Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-11-28, Aktenzeichen 5 A 4522/99
ECLI:DE:OVGNRW:2000:1128.5A4522.99.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin stellte ihr Fahrzeug mit dem amtlichen
Kennzeichen am 5. April 1998, einem Sonntag, abends
auf dem rechten Parkstreifen der Straße in
Fahrtrichtung M. straße ab und flog am nächsten Tag in
Urlaub. Bedienstete des Beklagten ordneten am 9. April 1998 um
8.00 Uhr das Abschleppen des Fahrzeugs an, weil dieses den
Fortgang von Bauarbeiten behinderte.

3

Nach Darstellung des Beklagten hatte die Firma "G. Tief-
und Straßenbau GmbH" den Bereich, in dem die Klägerin ihr
Fahrzeug abgestellt hatte, bereits am 2. April 1998 durch
mobile Haltverbotsschilder gekennzeichnet. Die Einrichtung der
Haltverbotszone beruhte auf einer unter dem 3. April 1998
erteilten verkehrsrechtlichen Anordnung anlässlich der
Durchführung von Straßenbauarbeiten. Nach dem von dem Zeugen
B. angefertigten Verkehrszeichenplan sollten die
Bauarbeiten ab dem 1. April 1998 in zwei Phasen durchgeführt
werden. In dem "Absperrplan Phase I und II" ist
die Straßenseite zum Krankenhaus als Phase II mit mehreren
Haltverbotszeichen, die gegenüberliegende Straßenseite als
Phase II mit Absperrbaken markiert. Für Bauphase III ist eine
Vollsperrung des Straßenabschnitts zwischen
L. straße und G. straße vorgesehen. Die Arbeiten
sollten dem "Ausbau der vorhandenen Straße" dienen.

4

Der Beklagte zog die Klägerin durch Leistungsbescheid vom
5. Mai 1998 zur Zahlung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von
160,-- DM heran. Ihren hiergegen eingelegten Widerspruch
begründete die Klägerin damit, dass sie ihr Fahrzeug
ordnungsgemäß auf einem der Anwohnerparkplätze abgestellt
habe.

5

Die Bezirksregierung D. wies den Widerspruch mit
Bescheid vom 10. August 1998 zurück.

6

Die Klägerin hat am 3. September 1998 Klage erhoben und im
Wesentlichen ergänzend vorgebracht: Die Haltverbotsschilder
könnten nicht bereits am 2. April 1998 aufgestellt gewesen
sein, weil der Verkehrszeichenplan erst unter dem 3. April
1998 genehmigt worden sei. Zudem zeigten die vom Beklagten
gefertigten Fotos, dass entgegen der Angaben des Zeugen
B. die Haltverbotszeichen nicht mit dem Zusatzschild
"Bauarbeiten ab 06.04.1998" versehen gewesen seien. Daraus
könne gefolgert werden, dass die Haltverbotszeichen erst mit
Beginn der Bauarbeiten umgesetzt worden seien. Bei ihrer
persönlichen Befragung in der mündlichen Verhandlung hat die
Klägerin angegeben, sie könne sich an eine besondere
Verkehrsregelung auf der Straßenseite, auf der sie ihr
Fahrzeug abgestellt habe, nicht erinnern. Sie habe sich
vielmehr auf die gegenüberliegende Straßenseite konzentriert,
weil wegen der dortigen Bauarbeiten eine Sperrung bestanden
habe.

7

Die Klägerin hat beantragt,

8

den Gebührenbescheid des Beklagten
vom 5. Mai 1998 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids der
Bezirksregierung D. vom
10. August 1998 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Das Verwaltungsgericht hat über die anlässlich der
Baumaßnahmen in der Straße getroffene
Verkehrsregelung Beweis erhoben durch Vernehmung des
Straßenbaumeisters B. als Zeugen. Er hat im Wesentlichen
ausgesagt, dass in dem von ihm gefertigten Beschilderungsplan
zwei zeitlich aufeinander folgende Bauphasen beschrieben
worden seien. In der Phase I sollten die Absperrbaken und die
Haltverbotsschilder auf der jeweiligen Straßenseite wie
eingezeichnet aufgestellt werden; in der Phase II sollten sie
spiegelverkehrt, also jeweils auf der gegenüberliegenden
Straßenseite aufgestellt werden. Allerdings sei tatsächlich
erst die Bauphase II, dann die Bauphase I durchgeführt worden.
Wegen des weiteren Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf den
Inhalt der Sitzungsniederschrift verwiesen.

