Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-04-05, Aktenzeichen 8 S 1976/05

Tenor

Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung einer Genehmigung von Hubschrauberrundflügen in Offenburg am Sonntag, dem 21.3.2004.

2

Sie betreibt ein Unternehmen, das Hubschrauberdienstleistungen erbringt und u. a. Rundflüge durchführt. Mit Schreiben vom 5.3.2004 beantragte sie die Erteilung einer Außenstart- und -landeerlaubnis für Passagierrundflüge mit einem Hubschrauber (
Eurocopter
EC 120 B) im Rahmen eines Tags der offenen Tür eines Landmaschinenherstellers in Offenburg-W.. Die Flüge sollten am Samstag, dem 20.3.2004, und am Sonntag, dem 21.3.2004, von einem der Stadt Offenburg gehörenden Grundstück aus stattfinden. Diese stimmte sowohl als Eigentümerin als auch als Ortspolizeibehörde zu; eine Patronatserklärung lehnte die Stadt dagegen ab, weil sie für die Veranstaltung keine Gewähr übernehmen könne und wolle. Mit Bescheid vom 12.3.2004 erteilte das Regierungspräsidium Freiburg unter einer Reihe von Auflagen die Erlaubnis für den Samstag, die Genehmigung für den Sonntag wurde dagegen abgelehnt, weil keinerlei öffentliche Interessen an der Erteilung der im Ermessen des Regierungspräsidiums stehenden Ausnahmegenehmigung der Luftfahrtbehörde ersichtlich seien. Das geschäftliche Erwerbsinteresse der Klägerin müsse hinter dem berechtigten sonntäglichen Ruhebedürfnis der Wohn- und Ausflugsbevölkerung zurückstehen. Dabei sei davon auszugehen, dass sich Fluglärm nicht auf einen engen Raum lokalisieren lasse, sondern sich wegen der notwendig auftretenden
Lärmschleppe
weiträumig verteile und damit nicht auf den näheren Umkreis des Startplatzes begrenzt werden könne, zumal die Fluggäste weniger die umliegenden Gewerbeflächen als vielmehr die attraktive weitere Umgebung von oben sehen wollten. Es könne auch nicht darauf ankommen, dass modernes Fluggerät zum Einsatz gelangen solle, weil auch dieses nicht hinnehmbaren Lärm verursache, wenn auch möglicherweise etwas weniger als ältere Typen. Die Klägerin könne sich ferner nicht auf andernorts genehmigte Rundflüge berufen. Diese seien nicht ausschließlich im Rahmen einzelgewerblicher Interessen durchgeführt worden, sondern hätten einen direkten Bezug zu einem von der jeweiligen politischen Gemeinde ausgehenden Ereignis gehabt, so dass insoweit ein öffentliches Interesse habe bejaht werden können.

3

Am 15.3.2004 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und die Feststellung der Rechtswidrigkeit der ablehnenden Entscheidung beantragt. Das berechtigte Interesse an dieser Feststellung hat sie damit begründet, dass sie als in der Region tätiges Unternehmen auch künftig sonntags Rundflüge durchführen wolle. Das Regierungspräsidium verkenne einerseits die Genehmigungsvoraussetzungen des § 25 Abs. 1 LuftVG, indem es die Darlegung eines öffentlichen Interesses verlange. Dem herangezogenen Gesichtspunkt des Lärmschutzes komme unabhängig davon der gleiche Stellenwert zu, ob ein einzelnes Unternehmen im Rahmen einer besonderen Veranstaltung Rundflüge durchführen wolle oder ob die Gemeinde dahinter stehe. Da solche Sonderveranstaltungen maximal einmal im Jahr und an wechselnden Orten stattfänden, sei eine erhebliche Belästigung im Sinne einer ständig wiederkehrenden Lärmeinwirkung auszuschließen. Im Übrigen sei bei solchen Festen ohnehin die Sonntagsruhe aufgrund der Vielzahl der Besucher eingeschränkt. Dementsprechend seien ihr noch nie Beschwerden von Anliegern wegen des Hubschrauberlärms bekannt geworden. Der Hinweis des Regierungspräsidiums, darauf, ob ein leiser Hubschrauber eingesetzt werde, komme es nicht an, belege die fehlerhafte Ermessensausübung. Wenn es um den Lärmschutz der Bevölkerung ginge, müsste dem Lärmverhalten des eingesetzten Fluggeräts erhebliche Bedeutung beigemessen werden. Andererseits habe das Regierungspräsidium gegen den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verstoßen, da es in vergleichbaren Fällen bei anderen Einzelveranstaltungen, die keinen gesamtkommunalen Bezug aufgewiesen hätten, sonntägliche Rundflüge gestattet habe. Zudem würden in anderen Bundesländern und Regierungsbezirken sonntägliche Rundflüge auch für Einzelveranstaltungen ohne weiteres zugelassen.

