Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-06-06, Aktenzeichen 2 A 92/18

Tatbestand

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Die Klägerin betreibt im Stadtgebiet der Beigeladenen das „Designer Outlet Soltau“ (im Folgenden: das DOS), ein Hersteller-Direktverkaufszentraum (HDV). Sie strebt in Übereinstimmung mit der Beigeladenen eine Vergrößerung ihrer Verkaufsfläche von derzeit 9.900 m² auf 19.800 m² an.

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Das DOS befindet sich in seinem derzeitigen Zuschnitt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „D. Nr. 14 – Factory-Outlet-Center Soltau“, der auf aktuell im Eigentum des DOS stehenden Flächen sowie etwas darüber hinaus ein Sondergebiet festsetzt und die zulässige Verkaufsfläche auf maximal 9.900 m² begrenzt. Aufgrund von Optionsverträgen mit der Stadt Soltau kann die Beigeladene weitere benachbarte Flächen in einer Größenordnung von ca. 110.000 m² erwerben; diese neuen Flächen sind mit Ausnahme der von dem genannten Bebauungsplan erfassten Flächen größtenteils unbeplant und liegen im Außenbereich. Der Flächennutzungsplan stellt diese Flächen als Wald dar.

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Die das DOS in seinem aktuellen Zuschnitt ermöglichende Bauleitplanung basiert raumordnungsrechtlich auf einer mit dem Landesraumordnungsprogramm in der Fassung 2008 eingefügten Sonderregelung (im Folgenden: Ausnahmeregelung). Gemäß Abschnitt 2.3 Ziff. 03 Sätze 10 ff. LROP 2008 (in der aktuellen Fassung: Abschnitt 2.3. Ziff. 09 Satz 2 LROP) kann abweichend vom Kongruenz-, Konzentrations- und Integrationsgebot in der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide an nur einem Standort ein HDV mit einer Verkaufsfläche von höchstens 10.000 m² zugelassen werden, sofern und soweit dieses raumverträglich ist. In Umsetzung der Ausnahmeregelung wurde ein Raumordnungsverfahren durchgeführt. Dieses endete mit einer landesplanerischen Feststellung vom 2. Februar 2009, die dem DOS unter bestimmten Maßgaben Raumverträglichkeit bescheinigte. Insbesondere beschränkte eine dieser Maßgaben die Verkaufsfläche des DOS dauerhaft auf 9.900 m². Zur Sicherstellung der Raumverträglichkeit des DOS schlossen die Klägerin und die Beigeladene mit der Beklagten und dem Landkreis Heidekreis einen raumordnerischen Vertrag, in dem sich die Klägerin entsprechend u. a. zur Einhaltung einer Verkaufsfläche von maximal 9.900 m² verpflichtete.

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Mit Schreiben vom 13. Juni 2017 stellten die Klägerin und die Beigeladene einen Antrag auf Abweichung von der nunmehr in Abschnitt 2.3 Ziff. 09 Satz 2 LROP festgelegten Ausnahmeregelung, um die raumordnerischen Grundlagen für die angestrebte Erweiterung des DOS auf 19.800 m² zu schaffen. Die Beklagte lehnte den Antrag der Beigeladenen mit Bescheid vom 2. November 2017 aus materiellrechtlichen Gründen ab, weil die begehrte Zielabweichung die Grundzüge der Planung berühre (siehe dazu die Klage der Beigeladenen im Verfahren 2 A 627/17). Den Antrag der Klägerin lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 26. Januar 2018 als unzulässig ab. Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Klägerin sei schon nicht befugt, einen Zielabweichungsantrag zu stellen, weil sie, die Klägerin, als privater Vorhabenträger nicht Adressat der Ziele der Raumordnung sei.

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Am 1. März 2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie führt aus: Entgegen der Auffassung der Beklagten sei sie antrags- und klagebefugt. Die Festlegungen des LROP, die die Verkaufsfläche auf 10.000 m² festschrieben, griffen unmittelbar und massiv in ihre Eigentums- und Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 und 14 GG ein. Zudem habe sie die Vorgaben der Raumordnung über die qualifizierte Raumordnungsklausel des 35 Abs. 3 BauGB zu beachten, da sich der für die Erweiterung vorgesehene Standort im Außenbereich befinde. Schließlich sei sie auch über den von ihr mit der Beigeladenen und der Beklagten abgeschlossenen raumordnerischen Vertrag an die Vorgaben des LROP gebunden. Denn dieser diene dazu, die Vorgaben des LROP auch gegenüber der Klägerin unmittelbar verbindlich zu machen.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass Ziele der Raumordnung, der durch Bauleitplanung der Beigeladenen zu verwirklichenden Erweiterung des Herstellerdirektverkaufszentrums (DOS Soltau) nicht entgegenstehen,

