Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-02-19, Aktenzeichen 2 B 1/16

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 15. Dezember 2015 – 5 L 1912/15 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.576,13 EUR festgesetzt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin gegen den erstinstanzlichen Beschluss vom 15.12.2015 – 5 L 1912/15 -, mit dem ihr Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 1.10.2015 gegen den Gebührenbescheid des Antragsgegners vom 22.9.2015, mit dem ihr für die Überwachung von zwei Anlagen (Tätigkeiten nach Anhang I der RL 2010/75/EU: 5.1c Konditionierung und 5.5 temporäre Lagerung von gefährlichen Abfällen) insgesamt Gebühren in Höhe von 10.304,52 EUR auferlegt wurden, zurückgewiesen wurde, hat keinen Erfolg.

Zur Begründung ihrer Beschwerde beanstandet die Antragstellerin im Wesentlichen, das Verwaltungsgericht habe grundlegende Prinzipien der Kalkulation und Erhebung einer Verwaltungsgebühr verkannt. Bereits in erster Instanz sei darauf hingewiesen worden, dass der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 13.5.2008 sich nur zu den bundesrechtlichen Grenzen eines Auffangtatbestandes verhalte und besage, dass das Bestimmtheitsgebot den Gesetzgeber grundsätzlich nicht hindere, einen Auffangtatbestand zu schaffen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Übergangsregelung in Nr. 1 UnterNr. 1 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses liefe leer, wenn sie in dem Sinne einschränkend auszulegen wäre, dass sie nur solche Fallgestaltungen erfasse, die nicht konkret vorhersehbar gewesen seien und nur deshalb nicht rechtzeitig genau hätten geregelt werden können, treffe so nicht zu. Diese Ansicht werde dem Charakter einer Übergangsregelung offensichtlich nicht gerecht. Sie stehe zunächst nicht mit dem Kostendeckungsprinzip und dem Kostenüberschreitungsverbot in Einklang. Auch wenn § 6 Abs. 2 Satz 3 SaarlGebG diese Grundsätze ausdrücklich nur für Benutzungsgebühren festschreibe, ergebe sich im Grundsatz für Verwaltungsgebühren nichts anderes. Die Besonderheit bei der Verwaltungsgebühr liege darin, dass auf den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und nicht auf die tatsächlich zu erwartenden Kosten wie bei Benutzungsgebühren abgestellt werde. Dennoch entspreche es allgemeinen verfassungsrechtlichen Prinzipien, dass auch bei einer Verwaltungsgebühr, die nebenher auch den Vorteil aus der Amtshandlung abschöpfen dürfe, die Kostendeckung im Vordergrund stehen müsse. Je weiter sich eine Gebühr von der Kostendeckung entferne, umso eher überschreite sie die Grenze zu einer unzulässigen Steuer. Es dürfe also immer nur eine Kostendeckung und nicht eine Kostenüberdeckung angestrebt werden. Daher könne nicht hingenommen werden, dass bei der Erhebung von Verwaltungsgebühren vorhersehbar Überschüsse erzielt würden. Nr. 1 UnterNr. 1 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses stelle ersichtlich eine Übergangsbestimmung dar. Sie beruhe im Grundsatz darauf, dass die Einführung neuer oder die Änderung bestehender Gesetze nicht immer sogleich auch den bei ihrer Umsetzung erforderlichen und voraussichtlich entstehenden Verwaltungsaufwand erkennen lasse. Dies zeige die Formulierung der Bestimmung, dass auf den Auffangtatbestand nur „längstens“ bis zum Ablauf von drei Jahren nach Inkrafttreten der Rechtsvorschrift abgestellt werden dürfe. Diese Selbstbindung binde auch den Tarifgeber. Die Vorschrift besage inhaltlich, dass auf die Kalkulationsgrundlagen für die Erhebung der Verwaltungsgebühr abzustellen sei. Zudem folge aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit das Erfordernis einer Alternativenprüfung. Der Rückgriff auf den Auffangtatbestand sei ab dem Zeitpunkt nicht mehr zulässig, zu dem die Kalkulationsgrundlagen überschaubar seien. Die wesentlichen Parameter seien insoweit der Personal- und Sachaufwand. Der Personalaufwand sei wiederum abhängig von der Dauer der jeweiligen Amtshandlung. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht auf den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand abgestellt. Hinsichtlich der Personalkosten werde der durchschnittliche Verwaltungsaufwand in Gestalt durchschnittlicher Stundensätze jährlich durch eine ministerielle Bekanntmachung festgelegt. Im Sinne einer Alternativenprüfung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stehe der Einschätzung der Antragstellerin, dass es ohne weiteres möglich gewesen wäre, auf der Grundlage der für die Kalkulation von Verwaltungsgebühren allgemein pauschalierten Stundensätze eine Abrechnung nach Istkosten vorzunehmen, der Gesichtspunkt des Abstellens auf den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand mithin nichts entgegen. Andererseits enthalte die von dem Antragsgegner vorgenommene pauschalierte Schätzung eines Aufwandes viele Positionen, die voraussichtlich in dieser Form gar nicht anfallen würden. So stehe der Umfang des Inspektionsteams in aller Regel fest. Das Überwachungsprogramm sei nach dem eigenen Vortrag des Antragsgegners durch Verwaltungsvorschriften vorgegeben. Das Überwachungsprogramm unterscheide sich anlagenbezogen nicht derart, dass es für jeden Einzelfall vollständig neu erstellt werden müsse. Eine Vorbesprechung sei in diesem Umfang offensichtlich nicht erforderlich. Es reiche mit Sicherheit aus, wenn ein Beamter/eine Beamtin des höheren Dienstes das vorgesehene Prüfprogramm festlege. Damit könne auch der Umfang des durchschnittlichen Arbeitsaufwandes hinreichend kalkuliert werden. Zu dem erstinstanzlichen Hinweis auf das Inkrafttreten des § 52a Abs. 5 BImSchG am 2.5.2013 sei zu bemerken, dass dies zwar noch keine 3 Jahre zurückliege, sich daraus aber nicht ergebe, dass in jedem Fall die Dreijahresfrist der Nr. 1 UnterNr. 1 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses für den Rückgriff auf den Auffangtatbestand ohne weitere Voraussetzungen vollständig ausgeschöpft werden dürfe. Das Überprüfungsprogramm SYBURIAN sei vom Umweltministerium Baden-Württemberg bereits zu diesem Zeitpunkt entwickelt und durch das Saarland übernommen worden. Somit hätten ab diesem Zeitpunkt für die maßgebenden Parameter zur Schaffung eines selbstständigen Gebührentatbestands ausreichende Kenntnisse bestanden, so dass auch vor dem Hintergrund einer zulässigen Typisierung und Pauschalierung der Auffangtatbestand nicht mehr einschlägig gewesen sei. Insoweit greife durchaus die Rechtsprechung des OVG Nordrhein-Westfalen, wonach der Rückgriff auf einen Auffangtatbestand dann nicht und auch nicht mehr zulässig sei, wenn und sobald die Fallgestaltung konkret vorhersehbar gewesen sei und deshalb rechtzeitig genauer hätte geregelt werden können. In der Sache unterscheide sich der Auffangtatbestand im Gebührenverzeichnis des Saarlandes nicht von dem in der allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung Nordrhein-Westfalen. Die Entscheidungen des OVG Nordrhein-Westfalen seien entgegen des Hinweises des Verwaltungsgerichts auch nicht im Berufungszulassungsverfahren ergangen, denn bei der Entscheidung aus dem Jahr 2008 handele es sich um ein Urteil, auf das der Beschluss vom 5.12.2011 zurückgreife.

