Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-10-20, Aktenzeichen 15 K 6796/15
ECLI:DE:VGK:2016:1020.15K6796.15.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Oktober 2013 verurteilt, die dienstliche Regelbeurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 01. April 2012 aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den genannten Beurteilungszeitraum erneut dienstlich zu beurteilen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Die Berufung wird zugelassen.

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T a t b e s t a n d :

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Der Kläger ist Beamter der Besoldungsgruppe A 10 BBesO und bei der Beklagten dauerhaft am zweiten Dienstsitz in C. tätig. Er wendet sich gegen die für ihn unter dem 27. Juni 2013 erstellte dienstliche Regelbeurteilung für den Zeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 01. April 2012.

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Die dienstliche Beurteilung ist nach der "Beurteilungsrichtlinie vom 13. Januar 2010 i.V.m. RES 100-​35 vom 13. Januar 2010" erstellt worden. Diese Beurteilungsrichtlinie (im Folgenden: BR) statuiert ein System zentraler Beurteilung bei dezentraler Berichterstattung: Nach Ziffer 1.2 BR ist Beurteiler der oberste Dienstvorgesetzte, der diese Aufgabe an den Leiter der Zentralabteilung oder den Beauftragten für Personal delegieren kann. Die Beurteilung der Beamten der Besoldungsgruppe A 10 ist dabei dem Beauftragten für Personal übertragen (vgl. Ziffer 4.5 und 4.6 BR). Der zentralen Beurteilung voraus geht die dezentrale Berichterstattung. Die unmittelbaren Vorgesetzten verfassen als Erstberichterstatter für die zu beurteilenden Beamten auf dem Beurteilungsformular einen Beurteilungsbericht (Ziffer 1.2 BR), welcher die Grundlage für die Beurteilung bildet (vgl. Ziffer 4.1 und 4.2 BR). Der Berichterstatter hat für jeden der Bereiche von I. bis VI. im Beurteilungsformular (Soziale Fähigkeiten, Führungsfähigkeiten, Engagement, Intellektuelle Fähigkeiten, Kommunikative Fähigkeiten, Praktische Fähigkeiten) zusätzlich zur verbalen Einschätzung Gründe und wo möglich konkrete Beispiele anzuführen; die Unterpunkte, die die Fähigkeiten konkretisieren, sind dabei besonders zu beachten (Ziffer 6.1 BR). Grundsätzlich ist zur Verbreiterung der Anschauungsgrundlage und zur Förderung der Vergleichbarkeit der Beurteilungen ferner ein kurzer Zweitbericht eines weiteren Vorgesetzten einzuholen; dieser soll sich zu den Feststellungen der Beurteilungsberichte äußern und darf sich nicht auf deren bloße Übernahme beschränken (Ziffer 4.3 BR). Die Erstberichterstatter müssen eigene und detaillierte Kenntnisse über die zu beurteilenden Mitarbeiter und über deren Aufgaben besitzen (Ziffer 4.2 BR), und die Zweitberichterstatter müssen die zu beurteilenden Mitarbeiter und ihre Aufgabengebiete (zumindest) kennen (Ziffer 4.3 BR). Verfügen die Erst- oder Zweitberichterstatter ausnahmsweise aus eigener Anschauung nicht über eine "hinreichende Bewertungsgrundlage" oder fehlen ihnen selbst die erforderlichen Fachkenntnisse "zur Einschätzung der Leistung und Befähigung", so können sie nach Ziffer 5.6 BR einen schriftlichen Beitrag einer fachkundigen Person einholen. Solche Beurteilungsbeiträge sind ferner zur Vermeidung längerer Beurteilungslücken einzuholen (Ziffer 5.5 BR). Die Berichtsunterlagen werden sodann nach Besprechung mit den zu beurteilenden Beamten (Ziffer 6.2 BR) und möglicher Ergänzung durch diese (Ziffer 6.3 BR) über das zuständige Personalreferat an den Beurteiler weitergeleitet, wobei das Personalreferat die Berichte auf Einhaltung der Beurteilungsrichtlinie (insbesondere: Vollständigkeit, Schlüssigkeit und Beachtung der Formalien) prüft und befugt ist, unvollständige Berichte oder solche mit erheblichen Unklarheiten den Berichterstattern zur Vervollständigung und/oder Überarbeitung zurückzureichen (Ziffer 1.2, 4.3 und 4.4 BR). Der Beurteiler, welcher bei seinen Entscheidungen vom Personalreferat beraten und unterstützt wird (Ziffer 4.4 und 7 BR), beurteilt schließlich in eigener Verantwortung (Ziffer 1.2 und 4.1 BR), ob und inwieweit die Anforderungen des jeweiligen Amtes oder der jeweiligen Funktion im Rahmen der Vergleichsgruppe erfüllt wurden, und kann dabei weitere Erkenntnisquellen heranziehen und verwerten (Ziffer 4.1 BR). Er setzt für die Beamten die Ausprägungsgrade (von der Spitzennote "A" abfallend bis zu Note "E") der einzelnen Leistungsmerkmale und - unter Berücksichtigung der Richtwerte - die Gesamtnoten (von "Herausragend Ä1Ü" bis "Genügt nicht den Anforderungen Ä7Ü") fest (Ziffer 1.2 und 7 BR). Die Gesamtnote hat er in einer kurzen Zusammenfassung zu begründen, in welcher er auch auf ggf. zusätzlich zum Beurteilungsbericht verwertete Erkenntnisse eingehen und ggf. seine vom Beurteilungsbericht abweichenden Einschätzungen begründen soll (Ziffer 7 BR).

