Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-03-13, Aktenzeichen 8 A 4583/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0313.8A4583.06.00

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das auf die
mündliche Verhandlung vom 18. Oktober 2006 ergangene Urteil des
Verwaltungsgerichts Arnsberg wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das zweitinstanzliche Verfahren auf 10.000,- EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

3

1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des
angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

4

Die Antragsbegründung des Klägers, auf deren Prüfung der Senat im
Zulassungsverfahren beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts
nicht in Frage, dass dem Kläger kein Anspruch auf eine Ausnahmegenehmigung
bzw. Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans Nr. 5 des N. Kreises
vom 13. Oktober 2005 zustand und der Versagungsbescheid des Beklagten vom
28. Februar 2002 rechtmäßig war.

5

Das Verwaltungsgericht hat - vom Kläger unbeanstandet - zugrunde gelegt, dass
der Standort der geplanten Windkraftanlage im räumlichen Geltungsbereich eines in
dem Landschaftsplan festgesetzten Landschaftsschutzgebiets (§ 21 LG NRW) liegt
und dass es aufgrund der Festsetzungen des Landschaftsplans in dem
streitbefangenen Bereich unter anderem verboten ist, bauliche Anlagen zu errichten.
Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht die landschaftsrechtliche Zulässigkeit
des Vorhabens zu Recht an den diesbezüglichen rechtlichen Vorgaben des
Landschaftsplans, nämlich Ziffer 2.2.V. (Ausnahmen) und Ziffer 2.2.IV. (Befreiungen)
in Verbindung mit dem Landschaftsgesetz gemessen und das Vorliegen der danach
maßgeblichen tatbestandlichen Voraussetzungen verneint.

6

a) Die Auffassung des Klägers, dass ein im Außenbereich privilegiertes
Vorhaben, das in einem durch einen Landschaftsplan förmlich unter Schutz
gestellten Bereich verwirklicht werden soll, erst dann unzulässig sei, wenn es das
Landschaftsbild verunstalte, trifft nicht zu.

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Die bauplanungsrechtlich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten
Außenbereichsvorhaben einschließlich der von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB erfassten
Windkraftanlagen sind nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen.
Öffentliche Belange können insbesondere - schon - dann entgegenstehen, wenn das
Vorhaben den Darstellungen eines Landschaftsplans widerspricht (§ 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 BauGB). Das Gleiche gilt, wenn das Vorhaben Belange des
Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des
Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren
Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet (§ 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB).

8

Davon ausgehend ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
geklärt, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege
Windkraftanlagen als im Außenbereich privilegierten Vorhaben im Sinne von § 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB bereits dann entgegenstehen, wenn das Vorhaben in
nicht durch Ausnahmegenehmigung oder Befreiung zu behebender Weise in
Widerspruch zu einer gültigen Landschaftsschutzverordnung steht.

9

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Februar 2000 - 4 B 104.99 -, ZfBR 2000, 428,
m.w.N.

10

Ist der betroffene Bereich hingegen nicht förmlich unter Natur- oder
Landschaftsschutz gestellt, ist das Vorhaben unter ästhetischen Gründen dann
unzulässig, wenn es das Landschaftsbild verunstalten würde.

11

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, NVwZ 2002,
1135.

12

Nichts anderes folgt aus der vom Kläger angeführten obergerichtlichen
Rechtsprechung. Die Ausführungen des OVG Rheinland-Pfalz in dem Urteil vom
24. Juli 2003 - 1 A 10371/02 - beziehen sich nicht auf § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB, sondern auf die - jeweils verneinten - Tatbestandsvoraussetzungen des § 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, nämlich zunächst auf Belange des Naturschutzes (juris
Rn. 58), sodann auf Belange des Landschaftsschutzes (juris Rn. 59) und schließlich
auf eine Verunstaltung des Landschaftsbilds (juris Rn. 60). Auch dem Urteil des 7.
Senats des beschließenden Oberverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2006 - 7 A
568/06 - (BauR 2007, 677) ist eine Aussage des vom Kläger angenommenen Inhalts
nicht zu entnehmen. Auf die Frage, ob der für den streitbefangenen Vorhabenbereich
geltende Landschaftsplan dem Vorhaben entgegenstand, kam es für die
Entscheidung nicht an, weil das Gericht das Vorhaben - sogar - als verunstaltend
bewertet hat.

