Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-20, Aktenzeichen 8 K 6301/19

Tenor

Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2019 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 19. Februar 2019, letztmalig ergänzt am 18. August 2019, auf Anerkennung des Online-/Präsenzkurses zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich einfache Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens zu 1/3, der Beklagte zu 2/3.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Anerkennung eines Kurses zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz bei der Anwendung am Menschen.

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Die Klägerin beantragte beim Regierungspräsidium Tübingen erstmals am 18.12.2017 die Anerkennung mehrerer, kombiniert als Online-/Präsenzveranstaltung konzipierter Lehrveranstaltungen im Strahlenschutz auf Grundlage des damaligen § 18a Abs. 4 RöV. Dazu gehörte auch der streitgegenständliche „Kurs zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich einfache Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen“. Dieser war in der Folgezeit Gegenstand eines bei der erkennenden Kammer geführten Eilrechtsschutzverfahrens, in dem der Antrag der Klägerin auf vorläufige Anerkennung dieses Kurses erfolglos blieb (Beschlüsse des VG Sigmaringen vom 01.02.2018 - 8 K 581/18 - und des VGH Baden-Württemberg vom 26.04.2018 - 6 S 519/19 -). Die Anträge auf Anerkennung der Lehrveranstaltungen wurden schließlich zurückgenommen.

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Die Klägerin beantragte sodann beim Regierungspräsidium Tübingen mit Schreiben vom 19.02.2019 erneut die Genehmigung des „Kurses zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich einfache Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen“ und legte dem Antrag umfangreiche Materialien bei. Der Kurs sollte demnach einen zeitlichen Umfang von 15 h bzw. 20 Unterrichtseinheiten à 45 Minuten haben und je zur Hälfte (jeweils 7:30 h) in einer Online-Phase und einer PräsenzPhase stattfinden. Hinsichtlich der zu vermittelnden Inhalte nahm die Klägerin Bezug auf die Anlage 10 zur Richtlinie Fachkunde und Kenntnisse im Strahlenschutz bei dem Betrieb von Röntgeneinrichtungen in der Medizin oder Zahnmedizin des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 22.12.2005 (kurz: Fachkunde-Richtlinie). Der Präsenz-Kurs sollte in wechselnder Lokalisation stattfinden, wobei die Kursstätte und der Kursleiter mit entsprechendem Vorlauf vor dem Kurstermin mitgeteilt werden sollten. Für die Kursstätte Freiburg teilte die Klägerin Örtlichkeit und Kursleiter bereits mit. Darüber hinaus wurden Vorgaben hinsichtlich der Qualifikation der Präsenzleiter und der Übungsleiter bei den praktischen Übungen sowie der Ausstattung der Kursstätten gemacht. Die maximale Teilnehmerzahl sollte bei 32 Teilnehmern liegen. Es wurde auch ein Konzept zur Anwesenheits- und Erfolgskontrolle insbesondere hinsichtlich des online stattfindenden Teils des Kurses vorgelegt. Abschließend sollte eine Teilnahmebescheinigung erteilt werden.

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Das Regierungspräsidium Tübingen hörte die Klägerin mit Schreiben vom 20.05.2019 nach § 28 LVwVfG zur beabsichtigten Ablehnung des Antrags an. Anschließend gab es zwischen der Klägerin und dem Regierungspräsidium ausführlichen Schriftwechsel, in dessen Verlauf die Klägerin ihren Antrag vom 19.02.2019 mit Schreiben vom

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18.08.2019 ergänzte.

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Auch unter Berücksichtigung der Änderungen hielt das Regierungspräsidium Tübingen den Kurs nicht für anerkennungsfähig und lehnte den Antrag der Klägerin vom 19.02.2019, letztmalig ergänzt am 18.08.2019, mit Bescheid vom 20.11.2019 – der Klägerin am 23.11.2019 zugestellt – ab (Ziffer 1). Für diese Entscheidung erhob das Regierungspräsidium Tübingen eine Gebühr in Höhe von 1.794 Euro (Ziffer 2).

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Zur Begründung führte das Regierungspräsidium Tübingen aus, dass sich die Anerkennung nach § 51 i. V. m. § 49 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 47 Abs. 3 StrlSchV richte und dass die Anerkennungsvoraussetzungen sich wesentlich aus §§ 51 Nr. 1-3, 47 Abs. 3 Satz 1-3 StrlSchV ergäben. Konkretisiert würden diese Vorgaben durch die Fachkunde-Richtlinie, hierbei insbesondere durch deren Anlage 10, sowie durch das Rundschreiben des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 20.10.2009 (kurz: BMU-Rundschreiben).

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Zunächst fehle das in Anlage 10 der Fachkunde-Richtlinie vorgesehene Thema „Grundlagen der Röntgenanatomie und Einstelltechnik“ mit den Unterthemen Körperstamm und Extremitäten im Theorieteil des Kurses. Es werde auch nicht dadurch ausreichend behandelt, dass nach Anlage 1 des Schreibens vom 18.08.2019 ein Abschnitt von 10 Minuten für „Grundlegendes zur Röntgeneinstelltechnik“ vorgesehen sei oder in Modul 10 „Strahlengeometrie und Einstelltechnik“ gelehrt werde. Wie sich aus der Fachkunde-Richtlinie ergebe, gehöre das Thema „Strahlengeometrie“ zu den allgemeinen Grundlagen, während „Grundlagen der Röntgenanatomie und Einstelltechnik“ ein eigenständiges Thema im theoretischen Teil darstelle. Es handle sich somit um unterschiedliche Kursinhalte, die im Lehrplan separat ausgewiesen und vermittelt werden müssten.

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Zudem erfülle der Einsatz von Gruppenarbeiten in der Präsenzphase nicht die Anforderungen des § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchV. Bei Gruppenarbeiten sei nicht sichergestellt, dass alle Teilnehmer im Kurs denselben, notwendigen Wissensstand im Strahlenschutz erlangten. Dies folge daraus, dass die Kursteilnehmer nach dem Konzept der Klägerin vier Gruppen bildeten, die sich in jeweils 45 Minuten ein Thema erarbeiteten, das von der Gruppe anschließend vorgestellt werde. Im Anschluss daran könnten Fragen gestellt werden und es komme zu einer Diskussion. Somit erlange jede Gruppe zwar hinsichtlich ihres Themas vertieftes Wissen, die übrigen Kursteilnehmer erlangten hingegen hinsichtlich der nicht von ihnen bearbeiteten Themen nicht denselben Wissensstand. Ein vergleichbarer Wissensstand hinsichtlich des gesamten Lerninhalts lasse sich im Wege der Gruppenarbeit nur dann erreichen, wenn alle Teilnehmer alle Themen bearbeiteten, die Ergebnisse nebeneinander darstellten, die qualifizierte Lehrkraft die Ergebnisse zum Schluss zusammenfasse und eine Musterlösung austeile.

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Des Weiteren erfülle der praktische Teil nicht die Vorgaben der Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie. Die Fachkunde-Richtlinie gebe vor, dass das Thema „Strahlenschutzsituation an Durchleuchtungseinrichtungen“ im praktischen Teil zu vermitteln sei. Aus dem Antrag ergebe sich zwar, dass das Thema formal im praktischen Teil behandelt werde. Dabei fänden jedoch zwei Gruppenarbeiten statt („GA 063“ und „GA 064“), die bei näherer Betrachtung keine praktische Vermittlung gewährleisteten. Die Gruppenarbeit GA 064 stelle sich nicht als Computersimulation oder animierte Präsentation dar, sondern sei rein theoretischer Art. Zudem fehle es an der erforderlichen Ausstattung der Kursstätte im Sinne des § 51 Nr. 2 StrlSchV, da vorgesehen sei, dass der Kurs in einem Seminarraum stattfinden solle und somit unter Verzicht auf praktische Unterweisung an Durchleuchtungseinrichtungen. Die GA 063 stelle sich ebenfalls als purer Theorieteil dar. Die Klägerin habe hinsichtlich der Gruppenarbeiten auch widersprüchliche Angaben gemacht. Während Anlage 2 die Gruppenarbeiten als Bestandteil des praktischen Teils darstelle, seien sie laut Anlage 3 Teil des Programms der Präsenzphase. Soweit die Klägerin hilfsweise darauf abstelle, dass das Thema „Strahlenschutzsituation an Durchleuchtungseinrichtungen“ auch ohne Berücksichtigung der Gruppenarbeiten im praktischen Teil in den Stationen 1-3 (Anlage 3) ausreichend vermittelt werde, gehe dies fehl. Dies widerspreche zum einen dem Kurskonzept (Anlage 2), wonach das Thema allein durch die Gruppenarbeiten abgedeckt werde. Zum anderen deckten die Stationen 1-3 das Thema auch inhaltlich nicht ab.

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Weiter werde das Thema „Aufnahmeeinstellungen im OP-Bereich“, das nach Anlage 10 der Fachkunde-Richtlinie Inhalt des praktischen Teils sein müsse, nicht ausreichend vermittelt. Bei der von der Klägerin vorgesehenen Aufteilung stehe den einzelnen Teilnehmenden pro Übung zu wenig Zeit an den jeweiligen Geräten zur Verfügung. Das Thema „Einstelltechnik“ werde bereits im Theorieteil nicht hinreichend vermittelt, so dass erschwerend davon auszugehen sei, dass die Teilnehmer diesen praktischen Teil ohne ausreichende theoretische Kenntnisse bestritten. Die vorbereitenden „Trockenübungen“ (ohne Gerät) genügten zudem nicht den Anforderungen des § 51 Nr. 2 StrlSchV hinsichtlich der Ausstattung der Kursstätte. Die Aufnahmeeinstellungen könnten sinnvoll nur vermittelt werden, wenn sie durchgehend an einer Station mit Gerät (C-Bogen) geübt würden.

