen können.

41

Soweit die Klägerinnen dennoch einen langjährigen
Flughafenbetrieb geltend machen, geht das an der Realität
vorbei. Erst auf der Grundlage des
Planfeststellungsbeschlusses hätte sich auf der bestehenden
Flugplatzanlage ein Flughafenbetrieb entwickeln können. Die
1991 planfestgestellte Start- und Landebahn ist eine
grundlegend andere Einrichtung, als es das in den 20er Jahren
genehmigte Flugfeld gewesen ist. Die 1966 im Hinblick auf
einen als vorhanden angesehenen Flughafen ausgesprochene
Genehmigungsbestätigung wurde zunächst gerichtlich und sodann
von der Genehmigungsbehörde - zusammen mit dem 1959
festgelegten Ausbauplan - aufgehoben. Die bestätigte
Genehmigungslage für einen Flughafen mit der befestigten
Start- und Landebahn war nicht nachweisbar. Die Einstufung des
Flugplatzes als rechtmäßig vorhandener Flughafen war nicht
haltbar. Auf der Einsicht in diese Tatsache beruht der 1980
von der Beigeladenen und der Genehmigungs- bzw.
Planfeststellungsbehörde übereinstimmend gefaßte Entschluß,
den vorhandenen, rechtlich aber nicht zugelassenen Zustand
nach Maßgabe der §§ 6, 8 LuftVG durch eine
Flughafengenehmigung mit nachfolgender Planfeststellung
abzusichern und übergangsweise, bis zum Abschluß der zur
Erreichung dieser Ziele erforderlichen Verfahren, einen
Verkehrslandeplatz zu schaffen und zu betreiben. Umstände,
denen gleichwohl ein Anhaltspunkt dafür entnommen werden
könnte, daß 1980 frühere Genehmigungsakte übersehen worden
sind, die für die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens
ausgereicht hätten, gibt es nicht. Die von den Klägerinnen
vorgebrachte Verknüpfung ihrer wirtschaftlichen Existenz mit
dem Planfeststellungsbeschluß legt das zugrunde; mit der
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses sehen die
Klägerinnen die Eigenschaften des Flugplatzes als
Verkehrsflughafen - vorbehaltlich einer neuerlichen
Planfeststellung - nicht als gegeben an.

42

Hiernach ist eine Verletzung von Rechten der Klägerinnen
durch die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise
ausgeschlossen:

43

§ 77 Satz 1 VwVfG NRW läßt eine Einräumung oder
Berücksichtigung individueller Rechte Dritter, zu denen die
Klägerinnen zu rechnen wären, nicht erkennen. Die
Planfeststellungsbehörde hat dem unmißverständlichen Wortlaut
dieser Vorschrift zufolge eine gebundene Entscheidung zu
treffen, deren Ergehen ausschließlich abhängt vom endgültigen
Aufgeben des - begonnenen - Vorhabens. Geschützte Interessen
Dritter oder ein abgrenzbarer, individualisierbarer Kreis von
Dritten, deren Interessen am Fortbestand des
Planfeststellungsbeschlusses berührt sein könnten, werden
weder bei den tatbestandlichen Voraussetzungen für die
behördliche Entscheidung noch bei der angeordneten Rechtsfolge
ausdrücklich oder auch nur sinngemäß angesprochen. Die strikte
Pflicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hindert
die Behörde daran, der Aufhebung etwa entgegenstehende
Interessen Dritter abwägend einzubeziehen. Geschützte
Interessen Dritter sind auch nicht für die Beurteilung des
endgültigen Aufgebens des Vorhabens erheblich. Endgültig
aufgegeben ist das Vorhaben dann, wenn seine Verwirklichung
mit hinreichender Gewißheit nicht mehr zu erwarten ist. Die
Umstände des Einzelfalles müssen die Feststellung
rechtfertigen, daß mit einer Umsetzung des festgestellten
Plans nicht zu rechnen ist.

44

Vgl. Allesch/Häußler, a.a.O., § 77
Rdnrn. 13 f.; Stelkens/Bonk/Sachs,
a.a.O., § 77 Rdnr. 8.

45

Diese Feststellung ist von der Behörde unabhängig von einer
auf den Fortbestand des Planfeststellungsbeschlusses bzw.
seine Aufhebung gerichteten Willenserklärung des
Vorhabenträgers anhand der objektiven Gegebenheiten zu
treffen. Bedeutung kommt neben sonstigen Umständen den
tatsächlichen Absichten und dem Verhalten des Vorhabenträgers
hinsichtlich der Verwirklichung des Vorhabens zu. Hingegen ist
der auf die Durchführung des Vorhabens und den Fortbestand des
Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Wille Dritter ohne
Belang; das Vorhaben kommt, sofern es denn realisiert werden
sollte, Dritten lediglich faktisch zugute. Der Vorhabenträger
erlangt durch die von ihm beantragte Feststellung des Plans
die Befugnis zu dessen Umsetzung (§ 75 Abs. 1 und 2
VwVfG NRW), so daß die Planfeststellung für ihn den Charakter
einer Genehmigung hat; dagegen wird er Dritten gegenüber
- vorbehaltlich besonderer Regelung - nicht zur Verwirklichung
des Vorhabens verpflichtet. Individualinteressen Dritter
können im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluß und
dem Aufgeben des Vorhabens allenfalls dahingehend geschützt
sein, daß Dritte die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses verlangen können. Das belegt § 77
Satz 2 VwVfG NRW, wonach dem Träger des aufgegebenen Vorhabens
Maßnahmen zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte
anderer auferlegt werden können; dem Vorhabenträger sollen
Schutzmaßnahmen im Hinblick auf nachteilige Folgen des
Vorhabens, d.h. bewirkte Veränderungen in Verfolgung des
festgestellten Plans, auferlegt werden können. Hierdurch wird
verdeutlicht, daß das Aufgeben des Vorhabens durch § 77
VwVfG NRW als ein planerisch zu bewältigender Vorgang allein
insoweit erfaßt wird, als es um die etwaige Folgenbeseitigung
geht. Wenn und soweit ein einmal gefaßter Plan nicht ins Werk
gesetzt wird, hat es damit planfeststellungsrechtlich sein
Bewenden.

46

Sinn und Zweck des § 77 Satz 1 VwVfG NRW lassen ebenfalls
nicht den Schluß zu, Interessen Dritter an der
Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses könnten
entscheidungserheblich sein. Unabhängig davon, ob die
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 77 Satz 1
VwVfG NRW nicht bloß klarstellende Funktion besitzt, entfällt
mit dem endgültigen Aufgeben des Vorhabens die Rechtfertigung
für die Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses (§ 75
VwVfG NRW) und besteht Anlaß, dies nach außen klar zum
Ausdruck zu bringen, um das Wohl der Allgemeinheit zu fördern
und Rechtsbeeinträchtigungen Dritter infolge des
Planfeststellungsbeschlusses bzw. der Verwirklichung des
Vorhabens rückgängig zu machen bzw. zu vermeiden. Hinsichtlich
bereits vorgenommener Veränderungen besteht je nach Lage des
Einzelfalles das Bedürfnis behördlicher Regelungen. Das
entspricht dem Befugnischarakter des
Planfeststellungsbeschlusses. Die Notwendigkeit der
Rechtfertigung von Planungen, deren Verwirklichung mit
Eingriffen in Rechte Dritter einhergeht, trägt dem Umstand
Rechnung, daß der Vorhabenträger der Ermächtigung zu
derartigen Eingriffen bedarf. Sie besagt nicht, daß der
Vorhabenträger von einer ihm einmal eingeräumten Ermächtigung
Gebrauch zu machen hat und insoweit sogar Ansprüche Dritter
bestehen. Das folgt auch daraus, daß das Erfordernis der
Planfeststellung normiert ist für bestimmte Maßnahmen, die
raumbeanspruchende Veränderungen bewirken und deswegen ein
planerisches Bedürfnis an Einfügung in die Umgebung auslösen,
nicht aber für das Unterlassen solcher Maßnahmen, die
Beibehaltung der gegebenen Verhältnisse.