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Die Gesamtnote der für den Kläger erstellten Regelbeurteilung lautete auf "erfüllt die Anforderungen in jeder Hinsicht (4)"; rund 78 Prozent der in seiner Vergleichsgruppe Beurteilten erzielten ein besseres Ergebnis. Hinsichtlich der sechs Kompetenzbereiche erzielte er viermal die Einzelnote "C" (ausgeprägt) und zweimal die Einzelnote "B" (stark ausgeprägt).

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Unter dem 21. August 2013 gab der Kläger eine Stellungnahme zu seiner Beurteilung ab und teilte unter Angabe von Gründen mit, diese sei für ihn nicht nachvollziehbar und entspreche nicht seinen Leistungen und Fähigkeiten. Daraufhin teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 24. Oktober 2013 mit, eine nochmalige Prüfung der Beurteilung unter Berücksichtigung der abgegebenen Stellungnahme habe nicht zu einer Änderung der Beurteilung geführt. Sie wies darauf hin, dass gegen „diesen Bescheid“ innerhalb eines Monats Widerspruch erhoben werden könne.

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Mit anwaltlichem Schreiben vom 20. November 2013 legte der Kläger Widerspruch gegen einen Bescheid der Beklagten vom 11. November 2013 ein, mit dem ihm unter Hinweis auf seine Beurteilung mitgeteilt worden war, er sei in der anstehenden Beförderungsrunde nach A 11 nicht für eine Beförderung vorgesehen. Den Widerspruch begründete er mit Einwendungen gegen die Regelbeurteilung und „beantragte“, die Beurteilung in die Endnote „2“ abzuändern. Über den Widerspruch hat die Beklagte nicht entschieden.

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Dem wegen seiner Nichtberücksichtigung in der Beförderungsrunde gestellten Eilantrag des Klägers hat die Kammer mit Beschluss vom 03. Dezember 2014 (15 L 1796/13) entsprochen und der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die im Beförderungsauswahlverfahren 2013/2014 ausgewählten und zum Verfahren beigeladenen zwölf Beamten und Beamtinnen in ein Amt der Besoldungsgruppe A 11 zu befördern, bis über die Bewerbung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entschieden ist. Die dagegen gerichtete Beschwerde der Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen mit Beschluss vom 10. Juli 2015 zurück (1 B 1474/14).

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Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 10. Juli 2015) im Wesentlichen ausgeführt, die für den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig, weil sie nicht auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruhe. Die vom zentralen Beurteiler allein herangezogenen Beurteilungsberichte seien nicht geeignet gewesen, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild der Leistungen und Befähigungen des Klägers zu vermitteln. Die freitextlichen Ausführungen der Berichte seien nicht an einem vorgegeben Beurteilungssystem ausgerichtet und ermöglichten es daher dem (zentralen) Beurteiler nicht, ohne weitere Rücksprache mit den Berichterstattern zu einer zuverlässigen Vergabe von Einzelnoten und Gesamturteil zu gelangen. Da die in den Beiträgen enthaltenen wertenden Beschreibungen und (Teil-) Werturteile keinem vorgegebenen Bewertungssystem folgten, lägen ihnen individuell unterschiedliche Bewertungsvorstellungen zu Grunde, die sich aus sich heraus einer bestimmten Notenstufe nicht zuordnen ließen. Werturteile beruhten auf individuellen Vorverständnissen und Erfahrungen und böten daher Raum für verschiedene Interpretationsmöglichkeiten. Angesichts der Vielzahl unterschiedlicher Berichterstatter werde der Inhalt der Beurteilungsbeiträge daher von unterschiedlichen Maßstäben geprägt mit der Folge, dass die betroffenen Beamten unterschiedlich streng bewertet würden. Ein Quervergleich der dem Beurteiler vorgelegten Berichte sei nicht geeignet, dem wirksam zu begegnen, weil der zentrale Beurteiler die Berichterstatter in vielen Fällen nicht persönlich kenne und er wegen der Vielzahl der Fälle den Ausgleich von Verzerrungen gar nicht leisten könne. Überdies sei das Beurteilungssystem auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinie auch deswegen rechtsfehlerhaft, weil es gegen das in § 50 Abs. 1 Satz 1 Bundeslaufbahnverordnung (BLV) geregelte Erfordernis verstoße, nach dem die dienstlichen Beurteilungen in der Regel von mindestens zwei Personen zu erfolgen hätten. Es reiche hierfür nicht aus, wenn neben nur einem verantwortlichen Beurteiler Hilfspersonen wie etwa Berichterstatter hinzuträten. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Begründung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 10. Juli 2015 (1 B 1474/14) verwiesen.

