Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-09, Aktenzeichen 25 K 1049/00
ECLI:DE:VGK:2001:1109.25K1049.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit
leistet.

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T a t b e s t a n d

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Mit Baugenehmigung vom 16. Dezember 1996 errichtete die Klägerin ein
Parkhaus auf dem Flughafen Köln/Bonn. Das Parkhausgebäude besteht aus vier
Bauteilen, die durch Lichthöfe von einander getrennt sind; die Bauteile bestehen aus
weit gehend gleichen Konstruktionseinheiten.

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Mit dem im vorliegenden Verfahren streitigen Gebührenbescheid vom 04.
Dezember 1998 machte der Beklagte gegenüber der Klägerin - ausgehend von einer
Genehmigungsgebühr (ohne Berücksichtigung der Typengleichheit) in Höhe von
1.023.919,00 DM - für Baukontrollen eine Gebühr von 511.959,50 DM gemäß
Tarifstelle 2.4.10.1 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) und für die abschließende
Bauzustandsbesichtigung eine Gebühr in Höhe von 204.783,50 DM nach Tarifstelle
2.4.10.3 AGT geltend, insgesamt 716.743,00 DM. Der Beklagte ging dabei von
insgesamt sieben Baukontrollen aus - am 16. Dezember 1996, am 23. Januar 1997,
am 17. Februar 1997, am 25. März 1997, am 15. April 1997, am 08. Januar 1998 und
am 4. Februar 1998 -, brachte für die Gebührenfestsetzung aber nur drei dieser
Kontrollen in Ansatz.

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Mit ihrem gegen den Gebührenbescheid gerichteten Widerspruch machte die
Klägerin geltend:

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Die Bauüberwachungsgebühr nach Tarifstelle 2.4.10.1 AGT sei zu Unrecht für
drei Baukontrollen berechnet worden, weil keine entsprechenden Begehungen der
Baustelle stattgefunden hätten. Die Begehung vom 04. Februar 1998 sei keine
Baukontrolle, sondern eine Vorbegehung zur Vorbereitung der abschließenden
Bauzustandsbesichtigung am 26. Februar 1998 gewesen. Es werde bestritten, dass
außer am 04. Februar 1998 Baustellenbegehungen stattgefunden hätten. Jedenfalls
habe es sich nicht um gebührenpflichtige Baukontrollen im Sinne des § 81 Abs. 1 der
Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) gehandelt, sondern
allenfalls um Begehungen im Rahmen der allgemeinen Überwachung nach § 61 Abs.
1 Satz 1 BauO NRW, die nicht gebührenpflichtig sei. Es habe auch kein Anlass zu
Baukontrollen bestanden. Baukontrollen seien nur dann "erforderlich" im Sinne des §
81 Abs. 1 BauO NRW, wenn konkrete Anhaltspunkte für die Gefahr bestünden, dass
bei der Ausführung des Bauvorhabens von den genehmigten Vorlagen abgewichen
oder sonst gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoßen werde. Dies sei hier
nicht der Fall gewesen. Darüber hinaus verstießen die der Gebührenerhebung
zugrunde liegenden Vorschriften gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot,
weil der Begriff der "Bauüberwachung" im Sinne des § 81 BauO NRW nicht eindeutig
bestimmt sei. Schließlich verstießen die Tarifstellen 2.4.10.1 und 2.4.10.3 AGT ge-
gen § 3 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Die
genannten Tarifstellen seien nämlich weder mit dem Gleichbehandlungsgebot noch
mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, weil Baukontrollen und die Bauzustandsbesich-
tigung nach Fertigstellung für den Bauherrn keinen nennenswerten wirtschaftlichen
Wert darstellten, der eine Anknüpfung der Gebühren an die Rohbausumme rechtfer-
tige. Vielmehr dürften sich diese Gebühren nur am Verwaltungsaufwand - etwa durch
Festsetzung eines Stundensatzes - orientieren.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 03. Januar 2000 wies die Bezirksregierung Köln
den Widerspruch zurück. Zur Begründung ist ausgeführt:

