Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-19, Aktenzeichen 3 K 10936/17

Tenor

Die dienstliche Beurteilung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 28.12.2016 (Stichtag 01.10.2015) in der Gestalt dessen Schreibens vom 17.05.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 20.11.2017 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Zeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 erneut dienstlich zu beurteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine dienstliche Beurteilung.

2

Der … geborene Kläger steht im Dienst des beklagten Landes und ist als Veterinärdirektor (A 15) in der Organisationseinheit Veterinär- und Verbraucherschutzamt beim Landratsamt Rottweil in der Funktion einer Amtsleitung tätig.

3

Der Kläger erhielt für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 eine auf Grundlage der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten vom 16.12.2014 (GBl. 2014, 778, im Folgenden: Beurteilungsverordnung - BeurtVO) und der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes vom 30.04.2015 (GABl. 2015, 178, im Folgenden: Beurteilungsrichtlinien - BRL) sowie der ab dem 01.02.2015 geltenden Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Ressorts vom 28.07.2015 (GABl. 2015, 543; im Folgenden: VwV-BRL-MLR) erstellte Regelbeurteilung vom 28.12.2016 mit einem Gesamturteil von sieben Punkten („entspricht stets den Leistungserwartungen“). Der Kläger hatte zwar in der Vorbeurteilung zehn Punkte mit der Begründung erhalten, dass er gelegentlich die Leistungserwartungen deutlich übersteigende Leistungen zeige und die Befähigungsbeurteilung keinen Anlass gebe, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung abzuweichen. Sowohl die einzelnen Leistungsmerkmale als auch die einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sowie das Gesamturteil dieser Vorbeurteilung wurden jedoch in der Endbeurteilung um jeweils drei Punkte abgesenkt. Zudem wurden die Ausprägungsgrade der Befähigungsbeurteilungen jeweils um eine Bewertungsebene herabgestuft. Die Absenkung der Punktzahl der einzelnen Leistungsmerkmale und der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale bzw. des Ausprägungsgrades der Befähigungsmerkmale erfolgte dabei nicht in dem für die Vorbeurteilung benutzten Beurteilungsvordruck der Anlage 4 zur BRL, sondern auf einem an die Beurteilung angehängten Beiblatt. Zur Begründung der Absenkung wurde auf dem Beiblatt ausgeführt, dass innerhalb der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ 100 Prozent der Vorbeurteilungen der Beamten und Beamtinnen einen Notenwert von zehn oder mehr Punkten aufwiesen, so dass innerhalb der Vergleichsgruppe offensichtlich ein zu milder Beurteilungsmaßstab durch die Vorbeurteilerinnen und Vorbeurteiler angesetzt worden sei, der nach erfolgtem Quervergleich auf der Ebene des Endbeurteilers zu korrigieren sei. Die pauschale Absenkung erfolge daher zum Zweck der Anwendung und Einhaltung eines angemessenen Beurteilungsmaßstabs, wie er auch in der Beurteilungsverordnung zum Ausdruck komme.

4

Der Kläger stellte mit Schreiben vom 14.03.2017 einen Abänderungsantrag für seine dienstliche Regelbeurteilung vom 28.12.2016 dahingehend, dass die pauschal vorgenommene Absenkung des Gesamturteils, der einzelnen Leistungsmerkmale bzw. der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sowie der Befähigungsmerkmale unterbleibe.

5

Das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz änderte die Regelbeurteilung des Klägers vom 28.12.2016 mit Schreiben vom 17.05.2017 dahingehend ab, dass die Absenkung der Befähigungsbewertung der Vorbeurteilung des Klägers aufgehoben wurde. Im Übrigen wurde der Antrag des Klägers abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung eine pauschale Absenkung von Befähigungsmerkmalen wohl nicht (mehr) haltbar sei. Die Absenkung des Gesamturteils, der einzelnen Leistungsmerkmale bzw. der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sei dagegen rechtmäßig, da sie zur Einhaltung der Richtwerte des § 5 Abs. 2 BeurtVO notwendig gewesen sei. Durch diese Richtwerte solle verhindert werden, das in unrealistischer Weise zu leicht Spitzenbeurteilungen erfolgten und so eine mit Art. 33 Abs. 2 GG nicht zu vereinbarende Beurteilungspraxis entstehe. Vorliegend hätten die Vorbeurteiler und Vorbeurteilerinnen der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ trotz verschiedener Abstimmungsversuche von Seiten des Endbeurteilers zu 100 Prozent Vorbeurteilungen zwischen zehn und 14 Punkten vorgesehen. Dadurch zeige sich, dass die Vorbeurteiler und Vorbeurteilerinnen aufgrund des Außerachtlassens der Richtwerte der Beurteilungsverordnung nicht nur einen zu milden Maßstab angesetzt, sondern den Maßstab insgesamt verkannt hätten. Eine individuelle oder nicht lineare Absenkung nur einzelner Leistungsmerkmale sei keine Alternative gewesen. Denn zum einen erlebe der Endbeurteiler die zu beurteilenden Personen nicht im Arbeitsalltag, um die Einschätzungen der Vorbeurteiler und Vorbeurteilerinnen individuell korrigieren zu können, und zum anderen habe der Endbeurteiler eine individuelle Absenkung auch nicht auf andere geeignete Erkenntnisquellen stützen können, da weder die Abstimmungsversuche in den Regierungsbezirken noch die Gespräche des Endbeurteilers mit den Vorbeurteilern und Vorbeurteilerinnen zu einer geeigneten Erkenntnisgrundlage für individuelle Absenkungen geführt hätten. Die folgerichtig durchgeführte pauschale Absenkung aller Beamten und Beamtinnen der Vergleichsgruppe sei von der Beurteilungskommission, die die Einhaltung der Richtwerte des § 5 Abs. 2 BeurtVO bei den Endbeurteilern und Endbeurteilerinnen sicherzustellen habe (§ 5 Abs. 4 BeurtVO), gebilligt worden und habe zu einer Absenkung des Anteils der zweistelligen Beurteilungen in der Vergleichsgruppe von 100 Prozent auf 38,10 Prozent geführt. Der Endbeurteiler dürfe von dem Beurteilungsvorschlag des Vorbeurteilers sowohl linear als auch nicht linear abweichen, wenn diese Entscheidung die Anforderungen hinsichtlich der Plausibilisierung erfülle. Dies sei vorliegend der Fall, da es nachvollziehbare Gründe für die Absenkung gegeben habe, welche ausreichend auf dem Beiblatt zur Regelbeurteilung des Klägers begründet worden seien. Der Endbeurteiler habe auch nicht die einzelnen Noten als zu hoch oder zu niedrig bewerten oder einen bestimmten Notenschnitt erreichen wollen. Vielmehr sei die Anwendung und Einhaltung eines angemessenen Beurteilungsmaßstabs - wie er auch in der Beurteilungsverordnung zum Ausdruck komme - alleiniger Zweck der pauschalen Absenkung gewesen. Die vorgenommene Aufhebung der Absenkung der Befähigungsmerkmale führe zu keinem anderen Ergebnis der Beurteilung des Klägers, da den Befähigungsmerkmalen bei der Bildung des abschließenden Gesamturteils nur eine untergeordnete Bedeutung beigemessen werde und so keine Änderung des Endbeurteilungsergebnisses angezeigt sei.

