Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-03-04, Aktenzeichen 4 K 1539/19

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Parkerleichterung.

2

Am 11.07.2018 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO zur Bewilligung von Parkerleichterungen für besondere Gruppen schwerbehinderter Menschen („orangefarbener Parkausweis“). Diesem Antrag fügte sie ihren unbefristet gültigen Schwerbehindertenausweis bei, der für sie einen Grad der Behinderung von 90 und die Merkzeichen „B“ – Berechtigung für eine ständige Begleitung – und „G“ – der behinderte Mensch ist infolge seiner Behinderung in seiner Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr erheblich beeinträchtigt – ausweist.

3

Mit Bescheid vom 31.07.2018 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin auf Bewilligung einer Parkerleichterung ab. Zuvor hatte sie diesen zur Stellungnahme nach Aktenlage an das Versorgungsamt beim Landratsamt X weitergeleitet, welches festgestellt hatte, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Parkerleichterung nicht erfüllt seien. Unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme und möglicher Besonderheiten bestünden demnach keine Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Falls. Sollte sich der gesundheitliche Zustand der Klägerin allerdings verändern, werde ihr empfohlen, einen Änderungsantrag beim Versorgungsamt zu stellen.

4

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 16.08.2018 Widerspruch ein, den sie nicht weiter begründete.

5

Mit Schreiben vom 20.08.2018 wandte sich die Beklagte erneut an das Versorgungsamt mit der Bitte um Prüfung und Mitteilung, ob eine der Voraussetzungen für die Bewilligung der Parkerleichterung im Sinne der Fallgruppen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) vom 26.01.2001 (i.d.F. vom 22.05.2017) vorliege sowie ob Anhaltspunkte für das Vorliegen einer atypischen Erkrankung bestünden. Das Versorgungsamt teilte der Beklagten mit Schreiben vom 24.08.2018 mit, dass bei der Klägerin die Voraussetzungen für eine Parkerleichterung nicht erfüllt seien, da kein Grad der Behinderung von 80 für die unteren Gliedmaßen, kein Grad der Behinderung von 50 für Herz oder Lunge, keine entzündlichen Darmerkrankungen und kein künstlicher Darmausgang und Harnableitung nach außen vorlägen.

6

Mit Schreiben vom 05.09.2018 informierte die Beklagte die Klägerin darüber, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Parkerleichterung nach wie vor nicht erfüllt seien und keine Anhaltspunkte für einen atypischen Sonderfall bestünden. Unter dem 29.10.2018 legte sie dem Regierungspräsidium X den Widerspruch zur Entscheidung vor.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 28.02.2019, der Klägerin zugestellt am 12.03.2019, wies das Regierungspräsidium den Widerspruch der Klägerin zurück. Die Erteilungsvoraussetzungen der beantragten Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO lägen nicht vor. Der der Klägerin in ihrem Behindertenausweis zusammen mit den Merkzeichen „B“ und „G“ attestierte Grad der Behinderung von 90 begründe für sich genommen noch keinen solchen Anspruch. Es müsse vielmehr in Bezug auf eine bestimmte Beeinträchtigung ein bestimmter Grad der Behinderung, nämlich im Fall der Funktionsstörungen an unteren Gliedmaßen und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken, ein Grad der Behinderung von wenigstens 80, gegeben sein. Ein solcher Grad der Behinderung liege bei der Klägerin aber nicht vor, wie das Versorgungsamt am 24.08.2018 mitgeteilt habe. Die Bewertung des Gesundheitszustandes der Klägerin begründe auch keinen der im Rahmen von § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO anerkannten Fallgruppen entsprechenden, atypischen Fall, in dem eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden könnte.

