Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-02, Aktenzeichen 17 K 6449/01
ECLI:DE:VGD:2003:1202.17K6449.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks in U, G1 (postalisch: L Straße 15).
Das zuvor industriell (Kraut- und Obstsaftfabrik) genutzte Grundstück, auf dem sich
derzeit ein Getränkemarkt befindet, beabsichtigt der Kläger gewerblich zu nutzen.
Auf dem Grundstück befinden sich Aufhäufungen von Schlacke und Bauschutt (so
genannte „Mieten"). Teilweise ist das Material auch bereits in die Erde verbracht,
sodass sich zum Teil eine etwa niveaugleiche plane Fläche ergibt. Die Schlacke
wurde von einem Transportunternehmen geliefert, der Bauschutt stammte aus dem
Abbruch von auf dem Grundstück früher befindlichen Gebäuden. Der Kläger wollte
Schlacke und Bauschutt ursprünglich als Untergrund für Flächenbefestigungen auf
seinem Grundstück nutzen. Über die Anlieferungen der Schlacke - 17 Lastzug-
Ladungen Hüttenmineralgemisch - an den Kläger lagen Quittungen vor (OLG
Düsseldorf, Urteil vom 8. Juni 2001 - 22 U 21/01, UA Bl. 3 [Beiakte Heft 4] mit
Verweis auf Bl. 41-43 der dortigen GA).

3

Mit dem Lieferanten der Materialien kam es zu einem zivilrechtlichen Streit
darüber, ob diese vertragsgerecht seien. Das Landgericht Krefeld (Urteil vom 28.
September 2000 - 3 O 23/00) und das Oberlandesgericht Düsseldorf (Urteil vom 8.
Juni 2001 - Az. 22 U 21/01, jeweils Beiakte Heft 4) wiesen die Klage des Klägers als
unbegründet ab, weil nach den sachverständigen Feststellungen im selbstständigen
Beweisverfahren (Amtsgericht Kempen - 13 H 18/98) eine Einbaufähigkeit der
Schlacke als Tragschicht unter einer versiegelten Oberfläche nicht ausgeschlossen
ist; hiergegen erhob der Kläger Verfassungsbeschwerde, die nicht zur Entscheidung
angenommen wurde (Beschluss vom 26. Februar 2003 - 2 BvR 1257/01).

4

Mit Schreiben vom 30. März 2001 hörte der Beklagte den Kläger zu der
beabsichtigten Beseitigungsverfügung an. Am 8. Mai 2001 erließ der Beklagte eine
Ordnungsverfügung, mit der er dem Kläger aufgab, innerhalb von 6 Wochen nach
Bestandskraft den auf seinem Grundstück befindlichen Bauschutt und das
Schlackenmaterial zu beseitigen, wenn nicht innerhalb dieser Frist vollständige
wasserrechtliche Anträge vorliegen, die eine zulässige Einbauart bezeichnen.
Außerdem sollte der Kläger einen Nachweis über den Verbleib der Stoffe führen.
Gleichzeitig drohte der Beklagte für den Fall des Zuwiderhandelns ein Zwangsgeld in
Höhe von 10.000,- DM an. Außerdem erließ er einen Gebührenbescheid für die
Verfügung in Höhe von 1.500,- DM.

5

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit
Bescheid vom 27. September 2001 zurück.

6

Am 15. Oktober 2001 hat der Kläger Klage erhoben.

7

Der Kläger trägt unter Beibringung verschiedener Gutachten und
Stellungnahmen von Sachverständigen vor, dass die von seinem Lieferanten auf das
Grundstück verbrachten Schlackenmaterialien zu dem beabsichtigten Zweck
ungeeignet seien, weil sie die Umwelt gefährdeten. Er ist der Ansicht, dass der
Beklagte die Lieferfirma zur Beseitigung der Materialien hätte heranziehen
müssen.

8

Der Kläger beantragt,

9

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 8. Mai 2001 und
den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung E vom 27. September 2001 aufzuheben.

