Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2015-10-06, Aktenzeichen 2 LB 315/14

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 6. Kammer (Einzelrichter) - vom 28. Mai 2014 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich als Trägerin einer Berufsfachschule für Physiotherapie in freier Trägerschaft gegen die Untersagung der Durchführung einer verkürzten Ausbildung nach § 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Berufe in der Physiotherapie vom 26. Mai 1994 (MPhG).

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Bereits kurz nach Erlass des genannten Gesetzes beantragten seinerzeit „die G. -Schulen, getragen von dem Institut für berufliche Aus- und Fortbildung GmbH … , einem Unternehmen der Schulgruppe H. - und A. -Schulen“ unter dem 15. März 1995 bei der damaligen Bezirksregierung C. sinngemäß die in § 9 MPhG vorausgesetzte staatliche Anerkennung für die Gründung und den Betrieb einer Physiotherapeutenschule auf der Grundlage des Gesetzes über die Berufe in der Physiotherapie und der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Physiotherapeuten vom 6. Dezember 1994 (PhysTh-APrV). Der Antrag umfasste nähere Angaben zu Konzept und Ausstattung der Schule, wobei er eine dreijährige Ausbildung zugrunde legte. Mit Schreiben vom 19. Mai 1995 wurde der Antrag hinsichtlich der Zahl der aufzunehmenden Schüler noch modifiziert. Dieses Schreiben wies nunmehr die „Zweigstelle der A. -Schulen GmbH (gemeinnützig)“ als Inhaberin und Schulträgerin der Schulen G. aus.

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Mit Bescheid vom 12. September 1995 erkannte die Bezirksregierung die Schule für Physiotherapie mit einer Ausbildungskapazität von 28 Schülern pro Jahr unter Beifügung einer Reihe „verbindlicher Maßgaben“ an; Maßgabe Nr. 10 lautete:

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„Die staatliche Anerkennung ergeht unter dem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage, sofern es im Interesse der Ausbildung der Schüler oder im sonstigen öffentlichen Interesse geboten ist“.

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Unter dem 29. November 1995 beantragten die Schulen G. die Anerkennung einer Erweiterung der Schule von drei auf sechs Lehrgänge unter zeitlichen Verschiebungen im bisherigen Ausbildungsablauf und Angaben zur Erweiterung der Ausstattung. Die Bezirksregierung erteilte die entsprechende Anerkennung mit Bescheid vom 21. Februar 1996 wiederum mit „verbindlichen Auflagen“ einschließlich des genannten Auflagenvorbehalts.

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Ende 2012 erhielt die nunmehr zuständig gewordene Beklagte Kenntnis davon, dass an der genannten Schule „verkürzte Lehrgänge nach § 12 MPhG“ durchgeführt würden und wies mit Schreiben vom 32. November 2012 darauf hin, dass der Unterricht grundsätzlich getrennt nach Lehrgängen durchzuführen sei. Eine Genehmigung für gemeinsamen Unterricht könne in Ausnahmefällen in einzelnen Themen nach vorheriger Absprache erteilt werden.

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Mit Schreiben vom 17. Dezember 2012 beantragten die Schulen G. daraufhin die Genehmigung zur Durchführung von verkürzten Lehrgängen nach § 12 MPhG. Im schulischen Teil der Ausbildung führe sie die inhaltlich gleichen Unterrichtseinheiten als gemeinsamen Unterricht für 12 Monate (altes/neues Recht) und 18 Monate (neues Recht) durch.

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In einem Anhörungsschreiben vom 14. Dezember 2012 stellte sich die Beklagte auf den Standpunkt, die gemeinsame Unterrichtung von Fächern, die nach den Anlagen zur APrV sehr unterschiedlich seien, sei nicht zulässig. Dem trat die Klägerin mit Anwaltsschreiben vom 4. Januar 2013 unter näherer Auseinandersetzung mit dem Ausbildungsstoff entgegen. Die Beklagte forderte mit Schreiben vom 6. Februar 2013, für eine Entscheidung über den Antrag auf Genehmigung der verkürzten Lehrgänge Nachweise vorzulegen über

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die beantragte Schülerzahl pro Lehrgang

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die beantragte Lehrgangszahl pro Jahr

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den regelmäßigen Lehrgangsbeginn (Monat)

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den Raumbelegungsplan

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den Ausbildungsplan (Organisation der theoretischen und praktischen Phasen der Ausbildung)

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die Einsatzpläne für die praktischen Ausbildungsphasen der Schülerinnen und Schüler

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über ausreichende praktische Ausbildungsplätze

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über die entsprechende Zahl an hauptberuflich beschäftigten Lehrkräften.

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Zur Erläuterung führte sie aus, bei den Lehrgängen gemäß Anlage 2 (zu § 1 Abs. 2 Satz 1) PhysTh-APrV (18 Monate) sowie Anlage 3 (zu § 1 Abs. 2 Satz 2) PhsyTh-APrV (12 Monate) handele es sich um eigenständige Ausbildungen, die getrennt voneinander durchzuführen seien. Eine Ausnahme von der Regel setze ein unterrichtsorganisatorisches und methodisches Konzept voraus. Für die Prüfung, ob gemeinsamer Unterricht möglich sei, sei jeweils ein Curriculum für beide Verkürzungskurse (12 und 18 Monate) vorzulegen. Mit Schreiben vom gleichen Tag nahm die Beklagte auch Stellung zu den Ausführungen der Klägerin in dem genannten Anwaltsschreiben.

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Nach weiteren Kontakten kündigte die Beklagte mit Schreiben vom 7. Mai 2013 an, sie wolle die erteilte Anerkennung um einen Widerrufsvorbehalt und um Vorgaben für eine verkürzte Ausbildung ergänzen. Dagegen wandte sich die Klägerin mit Anwaltsschreiben vom 13. Juni 2013 und stellte u.a. klar, die Schüler, die eine Verkürzung der Physiotherapieausbildung beantragten, würden nach Prüfung der eingereichten Unterlagen einzeln zugelassen und durchliefen nicht eigene, sondern bestehende Kurse der Physiotherapieschule.

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Nach weiterem Schriftwechsel untersagte die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid vom 27. November 2013 für die Zukunft die Durchführung der verkürzten Ausbildung, weil die Klägerin nur über eine staatliche Anerkennung für die dreijährige Physiotherapeutenausbildung verfüge und mehrfach vergeblich aufgefordert worden sei, die Genehmigung der auf 18 oder 12 Monate verkürzten Ausbildungen zu beantragen und Curricula vorzulegen. Abweichend von der Praxis der Klägerin, Schülerinnen und Schüler mit Erlaubnis für eine der verkürzten Ausbildungen auf die Klassen der regulären dreijährigen Ausbildung zu verteilen, sei es notwendig, deren Vorwissen aus der nachgewiesenen Berufsausbildung aufzufrischen und zu ergänzen. Es sei zwar durchaus möglich, nach entsprechender Genehmigung gemeinsame Lernsituationen bzw. Unterrichtseinheiten zu schaffen. Die Zusammenlegung von Klassen setze aber ein strukturiertes Curriculum voraus, aus dem hervorgehe, mit welchem Lernstand die Schüler diese Sequenz beginne und welche Kompetenzen angestrebt würden.

