Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-18, Aktenzeichen 4 K 4781/02
ECLI:DE:VGD:2004:0318.4K4781.02.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Versagungsbescheides vom
15. Juli 2002 (Az. 6.1-66 61 16-15/01) verpflichtet, den am 9. Oktober 2001
eingereichten Antrag der Klägerin in der Fassung der Änderung vom
12. November 2001 zur Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers
zur Gewinnung von Kies und Sand in X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3
(teilweise), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20, 21 sowie
Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilweise) („Abgrabung W" - 2. Erweiterung nördlich
und westlich -) erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu
bescheiden.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110%
des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache
zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt im Kreis L in der Gemeinde X auf bestimmten Grundstücken
der Gemarkung X (Flur 30, 31 und 32) eine Nassabgrabung, benannt Abgrabung W.
Das Abgrabungsgelände liegt in der nördlichen Niersebene, westlich eines alten
Niersarmes und etwa in der Mitte zwischen dem (östlich gelegenen) Ortszentrum von
X und dem (westlich gelegenen) Ortszentrum der Gemeinde L. Die mit
Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 unter dem Aktenzeichen des
Beklagten 6.1 - 66 61 16 - 06/96 planfestgestellte Abgrabung mit einer Größe von
insgesamt 63 ha (davon 57 ha eigentliche Abbaufläche) beruht auf einem Antrag der
Rechtsvorgängerin der Klägerin vom 20. September 1996, den die Klägerin im
August 1998 fort führte. Die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen des
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 waren Gegenstand des
Rechtsstreits gleichen Rubrums mit dem Aktenzeichen 4 K 61/01 (Urteil der Kammer
vom 30. Oktober 2003). Ausweislich dieses Urteils hat die Klägerin mit der
Abgrabung begonnen. Im Oktober 2003 hatte sie den 2. Abbauabschnitt
erreicht.

3

Ein erster Erweiterungsantrag der Klägerin betreffend eine kleinere Fläche in
westlicher Richtung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

4

Mit Schreiben vom 9. Oktober 2001 reichte die Klägerin bei dem Beklagten einen
Antrag auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers durch
Abgrabung gem. § 31 WHG i.V.m. § 4 AbrG betreffend eine weitere, zweite
Erweiterung der Abgrabung W in westlicher und nördlicher Richtung ein. Betroffen
sind die Grundstücke in der Gemeinde X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3
(teilw.), 9 bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20 und 21 sowie
Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilw.). Das Vorhabengebiet der 2. Erweiterung
umfasst eine Gesamtfläche von 52 ha, aufgeteilt in zwei Erweiterungsflächen. Die
Gesamtgröße der Abgrabung, einschließlich der 1. und 2. Erweiterung, wird
ca. 121 ha umfassen. Der Abbau soll analog der bisherigen Tiefe etwa 15-16 m tief
erfolgen und der Gewinnung von ca. 6,4 Millionen Kubikmeter Sand und Kies im
Nassabbau dienen. Die bestehende Betriebsanlagen sollen weiter benutzt werden.
Nach Beendigung verbleibt ein Landschaftssee durch freigelegtes Grundwasser. Die
Dauer des bereits planfestgestellten Kiesabbaus soll sich von 22 Jahren auf 31 Jahre
verlängern. Entgegen dem Uhrzeigersinn soll die im Südosten begonnene
Altabgrabung im östlichen Gesamtgelände nach Norden fortgeführt werden und
sodann über den westlichen Abgrabungsbereich von Norden nach Süden zum
Ausgangspunkt zurück kehren.

5

Der Flächennutzungsplan der Gemeinde X weist die Vorhabenfläche
überwiegend als Fläche für die Landwirtschaft und teilweise als Flächen für die
Forstwirtschaft aus.

6

Die Vorhabenfläche (bereits betriebene Auskiesung und beabsichtigte
Erweiterung) liegt im Geltungsbereich des Landschaftsplanes des Kreises L Nr. 10 X.
Der am 23. März 1985 vom Kreistag des Kreises L beschlossene, am 29. April 1986
von der Höheren Landschaftsbehörde (damaliger Regierungspräsident E)
genehmigte und am 16. Januar 1988 ortsüblich bekannt Landschaftsplan weist den
westlich des Vorhabens gelegenen und von diesem unberührten Altarm der Niers als
Naturschutzgebiet und das gesamte Areal der Vorhabensfläche (Altabgrabung und
Erweiterung) als Landschaftsschutzgebiet aus, welches textlich als
Landschaftsschutzgebiet 3.3.1 nähere Ausgestaltung erfährt. Südlich außerhalb der
Vorhabensfläche, westlich des sog. Uhofs, liegt das Naturdenkmal 3.2.11 (eine
Stieleiche, genannt „Ueiche"). Östlich der Vorhabenfläche und außerhalb derselben
liegt der geschützte Landschaftsbestandteil Ziffer 3.4.2.16 (9 Kopfweiden am Thof),
nördlich und außerhalb derselben der geschützte Landschaftsbestandteil
Ziffer 3.4.2.15 (8 Kopfweiden am U1hof). Der Landschaftsplan weist unter Ziffer 2.0
Entwicklungsziele für die Landschaft aus. Die textlichen Darstellungen und
Festsetzungen unter Ziffer 3.3., Allgemeine Festsetzungen für alle
Landschaftsgebiete nach § 21 LG, lauten wie folgt:

7

„Nach § 34 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes NW sind in den
Landschaftsschutzgebieten alle Handlungen verboten, die den Charakter des
Gebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwider
laufen.

8

1. Verboten ist insbesondere:

9

...

10

f) Aufschüttungen, Abgrabungen oder Ausschachtungen vorzunehmen,

11

g) Wasserflächen oder Wasserläufe anzulegen oder zu verändern,

12

2. Unberührt bleiben, soweit durch besondere Bestimmungen für die einzelnen
Landschaftsschutzgebiete nichts anderes bestimmt ist:

13

...

14

c) eine sonst bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes rechtmäßig ausgeübte
Nutzung,

15

...

16

f) Die Durchführung des im Gebietsentwicklungsplans dargestellten Zieles
- Abgrabung - im Rahmen der dafür vorgesehenen Verfahren bleibt unberührt.

17

...

18

3. a) Die Untere Landschaftsbehörde erteilt auf Antrag eine Ausnahme von
den Verboten des Punktes 1 Abs. a für Maßnahmen, die den Schutzzweck nicht
beeinträchtigen.

19

b. Die Untere Landschaftsbehörde erteilt auf Antrag eine Ausnahme für ein
Vorhaben im Sinne von § 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BauGB, wenn es nach Standort
und Gestaltung der Landschaft angepasst wird und der Schutzzweck nicht
entgegensteht.

20

4. Die Untere Landschaftsbehörde kann auf Antrag nach § 69 Abs. 1 LG
Befreiungen erteilen, wenn

21

a) die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall

22

aa) zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit
den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist
oder

23

bb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen
würde oder

24

b) über wiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung
erfordern.

25

§ 5 LG gilt entsprechend.

26

5. Ausnahmen und Befreiungen können mit Nebenbestimmungen erteilt
werden.

27

...

28

Im Einzelnen werden geschützt:

29

3.3.1 Die Gebiete L1, WH, H1, C, Z1 Heide, L2, C1, H2 Veen, X Veen,
X1 Veen, I, M.

30

1. Es ist insbesondere verboten:

31

a) Kopfbäume zu beseitigen

32

2. Es ist insbesondere geboten:

33

a) ein Netzt von Biotopen in allen Landschaftsschutzgebieten als Refugium für
die besonders bedrohten Tier- und Pflanzenarten zu schaffen,

34

b) die Kopfbäume sind in einem bis zu 10-jährigen Turnus zu
beschneiden.

35

Der Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E vom 14. Juni 1984
(genehmigt durch die Landesplanungsbehörde am 8. Juli 1986, im Folgenden
GEP 1984) sah für das gesamte Vorhaben (Altabgrabung und Erweiterungen) keinen
„Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen" vor. In dem am
12. Oktober 1999 genehmigten Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk
Düsseldorf 1999 (im Folgenden GEP 1999) ist die Vorhabenfläche und ihre
Umgebung mit der Darstellung 2.d.dd. „Schutz der Landschaft und der
landschaftsorientierten Erholung" überlagert (senkrecht-grüne Schraffierung).
Darunter befindet sich die Darstellung als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich
(hellgelb, Ziffer 2.a) bzw. Waldbereich (hellgrün, Ziffer 2.b). Der wesentliche Teil der
nach der ursprünglichen Genehmigung für das Vorhaben herzustellenden
Wasserfläche wird im GEP 1999 als Oberflächengewässer (Ziffer 2.c) dargestellt. Die
Grenze dieses Gewässers stellt zugleich eine nach Ziffer 2.eb GEP 1999
hervorgehobene Fläche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze dar. Nach Norden ragt das ursprünglich genehmigte
Abgrabungsgelände bereits teilweise über die Wasserfläche und den Abbaubereich
des GEP 1999 hinaus; nach Westen schöpft die Altabgrabung die Wasserfläche und
den Abbaubereich des GEP 1999 nicht vollständig aus. Die beantragte zweite
nördliche Erweiterung des Vorhabens der Klägerin liegt vollständig, die westliche
Erweiterung liegt (mit Ausnahme eines kleinen östlichen Teils) zum größten Teil
außerhalb der im GEP 1999 dar gestellten Fläche für die Sicherung und den Abbau
oberflächennaher Bodenschätze.

36

In der Umweltverträglichkeitsstudie des Vorhabens (A: Grundlagenanalyse,
Unterziffer III. Landschafts- und gewässerökologische Grundlagen, Übersicht und
Einzelfaktoren) wird unter Ziffer 17 (Lebensräume, Funktion und Vernetzung)
ausgeführt, die auf der Erweiterungsfläche vorherrschenden Ackerflächen wiesen
eine sehr geringe Artenausstattung auf, die durch intensive landwirtschaftliche
Nutzung sowie den Mangel an vernetzenden Strukturelementen bedingt sei. Eine
erhöhte Bedeutung komme lediglich den Gehölzbeständen am westlichen Rand des
Vorhabengebietes zu. Besonders geschützte Biotope i.S.d. § 62 Abs. 1 LG befänden
sich innerhalb der zur Abgrabung vorgesehenen Fläche nicht (ebenda
Ziffer 12.2).

37

Der Antrag wurde mit weiterem Antrag vom 12. November 2001 wegen der
geplanten Unterwasserböschungskanten geändert. Mit Schreiben vom
22. November 2001 reichte die Klägerin Kopien diverser
Eigentümereinverständniserklärungen ein und trug vor, soweit im Übrigen
Böschungsgrundstücke tangiert seien, seien diese insgesamt durch notarielle
Kaufverträge und Auflassungsvormerkungen gesichert.

38

Mit Bescheid vom 12. Juli 2002 versagte der Beklagte die beantragte
Planfeststellung mit der Begründung, dem Vorhaben stehe ein zwingender, die
Zulassung des Vorhabens im Wege der planerischen Abwägung von vornherein
ausschließender Versagungsgrund aus dem Bauplanungs- und Raumordnungsrecht
entgegen. Die Vorhabenfläche sei im gültigen Gebietsentwicklungsplan für den
Regierungsbezirk Düsseldorf nicht als Abgrabungsfläche vorgesehen. Daraus folge
die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens. Ferner sei die Klägerin
gegenwärtig nicht auf das Vorhaben angewiesen, da die planmäßig genehmigte
Abgrabung der Klägerin eine Abgrabung bis zum Jahr 2023 erlaube und die Klägerin
zudem über weitere Standorte (Abgrabungen in H3 und in H4) verfüge.

39

Am 19. Juli 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, der
Versagungsbescheid sei nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig. Der GEP stehe dem
Vorhaben aus formellen und materiellen Gründen nicht entgegen. Wenn der GEP
ungeachtet dessen wirksam wäre, müsste er sich aus Rechtsgründen auf so globale
Äußerungen beschränken, dass eine Einzelfallprüfung im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens unverzichtbar sei.

