Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-05-09, Aktenzeichen 16 A 1595/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0509.16A1595.02.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn
nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt die Seniorenwohnstätte Haus L. in P. als
vollstationäre Pflegeeinrichtung. Ein Versorgungsvertrag gemäß § 72 Abs. 1 des
Elften Buches Sozialgesetzbuch - SGB XI - und eine Vergütungsvereinbarung
gemäß den §§ 85, 87 SGB XI bestehen; der Landschaftsverband Rheinland hat
zudem der gesonderten Berechnung von Investitionskosten gemäß § 82 Abs. 3
SGB XI zugestimmt.

3

Nachdem die auch zuvor in P. wohnhafte Frau F. C. am 4. Mai
2001 in die Pflegeeinrichtung aufgenommen worden war, beantragte die Klägerin mit
Schreiben vom 8. Mai 2001 für deren Pflegeplatz die Gewährung von
Pflegewohngeld. Zwei Rentenbescheide, der Bewilligungsbescheid der
Pflegeversicherung über die Zuordnung zur Pflegestufe II und eine Kopie des
Sparbuches der Frau C. , das ein Guthaben in Höhe von 13.582,01 DM (Stand:
7. März 2001) aufwies, wurden nachgereicht.

4

Ausweislich eines am 1. Juni 2001 erstellten Berechnungsbogens ermittelte der
Beklagte, dass unter Zugrundelegung nur des Einkommens der Bewohnerin das
Pflegewohngeld monatlich 778,71 DM betrüge. Durch Bescheid vom selben Tag
lehnte er den Antrag mit der Begründung ab, die Voraussetzungen gemäß § 14 des
Landespflegegesetzes - PfG NRW - (in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 9.
Mai 2000, GV NRW S. 462) i.V.m. der Pflegewohngeldverordnung
- PfGWGVO - (in der Fassung der Änderungsverordnung vom 2. Dezember 1998,
GV NRW 1999 S. 48) lägen nicht vor. Die Bewohnerin erhalte keine Leistungen nach
dem Bundessozialhilfegesetz und sei auch bei gesonderter Berechnung der
Investitionskosten nicht sozialhilfebedürftig. Hiergegen erhob die Klägerin mit
Schreiben vom 21. Juni 2001 und 4. Juli 2001 Widerspruch, zu dessen Begründung
sie sich auf ein Rundschreiben des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe vom 2.
März 2000 berief, wonach Pflegewohngeld vermögensunabhängig gewährt werde.
Mit seiner gegenteiligen Ansicht verkenne der Beklagte, dass der Anspruch auf das
Pflegewohngeld nicht dem Bewohner zustehe; vielmehr handele es sich um eine
Förderung der Einrichtung, die anderen Regelungen folge als das Sozialhilferecht.
Wenn der Gesetzgeber das Vermögen der Heimbewohner hätte berücksichtigt
wissen wollen, hätte er dies in § 14 PfG NRW ausdrücklich geregelt. Dem
entspreche die ganz überwiegende Verwaltungspraxis im Lande Nordrhein-
Westfalen. Dass der Beklagte ebenso wie wenige andere Gemeinden nunmehr -
nach dem Übergang der Zuständigkeit auf die örtlichen Sozialhilfeträger zum 1.
Januar 2001 - gleichwohl Vermögen des Bewohners berücksichtige, verstoße gegen
Art. 3 GG.

5

Nach einer auf den 1. September 2001 bezogenen Neuberechnung, die ohne
Berücksichtigung des Vermögens der Frau C. einen Pflegewohngeldanspruch
von 865,45 DM ergab, wies der Beklagte den Widerspruch durch
Widerspruchsbescheid vom 10. Oktober 2001 mit folgender Begründung zurück: Die
Gewährung von Pflegewohngeld nach § 14 PfG NRW setze u.a. voraus, dass der
Heimbewohner Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz erhalte oder wegen
der gesonderten Berechnung nicht geförderter Investitionsaufwendungen erhalten
würde. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, da Frau C. nach § 28 des
Bundessozialhilfegesetzes - BSHG - i.V.m. den Bestimmungen des Abschnitts 4 des
Bundessozialhilfegesetzes nicht nur ihr Einkommen, sondern auch ihr Vermögen
einsetzen müsse, soweit es die maßgeblichen Schonbeträge übersteige. Der
Vermögenseinsatz sei nach den sozialhilferechtlichen Regelungen zu beurteilen,
weil nach § 14 PfG NRW zu prüfen sei, ob der betreffende Bewohner Anspruch auf
"Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz" habe. Auch aus der Begründung
des Landespflegegesetzes folge nichts Gegenteiliges: Es sei beabsichtigt gewesen,
Heimbewohner aus der Sozialhilfebedürftigkeit zu führen, nicht aber die öffentliche
Förderung auf bisher nicht bedürftige Personen auszudehnen.

6

Die Klägerin hat am 17. Oktober 2001 Klage erhoben, mit der sie bezogen auf
den Pflegeplatz der Frau C. die Gewährung von Pflegewohngeld begehrt. Die
Bewohnerin erfülle die einkommensmäßigen Voraussetzungen; ihr Vermögen sei
nicht zu berücksichtigen. Der Beklagte verkenne Systematik und Struktur des
SGB XI und des Landespflegegesetzes. Die Voraussetzungen für die Gewährung
des bewohnerorientierten Zuschusses seien kumulativ in beiden Absätzen des § 1
PfGWGVO geregelt. Aus Absatz 2 folge, dass nur das Einkommen des Bewohners
für die Ermittlung des Zuschussbetrages maßgeblich sei. Diese Auffassung vertrete
außer dem Landschaftsverband Westfalen-Lippe auch das Ministerium für Arbeit und
Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen in seinem
Erlass vom 18. Juni 2001 (3.1 - 5705.14), in dem es die entgegenstehende Praxis
einzelner örtlicher Sozialhilfeträger als rechtswidrig bezeichnet habe. Eine
Auslegung der maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften, nach der das
Pflegewohngeld einer vermögensunabhängigen Förderung diene, entspreche
schließlich auch den in § 9 SGB XI zum Ausdruck gekommenen Zielsetzungen des
Bundesgesetzgebers.

7

Die Klägerin hat beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 1. Juni 2001
und des Widerspruchsbescheides vom 10. Oktober 2001 zu
verpflichten, Pflegewohngeld in gesetzlicher Höhe ohne
Berücksichtigung des Vermögens der Heimbewohnerin zu
bewilligen.

8

Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.

