Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-03-30, Aktenzeichen 7 K 3386/18
ECLI:DE:VGK:2021:0330.7K3386.18.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 16.04.2018 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger wendet sich als Mitglied der Beklagten gegen die Festsetzung des Kammerbeitrags für das Jahr 2017.

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Die Beitragsordnung der Beklagten - BeitrO - sieht eine Beitragsveranlagung auf der Grundlage einer Selbsteinstufung des Mitglieds vor. Das Mitglied hat hierzu eine Beitragsstufe auszuwählen, die der Höhe seiner Einkünfte aus psychotherapeutischer Tätigkeit im Bemessungsjahr (vorletztes Kalenderjahr) entspricht. Zur Veranlagung für 2017 ordnete sich der Kläger in die Beitragsstufe von 420 € ein, die bei Einkünften im Bereich von 50.001 € bis 55.000 € greift. Nachdem er diesen Betrag nicht binnen eines Monates entrichtet hatte, veranlagte die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 31.05.2017 für 2017 zu einem Kammerbeitrag von 420 €.

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Im Oktober 2017 forderte die Beklagte den Kläger auf, zum Zwecke der Überprüfung der Selbsteinstufung den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2015 vorzulegen. Der Kläger bat um nähere Aufklärung, nach welchem Verfahren er für die Kontrolle ausgewählt worden sei. Die Beklagte antwortete, bei dem Kläger habe kein begründeter Verdacht einer fehlerhaften Einstufung bestanden. Er sei im Rahmen der Stichprobenerhebung aus der Gruppe der Kammerangehörigen ausgewählt worden, die sich in eine unter dem Höchstbeitrag liegende Beitragsstufe eingeordnet hätten. Die weitere Frage des Klägers, ob bereits überprüfte Fälle weiterhin in der Gesamtmenge für Stichproben enthalten seien, blieb unbeantwortet. Nachdem der Einkommensteuerbescheid auf erneute Anforderung hin nicht vorgelegt worden war, setzte die Beklagte den Beitrag für 2017 mit Bescheid vom 16.04.2018 auf den Höchstbeitrag von 770 Euro fest. Sie stützte sich dabei auf Buchstabe C Abs. 1 der Beitragstabelle zur BeitrO - BeitrTab -.

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Gegen diesen Bescheid richtet sich die am 04.05.2018 erhobene Klage des Klägers.