40

Auf das Vorbringen des Beklagten mit Schreiben vom 13. Februar 2004, dem
Vorhaben stehe als zwingender Versagungsgrund auch das ausdrückliche
Abgrabungs- und Gewässerherstellungsverbot des Landschaftsschutzgebiets bei
Vorselaer entgegen, welches vom GEP 1999 unberührt bleibe, von dem Ausnahmen
nicht vorgesehen seien und eine Befreiung nicht erteilt werden könne, trägt die
Klägerin mit Schreiben vom 5. März 2004 wie folgt vor: Entwicklungsziele des
Landschaftsplans stünden dem Vorhaben bereits aus Rechtsgründen nicht als
zwingender Versagungsgrund entgegen. Die Verbote des
Landschaftsschutzgebietes, Abgrabungen vorzunehmen, seien formell und materiell
nicht wirksam. Hilfsweise sei ihr eine Ausnahme zu gewähren; höchst hilfsweise sei
das dem Beklagten eingeräumte Befreiungsermessen eröffnet.

41

Die Klägerin beantragt,

42

den Beklagten unter Aufhebung seines
Versagungsbescheides vom 15. Juli 2002 zu verpflichten, ihren
am 9. Oktober 2001 eingereichten Antrag in der Fassung der
Änderung vom 12. November 2001 zur Feststellung des Planes
zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Kies und
Sand in X, Gemarkung X, Flur 30, Flurstücke 3 (teilweise), 9
bis 12 und 22, Flur 31, Flurstücke 4, 5, 10 bis 12, 17, 18, 20, 21
sowie Flur 32, Flurstücke 24 und 32 (teilweise) („Abgrabung W"
- 2. Erweiterung nördlich und westlich -) erneut zu
bescheiden.

43

Der Beklagte beantragt,

44

die Klage abzuweisen.

45

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
verwiesen.

46

Entscheidungsgründe:

47

Die auf Neubescheidung ihres Antrages beschränkte Verpflichtungsklage der
Klägerin ist zulässig und begründet, § 113 Abs. 5 Satz 2, Satz 1 VwGO.

48

Auf der Rechtsgrundlage von § 31 Abs. 2 WHG hat der Träger eines Vorhabens
in Gestalt der dauerhaften Freilegung des Grundwassers durch Abbau von Sand und
Kies, wenn dem Vorhaben kein mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer
Versagungsgrund entgegen steht, einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde
über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende
Abwägungsfehler entscheidet (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, U. v. 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -). Diesen Anspruch verletzt
der angefochtene Bescheid. Der darin angenommene, mittels planerischer
Abwägung unüberwindbare Versagungsgrund liegt bei zutreffender rechtlicher
Würdigung nicht vor. Der Bescheid erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als
rechtmäßig, weil sich auch aus anderen Rechtsgrundlagen kein mittels planerischer
Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund ergibt.

49

1. Unter spezifisch wasserwirtschaftlichem Blickwinkel ist eine Beeinträchtigung
des Wohls der Allgemeinheit (§§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG) nicht zu erwarten.
Spezifisch wasserrechtliche, unüberwindbare Versagungsgründe hat der Beklagte
nicht zum Gegenstand des Versagungsbescheides gemacht. Ihr Vorliegen ist nach
dem bekannten Inhalt der Antragsunterlagen nicht ersichtlich. Die Abbaufläche liegt
nicht im räumlichen Geltungsbereich einer Wasserschutzzone eines bestehenden
Wassergewinnungswerkes. Zwar ergibt sich aus den nachrichtlichen Übernahmen
des (am 5. Oktober 1982 beschlossenen) Flächennutzungsplans der Gemeinde
Weeze, dass im Bereich des Abgrabungsvorhabens ein Wasserschutzgebiet geplant
war (unterbrochen blaue Markierung mit "W" im Kreis). Dieses Wasserschutzgebiet
ist jedoch weder bis heute realisiert worden und steht seine zeitnahe Realisierung
bevor. Das folgt bereits aus dem Umstand, dass die einschlägige Fläche im
GEP 1999 nicht als Freiraum für den Grundwasser- und Gewässerschutz dargestellt
ist. Da der GEP in seiner Übersichtskarte 8 „Wasserwirtschaft" nicht nur (namentlich
gekennzeichnete) bestehende, sondern auch (noch nicht durch Namensnennung
konkretisierte) geplante Wasserschutzgebiete hervor hebt, ist das Schweigen des
GEP 1999 in Bezug auf die einschlägige Fläche ein starkes Indiz für das
Nichtbestehen zeitnaher Absichten, ein Wasserschutzgebiet auszuweisen. Weiteres
Indiz gegen das Vorliegen eines zeitnah auszuweisenden Wasserschutzgebietes ist,
dass sich aus wasserrechtlichen Gründen im ersten Planfeststellungsbeschluss für
das Vorhaben aus Dezember 2000 keine unüberwindbaren Hindernisse ergeben
haben. Deshalb geht die Kammer der Frage, ob die im Flächennutzungsplan
nachrichtlich dargestellte Wasserschutzzone überhaupt noch realisiert werden soll,
nicht näher nach.

50

2. Aus dem Bauplanungsrecht ergeben sich ebenfalls keine mittels planerischer
Abwägung unüberwindbaren Versagungsgründe. Das Vorhaben der Antragstellerin
ist bereits auf Grund der Größe allein der geplanten Erweiterungen von ca. 52 Hektar
zwar ein Vorhaben im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB (2.1.). Ungeachtet dessen sind
die §§ 29 bis 37 BauGB nach § 38 BauGB wegen der überörtlichen Bedeutung des
Vorhabens nicht anzuwenden (2.2.).

51

2.1. Das im Außenbereich gelegene - und dort wegen seiner
Standortgebundenheit privilegiert zulässige - Vorhaben unterliegt im Ansatz dem
Bauplanungsrecht, weil es mit einem beabsichtigten
Abgrabungserweiterungsgelände von ca. 52 ha, mit dem projektierten
Gesamtgelände von 121 ha sogar offensichtlich, eine Abgrabung größeren Umfangs
ist (§ 29 Abs. 1 BauGB). Der „größere Umfang" ist nicht gesetzlich definiert, sodass
zur Konkretisierung dieses Merkmals vom Grundgedanken des § 29 Abs. 1 BauGB
für die Erstreckung der Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB auszugehen ist. Primäre
Bedeutung hat insofern die bodenrechtliche Relevanz des Vorhabens,

52

vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 2001 - 6 C 18.00 -, Buchholz 406.11 § 29
BauGB Nr. 65,

53

die sich danach bemisst, ob und inwieweit die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten
Belange in einer Weise berührt sind oder werden können, die geeignet ist, das
Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden Bauleitplanung hervorzurufen. Zu
den für eine städtebauliche Planung wesentlichen Belangen gehören u.a. die
Gestaltung des Landschaftsbildes, der Naturschutz und die Landschaftspflege sowie
die Sicherung von Rohstoffvorkommen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nrn. 4, 7 und 8 BauGB).
Diese Belange können schon wegen der Größe der abzugrabenden Fläche, die die
durch § 3 Abs. 6 AbgrG für die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmte
Mindestgröße von 10 ha erheblich überschreitet, betroffen sein.

54

2.2. Auf das Vorhaben finden jedoch die unmittelbaren Rechtsfolgen der §§ 29
bis 37 BauGB, also sowohl die eigentlichen baurechtlichen Versagungstatbestände
wie auch die über die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB
inkorporierten Tatbestände aus anderen materiellen Rechtsgebieten (wie
insbesondere des Raumordnungsrechts, des Umweltrechts, des Wasserrechts usw.),
keine unmittelbare Anwendung (im Sinne zwingender Versagungsgründe), weil die
Anwendung der §§ 29 bis 37 BauGB durch § 38 Satz 1 BauGB ausgeschlossen wird.
Städtebauliche Belange sind lediglich zu berücksichtigen, mithin in die planerische
Abwägung einzustellen.
Das Vorhaben der Klägerin, für das ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist,
ist ein solches von überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 Satz 1 BauGB. Das
Tatbestandsmerkmal der „überörtlichen Bedeutung" eines
planfeststellungsbedürftigen Vorhabens umschreibt die Voraussetzungen, unter
denen die städtebaulichen gemeindlichen Belange keine unabdingbare
Verbindlichkeit beanspruchen, sondern lediglich zu berücksichtigen sind, und ist
damit unter maßgeblicher Berücksichtigung der bezweckten Rechtsfolge auszulegen.
Sinn und Zweck des § 38 Satz 1 BauGB ist es, die materiellen
Zulässigkeitsanforderungen an ein planfeststellungsbedürftiges Vorhaben von der
strikten Verbindlichkeit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitskriterien zu lösen.
Diese Kriterien, namentlich die gemeindlichen planerischen Vorstellungen und
Festsetzungen, sollen wegen der für eine Planfeststellung eigentümlichen Abwägung
aller Belange, wobei deren Gewicht Rechnung zu tragen ist, im Rahmen der
Zulassung nicht isoliert für sich den Ausschlag geben.

55

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1988 - 4 C 22.87 -, ZfW 1989, 26.

56

Die kommunale Planung soll sich gegenüber einer typischerweise von einem
überörtlichen Planungsträger betriebenen Planung nicht von vornherein durchsetzen,
wenn der letzteren Planung das größere Gewicht zukommt. Es kann dahingestellt
bleiben, ob das Merkmal der „überörtlichen Bedeutung" des Vorhabens vor diesem
Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass hierdurch das frühere
Abgrenzungsmerkmal der „überörtlichen Planung" nach § 38 Satz 2 BauGB in der bis
zum Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 geltenden Fassung
(BauGB a.F.) ersetzt worden ist, typisierend unter zumindest indiziell maßgeblicher
Einbeziehung einer gesetzlich im überörtlichen Interesse vorgeschriebenen
fachplanerischen Planungsverantwortung zu verstehen ist.

57

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Oktober 2000 - 11 VR 12.00 -,
Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 51.

58

Für ein solches Verständnis, das sich der zu § 38 Satz 2 BauGB a.F. vertretenen
Auffassung einer Maßgeblichkeit der Zuständigkeit einer überörtlichen
Planfeststellungsbehörde

59

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. April 1981 - 4 C 11.79 -, ZfW 1981, 156

60

annähert, kann angeführt werden, dass die fachplanerische Planungsbefugnis
der Wahrung des Interesses an einer nicht allein oder in erster Linie die örtlichen
Belange, sondern sämtliche Belange sachgerecht in den Blick nehmenden und als
Folge hiervon insgesamt abgewogenen Zulassungsentscheidung dient. Unabhängig
hiervon gehen die Anforderungen an eine die strikte Bindung an das
Bauplanungsrecht aufhebende „überörtliche Bedeutung" des Vorhabens jedenfalls
nicht über diejenigen an eine „überörtliche Planung" im Sinne des § 38 Satz 2
BauGB a.F. hinaus; für einen anders lautenden Regelungswillen des Gesetzgebers
gibt es angesichts dessen, dass die Einschränkung der „überörtlichen Planungen"
bei Vorhaben nach den in § 38 Satz 1 BauGB a.F. genannten
Fachplanungsgesetzen nicht galt und die „überörtliche Bedeutung" im Sinne des § 38
BauGB Satz 1 in der aktuellen Fassung auf alle planfeststellungsbedürftigen
Vorhaben bezogen ist, keinen greifbaren Anhaltspunkt. Die überörtlichen Bezüge
eines Vorhabens, die den tragenden Grund für das Zurücktreten der gemeindlichen
Planung gegenüber der Fachplanung bilden, gehen im Allgemeinen damit einher,
dass das Vorhaben auf Grund seiner Auswirkungen einen planerischen
Koordinationsbedarf hervorruft, der wegen der gebotenen Einbeziehung der
Planungen mehrerer Gemeinden oder überörtlicher Planungen sachgerecht allein auf
einer gemeindeübergreifenden, mithin überörtlichen, Planungsebene zu bewältigen
ist. Das trifft hier nach den konkreten Gegebenheiten zu. Das Vorhaben erstreckt
sich zwar nur auf das Gebiet der Gemeinde Weeze, sodass die indizielle Bedeutung
einer Überschreitung von Gemeindegrenzen nicht zum Tragen kommt. Der
überörtliche Bezug ergibt sich jedoch daraus, dass eine Nassabgrabung dieser
Größe an diesem Standort wegen der Vielzahl sonstiger vergleichbarer Vorhaben
dieser Art im Kreis- und Regierungsbezirk, die zum Teil bereits durchgeführt worden
sind oder seitens der Abgrabungsindustrie noch beabsichtigt sind, einen die
Gemeindegrenzen überschreitenden planerischen Koordinationsbedarf hervorruft,
der von der Regionalplanung sowie dem Abgrabungskonzept des Kreises schon
aufgegriffen worden ist. Das Vorhaben berührt dementsprechend in starkem Maße
überörtliche planerische Gesichtspunkte und wirkt sich so über die spezifischen
gemeindlichen Bezüge zur Gemeinde X hinaus auf sonstige Gemeinden aus. Es wirft
gerade wegen der aus der Häufung gleich gelagerter Projekte erwachsenden und
planerisch zu bewältigenden Konflikte einen Planungsbedarf auf, der
interessengerecht allein mit den Mitteln der Bauleitplanung der Gemeinde X nicht zu
befriedigen ist, sondern gemeindeübergreifende Lösungen verlangt. Bestätigt wird
das dadurch, dass die im GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereiche an einem
überörtlichen Bedarfsdeckungskonzept ausgerichtet sind und dass im Zuge der
Erarbeitung des GEP 1999 die Standorte gerade von Reservegebieten für
Abgrabungen auf gegenläufige und mithin auszugleichende Interessen der jeweils
betroffenen Gemeinden gestoßen sind. Städtebauliche Belange sind daher (lediglich)
zu berücksichtigen, § 38 Satz 1 letzter Halbsatz BauGB; die betroffene Gemeinde ist
im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen.