6

Der Kläger legte hiergegen mit Schreiben vom 29.08.2017 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, dass die Beurteilung bereits an einem formellen Fehler leide, da die Absenkung der einzelnen Leistungsmerkmale nicht in der Beurteilung selbst, sondern auf einem Beiblatt vorgenommen worden sei. Ein Verfahrensfehler sei darin zu sehen, dass die Abteilungspräsidenten der Regierungspräsidien in das Verfahren einbezogen worden seien, obwohl diese weder Vor- noch Endbeurteiler gewesen seien. Seine Beurteilung sei auch materiell rechtsfehlerhaft, selbst wenn unter gewissen Umständen eine Abweichung des Endbeurteilers von dem Beurteilungsvorschlag des Vorbeurteilers linear erfolgen könne. Denn seine dienstlichen Leistungen seien mit der abgesenkten Gesamtnote unzutreffend bewertet worden, da bei ihm letztlich zwei Absenkungen erfolgt seien. Der Erste Landesbeamte des Landratsamts Rottweil (Herr K.) als Vertreter des Vorbeurteilers Landrat M. habe ihm in einem ersten Beurteilungsentwurf ursprünglich ein Gesamturteil von 13 Punkten geben wollen, sei aber bereit gewesen, einen strengeren Beurteilungsmaßstab anzulegen und die Vorbeurteilung auf zehn Punkte abzusenken, als sich in der Vorbeurteilungsrunde mit dem Regierungspräsidium Freiburg abgezeichnet habe, dass die Gesamtnoten in der Vergleichsgruppe zu hoch ausgefallen und zu wenig ausdifferenziert seien. Dem Ersten Landesbeamten sei es dabei wichtig gewesen, keine Bewertung unter zehn Punkten abzugeben, da er ihn in der Vergleichsgruppe unter den vorderen 40 Prozent der Beamten und Beamtinnen sehe. Dies habe er auch gegenüber dem Regierungspräsidium Freiburg deutlich gemacht und sei bestürzt gewesen, als er von der (nochmaligen) pauschal erfolgten Absenkung und der hinteren Platzierung im Ranking erfahren habe. Darüber hinaus sei die erfolgte lineare Absenkung nicht geeignet gewesen, die Vorgaben aus der Beurteilungsverordnung zu erfüllen, da durch diese zwar die Richtwerte für Beurteilungen von zehn bis zwölf Punkten, nicht aber die Richtwerte für die einzelnen Punktwerte eingehalten worden seien. Auch sei das Problem der fehlenden Differenzierung der Beurteilungen in der Vergleichsgruppe durch die lineare Absenkung nicht gelöst, sondern lediglich auf ein anderes (niedrigeres) Beurteilungsniveau verlagert worden. Es entspreche nicht dem Ziel leistungsgerechter Beurteilungen, dass in der Vergleichsgruppe nun keine Spitzennoten mehr von über elf Punkten vergeben worden seien. Die lineare Absenkung sei zudem nicht notwendig gewesen, weil der Endbeurteiler im Arbeitsalltag Berührungspunkte mit ihm gehabt habe bzw. sich zumindest die notwendigen Erkenntnisse hätte verschaffen können, so dass er die Absenkung individuell hätte vornehmen können. Weiterhin sei seine Regelbeurteilung nach der teilweisen Abhilfeentscheidung vom 17.05.2017 unschlüssig, da die weit überdurchschnittliche Bewertung der Befähigungsmerkmale, die letztlich nicht abgesenkt worden sei, nicht mehr zu den abgesenkten durchschnittlichen Bewertungen der Leistungsmerkmale passe. Darüber hinaus sei der Schwierigkeitsgrad der konkreten Aufgaben seines Dienstpostens nicht selbständig ermittelt worden, obwohl eine Dienstpostenbewertung für sämtliche Dienstposten der Vergleichsgruppe fehle. Im Übrigen habe die nur in der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ erfolgte pauschale Absenkung zwangsläufig eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung in einem Bewerbungsverfahren mit Bewerbern aus anderen Vergleichsgruppen, bei denen keine Absenkung erfolgt sei, zur Folge.

7

Der Widerspruch des Klägers wurde mit Widerspruchsbescheid des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 20.11.2017 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Regelbeurteilung nicht an einem formellen Fehler leide, da weder die Beurteilungsverordnung noch die Beurteilungsrichtlinie ausschließe, dass eine Absenkung von einzelnen Leistungsmerkmalen nicht in der Beurteilung selbst, sondern auf einem Beiblatt vorgenommen werde. Die erfolgte Einbeziehung der Abteilungspräsidenten bei den Regierungspräsidien als sonstige sachkundige Vorgesetzte stelle ebenfalls keinen Verfahrensfehler dar, weil diese die Fachaufsicht über die unteren Veterinärbehörden ausübten und daher geeignete Erkenntnisquellen seien. Des Weiteren könne der Vertreter des Vorbeurteilers des Klägers nicht einschätzen, ob der Kläger zu den „vorderen“ 40 Prozent in der Vergleichsgruppe gehöre, weil er nur den Kläger beurteile und daher keinen Überblick über die anderen Beamten und Beamtinnen der Vergleichsgruppe habe. Außerdem wirke sich die Intention eines Vorbeurteilers nicht auf die Entscheidung des Endbeurteilers aus, eine pauschale Absenkung aller beurteilten Beamten und Beamtinnen vorzunehmen. § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO regele, dass der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer zu beurteilenden Vergleichsgruppe im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BeurtVO (zehn bis zwölf Punkte) 25 Prozent und im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BeurtVO (13 bis 15 Punkte) 15 Prozent nicht überschreiten solle. Sinn und Zweck sei es, einer zu hohen Verdichtung der Spitzennoten zu begegnen. Dabei müsse die innere Aussteuerung der oberen 40 Prozent aber nicht zwangsläufig durch eine Ausschöpfung in der obersten Gruppe (15 Prozent) erfolgen. Vielmehr könnten die nicht vergebenen Anteile in diesem Fall in den niedrigeren Stufen genutzt werden. Es seien vorliegend auch acht Beamte und Beamtinnen mit einem Gesamturteil von über zehn Punkten beurteilt worden, so dass trotz der pauschalen Absenkung aller Beamten und Beamtinnen „Spitzennoten“ in der Vergleichsgruppe vergeben worden seien. Eine individuelle Absenkung habe der Endbeurteiler trotz sicherlich bestehender punktueller Erkenntnisse und Erfahrungen über die zu beurteilenden Personen nicht vornehmen können, da solche nicht für eine umfassende Korrektur der Einschätzungen der Vorbeurteilerinnen und Vorbeurteiler ausgereicht hätten. Die Rüge der formal fehlenden Dienstpostenbewertung führe nicht zum Erfolg, da die Funktionsstellen der Amtsleitungen der Veterinärämter in Baden-Württemberg gemessen an den jeweiligen Anforderungen und Umständen des Amtes bewertet und im Haushalt entsprechend ausgebracht seien. Danach sei der vom Kläger ausgeübte Dienstposten mit A 15 bewertet worden. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung des Klägers gegenüber Beamten und Beamtinnen mit A 15 aus anderen Vergleichsgruppen liege nicht vor, da die Richtwerte der Beurteilungsverordnung bei allen Vergleichsgruppen einzuhalten seien. Es wäre im Gegenteil sogar eher zu einer nicht haltbaren Besserstellung der Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ gegenüber anderen Beamtinnen oder Beamten gekommen, wenn die Beurteilungen nicht abgesenkt worden wären und die Beurteilungsnoten zu 100 Prozent im Spitzenbereich unter Nichteinhaltung der vorgegebenen Richtwerte verblieben wären.

8

Der Kläger hat am 14.12.2017 Klage erhoben. Er trägt ergänzend zu seinen Ausführungen im Verwaltungsverfahren vor, dass die vom Ersten Landesbeamten vorweggenommene Absenkung der Vorbeurteilung von ursprünglich 13 auf zehn Punkte in Kenntnis und unter Beachtung eines Quervergleichs mit anderen Amtsleitern des Landratsamts erfolgt sei. Dabei sei der Vorbeurteiler offensichtlich der einzige Vorbeurteiler gewesen, der auf die Problematik der insgesamt sehr guten Noten in der Vergleichsgruppe reagiert habe. Eine Rückkoppelung mit dem Endbeurteiler habe anscheinend nicht stattgefunden, da beide Absenkungen jeweils mit einer im Quervergleich zu hohen Bewertung begründet worden seien, so dass es im Ergebnis zu einer unzulässigen doppelten Absenkung der Gesamtnote gekommen sei. Darüber hinaus sei bei einer Abweichung von den „Soll-Vorgaben“ des § 5 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO eine individualisierte Begründung zu liefern, an der es hier fehle. Zudem übersehe der Beklagte, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Befähigungsmerkmale von den Leistungsmerkmalen nicht scharf zu trennen seien, so dass sich die Befähigungsmerkmale mit den Leistungsmerkmalen jedenfalls teilweise inhaltlich überschnitten. Daher sei seine Regelbeurteilung aufgrund seiner überdurchschnittlichen Befähigungsbeurteilung im Vergleich zu den durchschnittlichen Leistungsbewertungen nicht mehr schlüssig.

9

Der Kläger beantragt,

10

die dienstliche Beurteilung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 28.12.2016 (Stichtag 01.10.2015) in der Gestalt dessen Schreibens vom 17.05.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 20.11.2017 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Zeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 erneut dienstlich zu beurteilen.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er verweist zur Begründung auf seine Ausführungen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor, dass es rechtlich nicht zu beanstanden sei, wenn der Vorbeurteiler seine Beurteilung modifiziert habe, nachdem er auf zu hohe Gesamtnoten und eine fehlende Ausdifferenzierung in der Vergleichsgruppe hingewiesen worden sei. Die Anwendung eines strengeren Beurteilungsmaßstabs sei keine „Absenkung“, sondern diene allein dem Entgegenwirken einer Maßstabsverkennung, so dass der Vorbeurteiler mit seiner Modifikation lediglich den Vorgaben der Beurteilungsverordnung Rechnung getragen habe. Es sei auch nicht nachvollziehbar, wie der Kläger zu der Annahme komme, dass es nur bei ihm zu einer „doppelten Absenkung“ gekommen sei.

14

Dem Gericht liegen zwei Hefte Personalakten des Beklagten vor. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf deren Inhalt, den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die Niederschrift über die öffentliche Sitzung der 3. Kammer vom 19.03.2019 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

15

Die als Leistungsklage statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist begründet.

