Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-04-29, Aktenzeichen 6 K 3594/18

Tenor

Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine Entscheidung nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz (BKrFQG).

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Der Kläger ist Inhaber des Unternehmens X für die Weiterbildung von Fahrern im gewerblichen Güterkraftverkehr mit Sitz in Salem. Durch Verfügungen des Landratsamts Bodenseekreis vom 01.09.2011 und 16.09.2011 erfolgte die Anerkennung der Firma des Klägers als Ausbildungsstätte nach § 7 BKrFQG i.V.m. § 6 der Berufskraftfahrer-Qualifikations-Verordnung (BKrFQV) für die Weiterbildung von Lkw- und Busfahrern.

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Unter dem 11.10.2017 beantragte der Kläger beim Landratsamt Konstanz die Anerkennung des Großen Konferenzraums der Fa. H. GmbH in B. als weiteren Schulungsraum für die Grundqualifikation und Weiterbildung von maximal 14 Lkw-Fahrern gemäß § 7 Abs. 2 BKrFQG.

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Mit Bescheid vom 17.10.2017 erkannte das Landratsamt Konstanz, verbunden mit einer Bezugnahme auf die Anerkennungsbescheide vom September 2011, den Großen Konferenzraum der Fa. H. GmbH in B. gemäß § 7 Abs. 2 BKrFQG für die Weiterbildung von Fahrern im gewerblichen Güterkraftverkehr an (Ziffern 1 und 2). Die Ziffern 5 und 6 des Bescheids lauten wie folgt:

5

5. Die Ausbildungsstätte meldet die Schulungsmaßnahmen mit den in § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG genannten Mindestangaben bis spätestens fünf Werktage vor Unterrichtsbeginn laufend und zeitgleich an die Überwachungsbehörde Landratsamt Konstanz (es folgt Angabe einer E-Mail-Adresse) und an den Treuhandverein (es folgt Angabe einer E-Mail-Adresse).

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6. Das Landratsamt Konstanz und der Treuhandverein können insbesondere verlangen, dass ihre Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Die Überprüfung ist gebührenpflichtig.

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Bereits unter dem 31.07.2017 hatte das Landratsamt Konstanz, zurückgehend auf einen Erlass des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017, den vorgenannten Treuhandverein - Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. - im Interesse einer landeseinheitlichen Überwachung mit der Überwachung der Ausbildungsstätten beauftragt.

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Der Kläger erhob am 10.11.2017 Widerspruch gegen die Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017. Er trug vor, gemäß § 7b BKrFQG könne eine Meldung der Schulungsmaßnahmen sowie ferner das Betreten der Ausbildungsstätte, Prüfungen und Besichtigungen sowie die Teilnahme am Unterricht nur die nach Landesrecht zuständige Behörde verlangen. Das Gesetz lasse es also nicht zu, dass der Treuhandverein „etwas verlangen“ könne. Ferner fehle eine Rechtsgrundlage dafür, die Kosten für die Überwachung auf die Ausbildungsstätten abzuwälzen. Gegen einen etwaigen Kostenbescheid werde er Widerspruch erheben.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 18.04.2018, zugestellt am 20.04.2018, wurde der Widerspruch durch das Regierungspräsidium Freiburg zurückgewiesen. Zur Begründung führte die Widerspruchsbehörde aus, das Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg habe im Erlass vom 20.07.2017 bestimmt, dass die jeweilige Ausbildungsstätte ihre Schulungsmaßnahmen mit den im Anerkennungsbescheid genannten Mindestangaben bis spätestens fünf Werktage vor Unterrichtsbeginn laufend und zeitgleich an die Überwachungsbehörde und den Treuhandverein zu melden habe. Diese Meldepflicht müsse als Auflage in den Bescheid aufgenommen werden. Ebenso sei bestimmt worden, dass sowohl Vertreter der Behörde als auch des Treuhandvereins berechtigt seien, zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume zu betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchzuführen und am Unterricht teilzunehmen. Damit stünden die Ziffern 5 und 6 im Einklang mit der geltenden Erlasslage.

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Der Kläger hat am 17.05.2018 Klage erhoben. Der Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. ist zu dem Verfahren beigeladen worden.

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Der Kläger trägt vor: Soweit in den Ziffern 5 und 6 des Bescheids der Beigeladene berechtigt werde, fehle es bereits an einer Rechtsgrundlage. Die Überwachung der Tätigkeit der anerkannten Ausbildungsstätten obliege allein den Landratsämtern. Nur Vertreter des Landratsamts, nicht jedoch Dritte seien damit zu den in § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG genannten Überwachungsmaßnahmen bzw. zum Empfang der Meldung gemäß § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrQFG berechtigt. Zudem sei auch kein Grund dafür ersichtlich, weshalb neben dem Landratsamt auch dem Beigeladenen ein Überwachungsrecht eingeräumt werde. Es sei nicht ausgeschlossen, dass Mitarbeiter des Beigeladenen ebenso derartige Weiterbildungsschulungen für Lkw- und Busfahrer wie er, der Kläger, anböten, weshalb ihnen eine Berechtigung zur Teilnahme am klägerischen Schulungsunterricht auch einen wettbewerbswidrigen Vorteil verschaffe. Da das Bestehen eines Wettbewerbs- bzw. Konkurrenzverhältnisses zwischen Mitarbeitern des Beigeladenen und ihm damit nicht ausgeschlossen sei, könne keine neutrale Überprüfung gewährleistet werden. Die ministeriellen Anwendungshinweise vom 20.07.2017 seien eine sowohl formell als auch materiell rechtswidrige Ermessensrichtlinie. Die in Ziffer 6 (Satz 1) dem Landratsamt eingeräumte Befugnis zur Teilnahme am Unterricht sei materiell rechtswidrig. Soweit sich die Behörde auf den ministeriellen Erlass als Ermessensrichtlinie berufe, sei bereits verkannt worden, dass dieser nur auf den Regelfall zugeschnitten sei, wie er hier aber gerade nicht vorliege. Denn die von ihm angebotenen und durchgeführten Schulungsmaßnahmen fänden nicht in seinen Geschäftsräumen, sondern in Räumlichkeiten seines Auftraggebers, der H. GmbH, statt. Diese aber sei nicht Adressat des streitgegenständlichen Bescheids, so dass weder das Landratsamt noch der Beigeladene zum Betreten deren Räumlichkeiten berechtigt seien. Ziffer 6 Satz 1 des Bescheids beruhe auf § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG, der gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Die Berufsausübung werde mit zusätzlichen Pflichten verknüpft, was einen Eingriff in den Schutzbereich darstelle. Die Norm sei bereits kein hinreichend bestimmtes Gesetz, da sich ihrem Wortlaut weder ein zeitlicher und räumlicher Umfang noch Grenzen der Eingriffe entnehmen ließen. Insbesondere bleibe unklar, ob sich die Prüfung und Besichtigung der Unterrichts- und Geschäftsräume auch auf die Unterrichtsteilnehmer und den Unterricht beziehe. Zudem bestünden Zweifel an Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der dort genannten Maßnahmen (wird näher ausgeführt).

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In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger die Klage zurückgenommen, soweit sie auch die in Ziffer 6 Satz 2 des Bescheids festgestellte Gebührenpflichtigkeit einer Überprüfung betroffen hat.

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Der Kläger beantragt zuletzt noch,

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die Ziffern 5 und 6 des Bescheids des Landratsamts Konstanz vom 17.10.2017, soweit der Beigeladene berechtigt wird (Ziffer 5 und 6) und soweit der Beklagte zur Teilnahme am Unterricht berechtigt wird (Ziffer 6), sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.04.2018 aufzuheben.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

17

Es trägt ergänzend vor: In der amtlichen Begründung zu dem mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes vom 13.12.2016 u.a. neu eingefügten § 7b BKrFQG werde in Bezug auf § 7b Abs. 3 BKrFQG klargestellt, dass damit die Möglichkeit geschaffen werden solle, sich für die Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätten nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 5 BKrFQG auch Dritter zu bedienen. Dazu habe das Ministerium für Verkehr mit Erlass vom 20.07.2017 bestimmt, dass es sich beim Beigeladenen um eine geeignete Stelle zur Überwachung der Ausbildungsstätten handele und dieser dementsprechend auch beauftragt werden müsse. Die Meldepflicht an den Beigeladenen sei der Genehmigungsbehörde vom Ministerium als verpflichtend in die Anerkennungsbescheide aufzunehmende Auflage aufgegeben worden.

