Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-27, Aktenzeichen 1 A 661/13
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0827.1A661.13.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 731,14 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Der geltend gemachte Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist bereits nicht entsprechend den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dargelegt bzw. liegt auf der Grundlage der maßgeblichen Darlegungen nicht vor.

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Die von der Klägerin geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen nicht. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. Darlegen in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

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Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f. = NRWE, Rn. 17 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 186, 194.

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In Anwendung dieser Grundsätze kann die begehrte Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht erfolgen.

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1. Die Klägerin wendet sich zunächst gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, ihr stehe deshalb kein Anspruch gegen den Beklagten auf die Gewährung von Beihilfe zu den Aufwendungen für die heilpädagogische Behandlung ihres Sohnes zu, weil die Heilpädagogen nicht zu dem Kreis der in § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 3 der Verordnung über Beihilfen in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfenverordnung NRW – BVO NRW) vom 9. November 2009, GV. NRW. S. 602, aufgeführten Behandler zählten, eine insoweit analoge Anwendung der Vorschrift mit Blick auf deren Ausnahmecharakter ausscheide und auch nicht durch höherrangiges Recht geboten sei. Sie macht insoweit im Kern geltend: Behandlungen durch Heilpädagogen müssten § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 3 BVO NRW unterfallen. Die Vorschrift müsse insoweit „ergänzend ausgelegt“ bzw. – der Sache nach gemeint – analog angewendet werden. Einer solchen analogen Anwendung der Norm könne nicht erfolgreich entgegengehalten werden, sie stelle eine Ausnahmeregelung dar. Denn das treffe nicht zu. Namentlich könne aus § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 BVO NRW nicht gefolgert werden, dass alle weiter aufgeführten Ziffern, in denen nicht von einem Arzt die Rede sei, Ausnahmevorschriften sein sollten. Vielmehr stünden die Ziffern in § 4 BVO NRW gleichrangig nebeneinander. Eine vergleichbare Interessenlage sei gegeben, da die von der Vorschrift erfassten Ergotherapeuten sowie Beschäftigungs- und Arbeitstherapeuten ein annähernd gleiches Berufsprofil wie die Heilpädagogen hätten und eine Behandlung durch diese beiden Berufsgruppen in solchen medizinischen Befundlagen vorgenommen werde, die denen im Falle heilpädagogischer Behandlung entsprächen. Eine Regelungslücke bestehe, da Heilpädagogen gleichwohl in der Vorschrift nicht aufgeführt seien. Die vom Verwaltungsgericht angeführte Klarstellung im einschlägigen Runderlass, Aufwendungen für Leistungen, die von Heilpädagogen erbracht würden, seien nicht beihilfefähig, führe nicht auf die Annahme eines zwingenden Ausschlusses, weil sie für zukünftige Änderungen, die hier vorlägen, offen sei. Schließlich könne den Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass auch Gründe höherrangigen Rechts hier nicht zu einer Analogie zwängen, nicht gefolgt werden.

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Dieses Vorbringen greift insgesamt nicht durch. Nach der hier anzuwendenden Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 3 BVO NRW umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen die Kosten für eine vom Arzt schriftlich angeordnete Heilbehandlung (§ 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 1 Halbsatz 1 BVO NRW), die allerdings von einem Beschäftigungs- und Arbeitstherapeuten, Ergotherapeuten, Klinischen Linguisten, Krankengymnasten, Logopäden, Masseur, Masseur und medizinischen Bademeister, Physiotherapeuten oder Podologen durchgeführt werden muss. Dass eine unmittelbare Anwendung dieser Regelung hier nicht auf den behaupteten Anspruch führt, bestreitet die Klägerin nicht. Aber auch eine analoge Anwendung der Norm auf Fälle der Behandlung durch eine Heilpädagogin bzw. einen Heilpädagogen scheidet aus, weil sie als Ausnahmevorschrift nicht analogiefähig ist und schon deshalb keine planwidrigeLücke bestehen kann. Der gegen diese Einschätzung gerichtete – vordergründige – Hinweis der Klägerin, der Verordnungsgeber habe sämtliche Ziffern des § 4 Abs. 1 BVO NRW gleichrangig nebeneinander gestellt, trifft zwar zu, steht aber den Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht entgegen. Dieses hat den Charakter der Norm als Ausnahmevorschrift im Anschluss an die entsprechende Senatsrechtsprechung zu § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 3 BVO NRW a.F.

