Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-02-13, Aktenzeichen 2 M 142/12
ECLI:DE:OVGST:2013:0213.2M142.12.0A

Gründe

I.

1

Mit Bescheid vom 22.06.2010 erteilte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge der Antragstellerin eine Aufnahmezusage als jüdische Zuwanderin zur Wohnsitznahme in Sachsen-Anhalt nach Maßgabe einer internen Verteilungsentscheidung dieses Bundeslandes. Am 14.10.2010 erteilte ihr die Deutsche Botschaft in Moskau ein Visum mit der Anmerkung „Aufnahme nach § 23 Abs. 2 AufenthG, Wohnsitznahme in Sachsen-Anhalt, sonstige Auflagen siehe Aufnahmebescheid“. Nach Einreise der Antragstellerin in das Bundesgebiet am (…).11.2010 wurde sie mit Bescheid des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 10.11.2010 der Antragsgegnerin zugewiesen, die ihr am 07.01.2011 eine Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 AufenthG erteilte. Diese enthielt die Nebenbestimmung, dass bei Inanspruchnahme öffentlicher Mittel (ALG II/Sozialhilfe) die Wohnsitznahme für die Dauer von zwei Jahren (06.01.2013) auf das Gebiet der Antragsgegnerin beschränkt werde; bei fortgesetztem Bezug von öffentlichen Mitteln sei die Wohnsitznahme auf das Land Sachsen-Anhalt beschränkt.

2

Den am 10.11.2011 gestellten Antrag der Antragstellerin, die Auflage zu streichen, lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 12.06.2012 ab. Hiergegen erhob die Antragstellerin am 29.06.2012 Widerspruch.

3

Am 28.06.2012 hat die Antragstellerin um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht und beantragt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die in der Niederlassungserlaubnis enthaltenen Wohnsitzauflagen gänzlich zu streichen.

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Mit dem angefochtenen Beschluss vom 10.08.2012 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Widerspruch der Antragstellerin gegen die der Niederlassungserlaubnis beigefügte Wohnsitzauflage aufschiebende Wirkung habe. Es hat angenommen, dass der vorläufige Rechtsschutzantrag als Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs und das Schreiben der Antragstellerin vom 10.11.2011 als Widerspruch gegen die Wohnsitzauflage auszulegen seien. Der Widerspruch sei auch nicht verfristet. Da die Auflage mit keiner Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden sei, gelte die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO.

5

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin. Sie trägt vor: Zwar dürfte der Antrag auf Streichung der Wohnsitzauflage als Widerspruch gegen die Auflage auszulegen sein. Der Widerspruch sei aber erst nach Ablauf der Jahresfrist erhoben worden. Die in der Niederlassungserlaubnis vom 07.01.2011 enthaltene Auflage sei nicht konstitutiv, sondern habe nur deklaratorischen Charakter. Bereits in dem der Antragstellerin erteilten Visum, das die Antragstellerin spätestens am Tag der Einreise am (…).11.2010 erhalten haben müsse, sei die Wohnsitznahme auf das Land Sachsen-Anhalt beschränkt worden. Zudem sei auch in dem mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Aufnahmebescheid des Bundesamts vom 22.06.2010 die Wohnsitznahme in Sachsen-Anhalt festgeschrieben worden. Entsprechendes gelte für die Regelung, den Wohnsitz in A-Stadt zu nehmen; sie sei nicht erst mit Erteilung der Niederlassungserlaubnis getroffen worden, sondern bereits durch den bestandskräftigen Bescheid des Landesverwaltungsamts vom 10.11.2010.

6

Im November 2012 hat die Antragsgegnerin die streitige Nebenbestimmung dergestalt geändert, dass die Frist, bis zu der eine Wohnsitznahme im Gebiet der Antragsgegnerin zu erfolgen hat, am 07.11.2012 ende. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit, soweit es um die Streichung der Auflage in Bezug auf das Gebiet der Antragsgegnerin geht, übereinstimmend für erledigt erklärt.

II.

7

A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Damit ist auch der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts zur Klarstellung für wirkungslos zu erklären (§ 173 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

8

B. Im Übrigen ist die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin unbegründet. Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen nicht die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung.

9

Der Senat teilt nicht die Auffassung der Antragsgegnerin, dass die angefochtene Wohnsitzauflage in der Niederlassungserlaubnis vom 07.01.2011 nur deklaratorisch ausgesprochen wurde.