16

Die Regelbeurteilung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 28.12.2016 (Stichtag 01.10.2015) in der Gestalt dessen Schreibens vom 17.05.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 20.11.2017 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Verurteilung des Beklagten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 erneut dienstlich zu beurteilen.

17

Rechtsgrundlage der angegriffenen dienstlichen Beurteilung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 LBG. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Zeitabständen zu beurteilen. Die danach zum Stichtag 01.10.2015 erstellte dienstliche Regelbeurteilung vom 28.12.2016 kann nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Denn bei der Erstellung von Beurteilungen ist dem Dienstherrn bzw. dem jeweils für ihn handelnden Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -; BVerwG, Urteile vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 - und vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, jeweils m. w. N. bei juris). Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 C 38.95 -, juris). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Verwaltungsvorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (st. Rspr.: vgl. nur BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 - und vom 27.11.2014 - 2 A 10.13 -, jeweils m. w. N. bei juris). Der Dienstherr hat jedoch beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum, der ihn berechtigt, entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse seiner Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einzuführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System getroffen hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8.79 -, m. w. N. bei juris). Die Regelbeurteilung vom 28.12.2016, die auf der Grundlage der Beurteilungsverordnung, den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften erstellt wurde, hält unter Zugrundelegung dieser Grundsätze einer rechtlichen Prüfung nicht stand, da sie (jedenfalls) den Anforderungen an eine ausreichende Begründung des Gesamturteils nicht genügt.

18

1. Keine Bedenken bestehen im Hinblick auf die Zuständigkeit. Die erfolgte Einbeziehung der Abteilungspräsidenten der Regierungspräsidien in das Beurteilungsverfahren in der Form, dass diese nach dem Vorliegen der vollständigen Übersichten aus den unteren Verwaltungsbehörden die Listen der Beurteilungsvorschläge „als sonstige sachkundige Vorgesetzte“ für ihre Regierungsbezirke durchsahen und zu einem Quervergleich in den einzelnen Vergleichsgruppen sowie zur Einhaltung der Richtwerte Stellung nahmen, stellt keinen formellen Fehler der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 dar. Denn die Regelbeurteilung vom 28.12.2016 ist von den zuständigen Vor- und Endbeurteilern vorgenommen worden (vgl. Anlage 3 zu den Nrn. 10.4 und 11.1 BRL sowie Nrn. 5 und 6 VwV-BRL-MLR i. V. m. Anlage 1 VwV-BRL-MLR). Diese sind als zuständige Beurteiler für die von ihnen verfasste Beurteilung allein verantwortlich. Eine Einbeziehung im Laufe des Beurteilungsverfahrens der Abteilungspräsidenten der Regierungspräsidien, welche die Fachaufsicht über die unteren Veterinärbehörden ausüben, steht dem nicht entgegen, zumal die Einbeziehung vorliegend nicht die Qualität eines Beurteilungsbeitrags i. S. d. Nr. 12 BRL erreicht hat, sondern nur dem Quervergleich der Beurteilten und der Frage diente, ob eine individuelle oder pauschale Absenkung der Beurteilungen vorzunehmen ist.

19

2. Die Frage, ob die dienstliche Beurteilung des Klägers, die sich aus der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 einschließlich eines angehängten Beiblatts, dem Schreiben vom 17.05.2017 des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und dessen Widerspruchsbescheid vom 20.11.2017 und somit aus insgesamt 27 Seiten zusammensetzt, noch den formalen (Mindest-) Anforderungen entspricht, die an eine dienstliche Beurteilung zu stellen sind, kann - hier - offengelassen werden. Zwar ergeben sich weder aus der Beurteilungsverordnung noch aus den Beurteilungsrichtlinien über die Verwendung des Beurteilungsvordrucks hinaus (Nr. 9.1 BRL i. V. m. Anlage 4 BRL) bestimmte Anforderungen an die Form der dienstlichen Beurteilung. Vorliegend ist aber die Absenkung der einzelnen Leistungsmerkmale, der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sowie der Befähigungsmerkmale nicht in dem für die Vorbeurteilung verwendeten Beurteilungsvordruck der Anlage 4 zur BRL, sondern auf einem an die Beurteilung angehängten Beiblatt vorgenommen worden. Dadurch entsprechen die in dem Beurteilungsvordruck eingetragenen Punktwerte bzw. Ausprägungsgrade nicht mehr den tatsächlich vergebenen Punktwerten bzw. Ausprägungsgraden, so dass die dienstliche Beurteilung vom 28.12.2016 nur in der Zusammenschau mit diesem Beiblatt verständlich ist. Darüber hinaus ist im Schreiben vom 17.05.2017 die im Beiblatt erfolgte Absenkung der Befähigungsbewertung wieder aufgehoben worden, ohne dass dies in dem (eigentlich) verwendeten Beurteilungsvordruck bzw. dem Beiblatt entsprechend geändert worden wäre. Dementsprechend ist fraglich, ob eine solche dienstliche Beurteilung, die sich aus einem Beurteilungsvordruck, einem Beiblatt und einem weiteren Schreiben sowie gegebenenfalls einem Widerspruchsbescheid zusammensetzt, die für sich genommen widersprüchliche Angaben enthalten, einzeln nicht verständlich sind und daher allenfalls in einer Zusammenschau eine schlüssige dienstliche Beurteilung darstellen könnten, noch für die (zumutbare) Verwendung im Rechtsverkehr geeignet ist und ihrem Zweck, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein, noch vernünftig dienen kann. Diese Frage muss jedoch vorliegend nicht entschieden werden, da die dienstliche Beurteilung vom 28.12.2016 bereits aus einem anderen Grund rechtswidrig und aufzuheben ist.

20

3. Ohne Erfolg bleibt der Einwand des Klägers, dass seine Vorbeurteilung nicht linear vom Endbeurteiler hätte abgesenkt werden dürfen. § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO legt fest, dass der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe, die beurteilt werden, im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 BeurtVO (liegt über den Leistungserwartungen, 10 bis 12 Punkte) 25 Prozent und im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Absatz 2 Satz 1 Nr. 5 BeurtVO (übertrifft die Leistungserwartungen in besonderem Maße, 13 bis 15 Punkte) 15 Prozent nicht überschreiten sollen. Die Orientierung des Beklagten an solchen Richtwerten ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Denn der Dienstherr ist berechtigt zur Festlegung der Maßstäbe, nach denen die Gesamturteile vergeben werden sollen, und darf diese auch durch Richtwerte näher bestimmen (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 03.07.2001 - 1 WB 17.01 - sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, jeweils bei juris). Durch eine Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs erleichtert der Dienstherr unter anderem den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich zwischen mehreren nach denselben Bestimmungen Beurteilten - u.a. auch dadurch, dass er einer Tendenz entgegenwirkt, schon die Leistungen des großen Durchschnitts der Beurteilten mit überdurchschnittlich klingenden Notenbezeichnungen und dadurch missverständlich zu kennzeichnen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.09.2006, a. a. O.). In dem in Vor- und Endbeurteilung gegliederten Verfahren (vgl. § 4 Abs. 4 BeurtVO), bei dem die Einhaltung der Richtwerte bei den Endbeurteilerinnen und Endbeurteilern durch die Beurteilungskommission sicherzustellen ist (vgl. § 5 Abs. 4 BeurtVO), ist es dabei systemimmanent, dass der Endbeurteiler von dem Beurteilungsvorschlag des Vorbeurteilers abweichen kann. Eine solche Absenkung kann insbesondere dann linear, also für alle Beamten gleich, vorgenommen werden, wenn eine generelle Maßstabsverkennung bzw. ein zu wohlwollender Beurteilungsmaßstab der Vorbeurteiler vorliegt. Eine solche Absenkungsentscheidung ist jedoch stets ausreichend zu plausibilisieren (vgl. unter anderem Lorse, in: Lorse, Die dienstliche Beurteilung, 6. Aufl. 2016, A. Die dienstliche Beurteilung der Beamten; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 22.12.2014 - 6 A 1123/14 -, vom 19.02.2016 - 6 A 2596/14 - und vom 15.09.2017 - 6 B 639/17 -, jeweils m. w. N. bei juris), so dass deutlich gemacht werden muss, dass die Endbeurteilung inhaltlich folgerichtig ist, ein gerechter Quervergleich stattgefunden hat und die Abweichungen von der Erstbeurteilung hierauf beruhen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15.09.2014 - 2 B 10647/14 -, juris).