47

Das entspricht dem Regelungswillen des historischen
Gesetzgebers. Mit § 77 VwVfG NRW sollte neben den allgemeinen
Aufhebungsregeln der §§ 48 ff VwVfG NRW eine eigenständige
Möglichkeit der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
geschaffen werden, um die Frage zu beantworten, was bei
sogenannten steckengebliebenen Vorhaben mit dem
Planfeststellungsbeschluß und der begonnenen, nicht
fertiggestellten Anlage zu geschehen hat.

48

Vgl. BT-Drucks. 7/910 S. 90 zu § 73
des Entwurfs für die bundesrechtliche
Regelung.

49

Belange Dritter wurden hierbei, wie § 77 Satz 2 VwVfG NRW
erkennen läßt, unter dem Blickwinkel möglicher Abwehr- und
Unterlassungsansprüche gegen das Vorhaben einbezogen. Das
zielt auf die möglichst weitgehende Wiederherstellung des
ursprünglichen Zustandes und stimmt überein mit § 28 des
Abfallbeseitigungsgesetzes in der Fassung vom 7. Juni 1972,
BGBl. I S. 873, und § 18 d des Bundesfernstraßengesetzes in
der Fassung vom 1. Oktober 1974, BGBl. I S. 2413, an die sich
§ 77 VwVfG/VwVfG NRW inhaltlich ersichtlich anlehnt. Diese
Sichtweise berücksichtigt, was private Interessen angeht,
insbesondere die Rechtsposition derjenigen
Planungsbetroffenen, auf deren Eigentum enteignend zugegriffen
worden ist bzw. werden sollte,

50

vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April
1986 - 4 C 53.82 -, a.a.O.,

51

und bestätigt, daß § 77 VwVfG NRW auf dem Rechtsgedanken
beruht, ein Vorhabenträger erlange durch den
Planfeststellungsbeschluß die Befugnis zur Verwirklichung des
Vorhabens, werde hierzu aber nicht verpflichtet.

52

Das Luftverkehrsrecht enthält keine Besonderheiten, die für
einen luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschluß eine
abweichende Auslegung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW stützen
könnten. Das Luftverkehrsgesetz weist für den Regelungsbereich
des § 77 VwVfG NRW keine eigenständige oder entgegenstehende
Bestimmung auf, so daß die allgemeinen verfahrensrechtlichen
Vorschriften zur Anwendung gelangen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2,
Abs. 3 VwVfG). Planfeststellungsbedürftig ist das Anlegen und
Ändern von Flughäfen und Landeplätzen mit beschränktem
Bauschutzbereich (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Der Träger eines
derartigen Vorhabens hat vor dessen Verwirklichung um die
Feststellung des Plans nachzusuchen (§ 10 Abs. 2 LuftVG, § 73
VwVfG). Damit verbietet das Gesetz, Neubau- und
Ausbaumaßnahmen ohne vorherige Planfeststellung auszuführen.
Dieses Verbot ist nicht gleichbedeutend mit der Pflicht, einen
festgestellten Plan in die Tat umzusetzen. Auch ansonsten
enthält das Luftverkehrsrecht keine Vorschrift, wonach ein
Vorhabenträger verpflichtet sein könnte, eine
planfestgestellte Maßnahme zu verwirklichen oder ein
planfestgestelltes Vorhaben nicht endgültig aufzugeben. Um so
weniger wird eine Rechtspflicht in dieser Richtung gegenüber
bestimmten Dritten begründet.

53

Nichts anderes folgt daraus, daß Luftfahrzeuge
grundsätzlich nicht außerhalb der für sie genehmigten
Flugplätze starten und landen dürfen (§ 25 Abs. 1 Satz 1
LuftVG). Durch diesen "Flugplatzzwang" wird die Verpflichtung
zur Inanspruchnahme der tatsächlich vorhandenen und
genehmigten Flugplätze begründet. Die Start- und Landevorgänge
werden auf solche Flugplätze konzentriert. Eine "Baulast",
einen Flugplatz tatsächlich und in der rechtlich gebotenen Art
und Weise anzulegen, beinhaltet das nicht. Die Zuordnung von
Flugplätzen des allgemeinen Verkehrs zu den öffentlichen
Aufgaben der Daseinsvorsorge im Bereich von
Infrastrukturmaßnahmen,

54

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978
- 4 C 79.76 u.a. -, a.a.O. (S. 8 f.);
Hofmann/Grabherr, LuftVG, 2. Aufl.,
Stand November 1997, § 6 Rdnr. 151,

55

besagt ebenfalls nicht, daß bei behördlichen Regelungen aus
Anlaß des endgültigen Aufgebens eines Flugplatzvorhabens im
Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW auf Interessen Dritter an der
Aufrechterhaltung des Planfeststellungsbeschlusses Rücksicht
zu nehmen wäre. Die Aufgabe, Einrichtungen der öffentlichen
Infrastruktur zu schaffen, ist typischerweise dazu bestimmt,
allgemeinen Verkehrsbedürfnissen zu genügen, und deswegen
gegenüber der Allgemeinheit zu erfüllen. Einzelnen
(potentiellen) Nutzern der Infrastruktur stehen individuelle
Rechtspositionen insoweit - zumindest in der Regel - nicht zu;
der Kreis derjenigen, denen solche Einrichtungen der
Daseinsvorsorge zugute kommen sollen, ist weder zahlenmäßig
noch individuell bestimmbar. Individuelle Interessen können
gleichsam als "Gruppeninteressen" dazu beitragen, daß das für
die Erledigung öffentlicher Aufgaben erforderliche öffentliche
Verkehrsinteresse an einem konkreten Vorhaben zu bejahen ist.
Baulastvorschriften, aus denen anderes hergeleitet werden
könnte, enthält das Luftverkehrsrecht nicht.

56

Die Pflicht des Flughafenunternehmers und des
Landeplatzhalters, den Flugplatz in betriebssicherem Zustand
zu erhalten und ordnungsgemäß zu betreiben (§§ 45 Abs. 1
Satz 1, 53 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO), vermittelt ebenso keinen
allgemeinen Drittschutz im Zusammenhang mit dem endgültigen
Aufgeben eines planfestgestellten Vorhabens. Die
"Betriebspflicht" beinhaltet die Verpflichtung, den Flugplatz
den benutzungsberechtigten Luftfahrzeugen entsprechend dem
genehmigten Flugplatzbetrieb zum Starten, Landen und Abstellen
zur Verfügung zu stellen.

57

Vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 6
Rdnr. 134; Giemulla/Schmid, Kommentar
zum Luftverkehrsrecht, Stand Oktober
1999, § 45 LuftVZO Rdnr. 4.