10

Der Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er ist der Ansicht, dass es sich bei den Materialien um Abfälle handele, für die
der Kläger als Abfallbesitzer beseitigungspflichtig sei. Aus Gründen der
Gefahrenabwehr müsse er der Effektivität den Vorrang vor der Lösung zivilrechtlicher
Streitfragen zwischen dem Kläger und seinem Lieferanten geben.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der
Bezirksregierung E, der Generalstaatsanwaltschaft E und des Amtsgerichts L
ergänzend Bezug genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Die zulässige Klage ist unbegründet.

16

Die Ordnungsverfügung, der Gebührenbescheid und der dazu ergangene
Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen
Rechten, § 113 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung

17

in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686),
zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) - im
Folgenden: VwGO.

18

Die angegriffene Entsorgungsanordnung gründet sich auf die §§ 21 Abs. 1 i.V.m.
27 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der
umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (KrW-/AbfG)

19

vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705), zuletzt geändert durch Art. 69 des
Gesetzes vom 21. August 2002 (BGBl. I S. 3322),

20

vgl. insoweit Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 20. Februar 2001 - 20 B 1667/00 -; Spoerr, in:
Brandt/Ruchay/Weidemann - Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (München;
Stand: 1. August 2000), § 27 KrW-/AbfG, Rn. 64.

21

Der Beklagte war für die Anordnung nach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG, § 34 Abs. 1
des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen

22

(LAbfG) vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250), zuletzt geändert durch Gesetz
vom 9. Mai 2000 (GV NRW S. 439)

23

in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Anlage Ziffer 31.1.10, 31.1.31.1 Nr. 4b des
Verzeichnisses der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet
des technischen Umweltschutzes

24

(ZustVOtU) vom 14. Juni 1994 (GV NRW S. 360), zuletzt geändert durch
Verordnung vom 21. März 2000 (GV NRW S. 364)

25

zuständig. Die streitgegenständliche Anordnung dient der Durchführung des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. § 27 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG statuiert den
Grundsatz des abfallrechtlichen Anlagenzwanges, gegen den der Kläger mit der
Lagerung des lose aufgeschütteten und des verfüllten Bauschutts und der Schlacken
auf seinem Grundstück verstößt, weil es sich dabei nicht um eine abfallrechtlich
zugelassene Anlage handelt.

26

Bei dem Bauschutt und den Schlacken handelt es sich um Abfall im Sinne von
§ 3 Abs. 1 KrW-/AbfG. Danach sind Abfälle alle beweglichen Sachen, die unter den
in Anhang I zum KrW-/AbfG aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer
entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Allerdings hat die Aufzählung in
Anhang I wegen der Auffanggruppen Q 14 und Q 16 keine konstitutive, sondern nur
eine deskriptive bzw. deklaratorische Bedeutung für den Abfallbegriff,

27

vgl. schon Petersen/Rid, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, in:
NJW 1995, 7, 9.

28

Entscheidend für den Abfallbegriff sind die Entledigungstatbestände. Nach § 3
Abs. 3 S. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ist gesetzlich ein Entledigungswille hinsichtlich solcher
beweglicher Sachen anzunehmen, deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt
oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an
deren Stelle tritt (Fiktion). Nach der gemäß § 3 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG letztlich
maßgeblichen Verkehrsanschauung fehlt der ggfs. zukünftig geänderten
Zweckbestimmung der Schlacke bzw. des Bauschutts die Unmittelbarkeit, die
wesentlich ein zeitliches Moment enthält. Während unter dem Regime des AbfallG
1986 „Wirtschaftsgüter" - jedenfalls die vom Kläger eingekaufte Schlacke könnte
unter diesen Begriff fallen - noch aus dem Anwendungsbereich des Abfallrechts
herausgenommen wurden,

29

vgl. Kunig/Schwermer/Versteyl, Abfallgesetz, 2. Auflage (1992), § 1 Rn 28,
33,

30

stellen diese nach dem KrW-/AbfG nunmehr Abfall dar. Die weite Auslegung des
Abfallbegriffs des KrW-/AbfG entspricht den Zielsetzungen und der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs zu den europäischen Abfallrichtlinien, deren
Umsetzung das deutsche KrW-/AbfG dient. So hat der Europäische Gerichtshof
mehrfach festgestellt, dass „Wirtschaftsgüter" in den Abfallbegriff einzubeziehen
sind,