12

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat
es im Wesentlichen ausgeführt, die Gebühr sei zu Unrecht
erhoben worden. Die Abschleppmaßnahme sei rechtswidrig
gewesen, weil die in Rede stehende Haltverbotsregelung nichtig
gewesen sei. Der zu Grunde liegenden verkehrsrechtlichen
Anordnung könne nicht eindeutig entnommen werden, dass es sich
um zwei zeitlich aufeinander folgende Bauphasen gehandelt
habe. Zudem sei entgegen dem Plan zunächst mit der Bauphase II
und der entsprechenden Verkehrsregelung begonnen worden.

13

Der Senat hat auf Antrag des Beklagten die Berufung wegen
grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

14

Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor:
Nicht jede Abweichung von dem genehmigten Beschilderungsplan
führe zur Nichtigkeit der Verkehrsregelung. Vielmehr müsse
nach der Schwere der Abweichung vom Plan differenziert werden.
Insoweit komme es darauf an, ob die Aufstellung der
Beschilderung genehmigungsfähig sei. Im vorliegenden Fall
liege eine Abweichung vom Beschilderungsplan nur insoweit vor,
als tatsächlich mit der Bauphase II anstelle der Bauphase I
begonnen worden sei. Im Übrigen ergebe sich aus dem Plan, dass
die Phasen I und II die Reihenfolge der Bauarbeiten
bezeichneten. Absperrbaken seien auf der Seite erforderlich,
wo gerade Straßenbauarbeiten durchgeführt würden; die
Haltverbotsschilder auf der gegenüberliegenden Seite dienten
dazu, dass der fließende Verkehr nicht durch parkende oder
haltende Fahrzeuge behindert werde. Im Übrigen könne von
Polizeibeamten vor Ort nicht verlangt werden, stets die
tatsächliche Aufstellung der Beschilderung mit dem
Beschilderungsplan zu vergleichen. Der Gebührensatz in Höhe
von 160,-- DM orientiere sich am durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand. Ausgehend von einer Dienstbesprechung der
Kreispolizeibehörden sei ursprünglich ein personeller
Zeitaufwand von 1 Stunde 25 Minuten (vor Ort: 30 Minuten bei
durchschnittlichem Personaleinsatz von 1,5 Personen;
Leitstelle 10 Minuten; Schreibdienst: 30 Minuten) zu Grunde
gelegt worden. Bei einem Stundensatz von 93,-- DM für den
gehobenen Dienst ergebe sich eine Verwaltungsgebühr in Höhe
von 132,-- DM. Der Sachaufwand (Einsatz von Technik) betrage
anteilig 28,-- DM. Auf Grund von Erhebungen im eigenen
Verwaltungsbereich sei nunmehr davon auszugehen, dass der
zeitliche Aufwand im Innendienst nicht 30, sondern 60 Minuten
betrage. Für die 60 Minuten Innendienst sowie für einen Anteil
von rund 20 der 45 Minuten vor Ort würden Bedienstete des
mittleren Dienstes, ansonsten Bedienstete des gehobenen
Dienstes eingesetzt.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das Urteil des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 20. Juli 1999 abzuändern
und die Klage abzuweisen.

17

Die Klägerin beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Sie verteidigt das angegriffene Urteil.

20

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die
Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge
verwiesen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Berufung ist begründet. Das
Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die
Klage ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist
rechtmäßig.

23

1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 a Abs.
1 Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung in der
Fassung vom 12. August 1997 (GV NRW S. 258) - KostO NRW -.
Danach ist für das Abschleppen eines zugelassenen
Kraftfahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme eine Gebühr von 50,-
- bis 300,-- DM bzw. für die Sicherstellung einer Sache eine
Gebühr von 10,-- bis 500,-- DM zu erheben. Ob die in Rede
stehende Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme oder als
Sicherstellung zu qualifizieren ist, bedarf - wie noch
darzulegen ist - keiner Entscheidung.