4

Das beklagte Land ist der Klage entgegen getreten. Es hat die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage in Zweifel gezogen und zu ihrer Begründetheit ausgeführt, die Versagung der Genehmigung für die sonntäglichen Rundflüge sei rechtmäßig gewesen. Im Rahmen einer Arbeitstagung des Ministeriums für Umwelt und Verkehr mit den Regierungspräsidien am 10./11.5.2004 sei vereinbart worden, bei Außenstart- und -landeerlaubnissen für Sonn- und Feiertage einen strengen Maßstab anzulegen. Sie sollten nur erteilt werden, wenn die betroffenen Gemeinden die Flüge im Rahmen einer gemeindlichen Veranstaltung ausdrücklich unterstützten. Davon sei das Regierungspräsidium schon bei der hier streitigen Entscheidung ausgegangen. Es sei sachgerecht, an solche Erlaubnisse für Sonn- und Feiertage im Hinblick auf deren besonderen gesetzlichen Schutz in § 6 Abs. 1 des Gesetzes über Sonn- und Feiertage strengere Anforderungen zu stellen. Die Auffassung der Klägerin, bei betrieblichen Sonderveranstaltungen sei ohnehin wegen des Besucherandrangs die Sonntagsruhe gestört, verkenne die unterschiedliche Reichweite der Lärmausbreitung am Boden und in der Luft, auf die im angegriffenen Bescheid hingewiesen worden sei. Die Stellungnahme einer Gemeinde ändere zwar an der Lärmentwicklung nichts, sei aber eine Erkenntnisquelle dafür, welche öffentlichen Interessen bzw. Interessen der örtlichen Gemeinschaft diese rechtfertigen könnten. Dabei differenziere das Regierungspräsidium nicht danach, ob eine Gemeinde sich bei einer betriebsbezogenen Veranstaltung zu deren Gunsten ausspreche, sondern danach, ob über die privaten Interessen hinaus auch Interessen der Allgemeinheit an den Rundflügen bestünden. Die Berufung der Klägerin auf abweichend entschiedene Vergleichsfälle gehe fehl, da die dargestellten Grundsätze spätestens seit dem vorliegenden Fall angewendet würden. In der Folgezeit seien lediglich zwei Ausreißer zu verzeichnen gewesen.

5

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17.2.2005 im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, als Ausnahme vom grundsätzlichen Flugplatzzwang erfolge die Entscheidung über die Erteilung einer Außenstart- und -landeerlaubnis gemäß § 25 LuftVG, § 15 LuftVO im Rahmen eines repressiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt, bei dem der Luftfahrtbehörde ein weites Ermessen eingeräumt sei. Insoweit sei es nicht zu beanstanden, wenn das beklagte Land Hubschrauber-Rundflüge an Sonn- und Feiertagen (grundsätzlich) nur dann genehmige, wenn die betroffenen Gemeinden die Flüge im Rahmen einer von ihnen (mit-)organisierten oder geförderten Veranstaltung ausdrücklich unterstützten. Dieses Kriterium erscheine unter Lärmschutzaspekten schon deshalb sachgerecht, weil die Zahl solcher Veranstaltungen deutlich geringer sei, als wenn zusätzlich auch bei Privatanlässen an Sonn- und Feiertagen mit solchen Erlaubnissen gerechnet werden könne. Nur an der Durchführung unter der Schirmherrschaft der Gemeinden stattfindender Veranstaltungen bestehe ein größeres Allgemeininteresse, so dass es insoweit bei der Abwägung der Interessen zumutbar erscheine, eine Ausnahme von der grundsätzlichen Sonntagsruhe zu machen. Eine Differenzierung nach den jeweiligen Lärmemissionen der verwendeten Hubschrauber sei in diesem Zusammenhang ebenso wenig geboten, wie es auf die (weniger strikte) Genehmigungspraxis in anderen Bundesländern ankomme.

6

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 22.9.2005 -8 S 624/05 - wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils im Hinblick auf die ausdrückliche Ausblendung der Lärmentwicklung des jeweils eingesetzten Helikopter-Typs zugelassene Berufung der Klägerin, mit der sie beantragt,

7

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 17. Februar 2005 -3 K 823/04 - zu ändern und festzustellen, dass die Versagung der Genehmigung von Hubschrauberrundflügen am Sonntag, dem 21. März 2004, im Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 12. März 2004 rechtswidrig war.

8

Zur Begründung der Berufung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und macht zusammenfassend geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei zu ändern, weil es eine behördliche Ermessenspraxis bestätige, die schwere Ermessensfehler aufweise. Das Regierungspräsidium Freiburg betreibe im Alleingang unter dem Deckmantel des LuftVG eine von den lärmrelevanten Umständen des konkreten Einzelfalls losgelöste Milieupflege mit Blick auf die Sonntagsruhe. Indem es die gewerblichen Interessen Privater für unbeachtlich erkläre, missachte es das Grundrecht auf Berufsfreiheit. Durch die Einführung des unbestimmten Privilegierungstatbestands der „gemeindlichen Veranstaltung“ verkenne es das spezifische Anliegen des § 25 LuftVG, die Bevölkerung von unangemessenem Fluglärm zu schützen.

