Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-09, Aktenzeichen 7 K 6199/05
ECLI:DE:VGK:2010:0209.7K6199.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand
Im Juni 1978 zeigte die Klägerin das Arzneimittel O. gemäß Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts (AMNG) mit dem Wirkstoff Oxaceprol 200 mg pro Filmtablette an. Als Anwendungsgebiete waren angegeben:
"Rheumatologie: Degenerative Gelenkerkrankungen, Arthrosen der Wirbelsäule, Arthrosen der Gelenke, Periarthritis, Arthritis, Gelenkentzündung, Bursitis, Tendinitis.
Dermatologie: Schlecht heilende Wunden z. B
- nach Verbrennungen,
- Unterschenkelgeschwüre
- Keloidakne.
Chirurgie:
- Verzögerte Wundheilung
- Hauttransplantationen
- Keloidbildung."

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Im Dezember 1989 stellte die Klägerin für das inzwischen als B. 200(r) bezeichnete Arzneimittel den Antrag auf Verlängerung der Zulassung. Die Anwendungsgebiete wurden wie folgt angegeben:
"Zur Behandlung degenerativer Gelenkerkrankungen im schmerzhaften oder entzündlichen Stadium, primär entzündlicher Erkrankungen der Gelenke und der angrenzenden Gewebe sowie entzündlicher Bindegewebserkrankungen."
Im August 1993 stellte die Klägerin den sogenannten Langantrag. In diesem waren die Anwendungsgebiete in gleicher Weise bezeichnet. Gleichzeitig legte die Klägerin eine Fachinformation vor (Stand April 1993), in der die Anwendungsgebiete wie folgt angegeben waren:
"Degenerative Gelenkerkrankungen in schmerzhaften oder entzündlichen Stadien (Arthrosen z.B. des Knies, der Hüfte, der Schulter, der Wirbelsäule, der kleinen Gelenke; Polyarthrosen; Chondropathia patellae); Arthritis; Periarthritis, Bursitis, Tendinitis, Tendovaginitis.
Entzündliche Bindegewebserkrankungen."

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Am 11. Dezember 1995 nahm die Klägerin den Antrag auf Verlängerung der Zulassung zurück.

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Im Januar 2001 beantragte die Klägerin das Wiederaufgreifen des Verfahrens und eine Verlängerung der Zulassung gemäß § 105 Abs. 4a AMG, § 22 Abs. 3 AMG und legte die nach § 105 Ab s. 4a Satz 1 AMG erforderlichen Unterlagen vor.
Im Mai 2001 übersandte die Klägerin dem Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die aktuelle Fachinformation. Die Angabe der Anwendungsgebiete entsprach der Fachinformation aus dem Jahr 1993.

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Mit Schreiben vom 4. April 2003 übersandte das BfArM der Klägerin eine Stellungnahme zur Klinik/Pharmakologie und gab ihr Gelegenheit, den dort genannten Mängeln innerhalb eines Monats abzuhelfen. In der medizinischen Stellungnahme führte das BfArM unter anderem aus: Die vorgelegten Studien reichten nicht aus, um die Wirksamkeit des Arzneimittels in den beantragten Anwendungsgebieten zu begründen. Die Darlegung des pharmakokinetischen Verhaltens von B. 200 sei in der eingereichten Dokumentation nicht nachvollziehbar. Weiterhin seien weder die beanspruchten Dosierungen noch die beanspruchte Art und Dauer der Anwendung nachvollziehbar begründet. Nachdem die Klägerin gegen die gesetzte Frist Einwände erhoben und vorgetragen hatte, sie wolle eine weitere Studie zu den Anwendungsgebieten Gon- und Coxarthrose vorlegen, verlängerte das BfArM die Mängelbeseitigungsfrist mit Schreiben vom 21. Juli 2003 auf 12 Monate ab Zustellung dieses Schreibens. Im Oktober 2003 übersandte das BfArM der Klägerin eine pharmakologisch-toxikologische Stellungnahme und gab ihr Gelegenheit, zu dieser innerhalb der bereits gesetzten Frist zu den dort genannten Mängeln Stellung zu nehmen.
Am 15. Juli 2004 reichte die Klägerin unter anderem die Dokumentation zweier neu durchgeführter Studien zur Pharmakokinetik/Bioverfügbarkeit und zur Wirksamkeit gegenüber Placebo sowie gutachtliche Stellungnahmen zur Pharmakologie/Toxikologie sowie zur Medizin ein. Beigefügt waren auch die zur Nachzulassung beantragten Texte der Fach- und Gebrauchsinformation. In der Fachinformation war das Anwendungsgebiet wie folgt bezeichnet: "Zur symptomatischen Therapie von entzündlichen und schmerzhaften Stadien bei Arthrosen (z.B. Gonarthrose, Coxarthrose)."