24

a) Die Gebührentatbestände des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7
a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW sind mit höherrangigem Recht
vereinbar. Sie beruhen auf der Ermächtigungsgrundlage des § 77
VwVG NRW. Nach dessen Abs. 1 können für Amtshandlungen nach
dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz von dem
Vollstreckungsschuldner oder -pflichtigen nach näherer
Bestimmung einer Kostenordnung Kosten (Gebühren und Auslagen)
erhoben werden. § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW ermächtigt das
Innenministerium und das Finanzministerium, durch
Rechtsverordnung die Kostenordnung zu erlassen. Für
Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme können
Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze,
durch Rahmensätze oder durch eine Pauschale zu bestimmen sind
(§ 77 Abs. 2 Sätze 5 und 6 VwVG NRW). Für die Sicherstellung
und Verwahrung können ebenfalls Verwaltungsgebühren vorgesehen
werden, die durch feste Sätze oder Rahmensätze zu bestimmen
sind (§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW). In den Fällen der
Ersatzvornahme, der Sicherstellung und der Verwahrung
berücksichtigen die Gebührensätze den durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand (§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW).

25

b) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Sätze 1, 2,
5, 6, 10 und Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW verstößt entgegen
verschiedentlich geäußerten Bedenken nicht gegen höherrangiges
Recht.

26

aa) Die für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen
vorgesehene Gebühr widerspricht nicht dem verfassungs- und
bundesrechtlichen Abgabensystem. Der Begriff der Gebühr ist
weder bundesgesetzlich vorgegeben noch verfassungsrechtlich
abschließend geprägt. Unter Gebühren werden allgemein
öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die - in
Abgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer
öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine
öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme
auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an
diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dem
Gebührengesetzgeber steht ein weiter Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren
öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen
und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür
aufstellen will.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6.
Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE
50, 217, 225 f. m.w.N.; BVerfG,
Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL
19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223.

28

Die gebührenpflichtige Leistung muss allerdings an eine
besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen
Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der
Sache selbst ableitbar sein.

29

BVerfG, Urteil vom 12. Oktober 1994,
a.a.O.

30

Die Verwaltungsgebühr für Ersatzvornahmen und
Sicherstellungen genügt diesen Anforderungen an eine Gebühr.
Die Gebührenpflicht knüpft an die Pflicht zur
Gefahrenbeseitigung der polizeirechtlich Verantwortlichen an
(vgl. §§ 4 und 5 PolG NRW i.V.m. §§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs.
2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Dem Begriff der Gebühr
widerspricht es nicht, dass die Leistung, die die Behörde sich
"entgelten" lassen will, der Beseitigung einer Gefahr für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung dient und damit in erster
Linie im öffentlichen Interesse erbracht wird. Es genügt, wenn
eine Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner "individuell
zurechenbar" ist, unabhängig davon, ob sie für den Betroffenen
konkret nützlich ist oder nicht.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August
1991 - 8 C 37.90 -, NJW 1992, 2243,
2244; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober
1992 - 3 C 2.90 -, Buchholz 442.16 § 29
d StVZO Nr. 3; BVerwG, Urteil vom
3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95,
188, 200 f.

32

bb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW entspricht
auch den sich aus Art. 70 LV NRW ergebenden Anforderungen. Der
Gesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser
Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm
der Rechtsverordnung umrissen.

33

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März
1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -,
BVerfGE 80, 1, 20 f.; BVerfG, Beschluss
vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -,
BVerfGE 85, 97, 104 f.

34

Es genügt, dass Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen
Ermächtigung durch Auslegung zu ermitteln sind.

35

BVerfG, Beschluss vom 12. November
1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8,
274, 307 ff.; BVerwG, Urteil vom
6. Oktober 1967 - 7 C 142.66 -, BVerwGE
28, 36, 45; BVerwG, Urteil vom 3. März
1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188,
198; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 -
8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326.

36

Das ist hier der Fall. Der Umfang der gesetzlichen
Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Es sollen Gebühren für
Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme
erhoben werden können. Die bewusst weit gefasste Formulierung
"für Amtshandlungen in Zusammenhang mit" (§ 77 Abs. 2 Satz 5
VwVG NRW) soll es ermöglichen, sämtliche Kosten, die bei der
Ersatzvornahme entstehen, in die Gebühr einzubeziehen.

37

Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.