Das Beschwerdevorbringen, durch das der Umfang der Prüfung durch den Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bestimmt wird, rechtfertigt nicht die begehrte Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 15.12.2015 – 5 L 1912/15 – Das Verwaltungsgericht hat das Aussetzungsbegehren der Antragstellerin zu Recht zurückgewiesen, da die Voraussetzungen des § 80 Abs. 5 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 VwGO für die begehrte Anordnung der kraft Gesetzes (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) ausgeschlossenen aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den – somit sofort vollziehbaren – Gebührenbescheid des Antragsgegners nicht vorliegen; auf die erstinstanzlichen Ausführungen kann vorab Bezug genommen werden.

Entgegen der Annahme der Antragstellerin, die sich nicht auf eine unbillige Härte im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 2. Alt. VwGO berufen hat, ergeben sich aus der Beschwerdebegründung keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids im Sinne der 1. Alt. der Vorschrift.

Dies gilt zunächst hinsichtlich der von der Antragstellerin beanstandeten Rechtsgrundlage der festgesetzten Verwaltungsgebühren. Der Gebührenbescheid für die Überwachung von zwei Anlagen (Tätigkeiten nach Anhang I der RL 2010/75/EU: 5.1c Konditionierung und 5.5 temporäre Lagerung von gefährlichen Abfällen) der Antragstellerin durch den Antragsgegner auf der Grundlage des § 52a BImSchG beruht, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, auf § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a und Abs. 2 sowie § 7 Abs. 1 SaarlGebG in Verbindung mit Nr. 1 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses (GebVerz), der als Auffanggebührentatbestand eine Rahmengebühr (§ 6 SaarlGebG) für eine Amtshandlung, für die noch kein Gebührentatbestand bestimmt ist, längstens bis zum Ablauf von 3 Jahren nach Inkrafttreten der Rechtsvorschrift, auf der die Amtshandlung beruht, vorsieht.

Gegen den Auffanggebührentatbestand der Nr. 1 UnterNr. 1 GebVerz bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken. Wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts(BVerwG, Beschluss vom 13.5.2008 – 9 B 61/07 –, NVwZ 2008, 911) ergibt, hindert das Bestimmtheitsgebot einen Auffanggebührentatbestand nicht grundsätzlich. Dass diese Rechtsprechung nicht nur für ein „Handeln des Gesetzgebers“, wie die Antragstellerin meint, sondern auch für Verordnungen gilt, ist dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.10.2014 – 9 B 1/14 – zu entnehmen(BVerwG, Beschluss vom 15.10.2014 – 9 B 1/14 -, NVwZ 2015, 752, zu § 1 SaarlGebG i.V.m. Nr. 2 UnterNr.6.11 GebVerz). Zudem enthält der angegriffene Gebührentatbestand neben einer – einschränkenden - Konkretisierung in Nr. 1 UnterNr. 2 (2.1 – 2.14) GebVerz eine zeitliche Begrenzung, die ihn als Übergangsregelung ausweist („längstens …“).

Soweit die Antragstellerin es unter Hinweis auf Rechtsprechung des OVG B-Stadt(OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9.4.2008 – 9 A 111/05 – und Beschluss vom 5.12.2011 – 9 A 2184/08 –, beide juris) vorliegend für geboten hält, Nr. 1 UnterNr. 1 GebVerz, dahingehend auszulegen, dass der Auffanggebührentatbestand nur solche Fallgestaltungen erfasse, die nicht konkret vorhersehbar gewesen seien und nur deshalb nicht rechtzeitig genau hätten geregelt werden können, übersieht sie, dass es sich bei den dortigen Regelungen um Auffangtatbestände ohne zeitliche Begrenzung, also keine Übergangsregelungen handelte, die schon von daher mit der saarländischen Regelung nicht vergleichbar sind. Allerdings steht außer Frage, dass es sinnvoll und zweckmäßig ist, wenn ein Verordnungsgeber bereits vor Inkrafttreten einer gesetzlichen Regelung, die die Verwaltung umzusetzen hat, frühzeitig grundlegende Vorarbeiten für die Festlegung entsprechender Gebührentatbestände leistet, um so schnell wie möglich - möglichst mit Inkrafttreten der gesetzlichen Regelung - über eine konkrete Gebührenregelung zu verfügen. Da der konkrete Inhalt einer rechtlichen Regelung erst dann feststeht, wenn sie zu Stande gekommen ist, ist vorliegend nicht auf die Richtlinie 2010/75/EU abzustellen, die in Art. 82 Übergangsbestimmungen für die Umsetzung enthalten hat, sondern auf das diese mit Neuregelungen u.a. in §§ 52, 52 a BImSchG umsetzende nationale Gesetz vom 8.4.2013. Im Übrigen war dem Antragsgegner mit Blick auf die Einführung dieser neuen Aufgaben – wie im Auffangtatbestand vorgesehen – vor der Festsetzung einzelner konkreter Gebührentatbestände ausreichend Zeit zur Erfahrungssammlung und -auswertung sowie Überprüfung des erforderlichen Aufwands in personeller und sachlicher Hinsicht zuzubilligen. Daran vermag die Tatsache, dass der Antragsgegner letztlich das baden-württembergische Überprüfungssystem SYBURIAN übernommen hat, nichts entscheidend zu ändern. Der angefochtene Gebührenbescheid durfte daher auf den Auffanggebührentatbestand gestützt werden.

