Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-11, Aktenzeichen 5 A 111/16

Gründe

I.

1

Der Kläger begehrt die Feststellung, dass seine Alimentation im Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis zum heutigen Tage nicht amtsangemessen ist.

2

Der Kläger steht als Justizhauptsekretär (Besoldungsgruppe A 8) im Dienste des Beklagten.

3

Mit Schreiben vom 22. Dezember 2014, dort am selben Tage eingegangen, erhob der Kläger bei der Oberfinanzdirektion Magdeburg als Bezügestelle Widerspruch gegen seine Besoldung ab Januar 2014. Er beantragte, rückwirkend zum 1. Januar 2014 und für die Zukunft amtsangemessen alimentiert zu werden.

4

Eine Entscheidung über den Widerspruch folgte zuerst nicht.

5

Am 14. März 2016 hat der Kläger beim erkennenden Gericht Untätigkeitsklage erhoben.

6

Das Bundesverfassungsgericht erkannte mit auf die mündliche Verhandlung vom 3. Dezember 2014 ergangenem und am 5. Mai 2015 verkündetem Urteil (Az.: 2 BvL 17/09 u. a.), dass die Regelungen des Landesbesoldungsgesetzes im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2010, soweit sie die Besoldungsgruppe R 1 betreffen, mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sind. Dem Gesetzgeber des Beklagten wurde aufgegeben, verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2016 an zu treffen.

7

Mit Gesetz zur Änderung besoldungs- und richterrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2015 (GVBl. LSA S. 654) fügte der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt einen § 23b in das Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetz - BesVersEG LSA - ein, der eine Nachzahlung für die Bezieher einer R-Besoldung in den Jahren 2008 bis 2012 und 2014 vorsah.

8

Mit Beschluss vom 17. November 2015 (Az.: 2 BvL 19/09 u.a.) übertrug das Bundesverfassungsgericht die für die Alimentation der Richter entwickelten Grundsätze auf die Alimentation der Beamten. Unter Anwendung der im Urteil vom 5. Mai 2015 dargelegten Grundsätze stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass die Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung A des Besoldungsrechts des Freistaates Sachsen, soweit sie die Besoldungsgruppe A 10 im Kalenderjahr 2011 betreffen, mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar sind und verpflichtete den Gesetzgeber des Freistaates Sachsen, verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Juli 2016 zu treffen.

9

Diese Entscheidung nahm der Beklagte zum Anlass, auch im Land Sachsen-Anhalt die Grundgehaltssätze der Beamten ab dem Jahr 2008 für die Beamten, die Widerspruch oder Klage erhoben hatten und ab dem 1. April 2014 für alle Beamten zu erhöhen.

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Dem lag ein Gesetzentwurf der Landesregierung vom 21. September 2016 (LT-Drs. 7/369) zugrunde, wonach das Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetz durch einen neuen § 23c ergänzt werden sollte. Der Erhöhungsbetrag sollte zur Vermeidung verfassungsrechtlicher Risiken anders als bei dem Erlass des Gesetzes zur Änderung besoldungs- und richterrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2015 so berechnet werden, dass der Abstand zwischen dem Besoldungsindex und dem im jeweiligen Jahr niedrigsten Vergleichsindex (dem Tarifindex, dem Nominallohnindex oder dem Verbraucherpreisindex) nach Erhöhung exakt 4,9 % betrug. Im Jahr 2014 sollte zudem die dort eingeführte Kostendämpfungspauschale entfallen; der einbehaltene Betrag sollte den betroffenen Beamten noch erstattet werden. Die Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung enthielt umfangreiche Berechnungen, wie sich der jeweilige Index verändert haben soll. Aufgestellt wurde jeweils ein Index für die Besoldungsentwicklung ab dem Jahr 1993, wobei der erste Index 1993 als 100 gesetzt wurde und die Erhöhungen der Folgejahre aufgerechnet wurden bis zum Jahr 2008. In gleicher Weise ist für die Folgejahre vorgegangen worden, wobei jeweils ein neuer mit der Basis 100 begonnener Index berechnet wurde, d. h. für das Jahr 2009 wurde der Index für das Jahr 1994 auf 100 gesetzt, für 2010 der Index für das Jahr 1995 u.s.w.

11

Für den Besoldungsindex wurden zwei Tabellen erstellt; eine für die Besoldungsgruppen A 3 bis A 8 und eine zweite für die übrigen Besoldungsgruppen. Die berechneten Indizes unterscheiden sich darin, dass für die Besoldungsgruppen A 3 bis A 8 im Jahre 1994 eine Erhöhung von 2 % angenommen wird und die nächste Erhöhung für das Jahr 1995 mit 3,2 % angesetzt wird, während bei den übrigen Besoldungsgruppen im Jahr 1994 keine Erhöhung eingerechnet wird, dafür aber eine Erhöhung im Jahr 1995 mit 5,26 % angenommen wird. Das führt nur zu einem abweichenden Ergebnis im Jahr 2009. Aufgrund dieser Berechnungsweise erreicht der Index für die Besoldungsgruppen A 3 bis A 8 in diesem Jahr 117,32 Punkte und bei den übrigen Besoldungsgruppen 119,67 Punkte.

12

In gleicher Weise werden die übrigen Indizes, nämlich der Tarifindex, der Nominallohnindex und der Verbraucherpreisindex berechnet. Hierbei wird jeweils der Vorjahreswert des gerade berechneten Index um die Besoldungserhöhung oder Tariferhöhung des jeweiligen Jahres erhöht. Bei dem Nominallohnindex und dem Verbraucherpreisindex erfolgt die Erhöhung um den vom Statistischen Landesamt mitgeteilten Veränderungswert des amtlichen Index.

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Die so gewonnenen Indizes werden in einem nächsten Schritt für das jeweilige Jahr (also von 2008 bis 2016) gegenübergestellt. Dabei wird die prozentuale Abweichung zwischen dem Besoldungsindex und dem Vergleichsindex dargestellt und berechnet, wie hoch der Besoldungsindex sein müsste, wenn die Abweichung von dem jeweiligen Vergleichsindex 4,9 % betragen würde. Sollte der so gewonnene fiktive Besoldungsindex höher sein als der tatsächliche Besoldungsindex, wird in einem weiteren Schritt ermittelt, um welchen Prozentsatz der tatsächliche Besoldungsindex anzuheben ist, um den fiktiven Besoldungsindex zu erreichen. So wird für jeden der drei Vergleichsindizes getrennt verfahren. Hieraus ergibt sich ein Erhöhungsbedarf der Besoldung, um die Abweichung vom jeweiligen Vergleichsindex auf 4,9 % zu begrenzen.

14

Aus den gewonnenen drei Werten wird im jeweiligen Jahr der kleinste genommen und die dort genannte Prozentzahl als kleinste notwendige Nachzahlung ausgewiesen. Aus der Abweichung der beiden anderen Vergleichsindizes werden keine Schlussfolgerungen gezogen.

15

Genau die als kleinste notwendige Nachzahlung ausgewiesene prozentuale Erhöhung ist später Gesetz geworden.

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In dem Gesetzentwurf wird dann weiterhin dargestellt, dass die zwei weiteren, vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Parameter aus dem Besoldungssystem, nämlich die Veränderung des Abstandes zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen und der Quervergleich mit den anderen Bundesländern die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene 10 %-Grenze nicht überschreiten. Als letztes wird noch dargestellt, dass im Land Sachsen-Anhalt die Besoldung in der ersten Stufe der niedrigsten Besoldungsgruppe bei Zugrundelegung eines - in der Landtagsdrucksache nicht näher dargelegten - Versicherungsangebotes mehr als 15 % über dem Grundsicherungsniveau liegen soll. Dabei wird eine Musterfamilie mit 2 Kindern unter 6 Jahren als Berechnungsgrundlage herangezogen.

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Die als Mindestbetrag in dem Gesetzentwurf ausgeworfenen Erhöhungsbeträge sind Gesetz geworden (Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. Dezember 2016 (GVBl. LSA S. 356). Die Beamtenbesoldung wurde über die Einfügung des § 23c Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetz um die berechneten Prozentsätze erhöht. Mit dem Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. Dezember 2016 wurde zugleich für das Jahr 2014 die für dieses Kalenderjahr erstmals eingeführte Kostendämpfungspauschale bei der Beihilfe aufgehoben und ein Anspruch auf Auszahlung der insoweit einbehaltenen Beträge geschaffen.

18

Der Kläger erhielt den durch die Einfügung des § 23c BesVersEG LSA entstandenen zusätzlichen Besoldungsanspruch und die einbehaltene Kostendämpfungspauschale in einem Betrag ausgezahlt.

19

Er trägt im Wesentlichen vor, er sei immer noch nicht amtsangemessen alimentiert. Das Besoldungsgesetz erfülle nicht die formellen Anforderungen aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Es fehle an einer hinreichenden Prozeduralisierung, um dem Gesetzgeber die Folgen und Wirkungen des von ihm erlassenen Gesetzes hinreichend deutlich vor Augen zu führen.

20

Bei der Frage der Amtsangemessenheit müsse sich der Gesetzgeber in aufeinanderfolgenden Jahren an denselben Parametern orientieren. Es könne nicht angehen, dass die Besoldung ständig an dem Parameter bemessen werde, der im betrachteten Jahr die geringste Erhöhung aufweise. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass der in den letzten Jahren herangezogene Verbraucherpreisindex seit Jahren kaum ansteige und eine Anpassung der Besoldung an diesen Index zu einer Abkopplung der Beamten von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung führe. Bei der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation müsse auch berücksichtigt werden, wenn mehrere der drei ersten Vergleichsindizes in großem Umfange überschritten seien, während der dritte Index nur gerade eben eingehalten würde.

21

Die Alimentation in der niedrigsten Besoldungsgruppe liege unter dem Existenzminimum und müsse erhöht werden. Das gewinne aufgrund des Abstandsgebotes auch Bedeutung für die Mindestalimentation der Beamten.

22

Bei dem von dem Beklagten vorgenommenen Ländervergleich seien auch verfassungswidrig niedrige Besoldungen in die Berechnung eingeflossen. Verfassungswidrig zu niedrig sei mindestens die Besoldung des Freistaates Sachsen und der Länder Brandenburg und Bremen. Auch für das Land Berlin dürfte eine verfassungswidrige Besoldungshöhe anzunehmen sein.

23

Die tatsächlich von ihm - dem Kläger - erhaltene Nachzahlung für die Vergangenheit decke sein Alimentationsdefizit im Jahr 2014 nicht. Die ohnehin nicht genügende Bruttoalimentation werde durch eine höhere Besteuerung teilweise aufgezehrt. Das folge aus der Zahlung in einem Kalenderjahr und der Progression bei der Einkommenssteuer.

24

In der mündlichen Verhandlung vom 22. März 2017 wurde das Klagebegehren, festzustellen, dass die Besoldung des Klägers ab dem Jahr 2016 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist, abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 5 A 101/17 HAL fortgeführt.

25

Mit Beschluss vom 11. Juli 2017 wurde das Klagebegehren, festzustellen, dass die Besoldung des Klägers im Jahr 2015 verfassungswidrig zu niedrig bemessen ist, abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 5 A 598/17 HAL mit Urteil vom selben Tage entschieden.

26

Der Kläger beantragt, soweit das Begehren nicht abgetrennt wurde,

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festzustellen, dass er in dem Jahr 2014 nicht amtsangemessen alimentiert wurde.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Klage abzuweisen.

30

Er hält aus den Gründen, die in der Landtagsdrucksache 7/369 dargelegt seien, den Kläger für amtsangemessen alimentiert. Die Angriffe des Klägers gegen diese Berechnung griffen nicht durch. Es genüge, wenn von den fünf vom Bundesverfassungsgericht herangezogenen Indizes drei nicht die aufgezeigte Abweichung erreichten. Wie sich aus den Darlegungen in der Landtagsdrucksache ergebe, sei das in allen Jahren der Fall. Welche der Parameter eingehalten würden, sei bei der vergleichenden Betrachtung ohne Bedeutung. Der Gesetzgeber dürfe sich in jedem Jahr an den am leichtesten einzuhaltenden Vergleichsindizes orientieren. Ein Vergleich am Nominallohnindex sei im Falle des Klägers nicht vorzunehmen. Dieser bilde auch den Nachholprozess der Löhne gegenüber den alten Bundesländern ab. Das sei ein Merkmal, das für den Kläger keine Bedeutung habe, da er keinen Nachholbedarf habe. Auch der Umstand, dass die Diäten der Landtagsabgeordneten sich an dem Nominallohnindex orientierten, habe keine Bedeutung. Die Situation des Klägers sei mit der eines Landtagsabgeordneten nicht vergleichbar.

31

Der Kläger könne auch nichts aus einem Netto-Brutto-Vergleich für sich herleiten. Einerseits habe das Bundesverfassungsgericht selbst ausschließlich mit Bruttobeträgen gerechnet, obwohl die Steuerpflichtigkeit der jeweiligen Einnahmen auf der Hand liege. Es gebe weder in dem Urteil zur Richterbesoldung noch in dem Beschluss zur Beamtenbesoldung irgendwelche Ansätze, um auf Nettobeträge zurückzugreifen. Die Steuerbelastung könne vom Gesetzgeber nicht berücksichtigt werden. Das Steuerjahr sei das Kalenderjahr, die Steuerbelastung im jeweiligen Jahr hänge sehr stark von den persönlichen Verhältnissen ab. Aufgrund der Progression des Einkommensteuerrechts könne ein Beamter oder Richter ohnehin nicht erwarten, dass eine Bruttoerhöhung von Bezügen zu einer Erhöhung der Nettobesoldung um denselben Prozentsatz führe.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die Landtagsdrucksache 7/369 verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen. Das Gericht hat im Nachgang zur mündlichen Verhandlung noch Berechnungen des Beklagten zur steuerlichen Auswirkung der Nachzahlung im Kalenderjahr 2016 erhalten. Der Inbegriff der mündlichen Verhandlung und die nachgereichten Unterlagen sind Gegenstand der Beratung und Entscheidungsfindung gewesen.

II.

33

Die Kammer konnte ohne weitere mündliche Verhandlung unter Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter entscheiden. Die Beteiligten haben auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet, § 101 VwGO. Das Gericht sieht selbst auch keinen Bedarf, die nachgereichten Berechnungen des Beklagten mündlich zu erörtern. Diese werden von dem Kläger nicht in Frage gestellt und auch von der Kammer ihrer Berechnung zugrundgelegt. In einem solchen Falle ist eine Entscheidung durch Urteil oder - wenn dies wegen der Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der Norm nicht möglich ist (Art. 100 GG) - durch Beschluss der Kammer zu treffen.

34

Das Verfahren ist auszusetzen. Es ist die Vorabentscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, ob die im Tenor aufgeführten Normen verfassungswidrig sind. Die Kammer ist aufgrund der nachfolgenden Ausführungen von der Verfassungswidrigkeit aufgrund eines Verstoßes gegen den Alimentationsgrundsatz, einen nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, überzeugt.

35

Die Frage ist auch entscheidungserheblich. Erweist sich das Besoldungsgesetz als verfassungswidrig, weil es dem Kläger in dem Streitjahr keine hinreichende Alimentation gewährt, ist der Klage stattzugeben. Dagegen ist die Klage abzuweisen, wenn sich das Gesetz als verfassungsgemäß erweist. Der Kläger hat die ihm vom Besoldungsgesetz zugesprochene Alimentation erhalten, eine verfassungskonforme Auslegung der Normen kommt wegen der klaren Entscheidung des Gesetzgebers und wegen der strengen Rechtsbindung bei der Besoldung nicht in Betracht.

36

Das Besoldungsgesetz ist nicht hinreichend begründet (Prozeduralisierung). Die Alimentation des Klägers erweist sich im Jahr 2014 als verfassungswidrig zu niedrig. Die nachfolgend dargestellte Berechnung weist aus, dass in dem Jahr 2014 der Abstand zwischen dem Besoldungsindex und den Vergleichsindizes der Tarifentgelte, des Nominallohns und der Verbraucherpreise zu einer Vermutung der Unteralimentation führt.

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Gliederung:

1. Formelle Anforderungen (Prozeduralisierung)

1.1 Pflicht zur Begründung der Besoldungshöhe

1.2 materieller Kern der Prozeduralisierungspflicht?

