Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-31, Aktenzeichen 6 B 2437/00

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ist freiberuflich als Journalist mit einem eigenen Büro in Bonn tätig. Er recherchiert und fertigt unter dem Namen E. eigene Beiträge für Presse- und Onlinemedien. Am 20. April 2000 beantragte er bei der Antragsgegnerin auf dem dafür vorgesehenen Formblatt seine Akkreditierung als Journalist für die vom 1. Juni bis 31. Oktober 2000 in Hannover veranstaltete Weltausstellung (EXPO 2000).

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Mit dem am 22. Mai 2000 bei Gericht eingegangenen Antrag begehrt der Antragsteller einstweiligen Rechtsschutz, um für die Dauer der Weltausstellung als akkreditierter Journalist auf der EXPO 2000 tätig werden zu können. Er trägt vor, er bemühe sich seit mehr als einem Monat erfolglos darum, von der Antragsgegnerin für die am 1. Juni 2000 beginnende Weltausstellung EXPO 2000 eine Akkreditierung als Journalist zu erlangen. Die Antragsgegnerin verlange von ihm, eine Bestätigung der Chefredaktion, versehen mit der Unterschrift und dem Stempel des Arbeitgebers oder Auftraggebers, wonach er mit der Berichterstattung über die EXPO 2000 beauftragt sei. Die damit begründete Ablehnung seiner Akkreditierung sei offenkundig rechtswidrig, denn er als freier Journalist könne eine solche Bestätigung nicht beibringen. Das Pressegesetz unterscheide aber nicht zwischen freien und angestellten Journalisten. Für die von der Antragsgegnerin aufgebaute Hürde gebe es keinen sachlichen Grund, insbesondere bestehe für eine Begrenzung der Zahl der auf dem EXPO-Gelände über die Ausstellung berichtenden Journalisten angesichts des erwarteten Besucherzustrom von 40 Millionen Besuchern keinen Anlass. Demgegenüber bestehe ein öffentliches Interesse an der Presseberichterstattung über die Weltausstellung. Er beanspruche, dass er von der Antragsgegnerin mit den übrigen Vertreter der Presse gleichgestellt werde und auf dem EXPO-Gelände im Rahmen der Dauerakkreditierung tätig werden dürfe.

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Die Antragsgegnerin habe ihm zwar eine Tagesakkreditierung angeboten, die an allen Eingängen der EXPO 2000 zu erhalten sei. Die Mitarbeiterin der Antragsgegnerin habe ihm aber daraufhin telefonisch bestätigt, dass sie eine Tagesakkreditierung überhaupt nicht ausstelle. Deshalb sei in dem Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 24. Mai 2000 nur noch von einem Tagesausweis die Rede, womit eine schlichte Eintrittskarte gemeint sei. Ihm gehe es aber um sehr viel mehr als nur um die Frage des Zugangs zum EXPO-Gelände. Mit der Dauerakkreditierung - der einzigen Akkreditierungsform, die die Antragsgegnerin für Journalisten kenne - sei das gesamte Leistungspaket verbunden, das die Antragsgegnerin für die Presse bereithalte und sie in einer Pressemitteilung am 24. Mai 2000 unter dem Titel „Für Journalisten ein Service der Extraklasse“ veröffentlicht habe. Sämtliche begleitenden Vergünstigungen wie die Zusendung von Pressemitteilungen, Presseinformationen und Informationsmaterial, die Einladung zu öffentlichen Sonderveranstaltungen und zu solchen, die für die Presse reserviert seien und nicht zuletzt der Zugang zum Pressezentrum und dem damit verbundenen Zugang zum Presseinformationssystem auf der EXPO 2000 seien aber ausschließlich Journalisten mit Dauerakkreditierung vorbehalten. So habe die Leiterin des Pressezentrums der EXPO 2000, Frau Brigitte B., ihm telefonisch bestätigt, dass ausschließlich akkreditierten Journalisten der Zugang zum Pressezentrum gestattet werde. Dieses versichere er an Eides statt. Außerdem sei nur mit dem mit der Kennung „PP“ versehenen Ausweis über die Dauerakkreditierung ein Zugang zu vielen Angeboten der EXPO 2000 möglich, wie beispielsweise zum Presseclub im deutschen Pavillon, der über 32 Pressearbeitsplätze verfüge.