13

Eine allgemeine landschaftsrechtliche Privilegierung solcher Vorhaben, die
bauplanungsrechtlich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert sind, in dem vom Kläger
angenommenen Sinn, dass - erst - eine Verunstaltung des Landschaftsbilds die
Versagung der landschaftsrechtlichen Genehmigung rechtfertigt, sieht auch das
Landschaftsgesetz nicht vor.

14

Nach § 34 Abs. 2 LG NRW sind in Landschaftsschutzgebieten nach näherer
Bestimmung im Landschaftsplan alle Handlungen verboten, die den Charakter des
Gebiets verändern können oder dem besonderen Schutzgebiet zuwiderlaufen. Von
diesem Verbot können gemäß § 34 Abs. 4a LG NRW solche Ausnahmen zugelassen
werden, die im Landschaftsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind.
Gemäß der danach maßgeblichen Regelung in Ziffer 2.2.V. Satz 1 des
Landschaftsplans erteilt die untere Landschaftsbehörde eine Ausnahme von den
allgemeinen und besonderen Verboten für Maßnahmen, die den Schutzzweck nicht
beeinträchtigen. In diesem Zusammenhang trägt der Landschaftsplan der
bauplanungsrechtlichen Privilegierung bestimmter Außenbereichsnutzungen
Rechnung, indem gesondert bezeichnete, außenbereichstypische Nutzungen, wie
etwa die land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung, von den Verboten unberührt
bleiben (Ziffer 2.2.III. des Landschaftsplans) und geringe Anforderungen an die
Erteilung einer Ausnahme für Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB
gestellt werden (Ziffer 2.2.V. Satz 2 des Landschaftsplans). Für die Erteilung einer
Befreiung von den Verboten des Landschaftsplans gilt - ohne Differenzierung
zwischen privilegierten und nicht privilegierten Außenbereichsnutzungen - § 69 LG
NRW (vgl. Ziffer 2.2.IV. des Landschaftsplans).

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b) Die Antragsbegründung begründet auch keine Zweifel daran, dass das
Verwaltungsgericht die geplante Errichtung einer Windkraftanlage an dem konkreten
Standort zu Recht als erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigung im Sinne von
Ziffer 2.2.V. des Landschaftsplans gewertet hat, die der Erteilung einer Ausnahme
von den Verboten des Landschaftsplans entgegensteht. Das Verwaltungsgericht hat
darauf abgestellt, dass das Landschaftsbild, das durch bewaldete Höhen und obere
Hanglagen sowie durch im Wesentlichen landwirtschaftlich genutzte niedrigere
Bereiche geprägt werde, ganz überwiegend intakt sei und durch die Anlage, die
aufgrund ihrer Höhe und der Höhenlage des geplanten Standorts weithin sichtbar
wäre, empfindlich gestört würde. Diese Einschätzung ist anhand der im
verwaltungsgerichtlichen Ortstermin aufgenommenen Fotos nachvollziehbar und
entspricht im Übrigen den Ergebnissen der landschaftspflegerischen Untersuchung
"Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Erholung, Landschaftsbild und
Naturhaushalt in einem Teilbereich des N. Kreises", die die
Landschaftsarchitekten H. und T. im Jahr 2000 im Auftrag des Beklagten
erstellt haben. Bei seiner Bewertung der Schutzwürdigkeit des Landschaftsbilds hat
das Verwaltungsgericht nicht verkannt, dass der Bereich nicht frei von
Vorbelastungen ist. Die vorhandenen Vorbelastungen durch technische Bauwerke
wie Sendemasten und eine Hochspannungsleitung sind aber bei einer
Gesamtwürdigung ersichtlich von so geringem Gewicht, dass sie den Bereich nicht
prägen und dessen Schutzwürdigkeit nicht mindern. Das gilt erst recht hinsichtlich
der in dem Bereich vorhandenen Weihnachtsbaumkulturen. Die vom
Verwaltungsgericht verwendete Formulierung, dass das Landschaftsbild
"überwiegend intakt" sei, hat ersichtlich das Fehlen belastender technischer Einflüsse
im Hinblick. Es kann nicht zweifelhaft sein, dass das so zu Recht als schutzwürdig
bewertete und unter förmlichem Landschaftsschutz stehende Landschaftsbild durch
die Errichtung einer Windkraftanlage erheblich beeinträchtigt würde.

