Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-07-13, Aktenzeichen 4 K 623/06.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2006:0713.4K623.06.NW.0A

Der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der
Kreisverwaltung B. vom 17. März 2006 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung
oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn
nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid, mit dem der Beklagte verpflichtet worden ist, dem Beigeladenen einen Bauvorbescheid zu erteilen.

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Der Beigeladene ist Vollerwerbswinzer und Inhaber des an der W-straße ... in H. gelegenen Weingutes P. . Er ist ferner Eigentümer zahlreicher Grundstücke im Außenbereich von H., u. a. der Grundstücke Flur-Nrn. ..., .... und ..., die sich zwischen Weinbergen etwa 300 – 350 m entfernt vom Weingut befinden.

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Im Oktober 2003 reichte der Beigeladene über die Verbandsgemeindeverwaltung V. bei dem Beklagten eine Bauvoranfrage betreffend die Errichtung einer 1,5 geschossigen Gerätehalle mit Betriebsleiterwohnung auf den oben genannten Grundstücken ein. Hierzu führte er aus, am Standort des bestehenden Weingutes bestünden keine Erweiterungsmöglichkeiten, er benötige aber Abstellflächen für Geräte. Die Bebauung der Grundstücke Flur-Nrn. ..., .... und ..., biete sich aufgrund der vorhandenen Zuwegung von beiden Seiten und der leichten Erschließungsmöglichkeit an.

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Der Gemeinderat der Klägerin lehnte in seiner Sitzung vom 19. November 2003 die Erteilung des Einvernehmen zu der Bauvoranfrage des Beigeladenen mit der Begründung ab, dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB an sich privilegierten Vorhaben stünden öffentliche Belange i. S. d. § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB entgegen. Die Grundstücke, auf denen das Bauvorhaben errichtet werden solle, lägen an einer städtebaulich exponierten Stelle außerhalb des Ortes; es komme zu einer Beeinträchtigung des Orts- und Landschaftsbildes durch die Errichtung des Vorhabens.

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Daraufhin lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 29. November 2004 die Erteilung eines Bauvorbescheids ab. Hiergegen legte der Beigeladene am 13. Dezember 2004 Widerspruch ein.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 17. März 2006 hob der Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung B. den Bescheid vom 29. November 2004 auf und verpflichtete den Beklagten, dem Beigeladenen den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Zur Begründung führte der Kreisrechtsausschuss aus, bei dem Bauvorhaben des Beigeladenen handele es sich um ein privilegiertes Vorhaben i. S. d. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, dem keine öffentlichen Belange entgegenstünden. Zwar handele es sich um eine exponierte Geländestelle, die jedoch nicht völlig frei sei von baulichen Anlagen, so dass eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes nicht geeignet sei, das Vorhaben des Beigeladenen gänzlich auszuschließen.

7

Gegen diesen Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 12. April 2006 Klage erhoben. Sie trägt vor, der Widerspruchsbescheid verletze sie in ihrer Planungshoheit. Durch eine in die bisher weitgehend unbebaute Landschaft hineinragende Bebauung werde die geschlossene Ortsrandbebauung aufgelöst. Zudem könne man das zu verwirklichende Vorhaben von der ganzen Rheinebene aus sehen.

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Die Klägerin beantragt,

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der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der Kreisverwaltung B. vom 17. März 2006 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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zu entscheiden wie rechtens.

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Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Er verweist nochmals darauf, dass sein Weingut am alten Standort nicht erweiterungsfähig sei und er daher auf geplanten Standort ausweichen müsse. Eine Verunstaltung des Ortsbildes durch das Vorhaben sei nicht zu befürchten, da das Gebäude aufgrund der niedrigen Höhe kaum sichtbar sei. Im Übrigen plane er eine Begrünung des Gebäudes.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten sowie der Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die isolierte Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der Kreisverwaltung B. ist gemäß § 42 Abs. 1, § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft und auch ansonsten zulässig.

