Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-30, Aktenzeichen 1 K 5578/03
ECLI:DE:VGD:2005:0830.1K5578.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand

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Die in den beklagten Rat gewählten Mitglieder der T bilden - wie schon in der
vorangegangenen Wahlperiode - eine Fraktion. Mit Schreiben vom 11.3.2003 bat die
T-Fraktion, folgenden Antrag auf die Tagesordnung der nächsten Ratssitzung am
20.3.2003 zu nehmen:

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„I.	Der Rat der Stadt E bestätigt die Regelungen des § 10 (Übertragung von
Entscheidungsbefugnissen für den Bereich der Personalverwaltung) der
Hauptsatzung der Stadt E und bekräftigt, dass er seine
Entscheidungsbefugnisse für den Bereich der Personalverwaltung wie folgt
auf den Personal- und Organisationsausschuss überträgt.

4

1.	Der Personal- und Organisationsausschuss entscheidet über

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1.1	die Einstellung (einschließlich der Versetzung von einem
anderen Dienstherrn), die Anstellung, Beförderung und
Entlassung von Beamtinnen und Beamten,

6

1.2	die Begründung, Änderung und Beendigung der
Arbeitsverhältnisse von Angestellten,

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wenn es sich um Personen handelt,

8

-	denen (...) die Leitung oder stellvertretende Leitung eines Amtes
oder Instituts, die Leitung einer Bezirksverwaltungsstelle, eine
mit BesGr A 15 bzw. VergGr I a oder höher bewertete Aufgabe
übertragen werden soll bzw. übertragen wurde,

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-	die als Angestellte eine über die höchste tarifliche
Vergütungsgruppe hinausgehende Vergütung erhalten sollen
bzw. erhalten.

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II	Der Rat bestätigt seine Auffassung, dass für eine moderne
Großstadtverwaltung die sorgfältige Auswahl der Führungskräfte von großer
Bedeutung ist. Ihre Auswahl muß transparent und nach modernen Methoden
der Personalauswahl erfolgen. Hierbei ist besonders die soziale Kompetenz
ein wichtiges Kriterium.
Die Bestimmungen in den Richtlinien zu Personalwirtschaft stellten dies
grundsätzlich sicher und bildeten eine für alle Seiten verlässliche Basis für die
Personalwirtschaft. Die Verwaltung wird daher beauftragt, umgehend neue
Richtlinien zur Personalwirtschaft in Zusammenarbeit mit dem Personalrat und
dem Frauenbüro zu erarbeiten.

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III	Der Rat beauftragt den Oberbürgermeister, dem Rat in seiner nächsten
Sitzung schriftlich seine Rechtsauffassung zu folgenden Punkten dazulegen:
a) Welche Rechte haben Rat bzw. Personal- und Organisationsaus-
schuss und O b e r b ü r g e r m e i s t e r i n B e z u g a u f
d i e u n t e r I g e n a n n t e n Personalangelegenheiten und
geltendes Stadtrecht?
b) Wie sind die Zuständigkeiten für die grundsätzlichen Regelungen
der Personalwirtschaft und Personalentwicklung in Zusammenhang
mit der Hauptsatzung und der Zuständigkeitsordnung zu sehen?"

12

In der Sitzung des Beklagten vom 20.3.2003 konnte der Antrag aus Zeitgründen
nicht verhandelt werden. Er wurde sodann als TOP 7 a in der Ratssitzung vom
8.5.2003 aufgerufen und ein Mitglied der T-Fraktion, Ratsfrau Q, machte
Ausführungen zur Begründung des Antrages. Die Debatte verlief kontrovers und
wurde mehrfach - u.a. zur Einberufung des Ältestenrates - unterbrochen. Die
Beratung hatte kein Sachergebnis, weil die Beschlussunfähigkeit des Rates
festgestellt wurde, nachdem die Mitglieder der D1-Fraktion den Ratssaal verlassen
hatten.

13

Der o.g. Antrag der T-Fraktion sollte sodann als TOP 6 a Gegenstand der
Sitzung des Beklagten vom 26.6.2003 sein. Zu TOP 1 jener Sitzung hatten die
Ratsfraktionen der D1 und G beantragt, den TOP 6 a abzusetzen. Nach längerer
Geschäftsordnungsdebatte beschloss der Beklagte mit der Mehrheit von D1 und G
u.a. gegen die Stimmen der Mitglieder der T-Fraktion, den Tagesordnungspunkt 6 a
abzusetzen.

