Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-04-21, Aktenzeichen 7 LC 97/02

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Durchführung bodenschutzrechtlicher Eigenkontrollmaßnahmen.

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Während des 2. Weltkriegs wurde in Hambühren die Lufthauptmunitionsanstalt 1/XI Hambühren (Muna Hambühren) errichtet, in der seit dem Frühjahr 1942 Flugabwehrgranaten produziert worden sind. Sie war zunächst direkt dem Reichsminister für Luftfahrt, ab März 1944 dem Chef des Nachschubwesens der Luftwaffe unterstellt. In Umsetzung des Führerbefehls vom 30. März 1945 wurden angesichts des Vormarsches der Alliierten weite Teile der Muna Hambühren in der Nacht vom 10. auf den 11. April 1945 zwischen 22 Uhr und 5 Uhr morgens durch die Deutsche Wehrmacht gesprengt. In der frühen Nachkriegszeit kam es zu Plünderungen und zu weiteren Teilsprengungen der noch vorhandenen Gebäude durch Dritte. Seit Beginn der neunziger Jahre erfolgte eine Untersuchung der Muna Hambühren als Rüstungsaltlast. Das Ergebnis der Untersuchungen bestätigte den Verdacht einer Bodenkontamination durch sprengstofftypische Verbindungen auf einer Vielzahl von Teilflächen. Diese Stoffe fanden sich auch im Grundwasser. Zur weiteren Klärung der Grundwassergefährdung installierte der Beklagte im Jahr 1996 ein Grundwasserbeweissicherungssystem. Die festgestellte Belastung des Grundwassers war so hoch, dass die Nutzung des Grundwassers untersagt werden musste. Der Bereich der Füllstelle 1, in dem besonders hohe Belastungen festgestellt worden waren, ist inzwischen durch einen privaten Investor saniert und als Siedlungsgebiet „D.“ mit Wohnhäusern bebaut worden. Nachdem die Grundwasserbelastung durch sprengstofftypische Verbindungen seit dem Abschluss der Bodensanierung 1998 zunächst stetig abgenommen hatte, war ab 1999 aber wieder ein Anstieg der Messwerte zu verzeichnen.

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Daraufhin verpflichtete der Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 23. Dezember 1999 zur Errichtung von Grundwassermessstellen und halbjährlichen Wasseruntersuchungen. Er begründete die Maßnahme damit, dass die zuständige Behörde dem Verpflichteten gemäß § 15 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes - BBodSchG - auch nach erfolgter Dekontamination die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen aufgeben könne. Zur weiteren rechtlichen Begründung verwies der Beklagte im Wesentlichen auf seine Ausführungen im Parallelverfahren 7 C 98/02, wonach die Klägerin aufgrund ihrer Teilidentität mit dem Deutschen Reich für die Altlasten der Muna Hambühren verantwortlich sei. Aus den gefundenen Kontaminationen lasse sich im Vergleich mit anderen Anlagen herleiten, dass der Betrieb von Füllstellen zwangsläufig mit Kontaminationen und den daraus resultierenden Gefahren für die Allgemeinheit verbunden gewesen sei. Eine Inanspruchnahme der Grundstückseigentümer und Inhaber der tatsächlichen Gewalt als Störer scheide aus, da die betreffenden Grundstücke nach erfolgter Sanierung altlastenfrei verkauft worden seien. Eigentum am Grundwasser selbst gebe es nicht.

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Gegen den Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Januar 2000 Widerspruch ein und trug - ebenfalls unter Bezugnahme auf ihre Ausführungen in dem Parallelverfahren - zur Begründung vor, der Anspruch des Beklagten sei gemäß § 1 Abs. 1 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes (AKG) erloschen. Da es sich bei dem 1957 in Kraft getretenen AKG um eine abschließende Regelung im Rahmen der Kriegsfolgengesetzgebung handele, könnten die seinerzeit erloschenen Ansprüche nicht erneut auf das erst 1998 in Kraft getretene BBodSchG gestützt werden. Darüber hinaus sei aber auch ungeklärt, ob die Kontaminationen nicht erst durch Handlungen Dritter nach der Aufgabe der Muna Hambühren durch die Deutsche Wehrmacht verursacht worden seien.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 22. März 2000 wies die Bezirksregierung Lüneburg den Widerspruch der Klägerin zurück und vertiefte die Argumentation des Beklagten.

