Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-20, Aktenzeichen 15 A 3420/97
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1120.15A3420.97.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend
in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Insoweit ist das angefochtene Urteil
wirkungslos.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Mit Schreiben vom 22. Dezember 1993 bat die Klägerin die Beklagte zu 1. um
Erstattung eines Restbetrages von 13.600,-- DM für die Betreuung ausländischer
Flüchtlinge im Jahr 1993 gemäß § 6 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom
27. März 1984 (GV NRW 214) - FlüAG 1984 - (Betreuungspauschale).

3

Unter dem 07. November 1994 teilte die Beklagte zu 1. der Klägerin daraufhin
mit, dass die Betreuungspauschale für das Haushaltsjahr 1993 33.600,-- DM
betrage, was nach Abzug einer geleisteten Abschlagszahlung dem von der Klägerin
bezeichneten Restbetrag entsprach. Gleichzeitig bezifferte sie die Höhe der
Abschlagszahlung für das Jahr 1994 mit 60 v.H. der für 1993 erstatteten Ausgaben,
was aufgerundet einen Betrag von 20.200,-- DM ergab. Noch im November 1994
überwies die Beklagte zu 1. den Restbetrag für das Jahr 1993 und die
Abschlagszahlung für 1994.

4

Unter dem 12. Februar 1996 bat die Beklagte zu 1. die Klägerin um Rückzahlung
des Abschlags von 20.200,-- DM bis zum 31. März 1996. Zur Begründung verwies
sie darauf, dass ihr bislang ein Erstattungsantrag nicht vorliege. Ansprüche auf
Erstattung hätten gemäß Art. 4 des Gesetzes zur Ausführung des
Asylbewerberleistungsgesetzes/Viertes Gesetz zur Änderung des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes nur bis zum 01. Juni 1995 geltend gemacht werden
können.

5

Mit Schreiben vom 06. März 1996 an die Beklagte zu 1. erklärte die Klägerin,
dass die Erstattungsanträge für die Betreuungspauschale bislang vom Kreis H.
gestellt worden seien und die Abrechnung für das Jahr 1994 offensichtlich
unterblieben sei. Gleichzeitig errechnete die Klägerin für 1994 eine
Betreuungspauschale in Höhe von 12.660,-- DM, bat um deren Anerkennung und
überwies den sich unter Berücksichtigung der Abschlagszahlung ergebenden
Überzahlungsbetrag von 7.540,-- DM an die Beklagte zu 1.

6

Unter dem 20. März 1996 wies die Beklagte zu 1. darauf hin, dass es sich bei der
genannten Frist um eine gesetzliche Ausschlussfrist handele und der Antrag vom 06.
März 1996 daher keine Berücksichtigung mehr finden könne. Gleichzeitig bat sie um
Rückzahlung auch des Restbetrages von 12.660,-- DM bis zum 30. April 1996. Eine
Rechtsbehelfsbelehrung war dem Schreiben nicht beigefügt. In der Folgezeit
überwies die Klägerin auch den Betrag von 12.660,-- DM an die Beklagte zu 1.

7

Mit Schreiben vom 24. Mai 1996 erhob die Klägerin unter Bezugnahme auf den
"Bescheid" vom 20. März 1996 "gegen die Ablehnung" Widerspruch. Art. 4 Nr. 2 des
Änderungsgesetzes sei nicht einschlägig, da die Vorschrift nur die Erstattung von
Aufwendungen betreffe. Vorliegend gehe es jedoch nicht um die Erstattung
entstandener Aufwendungen, sondern nur um Pauschalbeträge, die lediglich von der
Anzahl der betreuten Personen abhingen. Auch sei die Beklagte zu 1. mit der
Zahlung des Abschlags für das Jahr 1994 davon ausgegangen, dass auch in diesem
Jahr durch die Stadt noch Asylbewerber betreut würden. Allein das Verstreichen der
Frist rechtfertige keine gegenteilige Annahme. Nach der Zahlung des Abschlags
hätten darüber hinausgehende Ansprüche der Klägerin auch gar nicht mehr im Raum
gestanden. Zudem sei die Einhaltung der Frist in dem fraglichen Zeitraum für
zahlreiche Kommunen wegen vielfältiger rechtlicher Änderungen mit erheblichen
Schwierigkeiten verbunden gewesen.

8

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1996 wies die Beklagte zu 1. den
Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Mit Verfügung vom 02. Mai 1995
habe sie die Oberkreisdirektoren ihres Bezirks ausdrücklich auf die Einhaltung der
Frist hingewiesen und gebeten, die Kommunen entsprechend zu unterrichten.
Ansprüche auf Erstattung des Aufwendungsersatzes für das Jahr 1994 könnten
nunmehr wegen Zeitablaufs nicht mehr geltend gemacht werden. Da die Klägerin
keinen rechtzeitigen Erstattungsantrag vorgelegt habe, habe sie - die Beklagte zu 1. -
die Verfügung vom 07. November 1994 teilweise widerrufen und den festgesetzten
Abschlag gemäß § 49a Abs. 1 VwVfG NRW zurückgefordert.

