Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-16, Aktenzeichen 20 D 133/05.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0516.20D133.05AK.00

Tenor

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kläger - die des Verfahrens zu 7. nach Kopfteilen, die des Verfahrens zu 9.
als Gesamtschuldner - tragen jeweils die bis zur Verbindung der Verfahren in ihren
Verfahren entstandenen Kosten einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen, ferner die ab Verbindung entstandenen eigenen Kosten und nach
folgenden Anteilen die Gerichtskosten sowie die Kosten des Beklagten und der
Beigeladenen: Die Klägerinnen der Verfahren zu 1. bis 6. jeweils 4/37, die Kläger des
Verfahrens zu 7. 11/37, die Kläger der Verfahren zu 8. und 9. je 1/37.

Die Klägerinnen und Kläger dürfen die jeweils gegen sie gerichtete Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger vor der Vollstreckung in
entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Die Klägerinnen der Verfahren zu 1. bis 6. sind Städte aus der Umgebung des
von der Beigeladenen betriebenen internationalen Verkehrsflughafens Düsseldorf.
Die Klägerinnen und Kläger der Verfahren zu 7. bis 9. sind private Anwohner aus den
Städten und S. . Die Klägerinnen und Kläger (im weiteren: Kläger)
wenden sich gegen Änderungen der Betriebsgenehmigung für den Flughafen, die
der Beklagte im Wesentlichen mit Bescheid vom 9. November 2005 verfügt hat.

2

Der Flughafen ist nach den Passagierzahlen bundesweit der drittgrößte. Er
verfügt über zwei parallele, von Südwesten nach Nordosten verlaufende Start- und
Landebahnen. Wegen ihres geringen Querabstandes können diese Bahnen nur in
wechselseitiger Abhängigkeit genutzt werden. Im Zusammenhang mit der Zulassung
des weiteren Ausbaus der südlichen Bahn (Hauptbahn) auf die gegenwärtige Länge
schlossen 1965 der Beklagte, die Beigeladene (seinerzeit: Düsseldorfer
Flughafengesellschaft mbH - DFG) sowie Gemeinden des Amtes Angerland, in deren
Rechtsposition zum Teil die Klägerin zu 5. eingerückt ist, den sog. Angerland-
Vergleich. Dieser enthält Aussagen über die seinerzeit schon ins Auge gefasste
nördlich gelegene Bahn (Parallelbahn). Unter anderem heißt es unter a) 1. Teil, A.
"Generalausbauplan":

3

II. Die beigeladene DFG erklärt: Die im Generalausbauplan in einem
Achsabstand von mindestens 500 m von der Hauptstartbahn vorgesehene
Parallelbahn ist eine Ausweichbahn (...). Sie wird nur in den Zeiten der
Betriebsunterbrechung der Hauptstartbahn und sonst in den Zeiten des
Spitzenverkehrs über Tage betrieben ...

4

III. Der Antragsgegner erklärt, dass er keinen Antrag der beigeladenen DFG
genehmigen wird, der hinsichtlich eines Ausbaus eines Start- und
Landebahnsystems über den Umfang des Generalausbauplanes und hinsichtlich des
Flugbetriebes über die in Ziffer II getroffene Regelung hinausgeht.

5

Die Parallelbahn wurde in ihrer heutigen Gestalt 1983 planfestgestellt. Zum
Umfang ihrer Nutzung enthält der Planfeststellungsbeschluss unter II. "Änderung der
Genehmigung, Auflagen und Hinweise" u.a. die Aussage, dass sie nur in den Zeiten
der Betriebsunterbrechung der Hauptbahn und sonst in Zeiten des Spitzenverkehrs
über Tage benutzt werden darf. Dabei sind Zeiten des Spitzenverkehrs als Zeiten
definiert, in denen für Luftfahrzeuge im Luftraum oder am Boden Wartezeiten
bestehen. Weiter ist die Nutzung des Parallelbahnsystems danach auf die Kapazität
der Hauptbahn begrenzt (sog. Einbahnkapazität).

6

Darüber hinaus sind im gegebenen Zusammenhang erhebliche Regelungen des
Betriebes des Flughafens im Änderungsbescheid vom 21. September 2000 mit
anschließender Änderung vom 5. Juni 2003 enthalten. Ein maßgebliches Mittel zur
Regelung des Betriebsumfanges sind danach Vorgaben zum Umfang der pro Stunde
maximal zulässigen sog. Zeitnischen (Slots), d.h. die Start- und Landemöglichkeiten
pro Stunde, die vom Flughafenkoordinator für die Bundesrepublik Deutschland
einzelnen Flugunternehmen bezogen auf die jeweilige Flugplanperiode für den
Flughafen Düsseldorf für im voraus planbare Flüge eingeräumt werden. Ferner
bestehen bereits seit Ende der 1950ger Jahre Nachtflugbeschränkungen, die der
Beklagte im Oktober 2002 befristet bis zum 31. Oktober 2007 neu gefasst hat (MBl.
NRW 2002, S. 1159f). Sie enthalten im wesentlichen Beschränkungen für
Strahlflugzeuge. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte zu Protokoll die
Aufhebung der Fristbestimmung erklärt. Zugleich hat er mit Wirkung zum 1.
November 2007 weitergehende Beschränkungen für Propellermaschinen mit einem
maximalen Abfluggewicht (MTOM) über 9 t verfügt, die denen entsprechen, die
schon bisher für Bonuslisten-Strahlflugzeuge galten.

7

Die vorliegend streitige Genehmigungsänderung vom 9. November 2005 enthält
im wesentlichen folgende Neuregelungen:

8

Betreffend die Nutzung der Parallelbahn ist die an Wartezeiten anknüpfende
Definition von Zeiten des Spitzenverkehrs durch die Bestimmung ersetzt worden,
dass Zeiten des Spitzenverkehrs höchstens 50 % der Betriebszeit des Flughafens
über Tage (6.00 bis 22.00 Uhr) sind (III.5 Satz 2 i.V.m. Satz 1). Weiter ist
vorgegeben, die Parallelbahn in der Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr mitzubenutzen.
Dazu hat die Beigeladene die nutzungsfreie Zeit der Parallelbahn wöchentlich im
Voraus festzulegen und der Regionalstelle der Flugsicherung und dem Beklagten
mitzuteilen (III.6.3). Die Anzahl der Flugbewegungen auf dem Parallelbahnsystem in
den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres wird auf insgesamt 131.000
festgeschrieben, davon 122.176 im Linien- und Charterverkehr (III.6.1). Die
bestehenden Vorgaben für die je Stunde im voraus zu vergebenden Slots werden
wie folgt neu geregelt: Der Koordinierungseckwert für Linien- und Charterflugverkehr
(d. h. die maximale Anzahl vergebbarer Slots) wird für die Zeit von 6.00 bis 22.00 Uhr
für die Hälfte der Tagesstunden der Kalenderwoche auf 45 Slots festgelegt; für die
restlichen Tagesstunden auf 40 Slots (III.6.2 Satz 1). Der letztgenannte Wert darf um
bis zu 5 Slots je Stunde erhöht werden, wenn nachgewiesen wird, dass die Kapazität
der Hauptbahn ausreicht, auch für diese zusätzlichen Flugbewegungen
Verkehrsüberhänge abzuwickeln, die aufgrund nicht planbarer exogener
verkehrsbedingter Parameter auftreten (III.6.2 Satz 2). Vorher galt für die Zeit
zwischen 6.00 und 21.00 Uhr pro Stunde zuletzt ein Eckwert von 38, für die Zeit
zwischen 21.00 und 22.00 Uhr ein solcher von 35. Für sonstige Flüge nach
Instrumentenflugregeln - sog. IFR-Verkehr - dürfen nach der streitigen Genehmigung
in den Stunden mit den Eckwerten 45 in bis zu 8 Zeitstunden pro Tag bis zu zwei
zusätzliche Slots vergeben werden. Im übrigen müssen sich die sonstigen Flüge im
Rahmen des Koordinierungseckwertes von 40 Slots halten (III.6.5). Früher waren 2
zusätzliche Slots pro Stunde zulässig. In der ersten Nachtstunde, das ist die
Zeitstunde von 22.00 bis 23.00 Uhr, sah die streitgegenständliche Genehmigung
zunächst 36 Slots, beschränkt auf Landungen im Linien-, Charter- und sonstigen
IFR-Verkehr vor (III.6.4). In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte durch
Ergänzende Entscheidung die Regelung dahin neu gefasst, dass in dieser Zeit die
Zahl von 33 koordinierten Landungen nicht überschritten werden darf. Bisher waren
die koordinierten Landungen in der Winterflugplanperiode auf 15 und in der
Sommerflugplanperiode auf 25 begrenzt. Des weiteren wird die Beigeladene
verpflichtet, die Umsetzung der festgesetzten Betriebsregeln nachzuhalten und
hierzu u. a. ein "Slot Performance Monitoring Committee" (SPMC) einzurichten und
das elektronische Flughafeninformationssystem um ein "Mismatch-Reporting-
System" (MMR) zu ergänzen (III.6.6.1 und 2). Der angefochtene Bescheid regelt
ferner Ausgleichsleistungen. Es sind erneut ein Tagschutzgebiet, ein
Nachtschutzgebiet nebst weiterer Nachtkontur sowie ein Entschädigungsgebiet
festgesetzt worden. Für zu Wohnzwecken bebaute Grundstücke innerhalb des
Tagschutzgebietes sind nach näheren Maßgaben Aufwendungen für bauliche
Schallschutzmaßnahmen zu erstatten. Diese haben zu gewährleisten, dass
Maximalpegel von 55 dB(A) in Aufenthaltsräumen bei geschlossenem Fenster
regelmäßig nicht überschritten werden. Das Gebiet ist durch eine nach AzB99
berechnete Kontur Leq(3) = 60 dB(A) bestimmt (III.9.1). Das Nachtschutzgebiet ist
durch eine für die Zeit zwischen 22.00 und 1.00 Uhr berechnete Kontur Lmax = 8 x
71 dB(A) umrissen. Für Wohngrundstücke, die innerhalb des Gebietes liegen, sind
nach näheren Maßgaben Aufwendungen für Schallschutzmaßnahmen einschließlich
Belüftungsanlagen für Schlafräume zu erstatten. Diese haben zu gewährleisten,
dass bei geschlossenen Fenstern keine höheren Maximalpegel als 55 dB(A) und
kein höherer Dauerschallpegel als Leq(3) = 35 dB(A) auftreten. Im Bereich der
Nachtkontur (Leq(3) = 50 dB(A)) sind Aufwendungen für Belüftungsgeräte in
Schlafräumen zu erstatten (III.9.2). In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte
das genannte Maximalpegelkriterium für den Tag mit einer zulässigen
Pegelhäufigkeit von 16 pro Tag kombiniert. Das Maximalpegelkriterium für die Nacht
hat er dahin ergänzt, dieses sei als NAT-Kriterium zu verstehen. Zu gewährleisten
sei, dass nicht mehr als 8 Einzelpegel über 55 dB(A) zwischen 22.00 und 1.00 Uhr
im Rauminneren auftreten. Das Entschädigungsgebiet bleibt über eine Kontur nach
Leq(3) = 65 dB(A) definiert. Es führt weiterhin zu einer Entschädigung in Höhe von 2
% des Grundstückswertes zum Ausgleich für Beeinträchtigungen der Nutzung von
Außenwohnbereichen (III.9.3). Die Beigeladene hat die Konturen des Tagschutz- und
Entschädigungsgebietes nach Ablauf des ersten Betriebsjahres unter Ausnutzung
der Genehmigung auf der Grundlage der Betriebssituation der sechs
verkehrsreichsten Monate des Jahres gutachterlich neu berechnen und kartografisch
darstellen zu lassen. Erstmals wird Eigentümern von Wohngrundstücken, die
außerhalb des Tagschutzgebietes und Nachtschutzgebietes gelegen sind, zudem
ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, durch eine Einzelfallprüfung das Erfordernis
von Schallschutzmaßnahmen nachzuweisen. Soweit Entsprechendes im
Ausgangsbescheid auch für die Außenwohnbereichsentschädigung formuliert war,
hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt, dass dieser
Absatz ersatzlos entfalle. Schließlich ist für einzelne besonders schutzbedürftige
kommunale Einrichtungen die Erstattung von Aufwendungen für den Einbau von
Belüftungsgeräten vorgesehen.

9

Der den Betriebsregelungen zugrunde liegende Antrag der Beigeladenen aus
Oktober 2004 ging in einigen Punkten über das ihr Zugestandene hinaus. So sollte
die Zulassung von 45 Slots im Linien- und Charterverkehr für alle Tagesstunden
gelten. In der ersten Nachtstunde sollten 45 Slots zugelassen werden. Zur
Begründung ihres Antrages verwies die Beigeladene insbesondere darauf, die
Erhöhung der Koordinierungseckwerte sei Voraussetzung dafür, die bei der
Genehmigung 2000 vorgestellte Gesamtzahl von Flugbewegungen zu erreichen. Die
Anhebung der Zahl der Landungen in der ersten Nachtstunde sei geboten, um eine
wirtschaftliche Umlaufplanung zu ermöglichen.

10

Gegen die erteilte Genehmigung haben die Kläger rechtzeitig Klage erhoben. Mit
Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung sind Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes durchgeführt worden. Diese hatten teilweise Erfolg. Wegen der
Erhöhung der Zahl der zulässigen Landungen in der ersten Nachtstunde hat der
Senat die Notwendigkeit weiterer Prüfungen des Bedarfs gesehen. In dem Verfahren
der Klägerin zu 5. hat er die Regelungen über die vorbehaltene Erstreckung des
Koordinierungseckwertes von 45 Slots auf alle Tagesstunden außer Vollzug gesetzt.
Daraufhin hat der Beklagte im Verlaufe der Klageverfahren gutachterliche
Stellungnahmen zur Bedarfslage hinsichtlich des nächtlichen Flugverkehrs
eingereicht und zugleich unter Vorlage eines begründeten Entscheidungsentwurfs
angekündigt, er werde durch Erklärung in der mündlichen Verhandlung den
Koordinierungseckwert für die erste Nachtstunde auf 33 festsetzen sowie zusagen,
den nächtlichen Flugverkehr mit Propellermaschinen von mehr als 9 t MTOM nach
Ablauf der Befristung der bestehenden Nachtflugbeschränkungen entsprechend den
bestehenden Regelungen für die Bonuslisten-Strahlflugzeuge zu beschränken.

11

Zur Klagebegründung bringen die Kläger, namentlich die privaten Kläger zu 7.
bis 9., im wesentlichen Lärmschutzinteressen und Sicherheitsaspekte vor. Die
Klägerinnen zu 1. bis 6. sehen ihre Planungshoheit und zum Teil den Schutz
öffentlicher Einrichtungen nicht hinreichend beachtet. Namentlich die Klägerinnen zu
2. und 4. machen auch Lärmschutzinteressen in Bezug auf Dienstwohnungen bzw.
sonstiges Wohnungseigentum geltend.

12

Im Wesentlichen führen die Kläger zur Klagebegründung folgendes an: Die
zugelassene betriebliche Erweiterung verstoße gegen den
Planfeststellungsbeschluss aus 1983. Insoweit habe sich der Beklagte
unzulässigerweise von der planerischen Vorstellung der sog. Einbahnkapazität des
Flughafens verabschiedet. Es hätte ein Planfeststellungsverfahren mit
Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden müssen. Jedenfalls ergebe sich
aus dem Planfeststellungsbeschluss 1983 ein schutzwürdiges Vertrauen auf
Beibehaltung der bisherigen Betriebsbeschränkungen. Die Genehmigung sei,
jedenfalls in Teilen, nicht ausreichend begründet. Einzelne Einwendungen seien
nicht in die Abwägung einbezogen worden. Wesentliche Verfahrensgrundsätze,
insbesondere das Gebot der Neutralität, seien bei der Prüfung nicht eingehalten
worden. Die Regelungen über das zulässige Verkehrsgeschehen wiesen schon für
sich verschiedene Mängel auf. Sie seien nicht bestimmt genug, enthielten zum Teil
logische Brüche oder seien sonst nicht zielführend. Die Regelungen zur
Mitbenutzung der Parallelbahn seien mit dem Angerland-Vergleich unvereinbar.
Anwohner und umliegende Gemeinden seien in den Schutzbereich des Vergleichs
einbezogen. Jedenfalls habe sich auf seiner Grundlage ein besonderer
Vertrauenstatbestand entwickelt. Denn die Vorgaben aus dem Angerland-Vergleich
seien in den Planfeststellungsbeschluss einbezogen worden. Der Bezug von Zeiten
des Spitzenverkehrs auf 50 % der Wochenbetriebsstunden widerspreche Wortlaut
und Sinn der vertraglichen Regelung. Ferner sei die Ausweitung des Betriebs
unnötig. Ein ausreichender Bedarf lasse sich nicht aus den Slotbestellungen der
Flugunternehmen herleiten. Das derzeitig zur Verfügung stehende
Bewegungskontingent sei noch nicht ausgeschöpft. Ein erforderlicher qualifizierter
Bedarf für die verstärkte Nutzung der ersten Nachtstunde bestehe nicht. Die insoweit
nachgereichten Gutachten seien nicht aussagekräftig, nicht nachvollziehbar. Sie
beruhten auf Spekulationen. Jedenfalls sei nicht erkennbar, dass ein evtl.
Mehrbedarf sich nicht gegebenenfalls noch in der letzten Tagesstunde abwickeln
ließe. Positive Effekte für den Arbeitsmarkt seien nicht zu erwarten. Eine effektive
Überwachung der Einhaltung der genehmigten Flugbewegungen sei nicht
gewährleistet. Der zusätzlich genehmigte Verkehr führe zu einer signifikanten, nicht
zumutbaren Zunahme der Lärmbelastung. Die Lärmauswirkungen seien nicht
ausreichend betrachtet worden. Die Lärmprognosen und die Berechnungen der
Vorbelastung seien fehlerhaft. Darauf deuteten privat in Auftrag gegebene
Messungen hin. Es bestünden auch Abweichungen der Berechnungen im Vergleich
zu den Messergebnissen einzelner von der Beigeladenen betriebener Messstellen.
Die den Berechnungen zugrunde liegenden Eingabedaten seien fehlerhaft. Sie seien
zum Teil nicht nachvollziehbar, beruhten auf fehlerhaften Erwägungen und/oder
berücksichtigten naheliegende Entwicklungen nicht bzw. nur unzureichend. Das
betreffe den Flugzeugmix, die Verteilung der Flugbewegungen auf die Tages- und
Nachtzeit, die Belegung der Bahnen, die Flugroutenverteilungen sowie die
Betriebsrichtungsverteilung. Die Beigeladene leiste zur planerischen Bewältigung
des aufgeworfenen Lärmkonflikts keinerlei eigenen Beitrag. Die in der mündlichen
Verhandlung erklärten weitergehenden Einschränkungen des Flugverkehrs für die
Nachtzeit seien nicht ausreichend. Schließlich sei das gewählte Schutzkonzept
unzureichend. Die Regelungen zu den Ausgleichs- und Erstattungsansprüchen seien
zu unbestimmt, in sich inkongruent und unschlüssig. Neuere Erkenntnisse in der
Lärmwirkungsforschung seien unberücksichtigt geblieben. Das gelte sowohl im
Hinblick auf die Kriterien, nach denen die Konturen der Schutzzonen bemessen
seien, als auch in Bezug auf die genannten Schutzziele. Die Voraussetzungen eines
möglichen Einzelnachweises hätten weitergehend geregelt werden müssen. Der
zugelassene stärkere Verkehr erhöhe zudem das Unfallrisiko unangemessen.
Zusätzlich wird das Problem der Abdeckung von Häusern im Umfeld des Flughafens
durch Wirbelschleppen, die von Flugzeugen verursacht werden, angesprochen; eine
Bluthochdruckerkrankung wird angeführt, ferner auch das Entstehen von Vibrationen.

13

Die Kläger zu 1. und 3. bis 9. beantragen,

14

die Genehmigung des Beklagten zur Änderung der Betriebsregelungen für das
Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 9. November 2005 in
der Fassung der Erklärungen vom 8. Mai 2007 aufzuheben,

15

die Kläger zu 1. und 4. bis 8. beantragen hilfsweise,

16

den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden über

17

-	in den Verfahren der Klägerinnen zu 1., 5. und 6. -

18

Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes für die öffentlichen
Einrichtungen der jeweiligen Klägerin sowie im Verfahren der Klägerin zu 1. die in
der Klageschrift bezeichneten Bebauungsplangebiete,

19

-	im Verfahren der Klägerin zu 4. -

20

Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes für besonders
schutzbedürftige Einrichtungen sowie über die Entschädigung für
Außenbereiche,

21

-	im Verfahren der Kläger zu 7. -

22

Bewegungsbeschränkungen unter Neuberechnung der Schutzgebiete,

23

-	im Verfahren des Klägers zu 8. -

24

Maßnahmen des aktiven und passiven Schall- und Vibrationsschutzes.

25

Der Kläger zu 8. beantragt weiter hilfsweise,

26

ihm unter Änderung von III.9.3 eine Möglichkeit zu eröffnen,
anspruchsbegründend nachzuweisen, dass sein Wohneigentum im
Entschädigungsgebiet liegt, und das Tagschutzgebiet Leq(3) = 65 dB(A) neu
berechnen zu lassen.

27

Die Kläger zu 9. beantragen hilfsweise,

28

den Beklagten zu verpflichten, unter Ziffer III.6 folgende Regelung aufzunehmen:
"Der Einsatz der Schubumkehr der Flugtriebwerke ist nur aus Gründen der
Flugsicherheit zulässig. Die Einstellung "Leerlauf-Schubumkehr" ist von dieser
Regelung ausgenommen",

29

das unter Ziffer III.9.1 Absatz 1 Satz 2 enthaltene Schutzziel neu zu
bestimmen,

30

die unter Ziffer III.9.3 Absatz 3 der Genehmigung bestimmte Höhe der
Entschädigung unter Berücksichtigung der tatsächlichen Wertminderung und
Beeinträchtigung neu zu bestimmen.

31

Die Klägerin zu 2. beantragt,

32

den Beklagten zu verpflichten, die Genehmigung zur Änderung der
Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf
vom 9. November 2005 aufzuheben, soweit sie unter A 1 die der Flughafen
Düsseldorf GmbH erteilte Genehmigung vom 3. Oktober 1976 i.d.F. des
Anpassungsbescheides vom 25. November 1992, der Änderungsgenehmigungen
vom 17. Juli 1997 und vom 21. September 2000 in Gestalt der Entscheidung im
Ergänzenden Verfahren vom 5. Juni 2003

33

die Ziffer III.5 Satz 2 neu fasst

34

und

35

die Ziffer III.6 zu Ziffern 6.1 bis 6.5 ändert unter Einschluss der am 8. Mai 2007
zu Protokoll gegebenen Erklärungen des Beklagten,

36

hilfsweise,

37

die Genehmigung des Beklagten zur Änderung der Betriebsregelungen für das
Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 9. November 2005 in
der Fassung der Erklärungen vom 8. Mai 2007 aufzuheben,

38

ferner hilfsweise

39

den Beklagten zu verpflichten, erneut über Maßnahmen des aktiven und
passiven Schallschutzes für die in der Klageschrift genannten, im Eigentum der
Klägerin stehenden Objekte zu entscheiden und über die
Außenbereichsentschädigung erneut zu befinden.

40

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

41

die Klagen abzuweisen.

42

Sie verteidigen die angefochtene Genehmigung und treten dem Vorbringen der
Kläger im Einzelnen entgegen.

43

In der mündlichen Verhandlung sind weitere Unterlagen überreicht worden. Des
weiteren hat der Senat die Anträge der Klägerin zu 2. und der Kläger zu 7., die
Bundesrepublik Deutschland und/oder den Flughafenkoordinator beizuladen, aus in
der Sitzungsniederschrift genannten Gründen abgelehnt. Auf diese wird Bezug
genommen. Die von den Klägern gestellten Beweisanträge hat der Senat ebenfalls in
der mündlichen Verhandlung durch verkündete Beschlüsse abgelehnt. Die Gründe
ergeben sich im Einzelnen aus der Sitzungsniederschrift. Auch insoweit wird Bezug
genommen. Entsprechendes gilt, soweit die Kläger beantragt haben, die Sache zu
vertagen und/oder ihnen eine Frist zur schriftlichen Stellungnahme nach Schluss der
mündlichen Verhandlung zu gewähren. Die jeweils entscheidungstragenden Gründe
sind der Sitzungsniederschrift zu entnehmen. Auf sie nimmt der Senat Bezug.

44

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten einschließlich der Gerichtsakten der zugehörigen Eilverfahren (20
B 2076/05.AK, 20 B 2129/05.AK, 20 B 2151/05.AK, 20 B 2164/05.AK, 20 B
2165/05.AK, 20 B 2178/05.AK, 20 B 173/06.AK, 20 B 237/06.AK und 20 B
453/06.AK) nebst den jeweils von den Beteiligten eingereichten Unterlagen sowie
den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

45

Entscheidungsgründe

46

Der Senat macht von der durch § 93 VwGO eröffneten Möglichkeit Gebrauch,
Verfahren, die den gleichen Gegenstand betreffen - hier den Änderungsbescheid des
Beklagten vom 9. November 2005 in der Fassung, die er durch die im Verlaufe der
mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebenen Erklärungen des Beklagten
erhalten hat -, zur gemeinsamen Entscheidung zu verbinden.

47

Die Klagen haben keinen Erfolg. Sie sind zulässig, aber unbegründet.

48

1. Sowohl die Aufhebungsbegehren als auch die hilfsweise geltend gemachten
Ansprüche auf ergänzende Entscheidung bzw. weitergehende (Schutz-)Maßnahmen
betreffen den Bescheid vom 9. November 2005 mit den dazu verfügten Änderungen,
also der vom Beklagten am 8. Mai 2007 zu Protokoll erklärten Ergänzenden
Entscheidung sowie den im Verlauf der Verhandlung abgegebenen weiteren
Protokollerklärungen. Die Notwendigkeit und Statthaftigkeit der Einbeziehung dieser
Rechtshandlungen in die Klagen folgt aus ihrer materiell-rechtlichen Einwirkung auf
den Streitgegenstand. Diese entspricht der aus einem allgemein anerkannten
Grundsatz des Fachplanungsrechts folgenden Befugnis des Beklagten, auch zur
Behebung gesehener Abwägungsdefizite oder sonstiger Unklarheiten
Regelungsinhalte einer luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung noch nach
Klageerhebung zu verändern und Abwägungsgesichtspunkte nachzuschieben.

49

Vgl. allgemein zu diesem Grundsatz: BVerwG, Beschluss vom 18. August 2005 -
4 B 19.05 - und Urteil des Senats vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -,
NWVBl. 2005, 38.

50

Damit ist auch klar, dass es weder um etwas eigenständig zum bisherigen
Streitgegenstand Hinzutretendes geht noch ein Aliud gegenüber dem bisherigen
Streitgegenstand entstanden ist. Inhaltlich zu berücksichtigen sind daher zunächst
die am 8. Mai 2007 erfolgte Neufestlegung des Koordinierungseckwertes für die
erste Nachtrandstunde auf 33 und die in diesem Zusammenhang nachgeschobenen
Erwägungen u.a. zu den Gründen für die zugelassene Erweiterung des nächtlichen
Flugbetriebes. Die Änderung ist mit der Protokollerklärung wirksam geworden. Die
Beigeladene hat auf Rechtsmittel verzichtet, so dass der Bestand der Änderung ihr
gegenüber, die als einzige durch die Herabsetzung selbst belastet ist, gewährleistet
ist; die weitergehende ursprüngliche Regelung ist damit nicht (mehr), auch nicht
subsidiär streitgegenständlich. Entsprechendes gilt für die weiteren Erklärungen zum
Regelungsgegenstand der Genehmigung, insbesondere zu den Ausgleichs- und
Erstattungsansprüchen der Anwohner. Sie sind auch gegenüber den Klägern
wirksam geworden und deshalb im Rahmen der weiteren Überprüfung möglicher
Rechtsbetroffenheit der Kläger zugrunde zulegen. Das gilt unabhängig davon, ob es
sich insoweit - wie von dem Beklagten zugrundegelegt - letztlich nur um ergänzende
Klarstellungen oder um echte sachliche Änderungen des bisherigen
Regelungsgehaltes handelt.

51

Die Kläger sind klagebefugt. Sie machen im gegebenen Zusammenhang
ausreichend substantiiert die Möglichkeit geltend, durch die streitigen Änderungen
der bisher für den Flughafen der Beigeladenen bestehenden Betriebsgenehmigung
jedenfalls in ihrem luftverkehrsrechtlichen Anspruch auf hinreichende
Berücksichtigung ihrer Belange verletzt zu sein. Die Klägerinnen zu 1. bis 6. führen
zulässigerweise namentlich ihr Interesse an, von weitergehenden Einschränkungen
ihrer Planungsmöglichkeiten sowie z.T. als Eigentümerin von wohnbebauten
Grundstücken von weitergehenden Lärmbeeinträchtigungen durch Luftverkehr
verschont zu bleiben, und heben nachvollziehbar das Interesse an der
Aufrechterhaltung der ungestörten Funktion z.T. näher benannter öffentlicher
Einrichtung hervor. Die privaten Kläger zu 7. bis 9. berufen sich zulässigerweise auf
eine als unzumutbar empfundene Betroffenheit ihres Eigentums und auf besorgte
Gesundheitsbeeinträchtigungen, die sie insbesondere aus Lärmbelastungen und
einer befürchteten Erhöhung des Unfallrisikos herleiten.

52

2. Die danach zulässigen Klagen sind unbegründet; die streitige
Genehmigungsänderung weist keine Rechts- oder Abwägungsmängel zu Lasten der
Kläger auf. Sie unterliegt damit weder der gerichtlichen Aufhebung noch können die
Kläger die Ergänzung der angefochtenen Genehmigung beanspruchen.

53

Durchgreifende formelle Fehler zu Lasten der Kläger liegen nicht vor. Der
streitige Bescheid findet seine Grundlage in § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, wonach eine
Änderung der (Betriebs-)Genehmigung eines Flughafens erforderlich ist, wenn die
Anlage oder der Betrieb wesentlich erweitert oder geändert werden soll.
Überlegungen dahin, der hier streitige Änderungsbescheid gehe - weil er sich auf die
Betriebsgenehmigung in der Fassung bezieht, die sie u.a. auch durch ergänzende
Entscheidung im Rahmen von Klageverfahren gegen die Genehmigungsänderung
von 2000 erhalten hat - jedenfalls für die Kläger fehl, die an jenen Verfahren nicht
beteiligt gewesen seien, liegen neben der Sache. Die seinerzeitige Ergänzende
Entscheidung ist wirksamer Bestandteil der aktuellen Betriebsgenehmigung,
begründet in ihrem regelnden Teil allein weitergehende Ausgleichsansprüche zu
Lasten der Beigeladenen, die ihre Bindung daran nicht in Frage stellt, und ist den
Klägern bekannt.

54

2.1 Für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens war kein Raum. § 8
Abs. 1 Satz 1 LuftVG unterwirft nur die baulichen Flugbetriebsanlagen, welche die
luftseitige (technische) Kapazität des Flugplatzes bestimmen, der
Planfeststellungspflicht. Demgegenüber handelt es sich bei den streitigen
Neuregelungen ausschließlich um solche, welche die bautechnisch festgelegte
Kapazität unberührt lassen und nur deren betriebliche Nutzung verändern. Sie
unterliegen der Genehmigungsanpassung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Es wird
allein der Umfang (neu) geregelt, in welchem die vorhandene Infrastruktur, wie sie
Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses aus 1983/1985 ist, der Allgemeinheit
zur Verfügung stehen soll. Die Neufestsetzung von Koordinierungseckwerten wirkt
sich nur im Sinne eines rechtlichen Dürfens auf die Kapazität der planfestgestellten
Anlage aus; der Bestand der flugbetrieblichen Anlagen und deren luftseitige
technische Kapazität sind nicht betroffen.

55

Selbst ein Einwirken auf die Nutzungsart ist mit den neuen Regelungen nicht
verbunden. Die Bereitstellung der Infrastruktur als Verkehrsflughafen für den
internationalen Luftverkehr mit der Nutzung beider Bahnen als Start- und
Landebahnen für den zivilen Luftverkehr bleibt unverändert erhalten. Schon
deswegen greift auch der Aspekt einer baulich wirkenden Nutzungsänderung als
Anknüpfungspunkt für das Erfordernis einer Planfeststellung nicht. Das gilt auch,
soweit der Beklagte davon ausgeht, mit der Zulassung von 45 Slots in 56
Wochenbetriebsstunden, jedenfalls aber in Verbindung mit den zugelassenen
weiteren zwei Flugbewegungen, werde die Kapazität der Hauptbahn überschritten,
sowie für die Neugestaltung der (Mit-)Benutzung der Parallelbahn. Auch insoweit
geht es ausschließlich um den Umfang der zulässigen Nutzung der vorhandenen
Infrastruktur im Rahmen ihres schon planfestgestellten (baulichen) Bestandes. Der
Beklagte löst sich zwar insoweit ausdrücklich von planerischen Vorstellungen über
die betrieblichen Abläufe, die dem Planfeststellungsbeschluss für das
Parallelbahnsystem zugrunde lagen. Danach sollte die durch die Anlage der
Parallelbahn entstandene zusätzliche Kapazität hinsichtlich des Bezugszeitraums
"sechs verkehrsreichste Monate des Jahres" überhaupt nicht und hinsichtlich des
Bezugszeitraums "Stunde" nicht für zusätzliche flugplanmäßige Flüge ausgenutzt
werden dürfen. Die Neuregelungen zur Nutzung der Parallelbahn und ihre
Grundlagen stehen damit - wie auch die Regelungen über die
Koordinierungseckwerte, soweit sie von der Vorstellung getragen sind, dass die
zugelassenen Bewegungen die Kurz-Zeit-Kapazität der Hauptbahn übersteigen -
zwar in engem Zusammenhang mit einem wesentlichen Element des planerischen
Konzepts des planfestgestellten Flughafens. Eine weitergehende
verfahrensrechtliche Bindung folgt daraus allerdings nicht. Die klägerischen
Überlegungen dazu, dass die hierauf bezogenen Regelungen im
Planfeststellungsbeschluss für die Anlage und ihren planfestgestellten Bestand
inhaltsbestimmende Wirkungen entfalten, greifen nicht. Denn es handelt sich nicht
um Aussagen, die den Regelungskern des Planfeststellungsbeschlusses, die
Änderung eines bereits angelegten Flughafens, § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, durch die
Errichtung einer zusätzlichen Verkehrsanlage, betreffen. Vielmehr sind allein aus
Anlass der baulichen Erweiterung des Bahnsystems der Umfang der Nutzung der
vorhandenen Infrastruktur in ihrem (planfestgestellten baulichen) Bestand, d.h.
betriebliche Vorgaben geändert worden. Entsprechend sind die Regelungen im
Planfeststellungsbeschluss auch unter II. "Änderung der Genehmigung, Auflagen
und Hinweise 1. Flugbetrieb" verortet worden. Betriebliche Regelungen unterliegen
aber gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ausdrücklich und uneingeschränkt auch dann
(nur) der Änderungsmöglichkeit für Genehmigungen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG,
wenn sie zusammen mit den Regelungen über die Errichtung bzw. Erweiterung der
Flughafenanlage im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses getroffen worden
sind; danach, ob ihnen maßgebliche Erwägungen zur Schaffung des Flughafens
oder einzelner Bestandteile zugrunde liegen, ist nicht weiter differenziert. Das
schließt es allerdings je nach den Umständen des Einzelfalls nicht aus, die Abkehr
von früher bedeutsamen Vorstellungen im Rahmen der Abwägung einstellen zu
müssen.