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Zur Begründung ihrer am 20. April 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen, sie könne als Handlungs- oder Zustandsstörerin im Sinne der Polizeigesetze oder als Verpflichtete gem. § 4 BBodSchG nicht in Anspruch genommen werden, da sie die Bodenkontamination nicht verursacht habe und auch nicht Eigentümerin der Grundstücke sei. Eine etwaige öffentlich-rechtliche Verpflichtung als Teilrechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches sei gem. § 1 AKG erloschen. Insoweit komme es auf die Frage des öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Charakters der Ansprüche nicht an. Sinn der Vorschrift sei es, unter sämtliche Verpflichtungen des Reiches einen Schlussstrich zu ziehen. Außerdem könne das Deutsche Reich schon deshalb nicht Störer im Sinne der Polizeigesetze sein, weil es bei der Produktion hoheitlich gehandelt habe. Unter Verweis auf die mehr als 50 Jahre lange Zeitspanne seit dem Entstehungsgrund der Kontamination hat sich die Klägerin zudem auf den Grundsatz der Verwirkung berufen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 23. Dezember 1999 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 22. März 2000 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat erwidert, die Verpflichtung zur Durchführung der Eigenkontrollmaßnahmen sei nicht nach § 1 AKG erloschen, da die polizeirechtliche Verantwortlichkeit, an die § 4 BBodSchG anknüpfe, kein „Anspruch“ im Sinne des § 1 AKG sei, sondern eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Gefahrenabwehr, die jenseits des Schuldrechts stehe. Bis zum Jahre 1999, als die polizeirechtliche Verantwortlichkeit mit dem angefochtenen Bescheid konkretisiert worden sei, habe kein Anspruch im Sinne von § 194 BGB vorgelegen. Hinzu komme, dass das AKG von der Grundkonzeption getragen sei, Verbindlichkeiten, die erst in der Nachkriegszeit entstanden seien, grundsätzlich zu erfüllen. Wenn aber bereits in der Nachkriegszeit entstandene Ansprüche grundsätzlich zu erfüllen seien, müsse dies erst recht für Ansprüche gelten, die vierzig Jahre nach dem Inkrafttreten des AKG entstanden seien.

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Mit Urteil vom 21. März 2002 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und ausgeführt, der Anspruch des Beklagten gegen die Klägerin auf Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen sei gemäß § 1 Abs. 1 AKG erloschen. Der Begriff der „Ansprüche“ im Sinne dieser Vorschrift sei weit zu verstehen und umfasse auch öffentlich-rechtliche Anspruchspositionen. Ob die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit als solche ebenfalls unter § 1 Abs. 1 AKG zu subsumieren sei, könne dahinstehen, da der geltend gemachte Anspruch auf Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen, also auf ein bestimmtes Tun, gerichtet sei. Dass der Anspruch erst in dem Moment entstanden sei, als die Beklagte durch den angefochtenen Bescheid die abstrakte polizeiliche Verantwortlichkeit des Deutschen Reiches konkretisiert habe, sei nicht entscheidend, da das AKG auch später entstandene Verbindlichkeiten erfasse. Die Rechtslage sei insoweit mit der Ausübung eines Gestaltungsrechts zu vergleichen, bei dem die erst mit der Ausübung des Gestaltungsrechts entstehenden Ansprüche ebenfalls gemäß § 1 Abs. 1 AKG erlöschen. Etwas anderes ergebe sich zudem nicht als Folge der Ausnahmebestimmung des § 1 Abs. 2 AKG, da das Niedersächsische Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds.SOG) vom 21.3.1951 (Nds. GVBl. S. 79) keine Ansprüche im Sinne des § 1 Abs. 1 AKG zum Gegenstand habe.

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Gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führt der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung. Er ist der Auffassung, bei der Pflicht zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen gem. § 15 Abs. 2 BBodSchG handele es sich um einen Annex zu der polizei- und ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit, welche ihrerseits kein Anspruch im Sinne des § 1 Abs. 1 AKG sei. Die angefochtene Verfügung sei nicht mit der Ausübung eines Gestaltungsrechts zu vergleichen, da sie keinen bei Inkrafttreten des AKG im Kern bereits vorhandenen Anspruch konkretisiere, sondern diesen erst neu begründe. Sofern man einen Anspruchscharakter unterstelle, sei das AKG gemäß § 1 Abs. 2 AKG nicht anwendbar, weil in diesem Falle das Nds.SOG von 1951, dessen Regelungen über die polizei- und ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit Basis und Gegenstand der Pflicht zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen seien, als eine der in § 1 Abs. 2 AKG angesprochenen Sonderregeln anzusehen sei.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie erachtet die Erwägungen des Verwaltungsgerichts als zutreffend und ist der Auffassung, die Rechtsansicht der Beklagten, die Pflicht zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen sei als Annex zu einer ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit zu sehen, welche nicht durch § 1 Abs. 1 AKG ausgeschlossen sei, gehe fehl, weil sie selbst nicht als Handlungsstörerin hafte und eine allgemeine Rechtsnachfolge in etwaige durch das Deutsche Reich begründete Handlungspflichten nicht bestehe. Sie, die Klägerin, habe weder einen eigenen Verursachungsbeitrag gesetzt, noch sei sie für die Handlungen des Deutschen Reiches verantwortlich. Gegen eine Gesamtrechtsnachfolge des Bundes für die Handlungen des Deutschen Reiches spreche auch der zwischenzeitlich eingetretene Zeitablauf. Der für die Verhaltensverantwortlichkeit entscheidende Zurechnungsgrund der Herbeiführung einer Gefahr verliere bei einer Zeitdauer von mehreren Jahrzehnten, die zu einer Verfestigung des Zustandes geführt habe, an Bedeutung. § 1 Abs. 2 AKG sei nicht anwendbar, da das Nds.SOG von 1951 keine zielgerichtete gesetzgeberische Regelung der Kriegsfolgen bzw. der Leistungen für Kriegsfolgen sei. Die gegenteilige Ansicht würde zudem dazu führen, dass Landesrecht bundesgesetzliche Vorschriften außer Kraft setzen könnte. Darüber hinaus finde das Bundesbodenschutzgesetz gemäß § 3 Abs. 2 S. 2 BBodSchG keine Anwendung, da es sich vorliegend um das Aufsuchen, Bergen, Befördern, Lagern oder Vernichten von Kampfmitteln handele.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung hat Erfolg, denn die Klage ist unbegründet.

