Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-08-05, Aktenzeichen 1 S 1894/21

Tenor

Auf den Antrag der Antragsteller wird § 3 der Polizeiverordnung 2021 über ein nächtliches Musik- und Spielverbot im öffentlichen Raum der Stadt Konstanz vom 27.04.2021 vorläufig außer Vollzug gesetzt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens zu 2/3, die Antragsgegnerin zu 1/3.

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragsteller wenden sich im vorliegenden Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die Polizeiverordnung 2021 über ein nächtliches Musik- und Spielverbot im öffentlichen Raum der Antragsgegnerin vom 27.04.2021 (im Folgenden: PolVO 2021 MusSpV). Diese regelt:

2

„Aufgrund der §§ 1 Abs. 1 und 17 Abs. 1 des Polizeigesetzes Baden-Württemberg in der Fassung der Bekanntmachung vom 06.10.2020 (GBI. S. 735) erlässt die Stadt Konstanz als Ortspolizeibehörde mit Zustimmung des Gemeinderates folgende Polizeiverordnung:

3

§ 1 Geltungsbereich

4

Diese Polizeiverordnung gilt im gesamten Herosé-Park (Flst. Nrn. 1772 und 1773) und auf allen übrigen öffentlichen Flächen des gesamten Stadtgebietes der Stadt Konstanz (einschließlich Ortsteile) im Umkreis von 50m zu bewohnten Gebäuden (Wohnhäuser, Beherbergungsbetriebe, Kliniken, Pflegeeinrichtungen).

5

§ 2 Musikverbot

6

In der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr (Nachtzeit im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes) ist es verboten, Rundfunk- und Fernsehgeräte, Lautsprecher, Bluetooth-Boxen, Tonwiedergabegeräte und Musikinstrumente zu betreiben oder zu spielen, es sei denn dies geschieht so leise, dass die Nachtruhe anderer Personen dadurch nicht gestört werden kann.

7

§ 3 Spiel-Verbot

8

In der Zeit von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr (Nachtzeit im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes) ist es verboten, Spiele inklusive Partyspiele wie z.B. ,,beer-pong" oder „flunkyball" zu spielen, es sei denn dies geschieht so leise, dass die Nachtruhe anderer Personen dadurch nicht gestört werden kann.

9

§ 4 Ordnungswidrigkeiten

10

(1) Ordnungswidrig handelt, wer im Geltungsbereich nach § 1 vorsätzlich oder fahrlässig

11

1. entgegen § 2 ein Gerät betreibt oder spielt

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2. entgegen § 3 Spiele spielt.

13

(2) Ordnungswidrigkeiten können nach § 26 Abs. 2 PolG und § 17 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße von mindestens 5 EUR und höchstens 5.000 EUR und bei fahrlässigem Handeln mit höchstens 2.500 EUR geahndet werden.

14

§ 5 In-Kraft-Treten und Geltungsdauer

15

Diese Polizeiverordnung tritt am 30. April 2021 in Kraft und erlischt mit Ablauf des 04. Oktober 2021.“

16

Im Jahr 2020 bestimmte die von der Antragsgegnerin erlassene, auf einen Monat befristete Polizeiverordnung über ein nächtliches Musikverbot im öffentlichen Raum vom 05.08.2020 (im Folgenden: PolVO 2020 MusV):

17

„Aufgrund der §§ 1 Abs. 1 und 10 Abs. 1 des Polizeigesetzes Baden-Württemberg in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Januar 1992 (GBl. S. 1), zuletzt geändert durch Art 3 Nr. 1 des Gesetzes vom 26.03.2019 (GBl. S. 93, 95), erlässt die Stadt Konstanz als Ortspolizeibehörde folgende auf 1 Monat befristete Polizeiverordnung:

18

§ 1 Geltungsbereich

19

Das mit dieser Polizeiverordnung ausgesprochene Verbot gilt im Bereich des gesamten Herosé-Parks. Außerdem gilt es auf allen übrigen öffentlichen Flächen des gesamten Stadtgebietes (einschließlich Ortsteile) im Umkreis von 50m zu bewohnten Gebäuden (Wohnhäuser, Beherbergungsbetriebe, Kliniken, Pflegeeinrichtungen).

20

§ 2 Musikverbot

21

In der Zeit von 23.00 Uhr bis 6:00 Uhr ist es in den in § 1 genannten Bereichen verboten, Rundfunk- und Fernsehgeräte, Lautsprecher, Bluetooth-Boxen, Tonwiedergabegeräte und Musikinstrumente zu betreiben oder zu spielen.

22

§ 3 Ordnungswidrigkeiten

23

(1) Ordnungswidrig handelt, wer im Geltungsbereich nach § 1 vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 2 ein Gerät betreibt oder spielt.

24

(2) Ordnungswidrigkeiten können nach § 18 Abs. 2 PolG und § 17 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße von mindestens 5 EUR und höchstens 5.000 EUR und bei fahrlässigem Handeln mit höchstens 2.500 EUR geahndet werden.

25

§ 4 In-Kraft-Treten und Geltungsdauer

26

Diese Polizeiverordnung tritt am 06. August 2020 in Kraft und erlischt mit Ablauf des 05. September 2020.“

27

Auf dem Gebiet der Antragsgegnerin gilt zudem die Umweltschutz- und Polizeiverordnung vom 28.04.2005 (im Folgenden: UmwPolVO). In ihr ist u.a. geregelt:

28

„Aufgrund von § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 des Polizeigesetzes (PolG) in der derzeit geltenden Fassung erlässt die Stadt Konstanz als Ortspolizeibehörde mit Zustimmung des Gemeinderates folgende Polizeiverordnung:

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ERSTER TEIL Allgemeine Schutzvorschriften

30

1. Abschnitt: Schutz vor Lärmbelästigungen

31

§ 1 Schutz der Nachtruhe

32

Es ist verboten, in der Zeit von 22.00 - 06.00 Uhr die Nachtruhe anderer mehr als nach den Umständen unvermeidbar zu stören, soweit nicht spezialgesetzliche Bestimmungen Anwendung finden.

33

§ 2 Benutzung von Rundfunkgeräten, Lautsprechern, Musikinstrumenten u.ä.

34

(1) Empfangsgeräte, Lautsprecher und Musikinstrumente dürfen nur in solcher Lautstärke betrieben oder gespielt werden, dass andere nicht erheblich belästigt werden.

35

(2) Absatz 1 gilt nicht bei Umzügen, Kundgebungen, Messen im Freien, Zirkusgastspielen und Brauchtumsveranstaltungen.

36

§ 3 Lärm in Gaststätten und Versammlungsräumen

37

Aus Gaststätten und Versammlungsräumen, innerhalb der im Zusammenhang bebauten Gebiete oder in der Nähe von Wohngebäuden darf kein Lärm nach außen dringen, durch den andere erheblich belästigt werden. Fenster und Türen sind erforderlichenfalls geschlossen zu halten.

38

§ 4 Lärm von Spiel- und Sportplätzen, Schulhöfe

39

(1) Öffentliche Spiel- und Sportplätze, die weniger als 50 m von bewohnten Gebäuden entfernt sind, und Schulhöfe dürfen für die Dauer der europäischen Sommerzeit in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 7.00 Uhr, ansonsten zwischen 20.00 Uhr und 7.00 Uhr nicht benützt werden.

40

(2) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.

41

§ 5 Ruhestörende Haus- und Gartenarbeit

42

(1) Haus- und Gartenarbeiten, die zu erheblichen Belästigungen anderer führen können, dürfen in der Zeit von 20.00 Uhr bis 7.00 Uhr und von 13.00 Uhr bis 15.00 Uhr nicht ausgeführt werden.