21

Die - hier - vom Endbeurteiler vorgenommene und von der Beurteilungskommission gebilligte lineare Absenkung der einzelnen Leistungsmerkmale, der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sowie des Gesamturteils der Vorbeurteilung des Klägers genügt diesen Grundsätzen. Insbesondere hat der Endbeurteiler die bei allen Beamten und Beamtinnen der mit 21 Personen - noch - ausreichend großen Vergleichsgruppe (vgl. Nr. 13 BRL sowie Nr. 8 VwV-BRL-MLR) vorgenommene lineare Absenkung ausreichend plausibilisiert. So hat der Beklagte bereits in dem Beiblatt zur Regelbeurteilung vom 28.12.2016 sowie in dem Schreiben vom 17.05.2017 nachvollziehbar und ausführlich dargelegt, dass innerhalb der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ 100 Prozent der Vorbeurteilungen der 21 Beamten und Beamtinnen einen Notenwert von zehn oder mehr Punkten aufgewiesen haben und dadurch innerhalb der Vergleichsgruppe ein zu milder Beurteilungsmaßstab durch die Vorbeurteilerinnen und Vorbeurteiler angesetzt worden ist, der nach einem Quervergleich auf der Ebene des Endbeurteilers zu korrigieren war. Der Beklagte hat zudem ausreichend ausgeführt, dass der Endbeurteiler, der in der Regel allein den behördenweiten Überblick über das Leistungsbild aller betreffenden Beamten und Beamtinnen hat, jedoch aufgrund seiner übergeordneten Position oft die individuellen Leistungen der zu beurteilenden Beamten und Beamtinnen während eines Beurteilungszeitraums nicht aus unmittelbar eigener Anschauung kennt, vorliegend mangels einer ausreichenden Kenntnis der Arbeit aller zu Beurteilenden der Vergleichsgruppe nicht in der Lage war, eine individuelle Absenkung vorzunehmen. Hinzu kommt, dass - hier - vor der Durchführung der linearen Absenkung zur Einhaltung der Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO in zahlreichen Gesprächen insbesondere mit den Vorbeurteilern (vergeblich) versucht worden ist, den Maßstab der Vorbeurteiler anzupassen, um so den Richtwerten entsprechende Vorbeurteilungen zu erhalten und eine lineare Absenkung zu vermeiden. Zwar löst zugegebenermaßen - wie der Kläger nachvollziehbar vorträgt - die vorgenommene lineare Absenkung um jeweils drei Punkte die Problematik einer fehlenden Ausdifferenzierung innerhalb der Vergleichsgruppe für sich genommen (noch) nicht, sondern verlagert vielmehr diese Problematik in eine andere Notenebene. Die Entscheidung, eine lineare Absenkung zur Einhaltung der „Soll“-Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO vorzunehmen, ist allerdings von dem weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum des Dienstherrn gedeckt und daher - hier - nicht zu beanstanden. Mit dem Vortrag, dass nach der linearen Absenkung zwar die Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO, aber nicht die Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO eingehalten werden, dringt der Kläger ebenfalls nicht durch, da ihm kein subjektives Recht auf Einhaltung der Richtwerte aus § 5 Abs. 2 BeurtVO zusteht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.07.2010 - 1 B 544/10 -, juris). Im Gegenteil liefe es dem Gebot einer individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten zuwider, wenn den Richtwerten die Aufgabe zufallen würde, zwingend einzuhaltende untere und obere Grenzen zu bezeichnen. Tatsächlich müssen in jedem Fall geringfügige Über- und Unterschreitungen der Richtwerte möglich sein, was gegen ein subjektives Recht für die Beamtinnen und Beamten spricht (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.03.2013 - 4 S 227/13 -, juris).

22

4. Über den Einwand des Klägers, dass bei ihm eine unzulässige doppelte Absenkung seiner Vorbeurteilung stattgefunden habe, muss vorliegend nicht entschieden werden, da die dienstliche Beurteilung vom 28.12.2016 bereits aus einem anderen Grund rechtswidrig und aufzuheben ist.

23

Nach dem Vortrag des Klägers hat der Erste Landesbeamte des Landratsamts Rottweil (Herr K.) als Vertreter des Vorbeurteilers in einem ersten Beurteilungsentwurf ursprünglich ein Gesamturteil der Vorbeurteilung von 13 Punkten geben wollen. Diese Absicht - so der Kläger - habe er aber nach erfolgten Gesprächen in der Vorbeurteilungsrunde mit dem Regierungspräsidium Freiburg aufgrund der dort erörterten Problematik der insgesamt zu guten Noten und der fehlenden Ausdifferenzierung in der Vergleichsgruppe - wohl - als einziger Vorbeurteiler verworfen und daraufhin die Vorbeurteilung auf ein Gesamturteil von zehn Punkten aufgrund des Querschnittsvergleichs abgesenkt, so dass der Kläger durch die anschließend vom Endbeurteiler erfolgte lineare Absenkung um jeweils drei Punkte von einer doppelten Absenkung aus dem gleichen Grund - Einhaltung der Richtwerte in der Vergleichsgruppe - getroffen worden sei. Ob eine solche - wohl unzulässige - doppelte Absenkung der Beurteilung aus dem gleichen Grund tatsächlich stattgefunden hat und inwieweit der Erste Landesbeamte des Landratsamts Rottweil - der nicht im Beurteilungsvordruck erwähnt ist - und nicht der Vorbeurteiler für die Vorbeurteilung des Klägers mitverantwortlich war, steht auch nach dem Abschluss der mündlichen Verhandlung nicht zur Überzeugung der Kammer fest. Einer weiteren gerichtlichen Aufklärung dieser Frage bedurfte es mangels Entscheidungserheblichkeit aber nicht. Es wird allerdings Aufgabe des Beklagten sein, dieser Frage im Rahmen der zu erstellenden neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 nachzugehen.

24

5. Im Übrigen verhelfen die Einwände des Klägers, dass es an einer notwendigen Dienstpostenbewertung fehle und eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Beamten und Beamtinnen aus anderen Vergleichsgruppen im Falle einer Bewerbungskonkurrenz vorliege, nicht zum Erfolg. Einerseits berührt eine fehlende Dienstpostenbewertung grundsätzlich kein subjektives Recht eines Beamten, auf welches sich der Kläger berufen könnte. Andererseits sind die auf einem Dienstposten erbrachten Leistungen allein am Maßstab des Statusamts des Beamten zu messen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20.03.2007 - 2 BvR 2470/06 -, vom 11.05.2011 - 2 BvR 764/11 - sowie vom 04.10.2012 - 2 BvR 1120/12 -; BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 -, jeweils bei juris sowie Urteil vom 17.09.2015, a. a. O.), so dass im Fall einer fehlenden Dienstpostenbewertung die tatsächlich erbrachten Leistungen unter Berücksichtigung ihres von den Beurteilern selbständig zu ermittelnden Schwierigkeitsgrades gemessen an den Anforderungen des innegehabten statusrechtlichen Amtes zu bewerten sind (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 02.03.2016 - 7 K 3296/14 -, juris). Vorliegend waren alle zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ aufgrund ihres Statusamts vergleichbar und es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sich der Beklagte nicht an den tatsächlichen Aufgaben des Klägers und an dessen Statusamt (Veterinärdirektor) orientiert hat und somit von einer fehlerhaften Beurteilungsgrundlage ausgegangen ist. Darüber hinaus kann der Kläger eine Ungleichbehandlung gegenüber Bewerbern aus anderen Vergleichsgruppen im Rahmen einer möglichen Bewerbungskonkurrenz nicht im vorliegenden Verfahren um seine dienstliche Beurteilung, sondern allenfalls in einem sodann - möglicherweise - durchzuführenden Konkurrentenstreitverfahren rügen. Im vorliegenden Verfahren um seine dienstliche Beurteilung ist der Kläger allein mit Beamtinnen und Beamten aus seiner Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ im Sinne des Art. 3 GG zu vergleichen.

25

6. Der Beklagte muss den Kläger aber erneut dienstlich beurteilen, weil das Gesamturteil der Regelbeurteilung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 28.12.2016 in der Gestalt dessen Schreibens vom 17.05.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheids vom 20.11.2017 nicht ausreichend begründet ist.

26

Dienstliche Beurteilungen sind ausreichend zu begründen. Das Begründungserfordernis ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) sowie aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung, eine tragfähige Grundlage für eine an den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Auswahlentscheidung zu vermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015, a. a. O.). Dem Dienstherrn obliegt es, im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen zumessen will. Das abschließende Gesamturteil darf sich nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den einzelnen Leistungsmerkmalen beschränken. Im Gesamturteil kommt die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, vom 28.01.2016 - 2 A 1.14 -, jeweils m. w. N. bei juris sowie vom 17.09.2015, a. a. O.). Vorliegend werden die fachlichen Leistungen gemäß § 4 Abs. 1 BeurtVO in einer Leistungsbeurteilung, die Fähigkeiten in einer Befähigungsbeurteilung beurteilt und die dienstliche Beurteilung ist mit einem zusammenfassenden Gesamturteil abzuschließen. Nach Nr. 7.1 BRL ist aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung ein Gesamturteil nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 BeurtVO zu bilden. Nach Nr. 7.2 BRL ist die Bildung des Gesamturteils zu begründen. Gibt die Befähigungsbeurteilung Anlass, für die Bildung des Gesamturteils über das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung hinauszugehen oder hinter ihm zurückzubleiben, ist dies gesondert zu begründen. In der Begründung ist weiter darzustellen, welches Gewicht der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung für das Gesamturteil jeweils zukommt. Dabei müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Gesamturteil und die Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall - anders als im hier vorliegenden Fall - eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.03.2018, a. a. O., vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, juris, vom 28.01.2016, a. a. O. und vom 17.09.2015, a. a. O.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.01.2017 - 4 S 2241/16 -, juris).