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Der Bescheid des Beklagten vom 23. Dezember 1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 22. März 2000, mit dem die Klägerin zur Errichtung von Grundwassermessstellen und halbjährlichen Wasseruntersuchungen verpflichtet wird, ist rechtmäßig.

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1. Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 15 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (Bundes-Bodenschutzgesetz –
BBodSchG
-) vom 17. März 1998 (BGBl. I S. 502).

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Die Anwendbarkeit dieser Bestimmung ist durch § 3 Abs. 2 S. 2 BBodSchG nicht ausgeschlossen. Nach dieser Bestimmung gilt das Gesetz nicht für das Aufsuchen, Bergen, Befördern, Lagern, Behandeln und Vernichten von Kampfmitteln. Der Terminus Kampfmittel, der auch in der entsprechend formulierten Regelung des § 2 Abs. 2 Nr. 7 KrW-/AbfG Verwendung findet, wird vom BBodSchG oder dem KrW-/AbfG nicht näher definiert. Nach den Begriffsdefinitionen des Landesrechts, die für ein Bundesgesetz freilich nicht maßgeblich sein können, handelt es sich bei Kampfmitteln um gewahrsamslos gewordene Gegenstände militärischer Herkunft, die Explosionsstoffe enthalten oder aus Explosionsstoffen bestehen oder Kampfstoffe wie etwa Giftgas enthalten (vgl. z.B. § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung zur Verhütung von Schäden durch Kampfmittel des Landes Nordrhein-Westfalen, NW. GVBl. 1993, S. 887). In der Kommentarliteratur zum BBodSchG wird an diese Definitionen angeknüpft (Fluck, in: Ders. (Hrsg.), Kreislaufwirtschafts-/Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand: Mai 2004, § 3 BBodSchG Rn. 188; Frenz, BBodSchG, 2000, § 3 Rn. 62). Kampfstoffe, die nicht mehr zu militärischen Zwecken nutzbar sind oder von denen keine kampfmittelspezifischen Gefahren mehr ausgehen, fallen daher nicht unter den Kampfmittelbegriff. Insbesondere kontaminierte Grundstücke, auf denen ehemals Munition hergestellt wurde, unterliegen, soweit – wie hier – die Kampfmittel bereits entfernt wurden, als Altlasten, damit dem BBodSchG (Fluck, a.a.O., § 3 Rn. 190).

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2. Der angefochtene Verwaltungsakt ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist der Beklagte als untere Bodenschutzbehörde gem. §§ 9 Abs. 3, 10 Abs. 1 des Niedersächsischen Bodenschutzgesetzes (NBodSchG) vom 19. Februar 1999 (nds. GVBl. S. 46) zuständige Behörde.

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3. Der angefochtene Verwaltungsakt ist materiell rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 BBodSchG liegen vor (dazu a), insbesondere kann die Klägerin als „Verpflichtete“ im Sinne dieser Vorschrift zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen herangezogen werden (dazu b). Dies kann auch durch Verwaltungsakt gegenüber der Klägerin geschehen (dazu c).