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Die unter 4. bis 7. beanspruchten Auskünfte begründeten sich damit, dass die Antragsgegnerin ihn systematisch von allen Informationen ausschließe, die sie den bei ihr akkreditierten Journalisten in den vergangenen Wochen und Monaten erteilt habe, obwohl dem Akkreditierungsbüro der Antragsgegnerin seit dem 20. April 2000 sein formgerechter Akkreditierungsantrag vorliege. Dieses betreffe sowohl diejenigen Informationen, die die Antragsgegnerin allgemein für akkreditierte Journalisten bereithalte und die sie auch ohne besondere Anfrage zur Verfügung stelle, als auch diejenigen Auskünfte, die sie aufgrund besonderer Anfragen erteilt. So habe der Antragsteller seitens der Antragsgegnerin keine Nachricht über die Journalistentage erhalten, die diese am 24. und 25. Mai 2000 zur allgemeinen vorbereitenden Unterrichtung der nationalen und internationalen Presse veranstaltet habe. Diese Veranstaltung habe die Antragsgegnerin auch nicht im Rahmen einer Pressemitteilung vorab angekündigt, sondern erst nach deren Abschluss darüber berichtet. Er selbst habe von den Journalistentagen erst aus den abendlichen Fernsehnachrichten am 24. Mai 2000 erfahren. Auf seine Bitte habe ihn die Antragsgegnerin weder in den Presseverteiler aufgenommen und ihm diejenigen Informationen zukommen zu lassen, die die Antragsgegnerin üblicherweise der Presse zur Verfügung stelle noch ihn über die Sonderveranstaltungen der EXPO unterrichtet. Das gelte auch für seine Anfrage über die Möglichkeiten der Teilnahme an den Eröffnungsveranstaltungen am 31. Mai 2000 und 1. Juni 2000. Auch auf diese Anfragen habe die Antragsgegnerin bis heute nicht reagiert, was er an Eides statt versichere.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten,

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1. dem Antragsteller für die Dauer der EXPO 2000 die Tätigkeit als Journalist auf dem EXPO-Gelände zu gestatten,

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2. dem Antragsteller für die Dauer der EXPO 2000 einen personengebundenen Lichtbildausweis mit der Kodierung “PP” in der Weise auszustellen, wie sie in den von der Antragsgegnerin aufgestellten “Regeln zur Akkreditierung von Journalisten” im Abschnitt “Ausweiserstellung” beschrieben ist,

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3. dem Antragsteller für die Dauer der EXPO 2000 dieselben Vergünstigungen zu gewähren, die sie üblicherweise akkreditierten Journalisten gewährt,

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4. dem Antragsteller eine Auskunft darüber zu erteilen, welche Vorschriften die Antragsgegnerin für die Teilnahme der bei ihr akkreditierten Journalisten an den Eröffnungsveranstaltungen der EXPO 2000 am 31.5.2000 und am 1.6.2000 festgelegt hat,

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5. dem Antragsteller eine Auskunft darüber zu erteilen, ob die Antragsgegnerin im Rahmen der unter 4. genannten Vorschriften für bestimmte Veranstaltungen am 31.5.2000 und am 1.6.2000 Zugangsbeschränkungen für die bei ihr akkreditierten Journalisten festgelegt hat,

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6. dem Antragsteller für den Fall, dass Beschränkungen der unter 5. genannten Art bestehen, eine Auskunft darüber zu erteilen, welche diese Beschränkungen sind,

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7. dem Antragsteller für den Fall, dass Beschränkungen der unter 5. genannten Art bestehen, eine Auskunft darüber zu erteilen, ob der Antragsteller die von der Antragsgegnerin im Rahmen der unter 4. genannten Vorschriften festgesetzten Zugangsvoraussetzungen erfüllt,

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8. dem Antragsteller den Zugang zu allen Veranstaltungen der Antragsgegnerin am 31.5.2000 und am 1.6.2000 zu den Voraussetzungen zu gestatten, die von ihr für die meistbegünstigten akkreditierten Journalisten festgelegt wurden, die Antragsgegnerin insbesondere zu verpflichten, dem Antragsteller Zugang zu der Festveranstaltung am 31.5.2000 in Halle 11 sowie zu der Eröffnungsgala am 1.6.2000 um 19.45 in der Preussag-Arena zu gestatten.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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die Anträge abzulehnen.