38

Dazu gehören neben den Kosten der Androhung und Festsetzung
der Ersatzvornahme auch die Personal- und üblichen Sachkosten
für den administrativen Aufwand im Innendienst bei der
Anwendung der Ersatzvornahme. Die Begründung zum
Regierungsentwurf erwähnt beispielhaft die Kosten für das
Einholen von Angeboten, für die Bearbeitung der Angebote, für
die Entscheidung, für die Auftragserteilung, für die
Erstellung des Leistungsbescheids und für die Vor-Ort-
Tätigkeit der Bediensteten bei der Durchführung der
Ersatzvornahme. Für die Sicherstellung gilt Entsprechendes.
Zwar wiederholt § 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW für die
Sicherstellung nicht ausdrücklich die Formulierung "für
Amtshandlungen in Zusammenhang mit", verweist aber auf die
Regelungen für die Ersatzvornahme durch die Bezugnahme
"ebenfalls". Ein sachlicher Grund, bei der Sicherstellung
nicht gleichfalls alle im Zusammenhang mit der Sicherstellung
entstehenden Kosten zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich.
Die Begründung zum Regierungsentwurf spricht daher auch von
einer "entsprechenden" gesetzlichen Legitimation.

39

Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.

40

Darüber hinaus sieht § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW für die
Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der
Sicherstellung als einheitlichen Maßstab vor, dass der
durchschnittliche Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen
ist.

41

Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht
verpflichtet, die Gebührenhöhe oder einen Gebührenrahmen
zahlenmäßig festzulegen. Hiervon darf er sich gerade bei
Angabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Das
Bestimmtheitsgebot soll nicht gleichsam pfenniggenaue
Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat
lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen,
die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit
einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen
Handhabung eröffnen. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts
anhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis für flexible und
häufige Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber
hinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im
Einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines bestimmten
Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969
- 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG
Nr. 6; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996
- 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326 f.

43

Der Verordnungsgeber ist auf Grund der in § 77 VwVG NRW
normierten Maßstäbe ohne weiteres in der Lage, den ihm
vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll
zu konkretisieren.

44

cc) Von dieser Ermächtigung haben das Innenministerium und
das Finanzministerium durch Erlass der Kostenordnung NRW
Gebrauch gemacht. Die Regelungen des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 und §
7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW halten sich im Rahmen der
Ermächtigungsgrundlage.

45

2. Die Gebühr gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2
Buchst. a) KostO NRW ist zu erheben, wenn eine rechtmäßige
Ersatzvornahme bzw. eine rechtmäßige Sicherstellung vorliegt. Das
Verwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme zu
Unrecht verneint.

46

Die Abschleppmaßnahme hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 8 Abs. 1,
50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW bzw. § 43 Nr. 1 PolG NRW.
Der Gesetzgeber hat mit der Änderung des § 77 VwVG NRW durch
Gesetz vom 18. März 1997 (GV NRW, S. 50) keine Regelung des
Inhalts getroffen, dass Abschleppmaßnahmen (ausschließlich) im
Wege der Ersatzvornahme und nicht (auch) als Sicherstellung
durchgeführt werden können. § 77 VwVG NRW enthält lediglich eine
allgemeine Ermächtigung an die Exekutive, eine Rechtsverordnung
mit Gebührenregelungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu
erlassen, ohne zu normieren, unter welchen Voraussetzungen oder in
welchen Fällen eine Ersatzvornahme oder eine Sicherstellung
vorliegt. Als gebührenrechtliche Ermächtigungsnorm wäre § 77 VwVG
NRW hierfür auch der systematisch falsche Standort. Das
Gebührenrecht knüpft lediglich kostenrechtliche Konsequenzen an
die nach dem Polizei- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrecht zu
beurteilenden Amtshandlungen. Aus der Begründung des
Gesetzentwurfs zur Änderung des § 77 VwVG NRW ergibt sich nichts
anderes. Die Gesetzesbegründung erwähnt lediglich das "Abschleppen
von Kraftfahrzeugen" als ein Beispiel für massenhaft vorkommende
Ersatzvornahmen,

47

LT-Drs. 12/1449, S. 1

48

ohne auszuschließen, dass Abschleppmaßnahmen auch als
Sicherstellungen zu qualifizieren sein könnten. Der
Gesetzesbegründung sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen,
dass die vom erkennenden Senat bislang offen gelassene Frage der
rechtlichen Einordnung von Abschleppmaßnahmen entschieden werden
sollte. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass in der
Kostenordnung NRW das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zwar im
Rahmen der Gebührensätze für Ersatzvornahmen als eigenständiger
Gebührentatbestand aufgeführt wird, nicht hingegen bei der
Sicherstellung von Sachen. Abgesehen davon, dass dieser
Unterschied gebührenrechtlich nicht von entscheidungserheblicher
Bedeutung ist (dazu noch unten), fehlt dem (lediglich) zu einer
Gebührenregelung ermächtigten Verordnungsgeber die
Regelungsbefugnis, die gesetzlich normierten Voraussetzungen für
Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu ändern bzw. festzulegen,
welche Fallgruppen als Ersatzvornahme oder Sicherstellung zu
qualifizieren sind.