2. materielle Prüfung

2.1 Prüfungsmaßstab für eine Vermutung

2.2 maßgebliche Besoldungshöhe

2.3 Berechnung der Indizes der ersten drei Parameter im Einzelnen

2.3.1 Besoldungsindex

2.3.1.1 Ansatz von Bruttowerten

2.3.1.2 Berücksichtigung von Besoldungserhöhungen

2.3.1.3 Einmalzahlungen

2.3.1.4 Berechnungsmodus

2.3.1.5 Berücksichtigte Besoldungsgesetze

2.3.1.6 Veränderung der Besoldungshöhe

2.3.1.7 berechneter Besoldungsindex

2.3.1.8 Erläuterungen zur Berechnung des Besoldungsindex

2.3.2 Tarifindex

2.3.2.1 Berücksichtigung von Tariferhöhungen

2.3.2.2 Veränderung der Tarifentgelte

2.3.2.3 berechneter Tarifindex

2.3.3 Nominallohn- und Verbraucherpreisindizes

2.3.3.1 Entwicklung des Nominallohns

2.3.3.2 Nominallohnindex

2.3.3.3 Entwicklung der Verbraucherpreise

2.3.3.4 Verbraucherpreisindex

2.4 Vergleichsberechnung Indizes Besoldung, Tarif, Nominallohn und Verbraucherpreise

2.5 Besonderheiten bei Nachzahlungen in anderen Kalenderjahren

2.5.1 Nettoberechnung der Nachzahlung

2.5.2 Besoldungsindex bei Nettobetrachtung

2.6 Betrachtung des vierten Parameters

2.6.1 Vorüberlegungen

2.6.1.1 Abschaffung von Besoldungsgruppen

2.6.1.2 sonstige Hebungen

2.6.2 Maßstab der Abweichung

2.6.3 Erhöhungsbedarf bei der niedrigsten Besoldungsgruppe

2.6.3.1 Abstand der niedrigsten Besoldung von der Grundsicherung

2.6.3.2 Musterbeamtenfamilie

2.6.3.3 Unterkunft und Heizung

2.6.3.4 Einbeziehung des Kindergeldes

2.6.3.5 Erwerbstätigenbonus

2.6.3.6 Gesetzliche Grundlagen des Existenzminimums

2.6.3.7 Krankenversicherung

2.6.3.8 Berechnung der Mindestalimentation

2.6.4 Folgen des Erhöhungsbedarfs bei der niedrigsten Besoldungsgruppe für die Besoldung des Klägers

2.7 Quervergleich zur Besoldung des Bundes und der übrigen Länder

2.8 Gesamtabwägung

2.8.1 Versorgung

2.8.2 Beihilfe

2.8.3 Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes

2.8.4 Bedeutung der einzelnen Indizes

2.8.5 Ergebnis der Gesamtabwägung

2.9 kollidierendes Verfassungsrecht

3. Ergebnis

1. Formelle Anforderungen (Prozeduralisierung)

1.1 Pflicht zur Begründung der Besoldungshöhe

38

Das Bundesverfassungsgericht fordert vom Gesetzgeber die Einhaltung prozeduraler Anforderungen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - juris Rn. 130 m.w.N.). Danach ist der Gesetzgeber gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O Rn. 130 unter Hinweis auf Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, 2. Aufl. 2012, § 27 Rn. 61).

39

Diese Anforderungen lassen sich auch aus der Verfassung ableiten. Die Kammer vermag der abweichenden Literaturmeinung, die Begründungspflichten als nicht geboten ansieht (vgl. Hartmann, ZBR 2014, 228; Hebeler, ZBR 2015, 289 [292]), nicht zu folgen. Zwar gibt es weder im Grundgesetz noch in der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt eine ausdrückliche Pflicht, Gesetzesentwürfe als solche zu begründen. Die Begründungspflicht folgt aber aus dem Alimentationsprinzip. Sie fordert von dem Gesetzgeber nicht nur, eine bestimmte materiell verfassungsmäßige Besoldungshöhe festzulegen, sondern auch eine Offenlegung der hierfür angewandten Maßstäbe. Durch die Prozeduralisierung wird schon im Gesetzgebungsprozess den daran Beteiligten, insbesondere den Abgeordneten vor Augen geführt, wie sich die gefundene Alimentation unter Berücksichtigung anderer für das Niveau bedeutsamer Regelungen in die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse einfügt. Andererseits wird nur so dem vorlegenden Gericht, aber auch dem Bundesverfassungsgericht eine Überprüfung ermöglicht, ob der Gesetzgeber sich von alimentationsrelevanten Gesichtspunkten oder primär von anderen hat leiten lassen. Zudem kann nur so festgestellt werden, ob das gefundene Ergebnis, also die Gesetz gewordene Zahl, mit der Vorstellung des Gesetzgebers übereinstimmt. Zwar ist bei der Auslegung von Gesetzen nicht die Vorstellung des historischen Gesetzgebers, sondern der objektive Inhalt des Gesetzes maßgeblich. Die historische Auslegung ist gegenüber den anderen anerkannten Auslegungsmethoden nachrangig und dient meist nur der Abrundung. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich ein Gesetz immer mehr von den Vorstellungen bei seiner Erarbeitung löst, je länger es in Kraft ist. Stattdessen fließen immer mehr Wertungen aus zwischenzeitlich geschaffenen anderen Gesetzen, aber auch die im Laufe der Zeit veränderte Vorstellung des Inhalts unbestimmter Rechtsbegriffe in die Norm ein. Ein solcher Effekt ist bei Besoldungsgesetzen aber nicht zu beobachten. Einerseits gibt es eine strikte Rechtsbindung und hinsichtlich des Alimentationsniveaus eine konkrete, keiner Wertung unterliegende Zahl. Andererseits sind Besoldungsgesetze typischerweise, jedenfalls was den Zahlbetrag angeht, auch nur auf kurze Gültigkeitsdauer angelegt. Der Zahlbetrag wird meist einmal jährlich verändert, auch wenn oft in Anlehnung an die Tarifrunden mehrere Erhöhungen in einem Änderungsgesetz enthalten sind.

40

Die Prozeduralisierung ist auch erforderlich, um die Ausgestaltung des weitreichenden Entscheidungsspielraumes des Gesetzgebers auf rationale Maßstäbe zurückzuführen. Genau damit wird - entgegen der Literaturkritik - das weite Ermessen des Gesetzgebers bewahrt, weil die gerichtliche Kontrolle nur bei evidenter Verfehlung des Ergebnisses oder bei evidenten Fehlvorstellungen des Gesetzgebers eingreift. Die insoweit vorgeschlagene Kombination fehlender Begründungspflicht und fehlender materieller Maßstäbe würde im Ergebnis sogar das Alimentationsprinzip als Rechtsprinzip wertlos machen, weil dann nur ein Programmsatz übrig bliebe, an dem die Alimentationshöhe nicht geprüft werden kann. Dann wäre das Alimentationsprinzip nicht mehr - wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung formuliert - etwas Bestimmteres als das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes, sondern tatsächlich unbestimmter, weil jegliche Maßstäbe fehlen würden.

41

Hier kann es nur auf die Ausführungen in der LT-Drs 7/369 ankommen. Denn mit der dort getroffenen Regelung ist die Besoldung des Klägers auf das durch die Kammer zu betrachtende gegenwärtige Niveau angehoben worden. Die Frage, die zur Entscheidung ansteht, ist nämlich, ob der Kläger auch zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder hier dem Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer ohne mündliche Verhandlung für die Streitjahre nicht amtsangemessen alimentiert ist. Die in der LT-Drs 7/369 angestellten Erwägungen sind das, was der Gesetzgeber letztlich als Grundlage für die insgesamt im Rahmen der Nachbesserung gewährte Höhe zugrunde gelegt hat.

42

Die dort gemachten Ausführungen genügen den formellen Anforderungen. Die gegebene Begründung in der LT-Drs 7/369 zeigt die bestimmenden Gesichtspunkte für den Gesetzgeber auf. Handlungsmaxime des Landtages war dabei, die verfassungsrechtlich geforderten Nachzahlungen auf das verfassungsrechtliche Minimum zu begrenzen. Dabei sollte die Besoldung so verändert werden, dass von den drei durch das Bundesverfassungsgericht bei der Beamtenbesoldung bemängelten Parametern zwei weiterhin erfüllt sind, bei dem dritten ein Unterschreiten des Vergleichsindex um 4,9 % erreicht wird. Das ist anders gewendet die gesetzgeberische Entscheidung die Besoldung nur soweit anzuheben, wie es verfassungsrechtlich geboten war. Das genügt für die formelle Begründung. Ob das Ziel tatsächlich erreicht wurde, ist keine Frage der Erfüllung einer Begründungspflicht, sondern der Überprüfung des Ergebnisses.

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1.2 materieller Kern der Prozeduralisierungspflicht?

44

Größer ist das verfassungsrechtliche Problem, ob eine fehlerhafte Berechnung Rechtsfolgen nach sich zieht. Das ist die Frage, ob die Prozeduralisierungspflicht auch einen materiellen Kern hat, ein Verstoß gegen das Grundgesetz also auch gegeben sein kann, wenn der Gesetzgeber auf einer falschen Grundlage seine Entscheidung trifft; anders gewendet, welche Folgen es hat, wenn der Gesetzgeber im Rahmen der Prozeduralisierung Erwägungen für eine Besoldungshöhe anstellt, die aber durch die tatsächlich Gesetz gewordene Höhe (den festgesetzten Zahlbetrag) nicht erreicht wird. Ein solcher Effekt ergibt sich, wenn entweder die vom Gesetzgeber in seine Erwägungen aufgenommenen Parameter falsch - also abweichend von der Realität - angenommen werden oder aber unrichtig - also nicht dem vom Gesetzgeber gewählten System entsprechend - angewandt werden.

45

Das ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht geklärt. Auch die Ausführungen, die Besoldung müsse begründet werden, eine bloße Begründbarkeit genüge nicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 130), beziehen sich nicht auf inhaltliche Fehler der Begründung, sondern auf eine fehlende Darlegung.

46

Die Kammer ist der Überzeugung, dass Fehler in der Begründung eines Besoldungsgesetzes dann zur Verfassungswidrigkeit der Norm führen, wenn die Fehler besonderes Gewicht haben. Das ist der Fall, wenn das Gesetz gewordene Ergebnis deutlich von dem abweicht, was der Gesetzgeber als Ziel seines Gesetzgebungsverfahrens aufgezeigt hat. Für das Ergebnis der Kammer spricht, dass nur so der Gesetzgeber beim Wort genommen wird und zugleich nicht jede auch kleinere Fehlvorstellung im Gesetzgebungsprozess ergebnisrelevant wird. Es bleibt aber festzuhalten, dass nur eine vom Gesetzgeber bewusst getroffene Entscheidung über die Höhe der Besoldung verfassungskonform ist. Fehlt das, sind zumindest bei den Gesetzen, die in Kenntnis des Urteils vom 5. Mai 2015 erlassen worden sind, auch von der Rechtsprechung Folgerungen zu ziehen. Dann schlagen auch Fehler in der Gesetzesbegründung durch, die eine wesentliche Fehlvorstellung bei der Entscheidung aufzeigen. Es fehlt dann an einer bewussten Entscheidung auf der Grundlage eines zumindest im Wesentlichen richtigen Sachverhalts. Die Abwägung selbst kann in einem solchen Falle nicht den eigentlichen Vorstellungen der am Gesetzgebungsprozess Beteiligten entsprechen.

47

Würde man dagegen die Prozeduralisierung allein als Prozess betrachten und damit als bloße formale Anforderung ohne weiteren Inhalt, so würde sie weitgehend entwertet. Es käme dann nämlich nicht mehr auf eine zumindest vertretbare Herleitung des Gesetzes an, sondern nur auf das gefundene Ergebnis. Damit wäre nicht entscheidend, ob die Besoldung begründet ist, sondern ob sie begründbar ist. Das lehnt das Bundesverfassungsgericht zu Recht mit dem oben zitierten Ansatz ab. Für eine Ergebnisrechtsprechung ist insoweit kein Platz. Dem steht es auch nicht entgegen, wenn das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 5. Mai 2015 bei der Prüfung der Alimentation der Länder Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz hierzu keine Ausführungen macht. Denn diese Pflicht ist den Besoldungsgesetzgebern erstmals mit dem genannten Urteil vor Augen geführt worden; zuvor war das auch in der Staatenpraxis so nicht üblich.

48

Wendet man die oben aufgezeigten Grundsätze auf das hier zu prüfende Gesetz an, so findet sich - wie unten noch zu zeigen sein wird - eine erhebliche Abweichung nur bei der Frage, ob die niedrigste Besoldungsgruppe einen hinreichenden Abstand zur Grundsicherung einhält. Das ist nach Überzeugung der Kammer für die hier zu prüfende Besoldung der Besoldungsgruppe R 1 ebenfalls von Bedeutung, weil aufgrund der abweichenden Einschätzung des Gesetzgebers keine Überlegungen zum Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppe A 8 feststellbar sind. Das Abstandsgebot fordert bei den niedrigsten Besoldungsgruppen einen Abstand von 15 % zur Grundsicherung, bei den höheren aber dann wieder einen Abstand zur niedrigeren.

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2. materielle Prüfung

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2.1 Prüfungsmaßstab für eine Vermutung

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Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 (2 BvL 17/09 u.a.) und dem Beschluss vom 17. November 2015 (2 BvL 19/09 u.a.) fünf Parameter entwickelt, die Gegenstand der ersten Prüfungsstufe sind, wobei eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation besteht, wenn für die Mehrheit dieser Parameter eine zu große Abweichung zwischen den zu vergleichenden Indizes festzustellen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - juris Rn. 97).

52

Diesen Kriterien folgt die Kammer; sie bilden den Stand der Rechtsprechung ab. Eine Abkehr ist auch nicht geboten. Die Kammer hält die Kritik an diesen Maßstäben (vgl. Hebeler a.a.O. [293]) nicht für durchgreifend. Die Kritik verkennt, dass der hergebrachte Grundsatz des Berufsbeamtentums das Alimentationsprinzip ist, was letztlich unumstritten ist. Deshalb muss das Bundesverfassungsgericht auch das Alimentationsprinzip nicht neu herleiten. Dagegen müssen die Konsequenzen aus dem Alimentationsprinzip nur abgeleitet und nicht hergeleitet werden. Denn die Folgerungen sind selbst keine hergebrachten Grundsätze und damit nicht strukturbildend für das Berufsbeamtentum. Was sich aus dem Alimentationsprinzip im Einzelnen ergibt, ist die Anwendung des hergebrachten Grundsatzes auf die zu entscheidende Fragestellung und damit auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zum Entscheidungszeitpunkt.

53

Die Untergrenze ergibt sich abstrakt aus dem Alimentationsprinzip. Der Dienstherr ist verpflichtet, über eine amtsangemessene Alimentation dem Beamten die Mittel zur Verfügung zu stellen, die er für einen nach den aktuellen Verhältnissen angemessenen Lebensstandard benötigt. Verbindet man das mit der Pflicht, die Ansprüche der Beamten gegenüber ihrem Dienstherrn gesetzlich zu regeln, ist der Gesetzgeber gezwungen solche rechtlichen Regelungen zu schaffen, die dem Beamten einen hinreichenden Zahlungsanspruch geben und dem Dienstherrn eine korrespondierende Zahlungspflicht auferlegen. Die aus dem Alimentationsanspruch folgende Pflicht kann vom Gesetzgeber aber verfehlt werden. Er kann gesetzliche Ansprüche schaffen, die nicht ausreichen, weil die Besoldung zu niedrig ausfällt, um damit den Lebensunterhalt in angemessener Weise zu bestreiten. Der Beamte vermag damit seine legitimen Bedürfnisse nicht zu erfüllen.

54

Schwieriger ist es festzustellen, wie die Untergrenze im Detail zu bestimmen ist. Es bedarf insoweit nicht der Herleitung eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums „Untergrenze“ mit einem hergebrachten Inhalt. Das kann auch nicht erforderlich sein, weil hier eine Frage der Lösung bedarf, die sich in der maßstabsbildenden Zeit, zumindest während der Weimarer Republik, nicht gestellt hat. Damals war nicht zu prüfen, inwieweit sich die Besoldungsentwicklung von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt hat und ob das noch zu rechtfertigen ist. Ohne im Einzelnen auf die Umstände einzugehen und Berechnungen vorzulegen, ist gleichwohl festzustellen, dass die Alimentation in der Weimarer Republik im Vergleich zu der wirtschaftlichen Situation der Gesamtbevölkerung wesentlich höher war als in der heutigen Zeit. So war z.B. das Einkommen eines Beamten des mittleren Dienstes - wie eines Postsekretärs oder eines Justizhauptsekretärs - deutlich höher als das eines Industriearbeiters. Das ist heute umgekehrt und der Abstand wird - wie der Vergleich der Indizes zeigen wird - noch ständig größer.

55

Die zu betrachtende Entwicklung der Verhältnisse und die Veränderung der Einkommenshierarchie seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland hat keine rechtliche Bedeutung. Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums können sich nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht mehr entwickeln. Artikel 33 Abs. 5 GG versteinert die vorgefundenen Strukturprinzipien und hindert zugleich das Entstehen von neueren. Allerdings ist die Entwicklung als Tatsache von Bedeutung und zeigt die Notwendigkeit der Bestimmung einer Untergrenze der Alimentation durch das Verfassungsgericht auf.