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Sie hält den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten für nicht gegeben und trägt vor, das der Antragsteller, der bisher nicht glaubhaft gemacht habe, als Journalist ernsthaft tätig zu sein, keinen vertraglichen Anspruch auf Gleichbehandlung mit solchen Journalisten habe, die einer Redaktion angehörten. Mit der Weigerung, ihm eine Dauerakkreditierung zu gewähren, werde in die Rechte des Antragstellers nicht eingegriffen. Der Antragsteller sei nicht gehindert, einer Tätigkeit als Journalist auf der EXPO 2000 nachzugehen. Ihm werde nach Vorlage seines Presseausweises ein Tagesausweis ausgestellt, mit dem er gleichen Möglichkeiten wie ein dauerakkreditierter Journalist erhalte; darüber sei er bereits seit dem 10. Mai 2000 mehrfach aufgeklärt worden. Der Antragsteller könne mit dem Tagesausweis alle Veranstaltungen der EXPO 2000 besuchen und alle für die Journalisten auf der EXPO 2000 von der Antragsgegnerin vorgehaltenen technischen Einrichtungen gegen Zahlung der üblicherweise erhobenen Telefon- und Online-Gebühren nutzen. Auch habe er freien Eintritt zum Pressezentrum der Antragsgegnerin, wo er ab 1. Juni 2000 die dort in Fächer gelegten Pressemitteilungen in Empfang nehmen könne. Der einzige Unterschied zwischen dem ihm zugestandenen Tagesausweis und einer Dauerakkreditierung bestehe darin, dass im zweiten Fall ein Lichtbildausweis für die Dauer der EXPO 2000 ausgestellt werde. Die dafür aufgestellte Voraussetzung einer Bestätigung der Chefredaktionsbestätigung solle sicherstellen, dass der ständige freie Zutritt zur EXPO nur solchen Journalisten gestattet werde, die tatsächlich beauftragt seien, über die EXPO zu berichten und dieses tatsächlich täten. Dieses trage den mit der Ausstellung von Dauerausweisen verbundenen Missbrauchsmöglichkeiten Rechnung. Ein Unterschied bestehe somit nur in der administrativen Vergehensweise der Antragsgegnerin. Der Antragsteller habe keinen Anspruch auf Zugang zu den Veranstaltungen am 31. Mai 2000 in Halle 11, an der angesichts der Anwesenheit von Staatsgästen nur 250 in- und ausländische Journalisten teilnehmen könnten, die eine Sicherheitsprüfung durch das Bundeskriminalamt bestanden hätten. Für die Eröffnungsveranstaltung am 1. Juni 2000 in der Preussag-Arena stehe ebenfalls nur ein begrenztes Kontingent an Plätzen für Journalisten zur Verfügung. Dieses sei unter Berücksichtigung einer möglichst bundesweiten Medienpräsenz und tatsächlichen Verbreitung der zu erwartenden Berichterstattung vergeben worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen verwiesen.

II.

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Die Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen sind statthaft.

20

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Gegenstand der vorliegenden Rechtsschutzanträge ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Entscheidend für das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit ist nicht die private Rechtsform des Antragsgegners, sondern die Rechtsnatur der zwischen den Beteiligten bestehenden Rechtsbeziehungen. Diese Rechtsbeziehungen werden durch den in § 4 Abs. 1 Niedersächsisches (Nds.) Pressegesetz geregelten Informationsanspruchs der Presse bestimmt, der stets dann öffentlich-rechtlicher Natur ist, wenn er sich auf eine staatliche, sei es eine hoheitliche oder eine nur