43

(2) Die Vorschriften nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, insbesondere die 32. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Geräte- und Maschinenlärmschutzverordnung 32.BImSchV -), bleiben unberührt.

44

§ 6 Lärm durch Tiere

45

Tiere, insbesondere Hunde, sind so zu halten, dass niemand durch anhaltende tierische Laute mehr als nach den Umständen vermeidbar gestört wird.
...“

46

Die Antragsteller tragen vor, sie seien in ihrer Freizeit, insbesondere an Wochenenden, regelmäßige Besucher der vom Geltungsbereich der Polizeiverordnung umfassten öffentlichen Plätze. Sie seien teils Anwohner der nahegelegenen Wohngebiete und wollten sich im Bereich des Herosé-Parks und der angrenzenden Seepromenade auch nach 22:00 Uhr zum gemeinsamen Kartenspiel, Schachspiel und anderen Gesellschaftsspielen treffen und dabei Musik hören. Dies werde durch die PolVO 2021 MusSpV untersagt. Aufgrund dieses Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG seien sie im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

47

Der insgesamt zulässige Antrag sei auch begründet. Anlass für den Erlass der PolVO 2021 MusSpV sei ein langjähriger Nutzungskonflikt im Bereich des Rheinufers und des Heroséparks. Dieser sei eine bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen sehr beliebte öffentliche Grünfläche. Die vorhandene Infrastruktur - Sitzbänke, Spielgeräte und Toiletten - sowie das Parkareal selbst lüden zum Verweilen ein. Im stark innenverdichteten, urban geprägten Stadtkern handele es sich um eine der wenigen allgemein zugänglichen öffentlichen Flächen. Neben dem Parkareal, unmittelbar am Seerhein sei ab dem Jahr 2004 das Wohnquartier Hofgarten errichtet worden. Seither komme es zu Konflikten zwischen den Eigentümern der dort gelegenen Wohnungen und den Parkbesuchern. Weder im Parkareal noch im Herosépark könne eine erhöhte Anzahl an Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten verzeichnet werden. Verstöße gegen § 117 Abs. 1 OWiG oder §§ 1, 2 UmwPolVO häuften sich in diesem Areal nicht. Anfang 2018 habe der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschlossen, zur Schlichtung der Konflikte im öffentlichen Raum einen Kommunalen Ordnungsdienst zu beschäftigen. Dieser umfasse aktuell sechs Personalstellen. Eine Aufgabenzuweisungsentscheidung nach § 125 Abs. 1 PolG i.V.m. § 31 DVO PolG durch den Gemeinderat der Antragsgegnerin sei nicht getroffen worden.

48

Am 11.03.2021 sei dem Gemeinderat der Antragsgegnerin eine erste Fassung für eine PolVO 2021 MusSpV vorgelegt worden. Diese habe neben dem Musikverbot ein Trinkspielverbot vorgesehen. Trotz der Stellungnahme der Verwaltung, die auf rechtliche Zweifel an der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeitsbedenken hingewiesen habe, sei die Polizeiverordnung unverändert vom Gemeinderat beschlossen worden. Im Hinblick auf rechtliche Bedenken der Rechtsaufsichtsbehörde, dem Regierungspräsidium Freiburg, sei die Polizeiverordnung nicht ausgefertigt und bekannt gemacht worden. Stattdessen habe der Gemeinderat der Antragsgegnerin in der Sitzung vom 27.04.2021 eine angepasste Fassung der PolVO 2021 MusSpV beschlossen.

49

Die §§ 2, 3 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV seien rechtswidrig. Es liege keine abstrakte Gefahr für ein polizeiliches Schutzgut im Sinne von § 17 Abs. 1 PolG vor. Für eine abstrakte Gefahr sei erforderlich, dass das sachverhaltstypische Risiko eines Schadenseintritts jedenfalls das allgemeine Lebensrisiko erheblich übersteige. Dies treffe auf den Betrieb von Lautsprechern und Musikinstrumenten zumindest nicht pauschal zu. Soweit die PolVO 2021 MusSpV lediglich ein bereits bestehendes und rechtmäßiges Verbot (§ 1 UmwPolVO, § 117 Abs. 1 OWiG) wiederhole, begegne dies keinen Bedenken. § 2 PolVO 2021 MusSpV gehe jedoch weiter und verbiete grundsätzlich den Betrieb von Lautsprechern aller Art sowie das Musizieren mit Instrumenten in der Zeit von 22:00 bis 6:00 Uhr. Diese Tätigkeiten seien - solange sie sich im jeweils geltenden Rahmen der Lautstärkeentwicklung bewegten - von der Gesellschaft und dem Rechtsstaat weder unerwünscht noch verboten. Es handele sich um ein sozialadäquates Verhalten. Soweit sich Personen davon gestört fühlten, sei darin lediglich eine bloße Unannehmlichkeit zu sehen, die die Schwelle zu einer polizeilichen Gefahr noch nicht überschreite. Dies gelte auch, falls in Einzelfällen einschlägige Grenzwerte überschritten werden sollten. Das Verbot des § 2 PolVO 2021 MusSpV regele eine Maßnahme bloßer Gefahrenvorsorge, die auf § 17 Abs. 1 PolG nicht gestützt werden könne, und verbiete ein bloß risikobehaftetes Verhalten.