27

Diesen Anforderungen wird die Regelbeurteilung vom 28.12.2016 in der Gestalt des Schreibens vom 17.05.2017 nicht gerecht. Zwar wird in dem Beurteilungsvordruck der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 das Ergebnis der Vorbeurteilung mit dem Gesamturteil von zehn Punkten damit begründet, dass der Kläger gelegentlich die Leistungserwartungen deutlich übersteigende Leistungen zeigt und die Befähigungsbeurteilung keinen Anlass gibt, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung abzuweichen. Allein diese Begründung für das Gesamturteil der Vorbeurteilung begegnet aber schon deshalb durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil ihr keine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelmerkmale zu entnehmen ist. Insbesondere ist nicht erkennbar, auf welche Weise der Beurteiler durch Gewichtung der Einzelmerkmale zu dem abschließenden Gesamtergebnis gelangt ist. Es fehlt an einer auf die individuellen Leistungen und Befähigungen des Klägers sowie seiner Gesamtpersönlichkeit bezogenen Begründung des Gesamturteils. Der Beklagte wiederholt lediglich die Definition von zehn Punkten - „zeigt gelegentlich die Leistungserwartungen deutlich übersteigende Leistungen“ - aus § 4 Abs. 2 Nr. 10 BeurtVO. Eine Aussage, welches Gewicht der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung für das Gesamturteil jeweils zukommt, wie es Nr. 7.2 BRL für die Gesamtbegründung vorsieht, ist aus dieser Begründung ebenso wenig ersichtlich wie die Vornahme einer Gewichtung der einzelnen Leistungsmerkmale. Denn auch der Satz, dass die Befähigungsbeurteilung keinen Anlass gibt, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung abzuweichen, ist nicht mehr als eine inhaltsleere Floskel. Eine nur formelhafte Begründung des Gesamturteils kommt jedoch einem Begründungsausfall gleich (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 08.10.2018 - 3 K 3258/18 -, juris).

28

Eine weiter ausdifferenzierte und die Bildung des Gesamturteils ausreichend erklärende Begründung ist auch nicht in dem für die Begründung des Endurteils hinzugefügten Beiblatt zu sehen. In diesem wird lediglich die vorgenommene pauschale Absenkung erläutert und begründet, nicht aber die individuelle Gesamtbeurteilung des Klägers. Im Gegenteil steht im Ergebnis die Begründung des Gesamturteils der Vorbeurteilung, die vorliegend einer textlichen Definition von zehn Punkten entspricht, in einem unauflösbaren Widerspruch zu dem im Ergebnis vergebenen Gesamturteil von sieben Punkten, da der Beklagte es versäumt hat, unter Einbeziehung und Würdigung der vorgenommenen Absenkung eine (erneute) Begründung des Gesamturteils zu formulieren bzw. die sich dadurch ergebenden Widersprüche zu plausibilisieren. Folglich kann die hier vorliegende textliche Begründung schon ihrem Wortlaut nach ein Gesamturteil von sieben Punkten nicht tragen.

29

Darüber hinaus hat der Beklagte mit seinem Schreiben vom 17.05.2017 die in der Endbeurteilung der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 auf dem Beiblatt vorgenommene Absenkung der Befähigungsbewertung der Vorbeurteilung um jeweils eine Bewertungsebene nach Abstimmung mit dem zuständigen Endbeurteiler wieder aufgehoben, ohne dass eine (ergänzende) Begründung des Gesamturteils erfolgt ist. Dadurch weist die Beurteilung des Klägers im Ergebnis eine Befähigungsbeurteilung auf, die nach Auffassung des Beklagten bei der Vorbeurteilung keinen Anlass gegeben hat, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung in Höhe von zehn Punkten abzuweichen. Der Beklagte hat sein Gesamturteil von sieben Punkten durch das Schreiben vom 17.05.2017 aber nicht verändert, so dass es ohne weitere Begründung nicht schlüssig nachzuvollziehen ist, dass die gleichen Bewertungen der einzelnen Befähigungsmerkmale auch hinsichtlich des Gesamturteils von sieben Punkten keinen Anlass zur Abweichung geben können. Dementsprechend passt letztlich das Gesamturteil mit den einzelnen Leistungs- und Befähigungsbeurteilungen des Klägers - ohne weitere Erläuterungen - nicht mehr zusammen, obwohl diese grundsätzlich miteinander vereinbar sein müssen (vgl. Wahlen, in: Brinktrine/Hug, BeckOK Beamtenrecht Baden-Württemberg, 9. Edition, Stand: 15.07.2018, § 51 LBG Rn. 30).

30

Der Beklagte hat auch entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut von Nr. 7.2 BRL weder in der Beurteilung vom 28.12.2016 noch in dem Schreiben vom 17.05.2017 aufgezeigt, welches Gewicht er der Befähigungsbeurteilung bei der Bildung des Gesamturteils beimisst und hat somit gegen diese Vorgaben verstoßen. Zwar hat der Beklagte im Schreiben vom 17.05.2017 selbst ausgeführt, dass nach Nr. 7.1 BRL aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung ein Gesamturteil nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 BeurtVO zu bilden ist, entsprochen hat er diesen Anforderungen aber nicht. Eine Gesamtwürdigung auch unter Vornahme einer Gewichtung der Befähigungsbeurteilung ist entgegen der Auffassung des Beklagten nicht etwa deshalb entbehrlich, weil es zulässig ist, dass der Dienstherr den Befähigungsmerkmalen bei der Bildung des Gesamturteils einer Regelbeurteilung lediglich eine untergeordnete Bedeutung beimisst (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.2016, a. a. O.). Der hierfür angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist keine Aussage dahingehend zu entnehmen, dass die Befähigungsmerkmale für die Gesamtbeurteilung überhaupt keine Bedeutung haben können bzw. dürfen, sondern nur, dass es im Beurteilungsspielraum des Dienstherrn bzw. der Beurteiler liegt, welches Gewicht den einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen zugeschrieben werden soll. Dies entspricht auch den vom Beklagten zu beachtenden und vom Gericht zu überprüfenden Vorgaben in § 4 Abs. 1 BeurtVO und Nr. 7. 2 BRL. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die Befähigungsmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils - unabhängig davon mit welchem Gewicht - zu berücksichtigen sind. Schließlich können auch die Befähigungsmerkmale dem maßgeblichen Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein, dienen. Denn mit ihnen werden allgemein für die dienstliche Verwendung bedeutsame Eigenschaften des Beamten angesprochen, die - weil nicht auf ein bestimmtes Amt und die hierfür bestehenden Anforderungen bezogen - unter den Begriff der Befähigung im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG fallen und bei einer Auswahlentscheidung daher berücksichtigt werden können (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.03.2015 - 2 C 12.14 -, juris sowie vom 28.01.2016, a. a. O.). Der Beklagte hat hingegen durch seine Aussage, dass die gleiche Befähigungsbeurteilung zu einem mit drei Punkten unterschiedlichen Gesamturteil passt, kundgetan, dass er der Befähigungsbeurteilung letztlich keine Bedeutung beimisst, ohne dies nachvollziehbar zu begründen.

31

Eine Nachholung der erforderlichen Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung im gerichtlichen Verfahren ist nicht möglich. Denn die Begründung des Gesamturteils hat in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Sie ist materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung. Anders als etwa bei nachträglichen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1.16 -, juris; Urteil vom 02.03.2017, a. a. O. sowie Urteil vom 01.03.2018, a. a. O.). Im Übrigen ist eine Nachholung der erforderlichen Begründung vorliegend weder im Widerspruchsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren erfolgt.

32

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

33

Ein Grund, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO), liegt nicht vor.

34

Beschluss vom 24.05.2019

35

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 und 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Nr. 10.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ-Beilage 2013, 58).

Gründe

15

Die als Leistungsklage statthafte und auch im Übrigen zulässige Klage ist begründet.

16

Die Regelbeurteilung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 28.12.2016 (Stichtag 01.10.2015) in der Gestalt dessen Schreibens vom 17.05.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 20.11.2017 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat einen Anspruch auf Verurteilung des Beklagten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 erneut dienstlich zu beurteilen.