9

Er hat vorgetragen: Anspruchsgrundlage für die Gewährung von Pflegewohngeld
sei nicht die Pflegewohngeldverordnung, sondern § 14 PfG NRW. Danach sei der
Erhalt bzw. der fiktive Erhalt von Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz
Anspruchsvoraussetzung. Nach dem Bundessozialhilfegesetz und folglich auch § 14
PfG NRW seien sowohl Einkommen als auch Vermögen einzusetzen. Die zu § 14
PfG NRW erlassene Rechtsverordnung dürfe den Rahmen der Ermächtigung nicht
überschreiten, anderenfalls sei sie insoweit nichtig. Die Berücksichtigung des
Vermögens entspreche auch den Intentionen des Gesetzgebers. Anhaltspunkte
dafür, dass Bewohner entlastet werden sollten, die selbst die Heimkosten
einschließlich der Investitionsaufwendungen tragen könnten, bestünden nicht. Im
Gegenteil bestimme § 9 SGB XI, dass Einsparungen bei der Sozialhilfe zur
finanziellen Förderung der Investitionskosten der Pflegeeinrichtungen eingesetzt
werden sollten. Diese Einsparungsmöglichkeit bestehe indessen nicht bei Personen,
die wegen vorhandenen Vermögens ohnehin nicht sozialhilfebedürftig seien. Die der
abweichenden Auffassung des Landschaftsverbandes und des zuständigen
Ministeriums zugrunde liegende Interpretation überschreite die durch den
eindeutigen Gesetzeswortlaut vorgegebene Auslegungsgrenze.

10

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung
ausgeführt: Der Anspruch folge aus § 1 PfGWGVO. Eine Gesamtbetrachtung des
Regelungssystems der Pflegewohngeldverordnung lasse erkennen, dass Vermögen
der Gewährung von Pflegewohngeld nicht entgegenstehe. § 1 Abs. 1 PfGWGVO sei
im Kontext mit § 1 Abs. 2 PfGWGVO zu lesen, wonach das Einkommen für die
Berechnung des Pflegewohngeldes maßgeblich sei, während es an einer Regelung
über den Einsatz des Vermögens fehle. Einer solchen Regelung hätte es aber
bedurft, wenn das Vermögen des Bewohners hätte berücksichtigt werden sollen. Die
so verstandene Verordnung überschreite auch nicht die Grenzen der gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage. Denn der Gesetzgeber habe die nähere Bestimmung der
Leistungsvoraussetzungen dem Verordnungsgeber überlassen; zudem sei während
des Gesetzgebungsverfahrens der Arbeitsentwurf der späteren Verordnung bereits
bekannt gewesen.

11

Hiergegen wendet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des
Beklagten. Er hält die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung für
fehlerhaft, da sie mit dem eindeutigen Wortlaut des Landespflegegesetzes, den auch
die Auslegung der Pflegewohngeldverordnung zu beachten habe, unvereinbar sei.
Abgesehen davon, dass nicht angenommen werden könne, der Gesetzgeber habe
Personen mit hohem Vermögen entlasten wollen, seien auch im
Gesetzgebungsverfahren erkennbar gewordene Motive oder Vorstellungen nicht
maßgeblich, wenn sie - wie hier - mit dem eindeutigen Wortlaut der Regelung nicht
übereinstimmten.

12

Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage
abzuweisen.

13

Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.

14

Sie verteidigt das angefochtene Urteil unter Wiederholung ihres
Rechtsstandpunktes. Entgegen der Auffassung des Beklagten sei der
Gesetzeswortlaut gerade nicht in dem von diesem angenommenen Sinne eindeutig.
Auch aus dem kürzlich eingebrachten Entwurf eines Änderungsgesetzes, das die
Anrechnung des Vermögens bis auf einen Freibetrag von 10.000,- EUR vorsehe,
werde deutlich, dass Vermögen nach bisheriger Rechtslage nicht einzusetzen
sei.

15

Durch Bescheid vom 21. März 2003 hat der Beklagte auf erneuten Antrag der
Klägerin nunmehr bezogen auf den Heimplatz der Frau C. für den Zeitraum
vom 1. April 2003 bis 31. März 2004 Pflegewohngeld bewilligt.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Der Senat kann über die Berufung des Beklagten entscheiden, ohne dass es
einer Beiladung der Bewohnerin bedürfte. Die Voraussetzungen einer notwendigen
Beiladung (vgl. § 65 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift sind
Dritte beizuladen, wenn sie an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind,
dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies
setzt voraus, dass die begehrte Sachentscheidung nicht wirksam getroffen werden
kann, ohne dass dadurch gleichzeitig und unmittelbar in Rechte der Dritten
eingegriffen wird, das heißt ihre Rechte gestaltet, bestätigt oder festgestellt,
verändert oder aufgehoben werden.

19

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 1999
- 11 C 8.97 - , NVwZ 1999, 296, m.w.N.

20

Erforderlich ist also zum einen die Beteiligung des Dritten an dem
Rechtsverhältnis und zum anderen die Notwendigkeit einer einheitlichen
Entscheidung.

21

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - IV C 50.72 -,
NJW 1975, 70 (71).

22

Dass ein Dritter geltend machen kann, durch den angefochtenen Verwaltungsakt
ebenfalls in seinen Rechten verletzt zu sein, begründet noch nicht die rechtliche
Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung.

23

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1977
- 1 C 31.74 -, BVerwGE 55, 8 (11).

24

Eine bloß mittelbare und privatrechtliche Auswirkung dergestalt, dass die
Entscheidung eine das Privatrechtsverhältnis betreffende Tatbestandswirkung
entfaltet, reicht ebenfalls nicht aus.

25

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1971
- VIII C 6.69 -, BVerwGE 39, 135 (137); OVG NRW,
Beschluss vom 8. August 1990 - 8 A 1109/88 -, NVwZ-
RR 1991, 486.

26

Eine die Beiladung bedingende Unmittelbarkeit der rechtlichen Beteiligung des
Dritten ist hingegen anzunehmen, wenn dem Dritten seinerseits ein durch den
streitbefangenen Anspruch begrenzter Anspruch zusteht oder er einem solchen
Anspruch ausgesetzt ist und wenn dieser Anspruch das "entscheidende
Tatbestandsmerkmal" für den streitigen Anspruch darstellt.

27

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. November 1976
- V C 73.74 -, BVerwGE 51, 268 (275).

28

Hieran gemessen liegen die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung
nicht vor. Der Anspruch auf Gewährung von Pflegewohngeld steht nach dem
eindeutigen Wortlaut des § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW nicht der Bewohnerin,
sondern der Pflegeeinrichtung zu. Die Bewohnerin ist an dem öffentlich-rechtlichen
Rechtsverhältnis zwischen der Pflegeeinrichtung und dem Sozialhilfeträger auch
nicht in der Weise rechtlich beteiligt, dass die Entscheidung über die Gewährung des
Pflegewohngeldes unmittelbar das aufgrund des Heimvertrages bestehende
zivilrechtliche Rechtsverhältnis gestalten würde. Die Kostenpflicht des
Heimbewohners gegenüber dem Heimträger ist zwar in mehrfacher Hinsicht rechtlich
reglementiert (vgl. § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2, 2. Halbsatz i.V.m. § 85, § 82
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 3 i.V.m. § 87 und § 82 Abs. 3 SGB XI).