58

Die Pflicht kann nicht weitergehen, als die rechtlichen
Möglichkeiten des Flugplatzbetreibers reichen, den Flugplatz
zur Nutzung zu überlassen. Die Pflicht besteht daher nur für
den rechtmäßigen Betrieb eines Flugplatzes und setzt, soweit
hier von Bedeutung, voraus, daß ein planfestgestelltes
Vorhaben realisiert und nicht endgültig aufgegeben wird; sonst
kann der Betrieb des Flugplatzes nicht rechtmäßig aufgenommen
werden. Wird das Vorhaben vor seiner Fertigstellung endgültig
aufgegeben im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW, kann es nicht
zur Gestattung der Inbetriebnahme und nicht zu einem Entstehen
der Betriebspflicht kommen. Das schließt es von vornherein
aus, das endgültige Aufgeben eines noch nicht fertiggestellten
Vorhabens als Verstoß gegen die Betriebspflicht oder als deren
Umgehung zu betrachten; die Betriebspflicht kann (noch) nicht
entstanden sein. Der Flugplatzbetreiber ist aus seiner
Betriebspflicht heraus auch nicht gehalten, den Betrieb des
Flugplatzes in einer die Genehmigung berührenden Weise zu
ändern oder planfeststellungsbedürftige Maßnahmen vorzunehmen.
Ebensowenig ist aus der Betriebspflicht die Verpflichtung
herzuleiten, ihre Voraussetzungen herbeizuführen und sie
dadurch mit einem bestimmten Inhalt entstehen zu lassen; eine
andere Auffassung würde die gesetzliche Reihenfolge von
Voraussetzungen und sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen
umkehren. Es kann dahingestellt bleiben, ob der
Planfeststellungsbeschluß für ein Flughafenvorhaben noch gemäß
§ 77 Satz 1 VwVfG NRW aufgehoben werden kann, wenn das
Vorhaben zuvor fertiggestellt und in Betrieb genommen worden
ist. Ein solcher Sachverhalt liegt, wie gesagt, nicht vor. Ein
Flughafen Essen/Mülheim ist jedenfalls mit dem vorhandenen
Start- und Landebahnsystem bis zur Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses nicht zur Entstehung gelangt. Dem
kann nicht entgegengehalten werden, daß die Start- und
Landebahn ihre planfestgestellte Gestalt bereits in der Zeit
nach Erlaß der Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966
erhalten hat. Das ändert nichts daran, daß es sich bei der
Start- und Landebahn unter dem Blickwinkel eines Flughafens um
ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben handelte - und
handelt -, dessen Realisierung und Inbetriebnahme wegen der
aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklagen gegen den
Planfeststellungsbeschluß und des Ausbleibens der Gestattung
der Inbetriebnahme im maßgeblichen Zeitpunkt nicht
abgeschlossen war. Der aufgehobene Planfeststellungsbeschluß
war dazu bestimmt, das baulich vorhandene Start- und
Landebahnsystem nachträglich zu legalisieren, um den
faktischen Bestand der Anlage in Übereinstimmung mit der
Rechtslage zu bringen. Ein Flughafen darf nur angelegt oder
geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt worden ist.
Das hindert nicht generell an einer der Baumaßnahme
nachfolgenden Feststellung des Plans.

59

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 5. März
1999 - 4 A 7.98 (4 AR 3.98) -, NVwZ-RR
1999, 556; Urteil vom 25. August 1971
- 4 C 22.69 -, Buchholz 407.4 § 17
FStrG Nr. 15 jeweils zum
Straßenrecht.

60

Bei einer solchen Nachholung des
Planfeststellungsbeschlusses ist indessen, soll nicht der
eigenmächtigen Schaffung vollendeter Tatsachen Vorschub
geleistet werden und die Planfeststellungspflicht ihrer
Funktion verlustig gehen, gedanklich das Vorhandensein der
planfestzustellenden Anlagen außer acht zu lassen.
Anderenfalls würde sich derjenige, der sich über die
Rechtslage hinwegsetzt, hierdurch einen Vorteil verschaffen
können. Auf der Erkenntnis, daß sich das Faktische nicht aus
sich selbst heraus gegenüber dem Recht durchsetzt, beruht das
wegen des Scheiterns der Bestrebungen, die rechtlichen
Grundlagen für einen Flughafenbetrieb mittels der
Genehmigungsbestätigung vom 19. März 1966 zu sichern,
entwickelte Konzept, die Legalisierung mittels
Flughafengenehmigung und Planfeststellung zu bewirken. Ohne
die Planfeststellung, die sich notwendigerweise auf die Start-
und Landebahn bezog, kam lediglich ein Verkehrslandeplatz ohne
beschränkten Bauschutzbereich in Betracht; sogar ein
beschränkter Bauschutzbereich wurde - und wird - als
unzureichend angesehen. Ein Verkehrslandeplatz und ein
Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG, wie er für den Flugplatz
Essen/Mülheim mit der Flughafengenehmigung festgelegt worden
ist, sind, wenn ein Flughafen endgültig nicht zur Entstehung
gelangt, nach dem Luftverkehrsrecht nicht miteinander
vereinbar (§§ 12, 17 LuftVG, § 38 Abs. 1 LuftVZO). Deshalb
geht auch die Annahme fehl, der aufgehobene
Planfeststellungsbeschluß verhalte sich angesichts der
Landeplatzgenehmigung und der Flughafengenehmigung im Kern nur
über einen rein betrieblich zu verstehenden Status des
Flugplatzes als Verkehrsflughafen.

61

Eine dahingehende Auffassung kann die Landeplatzgenehmigung
auch deshalb nicht tragen, weil sie als Übergangsregelung
ausgestaltet ist. Sie sollte lediglich den damals akut
gefährdeten Bestand des Flugplatzes bis zur Ausnutzbarkeit des
ins Auge gefaßten Planfeststellungsbeschlusses sichern und
wurde von Anfang an begleitet durch den flughafentypischen
Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG. In der
Landeplatzgenehmigung ist deren Gültigkeit ausdrücklich
dahingehend beschränkt worden, daß die Genehmigung so lange
und so weit gilt, als von der am 2. Februar 1977 beantragten
Flughafengenehmigung kein Gebrauch gemacht werden kann.
Gegenstand dieser Flughafengenehmigung sollten, wie in der
Landeplatzgenehmigung ebenfalls angegeben ist, Anlage und
Betrieb eines Verkehrsflughafens sein. Ein Gebrauchmachen von
der Flughafengenehmigung und damit die Beendigung der
Gültigkeit der Landeplatzgenehmigung war in dem Zeitpunkt zu
erwarten, in dem der zur Ergänzung der Flughafengenehmigung
noch herbeizuführende Planfeststellungsbeschluß wirksam und
vollziehbar sein würde. Das bestätigt, daß auf dem Gelände des
Flugplatzes ein Verkehrslandeplatz lediglich zur Überbrückung
bis zur Anlegung eines Verkehrsflughafens entstehen und
betrieben werden sollte und daß im Planfeststellungsverfahren
für den Flughafen über die Zulassung u.a. der vorweggenommenen
Erstellung der Start- und Landebahn zu befinden war. In
Übereinstimmung hiermit ist der Flugplatz ab 1980 auf der
Grundlage der Landeplatzgenehmigung betrieben worden. Hiervon
ist der Beklagte erst nach Inkrafttreten des Elften Gesetzes
zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes abgerückt, indem er den
nunmehr gesetzlich angeordneten Wegfall der aufschiebenden
Wirkung von Anfechtungsklagen gegen einen
Planfeststellungsbeschluß (§ 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG) zum
Anlaß genommen hat, gegenüber der Beigeladenen darauf
hinzuwirken, den Flugplatz für die Zukunft als Flughafen zu
betreiben. Mit Bescheid vom 15. April 1999 hat der Beklagte
die Flughafengenehmigung an die genehmigungsbezogenen
Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses angepaßt. Diese
Regelungen des Beklagten legen sich keine Rückwirkung auf den
maßgeblichen Zeitpunkt bei. Die in ihnen zum Ausdruck kommende
Rechtsauffassung, die abgesehen von der Frage der
Anwendbarkeit des § 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG auf unter dem
früheren Rechtszustand anhängig gewordene Anfechtungsklagen
die vorangegangene Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
ausklammert und außerdem unberücksichtigt läßt, daß einer
Klage gegen den Aufhebungsbescheid aufschiebende Wirkung
jedenfalls nur bei gegebener Klagebefugnis des jeweiligen
Klägers zukommen kann,