50

Die Antragsgegnerin habe entgegen ihrer Verpflichtung zur umfassenden Sachverhaltsaufklärung nicht hinreichend dargelegt, dass gerade der vom Verbot erfasste, im Gefahrenvorfeld angesiedelte Betrieb von Lautsprechern und Musikinstrumenten typischerweise zur Verletzung eines polizeilichen Schutzguts führe. Im Hinblick auf eine abstrakte Gefahr komme der Verwaltung keine Einschätzungsprärogative zu. Die Prognose einer abstrakten Gefahr müsse auf aussagekräftige Erkenntnisse gestützt werden. Die Anforderungen an die Gefahrenprognose würden nicht dadurch gemindert, dass es sich um den Schutz des Rechtsguts der körperlichen Unversehrtheit handele. Dieses sei zwar per se ein besonders hochwertiges Rechtsgut. Bei Gesundheitsschädigungen durch Lärmbelästigung handele es sich jedoch um eine äußerst geringe Beeinträchtigung des Schutzguts. Eine hinreichende Datenlage finde sich in den Entwürfen der Verwaltung für die streitige Verordnung nicht. In ihrer Stellungnahme ö 2020-0889 gebe die Verwaltung Auskunft darüber, wie viel Platzverweise und Bußgeldverfahren durch den KOD in der Saison 2020 erteilt und eingeleitet worden seien. Anlässlich welcher konkreten Gefahr die in Bezug genommenen Platzverweise ausgesprochen worden seien, werde nicht ausgeführt. Soweit die Verwaltung in dem Zeitraum Juli bis Oktober 2020 35 Bußgeldverfahren wegen Verstoßes gegen die PolVO 2020 MusV und vier Verfahren wegen „Störung der Nachtruhe“ angebe, seien die Zahlen zur Begründung einer Gefahrenprognose ungeeignet. Sie widerlegten sogar die Annahme einer Gefahr. Im Umkehrschluss seien mindestens 31 Bußgeldverfahren aufgrund des Musikverbots 2020 eingeleitet worden, die keine Störung der Nachtruhe im Sinne der UmwPolVO darstellten und die Erheblichkeitsschwelle deshalb offensichtlich nicht überschritten hätten. Die Stellungnahme der Landespolizeidirektion Konstanz sei ebenfalls unergiebig. Die herangezogenen Daten seien schon deshalb ohne Aussagekraft, weil keine Differenzierung getroffen werde, auf welche Lärmquellen die verzeichneten Einsätze beruhten. Eine Differenzierung, inwieweit die Polizeieinsätze wegen Verkehrslärms oder wegen etwaiger Freizeitgeräusche stattgefunden hätten, fehle. Auch werde außer Acht gelassen, dass es im Sommer 2020 aufgrund der Pandemiesituation zu einer allgemeinen Verlagerung polizeilich relevanter Ereignisse gekommen sein könnte, weil viele sonst frequentierte Orte für das soziale Aufeinandertreffen nicht zur Verfügung gestanden hätten. Der statistische Vergleich der landespolizeilichen Einsatzzahlen zwischen Juli 2019 und Juli 2020 gebe zudem lediglich eine punktuelle Momentaufnahme im Juli wieder. Es fehle an jedweder Angabe dazu, ob den Polizeieinsätzen auch tatsächlich eine konkrete Gefahr zugrunde gelegen habe oder ob es sich um falschen Alarm gehandelt habe. Das gestiegene Beschwerdeaufkommen lasse sich außerdem mit dem damals kurz bevorstehenden und bereits seit Monaten lokalpolitisch in der Öffentlichkeit diskutierten Musikverbot durch die PolVO 2020 MusV erklären. Im Übrigen lege die Antragsgegnerin keine Daten vor, die eine entsprechende Gefahrenannahme für das übrige Stadtgebiet rechtfertigen würden. In der Stellungnahme der Landespolizeidirektion würden 130 Polizeieinsätze insgesamt im Juli 2020 in Bezug auf den Bereich „Schänzle/Herosé/Seestr.“ genannt, diese Zahl sei nach den obigen Ausführungen aber erst recht ungeeignet, weil sie noch weniger Differenzierungen ermögliche. Durch die Einschränkung des § 2 Halbs. 2 PolVO 2021 MusSpV würden sozialadäquate, nicht abstrakt gefährliche Verhaltensweisen nicht in Gänze aus dem Anwendungsbereich des Verbots ausgenommen. Mit diesem Halbsatz werde nur das Verhalten vom Verbot ausgenommen, das von vornherein schon gar nicht geeignet sei, eine Störung zu entfalten. Die Antragsgegnerin verkenne, dass sich die etwaige Störung aus der konkreten Ausprägung des sozialadäquaten Verhaltens entwickele, es mithin erforderlich wäre, dass die Nachtruhe anderer tatsächlich gestört werde.

51

§ 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV - woran die Ordnungswidrigkeitenvorschrift des § 4 PolVO 2021 MusSpV anknüpfe - verstoße gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Die Bedeutung von § 2 Halbs. 2 PolVO 2021 MusSpV sei für den Normadressaten unklar. Es könnte eine Einschränkung des Musikverbots für Verhaltensweisen, durch welche die Nachtruhe anderer Personen nicht gestört „wird“, vorliegen. Diese Auslegung scheitere jedoch bereits an der Wortlautgrenze („gestört werden kann“). Darüber hinaus würde die Bestimmung des § 2 PolVO 2021 MusSpV dadurch gegenstandslos, dass ein solches Verbot bereits durch die §§ 1, 2 UmwPolVO statuiert werde. Dass dies nicht der Wille des Normgebers gewesen sei, zeige sich dadurch, dass er die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 1, 2 UmwPolVO für kaum nachweisbar erachtet und daher ein generelles Verbot des Musikspielens für erforderlich gehalten habe. Durch die Formulierung „es sei denn“ solle mithin die Beweislast auf den Normadressaten übertragen werden. Es sei jedoch nicht ersichtlich, was der Betroffene genau zu beweisen habe. In Betracht komme einerseits ein Ausnahmetatbestand für solche Musikgeräte, die bereits aus technischen Gründen abstrakt nicht in der Lage seien, eine Lautstärke zu erreichen, durch die die Nachtruhe anderer Personen gestört werden könne. Für eine solche Auslegung würde sprechen, dass die Antragsgegnerin gerade eine Formulierung habe wählen wollen, die beispielsweise das Joggen mit mp3-Player und Kopfhörer auch nach 22:00 Uhr in der Nähe von Wohngebieten nicht verbiete. Eine eindeutige Grenzziehung sei für den Adressaten jedoch nicht möglich. Anschaulich wird dies an dem Abspielen von Musik mit normalen Smartphones ohne Verstärkung. Während dies in der ursprünglichen Beschlussvorlage der Antragsgegnerin noch eindeutig habe erlaubt sein sollen, müsste dies nach dem jetzigen Wortlaut von dem Verbot erfasst sein. Andererseits erscheine es möglich, dass ein Ausnahmetatbestand für solches Musikspielen statuiert werden solle, welches im konkreten Einzelfall „leise geschehe“. Dafür biete der Normwortlaut jedoch schon keinen Anhalt.

52

§ 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV verletze die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Nach Angaben der Antragsgegnerin sei legitimer Zweck des § 2 PolVO 2021 MusSpV der Schutz der Einwohner vor Beeinträchtigungen ihrer körperlichen Unversehrtheit, die Gewährleistung der Vorschriften der Umweltpolizeiverordnung sowie die Lösung des Nutzungskonflikts im öffentlichen Raum. Nicht fernliegend erscheine jedoch, dass es der Antragsgegnerin vorrangig um eine Arbeitserleichterung gehe. Personalknappheit mit rigorosen Verboten zu kompensieren, stelle keinen legitimen Zweck dar. Die Frage, ob eine Regelung zur Kompensation von Vollzugskomplikationen ein legitimes Ziel verfolge, geeignet und erforderlich sei, sei nicht anhand der kompensierten, sondern anhand der kompensierenden Maßnahme zu messen. Nicht fernliegend sei auch, dass es der Antragsgegnerin ausschließlich darum gehe, komplexere gesellschaftliche Probleme im Bereich des Herosé-Parks, insbesondere Vermeidung von Abfall, Alkoholkonsum und „unliebsamen Gruppenbildungen“ einfach und pauschal zu lösen.

53

Die Regelung sei im Hinblick auf den Schutz vor Lärmbelästigung nicht geeignet, da sie zu einer örtlichen Verlagerung des Musikspielens in Privatwohnungen führen könne. Soweit mit der Regelung einem Vollzugsdefizit des KOD entgegengetreten werde, sei sie aufgrund der fehlenden Hoheitsbefugnisse des KOD ungeeignet. Dem Konstanzer KOD seien bisher keine Aufgaben nach § 125 PolG i.V.m. § 31 Abs. 1 DVOPolG übertragen worden. Er sei daher nicht berechtigt, Normen zu vollziehen. Die allein durch den Oberbürgermeister am 26.09.2019 angeordnete und öffentlich bekannt gemachte Aufgabenübertragung sei unbeachtlich, da die Organzuständigkeit hierfür beim Gemeinderat liege.