16

Dabei kommt es entgegen der Annahme des Klägers nicht darauf an, ob es sich
um ein technisch neuartiges, gewöhnungsbedürftigen Bauwerk handelt.
Entscheidend ist, dass eine technische Anlage in diesem bislang von baulichen
Einwirkungen verschonten Bereich einen Fremdkörper darstellen würde, der zudem
weithin sichtbar wäre. Ebenso wenig verhilft dem Kläger die Überlegung zum Erfolg,
dass bei einer weiträumigen förmlichen Unterschutzstellung hinsichtlich
außenbereichsprivilegierter Vorhaben ein großzügigerer Maßstab anzulegen sei als
bei kleinräumigen Unterschutzstellungen. Denn wie dargelegt kommt es allein darauf
an, ob das konkrete Vorhaben an dem konkreten Standort unter Berücksichtigung
der Schutzwürdigkeit des betreffenden Bereichs eine erhebliche Beeinträchtigung
des Schutzzwecks darstellt. Das ist hier - wie das Verwaltungsgericht überzeugend
dargelegt hat - der Fall.

17

Davon ausgehend liegen auch die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 69
LG NRW nicht vor. Das Bauverbot führt hier nicht zu einer unbeabsichtigten Härte,
sondern entspricht dem Schutzzweck des Landschaftsplans.

18

c) Ein Anspruch auf Erteilung der begehrten landschaftsrechtlichen
Ausnahmegenehmigung oder Befreiung folgt nicht daraus, dass der Beklagte im
Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplans für die Gemeinde I. , der
den hier streitbefangenen Bereich als Konzentrationszone für Zwecke der
Windkraftnutzung ausweist, keine durchgreifenden landschaftsrechtlichen Bedenken
geltend gemacht, sondern ausdrücklich die Erteilung einer Befreiung in Aussicht
gestellt hat.

19

Die bauplanungsrechtlichen und die naturschutz- bzw. landschaftsrechtlichen
Zulassungsvoraussetzungen für Vorhaben im Außenbereich haben einen
eigenständigen Charakter und sind unabhängig voneinander zu prüfen.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2001 - 4 C 3.01 -, NVwZ 2002, 1112;
OVG NRW, Urteil vom 5. September 2006 - 8 A 1971/04 -, NWVBl. 2007, 156.

21

Der im vorliegenden Fall zu Tage getretene inhaltliche Widerspruch zwischen
dem gemeindlichen Flächennutzungsplan und der landschaftsrechtlichen Bewertung
führt hier nicht dazu, dass die landschaftsrechtliche Genehmigung unabhängig von
den gesetzlichen bzw. im Landschaftsplan geregelten Voraussetzungen zu erteilen
wäre.

22

Derartiges ergibt sich entgegen der Auffassung des Klägers insbesondere nicht
aus § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NRW. Nach dieser Vorschrift haben die Träger der
Landschaftsplanung die Darstellungen der Flächennutzungspläne in dem Umfang zu
beachten, wie sie den Zielen der Raumordnung entsprechen. Hierdurch wird die
Wirksamkeit der hier maßgeblichen Schutzgebietsausweisung nicht in Frage gestellt,
weil der Landschaftsplan zeitlich vor dem Flächennutzungsplan erlassen wurde.
Dieser Fall wird von § 29 Abs. 4 Satz 1 LG NRW erfasst, wonach bei der Aufstellung,
Änderung und Ergänzung eines Flächennutzungsplans im Geltungsbereich eines
Landschaftsplans widersprechende Darstellungen und Festsetzungen des
Landschaftsplans mit dem In-Kraft-Treten des entsprechenden Bebauungsplans oder
einer Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB außer Kraft treten, soweit der
Träger der Landschaftsplanung im Beteiligungsverfahren diesem
Flächennutzungsplan nicht widersprochen hat.

