Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-04-14, Aktenzeichen PB 15 S 3942/20

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12. November 2020 - PB 21 K 6701/19 - wird zurückgewiesen.

Gründe

I.

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Zwischen den Beteiligten ist streitig, ob die im agenturübergreifenden Verbund des Internen Service der Arbeitsagenturen (IS-Verbund) nach Ziffer 5.3 des „Fachkonzepts Personal 2.1“ getroffene Entscheidung, es beim bisherigen Modell der Fachausbilder/innen (Zuweisung von 50% ihrer Arbeitszeit für Ausbildungszwecke) zu belassen und nicht auf hauptamtliche Fachausbilder/innen (80% Ausbildung und 20% operative Arbeit zum Erhalt der Fachlichkeit) umzustellen, gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

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Nachdem am 01.02.2019 das „Fachkonzept Personal 2.1“ in Kraft getreten war und im IS-Verbund für die Arbeitsagenturen Göppingen, Ludwigsburg, Stuttgart, Waiblingen, die Regionaldirektion Baden-Württemberg und die Familienkasse Baden-Württemberg-Ost entschieden wurde, von der vorgesehenen Möglichkeit der Umstellung auf hauptamtliche Fachausbilder/innen für die Berufsausbildung abzusehen, beantragte der Antragsteller am 20.05.2019 insoweit seine Beteiligung nach § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG. Die Vorsitzende der Geschäftsführung der weiteren Beteiligten lehnte dies zuletzt mit Schreiben vom 10.09.2019 ab, weil schon keine Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG vorliege. Zudem werde durch die Status-quo-Entscheidung nicht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG unmittelbar in die Gestaltung oder Durchführung der Berufsausbildung eingegriffen.

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Am 07.10.2019 leitete der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren beim Verwaltungsgericht ein und trug vor, dass ihm gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht zustehe. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 12.11.2020 ab. Zur Begründung führte es aus, dass keine mitbestimmungsfreien Räume durch Verlagerung von Entscheidungen auf übergeordnete Zusammenschlüsse entstehen dürften, weshalb die Entscheidung auf Ebene des IS-Verbundes die Mitbestimmung des Antragstellers nicht grundsätzlich sperre. Hier fehle es aber schon an einer personalvertretungsrechtlichen Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG, die mitbestimmungsfähig sein könnte, weil gerade keine Änderung im Rechtsstand der Beschäftigten bewirkt werde. Zudem lägen die Voraussetzungen des § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG nicht vor, weil die im Streit stehende Entscheidung keinen unmittelbaren Berufsausbildungsbezug aufweise.

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Gegen die ihm am 19.11.2020 zugestellte Entscheidung hat der Antragsteller am 07.12.2020 Beschwerde erhoben. In seiner Begründung vom 19.02.2021 führt er aus, dass hinsichtlich der - tatsächlich auch getroffenen - Entscheidung der weiteren Beteiligten, einer erstmaligen Gestaltungserklärung nach Ziffer 5.3 des „Fachkonzepts Personal 2.1“, von der neu eingeführten Option der hauptamtlichen Fachausbilder/innen keinen Gebrauch zu machen, durchaus eine mitbestimmungsfähige Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG gegeben sei. Auch lägen die Voraussetzungen des § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG vor, weil die Mitbestimmung bei abstrakt-generellen Entscheidungen die Regel sei. Aus einer Parallelwertung des § 98 Abs. 2 BetrVG ergebe sich nichts Anderes. Auch im Hinblick auf einschlägige Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei klar, dass nur die Einführung von Berufsbildungsmaßnahmen mitbestimmungsfrei sei, grundsätzlich nicht aber die Durchführung derselben. Kostenauslösende bzw. kostenrelevante Maßnahmen, wie z.B. der Ausbildungsanteil an der Arbeitsquote der Fachausbilder, unterfielen der Mitbestimmung. Auch sei ein hinreichend unmittelbarer Berufsausbildungsbezug anzuerkennen, weil die Frage der Auswahl zwischen einem Ausbildungsanteil von 80% oder 50% im Hinblick auf die Praxisnähe der Fachausbilder die Qualität der Ausbildung beeinflusse. Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.11.1999 - 6 P 12.98 - bestätige die Mitbestimmungspflichtigkeit.