54

§ 2 PolVO 2021 MusSpV sei nicht erforderlich, da ein gezieltes einzelfallbezogenes Vorgehen gegen Störer durch Platzverweise oder Beschlagnahme von Musikgeräten mit geringerer Eingriffsintensität erreicht werden könne. Demgegenüber würden durch § 2 PolVO 2021 MusSpV überschießend viele Nichtstörer erfasst, um eine kleine Zahl von tatsächlichen Stören zu adressieren. Der Einwand der Antragsgegnerin, die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 1, 2 UmwPolVO seien kaum nachweisbar, gehe fehl, da eine Kontrolle durch die Ausstattung des Vollzugsdiensts mit Lärmmessgeräten sowie entsprechenden Schulungen möglich sei. Die Polizeiverordnung sei auch hinsichtlich ihres örtlichen Geltungsbereichs nicht erforderlich. Die Geltung für Gebiete im Umkreis von 50 m zu angrenzenden Gebäuden erscheine willkürlich. Soweit die Stadt annehme, ab einer Entfernung von 50 m von bewohnten Gebäuden werde die Gefahr einer Lärmbelästigung der Anwohner nicht mehr eintreten, so müsste dies auch im Herosé-Park gelten. Zudem sei eine Erstreckung auf den gesamten öffentlichen Bereich des Stadtgebiets der Antragsgegnerin einschließlich der Vororte nicht erforderlich. Konflikte hinsichtlich Lärm im öffentlichen Raum der Vororte Litzelstetten, Dettingen, Dingelsdorf und Wallhausen seien nicht bekannt.

55

§ 2 PolVO 2021 MusSpV sei unverhältnismäßig. Schäden durch nächtliche Geräuschquellen, wie sie von § 2 PolVO 2021 MusSpV verboten würden, seien bloße Unannehmlichkeiten. Demgegenüber wiege die Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit besonders schwer. Dabei sei die Wertung des § 22 Abs. 1a BImSchG zu berücksichtigen. Durch die Norm werde Kinderlärm, zu dem das Musizieren gehöre, privilegiert. Kind sei, wer noch nicht 14 Jahre alt sei. Zumindest in Begleitung der Eltern sei es Kindern erlaubt, zu den in § 2 PolVO 2021 MusSpV geregelten Uhrzeiten das Haus zu verlassen. Die von § 22 Abs. 1a BImSchG genannten Einrichtungen, zu welchen Kinderspielplätze gehörten, würden von § 2 PolVO 2021 MusSpV überschießend und unangemessen erfasst. Zudem sei die Wertung des Gesetzgebers aus § 18 PolG, dass äußerst sozialadäquates Verhalten losgelöst von einer abstrakten Gefahr nur unter besonders strengen Voraussetzungen verboten werden könne, zu berücksichtigen. Die dort geregelten strengen Voraussetzungen für Alkoholverbote hätten für den Erlass der PolVO 2021 MusSpV ebenso vorliegen müssen. In bestimmten Fällen, wenn die Vorschrift Straßenmusiker betreffe, trete zur Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit noch eine der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sowie der Kunstfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 Var. 1 GG hinzu.

56

Auch § 3 PolVO 2021 MusSpV sei rechtswidrig. Die Vorschrift erfasse jedweden Lärm durch Spielen. Sie differenziere nicht zwischen verhaltensbezogenem und anlagenbezogenem Lärm, beispielsweise emittiert durch Kinderspielplätze oder Ballspielplätze i.S.v. § 22 Abs. 1a BImSchG. Soweit die Vorschrift anlagenbezogenen Spiellärm erfasse, fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage im Landesrecht, da das Bundesimmissionsschutzrecht für anlagenbezogenen Lärm abschließend sei. Es liege keine abstrakte Gefahr i.S.v. § 17 PolG vor. Der Begriff „Spiel“ werde im Duden mit zwölf verschiedenen Bedeutungen geführt, primär als „Tätigkeit, die ohne bewussten Zweck zum Vergnügen, zur Entspannung, aus Freude an ihr selbst und an ihrem Resultat ausgeübt wird“. Dies zeige, dass das Spielen an sich nicht als belastende Verhaltensweise angesehen werde. In § 22 Abs. 1a BImSchG habe der Gesetzgeber sogar eine Wertentscheidung getroffen, wonach Lärm durch spielende Kinder auch hinzunehmen sei, wenn er störende Wirkung entfalte. Wie beim Musikverbot sei beim Spielverbot das zielgerichtete Handeln der Normadressaten erforderlich, um beim Spielen für eine Schädigung der polizeilichen Schutzgüter zu sorgen. Die Vorschrift erfasse zahlreiche nicht störende Tätigkeiten, beispielsweise Schachspielen, Kartenspiele, Boule und Boccia, die selbstverständlich im öffentlichen Raum praktiziert würden, ohne als störend wahrgenommen zu werden. Sofern die Antragsgegnerin eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit aus einer unzulässigen Sondernutzung von öffentlichen Verkehrsflächen herzuleiten versuche, sei dem entgegenzuhalten, dass weitreichende Spielaufbauten, die über den kommunikativen Gemeingebrauch hinausgingen, kein regelmäßiges Erscheinungsbild seien. Zudem würden durch § 3 PolVO 2021 MusSpV die Anforderungen an ein Alkoholverbot nach § 18 PolG umgangen.

57

§ 3 PolVO 2021 MusSpV verstoße gegen Art. 103 Abs. 2 GG. Eine hinreichend eindeutige Abgrenzung zwischen verbotenem und erlaubtem Verhalten sei nicht möglich. Gerade die Abgrenzung von sportlicher Betätigung und Spielen werde regelmäßig nicht gelingen.

58

Auch die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt. Die Antragsgegnerin verfolge das nicht legitime Ziel, ihrem Vollzugsdefizit durch rigorose Verbote entgegenzuwirken. Zum anderen gehe es der Antragsgegnerin um die Lösung von Konflikten im Herosé-Areal, die im Zusammenhang mit Alkohol stünden. Das ursprünglich geplante Trinkspielverbot sei über den Geltungsbereich des Herosé-Parks hinaus und auf alle Spiele ausgedehnt worden; dies sei kein Vorhaben der Gefahrenabwehr mehr, sondern Willkür.

59

Das Spielverbot sei zum Schutz vor Lärmbelästigungen nicht geeignet. Es führe zu einer schlichten Verlagerung potentieller Lärmbelästigungen oder aufgrund der teils beengten Verhältnisse zu einer erhöhten Konfliktlage.

60

Das Verbot sei nicht erforderlich. Ein gezieltes einzelfallbezogenes Vorgehen gegen Störer in Form polizeilicher Standardmaßnahmen sei effektiver, nachhaltiger und mit geringerer Eingriffsintensität verbunden. Da für die in § 3 PolVO 2021 MusSpV genannten Partyspiele ein aufwändiges Auf- und Abbauen erforderlich sei, sei auch der Vollzug entsprechender Maßnahmen im Einzelfall nicht durch Beweisschwierigkeiten gekennzeichnet. Das Verbot sei auch in seinem örtlichen Geltungsbereich nicht erforderlich. Die Geltung für Gebiete im Umkreis von 50 m zu angrenzenden bewohnten Gebäuden erscheine willkürlich. Anhaltspunkte hierfür in der TA Lärm oder im Bundesimmissionsschutzgesetz fehlten. Willkürlich erscheine auch, das Verbot auf den ganzen Herosé-Park zu erstrecken. Gleiches gelte für die Erstreckung auf das gesamte Stadtgebiet. Lärm im öffentlichen Raum der Vororte Litzelstetten, Dettingen, Dingelsdorf und Wallhausen sei nicht bekannt.

61

Die Vorschrift sei auch nicht verhältnismäßig. Gesundheitsschäden durch Verhaltensweisen, wie sie von § 3 PolVO 2021 MusSpV verboten würden, seien nicht zu befürchten. Demgegenüber wiege die Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit besonders schwer. Dabei wiege die Wertung des § 22 Abs. 1a BImSchG besonders schwer. Das Spielen sei für die Entwicklung von Kindern besonders wichtig, insoweit im öffentlichen Interesse und gesellschaftsadäquat. Zudem trete in bestimmten Fällen zur Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit eine solche der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG und der Kunstfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 Var. 1 GG hinzu. Der Begriff des Spielens sei derart überschießend unbestimmt, dass das Musizieren miterfasst werde.

