Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-08, Aktenzeichen 3 K 5291/04
ECLI:DE:VGK:2006:0208.3K5291.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Mit Beihilfeantrag vom 27.04.2004 machte der Kläger Aufwendungen für seine
Behandlung sowie die seiner Ehefrau geltend.

3

Mit Beihilfebescheid vom 06.05.2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und dabei um
40 EUR gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, dass sich gemäß §
12 Abs. 1 BhV die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr
je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen bei Inanspruchnahme
von ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen mindere.

4

Seinen Widerspruch hiergegen begründete der Kläger damit, der Abzug der sogenannten
Praxisgebühr sei bereits durch die Barmer Ersatzkasse erfolgt, bei der er
freiwillig versichert sei. Es könnte nicht der Wille des Vorschriftengebers sein,
freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherte Ruhestandsbeamte doppelt
zu belasten und damit abzustrafen.

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Unter dem 11.05.2004 führte die Beklagte daraufhin aus: Bei der Geltendmachung von Aufwendungen
für ambulante ärztliche, zahnärztliche oder psychotherapeutische Leistungen seien errechnete
Beihilfen einmal je Kalendervierteljahr des
Entstehens der Aufwendungen sowie je Person über 18 Jahren und je Leistungsart
(Arzt, Zahnarzt, Psychotherapeut) um 10,00 EUR zu kürzen. Damit sei die seit Jahresanfang 2004
für Kassenmitglieder geltende neue Zuzahlungspflicht bei Arztbesuchen zeitgleich in Form
einer Beihilfekürzung in das Beihilferecht der Beamten, Richter und Versorgungsempfänger
des Bundes übertragen worden. Im Falle des Klägers
sei die Praxisgebühr einmal für den Kläger und dreimal für seine Ehefrau (einmal
Arzt, einmal Zahnarzt und einmal Arzt 2. Quartal) erhoben worden. Dies ergebe in
der Summe 40,00 EUR. Grundsätzlich sei jeder Beihilfeberechtigte von der Erhebung
der Praxisgebühr betroffen. Ausnahmen würden in § 12 BhV abschließend genannt. Eine
Befreiung für freiwillige Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung
sei dort nicht festgelegt. Die doppelte Belastung dieser Personengruppe sei entgegen
der Ansicht des Klägers sehr wohl politisch gewollt. Die durch die Fürsorgepflicht
des Dienstherrn gezogenen Grenzen würden nach Sicht des Vorschriftengebers mit
der in § 12 Abs. 2 BhV ausgewiesenen Belastungsgrenze von 2 % des maßgebenden jährlichen
Einkommens und über Freibeträge für Ehegatten und Kinder gewahrt.
Nach Vorgesagtem sei der Kürzungsbetrag im Einklang mit der aktuellen Vorschriftenlage,
an die man streng gebunden sei, einbehalten worden.

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Mit Schreiben vom 11.06.2004 hielt der Kläger seinen Widerspruch aufrecht und
machte geltend, die Auffassung der Beklagten, die doppelte Belastung der freiwillig
in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Personengruppe sei sehr wohl
politisch gewollt, sei nicht nachzuvollziehen. Diese Frage bedürfe dringend der gerichtlichen Klärung.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 23.06.2004 wies die Beklagte den Widerspruch
des Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Die Nichtgewährung von Beihilfe
sei ohne Verletzung rechtlicher Vorschriften erfolgt. Insbesondere lasse die
ablehnende Entscheidung keinen Ermessensfehler erkennen. Der Anspruch des
Klägers auf die Fürsorge des Dienstherrn gem. § 79 BBG sei im Bereich der Beihilfe
dadurch konkretisiert, dass die Beihilfevorschriften des Bundes das Ermessen der für
die Festsetzung zuständigen Stellen bänden. Die Festsetzung sei im Einklang mit
diesen Vorschriften erfolgt, was im einzelnen weiter ausgeführt wurde. Es lägen auch
keine Anhaltspunkte dafür vor, dass im Falle des Klägers eine Hilfe des Dienstherrn
über die geltenden Beihilfevorschriften hinaus geboten sei, weil sonst die
Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt sei. Härten und Nachteile, die sich
daraus ergäben, dass die Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften in
typisierender und pauschalierender Weise bestimmt würden, müssten wegen des nur
ergänzenden Charakters der Beihilfe hingenommen werden.

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Hiergegen hat der Kläger am 17.07.2004 die vorliegende Klage erhoben, zu
deren Begründung er vorträgt: Nach § 14 Abs. 4 BhV erhöhe sich bei freiwilligen
Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung mit der Höhe nach gleichen
Leistungen wie Pflichtversicherte der Bemessungssatz auf 100 von Hundert der sich
nach Abzug der Kassenleistung ergebenden beihilfefähigen Aufwendungen. Damit
solle u.a. der Tatsache Rechnung getragen werden, dass der Kläger als freiwillig
Versicherter in der gesetz-lichen Krankenversicherung den vollen Beitrag
(Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteil) zu zahlen habe, der die Aufwendungen für
eine restkostendeckende private Krankenversicherung weit übersteige. Bei dieser
Regelung sei nicht berücksichtigt worden, dass die gesetzliche Krankenversicherung
ab 01.01.2004 bei der Kostenerstattung die sogenannte Praxisgebühr abziehe, die
Pflichtversicherte unmittelbar an den Arzt zu entrichten hätten. Gleiches gelte auch
für die von der Beklagten herangezogene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 3 BhV, der
im Katalog der Fälle, in denen eine Praxisgebühr nicht abzuziehen sei, die hier
gegebene Konstellation einer Doppelzahlung nicht berücksichtige.