56

Die vom Bundesverfassungsgericht vorgesehenen Parameter sind zum einen die Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und den Tarifergebnissen - erster Parameter - (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 99). Dieser Bezugsrahmen ist in der Regel überschritten, wenn die Differenz zwischen den Tarifergebnissen und der Besoldungsanpassung mindestens 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung beträgt (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 101). Zu betrachten ist ein Zeitabschnitt ausgehend von dem streitgegenständlichen Jahr, der die zurückliegenden fünfzehn Jahre umfasst. Ergänzend ist für einen weiteren gleichlangen Zeitraum, der auch den Zeitraum fünf Jahre vor Beginn des genannten fünfzehnjährigen Zeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum überlappt, eine Vergleichsberechnung durchzuführen. Durch eine derartige Staffelprüfung soll sichergestellt werden, dass etwaige statistische Ausreißer bereinigt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 102). Das gilt aber nicht, wenn sich aus dem überlappenden Zeitraum keine sinnvollen Erkenntnisse ergeben können. Das ist z.B. der Fall, wenn damit erkennbare statistische Ausreiser in die Betrachtung einbezogen würden. Daran scheitert im Falle des Landes Sachsen-Anhalt eine Rückbetrachtung in die Jahre vor und um den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn.147). Das verbietet aber nicht die wertende Betrachtung, wenn der Parameter aufgrund von statistischen Zufälligkeiten oder wegen einer für sich betrachteten nachteiligen Regelung im Rahmen einer Besoldungserhöhung in einem Jahr deutlich abweicht.

57

Der zweite Parameter, aus dem ein Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes abgeleitet werden kann, ist der Vergleich zwischen dem Besoldungsindex und der Entwicklung des Nominallohnindex im jeweils betroffenen Land. Auch hier ist das Indiz gegeben, wenn der Nominallohnindex bezogen auf einen Fünfzehnjahreszeitraum 5 % des Indexwertes der erhöhten Besoldung überschreitet (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 103, Rn. 105).

58

Als dritter Parameter ist die Abweichung zwischen der Besoldungsentwicklung und der Entwicklung des Verbraucherpreisindex heranzuziehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 106). Auch hier ist das Evidenzkriterium erfüllt, wenn die Abweichung mindestens 5 % beträgt.

59

Als vierter Parameter ist ein systeminterner Besoldungsvergleich vorzunehmen. Dieser Parameter ergibt sich aus dem Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 109, Rn. 110) und ist erfüllt, wenn eine deutliche Verringerung der Abstände der Bruttogehälter zwischen den Besoldungsgruppen infolge unterschiedlich hoher linearer Anpassungen oder zeitlich verzögerter Besoldungsanpassungen festzustellen ist. Ein Verstoß liegt insoweit in der Regel vor bei einer Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10 v.H. in den zurückliegenden fünf Jahren (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 112).

60

Als fünfter Parameter ist ein Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und der anderen Länder heranzuziehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 113). Dieser Parameter ist erfüllt, wenn das klägerische Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10 % unter dem Durchschnitt im gleichen Zeitraum liegt (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 115).

61

Aus diesen Parametern ist eine Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation abzuleiten, wenn jedenfalls bei drei der oben genannten fünf Parameter die genannten Abstände erfüllt sind.

62

Diese Voraussetzung ist im Jahr 2014 gegeben. In diesem Jahr ist der Abstand des Besoldungsindex mehr als 5 % hinter dem Tarifindex, hinter dem Nominallohnindex und hinter dem Index der Verbraucherpreise zurückgeblieben.

63

2.2 maßgebliche Besoldungshöhe

64

Auszugehen ist hierbei von der Höhe der Besoldung, die sich aus der Gesetzeslage zum Zeitpunkt der Entscheidungsberatung ergibt. Maßgeblich für das Streitjahr ist daher das Besoldungsrecht des Landes Sachsen-Anhalt einschließlich der Besoldungserhöhung durch § 23c BesVersEG LSA in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 8. Dezember 2016. Die durch das Besoldungsgesetz im jeweiligen Kalenderjahr und die Erhöhung durch § 23c BesVersEG LSA insgesamt gewährte Alimentation ist Maßstab für die Prüfung der Frage, ob letztlich eine amtsangemessene Alimentation gegeben ist oder ob das nicht der Fall ist.

65

2.3 Berechnung der Indizes der ersten drei Parameter im Einzelnen

66

2.3.1 Besoldungsindex

67

2.3.1.1 Ansatz von Bruttowerten

68

Als erster Index ist - wie oben gezeigt - der Besoldungsindex heranzuziehen und zu berechnen. Dieser ergibt die Veränderungen der dem Richter zugewandten Bruttoalimentation. Diese Bruttoalimentation zeigt zwar nicht auf, welche Nettoalimentation dem Richter im Ergebnis zur Verfügung steht und damit mit welchen Mitteln er seinen Lebensunterhalt zu bestreiten in der Lage ist. Die Berechnung anhand der Bruttoalimentation rechtfertigt sich aber angesichts der auf gleicher Basis erstellten Vergleichsparameter. So beziehen sich der Tarifindex und der Nominallohnindex ebenfalls auf Bruttovergütungen, von denen in gleicher Weise wie von der Beamten- oder Richterbesoldung Steuern abgezogen werden. Bei dem Verbraucherpreisindex gibt es zwar keinen ähnlichen Effekt. Hierbei wird schlicht die Preisveränderung eines feststehenden Warenkorbes abgebildet. Ein höheres Einkommen, also eine Besoldungs- oder Entgelterhöhung, führt aufgrund der Steuerprogression des Einkommensteuergesetzes nicht zu einem Anwachsen des Nettolohnes in der gleichen Höhe, so dass der Abstand zwischen dem Besoldungsindex (brutto) und dem Index der Verbraucherpreise tendenziell geringer ist als der Abstand zwischen einem - nichtberechenbaren - Index der Nettobesoldung zum Verbraucherpreisindex. Damit zehrt die Inflation mehr an Besoldung auf, als der Vergleich der Indizes aufzeigt. Dieser Effekt wird von der Kammer bei den Berechnungen vernachlässigt. Die Frage kann aber gerade bei knappen Abweichungen im Rahmen der Gesamtbewertung Bedeutung gewinnen.

69

2.3.1.2 Berücksichtigung von Besoldungserhöhungen

70

Der oben dargestellte Vereinfachungsgrund rechtfertigt aber nur einen Rückgriff auf die tatsächlich im Streitjahr zustehende Bruttobesoldung. Nur aus dieser kann sich die für die Alimentation des Beamten maßgebliche Nettoalimentation ergeben. Die Berücksichtigung eines fiktiven Besoldungsniveaus ist dagegen für die zu prüfende Frage nicht von Bedeutung. Demgemäß ist eine im Streitjahr gesetzlich vorgesehene lineare Besoldungserhöhung auch nur in dem Umfange einzurechnen, in dem sie sich für den Richter tatsächlich auswirkt. Das ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angelegt; ein Verstoß gegen das Abstandsgebot kann danach auch aus verzögerten Anpassungen folgen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 91 f.; Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 -). Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht bei seiner Berechnung die im laufenden Jahr erfolgte Besoldungserhöhung in vollem Umfange berücksichtigt, ohne auf den Erhöhungszeitpunkt abzustellen. Eine Begründung für das Vorgehen findet sich nicht. Für die Kammer ist auch kein Grund ersichtlich, weshalb eine verzögerte Anpassung bei dem vierten Parameter, nicht aber bei dem ersten bis dritten Parameter von Bedeutung sein soll. Auch der Umstand, dass das Abstandsgebot selbst ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 - Rn. 74), führt auf keine andere Berechnungsweise. Eine unterschiedliche Behandlung ergibt sich auch nicht aus der Natur der Sache. Der Tarifindex als erster Parameter ist zwar ebenfalls je nach dem Zeitpunkt einer zu berücksichtigenden Tariferhöhung rechnerisch anzupassen. Das stößt aber auf keine Schwierigkeiten. Es kann auch kein Gleichlauf zwischen Tarif- und Besoldungserhöhungen angenommen werden. Vielmehr entspricht es seit vielen Jahren der Üblichkeit, Besoldungserhöhungen erst mit Verzögerung gegenüber den Tariferhöhungen zur Geltung zu bringen. Eine früher wirksame Besoldungserhöhung ist im Streitjahr und in den für die Berechnung herangezogenen Jahren nicht feststellbar gewesen. Eine Differenz ergibt sich auch im Vergleich mit dem Nominallohn- und dem Verbraucherpreisindex, die ohnehin auf das Gesamtjahr berechnet werden.

71

Allerdings benötigte das Bundesverfassungsgericht bei den entschiedenen Fällen keine präzisere Berechnung, weil die R 1 Besoldung Sachsen-Anhalts und die A 10 Besoldung des Freistaats Sachsen in den Streitjahren die zulässige Abweichung deutlich überschritten und die Besoldung der übrigen Bundesländer sie deutlich unterschritten haben.

72

Die zeitliche Verzögerung kann aufgrund ihrer Auswirkungen auch nicht vernachlässigt werden, weil eine spätere lineare Erhöhung dazu führt, dass dem Richter für seinen Lebensunterhalt weniger Mittel zur Verfügung stehen und sich - wie die nachfolgenden Berechnungen zeigen - deutliche Abweichungen ergeben. Dem entspricht es auch, dass häufig die gegenüber der Tarifentwicklung, teilweise auch gegenüber niedrigeren Besoldungsgruppen, spätere Erhöhung der Besoldung der Besoldungsgruppe R 1 mit der Einsparung von Haushaltsmitteln begründet wurde. Die Kehrseite der Einsparung von Haushaltsmitteln ist die geringere Alimentation der davon Betroffenen.

73

Aufgrund der erheblichen Auswirkungen vermag die Kammer auch nicht der Meinung zu folgen, dass zwar eine Besoldungserhöhung unabhängig von ihrem Wirksamwerden den Index des betrachteten Jahres um den Prozentsatz der Erhöhung erhöht, Verschiebungen dann aber erst in der zweiten Prüfungsstufe zu betrachten sind (vgl. Jerxsen/Schütter, Die relative Untergrenze der amtsangemessenen Besoldung, DRiZ 2015, 428, die sich allerdings auf die systematische Verschiebung der Erhöhung auf Dezember beziehen). Denn auch diese Verfasser begründen nicht, warum bei einer verfassungsrechtlichen Beurteilung der Alimentationshöhe die in einem Kalenderjahr vorgenommene Besoldungserhöhung fiktiv als zum 1. Januar erfolgt einzuberechnen ist, auch wenn sie tatsächlich erst wesentlich später wirkt und auch zu einem erheblich geringeren Zahlbetrag führt.

74

Dasselbe gilt für die Auffassung des Finanzministeriums des Beklagten, die vom Gesetzgeber übernommen worden ist. Für deren Ansatz, eine lineare Erhöhung unabhängig von dem Monat des Wirksamwerdens in vollem Umfange in den Index einzurechnen, fehlt es an einer Begründung in der maßgeblichen Landtagsdrucksache. Die jahresweise Berechnung wird auch nicht dadurch gerechtfertigt, dass Festbeträge, die zusätzlich zu einer prozentualen Besoldungserhöhung gewährt werden, im Besoldungsindex keinen Niederschlag finden. Richtig ist zwar, dass diese Erhöhung von einmal 40,00 EUR und einmal 17,00 EUR als Sockelbeträge in die Besoldungstabelle eingearbeitet worden ist und deshalb in den Folgejahren nicht nur weiter ausgezahlt, sondern die lineare Erhöhung auch auf sie angewandt worden ist. Bei mathematischer Genauigkeit müssten diese Beträge für jede Dienstaltersstufe gesondert berechnet werden. Im Gegenzug wäre bei mathematischer Genauigkeit allerdings auch der Wegfall des Urlaubsgeldes einzubeziehen. Insgesamt handelt es sich aber um geringfügige Beträge, die tatsächlich - auch wenn damit die Besoldungserhöhung im berechneten Index etwas unterschätzt wird - nicht ergebnisrelevant werden können. Von demselben Effekt ist der Tarifindex betroffen; auch dieser wird in der Berechnung etwas niedriger ausgewiesen, weil auch dort Sockelbeträge eingearbeitet wurden. Solche Rechenungenauigkeiten sind mit der großzügigen Abweichung von 5 Prozent gegenüber den allgemeinen Verhältnissen nach unten mit abgedeckt.

75

Aus den vorstehenden Gründen ist eine lineare Erhöhung nur für die Monate zu berücksichtigen, in denen sie wirksam geworden ist und deshalb ein erhöhtes Gehalt zu zahlen ist. Unter Berücksichtigung dieses Umstandes ist auch der Index zu erstellen. So ist eine während des Jahres wirksam gewordene Besoldungserhöhung auf das Jahr zu verteilen. Rechnerisch bietet sich hier das Vorgehen an, dass zuerst der effektive Prozentsatz der Erhöhung ermittelt wird. Hierzu wird die lineare Besoldungserhöhung in % mit der Zahl der Monate multipliziert, für die sie wirksam geworden ist, und durch 12 geteilt (vgl. zur Berechnung für Sachsen: Gesetzentwurf der Staatsregierung für ein Gesetz zur Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur Verfassungsmäßigkeit der Beamtenbesoldung Drucksache 6/5079 des sächsischen Landtages S. 24 für 2011). Dies gibt die Besoldungserhöhung in dem zu prüfenden Jahr an und kann für die Berechnung des Index ohne weiteres verwendet werden. Die linearen Erhöhungen der Vorjahre werden dagegen vollständig in den Index übernommen, weil die linearen Erhöhungen, die hier maßgeblich sind, alle dauerhaft in die Besoldungstabellen eingearbeitet wurden. Der Zahlbetrag für jeden Monat des folgenden Jahres enthält alle im Vorjahr wirksam gewordenen Änderungen.

76

2.3.1.3 Einmalzahlungen

77

Bei der Berechnung des Index werden aus Vereinfachungsgründen und weil es sich üblicherweise um kleinere Beträge handelt Einmalzahlungen, aber auch eine Erhöhung der Gehälter um einen Festbetrag vernachlässigt. Im Streitjahr 2014 wurde aber keine Einmalzahlung gewährt.

78

2.3.1.4 Berechnungsmodus

79

Zu berechnen ist vorliegend der Index für das Jahr 2014. Zur besseren Vergleichbarkeit der Berechnungen übernimmt die Kammer die Darstellung des Gesetzgebers des Landes Sachsen-Anhalt in der Drucksache 7/369. Kennzeichnend für diese Darstellung ist, dass das jeweilige Basisjahr immer mit 100,00 angesetzt wird. Dabei ist für das Jahr 2014 das Basisjahr 1999.

80

2.3.1.5 Berücksichtigte Besoldungsgesetze

81

Zu berücksichtigen sind dabei folgende Änderungsgesetze, die eine lineare Erhöhung oder Senkung vorsahen:

82

-

Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1998 - BBVAnpG 98 - vom 6. August 1998 (BGBl. I S. 2026),

83

-

Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1999 - BBVAnpG 99 - vom 19. November 1999 (BGBl. I S. 2198),

84

-

Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2000 - BBVAnpG 00 - vom 19. April 2001 (BGBl. I S. 618),

85

-

Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 - BBVAnpG 03/04 - vom 10. September 2003 (BGBl. I S. 1798),

86

-

Beamtenrechtliches Sonderzahlungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (BSZG-LSA) vom 25. November 2003 (GVBl. LSA S. 334),

87

-

Änderung des BSZG-LSA durch Art. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2005/2006 vom 17. Dezember 2004 (GVBl. LSA S. 834),

88

-

Gesetz zur Änderung landesbesoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 25. Juli 2007 (GVBl. LSA S. 236),

89

-

Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2009/2010 - LBVAnpG 2009/2010 - vom 9. Dezember 2009 (GVBl. LSA S. 599),

90

-

Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2011/2012 - LBVAnpG 2011/2012 - vom 6. Oktober 2011 (GVBl. LSA S. 680),

91

-

Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2013/2014 - LBVAnpG 2013/2014 - vom 26. Juni 2013 (GVBl. LSA S. 318).