29

Vgl. Spellbrink, in: Hauck/Noftz, SGB XI, Stand:
November 2002, § 82 Rn. 9 ff.

30

Gleichwohl verbleiben bei der Durchführung des zivilrechtlichen
Vertragsverhältnisses zwischen dem Heim und dem Bewohner gewisse
Gestaltungsspielräume. So "kann" das Heim dem Bewohner den
Investitionskostenanteil nach § 82 Abs. 3 SGB XI "gesondert berechnen", wenn und
soweit die Kosten durch öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht vollständig
gedeckt werden. Die Berechnung dieser Kosten folgt danach nur mittelbar aus der
Entscheidung über die Gewährung oder Versagung des Pflegewohngeldes. Denn es
bedarf eines zusätzlichen Umsetzungs- oder Willensakts des Einrichtungsträgers, ob
und inwieweit er - auch unter Berücksichtigung der mit dem Pflegebedürftigen
getroffenen zivilrechtlichen Vereinbarungen - die Investitionskosten in Rechnung
stellt.

31

Vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 10. April 2002
- 4 LB 4/02 -, NVwZ-RR 2003, 125 (126).

32

In diese Entscheidung können vielfältige Aspekte einfließen, etwa ein
Verschulden des Trägers bei verspäteter oder sonst unzureichender Antragstellung
oder eine Obliegenheitsverletzung des Bewohners bei unvollständiger oder
unterlassener Vorlage der benötigten Einkommens- und Vermögensnachweise. Die
Versagung der öffentlichen Förderung stellt mithin nur eine, wenn auch bedeutsame
Vorfrage für die gesonderte Berechnung des zivilrechtlich geschuldeten
Investitionskostenanteils gegenüber dem Pflegebedürftigen dar.

33

Die Berufung ist begründet.

34

Das angefochtene Urteil kann schon deshalb keinen Bestand haben, weil es ihm
an einem hinreichend eindeutigen, aus sich heraus verständlichen
Entscheidungsinhalt mangelt. Zwar ist insofern nicht allein der Tenor des Urteils in
den Blick zu nehmen; vielmehr sind bei Unklarheiten die Entscheidungsgründe mit
einzubeziehen.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1997
- 7 B 230/97 -, Juris, im Anschluss an BVerwG, Urteil
vom 28. Oktober 1981 - 8 C 4.81 -, Buchholz 406.11
§ 123 BBauG Nr. 21; BFH, Urteil vom 27. Juli 1993
- VIII R 67/91 -, NVwZ 1996, 101.

36

Doch auch unter Berücksichtigung der Entscheidungsgründe des Urteils lässt
sich nicht ermitteln, in welchem Umfang der Beklagte verpflichtet wird, der Klägerin
das begehrte Pflegewohngeld zu gewähren. Es wird nicht hinreichend deutlich, für
welchen Zeitraum und in welcher Höhe Leistungen bewilligt werden sollen.

37

Auf den ursprünglich angekündigten Antrag, der sich auf den Zeitraum ab 1.
Januar 2001 bezog, kann insoweit nicht zurückgegriffen werden, da er in der
mündlichen Verhandlung nicht gestellt und in den Entscheidungsgründen des Urteils
nicht wiedergegeben worden ist. Zudem ist das Ende des Bewilligungszeitraumes
nicht zeitlich fixiert. Das angefochtene Urteil trifft auch keine Aussagen über die
Leistungshöhe. Die Berechnungen des Beklagten, die von der Klägerin nicht in
Frage gestellt worden sind, haben lediglich in dem Beschluss über die Festsetzung
des Streitwertes - also außerhalb der zur Auslegung eines unklaren Tenors
heranzuziehenden Urteilsgründe - Niederschlag gefunden. Auch wenn eine
Verpflichtung zur Gewährung von Leistungen "in gesetzlicher Höhe" insbesondere in
sozialhilferechtlichen Verfahren einer verbreiteten Praxis der Gerichte entspricht,
konnte jedenfalls hier nicht darauf verzichtet werden, den Betrag des
zuzusprechenden Pflegewohngeldes zu beziffern, weil bereits nach Aktenlage
offenkundig Unklarheiten darüber bestehen, wie die gesetzliche Höhe des
Pflegewohngeldes korrekt zu ermitteln ist. Insbesondere hat der Beklagte § 2 Abs. 2
Satz 2 PfGWGVO und die dazu ergangene Anlage, wonach Pflegewohngeld in Höhe
von durch 25 teilbaren vollen DM-Beträgen gewährt wird, bislang nicht angewandt.
Auch wäre zu klären gewesen, ob die Praxis des Beklagten, Neuberechnungen des
Pflegewohngeldes innerhalb des zwölfmonatigen Bewilligungszeitraumes (vgl. § 4
Abs. 2 Satz 1 PfGWGVO) nicht nur aus Anlass einer Änderung der Pflegestufe oder
einer Vereinbarung neuer Vergütungsregelungen, sondern auch aus Anlass von
Einkommensänderungen vorzunehmen, den Vorgaben des § 4 Abs. 2 Satz 2
PfGWGVO entspricht.

38

Dies vorausgeschickt ist festzuhalten, dass die Klage sich zum maßgeblichen
Zeitpunkt der Berufungsverhandlung nicht bereits wegen Unbestimmtheit des in der
erstinstanzlichen Verhandlung protokollierten und dem ausgeurteilten Tenor
entsprechenden Klageantrages als unzulässig erweist. Die Klägerin hat in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt, dass Gegenstand der Klage die
Gewährung von Pflegewohngeld ab dem 4. Mai 2001 für 12 Monate sein soll. Hierin
ist keine Klageänderung bzw. teilweise Klagerücknahme, sondern lediglich die
Konkretisierung des bislang nicht fest umrissenen Begehrens zu sehen.

39

Die so verstandene Klage ist aber nicht begründet. Die angefochtenen
Bescheide sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO); der geltend gemachte
Anspruch steht der Klägerin nicht zu.

40

Rechtsgrundlage für die Gewährung eines bewohnerorientierten
Aufwendungszuschusses für Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen
(Pflegewohngeld) ist § 14 Abs. 1 und 2 PfG NRW, dessen Regelungen durch die auf
der Ermächtigung in § 14 Abs. 4 PfG NRW beruhende Pflegewohngeldverordnung
ergänzt werden. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW haben zugelassene
vollstationäre Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 71 Abs. 2 SGB XI, die eine
vertragliche Regelung nach § 85 SGB XI abgeschlossen haben, einen Anspruch
gegen den zuständigen örtlichen Träger der Sozialhilfe oder den überörtlichen
Träger der Kriegsopferfürsorge auf Gewährung von Zuschüssen zu den
Aufwendungen der Pflegeeinrichtung nach § 82 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 SGB XI für
Heimplätze solcher Heimbewohnerinnen und Heimbewohner, die Leistungen nach
dem Bundessozialhilfegesetz oder nach den §§ 25, 25a und 25e des
Bundesversorgungsgesetzes - BVG - erhalten oder wegen der gesonderten
Berechnung nicht geförderter Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI erhalten
würden.