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Mit ihrer dagegen gerichteten Klage hat die Klägerin die Auffassung vertreten, dass die in identischen Fächern vorgenommene Zusammenlegung des Unterrichts für die verkürzten Ausbildungen von Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten rechtlich zulässig sei. Die staatlich anerkannte Schule entscheide in eigener Verantwortung darüber, ob und wie sie eine verkürzte Ausbildung organisiere. Eine gesetzliche Vorgabe, wonach die Schule gesonderte Lehrgänge oder eine eigene Schule für eine verkürzte Ausbildung genehmigen lassen müsse, gebe es nicht. Die inhaltlichen Anforderungen an die Physiotherapieausbildung seien in der (bundesrechtlichen) Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Physiotherapeuten festgelegt. Demzufolge unterliege eine staatlich anerkannte Physiotherapeutenschule nicht der Fachaufsicht des Landes. Die zuständige Behörde des Landes entscheide nach § 14 Abs. 2 MPHG nur über die Anträge von einzelnen Schülerinnen und Schülern auf Verkürzung der Ausbildung. Allein darauf beschränkten sich ein Genehmigungserfordernis und die Behördenzuständigkeit der Beklagten.

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Lehrgänge nach § 12 Abs. 1 Satz 1 bis 3 MPhG seien keine speziellen Ausbildungen, sondern Teil des einheitlichen Bildungsgangs der dreijährigen Physiotherapeutenausbildung nach § 9 MPhG, welche in diesen Fällen nur gemäß § 12 Abs. 1 MPhG wegen bereits erbrachter Vorleistungen verkürzt werde und mit einer staatlichen Ergänzungsprüfung abschließe. Das folge aus der Anrechnungsvorschrift des § 12 Abs. 3 MPhG und aus § 14 Abs. 2 MPHG, wonach der Gesetzgeber gerade nicht von separaten Ausbildungen der in § 12 Abs. 1 MPhG genannten Personen ausgehe. Dem entspreche die Praxis bei der Verkürzung von Ausbildungszeiten in anderen Ausbildungsberufen. Daher habe sie die Teilnehmer an der verkürzten Ausbildung in die vorhandenen Lehrgänge gemäß § 9 MPhG insoweit integriert, als aus dem Stoff des Gesamtlehrganges die für die verkürzten Ausbildungen relevanten Fächer und Inhalte herausgesucht und den entsprechenden Teilnehmern angeboten würden.

22

Die verkürzte Ausbildung werde ordnungsgemäß durchgeführt. An der Schule hätten in den letzten drei Jahren mehrere Abschlussprüfungen für Schülerinnen und Schülern stattgefunden, denen die Beklagte die Genehmigung zur Verkürzung der Ausbildung erteilt habe. Beanstandungen habe es dabei nicht gegeben, alle Schülerinnen und Schüler hätten die Ergänzungsprüfung mit Erfolg bestanden. Mängel der Ausbildung habe die Beklagte bei ihren Schulbesuchen nach Einblick in die Curricula, Stoffverteilungspläne und Klassenbücher ebenfalls nicht festgestellt.

23

Dass das Vorwissen der Ausbildung zum Masseur und Medizinischen Bademeister in der verkürzten Ausbildung bei den Schulen G. nicht aufgefrischt und ergänzt werde, treffe nicht zu. Die verkürzte Ausbildung basiere auf einem Curriculum, welches sich im Wesentlichen auf die Vorgaben in den Anlagen 2 und 3 der Physiotherapeutenausbildungs- und Prüfungsverordnung stütze. Diesen sei deutlich zu entnehmen, welche Fächer und praktischen Ausbildungszeiten für die verkürzten Ausbildungen wegfielen und welche Inhalte in den restlichen Fächern noch gelehrt werden müssten. Die verbleibenden Ausbildungsinhalte der Anlagen 2 und 3 fänden sich vollständig in den inhaltlichen Vorgaben der dreijährigen Ausbildung in Anlage 1 der Physiotherapeutenausbildungs- und Prüfungsverordnung wieder. Demzufolge vermittle die Schule bei der verkürzten Ausbildung in jedem Fall die in der Physiotherapeutenausbildungs- und Prüfungsverordnung vorgeschriebenen Inhalte.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den zum Geschäftszeichen ……………… ergangenen Bescheid der Beklagten vom 27. November 2013 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat die Auffassung vertreten, dass die der Klägerin im Jahre 1995 verliehene staatliche Anerkennung nur den Regelfall der dreijährigen Ausbildung für Lehrgänge gemäß § 9 MPhG umfasse. Die nach § 12 Abs. 1 MPhG angebotene verkürzte Ausbildung stehe unter Aufsicht des Staates, zumindest aber nach Art. 7 Abs. 4 GG unter einem Genehmigungsvorbehalt. Die Wahrnehmung der staatlichen Aufsicht mache es erforderlich, dass ein Schulträger das Angebot von Lehrgängen für die verkürzte Ausbildung unter Vorlage von entsprechenden Unterlagen anzeige und ihm dann die entsprechende staatliche Anerkennung erteilt werde. Dies sei nicht nur zur Sicherheit des Schulträgers erforderlich, sondern auch damit Schülerinnen und Schüler wüssten, dass auch ihre verkürzte Ausbildung unter staatlicher Aufsicht erfolge.

29

Dafür seien mit Schreiben vom 1. März 2013 konkrete Unterlagen von der Klägerin angefordert worden. Bei den Lehrgängen nach § 12 Abs. 1 Satz 1 und 3 MPhG handele es sich um eine eigenständige Ausbildung, die sich von der Ausbildung nach § 9 MPhG nicht nur im zeitlichem Umfang, sondern auch hinsichtlich ihrer Inhalte unterscheide und deshalb ein unterrichtsorganisatorisches und methodisches Konzept voraussetze. Die Klägerin habe dieses Konzept trotz Aufforderung nicht vorgelegt. Bislang seien die Schüler gemeinsam unterrichtet worden, wobei die Klägerin angeblich Unterrichtseinheiten für abweichende Unterrichtsinhalte angeboten habe. Konkrete Nachweise dafür lägen aber nicht vor. Erst wenn ein Curriculum für die jeweiligen beiden Verkürzungskurse vorgelegt werde, könne die Beklagte im Rahmen ihrer staatlichen Aufsichtsaufgabe entscheiden, ob und welche Fächer und Inhalte sich gemeinsam unterrichten ließen.

