Verwaltungsgericht Hamburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-06-19, Aktenzeichen 7 K 6193/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt, verbindlich zu klären, ob der bei der Beklagten beantragten Planfeststellung für den von ihr projektierten Offshore-Windpark der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung entgegensteht.

2

Bei der Klägerin handelt es sich um eine Tochtergesellschaft der E AG [...], über deren Vermögen mit Beschluss des Amtsgerichts Meppen am [...] das Insolvenzverfahren eröffnet worden ist (Az. [...]).

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Im Mai 2008 stellte die O GmbH bei der Beklagten – und zwar beim Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) – einen Antrag auf zunächst Genehmigung, später Planfeststellung gemäß der Seeanlagenverordnung (SeeAnlV) hinsichtlich der Errichtung und des Betriebs eines Offshore-Windparks mit Namen „...“, beinhaltend mindestens 80 Windenergieanlagen mit einer Leistung von – nach damaligem Planungsstand – 5 MW (vgl. Bl. 12 d. Sachakte). Seit November 2009 ist Trägerin des Projekts die Klägerin, was die Klägerin der Beklagten mit Schreiben vom 14.12.2009 und die O GmbH der Beklagten mit Schreiben vom 11.1.2010 jeweils mitteilte.

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Zur Beantragung der Genehmigung wurde bei der Beklagten ein als „Antrag und technisches Konzept als Grundlage für eine Genehmigung gemäß § 2 der Seeanlagenverordnung zur Errichtung und zum Betrieb von Anlagen zur Energieerzeugung aus Wind in der Ausschließlichen Wirtschaftszone der Bundesrepublik Deutschland“ bezeichnetes Dokument eingereicht, welches Ausführungen zum rechtlichen Rahmen, zu planerischen Aspekten, zur Beschreibung des Projektgebiets, zu anderweitig geprüften Lösungsmöglichkeiten, zur Eignung des Gebiets, zum technischen Konzept des Windparks, zum Montagekonzept, zum Rückbaukonzept, zum Zeitplan sowie zur Sicherheit (Vorsorge und Störungsmanagement) enthält, weiterhin eine Studie zur Meeresumwelt. Im März 2009 wurden diese Unterlagen im Hinblick auf geänderte Antragskoordinaten ergänzt und im August 2009 noch einmal in überarbeiteter Fassung eingereicht.

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Der von der Klägerin für den Windpark vorgesehene Standort änderte sich im Verlauf des sich anschließenden behördlichen Verfahrens mehrfach (vgl. Bl. 506, 711, 799, 972 d. Sachakte). Nunmehr sieht die Klägerin hierfür ein Gebiet vor, welches sich in der ausschließlichen Wirtschaftszone der Beklagten in der Nordsee befindet, und zwar nördlich der beiden Verkehrstrennungsgebiete „...“ – hiervon ca. 22 km entfernt – und „...“ – hiervon ca. 60 km entfernt. Die Entfernung zur Küste soll ca. 85 km betragen. Das von der Klägerin zuletzt ausgewählte Vorhabengebiet befindet sich nahezu vollflächig innerhalb der militärischen Übungsgebiete ED-D ... und ED-D ... und zu einem großen Teil innerhalb des ASG ... („[...]“). Diese Gebiete werden von der Luftwaffe und der Marine u.a. für das übungsweise Verschießen unterschiedlicher Munitionsarten, beispielsweise Sidewinder-Lenkflugkörper und Artilleriemunition, sowie für Waffensystemübungen (Luft-Seezielbekämpfung, See-Luftzielbekämpfung, U-Boot-Bekämpfung, Seezielbekämpfung, asymmetrische Bedrohung) genutzt, ebenso wie zu Schiffsnavigationsmanövern und für aeronautische Flugübungen. Eine rechtsförmige Ausweisung dieser Gebiete als militärisches Sperrgebiet ist nicht erfolgt. Auch andere Offshore-Windpark-Projekte (sog. „[...]“) versuchten, Flächen der Übungsgebiete als Standorte für Windenergienutzungen nutzbar zu machen.

6

Die Beklagte stellte in einem internen Vermerk vom 26.5.2008 fest, die Vorprüfung der Antragsunterlagen habe ergeben, dass die formellen Antragsunterlagen ordnungsgemäß und vollständig für die Einleitung des Genehmigungsverfahrens nach der Seeanlagenverordnung seien. Mit Schreiben an den damaligen Verfahrens- und heutigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin wies das BSH auf die zum 26.7.2008 in Kraft getretene Novellierung der Seeanlagenverordnung hin, insbesondere auf die „nunmehr zu prüfenden Versagungsgründe ‚Entgegenstehen der Erfordernisse der Raumordnung‘ und ‚Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Belange‘“.

7

Im Zuge der ersten Behördenbeteiligungsrunde äußerte sich die Wehrbereichsverwaltung Nord mit Schreiben an das BSH vom 2.10.2008 ablehnend zum Projekt der Klägerin und teilte mit, dass aufgrund der Lage des geplanten Parks zu bzw. in den Übungsgebieten das Planungsvorhaben aus Sicht der Bundeswehr „in keinster Weise akzeptabel“ sei und einer Genehmigung des Windparks daher nicht zugestimmt werden könne. Auch hinsichtlich der anderen die Übungsgebiete betreffenden Projekte äußerten sich die Dienststellen der Bundeswehr ablehnend und schlugen vor, die Standorte der Windparks in den sog. „Entenschnabel“ in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone zu verlagern, was von Seiten der Projektträger unter Verweis auf die damit verbundenen Mehrkosten, die nach ihrer Ansicht ca. 1.000.000.000,00 EUR betragen würden, unter Bezugnahme auf militärfachliche Gutachten sowie darauf, dass die Übungsgebiete keinen rechtlich geschützten Rang besäßen, abgelehnt wurde (vgl. Bl. 592 d. Sachakte). Die (erste) öffentliche Auslegung der Antragsunterlagen erfolgte in der Zeit vom 26.10. bis 26.11.2009; eine Antragskonferenz fand am 17.12.2009 statt.

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In dem auf die Antragstellung folgenden Zeitraum erfolgten zwischen der Klägerin und verschiedenen Behörden der Beklagten (u.a. dem BSH und dem Bundesministerium der Verteidigung [BMVg]) mündliche und schriftliche Konsultationen u.a. hinsichtlich dem Vorhaben entgegenstehender militärischer Belange. Die Klägerin führte hierzu u.a. im September 2009 gegenüber dem BSH aus, ihr Projekt sei bereits als „planungsrechtlich verfestigt“ anzusehen und werde durch den seinerzeit im Entwurfsstadium befindlichen Raumordnungsplan für die ausschließliche Wirtschaftszone erheblich betroffen, welcher insbesondere den ihrer Ansicht nach bestehenden rechtlichen Vorrang friedlicher Nutzungen gegenüber militärischen Nutzungen nicht ausreichend berücksichtige. Im Rahmen eines Gesprächs im BSH am 14.10.2009 erläuterten Vertreter der Bundeswehr, dass die Bundeswehr bereits zuvor Übungsgebiete zur Ermöglichung der Realisierung von Offshore-Windparks aufgegeben habe. Dies sei allerdings nur unter der Voraussetzung geschehen, dass die Gebiete ED-D ... und ... uneingeschränkt nutzbar blieben. Es handle sich um das einzige Flugschießgebiet in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone. Ein solches sei aber zwingend erforderlich, um den „Combat Ready“ Status der Piloten zu erhalten. Auch eine Verlegung von Seezielschießgebieten sei nicht denkbar, da nicht sichergestellt sei, dass die für die Durchführung von Schießübungen notwendigen Ziele von Schleppern bei instabiler Wetterlage überhaupt dorthin verbracht werden könnten. Auch solche Ziele seien für die Erreichung und den Erhalt der Einsatzfähigkeit der Seestreitkräfte indes unabdingbar.

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Mit Schreiben vom 4.12.2009 bekräftigte die Wehrbereichsverwaltung Nord ihre ablehnende Haltung gegenüber dem klägerischen Vorhaben, da der geplante Windpark mittig im Gebiet ED-D ... liege. In einem weiteren Schreiben vom 16.4.2010 äußerte sich das BMVg dahingehend, dass die Bundeswehr auf den Erhalt der Übungsgebiete in der Nordsee angewiesen und eine Abtrennung von Teilflächen nicht möglich sei. Die Gebiete ED-D ... und ED-D ... müssten uneingeschränkt nutzbar bleiben. Eine über ein in der Vergangenheit vielerorts bereits zugestandenes Maß hinausgehende Nutzungseinschränkung für den militärischen Betrieb sei ausgeschlossen. Dies gelte insbesondere für permanente Nutzungen. Eine Beförderung militärischer Belange durch die Mitbenutzung von Offshore-Windparks für militärische Zwecke sei nicht erkennbar. Die Gebiete könnten bei einer Realisierung des Projekts nicht mehr genutzt werden, was für die Bundeswehr inakzeptabel sei. Eine örtliche Verlagerung der Übungsgebiete würde unvertretbaren logistischen und finanziellen Aufwand erzeugen, wenn sie überhaupt praktikabel wäre. Eine Verkleinerung der Übungsgebiete sei aufgrund des zunehmenden Fähigkeitsspektrums moderner Waffensysteme und Kampfflugzeuge nicht möglich, vielmehr müsste eigentlich eine Vergrößerung der Übungslufträume vorgenommen werden. All dies sei aber aufgrund des ohnehin schon „übervollen“ europäischen Luftraums nicht möglich. Eine gemeinsame Nutzung des Übungsgebiets durch Militär und einen Windpark verbiete sich schon aufgrund der durch das Verschießen scharfer Munition entstehenden Gefahren, sowohl für den Verkehr zum Aufbau und zur Wartung der Anlagen als auch für die Anlagen selbst. Auch in der Folgezeit hielt das BMVg an der militärischen Nutzung der in Rede stehenden Übungsgebiete fest (vgl. E-Mail des BMVg an das BSH vom 18.6.2013). Eine Verlagerung sei nicht denkbar (vgl. Schreiben des BMVg vom 13.8.2013).

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Mit Inkrafttreten der Novellierung der Seeanlagenverordnung zum 31.1.2012 durch die Verordnung zur Neuregelung des Rechts der Zulassung von Seeanlagen seewärts der Begrenzung des deutschen Küstenmeeres vom 15.1.2012 (BGBl. 2012 I, S. 112) wurden die ursprünglich durch die vorherige Fassung der Seeanlagenverordnung für das Projekt der Klägerin geltenden Genehmigungsvorschriften dahingehend ersetzt, dass hierfür nunmehr eine Planfeststellung durchzuführen war bzw. ist.

11

Mit Schreiben vom 14.6.2013 wandte sich die E AG an das BSH und teilte mit, man habe aus einem mit u.a. Vertretern des BMVg geführten Fachgespräch einen positiven Eindruck gewonnen. Die E AG wäre dankbar, „wenn das BSH zu einem späteren Zeitpunkt wieder als Verfahrensführerin verfahrensleitend eingreifen könnte.“ Zunächst sei man zuversichtlich, „auch im direkten bilateralen Dialog mit dem BMVg weitere Annäherungen erreichen zu können“. In einem Schreiben an den damaligen parlamentarischen Staatssekretär im BMVg vom 20.6.2013 betonte der Leiter der Repräsentanz Deutschland der E AG außerdem, man gehe von der Möglichkeit einer Verlagerung der Übungsgebiete ED-D ... und ASG ... innerhalb des Gebiets ED-D ... aus, die eine Errichtung auch des geplanten Windparks ermöglichen würde. Gleichzeitig wies die E AG darauf hin, dass seitens der Bundeswehr die Tatbestandsvoraussetzungen des abwägungsfesten Belangs nach § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV und auch der übrigen Belange ggf. in gerichtlich nachprüfbarer Weise mit hinreichend konkreten Tatsachen dargelegt werden müssten.

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Mit Schreiben ihres Vorstandsvorsitzenden an die Präsidentin des BSH vom 11.12.2013 bat die E AG das BSH sodann u.a. darum, das BMVg

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„aufzufordern, das Vorliegen abwägungsfester Belange endlich in gerichtlich nachprüfbarer Weise zu begründen, oder – im Fall des Unterbleibens – die Belange der Landesverteidigung lediglich in die normale Ermessensentscheidung ein zu beziehen“.

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Es sei Aufgabe der Planfeststellungsbehörde, nicht der Klägerin, selbst zu prüfen, ob das Vorliegen behaupteter abwägungsfester Belange hinreichend dargelegt worden sei. Nachdem das BMVg sich geweigert habe, die Belange der Landesverteidigung nachprüfbar und konkret darzulegen, werde das BSH gebeten,

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„die Frage dieser Belange nunmehr zu entscheiden, um allen Beteiligten [...] eine zuverlässige Planungsgrundlage“

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zu verschaffen.

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In einem internen Vermerk des BSH vom 17.12.2013 setzte sich die zuständige Mitarbeiterin anschließend mit dem Umstand auseinander, dass das klägerische Projekt bis dato aufgrund der ablehnenden Haltung des BMVg nicht in den ONEP/BFO-N aufgenommen worden sei, und kam zu dem Ergebnis, dass dem Projekt daher die Planrechtfertigung fehle.

18

Mit Schreiben des BSH vom 17.1.2014 beantwortete dieses das Schreiben der E AG vom 11.12.2013 u.a. dahingehend, dass das BMVg einen im Rahmen des Termins am 14.10.2008 und im Rahmen der Antragskonferenz am 17.12.2009 aufgestellten Fragenkatalog mit Schreiben vom 16.4.2010 beantwortet habe. Soweit das BSH gebeten werde, das BMVg zur Stellungnahme aufzufordern, liege im Zulassungsverfahren für das Projekt der Klägerin mit dem Schreiben des BMVg „vom 16.10.2010“ – gemeint sein dürfte das Schreiben vom 16.4.2010 – eine Stellungnahme vor, die Art, Umfang und Ausmaß der militärischen Nutzung im Übungsgebiet ED-D ... darlege. Eine Stellungnahme seitens der Klägerin bzw. der E AG liege dem BSH hingegen nicht vor. Soweit eine solche nicht beabsichtigt sei, könne eine Entscheidung nach Aktenlage ergehen.

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Im Rahmen sich hieran anschließenden weiteren Schriftverkehrs teilte das BSH per E-Mail vom 12.3.2014 mit, es gehe davon aus, dass bei gleichbleibender Sachlage ein Planfeststellungsbeschluss zugunsten des klägerischen Projektes nicht erlassen werden könne. In einer E-Mail der E AG an das BSH vom 31.3.2014 äußerte sich diese dahingehend, ihr sei bekannt, dass vor dem Hintergrund des „derzeit noch entgegenstehenden öffentlichen Belanges der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung [...] kein Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses möglich wäre“. Die E AG als Eigentümerin des Projektes arbeite jedoch intensiv daran, die rechtlichen, militärfachlichen und politischen Aspekte schrittweise zu klären. Per E-Mail vom 13.5.2014 wies das BSH ferner darauf hin, dass auch mangels Berücksichtigung des Projektes im ONEP/BFO-N kein Planfeststellungsbeschluss erteilt werden könnte.

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Mit Schreiben vom 21.5.2014 beantragte die E AG bei der Beklagten sog. Konkurrenzschutz und reichte weitere Unterlagen ein, nämlich zu den Eckkoordinaten sowie zur kartographischen Darstellung der Projektfläche, Darstellungen zu den möglichen Auswirkungen auf die vom Vorhaben berührten öffentlichen Belange sowie einen Zeit- und Maßnahmenplan für das weitere Verfahren. Mit weiterem Schreiben vom 21.5.2014 übergab sie eine Stellungnahme der Klägerin zum Belang der Landes- und Bündnisverteidigung vom 24.4.2014. Im Rahmen einer Besprechung am selben Tage teilte der auf Seiten des BSH zuständige Referatsleiter den Vertretern der Klägerin außerdem ausweislich des hierüber gefertigten Protokolls mit, dass seiner Ansicht nach noch zu klären sei, ob es sich bei den bekannten Konflikten zwischen der Planung der Klägerin und militärischen Nutzungen um Belange handle, deren Abwägung im Ermessen des BSH stehe, oder um eine abwägungsfeste Beeinträchtigung der Landes- und Bündnisverteidigung. Er wies außerdem darauf hin, dass aufgrund der genannten Nutzungskonflikte eine Aufnahme des Projekts der Klägerin in den ONE-P oder den BFO-N nicht erfolgt sei. Ohne absehbaren Netzanschluss fehle es dem Projekt jedoch an der Planrechtfertigung. Sämtliche Aufwendungen der Klägerin erfolgten daher auf eigenes Risiko. Die Vertreter der Klägerin erklärten, dies sei ihnen bewusst.

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Mit Schreiben vom 13.6.2014 teilte das BMVg dem BSH mit, es sei zwar zu direkten Gesprächen mit u.a. der E AG als Muttergesellschaft der Klägerin gekommen. Es bestehe jedoch auch nach Auswertung der von der Klägerin vorgelegten Stellungnahme zum Belang der Landes- und Bündnisverteidigung vom 24.4.2014 keine Möglichkeit zur Realisierung des Projektes ohne erhebliche Beeinträchtigung der Belange der Landes- und Bündnisverteidigung. An den militärischen Einwänden gegen das Projekt werde – aus in dem Schreiben dargelegten Gründen – festgehalten. Diese Einschätzung bekräftigte das BMVg mit Schreiben an das BSH vom 30.6.2014 erneut. Mit Schreiben vom 26.8.2014 teilte das BSH der Klägerin daraufhin noch einmal mit, dass aufgrund des entgegenstehenden Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung eine Berücksichtigung ihres Projekts im BFO-N nicht erfolgen könne, so dass für den geplanten Windpark auch kein Termin für einen Netzanschluss in Aussicht stünde und daher bei gleichbleibender Sachlage auch kein Planfeststellungsbeschluss erlassen werden könnte.

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In einer internen E-Mail vom 4.9.2014 teilte der zuständige Referatsleiter des BSH mit, dass nach einem weiteren Gespräch mit Vertretern der Klägerin und des BMVg über „den absoluten Versagungsgrund ‚Beeinträchtigung der Landes- und Bündnisverteidigung‘ zu entscheiden“ sei. Am 8.10.2014 fand sodann ein Gespräch im BSH statt, an welchem Vertreter der Klägerin, des BMVg sowie des BSH teilnahmen und in dessen Rahmen die Beteiligten noch einmal ihre jeweiligen Positionen darlegten. Der zuständige Referatsleiter im BSH führte ausweislich des Entwurfs des Besprechungsprotokolls insbesondere aus, dass noch nicht feststehe, in welcher Form eine Entscheidung der Genehmigungsbehörde über die Frage der militärischen Belange ergehen werde. Die Klägerin merkte diesbezüglich in ihren Änderungswünschen zum Protokollentwurf an, es sei festzuhalten, dass der Referatsleiter erklärt habe, dass er sich „eine isolierte Feststellung vorstellen könne, in welcher Form auch immer“. Hinsichtlich des Inhalts des Gesprächs wird auf den Entwurf des Gesprächsprotokolls sowie die hierzu ergangenen Änderungsvorschläge der Beteiligten verwiesen. Eine Endfassung des Protokolls ist in der Sachakte der Beklagten nicht zu finden. Im Oktober 2014 reichte die Antragstellerin beim BSH außerdem ein weiteres Positionspapier „8 Kernargumente und Lösungen“ zu den militärischen Fragen ein. Weiterhin reichte sie ein als „Sprechzettel“ bezeichnetes Dokument ein, welches Herr Prof. Dr. D., der als juristischer Berater der Klägerin im Rahmen des Besprechungstermins im BSH am 8.10.2014 fungiert hatte, zur Frage der Berücksichtigung militärischer Belange in einem Planfeststellungsverfahren nach der Seeanlagenverordnung erstellt hatte. Auf den Inhalt beider Dokumente wird Bezug genommen. Mit Schreiben vom 7.11.2014 reichte die E AG eine weitere Stellungnahme zu militärischen Fragen des Projekts ein.