61

2.3. Aus dem hier bekannten Planungsrecht der Gemeinde X ergibt sich kein
mittels planerischer Abwägung unüberwindbarer Versagungsgrund. Die im
Außenbereich gelegene Vorhabenfläche wird im Flächennutzungsplan der Gemeinde
X vorwiegend als landwirtschaftliche Nutzfläche und teilweise als Fläche für die
Forstwirtschaft dargestellt. In der Darstellung als Fläche für die Landwirtschaft ist,
weil der Außenbereich typischerweise der landwirtschaftlichen Nutzung unterliegt, im
Allgemeinen keine qualifizierte Standortausweisung zu sehen, zu der ein im
Außenbereich privilegiert zulässiges Vorhaben - wie dasjenige der Klägerin - im
Widerspruch stehen könnte.

62

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Oktober 1989 - 4 C 28.86 -, Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 258.

63

Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Landwirtschaft wegen besonderer
Standortgegebenheiten oder aus sonstigen Gründen gerade an dieser Stelle
gegenüber anderen Nutzungen gefördert und gesichert werden soll. Entsprechendes
gilt für die Darstellung von Teilen der Vorhabensfläche als Fläche für die
Forstwirtschaft.

64

3. Zwingende Versagungsgründe ergeben sich auch nicht aus dem Gesetz zur
Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft
(Landschaftsgesetz - LG) für das Land Nordrhein-Westfalen (= LG NRW).

65

3.1. Der Landschaftsplan des Kreises Kleve, Nr. 10 Weeze (im Folgenden:
Landschaftsplan) steht dem Vorhaben nicht als zwingender Versagungsgrund
entgegen. Zwar soll die Verwirklichung des Vorhabens in dem durch Landschaftsplan
festgesetzten Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.1. erfolgen, in dem die Vornahme von
Abgrabungen und das Anlegen von Wasserflächen verboten ist (Ziffer 3.3
Allgemeine Bestimmungen, Verbote zu Ziffer 1.f) und g)). Der Landschaftsplan sieht
insoweit auch keine Ausnahmen (Ziffer 3.3., Ausnahmen zu 3.a) und 3b)) vor. Ein
Unberührtbleiben des Vorhabens nach Ziffer 3.3. Allgemeine Bestimmungen,
unberührte Tätigkeiten zu Ziffer 2 lit. f des Landschaftsplans, liegt ebenfalls nicht vor.
Ungeachtet der Frage, ob es sich bei der Unberührtheitsklausel um eine statische
Verweisung auf den im Zeitpunkt der Aufstellung des Landschaftsplans wirksamen
GEP 1984 oder um eine dynamische Verweisung auf den aktuell geltenden
GEP 1999 handelt, läge das Vorhaben völlig (GEP 1984) bzw. im Wesentlichen
(GEP 1999) außerhalb von dort jeweils dargestellten Bereichen „für die oberirdische
Gewinnung von Bodenschätzen" (= GEP 1984) bzw. „Bereichen zur Sicherung und
zum Abbau oberflächennaher Bodenschätze" (= GEP 1999).
Deshalb käme zur Überwindung des Abgrabungsverbotes im
Landschaftsschutzgebiet nur die Erteilung einer Befreiung in Betracht (Ziffer 3.3.4
des Landschaftsplans). Befreiungen setzen nach allgemeinem Verständnis einen
atypischen Sachverhalt voraus. Vorbehaltlich insbesondere grundstücksbezogener
Besonderheiten sind plangewollte Härten, wie sie in einem ausdrücklichen, nicht
durch Ausnahmemöglichkeit abgeschwächten Abgrabungsverbot zu sehen sind,
nicht zu überwinden (vgl. Urteil der Kammer vom 18. Dezember 2003,
- 4 K 9352/98 -).

66

3.1.1. Indessen steht der Landschaftsplan ungeachtet der Frage seines formell
wirksamen Zustandekommens und seiner materiellen Rechtmäßigkeit im Zeitpunkt
seines Erlasses dem Vorhaben der Klägerin heute nicht mehr entgegen, weil die dem
Vorhaben entgegen stehenden Verbote zu Ziffer 3.3.1., lit. f) und g) für den konkret
zur Abgrabung bei Vorselaer vorgesehenen Bereich aktuell funktionslos geworden
sind. Die Funktionslosigkeit folgt daraus, dass die mit den konkreten Verboten
verfolgten naturschutzrechtlichen Zwecke, die der Unterschutzstellung der
Vorhabenfläche zu Grunde liegen, auf unabsehbare Zeit offenkundig nicht mehr
erreicht werden können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
18. Mai 2000, - 3 S 687/00 -, Juris-Dokument Nr. MWRE107240000). Die mit den
Verboten bezweckten Ziele können auf unabsehbare Zeit offenkundig nicht mehr
erreicht werden, weil durch den GEP 1999 auf weiten Teilen der Vorhabenfläche ein
Bereich zum Abbau und zur Sicherung oberflächennaher Bodenschätze dargestellt
und zur Ausbeutung dieser Bodenschätze ein bestandskräftiger
Planfeststellungsbeschluss ergangen ist, mit dessen Umsetzung die Klägerin
begonnen hat.

67

Eine bauplanerische Festsetzung kann wegen Funktionslosigkeit außer Kraft
treten, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen
Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung
auf unabsehbare Zeit ausschließt und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad
erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten
Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt (BVerwG, Urteil vom 29. April 1977,
- 4 C 39.75 -, BVerwGE 54, 5-11 und seither ständige Rechtsprechung). Diese, für
die Funktionslosigkeit von einzelnen und/oder allen Festsetzungen eines (als
Satzung zu beschließenden, § 10 Abs. 1 BauGB) Bebauungsplans entwickelte,
Rechtsprechung ist auf einzelne Festsetzungen in (nach § 16 Abs. 1 Satz 2 LG NRW
ebenfalls als Satzung zu beschließenden) Landschaftsplänen grundsätzlich
übertragbar. Zwar sind Bebauungspläne regelmäßig auf Umsetzung (Verwirklichung)
gerichtet, während Landschaftsschutzverordnungen dem konservierenden Schutze
der Landschaft, so wie sie sich darstellt, dienen. Soweit deshalb eine undifferenzierte
Übernahme der Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit von Festsetzungen in
Bebauungsplänen auf Festsetzungen in Landschaftsschutzverordnungen
möglicherweise nicht angezeigt ist (vgl. BVerwG, B. v. 16. Februar 1988,
- 4 B 26.88 -, BRS 48 Nr. 213, jedoch andererseits Bayerischer VGH, Urteile vom
25. April 1996, - 9 N 94.599 -, NuR 1998, 150-153, und vom 14. Januar 2003,
- 1 N 01.2072 -, BauR 2003, 997-1001 und VGH Baden-Württemberg, Beschluss
vom 18. Mai 2000, a.a.O., die die Möglichkeit der Funktionslosigkeit von
Landschaftsschutzverordnungen grundsätzlich bejahen), ist die Situation für die
Festsetzung von und in Landschaftsschutzgebieten rechtlich anders und vor allem
Bebauungsplänen systemnäher. Landschaftsschutzgebiete werden nach § 21 lit. a
LG NRW festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder Wiederherstellung
(Hervorhebung d. d. Kammer) der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der
Nutzungsfähigkeit der Naturgüter erforderlich ist. Zusammen mit den
Entwicklungszielen (§ 18 LG NRW) und den Entwicklungs-, Pflege- und
Erschließungsmaßnahmen (§ 26 LG NRW) schafft das LG NRW mit dem
Landschaftsplan einen weit gesteckten Rahmen für allgemeine und besondere
Maßnahmen, die über die bloße Bestandsbewahrung hinaus gehen, der Umsetzung
im Einzelfall bedürfen und die deshalb ebenso der abstrakten Gefahr unterliegen, bei
Veränderung der zu Grunde liegenden Umstände funktionslos zu werden.

68

Die für das Landschaftsschutzgebiet bei Vorselaer angeordneten Verbote der
Vornahme von Abgrabungen und zur Herstellung von Gewässern (im Folgenden
einheitlich Abgrabungsverbot genannt) sind funktionslos geworden. Die mit dem
Abgrabungsverbot verfolgten naturschutzrechtlichen Zwecke lassen sich auf der für
die Abgrabung vorgesehenen Fläche zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf unabsehbare
Zeit und offenkundig nicht mehr erreichen. Es kann daher dahin stehen, ob die Ziele
im Zeitpunkt der Unterschutzstellung überhaupt jemals erreicht werden konnten.

69

Die Verbotstatbestände des Landschaftsschutzgebietes sind im Zusammenhang
mit dem Landschaftsschutzgebiet zu sehen, für das sie festgesetzt werden. Sie
dienen der Verwirklichung der naturschutzrechtlichen Zwecke des jeweiligen
Landschaftsschutzgebietes. Landschaftsschutzgebiete werden aus den in § 21
LG NRW genannten Zwecken festgesetzt. Der Schutzzweck des
Landschaftsschutzgebietes bei Vorselaer umfasst bei weitestgehender Auslegung
des Landschaftsplans neben dem für das Landschaftsschutzgebiet 3.3.1
ausdrücklich angeordneten Schutz von Kopfbäumen und Biotopen möglicherweise
auch die weiteren Zwecke des § 21 lit. a) und b) LG, also eventuell auch die
Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder
der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Bewahrung des Landschaftsbildes
wegen dessen Vielfalt, Eigenart oder Schönheit, ferner eventuell auch die
Verwirklichung des Entwicklungsziels I, soweit es für Vorselaer Geltung beansprucht.
Sämtliche dieser Schutzzwecke lassen sich durch das Abgrabungsverbot auf
unabsehbare Zeit nicht mehr erreichen, weil weite Teile der Fläche bereits durch die
schon zugelassene Abgrabung zu einem Gewässer umgestaltet werden und dieser
Zustand von Dauer ist.

70

Der Schutzzweck, Kopfbäume zu erhalten und zu pflegen, kann in dem Bereich
der Vorhabenfläche mangels heutigem Vorhandensein von Kopfbäumen durch
Abgrabungsverbot nicht erreicht werden. Die Vorhabenfläche stellt sich ausweislich
der bei den Antragsunterlagen befindlichen Luftaufnahme aus dem Jahr 1997 zu
weitesten Teilen (mit Ausnahme kleiner Waldeinsprengsel im westlichen Teil der
westlichen Erweiterungsfläche) als vollständig ausgeräumte, auf großen Parzellen
landwirtschaftlich genutzte Fläche dar. Schutzwürdige Kopfbäume befinden sich
darauf nicht. Der Schutz der Kopfbäume bedarf des Abgrabungsverbotes auf der
Vorhabenfläche daher nicht.