9

Das beklagte Land beantragt,

10

die Berufung zurückzuweisen.

11

Es wiederholt und vertieft ebenfalls seine bisherige Argumentation und erwidert, die Behauptung der Klägerin, bei der angewandten Leitlinie bleibe unberücksichtigt, wie laut der eingesetzte Hubschrauber sei, treffe nicht zu. Denn das zugelassene Fluggerät müsse selbstverständlich festgelegte Lärmgrenzwerte einhalten. Die Anforderungen an die zu treffende Ermessensentscheidung würden zudem überspannt, wenn in jedem Einzelfall eine konkrete Lärmbetrachtung angestellt werden müsste. Es sei auch nicht entscheidend, ob die Veranstaltung ohnehin geräuschintensiv sei, weil die Hubschrauber zusätzlichen und sich kegelförmig weiter ausbreitenden Lärm erzeugten. Die Durchführung von Hubschrauberrundflügen stehe ferner nicht im Einklang mit dem Feiertagsgesetz. Ihre Nichtzulassung verletze nicht die Berufsfreiheit.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die dem Senat vorliegenden Akten und die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

13

Die Berufung ist aufgrund ihrer Zulassung durch den Beschluss des Senats vom 22.9.2005 - 8 S 624/05 - statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen; die Versagung der Genehmigung von Hubschrauberrundflügen in Offenburg-W. am Sonntag, dem 21.3.2004, anlässlich des Tages der offenen Tür eines Landmaschinenherstellers durch den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 12.3.2004 war rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten.

14

Das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage zu Recht bejaht. Insbesondere steht der Klägerin ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zu, weil die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass weitere Anträge der Klägerin auf Zulassung sonntäglicher Rundflüge im Regierungsbezirk Freiburg unter unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen in gleicher Weise abgelehnt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.4.1993 - 4 B 31.93 - NVwZ 1994, 282 m.w.N.). Soweit das Regierungspräsidium demgegenüber darauf abhebt, dass schon vor Klageerhebung Erledigung eingetreten sei, missversteht es die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses geht zwar in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass im Falle der bereits vor Klageerhebung eingetretenen Erledigung eines Verwaltungsaktes die Absicht, eine Amtshaftungsklage zu erheben, kein schutzwürdiges Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Klage begründet, die dem Ziel dient, die Rechtswidrigkeit dieses Verwaltungsaktes festzustellen (vgl. u. a. Urteil vom 20.1.1989 - 8 C 30.87 - BVerwGE 81, 226; Beschluss vom 18.5.2004 - 3 B 117.03 -). Das betrifft aber nur diese Fälle des berechtigten Interesses mit Blick auf einen beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzprozesses, weil in diesen die Frage der Rechtswidrigkeit der Amtshandlung unmittelbar durch das zur Entscheidung über eine Amtshaftungsklage berufene Landgericht selbst festgestellt werden kann. Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr spielt es dagegen keine Rolle, ob die Erledigung vor oder nach Klageerhebung eingetreten ist. Gerade der vorliegende Fall zeigt, dass eine andere Handhabung einen effektiven Rechtsschutz unmöglich machen würde, denn die entsprechende Veranstaltung wird praktisch immer vor Klageerhebung vorüber sein und der eigentliche Verpflichtungsstreit sich damit erledigt haben.

15

Der Senat hat die Berufung aus der Erwägung zugelassen, es bestünden Zweifel an der vom Verwaltungsgericht gebilligten Praxis, bei der Genehmigung von sonn- und feiertäglichen Rundflügen nur daran anzuknüpfen, ob die jeweilige Gemeinde hinter der Veranstaltung stehe, in welche sie eingebettet sein sollen („Patronatserklärung“), ohne dass es auf die Lärmentfaltung des jeweils eingesetzten Fluggeräts ankäme. Diese Zweifel können aufgrund der im Berufungsverfahren erzielten weiteren Klärung nicht aufrechterhalten werden. Die Berufung ist deshalb unter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils, denen der Senat sich anschließt, zurückzuweisen. Die Berufungsbegründung gibt lediglich Anlass zu folgenden ergänzenden Bemerkungen:

16

Die Erteilung einer Außenstart- und -landeerlaubnis nach § 25 LuftVG, § 15 LuftVO stellt eine Ermessensentscheidung der Luftfahrtbehörde dar. Das BVerwG hat dazu in Übereinstimmung mit dem vorausgegangenen Beschluss des Senats vom 26.3.1991 (- 8 S 2672/90 - ESVGH 42, 78 LS) ausgeführt (Urteil vom 20.10.1993 - 11 C 43.92 - NZV 1994, 165): Ausdrückliche Kriterien für diese Ermessensentscheidung ergäben sich zwar weder aus § 25 LuftVG noch aus § 15 LuftVO, doch begegne dies keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn durch Auslegung der Vorschrift des § 25 Abs. 1 LuftVG erschlössen sich dessen Programm und gesetzgeberischer Zweck (vgl. BVerfGE 8, 274, 326; 45, 393 <399>; 49, 168 <181>). Aus § 25 Abs. 1 LuftVG lasse sich in Verbindung mit den Vorschriften über die Flugplätze (§§ 6 ff. LuftVG) entnehmen, dass das Starten und Landen von Luftfahrzeugen grundsätzlich nur auf Flugplätzen zulässig sei (Flugplatzzwang), außerhalb von Flugplätzen also nur ausnahmsweise erlaubt werden könne. Es handle sich um ein repressives Verbot des Außenstartens und -landens, von dem die Behörde unter Beachtung dieser Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 40 VwVfG) eine Befreiung erteilen dürfe. Das Verbot diene der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs, insbesondere der Passagiere, der Besatzung und potentiell betroffener Dritter, sowie der allgemeinen Sicherheit und Ordnung und den in § 6 Abs. 2 LuftVG erwähnten öffentlichen Interessen, z.B. dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung. Mit Außenstarts und -landungen seien erhöhte Gefahren für die genannten Rechtsgüter verbunden; dies gelte auch für Drehflügler, obgleich sie für solche Flugmanöver besonders geeignet seien. Denn bei Außenstarts und -landungen stünden die auf Flugplätzen vorhandenen technischen Hilfen nicht zur Verfügung. Besonders Dritte würden dadurch in erhöhtem Maße gefährdet. Dieser erhöhten Gefährdung sowie z.B. auch dem Schutz vor Fluglärm solle mit dem Grundsatz des Flugplatzzwanges, der Außenstarts und -landungen nur im Ausnahmefall zulasse, begegnet werden.

17

Es bestünden allerdings Bedenken, ob die Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg diesen Grundsätzen gerecht würde, wenn sie sich ausschließlich am Ergebnis der Dienstbesprechung vom 10./11. Mai 2004 orientieren würde, wonach Hubschrauber-Rundflüge an Sonn- und Feiertagen nur genehmigt werden sollten, wenn die betroffenen Gemeinden die Flüge im Rahmen einer gemeindlichen Veranstaltung ausdrücklich unterstützen. Denn nach dieser Vorgabe würde es sich bei der Erlaubnis in Wahrheit nicht mehr um eine Entscheidung der Luftverkehrsbehörde, sondern um eine solche der Kommune handeln, die von Fall zu Fall innerhalb des Zuständigkeitsbereichs derselben Luftfahrtbehörde - trotz identischer Konstellation der von dieser zu prüfenden Kriterien - unterschiedlich ausfallen könnte. Es kommt hinzu, dass die luftverkehrsrechtliche Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen entsprechend dem spezifisch luftverkehrsrechtlichen Zweck der Ermächtigung in § 25 LuftVG und § 15 LuftVO zu treffen ist. Die Entscheidung der Gemeinde darüber, ob sie als (Mit-)Organisatorin einer Veranstaltung auftreten, sie fördern und unterstützen oder jedenfalls ihren Namen für sie hergeben will, unterliegt aber nicht dem rechtlich gebundenen Verwaltungsermessen, sondern fällt in ihre allenfalls durch das Willkürverbot begrenzte und auch nur mit den - beschränkten - Mitteln der Kommunalaufsicht kontrollierbare selbständige Aufgabenerfüllung, wobei in aller Regel kommunalpolitische Erwägungen den Ausschlag geben dürften. Die zuständigen Luftfahrtbehörden müssten so die Zulassung einer ermessensgebundenen Außenstart- und -landeerlaubnis maßgeblich davon abhängig machen, ob eine Gemeinde die Schirmherrschaft über eine Veranstaltung übernimmt, obwohl diese bei ihrer Entscheidung keiner Ermessensbindung unterliegt, nicht die von der Luftfahrtbehörde anzustellenden Erwägungen anzustellen hat und im Zweifel - mangels Kenntnis z. B. der Lärmentfaltung des Fluggeräts, das eingesetzt werden soll - auch nicht anstellen kann.

18

Das Regierungspräsidium hat den Antrag der Klägerin, auch am Sonntag, dem 21.3.2004, Hubschrauber-Rundflüge durchführen zu dürfen, aber mit einer anderen Begründung abgelehnt, die rechtlich nicht zu beanstanden ist. Ausgehend von der Erkenntnis, dass solche Flüge zwangsläufig mit einer weiträumig verteilten
Lärmschleppe
verbunden sind, die das sonntägliche Ruhebedürfnis - zumal in einem Naherholungsgebiet - stört, hat es darauf abgestellt, ob über das von der Klägerin und dem veranstaltenden Unternehmen verfolgte geschäftliche Erwerbsinteresse hinaus weitere - insbesondere öffentliche - Interessen für die Zulassung der Rundflüge gibt, die die Hinnahme dieser Störung rechtfertigen könnten. Als Indiz dafür hat es - entsprechend seiner schon vor der genannten Arbeitstagung gehandhabten Verwaltungspraxis - das Vorliegen einer Art „Patronatserklärung“ der jeweiligen Gemeinde angesehen, die im vorliegenden Fall nicht abgegeben wurde.

