Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2003-01-29, Aktenzeichen 1 KN 1321/01

Tatbestand

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Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 108 „E. I“ im Wesentlichen mit der Begründung, dieser habe seine östlich angrenzenden, von einem Pächter zu Weidezwecken genutzten Flächen in den Planbereich nur deshalb nicht einbezogen, weil er nicht bereit gewesen sei, diese Flächen zuvor der Antragsgegnerin zu verkaufen. Der Plan führe dazu, dass seine Grundstücke in eine städtebaulich unzumutbare Insellage gerieten. Er sei zudem unwirksam, weil die Antragsgegnerin den Konflikt zwischen Weide- und Wohnnutzung nicht bewältigt, die Lärm- und Eingriffsproblematik nicht ausreichend „abgearbeitet“ und die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu Unrecht unterlassen habe.

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Der Antragsteller ist Miteigentümer zweier Grundstücke (Flurstücke 15/2 und 16/37, Gemarkung F., Flur 8) zur Gesamtgröße von (6.364 m² + 77.016 m² =) 83.380 m². Die Fläche ist bis zu 270 m breit und etwa 300 m lang. Sie liegt südlich der G. Allee und grenzt südlich an die Bauzeilen an, die nördlich des H. I. weges und westlich des J. kampes liegen. Der angegriffene Bebauungsplan setzt westlich von ihnen – nur getrennt durch eine schmale, von der G. Allee verschwenkt nach Süden abgehende Straße – ein allgemeines Wohngebiet fest, das bis zu 150 m breit und rund 525 m lang ist.

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Schon längere Zeit hatte sich die Antragsgegnerin mit dem Gedanken getragen, die im Flächennutzungsplan als Wohnbauflächen ausgewiesenen und durch seine 4. Änderung nach Norden erweiterten Flächen, zu denen die Grundstücke des Antragstellers gehören, bebauen zu lassen. Zunächst hatte sie erwogen, für sie eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme festzusetzen. In diesem Stadium der Überlegungen (1996/97) hatte sie mit den beiden Eigentümern der dort liegenden Flächen, dem Antragsteller und seiner Ehefrau einerseits und einem Herrn K. andererseits, mit dem Ziel Gespräche aufgenommen, das Eigentum an deren Flächen zu erlangen. Über den Kaufpreis konnte indes keine Einigung erzielt werden. Dem Angebot der Antragsgegnerin von 15,-- DM/m² stand eine Forderung in der doppelten Höhe gegenüber. Nachdem die Antragsgegnerin einen städtebaulichen Wettbewerb über die beste Form der Bebauung hat durchführen lassen, trat sie erneut an die beiden Grundstückseigentümer heran. Mit Schreiben vom 27. April 1999 bot sie nunmehr einen Preis von 25,-- DM/m² ohne Unterschied darauf, ob dort Bau- oder Grünflächen entstehen sollten. Am Ende dieses Schreibens wies sie darauf hin, sie werde Baurechte im Bereich des E. s durch Aufstellung eines Bebauungsplanes erst dann schaffen, wenn mit den jeweiligen Eigentümern eine Einigung über den Ankauf beziehungsweise die Eigenvermarktung erzielt worden sei. Ähnlich wie der Eigentümer K. teilte der Antragsteller durch Fax vom 6. Juni 1999 daraufhin mit, er habe seine Liegenschaften im November 1998 an die Firma L. GmbH „veräußert“. Alle weiteren Verhandlungen möge die Antragsgegnerin mit deren Geschäftsführer führen. Die Antragsgegnerin reagierte mit Schreiben vom 7. Juni 1999. Sie wiederholte darin den am Ende ihres Schreibens vom 27. April 1999 eingenommenen Standpunkt. Außerdem führte sie aus, nach der Veräußerung der Flächen durch den Antragsteller gehe sie davon aus, dass dieser kein Interesse mehr daran habe, seine Flächen von ihr beplanen zu lassen. Aufgrund des Ergebnisses des städtebaulichen Wettbewerbs sei die Antragsgegnerin in der Lage, die verbleibenden Teilflächen sinnvoll zu erschließen und zu bebauen.

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Am 23. September 1999 beschloss der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin, den angegriffenen Plan aufzustellen. In der Zeit vom 3. Juli 2000 bis zum 4. August 2000 legte sie den Planentwurf öffentlich aus. In diesem Rahmen wiederholte und vertiefte der Antragsteller seine Bedenken, die in Aussicht genommene Entscheidung, seine Flächen nicht einzubeziehen, sei willkürlich, weil allein von dem Bestreben diktiert, sich kostengünstigen Zugang zu seinen Bauflächen zu sichern. Die vermeintlich nur städtebaulichen Erwägungen, mit denen das im städtebaulichen Wettbewerb prämierte Konzept in diese Reihenfolge seiner Verwirklichung gebracht worden sei und nach denen seine Flächen erst ganz am Schluss überplant werden sollten, seien vorgeschoben. Die landwirtschaftliche Nutzung werde einem Konflikt mit der hinzutretenden Wohnbebauung ausgesetzt. Die gewählte Verkehrsführung nehme einen bislang landwirtschaftlichem Verkehr vorbehaltenen Weg mit der Folge in Anspruch, dass die Belange der Landwirtschaft unangemessen hintangestellt würden. Nutzungskonflikte würden nicht hinreichend bewältigt; das gelte namentlich wegen des Verkehrslärms, der von der nur rund 500 m westlich des Plangebiets verlaufenden Bundesautobahn 1 ausgehe.

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Am 7. Dezember 2000 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan als Satzung sowie seine Begründung. In dieser wird unter anderem ausgeführt, die im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbaugebiete sollten – beginnend mit diesem Plan – im Uhrzeigersinn fortschreitend in insgesamt sieben Planschritten verwirklicht werden. Die dem Antragsteller gehörenden Flächen sind überwiegend Teil des 7., im Übrigen des 6. seinerzeit beabsichtigten Bauabschnitts. Dessen Anregungen und Bedenken wies sie mit der Begründung zurück, ein Wohnbauvorhaben der im Flächennutzungsplan dargestellten Größe könne nur sukzessive verwirklicht werden. Die Wahl dieses Plangebiets sei allein städtebaulich motiviert und unter anderem darin begründet, das Oberflächenwasser dem natürlichen Gefälle folgend nach Westen ableiten zu können, ohne überflüssige Überbrückungsrohre anlegen zu müssen.

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Am 9. April 2001 hat der Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung machte er im Wesentlichen geltend:

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Er sei antragsbefugt, weil die von ihm geltend gemachten Gesichtspunkte größtenteils als in seinem Interesse liegend in die Abwägung hätten eingestellt werden müssen. Ihm stehe das für das Normenkontrollverfahren erforderliche Rechtsschutzbedürfnis deshalb zur Seite, weil die Antragsgegnerin bei einer Nichtigerklärung des Planes überlegen müsse, ob sie nicht nunmehr auch seine Flächen in den Planbereich einbeziehe. Der angegriffene Plan sei weder erforderlich noch entspreche er dem Abwägungsgebot. Denn die Antragsgegnerin habe sich aus sachwidrigen Gründen zu dieser Lösung entschlossen, welche seine Grundstücke in eine städtebaulich zumindest missliche Konflikt- und Insellage bringe. Die Eingriffsproblematik sei nicht richtig bewältigt worden, dem Plan hätte eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorausgehen müssen.

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Der Antragsteller beantragt,

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den vom Rat der Antragsgegnerin am 7. Dezember 2000 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 108 „E. I“ in der Fassung der am 2. Mai 2002 beschlossenen 1. Änderung für nichtig zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Normenkontrollantrag abzulehnen.

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Sie hält den Normenkontrollantrag für unzulässig, hilfsweise für unbegründet. Zwischenzeitlich habe sie die als Teilbaugebiete II bis V vorgesehenen Flächen unter der Nr. 109 überplant. Der Satzungsbeschluss vom 6. Dezember 2001 sei am 15. März 2002 öffentlich bekannt gemacht worden.

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Wegen der Einzelheiten von Vortrag und Sachverhalt wird auf die gewechselten Schriftsätze und die überreichten Vorgänge, namentlich die Planaufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen, welche in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist unzulässig. Der Antragsteller ist nicht antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO. Hiernach kann den Normenkontrollantrag eine natürliche Person nur dann stellen, wenn sie geltend macht, durch die angegriffene Norm in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Senat folgt bei der Auslegung und Anwendung dieser Vorschrift dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. September 1998 (- 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215 = DVBl. 1999, 100 = BRS 60 Nr. 46). Danach dürfen an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen gestellt werden als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Als möglicherweise verletztes Recht kommt namentlich das in § 1 Abs. 6 BauGB enthaltene Abwägungsgebot in Betracht. Dieses hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Für die Abwägung erheblich ist indes nicht jedweder Gesichtspunkt, den ein Normenkontrollantragsteller im Planaufstellungsverfahren vorgebracht und den die planende Gemeinde ausweislich der Planbegründung oder sonstiger Vorgänge erörtert hat. Anderenfalls hätte es ein Bürger in der Hand, objektiv nicht abwägungsrelevante, von der Rechtsordnung missbilligte oder nur geringfügig berührte Belange doch zu abwägungsbeachtlichen zu „stilisieren“ und damit die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO zu „erschleichen“. Es ist also stets zu prüfen, ob die vom nunmehrigen Antragsteller vorgebrachten Gesichtspunkte mehr als nur geringfügig berührte private sowie schutzwürdige und von der Rechtsordnung gebilligte Interessen betreffen.

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Eine danach vorgenommene Überprüfung ergibt, dass der Antragsteller nicht antragsbefugt ist. Namentlich aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin die im Eigentum des Antragstellers liegenden Flächen nicht als erste oder zusammen mit dem hier angegriffenen Bebauungsplan Nr. 108, sondern erst am Ende der Überplanung der als Wohngebiet dargestellten Flächen zu Wohnbauland machen will, begründet keine Antragsbefugnis des Antragstellers. Es mag zwar sein Bestreben sein, nicht erst am Ende dieser „Schlange“ in den Genuss einer derartigen Überplanung zu kommen. Dieses Interesse ist indes grundsätzlich nicht abwägungsrelevant. Das ergibt sich gerade aus der von ihm zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 1995 (- 4 NB 23.94 -, NVwZ 1996, 888 = DVBl. 1996, 264 = ZfBR 1996, 110 = BRS 57 Nr. 3). Gemäß § 2 Abs. 3 BauGB besteht auf die Aufstellung von Bauleitplänen kein Anspruch. Aus diesem Grunde ist es der Gemeinde grundsätzlich nicht verwehrt, bei mehreren für eine bestimmte Planung geeigneten Flächen diejenige auszuwählen, die in ihrem Eigentum steht und so die Gewähr bietet, den Inhalt des Planes möglichst schnell und vollständig umgesetzt zu sehen. Daher ist die Gemeinde auch bei der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplanes grundsätzlich frei und begründen Wünsche von Eigentümern, ihre Flächen nun doch in den Planbereich einzubeziehen, keinen privaten Belang, den die Gemeinde bei der Aufstellung berücksichtigen muss. Das gilt gerade dann, wenn - wie hier - der Bebauungsplan Bestandteil einer planerischen Konzeption ist, die sich auf größere Teile des Gemeindegebietes auswirkt. Eine solche muss nicht notwendig „auf einen Schlag“ verwirklicht werden (BVerwG, a.a.O., unter Hinweis auf Beschl. v. 23.6.1992 – 4 B 55.92 -, NVwZ-RR 1993, 456). Nur ausnahmsweise kann das Planungsermessen auch hinsichtlich des Zuschnittes des Plangebietes wegen § 1 Abs. 3 und 5 Satz 1 BauGB eingeschränkt sein. Die Einbeziehung bislang nicht in den Entwurf aufgenommener Flächen kann danach in Betracht kommen, wenn der Bebauungsplan ohne diese Einbeziehung seine Aufgabe nicht erfüllen kann, die städtebauliche Ordnung zu sichern und zu fördern und zu einer geordneten städtebaulichen Entwicklung beizutragen. Das kann namentlich dann geschehen, wenn er Flächen mit der Folge ausspart, dass hierdurch konkurrierende Nutzungen aufeinander stoßen und ein Konflikt entsteht, der entsprechend dem Gebot der Problem- und Konfliktbewältigung im Rahmen der Abwägung (§ 1 Abs. 6 BauGB) hätte gelöst werden müssen.

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Die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO ist unter diesem Blickwinkel nicht erst dann begründet, wenn ein solcher Konflikt tatsächlich besteht. Dies würde zu dem unzutreffenden Ergebnis führen, Fragen der Begründetheit bereits im Rahmen der Zulässigkeit abzuhandeln und so dem Normenkontrollantragsteller die Möglichkeit zu verschließen, die Zulässigkeit mit der Folge zu überwinden, auch aufgrund „objektiver“ Gesichtspunkte im Normenkontrollverfahren reüssieren zu können. Andererseits kann die schlichte Behauptung, die eben referierten Grundsätze hätten zu seinen Gunsten angewandt werden müssen, die Normenkontrollantragsbefugnis nicht begründen. Die Verletzung dieses Gesichtspunktes muss vielmehr im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Betracht kommen. Das war hier nicht der Fall. Die hier gegebene Sachlage unterscheidet sich ganz wesentlich von derjenigen, welche das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung vom 20. November 1995 zu untersuchen hatte. Seinerzeit hatte die Planung einen unbeplanten schmalen Riegel von etwa 25 m Breite und 140 m Tiefe zwischen zwei Baugebieten frei gelassen und so einen Nutzungskonflikt zwischen der auf dem „Restgrundstück“ möglichen und der hinzutretenden Nutzung heraufbeschworen. Eine dem vergleichbare Sachlage ist hier nicht gegeben. Schon vor der hier streitigen Bauleitplanung grenzte das Weidegrundstück des Antragstellers an zwei Seiten an Wohnbauflächen an und hatte der Antragsteller beziehungsweise sein Pächter dafür Sorge zu tragen, das Grundstück einzufrieden und zugleich dafür Sorge zu tragen, dass es nicht zur Ablagerung von Müll missbraucht werden kann. Die Düngung der Weidefläche hatte schon jetzt auf Wohnbebauung Rücksicht zu nehmen. Es ist nicht annähernd ersichtlich, weshalb die mit dem angegriffenen Plan hinzutretende Wohnbebauung einen Konflikt begründen oder verschärfen sollte. Die vom Antragsteller in diesem Zusammenhang in den Vordergrund gerückte Erwägung, ein Güllen der Flächen könne zu Unzuträglichkeiten mit der hinzutretenden Wohnbebauung führen, ist schon von daher nicht geeignet, die Antragsbefugnis zu begründen. Es kommt hinzu, dass Weideflächen nicht zum Güllen taugen und die Anwohner von Flächen, auf denen ein Landwirt im Rahmen der geltenden Bestimmungen und technischen Regeln Gülle ausbringt, verpflichtet sind, die damit verbundenen kurzfristigen Belästigungen hinzunehmen (vgl. Senatsurt. v. 30.5.2001 – 1 K 389/00 -, NVwZ-RR 2002, 98). Dementsprechend hatte im Übrigen auch die Landwirtschaftskammer M. in ihrer Stellungnahme vom 19. Juli 2000 (Beiakte A) mitgeteilt, mit Ausnahme des Flächenverlustes würden landwirtschaftliche Belange durch den Bebauungsplan Nr. 108 nicht nachteilig berührt. Eine durch Abwägungsentscheidung zu bewältigende Konfliktlage existierte daher gleichsam von vornherein nicht.

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Ob die Verwirklichung des zwischenzeitlich rechtsverbindlich gewordenen Bebauungsplanes Nr. 109 zu einer derartigen „Einschnürung“ oder „Insellage“ führt, bei der eine dem Antragsteller vorteilhafte Anwendung der soeben geschilderten Grundsätze in Betracht kommt, ist hier nicht zu entscheiden. Diese spätere Entwicklung kann die Normenkontrollantragsbefugnis für den hier allein in Rede stehenden Bebauungsplan Nr. 108 nicht begründen.

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Die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren wird auch durch die weitere Rüge nicht begründet, die Nutzung eines bislang nur landwirtschaftlichem Verkehr vorbehaltenen Weges als Zufahrtsstraße zu dem Baugebiet beeinträchtige landwirtschaftliche Belange. Es ist ein allgemein anzutreffender Umstand, dass auf allgemeinem Verkehr gewidmeten Verkehrsflächen landwirtschaftlicher Verkehr abzuwickeln ist. Die Überbreite landwirtschaftlicher Maschinen – diese dürfen nach der Straßenverkehrszulassungsordnung bis zu 3 m breit sein – ist im Einzelfall unter Berücksichtigung des Gebots der Rücksichtnahme zu lösen, begründet jedoch keinen Umstand, der bereits in der Bauleitplanung zu berücksichtigen wäre.

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Die weiteren vom Antragsteller in den Vordergrund geschobenen Gesichtspunkte wie namentlich die Vereinbarkeit des Baugebiets mit dem Verkehrslärm, der von der westlich verlaufenden Bundesautobahn 1 (bislang mit vier Fahrstreifen und ohne Lärmschutzwand) ausgeht und der Bewältigung der Eingriffsproblematik sowie eventueller Pflicht, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, sind keine Belange, welche der Antragsteller als eigene geltend und daher zur Grundlage einer Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO machen kann.

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Dasselbe gilt im Hinblick auf die Behauptung, die Antragsgegnerin habe mit der angegriffenen Planentscheidung den Ergebnissen einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung im Sinne des § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 10 BauGB zuwidergehandelt. Solche vorbereitenden, im Baugesetzbuch nicht institutionalisierten sonstigen Planungen lösen keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen aus und statten einen Dritten, auf dessen Flächen sich diese sonstigen Planungen zeitweise konzentriert, dann aber wieder abgewandt hatten, nicht mit der Befugnis aus verlangen zu können, an dieser Rahmenplanung sei zu seinen Gunsten doch festzuhalten (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 8. Aufl. 2002, § 1 Rdn. 81). Es kommt im Übrigen hinzu, dass eine Planung der in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 10 BauGB genannten Art hier nicht, jedenfalls nicht mit dem Inhalt vorliegt, Wohnbauvorhaben zuvorderst auf den Flächen entstehen zu lassen, die im Eigentum des Antragstellers stehen. Als die Beteiligten im Jahre 1996/97 miteinander verhandelten, war eine solche Planung noch überhaupt nicht erstellt worden. Sie wurde erst durch den städtebaulichen Wettbewerb vorbereitet, den die Antragsgegnerin danach durchführen ließ. Das prämierte Projekt sah (zwar) die Aufteilung der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnbauflächen in mehrere Bauabschnitte vor. Es enthielt jedoch keinen Vorschlag, als ersten danach zu beplanenden Teilbereich die Flächen des Antragstellers auszusuchen.

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