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– Senatsbeschluss vom 23. April 2012– 1 A 1483/10 –, juris, Rn. 6 –

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wie folgt begründet:

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„Dass nämlich die Norm Angehörige (nur) bestimmter Heilhilfsberufe bei entsprechender Qualifikation in den Kreis der Erbringer beihilfefähiger Heilbehandlungen einbezieht, stellt sich bereits als Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass Heilbehandlungen nur dann als beihilfefähig anerkannt werden können, wenn sie durch einen Arzt oder eine sonstige Person i.S.d. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 BVO NRW erbracht werden. Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf den mit der Regelung verfolgten Zweck, in generalisierender Weise eine gewisse Qualität der delegierbaren Heilbehandlungen sicherzustellen, deren Erreichen aber – verwaltungspraktischen Erwägungen geschuldet – nicht in jedem Einzelfall nachprüfen zu müssen, ist die Annahme zwingend, dass die aufgeführten Ausnahmefälle als abschließend gewollt sind.“

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Diesen – zutreffenden – Erwägungen, welche das systematische Verhältnis gerade derjenigen Regelungen des § 4 Abs. 1 BVO NRW (Nr. 1 Satz 1 und Nr. 9 Satz 3) zueinander in den Blick nehmen, die Heilbehandlungen und den hierfür beihilferechtlich zugelassen Kreis der Behandler betreffen, und welche ferner den mit § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 3 BVO NRW verfolgten Zweck berücksichtigen, hat die Klägerin nichts Substantielles entgegengesetzt. Ist demnach hier von einer mangelnden Analogiefähigkeit der Norm auszugehen, so kommt es auf die Ausführungen der Klägerin zum Vorliegen einer vergleichbaren Interessenlage nicht mehr an. Im Übrigen ergibt sich aus den entsprechenden pauschalen, den Anforderungen an eine hinreichende Darlegung nicht genügenden Ausführungen im Zulassungsantrag nicht, dass Heilpädagogen (Sonderpädagogen) den in § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 3 BVO NRW aufgeführten Angehörigen von Gesundheits- oder Medizinalfachberufen der Sache nach gleichzustellen sein könnten, obwohl – wie bereits das Verwaltungsgericht (UA S. 5) dargelegt hat – ihre Tätigkeit mindestens vorrangig pädagogisch-therapeutisch und nicht medizinisch-therapeutisch ausgerichtet ist, wie dies z.B. bei dem Berufsbild des von der Klägerin zum Vergleich herangezogenen Ergotherapeuten der Fall ist.

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Ernstliche Zweifel weckt das Zulassungsvorbringen auch nicht in Bezug auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, nach welchen der einschlägige Runderlass klarstellt, dass Aufwendungen für von Heilpädagogen erbrachte Leistungen in jedem Fall von der Beihilfefähigkeit ausgenommen bleiben sollen. Ziffer 4.1.9.2 Satz 3 der– allerdings die Gerichte als Binnenrecht nicht bindenden – Verwaltungsvorschriften zur Ausführung der Verordnung über die Gewährung Beihilfen in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (VVzBVO), Runderlass des Finanzministeriums– B 3100-0.7-IV A 4 – vom 22. April 2010, MBl. NRW. S. 334, lautet, soweit hier von Interesse, wörtlich:

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„Nicht beihilfefähig sind insbesondere Aufwendungen für Leistungen, die von (…) Heilpädagogen (…) er-bracht werden.“

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Dafür, dass diese Regelung offen für (zukünftige) Änderungen sein könnte, besteht entgegen dem Zulassungsvorbringen keinerlei Anhalt. Namentlich trifft es nicht zu, dass in dieser Regelung das Wort „weiterhin“ enthalten ist; außerdem würde auch eine solche textliche Fassung den Schluss der Klägerin nicht tragen.