62

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober
1992 - 7 C 24.92 -, NJW 1993, 1610,

63

trifft jedenfalls nicht zu für den Zeitpunkt des Erlasses
des Aufhebungsbescheides. § 10 Abs. 6 Satz 1 LuftVG in der
Fassung des Elften Gesetzes zur Änderung des
Luftverkehrsgesetzes ist am 1. März 1999 in Kraft getreten;
dieser Zeitpunkt liegt nach dem für die gerichtliche
Beurteilung der Sach- und Rechtslage im vorliegenden Verfahren
entscheidenden Moment des Abschlusses des
Verwaltungsverfahrens. Aus diesem Grund erübrigt es sich auch,
auf die ebenfalls durch das Elfte Gesetz zur Änderung des
Luftverkehrsgesetzes eingefügte Vorschrift des § 71 Abs. 2
LuftVG und den Aussagegehalt dieser Bestimmung für einen - wie
hier - vorhandenen und betriebenen Verkehrslandeplatz
einzugehen.

64

Die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten der
Klägerinnen durch den angefochtenen Bescheid ist auch nicht
aus dem Gesichtspunkt der spezifischen Schutzwirkung des
Planfeststellungsbeschlusses gegenüber Abwehransprüchen
Dritter herzuleiten. Dabei kann unerörtert bleiben, ob §§ 9
Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
(BImSchG) voraussetzen, daß der Planfeststellungsbeschluß
gegenüber allen Planbetroffenen rechts- bzw. bestandskräftig
geworden ist, oder ob die Wirkungen dieser Vorschriften durch
die Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses jeweils
gegenüber dem einzelnen, sonst anspruchsberechtigten
Planbetroffenen bedingt sind. Auch wenn man, obwohl der
Planfeststellungsbeschluß noch nicht gegenüber sämtlichen
Planbetroffenen bestandskräftig war, das Eingreifen der
Rechtswirkungen der §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG im
Verhältnis zu denjenigen Planbetroffenen für möglich erachtet,
die gegen den - einer personell unterschiedlichen Umsetzung
nicht zugänglichen - Planfeststellungsbeschluß vom 3. Dezember
1991 keine Klage erhoben hatten, ist hieraus kein Ansatzpunkt
für eine Rechtsposition der Klägerinnen abzuleiten, die der
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses entgegengesetzt
werden könnte. Durch §§ 9 Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG wird
der Vorhabenträger vor nachbarlichen Abwehransprüchen bewahrt.
Ausgeschlossen werden nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der
Vorschriften, die im Zusammenhang mit der gegebenenfalls
vorzusehenden Verpflichtung des Vorhabenträgers zum Ergreifen
von Schutzvorkehrungen zu sehen sind, Ansprüche Dritter
gegenüber der Anlage selbst, mithin gegenüber dem Flugplatz
und seinem Betreiber.

65

Vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 9
Rdnr. 102; § 11 Rdnrn. 7, 13;
Giemulla/Schmid, a.a.O., § 9 LuftVG
Rdnr. 12, § 11 LuftVG Rdnrn. 1, 8.

66

Das mag mittelbar zur Folge haben, daß die Nutzer eines
planfestgestellten Flugplatzes, deren Immissionen dem Betrieb
des Flugplatzes zuzurechnen sind, in ihrer Tätigkeit keinen
Einschränkungen infolge der Geltendmachung nachbarlicher
Abwehransprüche ausgesetzt sind. Dies stellt jedoch eine
lediglich faktische Begünstigung der Nutzer des Flugplatzes
dar. Um so weniger kann sich aus dem Ausschluß von Ansprüchen
Dritter ein Schutzanspruch der Nutzer des Flugplatzes
gegenüber Maßnahmen des Flugplatzbetreibers bzw. der
Genehmigungsbehörde ergeben. Insbesondere geben die §§ 9
Abs. 3, 11 LuftVG, § 14 BImSchG keinerlei Aufschluß über die
Ausgestaltung der rechtlichen Beziehungen zwischen dem
Betreiber und den Nutzern eines Flugplatzes; der
Flugplatzbetreiber wird, wenn und soweit nachbarliche
Abwehransprüche kein Hindernis für den Betrieb des Flugplatzes
bilden, in die Lage versetzt, den Flugplatz potentiellen
Nutzern zur Verfügung zu stellen. Das Risiko von für den
Flugbetrieb nachteiligen zivilgerichtlichen Urteilen ist
demnach für die Klägerinnen ein solches tatsächlicher Art, das
Rechte der Klägerinnen gegenüber dem angefochtenen Bescheid
nicht begründet oder verstärkt. Der befürchtete Umfang der
Einschränkungen des Flugbetriebs und das Ausmaß der hiermit
verbundenen Nachteile für die Klägerinnen verbessern deren
Rechtsstellung insoweit ebensowenig wie der Umstand, daß die
Klägerinnen auf eine etwaige Verurteilung der Beigeladenen
zivilprozessual unter Umständen nicht den von ihnen für
sachgerecht und erforderlich gehaltenen Einfluß nehmen können.

67

Aus dem Bauschutzbereich können Rechte der Klägerinnen
gegenüber der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht
abgeleitet werden. Die Baubeschränkungen nach § 12 LuftVG
bezwecken die Förderung der Sicherheit des Luftverkehrs,

68

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli
1965 - 4 C 30.65 -, BVerwGE 21, 354;
Hofmann/Grabherr, a.a.O., § 12
Rdnrn. 21, 31,

69

dienen demnach dem Wohl der Allgemeinheit.

70

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. April
1998 - 11 B 40.97 -, Buchholz 442.40
§ 15 LuftVG Nr. 1.