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Insbesondere ist die Klägerin nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Sie kann geltend machen, durch die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des Bauvorbescheids ohne Durchführung des gesetzlich vorgesehenen Verfahrens der Ersetzung des Einvernehmens in ihrer in § 36 BauGB verankerten Mitwirkungsbefugnis verletzt zu sein (vgl. BVerwG, NVwZ 2000, 1048). Daneben ist sie auch insoweit klagebefugt, als sie sich darauf beruft, dass die Errichtung der Gerätehalle mit Betriebsleiterwohnung gegen öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB verstoße und dadurch ihre nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Planungshoheit verletzt sei (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, NJOZ 2006, 1717 m. w. N.).

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Der Zulässigkeit der Klage steht nicht die fehlende Durchführung eines Vorverfahrens entgegen, da diese gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO entbehrlich war. Danach bedarf es vor Erhebung der Anfechtungsklage keiner Nachprüfung des Verwaltungsaktes auf Recht- und Zweckmäßigkeit, wenn der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält. Dies ist hier der Fall, da die Klägerin durch den Widerspruchsbescheid erstmalig beschwert wird.

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Die Klage muss auch in der Sache Erfolg haben. Der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses der Kreisverwaltung B. vom 17. März 2006 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kreisrechtsausschuss war nicht berechtigt, den Beklagten zur Erteilung des von dem Beigeladenen begehrten Bauvorbescheids zu verpflichten, ohne zuvor das Verfahren der Ersetzung des Einvernehmens durchzuführen, an dem die Klägerin zu beteiligen gewesen wäre.

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Gemäß § 72 Satz 1 LBauO kann die Bauherrin oder der Bauherr vor Einreichung des Bauantrags zu einzelnen Fragen des Vorhabens einen schriftlichen Bescheid (Bauvorbescheid) beantragen; bei Vorhaben, für die ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren nach § 66 LBauO durchgeführt werden kann, beschränkt sich der Bauvorbescheid auf Fragen, die nach § 66 Abs. 3 LBauO zu prüfen sind, sowie auf die Zulässigkeit von Abweichungen nach § 69 LBauO. Nach § 72 Satz 3 LBauO gilt u. a. § 71 LBauO, der die Ersetzung des Einvernehmens regelt, entsprechend.

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Die letztgenannte Bestimmung hatte der Kreisrechtsausschuss des Beklagten hier zu beachten. Da das Bauvorhaben des Beigeladenen im Außenbereich von H. am Berg verwirklicht werden soll, richtet sich seine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 BauGB. Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB kann gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde aber nur im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden werden. Vorliegend hatte der Gemeinderat der Klägerin in seiner Sitzung vom 19. November 2003 das Einvernehmen zu der Bauvoranfrage des Beigeladenen versagt, so dass eine positive Verbescheidung der Bauvoranfrage nur mittels Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens durch die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde in Betracht kam. Die rechtlichen Voraussetzungen hierfür sind in den § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB, § 71 LBauO geregelt.

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Die am 1. Januar 1998 in Kraft getretene Vorschrift des § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB schafft die Grundlage dafür, dass der bauplanungsrechtliche Schutz der kommunalen Planungshoheit im Einzelfall seine Grenze findet in einem verwaltungsbehördlichen Ersetzungsakt, der die rechtswidrige Bewahrung und Durchsetzung dieser Schutzgewährleistung unterbindet. § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ermächtigt die „nach Landesrecht zuständige Behörde“, ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde zu ersetzen. Hiervon hat der rheinland-pfälzische Gesetzgeber Gebrauch gemacht, indem er in § 2 Nr. 1 der Landesverordnung über Zuständigkeiten nach dem BauGB die nach § 71 LBauO zuständige Behörde zur zuständigen Behörde zur Ersetzung des Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB bestimmt hat. § 71 LBauO regelt die verfahrensrechtliche und prozessuale Ausgestaltung der Ersetzung des Einvernehmens näher (s. hierzu Jeromin, Kommentar zur LBauO Rheinland-Pfalz, 2. Auflage 2005, § 71 Rdnr. 1 ff.; s. auch Horn, NVwZ 2002, 406).