17

Rechtsgrundlage der angegriffenen dienstlichen Beurteilung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 LBG. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Zeitabständen zu beurteilen. Die danach zum Stichtag 01.10.2015 erstellte dienstliche Regelbeurteilung vom 28.12.2016 kann nach ständiger Rechtsprechung von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Denn bei der Erstellung von Beurteilungen ist dem Dienstherrn bzw. dem jeweils für ihn handelnden Beurteiler eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt. Die Entscheidung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfang nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr anzuwendende Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -; BVerwG, Urteile vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 - und vom 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, jeweils m. w. N. bei juris). Soweit der Dienstherr Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, sind die Beurteiler auf Grund des Gleichheitssatzes hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der anzulegenden Maßstäbe an diese Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften gebunden. Solche Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen, sondern als Willenserklärung der Behörde unter Berücksichtigung der tatsächlichen Handhabung auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 - 2 C 38.95 -, juris). Das Gericht kann folglich kontrollieren, ob die Verwaltungsvorschriften im Sinne der gängigen Verwaltungspraxis eingehalten sind, ob sie im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung verbleiben und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (st. Rspr.: vgl. nur BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 - und vom 27.11.2014 - 2 A 10.13 -, jeweils m. w. N. bei juris). Der Dienstherr hat jedoch beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien einen weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum, der ihn berechtigt, entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse seiner Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einzuführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist. Ob der Dienstherr jeweils das zweckmäßigste System getroffen hat oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist nicht Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 - 2 C 8.79 -, m. w. N. bei juris). Die Regelbeurteilung vom 28.12.2016, die auf der Grundlage der Beurteilungsverordnung, den einschlägigen Beurteilungsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften erstellt wurde, hält unter Zugrundelegung dieser Grundsätze einer rechtlichen Prüfung nicht stand, da sie (jedenfalls) den Anforderungen an eine ausreichende Begründung des Gesamturteils nicht genügt.

18

1. Keine Bedenken bestehen im Hinblick auf die Zuständigkeit. Die erfolgte Einbeziehung der Abteilungspräsidenten der Regierungspräsidien in das Beurteilungsverfahren in der Form, dass diese nach dem Vorliegen der vollständigen Übersichten aus den unteren Verwaltungsbehörden die Listen der Beurteilungsvorschläge „als sonstige sachkundige Vorgesetzte“ für ihre Regierungsbezirke durchsahen und zu einem Quervergleich in den einzelnen Vergleichsgruppen sowie zur Einhaltung der Richtwerte Stellung nahmen, stellt keinen formellen Fehler der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 dar. Denn die Regelbeurteilung vom 28.12.2016 ist von den zuständigen Vor- und Endbeurteilern vorgenommen worden (vgl. Anlage 3 zu den Nrn. 10.4 und 11.1 BRL sowie Nrn. 5 und 6 VwV-BRL-MLR i. V. m. Anlage 1 VwV-BRL-MLR). Diese sind als zuständige Beurteiler für die von ihnen verfasste Beurteilung allein verantwortlich. Eine Einbeziehung im Laufe des Beurteilungsverfahrens der Abteilungspräsidenten der Regierungspräsidien, welche die Fachaufsicht über die unteren Veterinärbehörden ausüben, steht dem nicht entgegen, zumal die Einbeziehung vorliegend nicht die Qualität eines Beurteilungsbeitrags i. S. d. Nr. 12 BRL erreicht hat, sondern nur dem Quervergleich der Beurteilten und der Frage diente, ob eine individuelle oder pauschale Absenkung der Beurteilungen vorzunehmen ist.

19

2. Die Frage, ob die dienstliche Beurteilung des Klägers, die sich aus der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 einschließlich eines angehängten Beiblatts, dem Schreiben vom 17.05.2017 des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz und dessen Widerspruchsbescheid vom 20.11.2017 und somit aus insgesamt 27 Seiten zusammensetzt, noch den formalen (Mindest-) Anforderungen entspricht, die an eine dienstliche Beurteilung zu stellen sind, kann - hier - offengelassen werden. Zwar ergeben sich weder aus der Beurteilungsverordnung noch aus den Beurteilungsrichtlinien über die Verwendung des Beurteilungsvordrucks hinaus (Nr. 9.1 BRL i. V. m. Anlage 4 BRL) bestimmte Anforderungen an die Form der dienstlichen Beurteilung. Vorliegend ist aber die Absenkung der einzelnen Leistungsmerkmale, der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sowie der Befähigungsmerkmale nicht in dem für die Vorbeurteilung verwendeten Beurteilungsvordruck der Anlage 4 zur BRL, sondern auf einem an die Beurteilung angehängten Beiblatt vorgenommen worden. Dadurch entsprechen die in dem Beurteilungsvordruck eingetragenen Punktwerte bzw. Ausprägungsgrade nicht mehr den tatsächlich vergebenen Punktwerten bzw. Ausprägungsgraden, so dass die dienstliche Beurteilung vom 28.12.2016 nur in der Zusammenschau mit diesem Beiblatt verständlich ist. Darüber hinaus ist im Schreiben vom 17.05.2017 die im Beiblatt erfolgte Absenkung der Befähigungsbewertung wieder aufgehoben worden, ohne dass dies in dem (eigentlich) verwendeten Beurteilungsvordruck bzw. dem Beiblatt entsprechend geändert worden wäre. Dementsprechend ist fraglich, ob eine solche dienstliche Beurteilung, die sich aus einem Beurteilungsvordruck, einem Beiblatt und einem weiteren Schreiben sowie gegebenenfalls einem Widerspruchsbescheid zusammensetzt, die für sich genommen widersprüchliche Angaben enthalten, einzeln nicht verständlich sind und daher allenfalls in einer Zusammenschau eine schlüssige dienstliche Beurteilung darstellen könnten, noch für die (zumutbare) Verwendung im Rechtsverkehr geeignet ist und ihrem Zweck, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein, noch vernünftig dienen kann. Diese Frage muss jedoch vorliegend nicht entschieden werden, da die dienstliche Beurteilung vom 28.12.2016 bereits aus einem anderen Grund rechtswidrig und aufzuheben ist.

20

3. Ohne Erfolg bleibt der Einwand des Klägers, dass seine Vorbeurteilung nicht linear vom Endbeurteiler hätte abgesenkt werden dürfen. § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO legt fest, dass der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Vergleichsgruppe, die beurteilt werden, im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 BeurtVO (liegt über den Leistungserwartungen, 10 bis 12 Punkte) 25 Prozent und im Beurteilungsmaßstab nach § 4 Absatz 2 Satz 1 Nr. 5 BeurtVO (übertrifft die Leistungserwartungen in besonderem Maße, 13 bis 15 Punkte) 15 Prozent nicht überschreiten sollen. Die Orientierung des Beklagten an solchen Richtwerten ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Denn der Dienstherr ist berechtigt zur Festlegung der Maßstäbe, nach denen die Gesamturteile vergeben werden sollen, und darf diese auch durch Richtwerte näher bestimmen (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 03.07.2001 - 1 WB 17.01 - sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, jeweils bei juris). Durch eine Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs erleichtert der Dienstherr unter anderem den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich zwischen mehreren nach denselben Bestimmungen Beurteilten - u.a. auch dadurch, dass er einer Tendenz entgegenwirkt, schon die Leistungen des großen Durchschnitts der Beurteilten mit überdurchschnittlich klingenden Notenbezeichnungen und dadurch missverständlich zu kennzeichnen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.09.2006, a. a. O.). In dem in Vor- und Endbeurteilung gegliederten Verfahren (vgl. § 4 Abs. 4 BeurtVO), bei dem die Einhaltung der Richtwerte bei den Endbeurteilerinnen und Endbeurteilern durch die Beurteilungskommission sicherzustellen ist (vgl. § 5 Abs. 4 BeurtVO), ist es dabei systemimmanent, dass der Endbeurteiler von dem Beurteilungsvorschlag des Vorbeurteilers abweichen kann. Eine solche Absenkung kann insbesondere dann linear, also für alle Beamten gleich, vorgenommen werden, wenn eine generelle Maßstabsverkennung bzw. ein zu wohlwollender Beurteilungsmaßstab der Vorbeurteiler vorliegt. Eine solche Absenkungsentscheidung ist jedoch stets ausreichend zu plausibilisieren (vgl. unter anderem Lorse, in: Lorse, Die dienstliche Beurteilung, 6. Aufl. 2016, A. Die dienstliche Beurteilung der Beamten; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 22.12.2014 - 6 A 1123/14 -, vom 19.02.2016 - 6 A 2596/14 - und vom 15.09.2017 - 6 B 639/17 -, jeweils m. w. N. bei juris), so dass deutlich gemacht werden muss, dass die Endbeurteilung inhaltlich folgerichtig ist, ein gerechter Quervergleich stattgefunden hat und die Abweichungen von der Erstbeurteilung hierauf beruhen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15.09.2014 - 2 B 10647/14 -, juris).

