Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-25, Aktenzeichen 3 A 3989/02

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Frage, ob die Beklagte die Übernahme gesondert berechenbarer Investitionskosten, die nicht – mehr – durch bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse gedeckt werden, vom Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 BSHG abhängig machen darf.

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Die Klägerin betreibt in der Region Hannover vier Pflegeheime, die nach dem NPflegeG förderfähig sind.

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Für jedes dieser vier Heime liegt eine Zustimmung zur gesonderten Berechnung der Investitionsfolgekosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI vor. Die Höhe der danach gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen liegt für das Pflegeheim
Fridastrasse
bei 24,36 €, für das Pflegeheim E. bei 23,87 €, für das Pflegeheim „F.“ bei 26,41 € und für das in Isernhagen gelegene Pflegeheim „G.“ bei 19,96 € pro Heimbewohner und Tag.

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Die gesondert berechenbaren Investitionskosten wurden bis zum 31.12.2001 für die sozialhilfeberechtigten Bewohner voll durch bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse nach § 13 NPflegeG gedeckt.

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Am 14.12.2001 verabschiedete der Niedersächsische Landtag das Haushaltsbegleitgesetz 2002. Dadurch wurde das NPflegeG zum 01.01.2002 geändert. Bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse dürfen seitdem bei täglicher Inrechnungstellung 18,00 € und bei monatlicher Abrechnung 550,00 € nicht überschreiten.

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Die Beklagte informierte die Klägerin noch im Dezember 2001 über die gesetzlichen Änderungen und wies darauf hin, dass die darüber hinaus gehenden Restkosten aus Mitteln der Sozialhilfe grundsätzlich nur dann übernommen würden, wenn darüber eine Leistungsvereinbarung, eine Entgeltvereinbarung und eine Prüfungsvereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG bestünden. Nicht nur für Bewohner der Pflegestufe 0/G und für Nichtlandeskinder und Pflegeeinrichtungen, die nicht nach dem NPflegeG gefördert werden, sondern auch für Pflegeeinrichtungen, deren gesondert berechenbare Aufwendungen nach § 19 NPflegeG höher lägen als der gedeckelte Förderbetrag nach § 13 NPflegeG, bedürfe es des Abschlusses von Vereinbarungen nach §§ 93 ff. BSHG, wenn diese Kosten ganz oder teilweise im Einzelfall aus Sozialhilfemitteln übernommen werden sollten.

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Die Beklagte forderte die Klägerin sodann auf, für alle 4 Pflegeeinrichtungen Leistungsbeschreibungen vorzulegen. Dem kam die Klägerin nach. Aufgrund der vorgelegten Leistungsbeschreibungen schlug die Beklagte der Klägerin für die Zeit vom 01.01. bis 30.06.2002 jeweils Übergangsregelungen vor. Nach diesen Übergangsregelungen wurde zunächst verfahren.

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Die Klägerin hatte allerdings bereits durch Schreiben vom 07.02.2002 darauf hingewiesen, dass sie an Verhandlungen über den Abschluss von Vereinbarungen lediglich fristwahrend und unter Vorbehalt teilnehme. Nach ihrer Auffassung sei nach § 97 Abs. 7 S. 4 BSHG eine Vereinbarung nur dann erforderlich, wenn es sich um eine nicht geförderte Einrichtung handle. Ihre Einrichtungen seien aber geförderte Einrichtungen, denen auch die Zustimmung zur gesonderten Berechnung der Investitionskosten erteilt worden sei.

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Am 27.06.2002 schlossen die Beteiligten für die Zeit ab dem 01.07.2002 für alle vier Pflegeheime Leistungs- und Prüfungsvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG ab.

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In § 7 dieser Vereinbarung heißt es jeweils:

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Die Parteien dieser Vereinbarung sind sich nicht einig, ob zur Begründung eines investitionskostenbezogenen Anspruches im Hinblick auf § 82 Abs. 3 SGB XI eine vertragliche Regelung nach §§ 93 ff. BSHG erforderlich ist.

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Für den Fall, dass derartige Ansprüche nur durch eine Vereinbarung nach §§ 93 ff. BSHG begründet werden können, sind sich die Parteien bei der Antwort der Frage uneins, ob die der Berechnung der Investitionskosten zugrundegelegten Maßstäbe dem entsprechen, die der Einrichtungsträger nach dem Gesetz verlangen kann.

13

Dies vorausgeschickt, sind sich die Parteien einig, dass der Einrichtungsträger berechtigt ist, die angesprochenen Fragen zum Gegenstand eines Schiedsstellenverfahrens zu machen bzw. gerichtlich klären zu lassen.