19

Nach Auffassung des Senats ist gegen diese Art der Ermessensausübung nichts einzuwenden. Denn es lässt sich zum einen nicht ernsthaft bestreiten, dass auch die modernsten Hubschrauber erheblichen Fluglärm erzeugen. Es kann deshalb nicht beanstandet werden, dass das Regierungspräsidium nicht nach den Mustern differenziert, die zum Einsatz gelangen sollen, sondern davon ausgeht, dass ohnehin nur Typen verwendet werden (dürfen), die eine bestimmte Lärmzertifizierung haben. Zum anderen ist nichts gegen seine Auffassung einzuwenden, dass auch die „leisesten“ Helikopter einen Lärmpegel erzeugen, der grundsätzlich an Sonn- und Feiertagen der Bevölkerung nicht zugemutet werden soll. Entgegen der Auffassung der Klägerin kreiert das Regierungspräsidium damit keinen überschießenden Schutz der allgemeinen Sonntagsruhe, sondern macht von dem repressiven Verbot des § 25 Abs. 1 LuftVG, das auch dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung zu dienen bestimmt ist, konsequent Gebrauch. Es lässt sich dabei zutreffend davon leiten, dass sich Fluglärm ungehinderter und weiter ausbreitet als etwa der am Boden durch Festveranstaltungen hervorgerufene Lärm und dass die Passagiere nicht an einem Kreisen über Gewerbeflächen interessiert sind, sondern an Sightseeing-Flügen über attraktivere Gegenden. Der durch die Rundflüge erzeugte Fluglärm wird damit häufig - wie auch hier - in besonders ruhebedürftige Naherholungsbereiche der Städte hineingetragen, in denen die Veranstaltungen stattfinden, in deren Rahmen solche Flüge absolviert werden. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium solche Beschallungen mit Blick auf das Ruhebedürfnis der Wohn- und Ausflugsbevölkerung an einem arbeitsfreien Sonn- oder Feiertag in den Fällen nicht für hinnehmbar hält, in denen Rundflüge außerhalb von Flugplätzen - wie hier - ausschließlich im Rahmen einzelgewerblicher Interessen durchgeführt werden, sondern allenfalls dann, wenn hierfür - auch - ein öffentliches Interesse besteht. Ebenso ist nichts dagegen einzuwenden, dass die Luftfahrtbehörde es als Indiz für ein öffentliches Interesse an solchen Rundflügen ansieht, wenn diese im Rahmen von Veranstaltungen stattfinden, hinter denen die jeweilige politische Gemeinde erklärtermaßen steht. Denn daraus kann auf ein mindestens überwiegend positives Interesse der örtlichen Allgemeinheit an solchen Veranstaltungen geschlossen werden, das geeignet ist, das Gewicht des Ruhebedürfnisses an Sonn- und Feiertagen zu mindern. Dies ist ersichtlich mit dem Begriff des „öffentlichen Interesses an der sonntäglichen Ruhebewahrung“ gemeint, den das Regierungspräsidium in dem angegriffenen Bescheid vom 12.3.2004 verwendet hat.

20

Aus den Erwägungen des Regierungspräsidiums, dem Ruhebedürfnis der örtlichen Bevölkerung den Vorzug vor dem Erwerbsinteresse der Klägerin einzuräumen, folgt zugleich, dass die angegriffene Entscheidung die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 GG) verletzt. Denn betroffen ist insoweit allenfalls die Berufsausübungsfreiheit. Diese kann nach der Rechtsprechung des BVerfG (grundlegend: Urteil vom 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377) beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen lassen. Im Übrigen bleibt es den gewerblichen Anbietern von Rundflügen unbenommen, diese von den bestehenden Flugplätzen aus durchzuführen.

21

Die Klägerin macht schließlich zu Unrecht geltend, sie habe unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung einen Anspruch auf die begehrte Sonntagsflug-Erlaubnis gehabt, weil in anderen Fällen entsprechende Genehmigungen auch außerhalb gemeindlicher Veranstaltungen oder ohne kommunale „Patronatserklärung“ erteilt worden seien. Denn das Regierungspräsidium hat im einzelnen dargelegt, dass es sich bei der Frage der Erteilung von Außenstart- und -landeerlaubnissen für sonntägliche Rundflüge konsequent an die genannte Leitlinie hält, wonach einzelgewerbliche Interessen eine Ausnahme vom Flugplatzzwang jedenfalls an Sonn- und Feiertagen nicht rechtfertigen. Sollte es zu hiervon abweichenden Entscheidungen - etwa auch gegenüber der Klägerin selbst für den 4.7.2004 - gekommen sein, so würde es sich um „Ausreißer“ handeln, die die Verwaltungsübung als solche nicht in Frage stellen, weil es keinen Anspruch auf Fehlerwiederholung gibt.