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1. Insbesondere wiederholt die streitgegenständliche Wohnsitzauflage nicht lediglich eine bereits in der Aufnahmezusage des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge vom 22.06.2010 ausgesprochene wohnsitzbeschränkende Auflage.

11

Bei einer Aufnahmezusage nach § 23 Abs. 2 Satz 1 AufenthG handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der zumindest die Zusicherung der Erteilung eines Visums sowie eines unbefristeten Aufenthaltstitels nach Einreise mit einem nationalen Visum enthält (vgl. zur Aufnahmezusage entsprechend § 1 Abs. 1 HumHAG: BVerwG, Urt. v. 22.03.2012 – 1 C 3.11 –, BVerwGE 142, 179 [189], RdNr. 24). Der der Aufnahmezusage des Bundesamts vom 22.06.2010 beigefügte Zusatz dass die Zusage „zur Wohnsitznahme im Bundesland Sachsen-Anhalt“ erteilt wird, ist als Auflage zu verstehen, dass nach der Einreise in das Bundesgebiet der Wohnsitz zunächst in Sachsen-Anhalt zu nehmen ist. Auch die Vorgabe in Abschnitt II Nr. 3 der Anordnung des Bundesministeriums des Innern gemäß § 23 Abs. 2 AufenthG über die Aufnahme jüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion mit Ausnahme der Baltischen Staaten vom 24.05.2007, zuletzt geändert am 22.07.2009, qualifiziert den beizufügenden Zusatz „Wohnsitznahme in < Land gemäß quotenmäßiger Verteilung >“ als Auflage. Eine andere Beurteilung wäre auch dann nicht geboten, wenn es sich bei der Aufnahmezusage (nur) um eine Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 VwVfG handeln sollte; denn auch eine Zusicherung im Sinne von § 38 Abs. 1 VwVfG kann mit Nebenbestimmungen versehen werden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl., § 38 RdNr. 20a; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 38 RdNr. 26, jew. m.w.N.).

12

Die Auflage in der Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 Satz 3 AufenthG stellt aber keine bloße Wiederholung der Auflage in der Aufnahmezusage dar. Die Ausländerbehörde trifft nach § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG eine eigene Ermessensentscheidung darüber, ob die Niederlassungserlaubnis mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden soll. Diese Ermessensentscheidung orientiert sich nicht an der für das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge geltenden Anordnung des Bundesministeriums des Innern vom 24.05.2007/22.07.2009, sondern an den von der Antragsgegnerin im Ablehnungsbescheid genannten ermessenslenkenden Regelungen der Nrn. 23.2.4, 12.2.5.2.1 ff. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum AufenthG vom 26.10.2009; daneben ist im Einzelfall der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Dem entsprechend begründet die hier streitige Auflage in der Niederlassungserlaubnis vom 07.01.2011 eine Verpflichtung zur Wohnsitznahme nur bei (fortgesetztem) Bezug von öffentlichen Mitteln (ALG II/Sozialhilfe), während die Aufnahmezusage zunächst uneingeschränkt eine Pflicht zur Wohnsitznahme im aufnehmenden Bundesland vorsieht.