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Das Zulassungsvorbringen, das sich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts bezieht, nach welchen auch Gründe höherrangigen Rechts hier nicht zu einer Analogie zwingen (Begründungsschrift, S. 7, erster und zweiter Absatz), verfehlt bereits die oben dargestellten Anforderungen an eine hinreichende Darlegung. Denn es stellt der entsprechenden Einschätzung lediglich die eigene – abweichende – Ansicht entgegen, ohne ansatzweise aufzuzeigen, aus welchen Gründen die gerichtliche Einschätzung fehlerhaft sein soll.

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2. Ferner wendet sich die Klägerin gegen die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, ihr könne die begehrte Beihilfe auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes gewährt werden. Sie macht insoweit geltend, das Vertrauen folge schon daraus, dass sie von Anfang an und bis zu dem Ablehnungsbescheid vom 30. November 2010 von einer Übernahme der Behandlungskosten ausgegangen sei; die Fortsetzung der Behandlung im Sinne eines Ausklingens bis Januar 2011 sei nur noch erfolgt, um den bislang erreichten therapeutischen Erfolg nicht zu gefährden. Dieses Vorbringen greift schon deswegen nicht durch, weil es sich in keiner Weise mit der insoweit selbständig tragenden Erwägung des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt, ein etwaiges Vertrauen der Klägerin in eine von der BVO NRW abweichende Bewilligungspraxis wäre jedenfalls deshalb nicht geschützt, weil sich aus Vertrauensschutzgesichtspunkten grundsätzlich kein Anspruch auf Beibehaltung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis ergebe und hier auch nicht ausnahmsweise eine andere Betrachtung gerechtfertigt sei, zumal schon im (entsprechende Beihilfen noch gewährenden) Bescheid vom 18. August 2010 ausdrücklich auf die Möglichkeit hingewiesen worden sei, dass wegen der Art der Bearbeitung (Erprobung einer gewichteten Bearbeitung) notwendige Beanstandungen eventuell unterblieben seien und dass Rechtsansprüche für künftige Beihilfefestsetzungen daraus nicht abgeleitet werden könnten.

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Unabhängig davon entsteht ein schutzwürdiges Vertrauen auf künftige Gewährung von Beihilfe nicht, wie die Klägerin meint, schon dadurch, dass der Beihilfeberechtigte ohne vorherige Einholung von Informationen eine Behandlung beginnt und dabei schlicht von deren Beihilfefähigkeit ausgeht. Vertrauensschutz setzt nämlich nicht nur Vertrauen im Sinne von „sich auf etwas verlassen“, sondern darüber hinaus eine Grundlage voraus, die dieses Vertrauen gerade als schutzwürdig erscheinen lässt. Hierfür enthält das Zulassungsvorbringen keine Anhaltspunkte. Ferner kann die Klägerin ein schutzwürdiges Vertrauen auch nicht aus dem gewährenden Bescheid vom 18. August 2010 herleiten, da dieser mit dem soeben zitierten ausdrücklichen Hinweis versehen war.

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Nicht auf die begehrte Zulassung zu führen vermag auch das weitere – außerhalb der Zulassungsbegründungsfrist vorgelegte – Zulassungsvorbringen, der Beklagte habe noch mit Bescheid vom 14. Oktober 2010 (und damit zumindest noch einen Teil der streitigen Aufwendungen erfassend) „signalisiert, dass eine grundsätzliche Beihilfefähigkeit gegeben“ sei, indem er die Nichtgewährung von Beihilfe für weitere heilpädagogische Behandlungen (nur) auf das Fehlen der ärztlichen Verordnung gestützt und gebeten habe, den Beleg und die ärztliche Verordnung mit dem nächsten Beihilfeantrag erneut vorzulegen. Denn dieser Bescheid war mit dem gleichen Hinweis versehen wie der Bescheid vom 18. August 2010. Im Übrigen ist den von der Klägerin ins Feld geführten Wendungen im Bescheid vom 14. Oktober 2010 nur zu entnehmen, dass der inhaltlichen Prüfung des Beihilfeantrags bereits ein formeller Aspekt (Fehlen der Verordnung) entgegenstand und dass eine inhaltliche Prüfung (mit welchem Ausgang auch immer) von einer Vorlage vollständiger Antragsunterlagen abhängen sollte.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG a.F., d.h. in der bis zum 31. Juli 2013 geltenden Fassung (vgl. § 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 GKG).

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das angefochtene Urteil ist nunmehr rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.