Verwaltungsgericht Braunschweig (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-15, Aktenzeichen 6 A 64/06

Tatbestand

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Der Kläger begehrt von der Beklagten eine Zuwendung in Höhe von 81.000,00 Euro aus den Mitteln des „Investitionsprogramms Zukunft, Bildung und Betreuung“ (IZBB).

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Dieses Investitionsprogramm wurde im Jahr 2003 in Form einer Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Bundesländern festgelegt. Der Bund stellt hiernach in den Jahren 2003 bis 2007 Finanzmittel in Höhe von insgesamt vier Milliarden Euro zur Verfügung, die den Ländern nach einem bestimmten Verteilungsschlüssel in jährlichen Budgets zugewiesen werden. Auf das Land Niedersachsen entfallen insgesamt ca. 395 Millionen Euro. Zweck der Finanzhilfen des Bundes ist ausweislich der Verwaltungsvereinbarung die Förderung des Aufbaus neuer Ganztagsschulen, der Weiterentwicklung bestehender Schulen zu Ganztagsschulen sowie der qualitativen Weiterentwicklung bestehender Ganztagsschulen. Die Auswahl der geförderten Vorhaben obliegt nach der Verwaltungsvereinbarung den Ländern.

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Das Niedersächsische Kultusministerium hat die Vergabe der dem Land Niedersachsen zugewiesenen Fördermittel in einem Runderlass vom 3. November 2003 geregelt. Dieser sieht die Verteilung anhand von Prioritätenlisten vor, soweit die Summe der beantragten Mittel die vorhandenen übersteigt. Der obersten Förderpriorität a) sind hiernach Vorhaben an Hauptschulen als genehmigten Ganztagsschulen bzw. Hauptschulen mit genehmigten Ganztagsschulzügen zuzuordnen.

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Die Beklagte ordnete - in Absprache mit dem Kultusministerium und in landesweit einheitlicher Verwaltungspraxis - der Förderpriorität a) Vorhaben an Hauptschulen zu, auch soweit diese mit Schulen anderer Schulformen in Form von Schulzentren kooperieren oder im Sinne von § 106 Abs. 4 NSchG zusammengefasst sind, außerdem Vorhaben an Kooperativen Gesamtschulen, Förderschulen und drei Internatsgymnasien in staatlicher Trägerschaft.

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Der Kläger ist Träger der im Jahr 2003 aufgrund einer Genehmigung der Bezirksregierung Braunschweig errichteten C. Helmstedt, einer Integrierten Gesamtschule, die als Ganztagsschule geführt wird. Die Schule verfügt gegenwärtig noch nicht über eine Mensa; die Versorgung der Schülerinnen und Schüler sowie der Lehrerinnen und Lehrer erfolgt durch provisorische Maßnahmen.

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Für die Weiterentwicklung des Ganztagsbetriebs der Schule bewilligte die Bezirksregierung Braunschweig im Jahr 2003 eine Zuwendung in Höhe von 39.000 Euro und im Jahr 2004 eine weitere Zuwendung in Höhe von 175.000 Euro aus Mitteln des IZBB, 90.000 Euro hiervon im Zusammenhang mit Planungskosten für den beabsichtigten Neubau einer Mensa. Die Bewilligungsbescheide enthielten jeweils den Hinweis, dass aus der Bewilligung nicht auf eine Förderung in vergleichbarem Umfang auch in den Folgejahren geschlossen werden könne.

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Unter dem 14. Januar 2005 beantragte der Kläger eine weitere Zuwendung aus den Mitteln des IZBB, die er mit korrigiertem Antrag vom 27. April 2005 auf 81.630 Euro bezifferte. Hiermit sollten erneut Planungskosten für den Neubau der Mensa sowie der provisorische Betrieb der Mensa einerseits und die Anschaffung von Eigentumsschränken sowie die Einrichtung einer Lehrerstation andererseits finanziert werden.

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Im September 2005 beschloss der Kreistag des Klägers, den Neubau der Mensa auch in dem Fall durchführen zu wollen, dass keine Förderung mit Mitteln des IZBB erfolgen sollte. Dem Kläger wurde die in der Haushaltssatzung des Jahres 2006 für Investitionen vorgesehene Kreditaufnahme jedoch nicht in voller Höhe genehmigt. Daher verschob der Kreistag des Klägers mit Beschluss vom Dezember 2006 einige Investitionsvorhaben - unter anderem den geplanten Neubau der Mensa - in das Jahr 2008. Er beabsichtigt auch weiterhin, die für den Neubau der Mensa erforderlichen Mittel im Haushaltsplan des Haushaltsjahres 2008 bereitzustellen.

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Im Dezember 2005 teilte das Niedersächsische Kultusministerium dem Kläger schriftlich mit, dass das Förderprogramm für die Jahre 2005 bis 2007 überzeichnet sei. Es könnten deswegen voraussichtlich nur Vorhaben der Förderpriorität a) Fördermittel erhalten. Der Antrag des Klägers sei hingegen der Förderpriorität b) zugeordnet worden. Eine abschließende Entscheidung über den Antrag des Klägers hat die Beklagte bislang nicht getroffen. Dazu hat sie mitgeteilt, ob auch für Vorhaben der Förderpriorität b) Fördermittel zur Verfügung stünden, könne sie abschließend erst dann beurteilen, wenn feststehe, ob die für Vorhaben der Priorität a) bewilligten Mittel auch vollständig in Anspruch genommen werden.