9

Die Klägerin hat am 07. August 1996 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen: Die
Betreuungspauschale stelle keinen Ersatz entstandener Aufwendungen im Sinne der
Fristbestimmung dar. Denn diese erfasse nur tatsächlich entstandene
Aufwendungen. Diese Annahme sei sinnvoll, weil der Erstattungsträger bei der
Berechnung der Pauschalbeträge keine Abrechnung der entstandenen Kosten
benötige. Zumindest könne die Vorschrift nur so ausgelegt werden, dass sie lediglich
die Erstattung noch offener Leistungen erfasse. Für die Klägerin habe keine
Notwendigkeit eines Erstattungsantrages bestanden, weil die Betreuungs-pauschale
durch die Abschlagszahlung bereits abgegolten gewesen sei. Allein auf Grund des
Verstreichens der Frist habe die Beklagte nicht davon ausgehen können, die
Klägerin betreue keine Asylbewerber mehr. Zudem habe der Kreis H. der
Beklagten mit Schreiben vom 11. Januar 1995 mitgeteilt, dass die Klägerin 132
ausländische Flüchtlinge betreue. Eine Berechtigung zur Rückforderung habe daher
nur in dem Umfang bestanden, wie die Zahl der in der Berechnung der
Abschlagszahlung zu Grunde gelegten Personen die der tatsächlich betreuten
Asylbewerber überschritten habe.

10

Die Klägerin hat beantragt,

11

1.	den Bescheid der Beklagten zu 1. vom
12. Februar 1996 und den
Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1996
aufzuheben,

12

2.	ihr - der Klägerin - für das Haushaltsjahr
1994 eine Betreuungspauschale nach § 6 Abs. 3
des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März
1984 in Höhe von 12.660,-- DM gemäß ihrem mit
Schreiben vom 06. März 1996 sinngemäß
gestellten Antrag zu gewähren.

13

Die Beklagte zu 1. hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie hat ausgeführt: Sie sei zur Rückforderung des Abschlagsbetrages berechtigt,
weil die Klägerin keinen fristgerechten Erstattungsantrag gestellt habe. Mit Erlass
vom 06. September 1995 habe das Innenministerium des Landes Nordrhein-
Westfalen im Einvernehmen mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales
nochmals darauf hingewiesen, dass es sich bei der angesprochenen Frist um eine
gesetzliche Frist handele, deren Versäumung grundsätzlich den Verlust des
Erstattungsanspruches zur Folge habe. Nur in den engen Grenzen des § 32 VwVfG
NRW bestehe die Möglichkeit einer Wiedereinsetzung. Gründe hierfür seien dem mit
der Klägerin geführten Schriftwechsel aber nicht zu entnehmen. Der Hinweis auf die
Zuständigkeit des Oberkreisdirektors H. sei nicht nachvollziehbar, weil die
Erstattungsanträge in der Vergangenheit von den Kommunen auf dem Dienstweg bei
der Bezirksregierung gestellt worden seien.

16

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

17

Mit der durch Beschluss vom 03. November 1997 zugelassenen Berufung
verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie wiederholt und vertieft ihre Ansicht,
dass die Frist nur für Anträge auf Erstattung tatsächlich entstandener Aufwendungen
gelte. Für die Betreuungspauschale sei es jedoch nicht erforderlich, dass tatsächlich
Kosten entstanden seien. Sie hätten daher auch nicht nachgewiesen werden
müssen.

18

Nach Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 11. Juli 1996 haben die
Beteiligten in der mündlichen Verhandlung das Verfahren insoweit übereinstimmend
in der Hauptsache für erledigt erklärt, als Gegenstand des Verfahrens die Anfechtung
des "Bescheides" der Beklagten zu 1. vom 20. März 1996 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides war. Mit Blick auf das weiterverfolgte Begehren der
Klägerin ist ferner das Rubrum um den Beklagten zu 2. erweitert worden.

19

Die Klägerin beantragt,

20

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Beklagten zu 2. zu verurteilen, ihr - der Klägerin -
eine Betreuungspauschale gemäß § 6 Abs. 3 FlüAG
1984 in Höhe von 12.660,-- DM zu gewähren.

21

Der Beklagte zu 2. beantragt,

22

die Berufung zurückzuweisen.