92

2.3.1.6 Veränderung der Besoldungshöhe

93

Durch diese Gesetze ergaben sich folgende lineare Erhöhungen oder Senkungen, die im Gesetz ausgewiesen sind. Damit sind folgende nominale Änderungen zu verzeichnen:

94

1999: + 2,9 %
2000: keine Veränderung
2001: + 1,8 %
2002: + 2,2 %
2003: + 2,4 %
2004: + 2,01 %
2005: - 6,71 %
2006: keine Veränderung
2007: keine Veränderung
2008: + 2,9 %
2009: + 3,0 %
2010: + 1,2 %
2011: + 1,5 %
2012: + 1,9 %
2013: + 2,65 %
2014: + 2,95 %

95

Diese Zahlen bedürfen teilweise einer Erläuterung. So ist die Kürzung durch die letztlich nahezu vollständige Streichung der Sonderzuwendung in vollem Umfange dem Jahr 2005 zugeordnet und in eine lineare Senkung umgerechnet worden. Das entspricht zwar nicht den tatsächlichen Verhältnissen, weil die Sonderzuwendung zuerst gekürzt und in einem Festbetrag gewährt und erst in einem zweiten Schritt gestrichen worden ist. Insoweit sind die Indexzahlen 2003 und 2004 ohne Kürzung der Sonderzuwendung berechnet. Das wird durch die Kürzung im Jahr 2005 wieder ausgeglichen, so dass im Streitjahr, dem Jahr 2014, der Index denselben Wert hat, den er bei einer Verteilung der Streichung der Sonderzuwendung auf die Jahre 2003, 2004 und 2005 hätte. Insoweit folgt die Kammer, ebenso wie der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt, dem Rechenweg des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O.).

96

Die oben eingefügte Aufstellung zeigt aber nicht, wann die lineare Erhöhung im Jahr 2014 wirksam geworden ist. Das kann aber - wie oben ausgeführt - nicht vernachlässigt werden. Die Aufteilung des Erhöhungsprozentsatzes nach Monaten bildet ab, in welchem Umfange die Bruttoalimentation des Beamten im Jahr 2014 angestiegen ist.

97

Die Erhöhung ist umzurechnen. Das ergibt folgendes:

98

Jahr

Erhöhung Nominal %

Erhöhung zum

anzusetzende Erhöhung %

2014

2,95

1.7.2014

1,48

99

2.3.1.7 berechneter Besoldungsindex

100

Berücksichtigt man im Jahr 2014 den Zeitpunkt, zu dem die lineare Erhöhung tatsächlich wirksam geworden ist, so ergibt sich für die Indexberechnung folgende Tabelle, wobei in das Jahr 1994 die anzusetzende anteilige Erhöhung eingeflossen ist. Die Zahlen werden dabei für jedes Jahr auf zwei Stellen hinter dem Komma gerundet angegeben, die Rechnung selbst ist aber ohne Zwischenrundung durchgeführt worden.

101

Jahr

Veränderung zum Vorjahr

Veränderung zum Vorjahr

Index 2014 Basis 1999

anteilig

1999

2,9

100,00

2000

0

100,00

2001

1,8

101,80

2002

2,2

104,04

2003

2,4

106,54

2004

2,01

108,68

2005

-6,71

101,39

2006

0

101,39

2007

0

101,39

2008

2,9

104,33

2009

3,0

107,46

2010

1,2

108,75

2011

1,5

110,38

2012

1,9

112,47

2013

2,65

115,45

2014

2,95

1,48

117,16

102

2.3.1.8 Erläuterungen zur Berechnung des Besoldungsindex

103

Diese Berechnung prüft allerdings nicht, ob die Besoldung des Basisjahres schon ihrerseits verfassungswidrig war. Das kann auch zu Lasten des Klägers gehen. Eine solche Prüfung ist nach Überzeugung der Kammer zumindest ab dem Basisjahr 2003 vorzunehmen, weil in diesem Jahr die Sonderzuwendung in Sachsen-Anhalt deutlich gekürzt worden ist. Das wird aber erst für das Jahr 2018 relevant, das nicht in Streit steht. Die Erhöhung durch § 23c BesVersEG LSA wird an dieser Stelle noch nicht berücksichtigt. Die Regelung führt - wie eine Einmalzahlung - nur zur Erhöhung im jeweiligen Jahr ohne auf die Folgejahre einzuwirken. Die Kammer berücksichtigt die Erhöhung dann in dem Vergleich der Indizes; das ist rechnerisch einfacher.

104

2.3.2 Tarifindex

105

2.3.2.1 Berücksichtigung von Tariferhöhungen

106

Das oben Ausgeführte gilt natürlich auch für den Index der Tarifentwicklung. Auch hier ist zu berücksichtigen, dass nicht alle Tariferhöhungen zum Jahresbeginn wirksam geworden sind. Nichtberücksichtigt im Index sind hier - wie bei der Besoldung - Sockelbeträge (40,00 und 17,00 EUR) sowie Einmalzahlungen. Die Kammer hat nicht geprüft, ob die Tarifvereinbarungen zusätzliche strukturelle Verbesserungen enthalten.

107

2.3.2.2 Veränderung der Tarifentgelte

108

1999: + 3,1 %
2000: + 2,0 %
2001: + 2,4 %
2002: keine Veränderung
2003: + 2,4 %
2004: + 2,0 %
2005: keine Veränderung
2006: keine Veränderung
2007: keine Veränderung
2008: + 2,9 %
2009: + 3,0 %
2010: + 1,2 %
2011: + 1,5 %
2012: + 1,9 %
2013: + 2,65 %
2014: + 2,95 %

109

Berücksichtigt man den Erhöhungszeitpunkt im Streitjahr anteilig, so ergibt sich eine resultierende Erhöhung:

110

Jahr

Erhöhung Nominal

Erhöhung zum

anzusetzende Erhöhung

2014

2,95

1.1.2014

2,95

111

2.3.2.3 berechneter Tarifindex

112

Wendet man die so gewonnenen Erhöhungen auf den Index der Tariferhöhung nach demselben Muster an, wie bei der Besoldung, so ergibt sich, abweichend von dem Gesetzentwurf der Landesregierung im Jahr 2014 nachfolgender Index:

113

Jahr

Veränderung zum Vorjahr

Veränderung zum Vorjahr

Index 2014
Basis 1999

anteilig

1999

3,1

100,00

2000

2,0

102,00

2001

2,4

104,45

2002

0

104,45

2003

2,4

106,95

2004

2,01

109,10

2005

0

109,10

2006

0

109,10

2007

0

109,10

2008

2,9

112,27

2009

3,0

115,64

2010

1,2

117,02

2011

1,5

118,78

2012

1,9

121,04

2013

2,65

124,24

2014

2,95

2,95

127,91

114

Auch diese Berechnung wird im Index mit zwei Stellen nach dem Komma ausgewiesen, die Berechnung in sich erfolgt aber ohne Rundungen. Die prozentuale Erhöhung der Tariflöhne der Angestellten im Öffentlichen Dienst ist allerdings gegenüber der Berechnung des Gesetzgebers an einer Stelle geringfügig zu korrigieren. Die Veränderung der Tariflöhne im Jahr 2004 beträgt nämlich insgesamt 2,01 % und nicht nur 2,0 %. Bei dieser 2,0 %-Rechnung ist der Zinseszinseffekt der zweimaligen Erhöhung um jeweils 1 % nicht beachtet worden. Berücksichtigt man das, so ist der Tarifindex der Jahre 2004 bis 2007 mit 121,75 und nicht mit 121,73 anzunehmen. Bei den im selben Jahr erfolgten Besoldungserhöhungen um den gleichen Prozentsatz ist das in der Landtagsdrucksache dagegen berücksichtigt und richtigerweise mit 2,01 % angesetzt worden.

115

2.3.3 Nominallohn- und Verbraucherpreis

116

Die Indizes des Nominallohns und der Verbraucherpreise beruhen auf Jahresrechnungen des Statistischen Landesamtes, die dem Beklagten für die Erstellung des Gesetzentwurfes (Drucksache 7/369) mitgeteilt wurden. An der Richtigkeit dieser Zahlen zu zweifeln, hat das Gericht keinen Anlass. Auch der Kläger zieht diese Daten nicht in Zweifel, genauso wenig die Kläger der parallel verhandelten Verfahren. Demgemäß sind die Veränderungen der Nominallöhne und der Nominallohnindex - wie nachstehend aufgeführt - anzunehmen.

117

2.3.3.1 Entwicklung des Nominallohns

118

1999: + 2,1 %
2000: + 1,0 %
2001: + 1,8 %
2002: + 2,1 %
2003: + 0,8 %
2004: + 0,8 %
2005: + 0,9 %
2006: + 0,7 %
2007: + 0,6 %
2008: + 3,5 %
2009: + 1,9 %
2010: + 1,7 %
2011: + 2,7 %
2012: + 3,8 %
2013: + 0,4 %
2014: + 3,9 %

119

2.3.3.2 Nominallohnindex

120

Jahr

Index 2014
Basis 1999

1999

100,00

2000

100,97

2001

102,84

2002

105,06

2003

105,85

2004

106,70

2005

107,61

2006

108,35

2007

109,03

2008

112,90

2009

115,00

2010

116,99

2011

120,11

2012

124,66

2013

125,17

2014

130,06

121

2.3.3.3 Entwicklung der Verbraucherpreise

122

1999: + 0,6 %
2000: + 1,5 %
2001: + 1,9 %
2002: + 1,0 %
2003: + 0,8 %
2004: + 1,9 %
2005: + 1,4 %
2006: + 1,4 %
2007: + 2,0 %
2008: + 2,7 %
2009: + 0,1 %
2010: + 1,2 %
2011: + 1,9 %
2012: + 1,9 %
2013: + 1,5 %
2014: + 1,1 %

123

2.3.3.4 Verbraucherpreisindex

124

Jahr

Index 2014
Basis 1999

1999

100,00

2000

101,51

2001

103,45

2002

104,53

2003

105,46

2004

107,47

2005

108,84

2006

110,42

2007

112,64

2008

115,66

2009

115,80

2010

117,17

2011

119,40

2012

121,62

2013

123,49

2014

124,85

125

2.4 Vergleichsberechnung Indizes Besoldung, Tarif, Nominallohn und Verbraucherpreise in den Streitjahren

126

Nimmt man die so erstellten Indizes der ersten drei Parameter und berechnet die Differenz zwischen dem Besoldungsindex, dem Tarifindex, dem Verbraucherpreisindex und dem Nominallohnindex, so ergeben sich für das Streitjahr 2014 unter Berücksichtigung der Erhöhungen durch § 23c BesVersEG LSA (als Besoldung neu ausgewiesen) folgende Abweichungen:

127

Index

Abweichung zu
Besoldung neu
als Differenz
zwischen den
Indexzahlen

Abweichung zu
Besoldung neu
in Prozent

2014

Besoldung alt

117,16

Besoldung neu

117,39

Tarif

127,91

10,52

8,96

Nominallohn

130,06

12,67

10,79

Verbraucherpreise

124,85

7,46

6,35

128

Schon nach dieser Tabelle ergibt sich, dass im Jahr 2014 alle aufgeführten Parameter die vom Bundesverfassungsgericht als zulässig angesehenen Abweichungen überschreiten und damit eine Unteralimentation indiziert ist.

129

2.5 Besonderheiten bei Nachzahlungen in einem späteren Kalenderjahr

130

Wird die Besoldung in späteren Kalenderjahren nachgezahlt, kann es nach Überzeugung der Kammer dabei noch nicht sein Bewenden haben. Die jetzige Besoldungshöhe ist durch ein Reparaturgesetz erst im Jahr 2016 in der nunmehr zur Prüfung stehenden Höhe festgesetzt worden. Das führte zu einem Anspruch auf Nachzahlung im Jahr 2016 (§ 3 Abs. 3 Gesetz zur Änderung des Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. Dezember 2016 (GVBl. LSA S. 356), wonach der durch § 1 Nr. 7 eingefügte § 23c BesVersEG LSA am Tag nach der Verkündung in Kraft tritt. Das Gesetzblatt wurde am 16. Dezember 2016 ausgegeben). Demgemäß ist dem Kläger die Nachzahlung in einem Betrag zugeflossen. Er hat die ihm eigentlich zustehende Mindestalimentation erst Jahre später nachgezahlt bekommen. In einem solchen Fall ist nach Überzeugung der Kammer das verfassungsrechtliche Minimum nur dann erfüllt, wenn der Nachzahlungsbetrag so bemessen ist, dass dem Richter für seine Lebensführung mindestens derselbe Betrag zufließt, der ihm im jeweiligen Streitjahr als verfassungsrechtliche Minimalalimentation zugestanden hätte. Denn nur das, was dem Richter netto zur Verfügung steht, kann er zur Bestreitung seines Lebensunterhalts einsetzen. Der Zahlbetrag ist das, was für die hier zu prüfende Frage maßgeblich ist. Eine höhere Bruttobesoldung, die so ausgezahlt wird, dass zwangsläufig ein höherer Steuersatz anfällt und eine höhere Einkommensteuer erhoben wird, genügt eben nicht, ein festgestelltes Alimentationsdefizit abzudecken.

131

Das wird durch eine Kontrollüberlegung gestützt. Der Dienstherr zahlt dem Richter die eigentlich zustehende Besoldung Jahre später, ohne für die verspätete Zahlung einen Ausgleich zu gewähren. Der Nachzahlungsbetrag wird weder verzinst noch wird die teilweise Aufzehrung des Betrages durch die Inflation berücksichtigt. In einer solchen Situation gibt es keine Rechtfertigung, den Zahlbetrag zusätzlich noch zu kürzen. Im Falle des Beklagten als Dienstherr ergibt sich noch eine zusätzliche Haushaltsentlastung, weil ein Teil des zusätzlichen Steuerabzuges dem Beklagten zufließt.

132

Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Frage, welche Steuerbelastung die Nachzahlung erzeugt, von den persönlichen Verhältnissen des jeweiligen Richters abhängig ist. Das ist zwar richtig und führt nicht zu einer Einzelberechnung für jeden in der Vergangenheit unzureichend besoldeten Richter oder Beamten. Die steuerlichen Auswirkungen sind aber pauschaliert zu berücksichtigen. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass praktisch jeder Richter oder Beamte steuerlich durch die Nachzahlung schlechter steht. Gleich oder besser kann jemand nämlich nur stehen, wenn er im Jahr der Zahlung in erheblichem Umfang geringere steuerpflichtige Einnahmen als in der Vergangenheit gehabt hätte. Das wäre der Fall, wenn entweder außerhalb des Dienstverhältnisses andere Einnahmen entfallen oder verrechenbare Verluste angefallen wären oder der Beamte oder Richter seine Arbeitszeit mittlerweile erheblich reduziert hätte. Das kann aber nur einen kleinen Bruchteil der Beamten oder Richter betreffen. Bei allen übrigen ist die nominale Erhöhung der Besoldung ohne dementsprechende Veränderung des Steuertarifs (sog. kalte Progression) zu berücksichtigen. Die Bruttonachzahlung für die Vorjahre wird damit typischerweise höher besteuert, als das in dem Jahr, für das die Nachzahlung erfolgt, der Fall gewesen wäre. Diesen Anstieg kann eine Versteuerung nach § 34 EStG nur mindern, aber nicht verhindern. Allerdings ist es im Falle des Klägers offen, ob er die Steuerermäßigung in Anspruch nehmen kann, wenn die Nachzahlung nur für das Jahr 2014 erfolgt.

133

Um diese steuerlichen Folgen pauschal abzubilden, hat die Kammer vom Beklagten Berechnungen für eine fiktive Familie eines „Musterbeamten“ durchführen lassen. Dabei hat sie folgende Merkmale angenommen: Der Musterbeamte ist ununterbrochen in Vollzeit tätig. Er ist verheiratet und hat zwei Kinder. Außer der Besoldung gibt es keine steuerpflichtigen Einkünfte der Familie. Eine Kirchensteuerpflicht besteht nicht. Der Beamte bezieht Kindergeld; wenn es günstiger ist, werden automatisch die Kinderfreibeträge angesetzt. Der Beamte schöpft die als Sonderausgaben abziehbaren Vorsorgeaufwendungen bis zum jeweiligen Höchstbetrag aus. Er betreibt eine Altersvorsorge (sog. Riesterrente) und leistet den Mindesteigenbeitrag (§ 86 EStG). Der Ehegatte führt einen eigenen Vertrag und erbringt - soweit erforderlich - den Mindesteigenbeitrag. Weitere Sonderausgaben sind nicht abziehbar.