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Die Klägerin hat am 08.04.2019 Klage erhoben. Sie trägt vor: In § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO sei nicht abschließend festgelegt, für welche Personengruppen Parkerleichterungen genehmigt werden könnten. Vielmehr bilde die Aufzählung in der Verwaltungsvorschrift lediglich den Rahmen für das behördliche Ermessen. Die Behörde müsse in jedem Einzelfall prüfen, ob ein atypischer Ausnahmefall vorliege. Die Beklagte habe sich zwar an das Versorgungsamt gewandt, um prüfen zu lassen, inwieweit die Klägerin einer der anerkannten Fallgruppen zugeordnet werden könne oder ob Anhaltspunkte für das Vorliegen einer atypischen Erkrankung vorlägen. Das Versorgungsamt habe sich aber nicht zu dem Vorliegen eines atypischen Einzelfalls geäußert, sondern lediglich das Vorliegen einer der anerkannten Fallgruppen verneint. Da die Feststellung, ob im Einzelfall ein atypischer Ausnahmefall vorliegt, Bestandteil der Ermessensentscheidung sei, stelle die fehlende Prüfung einen Ermessensausfall dar. Im Fall der Klägerin liege, wie sich aus zwei Schreiben des Universitätsklinikums X vom 03.04.2018 (Klinik für Neurochirurgie) und vom 19.09.2018 (Rheumaambulanz) sowie aus einer ärztlichen Bescheinigung ihres Hausarztes vom 19.09.2019 ergebe, ein solch atypischer Ausnahmefall vor. Sie müsse zweimal wöchentlich in die Innenstadt zu einer notwendigen medizinischen Behandlung (Physiotherapie) fahren. Da dort nur Anwohnerparkplätze vorhanden seien, die zu ihren Behandlungszeiten häufig frei seien, welche sie aber nicht nutzen dürfe, müsse sie Parkhäuser in Anspruch nehmen. Die dann von ihr zu bewältigende Gehstrecke sei an vielen Tagen zu lang. Aufgrund einer Lungenfibrose bekomme sie beim Gehen teilweise kaum Luft und müsse daher anhalten, viele Pausen machen bzw. sich hinsetzen. Außerdem habe sie starke Schmerzen beim Gehen durch die Auswirkungen ihrer Autoimmunerkrankung (systemische Sklerose), aufgrund derer sie zu viel Bindegewebe bilde. Bei Kälte und Aufregung zeige sich zudem ihre Raynaud-Symptomatik vermehrt dadurch, dass Finger und Zehen blau und taub würden und ihre Haut aufspringe. Zudem leide sie an dauerhaften Nerven- und Gelenkschmerzen. Da sie außerdem an Spondylolisthesis am Lendenwirbel 4/5, chronischem Lumbago, Lumboischialgie sowie Adipositas leide, sei ihre Beweglichkeit – insbesondere auf Kopfsteinpflaster – grundsätzlich stark eingeschränkt beziehungsweise mit entsprechenden Schmerzen verbunden. Aufgrund dieser Beschwerden könne sie an schlechten Tagen höchstens 50m Gehstrecke zurücklegen; für längere Strecken benötige sie einen Rollstuhl. Im Übrigen habe sie bereits Anfang des Jahres 2018 zwei Anträge auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gestellt und darauf hingewiesen, dass sie an den oben genannten gesundheitlichen Beeinträchtigungen leide.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 31.07.2018 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 28.02.2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 11.07.2018 erneut zu bescheiden und dabei die Rechtsauffassung des Gerichts zu beachten.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor: Sie habe das ihr eröffnete Ermessen fehlerfrei ausgeübt, bei der Klägerin liege kein atypischer Sonderfall vor, der mit den Fallgruppen der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung vergleichbar wäre und damit aus Gleichbehandlungsgründen die Bewilligung einer Parkerleichterung rechtfertige. Ein Ermessensfehler in Form des Ermessensausfalls bestehe vorliegend schon deshalb nicht, weil sie – sofern keine Anhaltspunkte für das Vorliegen einer vom Regelfall abweichenden Fallkonstellation bestehen – ohne weiteres auf den Einzelfall bezogene Ermessenerwägungen nach Maßgabe der Verwaltungsvorschrift habe entscheiden dürfen. Die Klägerin habe erstmals im Schriftsatz vom 06.06.2019 einen Sachverhalt vorgetragen, der Anlass für die Prüfung eines entsprechenden Ausnahmefalls geboten habe. Weder im Antrag vom 11.07.2018 noch im Widerspruch vom 16.08.2018 habe sie Ausführungen hierzu gemacht. Soweit sie sich darauf berufe, bereits zweimal Anträge auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gestellt zu haben und hierbei auf ihre Erkrankungen und die Notwendigkeit zu Therapien in der Innenstadt zu fahren hingewiesen habe, seien diese Anträge nicht an die Beklagte gerichtet gewesen, sondern an das Versorgungsamt beim Landratsamt X. Die Beklagte habe daher zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag davon ausgehen dürfen, dass kein atypischer Fall vorliege. Insbesondere habe sie in der Begründung des ablehnenden Bescheides vom 31.07.2018 und im Schreiben vom 05.09.2018 darauf hingewiesen, dass keine Anhaltspunkte für das Vorliegen eines atypischen Falls vorlägen. Auch vom Versorgungsamt seien der Beklagten keinerlei Anhaltspunkte mitgeteilt worden, die auf das Vorliegen eines atypischen Sonderfalls hätten schließen lassen können. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens habe die Beklagte das Versorgungsamt sogar ausdrücklich um eine entsprechende Mitteilung gebeten. Angesichts der Tatsache, dass die Antwort des Versorgungsamts keine Ausführungen zu einem atypischen Fall enthielt, habe die Beklagte dies als Negativmeldung werten dürfen. Jedenfalls könnten auch die mit Schriftsatz vom 06.06.2019 gemachten Angaben der Klägerin keinen mit den Fallgruppen der Verwaltungsvorschrift vergleichbaren atypischen Sonderfall begründen. Die erneute Kontaktaufnahme zum Versorgungsamt habe ergeben, dass bei der Klägerin keine dauerhaften und durchgängigen Einschränkungen bestünden, die bei wertendem Vergleich den Beeinträchtigungen der Fallgruppen entsprächen. Die bei der Klägerin vorliegenden Krankheiten seien bereits maximal bewertet. Dieser Ansicht habe sich auch das Fachamt der Beklagten nach eigener Prüfung angeschlossen. Die von der Klägerin vorgetragenen Beeinträchtigungen seien mit dem vom Versorgungsamt festgestellten Grad der Behinderung angemessen berücksichtigt, dies gelte auch für die geltend gemachte Lungenfibrose. Ihre Ermessenserwägungen würden entsprechend ergänzt.

