Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-11, Aktenzeichen 2 B 1456/17 HGW

Tenor

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides vom 15. Mai 2017 wird aufgehoben.

Der Antragsgegner hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

2. Der Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Parteien streiten um den Sofortvollzug einer tierschutzrechtlichen Untersagungsverfügung.

2

Der Antragsteller betreibt nach eigenen Angaben bereits seit dem Jahr 2002 eine verhaltensbiologische Hundeschule. Nach Aufforderung des Antragsgegners beantragte er die nach § 21 Abs. 4 b Tierschutzgesetz [TierSchG] seit dem 01. August 2014 erforderliche tierschutzrechtliche Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG für die gewerbsmäßige Ausbildung von Hunden für Dritte und die gewerbsmäßige Anleitung der Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter. Der Antragsgegner führte ein Verfahren zur Prüfung der Sachkunde des Antragstellers durch. Der Aufforderung zur Vereinbarung eines Termins zur Wiederholung des als nicht bestanden gewerteten praktischen Teils einer durch den Antragsgegner durchgeführten Sachkundeprüfung kam der Antragsteller nicht nach und legte auch den durch den Antragsgegner geforderten Auszug aus dem Gewerbezentralregister nicht vor.

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Mit der hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 15. Mai 2017 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller die gewerbsmäßige Ausbildung von Hunden für Dritte und die gewerbsmäßige Anleitung der Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter (Ziffer 1) und ordnete die sofortige Vollziehung der Untersagung an (Ziffer 2).

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In der Begründung der unter Ziffer 1 erfolgten Untersagung ist ausgeführt, dass der Antragsteller die nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 f TierSchG erforderliche Erlaubnis für das gewerbsmäßige Ausbilden von Hunden für Dritte und die Anleitung der Ausbildung der Hunde durch den Tierhalter nicht besitze. Der Antragsteller habe das Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen bisher nicht bzw. nicht zweifelsfrei nachgewiesen, was näher ausgeführt wird. Nach § 11 Abs. 5 Satz 6 TierSchG solle die zuständige Behörde demjenigen die Ausübung der Tätigkeit untersagen, der die Erlaubnis nicht habe. Es sei nicht mit der Erteilung einer Erlaubnis zu rechnen, da der Antragsteller offenbar nicht die Voraussetzungen erfülle.

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Die Begründung zu der mit Ziffer 2 der Ordnungsverfügung angeordneten sofortigen Vollziehung lautet wie folgt:

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„… Es besteht ein grundsätzliches Interesse daran, dass die Bestimmungen des TierSchG eingehalten werden. Es ist nicht hinnehmbar, dass sie sich über diese Bestimmungen hinwegsetzen und ihre Hundeschule ohne die erforderliche Erlaubnis betreiben. Die Erlaubnispflicht soll aus tierschutzrechtlichen Gründen sicherstellen, dass bei diesen Unternehmen die dafür erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit gegeben sind. Ob diese Voraussetzungen von ihnen überhaupt erfüllt werden, konnte bisher nicht überprüft werden. Es gilt, mögliche Verstöße gegen den Tierschutz zu verhüten. Dadurch, dass der Tierschutz gemäß Artikel 20a Grundgesetz ein Staatsziel darstellt, war für die Anordnung der sofortigen Vollziehung das öffentliche Interesse über das persönliche bzw. geschäftliches Interesse zu stellen.“

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Mit Schreiben seines Verfahrensbevollmächtigten vom 09. Juni 2017 legte der Antragsteller gegen die Ordnungsverfügung vom 15. Mai 2017 Widerspruch ein. Mit am 03. Juli 2017 eingegangenen Schriftsatz vom 22. Juni 2017 hat der Antragsteller den hier zu entscheidenden gerichtlichen Eilrechtsschutzantrag gestellt, mit dem er beantragt,

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I.

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 13. Juni 2017 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 15. Mai 2017 (Az.. 34.03.02 34.10-TSV-74-2017) wiederherzustellen und

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II.

die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 15. Mai 2017 aufzuheben.

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Den Antrag des Antragstellers auf Erteilung der Erlaubnis hat der Antragsgegner mit Bescheid vom 08. Juni 2017 abgelehnt. Der Antragsteller hat sich mit einem am 13.06.2017 beim Antragsgegner eingegangenen Schreiben vom 12.06.2017 an den Antragsgegner gewandt und damit geltend gemacht, dass er von der praktischen Prüfung zu befreien sei; seine Sachkunde sei durch seine Berufserfahrung und Qualifikationen nachgewiesen.

II.

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Der zulässige Antrag ist begründet; er hat bereits mit dem auf Aufhebung der sofortigen Vollziehung gerichteten Begehren Erfolg.

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Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO] kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn die aufschiebende Wirkung entfällt, weil die Behörde die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Das Verwaltungsgericht hebt in einem solchen Eilrechtsschutzverfahren die Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, wenn sie nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO entspricht. Dadurch lebt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder auf (vgl. Külpmann in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl., 2017, Rz. 1031 ff., 1038; BVerwG, Beschl. v. 18.09.2001 – 1 DB 26/01 – Juris Rn. 9; a. A.: Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., 2014, § 80, Rz. 154; offen gelassen durch OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl v. 08.07.2009 – 3 M 84/09 – Juris Rn. 25).