23

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. November 2000 - 8 A 2720/98 -, NWVBl. 2001,
234, und vom 23. August 2007 - 7 D 71/06.NE -, juris Rn. 46.

24

Dass diese Voraussetzungen hier gegeben sein könnten, legt die Antragsschrift
nicht dar.

25

Ist demnach davon auszugehen, dass das landschaftsrechtliche Verbot, bauliche
Anlagen zu errichten, auch im Bereich der im Flächennutzungsplan dargestellten
Konzentrationszone gilt, stellt dies allenfalls die Wirksamkeit des
Flächennutzungsplans in Frage, soweit dieser sich die Ausschlusswirkung gemäß
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beimisst. Denn der Ausschluss der Anlagen auf Teilen
des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen,
wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle
gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein
schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den
allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht
wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten
und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken.

26

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287,
vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261, und vom 13. März 2003 - 4 C
4.02 -, BVerwGE 118, 33, sowie Beschluss vom 12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, ZfBR
2006, 679.

27

Davon ausgehend ist die Auswahl einer Konzentrationszone, die in einem
Landschaftsschutzgebiet liegt, nur dann frei von Abwägungsmängeln, wenn die
Erteilung einer landschaftsrechtlichen Ausnahme oder Befreiung in Betracht kommt.
Eine entsprechende Stellungnahme der unteren Landschaftsbehörde im
Planaufstellungsverfahren stellt dabei aber lediglich ein - wenn auch regelmäßig
gewichtiges - Indiz dar. Materiell rechtmäßig ist der Bauleitplan jedoch nur, wenn
eine Befreiungslage objektiv gegeben ist, d.h. wenn seine Verwirklichung nicht an
unüberwindbaren (landschafts-) rechtlichen Hindernissen scheitern muss.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287,
und Beschluss vom 25. August 1997 - 4 NB 12.97 -, NVwZ-RR 1998, 162.

29

Fehlt eine solche Befreiungslage objektiv, ist selbst eine "verbindlich" in Aussicht
gestellte Änderung der landschaftsrechtlichen Unterschutzstellung unerheblich.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - 4 C 1.99 -, BVerwGE 109, 371.

31

Welche Konsequenzen dies für die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans der
Gemeinde I. hat, bedarf im vorliegenden landschaftsrechtlichen Verfahren
keiner Entscheidung.

32

d) Durchgreifende Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils
begründet auch nicht die vom Kläger beanstandete Äußerung des
Verwaltungsgerichts auf Seite 20 des Urteilsabdrucks, dass die Landschaftsplanung
des beklagten Kreises, die in dem hier maßgeblichen Landschaftsplan Nr. 5 (I. )
und in weiteren entsprechenden Plänen ihren Niederschlag gefunden habe, ein
weiträumiges, strukturiertes Konzept im Hinblick auf die Zulassung bzw.
Nichtzulassung von Windkraftanlagen im gesamten Kreisgebiet verdeutliche. Diese
Formulierung ist allerdings missverständlich. Insofern ist klarstellend festzuhalten,
dass der Landschaftsplan nicht einer planerischen Steuerung von Windkraftvorhaben
im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dient. Er zählt nicht zu den in § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB genannten Plänen. Der hier in Rede stehende Landschaftsplan Nr. 5
enthält auch keine diesbezüglichen Aussagen, insbesondere keine Festsetzung von
Vorrangzonen für die Windkraftnutzung. Aus dem Zusammenhang der genannten
Ausführungen in dem angefochtenen Urteil ergibt sich aber, dass das
Verwaltungsgericht der Sache nach lediglich die rechtliche Eigenständigkeit des
Landschaftsrechts im Verhältnis zum Bauplanungsrecht hervorheben wollte, die es
der Landschaftsplanung - ausgehend von ihrem überörtlichen Planungsansatz -
erlaubt, bei entsprechender Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit den gesamten
Außenbereich einzelner Gemeinden so unter Schutz zu stellen, dass die Errichtung
baulicher Anlagen einschließlich Windkraftanlagen verboten ist. Das gilt auch dann,
wenn die Landschaftsplanung auf mehrere einzelne Pläne aufgeteilt wird. Diese dem
angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auffassung ist nicht zu beanstanden.

