Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-03-11, Aktenzeichen 23 K 6593/99
ECLI:DE:VGK:2003:0311.23K6593.99.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der
Beklagte zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der Wirtschaftsprüfer der Klägerin teilte dem Beklagten mit Schreiben vom
29.09.1998 mit, ein amerikanischer Staatsbürger habe im Kalenderjahr 1997 in 15
Teilbeträgen insgesamt 1.399,96 DM an die Klägerin gespendet. Da gemäß § 25
Abs. 1 Nr. 3 Buchst. c) des Parteiengesetzes (ParteiG) i.d. Fassung der Bekanntmachung vom 31.01.1994 (BGBl. I S. 149) Spenden von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes unzulässig seien, es sei denn, dass es sich um eine Spende
eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handele, stelle sich die Frage, ob es
hier auf die Höhe der Einzelspenden ankomme oder auf den Gesamtbetrag der
Spenden oder ob die Spenden solange zulässig seien, bis der Betrag von 1.000 DM
durch eine Einzelspende überschritten werde.

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Der Beklagte antwortete hierauf unter dem 20.10.1998 seines Erachtens handele
es sich insgesamt um eine unzulässige Spende i.S.d. § 25 Abs. 3 ParteiG (a.F.), die
in ihrer Gesamtheit unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten sei. Der Gesetzgeber habe Auslandsspenden verboten, weil solche
Spenden geeignet seien, die Parteien ausländischem Einfluss auszusetzen und die
Erfüllung ihres vom Grundgesetz bestimmten Auftrages zu gefährden. Diese Zielsetzung könnte umgangen werden, wenn man ausschließlich auf die Höhe von Einzelspenden innerhalb eines Kalenderjahres abstellen würde. Würden nämlich während
eines Kalenderjahres z.B. täglich Teilbeträge von jeweils 1.000 DM gespendet, beliefe sich die Gesamtspende auf über 360.000 DM. Wegen des unerwünschten Einflusses seien Auslandsspenden grundsätzlich verboten. Nur solche Spenden, die 1.000
DM nicht überstiegen, würden als nicht ins Gewicht fallend zugelassen. Der von einem Ausländer ausgehende Einfluss sei nicht nach Einzelbeträgen von Spenden zu
gewichten, sondern nach dem Gesamtbetrag der innerhalb eines Kalenderjahres
gezahlten Spendensumme.
Die Sanktionsvorschrift des § 25 Abs. 3 ParteiG (a.F.), wonach unzulässige Spenden
von der Partei unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten seien, beziehe sich nicht allein auf den den Bagatellbetrag überschießenden
Betrag, sondern auf die gesamte Spende. Das ergebe sich zum einen aus dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG (a.F.), der von der Spende selbst
spreche; zum anderen folge es aus dem bereits dargestellten Sinn und Zweck der
Regelung.

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Die Klägerin führte demgegenüber mit Schreiben vom 08.11.1998 aus, ihres Erachtens könne nur die Abführung der Spendenbeträge, mit denen der Höchstbetrag
von 1.000 DM überschritten werde, verlangt werden. Die Regelung des § 25 Abs. 1
ParteiG (a.F.) betreffe die Frage, ob eine Partei berechtigt sei, eine Spende anzunehmen. Für diese Frage könne es allein auf den Zeitpunkt der Annahme des Geldbetrages ankommen. Die Rechtmäßigkeit der Spendenannahme könne durch spätere Handlungen des Spenders nicht mehr beseitigt werden. Wenn er sich entschließe,
eine nochmalige Spende zu machen, könne dieser spätere Entschluss die Berechtigung, die bisherigen Beträge anzunehmen, nicht nachträglich entfallen lassen. Bei
den zunächst von dem US-Amerikaner eingegangenen Spenden, die unterhalb der
1.000 DM-Grenze gelegen hätten, habe es sich um wohlerworbene Rechte der Klägerin gehandelt. Müsste sie diese Beträge später wieder abführen, verstieße dies
gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Andernfalls müsste man von schwebend unwirksamen Spenden sprechen, die im Verlauf des Kalenderjahres wieder
vernichtet werden könnten, wenn der Spender sich zu einer weiteren Spende entschlösse.

