Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-17, Aktenzeichen 9 K 2970/00
ECLI:DE:VGK:2003:1217.9K2970.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand
Die am 28.07.1954 geborene Klägerin beantragte am 15.05.1998 die Erteilung der
Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung. Am
18.01.1999 absolvierte die Klägerin eine schriftliche und am 12.05.1999 eine mündli-
che Überprüfung ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten. Auf der Grundlage der mündli-
chen Überprüfung kamen die Prüfer zu dem Ergebnis, dass die Klägerin nicht habe
nachweisen können, dass die Ausübung der Heilkunde durch sie keine Gefahr für die
Volksgesundheit darstelle. Mit Bescheid vom 08.06.1999 lehnte die Beklagte den
Antrag der Klägerin unter Berufung auf das Ergebnis der mündlichen Überprüfung
ab. Eine weitergehende Begründung wurde dem Bescheid nicht beigefügt.

2

Dagegen erhob die Klägerin am 07.07.1999 Widerspruch. Zur Begründung trug
sie vor, entgegen den ihr für das Nichtbestehen der Prüfung genannten Gründen ihre
Antworten gut strukturiert zu haben. Eine etwaige Kürze sei nicht auf fehlendes
Fachwissen zurückzuführen. Auch die Frage nach „Neuraltherapie" habe sie zufrie-
denstellend beantwortet. Sie könne nicht als Gefahr für die Volksgesundheit einge-
stuft werden. Sie habe keinen gravierenden, für einen Patienten lebensbedrohlichen
Fehler begangen. Demgegenüber habe ein anderer Prüfling bei der gleichen Über-
prüfung in Bonn eine Meningitis nicht erkannt und dennoch bestanden. Die Regeln
der Überprüfung seien undurchschaubar. Auch sei die Dauer zu kurz für eine Über-
prüfung, von der der gesamte weitere Lebensweg der Prüflinge abhänge. Ferner sei
ihr ihre Ausbildung und Erfahrung als Arzthelferin zugute zu halten und nicht zur
Grundlage erhöhter Anforderungen zu machen.

3

Die zuständige Amtsärztin bekräftigte in ihrer Stellungnahme das Prüfungser-
gebnis und führte aus, dass der Klägerin keine mangelnde Struktur der Antworten
zur Last gelegt worden sei. Die Frage nach der Neuraltherapie habe anhand der am
Prüfungstag gegeben Antwort bewertet werden müssen, und hier sei eine Testquad-
del injiziert worden, ohne zuvor eine entsprechende Allergie auszuschließen. Dies
könne für den Patienten lebensbedrohlich sein. Die Ausbildung als Arzthelferin sei
nicht zur Grundlage erhöhter Anforderungen gemacht worden. Vielmehr sei die Klä-
gerin ebenso bewertet worden wie alle anderen Bewerber auch.

4

Die Bezirksregierung Köln legte den Vorgang dem Gutachterausschuss für Heil-
praktiker des Landes Nordrhein-Westfalen zur Stellungnahme vor. Der Gutachter-
ausschuss kam in seiner Sitzung vom 18.01.2000 einvernehmlich zu dem Ergebnis,
dass nicht verlässlich beurteilt werden könne, ob die Klägerin bei Ausübung der Heil-
kunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellen würde. Die in
der mündlichen Überprüfung gestellten Fragen erfüllten die Anforderungen der
Rechtsprechung. Die Klägerin habe in ihren Antworten differentialdiagnostisches
Wissen und ein verantwortungsbewusstes Vorgehen im Einzelfall gezeigt. Erhebliche
Mängel, aus denen sich eine Gefahr für die Volksgesundheit ergeben könne, seien
nicht ersichtlich.

5

Die Bezirksregierung Köln gab dem Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
07.03.2000 unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Gutachterausschusses
insoweit statt, dass der Klägerin die Möglichkeit zu einer zeitnahen gebührenfreien
Wiederholung der mündlichen Überprüfung gegeben und im Übrigen der Wider-
spruch zurückgewiesen wurde.

6

Am 05.04.2000 hat die Klägerin Klage erhoben.
Zur Begründung trägt sie vor, dass der Ablehnungsbescheid ein Begründungsdefizit
aufweise. Die Begründung des Widerspruchsbescheides sei allenfalls geeignet, eine
stattgebende Entscheidung zu stützen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb dem
Widerspruch nur teilweise stattgegeben worden sei. Dies zumal bei Vorliegen eines
Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt eine materielle Beweislast der Behörde für das Vor-
liegen der Versagungsgründe bestehe, eine Nichterweislichkeit dieser Frage also zu
Lasten der Beklagten gehe. Im vorliegenden Fall aber habe die Klägerin ausreichen-
de Kenntnisse nachgewiesen. Eine Feststellung lediglich unerheblicher Mängel kön-
ne keine Versagung der Erlaubnis begründen.

7

Die Klägerin beantragt,

8

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom
08.06.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 07.03.2000 zu
verpflichten, die beantragte Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde ohne Be-
stallung zu erteilen.