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Die vorliegende Vereinbarung steht insoweit unter dem Vorbehalt einer abweichenden Entscheidung der Schiedsstelle bzw. eines Gerichtes.

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Am 06.09.2002 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt sie vor:

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Aus ihrer Sicht ergebe sich ein Zahlungsanspruch unmittelbar aus dem Gesetz. Es bedürfe keiner vertraglichen Begründung. Sie könne die nicht durch Landesförderung gedeckten Investitionskosten vom Sozialhilfeträger ersetzt verlangen. Die Auffassung der Beklagten, ein entsprechender sozialhilferechtlicher Anspruch könne nur auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Parteien beruhen, treffe nicht zu.

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Der Klagantrag zu 1) betreffe zwar ein sogen. Drittrechtsverhältnis. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Zulässigkeit einer Feststellungsklage, die sich auf ein Drittrechtsverhältnis bezieht, aber grundsätzlich gegeben, wenn das Feststellungsinteresse gerade gegenüber der beklagten Partei bestehe. Das sei hier der Fall. Sie habe an dieser Feststellung ein berechtigtes Interesse, denn diese Feststellung sei von unmittelbarer Konsequenz für die Frage, wie sie ihren Anspruch auf Vergütung der gesondert berechenbaren Investitionskosten durchsetzen kann.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass die Beklagte auch ohne den Abschluss von Vereinbarungen mit der Klägerin verpflichtet ist, an die sozialhilfeberechtigten Bewohner in den Einrichtungen der Klägerin im Bereich der Beklagten - D., E. und F. in Hannover und G. in Isernhagen - Sozialhilfe für gesondert berechenbare Investitionskosten, die nicht durch bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse nach § 13 NPflegeG gedeckt sind, nach Maßgabe der jeweiligen Zustimmungsbescheide der Beklagten zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, es bedürfe sehr wohl des Abschlusses von Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG. Zwar seien im Falle der Bedürftigkeit von Heimbewohnern die Investitionskostenanteile von Einrichtungen, die durch das Land gefördert worden seien, vom Träger der Sozialhilfe zu übernehmen, dies jedoch nicht in jeder Höhe. Der Umstand, dass § 93 Abs. 7 S. 4 BSHG hier nicht einschlägig sei, könne nicht zur Folge haben, dass der Sozialhilfeträger Investitionskostenanteile in jeder Höhe übernehmen müsse. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, dass die Investitionskosten bei den geförderten Einrichtungen durch die Landesförderung voll gedeckt seien. Seien auch für geförderte Einrichtungen Investitionskosten zu übernehmen, so sei hierfür in entsprechender Anwendung der Vorschrift der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG erforderlich.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen. Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Sie hat auch in der Sache Erfolg.

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Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage u.a. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Nach § 43 Abs. 2 VwGO kann eine solche Feststellung allerdings nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

27

Die Klägerin kann die Feststellung begehren, dass die Beklagte auch ohne den Abschluss von Vereinbarungen mit ihr verpflichtet ist, an die sozialhilfeberechtigten Bewohner ihrer Einrichtungen im Bereich der Beklagten Sozialhilfe für gesondert berechenbare Investitionskosten, die nicht durch bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse nach § 13 des Niedersächsischen Pflegegesetzes (NPflegeG) gedeckt sind, nach Maßgabe der jeweiligen Zustimmungsbescheide zu gewähren.

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Nach Auffassung der Kammer spricht viel dafür, dass das Rechtsverhältnis, das hier im Streit ist, ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten ist, denn die Beteiligten streiten darum, ob die Klägerin verpflichtet ist, mit der Beklagten Vereinbarungen nach dem 7. Abschnitt des BSHG abzuschließen.

29

Aber auch wenn es sich – wie von der Klägerin vorgetragen – lediglich um ein sogen. Drittrechtsverhältnis handeln würde, das Rechtsverhältnis, dessen Bestehen oder Nichtbestehen die Klägerin begehrt, also ein Rechtsverhältnis zwischen ihren Pflegeheimbewohnern und der Beklagten wäre, würde dies der Zulässigkeit der Klage nicht entgegenstehen (vgl. dazu Wahl/Schütz in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 42 Rdnr. 29; BVerwG, Urt. vom 18.12.1975 – V C 79.74 -, BVerwGE 50, 60 ff).