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Am 22.8.2003 hat die T-Fraktion Klage erhoben, die sie als Feststellungsklage im
Sinne des Kommunalverfassungsstreitverfahrens verstanden wissen will, und die zur
Verteidigung wehrfähiger Innenrechte zulässig sei. In der Sache sieht sie ihr
Initiativrecht verletzt. Nach § 48 Abs. 1 S. 2 GO NW habe sie nicht nur das Recht auf
Aufnahme ihres Antrages in die Tagesordnung. Vielmehr bestehe auch ein Anspruch
der Fraktion darauf, Anträge vor einer etwaigen Entscheidung über deren Absetzung
in angemessenem Umfang mündlich zu erläutern. Denn nur dann sei der Beklagte in
der Lage, eine Sachentscheidung darüber zu treffen, in welcher Weise er sich mit der
Angelegenheit befassen wolle. Lasse man zu, dass die Gemeinderatsmehrheit ohne
jegliche Auseinandersetzung zur weiteren Tagesordnung übergehe, laufe das
Initiativrecht leer. Die T-Fraktion habe die bisherige Debatte über ihren Antrag
keineswegs zu unsachlichen Angriffen gegen den Oberbürgermeister genutzt oder
nutzen wollen. Ihre Anträge seien auch nicht dadurch inhaltlich erledigt gewesen,
dass die Verwaltung bei anderer Gelegenheit Stellungnahmen abgegeben und sich
der Beklagte in anderem Zusammenhang mit dem Sachkomplex befasst habe.
Vielmehr sei ein erheblicher Beratungs- und Entscheidungsbedarf
übriggeblieben.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom
26. Juni 2003, den TOP 6 a von der Tagesordnung der
Ratssitzung abzusetzen, Rechte der T-Fraktion verletzt hat.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

19

Der Beklagte widerspricht der Klageänderung, die in einem Eintritt der nach der
Kommunalwahl im Herbst 2004 erneut gebildeten T-Fraktion als Klägerin in den seit
2003 anhängigen Rechtsstreit liegen könnte. Er hält die Klage im übrigen deshalb für
unzulässig, weil es an einem besonderen Feststellungsinteresse fehle. Jedenfalls sei
die Klage unbegründet, da die T-Fraktion ausreichend Gelegenheit gehabt habe, ihr
Anliegen zu begründen. Bereits in der Ratssitzung vom 8. Mai 2003 habe Ratsfrau Q
ausreichend Gelegenheit gehabt, den Antrag zu begründen, jedoch ohne Sachbezug
den Oberbürgermeister angegriffen. Vor diesem Hintergrund sei ein weiteres
Verlangen nach einer Begründungsmöglichkeit rechtsmissbräuchlich gewesen.
Ungeachtet dessen habe auch in der Ratssitzung vom 26. Juni 2003 Gelegenheit
bestanden, die Gründe des Antrages vorzutragen. Sie sei u.a. durch den Ratsherrn X
genutzt worden. Zu einer weiteren Befassung habe auch deshalb kein Anlass
bestanden, weil die Ziffern II und III des Antrages bereits zu Beginn der Ratssitzung
vom 26. Juni 2003 erledigt gewesen seien. Nach Ziffer II habe die Verwaltung neue
Richtlinien zur Personalwirtschaft erarbeiten sollen, was der Oberbürgermeister im
Personalausschuss bereits angekündigt habe. Die unter Ziffer III nachgesuchte
schriftliche Darlegung der Rechtsauffassung des Oberbürgermeisters sei ebenfalls
gegenüber den Fraktionen bereits erfolgt. Die mit Ziffer I begehrte Bestätigung einer
bereits bestehenden Regelung sei dem Recht fremd. Unabhängig davon habe die
TOP 5 eine Änderung der Hauptsatzung vorgesehen, weshalb sich der Rat
zwangsläufig mit der Norm habe befassen müssen.

20

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe

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I.