23

Er verweist auf das erstinstanzliche Vorbringen.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für
erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend §§ 92 Abs. 3, 125 Abs. 1
VwGO einzustellen und das erstinstanzliche Urteil gemäß § 173 VwGO in
Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO für unwirksam zu erklären.

27

Im Übrigen ist die Berufung nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage auf Erstattung eines Betrages in Höhe von 12.660,-- DM im Ergebnis zu Recht
abgewiesen. Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

28

Das Erstattungsbegehren ist entgegen der Auffassung der Verwaltungsgerichts
im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen. Denn die Entscheidung der
zuständigen Behörde über die Erstattung der Aufwendungen der Gemeinden für die
Betreuung ausländischer Flüchtlinge in Übergangsheimen nach § 6 Abs. 3 FlüAG
1984 erfolgt nicht durch Verwaltungsakt, sodass eine Verpflichtungsklage nicht in
Betracht kommt.

29

Der Senat hat für das Erstattungsverfahren nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1984 und für
dasjenige nach § 6 Abs. 4 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes in der Fassung des
Gesetzes vom 25. März 1993 (GV NRW 102) - FlüAG 1993 - entschieden, dass
insoweit die Zahlung unter bloßer Mitteilung des Erstattungsbetrages erfolgt.

30

Beschluss des Senats vom 4. August 1997 - 15
A 2557/94 -; Urteile vom 28. März 2000 - 15 A 29/97
und 15 A 88/97 - (jeweils Seite 7 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks).

31

Diese für das Erstattungsverfahren zwischen den Sozialhilfeträgern und dem
Land entwickelte Rechtsprechung ist auf das Verfahren der Erstattung für die
Betreuung ausländischer Flüchtlinge in Übergangsheimen zwischen den Gemeinden
und dem Land übertragbar. Denn ihr liegt der Gedanke zu Grunde, dass in dem
Abrechnungsverfahren nach § 6 Abs. 4 FlüAG 1993 sich die Prüfung der
angemeldeten Sozialhilfeaufwendungen auf einen bloßen Rechenvorgang
beschränkt. Eine Prüfung der einzelnen Sachverhalte und ihre Regelung findet dabei
nicht statt. Der erstattungsberechtigte Sozialhilfeträger hat daher keinen Anspruch
auf den Erlass eines den Leistungsumfangs regelnden Festsetzungbescheides.

32

Vergleichbares gilt für das Kopfbetragsverfahren nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984.
Hierbei werden die für die Betreuung notwendigen Aufwendungen pauschal nach der
Anzahl der untergebrachten Personen erstattet. Die Tätigkeit der zuständigen
Behörde beschränkt sich auf die Multiplikation der gemeldeten Anzahl ausländischer
Flüchtlinge mit dem gesetzlich vorgegebenen Pauschalbetrag von 30,-- DM je
Person und Monat. Eine Prüfung und Regelung der Sachverhalte findet dabei
ebenso wenig statt wie bei der Erstattung angemeldeter Leistungen des
Sozialhilfeträgers. Die Klägerin hat daher von vornherein keinen Anspruch auf
Erteilung eines Festsetzungsbescheides.

33

Dieses Ergebnis steht nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats zur
Kostenerstattung der Gemeinden für die Unterhaltung von Übergangsheimen für
ausländischen Flüchtlinge nach § 6 Abs. 2 FlüAG 1984. Insoweit hat der Senat
entschieden, dass sich die Entscheidung der zuständigen Behörde über die
Erstattung der geltend gemachten Aufwendungen für den Betrieb von
Übergangsheimen als Verwaltungsakt darstelle.

34

Urteil vom 18. Februar 1992 - 15 A 2276/89 -,
OVGE 42, 260; vgl. ferner Urteil vom 28. März 2000 -
15 A 5672/96 - (Seite 8 des amtlichen
Urteilsabdrucks).

35

Das dort streitbefangene Verfahren bedingt nicht nur eine Prüfung der Frage der
Erforderlichkeit des geltend gemachten Aufwandes, sondern macht wegen der
gesetzlich vorgegebenen Verrechnung mit den eingenommenen
Benutzungsgebühren eine Prüfung des Einzelfalls unumgänglich, sodass insofern
die Annahme einer verbindlichen Regelung nahe liegt. Die Tätigkeit der zuständigen
Behörde geht hierbei über die einer bloßen Zahlstelle hinaus. Sie ist mit der
Auszahlung der Betreuungspauschale nicht vergleichbar.

36

Richtiger Klagegegner ist für die allgemeine Leistungsklage nach allgemeinen
Grundsätzen (Rechtsträgerschaft) der Beklagte zu 2., während die von den
Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übereinstimmend für
erledigt erklärte Anfechtungsklage gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit
§ 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW gegen die Beklagte zu 1. zu richten war.