22

Nach allem ist die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

23

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

24

Beschluss

25

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gem. § 52 Abs. 2 GKG auf EUR 5.000,-- festgesetzt.

26

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

13

Die Berufung ist aufgrund ihrer Zulassung durch den Beschluss des Senats vom 22.9.2005 - 8 S 624/05 - statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen; die Versagung der Genehmigung von Hubschrauberrundflügen in Offenburg-W. am Sonntag, dem 21.3.2004, anlässlich des Tages der offenen Tür eines Landmaschinenherstellers durch den Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 12.3.2004 war rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten.

14

Das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage zu Recht bejaht. Insbesondere steht der Klägerin ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung i. S. d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zu, weil die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass weitere Anträge der Klägerin auf Zulassung sonntäglicher Rundflüge im Regierungsbezirk Freiburg unter unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen in gleicher Weise abgelehnt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.4.1993 - 4 B 31.93 - NVwZ 1994, 282 m.w.N.). Soweit das Regierungspräsidium demgegenüber darauf abhebt, dass schon vor Klageerhebung Erledigung eingetreten sei, missversteht es die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses geht zwar in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass im Falle der bereits vor Klageerhebung eingetretenen Erledigung eines Verwaltungsaktes die Absicht, eine Amtshaftungsklage zu erheben, kein schutzwürdiges Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Klage begründet, die dem Ziel dient, die Rechtswidrigkeit dieses Verwaltungsaktes festzustellen (vgl. u. a. Urteil vom 20.1.1989 - 8 C 30.87 - BVerwGE 81, 226; Beschluss vom 18.5.2004 - 3 B 117.03 -). Das betrifft aber nur diese Fälle des berechtigten Interesses mit Blick auf einen beabsichtigten Entschädigungs- oder Schadensersatzprozesses, weil in diesen die Frage der Rechtswidrigkeit der Amtshandlung unmittelbar durch das zur Entscheidung über eine Amtshaftungsklage berufene Landgericht selbst festgestellt werden kann. Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr spielt es dagegen keine Rolle, ob die Erledigung vor oder nach Klageerhebung eingetreten ist. Gerade der vorliegende Fall zeigt, dass eine andere Handhabung einen effektiven Rechtsschutz unmöglich machen würde, denn die entsprechende Veranstaltung wird praktisch immer vor Klageerhebung vorüber sein und der eigentliche Verpflichtungsstreit sich damit erledigt haben.

15

Der Senat hat die Berufung aus der Erwägung zugelassen, es bestünden Zweifel an der vom Verwaltungsgericht gebilligten Praxis, bei der Genehmigung von sonn- und feiertäglichen Rundflügen nur daran anzuknüpfen, ob die jeweilige Gemeinde hinter der Veranstaltung stehe, in welche sie eingebettet sein sollen („Patronatserklärung“), ohne dass es auf die Lärmentfaltung des jeweils eingesetzten Fluggeräts ankäme. Diese Zweifel können aufgrund der im Berufungsverfahren erzielten weiteren Klärung nicht aufrechterhalten werden. Die Berufung ist deshalb unter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils, denen der Senat sich anschließt, zurückzuweisen. Die Berufungsbegründung gibt lediglich Anlass zu folgenden ergänzenden Bemerkungen:

16

Die Erteilung einer Außenstart- und -landeerlaubnis nach § 25 LuftVG, § 15 LuftVO stellt eine Ermessensentscheidung der Luftfahrtbehörde dar. Das BVerwG hat dazu in Übereinstimmung mit dem vorausgegangenen Beschluss des Senats vom 26.3.1991 (- 8 S 2672/90 - ESVGH 42, 78 LS) ausgeführt (Urteil vom 20.10.1993 - 11 C 43.92 - NZV 1994, 165): Ausdrückliche Kriterien für diese Ermessensentscheidung ergäben sich zwar weder aus § 25 LuftVG noch aus § 15 LuftVO, doch begegne dies keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn durch Auslegung der Vorschrift des § 25 Abs. 1 LuftVG erschlössen sich dessen Programm und gesetzgeberischer Zweck (vgl. BVerfGE 8, 274, 326; 45, 393 <399>; 49, 168 <181>). Aus § 25 Abs. 1 LuftVG lasse sich in Verbindung mit den Vorschriften über die Flugplätze (§§ 6 ff. LuftVG) entnehmen, dass das Starten und Landen von Luftfahrzeugen grundsätzlich nur auf Flugplätzen zulässig sei (Flugplatzzwang), außerhalb von Flugplätzen also nur ausnahmsweise erlaubt werden könne. Es handle sich um ein repressives Verbot des Außenstartens und -landens, von dem die Behörde unter Beachtung dieser Vorschrift nach pflichtgemäßem Ermessen (vgl. § 40 VwVfG) eine Befreiung erteilen dürfe. Das Verbot diene der Sicherheit und Ordnung des Luftverkehrs, insbesondere der Passagiere, der Besatzung und potentiell betroffener Dritter, sowie der allgemeinen Sicherheit und Ordnung und den in § 6 Abs. 2 LuftVG erwähnten öffentlichen Interessen, z.B. dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung. Mit Außenstarts und -landungen seien erhöhte Gefahren für die genannten Rechtsgüter verbunden; dies gelte auch für Drehflügler, obgleich sie für solche Flugmanöver besonders geeignet seien. Denn bei Außenstarts und -landungen stünden die auf Flugplätzen vorhandenen technischen Hilfen nicht zur Verfügung. Besonders Dritte würden dadurch in erhöhtem Maße gefährdet. Dieser erhöhten Gefährdung sowie z.B. auch dem Schutz vor Fluglärm solle mit dem Grundsatz des Flugplatzzwanges, der Außenstarts und -landungen nur im Ausnahmefall zulasse, begegnet werden.

