Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-04-22, Aktenzeichen 6 B 34/14
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0422.6B34.14.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus den in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründen, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 26. Oktober 2013 - 19 K 6689/13 - gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 27. September 2013 hätte wiederherstellen müssen.

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Das Verwaltungsgericht hat - soweit mit Blick auf das Beschwerdevorbringen von Interesse - festgestellt, dass sich die angefochtene Untersagungsverfügung, mit der dem Antragsteller jegliche steuerberatende Tätigkeit im Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. bis zum Ablauf des 31. Dezember 2015 untersagt worden ist, nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig erweise. Sie finde ihre Rechtsgrundlage in § 41 Satz 2 BeamtStG. Diese Regelung verstoße nicht gegen Verfassungsrecht. Ihre tatbestandlichen Voraussetzungen lägen vor. Es sei zu besorgen, dass durch die steuerberatende Tätigkeit des Antragstellers im Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. dienstliche Interessen beeinträchtigt würden. Der Dienstherr habe ein berechtigtes dienstliches Interesse daran, dass nicht auf Grund der früheren Autorität des Antragstellers, die sich aus seiner vormaligen Stellung als Sachgebietsleiter beim Finanzamt H. ergebe, Nachwirkungen auf die Amtsausübung der Bediensteten entstünden oder in der Öffentlichkeit jedenfalls dieser Eindruck erweckt werden könnte. Bereits der Anschein einer solchen Gefahr beeinträchtige das Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität und Objektivität der Finanzverwaltung. Konkrete Zweifel an der persönlichen Integrität des Antragstellers seien nicht erforderlich. Die vom Antragsteller gerügte Ermessensüberschreitung liege schon deshalb nicht vor, weil es sich um eine gebundene Entscheidung handele. Die Dauer der Untersagung entspreche den Vorgaben des § 41 Satz 3 BeamtStG i.V.m. § 52 Abs. 5 Satz 2 LBG NRW.

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Die gegen diese näher begründeten Erwägungen des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren erhobenen Einwendungen des Antragstellers greifen nicht durch.

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Gemäß § 41 Satz 2 BeamtStG ist einem Ruhestandsbeamten sowie einem früheren Beamten mit Versorgungsbezügen eine nach § 41 Satz 1 BeamtStG i.V.m. § 52 Abs. 5 LBG NRW anzuzeigende Erwerbstätigkeit oder sonstige Beschäftigung außerhalb des öffentlichen Dienstes zu untersagen, wenn diese Tätigkeit mit der dienstlichen Tätigkeit in den letzten fünf Jahren bzw. bei einem Ruhestandseintritt wegen Erreichens der Altersgrenze in den letzten drei Jahren im Zusammenhang steht (§ 52 Abs. 5 Satz 1 LBG NRW) und zu besorgen ist, dass durch sie dienstliche Interessen beeinträchtigt werden. Das Verbot endet spätestens mit Ablauf der in § 52 Abs. 5 Satz 1 LBG NRW bestimmten Anzeigefristen (§ 52 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 LBG NRW) bzw. spätestens mit Ablauf von fünf Jahren nach Beendigung des Beamtenverhältnisses (§ 41 Satz 3 BeamtStG).

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§ 41 Satz 2 BeamtStG begegnet entgegen der Auffassung des Antragstellers keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Die Bestimmung des § 41 Satz 2 BeamtStG verstößt nicht, wie der Antragsteller meint, gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie nur Ruhestandsbeamte und frühere Beamte mit Versorgungsbezügen, nicht aber ehemalige Beamte ohne Bezüge erfasst. Ehemalige Beamte ohne Bezüge stehen im Gegensatz zu den versorgungsberechtigten Beamten nicht in einer fortdauernden, wenn auch durch das Versorgungsverhältnis modifizierten Rechtsbeziehung zu ihrem früheren Dienstherrn, die die innere Rechtfertigung ergeben würde, auch sie einer solchen dienstrechtlichen Regelung zu unterwerfen.

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Vgl. auch Tadday/Rescher, Beamtenrecht, Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: Januar 2014, Erl. 4 zu § 52 LBG NRW.