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Wegen weiterer Einzelheiten wird ergänzend auf die Gerichtsakten sowie die Verwaltungsakten der Beklagten und des Regierungspräsidiums X (jeweils ein Band) verwiesen.

Entscheidungsgründe

I.

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) und auch sonst zulässig, jedoch unbegründet. Denn der Bescheid der Beklagten vom 31.07.2018 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 28.02.2019 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat daher keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihren Antrag vom 11.07.2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

16

1. Anspruchsgrundlage für die begehrte Erteilung einer Parkerleichterung ist § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO. Nach dieser Norm können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (Anlage 2), Richtzeichen (Anlage 3), Verkehrseinrichtungen (Anlage 4) oder Anordnungen (§ 45 Abs. 4 StVO) erlassen sind.

17

2. Für die Erteilung einer solchen Parkerleichterung ist die Beklagte die zuständige Straßenverkehrsbehörde (siehe § 44, § 47 Abs. 2 Nr. 7 StVO sowie §§ 1 und 3 Abs. 2 des [baden-württembergischen] Gesetzes über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung i.d.F. vom 01.07.2004 [StVOZuG] und §§ 15 ff. LVG).

18

3. § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO räumt den Straßenverkehrsbehörden bei der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Ermessen ein („kann“), welches gemäß § 114 VwGO nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung dahingehend zugänglich ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.

19

Dieses Ermessen wird durch die aufgrund von Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) gelenkt und, soweit der konkret zu entscheidende Sachverhalt von diesen erfasst wird, gebunden. Umgekehrt, also in Fällen, die von der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO nicht erfasst sind, unterliegen die Straßenverkehrsbehörden keiner abschließenden Bindung. Da Krankheiten äußerst vielfältig und unterschiedlich auftreten können, ist es möglich, dass eine bestimmte Art der Behinderung nicht von der Verwaltungsvorschrift erfasst, mit den dort geregelten Fällen aber vergleichbar ist. Bei dieser handelt es sich nicht um eine Rechtsnorm, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Daraus folgt, dass die Beklagte nur in Ansehung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist, denjenigen schwerbehinderten Menschen Parkerleichterungen zu gewähren, die dort als Anspruchsberechtigte aufgeführt sind (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 27; VG Karlsruhe, Urt. v. 27.03.2018 - 6 K 2818/16 -, juris Rn. 17; VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris Rn. 17 f.; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.03.2011 - 6 K 3031/10 -, juris).

20

Hinsichtlich des Grades der Behinderung oder des Vorliegens bzw. Nichtvorliegens von Merkzeichen, die von der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung für eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO gefordert werden, kommt den Feststellungen im Schwerbehindertenausweis gemäß § 69 Abs. 5 Satz 2 SGB IX bindende Wirkung zu. Das heißt, dass die Straßenverkehrsbehörden insoweit weder von den positiven noch von den negativen, das heißt unterbliebenen, Feststellungen solcher Merkmale durch die für die Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes zuständigen (Sozial-)Behörden abweichen dürfen.Sonstigen Stellungnahmen dieser (Sozial-)Behörden, die diese außerhalb der Feststellungen in einem Schwerbehindertenausweis abgeben, kommt demgegenüber keine Bindungswirkung zu (zum Ganzen OVG NRW, Urt. v. 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 80 ff.; VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris Rn. 20 f.; VG Frankfurt, Urt. v. 05.06.2013 - 4 K 4243/12.F. -, juris Rn. 15; König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, 2-StVO, § 46 Rn. 23).