17

Es bestünden allerdings Bedenken, ob die Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg diesen Grundsätzen gerecht würde, wenn sie sich ausschließlich am Ergebnis der Dienstbesprechung vom 10./11. Mai 2004 orientieren würde, wonach Hubschrauber-Rundflüge an Sonn- und Feiertagen nur genehmigt werden sollten, wenn die betroffenen Gemeinden die Flüge im Rahmen einer gemeindlichen Veranstaltung ausdrücklich unterstützen. Denn nach dieser Vorgabe würde es sich bei der Erlaubnis in Wahrheit nicht mehr um eine Entscheidung der Luftverkehrsbehörde, sondern um eine solche der Kommune handeln, die von Fall zu Fall innerhalb des Zuständigkeitsbereichs derselben Luftfahrtbehörde - trotz identischer Konstellation der von dieser zu prüfenden Kriterien - unterschiedlich ausfallen könnte. Es kommt hinzu, dass die luftverkehrsrechtliche Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen entsprechend dem spezifisch luftverkehrsrechtlichen Zweck der Ermächtigung in § 25 LuftVG und § 15 LuftVO zu treffen ist. Die Entscheidung der Gemeinde darüber, ob sie als (Mit-)Organisatorin einer Veranstaltung auftreten, sie fördern und unterstützen oder jedenfalls ihren Namen für sie hergeben will, unterliegt aber nicht dem rechtlich gebundenen Verwaltungsermessen, sondern fällt in ihre allenfalls durch das Willkürverbot begrenzte und auch nur mit den - beschränkten - Mitteln der Kommunalaufsicht kontrollierbare selbständige Aufgabenerfüllung, wobei in aller Regel kommunalpolitische Erwägungen den Ausschlag geben dürften. Die zuständigen Luftfahrtbehörden müssten so die Zulassung einer ermessensgebundenen Außenstart- und -landeerlaubnis maßgeblich davon abhängig machen, ob eine Gemeinde die Schirmherrschaft über eine Veranstaltung übernimmt, obwohl diese bei ihrer Entscheidung keiner Ermessensbindung unterliegt, nicht die von der Luftfahrtbehörde anzustellenden Erwägungen anzustellen hat und im Zweifel - mangels Kenntnis z. B. der Lärmentfaltung des Fluggeräts, das eingesetzt werden soll - auch nicht anstellen kann.

18

Das Regierungspräsidium hat den Antrag der Klägerin, auch am Sonntag, dem 21.3.2004, Hubschrauber-Rundflüge durchführen zu dürfen, aber mit einer anderen Begründung abgelehnt, die rechtlich nicht zu beanstanden ist. Ausgehend von der Erkenntnis, dass solche Flüge zwangsläufig mit einer weiträumig verteilten
Lärmschleppe
verbunden sind, die das sonntägliche Ruhebedürfnis - zumal in einem Naherholungsgebiet - stört, hat es darauf abgestellt, ob über das von der Klägerin und dem veranstaltenden Unternehmen verfolgte geschäftliche Erwerbsinteresse hinaus weitere - insbesondere öffentliche - Interessen für die Zulassung der Rundflüge gibt, die die Hinnahme dieser Störung rechtfertigen könnten. Als Indiz dafür hat es - entsprechend seiner schon vor der genannten Arbeitstagung gehandhabten Verwaltungspraxis - das Vorliegen einer Art „Patronatserklärung“ der jeweiligen Gemeinde angesehen, die im vorliegenden Fall nicht abgegeben wurde.

