Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-05, Aktenzeichen 6 K 3854/07
ECLI:DE:VGK:2008:1105.6K3854.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

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T a t b e s t a n d :

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Die Beteiligten streiten um die Erstattungsfähigkeit von Kosten eines Rechtsanwalts in einem Widerspruchsverfahren, das die Befreiung von Rundfunkgebühren aus sozialen Gründen zum Gegenstand hatte und zu Gunsten der Klägerin ausgegangen ist.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 31.07.2007 gab der Beklagte dem Widerspruch der Klägerin gegen Bescheide vom 10.06.2005 und 08.05.2006 statt, indem die Klägerin für den Zeitraum von Mai 2005 bis November 2006 gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 3 Rundfunkgebührenstaatsvertrag von der Rundfunkgebührenpflicht befreit wurde. In dem Widerspruchsverfahren war die Klägerin durch einen Rechtsanwalt vertreten.

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Mit Bescheid vom 14.08.2007, zugestellt am 24.08.2007, lehnte der Beklagte einen Kostenerstattungsantrag des damaligen Verfahrensbevollmächtigten der Klägerin, Herrn Rechtsanwalt I. , vom 03.08.2007 betreffend die im Widerspruchsverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung würden Kosten, die im Widerspruchsverfahren angefallen seien, nur erstattet, wenn eine Rechtsvorschrift dies bestimme. An einer solchen Vorschrift fehle es hier. § 80 Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) scheide als Anspruchsgrundlage aus, da die Anwendung dieses Gesetzes auf die Tätigkeit der Landesrundfunkanstalten, die auch die Erhebung der gesetzlich geschuldeten Gebühren umfasse, ausdrücklich ausgeschlossen sei. Auch die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung (§§ 154 ff., 162 Abs. 2) gewährten keinen Anspruch auf Erstattung der im sog. isolierten Vorverfahren entstandenen Kosten. Diese Vorschriften seien nur dann anwendbar, wenn sich an das Vorverfahren ein Klageverfahren angeschlossen habe.

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Die Rechtsbehelfsbelehrung lautete auf Klageerhebung vor dem erkennenden Gericht.

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Am 19.09.2007 hat die Klägerin gegen diesen Bescheid Klage erhoben mit dem sinngemäßen Antrag,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 14.08.2007 zu
verpflichten, der Klägerin die durch Hinzuziehung von Rechtsanwalt
I. im Widerspruchsverfahren betreffend die Bescheide des Beklagten vom 10.06.2005 und 08.05.2006 entstandenen Kosten zu
erstatten.

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Zur Begründung wird geltend gemacht:
Entgegen der Auffassung des Beklagten sei § 80 VwVfG NRW doch auf die Tätigkeit des Beklagten im Rundfunkgebührenwesen anwendbar. § 2 Abs. 1 dieses Gesetzes, der die Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetztes u. a. für die Tätigkeit der beklagten Rundfunkanstalt ausnehme, sei einschränkend auszulegen in dem Sinne, dass nur die Programmtätigkeit des Beklagten darunter fallen solle. Dies sei durch die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen und auch einige erstinstanzliche Gerichte bestätigt, die z. B. die §§ 32, 38, 41, 48, 49 VwVfG NRW auch auf die Tätigkeit des Beklagten bzw. der GEZ im Gebührenwesen anwendeten. Unabhängig davon enthalte § 80 VwVfG NRW enthalte bereits unabhängig von diesem Gesetz geltende allgemeine Rechtsgrundsätze.

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Das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG gebiete die Kostenerstattungspflicht. Denn es müsse verfahrensrechtliche Waffengleichheit zwischen dem Bürger und der Behörde bestehen. Der Bürger müsse sich rechtskundigen Beistandes bedienen können, um seine Rechte gegenüber der mit qualifiziertem Personal besetzten Behörde angemessen wahrnehmen zu können. Dies umfasse auch eine Erstattungspflicht für solche Kosten.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er wiederholt und vertieft die Gründe des angefochtenen Bescheides. Ergänzend führt er aus: Eine analoge Anwendung des § 80 VwVfG NRW falle wegen Fehlens einer Regelungslücke aus. Denn der Gesetzgeber habe gerade keine Regelungslücke gelassen, sondern die Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf die gesamte öffentlich-rechtliche Tätigkeit des Beklagten ausschließen wollen. Gegen eine derartige Nicht-Erstattungspflicht von Kosten aus dem Widerspruchsverfahrens bestünden nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Dem stehe auch das Urteil des OVG NRW vom 29.04.2008 (19 A 368/04) nicht entgegen. Dort habe das Gericht lediglich ausgeführt, dass entgegen der Vorschrift des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW die Vorschriften der §§ 48, 49 des Gesetzes insoweit anwendbar seien, als der Beklagte eine Verwaltungstätigkeit ausübe, die nicht zum Kernbereich der Rundfunkfreiheit i. S. d. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gehöre. Das OVG habe mit dieser Formulierung nicht bezwecken wollen, dass das gesamte VwVfG entgegen der ausdrücklichen Bestimmung in § 2 Abs. 1 auf die Verwaltungstätigkeit des Beklagten Anwendung finden könne. Würde man diese Auffassung teilen, so würde letztlich die Vorschrift des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW ins Leere gehen, weil es beim Beklagten reine Verwaltungstätigkeit nur auf dem Sektor des Rundfunkgebühreneinzugs und der Vergabe von Wahlsendeseiten gäbe.