134

2.5.1 Nettoberechnung der Nachzahlung

135

Nach den Berechnungen des Beklagten ergibt sich für die Richterbesoldung nach der Besoldungsgruppe R1 folgende Tabelle, wenn die oben ausgeführten Merkmale angewandt werden:

136

Dienstalter 2008

Nachzahlung
brutto

Nachzahlung
netto

Netto
zeitnahe
Auszahlung

Differenz
EUR

Differenz %
netto

Differenz %
brutto

ausgezahlt %
netto

2

3.175,88

2.126,05

2.180,29

54,24

2,49

1,71

97,51

3

3.266,27

2.185,40

2.275,20

89,80

3,95

2,75

96,05

4

3.473,75

2.338,00

2.433,38

95,38

3,92

2,75

96,08

5

3.672,25

2.472,60

2.555,31

82,71

3,24

2,25

96,76

7

3.999,47

2.691,55

2.746,82

55,27

2,01

1,38

97,99

8

4.209,00

2.842,05

2.871,97

29,92

1,04

0,71

98,96

137

Bei Anwendung derselben Merkmale auf die Besoldungsgruppe A 8 und die für das Jahr 2014 gewährte Erhöhung ergibt sich folgende Tabelle:

138

Dienstalter
2014

Nachzahlung
brutto

Nachzahlung
netto

Netto
zeitnahe
Auszahlung

Differenz
EUR

Differenz %
netto

Differenz %
brutto

ausgezahlt %
netto

1

51,38

37,00

40,00

3,00

7,50

5,84

92,50

2

53,28

39,00

41,00

2,00

4,88

3,75

95,12

2 mit Aufstieg zu 3

53,28

43,00

41,00

-2,00

-4,88

-3,75

104,88

3

56,04

42,00

42,00

-

-

-

100,00

4

58,79

42,00

42,00

-

-

-

100,00

5

61,55

45,00

48,00

3,00

6,25

4,87

93,75

5 mit Aufstieg zu 6

61,55

51,00

48,00

-3,00

-6,25

-4,87

106,25

6

63,47

53,00

47,00

-6,00

-12,77

-9,45

112,77

6 mit Aufstieg zu 7

63,47

45,00

47,00

2,00

4,26

3,15

95,74

7

65,39

47,00

49,00

2,00

4,08

3,06

95,92

7 mit Aufstieg zu 8

65,39

49,00

49,00

-

-

-

100,00

8

67,36

51,00

49,00

-2,00

-4,08

-2,97

104,08

139

Wendet man die oben genannten Merkmale für die Jahre 2008 bis 2014 auf einen Beamten an, der sich 2008 in der Besoldungsgruppe A 7 befand, im Jahr 2010 nach A8 und im Jahr 2014 nach A 9 befördert wurde, ergibt sich folgende Tabelle:

140

Dienstalter
2014

Nachzahlung
brutto

Nachzahlung
netto

Netto
zeitnahe
Auszahlung

Differenz
EUR

Differenz %
netto

Differenz %
brutto

Ausgezahlt %
netto

2

2.175,94

1.625,00

1.700,00

75,00

4,41

3,45

95,59

4

2.339,74

1.739,00

1.783,00

44,00

2,47

1,88

97,53

5

2.444,83

1.814,00

1.829,00

15,00

0,82

0,61

99,18

6

2.527,21

1.867,00

1.868,00

1,00

0,05

0,04

99,95

7

2.556,87

1.886,00

1.900,00

14,00

0,74

0,55

99,26

8

2.642,95

1.952,00

1.944,00

-8,00

-0,41

-0,30

100,41

141

Die obigen Tabellen zeigen, dass im schlechtesten betrachteten Fall die Auszahlung im Jahr 2016 nur 92,50 % der in früheren Jahren eigentlich zustehenden Nettoalimentation ausmachte. Da alle Richter und Beamte einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation besitzen, ist vom schlechtesten Wert auszugehen.

142

2.5.2 Besoldungsindex bei Nettobetrachtung

143

Die Minderung durch die höhere Besteuerung ist auf die Nachzahlungsjahre zu verteilen. Nach Ansicht der Kammer bietet es sich dabei an, eine gleiche prozentuale Minderung der Nachzahlung in allen Jahren anzunehmen. Mathematisch wird das abgebildet, wenn die Erhöhung durch § 23c BesVersEG LSA nur zu 92,50 % als indexwirksame Erhöhung berücksichtigt wird. Das ergibt folgendes:

144

Brutto nach Gesetz

Verminderte Erhöhung

2014

0,20

0,19

145

Der Wert der verminderten Erhöhung ändert sich auch nicht, wenn der schlechteste Fall einer durchgängigen Nachzahlung von 2008 bis 2014 in die Berechnung eingestellt wird. Sowohl die geringste Auszahlung bei den Richtern (96,05 %) als auch bei den Beamten (95,95 %) ergeben denselben gerundeten Wert.

146

Wendet man die angepasste Netto-Nachzahlung auf die Tabelle unter 2.4 an, ergibt sich folgende neue Tabelle, wobei die Zahlen gerundet angegeben werden, die Berechnung aber ohne Rundung durchgeführt wurde.

147

Index

Abweichung zu
Besoldung neu
als Differenz
zwischen den
Indexzahlen

Abweichung zu
Besoldung neu
in Prozent

2014

Besoldung alt

117,16

Besoldung neu

117,38

Tarif

127,91

10,53

8,97

Nominallohn

130,06

12,68

10,80

Verbraucherpreise

124,85

7,47

6,36

148

Die Berechnung zeigt eine höhere Abweichung als die vorangegangene, die Abweichung ist größer als die zulässige.

149

2.6 Betrachtung des vierten Parameters

150

Obwohl nach den obigen Ausführungen in dem Streitjahr schon jetzt eine verfassungswidrige Alimentation indiziert ist, ist auch noch der vierte und der fünfte Parameter zu prüfen.

151

Der vierte Parameter ist das aus dem Leistungsgrundsatz und dem Alimentationsprinzip abzuleitende Abstandsgebot. Dem Gesetzgeber ist es aufgrund dieser Regelung untersagt, den Abstand zwischen verschiedenen Besoldungsgruppen dauerhaft einzuebnen. Die Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten bestimmt sich daher auch durch ihr Verhältnis zur Besoldung anderer Beamtengruppen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 110).

152

2.6.1 Vorüberlegungen

153

Die Überprüfung dieses Parameters bedarf aber einiger Vorüberlegungen. So ist zu überprüfen, ob in allen Fällen ein Vergleich anhand der jeweiligen Besoldungsgruppe mit ihrer Benennung erfolgen kann. Das ist jedenfalls zweifelhaft, wenn der Gesetzgeber über die zu betrachtenden langen Zeiträume nicht nur die Wertigkeit einzelner Ämter durch Einreihung in eine andere Besoldungsgruppe neu bestimmt hat, sondern durch Systemveränderungen die Abstände möglicherweise sogar systematisch verkürzt hat. Statt einer unterschiedlichen linearen Erhöhung kann der Abstand auch durch Sonderzahlungen in Form eines Festbetrages, der für höhere Besoldungsgruppen gleich oder sogar geringer ausfällt, verringert werden. Denselben Effekt hat eine Änderung der Einreihung in die Besoldungsgruppen. Das ist in diesem Zusammenhang rechtlich nicht von Belang, soweit der Gesetzgeber die Änderung auf eine Neubewertung der Anforderungen oder sonstiger wertbildender Faktoren stützt. Anders ist es aber, wenn die Einreihung in eine höhere Besoldungsgruppe vor allem nicht ausreichende lineare Erhöhungen kompensieren soll. Das ist anzunehmen, wenn die niedrigste Besoldungsgruppe allein deshalb abgeschafft wird, weil sie nicht den erforderlichen Abstand zur Grundsicherung einhält. Einer näheren wertenden Prüfung bedarf auch die Abschaffung einer Besoldungsgruppe, wenn damit mangelnder Attraktivität des Beamtentums oder bestimmter Besoldungsgruppen begegnet werden soll. Das ist nämlich ein deutlicher Hinweis auf ein Zurückbleiben der Besoldung gegenüber den allgemeinen Verhältnissen. Das kann auf Sonderentwicklungen bei den Berufen zurückzuführen sein, die für denkbare Bewerber für Ämter dieser Besoldungsgruppe ebenfalls zugänglich sind. Ist eine solche Sonderentwicklung nicht feststellbar, sondern eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse für weite Bevölkerungskreise, so muss die Erhöhung für bestimmte Beamte als Verkürzung des Abstandes gesehen und so berücksichtigt werden.

154

Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, das Abstandsgebot beziehe sich nur auf die eingerichteten Besoldungsgruppen. Das entspricht nicht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der auch der Dienstrang, die Verantwortung des Amtes und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers die Besoldung zu bestimmen hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - juris Rn. 146). Daraus leitet das Bundesverfassungsgericht auch ab, dass nur eine gestufte Besoldung eine amtsangemessene Besoldung sein kann. Dieses Prinzip steht wiederum einer starken Verkürzung der Zahl der Besoldungsgruppen entgegen. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich die Anforderungen an die Amtsinhaber nicht verändern und der Gesetzgeber auch keine Reform mit abweichenden Bewertungen der Anforderungen vornimmt.

155

2.6.1.1 Abschaffung von Besoldungsgruppen

156

In diesem Zusammenhang ist die Abschaffung der Besoldungsgruppe A 1 durch das 6. Gesetz zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3702) und der Besoldungsgruppen A 2 und A 3 durch das Gesetz zur Neuregelung des Besoldungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. Februar 2011 (GVBl. LSA S. 68) einer kritischen Würdigung zu unterziehen. Die Abschaffung der Besoldungsgruppe A 1 und die Anhebung der Eingangsbesoldung auf A 3 für die untersten Dienstgrade der Soldaten beruht schon nach der Gesetzesbegründung nicht auf veränderten Aufgaben oder einer höheren Beanspruchung. Motiv für den Gesetzgeber war die Erhöhung der Attraktivität des Dienstes in den Streitkräften (vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung BT-Drs 14/7097 S. 1, Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses BT-Drs 14/7352 S. 1). Die Streichung der Besoldungsgruppen A 2 und A 3 wurde vom Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt nur damit begründet, es gebe keine Ämter der Besoldungsgruppe A 2 und Ämter der Besoldungsgruppe A 3 sollen künftig nicht mehr ausgebracht und verliehen werden, um die Attraktivität für diese Tätigkeiten zu erhöhen (LT-Drs 5/2477 S. 224). Referiert wird in der Gesetzesbegründung zudem, dass der DGB Sachsen-Anhalt, Ver.di und der dbb sachsen-anhalt die Aufhebung begrüßen (LT-Drs 5/2477 S. 7). Das führte z.B. bei einem Justizwachtmeister, der in der Stufe 1 der Besoldungsgruppe A 3 und nach deren Wegfall in Stufe 1 der Besoldungsgruppe A 4 jeweils mit Amtszulage eingestuft war, zu einer Besoldungserhöhung um 4,69 %. Zuvor betrug das Grundgehalt 1.689,29 EUR und die Amtszulage 60,52 EUR; damit erhielt er insgesamt 1.749,81 EUR. Das neue Grundgehalt belief sich auf 1.752,60 EUR, die Amtszulage auf 61,43 EUR und die neu eingeführte allgemeine Stellenzulage auf 17,84 EUR, was zu einer Besoldung in Höhe von 1.831,87 EUR führte. Das ergibt eine Differenz von 82,06 EUR und 4,69 %. Die allgemeine lineare Besoldungserhöhung betrug zugleich nur 1,5 %.

157

2.6.1.2 sonstige Hebungen

158

Mit der Streichung dieser Besoldungsgruppen hatte es aber noch nicht sein Bewenden. Gleichzeitig wurden im einfachen und mittleren Dienst (heute Laufbahngruppe 1) weitere systematische Verbesserungen vorgenommen, so z. B. im mittleren Dienst der Wegfall des Amtes Assistent und die Anhebung des Eingangsamtes von A 5 auf A 6. Dem standen keine gegenläufigen Entwicklungen entgegen. Es gibt keinen Fall, in dem ein bestehendes Amt einer niedrigeren Besoldungsgruppe zugeordnet worden ist.

159

Ähnliche Effekte sind auch in besonderen Verwaltungsbereichen zu verzeichnen. So ist die Einstufung von Polizisten in den letzten Jahren stark angehoben worden. Der Anteil der im mittleren Dienst (jetzt Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt) befindlichen Beamten ist stark rückläufig, während der Hauptteil der Polizisten mittlerweile im gehobenen Dienst (Laufbahngruppe 2, erstes Einstiegsamt) zu finden ist. Innerhalb der Laufbahn oder Laufbahngruppe wurden auch noch verschiedene Anhebungskonzepte umgesetzt, die zu einer Höherbewertung trotz gleich gebliebener Aufgaben führten und die zumindest teilweise auch dementsprechende Beförderungen nach sich zogen.

160

2.6.2 Maßstab der Abweichung

161

Dieser Parameter ist erfüllt, wenn der Abstand innerhalb von fünf Jahren um mindestens 10 v.H. abgeschmolzen ist. Das kann für das Streitjahr nur im Vergleich zu den niedrigsten Besoldungsgruppen der Fall sein, wenn man die Differenz z.B. zwischen der Besoldungsgruppe A 3 und A 8 und damit zwischen dem Wachtmeisterdienst und dem Hauptsekretär prüft. Im Vergleich zu höherwertigen, insbesondere eine akademische Ausbildung erfordernden Ämtern kann mit Sicherheit eine Überschreitung der 10 %-Grenze ausgeschlossen werden. Der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich aber nicht entnehmen, wie es sich auf die Erfüllung des vierten Parameters auswirkt, wenn die Differenz hinsichtlich einzelner Ämter wegen deren systematischer Besserstellung deutlich schrumpft, der Abstand zu anderen Besoldungsgruppen aber gleich bleibt. Zudem stellt sich hier noch die Frage, auf welche Basis abzustellen ist. Für den Abstand ist es zwar nicht von Bedeutung, ob die dem klagenden Beamten gewährte Besoldung und die Besoldung einer herangezogenen Vergleichsgruppe verfassungswidrig bemessen ist. Denn der sich aus einem Verfehlen der ersten drei Parameter ergebende Erhöhungsbedarf bei der Besoldung muss zwangsläufig zu einer Erhöhung der Grundgehälter in allen Besoldungsgruppen und das auch noch typischerweise in gleicher Höhe führen. Die Klärung dieser Fragen kann die Kammer auch nicht dem Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 - entnehmen. Dort ist die Frage entschieden worden, ob die Verschiebung von Erhöhungen (der Ost-West-Anpassung und der linearen Erhöhung) einen Verstoß gegen das Abstandsgebot und den Gleichheitssatz darstellt. Die Kammer muss sich aber mit der abweichenden Frage beschäftigen, ob durch zahlreiche Maßnahmen, die den Abstand innerhalb der Beamtenbesoldung und damit zu den niedrigeren Besoldungsgruppen verringert haben, ein Alimentationsgefüge entstanden ist, das gegen das Abstandsgebot verstößt.

162

Dabei ist nach Überzeugung der Kammer nicht nur von den gesetzlich vorgesehenen Bezügen der niedrigsten Besoldungsgruppe auszugehen. Es ist auch in einem ersten Schritt zu prüfen, ob diese den Mindestabstand zur Grundsicherung einhalten. Ergibt sich nämlich für die niedrigste Besoldungsgruppe ein Erhöhungsbedarf, um dort das verfassungsrechtliche Minimum an Alimentation zu erreichen, bemisst sich der zu betrachtende Abstand von der verfassungskonformen Besoldung. Es kann - anders ausgedrückt - nicht zuerst der gesetzlich vorgesehene Abstand betrachtet und, wenn dieser dem Abstandsgebot genügt, in einem späteren Schritt die niedrigste Besoldungsgruppe erhöht werden. Der Abstand der niedrigsten Besoldungsgruppe von der Grundsicherung ist daher zuerst zu prüfen.

163

2.6.3 Erhöhungsbedarf bei der niedrigsten Besoldungsgruppe

164

Zu prüfen ist, ob ein besonderer Erhöhungsbedarf bei der niedrigsten Besoldungsgruppe feststellbar ist. Diese muss erhöht werden, wenn der Abstand zur Grundsicherung zu gering ist.

165

2.6.3.1 Abstand der niedrigsten Besoldung von der Grundsicherung

166

Der Alimentationsgrundsatz erfordert - was auch der Beklagte nicht in Abrede stellt - dass der Dienstherr den Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie deckt. Ein Verweis auf Grundsicherungsleistungen - auch zur Ergänzung der Besoldung - ist nicht zulässig. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich hier auch ein Abstandsgebot zum Existenzminimum. Wie sich aus den untenstehenden Berechnungen ergibt, ist in allen Streitjahren das Abstandsgebot zwischen der niedrigsten Beamtenbesoldung und der Grundsicherung nicht gewahrt. Hieraus ergibt sich ein erheblicher Erhöhungsbedarf, der bei seiner Umsetzung den Abstand zwischen der niedrigsten Besoldungsgruppe und A 8 deutlich schrumpfen lassen würde. Dieser Effekt ist allerdings nur einmal zu beobachten und wirkt dann nur für den vom Bundesverfassungsgericht festgesetzten Fünfjahreszeitraum. Muss allerdings hier ein Ausgleich erfolgen, so hat das wiederum Auswirkungen auf die anderen Parameter, die - wie bereits oben aufgezeigt - auf der Basis einer verfassungsgemäßen Besoldung fortgeschrieben werden müssen.