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Der Antragsteller beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 12.11.2020 - PB 21 K 6701/19 - abzuändern und festzustellen, dass ihm gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG bezüglich der Entscheidung nach Ziffer 5.3 des Fachkonzepts Personal 2.1, ob zukünftig hauptamtliche Fachausbilder/innen zur Berufsausbildung eingesetzt werden, ein Mitbestimmungsrecht zusteht, sowie festzustellen, dass dieses durch die Entscheidung im IS-Verbund im Jahr 2019, die Berufsausbildung weiterhin ohne hauptamtliche Fachausbilder/innen durchzuführen, verletzt worden ist.

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Die weitere Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts sei vollumfänglich zutreffend. Die Entscheidung, „alles beim Alten zu belassen“, sei keine mitbestimmungsfähige Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts. Zudem lägen die Voraussetzungen des § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG nicht vor. Soweit sich der Antragsteller auf den Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 24.08.2004 - 1 ABR 28/03 - berufe, verkenne er, dass es dort um die Mitbestimmung bei Verkürzung der Ausbildungsdauer, d.h. gerade nicht um eine Situation des „alles bleibt beim Alten“ gegangen sei.

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Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts sowie der weiteren Beteiligten zur im Streit stehenden Entscheidung im IS-Verbund vor. Auf sie und den Inhalt der Akten des Beschwerdeverfahrens wird ergänzend verwiesen.

II.

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Die gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 87 Abs. 1 ArbGG statthafte Beschwerde des Antragstellers ist zulässig, insbesondere wurde sie fristgerecht eingelegt und begründet (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1, 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Beschwerde hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass es schon an einer personalvertretungsrechtlichen Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG fehlt (hierzu 1.), weshalb hier nicht entscheidungserheblich ist, ob die Voraussetzungen des § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG gegeben sind (hierzu 2.).

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1. Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers im Ansatz ausscheidet, weil schon keine mitbestimmungsrechtliche Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG gegeben ist. Die Norm regelt, dass, soweit eine Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrates unterliegt, diese nur mit seiner Zustimmung getroffen werden kann.

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Die Mitbestimmung der Personalvertretung knüpft demnach gesetzlich an Maßnahmen der Dienststelle an. Eine „Maßnahme“ in diesem Sinne ist jede Handlung oder Entscheidung, die den Rechtsstand des Beschäftigten berührt. Ausschlaggebend ist, dass die Maßnahme auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen muss. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (BVerwG, st.Rspr.; vgl. etwa Beschluss vom 25.04.2014 - 6 P 17.13 -, Juris Rn. 18 m.w.N.). Das Unterlassen einer Maßnahme oder die Ablehnung einer angeregten, beantragten oder in Betracht kommenden Änderung des Rechtsstands des Beschäftigten kann deshalb nicht gemäß § 69 Abs. 1 BPersVG das Mitbestimmungsrecht des Personalrats auslösen. Das Personalvertretungsrecht stellt sich insoweit nach dem Willen des Gesetzgebers als „bloßes Mitbestimmungsverfahren“ dar, nicht hingegen als eine Art „Initiativverfahren“, das den Personalrat gewissermaßen über den Dienststellenleiter erhebt und diesen zum Erlass von konkreten, nach Überzeugung des Personalrats angezeigten Maßnahmen zwingen kann.

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Die Entscheidung im IS-Verbund nach Ziffer 5.3 des „Fachkonzepts Personal 2.1“, es beim bisherigen Modell der Fachausbilder/innen zu belassen und nicht auf hauptamtliche Fachausbilder/innen umzustellen, zielt offenkundig nicht auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes ab. Der IS-Verbund möchte vielmehr den Status quo auch in der Dienststelle des Antragstellers gerade beibehalten. Dementsprechend haben auch die dortigen Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen durch die Entscheidung im Jahr 2019 insoweit keine Änderung erfahren. Die Annahme einer „Maßnahme“ im Sinne des § 69 Abs. 1 BPersVG scheidet damit aus, weshalb der Senat hier weder ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers noch feststellen kann, dass dieses durch die Entscheidung im IS-Verbund im Jahr 2019, die Berufsausbildung weiterhin ohne hauptamtliche Fachausbilder/innen durchzuführen, verletzt worden ist.