71

Auch der Schutzzweck der „Herstellung eines Biotopnetzes" kann - ungeachtet
seiner Zulässigkeit als Zweck eines Landschaftsschutzgebietes - durch ein
Abgrabungsverbot auf der fraglichen Fläche nicht erreicht werden. Er setzt sich bei
verständiger Würdigung aus zwei aufeinander aufbauenden Inhalten zusammen,
nämlich erstens dem Schutz bestehender Biotope (deren Schutz ist Voraussetzung
für die Vernetzung) und zweitens deren Vernetzung untereinander. Die erstmalige
Errichtung neuer Biotope kann dem konkreten Gebot demgegenüber nicht als
Schutzzweck entnommen werden. Zur Bewahrung bestehender Biotope ist ein
Abgrabungsverbot auf der zur Abgrabung vorgesehenen Vorhabenfläche nicht
erforderlich, weil sich auf ihr ausweislich der Antragsunterlagen aktuell keine
schutzwürdigen Biotope, die im Sinne der Erläuterungen des Landschaftsplans
geeignet sind, eine Funktion als Rückzugsraum für bedrohte Tier- und Pflanzenarten
zu erfüllen, befinden. Ausweislich der aus der Grundlagenkarte des
Landschaftsplans abgeleiteten alten Biotopkartierung (Plandarstellung G-8.1 der
Antragsunterlagen) existierten solche Biotope auch im Zeitpunkt der Beratung und
Beschlussfassung über den Landschaftsplan auf der Vorhabensfläche nicht. Solche
Biotope werden auch in dem dem Landschaftsplan vorangestellten
Erläuterungsbericht nicht erwähnt. Schutzwürdige Biotope befanden und befinden
sich auch noch heute südlich (LÖBF-Biotopkataster 4303 Uedem, Biotop Nr. 413
und 411, vgl. die Nachweise auf Karte G-8.2 der Antragsunterlagen) und nördlich
(ebenda Nr. 012) des Vorhabens. Diese Biotope werden von dem Vorhaben jedoch
nicht berührt.
Der darüber hinaus gehende Schutzzweck der Vernetzung einzelner Biotope zu
einem Biotopverbund erfordert, soweit er im Landschaftsplan durch
Entwicklungs-, Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen konkrete Gestalt angenommen
hat, ebenfalls kein Abgrabungsverbot auf der Vorhabenfläche. Die vom
Landschaftsplan unter der Ziffer 6.1.21 vorgesehene Anpflanzung einer Baumreihe
entlang der Grotendonkstraße und die unter Ziffer 6.1.28 vorgesehene Anlage einer
Hecke mit Einzelbäumen auf einer Fläche südlich außerhalb der Vorhabensfläche
sind möglicherweise geeignet und bestimmt, die an ihren jeweiligen Enden oder
Seiten gelegenen Biotope miteinander zu verbinden, um sie im Sinne des
Schutzzwecks der Ziffer 3.3.1.2.a) miteinander zu vernetzen. Bei Vornahme der
gebotenen Anpflanzungen wird es wahrscheinlich insbesondere kleineren Tieren
ermöglicht, durch Bäume und Sträucher geschützt von einem Biotop zum anderen zu
gelangen, ohne die freie, keine Deckung bietende Landschaft queren zu müssen. Die
nach diesen konkreten Handlungsgeboten vorzunehmenden, möglicherweise auch
der Vernetzung von einzelnen Biotopen dienenden Maßnahmen werden durch das
Vorhaben jedoch nicht berührt. Auf der Vorhabenfläche selbst sind keine
Entwicklungs-, Pflege- und Erhaltungsmaßnahmen vorgesehen, insbesondere nicht
solche, die dem Zweck dienen könnten, die am Rande des Vorhabens gelegenen
einzelnen Biotope untereinander zu verbinden.

72

Die weiteren Zwecke des § 21 lit. a) und b) LG NRW, so sie der Festsetzung des
Landschaftsschutzgebietes bei Vorselaer allgemein zu Grunde liegen, erfordern
gegenwärtig ebenfalls kein Abgrabungsverbot. Denn auf Grund des (mit Ausnahme
der denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen) bestandskräftigen, wasserrechtlichen
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 steht fest, dass weite Teile des
Landschaftsschutzgebietes bei Vorselaer abgegraben und zu einem Gewässer
umgestaltet werden. Die Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit
des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter und die Bewahrung
des Landschaftsbildes wegen dessen Vielfalt, Eigenart oder Schönheit kann in
Vorselaer durch Bewahrung des vormaligen Zustandes nicht mehr erreicht werden,
weil bereits jetzt durch die planfestgestellte Abgrabung zwei Gewässer mit einer
Größe von jeweils 20 und 29 ha entstehen, die den vormaligen Zustand wesentlich
verändern. Die Wiederherstellung des vormaligen, im Zeitpunkt der Aufstellung des
Landschaftsplans vorgefundenen Zustandes in Vorselaer ist auf unabsehbare Zeit
ausgeschlossen. Insbesondere eine Wiederverfüllung des in Entstehung befindlichen
Gewässers, die eine Wiederherstellung der ursprünglichen Topographie abstrakt
ermöglichen würde, ist - weil nicht Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses -
ausgeschlossen. In der Landschaft verbleiben auf unabsehbare Zeit zwei jeweils
20 und 29 ha große Gewässer. Dieser Zustand ist offenkundig. Die Klägerin hat mit
der Ausnutzung des ersten Planfeststellungsbeschlusses in Vorselaer begonnen.
Dort wird abgegraben mit der Folge, dass in der Landschaft bereits jetzt der Eingriff
zu erkennen ist, der aus dem Vollzug des ersten Planfeststellungsbeschlusses
folgt.

73

Die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes auf den durch
Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 konkret freigegebenen Flächen in
Vorselaer schließt die Funktionslosigkeit des Abgrabungsverbotes auf den vorliegend
zur Genehmigung gestellten Erweiterungsflächen ein. Die Erweiterungsfläche
unterscheidet sich in ihren landschaftsrechtlichen Qualitäten mit Ausnahme zweier
kleiner, landschaftsrechtlich unbedeutender Waldteilstücke im Westen der westlichen
Erweiterungsfläche in keinem landschaftsrechtlich wesentlichen Merkmal von der
durch Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 fest gestellten
Ausgangsfläche, die wiederum im GEP 1999 als Bereich für die Sicherung und den
Abbau oberflächennaher Bodenschätze dargestellt wird.

74

Dass aus den veränderten rechtlichen Umständen, die die Funktionslosigkeit des
Abgrabungsverbotes für das Landschaftsschutzgebiet in Vorselaer zur Folge haben,
bei Annahme einer statischen Verweisung in Ziffer 3.3. Verbote zu 1., lit. f) des
Landschaftsplans aus § 29 Abs. 5 Satz 1 LG NRW eine Anpassungspflicht des
Landschaftsplans folgt, weil sich nicht nur die tatsächliche Situation, sondern auch
die landesplanerischen Vorgaben geändert haben, steht der Annahme einer
aktuellen Funktionlosigkeit nicht entgegen.

75

3.1.2. Soweit entgegen der vorstehenden Erwägungen das Abgrabungsverbot
des Landschaftsplans nicht funktionslos wäre, hätte die Klägerin auf Grund des
Vorliegens einer atypischen Sachverhaltskonstellation einen Anspruch darauf, dass
im Planfeststellungsverfahren nach Ermessen über eine dann notwendige Befreiung
vom Abgrabungsverbot entschieden wird und läge deshalb kein zwingender
Versagungsgrund vor. Eine das Befreiungsermessen eröffnende atypische
Sachverhaltskonstellation, wegen deren Vorliegen auf den Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung abzustellen ist, liegt vor, weil die konkreten und allgemeinen
Schutzzwecke des Landschaftsschutzgebietes 3.3.1., falls sie im Zeitpunkt der
Unterschutzstellung vorgelegen hätten, heute auf der Vorhabenfläche durch das
Abgrabungsverbot nicht mehr erreicht werden können. Weiteres Indiz für das
Vorliegen eines atypischen Sachverhalts ist die Ausweisung von Teilen der
Vorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze durch den GEP 1999. Die Darstellung der mit
Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 zur Abgrabung freigegebenen
Urprungsvorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau
oberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999 durfte nur erfolgen, wenn und
weil auf dem durch den GEP 1999 dargestellten Abgrabungsbereich der
Landschaftsschutz aus vertretbaren Erwägungen zurücktreten konnte. Raumordnung
und Landschaftsplanung findet nicht „von oben nach unten" statt, sondern
berücksichtigt nach dem Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG) auch die
Gegebenheiten und Erfordernisse der Teilräume. Mit Rücksicht darauf wäre die
Darstellung eines Bereiches für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze auf der Urprungsvorhabenfläche durch den GEP 1999 wegen
Verletzung des Gegenstromprinzips mindestens abwägungsfehlerhaft, wenn sie die
konkrete landschaftsrechtliche Qualität der dar gestellten Teilfläche völlig
unberücksichtigt ließe. Ist unter Berücksichtigung des Gegenstromprinzips eine
Ausweisung der Ursprungsvorhabenfläche als Bereich für die Sicherung und den
Abbau oberflächennaher Bodenschätze durch den GEP 1999 materiell rechtmäßig
erfolgt, so drängt sich auf, dass für die - dieselben landschaftsrechlichen Qualitäten
aufweisenden - Erweiterungsflächen ein atypischer, das Befreiungsermessen
eröffnender Sachverhalt vor liegt.

76

3.1.3. Zeitlich vor dem Inkrafttreten des Landschaftsplans galt für die
Vorhabenfläche die auf der Grundlage der §§ 5 und 19 des
Reichsnaturschutzgesetzes erlassene Verordnung zum Schutze von
Landschaftsteilen im Bereich des Kreises Geldern vom 2. Mai 1974, veröffentlicht im
Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 23. Mai 1974 (im Folgenden
LandschaftsschutzVO 1974). Ob die LandschaftsschutzVO 1974 für den Fall der
formellen Unwirksamkeit des Landschaftsplans (insbesondere wegen
möglicherweise fehlender Genehmigung, § 28 Abs. 1 LG NRW) auf der Grundlage
von § 73 Abs. 1 Satz 1 LG NRW wieder auflebt und für die Vorhabenfläche Geltung
beansprucht, lässt die Kammer offen. Denn aus der LandschaftsschutzVO 1974
ergibt sich kein zwingendes Abgrabungshindernis. Die LandschaftsschutzVO 1974
verbietet zwar unter § 2 Abs. 1 Nr. 7 unter anderem die Vornahme von Abgrabungen.
Von den Verboten des § 2 können jedoch nach § 3 der LandschaftsschutzVO 1974
Ausnahmen zugelassen werden, insbesondere wenn die beabsichtigte Maßnahme
die in § 2 Abs. 2 genannten Wirkungen nicht hervorruft (§ 3 Abs. 1 Satz 1
LandschaftsschutzVO 1974). Das erlaubt eine Einzelfallprüfung, die im
Planfeststellungsverfahren vorgenommen werden kann. Ein zwingender
Versagungsgrund ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 7 LandschaftsschutzVO 1974
nicht.

77

3.2. Geschützte Landschaftsbestandteile i.S.v. § 23 LG NRW befinden sich
innerhalb der Vorhabenfläche nicht.

78

3.3. Soweit der Landschaftsplan für die Vorhabenfläche auf der Grundlage von
§ 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LG NRW Entwicklungsziele bestimmt, können diese auf der
Vorhabenfläche - wie ausgeführt - nicht erreicht werden. Selbst wenn dies der Fall
wäre, ergäbe sich aus diesem Umstand aber auch kein zwingender
Versagungsgrund. Soweit Entwicklungsziele in den Landschaftsplänen dargestellt
sind, sind diese bei der Planfeststellung nicht strikt zu beachten. Entwicklungsziele
sollen bei allen behördlichen Maßnahmen im Rahmen der dafür geltenden
gesetzlichen Vorschriften berücksichtigt werden (§§ 16 Abs. 2 Satz 4, 18, 33 Abs. 1
LG NRW). Eine strikte Verbindlichkeit beinhaltet ein solches Berücksichtigungsgebot
nicht.