18

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

19

Er trägt vor: Aktuell habe er in Baden-Württemberg 20 Personen unter Vertrag, welche Aufgaben der Fahrschulüberwachung sowie der Überwachung der Kurse nach dem BKrQFG übernähmen. Diese Prüfer arbeiteten im Namen und auf Rechnung des Vereins und legitimierten sich durch einen entsprechenden Ausweis. Sie würden vom Verein ausgesucht und ausgebildet. Lediglich 6 dieser Personen seien selbst im Bereich des BKrQFG aktiv, niemand von ihnen indessen im Kreis Konstanz. Die für die Überwachung eingesetzten Personen seien vertraglich verpflichtet, eine Überwachung bei Betrieben abzulehnen, zu denen sie geschäftliche Beziehungen unterhielten oder unterhalten hätten oder mit denen sie sich in einer Wettbewerbssituation befänden. Die Überwachung vor Ort beschränke sich auf rein formale Dinge wie die Einhaltung der angegebenen Unterrichtszeiten, der maximalen Teilnehmerzahl, der tatsächlichen Anwesenheit der gemeldeten Teilnehmer und der Qualifikation des Dozenten (soweit feststellbar). Eine Unterrichtsteilnahme im Sinne einer inhaltlichen oder pädagogischen Kontrolle finde nicht statt, so dass eine überwachende Person keine Erkenntnisse gewinnen könne, die ihr einen Wettbewerbsvorteil bringen könnten. Eine unangemeldete Kursüberwachung laufe derart ab, dass die Person sich innerhalb der gemeldeten Zeitspanne zum Kursort begebe, dort läute und sich vorstelle und einen Berichtsbogen ausfülle, welcher später der Behörde zugehe. Eine kurze Störung des Unterrichts (10-15 Minuten) sei unvermeidbar, was sich aber auch im Fall einer Überwachung durch die Behörde selbst nicht anders darstellen würde.

20

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen sowie ferner auf die Akten (ein Heft des Landratsamts, ein Heft des Regierungspräsidiums Freiburg), welche Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

I.

21

Die gegen die Feststellung der Gebührenpflichtigkeit einer Überprüfung (Ziffer 6 Satz 2 des Bescheids vom 17.10.2017) gerichtete Anfechtungsklage hat der Kläger zurückgenommen. Insoweit ist die Rechtshängigkeit rückwirkend entfallen und das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen gewesen.

II.

22

Soweit noch in der Sache zu entscheiden ist, bleibt die teilweise zulässige (dazu unter 1.) Klage erfolglos, da sie im Übrigen unbegründet ist (dazu unter 2.):

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1.) Die Klage ist nur teilweise zulässig.

24

a.) Statthaft ist hinsichtlich der Ziffern 5 und 6 die Anfechtungsklage, soweit es um Verhaltenspflichten des Klägers im Verhältnis zum Beigeladenen geht. Sowohl im Zusammenhang mit der Meldepflicht als auch dem Betreten von Unterrichts- und Geschäftsräumen sowie der Prüfung, Besichtigung und Unterrichtsteilnahme wird die Rechtsbeziehung des Klägers zum Beigeladenen durch einen feststellenden Verwaltungsakt gestaltet. Für einen solchen Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Er muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 (L)VwVfG vollständig erfüllen. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 (L)VwVfG (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 15).

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Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zugrunde zu legen sind für die Würdigung die im Zeitpunkt des Anerkennungsbescheids wie auch des Abschlusses des Vorverfahrens geltenden Vorschriften des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes in der bis zum 01.12.2020 geltenden Fassung vom 14.08.2006 (, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.06.2017 ). Weitergehend als in § 7b Abs. 3 Satz 5 und Abs. 1 Satz 3 BKrFQG normiert, welcher die „für die Überwachung zuständige Stelle“ berechtigt, werden in Ziffern 5 und 6 des streitgegenständlichen Bescheids die gesetzlichen Pflichten des Klägers gegenüber dem nicht bereits im Gesetz genannten Beigeladenen konkretisiert und damit festgestellt, dass der Beigeladene (neben dem Landratsamt) zusätzlich zur Überwachung der im anerkannten Schulungsraum erfolgenden Ausbildung berechtigt ist. Diese Feststellung geht damit über einen bloßen Hinweis auf die abstrakt-generelle Gesetzeslage hinaus. Das Landratsamt hat sich im Sinne des § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG zur Durchführung der Überwachung des Beigeladenen als einer geeigneten Person bzw. Stelle bedient und diesen zugleich verbindlich und ausdrücklich im Verhältnis zum Kläger als solche Person bzw. Stelle benannt und festgelegt. Die zuvor bereits unter dem 31.07.2017 erfolgte Beauftragung des Beigeladenen durch das Landratsamt war demgegenüber ausschließlich intern erfolgt und hatte keine Außenwirkung gegenüber dem Kläger oder sonstigen Ausbildungsstätten erlangt.

26

Ziffern 5 und 6 stehen unabhängig bzw. selbstständig neben der Regelung in Ziffer 2 über die Anerkennung des Konferenzraums für die Weiterbildung von Fahrern im gewerblichen Güterkraftverkehr. Es handelt sich um keine Inhaltsbestimmungen, da ihnen keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Anerkennung zukommen soll. Ferner sind sie nicht als Nebenbestimmungen zu qualifizieren und folglich in ihrer sachlichen Berechtigung nicht an § 36 LVwVfG zu messen. Aus einer Zusammenschau der Nebenbestimmungstypen in § 36 Abs. 2 LVwVfG ergibt sich die Anforderung, dass die Hauptregelung in irgendeiner Hinsicht eingeschränkt werden muss. Die Einschränkung liegt in den Fällen der Bedingung und Befristung in einer zeitlichen Begrenzung der Regelungswirkung, bei der Auflage in der zusätzlichen Verpflichtung und beim Widerrufs- und Auflagenvorbehalt in der Minderung der Bestandskraft (Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 36 Rn. 26, 27). Auch wenn die Meldeverpflichtung in Ziffer 5 gemäß Erlass des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017 (vgl. dort unter 6.) als „Auflage“ aufzunehmen ist, handelt es sich um keine echte Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Mit ihr wird die Hauptregelung nämlich nicht eingeschränkt, sondern die Meldepflicht erst für den Zeitraum begründet, ab dem der Kläger Gebrauch von der Anerkennung macht und Schulungen in B. durchführt. Entsprechendes gilt für die Regelung in Ziffer 6, da die darin benannten Verhaltenspflichten des Klägers erst mit der Nutzung des anerkannten Schulungsraums entstehen.

27

Da auch die übrigen allgemeinen und besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen vorliegen, ist die Anfechtungsklage insoweit zulässig.

28

b.) Nicht zulässigerweise anfechten kann der Kläger indessen die Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2017, soweit darin das Landratsamt Konstanz zur Teilnahme am Unterricht berechtigt wird. Insoweit fehlt es an einem ordnungsgemäß durchgeführten und abgeschlossenen Vorverfahren im Sinne von § 68 Abs. 1 VwGO. Der Kläger hat ausweislich seines Widerspruchsschreibens vom 08.11.2017 seinen Rechtsbehelf zu beiden Ziffern nicht auch auf die Berechtigung des Landratsamtes erstreckt, sondern im Gegenteil betont, anders als der Beigeladene werde nur die Behörde berechtigt. Auch später ist dieser (teilbare) Regelungsteil kein „Thema“ gewesen. Insbesondere geht weder der Widerspruchsbescheid besonders auf diese Sache ein noch hat sich das beklagte Land im Prozess anlässlich der Klageerwiderung hierauf rügelos eingelassen.