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a) Gemäß § 15 Abs. 2 BBodSchG kann die zuständige Behörde beim Vorliegen einer Altlast, „von den nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 Verpflichteten, soweit erforderlich, die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen, insbesondere Boden- und Wasseruntersuchungen sowie die Einrichtung und den Betrieb von Messstellen verlangen.“

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Das Gelände der Muna Hambühren stellt eine Altlast im Sinne des BBodSchG dar, denn die Muna Hambühren ist Altstandort im Sinne der Definition in § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG. Sie ist Grundstück einer stillgelegten Anlage, auf der mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist, durch die schädliche Bodenveränderungen hervorgerufen worden sind. Die zur Herstellung der Flugabwehrgranaten in der Muna Hambühren benötigten Sprengstoffe waren umweltgefährdende Stoffe, die infolge des Anlagenbetriebes schädliche Bodenveränderungen im Sinne des § 2 Abs. 3 BBodSchG herbeigeführt haben. Die Bodenfunktionen sind durch den Betrieb der Muna nämlich so beeinträchtigt worden, dass dadurch Gefahren für die Allgemeinheit entstanden sind: Bei den durchgeführten Untersuchungen wurden insbesondere im Bereich der Füllstelle 1 erhebliche Bodenkontaminationen durch sprengstofftypische Verbindungen festgestellt, die sich auch im Grundwasser fanden. Die Belastung des Grundwassers war so hoch, dass die Nutzung des Grundwassers untersagt werden musste.

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Die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen ist erforderlich, weil die Gewässerbelastung durch sprengstofftypische Verbindungen nach Abschluss der Bodensanierung bis 1998 zunächst stetig abgenommen hatte, 1999 jedoch wieder ein deutlicher Anstieg dieser Belastung zu verzeichnen war. Der Verlauf der Grundwasserbelastung muss daher weiter beobachtet werden. Die von der Beklagten im Bescheid vom 23. Dezember 1999 detailliert angeordnete Errichtung von Grundwassermessstellen benennt Eigenkontrollmaßnahmen im Sinne des § 15 Abs. 2 BBodSchG.

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b) Die Klägerin ist richtige Adressatin einer Verpflichtung zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen gemäß § 15 Abs. 2 BBodSchG. Die Vorschrift grenzt den Kreis möglicher Adressaten durch den Verweis auf die „nach § 4 Abs. 3, 5 oder 6 Verpflichteten“ ein. Die Klägerin ist Verpflichtete nach § 4 Abs. 3 BBodSchG, weil sie als „Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast“ anzusehen ist. Denn die Verantwortlichkeit für die ursprünglich vom Deutschen Reich gesetzte Gefahrenverursachung (dazu aa) unterfällt nicht § 1 Abs. 1 AKG (dazu bb) und trifft als materielle Polizeipflicht aktuell die Klägerin als mit dem Deutschen Reich identische Rechtsperson (dazu cc). Die Auswahl der Klägerin als zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen Verpflichtete ist darüber hinaus ermessensfehlerfrei erfolgt, denn eine Heranziehung der heutigen Grundstückseigentümer als Verantwortliche gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG erschiene unbillig (dazu dd).

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aa) Verursacher der schädlichen Bodenveränderung i.S.d. § 4 Abs. 3 BBodSchG auf dem Gelände der Muna Hambühren war ursprünglich das Deutsche Reich.

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Infolge des Betriebes der unmittelbar dem Deutschen Reich unterstellten Produktionsanlage für Flugabwehrgranaten auf dem Areal der Muna Hambühren ist es in den Bereichen der Füllstellen zu Kontaminationen gekommen, die, wie vergleichende Betrachtungen zu Kontaminationen durch Munitionsanlagen an anderen Standorten zeigen, typisch für den Betrieb derartiger Füllstellen sind. So haben die von der Geo-Data GmbH durchgeführten Detail- und Sanierungsuntersuchungen auf dem Gelände der Muna Hambühren im Bereich „D.“ die Konnexität zwischen den Produktionsanlagen und dem Schadstoffeintrag deutlich hervorgehoben. Unter Punkt 6 „Interpretation und Bewertung“ des Prüfberichts vom 20. Oktober 1997 heißt es zusammenfassend:

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„Die
sprengstoffbelasteten
Bodenbereiche I bis X befinden sich im unmittelbaren Nahbereich der ehemaligen Muna-Gebäude der nördlich gelegenen Füllanlage 1. Vermutlich handelt es sich hierbei um Produktionsrückstände o.ä., die hier oberflächlich verschüttet bzw. möglicherweise auch durch Sprengungen verteilt wurden. Dass im Bereich der südlichen Füllanlage keine Belastungen festgestellt worden waren, lässt darauf schließen, dass diese Füllanlage nicht mehr in Betrieb genommen wurde. Außerhalb der
sprengstoffbelasteten
Bodenbereiche ist aufgrund der Untersuchungsdichte (Baugrubenwände und Probeentnahmepunkte) sowie aufgrund der größeren Entfernung zu den ehemaligen Produktionsstätten nicht mehr mit relevanten, großräumigen Sprengstoffbelastungen zu rechnen.“