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Dementsprechend sei die Formulierung in § 2 Abs. 1 VwVfG NRW umfassend. Sie unterscheide nicht zwischen Verwaltungstätigkeiten, die zum Kernbereich der Rundfunkfreiheit gehörten, und solchen, die nicht dazu gehörten. Die Vorschriften der §§ 48, 49 VwVfG NRW könnten gleichwohl entsprechend anwendbar sein, da sie althergebrachte Verwaltungsgrundsätze enthielten, die sicherlich auch auf die Tätigkeit des Beklagten Anwendung finden könnten. Eine andere Auslegung des § 2 Abs. 1 i. V. m. § 80 VwVfG NRW würde eine unzulässige Korrektur des Gesetzgebers darstellen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Kammer konnte im Einvernehmen mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 1 VwGO).

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Die Klage hat keinen Erfolg. Dabei lässt die Kammer offen, ob die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO - diese ist ohne erneutes Vorverfahren gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 79 Abs. 2 VwGO zulässig, da die Kostenentscheidung kraft Gesetzes Teil des formellen Widerspruchsbescheides ist -

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vgl. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl.,
§ 80, Rdnr. 26 m. w. N.,

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im Hinblick darauf, dass die Klägerin trotz mehrfacher Aufforderung die Höhe der geltend gemachten Rechtsanwaltskosten nicht benannt und in ihren Antrag einbezogen hat, wegen nicht hinreichender Bestimmtheit des Klageantrages (§ 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO) unzulässig ist. Denn jedenfalls ist die Klage unbegründet.

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Der Bescheid des Beklagten vom 14.08.2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erstattung der ihr im Widerspruchsverfahren, das Bescheide im Rundfunkgebührenrecht betraf, entstandenen Rechtsanwaltskosten.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin kann sie diesen Anspruch nicht auf § 80 VwVfG NRW in unmittelbarer oder analoger Anwendung oder auf sonstige Rechtsvorschriften oder allgemeine Rechtsgrundsätze stützen. Denn die Kosten im sog. isolierten Widerspruchsverfahren, dem kein Klageverfahren nachfolgt, sind nur dann erstattungsfähig, wenn dies ausdrücklich vorgeschrieben ist. Hieran fehlt es vorliegend.

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§ 80 VwVfG NRW kann in unmittelbarer Anwendung nicht greifen. Denn diese Vorschrift ist gemäß § 2 Abs. 1 VwVfG NRW vorliegend von der Anwendung ausgeschlossen. Nach § 2 Abs. 1 VwVfG gilt das VwVfG u. a. nicht für die "Tätigkeit des Westdeutschen Rundfunks Köln".

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§ 2 Abs. 1 VwVfG NRW kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht restriktiv in dem Sinne ausgelegt werden, dass diese Ausnahme ausschließlich für die Sendetätigkeit, nicht aber auch für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit des Beklagten, wie etwa die Einziehung von Rundfunkgebühren, die Entscheidungen über Rundfunkgebührenbefreiungsanträge und die Zuteilung von Sendezeiten gelten soll. Denn der Wortlaut des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW enthält keine derartige Einschränkung. Der Wortlaut steht im Einklang mit der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, nämlich der Begründung des Regierungsentwurfs.

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Ebenso Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen, Urteil vom
26.05.2000 - 15 K 4430/99 -.

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Dort heißt es u. a.:

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"Die Vorschrift nimmt bestimmte Sachgebiete vom Anwendungsbereich des Gesetzes insgesamt aus; das bedeutet, dass die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes für diesen Bereich auch dann nicht heranzuziehen sind, wenn dort keine entsprechenden verfahrensrechtlichen Vorschriften bestehen. Dies schließt jedoch nicht aus, dass über die Heranziehung von allgemeinen Verfahrensgrundsätzen die in dem Gesetz verankerten Grundsätze doch zur Anwendung kommen."

