Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-25, Aktenzeichen 1 A 2010/03

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Aufhebung einer Auflage, die einer Ausnahmegenehmigung beigefügt wurde, die ihr der Beklagte gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO erteilt hat.

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Mit Schreiben vom 08. Januar 2003 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zur Beförderung von Waren im Werkverkehr für insgesamt 17 Kraftfahrzeuge sowie Anhänger bzw. Auflieger zum Befahren von Kreis- und Landstraßen im Bereich des Beklagten, bei denen Verkehrsbeschränkungen bestehen. Mit mehreren Bescheiden vom 20. Januar 2003 erteilte der Beklagte insgesamt 17 Ausnahmegenehmigungen von den angeordneten Verkehrsbeschränkungen nach Verkehrszeichen 262 StVO (Verbot für Fahrzeuge, deren tatsächliches Gewicht jeweils einschließlich Ladung eine bestimmte Grenze überschreitet). Diese Ausnahmegenehmigungen wurden unter dem Vorbehalt des Widerrufs sowie befristet auf ein Jahr und unter Auflagen erteilt.

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Die Klägerin wandte sich mit ihrem Widerspruch vom 14. April 2003 gegen zwei Auflagen. Nach einer Auflage hat die Klägerin die Straßenmeisterei E. bzw. die Straßenmeisterei F. über Transportzeit und Fahrweg zu benachrichtigen. Nach einer weiteren Auflage hat die Klägerin zum jeweiligen Quartalsende eine Aufstellung über die durchgeführten Transporte unter Angabe der jeweiligen tatsächlichen Gesamtgewichte beim Umweltamt - Abteilung Straßen - vorzulegen. Die Klägerin meint, dass diese Auflagen rechtswidrig seien, weil sie nicht zweckdienlich seien. Die Vorschriften der Straßenverkehrsordnung dienten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Aus den beiden angefochtenen Auflagen ergäbe sich nicht, inwieweit diese diesem Zweck dienen könnten. Sie sollten offensichtlich vielmehr dem Recht des Beklagten an der Straße, nicht jedoch der Verkehrssicherheit dienen. Die Auflagen seien daher auch nicht ermessensgerecht. Sie seien auch nicht angemessen, weil die durch die Meldepflichten bedingten

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Überwachungen eine weitgehende Beeinträchtigung des Selbstbestimmungsrechts der Klägerin zur Folge hätten. In der Vergangenheit seien daher Ausnahmegenehmigungen auch ohne derartige Auflagen erteilt worden. Auch der Landkreis G., der für seinen Bereich eine Ausnahmegenehmigung erteilt habe, habe von derartigen Auflagen abgesehen.

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In einer Stellungnahme zu diesem Widerspruch erklärt das Umweltamt - Abteilung Straßen -, die Aufstellung der durchgeführten Fahrten sei erforderlich, um feststellen zu können, ob die Ausnahmegenehmigung missbräuchlich genutzt werde, um einen Abgleich der Häufigkeit der Fahrten mit der Entwicklung des Straßenzustandes zu ermöglichen, um festgestellte Schäden möglicherweise den durchgeführten Fahrten zuordnen zu können sowie um Beweise für Schadensersatzansprüche zu sichern.

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Hinsichtlich der Auflage, mit der die Klägerin zur Benachrichtigung der Straßenmeistereien aufgefordert wurde, half der Beklagte dem Widerspruch durch Bescheid vom 10. Juli 2003 ab, weil diese Auflage lediglich Bestandteil von Einzelgenehmigungen, nicht jedoch von Dauerausnahmegenehmigungen sei.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 22. Oktober 2003 wies die Bezirksregierung Lüneburg den Widerspruch zurück, der sich gegen die Auflage richtet, mit der die Klägerin zur Vorlage einer Auflistung der Fahrten aufgefordert wurde, wobei nunmehr lediglich eine Vorlage für jedes abgelaufene Halbjahr gefordert wird. Der Klägerin stehe lediglich ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung zu. Dabei habe der Beklagte Ausnahmegenehmigungen nur zu erteilen, wenn zwingende Gründe vorliegen, die das öffentliche Interesse an der Gewichtsbegrenzung zum Schutze der jeweiligen Straßen überwiegen. Die Gewichtsbeschränkungen der Straßen beruhten im Bereich des Beklagten größtenteils aufgrund des moorigen Untergrundes und der dadurch häufiger eintretenden Beschädigungen der Straßen. Zum Schutz der Straßen vor außerordentlichen Schäden sei es daher zwingend erforderlich, die durchgeführten Fahrten auf ein Minimum zu beschränken, soweit das Gesamtgewicht der einzelnen Fahrzeuge über die geltenden Gewichtsbeschränkungen hinausgehe. Daher sei in den Ausnahmegenehmigungen auch die Auflage enthalten, dass nicht beschränkte Straßen vorrangig zu benutzen seien. Die geforderte halbjährliche Aufstellung diene der Kontrolle, ob die erteilten Ausnahmegenehmigungen missbräuchlich, z.B. für reine Durchfahrten, benutzt wurden. Die Auflagen dienten darüber hinaus der Zuordnung von festgestellten Schäden an den gewichtsbeschränkten Straßen. Auf die geforderten Aufstellungen könnte lediglich dann verzichtet werden, wenn bereits bei Antragstellung der Umfang der beabsichtigten Fahrten bekannt wäre, indem die einzelnen durchzuführenden Fahrten benannt werden können.

