Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-26, Aktenzeichen 4 K 4356/05
ECLI:DE:VGD:2006:1026.4K4356.05.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass für die von der Klägerin beabsichtigte Einrichtung einer
Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück der Stadt H1, G1 tlw., wie mit dem
Bauantrag vom 21. Januar 2003 beschrieben, keine landschaftsrechtliche Befreiung gemäß
§ 69 Abs. 1 LG NRW von den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes
Nr. 9 „H1" des Kreises L vom 6. Oktober 1982 erforderlich ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen, die diese selbst zu tragen hat.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt die Nassabgrabung H1 I in H1-L1 auf den Grundstücken
G2, G3, G4, G5, G6, G7 und G1 (vormals Flurstücke 0, 0, 0, 00, 00, 00, 00). Die
erste Abgrabungsgenehmigung für das Projekt wurde mit Bescheid vom
15. November 1974 erteilt, die entsprechende wasserrechtliche Erlaubnis mit
Bescheid vom 12. Februar 1975. Die Abgrabungsgenehmigung sah ursprünglich
einen Abschluss des Vorhabens bis zum 31. Dezember 1985 vor. In der Folgezeit
wurde die Dauer der Abgrabung durch Änderungsbescheide mehrfach verlängert,
zuletzt bis zum 31. Dezember 2011 durch Änderungsbeschluss vom 25. April 2000
des Beklagten zu dem Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom
10. Februar 1998. Die Rekultivierung muss danach bis zum 31. Dezember 2012
fertig gestellt sein.

3

Derzeit gilt für das Vorhaben die Zulassung des Abschlussbetriebsplanes für den
Quarz- und Quarzittagebau H1 I mit Bescheid des Bergamtes N vom
28. September 2006. Die Zulassung ist unbefristet erteilt worden. Für die
Rekultivierung gilt unverändert das Abschlussdatum des 31. Dezember 2012. Wegen
der Einzelheiten wird auf den in der mündlichen Verhandlung überreichten Bescheid
des Bergamtes Bezug genommen.

4

Durch die Nassauskiesung ist ein offener Grundwassersee mit einer zusammen
hängenden Wasseroberfläche von rund 45 ha und einer Tiefe von drei bis zu
25 Metern entstanden. Abgebaut werden insgesamt über 4 Mio. cbm Sand und Kies.

5

Der Bereich des Abgrabungsunternehmens und seiner Umgebung unterliegt
verschiedenen raum- und fachplanerischen Vorgaben:

6

Der Gebietsentwicklungsplan 1986 für den Regierungsbezirk E sah für den
Bereich des Abgrabungsvorhabens - teilweise überlagernd - eine
Abgrabungskonzentrationszone, die Bildung eines oberirdischen Gewässers, einen
Bereich für den Schutz der Landschaft, einen Erholungsbereich und unmittelbar
westlich und nördlich neben dem Baggersee einen Freizeit- und
Erholungsschwerpunkt vor. Wegen der Einzelheiten wird auf die dem GEP 1986 für
den Regierungsbezirk E beigefügte Karte L 0000, L, Bezug genommen.

7

Der Gebietsentwicklungsplan 99 für den Regierungsbezirk E trifft folgende
Festsetzungen: Nördlich der ausgewiesenen Wasserfläche (Baggersee H1 I) liegt ein
ausgedehntes Gebiet zum Schutz der Natur (O). Die nördliche Spitze des
Baggersees und ihre nähere Umgebung ist als Fläche zum Schutz der Landschaft
und landschaftsorientierten Erholung dargestellt; darunter befindet sich westlich des
Baggersees ein größerer Bereich für Ferieneinrichtungen und Freizeitanlagen.
Wegen der Einzelheiten wird auf die dem GEP 1999 beigefügte Karte L 0000, L,
Bezug genommen.

8

Der Nordteil des Baggersees, der nördliche Uferbereich und die westlich, nördlich
und östlich daran anschließenden Flächen werden durch das
Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und O" des Landschaftsplans Nr. 9 - H1 -
des Kreises L vom 6. Oktober 1982 (Landschaftsplan 1982) erfasst. Die Grenze des
Landschaftsschutzgebietes verläuft west-östlich quer durch den See. Vor
Inkrafttreten des Landschaftsplanes war derselbe Bereich im Nordteil des
Baggersees Teil eines durch die Landschaftsschutzverordnung des
Regierungspräsidenten E vom 5. Dezember 1969 (Amtsblatt der Bezirksregierung E,
1969, Nr. 0000, Seite 476, vom 18. Dezember 1969 - LandschaftsschutzVO 1969)
festgesetzten Landschaftsschutzgebietes.

9

Der Baggersee H1 I wird von dem für das Stadtgebiet der Beigeladenen in 1976
erlassenen Flächennutzungsplan erfasst. Wegen der Einzelheiten der Darstellung
wird auf den Plan Bezug genommen. Der Flächennutzungsplan wurde im Jahr 1979
geändert. Die Änderungen sind am 1. Februar 1980 in Kraft getreten. Sie betrafen
unter anderem den Baggersee H1 I. Wegen der Einzelheiten wird auf Nr. 13 des
Erläuterungsberichts zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen
und der der Änderung beigegebenen kartografischen Darstellung verwiesen.

