Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-17, Aktenzeichen 14 K 2787/02
ECLI:DE:VGK:2004:0817.14K2787.02.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Beklagte nicht berechtigt war, den vom Kläger als Stellvertreter vorgeschlagenen Herrn E. für die Berufungsperiode von 2002 bis 2006 als Mitglied in den Beirat bei der Höheren Landschaftsbehörde zu berufen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger ist ein nach den Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes anerkannter Naturschutzverband. Zwei der insgesamt 12 Mitglieder des nach § 11 Abs. 1 LG NRW zu bildenden Beirates bei der Höheren Landschaftsbehörde werden auf seinen Vorschlag besetzt. Mit seiner Klage wendet er sich gegen die seiner Ansicht fehlerhafte Berufung des Landschaftsbeirats bei der Beklagten als Höhere Landschaftsbehörde für die Berufungsperiode von 2002 bis 2006.

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Unter dem 29.08.2001 wies die Beklagte den Kläger darauf hin, dass ein neuer Beirat bei der Höheren Landschaftsbehörde für die Berufungsperiode 2002-2006 zu bestellen sei. Sie bat den Kläger, bis zum 15.10.2001 einen mindestens 8 Personen umfassenden Vorschlag für die von ihm nach § 11 Abs. 4 LG NRW zu stellenden Mitglieder des Beirats und deren Stellvertreter vorzulegen.

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Nach gewährter Fristverlängerung legte der Kläger einen 6 Personen umfassenden Vorschlag für die Berufung des Beirates vor. Die 6 Personen schlug er mit der Maßgabe vor, dass 4 Personen sowohl als Beiratsmitglieder als auch als Stellvertreter zur Verfügung stünden. Die übrigen zwei Personen, u.a. Herr E. stünden nur als Stellvertreter zur Verfügung.

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Mit Urkunde vom 14.12.2001 wurde Herr E. als Vertreter des Klägers zum Mitglied des Beirates für die Dauer von 5 Jahren berufen. Am 23.01.2002 konstituierte der Beirat sich neu.

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Unter dem 05.02.2002 wandte sich der Kläger gegenüber der Beklagten gegen die seiner Auffassung fehlerhafte Berufung des Herrn E. zum Mitglied des Beirates. Die Beklagte habe die Grenzen des ihr zustehenden Auswahlrechts überschritten, weil Herr
E. ausdrücklich nur als Stellvertreter und nicht als Mitglied des Beirats vorgeschlagen worden sei.

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Mit Schreiben vom 25.02.2002 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass bereits Zweifel daran bestünden, ob eine vom Kläger unterstellte Missachtung seines Vorschlagsrechts eine Beeinträchtigung eines einklagbaren, subjektiven Rechts darstelle. Die Vorschriften des LG NRW dienten allein öffentlichen Interessen. Zudem sei die berufende Behörde nicht an die vom vorschlagenden Verband zugedachte Funktion als Mitglied oder stellvertretendes Mitglied gebunden. Eine Beschränkung des Auswahlrechts der Behörde durch das Vorschlagsrecht des Verbandes sei ausgeschlossen, weil auch die Mitglieder der Beiräte staatliche Gewalt ausübten und deshalb über demokratische Legitimation verfügen müssten.