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Der Einwand des Antragstellers, § 41 Satz 2 BeamtStG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die betroffenen Normadressaten wegen ihres Alters diskriminiert würden, ist bereits deshalb verfehlt, weil die Bestimmung keine unterschiedliche Behandlung der aus dem Dienst ausgeschiedenen Beamten wegen ihres Alters vorsieht. Jüngere versorgungsberechtigte Beamte, die vorzeitig zur Ruhe gesetzt werden bzw. mit dem Anspruch auf Versorgungsbezüge aus dem Dienst ausscheiden, sind bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von dem Tätigkeitsverbot des § 41 Satz 2 BeamtStG gleichermaßen wie ältere versorgungsberechtigte Beamte betroffen. Dass jüngere Beamte, die ohne Anspruch auf Versorgungsbezüge aus dem Beamtenverhältnis ausscheiden, von dieser Bestimmung nicht erfasst werden, liegt wie ausgeführt darin begründet, dass es für sie an der inneren Rechtfertigung für eine solche dienstrechtliche Regelung fehlt.

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Vgl. zu § 42a BRRG: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz), BT-Drucks. 10/1319, S. 9.

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§ 41 Satz 2 BeamtStG hält auch einer Überprüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG und des Art. 2 Abs. 1 GG stand. Das Recht des Ruhestandsbeamten auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit und seine Berufsausübungsfreiheit werden bei sachgerechter Auslegung nicht unverhältnismäßig eingeschränkt.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1989 - 6 C 52.87 - und vom 12. Dezember 1996 - 2 C 37.95 -, juris, jeweils zu § 20a SG a.F.; Bay.VGH, Beschluss vom 5. September 2012 - 3 CS 12.1241 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Juni 1990 - 2 A 119/89 -, juris.

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Primärer Schutzzweck des § 41 Satz 2 BeamtStG ist die Wahrung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung. Diesem Schutzzweck, der die Integrität der Amtserfüllung und die Abwehr diesbezüglicher Vertrauenseinbußen umfasst, kommt überragende Bedeutung zu. Die Unparteilichkeit und Unbefangenheit der Beamten und das nach innen und außen unverzichtbare Vertrauen in die Integrität der öffentlichen Verwaltung sind ausgesprochen empfindliche Schutzgüter. Der Gesetzgeber darf etwaigen Gefährdungen schon im Vorfeld begegnen. Es ist daher verfassungsrechtlich unbedenklich und einfachrechtlich geboten, schon an die konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Amtshandelns wie auch des Missbrauchs dienstlicher Kenntnisse und Kontakte anzuknüpfen und bereits den konkret begründeten Anschein einer solchen Beeinflussung bzw. eines solchen Missbrauchs zu vermeiden.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Dezember 1989 und vom 12. Dezember 1996, jeweils a.a.O.; Bay.VGH Beschluss vom 5. September 2012, a.a.O; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Juni 1990, a.a.O.

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Vor diesem Hintergrund hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 41 Satz 2 BeamtStG vorliegend gegeben sind.

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Die Besorgnis, dass durch die vom Antragsteller beabsichtigte steuerberatende Tätigkeit im Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. dienstliche Interessen beeinträchtigt werden, ist berechtigt. Dass der hierfür zunächst erforderliche Zusammenhang zwischen dieser Tätigkeit und der früheren dienstlichen Tätigkeit des Antragstellers gegeben ist, stellt er nicht in Frage. Das gilt auch für die durch den Antragsgegner angeführten Umstände, dass der Antragsteller in den letzten Jahren vor seinem Eintritt in den Ruhestand beim Finanzamt H. als Sachgebietsleiter bzw. Hauptsachgebietsleiter in einer herausgehobenen Stellung als Führungskraft beschäftigt war und dort nicht nur relevante interne dienstliche Kenntnisse - wie etwa zu Prüfungsmethoden, Stärken und Schwächen der Beweisführung etc. - erlangt hat, sondern hierdurch auch zahlreiche persönliche Kontakte zu den Mitarbeitern des Finanzamtes und mit Blick auf den von ihm geleiteten Außendienst auch dienstliche Kontakte zu einer Vielzahl von Steuerpflichtigen hatte.

