Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-11-11, Aktenzeichen 20 B 1832/02
ECLI:DE:OVGNRW:2002:1111.20B1832.02.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für
beide Instanzen auf 10.000,- EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg; sie ist zulässig, aber nicht begründet.

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Der Zulässigkeit der Beschwerde steht nicht entgegen, dass sich die nach § 146
Abs. 4 Satz 1 bis 3 VwGO erforderliche Beschwerdebegründung, die die Gründe
darlegen muss, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und
sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen muss, auf ein
Begehren bezieht, das nicht mit dem vom Verwaltungsgericht beschiedenen Antrag
identisch ist. Da die Waffenbörse in R. nicht mehr - wie ursprünglich geplant - im
Zeitraum vom 25. November bis 1. Dezember 2002, sondern aufgrund der
zwischenzeitlich eingetretenen Verzögerung in der Vorbereitung der Veranstaltung
im Zeitraum vom 20. bis 23. Februar 2003 stattfinden soll, richtet sich das Begehren
nunmehr auf die Erteilung einer Ausnahme vom Waffenhandelsverbot gemäß § 38
Abs. 2 WaffG für diesen Zeitraum. Durch diese Änderung wird aber die in der
Beschwerdebegründung erforderliche Auseinandersetzung mit dem
verwaltungsgerichtlichen Beschluss nicht in Frage gestellt und entfällt nicht die
Möglichkeit, Gründe darzulegen, die eine Änderung der Entscheidung erfordern;
denn das Ziel der Antragstellerin ist im Wesentlichen unberührt geblieben. Der Ort
und die ungefähre Dauer der Waffenbörse sowie die Bedingungen, unter denen sie
stattfinden soll, sind unverändert. Dass die konkrete, nur unwesentlich verschobene,
datumsmäßige Festsetzung der Waffenbörse von maßgeblicher Bedeutung sein
könnte, ist weder von den Beteiligten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.
Demgemäß ist die vorgenommene Veränderung des Antrags im gerichtlichen
Verfahren, der eine entsprechende Änderung im noch laufenden
Verwaltungsverfahren entspricht, auch nach § 173 VwGO, § 264 Nr. 3 ZPO nicht als
förmliche Antragsänderung zu sehen oder zumindest eine wegen Sachdienlichkeit
gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässige Änderung.

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Die danach durchzuführende Begründetheitsprüfung ist gemäß § 146 Abs. 4
Satz 6 VwGO auf die dargelegten Gründe beschränkt. Zu diesen gehört nicht der
Inhalt der Antragsbegründung vom 13. September 2002, den die Antragstellerin in
der Beschwerdebegründung zunächst vorab in Bezug genommen hat; denn eine
schlichte Bezugnahme auf vorinstanzliches Vorbringen wird den Anforderungen an
die Darlegung nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht gerecht.

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Vgl. zu den - insoweit fortgeltenden -
Anforderungen OVG NRW, Beschluss vom 31. Juli
1998 - 10 A 1329/98 -, NVwZ 1999, 202, 204 und
205; Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Dezember 2001,
§ 124a Rdnr. 79 m.w.N.

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Die beachtlichen Ausführungen der Beschwerdebegründung geben keinen Anlass,
dem Begehren der Antragstellerin,

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unter Änderung des erstinstanzlichen
Beschlusses den Antragsgegner im Wege der
einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr eine
vorläufige Ausnahmegenehmigung nach § 38 Abs. 2
WaffG für den Vertrieb und das Überlassen von
Schusswaffen und Munition sowie von Hieb- und
Stoßwaffen auf der Waffenbörse in R. vom 20.
bis 23. Februar 2003 zu erteilen,

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zu entsprechen.

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Nach den zutreffenden und von der Antragstellerin nicht angegriffenen
Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist entscheidend, ob die begehrte
Vorwegnahme der Hauptsache zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes im Sinne
des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nötig erscheint, weil die sonst zu erwartenden
Nachteile für die Antragstellerin unzumutbar wären, und ob ein hoher Grad an
Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht. Letzteres ist nicht der
Fall.

