Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-22, Aktenzeichen 2 A 277/09

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheides.

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Ende Dezember 2008 stellte der Kläger beim Beklagten eine Bauvoranfrage für die Errichtung von acht bis zwölf Wohnmobilstellplätzen auf dem Grundstück „F.“ im Ortsteil G., der zum Stadtgebiet der Beigeladenen zählt. Ferner bezog sich die Bauvoranfrage auf die geplante Einrichtung eines Wellness-Bereichs für die Wohnmobilgäste sowie einer Betreiberwohnung in einem bereits bestehenden Gebäude auf dem benachbarten Grundstück „H.“.

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Mit Schreiben vom 6. Januar 2009 erklärte die Beigeladene, dass sie das erforderliche Einvernehmen für dieses Vorhaben nicht erteile, da die Grundstücke als Dorfgebiet zu beurteilen seien und sich eine Wohnmobilstellplatzanlage (Campingplatz) nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfüge.

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Mit Schreiben vom 20. Januar 2009 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass sich die Grundstücke des Bauvorhabens in einem Gebiet befänden, für das im Flächennutzungsplan der Samtgemeinde Elbtalaue ein Dorfgebiet festgesetzt sei. Das geplante Vorhaben sei nach § 34 BauGB zu beurteilen. Gemäß § 36 Abs. 1 BauGB sei über die Zulässigkeit des Vorhabens im Einvernehmen mit der Gemeinde zu entscheiden, die jedoch das erforderliche Einvernehmen nicht erteilt habe, da eine Wohnmobilstellplatzanlage (Campingplatz) gemäß § 5 BauNVO im Bereich eines Dorfgebiets unzulässig sei. Aufgrund dessen sei beabsichtigt, die Bauvoranfrage abzulehnen.

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Daraufhin modifizierte der Kläger seine Bauvoranfrage dahingehend, dass zusätzlich zu der ursprünglichen Anfrage nunmehr in dem bereits bestehenden Gebäude auch die Einrichtung von sechs Gästebetten mit Frühstücksservice beabsichtigt sei. Seine Vorstellungen zu dem beabsichtigten Wellness-Center konkretisierte er dahingehend, dass die Einrichtung eines Spa mit Whirlpool und Sauna geplant sei. Hinsichtlich der rechtlichen Beurteilung machte er geltend, dass es sich um keinen Campingplatz handele, da nicht die Beherbergung und Bewirtung von Dauercampern, sondern nur von durchreisenden Wohnmobilen beabsichtigt sei, welche jeweils nur für wenige Nächte bleiben würden. Auf Nachfrage des Beklagten konkretisierte der Kläger das Vorhaben ferner dahingehend, dass es seinen Gästen gleichermaßen möglich sein solle, in den Gästebetten oder in ihren eigenen Wohnmobilen zu nächtigen.

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Mit Bescheid vom 17. März 2009 lehnte der Beklagte die Bauvoranfrage ab. Zur Begründung führte er aus, dass im Flächennutzungsplan der Samtgemeinde Elbtalaue für das Gebiet der beiden Baugrundstücke ein Dorfgebiet festgesetzt sei. Das geplante Vorhaben sei nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 5 BauNVO zu beurteilen, weil die Nutzung der näheren Umgebung der eines Dorfgebiets entspreche. Gemäß § 5 Abs. 2 BauNVO sei die Errichtung eines Gästehauses mit ca. sechs Betten, Frühstücksservice, kleinem Wellness-Center und entsprechenden Pkw-Stellplätzen als Betrieb eines Beherbergungsgewerbes in einem Dorfgebiet grundsätzlich zulässig. Das Errichten einer Wohnmobilstellplatzanlage mit acht bis zwölf Stellplätzen sei hingegen nach § 5 BauNVO in einem Dorfgebiet unzulässig, da eine Wohnmobilstellplatzanlage gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser (CPI-Woch-VO) einen Campingplatz darstelle. Derartige Campingplätze seien gemäß § 10 BauNVO als Sondergebiete einzustufen.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 25. März 2009 Widerspruch ein und trug zur Begründung vor:

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Das Vorhaben hätte vom Beklagten zumindest teilweise genehmigt werden müssen, da es sich unstreitig um einen im Dorfgebiet zulässigen Betrieb des Beherbergungsgewerbes handele, soweit die Errichtung eines Gästehauses mit ca. sechs Betten, Frühstücksservice und kleinem Wellness-Center sowie entsprechenden Pkw-Stellplätzen geplant sei. Das Vorhaben sei zudem auch im Übrigen genehmigungsfähig, da die beabsichtigte Wohnmobilstellplatzanlage keinen Campingplatz, sondern eine Erweiterung des Beherbergungsbetriebes speziell für Wohnmobilfahrer darstelle. Die Wohnmobilfahrer beabsichtigten nicht, am Gästehaus zu campen, sondern geplant sei lediglich eine Nutzung als Zwischenübernachtungsmöglichkeit einschließlich der Nutzung des Wellness-Centers nebst Frühstücksservice. Eine Vielzahl der Wohnmobiltouristen werde lediglich auf der Durchreise ein bis zwei Nächte dort bleiben. Nach der wirtschaftlichen Kalkulation mache der Beherbergungsbetrieb gegenüber der beabsichtigten Bewirtschaftung der Wohnmobilstellplätze auch 80 % des künftigen Umsatzes aus. Gegen die Einordnung als Campingplatz spreche zudem, dass für die Wohnmobilfahrer weder die Einrichtung von Duschen noch Toiletten geplant sei. Zudem werde er - der Kläger - durch die Ablehnung des Vorhabens willkürlich benachteiligt, zumal sich im selben Landkreis in der Gemeinde I. an einem Restaurant ein Stellplatz mit fünf Wohnmobilplätzen befinde, der auch zur Übernachtung von Wohnmobilfahrern genutzt werde. Die Ablehnung sei offensichtlich zudem auch vor dem Hintergrund erfolgt, dass die Beigeladene einen öffentlichen Wohnmobilstellplatz mit 70 Plätzen betreibe und das Vorhaben insoweit eine unerwünschte Konkurrenz darstelle.

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Mit Bescheid vom 9. Juli 2009 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und wiederholte zur Begründung im Wesentlichen die Begründung des Ausgangsbescheides. Ergänzend führte er aus, dass zwar zumindest die Errichtung eines Gästehauses mit sechs Betten, Frühstücksservice und Wellness-Center grundsätzlich genehmigungsfähig sei; aufgrund der konkret gestellten Bauvoranfrage des Klägers sei das Vorhaben jedoch in seiner Gesamtheit rechtlich zu bewerten und eine teilweise Genehmigung scheide deswegen aus.

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Mit der am 27. Juli 2009 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren auf Erteilung des gewünschten Bauvorbescheides weiter. Er wiederholt zur Begründung im Wesentlichen sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren. Ergänzend trägt er vor, dass es in Niedersachsen eine Vielzahl von an Hotels, Pensionen und Gasthöfe angeschlossene Wohnmobilstellplätze im Dorfbereich gebe, die genehmigt oder zumindest stillschweigend geduldet seien, so dass hinsichtlich seiner Bauvoranfrage nicht anders verfahren werden dürfe.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des entgegenstehenden Bescheides vom 17. März 2009 und des Widerspruchsbescheides vom 9. Juli 2009 zu verpflichten, den begehrten Bauvorbescheid zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er wiederholt zu seiner Rechtsverteidigung im Wesentlichen die Begründung des angegriffenen Bescheides.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag, macht sich jedoch die Rechtsauffassung des Beklagten zu eigen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Sie waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheides. Die Versagungsentscheidung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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Nach § 74 Abs. 1 Satz 1 NBauO ist für eine Baumaßnahme auf Antrag über einzelne Fragen, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbstständig beurteilt werden können, durch Bauvorbescheid zu entscheiden. Ein derartiger Bauvorbescheid kann insbesondere als sog. „Bebauungsgenehmigung“ erteilt werden, mit der - wie vom Kläger begehrt - über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens abschließend entschieden wird. Die Erteilung einer derartigen Bebauungsgenehmigung scheidet hier aus, da das Bauvorhaben als Übernachtungsbetrieb mit angeschlossenen acht bis zwölf Wohnmobilstellplätzen bauplanungsrechtlich nicht genehmigungsfähig ist.

