Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-09, Aktenzeichen 18 K 5493/07
ECLI:DE:VGK:2009:1009.18K5493.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen die verkehrsrechtlichen Anordnungen des Beklagten
zur Umsetzung der Kölner Umweltzone. Auf den Kläger sind zwei Kraftfahrzeuge
zugelassen, die mit einer grünen Plakette ausgestattet sind.

2

Die Kölner Umweltzone wurde durch den Luftreinhalteplan der Bezirksregierung
Köln vom 31.10.2006 angeordnet, dessen maßgebliches Verfahren wie folgt ablief:
Am 01.04.2005 beschloss die Bezirksregierung Köln, für das gesamte Stadtgebiet
Köln einen Luftreinhalteplan aufzustellen. Der Planentwurf wurde vom 29.08.2006 bis
zum 28.09.2006 bei dem Beklagten und bei der Bezirksregierung Köln öffentlich
ausgelegt und konnte auf deren Internet-Seiten eingesehen werden. Mit Schreiben
vom 11.10.2006 erteilte der Beklagte sein Einvernehmen zu dem Entwurf. Die Bezirksregierung Köln setzte den Luftreinhalteplan für die Stadt Köln am 31.10.2006 in
Kraft. Die öffentliche Bekanntmachung erfolgte im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Köln (Nr. 44 vom 30.10.2006, S. 395).

3

Die Kölner Umweltzone wurde sodann zum 01.01.2008 in weiten Teilen der Kölner Innenstadt, Deutz und Mülheim eingerichtet. Sie umfasst eine Fläche von 15,1
km2, in der ca. 147.500 Einwohner leben. Die Grenze verläuft linksrheinisch entlang
des Eisenbahnringes und entlang der virtuellen Verlängerung nach Norden. Rechtsrheinisch wurden vor allem die Bereiche Deutz und Mülheim einbezogen.

4

Zunächst gilt die Stufe 1. Danach dürfen nur Fahrzeuge, die mindestens die
Schadstoffgruppe 2 nach der Kennzeichnungsverordnung erfüllen und über eine entsprechende rote, gelbe oder grüne Plakette verfügen, in die Umweltzone einfahren.
Ab dem 01.01.2010 soll ggf. Stufe 2 gelten. Die Umweltzone darf dann nur von Fahrzeugen befahren werden, die mindestens die Schadstoffgruppe 3 nach der Kennzeichnungsverordnung erfüllen und über eine entsprechende - gelbe oder grüne -
Plakette verfügen.

5

Am 14.12.2007 hat der Kläger Klage erhoben.

6

Zur Begründung der Klage trägt er im Wesentlichen vor:

7

Die Klage sei zulässig, insbesondere liege die erforderliche Klagebefugnis vor.
Als Adressat der angefochtenen Allgemeinverfügungen sei der Kläger jedenfalls in
seiner allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz betroffen.

8

Die verkehrsrechtlichen Anordnungen würden auf eine rechtswidrige Ermächtigungsgrundlage - den Luftreinhalteplan - gestützt. Der Luftreinhalteplan Köln erfülle
nicht die Anforderungen des § 47 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Die
Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG lägen nicht vor. Die festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich der festgelegten Toleranzmargen für Stickstoffdioxid
(NO2) gemäß § 3 der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Immissionswerte für Schadstoffe in der
Luft - 22. BImSchV) seien im Jahr 2003 nicht überschritten worden. Die Bezirksregierung Köln habe bei den Vergleichsmessungen im Jahre 2003 den erst ab dem
01.01.2010 geltenden strengen Grenzwert von 40 µg/m³ berücksichtigt. § 3 Abs. 1
und Abs. 2 der 22. BImSchV schreibe vor, dass der Grenzwert für NO2 bis zum Ende
des Jahres 2009 im Jahresmittel 200 µg/m³ und ab 2010 für eine mittlere Belastung
während einer Stunde ebenfalls 200 µg/m³ betrage. Im letzteren Fall seien 18 Überschreitungen im Jahr zugelassen. Erst ab dem Jahr 2010 betrage der Grenzwert für
NO2 im Jahresmittel 40 µg/m³. Im Jahr 2003 seien im Jahresmittel maximal 58 µg/m³
gemessen worden. Diese Werte lägen weit unter den bis Ende 2009 erlaubten 200
µg/m³.

9

Die Maßnahmen des Luftreinhalteplans Köln verstießen auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und damit gegen § 47 Abs. 4 BImSchG. Sinngemäß trägt
der Kläger im Wesentlichen vor:

10

Die Umweltzone sei zur Einhaltung des ab 2010 geltenden Grenzwertes nicht
geeignet. Das Problem der Luftbelastung werde durch die Errichtung der Umweltzone nicht wirksam bekämpft, da hierdurch nur auf den Straßenverkehr eingewirkt werde. Die bestehenden Fahrverbote bewirkten das Gegenteil der Lösung des Problems, weil mit jedem verschrotteten Altauto und jedem neu zugelassenen modernen
Fahrzeug der Anteil der Fahrzeuge steige, die zulässigerweise in die Umweltzone
einfahren dürften. Aufgrund des technischen Fortschritts seien in wenigen Jahren
praktisch alle zugelassenen Fahrzeuge zugangsberechtigt. Von den rund 450.500 im
Jahr 2008 in Köln zugelassenen Kraftfahrzeugen seien gerade einmal 29.358 Kraftfahrzeuge nicht plakettenfähig gewesen. Dies entspreche einem Anteil von lediglich
rund 6,52 %. Würden diese Zahlen konstant auf das Jahr 2010 übertragen, in dem
auch die Fahrzeuge der Schadstoffgruppe 2 dem Fahrverbot unterfielen, kämen gerade einmal 15.837 nicht plakettenfähige Fahrzeuge hinzu.

11

Hinzu trete die hohe Ausnahmegenehmigungsquote, durch die der Beklagte
auch die letzte, ohnehin allenfalls nur minimale Wirkung der Umweltzone aufhebe.
Rund 94 % aller Anträge auf Ausnahmegenehmigung würden positiv beschieden.
Überdies wiege jede Ausnahmegenehmigung doppelt schwer, weil jedes nicht
plakettenfähige Fahrzeug die Luft mit ebenso vielen Schadstoffen belaste wie
mehrere plakettenfähige Fahrzeuge zusammen.

12

Die aktuelle Abwrackprämie beschleunige den Prozess der Auswechslung
schadstoffreicher Altfahrzeuge gegen schadstoffarme Neufahrzeuge und trage
ebenfalls dazu bei, dass in naher Zukunft fast alle in Köln zugelassenen Fahrzeuge
in die Umweltzone einfahren dürften.