33

e) Ohne Erfolg beruft sich der Kläger auf Vertrauensschutz.

34

Das gilt zunächst hinsichtlich der Stellungnahme des Beklagten im
Flächennutzungsplanverfahren, dass eine Befreiung in Aussicht gestellt werde. Den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass diese Stellungnahme keine
Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG NRW sei, hat der Kläger nichts
entgegengesetzt. Unabhängig davon sind auch keine Gründe dafür ersichtlich, dass
sich der Kläger auf eine in einem verwaltungsinternen Beteiligungsverfahren
gegenüber der Gemeinde abgegebene Äußerung des Beklagten berufen könnte.
Dagegen spricht auch, dass diese Erklärung inhaltlich - etwa in Bezug auf eine
bestimmte Anlagengröße oder einen konkreten Standort innerhalb der
Konzentrationszone - nicht näher konkretisiert ist.

35

Eine sonstige rechtliche Grundlage für die Begründung eines Anspruchs auf
Erteilung einer Ausnahme bzw. Befreiung, obwohl schon deren tatbestandlichen
Voraussetzungen nicht gegeben sind, ist nicht ersichtlich. Der dem Kläger am 2. Mai
2002 erteilte Vorbescheid verhielt sich lediglich zur baurechtlichen Zulässigkeit des
Vorhabens unter Ausklammerung der öffentlichen Belange im Sinne des § 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 und 5 BauGB und enthielt einen ausdrücklichen Hinweis auf die
Erforderlichkeit einer gesonderten landschaftsrechtlichen Genehmigung.

36

2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher
Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Die für die Entscheidung
maßgeblichen Sach- und Rechtsfragen lassen sich, wie vorstehend dargelegt, ohne
weiteres im Zulassungsverfahren beantworten.

37

3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie
eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche
klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft.
Daran fehlt es hier.

38

Die Frage,

39

"ob die Nutzung der Windenergie als außenbereichsprivilegiertes Vorhaben im
Zuständigkeitsbereich einer Landschaftsbehörde, in diesem Fall eines Kreises, durch
mehrere, rechtlich selbstständige Landschaftspläne gesteuert werden kann,"

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stellt sich hier so nicht, weil die Landschaftsplanung nicht im Sinne von § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB einer planerischen Steuerung der Windenergienutzung dient.
Der hier maßgebliche Plan enthält keine diesbezüglichen Festsetzungen. Dass für
das Gebiet eines Kreises mehrere Landschaftspläne aufgestellt werden können, folgt
im Übrigen aus § 16 Abs. 3 LG NRW.

41

Auch die Frage,

42

"ob derartige Landschaftspläne (auch dann) Vorrang vor unter Umständen
widersprechenden Darstellungen gemeindlicher Flächennutzungspläne haben
könnten, wenn die entsprechenden Darstellungen der Flächennutzungspläne erst
durch die positive Stellungnahme der auch für die Aufstellung des Landschaftsplans
zuständigen Behörde im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im
Flächennutzungsplanänderungsverfahren ermöglicht worden sind",

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führt nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf. Wie bereits ausgeführt, ist
in der Rechtsprechung geklärt, dass die bauplanungsrechtliche und die
naturschutzrechtliche Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben grundsätzlich
eigenständig zu prüfen sind. Einen Vorrang des dem Landschaftsplan
widersprechenden Flächennutzungsplans sieht das Landesrecht erst für den in § 29
Abs. 4 LG NRW geregelten Fall vor, dass nachfolgend ein Bebauungsplan oder eine
Außenbereichssatzung erlassen wird.

44

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

45

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3 sowie 52 Abs. 1 und 2
GKG.

46

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 66 Abs. 3
Satz 1 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

47