71

Dieser Schutzzweck bestimmt die Gesichtspunkte, aufgrund
deren eine im Bauschutzbereich erforderliche luftrechtliche
Zustimmung zu einem Bauvorhaben versagt oder unter dem
Vorbehalt von Auflagen zur Baugenehmigung erteilt werden kann.
Ungeachtet möglicher subjektiver Rechte des Betreibers des
Flughafens,

72

vgl. Giemulla/Schmid, a.a.O., § 12
LuftVG Rdnr. 21,

73

finden jedenfalls individuelle Interessen einzelner Nutzer
des Flughafens weder bei der Festlegung des Bauschutzbereichs
noch bei der Zustimmung zu einem Bauvorhaben Berücksichtigung
(§ 12 Abs. 4 LuftVG). Der Bauschutzbereich ist bei Genehmigung
des Flughafens festzulegen (§ 12 Abs. 1 LuftVG, § 42 Abs. 3
LuftVZO), also zu einem Zeitpunkt, in dem die zukünftigen
Nutzer des Flughafens nicht bestimmbar sind. Durch die
Hindernisfreiheit soll die Funktionssicherheit des Flughafens
als Voraussetzung des Luftverkehrs gewährleistet werden. Das
Eigentum an den betroffenen Grundstücken wird aus
überwiegenden öffentlichen Interessen inhaltlich ausgeformt
bzw. eingeschränkt. Diese Interessen resultieren aus der
Bedeutung des Luftverkehrs für die Allgemeinheit, nicht aus
der Absicht einzelner Luftfahrer oder Luftfahrtunternehmen,
den Flughafen tatsächlich zu nutzen.

74

Die Klagebefugnis läßt sich nicht auf die Erwägung stützen,
der Beklagte habe mit § 77 Satz 1 VwVfG NRW eine
Rechtsgrundlage herangezogen, die nicht einschlägig ist, und
so die eigentlich angezeigten rechtlichen Erwägungen zum
Schutz der Klägerinnen verkannt, namentlich das Erfordernis
planerischer Abwägung mißachtet. Diese Argumentation trifft
offensichtlich nicht zu. Bei Erlaß des angefochtenen
Aufhebungsbescheides stand ein Sachverhalt, dessen rechtliche
Bewältigung eine Entscheidung mit planerischem Einschlag hätte
erfordern können, von vornherein nicht an. Gegenstand der
Aufhebung durch den angefochtenen Bescheid ist allein der
Planfeststellungsbeschluß für die Anlegung des Flughafens, der
im maßgeblichen Zeitpunkt nicht umgesetzt und nicht umsetzbar
war. Im Hinblick auf diese Regelung stellt sich schon im
Ansatz nicht die Frage, wie und unter welchen Voraussetzungen
ein bestehender, betriebener Flughafen "entwidmet" und
stillgelegt bzw. außer Betrieb genommen werden kann.
Überlegungen in dieser Richtung könnten dann weiterführen,
wenn zuvor eine Widmung und Inbetriebnahme als Flughafen
erfolgt wären. Das war, wie ausgeführt, beim Flugplatz
Essen/Mülheim zumindest bis Dezember 1998 nicht der Fall.
Deshalb kann keine Rede von einer durch den Beklagten
verfügten einschränkenden Neuregelung des Betriebes sein, der
die Nutzer eines bestehenden Flugplatzes, zumindest soweit es
sich um gewerbliche Unternehmen mit einem verfestigten
Standortbezug handelt, individuelle Belange entgegenhalten
können.

75

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Juni
1992 - 4 ER 302.92 u.a. -; Urteil vom
26. Juli 1989 - 4 C 35.88 -, Buchholz
442.40 § 6 LuftVG Nr. 22; BayVGH,
Urteil vom 25. Februar 1998 - 20 A
97.40017 u.a. -, NVwZ-RR 1998, 490.

76

Wird, wie es hier geschehen ist, die Entwicklung eines
Flugplatzes zum Flughafen vor deren Abschluß und vor der
Betriebsaufnahme des Flughafens abgebrochen, geht es im
Ausgangspunkt nicht um Veränderungen gegebener
Nutzungsmöglichkeiten, sondern um das Ausbleiben und das
Vorenthalten in der Zukunft erstmals zu eröffnender
Nutzungsmöglichkeiten. Insoweit gilt, daß hinsichtlich eines
noch zu errichtenden Flughafens potentiellen künftigen
Benutzern keine rechtlich geschützte Stellung zukommt, sondern
lediglich eine rechtlich nicht abgesicherte Chance auf ein
künftiges Benutzungsrecht. In einer solchen Situation stehen
lediglich die Interessen eines nicht näher zu bestimmenden und
zu konkretisierenden Kreises möglicher Benutzer, mit anderen
Worten öffentliche Verkehrsbelange, im Raum.

77

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 11. Juni
1992 - 4 ER 302.92 u.a. -; Urteil vom
30. Mai 1984 - 4 C 58.81 -, Buchholz
442.40 § 9 LuftVG Nr. 3.

78

Die bisherige Inanspruchnahme der Anlagen durch die
Klägerinnen - sowie die übrigen Nutzer des Flugplatzes
Essen/Mülheim - kann nicht auf dem planfestgestellten Vorhaben
beruhen. Grundlage des bis Ende 1998 stattgefundenen
Flugbetriebs ist allein die Landeplatzgenehmigung. Die
behauptete Verfestigung der Beziehungen der Klägerinnen zum
Flughafen Essen/Mülheim kann schlechterdings nicht eingetreten
sein, weil ein Flughafen mit der befestigten Start- und
Landebahn zumindest bis zum Wirksamwerden des angefochtenen
Bescheides nicht existierte. Zu einem anderen Ergebnis könnte
man nur gelangen, wenn man die Notwendigkeit eines
vollziehbaren Planfeststellungsbeschlusses für einen
rechtmäßigen Flughafenbetrieb beiseite lassen bzw. den
Planfeststellungsbeschluß und seine Vollziehbarkeit als wegen
der tatsächlich ins Werk gesetzten Maßnahmen letztlich
entbehrliche Förmlichkeit ansehen würde. Dahingehende Gedanken
lassen jedoch das Luftverkehrsrecht hinter beliebig
geschaffenen Fakten zurücktreten und sind mit einem geordneten
Rechtswesen unvereinbar.

