Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-07-23, Aktenzeichen 12 L 493/08
ECLI:DE:VGAR:2008:0723.12L493.08.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 22.000 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Der Antrag, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu
verpflichten, der Antragsstellerin

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1. Zuwendungen zu den Personalkosten sowie den Sachkosten in Höhe
von 0 EUR vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu
zahlen und

4

2.einen Büroraum vorläufig bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens
zur Verfügung zu stellen

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hat keinen Erfolg.

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Es ist bereits sehr fraglich, ob der auf die einstweilige Gewährung von
Fraktionszuwendungen zielende Antrag gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet
ist.

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Gemäß § 56 Abs.3 S.1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen
(GO NRW) gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen aus
Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen
für die Geschäftsführung. Demnach spricht einiges dafür, dass schon im Grundsatz
nicht der Rat, sondern nur die Gemeinde zur Zahlung bzw. Bereitstellung von
Zuwendungen verpflichtet werden kann.

8

Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Februar
2007
- 15 K 1356/06 -, abrufbar in JURIS, dort Rz.93 ff.

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Hinzukommt, dass wohl nicht einmal die der Zuwendungspraxis der Stadt
zugrundeliegenden „Richtlinien der Stadt Witten für die Zuwendungen an die
Fraktionen", gegen die sich die Antragstellerin wendet, vom Rat beschlossen wurden.
Der Beschluss der Richtlinien erfolgte offenbar am 5. Februar 2008 im Haupt- und
Finanzausschuss des Rates; einen von der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren
in Bezug genommen Ratsbeschluss vom 11. Februar 2008 über die Vergabe von
Fraktionszuwendungen scheint es hingegen nicht zu geben.

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Letztlich kann die Frage des richtigen Antragsgegners jedoch offen bleiben, denn
die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegen
jedenfalls in der Sache nicht vor.

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Gemäß § 123 Abs.1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zur
Regelung eines vorläufigen Zustandes im Hinblick auf ein streitiges Rechtsverhältnis
eine einstweilige Anordnung zulässig, wenn die Regelung zur Abwendung
wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen
Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller muss sowohl das Bestehen des geltend
gemachten Anspruchs (Anordnungsanspruch) als auch die Notwendigkeit einer
sofortigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft machen, § 123 Abs.3 VwGO
i.V.m. § 920 Abs.2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

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Die Antragstellerin verfolgt das Ziel, hinausgehend über die auch ihr gewährten
Zuwendungen (Sockelbetrag i.H.v. jährlich 0 EUR und Pauschale für die Kosten der
Geschäftsführung i.H.v. jährlich 0 EUR pro Fraktionsmitglied) bestimmte weitere
Zuwendungen (Geldzuwendungen i.H.v. 0 EUR und Büroraum) zu erhalten und
macht zur Begründung insbesondere geltend, dass der Antragsgegner Fraktionen
mit drei oder mehr Mitgliedern zusätzliche Zuwendungen in (zumindest) diesem
Umfang gewähre und dass insofern kein rechtfertigender Grund vorliege, ihre nur
aus zwei Mitgliedern bestehende Fraktion anders zu behandeln.

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Da die Antragstellerin mit ihrem Antrag im Eilverfahren bestimmte weitere
Leistungen begehrt, geht es ihr hier nicht allein um die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Zuwendungsvergabe, d.h. nicht allein um die Gleichmäßigkeit
der Verteilung, sondern sie fordert mit Blick auf den Gleichheitssatz ausdrücklich die
Gewährung eines Mehr an Zuwendungen.

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Vgl. zu dieser Unterscheidung Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A
4734/01 -, abrufbar in JURIS, dort Rz.19.

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Hiervon ausgehend spricht bereits vieles gegen die Glaubhaftmachung eines
Anordnungsanspruchs. Zwar bestehen auch nach Ansicht der Kammer durchaus
Bedenken, ob insbesondere die auf den Richtlinien vom 5. Februar 2008 beruhende
Gewährung von Geldzuwendungen in Höhe von insgesamt 0 EUR an die
Antragstellerin einerseits und in Höhe von rund 0 EUR an die dreiköpfige Fraktion der
Freien Liste Witten andererseits mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar
ist.

16

Vgl. zur Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes bei der
Gewährung von Fraktionszuwendungen OVG NRW, Urteil vom 8.
Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O., Rz.30 ff.

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Die aufgezeigte Ungleichbehandlung kann aber im Grundsatz auch durch die
Gewährung geringerer Zuwendungen an die Freie Liste Witten vermieden werden,
wofür im Übrigen bereits die beschlossenen Richtlinien Raum lassen dürften, in
denen unter Punkt 1.2.2 für die Zuwendungen für die Beschäftigung von Fraktions-
Mitarbeitern Maximalbeträge von 0 EUR bzw. 0 EUR aufgeführt werden.