29

2.) Soweit die Anfechtungsklage danach zulässig ist, ist sie unbegründet. Die in Ziffern 5 und 6 jeweils erfolgte Feststellung, wonach die darin benannten gesetzlichen Verhaltenspflichten des Klägers auch gegenüber dem Beigeladenen bestehen, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

30

a.) Zwar ist gemäß Artikel 4 des Gesetzes über Änderungen im Berufskraftfahrerqualifikationsrecht (vom 26.11.2020, BGBl. I S. 2575) zum 02.12.2020 das in seinem Art. 1 verkündete Gesetz über die Grundqualifikation und die Weiterbildung der Fahrer bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- oder Personenkraftverkehr (Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz - BKrFQG n.F.) in Kraft und gleichzeitig das Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz vom 14.08.2006 (zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.06.2017 - BKrFQG a.F.) außer Kraft getreten. Maßgeblich für die Entscheidung des vorliegenden Falles ist indessen das bis zum 01.12.2020 geltende alte Recht.

31

Aus dem Prozessrecht ergibt sich für die Frage des richtigen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nur, dass ein Kläger im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ebenso mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch jedoch besteht, d.h. ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger i.S. des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt oder die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts i.S. des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist, beurteilt sich nach dem materiellen (Fach-)Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urteil vom 31.03.2004 - 8 C 5.03 - juris Rn. 35). Bei der Anfechtungsklage ist dies im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts (wie etwa im Fall eines Dauerverwaltungsakts) die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Beschluss vom 04.07.2006 - 5 B 90.05 - juris Rn. 6; Beschluss vom 27.12.1994 - 11 B 152.94 – juris Rn. 5).

32

Sowohl aus der Bestimmung zum Inkrafttreten und Außerkrafttreten in Art. 4 des Gesetzes über Änderungen im Berufskraftfahrerqualifikationsrecht als auch aus den in § 30 BKrFQG n.F. enthaltenen Übergangsvorschriften ergibt sich nichts Abweichendes zu diesem Grundsatz, was insbesondere daraus folgt, dass die bislang gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BKrFQG a.F. staatlich anerkannten Ausbildungsstätten - wie im Fall des Klägers - weiterhin unbefristet anerkannt bleiben (vgl. § 30 Abs. 1 BKrFQG n.F.). Maßgeblich ist danach vorliegend die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin des Abschlusses des Widerspruchsverfahrens mit Zustellung des Widerspruchbescheids am 20.04.2018. Die im Folgenden genannten Vorschriften des Gesetzes sowie der Verordnung zur Durchführung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes (vom 22.08.2006 - BKrFQV a.F. [abgelöst durch die am 17.12.2020 in Kraft getretene BKrFQV n.F.]) sind ohne a.F./n.F.-Zusatz benannt und beziehen sich auf die im Zeitpunkt des 20.04.2018 geltenden früheren Vorschriften.

33

b.) Die feststellenden Regelungen in Ziffern 5 und 6 sind von einer wirksamen Rechtsgrundlage gedeckt und formell wie auch materiell rechtmäßig.

34

Das Landratsamt war berechtigt, einen feststellenden Verwaltungsakt zu erlassen. Die Befugnis der Verwaltung, sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des Mittels des feststellenden Verwaltungsakts zu bedienen, muss nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein, die zu einem Eingriff ermächtigt. Sie muss sich nur dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lassen, wobei es als zulässig angesehen wird, auf eine „VA-Befugnis“ im Wege der Gesamtanalogie zu den Vorschriften zu schließen, die ausdrücklich oder implizit die zur Durchsetzung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht zuständige Behörde zum Erlass von Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen ermächtigen (BVerwG, Urteil vom 20.08.2014 - 6 C 15.13 - juris Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.01.2020 - 6 S 1006/19 - juris Rn. 27; Urteil vom 09.11.2015 - 11 S 714/15 - juris Rn. 33).

35

Hier folgte diese Befugnis aus der zur Überwachung von Ausbildungsstätten ermächtigenden Vorschrift des § 7b BKrFQG. Als gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Abs. 2, Abs. 4 BKrFQG i.V.m. § 6 BKrFQV im Jahr 2011 staatlich anerkannte Ausbildungsstätte für die Weiterbildung unterliegt der Kläger gemäß § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG der Überwachung durch die nach Landesrecht zuständige Behörde. Absatz 1 Satz 2 berechtigt die zuständige Behörde, zum Zweck der Überwachung alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Gemäß Absatz 3 Satz 1 kann sie sich zur Durchführung der Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen.

36

Die rechtlichen Bedenken des Klägers gegen die Vereinbarkeit des § 7b BKrFQG mit höherrangigem Recht teilt die Kammer nicht. Die Norm enthält hinreichend bestimmte Regelungen. Die generelle, typischerweise weitgefasste Ermächtigung in Absatz 1 Satz 2 zu „allen erforderlichen Maßnahmen“ wird in Absatz 1 Satz 3 regelbeispielhaft („insbesondere“) dahin konkretisiert, dass Vertreter der Behörde zu den Büro- und Geschäftszeiten der Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Damit bleibt gerade nicht unklar, ob sich Prüfung und Besichtigung auch auf die Unterrichtsteilnehmer und den Unterricht beziehen, da dies vielmehr zu bejahen ist. Auch davon, dass zeitlicher und räumlicher Umfang unklar seien, kann keine Rede sein. Vielmehr werden diese in Absatz 3 Sätze 2 bis 4 geregelt. Danach hat eine Überprüfung vor Ort - also in den Unterrichts- und Geschäftsräumen - mindestens alle zwei Jahre zu erfolgen, bezogen auf den Unterricht ohne vorherige, bezogen auf die Überprüfung von Räumen mit einer zweitägigen Vorankündigung. Diese Zweijahresfrist kann auf vier Jahre festgesetzt werden, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Überprüfungen keine oder nur geringfügige Mängel festgestellt worden sind.

37

Anders als der Kläger meint, verstößt schließlich § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Bei den Bestimmungen zur Überwachung von Ausbildungsstätten handelt es sich um Berufsausübungsregelungen. Die Freiheit der Berufsausübung gewährleistet die Gesamtheit der Modalitäten der beruflichen Tätigkeit (insbesondere Ort, Inhalt, Umfang, Dauer, äußere Erscheinungsform, Verfahrensweisen und Instrumente der Beschäftigung). Eine Regelung wird auf dieser Stufe durch jede sachgerechte und vernünftige Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es gilt ein Verbot des Übermaßes, der Eingriff muss in einem vernünftigen Verhältnis zu dem gegebenen Anlass und dem mit ihm verfolgten Zweck stehen (vgl. mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, 82. Lieferung 02.2021, Art. 12 GG, Rn. 296).

38

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die gesetzliche Ausgestaltung der Überwachung verfassungskonform erfolgt. Wo den Staat Überwachungspflichten treffen, hat das Gesetz auch Möglichkeiten zur wirksamen Überwachung zu schaffen (BVerfG, Urteil vom 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 - juris Rn. 248). Dies ist mit der Regelung einer behördlichen Betretens-, Prüfungs-, Besichtigungs- und Unterrichtsteilnahmebefugnis erfolgt (vgl. die unveränderte Regelung in § 11 Abs. 1 BKrFQG n.F.). Wie sich aus den Motiven für das Zweite Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikation-Gesetzes vom 13.12.2016 (BT-Drs. 18/8183 vom 21.04.2016, Seiten 12/13 und 18/19 = VKBl. 2017, Seiten 76/77 und 80/81) ergibt, sollten die Voraussetzungen im Hinblick auf die Anerkennung und Überwachung von Aus- und Weiterbildungsstätten, Unterrichtsorten, Teilnehmerzahl sowie Mitteilung von Daten und Zeit der geplanten Weiterbildungsveranstaltungen konkretisiert werden. Anerkennungs- und Überwachungsbehörden waren zunehmend auf Unregelmäßigkeiten aufmerksam geworden. So hatten sich Hinweise gemehrt, dass Teilnahmebescheinigungen für Weiterbildungen erworben wurden, ohne dass die Teilnehmer anwesend waren. In einem Bundesland wurden innerhalb von 15 Monaten 600 Fälle geschätzt, in denen die Weiterbildung entsprechend bestätigt und abgerechnet worden war, ohne nachweislich stattgefunden zu haben. Die Grundqualifikation und Weiterbildung werden erworben bzw. abgeschlossen durch Teilnahme am Unterricht einer anerkannten Ausbildungsstätte. Die Weiterbildung dient dazu, die durch die Grundqualifikation vermittelten Fertigkeiten und Kenntnisse auf dem neuesten Stand zu halten und gilt für alle Fahrerlaubnisklassen, für die die Pflicht zur Weiterbildung besteht (vgl. §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 1 BKrFQG). Die Verpflichtung von Fahrern bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- oder Personenkraftverkehr zu einer Grundqualifikation und zur Weiterbildung geht auf die Richtlinie 2003/59/EG (vom 15.07.2003, Amtsblatt L 226/4 ff.) zurück. Sie soll der Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit und der Sicherheit der Fahrer dienen (vgl. Erwägungsgrund 5 der genannten Richtlinie), mithin vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls.