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Nach dem Akteninhalt und einer ergänzend eingeholten dienstlichen
Stellungnahme des zuständigen Sachbearbeiters (vom 28. Dezember 1998) stehe
fest, dass die Baukontrollen an den oben bezeichneten Terminen stattgefunden
hätten. Diese Baukontrollen seien auch im Sinne des § 81 BauO NRW erforderlich
gewesen. Bei einer baulichen Anlage in der vorliegenden Größenordnung, das heißt
bei einem Parkhaus für 5.580 Fahrzeuge über sechs Geschosse, einer Länge von
über dreihundert Meter und einer Breite von teilweise einhundertvierzig Meter und
ca. vierzehn Meter Höhe stehe es - unter Berücksichtigung einer Bauzeit von über
einem Jahr - völlig außer Frage, dass mehrfache Baukontrollen stattzufinden hätten.
Diese Überwachungsmaßnahmen könnten auch stichprobenartig erfolgen. Der
Beklagte habe lediglich die ersten drei Baukontrollen in Ansatz gebracht und zu
Recht gemäß Ziffer 2.4.10.1 AGT jeweils ein Sechstel der vollen, nicht ermäßigten
Baugenehmigungsgebühr berechnet. Die zugrunde liegende Rechtsnorm sei
hinreichend bestimmt; auch verstoße die Erhebung der Gebühren weder gegen den
Gleichheitsgrundsatz noch gegen das Äquivalenzprinzip. Denn Baugenehmigung,
Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung stellten ein
Gesamtsicherheitssystem dar, so dass für alle Teile dieses Systems die Anknüpfung
an die Rohbaukosten sachgerecht sei. Von der Gesamthöhe der Gebühren gehe
auch keine prohibitive Wirkung aus. Bauüberwachungsgebühr und die Gebühr für die
Bauzustandsbesichtigung machten hier weniger als ein Prozent der
Gesamtinvestitionssumme, Baugenehmigungsgebühr, Bauüberwachungsgebühr und
Gebühr für die Bauzustandsbesichtigung zusammen weniger als zwei Prozent des
Gesamtinvestitionsvolumens aus.

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Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr
Vorbringen aus dem Vorverfahren. Ergänzend macht sie geltend: Soweit nunmehr
nach den Angaben des zuständigen Sachbearbeiters davon auszugehen sei, dass
dieser die Baustelle an den genannten Terminen aufgesucht habe, könnten diese
kurzen, mehr oder weniger flüchtigen Begehungen nicht als Gebühren auslösende
Baukontrollen angesehen werden; dem Bauherrn sei durch diese Begehungen kein
wirtschaftlicher Wert vermittelt worden, der es rechtfertigen könnte, für die
Festsetzung der Gebühr an die Rohbaukosten anzuknüpfen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Dezember 1998
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln
vom 03. Januar 2000 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er tritt dem klägerischen Vorbringen entgegen und verteidigt die angefochtenen
Bescheide.

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Der Berichterstatter hat den für die Baustellenbegehungen zuständigen
Sachbearbeiter, Herrn T. , am 12. Januar 2001 informatorisch angehört. Auf das
Protokoll über die Anhörung wird verwiesen.

15

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

16

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

17

Der angefochtene Gebührenbescheid in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin deshalb nicht in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO-).

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Rechtsgrundlagen für die Erhebung von Bauüberwachungsgebühren gemäß §
81 BauO NRW in der zur Zeit der Bauüberwachung geltenden Fassung sind § 1 Abs.
1 GebG NRW sowie Tarifstelle 2.4.10.1 AGT zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung NRW in der Fassung der 17. Änderungsverordnung
vom 10. September 1996, GVBl. NRW 1996, 360. Rechtsgrundlage für die
Gebührenerhebung betreffend die Bauzustandsbesichtigung nach abschließender
Fertigstellung gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 BauO NRW ist Tarifstelle 2.4.10.3 AGT
i.V.m. den genannten gesetzlichen Vorschriften. Danach sind die erhobenen
Gebühren nach Grund und Umfang nicht zu beanstanden.

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Das Gericht folgt zunächst den zutreffenden Ausführungen in dem
angefochtenen Widerspruchsbescheid, auf die gemäß § 117 Abs. 5 VwGO Bezug
genommen wird.