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Mit Schreiben vom 9.3.2015 teilte die Beklagte der Klägerin mit, sie sehe keine Planrechtfertigung bzw. Erforderlichkeit für Offshore-Windparks in bestimmten Meeresbereichen, in denen auch das Vorhaben der Klägerin liege. Daher werde sie, die Beklagte, bis auf weiteres keine Planfeststellungsverfahren führen, insbesondere keine Antragskonferenzen und Erörterungstermine durchführen. Eine kostenpflichtige ablehnende Entscheidung behalte sie sich vor. Zur Begründung verwies sie darauf, dass in den nächsten 10 Jahren in dem Meeresbereich, in welchem das klägerische Vorhaben geplant sei, keine Leitung zur Anbindung eines Windparks an das Netz geplant sei. Auch aus Kapazitätsgründen und angesichts bereits erteilter Zulassungen für Offshore-Windparks seien zusätzliche Zulassungen auch nicht von den Zielen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) und des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) umfasst. In einer an den Geschäftsführer der Klägerin gerichteten E-Mail vom 10.3.2015 teilte der zuständige Referatsleiter im BSH außerdem mit, dass „zu diskutieren“ wäre, ob die isolierte Klärung des abwägungsfesten Belangs der Landes- und Bündnisverteidigung zielführend wäre, wenn gleichzeitig auf absehbare Zeit die Planrechtfertigung bzw. das Bescheidungsinteresse nicht gegeben sei.

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Mit Schreiben vom 14.4.2015 teilte die E AG dem BSH in Reaktion hierauf mit, die Klägerin halte auch in Kenntnis der Ausführungen des BSH und im Bewusstsein des damit verbundenen Risikos „weiterhin unverändert an dem dringenden Willen und Antrag fest, vom BSH endlich eine isolierte Entscheidung darüber zu erhalten, ob dem OWP ... der abwägungsfeste Belang der Landes- und Bündnisverteidigung i.S.d. § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV entgegensteht“. Die Beklagte bzw. das BSH werde „ersucht“, einen „isolierten Zwischenbescheid zu der entscheidungsreifen Frage zu erlassen, ob der OWP ... auf Basis der derzeitigen Sach- und Rechtslage die Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung i.S.d. § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV unter Beachtung der rechtlich gebotenen Erheblichkeitsschwelle beeinträchtigt“. Man sei sich zwar bewusst, dass sich die Beurteilung dieser Frage in einem späteren Zeitpunkt anders darstellen möge. Dies sei aus klägerischer Sicht bzw. aus Sicht der E AG aber nicht entscheidend. Für den Verfahrensablauf komme es vielmehr darauf an, ob dem Vorhaben heute – also zum damaligen Zeitpunkt – ein abwägungsfester Belang entgegenstehe, der jegliche Fortführung des Verfahrens entbehrlich machen würde. Eine Entscheidung solle innerhalb der Frist i.S.v. § 75 VwGO getroffen werden. Mit Schreiben vom 15.9.2015 merkte die E AG gegenüber dem BSH an, dieses betreibe das Verfahren offensichtlich schon seit längerem nicht mehr, ohne dass hierüber oder die Gründe hierfür von Seiten des BSH informiert worden wäre. Man bitte um Nachricht, ob noch eine Entscheidung über die begehrte isolierte Feststellung beabsichtigt sei und bis wann diese ggf. getroffen werde. Eine Untätigkeitsklage sowie Schadensersatzansprüche aus Amtshaftung behalte man sich vor.

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Eine förmliche Entscheidung über die von der Klägerin beantragte Planfeststellung traf die Beklagte in der Folgezeit nicht, auch keine isolierte förmliche Entscheidung über das Entgegenstehen des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung. In einem weiteren Schreiben an die Klägerin vom 25.9.2015 teilte sie allerdings mit, es bestünden auch weiterhin erhebliche Zweifel an der Planrechtfertigung für das klägerische Vorhaben. Die Frage der Planrechtfertigung sei für den Fortgang des Verfahrens jedoch von wesentlicher Bedeutung. Eine isolierte Feststellung über das Vorliegen eines abwägungsfesten Belangs der Sicherheit der Lands- und Bündnisverteidigung habe aufgrund von Kapazitätsgründen nicht getroffen werden können. Die angespannte Personalsituation habe sich auch nicht geändert.

26

Am 9.11.2015 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Ihr Klageziel bestehe darin, eine Entscheidung der Beklagten „in der Form einer isolierten Feststellung“ darüber zu erlangen, dass durch den Windpark der abwägungsfeste Belang der Landes- und Bündnisverteidigung gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV nicht erheblich beeinträchtigt werde bzw. dieser Belang einer Genehmigung des Windparks am geplanten Standort nicht entgegenstehe. Auf diese Weise solle die auf Seiten der Beklagten bestehende Untätigkeit beendet und damit ein Fortschritt des Planfeststellungsverfahrens ermöglicht werden. Zur Entscheidung über die Frage des Entgegenstehens des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung sei das BSH als Behörde der Beklagten auch zuständig.

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Da ein weiteres Zuwarten auf eine Entscheidung der Beklagten ihr, der Klägerin, vor dem Hintergrund zu erwartender politischer, gesetzgeberischer und planerischer Entwicklungen im Bereich der Offshore-Windenergie nicht zuzumuten sei und die Beklagte sich dauerhaft weigere, über ihren, der Klägerin, Antrag zu entscheiden, sei die Klage als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig, ohne dass eine förmliche Entscheidung über die thematisierte Frage durch die Beklagte getroffen worden sei. Das Schreiben der Beklagten vom 9.3.2015 sei nicht als förmliche Entscheidung durch Verwaltungsakt einzustufen. Gleichwohl komme hierin die eindeutige Ansicht der Beklagten zum Ausdruck, das Planfeststellungsverfahren nicht weiter zu betreiben, wie es anschließend auch geschehen sei. Aufgrund eines Schreibens der Beklagten vom 15.9.2015 sei davon auszugehen, dass sich dieses auch zukünftig nicht ändern und die Beklagte auch weiterhin keinen Beschluss darüber erlassen werde, dass der abwägungsfeste Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung durch den Windpark nicht beeinträchtigt werde. Spätestens zu diesem Zeitpunkt habe die Beklagte aber erkannt bzw. hätte erkennen müssen, dass sie, die Klägerin, eine Klärung der Frage, ob dem geplanten Windpark der abwägungsfeste Belang des § 5 Abs. 6 Nr. 1 2. Var. SeeAnlV entgegensteht, beantrage. Schon zuvor habe die Beklagte das Verfahren nur schleppend betrieben, obwohl sie, die Klägerin, ihr umfassendes Material zur Beantwortung der in Rede stehenden Frage zur Verfügung gestellt habe und auch schon in den Jahren 2009, 2012, 2013 und 2014 verdeutlicht habe, dass sie eine isolierte Klärung dieses möglichen Zulassungshindernisses beantrage. Das habe die Beklagte, die die „Militärfrage“ als klärungsbedürftig vor weiteren fachplanerischen Erwägungen bezeichnet habe, auch erkannt. Eine Vorgehensweise der Beklagten, sich jetzt darauf zu berufen, eine solche isolierte Feststellung mangels Antrags nicht treffen zu können, sei zum einen widersprüchlich und zum anderen mit dem Rechtsstaatsprinzip, welches Behörden zu einer gründlichen Behandlung von und Entscheidung über an sie gerichtete Anträge verpflichte, nicht vereinbar. Die Klage sei insofern das einzige ihr, der Klägerin, zur Verfügung stehende Mittel, das eigene Antrags- bzw. Planfeststellungsverfahren überhaupt voran zu bringen. Weitergehende „Antragstellungen“ bei der Beklagten seien angesichts der eindeutigen Weigerungshaltung unnötig. Ohnehin sei vor dem geschilderten Hintergrund die dreimonatige Frist i.S.v. § 75 VwGO abgelaufen. Insofern sei zu beachten, dass nicht etwa der Erlass eines „fertigen“ Planfeststellungsbeschlusses beantragt worden sei, sondern lediglich die Entscheidung über das Entgegenstehen eines einzelnen öffentlichen Belangs. Ein zureichender Grund für die Nicht-Entscheidung der Beklagten über den von ihr, der Klägerin, gestellten isolierten Feststellungsantrag i.S.v. § 75 VwGO sei nicht erkennbar.

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Es mangele der Klage nicht am notwendigen Sachbescheidungsinteresse. Zwar sehe die Seeanlagenverordnung das Instrument des Vorbescheids nicht vor. Dies stelle jedoch eine nicht hinnehmbare Benachteiligung des Projektierers eines Offshore-Windparks gegenüber dem Projektierer eines Onshore-Windparks dar, da das Baurecht und das Immissionsschutzrecht den Erlass von Vorbescheiden zur Klärung isolierter Rechtsfragen vorsähen, so dass diese auf dem Weg zur Genehmigung „abgeschichtet“ werden könnten. Die Interessenlage des dem Planfeststellungsrecht unterworfenen Offshore-Projektierers sei insofern vergleichbar. Auch für ihn sei die Frage von grundsätzlicher Bedeutung, ob er für einen Standort überhaupt (weiter) planen soll(t)e, so dass er eine Art „Zwischenbescheid“ über die Standorteignung benötige, bevor er einen „echten Planfeststellungsantrag auf Fortführung des Planfeststellungsverfahrens“ überhaupt stelle oder dies unterlasse, weil abwägungsfeste Belange einer Realisierung des Projektes entgegenstehen. Der Antrag auf Planfeststellung enthalte als „Minus“ auch den Antrag auf Feststellung, dass dem Antrag jedenfalls nicht der abwägungsfeste Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung entgegensteht. Sollte das Gericht zu der Ansicht kommen, der genannte Belang stehe dem Vorhaben nicht entgegen, wäre in einem nächsten Schritt insbesondere zu klären, ob dem Vorhaben der Belang der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs entgegensteht und eine dementsprechende Risikoanalyse zu erstellen. Auch wären die umweltbezogenen Fragen zu klären und entsprechende Studien etc. anzufertigen. Demgegenüber verstoße es gegen das Rechtsstaatsprinzip, ihr, der Klägerin, eine Klärung dieser Frage zu verweigern und damit die Möglichkeit zu weiteren Schritten im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zu nehmen. Wenigstens eine negative Bescheidung des Planfeststellungsantrags müsse die Beklagte vornehmen.

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Auch entfalle das Sachbescheidungsinteresse bzw. Rechtsschutzbedürfnis für die Klage nicht infolge des Inkrafttretens des Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See (Windenergie-auf-See-Gesetz, WindSeeG; BGBl. 2016 I, S. 2258). Zwar falle ihr Vorhaben unstreitig nicht in den Anwendungsbereich der „bestehenden Projekte“ i.S.v. § 26 Abs. 2 WindSeeG, so dass es nach dem Wortlaut des § 46 Abs. 3 Satz 1 WindSeeG mit dem 1.1.2017 als beendet gelte. Die betreffenden Vorschriften seien jedoch aufgrund eines unverhältnismäßigen und kompensationslosen Verstoßes gegen den aus Art. 2 und Art. 20 Abs. 3 GG abzuleitenden Grundsatz des Vertrauensschutzes, insbesondere hinsichtlich des Investitionsvertrauens, sowie eines ungerechtfertigten Eingriffs in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit verfassungswidrig und auf das vorliegende Verfahren nicht anzuwenden. Dementsprechend sei hinsichtlich der Vereinbarkeit des § 26 Abs. 2 i.V.m. § 46 Abs. 3 Satz 1 WindSeeG mit dem Grundgesetz eine konkrete Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG durchzuführen. Weiterhin verstießen die genannten Normen gegen Art. 1 Abs. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK. Auf die weiteren umfangreichen Ausführungen der Klägerin zur Begründung ihrer Ansicht, die genannten Bestimmungen des Windenergie-auf-See-Gesetzes seien verfassungs- und konventionswidrig, wird an dieser Stelle Bezug genommen. Abgesehen davon sei es dem pflichtwidrigen Unterlassen der Beklagten anzulasten, dass ihr, der Klägerin, Vorhaben die in § 26 Abs. 2 WindSeeG normierten Voraussetzungen zum entscheidenden Stichtag nicht habe erfüllen können.

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Auch aus Gründen der Prozessökonomie sei geboten, den Streitstoff auf die Frage der Planrechtfertigung und die Frage des Entgegenstehens des öffentlichen Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung zu reduzieren, denn es bestehe die sichere Erwartung, dass zwischen den Beteiligten kein Folgestreit über andere Themata aufkommen werde. Gegen eine Verweigerung der Planfeststellungsbehörde, über einzelne Fragen der Planfeststellung vorab rechtsverbindlich zu entscheiden, müsse außerdem schon aus Gründen der grundgesetzlichen Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG eine Rechtsschutzmöglichkeit bestehen, jedenfalls hinsichtlich des geltend gemachten Bescheidungsanspruchs, da einer Beantwortung der Frage, ob dem geplanten Windpark der abwägungsfeste Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung entgegensteht, keine „fehlende Planrechtfertigung“ entgegengehalten werden könne. Die Planrechtfertigung müsse allenfalls im Moment des Erlasses des (vollständigen) Planfeststellungsbeschlusses vorliegen. Die mit der Klage demgegenüber lediglich begehrte Bescheidung könne seitens der Beklagten hingegen nur verweigert werden, wenn von vornherein feststünde, dass dem geplanten Windpark aufgrund unüberwindbarer Hindernisse schon jetzt jede Chance auf Realisierung objektiv fehlt. Die Frage der Planrechtfertigung sei dementsprechend von der Frage zu trennen, auf die die beantragte Bescheidung bzw. Feststellung bezogen sei. Es werde ihr, der Klägerin, bzw. ihrem Vorhaben bei einer Nicht-Entscheidung über die Frage entgegenstehender militärischer Belange vielmehr die Chance genommen, jemals in die Planrechtfertigung „hineinzuwachsen“. Die Planrechtfertigung sei außerdem hinsichtlich des geplanten Windparks ausschließlich nach den Maßgaben der Seeanlagenverordnung und des Seeaufgabengesetzes zu beurteilen, nicht nach energierechtlichen bzw. energiewirtschaftsrechtlichen Vorgaben. Ferner sei nicht auszuschließen, dass der geplante Windpark eine hinreichende Kapazitätszuweisung hinsichtlich des notwendigen Netzanschlusses bekommen werde. Das Bestehen eines Netzanschlussanspruchs setze außerdem gerade den vorherigen Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses voraus. Das derzeitige Fehlen eines Netzanschlussanspruchs könne daher nicht zum Anlass genommen werden, die Planfeststellung eines Vorhabens zu verweigern. Es sei außerdem rechtsstaatlich bedenklich bzw. seitens der Beklagten zirkelschlüssig, wenn diese im Rahmen des Verwaltungsverfahrens sie, die Klägerin, darauf verwiesen hätte, sie solle die Frage des Entgegenstehens des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung im Rahmen des auf den Einzelfall bezogenen Zulassungsverfahrens klären, da dies kein Thema der Bedarfsplanung sei, die Beklagte nunmehr aber davon ausgehe, aufgrund der Nichtaufnahme des Projekts der Klägerin in den BFO-N oder den ONE-P bzw. aufgrund der Regelung in § 46 Abs. 3 WindSeeG könne eine Klärung dieses Belangs nicht mehr erfolgen. Es wäre durchaus denkbar gewesen, dass für ihr Vorhaben im Rahmen des Verwaltungsverfahrens trotz des Vorhandenseins der militärischen Übungsgebiete ein Cluster hätte vorgesehen werden können.

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Der Bescheidungsantrag verfolge dementsprechend das Ziel, die Beklagte im Falle eines Erfolgs dieses Antrags zu verpflichten, das Planfeststellungsverfahren weiter fortzuführen. Der Feststellungsantrag sei demgegenüber hilfsweise formuliert. Ihr, der Klägerin, stehe ein subjektives Recht auf Ablehnung oder Nicht-Ablehnung ihres Antrags zu. Mit dem Antrag werde auch keine unzulässige Vorratsplanung begehrt. Fragen der Netzanbindung könnten und müssten erst im Nachgang zum Erlass eines positiven Planfeststellungsbeschlusses geklärt werden. Das Planfeststellungsverfahren dürfe die diesbezügliche Bedarfssteuerung nicht unzulässig vorwegnehmen.

32

Der hilfsweise formulierte isolierte Feststellungsantrag sei nach § 43 VwGO zulässig. Das Verwaltungsgericht könne zwar nicht vorab mit einer abschließenden fachplanerischen Abwägungsentscheidung über das Überwiegen der militärischen Belange betraut werden, da das Planfeststellungsverfahren dann nicht mehr ergebnisoffen durchgeführt werden könne. Gleichwohl sei möglich, im Rahmen einer Feststellungsklage abschließend zu klären, ob militärische Belange in den militärischen Übungsgebieten in der ausschließlichen Wirtschaftszone per se Vorrang haben und eine Errichtung von Offshore-Windparks daher schon von vornherein dort ausscheide, ob also die beiden konkret in Rede stehenden militärischen Übungsgebiete (ED ... und ...) keine zwingenden Versagungsgründe gegen die Errichtung des Windparks erzeugten. Die isolierte Überprüfung der überwiegenden militärischen Belange bzw. der Frage der erheblichen Beeinträchtigung der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung stelle – gleichsam losgelöst von den übrigen Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsvoraussetzungen – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar. Zwar sei diese Frage auch ein bei der Zulassung des Vorhabens zu berücksichtigendes Tatbestandsmerkmal. Sie scheide aber dennoch nicht als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis aus. Eigenschaften seien auch dann feststellungsfähig, wenn an deren Vorliegen das Bestehen von Rechten und Pflichten geknüpft sei, und zwar insbesondere dann, wenn in einem formalisierten Verfahren über das Bestehen dieser Eigenschaften entschieden werde. Außerdem knüpfe an die zu klärende Frage eine unmittelbare Pflicht, da die Beklagte im Falle einer Beeinträchtigung der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung den Plan gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 WindSeeG nicht feststellen dürfe, sondern zur Versagung des Plans verpflichtet sei, was sich auch aus einem Vergleich der bei Klageerhebung geltenden Fassung der Seeanlagenverordnung mit früheren Fassungen ergebe. Bei der zur Feststellung gestellten Frage handle es sich auch nicht um eine rein abstrakte, sondern eine speziell auf das in Rede stehende Vorhaben bezogene. Die Frage, ob ein Windpark an einem Standort inmitten zweier militärischer Übungsgebiete zugelassen werden könne, stelle sich bei anderen Offshore-Verfahren nicht. Das Gericht werde diesbezüglich auch nicht mit der Vornahme einer abschließenden fachplanerischen Abwägung betraut, sondern mit der Klärung einer Frage, die außerhalb der fachplanerischen Abwägung liege und das Abwägungsergebnis nicht vorwegnähme. Die konkret in Rede stehende Frage sei, da sie zwingendes materielles Recht und insofern einen nicht abwägungsfähigen Belang bzw. Planungsleitsatz betreffe, nach der Systematik der Seeanlagenverordnung „vor die Klammer gezogen“ zu prüfen, sei mithin – auch in zeitlicher Hinsicht – bevor die fachplanerische Abwägung vorgenommen werde, in deren Rahmen auch die umfassende Problembewältigung zu erfolgen habe, zu beantworten. Sie sei daher auch keine unselbständige Vorfrage bzw. kein Zulassungstatbestandsmerkmal. Dementsprechend sei es in den Konsultationen mit der Beklagten bislang auch stets nur um die Frage des vorliegend in Rede stehenden abwägungsfesten Belangs gegangen. Die Beklagte vermische in ihrer Argumentation abwägungsoffene und abwägungsfeste Belange in unzulässiger Weise. § 5 Abs. 6 Nr. 1 2. Var. SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 WindSeeG bildeten insofern eine Rechtsgrundlage für den Erlass eines Verwaltungsaktes, wonach der beantragte Planfeststellungsbeschluss zwingend abgelehnt werden müsse, wenn abwägungsfeste Belange der Landes- oder Bündnisverteidigung entgegenstehen. Entscheidungsreife sei in Bezug auf diese Frage schon seit langer Zeit eingetreten.