9

Nachdem der Kläger die Beklagte mit Schreiben vom 27. August 2015 an die Bescheidung seines Widerspruchs gegen die dienstliche Beurteilung erinnert hatte, hat er am 25. November 2015 die vorliegende Klage erhoben, die er unter dem Gesichtspunkt der „Untätigkeitsklage“ für zulässig hält. Zur Begründung beruft er sich auf die Gründe der Entscheidungen des erkennenden Gerichts vom 03. Dezember 2014 (15 L 1796/13) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen vom 10. Juli 2015 (1 B 1474/14).

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Der Kläger beantragt,

11

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 24. Oktober 2013 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 10. Januar 2011 bis zum 01. April 2012 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu beurteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor: Das früher bei ihr praktizierte zweistufige dezentrale Beurteilungssystem werde den strukturellen Besonderheiten im Auswärtigen Amt, wie etwa den großen Entfernungen der Auslandsvertretungen zur Zentrale, der außergewöhnlichen Vielgestaltigkeit der Aufgaben, der häufigen Rotation der Mitarbeiter und den besonderen Näheverhältnissen sowie der Verquickung des Dienstes mit dem Privatleben in manchen Vertretungen nicht gerecht. Es sei deswegen nicht geeignet gewesen, die Einhaltung der Richtwerte zu gewährleisten, da die Vorgesetzten vor allem in den kleineren Auslandsvertretungen mitunter nur einen Beamten aus dem jeweiligen Statusamt zu beurteilen gehabt hätten und ihre Mitarbeiter nicht mit anderen an anderen Dienstorten vergleichen könnten; auch habe die Rechtsprechung die mangelnde Schlüssigkeit und Plausibilität der Beurteilungen sowie die fehlende Vergleichbarkeit kritisiert.

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Das derzeit praktizierte System der zentralen Beurteilung, das von der für Berlin zuständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit auch nicht beanstandet werde, biete ein weitaus höheres Maß an Zuverlässigkeit und Objektivität. Die Forderung nach einer Notenvergabe oder einem einheitlichen Maßstab schon bei den Beurteilungsberichten sei überzogen; Leistungseinschätzungen und Werturteile hätten kein höheres Maß an Objektivität, wenn sie sich in Noten oder Skalen ausdrückten; es handele sich dabei immer um höchstpersönliche Leistungseinschätzungen. Das praktizierte zentrale Beurteilungssystem führe vor diesem Hintergrund gerade zu einem einheitlichen Bewertungsmaßstab. Die freitextlichen Beschreibungen bildeten dafür eine zuverlässige Grundlage, zumal sie durch Tätigkeitsbeispiele angereichert würden und in der Praxis Rücksprachen des zentralen Beurteilers mit ihren Verfassern nicht unüblich seien. Dabei werde deutlich mehr Tatsachenmaterial zusammengetragen als es bei dezentralen Beurteilungen der Fall sei. Verzerrungen durch Unterschiede im Ausdrucksverhalten würden durch einen Quervergleich der Berichte wirksam vermieden. Nachträglich durchgeführte Evaluationen der Beurteilungen hätten ergeben, dass die Bewertungen der Beurteiler sowohl hinsichtlich der Notenvergabe als auch hinsichtlich der Reihenfolge zutreffend gewesen seien.