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Aus den vom Antragsteller zitierten Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts und Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich nichts anderes. Wie die weitere Beteiligte zutreffend ausgeführt hat, ging es im BAG-Beschluss vom 24.08.2004 - 1 ABR 28/03 - (vgl. Juris Rn. 6) um die Mitbestimmung bei einer Ausbildungsverkürzung und im BVerwG-Beschluss vom 10.11.1999 - 6 P 12.98 - (vgl. Juris Rn. 3) um die Mitbestimmung bei der Festsetzung von Einstellungs- und Zulassungsquoten, mithin um wesentlich andere Sachverhalte, bei denen unstreitig jeweils eine mitbestimmungsfähige „Maßnahme“ vorlag. Da es im vorliegenden Fall hingegen an einer solchen fehlt, müssen Antrag und Beschwerde des Antragstellers erfolglos bleiben.

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2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat offenlassen, ob die Voraussetzungen eines Mitbestimmungsrechts des Antragstellers gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG bei Vorliegen einer personalvertretungsrechtlichen Maßnahme gegeben wären. Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass viel für die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts spricht, hier ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats zu verneinen. Denn gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG besteht ein solches nur bei “Durchführung der Berufsausbildung bei Arbeitnehmern“. Mit Senatsbeschluss vom 14.11.1989 - 15 S 382/89 - wurde zur vergleichbar formulierten Mitbestimmungsnorm des damaligen § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG (Mitbestimmung bei „Durchführung der Berufsausbildung bei Angestellten und Arbeitern mit Ausnahme der Gestaltung der Lehrveranstaltungen und der Auswahl der Lehrpersonen") wie folgt ausgeführt (Juris Rn. 20 f.):

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‚Der Mitbestimmungstatbestand begrenzt den Mitbestimmungsbereich auf die "Durchführung" der Berufsausbildung. Eine vergleichbare Regelung enthält das Betriebsverfassungsgesetz vom 15.1.1972 - BetrVG - (BGBl. I Seite 13 mit Änderungen). Nach § 98 Abs. 1 BetrVG hat der Betriebsrat mitzubestimmen "bei der Durchführung von Maßnahmen der betrieblichen Berufsbildung". Das Betriebsverfassungsgesetz versteht darunter nicht die "Einrichtung und Ausstattung betrieblicher Einrichtungen zur Berufsbildung, die Einführung betrieblicher Berufsbildungsmaßnahmen und die Teilnahme an außerbetrieblichen Berufsbildungsmaßnahmen"; denn in diesen Bereichen hat der Betriebsrat nach § 97 BetrVG nur ein Beratungsrecht. Wie insbesondere aus § 98 Abs. 3 BetrVG hervorgeht ("Führt der Arbeitgeber betriebliche Maßnahmen der Berufsbildung durch ...), gehört die Entscheidung, ob, wann, welche und mit wieviel Beschäftigten betriebliche Maßnahmen der Berufsbildung durchgeführt werden, nicht zum Bereich der "Durchführung" (vgl. Dietz/Richardi, BetrVG, 6. Aufl., § 96 Anm. 3, § 97 Anm. 3, § 98 Anm. 2 und 5). Es ist davon auszugehen, daß § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG in Anlehnung an die §§ 97 und 98 BetrVG formuliert ist. Es gibt keinen sachlichen Grund, den Begriff "Durchführung" in § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG anders zu verstehen, als er in § 98 Abs. 1 BetrVG verstanden wird (vgl. zum gleichartigen Verständnis personalvertretungsrechtlicher Mitbestimmungsregelungen, die betriebsverfassungsrechtlichen Regelungen nachgebildet sind, BVerwG, Beschluß vom 6.2.1987, 6 P 8.84, PersR 1987, 130). Die Begrenzung des Mitbestimmungsbereichs auf die "Durchführung" der Berufsausbildung ist in § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG ersichtlich erfolgt, um die Entscheidungen, welche die Aufgaben der Dienststelle hinsichtlich der Berufsausbildung bestimmen, von der Beteiligung des Personalrats auszunehmen. § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG trägt insoweit dem Umstand Rechnung, daß die Rechte der Personalvertretung nicht darauf angelegt sind, ihr Einwirkungsmöglichkeiten auf die Aufgabenstellung der Dienststelle einzuräumen (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluß vom 6.2.1987, 6 P 9.85, PersR 1987, 165 = BVerwGE 77, 1 = DVBl. 1987, 739).