13

Erfahrungen aus anderen Großstädten bestätigten die mangelnde Eignung von
Umweltzonen. Auf Veranlassung des ADAC habe Prof. Dr. Möller die Umweltzone
der Stadt Berlin näher untersucht. Danach habe die Umweltzone keine positiven
Auswirkungen auf die Feinstaubbelastung. Die Ergebnisse des Gutachtens seien auf
die Stadt Köln übertragbar. Die vom Beklagten vorgelegte Stellungnahme des
Instituts für Meteorologie der Freien Universität Berlin stelle kein Gegengutachten zu
der von Prof. Dr. Möller festgestellten Wirkungslosigkeit der Umweltzone der Stadt
Berlin dar. Denn sie setze sich mit der Grundaussage des Gutachtens von Prof. Dr.
Möller nicht kontrovers auseinander. Auch sei nicht erkennbar, aus welchem Grunde
der Beklagte davon ausgehe, dass in Berlin ein höherer Hintergrundeinfluss bestehe
als in Köln.

14

Die ADAC-Untersuchung von Juni 2009 belege ebenfalls die mangelnde
Wirksamkeit von Umweltzonen. Der ADAC habe Städte mit ähnlicher Lage und
ähnlichen Witterungsverhältnissen hinsichtlich ihrer Schadstoffbelastung mit NO2 und
PM10 untersucht und dabei einer Stadt mit Umweltzone jeweils eine oder mehrere
Vergleichsstädte ohne Umweltzone gegenübergestellt. Eine Verbesserung der
Luftqualität im Vergleich zu Städten ohne Fahrverbote sei jedoch nachweislich nicht
eingetreten.

15

Bereits aufgrund der Luftzirkulation sei nicht davon auszugehen, dass sich die
Luftqualität in der Umweltzone im Vergleich zur umliegenden Region und zu anderen
Bereichen in Deutschland gravierend verbessere. Der Luftreinhalteplan Köln selbst
weise darauf hin, dass die regionale Hintergrundbelastung durch die Umweltzone
nicht beeinflussbar sei. Eingriffe in den Straßenverkehr seien deshalb nur dann
sinnvoll, wenn sie flächendeckend erfolgten. Punktuelle Eingriffe wie die Umweltzone
führten aufgrund der klimatischen und meteorologischen Zusammenhänge zu
keinem positiven Ergebnis. Die Luftqualität im Bereich der Umweltzone werde sich
nicht gravierend ändern, sofern nicht auch Maßnahmen gegenüber der Produktions-
und Hafenindustrie, der Rheinschifffahrt und in Bezug auf die umliegenden
Autobahnnetze, die zu den dichtbefahrensten in ganz Deutschland gehörten,
ergriffen würden.

16

Die in Kapitel 5.7 des Luftreinhalteplans Köln angeführten Berechnungen zur
Reduktion der Luftbelastung durch die Umweltzone seien nicht aussagekräftig.

17

Entgegen der Annahme des Beklagten sei durch die Errichtung der Umweltzone
auch nicht bereits ein Rückgang der Schadstoffbelastung feststellbar. Soweit der
Beklagte sich insoweit auf den Vergleich der NO2-Messdaten aus den Jahren
2008/2009 berufe, verzeichneten alle Messpunkte für die NO2-Belastung im Jahre
2009 bereits einen Mittelwert, der zumindest gleich hoch, in den meisten Fällen aber
schon höher liege als der Gesamtjahresmittelwert für 2008. Überdies fehlten die
erforderlichen Vergleichswerte aus dem Jahre 2007, als es die Umweltzone noch
nicht gegeben habe.

18

Die Umweltzone sei auch deshalb ineffizient, weil keine vergleichbaren
Maßnahmen gegenüber den anderen Emissionsquellen - Industrie, Schifffahrt, nicht
genehmigungsbedürftige Feuerungsanlagen aus Hausbrand und Kleingewerbe -
angeordnet würden. In dem Luftreinhalteplan Köln würden zwar alle potentiellen
Verursacher der Stickstoffbelastungen benannt, konkrete Maßnahmen würden
jedoch nur bezogen auf den Straßenverkehr ergriffen. Der lokale Straßenverkehr
gehöre zwar mit zu den Verursachern, sei aber nicht der einzige und
standortabhängig noch nicht einmal der Hauptverursacher. Der Kfz-Verkehr sei auch
nicht die einzige, kurzfristig beeinflussbare Quelle für die Luftbelastung.

19

Die Aussage, hinsichtlich der Rheinschifffahrt würden internationale
Vereinbarungen gelten, sei unverbindlich. Es gebe noch nicht einmal ausreichend
Stromanschlüsse im Hafenbereich.

20

Der Beklagte selbst weise darauf hin, dass andere potenzielle Maßnahmen, wie
die gezielte Lichtsignalanlagen-Steuerung nur im Rahmen von Hochrechnungen oder
versuchsweise für einen kleinen Zeit- und Raumabschnitt durchgeführt worden seien,
aber nicht in dauerhafter Praxis. Es sei nicht nachvollziehbar, warum diese
Maßnahmen sich seit Jahren im Versuchsstadium befänden. Intelligente,
verkehrsabhängige Ampelschaltungen regelten den Verkehr aufkommensabhängig.
Auf diese Weise lasse sich eine erhebliche Verflüssigung des gesamten
Verkehrsaufkommens erreichen, ohne irgendeine der Verkehrsteilnehmergruppen
zwingend zu benachteiligen. Ausweislich eines Berichts des ADAC von Mai 2009
ließen sich durch solche intelligenten Ampelschaltungen bis zu 99 % der
Feinstaubbelastung sowie zwischen 41 % und 61 % der Stickstoffoxide
einsparen.

21

Wesentlich schonender und angemessener wäre ein Eingriff und eine Beschränkung des Straßenverkehrs in umgekehrter Richtung. Es müsse eine Plaketten- oder
Umrüstungspflicht für die tatsächlich schadstoffreichen Altfahrzeuge eingeführt
werden.

22

Auch die verkehrsrechtlichen Anordnungen selbst seien materiell rechtswidrig.
Sie seien ineffizient und unverhältnismäßig. Bei der konkreten Ermessensausübung
im Rahmen von § 40 Abs. 1 und Abs. 2, § 47 Abs. 3 und Abs. 4 BImSchG habe der
Beklagte die widerstreitenden Interessen nicht ausreichend abgewogen. Die
Einfahrtsbeschränkungen in die Umweltzone verstießen gegen das
Verhältnismäßigkeitsgebot und das Rechtsstaatsprinzip. Die Interessen des Klägers
überwögen die Interessen des Allgemeinwohls und des Gesundheits- und
Umweltschutzes.