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Abschließend sei § 51 Nr. 2 StrlSchV auch im Hinblick auf die Qualifikation des Lehrpersonals nicht erfüllt. Im Antrag sei zwar der Präsenzleiter benannt und dessen Qualifikation nachgewiesen, nicht aber die Übungsleiter, die ebenfalls Lehrkräfte des Kurses seien.

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Dagegen hat die Klägerin am 19.12.2019 die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung verweist sie allgemein darauf, dass der streitgegenständliche Kurs in diversen anderen Bundesländern anerkannt worden sei und ihre Kurse auch in der Fachwelt positiv beurteilt würden. Etwaige Einwände des Beklagten rechtfertigten allenfalls Auflagen, aber keine vollständige Ablehnung.

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Der Beklagte habe mit seinen Einwänden und dem Lernhorizont auch ein falsches Zielpublikum vor Augen. Die Zielgruppe des Kurses bestehe aus Personen, deren Tätigkeit sich bei der Röntgenuntersuchung auf das Bedienen der Röntgeneinrichtung unter unmittelbarer Aufsicht und Verantwortung des fachkundigen Arztes beschränke. Er richte sich demgegenüber nicht an Personen mit höherer Eigenverantwortung, etwa Personen mit einer abgeschlossenen sonstigen medizinischen Ausbildung wie Arzthelfern/-innen, medizinisch-technischen Funktionsassistenten/-innen und dgl.

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Zudem lege der Beklagte einen fehlerhaften Prüfungsmaßstab an. Die Frage etwa, in welcher Tiefe und Breite die durch Anlage 10 Fachkunde-Richtlinie vorgegebenen Themenfelder vermittelt werden müssten und ob eine gewählte methodische Herangehensweise der Anerkennung möglicherweise entgegengehalten werden könne, erfordere fachliches und pädagogisches Verständnis, über das die zuständige Stelle des Beklagten (auch nach eigenem Bekunden) nicht verfüge. Wenn der Beklagte seine Ablehnung dennoch auf derart fachspezifisch-methodische Gesichtspunkte stütze, sei dies rechtsfehlerhaft. Insbesondere habe der Beklagte auch das pädagogisch-didaktische Konzept der Klägerin überprüft und dessen Eignung zur Vermittlung der erforderlichen Kenntnisse in Abrede gestellt, ohne über die hierfür erforderlichen Qualifikationen zu verfügen. Ohne derartiges Fachwissen müsse der Beklagte sich im Rahmen des Anerkennungsverfahrens auf eine Art „Sichtkontrolle“ (auf Vollständigkeit etc. entsprechend der Fachkunde-Richtlinie) beschränken. Soweit das Regierungspräsidium Tübingen betone, das pädagogische und didaktische Konzept nicht inhaltlich zu überprüfen, stehe dies im Widerspruch zu den Ablehnungsgründen, die sich gerade nicht auf ein „Abhaken von Checklisten“ beschränkten. Der streitgegenständliche Kurs werde nur deshalb besonders kritisch bewertet, weil er methodisch vom jahrelang praktizierten Frontalunterricht abweiche und mit Online-Anteilen und Gruppenphasen ein moderneres didaktisches Konzept verfolge.

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Die Rügen des Beklagten griffen auch im Einzelnen nicht durch. Die in Anlage 10 der Fachkunde-Richtlinie genannten Themenfelder seien durch den beantragten Kurs vollständig abgedeckt, teilweise sogar mehrfach. Auch insoweit seien die untergeordneten Aufgaben und der vergleichsweise niedrige Lernhorizont der Zielgruppe zu beachten. Zusammengehörige Themenfelder gemeinsam zu behandeln, sei rechtlich zulässig und unterfalle der methodisch-didaktischen Freiheit der Klägerin, die vom Prüfungsumfang nicht erfasst sei.

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Auch die Kritik des Regierungspräsidiums Tübingen am Einsatz von Gruppenarbeiten greife nicht durch. Das Regierungspräsidium lehne Gruppenarbeiten als Unterrichtsmethode der Sache nach rundweg ab. Die Einwendungen des Beklagten gegenüber dem Einsatz von Gruppenarbeiten widersprächen nicht nur dem heutigen Stand der Unterrichtsmethodik, sondern beträfen von vornherein die methodische Umsetzung, seien also durch den Prüfkatalog des § 51 StrlSchV nicht gedeckt. So lebten Gruppenarbeiten gerade davon, dass von den Gruppen jeweils unterschiedliche Themen bearbeitet und anschließend vorgetragen würden. Dies gewährleiste, dass durch wechselnde Vortragende eine geringere Monotonie entstehe. Zudem sei unklar, woher der Beklagte die pädagogische Befähigung nehme, Derartiges überhaupt beurteilen zu können.

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Auch die Einwände des Regierungspräsidiums Tübingen gegenüber dem praktischen

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Teil des Kurses griffen nicht durch. Nach dem Kursplan sollten computersimulierte Darstellungen von Durchleuchtungssituationen eingesetzt werden, bei denen differenzierte Dosisangaben zu virtuellen Protagonisten ausgegeben würden. Somit könnten zeitlich effizient unterschiedliche Situationen analysiert und von den Teilnehmern auch ohne eine Röntgenanlage leicht auf die Praxis übertragbar nachgestellt werden. Soweit der Beklagte hinsichtlich seiner Einwendungen auf die Fachkunde-Richtlinie abstelle, sei darauf hinzuweisen, dass diese in Anbetracht ihres Alters neue technische Entwicklungen wie e-Learning und Computersimulationen, wie sie vorliegend genutzt werden sollten, noch nicht gekannt habe. Zudem würde der erforderliche Inhalt durch die Stationen 1-3 des praktischen Teils vollständig vermittelt. Soweit der Beklagte dies bestreite, fehle ihm erkennbar das Fachwissen. Darüber hinaus gehe der Beklagte fehlerhaft davon aus, dass alle Themen strikt voneinander getrennt werden könnten und müssten. Tatsächlich sei es methodisch sinnvoller, bestimmte Themen gemeinsam oder mehrfach aus unterschiedlichen Blickwinkeln zu behandeln.

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Auch das Thema „Aufnahmeeinstellungen im OP-Bereich“ werde vorschriftsmäßig vermittelt. Adressat sei das OP-Personal, das im Vergleich zu Personen mit einer abgeschlossenen medizinischen Ausbildung einen deutlich herabgesetzten Wissensstand benötige. Aufgrund der zeitlichen Vorgaben für den Kurs müsse die Dauer zwangsläufig herabgesetzt und die Zeit pro Teilnehmer begrenzt werden. Unter diesen Vorgaben sei es durchaus sinnvoll, zunächst eine „Trockenübung“ durchzuführen und sodann anschließend verständiger und zielgerichteter am Gerät zu arbeiten.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den Online-/Präsenzkurs der Klägerin gemäß ihres Antrags vom 19. Februar 2019, letztmalig ergänzt am 18. August 2019, zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich einfache Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen, anzuerkennen,

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hilfsweise den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 19. Februar 2019, letztmalig ergänzt am 18. August 2019, auf Anerkennung des Online-/Präsenzkurses zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich einfache Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,

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höchst hilfsweise Ziffer II des Bescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2019 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte wiederholt und vertieft zur Begründung seine Ausführungen aus dem angegriffenen Bescheid. Ergänzend wird im Wesentlichen ausgeführt, dass sich aus einer Anerkennung des streitgegenständlichen Kurses in anderen Bundesländern kein Anspruch ergebe, da den Genehmigungsbehörden der einzelnen Bundesländer nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (Beschluss vom

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01.02.2018 - 8 K 581/18 -) hinsichtlich der Prüfung der inhaltlichen Anforderungen ein Beurteilungsspielraum zustehe. Zudem sei nicht überprüfbar, welche Antragsunterlagen dort eingereicht worden seien.

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Hinsichtlich des Zielpublikums sei der Klägerin grundsätzlich recht zu geben. Die Fachkunde-Richtlinie treffe ergänzend zu § 145 Abs. 2 Nr. 5 StrlSchV in Abschnitt 6.3 eine zusätzliche Unterscheidung zwischen Personen mit einer abgeschlossenen sonstigen medizinischen Ausbildung und Personen, deren Tätigkeit sich auf das Bedienen der Röntgeneinrichtung beschränke. Den Personen mit einer abgeschlossenen sonstigen medizinischen Ausbildung obliege nach Abschnitt 6.3 der Fachkunde-Richtlinie die „technische Durchführung“, deren einzelne Arbeitsschritte in der nach wie vor sinngemäß anwendbaren Vorschrift des § 2 Nr. 7 RöV legaldefiniert gewesen seien. Alle diese Arbeitsschritte müssten auch im Rahmen des streitgegenständlichen Kurses vermittelt werden, auch wenn sie unter Aufsicht und auf direkte Anweisung erfolgten. Dies erfordere insbesondere auch einen Nachweis über die praktische Erfahrung, die nach den Kursunterlagen nicht ausreichend vermittelt werde. Andere Kursveranstalter räumten dem praktischen Teil und praktischen Übungen am Gerät demgegenüber einen angemessenen zeitlichen und inhaltlichen Umfang ein.