41

§ 14 PfG NRW verstößt nicht gegen bundesrechtliche Vorgaben des SGB XI für
die Förderung von Pflegeeinrichtungen. Die Entscheidung des nordrhein-
westfälischen Landesgesetzgebers, die finanzielle Förderung vollstationärer
Pflegeeinrichtungen gemäß § 14 Abs. 1 PfG NRW an den wirtschaftlichen
Verhältnissen des jeweiligen Bewohners auszurichten, mag zwar nicht den
Erwartungen und Hoffnungen des Bundesgesetzgebers entsprechen, die dieser mit
der in § 9 SGB XI zum Ausdruck gebrachten Entscheidung für ein "duales"
Finanzierungssystem verbunden hat, bei dem der Bund über die Einrichtung der
Pflegeversicherung für die Finanzierung der Pflegeleistungen Sorge trägt, während
die Länder für die Planung und Förderung der Pflegeeinrichtungen, d.h.
insbesondere für die Gewährung von Zuschüssen zu den Investitionskosten i.S.v.
§ 82 Abs. 3 SGB XI verantwortlich sind.

42

Vgl. Antwort der Bundesregierung vom 2. Januar
1996 auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der
CDU/CSU und der F.D.P., BT-Drs. 13/3419; kritisch
auch Matthiesen, NdsVBl. 1997, 127 (129); anders
Udsching, SGB XI - Soziale Pflegeversicherung,
2. Auflage 2000, § 9 Rn. 7, der nur eine
personenbezogene (subjektorientierte) Förderung für
wettbewerbsneutral und daher mit den Zielen des SGB
XI vereinbar hält.

43

Eine Rechtspflicht zur landesrechtlichen Regelung einer bestimmten Art und
Weise sowie Höhe der Investitionsförderung folgt aus der in § 9 Satz 1 SGB XI
festgeschriebenen Verantwortlichkeit der Länder für die Vorhaltung einer
leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen
Versorgungsstruktur aber nicht,

44

vgl. Gürtner, in: Kasseler Kommentar
Sozialversicherungsrecht, Stand: Dezember 2002, § 82
SGB XI Rn. 2 und 3,

45

zumal dem Bundesgesetzgeber insoweit - anders als etwa bei der
Krankenhausfinanzierung (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG) - keine
Gesetzgebungskompetenz zusteht.

46

Vgl. Spellbrink, in: Hauck/Noftz, SGB XI, Stand:
November 2002, § 82 Rn. 6 f.

47

Dass die Pflegeeinrichtung dem Bewohner nach § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI
betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen, die durch öffentliche Förderung nach
§ 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt sind, gesondert berechnen kann, belegt
zugleich, dass die öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht notwendig zur
vollständigen Deckung der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen führen
muss.

48

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung des begehrten
Pflegewohngeldes liegen nicht vor. Der geltend gemachte Anspruch scheitert daran,
dass die Bewohnerin, die den betreffenden Pflegeplatz im maßgeblichen Zeitraum
nutzte, die wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht erfüllte, die in § 14 Abs. 1 PfG
NRW und § 1 Abs. 1 PfGWGVO im wesentlichen - mit Ausnahme nur des in § 1 Abs.
1 Nr. 2 Buchst. c PfGWGVO zusätzlich vorgesehenen Selbstbehalts und der hier
unproblematischen Voraussetzung in § 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d PfGWGVO -
gleichlautend benannt sind. Sie erhielt weder Leistungen nach dem
Bundessozialhilfegesetz noch Leistungen nach den §§ 25, 25a und 25e BVG und
hätte derartiger Leistungen auch nicht bedurft, wenn die Klägerin ihr zusätzlich zu
den Kosten der Pflege sowie der Unterkunft und Verpflegung die nach § 82 Abs. 3
SGB XI gesondert berechenbaren Investitionskosten in Rechnung gestellt hätte. Der
Grundsatz, dass einer Person Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz bzw.
Leistungen nach dem Bundesversorgungsgesetz nur gewährt werden, wenn sie den
jeweiligen Bedarf nicht aus eigenem oder ihr zurechenbarem Einkommen oder
Vermögen zu decken vermag, gilt auch bei der Ermittlung der Bedürftigkeit im
Rahmen des § 14 PfG NRW (1.). Die Bewohnerin verfügte über Vermögen, dessen
Höhe den maßgeblichen Schonbetrag überstieg und deshalb vor einer Gewährung
von Sozialhilfe einzusetzen war (2.).

49

1. § 14 Abs. 1 PfG NRW ist in Anwendung der allgemeinen
Auslegungsgrundsätze, d.h. durch Ermittlung des objektiven Willens des
Gesetzgebers, der sich aus dem Wortlaut der Norm, dem Sinnzusammenhang, in
den die Norm gestellt ist, dem Zweck, dem sie dient, und unter Berücksichtigung
ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, dahin auszulegen, dass bei der Prüfung der auf
den Bewohner bezogenen wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht nur dessen
Einkommen, sondern auch dessen Vermögen zu berücksichtigen ist.

50

§ 14 PfG NRW trifft nach seinem Wortlaut keine eigenständige Regelung
hinsichtlich der wirtschaftlichen Voraussetzungen. Obwohl dies bei der immerhin in
die amtliche Überschrift aufgenommenen Bezeichnung des bewohnerorientierten
Aufwendungszuschusses für Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen
als "Pflegewohngeld" nahe gelegen hätte, findet sich auch kein Verweis auf die
wirtschaftlichen Bewilligungsvoraussetzungen des Wohngeldgesetzes, das
grundsätzlich nur eine Berücksichtigung des Einkommens vorsieht (vgl. §§ 2, 9 ff.
WoGG), es sei denn die Inanspruchnahme des Wohngeldes wäre wegen hohen
Vermögens missbräuchlich i.S.v. § 18 Nr. 6 WoGG. Statt dessen nimmt § 14 Abs. 1
PfG NRW Bezug auf die tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit oder die fiktive
Sozialhilfebedürftigkeit des Bewohners, die sich ergäbe, wenn die Pflegeeinrichtung
ihm Kosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI in Rechnung stellte. Diese Anknüpfung an ein
vorhandenes Regelungssystem unter Verzicht auf eine spezifisch
pflegewohngeldrechtliche Definition der Bedürftigkeit spricht mit maßgeblichem
Gewicht dafür, dass der sozialhilferechtliche Selbsthilfegrundsatz, wonach vor einer
Inanspruchnahme staatlicher Fürsorgeleistungen eigenes bzw. dem Hilfe Suchenden
zurechenbares Einkommen und Vermögen einzusetzen ist, auch im vorliegenden
Regelungsbereich Geltung beansprucht. Der genannte, zu den wesentlichen
Strukturprinzipien des Sozialhilferechts zählende Grundsatz,