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Die Klägerin hat am 19. November 2003 Klage erhoben, die sie mit Schriftsatz vom 22. Dezember 2003 damit begründete, dass die Auflagen ermessensfehlerhaft seien. Im Rahmen des § 46 StVO sei die Verkehrssicherheit durch Bedingungen und Auflagen zu berücksichtigen. Es könnten auch Auflagen zur Vermeidung von Beschädigungen gemacht werden oder Auflagen, die im Interesse der öffentlichen Sicherheit lägen. Der Beklagte habe sich bei seiner Ermessensentscheidung nicht an dem Zweck der Ermächtigung orientiert. Mit der Forderung nach einer Auflistung der Transporte sollten vielmehr präventive Kontrollmöglichkeiten geschaffen werden, die von dem Sinn und Zweck der StVO nicht gedeckt seien. Auch die Prüfung des Widerrufsrechts rechtfertige die Forderung nach der Auflistung nicht, weil die Straßenverkehrsordnung darauf zugeschnitten sei, dass deren Einhaltung repressiv, d.h. durch eigenständige Kontrollen zu überwachen sei. Soweit die Auflistung der Fahrten für Zwecke der Belastungsstatistik benötigt würde, diene dies nicht der Regelung und Lenkung des Verkehrs. Auch soweit der Beklagte sich auf Beweissicherungsgründe stütze, finde dies keine Grundlage in der StVO. Im Übrigen sei die Auflistung insoweit auch ungeeignet, weil verschiedene Ursachen zu dem Eintritt des Schadens führen können. Im Übrigen verstoße der Beklagte auch gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil er derartige Auflagen bei der Erteilung anderer Ausnahmegenehmigungen nicht verfügt hätte und weil sie in Ausnahmegenehmigungen anderer Landkreise, z.B. des Landkreises G., nicht enthalten seien. Im Übrigen seien die Auflagen auch nicht erforderlich, weil es mildere Mittel gebe, um das Ziel genauso wirksam zu erreichen. Die Klägerin sei nämlich ohnehin verpflichtet, durch sie verursachte Schäden beseitigen zu lassen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Ausnahmegenehmigungen des Beklagten zum Befahren öffentlicher Straßen bei bestehenden Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverboten vom 20. Januar 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 22. Oktober 2003 insoweit aufzuheben, als die Ausnahmegenehmigungen die Auflage enthalten, zum jeweiligen Halbjahresende eine Aufstellung über die durchgeführten Transporte unter Angabe der jeweiligen tatsächlichen Gesamtgewichte beim Umweltamt - Abteilung Straßen - vorzulegen,