33

Auch der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage i.S.v. § 43 Abs. 2 VwGO stehe der Zulässigkeit eines Feststellungsantrags gerichtet auf die isolierte Überprüfung der erheblichen Beeinträchtigung der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung nicht entgegen. Zwar sei grundsätzlich der Anspruch auf Genehmigung bzw. Planfeststellung im Wege der Verpflichtungsklage geltend zu machen. Die Feststellungsklage sei jedoch nicht subsidiär, wenn sie effektiveren Rechtsschutz gewähren kann. Zweck der Subsidiaritätsklausel nach § 43 Abs. 2 VwGO sei nämlich, im Sinne der Prozessökonomie den Rechtsschutz auf das Verfahren zu konzentrieren, welches dem Anliegen des Klägers am wirkungsvollsten gerecht werde. Unnötige Feststellungsklagen sollten ebenso vermieden werden wie ein Unterlaufen der für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage geltenden Sonderregelungen. Gerichte sollten nicht mit nicht oder noch nicht erforderlichen Feststellungsklagen belastet werden. Vorliegend sei die Feststellungsklage indes geeignet, Rechtssicherheit zu erzeugen und beiden Beteiligten unnötigen Mehraufwand zu ersparen. Denn würde das Gericht entscheiden, dass militärische Belange der Errichtung des Windparks entgegenstehen, würde sie, die Klägerin, ihr Verfahren nicht fortführen, welches für sie ansonsten sehr langwierig und kostenintensiv wäre. Eine Fortführung des Planfeststellungsverfahrens ohne besagte Feststellung sei ihr aber auch aufgrund zu erwartender Rechtsentwicklungen auf dem Gebiet des Rechts der erneuerbaren Energien nicht zumutbar. Auch das Gericht werde durch die isolierte Feststellungsklage entlastet, da es bei einer negativen isolierten Entscheidung über eine Beeinträchtigung der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung nicht mehr durch eine sich anschließende Verpflichtungsklage belastet werden könnte. Sollte das Gericht zu dem gegenteiligen Ergebnis kommen, wäre hingegen der Erlass des Planfeststellungsbeschlusses sehr wahrscheinlich. Auch in einem solchen Falle würde vermutlich keine weitere Klage erhoben werden. Würde man die isolierte Feststellung nicht zulassen und müsste die Klägerin dementsprechend erst die Versagung des Planfeststellungsbeschlusses abwarten, um hieran anschließend Verpflichtungsklage zu erheben, entstünde nicht nur ihr ein erheblicher finanzieller Nachteil. Auch das Gericht müsste sich in einem solchen Verfahren mit einer Vielzahl von einzelnen, sehr komplexen Fragestellungen auseinandersetzen, da dann die gesamte Planfeststellung Klageinhalt wäre. Dementsprechend seien weitere Planfeststellungsunterlagen auch noch nicht erstellt worden und werde eine Verpflichtung zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses auch nicht zum Gegenstand des Klagebegehrens gemacht. Es sei gleichwohl nicht klägerische Absicht, das Planfeststellungsverfahren in beliebig viele Anträge aufzuteilen; das sei schon dadurch ausgeschlossen, dass abwägungsfähige Belange nicht Gegenstand einer isolierten Feststellung sein könnten.

34

Zu beachten sei insofern auch, dass der Feststellungsantrag nur hilfsweise für den Fall gestellt werde, dass der auf Bescheidung gerichtete Hauptantrag nicht erfolgreich sein sollte. In letzterem Fall könne gerade nicht mehr vom Bestehen eines zulässigen, vorrangigen Anspruchs auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts ausgegangen werden.

35

Das notwendige Feststellungsinteresse ergebe sich daraus, dass der Feststellungsantrag der Vermeidung erheblicher wirtschaftlicher Nachteile diene. Wäre sie, die Klägerin, gezwungen, erst die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde über den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses abzuwarten, müsste sie für die hierzu erforderlichen Voruntersuchungen bereits große Ausgaben tätigen. Eine solche Entscheidung abzuwarten und sich auf nachträglichen Rechtsschutz verweisen zu lassen, sei ihr nicht zuzumuten. Bis zur Entscheidung über den Planfeststellungsbeschluss selbst würden noch viele Jahre vergehen und sie, die Klägerin, wäre verpflichtet, hohe Investitionen für verschiedene Untersuchungen zu tätigen, die bei einer – dann „nachträglichen“ – Versagung des Planfeststellungsbeschlusses aufgrund entgegenstehender militärischer Belange einen nicht wiedergutzumachenden Schaden bei ihr erzeugen würden. Ein Verweis auf nachträglichen Rechtsschutz sei aber dann unzumutbar, wenn die Gefahr der Schaffung vollendeter Tatsachen besteht und ein später nicht ausräumbarer Schaden drohe. Würde hingegen durch das Gericht verbindlich festgestellt, dass der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung dem klägerischen Vorhaben nicht entgegensteht, würde dies zu einer Verbesserung der Rechtsposition der Klägerin führen, da sie dann Rechtssicherheit hinsichtlich dieser Frage hätte und basierend hierauf die weiteren Planfeststellungsunterlagen erstellen könnte. Auf Fragen der Planrechtfertigung komme es insofern – zunächst – auch nicht an. Hätte die Beklagten sich im Laufe des Verwaltungs- bzw. Planfeststellungsverfahrens nicht geweigert, eine verbindliche Entscheidung über den in Rede stehenden Belang zu treffen, wäre es – für den Fall einer für sie, die Klägerin, positiven – Entscheidung hierüber außerdem jedenfalls zu einem Erörterungstermin für das Vorhaben gekommen, so dass das Vorhaben nicht in den Anwendungsbereich der nunmehr per Gesetz als beendet anzusehenden Projekte gefallen wäre. Dementsprechend sei ihr, der Klägerin, nunmehr auch ein irreparabler Schaden entstanden.

36

Der Verpflichtungsantrag auf Erlass eines Vorbescheids sei lediglich höchst hilfsweise („hilfsweise hilfsweise“) für den Fall gestellt worden, dass weder der als Bescheidungsantrag formulierte Hauptantrag, noch der im Sinne eines „echten Hilfsantrags“ formulierte Feststellungsantrag erfolgreich sein sollte. Beide Beteiligte seien im Rahmen des Verwaltungsverfahrens jedenfalls davon ausgegangen, dass eine Vorgehensweise im Sinne dieses Antrags möglich sei. Zu verweisen sei insofern auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Teilentscheidungen generell denkbar seien. Das Fachrecht stehe einer solchen hier nicht entgegen, weil jedenfalls die Beklagte Zweckmäßigkeitserwägungen bei einer solchen Entscheidung anstelle könne. Dies könne im Rahmen eines gerichtlichen Entscheidungstenors abgebildet werden. Letzteres gelte auch für die Problematik, dass sich im Rahmen des weiteren Planfeststellungsverfahrens das Vorhaben oder die sonstigen zu beachtenden Parameter noch ändern könnten. Hinsichtlich des vorliegend in Rede stehenden Belangs sei nicht zu befürchten, dass bei einer verbindlichen Vorabentscheidung hierüber Vorschriften der Öffentlichkeitsbeteiligung umgangen werden könnten. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung würde hinsichtlich der in Rede stehenden militärischen Belange ohnehin nicht vorgenommen werden. Bei einer entsprechenden Clusterzuweisung hätten diese Belange sich auch nicht dynamisieren können.

37

Die Klage sei auch begründet, da ihr, der Klägerin, der begehrte Anspruch auf die Feststellung zustehe, dass der abwägungsfeste Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung nicht entgegensteht bzw. solche Belange nicht erheblich beeinträchtigt werden. Es mangele dem Vorhaben nicht an der Planrechtfertigung. Die Notwendigkeit einer solchen ergebe sich aus den Eigentumsbelangen von einer Planfeststellung betroffener Grundstückseigentümer. In der ausschließlichen Wirtschaftszone existierten solche jedoch nicht. Die beantragte Planfeststellung sei außerdem mit den Zielen der maßgeblichen Fachgesetze vereinbar, nämlich mit der Seeanlagenverordnung und dem Seeaufgabengesetz. Aus den Vorgaben anderer Fachgesetze, wie dem Erneuerbare-Energien-Gesetz oder dem Energiewirtschaftsgesetz dürften hingegen hinsichtlich der Planrechtfertigung keine Schlüsse gezogen werden, ebenso wenig wie aus zukünftigen Gesetzes- oder Planungsänderungen. Auch stehe dem Vorhaben ein zwingender abwägungsfester militärischer Versagungsgrund i.S.v. § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV nicht entgegen. Der Umstand, dass der geplante Windpark auf einem kleinen Teil der militärischen Übungsgebiete in der ausschließlichen Wirtschaftszone geplant werde, führe nicht dazu, dass militärische Belange grundsätzlich Vorrang hätten und die Errichtung von Offshore-Windenergieanlagen dort von vornherein unzulässig wäre. Diesbezüglich werde auf wissenschaftliche Untersuchungen verwiesen, die bei der Beklagten eingereicht worden seien und die auch zum Gegenstand des Vorbringens zur Begründung der Klage gemacht würden. § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV verlange eine qualifizierte Betroffenheit. Die in der zweiten Variante dieser Bestimmung in Bezug genommenen Belange müssten nicht nur betroffen sein, sondern die Betroffenheit müsse „Beeinträchtigungsqualität“ aufweisen. Die Aufgabenerfüllung der Bundeswehr müsse als solche betroffen sein bzw. einem „sehr weitgehenden Einfluss“ ausgesetzt sein, der die zuverlässige Erfüllung des Verteidigungsauftrags der Bundeswehr in Frage stellen würde. Dies sei seitens der Bundeswehr vorliegend indes nicht nachgewiesen oder plausibel gemacht worden. Die militärischen Übungsgebiete könnten auch keinen „Gebietsschutz“ beanspruchen und seien nur nachrichtlich in den Raumordnungsplan übernommen worden, ohne dass für ihre Einrichtung eine Rechtsgrundlage bestünde.

38

Zuständig für die begehrte Bescheidung sei allein das BSH als Planfeststellungsbehörde, nicht die Bundeswehr oder das BMVg. Ein förmliches Zustimmungs- oder Einvernehmenserfordernis in Bezug auf die letztgenannten Stellen bestehe nicht, anders als für die Wasser- und Schifffahrtsdirektionen hinsichtlich der Frage der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Das BMVg sei lediglich als Träger öffentlicher Belange am Planfeststellungsverfahren zu beteiligen. Die Entscheidungskompetenz nach § 5 Abs. 6 Nr. 1 Var. 2 SeeAnlV liege allein beim BSH.

39

Die Klägerin beantragt,

40

die Beklagte zu verpflichten, über die Erteilung des am 26.5.2008 beantragten Planfeststellungsbeschlusses auf Errichtung von 80 Windenergieanlagen mit einer Leistung von jeweils mindestens 5 MW (Behördenaktenzeichen des BSH: [...]) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden,

41

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42

festzustellen, dass der abwägungsfeste Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV 2012 durch das am 26.5.2008 zur Planfeststellung beantragte Vorhaben auf Errichtung und Betrieb von 80 Windenergieanlagen mit einer Leistung von jeweils mindestens 5 MW (Behördenaktenzeichen des BSH: [...]) nicht beeinträchtigt wird,

43

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44

die Beklagte in dem am 26.5.2008 beantragten Planfeststellungsverfahren auf Errichtung und Betrieb von 80 Windenergieanlagen mit einer Leistung von jeweils mindestens 5 MW (Behördenaktenzeichen des BSH: [...]) zu verpflichten, unter der entsprechenden Rechtsauffassung des Gerichts über das Entgegenstehen des abwägungsfesten Belangs der Landes- und Bündnisverteidigung im Wege eines Vorbescheides (d.h. vor Entscheidung über die Planfeststellung) zu entscheiden.

45

Die Beklagte beantragt,

46

die Klage abzuweisen.

47

Die Klage sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. So seien die Klageanträge schon nicht widerspruchsfrei. Die Klägerin begehre den Erlass eines Vorbescheids, ohne dass dies in einen Zusammenhang mit dem übrigen klägerischen Vortrag und insbesondere den bisherigen Anträgen der Klägerin zu bringen sei, denn die Klägerin sei von der ursprünglich begehrten Verpflichtung zur Bescheidung eines Antrags auf Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses abgerückt, was wiederum nicht dem von der Klägerin geäußerten Begehren entspräche, eine Fortsetzung des Planfeststellungsverfahrens zu erreichen. Es sei widersprüchlich, wenn die Klägerin einerseits vorgebe, mit ihrer Klage das Ziel eines Fortschritts im Planfeststellungsverfahren zu verfolgen und eine – angebliche – Untätigkeit der Beklagten zu beenden, sie aber mit ihren Anträgen gerade nicht (mehr) den Abschluss des Planfeststellungsverfahrens durch Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses anstrebe. Ein Rechtsschutzbedürfnis auf Seiten der Klägerin für ein solches Vorgehen sei nicht ersichtlich.

48

Ebenso wenig könne ein Rechtsschutzbedürfnis für eine auf den Erlass eines planfeststellungsrechtlichen Vorbescheids gerichtete Klage bestehen, da – wovon auch die Klägerin ausgehe – eine solche Bescheidungsform rechtlich nicht existiere. Ein solcher „Vorbescheid“ wäre außerdem gerade nicht geeignet, das klägerseitig geäußerte Begehren eines schnellstmöglichen Fortgangs des Planfeststellungsverfahrens zu fördern, da hierdurch allenfalls eine von mehreren für den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses relevanten Teilfragen geklärt werden könnte, was dem ganzheitlichen Planfeststellungsverfahren jedoch keinen Fortgang gäbe. Für den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses müssten alle Voraussetzungen der Zulassung eines Vorhabens kumulativ erfüllt sein. Es werde ausdrücklich bestritten, dass die Genehmigungsfähigkeit des von der Klägerin geplanten Windparks allein von der Frage eines Entgegenstehens des öffentlichen Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung abhinge. Sämtliche sonstigen Planfeststellungsvoraussetzungen wären ebenso zu prüfen. Zu diesen habe die Klägerin indes im Klageverfahren nicht einmal vorgetragen. Mit Inkrafttreten des Windenergie-auf-See-Gesetzes sei das Planfeststellungsverfahren für das Vorhaben der Klägerin außerdem per Gesetz zum 1.1.2017 beendet worden, so dass es keinerlei Chance mehr auf eine Realisierung habe.

49

Es sei unzulässig, das Planfeststellungsverfahren auf die Frage zu beschränken, ob ein bestimmter öffentlicher Belang der Planfeststellung entgegenstehe. Bei einem Planfeststellungsbeschluss handle es sich um eine Gesamtentscheidung über die Zulässigkeit des zur Planfeststellung gestellten Vorhabens im Hinblick auf alle von diesem berührten öffentlichen und privaten Belange. Schon aus diesem Grunde verbiete sich eine isolierte Beurteilung einzelner Teilfragen. Es existiere auch keine vorgegebene zeitliche Rangfolge der im Planfeststellungsverfahren zu berücksichtigenden Belange dergestalt, dass Entscheidungen über eine etwaige Beeinträchtigung bestimmter Belange vorab getroffen werden könnten bzw. müssten. Die Planfeststellungsbehörde treffe mit der Entscheidung über einen Planfeststellungsantrag nicht eine nur äußerlich zu einer Entscheidung zusammengefasste Summe an Einzelentscheidungen, sondern eine einzige Gesamtentscheidung. Eine andere Ansicht würde den Umstand missachten, dass das Planfeststellungsverfahren ein komplexes, konzentriertes und einheitliches – nicht gestuftes – Verwaltungsverfahren darstelle. Es werde lediglich eine Sachentscheidung durch eine Behörde getroffen, die alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend regle. Dieser Charakter des Planfeststellungsverfahrens als konzentriertes Verfahren unterscheide dieses auch von anderen gestuften oder parallelen Verwaltungsverfahren. Eine Aufgliederung eines Planfeststellungsverfahrens in mehrere für den Vorhabenträger wichtige Teilfragen wäre auch nicht mit zumutbarem Verwaltungsaufwand leistbar.

50

Hinsichtlich der von der Klägerin gewählten „Antragshierarchie“ gehe sie, die Beklagte, davon aus, dass auch diese zur Unzulässigkeit der Klage führe. So begehre die Klägerin mit ihrem Hauptantrag eine gerichtliche Feststellung zu einer Rechtfrage und mit ihrem Hilfsantrag den Erlass eines Vorbescheids, mit welchem – als feststellendem Verwaltungsakt – über die gleiche Frage entschieden werden soll, wie sie dem Hauptantrag zugrunde liege. Dies sei mit dem Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage nicht vereinbar. Es werde insofern auch nicht deutlich, ob es sich bei dem ersten Hilfsantrag wirklich um einen Hilfsantrag handle oder um einen Antrag, über welchen entschieden werden solle, sollte dem vermeintlichen Hauptantrag stattgegeben werden. Auch vor dem Hintergrund des von der Klägerin formulierten Bescheidungsantrags werde umso weniger deutlich, welche Bedeutung der vermeintliche (Haupt-) Feststellungsantrag noch habe.