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Ein Verstoß des praktizierten Beurteilungssystems gegen das in § 50 Abs. 1 Satz 1 BLV verankerte „Vier-Augen-Prinzip“ liege nicht vor. Dieses Erfordernis sei nicht in einem formalen Sinne zu verstehen, ihm werde durch die Mitwirkung der Berichterstatter und des Personalreferats genügt. Eine entsprechende Klarstellung in der Bundeslaufbahnverordnung sei geplant und veranlasst.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der gerichtlichen Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. Weiter wird verwiesen auf den Inhalt der beigezogenen gerichtlichen Verfahrensakten der Verfahren 15 K 6760/15 und 15 L 1796/13 sowie auf die in diesen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

19

Die Klage ist als sog. „Untätigkeitsklage“ gem. § 75 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig. Die Beklagte hat über den mit Schreiben vom 20. November 2013 erhobenen Widerspruch des Klägers gegen seine dienstliche Regelbeurteilung und gegen den Bescheid der Beklagten vom 24. Oktober 2013, mit dem eine Abänderung der Beurteilung abgelehnt worden war, ohne zureichenden Grund binnen angemessener Frist sachlich nicht entschieden (§ 75 Satz 1 VwGO); die Dreimonatsfrist (§ 75 Satz 2 VwGO) zwischen Einlegung des Widerspruchs und Klageerhebung wurde gewahrt.

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Der Kläger hat auch - entgegen der von der Beklagten im Verfahren 15 K 6760/15 geäußerten Auffassung - gegen den Bescheid vom 24. Oktober 2013 rechtzeitig Widerspruch eingelegt. Zwar wurde in dem anwaltlichen Widerspruchsschreiben vom 20. November 2013 ausdrücklich nur der Bescheid vom 11. November 2013, mit dem eine Beförderung des Klägers abgelehnt worden war, in Bezug genommen. Zur Begründung seines Widerspruchs bezog sich der Kläger jedoch ausschließlich auf die nach seiner Auffassung rechtswidrige Beurteilung und beantragte überdies, diese in eine bessere Gesamtnote abzuändern. Darin ist ein zumindest „sinngemäß“ erhobener Widerspruch auch gegen die dienstliche Beurteilung und den die beantragte Abänderung der Beurteilung ablehnenden Bescheid vom 24. Oktober 2013 zu sehen,

21

so OVG NRW, Beschluss vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 – juris, Rn. 14.

22

Die Klage ist auch begründet. Die Regelbeurteilung des Klägers ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilung und Neubeurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

23

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über dienstliche Beurteilungen (§§ 48 - 50 Bundeslaufbahnverordnung – BLV) ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat,

24

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 -; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 11.02.2004 - 1 A 2138/01 -.

25

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die vom Kläger angegriffene Beurteilung zu beanstanden, weil ihr eine hinreichend tragfähige Tatsachengrundlage fehlt.

26

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen hat hierzu in seinem Beschluss vom 10. Juli 2015 - 1 B 1474/14 – folgendes ausgeführt:

27

„Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweist sich die in Rede stehende, dem Antragsteller erteilte dienstliche Beurteilung als rechtswidrig, weil sie nicht auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage beruht. Denn die Beurteilungsberichte (Erst- und Zweitbericht), welche der zentrale Beurteiler für die Beurteilung in Übereinstimmung mit den - dies ermöglichenden und insoweit rechtswidrigen - Vorgaben der Beurteilungsrichtlinie allein herangezogenen hat, waren unter Anlegung eines objektiven Maßstabs nicht geeignet, dem Beurteiler ein zutreffendes und vollständiges Bild von den Leistungen und Befähigungen des Antragstellers im Beurteilungszeitraum zu vermitteln. Entsprechendes gilt für die den Beigeladenen für diesen Zeitraum erteilten Regelbeurteilungen.

28

Der Sinn und Zweck einer dienstlichen Beurteilung liegt darin, ein aussagekräftiges, objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung des Beamten zu gewinnen, um als Grundlage für künftige, am Grundsatz der Bestenauslese orientierte Personalentscheidungen dienen zu können (Art. 33 Abs. 2 GG, vgl. auch Ziffer 1.1 BR). Deshalb muss der jeweils zuständige Beurteiler in der Lage sein, das ihm anvertraute höchstpersönliche Werturteil über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten abzugeben. Das setzt im Grundsatz die vollständige und richtige Kenntnis der insoweit relevanten Tatsachengrundlage und das durchgängige Einhalten eines gleichen Beurteilungsstandards voraus.

29

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 -, RiA 2003, 256 = Rn. 23 f., m.w.N.

30

Allerdings ist es - bezogen auf die Kenntnis der Tatsachengrundlage - nicht erforderlich, dass der Beurteiler das vom Beamten während des gesamten Beurteilungszeitraums gezeigte Leistungs- und Befähigungsbild aus eigener Anschauung kennt.

31

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 - 1 A 1810/08 -, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 47 f., m.w.N.

32

Das schließt nach der jüngeren ausdrücklichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den - hier für den Antragsteller und für die wohl ganz überwiegende Zahl der übrigen Beurteilten gegebenen - Fall ein, dass der Beurteiler die dienstlichen Leistungen des zu Beurteilenden im Beurteilungszeitraum überhaupt nicht aus eigener Anschauung kennt.