23

Der Kläger beantragt,

24

die Anordnungen des Beklagten gemäß Zeichen 270.1 mit
Zusatzzeichen und Zeichen 270.2 zu § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO aufzuheben,

25

hilfsweise,

26

die Berufung zuzulassen.

27

Der Beklagte beantragt,

28

die Klage abzuweisen.

29

Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor:

30

Es bestünden bereits erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit der vorliegenden
Klage. Die vom Kläger angegriffenen Verkehrszeichen setzten die durch den
Luftreinhalteplan getroffenen Regelungen lediglich tatsächlich um. Zuständig für die
Gebietsabgrenzung der Pläne, die Festlegung und Prüfung der Verhältnismäßigkeit
der zu treffenden Maßnahmen sei allein die Bezirksregierung Köln gewesen. Der
Luftreinhalteplan entspreche einer Allgemeinverfügung, soweit der Wirkungsbereich
der Kölner Umweltzone festgelegt und öffentlich bekannt gemacht werde.

31

Der Kläger sei durch die angegriffenen Verkehrszeichen auch nicht in eigenen
Rechten verletzt. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen hätten für den Kläger keine
nachteiligen Auswirkungen. Die beiden auf den Kläger zugelassenen Kfz seien
plakettenfähig und jeweils mit einer grünen Plakette versehen worden. Die
Fahrverbote beanspruchten deshalb für den Kläger keine Geltung. Für die
Fahrzeuge des Klägers drohe auch zukünftig kein Fahrverbot.

32

Ermächtigungsgrundlage für die angefochtenen Fahrverbote in der Umweltzone
sei § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Hierbei handele es sich um eine
Rechtsfolgenverweisung. Entgegen der Auffassung des Klägers sei die
Straßenverkehrsbehörde an die Vorgaben des durchzusetzenden Luftreinhalteplans
strikt gebunden. Ein Ermessensspielraum komme ihr nicht zu. Dies folge letztlich
auch aus § 47 Abs. 6 BImSchG.

33

Der Luftreinhalteplan für die Stadt Köln vom 31.10.2006 sei rechtmäßig. Die
Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG seien aufgrund einer Überschreitung der
Grenzwerte für NO2 vorliegend erfüllt. Entgegen der Auffassung des Klägers müsse
nicht der in § 3 Abs. 1 der 22. BImSchV festgelegte Grenzwert von 200 µg/m³
überschritten werden. Gem. § 3 Abs. 4 der 22. BImSchV sei ab dem 01.01.2010 der
Jahresmittelgrenzwert für NO2 von 40 µg/m³ einzuhalten. Zur Gewährleistung der
Zielerreichung seien in § 3 Abs. 5 der 22. BImSchV weitere Fristen und sich stetig
verringernde Toleranzmargen festgesetzt worden. Danach betrage die
Toleranzmarge für die NO2-Belastung 8 µg/m³ und vermindere sich ab dem
01.01.2007 bis zum 01.01.2010 stufenweise jährlich um 2µg/m³. Für die Jahre bis
2006 ergebe sich somit ein Grenzwert von 48 µg/m³, für das Jahr 2007 entsprechend
46 µg/m³. Auslöser für die Überlegungen zur Aufstellung des Luftreinhalteplans sei
die kontinuierliche Überschreitung des NO2-Grenzwertes am Neumarkt bis zum Jahr
2003 gewesen. Der Jahresmittelwert der NO2-Konzentration sei dort schon seit
mehreren Jahren deutlich überschritten worden. Die dortige NO2-Belastung habe im
Jahr 2003 im Jahresmittelwert 58 µg/m³ betragen. Auch an weiteren
Belastungsschwerpunkten seien vom 06.05.2005 bis zum 29.03.2006 NO2-
Mittelwerte von bis zu 62 µg/m³ gemessen worden. Eine Verringerung der Werte sei
ohne immissionsschutzrechtliche Maßnahmen nicht zu erwarten gewesen. Die
Bezirksregierung Köln sei deshalb schon vor dem 01.01.2010 verpflichtet gewesen,
Maßnahmen zur Schadstoffverringerung der Luft zu ergreifen.

34

Die Messwerte aus dem Jahre 2003 bildeten nicht die einzige Bewertungsgrundlage. Um einen Überblick über die Gesamtbelastung zu erhalten, habe die
Bezirksregierung Köln Modellrechnungen zur Herstellung von Immissionsprognosen
angestellt und zur Verifizierung derselben seit 2005 an zahlreichen Messpunkten
tatsächliche Messungen durchgeführt. Die Verwendung von Modellrechnungen zur
Beurteilung der Luftqualität sei gesetzlich zulässig und tatsächlich auch üblich. Nach
Abs. 2 der Anlage 1 zur 22. BImSchV könnten Informationen aus Emissionskatastern
und Modelle zur Ermittlung einer Immissionsprognose herangezogen werden, sofern
keine Messdaten für die vorangegangenen fünf Jahre vorlägen. Die Bezirksregierung
Köln habe auf das Emissionskataster Luft sowie das Emissionskataster Verkehr des
Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen aus
dem Jahre 2004 zurückgegriffen. Aktuelleres Datenmaterial liege auch zum heutigen
Zeitpunkt nicht vor. Die verkehrsbezogenen Daten seien zudem mit Hilfe von
Verkehrszählungen und Verkehrshochrechnungen sowie Daten aus dem
Verkehrsmodell des Beklagten aus dem Jahre 2005 aktualisiert worden. Mit Hilfe
dieses Datenmaterials seien computerunterstützt weitere Belastungsschwerpunkte
(sog. Hotspots) im Kölner Stadtgebiet festgelegt worden, die wiederum als
Grundlage für Immissionsprognosen dienten und an denen seit 2005 kontinuierlich
tatsächliche Messungen durchgeführt worden seien.

35

Der Luftreinhalteplan stelle einen geeignetes, erforderliches und angemessenes
Mittel zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen dar.
Hauptverursacher der NOx-Emissionen sei der Straßenverkehr mit 63 %. An den 10
Belastungsschwerpunkten komme bezüglich aller genannten Emittentengruppen
dem lokalen Straßenverkehr ein Verursachungsanteil in Höhe von 38 % bis 68 % zu.
Der Kfz-Verkehr stelle die einzig kurzfristig beeinflussbare Emissionsquelle von
relevanter Größenordnung dar. Der regionale Hintergrund, der in Bezug auf die NO2-
Belastung unterschiedlich stark mit 10 % bis 30 % vertreten sei, könne durch
Maßnahmen innerhalb Kölns nicht beeinflusst werden. Die Dynamik der
Schadstoffentwicklung sei bei den anderen Emittentengruppen deutlich geringer als
beim Straßenverkehr. Die Kleinfeuerungsanlagen und Großkraftwerke seien bereits
in den früheren 80-er Jahren durch veränderte Brennstoffe, Entschwefelungs- und
Entstickungsanlagen verbessert worden. Diese Entwicklung sei im Wesentlichen
abgeschlossen. Maßnahmen im Bereich Kleingewerbe und Hausbrand ließen sich
überdies regelmäßig nur durch langfristige Programme erreichen.