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Zu den weiteren Handlungen während des Betriebes der Muna, die für die Kontaminationen adäquat kausal geworden sind, dürfte auch zählen, dass die Gebäude der Füllanlagen während des Produktionsbetriebes von Wehrmachtsangehörigen und sonstigen Verrichtungsgehilfen des Deutschen Reiches täglich mit Wasser ausgespritzt worden sind, um Explosionen vorzubeugen. Für die Ableitung und Behandlung dieses mit Sprengstoffen belasteten Abwassers fehlten aber die notwendigen Einrichtungen, denn anders als bei den in Friedenszeiten errichteten Munitionsanstalten ist die Muna Hambühren unter Zeitdruck während des fortschreitenden Krieges gebaut worden. Weil die Anlage schnell in Produktion gehen musste, traten Umweltgesichtspunkte in den Hintergrund. Das schadstoffbelastete Abwasser hat man daher über gemauerte Schächte im Erdreich neben den Gebäuden versickern lassen (zu Details vgl. Fabisch, Lufthauptmunitionsanstalt 1/XI, 2003, S. 67 f.). Dass es daneben durch die am 10./11. April 1945 auf Veranlassung der deutschen Wehrmacht durchgeführten Teilsprengungen der Muna Hambühren (dazu Fabisch, a.a.O., S. 78 ff.) zu weiteren Kontaminationen gekommen ist, ist nicht auszuschließen, ändert aber nichts an der maßgeblichen Gefahrverursachung durch den regulären Betrieb der Muna. Aus diesem Grund können auch vereinzelte Plünderungen und Sprengungen auf dem Areal der Muna in der Nachkriegszeit (dazu Fabisch, a.a.O., S. 85 f.) den unmittelbaren Verursachungsbeitrag des Deutschen Reiches nicht in Frage stellen.

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Durch den Kontaminationen des Erdreichs verursachenden Betrieb der Muna Hambühren hat das Deutsche Reich schädliche Bodenveränderungen im Sinne der §§ 4, Abs. 3 Satz 1, 2 Abs. 3 BBodSchG herbeigeführt. Die mit der Einbringung von umweltgefährdenden Stoffen in das Erdreich verbundene Grundwassergefährdung war bereits zum Zeitpunkt des Betriebes der Muna Hambühren gemäß § 202 des preußischen Wassergesetzes (pr. WassG) vom 7. April 1913 (pr. GS S. 53) untersagt. Nach dieser Vorschrift war der Eigentümer eines Grundstücks „nicht befugt, Stoffe in den Boden einzubringen oder einzuleiten, durch die das unterirdische Wasser … zum Nachteil anderer verunreinigt wird.“ Ein Verstoß gegen derartige öffentlich-rechtliche Ge- oder Verbotsnormen wurde auch schon unter Geltung des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes (pr. PVG) vom 1. Juni 1931 (pr. GS 77) als Störung der öffentlichen Sicherheit angesehen (vgl. Friedrichs, PVG, 2. Aufl. 1932, § 14 Anm. 20; Drews, Preußisches Polizeirecht, Bd. 1: Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 1931, S. 12 f.). Dass das Deutsche Reich für den grundwassergefährdenden Betrieb der Muna in Besitz einer behördlichen Erlaubnis gem. § 203 pr. WassG gewesen ist, ist nicht ersichtlich und wurde von Seiten der Klägerin auch nicht substantiiert dargelegt. Da eine seinerzeitige Genehmigungserteilung darüber hinaus auch unwahrscheinlich ist (vgl. Peine, DVBl. 1990, 733 <737>), ist das Gericht in Anbetracht der Mitwirkungspflicht der Klägerin insoweit zu keiner weiteren Aufklärung verpflichtet. Gleiches gilt für die Hypothese, die zuständigen Behörden hätten durch bewusste Duldung des Verstoßes gegen § 202 pr.WassG eine Legalisierungswirkung herbeiführen wollen.