10

Mit der seit dem 19. März 1999 wirksamen 26. Änderung des
Flächennutzungsplanes erfolgte im südlichen Bereich des Baggersees eine
Konkretisierung der Zweckbestimmung mit der Ausweisung eines Naturfreibades.
Der Bäderbereich im südlichen Teil des Baggersees wird außerdem durch den
Bebauungsplan Nr. 11 - L1 - der Beigeladenen erfasst. Entsprechend seinen
Festsetzungen wurden dort das Freizeitbad „N1ness" und ein den See nutzendes
Naturfreibad errichtet.

11

Für den Nordteil des Baggersees (Bereich des Landschaftsschutzgebietes „Qer
Höhenrand und Otal") gibt es derzeit keinen verbindlichen Bebauungsplan.
Vorentwürfe eines Bebauungsplanes (Nr. 4/1 und 4/2, H1 6, Ortsteil L1, Stand
April/Mai 1978) wurden nicht verwirklicht, der Aufstellungsbeschluss vom
14. September 1972 wurde am 10. Juni 1999 aufgehoben. Der Ausschuss für
Planung, Umwelt und Verkehr der Beigeladenen hat am 21. März 2006 die
Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 15 - L1 -beschlossen. Damit soll unter
anderem die planungsrechtliche Grundlage für die Errichtung einer Tauchschule am
Westufer des Baggersees geschaffen werden.

12

Die Klägerin beantragte bei der Beigeladenen unter dem 21. Januar 2003 die
Erteilung einer Baugenehmigung zum Neubau einer Tauchschule auf
Schwimmponton in H1-L1, „Wsche Weide", am L2weg, G1 bei der Beigeladenen.
Das eingeschossige Tauchschulgebäude mit einer Grundfläche von rund 440 qm (es
soll Sanitär- und Umkleideräume, Werkstatt, Küche, einen Schulungsraum und ein
Tauchbecken erhalten) wird auf einem 560 qm großen Schwimmponton errichtet, der
aus aneinander gekoppelten Betonschwimmkörpern von je 19,90x3,80 Metern
besteht. Der Schwimmponton ist durch einen Steg mit dem Seeufer verbunden, der
in gerader Fortsetzung des L2weges verläuft. Nach den Bauvorlagen soll rechts- und
links des Zugangsweges am Seeufer ein Parkplatz mit insgesamt 20 PKW
Stellplätzen entstehen. Wegen der Einzelheiten des Bauvorhabens wird auf den
Inhalt der von der Beigeladenen vorgelegten Baugenehmigungsakten verwiesen.

13

Über das Baugesuch vom 21. Januar 2003 ist noch nicht entschieden. Das
Baugenehmigungsverfahren ruht derzeit.

14

Ebenfalls unter dem 21. Januar 2003 stellte die Klägerin wegen der geplanten
Errichtung der Tauchschule einen Antrag auf eine wasserrechtliche Genehmigung
gemäß § 99 LWG. Darüber ist ebenfalls noch nicht entschieden. Das
wasserrechtliche Genehmigungsverfahren ruht.

15

Wegen der in den Bestimmungen des Landschaftsplanes 1982 enthaltenen
landschaftsrechtlichen Bauverbote stellte die Klägerin bei der unteren
Landschaftsbehörde des Beklagten unter dem 20. Juli 2004 einen Antrag auf
Befreiung.

16

Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 7. März 2005 ab.

17

Die Klägerin erhob dagegen unter dem 9. März 2005 Widerspruch, den die
Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheid vom 7. September 2005 zurück wies.

18

Die Klägerin hat am 4. Oktober 2005 Klage erhoben.

19

Sie beantragt,

20

festzustellen, dass für die von ihr beabsichtigte Einrichtung
einer Tauchschule auf Schwimmponton auf dem Grundstück
der Stadt H1, G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom
21. Januar 2003 beschrieben, keine landschaftsrechtliche
Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den
Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes
Nr. 9 „H1" des Kreises L erforderlich ist,

21

hilfsweise,

22

den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides
vom 7. März 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung E vom 7. September 2005 zu verpflichten,
ihr gemäß ihrem Antrag vom 20. Juli 2004 eine
landschaftsrechtliche Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von
den Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes
Nr. 9 „H1" des Kreises L zur Errichtung einer Tauchschule auf
Schwimmponton auf dem Grundstück der Beigeladenen in H1,
G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003
beschrieben, zu erteilen,

23

äußerst hilfsweise,

24

den Beklagten unter Aufhebung des Versagungsbescheides
vom 7. März 2005 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung E vom 7. September 2005 zu verpflichten,
ihren Antrag vom 20. Juli 2004 auf eine landschaftsrechtliche
Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 LG NRW von den
Verbotsvorschriften der Nr. 3.3 Nr. 1 des Landschaftsplanes
Nr. 9 „H1" des Kreises L zur Errichtung einer Tauchschule auf
Schwimmponton auf dem Grundstück der Beigeladenen in H1,
G1 tlw., wie mit dem Bauantrag vom 21. Januar 2003
beschrieben, erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichtes zu bescheiden,

25

und im Unterliegensfall die Berufung wegen der
grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen.

26

Der Beklagte beantragt,

27

die Klage abzuweisen.

28

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten und der Beigeladenen und der
Gerichtsakten verwiesen.

30

Entscheidungsgründe:

31

Die Klage ist mit dem Hauptantrag begründet. Die Klägerin bedarf für ihr
Vorhaben keiner landschaftsrechtlichen Befreiung nach Maßgabe von Nr. 3,
Abschnitt 3.3 (Allgemeine Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete nach
§ 21 LG) des Landschaftsplanes 1982 in Verbindung mit § 69 LG. Der beabsichtigten
Anlage einer Tauchschule in dem Baggersee H1 I stehen die für
Landschaftsschutzgebiete allgemein erlassenen Bauverbote des Landschaftsplans
nicht entgegen. Diese Verbotsvorschriften sind nichtig. Die Tauchschule ist
landschaftsrechtlich erlaubnis- und befreiungsfrei zulässig.

