Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2003-05-13, Aktenzeichen 13 ME 93/03

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen das Verlangen des Antragsgegners, eine von ihr betriebene Kleinkläranlage stillzulegen.

2

Sie ist offenbar Eigentümerin eines Grundstückes in der Gemeinde B. /Elbe, das sie bebaut und mit einer Kleinkläranlage versehen hat, hinsichtlich derer nicht bekannt ist, ob sie genehmigt worden ist. Nach Herstellung der gemeindlichen Kanalisationsanlage betrieb die Gemeinde den Zwang zum Anschluss an diese. Das ist bisher (letztlich) daran gescheitert, dass das Oberverwaltungsgericht Lüneburg entschieden hat - Urteile vom 6.6.02, u.a. 9 LC 127/02 (Sache der Antragstellerin) -, dass die Satzung der Gemeinde (vom 7.12.93 idF vom 17.6.99) insoweit unwirksam sei: Der dort vorgesehene Anschlusszwang bestehe deshalb nicht, weil die „nach § 8 Nr. 2 NGO erforderliche Satzungsregelung für eine ausnahmsweise Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang in atypischen Einzelfällen“ fehle. Bereits vorher (29.4.02) hatte sich der Antragsgegner (als untere Wasserbehörde) mit dem Betreff: „Erteilung/Verlängerung einer wasserrechtlichen Erlaubnis für das Einleiten von geklärtem Wasser in das Grundwasser über eine Kleinkläranlage“ an die Antragstellerin gewandt und diese darauf hingewiesen, dass sie für die von ihr betriebene Kleinkläranlage „derzeit“ eine „gültige Erlaubnis“ nicht besitze, „insbesondere (auch nicht für) das anschließende Einleiten des geklärten Abwassers in das Grundwasser“. Auch sei sie satzungsgemäß nicht dazu verpflichtet (§ 149 Abs. 4 NWG), das auf ihrem Grundstück anfallende häusliche Abwasser durch eine eigene Kläranlage zu beseitigen, vielmehr dazu, das Abwasser der Gemeinde zu überlassen (§ 149 Abs. 10 NWG). Dazu habe diese den Anschluss- und Benutzungszwang „geregelt, der der Gemeinde auch nicht die Möglichkeit gibt, in Ihrem Fall eine Ausnahme zuzulassen“. Da der Anschluss auch möglich sei, könne eine „positive Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung/Verlängerung einer wasserrechtlichen Erlaubnis zum Einleiten geklärten Wassers über eine Kleinkläranlage in das Grundwasser von mir nicht in Aussicht gestellt werden“. Stattdessen forderte der Antragsgegner die Antragstellerin auf, „unverzüglich die notwendigen Schritte einzuleiten, um an die zentrale Abwasserkanalisation angeschlossen zu werden“; der Anschluss sei bis zum 30. Juni 2002 herzustellen.

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Das Urteil vom 6. Juni 2002 nahm der Antragsgegner dann zum Anlass, die Antragstellerin mit Bescheid vom 20. September 2002 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzufordern, „dass Sie das Einleiten Ihres Abwassers in das Grundwasser umgehend einstellen und damit verbunden, Ihre Kleinkläranlage umgehend außer Betrieb setzen“, da sie nicht die hierfür erforderliche wasserrechtliche Erlaubnis habe. Hierfür räumte er ihr eine Frist bis zum 15. November 2002 ein und drohte widrigenfalls ein Zwangsgeld in Höhe von „vorerst“ 1000,- € an. In der Begründung dieses Bescheides heißt es u.a., der Antragstellerin könne der weitere Betrieb ihrer Kleinkläranlage nicht erlaubt werden, da die Gemeinde abwasserbeseitigungspflichtig sei (§ 149 Abs. 1 NWG) und der Anschluss an die vorhandene zentrale Abwasserkanalisation ihr sofort möglich sei; das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 6. Juni 2002 veranlasste ihn nicht, ihr rechts- und ordnungswidriges Verhalten weiterhin zu dulden. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung begründete er damit, „um die sich doch im Laufe der Jahre erheblich veränderten technischen Anforderungen an die Kleinkläranlage möglichst zeitnah berücksichtigen zu können“ und “weil dem Schutz des Grundwassers im Laufe der Jahre eine immer größere Bedeutung zukommt“; es könne „daher nicht angehen, dass durch eingelegte Rechtsmittel die Beendigung einer unrechtmäßigen, nicht erlaubten Einleitung von Abwasser in das Grundwasser über Monate, ggfs. Jahre (Klageverfahren) herausgezögert wird“. Gegen den Bescheid erhob die Antragstellerin am 8. Oktober 2002 Widerspruch, den sie u.a. damit begründete, dass durch ihre Kleinkläranlage das Wohl der Allgemeinheit nicht betroffen werde; dagegen „belaste“ das „große Klärwerk bisher durch mehrere Havariefälle die Umwelt“ und biete „schon im Normalbetrieb Ablaufwerte ..., die nicht besser sind, als die meiner normgerechten Kleinkläranlage“, die den „geltenden Regeln der Technik“ entspreche.