79

Dementsprechend kann das Nutzungsinteresse der Klägerinnen
Schutz allenfalls im Hinblick auf den Betrieb des Flugplatzes
als Verkehrslandeplatz und im Zusammenhang mit der
Verkehrslandeplatzgenehmigung genießen. Hieraus kann sich die
Möglichkeit einer Rechtsverletzung durch den angefochtenen
Bescheid ebensowenig wie aus möglichen Konsequenzen der
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses für die
Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich ergeben.
Entscheidend für die Klagebefugnis ist, ob die Klägerinnen
durch die im angefochtenen Bescheid getroffene Regelung in
ihren Rechten verletzt sein können; die beanspruchte
gerichtliche Aufhebung des angefochtenen Bescheides kommt nur
im Falle einer solchen Rechtsverletzung in Betracht (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO). Regelungsgegenstand des angefochtenen
Bescheides ist allein die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses. Bei den Ausführungen des
Beklagten zum Widerruf der Flughafengenehmigung und zur
Aufrechterhaltung des Bauschutzbereichs handelt es sich
lediglich um Begründungselemente. Insoweit steht bislang bloß
ein Rechtsstandpunkt des Beklagten in Rede, den man als
Ankündigung zukünftiger Regelungen verstehen kann;
Entsprechendes gilt für Absichtserklärungen der Gesellschafter
der Beigeladenen zur vollständigen Einstellung des
Motorflugverkehrs. Es ist unerheblich, ob die
Flughafengenehmigung trotz der von der Beigeladenen erklärten
Aufgabe des Flughafenvorhabens sowie der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses bis zu einer möglichen
zukünftigen Aufhebung oder Änderung Rechtswirkungen entfaltet
oder ohne weiteres funktionslos wird und als gegenstandslos
erlischt und ob hiervon auch der Bauschutzbereich erfaßt wird.
Selbst wenn die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses die
Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich ohne zusätzliche
behördliche Entscheidungen zum Erlöschen bringen sollte, ist
hieraus ein Ansatz für eine Verletzung von Rechten der
Klägerinnen durch den angefochtenen Bescheid nicht zu
gewinnen. Die Interessen der Klägerinnen werden, wie
ausgeführt, weder hinsichtlich der Flughafengenehmigung noch
hinsichtlich des Bauschutzbereichs rechtlich geschützt. Hält
man zusätzliche behördliche Regelungen für erforderlich, um
die Wirkungen der Flughafengenehmigung und des
Bauschutzbereichs entfallen zu lassen, könnten diese ohnehin
von hierdurch nachteilig in ihren Rechten Betroffenen - wozu
die Klägerinnen allerdings nach dem Vorstehenden nicht zu
zählen sind - angefochten werden. Der anerkannte Grundsatz,
daß Rechtsschutz in der Regel nicht vorbeugend gegen den Erlaß
eines für die Zukunft erst befürchteten Verwaltungsaktes zu
gewähren ist,

80

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März
1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329,

81

läßt es nicht zu, gleichsam bei Gelegenheit der Anfechtung
der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses rechtliche und
tatsächliche Aspekte einzubeziehen, die nicht diese Regelung
selbst betreffen, sondern den Bestand der Flughafengenehmigung
und des Bauschutzbereiches. Im übrigen ist ungewiß, ob und
gegebenenfalls wann und mit welchen Maßgaben der Beklagte
seine ursprünglich verlautbarte Zielvorstellung realisieren
wird, die Flughafengenehmigung und den Bauschutzbereich
ebenfalls aufzuheben. Soweit zweifelhaft sein mag, welche
Folgen sich für die Landeplatzgenehmigung ergeben werden, wenn
von der Flughafengenehmigung auf Dauer "kein Gebrauch gemacht
werden kann", braucht auch dem nicht nachgegangen zu werden.
Die für die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
geltenden rechtlichen Anforderungen sind nicht deshalb andere
oder zusätzliche, weil die Landeplatzgenehmigung unter
Umständen ihrerseits den dauerhaften Bestand des Flugplatzes
als Verkehrslandeplatz nicht verläßlich gewährleistet. Ohnehin
hat der Beklagte in der Vergangenheit die
Landeplatzgenehmigung so verstanden, daß sie selbst dann gilt,
wenn die Flughafengenehmigung aufgehoben wird und keine
Rechtswirkungen mehr zeitigt.

82

Die gegen die Heranziehung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW
erhobenen Einwände greifen - ohne daß es für die Beurteilung
der Klagebefugnis und für die Entscheidung des Senats noch
hierauf ankäme - auch nicht durch, soweit sie sich auf das
endgültige Aufgeben des planfestgestellten Vorhabens beziehen.
Unter diesem Blickwinkel ergibt sich nichts dafür, daß der
Beklagte die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zum
Nachteil der Klägerinnen auf eine nicht einschlägige
Vorschrift gestützt und deshalb eine eigentlich bei der
angefochtenen Entscheidung gebotene abwägende Einbeziehung der
Interessen der Klägerinnen umgangen haben könnte. Insbesondere
ist die an § 77 Satz 1 VwVfG NRW orientierte Begründung für
die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht
vorgeschoben worden, um sonst zugunsten der Klägerinnen zu
beachtende Schutzvorschriften zu unterlaufen. Das folgt nicht
nur aus der fehlenden Umsetzung des
Planfeststellungsbeschlusses und der unterbliebenen
Inbetriebnahme des Flugplatzes als Flughafen, was eine
Entscheidung des Beklagten etwa nach den Kriterien für eine
Entwidmung, Stillegung, Abstufung zum Verkehrslandeplatz oder
Befreiung von der Betriebspflicht nicht zuließ. Im Gegenteil
durfte der Beklagte davon ausgehen, daß das Vorhaben im Sinne
des § 77 Satz 1 VwVfG NRW endgültig aufgegeben war. Ein
Vorhaben ist, wie gesagt, dann endgültig aufgegeben, wenn nach
Lage der Dinge anzunehmen ist, daß es nicht realisiert wird.
Das zu beurteilen ist eine Tatfrage, nicht eine solche der
Abgabe von Willenserklärungen und deren Rechtsverbindlichkeit;
ein Antrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses ist
nicht nötig. Die als Vorhabenträgerin aus dem aufgehobenen
Planfeststellungsbeschluß begünstigte Beigeladene hat auf
Nachfrage des Beklagten unter dem 21. Februar 1996
ausdrücklich die endgültige Aufgabe erklärt und zugleich
beantragt, den Planfeststellungsbeschluß aufzuheben. Sie hat
hierbei auf den Beschluß der Gesellschafterversammlung vom
15. Dezember 1995 und so auf den für das Handeln der
Beigeladenen ausschlaggebenden Willen der Gesellschafter
verwiesen, der Planfeststellungsbeschluß solle aufgehoben
werden. Tatsachen, die der sich hiernach aufdrängenden
Schlußfolgerung hätten entgegenstehen können, das Vorhaben sei
wirklich endgültig aufgegeben, lagen nicht vor.