51

vgl. Rothkegel, Die Strukturprinzipien des
Sozialhilferechts, 2000, S. 96 f.,

52

gilt, wenngleich mit gewissen Differenzierungen, für alle Arten der Sozialhilfe,
d.h. sowohl für die Hilfe zum Lebensunterhalt (§§ 1 Abs. 1 und 11 BSHG) als auch
für die Hilfe in besonderen Lebenslagen (§§ 1 Abs. 1, 27, 28 BSHG). Die Gewährung
von Leistungen ohne Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen ist dem
Bundessozialhilfegesetz hingegen grundsätzlich fremd. Soweit in Ausnahmefällen
Leistungen trotz ausreichenden Einkommens oder Vermögens gewährt werden
können, knüpft das Gesetz hieran eine Erstattungspflicht (vgl. §§ 11 Abs. 2 und 29
BSHG) oder es ermöglicht zumindest die Erhebung eines Kostenbeitrages (vgl.
§§ 11 Abs. 3 und 43 BSHG). Wird im Anwendungsbereich der genannten
Ausnahmeregelungen auf einen Vermögenseinsatz verzichtet, gilt Entsprechendes
stets auch für den Einsatz des Einkommens. Sozialhilfeleistungen, die
einkommensabhängig, aber vermögensunabhängig gewährt werden, sieht das
Gesetz nicht vor.

53

Für die nach § 14 Abs. 1 PfG NRW alternativ zu tatsächlichen oder fiktiven
Sozialhilfeansprüchen in Betracht zu ziehenden Ansprüche nach den §§ 25, 25a und
25e BVG gilt ebenfalls der Grundsatz, dass vorrangig Einkommen und Vermögen
einzusetzen sind. So heißt es in § 25a Abs. 1 BVG: "Leistungen der
Kriegsopferfürsorge werden gewährt, wenn und soweit die Beschädigten infolge der
Schädigung und die Hinterbliebenen infolge des Verlustes des Ehegatten, Elternteils,
Kindes oder Enkelkinds nicht in der Lage sind, den nach den nachstehenden
Vorschriften anzuerkennenden Bedarf aus den übrigen Leistungen nach diesem
Gesetz und dem sonstigen Einkommen und Vermögen zu decken." Gemäß § 25
Abs. 4 BVG erhalten Beschädigte Leistungen der Kriegsopferfürsorge auch für
Familienmitglieder, soweit diese ihren Bedarf nicht aus eigenem Einkommen und
Vermögen decken können. Die Bezugnahme auf die §§ 25 und 25a BVG spricht
daher ebenfalls für die Annahme, dass bei Anwendung des § 14 PfG NRW eine
Vermögensprüfung zu erfolgen hat. Nicht ohne weiteres erschließt sich allerdings,
weshalb § 14 Abs. 1 PfG NRW - eingeleitet mit der Formulierung "Ansprüche nach
den §§ 25, 25a" - sodann § 25e BVG anführt, obwohl es sich hierbei nicht um eine
Leistungsnorm handelt, sondern um eine Regelung über den Einsatz des
Einkommens. § 25f BVG, der den Einsatz von Vermögen betrifft, wird hingegen nicht
zitiert. Hieraus allein lässt sich aber ein von den - wie aufgezeigt - prägenden
Grundsätzen der Sozialhilfe und Kriegsopferfürsorge abweichendes
Begriffsverständnis des Landespflegerechts nicht ableiten, zumal § 25a Abs. 1 BVG,
in dessen Absatz 1 Einkommen und Vermögen gleichrangig nebeneinander gestellt
sind, ausdrücklich zitiert ist.

54

Aus der aufgrund von § 14 Abs. 4 PfG NRW erlassenen
Pflegewohngeldverordnung lassen sich keine gegenteiligen Schlüsse auf die
Auslegung des § 14 Abs. 1 PfG NRW ziehen. Nach § 14 Abs. 4 PfG NRW ist unter
anderem "das Nähere über die Voraussetzungen der Leistungsgewährung" durch
Verordnung zu regeln. Bereits diese Formulierung zeigt, dass der Verordnungsgeber
nicht zu einer eigenständigen oder gar von den gesetzlichen Vorgaben in § 14 PfG
NRW abweichenden Regelung der Anspruchsvoraussetzungen, sondern lediglich zu
ergänzenden Detailbestimmungen befugt ist. Nur dies entspricht auch den insoweit
zu beachtenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Gemäß Art. 70 Satz 2 der
Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß
einer Verordnungsermächtigung in dem ermächtigenden Gesetz bestimmt sein. Dem
hat der Landesgesetzgeber Rechnung getragen, indem er den Inhalt der Verordnung
nach Programm und Zielrichtung so genau umrissen hat, dass schon aus der
gesetzlichen Vorschrift erkennbar ist, was dem Adressaten der Verordnung
gegenüber zulässig sein soll.

55

Vgl. zu diesen Anforderungen: VerfGH NRW, Urteil
vom 1. Dezember 1992 - VerfGH 11/92 -, OVGE 43, 232
(235) m.w.N.

56

Der Zweck der Pflegewohngeldgewährung - Förderung der Pflegeeinrichtung in
Bezug auf die Aufwendungen i.S.d. § 82 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 SGB XI - und die
wesentlichen Anspruchsvoraussetzungen - Zulassung als vollstationäre
Pflegeeinrichtung im Sinne von § 71 Abs. 2 SGB XI, Abschluss einer vertraglichen
Regelung nach § 85 SGB XI, Anknüpfung der Förderung an die Nutzung des
Heimplatzes durch einen bestimmten Bewohner und die Erfüllung bestimmter
wirtschaftlicher Voraussetzungen durch den jeweiligen Bewohner - folgen aus § 14
Abs. 1 PfG NRW, während das Ausmaß der Förderung durch § 14 Abs. 2 PfG NRW
begrenzt wird. Diesen bereits vom Gesetzgeber selbst vorgegebenen Rahmen muss
der Verordnungsgeber beachten; eine Regelung der wirtschaftlichen
Anspruchsvoraussetzungen, die von der in § 14 Abs. 1 PfG NRW vorgegebenen
Anknüpfung an die sozialhilferechtlichen Anspruchsvoraussetzungen abweicht, darf
er nicht treffen. Bei der Frage, ob Vermögen des Bewohners zu berücksichtigen ist,
handelt es sich nicht lediglich um eine Detailfrage.