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Nach § 71 Abs. 1 LBauO kann das Einvernehmen der Gemeinde im bauaufsichtlichen Verfahren nach Maßgabe der Absätze 2 bis 5 ersetzt werden, wenn eine Gemeinde, die nicht untere Bauaufsichtsbehörde ist, ihr u. a. nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliches Einvernehmen rechtswidrig versagt hat. Neben der Ausgangsbehörde ist gemäß § 71 Abs. 5 LBauO auch der Kreisrechtsausschuss im Vorverfahren als nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO i. V. m. § 6 Nr. 1c) AGVwGO zuständige Widerspruchsbehörde hierzu berechtigt. Gemäß § 72 Satz 3 i. V. m. § 71 Abs. 5 Satz 1 LBauO kann das rechtswidrig versagte Einvernehmen der Gemeinde im Widerspruchsverfahren durch Erteilung des Bauvorbescheids gemäß Absatz 2 Satz 1 ersetzt werden, wenn der Bauvorbescheid versagt wird; die Absätze 3 und 4 gelten für das Widerspruchsverfahren entsprechend (zu der Frage, ob die Widerspruchsbehörde im Falle eines erfolgreichen Verpflichtungswiderspruchs neben der Aufhebung des Ausgangsbescheids den begehrten Verwaltungsakt selbst erlassen muss s. Dolde in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO Kommentar, Stand Oktober 2005, § 73 Rdnr. 37 ff.). U. a. sieht § 71 Abs. 3 Satz 2 LBauO hierzu vor, dass die Gemeinde vor der Entscheidung anzuhören ist; dabei ist ihr Gelegenheit zu geben, binnen angemessener Frist erneut über das gemeindliche Einvernehmen zu entscheiden. Die Gemeinde ist im Vorverfahren auch förmlich zu beteiligen; die Vorschriften über die notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 und die Rechtskraft (§ 121 VwGO) finden entsprechende Anwendung (§ 71 Abs. 5 Satz 2 LBauO).

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Diesem zwingend erforderlichen Ersetzungsverfahren ist der Kreisrechtsausschuss bei der Kreisverwaltung B. nicht nachgekommen. Auch wenn die Klägerin an dem Vorverfahren als „weiterer Beteiligter“ beteiligt worden ist, wurde im Anschluss an die mündliche Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss am 1. Februar 2006 kein Ersetzungsverfahren eingeleitet und fand folglich keine Anhörung i. S. d. § 71 Abs. 3 Satz 2 LBauO statt. Vielmehr verpflichtete der Kreisrechtsausschuss nach der Beratung der drei Mitglieder des Rechtsausschusses den Beklagten unmittelbar zur Erteilung des Bauvorbescheids. Aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit verbietet sich die Annahme, dass der streitgegenständliche Widerspruchsbescheid vom 17. März 2006 eine konkludente Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens beinhaltet. Auch wenn die Ersetzung des Einvernehmens in der Regel im bescheidtechnischen Verbund mit dem Bauvorbescheid bzw. der Baugenehmigung ergeht, handelt es sich um einen eigenständigen Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde (Bay.VGH, NVwZ-RR 2001, 364; Horn, NVwZ 2002, 406, 415). Gründe der Rechtsklarheit erfordern es daher, dass die Ersetzung des Einvernehmens in dem Genehmigungsbescheid ausdrücklich erfolgt ist.

24

Der festgestellte Verfahrensverstoß des Kreisrechtsausschusses führt zur Rechtswidrigkeit des Widerspruchsbescheids vom 17. März 2006, ohne dass noch auf die Frage nach der Genehmigungsfähigkeit des Bauvorhabens des Beigeladenen einzugehen ist.