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Aus der maßgeblichen Sicht eines sachlich denkenden Bürgers,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1976 - VI C 46.74 -, juris, und vom 6. Dezember 1989, a.a.O.,

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ist aufgrund dieser Umstände sowohl die Befürchtung begründet, dass ehemalige Mitarbeiter oder andere Bedienstete, zu denen der Antragsteller persönlichen Kontakt hatte, bei einer steuerberatenden Tätigkeit des Antragstellers im Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. in Loyalitätskonflikte geraten und in ihrer Unparteilichkeit gefährdet sind, als auch die Annahme gerechtfertigt, das besondere dienstliche Wissen und die Kontakte des Antragstellers könnten sich zu Gunsten der von ihm vertretenen Steuerpflichtigen auswirken.

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Soweit der Antragsteller hervorhebt, er habe „über 40 Jahre das Vertrauen der Verwaltung genossen und nie enttäuscht“, verkennt er, dass die Untersagung einer Tätigkeit auf der Grundlage des § 41 Satz 2 BeamtStG nicht die konkrete Befürchtung eines Fehlverhaltens des jeweiligen Ruhestandsbeamten oder Zweifel an dessen persönlicher Integrität voraussetzt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996, a.a.O.; Bay.VGH, Beschluss vom 5. September 2012, a.a.O.

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Es soll schon der Anschein verhindert werden, die dienstliche Tätigkeit, die dienstlichen Kenntnisse und die dienstlichen Kontakte des Ruhestandsbeamten könnten zu einer günstigeren Bearbeitung der von dem Antragsteller vertretenen Steuerfälle führen. Im Übrigen lässt der Antragsteller außer Acht, dass er selbst keine verlässliche Möglichkeit hat, darauf hinzuwirken, dass es nicht zu einer bewussten oder unbewussten Sonderbehandlung kommt. Auch von daher ist es sachgerecht und notwendig, bereits im Vorfeld etwaiger Loyalitätskonflikte dafür Sorge zu tragen, dass solche erst gar nicht entstehen.

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Vgl. hierzu auch OVG Saarland, Beschluss vom 13. März 2014 - 1 A 379/13 -, juris.

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Die konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Amtshandelns in der Finanzverwaltung bzw. der konkret begründete Anschein einer solchen Beeinflussung ist auch mit Blick auf den vom Antragsteller angeführten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Besteuerung (§ 85 AO, Art. 20 Abs. 3 GG) bzw. in Anbetracht des von ihm geltend gemachten fehlenden Entscheidungsspielraums bei der Festsetzung der Steuern nicht von vornherein ausgeschlossen. Der Festsetzung geht die Feststellung bzw. Prüfung und Bewertung der Besteuerungsgrundlagen voraus. Dass hierbei Entscheidungs- und Einschätzungsspielräume bestehen können, zieht auch der Antragsteller nicht in Zweifel.

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Die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen durch die steuerberatende Tätigkeit im Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. wird schließlich nicht dadurch ausgeräumt, dass die persönliche Steuererklärung des Antragstellers bei diesem Finanzamt bearbeitet wird. Auf die Frage, ob auch dies im Hinblick auf die dienstlichen Interessen des Antragsgegners Bedenken unterliegen kann, kommt es hier nicht an. Selbst wenn solche Bedenken unterstellt werden, ist die Besorgnis berechtigt, dass dienstliche Interessen durch die steuerberatende Tätigkeit des Antragstellers in weit größerem Umfang beeinträchtigt werden können.

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Das Vorbringen, die Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Finanzbeamten sei nicht anders gefährdet als dies bei Richtern der Fall sei, für die eine dem § 41 BeamtStG vergleichbare Vorschrift aber nicht gelte, verfängt schon deswegen nicht, weil die Regelung des § 41 BeamtStG auf Richter im Landesdienst, die sich im Ruhestand befinden, mangels einer besonderen Regelung entsprechend anzuwenden ist (vgl. § 71 DRiG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LRiG NRW).

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Die angefochtene Untersagungsverfügung schränkt die Berufsausübungsfreiheit des Antragstellers auch nicht über das erforderliche Maß hinaus ein. Dem Antragsteller verbleibt für seine steuerberatende Tätigkeit ein ausreichend großes Betätigungsfeld, da das Verbot auf den Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. beschränkt ist.