56

Ebenso wenig entfalten die im Planfeststellungsbeschluss getroffenen
betrieblichen Regelungen materiellrechtlich keine zwingenden Bindungswirkungen.

57

2.2 Aus Vorstehendem folgt zugleich, dass der Beklagte zu Recht von einer
Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen hat. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist die
Umweltverträglichkeit im Genehmigungsverfahren (nur) für Flugplätze zu prüfen, die
einer Planfeststellung bedürfen. Vorhaben, die - wie hier - lediglich eine Veränderung
des Betriebs eines bereits angelegten und planfestgestellten Flughafens betreffen,
sind nicht UVP-pflichtig. Selbst eine Vorprüfung ihrer Auswirkungen nach § 3e Abs. 1
Nr. 2 i.V.m. § 3c Satz 1 und 3 UVPG ist nicht erforderlich. Gemäß § 3 Abs. 1 UVPG
i.V.m. Anlage 1 Nr. 14.12 unterliegt allein der Bau eines Flugplatzes der
Verpflichtung zur Durchführung einer UVP. Das entspricht dem in der
zugrundeliegenden Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die
Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten -
85/337/EWG - (Abl. L 175/40), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2003/35/EG vom
26. Mai 2003 (Abl. L 156/17), verwendeten Merkmal. Entsprechend erfordern unter
dem Aspekt der Änderung nur solche Vorhaben gemäß § 3e UVPG eine (erneute)
UVP oder jedenfalls eine Vorprüfung, welche die Errichtung des Flughafens selbst
betreffen, d.h. auf eine Änderung der den zivilen Flughafen ausmachenden
Infrastrukturanlage oder einzelner ihrer Teile zielen. Dazu zählen keine Vorhaben,
die sich allein auf den Umfang der zulässigen Nutzung bei ansonsten unveränderter
Infrastrukturanlage und Betriebssituation beziehen.

58

2.3 Auch im Übrigen weist die angefochtene Genehmigung keine
durchgreifenden formellen Mängel auf. Die Kläger mussten weiter als im
Verwaltungsverfahren geschehen nicht beteiligt werden. Diese Informations- und
Äußerungsmöglichkeit deckt in der Sache auch die während des Klageverfahrens
erfolgten Änderungen des angegriffenen Bescheids ab. Die Ergänzende
Entscheidung war zudem bereits Monate vor der Erklärung inhaltlich mitgeteilt
worden. Im Übrigen haben die Kläger nichts aufgezeigt, was sie zusätzlich
vorgetragen hätten und für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung hätte sein
können. Unzulänglichkeiten in der Begründung der Entscheidung, welche deren
Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit in Frage stellen, liegen nicht vor. In den Gründen
der Genehmigung sowie der Ergänzenden Entscheidung hat der Beklagte die aus
seiner Sicht für wesentlich erachteten Grundlagen seiner Entscheidungen angeführt.

59

2.4 Durchgreifende - die Wirksamkeit betreffende - Bedenken gegen die
Bestimmtheit der oder einzelner Neuregelungen zur Nutzung der Parallelbahn und
zum Umfang der zugelassenen betrieblichen Erweiterungen bestehen nicht. Die
hierauf bezogenen Einwände der Kläger greifen nicht. Die Regelungen weisen keine
unüberbrückbaren Widersprüche auf und lassen hinreichend deutlich den
zugelassenen und in seinen Auswirkungen von den Klägern hinzunehmenden
Luftverkehr hervortreten.

60

Die Koordinierungseckwerte nebst den zugehörigen zeitlichen Bezugsgrößen
sowie die Vorgaben für die Nutzung der Parallelbahn ergeben zwar ein komplexes
Regelungsgefüge, das aber dennoch hinreichend Aufschluss über den zugelassenen
Flugverkehr gibt. Es lässt auch eine Überprüfung zu, ob der durchgeführte Betrieb
genehmigungskonform abläuft. Die von den Klägern befürchteten Unzulänglichkeiten
in der praktischen Abwicklung betreffen im Kern nicht die Frage, ob die Regelungen
hinreichend bestimmen, was die Beigeladene darf und die Kläger an Flugverkehr zu
erwarten haben. Angesprochen sind damit vielmehr die Frage, ob das zugrunde
liegende Konzept tauglich ist, die vorhandene Lärmproblematik angemessen zu
bewältigen, und die Frage nach einer ausreichenden Sicherung der Einhaltung der
zugunsten der Lärmschutzinteressen der Kläger verbleibenden
Betriebsbeschränkungen.

61

Die Vorgabe von Koordinierungseckwerten anstelle einer (absoluten)
Begrenzung der in einer Stunde maximal zulässigen tatsächlichen Flugbewegungen
ist Gründen der Praktikabilität geschuldet und vom Senat auch schon früher als
hinreichend bestimmt und im Übrigen auch als Methode zur angemessenen
Begrenzung des Fluglärms zur Konfliktlösung akzeptiert worden.

62

Vgl. schon Urteil vom 28. April 1989 - 20 A 1853/87 -.

63

Es führt auch zu keinem inneren - unauflöslichen und damit die Bestimmtheit der
Regelungen ausschließenden - Widerspruch, wenn einerseits für die Beurteilung, ob
ein Flug den Betriebsvorgaben entspricht, auf den jeweiligen Stand der
Koordinierung vor dem Flugereignis abgestellt wird, anderseits aber die Forderung
gestellt wird, die nutzungsfreien vollen Zeitstunden der Parallelbahn unter Beachtung
des aktuellen Koordinierungsstandes wöchentlich im Voraus festzulegen. Die
Regelungen beziehen sich auf jeweils andere Sachverhalte, wobei ersichtlich ein
zulässiger Betrieb nur der ist, der beiden Anforderungen gleichermaßen genügt.
Einerseits geht es um Vorgaben, nach denen sich bemisst, ob bei Durchführung
einer koordinierten Bewegung die zahlenmäßigen flugbeschränkenden Regelungen
aus III.6.2 eingehalten sind. Anderseits geht es um die Beschränkung des zeitlichen
Umfangs der Nutzung der Parallelbahn. Das eine schließt das andere nicht aus.
Entsprechendes gilt für das Verhältnis der höchst zulässigen Stundeneckwerte zum
zulässigen Betriebsumfang über die sechs verkehrsreichsten Monate. Nur soweit
beide Vorgaben eingehalten werden, ist der Betrieb zulässig. Werden die
Koordinierungseckwerte zwar während der sechs verkehrsreichsten Monate genau
eingehalten, wird die Gesamtbewegungszahl jedoch überschritten, was rein
rechnerisch durchaus möglich ist, liegt ein unzulässiger Betrieb vor.

64

Die Vorgaben zur Nutzung der Parallelbahn sind ebenfalls hinreichend bestimmt.
Die Nutzung darf wie bisher nur in Zeiten der Betriebsunterbrechung und in Zeiten
des Spitzenverkehrs erfolgen. III.5 Satz 1 der geltenden Betriebsgenehmigung bleibt
unverändert. Die anschließende Definition des Begriffs des Spitzenverkehrs ist
allerdings weggefallen; der neu verfügte Satz 2 enthält nicht etwa eine neue
Definition, sondern legt nur eine Höchstdauer der Nutzung fest. Bezugspunkt sind die
Wochenbetriebsstunden tagsüber und zwar gemessen nach vollen Zeitstunden. Dies
erschließt sich aus der Verpflichtung, die nutzungsfreien Zeiten der Parallelbahn
nach vollen Zeitstunden wöchentlich im Voraus festzulegen. Zudem ist
Entsprechendes ausdrücklich in der Begründung der Genehmigung ausgeführt, die
zur Auslegung der Regelung herangezogen werden kann. Fragen der Zulässigkeit
einer summierenden, blockweisen Nutzung oder der Betrachtung flexibler - rollender
- Stunden verbleiben danach nicht. Zweifel, dass die in III.6.3 zwingend vorgegebene
Mitnutzung in der Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr in die Höchstbegrenzung von 50 %
der Betriebszeiten einbezogen ist, ergeben sich - zumal angesichts der
bestätigenden Erklärungen des Beklagten und der Beigeladenen in der mündlichen
Verhandlung - nicht. Ebenso klar ist, dass die Regelung III.6.3 Satz 3 die Nutzung
der Parallelbahn ohne Anrechnung auf die 50 % in Fällen der Unterbrechung des
Betriebes auf der Hauptbahn zulässt; diese Funktion ist schon im Angerland-
Vergleich anerkannt und neben der Nutzung während der Spitzenzeiten möglich.

65

Der Wegfall der bisherigen Definition des Begriffs des Spitzenverkehrs führt nicht
zur Unbestimmtheit und damit Unwirksamkeit der künftig maßgeblichen Regelungen
über die Nutzung der Parallelbahn. Der Begriff "Zeiten des Spitzenverkehrs" ist den
Aussagen des Angerland-Vergleichs über die Nutzung der Parallelbahn entnommen.
Er ist wie in jenem Vertrag ohne eine weitergehende inhaltliche Definition zwar
auslegungsbedürftig, aber zugleich auslegungsfähig.

66

Vgl. Urteil des Senats vom 5. September 2002 - 20 D 53/99.AK -.

67

Zeiten des Spitzenverkehrs liegen danach vor bei besonders starker
Inanspruchnahme einer Verkehrsanlage in Abweichung vom Grad der üblichen
Nutzung.

68

Vgl. Urteil des Senats vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O.

69

Ob die Mitbenutzungsregelungen gemäß dem streitigen Bescheid diesem
Kriterium genügen und ob es der Beklagte zu Recht weitestgehend der
Beigeladenen überlässt, die entsprechenden Stunden festzulegen, weil die
Mitnutzung allein für die letzte Tagesstunde vorgegeben und im Übrigen bis zur
Hälfte der Wochenstunden über Tage zur wöchentlichen Vorabbestimmung
freigestellt ist, betrifft schon die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit. Insofern sind
die Regelungen nach den Ausgangsüberlegungen des Beklagten zur Kapazität und
zum bestehenden Nachfragedruck ersichtlich von der Erwartung getragen, dass
diejenigen Stunden für die Mitbenutzung gewählt werden, in denen das
Verkehrsinteresse besonders hoch ist. Unter Bestimmtheitsgesichtspunkten ist
jedenfalls nichts zu erinnern; wie im weiteren noch ausgeführt wird, steht damit auch
keine Verkehrssituation zu erwarten, deren Genehmigung dem Beklagten nach dem
Angerland-Vergleich verboten wäre.

70

Die Regelung III.6.2 Abs. 1 Satz 2, wonach die Möglichkeit der Koordinierung
weiterer 5 Slots in den Zeiten, in denen vorerst 40 Slots zugelassen werden, von
dem Nachweis einer entsprechenden Kapazität abhängt, ist ebenfalls bestimmt
genug. Gefordert ist ein Beleg über einen näher bestimmten Sachverhalt. Dabei ist
mit "nicht planbare exogene verkehrsbedingte Parameter" ein Begriff verwendet, der
eine abstrakte Umschreibung einer Vielzahl von Einzelfällen erfasst, an Hand dessen
sich ein konkreter Sachverhalt hinreichend zuordnen oder ausscheiden lässt. Es ist
auch klar, dass sich der Nachweis auf die Kapazität im Sinne der Möglichkeit und
Verlässlichkeit einer bestimmten Verkehrsabwicklung zu beziehen hat. Dabei wird an
das Begriffsverständnis angeknüpft, das der Entscheidung über die Zulassung der
Koordinierungseckwerte für die Tageszeit auch im Übrigen zugrunde liegt. Soweit
weitere Anforderungen an den Beleg mit der Beklagten abzustimmen sind, betrifft
dies nicht die Frage der Bestimmtheit, sondern die der materiell-rechtlichen
Zulässigkeit eines solchen Vorbehalts.

71

3. In materieller Hinsicht ergeben sich ebenfalls keine durchgreifenden Mängel
zu Lasten der Kläger.

72

Inmitten steht der Anspruch auf abwägungsfehlerfreie Beachtung klägerischer
Rechte und Belange, auf die sich die genehmigte Erweiterung des Betriebes
vorrangig durch die Lärmwirkungen auswirkt, wobei jede nicht nur geringfügige
Lärmbelastung erheblich ist. Das gilt auch für die Klägerinnen zu 1. bis 6., denen als
lärmbetroffene Gebietskörperschaften in der Flughafenumgebung ein subjektiv-
öffentliches Recht auf gerechte Abwägung namentlich ihrer planerischen
Kompetenzen zusteht. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung ist
Unternehmergenehmigung und Planungsentscheidung, wobei letzteres vor allem
dann Bedeutung erlangt, wenn es - wie vorliegend - um die Erhöhung und zeitliche
Verteilung von Flugbewegungen und Änderungen im bisherigen Lärmschutzkonzept
geht. Solcherart Regelungen stehen ohne Frage in einem engen sachlichen
Zusammenhang mit der Konzeption des Flughafens und der Gesamtplanung seiner
Verwendung.

73

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261.

74

Folgen und Alternativen der erstrebten Betriebsänderung sind abzuwägen und
die aufgeworfenen Probleme durch planerische Reaktionen zu bewältigen. Dabei
steht der Genehmigungsbehörde der planerische Gestaltungsspielraum zu. Für die
Frage der Rechtmäßigkeit der Entscheidung kommt es dementsprechend nicht
darauf an, ob auch andere planerische Reaktionen, einschließlich der, von dem
Vorhaben Abstand zu nehmen oder es nur unter weiteren modifizierenden
Einschränkungen oder Auflagen zuzulassen, rechtlich zulässig wären. Maßgeblich ist
allein, ob die äußeren Grenzen eingehalten sind, die dem planerischen
Gestaltungsspielraum der Genehmigungsbehörde durch die Rechtsordnung gesetzt
sind. Dementsprechend haben Anwohner und kommunale Gebietskörperschaften
(nur) einen Anspruch darauf, dass für die betrieblichen Änderungen als
Grundvoraussetzung für jede Abwägungsentscheidung, die mit Einwirkungen auf
Rechte Dritter verbunden ist, eine hinreichende Rechtfertigung anzuführen ist und im
Übrigen ihre Belange, insbesondere ihr Interesse, von (weiterem) Fluglärm
(weiterhin) verschont zu bleiben, mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die
planerische Abwägung eingestellt und mit den für das Vorhaben angeführten
Verkehrsbelangen in einen Ausgleich gebracht werden, der zum objektiven Gewicht
der Belange nicht außer Verhältnis steht. Mit dem Gewicht der gegenläufigen
Belange, insbesondere der Lärmschutzbelange, steigen dabei die Anforderungen an
die Darlegung des Bedarfs, der die geplante Änderung rechtfertigen soll und sind im
Hinblick auf die Zulassung von (weiterem) Nachtflugverkehr insbesondere die
Wertungsvorgaben des § 29b Abs. 1 LuftVG zu beachten.

75

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a.a.O., m.w.N.; zu den
Anforderungen an die Abwägung im Hinblick auf den Nachtflug vgl. auch BVerwG
Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, NVwZ 2007, 445.

76

Eine weitergehende umfassende Überprüfung, ob das Vorhaben insgesamt den
objektiv-rechtlichen Vorgaben entspricht, können die Kläger nicht verlangen.
Insbesondere entfaltet die Genehmigungsänderung für keinen der privaten Kläger
enteignungsrechtliche Vorwirkungen.

77

Vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2005 - 4 VR 2000.05 -,
NVwZ 2005, 940, m.w.N.

78

Das wäre nur der Fall, wenn sie als Planungsentscheidung unmittelbar die
Entziehung des Eigentums oder einer entsprechenden Rechtsposition der Kläger zur
Folge haben könnte. Soweit Eigentumsbetroffenheiten geltend gemacht werden,
geht es vorliegend indes nicht um Rechtsentzug, sondern um Beeinträchtigungen der
Nutzbarkeit von Wohneigentum wegen als gesundheitsgefährdend empfundenen
Lärmeinwirkungen.

79

Dass die Betriebsgenehmigung für einen Flughafen grundsätzlich geändert
werden kann, es also keinen allgemeinen Rechtsanspruch auf Fortbestand
bisheriger Regelungen gibt, zeigt bereits § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG und wird auch von
den Klägern nicht in Frage gestellt. Entgegen der Auffassung der Kläger gibt es in
Bezug auf den Flughafen der Beigeladenen auch keine besonderen Umstände, die
einer betriebserweiternden neuen Planungsentscheidung der hier angefochtenen Art
von vornherein entgegenstehen. Sie können daher lediglich beanspruchen, dass bei
der Änderung der Regelungen die Vorschriften und Grundsätze beachtet werden, die
ihrem Schutz dienen. Dabei ist auch das Interesse an der Erhaltung wesentlicher
Bestandteile des bisherigen Lärmschutzkonzeptes gegen die Interessen an der
beabsichtigten Änderung abzuwägen.

80

Den Klägern steht aus dem sog. Angerland-Vergleich kein über den
Abwägungsanspruch hinausgehender vertraglicher Abwehranspruch zu. Von den
Klägern ist ohnehin allein die Klägerin zu 5. als Nachfolgerin einzelner an dem
Vergleich beteiligter Gemeinden begünstigt. Auf die Rechtsprechung des Senates,
die den Beteiligten bekannt ist, wird insoweit Bezug genommen.

81

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O.,
m.w.N.

82

Insbesondere ist auch nach den letzten Erklärungen der Klägerin zu 3. nicht
ersichtlich, dass sie in den Kreis der durch den Vergleich rechtlich Begünstigten
einbezogen sein könnte. Ihre Anerkennung des Angerland-Vergleichs im
Zusammenhang mit ihrer Aufnahme in die Fluglärmkommission hat keine solche
Rechtsfolge. Letztlich mag all dies aber ebenso dahinstehen, wie die Frage, ob und
in welchem Umfang die Kläger an den Besonderheiten des
Nachbarschaftsverhältnisses zwischen der Beigeladenen und der Klägerin zu 5.
dadurch teilhaben, dass der Vergleich die bisherige Genehmigungslage und das zum
Interessenausgleich geschaffene Lärmschutzkonzept maßgeblich bestimmt hat.
Denn es wird mit den betrieblichen Neuregelungen keine Betriebssituation
zugelassen, deren Genehmigung nach dem Angerland-Vergleich dem Beklagten
untersagt wäre.

83

Im Hinblick auf die Erhöhung der Koordinierungseckwerte für die erste
Nachtstunde scheidet eine Vertragsverletzung von vornherein aus, weil die
Genehmigung weiterhin die Nutzung der Parallelbahn außer in Fällen der
Betriebsunterbrechung der Hauptbahn nur über Tage zulässt.

84

Der genehmigte Umfang des Betriebes über Tage verstößt ebenfalls nicht gegen
den Vertrag. Es wird keine betriebliche Situation ermöglicht, die den Regelungen des
Vertrages widerspricht. Die Parallelbahn bleibt eine Ausweichbahn im Sinne der
vertraglichen Regelung, die nicht außerhalb von "Zeiten des Spitzenverkehrs"
betrieben wird.

85

In der Rechtsprechung des Senats,

86

vgl. Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O.,

87

ist geklärt, dass die in dem Vertrag angesprochene Ausweichfunktion nicht mehr
bedeutet als eine Nachrangigkeit der Nutzung und die Bezugnahme auf die "Zeiten
des Spitzenverkehrs über Tage" letztlich eine bewusst weitgefasste Spezifizierung in
Anknüpfung an den Sprachgebrauch enthält. Nähere Aussagen über die zulässige
Anzahl der auf den einzelnen Bahnen abwickelbaren Bewegungen oder das
Verhältnis der Nutzungsanteile der jeweiligen Bahnen beinhaltet der Vertrag dabei
ebenso wenig wie eine Bindung an die Leistungsfähigkeit der Hauptbahn. Ihm lässt
sich auch keine Festlegung der zulässigen Benutzung auf bestimmte Uhrzeiten,
Stunden oder sonstige Zeiträume entnehmen, auf die sich der Begriff des
Spitzenverkehrs beziehen soll. Konkretere Vorstellungen zu Einzelheiten und
Voraussetzungen der Nutzung haben keine vertragliche Absicherung gefunden.
Insbesondere ist keine Festschreibung auf die sog. Einbahnkapazität erfolgt
und/oder die Nutzung der Parallelbahn auf die Abwicklung von unplanmäßigen
Nachfrageüberhängen beschränkt worden. Das ist nicht zuletzt auch aus der
Zielsetzung der Regelung erklärlich. Das Nachbarschaftsverhältnis zwischen
Flughafen und Umlandgemeinden sollte betreffend die Zulassung der Parallelbahn
(nur) im Grundsatz geregelt werden. Dabei war - wie der Senat schon in seinem
Urteil vom 28. April 1989 - 20 A 1853/87 - zum Ausdruck gebracht hat - klar, dass die
gebilligte Zulassung der Mitbenutzung der Parallelbahn in Zeiten des
Spitzenverkehrs eine deutliche - und gewollte - Erweiterung der Nutzungsmöglichkeit
des Bahnsystems jedenfalls in Kurzzeiträumen bedeutet. Angesichts dessen wäre
zu erwarten gewesen, dass weitergehende detaillierte Vorstellungen über
Nutzungszeiten und den Umfang, in dem die Infrastruktur der Allgemeinheit zur
Verfügung gestellt werden soll - wenn sie denn übereinstimmend dem Willen aller
Vertragsparteien entsprochen hätten - ausdrücklich zum Vertragsgegenstand
gemacht worden wären. Das ist nicht geschehen, wodurch dem Beklagten als
Genehmigungsbehörde ein weiter Raum für eine konkretisierende Ausgestaltung des
Betriebs belassen worden ist. Diese Sicht steht in Einklang mit der erwähnten
Zielsetzung und führt angesichts der erheblichen Beschränkungen, denen die
Beigeladene zum einen in der Nutzung der Parallelbahn, zum anderen aber auch in
der Entwicklung der Gesamtanlage des Flughafens weiterhin unterworfen bleibt,
keineswegs zu einer Unausgeglichenheit des Vergleichs.

88

Davon ausgehend hält sich die Neuregelung noch im Rahmen des Vertrags. Das
Kriterium "Zeiten des Spitzenverkehrs", wie es in den Zusammenhängen des
Angerland-Vergleiches zu verstehen ist, bleibt gewahrt. Es wird insbesondere nicht
dadurch in Frage gestellt, dass der Beklagte die bisherige Beschränkung der
Nutzung der Parallelbahn auf die Abwicklung unplanmäßig anfallender Flüge in
Kurzzeiträumen aufgehoben hat und den Abbau sowie die Verhinderung von
Verspätungen nur noch und beschränkt auf die Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr als
Argument für die Mitbenutzung anführt. Die bisherige Einschränkung war - wie der
Senat bereits in seinem Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -
ausgeführt hat, allein dem zum Planfeststellungsbeschluss entwickelten
Lärmschutzkonzept geschuldet, das den Betrieb auf die sog. Einbahnkapazität
beschränkte. Hiervon durfte der Beklagte aber - wie dargelegt - abweichen, soweit
das Kriterium "Zeiten des Spitzenverkehrs" eingehalten bleibt. Dies ist hier der Fall.
Konkrete zeitliche Einschränkungen oder die Spezifizierung weiterer qualitativer
Vorgaben sind nicht gefordert. Das Kriterium "Zeiten des Spitzenverkehrs" setzt nicht
schon vom Wortsinn her einen wesentlich geringeren Zeitrahmen als 50 % der
Betriebszeiten pro Woche voraus. Die seitens der Kläger in diesem Zusammenhang
angeführten namentlich auf abstrakte mathematische bzw. geometrische
Vorstellungen zurückgehenden Überlegungen zum Wortsinn "Spitze" werden der
gegebenen Problemlage nicht gerecht. Es geht um die Bewertung von
Verkehrsquantitäten in Ansehung der gegebenen konkreten Situation des Flughafens
unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Angerland-Vergleichs. Dabei ist zunächst
zu vergegenwärtigen, dass der Angerland-Vergleich zu einem Zeitpunkt
abgeschlossen worden ist, zu dem der Flughafen noch keiner relevanten faktischen
und/oder rechtlichen Einengung durch Koordinierung unterlag, und deshalb für die
Abgrenzung der Zeiten des Spitzenverkehrs von Normalzeiten offensichtlich die
Vorstellung zugrunde lag, dass die Hauptbahn in Kurzzeiträumen einer konkret und
unmittelbar an den Flughafen herangetragenen Nachfrage von
Luftverkehrsgesellschaften nach Start- und Landemöglichkeiten zur reibungslosen
Verkehrsabwicklung nicht mehr genügte. In solcher Situation sollte die Möglichkeit
bestehen, Verkehrsvorgänge auf die Parallelbahn zu verlagern und so die
zusätzliche Kapazität, die sich aus dem Vorhandensein einer zweiten Bahn ergibt,
zumindest in begrenztem Umfang verkehrssteigernd zu nutzen. Diesem
Vorstellungsbild entspricht auch die mit dem Planfeststellungsbeschluss aus 1983 in
die Betriebsgenehmigung eingeführte und nunmehr aufgegebene Definition der
Zeiten des Spitzenverkehrs als Zeiten, in denen "in der Luft oder am Boden
Wartezeiten bestehen". Aufgrund der Entwicklung zum vollkoordinierten Flughafen
mit Koordinierungsvorgaben, die auf die Kapazität der Hauptbahn abgestimmt sind,
hat das gewählte Wartezeitenkriterium allerdings seine Tauglichkeit als Indiz für
Zeiten einer besonderen - aus der Normalzeit herausragenden - Verkehrsnachfrage
weitgehend eingebüßt. Durch den Bezug der Slotvorgaben auf die Stunde und die
Beschränkung der Koordinierungseckwerte auf die vorgestellte Kapazität allein der
Hauptbahn entfernt sich der tatsächlich zugelassene und abgewickelte Verkehr
immer mehr von einer sich frei entfaltenden Nachfrage. Entwickelt sich nämlich bei
einem vollkoordinierten Flughafen wie dem der Beigeladenen die Slotvergabe so,
dass schon die geplante Inanspruchnahme die zur Verfügung stehenden Slots wenn
nicht durchweg so doch schon in ganz erheblichem zeitlichen Umfang erschöpft,
kann der Ansatz der Wartezeiten in der Luft oder am Boden nicht (mehr) vergleichbar
dazu dienen, dem Flughafen über die Mitbenutzung der Parallelbahn jedenfalls in
den Zeiten einer besonders hohen Nachfrage nach Verkehrsleistungen die
Möglichkeit zu eröffnen, seine Kapazität - ausnahmsweise - über das Einbahnsystem
hinaus zu erhöhen. Diese Möglichkeit sollte aber nach dem Vergleich dem Flughafen
durchaus bleiben. Die Wartezeit als brauchbares Indiz einer Nachfragespitze versagt
in einer solchen Situation. Anknüpfend an das Vorstellungsbild des Vergleichs
erscheint es dann aussagekräftiger, auf diejenigen Stunden abzustellen, in denen
der Druck auf die Verfügbarkeit einer erhöhten Kapazität besonders stark ist. Dies
verfolgt die streitige Neuregelung, indem sie die Koordinierungseckwerte nicht mehr
zwingend und durchgehend auf eine vorgestellte Stunden-Kapazität der Hauptbahn
ausrichtet, sondern die Parallelbahnnutzung unter Überschreiten der vorgestellten
Stunden-Kapazität für einen bestimmten Teil der Wochentagesstunden zulässt.
Dabei ist - ein wirtschaftliches Verhalten der Beigeladenen sowie ein
verkehrsorientiertes Verhalten des Flughafenkoordinators, bei dem die
Slotanmeldungen erfolgen und dem die Beigeladene nach ihrer Darstellung in der
mündlichen Verhandlung die Bestimmung der Stunden der Mitbenutzung überlässt,
als selbstverständlich zugrundegelegt - hinreichend gesichert, dass die Stunden, in
denen mehr Slots als nach der von der Genehmigung vorgestellten Einbahnkapazität
koordiniert werden, gemessen an den Slotanmeldungen die jeweils
nachfragestärksten Stunden sind, und sich die Festlegung der nutzungsfreien Zeit
der Parallelbahn entsprechend ausrichtet. Dies belegen auch die von der
Beigeladenen im Verfahren der Klägerin zu 5. beschriebenen und in der mündlichen
Verhandlung weiter erläuterten Abläufe im Jahre 2006, in denen der Betrieb über
Tage auf der Grundlage der angeordneten sofortigen Vollziehung bereits in
Ausnutzung der Genehmigungsänderung erfolgt ist.

89

Angesichts des für den Flughafen der Beigeladenen bestehenden hohen
Nachfragedrucks widerspricht auch die Ausdehnung der Möglichkeit der
Mitbenutzung der Parallelbahn auf 50 % der Betriebswochenstunden über Tage nicht
dem Kriterium der Spitzenzeit. So zeigt beispielsweise die von der Beigeladenen
eingereichte, auf die Stunden gegliederte Darstellung "Beantragung" für die
Musterwoche S 2006 (37. KW), dass selbst eine mit 45 Slots angesetzte Kapazität
der Hauptbahn in nahezu allen Tagesstunden erreicht wird, das Interesse darüber
hinaus - ausgenommen die Wochenendtage - zunächst relativ stabil bleibt und erst
ab 60 Slotnachfragen mit 47 Stunden ansetzend spürbar zeitlich ausgedünnt wird;
das trägt die Vorstellung einer herausragenden Nachfrage. Weitergehende
Untersuchungen zur Größenordnung der für bestimmte Zeiten zu erwartenden
Nachfrageüberhänge und eine darauf aufbauende Festlegung konkreter Stunden zur
Gewährleistung der Zeiten des Spitzenverkehrs sind nicht erforderlich. Denn der
Beklagte konnte der Beigeladenen eine flexiblere Steuerung ihrer betrieblichen
Abläufe jedenfalls schon deshalb eröffnen, weil zugrunde gelegt werden kann, dass
der Flughafenkoordinator und die Beigeladene entsprechend ihrer eigenen Aufgabe
bzw. Interessenlage ohnehin Stunden auswählen, für die sich über die Nachfrage
nach Slots ein besonders hohes Verkehrsinteresse zeigt.

90

Auch soweit die Genehmigung unabhängig von den für diese Stunde im
Koordinierungsverfahren beantragten Slots die Nutzung der Parallelbahn in der
letzten Tagesstunde vorschreibt, verhält sich der Beklagte vergleichskonform. Die
Verpflichtung soll erklärtermaßen Verspätungen in die erste Nachtstunde verhindern.
Es wird also dem Umstand Rechnung getragen, dass auf der letzten Tagesstunde
wegen der nachfolgenden Restriktionen auch jenseits der im voraus vergebenen
Slots ein besonderer Nachfragedruck liegt.

91

Insgesamt gesehen verbleibt es bei der im Angerland-Vergleich angelegten
Abstufung der Bahnen. Schon in zeitlicher Hinsicht kann von einer gleichwertigen
Nutzung bei einem Verhältnis von 112 Wochenbetriebstunden über Tage für die
Hauptbahn zu maximal 56 Wochenbetriebsstunden der Parallelbahn keine Rede
sein. In verkehrlicher Hinsicht steht bei den vorgegebenen Koordinierungseckwerten
ebenfalls nicht in Rede, dass über die Parallelbahn eine auch nur annähernd
vergleichbare Menge abgewickelt wird wie über die Hauptbahn. Unter
Berücksichtigung vorgegebener saisonaler und tageszeitlicher Schwankungen der
Nachfrage steht vielmehr zu erwarten, dass die Nutzung der Parallelbahn bezogen
auf alle Flugbewegungen unter dem Anteil bleiben wird, der sich bei der Ausnutzung
der bisherigen Genehmigung ergeben hat und zuletzt bei über 35 % lag.

92

4. Dem Anspruch der Kläger auf eine gerechte Abwägung ihrer sich auf die
Auswirkungen des Vorhabens, vorrangig auf die Lärmwirkungen des Luftverkehrs
beziehenden Rechte und Belange ist genügt. Für das Vorhaben ist eine
ausreichende Planrechtfertigung als Grundvoraussetzung für eine jede
Abwägungsentscheidung mit möglicher Drittbelastung belegt (4.1). Der Beklagte hat
die aus dem nunmehr zugelassenen Flugbetrieb resultierenden Folgen für die
Umgebung ohne durchgreifende Mängel gewertet und ermittelt (5.) und auch die
Interessen, die für die betriebliche Erweiterung sprechen, zutreffend erfasst und
gewichtet (6.). Schließlich hat er die Belange der Kläger und die Verkehrsbelange zu
einem angemessenen Ausgleich geführt (7.).

93

Anlass zu zweifeln, ob der Beklagte überhaupt eine abwägende Entscheidung
getroffen hat, sieht der Senat nicht. Die diesbezüglich seitens der Kläger
vorgebrachten Einwände greifen nicht. Insbesondere hat der Beklagte, wie seine
Ausführungen in der Genehmigung ab S. 163 ff. belegen, eine umfassende
Betrachtung der Fluglärmentwicklung vorgenommen und auf dieser Grundlage die
für und wider das Vorhaben sprechenden Interessen gegeneinander abgewogen.
Vorgebrachte Bedenken, der Beklagte habe mangels Sachkompetenz die
Ergebnisse der Gutachten nicht verantwortlich in seine eigene Willensbildung
übernehmen können, sind zum einen ausweislich der Bescheidbegründung haltlos
und betreffen im Übrigen nicht den Abwägungsvorgang, sondern das
Abwägungsergebnis. In Bezug auf die zugelassene Erweiterung des nächtlichen
Flugbetriebes ergeben sich keine Besonderheiten. Die Behauptung, der Beklagte
habe jedenfalls bei der in der mündlichen Verhandlung getroffenen Ergänzenden
Entscheidung mit Auswirkung auf die Rechtmäßigkeit der angefochtenen
Genehmigungsänderung in ihrer jetzigen Gestalt einseitig und im Sinne eines
Abwägungsausfalls allein die Interessen der Beigeladenen betrachtet, namentlich die
Lärmbetroffenheiten der Kläger nicht (mehr) im Auge gehabt, entbehrt jeglicher
Grundlage. Es ging vielmehr stets und gerade um die Frage eines verantwortbaren
Ausgleichs.

94

4.1 Für das Vorhaben ist eine ausreichende Planrechtfertigung belegt. Dieses
Erfordernis als Grundvoraussetzung für eine jede Abwägungsentscheidung ist
(bereits) erfüllt, wenn für das beabsichtigte Vorhaben gemessen an den
Zielsetzungen des Luftverkehrsgesetzes ein Bedarf besteht, die geplante Maßnahme
unter diesem Blickwinkel also erforderlich ist.

95

BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116.