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Soweit die Klägerin die fachliche Qualifikation der kursanerkennenden Stelle in Frage stelle, sei darauf hinzuweisen, dass eine bestimmte fachliche Qualifikation der Mitarbeiter der anerkennenden Stelle rechtlich nicht vorgeschrieben sei. Über pädagogische Expertise verfügten die Sachbearbeiter nicht. Diese sei jedoch auch nicht erforderlich, da das pädagogische oder didaktische Konzept im Rahmen der Kursanerkennung nicht zu prüfen sei. Der Beklagte habe die Antragsunterlagen nur systematisch darauf geprüft, ob der Kurs die Vorgaben der Fachkunde-Richtlinie erfülle.

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Die von der Klägerin in der Präsenzphase vorgesehenen Gruppenarbeiten stellten sich als sehr zeitintensiv dar. Das geplante Zeitkontingent stehe teilweise außer Verhältnis zur Bedeutung des Themas. Dieselben Kursinhalte ließen sich in wesentlich kürzerer Zeit auch durch einen Vortrag der Lehrkräfte vermitteln. Sofern die Klägerin dennoch Gruppenarbeiten einsetzen wolle, könne sie eine längere Kursdauer wählen. Bei der Kursdauer könnten zudem nur solche Unterrichtsteile berücksichtigt werden, an der alle Teilnehmer gleichermaßen verpflichtend teilnähmen. Die Klägerin wolle aber verschiedene Teilthemen parallel von Gruppen erarbeiten und sie dem Plenum dann nur präsentieren lassen. Phasen der Gruppenarbeit, bei der ein Kursinhalt auf diese Weise von jeweils nur einer Gruppe erarbeitet werde, seien daher nicht voll anrechnungsfähig. Somit sei die Zeit der Gruppenarbeiten nicht voll berücksichtigungsfähig mit der Folge, dass der Pflichtteil der Präsenzphase nicht die erforderlichen 10, sondern nur 9 Unterrichtsstunden umfasse.

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Abschließend bestünden aufgrund der in der Präsenzphase ausweislich des Antrags überwiegend eingesetzten Lehr-Methode des „peer learning“ durchgreifende Zweifel daran, dass die Voraussetzungen des § 51 Nr. 2 StrlSchV erfüllt seien. Sofern die Teilnehmer sich demnach nämlich hauptsächlich selbst unterrichteten, erfolge der Unterricht gerade nicht durch qualifiziertes Lehrpersonal.

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Der Geschäftsführer der Klägerin wurde in der mündlichen Verhandlung informatorisch gehört. Er führte ergänzend im Wesentlichen aus, für den Kurs gebe es eine Erfolgskontrolle. Diese finde zum Abschluss des Präsenz-Teils statt und umfasse den Inhalt des gesamten Kurses, wobei die praktische Übung nicht Teil der Erfolgskontrolle sei. Die Erfolgskontrolle bestehe aus Multiple Choice-Fragen, und die Bestehensgrenze liege bei 70%. Bei Nichtbestehen finde ein Fachgespräch mit zwei Dozenten statt, das noch zum Bestehen führen könne. Durch die so ausgestaltete Erfolgskontrolle werde sichergestellt, dass im Sinne des § 51 Nr. 1 StrlSchV taugliche Kursinhalte vorlägen. Für den Online-Teil gebe es keine separate Erfolgskontrolle, sondern nur eine Anwesenheitskontrolle; nach 15 Minuten ohne Aktivität des Teilnehmers erfolge ein automatischer Log-out. Im Hinblick auf die praktischen Übungen führte er aus, dass diese im Kurskonzept vorgesehen seien. Bei einem Kurs von insgesamt nur 20 Stunden könne hierbei nicht umfassend alles abgedeckt werden, sondern es müsse sichergestellt werden, dass in pädagogisch-didaktischer Hinsicht die Grundlagen gelegt und vermittelt würden.

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Der Beklagte führte im Rahmen der mündlichen Verhandlung aus, anders als in anderen Bundesländern liege die Zuständigkeit für die Kursanerkennung nach der maßgeblichen Verordnung bei dem Regierungspräsidium Tübingen als staatlicher Behörde. Ausschlaggebend hierfür sei die Erwägung gewesen, dass einer Übertragung der Zuständigkeit auf die Landesärztekammer mögliche Interessenkollisionen entgegenstünden, weil die Ärztekammern selbst als Kursanbieter auf dem Markt aufträten.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die elektronisch geführte Gerichtsakte dieses Verfahrens, die dem Gericht vorliegenden Akten des vorausgehenden Eilverfahrens (VG Sigmaringen, 8 K 581/18) und die vom Gericht beigezogene Akte des Beklagten (ein Band) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

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Die Klage ist zulässig, aber nur teilweise begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2019 ist rechtswidrig, verletzt die Klägerin in ihren Rechten und ist daher aufzuheben (§ 113 Abs. 5 Satz 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, weil der Beklagte bei der Ablehnung des Antrags einen ihm eingeräumten Beurteilungsspielraum verletzt hat. Damit hat die Klage im Hilfsantrag Erfolg (A.). Eine unmittelbare Verpflichtung zur Anerkennung des von ihr konzipierten Kurses durch das Gericht kann die Klägerin demgegenüber nicht verlangen, so dass ihr Hauptantrag erfolglos bleibt (B.).

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A. Rechtsgrundlage des Anspruchs ist § 51 i. V. m. §§ 49 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 3 der

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Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung vom 29.11.2018, gültig seit 31.12.2018 (Strahlenschutzverordnung – StrlSchV). Der vorliegende Kurs ist ein Kurs im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 47 Abs. 3 StrlSchV. Er ist nach § 51 StrlSchV von der für die Kursstätte zuständigen Stelle anzuerkennen, wenn die Kursinhalte geeignet sind, die für das jeweilige Anwendungsgebiet notwendigen Fertigkeiten und das notwendige Wissen im Strahlenschutz entsprechend § 47 Abs. 3 zu vermitteln (Nr. 1), die Qualifikation des Lehrpersonals, die verwendeten Lehrmaterialien und die Ausstattung der Kursstätte eine ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten (Nr. 2) und eine Erfolgskontrolle stattfindet (Nr. 3).

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Die Klägerin hat ihren Antrag beim Regierungspräsidium Tübingen als der zuständigen Behörde gestellt. Ob die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen sich aus der im Zeitpunkt der Antragstellung noch anwendbaren Verordnung des Umweltministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über Zuständigkeiten nach § 19 des Atomgesetzes und der Strahlenschutzverordnung vom 17.01.2009 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO a. F.) ergibt, welche nicht im Hinblick auf die vorliegend anwendbare Strahlenschutzverordnung erlassen wurde, oder aus der mittlerweile anwendbaren Verordnung der Landesregierung und des Umweltministeriums, des Innenministeriums, des Sozialministeriums, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und des Verkehrsministeriums über die Zuständigkeiten für Angelegenheiten des Strahlenschutzes vom 30.06.2020 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO n. F.), kann vorliegend dahinstehen. Das Regierungspräsidium Tübingen ist sowohl nach der alten (Nr. 2.9 StrlSchZuVo a. F.) als auch nach der neuen (§ 10 Abs. 3 Nr. 4 StrlSchZuVO n. F.) Zuständigkeitsverordnung zuständig.

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§ 51 StrlSchV räumt der für die Anerkennung zuständigen Behörde einen Beurteilungsspielraum ein (dazu I.), den der Beklagte verletzt hat (dazu II.).

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I. § 51 StrlSchV räumt der für die Anerkennung zuständigen Behörde hinsichtlich der (inhaltlichen) Bewertung, ob die Kursinhalte „geeignet“ sind, die notwendigen Fertigkeiten und das notwendige Wissen entsprechend § 47 Absatz 3 zu vermitteln, und ob die Qualifikation des Lehrpersonals, die verwendeten Lehrmaterialien und die Ausstattung der Kursstätte eine „ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten“, einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum ein (ebenso hinsichtlich der vergleichbaren Vorgängervorschrift des § 18a Abs. 4 der Röntgenverordnung (in der Fassung vom 04.10.2011, gültig bis 30.12.2018) VG Sigmaringen, Beschluss vom 01.02.2018 - 8 K 581/18 -, n. v., und wohl auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.09.2018 - 13 A 300/17 -, Rn. 21 ff., Juris).