51

Im Einzelnen hält die Beklagte die Anträge der Klägerin aus den folgenden Gründen für unzulässig:

52

Der Feststellungsantrag sei bereits unstatthaft, da es – auch bei einem weiten Begriffsverständnis – an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis fehle. Unselbständige Teile, Elemente und Vorfragen von Rechtsverhältnissen seien nicht feststellungsfähig, insbesondere nicht einzelne Tatbestandsmerkmale eines Rechtsverhältnisses, die selbst keine Rechte und Pflichten begründen, sondern nur Voraussetzungen solcher Rechte und Pflichten seien. Auf eine solche abstrakte Feststellung sei auch der klägerische Feststellungsantrag gerichtet, nämlich auf die generelle gerichtliche Beantwortung der Frage, ob Offshore-Windkraftvorhaben innerhalb militärischer Übungsgebiete grundsätzlich (un)zulässig seien. Würde man eine solche Feststellung zulassen, könnte ein auf die Genehmigung eines Vorhabens gerichtetes Planfeststellungsverfahren nicht mehr ergebnisoffen geführt werden. Dementsprechend könne weder ein Gericht, noch sie, die Beklagte, eine solche Feststellung in isolierter Form treffen. Die Frage sei allein als Tatbestandsvoraussetzung im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zu prüfen. Die Frage, ob einem Vorhaben der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung entgegenstehe, sei auch nicht als Eigenschaft, an deren Vorliegen das Bestehen von Rechten und Pflichten geknüpft sei, einzuordnen. Feststellungsfähig sei eine Eigenschaft i.S.v. § 43 VwGO nur dann, wenn sie einer Sache unmittelbar anhafte. Die Frage des Entgegenstehens eines militärischen Belangs sei jedoch eine der Bewertung.

53

Darüber hinaus scheitere die Zulässigkeit des Hauptantrags auch am Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO. Die Klägerin könne das von ihr verfolgte Ziel des Voranbringens des Planfeststellungsverfahrens im Wege der Verpflichtungsklage mindestens ebenso gut erreichen wie mit der Feststellungsklage. Allein mit der Klärung der von der Klägerin aufgeworfenen Teilfrage werde das Planfeststellungsverfahren gerade nicht weiter vorangebracht. Eine isolierte Klärung dieser Frage sei auch nicht aus Gründen der Prozessökonomie geboten oder vorzugswürdig. Eine Auffächerung des Planfeststellungsverfahrens in beliebig viele Antrags- und Klageverfahren über einzelne Zulassungsvoraussetzungen belaste die Gerichte vielmehr in höherem Maße und würde auch den Abschluss des Planfeststellungsverfahrens verzögern. Die Behauptung der Klägerin, sie werde im Falle einer negativen Entscheidung im vorliegenden Verfahren auf ein Einklagen des Planfeststellungsbeschlusses verzichten, sei lediglich als nicht bindende Erklärung einzuordnen und hindere die Klägerin an der Erhebung einer solchen Klage rechtlich nicht. Sollte die Planfeststellung aus anderen Gründen als entgegenstehenden militärischen Belangen abgelehnt werden, wäre ebenfalls ein weiterer Rechtsstreit zu erwarten. Inwieweit eine solche Situation eintreten werde, könne derzeit keinesfalls beurteilt werden, da die Klägerin einen Großteil der zur Prüfung anderer Belange notwendigen Unterlagen nicht eingereicht habe. Die angestrebte Rechtssicherheit könne die Klägerin ebenfalls im Wege des Verpflichtungsantrags erreichen, denn im Rahmen eines solchen Verfahrens wäre eine umfassende Prüfung aller Belange vorzunehmen. Das Planfeststellungsverfahren sei gerade darauf ausgerichtet, umfassend und abschließend über sämtliche Zulassungsvoraussetzungen eines Vorhabens zu entscheiden und dessen Zulässigkeit im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festzustellen. Dem entspräche es nicht, einzelne Fragen im Wege der Vorab-Feststellung zur behördlichen oder gerichtlichen Prüfung zu stellen. Die von der Klägerin ebenfalls bezweckte Kostenersparnis sei irrelevant. Investitionen gehörten grundsätzlich zum Risiko jedes Vorhabenträgers. Die Erstellung vollständiger Planfeststellungsunterlagen sei dem Vorhabenträger zumutbar und auch üblich. Der Klägerin sei außerdem stets bekannt gewesen, dass sie ihr Vorhaben mittig in zwei militärischen Übungsgebieten plane.

54

Weiterhin mangele es am notwendigen Feststellungsinteresse. Die beantragte Feststellung hinsichtlich einer abstrakten Rechtsfrage werde die klägerische Position nicht verbessern. Der Planfeststellungsbeschluss könnte auch aus einer Vielzahl anderer Gründe abgelehnt werden, insbesondere weil es sich um eine Abwägungsentscheidung handle. Abgesehen davon mangele es dem Vorhaben der Klägerin auch an der notwendigen Planrechtfertigung, da ein gesicherter Netzanschluss für den geplanten Windpark in den kommenden zehn Jahren nicht gegeben sein werde. Auch eine abstrakte Feststellung, dass der Errichtung des von der Klägerin geplanten Windparks der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung nicht entgegenstehe, werde nicht automatisch zur Aufnahme des Parks in den BFO-N führen. Auch dieser Plan würde ferner keine Aussage darüber treffen, ob und wann das klägerische Vorhaben überhaupt eine Netzanbindung bekommen werde. Die durch das Energiewirtschaftsgesetz vorgesehenen Anschlusskapazitäten seien vollständig ausgeschöpft und von der Bundesnetzagentur anderweitig zugewiesen worden. Mindestens bis zum Jahre 2020 könne das klägerische Vorhaben daher keinen Netzanschluss erhalten, was zum Fehlen der Planrechtfertigung führe.

55

Auch der von der Klägerin formulierte Verpflichtungsantrag sei unzulässig. Die Klage sei insofern insbesondere nicht als Untätigkeitsklage zulässig. Die durch § 75 VwGO vorgegebene Frist sei nicht abgelaufen, sondern habe nicht einmal zu laufen begonnen, da die Klägerin einen Antrag, der die Frist i.S.v. § 75 VwGO hätte in Gang setzen können, nicht gestellt habe. Es sei gegenüber der Klägerin keine Zusage abgegeben worden, dass über die Frage des Entgegenstehens der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung eine Entscheidung durch einen isolierten Verwaltungsakt getroffen werde. Selbst wenn einer ihrer Mitarbeiter gegenüber der Klägerin erklärt haben sollte, er könne sich eine solche isolierte Feststellung vorstellen, besage dies nicht, dass sie, die Beklagte, hierüber in der Form eines Verwaltungsaktes entscheiden müsste. Entsprechende Feststellungen könnten auch in der Form interner Verfahrensanweisungen getroffen werden. Ohnehin werde bestritten, dass einer ihrer Mitarbeiter gegenüber der Klägerin eine solche Aussage getroffen oder die Zulässigkeit einer isolierten Feststellung mit dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin erörtert hätte. Das Schreiben der Klägerin vom 15.9.2015 sei ferner nicht als entsprechender Antrag einzuordnen. Die Klägerin bitte darin lediglich um „Mitteilung“, was nicht als Antrag auf Erlass eines Verwaltungsakts i.S.v. § 35 VwVfG zu verstehen sei. Die Klägerin gehe in besagtem Schreiben außerdem davon aus, einen solchen Antrag schon gestellt zu haben, und frage lediglich an, bis wann über diesen entschieden werde. Der Gegenstand der begehrten Feststellung sei aus dem Schreiben vom 15.9.2015 nicht hinreichend konkret ersichtlich. Ebenso wenig sei von der Klägerin dementsprechend ein Antrag auf Erlass eines Vorbescheids gestellt worden. Bei dem Antragserfordernis handle es sich indes um eine im Verwaltungsprozess nicht mehr nachholbare Zugangsvoraussetzung. Da die von der Klägerin zur Klärung gestellte Rechtsfrage außerhalb des Planfeststellungsverfahrens nicht geklärt werden könne, müsse die Klägerin zunächst ohnehin einen Antrag auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens unter Vorlage vollständiger Antragsunterlagen stellen, auch vor dem Hintergrund, dass Anlagen, wie die Klägerin sie zu Beginn des Verwaltungsverfahrens habe errichten wollen, mittlerweile am Markt nicht mehr erhältlich seien. Dies habe die Klägerin bislang nicht getan, so dass an sie, die Beklagte, auch kein entscheidungsreifer Antrag gerichtet worden sei. Insbesondere sei im Rahmen der Antragskonferenz am 17.12.2009 kein Antrag auf Planfeststellung für das klägerische Vorhaben gestellt worden. Aufgrund der zwischenzeitlich eingetretenen Rechtsänderungen sei davon auszugehen, dass sämtliche im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu prüfenden Punkte hinsichtlich des klägerischen Vorhabens noch offen seien. Der Gesetzgeber habe außerdem bewusst die in der früheren Fassung der Seeanlagenverordnung als gebundene Entscheidung ausgestaltete Genehmigung durch das Planfeststellungsverfahren ersetzt. Es wäre weder in Bezug auf das Verwaltungs- noch auf das gerichtliche Verfahren eine ökonomische Vorgehensweise, dieses Verfahren hinsichtlich der unterschiedlichen abwägungsfesten Belange in mehrere isolierte Verfahren aufzuteilen bzw. über jeden dieser Belange gesondert zu entscheiden. Dies gelte auch vor dem Hintergrund, dass in einem solchen Fall auch Dritte, etwa Umweltverbände oder Reederverbände, solche Entscheidungen begehren könnten.

56

Ohnehin könne ihr, der Beklagten, nicht der Vorwurf der Untätigkeit gemacht werden. Für die Prüfung und die Eruierung von Klärungsmöglichkeiten hinsichtlich der durch das Vorhaben der Klägerin hervorgerufenen Wirkungen auf die militärischen Übungsgebiete hätte es ausreichend viel Zeit bedurft. Sie, die Beklagte, habe stets versucht, diesbezüglich eine Lösung zu finden, und habe das klägerische Vorhaben aktiv begleitet. Vor einer Beantwortung der in Rede stehenden Frage müssten außerdem detaillierte Ausführungen des BMVg eingeholt werden, die teilweise auch militärischen Geheimhaltungsbestimmungen unterlägen. Abgesehen davon geböten die geänderten energierechtlichen und energiewirtschaftsrechtlichen Vorschriften zum Netzanschluss, dass Offshore-Windkraftprojekte nicht mehr genehmigt werden, wenn nicht auch ihr Anschluss an das Netz gesichert sei. Ein solcher Anschluss sei hinsichtlich des klägerischen Vorhabens indes gerade nicht anzunehmen, so dass es auch bis zur Sicherstellung des Netzanschlusses keiner Entscheidung über einzelne Fragen des Planfeststellungsverfahrens bedürfe. Eine Genehmigung „auf Vorrat“ solle gerade nicht (mehr) erfolgen. Ansonsten entstünde der Effekt, dass die Errichtung des Windparks aufgrund der anzuordnenden Realisierungsfristen vollzogen würde, der Windpark jedoch keinen Strom einspeisen könnte.

57

Selbst bei einer Einordnung des Schreibens der Klägerin vom 15.9.2015 als Antrag auf Erlass eines Vorbescheids bzw. einer entsprechenden Entscheidung sei i.S.v. § 75 VwGO ein zureichender Grund dafür gegeben, warum sie, die Beklagte, hierüber noch nicht entschieden habe. Dieser folge aus dem seit dem 1.8.2014 novellierten Energiewirtschaftsgesetz, woraus sich ergebe, dass die Klägerin aufgrund mangelnder Aussicht auf Netzanbindung keinen Anspruch auf Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses haben könne. Weder seien die Voraussetzungen nach § 5 Abs. 6 Nr. 3 SeeAnlV erfüllt, noch sei die Planrechtfertigung gegeben. Ein Zulassungsbescheid wäre außerdem deshalb rechtswidrig, da er sich auf eine unzulässige Vorratsplanung beziehen würde. Der von der Klägerin erhobene Vorwurf einer „Blockadehaltung“ sei daher unzutreffend. Vielmehr habe sie, die Beklagte, die Klägerin so frühzeitig wie möglich über gesetzliche Änderungen und deren Auswirkungen auf die Planfeststellungsfähigkeit ihres Vorhabens informiert. Entsprechend habe sie auch gegenüber allen anderen Offshore-Projekten agiert, deren Planrechtfertigung fehlte. Sie, die Beklagte, sei gegenüber der Klägerin auch stets gesprächsbereit gewesen und habe das Planfeststellungsverfahren nicht endgültig oder unbefristet ausgesetzt. Die Auswirkungen der genannten rechtlichen Rahmenbedingungen habe sie indes nicht außer Acht lassen können. Hinsichtlich des Zeitraums vor dem 1.8.2014 lasse sich ein Antrag der Klägerin auf Erlass eines Vorbescheids ebenfalls nicht feststellen.

58

Auch bestehe auf Seiten der Klägerin hinsichtlich des Antrags auf Verpflichtung der Beklagten zum Erlass eines Vorbescheids kein Rechtsschutzbedürfnis bzw. Sachbescheidungsinteresse. Auch dies folge aus dem Umstand, dass das Vorhaben der Klägerin – wozu die Beklagte weiter ausführt – keine Aussicht auf gesicherte Netzanbindung habe, so dass die Erteilung eines von der Klägerin begehrten Vorbescheids für diese ersichtlich nutzlos wäre.

59

Die Anträge der Klägerin seien schließlich unbegründet.

60

Der als Feststellungsantrag formulierte Antrag sei unbegründet, da die Frage, ob der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung dem klägerischen Vorhaben entgegensteht, in den Beurteilungsspielraum des BMVg falle. Sowohl das Gericht, als auch sie, die Beklagte, könnten daher nur sehr eingeschränkt prüfen, ob der genannte Belang dem klägerischen Vorhaben entgegensteht. Willkürliche Annahmen oder offensichtliche Unsicherheiten seien diesbezüglich indes ebenso wenig erkennbar wie widersprüchliche oder nicht nachvollziehbare Annahmen.

61

Auch der auf die Verpflichtung zum Erlass eines Vorbescheids gerichtete Antrag sei unbegründet. Es mangele der Klägerin schon an einer Anspruchsgrundlage. Einen „Vorbescheid“ gebe es nach der Seeanlagenverordnung nicht. Zwar bedürfe es zum Erlass eines „Vorbescheids“ nicht stets einer gesonderten gesetzlichen Ermächtigung. Das Fachrecht stehe dem Erlass eines solchen vorliegend gleichwohl entgegen, da bei Planungsentscheidungen die Herausnahme einzelner Aspekte des Vorhabens mit dem Gebot der umfassenden Abwägung kollidiere. Die Entscheidung über einen abgetrennten Teil eines Planfeststellungsbeschlusses sei nur zulässig, wenn dadurch nicht gegen den Grundsatz der Problembewältigung verstoßen und die Grenzen der planerischen Gestaltung nicht überschritten würden. Es sei insofern zwar abstrakt denkbar, einen beschränkten Planfeststellungsbeschluss zu beantragen, wenn dieser sich auf einzelne Teilfragen eines Planfeststellungsverfahrens beschränken könne. Dies habe die Klägerin jedoch gerade nicht getan; sie beantrage in unzulässiger Weise eine Entscheidung über eine einzelne Rechtsfrage, die der Komplexität des Planfeststellungsverfahrens und der erforderlichen Gesamtbetrachtung im Sinne der notwendigen Problembewältigung nicht gerecht werde und bei der das Gericht lediglich abstrakt darüber entscheiden solle, ob – nach den Worten der Klägerin – das Militär „per se“ Vorrang habe und die Errichtung von Offshore-Windenergieanlagen vorliegend „a priori“ ausscheide. Dass das Baurecht und das Immissionsschutzrecht den Erlass von Vorbescheiden zulassen, sei diesbezüglich unbeachtlich und könne auch nicht im Wege der Analogie die Zulässigkeit des Erlasses eines planfeststellungsrechtlichen Vorbescheids begründen. Auf den Erlass einer bau- oder immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bestehe auf Seiten des Vorhabenträgers bei Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen ein Anspruch. Das Baugenehmigungs- oder immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren sei dementsprechend mit dem Planfeststellungsverfahren nicht vergleichbar, da in diesen später keine Gesamtabwägung mehr zu erfolgen habe. Als vergleichbares Rechtsgebiet komme allenfalls das Bergrecht in Betracht. Auch dort existiere ein originärer Vorbescheid indes nicht. Der in § 57b Abs. 2 BBergG normierte Vorbescheid stehe insbesondere unter dem Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung im Planfeststellungsbeschluss, so dass bergrechtliche Vorbescheide – anders als bau- oder immissionsschutzrechtliche Vorbescheide – auch keine feststellende Wirkung im Rahmen des bergrechtlichen Planfeststellungsverfahrens entfalteten. Kennzeichen des Planfeststellungsverfahrens allgemein sei, dass hierbei eine übergreifende Gesamtentscheidung getroffen werde, die im Rahmen einer Gesamtschau alle betroffenen Belange berücksichtigen und betrachten müsse und daher nicht in einzelne isoliert zu betrachtende Fragen aufgespalten werden dürfe. Für die abstrakte Beantwortung einer Frage wie der nach dem Entgegenstehen militärischer Belange sei außerdem die jeweilige Fachbehörde zuständig – hier das BMVg –, da die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens i.S.v. § 75 Abs. 1 Satz 1 HS 2 VwVfG dann gerade nicht zum Tragen komme. Auch dies zeige, dass bei einer isolierten Klärung einzelner Fragen die Verfahrensvorschriften des Planfeststellungsverfahrens, hier die Gesamtzuständigkeit der Planfeststellungsbehörde, unterlaufen würden. Vor diesem Hintergrund wäre ein im Sinne des Klagebegehrens erlassener Vorbescheid mangels Zuständigkeit des BSH auch als formell rechtswidrig einzuordnen.

62

Dem Anspruch der Klägerin auf effektiven Rechtsschutz i.S.v. Art. 19 Abs. 4 GG werde schon dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass sie auf Erlass des Planfeststellungsbeschlusses klagen könne, was sie ausdrücklich nicht wolle.

63

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift, die Gerichtsakte sowie die beigezogene Sachakte der Beklagten zum Planfeststellungsverfahren für das Vorhaben der Klägerin Bezug genommen, welche Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

64

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist sowohl mit ihrem Haupt-, als auch mit den beiden Hilfsanträgen unzulässig.

A.

65

Der ausdrücklich nicht auf eine Verpflichtung der Beklagten zum Erlass eines positiven Planfeststellungsbeschlusses für das klägerische Vorhaben, sondern auf die Verpflichtung der Beklagten, über den Antrag der Klägerin auf Planfeststellung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts überhaupt zu entscheiden, gerichtete Hauptantrag ist unzulässig, da es der Klägerin insofern am notwendigen Rechtsschutzbedürfnis mangelt. Im Regelfall ist das Bestehen des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses für eine verwaltungsgerichtliche Klage zwar anzunehmen. Es entfällt jedoch, wenn die Klage bzw. der jeweilige Klageantrag für den Kläger auch bei einem Erfolg offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.5.2018, 6 C 4.17, juris, Rn. 15; VGH Mannheim, Urt. v. 24.10.2013, 1 S 347/13, juris, Rn. 45). So liegt der Fall auch hier. Denn auch aus einer Verpflichtung der Beklagten zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin in der von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag begehrten Weise, mithin bei einer vollständigen Stattgabe der Klage in Bezug auf den Hauptantrag, würde auf Seiten der Klägerin offensichtlich und unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt ein rechtlicher Vorteil eintreten, da zum Zeitpunkt des Ergehens der gerichtlichen Entscheidung bzw. nach dem Stand der mündlichen Verhandlung die Beklagte im Falle ihrer gerichtlichen Verpflichtung zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags für das klägerische Vorhaben allein die Möglichkeit hätte, den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses abzulehnen, und dies unabhängig von der Frage, ob der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung dem Vorhaben entgegensteht, so dass auch eine Darlegung der „Rechtsauffassung des Gerichts“ hierzu der Klägerin keinen rechtlichen Vorteil brächte. Für eine negative Bescheidung eines Antrags auf Erlass eines Verwaltungsaktes – auch eines Planfeststellungsbeschlusses – besteht jedoch kein Rechtsschutzbedürfnis. Auch ein Bescheidungsantrag muss ein bestimmtes auf die Verbesserung der Rechtsstellung der Klägerin gerichtetes Klageziel haben; ein Antrag auf „Verbescheidung schlechthin“, also Verbescheidung ohne Rücksicht auf den Inhalt des Verwaltungsakts, ist – auch vor dem Rechtsgedanken des § 44a VwGO – nicht zulässig (vgl. Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO, 53. Ed., Stand: 10/2019, § 42, Rn. 64; Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42, Rn. 34). Eine solche unzulässige „Bescheidung schlechthin“ bzw. Bescheidung „ohne Rücksicht auf den Inhalt des erstrebten Bescheids“ wird zwar nicht begehrt, wenn dem klägerischen Begehren zu entnehmen ist, dass es dem Kläger mit der Klage in der Sache um eine positive Bescheidung geht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.7.1991, 3 C 56.90, juris, Rn. 4). So liegt der Fall hier jedoch nicht, da die Klägerin mit dem Bescheidungsantrag auch nach ihrem eigenen Verständnis des Verfahrensstandes gerade nicht die positive Bescheidung ihres Planfeststellungsantrags oder einen sonstigen rechtlichen Vorteil erlangen kann. Im Einzelnen:

I.