37

Die Leistungsklage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch
auf Erstattung der Betreuungspauschale für das Jahr 1994 in Höhe von
12.660,-- DM, weil der erforderliche Antrag bei der Beklagten zu 1. verspätet gestellt
wurde.

38

Nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984 in der bis zum 31.12.1994 geltenden Fassung
erstattete das Land den Gemeinden die für die Betreuung der ausländischen
Flüchtlinge in Übergangsheimen notwendigen Aufwendungen mit einem monatlichen
Pauschalbetrag in Höhe von 30,-- DM je Person. Erfolgte die Unterbringung nicht in
einem Übergangsheim, war die Erstattungsdauer auf höchstens ein Jahr begrenzt.
Zwischen den Beteiligten ist der Sache nach unstreitig, dass die Klägerin im Jahre
1994 tatsächlich weiterhin ausländische Flüchtlinge betreut hat. Dem
Erstattungsanspruch steht jedoch die Übergangsvorschrift des Art. 4 Nr. 2 des
Gesetzes zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, Viertes Gesetz zur
Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und Zweiten Gesetzes zur Änderung
des Landesaufnahmegesetzes vom 29. November 1994 (GV NRW 1087) - FlüAG
1994 - entgegen. Hiernach konnten Ansprüche auf Erstattung der im Jahre 1994
entstandenen Aufwendungen nur bis zum 01. Juni 1995 geltend gemacht werden.
Die Klägerin hat einen Erstattungsantrag erst mehr als zehn Monate nach Ablauf
dieser Frist gestellt.

39

Der Senat teilt nicht die Auffassung der Klägerin, die Übergangsregelung erfasse
nur tatsächlich entstandene Aufwendungen, die im Einzelnen nachzuweisen seien.
Eine Einschränkung in dem Sinne, dass nur die auf einer sogenannten
Spitzabrechnung basierenden Abrechnungen fristgebunden seien, ist der Vorschrift
nicht zu entnehmen.

40

Sie ergibt sich nicht aus der Formulierung, die im Jahre 1994 "entstandenen
Aufwendungen" seien bis zum 01. Juli 1995 geltend zu machen. § 6 FlüAG 1984
fasste verschiedene Bestimmungen des Kostenersatzes unter der gemeinsamen
Überschrift der Kostenregelung zusammen. Der Begriff der Aufwendungen wurde
hierbei in unterschiedlichen Zusammenhängen gebraucht. So sprach Absatz 3 der
Vorschrift von notwendigen Aufwendungen. Der selbe Begriff findet sich dann in
Absatz 5, wurde dort aber in den Zusammenhang der "Spitzabrechnung" gestellt. In
Absatz 2 war hingegen nur von Aufwendungen die Rede, wobei vorausgesetzt
wurde, dass diese notwendig und auch entstanden waren. Angesichts dieser wenig
einheitlichen Wortwahl im FlüAG 1984 kann nicht vorausgesetzt werden, der
Gesetzgeber habe mit der Formulierung in Art. 4 Nr. 2 des Änderungsgesetzes vom
20. November 1994 an eine vorgegebene Begriffsbedeutung anknüpfen und nur die
tatsächlich entstandenen Aufwendungen mit Ausnahme der Pauschalbeträge der
Fristbestimmung unterwerfen wollen. Zudem zeigen die Verwaltungsvorschriften zu §
6 FlüAG vom 15. September 1986 - VV FlüAG - (MBl. NRW S. 1522), dass der
Aufwendungsersatz gegenüber den Gemeinden und Sozialhilfeträgern auch
verwaltungsseitig in einem einheitlichen, wenngleich auf unterschiedlichen
Berechnungsmethoden basierenden Verfahren zusammengefasst wurde. So folgten
die verfahrenstechnische Abwicklung der Antragstellung und Auszahlung, die
Bestimmung von Abschlagszahlungen und die Regelung der Zuständigkeiten für die
Pauschale nach § 6 Abs. 3 FlüAG 1984 ebenso wie die Erstattung des Aufwandes
der Unterhaltung von Übergangsheimen, die eine differenzierte Einzelabrechnung
bedingte, gemeinsamen Verfahrensgrundsätzen ( Nr. 3.2 und Nr. 2.3 der
Verwaltungsvorschriften). Insbesondere war nach dem durch Nr. 3.2 der
Verwaltungsvorschriften in Bezug genommenen Nr. 2.3.1 auch die Erstattung der
Betreuungsaufwendungen nach Kopfbeträgen antragsabhängig. Die
Erstattungsanträge waren bis zum 1. März eines jeden Jahres für das
vorausgegangene Haushaltsjahr zu stellen. Die Pauschalierung stellte sich damit
lediglich als ein Element der Verfahrensvereinfachung dar, wobei der Gesetzgeber
unterstellte, dass den antragstellenden Gemeinden durch die Betreuung der
ausländischer Flüchtlinge auch tatsächlich ein Aufwand entstanden war.