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1. Ob das Gesetz einen Beurteilungsspielraum einräumt, ist im Zweifelsfall durch Auslegung des jeweiligen Gesetzes zu ermitteln, ist also Frage des materiellen Rechts (Eyermann/Rennert, VwGO (15. Aufl. 2019), § 114 Rn. 51 m. w. N.). Dies wird in der jüngeren Rechtsprechung zunehmend dahin umschrieben, dass die gerichtliche Kontrolle dort endet, wo das materielle Recht die Verwaltung zu Entscheidungen verpflichtet, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben; hier handelt die Verwaltung kraft eigener Kompetenz (BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 - 7 C 33/07 -, Rn. 43, Juris). Die Übertragung eines Beurteilungsspielraum ist u. a. dann zu bejahen, wenn der Gesetzgeber ausdrücklich (etwa durch Formulierungen wie „wenn die Behörde der Auffassung ist“ oder „wenn die Gemeinde ein dringendes Bedürfnis feststellt“) oder nach dem Sinn und Zweck einer Regelung für die Zuordnung des Einzelfalls zu einem unbestimmten Rechtsbegriff die Beurteilung der Behörde als prinzipiell maßgeblich ansieht. Eine Übertragung ist ferner z. B. dann indiziert, wenn der Gesetzgeber den Begriff der Zweckmäßigkeit verwendet, weil dieser Begriff nichts Anderes ist als ein Kürzel für einen gesetzlich gewollten Spielraum der Verwaltung, oder wenn der Gesetzgeber gerade auf die Beurteilung einer ganz bestimmten Behörde abstellt. Wenn eine ausdrückliche Übertragung fehlt, bedarf es der Auslegung. Zu berücksichtigen sind dabei insbesondere Sinn und Zweck der entsprechenden materiellrechtlichen Vorschrift, ferner auch die Natur der Sache oder der Gesichtspunkt, dass die Rechtsprechung sonst an Funktionsgrenzen stoßen würde. Zu berücksichtigen ist ferner der systematische Zusammenhang, so z. B. eventuell anwendbare besondere Verfahrensvorschriften. Auf den Wortlaut der Vorschrift kommt es dagegen insoweit nicht entscheidend an (Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 114 Rn. 24). Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber einen Beurteilungsspielraum einräumen wollte, sind u. a. die besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Amtsträger, die besondere Zusammensetzung und/oder Sachkunde eines mit der Entscheidung betrauten weisungsfreien Gremiums und die Maßgeblichkeit von persönlichen Erfahrungen und Eindrücken (Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 114 Rn. 25).

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2. Nach diesen Maßgaben steht der zuständigen Behörde vorliegend jedenfalls im Hinblick auf § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchV ein Beurteilungsspielraum zu. Dies ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut, wohl aber aus der Eigenart der nach § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchV vorzunehmenden Beurteilung.

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Der Wortlaut des § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchVO enthält keine der o. g. Formulierungen, die zwingend auf das Bestehen eines Beurteilungsspielraums hindeuten. Daraus, dass § 51 StrlSchV nunmehr – im Unterschied zum früheren § 18a Abs. 4 RöV (s. zu dieser Problematik VG Sigmaringen, Beschluss vom 01.02.2018 - 8 K 581/18 -, n. v.) – ausdrücklich klarstellt, dass bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen eine gebundene Entscheidung zu treffen ist („sind […] anzuerkennen, wenn“), lassen sich keine weiteren Rückschlüsse ziehen.

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Die Eröffnung eines Beurteilungsspielraums folgt hier vielmehr aus der Eigenart der durch die zuständige Stelle zu bewertenden Fragen, deren Beantwortung die besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Amtsträger im o.g. Sinne voraussetzt. Die vom (bundesrechtlichen) Verordnungsgeber geforderte Feststellung, ob Kursinhalte im Sinne des § 51 Nr. 1 StrlSchV „geeignet“ sind, die für das jeweilige Anwendungsgebiet notwendigen Fertigkeiten und das notwendige Wissen im Strahlenschutz zu vermitteln, und ob die Qualifikation des Lehrpersonals, die verwendeten Lehrmaterialien und die Ausstattung der Kursstätte eine „ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten“, beinhaltet – jenseits formaler Kriterien wie Vollständigkeit der Antragsunterlagen, Bereitstellung ausreichender Materialien, Benennung qualifizierten Lehrpersonals und dgl. – spezifische pädagogische Bewertungen, die einzelfallbezogen für das jeweilige Kurskonzept und auf fachlich wie methodisch fundierter Grundlage zu erfolgen haben. Die dafür erforderlichen komplexen Erwägungen lassen sich nicht regelhaft erfassen und können grundsätzlich auch mit Hilfe von Sachverständigen vom Gericht nicht ersetzt werden. In solchen Fällen, in denen die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt, darf daher der rechtsanwendenden Behörde ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zugebilligt werden (vgl. ebenso für den Fall der Zulassung eines Schulbuchs am Maßstab von Kriterien pädagogischer Eignung Bayer.

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VGH, Urteil vom 09.12.1992 - 7 B 90.2910 -, Juris (m.w.N.)).

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Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Zuständigkeit für die hier in Rede stehende Entscheidung in Baden-Württemberg – anders als in anderen Bundesländern – gerade nicht bei der Landesärztekammer, sondern beim Regierungspräsidium Tübingen und damit einer staatlichen Behörde liegt, die erklärtermaßen nicht über spezifisch strahlenschutz-didaktische Fachkunde verfügt (vgl. Nr. 2.9 der Verordnung des Umweltministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über Zuständigkeiten nach § 19 des Atomgesetzes und der Strahlenschutzverordnung vom 17.01.2009 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO a.F.) bzw. § 10 Abs. 3 Nr. 4 der Verordnung der Landesregierung und des Umweltministeriums, des Innenministeriums, des Sozialministeriums, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und des Verkehrsministeriums über die Zuständigkeiten für Angelegenheiten des Strahlenschutzes vom 30.06.2020 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO n.F.)). Denn der Landesverordnungsgeber vermag den bundesrechtlich determinierten Beurteilungsspielraum nicht dadurch einzugrenzen, dass er die Entscheidungszuständigkeit auf eine Behörde überträgt, die über die geforderten Fachkenntnisse selbst nicht verfügt, sondern sie ggf. einholen müsste.

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II. Die ablehnende Entscheidung des Beklagten verletzt indes die – gerichtlicher Kontrolle unterliegenden – Grenzen des ihm insoweit zustehenden Beurteilungsspielraums. Dies folgt schon daraus, dass der Beklagte die komplexe Bewertungsentscheidung (s.o.) selbst getroffen und dabei ohne Einholung externen Sachverstands Kriterien zugrunde gelegt hat, die eben dies erfordert hätten. Er hat dabei aber auch sachfremde Kriterien angelegt. Im Einzelnen:

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1. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet, dass die Gerichte die Verwaltungstätigkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht grundsätzlich vollständig nachprüfen. Das gilt auch im Anwendungsbereich relativ unbestimmter Gesetzestatbestände und -begriffe. Der Gesetzgeber kann freilich der Verwaltung für bestimmte Fälle einen Beurteilungsspielraum (mitunter synonym Einschätzungsprärogative genannt) einräumen und damit anordnen, dass sich die gerichtliche Nachprüfung auf die Einhaltung der rechtlichen Grenzen dieses Spielraums zu beschränken habe („normative Ermächtigung“). Innerhalb des Spielraums ist die Verwaltung dann frei, steht ihr im Verhältnis zur Gerichtsbarkeit das „Letztentscheidungsrecht“ zu (Eyermann/Rennert, 15. Aufl. 2019, VwGO § 114 Rn. 51).

51

Der Bürger hat allerdings auch in diesem Bereich Anspruch auf eine soweit wie möglich tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/81 –, Rn. 55 ff., Juris). Nach obergerichtlicher Rechtsprechung ist etwa der Bewertungsspielraum im Rahmen von Prüfungsentscheidungen überschritten und eine gerichtliche Korrektur geboten, wenn die Prüfungsbehörden Verfahrensfehler begehen, anzuwendendes Recht verkennen, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgehen, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzen oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen (BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/81 –, Rn. 56, Juris). Nichts Anderes kann in dem – insoweit vergleichbaren – Fall der hier streitigen Anerkennungsentscheidung gelten, für die dem Beklagten gleichermaßen ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (s.o.). Danach hat das Gericht daher zu prüfen, ob der Beklagte seine Entscheidung auf Tatsachen und Feststellungen gestützt hat, die einer sachlichen Überprüfung standhalten, ob er dabei den Sinngehalt und Zweck, der der Anerkennungspflicht nach § 51 StrlSchV zugrunde liegt, nicht verkannt hat, ob er frei von sachfremden, mit dem Gesetzeszweck nicht vereinbaren Erwägungen entschieden hat und ob seine Entscheidung in sich schlüssig und nachvollziehbar ist und den Erfordernissen rationaler Abwägung nicht widerspricht.

52

2. Nach diesen Maßstäben hat der Beklagte den nach § 51 StrlSchV eröffneten Beurteilungsspielraum hier verletzt. Diese Verletzung liegt zwar nicht schon (grundsätzlich) darin, dass der Beklagte die Zuständigkeit im Verordnungswege einer staatlichen Behörde übertragen hat (nachfolgend a)), wohl aber in der konkret streitgegenständlichen Ablehnungsentscheidung (b)).

53

a) Wie dargelegt, setzt die Entscheidung über die Vermittlungseignung der Kursinhalte (§ 51 Nr. 1 StrlSchV) bzw. die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Wissensvermittlung (§ 51 Nr. 2 StrlSchV) spezifische fachliche Kenntnisse sowie fundierte methodisch-didaktische Qualifikationen voraus, die in der hier zuständigen Behörde erklärtermaßen nicht vorliegen. Andere Bundesländer haben diesem Gesichtspunkt dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidungszuständigkeit von vornherein den Landesärztekammern als sachnäheren Körperschaften übertragen worden ist, die über die erforderliche Fachkompetenz verfügen (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.09.2018 - 13 A 300/17 -, Rn. 27-29, Juris). Dies gilt etwa in Bayern (§ 51f Satz 1 Nr. 3a der Zuständigkeitsverordnung vom 16.06.2015), Brandenburg (Nr. 4.5.6 der Anlage zu § 1 Absatz 2 der Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Strahlenschutzes vom 29.10.2002), Bremen (§ 1 der Bekanntmachung über die zuständigen Behörden nach dem Strahlenschutzgesetz, der Strahlenschutzverordnung und der Atomrechtlichen Entsorgungsverordnung vom

54

28.09.2021 i. V. m. der Anlage zu § 1, Teil B, I., Nr. 24) und wohl auch Nordrhein-Westfalen (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 des Heilberufsgesetzes in der Fassung vom 30.06.2020, gültig ab 14.07.2020).