167

Die niedrigste Besoldung im Lande Sachsen-Anhalt hält den notwendigen Abstand zu der Grundsicherung nicht ein. Hierzu stellt der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt zwar umfangreiche Berechnungen an (LT-Drs 7/369 S. 78 ff.). Der Berechnung vermag die Kammer jedoch nicht zu folgen. Der Gesetzgeber geht von den niedrigsten denkbaren Regelleistungen einer Familie aus, indem er annimmt, die Kinder seien unter 6 Jahren. Die zusätzlichen Ansprüche eines Erwerbstätigen werden nicht berücksichtigt. Zudem werden unrealistisch niedrige Kosten für eine Krankenversicherung angenommen.

168

2.6.3.2 Musterbeamtenfamilie

169

Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich, dass die Besoldung den Bedarf eines verheirateten Beamten oder Richters mit zwei Kindern abdecken muss. Das Alter der Kinder wird nicht angesprochen, obwohl es seit dem 1. Juli 2009 nach dem Alter der Kinder gestaffelte Regelsätze gibt.

170

Hier gibt es zwei widerstreitende Prinzipien.

171

Nimmt man die Ableitung aus dem Alimentationsprinzip beim Wort, dann muss die Musterbeamtenfamilie so gewählt werden, dass kein Beamter auf die Grundsicherung angewiesen ist, auch nicht ergänzend. Das führt zu einer Bedarfsberechnung unter Ansatz der Regelleistungen der höchsten Stufe, also der für Kinder von 15 bis 18. Dabei ist die Kammer noch nicht der Frage nachgegangen, wie sich in diesem Zusammenhang die Wertung des Bundesgesetzgebers auswirkt, bis zum 25. Lebensjahr Kindern keine eigene Wohnung zuzubilligen und sie in eine Bedarfsgemeinschaft mit ihren Eltern zu zwingen. In der Realität haben aber Beamte im Eingangsamt, die nach der ersten Stufe ihrer Besoldungsgruppe besoldet werden, eher jüngere Kinder.

172

Billigt man dem Gesetzgeber eine Pauschalisierung zu, dann genügt in der niedrigsten Besoldungsgruppe eine Alimentation, die im Allgemeinen den Bedarf deckt und nur unter atypischen Gesichtspunkten zu einer Ergänzung durch Grundsicherungsleistungen (sog. Aufstocker) führen muss. Das ist aber mit einer Beobachtungspflicht des Gesetzgebers verbunden.

173

Für eine Pauschalierung ist folgendes zu beachten:

174

Ab dem 1. April 2011, dem Zeitpunkt zu dem das neue Landesbesoldungsgesetz - LBesG LSA - in Kraft trat (Art. 1, 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt vom 8. Februar 2011 (GVBl. LSA S.68)), wird bei einer erstmaligen Ernennung im Anwendungsbereich dieses Gesetzes ein Grundgehalt der Stufe 1 festgesetzt, soweit nicht Erfahrungszeiten anerkannt werden (§ 23 Abs. 2 LBesG LSA). Eine Anknüpfung an das Lebensalter fehlt, um eine Altersdiskriminierung zu vermeiden. Die Anerkennung von Erfahrungszeiten ist wiederum auf ähnliche Aufgaben und Tätigkeiten beschränkt. An einem Automatismus in dem Sinne, dass ältere Beamte bei der Einstellung Erfahrungszeiten anerkannt bekommen, fehlt es. Andererseits gibt es eine deutliche Korrelation zwischen dem Lebensalter eines Beamten und dem Alter seiner Kinder. Bei einer Einstellung im 27. Lebensjahr ist ein Kind über 6 Jahre vorhanden, wenn bei der Geburt Vater oder Mutter im 20. Lebensjahr waren. Mit solchen Fällen muss der Gesetzgeber rechnen, wie sich aus der nachstehenden Statistik für das Jahr 2015 ergibt.

175

Im Bundesgebiet gab es 737.575 Lebendgeborene (https://www.destatis.de/DE/Zahlen Fakten/GesellschaftStaat/Bevoelkerung/Geburten/Tabellen/LebendgeboreneDifferenz. html, abgerufen am 15. März 2017); die hier maßgebliche Altersverteilung der Mütter stellt sich wie folgt dar (https://www-genesis. destatis.de/ genesis/ online/ data; jsessionid=5E9050D509499C6973CB588D08 EB17B7.tomcat_GO_1_2?operation=ab ruftabelle Bearbeiten&levelindex=1&levelid=1489565704453&auswahloperation=abruf tabelleAuspraegung Auswaehlen&auswahlverzeichnis=ordnungsstruktur&auswahlziel =werteabruf&selectionname=12612-0005&auswahltext=%23SALTMT3-ALT021% 2CALT020%2CALT019%2CALT000B15%2CALT018%2CALT017%2CALT016%2CALT015&werteabruf=Werteabruf, abgerufen am 15. März 2017):

176

erstes

zweites

drittes

viertes und weiteres

unter 15 Jahre

68

2

-

-

15-Jährige

299

5

1

-

16-Jährige

807

23

1

-

17-Jährige

1 726

103

5

1

18-Jährige

3 039

339

30

3

19-Jährige

4 958

828

91

4

20-Jährige

6 637

1 505

206

27

21-Jährige

7 915

2 440

392

70

177

Rechnet man das in Anteilen, so sind nur in 0,41 % aller Geburten die Mütter unter 18, aber in 4,27 % die Mütter unter 22. Das belegt die oben gemachten Ausführungen. Auch wenn sich daraus nicht ableiten lässt, wie hoch der Anteil von Müttern unter den Frauen unter 22 ist, ist diese Gruppe nicht vernachlässigbar. Es gibt auch keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass Beamte und Beamtinnen in der niedrigsten Besoldungsgruppe sich deutlich von der Gesamtbevölkerung unterscheiden und deshalb nicht zu erwarten ist, dass diese Kinder vor dem 22. Lebensjahr bekommen.

178

Ab April 2011 ist damit nicht von der niedrigsten, sondern von einer höheren Bedarfsstufe auszugehen.

179

2.6.3.3 Unterkunft und Heizung

180

Bei den Leistungen für Unterkunft und Heizung ist auf die höchste Richtlinie im Land zurückzugreifen, wie das vom Gesetzgeber dargestellt wurde, weil die Besoldung nicht nach Wohnorten differenziert. Da es sich dabei um die Richtlinie der Landeshauptstadt Magdeburg handelt, sind auch zahlreiche Beamte von dem dort ausgewiesenen Preisniveau betroffen.

181

2.6.3.4 Einbeziehung des Kindergeldes

182

Die Berechnung in der LT-Drs 7/369 weicht vom Bundesverfassungsgericht ab. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn. 93 f.):

183

„[93] Für die Wahrung eines ausreichenden Abstands der Bruttogehälter höherer Besoldungsgruppen zu den Tabellenwerten unterer Besoldungsgruppen ist im Übrigen in den Blick zu nehmen, dass von Verfassungs wegen bei der Bemessung der Besoldung der qualitative Unterschied zwischen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (früher Sozialhilfe), der die Befriedigung eines äußersten Mindestbedarfs obliegt, und dem einem erwerbstätigen Beamten geschuldeten Unterhalt hinreichend deutlich werden muss (vgl. BVerfGE 81, 363 <382 f.>; 99, 300 <321 f.>). Die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen muss also ihrerseits einen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau aufweisen.

184

[94] Dabei ist zu prüfen, ob ein solcher Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Existenzminimum unterschritten wäre, wenn die Besoldung um weniger als 15 vom Hundert über dem sozialhilferechtlichen Bedarf läge (vgl. dazu für den Familienzuschlag bei Beamten mit mehr als zwei Kindern BVerfGE 99, 300 <321 f.>; vgl. auch BVerfGE 107, 218 <242 f.>). Bei dessen Berechnung werden angesichts der seit dem 1. Januar 2009 bestehenden allgemeinen Pflicht zum Abschluss einer Krankheitskostenversicherung (vgl. § 193 Abs. 3 des Gesetzes über den Versicherungsvertrag [Versicherungsvertragsgesetz - VVG]) vom 23. November 2007 (BGBl I S. 2631) die Mindestbeiträge einer Krankheitskostenversicherung von den Nettobezügen eines Beamten möglicherweise in Abzug zu bringen sein (vgl. BVerfGE 120, 125 <156 f.>, zur Berücksichtigung von privaten Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträgen als Sonderaufwendungen mit Hinblick auf die Steuerfreiheit des Existenzminimums), weil die Empfänger von Leistungen der Grundsicherung aus diesen Leistungen eine Krankenversicherung nicht finanzieren müssen. In diesem Zusammenhang kann es auch darauf ankommen, ob die Dienstbezüge generell ausreichen, um als Alleinverdiener den angemessenen Lebensunterhalt einer vierköpfigen Familie durchgängig aufzubringen (vgl. die Berechnungen bei Stuttmann, NVwZ 2015 S. 1007 <1014>). Dabei hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, wie bei der Festsetzung der Bezüge den Anforderungen des Gebotes eines Mindestabstandes zum Grundsicherungsniveau Rechnung zu tragen ist. Dies kann etwa durch eine Anhebung des Bemessungssatzes der Beihilfe auf 100 v.H. der entstandenen Aufwendungen, eine Anhebung des Eingangsgehaltes einer Besoldungsstufe verbunden mit einer geringeren prozentualen Steigerung in den Erfahrungsstufen, eine Anhebung des Familienzuschlags in den unteren Besoldungsgruppen oder durch sonstige geeignete Maßnahmen unter Berücksichtigung der sich in diesem Fall für höhere Besoldungsgruppen möglicherweise aufgrund des Abstandsgebotes ergebenden Konsequenzen geschehen.“

185

Damit hat das Bundesverfassungsgericht nicht nur den Mindestabstand in Prozent festgelegt, sondern auch die Berechnungsmethode vorgegeben. In der in Bezug genommenen Entscheidung (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 - BVerfGE 99, 300 = juris) berechnet das Bundesverfassungsgericht das Nettoeinkommen der Beamten (juris Rn. 56) und den sozialhilferechtlichen Gesamtbedarf (Rn. 57 f.). Dabei geht es systemkonform so vor, dass das Kindergeld dem Nettoeinkommen zugerechnet wird. Das entspricht auch den gesetzlichen Wertungen für die damalige Sozialhilfe nach dem Bundesozialhilfegesetz. Das ist auf die Grundsicherung und die Sozialhilfe nach dem Sozialgesetzbuch 12. Buch übertragbar. In allen diesen Fällen ist das Kindergeld als Einkommen zu berücksichtigen und vom Bedarf abzusetzen. Der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt mindert bei seiner Berechnung dagegen - den nach den Regeln der Grundsicherung (SGB II) ermittelten - Bedarf um das Kindergeld. Aufgrund des anderweitigen Vorgehens ändert sich auch das Ergebnis, weil nur der um das Kindergeld verminderte Bedarf um die gebotenen 15 % erhöht wird. Das führt zu einem niedrigeren Mindestbetrag. Für das Jahr 2010 bis 2014 ist bei einem Kindergeld von 368,00 EUR im Monat ein zusätzlicher Erhöhungsbetrag von 55,20 EUR im Monat oder 662,40 EUR im Jahr anzunehmen.

186

2.6.3.5 Erwerbstätigenbonus

187

Nicht gefolgt werden kann der Berechnung in der LT-Drs 7/369 weiter, soweit die Erwerbstätigkeit des Beamten bei der Berechnung seines Bedarfs nicht berücksichtigt wird. Das entspricht nicht der Berechnung im Sozialrecht. Der Bundesgesetzgeber hat mit diesen Regelungen das Existenzminimum definiert. Das ist bei einem Erwerbstätigen höher, als bei Nichterwerbstätigen. An die Wertung des Bundesgesetzgebers ist auch der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt gebunden und muss seine Gesetzgebung danach ausrichten.

188

Die Kammer kann auch keinen Anhalt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts finden, dass ein Beamter mit seiner Alimentation nur besser stehen muss, als ein nichterwerbstätiger Grundsicherungs- oder Sozialhilfeempfänger.

189

Das von der Kammer gefundene Ergebnis ergibt sich auch aus der grundlegenden Funktion des Alimentationsgrundsatzes. Dieser weist dem Dienstherrn die Aufgabe zu, den Beamten und seine Familie lebenslang zu alimentieren. Mit der Berechnung des Gesetzgebers in Sachsen-Anhalt verweist der Gesetzgeber - wie die nachfolgenden Berechnungen zeigen werden - den Beamten auf die Inanspruchnahme der Grundsicherung. Ein Beamter der niedrigsten Besoldungsgruppe besitzt nämlich einen Anspruch auf ergänzende Leistungen der Grundsicherung (sog. Aufstocker). Er erhält damit über mehrere Kassen gerade das, was ihm der Bundesgesetzgeber als Existenzminimum für einen Erwerbstätigen zuweist. Zwar ist es dem Dienstherrn nicht in jedem Falle verwehrt, den Beamten auf eine andere öffentliche Kasse zu verweisen. In allen Fällen, in denen das als zulässig angesehen wird, ist aber das Alimentationsniveau durch das Beamtenbesoldungs- oder -versorgungsrecht vorgegeben. Der Dienstherr behält aber einen Teil der Alimentation ein, weil eine andere öffentliche Kasse dem Beamten einen Rechtsanspruch gewährt, mit der Zahlung den Bedarf des Beamten oder Ruhestandsbeamten teilweise abdeckt und durch den Einbehalt (meist Ruhen genannt) eine Überversorgung vermieden wird (vgl. z.B. § 55 BeamtVG). So liegt der Fall aber hier nicht. Für ergänzende Leistungen der Grundsicherung (sog. Aufstocker) gibt es zwar einen Rechtsanspruch, das Anspruchsniveau ergibt sich aber aus dem Sozialgesetzbuch 2. Buch. Zudem ist der Anspruch nicht geeignet, die erforderliche Mindesthöhe zu erreichen. Der Beamte steht nicht besser als ein Grundsicherungsempfänger, er wird zu einem.

190

Nach Überzeugung der Kammer müssen dem Beamten aber in der Konsequenz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Mittel in Höhe von mindestens 115 % der Grundsicherungsleistungen zur Verfügung stehen. Die Alimentation muss daher das Grundsicherungsniveau überschreiten, wobei das Grundsicherungsniveau aus den gesetzlichen Regelungen des Sozialgesetzbuches 2. Buch abzuleiten ist.

191

Ohne Bedeutung ist für diese Frage die vom Bundesgesetzgeber bei der Grundsicherung angewandte Rechentechnik. So ist zwar der Bedarf eines Erwerbstätigen nach diesen Regelungen nicht höher; es werden aber bestimmte Beträge vom erzielten Einkommen abgesetzt. Das von einem Erwerbstätigen erzielte Einkommen ist nicht in vollem Umfange auf den Bedarf anzurechnen. Damit erhöhen sich die verfügbaren Mittel, weil der nicht angerechnete Betrag zu dem Grundsicherungsbedarf hinzutritt; also der Aufstocker über einen Teil des von ihm erzielten Einkommens und zusätzlich über Mittel in Höhe des Regelsatzes und der Wohnkosten für seinen Lebensbedarf verfügen kann. Diese Rechentechnik muss für die Berechnung der Mindestalimentation modifiziert werden. Die einfachste Lösung ist es, die Abzugsbeträge dem Bedarf hinzuzurechnen. Damit wird derselbe Betrag erreicht, der einem Aufstocker zur Verfügung steht.

192

Mit der vorgenannten Berechnungsweise kann in einem Schritt die erforderliche Mindestalimentation errechnet werden, bei der der Beamte mindestens 15 % mehr zur Verfügung hat, als ein Bezieher von Grundsicherung. Würde man dagegen nach dem Rechenweg der Grundsicherung die Besoldung fiktiv um die Abzugsbeträge vermindern, müsste entweder der Abzug auf 115 % der im SGB II vorgesehenen Beträge erhöht werden oder der Abstand in einem weiteren Schritt berechnet werden. Das ist umständlicher, führt aber nicht zu anderen Ergebnissen.