33

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 25.

34

In allen Fällen nur teilweise vorhandener oder sogar gänzlich fehlender eigener Anschauung ist es allerdings erforderlich, dass der Beurteiler sich die für die Erstellung der Beurteilung notwendigen (ergänzenden) Kenntnisse verschafft. Hierfür kann er sich aller verfügbaren und geeigneten Erkenntnisquellen bedienen. In Betracht kommen neben Arbeitsplatzbeschreibungen (vgl. Teil B. der fraglichen dienstlichen Beurteilungen) und schriftlichen Arbeitsergebnissen vor allem - schriftliche oder mündliche - Berichte bzw. Beurteilungsbeiträge von insoweit sachkundigen Personen.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 21 f., und OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 - 1 A 1810/08 -, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 47 f., jeweils m.w.N.

36

Als solche sachkundigen Personen kommen vorrangig, aber nicht ausschließlich die früher für die Beurteilung zuständigen sowie Personen in Betracht, die die Dienstausübung des Beamten aus eigener Anschauung kennen. Die Beurteilungsbeiträge dieser Personen müssen die Informationen enthalten, die es dem Beurteiler erlauben, diejenigen in der Beurteilung zu bewertenden Elemente der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zutreffend zu erfassen, über die er keine aus eigener Anschauung gewonnene Erkenntnis besitzt. Fehlt ihm insoweit jegliche Erkenntnis, so muss er sich voll auf die Beurteilungsbeiträge verlassen; es geht dann nur noch darum, das von dem Beitrag bzw. von den Beiträgen gezeichnete Bild in das Beurteilungssystem einzupassen, und zwar idealerweise mit dem Blick des erfahrenen und das Leistungs- und Befähigungsspektrum der vergleichbaren Beamten kennenden Beurteilers. In einem solchen Fall müssen die Beurteilungsbeiträge nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entweder hinreichende textliche Ausführungen für die Vergabe der Einzelbewertungen enthalten oder die Einzelbewertungen selbst vornehmen (sei es durch Ankreuzen der entsprechenden Beurteilungsstufe oder durch Vergabe der entsprechenden Punktzahl).

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 22, 23 und 25.

38

In Anwendung dieser Grundsätze stellen die hier von dem zentralen Beurteiler ohne Verstoß gegen die Beurteilungsrichtlinie als Erkenntnisgrundlage ausschließlich herangezogenen Beurteilungsbeiträge keine hinreichend tragfähige Tatsachengrundlage für die erfolgte Beurteilung dar. Denn ihre freitextlichen Ausführungen sind, anders als etwa Erstbeurteilungen, nicht an einem vorgegebenen Bewertungssystem auszurichten und ausgerichtet. Sie ermöglichen es dem Beurteiler ohne (mindestens) eine klärende - hier nicht erfolgte - Rücksprache mit den Berichterstattern nicht, zu einer die dienstlichen Leistungen und die Befähigung des Antragstellers im Beurteilungszeitraum zuverlässig widerspiegelnden Vergabe von Einzelnoten und Gesamturteil zu gelangen. Im Einzelnen gilt Folgendes:

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Die von den Berichterstattern vorzulegenden Beurteilungsbeiträge bestehen im Wesentlichen aus wertenden Beschreibungen der von dem betroffenen Beamten im Beurteilungszeitraum gezeigten Leistungen und Befähigung und damit ihrerseits aus (Teil-​) Werturteilen. Das ist in der Beurteilungsrichtlinie angelegt (vgl. Ziffer 5.6: "hinreichende Bewertungsgrundlage", "Einschätzung der Leistungen und Befähigung"; ferner Ziffer 6.1: "Einschätzung", "wenn hingegen einzelne Merkmale nicht bewertet werden können"), wird von der Antragsgegnerin so auch vorgetragen und ergibt sich ferner auch tatsächlich aus dem Inhalt der für den Antragsteller und die Beigeladenen vorgelegten Beurteilungsberichte. Für diese (Teil-​) Werturteile legt die Beurteilungsrichtlinie kein Bewertungssystem fest, aus dem sich ableiten lässt, was genau mit den einzelnen Bewertungen der gezeigten Leistungen (z.B.: "ausgemachter Teamplayer", "sehr gute Auffassungsgabe") gemeint ist. Es ist evident, dass solche (nur) verschriftlichten (Teil-​) Werturteile, die nicht an einem offengelegten (vorgegebenen) Bewertungssystem orientiert und in dieses eingepasst sind, sondern individuell unterschiedlichen, nicht offengelegten Bewertungsvorstellungen folgen, sich regelmäßig nicht aus sich heraus einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen.