62

Der Erlass einer einstweiligen Anordnung sei nach § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten. Dies folge bereits aus der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften. Zudem werde die Ausübung der verfassungsmäßig garantierten Freiheitsrechte der Antragsteller während des gesamten Geltungszeitraums der Verordnung beeinträchtigt. Da diese bis zum 04.10.2021 befristet sei, sei mit einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren bis dahin nicht zu rechnen. Weiterhin sei zu befürchten, dass die angegriffenen Regelungen im Herbst 2021 Eingang in die geplante Neufassung der UmwPolVO fänden. Demgegenüber seien keine schwerwiegenden Folgen zu befürchten, falls die Anordnung erlassen würde, der Antrag in der Hauptsache aber erfolglos bliebe. Denn der Schutz vor gesundheitsschädigendem Lärm sei bereits durch bestehendes Recht gewährleistet, etwa durch §§ 1, 2 UmwPolVO und § 117 Abs. 1 OWiG.

63

Die Antragsteller beantragen:

64

Die Polizeiverordnung 2021 über ein nächtliches Musik- und Spielverbot im öffentlichen Raum der Stadt Konstanz vom 27.04.2021 wird einstweilig außer Vollzug gesetzt.

65

Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten und beantragt:

66

Der Antrag auf Außervollzugsetzung der Polizeiverordnung 2021 über ein nächtliches Musik- und Spielverbot im öffentlichen Raum der Stadt Konstanz wird abgelehnt.

67

Die Antragsgegnerin trägt vor, Hintergrund der angegriffenen Verordnung sei ein erheblicher und seit vielen Jahren bestehender Nutzungskonflikt im Bereich des bewohnten Seerheinufers (sowohl links- als auch rechtsrheinisch), des Herosé-Parks sowie der Seestraße. Über Jahre hinweg habe sich immer mehr abgezeichnet, dass die Landespolizei personell nicht mehr der Lage sei, den zahlreichen Anwohnerbeschwerden wegen Ruhestörungen und anderer ordnungsrechtlicher Verstöße (Pöbeleien, Vermüllung, Urinieren in Privatgärten etc.) in diesen Bereichen während der Sommermonate nachzugehen. Daher hätten sich der Oberbürgermeister und die städtischen Gremien entschieden, den Gemeindevollzugsdienst ab dem Jahr 2018 durch den KOD zu verstärken. Hauptaufgabe des KOD solle dabei sein, das in den Frühlings- und Sommermonaten im Hinblick auf die Einhaltung der UmwPolVO bestehende Vollzugsdefizit in den betreffenden Bereichen aufzufangen. In den Jahren 2018 und 2019 hätten hierdurch bereits spürbare Verbesserungen erzielt werden können. Im besonders belasteten Bereichen, wie z.B. dem Herosé-Park seien Lärmbelästigungen und nächtliche Ruhestörungen weiterhin ein fortwährendes, kaum zu lösendes Problem. Im Coronajahr 2020 hätten KOD und Landespolizei feststellen müssen, dass sich die Verhältnisse in diesen Bereichen insbesondere nach den Lockerungen der Kontaktbeschränkungen im Sommer stark negativ entwickelt hätten. Zum einen habe die Anzahl der sich im öffentlichen Raum aufhaltenden Personen deutlich zugenommen, zum anderen hielten sich die Personen deutlich länger draußen auf, feierten exzessiver und erzeugt dabei zwangsläufig mehr Lärm. Geschlossene Klubs, Diskotheken und ausfallende Festivals hätten hierzu beigetragen. Vor allem durch Bluetooth-Boxen und Partyspiele in Gruppen sei der verhaltensbezogene Lärm außergewöhnlich stark gewesen. Beschlagnahmen von Musikboxen hätten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur in außergewöhnlichen Fällen durchgeführt werden können. Bei mehreren Hundert oder gar Tausenden Personen, wie sie in Konstanz erst am 26.06.2021 wieder der Fall gewesen seien, hätten solche Beschlagnahmen auch rein praktisch nicht mit allen vorhandenen Lautsprechern durchgeführt werden können. Die Anwohnerbeschwerden aufgrund von Ruhestörungen seinen im Juli 2020 drastisch angestiegen. Nach Auswertung der Landespolizei habe folgende Anzahl an Ruhestörungen verzeichnet werden können:

68

April 2020

1

Mai 2020

8

Juni 2020

23

Juli 2020

66

69

Zusätzlich habe der KOD nach seiner Einsatzstatistik bis einschließlich Juli 2020 folgende Vorkommnisse im Zusammenhang mit Ruhestörungen registriert:

70

April 2020

4

Mai 2020

45

Juni 2020

144

Juli 2020

103

71

Nach den Berichten des KOD und der Polizei und den Lärmbeschwerden der Anwohner spiele der Betrieb von elektronischen Musikverstärken, sog. Bluetooth-Lautsprechern, eine maßgebliche Rolle. Als weitere maßgebliche Lärmquelle kämen Gruppierungen hinzu, die an mitgeführten Tischen Trinkspiele wie Beer-Pong und Flunkyball durchführten und aufgrund der dadurch entstehenden Gruppendynamik (Anfeuern, Lachen, Jaulen, Grölen, Lamentieren) regelmäßig erheblichen Lärm verursachten. Ordnungswidrigkeitenverfahren seien zum Großteil durch das Amtsgericht eingestellt worden. Nach übereinstimmender Auffassung der Bußgeldbehörde und des Amtsgerichts bedürfe es bei dem Tatvorwurf der Nachtruhestörung der Benennung mindestens einer natürlichen Person, die im konkreten Fall in ihrer Nachtruhe beeinträchtigt worden und bereit sei, dies zu bezeugen. Die Streifengänge der Polizei und des KOD sollten jedoch gerade dazu dienen, offensichtliche Nachtruhestörungen zu beenden, bevor sich Anwohner telefonisch persönlich bei der Polizei darüber beschwerten (beschweren müssten).

72

Die Antragsgegnerin macht geltend, der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO könne keinen Erfolg haben. Hier sei nach der Rechtsprechung ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Demnach hätten die Gründe, welche die Antragsteller für die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Vorschrift anführten, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der Antrag in der Hauptsache erweise sich von vornherein als unzulässig oder die angegriffene Norm als offensichtlich gültig oder offensichtlich ungültig.