23

Die Klage ist entsprechend der ständigen Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, der die Kammer folgt,
als Feststellungsbegehren statthaft. Zwischen den Beteiligten bestehen u.a. durch
§ 48 GO NW verfasste wehrfähige innerorganschaftliche Beziehungen, die
Gegenstand eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO sein
können. Hingegen besteht für eine der verwaltungsaktbezogenen Klagearten (§ 42
VwGO) kein Raum, weil die umstrittenen Maßnahmen mangels Außenwirkung keine
Verwaltungsakte sind.

24

An der nachgesuchten Feststellung hat die Klägerin auch ein berechtigtes
Interesse. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob die nach der Kommunalwahl
neugebildete T-Fraktion, namens derer in der mündlichen Verhandlung vor der
Kammer Sachanträge gestellt worden sind, mit jener Fraktion identisch ist, namens
derer die Klage ursprünglich erhoben ist. Auch wenn man diese Frage - anders als
bei den Organen ‚Rat' und ‚Bürgermeister' - mit dem Argument verneinen wollte, der
freiwillige Zusammenschluss von Ratsmitgliedern zu einer Fraktion sei nach seiner
Zweckbestimmung von vornherein auf die Dauer einer Wahlperiode beschränkt, wäre
die Klage zulässig. In diesem Fall wäre die neugebildete T-Fraktion im Wege eines
gewillkürten Parteiwechsels an die Stelle der früheren Fraktion getreten. Diese
subjektive Klageänderung wäre ungeachtet der fehlenden Einwilligung des Beklagten
nach § 91 Abs. 1 VwGO wegen Sachdienlichkeit zulässig. Denn der Streitstoff des
Verfahrens bleibt trotz Klägerwechsels im wesentlichen derselbe und das streitige
Rechtsverhältnis kann durch Fortführung des Verfahrens durch die neugebildete T-
Fraktion einer endgültigen Klärung zugeführt werden. Insoweit ist unschädlich, dass
das Ereignis, das Anlass zur Klage gegeben hat, in der vergangenen Wahlperiode
gegenüber der damals bestehenden T-Fraktion eingetreten ist. Denn das
Kommunalverfassungsstreitverfahren setzt nicht notwendig voraus, dass dem
klagenden Organ oder Organteil selbst eine Rechtsverletzung bereits zugefügt
worden ist. Das vom Gesetz lediglich geforderte Interesse an der Feststellung liegt
vielmehr auch dann vor, wenn zwischen den Beteiligten organschaftliche Rechte
streitig sind und zu erwarten ist, dass sich jener Streit alsbald in der täglichen
Zusammenarbeit konkretisieren wird.

25

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.03.1990 - 15 A 2666/86 -, NWVBl 1990,
265; VGH Kassel, Urteil vom 03.09.1985 - 20 E 93/83 -, NVwZ 1986, 328.

26

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Denn zwischen den Beteiligten ist
weiterhin umstritten, welches Recht der T-Fraktion zur Begründung ihrer Anträge
gegenüber der Ratsmehrheit zusteht.

27

Die Zulässigkeit der Klage scheitert auch nicht an deren
Rechtsmissbräuchlichkeit. Denn die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob
das Verhalten der T-Fraktion in der Sitzung selbst rechtsmissbräuchlich war oder
hätte sein sollen, ist von der Frage zu trennen, ob die Klägerin ein prozessuales
Recht darauf hat, jene Fragen geklärt zu wissen. Anhaltspunkte dafür, dass das
gerichtliche Verfahren sachfremden Zwecken dienen soll, bestehen aber nicht.

28

II.

29

Die Klage ist unbegründet, weil die umstrittene Verfahrensweise des Beklagten
die T-Fraktion nicht in organschaftlichen Rechten verletzt hat.

30

Gemäß § 48 Abs. 1 S. 2 GO NW hat der Bürgermeister in die Tagesordnung
Vorschläge aufzunehmen, die ihm von einer Fraktion vorgelegt werden.

31

Diese Norm trägt das Feststellungsbegehren weder von ihrem Wortlaut, noch
von ihrem Sinn.

32

Nach dem Wortlaut der Bestimmung ist ihr Adressat der Oberbürgermeister.
Dagegen sagt die Vorschrift grundsätzlich nichts darüber, welches weitere Schicksal
der Tagesordnungspunkt bei der Behandlung durch den Rat hat.