30

Der Klägerin sei mehrfach angeboten worden, die rechtswidrigen Zustände mit einem nachträglichen Antrag auf Änderung der staatlichen Anerkennung unter Vorlage von Unterlagen zu heilen. Da sie dies bis heute verweigere, sei davon auszugehen, dass sie weiter Personen mit einer verkürzten Ausbildung gemeinsam mit Personen mit dreijähriger Ausbildung unterrichte und sich absichtlich der staatlichen Aufsicht entziehe.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 28. Mai 2014 (- 6 A 8169/13 -, juris) stattgegeben, weil es für das Verbot der Durchführung einer verkürzten Ausbildung an einer rechtlichen Grundlage fehle. Es verstoße gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes.

32

Jeder Verwaltungsakt, der in die Rechte des von ihm Betroffenen eingreife, bedürfe einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Dieser Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes folge aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes und sei nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Verwaltung der Länder verbindlich. Ihm werde nur dann Rechnung getragen, wenn eine gesetzliche Regelung vorhanden sei, die den in Frage stehenden Sachverhalt des behördlichen Tätigwerdens nach allgemeinen Grundsätzen der Gesetzesauslegung erfasse und dabei inhaltlich verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes verpflichte danach auch den Landesgesetzgeber, in grundrechtsrelevanten Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der Verwaltung zu überlassen, wobei es dem Gesetzgeber allerdings nicht von vornherein verwehrt sei, Generalklauseln zu verwenden und Spielräume zu eröffnen. Dies gelte auch für die Grundrechtsrelevanz von Verwaltungsakten, welche in die von Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG erfasste Freiheit der Träger von Privatschulen, die gesetzlich vorgesehene Ausbildung der Schülerinnen und Schüler eigenverantwortlich zu organisieren, eingriffen.

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Seitdem die ehemalige Bezirksregierung Hannover der unter dem Namen Schulen G. betriebenen Berufsfachschule für Physiotherapie mit dem Bescheid vom 12. September 1995 die Eigenschaft einer staatlich anerkannten Schule verliehen habe, sei sowohl im Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten als auch gegenüber den Schülerinnen und Schülern dieser Schule bestandskräftig geregelt, dass Schülerinnen und Schüler an dieser Schule nach § 9 Satz 2 MPhG eine Ausbildung mit den in der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Physiotherapeuten vorgeschriebenen Inhalten erhielten, so dass ihnen nach dem erfolgreichen Abschluss der Ausbildung die Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung „Physiotherapeutin“ oder „Physiotherapeut“ erteilt werden könne.

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Eine gesetzliche Grundlage für den Erlass eines Verwaltungsakts, mit dem die Beklagte der Klägerin untersage, die bundesgesetzlich vorgesehene und inhaltlich vorgegebene Berufsausbildung in bestimmten Teilen durchzuführen, gebe es nicht. Demzufolge gebe es auch keine gesetzliche Regelung der Fragen, welche Behörde des Landes Niedersachsen für den Erlass eines solchen Verwaltungsakts zuständig wäre, welchen Inhalt dieser Verwaltungsakt haben dürfte und ob der zuständigen Behörde ein Ermessen für ihr Tätigwerden und die Auswahl und Umfang der behördlichen Maßnahme eingeräumt wäre.

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Aus dem MPhG und der PhysTh-APrV lasse sich eine solche gesetzliche Grundlage nicht herleiten. Der Bundesgesetzgeber habe insoweit von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG keinen Gebrauch gemacht. Er beschränke sich in § 14 Abs. 1 und 2 MPhG darauf zu bestimmen, welches Land für die gegenüber den Ausgebildeten bzw. den Schülerinnen und Schülern zu treffenden Entscheidungen nach § 2 Abs. 1 und § 7 Abs. 4 MPhG und nach § 6 Abs. 2 oder § 12 MPhG jeweils zuständig sei. Die Regelung der Zulassung der Physiotherapeutenschulen, der diesbezüglichen Behördenzuständigkeiten sowie der Eingriffsmöglichkeiten der staatlichen Aufsicht (Art. 7 Abs. 1 GG) sei gemäß Art. 72 Abs. 1 GG eine Aufgabe der Gesetzgebung der Länder, die Rechtsnormen nicht nur für die staatliche Anerkennung dieser Schulen, sondern auch für die Fachaufsicht für die Physiotherapeutenschulen schaffen müsse (VG Hannover, Urt. vom 28.05.2014 - 6 A 6162/13 -, juris). Die Länder hätten in eigener Zuständigkeit die nähere Ausgestaltung der schulischen Ausbildung zu anderen als ärztlichen Heilberufen als Substanz des ihnen obliegenden Ausbildungsrechts zu bestimmen und hierfür die notwendigen Rechtsgrundlagen zu schaffen.

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Rechtsgrundlagen für die nach Art. 7 Abs. 1 GG als Institution vorgesehene staatliche Schulaufsicht über Physiotherapeutenschulen und deren Inhalt seien in Niedersachsen nicht geschaffen worden. Dementsprechend existierten auch keine Verwaltungsvorschriften, welche die Art und den Inhalt des Tätigwerdens einer staatlichen Aufsicht im Zusammenhang mit der staatlichen Anerkennung von Physiotherapieschulen und den Gebrauch diesbezüglicher Entscheidungsspielräume lenken könnten. Das Niedersächsische Kultusministerium und die anderen beteiligten obersten Landesbehörden hätten in dem gemeinsamen Runderlass „Zuständige Behörden für andere als ärztliche Hilfsberufe“ (vom 23.11.2004, Nds.MBl. S. 866) nur festgelegt, dass die Niedersächsische Landesschulbehörde zuständige Behörde für die in § 14 MPhG genannten Gegenstände der gegenüber den Ausgebildeten bzw. Auszubildenden zu treffenden Erlaubnis-, Verkürzungs- und Anrechnungsentscheidungen und für die Anwendung der Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Physiotherapeuten sei. In dem Erlass des Nieder-sächsischen Kultusministeriums „Mindestanforderungen an Schulen für andere als ärztliche Heilberufe“ (vom 13.04.2010, Nds. MBI. S. 553) beschränke sich die oberste Landesbehörde darauf, für die Ausbildung von Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten bestimmte verwaltungsintern bindende Mindeststandards der Anforderungen an Leitungskräfte, an die räumliche und sächliche Ausstattung der Schulen und die Ausgestaltung der Ausbildung vorzuschreiben. Eine Verwaltungsvorschrift, welche die zuständige Behörde übergangsweise bis zur Schaffung der gesetzlichen Grundlagen ermächtigen könne, die rechtlichen Verhältnisse einer staatlich anerkannten Schule für Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten hoheitlich zu gestalten, existiere hingegen nicht. Aus diesem Grund könne die sich an eine entsprechende Verwaltungsvorschrift anknüpfende Frage, ob der regelungslose Zustand im Land Niedersachsen in Anbetracht des bereits verstrichenen Zeitraums von 20 Jahren seit Erlass des MPhG für eine (weitere) Übergangszeit noch hingenommen werden könnte, offen bleiben.