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Der Kläger führte in der Zwischenzeit die Maßnahmen durch, für die er die Fördermittel im Jahr 2005 beantragt hatte: Er unterhält den provisorischen Mensabetrieb im geplanten Umfang, erwarb die Eigentumsschränke und richtete die Lehrerstation ein; auch die Planungen für einen Neubau der Mensa sind erfolgt - basierend auf diesen Planungen hat der Kläger den Bauantrag für den Neubau der Mensa bereits eingereicht.

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Am 27. Februar 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Entsprechend den Vorgaben des Runderlasses des Niedersächsischen Kultusministeriums hat er die zunächst beantragte Summe auf volle 1.000 Euro abgerundet und macht nun einen Anspruch auf die Bewilligung einer Zuwendung in Höhe von 81.000 Euro geltend. Zur Begründung führt er im Wesentlichen Folgendes aus: Die Zuordnung seines Vorhabens zur Förderpriorität b) sei willkürlich und deshalb ermessensfehlerhaft. Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, Kooperative Gesamtschulen der Förderkategorie a), Integrierte Gesamtschulen hingegen der Kategorie b) zuzuordnen. Beide seien Ausprägungen der einheitlichen Schulform „Gesamtschule“ im Sinne von § 5 NSchG. Die Zusammensetzung der Schülerschaft sei vergleichbar und entspreche zudem auch teilweise derjenigen einer Hauptschule. Die Zuordnung von Vorhaben an Förderschulen und drei Internatsgymnasien zur Förderkategorie a) erfolge im Widerspruch zum Runderlass des Kultusministeriums. Ein Anspruch auf die beantragte Zuwendung ergebe sich für ihn wegen der Genehmigung zur Errichtung der Gesamtschule und der Bewilligung der Fördermittel in den Jahren 2003 und 2004 bereits aus Gründen des Vertrauensschutzes. Da Integrierte Gesamtschulen systembedingt als Ganztagsschulen zu führen seien, widerspreche es schließlich dem mit dem IZBB verfolgten Zweck, diese Schulen von einer bevorzugten Förderung auszuschließen.

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Der Kläger beantragt,

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1. die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Zuwendung in Höhe von 81.000 Euro zu bewilligen,

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2. hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, seinen Antrag vom 14. Januar 2005 in der Fassung des endgültigen Antrags vom 27. April 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Ansicht, einem Anspruch des Klägers auf die begehrte Zuwendung stehe bereits der haushaltsrechtliche Subsidiaritätsgrundsatz entgegen, da der Kläger erklärt habe, das Vorhaben unabhängig von der beantragten Zuwendung verwirklichen zu wollen. Es fehle somit bereits an einer tatbestandlichen Voraussetzung für die Bewilligung der Zuwendung. Hilfsweise führt die Beklagte aus, dass die Zuordnung des Vorhabens des Klägers zur Förderpriorität b) nicht ermessensfehlerhaft erfolgt sei. Insbesondere gehe der Vorwurf der nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung fehl. Die Zuordnung von Vorhaben zur Förderkategorie a) orientiere sich an § 23 Abs. 5 NSchG und erfolge, falls das Vorhaben Ganztagshauptschulen oder -schulzweigen zugute komme. Dies sei bei Kooperationen anderer Schulformen mit Hauptschulen ebenso der Fall wie bei der nach Schulzweigen gegliederten Kooperativen Gesamtschule. Für die Integrierte Gesamtschule sei eine Zuordnung zur Schulform Hauptschule jedoch nicht möglich. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot ergebe sich auch nicht wegen der Zuordnung von Vorhaben an Förderschulen zur Förderpriorität a). Wegen der besonderen Förderbedürftigkeit ihrer Schülerinnen und Schüler nähmen Förderschulen eine besondere Stellung im Schulsystem ein. Dies rechtfertige eine bevorzugte Berücksichtigung bei der Vergabe der Fördermittel. Die Finanzhilfen für die drei Internatsgymnasien in staatlicher Trägerschaft seien keine Zuwendungen gemäß § 23 LHO. Schon deshalb liege eine willkürliche Ungleichbehandlung im Verhältnis zum Kläger nicht vor.