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hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 26. Januar 2018 zu verpflichten, über den Zielabweichungsantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Klage sei schon unzulässig. Die Klägerin sei als private Vorhabenträgerin nicht an die im LROP festgelegten Ziele der Raumordnung gebunden, und zwar auch nicht über die Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 BauGB. Es sei offensichtlich, dass die Erweiterung des DOS im Wege der Bauleitplanung der Beigeladenen verwirklicht werden solle. Nur darauf beziehe sich auch der Zielabweichungsantrag. Insoweit sei auch kein Raum für die Anwendung des § 35 Abs. 3 BauGB. Als Außenbereichsvorhaben sei das Vorhaben zudem ersichtlich unzulässig.

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Mit Beschluss vom 2. März 2018 hat das Gericht die Stadt Soltau zu dem Verfahren beigeladen. Die Beigeladene hat in dem Verfahren keine Ausführungen gemacht und keinen eigenen Antrag gestellt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch hinsichtlich des Hilfsantrags unzulässig.

A.

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Die im Hauptantrag erhobene Feststellungsklage dient der gerichtlichen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Feststellungsfähig ist ein solches Rechtsverhältnis nur, wenn es hinreichend konkret und streitig ist. Nach zutreffender Auffassung ist zudem die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO entsprechend anzuwenden. Dem Kläger muss es somit auch im Rahmen einer Feststellungsklage um die Verwirklichung seiner Rechte gehen, sei es, dass er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen (BVerwG, Urt. v. 29.6.1995 - 2 C 32.94 -, juris Rn. 18). Das ist nicht der Fall, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können

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Nach diesen Vorgaben ist die Feststellungsklage unzulässig, weil die Klägerin nicht an die Ziele der Raumordnung im LROP gebunden ist.

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Die Bindungswirkung von Erfordernissen der Raumordnung, zu denen namentlich die hier in Rede stehenden im LROP festgelegten Ziele der Raumordnung zählen (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG), ist im Einzelnen in § 4 ROG geregelt. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG sind Ziele der Raumordnung strikt zu beachten. Gebunden sind insoweit grundsätzlich aber nur öffentliche Stellen im Rahmen ihrer raumbedeutsamen Planungen, Maßnahmen oder Zulassungsentscheidungen. Personen des Privatrechts werden durch Ziele der Raumordnung lediglich unter den Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG raumordnerisch in die Pflicht genommen, wenn sie raumbedeutsame Planungen und Maßnahme in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen.

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1. Nach diesen Vorgaben ist die Klägerin nicht Adressatin der Ziele des LROP. Sie ist eine Gesellschaft des Privatrechts und will das DOS nicht in der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben erweitern. Sie ist schlicht private Unternehmerin und darf als solche von der Raumordnungsplanung schon gar nicht in die Pflicht genommen werden, denn eine Zielfestlegung aus dem Kompetenztitel des Raumordnungsrechts, die es Privaten untersagte, großflächige Einzelhandelsbetriebe in Gemeinden ohne Zentralitätsstufe zu errichten, wäre unzulässig (Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, M § 1 Rn. 55).

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2. Die Klägerin ist auch nicht über die Vorschriften in § 4 Abs. 1 Satz 3 ROG i. V. m. § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB an die Ziele der Raumordnung gebunden. § 4 Abs. 1 Satz 2 ROG lässt über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG vorgesehene unmittelbare raumordnerische Verpflichtung öffentlicher Stellen oder der diesen gleichgestellter Personen des Privatrechts hinaus weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung zu, wenn sich dies nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften – der sog. Raumordnungsklauseln – ergibt. Die wohl bedeutendste Raumordnungsklausel ist § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB, wonach raumbedeutsame Vorhaben, die im Außenbereich verwirklicht werden sollen, den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürfen.