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Der Beklagte erwiderte hierauf mit Schreiben vom 11.11.1998, auf den Zeitpunkt
der Annahme einer Spende und die subjektive Vorstellung einer Partei zu diesem
Zeitpunkt könne nicht abgestellt werden, weil ein Spender zur selben Zeit Teilbeträge
unterschiedlichen Gliederungen der Partei zukommen lassen könnte. Die einzelnen
Parteigliederungen könnten bei Beträgen unter 1.000 DM nicht erkennen, ob sie diese abführen müssten oder nicht. Deshalb sei ausschließlich eine auf das Kalenderjahr bezogene Gesamtbetrachtung maßgeblich. Der Vertrauensschutz der Empfänger sei insofern gewahrt, als die in § 25 Abs. 3 ParteiG (a.F.) genannte "unverzügliche" Weiterleitungspflicht erst dann eingreife, wenn sich - ggfls. nach einer Rechnungslegung - die Unzulässigkeit einer Gesamtspende herausstelle.
Der Beklagte wies die Klägerin darauf hin, dass eine weitere Verzögerung der Weiterleitung der in Frage stehenden Spende nunmehr von der Klägerin zu vertreten sei
und dann die Sanktionsnorm des § 23 a ParteiG (a.F) (der Verlust des Anspruchs auf
staatliche Mittel in Höhe des zweifachen Spendenbetrages) eingreife.

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Am 16.11.1998 überwies die Klägerin unter Vorbehalt die fragliche Auslandsspende in vollem Umfang.

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Am 10.08.1999 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, sie habe von dem
US-Amerikaner folgende Spenden erhalten:
am 10.01.1997 DM 50,00,
am 06.02.1997 DM 50,00,
am 07.03.1997 DM 50,00,
am 04.04.1997 DM 50,00,
am 11.04.1997 DM 330,60,
am 02.06.1997 DM 50,00,
am 02.06.1997 DM 50,00,
am 04.07.1997 DM 50,00,
am 21.08.1997 DM 368,96,
am 05.09.1997 DM 50,00,
am 05.09.1997 DM 50,00,
am 10.10.1997 DM 50,00,
am 21.10.1997 DM 100,10,
am 06.11.1997 DM 50,00
am 08.12.1997 DM 50,00.

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Die Klägerin ist der Auffassung, im Falle mehrerer zeitlich aufeinander folgender
Spenden könne nicht die Abführung der sich durch Addition aller Spendenbeträge eines
Jahres ergebenden Gesamtsumme verlangt werden, sondern nur die Abführung der
Spenden, mit denen der in § 25 Abs. 1 ParteiG (a.F.) genannte Höchstbetrag von 1.000
DM überstiegen werde. Für die Frage, ob eine Spende angenommen werden dürfe oder
unverzüglich weitergeleitet werden müsse, könne es allein auf die im Zeitpunkt der
Annahme objektiv vorliegenden Umstände ankommen. Folgte man der Auslegung der
einschlägigen Vorschriften durch den Beklagten, läge in der Annahme einzelner Spenden
unter Umständen ein objektiv widerrechtliches Verhalten, ohne dass die Partei dies
vermeiden könne, weil die Widerrechtlichkeit erst durch künftige Spenden rückwirkend
einträte. Eine rechtmäßig angenommene Spende müsse als ein abgeschlossener Vorgang
angesehen werden. Es gehe nicht an, dass die Rechtmäßigkeit durch spätere Handlungen
des Spenders beseitigt werden könne. Andernfalls liege sowohl ein Verstoß gegen den
Grundsatz des Vertrauensschutzes als auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
vor.

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Die Klägerin trägt außerdem vor, die Auffassung des Beklagten führe zu dem
Ergebnis, dass eine Partei, die den Schenkungsvertrag über eine weitere Spende nicht
zustande kommen und den Geldbetrag zurückgehen lasse, die frühere Spende von bis zu
1.000 DM behalten dürfe, während eine Partei, die zunächst die Geldbeträge annehme,
alles verliere. Im Falle einer gleichzeitigen Spende an verschiedene Parteigliederungen,
bei der die Gesamtsumme von 1.000 DM überschritten werde, sei von einer unzulässigen
Spende i.S.v. § 25 Abs. 1 ParteiG (a.F.) auszugehen.