schlicht verwaltende Tätigkeit des Staates bezieht. Insoweit prägt die öffentlich-rechtliche Natur des Verwaltungshandelns auch die rechtlichen Beziehungen zwischen der Pressearbeit leistenden öffentlichen Stelle und dem hiervon Betroffenen (vgl. BVerwG, NJW 1989 S 412). Richtet sich der Informationsanspruch gegen eine vom Staat beauftragte juristische Person des Privatrechts, wird der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten allerdings in der Regel nicht eröffnet sein, es sei denn, die juristische Person des Privatrechts ist durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu öffentlich-rechtlichem Handeln ermächtigt worden. Diese zur Frage des Rechtswegs für die Klage auf Zutritt zu einer privatrechtlich organisierten gemeindlichen Einrichtung entwickelten Grundsätze der sog. Zwei-Stufen-Theorie (BVerwG, NVwZ 1991 S. 59), lassen sich auch auf den presserechtlichen Zugang zu öffentlichen Veranstaltungen übertragen. Aus den Art. 6 Abs. 1 und 2 sowie 10 bis 12 des Abkommens über Internationale Ausstellungen vom 22. November 1928 in der Fassung der Änderungs- und Ergänzungsprotokolle (BGBl. II S. 273) folgt, dass die Veranstaltung einer Weltausstellung eine Angelegenheit der Regierung des Staates, in welchem die Ausstellung stattfindet, ist. Dementsprechend wird in der Öffentlichkeitsarbeit der Antragsgegnerin die Rolle der Bundesrepublik Deutschland als Veranstalterin der EXPO 2000 in Hannover betont. Dieses Abkommen, dem der Bundestag mit den Gesetzen vom 24. Dezember 1956 (BGBl. II. S. 2087) und vom 14. März 1974 (BGBl. II S. 273) zugestimmt hat, enthält in bezug auf die Veranstaltung einer Weltausstellung öffentlich-rechtliche Regelungen. Ob das Handeln des Staates einen öffentlich-rechtlichen Rechtscharakter hat, bestimmt sich danach, ob dem Staat allein nach den geltenden Rechtssätzen das Handeln vorbehalten. Das ist hier der Fall, denn nur der Bund kann - vertreten durch die Bundesregierung - die Durchführung einer Weltausstellung beantragen (Art. 6 Abs. 1 des Abkommens) und diese anschließend selbst veranstalten oder ihre Veranstaltung durch einen Dritten veranlassen. Daraus folgt, dass die Veranstaltung der Weltausstellung auch dann eine ausschließlich staatliche Aufgabe ist, wenn sie nicht von der Regierung eines Vertragsstaats selbst durchgeführt wird. Die Übertragung der Durchführung der Weltausstellung auf die Antragsgegnerin stützt sich auf Art. 10 Abs. 2 des Abkommens über Internationale Ausstellungen, wonach die Gastregierung die Veranstaltung der Ausstellung zwar einer zu diesem Zweck amtlich anerkannten juristischen Person überlassen kann, dann aber eine Gewährleistung der Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen durch den Dritten übernehmen muss. Ob hierin eine Beleihung der Antragsgegnerin im herkömmlich verstandenen Sinne zu sehen ist, kann dahingestellt bleiben. Denn entscheidend für die Zuordnung der Veranstaltung der EXPO 2000 zum Öffentlichen Recht ist weder die Formgültigkeit der Beleihung der Antragsgegnerin noch dass Rechtsbeziehungen zwischen der Antragsgegnerin und den Besuchern der Ausstellung nur durch Vertrag entstehen sollen, sondern die Tatsache, dass die Bundesrepublik Deutschland durch die übernommene “Gewährleistung” in Art. 10 Abs. 2 weiterhin gesetzlich Berechtigter und Verpflichteter aus dem Abkommen über Internationale Ausstellungen vom 22. November 1928 bleibt.