36

Die Einführung einer Umweltzone sei generell geeignet, eine dauerhafte
Verbesserung der Luftqualität zu erreichen. Wesentlicher Aspekt sei dabei die
schnelle Modernisierung der Fahrtzeugflotte. Das vom Kläger eingebrachte
Gutachten von Prof. Dr. Möller zur angeblichen Wirkungslosigkeit der Umweltzone in
Berlin sei in seinen wesentlichen Gesichtspunkten durch die fachliche Stellungnahme
des Instituts für Meteorologie der freien Universität Berlin widerlegt worden. Diese
Stellungnahme zeige nicht nur die Eignung der Umweltzone, sondern belege auch
deren Notwendigkeit.

37

Der Luftreinhalteplan sehe überdies eine umweltsensitive Lichtsignalanlagen-Steuerung vor. Diese Steuerung sei für besondere Belastungspunkte versuchsweise
verändert bzw. durch Modellrechnung abgeschätzt worden. Die Versuche würden
derzeit noch ausgewertet. Nr. 6 des Luftreinhalteplans sehe weitere, langfristig
angelegte und zukünftig zu ergreifende Maßnahmen zur Emissionsverminderung vor.
Hierunter fielen Maßnahmen wie die Förderung des Wohnens in der Stadt, die
Stärkung des öffentlichen Personen-Nahverkehrs, die Stromversorgung für
Liegeplätze im Schiffsverkehr und die Förderung der Siedlungsentwicklung an
leistungsfähigen Schienenachsen. Im Rheinauhafen seien Strompoller nachgerüstet
worden zur Vermeidung laufender Schiffsdieselgeneratoren ruhender Schiffe. Auf
Veranlassung der Hafengesellschaft Köln sei beim Wasser- und Schifffahrtsamt eine
Gesetzesinitiative zur Reduktion der Schiffsemissionen der Binnenschiffe gestartet
worden.

38

Ausnahmegenehmigungen vom generellen Fahrverbot würden nur auf ein Jahr
befristet erteilt. Aufgrund einer Übergangsregelung würden bis zum 31.10.2010 auch
Inhaber einer Handwerkerparkerlaubnis von den Verkehrsverboten in der
Umweltzone befreit. Im Jahr 2008 seien 5.255 Ausnahmeanträge gestellt worden,
genehmigt habe der Beklagte 4.941 Anträge. Im Jahr 2009 seien insgesamt 107
Ausnahmegenehmigungen beantragt worden, die letztlich alle auch genehmigt
worden seien. Im Jahr 2008 hätten lediglich knapp 17 % der in Köln zugelassenen,
nicht plakettenfähigen Fahrzeuge eine Ausnahmegenehmigung erhalten (29.358
Fahrzeuge, 4.941 Ausnahmegenehmigungen). Die beantragten
Ausnahmegenehmigungen seien überdies rückläufig. Nach Einschätzung des
Beklagten hätten viele Halter die alten Fahrzeuge abgeschafft und benötigten daher
keine weitere Ausnahmegenehmigung.

39

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 18 K 8188/08 sowie
der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

40

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

41

Die Klage ist zulässig, insbesondere liegt die erforderliche Klagebefugnis des
Klägers vor. Als Verkehrsteilnehmer mit dem Kraftfahrzeug ist der Kläger
grundsätzlich Adressat des Verkehrsverbotes in der Umweltzone der Stadt Köln. Da
seine Einfahrerlaubnis von der vorherigen Ausstattung des Kraftfahrzeuges mit einer
grünen, gelben oder roten Plakette abhängt, kann der Kläger jedenfalls eine
Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz
als Recht im Sinne des § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) geltend
machen.

42

Vgl. zur Klagebefugnis von Anwohnern, zu deren Gunsten eine
Sonderparkberechtigung eingeführt wurde: VGH Kassel, Beschluss v.
19.11.1996 - 2 TG 3178/96 -, NJW 1997, 1522 und OVG Berlin-Brandenburg,
Urteil v. 26.02.2008 - 1 B 35.05 -, juris.

43

Die Klagebefugnis besteht ebenfalls für die Klage gegen die Verkehrszeichen
270.2 zu § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO, weil auch insoweit die Umweltzone für die
Verkehrsteilnehmer räumlich festgelegt wird.

44

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen
des Beklagten zur Umsetzung der in dem Luftreinhalteplan der Bezirksregierung
Köln für das Stadtgebiet Köln vom 31.10.2006 (im Folgenden: LRP Köln)
angeordneten Umweltzone sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen
Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

45

Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage einer Klage, die sich
gegen verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen richtet, ist
der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Derartige verkehrsrechtliche
Anordnungen sind Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2
Verwaltungsverfahrensgesetz mit Dauerwirkung.

46

BVerwG, Urteile v. 27.01.1993 - 11 C 35.92 -, BVerwGE 92, 32, v.
14.12.1994 - 11C 25.93 -, BVerwGE 97, 214 und v. 21.08.2003 - 3 C 15.03 -,
DVBl 2004, 518.

47

So liegt der Fall auch hier. Die angefochtenen Verkehrszeichen regeln die
öffentliche Verkehrssituation in der Innenstadt von Köln dauerhaft in der Weise, dass
in der durch die Zeichen 270.1 und 270.2 gekennzeichneten Zone u.a. nur
Kraftfahrzeuge mit grüner, gelber oder roter Plakette einfahren dürfen.

48

Der maßgebliche Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hat zur Folge, dass
Gegen-stand der gerichtlichen Überprüfung allein die derzeit geltenden Maßnahmen
des LRP Köln sind, also insbesondere die ab dem 01.01.2008 geltende Stufe 1 der
Umweltzone.

49

Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung dieser Verkehrsbeschränkungen ist
§ 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG in der Fassung vom 26.09.2002.

50

Nach dieser Vorschrift beschränkt oder verbietet die zuständige
Straßenverkehrsbehörde - also hier gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Straßenverkehrs-
Ordnung (StVO) i.V.m. § 1 der Verordnung über die Bestimmung der Behörden nach
der Straßenverkehrs-Ordnung vom 09.01.1973 der Beklagte als
Kreisordnungsbehörde - den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der
straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan
nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht.