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Die Angriffe der Antragstellerin gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts,
der Schriftsatz des Antragsgegners vom 6. August 2002 an die Firma
, die Veranstalterin der Waffenbörse, enthalte keine den Anforderungen an § 38
Abs. 1 VwVfG NRW entsprechende Zusicherung auf Erteilung der begehrten
Ausnahmegenehmigung an die Antragstellerin, überzeugen nicht. Die Erklärung des
Antragsgegners, er werde wie bereits bei der jährlich in der .........halle stattfindenden
Waffenbörse auch bei der geplanten Waffenbörse in R. den gemeldeten
Waffenhändlern unter näher aufgezählten Voraussetzungen die
Ausnahmegenehmigung nach § 38 Abs. 2 WaffG erteilen, beinhaltet keine u.a.
gegenüber der Antragstellerin eingegangene Selbstbindung zum Erlass eines
entsprechenden Verwaltungsakts. Das ergibt sich zunächst schon daraus, dass der
Antragsgegner die Erklärung nicht - auch - gegenüber der Antragstellerin, sondern
allein gegenüber der Veranstalterin abgegeben hat. Dabei kann dahinstehen, ob eine
Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 VwVfG NRW ihrer Rechtsnatur nach selbst
ein Verwaltungsakt ist.

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Zum Meinungsstand vgl.: Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 6. Auflage, § 38 Rdnr. 9 und 10.

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Die Regelung in § 41 VwVfG NRW über die Bekanntgabe von Verwaltungsakten
ist nämlich auf Zusicherungen jedenfalls entsprechend anwendbar, da es bei der
Zusicherung um die Abgabe einer verbindlichen Willenserklärung geht, für die
hinsichtlich der Bekanntgabe nichts anderes gelten kann als für Verwaltungsakte, die
ebenfalls verbindliche Willenserklärungen einer Behörde sind. Außerdem hat der
Gesetzgeber durch das Erfordernis der Schriftform für die Abgabe einer Zusicherung
zum Ausdruck gebracht, dass er in diesem Zusammenhang größten Wert auf
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit legt, denen gerade auch die Vorschrift über die
Bekanntgabe von Verwaltungsakten dient. Nach der somit zumindest entsprechend
anwendbaren Vorschrift des § 41 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt demjenigen
Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird.
Ein Ausspruch zum künftigen Erlass einer Ausnahme vom Waffenhandelsverbot
betrifft unmittelbar nur die anspruchsberechtigten Waffenhändler wie die
Antragstellerin, denen gegenüber die streitige Erklärung aber nicht abgegeben
wurde. Dass die Adressatin der Erklärung, die Veranstalterin der Waffenbörse, die
Erklärung als gemäß § 14 VwVfG NRW Bevollmächtigte der Waffenhändler - und
damit auch für die Antragstellerin - erhalten hätte, ist auszuschließen, weil der
Zeitpunkt der Bekanntgabe im Vorfeld der Veranstaltungsplanung lag, als der
Bewerberkreis der Händler und damit der Kreis potenziell Vertretener noch nicht
feststand, und im übrigen auch ein Vertretungsverhältnis nicht verdeutlich worden
war.