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Für die Flächen des beabsichtigten Bauvorhabens existiert kein Bebauungsplan. Ausgehend davon, dass alle drei Beteiligten in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend erklärt haben, dass die Umgebung des Bauvorhabens von den Nutzungsarten - Landwirtschaft, Wohnen sowie Handwerk und Gewerbe - geprägt werden, die kennzeichnend für ein Dorfgebiet sind, beurteilt sich die planungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 5 BauNVO. Insoweit beruft sich der Kläger zu Unrecht darauf, dass das Bauvorhaben als Betrieb des Beherbergungsgewerbes nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO genehmigungsfähig sei. Das beabsichtigte Bauvorhaben erfüllt nicht die wesentlichen Merkmale eines Beherbergungsbetriebes.

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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt ein Beherbergungsbetrieb nur vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (Beschl. v. 8.5.1989 - 4 B 78.89 -, NVwZ 1989, 1060 = BauR 1989, 440). Diese Voraussetzungen erfüllt das Bauvorhaben nur hinsichtlich der geplanten sechs Gästebetten, nicht aber hinsichtlich der beabsichtigten Errichtung von acht bis zwölf Wohnmobilstellplätzen. Der Kläger rechnet zwar damit, dass die meisten seiner Gäste eine Übernachtung in den Gästezimmern bevorzugen werden und nur wenige Gäste eine Übernachtung im eigenen Wohnmobil wählen. Diese Erwartungshaltung ist aber in keiner Weise rechtlich abgesichert. Nach dem Vorbringen des Klägers soll es den Gästen ohne Einschränkungen erlaubt sein, eine Übernachtung im eigenen Wohnmobil zu wählen. Eine Übernachtung im eigenen Wohnmobil stellt aber keinen Beherbergungsbetrieb im Sinne der zitierten Definition dar. Es erscheint bereits zweifelhaft, ob Wohnmobile „Räume“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind, da es naheliegend erscheint, dass damit ortsfeste Räumlichkeiten gemeint sind. Jedenfalls aber können die Gäste, die sich für eine Übernachtung im eigenen Wohnmobil entscheiden, dort ersichtlich ihren eigenen häuslichen Wirkungskreis unabhängig vom gastgebenden Betrieb gestalten.

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Das Bauvorhaben des Klägers kann, soweit es die Wohnmobilstellplätze betrifft, auch nicht als ein im Dorfgebiet nach § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO zulässiger sonstiger Gewerbebetrieb eingeordnet werden. Zwar hat § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO gegenüber anderen in Absatz 2 der Vorschrift aufgeführten Gewerbebetrieben eine Auffangfunktion (Söfker in: Ernst u.a., BauGB, 92. Ergänzungslieferung 2009, § 5 BauNVO Rdnr. 43). Entsprechend ist der Begriff des sonstigen Gewerbebetriebes weit auszulegen. Er umfasst nicht nur Gewerbebetriebe, die dorfgebietstypisch sind oder zu der Zweckbestimmung des Dorfgebietes einen funktionellen Zusammenhang aufweisen (BVerwG, Beschl. v. 7.9.1995 - 4 B 200.95 - Buchholz 406.12 § 5 BauNVO Nr. 2 = NVwZ-RR 1996, 251). Der bauplanungsrechtliche Begriff des sonstigen Gewerbebetriebes kann aber dennoch nicht so weit verstanden werden, dass er auch das in Rede stehende Bauvorhaben erfasst, weil es sich, soweit es die Wohnmobilstellplätze betrifft, um einen Campingplatz handelt. § 10 BauNVO ist die Wertung zu entnehmen, dass Campingplätze im Dorfgebiet unzulässig sind.