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Die BhV seien als Verwaltungsvorschriften im Lichte des § 79 BBG
(Fürsorgepflicht des Dienstherrn) zu betrachten. Die Fürsorgepflicht verlange
indessen, dass keine durch Art. 3 GG nicht getragene Ungleichbehandlung der
Beamten erfolgen dürfe. Von jeder anderen Beamtengruppe (außer den freiwillig in
der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Beamten) werde die sogenannte
Praxisgebühr nur einmal verlangt, denn die private Krankenversicherung mache bei
der Kostenerstattung keinen Abzug der Praxisgebühr. Auch die in der gesetzlichen
Krankenversicherung pflichtversicherten zahlten die Praxisgebühr nur einmal,
nämlich bei dem behandelnden Arzt. Damit würden die freiwillig gesetzlich
krankenversicherten Beamten für die Wahl ihrer Versicherung durch die BhV in der
von der Beklagten angewendeten Fassung in gleichheitswidriger Weise abgestraft,
ohne dass dafür ein sachlicher Grund erkennbar sei.

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Der Kläger beantragt,

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1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom
06.05.2004
und des Widerspruchsbescheides vom 14.07.2004 zu verpflichten, ihm
eine weitere Beihilfe in Höhe von 40,00 EUR zu zahlen,

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2. festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sei, künftige Beihilfen
ohne Abzug in Höhe der sogenannten Praxisgebühr zu gewähren.

13

3.

14

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie stützt sich zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide und macht
ergänzend geltend: Das Bundesministerium des Innern habe die Änderung des GKV-
Modernisierungsgesetzes zum 01.01.2004 durch die 27. Allgemeine
Verwaltungsvorschrift
vom 17.12.2003 sowie die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 30.01.2004 auf
die Beihilfevorschriften des Bundes übertragen. Beide Änderungsvorschriften seien
zum 01.01.2004 in Kraft getreten. Dies heiße mit anderen Worten: Die
Beihilferegelungen hätten hier insoweit gesetzlich verfügte Einschränkungen im
Bereich der kassenärztlichen Versorgung übernommen. Bei Inanspruchnahme einer
privatärztlichen Behandlung sei die Praxisgebühr nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bei
GKV-Versicherten zu erheben, auch wenn diese die Praxisgebühr bereits beim Arzt
oder bei der Krankenkasse geleistet hätten. Es solle nicht unerwähnt bleiben, dass
der Kläger freiwilliges Mitglied der gesetzlichen Krankenkasse sei. Für diesen
Personenkreis gelte grundsätzlich eine Beihilfegewährung wie bei privatversicherten
Beihilfeberechtigten; also kein strenger Sachleistungsverweis wie bei
Pflichtversicherten, sondern sie könnten vielmehr alle beihilfefähigen Leistungen in
Anspruch nehmen. Insbesondere heiße das für die Beihilfeerstattung: Falls
Kassenleistungen gewährt würden, erfolge 100% Aufstockung nach Abzug der
Kassenleistung; falls keine Kassenleistung zustehe, erfolge Anwendung des
Regelbemessungssatzes von 70%. Somit sei die Beihilfe für die geltend gemachten
beihilfefähigen Aufwendungen für den Kläger in dem angegriffenen Bescheid im Einklang
mit der aktuellen Vorschriftenlage nach den gesetzlichen Vorgaben um die
auch im Sachleistungssystem vorgesehene Zuzahlung (hier Praxisgebühr) zu
mindern gewesen. Die besonderen Ausnahmen des Satzes 3 in § 12 Abs. 1 BhV
griffen hier nicht. Denn der Personenkreis der freiwillig gesetzlich versicherten
Beihilfeberechtigten sei hier nicht genannt.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

19

Die Kammer konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche
Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

20

Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind
rechtlich nicht zu beanstanden.

21

Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften
des Bundes in der Fassung der Bekanntmachung vom 01. 11. 2001, zuletzt geändert
durch Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. 01. 2004 (GMBl. S. 379),
zutreffend angewandt.

