Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-03-25, Aktenzeichen 16 A 5706/02

Gründe

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I. Der Antragsteller ist der beim Bundesgrenzschutzamt (BGSAmt) Hannover eingerichtete Personalrat. Er beansprucht gegenüber dem beteiligten Leiter des BGS-Amtes Hannover die Feststellung, dass die Zusammenziehung von dienstfreien Polizeivollzugsbeamten (sog. Lorenz-Kräfte) zu Polizeieinsätzen aus Anlass von Spielen der Fußball-Bundesliga in Hannover seiner Mitbestimmung unterliegen.

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Da die Zahl der nach dem Dienstplan eingesetzten Polizeivollzugsbeamten der für den Hauptbahnhof Hannover zuständigen Bundesgrenzschutzinspektion (BGSI) Hannover regelmäßig nicht ausreicht, um bei Heimspielen des Fußballvereins Hannover 96 e.V. Polizeieinsätze im Bereich des Hauptbahnhofes Hannover (sog. Ortsdienst) und in den Eisenbahnzügen durchzuführen, fordert die BGSI Hannover für diese Einsätze Unterstützungskräfte beim BGSAmt Hannover an. Auf diese Anforderung beantragt das BGSAmt Hannover beim Bundesgrenzschutzpräsidium Nord (BGSP Nord) Unterstützungskräfte aus anderen Dienststellen des BGSP Nord. Für den Fall, dass keine ausreichende Anzahl von Unterstützungskräften durch das BGSP Nord gestellt wird, werden sogenannte Lorenz-Kräfte zur Bewältigung von Sondereinsatzlagen zusammengezogen. Hierbei handelt es sich vorrangig um dienstplanmäßig eingesetzte Polizeivollzugsbeamte des BGS-Amtes Hannover und der ihm nachgeordneten Bundesgrenzschutzinspektionen. Reichen auch diese Kräfte nicht aus, werden Polizeibeamte des BGS-Amtes Hannover und der nachgeordneten Bundesgrenzschutzinspektionen, die zur Zeit des Einsatzes planmäßig dienstfrei haben, eingesetzt.

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Am 15. Oktober 2002 beantragte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers zu dem Einsatz von dienstfreien Kräften in einer Stärke bis zu einem Zug aus Anlass des Bundesligaspiels Hannover 96 gegen Werder Bremen am 19. Oktober 2002. Der Antragsteller verweigerte seine Zustimmung am 16. Oktober 2002 unter Hinweis auf die tatsächlichen Belastungen der im Schichtdienst eingesetzten Polizeivollzugsbeamten und der Notwendigkeit ausreichender Ruhepausen an den Wochenenden.

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Daraufhin erteilte der Beteiligte am 17. Oktober 2002 den Einsatzbefehl, wonach die BGSI Hannover und die BGSI Flughafen Hannover jeweils einen Einsatzzug aus den im „Dienstfrei" befindlichen Kräften für den Ortsdienst zu stellen hatten. Dem Antragsteller gegenüber vertrat er am 18. Oktober 2002 die Auffassung, dass ein Fall der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG oder § 75 Abs. 4 BPersVG nicht vorliege.

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Der Antragsteller hat am 25. Oktober 2002 das verwaltungsgerichtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

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Er ist der Auffassung, die Heranziehung von Lorenz-Kräften aus der dienstfreien Zeit unterliege nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG seiner Mitbestimmung. Er trägt vor, dass die Termine der Heimspiele des Bundesliga-Vereines Hannover 96 sowie die jeweiligen Spielgegner mindestens ein halbes Jahr im Voraus feststünden, so dass eine Abschätzung des Gefahrenpotentials rechtzeitig möglich sei. Ob ein Spiel am Samstag oder am Sonntag ausgetragen werde, gebe der DFB bereits sechs Wochen vor dem Spieltag bekannt. Dem könne durch eine umfassende Dienstzeitplanung Rechnung getragen werden. Das zeige auch der Einsatz beim Bundesligaspiel 19. Oktober 2002; hier sei die kritische Lage schon am 4. Oktober 2002 bekannt gewesen. Als regelmäßig wiederkehrende Maßnahme könne auch die sogenannte Fanbegleitung geplant werden; das sei in einem Besprechungsprotokoll des Bundesministeriums des Innern vom 27. Juli 2001 ausdrücklich festgehalten worden. Außerdem hätten die BGS-Inspektionen ihren Bedarf an Unterstützungskräften für Sport- und Großveranstaltungen bei dem Beteiligten schon ein halbes Jahr im Voraus anzumelden. Unabhängig von der Bezeichnung der Maßnahmen handele es sich insoweit nicht um Anordnungen für Polizeivollzugsbeamte, die Einsätze regelten und nach § 85 Abs. 1 Nr. 6a BPersVG nicht der Mitbestimmung unterlägen. Einsätze im Sinne dieser Vorschrift könnten stets nur Ausnahmen, nicht aber regelmäßig wiederkehrende Wochenenddienste sein. Angesichts der Regelmäßigkeit und Planbarkeit der Bundesliga-Einsätze brauche sich der Antragsteller auch nicht auf die für unregelmäßige oder kurzfristige Festsetzungen von Arbeitszeit eingeschränkte Mitbestimmung nach § 75 Abs. 4 BPersVG verweisen lassen.

