Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-05-27, Aktenzeichen 6 B 2698/08

Gründe

I.

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Die Antragstellerin ist private Trägerin der in P. unter dem Namen F. Altenpflegeschule seit Beginn des Schuljahres 2004/2005 geführten Berufsfachschule der Fachrichtung Altenpflege, die von Herrn A., der zugleich geschäftsführender Gesellschafter der Gesellschaft bürgerlichen Rechts ist, geleitet wird und deren Errichtung und Betrieb die Antragsgegnerin mit Bescheid der vom 23. Juni 2004 genehmigt hat. Den mit Schreiben vom 27. November 2006 gestellten Antrag, der Berufsfachschule Altenpflege die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen, hat die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 30. Oktober 2007 abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, dass die Antragstellerin nicht die Gewähr dafür biete, dauernd die an gleichartige oder gleichwertige öffentliche Schulen gestellten Anforderungen zu erfüllen.

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Nachdem die Klägerin im Verfahren 6 A 5932/07 Verpflichtungsklage auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule erhoben hatte, haben die Beteiligten jenes Verfahren am 27. März 2008 durch Abschluss eines gerichtlichen Vergleichs beendet. In dem Vergleich hat sich die Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin, der Berufsfachschule Altenpflege die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen, bis zum 30. April 2008 unter Berücksichtigung der neuesten Sach- und Rechtslage erneut zu entscheiden.

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Mit dem am 23. Mai 2008 gestellten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verfolgt die Antragstellerin einen Anspruch auf vorläufige Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule. Sie trägt vor, sie habe die dem Rechtsschutzantrag beigefügten, zuvor von der Behörde beanstandeten Unterlagen über den Dozenteneinsatz und die Unterrichtsversorgung im Anschluss an ein mit der Antragsgegnerin am 15. Mai 2008 geführtes Gespräch nachgebessert. Der Antragsgegnerin lägen auch ihr Lernfeldkonzept sowie die Unterlagen zum Ablauf und zu den Aufgaben der unmittelbar bevorstehenden Abschlussprüfung der Klasse AP 08-05 vor. Mit dem heutigen Tage sei der Antragsgegnerin auch eine neue Kostenaufstellung für das Schuljahr 2006/2007 vorgelegt worden.

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Gelinge es ihr nicht, jetzt die staatliche Anerkennung zu erlangen und könne sie aus diesem Grund nicht die Abschlussprüfung der Klasse AP 08-05 durchführen, werde zukünftig kein Kooperationspartner mehr seine Auszubildenden an ihre Berufsfachschule vermitteln. Die Antragstellerin legt hierzu eine eidesstattliche Versicherung ihres Gesellschafters A. vor, in der dieser erklärt, dass es der Antragstellerin im Anschluss an die mit Ablauf des Schuljahres 2006/2007 an einer anderen Schule durchgeführten Abschlussprüfungen nur mit Mühe und den Hinweis auf das gerichtliche Erstreiten der staatlichen Anerkennung gelungen sei, Schüler und Kooperationspartner weiterhin an die Schule zu binden; man habe der Antragstellerin dabei aber klar zu verstehen gegeben, dass sich dies nicht wiederholen dürfe. Ferner wird an Eides Statt versichert, dass gegenwärtig nur noch die Berufsbildenden Schulen S. in der Lage seien, Prüflinge zu übernehmen; dort würden die Abschlussprüfungen erst ab 29. Mai 2008 durchgeführt. In der eidesstattlichen Versicherung heißt es weiter, dass die Antragstellerin jetzt die Dozentenliste ergänzt habe, damit der Unterrichtseinsatz für die Schulbehörde nachvollziehbar werde.

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Die Antragstellerin macht ferner geltend, dass die Auffassung der Landesschulbehörde, wonach sie, die Antragstellerin, ihre Dozenten mit dem vereinbarten Satz von durchschnittlich 20 Euro je Stunde zu gering vergüte, nicht nachvollziehbar sei, denn an vergleichbaren Ersatzschulen werde teilweise ein geringeres Entgelt gezahlt.