57

Ebenso wenig wie dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 PfG NRW und seiner
systematischen Anbindung an anderweitige gesetzliche Regelungen ist seinem Sinn
und Zweck ein tragfähiger Hinweis darauf zu entnehmen, dass abweichend von den
Grundsätzen des Sozialhilfe- und Versorgungsrechts Vermögen bei der Prüfung der
wirtschaftlichen Verhältnisse des Bewohners unberücksichtigt zu bleiben hätte. Der
mit der Einführung der Sozialen Pflegeversicherung als eigenständiger Zweig der
Sozialversicherung (vgl. § 1 Abs. 1 SGB XI) angestrebte Zweck besteht darin, dem
Risiko der Pflegebedürftigkeit und dem damit häufig einhergehenden Risiko einer
Sozialhilfebedürftigkeit des Pflegebedürftigen durch eine neuartige,
beitragsfinanzierte Versicherungsleistung zu begegnen. Die Erwartung einer dadurch
bewirkten finanziellen Entlastung der Sozialhilfeträger hat in § 9 Satz 3 SGB XI ihren
gesetzlichen Niederschlag gefunden; danach sollen die Länder zur finanziellen
Förderung der Investitionskosten der Pflegeeinrichtungen Einsparungen einsetzen,
die den Trägern den Sozialhilfe durch die Einführung der Pflegeversicherung
entstehen. Diese Zielsetzung liegt ersichtlich auch § 14 PfG NRW zugrunde: Die
Heimplätze solcher Personen, die bereits sozialhilfebedürftig sind oder es bei
Berechnung des Investitionskostenanteils würden, sollen durch Pflegewohngeld
gefördert werden, um eine Sozialhilfebedürftigkeit des genannten Personenkreises
zu vermeiden oder zu reduzieren. Eine Gewährung von Pflegewohngeld für die
Heimplätze von Personen, die ohnehin nicht sozialhilfebedürftig sind, entspräche
dieser gesetzlichen Zielrichtung nur eingeschränkt, nämlich allenfalls unter dem
Aspekt, dass bei Personen, die nicht über ausreichendes Einkommen, wohl aber
über Vermögen verfügen, ein Abgleiten in die Sozialhilfe zeitlich hinausgezögert
würde. Klarstellend sei angemerkt, dass die an der Bedürftigkeit des Bewohners
orientierte landesrechtliche Investitionskostenförderung sich hierin trotz grundsätzlich
gleicher Zwecksetzung von den Leistungen der Pflegeversicherung unterscheidet;
letztere stehen als Sozialversicherungsleistung jedem zu, der in der gesetzlichen
Krankenversicherung versichert ist (vgl. § 1 Abs. 2 SGB XI), ohne dass es insoweit
auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse ankommt.

58

Die Auswertung der Gesetzgebungsmaterialien, die bei der Auslegung von
Normen schließlich ebenfalls, wenngleich mit einer gewissen Zurückhaltung - in der
Regel bloß unterstützend bzw. das Auslegungsergebnis bestätigend - heranzuziehen
sind,

59

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958
- 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274 (307), und
vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59, 11/60 -, BVerfGE 11, 126
(130),

60

ändert nichts an dem mit Hilfe der drei anderen Auslegungsmethoden
gewonnenen Ergebnis.

61

Die vorgenannten Überlegungen zu dem mit der Einführung eines
Pflegewohngeldes angestrebten gesetzgeberischen Zweck werden durch sie
bestätigt. In dem einleitenden Teil der Begründung des Gesetzentwurfs der
Landesregierung und in der Einzelbegründung zu § 14 PfG NRW,

62

LT-Drs. 12/194, S. 4 und 42,

63

ist ausgeführt, das Pflegewohngeld werde eingeführt, um "die Zahl der von der
Sozialhilfe und der Kriegsopferfürsorge abhängigen Heimbewohnerinnen und
Heimbewohner zu reduzieren".

64

In den Materialien finden sich allerdings Hinweise darauf, dass zumindest ein
Teil der Landtagsabgeordneten das Vermögen des Heimbewohners schonen wollte.
Das Auslegungsergebnis bleibt hiervon aber letztlich unberührt, weil dieser politische
Wille in der vom Landtag verabschiedeten Gesetzesfassung keinen Ausdruck
gefunden hat.

65

Mit ihrem Gesetzentwurf, in dem die Bezugnahme auf die
Anspruchsvoraussetzungen des Bundessozialhilfegesetzes von Anfang an
vorgesehen war, bezweckte die Landesregierung ursprünglich, dass Einkommen
und Vermögen des Bewohners nach sozialhilferechtlichen Maßstäben berücksichtigt
werden sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfes enthält keine Aussagen dazu,
ob Vermögen anzurechnen sein soll; sie wären aber zu erwarten gewesen, wenn
insoweit eine von den Grundsätzen des Sozialhilferechts abweichende Regelung
angestrebt gewesen wäre. Angesichts dessen kommt den Ausführungen, wonach
die Prüfung des Antrages beim örtlichen Träger der Sozialhilfe "durch
Einkommensberechnung" erfolge und die Höhe des Investitionskostenzuschusses
vom Einkommen "des Antragstellers" (gemeint ist: "des Bewohners") sowie von der
Höhe der anerkennungfähigen Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI abhängig
sei,

66

LT-Drs. 12/194, S. 43,

67

keine weiter gehende Bedeutung zu. Entsprechende Ausführungen zum
Vermögen erübrigten sich, auch wenn ein Vermögenseinsatz gewollt war. Denn
solange einzusetzendes Vermögen vorhanden ist, bedarf es keiner Berechnung des
Pflegewohngeldes; in diesem Fall besteht kein Anspruch, dessen Höhe zu ermitteln
wäre. Dass Vermögen nach den ursprünglichen Vorstellungen der Landesregierung
berücksichtigt werden sollte, wird bestätigt durch die Rede des damaligen Ministers
für Arbeit, Gesundheit und Soziales Müntefering (SPD), mit der er den
Regierungsentwurf am 12. Oktober 1995 in den Landtag einbrachte. Er setzte
zunächst die Investitionskosten in Bezug zu den vor der Aufnahme in das Heim
angefallenen Mietkosten und führte sodann aus: "Wenn nun jemand mit einem guten
Einkommen, mit einer guten Rente, mit einem guten Vermögen aus seiner privaten
Situation in ein Pflegeheim zieht, kann man ja unterstellen: Er hat vorher Mietkosten
gehabt, 700 DM unterstelle ich einmal. Jetzt kommt er in die Pflegeeinrichtung, und
die Frage ist: Muss der Staat diese 700 DM ganz übernehmen? Ich sage nein."

68

Vgl. Plenarprotokoll 12/10, S. 548.