Die vom Antragsgegner geleisteten obligatorischen Überwachungstätigkeiten hinsichtlich der beiden genannten Anlagen der Antragstellerin stellen auch unstreitig Amtshandlungen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 SaarlGebG) dar, für die noch kein spezieller Gebührentatbestand geschaffen wurde, die aber auch aus Sicht der Antragstellerin – zumal mit Blick auf den Auffangtatbestand im GebVerz - Verwaltungsgebühren auslösen mussten.

Der Vortrag der Antragstellerin gibt ferner keinen Anlass zu ernstlichen Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der innerhalb des Gebührenrahmens der Nr. 1 UnterNr. 1 GebVerz festgesetzten Höhe der Verwaltungsgebühren. Nach § 7 Abs. 1 SaarlGebG sind Rahmengebühren nach dem Aufwand und dem Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berechnen. Hiervon ausgehend hat der Antragsgegner zur Gewährleistung einer gleichmäßigen Behandlung aller Betreiber von IED-Anlagen in seinem Zuständigkeitsbereich auf der Grundlage des angenommenen durchschnittlichen Verwaltungsaufwandes – entsprechend der jeweiligen Risikostufe der Anlagen – eine Gebührentabelle ermittelt, aus der er die Höhe der Gebühren für die beiden Anlagen der Antragstellerin, die Risikostufe 3 (Konditionierung) und Risikostufe 2 (Temporäre Lagerung von gefährlichen Abfällen) unterfallen, entnommen hat. Soweit die Antragstellerin hiergegen eingewandt hat, der Antragsgegner verstoße mit seinem Vorgehen gegen das Kostendeckungsprinzip und erziele mit den Verwaltungsgebühren vorhersehbar Überschüsse, ist der Antragsgegner dem entgegengetreten und hat dargelegt, es sei im Vorfeld der Kontrollen nicht möglich gewesen, den konkreten Verwaltungsaufwand vorherzusehen; die bisherige Verwaltungspraxis habe allerdings gezeigt, dass die erhobenen Gebühren dem durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die durchgeführten Kontrollen entsprächen. Die Erzielung von Überschüssen sei nicht beabsichtigt gewesen. Zwar macht die Antragstellerin weiter geltend, die vom Antragsgegner vorgenommene „pauschalierte Schätzung eines Aufwands“ enthalte „viele Positionen, die voraussichtlich in dieser Form gar nicht anfallen werden“, weil der „Umfang des Inspektionsteams“ in aller Regel feststehe, das Überwachungsprogramm durch Verwaltungsvorschriften vorgegeben sei und nicht für jeden Einzelfall vollständig neu erstellt werden müsste, eine Vorbesprechung in diesem Umfang nicht erforderlich sei und ein/e Beamt/er/in des höheren Dienstes für die Festlegung des Prüfprogramms ausreiche. Zumindest sei jedenfalls in ihrem Einzelfall die festgesetzte Gebühr unverhältnismäßig, eine „Alternativenprüfung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes“ in Gestalt einer Abrechnung nach Istkosten auf der Grundlage der pauschalierten Stundensätze sei mit dem „durchschnittlichen Verwaltungsaufwand“ vereinbar und daher möglich gewesen. Hiervon ausgehend ist jedoch festzustellen, dass weder die von der Antragstellerin bestrittene Tragfähigkeit der Kalkulation des Antragsgegners hinsichtlich der Ermittlung des durchschnittlichen Verwaltungsaufwands noch die von ihr aufgeworfene Frage, ob der tatsächliche Verwaltungsaufwand in ihrem Falle in einem Maße von dem ermittelten durchschnittlichen Wert abweiche, dass ein Festhalten an den für die entsprechenden Risikogruppen vorgesehenen Gebühren gemessen an der behördlichen Leistung unverhältnismäßig erscheine, im vorliegenden Eilverfahren einer Klärung zugeführt werden kann, diese vielmehr einer eingehenden Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben müssen.

Da der Sachverhalt folglich nicht hinreichend geklärt ist, ist angesichts der somit gegebenen offenen Rechtslage eine Abwägung der gegenläufigen Interessen geboten, die mit Blick auf die gesetzliche Wertung in § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO, der - hier nicht vorhandene - ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts für eine Aussetzungsentscheidung bei öffentlichen Abgaben und Kosten verlangt, zu Lasten der Antragstellerin ausfällt.

Die Beschwerde ist daher mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 47, 52, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG, wobei im vorliegenden Eilverfahren in Anlehnung an Nr. 1.5 des aktuellen Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ein Viertel des in Ansatz zu bringenden Hauptsachewertes gerechtfertigt ist.

Der Beschluss ist unanfechtbar.