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Für die mit der Ordnungsverfügung erfolgte Anordnung des Sofortvollzugs ist das Begründungserfordernis nicht erfüllt. Die Anordnung erweist sich damit als formell rechtswidrig.

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Nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO - wenn also die Behörde die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten angeordnet hat - das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nur dann nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft (§ 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

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Die Voraussetzungen der Entbehrlichkeit einer besonderen Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwGO sind vorliegend nicht gegeben. Es liegen weder die Voraussetzungen einer Notstandsmaßnahme in diesem Sinne vor noch ist die Untersagung durch den Antragsgegner als von ihm solche zu bezeichnen gewesene Notstandsmaßnahme getroffen worden.

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Dem danach bestehenden Erfordernis einer schriftlichen Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist nicht bereits genügt, wenn überhaupt eine Begründung gegeben wird. Zu bedenken ist, dass die Begründungspflicht Ausdruck des aus Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz [GG] folgenden Gebots effektiven Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt ist. Der Pflicht zur Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO kommt eine "Warn- bzw. Signalfunktion" zu; sie soll der Behörde den auch von Verfassungs wegen bestehenden Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Denn der Suspensiveffekt von Widerspruch und Klage nach Maßgabe von § 80 Abs. 1 VwGO ist der Grundsatz; er ist Ausdruck der verfassungsrechtlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes. Haben weder Bundes- noch Landesgesetzgeber eine gesetzliche Regelung getroffen, derzufolge die aufschiebende Wirkung entfällt, kommt darin eine gesetzliche Wertung zum Ausdruck, wonach Widerspruch und Klage grundsätzlich aufschiebende Wirkung haben sollen und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung die Ausnahme bleiben muss. Zur Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO bedarf es vor diesem Hintergrund einer schlüssigen, konkreten und substantiierten Darlegung der wesentlichen Erwägungen, warum aus Sicht der Behörde gerade im vorliegenden Einzelfall ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist und das Interesse des Betroffenen am Bestehen der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise zurückzutreten hat. Es ist dabei das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung zu benennen, also ein solches, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt bereits im Sinne eines allgemeinen öffentlichen Interesses am Gesetzesvollzug rechtfertigt. Abstrakte Erwägungen sind deshalb regelmäßig unzureichend; erforderlich ist grundsätzlich die Benennung konkreter Umstände des Einzelfalles, auf die sich die Erwägungen beziehen können (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 10.08.2005 – 1 M 74/05 – Juris Rn. 9 ff. m.w.Nw.; BVerwG, Beschl. v. 18.09.2001 – 1 DB 26/01 – Juris Rn. 6).

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Bei der Bewertung, ob eine Begründung der behördlichen Vollziehungsanordnung diesen Anforderungen genügt, ist diese nicht losgelöst von der Begründung des Bescheides, sondern im Zusammenhang mit ihr zu betrachten. Das besondere öffentliche Interesse kann durch das allgemeine, den Erlass des Verwaltungsaktes rechtfertigende Interesse - bis hin zur Identität - vorgeprägt sein. Weisen beispielsweise die Gründe für den Erlass eines Verwaltungsaktes im Einzelfall einen so hohen Dringlichkeitsgrad und ein solches Gewicht auf, dass sie gleichzeitig das besondere Vollzugsinteresse einschließen bzw. mit diesem deckungsgleich sind, kann eine solche Identität angenommen werden (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 10.08.2005 a.a.O. Rn. 11).

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Die Ausführungen des Antragsgegners in seiner Ordnungsverfügung vom 15. Mai 2017 genügen dem Erfordernis einer einzelfallbezogenen Begründung des Sofortvollzugs nicht.

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Das in der Ordnungsverfügung in der Begründung zu 2. angeführte öffentliche Interesse an der Einhaltung des tierschutzrechtlichen Erlaubniserfordernisses kennzeichnet bereits das allgemeine öffentliche Interesse, welches der mit § 11 Abs. 5 Satz 6 TierSchG erfolgten gesetzlichen Regelung eines Untersagungstatbestandes zugrunde liegt. Die durch den Antragsgegner als Grund des Sofortvollzugs damit inhaltlich geltend gemachte formelle Illegalität der Tätigkeitsausübung ist Tatbestandsvoraussetzung für die Untersagungsverfügung. Auch soweit in der Begründung weiterhin ausgeführt ist, dass es gelte, mögliche Verstöße gegen das Tierschutzgesetz zu verhüten, sind damit nicht konkrete Anhaltspunkte dafür angesprochen, dass der Antragsteller bei seiner Tätigkeit zukünftig materiell-rechtliche Vorschriften des Tierschutzes missachten könnte, sondern bezieht sich dies ersichtlich allein auf die vorangestellten Ausführungen zur Erlaubnispflicht. Dem lassen sich keine einzelfallbezogene Erwägungen entnehmen.