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Dass das Tätigkeitsverbot keine Ausnahme für die steuerberatende Tätigkeit für Angehörige im Sinne des § 15 AO vorsieht, steht der Rechtmäßigkeit ebenfalls nicht entgegen. Der dargestellte Schutzzweck des § 41 Satz 2 BeamtStG ist nicht weniger gefährdet, wenn der Antragsteller für seine Angehörigen steuerberatend im Zuständigkeitsbereich des Finanzamtes H. tätig wird.

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Die Regelungen der §§ 2 ff. StBerG über die Befugnis zur Hilfeleistung in Steuersachen, darunter § 6 Nr. 2 StBerG, der eine Ausnahme von dem Verbot der unbefugten Hilfeleistung in Steuersachen für die unentgeltliche Hilfeleistung für Angehörige im Sinne des § 15 AO vorsieht, haben dagegen eine andere Zielrichtung. Sie sollen im Interesse des Steueraufkommens, der Steuermoral sowie zum Schutze gesetzesunkundiger Steuerpflichtiger, die durch Falschberatung unfähiger oder ungeeigneter Berater schwere Nachteile erleiden können, sicherstellen, dass nur solche Berater geschäftsmäßig Hilfe in Steuersachen leisten, die die dazu erforderliche sachliche und persönliche Zuverlässigkeit besitzen.

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Vgl. BFH, Urteil vom 4. Oktober 1995 - VII R 38.95 -, juris, m.w.N.

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Schon vor diesem Hintergrund ist die Annahme des Antragstellers verfehlt, § 6 Nr. 2 StBerG gehe als lex specialis dem § 41 BeamtStG vor. Die Vorschriften haben ersichtlich verschiedene und voneinander zu trennende Anwendungsbereiche. Die Einschränkung des § 6 Nr. 2 StBerG berührt die Regelung des § 41 BeamtStG nicht.

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Hinsichtlich der Dauer räumt die Bestimmung des § 41 Satz 3 BeamtStG i.V.m. § 52 Abs. 5 LBG NRW dem Antragsgegner entgegen der Ansicht des Antragstellers auch kein Ermessen ein. Mit der Regelung des § 41 Satz 3 BeamtStG, nach der das Tätigkeitsverbot spätestens mit Ablauf von fünf Jahren nach Beendigung des Beamtenverhältnisses endet, bzw. mit der landesrechtlichen Regelung des § 52 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 LBG NRW, die das Tätigkeitsverbot spätestens mit Ablauf der in § 52 Abs. 5 Satz 1 LBG NRW genannten Anzeigefristen enden lässt, wird lediglich dem Umstand Rechnung getragen, dass die Voraussetzungen der Untersagung auch für einen kürzeren Zeitraum gegeben sein können. Nur wenn dies der Fall ist, ist das Verbot für diesen kürzeren Zeitraum auszusprechen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996, a.a.O., zu § 20a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 SG. a.F.

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Hierfür hat der Antragsteller jedoch nichts dargelegt.

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Soweit der Antragsteller geltend macht, ein Tätigkeitsverbot sei nur in seinem Fall ausgesprochen worden, während viele andere Ruheständler innerhalb der Frist des § 41 BeamtStG als Steuerberater tätig geworden seien, fehlt es bereits an jeglicher Substantiierung dieser Behauptung. Im Übrigen ließe sich, selbst wenn in anderen Fällen rechtswidrig keine Untersagungen ausgesprochen worden wären, eine Selbstbindung des Antragsgegners im Sinne eines Anspruchs auf Nichteinschreiten hier nicht begründen, da es sich um einen Akt der gebundenen Verwaltung handelt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1989, a.a.O.

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Hinsichtlich seines Einwands, § 41 BeamtStG verstoße schließlich gegen Art. 15 Abs. 1 bzw. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union legt der Antragsteller schon nicht dar, weshalb hier der Anwendungsbereich dieser Charta eröffnet sein sollte. Gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gilt die Charta nur für die Organe und Einrichtungen der Union unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).