69

Auch ein erster Verordnungsentwurf zu § 14 Abs. 4 PfG NRW, der dem
federführenden Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der
Vertriebenen und Flüchtlinge auf dessen Wunsch nicht erst zum Zwecke der
Zustimmung zu der Verordnung, sondern schon während der Beratungen über das
Landespflegegesetz selbst vorgelegt worden war,

70

vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 8.
März 1996, LT-Drs. 12/760, S. 26; Protokoll der öffentlichen
Anhörung vom 14. Dezember 1995, Ausschussprotokoll
12/120, S. 3 und 12,

71

sah in § 1 Abs. 2 eine Regelung vor, nach der auch das Vermögen des
Bewohners berücksichtigt werden sollte. Dies ergibt sich aus dem Protokoll der nicht
öffentlichen Ausschusssitzung am 21. Februar 1996, zu deren Beginn den
Ausschussmitgliedern eine aktualisierte Fassung des Verordnungsentwurfs,

72

Ausschussvorlage 12/468 vom 15. Februar
1996,

73

ausgehändigt worden war.

74

Ausschussprotokoll 12/179 vom 21. Februar
1996, S. 1.

75

In dem Protokoll dieser Ausschusssitzung werden die Ausführungen des
Abgeordneten Arentz (CDU) wie folgt wiedergegeben: "Wenn man § 1 Abs. 2 des
Verordnungsentwurfs in den beiden unterschiedlichen Stadien miteinander
vergleiche, werde die Änderung sofort deutlich. Bisher habe es geheißen, dass
Pflegewohngeld dann gewährt werde, wenn Einkommen und Vermögen im Sinne
des Absatzes 1 zur Finanzierung der Aufwendungen ganz oder teilweise nicht
ausreichten. Nunmehr sei das Vermögen herausgenommen worden. Er begrüße,
dass die Landesregierung damit offensichtlich auch ein Stück weit auf die Kritik der
Opposition eingegangen sei."

76

Ausschussprotokoll 12/179 vom 21. Februar
1996, S. 30.

77

An der hinsichtlich der Vermögensanrechnung geänderten Fassung des
Verordnungsentwurfes hat das Ministerium im weiteren Verordnungsverfahren
festgehalten. In der Begründung zu § 1 PfGWGVO in der letztlich beschlossenen
Fassung heißt es: "Weiter ist festzustellen, dass lediglich anrechenbares Einkommen
vom Pflegebedürftigen einzubringen ist. Daraus folgt, dass das Vermögen beim
Pflegewohngeld geschont bleibt."

78

Vgl. Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation
und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.),
Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - Gesetzestext,
Rechtsverordnungen, Materialien, 2000, S. 70 f.; ebenso
schon Ausschussvorlage 12/468 vom 15. Februar 1996,
Einzelerläuterung zu § 1.

79

Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass die Mitglieder des im
Gesetzgebungsverfahren federführenden Ausschusses für Arbeit, Gesundheit,
Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge, der später gemäß §
14 Abs. 4 PfG NRW dem Erlass der Pflegewohngeldverordnung zugestimmt hat, das
Vermögen der Heimbewohner schonen wollten. Sie ließen es aber im
Gesetzgebungsverfahren damit bewenden, dass das Vermögen in der Verordnung
freigestellt werden sollte. Die Konsequenz, den Entwurf des § 14 Abs. 1 PfG NRW
mit seiner uneingeschränkten Bezugnahme auf die Regelungen des
Bundessozialhilfegesetzes zu ändern, zogen sie nicht. Diesbezügliche
Änderungsanträge wurden im Gesetzgebungsverfahren nicht gestellt.

80

Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge
vom 8. März 1996, LT-Drs. 12/760, Anlage 2, S. 31 -
33.

81

Aus dem schon während des Gesetzgebungsverfahrens nebst Begründung
vorgelegten Verordnungsentwurf und den Beratungen des federführenden
Ausschusses kann nichts Verlässliches für die Auslegung des § 14 Abs. 1 PfG NRW
hergeleitet werden. Hiergegen spricht schon, dass der Verordnungsentwurf wohl nur
den zuständigen Ausschüssen zur Kenntnis gegeben worden ist.

82

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom 8.
März 1996, LT-Drs. 12/760, S. 26.

83

In den Entscheidungsprozess des Landtagsplenums sind die Begründung des
Verordnungsentwurfs und die hierzu im Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales
und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge angestellten Überlegungen
hingegen anscheinend nicht eingebracht worden; der Ausschussvorsitzende
Champignon (SPD) hat die Frage des Vermögenseinsatzes in seinem Bericht nicht
erwähnt. Allein auf den Regelungswillen des Parlaments in seiner Gesamtheit kann
es bei der Auslegung von formellen Gesetzen aber ankommen. Die
Gesetzgebungsmaterialien geben auch ansonsten keinen eindeutigen Hinweis
darauf, dass der Landtag sich der Frage, ob Vermögen bei der Entscheidung über
das Pflegewohngeld abweichend von sozialhilferechtlichen Grundsätzen zu
berücksichtigen sein soll, bewusst gestellt hätte. In der zweiten und zugleich letzten
Lesung am 15. März 1996 haben lediglich zwei Redner dieses Thema ausdrücklich
angesprochen. Für die Landesregierung führte der damalige Minister für Arbeit,
Gesundheit und Soziales Horstmann (SPD) zunächst aus, dass von den 100 000
Heimbewohnern, die seinerzeit wegen Pflegebedürftigkeit auf Sozialhilfe angewiesen
gewesen seien, durch die Leistungen der Pflegekassen 32 000 und durch die
Gewährung von Pflegewohngeld weitere 26 000 aus dem Sozialhilfebezug
ausscheiden würden. In Bezug auf die verbleibenden 42 000 Personen, die weiterhin
sozialhilfebedürftig blieben, erklärte er: "Die verbleibenden 42 000 bleiben allerdings
nicht außen vor. Auch für sie wird Pflegewohngeld gezahlt. Unterhaltspflichtige
Angehörige müssen für die Investitionskosten keine finanziellen Opfer bringen, und
Vermögen wird beim Pflegewohngeld nicht angerechnet. Wir haben auch an diese
gedacht."

84

Plenarprotokoll 12/23, S. 1663.

85

Diese ohnehin in einen zumindest missverständlichen Zusammenhang gestellte,
nämlich auf die weiterhin sozialhilfebedürftigen Heimbewohner bezogene Äußerung
lässt nicht mit hinreichender Klarheit erkennen, dass der zur Abstimmung gestellten
gesetzlichen Regelung an einem keineswegs unwesentlichen Punkt nunmehr ein
anderer Sinn beigemessen werden sollte, als dies dem Gesetzentwurf, dessen
Wortlaut unverändert geblieben war, und den Ausführungen des seinerzeit
zuständigen Ministers in der ersten Lesung entsprach. Der Abgeordnete Gregull
(CDU) würdigte es als einen Fortschritt, dass Vermögen der Pflegebedürftigen nun
nicht mehr aufgezehrt werden solle; dabei ging er allerdings irrtümlich davon aus,
dass das Pflegewohngeld nicht Bestandteil des Gesetzes sei, sondern lediglich
durch Verordnung geregelt werde.