37

Auf die im Niedersächsischen Schulgesetz (NSchG) verankerten Regelungen über die von den Schulbehörden wahrgenommene staatliche Schulaufsicht (§§ 120, 167 NSchG) könne als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für Eingriffe der Beklagten in die Berechtigung der Klägerin zur Durchführung der Ausbildung von Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten nicht zurückgegriffen werden. Sie seien, soweit das NSchG in seinem Elften Teil bestimmte Anforderungen an die Schulleitungen und den Unterricht an Schulen in freier Trägerschaft stelle, auf die Rechtsverhältnisse von Schulen im Sinne von § 9 Satz 2 MPhG weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden. Bezüglich der staatlich anerkannten Physiotherapeutenschule Schulen G. in C. besteht zwar die Besonderheit, dass das Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem Land Niedersachsen durch das den Beteiligten bekannte Urteil des Nds. Oberverwaltungsgerichts vom 28. November 2001 - 13 L 2847/00 - (n.v.) insoweit rechtskräftig geklärt sei, als es sich bei beiden Schulen um Ersatzschulen im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG handele, für die das Land Niedersachsen rechtswidrig nicht den Zugang zu einem Genehmigungsverfahren nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, 4 Abs. 3 Nds. Verfassung (NV) eröffnet habe. Daraus allein ergebe sich aber noch nicht die Möglichkeit einer analogen Anwendung der Regelungen des NSchG auf die staatliche Schulaufsicht über diese Schule. Denn der Landesgesetzgeber habe in § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG ausdrücklich festgelegt, dass das NSchG auf die Schulen für andere als ärztliche Heilberufe keine Anwendung finde. Mit der abschließenden Aufzählung der in § 1 Abs. 5 Satz 2 NSchG namentlich genannten Rückausnahmen sei das Gesetz in diesem Punkt auch nicht lückenhaft, denn der Landesgesetzgeber habe sich bei der Einführung der Regelung des § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG durch das Gesetz zur Verbesserung von Bildungsqualität und zur Sicherung von Schulstandorten (vom 02.07.2003, Nds. GVBl. S. 244) bewusst dafür entschieden, die vorhandenen Schulen für Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten nicht in den Geltungsbereich des NSchG einzubeziehen. Er habe die bis zum Erlass jenes Gesetzes geltende Verordnungsermächtigung zur Einbeziehung dieser Schulen in den Geltungsbereich des NSchG aufgehoben, um zu verhindern, dass sich Schulträger „in den Geltungsbereich des NSchG einklagen und damit erhebliche Finanzhilfeansprüche auslösen“ (vgl. Nds. Landtag, Gesetzentwurf der Fraktionen von CDU und FDP vom 10.03.2003, LT-Drs. 15/30 S. 15). Demzufolge lasse sich eine Genehmigungspflicht der verkürzten Physiotherapeutenausbildung abweichend von der Rechtsauffassung der Beklagten nicht aus dem Genehmigungserfordernis von Ersatzschulen (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG) herleiten.

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Unterstellt, es ließe sich die von der Beklagten ersichtlich in Ausschöpfung eines angenommenen Ermessensspielraums getroffene Untersagungsverfügung auf eine rechtliche Grundlage stützen, wäre sie dennoch rechtswidrig, denn die Entscheidung der Beklagten stütze sich auf eine unzutreffende Grundlage. Entscheidend für das behördliche Einschreiten der Beklagten sei ihre Auffassung, dass die staatliche Anerkennung der Schulen G. nicht zur Durchführung der nach § 12 Abs. 1 MPhG vorgesehenen verkürzten Ausbildung berechtige, dass die Beklagte vielmehr für die Durchführung der diesbezüglichen Lehrgänge bei der Schulbehörde eine gesonderte Genehmigung beantragen müssen.

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Beides treffe nicht zu. Eine gesetzliche Regelung, die dem Träger einer staatlich anerkannten Physiotherapieschule aufgebe, eine behördliche Genehmigung für die Durchführung von Lehrgängen für Schülerinnen und Schüler, deren Ausbildung durch Bescheid der Beklagten nach § 12 Abs. 1 bis 3 MPhG verkürzt worden ist, einzuholen, existiere nicht. Eine solche Regelung stünde auch im Widerspruch zum Wesen und Inhalt der staatlichen Anerkennung. Mit der am 12. September 1995 verliehenen Eigenschaft der Schulen G. als staatlich anerkannte Schule sei im Sinne von § 9 Satz 2 MPhG ein Rechtsstatus begründet worden, der Voraussetzung dafür sei, dass die von der Klägerin an dieser Schule ausgebildeten und erfolgreich geprüften Personen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis zum Führen der Berufsbezeichnung „Physiotherapeutin“ und „Physiotherapeut“ hätten.

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Die der Klägerin verliehene staatliche Anerkennung umfasse auch das Recht zur Ausbildung von Personen, für die die Beklagte die Verkürzung der Ausbildungszeit gemäß § 12 Abs. 1 MPhG genehmigt habe. Der objektive Erklärungswert des Ausspruchs über die Verleihung der staatlichen Anerkennung im Bescheid der ehemaligen Bezirksregierung C. vom 12. September 1995 enthalte keine inhaltliche Einschränkung der Ausbildung von Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten. Sie lasse sich insbesondere nicht dem Zitat des § 9 MPhG im Entscheidungsausspruch des Bescheides entnehmen. Dieses Zitat stelle ersichtlich darauf ab, dass einer Schule nach § 9 Satz 2 MPhG die Eigenschaft einer staatlich anerkannten Schule verliehen worden sein müsse, wenn die erfolgreiche Ausbildung an dieser Schule zur Erteilung der Erlaubnis des Führens der Berufsbezeichnung „Physiotherapeutin“ oder „Physiotherapeut“ führen solle. Eine nur teilweise oder abschnittsweise Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Physiotherapeutenschule sei im MPhG nicht vorgesehen. Vielmehr bezögen sich die gegenüber den Schülerinnen und Schülern zu treffenden Verkürzungsentscheidungen der Beklagten nach dem Wortlaut des § 12 Abs. 1 Satz 1 MPhG auf „die Ausbildung nach § 9 Satz 1“. Die als „Maßgaben“ bezeichneten Einschränkungen und Nebenbestimmungen des Anerkennungsbescheides vom 12. September 1995 gäben ebenfalls nichts für eine inhaltliche Einschränkung der staatlichen Anerkennung der Schulen G. her. Das gelte auch, soweit in dem Anerkennungsbescheid bestimmt worden sei, dass die mit dem Anerkennungsantrag der 15. März 1995 vorgelegten Unterlagen Gegenstand der staatlichen Anerkennung seien. Der hierzu von der Klägerin vorgelegte Lehrplan habe sich zwar unter Bezugnahme auf Anlage 1 zur PhysTh-APrV (nur) auf die dreijährige Physiotherapeutenausbildung bezogen. Allerdings enthielten die vorgelegten und nachgereichten Antragsunterlagen der Klägerin keine Erklärung der Klägerin, dass sie die Verleihung der Eigenschaft einer staatlichen Anerkennung ausschließlich und vorbehaltlos für die Durchführung der dreijährigen Ausbildung beantrage.