31

bereits Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 28. März
1990 - Rs. 206/88 u.a., in: Slg. 1990, I-1461, 1477 (Vesso & Zanetti); Gerichtshof
der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 10. Mai 1995 - Rs. C-422/92, in:
DVBl 1995, 1003 (Kommission./.Bundesrepublik Deutschland); Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 15. Juni 2000 - Rs. C-418/97, C-419/97,
in: Slg. 2000, I-4475, 4529 ff.

32

Selbst wenn man hinsichtlich beider Materialarten unterstellt, dass es sich um an
sich wirtschaftlich einsetzbares Material handelt, liegt Abfall vor, weil der Grad der
Wahrscheinlichkeit, dass es ohne Zwischenlagerung sofort einer neuen
Zweckbestimmung zugeführt wird, angesichts der langen und wiederholten Lagerung
und der auch in der mündlichen Verhandlung erklärten Weigerung des Klägers,
Bauschutt und Schlacken als Unterbau zu Befestigungszwecken zu verwenden,
gegen Null geht,

33

vgl. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 18. April 2002
- Rs. C-9/00, in: DVBl 2002, 827 (829 f.) m. Anm. Frenz; als Abfall wurde sogar
nachweislich verkauftes Altholz ohne weitere Diskussion eingeordnet von
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 3. Juli 2002 - 8 A 10178/02, in:
DVBl 2002, 1436 (LS); zur nötigen zeitlichen Nähe der neuen Zweckbestimmung:
Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom
12. September 2000 - 4 L 87/00, in: NordÖR 2002, 122.

34

Selbst unter dem Regime des engeren Abfallbegriffs des § 1 Abs. 1 Abfallgesetz
a. F.

35

Abfallgesetz vom 27. August 1986

36

wurde unsortierter Bauschutt vom Bundesverwaltungsgericht als Abfall
qualifiziert,

37

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Juni 1993 - 7 C 11/92, in: BVerwGE
92, 353.

38

Diese Entscheidung hat unter Geltung von § 3 KrW-/AbfG umso mehr Gültigkeit,
als es auf die Gefährlichkeit der Stoffe für ihre Einordnung als Abfall im Sinne des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nicht ankommt,

39

vgl. beispielhaft Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 18.
April 2002 - Rs. C-9/00 (Palin Granit), in: DVBl 2002, 827, 830 Tz. 47 ff.

40

Überdies trägt der Kläger selbst umfänglich vor, dass es sich bei den Materialien
um umweltgefährdende Abfälle handelt.

41

Bei den Materialien handelt es sich auch soweit mit ihren Bodenvertiefungen
ausgefüllt worden sind, um bewegliche Sachen im Sinne des § 3 Abs. 1 S. 1 KrW-
/AbfG, sodass sie insgesamt dem Abfallregime unterstehen. Der Begriff der
„beweglichen Sache" in § 3 Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG ist nicht gleich bedeutend mit dem
der §§ 90, 93 ff. BGB. Vielmehr sind die sachenrechtlich erscheinenden Begriffe des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nach der Rechtsprechung der erkennenden
Kammer stets vorwiegend abfallrechtlich und nicht in erster Linie im bürgerlich-
rechtlichen Sinne auszulegen,

42

vgl. Urteil der erkennenden Kammer vom 4. Februar 2003 - 17 K 316/03 UA Bl.
7 ff.

43

Der Sinn des weiten bürgerlich-rechtlichen Grundstücksbegriffs - dem
Komplementärbegriff zur beweglichen Sache - liegt darin, die wirtschaftliche Einheit
des Grundstücks zu erhalten und den Wert der Sachgesamtheit zu schützen,

44

Bundesgerichtshof, Urteil vom 3. März 1956 - IV ZR 301/55, in: BGHZ 20, 154
(157).