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Am 09.04.2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass zwischen ihm und der Beklagten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis bestehe. Sein Vorschlagsrecht nach § 11 Abs. 4 LG NRW und die daraus resultierende Verpflichtung der Beklagten zur Berücksichtigung der Bewerber sei ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Ihm - dem Kläger - stehe ein subjektiv-öffentliches Rechts auf Einhaltung der Regelungen über die Berufung des Landschaftsbeirats zu. Die eine Klagebefugnis von Naturschutzverbänden ablehnende Haltung des OVG NRW sei inzwischen überholt, weil Naturschutzverbänden mittlerweile auch in NRW durch eine Novellierung des LG NRW eine Verbandsklagemöglichkeit eingeräumt worden sei. Die Beklagte sei hinsichtlich Herrn E. zu Unrecht von seinem Berufungsvorschlag abgewichen. Er habe Herrn E. ausschließlich als Stellvertreter vorgeschlagen. Die systematische Auslegung des § 11 Abs. 4 LG NRW spreche für eine Bindung der Beklagten an funktionsbezogene Vorschläge der Verbände. Aufgrund der Vorschrift des § 11 Abs. 4 LG NRW sei die Beklagte grundsätzlich an den Vorschlag der Verbände gebunden. Eine Berufung ohne Vorschlag der Verbände werde nur ausnahmsweise für den Fall des nicht fristgerechten bzw. des nicht ordnungsgemäßen Vorschlages (§ 11 Abs. 5 Satz 3 LG NRW) eröffnet. Auch aus den Bestimmungen der Verordnung zur Durchführung des LG vom 22.10.1986, zuletzt geändert durch VO vom 18.10.1994 (GV NRW S. 934 - DVO-LG) ergebe sich eine Bindung an funktionsgebundene Vorschläge der Verbände. Nach § 1 Abs. 2 DVO-LG gelte die vorgeschriebene doppelte Anzahl von Bewerbern auch dann als erreicht, wenn die bei der Wahl der Mitglieder nicht berücksichtigten Bewerber für die Wahl der Stellvertreter ebenfalls zur Verfügung stünden. Die Anwendung dieser Vorschrift setze gerade voraus, dass im Vorschlag des Verbandes Erklärungen zur Funktion der vorgeschlagenen Personen abgegeben würden und dass die Behörde an diese Differenzierungen auch gebunden sei. Der Annahme einer Bindung an das Vorschlagsrecht der Verbände stünden im Falle der Berufung zum Beirat bei der Höheren Landschaftsbehörde keine aus dem Demokratieprinzip und dem Selbstverwaltungsrecht des Art. 28 GG resultierende Bedenken entgegen. Auf die Selbstverwaltungsgarantie könne sich die Höhere Landschaftsbehörde anders als die Untere Landschaftsbehörde nicht berufen. Das Demokratieprinzip stehe der Annahme einer Bindung an das Vorschlagsrecht der Verbände nicht entgegen. Die rein vorbereitende und beratende Tätigkeit des Beirats bei der Höheren Landschaftsbehörde bedeute keine Ausübung von Staatsgewalt, die eine besondere demokratische Legitimation erfordere. Dem Beirat bei der Höheren Landschaftsbehörde seien insbesondere keine vergleichbaren Widerspruchsrechte wie dem Beirat bei der Unteren Landschaftsbehörde (vgl. § 69 Abs. 1 Satz 2 LG NRW) eingeräumt.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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festzustellen, dass die Beklagte nicht berechtigt war, den vom Kläger als Stellvertreter vorgeschlagenen Herrn E. für die Berufungsperiode von 2002 bis 2006 als Mitglied in den Beirat bei der Höheren Landschaftsbehörde zu berufen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor, dass von einer Bindung an die funktionsbezogenen Vorschläge des Klägers nicht ausgegangen werden könne. Das Vorschlagsrecht der Verbände diene ausschließlich als Entscheidungshilfe für die Landschaftsbehörde. Es solle sicherstellen, dass eine ausreichende Anzahl von Bewerbern zur Auswahl stehe, die zur sachkundigen Vertretung bestimmter Interessen geeignet und mit Engagement bei der Sache seien. Über das Vorschlagsrecht hinaus solle den Verbänden keine Einflussnahmemöglichkeit auf die Zusammensetzung der Beiräte eingeräumt werden. Aus der Bestimmung des § 1 Abs. 2 DVO-LG könne keine Bindung an die im Vorschlag bestimmten Funktionen hergeleitet werden. Deren Sinn und Zweck sei es, der Beklagten durch Pflicht zur Benennung der doppelten Anzahl von Bewerbern eine Auswahl zu ermöglichen. Auch aus der Vorschrift des § 2 Abs. 2 DVO-LG folge keine Bindung der Behörde an die Funktionsfestlegung im Vorschlag der Verbände. Die Bedeutung dieser Bestimmung bestehe allein darin, dass er den Verbänden erlaube, nicht acht, sondern lediglich sechs Personen vorschlagen zu müssen. Der Verordnungsgeber habe dadurch abweichend von § 1 Abs. 2 DVO-LG eine Personenidentität zwischen als Mitgliedern und als Stellvertretern vorgeschlagenen Kandidaten ermöglicht. Für eine Bindung der Behörde an die von den Verbänden vorgegebenen Funktionen gebe § 2 Abs. 2 DVO-LG aber nichts her. Die Vorschrift gehe davon aus, dass alle sechs vorgeschlagenen Personen für eine Berufung als Mitglied des Beirats zur Verfügung stehen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges der Beklagten.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Die Kammer konnte mit Einverständnis der Beteiligten gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

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Die Klage hat Erfolg.