32

1. Der am 6. Oktober 1982 in Kraft getretene und die
Landschaftsschutzverordnung 1969 außer Kraft setzende (vgl. § 73 Abs. 1 des
Landschaftsgesetzes in der bei Inkrafttreten des Landschaftsplanes geltenden
Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Gesetzes zur Sicherung des
Naturhaushaltes und zur Entwicklung der Landschaft vom 26. Juni 1980, GVNW
Nr. 53 vom 18. August 1980, Seite 734, LG 1980) Landschaftsplan 1982 erfasst das
Vorhaben der Klägerin durch das festgesetzte Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.2
„Qer Höhenrand und Otal". Das ergibt sich aus der zeichnerischen Darstellung der
Festsetzungskarte. Zwar ist in der Anlage 5 zum Landschaftsplan 1982 (Auszug aus
den Flurkarten und dem Liegenschaftsbuch zu den Festsetzungen nach §§ 19 bis 26
LG) das betroffene Flurstück (G1) als Teil des Landschaftsschutzgebietes nicht
ausdrücklich aufgeführt. Es gehört aber zu den Flurstücken des bei Inkrafttreten des
Landschaftsplanes im Jahr 1982 bestehenden Flurbereinigungsgebietes I, die der
Landschaftsplan pauschal in Bezug nimmt. Die Zugehörigkeit des
Vorhabengrundstücks zum Landschaftsschutzgebiet ist zwischen den Beteiligten
nicht umstritten. Die südliche Grenze des Landschaftsschutzgebietes teilt den
Baggersee H1 I in einen nördlichen (kleinen), landschaftsgeschützten Bereich und
einen weitaus größeren Südteil außerhalb des Landschaftsschutzgebietes. Das
geplante Tauchschulgebäude auf Schwimmponton liegt auf dieser Grenze und mit
seiner nördlichen Hälfte innerhalb des Landschaftsschutzgebietes. Vergleichbares
gilt für den am Ufer vorgelagerten Parkplatz. Der Betrieb der Tauchschule nutzt die
nach der Festsetzungskarte im Landschaftsschutzgebiet gelegene Wasserfläche in
vollem Umfang.

33

2. Das Landschaftsschutzgebiet Nr. 3.3.2 „Qer Höhenrand und Otal" ist als
solches festgesetzt worden zur Erhaltung oder Wiederherstellung der
Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter
und wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (§ 21 a, b LG
1980) Zur Erreichung dieser Schutzzwecke normiert der Landschaftsplan 1982 in
den für Landschaftsschutzgebiete allgemein geltenden Vorschriften Verbote, die
auch das Vorhaben der Klägerin betreffen. Verboten ist nach Nr. 3.3, 1. a) der
Allgemeinen Bestimmungen für alle Landschaftsschutzgebiete die Errichtung
baulicher Anlagen, auch wenn sie keiner bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfen;
es ist nach Buchst. b) verboten, Bootsstege oder sonstige feste Einrichtungen für
den Wassersport zu errichten oder Stellplätze für Kraftfahrzeuge anzulegen;
schließlich ist es gemäß Buchst. e) verboten, Ufergehölze zu beseitigen oder zu
beschädigen. Die besonderen Bestimmungen für das Landschaftsschutzgebiet „Qer
Höhenrand und Otal" (3.3.2 des Landschaftsplanes 1982) enthalten keine weiter
gehenden Verbotsregelungen.

34

3. Die genannten Verbotsklauseln schließen, ihre Wirksamkeit unterstellt, die
Verwirklichung des Vorhabens der Klägerin aus. Ausnahme- und
Befreiungsregelungen des Landschaftsplanes 1982 kommen dem Vorhaben nicht zu
Gute.

35

3.1 Die spezielle Befreiungsvorschrift der Nr. 3.3., 1 a) gilt nur für
landwirtschaftliche Bauten (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 des Bundesbaugesetzes in
der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I 2256), vor
Inkrafttreten des Landschaftsplanes 1982 zuletzt geändert durch Gesetz vom
6. Juli 1979 (BGBl. I, 949) - BBauG 1976 -). Die Voraussetzungen der
„Unberührtheitsklausel" in Nr. 2 zu 3.3 der textlichen Festsetzungen des
Landschaftsplanes 1982 liegen nicht vor.

36

3.2 Ausnahmeregelungen zu Gunsten ortsfester Einrichtungen für den
Wassersport oder von Stellplätzen für diese Einrichtungen gibt es nicht.