49

Ob die hier in Rede stehende Abschleppmaßnahme als
Sicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW oder als Ersatzvornahme
einer Beseitigungsmaßnahme auf der Grundlage der polizeilichen
Generalklausel (§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG
NRW) anzusehen ist, bedarf unter polizeirechtlichem Gesichtspunkt
keiner Entscheidung; denn die Abschleppanordnung ist nach beiden
Alternativen rechtmäßig. Die in den vorgenannten Vorschriften
vorausgesetzte gegenwärtige bzw. konkrete Gefahr für die
öffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des
Einschreitens des Beklagten lag ein Verstoß gegen § 12 Abs. 1 Nr.
6 StVO vor, weil die Klägerin ihr Fahrzeug in einer durch Zeichen
283 gekennzeichneten Haltverbotszone abgestellt hatte. Zugleich
behinderte sie den Fortgang der dortigen Bauarbeiten. Nach dem
Ergebnis der Beweisaufnahme im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
steht zur Überzeugung des Senats fest, dass die mobilen
Haltverbotsschilder bereits am 2. April 1998 aufgestellt wurden,
also bevor die Klägerin ihr Fahrzeug am 5. April 1998 abstellte.
Dies folgt aus der glaubhaften Aussage des Zeugen B. , die
Verkehrszeichen seien einen Tag vor der verkehrsbehördlichen
Anordnung vom 3. April 1998 aufgestellt worden. Diese
Zeugenaussage hat die Klägerin bei ihrer Befragung in der
mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht nicht
substantiiert in Frage gestellt. Sie hat lediglich angegeben, sie
könne sich nicht an ein Haltverbotszeichen erinnern, weil sie sich
auf die Absperrung auf der gegenüberliegenden Straßenseite
konzentriert habe. Auch nach den eigenen Angaben der Klägerin ist
somit die Baustellenabsperrung vor dem 5. April 1998 vorgenommen
worden. Unerheblich ist, dass eines von mehreren
Haltverbotszeichen gegen die Fahrtrichtung gedreht worden ist.
Dieses Schild war - in der Reihe der anderen Schilder - weiterhin
eindeutig dem betreffenden Straßenabschnitt zuzuordnen. Ein
Verkehrsteilnehmer, der sein Kfz abstellt, ist auch grundsätzlich verpflichtet, sich über den
Geltungsraum eines mobilen Park- oder Haltverbotsschildes zu informieren; denn es kann
nicht ausgeschlossen werden, dass Passanten oder Parkplatzsuchende mobile Park- oder
Haltverbotszeichen verstellen.

50

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juni 1997 - 5
A 4278/95 -.

51

Das Haltverbot ist entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts mit der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 3.
April 1998 wirksam geworden und war deshalb von der Klägerin zu
beachten. Zwar war der die Straßenbauarbeiten durchführende
private Bauunternehmer nicht befugt, bereits am 2. April 1998 für
den Bereich der Baustelle Verkehrsverbote oder -beschränkungen
durch das Aufstellen von Verkehrszeichen zu erlassen. Eine
derartige Anordnungsbefugnis steht gemäß § 45 Abs. 1 bis 3, 6 StVO
nur der zuständigen Behörde zu. Der Bauunternehmer, der den
Anordnungen der zuständigen Behörde Folge zu leisten und die
angeordneten Verkehrszeichen und -einrichtungen entsprechend dem
genehmigten Verkehrszeichenplan aufzustellen hat, ist lediglich
technisches Ausführungsorgan der anordnenden Behörde.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni
1970 - 8 C 10.70 -, BVerwGE 35, 334,
336 ff.