83

Gegen die ordnungsgemäße Vertretung der Beigeladenen bei
Abgabe der Erklärung vom 21. Februar 1996, also gegen
rechtswirksames Handeln der Beigeladenen im Außenverhältnis,
und dagegen, daß der Gesellschafterbeschluß tatsächlich so,
wie er dem Beklagten bekanntgeworden ist, zustande gekommen
ist, bestehen keine Bedenken. Im Rahmen des § 77 Satz 1
VwVfG NRW ist entscheidend nicht die Wirksamkeit der Erklärung
im Sinne der Erfüllung der Anforderungen an eine
Willenserklärung. Die Erklärung erbringt vielmehr im Sinne
einer Tatsachenerklärung den Nachweis faktischer
Gegebenheiten, nämlich der Nichtrealisierung des Vorhabens.
Darüber hinaus führt das Vorbringen der Klägerinnen zur
Rechtmäßigkeit der Willensbildung der einzelnen Gesellschafter
der Beigeladenen und innerhalb der Gesellschafterversammlung
ersichtlich nicht auf Zweifel daran, daß die Beigeladene nach
außen hin gegenüber dem Beklagten wirksam die Aufgabe des
Vorhabens bekundet und nichts unternommen hat, was den durch
diese Erklärung vermittelten Eindruck entkräften könnte. Die
Annahme, die Erklärung vom 21. Februar 1996 sei wegen von den
Klägerinnen gesehener Rechtsverstöße der Beigeladenen sowie
ihrer Gesellschafter nichtig, geht fehl. Die
gesellschaftsvertragliche Formulierung des Gegenstandes des
Unternehmens mit dem Begriff "Flughafen" nimmt ersichtlich
nicht Bezug auf den spezifischen luftverkehrsrechtlichen
Gehalt dieses Wortes, wie er sich aus § 38 Abs. 1 LuftVZO
ergibt. Gemeint sein kann in Anbetracht der überkommenen
Selbstbezeichnung der Beigeladenen als "Flughafengesellschaft"
und der bisherigen Genehmigungssituation allein eine
Verwendung des Begriffs im landläufigen Sinne eines
Flugplatzes (§ 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Anderenfalls wäre die
Tätigkeit der Beigeladenen seit spätestens 1980 nicht (mehr)
von ihrem Gesellschaftszweck umfaßt; eine solche
Interpretation ginge an der Realität vorbei. Außerdem ist
einer privatrechtlich organisierten Handelsgesellschaft wie
der Beigeladenen die Befugnis immanent, nicht (mehr) werbend
tätig zu sein und sich gegebenenfalls sogar aufzulösen; eine
Rechtspflicht, den gesellschaftsvertraglich vereinbarten Zweck
auch effektiv zu fördern, obliegt der Gesellschaft nicht. Das
Landesplanungsrecht enthält, gleichgültig welche
Rechtsbindungen sich hieraus für die Beigeladene und ihre
Gesellschafter ableiten lassen, inhaltlich keine Aussage
dahin, daß die Beigeladene den Flughafen zu erstellen und zu
betreiben hat bzw. solches beabsichtigt. Der
Landesentwicklungsplan enthält Ziele der Raumordnung und
Landesplanung (§ 13 Abs. 6 Satz 1 des Landesplanungsgesetzes
- LPlG -), die als solche von den genannten öffentlichen
Stellen zu beachten sind (§ 13 Abs. 6 Satz 2 LPlG, § 4 Abs. 1
Satz 1 des Raumordnungsgesetzes). Die raumordnerische
Festlegung bewirkt so u.a. die verbindliche Standortsicherung.
Sie weist den an die Ziele gebundenen öffentlichen Stellen
aber nicht die Aufgabe zu, die Ziele der Raumordnung und
Landesplanung durch eigene Vorhaben zu erreichen; erst recht
nicht wird der Beigeladenen aufgegeben, den Flugplatz zu
betreiben. Die von den Städten Essen und Mülheim a.d. Ruhr im
Verwaltungsverfahren geäußerte Bereitschaft zur Beibehaltung
des Bauschutzbereichs ist, was das endgültige Aufgeben des
Vorhabens angeht, unergiebig. Zwar ist die hierdurch
angedeutete und faktisch praktizierte Konstruktion eines
Verkehrslandeplatzes mit einem Bauschutzbereich nach § 12
LuftVG dem Luftverkehrsrecht fremd. Das betrifft indessen die
Tragfähigkeit der Vorstellung, den Bauschutzbereich im Wege
des - im angefochtenen Bescheid angesprochenen - "vorläufigen"
Absehens von einer Aufhebung der Flughafengenehmigung und des
sie begleitenden Ausbauplans über die Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses hinaus fortgelten zu lassen. Die
Äußerungen der Städte und ihr sonstiges Verhalten ziehen das
endgültige Aufgeben des Vorhabens durch die Beigeladene gerade
nicht in Zweifel, sondern setzen es voraus. Da sich die
Rechtswirkungen des Bauschutzbereichs im luftrechtlichen
Zustimmungserfordernis zu konkreten Bauvorhaben
niederschlagen, gibt die kommunale Sicht zum Bauschutzbereich
im wesentlichen nur Aufschluß über das Unterbleiben
städtischer Maßnahmen, die etwa infolge der Aufstellung von
Bauleitplänen oder der baulichen Nutzung stadteigener Flächen
Luftfahrthindernisse hervorbringen könnten. Unerheblich ist,
ob die einzelnen Gesellschafter der Beigeladenen ihren im
Gesellschafterbeschluß vom 15. Dezember 1995 zum Ausdruck
gebrachten Willen konsequent beibehalten haben. Gleiches gilt
für die Gründe dafür, daß der Gesellschafterbeschluß vom
15. Dezember 1995 und die Erklärung der Beigeladenen vom
21. Februar 1996 nicht bis zum Erlaß des angefochtenen
Bescheides geändert worden sind. Die interne Meinungsbildung
innerhalb der Beigeladenen und der Gremien ihrer
Gesellschafter mag von starken Schwankungen und Unwägbarkeiten
geprägt sein, die von den Nutzern des Flugplatzes als zufällig
und unbefriedigend empfunden werden mögen. Trotzdem lag bei
Erlaß des angefochtenen Bescheides ein eindeutiger und
ernsthaft gemeinter Entschluß der Beigeladenen vor. Sollte die
Beigeladene sich, was wegen der langjährigen kontroversen und
politischen Einflüssen unterliegenden Diskussion um den
Flugplatz durchaus vorstellbar ist, zukünftig entschließen,
das Vorhaben doch realisieren zu wollen, würde dies nicht auf
den maßgeblichen Zeitpunkt zurückwirken. Gleiches gilt, soweit
die Beigeladene zivilgerichtlich erfolgreich auf Widerruf bzw.
Rücknahme ihrer Erklärung vom 21. Februar 1996 in Anspruch
genommen werden sollte. Die Rückkehr zu den früheren
Planungen, auf denen der Planfeststellungsbeschluß vom
3. Dezember 1991 aufbaut, läßt sich allein mittels eines
eigenständig zu beurteilenden Vorhabens der Anlegung des
Flughafens in die Tat umsetzen; eine "Aktualisierung" der
Regelungswirkungen des rechtswirksam - und mangels
Klagebefugnis u.a. der Klägerinnen bestandskräftig -
aufgehobenen Planfeststellungsbeschlusses wäre
ausgeschlossen.

84

Das von den Klägerinnen als Zusicherung interpretierte
Schreiben des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr
vom 6. März 1995 stellt erkennbar lediglich eine Information
über die vom Land seinerzeit vertretene Position dar. Auf die
Bitte der Klägerinnen zu 1. bis 3., die Gewährleistung des
Weiterbetriebs des Flughafens verbindlich zu versichern,
reagierte das Ministerium ausdrücklich und unmißverständlich
mit einer Mitteilung. Ein Wille, sich gegenüber den
Klägerinnen über die Wiedergabe des aktuellen Sachstandes
hinaus rechtsverbindlich zu verpflichten, zukünftig für die
Entstehung und den Bestand des Flughafens zu sorgen, wird in
dem Schreiben auch für die Klägerinnen erkennbar nicht zum
Ausdruck gebracht. Das bestätigte Interesse des Landes an der
Aufrechterhaltung und dem Ausbau des Flugplatzes war für
jedermann, besonders für die Klägerinnen, nicht als einseitige
"Garantie" des Landes im Rechtsverkehr zu verstehen.

85

Mögliche zivilrechtliche Ansprüche der Klägerinnen gegen
die Beigeladene und/oder ihre Gesellschafter sind im Hinblick
auf die Klagebefugnis nicht entscheidungserheblich. Derartige
Ansprüche lassen die für die gerichtliche Überprüfung des
angefochtenen Bescheides maßgebenden Kriterien unberührt.

86

Aus verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtspositionen
der Klägerinnen ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung
nicht abzuleiten. Die Grundrechte vermitteln den Klägerinnen
weder unmittelbar ein der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses entgegenzuhaltendes subjektives
Recht noch bedingen sie eine verfassungskonforme Auslegung des
§ 77 Satz 1 VwVfG NRW dahin, daß Belange der Klägerinnen
zumindest abwägend einzubeziehen wären.