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Für den Fall, dass sich die Schülerinnen und Schüler sowie die Kooperationspartner von ihrer Berufsfachschule Altenpflege lossagen sollten, werde nicht nur die Existenz der Altenpflegeausbildung, sondern auch die der von ihr betriebenen Berufsfachschule Altenpflegehilfe sowie der staatlich anerkannten Weiterbildungsstätte für Fachkräfte für Leitungsaufgaben in der Pflege vernichtet; außerdem gingen alle von ihr zwischenzeitlich getätigten Investitionen verloren. Der Anordnungsanspruch folge aus der Tatsache, dass sie, die Antragstellerin, zwischenzeitlich alle Forderungen der Antragsgegnerin erfülle. Soweit die Antragsgegnerin die Unrichtigkeit oder Unvollständigkeit der in dem Gerichtstermin vom 27. März 2008 in einem Aktenordner überreichten Unterlagen bemängelt habe, habe sie diesen Beanstandungen inzwischen Rechnung getragen. Soweit die Antragsgegnerin weiterhin die pädagogische Eignung der Dozentin C. und die fehlende Eignung der Ergotherapeutin D. als Lehrkraft für die Altenpflege beanstande, sei dies unbegründet. Unbegründet seien auch die Beanstandungen zum Nachweis der Ausbildung des Dozenten E., zur Bezeichnung der Tätigkeitsbereiche der Lehrkräfte in den Arbeitsverträgen, zur Höhe der vereinbarten Entgelte der Lehrkräfte, zur fehlenden Zahl der Pflichtstunden in den Arbeitsverträgen und zu dem vorgelegten Curriculum.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, ihr vorläufig bis zur Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren, hilfsweise ohne Zuerkennung eines Finanzhilfeanspruchs, der von ihr betriebenen Berufsfachschule Altenpflege die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen,

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sowie die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, eine Auswahl unter den von ihr eingereichten Prüfungsaufgaben-Alternativen zu treffen, sie über die Auswahlentscheidung bis zum 27. Mai 2008 zu unterrichten sowie dem von ihr vorgelegten Prüfungsablauf zuzustimmen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Die Antragsgegnerin vertritt die Auffassung, dass der Antrag unzulässig sei. Sie trägt vor, dass es bis zum heutigen Tage aus Gründen, die in der Verantwortung der Antragstellerin lägen, nicht möglich sei, über den Antrag auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu entscheiden. Auf Wunsch der Antragstellerin sei die im Vergleich vereinbarte Frist zur Neubescheidung des Antrags verlängert und ein Gespräch geführt worden, in welchem sie der Antragstellerin noch einmal eine Möglichkeit zur Nachbesserung der Antragsunterlagen eingeräumt habe. Dennoch habe die Antragstellerin bei ihr bisher keine weiteren Unterlagen eingereicht. Die dem Verwaltungsgericht vorgelegten Unterlagen müssten dagegen erst noch auf ihre Vollständigkeit und Richtigkeit überprüft werden. Insoweit sei es nicht verständlich, dass die Antragstellerin diese Unterlagen nicht ihr zur Bescheidung des Anerkennungsantrags zugeleitet habe. Der weitere Sachantrag sei ebenfalls unzulässig, weil über die Auswahl der Prüfungsaufgaben nicht in einem förmlichen Verfahren entschieden werde.

II.

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Der Antrag auf Erlass der begehrten einstweiligen Anordnungen ist abzulehnen.

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Die Kammer lässt es offen, ob der Sachantrag, soweit er sich auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule richtet, bereits aus den im Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 20. November 2007 - 6 B 5467/07 - dargestellten Gründen als unzulässig anzusehen ist, weil die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule im Wege einstweiligen Rechtsschutzes über das Wesen einer „einstweiligen“ Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinausgeht (vgl. zum Streitstand bezügl. einer vorläufigen Baugenehmigung: Hess. VGH, Beschl. vom 22.5.2003, NVwZ-RR 2003 S. 814).

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Offen bleiben kann auch, ob es schon angesichts des eigenen Verhaltens der Antragstellerin an einem Rechtsschutzinteresse und an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO für die begehrten Regelungsanordnungen fehlt. Zweifel an dem Bestehen eines Rechtsschutzinteresses und der Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes drängen sich auf, weil sich die Antragstellerin mit der von ihr erst jetzt überreichten „Nachbesserung“ der Antragsunterlagen und der Nichteinhaltung der zeitlichen Selbstverpflichtung aus dem gerichtlichen Vergleich vom 26. März 2008 selbst in die den Rechtsschutzantrag auslösende Notlage gebracht hat. Insbesondere hat die Antragstellerin nicht dargelegt, das es ihr nicht früher als mit dem erst vom 23. bis 25. Mai 2008 bei dem Verwaltungsgericht eingereichten Rechtsschutzantrag möglich gewesen sein sollte, der Landesschulbehörde noch rechtzeitig bis zum 27. Mai 2008 das vollständige Prüfen der Anerkennungsvoraussetzungen des § 148 Abs. 1 NSchG zu ermöglichen, zumal sie selbst vorträgt, dass die „nachgebesserten“ Streitpunkte bereits seit längerer Zeit zwischen ihr und der Schulbehörde diskutiert werden.