37

3.3 Durch das spezifische Verbot von baulichen Anlagen für den Wassersport
werden zugleich Ansprüche auf landschaftsrechtliche Befreiungen gemäß Nr. 3 zu
3.3 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplanes in Verbindung mit § 69
Abs. 1 LG für Anlagen des Wassersportes ausgeschlossen. Die Verbotsvorschriften
richten sich gezielt gegen alles, was der ortsfesten Ausübung des Wassersportes
dient, vor allem gegen die Errichtung von dafür genutzten Gebäuden und von
Parkplätzen für die Wassersportler. Die eindeutige, umfassende und also bewusst
getroffene Verbotsregelung lässt keinen Raum für atypische Sachverhalte. Die wären
aber Voraussetzung für eine Befreiung (OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2000,
20 A 3644/98, ZfB 2001, 203 ff.). Die im Ausschluss von Wassersportanlagen
liegende Härte für einen potenziellen Interessenten ist beabsichtigt.
Durchbrechungen würden dem Grundkonzept der Planung zuwider laufen. Etwas
anderes ergibt sich nicht aus dem Entwicklungsziel 4 des Landschaftsplanes, das für
die Abgrabungsflächen in L1 den Ausbau der Landschaft für die Erholung oder den
Fremdenverkehr festsetzt und dazu auch die gesellige und sportliche Erholung
(Freizeitpark, Sport- und Spielanlagen) durch die Gestaltung der Abgrabungsflächen
vorsieht. Die Regelungen über die Entwicklungsziele gehen den für das
Landschaftsschutzgebiet geltenden Verbote nicht vor, sondern entfalten sich nur
innerhalb der dadurch gezogenen Grenzen. Danach findet im Bereich des
Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal" keine Entwicklung hin zu
einem Bereich für die sportliche Erholung statt, die nur eine der Möglichkeiten zur
Verwirklichung des Entwicklungszieles ist. Insbesondere ortsfeste Anlagen für den
Wassersport mit Bauten und Stellplätzen sind ausgeschlossen. Das durch den
Landschaftsplan 1982 statuierte Verbot von Wassersporteinrichtungen ist strikt,
ausnahmslos und ohne Befreiungsmöglichkeit. Die Möglichkeit der Befreiung aus
überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit führt in diesem
Zusammenhang nicht weiter. Sie geschieht allein im öffentlichen Interesse. Subjektiv
öffentliche Rechte Privater lassen sich daraus nicht ableiten.

38

4. Das uneingeschränkte Verbot von Wassersporteinrichtungen unter Ausschluss
von Befreiungsansprüchen Privater korrespondiert mit den in den textlichen
Festsetzungen des Landschaftsplanes enthaltenen Schutzzwecken für das
Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal". Ob deren Formulierung bei
sachgerechter Auslegung unter Hinzuziehung der Erläuterungen und der
Verbotsvorschriften den Anforderungen von § 19 Abs. 2 LG 1980 genügen, kann
dahin stehen. Die Schutzzweckbestimmung beinhaltet nach den textlichen
Festsetzungen unter 3.3.2 des Landschaftsplanes 1982 (Besondere Bestimmungen
zum Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal", rechte Spalte,
Erläuterungen) in abstrakter Form den Zweck der Unterschutzstellung, nämlich die
Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der
Naturgüter und der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes (§ 21
Buchst. a) und b) LG 1980, aber gerade nicht die besondere Bedeutung für die
Erholung (§ 21 Buchst. c) LG 1980).

39

Der Wassersport dient der Erholung der Menschen, bringt aber Unruhe in die
Natur und verändert das Landschaftsbild. Schutzzweck und Verbote des
Landschaftsplanes bilden ein in sich schlüssiges Regelungssystem. Letztere halten
den Nordteil der Wasserfläche des Baggersees H1 I und dessen Umgebung, soweit
sie zum Landschaftsschutzgebiet gehören, ausnahmslos und befreiungsfeindlich von
jeder Art von dauerhafter Wassersporteinrichtung frei. Flankiert wird das Verbot
durch den in gleicher Weise uneingeschränkten Ausschluss von Stellplatzanlagen
auf den dem Landschaftsschutzgebiet zugehörigen, wassernahen Landflächen. Die
Verbote sichern die durch den Landschaftsplan bezweckte Eigenart des Gebietes.
Festgesetzt wird so ein Landschaftsschutzgebiet, das die Landschaft um ihrer selbst
willen und zur ruhigen Betrachtung vor Beeinträchtigungen, insbesondere durch den
Wassersport und die zugehörigen ortsfesten Einrichtungen, schützt.

40

5. Die rigide Verbotsregelung des Landschaftsplans kann nicht restriktiv
ausgelegt werden. Wortlaut und Sinn geben dazu keinen Anlass. Der aus dem
Zusammenspiel von Zielen und Verbot folgende Schutzzweck des
Landschaftsplanes 1982 steht dem entgegen. Eine „verfassungskonforme
Reduktion" aus Gründen des Eigentumsschutzes oder der rechtsstaatlich
begründeten Verhältnismäßigkeit kommt nicht in Frage. Das gilt schon deshalb, weil
jede Auslegung, auch diejenige, die der Aufrechterhaltung der Norm zur Wahrung
verfassungsrechtlich geschützter Rechte ihrer Adressaten anstatt ihrer Verwerfung
dient, ihre Grenze am Wortlaut der Vorschriften findet. Der Anwendungsbereich von
Ausnahmen, die der Landschaftsbehörde ein Ermessen bei der Überwindung von
Verboten einräumen, kann verfassungskonform erweitert werden. Fehlen, wie hier,
Ausnahmevorschriften und sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der Befreiung
bei bestimmten Verbotsregelungen schlechterdings nicht gegeben, scheitert
dagegen eine verfassungskonforme Auslegung. Ein Verbot, ortsfeste
Wassersporteinrichtungen zu bauen, kann nicht durch eine verfassungskonforme
Auslegung in ihr Gegenteil verkehrt werden. Die Norm ist entweder gültig oder
rechtswidrig und damit nichtig.