18

Dafür, dass der bei der Gewährung von Fraktionszuwendungen bestehende
Ermessensspielraum

19

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -,
a.a.O., Rz.29

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hier derart eingeschränkt ist, dass nur die begehrte Gewährung der für die
größeren Fraktionen vorgesehenen weiteren Zuwendungen - die die Antragstellerin
selbst als sehr üppig bezeichnet und die nach einem Schreiben der Bürgermeisterin
an die Antragstellerin vom 28. März 2008 in der Vergangenheit teilweise rückerstattet
worden sind - auch an Fraktionen mit zwei Mitgliedern als ermessensgerecht
erscheint, dürfte demgegenüber wenig sprechen. Namentlich kann wohl kaum davon
ausgegangen werden, dass es trotz des insoweit bestehenden Ermessens und den
allen Fraktionen bereits nach Ziffern 1.1 und 1.2.1 der Richtlinien zustehenden
Pauschalen zwingend geboten wäre, Fraktionen mit zwei bzw. drei Mitgliedern die
von der Antragstellerin geforderten zusätzlichen 0 EUR pro Jahr für die
Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern zu bewilligen.

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Letztlich kann die Frage der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs
jedoch offen bleiben, denn jedenfalls ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft
gemacht.

22

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung dient als Mittel des vorläufigen
Rechtsschutzes grundsätzlich nur der Sicherung von schutzwürdigen
Rechtspositionen und hat generell nicht die Funktion, Ansprüche zu befriedigen. Eine
Ausnahme von diesem Grundsatz, der eine Vorwegnahme der Hauptsache prinzipiell
ausschließt, ist nur zulässig, wenn die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den
Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.

23

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -
, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1989, S.1105 ff.; OVG
NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, in: Nordrhein-
Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 1992, S.424 ff.

24

In einem Organstreit, wie er hier vorliegt, kann bei diesem Ausgangspunkt eine
Vorwegnahme der Hauptsache nur in seltenen Ausnahmefällen gerechtfertigt
werden; denn dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über
Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden.
Diese sind dem Antragsteller nicht um seiner selbst willen, sondern im Interesse der
Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im
Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art.19 Abs.4 des Grundgesetzes - GG -)
angesiedelt.

25

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -,
a.a.O.

26

Gemessen daran kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW
für den Anordnungsgrund in einem Organstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit
des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im
Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der
Hauptsache - unabweisbar erscheint. Entscheidend für die Vorwegnahme der
Hauptsache ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde
vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige
Anordnung abgewendet werden soll.

27

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -
, a.a.O.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -,
a.a.O.

Hiervon ausgehend ist ein Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Zwar dient der
in § 56 Abs.3 GO NRW verankerte Anspruch der Ratsfraktionen auf Zuwendungen
für die Geschäftsführung insbesondere der Gewährleistung ihrer
Mitwirkungsrechte,

28

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, in:
NWVBl. 2002, S.384 ff.

29

und damit zumindest mittelbar auch einem Funktionsinteresse der Gemeinde
selbst.

30

Es ist aber schon nicht substantiiert dargelegt, dass ohne die im Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes begehrten zusätzlichen Zuwendungen in Form weiterer
Zahlungen für die Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern sowie in Form eines
Büroraums die Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte der Antragstellerin nachhaltig
beeinträchtigt würde.

31

Soweit die Antragstellerin zur Begründung ihres Vortrags, sie könne ohne
Mitarbeiter ihre organschaftlichen Aufgaben nicht einmal ansatzweise erfüllen,
angibt, ihre beiden Mitglieder gingen beide einem bürgerlichen Beruf nach und
müssten ihre kommunalen Aufgaben in ihrer knapp bemessenen Freizeit erledigen,
ist dies allein keine Besonderheit, sondern im Gegenteil regelmäßige Folge des
Grundsatzes ehrenamtlicher Ratstätigkeit.

32

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -,
a.a.O.