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Im Falle der ihr von dem US-Bürger im Jahre 1997 zugewandten Geldbeträge, so
macht die Klägerin schließlich geltend, werde die Summe von 1.000 DM erst durch die am
21.08.1997 eingegangene Spende von 368,96 DM überschritten. Die davor
eingegangenen Beträge i.H.v. insgesamt 680,80 DM seien zulässige Spenden, die sie, die
Klägerin, berechtigterweise angenommen habe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten zu verurteilen, ihr den Betrag von 680,60 DM (347,99
EURO) zurückzuzahlen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er bezieht sich auf das Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor,
der gesetzliche Regelfall der Behandlung von Auslandsspenden sei in § 25 Abs. 1 S. 2 Nr.
3 ParteiG (a.F.) normiert. Danach seien Spenden von außerhalb des Geltungsbereiches
dieses Gesetzes unzulässig. Hiervon werde für den unter Buchstabe c) der Vorschrift
genannten Bagatellfall eine Ausnahme gemacht, wenn es sich um eine Spende eines
Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handele. Treffe diese Ausnahme nicht zu, weil
die Spende insgesamt mehr als 1.000 DM betrage, bleibe es bei der grundsätzlichen
Regel, dass die Spende unzulässig sei. Dass in einem solchen Fall gleichwohl die
Teilbeträge der Spende bis zur Bagatellgrenze von 1.000 DM von der Abführungspflicht
ausgenommen bleiben sollten, sei gesetzlich nicht vorgesehen. Der Gesetzgeber habe die
Bagatellgrenze als sogenannte Freigrenze ausgestaltet und nicht als sogenannten
Freibetrag. Bei Überschreiten der Freigrenze sei der gesamte Geldbetrag abzuführen,
während im Falle eines Freibetrags die darunter fallende Summe einbehalten werden
dürfe und die Abführungspflicht nur den darüber hinaus gehenden Betrag betreffe. Auch
die Klägerin sei der Meinung, dass es nicht auf eine einzelne Spende ankomme, sondern
dass mehrere Einzelspenden innerhalb eines Jahres addiert werden müssten, weil sonst
die gesetzliche Regelung unterlaufen werden könne. Die notwendige Addition der
Spenden führe jedoch zu einer einheitlichen Gesamtspende; diese sei nicht anders zu
behandeln als eine einmalige Spende in dieser Höhe. Ein schützenswertes Vertrauen im
Hinblick auf die ersten Teilspenden könne es nicht geben, solange mit der Möglichkeit des
Eingangs weiterer Überweisungen desselben Spenders gerechnet werden müsse. Die
Partei empfange Einzelspenden unter Vorbehalt
einer Erhöhung über die Freigrenze. Komme es zu einer solchen Erhöhung, so werde die
Gesamtspende unzulässig und sei von diesem Zeitpunkt ab "unverzüglich" an das
Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Erst wenn eine solche
unverzügliche Weiterleitung nicht stattfinde, gelte die Spende als "rechtswidrig erlangt"
i.S.v. § 23 a Abs. 2 ParteiG (a.F.).

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Die Beteiligten haben übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung verzichtet.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

19

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung,
§ 101 Abs. 2 VwGO.

20

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber nicht begründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Rückgewähr der 680,60
DM, die sie als empfangene Auslandsspende am 16.11.1998 unter Vorbehalt an das
Präsidium des Deutschen Bundestages weitergeleitet hat.

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Insbesondere ist ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch nicht gegeben, weil es
sich bei diesem Betrag nicht um eine vom Deutschen Bundestag rechtsgrundlos erlangte
Leistung handelt. Die Klägerin war vielmehr gemäß § 25 Abs. 3 ParteiG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 31.01.1994 (BGBl. I S. 149) verpflichtet, unter anderem diesen
Betrag unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten, weil es
sich um eine unzulässige Spende i.S.v. § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F.
handelt.

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Gemäß § 25 Abs. 1 S. 1 ParteiG a.F. sind Parteien berechtigt, Spenden anzunehmen.
Ausgenommen hiervon sind gemäß S. 2 Nr. 3 der Vorschrift Spenden von außerhalb des
Geltungsbereiches dieses Gesetzes, es sei denn, dass (Buchst. c) es sich um eine
Spende eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handelt. Die im vorliegenden
Verfahren von der Klägerin zurückverlangten 680,60 DM sind Teil eines Gesamtbetrages
i.H.v. 1.399,96 DM, den ein US-Bürger im Jahre 1997 der Klägerin in Form von 15
Einzelspenden zugewandt hat. Die Klägerin war verpflichtet, diesen Gesamtbetrag an das
Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Sie ist nicht berechtigt, den Teil der
15 Spenden zu behalten, mit dem die 1.000 DM-Grenze des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst.
c) ParteiG a.F. noch nicht übeschritten wurde.

24

Die Regelung des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. ist dahingehend
auszulegen, dass auf den Gesamtbetrag der von einem Ausländer von außerhalb des
Geltungsbereiches dieses Gesetzes erbrachten Zuwendungen innerhalb eines
Kalenderjahres abzustellen ist.

25

Der Wortlaut des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. lässt allerdings in
Bezug auf diese Frage verschiedene Auslegungsmöglichkeiten zu. Die Norm stellt
zunächst den Grundsatz auf, dass "Spenden" von außerhalb des Geltungsbereiches
dieses Gesetzes unzulässig sind. Von diesem Grundsatz wird eine Ausnahme gemacht,
wenn es sich um "eine Spende" eines Ausländers von nicht mehr als 1.000 DM handelt.
Aus diesen Formulierungen wird noch nicht hinreichend deutlich, ob einzelne
Spendenbeträge innerhalb eines Kalenderjahres, die jeweils weniger als 1.000 DM
betragen, zusammenzurechnen sind oder nicht.