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Der Kläger erwidert, das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip stehe einem Anspruch auf die beantragten Fördermittel nicht entgegen. Es sei noch nicht sicher, ob er die für die Verwirklichung des Mensaneubaus erforderlichen Finanzmittel werde aufbringen können. Außerdem werde zurzeit diskutiert, die Mensa möglicherweise nur in einer „abgespeckten“ Variante der bisherigen Planungen zu verwirklichen. Dies sei noch nicht entschieden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist mit dem Hauptantrag als Verpflichtungsklage in Form einer sogenannten Untätigkeitsklage zulässig, § 42 Abs. 1 Alt. 2 und § 75 VwGO. Insbesondere steht der Zulässigkeit nicht entgegen, dass eine Entscheidung der Beklagten über den Antrag des Klägers vom Januar und April 2005 bislang nicht vorliegt. Eine Verpflichtungsklage ist auch dann zulässig, wenn die Behörde nicht innerhalb von drei Monaten über den Antrag eines Klägers auf Vornahme eines Verwaltungsakts entschieden hat (vgl. § 75 Satz 2 VwGO und dazu BVerwG, Urt. vom 23.03.1973 - IV C 2.71 -, BVerwGE 42, 108, 110; Rennert in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Aufl., § 75 Rn. 8; Dolde in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: April 2006, § 75 Rn. 7; a. A. wohl Brenner in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Aufl., § 75 Rn. 40, 47). So ist es hier. Der Kläger hat die Klage erst im Jahr 2006 und somit nach Ablauf der dreimonatigen Sperrfrist erhoben.

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Die Klage ist jedoch nicht begründet; der Kläger hat keinen Anspruch auf Bewilligung der beantragten Zuwendung. Einem Anspruch des Klägers steht bereits das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip entgegen, das gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO i.V.m. § 23 LHO im Verfahren zur Bewilligung von Zuwendungen zu beachten ist. Die Klage ist somit abzuweisen, ohne dass die Frage geklärt werden muss, ob sich die Beklagte für die bislang unterbliebene abschließende Entscheidung über den Antrag des Klägers auf einen zureichenden Grund im Sinne von § 75 Satz 3 VwGO berufen kann. Unabhängig vom Vorliegen eines zureichenden Grundes für die Untätigkeit unterliegt eine Untätigkeitsklage der Abweisung, wenn die gerichtliche Prüfung ergibt, dass der bei der Behörde geltend gemachte materielle Anspruch nicht besteht (vgl. BVerwG, Urt. vom 28.03.1968 - VIII C 22/67 -, NJW 1968, 1643, 1644; Beschl. vom 07.01.1986 - 2 B 94/85 -, juris; Rennert, a.a.O., § 75 Rn. 10).

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Gemäß § 23 LHO dürfen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der (unmittelbaren) Landesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) nur veranschlagt werden, wenn das Land an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht in notwendigem Umfang befriedigt werden kann. Die Regelung bringt das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip zum Ausdruck. Dieses konkretisiert die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Notwendigkeit der Ausgaben, ihrer Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit ihrer Verwendung (vgl. § 6 und § 7 LHO). Es ist nicht nur für die haushaltsrechtliche Veranschlagung (§ 23 LHO), sondern als rechtsverbindliche, gerichtlich vollständig nachprüfbare tatbestandliche Voraussetzung auch bei der Entscheidung über die Vergabe von Haushaltsmitteln zu beachten. Der Bewilligungsbehörde steht daher bei der Entscheidung, ob die Bewilligung einer Zuwendung am haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgrundsatz scheitert, kein Ermessensspielraum zu (vgl. § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO und VG Braunschweig, Urt. vom 23.01.2003 - 3 A 418/01 -, juris; OVG Berlin, Beschl. vom 24.09.1992 - 8 B 26.92 -, juris).

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Die Bewilligung einer Zuwendung ist wegen des haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsgrundsatzes ausgeschlossen, wenn davon auszugehen ist, dass deren (potenzieller) Empfänger über ausreichende eigene oder ihm von dritter Seite zufließende Finanzmittel verfügt und das Vorhaben, für das die Fördermittel beantragt sind, daher auch ohne diese realisieren wird. Aus diesem Grund kommt die Bewilligung einer Zuwendung regelmäßig bereits dann nicht mehr in Betracht, wenn mit dem zu fördernden Vorhaben vor Bewilligung der Zuwendung begonnen worden ist (vgl. VG Berlin, Urt. vom 08.02.2005 - 20 A 324.01 -, juris; Nr. 1.3 Satz 1 der Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO; zu den entsprechenden Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung: v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, Bundeshaushaltsordnung, Stand: Januar 2007, § 44 Erl. 16.1.2). In diesem Fall spricht eine tatsächliche Vermutung dafür, dass ein Antragsteller über ausreichende Eigenmittel oder sonstige Mittel verfügt, um das Vorhaben notfalls ohne staatliche Hilfe verwirklichen und finanzieren zu können, da er anderenfalls das Risiko einer ablehnenden Entscheidung kaum in Kauf nehmen würde. Im Einzelfall sind Ausnahmen vom Verbot der Förderung bereits begonnener Vorhaben möglich (vgl. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, a.a.O., § 44 Erl. 16.3; Nr. 1.3 Satz 2 der Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO). Die Bewilligung einer Zuwendung ist aber jedenfalls ausgeschlossen, wenn ein Antragsteller sein Vorhaben bereits abgeschlossen hat und ihm die Finanzierung des Vorhabens unabhängig vom Erhalt der Fördermittel möglich gewesen ist. Die Refinanzierung bereits fertiger Projekte ist mit dem haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsprinzip nicht vereinbar (vgl. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, a.a.O., § 44 Erl. 16.3.2). Ist das Vorhaben vor Bewilligung der Zuwendung abgeschlossen, so ist das staatliche Interesse an dessen Verwirklichung, das gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO i.V.m. § 23 LHO für die Bewilligung einer beantragten Zuwendung bestehen muss, bereits befriedigt. Zudem ist durch die Finanzierung der Maßnahme unabhängig von den beantragten Fördermitteln der Nachweis erbracht, dass die staatliche Förderung nicht notwendig gewesen ist im Sinne der haushaltsrechtlichen Vorschriften.