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Die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung begründete eine materielle Polizeipflichtigkeit des Deutschen Reiches. Nach den Grundsätzen der materiellen Polizeipflicht, die in § 18 des pr. PVG noch unabhängig von den behördlichen Maßnahmen geregelt gewesen war, aber auch den heutigen Polizeigesetzen weiterhin als Maßnahmenvoraussetzung zugrunde liegt (vgl. §§ 6, 7 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung – Nds. SOG – vom 10. Dezember 2003 [GVBl. S. 414]), haben natürliche und juristische Personen ihr Verhalten so einzurichten, dass daraus keine Störungen oder Gefährdungen für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung entstehen (Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rn. 192; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2003, Rn. 228; Saipa, Niedersächsisches Gefahrenabwehrgesetz, Loseblattkommentar, Stand: März 2002, Vorbem. §§ 6-8 Rn. 1). Das BBodSchG hat als Fachgesetz diese materielle Polizeipflichtigkeit für den Gegenstand des Gesetzes präzisiert und in § 4 Abs. 1 deutlich zum Ausdruck gebracht. Hieraus folgt eine Schadensbeobachtungs- und Schadensbeseitigungspflicht, die unmittelbar kraft Gesetzes, also unabhängig von einer Geltendmachung durch eine polizei- oder ordnungsrechtliche Verfügung besteht (Peine, DVBl. 1990, 733 <736>; Tettinger, Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2004, Rn. 528; OVG NRW, Urt. v. 24.02.1989 — 15 A 1711/86 —, DVBl. 1989, 1009). Diese Pflicht hat das BBodSchG für die Verursacher von Bodenverunreinigungen in den ersten drei Sätzen des § 4 Abs. 3 BBodSchG spezialgesetzlich ausgestaltet. Ganz in diesem Sinne hat auch der Senat bereits früher mehrfach erkannt, dass die Verpflichtung zur Beseitigung eines ordnungswidrigen Zustandes unabhängig von einem sie konkretisierenden Verwaltungsakt ent- und besteht. Sie ist schon aufgrund Gesetzes zu erfüllen; die nur im Falle der Nichterfüllung dieser Pflicht ergehende Ordnungsverfügung dient demnach nicht ihrer Begründung, sondern ihrer Durchsetzung (Nds. OVG, Beschl. v. 7.01.1993 — 7 M 5684/92 —, NJW 1993, 1671; Urt. v. 20.03.1997 — 7 L 2062/95 —, NJW 1998, 398 <399>; Beschl. v. 7.03.1997 — 7 M 3628/96 —, NJW 1997, 97 <98>; zustimmend K. Schmidt, NJW 1993, 2833 <2835>). Daran hält der Senat fest. Die so verstandene materielle Polizeipflichtigkeit des Verhaltensverantwortlichen ist zeitlich nicht begrenzt, sondern eine Dauerpflicht, die erst mit dem Tode der natürlichen oder dem Erlöschen der juristischen Person endet (vgl. Nds.OVG, Beschl. v. 04.07.1997 — 7 M 4525/96; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rn. 216: „Ewigkeitshaftung“).

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bb) Die (abstrakte) materielle Polizeipflichtigkeit des Deutschen Reiches ist nicht gemäß § 1 des „Gesetzes zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden“ (Allgemeines Kriegfolgengesetz – AKG -) vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747) erloschen. Gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 AKG erlöschen Ansprüche gegen das Deutsche Reich, soweit nicht das AKG selbst etwas anderes bestimmt. Die abstrakte Polizeipflichtigkeit des Deutschen Reiches ist aber kein „Anspruch“ in diesem Sinne.

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Der Begriff des Anspruchs in dieser Vorschrift ist grundsätzlich in dem weit gefassten Sinn des § 194 Abs. 1 BGB zu verstehen, also als das Recht, von einem anderen ein Tun oder Unterlassen verlangen zu können, denn das AKG bezweckt, hinsichtlich der Verbindlichkeiten des Reiches eine allumfassende Bereinigung herbeizuführen, um die durch den Krieg und den Zusammenbruch des Reiches entstandene Konkurslage des Reiches zu beseitigen (Féaux de la Croix, Die Kriegsfolgenschlussgesetzgebung, 3. Lieferung: Kommentar zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz, 1958, § 1 Anm. 8; Wirth, Erläuterungen zum AKG, in: Das Deutsche Bundesrecht, VII G 10, Einl. Anm. 3). Die Begründung des Regierungsentwurfs spricht insoweit von dem Ziel einer „finanziellen Liquidation des Krieges und des Zusammenbruchs“ (Begr. des Regierungsentwurfs, BT-Dr. 2/1659, S. 34, 44) bzw. „der Vergangenheit“ (ebda. S. 35, 37). Erfasst von diesem weiten Verständnis sind neben vermögensrechtlichen Ansprüchen etwa auch sonstige Leistungsansprüche, Unterlassungsansprüche oder Ansprüche auf Abgabe einer Erklärung, wobei es ebenfalls unerheblich ist, ob der Anspruch im privaten oder im öffentlichen Recht wurzelt oder ob der Gläubiger eine natürliche oder juristische Person des privaten oder öffentlichen Rechts ist (Begr. des Regierungsentwurfs, BT-Dr. 2/1659, S. 44; Féaux de la Croix, a.a.O., § 1 Anm. 8a ff.; Wirth, a.a.O., Erl. zu § 1; Döll, Allgemeines Kriegsfolgengesetz, 1958, § 1 Anm. 3; Pagenkopf, Allgemeines Kriegsfolgengesetz, 1958, § 1 Anm. 1). Zudem ist die Frage der zeitlichen Entstehung des Anspruchs für § 1 Abs. 1 AKG ohne Belang, weshalb neben dem Hauptanwendungsfall der bereits vor dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandenen Ansprüche auch solche Verbindlichkeiten erfasst sind, die auf einem vor dem Zusammenbruch begründeten Schuldverhältnis beruhen, jedoch erst später entstehen, wie etwa aufschiebend bedingte Verbindlichkeiten (Féaux de la Croix, a.a.O., § 1 Anm. 8g). Die hier in Rede stehende materielle Polizeipflichtigkeit entzieht sich aber den vorgenannten Kategorien von Ansprüchen, denen durchweg die Vorstellung eines zweiseitigen Schuldverhältnisses zugrunde liegt. Denn die materielle Polizeipflichtigkeit resultiert nicht aus einem zweiseitigen Schuldverhältnis des Polizeipflichtigen gegenüber der zuständigen Behörde und besteht auch nicht gegenüber einem bestimmten Rechtssubjekt als Gläubiger (Nds. OVG, Beschl. v. 07.01.1993 — 7 M 5684/92 —, NJW 1993, 1671; Nds. OVG, Urt. v. 20.03.1997 — 7 L 2062/95 —, NJW 1998, 398 <399>), sondern gegenüber der Allgemeinheit. Die Beseitigung der von dem materiell Polizeipflichtigen hervorgerufenen Störung ist eine „selbstverständliche Pflicht des Einzelnen gegenüber der Gesamtheit“ (so Drews/Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. 1961, S. 205). Dieses Ergebnis wird gestützt durch den Befund der systematischen Auslegung: Das Bild dessen, was nach der Konzeption des AKG ein Anspruch im Sinne des § 1 AKG sein soll, wird deutlich durch die Art und Weise, wie die Ansprüche, deren Erfüllung das AKG in den §§ 4 bis 24 AKG ausdrücklich anordnet, zu behandeln sind. Solche Ansprüche sind bei sog. Anmeldestellen (§ 27 AKG) innerhalb einer bestimmten Frist (§ 28 AKG) anzumelden. Dieses Verfahren, das an die Anmeldung zur Insolvenztabelle gem. §§ 174 ff. InsO erinnert, kann in Ansehung der materiellen Polizeipflicht schon allein deshalb nicht durchgeführt werden, weil es keinen Gläubiger gibt, der als Antragsteller auftreten könnte.