13

2. Die streitgegenständliche Wohnsitzauflage wurde auch nicht bereits durch das am 14.10.2010 erteilte Visum erlassen. Die entsprechende Passage im Visum „Wohnsitznahme in Sachsen-Anhalt“ ist zwar als Auflage im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG anzusehen, auch wenn sie im Abschnitt „Anmerkungen“ aufgeführt wurde. Aus dem nächsten Satz „sonstige Auflagen siehe Aufnahmebescheid“ ergibt sich hinreichend deutlich, dass es sich um eine Auflage handeln soll. Diese Auflage wurde jedoch in der Niederlassungserlaubnis durch eine neue, rechtlich selbständige Auflage ersetzt. Zwar bleiben gemäß § 51 Abs. 6 AufenthG räumliche und sonstige Beschränkungen und Auflagen nach diesem und anderen Gesetzen auch nach Wegfall des Aufenthaltstitels in Kraft, bis sie aufgehoben werden oder der Ausländer seiner Ausreisepflicht nachgekommen ist. Dem entsprechend ist in der Rechtsprechung, auf die sich die Antragsgegnerin insoweit beruft, anerkannt, dass räumliche Aufenthaltsbeschränkungen für Ausländer regelmäßig dann nicht (mehr) als belastende Verwaltungsakte anzusehen sind, wenn es sich bei ihnen um bloße Wiederholungen solcher Beschränkungen in vorhergehenden Aufenthaltstiteln oder Duldungen handelt (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 30.06.2011 – 4 K 1073/10 –, Juris, m.w.N.). Da auch das Visum gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AufenthG ein Aufenthaltstitel ist und gemäß § 12 Abs. 2 AufenthG mit Nebenbestimmungen, insbesondere mit räumlichen Beschränkungen versehen werden kann, wirkt eine darin angeordnete Wohnsitzauflage auch nach Erlöschen des Visums weiter fort. Anders liegt es aber dann, wenn die Ausländerbehörde mit der Erteilung eines neuen Aufenthaltstitels zugleich eine erneute Sachentscheidung über die Wohnsitzauflage trifft (vgl. OVG BBg, Beschl. v. 30.04.2003 – 4 B 412/02 –, InfAuslR 2003, 279, RdNr. 4 in Juris). § 51 Abs. 6 AufenthG beantwortet nicht die Frage, wie es zu werten ist, wenn in eine neue Aufenthaltserlaubnis eine erneute gleichlautende Auflage aufgenommen wird oder in der neuen Aufenthaltserlaubnis auf die bisherige Auflage verwiesen wird. So kann es – ungeachtet des § 51 Abs. 6 AufenthG – erforderlich sein, dass die Ausländerbehörde bei der Verlängerung oder Neuerteilung eines Aufenthaltstitels eine erneute Ermessensentscheidung hinsichtlich der Auflage zu treffen hat (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 26.05.2010 – 5 Bf 85/10 –, InfAuslR 2010, 431 [432], RdNr. 32 in Juris, m.w.N.). Im konkreten Fall ist von einer neuen Sachentscheidung jedenfalls deshalb auszugehen, weil die im Visum enthaltene Auflage von der Auflage abweicht, die die Antragsgegnerin der Niederlassungserlaubnis beigefügt hat. Während das Visum – wie schon die Aufnahmezusage – für die Zeit nach der Einreise ohne jede Einschränkung eine Wohnsitznahme in Sachsen-Anhalt vorschreibt, hängt die weitere Verpflichtung zur Wohnsitznahme in der Niederlassungserlaubnis davon ab, ob die Antragstellerin (fortgesetzt) öffentliche Mittel (ALG II/Sozialhilfe) bezieht.

14

C. Die Kostenentscheidung folgt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, aus § 161 Abs. 2 VwGO. Insoweit entspricht es billigem Ermessen, der Antragsgegnerin die Verfahrenskosten aufzuerlegen, weil die Beschwerde vor Eintritt des erledigenden Ereignisses auch diesbezüglich voraussichtlich ohne Erfolg geblieben wäre. Mit dem Einwand, die Regelung, den Wohnsitz in A-Stadt zu nehmen, sei nicht erst mit Erteilung der Niederlassungserlaubnis sondern bereits durch den bestandskräftigen Bescheid des Landesverwaltungsamts vom 10.11.2010 getroffen worden, hätte die Antragsgegnerin die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung aller Voraussicht nach nicht in Frage stellen können. Im Bescheid vom 10.11.2010 traf das Landesverwaltungsamt eine Zuweisungsentscheidung auf der Grundlage von § 1 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 3 des Aufnahmegesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (AufnG LSA). Nach dieser Regelung werden Ausländerinnen und Ausländer, denen nach § 23 Abs. 2 AufenthG eine Niederlassungserlaubnis erteilt wurde, den Landkreisen und kreisfreien Städten unter Berücksichtigung ihrer Einwohnerzahl durch die vom Ministerium des Innern bestimmte Behörde zur Aufnahme zugewiesen. Das Vorliegen einer solchen Zuweisungsentscheidung dürfte indes nichts daran ändern, dass die Ausländerbehörde bei Erteilung der Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 Satz 3 AufenthG eine selbständige Entscheidung darüber trifft, ob die Erlaubnis nach § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG (dauerhaft) mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen wird.

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Im Übrigen folgte die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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D. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.