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Jedenfalls begehrt die Antragstellerin mit ihrem Sachantrag im Ergebnis die vollständige Vorwegnahme der Sachentscheidung, die von der hierfür sachlich zuständigen Schulbehörde noch nicht getroffenen worden ist. Diese Sachentscheidung ist aber nicht vorläufiger, sondern endgültiger Natur, denn das Niedersächsische Schulgesetz sieht eine nur vorläufig wirkende Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nicht vor. Im Unterschied zu solchen Berechtigungen (Genehmigungen, Erlaubnisse), die das Recht zu einer bestimmten gewerblichen Betätigung verleihen und unmittelbare Rechtswirkungen nur im Rechtsverhältnis zwischen dem Bürger und der Behörde entfalten, ist die nur vorläufig wirkende Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nicht denkbar, weil die staatliche Anerkennung eine Ersatzschule ihrerseits gemäß § 148 Abs. 2 NSchG berechtigt, gegenüber Schülerinnen und Schülern sowie deren Erziehungsberechtigten im Einzelfall wirksam Regelungen des Bildungsweges (Verwaltungsakte) zu erlassen und Rechte in der Gestalt staatlicher Schulabschlüsse zu verleihen. Diese Rechtshandlungen einer staatlich anerkannten Ersatzschule sind nicht wieder rückgängig zu machen, was einer nur vorläufig, also unter dem Vorbehalt der anders lautenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren geltenden Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule naturgemäß entgegensteht. Schon aus diesem Grund ist die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule, wie auch der Wortlaut der Verleihungsvoraussetzung des § 148 Abs.1 Satz 1 NSchG zeigt, immer auf Dauer angelegt.

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Soll aber ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung die Behördenentscheidung über den reklamierten Anspruch dergestalt vorwegnehmen, dass sich die Wirkungen der vorläufigen Regelung bei einem anders lautenden Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht mehr rückgängig machen lassen, müssen an die Glaubhaftmachung des Anordnungsanspruchs strenge Voraussetzungen gestellt werden. Die Glaubhaftmachung muss danach bewirken, dass zur Überzeugung des Verwaltungsgerichts nicht nur ein überwiegender, sondern ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit für ein vollständiges Obsiegen des Antragstellers mit einer inhaltlich entsprechenden Klage im Hauptsacheverfahren gegeben ist. Die Kammer kann diese nach § 108 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 122 Abs. 1 VwGO notwendige Überzeugung von der hohen Wahrscheinlichkeit eines Erfolgs in der der (noch anhängig zu machenden) Hauptsache im vorliegenden Fall nicht gewinnen.

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Ein Anordnungsanspruch der Antragstellerin ließe sich nur auf § 148 Abs. 1 Satz 1 NSchG stützen, wonach einer Ersatzschule, die die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die an gleichartige oder gleichwertige öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, auf ihren Antrag die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen ist. Es liegt auf der Hand, dass die danach zu treffende Prognose der Landesschulbehörde verlässliche Zahlen über den Unterrichtseinsatz der Lehrkräfte und die daraus sich ergebende Gewährleistung der Stundentafel im Betrieb der Ersatzschule voraussetzt. Diese Gewährleistung hat die Antragstellerin bisher nicht nachvollziehbar dargelegt, obwohl die Antragsgegnerin noch in dem Schreiben vom 15. Mai 2008 beanstandet hat, dass sich aus den bisher vorgelegten Listen der Lehrkräfte der Berufsfachschule kein ausreichender Unterrichtseinsatz im Bereich des pflege- und medizintheoretischen Unterrichts ableiten lässt, weil nur der Abschluss von Verträgen mit Lehrkräften im Umfang von nur 8,8 der insgesamt benötigten 15 Wochenstunden nachgewiesen worden sei. Hierbei handelt es sich auch nicht um eine neue Kritik der Schulbehörde. Vielmehr hat die Antragsgegnerin bereits in ihrem, den ablehnenden Bescheid vom 30. November 2007 vorangegangenen Schreiben an den früheren Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin vom 30. August 2007 (Seite 7) darauf hingewiesen, dass die Voraussetzung für eine staatliche Anerkennung aus Sicht der Behörde auch fehle, weil im berufsbezogenen Lernbereich zu wenig wissenschaftlich ausgebildete Lehrkräfte eingesetzt worden waren.