41

6. Das uneingeschränkte Verbot von Wassersporteinrichtungen zu
Erholungszwecken auf und an dem Nordteil des Baggersees H1 I ist nichtig. Als
untergesetzliche Rechtsnorm (der Landschaftsplan wird als Satzung beschlossen,
§ 29 Abs. 1 LG 1980) ist das Verwaltungsgericht zu seiner Verwerfung befugt. Der
Landschaftsplan 1982 verstößt gegen die höherrangige Vorschrift des § 16 Abs. 2
Satz 2 LG 1980. Er beachtet die Darstellungen des bei seinem Erlass geltenden
Flächennutzungsplanes 1976/1980 der Stadt H1 nicht.

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6.1 Maßgebend für die Gültigkeit der Verbotsklauseln des Landschaftsplanes
1982 ist das bei seinem Inkrafttreten gültige Recht (OVG NRW, Urt. vom
8. Juni 2000, a.a.O.). Der Landschaftsplan 1982 ist mit seiner Bekanntmachung am
6. Oktober 1982 in Kraft getreten (§ 30 LG 1980), so dass das Landschaftsgesetz
1980 anzuwenden ist.

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6.2 Die durch das Landschaftsgesetz der Landschaftsplanung auferlegte Pflicht,
die Darstellungen von Flächennutzungsplänen zu beachten, statuiert den Vorrang
der Ortsplanung vor der Landschaftsplanung. Der Vorrang wird bestätigt und
bekräftigt durch § 31 Abs. 1 Satz 2 LG 1980, der eine Änderung oder Anpassung des
Landschaftsplanes anordnet, wenn sich in wesentlichem Umfang die Darstellungen
in der Bauleitplanung geändert haben. Der Landschaftsplan darf sich grundsätzlich
nicht in Widerspruch zu einer bestehenden Flächennutzungsplanung setzen; er steht
in der Planungshierarchie unter dem Flächennutzungsplan (OVG NRW, Urt. vom
11. Januar 1999, 7 A 2377/96, NWVBl. 2000, 56, 59; Stollmann,
Landschaftsgesetz NW, Loseblattkommentar, § 16 Anmerkung 4.1.2). Soweit aus
dem Wegfall von § 5 Abs. 6 des BBauG in der vor der Novelle von 1976 (BGBl. I
2256 -Nutzungsregelungen in Landschaftsschutzgebieten) geltenden Fassung
gefolgert wurde, der frühere Vorrang der Bauleitplanung vor den
Landschaftsschutzbestimmungen sei beseitigt worden (vgl. Oestreicher,
Bundesbaugesetz, Kommentar, Bauplanungsrecht, Band I, 7. Aufl.), traf das für das
Land Nordrhein-Westfalen wegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 jedenfalls bei
Inkrafttreten des Landschaftsplanes 1982 nicht zu. Die landschaftsrechtliche
Beachtenspflicht zu Gunsten des Flächennutzungsplans und zu Lasten der
Landschaftsplanung geht als Sonderregelung dem § 7 BBauG 1976 vor (vgl.
OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999, a.a.O.), der öffentliche Planungsträger
verpflichtete, ihre Planung dem Flächennutzungsplan anzupassen, allerdings nur
insoweit, als sie ihm nicht widersprochen hatten.

44

6.3 Die Pflicht zur Beachtung des Flächennutzungsplanes bedeutet für die nach
Wirksamwerden der vorbereitenden kommunalen Bauleitplanung aufgestellte
Landschaftsplanung eine zusätzliche Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Die
Darstellungen des Flächennutzungsplanes binden die Landschaftsplanung, sie sind
nicht lediglich in einer Interessenabwägung zu berücksichtigen. Stehen die
Schutzklauseln und Verbote des Landschaftsplanes in einem auch durch Auslegung
nicht zu überwindenden Widerspruch zum Flächennutzungsplan, verstoßen sie
gegen die Beachtenspflicht des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG und damit gegen
höherrangiges Recht. Das führt zur Gesamt- oder Teilnichtigkeit des
Landschaftsplanes. Unerheblich ist, ob der kreisangehörige kommunale
Planungsträger im Verlauf des Aufstellungsverfahrens Abweichungen der
Landschaftsplanung von seiner Bauleitplanung gerügt oder dies unterlassen hat und
der Landschaftsplan daraufhin genehmigt wird (§ 29 Abs. 4 LG 1980). Diese
Vorgänge sind Teil des Rechtssetzungsverfahrens. Dessen Ergebnis ist objektiv auf
seine Übereinstimmung mit höherrangigem Recht zu prüfen. Präklusionen mit der
Folge der Unbeachtlichkeit von materiellen Gesetzesverstößen sieht das
Landschaftsgesetz 1980 in dieser Hinsicht nicht vor. Die „abschließende
Entscheidung" der höheren Landschaftsbehörde über Einwendungen der Gemeinde
(§ 29 Abs. 4 LG 1980) bezieht sich schon dem Wortlaut des Gesetzes nach nur auf
erhobene, nicht auf unterlassene Einwendungen. Letztere können demgemäss nicht
von der Genehmigung „abschließend" beschieden worden sein. Zudem besteht das
Beachtenserfordernis des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 ebenfalls seinem Wortlaut
nach unabhängig davon, ob es im Aufstellungsverfahren für den Landschaftsplan
geltend gemacht wurde oder nicht. Die mit der Genehmigung des Landschaftsplanes
verbundene Endgültigkeit der Entscheidung über Einwendungen der Gemeinde gilt
für die in die Abwägung nach § 1 Abs. 2 LG 1980 eingebrachten sonstigen
Anforderungen an Natur und Landschaft, nicht für die gesetzlichen Grenzen der
Landschaftsplanung.