30

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Sie muss damit rechnen, dass sich die Beklagte unter Hinweis auf fehlende Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG weigern wird, den sozialhilfeberechtigten Heimbewohnern die ungedeckten Investitionskosten aus Mitteln der Sozialhilfe zu gewähren. Die Heimbewohner selbst werden diese ungedeckten Investitionskosten nicht aufbringen können, so dass die Klägerin Gefahr läuft, auf diesem Teil der Heimkosten „sitzen zu bleiben“.

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§ 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgehen. Die Klägerin kann ihre Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen, denn Sozialhilfeansprüche können nur von den jeweiligen Heimbewohnern selbst geltend gemacht werden.

32

Die Klage ist auch begründet. Die Beklagte ist nicht berechtigt, die Übernahme anderweitig nicht gedeckter gesondert berechenbarer Investitionskosten vom Abschluss nach Vereinbarungen nach § 93 BSHG abhängig zu machen.

33

Nach § 93 Abs. 2 BSHG ist der Träger der Sozialhilfe zwar dann, wenn eine Leistung von einer Einrichtung erbracht wird, zur Übernahme der Vergütung für die Leistung nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Leistungsvereinbarung, eine Vergütungsvereinbarung und eine Prüfungsvereinbarung abgeschlossen worden ist. Für zugelassene Pflegeeinrichtungen im Sinne des § 72 SGB XI besteht allerdings eine besondere Regelung. Bei ihnen richten sich Art, Inhalt, Umfang und Vergütung grundsätzlich nach den Vorschriften des Achten Kapitels des SGB XI.

34

Nach § 97 Abs. 7 S. 4 BSHG ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 des Elften Buches Sozialgesetzbuch allerdings nur verpflichtet, wenn hierüber entsprechende Vereinbarungen nach Abschnitt 7 getroffen worden sind.

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§ 93 Abs. 7 S. 4 BSHG bezieht sich allerdings ausdrücklich nur auf die Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI, nicht aber auf betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen, die unter § 83 Abs. 3 SGB XI fallen. In § 82 Abs. 4 SGB XI ist aber nur von Pflegeeinrichtungen die Rede, die nicht nach Landesrecht gefördert werden. Diese können ihre betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen den Pflegebedürftigen ohne Zustimmung der zuständigen Landesbehörde gesondert berechnen. Die gesonderte Berechnung ist der zuständigen Landesbehörde lediglich mitzuteilen. Für diese Pflegeeinrichtungen regelt § 93 Abs. 7 S. 4 BSHG, dass der Sozialhilfeträger gesondert berechnete Investitionskosten nur übernehmen muss, wenn Vereinbarungen nach § 93 BSHG abgeschlossen worden sind.

36

Die Pflegeeinrichtungen der Klägerin werden aber nach Landesrecht gefördert. Ihren sozialhilfeberechtigten Bewohnern werden bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse nach § 13 NPflegeG gewährt.

37

Der Auffassung des Nds. Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 22.01.2003 – 4 LC 146/02 -, wonach der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss nach § 13 NPflegeG keine öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI darstellt, was zur Folge hätte, dass die Einrichtungen der Klägerin unter § 82 Abs. 4 SGB XI fielen und § 93 Abs. 7 S. 4 BSHG zur Anwendung käme, vermag sich die Kammer nicht anzuschließen.

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Das Nds. Oberverwaltungsgericht hat seine Auffassung, der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss nach § 13 NPflegeG sei keine öffentliche Förderung im Sinne von § 82 Abs. 3 S. 1 SGB XI, damit begründet, der Gesetzgeber habe zum Begriff der öffentlichen Förderung mit der Verweisung auf § 9 SGB XI deutlich gemacht, dass in erster Linie Investitionsförderung gemeint sei. Diese aber bedeute institutionelle Förderung oder auch Objektförderung, d.h. Förderung der Einrichtung selbst. Der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss sei hingegen eine Subjektförderung. Zur Begründung beruft sich das OVG auf Wilde ( in Hauck/Wilde, SGB XI, Kommentar, § 9 Rdnr. 7, im Anschluss an Klier, Strukturen und Probleme der Landespflegegesetzes, VSSR 1999, 327 ff)), die in der Tat die Auffassung vertreten, die in einzelnen Landesgesetzen vorgesehene „Subjektförderung“ („Pflegewohngeld“) sei keine Förderung im Sinne des § 9 S. 2 SGB XI. Dies trifft nach Auffassung der Kammer jedoch für die vom Land Niedersachsen gewählte Form der Förderung der Investitionskosten nicht zu.