73

Die Regelung des § 2 PolVO 2021 MusSpV habe nicht vornehmlich Anlagenbezug. Verboten sei vielmehr ein Verhalten, das eng an die nähere Umgebung des Abspielens wie z.B. den zeitlichen und örtlichen Zusammenhang anknüpfe. Daher sie hier § 17 Abs. 1 PolG nicht durch vorrangige Vorschriften des Bundesimmissionsschutzrechts in seiner Anwendung ausgeschlossen. Eine abstrakte Gefahr i.S.v. § 17 Abs. 1 PolG sei gegeben. Das verbotene Verhalten in der hier konkret bestimmten Form, nämlich zur Nachtzeit in unmittelbarer Nähe zur Wohnbebauung, führe typischerweise zu einem Schadenseintritt, hier einer erheblichen Störung der Nachtruhe betroffener Anwohner. Auch wenn ein Schadenseintritt nicht völlig ausnahmslos einzutreten pflege, so übersteige jedenfalls das sachverhaltstypische Risiko eines Schadenseintritts das allgemeine Lebensrisiko in erheblichem Umfang. Aufgrund der eng gesteckten Grenzen des sanktionierten Verhaltens liege ein lediglich geringfügiger Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit vor. Auf der anderen Seite seien nach den im Jahr 2020 seitens des KOD und der Landespolizei gemachten Feststellungen erhebliche, wiederkehrende und regelmäßige, meist bis spät in die Nacht andauernde Störungen der Nachtruhe zu befürchten. In tatbestandlicher Hinsicht sei zudem zu beachten, dass eine Störung der Nachtruhe i.S.v. § 1 Umw-PolVO bzw. eine Erregung unzulässigen Lärms i.S.v. § 117 Abs. 1 OWiG nicht nur dann vorliege, wenn der Lärm gesundheitsschädigend sei, sondern es reiche eine lärmbedingte erhebliche Belästigung aus. Die Erheblichkeit und Zumutbarkeit von Geräuschimmissionen unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr lasse sich dabei nicht zwingend nur nach der Höhe eines messbaren Geräuschpegels bestimmen. Dass eine Ruhestörung auch ohne Schallpegelmessung festgestellt werden könne, gelte trotz ihres hohen kulturellen Werts ganz besonders für Musik. Denn Musik wirke durch ihren hohen Informationsgehalt auf denjenigen, der sie nicht hören wolle, unabhängig vom technischen Regelwerk störend. Die Grenzen des zulässigen Lärms könnten sich auch aus Regeln ergeben, die sich im menschlichen Zusammenleben entwickelt hätten und beachtet würden (Verkehrssitte und Sozialadäquanz). Wohl kaum jemand käme im häuslichen Umfeld im Garten oder auf der Terrasse bei angrenzender Nachbarschaft auf die Idee, nachts nach 22:00 Uhr im Freien Musik über Lautsprecher laufen zu lassen oder zu musizieren. Im Regelfall würde in solchen Situationen bereits das Vorliegen eines berechtigten Anlasses für die Lärmerzeugung verneint. Mit dem Vorliegen des konkret sanktionierten Verhaltens werde daher regelmäßig der Tatbestand der § 1 UmwPolVO und § 117 OWiG erfüllt und damit Normen der geltenden Rechtsordnung verletzt. Eine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit sei gegeben. Auch die Ausweitung des Musikspielverbots auf das gesamte Stadtgebiet sei nicht zu beanstanden. Die angeführten Argumente würden für sämtliche öffentlich zugängliche Orte im Stadtgebiet, die sich in unmittelbarer Nähe zu bewohnten Gebäuden befänden, gelten, da durch das beschriebene Verhalten bei abstrakt-genereller Betrachtung dort gleichermaßen die polizeiliche Gefahrenschwelle überschritten werde.

74

Der Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt. Der Verordnungsgeber dürfe unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden. Es genüge, dass die Erkennbarkeit der Rechtslage für den Betroffenen vorhanden und die Gerichte in der Lage seien, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Das Wort „leise“ werde in diesem Zusammenhang insofern konkretisiert, dass eine Störung der Nachtruhe nicht entstehen könne. Bei der Auslegung des Begriffs „Störung der Nachtruhe“ könne wiederum auf die Vorschrift des § 117 OWiG zurückgegriffen werden. Diese an die Unvermeidbarkeit bzw. Vermeidbarkeit und Sozialadäquanz von Lärmeinwirkungen anknüpfende Bestimmung sei hinreichend bestimmt. Auch dass die Regelung darauf abstelle, dass die Nachtruhe gestört werden „könne“, nicht hingegen darauf, ob sie im konkreten Einzelfall gestört werde, sei nicht zu beanstanden. Zum einen finde sich die Formulierung z.B. auch in § 4 Abs. 1 des Landesimmissionsschutzgesetzes Rheinland-Pfalz. Zum anderen dürfte für die Normadressaten wesentlich einfacher zu erkennen sein, ob ihr Verhalten geeignet sei, die Nachtruhe anderer zu stören, als im Einzelfall festzustellen, ob eine Störung konkret vorliege. Auch der Wortlaut des gerichtlich bisher unangetasteten § 117 OWiG knüpfe lediglich an die konkrete Möglichkeit einer Lärmbelästigung an, ohne dass im Einzelfall Belästigungen oder Schädigungen eingetreten sein müssten.

75

Der Schutz von Einwohnern vor nächtlichen Ruhestörungen, die Gewährleistung der Vorschriften der UmwPolVO und des OWiG seien legitime Zwecke. Der Antragsgegnerin sei es trotz eines sehr hohen personellen, finanziellen und organisatorischen Aufwands nicht gelungen, den erheblichen Nutzungskonflikt in den genannten lärmbelasteten Bereichen nachhaltig und in befriedigender Weise zu entschärfen. Dass für den Herosé-Park auf die einschränkende 50-Meter-Regelung verzichtet worden sei, liege an der im dortigen Bereich im Vergleich zu anderen öffentlichen Plätzen ganz erheblichen Lärmvorbelastung. In diesem Bereich hätten sich im Sommer 2020 vorrangig in den Abend- und Nachtstunden, teilweise aber schon tagsüber Personen meist in dreistelliger Anzahl versammelt.

76

Die Regelung sei geeignet. Dass der KOD über keine Hoheitsbefugnisse verfügen solle, sei abwegig. Er sei bereits aufgrund einfacher interner Delegation nach § 53 Abs. 1 GemO als behördliches Außendienstteam hinsichtlich der polizeilichen Aufgaben, die der Antragsgegnerin als Ortspolizeibehörde bzw. als Verwaltungsbehörde bei der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten oblägen, unproblematisch hoheitlich befugt. Etwas Anderes könnte allenfalls im Hinblick auf die Anwendung unmittelbaren Zwangs geltend. Der Gemeindevollzugsdienst sei nicht erst bei der Einrichtung des KOD im Jahr 2018 mit der in § 31 Abs. 1 Nr. 1 DVOPolG aufgeführten Aufgabe des Vollzugs von Gemeindesatzungen und Polizeiverordnungen betraut worden, sondern bereits lange zuvor, wie sich aus der Dienstvereinbarung 128 ergebe. Zudem seien dem KOD 2018 noch weitergehende Aufgaben nach § 31 Abs. 2 DVOPolG übertragen worden. Dies spiele für den hier betroffenen Vollzug von Regelungen nach der UmwPolVO und der saisonalen Polizeiverordnungen jedoch keine Rolle. Die von den Antragstellern zur Organzuständigkeit vertretene Auffassung sei umstritten und werde von der Antragsgegnerin nicht geteilt; auf die interne Stellungnahme des Justiziariats vom 25.10.2019 werde verwiesen. Der Antragsgegnerin sei nach einer stichprobenartig erfolgten Umfrage unter Amtsleitern in Baden-Württemberg keine Gemeinde bekannt, die eine Aufgabenübertragung an den gemeindlichen Vollzugsdienst durch den Gemeinderat in Form einer Satzung beschlossen habe.

77

Die Regelung sei erforderlich. Die Nachweisproblematik bei Ruhestörungen könne nicht durch den Einsatz von Lärmmessgeräten gelöst werden. Denn insoweit müssten Messungen zu einem belastbaren und gerichtsfesten Ergebnis im Einzelfall kommen. Die für die Messung von Freizeitlärm heranzuziehenden Richtwerte der Freizeitlärmrichtlinie seien am Einwirkungsort, z.B. am Schlafzimmerfenster eines betroffenen Anwohners und nicht am Immissionsort zu messen. Außerdem wären entsprechende Messungen nach den bestehenden Vorgaben jeweils über einen längeren Zeitraum vorzunehmen. Eine Nachfrage bei der Stadt Ludwigsburg im Rahmen dieses Verfahrens habe ergeben, dass die dort angeschafften Lärmmessgeräte vom dortigen KOD nicht im täglichen Streifendienst eingesetzt würden, sondern nur bei bestimmten Sondersituationen. Auch die Festlegung eines trennscharfen Abgrenzungskriteriums, wie z.B. eine höchstzulässige Dezibelzahl oder eine in Watt bemessene Lautsprecherleistung sei vor diesem Hintergrund nicht praktikabel. Bei den festgelegten 50 Metern orientiere sich die Antragsgegnerin an der für Spielplätze nach § 5 UmwPolVO geltenden Regelung. Diese Regelung gehe auf die bisher unbeanstandete Musterpolizeiverordnung des Gemeindetages zurück.