55

Ist die Zuständigkeit demgegenüber – wie vorliegend oder wohl auch in SchleswigHolstein (§ 1 Abs. 4 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach der Strahlenschutzverordnung in der Fassung vom 28.10.2019, gültig ab 29.11.2019) – nicht den Landesärztekammern, sondern den Verwaltungsbehörden zugewiesen, führt dies allein nicht zwingend zu einem Verstoß gegen den eröffneten Beurteilungsspielraum. Die Kammer hat deshalb auch keine grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit von § 10 Abs. 3 Nr. 4 StrlSchZuVO n.F. mit Bundesrecht. Allerdings muss die dann zuständige Behörde sicherstellen, dass die Anerkennungsentscheidung, soweit nicht bloße Formalkriterien (Unvollständigkeit der Antragsunterlagen, Fehlen entsprechender Räumlichkeiten usw.) den Ausschlag geben, auf Basis geeigneter Qualifikation getroffen wird. Dies kann entweder abstrakt vorab geschehen, etwa durch Aufstellung und Abstimmung eines detaillierten Prüfkatalogs unter Einbindung der notwendigen fachlichen Expertise, durch den einheitliche und spezifische Prüfkriterien verbindlich vorgegeben werden, d.h. die Verwaltungspraxis einheitlich vorgezeichnet und der Beurteilungsspielraum mit der erforderlichen Fachkompetenz ausgefüllt wird. Denkbar wäre aber auch im konkreten Einzelfall eines spezifischen Prüfverfahrens die Einholung externer Voten fachlich geeigneter Prüfer. In beiden Fällen muss indes sichergestellt sein, dass der bzw. die – selbst nicht fachkundige – Sachbearbeiter(in) der Behörde von dem Prüfkatalog bzw. dem Prüfvotum nicht aus Gründen abweicht, auf die sich die eigene Expertise nicht erstreckt.

56

b) Dies hat der Beklagte im vorliegenden Fall verkannt. Er hat sich – wie vom Beklagten schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt – im Wesentlichen an der Fachkunde-Richtlinie und deren Anlage 10 (Kurs zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen) orientiert. Diese genügen den o.g. Anforderungen eines Prüfkatalogs keinesfalls. Insbesondere Anlage 10 der Fachkunde-Richtlinie legt vielmehr lediglich die Themen/Inhalte des Theoretischen und des Praktischen Teils fest, stellt jedoch keinerlei Kriterien dafür zur Verfügung, ob und unter welchen Voraussetzungen Kursinhalte im Sinne des § 51 Nr. 1 StrlSchV geeignet oder ungeeignet sind, die hierdurch vorgegebenen Fertigkeiten bzw. das notwendige Wissen zu vermitteln (wie z.B. notwendige Mindeststundenzahl für einzelne Themenbereiche, geeignete bzw. ausgeschlossene Unterrichtsformen usw.). Soweit der Beklagte darüber hinaus auf Anlage 1 des Rundschreibens des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 20.10.2009 (Az. RS II 3 – 15 040 / 3; „Mindestkriterien und Bearbeitungshilfe für die Ausgestaltung der Anforderungen an die Antragsunterlagen für eine Anerkennung von Kursen zum Erwerb der Fachkunde im Strahlenschutz“) als Orientierungshilfe hingewiesen hat, konkretisiert dieses die Anforderungen des § 51 StrlSchV ebenfalls nicht hinreichend. Denn mit Hilfe dieser Handreichung lässt sich im Wesentlichen lediglich das Formalkriterium überprüfen, ob der Anerkennungsantrag vollständig ist, d.h. ob insbesondere alle dort geforderten Unterlagen und Mindestangaben enthalten sind (vgl. zu diesem – beim damaligen Antrag noch nicht erfüllten – Kriterium VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.04.2018 - 6 S 519/18 -).

57

Der Beklagte hält dem nicht mit Erfolg entgegen, er habe „nur“ die Kriterien der Fachkunde-Richtlinie geprüft und keine pädagogisch-methodischen Wertungen vorgenommen. Das Gegenteil ist der Fall: Die Ablehnungsentscheidung greift ausweislich ihrer Begründung, an der der Beklagte im Klageverfahren festgehalten und die er sogar noch vertieft hat, dezidiert in Methodik und Didaktik des Konzepts der Klägerin ein. Dabei setzt der Beklagte eigene methodisch-didaktische Wertungen seines Sachbearbeiters bzw. seiner Sachbearbeiterin, etwa über die methodische Eignung von Gruppenarbeit, die Notwendigkeit von Simulationen „am Gerät“ statt „Trockenübungen“ oder den zielführenden Charakter neuartiger eLearning-Tools, an die Stelle der didaktischen Vorstellungen der Klägerin, ohne die fachliche Grundlage dieser Wertungen offenzulegen. Er verkennt dabei Sinn und Zweck der Anerkennungspflicht und lässt sich von sachfremden, mit dem Gesetzeszweck nicht vereinbaren Erwägungen leiten:

58

Weder § 51 StrlSchV noch Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie äußern sich etwa dazu, ob Gruppenarbeiten zur Wissensvermittlung geeignet sind. Soweit Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie allein eine Unterscheidung zwischen Theoretischem und Praktischem Teil vorsieht, lässt dies ebenfalls keine entsprechenden Rückschlüsse zu. Somit sind Gruppenarbeiten nicht von vornherein ausgeschlossen, so dass sich eine mangelnde Eignung allenfalls aufgrund spezifischer Gründe des Einzelfalls ergeben könnte. Soweit der Beklagte jedoch argumentiert, dass bei Gruppenarbeiten nur hinsichtlich der Gruppe, die eine Fragestellung erarbeite und sie den übrigen, mit einer anderen Fragstellung befassten Gruppen präsentiere, eine ausreichende Wissensvermittlung gewährleistet sei, während die (in Eigenarbeit) mit anderen Themen befassten Gruppen keinen ausreichenden Lerneffekt erzielten, stellt er das didaktische Konzept einer Gruppenarbeit als solches in Frage, ohne sich mit dem substantiierten Vortrag des Klägers zu Sinn und Zweck sowie Vorteilen der Gruppenarbeit auseinanderzusetzen. Wenn der Beklagte weiter ausführt, wie sich die Gruppenarbeiten im Hinblick auf die Wissensvermittlung nach seiner Auffassung besser und effektiver gestalten ließen, zeigt dies erst recht, dass es sich um – nach oben Gesagtem ohne Einholung externen Sachverstands unzulässige – eigene Wertungen handelt. Sinn und Zweck der Prüfung der Eignung ist eben nicht, dass die zuständige Behörde ihre methodisch-didaktischen Wertungen an die Stelle der Wertungen der Antragstellerin setzt und in der Folge einem Kurs die Anerkennung verweigert, da sich das erforderliche Wissen auf andere Weise besser vermitteln ließe.

59

Ähnliches gilt, wenn der Beklagte rügt, dass die vom Kläger so bezeichnete „Simulation“ bei Gruppenarbeit GA064 („Analyse DL-Simulation“; in der Behördenakte Bestandteil von Anlage 4 zum Antrag vom 19.02.2019) keine Computersimulation sowie keine praktische Übung darstelle, sondern allein theoretischer Art sei. Zweifel an der Eignung zur Wissensvermittlung zeigt der Beklagte hiermit erneut nicht auf. Wie sich aus der Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie ergibt, ist – zwischen den Beteiligten unstreitig – zur Wissensvermittlung ein praktischer Teil zwingend erforderlich. Auch der Beklagte stellt nicht in Abrede, dass der von der Klägerin beantragte Kurs einen praktischen Teil umfasst. Ob der von der Klägerin als „Simulation“ bezeichnete Teil eine Simulation bzw. eine praktische Übung darstellt oder nicht, ist vor dem Hintergrund der vorzunehmenden Eignungsprüfung unerheblich, zumal auch der Beklagte nicht darlegt, inwiefern der von der Klägerin konkret zum Inhalt ihres Kurskonzepts gemachte Unterrichtsteil zur Wissensvermittlung ungeeignet sein soll.

60

Die Begründung, mit der der Beklagte das Thema „Aufnahmeeinstellungen im OP-Bereich“ für nicht ausreichend praktisch vermittelt erachtet, stellt sich ebenfalls als rechtlich unzulässig dar. Soweit der Beklagte vorrechnet, dass dem einzelnen Teilnehmer nicht ausreichend Zeit zur Verfügung stehe, ist dies nicht Folge des Kurskonzeptes, sondern Folge des begrenzten zeitlichen Rahmens von 7:30 Zeitstunden. Die Klägerin hat nachvollziehbar dargelegt, dass infolge des begrenzten zeitlichen Rahmens die Dauer herabgesetzt und somit die pro Teilnehmer verfügbare Zeit begrenzt werden müsse. Sofern der Beklagte es für sinnvoller erachtet, dass die Teilnehmer die gesamte Zeit am C-Bogen üben, setzt er erneut lediglich seine Wertung an die Stelle der Klägerin, ohne Eignungsmängel aufzuzeigen. Dass und aus welchen Gründen die ohne C-Bogen durchgeführte „Trockenübung“ zur Wissensvermittlung nicht geeignet sein soll, zeigt der Beklagte nicht auf. Berechtigte Zweifel an der Eignung ergeben sich insbesondere nicht daraus, dass der Beklagte der Klägerin pauschal unterstellt, allein aus Kostengründen lediglich einen C-Bogen zur Verfügung stellen zu wollen.