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Zur Klagebegründung macht er geltend, der Bescheid setze die bestandskräftige Veranlagung durch Selbsteinstufung außer Kraft. Die Auswahl seiner Selbsteinstufung zur Überprüfung sei satzungswidrig und rechtfertige daher keine Veranlagung zum Höchstbeitrag. Die Beklagte verfolge entsprechend eigener Ankündigung das Ziel, jedes für die Überprüfung in Betracht kommende Mitglied regelmäßig alle fünf Jahre zur Kontrolle heranzuziehen. Mit einer solchen Totalüberprüfung setze die Beklagte sich jedoch über die BeitrO hinweg, die auf Vertrauen in die Beitragsehrlichkeit gründe und darauf abziele, Datenerhebung und Verwaltungsaufwand gering zu halten. Die BeitrO lasse lediglich eine Kontrolle repräsentativer Stichproben zu. Der Stichprobe sei schon begrifflich das Merkmal einer möglichst geringen Größe im Verhältnis zur Grundgesamtheit immanent. Anstelle von Stichproben mit stellvertretender Funktion bilde die Beklagte Teilmengen, deren letzte der Kontrolle aller bis dahin noch nicht überprüften Kammermitglieder gelte. Das aufwändige Prüfungsgebaren erweise sich zudem als ineffizient. Während satzungsgemäße kleine Stichproben jede fehlerhafte Selbsteinstufung dem Risiko einer Entdeckung aussetzten, führe das Überprüfungskonzept der Kammerverwaltung dazu, dass ein einmal kontrollierter Kammerangehöriger für die folgenden vier Jahre grundsätzlich nicht mit einer erneuten Überprüfung rechnen müsse. Es sei Sache der satzungsgebenden Kammerversammlung, ggfs. Maßnahmen zur Verbesserung der Beitragsgerechtigkeit zu ergreifen.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid vom 16.04.2018 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie meint, der Gesetzgeber habe ihr ein autonomes Selbstverwaltungsrecht verliehen, das nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterliege. Die Überprüfung von Selbsteinstufungen auch ohne begründeten Verdacht sei erforderlich, da sie als Körperschaft öffentlichen Rechts schon aus Gleichbehandlungsgründen bzw. wegen des Grundsatzes der abgabenrechtlichen Lastengleichheit sicherzustellen habe, dass alle beitragspflichtigen Mitglieder Beiträge in zutreffender Höhe entrichteten. Zur Vermeidung eines strukturellen Erhebungsdefizits müsse sie daher geeignete Vorkehrungen treffen, um fehlerhafte Selbsteinstufungen aufzudecken. Besonders wichtig sei es, Mitgliedern Fehler bei der Einordnung ihrer Berufstätigkeit als psychotherapeutisch und dementsprechend als beitragsrelevant aufzuzeigen. Derartige Fehleinschätzungen zögen unter Umständen mehrjährige Beitragsausfälle nach sich. Für das Beitragsjahr 2017 habe sich gezeigt, dass mehr als ein Fünftel der ohne Verdachtsgrund überprüften Selbsteinstufungen zu niedrig ausgefallen seien. Sie strebe einen Stichprobenumfang von jährlich etwa 20 % der Gesamtheit der Kammerangehörigen an, die nicht den Höchstbeitrag entrichteten. Damit verfolge sie das Ziel, jedes Kammermitglied aus dieser Gruppe innerhalb von fünf Jahren einmal der Überprüfung zu unterziehen. Auf diese Weise sei ein angemessenes Entdeckungsrisiko gewährleistet. So habe sie auch für die Stichprobenermittlung für das Beitragsjahr 2017 die Mitglieder herausgefiltert, die Höchstbeiträge gezahlt oder einen Einkommensteuerbescheid vorgelegt hätten oder seit Einführung der einkommensabhängigen Veranlagung in 2015 bereits überprüft worden seien. Unter den verbleibenden Mitgliedern habe sie eine Gruppe im Umfang von knapp einem Fünftel des Gesamtmitgliederbestandes nach dem Zufallsprinzip ausgewählt, um deren Selbsteinstufungen einer Kontrolle zu unterziehen. Von einer Totalüberprüfung könne keine Rede sein. In Bezug auf das einzelne Mitglied wie auch für die Gesamtheit aller Selbsteinstufungen bleibe es bei einer Zufallsstichprobe, denn im Fünfjahreszeitraum würden nur eine von fünf bzw. 20 % der insgesamt abzugebenden Selbsteinstufungen kontrolliert. Diese Vorgehensweise sei durch die BeitrO gedeckt. Die Regelung gebe den quantitativen Umfang der Stichprobenkontrolle nicht vor. Die Datenerhebung sei nach dem seinerzeit geltenden Datenschutzrecht zulässig gewesen. Angaben im Einkommensteuerbescheid, die nicht beitragsrelevant seien, dürften unkenntlich gemacht werden. Die zuständige Aufsichtsbehörde habe auf die Eingabe eines Kammermitglieds hin keinen Anlass gesehen, die dargestellte Überprüfungspraxis rechtlich zu beanstanden. Mit dem Erlass des angefochtenen Bescheids sei der Beitragsbescheid vom 31.05.2017 konkludent widerrufen worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Klage ist begründet.

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Der Bescheid vom 16.04.2018 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs.1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte durfte für das Jahr 2017 keinen weiteren Beitrag in Höhe von 350 Euro festsetzen.

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Die Nacherhebung von Beiträgen dürfte allerdings nicht bereits an der Bestandskraft der ursprünglichen Veranlagung für diesen Zeitraum durch Bescheid vom 31.05.2017 scheitern bzw. den Einschränkungen nach §§ 48, 49 Verwaltungsverfahrensgesetz für die Aufhebung begünstigender Verwaltungsakte unterliegen. Die Festsetzung eines Beitrags erschöpft sich in der Verpflichtung, den ausgewiesenen Geldbetrag zu zahlen. Sie ist damit ein ausschließlich belastender Verwaltungsakt. Der Beitragsbescheid enthält nicht zugleich eine begünstigende Regelung dergestalt, dass eine weitergehende Forderung auch dann ausgeschlossen wird, wenn sich im Nachhinein herausstellt, dass der Ausgangsbescheid nur eine Teilforderung abdeckt,

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vgl. Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 - 8 LB 128/17 - (Kammerbeitrag); Verwaltungsgericht Frankfurt, Urteil vom 01.11.2005 - 12 E 2476/05 - (Beitrag zu den Versorgungswerken); Oberverwaltungsgericht NRW, Beschluss vom 03.06.2008 - 9 A 2762/06 -(Gebühren); vgl. zum Erschließungsbeitragsrecht Bundesverwaltungsgericht – BVerwG - , Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 14/94 - m.w.N.

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Der verfassungsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes steht der Nacherhebung gleichfalls nicht entgegen. Zwar kann auch ein ausschließlich belastender Bescheid Anknüpfungspunkt für ein schützenswertes Vertrauen sein. Das setzt aber eine schutzwürdige Vertrauensbetätigung voraus, die schwerer als das gegenläufige Interesse an der Ausschöpfung des geschuldeten Beitrags wiegt,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 14/94 -.

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Dafür fehlen hier jegliche Anhaltspunkte.

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Gleichwohl war die Beklagte rechtlich gehindert, den Kläger zu einem über die Selbsteinstufung hinausgehenden Beitrag zu veranlagen.

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Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass ihr als Selbstverwaltungskörperschaft bei der Ausgestaltung der für ihre Beiträge geltenden Satzungsbestimmungen ein weites Ermessen zukommt. Im Hinblick auf die Satzungsautonomie können Beitragsordnungen gerichtlich nur auf die Einhaltung äußerster Grenzen des Gestaltungsbereichs überprüft werden,

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.07.1989 - 1 B 109.89 -.

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Insbesondere ist es nicht Sache der Gerichte, darüber zu befinden, ob die vom Satzungsgeber getroffene Regelung als die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste erscheint. Dagegen unterliegt vollständiger gerichtlicher Kontrolle, ob eine Kammer Beiträge im Einklang mit der von ihr selbst gesetzten Beitragsordnung erhebt.

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Vorliegend sind die Voraussetzungen, unter denen die BeitrO eine von der Selbsteinstufung abweichende Veranlagung zulässt, nicht erfüllt.

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Gem. § 3 Abs. 1 BeitrO erfolgt die Beitragsveranlagung durch Selbsteinstufung der Kammerangehörigen. Maßgeblich sind dabei ihre Einkünfte aus psychotherapeutischer Tätigkeit laut dem Einkommensteuerbescheid des vorvergangenen Jahres, vgl. Buchstabe B BeitrTab. Buchstabe C Abs. 1 Satz 1 BeitrTab eröffnet der Beklagten die Möglichkeit, die Selbsteinstufungen ihrer Kammerangehörigen stichprobenweise oder bei begründetem Verdacht zu überprüfen und zu diesem Zweck den entsprechenden Einkommensteuerbescheid anzufordern. Ergibt die Überprüfung einen Fehler bei der Selbsteinstufung, kann sie den Betreffenden gem. Buchstabe C Abs. 4 Satz 1 BeitrTab zum korrekten Kammerbeitrag veranlagen. Kommt der Kammerangehörige der Aufforderung zur Übersendung der Einkommensunterlagen nicht nach, wird gem. Buchstabe C Abs. 1 Satz 3 BeitrTab der Höchstbeitrag festgesetzt.

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Die auf dieser Regelung gründende Festsetzung des Höchstbeitrags wäre danach nur rechtmäßig gewesen, wenn der Kläger, gegen den ein begründeter Verdacht nicht vorlag, nach ordnungsgemäßer Stichprobenauswahl zur Vorlage des Einkommensteuerbescheids aufgefordert werden durfte. Das ist jedoch nicht der Fall.

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Das für das Beitragsjahr 2017 von der Kammerverwaltung praktizierte Kontrollsystem stellt keine stichprobenweise Überprüfung i.S.v. Buchstabe C Abs. 1 Satz 1 BeitrTab dar.

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Mit dem Begriff der Stichprobe verbindet sich im Allgemeinen die Vorstellung einer zufälligen Auswahl einzelner Elemente aus einer Menge. Mit der Stichprobenauswahl lassen sich verschiedene Ziele verfolgen.

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Aus der Probe als der Teilmenge einer Grundgesamtheit können im Sinne einer wissenschaftlichen Erhebung Informationen gewonnen werden, die Schlüsse auf die Gesamtheit zulassen. Ist das möglich, bezeichnet man die Stichprobe als repräsentativ. Hierfür muss das Auswahlverfahren bestimmte Bedingungen erfüllen und eine Mindeststichprobengröße vorhanden sein. Besondere Bedeutung hat die Zufallsstichprobe: Jedes Element der Grundgesamtheit hat eine angebbare, meist gleiche Wahrscheinlichkeit, in die Stichprobe zu gelangen,

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vgl. etwa Gabler Wirtschaftslexikon abrufbar unter https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/stichprobe-44243/wikipedia .

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Neben der Funktion als stellvertretender Aussage für die Gesamtheit können Stichproben aber auch einer punktuellen Kontrolle zu Lenkungszwecken dienen. Ist die Kontrolle der Gesamtheit unmöglich oder zu aufwändig, können Stichproben etwa ordnungsgemäße Abläufe oder regelkonformes Verhalten sicherstellen. Das zufällige Herausgreifen Einzelner birgt für jeden potentiell Betroffenen ein Entdeckungsrisiko und hält ihn zur Einhaltung von Normen an.

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Mit der Regelung in Buchstabe C Abs. 1 Satz 1 BeitrTab verfolgt der Satzungsgeber offensichtlich keine wissenschaftliche Erhebung repräsentativer Werte, um verallgemeinernd Rückschlüsse auf die Grundgesamtheit aller Selbsteinstufungen ziehen zu können. Vielmehr soll durch eine punktuelle Kontrolle Einfluss genommen werden auf die Bereitschaft der Kammerangehörigen, ihrer Selbsteinstufung jeweils das gesamte Einkommen aus psychotherapeutischer Tätigkeit zugrunde zu legen. Die auf eine solche Verhaltenssteuerung zielende Regelung ist darauf angelegt, anhand des Zufallsmechanismus jede Selbsteinstufung dem Risiko einer Überprüfung auszusetzen. Das ist nur möglich, wenn jede Selbsteinstufung Teil der Gesamtheit ist, die für die Stichprobe in Betracht kommt.

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Die seitens der Kammerverwaltung im Jahr 2017 praktizierte Überprüfung setzt auf eine hiervon abweichende, durch die Regelung des Buchstaben C Abs. 1 Satz 1 BeitrTab nicht gedeckte Strategie. Sie ist auf die systematische Erfassung sämtlicher Mitglieder, die nicht den Höchstsatz zahlen, innerhalb eines bestimmten Zeitraums ausgerichtet. Die Tatsache, dass nicht jede Selbsteinstufung eines Mitglieds, sondern nur jede fünfte überprüft wird, verleiht dem System keinen Stichprobencharakter in dem oben beschriebenen Sinne. Denn jedes Mitglied kann mit Gewissheit davon ausgehen, dass es innerhalb von fünf Jahren einmal überprüft wird. Je früher es ausgewählt wird, desto eher steht fest, dass in den Folgejahren des Fünfjahreszeitraums keine Kontrolle mehr droht. Die jederzeitige Gefahr einer Kontrolle, die dem stichprobenweisen Auswählen aus der stets gleich großen Gesamtgruppe innewohnt, entfällt. Die Gesamtgruppe wird jedes Jahr um ein Fünftel kleiner, bis sich im fünften Jahr alle Übriggebliebenen einer Kontrolle sicher sein können. Fehlt danach das jederzeitige, nicht berechenbare Entdeckungsrisiko als Wesensmerkmal einer stichprobenweisen Überprüfung, bewegt sich diese Vorgehensweise außerhalb des durch Buchstabe C Abs. 1 Satz 1 BeitrTab gesteckten Rahmens.

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Das Gericht stimmt mit der Beklagten darin überein, dass sie im Interesse der Beitragsgerechtigkeit und zur Deckung der Kosten, die ihr bei der Erfüllung ihrer Aufgaben entstehen, sicherstellen muss, dass jeder Beitragspflichtige den vollen nach der Satzung geschuldeten Beitrag leistet. Der festgestellte hohe Anteil unzutreffender Selbsteinstufungen mag dafür sprechen, die in der Satzung vorgesehenen Kontrollmechanismen zu überdenken. Insbesondere die dem Gericht aus anderen Verfahren bekannte Problematik bei der Abgrenzung des beitragsrelevanten Begriffs psychotherapeutischer Tätigkeit macht Selbsteinstufungen fehleranfällig. Solche Überlegungen entbinden die Kammerverwaltung jedoch nicht davon, sich bei der Überprüfung von Selbsteinstufungen an die Vorgaben der BeitrO zu halten. Es ist Sache der Kammerversammlung als dem satzungsgebenden Organ der Beklagten (vgl. § 23 Abs. 1 Heilberufsgesetz), ggfs. Änderungen der Regelungen zur Beitragsveranlagung bzw. zur Kontrolle mitgeteilter Erhebungsgrundlagen zu beraten und zu erlassen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

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5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

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Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

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Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

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Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

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Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

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Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

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350,00 €

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festgesetzt.

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Gründe

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Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

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Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

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Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

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Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

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Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.