9

Die Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Sie ist der Auffassung, dass der Klägerin die Erlaubnis nicht erteilt werden
könne, weil die erforderliche Überprüfung nicht die notwendige Klarheit gebracht
habe und dies eine weitere Überprüfung erforderlich mache. Es seien durchaus
Mängel festgestellt worden. Soweit ein Begründungsmangel des
Ausgangsbescheides vorliege, sei dieser jedenfalls durch den Widerspruchsbescheid
geheilt.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug
genommen.

13

Entscheidungsgründe
Die Verpflichtungsklage ist zulässig, aber unbegründet.

14

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 08.06.1999 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 07.03.2000 ist rechtmäßig
und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf
Erteilung der begehrten Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne
Bestallung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

15

Die formellen Fehler des Bescheides vom 08.06.1999, dessen Begründung
nahezu völlig fehlt, sowie des Widerspruchsbescheides vom 07.03.2000, dessen
Begründung teilweise nicht schlüssig ist, sind gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2
Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - durch den Vortrag der Beklagten im
Klageverfahren geheilt worden.

16

In materieller Hinsicht sind die angefochtenen Bescheide ebenfalls nicht zu
beanstanden.

17

Gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde
ohne Bestallung (Heilpraktikergesetz - HPG -) bedarf der Erlaubnis, wer die
Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt zu sein. Gemäß § 2 Abs. 1 HPG kann
derjenige, der bei Inkrafttreten des HPG Heilkunde nicht ausgeübt hat, die Erlaubnis
erhalten. Die (aufgrund der in § 7 HPG erteilten allgemeinen Ermächtigung)
erlassene Durchführungsverordnung - DVO - konkretisiert, unter welchen
Voraussetzungen die Erlaubnis erteilt wird. Die Erlaubnis wird gemäß § 2 Abs. 1 lit i)
DVO nicht erteilt, wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten
des Antragstellers durch das Gesundheitsamt ergibt, dass die Ausübung der
Heilkunde durch ihn eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde.

18

Der Erlaubniszwang und die Zulassungsbeschränkungen des § 2 Abs. 1 DVO
sind als subjektive Berufszulassungsschranken zum Schutz der Volksgesundheit als
eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes erforderlich und mit Art. 12 Abs. 1
GG vereinbar. Diese auf das Jahr 1939 zurückgehenden Bestimmungen gelten
gemäß Art. 123 Abs. 1 GG und Art. 125 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 19 GG als Bundesrecht
weiter.

19

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR
1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 192; BVerwG, Urteil vom 10.02.1983 - 3 C
21.82 -, BVerwGE 66, 367, 360f..

20

Die Vorschriften sind verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass jeder
Antragsteller zur Ausübung der Heilkunde zuzulassen ist, wenn er die in § 2 Abs. 1
DVO genannten und nicht wegen ihres nationalsozialistischen Charakters außer
Kraft getretenen Voraussetzungen erfüllt.

21

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.1957 - 1 C 194.54 -, BVerwGE 4,
250 ff..

22

Die Klägerin erfüllt die Voraussetzungen nicht. Sie hat nicht den erforderlichen
Nachweis geführt, dass sich nach einer gemäß § 2 Abs. 1 lit. i) DVO durch das
Gesundheitsamt vorzunehmenden Überprüfung ergibt, dass die Ausübung der
Heilkunde durch sie keine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde.
Maßgeblich für diese Überprüfung sind die von dem Beklagten nach seiner
Verwaltungspraxis angewandten Richtlinien zur Durchführung des
Heilpraktikergesetzes - Richtlinien - (Runderlass des Ministeriums für Arbeit,
Gesundheit und Soziales in der zur Zeit der Überprüfung der Klägerin noch
geltenden Fassung vom 12.03.1991, MinBl NW S. 721). Denn § 2 Abs. 1 lit. i) DVO
schreibt eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Bewerbers vor, ohne
das von der Gesundheitsbehörde hierbei einzuhaltende Verfahren zu regeln. Die
Ausgestaltung des Überprüfungsverfahrens und die Bestimmung der inhaltlichen
Anforderungen sind in das pflichtgemäße Ermessen der Gesundheitsbehörde
gestellt.

23

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.02.1983 - 3 C 21.82 -, BVerwGE 66,
367, 372; Beschluss vom 27.06.1989 - 3 B 18.89 -, Buchholz 418.04 Nr.
15.

24

Die Grenzen des Ermessens ergeben sich zum einen aus dem Ziel der
Überprüfung, das in der Feststellung liegt, ob die Ausübung der Heilkunde durch den
Bewerber eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde. Diese ist dann
gegeben, wenn entweder unmittelbar durch die Behandlung des Heilpraktikers oder
infolge eines nicht rechtzeitigen Erkennens der Notwendigkeit einer ärztlichen
Behandlung der Eintritt ernsthafter Gesundheitsschäden zu befürchten ist. Zum
anderen ergeben sich Grenzen aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der
Bewerber muss keine allgemeine medizinische Fachqualifikation nachweisen,
sondern nur die zum Schutz der Volksgesundheit unabweisbaren
Mindestanforderungen erfüllen. Kenntnisse und Fähigkeiten, die seine heilkundliche
Tätigkeit nicht berühren, dürfen nicht von ihm verlangt werden.