21

Die - hier - vom Endbeurteiler vorgenommene und von der Beurteilungskommission gebilligte lineare Absenkung der einzelnen Leistungsmerkmale, der einzelnen Untermerkmale der Leistungsmerkmale sowie des Gesamturteils der Vorbeurteilung des Klägers genügt diesen Grundsätzen. Insbesondere hat der Endbeurteiler die bei allen Beamten und Beamtinnen der mit 21 Personen - noch - ausreichend großen Vergleichsgruppe (vgl. Nr. 13 BRL sowie Nr. 8 VwV-BRL-MLR) vorgenommene lineare Absenkung ausreichend plausibilisiert. So hat der Beklagte bereits in dem Beiblatt zur Regelbeurteilung vom 28.12.2016 sowie in dem Schreiben vom 17.05.2017 nachvollziehbar und ausführlich dargelegt, dass innerhalb der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ 100 Prozent der Vorbeurteilungen der 21 Beamten und Beamtinnen einen Notenwert von zehn oder mehr Punkten aufgewiesen haben und dadurch innerhalb der Vergleichsgruppe ein zu milder Beurteilungsmaßstab durch die Vorbeurteilerinnen und Vorbeurteiler angesetzt worden ist, der nach einem Quervergleich auf der Ebene des Endbeurteilers zu korrigieren war. Der Beklagte hat zudem ausreichend ausgeführt, dass der Endbeurteiler, der in der Regel allein den behördenweiten Überblick über das Leistungsbild aller betreffenden Beamten und Beamtinnen hat, jedoch aufgrund seiner übergeordneten Position oft die individuellen Leistungen der zu beurteilenden Beamten und Beamtinnen während eines Beurteilungszeitraums nicht aus unmittelbar eigener Anschauung kennt, vorliegend mangels einer ausreichenden Kenntnis der Arbeit aller zu Beurteilenden der Vergleichsgruppe nicht in der Lage war, eine individuelle Absenkung vorzunehmen. Hinzu kommt, dass - hier - vor der Durchführung der linearen Absenkung zur Einhaltung der Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO in zahlreichen Gesprächen insbesondere mit den Vorbeurteilern (vergeblich) versucht worden ist, den Maßstab der Vorbeurteiler anzupassen, um so den Richtwerten entsprechende Vorbeurteilungen zu erhalten und eine lineare Absenkung zu vermeiden. Zwar löst zugegebenermaßen - wie der Kläger nachvollziehbar vorträgt - die vorgenommene lineare Absenkung um jeweils drei Punkte die Problematik einer fehlenden Ausdifferenzierung innerhalb der Vergleichsgruppe für sich genommen (noch) nicht, sondern verlagert vielmehr diese Problematik in eine andere Notenebene. Die Entscheidung, eine lineare Absenkung zur Einhaltung der „Soll“-Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO vorzunehmen, ist allerdings von dem weiten Gestaltungs- und Ermessensspielraum des Dienstherrn gedeckt und daher - hier - nicht zu beanstanden. Mit dem Vortrag, dass nach der linearen Absenkung zwar die Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 1 BeurtVO, aber nicht die Richtwerte des § 5 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO eingehalten werden, dringt der Kläger ebenfalls nicht durch, da ihm kein subjektives Recht auf Einhaltung der Richtwerte aus § 5 Abs. 2 BeurtVO zusteht (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.07.2010 - 1 B 544/10 -, juris). Im Gegenteil liefe es dem Gebot einer individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten zuwider, wenn den Richtwerten die Aufgabe zufallen würde, zwingend einzuhaltende untere und obere Grenzen zu bezeichnen. Tatsächlich müssen in jedem Fall geringfügige Über- und Unterschreitungen der Richtwerte möglich sein, was gegen ein subjektives Recht für die Beamtinnen und Beamten spricht (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.03.2013 - 4 S 227/13 -, juris).

22

4. Über den Einwand des Klägers, dass bei ihm eine unzulässige doppelte Absenkung seiner Vorbeurteilung stattgefunden habe, muss vorliegend nicht entschieden werden, da die dienstliche Beurteilung vom 28.12.2016 bereits aus einem anderen Grund rechtswidrig und aufzuheben ist.

23

Nach dem Vortrag des Klägers hat der Erste Landesbeamte des Landratsamts Rottweil (Herr K.) als Vertreter des Vorbeurteilers in einem ersten Beurteilungsentwurf ursprünglich ein Gesamturteil der Vorbeurteilung von 13 Punkten geben wollen. Diese Absicht - so der Kläger - habe er aber nach erfolgten Gesprächen in der Vorbeurteilungsrunde mit dem Regierungspräsidium Freiburg aufgrund der dort erörterten Problematik der insgesamt zu guten Noten und der fehlenden Ausdifferenzierung in der Vergleichsgruppe - wohl - als einziger Vorbeurteiler verworfen und daraufhin die Vorbeurteilung auf ein Gesamturteil von zehn Punkten aufgrund des Querschnittsvergleichs abgesenkt, so dass der Kläger durch die anschließend vom Endbeurteiler erfolgte lineare Absenkung um jeweils drei Punkte von einer doppelten Absenkung aus dem gleichen Grund - Einhaltung der Richtwerte in der Vergleichsgruppe - getroffen worden sei. Ob eine solche - wohl unzulässige - doppelte Absenkung der Beurteilung aus dem gleichen Grund tatsächlich stattgefunden hat und inwieweit der Erste Landesbeamte des Landratsamts Rottweil - der nicht im Beurteilungsvordruck erwähnt ist - und nicht der Vorbeurteiler für die Vorbeurteilung des Klägers mitverantwortlich war, steht auch nach dem Abschluss der mündlichen Verhandlung nicht zur Überzeugung der Kammer fest. Einer weiteren gerichtlichen Aufklärung dieser Frage bedurfte es mangels Entscheidungserheblichkeit aber nicht. Es wird allerdings Aufgabe des Beklagten sein, dieser Frage im Rahmen der zu erstellenden neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers für den Zeitraum vom 01.10.2012 bis 30.09.2015 nachzugehen.

24

5. Im Übrigen verhelfen die Einwände des Klägers, dass es an einer notwendigen Dienstpostenbewertung fehle und eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Beamten und Beamtinnen aus anderen Vergleichsgruppen im Falle einer Bewerbungskonkurrenz vorliege, nicht zum Erfolg. Einerseits berührt eine fehlende Dienstpostenbewertung grundsätzlich kein subjektives Recht eines Beamten, auf welches sich der Kläger berufen könnte. Andererseits sind die auf einem Dienstposten erbrachten Leistungen allein am Maßstab des Statusamts des Beamten zu messen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20.03.2007 - 2 BvR 2470/06 -, vom 11.05.2011 - 2 BvR 764/11 - sowie vom 04.10.2012 - 2 BvR 1120/12 -; BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 - 2 VR 1.13 -, jeweils bei juris sowie Urteil vom 17.09.2015, a. a. O.), so dass im Fall einer fehlenden Dienstpostenbewertung die tatsächlich erbrachten Leistungen unter Berücksichtigung ihres von den Beurteilern selbständig zu ermittelnden Schwierigkeitsgrades gemessen an den Anforderungen des innegehabten statusrechtlichen Amtes zu bewerten sind (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 02.03.2016 - 7 K 3296/14 -, juris). Vorliegend waren alle zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ aufgrund ihres Statusamts vergleichbar und es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sich der Beklagte nicht an den tatsächlichen Aufgaben des Klägers und an dessen Statusamt (Veterinärdirektor) orientiert hat und somit von einer fehlerhaften Beurteilungsgrundlage ausgegangen ist. Darüber hinaus kann der Kläger eine Ungleichbehandlung gegenüber Bewerbern aus anderen Vergleichsgruppen im Rahmen einer möglichen Bewerbungskonkurrenz nicht im vorliegenden Verfahren um seine dienstliche Beurteilung, sondern allenfalls in einem sodann - möglicherweise - durchzuführenden Konkurrentenstreitverfahren rügen. Im vorliegenden Verfahren um seine dienstliche Beurteilung ist der Kläger allein mit Beamtinnen und Beamten aus seiner Vergleichsgruppe „A 15 Tierärztlicher Dienst“ im Sinne des Art. 3 GG zu vergleichen.

25

6. Der Beklagte muss den Kläger aber erneut dienstlich beurteilen, weil das Gesamturteil der Regelbeurteilung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 28.12.2016 in der Gestalt dessen Schreibens vom 17.05.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheids vom 20.11.2017 nicht ausreichend begründet ist.

26

Dienstliche Beurteilungen sind ausreichend zu begründen. Das Begründungserfordernis ergibt sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), dem Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) sowie aus der Funktion der dienstlichen Beurteilung, eine tragfähige Grundlage für eine an den Kriterien des Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Auswahlentscheidung zu vermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015, a. a. O.). Dem Dienstherrn obliegt es, im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen zumessen will. Das abschließende Gesamturteil darf sich nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den einzelnen Leistungsmerkmalen beschränken. Im Gesamturteil kommt die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, vom 28.01.2016 - 2 A 1.14 -, jeweils m. w. N. bei juris sowie vom 17.09.2015, a. a. O.). Vorliegend werden die fachlichen Leistungen gemäß § 4 Abs. 1 BeurtVO in einer Leistungsbeurteilung, die Fähigkeiten in einer Befähigungsbeurteilung beurteilt und die dienstliche Beurteilung ist mit einem zusammenfassenden Gesamturteil abzuschließen. Nach Nr. 7.1 BRL ist aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung ein Gesamturteil nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 BeurtVO zu bilden. Nach Nr. 7.2 BRL ist die Bildung des Gesamturteils zu begründen. Gibt die Befähigungsbeurteilung Anlass, für die Bildung des Gesamturteils über das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung hinauszugehen oder hinter ihm zurückzubleiben, ist dies gesondert zu begründen. In der Begründung ist weiter darzustellen, welches Gewicht der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung für das Gesamturteil jeweils zukommt. Dabei müssen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Gesamturteil und die Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt. Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden. Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann. Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil jedoch nur dann, wenn im konkreten Fall - anders als im hier vorliegenden Fall - eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf Null - geradezu aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.03.2018, a. a. O., vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, juris, vom 28.01.2016, a. a. O. und vom 17.09.2015, a. a. O.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.01.2017 - 4 S 2241/16 -, juris).