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Die vom Kläger geplante Einrichtung von 8 bis 12 Wohnmobilstellplätzen stellt entgegen dessen Rechtsauffassung bauplanungsrechtlich einen Campingplatz i.S.d. § 10 BauNVO dar. Der Begriff des Campingplatzes ist im Bundesrecht nicht näher definiert. In der bauplanungsrechtlichen Rechtsprechung und Literatur ist anerkannt, dass zur Interpretation des Begriffs die Campingplatzverordnungen der Länder entsprechend herangezogen werden können. Campingplätze sind demnach Plätze, die während des ganzen Jahres oder wiederkehrend während bestimmter Zeiten des Jahres betrieben werden und die zum vorübergehenden Aufstellen und Bewohnen von mehr als drei Wohnwagen, Zelten oder ähnlichen Anlagen bestimmt sind (Nds. OVG, Urt. v. 15.4.1993 - 7 K 3383/92 - Juris; Fickert/Fieseler, BauNVO, 10. Aufl., § 10 Rdnr. 42). Demnach erfüllen auch die geplanten Stellplätze des Vorhabens den bauplanungsrechtlichen Begriff des Campingplatzes, da die beabsichtigte Zahl von acht bis zwölf Stellplätzen die Mindestzahl von vier deutlich übersteigt. Dass die einzelnen Wohnmobilgäste die Stellplätze - wie vom Kläger vorausgesetzt - regelmäßig nur für wenige Nächte als "Durchreisegäste" nutzen werden, widerspricht dieser Einordnung nicht. Es mag sein, dass der Begriff des Campingplatzes in der Laienvorstellung u.a. durch die Nutzung sog. Dauercamper, die ihren Wohnwagen für längere Zeit nicht bewegen, geprägt ist. Für den bauplanungsrechtlichen Begriff des Campingplatzes ist dies jedoch unerheblich. So stellt etwa § 1 Abs. 1 Satz 2 CPI-Woch-VO vom 12. April 1984 (Nds. GVBl. S. 109) entscheidend darauf ab, dass die Wohnfahrzeuge jederzeit ortsveränderlich sind. Entsprechend fällt nicht nur das Dauercamping, sondern auch das Reisecamping unter den Begriff des Campingplatzes (Nds. OVG, a.a.O.).

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Der Einordnung des Bauvorhabens als Campingplatznutzung steht auch nicht entgegen, dass der Kläger angeblich keine Toiletten und Duschgelegenheiten für die Gäste bereithalten will, die sich für eine Übernachtung im Wohnmobil entscheiden. Dieses Vorbringen steht nämlich in eklatantem Widerspruch dazu, dass der Kläger im Gästehaus die Einrichtung eines Wellness-Centers plant, das auch den Wohnmobilgästen zur Verfügung stehen soll.

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Nach § 10 Abs. 1 BauNVO können im Bebauungsplan Campingplatzgebiete als Sondergebiete, der der Erholung dienen, festgesetzt werden. Darüber hinaus gilt § 10 BauNVO über § 34 Abs. 2 BauGB auch für faktische, nicht überplante Campingplatzgebiete (König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl., § 10 Rdnr. 5; Söfker a.a.O., § 34 BauGB Rdnr. 79). Campinglatzgebiete besitzen wie die anderen in § 10 BauNVO genannten Erholungsgebiete einen spezifischen Charakter, der sie von den übrigen Baugebieten der BauNVO wesentlich unterschiedet: der zeitweilige Freizeitaufenthalt zur Erholung ist für sie gebietsprägend (König/Roeser/Stock a.a.O., Rdnr. 6 f.). Sondergebiete nach § 10 BauNVO dürfen daher nicht so festgesetzt werden, dass sie den anderen Baugebietstypen annähernd gleichartig sind; sie sind auch keine Auffanggebiete für Differenzierungen, die die Zweckbestimmung der §§ 2 bis 9 BauNVO sprengen würden (Söfker a.a.O., § 10 BauNVO Rdnr. 3). Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 18.2.1983 - 4 C 18.81 - BVerwGE 67, 23) hat hierzu ausgeführt:

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"Der Bebauungsplan kann aber in einem Sondergebiet nach § 10 BauNVO nicht beliebige Nutzungsarten aus den Baugebieten nach §§ 2 bis 9 BauNVO zulassen, sondern eben nur Nutzungen, die innerhalb des allgemeinen Zwecks, der Erholung zu dienen, liegen, sowie "bestimmte der Eigenart des Gebiets entsprechende Anlagen und Einrichtungen zur Versorgung des Gebiets und für sportliche Zwecke" (§ 10 Abs. 2 Satz 2 BauNVO). Weder § 11 noch § 10 BauNVO dürfen dazu benutzt werden, Mischgebiete besonderer Art festzusetzen. Die Vorschriften sind keine Auffangtatbestände für Fälle, in denen Differenzierungen im Nutzungsartenkatalog eines Baugebiets gemäß § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO unzulässig wären, weil sie die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets sprengen würden (vgl. § 1 Abs. 5, Abs. 6 Nr. 2, Abs. 7 Nr. 3 BauNVO)."