25

Durch die Entscheidung des Kreisrechtsausschusses, den Beklagten zur Erteilung des Bauvorbescheids zu verpflichten, ist die Klägerin in ihrem Mitwirkungsrecht nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB verletzt. Zwar begründet diese Regelung hinsichtlich der materiellen Planungshoheit keine Rechte, sondern setzt sie vielmehr voraus (st. Rspr., s. zuletzt BVerwG, BauR 2006, 815; OVG Rheinland-Pfalz, NJOZ 2006, 1717). § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB enthält aber verfahrensrechtliche Regelungen für das vorprozessual behördliche Genehmigungsverfahren und dient dem Schutz und der Sicherung des gemeindlichen Planungswillens (BVerwG, NVwZ 1994, 265; NVwZ 2005, 83). Die Gemeinde soll als sachnahe und fachkundige Behörde dort, wo sie noch nicht geplant hat, oder dann, wenn ein Bauvorhaben von ihrer Planung abweicht, im Genehmigungsverfahren an der Beurteilung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens beteiligt werden. In den Fällen, in denen ein nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB zulässiges Vorhaben ihren planerischen Vorstellungen nicht entspricht, gibt die Einvernehmensregelung der Gemeinde die Möglichkeit, nach dem Eingang des Baugesuchs den Zulässigkeitsmaßstab für das Vorhaben noch zu verändern, indem sie ihr städtebauliches Konzept entweder erstmals entwirft, es aktuell variiert oder vorbeugend sichert (s. z.B. BVerwG, NVwZ 2005, 213). Hierzu stehen ihr die Instrumente der Planaufstellung und Planänderung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB), der Antrag auf Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 BauGB) und die Veränderungssperre (§ 14 BauGB) zur Verfügung.

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Vor In-Kraft-Treten des § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB wurde das gemeindliche Einvernehmen als

absolutes Verfahrensrecht

behandelt (vgl. z.B. BVerwG, NVwZ 1994, 265 und NVwZ 2000, 1048). Es räumte der Gemeinde unabhängig vom materiellen Recht eine eigene, selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche subjektive Rechtsposition auf Einhaltung des gesetzlich vorgeschriebenen Verfahrens ein. Das Mitwirkungsrecht der Gemeinde bewirkte eine Aufspaltung der sachlichen Zuständigkeit. Eine Genehmigung kam nur im Falle einer Willensübereinstimmung von Gemeinde und Baugenehmigungsbehörde in Betracht (s. BVerwG, NVwZ 1986, 556). Zwar folgte hieraus nicht, dass die Baugenehmigungsbehörde gezwungen war, das Vorhaben zuzulassen, wenn die Gemeinde ihre Zustimmung erteilt hatte; sie konnte oder musste den Antrag mangels Genehmigungsfähigkeit gleichwohl ablehnen (z.B. BVerwG, NVwZ-RR 1992, 529). Verweigerte die Gemeinde jedoch ihr Einvernehmen, so musste die Genehmigung - auch von der Widerspruchsbehörde - stets und zwingend versagt werden. Wurde sie dennoch erteilt, so war sie allein schon auf Grund dieses Fehlers rechtswidrig (Horn, NVwZ 2002, 406, 407 m. w. N.).

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Infolge der zum 1. Januar 1998 in Kraft getreten Ersetzungsregelung des § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ist das Einvernehmen der Gemeinde keine zwingende Voraussetzung mehr für die bauplanungsrechtliche Genehmigungsfähigkeit von Vorhaben. Dadurch, dass die Ersetzung die Zulassung des Vorhabens gegen den Willen der Gemeinde erlaubt, hat sich das Einvernehmensrecht zu einem

