Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-17, Aktenzeichen 11 K 522/04
ECLI:DE:VGK:2004:0317.11K522.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

Der Kläger ist ein Verein, der bedrohtes Leben schützen will. Er stellte mit Erlaubnis
der Beklagten am 11. Oktober 2000 einen Stand auf dem Münsterplatz in Bonn auf,
bei dem Bilder von abgetriebenen Föten gezeigt wurden. Die Bilder wurden von der
Polizei sichergestellt, da diese davon ausging, dass Kinder daran Anstoß
nähmen.

2

Am 25. April 2001 und am 8. November 2001 erteilte die Beklagte dem Kläger
wieder Sondernutzungserlaubnisse, diesmal mit der Auflage, dass Bilder
abgetriebener Föten nur Erwachsenen in Mappen gezeigt werden dürften. Am 13.
Dezember 2001 wurden 15 Bildträger von der Polizei sichergestellt und mit
Beschluss des Amtsgerichts Bonn vom 20. Dezember 2001 beschlagnahmt. Mit
Ordnungsverfügung vom 5. November 2002 forderte die Beklagte den Kläger auf, es
zu unterlassen, schockierende Darstellungen zerstückelter Föten öffentlich
auszustellen. Am 20. März 2003 erteilte die Beklagte dem Kläger für den 23. Juni
2003 eine Sondernutzungserlaubnis, ohne Einschränkungen hinsichtlich der
Darstellungen zu machen. Am 23. Juni 2003 wurden die Bildträger wieder von der
Polizei sichergestellt, aber nachträglich wieder herausgegeben.

3

Der Kläger beantragte am 4. November 2003 erneut eine
Sondernutzungserlaubnis für zwei Informationsveranstaltungen über moralische und
rechtliche Probleme der Abtreibung am 29. und 30. März 2004 in der Fußgängerzone
von Bonn im Bereich Poststraße/Münsterplatz. Die Beklagte erteilte diese Erlaubnis
am 10. November 2003 mit der Einschränkung, dass jegliche Art von Werbung um
Mitglieder oder regelmäßige Spenden- bzw. Förderbeiträge unzulässig sei und dass
keine schockierende Photographien (z. B. Totgeburten) oder andere Darstellungen
von Menschenrechtsverletzungen öffentlich an Plakattafeln zur Schau gestellt
werden dürften. Solche Bilder dürften nur interessierenden Erwachsenen in Mappen
zur Verfügung gestellt werden. Die Beklagte ging dabei davon aus, dass die von dem
Kläger gezeigten Bilder von zerstückelten und zum Teil verwesten Föten als
jugendgefährdend einzuschätzen seien, weil sie verrohend wirkten.

4

Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein. Die Beklagte wies den Widerspruch
mit Bescheid vom 18. Dezember 2003 zurück, wobei sie die Verfügung insoweit einschränkte, dass Informationsmaterial mit einem Hinweis auf ein Spendenkonto
verteilt werden könne. Nur das Ansprechen von Passanten, das Aufdrängen von
Material und das Drängen zum Unterschreiben von Verpflichtungserklärungen an Ort
und Stelle sei im Interesse der übrigen Straßenbenutzer zu unterlassen. Die früher
ausgestellten Bilder seien geeignet, Kinder und Jugendliche zu gefährden, weil die
drastischen Darstellungen von bereits getöteten, verätzten und zerstückelten Föten
ohne Anleitung über den richtigen Kontext verrohend wirkten. Das Interesse des
Klägers, über den Schutz des ungeborenen Lebens aufzuklären, sei mit dem
Interesse der übrigen Passanten und insbesondere von Kindern und Jugendlichen,
nicht ungefragt mit schockierenden Bildern konfrontiert zu werden, abzuwägen.
Dabei sei die Einschränkung, die Bilder nur Erwachsenen in Mappen zugänglich zu
machen, verhältnismäßig.

5

Der Kläger hat am 20. Januar 2004 Klage erhoben und einstweiligen
Rechtsschutz
beantragt. Er ist der Ansicht, dass die dargestellten Bilder wissenschaftliches
Material seien und dass es notwendig sei, die Öffentlichkeit darüber zu informieren.
Die schockierende Wirkung der Bilder sei im Interesse des Schutzes des bedrohten
Lebens gerechtfertigt.

6

Der Kläger beantragt

7

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Auflagen in der Erlaubnis
vom 10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
18. Dezember 2003 aufzuheben.

8

Die Beklagte beantragt,

den Antrag abzuweisen.

9

Sie ist der Ansicht, dass die Bilder auch bei einem sittlich gefestigten
Erwachsenen Übelkeit und Ekel hervorrufen würden. Es sei zum Schutz der Jugend
notwendig, dass Passanten nicht gegen den Willen des Betroffenen damit
konfrontiert würden.

10

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten, der Akten des Verfahrens 11 L 172/04 und der beigezogenen
Verwaltungsakten verwiesen.

11

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

12

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

13

Die Entscheidung der Beklagten verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten nach
den §§ 113, 114 VwGO.