45

6.4 Das rigorose, ausnahmslose und befreiungsfeindliche Verbot von ortsfesten
Einrichtungen für den Wassersport auf dem im Landschaftsschutzgebiet gelegenen
Nordteil des Baggersees H1 I zum Schutz der in § 21 Buchst. a) und b) LG abstrakt
beschriebenen Ziele verstößt gegen die Darstellungen des Flächennutzungsplans
der Stadt H1 in der im Jahr 1982 geltenden Fassung.

46

6.4.1 Maßgebend für die Beantwortung der Frage, ob der Flächennutzungsplan
der Beigeladenen beachtet worden ist oder ob die Festsetzungen des
Landschaftsplanes in Widerspruch dazu stehen, ist ein Vergleich der Darstellungen
des Flächennutzungsplanes und der Richtung, in die sie die bauliche und sonstige
Nutzung des Gemeindegebietes leiten, mit den konkreten Regelungen des
Landschaftsplanes im Licht der durch ihn geschützten Zwecke. Der Inhalt des
Flächennutzungsplanes ist gegebenenfalls auszulegen. Dabei können die sonst
innerhalb der Gemeinde, förmlich oder formlos, verfolgten Planungsabsichten,
regionalplanerische Ziele oder Grundsätze und die zur Zeit des Inkrafttretens des
Flächennutzungsplanes bereits vorhandenen landschaftsrechtlichen Bestimmungen
herangezogen werden. Kollisionen der Landschaftsplanung mit dem kommunalen
Flächennutzungsplan sind für alle Teile des Schutzgebietes zu prüfen, auch der
Randbereiche. § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 verhindert sich überlagernde,
widersprüchliche planerische Zielvorstellungen zu Gunsten der gemeindlichen
Planungshoheit.

47

6.4.2 Der Flächennutzungsplan der Stadt H1 in der bei Inkrafttreten des
Landschaftsplanes 1982 geltenden Fassung stammt aus den Jahren 1976/1980. Die
Ursprungsfassung des Flächennutzungsplanes 1976 stellte für den Baggersee H1 I
eine Wasserfläche mit der Zweckbestimmung Freibad dar. Gekennzeichnet war das
durch ein annähernd mittig auf dem Baggersee eingezeichnetes Symbol für
„Freibad", wie es in der Planlegende unter „Flächen für Sport und Erholung"
aufgeführt war. Die umgebenden Grünflächen waren mit der Zweckbestimmung
Spiel- und Sportflächen (eingetragen oberhalb der Nordspitze des Baggersees)
ausgewiesen. Eingezeichnet in den Flächennutzungsplan war ferner die (mit der
heutigen Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes „Qer Höhenrand und Otal"
identische) Grenze des Landschaftsschutzgebietes aus der
LandschaftsschutzVO1969.

48

Die Planurkunde der 1. Änderung des Flächennutzungsplanes aus dem
Jahr 1980 enthält für die seeumgebenden Grünflächenbereiche die
Zweckbestimmung Spiel- und Sportfläche nicht mehr, sondern nur noch eine
allgemeine Grünfläche. Damit ist jedoch keine Aufhebung des ursprünglichen
Inhaltes des Flächennutzungsplanes verbunden gewesen. Es fehlt schon an einem
entsprechenden Beschluss des zuständigen Gemeindeorgans. Gegenstand der
1. Änderung des Flächennutzungsplanes waren, wie dem zugehörigen
Erläuterungsbericht zu entnehmen ist, zwar verschiedene Ausweisungen im
Erholungsgebiet L1. Die dazu unter 13.1 bis 13.4 aufgeführten Änderungen betreffen
jedoch den Nutzungszweck der Grünflächen um den Baggersee H1 I nicht. Es ging
um eine Anpassung der entstehenden Wasserfläche an den Umfang der
Abgrabungsgenehmigung, um die Darstellung von Baugebieten und der
Überschwemmungsgrenze der O. Der Beigeladene kann zwar keine Erklärung dafür
beibringen, warum die Planurkunde aus 1980 den Eintrag „Sport- und Spielfläche"
nicht mehr aufwies. Er trägt jedoch unwidersprochen und in Übereinstimmungen mit
dem Erläuterungsbericht zur 1. Änderung des Flächennutzungsplanes vor, ein
entsprechender Planänderungswillen der Gemeinde habe nicht bestanden. Damit
bleibt es bei der seit 1976 geltenden, 1980 nicht rechtswirksam abgeänderten
Darstellung einer Grünfläche mit der Zweckbestimmung „Sport- und Spielfläche"
auch am Nordufer des Baggersees H1 I. Unerheblich ist, ob die 26. Änderung des
Flächennutzungsplanes der Beigeladenen in 1999 die Zweckbestimmung „Sport- und
Spielfläche" für die Grünflächen um den Baggersee H1 I hat entfallen lassen. Diese
- von dem Beklagten behauptete - Änderung der Rechtslage wäre nach Erlass des
Landschaftsplanes in 1982 eingetreten.