96

Dem ist hier genügt. Die betriebliche Erweiterung zielt darauf, den gewachsenen
und wachsenden Verkehrsinteressen im Einzugsbereich des Flughafens, dem Rhein-
Ruhr-Ballungsraum als dem größten Verkehrsmarkt in Deutschland und drittgrößten
in Europa, entgegen zu kommen. Der Flughafen soll nach den planerischen
Vorstellungen des Beklagten gemäß seiner Funktion und Aufgabe als internationaler
Flughafen den auf seinen Einzugsbereich bezogenen Verkehrsinteressen
weitergehend als bisher geöffnet werden, nachdem er seit 1995 trotz weitgehender
Nutzung seiner betrieblichen Möglichkeiten im Verhältnis zu anderen internationalen
Flughäfen nur ganz unterproportional in der Lage war, mit der allgemeinen
Luftverkehrsentwicklung Schritt zu halten. Das nachhaltig geringere Wachstum am
Flughafen der Beigeladenen hat nach Überzeugung des Gerichts eine wesentliche
Ursache in den geltenden betrieblichen Beschränkungen. Denn gewichtige andere
Gründe wie etwa regionale Nachfrageschwäche oder sonst fehlende Attraktivität des
Flughafens sind nicht festzustellen. Es geht also darum, einen aktuellen und sich
noch weiter entwickelnden Nachfrageüberhang nach Dienstleistungen im Luftverkehr
zu bedienen. Dieses Ziel verliert sein Gewicht nicht dadurch, dass nicht für jede
Stunde und jeden Tag ein nicht zu befriedigendes Verkehrsinteresse gleicher Größe
gegeben ist. Denn ein Auf und Ab der Nutzungsintensität über kürzere und längere
Phasen ist für eine Verkehrsinfrastruktur geradezu typisch und resultiert aus
unterschiedlichen verkehrsunabhängigen Bedarfslagen über den Tag oder über das
Jahr. Hierin liegt auch ein maßgeblicher Grund dafür, dass sich die mit der
voraufgegangenen Genehmigungsänderung aus dem Jahr 2000 verfolgte
Verkehrsentwicklung auf dem Flughafen nicht voll eingestellt hat - was nach der
Vorstellung des Beklagten mit der jetzt erfolgten Änderung im Wesentlichen
nachgeholt werden soll. Eine Orientierung am Verkehrsbedürfnis und der
Verkehrserwartung entspricht jedenfalls eher den Zielen der Verkehrsgesetze als
eine mangels dirigistischer Eingriffsmöglichkeiten faktisch zwangsweise Steuerung
des Verkehrs durch Kapazitätsengpässe.

97

Die Betriebserweiterung steht mit den Zielen des Luftverkehrsgesetzes im
Einklang (fachplanerische Zielkonformität). Es geht darum, eine bereits vorhandene
Infrastruktur quantitativ in einem erweiterten Umfang als bisher zur Verfügung zu
stellen, um eine im Wesentlichen bereits vorhandene Nachfrage von
Fluggesellschaften besser abschöpfen zu können. Die Planung kann zugleich für
sich in Anspruch nehmen, in der konkreten Situation erforderlich zu sein. Die
betriebliche Erweiterung ist in Ansehung der Bedarfslage vernünftigerweise geboten;
es handelt sich keinesfalls um eine greifbare Fehlplanung. Im Einzelnen ist dazu zu
bemerken:

98

Für die zugelassene Erweiterung des Umfangs des Betriebes über Tage
einschließlich der vorgesehenen Möglichkeit, bei entsprechenden Nachweisen 5
weitere Slots in den Zeiten vorauszuplanen, in denen bisher nur 40 zugelassen sind,
manifestiert sich ein bestehender Bedarf schon hinreichend in der Größenordnung, in
der in der Vergangenheit Anfragen um eine Zeitnischenzuteilung für den Flughafen in
den Betriebszeiten zwischen 6.00 und 22.00 Uhr zurückgewiesen worden sind. Das
gilt unabhängig von den dokumentierten Schwankungen in der Größenordnung des
Nachfrageüberhanges. Diese rechtfertigen nicht einmal im Ansatz die Annahme,
dass die Nachfrage in absehbarer Zeit insgesamt und gar unter die bisher
zugelassenen Slotzahlen sinken könnte. Tragfähige Anknüpfungspunkte für
bevorstehende einschneidende Einschränkungen des Luftverkehrs, welche die
vorliegende betriebliche Erweiterung tangieren, waren zum Zeitpunkt des Erlasses
der streitigen Genehmigungsänderung nicht absehbar und zeichnen sich letztlich
auch heute nicht konkret ab. Das betrifft namentlich die in diesem Zusammenhang
von Seiten der Kläger angeführte Diskussion zum "Klimawandel".

99

Die planerische Vorstellung, durch die Erhöhung der Koordinierungseckwerte
unter Festschreibung von maximal 131.000 Bewegungen innerhalb der sechs
verkehrsreichsten Monate eine bessere Auslastung der Infrastrukturanlage erreichen
zu können, ist sachlich fundiert. Die Nachfrage von Flugunternehmen nach Slots
lässt auf ein bestehendes, jedenfalls aber ohne Weiteres generierbares Interesse an
Luftverkehrsleistungen in der Bevölkerung im Einzugsbereich des Flughafens
schließen. Denn dem gezeigten Nachfrageverhalten seitens der
Luftfahrtunternehmen liegen zweifellos entsprechende Rentabilitätserwägungen
zugrunde. Der Einholung eines sachverständigen Prognosegutachtens zum
Verkehrsbedarf bedurfte es bei dieser Sachlage nicht. Im Übrigen spricht für die
Validität der Annahmen des Beklagten zur weitergehenden Nutzung des Flughafens
der Beigeladenen der Umstand, dass es schon bei teilweiser Ausnutzung der
erweiternden Genehmigungsänderung im Jahre 2006 erstmals seit 20 Jahren wieder
deutliche Zuwachsraten im Passagierbereich gab. Bestätigend - ohne dass es
entscheidend darauf ankäme - lassen sich in diesem Zusammenhang auch das
J. - und das L. -Gutachten anführen. Die Gutachten verdeutlichen, dass der
in einem überschaubaren Prognosezeitraum zu erwartende Verkehrsbedarf im
Einzugsgebiet des Flughafens - gerade auch was den Bedarf für Tagesflüge angeht -
noch weit über dem liegen wird, was nach der Neuregelung zulässigerweise an
Bewegungen abgewickelt werden kann. Die Änderungen der
Koordinierungseckwerte für den Tag entspringen damit einer vernünftigen und im
Sinne des Luftverkehrsgesetzes zielführenden Planung im Sinne der
Planrechtfertigung.

100

Die von der Klägerin zu 4. bemängelte Inkongruenz der Anzahl der zulässigen
VFR-Flüge mit der im Genehmigungsverfahren geäußerten Prognoseannahme der
Beigeladenen zu diesen Flügen führt auf keine unsinnige Zulassung von
Verkehrsgeschehen. Die Größenordnung der zulässigen VFR-Flüge ist dem
Umstand geschuldet, dass nach Einschätzung des Beklagten kein
verkehrspolitisches Interesse daran besteht, den VFR-Verkehr vom Flughafen der
Beigeladenen zu verdrängen. Die Regelung begrenzt zugleich den möglichen
Zuwachs an IFR-Bewegungen, den die Beigeladene mit ihrem Antrag verfolgt hatte.
Die Festlegung ist damit auch ohne den Nachweis eines unmittelbar
korrespondierenden aktuellen Bedarfs im Gesamtgefüge der Regelungen
gerechtfertigt. Im Übrigen erschließt sich nicht, warum insoweit Belange der Kläger
betroffen sein sollten.

101

Für die Erweiterung des Betriebes in der ersten Nachtstunde reicht auf der
Ebene der Planrechtfertigung ebenfalls ein Blick auf die Nachfragesituation. Die
vorgelegten Unterlagen dokumentieren für diese Zeit zwar einen geringeren
Überhang als für andere Wochenstunden, eine regelmäßige Nachfrage in einer
Größenordnung von bis zu 40 Slots lässt sich ihnen indes sicher entnehmen. Auch
insoweit ist - zumal angesichts des Interesses an frühen Verkehrsverbindungen,
dessen Befriedigung eine hohe Zahl von am Flughafen über Nacht verbleibenden
Flugzeugen verlangt - das auf die Erweiterung von Landemöglichkeiten in der ersten
Nachtstunde gerichtete Vorhaben planerisch ausreichend veranlasst.

102

5. Der Beklagte hat die der Betriebserweiterung widerstreitende Interessenlage
der Kläger zutreffend und hinreichend differenziert erfasst und damit insoweit eine
tragfähige Basis für eine fehlerfreie Abwägung gegenüber den für das Vorhaben
sprechenden Belangen eingestellt; mit den in der Genehmigung zum Schutz der
Umgebung getroffenen Maßnahmen ist der erforderliche neue Interessenausgleich
ohne durchgreifende Abwägungsfehler erfolgt.

103

5.1 Der Beklagte hat das in der Umgebung zu erwartende Lärmniveau an Hand
sachverständig erstellter Berechnungen auf der Grundlage prognostizierter
Flugbewegungen in den Blick genommen und unter Einbeziehung der bestehenden
und geänderten Vorgaben zur Gewährung von passivem Schallschutz und von
Entschädigungsleistungen die Interessen umfassend neu bewertet, ohne sich auf
eine Betrachtung allein der räumlichen Ausweitung der kritischen Zonen bei den
einzelnen Szenarien zu beschränken. Der Beklagte hat auch nicht tragend abgestellt
auf die Lärmerwartungen, die der aktuellen Genehmigung bei ihrer Erteilung
zugrunde lagen. Das träfe auch die Interessenlage nicht, weil Lärmerwartungen so
einzustellen sind, wie sie sich im Zeitpunkt der Entscheidung über die
Betriebserweiterung darstellen. Zu diesem Zeitpunkt aber hatte sich ergeben, dass
die betrieblichen Restriktionen die volle Ausschöpfung des zugelassenen
Verkehrsumfangs behinderten. Mit dem sog. Referenzszenario hat der Beklagte
eingestellt, was an Flugzeugbewegungen und Fluggerät ausgehend von den bisher
erreichten Bewegungen ohne betriebliche Erweiterung realistischerweise abgewickelt
würde.

104

Die Berechnungen für das Prognoseszenario wie für das Referenzszenario boten
dem Beklagten eine hinreichend verlässliche Grundlage für die Abschätzung der
Auswirkungen des Vorhabens in lärmmedizinischer Hinsicht. Gleiches gilt für die
Ausweisung der Ausgleichs- und Entschädigungszonen und trifft zugleich für die
Neuberechnung der Nachtschutzzonen zu.

105

5.1.1 Mängel, die die Tauglichkeit der Methodik insoweit in Frage stellen, liegen
nicht vor; auch fehlen tragfähige Anknüpfungspunkte für die Notwendigkeit
weitergehender Ermittlungen. Insbesondere bedarf und bedurfte es weder der
Veranlassung weitergehender Messungen noch des Abwartens weiterer
Messergebnisse. Entsprechend ist auch nichts dagegen zu erinnern, dass der
Beklagte bei der Frage nach der Vorbelastung bzw. in den Aussagen zum
Referenzszenario sich nicht weitergehend mit Ergebnissen der Messstellen
auseinandergesetzt hat. Die in diesem Zusammenhang geltend gemachten
Beanstandungen der Kläger greifen nicht, weil sie die Bedeutung von Messungen
überbewerten. Im Wege der Messung ermittelte Werte reichen zur Beschreibung,
Charakterisierung und Qualifizierung des Lärmgeschehens dann grundsätzlich nicht
aus, wenn es darum geht, das Lärmgeschehen anhand von Aussagen zu beurteilen,
die für eine Vielzahl von unterschiedlichen und wechselnden Rahmenbedingung
getroffen worden sind und umfassend Geltung beanspruchen, oder wenn es um den
Abgleich mit einer erst für die Zukunft erwarteten Situation geht. Der die
Nachbarschaft eines Flughafens treffende Fluglärm setzt sich aus einer Vielzahl von
Komponenten zusammen, die ihrerseits durch vielfältige Umstände bestimmt sind,
die ständigen Veränderungen unterliegen. Einzustellen sind beispielsweise neben
der Anzahl der Flugbewegungen und dem eingesetzten Fluggerät auch die
Routenbelegung, das Verhalten der Piloten und die meteorologischen
Gegebenheiten. Um angesichts dessen zu Kriterien zu gelangen, die bei der
Entscheidung über den Flugbetrieb brauchbar sind, bedarf es ungeachtet der Frage,
ob auf eine Durchschnittsbelastung oder aber auf die ungünstigste Situation - und
jeweils bezogen auf welchen Zeitraum - abgestellt werden soll, bei jeder Messung
oder sonstigen Beobachtung des gleichzeitigen Festhaltens zahlreicher
Rahmenbedingungen. Insofern sei für den Flughafen der Beigeladenen nur
beispielhaft und plakativ auf die Bedeutung der Windrichtung in der ersten
Nachtstunde verwiesen, die für einen ansehnlichen Teil der Umgebung ein
weitgehendes Freihalten von Fluglärm zur Folge haben kann, ohne dass mit dieser
Beobachtung die Situation der unter diesem Anflugsektor liegenden Grundstücke zu
Beginn der Nachtzeit tauglich zu umschreiben wäre. Nur durch Einbeziehen weiterer
Faktoren kann die Grundstücksituation sachgerecht erfasst und in Relation zu
anderen Zeiten und anderen Orten gesetzt werden. Dies führt zwingend zu einer
theoretischen Überlagerung der Beobachtungen oder Messungen und zu einer
Standardisierung der Vorgehensweise. Hier büßen tatsächliche Feststellungen auch
als Kontrolle oder Korrektiv umso stärker an Bedeutung ein, wie die Methode erprobt
und verfeinert wird und die Eingabeseite zwangsläufig durch prognostische
Annahmen mitbestimmt wird. Der Schwerpunkt auch der gerichtlichen Überprüfung
der Aussagen zum Lärmgeschehen betrifft daher die Eingaben in die Berechnungen
und die Einhaltung der Methode. Zeitliche und räumliche Feststellungen von mehr
oder weniger punktueller Art können Anstoß geben zu der Überlegung, ob die
Berechnung Mängel aufweist oder die Methode an ihre Grenzen stößt.

106

Die pauschalierende Betrachtung der Lärmauswirkungen eines Vorhabens
anhand von Berechnungen, wie sie hier vorgenommen worden ist, entspricht auch
rechtlichen Vorgaben. Was der Nachbarschaft an Beeinträchtigung zugemutet
werden kann, ist anhand eines typisierenden und generalisierenden Maßstabes zu
bestimmen. Eine interessengerechte Abwägung setzt insoweit keine
parzellenscharfe, jeder lage- und grundstücksbezogenen Besonderheiten Rechnung
tragende Analyse der Lärmbetroffenheiten voraus. Dass eine pauschalierende
Berechnung bei der Berücksichtigung von tatsächlichen Besonderheiten an Grenzen
stößt, ist bekannt. Das ist jeder pauschalierenden Betrachtung immanent und bei
Lärmprognosen ohnehin nicht zu vermeiden. Das betrifft u.a. im Einzelfall vermutete
Lärmverstärkungen durch Reflektionen sowie besondere Lärmereignisse durch
Konfigurationsänderungen beim Landeanflug oder durch bestimmtes
Kurvenverhalten, die von den Berechnungsmethoden nicht ausreichend erfasst
werden.

107

Es spricht nichts dafür, dass vorliegend die Lärmsituation insgesamt derart weit
von den Vorstellungen des Beklagten abweicht, dass seiner Abwägung eine
unrealistische Einschätzung der bereits gegebenen Lärmauswirkungen und/oder
derjenigen Lärmauswirkungen, die durch die beabsichtigte Erweiterung des
Betriebes zu erwarten stehen, zugrunde liegt.

108

5.1.2 Die vom Beklagten in seiner Entscheidung berücksichtigten Lärmwerte
wurden gemäß dem Berechnungsverfahren der sog. AzB99 (Anleitung zur
Berechnung von Fluglärm mit der Flugzeuggruppeneinteilung aus 1999) ermittelt. Die
Heranziehung dieser Berechnungsmethode ist nicht zu beanstanden. Sie hat
allgemeine, auch internationale Anerkennung gefunden, wie der Gutachter des
lärmtechnischen Gutachtens Dr. J1. im einzelnen in der mündlichen
Verhandlung erläutert hat. Sie liegt zudem den vergleichsweise heranzuziehenden
wissenschaftlichen Aussagen über Lärmwirkungen zugrunde. In der beschlossenen
Neufassung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm sind die Grundsätze in der
Anlage zu § 3 FluglärmG ebenfalls übernommen; die naturwissenschaftlich-
technischen Einzelheiten sollen in einer Rechtsverordnung geregelt werden. Die
Aktualität der Berechnungsmethode wird durch das Klägervorbringen nicht in Frage
gestellt. Anhaltspunkte für Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik, die die
Methode als unzeitgemäß erscheinen ließen, fehlen.

109

Vgl. dazu auch: BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, a.a.O.

110

Zu der der Spitzenpegelbestimmung zugrunde liegenden Zeitbewertung "slow"
beispielsweise mag es durchaus diskussionswürdige Alternativen geben. Bei dem
derzeitigen Erkenntnisstand, der bisherigen Genehmigungspraxis und der
Handhabung bei anderen Lärmquellen sind die tradierten Pegelgrundlagen weiterhin
als hinreichend aussagekräftig anzuerkennen, die neben der q=3-Berechnung die A-
Frequentierung, die Zeitbewertung "Slow" und die Einstufung der Flugzeugtypen
entsprechend AzB99 beinhalten. Dass die nunmehr klägerseitig reklamierte
Zeitbewertung "impuls" nominell gesehen einen höheren Wert ergeben würde, kann
unterstellt werden; das besagt nichts darüber, dass die Lärmwirkung bei mit "slow"
ermittelten Werten nicht tauglich erfasst wird. Auf einigermaßen gesicherte oder
anerkannte Erkenntnisse, inwieweit die Zeitbewertungen "impulse" oder "slow" oder
"fast" jeweils der menschlichen Hörempfindung entsprechen, kann derzeit nicht
verwiesen werden. Die rechnerische Verwendung "slow" hat jedenfalls auch den
Vorteil, der Einstellung der in der Praxis verwendeten Fluglärmmessanlagen zu
entsprechen, d.h. insbesondere auch bei den Messstellen, die die Beigeladene nach
§ 19a LuftVG betreibt, und insofern kontrollierend zurückgreifen zu können.

111

Es ist nichts dagegen zu erinnern, dass die zur Verdeutlichung der Lärmsituation
erstellten Lärmkonturen unter Berücksichtigung der wechselnden Betriebsrichtungen
erstellt worden sind. Ob die geforderte 100:100-Berechnung den zu betrachtenden
Flugbetrieb realitätsnah zu erfassen vermag, hängt von den schon oben
aufgezeigten Fragen ab, ob einem Durchschnittswert über einen langen oder einen
kürzeren Zeitraum oder ob einer Maximalbelastung über einen kurzen oder einen
längeren Zeitraum der entscheidende Aussagewert zukommt. Die AzB99 stellt für die
bestimmenden Faktoren auf die sechs verkehrsreichsten Monate ab. Dem liegt - mit
der Folge einer entsprechenden Durchschnittsbildung - die Vorstellung von einem
Aussagewert über einen Langzeitraum zugrunde. Dieser Betrachtung entspricht es
am ehesten, durch die Einbeziehung der tatsächlichen Betriebsrichtungsverteilung
auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass über längere Zeiträume hinweg die
jeweils mit dem Vorgang des Startens oder des Landens in Verbindung stehenden
Belastungsfaktoren wechseln. Dass bei einem abweichenden Ansatz und unter
Bezugnahme auf spezifische (andersartige) Schutzziele die Betrachtung einer
100%-igen Nutzung jeder Richtung für jeweils alle Starts oder alle Landungen
erforderlich werden kann, liegt auf der Hand. Die Aussagekraft, die einem für eine
solche Situation ermittelten Lärmwert für langfristige Lärmwirkungen, um die es hier
geht, zukommen kann, ist aber weder rechtlich noch wissenschaftlich
abgesichert.

112

Vgl. neuerlich zum Einfluss wechselnder Fluglärmbelastungen auf die
Belästigungsreaktion: Abschlussbericht des Forschungsvorhabens:
Wirkungsgerechte Berechnung der Fluglärmbelastung bei wechselnder
Betriebsrichtung im Auftrag des Umweltbundesamtes, September 2006.

113

Nach alldem ist die Entscheidung des Beklagten für eine Orientierung an den
Vorgaben der AzB99 und damit die Mittelung der Lärmbelastung über die sechs
verkehrsreichsten Monate sowie die Berücksichtigung der
Betriebsrichtungsänderungen in längeren Zeiträumen nicht zu beanstanden. Dies gilt
auch für die Bewertung der nächtlichen Betroffenheit, zumal die Neuregelungen des
Fluglärmgesetzes in der Änderung der Anlage zu § 3 für die Berechnung der
Schutzkonturen einschließlich der für die Nacht ebenfalls auf die sechs
verkehrsreichsten Monate abstellen und die Betriebsrichtungen, wenngleich mit
Modifizierungen, einbeziehen.

114

Was die Modellierung der Schallimmissionen im Bereich von gekrümmten
Flugstrecken angeht, mag die AzB99 - wie Dr. J1. in der mündlichen
Verhandlung erläutert hat - Schwächen aufweisen, die allerdings häufig nicht zum
Tragen kommen. Nach den plausiblen Angaben des Sachverständigen, die sich
anhand der gegebenen Flugrouten nachvollziehen lassen, ist dies auch in Düsseldorf
weitestgehend der Fall. Problematisch bleibt - räumlich begrenzt - bei Starts in
westlicher Richtung das Abbiegen auf die sog. Nordroute, auf das auch der Kläger zu
a) im Verfahren zu 7. verwiesen hat. Des Weiteren wird von den Berechnungen auch
das einmalige punktuelle Lärmereignis, das mit dem Ausfahren der Landeklappen
bzw. des Fahrwerks verbunden ist, nicht erfasst, das nach Dr. J1. 10 bis 14 NM
vor der Landeschwelle auftritt. Damit erklären sich auch hinlänglich die
Abweichungen, die sich bei einem Vergleich der vorgelegten Auswertung der von der
Beigeladenen in F. -L1. betriebenen Messstelle MP 14 mit den Berechnungen
auf der Grundlage des Prognoseszenarios und Messstelle ergeben. Andere
Einflussfaktoren für die Abweichungen scheiden nach den plausiblen Ausführungen
des Sachverständigen aus.

115

Es ist unmittelbar einsichtig, dass sich solche lokal begrenzten,
flugverfahrensbedingten Einflussfaktoren nur schwierig modellieren lassen. Sie
werden nach Aussagen von Dr. J1. auch von den Übrigen in der internationalen
Praxis eingesetzten Rechenverfahren nicht hinreichend erfasst. Die Tauglichkeit der
gewählten Methode, einen Überblick über die zu erwartenden Lärmbelastungen als
Grundlage für die Abwägung zu erhalten und die Festlegungen von Lärmkonturen zu
ermöglichen, wird nicht in Frage gestellt. Es handelt sich um bekannte Phänomene,
die aus fachwissenschaftlicher Sicht auch keine pauschale Beaufschlagung
rechtfertigen. Dr. J1. hat in der mündlichen Verhandlung in diesem
Zusammenhang auf den Umstand verwiesen, dass die AzB99 ohnehin schon
Lärmzuschläge enthält. Dagegen ist nichts zu erinnern. Es leuchtet ein, dass es
andernfalls andernorts zu einer weitgehenden Überschätzung der Lärmsituation
käme, und sich die Ergebnisse immer weiter von einer realtitätsnahen Erfassung von
Lärmbetroffenheiten entfernten. Nach den Äußerungen von Dr. J1. stehen, was
die Kurvenmodellierung angeht, Abweichungen allein begrenzt im Innenbereich
kritischer Kurven in Rede. Eine Abschätzung in den 1990iger Jahren hat danach im
Kurvenbereich zur NOR-Route Werte um Leq = 2 dB(A) ergeben. Was den
spezifischen Lärm angeht, der von dem Vorgang der Konfigurationsänderung
ausgeht, wirkt sich dieser nach den Angaben von Dr. J1. weniger im Bereich
des Dauerschalls Leq(3) aus, als vielmehr im Bereich der Häufigkeit von
Maximalpegeln, d.h. im Bereich der NAT-Kriterien.

116

Insgesamt geht es hier um Einflussfaktoren, die - da lokal begrenzt - die Planung
in ihren Grundzügen nicht berühren. Denn es lässt sich ausschließen, dass in den
betreffenden Bereichen Lärmbelastungen entstehen, die über diejenigen
hinausgehen, die der Beklagte andernorts unter Einbeziehung gewährter
Schallschutzmaßnahmen und betrieblicher Beschränkungen als zumutbar erachtet
hat, ohne dass insoweit Abwägungsfehler vorliegen. Soweit mit Blick auf die
bekannten Schwächen der Berechnungsmethode Ausgleichs- und
Schutzmaßnahme außerhalb der Schutzgebiete gemäß dem angefochtenen
Bescheid einzustellen sind, bleiben diese mit Sicherheit unter einer Schwelle, die
beim Beklagten ergebnisrelevante Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der
Belastung der Beigeladenen hätte aufkommen lassen können. Bezogen auf
eventuelle Betroffene hat der Beklagte - wie im weiteren noch näher erläutert wird -
mit dem gefundenen Lärmschutzkonzept, namentlich der verbliebenen
Dimensionierung der Nachtschutzzonen nach der ursprünglichen Fassung des
angefochtenen Bescheids sowie der verbleibenden Möglichkeit eines
Einzelnachweises einen hinreichenden Ausgleich gefunden. Auch ist einzustellen,
dass es sich um keine Lärmphänomene handelt, die allein mit der streitigen
Erweiterung verbunden sind; sie treten auch schon bei dem früher zugelassenen
Verkehrsgeschehen auf und sind von den Klägern in diesem Umfang jedenfalls
hinzunehmen.

117

5.1.3 Die den lärmphysikalischen Berechnungen zugrunde liegenden
Eingangsdaten weisen keine Defizite auf, welche ihre Brauchbarkeit für die
Abwägung sowie für die Ermittlung der Lärmschutz- und Entschädigungszonen, die
der Durchsetzung von Ansprüchen bestimmter Betroffener dienen, in Frage stellen.

118

Die Einwände der Kläger betreffen im wesentlichen das Datenerfassungssystem,
das allgemein der Szenarienberechnung zugrunde liegt, und auch dasjenige für die
Bestimmung der Nachtkontur. Es geht dabei um die Windrichtungsverteilung (1), den
Flugzeugmix (2), die Flugroutenbelegung (3), die Bahnbelegung (4) sowie den
eingestellten Tages- bzw. Nachtanteil (5). Dabei gilt es zu berücksichtigten, dass die
Eingabedaten weithin auf Prognosen aufbauen und größere Zeiträume einbinden, so
dass sie nicht den Anspruch erheben und erheben können, ein jederzeit
überprüfbares reales Lärmgeschehen darzustellen. Es fehlen Anknüpfungspunkte
dafür, dass die bei der Ermittlung der Eingabedaten zahlreich eingeflossenen
prognostischen Bewertungen relevante Mängel aufweisen.

119

(1) Gegen das in alle Berechnungen eingestellte Verhältnis der Betriebsrichtung
20 : 80 ist rechtlich nichts zu erinnern. Es ist aus langjährigen Erfahrungen zur
Häufigkeit bestimmter Betriebsrichtungen abgeleitet und entspricht seit langem der
Beurteilungspraxis für den Flughafen der Beigeladenen. Wenngleich immer wieder
auf - zum Teil beträchtliche - Abweichungen verwiesen werden kann, so bleibt es
doch letztlich gut vertretbar, dass der Beklagte an dieser Größenordnung der
Aufteilung, die als solche, wie gesagt, sachgerecht ist, festgehalten hat. Es handelt
sich um einen Hilfsfaktor, mit dem nicht etwa die Anzahl der zu berücksichtigenden
Lärmereignisse beeinflusst wird, sondern lediglich den Unterschieden im
Lärmgeschehen bei Starts und Landungen Rechnung getragen wird. Damit ist
zunächst festzuhalten, dass bezogen auf die Gesamtumgebung eines Flughafens ein
grundlegend falsches Bild vom Lärmgeschehen nicht entstehen kann, wenn die
Betriebsrichtungsverteilung nicht zutreffend zugrunde gelegt wird. Es geht letztlich
um Feinheiten der Grenzziehung für die Darstellung von Schutz- und
Entschädigungsbereichen, die als solche freilich nicht über Bestehen oder
Nichtbestehen von Ansprüchen entscheiden. Daneben ist zu sehen, dass feste
Vorgaben zur Handhabung dieses Faktors zum maßgeblichen
Entscheidungszeitpunkt nicht existierten, also etwa weder der zu betrachtende
Zeitraum nach der Anzahl der Jahre, deren Auswahl und eventuelle Gewichtung
noch der maßgebliche Zeitraum innerhalb eines Jahres - sechs verkehrsreichste
Monate oder alle zwölf Monate - vorgegeben waren. Es kann sich daher nur um eine
Auswahlentscheidung handeln, die sich an der Grundstruktur der Lärmbewertung zu
orientieren hat und dem behördlichen Einschätzungsermessen zuzuweisen ist.
Deren Tauglichkeit und Vertretbarkeit kann allein mit der klägerseits für geboten
erachteten und zur Anwendung gebrachten Methodik nicht in Frage gestellt wird.
Aber auch unter Einbeziehung dieser Ermittlung und Einschätzung - wie etwa der
eingereichten Kurven über mathematische Mittelwerte der Windrichtungsverteilung in
den sechs verkehrsreichsten Monaten bei unterschiedlichen Zeiträumen - sowie
anderer vorliegender länger oder kürzer greifender Aussagen bleibt festzustellen,
dass - zumal mit dem Vorteil der Vergleichbarkeit früherer und neuerer
Lärmaussagen - das Verhältnis 20:80 innerhalb der Streubreite der wechselnden
Windverhältnisse eine gut vertretbare Stellung hat, bei der weder die Brauchbarkeit
der errechneten Lärmaussagen für die Abwägung der Lärmbelange in der
Gesamtheit noch für die Einzelnen in Frage gestellt ist.

120

(2) Die für die Lärmbetrachtung herangezogenen Szenarien wurden anhand der
vorliegenden flugbetrieblichen Daten des Jahres 2002 prognostizierend auf den
erwarteten Termin der Genehmigungserteilung im Jahre 2005 gebildet. Die
Berechnung der Nachtzonen wurde in vergleichbarer Weise fortgeschrieben. Die
diesem Vorgehen zugrunde liegende Annahme, dass sich der zusätzliche Verkehr
strukturell nicht wesentlich von dem Verkehr unterscheiden wird, der sich bisher am
Flughafen entwickelt hat, ist schlüssig. Eine weitergehende sachverständige Analyse
des zukünftigen Verkehrsgeschehens war danach entbehrlich.

121

Der Ausgangspunkt, die Verteilung der Flugbewegungen auf die
Flugzeuggruppen werde sich bis 2005 nur unwesentlich ändern, ist ebenso plausibel
wie die erfolgte Berücksichtigung absehbarer Änderungen. Es besteht kein
durchgreifender Anhalt, dass grundlegende Entwicklungen verkannt worden wären.
Hinreichend verdeutlicht ist insbesondere, dass die Änderungen im Flugzeugmix
gegenüber demjenigen, der der Berechnung der Lärmschutz- und
Entschädigungszonen der Genehmigung 2000/2003 zugrunde lag, eine Reduzierung
des durchschnittlichen MTOWs einschließen, was sich auch auf die Lärmkonturen,
jedenfalls was den Tageslärm angeht, in einzelnen Bereichen im Sinne einer
Verringerung ausgewirkt hat. Daraus erklärt sich im Übrigen die von dem Kläger zu
9. gerügte Differenz zwischen der dem TÜV im Jahre 2004 erteilten Auskunft über
die zu erwartenden Lärmwerte, die Lärmschutzansprüche auf der Grundlage der
bisherigen Genehmigung betrafen, und der nunmehr auf der Grundlage der streitigen
Genehmigung für sein Grundstück angeführten Lärmerwartung. Soweit die Kläger
eine Umkehrung der Entwicklung zu Lasten größerer Maschinen befürchten, sind
allein allgemeine Prognoseunsicherheiten angesprochen, die sich im Rahmen
dessen halten, was jeder Prognose innewohnt. Konkrete Anhaltspunkte für eine
Umkehr der Entwicklung waren nicht abzusehen und sind es auch heute nicht. Der
Hinweis auf die Bedeutung eines sog. "ethnischen Verkehrs" verfängt nicht. Das
Lärmgeschehen am Flughafen wird - wie die zuständige Mitarbeiterin der
Beigeladenen C. und der lärmtechnische Gutachter in der mündlichen
Verhandlung überzeugend bestätigt haben - nach wie vor durch den Umfang der den
Flugzeugklassen S 5.3 und S 5.2 zuzurechnenden Flugzeuge bestimmt.

122

Anknüpfungspunkte für eine Manipulation des Flottenmixes fehlen. Die Kläger
sprechen in diesem Zusammenhang letztlich nur den Bereich der üblichen und
unvermeidbaren, wegen der regelmäßig nur gering anzusetzenden Auswirkungen
auch hinnehmbaren Prognoseunsicherheiten an, ohne Mängel in der
Prognoseerstellung erkennbar zu machen und in Relation zu ihren Belangen zu
stellen. Das betrifft neben der zutreffenden Zuordnung von vereinzelt verkehrendem,
insgesamt aber für den Flughafen der Beigeladenen untypischem Fluggerät etwa die
Verteilung von Flugzeugen der Gruppe P 1.3 und P 1.4 auf die nächst höheren
Flugzeuggruppen, die nach den überzeugenden Erläuterung des lärmtechnischen
Gutachters eher zu einer Überschätzung der Lärmauswirkungen führt. Für ein
bewusst manipulatives Vorgehen der Beigeladenen bei der Übermittlung der
Datengrundlagen an den Lärmgutachter spricht ohnehin nichts. Auch die seitens der
Kläger angebrachte Kritik an Angaben, die die Beigeladene bezogen auf andere
Sachfragen und in anderen Sachzusammenhängen gemacht hat bzw. gemacht
haben soll, bietet für eine solche Schlussfolgerung keine Grundlagen. Dies betrifft
etwa die Angriffe gegen einzelne Aussagen der Beigeladenen im Schriftsatz vom 30.
April 2007 im Verfahren der Klägerin zu 5. und die behaupteten Abweichungen
eingereichter Messstellenauswertungen von Messberichten, die an anderer Stelle
abgegeben worden sind. Die Kritikpunkte liegen zum Teil bereits neben der Sache
und sind ungeachtet dessen nicht geeignet, über den jeweiligen Zusammenhang
hinaus Aussagekraft für die allgemeine Verlässlichkeit von Angaben zu entfalten.
Insgesamt sind jedenfalls prognostische Unzulänglichkeiten mit Ergebnisrelevanz in
diesem Zusammenhang nicht ersichtlich.

123

(3) Für die Verteilung des Fluggeschehens auf die Flugrouten gelten die
vorstehenden Ausführungen entsprechend. Auch hier ist - unter Einbeziehung
voraussehbarer Änderungen - eine Ableitung aus dem Verkehrsgeschehen erfolgt,
wie es sich bis 2002 darstellte. Dies ist anzuerkennen, da mit den
streitgegenständlichen betrieblichen Erweiterungen - wie bereits ausgeführt - keine
nennenswerten strukturellen Änderungen für den Verkehr am Flughafen der
Beigeladenen einhergehen. Für die Notwendigkeit oder auch nur Sachdienlichkeit
einer neuen verkehrswissenschaftlichen Untersuchung zu den für die
Routenbelegung relevanten Flugzielen spricht daher nichts.