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Soweit die Antragstellerin eine Zusicherung "zu Gunsten (zu ergänzen:
unbekannter) Dritter" bemüht, ist unberührt von den vorstehenden Ausführungen
fraglich, ob eine solche rechtliche Konstruktion überhaupt anzuerkennen ist.
Jedenfalls ergibt schon die Auslegung der Erklärung des Antragsgegners in dieser
Hinsicht nichts. Denn die Erklärung muss im Zusammenhang mit der
vorangegangenen Eingabe der Veranstalterin der Waffenbörse gesehen werden, aus
der sich ergibt, dass die Veranstalterin für sich im Sinne einer Auskunft Klarheit über
die zu erwartende Praxis des Antragsgegners erlangen wollte, um ihre Dispositionen
für die geplante Waffenbörse daran auszurichten und etwa zögernden Interessenten
auf Ausstellerseite Bedenken im Hinblick auf die Erteilung von Ausnahmen gemäß §
38 Abs. 2 WaffG zu nehmen. Durch die Erklärung vom 6. August 2002 mag der
Antragsgegner ein -möglicherweise schutzwürdiges und bei Enttäuschung rechtlich
nicht folgenlos bleibendes - Vertrauen der Veranstalterin hervorgerufen und so auch
gewollt haben. Dies aber erschöpft sich gemäß der der Erklärung vorangegangenen
Bitte um Stellungnahme jedenfalls im Verhältnis des Antragsgegners zur
Veranstalterin und entfaltet hier auch hinreichende und angemessene Wirkung,
indem die Veranstalterin etwa gegenüber Vorwürfen Dritter, mit falschen Angaben für
die Waffenbörse geworben zu haben, auf die Beachtung der ihr obliegenden Sorgfalt
verweisen kann.

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Nach allem kann die Antragstellerin ihren Anspruch auf die Erteilung einer
Ausnahme vom Waffenhandelsverbot für die Waffenbörse in R. nicht auf die
- nicht an sie gerichtete - Erklärung des Antragsgegners vom 6. August 2002
stützen.

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Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hängt ein Anspruch auf Erteilung
einer Ausnahmegenehmigung vom Waffenhandelsverbot gemäß § 38 Abs. 2 WaffG
nicht vom Ergebnis einer Abwägung der öffentlichen Interessen mit den
Individualinteressen ab; vielmehr geht das Verwaltungsgericht zutreffend davon aus,
dass eine entsprechende Ausnahmeerteilung voraussetzt, dass öffentliche
Interessen nicht entgegenstehen. Das ist durch den Wortlaut der Vorschrift klar
vorgegeben und entspricht auch der typischen Normstruktur eines repressiven
Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Während ein präventives Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt die aus den Grundrechten abzuleitende Verhaltensfreiheit
unberührt lässt und das Handeln lediglich einer vorherigen Kontrolle der
Gesetzmäßigkeit unterwirft, sieht der Gesetzgeber bei einem repressiven Verbot das
betroffene Verhalten als in der Regel sozialschädlich an und belegt es mit einem
generellen Verbot, sodass eine Befreiung nicht nur formelle, sondern materielle
Voraussetzung für das Recht überhaupt ist.

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. August 1966 - 1 BvF
1/61 -, BVerfGE 20, 150, 157.

17

Dieser Wertung entspricht es, die Durchbrechung des Verbots davon abhängig
zu machen, dass die für das generelle Verbot sprechenden Gründe - die
Beeinträchtigung öffentlicher Belange - im Einzelfall nicht eingreifen -

18

vgl. Maunz-Dürig, GG, Stand: Juli 2001, Art. 11
Rdnr. 95 m.w.N. -,

19

insofern also ein atypischer Fall, eine Ausnahmesituation vorliegt. § 38 Abs. 2
WaffG greift danach mit der Voraussetzung "wenn öffentliche Interessen nicht
entgegenstehen" die Konstellation auf, dass die das generelle Verbot tragenden
öfffentlichen Interessen im Einzelfall nicht berührt werden. Gründe, das dem Wortlaut
und der Systematik entsprechende Verständnis des § 38 WaffG als repressives
Verbot mit Befreiungsvorbehalt für Ausnahmefälle in Frage zu stellen, ergeben sich
nicht.Bei der Auswahl zwischen den Regelungsformen eines präventiven und eines
repressiven Verbots steht dem Gesetzgeber ein weites Ermessen zu, bei dem
allerdings aus Gründen der Verhältnismäßigkeit das Einschränkungsverfahren der
Gefahr angepasst sein muss.

20

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1953 - 1 BvL
104/52 -, BVerfGE 2, 266, 280, und Urteil vom 5.
August 1966, a.a.O., S. 155.