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Mit Bescheid vom 11. Dezember 2002 setzte der Antragsgegner das angedrohte Zwangsgeld fest. Ferner forderte er die Antragstellerin erneut auf, die „unerlaubte Einleitung von Abwasser in das Grundwasser“ einzustellen und ihre Kleinkläranlage stillzulegen, wofür er ihr erneut eine Frist (bis 10.1.03) setzte. Wiederum ordnete er die sofortige Vollziehung an und drohte ein weiteres Zwangsgeld an (2.500,- €). Auch hiergegen erhob die Antragstellerin Widerspruch, über den offenbar noch nicht entschieden worden ist.

5

Den Widerspruch der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 20. September 2002 wies die Bezirksregierung Lüneburg mit Bescheid vom 13. Januar 2003 als unbegründet zurück. Die Antragstellerin habe nicht Anspruch auf die (angeblich von ihr beantragte) wasserrechtliche Erlaubnis, müsse ihr Abwasser vielmehr der Gemeinde überlassen, so dass der Antragsgegner zu Recht die Stilllegung ihrer Kleinkläranlage verlangt habe. Nach § 169 Abs. 1 Satz 2 NWG könne die Wasserbehörde „die nach pflichtgemäßen Ermessen erforderliche Anordnungen treffen, um die Vorschriften des niedersächsischen Wassergesetzes zu vollziehen“. Da die Antragstellerin die erforderliche Erlaubnis nicht habe, habe „diese ungenehmigte Gewässerbenutzung untersagt werden“ dürfen.

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Gegen den Bescheid vom 20. September 2002 hat die Antragstellerin vor dem Verwaltungsgericht Lüneburg Klage erhoben (6 A 54/03).

7

Am 7. Januar 2003 hat sie die Anordnung/Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches gegen den Bescheid vom 11. Dezember 2002 beantragt. Das hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 24. Januar 2003 abgelehnt. Dagegen richtet sich die am 8. Februar 2003 eingelegte und am 26. Februar 2003 begründete Beschwerde.

II.

8

Die Beschwerde hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet, so dass es geboten ist, den angefochtenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruches der Antragstellerin anzuordnen bzw. wiederherzustellen.

9

Nach § 146 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 VwGO ist eine Beschwerde gegen einen Beschluss nach § 80 Abs. 5 VwGO innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung einzulegen und innerhalb eines Monats nach Zustellung zu begründen. Diese Fristen sind hier eingehalten. Auch die inhaltlichen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) sind erfüllt. Danach wird „gebeten, dem Verfahrensziel Geltung zu verschaffen und diesem zu entsprechen“. In Verbindung mit dem Antrag der Beschwerdeschrift („antragsgemäß zu entscheiden“) ergibt sich daraus, dass es weiterhin um die Aussetzung der Vollziehung des Bescheides des Antragsgegners vom 11. Dezember 2002 gehen soll. Mit der Beschwerde sind auch Gründe dargelegt worden, aus denen der ablehnende Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert werden soll, und hat die Antragstellerin sich mit diesem auseinandergesetzt. Insoweit wird gerügt, das Verwaltungsgericht habe die sofortige Vollziehung zu Unrecht wegen „Vermeidung weiterer Grundwassergefährdung“ als gerechtfertigt angesehen.

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Diese Rüge, die sich auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Stilllegungsanordnung, insbesondere deren Begründung, bezieht, muss auch in der Sache Erfolg haben, so dass die Beschwerde auch begründet ist. Die Zwangsgeldfestsetzung vom 11. Dezember 2002 und die in diesem Bescheid sonst getroffenen Maßnahmen müssen als fehlerhaft angesehen werden, so dass dieser Bescheid nach § 80 Abs. 5 VwGO auszusetzen ist.