124

Ein tauglicher Anknüpfungspunkt für Fehler bei der Einstellung der
Routenbelegung ergibt sich insbesondere nicht aus dem Einwand der Klägerin zu 2.
zur Nutzung der MODRU-Route. Die vorgelegten Grafiken zur Prognose und zur
realen Verteilung weisen, wenn nicht sogar eine angesichts typischer
Prognoseunsicherheiten noch hinlängliche Übereinstimmung, so jedenfalls keine
Abweichungen auf, die aus sich heraus Gewicht genug haben, an der Validität der
Prognoseentscheidung zu zweifeln. Auch die Belegung der LIMA-Route mag sich
aufgrund einer von der DFS veranlassten Änderung der Verkehrsverteilung auf den
Routen von den ursprünglich prognostizierten 5 % bis 2006 auf 2 % reduziert haben.
Anhaltspunkte, dass die Entwicklung zum Zeitpunkt der ursprünglichen
Prognoseerstellung voraussehbar war, fehlen. Sollte sie - wie auch eine Änderung
des Routenverlaufs im Bereich der Klägerin zu 1. - zum Zeitpunkt des Erlasses des
Bescheides erkennbar gewesen sein, bestand für den Beklagten dennoch kein
zwingender Anlass, vor der Genehmigungsänderung die Prognosen entsprechend
nachzuzeichnen. Denn es handelt sich insoweit - wie Dr. J1. in der mündlichen
Verhandlung bekräftigt hat - mit Blick auf die Lärmwirkungen um keine
entscheidenden Veränderungen, sondern um solche, die sich in der Spannbreite des
Prognoserahmens halten. Für die LIMA-Belegung hat Dr. J1. von Änderungen
im Dauerschallpegelbereich über Tage von ¼ dB(A) gesprochen. Für eine Relevanz
beim nächtlichen Flugverkehr erschließt sich nichts.

125

(4) Beim Belegungsumfang der Parallelbahn, der aus dem durch den Angerland-
Vergleich vorgegebenen Nutzungsumfang unter Einbeziehung der beantragten
Neuregelungen abgeleitet worden ist, ergaben sich schon deshalb beträchtliche
Prognoseunsicherheiten, weil der Beklagte nicht von der Annahme einer gesicherten
Kapazität der Hauptbahn ausging und zudem eine Festschreibung der maximalen
Nutzung an 56 Wochenbetriebsstunden erfolgte. Damit standen ersichtlich keine
ausreichenden Faktoren für eine verlässliche Prognose der Intensität der Nutzung
der Parallelbahn zur Verfügung. Dieses Problem hat der Beklagte erkannt und ihm
ausreichend durch die Verpflichtung der Beigeladenen Rechnung getragen, die
Tagschutz- und die Entschädigungszone - für die Nachtzeit scheidet die
Parallelbahnnutzung grundsätzlich aus - ein Jahr nach Betriebsaufnahme neu zu
berechnen, und zwar mit der erklärten Zielsetzung, die den Kreis der
Anspruchsberechtigten kennzeichnenden Gebiete entsprechend auszudehnen. Die
Erwartung, dass sich allenfalls geringfügige Veränderungen in der Ausdehnung der
Lärmschutzzonen ergeben, ist plausibel. Die in der mündlichen Verhandlung
vorgelegten, auf der Grundlage der Verhältnisse in den sechs verkehrsreichsten
Monaten des Jahres 2006 neuberechneten Kurven stützen diese Annahme
zusätzlich. Bei der Berechnung sind nach Erklärung der Beigeladenen im Vergleich
zur Ausgangsberechung im Wesentlichen nur die prozentualen Anteile der Nutzung
der Bahnen geändert worden. Einer weitergehenden Prüfung, ob die
Nachberechnung den Anforderungen genügt, bedarf es hier nicht, weil nicht diese,
sondern allein ihr Vorbehalt Gegenstand des Verfahrens ist. Die Befürchtung, dass
sich der volle Betrieb unter der Genehmigung erst später einstellen werde, so dass
eine spätere Nachberechnung angezeigt gewesen wäre, trifft nicht zu. Es geht - wie
auch das Vorgehen der Beigeladenen zeigt - nicht um die Berechnung an Hand des
Verkehrsgeschehens des ersten Geschäftsjahres, sondern um eine Neuberechnung
des Prognoseszenarios unter Einbeziehung der Erfahrungen zu den
Nutzungsanteilen der Bahnen. Die Vorstellung, die Beigeladene könne die Belegung
im ersten Jahr der Nutzung der geänderten Betriebsgenehmigung manipuliert haben,
um eine Veränderung der Lärmkurven zu verhindern, ist angesichts der geringen
Größenordnung, in der hier allenfalls an eine Verschiebung der Lärmkurven zu
denken ist, rein spekulativ. Da die Ausgangsprognose eine Kapazität der Hauptbahn
von 45 Flugbewegungen pro Stunde unterstellt und die Neuberechnung auch auf das
Prognoseszenario zielt, bedurfte es keiner Nachberechnung für den Fall der
Zulassung weiterer 5 Slots in den Stunden, in denen bisher nur 40 genehmigt
sind.

126

(5) Was den Tag- und Nachtfluganteil an den Gesamtbewegungen angeht, ist die
nunmehr maßgebliche Genehmigungssituation zwar nur unzureichend
berücksichtigt. Das wirkt sich aber im Ergebnis nicht zu Lasten der Kläger aus.

127

Für den Nachtlärm ist - auch was die Dimensionierung der Kurven angeht - von
einer Überschätzung des Lärmgeschehens auszugehen, da die bisherigen
Betrachtungen von einer höheren Zahl zulässiger Bewegungen bis 23.00 Uhr und für
die gesamte Nacht vom Verkehr auch mit größeren Propellermaschinen ausgingen.
Anhaltspunkte dafür, dass der zuletzt eingestellte Nachtanteil von 7,5 % des zu
betrachtenden Gesamtaufkommens auf einer unzureichenden Abschätzung beruht,
fehlen. Die Beigeladene hat den Wert, wie bereits den ursprünglichen Wert von 9 %,
unter Einstellung insbesondere der nunmehr reduzierten Landungsmöglichkeiten und
eines Verspätungsanteils, der wiederum aus den Erfahrungen des bisherigen
Verkehrsgeschehens abgeleitet ist, ermittelt. Dies erhellt insbesondere, dass im DES
2005 im Vergleich zum DES 2002 nicht etwa in jeder Flugzeugklasse eine anteilig
gleiche Reduzierung vorgenommen worden ist. Es fehlt jeder Anhalt dafür, dass die
Ausgangspunkte der Bewertung fehlerhaft wären oder die daraus gezogenen
Folgerungen sich sachlich nicht vertreten ließen - und mehr ist in diesem
Zusammenhang nicht zu fordern. Entsprechendes gilt für die vorgelegten
Berechnungen auf der Basis der nunmehr zugelassenen 33 Bewegungen.

128

Bezogen auf den Lärm über Tage ist allerdings weiterhin mit einem Taganteil von
91 % gerechnet worden, der im Verhältnis zu dem reduzierten Nachtanteil nicht mehr
stimmig ist. Eine Korrektur der Schutzzonenausweisung ist nicht erfolgt. Mit der
Ergänzenden Entscheidung, die gegenüber den Grundannahmen des
Lärmgutachtens zu einer weiteren Reduzierung des nächtlichen Betriebsumfangs
führt, ist der Umfang der über Tage möglichen Bewegungen zusätzlich gestiegen.
Relevante Betroffenheiten der Kläger ergeben sich daraus indes nicht. Die
Auswirkungen sind angesichts der Größenordnung der Gesamtzahl der
Flugbewegungen zu vernachlässigen. Wie auch die in der mündlichen Verhandlung
vorgelegten Karten bestätigen, sind die Verschiebungen marginal. Der Übergang von
91 % auf 92,5 % ist bezogen auf eine Leq(3) = 60 dB(A) im Zeichnerischen kaum zu
erkennen; die Kurve liegt damit entsprechend der ausgewiesenen Tagschutzzone im
Wesentlichen innerhalb der nach der Genehmigung 2000/2003 ausgewiesenen
Tagschutzzone, was auch die weiter eingereichte Darstellung von Kurven nach einer
Lärmkontur Leq(3) = 62 dB(A) belegt. Aber auch bei einer Erhöhung um weitere 1,5
% ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass es sich - wie das eingereichte
Kartenmaterial bestätigt - eher um Randunschärfen handelt, die die Möglichkeit einer
anderen Entscheidung in der Sache jedenfalls ausschließen. Bezogen auf den Kreis
der Betroffenen und deren Ansprüche werden sie im Rahmen des gewählten
Schallschutzkonzept hinreichend aufgefangen, wenn nicht schon durch eine ohnehin
tendenzielle Überschätzung der nach AzB errechneten Belastungen, so jedenfalls
durch die - im Weiteren noch näher abzuleitende - verbleibende Möglichkeit, im
Einzelfall - gemessen an den statuierten Schutzzielen - das Erfordernis von
(weitergehenden) Maßnahmen nachzuweisen.

129

5.1.4 Die Ausgangsberechnung für die Lärmschutzkurven ist tauglich. Weder die
vorgelegten Auswertungen der von der Beigeladenen betriebenen Messstellen noch
die von einzelnen Kläger in Auftrag gegebenen Messungen geben Anlass zu einer
abweichenden Bewertung. Auch insoweit ist nicht ersichtlich, dass das gewählte
Verfahren zur Erfassung der Lärmauswirkungen und der Vorbelastung zu einer
unrealistischen, unbrauchbaren Einschätzung führt.

130

Die vorgelegte Auswertung der Messstellenergebnisse belegt, wenn man einmal
von den bereits angeführten Besonderheiten am MP 14 in F. -L1. absieht,
dass die Messungen bei der Häufigkeit bestimmter Maximalpegel eher niedriger
liegen als die berechneten Werte. Dies wird deutlich, wenn man die Werte des
Referenzszenarios mit der Auswertung für das Jahr 2004 vergleicht, das nach Dr.
J1. im Hinblick auf die Windrichtungsverteilung und die Bewegungszahlen den
Berechnungsgrundlagen für das Referenzszenario nahe kommt. Die tendenziell
konservative Ausrichtung der Berechnungen nach der AzB zeigt sich deutlich. Was
den Messpunkt 13 angeht, erschließen sich die erhöhten Werte daraus, dass der
Messpunkt im März 2004 verlegt worden ist, was bei den lärmtechnischen
Berechnungen noch nicht berücksichtigt worden war. Die daneben noch
verbleibenden Abweichungen sind gering und ohne Aussagewert. Sie bewegen sich
in der Bandbreite, die jeder pauschalierenden Berechnung auf der Grundlage eines
prognostischen Verkehrsgeschehens innewohnt und um ein solches handelt es sich
ja auch bei dem Referenzszenario. Dabei versteht es sich von selbst, dass die
Gewichtung einer Abweichung nicht an der Höhe ihres prozentualen Anteils
festzumachen ist, namentlich dann nicht, wenn nur geringe Häufigkeiten von
Schallereignissen in Rede stehen.

131

Für die von einzelnen Klägern in Auftrag gegebenen Messungen gilt im Ergebnis
nichts anderes. Das betrifft zunächst die von der Klägerin zu 1. in Auftrag gegebene
Untersuchung der Fa. B. . Nach dem Gutachten vom 22. November 2004 wurden
zwar an ausgewählten Messpunkten auch Pegel von über 80 dB(A) festgestellt und
damit das Bestehen eines Belästigungspotentials. Die Maximalpegel blieben aber
insgesamt betrachtet auf niedrigem Niveau. Die untersuchten Bereiche lagen bei den
festgestellten Belastungen während der jeweils mindestens einwöchigen
Messphasen um mehr als 15 dB(A) unter den Grenzwerten der
Schutzzonenausweisung. In der Höhe der Pegel ist durch die zugelassenen
betrieblichen Änderungen keine Verschlechterung zu erwarten, allein die Häufigkeit
entsprechender Ereignisse steigt.

132

Das in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin zu 5. vorgelegte Gutachten
der Firma C1. vom 4. Mai 2007 über Messungen, die in der Zeit von November
2006 bis Februar 2007 in S. -U. durchgeführt wurden, ist ebenfalls nicht
aussagekräftig für eine relevante Unzulänglichkeit der Entscheidungsgrundlage des
Beklagten infolge von Mängeln in der Berechnung. Aus den Messungen an der
T. ergab sich nach den Ausführungen des Gutachters Dr. L2. für den Tag ein
Wert von Leq(3) = 62,1 dB(A), der damit unter dem nach AzB99 berechneten Wert
des Referenz- und des Prognoseszenarios von 63,3 dB(A) liegt. Für die Nacht wird
hingegen eine Überschreitung des berechneten Wertes in einer Größenordnung von
3,2 dB(A) angegeben. Auf welche Mängel in der Berechnungsmethode der AzB99
und/oder ihrer Anwendung das schließen lassen könnte, erörtert der
Sachverständige nicht. Allerdings beruht seine Feststellung ihrerseits auf
weitgehenden Abschätzungen, die ihren Aussagewert relativieren, namentlich wegen
der Ableitung einer Leq(3) - Nachtkontur bezogen auf das Referenzszenario aus der
Nachtkontur, die in der angefochtenen Genehmigungsänderung für eine Anzahl von
Flugbewegungen gemäß dem Prognoseszenario ausgewiesen ist. Die Abschätzung
mag angesichts der von Dr. L2. mangels Verfügbarkeit des einschlägigen
Datenerfassungssystems eingestellten Ausgangsdaten fachlich vertretbar sein,
verliert aber schon deshalb nachhaltig an Gewicht, weil er nicht alles verfügbare
Material mit Aussagegehalt berücksichtigt hat. Denn der von Dr. L2. auf diesem
Weg für den Messpunkt abgeschätzte Wert im Referenzszenario von 54 dB(A) liegt
unter demjenigen, der sich aus den lärmtechnischen Berechnungen, die der
Genehmigung zugrunde liegen, ergibt. Anhand der Koordinaten, die für die von der
Beigeladenen in U. betriebene Messstelle MP 11 in Bild A-1 des
lärmtechnischen Gutachtens ausgewiesen sind, ist nachzuvollziehen, dass der
Messpunkt an der schule satt innerhalb der für das Referenzszenario in Bild A-14
ausgewiesenen Kurve Leq(3) = 55 dB(A) liegt. Damit mindert sich die vom
Sachverständigen konstatierte Diskrepanz so weit, dass die weiter eingestellten
Prämissen für seine Berechnungen, die in der Sache seine Messungen überlagern,
solches Gewicht erlangen, dass der Schluss auf ein Versagen der Berechnungen in
dem im Verwaltungsverfahren vorgelegten Gutachten nicht vertretbar ist.

133

Der ebenfalls eingereichte "Vergleich Fluglärmmessung mit Prognose und
Messungen des Flughafens" aus September 2006 der Firma C2. kommt schon
deshalb zu keinen verwertbaren Angaben, weil in dem Vergleich übersehen wird,
dass die Messstelle 13, in deren Nähe die Messungen vorgenommen worden sind, -
wie bereits angeführt - im Jahre 2004 näher an die Landeroute verlegt worden ist,
ohne dass dies im lärmtechnischen Gutachten, das der Genehmigungsänderung
zugrunde liegt, berücksichtigt worden wäre.

134

Soweit noch sonstige privaten Messungen angesprochen werden, fehlt schon
eine hinreichende Darlegung einer verlässlichen Durchführung, Auswertung und
Aufbereitung.

135

Auch im Übrigen weist die Lärmbetrachtung keine durchgreifenden Fehler auf.
Der Bodenlärm ist betrachtet und bei der Festlegung der Tagschutzzone einbezogen
worden. Dass erhebliche Lärmquellen am Boden nicht berücksichtigt worden wären,
ist nicht ersichtlich. Von einer über den Luftverkehrsbezug hinausgreifenden
Gesamtlärmbetrachtung durfte der Beklagte absehen. Die Ermittlung eines
Lärmsummenpegels unter Einbeziehung insbesondere des Straßenlärms, können
die Kläger nicht beanspruchen. Eine solche Summation wird für konkrete
Planungsvorhaben durch keine normativen Bestimmungen - auch nicht solche in
Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie (Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002, ABl. L 189/12) - gefordert noch sind
für die Ergebnisse einer solchen Betrachtung Maßstäbe, Grenzwerte und
Konsequenzen fixiert. Bis dahin kann eine derartige Betrachtung von
Lärmeinwirkungen nur dann geboten sein, wenn der zu ändernde Verkehrsweg (hier
der Flughafen der Beigeladenen) im Zusammenwirken mit Vorbelastungen durch
andere Lärmquellen insgesamt zu einer Lärmbelastung führt, die mit
Gesundheitsgefahren oder einem (erstmaligen) Eingriff in die Substanz des
Eigentums verbunden ist.

136

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O.

137

Solche Folgen stehen hier indes unter Einbeziehung der jetzt bzw. bereits früher
geregelten Lärmschutzvorkehrungen und des freiwilligen Aufkaufprogramms nicht
ernsthaft in Rede. Der insoweit von den lärmmedizinischen Gutachtern gesehene
Bereich der kritischen Häufung höchster Lärmpegel - 19 x 99 dB(A) - betrifft keinen
der Kläger. Was die Dauerbelastungen über Tage angeht, liegen einzelne Kläger
zwar bereits schon heute in Lärmbereichen von mehr als 70 dB(A) und damit über
dem sog. kritischen Toleranzwert für das Schutzziel Außenwohnbereich. Die Eignung
des Grundstückes zu (Innen-)Wohnzwecken bleibt davon unberührt und
Gesundheitsgefährdungen sind schon wegen der umfangreich bestehenden
Schallschutzvorkehrungen bzw. diesbezüglichen Ansprüche auszuschließen.

138

5.2 Auch hinsichtlich der außerhalb des Fluglärms eintretenden Wirkungen sind
die Belange der Kläger hinreichend beachtet.

139

5.2.1 Die Annahme des Beklagten, auch bei Ausnutzung der betrieblichen
Erweiterungen sei ein sicherer Flugbetrieb gewährleist, ist berechtigt. Bei ihren
Einwänden verkennen die Klägern von vornherein, dass die erweiterten
Betriebsmöglichkeiten nicht zu bestimmten Verkehrsabläufen zwingen, insbesondere
nicht von den allgemeinen Sicherheitsanforderungen suspendieren. Ob und wann
genau ein Start oder eine Landung tatsächlich stattfindet, hängt derzeit wie auch in
Zukunft, unabhängig von der Zuteilung eines Slots allein von Faktoren ab, die
vorrangig durch Aspekte der Flugsicherheit bestimmt werden, über die die Piloten
und vor allem die Flugsicherung befinden. Es hieße, verschiedenen Personen eine
grobe Verantwortungslosigkeit zu unterstellen, wenn zugrunde gelegt würde, es
könne allein wegen der Erhöhung der Stundeneckwerte zu einer kritisch engen
Abfolge von Flugbewegungen kommen. Die Hinweise der Kläger, dass es insoweit
bereits in der Vergangenheit zu Unzulänglichkeiten gekommen sei, ergeben nichts
für spezifisch genehmigungsbedingte Ursachen. Jedenfalls deutet nichts darauf,
dass Piloten oder Fluglotsen durch die Abwicklungspraxis am Flughafen der
Beigeladenen dazu angehalten oder verleitet würden, allgemeine
Sicherheitserfordernisse zu missachten. Es spricht auch nichts dafür, dass gerade
die strittige Genehmigungsänderung geeignet wäre, sicherheitsrelevante Verstöße
zu provozieren.

140

Ungeachtet dessen ist die Annahme des Beklagten auch hinreichend gutachtlich
abgesichert. Das plausible sicherheitstechnische Gutachten bietet keine
Anhaltspunkte für eine besondere Risikoerhöhung, die im Rahmen der Zulassung
der betrieblichen Erweiterungen einer planerischen Bewältigung zugunsten der
Kläger bedurft hätte. Dieses lässt sich, da insofern weitere Verantwortlichkeiten
angesprochen sind, insbesondere nicht aus der im Gutachten aufgezeigten höheren
Überwachungsbelastung von Fluglotsen und Piloten ableiten. Deshalb ist auch nichts
dagegen zu erinnern, dass der Beklagte den Vorschlag des Gutachters,
weitergehende technische Unterstützungssysteme für die Fluglotsen einzuführen, im
Rahmen der streitigen Genehmigung nicht weiter aufgegriffen und damit der
zuständigen Stelle überlassen hat. Das Gutachten genügt - wie im
Genehmigungsbescheid im einzelnen unter eingehender Auseinandersetzung mit
den geltend gemachten Bedenken und Einwänden überzeugend dargetan - den
Anforderungen an eine sicherheitstechnische Überprüfung. Dazu ist auch auf die
Stellungnahme der B1. vom 14. Oktober 2005 zu verweisen, in der die Korrektheit
der Aussagen des Gutachtens bestätigt wird. Des weiteren hat der Beklagte
entgegen den Angriffen seitens der Kläger auch die Interdependenzen mit dem
Verkehrsflughafen N. hinreichend eingestellt. Soweit das
Gefährdungsgutachten zu dem Ergebnis kommt, dass eine Abstimmung der
Instrumentenflugregeln notwendig sei, um eine sichere Abwicklung des An- und
Abflugverkehrs zu gewährleisten, ergibt sich im Zusammenhang der vorliegenden
Genehmigungsänderung in der Sache nichts Neues. Anlass, noch Weitergehendes
im Rahmen des hier streitigen Bescheids zu regeln, bestand nicht. Gegenüber den
Bedenken der Kläger ist vor allem auch von Gewicht, dass die DFS, die in
unmittelbarer Verantwortung bei den tagtäglichen Abläufen steht, keine
Sicherheitsbedenken gegen die betriebliche Erweiterung erhoben hat. Dafür, dass
unzutreffende Streckenverläufe zugrundegelegt oder unzulässige
Mindeststaffelungen angenommen worden wären und daraus trotz der jeweiligen
fachkundigen Einschätzung im Einzelfall relevante Risiken folgen könnten, spricht
nach alldem nichts. Das gilt auch, soweit es um die unter flugbetrieblichen und
sicherheitstechnischen Gesichtspunkten aufgeworfene Wirbelschleppenproblematik
sowie die Forderung einer Risikobewertung unter Berücksichtigung des
Verkehrsaufkommens unter Einbeziehung der Gewichtsklasse "Light" geht. Die
Vernachlässigung von Light-Flugzeugen erklärt sich hier - ebenso wie bei der
Lärmbetrachtung - daraus, dass ihr Anteil stetig sinkt und die Beigeladene eine
weitere Reduzierung anstrebt.

141

5.2.2 Für das Problem von Schäden - insbesondere an Gebäuden - durch
Wirbelschleppen fehlt eine ausdrückliche vertiefte Erörterung und Regelung im
angefochtenen Bescheid, ohne dass daraus allerdings ein Fehler in der Abwägung
resultiert. Wirbelschleppenschäden sind ein bekanntes Phänomen und in der
Vergangenheit auch schon in der Umgebung des Flughafens der Beigeladenen
vorgekommen. Dass der Beklagte in dieser Hinsicht etwas ausgeblendet hätte, ist
nicht anzunehmen, insbesondere nicht aus dem Fehlen einer Regelung zu
schließen. Anlass zu einer Regelung - zumal im Rahmen der vorliegenden
Genehmigungsänderung - hätte nur bestanden, wenn sich insoweit
Unzulänglichkeiten ergeben hätten. Das aber ist unter Berücksichtigung der
Probleme der Analyse und Prognose von Wirbelschleppenvorfällen ersichtlich nicht
der Fall. Die Beigeladene übernimmt - wie die Vergangenheit gezeigt hat - die
Schäden. Sie nimmt bei entsprechenden Meldungen von Betroffenen den Schaden
auf, führt verkehrssichernde Maßnahmen durch, beauftragt gegebenenfalls einen
Vertragsdachdecker und erstattet unabhängig davon, ob sich der für das konkrete
Ereignis Verantwortliche - also grundsätzlich der Halter des verursachenden
Flugzeugs - ermitteln lässt, die Kosten. Sie finanziert weiter Maßnahmen zum
vorbeugenden Schutz. Den vorgelegten Plänen ist zu entnehmen, dass solcherlei
Maßnahmen in den als besonders gefährdet anzusehenden Bereichen S. -
U. und -M. in weitem Umfang bereits erfolgt sind. Bei dieser
Sachlage bestand kein zwingender Grund, aus Anlass der jetzigen
Betriebserweiterung, zumal mit ihr keine Veränderungen in dem am Flughafen
eingesetzten Fluggerät verbunden und fundierte neue Erkenntnisse zur Bewältigung
des Gefährdungspotentials nicht bekannt geworden sind, die Problematik
aufzugreifen. Die Besorgnis, dass in den angesprochenen Gebieten Eigentümer von
den bestehenden Möglichkeiten für ihre Gebäude keinen Gebrauch machen und so
Dritte, insbesondere Anwohner, gefährden könnten, führt auf keine andere
Bewertung. Dabei ist schon zweifelhaft, ob eine Inpflichtnahme der Eigentümer von
wohnbebauten Grundstücken in der Flughafenumgebung durch eine Auflage zur
Betriebsgenehmigung für den Flughafen überhaupt rechtlich möglich und dergleichen
nicht der baurechtlichen Ordnungspflicht zuzuweisen wäre. Jedenfalls bestand
vorliegend für eine solche Verpflichtung schon deshalb kein Anlass, weil nichts
Tragfähiges dafür bekannt ist, was ernstlich auf ein relevantes Risiko eines
Personenschadens als Folge eines durch Wirbelschleppen verursachten
Gebäudeschadens deutet.

142

Vgl. hierzu auch: OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2005 - 20 D 119/03.AK -.

143

Auch für die Notwendigkeit zumindest einer bescheidmäßigen Verlautbarung der
Behandlung der Wirbelschleppenproblematik durch die Beigeladene spricht nichts,
weil es in höchstem Maße nahe liegt, dass sich eventuell betroffene
Gebäudeeigentümer bei Besorgnis oder konkretem Vorfall ganz unmittelbar an die
Beigeladene wenden.

144

5.2.3 Für den Beklagten bestand kein Anlass, dem von dem Kläger zu 8.
angeführten Phänomen von Vibrationen/Erschütterungen am Haus nachzugehen.
Dabei mag dahinstehen, ob der Kläger die gesehene Problemlage im
Einwendungsverfahren gegenüber der Einwendungsbehörde überhaupt schon
hinreichend konkret angesprochen hat. Denn insoweit ist jedenfalls ersichtlich eine
besondere bauliche Situation angesprochen, die aus dem Rahmen der von normalen
Gegebenheiten ausgehenden pauschalierenden Bewertung, wie sie einer in den
Auswirkungen weit reichenden Betriebsgenehmigung zugrunde gelegt werden darf,
herausfällt. Wie die Beigeladene und der lärmtechnische Gutachter Dr. J1. in
der mündlichen Verhandlung überzeugend erklärt haben, findet sich in der
umfänglichen Literatur zu den Auswirkungen von Flugverkehr kein Hinweis auf
Auswirkungen auf Gebäude in der Form, wie sie der Kläger anführt; im Einzelfall sei
allenfalls vorstellbar, dass je nach Schallfrequenz durch die Fensterscheiben
hindurch lokale Vibrationen ausgelöst würden, die etwa Vitrinenscheiben oder Gläser
ins Schwingen brächten. Diese Erklärung lehnt der Kläger zu 8. für sich ab.
Demgegenüber fehlen aber Anhaltspunkte, dass der Vorstellung des Klägers gemäß
Flugzeuge die Eigenschwingung des Gebäudes anregen. Da insbesondere
entsprechende Klagen von Anwohnern auch großer Flughäfen nicht bekannt
geworden sind, spricht alles für besondere Umstände der vom Kläger zu 8.
bewohnten Baulichkeit, deren Bewältigung nicht Sache der Genehmigungsbehörde
ist und sein kann. Das deckt sich mit der ursprünglichen Schilderung des Klägers,
wonach die Problematik massiv (erst) nach einer neuen Dacheindeckung mit
Betonziegeln aufgetreten ist.

145

5.2.4 Empfundenen Beeinträchtigungen durch sonstige Wahrnehmungen des
Flugverkehrs, insbesondere dem Überflugerleben, eventuellen Schattenwürfen oder
den vorerwähnten lokal auftretenden Vibrationen, war nicht weiter nachzugehen. Es
handelt sich um zwangsläufige Begleiterscheinungen eines jeden Flughafenbetriebs
in der Nähe von Wohnbebauung, deren Belästigungswirkung nach den
nachvollziehbaren Aussagen des lärmmedizinischen Gutachters Prof. Dr. T1.
hinter das beim Luftverkehr ebenso unvermeidliche Lärmerleben zurücktritt. Sie unter
dem Aspekt der psychologischen Auswirkungen näher zu untersuchen, besteht kein
Anlass, weil sie - wie Prof. Dr. T1. in der mündlichen Verhandlung näher
dargelegt hat - durch das lärmmedizinische Gutachten und die Empfehlungen zu
bestimmten Richt- und Toleranzwerten zur Beurteilung des Lärmgeschehens mit
hinreichendem Aussagewert erfasst werden. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass die
Aussagen von Anwohnern von Flughäfen zu den Belästigungswirkungen von
Fluglärm, an die die medizinischen Empfehlungen anknüpfen, von der vollen
Spannweite der psychisch relevanten Faktoren abhängen und insoweit auch die
zwar nicht unmittelbar lärm-, aber doch auch eindeutig luftverkehrsbedingten
Umstände widerspiegeln.

146

5.2.5 Nennenswerte Schadstoffbelastungen stehen nach den vorgelegten
sachverständigen Aussagen, gegen die aufzugreifende Einwände nicht vorgebracht
worden sind, nicht in Rede. Es handelt sich um eine parallel zur Steigerung der
Flugbewegungen zu erwartende Zusatzbelastung zu einer nach den bisherigen
Bewertungen als weit von begründeten Gesundheitsbedenken entfernt liegenden
Belastung. Vor diesem Hintergrund ist auch die von der Klägerin zu 5. geäußerte
Befürchtung, die städtischen Trinkwasserquellen könnten durch die betriebliche
Erweiterung beeinträchtigt werden, haltlos. Denn die Aussagen zur - unbedenklichen
- Veränderung der Luftbelastung betreffen diejenigen Emissionen, die auch für die
angeführte Besorgnis der Klägerin in Betracht zu ziehen sind; damit fehlt schon
jeglicher tatsächliche Anhaltspunkt für eine eigenständige Risikoerhöhung für die
städtische Trinkwasserversorgung.

147

5.2.6 Die Möglichkeit von Auswirkungen der Betriebserweiterung auf die von den
Klägerinnen zu 1. bis 6. geltend gemachten Planungsinteressen hat der Beklagte
ebenfalls gesehen. Zu Recht hat er zugrunde gelegt, dass die betrieblichen
Erweiterungen weder hinsichtlich der Tages- noch der Nachtzeit auf einen zugunsten
der Klägerinnen zu lösenden Konflikt mit deren Planungshoheit führt, und dabei
darauf abgestellt, dass sich aus dem genehmigten Flugbetriebsumfang keine
Beschränkungen für die Bauleitplanung der Nachbargemeinden ergeben, die nicht
ohnehin schon bestehen, mithin eine diesbezügliche negative Beeinflussung ihrer
Entwicklung nicht in Rede steht. Den verbleibenden Interessen - jenseits einer
nachhaltigen Beeinträchtigung der Planungshoheit - durfte der Beklagte die
landesplanerische Vorentscheidung, welcher die Gemeinden bereits in der
Vergangenheit Rechnung zu tragen hatten und immer noch Rechnung zu tragen
haben, sowie die Vorteile, die die gemeindliche Entwicklung durch die Nähe zum
Flughafen erfährt, gegenüberstellen. Im Übrigen fehlt hier bezogen auf die
Klägerinnen jeder Anhalt, dass die Fachplanung des Beklagten nachhaltig eine
hinreichend bestimmte und konkretisierte Planung einer der klagenden Gemeinden
stört oder wegen ihrer Großräumigkeit wesentliche Teile eines Gemeindegebietes
einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht. Soweit überhaupt
konkretisierte Planungsvorhaben geltend gemacht werden, ist nach allen rechtlichen,
planerischen und technischen Wertungen die Ausweisung von Wohngebieten in den
jeweils angeführten Bereichen durch die angegriffenen Regelungen nicht
weitergehend eingeschränkt als schon infolge des bestehenden
Planfeststellungsbeschlusses und der bisher bestehenden betrieblichen Regelungen.
Insbesondere werden infolge der Genehmigungsänderung die auf Grund von § 2
Abs. 2 des Fluglärmgesetzes durch Rechtsverordnung vom 4. März 1974 (BGBl. I S.
657) festgesetzte Schutzzone 2 und die im LEP "Schutz vor Fluglärm" in der
Fassung der Bekanntmachung vom 17. August 1998 (GV.NRW. S. 512) festgesetzte
Schutzzone C nicht überschritten. Dafür, dass die genannten Vorgaben unwirksam
geworden sein könnten, spricht nichts. Die tatsächliche Lärmentwicklung der
vergangenen Jahre, die namentlich durch Fortschritte der Flugzeugtechnik im
Bereich der Lärmminderung gekennzeichnet war, bietet hierfür keine Anknüpfung.
Dies gilt nicht zuletzt mit Blick auf im Weiteren noch aufzugreifenden
landesplanerischen Aussagen, die eine weitergehende Entwicklung des Flughafens
und die erweiterte Nutzung der bereits vorhandenen baulichen Kapazitäten
anerkennen. Soweit die Klägerinnen Planungen außerhalb der genannten
Schutzzonen C und 2 ansprechen, ergibt sich nichts anderes. Auch in jenen
Bereichen hatte und hat eine verantwortliche Bauleitplanung unterhalb der
spezifischen Ge- und Verbote die jeweilige Nähe zu den genannten Schutzzonen
und den Bestand des Flughafens einzubeziehen. Ferner war den landesplanerischen
Entscheidungen, die den Standort des Flughafens bestätigen und seine
Entwicklungsinteressen anerkennen, Rechnung zu tragen. Sind aber mit der
streitigen betrieblichen Erweiterung letztlich keine neuen Einschränkungen
untergeordneter Planung verbunden, greifen auch die klägerischen Erwägungen zum
Gegenstromprinzip aus § 1 Abs. 3 ROG nicht. Das betrifft etwa die von der Klägerin
zu 1. angeführten Planungsgebiete in I. , N1. und T2. ; hier stehen im
Übrigen eher geringe Lärmbelastungen in Rede, die ohne gravierende
Einschränkung bauleitplanerisch zu bewältigen sind. Verbleibenden Friktionen - etwa
auch was die angesprochene Befürchtung angeht, die gemeindlichen Grundstücke
schlechter vermarkten zu können - durfte der Beklagte die auch positiv auf die
Gemeinden zurückwirkenden landesplanerischen Vorstellungen über die weitere
Entwicklung des Flughafens gegenüberstellen. Entsprechendes gilt für die von der
Klägerin zu 5. in der mündlichen Verhandlung vorgestellte Planung für den Stadtteil
M1. . Für die von der Klägerin zu 4. angeführte Planungssituation in den S1.
und im Bereich von F. -L1. ergibt sich letztlich nichts anderes. Hier ist schon
nicht ersichtlich, welche neuen planerischen Vorhaben betroffen sein sollen;
jedenfalls aber lassen sich die aufgeworfenen Lärmprobleme bauleitplanerisch
durchaus bewältigen, und zwar auch, soweit Bereiche betroffen sind, die innerhalb
der Nachtkontur belegen sind.