25

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.1970 - 1 C 53.66 -, BVerwGE 35,
308, 316; Urteil vom 18.12.1972 - 1 C 2.69 -, NJW 1973, 580; VGH
München, Urteil vom 24.01.1990 - 7 B 89.1893 -, NJW 1991, 1558
f..

26

Unter Berücksichtigung dieser Grenzen und insbesondere der aus den
Grundrechten folgenden Schutzpflicht des Staates, Grundrechtsverletzungen sowohl
von staatlicher Seite als auch durch Einzelne abzuwehren, ist es nicht zu
beanstanden, wenn nach Ziff 1.1 der Richtlinien zur Durchführung des
Heilpraktikergesetzes im Lande Nordrhein-Westfalen von Heilpraktikeranwärtern
verlangt wird, sich einer schriftlichen und mündlichen Überprüfung in den in Ziff. 2.1
und 3.1 der Richtlinien im Einzelnen aufgeführten Gebieten zu unterziehen.

27

Vgl. VGH München, a.a.O., S. 1559; Arndt, Heilpraktikerrecht, S.
84f. u. 88f..

28

Es kann nicht festgestellt werden, dass die Klägerin über die nach Maßgabe des
§ 2 Abs. 1 lit. i) DVO in der Ausgestaltung der Ziff. 2.1 und 3.1 der Richtlinien
erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt. Die mündliche Überprüfung vom
12.05.1999 stellt insoweit keine verwertbare Entscheidungsgrundlage dar. Im
Einklang mit der Stellungnahme des Gutachterausschusses für Heilpraktiker des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 18.01.2000 ist davon auszugehen, dass derzeit
nicht verlässlich festgestellt werden kann, ob die Klägerin bei der Ausübung der
Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellen würde.
Der Grund für die fehlende Möglichkeit einer Feststellung liegt darin, dass die
Überprüfung angesichts der von der Kommission gestellten Fragen und der hierauf
zurückzuführenden Antworten der Klägerin keine hinreichend verlässliche
Entscheidungsgrundlage bildet. Hiervon ist das Gericht aufgrund der Beurteilung
durch den Gutachterausschuss sowie des Inhalts des Tonbandprotokolls der
mündlichen Überprüfung der Klägerin überzeugt. Die Klägerin konnte viele Fragen
nur unzureichend bzw. unvollständig beantworten. Da die Prüfungskommission hier
keine weiteren Nachfragen gestellt hat, fehlt es an einer hinreichenden Basis positiv
festgestellter Kenntnisse, die erst den Schluss darauf zuließe, dass die Klägerin bei
der praktischen Ausübung der Heilkunde keine Gefahr für die Volksgesundheit wäre.
Die Stellungnahme des Gutachterausschusses ist insoweit nicht widersprüchlich. Die
weiteren Ausführungen, dass die Fragen den Anforderungen der Rechtsprechung
genügen, vermögen den Schluss auf das Nichtvorliegen einer Gefahr für die
Volksgesundheit nicht zu tragen. Sie besagen lediglich, dass die Fragen den
Rahmen des zulässigen Stoffes nicht verlassen haben, unrichtige Antworten mithin
nicht unverwertbar sind. Die weiteren Ausführungen, dass bei der Klägerin keine
erheblichen Mängel festgestellt wurden, haben zur Folge, dass ihr die Erlaubnis nicht
völlig zu versagen war.

29

Stellt sich aber die Unbrauchbarkeit der amtsärztlichen Feststellungen heraus, so
muss die Antragstellerin nochmals sachverständig auf ihre Kenntnisse und
Fähigkeiten hin befragt werden.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.1995 - 3 C 24.94 -, DVBl 1996, 811,
813; Urteil der Kammer vom 11.06.2003 - 9 K 8352/99 -.

31

Von der Erforderlichkeit einer neuen Überprüfung ging auch die Bezirksregierung
Köln in ihrer Widerspruchsentscheidung aus. Die Klägerin hat indes die erforderliche
Mitwirkung vermissen lassen und die im Widerspruchsbescheid eingeräumte
Möglichkeit einer zeitnahen und gebührenfreien erneuten mündlichen Überprüfung
nicht wahrgenommen.

32

Bei dieser Sachlage bestand kein Grund für eine weitere Sachaufklärung durch
das Gericht. Soweit die Klägerin schriftsätzlich angeregt hat, ein
Sachverständigengutachten zu der Frage einzuholen, ob sich aus ihren Antworten
eine Gefahr für die Volksgesundheit herleiten lässt, bedurfte es dieser
Beweiserhebung nicht. Dem Gericht liegt bereits eine sachverständige
Stellungnahme des Gutachterausschusses vor, dessen Bewertung es aus den
vorstehend dargelegten Gründen folgt. Die Einholung weiterer Gutachten (sog.
Obergutachten) ist aber nur dann geboten, wenn eine vorliegende gutachtliche
Stellungnahme Mängel aufweist.

33

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO § 108 Rn. 10.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.