33

Diese vom Wortlaut vorgegebene Deutung entspricht dem Sinn der Bestimmung.
Denn das Initiativrecht nach § 48 Abs. 1 S. 2 GO NW regelt das Spannungsverhältnis
zwischen den beiden durch unmittelbare demokratische Wahl legitimierten
Gemeindeorganen Bürgermeister und Rat. Wird eine Initiative aus der
Vertretungskörperschaft von dem im Gesetz beschriebenen Quorum getragen, soll
nur die Vertretungskörperschaft selbst darüber entscheiden, ob sie sich mit der
Angelegenheit befassen will. Dem Bürgermeister kommt demgemäss selbst dann
das Recht zu einer Vorentscheidung nicht zu, wenn der Rat aus Rechtsgründen
keine Sachentscheidung treffen dürfte.

34

Vgl. etwa OVG NW, Urteil vom 16.12.1983 - 15 A 2027/83 -, DÖV 1984,
300.

35

Schützt § 48 Abs. 1 GO NW daher primär die Souveränität der
Vertretungskörperschaft gegenüber dem Bürgermeister, so folgt hieraus zugleich,
dass sie den Willensbildungsprozess innerhalb der Vertretung nicht unmittelbar im
Blick hat. Allerdings hat die Rechsprechung von jeher dem Initiativrecht auch
Gesichtspunkte des Minderheitenschutzes entnommen. Es soll gewährleisten, dass
die politischen Vorstellungen auch der kleinen Fraktionen vor den Rat gebracht
werden können und umfasst demgemäss die Befugnis, Vorschläge vor dem Rat in
angemessenem Umfang mündlich zu erläutern. Es schließt demgemäss aus, dass
die Ratsmehrheit ohne jegliche Auseinandersetzung mit dem von der Minderheit
gestellten Antrag zur weiteren Tagungsordnung übergeht ohne den Antragstellern
die Chance zu geben, die Mehrheit von der Notwendigkeit zu überzeugen, dass eine
Befassung und eine Entscheidung für den Gegenstand zulässig und geboten
sei.

36

Vgl. OVG NW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595.

37

Demgegenüber ist nicht weniger zu berücksichtigen, dass der Rat als
Selbstverwaltungsgremium eine der Geschäftsordnungsautonomie eine Parlamentes
entsprechende Befugnis zur Selbstgestaltung seiner inneren Angelegenheiten
hat.

38

Vgl. etwa OVG Lüneburg, Urt. Vom 14.2.1984 - 5 A 217/89 -, Die Gemeinde
1984, 227.

39

Dies schließt aus, die Vertretungskörperschaft für verpflichtet zu halten, zu jedem
Punkt der Tagesordnung eine Debatte in der Sache zu ermöglichen.
Dementsprechend kann sich die Debatte im Rat auch auf die Frage beschränken, ob
die Vertretungskörperschaft das mit dem Antrag verbundene Anliegen aufgreifen und
diskutieren oder auf eine weitere Erörterung verzichten will. Gründe für eine
Entscheidung im letzteren Sinne können namentlich sein, dass die Gemeinde sich
mit dem Gegenstand überhaupt nicht befassen darf,

40

Vgl. OVG NW, Urteil vom 16.12.1983, aaO,

41

dass der Rat sich bereits unmittelbar zuvor in gegenteiliger Hinsicht festgelegt
hatte, weitere Entwicklungen abwarten will oder aus sonstigen Gründen eine
Befassung mit dem Gegenstand für sinnlos hält. Dem Initiativrecht ist in diesen
Fällen genügt, wenn die Antragsteller die Gelegenheit haben, die aus ihrer Sicht
bestehende Notwendigkeit einer Sacherörterung darzulegen. Allerdings hat die
Debatte im Rat nicht ausschließlich den Zweck, den Meinungsbildungsprozess
innerhalb der Vertretungskörperschaft herbeizuführen. Ihre grundsätzlich geforderte
Öffentlichkeit (§ 48 Abs. 2 S. 1 GO NW) dient auch dem aus dem Demokratieprinzip
abzuleitenden Zweck, den politischen Willensbildungsprozess für die Bürger
transparent zu machen; die Kontrolle durch die Öffentlichkeit bedeutet außerdem
eine weitere Sicherung der Integrität des Entscheidungsprozesses. Auch diesem
Anliegen wird genügt, wenn der Rat über die Frage der sachlichen Behandlung eines
Antrages diskutiert, von einer materiellen Beratung aber absieht. Denn auch mit
dieser Debatte stellt sich die Vertretungskörperschaft der Beurteilung durch die
Wählerinnen und Wähler, ob das Absehen von einer Sachdebatte als sachgerecht
oder als Unterdrücken unliebsamer Kritik bewertet wird.