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(LT-Drucksache 8/1396)

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Demgegenüber hat die Kammer in einer früheren Entscheidung

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Urteil vom 13.11.2003 - 6 K 8710/01 - betreffend die Anwendung
der §§ 48, 49 VwVfG, S. 5 f. des Abdrucks

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und ihm folgend das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW)

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Urteil vom 29.04.2008 - 19 A 368/04 - S. 10 des Abdrucks

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erkannt, dass diese Ausnahmeregelung sich nach ihrem Sinn und Zweck nur auf den Bereich erstrecke, in dem der Beklagte seiner durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Tätigkeit, nämlich der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk in größtmöglicher Ferne und Unabhängigkeit vom Staat, nachkomme. Demgegenüber könne diese Ausnahmeregelung nicht dazu führen, den Beklagten auch in den Fällen von der Einhaltung der Vorschriften des VwVfG NRW freizustellen, in denen er - wie im Fall des Gebühreneinzugs - als Verwaltungsbehörde im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens i. S. d. § 9 VwVfG NRW tätig werde. In diesem Fall sei die Vorschrift des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW entweder im Wege der teleologischen Reduktion einschränkend in diesem Sinne auszulegen oder es seien die Vorschriften des VwVfG NRW analog anzuwenden. Die Regelung des § 80 VwVfG NRW war nicht Gegenstand dieser Gerichtentscheidungen.

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Zutreffend ist, dass trotz des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW ein Rückgriff auf die Vorschriften des VwVfGes im Rahmen von rundfunkgebührenbezogenen Verwaltungsverfahren nicht schlechthin ausgeschlossen ist. Da das WDR-Gesetz keine entsprechenden eigenen Verfahrensregelungen trifft, wie sie im VwVfG enthalten sind, muss nämlich zur Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verwaltungsverfahrens ein Rückgriff auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Verwaltungsverfahrensgesetzes möglich sein, sei es, dass diese Vorschriften analog oder lediglich dem Rechtsgedanken nach angewendet werden.

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Vgl. hier: Bonk/Schmitz, in: Stelkens u. a., a. a. O., § 1,
Rdnr. 283 ff., § 2, Rdnr. 22; ebenso die Gesetzesbegründung zum
VwVfG NRW (a. a. O.).

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Dementsprechend sind bei lückenhafter oder fehlender Regelung im spezialgesetzlichen Verwaltungsverfahrensrecht Vorschriften aus dem VwVfG, dem Sozialgesetzbuch X oder der Abgabenordnung als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze unmittelbar anwendbar. Demgemäß können bzw. müssen diejenigen Vorschriften des kodifizierten Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Anwendung kommen, die zugleich Ausdruck und Bestandteil des rechtsstaatlichen Verwaltungsverfahrens sind.

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Vgl. Bonk/Schmitz, a. a. O., § 1, Rdnr. 286 unter Erwähnung
von §§ 24 bis 27, 28, 39 VwVfG, sowie betr. §§ 48, 49 VwVfG
die genannten Urteile der Kammer und des OVG NRW.

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Selbst wenn hiernach ein Rückgriff auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht schlechthin ausgeschlossen ist, gilt dies aber nicht für die Kostenerstattungsregelung des § 80 VwVfG NRW. Denn insoweit ist die Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht zur Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verfahrens erforderlich. Bei der Erstattungspflicht des § 80 VwVfG NRW handelt es sich nämlich gerade nicht um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz. Die Regelung des § 80 VwVfG NRW ist vielmehr ein Spezifikum des Verwaltungsverfahrensgesetzes, das vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes nicht als allgemeiner verfahrensrechtlicher Grundsatz anerkannt war,

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vgl. Knack, VwVfG, 8. Aufl., § 80, Rdnr. 17 m. w. N.; Stelkens/
Kallerhoff, in: Stelkens u. a., a. a. O., § 80, Rdnr. 8,

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und auch von verfassungswegen nicht verlangt wird. Denn eine Erstattungspflicht der im isolierten Verwaltungsverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten ist weder im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) noch auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG geboten.

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Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 29.10.1969
- 1 BvR 65/68 - NJW 1970, 133.

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Vielmehr steht es dem Gesetzgeber frei, bestimmte Bereiche von einer Erstattungspflicht entsprechend § 80 VwVfG NRW auszunehmen.