39

Die in § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG geregelten Kontrollbefugnisse sind verhältnismäßig (vgl. entsprechend für die Teilnahme von mit der Überwachung beauftragten Personen am theoretischen und praktischen Fahrschulunterricht: BVerwG, Beschluss vom 21.08.1973 - I B 55.73 - juris; vgl. für regelmäßige Geschäftsprüfungen in angemessenen Zeitabständen bei Rechtsbeiständen: BVerwG, Beschluss vom 06.12.1994 - 1 B 56.94 - juris, und VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.10.2019 - 9 S 2178/18 - juris). Sie sind geeignet, die ordnungsgemäße Durchführung von Weiterbildungen, insbesondere die tatsächliche Unterrichtung und Teilnahme der zur Weiterbildung verpflichteten Kraftfahrer und die damit zusammenhängenden Verfahren der Ausstellung von Teilnahmebescheinigungen sowie der Abrechnung prüfen und nachvollziehen zu können. Das vom Kläger ins Feld geführte mildere Mittel, wonach Teilnehmer bei Unterrichtsanmeldung eine Farbkopie des Personalausweises übermitteln und diesen bei Unterrichtsbeginn und -ende nochmals zwecks Abgleichs mit der übersandten Kopie vorlegen, ist demgegenüber offensichtlich ungeeignet. Die Befugnis zur Teilnahme am Unterricht ist schließlich auch nicht unzumutbar. Die Befürchtung des Klägers, der Unterricht werde unterbrochen, dies müsse den Teilnehmern erläutert werden und es könne der Eindruck entstehen, der Unterrichtende stehe im Verdacht unredlich zu sein, hält die Kammer für fernliegend bzw. für völlig unbegründet. Angesichts des in § 7b Abs. 3 Satz 2 und 4 BKrFQG gezogenen Zeitrahmens kann es sich, wie der Kläger selbst einräumt, allenfalls um eine stichprobenhafte Unterrichtsteilnahme handeln. Es liegt auf der Hand, dass sich der Vertreter der Behörde hierbei ausweisen bzw. die Überwachung als vorgeschriebene Maßnahme kennzeichnen wird. Dass hiermit ein Unredlichkeitsverdacht gegenüber dem Kläger einhergehen könnte, ist auszuschließen.

40

Das Landratsamt Konstanz war sachlich und örtlich zuständig. Dies gilt für die Anerkennung des Unterrichtsraumes und in der Folge somit auch für die in Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017 getroffene Feststellung betreffend die Überwachung der Weiterbildung in diesem Raum.

41

Gemäß § 1 Nrn. 2 und 3 der auf die Ermächtigung in § 8 Abs. 3 BKrFQG zurückgehenden Verordnung des Verkehrsministeriums über Zuständigkeiten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz (BKrFQG-ZuVO - vom 08.01.2008 ) sind die Landratsämter in den Landkreisen als untere Verwaltungsbehörden zuständig für die Anerkennung und die Überwachung der Ausbildungsstätten für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach § 7 Abs. 2 und 4 BKrFQG. Die örtliche Zuständigkeit folgt aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG. Örtlich zuständig ist danach in Angelegenheiten, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten, auf die Ausübung eines Berufs oder auf eine andere dauernde Tätigkeit beziehen, die Behörde, in deren Bezirk das Unternehmen oder die Betriebsstätte betrieben oder der Beruf oder die Tätigkeit ausgeübt wird oder werden soll. Die Regelung beruht auf dem Gedanken größtmöglicher Sachnähe der zu regelnden Angelegenheit im Interesse schneller, wirtschaftlicher und sachkundiger Entscheidungen (vgl. für die identische bundesrechtliche Vorschrift: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl. 2020, § 3 Rn. 21).

42

Die Betriebsstätte des Klägers, der Große Konferenzraum der Firma H. GmbH, liegt in B., mithin im Bezirk des Landratsamts Konstanz. Wie sein Prozessbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, besitzt der Kläger keine eigenen Unterrichtsräume, sondern ist bundesweit derart tätig, dass er zu den Kunden geht und dort in von diesen zur Verfügung gestellten Räumen Weiterbildungen durchführt. Da die Weiterbildung in bestimmten Abständen zu wiederholen ist (vgl. zu den zeitlichen Abständen § 5 Abs. 1 Satz 2 BKrFQG), nutzt der Kläger den jeweiligen Schulungsraum auch künftig, wenn er vom jeweiligen Kunden wieder beauftragt wird. Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG dürfen Ausbildungsstätten nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 5 Unterricht nur in den in der staatlichen Anerkennung aufgeführten Unterrichtsräumen durchführen. Gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BKrFQV sind demgemäß in der Anerkennung, die der Schriftform bedarf, die zugelassenen Räume, in denen Unterricht nach § 5 Abs. 1 BKrFQG durchgeführt werden darf, zu benennen. Eine - wie in der behördlichen Praxis erfolgende – bloße Raum-Anerkennung ist damit möglich; sie ergänzt die im Jahr 2011 vom Landratsamt Bodenseekreis erlassene, auf die weiteren persönlichen und sachlichen Voraussetzungen gemäß § 7 Abs. 2 Nrn. 1 bis 5 BKrFQG, § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 BKrFQV bezogene Anerkennungsentscheidung.

43

Die in Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017 erfolgte Feststellung, dass der Beigeladene gegenüber dem Kläger zu den darin benannten gesetzlichen Überwachungsmaßnahmen befugt ist, ist schließlich auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

44

Die für die Überwachung zuständige Stelle kann sich gemäß § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG zur Durchführung der Überwachung nach den Absätzen 1 und 2 geeigneter Personen oder Stellen bedienen. Der Gesetzgeber geht hierbei von einer Beauftragung Dritter aus (vgl. BT-Drs. 18/8183, Seite 19). Dass die in Ziffer 5 des Bescheids ausgeführte Melde- bzw. Anzeigepflicht demgegenüber nicht in Absatz 1 und 2, sondern erst in Absatz 3 geregelt ist, nimmt diese nicht von der Beauftragung aus, da die Anzeige erkennbar der nur bei Kenntnis der Unterrichtsdetails möglichen effektiven Kontrolle im Sinne des Absatzes 2 Satz 3 dienen soll. Dies wird auch in § 7b Abs. 3 Satz 6 BKrFQG bestätigt, wonach die Angaben nach Satz 5 von der für die Überwachung zuständigen Stelle und von den zur Durchführung der Überwachung beauftragten Personen oder Stellen spätestens sechs Jahre nach Abschluss des Unterrichts zu löschen sind.

45

Ermessensfehler bei der Anwendung sind nicht erkennbar. Aufgrund der gemäß ministeriellem Erlass vom 20.07.2017 landesweit einheitlich vorgegebenen Beauftragung des Beigeladenen ist ein Entschließungsermessen des Landratsamts hin auf eine Feststellung dieser Beauftragung auch im Verhältnis zum Kläger gebunden gewesen. Der Kläger kann nicht einwenden, es handele sich um einen Sonderfall, weil der Schulungsraum nicht ihm, sondern seinem Auftraggeber gehöre, welcher aber nicht Adressat des Bescheids und folglich nicht durch diesen verpflichtet sei. Dies verkennt, dass die Raumanerkennung u.a. nur möglich war, weil die Fa. H. GmbH unter dem 09.10.2017 im Rahmen des Antragsverfahrens - folglich also mit Wirkung auch gegenüber der Behörde - bestätigt hatte, dass sie ihre Räumlichkeiten dem Kläger zur Verfügung stelle und einem Bediensteten oder Beauftragten des Landratsamts Konstanz Zutritt zu den Schulungsräumen, im Fall der Teilnahme an einer BKrQFG-Veranstaltung auch ohne vorherige Anmeldung, gewähre.