21

a) Die Klägerin erfüllt die in der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO bezeichneten Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nicht.

22

Unter der Überschrift „Ausnahmegenehmigungen für schwerbehinderte Menschen“ (Rn. 118 bis 139), bestimmt die Verwaltungsvorschrift die Voraussetzungen für solche Parkerleichterungen. Entsprechend dem allgemeinen Grundsatz, Ausnahmegenehmigungen nur in besonders dringenden Fällen zu erteilen (vgl. I. zu § 46 StVO Rn. 1), wird unter II. 1. und 3. zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO VwV-StVO (Rn. 129 ff.) der Personenkreis der Begünstigten beschränkt auf schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung (u.a. Querschnittsgelähmte, doppeloberschenkelamputierte, doppelunterschenkel-amputierte, hüftexartikulierte und einseitig oberschenkelamputierte Menschen, die dauernd außerstande sind, ein Kunstbein zu tragen, oder nur eine Beckenkorbprothese tragen können oder zugleich unterschenkel- oder armamputiert sind, vgl. Rn. 130) und ihnen gleichgestellten Personen. Sinngemäß gilt dies nach II. Nr. 3 (Rn. 133-139) für blinde Menschen (lit. a), schwerbehinderte Menschen mit beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen (lit. b), schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung von wenigstens 80 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken; lit. c), schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung von wenigstens 70 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken) und gleichzeitig einem Grad der Behinderung von wenigstens 50 für Funktionsstörungen des Herzens und der Atemorgane (lit. d), schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind, wenn hierfür ein Grad der Behinderung von wenigstens 60 vorliegt (lit. e), und schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung, wenn hierfür ein Grad der Behinderung von wenigstens 70 vorliegt (lit. f).

23

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Insoweit ist Maßstab nicht allein der Grad der Behinderung insgesamt, sondern nur das Ausmaß solcher Beeinträchtigungen, denen gerade durch Parkerleichterungen Rechnung getragen werden kann (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 27.03.2018 - 6 K 2818/16 -, juris). Daher kommt es für die Frage, ob die Klägerin einer der oben genannten Fallgruppen zuzuordnen ist, darauf an, ob in Bezug auf eine bestimmte Beeinträchtigung ein gewisser Grad an Behinderung gegeben ist. In Bezug auf die Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen und/oder der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken (Fallgruppe lit. c oder d), liegt bei der Klägerin kein Grad der Behinderung von wenigstens 70 vor. Dies ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem – den Grad der Behinderung und die Merkzeichen feststellenden – Bescheid des Landratsamts X (Versorgungsamt) vom 04.07.2018. Allerdings bestehen unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Versorgungsamts zum Antrag der Klägerin und der für den Grad der Behinderung maßgeblichen Versorgungsmedizin-Verordnung (insbesondere Nr. 18.9: Wirbelsäulenschäden) keine Zweifel daran, dass die Klägerin diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Ärztlicherseits substantiiert begründete Einwände hiergegen hat sie auch im gerichtlichen Verfahren nicht erhoben.

24

b) Zur rechtmäßigen Ausübung ihres Ermessens hat die Beklagte – wie aufgezeigt – zudem in besonders gelagerten atypischen Fällen, die nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften vorentschieden sind, die ihr vom Gesetzgeber aufgegebene Bewertung des Sachverhalts im Rahmen einer Einzelfallwürdigung vorzunehmen. Dazu gehört die Feststellung, ob sonstige besondere Umstände vorliegen, die bei einem wertenden Vergleich mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen eine vergleichbare Entscheidung rechtfertigen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 75 ff.; VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris Rn. 19; VG Aachen, Urt. v. 20.12.2012 - 2 K 2270/10 -, juris Rn. 110; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.03.2011 - 6 K 3031/10 -, juris). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltungsvorschrift eine Ausnahmegenehmigung allgemein nur in besonders dringenden Fällen für gerechtfertigt hält und an den Nachweis solcher Dringlichkeit strenge Anforderungen stellt (VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO, Rn. 1).

25

aa) Eine Ermessensreduzierung auf Null liegt nicht vor. Auch die Klägerin selbst geht wohl nicht von einer solchen aus, denn sie begehrt im Rahmen der Verpflichtungsklage lediglich eine Neubescheidung ihres Antrags, nicht aber die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung.