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Zwar sei aus dem Verfahren 6 A 6162/13 bekannt, dass die Beklagte die staatliche Anerkennung vom 12. September 1995 mit einem Bescheid vom 22. Juli 2013 geändert und dabei unter anderem angeordnet habe, dass die Lehrgänge nach § 1 Abs.1 PhysTh-APrV und dem Stoffverteilungsplan der Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 PhysTh-APrV durchzuführen seien, ferner dass der theoretische und praktische Unterricht getrennt nach Lehrgängen durchgeführt werden müsse und Ausnahmen (nur) nach der Zustimmung der Schulbehörde möglich seien. Der Bescheid vom 22. Juli 2013 sei aber in jenem Verfahren von der Klägerin angefochten und mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. Mai 2014 - 6 A 6162/13 - aufgehoben worden, weil es in Niedersachsen auch für die nachträgliche Änderung staatlicher Anerkennungen von Schulen nach § 9 Satz 2 MPhG an einer gesetzlichen Grundlage fehle.

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Der Senat hat die Berufung gegen dieses Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen; das im vorangegangenen Absatz angeführte Urteil in der Sache 6 A 6162/13 ist Gegenstand des Berufungsurteils vom heutigen Tage zum Aktenzeichen 2 LB 314/14.

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Die Beklagte trägt nunmehr vor:

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Nach ihren Verwaltungsvorgängen mache die Klägerin zu Unrecht die Schulträgerschaft für die hier in Rede stehenden Schulen G. geltend. Ursprüngliche Schulträgerin sei das Institut für I. gewesen; ein Wechsel der Schulträgerschaft sei ihr nie angezeigt worden.

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Für eine verkürzte Ausbildung nach § 12 MPhG sei eine antragsabhängige staatliche Anerkennung erforderlich. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ergebe sie sich nicht bereits aus einer Anerkennung nach § 9 MPhG. Da die Klägerin zur Vorlage eines Konzepts für die verkürzte Ausbildung nicht bereit gewesen sei, habe der umstrittene Bescheid eine entsprechende Weisung erteilt. Die Zuständigkeit der Beklagten hierfür ergebe sich aus den einschlägigen Erlassen. Rechtsgrundlage für Weisungen der vorgenommenen Art sei Art. 7 Abs. 1 GG in Gestalt der staatlichen Schulaufsicht über die Schulen. Auch andere Gerichte hätten der Beklagten bereits die Kompetenz zur Regelung der Statusangelegenheiten von Privatschulen des Gesundheitswesens zugesprochen, die nicht dem Schulgesetz unterlägen. Es widerspreche nicht dem Vorbehalt des Gesetzes, wenn sie sich an dem Ministeriumserlass zu den Mindestanforderungen an Schulen für andere als ärztliche Heilberufe orientiere. Vielmehr werde bereits in den §§ 2-7 MPhG den Anforderungen an einen Gesetzesvorbehalt entsprochen. Die nähere organisatorische Ausgestaltung könne demnach durch eine Verwaltungsvorschrift erfolgen. Verstößen dürfe durch aufsichtliche Verwaltungsakte entgegengetreten werden.

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Die Weisung stelle sich als milderes Mittel gegenüber dem Widerruf der staatlichen Anerkennung dar. Sie sei deshalb von der Aufgabe der Zulassung der Schulen durch staatliche Anerkennung mit umfasst.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie trägt vor:

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Sie sei Schulträgerin der Schulen G. in C..

53

An dieser von ihr betriebenen Schule bilde sie Physiotherapeuten auf der Grundlage des § 9 MPhG aus und erfülle dabei die Anforderungen der bundesrechtlichen Ausbildungs- und Prüfungsverordnung. Bei der verkürzten Ausbildung nach § 12 MPhG handele es sich nicht um eine im Verhältnis zu § 9 MPhG „andere“ Ausbildung, sondern gerade um die Ausbildung nach § 9 MPhG, auf die lediglich vorausgegangene Ausbildungen angerechnet würden, z.B. eine Ausbildung zum Masseur. Die Prüfungsanforderungen blieben dabei gleich, auch wenn § 12 MPhG von einer „Ergänzungsprüfung“ spreche.

54

Die staatliche Anerkennung beschränke sich nicht auf bestimmte Lehrgänge oder Ausbildungsgänge, sondern umfasse die Eignung und Berechtigung der Schule, die Physiotherapieausbildung als solche durchzuführen; sie sei allumfassend. Entscheide die Beklagte über einen Verkürzungsantrag nach § 14 MPhG, könne der Schüler nach Maßgabe dieser Bescheinigung unterrichtet werden.

55

Sie führe die verkürzte Ausbildung bereits seit vielen Jahren beanstandungsfrei aus.

56

Die Weisung der Beklagten entbehre der erforderlichen rechtlichen Grundlage. Soweit sie sich für das Gegenteil auf die Entscheidungen anderer Gerichte berufe, stützten diese ihre Auffassung nicht. Eine Rechtsgrundlage sei in Entscheidungen der Verwaltungsgerichte Hannover und Oldenburg vielmehr in bestandskräftigen Nebenbestimmungen erblickt worden, die die ihr selbst erteilte Anerkennung jedoch nicht enthalte. Das Verwaltungsgericht Stuttgart habe lediglich Anerkennungsvoraussetzungen nicht als gegeben angesehen.

57

Unmittelbar auf Art. 7 Abs. 1 GG (Schulaufsicht) könne die Weisung nicht gegründet werden. Der Gesetzesvorbehalt erfordere auch für das Schulwesen die Regelung konkreter Eingriffsvoraussetzungen.

58

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angegriffenen Bescheid zu Recht aufgehoben; der Senat folgt im Wesentlichen den Gründen des angefochtenen Urteils.