51

Die Verweisung in § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG auf straßenverkehrsrechtliche
Vorschriften bedeutet nicht, dass neben den Tatbestandsvoraussetzungen des § 40
Abs. 1 BImSchG auch die Voraussetzungen des Straßenverkehrsrechts für
Verkehrsbeschränkungen, wie z.B. § 45 Abs. 9 Satz 2 oder § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
StVO, erfüllt sein müssen. § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ist insoweit lediglich als
Rechtsfolgenverweisung zu verstehen, die nur hinsichtlich der konkreten Umsetzung
der Verkehrsbeschränkungen auf das Instrumentarium des Straßenverkehrsrechts
rekurriert.

52

VG Hannover, Urteil v. 21.04.2009 - 4 A 5289/08 -; Hansmann, in:
Landmann-Rohmer, Umweltrecht I, Kommentar, Stand: 01. April 2009, § 40
BImSchG Rdnr. 15; Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht,
Band 1 - Teil II, Kommentar, 2. Auflage, Stand: April 2009, § 40 Rdnr. 25, 29
m.w.N..

53

Das folgt nach Auffassung der Kammer bereits aus den Gesetzesmaterialien,
ausweislich derer sich die Verkehrsbeschränkungen und -verbote nach den
inhaltlichen Vorgaben der Luftreinhalte- und Aktionspläne nach § 47 Abs. 1 und 2
BImSchG richten, die Durchführung der Maßnahmen hingegen nach den
straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften zu erfolgen hat.

54

BT-Drucks. 14/8450, S. 11, 16, 21.

55

Ein anderes Verständnis der Norm hätte überdies zur Konsequenz, dass
Beschränkungen des fließenden Verkehrs nur eingeschränkt möglich wären, nämlich
nur unter den Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO. Diese Verschärfung
der Eingriffsvoraussetzungen würde die Wirkung des § 40 BImSchG unsachgemäß
einschränken.

56

VG Hannover, Urteil v. 21.04.2009 - 4 A 5289/08 - m.w.N..

57

Abgesehen davon räumt § 40 Abs. 1 BImSchG - anders als § 45 StVO - der
Straßenverkehrsbehörde grundsätzlich auch kein Ermessen ein.

58

BT-Drucks. 14/8450, S. 16; BVerwG, EuGH-Vorlage v. 29.03.2007 - 7 C
9.06 -, BVerwGE 128, 278, zitiert nach juris Rdnr. 32.

59

Die Straßenverkehrsbehörde ist strikt an die Vorgaben des Luftreinhalteplans
gebunden. Ein Entscheidungsspielraum steht ihr allenfalls dann zu, wenn der
Luftreinhalteplan ihn vorsieht, also z.B. hinsichtlich der konkret zu ergreifenden Mittel
ein Auswahlermessen einräumt.

60

Hansmann, in: Landmann-Rohmer, Umweltrecht I, Kommentar, Stand: 01.
April 2009, § 40 BImSchG Rdnr. 14; Scheidler, in: Feldhaus,
Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1 - Teil II, Kommentar, 2. Auflage, Stand:
April 2009, § 40 Rdnr. 23, 27.

61

Gestützt auf § 40 Abs. 1 BImSchG können auch großräumige
Verkehrsbeschränkungen angeordnet werden, insbesondere Umweltzonen, die nur
von als emissionsarm gekennzeichneten Kraftfahrzeugen befahren werden dürfen.

62

BVerwG, EuGH-Vorlage v. 29.03.2007 - 7 C 9.06 -, a.a.O., zitiert nach
juris Rdnr. 31 und 19; Scheidler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht,
Band 1 - Teil II, Kommentar, 2. Auflage, Stand: April 2009, § 40 Rdnr. 25, 25
a.

63

Die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 BImSchG liegen hier vor. Die
Bezirksregierung Köln hat einen Luftreinhalteplan i.S.v. § 47 Abs. 1 BImSchG
aufgestellt, der eine Beschränkung des Kraftfahrzeugverkehrs in der Kölner
Innenstadt vorsieht. Bei der straßenverkehrsrechtlichen Umsetzung stand dem
Beklagten insoweit ein eigener Entscheidungsspielraum nicht zu, weil der LRP Köln
den räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich der Verkehrsbeschränkungen und die
hiervon betroffenen Kraftfahrzeuge konkret festsetzt. Die straßenverkehrsrechtliche
Umsetzung erfolgte nach Maßgabe des § 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO, Zeichen 270.1 mit
Zusatzzeichen und Zeichen 270.2.

64

Auch der LRP Köln ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der LRP Köln ist hier
inzident zu prüfen, weil er - obwohl er die maßgeblichen Festsetzungen der
Umweltzone enthält - von dem Kläger nicht unmittelbar angegriffen werden kann.
Luftreinhaltepläne i.S.v. § 47 Abs. 1 BImSchG begründen für Privatpersonen weder
Rechte noch Pflichten. Sie stellen verwaltungsinterne Handlungspläne dar, die
Verwaltungsvorschriften ähnlich sind.

65

BT-Drucks. 14/8450, S. 14; BVerwG, EuGH-Vorlage v. 29.03.2007 - 7 C
9.06 -, a.a.O., zitiert nach juris Rdnr. 27; Jarass, Bundes-
Immissionsschutzgesetz, Kommentar, § 47 Rdnr. 47.

66

Der LRP Köln ist in formeller Hinsicht rechtmäßig. Insbesondere ist das
vorgeschriebene Verfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Die Beteiligung
der Öffentlichkeit erfolgte nach Maßgabe des § 47 Abs. 5 BImSchG in der seinerzeit
geltenden Fassung vom 26.09.2002 i.V.m. § 67 Abs. 10 BImSchG. Das erforderliche
Einvernehmen des Beklagten als Straßenverkehrsbehörde und Straßenbaubehörde
gemäß § 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG liegt ebenfalls vor. Ferner ist weder beanstandet
worden noch sonst erkennbar, dass der Luftreinhalteplan den Anforderungen der
Anlage 6 zur 22. BImSchV nicht entspricht, vgl. § 47 Abs. 1 a.E. BImSchG.

67

Der LRP Köln erfüllt auch die materiellen Anforderungen des § 47 BImSchG.

68

Die nach § 47 Abs. 1 BImSchG erforderliche Überschreitung eines durch
Rechtsverordnung i.S.v. § 48 a Abs. 1 BImSchG festgelegten
Immissionsgrenzwertes einschließlich Toleranzmarge liegt hier für den Schadstoff
Stickstoffdioxid (=NO2) vor.