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Für das hier in Rede stehende Vorhaben in Gestalt der Erweiterung des bestehenden DOS folgt aus dieser Vorschrift nicht, dass die Klägerin an die Ziele des LROP gebunden wäre. Eine solche Bindungswirkung über § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB scheidet von vornherein aus, soweit sich die geplante Erweiterung bereits im status quo auf Flächen bezieht, die im Geltungsbereich des Bebauungsplans „D. Nr. 14 - Factory Outlet Center“ liegen. Das ist bei einem Teil der Optionsflächen, auf denen nach den Angaben der Klägerin die Erweiterung stattfinden soll, der Fall. Die Zulässigkeit der Erweiterung auf diesen Flächen richtet sich nicht nach § 35 BauGB, sondern nach § 30 BauGB, so dass für die Anwendung der Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB kein Raum ist. Nichts anderes gilt aber auch für die übrigen Flächen, die derzeit im Außenbereich liegen. Denn die Erweiterung des DOS soll schon ausweislich des klägerischen Feststellungsantrags nicht als Außenbereichsvorhaben verwirklicht werden, sondern auf der Grundlage eines noch aufzustellenden bzw. geänderten Bebauungsplans. Zu diesem Zwecke wurde auch der Zielabweichungsantrag gestellt, in dem es ausdrücklich heißt, die Erweiterung des DOS bedürfe der Änderung des zugrundeliegenden Bebauungsplanes (Zielabweichungsantrag vom 13.6.2017, S. 10).

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Ergänzend sei angemerkt, dass die Feststellungsklage auch dann nicht zulässig wäre, wenn beabsichtigt wäre, das Vorhaben als Außenbereichsvorhaben auf Grundlage von § 35 BauGB genehmigen zu lassen. Denn in diesem Fall fehlte für die begehrte Feststellung jedenfalls das Rechtsschutzbedürfnis. Es ist offensichtlich, dass die geplante Erweiterung des DOS als Außenbereichsvorhaben nicht erst aufgrund der Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 Satz 2 LROP auf der Ebene der Raumordnung scheitert, sondern schon bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Das DOS ist ein sonstiges Vorhaben i. S. d. § 35 Abs. 2 BauGB und als solches im Außenbereich schon dann nicht genehmigungsfähig, wenn öffentliche Belange beeinträchtigt werden. Das ist hier der Fall, denn die Erweiterung des DOS auf bislang unbeplanten Flächen widerspricht dem Flächennutzungsplan, der die maßgeblichen Flächen als Wald darstellt. Zudem löst die Erweiterung ersichtlich ein Planungsbedürfnis aus. Stehen dem Vorhaben aber schon auf der Ebene des Bodenrechts, das die Zulässigkeit eines Vorhabens unmittelbar steuert, zwingende rechtliche Gründe entgegen, besteht kein Bedürfnis, die Hierarchie des Planungsrechts zu durchbrechen und die Wirksamkeit von Festlegungen auf der Ebene der Raumordnung vorab gerichtlich klären zu lassen. Denn auch wenn die Unwirksamkeit der Ziele des LROP festgestellt würde, wäre das klägerische Vorhaben ohne vorgeschaltete Bauleitplanung der Gemeinde, auf die gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB kein Anspruch besteht, bauplanungsrechtlich unzulässig.

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3. Mit dem raumordnerischen Vertrag kann die Klägerin entgegen ihren Ausführungen in der mündlichen Verhandlung ihre Klagebefugnis bzw. ihr Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Feststellung nicht begründen. Bereits der Ausgangspunkt ihrer Ausführungen trifft nicht vollständig zu. Die Klägerin ist zwar Vertragspartnerin des raumordnerischen Vertrags. Durch diesen Vertrag werden aber nicht schlicht die Ziele des LROP in einer Weise „transformiert“, dass ihnen auch im Verhältnis zur Klägerin ein strikter Verbindlichkeitsanspruch zukäme. Das folgt schon daraus, dass die gewählte Gesamtverkaufsfläche, zu deren Einhaltung sich die Klägerin in § 1 des raumordnerischen Vertrags verpflichtet, die nach der Ausnahmeregelung in Abschnitt 2.3 Ziff. 09 Satz 2 LROP zulässige Verkaufsflächenobergrenze um 100 m² unterschreitet. Selbst wenn der raumordnerische Vertrag schlicht die Ziele des LROP umsetzen würde, änderte dies nichts daran, dass der Geltungsgrund für die Verpflichtung der Klägerin aus dem Vertrag und nicht aus den Zielen der Raumordnung folgt. Aus § 14 ROG, der den raumordnerischen Vertrag neben dem Raumordnungsplan als Instrument des Raumordnungsrechts anerkennt, ergibt sich insoweit nichts Abweichendes. Denn wenn der dem raumordnerischen Vertrag zugrundliegende Raumordnungsplan (hier der LROP) geändert würde, erwüchse daraus allenfalls nach zivilrechtlichen Grundsätzen ein Anspruch auf Vertragsanpassung. Hingegen schlüge eine Veränderung der planerischen Grundlagen nicht unmittelbar auf den raumordnerischen Vertrag durch.