21

Dass die Verhältnismäßigkeit in Bezug auf § 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG nicht gewahrt
wäre und deshalb - etwa im Wege der verfassungskonformen Auslegung - die nach
dem Wortlaut des § 38 Abs. 2 Satz 1 WaffG bestehende Ausnahmevoraussetzung
zu einem bloßen Element der Ermessensausübung werden müsste, ist nicht,
jedenfalls nicht mit der Eindeutigkeit, die im vorliegenden Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes mit begehrter Vorwegnahme der Hauptsache zu fordern ist,
festzustellen. Dabei ist nämlich zu beachten, dass auf Seiten der Waffenhändler
nichts überragend Gewichtiges einzustellen ist, weil § 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG das
Grundrecht der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG erst auf der Stufe der
Ausübungsregelung einschränkt, was bereits zulässig ist, wenn vernünftige Gründe
des Gemeinwohls dies als zweckmäßig erscheinen lassen.

22

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR
596/56 -, BVerfGE 7, 377 = NJW 1958, 1035.

23

Soweit nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

24

- vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1997 - 1
C 16.97 -, NVwZ-RR 1998, 234 = DVBl. 1998, 834
m.w.N. -

25

bei dem ebenfalls repressiven Verbot nach §§ 28, 30 Abs. 1 Nr. 3 WaffG
- danach darf ein Schusswaffenerwerb und -besitz ohne Nachweis eines
Bedürfnisses nicht gestattet werden - der Bedürfnisprüfung eine Abwägung zwischen
dem jeweiligen persönlichen Interesse des Antragstellers und dem öffentlichen
Interesse, dass möglichst wenige Waffen "ins Volk" kommen, zugrunde zu legen ist,
scheidet eine Übertragung auf § 38 WaffG aus. Denn im Rahmen des § 30 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 WaffG ist das Fehlen eines Bedürfnisses Tatbestandsvoraussetzung für
das Verbot, während das Waffenhandelsverbot nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 WaffG nach
der gesetzlichen Regelung an keine weiteren, im Einzelfall zu prüfenden
Voraussetzungen gebunden ist, sondern nur das Vorliegen eines hier vom
Verwaltungsgericht festgestellten und von der Antragstellerin mit der
Beschwerdebegründung nicht angegriffenen Marktverkehrs, der sich nicht als
Mustermesse darstellt, voraussetzt.

26

Das Fehlen jeglicher entgegenstehender öffentlicher Interessen als
Voraussetzung für eine Ausnahme vom Waffenhandelsverbot ist hinsichtlich der
geplanten Waffenbörse in R. nicht festzustellen. Wie oben bereits dargestellt
handelt es sich bei § 38 WaffG um ein repressives Verbot, bei dem die einem
Waffenhandel im Marktverkehr entgegenstehenden öffentlichen Belange vom
Gesetzgeber anerkannt und gewichtet worden sind, sodass eine Ausnahme nur für
Fallgestaltungen in Betracht kommt, auf die die gesetzliche Wertung nicht zutrifft.
Daher bedarf es zur Versagung der Ausnahme nicht, jedenfalls nicht vorrangig der
Feststellung und Gewichtung von konkret entgegenstehenden öffentlichen
Interessen - diese sind schon vom Gesetzgeber herangezogen und zur Grundlage
des Verbots gemacht worden -, vielmehr bedarf es zur Eröffnung des Ermessens
über die Erteilung der Ausnahme der Feststellung eines Sachverhalts, auf den die
gesetzliche Wertung - ausnahmsweise - nicht zutrifft, in dem mithin öffentliche
Interessen nicht entgegenstehen. Das mag etwa für den im Runderlass des
Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. September 2002
aufgegriffenen Fall zu bejahen sein, in dem der Markt nicht für jedermann, sondern
nur für Inhaber von Waffenbesitzkarten, also für Personen zugänglich ist, deren
waffenrechtliche Zuverlässigkeit geprüft worden ist und kontrolliert wird. Für die
Waffenbörse in R. , für die die Antragstellerin die Ausnahme erstrebt, aber
ergeben sich die typischen Elemente eines freien Marktgeschehens, bei dem sich -
abgesehen von dem dem Waffengesetz nicht gemäßen Eindruck, es handele sich
bei Waffen um übliche Handelswaren - aufgrund der Vielzahl von Anbietern und der
gegenüber einzelnen festen Verkaufsstellen entsprechend vergrößerten Anzahl
unterschiedlicher Produkte eine wesentlich höhere Attraktivität entfaltet, die zudem
auch auf Personen einwirkt, die mit diesem Warenangebot noch nicht in Berührung
gekommen sind und über feste Verkaufsstellen auch nicht vergleichbar
angesprochen werden, bei denen also ein Interesse erst geweckt werden kann. Eine
Vergrößerung des Waffenbesitzes und des Kreises der Waffenbesitzer widerspricht
jedoch dem - etwa auch im waffenrechtlichen Bedürfniserfordernis zum Ausdruck
kommenden - grundlegenden Ziel des Waffengesetzes, die Zahl der Waffenbesitzer
sowie die Art und die Zahl der in Privatbesitz befindlichen Schusswaffen auf das
unbedingt Notwendige und mit Rücksicht auf die Interessen der öffentlichen
Sicherheit vertretbare Maß zu beschränken.