42

Dementsprechend war in der Rechtsprechung von jeher unbestritten, dass der
Rat allein darüber befindet, ob und in welcher Weise er sich mit der jeweiligen
Angelegenheit befassen will.

43

Vgl. OVG NW, Urteil vom 21.12.1988, aaO; Urteil vom 30.03.2004 -
15 A 2360/02 -, NWVBl. 2004, 378;

44

vgl. ferner zu sinnähnlichen Normen der GO SchlHolst: OVG Lüneburg, Urteil
vom 14.02.1984, aaO; VG Schleswig, Urteil vom 8.8.1996 - 6 A 62/96 -; zur
Befugnis des Gesamtorganes Rat, darüber zu disponieren, welche
Sachinformationen eingeholt werden, vgl. ferner Urt. der erkennenden Kammer
vom 17.09.2004 - 1 K 5435/01 -.

45

Das dem durch unmittelbare Wahl demokratisch legitimierten Beklagten hiernach
eingeräumte Ermessen, sich des Anliegens der T-Fraktion anzunehmen oder von
einer Erörterung abzusehen, ist vom Gericht nur in eingeschränktem Umfange
überprüfbar. Vor dem Hintergrund der vorgenannten Erwägungen und des Fehlens
weiterer normativer Vorgaben findet es seine Grenze nur am offenkundigen
Missbrauch, d.h. dem sinnwidrigen Gebrauch einer formalrechtlich zugeordneten
Position. Daran kann etwa gedacht werden, wenn sich die Erörterung einer
Angelegenheit im Plenum wegen ihres Gewichtes aufdrängen muss und ebenso auf
der Hand liegt, dass ihre Verhinderung auf dem Wunsch beruht, eine Debatte vor
den Augen der Öffentlichkeit zu verhindern.

46

Hiervon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein.

47

In der Sitzung vom 26. Juni 2003 hat der Beklagte ausführlich über die
Absetzung des von der T-Fraktion benannten Tagesordnungspunktes beraten. Dabei
haben Vertreter der T-Fraktion, wie auch die Mitglieder anderer Fraktionen, ihren
Standpunkt ausführlich begründet. Insbesondere der der T-Fraktion angehörende
Ratsherr X hat in diesem Zusammenhang auch ausgeführt, welche inhaltlichen
Gründe aus Sicht der T-Fraktion weiterhin für eine Befassung des Rats mit der
Kompetenzverteilung in Personalangelegenheiten sprechen. Die Debatte ist auf
mehr als zehn Seiten der Niederschrift über die Ratssitzung festgehalten. Sie endete,
nachdem der Beklagte einem Geschäftsordnungsantrag auf Schluss der Rednerliste
- ohne dass die T-Fraktion gegen dieses Verfahrens geschäftsordnungsmäßige
Einwendungen erhoben hätte - entsprochen hatte und als einzig verbliebener Redner
noch der zur T-Fraktion gehörende Ratsherr L1 gesprochen hatte.

48

In diesem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass die Ratssitzung
vom 8. Mai 2003 zwar wegen der im Laufe der Sitzung eingetretenen
Beschlussunfähigkeit des Beklagten zu keinem Sachergebnis geführt hatte, Vertreter
der T-Fraktion aber zuvor ausführlich auch zur sachlichen Berechtigung ihres
Anliegens hatten sprechen können. Dementsprechend ist das aus dem Initiativrecht
folgende Rederecht der T-Fraktion schon nicht beeinträchtigt. Es tritt hinzu, dass
Gesichtspunkte für eine missbräuchliche Handhabung der Geschäftsordnung nicht
ersichtlich sind. Denn der Beklagte hat dargelegt, aus welchen Erwägungen die
Ratsmehrheit davon abgesehen hat, das Anliegen der T-Fraktion sachlich
aufzugreifen. Diese Erwägungen sind vertretbar, mag sie die Klägerin selbst auch
nicht für überzeugend halten. Ihre Gewichtung liegt im politischen Ermessen des
Beklagten.

49

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.

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