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Hieraus ergibt sich, daß zur "Durchführung" der Berufsausbildung im Sinne von § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG nicht diejenigen Vorgänge gehören, durch die zunächst festgelegt wird, ob, wann, welche, und mit welchem personellen Umfang die Dienststelle Maßnahmen der Berufsausbildung durchführen will. Der Mitbestimmungsbereich des § 79 Abs. 3 Nr. 6 LPVG wird erst erreicht bei den nachfolgenden Maßnahmen zur Durchführung solcher Entscheidungen.‘

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Im vorliegenden Fall geht es bei einer nach Ziffer 5.3 des „Fachkonzepts Personal 2.1“ getroffenen Entscheidung zentral um die Frage, mit welchem Personal bzw. personellen Umfang die Dienststelle Maßnahmen der Berufsausbildung durchführen will, mithin um eine organisationsstrukturelle Entscheidung, die weder über die konkret zur Verfügung stehenden Arbeitskraftanteile der Fachausbilder/innen noch über die Anzahl der Ausbildungsplätze oder gar über Art und Inhalt von Ausbildungsmaßnahmen bestimmt. Im Sinne einer rechtseinheitlichen Auslegung vergleichbarer Mitbestimmungsnormen spricht demnach viel für eine Verneinung des Tatbestandsmerkmals „Durchführung“ auch gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG. Selbst wenn man der Argumentation des Antragstellers folgen wollte, die Festlegung eines Ausbildungsanteils von 80% oder 50% beeinflusse im Hinblick auf die Praxisnähe der Fachausbilder die Qualität der Ausbildung, läge demnach dennoch keine „Durchführung“ einer Berufsausbildung vor.

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Hierfür spricht zudem die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass sich das Mitbestimmungsbefugnis des Personalrats (dort gemäß § 86 Abs. 1 Nr. 6 HmbPersVG) „auf alle Maßnahmen erstreckt, die den Gesamtverlauf oder Einzelheiten der Berufsausbildung lenken oder regeln“. Voraussetzung für das Mitbestimmungsrecht sei „aber stets, dass die beabsichtigte Maßnahme darauf gerichtet ist, unmittelbar in die Gestaltung oder Durchführung der Berufsausbildung in nicht von der Mitbestimmung ausgenommenen Bereichen einzugreifen.“ Das geschehe „etwa mit der Festlegung des zeitlichen Ablaufs der Berufsausbildung, der Bestimmung des Ortes und der Räumlichkeiten, in denen sie durchgeführt wird, und der Regelung der Art und Weise, wie die Teilnehmer an der Berufsausbildung innerhalb der ausbildenden Dienststellen oder Betriebe eingegliedert werden“ (BVerwG, Beschluss vom 24.03.1998 - 6 P 1.96 -, Juris Rn. 40). Direkt zu § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG hat das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend entschieden, dass dieses Mitbestimmungsrecht des Personalrates an der Durchführung der Berufsausbildung „nur die unmittelbar damit zusammenhängenden Maßnahmen“ betrifft. Dies sei etwa bei der Festsetzung von Ausbildungsquoten an den einzelnen Arbeitsämtern durch ein Landesarbeitsamt nicht der Fall (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.11.1999 - 6 P 12.98 -, Juris).

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Nach alledem dürfte hier aus § 75 Abs. 3 Nr. 6 BPersVG kein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers folgen. Denn bei der im Streit stehenden Frage zum Einsatz hauptamtlicher Fachausbilder/innen geht es ersichtlich nicht um die unmittelbare Gestaltung der Berufsausbildung der Arbeitnehmer/innen, sondern um eine der eigentlichen Berufsausbildung vorgeschaltete Organisationsfrage. Dies hat das Verwaltungsgericht im angegriffenen Beschluss überzeugend ausgeführt, worauf zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird.

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3. Für eine Kostenentscheidung besteht in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren keine Veranlassung.

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4. Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (vgl. § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. §§ 92 Abs. 1 Satz 2, 72 Abs. 2 ArbGG).