45

Dem Abfallrecht liegt demgegenüber daran, die Verantwortlichkeit für den
entstandenen Abfall zu bestimmen und die von dem Abfall ausgehenden Gefahren
zu bekämpfen,

46

Breuer, in: Jarass/Ruchay/Weidemann, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz,
Loseblatt (Stand: 1. März 2003), § 3 Rn. 34; von Lersner, in: Hösel/von
Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt (Stand: Juni 2003), §
3 Rn. 6; a. A. Kunig, in: Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz, 2. Auflage (2003) § 3 Rn. 11 ff.

47

Die Rechtsprechung hat das Verhältnis zwischen dem bürgerlich-rechtlichen und
dem abfallrechtlichen Sachbegriff bislang nicht grundsätzlich entschieden, sondern
sich auf die Betrachtung des jeweiligen Einzelfalles beschränkt. Auf einem
Grundstück gelagerte und abgedeckte Gießereialtsande sind als bewegliche Sachen
im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und damit als Abfall
angesehen worden,

48

Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 29. März 1994 - 2 EO 18/93, in:
NVwZ-RR 1993, 253,

49

während Flüssigkeiten, sobald sie ins Erdreich geflossen sind, durch ihre
Verbindung mit dem Boden ihre Beweglichkeit und zugleich ihre Abfalleigenschaft
verlieren und höchstens durch Ausbaggern wieder zu Abfall im Gesetzessinne
werden,

50

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Dezember 1998 - 7 B 211/98,
in: NVwZ 1999, 421; Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. Oktober 1987
- 7 C 87/86, in: NVwZ 1988, 1126 (jeweils zum AbfG a. F., das aber ebenfalls eine
bewegliche Sache voraussetzte).

51

weiter gehend hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof Bauschutt und ähnliche
Materialien, die in eine Kiesgrube zum Zwecke der Verfüllung und Rekultivierung
eingebracht werden, trotz dieser Verbindung mit dem Grundstück als Abfall
eingestuft,

52

Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 3. Februar 1986 - IX TH
120/82, in: NVwZ 1986, 662 (zum AbfG a. F.).

53

Darüber hinausgehend hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof allgemein
vertreten, dass die einmal bestehende abfallrechtliche Beseitigungspflicht nicht
dadurch entfällt, dass durch Naturvorgänge wie Verwachsen die Beweglichkeit des
einstmals zweifellos gegebenen Abfalls entfällt,

54

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof München, Beschluss vom 21. November
1988 - 20 CS 88.2324, in: NVwZ 1989, 681.

55

Ob sich ein so weitgehender Rechtsgrundsatz dem Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz entnehmen lässt, muss in dem hier zu entscheidenden Verfahren nicht
festgestellt werden. Ganz überwiegend wird nämlich zu Recht die Auffassung
vertreten, dass Abfälle nicht ihre Abfalleigenschaft dadurch verlieren, dass die
Ablagerungen, Produktionsrückstände usw. mit einer (auch festen) Erdschicht
abgedeckt werden. Vielmehr müssen die Abfälle zumindest mit dem sie umgebenden
Boden „verwachsen" sein, um ihre Beweglichkeit im Sinne des Abfallrechts zu
verlieren,

56

Paetow, Das Abfallrecht als Grundlage der Altlastensanierung, in: NVwZ 1990,
510 (511 f.); Schink, Abfallrechtliche Probleme der Sanierung von Altlasten, in:
DVBl 1995, 1149 (1151); Scheier, 228. Kolloquium des Instituts für das Recht der
Wasserwirtschaft an der Universität Bonn am 18. Mai 1984 (Referat), in: ZfW 1984,
333 (334); .