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hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, die Klägerin unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt die ergangenen Bescheide und weist ergänzend darauf hin, dass der Beklagte sowohl Straßenverkehrsbehörde sei als auch Träger der Straßenbaulast der hier betroffenen Straßen. Er habe daher straßenverkehrsrechtlich die Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, aber auch die Sondernutzungserlaubnisse nach dem Niedersächsischen Straßengesetz. Das Befahren der Streckenabschnitte stelle tatbestandlich auch eine Sondernutzung im Sinne des NStrG dar. Die erforderliche Sondernutzungserlaubnis sei hier lediglich entbehrlich, weil sie durch die erteilte Ausnahmegenehmigung nach der Straßenverkehrsordnung ersetzt werde. Diese Verfahrenskonzentration habe aber nicht zur Folge, dass im Genehmigungsverfahren die von der Straßenbaubehörde wahrzunehmenden wegerechtlichen Belange vernachlässigt werden könnten. Vielmehr dürfe die Straßenverkehrsbehörde Ausnahmegenehmigungen nur erteilen, wenn ihr keine wegerechtlichen Belange entgegenstünden. Daher werde die Straßenbaubehörde intern auch vor Erteilung der Ausnahmegenehmigung beteiligt. Die Erteilung von Auflagen, die dem Schutz der Straße nach dem NStrG dienen, seien daher auch in diesem Verfahren zulässig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Bezirksregierung Lüneburg Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg. Die den Ausnahmegenehmigungen vom 20. Januar 2003 hinzugefügte Nebenbestimmung, nach der die Klägerin zum jeweiligen Halbjahresende eine Aufstellung über die durchgeführten Transporte unter Angabe der jeweiligen tatsächlichen Gesamtgewichte beim Umweltamt der Beklagten vorzulegen hat, ist nicht zu beanstanden.

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Gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO kann die Straßenverkehrsbehörde in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (§ 41) erlassen sind, genehmigen. Gemäß § 46 Abs. 3 StVO können die grundsätzlich in das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde gestellten Ausnahmegenehmigungen unter dem Vorbehalt des Widerrufs und mit Nebenbestimmungen (Bedingungen, Befristungen, Auflagen) versehen werden. Im vorliegenden Fall ging es um eine Ausnahmegenehmigung von den angeordneten Verkehrsbeschränkungen nach Verkehrszeichen 262 StVO (Verbot für Fahrzeuge, deren tatsächliches Gewicht je einschließlich Ladung eine bestimmte Grenze überschreitet). Die Klägerin wendet sich gegen die in der erteilten Ausnahmegenehmigung enthaltene Auflage, aber insbesondere auch gegen den Widerspruchsbescheid vom 22. Oktober 2003, auf dessen Inhalt zur Begründung im Übrigen zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, im wesentlichen mit dem Argument, die Entscheidung sei bereits ermessensfehlerhaft, weil Nebenbestimmungen nur zulässig seien, soweit diese im Interesse des grundlegenden Zwecks der Straßenverkehrsordnung, nämlich der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs lägen. Mit diesem Argument kann die Klägerin keinen Erfolg haben. Die Straßenverkehrsbehörden können nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StVO auch zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße. Die Aufrechterhaltung des ordnungsgemäßen Zustandes der Straße ist damit gleichwertig neben den Schutzzweck der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gestellt worden. Dies erscheint auch sinnvoll und steht im Einklang mit den grundlegenden Zielen der Straßenverkehrsordnung, weil derartigen Schäden, die insbesondere durch den Schwerlastverkehr herbeigeführt werden können, wie etwa Spurrillen oder gar Löcher in der Straße, grundsätzlich zugleich auch Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs mit sich bringen. Der Beklagte hat im vorliegenden Fall insbesondere zu Recht darauf hingewiesen, dass diese Gefahren in seinem Bereich besonders ausgeprägt sind, weil erhebliche Abschnitte der Kreisstraßen durch Gelände führen, das durch moorigen Untergrund geprägt ist. Daher ist er in besonderem Maße gehalten, auf die Vermeidung von Schäden, die durch ausnahmsweise gestatteten Schwertransportverkehr hervorgerufen werden können, zu achten. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Beklagte sich bei der Ausübung seines Ermessens bemüht hat, zugunsten der Klägerin zu vermeiden, dass diese im Einzelfall Genehmigungen für die Durchführung ihrer grundsätzlich vorschriftswidrigen Fahrten einholen müsste, hat er sich in Übereinstimmung mit dem vorliegenden Antrag entschieden, eine allgemeine Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Dabei ist nicht zu beanstanden, wenn die Straßenverkehrsbehörde bestrebt ist, jedenfalls weitgehend Informationen über die beabsichtigten bzw. durchgeführten Fahrten zu erhalten, die sie im Falle einer Einzelgenehmigung in jedem Falle vorliegen hätte.

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Der Beklagte hat in diesem gerichtlichen Verfahren zu Recht darauf hingewiesen, dass bei der Entscheidung über die Hinzufügung der Nebenbestimmungen nicht nur die sich aus der Straßenverkehrsordnung ergebenden Schutzzwecke zu berücksichtigen sind, sondern dass die Vorschriften des Niedersächsischen Straßengesetzes dabei ebenfalls zu berücksichtigen sind. Dies ergibt sich unmittelbar aus § 19 NStrG. Nach dieser Vorschrift bedarf es zwar keiner Sondernutzungserlaubnis nach § 19 NStrG, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung oder eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist. Nach § 19 Satz 2 NStrG ist aber vor der Entscheidung die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören. Nach Satz 3 sind die von dieser geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung aufzuerlegen.