61

Nach alledem erfolgte die Überprüfung der Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Eignung der Kursinhalte und die Gewährleistung der Wissensvermittlung durch den Beklagten bereits deshalb rechtsfehlerhaft, weil den von ihm angelegten Eignungsmaßstäben eine nachvollziehbare, hinreichend fachlich fundierte Grundlage fehlte. Durchgreifende formale Mängel im Konzept der Klägerin, die der Anerkennung jenseits methodisch-didaktischer Wertungen entgegengehalten werden könnten, hat der Beklagte nicht aufgezeigt, und sie sind auch sonst nicht ersichtlich.

62

B. Da § 51 StrlSchV dem Regierungspräsidium Tübingen nach obigen Ausführungen einen Beurteilungsspielraum einräumt, ist die Sache nicht spruchreif (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) und das Gericht somit daran gehindert, den Beklagten entsprechend des Hauptantrags der Klägerin zur Kurs-Anerkennung zu verpflichten.

63

C. Gründe für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer liegen nicht vor (vgl. § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

64

D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 VwGO. Das Gericht bewertet die Bedeutung des Obsiegens der Klägerin im auf Bescheidung gerichteten Hilfsantrag im Vergleich zu ihrem Unterliegen hinsichtlich des auf Verpflichtung gerichteten Hauptantrags mit 2:1.

Gründe

36

Die Klage hat im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

37

Die Klage ist zulässig, aber nur teilweise begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 20. November 2019 ist rechtswidrig, verletzt die Klägerin in ihren Rechten und ist daher aufzuheben (§ 113 Abs. 5 Satz 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die Klägerin hat einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, weil der Beklagte bei der Ablehnung des Antrags einen ihm eingeräumten Beurteilungsspielraum verletzt hat. Damit hat die Klage im Hilfsantrag Erfolg (A.). Eine unmittelbare Verpflichtung zur Anerkennung des von ihr konzipierten Kurses durch das Gericht kann die Klägerin demgegenüber nicht verlangen, so dass ihr Hauptantrag erfolglos bleibt (B.).

38

A. Rechtsgrundlage des Anspruchs ist § 51 i. V. m. §§ 49 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 3 der

39

Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung vom 29.11.2018, gültig seit 31.12.2018 (Strahlenschutzverordnung – StrlSchV). Der vorliegende Kurs ist ein Kurs im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 47 Abs. 3 StrlSchV. Er ist nach § 51 StrlSchV von der für die Kursstätte zuständigen Stelle anzuerkennen, wenn die Kursinhalte geeignet sind, die für das jeweilige Anwendungsgebiet notwendigen Fertigkeiten und das notwendige Wissen im Strahlenschutz entsprechend § 47 Abs. 3 zu vermitteln (Nr. 1), die Qualifikation des Lehrpersonals, die verwendeten Lehrmaterialien und die Ausstattung der Kursstätte eine ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten (Nr. 2) und eine Erfolgskontrolle stattfindet (Nr. 3).

40

Die Klägerin hat ihren Antrag beim Regierungspräsidium Tübingen als der zuständigen Behörde gestellt. Ob die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen sich aus der im Zeitpunkt der Antragstellung noch anwendbaren Verordnung des Umweltministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über Zuständigkeiten nach § 19 des Atomgesetzes und der Strahlenschutzverordnung vom 17.01.2009 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO a. F.) ergibt, welche nicht im Hinblick auf die vorliegend anwendbare Strahlenschutzverordnung erlassen wurde, oder aus der mittlerweile anwendbaren Verordnung der Landesregierung und des Umweltministeriums, des Innenministeriums, des Sozialministeriums, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und des Verkehrsministeriums über die Zuständigkeiten für Angelegenheiten des Strahlenschutzes vom 30.06.2020 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO n. F.), kann vorliegend dahinstehen. Das Regierungspräsidium Tübingen ist sowohl nach der alten (Nr. 2.9 StrlSchZuVo a. F.) als auch nach der neuen (§ 10 Abs. 3 Nr. 4 StrlSchZuVO n. F.) Zuständigkeitsverordnung zuständig.

41

§ 51 StrlSchV räumt der für die Anerkennung zuständigen Behörde einen Beurteilungsspielraum ein (dazu I.), den der Beklagte verletzt hat (dazu II.).

42

I. § 51 StrlSchV räumt der für die Anerkennung zuständigen Behörde hinsichtlich der (inhaltlichen) Bewertung, ob die Kursinhalte „geeignet“ sind, die notwendigen Fertigkeiten und das notwendige Wissen entsprechend § 47 Absatz 3 zu vermitteln, und ob die Qualifikation des Lehrpersonals, die verwendeten Lehrmaterialien und die Ausstattung der Kursstätte eine „ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten“, einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum ein (ebenso hinsichtlich der vergleichbaren Vorgängervorschrift des § 18a Abs. 4 der Röntgenverordnung (in der Fassung vom 04.10.2011, gültig bis 30.12.2018) VG Sigmaringen, Beschluss vom 01.02.2018 - 8 K 581/18 -, n. v., und wohl auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.09.2018 - 13 A 300/17 -, Rn. 21 ff., Juris).

43

1. Ob das Gesetz einen Beurteilungsspielraum einräumt, ist im Zweifelsfall durch Auslegung des jeweiligen Gesetzes zu ermitteln, ist also Frage des materiellen Rechts (Eyermann/Rennert, VwGO (15. Aufl. 2019), § 114 Rn. 51 m. w. N.). Dies wird in der jüngeren Rechtsprechung zunehmend dahin umschrieben, dass die gerichtliche Kontrolle dort endet, wo das materielle Recht die Verwaltung zu Entscheidungen verpflichtet, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben; hier handelt die Verwaltung kraft eigener Kompetenz (BVerwG, Urteil vom 16.10.2007 - 7 C 33/07 -, Rn. 43, Juris). Die Übertragung eines Beurteilungsspielraum ist u. a. dann zu bejahen, wenn der Gesetzgeber ausdrücklich (etwa durch Formulierungen wie „wenn die Behörde der Auffassung ist“ oder „wenn die Gemeinde ein dringendes Bedürfnis feststellt“) oder nach dem Sinn und Zweck einer Regelung für die Zuordnung des Einzelfalls zu einem unbestimmten Rechtsbegriff die Beurteilung der Behörde als prinzipiell maßgeblich ansieht. Eine Übertragung ist ferner z. B. dann indiziert, wenn der Gesetzgeber den Begriff der Zweckmäßigkeit verwendet, weil dieser Begriff nichts Anderes ist als ein Kürzel für einen gesetzlich gewollten Spielraum der Verwaltung, oder wenn der Gesetzgeber gerade auf die Beurteilung einer ganz bestimmten Behörde abstellt. Wenn eine ausdrückliche Übertragung fehlt, bedarf es der Auslegung. Zu berücksichtigen sind dabei insbesondere Sinn und Zweck der entsprechenden materiellrechtlichen Vorschrift, ferner auch die Natur der Sache oder der Gesichtspunkt, dass die Rechtsprechung sonst an Funktionsgrenzen stoßen würde. Zu berücksichtigen ist ferner der systematische Zusammenhang, so z. B. eventuell anwendbare besondere Verfahrensvorschriften. Auf den Wortlaut der Vorschrift kommt es dagegen insoweit nicht entscheidend an (Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 114 Rn. 24). Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber einen Beurteilungsspielraum einräumen wollte, sind u. a. die besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Amtsträger, die besondere Zusammensetzung und/oder Sachkunde eines mit der Entscheidung betrauten weisungsfreien Gremiums und die Maßgeblichkeit von persönlichen Erfahrungen und Eindrücken (Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 114 Rn. 25).

44

2. Nach diesen Maßgaben steht der zuständigen Behörde vorliegend jedenfalls im Hinblick auf § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchV ein Beurteilungsspielraum zu. Dies ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut, wohl aber aus der Eigenart der nach § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchV vorzunehmenden Beurteilung.

45

Der Wortlaut des § 51 Nr. 1 und 2 StrlSchVO enthält keine der o. g. Formulierungen, die zwingend auf das Bestehen eines Beurteilungsspielraums hindeuten. Daraus, dass § 51 StrlSchV nunmehr – im Unterschied zum früheren § 18a Abs. 4 RöV (s. zu dieser Problematik VG Sigmaringen, Beschluss vom 01.02.2018 - 8 K 581/18 -, n. v.) – ausdrücklich klarstellt, dass bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen eine gebundene Entscheidung zu treffen ist („sind […] anzuerkennen, wenn“), lassen sich keine weiteren Rückschlüsse ziehen.