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Mit Bescheid vom 26. September 2005 lehnte das BfArM den Antrag auf Verlängerung der Zulassung ab und führte zur Begründung unter anderem aus: Die Versagungsgründe nach § 25 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 AMG seien gegeben, sodass die Verlängerung der Zulassung nach § 105 Abs. 4f AMG abzulehnen sei. Die vorgelegten Studien reichten nicht aus, um die klinische Wirksamkeit unter anderem in dem Anwendungsgebiet "Zur Therapie von entzündlichen und schmerzhaften Stadien bei Arthrosen (z.B. Gonarthrose, Coxarthrose, Spondylarthrose)" zu begründen. Die entsprechenden Studien wiesen wesentliche Einschränkungen in ihrer Aussagekraft auf und könnten daher nicht als Beleg für den Nachweis der klinischen Wirksamkeit akzeptiert werden.
Wegen der Ausführungen des BfArM zu den einzelnen Studien wird auf den angefochtenen Bescheid Bezug genommen.

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Mit ihrer am 22. Oktober 2005 erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des Verlängerungsantrags.
Zur Begründung tragen ihre Prozessbevollmächtigten unter anderem vor:
Die von der Klägerin beanspruchte Indikation laute "Zur symptomatischen Therapie von entzündlichen und schmerzhaften Stadien bei Arthrosen (z.B. Gonarthrose, Coxarthrose)". Dies habe das BfArM bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt. Aus den vorgelegten Unterlagen folge, dass für den Wirkstoff Oxaceprol die Voraussetzungen des § 22 Abs. 3 AMG erfüllt seien. Abgesehen davon sei die Wirksamkeit des Arzneimittels für die begehrten Anwendungsgebiete jedenfalls durch die im Mängelbeseitigungsverfahren vorgelegten Studien ausreichend belegt. Die von der Beklagten gegen die Studie OXAGON03 erhobenen Einwände seien nicht stichhaltig, wie sich insbesondere aus den im gerichtlichen Verfahren vorgelegten biometrischen Stellungnahmen von Prof. Dr. M. sowie den stratifizierten statistischen Zusatzanalysen ergebe. Auch die Dosierung und die Angaben zur Dauer der Anwendung seien durch die vorgelegten Unterlagen, insbesondere durch die im Mängelbeseitigungsverfahren eingereichte Studie zur Pharmakokinetik, hinreichend begründet. Die fiktive Zulassung sei auch nicht durch die Neuformulierung der Anwendungsgebiete im Rahmen des Verlängerungsantrages vom Dezember 1989 erloschen, da die Formulierung "entzündliche Bindegewebserkrankungen" keine Erweiterung der 1978 angezeigten Anwendungsgebiete beinhalte. Ein zusätzlicher Nutzen des Arzneimittels werde nicht beansprucht; vielmehr handele es sich um die gleichen Patienten, d.h. um solche mit entzündlichen Bindegewebserkrankungen; dies ergebe sich auch aus der vorgelegten Stellungnahme von Prof. Dr. L. und Prof. Dr. T. . Der Begriff "entzündliche Bindegewebserkrankungen" erfasse nicht die Kollagenosen. Bei diesen handele es sich vielmehr um systemische entzündliche Autoimmunerkrankungen des Bindegewebes bzw. interstitieller Fasern. Der Begriff der "entzündlichen Bindegewebserkrankungen" sei ein Sammelbegriff, der spezielle Erkrankungen wie Kollagenosen nicht erfasse. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass auch bei einer Autoimmunerkrankung eine ergänzende symptomatische Behandlung (Entzündungshemmung, Förderung der Wundheilung in weiterem Sinn) sinnvoll sei. Weiterhin sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits 1975 auf eine Anfrage des Bundesgesundheitsamtes als Bindegewebstherapeutikum bezeichnet habe und in der Gebrauchsinformation von November 1976 das Arzneimittel als Therapeutikum zur Behandlung von Störungen des Bindegewebsstoffwechsels bezeichnet sei, das sich als Bindegewebstherapeutikum für Bindegewebserkrankungen eigne. Selbst wenn man davon ausgehe, dass 1989 eine unzulässige Erweiterung der Anwendungsgebiete vorgenommen sei, führe das nicht dazu, dass die fiktive Zulassung insgesamt erloschen sei, vielmehr bestehe die fiktive Zulassung hinsichtlich der nicht erweiterten Anwendungsgebiete fort. Auch auf dem Hintergrund des Übermaßverbotes sei insoweit eine Teilbarkeit der fiktiven Zulassung anzunehmen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 26. September 2005 zu verpflichten, über den Antrag auf Verlängerung der Zulassung für das Arzneimittel B. 200 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt sie ergänzend im Wesentlichen aus: Das 1989 angezeigte Anwendungsgebiet "entzündliche Bindegewebserkrankungen" entspreche nicht der 1978 angezeigten "verzögerten Wundheilung". Vielmehr sei der Begriff "entzündliche Bindegewebserkrankungen" eine deutsche Umschreibung für Kollagenosen, die als systemische entzündliche Autoimmunerkrankungen des Bindegewebes definiert würden. Da sich Bindegewebe in allen Organen befänden, könnten sich Kollagenosen nicht nur am Bewegungsapparat, sondern auch an den inneren Organen manifestieren und somit den ganzen Köper befallen. Die entsprechenden Krankheiten bedürften einer Behandlung mit Immunsuppressiva und Kortikoiden. Dieses Patientenkollektiv sei von der 1978 eingereichten Anzeige nicht erfasst. Abgesehen davon habe die Klägerin die Wirksamkeit des Arzneimittels für die nunmehr noch beanspruchten Anwendungsgebiete nicht ausreichend begründet. Die Studie OXAGON03 könne jedenfalls deshalb nicht als ausreichender Beleg angesehen werden, weil nicht belegt sei, dass trotz der hohen Anzahl der ausgeschiedenen Patienten die Studie hinreichend aussagekräftig sei. Die bereits vor dem Mängelverfahren eingereichten Studien reichten, wie im Verwaltungsverfahren dargelegt, als Beleg der Wirksamkeit ebenfalls nicht aus, was näher ausgeführt wird.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM sowie die von den Beteiligten im Gerichtsverfahren vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist nicht begründet.