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Solche sind auch unter Einbeziehung der Gründe der Untersagungsverfügung nicht erkennbar. Diese weisen hingegen Besonderheiten auf, die einer Identität des allgemeinen öffentlichen Interesses an einer Untersagung mit dem zu begründenden besonderen Interesse an einem Sofortvollzug entgegenstehen. Soweit von der Rechtsprechung in anderen Rechtsgebieten für den Sofortvollzug von Untersagungsverfügungen für die einzelfallbezogene Begründung des Sofortvollzugs die Darlegung des Interesses an der Unterbindung der illegalen Nutzung für ausreichend gehalten wird (vgl. für die baurechtliche Nutzungsuntersagung OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 06.01.2016 – 3 M 340/15 – Juris Rn. 6), ist dies jedenfalls nicht auf die Fälle übertragbar, in denen besondere Umstände des Einzelfalls vorliegen, ohne deren Berücksichtigung die Begründung des Sofortvollzugs sich nicht als konkret, substantiiert und schlüssig erweist (vgl. OVG Mecklenburg- Vorpommern, Beschl. v. 10.08.2005 a.a.O. Rn. 20 ff. – zur naturschutzrechtlichen Nutzungsuntersagung).

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Im vorliegenden Einzelfall ergeben sich aus dem der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden Sachverhalt solche Gründe, die eine einen Sofortvollzug erfordernde besondere Dringlichkeit und Gewichtigkeit nicht ohne konkrete Begründung annehmen lassen.

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So ist dem Antragsgegner zum einen bereits seit August 2014 bekannt, dass der Antragsteller seine Hundeschule ohne die erforderliche tierschutzrechtliche Erlaubnis betreibt, ohne dass der Antragsgegner dies bisher zum Anlass des Erlasses einer Untersagungsverfügung genommen hätte. Wieso der Vollzug der erst mit Ordnungsverfügung vom 15. Mai 2017 verfügten Untersagung nunmehr trotzdem so dringlich sei, dass für dessen Vollziehbarkeit der Ausgang eines Widerspruchs- und ggf. sich anschließenden Klageverfahrens entgegen der gesetzlichen Wertung des § 80 Abs. 1 VwGO nicht mehr abgewartet werden könne, hätte einer gesonderten einzelfallbezogenen Begründung des Antragsgegners bedurft.

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Gleiches gilt zum anderen für den Umstand, dass der Antragsteller seine Hundeschule nach gegenwärtigem Erkenntnisstand bereits vor der gesetzlichen Einführung der tierschutzrechtlichen Erlaubnispflicht für gewerbliche Tätigkeiten gegründet hat und seitdem führt. Der damit erforderlichen Berücksichtigung der mit einem Sofortvollzug der Untersagung der gewerblichen Tätigkeit ggf. später nicht mehr rückgängig zu machenden Folgen für den tierschutzrechtlich erlaubt gegründeten Gewerbebetrieb genügt die in dem Bescheid des Antragsgegners ohne einzelfallbezogene Erwägungen erfolgte formelhafte Ausführung, wonach für die Anordnung der sofortigen Vollziehung das öffentliche Interesse über das persönliche bzw. geschäftliche Interesse des Antragstellers zu stellen sei, nicht.

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War damit die Anordnung des Sofortvollzugs wegen ihrer formellen Rechtswidrigkeit aufzuheben, so bedurfte es im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren keiner weiteren gerichtlichen Entscheidung mehr. Anderes folgt auch nicht daraus, dass der Antragsteller vorliegend neben der Aufhebung der Anordnung auch die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beantragt hat. Wird auf einen Antrag, gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs wiederherzustellen, (nur) die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgehoben, so deckt die Entscheidung gleichwohl den Streitgegenstand des Eilverfahrens vollständig ab (VGH München, Beschl. v. 12.03.1996 – 14 CS 95.3873 – NVwZ-RR 1997, 445 f.; OVG Hamburg, Beschl. v. 28.08.2006 – 2 Bs 80/06 – Juris Rn. 13; a.A. Külpmann a.a.O. Rn. 1039). Durch die Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ist dem Begehren des Antragstellers auf Eilrechtsschutz gegen die Vollziehbarkeit entsprochen. Zwar hindert der gerichtliche Beschluss über die Aufhebung der Vollziehungsanordnung die Behörde nicht, die sofortige Vollziehung mit neuer oder ergänzter Begründung erneut anzuordnen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.09.2001 a.a.O. Rn. 9). Dem Antragsteller steht in diesem Fall indes erneut die Rechtsschutzmöglichkeit nach § 80 Abs. 5 VwGO zur Verfügung.

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Die Kostenentscheidung folgt aus 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz [GKG] i.V.m. § 53 Abs. 2 GKG. Sie legt in Anlehnung an Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Gewerbeerlaubnis) dem Vorschlag des Antragstellers entsprechend einen Streitwert in Höhe von 15.000,00 Euro für das Hauptsacheverfahren zugrunde, der für das vorliegende Eilrechtsschutzverfahren zu halbieren war.