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Sie ist als Feststellungsklage gem. § 43 VwGO zulässig. Die Nichtberechtigung der Beklagten zur Berufung des Herrn von E. zum Mitglied des Beirates bei der Höheren Landschaftsbehörde ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Der Kläger ist in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO auch klagebefugt. Zwar setzt die Zulässigkeit der Feststellungsklage nach dem Wortlaut des § 43 VwGO keine Betroffenheit in subjektiven Rechten voraus. Das Erfordernis einer subjektiv-rechtlichen Betroffenheit auch für die Feststellungsklage folgt aber aus systematischen Erwägungen, weil alle anderen Klagearten der VwGO eine subjektivrechtliche Anknüpfung voraussetzen und kein Grund dafür ersichtlich ist, für die Feststellungsklage eine subjektiv-rechtliche Betroffenheit nicht zu fordern,

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vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand Sept. 2003, § 43 Rn. 31; BVerwG, Beschluss vom 22.12.1988 - 7 B 208/87 -, NVwZ 1989, 470; OVG Rh-Pf., Urteil vom 29.08.1984 - 7 A 19/84 -, DVBl. 1985, 177.

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Der Kläger macht vorliegend die Verletzung subjektiver Rechte geltend. Die die Berufung des Beirates bei der Höheren Landschaftsbehörde regelnden Vorschriften des § 11 Abs. 4 LG NRW und der DVO-LG gewähren dem Kläger ein subjektiv-öffentliches Recht auf Beachtung seines ihm nach diesen Vorschriften eingeräumten Vorschlagsrechts. Zwar hat es das OVG NRW als zweifelhaft angesehen, dass die Vorschrift des § 11 Abs. 4 LG NRW a.F. i.V.m. den Vorschriften der Ersten Verordnung zur Durchführung des Landschaftsgesetzes vom 09.04.1975 i.d.F. der Änderung vom 22.04.1985 (GV NRW, S. 342) Naturschutzverbänden ein subjektiv-öffentliches Recht verleiht, weil die Vorschriften des LG NRW dem Naturschutz und dem Landschaftsschutz und damit allein öffentlichen Interessen dienten. In einem anderen Zusammenhang hat es ausgeführt, dass das Vorschlagsrecht nach § 11 Abs. 4 LG NRW a.F. nicht den Interessen der Verbände, sondern allein dem öffentlichen Interesse diene,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.11.1987 - 7 B 2567/87 -, NuR 1988, 197; Urteil vom 18.05.1988 - 7 A 1950/87 -, UA S. 12 ff.,

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Diese Erwägungen sind durch die zwischenzeitlich erfolgte Stärkung der verfahrensrechtlichen Position anerkannter Naturschutzverbände aber überholt. So sind anerkannten Naturschutzverbänden auch nach nordrhein-westfälischem Landesrecht nunmehr subjektiv-rechtlich bewehrte Mitwirkungsrechte und eigenständige Klagerechte eingeräumt worden (vgl. §§ 12 ff. LG NRW). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vermitteln die Mitwirkungsrechte - wie das Recht auf Mitwirkung in Planfeststellungsverfahren gem. § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG a.F. - den Naturschutzverbänden unter Berücksichtigung ihrer Zielsetzung und ihres Schutzzwecks ein selbständig durchsetzbares, subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung am Verfahren,

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BVerwG, Urteil vom 31.10.1990 - 4 C 7.88 -, BVerwGE 87, 62; Hess VGH, Urteil vom 09.03.1988 - 3 N 3703/87 -, UPR 1988, 266.

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Zur Begründung hat das BVerwG maßgeblich darauf abgestellt, dass der Gesetzgeber mit der Einführung besonderer Beteiligungsrechte für Naturschutzverbände den Verbänden im Interesse eines effektiven Natur- und Landschaftsschutzes besondere Aufgaben und insoweit auch materielle Rechtsposition hat einräumen wollen, um die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes im Interesse eines effektiven Natur- und Landschaftsschutzes verfahrensrechtlich zu stärken. Diese verfahrensrechtliche Stärkung der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes habe seinen Grund darin, dass die genannten Belange - mangels eines berechtigten Rechtsträgers - anderweitig oft nicht hinreichend geltend gemacht werden konnten.