69

Grundlage für die Aufstellung des LRP Köln war der im Jahr 2003 am Neumarkt
gemessene Jahresmittelwert für NO2 in Höhe von 58 µg/m3. Der nach der 22.
BImSchV festgelegte Immissionsgrenzwert für NO2 einschließlich Toleranzmarge
betrug für das Jahr 2003 hingegen nur 54 µg/m3, vgl. § 48 a Abs. 1 BImSchG i.V.m.
§ 3 Abs. 4 und 5 der 22. BImSchV in der seinerzeit geltenden Fassung vom
11.09.2002. Durchgreifende Bedenken hinsichtlich des Messergebnisses bestehen
nicht. Anhaltspunkte dafür, dass die NO2-Belastung im Stadtgebiet nicht nach
Maßgabe der 22. BImSchV ermittelt wurde, sind nicht ersichtlich und werden auch
vom Kläger nicht substantiiert geltend gemacht. Zur Absicherung der vorliegenden
Erkenntnisse fanden überdies weitere Modellrechnungen und Erhebungen im Kölner
Straßennetz statt. Im Zuge der Erstellung des LRP Köln wurden so insgesamt neun
Belastungsschwerpunkte festgelegt, an denen zusätzlich orientierende Messungen
durch NO2-Passivsammler durchgeführt wurden, vgl. S. 20f. des LRP Köln. Auch
diese orientierenden Messungen ergaben in dem Messzeitraum 06.05.2005 bis
29.03.2006 NO2-Mittelwerte von bis zu 62 µg/m3 und bestätigen letztlich das Messergebnis für den Neumarkt.

70

Der LRP Köln ist überdies zur dauerhaften Verminderung der
Luftverunreinigungen erforderlich. Erforderlich i.S.v. § 47 Abs. 1 BimSchG sind
Maßnahmen nur dann, wenn die Grenzwertüberschreitung nicht bereits durch
unmittelbar greifende Anordnungen dauerhaft beseitigt werden kann.

71

Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, § 47 Rdnr. 9.

72

Das ist hier der Fall, weil die Grenzwerte für NO2 im Zieljahr 2010 ohne
zusätzliche Maßnahmen an mehreren Standorten nicht eingehalten werden können.
Nach den Berechnungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und
Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen für die neun Belastungsschwerpunkte in
Köln sinkt die Gesamtbelastung mit NO2 aufgrund des technischen Fortschritts und
einer Flottenmodernisierung zwar auch ohne zusätzliche Maßnahmen bis zum Jahr
2010 ab, diese Veränderungen allein führen jedoch nicht zu einer Einhaltung des
Grenzwertes von 40 µg/m3, vgl. S. 59 - 63 des LRP Köln. Die Kammer folgt dieser
Einschätzung. Denn die diesbezüglichen Berechnungen sind in sich stimmig,
plausibel und nachvollziehbar.

73

Auch die Voraussetzungen des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG liegen vor. Die
Bezirksregierung Köln hat bei der Aufstellung des LRP Köln alle maßgeblichen
Verursacher von NO2-Immissionen zutreffend ermittelt. Die Entscheidung, letztlich
nur Maßnahmen gegen den Straßenverkehr zu ergreifen, ist rechtlich nicht zu
beanstanden.

74

Nach § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG sind die Maßnahmen entsprechend dem
Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen
alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte
beitragen.

75

Die Verursacheranalyse des LRP Köln begegnet keinen rechtlichen Bedenken.
Die Bezirksregierung Köln hat unter Heranziehung des Emissionskatasters Luft NRW
und weiterer Informationen des Staatlichen Umweltamtes Köln alle
Emittentengruppen einbezogen und insoweit die relevanten Emittentengruppen
Verkehr, Industrie und Kleinfeuerungsanlagen näher untersucht. Für die neun
Belastungsschwerpunkte der Kölner Innenstadt (sogenannte Hotspots) wurde
ebenfalls eine Verursacheranalyse durchgeführt. Ausgangspunkt der
Untersuchungen innerhalb der Emittentengruppe Verkehr waren die Daten des
Emissionskatasters Straßenverkehr mit Daten für das Jahr 2004. Diese Daten
wurden durch Verkehrszählungen, -hochrechnungen und unter Inanspruchnahme
der Dienste eines Ingenieurbüros auf den Stand des Jahres 2005 aktualisiert. Ausgehend von der Jahresfahrleistung im Kölner Stadtgebiet, unterteilt nach PKW, leichten
Nutzfahrzeugen, Bussen, Krädern, LKW und Lastzügen, und dem täglichen
Durchschnittsverkehr an den neun Hotspots der Kölner Innenstadt berechnete man
die NOx-Emissionen für das Stadtgebiet Köln und für die Hotspots bezogen auf das
Jahr 2005. Hinsichtlich der anderen Verkehrsträger wurden lediglich Daten aus dem
Jahr 2000 berücksichtigt. Diese Vorgehensweise begegnet bereits deshalb keinen
durchgreifenden Bedenken, weil die anderen Verkehrsträger - mit Ausnahme des
Schiffsverkehrs - nur zu einem sehr geringen Anteil NOx emittieren. Der Vertreter des
Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen, Dr.
Brandt, hat insoweit in der mündlichen Verhandlung für die Kammer nachvollziehbar
ausgeführt, dass neuere Daten nicht vorgelegen hätten und sich die Emissionswerte
der anderen Verkehrsträger überdies nicht sehr schnell änderten. Auch sonst be-
stehen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich insbesondere die Emissionswerte für
die Schifffahrt - diese trägt nach den o.g. Erhebungen der Bezirksregierung Köln zu
einem Viertel zu den NOx-Emissionen bei - seit dem Jahr 2000 grundlegend
geändert hätten. Nach den Ermittlungen des Amtes für Stadtentwicklung und Statistik
des Beklagten für die 19. Güterverkehrsrunde Köln vom 07.11.2006 verzeichnete der
Güterverkehr der Binnenschifffahrt in dem Zeitraum von 1997 bis 2004 lediglich
einen Zuwachs von 2,4 % (Beiakten Heft 14, S. 58).

76

Auf diese Weise wurden für das Plangebiet Köln folgende Jahres-
Gesamtemissionen für NOx ermittelt:

77

Emittentengruppe Bezugsjahr Emissionen (t/a) NOx Verursacheranteil
Verkehr 2000 und 2005 9.586 53 %
Genehmig.bed. Anlagen (Industrie) 2004 6.880 38 %
Nicht genehmigungsbed. Feuerungsanlagen 2000 1.634 9 %

78

Für die Emittentengruppe Verkehr wurden folgende Emissionen ermittelt:

79

Verkehrsträger NOx (t/a) Anteil Bezugsjahr
Straße 6.018 63 % 2005
Schiene 108 1 % 2000
Offroad 674 7 % 2000
Schiff 2.394 25 % 2000
Flug 392 4 % 2000
Gesamt 9.586 100 %

80

Ausgehend von dieser Verursacheranalyse stellt die im LRP Köln angeordnete
Umweltzone ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel zur
dauerhaften Verminderung der NO2-Immissionen dar.