26

Auch liegt ein – im späteren Verfahren nicht mehr heilbarer – Ermessensausfall nicht vor. Aus dem Bescheid der Beklagten und dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums wird vielmehr deutlich, dass diese sich ihres Ermessensspielraums bewusst war und die fachliche Stellungnahme des Versorgungsamtes berücksichtigt hat. Mangels Vortrags der Klägerin lagen für sie weiterhin keine Anhaltpunkte für das Vorliegen eines atypischen Falls vor, sodass sie nach Maßgabe der Verwaltungsvorschrift entscheiden durfte.

27

bb) Schließlich besteht zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (vgl., zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.08.2017 - 10 S 30/16 -, juris Rn. 51 ff.; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EGL 2019, § 113 Rn. 267 ff.; a.A. jedoch, VG Kassel Urt. v. 15.12.2015 - 1 K 106/15.KS -, juris; ferner allgemein zu Ermessensentscheidungen, BVerwG, Urt. v. 13.11.1981 - 1 C 69.78 -, juris Rn. 24; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 113 Rn. 34, § 114 Rn. 5; jeweils m.w.N.) kein Ermessensdefizit und keine Ermessensfehleinschätzung, da die Beklagte ihre Ermessenserwägungen nach Maßgabe des § 114 Satz 2 VwGO ordnungsgemäß ergänzt hat.

28

Soweit die Klägerin nunmehr ihrer – grundsätzlich bereits im Verwaltungsverfahren bestehenden (vgl. § 26 Abs. 2 LVwVfG; VG Kassel Urt. v. 15.12.2015 - 1 K 106/15.KS, juris Rn. 27) – Mitwirkungspflicht entsprechend alle Umstände vorgetragen hat, die zu ihren Gunsten sprechen und möglicherweise eine Ausnahmegenehmigung rechtfertigen könnten, kann ein Ermessensfehler der Beklagten nicht festgestellt werden. Es ist vielmehr rechtlich nicht zu beanstanden, dass sie den Fall der Klägerin mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen als nicht vergleichbar bewertet und ihr dementsprechend eine Parkerleichterung nicht erteilt hat.

29

Zwar ergibt sich aus den vorgelegten ärztlichen Schreiben und den Einlassungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, dass sie manchmal nur kurze Gehstrecken zurücklegen kann („an schlechten Tagen nur 50 m“); für längere Strecken sei sie auf einen Rollstuhl angewiesen, im Übrigen benötige sie einen Rollator. Die Raynaud-Symptomatik führe dazu, dass sie wegen der damit verbundenen Durchblutungsstörungen ihren Rollator manchmal nicht richtig greifen könne. Außerdem fühle sie sich häufig erschöpft und kraftlos. Sie sei kurzatmig und habe Pflegestufe 2. Zu den zweimal wöchentlich in der Stadtmitte (Xstraße) erfolgenden physiotherapeutischen Behandlungen fahre sie deshalb häufig ihr Mann. Dadurch fühle sie sich unselbstständig. Auch falle ihr das Gehen auf Kopfsteinpflaster schwer.

30

Damit unterscheidet sich ihr Fall allerdings nicht wesentlich von den in der Verwaltungsvorschrift bereits geregelten Fallgruppen, sodass er nicht atypisch ist (vgl. für einen atypischen Fall bei Morbus Bechterew, VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris). Vielmehr werden gerade Gehbeeinträchtigungen und auch Funktionsstörungen der Atemorgane, auf die sich die Klägerin im Wesentlichen bezieht, bereits von der Verwaltungsvorschrift, wenn auch nur unter strengen Voraussetzungen, erfasst. Dass die Klägerin diese nicht erfüllt, kann für sich genommen nicht dazu führen, dass der erforderliche atypische Sonderfall begründet wird (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 19.05.2010 - 8 E 1159/09 -, juris Rn. 12: kein atypischer Fall trotz verordnetem Rollstuhl). Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass die Situation der Klägerin mit den in der Verwaltungsvorschrift benannten Personengruppen vergleichbar ist, da demnach eine Parkerleichterung nur äußerst zurückhaltend vergeben wird. Insbesondere ist dort auch nicht vorgesehen, eine Dauerausnahmegenehmigung auf bestimmte Gebiete und Zeiten zu beschränken, in denen freie Parkmöglichkeiten gegeben wären (vgl. zu § 46 Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis VwV-StVO, Rn. 141 und 144). Dieses Ergebnis ist vor dem Hintergrund, dass eine großzügigere Erteilung solcher Parkerleichterungen gegenläufig zu dem damit verfolgten Zweck wäre, rechtlich nicht zu beanstanden.