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4. Die Klagebefugnis der Klägerin lässt sich nicht verfassungsunmittelbar mit einer möglichen Verletzung der Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG begründen. Diese mögen zwar, wie der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erläuterte, betroffen sein. Die Betroffenheit folgt aber nicht aus den Zielen der Raumordnung, sondern aus den Vorschriften des Bodenrechts, nach denen das Vorhaben ohne vorherige gemeindliche Bauleitplanung unzulässig ist und durch welche die genannten Grundrechte in zulässiger Weise eingeschränkt bzw. ihr Inhalt und ihre Schranken bestimmt werden. In Ansehung der Tatsache, dass die Klägerin zur Verwirklichung ihres Vorhabens zwingend auf gemeindliche Bauleitplanung angewiesen ist, auf die aber kein Anspruch besteht, genügt es insoweit nicht zu argumentieren, die gemeindliche Bauleitplanung erlaube das Vorhaben nur wegen der entgegenstehende Ziele der Raumordnung nicht.

24

5. Die Klagebefugnis ergibt sich schließlich nicht daraus, dass die Interessen der Klägerin bei Festlegung der hier maßgeblichen Ziele im LROP unter Umständen hätten berücksichtigt werden müssen.

25

Zwar ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts mittlerweile anerkannt, dass ein Privater im Verfahren der Normenkontrolle eines Raumordnungsplans gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO schon dann antragsbefugt ist, wenn und soweit das Interesse des (privaten) Antragstellers an der Abwehr planbedingter Folgemaßnahmen zum notwendigen Abwägungsmaterial gehört, und er geltend machen kann, in dem ihm deshalb durch § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG vermittelten Recht auf gerechte Abwägung verletzt zu sein (Nds. OVG, Urt. v. 5.3.2019 - 12 KN 202/17 -, Rn. 93 juris m. w. Nachw.).

26

Die hier erhobene Feststellungsklage setzt anders als ein Normenkontrollantrag aber zusätzlich das Bestehen eines konkreten streitigen Rechtsverhältnisses voraus. Ein solches konkretes Rechtsverhältnis liegt indes, soweit eine Feststellungsklage auf die Unwirksamkeit einer Norm gestützt wird, die weitere Umsetzungsakte erfordert, nur im Verhältnis zur rechtsanwendenden Stelle vor. Demgegenüber kommt eine gegen den Normgeber gerichtete Feststellungsklage nur dann in Betracht, wenn die Norm unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung der rechtlichen Beziehungen zwischen Normgeber und Normadressat durch Verwaltungsvollzug erforderlich ist (BVerwG, Urt. v. 28.1.2010 - 8 C 19/09 -, juris Rn. 30).

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Wie bereits ausgeführt, fehlt es den im LROP niedergelegten Zielen der Raumordnung jedoch an einer solchen unmittelbaren Wirkung gegenüber der Klägerin. Vielmehr richten sie sich an die Beigeladene als planende Gemeinde, welche die Ziele, insoweit ohne weiteren Umsetzungsakt, im Rahmen ihrer Bauleitplanung zu beachten hat und insoweit durch ihre Bauleitplanung anwendet (§ 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 Nr. 1 ROG). Nur die Beigeladene, nicht hingegen die Beklagte ist somit im Verhältnis zur Klägerin Normanwenderin, so dass auch nur in diesem Verhältnis ein ggfs. feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vorliegen könnte.

B.

28

Die hilfsweise auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags gerichtete Klage ist ebenfalls bereits unzulässig. Die Klägerin ist nicht gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, weil sie durch die Ablehnung des Zielabweichungsantrags nicht in ihren Rechten verletzt ist. Dies folgt zwingend aus den Gründen, die bereits zur Unzulässigkeit der Feststellungsklage geführt haben. Zur Stellung eines Zielabweichungsantrags sind gemäß § 6 Abs. 2 ROG nämlich nur diejenigen öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts berechtigt, die das Ziel, von dem eine Abweichung zugelassen werden soll, nach § 4 ROG zu beachten haben. Zu diesem Kreis zählt die Klägerin nach oben Gesagtem nicht. Sie hat darum auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Zielabweichungsantrags, ebensowenig wie einen isolierten Anspruch auf Aufhebung des ablehnenden Zielabweichungsbescheids.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

30

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

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