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Das weitere Vorbringen der Klägerin führt zu keiner anderen Beurteilung. Die
Bauaufsichtsbehörde hat die ordnungsgemäße Ausführung baulicher Anlagen,
soweit erforderlich, zu überwachen. Die Überwachung kann sich auf Stichproben
beschränken und erstreckt sich insbesondere auf die Prüfung, ob den genehmigten
Bauvorlagen entsprechend gebaut wird (§ 81 Abs. 1 und 2 Nr. 1 BauO NRW a.F.).
Danach ist der Umfang der von der Beklagten gebührenrechtlich in Ansatz
gebrachten Bauüberwachung nicht zu beanstanden. Notwendigkeit, Umfang und
Häufigkeit der Bauüberwachung richten sich nach der Schwierigkeit der
Bauausführung unter Berücksichtigung möglicher Folgen, die sich aus der
Nichtbeachtung von Bauvorschriften ergeben können (so auch Verwaltungsvorschrift
- VV - BauO NRW zu § 81 Abs. 1). Angesichts der Größe und des Umfangs der
Baumaßnahme war eine Bauüberwachung hier grundsätzlich erforderlich im Sinne
des § 81 Abs. 1 BauO NRW. Es bedarf in einem solchen Fall deshalb auch - im
Gegensatz zur Auffassung Dietleins in BauR 1998, 1178 f., 1182 - keiner konkreten
Anhaltspunkte für einen Baurechtsverstoß, um Maßnahmen der Bauüberwachung
durchzuführen. Hinreichender Anlass für Maßnahmen der Bauüberwachung ist
bereits die Errichtung des genehmigten Bauwerks selbst; die allgemeine Befugnis -
und Verpflichtung - zur Bauaufsicht, die sich aus § 61 Abs. 1 Bau NRW ergibt, wird
für diesen Fall in § 81 Abs. 1 Bau NRW konkretisiert. Dies entspricht nahezu ein-
helliger Auffassung und der ständigen, Jahrzehnte langen Praxis der
Bauaufsichtsbehörden, die dem Gesetzgeber bekannt ist und zu deren
Einschränkung er trotz mehrfacher Novellierung des Landesbaurechts keinen Anlass
gesehen hat. Im Gegenteil ist durch den heute geltenden Wortlaut des § 81 Abs. 1
BauO NRW die Verpflichtung der Baubehörden, Maßnahmen der Bauüberwachung
durchzuführen, noch einmal klar gestellt worden, indem der einschränkende Zusatz
(„soweit erforderlich") entfallen ist. Gegen die Ansicht Dietleins spricht im Übrigen
bereits, dass der Gesetzgeber in § 81 Abs. 1 BauO NRW ausdrücklich
stichprobenartige Überprüfungen zuläßt, die bereits begrifflich unabhängig von
bestehenden Verdachtsmomenten sind.

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Die einzelnen Überwachungsmaßnahmen hat der Beklagte nach dem üblichen
Baufortschritt vorgenommen. Bei größeren Objekten, wie dem vorliegenden, sind
drei Überwachungen, wie sie der Beklagte hier gebührenrechtlich in Ansatz gebracht
hat, nicht zu beanstanden,

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so auch die Rechtsprechung der früher für das allgemeine
Verwaltungsgebührenrecht zuständigen 11. Kammer des VG Köln, vgl. z.B.
Urteile vom 05. Dezember 1997 - 11 K 1243/97 - und vom 17. September
1999 - 11 K 1640/98 -.