Diese Erwägungen sind auf die Bestimmungen über die Berufung zum Landschaftsbeirat übertragbar. Mit dem Vorschlagsrecht für die Verbände wollte der Gesetzgeber gewährleisten, dass den Behörden eine ausreichende Zahl kompetenter und engagierter Bewerber zur Besetzung des Beirats zur Verfügung steht. Im Interesse eines effektiven Natur- und Landschaftsschutzes ist es geboten, den Verbänden ein eigenständiges Klagerecht einzuräumen, mit dem sie eine Einhaltung der Vorschriften über die Berufung der Landschaftsbeiräte erreichen können.

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Das erforderliche Feststellungsinteresse ist ebenfalls gegeben. Würde der Kläger das vorliegende Verfahren nicht durchführen, wäre zu befürchten, dass die Beklagte das vom Kläger geltend gemachte Vorschlagsrecht bei der nächsten Berufungsperiode erneut missachtet. Die Beklagte hat im vorliegenden Verfahren zum Ausdruck gebracht, dass sie sich an die Funktionsbestimmungen im Vorschlag des Klägers nicht gebunden fühlt.

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Die Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage ebenfalls nicht entgegen. Die Berufung zu Mitgliedern des Beirats bei der Höheren Landschaftsbehörde ist kein mit der Anfechtungsklage anfechtbarer Verwaltungsakt. Ob neben der Feststellungsklage auch die allgemeine Leistungsklage zulässig ist, kann dahinstehen. Selbst wenn dies Fall wäre, wäre die Feststellungsklage dieser gegenüber nicht subsidiär. Die Subsidiaritätsklausel dient allein der Verhinderung der Umgehung der für die anderen Klagearten bestehenden besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen bestehen für die allgemeine Leistungsklage nicht,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179.