41

Eine sprachliche und gesetzessystematische Trennung zwischen der
Abrechnung nach Pauschalen und der Einzelabrechnung findet sich erstmals in §§ 4
und 5 des FlüAG 1994. Nunmehr trennt das Gesetz zwischen der Regelung der
Kostenpauschalen in § 4 und der Kostenerstattung auf der Grundlage der tatsächlich
entstandenen Kosten in § 5. Diese Unterscheidung ist jedoch durch die abweichende
Regelung bedingt, die der Ersatz der Aufwendungen der Landschaftsverbände als
überörtliche Träger der Sozialhilfe und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe
gegenüber dem Kostenersatz der Gemeinden erfahren hat. Insoweit verblieb es
nämlich auch nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 29. November
1994 bei einer Abrechnung auf der Grundlage der Ist-Aufwendungen, während der
Kostenersatz im Übrigen fortan pauschalisiert erfolgte. Einen Rückschluss darauf,
der Gesetzgeber habe mit dem Begriff der "entstandenen Aufwendungen" in der
Übergangsvorschrift nur die Abrechnung tatsächlich entstandener Aufwendungen
angesprochen, lässt die geänderte gesetzliche Systematik nicht zu.

42

Der Sinn der Übergangsvorschrift spricht dagegen, ihren Anwendungsbereich auf
die sogenannte Spitzabrechnung zu beschränken. Die Befristung der Antragstellung
diente der verwaltungstechnischen Umsetzung der weitgehenden Änderungen der
Erstattungsregelungen des Flüchtlingsaufnahmegesetzes durch das Gesetz vom 29.
November 1994. Das bisherige System einer einzelfallbezogenen Kostenerstattung
wurde vom Gesetzgeber als zu differenziert und verwaltungsaufwändig empfunden
und sollte durch ein einfacher zu handhabendes pauschaliertes Erstattungssystem
ersetzt werden.

43

LT-Drs. 11/7319, Seiten 2 und 25.

44

Hierbei wurden nicht nur der bisherige Einzelnachweis der
Sozialhilfeaufwendungen durch ein System von Vierteljahrespauschalen ersetzt und
die Kostenregelung für die Unterbringung in Übergangsheimen ersatzlos gestrichen,
sondern auch die hier fragliche Erstattung der Betreuungsaufwendungen für
ausländische Flüchtlinge nach Kopfbeträgen geändert. Nunmehr gewährte das Land
die Pauschale vierteljährlich in Höhe von 90,-- DM und die Gemeinden wurden
verpflichtet, die Zahl der im Leistungsbezug nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
oder dem Bundessozialhilfegesetz stehenden ausländischen Flüchtlinge der
zuständigen Bezirksregierung in einem hieran angepassten Rhythmus vierteljährlich
zu melden. Das Änderungsgesetz trat mit diesem Inhalt am 01. Januar 1995 in Kraft.
Die Übergangsregelung diente der zügigen Umsetzung des neuen
Abrechnungssystems, das ab diesem Zeitpunkt von den zuständigen Behörden
durchzuführen war. Durch die Bestimmung eines festen Zeitpunktes, bis zu dem die
Aufwendungen geltend gemacht werden konnten, wurde die verfahrenstechnische
Bewältigung der Gesetzesänderung unterstützt und gefördert. Die Frist hatte
erkennbar dem Zweck, die Verwaltungsverfahren nach altem Recht binnen eines
angemessenen Zeitraums abzuschließen und das Erstattungsverfahren nicht
weiterhin mit nachgeschobenen Anträgen zu belasten. Dieser Zweck galt für die
Betreuungspauschale und die Abrechnung auf Grund tatsächlich entstandener
Aufwendungen gleichermaßen. Aus dem dargestellten Zweck der
Übergangsvorschrift folgt, dass die gesetzlich angeordnete Frist nicht etwa als
sanktionslos zu verletzende Ordnungsvorschrift einzustufen ist, sondern bei einer
Fristüberschreitung der Anspruch zumindest verfahrensrechtlich nicht mehr geltend
gemacht werden kann.

45

Die Anordnung einer Frist zur Geltendmachung der im Jahre 1994 entstandenen
Aufwendungen durch die Gemeinden verstößt nicht gegen Grundsätze der
kommunalen Finanzausstattung. Nach Art. 78 Abs. 3 LV kann das Land die
Gemeinden und Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme
und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig
Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Hiermit soll den
kommunalen Gebietskörperschaften die finanzielle Grundlage für eine
eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit erhalten und verhindert werden, dass
die Gemeinden und Gemeindeverbände infolge der Überlastung mit Pflichtaufgaben
ihre traditionellen Aufgaben vernachlässigen müssen. Dem Gesetzgeber steht bei
der Bestimmung von Umfang und Modalitäten jedoch ein Gestaltungsspielraum zu,
der durch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und das Verbot
willkürlicher, unverhältnismäßiger und unzumutbarer Regelungen begrenzt ist.