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Hierbei spielt es keine Rolle, ob ein Antragsteller das Vorhaben aus eigenen Mitteln finanziert oder dafür Kredite in Anspruch genommen hat. Bereits nach dem eindeutigen Wortlaut des § 23 LHO kommt es nicht darauf an, auf welche Weise das staatliche Interesse an dem Vorhaben auch ohne die Bewilligung der Zuwendung befriedigt werden kann.

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Der Abschluss eines Vorhabens ist anzunehmen, wenn diejenigen Maßnahmen durchgeführt sind, für die die Fördermittel beantragt worden sind, die in einem Förderbescheid bezeichnet würden und deren Durchführung durch die Zuwendung konkret ermöglicht werden sollte. Er scheidet nicht bereits deswegen aus, weil die Zuwendung nur für ein Teilprojekt eines weiterreichenden Vorhabens beantragt worden ist, und dieses weiterreichende Vorhaben noch nicht vom Antragsteller realisiert ist. Dies ergibt sich aus dem Zweck des haushaltsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips. Es soll - und zwar in jedem Einzelfall - die Bewilligung einer Zuwendung verhindern, die im Sinne der haushaltsrechtlichen Prinzipien der Notwendigkeit der Ausgaben, ihrer Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit ihrer Verwendung „überflüssig“ ist. Zuwendungen werden aber für ganz konkrete, einzeln bestimmte Maßnahmen beantragt und bewilligt (vgl. Nr. 4.2.4 der Verwaltungsvorschrift zu § 44 LHO; so auch die Verwaltungspraxis der Beklagten bei der Vergabe der Mittel des IZBB, vgl. z.B. den Bewilligungsbescheid zugunsten des Klägers vom 26.08.2004). Auch für die Beurteilung, ob eine Zuwendung „überflüssig“ im zuvor genannte Sinne ist, kommt es daher jeweils im Einzelfall auf die mit der beantragten Zuwendung konkret verbundene Zielsetzung und deren Verwirklichung an. Die Bewilligung einer für Planungsmaßnahmen zum Bau einer Anlage beantragten Zuwendung erweist sich nach Abschluss der Planungen auch dann als „überflüssig“ im zuvor beschriebenen Sinn, wenn mit dem Bau noch nicht begonnen worden ist und die Planungen daher noch nicht umgesetzt sind.

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Die sich aus § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO i.V.m. § 23 LHO ergebenden Zuwendungsvoraussetzungen müssen zu dem Zeitpunkt (noch) erfüllt sein, an dem die Behörde eine beantragte Zuwendung bewilligt. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von § 44 Abs.1 Satz 1 LHO, der auf diesen Zeitpunkt abstellt. Auch wegen des dargelegten Zwecks des § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO i.V.m. § 23 LHO, die Vergabe „überflüssiger“ Zuwendungen zu verhindern, ist auf diesen Zeitpunkt abzustellen. Eine „Zuwendung“ ist im Sinne der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Notwendigkeit der Ausgaben, ihrer Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit ihrer Verwendung auch dann überflüssig, wenn sich erst nach Antragstellung, aber noch vor Bewilligung der Zuwendung herausstellt, dass das Vorhaben auch ohne die beantragten Fördermittel verwirklicht wird. Eine Klage, mit der die Behörde verpflichtet werden soll, über einen Antrag auf Bewilligung einer Zuwendung (erstmals) zu entscheiden, ist deshalb unbegründet, wenn das Vorhaben, für das die Fördermittel beantragt sind, zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung bereits abgeschlossen ist im zuvor beschriebenen Sinn. So ist es hier.

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Der Kläger hat die Maßnahmen verwirklicht, für die er die Fördermittel beantragt hat; diese Maßnahmen sind daher abgeschlossen: Die Lehrerstation ist mittlerweile eingerichtet, die Eigentumsschränke sind angeschafft, eine Mensa wird provisorisch betrieben. Die hierfür erforderlichen Finanzmittel hat der Kläger unabhängig von der beantragten Förderung nach dem IZBB bereits aufgebracht. Gleiches gilt für die Planungsmaßnahmen, für die der Kläger die Fördermittel beantragt hat. Diese Planungen des Mensaneubaus sind abgeschlossen. Auf der Grundlage der Planungen hat der Kläger bereits den Bauantrag für den Neubau der Mensa eingereicht. Auch diese Maßnahmen hat der Kläger ohne die Bewilligung der beantragten Fördermittel des IZBB finanzieren können.