81

Nach dem Willen des Gesetzgebers müssen die in einem Luftreinhalteplan nach
§ 47 Abs. 1 geregelten Maßnahmen dauerhaft zur Verminderung der durch die 22.
BImSchV erfassten Schadstoffe geeignet sein. Mithin müssen die Maßnahmen die
Einhaltung der maßgebenden Immissionsgrenzwerte langfristig gewährleisten.

82

BT-Drucks 14/8450, S. 13.

83

Die Kammer versteht dieses Erfordernis dahingehend, dass der Grenzwert im
Idealfall am Stichtag erreicht wird. Ein Luftreinhalteplan erweist sich jedoch nicht
schon dann als ungeeignet, wenn sich abzeichnet, dass die angeordneten Maßnahmen zwar zu einer Verbesserung der Schadstoffbelastung führen, der
maßgebliche Grenzwert jedoch aller Voraussicht nach am Stichtag nicht eingehalten
wird. Da es hier - anders als bei den Aktionsplänen i.S.v. § 47 Abs. 2 BImSchG - um
langfristig angelegte Maßnahmen geht, ist ein Luftreinhalteplan in solchen Fällen ggf.
fortzuschreiben. Das muss vor allem in Fällen der vorliegenden Art gelten, in denen
die regionale Hintergrundbelastung, die durch einen Luftreinhalteplan allenfalls
mittelbar beeinflusst werden kann, nicht allzu niedrig ist. Ein Luftreinhalteplan erweist
sich lediglich dann als ungeeignet und somit als rechtswidrig, wenn die Maßnahmen
von Anfang an zur Einhaltung der Grenzwerte nicht bzw. nur ganz unwesentlich
beitragen, also kein effektives Handlungskonzept zur dauerhaften Verminderung des
Schadstoffes darstellen.

84

Ausgehend hiervon stellt die Umweltzone (noch) eine geeignete Maßnahme zur
dauerhaften Verminderung der NO2-Immissionen dar. Der LRP Köln ordnet
Maßnahmen gegen den Straßenverkehr an, der maßgeblicher Verursacher der NO2-
Immissionen in den Innenstädten ist. Das folgt nicht nur aus den Untersuchungen der
Bezirksregierung Köln für den Bereich der Stadt Köln, sondern auch aus den der
Kammer - und den Beteiligten - sonst vorliegenden Erkenntnissen, vgl. insoweit
bereits die Ausführungen des VG Hannover in dem Urteil v. 21.04.2009 - 4 A
5289/08 -. Auch das Umweltbundesamt weist in der vom Kläger vorgelegten
Stellungnahme vom 17.01.2008 darauf hin, dass die NO2-Belastungssituation in
Ballungsräumen deutlich stärker durch lokale Quellen bestimmt werde. An mehr als
der Hälfte der verkehrsnahen Messstationen werde der ab 2010 einzuhaltende
Grenzwert überschritten. Die Überschreitungen bei den NO2-Stundenmittelwerten
seien kausal auf den Verkehr zurückzuführen. Die Überschreitungen erfolgten
nahezu ausschließlich an verkehrsnahen Messstationen. Auch der Gesetzgeber
selbst ging im Übrigen davon aus, dass die NO2-Überschreitungen vorrangig an vom
Verkehr stark belasteten Straßen mit schlechter Durchlüftung aufträten.

85

BT-Drucks. 14/8450, S. 10 f.

86

Auch wenn im Jahr 2008 von dem Einfahrverbot letztlich nur 29.358 nicht
plakettenfähige Kraftfahrzeuge betroffen waren, mithin lediglich rund 6,52 % der in
Köln zugelassenen Kraftfahrzeuge, so wurden dadurch doch gerade diejenigen
Kraftfahrzeuge ausgeschlossen, die einen besonders hohen Schadstoffausstoß
verursachen. Nach den dem Gericht vorliegenden Erkenntnissen haben Diesel-Pkw
sogar 6 bis 50-fach höhere NO2-Emissionen als vergleichbare Otto-PKW.

87

Institut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg GmbH (ifeu), „Zur
Herkunft der NO2-Konzentrationen an einer BAB-Messstelle, Erste Ergebnisse
zu Innerortsmesswerten, September 2005 , S. 7, www.ifeu.de.

88

Entgegen der Auffassung des Klägers ist überdies nicht davon auszugehen, dass
die Wirkung der Umweltzone durch die Ausnahmeregelungen des Beklagten
aufgehoben wird. Abgesehen davon, dass die Ausnahmegenehmigungen nicht
zeitlich unbegrenzt gelten, ist die Zahl der Erstanträge auch rückläufig: Im Jahr 2008
erhielten noch 17 % der nicht plakettenfähigen Fahrzeuge eine
Ausnahmegenehmigung, nämlich 4.941 Fahrzeuge. Im Jahr 2009 erteilte der
Beklagte nur insgesamt 107 Ausnahmegenehmigungen.

89

Die von dem Kläger angeführten Gutachten des ADAC rechtfertigen keine
andere Beurteilung der Geeignetheit. Die ADAC-Untersuchung zur Wirksamkeit von
Umweltzonen von Juni 2009 hat keinen hinreichenden wissenschaftlichen
Erkenntniswert. In der Abhandlung werden Städte verschiedener Größe mit
unterschiedlichen Verkehrssituationen lediglich wegen ihrer räumlichen Nähe
miteinander verglichen. In Bezug auf das Sachverständigengutachten von Prof. Dr.
Möller zur Umweltzone der Stadt Berlin ist weder dargetan noch sonst erkennbar,
aus welchem Grund die Feststellungen für den LRP Köln einen Aussagewert
besitzen. In Berlin herrschen andere klimatische und topographische Verhältnisse.
Überdies kann nicht von demselben regionalen Hintergrundniveau oder einer
identischen Stadtstruktur ausgegangen werden.