14

Die Klage ist als Verpflichtungsklage anzusehen und als solche zulässig. Die
Auflage, gegen die der Kläger sich wendet, stellt keine selbständige
Nebenbestimmung dar, sondern hat als modifizierende Auflage dazu geführt, dass
die begehrte Sondernutzungserlaubnis nur in eingeschränktem Umfang erteilt
worden ist. Der Kläger braucht für das von ihm gewünschte Zeigen von Bildern auf
dem Plakatständer aber eine uneingeschränkte Sondernutzungserlaubnis, die nur im
Wege der Verpflichtungsklage zu erhalten ist. Insofern war der Klageantrag in einen
Verpflichtungsantrag umzudeuten.

15

Der Kläger hat aber keinen Anspruch auf die Erteilung einer uneingeschränkten
Sondernutzungserlaubnis.

16

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 18 des Straßen- und
Wegegesetzes NRW steht im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten, wobei sich
diese von straßenbezogenen Erwägungen leiten lassen muss.

17

Vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 14.10.1996 - 5 S 1775/96 -, NVwZ-
RR 1997, 679, 680; Sauthoff, Die Entwicklung des Straßenrechts seit 1993,
NVwZ 1998, 239, 247 ff. mit weiteren Nachweisen.

18

Die Entscheidung der Beklagten, so wie sie sich aus dem Widerspruchsbescheid
und der Einschränkung in der mündlichen Verhandlung vom 17. März 2004 ergibt,
hält sich innerhalb des zulässigen Ermessensspielraumes. Insoweit wird gemäß §
117 VwGO auf die Darstellung im Widerspruchsbescheid verwiesen.

19

Die Beklagte hat das Recht des Klägers auf freie Meinungsäußerung und das
Interesse der übrigen Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Kindern und
Jugendlichen, den öffentlichen Straßenraum ohne ungewollte Konfrontation mit
psychisch beeinträchtigenden Bildern zu benutzen, hinreichend und sachgerecht
gewürdigt und gegeneinander abgewogen.

20

Eine Straße ist dem Gemeingebrauch für jedermann gewidmet. Aus dieser jedem
offenstehenden Gebrauchserlaubnis folgt, dass eine Straße nur unter
Rücksichtnahme auf die gleichgerichteten Befugnisse anderer benutzt werden darf.
Dieser Grundsatz der Gemeinverträglichkeit des Straßengebrauchs findet sich auch
in der Grundregel des § 1 Abs. 2 StVO, wonach jeder Verkehrsteilnehmer sich so zu
verhalten hat, dass kein anderer geschädigt, gefährdet oder mehr als nach den
Umständen unvermeidbar, behindert oder belästigt wird. Dies ist nicht nur bei der
Ausübung des schlichten Gemeingebrauchs, sondern auch bei der Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zu
berücksichtigen.

21

Vgl. Kodal Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 24 Rdnr. 30 und Kap.
26, Rdnr. 57.

22

Die Beklagte hat deshalb hier das vom Grundgesetz geschützte Recht des
Klägers auf freie Meinungsäußerung mit dem Recht der übrigen Straßenbenutzer auf
ungestörte Ausübung des Gemeingebrauchs abgewogen. Auch das Grundrecht der
freien Meinungsäußerung findet seine Schranken in den Vorschriften der
allgemeinen Gesetze und in dem Grundrecht der übrigen Straßenbenutzer auf
physische und psychische Unverletztheit. Die Beklagte ist zu Recht davon
ausgegangen, dass auch berechtigte Anliegen im öffentlichen Straßenraum nicht mit
allen Mitteln durchgesetzt werden können und dass auch wissenschaftliches Material
anstoß- und ekelerregend sein und damit zu Störungen der Sicherheit und Ordnung
im öffentlichen Verkehrsraum führen kann.

23

Die vier von der Klägerin gezeigten Bilder, die die Beklagte als schockierend
beanstandet hat, sind auch nach Ansicht des Gerichts geeignet, das Wohlbefinden
eines durchschnittlich sensiblen Betrachters zu beeinträchtigen. Das zeigen auch die
Reaktionen der Polizei und anderer Passanten. Durch diese Darstellung gewöhnen
sich Kinder, die den Kontext nicht einordnen können, an den Anblick zerstückelter
Lebewesen und stumpfen dadurch ab. Dies beeinträchtigt auch das Erziehungsrecht
der Eltern, das ebenso grundrechtlich geschützt ist wie die Meinungsfreiheit des
Klägers. Die Bilder werden vom Kläger auch gerade wegen ihrer schockierenden
Wirkung ausgestellt. Damit sind sie mit der Zweckbindung der öffentlichen Straße
nicht zu vereinbaren. Sondernutzungen, die die übrigen Verkehrsteilnehmer physisch
oder psychisch beeinträchtigen, müssen von der Beklagten nicht zugelassen
werden.

24

Vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 18 Anm.
23.

25

Der Kläger hatte auch ohne die beanstandeten Bilder an den Plakatständern
hinreichend Möglichkeiten, seine Meinung zu äußeren. Denn er kann die Bilder
interessierten Erwachsenen in Mappen zeigen und durch andere Bilder oder Texte
auf Plakattafeln auf sein Anliegen aufmerksam machen.

26

Da die Beklagte die sehr weitgehende und unbestimmte Einschränkung, dass
keine Bilder von Menschenrechtsverletzungen ausgestellt werden dürfen,
aufgehoben hat,
ist die eingeschränkte Erteilung der Sondernutzungserlaubnis im Übrigen nicht
ermessensfehlerhaft.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.