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Nach den dargelegten, auf dem Subsidiaritätsprinzip beruhenden Anforderungen an die Bewilligung von Zuwendungen ist unerheblich, dass der Kläger den Neubau der Mensa insgesamt noch nicht realisiert ist. Der Annahme, dass ein (Teil-)Vorhaben, für das die Fördermittel beantragt worden waren, abgeschlossen ist, steht nicht entgegen, dass die umfassendere Maßnahme (noch) nicht realisiert ist. Es kommt daher für die Entscheidung über die Klage nicht darauf an, ob mit einer für § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO hinreichenden Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass der Kläger den Mensaneubau unabhängig von Fördermitteln des IZBB verwirklichen kann.

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Der Annahme eines Abschlusses auch der Planungsarbeiten steht weiterhin nicht entgegen, dass der Kläger in Erwägung zieht, die Mensa unter Umständen nur in einer gegenüber der ursprünglichen Planung „abgespeckten“ Variante zu errichten. Seine Planungen haben sich ursprünglich nur auf einen Neubau der Mensa in dem Umfang bezogen, der sich aus den nun fertig erstellten Plänen ergibt. Die Fördermittel des IZBB hat der Kläger für diese konkreten Planungen beantragt. Diese Planungen sind jedoch abgeschlossen, was sich daran zeigt, dass der Kläger den Antrag zur Genehmigung des Bauvorhabens auf der Grundlage dieser Planungen bereits eingereicht hat. Sollte der Kläger nun - nachträglich - erneut in eine Planungsphase eintreten, um eine „abgespeckte“ Version des Neubaus zu ermöglichen - was von ihm bislang nur als eine Möglichkeit erwogen wird -, wäre dies als ein neues (Planungs-)Vorhaben anzusehen, das den Abschluss der Planungen, für die er die Fördermittel beantragt hat, unberührt ließe.

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Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte, seinen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nach pflichtgemäßem Ermessen zu bescheiden. Damit der Beklagten ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Bewilligung einer Zuwendung eröffnet ist, müssen die Voraussetzungen gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO i.V.m. § 23 LHO erfüllt sein. Dies ist aus den dargelegten Gründen nicht der Fall.

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Die Klage hätte selbst dann keinen Erfolg, wenn das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO i.V.m. § 23 LHO dem Anspruch des Klägers nicht entgegenstünde. Auch bei einer ersichtlich begründeten Untätigkeitsklage wäre das Gericht nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung daran gehindert, der Klage stattzugeben, ohne zuvor das Verfahren gemäß § 75 Satz 3 VwGO auszusetzen. Unabhängig davon ist auch nicht ersichtlich, dass der Kläger einen Anspruch auf die begehrte Zuwendung hat. Es ist - unterstellt, das haushaltsrechtliche Subsidiaritätsprinzip stünde der Bewilligung der Zuwendung nicht entgegen - rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den Antrag des Klägers der Förderpriorität b) zugeordnet hat.

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Dem Kläger steht mangels eines gesetzlich normierten Anspruchs auf Bewilligung einer Zuwendung aus den Mitteln des IZBB nur ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten über seinen Antrag zu. Das Land Niedersachsen, dem gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsvereinbarung die Auswahl der zu fördernden Vorhaben obliegt, und mit ihm die dem Kultusministerium nachgeordnete Beklagte, haben bei dieser Entscheidung über die Verteilung der Fördermittel wie allgemein bei der Verteilung von Zuwendungen bzw. Subventionen einen weitreichenden Ermessensspielraum. Dem Staat steht es hierbei grundsätzlich nicht nur frei, durch die Bereitstellung von Mitteln im Haushaltsplan die Höhe der Zuwendungen zu bestimmen, sondern er ist auch weitgehend frei in der Entscheidung, wie er die Mittel einsetzen und verteilen möchte. Beschränkungen hinsichtlich der Vergabe ergeben sich - abgesehen vom Erfordernis einer zweckentsprechenden Verwendung - auch nicht aus der Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Bundesländern. Die Entscheidung der Beklagten, den Antrag des Klägers der Förderpriorität b) zuzuordnen und nur nachrangig zu berücksichtigen, ist nicht ermessensfehlerhaft gewesen.

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Insbesondere verstößt diese Entscheidung nicht gegen das Verbot willkürlichen Handelns. Dieses Verbot musste die Beklagte bei der Entscheidung über den Antrag des Klägers berücksichtigen, auch wenn dieser als Gebietskörperschaft ebenfalls Hoheitsträger ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können sich Hoheitsträger bei der Verteidigung ihrer Rechtspositionen gegenüber anderen Hoheitsträgern zwar nicht auf das Grundrecht nach Art. 3 Abs. 1 GG berufen; ein Verbot willkürlichen Handelns gilt jedoch auch im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander (BVerfG, Beschl. vom 04.02.1969 - 2 BvL 20/63 -, BVerfGE 25, 198, 205; Beschl. vom 01.07.1987 - 1 BvL 21/82 -, NVwZ 1988, 345; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. vom 03.09.2002 - 15 A 2777/00 -, juris; Gubelt in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rn. 6). Dabei kann offenbleiben, ob sich die Beachtlichkeit des Willkürverbots zwischen Hoheitsträgern aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip ableitet oder dem Gleichheitsgrundrecht gemäß Art. 3 GG als ein objektiver Verfassungssatz zu entnehmen ist (vgl. einerseits BVerfG, Urt. vom 27.05.1992 - 2 BvF 1/88 u.a. -, BVerfGE 86, 148, 251; Osterloh in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rn. 7, andererseits BVerfG, Beschl. vom 19.06.1973 - 1 BvL 39/69 u.a. -, DVBl. 1973, 622, 623).