57

Soweit die Schlacken und der Bauschutt aufgehäuft auf dem Grundstück lagern,
bestehen hinsichtlich ihrer Abfalleigenschaft, insbesondere was ihre Einstufung als
bewegliche Sachen betrifft, zum Zeitpunkt der rechtlich maßgeblichen
Widerspruchsentscheidung keine Bedenken. Dasselbe gilt im Ergebnis auch für die
Materialien, die in offener Bauweise in das Grundstück - in flacher Tiefe etwa bis 70
cm - eingebracht, aber noch nicht überdeckt sind. Aus der entscheidenden
abfallrechtlichen Perspektive ist es rechtlich unerheblich, ob die Schlacke und der
Bauschutt nach oben aufgehäuft oder nach unten in eine Grube eingefüllt worden
sind. In beiden Fällen ist es - jedenfalls im entscheidungserheblichen Zeitpunkt des
Widerspruchsbescheids - nicht zu einer festen Verbindung mit dem Grundstück
gekommen. Ob ein aufstehender Haufen auf einem vormals planen Grundstück
aufgeschüttet wird oder eine natürliche oder künstlich geschaffene Senke in einem
Grundstück so verfüllt wird, dass danach eine ebene Fläche entsteht, hat rechtlich
keine Unterscheidungskraft für die Frage, ob Abfall vorliegt. Eine Verwachsung oder
nicht mehr erkennbare Vermischung mit dem natürlichen Boden sind nicht erfolgt.
Die in der Verfügung benannten Materialien sind gleichermaßen leicht oder
aufwändig zu entfernen, sei es dass die Haufen abgetragen oder die nicht
abgedeckten „Erdmieten" ausgebaggert werden müssen,

58

zu dem Kriterium vgl. Schink, Abfallrechtliche Probleme der Sanierung von
Altlasten, in: DVBl 1995, 1149 (1151).

59

Der Kläger ist hinsichtlich der Materialen Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 6
KrW-/AbfG, weil er die tatsächliche Sachherrschaft über sein Grundstück und damit
über die dort lagernden Materialien ausübt. Als Grundstückseigentümer ist er zudem
Abfallerzeuger gemäß § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG, soweit es sich um den Bauschutt
handelt, denn er stammt von in seinem Auftrag abgebrochenen Gebäuden auf
seinem Grundstück. Nach § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG ist der Kläger als Abfallbesitzer
und Abfallerzeuger zur Beseitigung verpflichtet, sodass er tauglicher Adressat der
Beseitigungsverfügung ist.

60

Hinsichtlich der Auswahl des Klägers als inanspruchzunehmender Adressat sind
Ermessensfehler des Beklagten nicht festzustellen, vgl. § 114 VwGO. Es stand im
pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten, den für die rechtswidrige Lagerung des
Abfalls Heranzuziehenden auszuwählen. Dieses Ermessen hat er fehlerfrei betätigt,
indem er den Kläger als Abfallbesitzer zur Beseitigung heranzog. Kommen zur
Gefahrbeseitigung mehrere Adressaten in Betracht, darf sich die Ordnungsbehörde
vornehmlich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Sie darf
also denjenigen Adressaten auswählen, der aus ihrer Sicht am ehesten die Gewähr
dafür bietet, die Gefahr schnell und nachhaltig zu beseitigen. Was den Bauschutt
anbetraf, musste der Beklagte ein Auswahlermessen nicht betätigen, weil der Kläger
Abfallerzeuger und Abfallbesitzer war. Hinsichtlich der Schlacken kam zwar
möglicherweise auch der Lieferant als entsorgungspflichtiger Abfallerzeuger in
Betracht, weil der Kläger den Lieferanten allerdings vertraglich verpflichtet hatte, ihm
eine befestigte Fläche auf dem Grundstück anzulegen und der Lieferant sich bei der
Anlieferung der Schlacken im Rahmen des vertraglich Vereinbarten gehalten hatte -
insofern verweist die erkennende Kammer auf das Urteil des Oberlandesgerichts E -
konnte sich der Beklagte auch insofern ermessensfehlerfrei an den Kläger wenden.
Als Grundstückseigentümer bot er aus der Sicht des Beklagten am ehesten die
Gewähr für eine schnelle und nachhaltige Gefahrbeseitigung. Der Beklagte hat durch
die Auswahl des Klägers und Grundstückseigentümers vorhersehbare Streitigkeiten
zwischen ihm und dem Lieferanten, welches Material genau von wem zu beseitigen
sei, im Sinne einer zügigen Gefahrbeseitigung gelöst. Dass er hierbei aus
Effektivitätsgründen Abstand genommen hat, den Lieferanten in Anspruch zu
nehmen, ist nicht zu beanstanden.