39

Auch diese Förderung ist Förderung von Pflegeeinrichtungen im Sinne von § 9 S. 2 SGB XI.

40

§ 9 SGB S. 2 XI legt nicht fest, wie die Länder ihrer Förderungsobliegenheit für den Investitionskostenbereich nachkommen. Aus § 9 SGB XI ergibt sich kein bestimmtes Förderkonzept (Hauck/Wilde, a.a.O., § 9 Rdnr. 8; Klier, a.a.O., S. 328). Aus der Formulierung des Gesetzes – „Das Nähere zur Planung und zur Förderung der Pflegeeinrichtungen wird durch Landesrecht bestimmt“ – lässt sich nur ableiten, dass die Investitionskostenförderung Förderung der Pflegeeinrichtungen sein muss, sie also der Einrichtung zugute kommen muss. Den Begriff der Objektförderung verwendet das Gesetz nicht.

41

Die vom Land Niedersachsen gewählte Förderung der Investitionskosten ist eine Förderung von Pflegeeinrichtungen im Sinne des § 9 S. 2 SGB XI. Der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss nach § 13 NPflegeG steht zunächst und primär den Trägern von vollstationären Einrichtungen der Dauerpflege zu. Diese erhalten Zuschüsse nach § 9 NPflegeG jedoch nicht für alle Pflegebedürftigen, sondern lediglich für diejenigen nach § 14 SGB XI Pflegebedürftigen, die Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz oder den Vorschriften über die Kriegsopferfürsorge erhalten oder ohne den bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss erhalten würden.

42

Zwar ist die Gewährung des bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses vom Einkommen und Vermögen der Pflegebedürftigen abhängig, dies ändert jedoch nichts daran, dass der Aufwendungszuschuss der Einrichtung gewährt wird und nicht dem einzelnen Pflegebedürftigen. Zwar kann die Antragsberechtigung auch beim Pflegebedürftigen liegen (§ 13 Abs. 4 NPflege), gleichwohl steht der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss selbst dann, wenn der Pflegebedürftige ihn beantragt, der Einrichtung zu. Der Pflegebedürftige kann Zahlung immer nur an die Einrichtung verlangen.

43

Auch ein Blick auf die Entstehungsgeschichte des Gesetzes spricht gegen die Rechtsauffassung des Nds. Oberverwaltungsgerichts. Der Landesgesetzgeber ist vielmehr ausdrücklich davon ausgegangen, dass der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss eine Förderung der Pflegeeinrichtungen selbst darstellt (LT-Drs. 13/1705, S. 20). Der Niedersächsische Landesrechnungshof, auf dessen Jahresbericht 2001 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung die im Haushaltsbegleitgesetz 2002 enthaltenen Änderungen des NPflegeG zurückzuführen sind (Niedersächsischer Landtag - 14. Wahlperiode, Drs. 14/2930) verwendet in diesem Zusammenhang den Begriff der „subjektorientierten Objektförderung“, der den Sachverhalt nach Auffassung der Kammer zutreffend umschreibt.

44

Pflegeeinrichtungen, die nach Landesrecht gefördert werden, bedürfen, sofern sie Investitionsaufwendungen, die durch öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt sind, den Pflegebedürftigen gesondert berechnen wollen, der Zustimmung der zuständigen Landesbehörde (§ 82 Abs. 3 SGB XI). Die Zustimmung betrifft nicht nur das „Ob“ der Inrechnungstellung der Investitionskosten, sondern auch deren Höhe, deren Berechtigung damit bereits eine öffentlich-rechtliche Prüfung durchlaufen hat. Es ist daher konsequent, dass § 93 BSHG für diese Pflegeeinrichtungen den Abschluss von Vereinbarungen nicht vorsieht. Im Umkehrschluss - – und unter Vermeidung von Doppelprüfungen – ergibt sich die Pflicht des Sozialhilfeträgers zur Übernahme der gesondert berechenbaren Investitionskosten der nach § 19 NPflegeG attestierten Investitionskosten (so auch BVerwG, Beschl. vom 20.09.2001 – 5 B 54.01 -, FEVS 54, 505; Gühlstorf, Die Begrenzung der bewohnerbezogenen Investitionsförderung auf 550 € durch das Nds. Haushaltskonsolidierungsgesetz, ZfF 2002, S. 241 ff).

45

Da die Beklagte im Verfahren unterlegen ist, hat sie nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des nach § 188 S. 2 VwGO gerichtskostenfreien Verfahrens zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.

46

Die Kammer lässt die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zu, weil das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht.

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