49

6.4.3 Die Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt H1 in der im
Jahr 1982 geltenden Fassung dienen der Schaffung eines aktiven Erholungsgebietes
für Spiel und Sport in den ufernahen Zonen rund um den gesamten See und unter
Einbeziehung der gesamten Wasserfläche. Dem entsprechen die
Bebauungsplanvorentwürfe 4/1 und 4/2 H1-L1, die verschiedene
Erholungsnutzungen wie Freibad, Liegewiese, Boots- und Surfhafen, Hotel,
Restaurant und weiteres und speziell für das Nordufer des Sees Stellplatzanlagen,
Ballspielfelder und eine Liegewiese vorsahen. Die Belegung der gesamten Seefläche
mit dem Symbol für „Freibad" manifestiert Entwicklungstendenzen hin zu einer
uneingeschränkten Nutzung des Baggersees in allen Bereichen, auch derjenigen, die
durch das Landschaftsschutzgebiet der LandschaftsschutzVO 1969 erfasst wurden.
Die Nutzung des Sees und der umgebenden Ufer für die Erholung und den Sport
bezieht im Grundsatz jede Art von Wassersport ein. Das folgt aus der Natur der
Sache. Sport am und im Wasser ist im Schwerpunkt Wassersport. Davon ist der
Tauchsport nicht ausgeschlossen. Die Darstellung eines Sees und seiner
Uferumgebung als Erholungs- und Sportbereich mit Freibad in einem vorbereitenden
Bauleitplan erlaubt die konkretisierende Planung der Nutzung durch alle
Wassersportarten, zu denen in einem naturnahen Revier jedenfalls das Schnorcheln
und Tauchen, bei einer vorgehaltenen Wassertiefe von über 20 Metern auch mit
Tauchgeräten gehört.

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6.4.4 Gestützt wird diese Auslegung der vorbereitenden Bauleitplanung durch
das zur Zeit seines Inkrafttretens bestehende Landschaftsrecht. Der
Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen ist auf dem
landschaftsrechtlichen Hintergrund der LandschaftsschutzVO 1969 erlassen worden.
Sie enthielt zwar für denselben Bereich des Baggersees H1 I ebenfalls das Verbot
baulicher Anlagen und Stellplätzen, von Bootsstegen oder sonstigen Einrichtungen
für den Wassersport jedoch nur an anderen als den dafür mit Genehmigung oder
Zustimmung der unteren Naturschutzbehörde zugelassenen Plätzen (§ 2 Abs. 1
Nr. 1, Nr. 3 LandschaftsschutzVO 1969). Das eröffnete in einem gewissen Umfang
eine Einzelfallprüfung für Wassersportanlagen im Landschaftsschutzgebiet. Darüber
hinaus mussten von den Verboten des § 2 der LandschaftsschutzVO zwingend
Ausnahmen zugelassen werden, wenn Maßnahmen beabsichtigt waren, die weder
die Landschaft verunstalteten, die Natur schädigten oder den Naturgenuss
beeinträchtigten noch diese Wirkungen zu erwarten waren (§ 3 Abs. 1 Satz 1
LandschaftsschutzVO 1969). Daraus ergab sich eine landschaftsrechtliche
Privilegierung des Wassersportes, auf die der Flächennutzungsplan mit der
Bauleitplanung aufsetzte. Er wollte grundsätzlich das gesamte Seegebiet für die
sportliche Erholung öffnen, ungeachtet des Erfordernisses einer Prüfung auf
Landschaftsverträglichkeit im Einzelfall.

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6.4.5 Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen verstieß mit diesem
Inhalt schon wegen der weit gehenden landschaftsrechtlichen Ausnahmeregelungen
nicht gegen die im Zeitpunkt seines Erlasses noch geltende LandschaftsschutzVO
1969. Ein echter Gültigkeitskonflikt zwischen diesen Regelungen besteht allerdings
von vornherein nicht (OVG NRW vom 11. Januar 1999, a.a.O.).

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6.4.6 Der Flächennutzungsplan 1976/1980 der Beigeladenen stand im Zeitpunkt
seines Inkrafttretens mit den Zielen der Raumordnung in Einklang (vgl. § 1 Abs. 4
BBauG 1976). Er ist von der höheren Verwaltungsbehörde (vgl. § 6 Abs. 1 BBauG
1976) einschließlich der Ausweisung von Erholungs- und Sportgebieten um und auf
dem Baggersee H1 I ohne Beanstandungen genehmigt worden. Der Beklagte trägt
nicht vor, dass in den Jahren 1976/1980 die Ziele der Raumordnung nach dem
damals (vor Erlass des GEP 1986) geltenden Raumordnungsrecht in eine andere
Richtung gegangen wären. Der später erlassene GEP 1986 bestätigt die auf ein dem
Sport gewidmetes Erholungsgebiet gerichtete Bauleitplanung. Sie sieht bis in das
Nordufer hinauf und in das Landschaftsschutzgebiet (der LandschaftsschutzVO
1969) hinein westlich des Sees einen Freizeit- und Erholungsschwerpunkt vor. Das
bestärkt die durch Auslegung gewonnene Zielrichtung der vorbereitenden
Bauleitplanung der Beigeladenen ab 1976/1980 jedenfalls zum maßgebenden
Zeitpunkt des Erlasses des Landschaftsplanes 1982.