61

Da der Kläger die Verbringung der Schlacken auf sein Grundstück durch die
vertragliche Vereinbarung erst ermöglicht und so die entscheidende Ursache der
Risikoverwirklichung gesetzt hat, kommt eine Begrenzung seiner
Zustandsverantwortlichkeit auf der Grundlage des Eigentumsgrundrechts (Art. 14
Grundgesetz) dergestalt, dass der Lieferant vorrangig in Anspruch zu nehmen war,
nicht in Betracht,

62

vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR
242/91 u. a., in: DVBl 2000, 1275 zur Altlastensanierung; dort ist festgestellt, dass
es keine verfassungsrechtliche Pflicht gibt, einen Zustandsverantwortlichen stets
nachrangig nach dem Verhaltensverantwortlichen in die Pflicht zu nehmen;
zustimmend: Verwaltungsgerichtshof München, Beschluss vom 22. März 2001 - 22
ZS 01.738, in: NVwZ 2001, 821.

63

Die Ordnungsverfügung war auch hinreichend bestimmt, soweit sie lediglich den
Bauschutt bzw. das Schlackenmaterial bezeichnete und auf eine dem Bescheid
beigegebene zeichnerische Darstellung verzichtete. Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG
NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet,
dass aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und
sonstigen dem Adressaten bekannten oder für ihn ohne weiteres erkennbaren
Umständen vollständig, klar und unzweideutig hervorgehen muss, welche
Rechtsfolge von der Behörde gewollt ist. Insbesondere im Bereich der
Eingriffsverwaltung, in dem ein Verwaltungsakt regelmäßig Grundlage von
Vollstreckungsmaßnahmen sein kann, müssen der Adressat der Ordnungsverfügung
und gegebenenfalls die Vollstreckungsbehörde eindeutig erkennen können, was im
Einzelnen verlangt wird,

64

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
11.6.1992 - 20 A 2485/89,in: OVGE 43, 54; Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Dezember 2002 - 21 B 1723/02, in:
NWVBl 2003, 315 (316).

65

Um den Inhalt einer Verfügung bestimmen zu können, muss sie ausgelegt
werden. Dabei greift die für empfangsbedürftige Erklärungen allgemein geltende
Auslegungsregel, dass darauf abzustellen ist, wie der Empfänger des Bescheids
diesen verstehen musste (so für das bürgerliche Recht niedergelegt in § 133
BGB),

66

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2.92, in: KStZ
1995, 73 (zu einem Beitragsbescheid); Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. November 1994 - 11 A 4214/92, in: NWVBl
1995, 344 (zu einer Ordnungsverfügung).

67

Durch bereits seit Jahren geführte Diskussionen zwischen dem Kläger und dem
Beklagten und die im selbstständigen Beweisverfahren getroffenen Feststellungen
war dem Kläger hinreichend genau erkennbar, welche Stoffe er zu beseitigen hatte.
Er hat auch im Verfahren nicht vorgetragen, dass der Umfang der Verfügung für ihn
nicht erkennbar gewesen sei.

68

Die Verfügung mit der auflösenden Bedingung der Stellung eines
wasserrechtlichen Genehmigungsantrags zu verbinden, begegnet keinen rechtlichen
Bedenken, da der Kläger hierdurch nicht zur Stellung eines solchen Antrages und
zum Einbau als Unterbau einer befestigten Fläche - wofür es keine
Ermächtigungsgrundlage gäbe - gezwungen wird,

69

vgl. Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 7 M
2954/92, in: NVwZ-RR 1993, 7 (8),

70

sondern ihm lediglich die Möglichkeit eröffnet wird, die bereits angeordnete
Beseitigungspflicht nicht zur Entstehung gelangen zu lassen. Diese Bedingung
beschwert ihn unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit auch nicht, denn sie eröffnet ihm
lediglich die weitere Handlungsmöglichkeit, der ihm aufgegebenen kostspieligen
Entsorgung der Materialien zu entgehen und sie wirtschaftlich sinnvoll zu
nutzen.