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Die der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Überwachungsmaßnahmen
haben auch tatsächlich stattgefunden. Dies ergibt sich aus den bei den
Verwaltungsvorgängen befindlichen schriftlichen Notizen des zuständigen
Sachbearbeiters, seiner im Widerspruchsverfahren abgegebenen ergänzenden
Stellungnahme sowie aus seiner informatorischen Anhörung im gerichtlichen
Verfahren. Danach steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass der zuständige
Sachbearbeiter die Baustelle an den fraglichen Terminen aufgesucht, sich dort
jeweils etwa eine Stunde aufgehalten und die Baustelle in Augenschein genommen
hat. Bei diesen Baustellenbesichtigungen handelte es sich nach Prüfungsintensität
und Umfang auch um Maßnahmen der Bauüberwachung im Sinne des § 81 BauO
NRW. Der Sachbearbeiter hat bei seiner Anhörung glaubhaft erklärt, er habe die
Übereinstimmung der Bauausführung mit den Bauvorlagen und die
Baustellensicherung geprüft, indem er zunächst von einem Aussichtspunkt aus die
ganze Baustelle eingesehen habe und anschließend um die Baustelle herum
gegangen sei. Dies genügt den gesetzlichen Anforderungen an eine Maßnahme der
Bauüberwachung im Sinne des § 81 Abs. 1 BauO NRW, insbesondere im Hinblick
darauf, dass - wie bereits ausgeführt - eine lediglich stichprobenartige Kontrolle
durch das Gesetz ausdrücklich als ausreichend angesehen wird. Dem steht nicht
entgegen, dass der Sachbearbeiter hier nicht nur die Baustellensicherheit nach
außen, sondern auch die - zur Zuständigkeit des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz
gehörende - Sicherheit der Baustelle im Hinblick auf die dort Beschäftigten geprüft
hat. Denn dieser Teil der Prüfung nahm jedenfalls keinen so wesentlichen Zeitraum
im Rahmen der gesamten Baustellenbesichtigung ein, dass deren Charakter als
Maßnahme der Bauüberwachung dadurch in Frage gestellt wäre. Der
Gebührentatbestand gemäß Tarifstelle 2.4.10.1. AGT ist damit erfüllt. Nach
Fertigstellung des Bauwerks hat auch eine Bauzustandsbesichtigung stattgefunden,
für welche die Gebühr nach Tarifstelle 2.4.10.3 AGT angefallen ist.

24

Die streitigen Tarifstellen verstoßen auch nicht gegen die in § 3 GebG NRW zum
Ausdruck gekommenen verfassungsrechtlichen Grundsätze des
Gleichbehandlungsgebotes und des Äquivalenzprinzips. Wie im
Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt ist, sind Baugenehmigung,
Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung Teile eines
„Gesamtsicherheitssystems" für das Bauen,

25

vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung Nordrhein-
Westfalen, 9. Auflage, § 81 Rdn. 4, § 82 Rdn. 1.

26

Dieser Begriff findet sich bereits im Gesetzentwurf der Landesregierung zur
Landesbauordnung vom 13. Juli 1983, Landtagsdrucksache 9/2721 S. 73. Nach der
Konzeption der Landesbauordnung dienen sowohl das Genehmigungsverfahren als
auch Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung der Gefahrenprävention: Es
soll gewährleistet sein, dass von dem fertiggestellten Bauwerk keine Gefahren für die
Nutzer und für die Allgemeinheit ausgehen. Bauüberwachung und
Bauzustandsbesichtigung haben deshalb dieselbe Funktion wie die
Baugenehmigung, mit der sie in einem rechtssystematischen und tatsächlichen
Zusammenhang stehen. Alle Teile des Gesamtsicherheitssystems liegen damit
sowohl im öffentlichen Interesse als auch im Interesse des Bauherrn. Für die
Baugenehmigung - welche die formelle Legalität herstellt - liegt dies auf der Hand,
doch gilt dies auch für die Bauzustandsbesichtigung,

27

vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung NRW,
9. Auflage, § 82 Rdn. 37,

28

und die Bauüberwachung. Mit der Bauzustandsbesichtigung, über die auf
Verlangen des Bauherrn eine Bescheinigung ausgestellt werden kann, wird amtlich
festgestellt, dass das fertiggestellte Bauwerk aus Sicht der Bauaufsichtsbehörde
keine Mängel aufweist und nunmehr gefahrlos genutzt werden kann. Anders als die
Baugenehmigung beinhaltet die Bauzustandsbesichtigung bzw. die darüber auf
Antrag - wie hier - ausgestellte Bescheinigung zwar keine formelle Legalisierung,
stellt aber von ihrer rein faktischen Wirkung her durchaus einen wirtschaftlichen Wert
für den Bauherrn dar. Entsprechendes gilt für die zwischen Baugenehmigung und
Bauzustandsbesichtigung liegenden, ebenfalls zum „Gesamtsicherheitssystem" bis
zur Fertigstellung des Bauwerks gehörenden Maßnahmen der Bauüberwachung.
Auch hier liegt es im Interesse des Bauherrn, dass etwaige Mängel in der
Bauausführung möglichst frühzeitig festgestellt und behoben werden können. Für die
Baugenehmigungsgebühr ist allgemein anerkannt - und wird auch von der Klägerin
nicht in Zweifel gezogen -, dass sie mit der grundsätzlichen Orientierung an der
Rohbausumme sachgerecht als Wertgebühr im Sinne des § 4 GebG NRW
ausgestaltet werden kann,