21

Die Anträge sind aber nicht begründet, weil der Antragsteller für die begehrten Anordnungen entgegen §§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO entweder keinen Anordnungsgrund oder keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat.

22

Soweit der Antragsteller mit dem zu Nr. 1 gestellten Antrag den Anspruch verfolgt, ihm für die Dauer der EXPO 2000 die Tätigkeit als Journalist auf dem EXPO-Gelände zu gestatten, fehlt es bereits an einem Rechtsschutzinteresse für das Anrufen des Gerichts. Aus dem vorliegenden Schriftverkehr ist ersichtlich, dass die Antragsgegnerin die freie Tätigkeit des Antragstellers als Journalist auf dem EXPO-Gelände nicht verhindern will.

23

Soweit der Antragsteller von der Antragsgegnerin für die Dauer der EXPO 2000 die Ausstellung eines personengebundenen Lichtbildausweises mit der Kodierung “PP” in der Weise beansprucht, wie sie in den von der Antragsgegnerin aufgestellten “Regeln zur Akkreditierung von Journalisten” im Abschnitt “Ausweiserstellung” beschrieben ist (Antrag zu Nr. 2) und in nicht näher bestimmter Form verlangt, ihm für die Dauer der EXPO 2000 dieselben Vergünstigungen zu gewähren, die die Antragsgegnerin üblicherweise akkreditierten Journalisten gewährt (Antrag zu Nr. 3), fehlt es an einem Anordnungsgrund. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass die Antragstellerin ihm tatsächlich den Zugang zu den wesentlichen Veranstaltungen, technischen Einrichtungen und anderen Informationsquellen, die sie für akkreditierte Journalisten verhält, verwehrt und ihn insoweit in nennenswerter Weise in bezug auf seinen umfassenden Anspruch auf freie und ungehinderte Information aus § 4 Abs. 1 Nds. Pressegesetz anders behandelt als redaktionsabhängige Journalisten. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Antragserwiderung vom 31. Mai 2000 im einzelnen die Einrichtungen einschließlich ihres Pressezentrums aufgezählt, die von dem Antragsteller nach Erhalt eines ihn als Pressevertreter kennzeichnenden Tagesausweises in Anspruch genommen werden können. Insoweit fehlt es im Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz an der Darlegung greifbarer Tatsachen, welche die Richtigkeit des Vortrags der Antragsgegnerin in Zweifel ziehen könnten. Soweit sich der Antragsteller auf anderslautende telefonische Auskünfte von Mitarbeiterinnen der Antragsgegnerin beruft, mag dieses daran liegen, dass mit Ausnahme kurzer Telefaxnachrichten ein ausführlicher Schriftverkehr, der die Einzelheiten der journalistischen Möglichkeiten des Antragstellers klärt und aufgeworfene Zweifelsfragen eindeutig benennt, zwischen des Beteiligten offenbar bisher nicht geführt worden ist. Somit bleibt im wesentlichen nur der von der Antragsgegnerin nicht erfüllte Anspruch auf Ausstellung eines Ausweises über die Dauerakkreditierung offen. Dieser Anspruch mag in einem Hauptsacheverfahren geklärt werden, eine besondere Dringlichkeit, die zudem die vollständige Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigen könnte, ist insoweit nicht ersichtlich, zumal der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht hat, dauernd mit persönlicher Anwesenheit von der Weltausstellung berichten zu wollen. Allerdings kann dazu angemerkt werden, dass allein der Umstand, sich als Journalist täglich einen Ausweis ausstellen zu lassen, den Antragsteller in seinem Recht auf gleichen Zugang zu den Informationen über die EXPO 2000 kaum nennenswert berührt, wenn ihm die von der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 31. Mai 2000 vorgetragenen Informationsquellen unterschiedslos zur Verfügung stehen. Jedenfalls ließe sich eine derartige Ungleichbehandlung aus den von der Antragsgegnerin genannten Gründen für die Sicherheit der Veranstaltung rechtfertigen. Dass die auf der EXPO 2000 vertretenen Aussteller möglicherweise besondere Pressevorteile mit einer Dauerakkreditierung verbinden, berührt das Rechtsverhältnis zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin nicht.

24

Die unter Nr. 4 bis 7 anhängig gemachten Auskunftsansprüche des Antragstellers haben sich mit der Erteilung der Auskunft in der Antragserwiderung inhaltlich erledigt. Die darauf gerichteten Anträge sind abzulehnen, weil insoweit für die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes kein Grund mehr im Sinne von § 123 Abs. 1 VwGO besteht. Die Frage, ob der Antragsteller diesbezüglich die Voraussetzungen für die Beantragung einstweiliger Anordnungen erfüllt, nämlich ein auf die Auskunftserteilung gerichtetes Petitum mit seinen knappen Telefaxanfragen vom 25. und 26. Mai 2000 rechtzeitig und inhaltlich ausreichend an die Antragsgegnerin gerichtet hat, stellt sich daher nicht mehr.

25

Schließlich ist auch der unter Nr. 8 gestellt Antrag anzulehnen. Dass dem Antragsteller der Zugang zu anderen Sonderveranstaltungen als denen am 31. Mai 2000 in Halle 11, und am 1. Juni 2000 in der Preussag-Arena verwehrt wird, ist nicht ersichtlich. Soweit der Teilnahme des Antragstellers an diesen beiden (Eröffnungs-) Veranstaltungen begehrt wird, fehlt es an einen Anordnungsanspruch. Die Kammer folgt weiterhin der von den Beteiligten zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 47, 247 = NJW 1975 S. 891), wonach bei Veranstaltungen, zu denen nur eine begrenzte Zahl von Pressevertretern eingeladen werden kann, nicht nach der fachlichen Qualifikation der in Betracht kommenden Journalisten ausgewählt werden darf (Urteil der Kammer vom 22.7.1993, NJW 1993 S. 3282 [3284]). Ein zulässiger Differenzierungsansatz, der die Bedeutung der Art. 3 Abs. 1 und 5 Abs. 1 Satz 2 GG für eine freie und chancengleiche Pressearbeit wahrt, ist jedoch die Auswahl der Pressevertreter nach der Fachnähe der Journalisten und damit verbunden der Frage, ob sich diese oder die von ihnen vertretenen Publikationsorgane auf dem Gebiet, über das berichtet werden kann, bereits betätigt haben (BVerwGE 47, 247). Insoweit darf die Antragsgegnerin tatsächlich, wie in der Antragserwiderung ausgeführt, darauf abstellen, dass der Antragsteller, der als freiberuflich tätiger Journalist hauptsächlich über Rechtsangelegenheiten, Rechtsfälle und Gerichtsverfahren berichtet, nicht über dieselbe Fachnähe und Verbreitungsmöglichkeit verfügen kann wie die ausgesuchten bundesweit tätigen Medien und Presseagenturen, die ständig über Großveranstaltungen und ähnliche gesellschaftliche und politische Ereignisse berichten.

26

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Die Höhe des festgesetzten Streitwerts folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

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