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Handelt es sich insoweit bereits nicht um einen Anspruch im Sinne des § 1 Abs. 1 AKG, kommt es auf die Frage, ob dieser Anspruch möglicherweise gemäß § 1 Abs. 2 AKG wegen der spezialgesetzlichen Regelung im Gefahrenabwehrrecht der Länder vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen ist, nicht mehr an.

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cc) Die materielle (abstrakte) Polizeipflicht trifft heute die Klägerin. Ihre Stellung als „nach § 4 Abs. 3 Verpflichtete“ im Sinne des § 15 Abs. 2 BBodSchG folgt aus § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Var. und nicht aus § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Var. BBodSchG, weil die Klägerin nicht Gesamtrechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches, sondern nach ganz herrschender Staatsrechtslehre mit diesem teilidentisch ist.

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Anders als das durch Hoheitsakt der Alliierten ausdrücklich aufgelöste und damit als Rechtssubjekt untergegangene Land Preußen (vgl. Art. 1 des Kontrollratsgesetzes Nr. 46 v. 25.02.1947, KRABl. Nr. 14 v. 31.03.1947, abgedruckt in: v.Münch (Hrsg.), Dokumente des geteilten Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1976, S. 54 f.) ist das Deutsche Reich als Folge des 2. Weltkrieges nicht untergegangen. Es ist weder mit der Kapitulation seiner Streitkräfte, der Auflösung der letzten Reichsregierung im Mai 1945 noch durch die Inanspruchnahme der „obersten Gewalt in Bezug auf Deutschland“ durch die vier Hauptsiegermächte am 5. Juni 1945 völkerrechtlich erloschen. Auch haben das Grundgesetz selbst und die auf seiner Grundlage gebildeten Staatsorgane der Bundesrepublik Deutschland das Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht als Untergang des deutschen Staates bewertet. Die Bundesrepublik Deutschland betrachtete sich vielmehr von Beginn an als teilidentisch mit dem Völkerrechtssubjekt Deutsches Reich, lediglich in der gebietsbezogenen Hoheitsgewalt beschränkt auf den räumlichen Anwendungsbereich des Grundgesetzes. Diese Teilidentitätslehre ist auf der völkerrechtlichen Ebene von zahlreichen Staaten anerkannt worden (vgl. BVerfG, Urteil v. 31.07.1973 — 2 BvF 1/73 —, BVerfGE 36, 1 <15 ff.>; BVerfG, Urteil v. 21.10.1987 — 2 BvR 373/83 —, BVerfGE 77, 137 <154 ff.>). Das Bundesverfassungsgericht hat aus diesem Umstand den Schluss gezogen: „Die Bundesrepublik ist also nicht ‚Rechtsnachfolger’ des Deutschen Reiches, sondern als Staat identisch mit dem Staat ‚Deutsches Reich’, — in Bezug auf seine räumliche Ausdehnung allerdings ‚teilidentisch’, so dass insoweit die Identität keine Ausschließlichkeit beansprucht.“ (BVerfG, Urteil v. 31.07.1973 — 2 BvF 1/73 —, BVerfGE 36, 1 <16>).