29

ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom
19. April 2001 - 9 A 310/99 -, S. 14 des Urteilsabdrucks.

30

Wegen des oben dargestellten systematischen Zusammenhangs können diese
Erwägungen auf die Bauüberwachungsgebühr und die Gebühr für die
Bauzustandsbesichtigung übertragen werden. Wie für die Baugenehmigungsgebühr
gilt deshalb auch für die vorliegend streitigen Gebühren, dass der
Verwaltungsaufwand bezogen auf die Amtshandlung nicht mathematisch „genau"
ermittelt werden muss. Es genügt vielmehr, dass er, wie das Gesetz selbst formuliert,
(lediglich) „Berücksichtigung" gefunden hat. Daher darf der Verordnungsgeber zur
Verwaltungsvereinfachung pauschalieren und typisieren und ist nicht zu einer
Gebührenregelung gezwungen, bei der das Verhältnis der Kosten zum Nutzen der
Amtshandlung in jeder Hinsicht ausgewogen ist. Es ist vielmehr ausreichend, wenn
die Gebühren in keinem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen
Gewalt gebotenen Leistung stehen. Ein solches Missverhältnis liegt hier - ebenso
wie bei der Baugenehmigungsgebühr - nicht vor,

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anders Verwaltungsgericht Wiesbaden, Urteil vom 07. Oktober 1997
- 9 E 796/95 - für die vorliegend allerdings nicht einschlägige
„wiederkehrende bauaufsichtliche Sicherheitsprüfung von Sonderbauten"
(nach den Vorschriften des hessischen Verwaltungsgebührenrechts).

32

Bis zum Inkrafttreten der 11. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung vom 06. Oktober 1992 (GV. NRW S. 412) war die
Bauüberwachung mit den im Genehmigungsverfahren erhobenen Gebühren
kostenmäßig abgegolten; in der Rechtsprechung ist die Höhe der Gebühren unter
diesem Gesichtspunkt - soweit ersichtlich - nie beanstandet worden. Die
Ausgliederung der Gebühr für die Bauüberwachung - bei gleichzeitiger Senkung der
Baugenehmigungsgebühr - diente gerade dazu, die Gebührenerhebung an die
tatsächliche Durchführung der Bauüberwachung zu koppeln und so ungerechtfertigte
„automatische" Gebührenerhebungen zu unterbinden. Ziel der gebührenrechtlichen
Neuregelung war gerade eine größere, nicht eine geringere
Gebührengerechtigkeit,

33

vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung NRW,
9. Auflage, § 81 Rdn. 10.

34

Zu Recht hat der Beklagte schließlich darauf verwiesen, dass von der
Gesamthöhe der Gebühren im Verhältnis zum Investitionsvolumen keine prohibitive
Wirkung ausgeht.

35

Die Kammer verkennt nicht, dass rechtspolitisch auch eine andere Gestaltung
des Gebührenrechts - in dem von der Klägerin dargelegten Sinne - erwägenswert
sein mag. Mit der geltenden Regelung der Gebühren für das in der
Landesbauordnung angelegte, präventive „Gesamtsicherheitssystem" hat der
Verordnungsgeber aber den ihm durch Gesetzes- und Verfassungsrecht -
insbesondere den Grundsatz der Gebührengerechtigkeit und das Äquivalenzprinzip -
eingeräumten Spielraum noch nicht überschritten.

36

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

37

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§
708 Nr. 11, 711 ZPO.