148

5.2.7 Inwieweit landschaftsplanerische Interessen, wie sie die Klägerin zu 4. vor
allem mit dem Hinweis auf nach einem Landschaftsplan schutzwürdige
Entwicklungsbereiche für die S1. geltend macht, letztlich auf rechtlich
beachtliche Belange führen, sei dahingestellt. Jedenfalls ist, soweit gemeindliches
Handeln und Wollen in Frage steht, auch hier auf die Vorbelastung und die
landesplanerische Vorentscheidung für den Flughafen sowie die Ausdehnung der
entsprechenden Lärmzone C des LEP "Schutz gegen Fluglärm" zu verweisen. Diese
hatte und hat die Klägerin bei allen ihren raumbezogenen planerischen
Entscheidungen zu berücksichtigen. Im Übrigen fehlen auch - ausgehend von der
tatsächlichen und nicht allein rechtlichen Vorbelastung - durchgreifende
Anhaltspunkte für zu besorgende nennenswerte weitergehende Beeinträchtigungen
der angeführten Gebiete. Das gilt zunächst für deren Erholungsfunktion, die sich
jedenfalls schwerpunktmäßig auf den Tag bezieht. Tagsüber aber stehen im Bereich
des Dauerschalls allein äußerst geringe Lärmzuwächse in Rede; auch das
Zahlenmaterial zu Einzelpunkten rund um den Flughafen und namentlich auch in
F. -L1. lässt daran keine Zweifel aufkommen. Die für den Bereich des
Messpunktes 14 in F. -L1. festzustellenden besonderen Lärmsituationen, die
mit den Änderungen der Konfiguration anfliegender Flugzeuge verbunden sind,
treten nur punktuell auf und wirken sich im Bereich des Dauerschallpegels nicht
entscheidend aus. Das Erreichen eines kritischen Lärmniveaus lässt sich, ohne dass
es hierzu näherer sachverständiger Ermittlung bedarf, mit Blick auf die vorliegenden
Erkenntnisse sicher ausschließen.

149

Für eine wesentliche Beeinträchtigung der Fauna, die mittelbar den
Erholungswert der S1. oder deren Wert in natur- oder
landschaftsschutzrechtlicher Hinsicht betreffen würde, fehlt es ebenfalls an
substantiierten Anknüpfungspunkten. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass
Brutvögel in nennenswertem Umfang durch die betrieblichen Erweiterungen betroffen
wären. Der Hinweis der Klägerin zu 4. auf eine besondere Lärmempfindlichkeit von
Brutvögeln reicht angesichts der allein in Rede stehenden Erhöhung der Zahl der
Flugereignisse nicht aus. Der Verweis darauf, dass in der Wissenschaft für
besonders schutzwürdige Gebiete ein Schwellenwert von 47 dB(A) gefordert werde,
ist selbst für Gebiete innerhalb der nach Leq(3) = 50 dB(A) gebildeten Nachtkontur
schon deshalb nicht ergiebig, weil der Wert nach den - auch von der Klägerin
unwidersprochen gebliebenen - Ausführungen der Beigeladenen anhand von
niederländischen Berechnungsvorschriften für den Straßenbau entwickelt worden ist.
Des Weiteren kann nicht übersehen werden, dass der im Verwaltungsverfahren
beteiligte, fachkundige und mit den örtlichen Verhältnissen vertraute NABU NRW im
Einwendungsverfahren in Bezug auf die Beeinträchtigung von Vögeln (nur) angeführt
hat, dass sich im näheren Umfeld des Flughafens zwei Rast- und
Überwinterungsgewässer für Wasservögel der roten Liste befinden, und hierauf
bezogen die Befürchtung geäußert hat, dass sich das Vogelschlagrisiko erhöht. Bei
dieser Sachlage besteht kein Anlass zu einer weitergehenden sachverständigen
Aufklärung, wie sie die Klägerin zu 4. schriftsätzlich angeregt hat.

150

6. Die angefochtene Genehmigungsänderung leidet auch nicht an
Abwägungsfehlern zu Lasten der Kläger wegen Mängeln bei der Einbeziehung der
für das Vorhaben sprechenden Belange.

151

6.1 Der Beklagte knüpft mit der allgemeinen planerischen Zielsetzung, aktuell
bereits gegebenen und wachsenden Verkehrsinteressen mit einer Erweiterung des
Betriebsumfangs entgegenzukommen, in nicht zu beanstandender Weise in erster
Linie an die Bestimmung des Flughafens zum internationalen Verkehrsflughafen,
seine exponierte Stellung in einem bedeutenden Wirtschafts- und Ballungsraum und
die besondere Struktur des sich dort entwickelnden Luftverkehrs nebst seiner
Nachfrage an. Zu den Verkehrsinteressen wird hier zunächst auf die obigen
Ausführungen zur Planrechtfertigung Bezug genommen, die insbesondere mit den
Hinweisen auf die Slotnachfrage und das weder durch Besonderheiten des
Einzugsgebiets noch sonst zu erklärende Zurückbleiben der Verkehrsentwicklung
am Flughafen der Beigeladenen gegenüber dem Verkehrsgeschehen an
vergleichbaren Flughäfen und dem generellen Luftverkehr den Schluss auf ein
bestehendes Entwicklungspotential dieser der Allgemeinheit zur Verfügung
stehenden Infrastruktureinrichtung tragen. Für den Verkehr tagsüber hat der
Beklagte diese Aspekte als ausreichend angesehen und ergänzend noch - in der
Sache richtig - darauf hingewiesen, dass er sich mit seinen für die Erweiterung des
zulässigen Flugbetriebs tragenden Vorstellungen in Einklang sehe mit dem
Entwicklungskonzept gemäß § 28 Abs. 4 LEPro und den in den
Landesentwicklungsplänen genannten Zielvorstellungen sowie mit den
Ausbauvorstellungen, wie sie sich im Gebietsentwicklungsplan (heute: Regionalplan)
für den Regierungsbezirk (GEP 99) finden. Dies ist in der Begründung der
Genehmigung im Einzelnen auf S. 106 ff ausgeführt und wird auch durch das
klägerische Vorbringen nicht ernsthaft in Frage gestellt. Diese Aspekte vermögen
dem Vorhaben eigenständig Gewicht zu verleihen; im Kern umfassen sie
insbesondere eine Bestätigung des Luftverkehrsstandortes Düsseldorf und die
Anerkennung der Entwicklungsinteressen des Flughafens. Der auf eine Relativierung
der Bedeutung zielende klägerische Einwand, dass es sich dabei im wesentlichen
um politische Zielsetzungen handle, greift daneben. Politische Zielsetzungen und
Grundentscheidungen sind aufgrund der demokratischen Legitimierung ihrer
Entscheidungsträger die maßgebliche Konkretisierung von Vorstellungen über eine
anzustrebende gesamtgesellschaftliche Entwicklung und umreißen das
anzuerkennende und zu verfolgende öffentliche Interesse und zwar mit um so
größerem Gewicht, je weiter sie sich in entsprechenden Programmen und Plänen mit
rechtstatsächlichen Auswirkungen in der Raumplanung verdichtet haben.

152

Auch dem Vorbehalt der Kläger gegen eine gewichtige Berücksichtigung der
Slotanmeldungen im Rahmen einer Überzeugungsbildung zum Verkehrsinteresse,
weil diese zu einem beträchtlichen Teil nur auf Vorrat gingen oder Versuche des
Auslotens von Alternativen seien, brauchte der Beklagte nicht weiter nachzugehen.
Denn bei diesem Ansatzpunkt in der Motivation von Luftverkehrsunternehmen gerät
jede Betrachtung in den Bereich des Spekulativen, wobei die angestellte Spekulation
im Übrigen keinesfalls mehr für sich hat als diejenige, Luftverkehrsunternehmen
könnten in Kenntnis der Situation am Flughafen der Beigeladenen von vornherein
von einer Slotanmeldung abgesehen haben. In Verbindung mit der Betrachtung der
allgemeinen Entwicklungen im Luftverkehr hat der Blick auf die Slotanmeldungen
jedenfalls einen Aussagewert.

153

Der Beklagte hat keine in diesem Zusammenhang relevanten Gesichtspunkte als
solche oder in ihrer Bedeutung übersehen und keine unzutreffenden Aspekte
einbezogen.

154

6.2 Dass mit der für das Vorhaben angeführten Nachfrage nach
Luftverkehrsleistungen zugleich wirtschaftliche Interessen der Beigeladenen sowie
der nachfragenden Flughafenunternehmen angesprochen sind, verschiebt die
Bedeutung der Betriebserweiterung nicht auf eine private Schiene. Denn dieser
Umstand mindert das Gewicht des letztlich aus der Allgemeinheit resultierenden
Verkehrsinteresses an der Nutzung einer vorhandenen Infrastrukturanlage als einem
öffentlichen Interesse nicht. Wenn ein Flughafen wie der der Beigeladenen
unbeschadet seiner Zugehörigkeit zur öffentlichen Infrastruktur in privatrechtlicher
Organisationsform betrieben und die Nutzungsintensität gerade durch die
gewerbliche wettbewerbsorientierte Nachfrage von Luftverkehrsgesellschaften
bestimmt wird, verhält sich der Beklagte systemkonform, wenn er bei betrieblichen
Maßnahmen die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen eines planfestgestellten
Verkehrsflughafens im Blick hat. Das Interesse eines privaten Flughafenbetreibers
und der privaten Anbieter von Verkehrsleistungen, auf die die eigentlichen
Transportinteressenten angewiesen sind, an einem rentierlichen und flexiblen Betrieb
eines planfestgestellten Flughafens ist eben nicht bloß ein privater
abwägungsrelevanter Belang; die Stützung der Wirtschaftlichkeit eines
planfestgestellten und privat betriebenen Flughafens betrifft vielmehr zugleich den
Umfang und die Verlässlichkeit von Verkehrsgeschehen als Aspekte des öffentlichen
Interesses.

155

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a.a.O., und vom 26. Juli
1989 - 4 C 35.88 -, BVerwGE 82, 246.

156

Die relevanten Anforderungen, die sich daraus ableiten, sind dabei nicht ohne
Blick auf die gegebenen Strukturen im Luftverkehr zu beurteilen, d.h. unter
Einbeziehung nicht zuletzt auch der für das Anbieten von Luftverkehrsleistungen
bestehenden Wettbewerbsbedingungen.

157

6.3 Dass der Beklagte strukturelle Effekte anführt, namentlich den Arbeitsmarkt
betreffend, ist nicht zu beanstanden. Der Eintritt solcher Effekte in Verbindung mit
der Erweiterung des Flugbetriebes und steigenden Fluggastzahlen ist ohne weiteres
nachvollziehbar und wird durch das Gutachten L. ergänzend bestätigt.
Durchgreifendes haben die Kläger dem nicht entgegengesetzt. Gestritten wird im
Grunde allein um Art und Höhe der Effekte. Darauf kommt es aber nicht
entscheidend an, weil das Vorhaben nicht auf diese Wirkungen, sondern auf die
Verkehrsinteressen zielt mit ihrer vielfältigen und umfassenden Bedeutung für die
Mobilität des Einzelnen, die vom Urlaub bis zu geschäftlichen Verbindungen reicht,
für die Abläufe im Wirtschaftsleben und für die Wertschätzung einer Region. Dies
und nicht mittelbare, wenngleich wünschenswerte Folgen sind die tragenden
Elemente des öffentlichen Interesses in der luftverkehrsrechtlichen Planung.

158

6.4 Der Einwand, den die Kläger der vom Beklagten gesehenen Unzulänglichkeit
der bisherigen betrieblichen Regelungen entgegenhalten, nämlich, die Beigeladene
möge zunächst die Möglichkeiten der bisherigen Regelung ausschöpfen, sprich die
sog. "Nachfragetäler" zu bestimmten Stunden und Wochentagen auffüllen, greift
nicht. Der korrespondierende Vorwurf, es sei ohne sachlichen Grund willkürlich und
einseitig auf Änderungswünsche der Beigeladenen eingegangen worden, liegt neben
der Sache. Die vorgelegten Bewegungszahlen aus den Jahren 2000 bis 2005
belegen die von der Beigeladenen angeführten Schwierigkeiten, auf der Grundlage
der Genehmigung in der Fassung 2000/2003 gerade die Entwicklungsziele zu
erreichen, die mit jener Neuregelung erklärtermaßen hatten gefördert werden sollen.
Das betrifft schon die seinerzeit angeführte konservative Erwartung, im Falle der
Erweiterungsstufe rund 104.000 IFR-Flugbewegungen im Linien- und
Charterflugverkehr in den sechs verkehrsreichsten Monaten bedienen zu können,
und erst recht die Erwartung, bei gegebener Akquisition und optimaler Koordinierung
110.000 IFR-Flugbewegungen abwickeln zu können. Es fehlen auch jegliche
tragfähigen Anknüpfungspunkte dafür, dass und wie der Beklagte oder die
Beigeladene durch weitergehende Maßnahmen ernsthaft in einem überschaubaren
Zeitraum eine optimalere Koordinierung im Sinne der Genehmigungsfassung 2000
erreichen könnte. Selbst bei Einbeziehung der klägerischen Überlegungen erhellen
die tatsächlichen Bewegungszahlen und ihre zeitliche Verteilung, wenn man sie ins
Verhältnis zu den unstreitigen Nachfrageüberhängen an Slots stellt, dass solches
schwerlich zu erreichen wäre; böte sich eine erfolgversprechende Möglichkeit, wäre
nicht erklärbar, warum Luftverkehrsunternehmen und die Beigeladene unter
Inkaufnahme wirtschaftlicher Einbußen diese Möglichkeit zu einer
genehmigungsangepassten Akquise ungenutzt gelassen hätten. Die Dienlichkeit
gerade des neuerlichen Vorhabens für den Luftverkehr ist danach nicht in Frage
gestellt. Auch ist selbst dann kein Grund für einen generellen Vorrang der optimalen
Ausnutzung bestehender flugbewegungsbeschränkenden Regelungen gegenüber
Änderungswünschen in der Betriebsgestaltung ersichtlich, wenn ein Betriebskonzept
- wie hier bezogen auf den Tag - im Besonderen dem Lärmschutz geschuldet war.
Denn es unterliegt jedenfalls der verantwortlich abwägenden Entscheidung der
Genehmigungsbehörde, ob und in welchem Umfang sie bei sich wandelnden
Erkenntnissen oder Verhältnissen die Lärmproblematik neu angeht und ob sie die
faktische Nichterreichbarkeit eines bestimmten vorgestellten Verkehrs zum Vorteil
der Nachbarschaft - entgegen früherer Bewertung der Zumutbarkeit - dauerhaft
durchschlagen lässt oder die flugbewegungsbeschränkenden Regelungen im Sinne
einer erhöhten Flexibilität neu fasst und zwar auch, soweit sie damit in Teilbereichen
über die Zielvorstellungen der bisherigen Genehmigungslage hinausgeht. Dies gilt
erst recht, wenn Anknüpfungspunkte für eine Neubewertung auch anderer
abwägungsrelevanter Aspekte bestehen. Das betrifft hier etwa die Annahme der
Beigeladenen, auf der Hauptbahn realistisch mehr Bewegungen pro Stunde
abwickeln zu können als bisher zugrunde gelegt, ferner die Änderungen im
Flugzeugmix gegenüber demjenigen, der den früheren Lärmprognosen zugrunde lag,
und nicht zuletzt auch die Forderung verschiedener Anwohner, die Kontrolle der
Einhaltung der zulässigen Stundeneckwerte zu intensivieren, die erklärtermaßen
nicht zuletzt Anlass war, im Rahmen der nunmehr angefochtenen
Änderungsgenehmigung weitergehende Regelungen zur Absicherung der
betrieblichen Vorgaben zu ergreifen.

159

Auch der Hinweis der Kläger, dass die am Flughafen der Beigeladenen
verkehrenden Flugzeuge eine zunehmend geringere Auslastung aufwiesen, mindert
das Gewicht der Möglichkeit, weitere Flüge durchführen zu können, nicht
entscheidend. Zum einen fehlen die rechtlichen Möglichkeiten einer entsprechenden
Steuerung der Inanspruchnahme von Luftverkehrsdienstleistungen. Zum anderen
besteht ein gewisses faktisches Korrektiv bei der Betrachtung der Wirtschaftlichkeit
der einzelnen Flugangebote durch Luftverkehrsunternehmen.

160

6.5 Ernsthafte alternative Maßnahmen, mit denen die Planungsziele auf
vergleichbar geeignete Art erreicht werden könnten und die deshalb unter
Berücksichtigung der bei ihnen hervorgerufenen Auswirkungen auf Dritte in die
abwägende Entscheidung hätten eingestellt werden müssen, hat der Beklagte nicht
außer Betracht gelassen. Solche können insbesondere nicht darin gesehen werden,
den Nachfrageüberhang auf andere Flughäfen zu verweisen oder eine Kooperation
mit anderen Flughäfen zu bilden. Damit wird nämlich keine alternative Lösung
aufgezeigt, sondern wird der bisherige Zustand beschrieben, der gerade den
Planungszielen nicht entspricht. Der Nachfrageüberhang hat sich nicht in einer das
Interesse an der Inanspruchnahme des Flughafens der Beigeladenen mindernden
Weise verlagert noch zeigt sich von Seiten der Flughäfen eine Bereitschaft zum
Zusammengehen. Da dirigistische Maßnahmen nicht zur Verfügung stehen, ist diese
"Alternative" in Wirklichkeit die Befürwortung von Stillstand auf dem status quo.

161

Im Übrigen ist in der angefochtenen Genehmigung auch hinlänglich und
nachvollziehbar aufgezeigt, dass und warum weder die Einbringung des Flughafens
in ein förmliches Flughafensystem mit anderen Flughäfen noch Maßnahmen zur
Verlagerung des Flugtouristikverkehrs und des Kurzstreckenverkehrs etwa auf die für
Instrumentenflugbetrieb genehmigten Regionalflughäfen N. und E.
oder das Vorhaben Flughafen O. als realistische Möglichkeiten in Betracht
gezogen werden und auch die Neuanlage eines Flughafens im Braunkohlengebiet
H. keine ernsthafte Alternative darstellt. Die Ausführungen auf S. 54ff. der
Genehmigung sind plausibel und lassen weder planerische Fehlvorstellungen noch
sonst abwägungsfehlerhafte Erwägungen erkennen. Der Ausgangspunkt, dass im
Verkehrswesen ein Reise- bzw. Transportbedürfnis nur am Ort des Entstehens der
Nachfrage optimal befriedigt werden kann und Düsseldorf der Ort einer zugespitzten
Nachfrage ist, leuchtet unmittelbar ein.

162

6.6 Die Angriffen der Kläger gegen die Annahmen des Beklagten zur Kapazität
greifen nicht. Die Betroffenheit eigener Rechte und Belange erschließt sich nicht. Die
Lärmberechnung und -beurteilung ist auf den Zeitraum der sechs verkehrsreichsten
Monate und auf 131.000 Flugereignisse bei klaren Vorgaben hinsichtlich der
Nutzungszeiten und der benutzbaren Bahn(en) ausgelegt; sollte die genannte Zahl
angesichts der Leistungsfähigkeit der Hauptbahn und/oder der Leistungsfähigkeit
beider Bahnen unter Berücksichtigung der Zeitkomponente nicht erreichbar sein,
läge eine nicht relevante Überschätzung der der Flughafenumgebung drohenden
Lärmbelastung vor. Was die Erwägung angeht, der Beklagte unterlasse eine aus
Sicherheitsgründen gebotene mengenmäßige Verkehrsbeschränkung, wird auf die
obigen Ausführungen zu befürchteten Gefahren durch Unfälle in der
Flughafenumgebung verwiesen. Entsprechendes gilt für die Befürchtung vermehrter
Verspätungen und den angeführten Aspekt zusätzlichen Lärms durch Wartezeiten in
der Luft. Hier greift jedenfalls der Verweis des Beklagten auf das Korrektiv der
Flughafenkoordinierung. Sonstige für die Kläger relevante Anknüpfungspunkte sind
nicht zu sehen.

163

Davon abgesehen greifen die Einwände der Kläger nicht durch. Der
Ausgangspunkt, wonach auf dem Flughafen der Beigeladenen voraussichtlich
dauerhaft jedenfalls 40 Bewegungen ohne Mitnutzung der Parallelbahn abgewickelt
werden können, ist auf der Grundlage der vorliegenden Untersuchungen rechtlich
nicht zu beanstanden. Dabei ist namentlich einzustellen, dass es grundsätzlich in der
Hand der planenden Luftfahrtbehörde liegt, die kapazitätsbestimmenden Faktoren,
soweit sie nicht rein faktischen Feststellungen zugänglich, sondern auch wertender
Natur sind, vorzugeben. Der Beklagte knüpft hier einerseits an die Festlegungen
gemäß der bisherigen Genehmigungslage mit einer maximalen stündlichen
Koordination für Linien- und Charterverkehr von 38 Slots an. Für diese Zahl hatte die
DSF seinerzeit die flugsicherungstechnische Realisierbarkeit im Instrumentenflug
unter Zugrundelegung einer 8 Minuten-Verzögerung gutachterlich bestätigt. Das im
vorliegenden Genehmigungsänderungsverfahren vorgelegte Gutachten bietet keinen
Anlass für eine andere Bewertung; denn soweit es im analytisch-mathematischen
Berechnungsverfahren zur praktischen Kapazität bei einem Verhältnis von 50/50 von
An- und Abflügen und wiederum einer durchschnittlichen Verzögerungsrate von 8
Minuten einen Wert von (nur) 37 ausweist, liegt dies noch im Ergebnisbereich der
früheren Berechnung. Mit der Erhöhung auf 40 vorausplanbare Bewegungen stellt
der Beklagte andererseits in Rechnung, dass bisher schon über die 38
vorausplanbaren Bewegungen hinaus zwei weitere Flugbewegungen zugelassen
und abgewickelt worden waren und diese zwei zusätzlichen Bewegungen in der
Praxis zu einem erheblichen Teil auf Flugzeuge entfallen, die üblicherweise auch im
Linien- und Charterverkehr eingesetzt werden. Der Ansatz des Beklagten zur
Kapazitätsaussage ist danach schlüssig und hinreichend abgesichert. Die
Umsetzung dieser Vorstellung ist - solange der Beklagte nicht ohnehin die Zahl von
45 möglichen Slots auf der Hauptbahn als nachgewiesen betrachtet - durch die
Einschränkung gemäß der Nebenbestimmung III.6.5 Satz 2 gewährleistet. Danach
dürfen außerhalb der Zeiten, in denen 45 Slots zugelassen sind, zusätzliche Flüge
nur koordiniert werden, wenn der Eckwert von 40 damit nicht überschritten wird.

164

6.7 In Bezug auf die klägerseitig in besonderer Weise angegriffene Erhöhung der
Zahl der in der ersten Nachtstunde zulässigen Landungen ist dem Beklagten
ebenfalls kein Mangel in der Betrachtung der öffentlichen Belange und ihrer
Gewichtung anzulasten. Insbesondere hat er die sich aus § 29b Abs. 1 Satz 2
LuftVG für die Zulassung nächtlichen Luftverkehrs ergebenden
Gewichtungsvorgaben beachtet. Nach dieser Vorschrift ist auf die Nachtruhe der
Anwohner in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen, was auf das Erfordernis einer
zusätzlichen Qualifikation des Interesses an der Zulassung nächtlichen Luftverkehrs
hinausläuft. Die Entscheidung, weiteren Nachtflugverkehr zuzulassen, bedarf daher
einer gesteigerten Rechtfertigung. Luftverkehr darf nicht ohne erkennbare
Notwendigkeit in die Nachtzeit gelegt werden. Neben der Betrachtung der
Auswirkungen des nächtlichen Flugbetriebes unter den konkreten Gegebenheiten ist
eine differenzierte Betrachtung und Gewichtung der Verkehrsinteressen, die für die
(weitere) Öffnung der Nachtzeit für den Luftverkehr sprechen, erforderlich.
Abwägungsrelevant sind dabei insbesondere die betrieblichen und wirtschaftlichen
Erfordernisse des Nachtflugverkehrs, die sich aus der jeweiligen Verkehrsfunktion
des Flughafens und seiner Stellung im Luftverkehrsnetz ergeben. Je gewichtiger die
Lärmschutzinteressen sind, die nach den örtlichen Verhältnissen auf dem Spiel
stehen, desto dringlicher muss der Verkehrsbedarf sein, der als Rechtfertigung von
Nachtflugmöglichkeiten dient. Es geht also um einen standortspezifischen
Nachtflugbedarf. Der sog. Kernzeit der Nacht von 0.00 - 5.00 Uhr kommt eine
besondere Bedeutung zu; sie ist grundsätzlich von Flugaktivitäten freizuhalten. Aber
auch die Inanspruchnahme der Nachtrandstunden, wie sie hier mit der ersten
Nachtstunde allein in Rede steht, bedarf einer spezifischen Begründung. Allerdings
besitzt der Lärmschutz in diesen Stunden nicht dasselbe hohe Gewicht. Daraus folgt,
dass sich hier schon plausibel nachgewiesene sachliche Gründe, weshalb ein
bestimmter Verkehrsbedarf oder ein bestimmtes Verkehrssegment nicht befriedigend
innerhalb der Tagesstunden abgewickelt werden kann, im Zuge der Abwägung
gegen die Belange des Lärmschutzes durchsetzen können.

165

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, a.a.O., m.w.N., und
Beschluss vom 22. Februar 2007 - 4 B 2.07 -, NVwZ 2007, 594.

166

Solche können sich z. B. aus den Erfordernissen einer effektiven Flugzeug-
Umlaufplanung, aus den Besonderheiten des Interkontinentalverkehrs (Zeitzonen,
Verspätungen, Verfrühungen) oder aus dem Umstand ergeben, dass der Flughafen
als Heimatflughafen oder Wartungsschwerpunkt von Fluggesellschaften genutzt wird,
deren Bedürfnis nachvollziehbar nicht ausschließlich in den Tageszeiten abgedeckt
werden kann. Eine ausschließliche Betrachtung wirtschaftlicher Betreiber- und
Nutzerinteressen - etwa die Möglichkeit eines zusätzlichen Flugangebots zu einer
kaum Konkurrenz aufweisenden Zeit - verbietet sich dabei allerdings. Damit würde
kein besonderer standortspezifischer Nachtflugbedarf aufgezeigt, der es rechtfertigen
könnte, die Lärmschutzbelange der Anwohner weitergehend zurückzustellen als auf
anderen (deutschen) Flughäfen üblich. Eine weitergehende Bedürfnisprüfung und
Bewertung des Anliegens, das einer Nachfrage nach Nachtflugmöglichkeiten
zugrunde liegt, scheidet allerdings aus.

167

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, a.a.O.

168

Diesen Anforderungen wird die Betrachtung des Beklagten zur Erweiterung der
Nutzung der ersten Nachtstunde gerecht. In fehlerfreier Weise hat er unter
Auswertung der vorliegenden sachverständigen Stellungnahmen die Dringlichkeit
eines Bedarfs für die erste Nachtstunde bejaht, was ihn zur Erweiterung der
Landemöglichkeiten in dieser Zeit von bisher 25 im Sommer und 15 im Winter auf 33
veranlasst hat.

169

Zutreffend hat der Beklagte eingestellt, dass die - von der Beigeladenen in noch
wesentlich höherem Maße beantragte - betriebliche Erweiterung einer aktuellen
Nachfrage entspricht und die zukünftige Nachfrage voraussichtlich noch deutlich
höher liegen wird. Seine Einschätzung wird durch das bereits genannte J. -
Gutachten sowie die B1. -Gutachten aus Dezember 2006 untermauert. Auch
danach ist von einem im Vergleich zu der durch die Genehmigungsänderung aus
dem Jahre 2000 eröffneten Möglichkeit schon heute bestehenden Mehrbedarf für
Landungen nach 22.00 Uhr auszugehen. Die prognostische Annahme ist in ihrer
Ableitung überzeugend und wird - ohne dass es darauf ankäme - durch die nach
Erlass des streitigen Bescheids erfolgte überproportionale Nachfrage nach Slots in
der ersten Nachtrandstunde im Jahr 2006 bestätigt. Dem Aspekt, die betriebliche
Erweiterung für die Nachtzeit könne zu einer Verlagerung von Landungen aus der
letzten Tagesrandzeit in die erste Nachtstunde führen, hat der Beklagte angesichts
der durchgängig hohen Nachfragesituation zu Recht kein Gewicht gegeben. Auch
dies hat sich bestätigt. Denn die Nachfragesteigerung betraf alle Betriebszeiten,
insbesondere war auch für die letzte Tagesstunde seit der Umsetzung der streitigen
Genehmigung eine überproportionale Steigerung der Slotnachfrage zu verzeichnen.

170

Der Beklagte hat zutreffend festgestellt, dass der Nachfrage nach erweiterten
Nachtflugmöglichkeiten ein anzuerkennendes öffentliches Verkehrsinteresse
zugrunde liegt, das im Grundsatz geeignet ist, entgegenstehende
Lärmschutzbelange der Umgebung zu überwinden. Er leitet die Dringlichkeit des
Bedarfs nachvollziehbar und gutachterlich plausibel belegt aus den besonderen
strukturellen Verhältnissen am Flughafen und in seinem Einzugsbereich ab. Hierzu
verweist er auf die Funktion des Flughafens im internationalen Verkehr bei hohem
Verkehrsaufkommen, seine Anbindung an verschiedene Drehkreuze - etwa an den
Flughäfen München und Frankfurt - und seine Abhängigkeit von diesen wegen der
dort startenden Anschlussflüge, die Bedienung von Segmenten wie vor allem dem
Geschäfts-, aber auch dem Touristikverkehr mit einer entsprechenden zeitlichen
Interessenlage der Passagiere und schließlich auf die Funktion als home-base bzw.
Wartungsschwerpunkt für verschiedene Fluggesellschaften. Der Beklagte geht dabei
fehlerfrei davon aus, dass ein Teil des in der Nachfrage zum Ausdruck kommenden
Verkehrsbedarfs zeitlich kaum disponibel ist. Den vorliegenden gutachterlichen
Aussagen ist nachvollziehbar zu entnehmen, dass sich für den Verkehr in der letzten
Tagesstunde und ersten Nachtstunde folgende Marktsegmente herausstellen:
Spätverbindungen von den großen Hubs (Frankfurt/München - Anschluss an die
späten Drehkreuze dort), Spätflüge aus Großbritannien wegen Zeitverschiebung und
Landungen von Touristikflügen aus den Feriengebieten. Die Auswertung einer
Beispielswoche aus dem September 2006 von J. zeigt für den Verkehr im
Inland und Europa ohne den Mittelmeerraum, also für das Segment, das im
wesentlichen den Geschäftsverkehr bedient, Spitzen in der Zahl der ankommenden
Passagiere zwischen 19.00 und 20.00 Uhr sowie zwischen 21.00 und 22.00 Uhr auf.
Dazu wird erläutert, dass sich bei Rückflügen mit einer Landezeit noch vor 22.00 Uhr
für Geschäftsreiseziele mit einer Flugzeit von über zwei Stunden die nutzbare
Tageszeit am Geschäftsort reduziere und problematisch werde, wenn eine
Zeitverschiebung, wie bei Flügen von den britischen Inseln, mit im Spiel sei. In Bezug
auf Privatreisende ist nachvollziehbar aufgezeigt, dass von diesen bei typischen
Flugzielen im Mittelmeerraum, d.h. zwischen zwei und vier Stunden, ein Abflug am
frühen Morgen und die Rückkehr am frühen Abend gewünscht wird. Weitere
Spätverbindungen ergeben sich aus der Anbindung des Flughafens an die großen
Drehkreuze in Deutschland sowie an die von Air-Berlin auf den Balearen und in
Großbritannien unterhaltenen Drehkreuze. Angesichts dieser Erkenntnis ist die
Annahme des Beklagten berechtigt, der zusätzliche Verkehr werde sich strukturell
entsprechend gestalten.

171

In den Gutachten werden zugleich auch die Grenzen deutlich, die der Vorstellung
zu ziehen sind, die beim Flughafen der Beigeladenen durch die vorgenannten
Umstände bedingte Nachfrage von Luftfahrtunternehmen für die erste Nachtstunde
auf den Tag zu verteilen. Das betrifft neben der Abhängigkeit von Drehkreuzen und
sonstigen Anschlussverbindungen namentlich die Landungen von Flugzeugen im
Geschäftsreise- und Touristikverkehr, die den letzten Flug des Tages auch deshalb
zum Flughafen der Beigeladenen durchführen, weil sie dort stationiert sind und/oder
ihren Wartungsschwerpunkt haben. Die in den B1. - bzw. J. -Gutachten
erläuterten Bewegungs- und. Rotationsplanungen für Flugzeuge, die unter
Ausnutzung der streitigen Genehmigung im Jahre 2006 nach 22.00 Uhr am
Flughafen gelandet sind, belegen, dass Planungsmöglichkeiten unter Aussparung
der ersten Nachtstunde ohne Minderung der Wirtschaftlichkeit durch geringere
tägliche Flugzeit nur bedingt vorhanden sind. Die Ausführungen des bei
zuständigen Bediensteten in der mündlichen Verhandlung ergaben ein
entsprechendes Bild. Inwieweit nach den dargestellten Umlaufplänen noch zu
sehende Optimierungsmöglichkeiten im Sinne einer Schonung der ersten
Nachtstunde ohne Abstriche an den zu absolvierenden Flugstrecken im Einzelfall
tatsächlich und ohne das Risiko beträchtlicher Unpünktlichkeiten umsetzbar sind,
mag dahinstehen. Zum einen ist es einer öffentlichen Infrastruktureinrichtung fremd,
jede einzelne Inanspruchnahme auf ihre Berechtigung zu überprüfen, zum anderen
erfordert das in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts -

172

vgl. u.a. Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a.a.O. -

173

für die Nachtrandstunde herausgebildete Erfordernis, Luftverkehr nicht unnötig in
die Nachtzeit zu verlagern, nicht etwa eine absolute Unausweichlichkeit der
Inanspruchnahme. Es reicht vielmehr aus, dass in Ansehung von Struktur, Aufgabe
und Stellenwert des Flughafens ein typischer Verkehrsablauf oder Verkehrsbedarf
bzw. ein entsprechendes Verkehrssegment bei strikter Beschränkung auf die
Tageszeit nicht befriedigend abzuwickeln ist.