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Nach dem Verbot willkürlichen Verhaltens ist der Staat verpflichtet, weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln (BVerfG, Urt. vom 16.03.1955 - 2 BvK 1/54 -, BVerfGE 4, 144, 155; Burghart in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: November 2006, Art. 3 Rn. 27). Die unterschiedliche Behandlung von Leistungsempfängern bei Zuwendungen ist bereits dann nicht zu beanstanden, wenn vernünftige Gründe für die Differenzierung bestehen und willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermieden werden (BVerfG, Beschl. vom 13.06.1979 - 1 BvL 97/78 -, BVerfGE 51, 295, 301; Burghart, a.a.O., Art. 3 Rn. 76). Sachbezogene Gesichtspunkte stehen dem Staat hierbei im weitesten Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, kann sie von der Verfassung her nicht beanstandet werden (BVerfG, Beschl. vom 12.02.1964 - 1 BvL 12/62 -, BVerfGE 17, 210, 216; Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rn. 26).

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Das Verbot willkürlichen Handelns macht es nicht erforderlich, öffentliche Mittel nach dem „Gießkannenprinzip“ zu verteilen. Die Bevorzugung bestimmter Empfängergruppen ist - insbesondere wenn die Fördermittel nicht für sämtliche dem Grunde nach Anspruchsberechtigte genügen - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie willkürfrei erfolgt (BVerfG, Urt. vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84 -, BVerfGE 75, 40, 72; Burghart, a.a.O., Art. 3. Rn. 76). Willkürliches Handeln kann hierbei nicht schon dann angenommen werden, wenn es zu der vorgenommenen Verteilungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen könnten (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. vom 27.06.2001 - 2 L 39/99 -, NVwZ-RR 2002, 406; VG Braunschweig, Beschl. vom 30.08.2005 - 6 A 316/03 -). Es kommt daher nicht darauf an, ob die mit dem IZBB verfolgten, im öffentlichen Interesse liegenden Zwecke bei einer anderen Vergabepraxis der Beklagten ebenfalls oder sogar besser hätten erreicht werden können.

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Bei der Gewährung von Subventionen/Zuwendungen auf der Grundlage eines Haushaltstitels und einer Vergaberichtlinie ist für einen Verstoß gegen das Verbot willkürlichen Handelns maßgeblich auf die tatsächliche Verwaltungspraxis und nicht auf den Wortlaut der Vergaberichtlinie abzustellen (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O.; VG Braunschweig, Beschl. vom 30.08.2005, a.a.O.). Eine Vergaberichtlinie begründet als Verwaltungsvorschrift keine selbstständigen Rechte für die in ihr bestimmten Zuwendungsempfänger. Sie ist als Vorwegnahme einer entsprechenden Verwaltungspraxis anzusehen und dementsprechend gegenüber einer abweichenden, jedoch in Abstimmung mit dem Richtliniengeber und einheitlich vollzogenen Verwaltungspraxis nachrangig (vgl. VG Oldenburg, Urt. vom 18.02.2003 - 12 A 1781/01 -, juris). Da die Bewilligungspraxis der Beklagten in Abstimmung mit dem Kultusministerium und in landesweit einheitlicher Praxis erfolgt, ist für die Beurteilung, ob ein Verstoß gegen das Willkürverbot vorliegt, maßgeblich auf diese Verwaltungspraxis und nicht auf den Wortlaut des Runderlasses des Kultusministeriums abzustellen.

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Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, lässt sich ein Verstoß gegen das Verbot willkürlichen Handelns für die Verwaltungspraxis der Beklagten nicht feststellen. Die Beklagte handelt schon deshalb nicht willkürlich, weil sie sich auf hinreichende sachliche Gründe für die bevorzugte Förderung der von ihr der Förderpriorität a) zugeordneten Vorhaben berufen kann.

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Für die Zuordnung von Vorhaben an Hauptschulen, an mit Hauptschulen kooperierenden Schulen und an Kooperativen Gesamtschulen zur Förderpriorität a) orientiert sich die Beklagte an der gesetzlichen Vorgabe in § 23 Abs. 5 NSchG. Nach dieser Vorschrift sind Hauptschulen bei der Förderung von Ganztagsschulen bzw. -schulzweigen besonders zu berücksichtigen. Diese - schulpolitische - Entscheidung in § 23 Abs. 5 NSchG ist angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des parlamentarischen Gesetzgebers rechtlich nicht zu beanstanden. Die Orientierung an dieser gesetzgeberischen Wertung genügt den Anforderungen an ein hinreichendes sachliches Differenzierungskriterium.