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Der Antragsteller beantragt,

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festzustellen, dass die Zusammenziehung von Polizeivollzugsbeamten zu Einsätzen aus der dienstfreien Zeit (sogenannte Lorenz-Kräfte) aus Anlass von Bundesligaeinsätzen in Hannover seiner Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG unterliegt,

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hilfsweise festzustellen, dass ihm im Zusammenhang mit der beabsichtigten Zusammenziehung von Polizeivollzugsbeamten zu Einsätzen aus der dienstfreien Zeit (sogenannte Lorenz-Kräfte) ein Mitbestimmungsrecht für die Dienstpläne gemäß § 75 Abs. 4 BPersVG zusteht.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Beteiligte macht geltend, dass die Fußballeinsätze des BGS-Amtes in Bezug auf die Anzahl der Einsatzkräfte nicht so geplant werden könnten, dass noch ein Mitbestimmungsverfahren möglich sei. Zwar stünden die Spieltage der Fußball-Bundesliga in der Regel fest. Entscheidend sei aber, dass jeder Fußballeinsatz lageabhängig und aufgrund dessen einmalig sei. Seine Beurteilung und die Zahl der erforderlichen Einsatzkräfte hänge grundsätzlich von mehreren, erst kurzfristig vor dem Spiel vorliegenden Informationen ab, insbesondere von den Informationen Zentralen Informations- und Sammelstellen für Fußball der Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, die für ein Spiel am Samstag frühestens am Mittwoch vorlägen, zuweilen auch erst am Freitag. Auch der Einsatz von durch Polizeivollzugsbeamte begleiteten Sonder- und Entlastungszügen erfolge in der Regel kurzfristig. Es komme häufig vor, dass die Entscheidung über den Einsatz von Entlastungszüge aufgrund von Informationen der fankundigen Beamten bzw. auf Intervention der Bundesgrenzschutzes von der Deutschen Bahn erst am Freitag getroffen werde. Somit könne die Grobplanung eines Fußballspiels frühestens eine Woche vorher beginnen, die Feinplanung erfolge regelmäßig bis zu einem Tag vor dem Spiel.

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In dem Besprechungsprotokoll des Bundesministeriums des Innern vom 27. Juli 2001 werde die Fanbegleitung nur vor dem Hintergrund des § 3 AZV behandelt, wonach es unzulässig sei, die Arbeitszeit von 10 Stunden zu überschreiten, wenn dies im Vorfeld bereits absehbar sei. Angesichts der langen Fahrstrecken in der 1. Fußball-Bundesliga sei es in der Vergangenheit vorgekommen, dass Zugbegleitungen auch bis zu 12 Stunden ohne Personalwechsel durchgeführt worden seien. In der Vergangenheit habe insoweit mehrfach kurzfristig eine Transitbegleitung von reisenden Fans ab Helmstedt bzw. Hannover eingeplant werden müssen. Insoweit habe der Begriff "planbar" in § 3 AZV einen anderen Inhalt als im BPersVG. Das vom Antragsteller vorgelegte Formular zur Anmeldung des Bedarfs an Unterstützungskräften für Sport- und Großveranstaltungen sei zum einen überholt und betreffe zum anderen nur die Anmeldung von Bedarf im Vorfeld absehbarer Veranstaltungen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 16 A 5706/02 und 16 B 5349/02 sowie der vorgelegten Vorgänge des Beteiligten verwiesen.