46

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 09. Dezember
1996 - VerfGH 11/95, 12/95, 15/95, 34/95 und 37/95
-, DVBl. 1997, 483 mit Anm. Henneke; Urteil vom 12.
Dezember 1995 - VerfGH 5/94 -, NWVBl. 1996, 97;
Urteil vom 01. Dezember 1992 - VerfGH 11/92 -,
OVGE 43, 232; Urteil vom 22. September 1992 -
VerfGH 3/91 -, OVGE 43, 216.

47

Die gesetzliche Übergangsfrist zur Anmeldung entstandener Ansprüche
überschreitet diesen Gestaltungsspielraum nicht. Sie ist durch das legitime
gesetzgeberische Ziel einer zügigen Abwicklung der Zahlungsvorgänge nach altem
Recht gerechtfertigt und trifft die mit der Aufgabe der Flüchtlingsbetreuung befassten
Gemeinden nicht in unzumutbarer Weise. Eine Bindung der Erstattungsanträge an
bestimmte Fristen war diesen auch unter der bis zum 31. Dezember 1994 geltenden
Rechtslage nicht fremd, ohne dass hiermit - soweit ersichtlich - besondere
verfahrenstechnische Schwierigkeiten verbunden gewesen wären. Denn nach Nr. 3.2
in Verbindung mit Nr. 2.3.1 VV FlüAG waren seinerzeit die Anträge auf Erstattung der
Aufwendungen für die Betreuung ausländischer Flüchtlinge für das
vorausgegangene Haushaltsjahr bis zum 01. März eines jeden Jahres vorzulegen.
Es liegt demgegenüber nichts dafür vor, dass die bis zum 01. Juni festgesetzte
großzügigere gesetzliche Frist unangemessen kurz ist, zumal die Anmeldung der
Anzahl der betreuten Flüchtlinge nur einen einfachen verwaltungstechnischen
Vorgang betrifft und keine umfangreichen Ermittlungen durch die Gemeinde
voraussetzt.

48

Es kann in dem hier interessierenden Zusammenhang offen bleiben, ob es sich
bei der Frist gemäß Art. 4 Nr. 2 des Änderungsgesetzes um eine gesetzliche Frist
handelt, gegen deren Versäumung die Möglichkeit der Wiedereinsetzung nach § 32
VwVfG NRW besteht, oder ob die Vorschrift eine gesetzliche Ausschlussfrist
begründet, die eine Wiedereinsetzung ausschließt.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C
38/95 -, NJW 1997, 2966; Urteil vom 30. Juni 1988 -
2 C 11/87 -, NVwZ 1988, 1128; Urteil vom 06.
Februar 1986 - 3 C 42.85 -, BVerwGE 72, 369; Urteil
vom 11. Mai 1979 - 6 C 70/78 -, NJW 1980, 1480;
Urteil vom 07. Dezember 1961 - VIII C 97.60 -,
BVerwGE 13, 209; OVG NRW, Urteil vom 12.
Dezember 1983 - 13 A 2257/82 -, NVwZ 1984, 387;
OLG Frankfurt am Main, Urteil vom 08. März 1982 -
1 U (Baul.) 4/81 -, NVwZ 1982, 580;
Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage
1994, S. 480 f.

50

Denn für die zuständige Bezirksregierung bot der Sachverhalt keine
Veranlassung, in die Prüfung einer Wiedereinsetzung in die Antragsfrist einzutreten.
Eine Wiedereinsetzung in gesetzliche Fristen ist zwar grundsätzlich auch ohne einen
entsprechenden Antrag möglich, § 32 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW. Das Schreiben der
Klägerin vom 06. März 1996 ließ aber keinen Rückschluss auf mögliche
Wiedereinsetzungsgründe zu. Insbesondere enthält es keinen Hinweis darauf, dass
die Klägerin ohne eigenes Verschulden an der Einhaltung der gesetzlichen Frist
gehindert war. Die Angabe der Klägerin, dass die Erstattungsanträge bislang vom
Kreis H. gestellt worden seien und von dort eine Abrechnung für das
Haushaltsjahr 1994 offensichtlich unterblieben sei, stand in keinem Zusammenhang
mit der durch die VV FlüAG vorgegebenen Verfahrensweise, wonach die Anträge
von den kreisangehörigen Gemeinden selbst über den zuständigen Oberkreisdirektor
zu stellen waren (Nr. 3.2 in Verbindung mit Nr. 2.3.2 VV FlüAG) und entsprach
offensichtlich auch nicht der von der Klägerin bis dahin gehandhabten
Verwaltungspraxis. Die Versäumung der gesetzlichen Frist war auch nicht deshalb
unverschuldet, weil die Einhaltung der Frist aus - wie die Klägerin meint - rein
tatsächlichen Gründen mit Problemen verbunden war. Es wurde bereits ausgeführt,
dass die Antragstellung und die ihr zu Grunde liegende Ermittlung der Anzahl der
betreuten Flüchtlinge nicht mit besonderen verwaltungstechnischen Schwierigkeiten
verbunden war. Zudem hätte der Klägerin zumindest die durch die
Verwaltungsvorschriften begründete Frist bekannt sein müssen. Vor diesem
Hintergrund konnte sich die Klägerin nicht durch den Hinweis auf die vielfältigen
Änderungen des Flüchtlingsaufnahmegesetzes, des Landesaufnahmegesetzes und
des Asylbewerberleistungsgesetzes entlasten.