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Die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Verlängerung der (fiktiven) Zulassung des Arzneimittels B. 200 durch den Bescheid vom 26. September 2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

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Die Versagung der Verlängerung der Zulassung ist bereits deshalb rechtmäßig, weil die fiktive Zulassung gemäß Art. 3 § 7 Abs. 3 Satz 1 AMNG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 22. Dezember 1989 (BGBl. I S. 2462) spätestens am 30. April 1990 erloschen war und deshalb eine Verlängerung nicht in Betracht kommt.
Nach dieser Vorschrift erlischt die Zulassung des fristgerecht angezeigten Arzneimittels abweichend von § 31 Abs. 1 Nr. 3 AMG, wenn nicht ein Antrag auf Verlängerung der Zulassung gestellt wird. Einen wirksamen Verlängerungsantrag hat die Klägerin bis zum 30. April 1990 nicht gestellt, weil sich ihr Antrag auf ein unzulässig geändertes Arzneimittel bezog, das gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AMG in der bis zum Inkrafttreten des 8. Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes am 11. September 1998 gültigen Fassung vom 24. 08. 1976, BGBl. I S. 2445, (AMG a.F.) der Neuzulassung bedurfte.

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Gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AMG a.F. war bei einer Erweiterung der Anwendungsgebiete eine neue Zulassung zu beantragen. Eine Erweiterung der Anwendungsgebiete hat die Klägerin mit dem Verlängerungsantrag vom 14. Dezember 1989 vorgenommen. Die Anwendungsgebiete bezeichnen zusammen mit den Gegenanzeigen und sonstigen personenbezogenen Einschränkungen den Personenkreis, der das Arzneimittel anwenden kann. Wird dieser Personenkreis durch konkrete klinische Erkrankungen definiert, sind die genannten Erkrankungen und nicht etwa weitere, mit dem Wirkprinzip des arzneilich wirksamen Bestandteils möglicherweise belegbare Erkrankungen Gegenstand der fiktiven Zulassung. Den von den 1978 angezeigten Anwendungsgebieten erfassten Personenkreis hat die Klägerin durch die im Kurzantrag vorgenommene Aufnahme des Anwendungsgebiets "entzündliche Bindegewebserkrankungen" unzulässig erweitert. Dieses Anwendungsgebiet tritt, wie sich aus der Formulierung "sowie" eindeutig ergibt, neben die Anwendungsgebiete "zur Behandlung degenerativer Gelenkerkrankungen im schmerzhaften oder entzündlichen Stadium, primär entzündlicher Erkrankungen der Gelenke und der angrenzenden Gewebe". Dieses Verständnis wird durch die Gestaltung der Informationstexte für B. 200 in der Folgezeit, in denen die entzündlichen Bindegewebserkrankungen stets durch einen Absatz als eigenständiges Anwendungsgebiet markiert werden, bestätigt. Anhaltspunkte dafür, dass das Anwendungsgebiet "entzündliche Bindegewebserkrankungen" nicht sämtliche entzündlichen Bindegewebserkrankungen, insbesondere nicht die Kollagenosen erfassen soll, lassen sich dem Wortlaut des angezeigten Anwendungsgebiets nicht entnehmen. Auch die von der Klägerin eingereichte Stellungnahme von Prof. Dr. L. und Prof. Dr. T. vom 1. Oktober 2009 lässt nicht erkennen, dass der Begriff "entzündliche Bindegewebserkrankungen" den Bereich der systemisch-entzündlichen Autoimmunerkrankungen des