53

Hier hat die Oberbürgermeisterin der Stadt D. als
zuständige Straßenbaubehörde am 3. April 1998 entsprechende
verkehrsrechtliche Anordnungen getroffen und damit ab diesem
Zeitpunkt das Haltverbot in Kraft gesetzt. Das Haltverbot ist mit
dem in den angebrachten Verkehrszeichen verkörperten Inhalt
gegenüber den Verkehrsteilnehmern bekannt gemacht worden.

54

Zur Bekanntgabe von Verkehrszeichen
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 1990
- 5 A 1687/89 -, NJW 1990, 2835 f.

55

Das durch die aufgestellten Schilder bekannt gegebene Haltverbot
war zwar möglicherweise rechtswidrig, weil es von der zu Grunde
liegenden Anordnung abwich; es war jedoch nicht nichtig. Ein
Verwaltungsakt ist gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW (nur) nichtig, wenn
er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei
verständiger Würdigung aller Umstände offenkundig ist. Diese
Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Welchen Inhalt die
Anordnung der Straßenverkehrsbehörde vom 3. April 1998 gegenüber
dem Bauunternehmer hatte, ist durch Auslegung zu ermitteln. Denn
der zur Anordnung gehörende Verkehrszeichenplan erscheint auf den
ersten Blick missverständlich, weil die Verkehrsregelungen für die
zeitlich aufeinander folgenden Bauphasen I und II in einer
Zeichnung zusammengefasst sind und einer Straßenseite die "Phase
I", der anderen die "Phase II" zugeordnet ist. Entgegen der
Annahme des Verwaltungsgerichts ist der Plan nicht dahin zu
verstehen, dass in der Bauphase I lediglich auf der
Krankenhausseite eine Absperrung mit Baken und in der Bauphase II
lediglich auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine
Haltverbotszone eingerichtet werden sollte. Vielmehr sollte bei
verständiger Würdigung des Aussagegehalts der gesamten Anordnung
und unter Berücksichtung der den Beteiligten bekannten Umstände
sowohl in Bauphase I als auch in Bauphase II eine Absperrung mit
Baken und eine Haltverbotszone eingerichtet werden, wobei die
halbseitige Absperrung jeweils den eigentlichen Baubereich
absichern und die Haltverbotszone jeweils die
Durchfahrtsmöglichkeit für den Verkehr gewährleisten sollte.
Dieses Verständnis folgt insbesondere aus dem in der Anordnung
beschriebenen Umstand, dass die gesamte vorhandene Straße
ausgebaut werden sollte. Dazu bedurfte es in den beiden Bauphasen
I und II jeweils einer halbseitigen Sperrung des in Rede stehenden
Straßenabschnitts; dementsprechend sollte in der Bauphase III, die
einen anderen Straßenabschnitt betraf, eine ganzseitige
Straßensperrung vorgenommen werden. Die Bezeichnungen "Phase I"
und "Phase II" in dem Plan sollten daher kenntlich machen, in
welcher Reihenfolge die jeweiligen Straßenseiten gesperrt werden
sollten. Die tatsächliche Beschilderung wich von diesem Plan nur
insoweit ab, als mit der Bauphase II begonnen und anschließend die
Bauphase I durchgeführt wurde. Ob diese Planabweichung zu einer
Rechtswidrigkeit des Haltverbots führte, kann dahinstehen.
Jedenfalls stellte die zeitliche Umkehrung der Bauphasen keinen
besonders schwerwiegenden Fehler mit der Folge der Nichtigkeit der
Verkehrsregelung dar. Die Verkehrszeichen und Absperrungen der
jeweiligen Bauphase stimmten mit dem genehmigten
Verkehrszeichenplan überein; der erkennbaren Zielsetzung der
behördlich angeordneten Sicherungsmaßnahmen wurde uneingeschränkt
entsprochen. Die Reihenfolge der Bauarbeiten hatte im vorliegenden
Fall keine Bedeutung für die Verkehrsführung oder -sicherheit.
Angesichts dessen handelte es sich bei der Änderung der
Reihenfolge der Bauarbeiten um eine eher unwesentliche
Planabweichung, sodass die aufgestellten Verkehrszeichen nicht den
Charakter einer allein von einer Privatperson unbefugt getroffenen
Anordnung hatten. Deshalb kann von einem willkürlichen, jeder
behördlichen Anordnung entbehrenden Handeln, also einem besonders
schwerwiegenden Fehler nicht die Rede sein.