60

Soweit die Klägerin die Schulträgerschaft für die G. -Schulen für sich reklamiert, bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass dem eine unzutreffende Darstellung der wahren rechtlichen Verhältnisse zugrunde liegt. Zwar benennt das Impressum im Internetauftritt der Schulen G. als Schulträgerin das Institut für I., J., vertreten durch die K. -GmbH. Tatsächlich wurde auch der ursprüngliche Anerkennungsantrag für „die G. -Schulen, getragen von dem Institut für I. , einem Unternehmen der Schulgruppe H. - und A. -Schulen“ gestellt und mit einem Handelsregisterauszug für das genannte Institut versehen. Nicht solche Benennungen, sondern die tatsächlichen rechtlichen Verhältnisse sind jedoch maßgeblich. Die Beklagte hat nichts dafür vorgetragen, dass die gegenwärtigen Angaben der Klägerin inhaltlich unrichtig sein könnten. Hier stellte sich auch nicht - wie für andere Privatschulen in § 147 Abs. 3 Nr. 2 NSchG geregelt - die Frage des Übergangs einer Genehmigung auf einen anderen Schulträger, sondern der Anerkennungsbescheid vom 12. September 1995, der unmittelbar den „Schulen G.“ gegenüber erteilt wurde, ohne die Schulträgerschaft anzusprechen, fußte auf weiteren Antragsunterlagen, die bereits die „Zweigstelle der A. -Schulen GmbH (gemeinnützig)“ als Inhaberin und Schulträgerin der Schulen G. benannten. Dies galt bereits für das Schreiben vom 19. Mai 1995, mit dem der Antrag hinsichtlich der Zahl der aufzunehmenden Schüler modifiziert wurde, aber auch für alle weiteren das Antragsverfahren betreffenden - und späteren - Schreiben, wobei spätere allerdings der Zusatz „Zweigstelle“ in Fortfall geriet.

61

Die Klägerin bedurfte rechtlich zur Durchführung einer verkürzten Ausbildung im Sinne des § 12 Abs. 1 MPhG keiner zusätzlichen Anerkennung. Inhalt und Reichweite der ursprünglichen Anerkennung für die „Erstausstattung“ der Schule ergab sich mangels besonderer gesetzlicher Regelungen nach allgemeinen Grundsätzen, d.h. vornehmlich nach dem Regelungsgehalt des Anerkennungsbescheides selbst. Dieser bestimmte sich durch die Bezugnahme auf den zugrunde liegenden Antrag mit den beigefügten Unterlagen und ggf. ergänzend aus der seinerzeitigen Erlasslage und ständiger Verwaltungspraxis, die beide unter Umständen ein bestimmtes Verständnis des Regelungsgehaltes nahelegen konnten.

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Dazu im Einzelnen:

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Bundesrechtlich sind zunächst nur die Anforderungen an die Ausbildung zum Physiotherapeuten geregelt, die nach § 9 Abs. 1 Satz 2 MPhG „durch staatlich anerkannte Schulen vermittelt“ wird und mit einer staatlichen Prüfung abschließt. Grundsätzlich beträgt die Ausbildungsdauer nach § 9 Abs. 1 Satz 1 MPhG drei Jahre. Hat der Schüler bereits eine Ausbildung als Masseur oder medizinischer Bademeister absolviert, wird die Ausbildung auf Antrag verkürzt (§ 12 Abs. 1 MPhG). Die Entscheidung hierüber trifft nach § 14 Abs. 2 MPhG die zuständige Behörde des Landes.

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Landesrechtlich erfolgt(e) die Anerkennung in Niedersachsen für die nach § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 NSchG aus dem Anwendungsbereich des Niedersächsischen Schulgesetzes ausgeschlossenen (und seinerzeit auch nicht durch Verordnung einbezogenen) Schulen für andere als ärztliche Heilberufe nach einem Ministeriumserlass, seinerzeit dem Erlass über die Mindestanforderungen an Lehranstalten für nichtärztliche Heilberufe vom 25. Januar 1990 (Nds.MBl. 1990, 186 in der Fassung vom 26.11.1992, Nds.MBl. 1593; nunmehr Erlass über die Mindestanforderungen für andere als ärztliche Heilberufe vom 22.12.2014, Nds.MBl. 2015, 87). Im Anerkennungszeitraum bezog sich der entsprechende Erlass allerdings noch nicht auf die erst durch Gesetz von 1994 eingeführte Physiotherapeutenausbildung. Ursprünglich war der Erlass - anders als heute - ohne für alle Schulen gleichermaßen geltende Regelungen jeweils auf bestimmte Schultypen bezogen. Der Änderungserlass vom 26. November 1992 führte einen Abschnitt V. ein („Schulen für Krankengymnastinnen und Krankengymnasten“), der erst durch den Änderungserlass vom 7. März 1996 (Nds.MBl. 1996, 573) die Fassung „Schulen für Physiotherapie“ erhielt. Mit anderen Worten erfolgte die Anerkennung der Schule der Klägerin ohne landesinterne Regelungen und im Übrigen auch ohne darauf beruhende Rückgriffsmöglichkeit auf eine für Physiotherapeutenschulen bestehende Verwaltungspraxis. Infolgedessen gewinnt auch der Umstand keine Bedeutung, dass für andere Schulen des gleichen Schulträgers auf Antrag mit Bescheiden vom 22. September 1994 Anerkennungen auch für eine verkürzte Ausbildung ausgesprochen worden sind; dies entfaltet für den vorliegenden Fall, in dem die Beklagte einen ausreichenden Antrag gerade vermisste, weder Bindungs- noch Vorbildwirkung und stellte auch keine Auslegungsmaßstäbe bereit.

65

Maßgeblich waren daher für die Bestimmung der Reichweite der erteilten Genehmigung ausschließlich die hierfür gestellten Anträge selbst und der Regelungsgehalt der dafür konkret erteilten Anerkennungen. Aus beidem musste - was schultypübergreifend für die die Identifizierung des Antragsgegenstandes erforderlich ist - zumindest eine konzeptionelle Festlegung auf die spezifische Art der Ausbildung - hier also Physiotherapie - sowie eine gewisse Festlegung der räumlichen, personellen und sächlichen Erstausstattung hervorgehen. Diesen Anforderungen ist genügt worden. Der Antrag - und seine spätere Änderung - wies entsprechende Konkretisierungen auf; die Anerkennungsbescheide haben durch eine Reihe von „verbindlichen Maßgaben“ den Anerkennungsgegenstand noch weitergehend eingeengt. Daran ist die Reichweite der Anerkennung nach wie vor allein zu messen.

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Der Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die danach maßgebliche Anerkennungslage eine verkürzte Ausbildung nicht ausschloss. Zwar lag den Anerkennungsanträgen ein Konzept für eine dreijährige Ausbildung zugrunde, obwohl die Möglichkeit einer Verkürzung schon in der „Urfassung“ des Physiotherapeutengesetzes aus dem Jahr 1994 vorgesehen war. Dieses Gesetz behandelt die Verkürzung jedoch nicht als eigenständigen Ausbildungsgang neben der dreijährigen Ausbildung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 MPhG, sondern sieht in § 12 Abs. 1 MPhG eine Verkürzung auf eine geringere Stundenzahl für „Personen“ vor, die bestimmte Anforderungen erfüllen, ist also nicht ausbildungsgangs-, sondern personenbezogen. Auch aus § 1 PhysTh-APrV ergibt sich nichts anderes; die dazu gehörigen Anlagen spezifizieren lediglich, welche Stundenzahl auf welchen Unterrichtsstoff zu verwenden ist. In der Sache mag es mehr als naheliegend erscheinen, eine Mehrzahl von Schülern, die in gleicher Weise für eine Verkürzung antragsberechtigt sind, in einer Ausbildungsgruppe mit spezifisch darauf zugeschnittenem Konzept zusammenzufassen; aus dem insoweit allein einschlägigen Bundesrecht ergibt sich ein solches Erfordernis jedoch nicht. Infolgedessen stellt sich auch nicht die Frage, ob ein „gemeinsamer Unterricht“ zugelassen werden kann.