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Zu diesem für die Entscheidung nach § 148 Abs. 1 Satz 1 NSchG wesentlichen Gesichtspunkt verhält sich die Begründung des Rechtsschutzantrags vom 23. Mai 2008 aber nicht, obwohl der Antragstellerin der diesbezügliche Mangel des Antrags schon seit längerer Zeit bekannt ist. Allein die Vorlage einer neuen Liste von Lehrkräften der Klasse AP 08-05 (Anlage K4 zur Antragsschrift) reicht nicht aus, um eine ausreichende Anzahl von Lehrkräften in diesem Unterrichtsbereich substantiiert, also für das Verwaltungsgericht nachvollziehbar darzulegen und glaubhaft zu machen. Es kommt hinzu, dass auch die Anlagen zur Antragsschrift in sich unstimmig sind. So werden mit einer weiteren Anlage der Antragsschrift (Anlage K3) auch Verträge von Lehrkräften vorgelegt, deren Namen in der jetzt vorgelegten Auflistung (Anlage K4 zur Antragsschrift) der Lehrkräfte der Berufsfachschule Altenpflege nicht verzeichnet sind (Dr. F., E.). Hingegen führt die Liste in den Lernfeldern 1.3 und 1.5 eine Ärztin (Frau G.) auf, für die sich in der Anlage kein Dienstvertrag findet. Unter diesen Umständen ist es der Kammer nicht möglich, es als glaubhaft gemacht anzusehen, dass die Antragstellerin auf Dauer auch den in Anlage 1 zu § 1 AltPflAPrV im Gesamtumfang von 720 Stunden für das Lernfeld 1.3 und 200 Stunden im Lernfeld 1.5 vorgeschriebenen Unterricht sicherstellen kann. Dies wäre aber zwingende Voraussetzung für die Annahme, die Antragstellerin erfüllte dauernd die an den Unterrichtsbetrieb von Berufsfachschulen der Fachrichtung Altenpflege gesetzten Voraussetzungen.

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Unabhängig davon steht ein weiterer Gesichtspunkt der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs entgegen. Es liegt entgegen der von der Antragstellerin vertretenen Auffassung nicht offensichtlich außerhalb der Anforderungen des § 148 Abs. 1 Satz 1 NSchG, dass die Antragsgegnerin vor einer Entscheidung über die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule auch ergänzende Klarstellungen hinsichtlich der ausreichenden Sicherung der wirtschaftlichen Stellung der Lehrkräfte H., I., E., J. und K. verlangt. Auch wenn die Schulbehörde die Voraussetzungen des § 145 Abs. 1 Nr. 1 NSchG bereits mit der Erteilung der Ersatzschulgenehmigung zu Gunsten der Antragstellerin geprüft hat, dürfte es ihr im Rahmen der Entscheidung nach § 148 Abs. 1 Satz 1 NSchG nicht untersagt sein, etwaigen Zweifeln an der Dauerhaftigkeit der wirtschaftlichen Sicherung der eingesetzten Lehrkräfte nachzugehen. Denn es liegt nahe, dass eine auf Dauer nicht ausreichende Vergütung der Unterrichtstätigkeit ein Grund dafür sein kann, dass die Lehrkräfte ihre Tätigkeit bei der Antragstellerin aufgeben, sobald ihnen eine wesentlich besser vergütete Haupt- oder Nebenbeschäftigung angeboten wird, was wiederum die Kontinuität des Unterrichts gefährdet. Es spricht danach mit Verbindlichkeit für die Entscheidung im Verfahren auf einstweiligen Rechtsschutz Überwiegendes dafür, dass die Landesschulbehörde auch diesen Gesichtspunkt in die Prognose nach § 148 Abs. 1 Satz 1 NSchG einstellen und vor Ergehen einer Sachentscheidung zunächst den Sachverhalt auch in diesem Punkt aufklären darf. Insoweit sind die Bedenken der Behörde auch sachlich begründet. Denn die Antragsgegnerin hat unter anderem Verträge abgeschlossen, die entweder eine nur sehr geringfügige Beschäftigung betreffen (z.B. Frau L., Frau C.), keinerlei Beschäftigungsumfang regeln (z.B. Frau M., Frau N., Frau O.) oder einen angesichts der qualifizierten beruflichen Vorbildung der Lehrkraft (z.B. Frau Dr. P., Frau Dr. F.) auffallend niedrigen Stundensatz der Vergütung vorsehen.

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Für den weiteren Teil des Sachantrags, die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, die Auswahl unter den von ihr eingereichten Prüfungsaufgaben-Alternativen zu treffen, sie über die Auswahlentscheidung bis zum 27. Mai 2008 zu unterrichten sowie dem von ihr vorgelegten Prüfungsablauf zuzustimmen, fehlt es ebenfalls an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Die Antragsstellerin kann eine Mitwirkung der Schulbehörde an der Durchführung der Prüfungen zum Abschluss der Ausbildung von Altenpflegerinnen und Altenpflegern nach Maßgabe der AltPflAPrV und der BbS-VO nicht verlangen, weil gemäß § 148 Abs. 2 Satz 1 NSchG nur die nach Maßgabe des NSchG anerkannten Ersatzschulen über die Prüfungsberechtigung verfügen. Die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule hat die Antragstellerin aber gegenwärtig weder inne, noch kann sie diese mit ihrem Antrag auf einstweiligen Rechtsschutzes erreichen.

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