193

2.6.3.6 Gesetzliche Grundlagen des Existenzminimums

194

Bei der Berechnung der Absetzbeträge im Streitjahr 2014 ist § 11b SGB II in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch vom 13. Mai 2011 (BGBl. I S. 850) zu beachten. Diese Norm hat folgenden Wortlaut:

195

„§ 11b Absetzbeträge

196

(1) Vom Einkommen abzusetzen sind

197

1. auf das Einkommen entrichtete Steuern,

198

2. Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung einschließlich der Beiträge zur Arbeitsförderung,

199

3. Beiträge zu öffentlichen oder privaten Versicherungen oder ähnlichen Einrichtungen, soweit diese Beiträge gesetzlich vorgeschrieben oder nach Grund und Höhe angemessen sind; hierzu gehören Beiträge

200

a) zur Vorsorge für den Fall der Krankheit und der Pflegebedürftigkeit für Personen, die in der gesetzlichen Krankenversicherung nicht versicherungspflichtig sind,

201

b) zur Altersvorsorge von Personen, die von der Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung befreit sind, soweit die Beiträge nicht nach § 26 bezuschusst werden,

202

4. geförderte Altersvorsorgebeiträge nach § 82 des Einkommensteuergesetzes, soweit sie den Mindesteigenbeitrag nach § 86 des Einkommensteuergesetzes nicht überschreiten,

203

5. die mit der Erzielung des Einkommens verbundenen notwendigen Ausgaben,

204

6. für Erwerbstätige ferner ein Betrag nach Absatz 3,

205

7. Aufwendungen zur Erfüllung gesetzlicher Unterhaltsverpflichtungen bis zu dem in einem Unterhaltstitel oder in einer notariell beurkundeten Unterhaltsvereinbarung festgelegten Betrag,

206

8. bei erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, deren Einkommen nach dem Vierten Abschnitt des Bundesausbildungsförderungsgesetzes oder nach § 71 oder § 108 des Dritten Buches bei der Berechnung der Leistungen der Ausbildungsförderung für mindestens ein Kind berücksichtigt wird, der nach den Vorschriften der Ausbildungsförderung berücksichtigte Betrag. Bei der Verteilung einer einmaligen Einnahme nach § 11 Absatz 3 Satz 3 sind die auf die einmalige Einnahme im Zuflussmonat entfallenden Beträge nach den Nummern 1, 2, 5 und 6 vorweg abzusetzen.

207

(2) Bei erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die erwerbstätig sind, ist anstelle der Beträge nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 bis 5 ein Betrag von insgesamt 100 Euro monatlich abzusetzen. Beträgt das monatliche Einkommen mehr als 400 Euro, gilt Satz 1 nicht, wenn die oder der erwerbsfähige Leistungsberechtigte nachweist, dass die Summe der Beträge nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 bis 5 den Betrag von 100 Euro übersteigt. Erhält eine leistungsberechtigte Person mindestens aus einer Tätigkeit Bezüge oder Einnahmen, die nach § 3 Nummer 12, 26, 26a oder 26b des Einkommensteuergesetzes steuerfrei sind, gelten die Sätze 1 und 2 mit den Maßgaben dass jeweils an die Stelle des Betrages von 100 Euro monatlich der Betrag von 175 Euro monatlich und an die Stelle des Betrages von 400 Euro der Betrag von 175 Euro tritt. § 11a Absatz 3 bleibt unberührt.

208

(3) Bei erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die erwerbstätig sind, ist von dem monatlichen Einkommen aus Erwerbstätigkeit ein weiterer Betrag abzusetzen. Dieser beläuft sich

209

1. für den Teil des monatlichen Einkommens, das 100 Euro übersteigt und nicht mehr als 1 000 Euro beträgt, auf 20 Prozent und

210

2. für den Teil des monatlichen Einkommens, das 1 000 Euro übersteigt und nicht mehr als 1 200 Euro beträgt, auf 10 Prozent.

211

Anstelle des Betrages von 1 200 Euro tritt für erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die entweder mit mindestens einem minderjährigen Kind in Bedarfsgemeinschaft leben oder die mindestens ein minderjähriges Kind haben, ein Betrag von 1 500 Euro.“

212

2.6.3.7 Krankenversicherung

213

Bei der Berechnung des Einkommens des Beamten ist eine beihilfekonforme private Krankenversicherung zu berücksichtigen. Das ist erforderlich, weil Empfänger der Grundsicherung grundsätzlich gesetzlich krankenversichert sind, sie also keine weiteren Aufwendungen für eine Krankenversicherung aufzubringen haben. Zwar genügt bei der Vergleichsbetrachtung eine Absicherung im Basistarif, der im Wesentlichen dieselben Leistungen wie eine gesetzliche Krankenkasse bietet und damit vergleichbar ist. Dieser Versicherungsschutz ist zudem auf den Umfang zu begrenzen, der von der Beihilfe nicht gedeckt ist. Es ist schwierig festzustellen, welcher Aufwand für eine solche Krankenversicherung zu erbringen ist. Nach Aktenlage ist der Aufwand aber voraussichtlich höher als in der Berechnung der Landtagsdrucksache angenommen. Der Beklagte legte im gerichtlichen Verfahren einen am 19. Januar 2016 über ein Vergleichsportal erstellten ausgedruckten Versicherungsvorschlag vor, der mit einem Gesamtaufwand von 337,60 EUR monatlich endet. Der Vorschlag ist für eine Familie, bestehend aus einem 26-jährigen Mann, einer 26-jährigen Frau mit einem Versicherungsumfang von 30 % und einem 4- und einem 6-jährigen Kind mit einem Versicherungsumfang von 20 % erstellt. Hierfür sind auch die verfügbaren Tarife angegeben. Darunter ist ein nicht näher dargelegter anderer Vorschlag handschriftlich eingetragen, der mit dem angesetzten Gesamtaufwand von 297,74 EUR endet. Es ist aber nicht ersichtlich, wer diese Versicherung anbieten soll und welcher Versicherungsschutz damit gewährt wird. Damit lässt sich weder der Versicherungsbeitrag verifizieren, noch ob damit ein ausreichender, d.h. dem Leistungsumfang der gesetzlichen Krankenkasse entsprechender, Versicherungsschutz gewährleistet ist.

214

Ein Tarif mit einem so niedrigen Beitrag - wie von dem Beklagten angegeben - ist nach den Erfahrungen der Kammer auch nicht realistisch, weshalb sie ihm nicht zu folgen vermag.

215

Gleichwohl hat die Kammer die Berechnung der Mindestalimentation alternativ durchgeführt, einmal mit einem monatlichen Beitrag von 337,60 EUR und einmal mit 298 EUR.

216

2.6.3.8 Berechnung der Mindestalimentation

217

Die Berechnung der mindestens erforderlichen Alimentation in der niedrigsten Besoldungsgruppe ergibt für das Streitjahr unter Berücksichtigung der Erhöhung durch § 23c BesVersEG LSA folgendes:

218

2014 erhöht

Besoldung

1.1.2014 bis 31.6.2014

Grundgehalt A 4 Stufe 1

1.854,38

Amtszulage

64,39

allg. Stellenzulage (Vorbemerkung Nr. 13 LBesO A und B)

18,70

Familienzuschlag (verh.)

119,88

Familienzuschlag (1. Kind, incl. Erhöhungsbetrag)

107,66

Familienzuschlag (2. Kind, incl. Erhöhungsbetrag)

123,00

monatliches Brutto

2.288,01

ab 1.7.2014

Grundgehalt A 4 Stufe 1

1.909,09

Amtszulage

66,29

allg. Stellenzulage (Vorbemerkung Nr. 13 LBesO A und B)

19,21

Familienzuschlag (verh.)

123,42

Familienzuschlag (1. Kind, incl. Erhöhungsbetrag)

110,69

Familienzuschlag (2. Kind, incl. Erhöhungsbetrag)

126,03

monatliches Brutto

2.359,44

Sonderzahlung

171,12

Jahresbrutto

28.055,82

Lohnsteuer

1.268,00

nichterhöht

Jahresnettobezüge

26.787,82

Kindergeld

4.416,00

Jahresnetto

31.203,82

Aufwendungen für Krankenversicherung LT-Drs.

3.576,00

Aufwendungen für Krankenversicherung Vorschlag in Akte

4.051,20

Zur Verfügung stehendes Jahres-Nettoeinkommen

27.627,82

27.152,62

Regelleistungen (Anlage zu § 28 SGB XII / § 20 SGB II):

Antragsteller (Regelbedarfsstufe 2)

353,00

353,00

353,00

353,00

Ehefrau (Regelbedarfsstufe 2)

353,00

353,00

353,00

353,00

2 Kinder unter 6 (2 x Regelbedarfsstufe 6)

458,00

2 Kinder einmal unter 6, einmal 7-14

490,00

2 Kinder 7-14

522,00

2 Kinder einmal 7, einmal 15

557,00

Leistungen für Unterkunft und Heizung :

Grundmiete/Nebenkosten (Höchstbetrag in LSA nach der Richtlinie der Landeshauptstadt Magdeburg)

487,20

487,20

487,20

487,20

Heizkosten (Höchstbetrag nach Heizspiegel 2015 für 80 qm)

148,67

148,67

148,67

148,67

Aufwendungen für die Teilhabe der Kinder am sozialen und kulturellen Leben (§ 28 Abs. 7 Nrn. 1 bis 3 SGB II)

20,00

20,00

20,00

20,00

monatliches Existenzminimum ohne Erwerbstätigkeit

1.819,87

1.851,87

1.883,87

1.918,87

Absetzbetrag § 11b Abs. 2 SGB II

100,00

100,00

100,00

100,00

Absetzbetrag § 11b Abs. 3 Nr. 1 SGB II

180,00

180,00

180,00

180,00

Absetzbetrag § 11b Abs. 2 SGB II

50,00

50,00

50,00

50,00

monatliches Existenzminimum mit Erwerbstätigkeit

2.149,87

2.181,87

2.213,87

2.248,87

Jahresbetrag

25.798,44

26.182,44

26.566,44

26.986,44

Mindesteinkommen 115 % des Existenzminimums

29.668,21

30.109,81

30.551,41

31.034,41

Krankenversicherung nach LT-Drs.

Besoldung unterschreitet Mindesteinkommen um

2.040,39

2.481,99

2.923,59

3.406,59

Besoldung unterschreitet Mindesteinkommen in %

6,88

8,24

9,57

10,98

Krankenversicherung nach Vorschlag in Akte

Besoldung unterschreitet Mindesteinkommen um

2.515,59

2.957,19

3.398,79

3.881,79

Besoldung unterschreitet Mindesteinkommen in %

8,48

9,82

11,12

12,51

219

2.6.4 Folgen des Erhöhungsbedarfs bei der niedrigsten Besoldungsgruppe für die Besoldung des Klägers

220

Würde die Besoldung in der niedrigsten Besoldungsgruppe im Jahr 2014 auf das verfassungsrechtliche Minimum erhöht, so ergäbe sich hieraus im Jahr 2014 eine verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Verkürzung des Abstandes zur Besoldungsgruppe A 8, wie die nachstehende Beispielrechnung für die Stufe 1 zeigt:

221

Besoldung A 4

Jahresbrutto wie oben berechnet

28.055,82

Mindesteinkommen wie oben berechnet

29.668,21

Besoldung A 8 Stufe 1

1.1.2014 bis 30.4.2014

Grundgehalt A 8 Stufe 1

2.109,72

Allgemeine Stellenzulage

18,66

Familienzuschlag (verh.)

119,88

Familienzuschlag (1. Kind)

102,55

Familienzuschlag (2. Kind)

102,55

monatliches Brutto

2.453,36

ab 1.7.2014

Grundgehalt A 8 1 Stufe 1

2.171,96

Allgemeine Stellenzulage

17,05

Familienzuschlag (verh.)

123,42

Familienzuschlag 1. Kind

105,58

Familienzuschlag 2. Kind

105,58

monatliches Brutto

2.523,59

Jahresbrutto A 8

29.861,70

Jahresbrutto nach Erhöhung durch § 23c BesVersEG LSA

29.921,42

Abstand

1.865,60

Abstand bei Erhöhung auf verfassungsrechtl. Minimum

253,21

Differenz der Abstände

1.612,39

in %

86,43

222

2.7 Quervergleich zur Besoldung des Bundes und der übrigen Länder

223

Der fünfte Parameter ist nicht erfüllt. Zwar ist insoweit der Berechnung des Beklagten nicht ohne weiteres zu folgen. Entscheidender Anknüpfungspunkt für die Frage, ob die Besoldung des Beklagten von dem Durchschnitt der übrigen Länder und dem Bund signifikant abweicht, kann nicht allein der tatsächliche Zahlbetrag in den Vergleichsländern sein. Entscheidend ist vielmehr darauf abzustellen, ob die Alimentation mit der der Vergleich vorgenommen wird, für sich betrachtet verfassungsgemäß ist. Im Rahmen der Prozeduralisierung kann dem Gesetzgeber zwar nicht angesonnen werden, die Verfassungsgemäßheit einer Besoldung eines anderen Gesetzgebers anhand der fünf Parameter aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts selbst zu überprüfen oder gar eine Prognose über die zu erwartende Anhebung für den Fall der Verfassungswidrigkeit anzustellen. Im Prozeduralisierungsverfahren ist jedoch die Frage der Verfassungswidrigkeit einer eventuellen Vergleichsbesoldung ins Auge zu fassen. Jedenfalls ist eine Besoldung, deren Verfassungswidrigkeit das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt hat, keine taugliche Grundlage für den Quervergleich. Aber auch Besoldungen, die bereits ein Gericht dem Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle unterbreitet hat, können nur mit erheblicher Vorsicht herangezogen werden. Selbst wenn man die Besoldung des Freistaates Sachsen ausscheidet und auch die Besoldungen der Freien Hansestadt Bremen, des Landes Brandenburg und teilweise des Landes Niedersachsen mit Vorsicht betrachtet, lässt sich die notwendige Abweichung vom Durchschnittswert vorliegend nicht belegen. Eine solche Abweichung wird auch vom Kläger nicht behauptet.

224

2.8 Gesamtabwägung

225

Da - wie oben gezeigt - in dem Jahr 2014 aufgrund der festzustellenden Abweichungen die ersten drei der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten fünf Parameter erfüllt sind, besteht in diesem Jahr eine Vermutung einer nicht amtsangemessenen Alimentation. Zudem ist im Jahr 2014 der vierte Parameter erfüllt, wenn die niedrigste Besoldungsgruppe an das verfassungsrechtliche Minimum angepasst und der deshalb schrumpfende Abstand zur Besoldungsgruppe A 8 berücksichtigt wird.

226

Diese Vermutung kann im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder erhärtet werden. Zu diesen weiteren Kriterien zählen neben dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung, insbesondere die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber, die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Richters oder Staatsanwalts, Entwicklungen im Bereich der Beihilfe und der Versorgung sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn.116).

227

Diese Merkmale sind von dem Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 5. Mai 2015 für die Jahre 2008 bis 2010 bereits umfassend geprüft worden. Es kann hierzu auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 5. Mai 2015 Rn.117 bis 125 und Rn.131, 149 bis 164) verwiesen werden.

228

Im hier zur Prüfung stehenden Jahr 2014 fällt die Gesamtabwägung nicht anders aus. Es sind keine Entwicklungen zu beobachten, die auf eine Verbesserung hindeuten.

229

Zur Verstärkung ist aber noch der Effekt zu betrachten, dass die Nettobesoldungserhöhungen wegen der Steuerprogression hinter den Bruttoerhöhungen zurückbleiben und damit ein größerer als der durch den Indexvergleich angezeigte Anteil der Besoldungserhöhung von der Inflation aufgezehrt wird.

230

2.8.1 Versorgung

231

Die Regelungen über die Versorgung der Beamten und Richter sind nicht verändert worden. Die Einschnitte im Bereich des Versorgungsrechts (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn.158) wirken auch im Streitjahr unverändert fort. Damit sind die vom Bundesverfassungsgericht an dieser Stelle konstatierten Einschränkungen in der Versorgung nicht gemindert worden. Einfluss auf das Versorgungsniveau als solches hatte nur die Anpassung der Besoldung als Berechnungsfaktor für die Versorgung. Dementsprechend bleibt die Versorgung in gleichem Maße wie die Besoldung hinter den allgemeinen Entwicklungen zurück.

232

Keine Relevanz für die Streitzeiträume kann der Umstand gewinnen, dass im Land Sachsen-Anhalt weiterhin eine Altersgrenze von 65 Jahren für den Eintritt in den Ruhestand gilt. Damit steht bei dieser Gesetzeslage zwar ein Richter oder Beamter besser als ein gesetzlich rentenversicherter Arbeitnehmer. Er kann früher in den Ruhestand treten und damit umgekehrt bei geringerer Lebensleistung und angenommener gleicher Lebenserwartung länger über Pensionsansprüche verfügen. Andererseits gibt es im Beamtenrecht keinen Zusammenhang zwischen der Arbeitszeit und der Höhe der Alimentation (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 398/07 - juris Rn. 10 m.w.N.). Diese Feststellung für die wöchentliche Arbeitszeit kann auch auf die Lebensarbeitszeit und damit auf die Festlegung der Altersgrenze übertragen werden mit der Folge, dass auch die Lebensarbeitszeit keine Auswirkungen auf das Alimentationsniveau hat.