67

Der bestandskräftige Anerkennungsbescheid bietet nicht bereits für sich genommen die Möglichkeit, der Klägerin die Vorlage eines besonderen Ausbildungskonzepts oder einen Verzicht auf die verkürzte Ausbildung aufzuerlegen. Soweit bestandskräftige Nebenbestimmungen überhaupt für solche Zwecke herangezogen werden können, ist der hier verwandte Auflagenvorbehalt jedenfalls auch nicht ansatzweise bestimmt genug, um solche Eingriffe zu rechtfertigen. Ein Widerruf der Anerkennung ist nicht vorbehalten, wäre aber nach dem zuvor Gesagten auch in der Sache nicht gerechtfertigt.

68

Auf den Änderungsbescheid vom 22. Juli 2013, der Gegenstand des Verfahrens 2 LB 314/14 ist (siehe Urteil vom heutigen Tage), hat die Beklagte den hier angegriffenen Bescheid vom 27. November 2013 zu Recht nicht gestützt; die damit geänderten Inhalts- und Nebenbestimmungen waren seinerzeit weder bestandskräftig noch sofort vollziehbar. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht diesen Bescheid aufgehoben und der Senat die dagegen gerichtete Berufung zurückgewiesen.

69

Auch auf einer anderen Rechtsgrundlage als dem bestandskräftigen Anerkennungsbescheid findet der angegriffene Bescheid keine Stütze. Insbesondere stellt sich die Zuweisung der Schulaufsicht durch Art. 7 Abs. 1 GG entgegen der Ansicht der Beklagten nicht als Ermächtigungsgrundlage für Einzelmaßnahmen dar, wie der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tage in der Sache 2 LB 314/14 näher begründet hat:

70

„Zu Recht ist indes schon das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass Art. 7 Abs. 1 GG für sich genommen keine Ermächtigungsgrundlage für einzelne aufsichtliche Maßnahmen darstellt, sondern hierzu der Ausfüllung durch landesgesetzliche Eingriffsnormen bedarf. Grundsätzlich unterliegt die Steuerung des Privatschulwesens durch den Staat dem Gesetzesvorbehalt. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 14. Juli 1998 (- 1 BvR 1640/97 -, BVerwGE 98, 218 = NJW 1998, 2525) ausgeführt hat, ist der Vorbehalt des Gesetzes auch auf dem Gebiet des Schulrechts zu beachten. Davon geht Art. 4 Abs. 4 NV in Verbindung mit Art. 41 NV ebenfalls aus (vgl. Ipsen, Nds. Verfassung, 2011, Art. 4 Erl. 34; Epping/Butzer, Hannoverscher Kommentar zur Nds. Verfassung, Art. 4 Rdnr. 59). Ob und inwieweit der Gesetzesvorbehalt Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich nach dem genannten Urteil allgemein nach der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind (siehe auch BVerwG, Urt. v. 29.7.2015 - 6 C 35.14 -, Rdnr. 42, und Urt. v. 22.4 2015 - 7 C 7.13 -, juris zur Auslegung einer Befugnisnorm als Ermächtigungsgrundlage bei funktionaler Selbstverwaltung). Für die hier interessierende Fallgestaltung der Einflussnahme auf das Privatschulwesen in Gestalt grundsätzlicher Zulassungs- und Steuerungsentscheidungen des Staates ist die Schwelle der Regelungsbedürftigkeit durch parlamentarisches Gesetz deutlich überschritten. Dem trägt das Land Niedersachsen grundsätzlich durch die Regelungen in den §§ 139 ff. NSchG Rechnung. Für die Herausnahme der Schulen für andere als ärztliche Heilberufe aus dem Anwendungsbereich des Niedersächsischen Schulgesetzes durch § 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 sind keine Gründe ersichtlich, die eine Ausnahme von der Bindung an den Gesetzesvorbehalt zuließen. Darauf hat schon das Bundesverwaltungsgericht die damals beklagte Bezirksregierung in seiner Sitzung vom 28. August 1996 hingewiesen, ohne dass das Land in der Folgezeit daraus landesgesetzliche Folgerungen gezogen oder nachhaltige Gegenargumente entwickelt hätte.

71

Die bisherigen Versuche, den Begriff der „Aufsicht“ in Art. 7 Abs. 1 GG inhaltlich einzugrenzen, haben bislang im Wesentlichen die verfassungsrechtliche Abgrenzung zwischen staatlichen und Elternrechten zum Gegenstand gehabt, kaum dagegen die Eignung als Ermächtigungsnorm. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. September 2013 (- 6 C 12.12 -, NJW 2014, 804) zusammenfassend ausgeführt:

72

„Das religiöse Erziehungsrecht der Eltern ist zwar vorbehaltlos gewährt, wird jedoch auf Ebene der Verfassung durch das staatliche Bestimmungsrecht im Schulwesen beschränkt, das in Art. 7 Abs. 1 GG verankert ist (vgl. zuletzt BVerfG, Kammerbeschluss vom 21. Juli 2009 - 1 BvR 1358/09 - NJW 2009, 3151 Rn. 14; stRspr). Art. 7 Abs. 1 GG überantwortet dem Staat die Aufsicht über das gesamte Schulwesen. Die Vorschrift begründet nicht nur Aufsichtsrechte des Staates im technischen Sinne des Wortes, sondern - vorbehaltlich der Einschränkungen im Bereich des Privatschulwesens (Art. 7 Abs. 4 GG) - darüber hinaus einen umfassend zu verstehenden staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag. Dieser verleiht dem Staat Befugnisse zur Planung, Organisation, Leitung und inhaltlich-didaktischen Ausgestaltung des Schulwesens, seiner Ausbildungsgänge sowie des dort erteilten Unterrichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 - BVerfGE 96, 288 <303>; BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1998 - BVerwG 6 C 11.97 - BVerwGE 107, 75 <78> = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 124 S. 39)."