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Das Befahren der Streckenabschnitte, die die Klägerin nur mit einer Sondergenehmigung befahren kann, stellt zugleich eine Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 NStrG dar, weil die übermäßige Inanspruchnahme der Verkehrsflächen nicht verkehrsüblich ist und damit über den Gemeingebrauch hinausgeht. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 NStrG ist der Gebrauch der Straße jedermann im Rahmen der Widmung und der Verkehrsvorschriften zum Verkehr gestattet (Gemeingebrauch). Die danach grundsätzlich erforderliche Sondernutzungserlaubnis ist hier lediglich wegen der bereits zitierten Vorschrift des § 19 NStrG entbehrlich, weil eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO erforderlich ist, wobei jedoch nach der ausdrücklichen Vorschrift des § 19 Abs. 3 die Belange des Trägers der Straßenbaulast auch im Rahmen der Ausnahmegenehmigung nach § 46 StVO zu berücksichtigen sind. Danach durfte der Beklagte der allgemeinen Ausnahmegenehmigung auch Nebenbestimmungen beifügen, die die Belange des Straßenbaus und des Schutzes der Straße neben den Belangen der Straßenanlieger, des Naturschutzes sowie insbesondere auch der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs berücksichtigen. Die Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen ist daher sowohl nach der Straßenverkehrsordnung als auch nach dem Niedersächsischen Straßengesetz ein wesentlicher Belang und im Rahmen der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zu berücksichtigen. Die von dem Beklagten erlassene, nunmehr noch allein im Streit befindliche Nebenbestimmung, wonach halbjährlich eine Aufstellung über die durchgeführten Transporte unter Angabe der jeweiligen tatsächlichen Gesamtgewichte vorzulegen ist, wird dem Zweck der Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen, die im Interesse der Klägerin zur Vermeidung von Einzelgenehmigungen erlassen werden, noch gerecht. Zwar ist der Klägerin zuzugeben, dass auch durch die nachträgliche Auflistung eine konkrete Zuordnung eines eingetretenen Schadens zu einem bestimmten Verursacher nicht endgültig hergestellt werden kann, gleichwohl muss es dem Beklagten sowohl als Straßenverkehrsbehörde als auch als Träger der Straßenbaulast zugebilligt werden, dass ihm durch die Auflistung Entscheidungen erleichtert werden, die die künftige Straßenbenutzung und die Aufrechterhaltung der allgemeinen Ausnahmegenehmigung erleichtern.

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Die den Bescheiden beigefügte Auflage erscheint auch keineswegs unverhältnismäßig. Im Wesentlichen geht es bei den Transporten um Futtermitteltransporte, die zu den einzelnen landwirtschaftlichen Betrieben etwa monatlich führen. Es belastet die Klägerin nicht in außerordentlichem Maße, diese Transporte, die ohnehin in Lieferscheinen festgehalten sind, zusätzlich aufzulisten. Jede andere denkbare Maßnahme, die dazu führen könnte, dass die Transporte mit kleineren Fahrzeugen vorzunehmen wären oder die Einzelmeldepflicht anordnen würde, träfe die Klägerin jedenfalls weit härter.

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Soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht, der Beklagte verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil derartige Auflagen bei der Erteilung anderer Ausnahmegenehmigungen nicht verfügt worden seien und weil auch andere Landkreise ihre allgemeinen Ausnahmegenehmigungen nicht von derartigen Nebenbestimmungen abhängig machen, kann er keinen Erfolg haben. Der Beklagte hat unmissverständlich erklärt, er werde derartige Nebenbestimmungen künftig allen noch zu erteilenden allgemeinen Ausnahmegenehmigungen beifügen, so dass es innerhalb seines Zuständigkeitsbereiches künftig nicht mehr zu unterschiedlicher Handhabung kommen kann. Nur für die Gleichbehandlung in seinem eigenen Bereich ist der Beklagte insoweit zuständig, so dass es auf eine andere Handhabung im Zuständigkeitsbereich anderer Träger jedenfalls im Bereich der gleichartigen Ermessensausübung nicht ankommen kann.

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Die Klage hat daher keinen Erfolg.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 711, 708 Nr. 11 ZPO.

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