Bindegewebes (Kollagenosen) nicht erfasst. Vielmehr wird in dieser Stellungnahme die Auffassung vertreten, dass die "entzündlichen Bindegewebserkrankungen" unabhängig von der Genese des Entzündungsprozesses bereits von den 1978 angezeigten Anwendungsgebieten erfasst seien, wobei insbesondere auf die eine Wundheilung beinhaltenden Anwendungsgebiete verwiesen wird. Das Anwendungsgebiet "entzündliche Bindegewebserkrankungen" ist daher umfassend zu verstehen und schließt Kollagenosen mit ein.
Soweit in der von der Klägerin eingereichten Stellungnahme von Prof. Dr. L. und Prof. Dr. T. die Auffassung vertreten wird, dass die 1978 angezeigten Anwendungsgebiete die entzündlichen Bindegewebserkrankungen unabhängig von ihrer Genese insgesamt erfassen, weil sie die Wundheilung betreffen, kann dem bereits deshalb nicht gefolgt werden, weil sie die Wundheilung nur im dermatologischen und chirurgischem Bereich nennen, so dass systemisch-entzündliche Autoimmunerkrankungen des Bindegewebes ersichtlich nicht erfasst werden. Auf die Frage, ob man die Hemmung einer Entzündung des Bindegewebes und die damit verbundene Reduktion eines gewebezerstörenden Vorgangs umfassend dem Begriff der Wundheilung zuordnen kann, kommt es daher nicht an.
Aufgrund dieser unzulässigen Erweiterung der Anwendungsgebiete ist die fiktive Zulassung spätestens mit Ablauf der Frist des Art. 3 § 7 Abs. 3 Satz 1 AMNG am 30. April 1990 erloschen, da der Verlängerungsantrag für ein nach § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 AMG a. F. neuzulassungspflichtiges Arzneimittel gestellt worden ist. Es kann mangels entsprechender Angaben schon nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin mit ihrem Kurzantrag konkludent einen Antrag mit den 1978 angezeigten Anwendungsgebieten oder nur einem Teil der mit dem Kurzantrag neu formulierten Anwendungsgebiete gestellt hat. Ein Verlängerungsantrag liegt daher nur für das (unzulässig) geänderte Arzneimittel vor. Abgesehen davon wäre ein von den angezeigten Anwendungsgebieten abweichender Verlängerungsantrag auch unzulässig. Bezugsobjekt der einzelnen Regelungen des Art. 3 § 7 AMNG ist jeweils das Fertigarzneimittel insgesamt und nicht ein Teil davon. Dies folgt aus § 29 Abs. 3 AMG a. F., der an eine Erweiterung der Anwendungsgebiete die Neuzulassungspflicht ohne Rücksicht darauf knüpft, ob - bei mehreren Anwendungsgebieten - ein Teil der Anwendungsgebiete keine Erweiterung beinhaltet. Die Verkehrsfähigkeit eines Arzneimittels und damit die Zulässigkeit des Verlängerungsantrags richtet sich daher nach allen beanspruchten Anwendungsgebieten.

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Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 27. August 2008 - 13 A 4034/05 -, S. 15 ff des Urteilsabdrucks.

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Demgegenüber kann sich die Klägerin auch nicht auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berufen. Es kann nicht als unverhältnismäßig angesehen werden, dass mit dem Wegfall der Verkehrsfähigkeit eines Arzneimittels infolge einer unzulässigen Änderung durch den pharmazeutischen Unternehmer auch die fiktive Zulassung und damit der auf dieser beruhende Bestandsschutz entfällt.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 709 ZPO.