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Die Klage ist begründet. Die Beklagte war nicht berechtigt, Herrn E. für die Wahlperiode 2002 bis 2006 zum Mitglied des Beirats bei der Höheren Landschaftsbehörde zu berufen. Sie war an den Funktionsvorschlag des Klägers gebunden. Dieser hatte Herrn E. nicht zum Mitglied, sondern zum Stellvertreter vorgeschlagen.
Dass die Beklagte an die Funktionsvorschläge des Klägers insoweit gebunden ist, dass sie nur solche Bewerber zu Mitgliedern des Beirats berufen darf, die der Kläger als Mitglieder für den Beirat vorgeschlagen hat, folgt aus den Bestimmungen der § 1 Abs. 2 und § 2 Abs. 2 DVO-LG, die gem. § 4 Abs. 1 und 2 DVO-LG für die Berufung des Beirats bei der Höheren Landschaftsbehörde entsprechende Anwendung finden. Wortlaut und Systematik dieser Bestimmungen sprechen dafür, dass der Verordnungsgeber den vorschlagsberechtigten Verbänden ein bindendes Vorschlagsrecht einräumen wollte, welche Bewerber zu Mitgliedern und Stellvertretern berufen werden sollen. Dies folgt zunächst daraus, dass der Verordnungsgeber die für Vorschläge von Mitgliedern und von Stellvertretern geltenden Anforderungen und die Berufungsverfahren für Mitglieder und Stellvertreter in verschiedenen Vorschriften geregelt hat. § 1 Abs. 2 DVO-LG bestimmt hinsichtlich der zu berufenden Mitglieder, dass zur Wahl der Mitglieder des Beirats von jedem der vorschlagsberechtigten Verbände für die ihm nach § 11 Abs. 4 Satz 1 LG NRW zustehende Zahl der Mitglieder mindestens die doppelte Anzahl von Bewerbern vorzuschlagen ist. Diese Bestimmung bezieht sich ihrem eindeutigen Wortlaut nach allein auf die Anzahl der vorzuschlagenden Mitglieder. Die Vorschrift § 11 Abs. 4 Satz 1 LG NRW, auf die § 1 Abs. 2 DVO-LG NRW Bezug nimmt, regelt nur, aus welchen Personengruppen sich die Mitglieder des Beirats zusammensetzen. Die Anforderungen für den Vorschlag der Stellvertreter und deren Berufungsverfahren sind gesondert in § 2 Abs. 2 DVO-LG geregelt. § 2 Abs. 2 Satz 1 DVO-LG bestimmt, dass für jedes Mitglied nach den für seine Wahl geltenden Vorschriften in einem besonderen Wahlgang ein Stellvertreter zu wählen ist. Daraus folgt, dass auch für Stellvertreter die doppelte Anzahl von Bewerbern vorzuschlagen ist und dass die Stellvertreter in einem - von dem Berufungsverfahren der Mitglieder zu unterscheidenden - besonderen Berufungsverfahren auszuwählen sind. Dass den vorschlagsberechtigten Verbänden ein bindendes funktionsbezogenes Vorschlagsrecht zusteht, ist auch der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 DVO-LG zu entnehmen. Nach dieser Bestimmung gilt die nach § 1 Abs. 2 DVO-LG vorgeschriebene Anzahl von Bewerbern als erreicht, wenn die bei der Wahl der Mitglieder nicht berücksichtigten Bewerber für die Wahl der Stellvertreter ebenfalls zur Verfügung stehen. Die Anwendung dieser Ausnahmeregelung setzt eine Bestimmungsbefugnis der Verbände voraus. Ohne die Annahme einer Bestimmungsbefugnis wäre nicht zu beurteilen, ob ein lediglich sechs Personen umfassender Vorschlag den Vorgaben der DVO-LG entspricht. Entgegen der Auffassung der Beklagten kann der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 2 DVO-LG nicht entnommen werden, dass sie eine Auswahl unter allen sechs vorgeschlagenen Personen für eine Berufung als Mitglied des Beirats zulässt. Hätte es dem Willen des Verordnungsgebers entsprochen, dass die berufende Behörde - ungeachtet der Funktionsvorschläge der Verbände - alle vorgeschlagenen Bewerber als Beiratsmitglied auswählen darf, wäre zu erwarten gewesen, dass er für die Berufung der Mitglieder und deren Stellvertreter einheitlich eine Mindestzahl von 6 Bewerbern vorschreibt. Dies hat er jedoch nicht getan. Vielmehr lässt er eine Reduzierung der Mindestanzahl der vorzuschlagenden Bewerber nur unter der in § 2 Abs. 2 Satz 2 DVO-LG bezeichneten Voraussetzung zu, dass "die bei der Wahl der Mitglieder nicht berücksichtigten Bewerber für die Wahl der Stellvertreter ebenfalls zur Verfügung stehen". Diese Voraussetzung für eine ausnahmsweise Reduzierung der erforderlichen Bewerberzahl macht deutlich, dass auch der Verordnungsgeber von einer Bindung an die von den Verbänden vorgegebene Funktion ausgeht. Die in § 2 Abs. 2 Satz 2 DVO-LG bezeichnete Voraussetzung für eine zulässige Bewerberreduzierung macht nur Sinn, wenn die als Mitglieder vorgeschlagenen Bewerber - ohne die in § 2 Abs. 2 Satz 2 DVO-LG vorgesehene Funktionserweiterung auch für das Stellvertreteramt - für die berufende Behörde bindend nur für die Berufung zum Beiratsmitglied zur Verfügung stehen.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Annahme einer Bestimmungsbefugnis der vorschlagsberechtigten Verbände bestehen nicht. Insbesondere sind keine aus dem Demokratieprinzip resultierenden Bedenken gegeben. Zwar bedarf die Besetzung der Beiräte bei der Höheren Landschaftsbehörde demokratischer Legitimation, weil auch ihre beratende Tätigkeit Ausübung staatlicher Gewalt darstellt. Das Auswahlrecht der Beklagten wird aber nicht verfassungswidrig eingeschränkt. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, alle von den vorschlagsberechtigten Verbänden vorgeschlagenen Personen zu Mitgliedern des Beirats oder deren Stellvertretern zu berufen. Auch bei der hier vorgenommenen Auslegung der DVO-LG steht der Beklagten die doppelte Anzahl von Mitgliedern und Stellvertretern zur Auswahl zur Verfügung. Ein Vorschlagssystem mit einer doppelten Anzahl von Bewerbern belässt der Beklagten ein Auswahlermessen, das den Erfordernissen des Demokratieprinzips genügt,

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Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Februar 2004, Art. 20 Rn. 55.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.