II.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.

32

Beschluss vom 09.03.2020

33

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG endgültig auf 5.000,- EUR festgesetzt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.03.2017 - 5 S 506/17 -, juris).

34

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit betreffend den Streitwert wird auf § 68 GKG verwiesen.

Gründe

I.

15

Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) und auch sonst zulässig, jedoch unbegründet. Denn der Bescheid der Beklagten vom 31.07.2018 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums X vom 28.02.2019 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat daher keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte ihren Antrag vom 11.07.2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu bescheidet (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

16

1. Anspruchsgrundlage für die begehrte Erteilung einer Parkerleichterung ist § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO. Nach dieser Norm können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (Anlage 2), Richtzeichen (Anlage 3), Verkehrseinrichtungen (Anlage 4) oder Anordnungen (§ 45 Abs. 4 StVO) erlassen sind.

17

2. Für die Erteilung einer solchen Parkerleichterung ist die Beklagte die zuständige Straßenverkehrsbehörde (siehe § 44, § 47 Abs. 2 Nr. 7 StVO sowie §§ 1 und 3 Abs. 2 des [baden-württembergischen] Gesetzes über die Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung i.d.F. vom 01.07.2004 [StVOZuG] und §§ 15 ff. LVG).

18

3. § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO räumt den Straßenverkehrsbehörden bei der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Ermessen ein („kann“), welches gemäß § 114 VwGO nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung dahingehend zugänglich ist, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde.

19

Dieses Ermessen wird durch die aufgrund von Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) gelenkt und, soweit der konkret zu entscheidende Sachverhalt von diesen erfasst wird, gebunden. Umgekehrt, also in Fällen, die von der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO nicht erfasst sind, unterliegen die Straßenverkehrsbehörden keiner abschließenden Bindung. Da Krankheiten äußerst vielfältig und unterschiedlich auftreten können, ist es möglich, dass eine bestimmte Art der Behinderung nicht von der Verwaltungsvorschrift erfasst, mit den dort geregelten Fällen aber vergleichbar ist. Bei dieser handelt es sich nicht um eine Rechtsnorm, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen. Daraus folgt, dass die Beklagte nur in Ansehung des Gleichbehandlungsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet ist, denjenigen schwerbehinderten Menschen Parkerleichterungen zu gewähren, die dort als Anspruchsberechtigte aufgeführt sind (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 27; VG Karlsruhe, Urt. v. 27.03.2018 - 6 K 2818/16 -, juris Rn. 17; VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris Rn. 17 f.; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.03.2011 - 6 K 3031/10 -, juris).

20

Hinsichtlich des Grades der Behinderung oder des Vorliegens bzw. Nichtvorliegens von Merkzeichen, die von der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung für eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO gefordert werden, kommt den Feststellungen im Schwerbehindertenausweis gemäß § 69 Abs. 5 Satz 2 SGB IX bindende Wirkung zu. Das heißt, dass die Straßenverkehrsbehörden insoweit weder von den positiven noch von den negativen, das heißt unterbliebenen, Feststellungen solcher Merkmale durch die für die Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes zuständigen (Sozial-)Behörden abweichen dürfen.Sonstigen Stellungnahmen dieser (Sozial-)Behörden, die diese außerhalb der Feststellungen in einem Schwerbehindertenausweis abgeben, kommt demgegenüber keine Bindungswirkung zu (zum Ganzen OVG NRW, Urt. v. 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 80 ff.; VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris Rn. 20 f.; VG Frankfurt, Urt. v. 05.06.2013 - 4 K 4243/12.F. -, juris Rn. 15; König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl. 2015, 2-StVO, § 46 Rn. 23).

21

a) Die Klägerin erfüllt die in der VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO bezeichneten Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nicht.