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7. Mit den auf ein aktives Erholungsgebiet für Sport und Wassersport auf und in
dem gesamten Baggersee und in allen Bereichen rundum ausgelegten Darstellungen
des Flächennutzungsplanes sind die unüberwindbaren Verbote zu Lasten des
Wassersportes durch den Landschaftsplan H1 1982 unvereinbar. Die Darstellungen
des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen zielen auf eine Entwicklung des
Seegebietes und seiner Ufer hin zu einer Sport - und Freizeitfläche, die ungeteilt dem
Wassersport zur Verfügung steht. Die Festsetzungen des Landschaftsplanes wollen
das Nordufer des Sees mit der vorgelagerten Wasserfläche von den übrigen
Bereichen abtrennen und darin zur Erhaltung oder Wiederherstellung der
Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter
oder der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes eine allenfalls mit
„ruhiger Erholung" konfrontierte, sonst unberührte Natur sichern. Die Schutzzwecke
des Landschaftsplanes und das zu ihrer Sicherung unüberwindbare Verbot
wassersportlicher Anlagen widersprechen den bauleitplanenden Zielsetzungen des
Flächennutzungsplanes.

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8. Die Regelungen des Landschaftsplans H1 1982 nutzen keinen planerischen
Spielraum, den die notwendig ausfüllungsbedürftigen Darstellungen des
Flächennutzungsplanes der Beigeladenen offen lassen. Das gilt schon deshalb, weil
die Verbotsregelung - was den Wassersport angeht - ausnahmslos und
befreiungsfeindlich erlassen worden ist und damit ohne Flexibilität im Einzelfall die
Planungsziele der Gemeinde konterkariert. Aus dem Flächennutzungsplan unter
Berücksichtigung des Regelungszusammenhanges mit der LandschaftsschutzVO
1969 hätte sich für die dem Flächennutzungsplan nachfolgenden Landschaftspläne
Spielraum für Einschränkungen der Sport- und Erholungsnutzung nur ergeben, wenn
die Möglichkeit eingeräumt wird, im Einzelfall eine Prüfung auf Natur- und
Landschaftsverträglichkeit vorzunehmen und die Vorhaben dadurch im Interesse der
gemeindlichen Ansiedlungspolitik wie des Betreibers die Chance erhalten
zugelassen zu werden. Die rigorose Verschärfung der landschaftsrechtlichen Verbote
ohne Möglichkeit der Zulassung im Einzelfall durch den Landschaftsplan 1982 geht
unverhältnismäßig darüber hinaus. Diese Regelung beachtet die
Flächennutzungsplanung nicht.

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9. Der Verstoß gegen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG 1980 hat die Nichtigkeit der
Verbotsregelung für den Wassersport für den vorliegend streitigen Nordteil des
Baggersees H1 I zur Folge. Die Verbotsregelung, das Fehlen von
Ausnahmevorschrift und der Ausschluss von Befreiungsmöglichkeiten bilden eine
unteilbare Regelungseinheit. Die Vorschriften sind in ihrer Gesamtheit mit den
vorrangigen Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt H1 für das Gebiet
des Baggersees H1 I nicht vereinbar. Die Regelungen des Landschaftsplan im
Übrigen und für andere Bereiche bleiben von dieser Nichtigkeitsfeststellung
unberührt. Da die wassersportliche Nutzung und Bebauung im Bereich des
Baggersees H1 I keinem wirksamen Verbot des besonderen Landschaftsschutzes
unterliegt, bedarf die Klägerin keiner landschaftsrechtlichen Befreiung.

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10. Aus § 34 Abs. 2 LG in unmittelbarer Anwendung lässt sich kein Verbot des
Vorhabens herleiten. Die Vorschrift gilt nur nach Maßgabe der näheren
Bestimmungen im Landschaftsplan. Zwar soll die Tauchschule nach wie vor in das
Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" platziert werden. Da der
Landschaftsplan jedoch keine wirksamen Vorschriften enthält, die ihr entgegen
stehen, kann sich auch aus § 34 Abs. 2 LG kein spezifisches Verbot gerade für
dieses Vorhaben ergeben. Die Zulässigkeit des mit dem Vorhaben verbundenen
Eingriffs in Natur und Landschaft nach den allgemeinen Vorschriften des
Landschaftsgesetzes (jetzt in der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung
geltenden Fassung vom 21. Juli 2000 (GV NRW S. 568), zuletzt geändert durch
Gesetz vom 3. Mai 2005, GV NRW S. 522) ist nicht Streitgegenstand. Über sie wird
- solange der Landschaftsplan keine rechtmäßige Einschränkung des Wassersportes
im Landschaftsschutzgebiet „Qer Höhenrand und Otal" aufweist - innerhalb des
derzeit ruhenden Baugenehmigungsverfahrens von der Bauaufsichtsbehörde zu
entscheiden sein (§ 6 LG NRW).

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11. Unerheblich sind die Auswirkungen der möglicherweise mit dem GEP 1999
geänderten Ziele der Raumordnung für den nördlichen Teil des Baggersees und das
angrenzende Ufergebiet. Selbst wenn sich daraus eine Anpassungspflicht für die
Beigeladene ergäbe (§ 1 Abs. 4 BauGB; vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999,
a.a.O., anders möglicherweise: Jäde, Dirnberger, Weiss, BauGB, BauNVO,
Kommentar, 4. Aufl., § 1 Rdn. 64) und dies zur Folge hätte, dass die
Landschaftsplanung nach heute geltendem Recht (§ 16 Abs. 2 Satz 2 LG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000) an die durch neue Ziele der
Raumordnung überholte Flächennutzungsplanung nicht mehr gebunden wäre, würde
das die anfänglich nichtige Verbotsregelung für Wassersportanlagen in dem
Landschaftsplan 1982 nicht heilen. Eine „Heilung" könnte, wenn überhaupt, nur
durch einen Neuerlass der Verbotsvorschriften des Landschaftsplanes eintreten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.

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Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709,
711 ZPO.

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