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Aus diesem "Typenzwang", der sich aus der rechtlich gebotenen Abgrenzung der Sondergebiete zur Erholung von den anderen Baugebieten ergibt, folgt, dass die Festsetzung eines Sondergebietes "Dorf und Campingplatz" durch Bebauungsplan nicht zulässig wäre, weil es sich auch dabei um ein Mischgebiet besonderer Art im Sinne einer unzulässigen Vermischung von Baugebietstypen handeln würde. Bauliche Nutzungen, die nach § 5 BauNVO in einem Dorfgebiet zulässig sind, sind nach § 10 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 BauNVO in einem Campingplatzgebiet gerade nicht vorgesehen. Eine Vermischung von dörflicher und Campingplatznutzung hat der Verordnungsgeber demnach nicht gewollt. Davon ausgehend kann auch in einem nicht überplanten faktischen Dorfgebiet die Ansiedlung eines Campingplatzes nicht genehmigt werden. Die Genehmigung des Vorhabens wäre nämlich Anstoß für die Entwicklung des Dorfgebietes in ein faktisches Misch- und Sondergebiet "Dorf und Campingplatz".

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Gegen die Einordnung des Bauvorhabens als sonstiger Gewerbebetrieb i.S.d. § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO spricht zudem, dass der bauplanungsrechtliche Begriff des Campingplatzes sowohl gewerblich betriebene als auch vereinsmäßig Campingplätze umfasst (Söfker a.a.O., § 10 Rdnr. 32), während der Begriff des Gewerbebetriebes nur mit Gewinnerzielungsabsicht ausgeübte Tätigkeiten einschließt. Selbst bei einer denkbar weiten Auslegung des Begriffs "sonstiger Gewerbebetrieb" könnten im Dorfgebiet demnach nur gewerbsmäßige, nicht aber vereinsmäßige Campingplätze genehmigt werden. Für eine derartige Privilegierung der gewerbsmäßigen gegenüber den vereinsmäßigen Campingplätzen im Dorfgebiet sind keine sachnahen Gründe ersichtlich und es ist daher auch nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber dies bei Schaffung der §§ 5 und 10 BauNVO angestrebt hat.

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Der Kläger kann sein Begehren auch nicht darauf stützen, dass er durch die Versagung des Bauvorbescheides willkürlich gegenüber anderen Beherbergungsbetrieben in Niedersachsen mit angeschlossenen Wohnmobilstellplätzen benachteiligt werde. Soweit anderswo im oder außerhalb des Zuständigkeitsbezirks des Beklagten Baugenehmigungen in Dorfgebieten für Vorhaben erteilt worden sein sollten, die dem Vorhaben des Klägers entsprechen, so sind diese Baugenehmigungen nach den vorstehenden Rechtsausführungen rechtswidrig. Insoweit gilt der allgemeine Grundsatz, dass das Verbot willkürlicher Ungleichbehandlungen durch Art. 3 Abs. 1 GG keine Gleichbehandlung im Unrecht gebietet.

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Die Klage kann auch nicht teilweise Erfolg haben, soweit es nur das Gästehaus und Wellness-Center ohne die Wohnmobilstellplätze betrifft. Insoweit nimmt der Kläger zu Unrecht an, der Beklagte hätte insoweit seinem Begehren teilweise entsprechen müssen, weil dieser Teil der Bauvoranfrage isoliert betrachtet einen genehmigungsfähigen Beherbergungsbetrieb darstellt. Verfahrensgegenstand des Baugenehmigungsverfahrens ist das Bauvorhaben in der Form, wie es der Bauherr durch seinen Bauantrag (bzw. seine Bauvoranfrage) zur Entscheidung der Bauaufsicht gestellt hat. Der Bauaufsicht obliegt nur die Prüfung, ob das Vorhaben so, wie es beantragt worden ist, genehmigungsfähig ist. Ist das der Fall, ist das Vorhaben zu genehmigen; andernfalls ist die Genehmigung abzulehnen. Die Bauaufsicht ist nicht gehalten, vom Verfahrensgegenstand des Bauantrages abzuweichen, indem sie von einem teilweise rechtswidrigen Bauantrag nur die genehmigungsfähigen Teile bewilligt, weil sie damit eine Baugenehmigung erteilen würde, die vom Bauherren so nicht gewünscht worden ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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