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Bereits die systematische Auslegung der Norm spricht jedoch dafür, dass es auf den
Gesamtwert der in einem Kalenderjahr von einem Ausländer erbrachten Spenden ankommen muss. So fordert die Regelung zum Rechenschaftsbericht in § 23 Abs. 1 ParteiG a.F.,
- auch hinsichtlich der Spenden - eine auf das Kalenderjahr bezogene Rechenschaftslegung. Hieran anknüpfend enthält § 25 Abs. 2 ParteiG a.F. die Verpflichtung, bei Spenden,
deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 20.000 DM übersteigt, Namen und Anschrift des
Spenders sowie die Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen.
Aus diesen Regelungen folgen demnach, dass der Gesetzgeber, wenn er an die Höhe von
Spenden rechtliche Konsequenzen knüpft, auf den Gesamtwert der Zuwendungen in
einem Kalenderjahr abstellt.

27

Dass eine solche - auf das Kalendjahr bezogene - Betrachtung auch im Rahmen des
§ 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F. erforderlich ist, ergibt sich vor allem aber aus
dem
- für die Auslegung entscheident - Sinn und Zweck der Norm. Durch die Regelung des §
25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 ParteiG a.F. soll verhindert werden, dass eine politische Partei
ausländischem Einfluss ausgesetzt und dadurch die Erfüllung ihres vom Grundgesetz
bestimmten Auftrags gefährdet wird.

28

Vgl. Bericht der vom Bundespräsidenten zur Neuordnung der
Parteienfinanzierung berufenen Sachverständigen-Kommission vom 18.04.1983,
S. 190 und 193;
Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 29.11.1983, BT-
Drucksache 10/697, S. 6.

29

Diese Zielsetzung könnte umgangen werden, wenn man nur auf die Höhe der
Einzelspenden innerhalb eines Kalenderjahres und nicht auf deren Gesamtbetrag
abstellen würde. Denn durch eine Vielzahl von Einzelspenden mit einer Höhe von bis zu
1.000 DM könnte
- was auch die Klägerin nicht in Abrede stellt - erheblicher Einfluss auf eine Partei vom
Ausland aus ausgeübt werden.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin kann von der Gesamtsumme der Spenden
eines Ausländers von außerhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes auch nicht der
Teil als zulässig angesehen werden, durch den die 1.000 DM-Grenze noch nicht erreicht
wird, wenn diese Grenze innerhalb eines Kalenderjahres überschritten wird.

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Dem steht bereits der Wortlaut des § 25 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Buchst. c) ParteiG a.F.
entgegen, der i.V.m. § 25 Abs. 3 ParteiG a.F. die Spende insgesamt für unzulässig erklärt
und eine Aufteilung in Teilbeträge nicht vorsieht.

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Auch der oben dargestellte Sinn und Zweck der Norm spricht gegen die Zulässigkeit einer
solchen Aufteilung. Denn die Tatsache, dass von einem Ausländer innerhalb eines
Kalenderjahres mehr als 1.000 DM an eine Partei gespendet werden, begründet die
Besorgung eines unerwünschten Einflusses, der insgesamt abzuwehren ist.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin kann es auch kein schützenswertes Vertrauen
einer Partei im Hinblick auf die ersten erhaltenen Teilspenden geben, durch die die 1.000
DM-Grenze noch nicht überschritten wird. Diese begründen keine "wohlerworbenen
Rechte". Solche Einzelspenden dürfen nur unter dem Vorbehalt behalten werden, dass im
Verlauf des Kalenderjahres die erwähnte Grenze nicht überschritten wird, weil allein auf
diese Weise der Normzweck erfüllt werden kann.

34

Der Klägerin ist auch nicht darin zu folgen, dass bei dieser Sichtweise eine zunächst
rechtmäßig erlangte Spende später rechtswidrig würde. Vielmehr entsteht in dem
Zeitpunkt, in dem die Überschreitung der 1000 DM-Grenze für die Partei erkennbar wird,
für sie gemäß § 25 Abs. 3 ParteiG a.F. die Pflicht, die Gesamtsumme unverzüglich an das
Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten. Als rechtswidrig erlangt gilt eine
solche Spendensumme gemäß § 23 a Abs. 2 ParteiG a.F. erst dann, wenn sie entgegen
der Vorschrift des
§ 25 Abs. 3 ParteiG a.F. nicht unverzüglich an das Präsidium des Deutschen Bundestages
weitergeleitet wird.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.