46

Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Beigeladene schließlich eine geeignete Stelle bzw. Person im Sinne des § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG. Wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 23.07.1985 - 10 S 2118/84 - GewArch 1986, 101 ) im Rahmen der Fahrschulüberwachung zur inhaltlich gleichlautenden Vorschrift des § 33 Abs. 1 Satz 2 FahrlG 1969 (jetzt: § 51 Abs. 1 Satz 2 FahrlG) entschieden hat, ist der Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V., solange er sachkundige und fachkundige Prüfer bereitstellt, geeignete Stelle. Erforderlich ist ferner, dass die Verfahrensherrschaft hinsichtlich der Durchführung der Überprüfung uneingeschränkt bei der Erlaubnisbehörde verbleibt und keine Übertragung der Überwachungsaufgabe zur selbstständigen Erledigung an den Dritten erfolgt (ebenso VG Sigmaringen, Urteil vom 19.09.2007 - 1 K 939/06 - juris Rn. 8 und 38 ff., betreffend die Durchführung von Aufbauseminaren i.S.v. § 2b StVG).

47

Diese Voraussetzungen sind vorliegend ebenfalls erfüllt. Weder der ministerielle Erlass vom 20.07.2017 (vgl. dort Nrn. 1, 2, 6, 7 und 8) noch die konkrete Beauftragung durch das Landratsamt vom 31.07.2017 räumen dem Beigeladenen eine Position ein, die über eine lediglich dienende Funktion hinausgeht. Verwaltungsinitiative und Kontrolle bleiben mithin im Verantwortungsbereich der für die Überwachung zuständigen Behörde. Bestätigt wird dies konkret dadurch, dass in Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017 die Verhaltenspflichten des Klägers als stets bzw. parallel auch dem Landratsamt gegenüber bestehend benannt sind. Auch sonst gibt es keine berechtigten Zweifel an der Eignung des Beigeladenen. Die Gestellung sach- und fachkundiger Prüfer gewährleistet er durch deren vertragliche Bindung. Dass es sich hierbei um Dienstleistungs- und nicht Arbeitsverträge handelt, der Beigeladene mithin - nach Auffassung des Klägers - keine „eigenen Mitarbeiter“ hat, ist unerheblich. Im Rahmen der vertraglichen Bindung sind die Prüfer nicht nur zur Ausbildung, sondern auch dazu verpflichtet, die Überwachung von Betrieben abzulehnen, zu denen sie geschäftliche Beziehungen unterhalten oder mit denen sie sich in einer Konkurrenzsituation befinden. Dies gewährleistet eine neutrale Stellung des Beigeladenen im Rahmen seiner Überwachungsaufgaben. Soweit im Rahmen der konkreten Prüfungstätigkeit Probleme bzw. Besonderheiten entstehen, ist es dem jeweiligen Inhaber der Ausbildungsstätte unbenommen, diese bei der zuständigen Behörde anzuzeigen bzw. im Wege des Rechtsschutzes hiergegen vorzugehen, wie es der Kläger etwa im Verfahren 4 K 2387/19 vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen gegen die Gebührenfestsetzung im Zuge einer konkreten Überwachungsmaßnahme getan hat.

48

Die Feststellung der Verpflichtung gegenüber dem Beigeladenen belastet den Kläger schließlich auch nicht unverhältnismäßig. Die Anzeige gemäß § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG hat gegenüber dem Landratsamt zu erfolgen, so dass sie, wenn sie zeitgleich an den Beigeladenen ergeht, keine zusätzliche Belastung darstellt. Eine Kontrolle im Sinne des § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG durch das Landratsamt und den Beigeladenen, mithin eine mehrfache Überprüfung des Schulungsraums und der auf ihn bezogenen Ausbildungstätigkeit, ist ebenfalls nicht zu befürchten. Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2016 ist ersichtlich nicht so zu verstehen, vielmehr bleibt es im Rahmen des Zeitfensters des § 7b Abs. 3 Sätze 2 bis 4 BKrFQG bei einer Kontrolle entweder durch den Beigeladenen oder die Behörde.

II.

49

Die Kostenentscheidung beruht, soweit der Rechtsstreit durch Rücknahme beendet worden ist, auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und ist folglich kein Kostentragungsrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Deshalb entspricht es der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, § 162 Abs. 3 VwGO.

50

Soweit das Verfahren aufgrund Klagerücknahme eingestellt worden ist, ist diese Entscheidung unanfechtbar (§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Im Übrigen gilt, da Gründe für eine Zulassung der Berufung nicht vorliegen, für die Anfechtbarkeit dieses Urteils folgende Rechtsmittelbelehrung ….

51

Beschluss

52

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

21

Die gegen die Feststellung der Gebührenpflichtigkeit einer Überprüfung (Ziffer 6 Satz 2 des Bescheids vom 17.10.2017) gerichtete Anfechtungsklage hat der Kläger zurückgenommen. Insoweit ist die Rechtshängigkeit rückwirkend entfallen und das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen gewesen.

II.

22

Soweit noch in der Sache zu entscheiden ist, bleibt die teilweise zulässige (dazu unter 1.) Klage erfolglos, da sie im Übrigen unbegründet ist (dazu unter 2.):

23

1.) Die Klage ist nur teilweise zulässig.

24

a.) Statthaft ist hinsichtlich der Ziffern 5 und 6 die Anfechtungsklage, soweit es um Verhaltenspflichten des Klägers im Verhältnis zum Beigeladenen geht. Sowohl im Zusammenhang mit der Meldepflicht als auch dem Betreten von Unterrichts- und Geschäftsräumen sowie der Prüfung, Besichtigung und Unterrichtsteilnahme wird die Rechtsbeziehung des Klägers zum Beigeladenen durch einen feststellenden Verwaltungsakt gestaltet. Für einen solchen Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Er muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder befehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 (L)VwVfG vollständig erfüllen. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden. Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35 Satz 1 (L)VwVfG (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 15).

25

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zugrunde zu legen sind für die Würdigung die im Zeitpunkt des Anerkennungsbescheids wie auch des Abschlusses des Vorverfahrens geltenden Vorschriften des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes in der bis zum 01.12.2020 geltenden Fassung vom 14.08.2006 (, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.06.2017 ). Weitergehend als in § 7b Abs. 3 Satz 5 und Abs. 1 Satz 3 BKrFQG normiert, welcher die „für die Überwachung zuständige Stelle“ berechtigt, werden in Ziffern 5 und 6 des streitgegenständlichen Bescheids die gesetzlichen Pflichten des Klägers gegenüber dem nicht bereits im Gesetz genannten Beigeladenen konkretisiert und damit festgestellt, dass der Beigeladene (neben dem Landratsamt) zusätzlich zur Überwachung der im anerkannten Schulungsraum erfolgenden Ausbildung berechtigt ist. Diese Feststellung geht damit über einen bloßen Hinweis auf die abstrakt-generelle Gesetzeslage hinaus. Das Landratsamt hat sich im Sinne des § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG zur Durchführung der Überwachung des Beigeladenen als einer geeigneten Person bzw. Stelle bedient und diesen zugleich verbindlich und ausdrücklich im Verhältnis zum Kläger als solche Person bzw. Stelle benannt und festgelegt. Die zuvor bereits unter dem 31.07.2017 erfolgte Beauftragung des Beigeladenen durch das Landratsamt war demgegenüber ausschließlich intern erfolgt und hatte keine Außenwirkung gegenüber dem Kläger oder sonstigen Ausbildungsstätten erlangt.