relativen Verfahrensrecht

gewandelt. Eine Verletzung der gemeindlichen Mitwirkungskompetenz im Baugenehmigungsverfahren kommt nur noch dann in Betracht, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen innerhalb der Frist ausdrücklich verweigert hat und die von der Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde vorgenommene Ersetzung
verfahrensfehlerhaft
war. Kein Verstoß gegen die verfahrensrechtliche Regelung des § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB liegt hingegen vor, wenn die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde das Ersetzungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt hat, die Ersetzung jedoch eventuell materiell-rechtlich gegen Art. 28 Abs. 2 GG verstößt (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, NJOZ 2006, 1717). Hat aber – wie hier – die Gemeinde ihr Einvernehmen innerhalb der Frist ausdrücklich verweigert und hat eine förmliche Ersetzung durch die Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde nicht stattgefunden hat, so kann die Gemeinde wie bisher gegen die gleichwohl erteilte Genehmigung – dieser steht die Verpflichtung der Ausgangsbehörde zur Erteilung der Genehmigung durch die Widerspruchsbehörde gleich - allein mit dem Hinweis erfolgreich vorgehen, sie sei unter Verletzung ihres Mitwirkungsrechts nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB ergangen (s. Horn, NVwZ 2002, 406, 414). Denn in dieser Konstellation verbleibt es dabei, dass das gemeindliche Einvernehmen ein absolutes Verfahrensrecht ist.

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Aufgrund der Nichtdurchführung des Ersetzungsverfahrens und der damit verbundenen fehlenden Anhörung der Klägerin war es dieser nämlich nicht möglich, innerhalb angemessener Frist erneut über das gemeindliche Einvernehmen zu beraten und zu entscheiden. Es ist aber Sinn und Zweck des § 71 Abs. 3 Satz 2 LBauO, diese Frist so einzuräumen, dass das zuständige Organ der Gemeinde erneut beraten kann. Dies ist erkennbar nicht der Fall, wenn - wie hier - in der mündlichen Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss für die Klägerin lediglich ein Vertreter der Verbandsgemeinde Freinsheim anwesend ist. Zwar sieht § 71 Abs. 3 Satz 2 LBauO keine bestimmte Form der Anhörung vor; aus Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten und dem Gebot der Rechtssicherheit kommt jedoch lediglich eine schriftliche Anhörung in Betracht (vgl. Jeromin, Kommentar zur LBauO Rheinland-Pfalz, a. a. O. § 71 Rdnr. 20). Eine solche Anhörung hat nicht stattgefunden. Ferner konnte die Klägerin aufgrund der fehlenden Einleitung des Ersetzungsverfahrens keine Plansicherungsmittel gemäß §§ 2, 14, 15 BauGB ergreifen.

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Der Vollständigkeit halber weist die Kammer darauf hin, dass der Widerspruchsbescheid vom 17. März 2006 auch dann rechtswidrig wäre, wenn man in den Widerspruchsbescheid eine konkludente Ersetzung des Einvernehmens „hineininterpretieren“ würde. Denn auch dann wäre der Ersetzung keine oder keine hinreichende Anhörung der Gemeinde vorausgegangen. Dieser Verfahrensmangel wäre im Übrigen auch nicht gemäß § 1 LVwVfG i. V. m. § 46 VwVfG unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht gemäß § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Zwar handelt es sich vorliegend lediglich um die Verletzung einer Verfahrensvorschrift, jedoch ist gerade nicht offensichtlich, dass die Verletzung des § 71 Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 LBauO die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Die Klägerin hätte bei ordnungsgemäßer Anhörung durch den Beklagten gerade die Möglichkeit gehabt, eine andere Entscheidung in der Sache zu treffen oder Plansicherungsmittel zu ergreifen, die dann einer positiven Bescheidung des Bauvorbescheides entgegenstünden (s. auch

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Jeromin, Kommentar zur LBauO Rheinland-Pfalz, a. a. O. § 71 Rdnr. 38; Horn, NVwZ 2002, 406, 415 m. w. N.).

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Kann sich die Klägerin somit mit Erfolg auf eine Verletzung des § 36 BauGB berufen, so braucht die Kammer nicht mehr näher darauf eingehen, ob die vom Kreisrechtsausschuss ausgesprochene Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des von dem Beigeladenen beantragten Bauvorbescheids möglicherweise gegen die Vorschrift des § 35 BauGB verstößt (zum Prüfungsumfang hierzu näher s. OVG Rheinland-Pfalz, NJOZ 2006, 1717).

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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er durch Verzicht auf eine eigene Antragsstellung kein Kostenrisiko i. S. d. § 154 Abs. 3 VwGO eingegangen ist.

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Die Anordnung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.