46

Die Eröffnung eines Beurteilungsspielraums folgt hier vielmehr aus der Eigenart der durch die zuständige Stelle zu bewertenden Fragen, deren Beantwortung die besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Amtsträger im o.g. Sinne voraussetzt. Die vom (bundesrechtlichen) Verordnungsgeber geforderte Feststellung, ob Kursinhalte im Sinne des § 51 Nr. 1 StrlSchV „geeignet“ sind, die für das jeweilige Anwendungsgebiet notwendigen Fertigkeiten und das notwendige Wissen im Strahlenschutz zu vermitteln, und ob die Qualifikation des Lehrpersonals, die verwendeten Lehrmaterialien und die Ausstattung der Kursstätte eine „ordnungsgemäße Wissensvermittlung gewährleisten“, beinhaltet – jenseits formaler Kriterien wie Vollständigkeit der Antragsunterlagen, Bereitstellung ausreichender Materialien, Benennung qualifizierten Lehrpersonals und dgl. – spezifische pädagogische Bewertungen, die einzelfallbezogen für das jeweilige Kurskonzept und auf fachlich wie methodisch fundierter Grundlage zu erfolgen haben. Die dafür erforderlichen komplexen Erwägungen lassen sich nicht regelhaft erfassen und können grundsätzlich auch mit Hilfe von Sachverständigen vom Gericht nicht ersetzt werden. In solchen Fällen, in denen die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt, darf daher der rechtsanwendenden Behörde ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zugebilligt werden (vgl. ebenso für den Fall der Zulassung eines Schulbuchs am Maßstab von Kriterien pädagogischer Eignung Bayer.

47

VGH, Urteil vom 09.12.1992 - 7 B 90.2910 -, Juris (m.w.N.)).

48

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Zuständigkeit für die hier in Rede stehende Entscheidung in Baden-Württemberg – anders als in anderen Bundesländern – gerade nicht bei der Landesärztekammer, sondern beim Regierungspräsidium Tübingen und damit einer staatlichen Behörde liegt, die erklärtermaßen nicht über spezifisch strahlenschutz-didaktische Fachkunde verfügt (vgl. Nr. 2.9 der Verordnung des Umweltministeriums und des Ministeriums für Arbeit und Soziales über Zuständigkeiten nach § 19 des Atomgesetzes und der Strahlenschutzverordnung vom 17.01.2009 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO a.F.) bzw. § 10 Abs. 3 Nr. 4 der Verordnung der Landesregierung und des Umweltministeriums, des Innenministeriums, des Sozialministeriums, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und des Verkehrsministeriums über die Zuständigkeiten für Angelegenheiten des Strahlenschutzes vom 30.06.2020 (Strahlenschutz-Zuständigkeitsverordnung – StrlSchZuVO n.F.)). Denn der Landesverordnungsgeber vermag den bundesrechtlich determinierten Beurteilungsspielraum nicht dadurch einzugrenzen, dass er die Entscheidungszuständigkeit auf eine Behörde überträgt, die über die geforderten Fachkenntnisse selbst nicht verfügt, sondern sie ggf. einholen müsste.

49

II. Die ablehnende Entscheidung des Beklagten verletzt indes die – gerichtlicher Kontrolle unterliegenden – Grenzen des ihm insoweit zustehenden Beurteilungsspielraums. Dies folgt schon daraus, dass der Beklagte die komplexe Bewertungsentscheidung (s.o.) selbst getroffen und dabei ohne Einholung externen Sachverstands Kriterien zugrunde gelegt hat, die eben dies erfordert hätten. Er hat dabei aber auch sachfremde Kriterien angelegt. Im Einzelnen:

50

1. Art. 19 Abs. 4 GG gebietet, dass die Gerichte die Verwaltungstätigkeit in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht grundsätzlich vollständig nachprüfen. Das gilt auch im Anwendungsbereich relativ unbestimmter Gesetzestatbestände und -begriffe. Der Gesetzgeber kann freilich der Verwaltung für bestimmte Fälle einen Beurteilungsspielraum (mitunter synonym Einschätzungsprärogative genannt) einräumen und damit anordnen, dass sich die gerichtliche Nachprüfung auf die Einhaltung der rechtlichen Grenzen dieses Spielraums zu beschränken habe („normative Ermächtigung“). Innerhalb des Spielraums ist die Verwaltung dann frei, steht ihr im Verhältnis zur Gerichtsbarkeit das „Letztentscheidungsrecht“ zu (Eyermann/Rennert, 15. Aufl. 2019, VwGO § 114 Rn. 51).

51

Der Bürger hat allerdings auch in diesem Bereich Anspruch auf eine soweit wie möglich tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/81 –, Rn. 55 ff., Juris). Nach obergerichtlicher Rechtsprechung ist etwa der Bewertungsspielraum im Rahmen von Prüfungsentscheidungen überschritten und eine gerichtliche Korrektur geboten, wenn die Prüfungsbehörden Verfahrensfehler begehen, anzuwendendes Recht verkennen, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgehen, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzen oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lassen (BVerfG, Beschluss vom 17.04.1991 – 1 BvR 419/81 –, Rn. 56, Juris). Nichts Anderes kann in dem – insoweit vergleichbaren – Fall der hier streitigen Anerkennungsentscheidung gelten, für die dem Beklagten gleichermaßen ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (s.o.). Danach hat das Gericht daher zu prüfen, ob der Beklagte seine Entscheidung auf Tatsachen und Feststellungen gestützt hat, die einer sachlichen Überprüfung standhalten, ob er dabei den Sinngehalt und Zweck, der der Anerkennungspflicht nach § 51 StrlSchV zugrunde liegt, nicht verkannt hat, ob er frei von sachfremden, mit dem Gesetzeszweck nicht vereinbaren Erwägungen entschieden hat und ob seine Entscheidung in sich schlüssig und nachvollziehbar ist und den Erfordernissen rationaler Abwägung nicht widerspricht.

52

2. Nach diesen Maßstäben hat der Beklagte den nach § 51 StrlSchV eröffneten Beurteilungsspielraum hier verletzt. Diese Verletzung liegt zwar nicht schon (grundsätzlich) darin, dass der Beklagte die Zuständigkeit im Verordnungswege einer staatlichen Behörde übertragen hat (nachfolgend a)), wohl aber in der konkret streitgegenständlichen Ablehnungsentscheidung (b)).

53

a) Wie dargelegt, setzt die Entscheidung über die Vermittlungseignung der Kursinhalte (§ 51 Nr. 1 StrlSchV) bzw. die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Wissensvermittlung (§ 51 Nr. 2 StrlSchV) spezifische fachliche Kenntnisse sowie fundierte methodisch-didaktische Qualifikationen voraus, die in der hier zuständigen Behörde erklärtermaßen nicht vorliegen. Andere Bundesländer haben diesem Gesichtspunkt dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidungszuständigkeit von vornherein den Landesärztekammern als sachnäheren Körperschaften übertragen worden ist, die über die erforderliche Fachkompetenz verfügen (vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 21.09.2018 - 13 A 300/17 -, Rn. 27-29, Juris). Dies gilt etwa in Bayern (§ 51f Satz 1 Nr. 3a der Zuständigkeitsverordnung vom 16.06.2015), Brandenburg (Nr. 4.5.6 der Anlage zu § 1 Absatz 2 der Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Strahlenschutzes vom 29.10.2002), Bremen (§ 1 der Bekanntmachung über die zuständigen Behörden nach dem Strahlenschutzgesetz, der Strahlenschutzverordnung und der Atomrechtlichen Entsorgungsverordnung vom

54

28.09.2021 i. V. m. der Anlage zu § 1, Teil B, I., Nr. 24) und wohl auch Nordrhein-Westfalen (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 des Heilberufsgesetzes in der Fassung vom 30.06.2020, gültig ab 14.07.2020).

55

Ist die Zuständigkeit demgegenüber – wie vorliegend oder wohl auch in SchleswigHolstein (§ 1 Abs. 4 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach der Strahlenschutzverordnung in der Fassung vom 28.10.2019, gültig ab 29.11.2019) – nicht den Landesärztekammern, sondern den Verwaltungsbehörden zugewiesen, führt dies allein nicht zwingend zu einem Verstoß gegen den eröffneten Beurteilungsspielraum. Die Kammer hat deshalb auch keine grundsätzlichen Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit von § 10 Abs. 3 Nr. 4 StrlSchZuVO n.F. mit Bundesrecht. Allerdings muss die dann zuständige Behörde sicherstellen, dass die Anerkennungsentscheidung, soweit nicht bloße Formalkriterien (Unvollständigkeit der Antragsunterlagen, Fehlen entsprechender Räumlichkeiten usw.) den Ausschlag geben, auf Basis geeigneter Qualifikation getroffen wird. Dies kann entweder abstrakt vorab geschehen, etwa durch Aufstellung und Abstimmung eines detaillierten Prüfkatalogs unter Einbindung der notwendigen fachlichen Expertise, durch den einheitliche und spezifische Prüfkriterien verbindlich vorgegeben werden, d.h. die Verwaltungspraxis einheitlich vorgezeichnet und der Beurteilungsspielraum mit der erforderlichen Fachkompetenz ausgefüllt wird. Denkbar wäre aber auch im konkreten Einzelfall eines spezifischen Prüfverfahrens die Einholung externer Voten fachlich geeigneter Prüfer. In beiden Fällen muss indes sichergestellt sein, dass der bzw. die – selbst nicht fachkundige – Sachbearbeiter(in) der Behörde von dem Prüfkatalog bzw. dem Prüfvotum nicht aus Gründen abweicht, auf die sich die eigene Expertise nicht erstreckt.