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Die Bewilligungspraxis der Beklagten steht auch widerspruchsfrei in Einklang mit § 23 Abs. 5 NSchG. Dies gilt insbesondere auch hinsichtlich der unterschiedlichen Förderung von Kooperativen und Integrierten Gesamtschulen. Es ist nicht ermessensfehlerhaft, dass die Beklagte zur Differenzierung auf den Umstand abstellt, dass die Kooperative - anders als die Integrierte - Gesamtschule zwar pädagogisch aufeinander bezogene, aber dennoch separate Schulzweige eines Gymnasiums, einer Realschule und einer Hauptschule aufweist. An der Kooperativen Gesamtschule sind in den Jahrgängen 5 bis 10 diese drei Schulformen - als Schulzweige - nebeneinander organisatorisch in einer Schule verbunden (vgl. auch Schippmann in: Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Stand: Juni 2006, § 12 Erl. 3.1). Dass diese Schulzweige einer Kooperativen Gesamtschule, obwohl sie pädagogisch aufeinander bezogen geführt werden, eine gewisse Selbstständigkeit aufweisen und sich an den „herkömmlichen“ Schulformen gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b bis d NSchG orientieren, zeigt sich beispielhaft an § 9 Abs. 1 Satz 5 der Durchlässigkeits- und Versetzungsverordnung, wonach für den Übergang zwischen den Zweigen einer Kooperativen Gesamtschule die Voraussetzungen für einen Übergang zwischen eigenständig geführten Schulen der entsprechenden Schulformen erfüllt sein müssen. An der Integrierten Gesamtschule sind die herkömmlichen Schulformen hingegen nicht mehr selbstständig in Form von Schulzweigen auszumachen. Es ist gerade ein die Integrierte Gesamtschule kennzeichnendes Merkmal, dass sie eine Unterscheidung nach Schulformen der herkömmlichen Art nicht mehr kennt (vgl. auch Schippmann, a.a.O., § 12 Erl. 2.1). Gemäß § 23 Abs. 5 NSchG sind aber Hauptschulen und Hauptschulzweige bevorzugt zu fördern. Unerheblich ist insoweit, ob die Zusammensetzung der Schülerschaft von Kooperativer und Integrierter Gesamtschule vergleichbar ist. § 23 Abs. 5 NSchG stellt ebenfalls auf die Zugehörigkeit zur Schul
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ab, nicht aber auf eine bestimmte Zusammensetzung der Schülerschaft. Die bevorzugte Berücksichtigung von Vorhaben an Kooperativen gegenüber solchen an Integrierten Gesamtschulen ist auch nicht deshalb als willkürlich zu bewerten, weil die Beklagte Kooperative Gesamtschulen, die gemäß § 12 Abs. 3 Satz 3 NSchG nach Jahrgängen gegliedert geführt werden, von der bevorzugten Berücksichtung nicht ausgenommen hat. Wird die Kooperative Gesamtschule gemäß § 12 Abs. 3 Satz 3 NSchG nach Schuljahrgängen gegliedert geführt, liegt zwar eine Kooperation zwischen verschiedenen Schulformen im eigentlichen Sinne nicht mehr vor. Allerdings ist dann gemäß § 12 Abs. 3 Satz 4 NSchG in den Schuljahrgängen überwiegend schulzweigspezifischer Unterricht zu erteilen, sodass man von einer „Mischform“ zwischen einer Kooperativen und einer Integrierten Gesamtschule sprechen kann (vgl. Schippmann, a.a.O., § 12 Erl. 3.1). Die Beklagte handelt nicht willkürlich, wenn sie diese „Mischform“ der Kooperativen Gesamtschule und in der Folge der Förderpriorität a) zuordnet.

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Auch die Zuordnung von Vorhaben an Förderschulen zur Förderpriorität a) ist von einem hinreichenden sachlichen Grund getragen. Förderschulen nehmen unter den Schulformen im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 1 NSchG eine besondere Stellung ein, da ihre Schülerinnen und Schüler einen besonderen, sonderpädagogischen Förderbedarf aufweisen und deren angemessene Förderung in einer Schule einer anderen Schulform nicht möglich ist (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 NSchG). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in ihrer Verwaltungspraxis an diese besondere Förderbedürftigkeit anknüpft und auf dieser Grundlage Zuwendungen für den Ausbau von Ganztagsangeboten bevorzugt vergibt. Angesichts des weiten Ermessensspielraums der Beklagten bei der Verteilung der Mittel des IZBB ist die besondere Förderbedürftigkeit der Förderschüler als ein hinreichendes sachliches Kriterium für die bevorzugte Berücksichtigung von Förderschulen gegenüber allen anderen Schulformen anzuerkennen. Die Beklagte handelt auch nicht deshalb willkürlich, weil sie für eine bevorzugte Förderung teilweise darauf abstellt, ob das geförderte Vorhaben der Schulform Hauptschule zugute kommt und hierbei die Zusammensetzung der Schülerschaft unberücksichtigt lässt, die bevorzugte Förderung von Förderschulen jedoch mit der Zusammensetzung der Schülerschaft und deren besonderer Förderbedürftigkeit begründet. Die Beklagte darf die Verteilung der Finanzmittel aus dem IZBB anhand verschiedener Differenzierungskriterien vornehmen und die besondere Förderbedürftigkeit von Förderschülern als zusätzliches Kriterium neben der gesetzgeberischen Wertung in § 23 Abs. 5 NSchG heranziehen.