22

Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-
Pfalz

23

vgl. Urteil vom 23. 09. 2005 - 10 A 10534/05 - , PatR 2004, 145 f.,

24

der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz ausgeführt:

25

"Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze
verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für rechtswidrig
erachtet, weil es gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme aus
dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung mit den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie dem Alimentationsprinzip nicht
zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Insofern ist bereits
in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 83 S.
89 ff sowie 106, S. 102 ff) höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe
einschließlich ihrer konkreten Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung
etwaiger Zuzahlungen von Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der
Beihilfen jederzeit geändert werden kann, da eine verfassungsrechtliche
Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der
Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder von Beihilfen in
bestimmter Höhe zu gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das
Bundesverfassungsgericht damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das
Alimentationsprinzip zwar den Gesetzgeber verpflichtet, für den
amtsangemessenen Unterhalt der Beamten zu sorgen, dass das
gegenwärtige System der Beihilfe jedoch nicht Bestandteil dieser so
verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die insofern lediglich die
Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung
krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht ausgeglichener
Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese Alimentation erst dann
nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien einen
solchen Umfang erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt nicht
mehr gewährleistet wäre, wobei bei einer solchen Lage verfassungsrechtlich
jedoch nicht etwa eine Anpassung der Beihilfe, sondern eine entsprechende
Korrektur der Besoldung geboten wäre.
Nach alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als
rechtlicher Maßstab für die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder
Vorschriften allein die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachter
Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die Gewährung von Beihilfe ihre
Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür Vorkehrungen treffen, dass
der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei besonderen
finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er
diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder
über Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen.
Entscheidet sich der Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die
Zahlung von Beihilfe nachzukommen, die zu der aus der gewährten
Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des Beamten ergänzend
hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen
Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare
Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den
durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem
Umfang freistellen; der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die
Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf
die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose
Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings
nicht.

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Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV
vergleichbare Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder
eine weitere Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und
NJW 2004, S. 308). Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches
Mischsystem aus Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl
die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung als auch die
Beihilfevorschriften auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu
nehmen, so dass der amtsangemessene Lebensunterhalt sichergestellt bleibt.
Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen, d.h. die Bezüge enthalten
keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine Eigenvorsorge
betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem
Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst
erreicht, wenn dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher
verlangt die Fürsorgepflicht nicht, dass durch Beihilfe und
Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig
gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der Aufwendungen
übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in
vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem Zusammenhang zu
sehen, dass es ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die
Besoldung bzw. Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die
finanzielle Belastbarkeit der Beamten Rücksicht zu nehmen haben und die
Besoldung bzw. Versorgung und die Beihilfe wechselseitig aufeinander
bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt, so dass selbst eine
Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen der Beamten nicht
etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte Einkommens- bzw.
Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht verbietet es insofern
lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche
Auswirkungen unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das
nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger als eins
vom Hundert des Jahreseinkommens begrenzt bleibt.

27

...

28

An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere
Berufungsvorbringen des Klägers mit Blick auf das von ihm damit im
Zusammenhang angeführte neuere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004,
S 1420) nicht zu ändern. Dies gilt zunächst ungeachtet dessen, dass das
Bundesverwaltungsgericht darin die lediglich als Verwaltungsvorschriften
ergangenen Beihilfevorschriften insgesamt als rechtswidrig erachtet hat, weil es der
Gestaltungsraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und
verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten
einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation und
ergänzender vom Dienstherrn zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten,
dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die volle Verantwortung für die
zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfestand übernimmt, wie
sie in den Ländern mit unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen
(siehe Urteile vom 03. Juli 2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur
Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind.
Denn trotz des damit verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die
Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beamten erwarteten
Kostenbeteiligung festzulegen und dadurch das mit der Besoldung erreichte
Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers wieder
anzusenken, hat das Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang
entschieden, dass gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung
der Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet,
dass die Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach
einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt
jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der
Sicht höherrangigen Rechts geboten hat. Dass diese Weitergeltung gerade §
12 BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht feststellen. Indem das
Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten
verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen
Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen
vom 3. Juli 2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die
hier streitbefangene Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in
§ 12 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem
Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen für die
einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen hat, hätte
es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises bedurft, wenn es
gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen dessen
besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte
behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom
11. Mai 2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."

29

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass auch der Umstand, dass der Kläger als
freiwilliges Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung bereits eine Praxisgebühr
leisten muss, keine andere Beurteilung rechtfertigt. Es ist nämlich nicht geboten, das
Beihilfesystem und die private Versicherung lückenlos aufeinander abzustimmen.
Das beamtenrechtliche Alimentationsprinzip verbietet nur, dem Beamten Risiken
aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar sind. Hier ist dies
nicht zu befürchten, da das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag
begrenzt ist, der die amtsangemessene Lebensführung nicht beeinträchtigt. Auch der
verfassungsrechtliche Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht verletzt, da es nicht
willkürlich erscheint, die beihilferechtliche "Praxisgebühr" nicht für den Fall
auszuschließen, in dem eine (wenn auch mit vergleichbarer Zweckbestimmung
getroffene) Kostendämpfungsmaßnahme auf dem der Eigenvorsorge zurechnenden
Gebiet, nämlich der gesetzlichen Krankversicherung, greift,

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vgl. VG Saarland, Urteil vom 11.01.2006 - 3 K 174/04 - .

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Ebenfalls bleibt anzumerken, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt von
10 EUR keine echte "Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag
der Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe
und nicht "nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen
werden, einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe
tragen müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die
Haushalte der Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine
Entlastung der Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die
Beihilfeberechtigten möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle
hätten durchgeführt werden müssen.

32

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.