51

Auf eine fristgemäße Beantragung der Betreuungspauschale konnte auch nicht
deshalb verzichtet werden, weil die Beklagte zu 1. der Klägerin im November 1994
eine den tatsächlichen Anspruch der Klägerin übersteigende Abschlagszahlung in
Höhe von 20.200,-- DM überwiesen hat. Denn der nach Nr. 3.2 i.V.m. Nr. 2.3.3 VV
FlüAG zum 01. Mai eines jeden Jahres zu zahlende Abschlag in Höhe von 60 v.H.
der für das vorausgegangene Haushaltsjahr erstatten Ausgaben machte einen
rechtzeitigen Erstattungsantrag der Gemeinde auch dann nicht entbehrlich, wenn der
ausgezahlte Betrag die Erstattungsforderung überstieg, die der Gemeinde bei
rechtzeitiger Antragstellung für das laufende Haushaltsjahr zugestanden hätte.

52

Dies folgt bereits aus dem Begriff der Abschlagszahlung. Dieser wird zwar in der
Rechtssprache nicht einheitlich gebraucht. So hat im Bürgerlichen Recht hat die
Abschlagszahlung durch das Gesetz zur Beschleunigung fälliger Zahlungen vom 30.
März 2000 (BGBl. I 330) für den Teilbereich des Werkvertragsrechts in § 632 a BGB
eine Regelung gefunden. Der dort angesprochene Anspruch des Werk-unternehmers
auf eine Abschlagszahlung betrifft eine vorläufige Zahlung auf eine bereits erbrachte
Teilleistung. Etwaige Überzahlungen sind bei der Schlussrechnung auszugleichen.
Auch kann dort einer Abschlagszahlung im Einzelfall der Charakter eines
Anerkenntnisses zukommen.

53

Vgl. zum Abschlag beim Werkvertrag: Sprau, in:
Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 60. Auflage 2001,
§ 632 a Rdnr. 4; zum Anerkenntnis: ders., a.a.O., §
208 Rdnr. 5.

54

Im Öffentlichen Recht sind hingegen Abschlagszahlungen namentlich in
Zusammenhang mit Leistungen öffentlicher Rechtsträger vorgesehen. Als Beispiele
können aus dem Beamtenrecht § 13 Abs. 6 der Beihilfenverordnung vom 27. März
1975 - BVO - (GV NRW 332) sowie § 20 des Parteiengesetzes - PartG -
herangezogen werden.

55

Vgl. zum Beihilferecht: Köhnen/Mohr,
Beihilferecht, Stand: Dezember 1996, § 13 BHVO
Erl. 8; vgl. auch zur Reisekostenerstattung: Lewer/
Stemann, Reisekostenrecht des Landes Nordrhein-
Westfalen, Stand: Juli 2001, § 3 LRKG Erl. 36 und
37; zur Abschlagszahlung nach § 20 PartG: BVerwG,
Urteil vom 17. Mai 2000 - 1 C 1/00 -, NJW 2000,
3728 und OVG NRW, Urteil vom 04. Mai 1999 - 5 A
5682/97 -, NVwZ 2000, 336.

56

Allen diesen Fällen von Abschlagszahlungen ist ein Element der Vorläufigkeit
eigen. Die endgültige Berechnung des Anspruchsumfangs bleibt einer
Schlussrechnung oder einer abschließenden, regelmäßig auf entsprechenden Antrag
hin erfolgenden Abrechnung durch die zuständige Behörde vorbehalten. Anders als
im Zivilrecht, in dem das Vorliegen der tatsächlichen Anspruchsvoraussetzungen den
Leistungsanspruch jedenfalls dem Grunde nach entstehen lässt, ist es dem
Gesetzgeber im Bereich des öffentlichen Rechts unbenommen, das Entstehen des
Anspruchs an besondere förmliche Erfordernisse wie die Stellung eines Antrages
binnen einer bestimmten Frist zu binden.