78

Das Musikverbot sei auch verhältnismäßig. Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit sei lediglich geringfügig. Im Bereich der Stadt Konstanz gebe es eine große Anzahl an am Seeufer befindlichen, weitläufigen Orten mit hoher Aufenthaltsqualität, die sich nicht in unmittelbarer Nähe zu bewohnten Gebäuden befänden und an denen weiterhin sogar spätnachts noch Musik gehört werden könne (z.B. die Bereiche Klein Venedig, das Hörnle bis hin zum Wasserwerk, der Bereich Weber- und Wintersteig bis zum Schänzlesportplatz). Ein schwerwiegender Eingriff ergebe sich auch nicht aus dem Umstand, dass im Einzelfall eventuell Kinder erfasst sein könnten. Das sanktionierte Verhalten zur Nachtzeit könne nach den Wertungen des Jugendschutzgesetzes Kindern ohnehin nur eingeschränkt, nämlich in der Begleitung eines Erziehungsberechtigten, möglich sein. Ähnlich hohe Anforderungen wie an ein Alkoholverbot nach § 18 PolG zu fordern, gehe an der Sache vorbei. Im Einzelfall als möglich angeführte faktische Eingriffe in die Kunstfreiheit begründeten nicht die Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs. Für Straßenkunst sei anerkannt, dass behördliche Kontrollverfahren zur Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG vereinbar seien, um die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange der Straßenbenutzer in Einklang zu bringen. Zudem sei ein im Einzelfall durch das Musikverbot möglicher Eingriff in die Kunstfreiheit aufgrund des Schutzes der körperlichen Unversehrtheit betroffener Anwohner gerechtfertigt.

79

Auch das Spielverbot nach § 3 PolVO 2021 MusSpV sei rechtmäßig. Die Voraussetzungen nach § 17 PolG seien erfüllt. Die Regelung habe nach ihrem eindeutigen Wortlaut („Spiele spielen“) Verhaltensbezug und nicht Anlagenbezug. Dies ergebe sich auch daraus, dass die Benutzung von Spielplätzen bereits in § 4 UmwPolVO und § 1 Abs. 2 der Satzung über die Benutzung der öffentlichen Kinderspielplätze der Stadt Konstanz vom 21.03.2019 geregelt sei. Ursprünglich habe nur ein Trinkspielverbot im öffentlichen Raum erlassen werden sollen. Aus Wortlaut, Kontext und Historie der Regelung werde eindeutig klar, welches Verhalten mit der Begrifflichkeit „Spiele spielen“ gemeint sei. Es sei unproblematisch ersichtlich, dass es nicht um Kinderspiele, sondern um ein zur Nachtzeit im unmittelbaren Umfeld zur Wohnbebauung unerwünschtes Verhalten von Jugendlichen und Erwachsenen gehe. Auch wenn ein Schadenseintritt bei dem beschriebenen Verhalten möglicherweise nicht völlig ausnahmslos einzutreten pflege, so übersteige jedenfalls das sachverhaltstypische Risiko eines Schadenseintritts das allgemeine Lebensrisiko in erheblichem Umfang. Aufgrund der räumlich und zeitlich eng gesteckten Grenzen des sanktionierten Verhaltens liege nur ein geringfügiger Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit vor. Auf der anderen Seite hätten KOD und Landespolizei 2020 erhebliche, wiederkehrende und regelmäßige, meist bis sie spät in die Nacht andauernde Störungen der Nachtruhe festgestellt. Zudem gelte auch hier im Hinblick auf § 117 OWiG und § 1 UmwPolVO, dass die Grenzen des zulässigen Lärms sich aus Regeln ergäben, die sich im menschlichen Zusammenleben entwickelt hätten und beachtet würden (Verkehrssitte und Sozialadäquanz). Diese Grenzen seien jeweils situationsabhängig. Es komme auf den Ort, die Tages- oder Nachtzeit, die Dauer und Stärke des Lärms, die Häufigkeit des Schallereignisses und die Lärmart an. Es käme wohl kaum jemand im häuslichen Umfeld im Garten oder auf der Terrasse bei angrenzender Nachbarschaft auf die Idee, nachts nach 22:00 Uhr im Freien Trink- oder Partyspiele oder andere, die Nachtruhe der Nachbarschaft möglicherweise störende Spiele zu spielen. Mit dem konkret sanktionierten Verhalten würden regelmäßig der Tatbestand der § 1 UmwPolVO und § 117 OWiG erfüllt und damit Normen der geltenden Rechtsordnung verletzt.

80

Die Regelung genüge dem Bestimmtheitsgebot. Selbst die Antragsbegründung räume ein, dass die Intention, vor allem „gängige Jugendspiele“ zu erfassen, die in Verbindung mit Alkohol im Wettbewerb stünden, erkennbar werde.

81

Die Regelung diene den legitimen Zwecken des Schutzes von Einwohnern vor nächtlichen Ruhestörungen, der Gewährleistung der Vorschriften der UmwPolVO und des OWiG. Dass es der Antragsgegnerin auch um die Beseitigung eines aufgrund von Nachweisproblemen im Einzelfall bestehenden Vollzugsdefizits hinsichtlich der bisherigen zum Lärmschutz erlassenen Regelungen der UmwPolVO gehe, stehe dem nicht entgegen. Es könne keine Rede davon sein, dass es der Antragsgegnerin um das Wirken gegen anderweitige gesellschaftliche Probleme, wie z.B. dem Alkoholkonsum an sich, gehe. Alkoholkonsum an Örtlichkeiten wie z.B. dem Herosé-Park sei aufgrund seiner enthemmenden und berauschenden Wirkung sicherlich mitursächlich für nächtliche Ruhestörungen. Daraus zu folgern, dass es der Antragsgegnerin bei dem erlassenen Spielverbot letztlich um ein Verbot von Alkohol an sich gehe, entbehre jeglicher Grundlage.

82

Das Spielverbot sei geeignet, Ruhestörungen zu unterbinden. An der Erforderlichkeit bestünden keine Zweifel. Die seit 2019 gesammelten Erkenntnisse zeigten, dass trotz der bisher vorhandenen Regelungen zum Lärmschutz allein ein stetiges, gezieltes, einzelfallbezogenes Vorgehen durch den KOD, auch in Zusammenarbeit mit der Landespolizei, die Lärmproblematik nicht ausreichend habe entschärfen können. Auch hinsichtlich des örtlichen Geltungsbereichs bestünden keine Zweifel an der Erforderlichkeit. Insoweit gelte dasselbe wie für das Musikverbot.

83

Die Regelung sei auch verhältnismäßig. Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit sei lediglich geringfügig. Es stünden ausreichende Flächen zur Verfügung, in denen das Spielverbot nicht gelte. Auch an den vom Verbot erfassten Örtlichkeiten sei das Spiel in der Zeit von 6:00 Uhr bis 22:00 Uhr erlaubt, solange es sich in den rechtlich zulässigen Grenzen bewege. Eingriffe in die Berufsfreiheit schieden mangels berufsregelnder Tendenz aus. Inwiefern Eingriffe in die Kunstfreiheit möglich sein sollten, erschließe sich nicht. Sie könnten zudem gleichermaßen mit dem Gesundheitsschutz der betroffenen Anwohner gerechtfertigt werden.