56

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni
1970 - 8 C 10.70 -, BVerwGE 35, 334,
343.

57

3. Die Höhe der erhobenen Verwaltungsgebühr für das
Abschleppen des Fahrzeugs der Klägerin ist rechtlich nicht zu
beanstanden.

58

a) Die Bemessung der für das Abschleppen des Fahrzeugs zu
erhebenden Gebühr liegt im nur eingeschränkt gerichtlich
überprüfbaren Ermessen der Behörde.

59

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.
November 1988, - 9 A 1129/88 -.

60

Auch für die Gebührenbemessung ist unerheblich, ob das
Abschleppen im Wege der Ersatzvornahme oder als Sicherstellung
erfolgte. Für das Abschleppen eines zugelassenen Fahrzeugs im
Wege der Ersatzvornahme ist eine Rahmengebühr von 50,-- bis
300,-- DM vorgesehen, für die Sicherstellung von Sachen eine
Rahmengebühr von 10,-- bis 500,-- DM. Ist eine
Abschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren, wird
sich die Behörde ebenfalls an dem engeren, speziell auf das
Abschleppen von Kraftfahrzeugen zugeschnittenen Gebührenrahmen
von 50,-- bis 300,-- DM zu orientieren haben. Denn es besteht
mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG kein
sachlicher Grund dafür, für den gleichen durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand beim Abschleppen eines Kraftfahrzeuges eine
unterschiedliche Gebühr je nach zu Grunde liegender
Rechtsgrundlage zu erheben.

61

Gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW haben die Gebührensätze
in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung den
durchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen.
Diese Regelung ist nicht nur Maßstab für den Verordnungsgeber
bei der Festlegung des Gebührenrahmens, sondern muss -
folgerichtig - auch bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens der
Gebührenbemessung zu Grunde gelegt werden.

62

Zur Pauschalierung nach
Durchschnittswerten vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65
-, BVerwGE 25, 147, 148

63

Der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand muss
nicht genau ermittelt, sondern nur "berücksichtigt" werden.
Der Gesetzgeber hat mit der Wahl des Wortes "berücksichtigen"
zum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des
Verwaltungsaufwands nicht erforderlich ist.

64

Landtags-Drucksache 12/1449, S. 17.

65

Der Verwaltungsaufwand kann deshalb - wie hier - von der
Behörde auch geschätzt werden.

66

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.
September 1992 - 9 A 1932/00 -.

67

b) Berücksichtigungsfähig sind alle Kosten, die im
Zusammenhang mit dem Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Wege
der Ersatzvornahme oder Sicherstellung entstehen, mit Ausnahme
der von § 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO NRW erfassten
Auslagen. Allerdings ist § 7 a Abs. 1 KostO NRW sprachlich
ungenau formuliert. Einerseits werden Verwaltungsgebühren "für
die nachfolgend aufgeführten Amtshandlungen der
Vollzugsbehörden im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme"
erhoben (Satz 1); andererseits greift die anschließende
Tabelle in § 7 a Abs. 1 KostO NRW in der Überschrift nicht den
Begriff "Amtshandlung" auf, sondern spricht vom "Gegenstand"
der Ersatzvornahme. Entsprechend wird auch mit dem unter Nr. 7
aufgeführten "Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges",
das im Regelfall ein privater Unternehmer durchführt, nicht
eine Amtshandlung bezeichnet, sondern der Gegenstand der
Ersatzvornahme umschrieben. Trotz des sprachlich missglückten
Bezugs der Worte "nachfolgend aufgeführten" in § 7 a Abs. 1
Satz 1 KostO NRW ist aber eindeutig erkennbar, was der
Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen wollte. Nach § 7 a Abs.
1 KostO NRW wird - insoweit in Übereinstimmung mit der gleich
lautenden Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG
NRW - für alle "Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer
Ersatzvornahme" eine Verwaltungsgebühr erhoben, soweit sich
die Ersatzvornahme auf einen der Gegenstände in der
nachfolgend aufgeführten Tabelle bezieht. Für den Umfang der
berücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenerhebung
bei der Sicherstellung von Kraftfahrzeugen gilt nach dem oben
Ausgeführten nichts anderes. Zu den berücksichtigungsfähigen
Kosten zählen daher nicht nur die Kosten für die Anordnung und
Überwachung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung vor Ort,
sondern auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den
Verwaltungsaufwand im Innendienst bei der Anwendung der
Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung und bei der Erstellung des
Leistungsbescheids.