26

Ziffern 5 und 6 stehen unabhängig bzw. selbstständig neben der Regelung in Ziffer 2 über die Anerkennung des Konferenzraums für die Weiterbildung von Fahrern im gewerblichen Güterkraftverkehr. Es handelt sich um keine Inhaltsbestimmungen, da ihnen keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Anerkennung zukommen soll. Ferner sind sie nicht als Nebenbestimmungen zu qualifizieren und folglich in ihrer sachlichen Berechtigung nicht an § 36 LVwVfG zu messen. Aus einer Zusammenschau der Nebenbestimmungstypen in § 36 Abs. 2 LVwVfG ergibt sich die Anforderung, dass die Hauptregelung in irgendeiner Hinsicht eingeschränkt werden muss. Die Einschränkung liegt in den Fällen der Bedingung und Befristung in einer zeitlichen Begrenzung der Regelungswirkung, bei der Auflage in der zusätzlichen Verpflichtung und beim Widerrufs- und Auflagenvorbehalt in der Minderung der Bestandskraft (Schoch/Schneider, VwVfG, Juli 2020, § 36 Rn. 26, 27). Auch wenn die Meldeverpflichtung in Ziffer 5 gemäß Erlass des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017 (vgl. dort unter 6.) als „Auflage“ aufzunehmen ist, handelt es sich um keine echte Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG. Mit ihr wird die Hauptregelung nämlich nicht eingeschränkt, sondern die Meldepflicht erst für den Zeitraum begründet, ab dem der Kläger Gebrauch von der Anerkennung macht und Schulungen in B. durchführt. Entsprechendes gilt für die Regelung in Ziffer 6, da die darin benannten Verhaltenspflichten des Klägers erst mit der Nutzung des anerkannten Schulungsraums entstehen.

27

Da auch die übrigen allgemeinen und besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen vorliegen, ist die Anfechtungsklage insoweit zulässig.

28

b.) Nicht zulässigerweise anfechten kann der Kläger indessen die Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2017, soweit darin das Landratsamt Konstanz zur Teilnahme am Unterricht berechtigt wird. Insoweit fehlt es an einem ordnungsgemäß durchgeführten und abgeschlossenen Vorverfahren im Sinne von § 68 Abs. 1 VwGO. Der Kläger hat ausweislich seines Widerspruchsschreibens vom 08.11.2017 seinen Rechtsbehelf zu beiden Ziffern nicht auch auf die Berechtigung des Landratsamtes erstreckt, sondern im Gegenteil betont, anders als der Beigeladene werde nur die Behörde berechtigt. Auch später ist dieser (teilbare) Regelungsteil kein „Thema“ gewesen. Insbesondere geht weder der Widerspruchsbescheid besonders auf diese Sache ein noch hat sich das beklagte Land im Prozess anlässlich der Klageerwiderung hierauf rügelos eingelassen.

29

2.) Soweit die Anfechtungsklage danach zulässig ist, ist sie unbegründet. Die in Ziffern 5 und 6 jeweils erfolgte Feststellung, wonach die darin benannten gesetzlichen Verhaltenspflichten des Klägers auch gegenüber dem Beigeladenen bestehen, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

30

a.) Zwar ist gemäß Artikel 4 des Gesetzes über Änderungen im Berufskraftfahrerqualifikationsrecht (vom 26.11.2020, BGBl. I S. 2575) zum 02.12.2020 das in seinem Art. 1 verkündete Gesetz über die Grundqualifikation und die Weiterbildung der Fahrer bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- oder Personenkraftverkehr (Berufskraftfahrerqualifikationsgesetz - BKrFQG n.F.) in Kraft und gleichzeitig das Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz vom 14.08.2006 (zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.06.2017 - BKrFQG a.F.) außer Kraft getreten. Maßgeblich für die Entscheidung des vorliegenden Falles ist indessen das bis zum 01.12.2020 geltende alte Recht.

31

Aus dem Prozessrecht ergibt sich für die Frage des richtigen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nur, dass ein Kläger im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit ebenso mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben kann, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch jedoch besteht, d.h. ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger i.S. des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt oder die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts i.S. des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist, beurteilt sich nach dem materiellen (Fach-)Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urteil vom 31.03.2004 - 8 C 5.03 - juris Rn. 35). Bei der Anfechtungsklage ist dies im Allgemeinen und vorbehaltlich abweichender Regelungen des materiellen Rechts (wie etwa im Fall eines Dauerverwaltungsakts) die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Beschluss vom 04.07.2006 - 5 B 90.05 - juris Rn. 6; Beschluss vom 27.12.1994 - 11 B 152.94 – juris Rn. 5).

32

Sowohl aus der Bestimmung zum Inkrafttreten und Außerkrafttreten in Art. 4 des Gesetzes über Änderungen im Berufskraftfahrerqualifikationsrecht als auch aus den in § 30 BKrFQG n.F. enthaltenen Übergangsvorschriften ergibt sich nichts Abweichendes zu diesem Grundsatz, was insbesondere daraus folgt, dass die bislang gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BKrFQG a.F. staatlich anerkannten Ausbildungsstätten - wie im Fall des Klägers - weiterhin unbefristet anerkannt bleiben (vgl. § 30 Abs. 1 BKrFQG n.F.). Maßgeblich ist danach vorliegend die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin des Abschlusses des Widerspruchsverfahrens mit Zustellung des Widerspruchbescheids am 20.04.2018. Die im Folgenden genannten Vorschriften des Gesetzes sowie der Verordnung zur Durchführung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes (vom 22.08.2006 - BKrFQV a.F. [abgelöst durch die am 17.12.2020 in Kraft getretene BKrFQV n.F.]) sind ohne a.F./n.F.-Zusatz benannt und beziehen sich auf die im Zeitpunkt des 20.04.2018 geltenden früheren Vorschriften.

33

b.) Die feststellenden Regelungen in Ziffern 5 und 6 sind von einer wirksamen Rechtsgrundlage gedeckt und formell wie auch materiell rechtmäßig.

34

Das Landratsamt war berechtigt, einen feststellenden Verwaltungsakt zu erlassen. Die Befugnis der Verwaltung, sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben des Mittels des feststellenden Verwaltungsakts zu bedienen, muss nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Grundlage erwähnt sein, die zu einem Eingriff ermächtigt. Sie muss sich nur dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lassen, wobei es als zulässig angesehen wird, auf eine „VA-Befugnis“ im Wege der Gesamtanalogie zu den Vorschriften zu schließen, die ausdrücklich oder implizit die zur Durchsetzung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht zuständige Behörde zum Erlass von Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen ermächtigen (BVerwG, Urteil vom 20.08.2014 - 6 C 15.13 - juris Rn. 23; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.01.2020 - 6 S 1006/19 - juris Rn. 27; Urteil vom 09.11.2015 - 11 S 714/15 - juris Rn. 33).

35

Hier folgte diese Befugnis aus der zur Überwachung von Ausbildungsstätten ermächtigenden Vorschrift des § 7b BKrFQG. Als gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Abs. 2, Abs. 4 BKrFQG i.V.m. § 6 BKrFQV im Jahr 2011 staatlich anerkannte Ausbildungsstätte für die Weiterbildung unterliegt der Kläger gemäß § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG der Überwachung durch die nach Landesrecht zuständige Behörde. Absatz 1 Satz 2 berechtigt die zuständige Behörde, zum Zweck der Überwachung alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Gemäß Absatz 3 Satz 1 kann sie sich zur Durchführung der Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen.

36

Die rechtlichen Bedenken des Klägers gegen die Vereinbarkeit des § 7b BKrFQG mit höherrangigem Recht teilt die Kammer nicht. Die Norm enthält hinreichend bestimmte Regelungen. Die generelle, typischerweise weitgefasste Ermächtigung in Absatz 1 Satz 2 zu „allen erforderlichen Maßnahmen“ wird in Absatz 1 Satz 3 regelbeispielhaft („insbesondere“) dahin konkretisiert, dass Vertreter der Behörde zu den Büro- und Geschäftszeiten der Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Damit bleibt gerade nicht unklar, ob sich Prüfung und Besichtigung auch auf die Unterrichtsteilnehmer und den Unterricht beziehen, da dies vielmehr zu bejahen ist. Auch davon, dass zeitlicher und räumlicher Umfang unklar seien, kann keine Rede sein. Vielmehr werden diese in Absatz 3 Sätze 2 bis 4 geregelt. Danach hat eine Überprüfung vor Ort - also in den Unterrichts- und Geschäftsräumen - mindestens alle zwei Jahre zu erfolgen, bezogen auf den Unterricht ohne vorherige, bezogen auf die Überprüfung von Räumen mit einer zweitägigen Vorankündigung. Diese Zweijahresfrist kann auf vier Jahre festgesetzt werden, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Überprüfungen keine oder nur geringfügige Mängel festgestellt worden sind.

