Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-07-04, Aktenzeichen 5 A 4248/01
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0704.5A4248.01.00

Tenor

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf
Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. September 2001 ergangene Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 280.836,78 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Der nach § 194 Abs. 2 VwGO i.d.F. des Art. 1 Nr. 28 des Gesetzes zur
Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) vom
20. Dezember 2001, BGBl I S. 3987, i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO a.F. zulässige
Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

3

Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen
nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat die auf § 23a Abs. 1 PartG gestützte Regelung
der Beklagten im Bescheid vom 1. Dezember 1998 über die Kürzung des Anspruchs
der Klägerin auf staatliche Mittel für das Jahr 1998 in Höhe von 549.269,78 DM zu
Recht aufgehoben, weil hierfür eine Ermächtigungsgrundlage nicht gegeben ist.
Dabei kann offen bleiben, ob die Klägerin im Rechenschaftsbericht 1995 gegen § 25
Abs. 2 PartG verstoßen hat.

4

§ 23a Abs. 1 PartG rechtfertigt die Kürzung des Anspruchs der Klägerin auf
staatliche Teilfinanzierung für das Jahr 1998 wegen eines etwaigen Verstoßes gegen
§ 25 Abs. 2 PartG im Rechenschaftsbericht 1995 nicht. Maßgeblich für Zahlungen
nach § 18 PartG für das Jahr 1998 sind nach §§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2
PartG ausschließlich der für das vorangegangene Jahr, mithin für das Jahr 1997,
vorzulegende Rechenschaftsbericht und die darin veröffentlichten Zuwendungen.
Dass die Klägerin in dem danach maßgeblichen Rechenschaftsbericht für das Jahr
1997 gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßen hat, hat die Beklagte nicht geltend
gemacht, sodass der Klägerin der Anspruch für das Jahr 1998 insoweit ungekürzt
zusteht.

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Der materielle Anspruch einer Partei auf jährliche staatliche Teilfinanzierung ist in
§ 18 PartG lediglich abstrakt geregelt. Die danach erforderliche Bestimmung der
konkreten Höhe der auf eine Partei im jeweiligen Kalenderjahr entfallenden
staatlichen Mittel ist Gegenstand der jährlichen Festsetzung nach § 19 PartG, die die
Grundlage für die Auszahlung schafft und so den abstrakten Anspruch auf staatliche
Teilfinanzierung im konkreten Einzelfall verwirklicht.

6

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 - 1 C 1.00
-, BVerwGE 111, 175 (179).

7

Berechnungsgrundlage für die Festsetzung der Höhe der staatlichen Mittel im
laufenden Jahr sind nach § 19 Abs. 3 Satz 1 PartG neben den bei den jeweils
maßgeblichen Wahlen erzielten Stimmen die in den Rechenschaftsberichten
veröffentlichten Zuwendungen (§§ 18 Abs. 3 Nr. 3, 24 Abs. 5 PartG) des jeweils
vorangegangenen Jahres. Die damit zum Ausdruck kommende Bindung des
festzusetzenden Zahlungsanspruchs an den Rechenschaftsbericht des Vorjahres,
aus dem sich allein die Zuwendungen des Vorjahres entnehmen lassen (§ 23 Abs. 1
PartG), findet ihre ausdrückliche Bestätigung in § 23 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz PartG,
der für Zahlungen nach § 18 PartG den für das vorangegangene Jahr vorzulegenden
Rechenschaftsbericht als maßgeblich bestimmt.

8

Die (endgültige) Festsetzung der konkreten Höhe des Auszahlungsbetrages für
das laufende Kalenderjahr kann danach gegenüber der jeweiligen Partei nur auf der
Grundlage der von ihr deklarierten Zuwendungen im Rechenschaftsbericht des
Vorjahres erfolgen. Eine Ersetzung dieser Berechnungsgrundlage, etwa durch die im
Rechenschaftsbericht des Vorvorjahres oder des aktuellen Jahres ausgewiesenen
Zuwendungen, ist im Gesetz nicht vorgesehen. Legt eine Partei ihren
Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr nicht bis zum 30. September des
laufenden Jahres (§ 23 Abs. 2 Satz 3 PartG) bzw. nicht so rechtzeitig vor, dass er für
die Festsetzung zum 1. Dezember des laufenden Jahres (§ 19 Abs. 2 PartG)
berücksichtigt werden kann, wird bei der Festsetzung gegenüber der säumigen
Partei nicht etwa der zuletzt vorgelegte Rechenschaftsbericht zugrundegelegt,
sondern die säumige Partei erhält (vorläufig) keine staatlichen Mittel (§ 23 Abs. 4
Satz 1 PartG). Lediglich für die staatliche Teilfinanzierung der anderen Parteien, für
deren Berechnung die absolute Obergrenze (§ 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 PartG) und
die Feststellung der relativen Obergrenze (§ 18 Abs. 5 Satz 1 PartG) notwendig ist,
wird nach § 19 Abs. 4 Satz 1 PartG im Rahmen einer vorläufigen Festsetzung
zunächst auf die Zuwendungen an die säumige Partei aus deren zuletzt vorgelegtem
Rechenschaftsbericht zurückgegriffen.

9

Zwar kann auch gegenüber der säumigen Partei noch eine endgültige
Festsetzung staatlicher Mittel erfolgen. Diese erfordert jedoch ebenfalls die Vorlage
des Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr (§ 19 Abs. 4 Satz 2 PartG)
und erfolgt nur auf der Grundlage der in diesem Rechenschaftsbericht
ausgewiesenen Zuwendungen; bleibt die Vorlage bis zum 31. Dezember des
laufenden Jahres aus, wird gemäß §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 1 PartG die
endgültige Festsetzung ausschließlich gegenüber den übrigen Parteien und ohne
Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht
nicht eingereicht hat, vorgenommen. Hat die säumige Partei "diesen", d.h. den nach
§ 23 Abs. 4 Satz 2 PartG maßgebenden Rechenschaftsbericht für das
vorangegangene Jahr bis zum 31. Dezember des auf das laufende Jahr folgenden
Jahres nicht eingereicht, verliert sie endgültig den Anspruch auf staatliche Mittel (§
23 Abs. 4 Satz 3 PartG).

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Sind danach für den Anspruch auf staatliche Mittel für das laufende Jahr
Zuwendungen ausschließlich insoweit maßgebend als sie im Rechenschaftsbericht
des Vorjahres ausgewiesen sind, können bei der Festsetzung nach § 19 PartG
festsetzungsrelevante Verstöße gegen § 25 Abs. 2 PartG bei der Veröffentlichung
von Großspenden in Rechenschaftsberichten aus anderen Kalenderjahren keine
Berücksichtigung finden.

11

Eine Durchbrechung dieser Bindung des Zahlungsanspruchs nach § 18 PartG an
den Rechenschaftsbericht des Vorjahres und die darin ausgewiesenen
Zuwendungen ergibt sich nicht aus § 23a Abs. 1 PartG. Hiernach verliert eine Partei,
die u.a. Spenden nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im
Rechenschaftsbericht veröffentlicht (25 Abs. 2 PartG), den Anspruch auf staatliche
Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht den Vorschriften dieses Gesetzes
entsprechend veröffentlichten Betrags. Der Wortlaut der Vorschrift enthält keine
ausdrückliche Bezugnahme auf andere als die nach §§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4
Satz 2 PartG für die Berechnung und Festsetzung des Auszahlungsanspruchs
maßgebenden Zuwendungen im Rechenschaftsbericht des Vorjahres. Er greift
vielmehr durch die auf einen bestimmten Rechenschaftsbericht bezogene
Formulierung "im Rechenschaftsbericht" und die Bezugnahme auf "den Anspruch"
wie selbstverständlich die gesetzliche Verknüpfung des (zu kürzenden) Anspruchs
auf staatliche Teilfinanzierung mit dem insoweit maßgebenden Rechenschaftsbericht
(des Vorjahres) auf.

12

Der Regelungszweck des § 23a PartG, seine Entstehungsgeschichte und seine
Stellung im Normsystem sprechen ebenfalls deutlich gegen eine von dem
dargelegten Strukturprinzip abweichende Sonderregelung. § 23a PartG regelt -
soweit hier von Bedeutung - den Fall der gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßenden
Rechenschaftslegung und knüpft hieran einen der Höhe nach abstrakt bestimmten
Anspruchsverlust. Er gibt damit für die im Festsetzungsverfahren nach § 19 PartG
vorzunehmende konkrete Ermittlung des Auszahlungsanspruchs lediglich die
abstrakte Höhe eines Abzugspostens vor, der die für die Ermittlung der konkreten
Höhe des Auszahlungsanspruchs maßgebende Berechnungsgrundlage (§§ 19 Abs.
3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2 PartG) unberührt lässt.

13

Dieser beschränkte Regelungsgehalt entspricht auch der Stellung des § 23a
PartG im gesetzlichen Funktionsgefüge. § 23a PartG ist ebenso wie die geänderten
bzw. neu gefassten §§ 23, 24 und 25 PartG Bestandteil der im Jahre 1983 mit dem
Änderungsgesetz vom 22. Dezember 1983, BGBl I S. 1577, in Kraft gesetzten
Neustrukturierung der Parteienfinanzierung. Dabei hatte der Gesetzgeber die
Transparenz der Parteienfinanzierung im Blick und verankerte zu diesem Zweck die
Pflicht der Parteien zur öffentlichen Rechenschaftslegung erstmals in Art. 21 Abs. 1
Satz 4 GG (Gesetz vom 21. Dezember 1983, BGBl. I S. 1481). Besondere
Bedeutung kam dabei der Offenlegung des Spendengebarens (Spendenpublizität)
zu.

14

Vgl. den Bericht der
Sachverständigenkommission zur Neuordnung der
Parteienfinanzierung, Beilage Nr. 25/83 zum
Bundesanzeiger Nr. 97a vom 26. Mai 1983, S. 194,
den hieran anknüpfenden Gesetzentwurf der
Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 21. Juni
1983, BT-Drucks. 10/183, den Änderungsantrag der
Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP vom 30.
November 1983, BT-Drucks. 10/702, und den Bericht
des Innenausschusses vom 29. November 1983 zu
dem von den Fraktionen der CDU/CSU und FDP
eingebrachten Gesetzentwurf, BT-Drucks. 10/697, S.
4 ff.

15

Während in § 23 PartG grundlegende Bestimmungen über das Verfahren der
öffentlichen Rechenschaftslegung und die Sanktion der Nichtauszahlung staatlicher
Mittel für den Fall des Unterlassens der Vorlage eines den Vorschriften des PartG
entsprechenden Rechenschaftsberichts geregelt waren, ergänzte § 23a PartG diese
Sanktion für den von ihm erfassten Bereich der Spendenpublizität. In dieser
gegenüber § 23 PartG lediglich ergänzenden und auf die Sanktion von Verstößen
gegen die Spendenpublizität beschränkten Funktion schloss er die in diesem Bereich
seinerzeit als unbefriedigend erkannte Lücke im Sanktionssystem des bis dahin
geltenden Parteiengesetzes.

16

Vgl. den Bericht der
Sachverständigenkommission zur Neuordnung der
Parteienfinanzierung, a.a.O., S. 194, 224, 231;
Bericht des Innenausschusses vom 29. November
1983, a.a.O., S. 6 f.

17

Dieser innere, in der unmittelbaren Aufeinanderfolge der Normen und in ihrer
amtlichen Nummerierung auch sichtbar werdende abgestufte
Funktionszusammenhang zwischen § 23 PartG und § 23a PartG steht der Annahme
einer abweichenden Regelung der Berechnungsgrundlagen der staatlichen
Parteienfinanzierung in § 23a PartG entgegen.

18

Hieran hat sich auch mit dem im Anschluss an das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 - BVerfGE 85, 264 ff., zum Jahr 1994
vollzogenen grundlegenden Wechsel der Parteienfinanzierung vom System der
Wahlkampfkostenerstattung i.V.m. einem Chancenausgleich zu einer direkten
staatlichen Parteienfinanzierung nichts geändert. Die im Rahmen der
Gesetzesnovellierung (Änderungsgesetz vom 28. Januar 1994, BGBl. I S. 142) mit
Blick auf den jährlich neu entstehenden Zahlungsanspruch aus
Praktikabilitätsgründen

19

- vgl. den interfraktionellen Entwurf eines
Änderungsgesetzes vom 28. September 1993, BT-
Drucks. 12/5774, S. 15 -

20

eingeführte Bindung der Berechnung der staatlichen Mittel für das laufende Jahr
an die Zuwendungen und den Rechenschaftsbericht des Vorjahres (§ 19 Abs. 3
Satz 1 PartG und § 23 Abs. 4 Satz 2 PartG) sowie die Regelung des endgültigen
materiellen Anspruchsverlusts (§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG) zeigen vielmehr die den §§
19 und 23 PartG vom Gesetzgeber zugemessene zentrale Bedeutung für die
Bestimmung der Grundlagen des Festsetzungsverfahrens und die nach wie vor
lediglich ergänzende Sanktionsfunktion von § 23a PartG deutlich auf.

21

Der Hinweis der Beklagten, die Spenden hätten sich seinerzeit nicht auf die Höhe
der Wahlkampfkostenpauschale auswirken können, sodass der in § 23a Abs. 1
Satz 1 PartG angeordnete Anspruchsverlust sich nur auf die
Wahlkampfkostenpauschale bei der nächsten Bundestagswahl habe auswirken
können und damit eine Aufhebung der bereits erfolgten Festsetzung nicht erfordert
habe, trifft nicht zu. Weder dem Wortlaut des § 23a Abs. 1 PartG a.F. noch den
Materialien ist eine Ausrichtung des Anspruchsverlustes auf den erst mit der
nächsten Bundestagswahl entstehenden Anspruch auf Wahlkampfkostenerstattung
zu entnehmen. Abgesehen davon ist spätestens mit der durch die Novelle 1994
bewirkten Umstellung auf einen jährlich neu entstehenden Zahlungsanspruch, der
sogar in zweierlei Hinsicht (relative und absolute Obergrenze) durch die
Zuwendungen an die Parteien bestimmt wird, eine Neuausrichtung der
Parteienfinanzierung und ihrer Grundlagen erfolgt, die der Fortführung einer bis
dahin u.U. bestehenden Verwaltungspraxis entgegensteht.

22

Es würde auch dem Charakter des § 23a Abs. 1 PartG als Sanktionsnorm
widersprechen, die Sanktion nicht an denjenigen Anspruch zu knüpfen, der mit dem
Fehler belastet ist, sondern an einen gegenwärtigen, zukünftigen oder vergangenen
Anspruch, der auf einer nicht zu beanstandenden Berechnungsgrundlage
beruht.

23

Vgl. Cornils, Das Sanktionensystem des
Parteiengesetzes: verfassungsmäßige Grundlage
einer Kürzung des Anspruchs auf staatliche
Teilfinanzierung?, VerwArch 2000, 327 ff. (333),

24

Darüber hinaus würde die Sanktionsnorm leer laufen, wenn eine Partei, die
gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßen hat, in den folgenden Jahren wegen sinkender
Wahlerfolge aus der staatlichen Teilfinanzierung herausfällt, sich auflöst oder keinen
Antrag auf Teilfinanzierung stellt.

25

Vgl. Cornils, a.a.O.

26

Auch wird allein eine Auslegung, die zu einer strikten Bindung der in § 23a PartG
geregelten Sanktion des Anspruchsverlusts an den Anspruch führt, der mit dem
Fehler belastet ist, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden
Bestimmtheitsgrundsatz gerecht. Dieser gebietet, dass eine gesetzliche
Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck
und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, sodass das Handeln der
Verwaltung messbar und in gewissem Ausmaß voraussehbar und berechenbar wird.
Bei einer Regelung wie der vorliegenden, die für die betroffenen Parteien
existenzielle Bedeutung haben kann, berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem
Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der den Gesetzgeber auch in
einem Bereich der Leistungsgewährung grundsätzlich verpflichtet, das Ausmaß der
Leistungskürzung und damit den Umfang der Leistungsgewährung im Wesentlichen
selbst zu bestimmen und dies nicht dem Handeln der Verwaltung zu überlassen.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 - 2
BvL 3, 9/77 -, BVerfGE 56, 1 (13) m.w.N.

28

Letzteres wäre aber der Fall, würde man der Auffassung der Beklagten folgen,
die im Rahmen des § 23a PartG - etwa mit Blick auf das Herausfallen einer Partei
aus der staatlichen Teilfinanzierung - sowohl einen Zugriff auf einen in der
Vergangenheit erlassenen Festsetzungsbescheid als auch eine Verrechnung in der
Zukunft für möglich hält. Die Beklagte hätte es - allenfalls begrenzt durch Fälle
evidenter Willkür - letztlich in der Hand, durch die Positionierung des Abzugspostens
entweder im Wege der Aufhebung (irgend)eines Festsetzungsbescheides für die
Vergangenheit oder aber durch Verrechnung mit aktuellen Zahlungsansprüchen die
konkrete Höhe der staatlichen Teilfinanzierung in einem bestimmten Kalenderjahr
festzulegen und - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - in
geeigneten Fallkonstellationen, etwa im Wahljahr, eine staatliche Teilfinanzierung
völlig ausfallen zu lassen. Ein derartiger, in seinen Auswirkungen für die Betroffenen
kaum zu kalkulierender und die Chancengleichheit der Parteien nachhaltig
beeinflussender Handlungsspielraum der Exekutive ist mit der
verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien und ihrer Bedeutung für die Demokratie
unvereinbar.

29

Die angefochtene Regelung der Anspruchskürzung ist auch nicht auf Grund einer
Aufrechnung der Beklagten mit einer Rückforderung gerechtfertigt, die sich aus einer
Teilaufhebung des für das Jahr 1996 erlassenen Festsetzungsbescheides ergibt.
Eine ausdrückliche Teilaufhebung des genannten Festsetzungsbescheides ist nicht
erfolgt. Auch im Wege der Auslegung ergibt sich eine solche nicht. Maßgeblich ist
nach den im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden §§ 133, 157 BGB der
erklärte Wille, wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen
konnte.

30

Std. Rspr. des BVerwG, vgl. etwa Urteil vom 18.
Juni 1980 - 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 (228 f.),
Urteil vom 12. Januar 1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE
41, 305 (306).

31

Während des gesamten Verwaltungs- und erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens
ist für die Klägerin auch nicht ansatzweise erkennbar gewesen, dass die Beklagte
über die schlichte Verrechnung des Kürzungsbetrages mit dem aktuellen Anspruch
für das Jahr 1998 hinaus das abgeschlossene Festsetzungsverfahren für das Jahr
1996 wieder aufgreifen und den seinerzeit erlassenen Festsetzungsbescheid nach §
48 VwVfG teilweise für die Vergangenheit aufheben wollte. Dies entsprach auch
nicht dem wirklichen Willen der Beklagten, die sich nach ihrem - noch im
Zulassungsverfahren geäußerten - Verständnis des § 23a Abs. 1 PartG berechtigt
sah, gerade ohne einen Rückgriff auf abgeschlossene Verwaltungsverfahren den
sich ihrer Auffassung nach unmittelbar aus § 23a Abs. 1 PartG ergebenden und nicht
erst aus einer Rückabwicklung des ursprünglichen Festsetzungsverfahrens
folgenden Kürzungsbetrag mit dem jeweils aktuellen Anspruch der Partei zu
verrechnen.

32

Angesichts dessen weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen oder
rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Schließlich kommt
der Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO zu, weil sich die aufgeworfene Frage nach dem Anwendungsbereich des
§ 23a Abs. 1 PartG auch ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens auf der
Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter
Interpretation beantworten lässt.

33

Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 14. April
1994 - 4 B 700.94 -.

34

Die darüber hinaus unter Nr. 2 der Antragsbegründung geltend gemachten
Zulassungsgründe rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht, da es für die
Entscheidung auf die insoweit thematisierte Handhabung des § 25 Abs. 2 PartG
durch die Beklagte nicht ankommt.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
beruht auf §§ 14 Abs. 1 und 3, 13 Abs. 2 GKG.

36

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
unanfechtbar.

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