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II. Der gemäß § 83 Abs. 1 BPersVG zulässige Hauptantrag ist nicht begründet. Die Zusammenziehung von Polizeivollzugsbeamten zu Einsätzen aus der dienstfreien Zeit (sogenannte Lorenz-Kräfte) aus Anlass von Bundesligaeinsätzen in Hannover unterliegt nicht der Mitbestimmung des Antragstellers.

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Die Kammer lässt es offen, ob diese Polizeieinsätze der planmäßig dienstfreien Beamten im Bereich des BGS-Amtes Hannover nicht vorhersehbar und daher in Bezug auf ihre Verteilung auf die Wochentage eines Monats oder anderen Zeitraumes auch innerhalb der höchst zulässigen Abkürzung der Äußerungsfrist des Personalrats von drei Tagen (§ 69 Abs. 2 Satz 4 BPersVG) nicht geplant werden können, was eine Mitbestimmung bei der Heranziehung der betreffenden Polizeivollzugsbeamten nach § 85 Abs. 1 Nr. 6 a) BPersVG von vornherein ausschlössen. Jedenfalls wird der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG durch die im Hauptantrag bezeichnete Maßnahme nicht erfüllt. Nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG hat der Personalrat gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht.

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Eine Mitbestimmung über diese Angelegenheiten ist bei der vorliegenden Fallgestaltung wegen der Natur der Maßnahme ausgeschlossen. Schon aus dem Wortlaut des Mitbestimmungstatbestandes folgt, dass sich die Mitbestimmung der Personalvertretung auf planbare Arbeitszeitregelungen, also in der Regel auf die Aufstellung von Dienstplänen bezieht, die generelle Regelungen für die Bediensteten enthalten und einen Planungsspielraum in Bezug auf den Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit sowie ihrer Verteilung auf die einzelnen Wochentage eröffnen. Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG setzt notwendigerweise voraus, dass eine Arbeitszeiteinteilung während des Mitbestimmungsverfahrens (noch) möglich ist und insoweit Entscheidungsspielraum im Mitbestimmungsverfahren besteht. Den Partnern des Mitbestimmungsverfahrens muss nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG eine kollektive Regelungsmöglichkeit über die zeitliche Abgrenzung des Dienstes zur Freizeit offen stehen, auch wenn sich diese wegen der Termingebundenheit des Dienstes nur auf einen selbständigen Abschnitt der täglichen Arbeitszeit beschränkt (BVerwG, Beschluss vom 12.8.2002, PersR 2002 S. 473 zur zeitlichen Lage von Probenzeiten für Bühnenangestellte). Demgegenüber scheidet die Mitbestimmung begrifflich immer aus, wenn der zeitliche Arbeitsrahmen durch konkrete Anlässe oder dienstliche Bedingungen zwingend vorgegeben ist und sich die Frage, wann gearbeitet wird, von der Frage, ob gearbeitet wird, nicht trennen lässt (BVerwG, Beschluss vom 2.6.1992, PersV 1992 S. 521 [522] m.w.N.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 21.5.1997 - 17 L 2265/96 -: Informations- und Kommunikationsabend des BGS; Hess. VGH, Beschluss vom 27.11.1985, ZBR 1987 S. 27 m.w.N.: Sondereinsätze von Polizei, Berufsfeuerwehr und anderen Ordnungsbehörden).

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Dass den Partnern des Mitbestimmungsverfahrens in Bezug auf die Fußball-Einsätze des BGS-Amtes Hannover eine Disposition über die zeitliche Lage der Arbeitszeit der heranzuziehenden Beamten (Beginn, Dauer, Ende und Wochentag) möglich wäre, ist nicht erkennbar. Bei der Heranziehung von Lorenz-Kräften zu den in Rede stehenden Einsätzen handelt es sich um einen solchen Sonderfall, wobei es nicht vorrangig auf die Frage ankommt, zu welchem Zeitpunkt die Heranziehung von sogenannten Lorenz-Kräften Einsätze aus der dienstfreien Zeit tatsächlich planbar ist und wie häufig zukünftig bei weiteren Fußball-Einsätzen Polizeivollzugsbeamte aus ihrer planmäßig dienstfreien Zeit heraus herangezogen werden müssen. Entscheidend ist vielmehr, dass ganz offensichtlich gar kein Planungsspielraum bei den Einsätzen besteht. Diese Einsätze sind nämlich dadurch gekennzeichnet, dass sowohl der Wochentag als auch der zeitliche Rahmen der Einsätze im Ortsdienst und bei der Zugbegleitung feststehen. Sie sind zeitlich fixiert auf die An- und Abreise der Zuschauer der Heimspiele des Vereines Hannover 96 e.V. am Nachmittag und Abend eines bestimmten Sonnabends oder Sonntags, bei Nachholspielen eventuell auch an einem anderen bestimmten Wochentag, einschließlich eines kurzen Vor- und Nachbereitungszeitraumes (Abholen und Abgeben der Ausrüstung, Einsatzbesprechung usw.). Der Antragsteller hat nicht dargelegt, dass und unter welchem Gesichtspunkt angesichts dieser situationsbedingten Einsatznotwendigkeit insoweit noch eine generelle Entscheidung über Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit sowie ihre Verteilung auf die einzelnen Wochentage für betroffene Gruppen von Polizeibeamten getroffen werden könnte. Wenn das durch die An- und Abreisen der Fußballanhänger vorgegebene enge Zeitfenster der Polizeieinsätze, bei denen Beamte aus der dienstfreien Zeit zusätzlich herangezogen werden müssen, Variationen hinsichtlich der Arbeitszeit dieser Beamten nicht zulassen, ist für eine Mitbestimmung über den Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit sowie ihre Verteilung auf die einzelnen Wochentage von vornherein kein Raum.