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Vgl. z. B. für den Bereich des § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG: OVG
NRW, Urteil vom 07.03.1979 - III A 169/78 - DVBl. 1979, 787;
Urteil vom 26.04.1991 - 3 A 2504/89 - NVwZ 1992, 585.

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Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, die Bürger in den verschiedenen Vorverfahren kostenrechtlich gleich zu stellen. Es gibt keinen allgemeinverbindlichen Rechtsgedanken des Inhalts, dem in einem Widerspruchsverfahren obsiegenden Bürger sei stets ein Anspruch auf Erstattung seiner Kosten zuzubilligen. Darüber hinaus gibt es sachliche Gründe für die unter dem Blickwinkel der Kostenerstattung unterschiedliche Behandlung von Vorverfahren, auf die die Verwaltungsverfahrensgesetze anwendbar sind.

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Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27.09.1989 - 8 C 88.88 - BVerwGE 82, 336, 342.

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Für den Bereich der Rundfunkgebühren lässt sich z. B. anführen, dass eine Kostenerstattungspflicht gemäß § 80 VwVfG NRW in einem Massenverfahren wie dem Rundfunkgebührenwesen einen ganz erheblichen Kosten- und Verwaltungsaufwand verursachen würde, der sich insbesondere auch aus der Prüfung der Höhe von Rechtsanwaltskosten und aus den Rechtsbehelfen betreffend Kosten und Streitwerte ergeben würde. Dieser Aufwand sollte offenbar der mit der Einziehung der Rundfunkgebühren betrauten Gebühreneinzugszentrale (GEZ) nicht noch zusätzlich aufgebürdet werden.

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Ebenso wie eine unmittelbare scheidet auch eine analoge Anwendung von § 80 VwVfG NRW aus. Eine Analogie setzt eine planwidrige Regelungslücke und eine im Wesentlichen kongruente Interessenlage voraus. Vorliegend fehlt es bereits an einer planwidrigen Regelungslücke.

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Der Gesetzgeber wollte in § 80 VwVfG NRW lediglich eine auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes beschränkte Kostenregelung treffen, nicht aber auch für Bereiche, die nach § 2 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW ausdrücklich von der Anwendung ausgeschlossen sein sollen. Dass dies insbesondere für § 80 VwVfG NRW gelten soll, ergibt sich auch daraus, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber sich bei der in § 80 VwVfG NRW geregelten Kostenfrage sehr wohl der Problematik bewusst war, wie aus § 2 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 80 Abs. 4 VwVfG NRW deutlich wird, wo bei Maßnahmen des Richterdienstrechts ausdrücklich § 80 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW von der sonstigen, allgemeinen Exemtion in diesem speziellen Fall ausgenommen wurde. Es geht aber nicht an, im Wege der Analogie diesen gesetzgeberischen Willen ohne entsprechende Anhaltspunkte durch analoge Anwendung dieser Vorschrift in sein Gegenteil zu verkehren.

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So auch zum bayerischen VwVfG: Bayerischer VGH, Urteil
vom 10.10.1985 - 25 B 83 A.3026 -; ebenso jeweils die entsprechenden Landesverwaltungsverfahrensgesetze betreffend:
VG Kassel, Urteil vom 19.10.1995 - 1 E 87/91 (2) -, VG Weimar,
Urteil vom 08.11.2001 - 2 K 763/00.We - und VG Sigmaringen,
Urteil vom 03.06.2002 - 9 K 1698/01 -;
ebenfalls so im Ergebnis: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.6.2008 - 2 S 1431/08 - .

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Da auch die Vorschriften der VwGO (§§ 162 Abs. 1, 72, 73, 154 ff.) keine Rechtsgrundlage für die Erstattung im isolierten Vorverfahren entstandener Kosten enthalten,

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vgl. BVerwG, Beschluss des Großen Senats vom 01.11.1965
- GrS 2.65 - BVerwGE 22, 281; Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens
u. a., a. a. O.; § 80, Rdnr. 8; a. A.: Kopp/Ramsauer, VwVfG,
8. Aufl., § 80, Rdnr. 2,

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fehlt es an einer entsprechenden Rechtsvorschrift, die für den Beklagten eine Kostenerstattungspflicht begründet. Dies ist - wie dargelegt - auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgrundsatzes und der verfahrensrechtlichen Waffengleichheit unbedenklich.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zuzulassen, da - soweit ersichtlich - das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zur Frage der Anwendung des § 80 VwVfG NRW im Rahmen des Rundfunkgebührenrechts noch nicht ausdrücklich entschieden hat und der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zukommt.