33

Soweit die Antragstellerin auf die Notwendigkeit der Vor- und Nachbereitung von
Ausschuss- und Ratssitzungen hinweist, fehlt es bereits an substantiierten Angaben
dazu, wie vielen Ausschüssen ihre Mitglieder jeweils angehören und welcher Arbeits-
und Zeitaufwand für Ausschuss- bzw. Ratssitzungen für ihre Mitglieder konkret
anfällt. Schon deshalb ist ein zwingendes Bedürfnis für einen Fraktionsmitarbeiter
bzw. einen Büroraum nicht erkennbar, zumal insbesondere auch der durch den
Zusammenschluss zu einer Zweipersonenfraktion ausgelöste Mehraufwand nicht im
Einzelnen aufgezeigt worden ist. Insofern ist auch zu berücksichtigen, dass die Vor-
und Nachbereitung von Sitzungen (einschließlich der von der Antragstellerin
ausdrücklich genannten Erstellung von Beratungsvorlagen) eine Aufgabe ist, die
auch dem fraktionslosen Ratsmitglied obliegt und die von den Mitgliedern der
Klägerin vor ihrem Zusammenschluss zu einer Fraktion jahrelang ohne
Fraktionszuwendungen wahrgenommen worden ist. In weiterer Ansehung dessen,
dass im Falle einer Zweipersonenfraktion der hinzutretende Koordinierungsbedarf
regelmäßig überschaubar sein dürfte, ist ein Bedürfnis für weitere Zuwendungen zur
Vermeidung unzumutbarer Folgen im Hinblick auf die Sitzungsteilnahme der Fraktion
nach alledem nicht glaubhaft gemacht.

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Auch im Hinblick auf die von der Antragstellerin weiter geltend gemachte
Notwendigkeit einer Koordination zwischen Fraktion und den von ihr in die
Ausschüsse entsandten sachkundigen Bürgern fehlt es schon an einer substantiellen
Darlegung, wie viele Bürger welchen Ausschüssen angehören und welcher (Mehr-)
Bedarf deswegen konkret entsteht. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der
Mehrbedarf für die Koordination zwischen einer kleinen Fraktion und den von ihr
entsandten sachkundigen Bürgern nicht die durch die Fraktionsmitglieder zu
leistende Kernarbeit der Fraktion betrifft und daher bei der Gewährung von
Fraktionszuwendungen nicht berücksichtigt werden muss.

35

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O.,
Rz.44.

36

Ist ein Anordnungsgrund nach dem Vorstehenden schon deshalb nicht glaubhaft
gemacht, weil nicht substantiiert dargelegt worden ist, dass ohne die vorläufige
Gewährung der begehrten Zuwendungen unzumutbare Beeinträchtigungen der
Mitwirkungsrechte der Antragstellerin zu besorgen sind, so scheidet ein
Anordnungsgrund davon unabhängig auch deshalb aus, weil die Antragstellerin nicht
dargelegt hat, dass die Aufwendungen für den / die vermeintlich unverzichtbaren
Fraktionsmitarbeiter bzw. für einen Büroraum nicht einstweilen - bis zur Entscheidung
in der Hauptsache - ohne Zuwendungen nach § 56 Abs.3 GO NRW bestritten werden
können.

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Insofern ist zu berücksichtigen, dass § 56 Abs.3 S.1 GO NRW ohnehin kein
Anspruch auf eine Vollkostenerstattung zu entnehmen ist, denn dies ließe außer
acht, dass den Fraktionen weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen wie
etwa Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen,
Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktionsmitglieder.

38

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, a.a.O.,
Rz.27.

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Die Antragstellerin hat indes nicht nachvollziehbar dargelegt, dass es ihr trotz
dieser Quellen und der ebenfalls bestehenden Möglichkeit unentgeltlicher Leistungen
für die Fraktion nicht möglich ist, vorläufig einen bzw. mehrere Fraktionsmitarbeiter
(entgeltlich oder unentgeltlich) zu beschäftigen und einen Büroraum anzumieten,
sondern dass sie zur vorläufigen Finanzierung vielmehr zwingend auf eine
gerichtliche Verpflichtung des Antragsgegners im Wege einer einstweiligen
Anordnung angewiesen ist. Entsprechender Darlegungen hätte es jedoch umso mehr
vor dem Hintergrund bedurft, dass für die Antragstellerin nach eigenen Angaben seit
Januar 2008 ein Fraktionsgeschäftsführer - unentgeltlich - tätig ist, und der Fraktion
zudem noch ein „parlamentarischer Berater" zur Seite steht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs.1, Abs.3 und § 53 Abs.3 des
Gerichtskostengesetzes (GKG). Für den Antrag zu 1. ist gemäß § 52 Abs.3 GKG ein
Streitwert von 20.000 EUR anzusetzen; den Wert des Antrags zu 2. bemisst die
Kammer mit weiteren 2.000 EUR. Eine Reduzierung des sich danach ergebenden
Streitwertes von 22.000 EUR wegen der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens
kommt nicht in Betracht, weil die Vorwegnahme der Hauptsache begehrt wird.

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