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Würde in diesem Fall ein Mitbestimmungsrecht begründet werden, läge im Ergebnis eine Mitbestimmung über die im Sinne von § 75 Abs. 3 BPersVG gesetzlich bereits geregelte Frage, ob Mehrarbeit für eine bestimmte Anzahl planmäßig dienstfreier Beamter angeordnet werden darf, vor. Diese Frage betrifft aber unmittelbar die Aufgabenerfüllung der Dienststelle und ist deshalb der Mitbestimmung ebenso entzogen (vgl. Lorenzen u.a., Bundespersonalvertretungsgesetz, § 75 Rdnr. 115a m.w.N.) wie die Frage, welche der dienstfreien Beamten im Einzelnen herangezogen werden. Die Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG betrifft nämlich nur die Arbeitszeitregelung mit kollektivem Bezug und muss daher eine Gruppe von Beschäftigten in Gestalt eines funktional abtrennbaren Teiles der Bediensteten, der durch die gemeinsame Aufgabenerledigung verbunden ist, betreffen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 21.5.1997 - 17 L 2265/96 -).

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Die auf die Feststellung, in Bezug auf die Heranziehung von Lorenz-Kräften aus der dienstfreien Zeit stünde ihm ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 4 BPersVG zu, gerichtete Hilfsantrag des Antragstellers ist unzulässig, weil es insoweit an einem Feststellungsinteresse fehlt. Der Antragsteller hat keinen konkreten Fall genannt, in welchem sich die von ihm als strittig bezeichnete Rechtsfrage stellen würde. Für ein Feststellungsinteresse wäre es zumindest erforderlich, dass der Beteiligte etwas Entsprechendes als Maßnahme (§ 69 Abs. 1 BPersVG) beabsichtigt, dass der Beteiligte also über die im Einzelfall aufgestellten Einsatzpläne hinausgehende, verbindliche Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne, insbesondere für die Anordnung von Dienstbereitschaft, Mehrarbeit und Überstunden einführen will. Die Absicht einer derartigen, den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 4 BPersVG erfüllenden Maßnahme lässt sich aber weder den vorgelegten Verwaltungsvorgängen noch dem Vortrag des Antragstellers entnehmen. Dasselbe gilt für einen etwaigen Initiativantrag des Antragstellers zur Einführung entsprechender Grundsätze; dass dieser gestellt worden wäre, ist nicht ersichtlich.

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Davon abgesehen wäre der Hilfsantrag auch nicht begründet. § 75 Abs. 4 BPersVG beinhaltet nämlich keinen eigenen Mitbestimmungstatbestand, sondern eine einschränkende Regelung der Mitbestimmung aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG. Die Mitbestimmung über die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne setzt somit rechtssystematisch voraus, dass ein Mitbestimmungstatbestand nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG dem Grunde nach erfüllt ist (BVerwG, PersV 1989 S. 255 m.w.N.), was - wie bereits ausgeführt - vorliegend nicht der Fall ist. Auch der Umstand, dass die Dienststelle mangels Absicht der Einführung von Grundsätzen für die Aufstellung der Dienstpläne keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme nach § 75 Abs. 4 BPersVG treffen will, führt nicht dazu, dass bei solchen Fallgestaltungen ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG konstruiert wird (Hess. VGH, PersV 1997 S. 501).

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