37

Anders als der Kläger meint, verstößt schließlich § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Bei den Bestimmungen zur Überwachung von Ausbildungsstätten handelt es sich um Berufsausübungsregelungen. Die Freiheit der Berufsausübung gewährleistet die Gesamtheit der Modalitäten der beruflichen Tätigkeit (insbesondere Ort, Inhalt, Umfang, Dauer, äußere Erscheinungsform, Verfahrensweisen und Instrumente der Beschäftigung). Eine Regelung wird auf dieser Stufe durch jede sachgerechte und vernünftige Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt. Es gilt ein Verbot des Übermaßes, der Eingriff muss in einem vernünftigen Verhältnis zu dem gegebenen Anlass und dem mit ihm verfolgten Zweck stehen (vgl. mit zahlreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, 82. Lieferung 02.2021, Art. 12 GG, Rn. 296).

38

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die gesetzliche Ausgestaltung der Überwachung verfassungskonform erfolgt. Wo den Staat Überwachungspflichten treffen, hat das Gesetz auch Möglichkeiten zur wirksamen Überwachung zu schaffen (BVerfG, Urteil vom 28.05.1993 - 2 BvF 2/90 - juris Rn. 248). Dies ist mit der Regelung einer behördlichen Betretens-, Prüfungs-, Besichtigungs- und Unterrichtsteilnahmebefugnis erfolgt (vgl. die unveränderte Regelung in § 11 Abs. 1 BKrFQG n.F.). Wie sich aus den Motiven für das Zweite Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikation-Gesetzes vom 13.12.2016 (BT-Drs. 18/8183 vom 21.04.2016, Seiten 12/13 und 18/19 = VKBl. 2017, Seiten 76/77 und 80/81) ergibt, sollten die Voraussetzungen im Hinblick auf die Anerkennung und Überwachung von Aus- und Weiterbildungsstätten, Unterrichtsorten, Teilnehmerzahl sowie Mitteilung von Daten und Zeit der geplanten Weiterbildungsveranstaltungen konkretisiert werden. Anerkennungs- und Überwachungsbehörden waren zunehmend auf Unregelmäßigkeiten aufmerksam geworden. So hatten sich Hinweise gemehrt, dass Teilnahmebescheinigungen für Weiterbildungen erworben wurden, ohne dass die Teilnehmer anwesend waren. In einem Bundesland wurden innerhalb von 15 Monaten 600 Fälle geschätzt, in denen die Weiterbildung entsprechend bestätigt und abgerechnet worden war, ohne nachweislich stattgefunden zu haben. Die Grundqualifikation und Weiterbildung werden erworben bzw. abgeschlossen durch Teilnahme am Unterricht einer anerkannten Ausbildungsstätte. Die Weiterbildung dient dazu, die durch die Grundqualifikation vermittelten Fertigkeiten und Kenntnisse auf dem neuesten Stand zu halten und gilt für alle Fahrerlaubnisklassen, für die die Pflicht zur Weiterbildung besteht (vgl. §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 1 BKrFQG). Die Verpflichtung von Fahrern bestimmter Kraftfahrzeuge für den Güter- oder Personenkraftverkehr zu einer Grundqualifikation und zur Weiterbildung geht auf die Richtlinie 2003/59/EG (vom 15.07.2003, Amtsblatt L 226/4 ff.) zurück. Sie soll der Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit und der Sicherheit der Fahrer dienen (vgl. Erwägungsgrund 5 der genannten Richtlinie), mithin vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls.

39

Die in § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG geregelten Kontrollbefugnisse sind verhältnismäßig (vgl. entsprechend für die Teilnahme von mit der Überwachung beauftragten Personen am theoretischen und praktischen Fahrschulunterricht: BVerwG, Beschluss vom 21.08.1973 - I B 55.73 - juris; vgl. für regelmäßige Geschäftsprüfungen in angemessenen Zeitabständen bei Rechtsbeiständen: BVerwG, Beschluss vom 06.12.1994 - 1 B 56.94 - juris, und VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.10.2019 - 9 S 2178/18 - juris). Sie sind geeignet, die ordnungsgemäße Durchführung von Weiterbildungen, insbesondere die tatsächliche Unterrichtung und Teilnahme der zur Weiterbildung verpflichteten Kraftfahrer und die damit zusammenhängenden Verfahren der Ausstellung von Teilnahmebescheinigungen sowie der Abrechnung prüfen und nachvollziehen zu können. Das vom Kläger ins Feld geführte mildere Mittel, wonach Teilnehmer bei Unterrichtsanmeldung eine Farbkopie des Personalausweises übermitteln und diesen bei Unterrichtsbeginn und -ende nochmals zwecks Abgleichs mit der übersandten Kopie vorlegen, ist demgegenüber offensichtlich ungeeignet. Die Befugnis zur Teilnahme am Unterricht ist schließlich auch nicht unzumutbar. Die Befürchtung des Klägers, der Unterricht werde unterbrochen, dies müsse den Teilnehmern erläutert werden und es könne der Eindruck entstehen, der Unterrichtende stehe im Verdacht unredlich zu sein, hält die Kammer für fernliegend bzw. für völlig unbegründet. Angesichts des in § 7b Abs. 3 Satz 2 und 4 BKrFQG gezogenen Zeitrahmens kann es sich, wie der Kläger selbst einräumt, allenfalls um eine stichprobenhafte Unterrichtsteilnahme handeln. Es liegt auf der Hand, dass sich der Vertreter der Behörde hierbei ausweisen bzw. die Überwachung als vorgeschriebene Maßnahme kennzeichnen wird. Dass hiermit ein Unredlichkeitsverdacht gegenüber dem Kläger einhergehen könnte, ist auszuschließen.

40

Das Landratsamt Konstanz war sachlich und örtlich zuständig. Dies gilt für die Anerkennung des Unterrichtsraumes und in der Folge somit auch für die in Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017 getroffene Feststellung betreffend die Überwachung der Weiterbildung in diesem Raum.

41

Gemäß § 1 Nrn. 2 und 3 der auf die Ermächtigung in § 8 Abs. 3 BKrFQG zurückgehenden Verordnung des Verkehrsministeriums über Zuständigkeiten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz (BKrFQG-ZuVO - vom 08.01.2008 ) sind die Landratsämter in den Landkreisen als untere Verwaltungsbehörden zuständig für die Anerkennung und die Überwachung der Ausbildungsstätten für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach § 7 Abs. 2 und 4 BKrFQG. Die örtliche Zuständigkeit folgt aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG. Örtlich zuständig ist danach in Angelegenheiten, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten, auf die Ausübung eines Berufs oder auf eine andere dauernde Tätigkeit beziehen, die Behörde, in deren Bezirk das Unternehmen oder die Betriebsstätte betrieben oder der Beruf oder die Tätigkeit ausgeübt wird oder werden soll. Die Regelung beruht auf dem Gedanken größtmöglicher Sachnähe der zu regelnden Angelegenheit im Interesse schneller, wirtschaftlicher und sachkundiger Entscheidungen (vgl. für die identische bundesrechtliche Vorschrift: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl. 2020, § 3 Rn. 21).