66

Nach den Bestimmungen der §§ 72 bis 78 VwVfG, welche vorliegend insoweit gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV bzw. § 45 Abs. 3 Satz 1 WindSeeG – das Gericht kann dahinstehen lassen, ob das die Seeanlagenverordnung ersetzende Windenergie-auf-See-Gesetz verfassungswidrig ist – Anwendung finden, stehen der Planfeststellungsbehörde abstrakt betrachtet bestimmte Möglichkeiten zur Verfügung, über einen Planfeststellungsantrag zu entscheiden. Sie kann den Plan feststellen (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), sie kann dem Planfeststellungsantrag unter Erlass von Nebenbestimmungen bzw. Auflagen oder inhaltlichen Beschränkungen teilweise stattgeben (vgl. § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, vgl. auch Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74, Rn. 164 ff.), sie kann einen unvollständigen Planfeststellungsbeschluss i.S.v. § 74 Abs. 3 VwVfG erlassen, sie kann einen Planfeststellungsbeschluss für einzelne (Teil-) Abschnitte des Planes erlassen (§ 5 Abs. 2 SeeAnlV, § 48 Abs. 2 Satz 1 WindSeeG), sie kann einzelne Maßnahmen zur Errichtung oder die Inbetriebnahme unter dem Vorbehalt einer Freigabe zulassen, die zu erteilen ist, wenn der Nachweis über die Erfüllung angeordneter Auflagen erbracht worden ist (§ 5 Abs. 2 Satz 2 SeeAnlV, § 48 Abs. 2 Satz 2 WindSeeG), oder die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses ablehnen. Vorliegend ist – und dies unabhängig von der Frage des Entgegenstehens von Belangen der Landes- und Bündnisverteidigung – auch im Falle einer Verpflichtung der Beklagten zur Bescheidung des klägerischen Antrags allein die Ablehnung des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses durch die Beklagte möglich, da die Voraussetzungen für die sonstigen, der Beklagten abstrakt betrachtet zur Verfügung stehenden Bescheidungsmöglichkeiten, die der Klägerin u.U. rechtlich vorteilhaft wären, offensichtlich und nach jeder Betrachtungsweise nicht erfüllt sind. Die Ablehnung des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses bringt der Klägerin aber gerade keinen rechtlichen oder auch nur tatsächlichen Vorteil. Überdies kann sie einen solchen Verfahrensstand auch auf einfacherem Wege erlangen als durch die mit dem Hauptantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten, nämlich durch Rücknahme ihres Antrags bei der Beklagten.

67

1. Eine positive Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin im Sinne einer Planfeststellung gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist nicht möglich und wäre dies auch nicht, würden dem Vorhaben Belange der Landes- und Bündnisverteidigung nicht entgegenstehen. Voraussetzung einer Planfeststellung ist, dass der Vorhabenträger einen wirksamen und bescheidungsfähigen Antrag gestellt hat, die gesetzlichen Anforderungen an das Vorhaben erfüllt sind, das gebotene Verfahren durchgeführt ist und die Behörde bei Betätigung des Planungsermessens zu einem positiven Ergebnis kommt (vgl. Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 74, Rn. 124), denn eine uneingeschränkte Stattgabe im Sinne einer Planfeststellung setzt voraus, dass alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt sind, die §§ 73 ff. VwVfG und das jeweilige Fachrecht aufstellen. Eine positive Bescheidung des Planfeststellungsantrags ist daher nur möglich, wenn der Planfeststellungsantrag entscheidungsreif ist (vgl. Schink, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 74, Rn. 15). Dies setzt wiederum voraus, dass die notwendigen Verfahrensschritte abgeschlossen sind, insbesondere das Anhörungsverfahren durchgeführt ist, denn der Planfeststellungsbeschluss ergeht auf Grundlage des Anhörungsverfahrens. § 74 Abs. 1 Satz 1 VwVfG knüpft insofern direkt an § 73 Abs. 9 VwVfG an (vgl. Schink, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 74, Rn. 14). Ohne die Durchführung des Anhörungsverfahrens nach § 73 Abs. 2 ff. VwVfG (vgl. auch § 4 Abs. 2 Satz 1 SeeAnlV, § 47 Abs. 3 WindSeeG) kann eine positive Bescheidung eines Planfeststellungsantrags dementsprechend nicht vorgenommen werden. Das Anhörungsverfahren ist in jedem Fall Teil des „gebotenen Verfahrens“ bzw. das „Kernstück des Planfeststellungsverfahrens“ (vgl. Reidt/Schiller, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, 2012, § 73, Rn. 1; Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 72, Rn. 4d, 10). Bei unvollständigem Anhörungsverfahren oder seinem vollständigen Unterlassen wäre ein dennoch erlassener Planfeststellungsbeschluss daher jedenfalls rechtswidrig, u.U. sogar aufgrund eines besonders schwerwiegenden und offensichtlichen Fehlers i.S.v. § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig (vgl. Schink, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 73, Rn. 183); jedenfalls dürfte der Planfeststellungsbeschluss nicht ohne Durchführung des Anhörungsverfahrens erlassen werden.

68

Vorliegend ist für das klägerische Vorhaben kein vollständiges Anhörungsverfahren durchgeführt worden. Insbesondere hat kein Erörterungstermin stattgefunden (§ 73 Abs. 6 und 7 VwVfG). Auch nach dem eigenen Verständnis der Klägerin selbst zielt ihr Hauptantrag dabei auch gerade auf eine Bescheidung ihres Planfeststellungsantrags ohne vorherige Durchführung weiterer Verfahrensschritte. Sie hat nach eigenem Bekunden zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung gerade keine vollständigen Planfeststellungsunterlagen erstellt, welche gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG Grundlage des Anhörungsverfahrens sein könnten und gemäß § 4 Abs. 1 SeeAnlV bzw. § 47 Abs. 1 WindSeeG noch durch weitere Unterlagen ergänzt werden müssten (Nachweis über Erteilung eines Zuschlags auf der betreffenden Fläche, Darstellung der Sicherheits- und Vorsorgemaßnahmen, einen Zeit- und Maßnahmenplan als Grundlage für eine Entscheidung nach § 5 Abs. 3 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 3 WindSeeG, auf Anforderung der Planfeststellungsbehörde Gutachten eines oder einer anerkannten Sachverständigen zur Frage, ob die Anlage und ihr Betrieb dem Stand der Technik und den Sicherheitsanforderungen entsprechen, Unterlagen nach § 6 UVPG a.F. bzw. heute UVP-Bericht gemäß § 16 UVPG). Für die Durchführung eines Anhörungsverfahrens, was wiederum Grundlage für eine positive Planfeststellung sein könnte, fehlt es insbesondere an einem Zuschlagsnachweis i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 1 WindSeeG, an einem Zeit- und Maßnahmenplan bis zur Inbetriebnahme als Grundlage für eine Entscheidung nach § 48 Abs. 3 WindSeeG – der in den ursprünglichen Genehmigungsunterlagen genannte Zeitplan (Bl. 24, 355 d. Sachakte) ist lediglich überblicksartig und kann daher als Grundlage behördlicher Anordnungen nicht dienen – sowie an einem UVP-Bericht bzw. Unterlagen nach § 6 UVPG a.F. Den in letzterer Hinsicht bislang von der Klägerin erstellten und eingereichten Unterlagen mangelt es jedenfalls an einer Beschreibung der Merkmale des Vorhabens und des Standorts, mit denen das Auftreten erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen des Vorhabens ausgeschlossen, vermindert oder ausgeglichen werden soll (§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UVPG), an einer Beschreibung der geplanten Maßnahmen, mit denen das Auftreten erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen des Vorhabens ausgeschlossen, vermindert oder ausgeglichen werden soll, sowie einer Beschreibung geplanter Ersatzmaßnahmen (§ 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 UVPG, vgl. auch § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 UVPG a.F.), einer Beschreibung der zu erwartenden erheblichen Umweltauswirkungen des Vorhabens (§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UVPG, § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 UVPG a.F.) und einer Beschreibung der vernünftigen Alternativen, die für das Vorhaben und seine spezifischen Merkmale relevant und vom Vorhabenträger geprüft worden sind, und der Angabe der wesentlichen Gründe für die getroffene Wahl unter Berücksichtigung der jeweiligen Umweltauswirkungen (§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UVPG, vgl. auch § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG a.F.). Die Klägerin selbst hat im Rahmen des vorbereitenden Verfahrens ferner erklärt, weitere Unterlagen auch erst vorlegen zu wollen, wenn eine Klärung der Frage des Entgegenstehens von Belangen der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung erfolgt ist (vgl. Bl. 382 d.A.).

69

Notwendige Verfahrenshandlungen wie die Durchführung des Anhörungsverfahrens oder die Einreichung vollständiger Planfeststellungsunterlagen als dessen Grundlage können im gerichtlichen Verfahren auch nicht ersetzt oder nachgeholt werden.

70

2. Vor dem genannten Hintergrund scheidet auch eine Feststellung des Plans mit Schutzauflagen i.S.v. § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG durch die Beklagte bei einer gerichtlichen Verpflichtung zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin aus. Auch insofern könnte der Klägerin aus der mit dem Hauptantrag begehrten Verpflichtung der Beklagten kein rechtlicher Vorteil entstehen.

71

3. Ebenso wenig wäre es der Beklagten im Falle einer gerichtlichen Verpflichtung zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin möglich, i.S.v. § 74 Abs. 3 VwVfG einen unvollständigen Planfeststellungbeschluss unter Vorbehalt einer abschließenden Entscheidung zu erlassen. § 74 Abs. 3 VwVfG ermöglicht lediglich Vorbehalte, die sich auf Einzelfragen beziehen. Unzulässig ist es, wesentliche Elemente der Abwägung zurückzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.3.1997, 11 A 25.95, BVerwGE 104, 123, 138; Urt. v. 18.6.1997, 4 B 30.95, NVwZ-RR 1998, 292, 296; Reidt/Schiller, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG 2012, § 74, Rn. 74). Letzteres müsste die Beklagte indes tun, würde sie über den Planfeststellungsantrag der Klägerin i.S.v. § 74 Abs. 3 VwVfG entscheiden. Sie könnte momentan allenfalls eine Einzelfrage klären, nämlich das Entgegenstehen der Belange der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung – müsste aber sämtliche anderen Fragen zurückstellen. Dies wäre ein Vorgehen geradezu im gegenteiligen Sinne zu dem, was § 74 Abs. 3 VwVfG gestattet: Nicht etwa würde ein nahezu vollständiger Planfeststellungsbeschluss erlassen, der nur eine Einzelfrage einer abschließenden Entscheidung vorbehält, sondern es müsste ein Planfeststellungsbeschluss nur über eine Einzelfrage ergehen und alle anderen Fragen einer abschließenden Entscheidung vorbehalten werden. Dies wäre weder mit dem Wortlaut, noch mit dem Zweck von § 74 Abs. 3 VwVfG vereinbar. Denn die darin normierte Vorbehaltsregelung dient nicht dazu, Vorfragen der abschließenden Planfeststellungsentscheidung gesondert im Voraus zu klären (vgl. VGH München, Urt. v. 12.10.2000, 8 A 99.40046, juris, Rn. 36).

72

4. Nicht möglich wäre es der Beklagten ferner, im Falle einer gerichtlichen Verpflichtung zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin entsprechend deren Hauptantrag, eine positive Planfeststellung hinsichtlich eines einzelnen (Teil-) Abschnitts des Gesamtvorhabens vorzunehmen. Eine Planfeststellung für einzelne Abschnitte eines Vorhabens ist zwar grundsätzlich zulässig (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 SeeAnlV, § 48 Abs. 2 Satz 1 WindSeeG; vgl. auch Neuman/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74, Rn. 15). Vorliegend käme ein solches Vorgehen der Beklagten indes schon deshalb nicht in Betracht, weil für das Vorhaben der Klägerin keine Planabschnitte gebildet worden sind. Die Klärung der Frage des Entgegenstehens der Belange der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung kann nicht als (Teil-) Abschnitt der Planung angesehen werden. Abschnittbildung knüpft an die räumliche Aufteilung eines Vorhabens bzw. sukzessiv zu realisierende Bauabschnitte an (vgl. Spieth/Lutz-Bachmann, Offshore-Windenergierecht, 2018, § 48 WindSeeG, Rn. 20 ff.; vgl. zur Abschnittbildung auch Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 72, Rn. 30 f.), wohingegen die vorliegend in Rede stehende Frage eine auf das gesamte klägerische Vorhaben bezogene Rechtsfrage darstellt.

73

5. Ebenso wenig könnte die Beklagte im Falle einer gerichtlichen Verpflichtung entsprechend dem Hauptantrag der Klägerin deren Antrag dahingehend bescheiden, dass i.S.v. § 5 Abs. 2 Satz 2 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 2 Satz 2 WindSeeG eine einzelne Maßnahme zur Errichtung oder die Inbetriebnahme des klägerischen Vorhabens unter Vorbehalt einer Freigabe zugelassen würde. Eine solche einzelne Maßnahme oder die Inbetriebnahme steht ohnehin auch von Seiten der Klägerin nicht in Rede und ist auch nicht zum Gegenstand ihres Antrags gemacht worden. Mangels aussagekräftiger Unterlagen zur Planfeststellung wäre es der Beklagten auch nicht möglich, eine entsprechende Beurteilung vorzunehmen (vgl. o.). Ferner kann die Beantwortung der Frage des Entgegenstehens der Belange der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung nicht als eine einzelne Maßnahme gewertet werden, da es sich – wie ausgeführt – um eine das gesamte Vorhaben betreffende Rechtsfrage handelt.

74

6. Eine gerichtliche Verpflichtung der Beklagten i.S. des klägerischen Hauptantrags zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin hätte dementsprechend zur Folge, dass die Beklagte den Antrag der Klägerin gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 69 VwVfG durch einfachen Verwaltungsakt (vgl. Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 73, Rn. 30) ablehnen müsste. Hierauf kann ein die Zulässigkeit der Klage begründendes Rechtsschutzbedürfnis indes nicht gestützt werden, da dies keinerlei Verbesserung der klägerischen Rechtsposition mit sich bringen würde. Eine Verpflichtung der Beklagten dazu, den klägerischen Planfeststellungsantrag abzulehnen, würde zudem dem Charakter der Planfeststellungsentscheidung widersprechen, denn die Planfeststellungsentscheidung ist eine Zulassungsentscheidung und nicht auf das Ziel ausgelegt, lediglich eine negative Klärung einzelner Vorfragen der Zulässigkeit eines Vorhabens herbeizuführen (vgl. VGH München, Urt. v. 12.10.2000, 8 A 99.40046, juris, Rn. 35). Den mit einer endgültigen Ablehnung des Antrags verbundenen Stand, d.h. das Entfallen seiner Anhängigkeit im behördlichen Verfahren, kann die Klägerin im Übrigen auf einfacherem Wege erreichen als durch eine gerichtliche Verpflichtung der Beklagten zur – zwingend negativen – Bescheidung ihres Antrags, nämlich durch Rücknahme ihres Antrags bei der Beklagten.

75

Ein das Rechtsschutzbedürfnis begründender Vorteil auf Seiten der Klägerin im Falle einer Stattgabe bezüglich ihres Hauptantrags würde sich außerdem selbst dann nicht ergeben, würde das Gericht – ohne dass es hierzu verpflichtet ist, da es hierauf nicht entscheidungserheblich ankommt – in den hierauf bezogenen Urteilsgründen ausführen, dass Belange der Landes- und Bündnisverteidigung dem klägerischen Vorhaben nicht entgegenstehen. Selbst wenn eine gerichtliche Entscheidung obiter dictu ausführen würde, dass der genannte Belang einer positiven Planfeststellung nicht entgegensteht, müsste die Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin durch die Beklagte dennoch zwingend negativ ausfallen, da notwendige Verfahrensschritte nicht durchgeführt sind und nicht einmal vollständige planfeststellungsfähige Antragsunterlagen vorliegen (vgl. o.). Eine Verpflichtung der Beklagten zur Bescheidung des Planfeststellungsantrags der Klägerin unter Beachtung einer solchen Rechtsauffassung des Gerichts liefe dementsprechend auf die Erstellung eines gerichtlichen Rechtsgutachtens zur Frage des Entgegenstehens dieses Belangs hinaus, wozu das Gericht jedoch weder gesetzlich beauftragt noch überhaupt ermächtigt ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 24.1.2020, 10 B 17.19, juris, Rn. 6; OVG Münster, Urt. v. 29.4.1993, 20 A 7/91, juris, Rn. 23).

II.

76

Das für die Zulässigkeit der Klage notwendige Rechtsschutzbedürfnis wird auf Seiten der Klägerin nicht dadurch begründet, dass die Beklagte bzw. das auf ihrer Seite handelnde BSH als zuständige Behörde nicht innerhalb der in § 75 VwGO genannten Frist den Planfeststellungsantrag der Klägerin beschieden hat. Die Erhebung einer Untätigkeitsklage ist nur zulässig, wenn der Kläger einen mit den erforderlichen Angaben und Unterlagen versehenen ordnungsgemäßen Antrag auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes – hier i.S.d. Hauptantrags der Klägerin mithin auf Erlass des Planfeststellungsbeschlusses – gestellt hat, um der Behörde Gelegenheit zu einer Sachentscheidung zu geben. Anderenfalls ist die Klage unzulässig (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.8.1995, 5 C 11.94, BVerwGE 99, 158, 160; Peters, in: Posser/Wolff, VwGO, 53. Ed., Stand: 4/2020, § 75, Rn. 5). Gerade dies hat die Klägerin vorliegend indes nicht getan. Sie hat der Beklagten gerade keine bescheidungsfähigen Planfeststellungsantragsunterlagen vorgelegt (vgl. o.), was aber Voraussetzung für eine (positive) Bescheidung wäre (vgl. Schink, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 74, Rn. 15).

III.

77

Das allgemeine Rechtsschutzinteresse für den auf Bescheidung ihres Planfeststellungsantrags gerichteten Hauptantrag ergibt sich nicht aus § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 4 Nr. 3 WindSeeG. Diese Vorschriften normieren materielle Anforderungen der Planfeststellung, ohne deren Erfüllung ein Plan zur Errichtung von Offshore-Windenergieanlagen nicht festgestellt werden kann, aber keine formelle Anspruchsgrundlage zugunsten des Antragstellers im Planfeststellungsverfahren für die – insbesondere negative – Bescheidung eines Planfeststellungsantrags. Der Anspruch auf Einleitung bzw. Durchführung des Planfeststellungsverfahrens und Entscheidung hierüber ergibt sich vielmehr aus § 74 Abs. 1 VwVfG i.Vm. § 2 Abs. 3 Nr. 1 SeeAnlV bzw. § 45 Abs. 3 WindSeeG (vgl. Kämper, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 47. Ed., Stand: 4/2020, § 74, Rn. 11), was allerdings – wie ausgeführt – die Vorlage planfeststellungsfähiger Unterlagen voraussetzt.

IV.

78

Ein Bescheidungsanspruch auf Seiten der Klägerin bzw. das Rechtsschutzbedürfnis für ihren Hauptantrag folgt schließlich auch weder unmittelbar aus Art. 19 Abs. 4 GG noch ist nach dieser Vorschrift eine von dem o.g. Ergebnis abweichende Auslegung der einfachgesetzlichen Regelungen angezeigt. Die darin normierte Rechtsschutzgarantie verlangt nicht, dass der Bürger ein im Ergebnis unnützes Rechtsmittel einlegen können muss bzw. ein solches, das ihm selbst im Erfolgsfalle keinen Vorteil brächte, und verpflichtet und ermächtigt Gerichte auch nicht zu im Ergebnis rein rechtsgutachterlichen Ausführungen. Art. 19 Abs. 4 GG gestattet es vielmehr, ein dem betroffenen Bürger in diesem Sinne nicht nützliches Rechtsmittel – wie hier den auf Bescheidung gerichteten Hauptantrag der Klägerin – gerade nicht zuzulassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.10.1989, 7 B 108.89, NVwZ 1990, 361; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl. 2012, Art. 19, Rn. 61). Das Interesse der Klägerin an einer rechtsverbindlichen Bescheidung hinsichtlich der Frage, ob der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung ihrem Vorhaben entgegensteht, ist bei rein wirtschaftlicher Betrachtung zwar nachvollziehbar. Rechtlich geboten ist es jedoch nicht, die Beklagte zu einer Bescheidung des klägerischen Planfeststellungsantrags gerichtlich zu verpflichten, wenn die Beklagte ohnehin – wie ausgeführt – nur die Möglichkeit hätte, den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses abzulehnen, und dies unabhängig von dem in Rede stehenden Belang. Abgesehen davon wäre es der Beklagten auch verwehrt, über die Frage dieses Belangs eine isolierte verbindliche Entscheidung zu treffen (vgl. insofern die Ausführungen zum zweiten Hilfsantrag der Klägerin).

V.

79

Die Frage, ob Bestimmungen des im Laufe des gerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See zur Unzulässigkeit des Hauptantrags führen bzw. ob diese Normen aufgrund Verfassungswidrigkeit unbeachtlich zu bleiben haben und ggf. dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG vorzulegen sind, kann vor diesem Hintergrund offen bleiben, da es hierauf nicht entscheidungserheblich ankommt und eine Vorlage nach Art. 100 GG gerade voraussetzt, dass es bei der Entscheidung auf die Gültigkeit der in Rede stehenden Norm ankommt (vgl. Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG). Der Hauptantrag ist – wie ausgeführt – schon aus anderen Gründen mangels hierfür bestehenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.

B.

80

Auch der als Feststellungsantrag formulierte erste Hilfsantrag ist unzulässig, da die Feststellung, dass durch das klägerische Vorhaben Belange der Landes- und Bündnisverteidigung i.S.v. § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 WindSeeG nicht beeinträchtigt werden, kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis darstellt, es zudem der Klägerin am notwendigen Feststellungsinteresse mangelt und der Zulässigkeit des Antrags auch der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage entgegensteht.

I.

81

Die Frage, ob das klägerische Vorhaben den abwägungsfesten Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung beeinträchtigt, stellt kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar.

82

Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen einzustufen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen und juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann, darf oder nicht zu tun braucht (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.1.1996, 8 C 19.94, BVerwGE 100, 262). Gegenstand der Feststellungsklage können dabei das Rechtsverhältnis als Ganzes oder dessen selbständige Teile sein sowie auch einzelne Berechtigungen oder Verpflichtungen aus dem Rechtsverhältnis, soweit es sich nicht um bloße unselbständige Teile oder Vorfragen handelt. Vorfragen oder bloße Elemente eines Rechtsverhältnisses sind im Gegensatz zu den selbständigen Teilen eines Rechtsverhältnisses nicht feststellungsfähig (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.8.1966, VII C 113.65, NJW 1967, 72; Urt. v. 12.6.1992, 7 C 5.92, BVerwGE 90, 220, 228; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43, Rn. 28). Dies betrifft u.a. diejenigen Umstände, die für das Entstehen eines Rechts (oder einer diesem korrespondierenden Pflicht) Voraussetzung sind und für sich allein keine Rechte oder Pflichten begründen (vgl. Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43, Rn. 28), insbesondere die Tatbestandsmerkmale eines Rechtsverhältnisses (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, 3 C 44.02, NVwZ-RR 2004, 253, 254; OVG Münster, Urt. v. 14.5.2003, 8 A 4229/01, juris, Rn. 15; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 43, Rn. 28).

83

Die von der Klägerin zum Gegenstand ihres Feststellungsantrags gemachte Frage stellt lediglich eine nicht selbständige Vorfrage dar bzw. betrifft ein nicht feststellungsfähiges Tatbestandsmerkmal. Ein Rechtsverhältnis im genannten Sinne besteht vorliegend lediglich in der Frage der Planfeststellungsfähigkeit bzw. Zulassungsfähigkeit des klägerischen Vorhabens nach der Seeanlagenverordnung oder dem Windenergie-auf-See-Gesetz insgesamt. Auch dieses wäre indes nicht im Rahmen einer Feststellungsklage, sondern einer auf den Erlass eines positiven Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Verpflichtungsklage geltend zu machen, welche die Klägerin vorliegend ausdrücklich nicht erhoben hat. Die Frage, ob dem klägerischen Vorhaben Belange der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung entgegenstehen, stellt hierfür eine nicht selbständige Vorfrage bzw. ein gesetzlich normiertes Tatbestandsmerkmal der Zulassungsfähigkeit des Vorhabens dar. Es ist notwendige Voraussetzung für eine positive Planfeststellungsentscheidung für das klägerische Vorhaben bzw. ist allgemein notwendige Voraussetzung für die Planfeststellung zugunsten eines Offshore-Windenergievorhabens (vgl. § 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV, § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 WindSeeG). Allein die Erfüllung dieser Voraussetzung begründet jedoch weder ein Recht noch eine Pflicht der Klägerin oder der Beklagten im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens. Eine positive Planfeststellung setzt vielmehr die Erfüllung diverser weiterer Voraussetzungen voraus, auch die Klärung sonstiger abwägungsfester Belange, wie etwa, dass die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht beeinträchtigt und die Meeresumwelt nicht gefährdet wird (vgl. § 5 Abs. 6 SeeAnlV, § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 2 WindSeeG). An die Frage, ob einem bzw. dem Vorhaben der Klägerin der Belang der Nichtbeeinträchtigung der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung entgegensteht, knüpft sich – entgegen der Ansicht der Klägerin – auch nicht deshalb eine unmittelbare Pflicht, da die Beklagte im Falle einer Beeinträchtigung dieses Belangs den Plan nicht feststellen dürfte. Letzteres ist zwar richtig, begründet aber kein gesondert feststellbares Rechtsverhältnis bzw. einen selbständigen Teil hiervon im Sinne einer der Beklagten gegenüber der Klägerin – gar im Sinne einer subjektiven Rechtsposition dieser – obliegenden selbständigen Pflicht. Aus den von der Klägerin insofern in Bezug genommenen Bestimmungen (§ 5 Abs. 6 Nr. 1 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 WindSeeG) ergibt sich lediglich, dass eine positive Planfeststellung voraussetzt, dass der vorliegend in Rede stehende abwägungsfeste Belang nicht entgegensteht. Dass bestimmte Tatbestandsvoraussetzungen für die positive Bescheidung eines Antrags auf einen begünstigenden Verwaltungsakt kumulativ erfüllt sein müssen und daher ein begünstigender Verwaltungsakt im Falle der Nichterfüllung eines einzelnen Tatbestandsmerkmals nicht ergehen kann, ist jedoch keine Besonderheit, sondern gilt für eine Vielzahl begünstigender Verwaltungsakte. Würde man in solchen Fällen jedes Tatbestandsmerkmal in den Rang eines selbständig Rechte und Pflichten begründenden Rechtsverhältnisses erheben, wäre kaum eine Konstellation denkbar, in welcher ein eigentlich auf eine positive Gesamtscheidung ausgerichtetes Verwaltungs- und entsprechend auf eine Verpflichtungsklage ausgerichtetes Gerichtsverfahren nicht in eine Vielzahl auf jedes Tatbestandsmerkmal bezogener einzelner (Gerichts-) Verfahren aufgeteilt werden könnte, was ersichtlich nicht dem durch die Verwaltungsgerichtsordnung vorgegebenen System entspricht, wonach Rechtsschutz in erster Linie durch Gestaltungs- oder Leistungsklage zu suchen ist (vgl. hierzu auch unter III.).

84

Etwas anderes folgt auch nicht unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin, die Frage des Entgegenstehens der Belange der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung stelle deshalb ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis dar, weil in einem formalisierten Verfahren hierüber entschieden werde. Die Entscheidung, ob der genannte Belang einer Planfeststellung entgegensteht, ist gerade nicht Gegenstand eines gesonderten formalisierten Verfahrens. Sie wird vielmehr von der Planfeststellungsbehörde im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens bzw. bei ihrer Entscheidung über den Erlass des beantragten Planfeststellungsbeschlusses getroffen.

II.

85

Darüber hinaus mangelt es auf Seiten der Klägerin auch am für die Zulässigkeit des ersten Hilfsantrags notwendigen Feststellungsinteresse.

86

Der diesbezügliche Antrag stellt, da er auf die Feststellung einer Frage gerichtet ist, von der eine erst in der Zukunft von der Beklagten zu treffende Planfeststellungsentscheidung über die Zulassungsfähigkeit des klägerischen Vorhabens u.a. abhängt, einen vorbeugenden Feststellungsantrag dar, welcher dadurch gekennzeichnet ist, dass er auf die Abwehr einer zukünftigen Beschwer gerichtet ist bzw. auf eine sich erst in der Zukunft (eventuell) stellende Frage zielt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 21.10.2016, 15 A 872/15, juris, Rn. 23). Bezogen auf einen solchen Antrag bedarf das Feststellungsinteresse besonderer Rechtfertigung, da es grundsätzlich im Widerspruch zu dem auf nachgängigen Rechtsschutz ausgerichteten System der Verwaltungsgerichtsordnung steht, auf welches sie ihre Klagearten – auch im Blick auf Art. 20 Abs. 2 GG – ausgerichtet und um die Möglichkeit der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ergänzt hat. Soweit Art. 19 Abs. 4 GG im Einzelfall die Zulassung der vorbeugenden Feststellungsklage fordert, darf dies jedenfalls nicht zum Unterlaufen der für die Anfechtungsklage geltenden besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen führen. Eine vorbeugende Feststellungsklage kommt daher nur in Betracht, wenn dem Kläger schwere irreparable Schäden drohen und ihm daher die Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes unzumutbar ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.5.1986, 8 C 5.85, NVwZ 1986, 1011, 1012; vgl. auch Möstl, in: Posser/Wolff, VwGO, 53. Ed., Stand: 4/2020, § 43, Rn. 27).

87

So liegt der Fall hier nicht. Der Klägerin drohen keine schweren irreparablen Schäden aufgrund einer Unzulässigkeit ihres Feststellungsantrags. Die Verweisung auf den auf den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses über die Zulässigkeit ihres Vorhabens gerichteten Rechtsschutz im Wege der hierauf gerichteten Verpflichtungsklage ist ihr zumutbar. Die Klägerin hat es selbst in der Hand bzw. hätte es selbst in der Hand gehabt, durch Erstellung vollständiger Planfeststellungsunterlagen die Entscheidungsreife ihres Planfeststellungsantrags herbeizuführen bzw. selbst die zur Fortführung des Planfeststellungsverfahrens notwendigen Verfahrensschritte auf diese Weise zu beschleunigen. Dadurch, dass sie hiervon bewusst absah und darauf bestand, zunächst allein eine Entscheidung über einen gesonderten Belang zu erhalten, ohne zuvor überhaupt vollständige Unterlagen erstellen zu wollen, hat sie sich selbst in die Situation gebracht, in welcher sie meint, ohne den Feststellungsantrag rechtsschutzlos zu stehen. Vor einer solchen Vorgehensweise soll die vorbeugende Feststellungsklage indes nicht schützen. Es ist nicht unzumutbar, die Erstellung genehmigungsfähiger Planfeststellungsunterlagen vom Vorhabenträger zu verlangen. Denn genau diese muss er als Grundlage der Planfeststellung gemäß § 73 VwVfG i.V.m. § 4 SeeAnlV bzw. § 47 WindSeeG einreichen, auch wenn dies – was das Gericht nicht verkennt – mit nicht unerheblichem (auch finanziellen) Aufwand verbunden ist. Der Gesetzgeber selbst hat insofern mit der Normierung der einzelnen Verfahrensschritte des Planfeststellungsverfahrens die – auch im Rahmen der Beurteilung der Zulässigkeit des vorbeugenden Feststellungsantrags zu berücksichtigende – Risikoverteilung geregelt, die zulasten des Vorhabenträgers geht.

III.

88

Dem als Feststellungsantrag formulierten ersten Hilfsantrag steht schließlich auch der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach eine Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann, entgegen. Der Antrag ist gegenüber einer auf den Erlass eines das Vorhaben insgesamt zulassenden Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Verpflichtungsklage subsidiär (vgl. insofern auch OVG Münster, Beschl. v. 21.10.2016, 15 A 872/15, juris, Rn. 27 ff.).

89

Dem Subsidiaritätsgrundsatz liegt der Gedanke der Prozessökonomie zugrunde. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll auf dasjenige Verfahren, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO erfasst zwar nur Fälle, in denen das mit der Feststellungsklage erstrebte Ziel sich gleichermaßen oder gar besser mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen lässt. Anders läge es, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht, als er mit der Gestaltungsklage oder Leistungsklage erlangt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.3.2014, 6 C 8.13, juris, Rn. 13; Urt. v. 21.2.2008, 7 C 43.07, juris, Rn. 11). So liegt der Fall hier jedoch nicht. Die Frage des Entgegenstehens des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung wäre als Teilfrage eines Rechts der Klägerin auf Erlass des beantragten Planfeststellungsbeschlusses auch im Rahmen einer Verpflichtungsklage einer Klärung zugänglich (vgl. o.).

90

Der Ausschlussgrund der Subsidiarität wäre demgegenüber nur dann und insoweit unerheblich, als die Klägerin die Feststellung begehrt, dass das Entgegenstehen des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung überhaupt ein eigenständiges Rechtsverhältnis zwischen ihr und der Beklagten ausmacht – was jedoch nicht zutrifft (vgl. o., Teil A).

91

Auch sonstige Gründe der Prozessökonomie gebieten es gerade nicht, die von der Klägerin mit ihrem ersten Hilfsantrag angestrebte gerichtliche Klärung des Entgegenstehens von Belangen der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung im Rahmen eines (vorbeugenden) Feststellungsantrags vorzunehmen. Der Gedanke der Prozessökonomie gebietet es, überflüssige gerichtliche Verfahren zu vermeiden. Das von der Klägerin gewählte Vorgehen ist demgegenüber auf das Gegenteil ausgerichtet, nämlich das an sich einheitliche Planfeststellungsverfahren im Wege des Feststellungsantrags in einzelne Schritte bzw. Fragen aufzuteilen und diese für sich betrachtet einer gerichtlichen Klärung vor einer behördlichen Entscheidung über den Erlass des beantragten Planfeststellungsbeschlusses zuzuführen. Dies ergibt sich bereits aus den Ausführungen der Klägerin selbst, wonach in einem nächsten Schritt nach Klärung des Belangs der Landes- und Bündnisverteidigung zu klären wäre, ob dem Vorhaben der Belang der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs entgegensteht, und eine dementsprechende Risikoanalyse zu erstellen sei. Auch seien die umweltbezogenen Fragen zu klären und entsprechende Studien etc. anzufertigen (vgl. Bl. 163 d.A.). Die Möglichkeit eines solchen Vorgehens unter Außerachtlassung des Grundsatzes der Subsidiarität der Feststellungsklage würde das Risiko einer unbestimmten Anzahl gerichtlicher Verfahren hinsichtlich der Zulässigkeit des klägerischen Vorhabens, jeweils bezogen auf nur einzelne Fragen, begründen – im Gegensatz zu dem nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorgesehenen, nur ein einziges gerichtliches Verfahren benötigenden Verpflichtungsklageverfahren bezüglich des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses. Zwar müsste das Gericht sich in einem auf den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Verpflichtungsklageverfahren – hierin ist der Klägerin zuzustimmen – ggf. mit einer Vielzahl einzelner Fragen beschäftigen. Dies ist aber das Wesen eines solchen Verfahrens. Abgesehen davon müsste das Gericht sich auch in einem solchen Fall bei seiner Entscheidung allein auf die entscheidungserheblichen Fragen beschränken. Wenn abwägungsfeste Belange dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses entgegenstehen, wozu auch (aber nicht nur, vgl. o.) das Entgegenstehen von Belangen der Landes- und Bündnisverteidigung gehört (vgl. Schmälter, in: Danner/Theobald, Energierecht, 103. EL., Stand: 10/2019, § 5 SeeAnlV, Rn. 26; Spieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, 321, 322; vgl. auch Spieth, in: Spieth/Lutz-Bachmann, Offshore-Windenergierecht, 2018, § 48 WindSeeG, Rn. 55), müsste das Gericht die Klage schon deshalb abweisen und müsste sich mit sonstigen Fragestellungen nicht weiter befassen, da auch in einem solchen Verfahren kein Rechtsgutachten über die Zulässigkeit des Vorhabens zu liefern wäre, sondern eine Entscheidung über den geltend gemachten Anspruch auf Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zu treffen, welcher bereits bei Nichterfüllung einer einzelnen Voraussetzung zu verneinen wäre.

92

Die diesbezüglich von der Klägerin geäußerte Erwartung, im konkreten Fall werde zwischen den Beteiligten bei verbindlicher Klärung der Frage des Entgegenstehens des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung kein Folge(rechts)streit über andere Fragen aufkommen, so dass der Erlass des Planfeststellungsbeschlusses ansonsten sehr wahrscheinlich sei und das Gericht später nicht mehr mit einer auf Erlass des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Verpflichtungsklage konfrontiert würde, so dass die Feststellungsklage jetzt nicht subsidiär sein müsse, ist für die Gesetzesauslegung unerheblich. Sie erscheint zudem nicht realistisch. Ein Offshore-Windpark mit einer Größe, wie das klägerische Vorhaben sie aufweist, ist in seinen tatsächlichen und rechtlichen Bezügen hoch komplex; diese Komplexität – und damit der vergleichsweise geringe Grad an Prognostizierbarkeit von Hindernissen und Differenzen der Bewertung – wird nochmals gesteigert durch die Veränderbarkeit der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse über die längere Zeit, die für Planung und Planfeststellung benötigt wird (näher vgl. u.). Es ist keinesfalls – erst recht nicht in einem frühen Verfahrensstadium, in welchem noch keine vollständigen Planfeststellungsunterlagen vorliegen – als sicher oder auch nur wahrscheinlich anzunehmen, dass es zwischen der Klägerin bzw. dem Vorhabenträger und der Beklagten bzw. der Planfeststellungsbehörde im Rahmen eines fortgesetzten Planfeststellungsverfahrens nicht auch zu anderen Streitpunkten über andere Fragen der Zulassungsfähigkeit des Vorhabens käme, auch wenn der vorliegend in Rede stehende Belang vorab einer gerichtlichen Feststellung zugeführt würde. Angesichts der Komplexität sind weitere Streitpunkte sogar eher als wahrscheinlich anzusehen, beispielsweise über umweltrechtliche Fragen, die Frage der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs etc.

93

Dementsprechend überzeugt es auch nicht, wenn die Klägerin geltend macht, es sei nicht ihre Absicht, das Planfeststellungsverfahren in beliebig viele Anträge aufzuteilen, was schon dadurch ausgeschlossen werde, dass abwägungsfähige Belange nicht Gegenstand einer isolierten Feststellung sein könnten. Auch die übrigen abwägungsfesten Belange i.S.v. § 5 Abs. 6 SeeAnlV (Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, keine Gefährdung der Meeresumwelt zu besorgen und keine Gefährdung des Vogelzugs) bzw. § 48 Abs. 4 WindSeeG dürften bei einem so erheblichen Vorhaben wie einem Offshore-Windpark keinesfalls von vornherein völlig unproblematisch sein. Es wäre m.a.W. – trotz der im Übrigen schon der Form nach unverbindlichen Ankündigung der Klägerin – durchaus zu erwarten, dass bei Zulassung solchen Vorgehens über jeden dieser komplexen Belange ein weiterer Vorab-Rechtsstreit geführt würde und im Rahmen eines weiteren Rechtsstreits in Bezug auf den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses die abwägungsfähigen Belange thematisiert werden müssten.

94

Würde das Gericht im Sinne des ersten Hilfsantrags der Klägerin zum jetzigen Zeitpunkt eine Feststellung hinsichtlich des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung treffen, wäre dies ferner auch deshalb nicht als prozessökonomisch vorzugswürdiges Vorgehen anzusehen, weil noch nicht einmal sichergestellt wäre, dass es auch über diesen Belang selbst nicht zu Folgestreitigkeiten zwischen den Beteiligten kommt, würde die Klägerin nach einer Feststellung in ihrem Sinne das Vorhaben weiter betreiben. Es erscheint keineswegs ausgeschlossen, dass die Beklagte im weiteren Verlauf des in seiner zeitlichen Dimension nicht absehbaren und dynamischen Prozessen unterworfenen (hierzu sogleich) Planfeststellungsverfahrens und vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zu der Ansicht gelangt, die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich gegenüber dem Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in erheblicher Weise geändert, so dass der Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung dem Vorhaben dennoch entgegenstehe. Dies wäre dann ggf. im Rahmen eines weiteren gerichtlichen Verfahrens erneut zu thematisieren.

95

Ein anderes Ergebnis ist auch im vorliegenden Zusammenhang nicht vor dem Hintergrund des klägerischen Vorbringens geboten, ihr werde durch das Verhalten der Beklagten die Möglichkeit genommen, in die Planrechtfertigung „hineinzuwachsen“, so dass Art. 19 Abs. 4 GG gebiete, eine gerichtliche Vorabklärung der Frage des Entgegenstehens des Belangs der Landes- und Bündnisverteidigung herbeizuführen. Das Erfordernis der Planrechtfertigung stellt eine materielle Zulassungsschranke eines Vorhabens dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.12.1985, 4 C 59.82, NJW 1986, 1508; Urt. v. 22.3.1985, 4 C 15.83, NJW 1986, 80; Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74, Rn. 32). An der Planrechtfertigung eines Vorhabens fehlt es, wenn dieses objektiv nicht zu realisieren ist, weil ihm auf Dauer unüberwindbare rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.7.2010, 7 VR 4.10, ZUR 2010, 533, 535; OVG Hamburg, Urt. v. 2.6.2005, 2 Bf 345/02, NVwZ-RR 2006, 97, 101 ff.; Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74, Rn. 37) bzw. wenn das Vorhaben nicht vernünftigerweise geboten ist (vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Aufl. 2015, Rn. 4923). Hieraus folgt nicht, dass – wie die Klägerin es mit ihrem ersten Hilfsantrag begehrt – über den vorliegend in Rede stehenden Belang im Wege einer gerichtlichen Vorabentscheidung über einen vorbeugenden Feststellungsantrag Klarheit geschaffen werden müsste, um dem klägerischen Vorhaben ein „Hineinwachsen“ in die Planrechtfertigung zu ermöglichen. Auch hinsichtlich der Frage der Planrechtfertigung bzw. der Frage, ob das klägerische Vorhaben in die Planrechtfertigung „hineingewachsen“ ist, steht der Klägerin mit der Möglichkeit zur Erhebung einer auf die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Verpflichtungsklage eine ausreichende Rechtsschutzmöglichkeit zur Verfügung. Im Rahmen eines solchen auf die materielle Zulassungsfähigkeit des Vorhabens insgesamt gerichteten Verfahrens wäre neben dem vorliegend in Rede stehenden Belang u.a. auch die Frage der Planrechtfertigung – auch etwa im Hinblick auf die Frage des Netzanschlusses für den Windpark – zu thematisieren, sollte die Beklagte dann trotz zuvor erfolgter Vorlage vollständiger Planfeststellungsunterlagen die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses verweigert haben (vgl. o.).

96

Aus demselben Grund ist der Klägerin auch nicht in ihrer Ansicht zuzustimmen, ohne eine Vorabentscheidung über die Frage des Nicht-Entgegenstehens von Belangen der Landes- und Bündnisverteidigung werde ihr die Möglichkeit genommen, die weiteren Schritte im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens einzuleiten. Die Klägerin hätte jederzeit die Möglichkeit gehabt, vollständige Antragsunterlagen i.S.v. § 73 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu erstellen. Sie hat hiervon – auch nach ihrem eigenen Vorbringen (vgl. Bl. 163 d.A.) – indes bewusst abgesehen.

C.

97

Unzulässig ist auch der auf die Verpflichtung der Beklagten gerichtete – höchst hilfsweise – Antrag, die Beklagte zu verpflichten, über die Frage des Entgegenstehens des abwägungsfesten Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung im Wege einer von der Klägerin als „Vorbescheid“ bezeichneten Entscheidung – jedenfalls vor Entscheidung über die Planfeststellung – zu entscheiden.

I.

98

Das Gericht versteht diesen Antrag – insbesondere auch nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung – i.S.v. § 88 VwGO dabei so, dass dieser nicht ausschließlich auf die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung eines Vorbescheids im technischen Sinne eines gesondert gesetzlich geregelten Instituts gerichtet ist, sondern auf die Verpflichtung der Beklagten zu einer Vorabentscheidung durch einen Teilverwaltungsakt über die Frage des Entgegenstehens des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung in der Weise, dass diese Entscheidung für den ggf. weiteren Verlauf eines Planfeststellungsverfahrens bindende Wirkung entfaltet und im Rahmen der Planfeststellungsentscheidung über diesen Belang nicht erneut zu entscheiden wäre.

II.

99

Ungeachtet der erweiterten Auslegung mangelt es der Klägerin hinsichtlich dieses Begehrens an der Klagbefugnis. Auch die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage setzt i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO voraus, dass unter Zugrundelegung der Darlegungen des Klägers eine Verletzung eines ihm zustehenden subjektiv-öffentlichen Rechts als möglich erscheint (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.4.2016, 1 C 3.15, juris, Rn. 16). Kann der mit der Klage geltend gemachte Anspruch hingegen unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt bestehen, besteht auf Seiten des Klägers keine Klagebefugnis (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 22.11.2016, 19 A 1457/16, juris, Rn. 6 ff.). So liegt der Fall auch hier. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung eines „Vorbescheides“ bzw. eines Teilverwaltungsaktes zur für das weitere Planfeststellungsverfahren verbindlichen Klärung des Entgegenstehens des Belangs der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung kann – unabhängig von der Frage seines materiellen Inhalts – unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt bestehen, da eine solche Vorabentscheidung bzw. ein solcher Teilverwaltungsakt oder „Vorbescheid“ im Planfeststellungsverfahren nicht nur nicht ausdrücklich vorgesehen, sondern auch rechtssystematisch ausgeschlossen ist.

100

Zwar wird unter Verweis auf allgemeine Zweckmäßigkeitserwägungen angenommen, dass der Erlass eines Teilverwaltungsaktes in der Regel auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung möglich sein soll, da bzw. wenn es sich hierbei um ein von der Ermächtigung zum Erlass des „vollständigen“ Verwaltungsaktes mit umfasstes „Weniger“ oder „Minus“ handle. Dies steht jedoch zumindest – insbesondere abgesehen von der Frage nach besonderen belastenden Wirkungen einer Aufteilung, welche unter Beachtung der Wesentlichkeitstheorie wiederum eine gesetzliche Regelung erfordern würden – unter dem Vorbehalt, dass das Fachrecht dem Erlass eines solchen Teilverwaltungsaktes (oder „Vorbescheids“) nicht entgegensteht, eine Teilbarkeit des Verfahrensgegenstandes also nicht fachrechtlich ausgeschlossen ist, was insbesondere bei Planungsentscheidungen der Fall sein soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.3.2016, 6 C 64.14, juris, Rn. 31; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35, Rn. 252). Vor dem letztgenannten Hintergrund ist die Möglichkeit zum Erlass eines bindenden Teilverwaltungsaktes bzw. „Vorbescheids“, wie die Klägerin ihn mit ihrem zweiten Hilfsantrag begehrt, unter jedem rechtlichen Gesichtspunkt zu verneinen. Das Fachrecht, hier das Planfeststellungsrecht sowie das Recht der Windenergieanlagen auf See, steht einer solchen Vorgehensweise entgegen. Eine entsprechende gerichtliche Verpflichtung der Beklagten zu einem solchen Vorgehen wäre weder mit den derzeitigen rechtlichen Regelungen des Planfeststellungsrechts und ihrer Systematik bzw. der dahinterstehenden gesetzgeberischen Intention zu vereinbaren, noch würde sie Ziel und Zweck dieser Bestimmungen entsprechen.

101

Im Einzelnen:

102

Der Normgeber hat sich im Jahre 2012 mit der damaligen Novellierung der Seeanlagenverordnung entschieden, für Vorhaben wie das der Klägerin die Pflicht zur Planfeststellung einzuführen, um auch diesbezüglich eine einheitliche und umfassende Entscheidung zu ermöglichen, in deren Rahmen die entscheidenden Fragen der Zulässigkeit eines solchen Vorhabens geklärt werden (vgl. Splieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, 321, 325). Er tat dies in Kenntnis sowohl des Umstandes, dass das Planfeststellungsrecht gemäß §§ 72 ff. VwVfG selbst keine ausdrückliche Möglichkeit zum Erlass von Teilverwaltungsakten im vorliegend in Rede stehenden Sinne vorsieht (vielmehr spezifische Formen der Aufteilung von Regelungsgehalten bzw. von Vorhabensteilen vorsieht, vgl. o., Teil A.), als auch des Umstandes, dass andere vorhabenbezogene Rechtsmaterien – bundes- und landesrechtlicher Natur – solche Entscheidungen hingegen kennen. Zu denken ist insbesondere an die Möglichkeit zum Erlass baurechtlicher Vorbescheide (vgl. etwa § 63 HBauO) sowie die bundesgesetzlich eröffnete Möglichkeit zum Erlass von Vorbescheiden nach § 9 Abs. 1 BImSchG. Mit Erlass des Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See hat der Gesetzgeber diese Entscheidung für das Planfeststellungsverfahren in § 45 Abs. 1 WindSeeG erneut und bewusst bekräftigt (vgl. Schmälter, in: Danner/Theobald, Energierecht, 103. EL., Stand: 10/2019, § 2 SeeAnlV, Rn. 2; BT-Drs. 18/8860, S. 309). Führt aber der Norm- bzw. Gesetzgeber eine Planfeststellungspflicht für einen bestimmten Vorhabentypus ein, obwohl ihm bekannt ist, dass das Planfeststellungsrecht, anders als andere Rechtsmaterien, die Möglichkeit einer bindenden Vorabentscheidung bzw. eines bindenden Teilverwaltungsaktes über einzelne Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Vorhabens nicht vorsieht, sondern grundsätzlich mit einer solchen Aufspaltung unvereinbar ist (vgl. o.), und regelt er gleichzeitig die Möglichkeit der Erteilung eines solchen Teilverwaltungsaktes nicht selbst, ergibt sich hieraus ein deutliches Indiz dafür, dass der Norm- bzw. Gesetzgeber und damit das von ihm gesetzte Fachrecht eine solche Möglichkeit gerade nicht vorsehen wollte bzw. will. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob sich die in Rede stehende Vorabentscheidung auf einen der abwägungsfesten Belange bezieht oder auf die planerische Gesamtabwägung.

103

Zwar stützt sich die Ansicht, wonach es sich bei einem Planfeststellungsbeschluss aufgrund des hierfür geltenden Grundsatzes der umfassenden Problembewältigung um eine einheitliche und nicht teilbare Entscheidung handelt und dementsprechend eine Herauslösung einzelner Fragen aus der Entscheidung über die Planfeststellung unzulässig ist, in erster Linie darauf, dass ein solches Vorgehen mit dem Gebot der umfassenden Abwägung kollidieren kann (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35, Rn. 252). Gleichwohl ist auch für abwägungsfeste Belange – und damit auch für den vorliegend in Rede stehenden Belang der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung (vgl. Schmälter, in: Danner/Theobald, Energierecht, 103. EL., Stand: 10/2019, § 5 SeeAnlV, Rn. 26; Spieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, 321, 322; vgl. auch Spieth, in: Spieth/Lutz-Bachmann, Offshore-Windenergierecht, 2018, § 48 WindSeeG, Rn. 55) – davon auszugehen, dass ein Planfeststellungsbeschluss auch insofern nicht teilbar ist und dementsprechend auch hierüber keine verbindliche Vorabentscheidung vor Ergehen der Planfeststellungsentscheidung ergehen kann.

104

Eine solche Vorgehensweise bzw. Möglichkeit würde zunächst ausblenden, dass es sich bei Planfeststellungsverfahren typischerweise, erst recht bei Offshore-Vorhaben großen Formats, um dynamische Prozesse handelt, bei denen das Vorhaben zu Beginn noch nicht in seiner endgültigen Gestalt bekannt ist, sondern durchaus denkbar und fast die Regel ist (vgl. Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 73, Rn. 136), dass das Vorhabenkonzept im Rahmen des Verlaufs des Planfeststellungsverfahrens – etwa nach Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung – noch überarbeitet, ergänzt oder geändert wird. Diese Möglichkeit wird durch § 73 Abs. 8 VwVfG ausdrücklich vorgesehen bzw. vorausgesetzt und verfahrensrechtlich erfasst. Die Notwendigkeit solcher Änderungen wird sich zu Beginn des Planfeststellungsverfahrens aufgrund der Komplexität des Planfeststellungsverfahrens selbst, aber auch der vielen Faktoren, auf die ein planfestzustellendes Vorhaben sich auswirken kann (vgl. Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 72, Rn. 1), kaum ausschließen lassen. Hiermit stünde es systematisch nicht in Einklang, würde man dennoch, ohne dass dies ausdrücklich gesetzlich vorgesehen ist, zulassen, über einzelne – auch abwägungsfeste – Belange eine bindende Vorabentscheidung bzw. einen bindenden Teilverwaltungsakt zu treffen bzw. zu erlassen, wie die Klägerin es hier begehrt. Insbesondere wäre ohne eine ausdrückliche diesbezügliche gesetzliche Regelung nicht klar, wie im Falle einer hiernach, aber vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses eintretenden Änderung des Vorhabens mit der Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsaktes umzugehen wäre – ob er aufgrund formal weiterbestehender Bindungswirkung aufzuheben wäre, sich erledigen würde oder gar im Falle einer erneuten Änderung des Vorhabens in seinen ursprünglichen Zustand wiederaufleben würde. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gerade hinsichtlich der zeitlichen Bindungswirkung einer solchen Vorabentscheidung durch Teilverwaltungsakt keine gesetzliche Regelung existierte, weder im Planfeststellungsverfahrensrecht, noch in den Spezialvorschriften des Rechts der Windenergieanlagen auf See, und sich dem Gesetz auch keinerlei Anhaltspunkte für eine zeitliche Begrenzung der Bindungswirkung eines solchen Teilverwaltungsaktes entnehmen lassen. Anders als etwa im – für Windenergieanlagen an Land geltenden – immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, für das § 9 Abs. 2 BImSchG eine klare Regelung zur Geltungsdauer eines Vorbescheids enthält, wäre die Geltungsdauer eines Teilverwaltungsaktes, wie er hier in Rede steht, nicht gesetzlich geregelt bzw. beschränkt, so dass grundsätzlich von seiner zeitlich unbegrenzten Geltung auszugehen wäre. Gerade eine zeitlich unbegrenzte Geltung eines solchen Teilverwaltungsaktes wäre nicht mit dem Umstand zu vereinbaren, dass sich ein Vorhaben nach Ergehen eines solchen Teilverwaltungsaktes, aber vor Entscheidung über die Planfeststellung noch ändern kann. Es wäre ebenso wenig mit dem Umstand zu vereinbaren, dass auch die sonstigen tatsächlichen Verhältnisse, die der Planfeststellungsentscheidung zugrunde zu legen sind, sich im Verlauf des Planfeststellungsverfahrens (nach Ergehen eines bindenden Teilverwaltungsaktes) ändern können, so dass (ohne eine ausdrückliche gesetzliche Regelung) erhebliche Unklarheit bestünde, wie in diesem Falle mit der Bindungswirkung eines solchen Teilverwaltungsaktes umzugehen wäre. Gerade für die abwägungsfesten Belange wird dies insbesondere anhand des ebenfalls abwägungsfesten Belangs der Nichtgefährdung der Meeresumwelt (vgl. § 5 Abs. 6 Nr. 2 SeeAnlV, § 48 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 WindSeeG) deutlich. Aufgrund der regelhaft langen Dauer von Planfeststellungsverfahren für Offshore-Windenergieanlagen liegt es nahe, dass sich Eigenschaften der Meeresumwelt selbst über die Jahre des Planfeststellungsverfahrens ändern. Ebenso muss die Planfeststellungsentscheidung offen gehalten werden für die Ergebnisse der Öffentlichkeitsbeteiligung und insbesondere des Erörterungstermins (näher vgl. u.). Es wäre m.a.W. ohne eine ausdrückliche gesetzliche Sondervorschrift systematisch – als Verletzung des Anspruchs an den Planfeststellungsbeschluss, eine schlüssig wertende, einheitliche Entscheidung über die Zulassung eines bestimmten Gesamtvorhabens zu vermitteln – unzulässig, einer nach Maßgabe des klägerischen Ansinnens notwendig zeitlich der Gesamtentscheidung deutlich vorgelagerten Teilentscheidung (z.B. über einen abwägungsfesten Belang) die gewünschte bindende Wirkung zuzuerkennen.

105

Dasselbe gilt hinsichtlich des vorliegend in Rede stehenden Belangs des Nicht-Entgegenstehens der Sicherheit der Landes- und Bündnisverteidigung. Auch insoweit liegt es nicht fern, dass sich militärische Notwendigkeiten während der Dauer des Planfeststellungsverfahrens ändern, etwa aufgrund technischer Weiterentwicklung der einzusetzenden Waffensysteme, neuer Taktik oder der Notwendigkeit einer Änderung der Übungsinhalte aufgrund einer geänderten weltpolitischen Sicherheitslage. Auch insoweit könnte das Planfeststellungsverfahren seinen Anspruch auf Richtigkeitsgewähr nicht einlösen, wenn die abschließende Gesamtentscheidung gebunden wäre an eine Teilentscheidung zu überholten Verhältnissen.

106

Systematisch spricht gegen die Annahme der Zulässigkeit einer solchen bindenden Vorabentscheidung bzw. des Erlasses eines solchen Teilverwaltungsaktes ohne ausdrückliche gesetzlichen Ermächtigung und allein unter Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit außerdem, dass der Gesetzgeber selbst im Planfeststellungsrecht (vgl. bereits Teil A.) bzw. im Recht der Windenergieanlagen auf See mehrere Möglichkeiten zum Erlass von quasi Teilverwaltungsakten bzw. teilweisen Zulassungsentscheidungen vorsieht, nicht jedoch die von der Klägerin begehrte Form der Vorabentscheidung über einzelne Anforderungen zumindest in Gestalt abwägungsfester Belange. So sieht das Fachrecht hinsichtlich der Zulassung von Windenergieanlagen auf See ausdrücklich die Planfeststellung für einzelne (Teil-) Abschnitte eines Plans vor (§ 5 Abs. 2 Satz 1 SeeAnlV, § 48 Abs. 2 Satz 1 WindSeeG), ebenso die Zulassung einzelner Maßnahmen zur Errichtung oder die Inbetriebnahme unter dem Vorbehalt einer Freigabe (§ 5 Abs. 2 Satz 2 SeeAnlV, § 48 Abs. 2 Satz 2 WindSeeG). Von besonderer Bedeutung im vorliegenden Zusammenhang ist die Vorschrift, wonach der Erlass eines unvollständigen Planfeststellungsbeschlusses in der Weise zulässig ist, dass, soweit eine abschließende Entscheidung noch nicht möglich ist, diese im Planfeststellungsbeschluss vorzubehalten ist (§ 74 Abs. 3 VwVfG). Diese Norm soll – als ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung – ermöglichen, dass eine Regelung zu einzelnen Aspekten, die bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses noch nicht ergehen kann, einer abschließenden Entscheidung vorbehalten wird; sie bezieht sich m.a.W. – insoweit ähnlich der von der Klägerin begehrten Teilentscheidung über Tatbestandsvoraussetzungen – auf einzelne Aspekte der Planfeststellung. Der Anwendungsbereich der Vorschrift ist indes nach einhelliger Ansicht in Würdigung des im Planfeststellungsrecht geltenden Grundsatzes der umfassenden Problembewältigung – die der Planfeststellungsbeschluss als Zulassungsverwaltungsakt zu leisten hat – eng zu fassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2.00, NVwZ 2001, 429 f.; Kämper, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 47. Ed., Stand: 4/2020, § 74, Rn. 118, m.w.N.). Über einzelne Aspekte eines Vorhabens ist auf dieser Grundlage zwar nicht notwendig im Planfeststellungsbeschluss selbst zu entscheiden. Anders als es die Klägerin begehrt, hat der Gesetzgeber eine solche Möglichkeit aber nur „mit Blick in die Zukunft“ vorgesehen, mithin nur in der Weise, dass der Planfeststellungsbeschluss ergeht, aber die Klärung einzelner Fragen in die Zukunft verschoben wird. Nicht hingegen hat er (abgesehen, vgl. o., von den Regelungen in § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 SeeAnlV bzw. § 48 Abs. 2 Satz 1 und 2 WindSeeG) vorgesehen, die Entscheidung – wie es Gegenstand des zweiten Hilfsantrags der Klägerin ist – über einzelne Aspekte eines Vorhabens auf einen Zeitpunkt vor Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses – gar mit bindender Wirkung – vorzuziehen.

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Gegen die systematische Zulässigkeit einer solchen bindenden Vorabentscheidung bzw. eines solchen Teilverwaltungsaktes im Rahmen des Planfeststellungsrechts – auch bezogen auf abwägungsfeste Belange – ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung spricht darüber hinaus der Umstand, dass es sich beim Planfeststellungsverfahren um ein durch die Bestimmungen der §§ 72 ff. VwVfG bewusst stark formalisiert ausgestaltetes Verfahren handelt, dessen „Kernstück“ das Anhörungsverfahren ist, und das insbesondere unter Wahrung der Öffentlichkeits- und der Behörden- bzw. Trägerbeteiligung durchzuführen ist (vgl. Reidt/Schiller, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, 2012, § 73, Rn. 1; Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 72, Rn. 4d, 10). Die Vorschriften zur formalen Verfahrensgestaltung erfüllen im Sinne des Rechtsschutzes durch Verfahren dabei wichtige Funktionen, etwa hinsichtlich Verfahrenstransparenz, Sicherstellung eines fairen Verfahrens bzw. von Grundrechtsschutz im Verfahren, Erfüllung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, Optimierungs- und Befriedungsfunktion, Sicherstellung der vollständigen Ermittlung des entscheidungsrelevanten Sachverhalts etc. (vgl. Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 73, Rn. 7 ff.; Kämper, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 47. Ed., Stand: 4/2020, § 73, Rn. 1). Bei Anerkennung der Zulässigkeit eines Teilverwaltungsaktes, wie er hier von der Klägerin begehrt wird, würden hingegen, da dieser gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen ist, auch keine Vorgaben dazu bestehen, wie das Verfahren zu seinem Erlass durchzuführen wäre bzw. in welchem Verfahrensstadium der Erlass eines solchen Teilverwaltungsaktes überhaupt zulässig wäre. Würde man insbesondere – wie die Klägerin es hier jedenfalls deshalb begehrt, weil sie nach eigenem Vorbringen noch nicht einmal vollständige Planfeststellungsunterlagen erstellt hat – zulassen, dass eine Vorabentscheidung durch Teilverwaltungsakt mit bindender Wirkung für das weitere Planfeststellungsverfahren über abwägungsfeste Belange in einem frühen Verfahrensstadium getroffen wird, würde dies die Möglichkeit eröffnen, eigentlich der Planfeststellung zugewiesene Entscheidungen auf einen Zeitpunkt vorzuverlagern, in welchem u.a. eine Öffentlichkeitsbeteiligung noch nicht stattgefunden hat. Ohne ausdrückliche gesetzliche Bestimmungen zum Verfahren hinsichtlich des Erlasses solcher Teilverwaltungsakte bestünde mithin die Möglichkeit, durch bindende Vorabentscheidung über auch abwägungsfeste Belange – etwa den Belang der Nichtgefährdung der Meeresumwelt – das Ergebnis des Planfeststellungsverfahrens in einer Weise vorzuprägen, die die Gefahr einer Sinnentleerung der Vorschriften zur Öffentlichkeitsbeteiligung in sich trüge. Die von der Klägerin im Rahmen der mündlichen Verhandlung geäußerte Vermutung, hinsichtlich des vorliegend in Rede stehenden Belangs werde mangels hinreichender Zurverfügungstellung von Informationen durch die Bundeswehr ohnehin keine Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden, ändert hieran nichts. Zum einen besteht die Gefahr einer Umgehung der Öffentlichkeitsbeteiligungsvorschriften hinsichtlich abwägungsfester Belange im Falle einer bindenden Vorabentscheidung durch Teilverwaltungsakt in der beschriebenen Weise ganz allgemein. Zum anderen ist die Frage der Bewertung des Inhalts der Unterlagen, die zum Gegenstand der Öffentlichkeitsbeteiligung gemacht werden, erst dann zu beantworten, wenn diese vorliegen; überdies verdeutlicht die Verfahrenshistorie das Erfordernis einer Öffentlichkeitsbeteiligung auch insoweit schon dadurch, dass die Klägerin es unternommen hatte, die Vereinbarkeit ihres Vorhabens mit militärischen Belangen dadurch zu belegen, dass sie die Verlegung des Artillerieschießgebietes – d.h. eine Maßnahme, die geeignet ist, die Belange Dritter, etwa von Umweltverbänden, zu berühren – als die gebotene Lösung angeführt hatte.

108

Die Möglichkeit zum Erlass eines bindenden Teilverwaltungsaktes, wie er von der Klägerin begehrt wird, würde speziell im Kontext der Zulassung von Offshore-Windenergieanlagen ferner nicht dem Zweck der gesetzlichen Regelungen entsprechen. Zweck der Einführung des Planfeststellungsverfahrens für Offshore-Windenergieanlagen im Jahre 2012 war es gerade, die zügige Durchführung von Verfahren zur Genehmigung von Offshore-Projekten sicherzustellen (vgl. Spieth, in: Spieth/Lutz-Bachmann, Offshore-Windenergierecht, 2018, § 45 WindSeeG, Rn. 4). Es sollte hierdurch gerade den Vorhabenträgern aufgegeben werden, Anträge und Verfahrensführung sorgfältig vorzubereiten und das Verfahren nicht durch die Einreichung unvollständiger Unterlagen zu verzögern (vgl. Spieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, 321, 323). Diesem Ziel würde es deutlich widersprechen, würde man gleichwohl zulassen, dass vor Erstellung vollständiger Planfeststellungsunterlagen – wie auch im vorliegenden Fall – Einzelfragen der Zulässigkeit eines Vorhabens in gesonderte (auch gerichtliche) Verfahren ausgegliedert werden könnten.

109

Auf die allgemeine Bestimmung des § 10 Satz 2 VwVfG gestützte Erwägungen, wonach der Erlass von Teilverwaltungsakten aus bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen heraus auch ohne gesetzliche Regelung möglich sei (vgl. o.), führen vor diesem Hintergrund zu keinem anderen Ergebnis. § 10 Satz 1 VwVfG regelt ausdrücklich, dass das Verwaltungsverfahren nur solange an bestimmte Formen nicht gebunden ist, soweit keine besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens bestehen. Letzteres ist speziell hinsichtlich des Planfeststellungsverfahrens – wie ausgeführt – indes der Fall. Nur in diesem durch das Fachrecht vorgegebenen Rahmen gilt daher der in § 10 Satz 2 VwVfG genannte Zweckmäßigkeitsgrundsatz. Auch ein Planfeststellungsverfahren ist im Rahmen der hierfür bestehenden gesetzlichen (Form-) Vorschriften einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Wo – wie hier – das Fachrecht eine bindende Vorabentscheidung durch Teilverwaltungsakt ohne gesonderte gesetzliche Ermächtigung systematisch ausschließt, kann der allgemeine Zweckmäßigkeitsgrundsatz eine solche Möglichkeit aber nicht eröffnen. Etwas anderes gilt auch nicht vor dem Hintergrund, dass – wie die Klägerin es im Rahmen der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat – hinsichtlich der genauen Tenorierung einer entsprechenden, die Beklagte verpflichtenden gerichtlichen Entscheidung eine „kreative Lösung“ gefunden werden könne, um auch auf eventuelle dynamische Prozesse im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens Rücksicht nehmen zu können. Wie eine solche, die oben dargestellte Systematik des Planfeststellungsrechts berücksichtigende „kreative“ Tenorierung aussehen könnte, hat die Klägerin selbst im Rahmen der mündlichen Verhandlung nicht benannt und ist für das Gericht auch nicht in anderer Weise ersichtlich. Wenn die Klägerin außerdem darauf verweist, jedenfalls die Beklagte könne im Rahmen einer von ihr zu treffenden Entscheidung Zweckmäßigkeitserwägungen anstellen, ist diese Ansicht in ihrer allgemeinen Formulierung zwar richtig. Allerdings kann auch die – gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundene – Beklagte sich im Rahmen von Zweckmäßigkeitserwägungen nicht über die Vorgaben des Fachrechts und insbesondere nicht über die durch das Fachrecht gezogenen Grenzen allgemeiner Zweckmäßigkeitserwägungen hinwegsetzen, insbesondere nicht in der Form eines – wie von der Klägerin mit ihrem zweiten Hilfsantrag begehrten – rechtsverbindlichen Verwaltungsaktes, auch wenn die Beklagte dies ausweislich der Sachakte im Laufe des Planfeststellungsverfahrens phasenweise erwogen haben dürfte.

110

Die rechtlich gebotene Notwendigkeit, planfeststellungsrechtliche Vorbescheide bzw. bindende Teilverwaltungsakte erlassen zu können, wie die Klägerin sie hier begehrt, ergibt sich schließlich nicht aus dem von ihr in Bezug genommenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 29.4.1993 (20 A 7/91, juris). Aus den Entscheidungsgründen lässt sich kein Anhaltspunkt dafür ableiten, dass nach dem Planfeststellungsrecht generell die Möglichkeit gegeben wäre, einen Vorbescheid zu beantragen oder einen Teilverwaltungsakt im genannten Sinne zu erteilen. Das Oberverwaltungsgericht Münster geht in der besagten Entscheidung davon aus, dass es möglich sei, über einen einzelnen Planungsabschnitt einen Planfeststellungsbeschluss zu erteilen (juris, Rn. 19). Dies ist indes keine neue Erkenntnis, da die Zulässigkeit der Planfeststellung einzelner Planungsabschnitte (soweit die Abschnitte rechtmäßig gebildet sind) – auch für das Recht der Windenergieanlagen auf See – unbestritten ist (vgl § 5 Abs. 1 Satz 1 SeeAnlV, § 48 Abs. 2 Satz 1 WindSeeG; vgl. auch Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 74, Rn. 15). Dass das Oberverwaltungsgericht Münster in seiner besagten Entscheidung obiter dictu ausführt, ein solcher Planfeststellungsbeschluss trage „Züge eines Vorbescheides“ (juris, Rn. 19), ändert nichts daran, dass sich diese Aussage lediglich auf die Möglichkeit zur Erteilung eines Planfeststellungsbeschlusses für einen einzelnen Planabschnitt bezieht. Dies ist vorliegend aber gerade nicht Gegenstand des zweiten Hilfsantrags (oder sonstiger Anträge) der Klägerin, da die Frage des Entgegenstehens von Belangen der Landes- und Bündnisverteidigung keinem (räumlich gegenständlichen) Planungsabschnitt entspricht, sondern eine auf das gesamte Vorhaben bezogene Rechtsfrage ist (vgl. o.). Das Oberverwaltungsgericht Münster betont in dem Urteil außerdem, dass es (lediglich) möglich sei, von vornherein einen Antrag auf einen abtrennbaren Teil einer umfassenderen Planung zu beschränken oder dass die Planfeststellungsbehörde bestimmte Teilfragen zunächst ausklammert und einer späteren ergänzenden Planfeststellung vorbehält (juris, Rn. 21). Hierum geht es vorliegend jedoch ebenfalls nicht, da die Klägerin weder eine Aussage zu einem Planungsabschnitt begehrt, noch im Sinne der gesetzlichen Bestimmung einzelne Fragen (vorläufig) ausklammern will (vgl. bereits o.). Sie will vielmehr alle Fragen bis auf eine einzelne Frage ausklammern. Ein solches Vorgehen liefe jedoch auf das Einfordern einer gutachterlichen Aussage (der Planfeststellungsbehörde bzw. des Gerichts) zu einer bestimmten Voraussetzung der Planfeststellung hinaus. Gerade dies ist dem Planfeststellungsrecht – auch nach ausdrücklicher Aussage des OVG Münster (juris, Rn. 23) – jedoch fremd.

111

Auch aus Gründen des grundrechtlichen Anspruchs auf Gleichbehandlung ist schließlich nicht geboten, die Bestimmungen des Planfeststellungsrechts bzw. die Regelungen zur Zulässigkeit von Windenergieanlagen auf See dahingehend zu verstehen oder – richterrechtlich – fortzuentwickeln, dass über einzelne abwägungsfeste Belange auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung im Rahmen eines bindenden Teilverwaltungsakts entschieden werden können müsste. Die Klägerin weist zwar zu Recht darauf hin, dass für Windenergievorhaben an Land („onshore“) die Möglichkeit zur Erteilung eines Vorbescheids jedenfalls im Grundsatz besteht (vgl. § 9 BImSchG), hinsichtlich der Zulassung von Offshore-Windenergieanlagen eine solche jedoch nicht vorgesehen ist. In der bewussten Entscheidung des Normgebers für das Planfeststellungsverfahren für Offshore-Anlagen (vgl. Schmälter, in: Danner/Theobald, Energierecht, 103. EL., Stand: 10/2019, § 2 SeeAnlV, Rn. 2; BT-Drs. 18/8860, S. 309) ist indes keine gesetzliche Ungleichbehandlung zu sehen, die vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 1 GG (i.V.m. Art. 12 GG) gebieten würde, die Möglichkeit zur Erteilung eines Vorbescheids oder bindenden Teilverwaltungsaktes auch hinsichtlich einzelner Fragen der Zulässigkeit von Offshore-Windenergieanlagen ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zuzulassen bzw. die Bestimmungen des Planfeststellungsrechts zwingend dahingehend auszulegen.

112

Windenergievorhaben on- und offshore werden insofern zwar gesetzlich unterschiedlich behandelt. Dies ist jedoch durch hinreichend sachliche Gründe gerechtfertigt. Es liegt auf der Hand, dass auf See – erst recht in der ausschließlichen Wirtschaftszone, in der, anders als an Land, gegebenenfalls auch für die Verfahrensausgestaltung zu berücksichtigende (eigene oder abgeleitete) Eigentumsrechte eines Vorhabenträgers ausgeschlossen sind – errichtete Projekte eine wesentlich größere Zahl und Bandbreite an Belangen betreffen als die dem Bundes-Immissionsschutzgesetz unterfallenden Windenergieanlagen an Land. Dies gilt beispielsweise hinsichtlich der Auswirkungen auf die Schifffahrt bzw. die Sicherheit und Leichtigkeit des sich vom Straßenverkehr erheblich unterscheidenden Schiffsverkehrs sowie hinsichtlich erheblich schwieriger zu prognostizierender Auswirkungen auf die Meeresumwelt. Die Durchführung eines Verfahrens mit Konzentrationswirkung wie das Planfeststellungsverfahren ist für solche Verfahren dementsprechend gerechtfertigt, so dass auch die Folge, dass innerhalb des Planfeststellungsverfahrens bindende Vorabentscheidungen grundsätzlich nicht eröffnet sind, hinzunehmen ist.

D.

113

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709, 711 ZPO.

114

Die Berufung war zuzulassen, da die in der Sache mit allen Klageanträgen verfolgte Frage nach den Möglichkeiten gerichtlichen Rechtsschutzes in Bezug auf eine Vorabklärung eines abwägungsfesten Belangs i.S.v. § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO grundsätzliche Bedeutung hat.