71

Anhaltspunkte dafür, dass die Verfügung gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit verstößt sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

72

Dass der Beklagte die Ordnungsverfügung hinsichtlich der Teils der zu
beseitigenden Materialien (soweit eingebaut) auf Wasserrecht gestützt hat, hat keine
rechtlichen Auswirkungen. Das Gericht hat umfassend zu prüfen, ob das materielle
Recht die durch den angegriffenen Verwaltungsakt getroffene Entscheidung trägt
oder nicht. Dazu gehört auch, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer
anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist,

73

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40/88, in: BVerwGE
82, 185 (188).

74

Es bleibt demgemäß offen, ob der Beklagte seine Verfügung zu Recht teilweise
auf Wasserrecht stützen konnte, wofür einiges spricht,

75

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urteil
vom 16. Dezember 1997 - 3 L 236/95, in: ZfW 1999, 45 zu einer auf das
Wasserhaushaltsgesetz gestützten Beseitigungsverfügung bezüglich Schlacke, die
auf einem Parkplatz aufgebracht war.

76

Die dem Kläger aufgegebene Nachweispflicht hinsichtlich des Verbleibs der
Abfälle findet ihre Ermächtigung in § 42 Abs. 1 KrW-/AbfG.

77

Das zugleich angedrohte Zwangsgeld beruht auf §§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1, § 57
Abs. 1 Nr. 2, 60 Abs. 1, 63 VwVG NRW. § 60 Abs. 1 VwVG NRW a. F. eröffnete
einen Zwangsgeldrahmen bis 100.000,- DM. Mit den angedrohten 10.000,- DM
bewegt sich der Beklagte im unteren Bereich des ihm eröffneten
Ermessensrahmens. Das Zwangsgeld soll den Pflichtigen nachdrücklich dazu
anhalten, die ihm aufgegebene Verhaltenspflicht zu erfüllen. Sein wirtschaftliches
Interesse an der Nichterfüllung der bewehrten Verfügung ist deswegen zu
berücksichtigen. Angesichts der Höhe der geschätzten Entsorgungskosten
außerhalb des eigenen Grundstücks - und zwar auch, falls sie sich tatsächlich nur im
Rahmen von 25.000,- DM bewegen sollten, wie der Kläger vorträgt (Beiakte Heft 1
Bl. 161) - verstößt die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes auch vor diesem
Hintergrund nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (§ 58 VwVG NRW).

78

Die vom Beklagten festgesetzte Gebühr von 1.500,- DM ist nicht zu
beanstanden, insbesondere sind Ermessensfehler nicht erkennbar, vgl. § 114 VwGO.
Sie stützt sich auf § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 9 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen,

79

in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1999 (GV NRW S. 524)
(GebG NRW),

80

in Verbindung mit Ziffer 28.2.1.6 des Allgemeinen Gebührentarifs zur
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung

81

in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. August 1980 (GV NRW S.
924).

82

Nach dieser Tarifstelle ist ein Rahmensatz von 10,- bis 10.000,- DM, in
besonderen Fällen bis 100.000,- DM eröffnet. Diesen Rahmen hat der Beklagte im
Ergebnis - jedenfalls in der nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO maßgeblichen Fassung
des Widerspruchsbescheids - ermessensfehlerfrei ausgefüllt. Die nach § 9 Abs. 1
GebG NRW ermessensleitenden Kriterien sind, wenn auch knapp und im
Wesentlichen nur hinsichtlich des Ergebnisses der Ermessenserwägung, im
Bescheid niedergelegt. Im Zusammenhang mit der allgemeinen Begründung seines
Erlasses kommt der jahrelange Verwaltungsaufwand und das wirtschaftliche
Interesse des Klägers an der Nichtbefolgung des Bescheids zum Ausdruck. Da sich
die Gebühr ebenso wie das Zwangsgeld im unteren Bereich des eröffneten Rahmens
hält, ist sie auch nicht als unverhältnismäßig hoch zu beanstanden.

83

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11,
711 ZPO.

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