79

3.4. Durch die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten
Nordrhein-Westfalen (LÖBF) nach § 62 Abs. 3 Satz 1 LG NRW erfasste geschützte
Biotope i.S.v. § 62 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 LG NRW, deren Zerstörung nach § 62 Abs. 1
LG NRW verboten ist, befinden sich innerhalb der Vorhabenfläche - wie vorstehend
erläutert - nicht.

80

3.5. Die gesetzlichen Bestimmungen über den Einfluss von Belangen von Natur
und Landschaft auf die Vorhabenzulassung ergeben einen strikten Versagungsgrund
ebenfalls nicht. Diese Belange gehen in die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG ein.
Eine Untersagung nach Maßgabe der Eingriffsregelungen (§ 6 Abs. 1 Satz 1
LG NRW) setzt voraus, dass die durch den Eingriff verursachte Beeinträchtigung von
Natur und Landschaft nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maße
auszugleichen ist, und verlangt desweiteren eine spezifisch auf die Belange von
Natur und Landschaft bezogene Abwägung (§ 4 Abs. 5 LG NRW). Damit ist in
Anbetracht der fachrechtlichen Zulassungsentscheidung nach § 31 Abs. 2 WHG
selbst bei mangelnder Ausgleichbarkeit des mit der Abgrabung gegebenen Eingriffs
(§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LG NRW) zur Bewältigung der Eingriffsfolgen eine
naturschutzrechtliche Abwägung vor einer Versagung nicht entbehrlich.

81

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, Buchholz 406.401 § 8
BNatSchG Nr. 29; Urteil vom 7. März 1997 - 4 C 10.96 -, Buchholz 406.401 § 8
BNatSchG Nr. 21; Beschluss vom 22. Mai 1995 - 4 B 30.95 -, Buchholz 406.401
§ 8 BNatSchG Nr. 16.

82

4. Aus den Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen
(Abgrabungsgesetz - AbgrG -) für das Land Nordrhein-Westfalen ergeben sich
ebenfalls keine zwingenden Versagungsgründe.

83

4.1. Eine Versagung wegen bislang unterbliebener Beibringung einer
notwendigen abgrabungsrechtlichen Eigentümererklärung (§ 4 Abs. 4 Satz 3 AbgrG)
scheidet aus.

84

4.1.1. Verfahrensrechtlich besteht im wasserrechtlichen
Planfeststellungsverfahren keine Obliegenheit des Antragstellers, gleichzeitig mit den
Planunterlagen auch Einverständniserklärungen der betroffenen
Flurstückseigentümer beizubringen. Der dies anordnende § 4 Abs. 4 AbgrG NRW
findet als Verfahrensvorschrift im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren keine
Anwendung.

85

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.

86

4.1.2. Materiell-rechtlich ist im wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren die
Vorlage der Eigentümereinverständniserklärung unverzichtbar. Die
Eigentümererklärung nach § 4 Abs. 4 AbgrG NRW steht im Zusammenhang mit den
Pflichten des Eigentümers hinsichtlich der Herrichtung während und nach Abschluss
der Abgrabung (§§ 2 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 2 AbgrG NRW). Der Eigentümer soll die
Herrichtung durch den Unternehmer nicht auf Grund seiner privaten Rechte
verhindern können und ggf. selbst zur Herrichtung verpflichtet sein. Aus diesem
Grund ist der Vorhabenträger gehalten, die Eigentümererklärungen bis zum Erlass
des Planfeststellungsbeschlusses vorzulegen. Das gilt unabhängig von der Frage, ob
und wann die Behörde von vollständigen, das Planfeststellungsverfahren in Gang
setzenden Unterlagen ausgehen muss. Die Klägerin hat bereits mit Schreiben vom
22. November 2001 diverse Eigentümereinverständniserklärungen in Kopie vorgelegt
und im Übrigen erklärt, das Eigentum an Böschungsgrundstücken erwerben zu
können. Dass die Eigentümereinverständniserklärungen insgesamt nicht ausreichen
könnten oder aber sonstige Hindernisse insoweit bestehen könnten, ist nicht
ersichtlich.

87

4.2. Die Zugehörigkeit der Beachtung der Belange des Naturhaushalts und der
Landschaft zu dem Katalog der Voraussetzungen, bei deren Erfüllung eine
Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW), ergibt keinen
zwingenden Versagungsgrund. Es ist bereits erheblich zweifelhaft, ob die Vorschrift
des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW, die ihrem Wortlaut nach dem Vorhabenträger
lediglich unter bestimmten Voraussetzungen einen Rechtsanspruch auf die
Genehmigung einräumt, dahin zu verstehen ist, dass eine Planfeststellung, die das
Erfordernis einer isolierten Genehmigung entfallen lässt, zwingend zu versagen ist,
wenn die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Das gilt umso mehr deshalb,
weil Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nach Maßgabe der Kriterien
des § 3 Abs. 3 AbgrG NRW „in der Regel" beachtet sind, was gegen eine inhaltlich
nicht weiter anhand von Umständen des Einzelfalles ausfüllungsfähige Bestimmung
von Versagungsgründen spricht. Ferner ist im Hinblick auf die in
bebauungsrechtlicher Hinsicht abschließenden Regelungen der §§ 29 ff. BauGB

88

- vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 17.81 -, DVBl. 1983, 893 -

89

und des insofern zu bedenkenden Eingreifens des § 38 Satz 1 BauGB nicht
zweifelsfrei, aus der spezifisch abgrabungsrechtlichen Regelung der unzulänglichen
Beachtung der in § 3 Abs. 3 AbgrG genannten Belange von Natur und Landschaft
den Schluss auf eine der Planfeststellungsbehörde vorgegebene Pflicht zur
Versagung der Planfeststellung zu ziehen. Das braucht aber nicht vertieft und
entschieden zu werden. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die abgrabungsrechtlich
erheblichen Belange des Naturhaushalts und der Landschaft nicht in einer dem § 3
Abs. 3 AbgrG NRW genügenden Art und Weise beachtet sind oder das Vorhaben
nicht zumindest im Wege der Beifügung von Nebenbestimmungen in
Übereinstimmung mit den Erfordernissen nach § 3 Abs. 3 AbgrG NRW gebracht
werden kann.

90

5. Zuletzt lassen auch die Darstellungen des GEP 1999 das Erfordernis, über
den Planfeststellungsantrag der Klägerin in Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG zu
entscheiden, nicht entfallen.

91

5.1. Es fehlt bereits an einer strikten Bindungswirkung an die Aussagen des
GEP 1999. Diese wird weder durch die in Betracht zu ziehenden fachgesetzlichen
Raumordnungsklauseln des § 35 Abs. 3 Satz 2, 1. Hs., Satz 3 BauGB und des § 3
Abs. 2 Nr. 2 AbgrG NRW noch durch das Raumordnungsgesetz (ROG) unmittelbar
(§ 4 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG) aus - insoweit allein in Betracht zu
ziehenden - Zielen der Raumordnung begründet. Grundsätze und sonstige
Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Nr. 1 ROG) weisen die den Zielen der
Raumordnung wesenseigene Verbindlichkeit von vornherein nicht auf und bilden
öffentliche Belange, die bei einer Planfeststellung in die Abwägung einzustellen sind
(§ 4 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 ROG). Die für die Beurteilung der
Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 1999
zu entnehmen. Ein Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 1986 scheidet aus, weil
dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des
GEP 1999 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie
rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 1999 gewollte Steuerung von Abgrabungen
nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und
bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des
GEP 1986 verselbstständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit
einem Fortgelten des GEP 1986.

92

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 - (S. 87 f.).

93

Es mangelt an der eine Bindung an Zielaussagen herstellenden fachgesetzlichen
(§ 4 Abs. 5 ROG) oder raumordnungsrechtlichen Vorschrift dafür, dass derartige
Aussagen zum bindenden Entscheidungsprogramm der Planfeststellung
gehören.

94

5.1.1. Einer Zielbindung nach § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs., Satz 3 BauGB steht
nach dem oben Gesagten die überörtliche Bedeutung des Vorhabens nach § 38
Satz 1 BauGB entgegen. Das gilt ungeachtet dessen, ob die Funktion des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB, privilegierte Außenbereichsvorhaben unter einen
raumplanerischen Planungsvorbehalt zu stellen,

95

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, NVwZ 2003,
733,

96

durch andere Vorschriften Gewähr leistet ist. Das durch § 38 Satz 1 BauGB
bewirkte Entfallen der Anwendbarkeit der bauplanerischen Raumordnungsklausel bei
planfeststellungsbedürftigen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung soll zwar, was
die Bindung raumbedeutsamer Vorhaben privater Träger an Ziele der Raumordnung
angeht, durch das raumordnerische Erfordernis der unmittelbaren Beachtung der
Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG aufgefangen werden; im
Anwendungsbereich des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG soll es bei einer
Planfeststellung keiner fachgesetzlichen Raumordnungsklausel bedürfen, um die
Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung zu Gewähr leisten.

97

Vgl. BT-Drucksache 13/6392 (Seite 123), 13/7589 (Seiten 22 f., 32); Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des
Bundes und der Länder, K § 4 Rdnrn. 153 f.

98

Die Rechtsfolge des § 38 Satz 1 BauGB untersteht aber keinem Vorbehalt des
Inhalts, dass sie nur in den Fällen greift, in denen die Bindungswirkung der Ziele
anderweitig erreicht ist, eine Lücke hinsichtlich der Zielbindung also nicht eintritt.
Insbesondere ist § 38 Satz 1 BauGB in seinem zeitlichen Geltungsanspruch nicht
durch Überleitungsvorschriften auf Sachverhalte beschränkt, die von § 4 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 ROG erfasst werden. Im Übrigen enthält § 38 BauGB a.F. desgleichen
keine Einschränkung, die darauf gerichtet ist, die Zielbindung im Sinne des § 35
Abs. 3 Satz 3 1. Hs., Satz 4 BauGB a.F. auch angesichts der Rechtsfolge des § 38
BauGB a.F. - auf Grund anderer Vorschriften - zu sichern.

99

5.1.2. Die Raumordnungsklausel des § 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG begegnet wegen
ihrer Einbindung in die Voraussetzungen, unter denen eine
Abgrabungsgenehmigung zu erteilen ist, hinsichtlich einer Handhabung als
Versagungsgrund bereits - wie oben unter Ziffer 4.2. ausgeführt - grundsätzlichen
Bedenken. Unabhängig hiervon ist es mit dem Vorrang des bundesrechtlichen
Bebauungsrechts nach §§ 29 ff. BauGB unvereinbar, durch ein landesrechtlich
normiertes abgrabungsrechtliches Gebot des Beachtens der Ziele der Raumordnung
und Landesplanung die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abgrabungen abweichend
vom Bebauungsrecht zu bestimmen.

100

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 - 4 B 167.87 -; Urteil vom
18. März 1983 - 4 C 17.81 -, a.a.O.

101

Dass die in Frage stehenden Ziele der Raumordnung rein
landschaftspflegerische Gesichtspunkte betreffen, die den bodenrechtlichen
Regelungsbereich nicht berühren,

102

hierzu BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1988 - 4 B 26.88 -,
Buchholz 406.11 § 29 BBauG/BauGB Nr. 39,

103

ist jedenfalls wegen der bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche
berücksichtigten kommunalen Belange nicht festzustellen. Die Auswahl der
Abgrabungsbereiche geschah nicht losgelöst von städtebaulichen Rücksichtnahmen
im Sinne eines interkommunalen Interessenausgleichs. Die „Optionsliste" enthält als
Begründung für die Nichtdarstellung von Abgrabungsbereichen mehrfach den
ausdrücklichen Hinweis auf städtebauliche Bedenken. Das erklärt sich ohne weiteres
daraus, dass gemeindliche Belange völlig ausblendende Zieldarstellungen in einem
Gebietsentwicklungsplan wegen deren Auswirkungen auf die gemeindliche
Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und des mit dem GEP 1999 in Bezug auf
Abgrabungen verfolgten Konzepts der überörtlichen Steuerung und Bedarfsdeckung
schwerlich überhaupt vorstellbar sind.