27

Diesen Anforderungen wird die Regelbeurteilung vom 28.12.2016 in der Gestalt des Schreibens vom 17.05.2017 nicht gerecht. Zwar wird in dem Beurteilungsvordruck der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 das Ergebnis der Vorbeurteilung mit dem Gesamturteil von zehn Punkten damit begründet, dass der Kläger gelegentlich die Leistungserwartungen deutlich übersteigende Leistungen zeigt und die Befähigungsbeurteilung keinen Anlass gibt, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung abzuweichen. Allein diese Begründung für das Gesamturteil der Vorbeurteilung begegnet aber schon deshalb durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil ihr keine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der Einzelmerkmale zu entnehmen ist. Insbesondere ist nicht erkennbar, auf welche Weise der Beurteiler durch Gewichtung der Einzelmerkmale zu dem abschließenden Gesamtergebnis gelangt ist. Es fehlt an einer auf die individuellen Leistungen und Befähigungen des Klägers sowie seiner Gesamtpersönlichkeit bezogenen Begründung des Gesamturteils. Der Beklagte wiederholt lediglich die Definition von zehn Punkten - „zeigt gelegentlich die Leistungserwartungen deutlich übersteigende Leistungen“ - aus § 4 Abs. 2 Nr. 10 BeurtVO. Eine Aussage, welches Gewicht der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung für das Gesamturteil jeweils zukommt, wie es Nr. 7.2 BRL für die Gesamtbegründung vorsieht, ist aus dieser Begründung ebenso wenig ersichtlich wie die Vornahme einer Gewichtung der einzelnen Leistungsmerkmale. Denn auch der Satz, dass die Befähigungsbeurteilung keinen Anlass gibt, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung abzuweichen, ist nicht mehr als eine inhaltsleere Floskel. Eine nur formelhafte Begründung des Gesamturteils kommt jedoch einem Begründungsausfall gleich (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 08.10.2018 - 3 K 3258/18 -, juris).

28

Eine weiter ausdifferenzierte und die Bildung des Gesamturteils ausreichend erklärende Begründung ist auch nicht in dem für die Begründung des Endurteils hinzugefügten Beiblatt zu sehen. In diesem wird lediglich die vorgenommene pauschale Absenkung erläutert und begründet, nicht aber die individuelle Gesamtbeurteilung des Klägers. Im Gegenteil steht im Ergebnis die Begründung des Gesamturteils der Vorbeurteilung, die vorliegend einer textlichen Definition von zehn Punkten entspricht, in einem unauflösbaren Widerspruch zu dem im Ergebnis vergebenen Gesamturteil von sieben Punkten, da der Beklagte es versäumt hat, unter Einbeziehung und Würdigung der vorgenommenen Absenkung eine (erneute) Begründung des Gesamturteils zu formulieren bzw. die sich dadurch ergebenden Widersprüche zu plausibilisieren. Folglich kann die hier vorliegende textliche Begründung schon ihrem Wortlaut nach ein Gesamturteil von sieben Punkten nicht tragen.

29

Darüber hinaus hat der Beklagte mit seinem Schreiben vom 17.05.2017 die in der Endbeurteilung der Regelbeurteilung vom 28.12.2016 auf dem Beiblatt vorgenommene Absenkung der Befähigungsbewertung der Vorbeurteilung um jeweils eine Bewertungsebene nach Abstimmung mit dem zuständigen Endbeurteiler wieder aufgehoben, ohne dass eine (ergänzende) Begründung des Gesamturteils erfolgt ist. Dadurch weist die Beurteilung des Klägers im Ergebnis eine Befähigungsbeurteilung auf, die nach Auffassung des Beklagten bei der Vorbeurteilung keinen Anlass gegeben hat, für die Bildung des Gesamturteils von dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung in Höhe von zehn Punkten abzuweichen. Der Beklagte hat sein Gesamturteil von sieben Punkten durch das Schreiben vom 17.05.2017 aber nicht verändert, so dass es ohne weitere Begründung nicht schlüssig nachzuvollziehen ist, dass die gleichen Bewertungen der einzelnen Befähigungsmerkmale auch hinsichtlich des Gesamturteils von sieben Punkten keinen Anlass zur Abweichung geben können. Dementsprechend passt letztlich das Gesamturteil mit den einzelnen Leistungs- und Befähigungsbeurteilungen des Klägers - ohne weitere Erläuterungen - nicht mehr zusammen, obwohl diese grundsätzlich miteinander vereinbar sein müssen (vgl. Wahlen, in: Brinktrine/Hug, BeckOK Beamtenrecht Baden-Württemberg, 9. Edition, Stand: 15.07.2018, § 51 LBG Rn. 30).

30

Der Beklagte hat auch entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut von Nr. 7.2 BRL weder in der Beurteilung vom 28.12.2016 noch in dem Schreiben vom 17.05.2017 aufgezeigt, welches Gewicht er der Befähigungsbeurteilung bei der Bildung des Gesamturteils beimisst und hat somit gegen diese Vorgaben verstoßen. Zwar hat der Beklagte im Schreiben vom 17.05.2017 selbst ausgeführt, dass nach Nr. 7.1 BRL aus dem zusammenfassenden Ergebnis der Leistungsbeurteilung und der Befähigungsbeurteilung durch eine zusammenfassende Gesamtwürdigung ein Gesamturteil nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 BeurtVO zu bilden ist, entsprochen hat er diesen Anforderungen aber nicht. Eine Gesamtwürdigung auch unter Vornahme einer Gewichtung der Befähigungsbeurteilung ist entgegen der Auffassung des Beklagten nicht etwa deshalb entbehrlich, weil es zulässig ist, dass der Dienstherr den Befähigungsmerkmalen bei der Bildung des Gesamturteils einer Regelbeurteilung lediglich eine untergeordnete Bedeutung beimisst (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.2016, a. a. O.). Der hierfür angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist keine Aussage dahingehend zu entnehmen, dass die Befähigungsmerkmale für die Gesamtbeurteilung überhaupt keine Bedeutung haben können bzw. dürfen, sondern nur, dass es im Beurteilungsspielraum des Dienstherrn bzw. der Beurteiler liegt, welches Gewicht den einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen zugeschrieben werden soll. Dies entspricht auch den vom Beklagten zu beachtenden und vom Gericht zu überprüfenden Vorgaben in § 4 Abs. 1 BeurtVO und Nr. 7. 2 BRL. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die Befähigungsmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils - unabhängig davon mit welchem Gewicht - zu berücksichtigen sind. Schließlich können auch die Befähigungsmerkmale dem maßgeblichen Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein, dienen. Denn mit ihnen werden allgemein für die dienstliche Verwendung bedeutsame Eigenschaften des Beamten angesprochen, die - weil nicht auf ein bestimmtes Amt und die hierfür bestehenden Anforderungen bezogen - unter den Begriff der Befähigung im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG fallen und bei einer Auswahlentscheidung daher berücksichtigt werden können (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.03.2015 - 2 C 12.14 -, juris sowie vom 28.01.2016, a. a. O.). Der Beklagte hat hingegen durch seine Aussage, dass die gleiche Befähigungsbeurteilung zu einem mit drei Punkten unterschiedlichen Gesamturteil passt, kundgetan, dass er der Befähigungsbeurteilung letztlich keine Bedeutung beimisst, ohne dies nachvollziehbar zu begründen.

31

Eine Nachholung der erforderlichen Begründung des Gesamturteils der dienstlichen Beurteilung im gerichtlichen Verfahren ist nicht möglich. Denn die Begründung des Gesamturteils hat in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Sie ist materieller Bestandteil der dienstlichen Beurteilung. Anders als etwa bei nachträglichen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2016 - 2 VR 1.16 -, juris; Urteil vom 02.03.2017, a. a. O. sowie Urteil vom 01.03.2018, a. a. O.). Im Übrigen ist eine Nachholung der erforderlichen Begründung vorliegend weder im Widerspruchsverfahren noch im gerichtlichen Verfahren erfolgt.

32

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

33

Ein Grund, die Berufung zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO), liegt nicht vor.

34

Beschluss vom 24.05.2019

35

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 und 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt (vgl. Nr. 10.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ-Beilage 2013, 58).