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Ähnlich im Ausgangspunkt schon OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012 - OVG 6 S 3.12 -, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20: "Es liegt aber in der Natur der Sache, dass verbale Einschätzungen in freien Texten sich oft nicht eindeutig einer bestimmten Notenstufe zuordnen lassen und erst durch die mit ihnen verbundene Benotung deutlich wird, wie der Beurteiler oder Berichterstatter seine Ausführungen verstanden wissen will."

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Damit aber bestehen bei solchen schriftlich fixierten Werturteilen schon generell Interpretationsspielräume, die Nachfragen des zentralen Beurteilers bei dem Verfasser des jeweiligen Beurteilungsbeitrags erforderlich machen. Nach der einschlägigen Beurteilungsrichtlinie sollen die Beurteilungsbeiträge in freier, nicht mit Noten versehener Beschreibung die Einschätzung des Erstberichterstatters - getrennt nach Kompetenzfeldern und "zusammenfassender Würdigung der Leistung, der Eignung und des Potenzials" - enthalten (vgl. das Formular). Diese Vorgaben beruhen letztlich auf der - von der Antragsgegnerin hervorgehobenen - Erwägung, dass die Funktion des Beurteilungsbeitrags, dem Beurteiler ein möglichst anschauliches und genaues Leistungs- und Befähigungsbild von dem zu Beurteilenden zu verschaffen, sachgerechter durch eine (ausführliche) Beschreibung der gezeigten Leistungen und Befähigungen erreicht wird als (nur) durch die Vergabe einer abstrakten Note bzw. eines Ausprägungsgrades. Letztere erklären sich nämlich gerade nicht aus sich selbst heraus, sondern sind wiederum erläuterungsbedürftig.

42

Allerdings bestehen auch die in der Beurteilungsrichtlinie vorgesehenen Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen nicht nur aus einer Aufzählung von Tatsachenbeobachtungen, aus denen der Beurteiler dann gehalten ist, seine eigenen Schlüsse zu ziehen. Vielmehr enthalten auch die Leistungs- und Befähigungsbeschreibungen ihrerseits und sogar vorrangig eine Vielzahl von Werturteilen des Berichtsverfassers über die bei dem zu beurteilenden Beamten wahrgenommenen Arbeitsergebnisse, Fähigkeiten, Eigenschaften und Fertigkeiten. Auf andere Weise wäre die Funktion des Beurteilungsberichts, ein nachvollziehbares Bild über den Leistungs- und Befähigungsstand im maßgeblichen Zeitraum zu vermitteln, auch kaum zu erreichen. Denn mit Blick darauf, dass insoweit regelmäßig ein längerer, nämlich zweijähriger Zeitraum in Rede steht (vgl. Ziffer 5.1 BR), der typischerweise zahlreiche Einzelereignisse umfasst und in dem entsprechend viele Eindrücke entstehen, ist eine Filterung und Gewichtung dieser Ereignisse und Eindrücke unerlässlich, was regelmäßig allein im Wege einer zusammenfassenden Bewertung zu realisieren ist. Zu der Natur von Werturteilen gehört es allerdings, dass diese durch ein individuelles Vorverständnis und durch bestimmte Erfahrungen der Person, die sich ihrer entäußert, geprägt werden. Auch bieten sie regelmäßig Raum für verschiedene Interpretationsmöglichkeiten, die wiederum durch den jeweils herangezogenen, hier nicht offengelegten und nicht überindividuell vorgegebenen Bewertungs- und Vergleichsmaßstab bestimmt werden. Vor diesem Hintergrund erweist es sich als unabdingbar, dass der Beurteiler, dem für die Erstellung der Beurteilung lediglich schriftliche Beurteilungsbeiträge zur Verfügung stehen, den Bedeutungsgehalt der Wertungen klärt, also etwa mit dem jeweiligen Verfasser Kontakt aufnimmt und sich rückversichert, in welchem Sinne und vor welchem tatsächlichen Hintergrund bestimmte - ggf. missverständliche oder auch nur offene - Bewertungen zu verstehen sind. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Beurteiler ein den tatsächlichen Gegebenheiten nicht oder nicht hinreichend entsprechendes Bild von dem Leistungs- und Befähigungsstand des zu Beurteilenden gewinnt und seiner Beurteilung zugrundelegt.