233

Eine höhere Altersgrenze hat nicht nur belastende Elemente. Die dadurch verlängerte Dienstzeit führt zu einem höheren Lebenseinkommen aus dem Beamten- oder Richterverhältnis. Sie ergibt auch bei denjenigen Beamten und Richtern höhere Pensionsansprüche, die zuvor bei Erreichen der früheren Altersgrenze noch keine 40 anrechenbaren Dienstjahre absolviert gehabt hätten. Das führt aber nur zu einem höheren Lebensstandard als Pensionär, wenn die Differenz nicht bereits früher über Leistungen z.B. der gesetzlichen Rentenversicherung gedeckt war. Die maximale Höhe der Pension und die der Gesamtversorgung bleibt aber gleich. Andererseits führt eine niedrigere Altersgrenze auch zu einem längeren Zeitraum mit geringeren Bezügen, die möglicherweise über Rücklagen aus der aktiven Zeit aufgestockt werden müssen. Hier trifft die Grundaussage des Alimentationsprinzips auf die Wertung des Bundesgesetzgebers, der von einem Bedarf an privaten Rücklagen ausgeht (§ 10a Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz Nr. 1 EStG, § 79 Satz 1 EStG). Ist letzteres richtig, so führt ein kürzerer Ansparzeitraum und ein verlängerter Zeitraum des Ruhestandes zu einem höheren Rücklagenbedarf. Je höher die erforderliche Rücklage ist und je kürzer der Sparzeitraum, desto höher muss die Einzahlung sein. Das fordert wiederum die Verwendung eines größeren Teils der Alimentation für Sparzwecke bei gleichzeitig geringeren Mitteln für den aktuellen Bedarf. Dem muss aber nicht weiter nachgegangen werden. Es kann nämlich als sicher prognostiziert werden, dass der Gesetzgeber die Altersgrenze für Beamte und Richter des Landes Sachsen-Anhalt der Altersgrenze der gesetzlichen Rentenversicherungen annähern wird. Im Falle des Klägers wird dann voraussichtlich dieselbe Altersgrenze gelten, wie sie in der Rentenversicherung für seinen Geburtsjahrgang vorgesehen ist. Zwar ist ein dementsprechendes Gesetzgebungsverfahren in der 6. Legislaturperiode des Landtages Sachsen-Anhalt gescheitert. Die Anhebung der Altersgrenze ist allerdings auch Gegenstand des Koalitionsvertrages der aktuellen Regierung des Landes Sachsen-Anhalt (vgl. Koalitionsvertrag 2016 bis 2021, Seite 44, http://www.cdulsa.de/fileadmin/upload/dokumente/Koalitionsvertrag_LSA_2016_20216.pdf oder http://www.spd-sachsen-anhalt.de/files/koalitionsvertrag2016.pdf oder http://www.gruene-lsa.de/wordpress/wp-content/uploads/2016/11/Koalitionsvertrag 2016-2021.pdf, abgerufen am 13. März 2017).

234

2.8.2 Beihilfe

235

Die Amtsangemessenheit der Alimentation ist ferner im Lichte des Niveaus der Beihilfeleistungen zu bewerten (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn.122). Grundlage für das Beihilfesystem im Lande Sachsen-Anhalt ist § 3 Abs. 8 BesVersEG LSA. Nach dieser Regelung gelten bis zum Inkrafttreten einer Verordnung nach Abs. 7 die für die Beamtinnen, Beamten, Richterinnen, Richter, Versorgungsempfängerinnen, Versorgungsempfänger, früheren Beamtinnen und früheren Beamten des Bundes jeweils geltenden Vorschriften weiter. Die nach Abs. 7 mögliche Landesbeihilfeverordnung ist bisher nicht erlassen worden; es besteht auch kein politischer Wille, das zu tun. Mit § 3 Abs. 8 BesVersEG LSA wird die Bundesbeihilfeverordnung - soweit sie selbst wirksam ist - in das Landesrecht Sachsen-Anhalt inkorporiert.

236

Für das Beihilfeniveau des Klägers ist damit die Bundesbeihilfeverordnung unmittelbar von Bedeutung. Das so gestaltete Beihilfesystem kann hier zwar nicht in allen Details einer Prüfung unterzogen werden. Dasselbe gilt für die zahlreichen in den vergangenen Jahren vorgenommenen Änderungen der Bundesbeihilfeverordnung. Es kann aber hier insgesamt festgestellt werden, dass die Leistungen mit jeder weiteren Änderung der Bundesbeihilfeverordnung geringer geworden sind. So ist die Beihilfefähigkeit für Medizinprodukte weitgehend entfallen. Zudem sind zahlreiche neue Höchstbeträge, Obergrenzen und sonstige Beschränkungen hinsichtlich der beihilfefähigen Aufwendungen eingeführt worden. Dagegen sind die alten - zum Teil vor mehr als einem Jahrzehnt geschaffenen - Höchstbeträge und Obergrenzen nicht angehoben worden. Die Entwicklung hat so z.B. dazu geführt, dass die von den Krankenkassen geleisteten Sätze für Physiotherapie höher sind, als die Obergrenzen bei der Beihilfe. Das alles führt zu einem nicht gravierenden, aber durchaus - nach den Umständen des Einzelfalls - messbaren Absinken des Beihilfestandards. Anders gewendet, führen die Kürzungen zu einer zusätzlichen Aufzehrung der gewährten Alimentation und sie verschärfen das oben rechnerisch dargelegte Zurückbleiben des verfügbaren Einkommens von Richtern und Beamten gegenüber den allgemeinen Verhältnissen noch.

237

Das Beihilfeniveau des Landes Sachsen-Anhalt entspricht dem der Bundesbeamten und -richter. Die Bundesbeihilfeverordnung ist allerdings auf die deutlich günstigere Entwicklung der Besoldungssituation der Bundesbeamten und -richter abgestellt. So erhält z.B. ein nach der Bundesbesoldungsordnung A 8 in der Endstufe (Stufe 8) Besoldeter ein monatliches Grundgehalt von 2.947,01 EUR (vgl. Anlage IV zum BBesG in der Fassung des Art. 1 Nr. 43 Gesetz vom 11. Juni 2013 (BGBl. I S. 1514)), ab dem 1. März 2014 3.031,12 EUR (vgl. Anlage IV zum BBesG in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 Gesetz vom 25. November 2014 (BGBl. I 2014)) während der Kläger in der Besoldungsgruppe A 8 Stufe 8 des Landesbesoldungsgesetzes ein Grundgehalt von 2.766,02 EUR, ab dem 1. Juli 2014 2.847,62 EUR erhält (Landesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2013/2014 vom 26. Juni 2013, GVBl. LSA S. 318). Das Bundesbesoldungsgesetz sieht ab dem 1. Januar 2014 einen um 180,99 EUR, ab dem 1. März 2014 von 265,10 EUR und ab 1. Juli 2014 von 183,50 EUR höheren Bruttobetrag vor. Das sind 6,54 %, 9,58 % und 6,44 % mehr als nach dem Besoldungsrecht des Beklagten.

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Die Aufhebung der Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2014 und die Rückzahlung der einbehaltenen Beträge gewinnt bei dieser Betrachtung keine Bedeutung. Damit ist nur eine erst in diesem Jahr eingeführte Verschlechterung des Beihilfeniveaus wieder beseitigt und die Rechtslage bis 2013 für das Jahr 2014 wiederhergestellt worden.

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2.8.3 Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes

240

Auch wenn man das Verhältnis zu den Einkommen bestimmt, die für vergleichbare, auf der Grundlage vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 a.a.O. Rn.124), wird hierdurch das Indiz der Unangemessenheit verstärkt. Der erste hierbei ins Auge fallende Umstand ist die oben dargestellte deutliche Abkopplung der Entwicklung der Besoldung von der Entwicklung der Tarifentgelte und der Nettobezüge. Dies zeigt sich an den großen Differenzen zwischen dem Besoldungsindex und dem Nominallohnindex. Das hat nach Überzeugung der Kammer schon deshalb besonderes Gewicht, weil diese beiden Indizes die Entwicklung des Lebensstandards der Bevölkerung abbilden.

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Einem Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung in der Privatwirtschaft hält die Beamtenbesoldung des Landes Sachsen-Anhalt letztlich nicht stand. Beamte der Besoldungsgruppe A 8 sind meist noch der Leistungsgruppe 3 zuzuordnen (vgl. LT-Drs 7/369 S. 54), können aber auch bei besonderen Aufgaben oder wenn ihnen Führungsverantwortung übertragen ist, der Leistungsgruppe 2 zuzuordnen sein. Dabei lässt die Kammer offen, ob für die Frage der Einordnung in die Leistungsgruppe allein auf das Statusamt abgestellt werden kann oder ob sich auch Rückwirkungen aus der Wertigkeit der übertragenen Dienstposten ergeben. Immerhin ist es im Gebiet des Beklagten häufiger, dass Beamte auf höherwertigeren Dienstposten eingesetzt werden. Denn auch wenn man das außer Betracht lässt, fügt sich die Beamtenbesoldung nicht ein.

242

Hierbei werden die Durchschnittsverdienste der Leistungsgruppe 3 mit den Besoldungsgruppe A 6 bis A 9 verglichen (vgl. LT-Drs 7/369 S. 134). Nach diesen Berechnungen wird der Durchschnittsverdienst dieser Leistungsgruppe im Jahr 2014 in der Besoldungsgruppen A 6 nie, in der Besoldungsgruppe A 7 in Stufe 7 - also nach einer Erfahrungszeit von 19 Jahren - und in der Besoldungsgruppe A 8 in Stufe 4 - also nach einer Erfahrungszeit von 8 Jahren - erreicht. Letzteres ist allerdings ein Wert, der kaum Aussagekraft hat, weil das zweite Beförderungsamt in dieser Zeit kaum erreichbar ist.

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Das zeigt eine unterdurchschnittliche Besoldung der Beamten gegenüber der Vergleichsgruppe auf. Zwar kann aus dem Durchschnitt, der vermutlich das arithmetische Mittel (und nicht den Median) anzeigt, nicht festgestellt werden, wie groß die Zahl der Angehörigen der Leistungsgruppe 3 ist, die einen geringeren oder einen höheren Verdienst als Beamte haben. Die Zahlen zeigen aber deutlich, dass Beamte üblicherweise erst nach 19 Dienstjahren den Durchschnittsverdienst der Leistungsgruppe erreichen. Ein Beamter der Laufbahngruppe 1, zweites Einstiegsamt (früher: mittlerer Dienst) benötigt damit beinahe die Hälfte der erwarteten Lebensdienstzeit und eine Beförderung, um nur zum Durchschnitt seiner Leistungsgruppe aufzuschließen. Er kann dann gerade noch eine weitere Stufe aufsteigen; danach erhält er ein Einkommen etwas über dem Durchschnitt der Leistungsgruppe. Anders ist es aber nur beim Erreichen des zweiten oder dritten Beförderungsamtes.

244

Diese unterdurchschnittliche Verdiensterwartung bezogen auf die Lebenszeit spiegelt die Qualitätsanforderungen, die im öffentlichen Dienst zu stellen sind, nicht wieder.

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2.8.4 Bedeutung der einzelnen Indizes

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Bei der Gesamtbetrachtung ist die unterschiedliche Bedeutung der verschiedenen Parameter ins Auge zu fassen. Die dabei verwendeten Indizes erfassen unterschiedliche Aspekte der Lebenswirklichkeit. Von den ersten drei Parametern werden der Tarifindex, der Nominallohnindex und der Verbraucherpreisindex als Vergleich herangezogen. Eine Veränderung des allgemeinen Lebensstandards der Bevölkerung bilden aber nur die ersten beiden Indizes ab; ihnen kommt deshalb eine besondere Bedeutung zu. Nur diese beiden verändern sich, wenn sich der allgemeine Lebensstandard der Wohnbevölkerung, zumindest der Lebensstandard der abhängig Beschäftigten, verändert. Dazu sind die anderen drei Parameter nicht geeignet. Der Verbraucherpreisindex misst nur, in welchem Umfange sich Waren und Dienstleistungen verteuern und damit wie sich die Kaufkraft von nominal gleich hohen Geldbeträgen in der Zeit entwickelt. Letztlich zeigt der Index nur an, wie ein gleich bleibender Warenkorb in Geld zu bewerten ist. Auch die beiden weiteren Parameter haben keine Aussagekraft über die allgemeine Entwicklung. Der vierte Parameter, der aus dem Abstandsgebot entwickelt worden ist, zeigt nur an, ob es eine Verschiebung zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen gibt. Ist aber eine Abkopplung aller Beamten und Richter von den allgemeinen Lebensverhältnissen zu verzeichnen, so zeigt dieser Parameter keine Abweichung. Das wird nur anders, wenn bestimmte Beamtengruppen anders als der Rest behandelt werden. Auch die Durchschnittsbetrachtung aller Besoldungen des Bundes und der anderen Bundesländer führt dazu nicht weiter. Damit wird nur eine Abweichung von den übrigen Bundesländern angezeigt. Würden z.B. alle Bundesländer verfassungswidrig zu niedrig besolden, so würde das in diesem Parameter keinen Niederschlag finden.

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Diese besondere Bedeutung des Tarifindex und des Nominallohnindex kann über ein Gedankenexperiment veranschaulicht werden. Wäre die Besoldung in der Bundesrepublik seit ihrer Gründung von allen Gesetzgebern gemäß der Inflation erhöht worden, so würden die Parameter Verbraucherpreisindex, Abstandsgebot und Quervergleich alle nicht erfüllt. Dies hätte bei reiner Betrachtung der fünf Parameter aus dem Urteil vom 5. Mai 2015 das Fehlen der Indizwirkung zur Folge, obwohl Beamte und Richter an dem allgemeinen Zuwachs an Lebenskomfort in der Bundesrepublik Deutschland nicht beteiligt worden wären; sie also nur über den Lebensstandard des Jahres 1949 verfügen könnten. Dieses Ergebnis würde allerdings der älteren verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung widersprechen, die den einem Richter in jedem Falle zuzubilligenden Lebenskomfort anhand der allgemeinen Umstände bestimmt und dabei explizit Gegenstände aufzählt, die 1949 für die breite Masse der Bevölkerung eindeutig nicht erreichbar waren.

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Aus diesen Überlegungen ergibt sich zwangsweise das Erfordernis einer wertenden Betrachtung auch in Fällen, in denen - anders als hier - nicht drei der fünf Parameter erfüllt sind. Denn auch in einem solchen Falle kann eine handgreifliche Abkopplung von den allgemeinen Lebensverhältnissen gegeben sein. Bei dieser Bewertung ist es entscheidend, wie sich die allgemeinen Lebensverhältnisse entwickelt haben. Das zeigt wiederum auf, in welchem Umfang sich die beiden Indizes, der Tarifindex und der Nominallohnindex von dem Besoldungsindex entfernt haben.

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2.8.5 Ergebnis der Gesamtabwägung

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Das zusammengefasst ergibt die Gesamtabwägung, dass die Bemessung der Grundgehaltssätze der A 8-Besoldung in Sachsen-Anhalt in dem Streitjahr trotz der Nachbesserung durch § 23c BesVersEG LSA nicht amtsangemessen war.

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2.9 kollidierendes Verfassungsrecht

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Gegenläufige Aspekte, die die Vermutung der evidenten Unangemessenheit der Alimentation rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

253

Kollidierendes Verfassungsrecht steht dem Befund der evidenten Unangemessenheit nicht entgegen. Es kann vorliegend offen bleiben, welche verfassungsrechtlichen Folgen sich aus dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung ergeben. Jedenfalls hat der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt kein umfassendes Konsolidierungskonzept beschlossen, dessen Teil ein gegenüber sonstigen Maßstäben zu niedriges Besoldungsniveau war. Der Beklagte trägt auch nichts anderes vor. Die einzige bedeutende Sparmaßnahme war der Abbau von Personalstellen verbunden mit geringerer Bezahlung der verbliebenen Mitarbeiter.

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Gerade in vergleichbaren Bereichen ist ein ähnliches Vorgehen wie bei der Besoldung nicht zu verzeichnen. So ist z. B. die Abgeordnetenentschädigung - die ebenfalls den Bedarf des Mandatsträgers decken soll - deutlich stärker als die Besoldung der Beamten und Richter gestiegen. Zudem ist die zukünftige Entwicklung der Abgeordnetenentschädigung an den Nominallohnindex angeknüpft worden. Das ist von den hier zu überprüfenden Indizes der am schnellsten wachsende. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Veränderung der Entschädigung anhand des Nominallohnindex in Art. 56 Abs. 5 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (GVBl. LSA 1992, 600), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes zur Parlamentsreform 2014 vom 5. Dezember 2014 (GVBl. LSA S. 494) und § 6 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtages von Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juni 2002 (GVBl. LSA S. 270), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes zur Parlamentsreform 2014 vorgegeben ist. Denn diese Regelung wurde vom Gesetzgeber während der hier streitigen Zeiträume erlassen und ist Teil des Finanzkonzeptes des Landes Sachsen-Anhalt. Zudem ist z.B. im Jahr 2016 im Landeshaushalt ein Überschuss zu verzeichnen gewesen, so dass die Einhaltung der Schuldenbremse gewährleistet ist.

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3. Ergebnis

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Da die Kammer aus den oben genannten Gründen von der Verfassungswidrigkeit der Besoldung im Jahr 2014 überzeugt ist, war das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.