41

Schließlich kann sich die Beklagte auch für die Zuordnung der drei Internatsgymnasien in staatlicher Trägerschaft zur Förderpriorität a) auf einen sachlichen Grund berufen. Als hinreichendes, die bevorzugte Förderung rechtfertigendes Unterscheidungsmerkmal genügt es bereits, dass die staatliche Schulträgerschaft gemäß § 102 Abs. 6 NSchG eine besondere Bedeutung der Schule, beispielsweise einen überregionalen Einzugsbereich, voraussetzt. Es kann daher offenbleiben, ob das formale Kriterium, dass der Mittelzufluss an diese Schulen keine Zuwendung im Sinne des § 23 LHO, sondern eine Sachausgabe im Sinne des Haushaltsrechts darstellt, als Unterscheidungskriterium genügt. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass eine Verwendung der Fördermittel des IZBB für in staatlicher Trägerschaft stehende Schulen von vornherein ausgeschlossen sein sollte. Der Formulierung in Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsvereinbarung lässt sich dies ebenso wenig entnehmen wie den sonstigen Regelungen der Verwaltungsvereinbarung. Vielmehr liegt es in einem Gegenschluss zu Art. 4 Abs. 5 der Verwaltungsvereinbarung nahe, dass die Beklagte die Mittel auch für Vorhaben des Landes verwenden kann. Der Zweck des Förderprogramms, die Infrastruktur im Ganztagsschulwesen zu verbessern, macht eine derartige Beschränkung ebenfalls nicht erforderlich. Schließlich ist eine solche auch nicht aus der Bezugnahme auf Art. 104a Abs. 4 GG geboten. Damit wird auf die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Verwaltungsvereinbarung im Jahr 2003 geltende Fassung dieser Verfassungsnorm verwiesen, die ausdrücklich auch Finanzhilfen des Bundes für Investitionen der Länder zuließ.

42

Die Verwaltungspraxis der Beklagten stellt sich auch nicht aus Gründen des Vertrauensschutzes als ermessensfehlerhaft dar. Dies gilt zunächst bezüglich der Bewilligung von Mitteln aus dem IZBB in den Jahren 2003 und 2004. Ein Verstoß gegen das Vertrauensschutzprinzip liegt insoweit schon deswegen nicht vor, weil die Beklagte ihre Bewilligungspraxis seit Beginn des Investitionsprogramms unverändert handhabt. Die Vorhaben des Klägers hat die Beklagte auch in den Förderrunden 2003 und 2004 der Förderpriorität b) zugeordnet. Dass für diese Vorhaben dennoch Mittel bewilligt werden konnten, hat darauf beruht, dass die der Förderpriorität a) zugeordneten Vorhaben seinerzeit die vorhandenen Mittel nicht vollständig ausgeschöpft haben. Der Kläger hat zudem angesichts der Ausführungen in Nr. 1 der Hinweise zum Bewilligungsbescheid und in Nr. 1.2 des Runderlasses nicht darauf vertrauen dürfen, dass ihm auch in den folgenden Jahren Mittel zugebilligt werden würden. Ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes folgt auch nicht daraus, dass das Land Niedersachsen die Genehmigung zur Errichtung der C. erteilt hat. Durch die erteilte Genehmigung konnte beim Kläger kein schutzwürdiges Vertrauen auf die Gewährung zusätzlicher Finanzmittel aus dem IZBB entstehen. Inwieweit der Kläger einen von diesem Förderprogramm unabhängigen Anspruch gegen das Land Niedersachsen auf eine angemessene, für den Betrieb der Gesamtschule erforderliche finanzielle Unterstützung hat, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

43

Die Zuordnung des Antrags des Klägers zur Förderpriorität b) widerspricht auch nicht dem vom IZBB verfolgten Zweck. Dabei kann dahinstehen, ob eine Integrierte Gesamtschule „systembedingt“ als Ganztagsschule zu führen ist. Das IZBB verfolgt - wie sich aus der Präambel und Art. 1 der Verwaltungsvereinbarung ergibt - den Zweck, die Infrastruktur im Ganztagsschulbereich zu verbessern. Die bevorzugte Förderung bestimmter Schulformen ist in dem Programm nicht angelegt. Die von der Beklagten der Förderpriorität a) zugeordneten Vorhaben dienen aber sämtlich der Verbesserung der Infrastruktur im Ganztagsschulbereich und somit dem mit dem IZBB verfolgten Zweck.

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