174

Bei dieser Bewertung darf auch eingestellt werden, dass eine wirtschaftliche
Umlaufplanung den bestehenden internationalen Verflechtungen des Luftverkehrs
und gegebenen Wettbewerbsstrukturen Rechnung zu tragen hat. Insoweit leuchtet
es unmittelbar ein, dass die Verengung der planbaren letzten Landungen auf den
Zeitraum bis 22.00 Uhr für die Halter von am Flughafen stationierten Flugzeugen mit
der Erschwernis verbunden ist, etwa bei Nachfrageverschiebungen für einzelne
Flugziele flexibel reagieren zu können, zumal sie dabei auf eine nicht abgesicherte
Verfügbarkeit von Slots zu anderen Tageszeiten verwiesen wären. Die besonderen
Schwierigkeiten, an vollkoordinierten internationalen Flughäfen insbesondere zu
attraktiven Zeiten einen neuen Slot zu erhalten, sind aus allgemein zugänglichen
Quellen bekannt. Sie sind darauf zurückzuführen, dass im Koordinierungsverfahren
zum größten Teil Slots auf der Basis historischer Prioritäten zugeteilt werden.
Bestätigend sei insoweit auf die in der mündlichen Verhandlung eingeführten E-Mail-
Notizen des Flughafenkoordinators verwiesen, wonach etwa für Düsseldorf für die
Wintersaison 2006/2007 80 % und für Frankfurt und Berlin-Tegel 89,4 bzw. 90,1 %
der Slots auf dieser Basis vergeben worden sind und die Zahlen für München und
Stuttgart in ähnlicher Größenordnung liegen. Die Attraktivität des Flughafens der
Beigeladenen als home-base korrespondiert mit der Erreichbarkeit als Ziel des
letzten Flugs im Tagesumlauf, die auch unmittelbar auf das verfügbare Angebot in
den frühern Morgenstunden zurückwirkt.

175

Die Richtigkeit des methodischen Vorgehens von B1. und J. sowie die
Richtigkeit der wesentlichen zugrunde gelegten tatsächlichen Annahmen werden
durch das klägerische Vorbringen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Im Kern
messen die Kläger der vom Beklagten hervorgehobenen und eingangs erwähnten
strukturellen Prägung des Flughafens mit Blick auf die Lärmbetroffenheiten (nur) ein
anderes Gewicht bei, ohne aufzuzeigen, dass die Gewichtung des Beklagten an
rechtliche Grenzen stößt oder solche gar überschreitet. Das betrifft insbesondere die
Angriffe gegen Details der untersuchten Flugbewegungen und Umlaufplanungen
sowie die geäußerte Skepsis gegenüber den angeführten Aussagen der
Fluggesellschaften, welche Mindestblockzeiten sie für eine wirtschaftliche
Umlaufplanung für erforderlich halten. Dabei wird schon übersehen, dass es - wie
schon gesagt - eben nicht um die Rechtfertigung jedes einzelnen Flugs gehen kann,
sondern nur eine Gesamtbetrachtung der Parameter veranlasst ist, von denen die
Nachfrage nach Luftverkehrsleistungen auch über die Tageszeit hinaus
voraussichtlich abhängen wird. Auf dieser Grundlage sind die widerstreitenden
Interessen zu gewichten.

176

Der Beklagte führt in der Sache plausibel und gutachterlich bestätigt weiter an,
dass die Verkehrsnachfrage in der ersten Nachtstunde signifikant von den
betrieblichen Möglichkeiten, die tagsüber bestehen, abhängt und das
Nachfrageverhalten speziell für die ersten Tagesstunden von der Möglichkeit der
Nutzung der ersten Nachtstunde bestimmt wird. Nach den Erläuterungen in den B1.
-Gutachten zu den untersuchten Rotationsplanungen der vier aufkommensstärksten
Home-Carrier am Flughafen sowie den entsprechenden Ausführungen im J. -
Gutachten ist ohne weiteres einsehbar, dass infolge der Erhöhung der Kapazitäten
über Tage, namentlich in den frühen Stunden, auch die Nachfrage nach
Landemöglichkeiten in der erste Nachtstunde am Flughafen zunimmt. Dies ist der
gegebenen wettbewerblichen Situation unter Einbeziehung der korrespondierenden
Wünsche der Passagiere geschuldet. Die durch B1. erfolgte Auswertung der
Anzahl der Starts von am Flughafen stationierten Flugzeugen in den ersten drei
morgendlichen Stunden belegt, dass diese Zahlen mit denen der Landungen in den
letzten Betriebsstunden gut korrelieren. B1. gelangt unter Berücksichtigung der
untersuchten Rotationen zur Notwendigkeit von - gegenüber den bisher maximal 25
im Sommerflugplan zulässigen - acht weiteren Landungen allein schon bei
Umsetzung der für den Tag vorgesehenen betrieblichen Erweiterungen. Das J. -
Gutachten gelangt, wenn auch über eine andere Analysemethode, ausgehend von
der mit der streitigen Genehmigung eröffneten Nutzungsmöglichkeit über Tage, zu
einer Notwendigkeit von heute 35 und ab 2015 von 36 Landlungen in der ersten
Nachtstunde. Das J. -Gutachten setzt bei der Prognose der Entwicklung des
allgemeinen Luftverkehrs an und leitet daraus plausibel eine für den Flughafen
Düsseldorf spezifizierte Verkehrsentwicklung für die erste Nachtstunde ab.

177

Entsprechend nachvollziehbar ist auch die Besorgnis des Beklagten und der
Beigeladenen, dass ohne die Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten des
Flughafens in der ersten Nachtrandstunde die Verkehrsleistungen des Flughafens
auch im Tagesbetrieb im Verhältnis zu vergleichbaren internationalen Flughäfen in
einem noch stärkeren Maße als bislang nur unterproportional wachsen würden.
Betroffen ist damit auch die Zielsetzung, welche die betriebliche Erweiterung über
Tag legitimiert.

178

Es geht damit nicht maßgeblich darum, der Beigeladenen und den bei ihr
angesiedelten Flugunternehmen aus Gründen der wirtschaftlichen Besserstellung
einen Standortvorteil zu vermitteln. Im Vordergrund steht der Luftverkehr, der freilich
zum Funktionieren unter den gegebenen Umständen der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben durch Private und in privatrechtlicher Form auch der Wirtschaftlichkeit der
ihn tragenden Unternehmen bedarf. Es ist sachgerecht, in diesem Zusammenhang
einzustellen, dass an anderen internationalen Flughäfen im In- und Ausland mit
vergleichbaren Verhältnissen wie am Flughafen der Beigeladenen durchaus
großzügige Regelungen für Landungen bis 23.00 Uhr jedenfalls für die jeweiligen
Home-Carrier bestehen. Das betrifft namentlich die im J. -Gutachten in
Vergleich gesetzten (Nicht-Hub-)Flughäfen mit hohem Verkehrsaufkommen und - mit
Ausnahme des Flughafens Dortmund - die von B1. angeführten Flughäfen mit
Home-Carriern. Was einen Verweis auf Dortmund anlangt, durfte der Beklagte
insbesondere einstellen, dass Düsseldorf der größte internationale Flughafen in
Nordrhein-Westfalen ist, der bereits heute die erste Nachtrandstunde nutzen darf,
während es sich bei Dortmund um einen Verkehrsflughafen mit einer geringeren
Auslastung handelt, für den eine Verspätungsregelung ausreicht.

179

7. Die Sachentscheidung, die der Beklagte auf der Basis der - nach dem
Vorstehenden zutreffend gesehenen - Interessenlage getroffen hat, genügt auch den
Anforderungen, die an eine gerechte Abwägung zu stellen sind.

180

7.1 Der Beklagte hat erkannt und eingestellt, dass die für die Erweiterung
sprechenden Belange, auch wenn sie für sich schon ein erhebliches Gewicht haben,
nicht schon von vornherein Vorrang vor den Belangen der Anwohner und
Umlandgemeinden genießen. Die Lösung des Nachbarschaftskonflikts ist der Kern
der Entscheidung in der gegebenen Interessenlage, die ja keine neue ist, sondern im
Wesentlichen schon der Änderung 2000/2003 und allen voraufgehenden
Entscheidungen zur Ausstattung und Nutzung des Flughafens der Beigeladenen
zugrunde lag. Zur Förderung der Wirtschaftlichkeit des Flughafens und der Erhöhung
der Attraktivität des Standortes sollen jetzt betriebliche Einschränkungen gelockert
werden, die Teil eines - auch gerichtlich gebilligten - Konzeptes waren, das bezogen
auf die Kontingentierung ausdrücklich auch den Lärmschutzinteressen der Anwohner
diente und zugleich die Akzeptanz der Auswirkungen, die von dem Flughafen
ausgehen, fördern sollte bzw. - und bezogen auf die erste Nachtstunde - durch die
Festschreibung eines Status-Quo in der Nachfrage faktisch eine weitergehende
Ausdehnung des nächtlichen Luftverkehrs verhindern sollte. Insoweit hat der
Beklagte insbesondere in den Blick genommen, dass der Standortvorteil des
Flughafens inmitten des Rhein-Ruhr-Ballungsraumes und seine exponierte Stellung
als größter Flughafen Nordrhein-Westfalens und drittgrößer der Bundesrepublik
zugleich Standortnachteile wegen der sehr hohen Zahl der von sehr starkem Lärm
Betroffenen mit sich bringt. Der Beklagte hat den sich daraus ergebenden Konflikt
ausreichend in den Blick genommen und unter umfänglicher Ermittlung der
Lärmsituation der Flughafenumgebung mit den gefundenen Regelungen
abwägungsfehlerfrei zu einem neuerlichen Ausgleich gebracht.

181

Zur Bewältigung der im Vordergrund stehenden Lärmproblematik hat er unter
vertretbarem Verzicht auf einschneidende betriebliche Maßnahmen zur
Lärmvermeidung oder -minderung oder zu sonstigen Möglichkeiten der
Belastungserleichterung den Ausgleich durch passiven Schallschutz und
Geldleistungen in Orientierung an Schutzzielen geschaffen, die er anhand fundierter
fachlicher Aussagen und mit Blick auch auf die Beeinträchtigungen unterhalb der
Schwelle des planerisch Zumutbaren festgelegt hat, und die Zielerreichung
sachgerecht sichergestellt.

182

7.2 Mit seiner Einschätzung, dass die nach der Erweiterung des Betriebsumfangs
zu erwartenden Lärmbeeinträchtigungen unter Einbeziehung der bestehenden und
der in der angefochtenen Genehmigung neuerlich verfügten Schutzauflagen
zuzumuten seien und gegenüber den für das Vorhaben angeführten Interessen
zurücktreten, verlässt der Beklagte den ihm zustehenden planerischen
Gestaltungsspielraum nicht. Aus Anlass des Antragsbegehrens der Beigeladenen
weitere Maßnahmen des aktiven Schallschutzes zu verfügen als die Reduzierung der
ursprünglich zugelassenen 36 auf 33 Landungen und die Beschränkungen für den
Nachtflug von Propellerflugzeugen, kam ernstlich nicht in Betracht, weil sie sich
zwangsläufig auf den abwickelbaren Verkehr auswirken und dem Ziel zuwiderlaufen
würden, die Nutzungsintensität des Flughafens zu erhöhen.

183

Eine Schieflage weist die Planung infolgedessen nicht auf. Der Beklagte hat die
besonders Lärmbetroffenen nicht in einseitiger Betrachtung auf passiven
Schallschutz verwiesen, um unter diesem Schutz der Beigeladenen ein Maximum an
betrieblichen Möglichkeiten zu eröffnen. Er hat sich vielmehr überzeugt, dass auch
ein öffentliches Interesse an der Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten des
Flughafens und einer Erhöhung der Flexibilität der Verkehrsabläufe besteht, hat dies
in Relation zu vorgegebenen Schranken aus dem Angerland-Vergleich gesetzt, ist
den möglichen Ursachen des Nichterreichens des Verkehrs, der bei der
Genehmigungsänderung im Jahre 2000 zugrunde gelegt worden war, nachgegangen
und hat für den kritischen Bereich der Nutzung der ersten Nachtstunde dem
Begehren der Beigeladenen nur beschränkt entsprochen.

184

Die Forderung der Kläger nach weitergehenden flugbetrieblichen
Beschränkungen auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, also jenseits der
Grenze der bloßen - teilweisen - Ablehnung des Begehrens der Beigeladenen, greift
nicht. Bei der gegebenen Sachlage ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Beklagte
die streitige betriebliche Erweiterung nicht zum Anlass genommen hat, über die
bereits für den Flughafen geltenden und aufrecht erhaltenen Regelungen hinaus den
Betrieb einzuschränken.

185

Dabei gilt es namentlich zu berücksichtigen, dass den Betroffenen kein Anspruch
auf vorgehende Ausschöpfung aller Möglichkeiten der Vermeidung oder Reduzierung
des Lärms an der Quelle zusteht, wenn sich die verbleibenden Beeinträchtigungen
unter Einbeziehung der gewährten passiven Schallschutzmaßnahmen und
Entschädigungsleistungen - wie hier - im Bereich des planerisch Zumutbaren
bewegen. Es geht bei der gerichtlichen Kontrolle allein um die sachliche
Vertretbarkeit der getroffenen Entscheidung. Ob andere Maßnahmen, die den
Interessen der Kläger weiter entgegenkämen, ebenfalls sachlich gerechtfertigt
werden könnten, ist unerheblich. Eine "Meistbegünstigung" in diesem Sinne ist von
der Rechtsordnung jedenfalls nicht - auch nicht im Sinne eines Planungsleitsatzes -
vorgegeben.

186

Auch die Richtlinie 2002/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 26. März 2002 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte
Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft führt auf keinen
unbedingten Vorrang von lärmmindernden Betriebsverfahren oder
Betriebsbeschränkungen vor passivem Lärmschutz bei kapazitätserweiternden
betrieblichen Regelungen. Im Kern dient die Richtlinie der Erleichterung einer
kohärenten Einführung von Betriebsbeschränkungen für Flughäfen, um
gemeinschaftsweit die Zahl der von nachteiligen Auswirkungen des Fluglärms
betroffenen Menschen zu begrenzen oder zu reduzierten (Art. 1 a); andererseits hat
sie aber auch die Förderung eines langfristig tragbaren Ausbaus der
Flughafenkapazitäten im Auge (Art. 1 c). Mit der Forderung in Art. 4 nach einem
ausgewogenen Betriebslärmkonzept geht die Richtlinie letztlich über das nach
nationalem Recht bestehende Abwägungsgebot nicht hinaus. Soweit die Richtlinie
die Prüfung von Betriebsbeschränkungen für lärmintensive, knapp die Vorschriften
erfüllende Strahlflugzeuge (vgl. § 48b Abs. 1 LuftVZO) anspricht, ist dem der
Beklagte hinreichend nachgekommen. Unter Hinweis auf den eher geringen Anteil
dieser Flugzeuge am Gesamtaufkommen und die erfolgte Begrenzung der
Gesamtflugbewegungen für die sechs verkehrsreichsten Monaten konnte der
Beklagte von ausdrücklichen Beschränkungen abgesehen. Aus der besonderen
Lage des Flughafens in einem Ballungsgebiet ergibt sich nichts anders; er zählt
insbesondere nicht zu den in der Richtlinie besonders angeführten Stadtflughäfen,
weil er zwar in einem Ballungsraum gelegen ist, aber über eine Piste mit einer
Startrollstrecke von mehr als 2000 Meter verfügt. Er ist auch weitergehend in den
Internationalen Luftverkehr eingebunden.

187

7.2.1 Der Beklagte durfte ferner von einer zeitlichen Differenzierung des
Umfangs des zulässigen Verkehrs über Tage sei es nach Tages- oder Wochenzeiten
absehen. Die in der mündlichen Verhandlung im Rahmen der abgegebenen
Protokollerklärung nachgeschobenen Erwägungen sind tragfähig und lassen keine
Fehler erkennen. Insbesondere ist der Ausgangspunkt der Einschätzung ohne
weiteres nachvollziehbar und durch das Slotnachfrageverhalten belegt, wie es sich
aus den vorgelegten Aufstellungen erschließt, dass sich abgrenzbare Zeiten
geringeren Verkehrsinteresses nicht verlässlich ableiten lassen. Die Überlegungen
des Beklagten zur Flexibilität und zu den Schwierigkeit der sachgerechten
Zeitraumfestlegung überzeugen, zumal eine weithin zeitlich unreglementierte
Zulassung des Flugbetriebes dem Grundgedanken entspricht, dass
Verkehrsflughäfen als Infrastruktureinrichtungen ihrer Zielsetzung nach zur
Benutzung durch die Öffentlichkeit nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 LuftVG offen
stehen. Die geforderten zusätzlichen tageszeitlichen und wöchentlichen
Beschränkungen würden den Flugbetrieb weiter einengen und dem erklärten
Planungsziel widersprechen, eine maßvolle Erhöhung der Bewegungen unter
Erhaltung einer möglichst großen Flexibilität zu eröffnen. Hinzukommt, dass eine
wirklich spürbare Begünstigung der Flughafenumgebung schon erhebliche
Einschnitte erfordern würde und es für Verkehrsvorgänge während der Tageszeit -
anders als für solche während der Nachtzeit - grundsätzlich keiner besonderen
Rechtfertigung bedarf.

188

7.2.2 Auch was den Schutz vor nächtlichem Lärm angeht, hat der Beklagte
abwägungsfehlerfrei von weitergehenden betrieblichen Regelungen abgesehen. Die
Forderung, die zulässigen Landungen nach 22.00 Uhr etwa auf bestimmte Segmente
oder Luftfahrtunternehmen oder gar in Abhängigkeit vom Auslastungsgrad der
Flugzeuge zu beschränken, ist nicht berechtigt. Der Beklagte durfte bei der
gegebenen Bedarfslage davon absehen, zumal eine weitergehende Prüfung und
Bewertung des Anliegens, das einer Nachfrage nach Nachtflugmöglichkeiten
zugrunde liegt, ohnehin dem typisiert zu betrachtenden Verkehrsgeschehen
widerspricht. Angesichts der von den genannten Gutachten aufgezeigten Struktur
des Luftverkehrs nach 22.00 Uhr stehen zudem ohnehin Landungen anderer als am
Flughafen stationierter Flugzeuge oder solcher mit Wartungsschwerpunkt am
Flughafen nicht in nennenswertem Umfang in Rede. Schließlich hat der Beklagte
auch nach anderen Wegen einer Lärmreduzierung während der Nacht gesucht und
durch Erklärung in der mündlichen Verhandlung die im Herbst dieses Jahres
auslaufenden Nachtflugbeschränkungen vom 10. Oktober 2002 (MBl. NRW 2002, S.
1159f.) um den Ausschluss von Propellerflugzeugen mit mehr als 9 t MTOM ergänzt
und im Übrigen entfristet. Die genannten Maschinen - es handelt sich weithin um
Frachtflugzeuge, die auch in der Kernzeit der Nacht verkehren und deren Betrieb mit
beträchtlichem Lärm bei hohen Maximalpegeln verbunden ist - unterliegen damit den
gleichen Beschränkungen wie Bonuslisten-Strahlflugzeuge. Die Erwartung des
Beklagten, dass mit der vorgesehenen Regelung eine gegenüber der bisherigen
merkbare Lärmentlastung für die betroffenen Anwohner verbunden ist, erscheint
danach berechtigt. Auf die genaue Größenordnung der Entlastung kommt es nicht
an, weshalb auch den diesbezüglichen Abschätzungen im Einzelnen nicht weiter
nachgegangen werden muss. Im Übrigen werden bisher bestehende
Entwicklungsmöglichkeiten im Frachtverkehr unterbunden. Dabei ist im Ergebnis
unerheblich, ob der Beklagte nur das untersagt hat, wozu er ohnehin verpflichtet
wäre, weil die Dringlichkeit des nächtlichen Frachtverkehrs bisher nicht weiter
untersucht worden ist. Der Beklagte hat mit seiner ergänzenden Regelung jedenfalls
verhindert, dass mit einem zeitlichen Auslaufen der Regelungen über die
Beschränkung von Nachtverkehr weiterer Verkehr (wieder-)eröffnet wird. Die
Betriebsgenehmigung selbst sieht nämlich - jenseits der
Koordinierungsbeschränkungen für die erste Nachtstunde und der Herausnahme der
Parallelbahn - letztlich keine Nachtflugbeschränkungen vor. Seit 1959 wird in diesem
Bereich allein mit gesonderten und zeitlich befristeten Beschränkungen gearbeitet.
Eine Verlängerung der Frist oder Entfristung der Beschränkung kann damit Rechte
der Anwohner grundsätzlich nicht betreffen. Entsprechend berührt auch die
Entscheidung, die Nachtflugbeschränkungen für die übrigen Propellerflugzeuge
unverändert zu lassen, die streitgegenständliche Genehmigungsänderung letztlich
allenfalls mittelbar, nämlich als Faktor in der Lärmbestimmung für die gesamte Nacht.
Relevante Abwägungsfehler ergeben sich im vorliegenden Zusammenhang
jedenfalls nicht. Die Entscheidung des Beklagten beruht insofern auf der Erwartung,
dass mit der Zunahme an Bewegungen unterhalb der ausgeschlossenen
Gewichtsklasse nicht zu rechnen ist, was ohne weiteres plausibel wird aus den für
die Jahre 2004 bis 2006 zu verzeichnenden Starts und Landungen.

189

Den Klägern kann auch zugemutet werden, dass die Entlastung durch das
Entfallen von Verkehr mit bestimmten Propellermaschinen erst im November 2007
greift, der erweiterte Betrieb bis 23.00 Uhr aber bereits unmittelbar zulässig sein soll.
Der Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang auf seinen planerischen
Gestaltungsspielraum berufen; die unterschiedliche zeitliche Anknüpfung hat in der
Frist der bisher geltenden Nachtflugbeschränkungen einen hinreichenden sachlichen
Grund. Im Übrigen betrifft die zahlenmäßig stärkere Erhöhung der Landungen in der
ersten Nachtstunde, nämlich die von 15 auf 33, die Winterflugplanperiode, also die
Zeit ab Oktober.

190

7.2.3 Kein Fehler ist auch darin zu sehen, dass der Beklagte davon abgesehen
hat, die Nachtflugbeschränkungen hinsichtlich der Verspätungsregelungen zu
modifizieren. Das vom Beklagten in diesem Zusammenhang hervorgehobene
Interesse, an Verkehrsflughäfen der in Rede stehenden Größenordnung eine
angemessen flexible Abwicklung verspäteter Landungen zu ermöglichen, ist
grundsätzlich anzuerkennen. Es spricht hier auch nichts dafür, dass der Beklagte
gerade durch die angefochtene Neuregelung merklich auf die Ausnutzung der
Verspätungsregelung einwirkt. Denn mit 33 vorausplanbaren Landungen ist die
Kapazität der Hauptbahn sicherlich nicht ausgeschöpft. Zudem hat der Beklagte, um
Wartezeiten zu verhindern, zwingend die Mitbenutzung der Parallelbahn in der Zeit
von 21.00 bis 22.00 Uhr vorgegeben. Das gilt unabhängig davon, dass sich die
Entlastungswirkung der Mitbenutzungsregelung nur eingeschränkt dahin einstellen
kann, dass eine Verschiebung von Landungen infolge von Wartezeiten am Boden
und in der Luft, die sich am Flughafen selbst bilden, unterbleibt. Andere
Verzögerungen, etwa am Abflugort, werden naturgemäß nicht beeinflusst. In jenem
Umfang ist die Regelung aber durchaus zielführend. Dabei ist angesichts der im
Übrigen bestehenden Einschränkungen bei der Mitbenutzung der Parallelbahn
durchaus plausibel, dass hier tatsächlich eine Entlastung zu erwarten steht. Sie führt
zudem dazu, dass sich die Möglichkeit, kapazitätserweiternd die Parallelbahn im
Übrigen mitzubenutzen, mit den entsprechenden Auswirkungen auf die tatsächliche
Kapazität auf 49 Wochenstunden reduziert.

191

7.2.4 Auch die übrigen von Klägern angebrachten Forderungen nach
weitergehenden Maßnahmen zur Lärmreduzierung greifen nicht. Sowohl beim
Vorschlag des Anflugverfahrens "continuous-decent-approach" (cda) wie bei der
Frage des Einsatzes der Schubumkehr durfte der Beklagte berücksichtigen, dass
dabei auch Elemente der Flugsicherheit in Rede stehen, deren Wahrung
grundsätzlich der DFS und den Piloten zugewiesen ist. Es mag daher auch
dahinstehen, ob nicht ohnehin allenfalls begrenzte Lärmentlastungen zu erwarten
stehen. Die Faktoren sind im Übrigen in den Lärmberechnungen auf der Grundlage
der AzB - pauschalierend - abgedeckt. Ihre Auswirkungen sind durch die
vorliegenden Berechnungen und damit bei der Dimensionierung der
Lärmschutzkurven ausreichend berücksichtigt. Der Beklagte durfte es daher bei der
bestehenden Regelung für den Flughafen belassen, nach der in der Zeit von 21.00
bis 5.00 UTC (22.00 bis 6.00 Uhr lokaler Zeit) die Schubumkehr nur in dem Umfang
angewandt werden darf, wie dies aus Sicherheitsgründen erforderlich ist.

192

7.2.5 Die Ausgestaltung der danach im Hinblick auf den Drittschutz fehlerfrei als
ausreichend bewerteten betrieblichen Regelungen durch den Beklagten ist nicht zu
beanstanden. Fehler, die die Tauglichkeit bzw. Handhabbarkeit des gewählten
betrieblichen Konzeptes betreffen und zu Zweifeln an der Rechtfertigung des
Vorhabens oder sonst zu Abwägungsmängeln führen, sind nicht ersichtlich. Die
Neuregelungen sind dabei namentlich nicht an den Zielvorstellungen der
Genehmigungsänderung aus dem Jahre 2000 zu messen, auch soweit diese Anlass
für die jetzt gewünschten betrieblichen Änderungen waren. Maßstab ist allein die
nunmehr erklärte Zielsetzung, einen Zuwachs an Flugbewegungen gegenüber der
bisherigen Genehmigungslage, auch was die Tagesstunden angeht, zu ermöglichen.
Dazu sind die getroffenen Regelungen zielführend. Auf die These, die maximal nach
den Koordinierungsvorgaben jeweils zulässigen Bewegungen ließen sich ohnehin
nicht realisieren, kommt es nicht an. Damit wird weder die Richtigkeit des
prognostizierten Erweiterungsbedarfs noch die Stimmigkeit des Konzeptes zur
Erreichung der erklärten Planungsziele in Frage gestellt. Denn dass die Zahlen
aufgrund saisonaler und tageszeitlicher Schwankungen im Nachfrageverhalten in
einigen Stunden oder an einigen Tagen nicht ausgeschöpft werden, ist
systemimmanent und wird vorausgesetzt. Dementsprechend ist auch ohne Weiteres
plausible, dass es in der Umsetzung der Regelungen nicht zwangsläufig zu
Überschreitungen der maximal zugelassenen Gesamtbewegungen kommen
wird.

193

Der Beklagte hat flankierende Maßnahmen verfügt, die die Einhaltung der
betrieblichen Beschränkungen sichern sollen und damit im Rahmen von deren
Funktion auch den Lärmschutzinteressen der Umgebung Rechnung getragen.

194

Die Pflicht, die Nutzungszeiten der Parallelbahn im voraus festzulegen und zu
verlautbaren, ist im Sinne der planerischen Zielsetzung des Beklagten geeignet, die
Beschränkung der Nutzungszeiten der Parallelbahn zu gewährleisten, und den
Nutzungsumfang transparent zu machen. Die nachträgliche Berichtspflicht zielt in
dieselbe Richtung und eröffnet kurzfristig regulierende Eingriffe bei sich
abzeichnenden Fehlentwicklungen. Gegen die Beschränkung der Berichtspflicht auf
die Tageszeit ist nichts zu erinnern, weil die Parallelbahnnutzung auf diese Zeit
beschränkt ist.

195

Abwägungsfehlerfrei ist von einer Berichtspflicht zur Kontrolle der Einhaltung der
Koordinierungsvorgaben abgesehen worden. Dies würde zum einen eine Kontrolle
der pflichtgemäßen Amtsausübung des Flughafenkoordinators darstellen, die dem
Beklagten nicht zusteht, und wäre zum anderen für die Frage, ob ein konkret
abgewickelter Verkehr den Betriebsregelungen genügt, wegen der neben der
Koordinierung zu betrachtenden Faktoren wie Verspätungen oder Home-Carrier-
Vorteil ohnehin nur von begrenztem Aussagegehalt. Soweit es in der Vergangenheit
gerade hierauf bezogen zu Unzulänglichkeiten auch in der Nacht gekommen war, hat
der Beklagte nicht zuletzt dies zum Anlass genommen, ein Slot Performance
Monitoring Committee (SPMC) einzurichten und das elektronische
Flughafeninformationssystem um ein Mismatch-Reporting System (MMR) zu
ergänzen. Weitergehendes war nicht geboten, weil nichts zu erkennen ist, was in
Relation zum gegebenenfalls einzustellenden Aufwand verhältnismäßig erscheint.
Aufgaben und Zuständigkeiten bei der Überwachung des Betriebs sind vorgegeben.
Außerdem bestehen Verpflichtungen der Beigeladenen zur Offenlegung von
lärmrelevanten Ereignissen und Entwicklungen - gerade auch im Zusammenhang mit
dem Betrieb der Fluglärmmessstellen - gegenüber der Fluglärmkommission (vgl. §
19a LuftVG).

196

Bedenken dagegen, der Einführung des MMR bzw. des SPMC auch den Effekt
zuzuschreiben, die genehmigungsrechtlichen Koordinierungsvorgaben verlässlicher
einzuhalten, bestehen nicht. Zwar ist beides auf eine Optimierung der Koordinierung
ausgerichtet, was (zugleich) den wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen
entspricht. Der Senat teilt aber die von den Klägern geäußerten Befürchtungen einer
Vernachlässigung der Lärmschutzbelange der Anwohner nicht. Das MMR erleichtert
indirekt auch die Kontrolle der Einhaltung der Koordinierungsvorgaben einschließlich
der Gesamtvorgaben. Das SPMC wiederum zielt auf die kontinuierliche
Überwachung einer ordnungsgemäßen Slotnutzung, was auch die zeitliche
Einhaltung umfasst. Es hat damit jedenfalls indirekt Einfluss auf die Einhaltung der
genehmigungsrechtlichen Koordinierungsvorgaben und lässt erwarten, dass im
Koordinierungsverfahren für die Flugpläne wie bei der Nachkoordinierung zeitnah auf
Unzulänglichkeiten reagiert wird, zumal das für die Flugplatzkoordinierung
zuständige Bundesministerium ebenso an dem Gremium beteiligt ist wie die DFS. Da
das SPMC aber zweifellos seiner unmittelbaren Zielsetzung nach nicht der
Überwachung von genehmigungsrechtlichen Vorgaben zum Drittschutz dient,
sondern der Einhaltung der im Koordinierungsverfahren nach § 27a LuftVG
vergebenen Slots, ist nicht zu beanstanden, dass Mitglieder anderer Gremien, wie
der Fluglärmkommission oder von Initiativen von Lärmbetroffenen, nicht
eingebunden sind.

197

8. Der Beklagte durfte zugrunde legen, dass - gegebenenfalls bei Einsatz von
passivem Schallschutz und Geldzahlungen - die künftigen Lärmauswirkungen des
Flughafens der Beigeladenen im Bereich des planerisch Zumutbaren halten.

198

8.1 In diesem Zusammenhang misst der Senat weiterhin den Aussagen der
Synopse "Fluglärmkriterien für ein Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder
Neuanlagen von Flughäfen/Flugplätzen" von Griefhahn/Jansen/Scheuch/Spreng (im
weiteren Synopse) erhebliches Gewicht bei. In dessen Rahmen bewegen sich auch
die Aussagen des von der Beigeladenen im Verwaltungsverfahren vorgelegten
lärmmedizinischen Gutachtens. Der Senat sieht nach wie vor darin eine fundierte
wissenschaftliche Betrachtung, die auch den allgemeinen Stand der
Lärmwirkungsforschung einbindet. Die Autoren sind anerkannte und langjährig durch
eigene Forschung hervorgetretene Lärmwirkungsforscher. Sie vertreten die
maßgeblichen Fachrichtungen, gehen die Fragen unter unterschiedlichen
Blickwinkeln an und haben von ihren je eigenen Ansätzen aus ihre Erkenntnisse
zusammengetragen. Dies ist auf der Grundlage von Einzelgutachten geschehen, die
das einschlägige wissenschaftliche Spektrum abdecken. Die Ergebnisse sind
untereinander abgeglichen und zur gemeinsamen Empfehlung verbunden worden.

199

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juli 2005 - 20 D 87/05.AK u. a. -, m.w.N.

200

Die Synopse bietet von daher für die erforderlichen Bewertungen einen
gewichtigen Anhalt. Von dem aus können bei der - mangels normativer Vorgaben -
im Einzelfall jeweils erforderlichen Einschätzung der planerischen Zumutbarkeit von
Fluglärm auch eventuelle Besonderheiten betrachtet und gewichtet werden.
Erkenntnisse, die die Synopse insgesamt oder in relevanten Punkten fundiert in
Frage stellen und aufgrund weiterer Forschungsergebnisse oder Beobachtungen
brauchbare Kriterien von höherer Verlässlichkeit oder Aussagekraft geben, liegen
nicht vor. Die Synopse ist grundsätzlich auch für die Verhältnisse am Flughafen
Düsseldorf verwertbar. In diesem auch vom Bundesverwaltungsgericht gebilligten
Rahmen -

201

vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, a.a.O. -

202

bewegen sich die in der Genehmigung zugrunde gelegten Werte.

203

8.2 Das gilt zunächst für die Betrachtung der Lärmbelastung von
Wohngrundstücken am Tag. Die den Lärmschutzzonen und der Entschädigungszone
gemäß dem angegriffenen Bescheid zugeordneten Zahlenwerte sind zur Bewertung
und Bejahung der Zumutbarkeit des Lärmgeschehens in der Umgebung des
Flughafens der Beigeladenen tauglich. Sie gewährleisten unter Berücksichtigung des
Standes der Lärmwirkungsforschung ein angemessenes Schutzniveau.

204

Nach den Berechnungen geht es für die Kläger um Lärmunterschiede im
Dauerschallpegelbereich von etwa 1 dB(A); dabei mag einzustellen sein, dass die
für die klägerischen Grundstücke erfolgten vergleichenden Berechnungen nur den
Fluglärm betreffen. Anknüpfungspunkte, dass sich für sie unter Einbeziehung des
Bodenlärms am Flughafen eine wesentliche Verschiebung der Differenz ergeben
könnte, fehlen jedoch. Der Zuwachs liegt damit unter demjenigen, der nach den
verabschiedeten Neuregelungen des Fluglärmgesetzes schon für sich auf eine die
planerische Bewältigung erfordernde wesentliche Änderung deutet. Eine
Veränderung der Lärmbelastung ist danach insbesondere dann als wesentlich
anzusehen, wenn sich die Höhe des äquivalenten Dauerschalpegels an der Grenze
der Tagschutzzone 1 bzw. der Nachtschutzzone um mindestens 2 dB(A) ändert (§ 4
Abs. 5 Satz 2 Fluglärmgesetz).