42

Die Betriebsstätte des Klägers, der Große Konferenzraum der Firma H. GmbH, liegt in B., mithin im Bezirk des Landratsamts Konstanz. Wie sein Prozessbevollmächtigter in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, besitzt der Kläger keine eigenen Unterrichtsräume, sondern ist bundesweit derart tätig, dass er zu den Kunden geht und dort in von diesen zur Verfügung gestellten Räumen Weiterbildungen durchführt. Da die Weiterbildung in bestimmten Abständen zu wiederholen ist (vgl. zu den zeitlichen Abständen § 5 Abs. 1 Satz 2 BKrFQG), nutzt der Kläger den jeweiligen Schulungsraum auch künftig, wenn er vom jeweiligen Kunden wieder beauftragt wird. Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG dürfen Ausbildungsstätten nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 5 Unterricht nur in den in der staatlichen Anerkennung aufgeführten Unterrichtsräumen durchführen. Gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BKrFQV sind demgemäß in der Anerkennung, die der Schriftform bedarf, die zugelassenen Räume, in denen Unterricht nach § 5 Abs. 1 BKrFQG durchgeführt werden darf, zu benennen. Eine - wie in der behördlichen Praxis erfolgende – bloße Raum-Anerkennung ist damit möglich; sie ergänzt die im Jahr 2011 vom Landratsamt Bodenseekreis erlassene, auf die weiteren persönlichen und sachlichen Voraussetzungen gemäß § 7 Abs. 2 Nrn. 1 bis 5 BKrFQG, § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 BKrFQV bezogene Anerkennungsentscheidung.

43

Die in Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017 erfolgte Feststellung, dass der Beigeladene gegenüber dem Kläger zu den darin benannten gesetzlichen Überwachungsmaßnahmen befugt ist, ist schließlich auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

44

Die für die Überwachung zuständige Stelle kann sich gemäß § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG zur Durchführung der Überwachung nach den Absätzen 1 und 2 geeigneter Personen oder Stellen bedienen. Der Gesetzgeber geht hierbei von einer Beauftragung Dritter aus (vgl. BT-Drs. 18/8183, Seite 19). Dass die in Ziffer 5 des Bescheids ausgeführte Melde- bzw. Anzeigepflicht demgegenüber nicht in Absatz 1 und 2, sondern erst in Absatz 3 geregelt ist, nimmt diese nicht von der Beauftragung aus, da die Anzeige erkennbar der nur bei Kenntnis der Unterrichtsdetails möglichen effektiven Kontrolle im Sinne des Absatzes 2 Satz 3 dienen soll. Dies wird auch in § 7b Abs. 3 Satz 6 BKrFQG bestätigt, wonach die Angaben nach Satz 5 von der für die Überwachung zuständigen Stelle und von den zur Durchführung der Überwachung beauftragten Personen oder Stellen spätestens sechs Jahre nach Abschluss des Unterrichts zu löschen sind.

45

Ermessensfehler bei der Anwendung sind nicht erkennbar. Aufgrund der gemäß ministeriellem Erlass vom 20.07.2017 landesweit einheitlich vorgegebenen Beauftragung des Beigeladenen ist ein Entschließungsermessen des Landratsamts hin auf eine Feststellung dieser Beauftragung auch im Verhältnis zum Kläger gebunden gewesen. Der Kläger kann nicht einwenden, es handele sich um einen Sonderfall, weil der Schulungsraum nicht ihm, sondern seinem Auftraggeber gehöre, welcher aber nicht Adressat des Bescheids und folglich nicht durch diesen verpflichtet sei. Dies verkennt, dass die Raumanerkennung u.a. nur möglich war, weil die Fa. H. GmbH unter dem 09.10.2017 im Rahmen des Antragsverfahrens - folglich also mit Wirkung auch gegenüber der Behörde - bestätigt hatte, dass sie ihre Räumlichkeiten dem Kläger zur Verfügung stelle und einem Bediensteten oder Beauftragten des Landratsamts Konstanz Zutritt zu den Schulungsräumen, im Fall der Teilnahme an einer BKrQFG-Veranstaltung auch ohne vorherige Anmeldung, gewähre.

46

Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Beigeladene schließlich eine geeignete Stelle bzw. Person im Sinne des § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG. Wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 23.07.1985 - 10 S 2118/84 - GewArch 1986, 101 ) im Rahmen der Fahrschulüberwachung zur inhaltlich gleichlautenden Vorschrift des § 33 Abs. 1 Satz 2 FahrlG 1969 (jetzt: § 51 Abs. 1 Satz 2 FahrlG) entschieden hat, ist der Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V., solange er sachkundige und fachkundige Prüfer bereitstellt, geeignete Stelle. Erforderlich ist ferner, dass die Verfahrensherrschaft hinsichtlich der Durchführung der Überprüfung uneingeschränkt bei der Erlaubnisbehörde verbleibt und keine Übertragung der Überwachungsaufgabe zur selbstständigen Erledigung an den Dritten erfolgt (ebenso VG Sigmaringen, Urteil vom 19.09.2007 - 1 K 939/06 - juris Rn. 8 und 38 ff., betreffend die Durchführung von Aufbauseminaren i.S.v. § 2b StVG).

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Diese Voraussetzungen sind vorliegend ebenfalls erfüllt. Weder der ministerielle Erlass vom 20.07.2017 (vgl. dort Nrn. 1, 2, 6, 7 und 8) noch die konkrete Beauftragung durch das Landratsamt vom 31.07.2017 räumen dem Beigeladenen eine Position ein, die über eine lediglich dienende Funktion hinausgeht. Verwaltungsinitiative und Kontrolle bleiben mithin im Verantwortungsbereich der für die Überwachung zuständigen Behörde. Bestätigt wird dies konkret dadurch, dass in Ziffern 5 und 6 des Bescheids vom 17.10.2017 die Verhaltenspflichten des Klägers als stets bzw. parallel auch dem Landratsamt gegenüber bestehend benannt sind. Auch sonst gibt es keine berechtigten Zweifel an der Eignung des Beigeladenen. Die Gestellung sach- und fachkundiger Prüfer gewährleistet er durch deren vertragliche Bindung. Dass es sich hierbei um Dienstleistungs- und nicht Arbeitsverträge handelt, der Beigeladene mithin - nach Auffassung des Klägers - keine „eigenen Mitarbeiter“ hat, ist unerheblich. Im Rahmen der vertraglichen Bindung sind die Prüfer nicht nur zur Ausbildung, sondern auch dazu verpflichtet, die Überwachung von Betrieben abzulehnen, zu denen sie geschäftliche Beziehungen unterhalten oder mit denen sie sich in einer Konkurrenzsituation befinden. Dies gewährleistet eine neutrale Stellung des Beigeladenen im Rahmen seiner Überwachungsaufgaben. Soweit im Rahmen der konkreten Prüfungstätigkeit Probleme bzw. Besonderheiten entstehen, ist es dem jeweiligen Inhaber der Ausbildungsstätte unbenommen, diese bei der zuständigen Behörde anzuzeigen bzw. im Wege des Rechtsschutzes hiergegen vorzugehen, wie es der Kläger etwa im Verfahren 4 K 2387/19 vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen gegen die Gebührenfestsetzung im Zuge einer konkreten Überwachungsmaßnahme getan hat.

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Die Feststellung der Verpflichtung gegenüber dem Beigeladenen belastet den Kläger schließlich auch nicht unverhältnismäßig. Die Anzeige gemäß § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG hat gegenüber dem Landratsamt zu erfolgen, so dass sie, wenn sie zeitgleich an den Beigeladenen ergeht, keine zusätzliche Belastung darstellt. Eine Kontrolle im Sinne des § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG durch das Landratsamt und den Beigeladenen, mithin eine mehrfache Überprüfung des Schulungsraums und der auf ihn bezogenen Ausbildungstätigkeit, ist ebenfalls nicht zu befürchten. Ziffer 6 des Bescheids vom 17.10.2016 ist ersichtlich nicht so zu verstehen, vielmehr bleibt es im Rahmen des Zeitfensters des § 7b Abs. 3 Sätze 2 bis 4 BKrFQG bei einer Kontrolle entweder durch den Beigeladenen oder die Behörde.

II.

49

Die Kostenentscheidung beruht, soweit der Rechtsstreit durch Rücknahme beendet worden ist, auf § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und ist folglich kein Kostentragungsrisiko eingegangen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Deshalb entspricht es der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, § 162 Abs. 3 VwGO.

50

Soweit das Verfahren aufgrund Klagerücknahme eingestellt worden ist, ist diese Entscheidung unanfechtbar (§ 92 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Im Übrigen gilt, da Gründe für eine Zulassung der Berufung nicht vorliegen, für die Anfechtbarkeit dieses Urteils folgende Rechtsmittelbelehrung ….

51

Beschluss

52

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.