22

Unter der Überschrift „Ausnahmegenehmigungen für schwerbehinderte Menschen“ (Rn. 118 bis 139), bestimmt die Verwaltungsvorschrift die Voraussetzungen für solche Parkerleichterungen. Entsprechend dem allgemeinen Grundsatz, Ausnahmegenehmigungen nur in besonders dringenden Fällen zu erteilen (vgl. I. zu § 46 StVO Rn. 1), wird unter II. 1. und 3. zu § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO VwV-StVO (Rn. 129 ff.) der Personenkreis der Begünstigten beschränkt auf schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung (u.a. Querschnittsgelähmte, doppeloberschenkelamputierte, doppelunterschenkel-amputierte, hüftexartikulierte und einseitig oberschenkelamputierte Menschen, die dauernd außerstande sind, ein Kunstbein zu tragen, oder nur eine Beckenkorbprothese tragen können oder zugleich unterschenkel- oder armamputiert sind, vgl. Rn. 130) und ihnen gleichgestellten Personen. Sinngemäß gilt dies nach II. Nr. 3 (Rn. 133-139) für blinde Menschen (lit. a), schwerbehinderte Menschen mit beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen (lit. b), schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung von wenigstens 80 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken; lit. c), schwerbehinderte Menschen mit den Merkzeichen G und B und einem Grad der Behinderung von wenigstens 70 allein für Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen (und der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken) und gleichzeitig einem Grad der Behinderung von wenigstens 50 für Funktionsstörungen des Herzens und der Atemorgane (lit. d), schwerbehinderte Menschen, die an Morbus Crohn oder Colitis ulcerosa erkrankt sind, wenn hierfür ein Grad der Behinderung von wenigstens 60 vorliegt (lit. e), und schwerbehinderte Menschen mit künstlichem Darmausgang und zugleich künstlicher Harnableitung, wenn hierfür ein Grad der Behinderung von wenigstens 70 vorliegt (lit. f).

23

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Insoweit ist Maßstab nicht allein der Grad der Behinderung insgesamt, sondern nur das Ausmaß solcher Beeinträchtigungen, denen gerade durch Parkerleichterungen Rechnung getragen werden kann (vgl. VG Karlsruhe, Urt. v. 27.03.2018 - 6 K 2818/16 -, juris). Daher kommt es für die Frage, ob die Klägerin einer der oben genannten Fallgruppen zuzuordnen ist, darauf an, ob in Bezug auf eine bestimmte Beeinträchtigung ein gewisser Grad an Behinderung gegeben ist. In Bezug auf die Funktionsstörungen an den unteren Gliedmaßen und/oder der Lendenwirbelsäule, soweit sich diese auf das Gehvermögen auswirken (Fallgruppe lit. c oder d), liegt bei der Klägerin kein Grad der Behinderung von wenigstens 70 vor. Dies ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus dem – den Grad der Behinderung und die Merkzeichen feststellenden – Bescheid des Landratsamts X (Versorgungsamt) vom 04.07.2018. Allerdings bestehen unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Versorgungsamts zum Antrag der Klägerin und der für den Grad der Behinderung maßgeblichen Versorgungsmedizin-Verordnung (insbesondere Nr. 18.9: Wirbelsäulenschäden) keine Zweifel daran, dass die Klägerin diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Ärztlicherseits substantiiert begründete Einwände hiergegen hat sie auch im gerichtlichen Verfahren nicht erhoben.

24

b) Zur rechtmäßigen Ausübung ihres Ermessens hat die Beklagte – wie aufgezeigt – zudem in besonders gelagerten atypischen Fällen, die nicht in genereller Weise durch die Verwaltungsvorschriften vorentschieden sind, die ihr vom Gesetzgeber aufgegebene Bewertung des Sachverhalts im Rahmen einer Einzelfallwürdigung vorzunehmen. Dazu gehört die Feststellung, ob sonstige besondere Umstände vorliegen, die bei einem wertenden Vergleich mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen eine vergleichbare Entscheidung rechtfertigen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 23.08.2011 - 8 A 2247/10 -, juris Rn. 75 ff.; VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris Rn. 19; VG Aachen, Urt. v. 20.12.2012 - 2 K 2270/10 -, juris Rn. 110; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.03.2011 - 6 K 3031/10 -, juris). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltungsvorschrift eine Ausnahmegenehmigung allgemein nur in besonders dringenden Fällen für gerechtfertigt hält und an den Nachweis solcher Dringlichkeit strenge Anforderungen stellt (VwV-StVO zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO, Rn. 1).

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aa) Eine Ermessensreduzierung auf Null liegt nicht vor. Auch die Klägerin selbst geht wohl nicht von einer solchen aus, denn sie begehrt im Rahmen der Verpflichtungsklage lediglich eine Neubescheidung ihres Antrags, nicht aber die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung.

26

Auch liegt ein – im späteren Verfahren nicht mehr heilbarer – Ermessensausfall nicht vor. Aus dem Bescheid der Beklagten und dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums wird vielmehr deutlich, dass diese sich ihres Ermessensspielraums bewusst war und die fachliche Stellungnahme des Versorgungsamtes berücksichtigt hat. Mangels Vortrags der Klägerin lagen für sie weiterhin keine Anhaltpunkte für das Vorliegen eines atypischen Falls vor, sodass sie nach Maßgabe der Verwaltungsvorschrift entscheiden durfte.