205

Mit einer mangelnden Relevanz der Lärmveränderung hat sich der Beklagte in
seiner Abwägung allerdings von vornherein nicht begnügt. Er hat davon losgelöst als
Ziel des Tagschutzes bei Wohnnutzung die Vermeidung von
Kommunikationsstörungen definiert, die gegebenenfalls durch Maßnahmen des
passiven Schallschutzes erreicht werden soll. Als Kriterium für die Erforderlichkeit
von Abhilfe und damit für die Ausweisung der Tagschutzzone steht der
Dauerschallpegel von Leq(3) = 60 dB(A) außen im Vordergrund. Mit dieser Kontur ist
ein hinreichender Abstand zu dem gewahrt, was nach den Feststellungen der
Synopse von Flughafenanwohnern regelmäßig als erheblich belästigend empfunden
wird. Sie entspricht auch dem, was nach den verabschiedeten Neuregelungen des
Fluglärmgesetzes für bestehende Anlagen zugrunde gelegt wird. Allein für
Neuanlagen und bei wesentlichen Änderungen, die nach Erlass des Gesetzes
erfolgen, ist die Festsetzung eines Tagschutzgebietes mit einer Lärmkontur nach
Leq(3) = 55 dB(A) vorgesehen. Angesichts der durchschnittlichen Dämmwirkung von
Fenstern ist bei Leq(3) = 60 dB(A) außen durchaus die Annahme gerechtfertigt, dass
in Wohnhäusern außerhalb der Kurve jedenfalls bei geschossenen Fenstern innen
der nach der Synopse als präventiver Richtwert zur Vermeidung von
Kommunikationsstörungen ausgewiesene Wert von Leq(3) = 40 dB(A) eingehalten
wird. Bei spaltbreit geöffneten Fenster ist - bei der gebotenen pauschalierenden
Betrachtung - noch von der Einhaltung des kritischen Toleranzwertes von 45 dB(A)
auszugehen.

206

Die im Innern gewollte regelmäßige Einhaltung von Maximalpegeln von 55 dB(A),
die in der Rechtsprechung als Schutzniveau anerkannt ist -

207

vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - , a.a.O. -,

208

gewährleistet - wie nicht zuletzt die Ausführungen des lärmmedizinischen
Gutachters Prof. Dr. T1. in der mündlichen Verhandlung belegt haben - einen
durchaus weitreichenden Schutz. Unterhalb von Maximalpegeln von 55 dB(A) sind
unzumutbare Kommunikationsstörungen auf der Grundlage der neueren
Lärmwirkungsforschung nicht zu erwarten. Das gilt unabhängig von der Höhe der im
Außenbereich zu erwartenden Maximalpegel; die Forderung nach Einhaltung eines
Maximalpegels innen von 45 dB(A) als Ausgleich für Außenmaximalpegel über 90
dB(A) entbehrt jeglicher Grundlage. Der vom Beklagten angestrebte Schutz
entspricht - ohne dass es auf diesen Aspekt entscheidend ankäme - auch der
bisherigen Regelung. Danach hatte der Anspruch auf passiven Schallschutz zu
garantieren, dass in der Regel innen keine Werte über Lmax = 55 dB(A) erreicht
werden.

209

Vgl. dazu Urteil des Senats vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a -,
a.a.O.

210

Den Begrifflichkeiten "in der Regel" und "regelmäßig" kann der Senat in diesem
Zusammenhang keine unterschiedliche Bedeutung entnehmen. Das Merkmal ist
ebenso abwägungsgerecht wie die Bezugnahme auf Aufenthaltsräume mit
geschlossenen Fenstern.

211

Dass die Bewertung von Tageslärm von geschlossenen Fenstern und dabei von
einer durchschnittlichen Dämmwirkung eines normalen Fensters, die bei 25 dB(A)
angesetzt wird, ausgehen darf, ist in der Rechtsprechung anerkannt.

212

Vgl. zu einer vergleichbaren Regelung: BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 C
1075.04 -, a.a.O.; zur Dämmwirkung eines geschlossenen Fensters vgl. auch:
BVerwG, Urteil 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, a.a.O.

213

Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass gelegentliches Stoßlüften zur Erhaltung
eines angemessenen Wohnklimas und damit zur Herstellung von zumutbaren
Wohnverhältnissen ausreicht. Das klägerische Vorbringen bietet keinen Anlass für
eine Neubewertung oder weitergehende Untersuchungen. Zwar ist die Möglichkeit,
nach Belieben die Fenster von Aufenthaltsräumen tagsüber spaltbreit oder ganz
ohne nennenswerten Einfluss auf die Kommunikationsmöglichkeiten im Rauminnern
öffnen zu können, zweifellos ein wichtiger Aspekt der Wohnqualität. Indes ist
einzustellen, dass er nur im geringeren Teil des Jahres zum Tragen kommt, während
es im vorliegenden Zusammenhang um die Betrachtung und zwangsläufig
pauschalierende Bewertung von Lärmeinwirkungen geht, die ganzjährig auftreten.
Lediglich in der Nacht, in der eine Stoßlüftung ohnehin mit einer ganz beträchtlichen
Störung durch Unterbrechen des Schlafes verbunden wäre, wird ein durchgängiges
Lüften inzwischen als zum allgemeinen Wohnstandard gehörend angesehen, so
dass bei der pauschalierenden Lärmbewertung entsprechend ein dauerhaft spaltbreit
geöffnetes Fenster einzustellen ist.

214

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2006 - 4 C 4.05 -, BVerwGE 126, 340.

215

Für die Nutzung von Aufenthaltsräumen über Tage gilt anderes. Hier besteht -
anders als in der Nacht - ohne Weiteres die Möglichkeit, das Raumklima je nach
Wunsch oder Erfordernis durch gelegentliches Stoßlüften auszugleichen. Die
Vorstellung von ganztägig dauerhaft geöffneten Fenstern ginge - ökologisches und
ökonomisches Handeln vorausgesetzt - für den überwiegenden Teil des Jahres,
insbesondere während der Heizperiode bzw. den größten Teil der Übergangszeiten
ohnehin an der Realität vorbei.

216

Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte das Spitzenpegelkriterium von
L(max) 55 dB(A) unter den Vorbehalt "regelmäßig" gestellt und durch die in der
mündlichen Verhandlung erfolgte Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses im
Sinne einer zulässigen Überschreitenshäufigkeit von sechzehn definiert hat. Dem
liegen Erwägungen zu den im allgemeinen Immissionsschutz anerkannten sog.
seltenen Ereignissen mit dem Aspekt des täglichen zeitlichen Gesamtumfangs der
Störung bei Berücksichtigung der zeitlichen Dauer der Einzelgeräusche zugrunde.
Mit dieser Konkretisierung bewegt sich der Beklagte im Rahmen seines
Gestaltungsspielraums, insbesondere setzt er sich nicht in Widerspruch zu dem im
Bescheid Verfügten. Die Einschränkung berücksichtigt, dass es um die Vermeidung
von unzumutbaren Kommunikationsstörungen geht und sich solche erst bei einer
Häufung von Schallereignissen ergeben, die eine Gesprächsführung oder die
Verfolgung von Radio- und Fernsehsendungen nachhaltig einschränken. Es reicht
eine 99 % Satzverständlichkeit.

217

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, a.a.O.; OVG
Hamburg, Urteil vom 2. Juni 2005 - 2 Bf 345/02 -, ZUR 2006, 44.

218

Deshalb besteht grundsätzlich kein Anspruch, tagsüber in keinem Fall oder nur
ganz ausnahmsweise durch Flugereignisse stärkeren Lärmeinwirkungen als Lmax =
55 dB(A) ausgesetzt zu werden. Gegen die Einschätzung des Beklagten, dass eine
kritische Häufung nicht gegeben ist, wenn das Spitzenpegelkriterium durchschnittlich
nicht mehr als einmal pro Stunde überschritten wird, ist nichts zu erinnern. Es kann
insofern noch von seltenen Ereignissen gesprochen werden. Der Umstand, dass es
auch bei Einhaltung des zahlenmäßigen Kriteriums zu einer Häufung kritischer
Lärmereignisse in kürzeren Zeiträumen kommen kann, wird hinreichend durch die
dann notwendigen längeren störungsfreien Zeiten kompensiert.

219

Bezogen auf das Innenraum-Maximalpegel-Kriterium über Tage ergibt sich keine
Ungereimtheit zur ausgewiesenen Lärmkontur. Es ist vorbehaltlich besonderer
Strukturen des Verkehrsgeschehens nicht geboten, für die Tageszeit auch eine
Lärmschutzzone nach Maximalpegelhäufigkeit auszuweisen. Denn typischerweise
bindet - wie allgemein anerkannt - der Mittelungspegel die Maximalpegel nach Höhe
und Häufigkeit so gut ein, dass ersterer mit der wegen der Maximalpegel
empfundenen Lästigkeit von Fluglärm gut korreliert. So berücksichtigt er auch in
einer zur Bewertung von Taglärm geeigneten Weise das Interesse, von einer
unzumutbaren Häufung lästiger Einzelschallereignisse verschont zu bleiben,
angemessen. Es spricht nichts dafür, dass für Grundstücke außerhalb der Kontur
Leq(3) = 60 dB(A) außen bei geschlossenen Fenstern innen das erklärte - durch ein
"regelmäßig" relativierte - Schutzziel der Einzelschallpegel nicht eingehalten wird. Die
ausschließliche Anknüpfung an den Dauerschallpegel ist im Übrigen auch nach dem
neuen Fluglärmgesetz vorgesehen.

220

Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die Beschränkung des
Anspruchs auf Aufenthaltsräume für einen der anspruchsberechtigten Kläger zu
einer relevanten Einschränkung der Lebens- und Wohngestaltung führen könnte. Im
Übrigen entspricht es nach dem unwidersprochenen Vortrag des Beklagten ohnehin
der Praxis der Beigeladenen, im Tagschutzbereich auch Schallschutzmaßnahmen
für Schlafräume zu erstatten.

221

8.3 Auch die Lösung, die der Beklagte zum Schutz von Wohngrundstücken in der
Nachtzeit gefunden hat, weist keine Defizite zu Lasten der Kläger auf.

222

Vorgesehen ist eine abgestufte Schutzgewährung. Für die Bereiche, in denen
nach den vorliegenden Berechnungen außen in der ersten Nachthälfte 8
Maximalpegel von 71 dB(A) außen und mehr erwartet werden, bestehen Ansprüche
auf baulichen Schallschutz nebst Belüftungsanlage. Damit soll die Wahrscheinlichkeit
fluglärmbedingter Aufwachreaktionen reduziert werden. Bei einem nach AzB99
berechneten, auf die ganze Nacht bezogenen Dauerschallpegel von Leq(3) = 50
dB(A) und mehr außen besteht Anspruch auf schallgedämmte Belüftungsanlagen.
So sollen entsprechend den Ausführungen im lärmmedizinischen Gutachten durch
die Ermöglichung eines Schließens der Schlafzimmerfenster ohne Einbuße an
Frischluft fluglärmbedingte Schwierigkeiten beim Wiedereinschlafen nach einem
Aufwachen verhindert werden.

223

Der Beklagte knüpft bei der Bewertung dessen, was den Anwohnern zuzumuten
ist, an die Empfehlungen der lärmmedizinischen Gutachter und der Synopse an.
Dagegen ist nichts zu erinnern. Dass die Genehmigungsänderung mit dem NAT-
Kriterium 8 x 71 dB(A) außen nicht dem Wert der bereits verabschiedeten
Neuregelungen des Fluglärmgesetzes entspricht, ist unerheblich. Zum Zeitpunkt des
Erlasses der ursprünglichen Fassung der Regelungen über die nächtliche
Betriebserweiterung wie auch zum Zeitpunkt der ergänzenden Entscheidung in der
mündlichen Verhandlung war das Gesetz mangels Verkündung noch nicht wirksam.
Nach dem Stand der Lärmwirkungsforschung lässt sich auch nicht feststellen, dass
die im Gesetz genannten Werte auch ohne normativen Geltungsanspruch Beachtung
verdienen, weil sie in jedem Fall die absolute Grenze des Zumutbaren darstellen.
Vielmehr handelt es sich um mögliche, aber nicht notwendig zwingende Werte,
zumal sie nicht auf weitergehenden Erkenntnissen als denen beruhen, die dem
lärmmedizinischen Gutachten und der Synopse zugrunde liegen, sondern die -
freilich gewichtige - parlamentarische Wertung wiedergeben. Mit der zusätzlichen
Nachtkontur Leq(3) = 50 dB(A) außen geht die Genehmigung im Übrigen über das
hinaus, was nach dem neuen Fluglärmgesetz neben dem NAT-Kriterium benannt
wird; dort ist selbst für neue oder wesentlich geänderte Flughäfen erst ab dem 1.
Januar 2011 ein Schutz ab Leq(3) = bei 50 dB(A) außen vorgesehen, während
zunächst noch der Wert 55 dB(A) gilt.

224

Die Erkenntnisse der Synopse sind in der Bewertung des Nachtfluggeschehens
auch nicht durch den Forschungsbericht 2004-07/D des Deutschen Zentrums für
Luft- und Raumfahrt e.V. - Nachtfluglärmwirkungen - (im Weiteren: DLR-Studie) aus
dem Jahre 2004 überholt. Die DLR-Studie weist auf der Grundlage empirischer
Erhebungen eine Dosis-Wirkungs-Beziehung zwischen Maximalpegel und
Aufwachreaktion aus und entwickelt daraus ein Modell, nach dem sich für jeden
Punkt eines Untersuchungsgebietes die Anzahl von Aufwachreaktionen - verstanden
als Wechsel zur sog. Schlafphase 1 (Leichtschlafphase) - pro Nacht bei den jeweils
prognostizierten Flugbewegungen ermitteln lässt. Dazu, wieviele solcher
Aufwachreaktionen Anwohnern zumutbar und welche Kriterien im Einzelnen insoweit
maßgeblich sind, gibt die Studie freilich keine weiterführenden fundierten Hinweise.
Der Schluss, dass eine Lärmbewertung, die nicht auf der Grundlage einer der DLR-
Studie entsprechenden punktgenauen Berechnung der Aufwachwahrscheinlichkeit
vorgenommen worden ist, abwägungsfehlerhaft sei, verbietet sich daher schon
mangels handhabbarer Aussagen zur Verwendung der errechneten Daten. Da die
Synopse in erster Linie erinnerbare Aufwachreaktionen im Blick hat, während die
DLR-Studie bereits einen fluglärmbedingten Übergang in die sog. Schlafphase 1
erfasst, ergibt letztere in Bezug auf einen identischen räumlichen Bereich
selbstverständlich einen größeren Kreis von Betroffenen, ohne jedoch etwas zur
Vergleichbarkeit des Betroffenseins und zu der Frage auszusagen, was dem
Einzelnen zumutbar ist. Die Umsetzung der DLR-Studie in einer lärmmedizinischen
Beurteilung für ein Nachtschutzkonzept von Basner, Isermann und Samel (ZfL 2005,
109) ergibt ebenfalls keine im Sinne einer Übertragbarkeit auf andere Konstellationen
überzeugenden Kriterien für die Lärmbewertung in der Nacht. Das für den Flughafen
Leipzig entwickelte Nachtschutzkonzept ist durch spezifische Elemente des Verkehrs
an jenem Flughafen geprägt und stellt eine mögliche, aber keine auf der Grundlage
der heutigen Erkenntnisse aus lärmmedizinischer Sicht in jedem Fall vorzugswürdige
Lösung dar. Dies hat der lärmmedizinische Gutachter Prof. Dr. T1. in der
mündlichen Verhandlung bekräftigt.

225

Vgl. dazu auch schon: Urteil des Senats vom 13. Juli 2006 - 20 D 87/05.AK u.a. -
.

226

Die von Seiten der Kläger angeführten Ergebnisse der im Auftrag des
Umweltbundesamtes erstellte Studie von Greiser et.al "Beeinträchtigung durch
Fluglärm: Arzneimittelverbrauch als Indikator für gesundheitliche Beeinträchtigungen"
aus November 2006 führen bei der Ermittlung von Zumutbarkeitskriterien auch nicht
weiter. Die Gutachter stellen fest, dass sich im Umkreis des Flughafens Köln/Bonn
von der Lärmintensität abhängige Erhöhungen der Verordnungshäufigkeit und
-menge von Arzneimitteln zur Behandlung erhöhten Blutdrucks sowie von Herz- und
Kreislauferkrankungen, Tranquilizern sowie Beruhigungs- und Schlafmitteln
feststellen lassen. Zugleich verneinen sie ausdrücklich, dass die Ergebnisse ihrer
Studie eine Basis für die Forderung einer Revision der Grenzwerte für nächtlichen
Fluglärm zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung biete. Die in diesem
Zusammenhang geäußerte Auffassung, die Ableitung von präventiven Werten für
den nächtlichen Fluglärm in der Synopse sei wissenschaftlich nicht nachvollziehbar,
bleibt weitestgehend unkommentiert und kann so keine ernstlichen Bedenken
wecken. Zu den Ergebnissen der DLR-Studie greifen sie in vergleichbar pauschaler
Weise die Ansicht an, die dort gewonnenen Ergebnisse ließen für jeden Flughafen
der Welt die Bestimmung der in Abhängigkeit vom Fluglärm stehenden
Aufwachreaktionen der betroffenen Bevölkerung zu.

227

Vgl. allgemein zu dieser Untersuchung auch: BVerwG, Urteil vom 9. November
2006 - 4 A 2001.06 -, a.a.O.

228

Für weitergehende Ermittlungen zu sonstigen auch nur einigermaßen
gesicherten Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung gibt es keinen Anlass.
Angesichts der breit geführten Diskussion, nicht zuletzt im Rahmen der Beratungen
des Fluglärmgesetzes, hätten sich insofern taugliche Ansätze sicher gezeigt.

229

Ausgangspunkt für die Begründung eines Anspruchs auf baulichen Schallschutz
unter ausreichender Belüftung durch schallgedämmte Belüftungsanlagen ist nach der
Vorstellung der Genehmigungsänderung das von den lärmmedizinischen Gutachtern
angeführte Kriterium von Lmax = 8 x 56 dB(A) innen für die Zeit von 22.00 bis 1.00
Uhr. Entsprechend ist das Gebiet für die Nachtschutzzone, durch eine Kontur von
Lmax = 8 x 71 dB(A) außen ausgewiesen, aufgrund derer für innerhalb liegende
Grundstücke Lärmbelastungen vermutet werden, die zur Herbeiführung der
Zumutbarkeit durch passiven Schallschutz gemindert werden müssen, weil bei einem
spaltbreit geöffneten Fenster regelmäßig nur von einer Dämmwirkung von 15 dB(A)
ausgegangen werden kann.

230

Die Empfehlung aus dem lärmmedizinischen Gutachten entspricht dem
präventiven Richtwert der Synopse für eine Zweiteilung der Nacht. Von der
Bewertung anhand einer solchen Teilung der Nacht durfte der Beklagte angesichts
der betrieblichen Situation am Flughafen der Beigeladenen, die hinsichtlich der Nacht
eindeutig durch die Konzentration des Flugverkehrs auf den ersten Teil
gekennzeichnet ist, ohne weiteres ausgehen. Die Synopse stellt sie in Bezug zu
einem Verhältnis zwei Drittel bis drei Viertel aller Nachtbewegungen zu einem Viertel
bis einem Drittel. Der höhere Maximalpegel in den ersten Nachtstunden von 56
dB(A) innen (statt 53 bezogen auf den zweiten Teil der Nacht und auch auf die
Gesamtnacht) rechtfertigt sich nach den Erwägungen zur Synopse und den
Ausführungen der Gutachter daraus, dass es sich bei den ersten drei Nachtstunden
um den weniger empfindlichen Teil der Nacht handelt, weil insbesondere der
Schlafdruck in dieser Zeit erheblich höher ist und damit das Einschlafen nach
Störungen weniger beeinträchtigt wird. Diese Ableitung ist schlüssig und
überzeugt.

231

Dass die Genehmigungsänderung in der entsprechenden Karte keine
Darstellung der Betroffenheit für den zweiten Teil der Nacht aufweist, ist unschädlich.
Anhand der Unterlagen über den Verkehr, der in dieser Zeit schon wegen der
Nachtflugbeschränkungen stark eingeengt ist, ist klar und sicher nachzuvollziehen,
dass die Kurve der Außenbelastung, die mit dem insoweit lärmmedizinisch
empfohlenen Kriterium 5 x 53 dB(A) innen korrespondiert, in der für die erste
Nachtzeit aufgeht und der hierdurch gewährte Schutz jedenfalls faktisch ausreicht.
Denn der Beklagte konnte zugrunde legen, dass eine Schalldämmung, die für die
erste Nachthälfte das festgesetzte NAT-Niveau gewährleistet, zugleich erwarten
lässt, dass für die Nacht gemessen an dem insoweit zugrunde gelegten Kriterium 5 x
53 dB(A) innen hinreichender Schutz besteht. Dies gilt umso mehr, als ab dem
1. November 2007 weitergehende Beschränkungen für Propellermaschinen mit
einem MTOM über 9 t verfügt worden sind.

232

Das Schutzziel der Vermeidung von Maximalpegeln über 55 dB(A) innen steht
nicht in Widerspruch zu der mit einer Anzahl an Ereignissen relativierten
Schutzzonenbestimmung. Nach der in der mündlichen Verhandlung erfolgten
Ergänzung der Auflage III.9.2 ist das Maximalpegelkriterium auch hier als NAT-
Kriterium zu verstehen; die Schallschutzvorrichtungen haben mithin zu
gewährleisten, dass nicht mehr als 8 Einzelschallpegel über 55 dB(A) zwischen
22.00 und 1.00 Uhr im Rauminnern auftreten. Dabei mag dahinstehen, ob die
Erklärung eine bloße Klarstellung ist oder eine sachliche Änderung bringt. Denn sie
begegnet keinem schutzwürdigen Vertrauen der Kläger und führt in keinem Fall zu
einer unzumutbaren Belastung, weil sie der Umsetzung der Vorstellungen des
lärmmedizinischen Gutachtens dient, dem der Beklagte - wie gesagt - folgen durfte.
Dass das relevante Belastungsniveau von geschlossenen Fenstern ausgeht, ist dem
Umstand geschuldet, dass mit dem baulichen Schallschutz ausdrücklich zugleich
eine ausreichende Belüftung durch den Einbau schalldämmender Belüftungsanlagen
einhergeht.

233

Dass das erklärte Schutzziel von 55 dB(A) innen bei unterstellter Dämmwirkung
eines spaltbreit geöffneten Fensters von 15 dB(A) um 1dB(A) unterhalb dessen liegt,
was bei der nach der Neuregelung im angefochtenen Bescheid zum unwiderleglich
vermuteten Erfordernis baulicher Schallschutzmaßnahmen führt, ist für die in der
Nachtschutzzone Angesiedelten begünstigend, führt aber auch nicht zu einer
rechtlich relevanten Inkongruenz gegenüber einzelnen Klägern außerhalb der Zone.
Dabei mag dahinstehen, ob sich bei der Berechnung einer Kontur nach 8 x 70 dB(A)
außen, die unter der oben genannten Prämisse dem Schutzziel entspricht, eine
entscheidende Flächenausdehnung ergeben würde. Denn jedenfalls spricht nichts
für eine nennenswerte und rechtlich relevante Belastung in einer - eher theoretisch
zu verstehenden - Randzone. Die Grenze der Zumutbarkeit, an die rechtlich
unbedenklich auch die bestehenden Ausgleichsansprüche geknüpft sind, ist nämlich
nach der allgemeinen Betrachtung in der Genehmigungsänderung grundsätzlich mit
den Kriterien 8 x 56 dB(A) innen in der Zeit von 22.00 bis 1.00 Uhr bzw. 6 x 53 dB(A)
innen für die Zeit von 1.00 bis 6.00 Uhr umrissen - jeweils bezogen auf die sechs
verkehrsreichsten Monate. Die Einhaltung kann insofern auch im Grenzbereich als
gewährleistet angesehen werden. Wird dann in der Nachtschutzzone eine leicht
erhöhte Qualität des baulichen Schallschutzes zugesprochen, so ist dies angesichts
der ohnehin nie punkt- und zahlgenauen Dimensionierung des baulichen
Schallschutzes auch fern jeder Bedeutung unter dem Aspekt der
Gleichbehandlung.

234

Das ebenfalls formulierte Schutzziel von Leq(3) = 35 dB(A) innen bezieht sich in
Anknüpfung an den Wortlaut der insoweit unverändert gebliebenen Regelung des
Bescheides auf die Gesamtnacht sowie ebenfalls auf den Zeitraum der sechs
verkehrsreichsten Monate eines Jahres. Dieses Verständnis - das auch die
Beigeladene nach ihren Äußerungen in der mündlichen Verhandlung teilt - entspricht
nämlich der offenbar gewollten Kongruenz zu der zugleich ausgewiesenen
Nachtkontur, die in sachgerechter Ergänzung der Nachtschutzzone die
Frischluftzufuhr auch dort gewährleisten soll, wo zur Wahrung zumutbarer
Lärmverhältnisse im Schlafraum die Fenster geschlossen bleiben müssen. Diese
Nachtkontur wird nach einem gemäß AzB99 berechneten Dauerschallpegel von
Leq(3) = 50 dB(A) außen bestimmt und ist auf die Gesamtnacht bezogen.

235

Mit der Wahl der unterschiedlichen Bezüge, einerseits die zwei Nachtscheiben
(22.00 bis 1.00 Uhr und 1.00 - 6.00 Uhr) mit NAT-Kriterien als Anknüpfung für
bauliche Schallschutzmaßnahmen, andererseits die Gesamtnacht beim
Dauerschallkriterium innen - bzw. außen als Anknüpfung für auf Lüfter beschränkte
Ansprüche - wird die Nachtschutzregelung zwar recht komplex, leidet aber noch nicht
an Unverständlichkeit oder Widersprüchlichkeit. Dies gilt unabhängig davon, ob und
in welchem Umfang die Umhüllende der nach Dauerschall bestimmten
Nachtkonturen gemäß der in der Synopse bei einer Zweiteilung der Nacht
vorgesehenen präventiven Richtwerte - Leq(3,22-1 Uhr) = 50 dB(A) und Leq(3,1-6
Uhr) = 47 dB(A), jeweils außen - letztlich über die gewählte Kontur Leq(3,22-6 Uhr) =
50 dB(A) außen hinausgehen würde. Denn bei der Dauerschallbetrachtung im
Rahmen der geteilten Nacht geht es um ein Hilfskriterium, das zum anderweitig
erfolgten Ausschluss von Maximalpegeln über 8 x 55 dB(A) innen hinzutritt und auf
das Wiedereinschlafen - auch nach einem nicht fluglärmbedingten Aufwachen - zielt.
Auch kann die Zweiteilung der Nacht selbst bei Vorliegen ihrer oben genannten
Voraussetzungen hinsichtlich der Verkehrsverteilung keinesfalls als unabweisbar für
die Zumutbarkeitsbestimmung angesehen werden. Dies belegen etwa die
verabschiedeten Neuregelungen zum Fluglärmgesetz, die gestufte
Nachtschutzanforderungen gerade nicht vorsehen. Auch kann eingestellt werden,
dass der - wie bereits angeführt - höhere Schlafdruck in der ersten Nachthälfte sich
auch bei nicht fluglärmbedingtem Aufwachen in jener Zeit auswirkt. Unabhängig
davon kann unter den konkreten Umständen jedenfalls ausgeschlossen werden,
dass unzumutbaren nächtlichen Störungen nicht hinreichend begegnet wird, weil die
Kontur noch unter Einbeziehung von Propellermaschinen von mehr als 9 MTOM und
einem Bewegungsanteil für die Nacht von 7,5 % der Gesamtbewegungen festgelegt
worden ist und der Wert Leq(3, 22-6 Uhr) = 50 dB(A) über das Dauerschallkriterium
hinausgeht, das nach den verabschiedeten Neuregelungen des Fluglärmgesetzes
für die Gesamtnacht vorerst noch bei Leq(3) = 55 dB(A) außen liegt.

236

Der Umstand, dass es in Bezug auf den Anspruch innerhalb der Nachtkontur an
einem verlautbarten Lärmschutzziel fehlt, ist unschädlich. Aus dem
Regelungszusammenhang erschließt sich klar, dass die Belüftung (nur) einen
Ausgleich dafür bieten soll, dass sich das Schutzziel eines Dauerschallpegels von
Leq(3) = 35 dB(A) innen bei pauschalierender Betrachtung jenseits der NAT-Kurve 8
x 71 dB(A) voraussichtlich nur bei geschlossenen Fenstern verwirklichen lässt.

237

8.4 Entsprechend dem Widerstand, der von vornherein gerade einer Erhöhung
der Zahl der zulässigen Landungen in der ersten Nachtstunde entgegengesetzt
wurde, hat der Beklagte den hier gegebenen besonderen Prüfungsbedarf gesehen
und - vor allem in seiner Ergänzenden Entscheidung - bewältigt. Dass seine Wertung
zur Frage einer Anerkennung des Interesses an der Ausdehnung des Verkehrs in
dieser Zeit aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden ist, wurde oben bereits gesagt.
Dies entbindet jedoch nicht von einer genauen Betrachtung der konkreten Situation
in den einzelnen Bereichen der Flughafenumgebung; mit dem allgemeinen Maßstab
der Synopse und seiner Anwendung darf es allein nicht sein Bewenden haben.
Insbesondere war und ist hier einzustellen, dass sich der für die erste Nachtstunde
zur Koordinierung zugelassene Verkehr auf Landungen beschränkt, die
typischerweise über die gesamte Stunde aus einer Richtung erfolgen. Dies birgt
eindeutig die Gefahr in sich, dass in einer an sich schutzbedürftigen Zeit in
bestimmten räumlichen Bereichen eine Ballung von lästig bis störend bemerkbaren
Flugverkehrsvorgängen stattfindet, die so sonst nicht festzustellen ist, weil ein Teil
der zugelassenen und koordinierten Flugbewegungen die auf der anderen Seite des
Flughafens liegenden Bereiche belastet. Diesem Umstand trägt die streitige
Genehmigungsänderung, jedenfalls nach ihrer Neufassung durch die Ergänzende
Entscheidung, noch hinreichend Rechnung. Denn es ist zugrunde zu legen, dass die
eingeräumte Nutzung der ersten Nachstunde gemäß einem Koordinierungseckwert
von 33 planbaren Landungen - was merklich hinter dem bestehenden
Verkehrsinteresse zurückbleibt - jedenfalls nicht über einem Belastungsszenario
liegt, das auch im Tagesverlauf im Rahmen des Auf und Ab der Aufteilung der
Flugereignisse auf Starts und Landungen auftritt, und zwar auch und gerade - wie
vorliegende Unterlagen über die Verteilung zeigen - im Vergleich mit der letzten
Tagesstunde. Da auch hier schon die Landungen das Verkehrsgeschehen am
Flughafen dominieren, steht nicht zu erwarten, dass die erste Nachtrandstunde für
Anwohner im jeweiligen Anflugsektor zur lautesten Stunde unter Übertreffen des
Tagesgeschehens wird.

238

Mit der Festlegung der Zahl 33, die erheblich bzw. nennenswert hinter dem
Antrag der Beigeladenen und der ursprünglichen Fassung der
Genehmigungsänderung zurückbleibt und damit auch der Beigeladenen einen
Beitrag zur Schaffung einer vertretbaren Lösung abverlangt, hat der Beklagte noch
gerade die besondere Interessenlage beim Übergang von der letzten Tagesstunde
zur ersten Nachtstunde respektiert, d.h. vom "normalen" Tagesgeschehen zur
Nachtruhe.

239

8.5 Der Beklagte hat eingestellt, dass es bei Wohngrundstücken mit der
Betrachtung von Aufenthalts- und Schlafräumen nicht sein Bewenden haben kann.
Seine Bewertung der Beeinträchtigung der Außenwohnbereiche und die getroffenen
Entschädigungsregelungen lassen keine Fehler zu Lasten der Kläger erkennen. Der
Beklagte hat sich im Rahmen der vorliegend strittigen Genehmigungsänderung nicht
damit begnügt, auf die bestehende bestandskräftige Entschädigungsregelung Bezug
zu nehmen. Vielmehr hat er sowohl im Hinblick auf die Frage der Voraussetzungen,
unter denen eine Entschädigung geleistet werden soll, als auch im Hinblick auf die
Frage der Höhe der Entschädigung - wie die Ausführungen Bl. 206ff der
Genehmigung unbeschadet ihrer Kürze und Bezugnahmen belegen - eine neue
abwägende Entscheidung getroffen. Dazu bestand auch hinreichender Anlass
angesichts der ohnehin hohen Lärmbelastung, der besonderen Lage des Flughafens
inmitten dichtbesiedeltem Gebiet sowie der Beaufschlagung der Umgebung mit
weiteren lärmrelevanten Fluglärmereignissen. Es war zumindest in hohem Maße
sachgerecht, die Frage aufzugreifen, ob für bereits Ausgleichsanspruchsberechtigte
und neu Hinzutretende an der bisherigen Regelung festgehalten werden kann.

240

Die Grenze der Entschädigungszone wie schon nach der bisherigen
Genehmigungslage durch ein nach AzB99 berechnetes Gebiet eines äquivalenten
Dauerschallpegels von mindestens Leq(3) = 65 dB(A) zu bestimmen, ist nicht
unvertretbar. Die Entschädigungsleistungen sollen die empfundenen nachteiligen
Auswirkungen des Vorhabens abmildern. Ebenso wie die "Vorkehrungen und
Anlagen" im Sinne von § 9 Abs. 2 LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nur verlangt
werden können, wenn und soweit die Lärmbelastungen das Maß des Zumutbaren
übersteigen, dient die Entschädigung nur dazu, die aus einem auch dem öffentlichen
Interesse dienenden Verkehr resultierenden unvermeidbaren Nachteile so
abzufedern, dass sie zumutbar werden. Die vorliegend gezogene Grenze, wird den
Verhältnissen der Umgebung des Flughafens der Beigeladenen und den
klägerischen Grundstücken weiterhin gerecht, zumal von einer jahrelang
bestehenden und die Grundstücksverhältnisse mitprägenden Belastungssituation
auszugehen ist.

241

Vgl. zu den Kriterien: BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89-,
BVerwGE 87, 332; OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2005 - 20 D 19/03.AK -.

242

Die Genehmigung bleibt insbesondere nicht hinter der erstrebten Wirkung
zurück, die in diesem Zusammenhang als maßgeblich erachtet und verlautbart
worden ist.

243

Vgl. zu einem solchen Fall: BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 C 1075.04 -,
a.a.O.