68

c) Gegen den der Gebührenbemessung zu Grunde gelegten
durchschnittlichen zeitlichen Verwaltungsaufwand bestehen
keine Bedenken. Der Beklagte hat im Einzelnen nachvollziehbar
die regelmäßige zeitliche Inanspruchnahme der Bediensteten vor
Ort, in der Leitstelle und im Innen-/Schreibdienst dargelegt.
Dass die Gebührenbemessung den Verwaltungsaufwand für die
Erstellung des Leistungsbescheids berücksichtigt, steht - wie
dargelegt - mit § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst.
a) KostO NRW im Einklang. Auch der im Berufungsverfahren
dargelegte, gegenüber den ursprünglichen Angaben höhere
Zeitansatz für den Innen-/Schreibdienst ist plausibel. Der
höhere Ansatz beruht darauf, dass ursprünglich die Schätzungen
der Arnsberger Dienstbesprechung der Kreispolizeibehörden
übernommen worden sind, während die Ermittlung der
durchschnittlichen Bearbeitungszeiten im eigenen
Behördenbereich des Beklagten höhere Werte ergab. Diese
nachträglichen Erwägungen sind gemäß § 114 Satz 2 VwGO zu
berücksichtigen. Der Beklagte war im Rahmen seines Ermessens
auch berechtigt, für die Verwaltungstätigkeit vor Ort einen
durchschnittlichen Personalaufwand von 1,5 Personen zu
berücksichtigen, weil bei Abschleppmaßnahmen teils 2
Bedienstete eingesetzt sind, teils nur 1 Bediensteter (z.B.
Einzelstreife, Kradfahrer). Dieser Zeitansatz berücksichtigt
entsprechend § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW den
durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und dient der
Verwaltungsvereinfachung.

69

Im Ansatz fehlerhaft ist hingegen der einheitlich zu Grunde
gelegte Stundensatz für den gehobenen Dienst in Höhe von
93,-- DM. Nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren
entfallen lediglich durchschnittlich rund 35 Minuten des
gesamten Zeitaufwandes von 115 Minuten auf Tätigkeiten des
gehobenen Dienstes, während die restliche Zeit auf Tätigkeiten
des mittleren Dienstes entfällt. Bei einem Anteil des
gehobenen Dienstes von somit lediglich rund 30 % am gesamten
Personalaufwand ist es auf der Grundlage des vom Beklagten
selbst gewählten Berechnungssystems ermessensfehlerhaft,
insgesamt den (höheren) Stundensatz für den gehobenen Dienst
zugrundezulegen. Dieser Bemessungsfehler wirkt sich jedoch im
Ergebnis nicht aus. Denn auch bei anteiliger Zugrundelegung
des niedrigeren Stundensatzes von 73,-- DM für den mittleren
Dienst (Runderlass des Innenministeriums NRW in der hier
maßgeblichen Fassung vom 23. Juli 1997, Ministerialblatt für
das Land NRW 1997, 994) liegen die durchschnittlichen Kosten
für den Personalaufwand mit insgesamt rund 161,-- DM (35/60
Minuten x 93,-- DM = 54,25 DM; 80/60 Minuten x 73,-- DM =
97,33 DM; Summe: rund 161,-- DM) über dem im vorliegenden Fall
berücksichtigten Personalkostenanteil von 132,-- DM.

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Der Ansatz für die Sachkosten in Höhe von 28,-- DM begegnet
ebenfalls keinen Bedenken. Zwar enthalten die Stundensätze für
den Personalaufwand bereits einen Sachkostenanteil in Höhe von
9,15 DM für allgemeine Arbeitsplatzkosten.

71

Vgl. Ministerialblatt für das Land
Nordrhein-Westfalen 1997, S. 994 f.

72

Die angesetzten Sachkosten in Höhe von 28,-- DM
berücksichtigen jedoch die darüber hinaus gehenden Kosten für
den Einsatz von technischen Hilfsmitteln (z.B. Kosten für
Fahrzeughaltung und -wartung, Treibstoff, Computer, Drucker,
Funkgeräte, Telefon). Anhaltspunkte, dass der Sachkostenansatz
überhöht wäre, sind weder ersichtlich noch geltend
gemacht.

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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.

74

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen
Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

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