104

5.1.3. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG ist auf unmittelbare Geltung ohne
landesrechtliche Umsetzung angelegt, vorliegend aber nicht anwendbar, weil mit der
Aufstellung des GEP 1999 vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist und
deshalb die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der bisherigen Fassung
- der Bekanntmachung vom 28. April 1993 - (ROG a.F.) weiter anzuwenden sind
(§ 23 Abs. 1 ROG). Raumordnungspläne wie der GEP 1999 zählen zu den
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne des § 23 Abs. 1 ROG (§ 3
Nrn. 6 und 7 ROG). Abschnitt 1 des Raumordnungsgesetzes in der Fassung des
Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998, zu dem § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG gehört,
soll im Interesse der Kontinuität des Entscheidungsprozesses bei
Raumordnungsplänen und sonstigen raumbedeutsamen Maßnahmen und
Planungen nur Anwendung finden, wenn die verfahrenseinleitenden Schritte nach
dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1998 vorgenommen werden. Dem
klaren Wortlaut des § 23 Abs. 1 ROG zufolge bestimmt die Vorschrift nicht (allein),
nach Maßgabe welcher Vorschriften die einzelnen Verfahrensschritte bis zum
Abschluss eines Verfahrens auf Aufstellung eines Raumordnungsplanes
vorzunehmen sind; § 23 Abs. 1 ROG erfasst die unmittelbar geltenden Vorschriften
insgesamt, folglich auch die Regelung des § 4 ROG über die Rechtswirkungen
raumordnerischer Darstellungen.

105

Vgl. Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 4. Juni 1998,
GMBl. 1998, 432, Nrn. 4.2.1, 4.2.2; Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,
a.a.O., K Vorb. §§ 3-5 Rdnr. 32.

106

Die Erarbeitung des GEP 1999, die die erste Phase des
Planänderungsverfahrens (§ 15 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 Landesplanungsgesetz
- LPlG -) bildete, ist vom Bezirksplanungsrat im November 1996 beschlossen worden
(§ 15 Abs. 1 Satz 1 LPlG). Bis Ende 1997 war das Erörterungsverfahren nach
Durchführung von Erörterungsterminen (§ 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LPlG) weit
vorangeschritten. Bei der hiernach gebotenen Anwendung des
Raumordnungsgesetzes in der bis Ende 1997 geltenden Fassung scheidet eine
strikte Zielbindung planfeststellungsbedürftiger Vorhaben von privaten Trägern auch
nach Inkrafttreten des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG weiterhin aus (§§ 5 Abs. 4 Satz 1,
4 Abs. 5 ROG a.F.). Die Ziele sind von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten
öffentlichen Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen zu beachten; sie
richten sich jedoch - anders als nunmehr nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG - nicht an
die im Einzelfall für die Zulassung eines privatnützigen Vorhabens zuständigen
Behörden. Daher sind im GEP 1999 dargestellte Ziele der Raumordnung für die
Entscheidung über die Zulassung eines raumbedeutsamen Vorhabens erheblich nur
dann, wenn ihnen durch die für das Entscheidungsprogramm maßgeblichen
Vorschriften Außenwirkung beigelegt worden ist.

107

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1993 - 4 C 15.92 -, Buchholz 406.11 § 34
BauGB Nr. 156; Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311.

108

Das ist nach dem Vorstehenden durch die in Erwägung zu ziehenden
Raumordnungsklauseln nicht geschehen. Das schließt es gleichzeitig aus, den im
GEP 1999 dargestellten Zielen der Raumordnung mittels einer Einbeziehung in das
„Wohl der Allgemeinheit" im Sinne der §§ 31 Abs. 5 Satz 3, 6 Abs. 1 WHG im
Ergebnis die ihnen nach § 23 Abs. 1 ROG - in Verbindung mit §§ 5 Abs. 4 Satz 1, 4
Abs. 5 ROG a.F. - und nach § 38 Satz 1 BauGB nicht zukommende strikte
Bindungswirkung dennoch beizulegen.

109

5.2. Das Vorhaben der Klägerin steht auch materiell nicht derart im Widerspruch
zu den Zielen des GEP 1999, dass es ohne Durchführung eines
Planfeststellungsverfahrens strikt versagt werden müsste, wenn eine - nach den
vorstehenden Aussagen zu verneinende - strikte Bindungswirkung der Ziele eröffnet
wäre.

110

Kennzeichnendes Merkmal eines Ziels der Raumordnung ist sein materieller
Gehalt als eine verbindliche Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung
abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung. Diese
Definition des § 3 Nr. 2 ROG lehnt sich an die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu früheren Fassungen des
Raumordnungsgesetzes,

111

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 - 4 BN 60.01 -, NVwZ 2002, 869,
Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329,

112

und stimmt mit den in dieser Rechtsprechung entwickelten Kriterien inhaltlich
überein. Der Verbindlichkeitsanspruch eines Ziels hinsichtlich der Beurteilung eines
Einzelvorhabens bedingt eine hinreichende Konkretisierung eines bestimmten
Zwecks für einen bestimmten Bereich.

113

5.2.1. Die Vorhabenfläche wird durch den GEP 1999 überwiegend als
allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich dargestellt, in dem nach Kapitel 2.2. Ziel 1
Nr. 1 GEP 1999 die landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit der landwirtschaftlich
genutzten Flächen zu erhalten ist. Als derartige Bereiche sind alle Flächen
dargestellt, die nicht als Waldbereiche, Gewässer, Freiraumbereiche mit besonderen
Funktionen, Siedlungsräume oder Verkehrsinfrastrukturflächen festgelegt sind.
Bezogen auf die Vorhabenfläche mangelt es der Darstellung als „Allgemeiner
Freiraum- und Agrarbereich" demzufolge an der genügenden Konkretheit. Eine
besondere Situation für die Landwirtschaft oder sonstige Gegebenheiten, die die
Darstellung als hinreichend konkretisierten Ausdruck einer über den allgemeinen
Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2 und 3 BauGB hinausgehenden spezifischen
Funktionszuweisung zur landwirtschaftlichen Nutzung erscheinen lassen
könnten,

114

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 70.79 -, BVerwGE 68, 319,

115

ist weder in dem Ziel selbst noch in den zugehörigen Erläuterungen noch
anderweitig dargetan. Das gilt entsprechend für die Darstellung von Teilflächen als
Waldbereiche.

116

5.2.2. Die überlagernde Darstellung mit der Freiraumfunktion „Schutz der
Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" (Kapitel 2.5) enthält ebenfalls kein
hinreichend präzisiertes Ziel, mit dem das Vorhaben nicht in Einklang stehen könnte.
Das Ziel 1 gibt, wie vor allem dessen Nr. 3 verdeutlicht, Leitlinien für eine
nachfolgende Abwägung, wobei den Nrn. 4 bis 10 zufolge in erster Linie die
Landschaftsplanung in den Blick genommen ist. Eine als bindend gedachte Vorgabe,
um das Ziel 1 bei einer Einzelfallentscheidung über die Zulassung eines Vorhabens
unmittelbar mit dem Anspruch auf Beachtung umsetzen zu können, enthält die
Zielaussage nicht.

117

5.2.3. Auch die textliche Darstellung unter Kapitel 3.12 Ziel 1 („Bodenschätze
haushälterisch nutzen") führt nicht zu einem zwingenden Versagungsgrund. Nach
Nr. 4 Satz 1 dieses Ziels sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche
vorzunehmen. Abgrabungsbereiche sind nach Nr. 1 Bereiche für die Sicherung und
den Abbau oberflächennaher Bodenschätze, die die Rohstoffversorgung unter
besonderer Berücksichtigung des Rohstoffbedarfs, der Begrenztheit bestimmter
Vorkommen und der dauerhaftumweltgerechten Raumentwicklung sichern. Die
Vorhabenfläche liegt weitestgehend außerhalb der zeichnerisch ausgewiesenen
Abgrabungsbereiche. Der sich hieraus ergebende Widerspruch zu Nr. 4 Satz 1 hat
gleichwohl nicht auf einer der Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG vorgelagerten Stufe
zwingend die Ablehnung des Planfeststellungsantrages zur Folge.

118

Die Ausschlusswirkung von Nr. 4 Satz 1 ist nicht mit einer hinlänglichen
Zulassungswirkung der übrigen Aussagen des Ziels 1 für Abgrabungen innerhalb der
Abgrabungsbereiche verknüpft; eine solche Verknüpfung wäre aber notwendig.
Maßstab für die Anforderungen an eine mit dem Ziel 1 angestrebte räumliche
Beschränkung von Abgrabungen auf bestimmte Bereiche des Planungsraums ist
- ungeachtet der Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG - nicht § 7 Abs. 4 ROG.
Diese Vorschrift gehört zu den Rahmenvorschriften für die Rechtsgrundlagen der
Raumordnung, die nicht unmittelbar gelten, sondern landesrechtlich umzusetzen und
auszufüllen sind (§§ 6, 22 ROG). In Nordrhein-Westfalen ist die Umsetzung noch
nicht erfolgt. Rechtsgrundlage für die Ausweisung von
Abgrabungskonzentrationszonen auch in ihrer negativen - Abgrabungen
hindernden - Ausprägung kann damit allein die allgemeine Ermächtigung zur
Festlegung von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen (§§ 11, 14 Abs. 1 LPlG) sein.
Ob diese Ermächtigung für die Ausschlusswirkung der Darstellung einer
Abgrabungskonzentrationszone ausreicht, kann auf sich beruhen. Hierfür mag zu
erwägen sein, dass die raumordnerische Darstellung einer Konzentrationszone die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Möglichkeit aufgreift,
planerisch bestimmte Flächen für Abgrabungen darzustellen, um die
Inanspruchnahme anderer Standorte für Abgrabungen zu verhindern. Diese
Rechtsprechung zu negativen standortbezogenen Planaussagen, an der sich § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert, bezog sich auf Darstellungen in einem
Flächennutzungsplan,

119

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, Buchholz 406.11 § 5
BBauG Nr. 5,

120

klammerte aber Darstellungen auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung
nicht aus.

121

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -,
Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 13.

122

Das deutet darauf hin, dass die Ermächtigung für die raumordnerische
Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen schon im Landesplanungsgesetz,
also in §§ 11, 14 Abs. 1 LPlG, enthalten ist. Auch bei der letzten Änderung des
Landesplanungsgesetzes, die im Mai 2001 innerhalb der Umsetzungsfrist nach § 22
ROG stattgefunden hat, ist kein Anlass für die ausdrückliche Normierung einer
landesrechtlichen Ermächtigung zu Regelungen im Sinne des § 7 Abs. 4 ROG
gesehen worden, obwohl der mit dem GEP 1999 zu bewältigende Konflikt zwischen
einer nicht wirkungsvoll geordneten Vielzahl von Abgrabungen und sonstigen
Nutzungsansprüchen an den Raum seit Jahren bekannt ist und mit den
Gebietskategorien nach § 7 Abs. 4 ROG ein in der Rechtsprechung anerkanntes,
prinzipiell taugliches Regelungsinstrument zur Verfügung steht. Eine weiter gehende
Erörterung ist jedoch entbehrlich.