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In diesem Sinne - ebenfalls zu einem "einstufigen" Beurteilungssystem - schon OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2011 - 1 A 1810/08 -, ZBR 2011, 311 = juris, Rn. 67; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 2 A 10.13 -, NVwZ 2015, 526 = juris, Rn. 25, wonach die Ausführungen in nicht mit Noten versehenen Beurteilungsbeiträgen, auf die sich der Beurteiler voll verlassen muss, die Ausführungen in der dienstlichen Beurteilung selbst an Umfang und Tiefe übertreffen müssen, weil ansonsten vor allem bei positiven Ausführungen in den Beurteilungsbeiträgen eine Zuordnung zu den einzelnen Stufen (Noten) der Leistungs- und Befähigungsbewertung nicht möglich wäre. Vgl. ferner die - deutlichen - Worte von Bowitz, Beurteilungsverfahren - ohne Erstbeurteiler?, DÖV 2014, 998 ff. (1002), zu dem Beurteilungsverfahren des Auswärtigen Amtes: "Ein Beurteilungsverfahren aber, welches bestenfalls auf eine Fülle von Missverständnissen zwischen dem Berichterstatter als dem primären Wissensträger und dem im fernen Berlin agierenden zentralen Beurteiler angelegt ist und welches schlimmstenfalls den zentralen Beurteiler in die Versuchung führen kann, sich mehr oder weniger beliebig von den auf eigenen Beobachtungen beruhenden Angaben der Berichterstatter zu lösen, erfüllt diesen Anspruch auf Transparenz in keiner Weise."

44

Keine andere Bewertung rechtfertigt das Vorbringen der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung (Seite 19), in der Praxis werde von der Möglichkeit einer Rücksprache vom zentralen Beurteiler mit Berichterstattern "in vielen Fällen Gebrauch gemacht." Denn dieses Vorbringen ist substanzlos und findet in den vorliegenden dienstlichen Beurteilungen des Antragstellers und auch der Beigeladenen keinerlei Stütze.

45

Zu der eben behandelten Problematik der mangelnden Eindeutigkeit schon der von dem einzelnen Berichterstatter abgegebenen bewertenden Beschreibungen tritt ein Gleichheitsproblem hinzu, nämlich der Umstand, dass der Inhalt der Beurteilungsbeiträge angesichts der in einer Beurteilungsrunde zum Einsatz kommenden Vielzahl unterschiedlicher Berichterstatter maßgeblich von ganz unterschiedlichen individuellen Maßstäben geprägt wird, dass also z.B. die betroffenen Beamten in den jeweiligen Beiträgen (unausgesprochen) unterschiedlich streng bewertet werden. Die Antragsgegnerin hat dieses Problem zwar (teilweise) gesehen und hierzu behauptet, aufgrund des Quervergleichs der dem Beurteiler vorgelegten Berichte werde verhindert, dass sich Unterschiede im Ausdrucksvermögen der Berichterstatter verzerrend auswirkten; insbesondere die weit verbreitete Verwendung von Superlativen werde durch den Beurteiler bei der Bewertung korrigiert. Dass dies tatsächlich gelingen könnte, ist aber nicht anzunehmen. Der zentrale, für die jeweiligen Beurteilungen im Auswärtigen Amt zuständige Beurteiler kennt, wie das OVG Berlin-​Brandenburg wiederholt allgemein formuliert hat, in vielen Fällen den (Erst- und/oder Zweit-​) Berichterstatter nicht persönlich.

46

Vgl. etwa OVG Berlin-​Brandenburg, Beschluss vom 16. Mai 2012 - OVG 6 S 3.12 -, OVGE BE 33, 123 = juris, Rn. 20.

47

Diese Annahme ist auch vorliegend ohne Weiteres plausibel, da in der hier in Rede stehenden Beurteilungsrunde nach den Angaben der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung (S. 21 = Blatt 244 der Gerichtsakte) weltweit etwa 150 Erstberichterstatter zum Einsatz gekommen sind. Vor diesem Hintergrund wird der zentrale Beurteiler regelmäßig nicht einschätzen können, ob ein Erstberichterstatter beispielsweise einen besonders strengen Maßstab anlegt oder - für den im Wettbewerb befindlichen Beamten ebenfalls tendenziell ungünstig - zu einem sehr verknappten Berichtsstil neigt; gleiches gilt für Tendenzen des Berichterstatters, die den Beamten im Ergebnis begünstigen. Der zentrale Beurteiler ist deshalb tatsächlich gar nicht in der Lage, den von der Antragsgegnerin behaupteten Ausgleich von Verzerrungen in den Berichten zu leisten. Wo er dies zufällig und ausnahmsweise einmal doch können sollte, würde ein dann vorgenommener entsprechender Ausgleich wiederum zu einer Ungleichbehandlung von Beamten führen, weil er - obwohl ebenfalls objektiv nötig - an anderer, aber vom Beurteiler nicht erkannter Stelle unterbleiben müsste. Dass solche - den Regelfall bestätigenden, im Verhältnis zu den übrigen zu beurteilenden Beamten willkürlichen - Einzelkorrekturen dennoch gelegentlich vorkommen, ergibt sich aus Entscheidungen des OVG Berlin-​Brandenburg. So wird in dem soeben zitierten Beschluss dieses Gerichts vom 16. Mai 2012 - OVG 6 S 3/12 -, juris, Rn. 25, der Umstand erwähnt, dass der dort tätig gewordene zentrale Beurteiler in der Gesamtbewertung ausgeführt hat, "dass der Erstberichterstatter zu einem knappen Berichtsstil und einem strengen Maßstab der Leistungsbeschreibung neige", und im Beschluss desselben Gerichts vom 15. Juni 2012 - OVG 6 S 49.11 -, juris, Rn. 7, heißt es bei der Wiedergabe der erstinstanzlichen Entscheidung u.a.: "Mit seiner Rüge, der zentrale Beurteiler habe die Ausführungen im Beurteilungsbericht seiner aktuellen Vorgesetzten mit der darin enthaltenen Bemerkung, der Bericht sei 'durch die der Berichterstatterin eigene Überschwänglichkeit gekennzeichnet', ins Lächerliche gezogen, habe der Antragsteller die Verletzung seines Bewerbungsverfahrensanspruchs nicht aufgezeigt."