90

Die Kammer sieht auch angesichts der vorläufigen Messdaten für die Monate
Januar bis März 2009 (noch) keinen Anlass, an der Geeignetheit des LRP Köln zu
zweifeln. Der Beklagte hat insoweit in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar
dargetan, dass die Wintermonate stärker immissionsbelastet sind, weil in diesen
Monaten häufig Inversionslagen aufträten. Die Kammer geht deshalb mit dem
Beklagten und dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-
Westfalen davon aus, dass der Trend der Stagnation bzw. Zunahme der NO2-
Belastung durch die Einführung der Umweltzone aufgehalten und umgekehrt werden
konnte. Nach den Feststellungen des Landesamtes für Natur, Umwelt und
Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 2009 ging die mittlere
Belastung durch NO2 nach Einführung der Umweltzone Köln an sechs
verkehrsbelasteten Messpunkten in der Umweltzone in den Jahren 2007 und 2008
mit durchschnittlich 1,2 µg/m3 stärker zurück als die urbane Hintergrundbelastung,
die sich lediglich um 0,5µg/m3 reduzierte. Das Landesamt für Natur, Umwelt und
Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen weist in der Stellungnahme vom 25. Juni
2009 jedoch zutreffend darauf hin, dass die festgestellte Verbesserung der
Luftqualität noch nicht ausreicht, um die Einhaltung des Grenzwertes für NO2 zu
erreichen. Diesen Umstand wird die Bezirksregierung Köln bei der Fortschreibung
des LRP Köln verstärkt in den Blick nehmen müssen.

91

Die Umweltzone Köln stellt auch ein erforderliches Mittel zur dauerhaften
Verminderung der NO2-Immissionen dar. Ein gleich geeignetes, milderes Mittel ist
nicht erkennbar.

92

Namentlich war die Bezirksregierung Köln nicht gehalten, aufgrund des Wortlauts
von § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG Maßnahmen gegenüber allen Emittenten von NOx
zu ergreifen. § 47 Abs. 4 BImSchG trägt zwar maßgebend dem Verursacherprinzip
Rechnung. Das führt aber nicht zwangsläufig dazu, dass die Behörde letztlich auch
gegenüber allen Emittenten Maßnahmen anzuordnen hat. Denn das
Verursacherprinzip wird insoweit durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
modifiziert.

93

Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, § 47 Rdnr. 14.

94

Eine umweltsensitive Lichtsignalanlagen-Steuerung allein stellt im Vergleich zur
Umweltzone kein gleich geeignetes Mittel dar. Ein modernes Verkehrsleitsystem für
die gesamte Kölner Innenstadt würde überdies einen erheblichen finanziellen
Aufwand bedeuten. Allein die Kosten für das Pilotprojekt am Clevischen Ring
belaufen sich auf 400.000,00 Euro. Angesichts der Tatsache, dass die derzeit
gemessenen Werte den ab 2010 geltenden Grenzwert noch erheblich überschreiten,
ist es vielmehr erforderlich, sowohl eine Umweltzone als auch eine umweltsensitive
Lichtsignalanlagen-Steuerung einzuführen.

95

Auch die räumliche Abgrenzung der Umweltzone ist rechtlich nicht zu
beanstanden: Es werden einerseits die stark befahrenen und bebauten Abschnitte
der Innenstadt einbezogen, andererseits soll der Verkehrsfluss in den Vororten und
um die Umweltzone herum möglich sein. Bei der Planaufstellung wies das
Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen
nachvollziehbar darauf hin, dass nur über eine großflächige Umweltzone eine
sinnvolle Reduktion der Belastungssituation erfolgen könne. Die NO2-Belastung sei
flächendeckend als grenzwertig einzustufen. Dieser Auffassung stimmte auch die
Projektgruppe zu. Einzelmaßnahmen an den Hotspots würden nur zu einer
Problemverlagerung in die Parallelstraßen führen.

96

Der Straßenverkehr ist überdies die einzig bedeutende und kurzfristig
beeinflussbare Emissionsquelle. Maßnahmen gegenüber den anderen Emittenten
sind weniger erfolgversprechend, weil der Straßenverkehr Hauptverursacher der
NOx-Belastung in der Innenstadt ist. Emissionen im Bereich Hausbrand und
Kleinanlagen können überdies eher durch langfristige Programme gemindert werden.
Im Übrigen gilt im Bereich Hausbrand die am 01.10.2009 in Kraft getretene
Energieeinsparverordnung, die Auswirkungen auf den NO2-Ausstoß der Heizungen
haben wird. Lokalen Regelungen der Wasserstraße Rhein stehen internationale
Vereinbarungen entgegen. Maßnahmen im Bereich der Liegeplätze hat der Beklagte
bereits ergriffen.

97

Eine Plakettenpflicht für schadstoffreiche Kraftfahrzeuge in der vom Kläger
vorgeschlagenen Weise ist praktisch nicht durchführbar und damit ungeeignet. Denn
kein Halter eines schadstoffreichen Fahrzeugs könnte gezwungen werden, eine
Plakette zu erwerben, wenn er nicht in die Umweltzone einfahren will. Deshalb
könnte einem Fahrzeug ohne Plakette nicht der objektive Erklärungswert
beigemessen werden, dass es sich um ein einfahrberechtigtes Fahrzeug handele.
Eine Plakettenpflicht nur für schadstoffreiche Fahrzeuge widerspricht überdies den
Vorgaben der 35. Verordnung zur Durchführung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes.

98

Die Maßnahmen des LRP Köln sind angemessen. Angesichts der - auch vom
Kläger nicht in Zweifel gezogenen - erheblichen Gesundheitsbelastung, die mit einer
Überschreitung der NO2-Grenzwerte verbunden ist, sind auch schwere Nachteile wie
ein Einfahrverbot schadstoffreicher Fahrzeuge gerechtfertigt. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass auf der derzeit geltenden 1. Stufe nur ca. 6 % der Fahrzeuge
ausgeschlossen wurden und nicht beabsichtigte Härten nach Einschätzung der
Kammer über die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen vermieden werden. Dass
der Kläger die Praxis des Beklagten bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen
als zu großzügig rügt, bestätigt diese Einschätzung.

99

Schließlich trägt der LRP Köln auch einem integrierten Ansatz zum Schutz von
Luft, Wasser und Boden Rechnung, vgl. § 47 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 45 Abs. 2
BImSchG. Anhaltspunkte für eine etwaige Verlagerung von Problemen aus dem
Umweltmedium Luft in die Umweltmedien Wasser oder Boden bestehen nicht.
Etwaige Beeinträchtigungen der Umwelt in anderen Mitgliedstaaten aufgrund des
LRP Köln sind ebenfalls nicht erkennbar.

100

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

101

Die Berufung war nicht zuzulassen. Ein Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr.
3 oder 4 VwGO liegt nicht vor. Insbesondere hat die Rechtssache keine
grundsätzliche Bedeutung. Namentlich die vom Kläger für klärungsbedürftig
gehaltene Frage, ob es eine angemessene Belastung darstelle, eine Plakettenpflicht
zur Erreichung der Verbesserung der Luftqualität in der durch den LRP Köln
vorgesehenen Form einzuführen, beantwortet sich nach den konkreten Umständen
des Einzelfalles und ist deshalb nicht grundsätzlich klärungsbedürftig.