57

BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1987 - 6 C
14.85 -, BVerwGE 75, 313 (317).

58

Die Abschlagszahlung ist in diesen Fällen schon ihrer Natur nach stets vorläufig,
ohne dass es eines gesonderten Vorbehalts bei ihrer Gewährung bedürfte. Erfolgt
keine rechtzeitige Antragstellung, ist sie zurück zu erstatten.

59

Vgl. für den Antrag auf Umzugskostenvergütung
eines Beamten: BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1987
- 6 C 14.85 -, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG,
Urteil vom 22. März 1984 - 6 C 33.83 -, Buchholz
238.90 Nr. 105 (dort insoweit nicht abgedruckt).

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Auch verbietet es der Sinn der Fristbestimmung, das Erfordernis der
rechtzeitigen Antragstellung allein wegen des gezahlten Abschlags für entbehrlich zu
halten. Mit der Formulierung, Aufwendungen könnten nur bis zum 01. Juni 1995
geltend gemacht werden, hat der Gesetzgeber mit hinreichender Deutlichkeit
klargestellt, dass nach diesem Zeitpunkt angemeldete Ansprüche keine
Berücksichtigung mehr finden können. Hierbei erwähnt die Übergangsvorschrift das
Antragerfordernis zwar nicht ausdrücklich, setzt es aber als selbstverständlich
voraus. Denn auch § 6 FlüAG 1984 erwähnt einen erforderlichen Antrag nur in
seinem Absatz 1, der sich mit dem Ersatz der Aufwendungen für die Errichtung und
Einrichtung von Übergangsheimen befasst. Gleichwohl ist auch offenkundig, dass ein
Ersatz der Aufwendungen der Gemeinden und sonstigen Kostenträgern nur auf
Antrag hin erfolgte. Hiervon gehen auch die Verwaltungsvorschriften aus, die bis hin
zu einheitlichen Antragsformularen einen Rahmen für die Abwicklung des
Aufwendungsersatzes vorgeben. Zudem wäre der zuständigen Bezirksregierung erst
nach der Übermittlung der vollständigen Berechnungsgrundlagen eine Berechnung
der dann fälligen Forderung möglich gewesen. Wie aus den Verwaltungsvorgängen
ersichtlich, wurden diese für das vorangegangene Haushaltsjahr 1993 unter
vollständiger Auflistung der betreuten ausländischen Flüchtlinge mitgeteilt. Zwar
wendet die Klägerin durchaus zutreffend ein, die Beklagte habe auch für das Jahr
1994 nicht ohne Weiteres davon ausgehen dürfen, sie - die Klägerin - habe in
diesem Jahr gar keine Flüchtlinge mehr betreut. Dies spricht aber nicht gegen das
Erfordernis rechtzeitiger Antragstellung. Würde man der Abschlagszahlung nämlich
eine Erfüllungswirkung bis zur Höhe der Pauschale zumessen, welche die Gemeinde
an sich verlangen könnte, bliebe das Erfordernis fristgemäßer Antragstellung
- jedenfalls bei gegenüber dem Vorjahr stark zurückgehenden Flüchtlingszahlen -
weitgehend sinnlos, weil allein die Abschlagszahlung den Anspruch der Gemeinden
weitgehend erfüllte. Auch kann das Schreiben des Kreises H. vom 11. Januar
1995 nicht als Argument für die von der Klägerin vertretene Rechtsauffassung
herangezogen werden. Denn es enthält lediglich die Mitteilung der Anzahl der in den
Gemeinden des Kreises untergebrachten Aussiedler und ausländischen Flüchtlinge.
Als Grundlage der Berechnung der Betreuungspauschale konnte es schon deshalb
nicht dienen, weil es keine Aussage über die Betreuungszeiträume traf.

61

Vielfältige Antragsfristen sind gerade für öffentlich-rechtliche Leistungsansprüche
typisch und auch von öffentlichen Rechtsträgern zu beachten. Es bestehen keine
Anhaltspunkte dafür, einen Antrag schon deshalb als fristgemäß gestellt anzusehen,
weil er sachlich begründet ist.

62

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2
VwGO. Hierbei sind der Klägerin die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge
aufzuerlegen, obgleich die Beklagte ihren Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1996
aufgehoben und damit dem Begehren der Klägerin teilweise entsprochen hat. Denn
der auf die Anfechtung entfallende Teil des Verfahrens führt nicht zu einer Erhöhung
des Streitwertes und bleibt für die Kosten außer Ansatz.

63

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

64

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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