86

Plenarprotokoll 12/23, S. 1664.

87

All dies lässt nicht klar erkennen, dass die Abgeordneten einen Ausschluss des
Vermögenseinsatzes gesetzlich regeln oder doch jedenfalls die Möglichkeit dazu
dem Verordnungsgeber offen halten wollten. Schon deshalb führt die historische
Auslegung hier zu keinem zuverlässigen Ergebnis.

88

Aber selbst wenn man annehmen wollte, der Gesetzgeber sei in Anbetracht des
schon im Gesetzgebungsverfahren bekannt gewordenen Verordnungsentwurfs und
der hierzu seitens des Ministeriums gegebenen Erläuterungen subjektiv davon
ausgegangen, § 14 Abs. 1 PfG NRW schließe einen Vermögenseinsatz aus, könnte
dies das Auslegungsergebnis nicht entscheidend beeinflussen. Denn ein solcher
subjektiver Regelungswille hat sich objektiv nicht im Gesetz niedergeschlagen und
steht sogar in Widerspruch zu dem nach Wortlaut, Zweck und systematischem
Zusammenhang ermittelten objektiven Aussagegehalt der Norm. Maßgebend ist
aber der in der Vorschrift zum Ausdruck kommende "objektivierte Wille" des
Gesetzgebers,

89

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Oktober 1966
- 2 BvR 386, 478/63 -, BVerfGE 20, 283 (293), und vom 9.
November 1988 - 1 BvR 243/86 -, BVerfGE 79, 106
(121),

90

also das, was der Gesetzgeber geregelt hat, nicht hingegen das, was er zu
regeln meinte.

91

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. August 2001
- 1 BvL 6/01 -, NVwZ-RR 2002, 117 (118).

92

Dieses Verständnis des § 14 Abs. 1 PfG NRW führt bei objektiver Betrachtung
auch nicht zur Annahme eines unauflösbaren Widerspruchs zwischen der
gesetzlichen Regelung und der Pflegewohngeldverordnung. Nach § 1 Abs. 2
PfGWGVO wird Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen der "Person im
Sinne des Absatzes 1 Nr. 2" und seines nicht getrennt lebenden Ehegatten zur
Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht
ausreicht. Die "Person im Sinne des Absatzes 1 Nr. 2" ist der pflegebedürftige
Bewohner, der - entsprechend der Regelung in § 14 Abs. 1 PfG NRW - Leistungen
nach dem Bundessozialhilfegesetz oder dem Bundesversorgungsgesetz erhält oder
bei gesonderter Berechnung der Kosten i.S.v. § 82 Abs. 3 SGB XI erhalten würde.
Diese begriffliche und inhaltliche Verknüpfung der Absätze 1 und 2 des § 1
PfGWGVO lässt eine mit den gesetzlichen Vorgaben übereinstimmende Auslegung
der Verordnung durchaus zu. Das Fehlen einer die Anrechnung von Vermögen
betreffenden Berechnungsvorschrift lässt die Regelung auch nicht unvollständig
erscheinen. Ein zwingender Regelungsbedarf bestand hinsichtlich des
Vermögenseinsatzes nicht, weil insoweit ohne weiteres auf § 88 BSHG i.V.m. der
hierzu ergangenen Verordnung zurückgegriffen werden kann.

93

2. Die Bewohnerin F. C. verfügte über einzusetzendes Vermögen,
dessen Höhe den maßgeblichen Schonbetrag überstieg und deshalb der Gewährung
des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für den von ihr genutzten
Heimplatz entgegenstand. Ihr Sparkonto wies bei der Aufnahme in das Heim und der
Antragstellung ein Guthaben von 13.582,01 DM auf. Hiervon war der "kleinere
Barbetrag" i.S.v. § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG als Schonvermögen abzuziehen, dessen
Höhe gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b, 1. Alt. der Verordnung zur Durchführung
des § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG 4.500,- DM betrug. Ob darüber hinaus - wie der
Beklagte angenommen hat - ein weiterer "Selbstbehalt" von 100,- DM (vgl. § 1 Abs.
1 Nr. 2 Buchst. c PfGWGVO) zu berücksichtigen ist
oder ob dieser Selbstbehalt nur bei der Einkommensermittlung eingreift, bedarf hier
keiner Entscheidung, da die Höhe des Vermögens die Schongrenze ungeachtet
dessen überstieg. Es kann auch dahinstehen, ob schon zum Zeitpunkt der
behördlichen Entscheidungen bei prognostischer Betrachtung anzunehmen war,
dass die Bewohnerin ihr Vermögen auch während des zwölfmonatigen
Bewilligungszeitraumes nicht aufbrauchen würde. Denn jedenfalls aufgrund der
Erkenntnislage zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung
steht fest, dass der Vermögensschonbetrag erst im laufenden Jahr 2003
unterschritten war. Die Leistungsvoraussetzungen lagen demnach während des
gesamten streitbefangenen Bewilligungszeitraumes nicht vor, so dass der Beklagte,
dem insoweit kein Ermessen eingeräumt ist, dem Antrag nicht entsprechen durfte.
Auch unter Berücksichtigung seiner bis zum 31. Dezember 2000 abweichenden und
der in anderen Kreisen und kreisfreien Städten nach Verlagerung der Zuständigkeit
von den überörtlichen auf die örtlichen Sozialhilfeträger,

94

vgl. Art. 21 des Zweiten Modernisierungsgesetzes vom
9. Mai 2000 - GV NRW S. 462 (470),

95

weiterhin üblichen Verwaltungspraxis verblieb dem Beklagten hinsichtlich der
Frage des Vermögenseinsatzes kein rechtlicher Spielraum, den er zugunsten der
Klägerin und mittelbar zugunsten der Bewohnerin hätte ausnutzen können.

96

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Senat rechnet
Verfahren der vorliegenden Art nicht zum Sachgebiet der Sozialhilfe i.S.v. § 188 Satz
1 VwGO, für das gemäß § 188 Satz 2 VwGO Gerichtskostenfreiheit besteht. Denn
Pflegewohngeld ist keine dem Heimbewohner zustehende Fürsorgeleistung, sondern
ein lediglich an dessen wirtschaftlichen Verhältnissen orientierter
Aufwendungszuschuss zu den Investitionskosten der Pflegeeinrichtung. Soweit der
Senat in der Vergangenheit von der Anwendbarkeit des § 188 VwGO ausgegangen
ist, wird daran nicht mehr festgehalten.

97

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

98

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132
Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

99