73

Art. 7 Abs. 1 GG wird deshalb im Wesentlichen als Organisations- und Aufgabennorm charakterisiert, die hinsichtlich von Privatschulen nur eine Rechtsaufsicht ermögliche (vgl. Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rdnr. 20). Das Verständnis dieser Vorschrift muss auch berücksichtigen, dass die Begriffsbildung des Art. 7 Abs. 1 GG nicht auf dem heutigen Rechtsbegriff der Aufsicht aufbaut, sondern darin historische Abgrenzungen nachklingen. Hintergrund ist die allmähliche - weitgehende - Ablösung eines kirchlichen Supremats durch die Übernahme des Schulwesens in staatliche Verantwortung (vgl. im Einzelnen z.B. Germann/Wiesner, RdJB 2013, 396; Brosius-Gersdorf in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rdnrn. 1 ff. und Rdnrn. 44 ff.; Müller, DVBl. 2006, 878, 883).

74

Soweit - jedenfalls auch - vom Charakter einer Aufgabenorm auszugehen ist, kann zwar die früher verbreitet vertretene These, allein die gesetzliche Zuweisung einer Aufgabe ermächtige nicht zu Eingriffen, auch wenn sie zur Erfüllung der Aufgabe für erforderlich gehalten würden (so z.B. Wolff/Bachof/Stober/ Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl. 2007, § 30 Rdnr. 30), möglicherweise nicht einschränkungslos aufrechterhalten bleiben, nachdem das Bundesverfassungsgericht eine Aufgabenzuweisung jedenfalls als eine Ermächtigung zum Informationshandeln hat ausreichen lassen (vgl. Beschl. v. 26.6.2002 - 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 -, BVerfGE 105, 252 = NJW 2002, 2621 - Glykolwarnung - und Beschl. v. 26.6.2002 - 1 BvR 670/91 -, BVerfGE 105, 279 = NJW 2002, 2626 - Osho-Bewegung). Gleichwohl kann auch danach ein Schluss von der Aufgabenzuweisung zur Eingriffsermächtigung allenfalls zurückhaltend gezogen werden. Lässt sich die übertragene Aufgabe erfüllen, ohne dass für Eingriffe unmittelbar auf die Aufgabennorm zurückgegriffen werden muss, spricht eine Vermutung dafür, dass deren Verständnis als Eingriffsermächtigungsnorm verfehlt wäre. So liegt es auch hier. Die oben genannten Befugnisse zur Planung, Organisation, Leitung und inhaltlich-didaktischen Ausgestaltung des Schulwesens, seiner Ausbildungsgänge sowie des dort erteilten Unterrichts werden typischerweise von den Ländern in der Weise genutzt, dass sie die schulischen Angelegenheiten kaskadierend durch Gesetze, Rechtsverordnungen und Ausführungsbestimmungen o.ä. regeln, wobei wesentliche, vor allem grundrechtsempfindliche Bereiche der gesetzlichen Regelung vorbehalten bleiben. Infolgedessen stehen typischerweise auch für die hier interessierenden Sachbereiche gesetzliche Eingriffsermächtigungen zu Gebote, die einen unmittelbaren Rückgriff auf die grundgesetzliche Aufgabennorm überflüssig machen. Dadurch wird die Aufgabenerfüllung nicht nur recht eigentlich erst handhabbar, sondern erhält auch einen Gewinn an zusätzlicher demokratischer Legitimation durch den Landesgesetzgeber. Es spricht alles dafür, dass auch der Grundgesetzgeber von diesem Modell der weiteren Ausgestaltung der Schulaufsicht durch die Länder ausgegangen ist und nicht angenommen hat, allein auf Art. 7 Abs. 1 GG lasse sich praktisch das gesamte Schulwesen aufbauen, einschließlich der gebotenen Ausgleichs auch mit den verfassungsrechtlich verbürgten Rechten der Kinder und Eltern einerseits und der Träger privater Schulen andererseits.

75

Vor diesem Hintergrund geht der Senat - wie ähnlich schon das OVG Bautzen mit Urteil vom 27. März 2006 (- 2 B 776/04 -, LKV 2007, 87) - davon aus, dass Art. 7 Abs. 1 GG eine konkrete Eingriffsgrundlage für Eingriffe in die durch Art. 7 Abs. 4 GG grundrechtlich geschützte Privatschulfreiheit nicht entbehrlich macht. Dass diese Bestimmung weder historisch als Ermächtigungsgrundlage für Einzelmaßnahmen gedacht war noch eine solche Funktion inzwischen übernommen hat, ergibt sich im Übrigen auch aus den Wechselwirkungen zwischen dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 11.3.2008 - 1 BvR 2074/05 u.a. -, BVerfGE 120, 378 = NJW 2008, 1505, juris Rdnr. 94 ff.). Das Bestimmtheitsgebot soll hiernach sicherstellen, dass der demokratisch legitimierte Parlamentsgesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen über Grundrechtseingriffe und deren Reichweite selbst trifft, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben die Bestimmtheit und Klarheit der Norm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann. Der Gesetzgeber hat Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen.

76

Das erlaubt zugleich den Umkehrschluss, dass eine Norm, die steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe nicht enthält, auch ein Verständnis als Ermächtigungsnorm für Einzelmaßnahmen nicht zulässt. Etwas anderes mag für Generalklauseln gelten, die in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.5.1980 - 2 BvR 854/79 -, BVerfGE 54, 143 = NJW 1980, 2572). Das ist für die „Aufsicht des Staates“ jedoch nicht geschehen. Vielmehr ist die staatliche Schulaufsicht durchweg als Aufgaben- und der Sache nach als Verantwortungsnorm verstanden und (auch in Niedersachsen) durch landesrechtliche Gesetze näher ausgeformt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.7.2015 - 6 C 35.14 -, Rdnr. 33). Die „steuernden und begrenzenden Handlungsmaßstäbe“ ergeben sich mithin jeweils erst aus diesen einfachgesetzlichen Konkretisierungen. Darauf ist Art. 7 GG bei rechtem Verständnis durchgängig angelegt, nicht nur insoweit, als in den Absätzen 4 und 5 Landesrecht bzw. die Schulverwaltung ausdrücklich angesprochen sind (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40 = NVwZ 1993, 666, juris Rdnr. 29). Auch soweit speziell der Sachbereich der Schulen für andere als Heilberufe betroffen ist, sind diese in anderen Bundesländern teilweise gesetzlich mitgeregelt; im Übrigen hat sich - in dem verbleibenden, nur noch sehr schmalen Segment nicht gesetzlich geregelter Privatschulverhältnisse - insoweit noch keine anerkannte Praxis entwickelt, die im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 GG steuernde Wirkung hätte entfalten können. Die Existenz eines niedersächsischen Erlasses reicht hierfür allein nicht aus.“

77

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

78

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Der Senat lässt die Revision zur Klärung der zwischen den Beteiligten auch in anderen Verfahren streitigen Frage zu, ob Art. 7 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Erlass über die Mindestanforderungen für andere als ärztliche Heilberufe in seiner jeweiligen Fassung eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage für Einzelregelungen der hier vorliegenden Art darstellt.

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