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Ist die Klägerin aber (teil)identisch mit dem Deutschen Reich, muss sie sich dessen gefahrverursachende Handlungen unmittelbar zurechnen lassen. Die materielle Polizeipflicht des Deutschen Reiches ist aufgrund ihres Dauercharakters zu einer eigenen Pflicht der Klägerin geworden. Der aus dieser materiellen Polizeipflicht unmittelbar folgenden Schadensbeobachtungs- und Schadensbeseitigungspflicht, die nunmehr in § 4 Abs. 3 Sätze 1 - 3 BBodSchG einen spezialgesetzlichen Ausdruck gefunden hat, hat die Klägerin als eigene Verpflichtung nachzukommen. Wenn aber wegen des Charakters der materiellen Polizeipflicht als Dauerpflicht allein die Klägerin die „nach § 4 Abs. 3 Verpflichtete“ ist, bleibt für die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, mit der Entscheidung, die Klägerin für die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen gemäß § 15 Abs. 2 BBodSchG in Anspruch zu nehmen, sei gleichsam für eine logische Sekunde ein Anspruch gegen das Deutsche Reich entstanden und damit im Zeitpunkt seiner Geltendmachung sogleich gem. § 1 AKG erloschen, kein Raum mehr.

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dd) Die behördliche Ermessensausübung ist nicht zu beanstanden. Gesichtspunkte, das durch § 15 Abs. 2 BBodSchG eröffnete Entschließungsermessen im Sinne eines Nichteinschreitens auszuüben, sind nicht ersichtlich. Die Auswahl der Klägerin als Adressatin der Maßnahme ist ermessensfrei erfolgt. Die derzeitigen Grundstückseigentümer können gem. § 15 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG zwar ebenfalls grundsätzlich taugliche Adressaten einer Verpflichtung zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen sein, doch haben sie ihre Grundstücke nach erfolgter Sanierung altlastenfrei erworben, so dass ihre Inanspruchnahme unbillig erschiene. Denn die Altlastenfreiheit der Grundstücke wird sich bereits in einem höheren Kaufpreis niedergeschlagen haben, so dass eine nachfolgende Belastung mit den Kosten für die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen auf eine doppelte finanzielle Inanspruchnahme hinausliefe.

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c) Der angegriffene Bescheid ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil der Beklagte gehindert gewesen wäre, gegen die Klägerin durch Verwaltungsakt vorzugehen. Soweit der Tatbestand des § 15 Abs. 2 BBodSchG in seinen Voraussetzungen an die Verursachung einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast und damit an die materielle Polizeipflichtigkeit anknüpft, könnte zwar der Grundsatz der sog. Polizeipflichtigkeit von Hoheitsträgern betroffen sein, der besagt, dass eine Hoheitsverwaltung die Beachtung fachfremder Gesetze gegenüber einer anderen Hoheitsverwaltung nicht mit Anordnungen per Verwaltungsakt oder Zwang durchsetzen darf. Doch gilt dieser Grundsatz nicht voraussetzungslos. Er steht unter der Prämisse, dass die betreffende Maßnahme in die hoheitliche Tätigkeit des Adressaten des Bescheides eingreift. So hat das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich betont, „dass dieser Grundsatz nur Übergriffe und Eingriffe in die der anderen Hoheitsverwaltung zustehende Tätigkeit ausschließt, nicht aber Einwirkungen, welche ihre Tätigkeit unberührt lassen.“ (BVerwG, Urteil v. 16.01.1968 – 1 A 1.67 –, BVerwGE 29, 52 <59>) und an dieser Rechtsprechung bis in die jüngste Zeit festgehalten (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2002 – 7 C 24.01 –, BVerwGE 117, 1 <6>; BVerwG, Urt. v. 08.05.2003 – 7 C 15/02 –, DVBl. 2003, 1076 <1078>). Dieser Gedanke der Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung findet sich spiegelbildlich in der abweichenden Literaturmeinung, die eine Ordnungsverfügung auch gegenüber Hoheitsträgern grundsätzlich zulassen will, aber eine Ausnahme konzediert, wenn sie die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben beeinträchtigen würde (Schoch, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2003, 2. Kap., Rn. 125). Die vorliegend in Rede stehende Verpflichtung zur Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen beeinträchtigt die hoheitliche Aufgabenerfüllung der Klägerin in diesem Sinne aber nicht.

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