123

Denn prägendes Kennzeichen einer Planungsbefugnis zur Ausweisung von
Konzentrationszonen ist die Verknüpfung zwischen der positiven Ausweisung von
Flächen als Abgrabungsstandorte einerseits sowie dem Ausschluss, der negativen
Ausweisung, dieser Nutzungen im übrigen Planungsraum andererseits. Bezweckt
wird eine planerische Standortsteuerung mittels umfassender planerischer
Beurteilung von für Abgrabungen in Frage kommenden Flächen. Der damit
einhergehenden Wechselwirkung im Gesamtzusammenhang der positiven und der
negativen Aussagen wird Kapitel 3.12 Ziel 1 nicht gerecht. Das Planungskonzept der
wechselseitigen Beziehung zwischen den festgesetzten und den ausgeschlossenen
Standorten verlangt zur Vermeidung einer bloßen Verhinderungsplanung, die dem
Gebot der abwägenden Lenkung der Inanspruchnahme des Raums unter
Einbeziehung auch der Belange der Rohstoffsicherung und der geordneten
Rohstoffgewinnung (§ 2 Abs. 1 Nr. 9, Abs. 3 ROG a.F.; §§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3, 7
Abs. 7 Satz 1 ROG; §§ 18, 25 Abs. 4 Landesentwicklungsprogramm; Nr. 2.2.3 Satz 2
des Abschnitts C.IV.2. Landesentwicklungsplan vom 11. Mai 1995) zuwiderlaufen
würde, dass für Abgrabungen durch positive Ausweisungen substanzielle
Möglichkeiten der Nutzung des Raums eröffnet werden. Die Ausgestaltung der
Möglichkeiten weist neben dem Aspekt der räumlichen Ausdehnung, der bei der
Erarbeitung des GEP 1999 durch Erwägungen zum Flächenbedarf von Abgrabungen
beleuchtet worden ist, die Komponente der Bestimmung der Durchsetzungskraft der
positiven Ausweisungen gegenüber anderen, konkurrierenden Nutzungsansprüchen
hinsichtlich derselben Fläche auf. Insoweit gilt, dass nicht jede irgendwie geartete
Begünstigung oder Unterstützung von Abgrabungen auf einer bestimmten Fläche als
Positivausweisung anzuerkennen ist. Voraussetzung einer solchen Anerkennung ist
vielmehr die Sicherstellung, dass die als Abgrabungsbereich dargestellten Flächen
wirklich für Abgrabungen genutzt werden können und diese Nutzungsmöglichkeit
nicht auf nachfolgenden planerischen Stufen durch „Wegwägen" unter Bevorzugung
von mit Abgrabungen nicht zu vereinbarenden Nutzungen letztlich ins Leere gehen
kann. Die Notwendigkeit, die Umsetzbarkeit der Positivausweisung gegenüber
abwägend zu berücksichtigenden anderen Nutzungsansprüchen zu sichern,
entspricht im Ausgangspunkt schon der § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
vorangegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur
Abgrabungskonzentration durch Festsetzungen im Flächennutzungsplan; danach
kam es hierfür auf die Darstellung von Abgrabungsflächen an.

124

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 335; Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O.

125

Eine derartige Darstellung im Flächennutzungsplan bedeutet wegen des
bauplanerischen Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 bis 4 BauGB), dass auf der Ebene
der Bauleitplanung die abschließende planerische Bestimmung der Fläche zu
Abgrabungszwecken getroffen ist. Der Rechtsgedanke, dass die
Positivausweisungen die Negativausweisungen bedingen, liegt auch § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB zu Grunde, wonach die Rechtsfolge - das Entgegenstehen öffentlicher
Belange in der Regel - davon abhängt, dass für Vorhaben der fraglichen Art durch
Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.
Bezogen auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben den Darstellungen im
Flächennutzungsplan genannten Ziele der Raumordnung muss, wie in § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB ausdrücklich geregelt, die Positivausweisung selbst Zielcharakter
haben.

126

Vgl. Runkel in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 4 Rdnr. 349.

127

Dadurch wird, weil der Zielcharakter eine abschließende Abwägung voraussetzt,
Gewähr leistet, dass für eine mit der Positivausweisung unvereinbare andere
Nutzung der betroffenen Fläche nicht im Wege der planerischen Abwägung eine
Realisierungsmöglichkeit eröffnet werden kann. Nichts anderes ergibt sich aus § 7
Abs. 4 ROG, wonach bestimmte raumbedeutsame Nutzungen an Stellen im
Planungsraum ausgeschlossen werden können, wenn ein Vorrang- oder
Eignungsgebiet festgelegt wird (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 und 3, Satz 3 ROG). Die
Vorrang- und Eignungsgebiete sind dadurch geprägt, dass sie für bestimmte
Nutzungen vorgesehen oder geeignet sind, ohne dass diese Nutzungen abwägend
zurückgestellt werden können. Dagegen kann mit der Festlegung von
Vorbehaltsgebieten, in denen bestimmten Nutzungen bei der Abwägung mit
konkurrierenden Nutzungen besonderes Gewicht beigemessen werden soll (§ 7
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG), eine über diese Gebiete räumlich hinausgreifende
negative Ausschlusswirkung nicht verbunden werden. Bezogen auf die in
Vorbehaltsgebieten auszuübenden Nutzungen ist auf der Ebene der Landes- und
Regionalplanung eine abschließende Abwägung noch nicht getroffen und eine
weitere abwägende Konkretisierung auf einer nachfolgenden planerischen Stufe
unumgänglich; in Vorbehaltsgebieten kann die festgelegte raumbedeutsame
Funktion oder Nutzung bei überwiegenden sonstigen Belange abwägend
überwunden werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat denn auch zu § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB entschieden, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Positivausweisungen
angesehen werden können.

128

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, NVwZ 2003, 738.

129

Die diese Auffassung tragenden Erwägungen treffen nach dem Vorstehenden in
gleicher Weise zu, wenn außerhalb des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB über die Ausschlusswirkung einer Abgrabungskonzentrationszone zu
befinden ist.

130

Es ist nicht sichergestellt, dass sich in den im GEP 1999 festgelegten
Abgrabungsbereichen die Gewinnung von Bodenschätzen gegenüber
entgegenstehenden Belangen durchsetzt. Der positive Aussagegehalt der
Abgrabungsbereiche wird durch Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 2 dahingehend umschrieben,
dass der Gewinnung von Bodenschätzen in diesen Bereichen bei der Abwägung mit
anderen Nutzungsansprüchen ein erhöhtes Gewicht zukommt. Die Zuerkennung
eines erhöhten Gewichts bei einer nachfolgenden Abwägung stellt nicht mehr dar als
die Einräumung eines relativen, auf Grund sonstiger Belange von Gewicht durch
nachfolgende Planungsentscheidungen überwindbaren Vorzugs. Die in Nr. 2
ausdrücklich angesprochene Abwägung ist nicht diejenige, auf der die Darstellung
der Abgrabungsbereiche den Erläuterungen zufolge (Nr. 1 Satz 1 zu Ziel 1) beruht;
gemeint ist sowohl dem eindeutigen Wortlaut als auch dem unmissverständlichen
Zusammenhang nach eine auf der Darstellung der Abgrabungsbereiche aufbauende
und sie einbeziehende Abwägung, für die eine Gewichtung der Abgrabungsbelange
vorgenommen wird. Dem Wortlaut nach nähert sich die Formulierung unter Nr. 2
unverkennbar der Beschreibung der Vorbehaltsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
ROG an. Diesem Umstand ist umso mehr Bedeutung beizumessen, als § 7 Abs. 4
ROG im Zeitpunkt der Aufstellung des GEP 1999 schon in Kraft getreten war, und,
zumal die unterschiedlichen Gebiete in ihren jeweiligen Eigenschaften auch in der
mehrjährigen Diskussion zur Neufassung des Raumordnungsrechts in den
einschlägigen Fachkreisen bekannt waren, erwartet werden kann, dass die in dieser
Vorschrift genannten Gebietskategorien der Bezirksplanungsbehörde und dem
Bezirksplanungsrat vor Augen standen und bei der Aufstellung des GEP 1999 nicht
außer Acht gelassen worden sind. Für ein aktuell vorhandenes Bewusstsein der
Bedeutung des Wortlauts von Nr. 2 auf Seiten der Bezirksplanungsbehörde und des
Bezirksplanungsrates lässt sich desweiteren anführen, dass es in den Erläuterungen
zu den bei der Darstellung der Abgrabungsbereiche zu bedenkenden Zielen des
Landesentwicklungsplans (Abschnitt C.IV.2.) heißt, in den fachgesetzlich
vorgeschriebenen Verfahren werde entschieden, in welchem Umfang Bereiche zur
oberirdischen Gewinnung von Bodenschätzen für den Abbau von Bodenschätzen
tatsächlich genutzt werden können (Abschnitt C.IV.3. Nr. 3.3). Ansatzpunkte, die auf
einen im Wortlaut von Nr. 2 nicht zutreffend zum Ausdruck kommenden Willen vor
allem des Bezirksplanungsrates schließen lassen könnten und ein hiervon
abweichendes Verständnis auch nur nahe legen könnten, finden sich weder in den
sonstigen Zielaussagen noch in den Erläuterungen zu Ziel 1. Die in den
Erläuterungen niedergelegte Vorstellung, die Abgrabungsbereiche in Abwägung mit
den übrigen Nutzungsansprüchen an den Raum dargestellt zu haben (Nr. 1) und mit
der Konzentration von Abgrabungsvorhaben das Ziel zu verfolgen, Lage und Größe
dieser Vorhaben zu steuern (Nr. 4), sagt über die bereichsinterne Durchsetzungskraft
der Darstellungen nichts Entscheidendes aus. Keineswegs lassen die Erläuterungen
erkennen, dass nach dem Willen des Bezirksplanungsrates entgegen Ziel 1 Nr. 2 ein
im Wege der Abwägung noch zu bewältigender Nutzungskonflikt in
Abgrabungsbereichen nicht mehr auftreten kann; bemerkenswert ist dabei, dass
nicht einmal die Erläuterung Nr. 1 die Selbsteinschätzung ausdrückt, die erfolgte
Abwägung sei für die Abgrabungsbereiche als „abschließend" anzusehen.

131

Das vom Beklagten vertretene Verständnis, Ziel 1 Nr. 2 sollte sicherstellen, dass
eine andere Nutzung nur vorübergehend und nur dann zulässig sei, wenn sie
langfristig eine Abgrabung nicht in Frage stelle, kann sich weder auf den Wortlaut der
Zielfestlegung noch auf sonstige klare Planaussagen bzw. Erläuterungen stützen.
Eine abschließende Positivausweisung von Abgrabungsbereichen lässt keinen Raum
für andere Nutzungen, die unvereinbar sind mit Abgrabungen, sodass insofern kein
Regelungsbedarf im Vorstehenden Sinn besteht. Durch Ziel 1 Nr. 2 wird die
Gewinnung von Bodenschätzen selbst zum Gegenstand einer noch ausstehenden
Abwägung erklärt. Die vom Beklagten betonte praktische Handhabung der
Zulassung von Abgrabungsvorhaben in Abgrabungsbereichen stellt das nicht in
Frage. Der objektive Erklärungsgehalt der Ziele ergibt - wie gesagt - nicht mit
gebotener Klarheit, dass in Abgrabungsbereichen keine Möglichkeit für die
planerische Zulassung anderer und mit Abgrabungen unvereinbarer Nutzungen oder
für den planerischen Ausschluss von Abgrabungen im Hinblick auf einen gesehenen
Vorrang sonstiger Belange besteht. Das Vorbringen des Beklagten lässt, was seine
eigene Verwaltungspraxis betrifft, im Unklaren, ob seine Zulassungsentscheidungen
in Abgrabungsbereichen kraft ihn - vermeintlich - strikt bindender und aus seiner
Sicht nur noch zu befolgender Vorgaben ergehen oder auf ein „erhöhtes Gewicht"
der Abgrabungsbelange bei gleichzeitiger Abwesenheit entgegenstehender Belange
von gleichem oder höherem Gewicht zurückgehen. Zudem wendet sich die mit Ziel 1
erstrebte Konzentration von Abgrabungen nicht allein an den Beklagten als
Planfeststellungsbehörde im Hinblick auf Abgrabungen, sondern an sämtliche
Behörden, die über die Zulassung von Vorhaben in Abgrabungsbereichen zu
befinden haben; dass jeder Rechtsanwender im Einzelfall auf Grund der
Positivausweisungen einen durch Abwägung auszufüllenden
Entscheidungsspielraum in den Abgrabungsbereichen verneint, ist auf Grund der
aufgezeigten deutlichen Anhaltspunkte für eine noch nicht abgeschlossene
Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche auch nicht sichergestellt.