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Die Zwangsgeldfestsetzung vom 11. Dezember 2002 dient der Durchsetzung der Anordnungen des Antragsgegners im Bescheid vom 20. September 2002 (§ 64 Abs. 1

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NGefAG), die auf § 169 Abs. 1 Satz 2 NWG i.V.m. § 11 NGefAG gestützt sind. Sie setzt zunächst voraus, dass der zu vollziehende Bescheid unanfechtbar ist oder einem dagegen eingelegten Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung nicht zukommt. Die Zwangsgeldfestsetzung selbst ist von Gesetzes wegen vollziehbar (§ 64 Abs. 4 NGefAG).

13

Der Bescheid des Antragsgegners vom 20. September 2002 ist zwar noch nicht unanfechtbar, weil dagegen Klage erhoben worden ist. Indessen hat der Antragsgegner seine sofortige Vollziehung angeordnet (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), so dass er danach formell das im Bescheid vom 20. September 2002 angedrohte Zwangsgeld festsetzen konnte, nachdem die Antragstellerin den dortigen Anordnungen nicht nachgekommen war. Diese bestanden darin, die Einleitung des auf ihrem Grundstück anfallenden geklärten Abwassers in das Grundwasser umgehend einzustellen und (dazu) ihre Kleinkläranlage stillzulegen. Dass sie das nicht getan hat, ist indessen unschädlich und berechtigte den Antragsgegner in der Sache nicht zu der Vollziehung des Bescheides vom 20. September 2002 im Wege der Zwangsgeldfestsetzung. Denn diese liegt nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse, was jedoch Grundlage der gesetzlich angeordneten Vollziehbarkeit ist, die die Antragstellerin hier nach § 80 Abs. 5 VwGO bekämpft. Das auf Stilllegung der Kleinkläranlage gerichtete Verlangen des Antragsgegners vom 20. September 2002 begegnet nämlich erheblichen rechtlichen Bedenken.

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Das betrifft bereits das Ziel des Verlangens des Antragsgegners, das darin besteht, wie sein Schreiben vom 29. April 2002 mit aller Deutlichkeit zeigt, den Anschluss des Grundstückes der Antragstellerin an die zentrale Schmutzwasserkanalisation der Gemeinde B. zu erreichen. Dieses Vorhaben betreibt er auf der Grundlage des Wasserrechts, wobei er anknüpft an die mit dem Betreiben der Kläranlage durch die Antragstellerin verbundene Inanspruchnahme des Grundwassers. Indessen wäre die Durchsetzung des Anschlusszwanges schon nicht Sache des Antragsgegners, sondern der Gemeinde B., die gemäß § 8 Nr. 2 NGO einen Anschluss an ihre Kanalisation durch Satzung vorschreiben kann. Das hat sie zwar auch getan, nach Ansicht des 9. Senats des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (Urteile vom 6.6.02) aber ohne rechtliche Wirkung. Damit steht aber fest, dass die Antragsstellerin mit ihrem Grundstück dem Anschlusszwang nicht unterliegt, so dass auch der Antragsgegner nicht befugt sein kann, dieses - auf dem Umweg über das Wasserrecht - zu betreiben. Auf § 149 Abs. 10 NWG kann er sich dazu im Übrigen schon deshalb nicht berufen, weil er nicht beseitigungspflichtig ist. Im Übrigen ergibt sich eine Anschlussverpflichtung auch nicht aus dieser Vorschrift. Soweit der Antragsgegner demgegenüber meinen sollte, die in dieser Vorschrift geregelte Verpflichtung der Antragstellerin, das auf ihrem Grundstück anfallende Abwasser der beseitigungspflichtigen Gemeinde zu „überlassen“, fordere ihren Anschluss an die Kanalisation, geht er von einer unzutreffenden Einschätzung der Rechtslage aus. Denn „Überlassen“ i.S. des NWG kann auch lediglich ein „Bereithalten zum Abholen“ bedeuten. Zur Frage eines „Anschlusses“ i.S. einer baulichen Anbindung an ein gemeindliches Abwasser-Kanalsystem (öffentliche Kanalisationsanlage) ergibt sich daraus unmittelbar nichts. Vielmehr kann das „Überlassen“ als solches auch in der Form geschehen, dass das Abwasser auf dem Grundstück nur gesammelt wird, was insbesondere in den Behältern einer Kleinkläranlage geschehen könnte, von wo aus es zwanglos der Gemeinde - zum Abholen - „überlassen“ werden kann. Insofern dürfte die auch in der Literatur vertretene Auffassung (Haupt/Reffken/Rhode, NWG, Stand 6/02, § 149 Rdnr. 7), dass der auf § 8 Nr. 2 NGO gestützte Anschluss- und Benutzungszwang gegenüber § 149 Abs. 10 NWG bedeutungslos sei, abzulehnen sein. Die spezielle Einrichtung einer Kanalisation und der Zwang, sich daran anzuschließen, sind nämlich ausschließlich in § 8 Nr. 2 NGO geregelt. Nach dem derzeitigen Satzungsrecht der Gemeinde B. kann aber nicht verlangt werden, dass die Antragstellerin sich an die Kanalisation der Gemeinde anschließt (und so ihre Kleinkläranlage stilllegt).

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Ist die vom Antragsgegner geforderte Stilllegung danach nicht unter dem Gesichtspunkt des Anschlusszwanges zu rechtfertigen, so gilt das darüber hinaus auch für den Aspekt des Wasserrechts. Zunächst geht der Antragsgegner im Bescheid vom 20. September 2002 zu Unrecht davon aus, dass die Antragstellerin auf ihrem Grundstück anfallendes Abwasser in das Grundwasser einleiten würde. Da sie nämlich über eine eigene Kläranlage verfügt, geht es vielmehr um - mehr oder weniger - geklärtes Abwasser, wobei der Grad der Klärung unbekannt ist, insbesondere auch vom Antragsgegner nicht ermittelt worden ist. Hierauf weist die Beschwerde zu Recht hin. Auch insoweit ist das Verlangen vom 20. September 2002 rechtswidrig und seine Durchsetzung im Wege der Zwangsgeldfestsetzung (Bescheid vom 11.12.02) nicht geboten. Jedenfalls aber reichte die Tatsache, dass die Einleitungen der Antragstellerin evtl. ungenehmigt sind, für die Anordnung der Stilllegung nicht aus.

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Unter wasserrechtlichem Gesichtspunkt dient das auf § 169 Abs. 1 Satz 2 NWG i.V.m. § 11 NGefAG gestützte Stilllegungsverlangen des Antragsgegners der Abwehr von Gefahren für das Grundwasser i.S. des Ordnungsrechts. Dass solche tatsächlich bestehen, hat der Antragsgegner aber nicht dargetan. Zwar mag die Antragstellerin einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfen (§ 3 Abs. 1 iVm § 4 Abs. 1 Nr. 6 NWG). Indessen ist nicht ersichtlich, dass über diesen formellen Mangel hinaus das Einleiten des in ihrer Kleinkläranlage geklärten häuslichen Abwassers derzeit eine Gefahr für das Grundwasser bedeuten würde. Das hat der Antragsgegner bisher nicht konkret überprüft, so dass seine erste Angabe in der Beschwerdeerwiderung, „die betriebene Kleinkläranlage entsprach und entspricht nach wie vor nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik“ insofern ohne Substanz ist. Klar ist, dass die Tatsache, dass die Gemeinde B. inzwischen eine zentrale Abwasserbeseitigungsanlage geschaffen hat, ihren Anschlusszwang aus formellen Gründen jedoch nicht ausüben kann, für die Frage nach der Schädlichkeit der Einleitungen der Antragstellerin nichts hergibt. Ist die Verfügung vom 20. September 2002 aber ordnungsrechtlich nicht ausreichend begründet worden, so gilt das für die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung erst Recht (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Für die Frage einer Grundwassergefährdung sind die Äußerungen im Bescheid vom 20. September 2002 ohne Aussagewert. So ist das Vorbringen zur „möglichst zeitnahen Berücksichtigung“ der „sich doch im Laufe der Jahre erheblich veränderten technischen Anforderungen an die Kleinkläranlagen“ ebenso leer wie die Angabe, „dem Schutz des Grundwassers (komme) im Laufe der Jahre eine immer größere Bedeutung“ zu, wobei es sich um einen reinen Gemeinplatz handelt. Auch der Hinweis auf eine „bereits verabschiedete, aber noch nicht bekannt gegebene, geänderte DIN 4261 Teil I“ ist für das Vorliegen einer Gefahr für das Grundwasser ohne Bedeutung. Falls die Kleinkläranlage der Antragstellerin irgendwelchen Bestimmungen (Normen) nicht (mehr) entsprechen sollte, wie es auf S. 2 des Bescheides vom 20. September 2002 behauptet wird, hätte der Antragsgegner das vielmehr näher darlegen und so seine Verfügung vom 20. September 2002 (und die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung) begründen müssen. Ebenso fehlt es an einer Begründung, wenn der Antragsgegner die Antragstellerin im Bescheid vom 11. Dezember 2002 erneut auffordert, die „unerlaubte Einleitung von Abwasser“ einzustellen und die vorhandene Kleinkläranlage stillzulegen, und dafür wiederum die sofortige Vollziehung anordnet. Auch hier ist dieses Verlangen sowie die Vollzugsanordnung - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - keineswegs „hinreichend erläutert“ worden, wenn hinsichtlich letzterer Maßnahme lediglich gesagt wird, das öffentliche Interesse liege „darin, dass die Umwelt/das Grundwasser durch Schadstoffe nicht mehr als nötig belastet“ werde. Entgegen der Darlegung des Verwaltungsgerichts ist es im Verfahren über die Stilllegung nicht etwa Sache der Antragstellerin nachzuweisen, „dass ihre Kleinkläranlage den allgemein anerkannten Regeln der Technik entspricht und überhaupt genehmigungsfähig wäre“.

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Angesichts der Tatsache, dass die Antragstellerin dem Anschlusszwang nicht unterliegt und der Antragsgegner die Gefahren nicht dargetan hat, die durch das Einleiten ihres geklärten Abwassers entstehen, kann dieser nicht verlangen, dass sie das Einleiten unterlässt und zu diesem Zweck ihre Kleinkläranlage stilllegt und so ihr Haus letztlich unbewohnbar macht. Dementsprechend hat der Antragsgegner auch nicht dargetan, dass er das Einleiten nicht mehr (auch nur vorübergehend) dulden oder gar genehmigten könnte, wozu noch auf folgendes hinzuweisen ist: Nach § 8 NWG ist eine wasserrechtliche Erlaubnis (nur) zu versagen, „soweit von der beabsichtigten Benutzung eine Beeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit zu erwarten ist, die nicht durch Auflagen ... verhütet oder ausgeglichen wird“. § 12 Abs. 1 Satz 1 NWG bestimmt (entsprechend § 7 a Abs. 1 Satz 1 WHG), dass eine Erlaubnis für das Einleiten von „Abwasser“ nur dann erteilt werden darf, „wenn die Schadstofffracht des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist“. Danach hätte der Antragsgegner zunächst im Einzelnen zu prüfen, ob diese Voraussetzungen hinsichtlich der streitigen Kleinkläranlage vorliegen oder nicht und ob das ggf. durch entsprechende Auflagen erreicht werden könnte. Erst danach käme das hier ausgesprochene Verbot in Betracht. Soweit er sich demgegenüber zur Rechtfertigung seines Vorgehens im Verlauf des Beschwerdeverfahrens lediglich allgemein auf die verschärften Vorschriften der „Abwasserverordnung“ (offenbar Änderungsverordnung vom 2.7.02 - BGBl. I S. 2497) und geänderte „DIN 4261 (Teil I)“ beruft, ist das zum einen schon nicht nachvollziehbar. Im übrigen verkennt dieser Hinweis, dass es sich hier um eine bereits vorhandene Kläranlage handelt, für die Sonderreglungen vorgesehen sind (§ 7 a Abs. 2 bis 4 WHG).

18

Insgesamt erscheint unter Berücksichtigung der hier vorliegenden besonderen Umstände - Nichtnachweis des Vorliegens einer Gefahr für das Grundwasser und des Fehlens einer etwaigen Genehmigungsfähigkeit (ggf. mit Auflagen) sowie Nichtbestehen einer Anschlussverpflichtung bei schon betriebener Kleinkläranlage – ein Berufen auf das bloße Fehlen einer wasserrechtlichen Genehmigung unverhältnismäßig (vgl. auch Czychowski, WHG, 7. Aufl., § 21 Rdnr. 50; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 2. Aufl., 1987, Rdnr. 550), so dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Stilllegung der Kleinkläranlage der Antragstellerin nicht bejaht werden kann. Auf ihre Beschwerde ist der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts daher zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruches gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 11. Dezember 2002 anzuordnen (Zwangsgeldfestsetzung und -androhung) bzw. wiederherzustellen (Einleitungsverbot und Außerbetriebsetzung).

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