27

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1997,
a.a.O.

28

Eine Beschränkung des Marktgeschehens, zu dem nach den
Teilnahmebedingungen der Veranstalterin als Besucher sogar Jugendliche -
wenngleich nur in Begleitung Erwachsener - zugelassen sind, etwa entsprechend
dem oben angesprochenen Runderlass kann im vorliegenden Verfahren durch die
Erteilung von Auflagen - wie von der Antragstellerin angeregt - nicht erreicht werden.
Auf die Gestaltung der Verkaufsveranstaltung insgesamt kann der Senat im
vorliegenden Verfahren keinen Einfluss nehmen.

29

Liegen aber die Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme vom
Waffenhandelsverbot nicht vor, so fehlt es der Antragstellerin an jeder Grundlage,
sich mit Rücksicht auf früher erteilte Ausnahmegenehmigungen auf
Vertrauensschutz oder das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG zu
berufen. Die Fortsetzung einer zumindest künftig als rechtswidrig erkannten
Verwaltungspraxis kann nicht verlangt werden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 2
Satz 2 GKG und orientiert sich am Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563). Nach Gliederungspunkt II. 49.4 in
Verbindung mit 14.1 ist bei der Streitwertfestsetzung für eine
Waffenhandelserlaubnis wie für eine Gewerbeerlaubnis der erwartete Gewinn
maßgeblich. Entsprechend den Angaben der Prozessbevollmächtigten der
Antragstellerin im Schriftsatz vom 4. September 2002, den die
Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin im Namen der Veranstalterin dem
Antragsgegner übersandt und mit dem sie Amtshaftungsansprüche angekündigt
haben, ist dargelegt, dass den einzelnen Genehmigungsantragstellern bei einer
Versagung der Genehmigung je nach Umsatz Schäden (Gewinnausfälle) in
fünfstelliger bis sechsstelliger Euro-Höhe entstehen würden. Mangels näherer
Angaben für den vorliegenden Einzelfall schätzt der Senat den Gewinnausfall für die
Antragstellerin auf 10.000,- EUR und sieht trotz der auf lediglich vorläufigen
Rechtsschutz angelegten Verfahrensart wegen der hier beantragten Vorwegnahme
der Hauptsache von einer Reduzierung des Streitwerts ab. Der Wert ist für das
erstinstanzliche Verfahren wegen des dort beschiedenen - wirtschaftlich auf dasselbe
Ziel gerichteten - Hilfsantrags gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht zu erhöhen. Der
Anregung der Antragstellerin, über den Streitwert nicht schon mit dem
Eilverfahrensbeschluss, sondern durch gesonderten Beschluss zu entscheiden, um
später noch vortragen zu können, wird nicht entsprochen, weil nach § 25 Abs. 2
Satz 1 GKG die Streitwertfestsetzung zu erfolgen hat, "sobald" eine Entscheidung
über den Streitgegenstand ergeht oder sich das Verfahren anderweitig erledigt.

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