87

In den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes
(GG) greift die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses
nicht ein. Das Eigentum der Klägerinnen an Luftfahrtgeräten
und sonstigen Einrichtungen wird durch den angefochtenen
Bescheid nicht berührt. Ebensowenig greift der Bescheid auf
Bestand und Inhalt sonstiger den Klägerinnen zustehender
Rechtspositionen zu. Etwaige Rechte und Ansprüche aus dem
Erbbaurecht sowie aus begleitenden Vereinbarungen bestehen
unverändert fort. Verändert werden allein die
Rahmenbedingungen für die fliegerische Tätigkeit der
Klägerinnen. Auch das Eigentumsrecht in der Ausprägung als
Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb schützt
die Klägerinnen nicht vor der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses. Der Inhaber des Rechts am
eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wird nur
geschützt vor ungerechtfertigten Eingriffen in den konkreten
Bestand an vermögenswerten Gütern und Rechten. Bloße
Erwerbsaussichten und Chancen sowie tatsächliche Gegebenheiten
sind eigentumsrechtlich nicht dem geschützten Bestand eines
einzelnen Unternehmens zugeordnet.

88

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober
1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE
77, 84 (118); Beschluß vom 31. Oktober
1984 - 1 BvR 35/82 u.a. -, BVerfGE 68,
193 (222 f.).

89

Zum als Eigentum geschützten Betriebsbestand können Chancen
lediglich dann gezählt werden, wenn sie objektiv-rechtlich
geschützt sind, der Betrieb auf ihnen aufgebaut ist und ihr
Entzug den Betrieb schwer und unerträglich treffen würde.

90

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember
1982 - 7 C 111.81 -, BVerwGE 66,
307.

91

Die bestimmungsgemäße Fortsetzung der bisherigen Tätigkeit
der Klägerinnen am Flugplatz beeinflußt der angefochtene
Bescheid schon deshalb nicht, weil der Flughafen erst
zukünftig entstehen sollte. Auf seiten der Klägerinnen kann es
hinsichtlich des Flughafens keinen erworbenen Bestand an
vermögenswerten Gütern geben. Die Klägerinnen hatten infolge
des Planfeststellungsbeschlusses lediglich die
- ungesicherte - Chance, sich an dem künftigen Flughafen,
sollte er denn entstehen, betätigen zu können. Das mögliche
Vertrauen der Klägerinnen in die Realisierung des
planfestgestellten Vorhabens mag im Verhältnis zur
Beigeladenen bzw. deren Gesellschaftern zivilrechtliche
Ansprüche begründen; die verfassungsrechtliche
Eigentumsgarantie berührt der angefochtene Bescheid auch
insoweit nicht.

92

Ein Eingriff in die Rechte der Klägerinnen aus Art. 12
Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Der angefochtene Bescheid
berührt nicht den Schutzbereich der Berufsfreiheit für die
bisherigen Nutzer des Flugplatzes. Die Freiheit, eine selbst
gewählte, Erwerbszwecken dienende Tätigkeit zu betreiben, wird
nicht geschmälert. Die Nutzer waren aufgrund der ausstehenden
Inbetriebnahme des Flughafens bis zum Abschluß des
Verwaltungsverfahrens nicht in der Lage, an einem
Verkehrsflughafen Essen/Mülheim unternehmerisch tätig zu
werden. Für sie entfällt dadurch, daß der Verkehrsflughafen
nicht fertiggestellt und in Betrieb genommen wird, nur die
Möglichkeit, ihre bisherigen betrieblichen Betätigungen in
Ausnutzung der neuen Genehmigungslage auszuweiten bzw. zu
verfestigen. Sie werden damit von der Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses lediglich faktisch betroffen und
mittelbar gehindert, sich in ihrem Sinne und über ihre
bisherigen Tätigkeiten hinausgreifend speziell an einem
Verkehrsflughafen Essen/Mülheim zu betätigen. Zu einer
Maßnahme der Wirtschaftslenkung mit für die Nutzer des
Verkehrslandeplatzes objektiv berufsregelnder Tendenz,

93

vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November
1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109;
Urteil vom 18. April 1985 - 3 C
34.84 -, BVerwGE 71, 183,

94

wird die angefochtene Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses dadurch nicht.

95

Die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG
verleiht, soweit sie ihre spezielle Gewährleistung nicht schon
in Art. 12 Abs. 1 GG gefunden hat, keinen subjektiven Anspruch
darauf, daß bei der in Frage stehenden Regelung
Nutzungsinteressen der Klägerinnen Berücksichtigung finden.
Das könnte allein dann der Fall sein, wenn die Beigeladene
etwa unter dem Blickwinkel staatlicher Leistungspflichten
gehalten wäre, den Flughafen anzulegen, um den Klägerinnen die
Möglichkeit zu geben, sich nach ihrem Belieben fliegerisch zu
betätigen. Das trifft schon deshalb nicht zu, weil das
erstrebte Vorhandensein eines Verkehrsflughafens kein
existentielles Bedürfnis darstellt, das als Folge der
Gewährleistung der Grundrechte Leistungsansprüche gegen
staatliche Organe auslösen könnte.

96

Letztlich läuft das Klagebegehren der Klägerinnen auf die
Geltendmachung eines Anspruchs auf Planverwirklichung bzw.
Planbefolgung hinaus. Die Beigeladene soll ihren eigenen
Zielsetzungen hinsichtlich des Vorhabens zuwider zugunsten der
Interessen der Klägerinnen - und der anderen Nutzer des
Flugplatzes - an dem einmal beantragten und antragsgemäß
erteilten Planfeststellungsbeschluß festgehalten und zur
Verwirklichung des Vorhabens veranlaßt werden. Einen
allgemeinen Anspruch dieser Art gibt es nicht, und zwar auch
dann nicht, wenn man in Rechnung stellt, daß die Beigeladene,
eine juristische Person des Privatrechts, in der Trägerschaft
öffentlich-rechtlicher Körperschaften steht und damit gewissen
öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegt.

97

Vgl. BVerwG, Beschluß vom
12. September 1969 - 4 B 113.69 -,
DVBl. 1970, 61; Stelkens/Bonk/Sachs,
a.a.O., § 74 Rdnr. 25.

98

Das Vertrauen Dritter in den Fortbestand eines Planes ist
allenfalls nach Maßgabe gesonderter gesetzlicher Bestimmungen
geschützt. Der luftrechtliche Planfeststellungsbeschluß ist
für Dritte, die das planfestgestellte Vorhaben zu
fliegerischen Zwecken zu nutzen beabsichtigen, nicht als
Vertrauensgrundlage dahingehend ausgestaltet, daß der
Vorhabenträger zur Verwirklichung des Vorhabens verpflichtet
wäre. Der allgemein gültige Grundsatz von Treu und Glauben
führt zu keinem für die Klägerinnen günstigeren Ergebnis.
Tatsachen dafür, daß dem Beklagten treuwidriges Verhalten zur
Last gelegt werden könnte, sind nicht dargetan worden oder
sonst ersichtlich.

99

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159
Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO, § 100 der Zivilprozeßordnung (ZPO),
die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

100

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht erfüllt sind.

101