56

b) Dies hat der Beklagte im vorliegenden Fall verkannt. Er hat sich – wie vom Beklagten schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt – im Wesentlichen an der Fachkunde-Richtlinie und deren Anlage 10 (Kurs zum Erwerb der erforderlichen Kenntnisse im Strahlenschutz in der Heilkunde für Personen, die ausschließlich Röntgeneinrichtungen auf direkte Anweisung des unmittelbar anwesenden Arztes bedienen) orientiert. Diese genügen den o.g. Anforderungen eines Prüfkatalogs keinesfalls. Insbesondere Anlage 10 der Fachkunde-Richtlinie legt vielmehr lediglich die Themen/Inhalte des Theoretischen und des Praktischen Teils fest, stellt jedoch keinerlei Kriterien dafür zur Verfügung, ob und unter welchen Voraussetzungen Kursinhalte im Sinne des § 51 Nr. 1 StrlSchV geeignet oder ungeeignet sind, die hierdurch vorgegebenen Fertigkeiten bzw. das notwendige Wissen zu vermitteln (wie z.B. notwendige Mindeststundenzahl für einzelne Themenbereiche, geeignete bzw. ausgeschlossene Unterrichtsformen usw.). Soweit der Beklagte darüber hinaus auf Anlage 1 des Rundschreibens des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 20.10.2009 (Az. RS II 3 – 15 040 / 3; „Mindestkriterien und Bearbeitungshilfe für die Ausgestaltung der Anforderungen an die Antragsunterlagen für eine Anerkennung von Kursen zum Erwerb der Fachkunde im Strahlenschutz“) als Orientierungshilfe hingewiesen hat, konkretisiert dieses die Anforderungen des § 51 StrlSchV ebenfalls nicht hinreichend. Denn mit Hilfe dieser Handreichung lässt sich im Wesentlichen lediglich das Formalkriterium überprüfen, ob der Anerkennungsantrag vollständig ist, d.h. ob insbesondere alle dort geforderten Unterlagen und Mindestangaben enthalten sind (vgl. zu diesem – beim damaligen Antrag noch nicht erfüllten – Kriterium VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.04.2018 - 6 S 519/18 -).

57

Der Beklagte hält dem nicht mit Erfolg entgegen, er habe „nur“ die Kriterien der Fachkunde-Richtlinie geprüft und keine pädagogisch-methodischen Wertungen vorgenommen. Das Gegenteil ist der Fall: Die Ablehnungsentscheidung greift ausweislich ihrer Begründung, an der der Beklagte im Klageverfahren festgehalten und die er sogar noch vertieft hat, dezidiert in Methodik und Didaktik des Konzepts der Klägerin ein. Dabei setzt der Beklagte eigene methodisch-didaktische Wertungen seines Sachbearbeiters bzw. seiner Sachbearbeiterin, etwa über die methodische Eignung von Gruppenarbeit, die Notwendigkeit von Simulationen „am Gerät“ statt „Trockenübungen“ oder den zielführenden Charakter neuartiger eLearning-Tools, an die Stelle der didaktischen Vorstellungen der Klägerin, ohne die fachliche Grundlage dieser Wertungen offenzulegen. Er verkennt dabei Sinn und Zweck der Anerkennungspflicht und lässt sich von sachfremden, mit dem Gesetzeszweck nicht vereinbaren Erwägungen leiten:

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Weder § 51 StrlSchV noch Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie äußern sich etwa dazu, ob Gruppenarbeiten zur Wissensvermittlung geeignet sind. Soweit Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie allein eine Unterscheidung zwischen Theoretischem und Praktischem Teil vorsieht, lässt dies ebenfalls keine entsprechenden Rückschlüsse zu. Somit sind Gruppenarbeiten nicht von vornherein ausgeschlossen, so dass sich eine mangelnde Eignung allenfalls aufgrund spezifischer Gründe des Einzelfalls ergeben könnte. Soweit der Beklagte jedoch argumentiert, dass bei Gruppenarbeiten nur hinsichtlich der Gruppe, die eine Fragestellung erarbeite und sie den übrigen, mit einer anderen Fragstellung befassten Gruppen präsentiere, eine ausreichende Wissensvermittlung gewährleistet sei, während die (in Eigenarbeit) mit anderen Themen befassten Gruppen keinen ausreichenden Lerneffekt erzielten, stellt er das didaktische Konzept einer Gruppenarbeit als solches in Frage, ohne sich mit dem substantiierten Vortrag des Klägers zu Sinn und Zweck sowie Vorteilen der Gruppenarbeit auseinanderzusetzen. Wenn der Beklagte weiter ausführt, wie sich die Gruppenarbeiten im Hinblick auf die Wissensvermittlung nach seiner Auffassung besser und effektiver gestalten ließen, zeigt dies erst recht, dass es sich um – nach oben Gesagtem ohne Einholung externen Sachverstands unzulässige – eigene Wertungen handelt. Sinn und Zweck der Prüfung der Eignung ist eben nicht, dass die zuständige Behörde ihre methodisch-didaktischen Wertungen an die Stelle der Wertungen der Antragstellerin setzt und in der Folge einem Kurs die Anerkennung verweigert, da sich das erforderliche Wissen auf andere Weise besser vermitteln ließe.

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Ähnliches gilt, wenn der Beklagte rügt, dass die vom Kläger so bezeichnete „Simulation“ bei Gruppenarbeit GA064 („Analyse DL-Simulation“; in der Behördenakte Bestandteil von Anlage 4 zum Antrag vom 19.02.2019) keine Computersimulation sowie keine praktische Übung darstelle, sondern allein theoretischer Art sei. Zweifel an der Eignung zur Wissensvermittlung zeigt der Beklagte hiermit erneut nicht auf. Wie sich aus der Anlage 10 zur Fachkunde-Richtlinie ergibt, ist – zwischen den Beteiligten unstreitig – zur Wissensvermittlung ein praktischer Teil zwingend erforderlich. Auch der Beklagte stellt nicht in Abrede, dass der von der Klägerin beantragte Kurs einen praktischen Teil umfasst. Ob der von der Klägerin als „Simulation“ bezeichnete Teil eine Simulation bzw. eine praktische Übung darstellt oder nicht, ist vor dem Hintergrund der vorzunehmenden Eignungsprüfung unerheblich, zumal auch der Beklagte nicht darlegt, inwiefern der von der Klägerin konkret zum Inhalt ihres Kurskonzepts gemachte Unterrichtsteil zur Wissensvermittlung ungeeignet sein soll.

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Die Begründung, mit der der Beklagte das Thema „Aufnahmeeinstellungen im OP-Bereich“ für nicht ausreichend praktisch vermittelt erachtet, stellt sich ebenfalls als rechtlich unzulässig dar. Soweit der Beklagte vorrechnet, dass dem einzelnen Teilnehmer nicht ausreichend Zeit zur Verfügung stehe, ist dies nicht Folge des Kurskonzeptes, sondern Folge des begrenzten zeitlichen Rahmens von 7:30 Zeitstunden. Die Klägerin hat nachvollziehbar dargelegt, dass infolge des begrenzten zeitlichen Rahmens die Dauer herabgesetzt und somit die pro Teilnehmer verfügbare Zeit begrenzt werden müsse. Sofern der Beklagte es für sinnvoller erachtet, dass die Teilnehmer die gesamte Zeit am C-Bogen üben, setzt er erneut lediglich seine Wertung an die Stelle der Klägerin, ohne Eignungsmängel aufzuzeigen. Dass und aus welchen Gründen die ohne C-Bogen durchgeführte „Trockenübung“ zur Wissensvermittlung nicht geeignet sein soll, zeigt der Beklagte nicht auf. Berechtigte Zweifel an der Eignung ergeben sich insbesondere nicht daraus, dass der Beklagte der Klägerin pauschal unterstellt, allein aus Kostengründen lediglich einen C-Bogen zur Verfügung stellen zu wollen.

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Nach alledem erfolgte die Überprüfung der Genehmigungsvoraussetzungen im Hinblick auf die Eignung der Kursinhalte und die Gewährleistung der Wissensvermittlung durch den Beklagten bereits deshalb rechtsfehlerhaft, weil den von ihm angelegten Eignungsmaßstäben eine nachvollziehbare, hinreichend fachlich fundierte Grundlage fehlte. Durchgreifende formale Mängel im Konzept der Klägerin, die der Anerkennung jenseits methodisch-didaktischer Wertungen entgegengehalten werden könnten, hat der Beklagte nicht aufgezeigt, und sie sind auch sonst nicht ersichtlich.

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B. Da § 51 StrlSchV dem Regierungspräsidium Tübingen nach obigen Ausführungen einen Beurteilungsspielraum einräumt, ist die Sache nicht spruchreif (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) und das Gericht somit daran gehindert, den Beklagten entsprechend des Hauptantrags der Klägerin zur Kurs-Anerkennung zu verpflichten.

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C. Gründe für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer liegen nicht vor (vgl. § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

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D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 VwGO. Das Gericht bewertet die Bedeutung des Obsiegens der Klägerin im auf Bescheidung gerichteten Hilfsantrag im Vergleich zu ihrem Unterliegen hinsichtlich des auf Verpflichtung gerichteten Hauptantrags mit 2:1.