132

Der Annahme einer die Abwägung nach § 31 Abs. 2 WHG strikt hindernden
Pflicht des Beklagten zur Beachtung von Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 steht des Weiteren
entgegen, dass die dieser Zielaussage zu Grunde liegende Abwägung sich nicht auf
alle für die planerische Beurteilung von Abgrabungsvorhaben wesentlichen
Abwägungsaspekte erstreckt. Eine Planungsentscheidung, die vom Beklagten ohne
- durch eigene Abwägung auszufüllenden - Entscheidungsspielraum nur noch im
Wege der Ablehnung des Planfeststellungsantrages der Klägerin zu vollziehen ist, ist
mit Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 - noch - nicht gefallen.

133

Vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung
repräsentierten regionalplanerische Ziele das hinter ihnen stehende öffentliche
Interesse und konnten keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen für den
Einzelnen entfalten. Dem Träger der Regionalplanung stand es frei, im Interesse
einer erhöhten Richtigkeitsgewähr seiner raumordnerischen Zielaussagen ihm
bekannte oder an ihn herangetragene raumbedeutsame Belange privater Einzelner
bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Fehlen von Beteiligungsrechten privater
Dritter auf der Stufe der Regionalplanung war unproblematisch, weil sichergestellt
war, dass auf der Stufe des zur außenverbindlichen Entscheidung führenden
nachfolgenden Verfahrens eine Einbeziehung der betroffenen privaten Belange vor
allem der Eigentümer stattfand.

134

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365; Urteil
vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855.

135

Bei planfeststellungsbedürftigen Vorhaben folgte hieraus, dass im Rahmen des
Planfeststellungsverfahrens die raumplanerisch schon abgewogenen Grundsätze der
Raumordnung (§ 2 ROG Abs. 3 a.F.) mit den privaten Belangen abzuwägen waren.
Durch dieses Erfordernis wurde eine gegebene Bindungswirkung der Ziele nicht
entgegen der gesetzlichen Wertung relativiert; die Bindungswirkung wurde im
Gegenteil unter Berücksichtigung des Zustandekommens der Ziele und ihres sich
danach ergebenden relativen Verbindlichkeitsanspruchs konkretisiert. Aus der
mangelnden raumordnerischen Einbindung der privaten Belange und der deshalb
unumgänglichen Wahrung der privaten Belange auf der Stufe der
außenverbindlichen Einzelfallentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht daher
zu Zielen der Raumordnung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Hs. BauGB 1987
(= § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. BauGB) das Erfordernis einer konkretisierenden
nachvollziehenden, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren Abwägung abgeleitet,
in der die berührten Ziele der Raumordnung dem konkreten Vorhaben, folglich den
jeweiligen privaten Nutzungsinteressen, gegenüberzustellen sind.

136

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 - a.a.O.

137

Der dieser Auffassung zu Grunde liegende innere Zusammenhang zwischen dem
Gegenstand und der Reichweite der raumplanerischen Abwägung, der
verfahrensmäßigen Einbeziehung betroffener Privater und ihrer Belange sowie der
Konkretheit und dem Ausmaß der Zielbindung hat dadurch, dass die Ziele der
Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG nunmehr auch bei
Planfeststellungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von
Personen des Privatrechts zu beachten sind, keine durchgreifende Änderung
erfahren. „Abschließend" in die raumordnerische Abwägung eingestellt und
abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind die privaten Belange nach wie vor nicht. Im Hinblick
auf diese Belange beanspruchen die Ziele strikte Verbindlichkeit zumindest nicht
durchgängig. Zwar soll mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG vor dem Hintergrund des
§ 38 BauGB und der daraus folgenden Unanwendbarkeit des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB erreicht werden, dass die Ziele der Raumordnung mit dem ihnen nach dem
Raumordnungsgesetz zukommenden Gewicht auch bei privatnützigen
Planfeststellungen Geltung erlangen. Gleichwohl gilt aber, dass nach der
bundesrechtlichen Rahmenvorschrift des § 7 Abs. 7 ROG die Grundsätze der
Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen sind (§ 7 Abs. 7 Satz 1)
und sonstige öffentliche Belange sowie private Belange zu berücksichtigen sind,
soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind (§ 7
Abs. 7 Satz 2). Das macht gerade im Vergleich zu den Anforderungen an die
Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 1 Abs. 6, 3 BauGB), deren Verbindlichkeit für die
Zulassung von Einzelvorhaben - abgesehen von § 38 BauGB - außer Frage steht,
nicht deutlich, dass die Einbeziehung der privaten Belange deren Schutz dient und
nicht allein dem Interesse der Allgemeinheit an der zutreffenden Erkenntnis sowie
der Durchsetzbarkeit öffentlicher Belange. Eine Pflicht zur umfassenden Ermittlung
und Abwägung betroffener privater Belange ist in § 7 Abs. 7 ROG nicht normiert.
Ferner zählen die Träger privatnütziger Planfeststellungen nicht zu den Personen
des Privatrechts, für die eine Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 oder 3 ROG
begründet werden soll, sodass die Beteiligung dieser Vorhabenträger nicht zwingend
vorgesehen ist (§ 7 Abs. 5 ROG), sondern lediglich nach Maßgabe des Landesrechts
im Rahmen der Befugnis zur Einbeziehung der Öffentlichkeit (§ 7 Abs. 6 ROG) in
Betracht kommt. Die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes an die Aufstellung
von Zielen in Gebietsentwicklungsplänen sind ohnehin noch nicht auf eine
Einbeziehung privater Belange zugeschnitten. Im Hinblick auf die Wirksamkeit von
Konzentrationszonen als Ziele der Raumordnung ist daher eine Detailabwägung
privater Belange raumordnerisch weiterhin nicht geboten.

138

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Runkel in:
Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., K § 3 Rdnr. 65.

139

Dem ist jedoch bei der Bestimmung der Konkretheit und des Ausmaßes der
Bindungswirkung gegenüber privaten Belangen auf der Rechtsfolgenseite Rechnung
zu tragen. Die Bindungswirkung ist insoweit nicht absolut; sie geht einher mit einem
Korrektiv zu Gunsten der privaten Belange, damit die konkreten Umstände des
Einzelfalles umfassend einbezogen werden.

140

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

141

Im Rahmen einer Planfeststellung für ein Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung,
bei der nach dem Vorstehenden eine Raumordnungsklausel nicht zur Anwendung
gelangt, geht das Korrektiv notwendig in das Gebot planerischer Abwägung ein. Die
Beachtung der Ziele nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ROG beschränkt sich auf das
Ergebnis der Abwägung der Grundsätze der Raumordnung, lässt aber die sonstigen
in der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung zu berücksichtigenden öffentlichen
und privaten Belange unberührt. „Abschließend" abgewogen (§ 3 Nr. 2 ROG) sind
nur die Grundsätze der Raumordnung. Ob die Abwägung darüber hinaus auf private
Belange erstreckt werden kann, um auch insoweit zu einer abschließenden
Abwägung und strikten Verbindlichkeit zu gelangen, bedarf keiner Erörterung, weil
der GEP 1999 von einer solchen Planungskompetenz jedenfalls keinen Gebrauch
gemacht hat. Ein anderes Verständnis der „abschließenden" Abwägung hätte zur
Folge, dass auf der Stufe der Regionalplanung, die vor der wesensmäßig ebenfalls
zur Planung bestimmten Planfeststellung liegt, nicht abdingbare Festlegungen für
Private getroffen würden, obwohl im Rahmen der Regionalplanung ein abwägender
Interessenausgleich unter Einbeziehung der privaten Belange und eine hierauf
bezogene Beteiligung Privater nicht stattgefunden haben. Das wäre in den
Konsequenzen verfehlt, weil dadurch der Sache nach der Abwägungsanspruch des
privaten Betroffenen und sein Beteiligungsrecht durch ein „Heraufheben" der
Planungsentscheidung auf eine höhere Planungsebene vollständig ausgehöhlt und
nicht lediglich auf der Stufe der letztverbindlichen Entscheidung verortet würde.
Dementsprechend ist in der Rechtsprechung bezogen auf eine als Ziel der
Regionalplanung festgelegte Straßentrasse anerkannt, dass durch die
Zielfestsetzung für das Verfahren der Planfeststellung der Straße
Trassenalternativen nicht aus dem Abwägungsprogramm abgeschichtet werden.

142

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8.01 -, NVwZ 2003, 730; Bay.
Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 15. Juli 2002 - Vf.10-VII-00 -.

143

Die endgültige Entscheidung über die Trassenführung wird erst im
Planfeststellungsverfahren unter Einbeziehung der privaten Belange Betroffener
getroffen. Für den privaten Dritten handelt es sich insofern um Belange im Rahmen
einer Anfechtungssituation gegen einen Planfeststellungsbeschluss. Für die hier in
Rede stehende Verpflichtungssituation unter Überwindung der Negativausweisung
durch ein Ziel der Raumordnung gilt nichts anderes. Auch diesbezüglich ist
maßgeblich, dass die Zielaussage jedenfalls in der Regel nicht auf einer
abwägenden Überwindung entgegenstehender privater Belange beruht und diese
Belange somit durch die Regionalplanung nicht endgültig abgeschnitten werden.

144

Es ist auch nicht festzustellen, dass Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 eine die berührten
privaten Belange umfassend einbeziehende Abwägung zu Grunde liegt. Die
dargestellten Abgrabungsbereiche stellen eine Auswahl von potenziellen
Abgrabungsstandorten dar, die bei einer Befragung von Abgrabungsunternehmen
und einem industriellen Fachverband mitgeteilt worden sind. Es kann dahingestellt
bleiben, ob die in Bezug auf die Vorhabenfläche vom Bezirksplanungsrat
angestellten Erwägungen zum Vorhandensein eines Konflikts mit Belangen der
Wasserwirtschaft sowie des Landschafts- und Naturschutzes in tatsächlicher Hinsicht
zutreffen. Jedenfalls ist nicht hinreichend zu erkennen, dass private Belange bei der
Auswahl der Abgrabungsbereiche und damit zugleich der räumlichen Bestimmung
der Ausschlussflächen überhaupt eine Rolle gespielt haben. Die Erläuterungen zu
Ziel 1 bieten für eine dahingehende Annahme keinen Anhalt. Ausdrücklich
angesprochen worden sind nur der Darstellung als Abgrabungsbereich potenziell
zuwiderlaufende öffentliche Belange. Das entspricht dem Umstand, dass der
Regierungsbezirk Düsseldorf in weiten Teilen abbauwürdige Vorkommen an Kies
und Sand aufweist und das Ziel 1 von einem allgemeinen Abgrabungsinteresse
ausgeht, um dessen Verwirklichung in Ausrichtung an Gedanken einer
Bedarfsdeckung unter Inanspruchnahme möglichst konfliktarmer Standorte räumlich
zu steuern sowie gleichzeitig zu begrenzen. Einem möglicherweise unterschiedlichen
individuellen Gewicht der Abgrabungsinteressen ist der Bezirksplanungsrat nicht
nachgegangen. Faktisch beeinflusst die Zielfestlegung den Marktzugang und die
Nutzbarkeit des Eigentums in einer konkreten Konkurrenzsituation, ohne dies zu
berücksichtigen. Eine förmliche Beteiligung insbesondere der Eigentümer der nicht in
die Abgrabungsbereiche einbezogenen, zur Abgrabung aber tatsächlich geeigneten
Flächen hat nicht stattgefunden.

145

5.2.4. Die vom Regionalrat bei der Bezirksregierung Düsseldorf in dessen
Sitzung vom 2. Oktober 2003 beschlossene Erarbeitung zur Änderung des
GEP 1999 ist unerheblich. Dass irgendwelche der in Angriff genommenen
Änderungen bereits in Rechtskraft erwachsen sein könnten, konnte der Beklagte auf
ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung nicht berichten.

146

5.3. Auf die von der Klägerin im Übrigen vorgebrachte Kritik am
Zustandekommen und der Wirksamkeit des GEP 1999 kommt es danach nicht
an.

147

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

148

7. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. der §§ 167
Abs. 1 und 2 VwGO, 709 ZPO.

149

8. Die Zulassung der Berufung folgt aus den §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO.