Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2004-09-10, Aktenzeichen 10 ME 76/04

Gründe

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Die nach § 146 Abs. 1 VwGO zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Die von den Antragstellern dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich die Entscheidung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 VwGO nicht glaubhaft gemacht.

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Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens richtet sich nach § 22 b der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung vom 22. August 1996 (NdsGVBl. S. 382), zuletzt geändert durch § 22 des Gesetzes vom 19. Februar 2004 (NdsGVBl. S. 63). Nach § 22 b Abs. 4 Satz 1 NGO muss das Bürgerbegehren die gewünschte Sachentscheidung so genau bezeichnen, dass über sie im Bürgerentscheid mit Ja oder Nein abgestimmt werden kann. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint. Das Beschwerdevorbringen der Antragsteller rechtfertigt keine andere Entscheidung.

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Soweit die Antragsteller darlegen, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Forderung zu 1) im hier streitigen Bürgerbegehren, das „Bazargebäude am Kurplatz mit seinen Arkaden in seiner traditionellen Funktion als Stätte von Handel und Wandel und von Kunst und Kultur ... zu erhalten und neu zu beleben“, nach der hier gebotenen wohlwollenden Auslegung eindeutig und aus sich selbst heraus verständlich, folgt der Senat dem nicht. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, der Inhalt der gestellten Frage müsse sich aus der Sicht des Bürgers, des Verwaltungsausschusses, der anhand der Fragestellung über die Zulässigkeit des Begehrens zu entscheiden habe, und des Rates mit hinreichender Eindeutigkeit und unter Zuhilfenahme der allgemeinen Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB ohne besondere Vorkenntnisse aus dem Antrag und seiner Begründung ergeben. Die Bürger müssten erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Zudem müsse es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden habe. Insofern komme auch eine wohlwollende Auslegung im Hinblick auf die große Bedeutung der Bestimmtheit der Fragestellung nicht in Betracht. Dieser vom Verwaltungsgericht angewandte Maßstab, an dem das Begehren der Antragsteller zu messen ist, ist nicht zu beanstanden. Die dagegen geführten Darlegungen der Antragsteller, die einhellige Rechtsprechung und Literatur (BayVGH , Urt. v. 19. Februar 1997 - 4 B 96.2928 -, BayVBl. 1997, 276, 277; v. Danwitz, DVBl. 1996, 134, 137; Sapper, VblBW 1983, 89, 91) befürworte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Auslegung der mit einem Bürgerbegehren verfolgten Fragestellung mit „wohlwollender Tendenz“, haben keinen Erfolg. Die erforderliche inhaltliche Bestimmtheit der Fragestellung schließt eine wohlwollende Auslegung aus. Denn die Fragestellung ist maßgeblich dafür, ob unter den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens die vom Gesetz geforderte Übereinstimmung in dem das Bürgerbegehren tragenden Willen - der „gemeinsame Nenner“ - besteht (vgl. VG Stade, Urt. v. 7. September 2001 - 1 A 587/00 -, Nds.Rpfl. 2003, 19; s. a. OVG NRW, Urt. v. 15. Februar 2000, - 15 A 552/97 -, NWVBl. 2000, 375, 377; Wefelmeier in: KVR-NGO, § 22 b Rz. 27; Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 1997, S. 136; ders., NWVBl. 2003, 87, 88). Die Bestimmtheit der Fragestellung ist zudem entscheidend für die Frage, ob das Bürgerbegehren einen Gegenstand nach § 22 b Abs. 3 Satz 2 NGO betrifft und deshalb unzulässig ist (vgl. Wefelmeier, aaO, § 22 b Rz. 27 m.w.N.). Letztlich muss der Rat bei einer Entscheidung, den Bürgerentscheid nach § 22 b Abs. 9 Satz 3 NGO abzuwenden, genaue Kenntnis darüber haben, was nach dem Willen der Antragsteller Gegenstand der erstrebten Entscheidung sein soll (vgl. Schriftlicher Bericht zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts, LT-Drucksache 13/2400, S. 7; VG Stade, Urt. v. 20. Juli 2000 - 1 A 182/99 -, S. 6 UA).

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Soweit die Antragsteller darlegen, der Inhalt der in der Fragestellung verwendeten Formulierung „Handel und Wandel“ sei jedermann bekannt und stehe seit vielen Jahrhunderten in ehernen Goldlettern über dem Portal der Handelskammer Bremen, hat ihre Beschwerde keinen Erfolg. Der Begriff „Handel und Wandel“, der sich nicht über dem Portal des Gebäudes der Handelskammer Bremen, dem „Schütting“, befindet (der dort angebrachte Leitspruch der Bremer Kaufleute lautet vielmehr: „buten un binnen, wagen un winnen“), hat im Allgemeinen nicht die von den Antragstellern ihm beigelegte Bedeutung. Zwar mag der Begriff „Handel“ die - wie die Antragsteller meinen - Beschaffung von Waren und deren Verkauf umfassen. Der Begriff „Wandel“ im Zusammenhang mit dem Begriff „Handel“ leitet sich allerdings nicht von „wandeln“ oder „umherschlendern“ ab. Die seit dem 15. Jahrhundert vorkommende Verbindung der Begriffe „Handel“ und „Wandel“ wird als Handel und Verkehr mit den Menschen verstanden, wobei sich im geschäftlichen und kaufmännischen Verkehr die Bedeutung „Austausch“ beimischt (vgl. Deutsches Wörterbuch, Nachdr. der Erstausg. 1984, Stichwort „Wandel“, II B 1 g) und h), Sp 1529; s. a. Wahrig, Wörterbuch der deutschen Sprache, 15. Aufl. 1995, Stichwort „Wandel“). Das von den Antragstellern favorisierte Verständnis der Formulierung „Stätte von Handel und Wandel“ für das in Rede stehende Bazar-Gebäude als „Ort, wo Waren erworben und verkauft werden und der Bürger wandelt, also auf und ab schreitet, umherschlendert, flaniert und einen sog. Geschäftsbummel macht“, mag in der Öffentlichkeit Norderneys auf Grund der Geschichte des Gebäudes in diesem Sinne verstanden werden, ist aber bei objektiver Betrachtung nicht zwingend.

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Selbst wenn der Begriff „Handel und Wandel“ im Sinne der Antragsteller zu verstehen wäre, wäre ihnen vorläufiger Rechtsschutz zu versagen. Denn auch mit dem von den Antragstellern dargelegten Sinngehalt der Formulierung fehlt ihr - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt - die hinreichende Konkretisierung. Das Verwaltungsgericht hat - ohne dass dies zu beanstanden ist - angenommen, dass es an der Angabe hinreichend konkreter Maßnahmen fehle, die sich die Initiatoren des Bürgerbegehrens zum Zwecke der Erhaltung u.a. des Bazargebäudes vorgestellt hätten. Träte eine Entscheidung entsprechend Nr. 1 des Begehrens an die Stelle eines Ratsbeschlusses, so verbliebe der ausführenden Stelle ein zu großer Spielraum eigener Entscheidungen zur Umsetzung des Bürgerbegehrens. Die dagegen mit dem Beschwerdevorbringen der Antragsteller geltend gemachte Einwendung, der zulässige Rahmen der zu treffenden Entscheidungen werde hinreichend durch die Begriffe „Handel und Wandel“ in der „historisch-traditionellen Funktion“ des Bazargebäudes umschrieben, bleibt erfolglos. Denn während die Forderung unter Nr. 1. des Bürgerbegehrens die Erhaltung des Bazargebäudes als „Stätte von Handel und Wandel und von Kunst und Kultur“ umfasst, wird in der Begründung und der Berechnung der durch gewerbliche Vermietung zu erzielenden Einnahmen im Widerspruch zur Forderung Nr. 1 allein - wie das Verwaltungsgericht zutreffend aufgezeigt hat - auf eine zukünftige (allein) gewerbliche Nutzung abgestellt, die den in der Forderung Nr. 1 abgesteckten Rahmen deutlich anders, nämlich enger zieht. Unter diesen Voraussetzungen geht auch das Vorbringen der Antragsteller ins Leere, während der Unterschriftensammlung sei kein Bürger angetroffen worden, der den Inhalt der Forderung nicht verstanden oder irgendeine nähere Erläuterung verlangt habe. Auf welchen Inhalt der Forderung Nr. 1 sich das Beschwerdevorbringen der Antragsteller insoweit bezieht - auf eine gemischte oder eine rein gewerbliche Nutzung -, haben auch die Darlegungen der Antragsteller im Beschwerdeverfahren nicht deutlich werden lassen.

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Ebenso wenig verhilft das Vorbringen der Antragsteller der Beschwerde zum Erfolg, dass im Vorfeld des Bürgerbegehrens über Wochen hinweg in der Öffentlichkeit eine umfassende Diskussion mit späterer Fotoausstellung über das Vorhaben der Stadt Norderney, das Bazargebäude in ein Verwaltungszentrum mit der Stadtverwaltung und der Kurverwaltung unter einem Dach umzufunktionieren, stattgefunden habe, wobei jedem Bürger von Norderney die historische, traditionelle Funktion des Gebäudes geläufig gewesen sei. Den Begriff „historisch-traditionelle Funktion“, den das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Wendung „Handel und Wandel“ ebenfalls für nicht hinreichend bestimmt hält, hat auch das Beschwerdevorbringen nicht im erforderlichen Maße erläutern können. Insbesondere der Hinweis auf den Inhalt der Anlage 5 zur Antragsschrift v. 22. März 2004 lässt unklar, auf welchen Zeitpunkt des Bestehens des Bazargebäudes der Begriff „historisch-traditionelle Funktion“ abstellt und welche Elemente zu dieser Funktion zählen. Während in dieser Bürgerinformation zum Bürgerbegehren der Aktionsgemeinschaft „Klar zur Wende“ einerseits auf die Nutzung des Gebäudes nach seiner Entstehung im Jahre 1854 mit der Einrichtung von Läden verwiesen wird, wird im weiteren ausgeführt, dass sich die althergebrachte Nutzung gewandelt habe, die nunmehr z.B. die Norderney Card - Serviceabteilung, das Veranstaltungs- und Theaterbüro und das Reisebüro umfasse. In der in der Antragsschrift v. 22. März 2004 u. a. zum Begriff der „historisch-traditionelle Funktion“ vorgelegten Erläuterung wird hervorgehoben, dass das Bazargebäude nach Nr. 1 der Forderung als eine Stätte von Handel und Wandel und von Kunst und Kultur in seiner traditionellen und auch gegenwärtigen Funktion erhalten und neubelebt werden solle (Bl. 11 der Gerichtsakte). Damit soll offenbar nach dem Verständnis der Antragsteller auch die jüngste Nutzung vom Begriff der „historisch-traditionelle Funktion“ umfasst sein, obwohl der Wortbegriff diese Deutung nicht nahe legt. Diese Mehrdeutigkeit der in der Fragestellung des Bürgerbegehrens geht zu Lasten der Antragsteller.

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Erfolglos bleibt auch das Beschwerdevorbringen der Antragsteller, die mit dem Bürgerbegehren angestrebte Nutzung des Bazargebäudes werde mit hinreichender Bestimmtheit durch die aktuelle Bauleitplanung der Stadt Norderney beschrieben. Nach den von den Antragstellern selbst vorgelegten Unterlagen sollen durch die textlichen Festsetzungen des noch im Aufstellungsverfahren befindlichen Bebauungsplans Nr. 48 „Kurzentrum“ der Stadt Norderney für das SO-1-Gebiet Einrichtungen für gesundheitliche, kulturelle und sportliche Zwecke, Dienstleistungseinrichtungen im Zusammenhang mit dem Fremdenverkehr sowie Schank- und Speisewirtschaften, Vergnügungsstätten und Einzelhandel als zulässige Nutzungen festgesetzt werden. Diese, durch den Bebauungsplan möglicherweise künftig festgesetzten Nutzungen sind mit den vom Wortlaut der Forderungen des Bürgerbegehrens erfassten Nutzungen nicht deckungsgleich und geben deshalb keinen hinreichenden Aufschluss über den Inhalt der Forderungen des Bürgerbegehrens. Der Begriff „Stätte von Handel und Wandel und von Kunst und Kultur“ ist einerseits enger als die o.g. Festsetzungen des genannten Bebauungsplans. Einrichtungen für gesundheitliche, aber auch sportliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten, worunter im Wesentlichen Nachtlokale, Diskotheken und Spiel- und Automatenhallen zu verstehen sind (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 10. Aufl. 2002, § 4 a BauNVO Rz. 22.12; Roeser in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, § 7 Rz. 16), werden von den Antragstellern offenbar nicht angestrebt. Andererseits dürfte die Forderung des Bürgerbegehrens über die bauplanungsrechtlichen Festsetzungen hinausgehen. Denn eine Beschränkung auf den Einzelhandel, wie es der Entwurf der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 48 vorsieht, ist dem Begriff „Handel und Wandel“ nicht ohne weiteres zu entnehmen. Allenfalls könnte insoweit der Hinweis auf die traditionelle Funktion des Bazargebäudes in der Forderung des Bürgerbegehrens eine gewisse Einschränkung bedeuten. Eine hinreichende Klarstellung der Forderung des Bürgerbegehrens folgt daraus aber nicht.

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Ohne Erfolg bleibt das Beschwerdevorbringen der Antragsteller schließlich auch deswegen, weil es an einem den gesetzlichen Bestimmungen entsprechenden durchführbaren Vorschlag zur Deckung der mit der Ausführung der Entscheidung verbundenen Kosten oder Einnahmeausfälle fehlt (§ 22 b Abs. 4 Satz 2 NGO). Zutreffend weist das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Senats (Beschl. v. 11. August 2003 - 10 ME 82/03 -, S. 2ff des Beschlussabdrucks) darauf hin, dass es für einen hinreichenden Kostendeckungsvorschlag genügt, aber auch erforderlich ist, dass über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt überschlägige, aber schlüssige Angaben gemacht werden. Daran fehlt es. In der Begründung des Bürgerbegehrens heißt es, bei einer Erhaltung des jetzigen Standortes der Stadtverwaltung im Rathausgebäude entstünden keine größeren Kosten. Das gelte selbst dann, wenn im Rathaus die Unterbringung der Geschäftsverwaltung der Staatsbad GmbH realisiert werden solle. Die Kosten der Integration dieser Geschäftsverwaltung in das Rathaus beliefen sich allenfalls auf 300.000,- Euro für Umbauten und den Einbau eines Fahrstuhls. Dem Bürgerbegehren und seiner Begründung ist allerdings nicht zu entnehmen, welche konkreten Annahmen und welche Berechnung diesem Betrag zugrunde liegt. Ebenso wenig haben die Antragsteller mit ihrer Beschwerde genügend erläutern können, welche Annahmen der geschätzten Bausanierung des Bazargebäudes für die erstrebte gewerbliche Nutzung in Höhe von 1 Mio. Euro zugrunde gelegt worden sind. Weder in der Begründung des Bürgerbegehrens noch in der von den Antragstellern in Bezug genommenen Anlage 5 ihrer Antragsschrift vom 22. März 2004 wird dieser Betrag plausibel erläutert.

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Eine nähere Präzisierung des Kostendeckungsvorschlags wäre auch deswegen erforderlich gewesen, weil in der als Anlage 9 zur Antragsschrift (Bl. 29 der Gerichtsakte) in Auszügen vorgelegten Machbarkeitsstudie des Architekturbüros Schneider für die Schaffung eines gemeinsamen Verwaltungsstandortes am Kurplatz/Bazargebäude von einem Sanierungsaufwand von 3,255 Mio. Euro ausgegangen wird, jedoch nähere Angaben zu den Sanierungskosten des Bazargebäudes für seine Nutzung als Geschäftsgebäude fehlen. In der Zusammenfassung der Studie heißt es nämlich, dass die Baukonstruktion des Bazargebäudes (Dach-, Wand- und Deckenkonstruktionen) für die Büronutzung und andere Nutzungen wie z.B. Wohnnutzung ausreichend seien. Ob dies auch für die Nutzung des Gebäudes zu gewerblichen Zwecken gilt, die wegen des umfangreicheren Besucherstromes und der Interessen der im Bazargebäude Beschäftigten möglicherweise andere und eventuell finanziell aufwändigere Sanierungsmaßnahmen erforderlich macht, ist nicht erkennbar. Ob unter diesen Voraussetzungen der von den Antragstellern angenommene Sanierungsbedarf realistisch ist, ist nicht schlüssig dargelegt.

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Zweifel an der Schlüssigkeit des Kostendeckungsvorschlages ergeben sich auch im Hinblick auf die in der Begründung des Bürgerbegehrens wiedergegebene Annahme, mit der im Bazargebäude zur Verfügung stehenden Gebäudenutzfläche von 970 m² ließen sich bei einem Mietzins von 10 Euro/m² und jährlichen Gesamteinnahmen von 116.400 Euro die 1 Mio. Euro kostende Bausanierung leicht finanzieren. Diesem Berechnungsmodell ist unausgesprochen vorausgesetzt, dass die Nutzfläche des Bazargebäudes ausschließlich gewerblichen Zwecken dienen werde, woraus sich die von den Antragstellern erwarteten Einnahmen ergäben. Diese Voraussetzung steht allerdings nicht im Einklang mit der Forderung des Bürgerbegehrens, die im Bazargebäude nicht allein eine gewerbliche Nutzung erstrebt, sondern auch Nutzungen kultureller und künstlerischer Art.

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Da das Beschwerdevorbringen der Antragsteller bereits aus den eben genannten Gründen keinen Erfolg haben kann, lässt der Senat - ebenso wie das Verwaltungsgericht - offen, ob wegen des Beschlusses des Rates der Stadt Norderney vom 31. März 2004, das Rathaus als Standort der Stadtverwaltung beizubehalten, bereits eine Abwendungsentscheidung nach § 22 b Abs. 9 Satz 3 NGO vorliegt und das Bürgerbegehren damit erledigt ist (vgl. zur Wirkung einer Abwendungsentscheidung: Wefelmeier, aaO, § 22 b Rz. 67), oder ob noch eine selbstständige Teilforderung des Bürgerbegehrens unerledigt geblieben ist, die Gegenstand eines gerichtlichen Rechtsschutzverfahrens sein kann. Offen lassen kann der Senat auch, ob das Bürgerbegehren möglicherweise einen Gegenstand betrifft, der nicht von der Entscheidungsbefugnis des Rates umfasst wird. Eigentümerin des Bazargebäudes ist nach Angaben des Antragsgegners die städtische Eigengesellschaft „Wirtschaftsbetriebe Norderney GmbH“, die das Gebäude an die städtische Eigengesellschaft „Niedersächsische Staatsbad GmbH“ verpachtet habe. Ob die Frage der mit dem Bürgerbegehren angestrebten Nutzung deshalb - wie der Antragsgegner meint - außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Rates liegt oder ob der Rat entweder durch die ihm nach § 40 Abs. 1 Nr. 5 NGO zustehende abschließende Entscheidung über die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen oder durch die Bestellung der Vertreter in der Gesellschafterversammlung der beiden oben genannten Eigengesellschaften der Stadt Norderney auf die Nutzung des Bazargebäudes einwirken kann, braucht nach dem oben Dargelegten nicht entschieden zu werden.

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