19

Nach Auffassung des Senats ist gegen diese Art der Ermessensausübung nichts einzuwenden. Denn es lässt sich zum einen nicht ernsthaft bestreiten, dass auch die modernsten Hubschrauber erheblichen Fluglärm erzeugen. Es kann deshalb nicht beanstandet werden, dass das Regierungspräsidium nicht nach den Mustern differenziert, die zum Einsatz gelangen sollen, sondern davon ausgeht, dass ohnehin nur Typen verwendet werden (dürfen), die eine bestimmte Lärmzertifizierung haben. Zum anderen ist nichts gegen seine Auffassung einzuwenden, dass auch die „leisesten“ Helikopter einen Lärmpegel erzeugen, der grundsätzlich an Sonn- und Feiertagen der Bevölkerung nicht zugemutet werden soll. Entgegen der Auffassung der Klägerin kreiert das Regierungspräsidium damit keinen überschießenden Schutz der allgemeinen Sonntagsruhe, sondern macht von dem repressiven Verbot des § 25 Abs. 1 LuftVG, das auch dem Schutz der Bevölkerung vor übermäßiger Lärmbelastung zu dienen bestimmt ist, konsequent Gebrauch. Es lässt sich dabei zutreffend davon leiten, dass sich Fluglärm ungehinderter und weiter ausbreitet als etwa der am Boden durch Festveranstaltungen hervorgerufene Lärm und dass die Passagiere nicht an einem Kreisen über Gewerbeflächen interessiert sind, sondern an Sightseeing-Flügen über attraktivere Gegenden. Der durch die Rundflüge erzeugte Fluglärm wird damit häufig - wie auch hier - in besonders ruhebedürftige Naherholungsbereiche der Städte hineingetragen, in denen die Veranstaltungen stattfinden, in deren Rahmen solche Flüge absolviert werden. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium solche Beschallungen mit Blick auf das Ruhebedürfnis der Wohn- und Ausflugsbevölkerung an einem arbeitsfreien Sonn- oder Feiertag in den Fällen nicht für hinnehmbar hält, in denen Rundflüge außerhalb von Flugplätzen - wie hier - ausschließlich im Rahmen einzelgewerblicher Interessen durchgeführt werden, sondern allenfalls dann, wenn hierfür - auch - ein öffentliches Interesse besteht. Ebenso ist nichts dagegen einzuwenden, dass die Luftfahrtbehörde es als Indiz für ein öffentliches Interesse an solchen Rundflügen ansieht, wenn diese im Rahmen von Veranstaltungen stattfinden, hinter denen die jeweilige politische Gemeinde erklärtermaßen steht. Denn daraus kann auf ein mindestens überwiegend positives Interesse der örtlichen Allgemeinheit an solchen Veranstaltungen geschlossen werden, das geeignet ist, das Gewicht des Ruhebedürfnisses an Sonn- und Feiertagen zu mindern. Dies ist ersichtlich mit dem Begriff des „öffentlichen Interesses an der sonntäglichen Ruhebewahrung“ gemeint, den das Regierungspräsidium in dem angegriffenen Bescheid vom 12.3.2004 verwendet hat.

20

Aus den Erwägungen des Regierungspräsidiums, dem Ruhebedürfnis der örtlichen Bevölkerung den Vorzug vor dem Erwerbsinteresse der Klägerin einzuräumen, folgt zugleich, dass die angegriffene Entscheidung die Klägerin nicht in ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 GG) verletzt. Denn betroffen ist insoweit allenfalls die Berufsausübungsfreiheit. Diese kann nach der Rechtsprechung des BVerfG (grundlegend: Urteil vom 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377) beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen lassen. Im Übrigen bleibt es den gewerblichen Anbietern von Rundflügen unbenommen, diese von den bestehenden Flugplätzen aus durchzuführen.

21

Die Klägerin macht schließlich zu Unrecht geltend, sie habe unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung einen Anspruch auf die begehrte Sonntagsflug-Erlaubnis gehabt, weil in anderen Fällen entsprechende Genehmigungen auch außerhalb gemeindlicher Veranstaltungen oder ohne kommunale „Patronatserklärung“ erteilt worden seien. Denn das Regierungspräsidium hat im einzelnen dargelegt, dass es sich bei der Frage der Erteilung von Außenstart- und -landeerlaubnissen für sonntägliche Rundflüge konsequent an die genannte Leitlinie hält, wonach einzelgewerbliche Interessen eine Ausnahme vom Flugplatzzwang jedenfalls an Sonn- und Feiertagen nicht rechtfertigen. Sollte es zu hiervon abweichenden Entscheidungen - etwa auch gegenüber der Klägerin selbst für den 4.7.2004 - gekommen sein, so würde es sich um „Ausreißer“ handeln, die die Verwaltungsübung als solche nicht in Frage stellen, weil es keinen Anspruch auf Fehlerwiederholung gibt.

22

Nach allem ist die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

23

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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Beschluss

25

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gem. § 52 Abs. 2 GKG auf EUR 5.000,-- festgesetzt.

26

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.