244

Die Regelung knüpft an den in der Synopse als kritischer Toleranzwert zur
Vermeidung erheblicher Belästigungen ausgewiesenen Wert an, wobei zutreffend
davon ausgegangen wird, dass im Außenwohnbereich eine höhere Lärmerwartung
als in Aufenthaltsräumen besteht. Die Entschädigungsregelung ist nicht von der
Vorstellung getragen, dass auf den Grundstücken außen in vergleichbarer Weise wie
für den Innenwohnbereich Kommunikationsstörungen regelmäßig ausgeschlossen
sein sollen. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern. Die Unterschiede, die beide
Bereiche sowohl im Hinblick auf Art und Umfang der Nutzung als auch im Hinblick
auf die Lärmerwartung aufweisen, rechtfertigen es, für die Bewertung, welche
Lärmeinwirkungen unzumutbar sind, unterschiedlich vorzugehen. Dabei geht es auch
an, in Bezug auf das Schutzziel Kommunikation weiter reichende Duldungspflichten
anzunehmen, also nicht den präventiven Richtwert zur Vermeidung erheblicher
Belästigung von Leq(3) = 62 dB(A) heranzuziehen. Dass dieser Wert in der Synopse
zugleich als kritischer Toleranzwert zur Vermeidung von Kommunikationsstörungen
außen genannt ist, führt trotz des Gewichtes, das der Senat der Synopse gibt, nicht
zum Schluss auf einen Fehlgriff des Beklagten. Die langjährige Entwicklung des
Nachbarschaftsverhältnisses, der relativ geringe Zuwachs an Lärm aus Anlass der
vorliegenden Genehmigungsänderung, der beachtliche Abstand zu
Lärmeinwirkungen, die bei üblicher Nutzung des Außenwohnbereichs extraaurale
Gesundheitsschäden befürchten lassen könnten, und die allgemeinen Wertungen,
wie sie in den Neuregelungen des Fluglärmgesetzes mit einer Lärmkontur von Leq(3)
= 65 dB(A) und in den Ausführungen des Umweltgutachtens 2004 des Rates von
Sachverständigen für Umweltfragen (SRU),

245

BT-Drs. 15/3600, S. 335,

246

zum Ausdruck kommen, tragen die Abweichung. Der Wert von Leq(3) = 65 dB(A)
stellt nach den Aussagen des SRU ein Nahziel für den vorbeugenden
Gesundheitsschutz und den Schutz vor erheblichen Belästigungen dar, der erst
mittelfristig durch 62 dB(A) als Präventionswert und 55 dB(A) als Vorsorgezielwert
ersetzt werden sollte.

247

Der Beklagte hat den ihm eingeräumten planerischen Gestaltungsspielraum auch
im Hinblick auf die Festsetzung der Höhe der Entschädigung nicht überschritten.

248

Vgl. insoweit auch Urteil des Senats vom 13. Juli 2006 - 20 D 87/05.AK. u.a. -.

249

Bei der Entschädigung handelt es sich um ein Surrogat für Maßnahmen des
passiven oder aktiven Schallschutzes bei unzumutbaren Beeinträchtigungen der
Nutzung des Außenwohnbereichs, wenn und soweit jene untunlich oder - wie hier
etwa in Bezug auf weitergehende Bewegungsbeschränkungen - mit dem Vorhaben
nicht vereinbar sind. Mit der Entschädigung soll seitens der Beklagten anerkannt und
der Beigeladenen in Form einer Belastung vor Augen geführt werden, dass die
Eigentümer der betroffenen Grundstücke Einbußen bei der Nutzung der
Außenwohnbereiche hinzunehmen haben. In dieser Anerkennung und Klärung der
besonderen Nachbarschaftssituation liegt neben der Geldleistung selbst ein
wesentlicher Faktor für die von der Umgebung erwartete bzw. ihr abverlangte, mit der
Zumutbarkeit einhergehende Akzeptanz des Lärmgeschehens. Daran gemessen
findet sich eine überzeugende Ableitung von Bezugspunkten sowie der
Größenordnung nicht und verdient jede im weiteren Sinne auf die Bedeutung des
konkreten Wohngrundstücks bezogene und unter Einhaltung des
Gleichheitsgesichtspunktes zu einer substantiellen Leistung führende Lösung
Anerkennung. Das ist bei der gewählten Anknüpfung an den Verkehrswert des
jeweiligen Grundstücks und einem gewählten Anteil von 2 % der Fall. Die anteilige
Entschädigung nach dem Verkehrswert, wie sie der Beklagte vorsieht, ist in der
Rechtsprechung bereits akzeptiert.

250

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 1998 - 11 A 1.97 -, BVerwGE 107, 313,
und vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember
2004 - 20 D 134/00.AK u. a. -, a.a.O.

251

Auch dürfte sich der vorgesehene prozentuale Anteil im Bereich der Abschläge
bewegen, die im Verfahren zur steuerlichen Bewertung von Grundstücken nach dem
Ertragsverfahren (§§ 78 ff BewG) für starken Fluglärm in Rede stehen.

252

Vgl. dazu: BFH, Urteil vom 4. August 1983 - III R 79/81u.a. -, BFHE 139, 210;
Viskorf/Glier/Knobel, BewG, 4. Auflage, § 82 Rdn. 3; Kreutzinger/Lindberg/Schaffner,
BewG, § 82 Rdn. 3; Schlepp, DStZ 1993, 759.

253

9. Die Umsetzung des Schutzkonzeptes durch den Beklagten gewährleistet
hinreichend dessen Effektivität. Mehr als die Begründung von Ansprüchen gegen die
Beigeladene und die durch Schutzzonen gebotene Nachweiserleichterung brauchte
er nicht zu verfügen, um den angestrebten Schutz wirksam werden zu lassen.

254

Mit der erkennbaren Zielfestlegung, den zeitlichen Komponenten und der
Gliederung von baulichem Schallschutz, Belüftungsanlagen und
Außenbereichsentschädigung hat der Beklagte die Anspruchsvoraussetzungen und
den Anspruchsumfang vorgegeben; der Anspruchsgegner ist ohnehin klar benannt.
Dass sich die Anspruchsberechtigung vorrangig und maßgeblich davon ableitet, dass
zumutbare Verhältnisse nicht ohne Abhilfe und Ausgleich zu gewährleisten sind,
kommt in der Genehmigungsänderung zwar nicht klar zum Ausdruck - wird
insbesondere durch die punktuellen Hinweise auf die Möglichkeit des
Einzelnachweises eher vernebelt -, entspricht aber einer Auslegung anhand des
Ziels der Sicherstellung des Ausschlusses unzumutbarer Belastungen und vor allem
auch dem in der Verhandlung vor dem Senat vom Beklagten und von der
Beigeladenen übereinstimmend bekundeten Verständnis. Daher ist festzuhalten,
dass unabhängig von einer entsprechenden Formulierung im angefochtenen
Bescheid die Lage eines Grundstücks außerhalb bestimmter, in den Karten, die zum
Bescheid gehören, verzeichneter Zonen nicht zum absoluten Ausschluss von
Ansprüchen führt, die den Zonen zugeordnet sind. Die Bedeutung der berechneten
und dargestellten Zonen ist in einer Beweiserleichterung für die Betroffenen zu
sehen. Der Beklagte hat zutreffend erkannt, dass ein Interessenausgleich zur
Sicherstellung des Zumutbaren auch die faktische Realisierung der
ausgleichsrelevanten Schritte erfordert und die Feststellung einer Verfehlung des
Schutzzieles durch die jeweiligen Anspruchberechtigten erheblichen Schwierigkeiten
begegnet; diese haben ihren Grund insbesondere in der weithin nur im Wege der
Berechnung festzustellenden Belastungssituation über den zugrunde gelegten
Zeitraum der sechs verkehrsreichsten Monate eines Jahres. Der vom Beklagten
gewählte Weg der Festlegung von Bereichen der unwiderleglichen Vermutung des
Erfordernisses von Abhilfemaßnahmen ist zweifelsfrei in hohem Grade tauglich, um,
wenn nicht alle - wie der Beklagte meint -, so jedenfalls den ganz eindeutig
überwiegenden Teil der Eigentümer der in Betracht kommenden Grundstücke im
Umgebungsbereich des Flughafens von einer konkreten Nachweispflicht
freizustellen. Die Berechnung der Zonen hat neben der oben erörterten Funktion,
dem Beklagten ein Bild von der zu bewältigenden Lärmproblematik zu verschaffen,
hier ihre weitere wichtige Aufgabe. In dieser letztgenannten Funktion geht es um eine
wesentliche und notwendige Hilfestellung im Rahmen der Problemlösung, so dass
hier die Grundentscheidung des Beklagten, trotz des zu besorgenden Lärms die
Betriebsgenehmigung zu ändern, nicht mehr in Frage steht. Dies ist bei einer
Entscheidung über die Folgen eventueller Mängel in der Zonenbestimmung zu
berücksichtigen. Ferner ist in diesem Zusammenhang auch zu sehen, dass - wie
gesagt - die Lage eines Grundstückes außerhalb einer Zone nicht von vornherein die
Anerkennung der Notwendigkeit von Abhilfemaßnahmen ausschließt, sondern nur
einen gesonderten Nachweis verlangt. Das relativiert eventuelle Mängel auch in ihrer
Bedeutung für einzelne Betroffene erheblich und macht es entbehrlich, die Aussagen
zu den Zonen punktgenau zu überprüfen. Die Zonenberechnung muss nur für die
Regelfälle tauglich und verlässlich sein, wobei auch Reserven durch auf der sicheren
Seite liegende Annahmen einzustellen sind. In diesem Sinne ist die Berechnung der
Lärmschutzzonen auch in Hinblick auf deren Bedeutung für die Durchsetzung von
Ansprüchen nicht zu beanstanden.

255

Die Dimensionierung der jeweiligen Schutzzonen weist - wie sich schon aus den
oben stehenden Ausführungen zu den Grundlagen der Lärmbetrachtung erschließt -
keine relevanten Defizite zu Lasten der Kläger auf. Der Schluss, dass bei - in
Grenzen - pauschalierender Betrachtung außerhalb der jeweiligen Zonen keine
Verhältnisse auftreten werden, die gemessen an den Schutzvorstellungen passiven
Schallschutz oder eine Entschädigungsleistung fordern, ist gerechtfertigt. Die
aufgezeigten Grenzen der Berechnungsmethodik stehen - da systemimmanent und
nicht vermeidbar - wie ausgeführt nicht entgegen; Anlass für einen allgemeinen
Aufschlag besteht deshalb allerdings nicht, da nach der Ausführungen des
Sachverständigen Dr. J1. insofern eine Eingrenzung auf relevante
Besonderheiten möglich ist. Den bei Erlass des Bescheides erkannten
Unsicherheiten in der Prognose des Umfangs der Belegung der Bahnen nach der
neuen stundenmäßigen Begrenzung der Mitbenutzung der Parallelbahn ist der
Beklagte vertretbar durch die Verpflichtung zur Nachberechung der Tagschutz- und
Entschädigungszone begegnet; dabei spricht auch nichts dagegen, dass schon eine
erste volle Flugplanperiode nach der Neuregelung verbindliche Daten geben sollte,
da so eine kurzfristige Befriedigung eventuellen Änderungsbedarfs abgesichert
wurde. Bedenklich erscheint auf den ersten Blick freilich die fehlende Anpassung des
Bewegungsanteils, der innerhalb der gesamte Bewegungszahl von 131.000 auf den
Tagbetrieb entfällt, gemäß den - nach der Erstellung der Gutachten - verfügten
Einschränkungen beim nächtlichen Flugverkehr. Näher betrachtet bewegt sich die
Veränderung jedoch in einer in diesem Zusammenhang zu vernachlässigenden
Größenordnung. Was mit einem Prozentsatz ausgedrückt bezogen auf den
Nachtanteil eine nennenswerte Änderung bedeuten mag, geht angesichts des
insgesamt geringen Nachtverkehrs bezogen auf den Zuwachs beim Tagverkehr
letztlich in den einer Prognose ohnehin immanenten Unsicherheiten unter,
deretwegen die Berechnungsmethode - wie Dr. J1. bestätigt hat - an vielen
Stellen mit Zuschlägen arbeitet.

256

9.1 Zur Wahrung der Interessen derjenigen Eigentümer, deren Grundstücke in
Bereichen liegen, für die die Methodik an Grenzen stößt, oder die im Bereich von
Randunschärfen der ausgewiesenen Zonen liegen, brauchte der Beklagte keine
weitergehenden gesonderten Regelungen zu treffen. Die Möglichkeit, jenseits der
Vermutungsregel, die durch die Schutzgebietsausweisung begründet wird,
gegenüber der Beigeladenen Ansprüche geltend zu machen, wenn nach den
tatsächlichen Verhältnisse gemessen an den Schutzvorstellungen der
Nebenbestimmungen in der neu gefassten Betriebsgenehmigung Bedarf besteht, ist
ein ausreichender, zumutbarer Weg, den der Beklagte - auch im Hinblick auf das
Verständnis der Beigeladenen - nicht weiter regeln musste. Entsprechend
allgemeinen Grundsätzen obliegt die Darlegung von Anspruchsvoraussetzungen
auch hier zunächst den jeweiligen Anspruchstellern. Sie haben - unter
Berücksichtigung auch der Stichtagsregelungen und der Anrechungsvorgaben - den
- allerdings mit eigenem Kostenrisiko verbundenen - Nachweis zu führen, dass die
Lärmbelastung, welcher ihre Grundstücke ausgesetzt sind, den in den
Schutzgebietsausweisungen zum Ausdruck gelangten Zielvorstellungen nicht (mehr)
entspricht. Nach dem in der mündlichen Verhandlung geäußerten Verständnis der
Beigeladenen - auch schon zur bisherigen Genehmigungslage - geht sie mit der
Folge einer wesentlichen Erleichterung für die möglicherweise Betroffenen nach
entsprechendem Hinweis jedoch Einzelfällen selbst nach, wenn etwa bauliche
Besonderheiten der jeweiligen Wohnhäuser geltend gemacht werden oder
bekanntermaßen in den Berechnungen nicht zuverlässig zu erfassende Situationen -
wie oben zu F. -L1. angesprochen - vorliegen. Diese Sichtweise der
Beigeladenen ist aus Rechtsgründen auch notwendig, da vor dem Hintergrund der
Vorteile einer unwiderleglichen Vermutung in den Zonen für Grenzfälle, die als
solche erkannt und überzeugend dargetan werden, schon von einer hinreichenden
Vermutung auszugehen ist, die wohl noch nicht zu einer vollen Beweislastumkehr,
aber doch zu einer Mitwirkung der Beigeladenen an der Aufklärung des Sachverhalts
auf der Grundlage des ihr zur Verfügung stehenden Materials und ihrer Kenntnis
führt.

257

Nach alldem bedarf es im vorliegenden Verfahren der Überprüfung der Änderung
der Betriebsgenehmigung auch keiner weiteren Aufklärung der insbesondere im
Verfahren zu 9. aufgeworfenen Frage der Pegeldifferenz zwischen den
Lärmereignissen, die auf die von der Beigeladenen betriebene Messstelle 8
einwirken, und denjenigen, die das Grundstück der dortigen Kläger betreffen.

258

9.2 In der angefochtenen Genehmigungsänderung bedurfte es auch sonst keiner
weiteren Konkretisierungen der Schritte zur Herbeiführung zumutbarer Verhältnisse.
Insbesondere vermissen einzelne Kläger zu Unrecht eine Regelung der technischen
Anforderungen an die baulichen Schallschutzmaßnahmen und die
Belüftungseinrichtungen. Ebenso wenig wie ein Planfeststellungsbeschluss muss
auch eine betriebliche Regelung zum passiven Schallschutz jedes Detail regeln,
wenn und soweit nach dem Stand der Technik für die zu bewältigenden und - wie
hier - durch die Zielbestimmung hinreichend bezeichneten Problemstellungen
geeignete Lösungen zur Verfügung stehen.

259

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, a.a.O.

260

Dagegen bestehen hier keine Bedenken. Unstimmigkeiten zwischen der
Beigeladenen und einzelnen Betroffenen können zwischen diesen - gegebenenfalls
auch gerichtlich - ausgeräumt werden. Allenfalls wenn sich in weitem Umfang
gravierende Unzulänglichkeiten ergeben, kann für den Beklagten Anlass bestehen,
die Ansprüche schon in der Betriebsgenehmigung näher auszugestalten. Im übrigen
kann er davon ausgehen, dass die unmittelbar Beteiligten sich wie in jedem
Nachbarschaftsverhältnis auf gleicher Ebene begegnen und ihre Interessen wahren
können. Eklatante Probleme sind im Übrigen dem Gericht nicht verdeutlicht worden.
Neben spezifischen Einzelproblemen ist lediglich der Zeitfaktor der Abwicklung
wiederholt beanstandet worden, ohne dass darin freilich ein über aktuelle
Überlastung hinausgehender Übelstand zu sehen ist. Angesichts der langjährigen
Entwicklung ist es auch nicht unzumutbar, sich mit der Abhilfe eine überschaubare
Zeit zu gedulden, zumal die jetzt zugelassene Gesamtbewegungszahl auch nicht
schlagartig voll ausgenutzt werden dürfte. Daher ist auch nichts dagegen
einzuwenden, dass der Beklagte keinen zeitlichen Vorrang der Herstellung
erforderlichen Schallschutzes bzw. der Abwicklung von Aufwendungs- und
Entschädigungsansprüchen vor der Ausnutzung der Genehmigungsänderung verfügt
hat. Es ist nicht ersichtlich, dass es einem der betroffenen Kläger insoweit
unzumutbar sein sollte, mögliche Verzögerungen, was insbesondere die finanzielle
Abwicklung angeht, hinzunehmen. Dies vor allem, weil die Kläger im kritischsten
Lärmbereich ohnehin bereits auf der Grundlage der bisherigen Genehmigungslage
Lärmschutzmaßnahmen verwirklicht haben; Streitigkeiten darüber, ob diese
ausreichen, stellen keinen zwingenden Anlass dar, die Ausnutzung der
Genehmigung von der vorherigen Befriedigung der begründeten Ansprüche auf
passiven Schallschutz abhängig zu machen, was selbst nach den beabsichtigten
Neuregelungen des Fluglärmgesetzes nicht etwa vorgesehen ist.

261

9.3 Die Beschränkung der Ausgleichs- sowie - beschränkt auf den Tagschutz -
der Erstattungsansprüche auf Grundstücke, auf denen vor dem 4. März 1974
Wohngebäude errichtet waren bzw. für die eine entsprechende Bebauung genehmigt
war, schließt an Bisheriges an und ist unbedenklich. Sie knüpft an den Zeitpunkt des
Erlasses der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den
Verkehrsflughafen Düsseldorf vom 4. März 1974 (BGBl. I 657) an, ab dem
spätestens in den Dispositionen hinsichtlich des Wohnbereichs die Nachbarschaft zu
einem erheblichen Lärm veranlassenden Flughafen zu berücksichtigen war. Soweit
sie klägerische Grundstücke erfasst, liegen die Tagschutzzone und
Entschädigungszone vollständig innerhalb der Schutzzone 2 mit einer
Lärmerwartung über die sechs verkehrsreichsten Monate von Leq(4) = 67 dB(A). Sie
unterlagen gemäß § 6 i.V.m. § 7 des bisherigen Fluglärmgesetzes in Bezug auf den
erforderlichen Schallschutz weitergehenden baulichen Beschränkungen. Die
anliegenden Grundstückseigentümer mussten auch mit einer
schutzbereichsgemäßen Fluglärmentwicklung rechnen und sich bei der Nutzung
ihrer Grundstücke hierauf einstellen.

262

Auch was die Anrechnungsregelungen angeht, sind Defizite zu Lasten derjenigen
Kläger, die bereits nach der bisherigen Genehmigungslage anspruchsberechtigt
waren, nicht festzustellen. Insbesondere musste der Beklagte die in der
Vergangenheit aufgekommenen - von der Frage der streitigen betrieblichen
Erweiterung unabhängigen - Probleme bei der Frage der Erneuerung vorhandener
Schallschutzanlagen aus Anlass der vorliegenden Genehmigung nicht weiter
aufgreifen als dies im Rahmen der Anrechnungsregelungen geschehen ist. Der
Ausgangspunkt des Beklagten, dass mit den Ausgleichsansprüchen die
Anspruchsberechtigten nur in den Stand versetzt werden sollten, als hätten sie die
vom Flughafen ausgehenden Emissionen bereits beim Bau ihres Wohnhauses und
der Dimensionierung von dessen Dämmmaß hinreichend berücksichtigt, ist rechtlich
nicht zu beanstanden. Von diesem Ansatz her erschließt sich auch, dass die
Beklagte auf die Begründung von Ansprüchen auf Ausgleich von
Instandsetzungsmaßnahmen für bereits erstattete Schallschutzmaßnahmen
verzichtet hat.

263

9.4 Dass in dem Schutzsystem, das der Beklagte für die Wohnnachbarschaft
entwickelt hat, auf besondere persönliche Schutzbedürftigkeiten gegenüber Lärm,
wie etwa wegen Erkrankung, nicht eingegangen wird, ergibt - auch soweit zugleich
geltend gemacht wird, dass die Empfindlichkeit auf die jahrelangen Belastungen
durch Fluglärm zurückzuführen sei - keinen rechtserheblichen Mangel. Der Beklagte
durfte es entsprechend den allgemeinen Grundsätzen in der Regelung weitgreifender
raumbezogener Vorhaben bei einer objektiven grundstücksbezogenen Betrachtung
unter Einbeziehung der allgemeinen typischen Lebensgewohnheiten und der damit
verbundenen Bedürfnisse belassen und Besonderheiten in der Person des jeweiligen
Eigentümers oder Nutzers der individuellen Gestaltung der Lebensumstände
zuzuweisen.

264

Vergleichbares gilt für sonstige Besonderheiten, etwa eine vom
durchschnittlichen Maß abweichende Bausubstanz, wie sie im Verfahren zu 8. mit
den das Lärmgeschehen übersteigenden angeführten Belastungen wohl in Rede
steht. Was der Nachbarschaft bei einer Anlage mit weitreichenden Emissionen an
Beeinträchtigung zugemutet werden kann, bestimmt sich nämlich - auch in
angemessener Risikoverteilung - anhand eines typisierenden und generalisierenden
Maßstabes.

265

10. Die gutachterlichen Aussagen zur Lärmentwicklung und Lärmwirkung
erlauben auch eine verlässliche Aussage zur Frage drohender Beeinträchtigungen
bei anderen Objekten als Wohngebäuden. Fehlgewichtungen zu Lasten der insoweit
in Betracht zu ziehenden Klägerinnen zu 1. bis 6. liegen nicht vor, auch nicht für
ausdrücklich angesprochenen Einrichtungen, soweit diese nicht schon ausscheiden,
weil sie nicht in eigener Trägerschaft stehen (vgl. insbes. die Klägerin zu 3.).

266

Im Weiteren geht es im Kern allein um Taglärm. Denn die von den Klägerinnen
zu 1. bis 6. im Besonderen aufgezählten öffentlichen Einrichtungen sind solche, die
allein über Tage, d. h. bis maximal 22.00 Uhr, genutzt werden. Die hierauf
bezogenen Interessen hat der Beklagte ohne Abwägungsfehler als gegenüber den
angeführten für das Vorhaben sprechenden Belangen nachrangig eingestuft.
Spezifische betriebliche Regelungen oder sonstige Maßnahmen waren insoweit nicht
erforderlich.

267

10.1 Einer ausdrücklichen Aufstellung von besonderen Schutzzielen namentlich
für Schulen, Kindergärten und vergleichbare Einrichtungen im regelnden Teil der
Genehmigung, wie sie für private Wohnbebauung erfolgt ist, bedurfte es nicht. Die
maßgeblichen Ausgangspunkte für den Verzicht erschließen sich ohne weiteres aus
der Begründung der Genehmigung und sind tragfähig. Der Beklagte folgt den
Empfehlungen des lärmmedizinischen Gutachtens und den in der Synopse
aufgeführten Werten von Leq(3) = 36 dB(A) als Innenwert etwa für Kindergärten und
Leq(3) = 40 dB(A) für Schulen. Ein ergänzendes Maximalpegelkriterium war für
Kindergärten und Schulen schon deshalb nicht erforderlich, weil die
lärmmedizinischen Gutachter einleuchtend darauf verwiesen haben, dass im
Rauminneren die situativen und die individuellen Einflussfaktoren die Einhaltung
eines solchen Wertes nur sehr schwer zulassen. Prof. Dr. T1. hat dies in der
mündlichen Verhandlung nachvollziehbar unter Verweis auf entsprechende
Untersuchungen der Belastungen von Lehrern und Erzieherinnen im Einzelnen
vertieft. Dass der Beklagte nur einzelne der hier erörterten Einrichtungen gesondert
in den Blick genommen und nur für einzelne Kindergärten gesonderte Regelungen
getroffen hat, ist schlüssig, weil diese nach den vorgenommenen Berechnungen
unter Einbeziehung der Aussagen der lärmmedizinischen Gutachter als kritisch
bewertet werden konnten; die Vergleichbarkeit anderer Einrichtungen ist klägerseitig
nicht konkret aufgezeigt.

268

Das Gericht hält es für vertretbar, dass der Beklagte bei seiner Einschätzung der
Zumutbarkeit in Abwägung mit der Bedeutung, die er dem erweiterten Flugbetrieb
gegeben hat und geben durfte, von geschlossenen Fenstern ausgegangen ist.
Dauerhaft geöffnete Fenster sind - auch nach den Aussagen der lärmmedizinischen
Gutachter - für das Unterrichten in Schulen sowie das Spielen in Kindergärten und
Tagesstätten ebenso wenig notwendig, wie ständig geöffnete Fenster zwingend zur
angemessenen Wohnnutzung von Aufenthaltsräumen gehören - und für die
überwiegende Zeit des Jahres bei ökologisch und ökonomisch bestimmtem Handeln
realitätsnah wären. Stoßlüften ist auch hier geeignet, eine angemessene
Frischluftzufuhr sicherzustellen. Der Senat hat auch gegen die Wertung, dass dies
nicht nur bei einem Schulablauf mit regelmäßigen Pausen und der Beschränkung
des Lüftens auf diese Zeiten gilt, sondern auch bei - im Übrigen nicht den typischen
Schulalltag prägenden - länger dauernden Veranstaltungen wie schriftlichen Übungs-
und Prüfungsarbeiten, schon deshalb keine Bedenken, weil auch ohne einen
Flugverkehr, der ein Schließen der Fenster veranlasst, bei teilgeöffneten Fenstern
mit deutlichen Störungen gerechnet werden muss.

269

Hiervon ausgehend deutet nach den gutachterlichen Aussagen zur
Lärmentwicklung nichts darauf hin, dass für eine der von den Klägerinnen
angeführten Schulen, Kindergärten, Kindertagesstätten oder vergleichbaren
Einrichtungen Lärmbelastungen zu erwarten stehen, die Maßnahmen erforderlich
machen, um die nach dem lärmmedizinischen Gutachten angeführten, mit der
Synopse übereinstimmenden Werte einzuhalten. Dabei dürfen vorhandene bauliche
Lärmschutzvorkehrungen einbezogen werden, wie etwa bei der von der Klägerin zu
5. betriebenen Schule. Für einen Teil der angeführten Einrichtungen, insbesondere
für die von den Klägerinnen zu 3. und 4. angegebenen, lassen sich die
angenommenen Regelwerte - ausgehend von 15 dB(A) als dem mittleren Dämmwert
eines teiloffenen Fensters - schon bei halb geöffneten Fenster einhalten.
Besonderheiten, die ausnahmsweise eine andere Bewertung angezeigt erscheinen
ließen, stehen für keine der angeführten Einrichtungen in Rede. Eine wesentliche,
Ausgleichsmaßnahmen erfordernde Beeinträchtigung der Nutzung von
gegebenenfalls vorhandenen Außenbereichen der genannten Einrichtungen durfte
der Beklagte angesichts der in Rede stehenden Lärmbelastung ausschließen, zumal
diese Nutzung ohnehin ihrerseits mit beträchtlicher Lärmentwicklung einhergeht.

270

10.2 Von den Krankenhäusern und Heimen hat der Beklagte nur diejenigen im
angefochtenen Bescheid bedacht, die nach den vorgenommenen Berechnungen
unter Einbeziehung der Aussagen der lärmmedizinischen Gutachter möglicherweise
kritisch erschienen. Dass er hierbei Rechte von klagenden Kommunen verletzt haben
könnte, weil weitere Einrichtungen hätten eingestellt oder weitergreifende
Abhilfemaßnahmen hätten verfügt werden müssen, ist nicht festzustellen. Vielmehr
ergibt sich - auch für die von der Klägerin zu 5. angeführten Altentagesstätten -, dass
ausgehend von den gutachterlichen Aussagen zur Lärmentwicklung die Einhaltung
(selbst) des nach der Synopse empfohlenen Innenwertes für Altenheime zu erwarten
ist.

271

10.3 Verwaltungsgebäude, wie sie vor allem die Klägerin zu 2. benennt, sind von
dem Beklagten nicht ausdrücklich weiter in den Blick genommen worden; klägerische
Belange sind dadurch aber nicht unzulässig vernachlässigt geblieben. Soweit die
Nutzung von solchen Einrichtungen innerhalb des Tagschutzgebietes dem Wohnen
gleich zu achten ist, kann aufgrund der Auflage III.9.1 der Betriebsgenehmigung in
der geänderten Fassung - wie vom Beklagten und der Beigeladenen in der
mündlichen Verhandlung ausdrücklich als ihr Verständnis bestätigt -
Aufwendungsersatz für baulichen Schallschutz beansprucht werden; sind sie danach
ohnehin bereits wie Wohnungsgrundstücke geschützt, bedurfte es keiner weiteren
ausdrücklichen Regelung.

272

Vgl. zur bisherigen Genehmigungslage: OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember
2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O.

273

Im Übrigen war für der Verwaltung dienende Gebäude unter
Zumutbarkeitsgesichtspunkten nichts erforderlich oder abwägend zu
problematisieren. Dass die Arbeitsstättenverordnung, die im Hinblick auf die
Lärmbelastung innerhalb kommunaler Verwaltungsgebäude für die dort Bediensteten
gilt, eine weitergehende Begrenzung fordert, die Klägerinnen also ohne
Abhilfemaßnahmen ihrer Schutzpflicht nicht genügen könnten, ist nicht aufgezeigt.
Das gilt auch für die Frischluftzufuhr und den Verweis auf gelegentliches Stoßlüften.
Das zugrundegelegt spricht nichts dafür, dass innerhalb der benannten
Verwaltungsgebäude - zumal unter Einbeziehung von bereits vorhandenem
baulichen Schallschutz - durch die betriebliche Erweiterung kritische Werte auftreten
könnten, die eine weitergehende ausdrückliche Abwägung der Lärmbetroffenheit
erforderten. Eine schützenswerte Außenbereichsnutzung steht für dieserart Gebäude
ohnehin nicht in Rede; mit einer insoweit kritischen Lärmbeaufschlagung ist auch für
keines der angeführten Gebäude zu rechnen.

274

11. Ein zu Lasten der Kläger relevanter Mangel in der Ausgestaltung der von der
Beigeladenen beantragten Betriebserweiterung ergibt sich schließlich auch nicht aus
der Regelung einer möglichen Erhöhung der Slotzahl für die Stunden, in denen
zunächst nur 40 Slots koordiniert werden dürfen. Der geforderte Nachweis, dass die
Kapazität der Hauptbahn ausreicht, auch bei bis zu 5 zusätzlichen Flugbewegungen
unter den gegebenen Rahmenbedingungen Verkehrsüberhänge abzuwickeln, die
aufgrund nicht planbarer exogener verkehrsbedingter Parameter auftreten, stellt eine
im Rahmen einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ohne weiteres zulässige
Bedingung dar. Abwägungsfehler zu Lasten der Kläger sind dabei nicht unterlaufen.
Maßgeblich ist, dass der Beklagte der Lärmbetrachtung die zugelassene Gesamtzahl
an Flugbewegungen - 131.000 - zugrunde gelegt hat, die auch bei Zulassung von 45
Slots in den Betriebstunden tagsüber, in denen die Parallelbahn nicht mitgenutzt
wird, unverändert bleibt. Von der Bedingung hängen also nicht zusätzliche und noch
nicht abgewogene Lärmschutzbelange ab. Bei dieser Sachlage konnte die
Entscheidung schon im angefochtenen Bescheid und ohne Vorbehalt einer
gesonderten Abwägung in einem Änderungsverfahren erfolgen. Es ist auch sonst
nicht ersichtlich, welche weitergehenden Klägerbelange durch die künftige Erhöhung
der Stundenkapazität, die allenfalls zu Verschiebungen innerhalb des - aber ohnehin
überwiegend der Bewertung über längerer Zeiträume unterworfenen - Luftverkehrs
führen wird, nachhaltig betroffen sein könnten oder was eine erneute Beteiligung der
Klägerinnen zu 1. bis 6. als Träger öffentlicher Belange erfordern sollte.
Insbesondere ergibt sich für die Klägerin zu 5. aus dem Angerland-Vergleich auch
hier keine Besonderheit; entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass die
Regelung der Mitbenutzung der Parallelbahn auch im Fall der Erweiterung auf 45
Slots für die Hauptbahn bestehen bleibt.

275

Im Übrigen ist die Möglichkeit einer Nutzungserweiterung in einem Rahmen
abgesichert, der es vertretbar erscheinen lässt, die Zulassungsentscheidung dem
Grunde nach schon jetzt zu treffen. Dazu ist auf die vorgelegten Kapazitätsgutachten
und die vom Beklagten eingeholten weiteren gutachterlichen Stellungnahmen zu
verweisen. Die Ermittlung der praktischen Kapazität unter Verwendung von
Ergebnissen der durchgeführten Tower-Simulation TOSIM, wie sie die GfL im
Oktober 2004 vorgenommen hat, ist auch nach der Stellungnahme der B1. vom 4.
November 2005 ein durchaus gangbarer Weg. Die Validität der von der GfL
angegebenen Werte hängt danach von den Verfahren und Möglichkeiten der
Flugsicherung unter den Düsseldorfer Randbedingungen ab. Die Bedenken, welche
sich zunächst im Hinblick auf mögliche Wettereinflüsse ergeben haben, sind im
Verlaufe des Verfahrens letztlich geklärt worden. Hier sind die Aussagen von DFS
und DWD maßgebend, dass sich keinerlei Einfluss auf den betrieblichen Ablauf bis
2000 m Flugsicht und 550ft Wolkenuntergrenze ergibt. Ein weiterer Klärungsbedarf
ist lediglich verblieben im Hinblick auf den von der GfL in ihrer ergänzenden
Stellungnahme aus November 2005 selbst geforderten Umfang von Stichproben
(mindestens 50 Ereignisse). Ausweislich der Stellungnahme der B1. reichen die
Werte für die einzelnen Fälle unterschiedlicher untersuchter Betriebssituationen noch
nicht aus. Dass die Anforderungen für den weiteren Nachweis, d.h. für die Klärung
der verbliebenen Unklarheiten, mit der Genehmigungsbehörde abzustimmen sind,
betrifft die Kläger ebenfalls nicht. Dies ist der Praktikabilität geschuldet und lässt
keinesfalls zu, dass hier zu Lasten der umliegenden Bevölkerung und Gemeinden
das mit der Anschlussgenehmigung erklärtermaßen verfolgte Lärmschutzziel
aufgeweicht wird.

276

12. Dass aus den neben dem Lärm zu bedenkenden Folgen des Flugbetriebs
keine aus Anlass der vorliegenden Genehmigungsänderung planerisch-abwägend
anzugehenden Probleme folgen, die in ihrer Gewichtigkeit die Lärmbelange
übersteigen und die öffentlichen Verkehrsinteressen überwinden könnten, ist nach
den obigen Ausführungen zum Gewicht entsprechender Nachbarschaftsinteressen
auszuschließen. Insbesondere ist es den Kommunen zuzumuten, die aus der
Existenz und dem Betrieb des Flughafens sich ergebenden Anforderungen an ihre
gemeindliche Entwicklungsplanung zu akzeptieren, zumal sie auch Vorteile aus der
Nähe des Flughafens ziehen können.

277

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3
VwGO, § 100 Abs. 1 und 2 ZPO und berücksichtigt vor allem die sich in der
Streitwertbestimmung niederschlagenden unterschiedlichen Interessen der
Kommunen und der Privaten. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergeht
nach § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

278

Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, sind nicht
gegeben.

279