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Das Gericht folgt diesen Feststellungen, die sich in wesentlichen Teilen - jedenfalls im Kern der rechtlichen Bewertung des zentralen Beurteilungssystems nach der maßgeblichen Beurteilungsrichtlinie - mit den Feststellungen im Beschluss der Kammer vom 03. Dezember 2014 im Eilverfahren 21 L 1796/13 decken. Die dagegen (teilweise erneut) erhobenen Einwendungen der Beklagten greifen im Ergebnis nicht durch: Die von der Beklagen plausibel vorgetragenen Besonderheiten des Auswärtigen Dienstes mögen sachgerechte Beurteilungen in nicht wenigen Fällen praktisch erschweren; sie können jedoch nicht dazu führen, dass die an die Beurteilungen zu stellenden rechtliche Anforderungen nicht in vollem Umfang erfüllt werden. Dass ein (Erst-) Beurteiler möglicherweise über keine ausreichenden Erfahrungen für eine vergleichende Beurteilung verfügt, mag innerhalb des Auswärtigen Dienstes häufiger der Fall sein als außerhalb, ist aber keinesfalls auf diesen Bereich beschränkt und vom (End-) Beurteiler in Rechnung zu stellen. Einzuräumen ist auch, dass durch sorgfältige Quervergleiche der Beurteilungsbeiträge der Berichterstatter der Gefahr, dass die Beurteilungen individuellen Bewertungsmustern folgen, in gewisser Weise durch Vornahme von Korrekturen und Anpassungen begegnet werden kann; angesichts der schieren Anzahl der vorliegenden Beiträge und der auf deren Grundlage zu erstellenden Beurteilungen bieten derartige Korrekturen und Anpassungen aber keine ausreichende Gewähr dafür, dass die Beurteilungen als maßgebliche Grundlage für Beförderungsentscheidungen vergleichbar sind. Einzuräumen ist grundsätzlich auch, dass Noten oder nach einheitlichen Maßstäben definierte Skalen nicht in jedem Fall eine zuverlässigere Basis zur Beurteilung von Fähigkeiten und Leistungen abgeben als freitextliche Beschreibungen. Erfordert eine Beurteilung aber eine Gesamtbewertung in Notenstufen (vgl. Ziffer 7 BR), kommt es auf diese (grundsätzliche) Frage nicht entscheidend an, sondern allein darauf, dass die geforderte Notenbildung aus den vorliegenden Beurteilungsbeiträgen nachvollziehbar und die Gesamtnote zuverlässig ableitbar und so sichergestellt ist, dass die Notenbildung für alle zu beurteilten Beamten denselben Maßstäben und Kriterien folgt. Dies ist vorliegend aber - wie festgestellt - gerade nicht der Fall, weil mangels vorgegebener Maßstäbe und Definitionen die wertenden Beschreibungen der unterschiedlichen Berichterstatter selbst bei Verwendung identischer Termini unterschiedliche Bedeutungen haben können, ebenso wie sie bei Verwendung unterschiedlicher Termini gleiche Bedeutungen haben können. Dessen mag sich der zentrale Beurteiler zwar bewusst sein; ohne (hier unstreitig nicht stattgefundene) weitere klärende Gespräche mit den Verfassern der Beurteilungsbeiträge ist er jedoch nicht in der Lage, diese - möglicherweise bestehenden - Unterschiede im Wege einer Gesamtnotenbildung rechtsfehlerfrei in einen Ausgleich zu bringen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.