27

bb) Schließlich besteht zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (vgl., zu § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b Alt. 2 StVO, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 29.08.2017 - 10 S 30/16 -, juris Rn. 51 ff.; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EGL 2019, § 113 Rn. 267 ff.; a.A. jedoch, VG Kassel Urt. v. 15.12.2015 - 1 K 106/15.KS -, juris; ferner allgemein zu Ermessensentscheidungen, BVerwG, Urt. v. 13.11.1981 - 1 C 69.78 -, juris Rn. 24; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 113 Rn. 34, § 114 Rn. 5; jeweils m.w.N.) kein Ermessensdefizit und keine Ermessensfehleinschätzung, da die Beklagte ihre Ermessenserwägungen nach Maßgabe des § 114 Satz 2 VwGO ordnungsgemäß ergänzt hat.

28

Soweit die Klägerin nunmehr ihrer – grundsätzlich bereits im Verwaltungsverfahren bestehenden (vgl. § 26 Abs. 2 LVwVfG; VG Kassel Urt. v. 15.12.2015 - 1 K 106/15.KS, juris Rn. 27) – Mitwirkungspflicht entsprechend alle Umstände vorgetragen hat, die zu ihren Gunsten sprechen und möglicherweise eine Ausnahmegenehmigung rechtfertigen könnten, kann ein Ermessensfehler der Beklagten nicht festgestellt werden. Es ist vielmehr rechtlich nicht zu beanstanden, dass sie den Fall der Klägerin mit den in der Verwaltungsvorschrift angeführten Fallgruppen als nicht vergleichbar bewertet und ihr dementsprechend eine Parkerleichterung nicht erteilt hat.

29

Zwar ergibt sich aus den vorgelegten ärztlichen Schreiben und den Einlassungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, dass sie manchmal nur kurze Gehstrecken zurücklegen kann („an schlechten Tagen nur 50 m“); für längere Strecken sei sie auf einen Rollstuhl angewiesen, im Übrigen benötige sie einen Rollator. Die Raynaud-Symptomatik führe dazu, dass sie wegen der damit verbundenen Durchblutungsstörungen ihren Rollator manchmal nicht richtig greifen könne. Außerdem fühle sie sich häufig erschöpft und kraftlos. Sie sei kurzatmig und habe Pflegestufe 2. Zu den zweimal wöchentlich in der Stadtmitte (Xstraße) erfolgenden physiotherapeutischen Behandlungen fahre sie deshalb häufig ihr Mann. Dadurch fühle sie sich unselbstständig. Auch falle ihr das Gehen auf Kopfsteinpflaster schwer.

30

Damit unterscheidet sich ihr Fall allerdings nicht wesentlich von den in der Verwaltungsvorschrift bereits geregelten Fallgruppen, sodass er nicht atypisch ist (vgl. für einen atypischen Fall bei Morbus Bechterew, VG Freiburg, Urt. v. 24.02.2015 - 4 K 2673/13 -, juris). Vielmehr werden gerade Gehbeeinträchtigungen und auch Funktionsstörungen der Atemorgane, auf die sich die Klägerin im Wesentlichen bezieht, bereits von der Verwaltungsvorschrift, wenn auch nur unter strengen Voraussetzungen, erfasst. Dass die Klägerin diese nicht erfüllt, kann für sich genommen nicht dazu führen, dass der erforderliche atypische Sonderfall begründet wird (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 19.05.2010 - 8 E 1159/09 -, juris Rn. 12: kein atypischer Fall trotz verordnetem Rollstuhl). Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass die Situation der Klägerin mit den in der Verwaltungsvorschrift benannten Personengruppen vergleichbar ist, da demnach eine Parkerleichterung nur äußerst zurückhaltend vergeben wird. Insbesondere ist dort auch nicht vorgesehen, eine Dauerausnahmegenehmigung auf bestimmte Gebiete und Zeiten zu beschränken, in denen freie Parkmöglichkeiten gegeben wären (vgl. zu § 46 Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis VwV-StVO, Rn. 141 und 144). Dieses Ergebnis ist vor dem Hintergrund, dass eine großzügigere Erteilung solcher Parkerleichterungen gegenläufig zu dem damit verfolgten Zweck wäre, rechtlich nicht zu beanstanden.

II.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gründe des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO, aus denen die Berufung vom Verwaltungsgericht nach § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen wäre, sind nicht gegeben.

32

Beschluss vom 09.03.2020

33

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG endgültig auf 5.000,- EUR festgesetzt (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.03.2017 - 5 S 506/17 -, juris).

34

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit betreffend den Streitwert wird auf § 68 GKG verwiesen.