84

Die Folgenabwägung ergebe daher, dass den Antragstellern die Befolgung der angegriffenen Bestimmungen eher zuzumuten sei als der Allgemeinheit die zeitweilige Außervollzugsetzung der Verordnung. Bei einer Außervollzugsetzung sei mit einer weiter ansteigenden, regelmäßig wiederkehrenden und erheblichen Lärmbelastung für die Anwohner während der Nachtzeit zu rechnen. Langandauernde und regelmäßige nächtliche Ruhestörungen führten zu Schlafmangel und könnten ganz erhebliche Gesundheitsschäden verursachen.

85

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

86

Der Senat entscheidet über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in der Besetzung mit drei Richtern (§ 9 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 VwGO). Die Besetzungsregelung in § 4 AGVwGO ist auf Entscheidungen nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht anwendbar (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 15.12.2008 - GRS 1/08 - ESVGH 59, 154).

87

Der Antrag ist nicht statthaft, soweit sich die Antragsteller gegen § 4 PolVO 2021 MusSpV wenden (1). Im Übrigen ist der Antrag statthaft und zulässig (2). Er ist unbegründet, soweit sich die Antragsteller gegen § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV wenden (3). Der Antrag gegen § 3 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV ist hingegen begründet (4).

88

1. Der Antrag ist nicht statthaft, soweit die Antragsteller § 4 PolVO 2021 MusSpV zum Gegenstand des Verfahrens gemacht haben. Der Verwaltungsgerichtshof entscheidet nach § 47 Abs. 1 VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ auf Antrag über die Gültigkeit der dort genannten Rechtsvorschriften. Die Gerichtsbarkeit des Verwaltungsgerichtshofs erstreckt sich nicht auf Vorschriften, die rein ordnungswidrigkeitsrechtlicher Natur sind und deren Vollzug durch die Verwaltungsbehörde allein von den ordentlichen Gerichten kontrolliert werden (§ 68 OWiG), aber nicht zu öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne von § 40 VwGO führen kann (vgl. Senat, Urt. v. 23.07.2020 - 1 S 1584/18 - juris; Beschl. v. 23.03.1992 - 1 S 2551/91 - VBlBW 1992, 307; Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 - NJW 1984, 507; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.11.2009 - 3 S 140/07 - juris m.w.N.).

89

Ein gegen § 4 PolVO 2021 MusSpV gerichteter Antrag liegt auch vor. Zwar haben die Antragsteller in der Antragsschrift vom 09.06.2021 als Betreff des Verfahrens „wegen Gültigkeit der §§ 2, 3 i.V.m. § 1 Polizeiverordnung 2021 über ein nächtliches Musik- und Spielverbot im öffentlichen Raum der Stadt Konstanz vom 27. April 2021“ angegeben (Seite 2) und zum Anordnungsanspruch auf Seite 6 einleitend (nur) ausgeführt: „Die §§ 2, 3 i.V.m. § 1 PolVO sind rechtswidrig.“ Sie wenden sich jedoch ausdrücklich gegen die gesamte Verordnung. Denn sie beantragen: „Die Polizeiverordnung 2021 über ein nächtliches Musik- und Spielverbot im öffentlichen Raum der Stadt Konstanz vom 27.04.2021 wird einstweilig außer Vollzug gesetzt.“ Eine Befugnis zur Außervollzugsetzung von § 4 PolVO 2021 MusSpV steht dem Verwaltungsgerichtshof jedoch nicht zu, auch nicht als Folge einer Außervollzugsetzung aller sonstigen Vorschriften der Verordnung.

90

2. Im Übrigen ist der Antrag statthaft und zulässig.

91

Ein Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO ist zulässig, wenn ein in der Hauptsache gestellter oder noch zu stellender Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 VwGO voraussichtlich zulässig ist (vgl. zu dieser Voraussetzung Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 387) und die gesonderten Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO erfüllt sind. Diese Voraussetzungen liegen hier für §§ 1 bis 3 PolVO 2021 MusSpV vor.

92

a) Die Statthaftigkeit eines Antrags in der Hauptsache folgt aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO. Danach entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dazu gehören Verordnungen - wie hier - der Kommunen.

93

b) Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

94

c) Die Antragsteller sind antragsbefugt.

95

Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint (ausf. dazu Senat, Urt. v. 29.04.2014 - 1 S 1458/12 - VBlBW 2014, 462 m.w.N.). Danach liegt eine Antragsbefugnis vor. Die Antragsteller sind möglicherweise in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

96

d) Für einen Antrag in der Hauptsache und den nach § 47 Abs. 6 VwGO liegt, soweit eine Antragsbefugnis besteht, ein Rechtsschutzinteresse vor. Denn die Antragsteller könnten insoweit mit einem Erfolg dieser Anträge ihre Rechtsstellung jeweils verbessern.

97

Dies gilt auch angesichts des Umstandes, dass die hier nicht angegriffenen §§ 1, 2 UmwPolVO Verbote der Störung der Nachtruhe und des Betriebs von Rundfunkgeräten, Lautsprechern und Musikinstrumenten enthalten. Zwar fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn das prozessuale Vorgehen die Rechtsstellung eines Klägers nicht verbessern kann und daher nutzlos ist, insbesondere wenn sich die angegriffenen Beschränkungen aus anderen Vorschriften ergeben (st. Rspr., vgl. nur Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 42 Rn. 350, W.-R. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., Vorb § 40 Rn. 38 ff.; je m.w.N.). Eine Nutzlosigkeit der Klage ist jedoch nur anzunehmen, wenn diese für den Kläger offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile erbringen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.2004 - 3 C 25.03 - BVerwGE 121, 1 <3>; Urt. v. 06.03.2014 - 1 C 5.13 - juris Rn. 8). Das ist hier zu verneinen. Denn es ist möglich, dass die §§ 1 bis 3 PolVO 2021 MusSpV weitergehende Beschränkungen als die §§ 1, 2 UmwPolVO normieren und die Antragsteller bei einem Erfolg des Antrags ihre Rechtstellung daher verbessern.

98

3. Der Antrag gegen § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV ist nicht begründet.

99

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann der Verwaltungsgerichtshof auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ist danach der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Ergibt diese Prüfung, dass ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache voraussichtlich begründet wäre, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der streitgegenständlichen Satzung oder Rechtsvorschrift zu suspendieren ist. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug der Rechtsvorschrift vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden: Gegenüberzustellen sind die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, also so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 25.02.2015 - 4 VR 5.14 -, ZfBR 2015, 381; Beschl. v. 16.09.2015 - 4 VR 2/15 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.08.2016 - 5 S 437/16 -, juris m.w.N.; Beschl. v. 13.03.2017 - 6 S 309/17 - juris). Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung stellt (BVerwG, Beschl. v. 18.05.1998 - 4 VR 2/98 - NVwZ 1998, 1065).

100

An diesen Maßstäben gemessen kann der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV keinen Erfolg haben. Die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrags in der Hauptsache wären offen. Dabei sprechen gute Gründe dafür, dass ein Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO unbegründet wäre (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO geboten (b).

101

a) Für die Regelung des § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV besteht voraussichtlich eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 PolG (aa). Ob insoweit eine abstrakte Gefahr i.S.v. § 17 Abs. 1 PolG gegeben ist, kann im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend geklärt werden; dies muss einem etwaigen Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO vorbehalten bleiben. Es sprechen aber gute Gründe dafür, dass eine abstrakte Gefahr zu bejahen ist (bb). Ob dies für den gesamten räumlichen Geltungsbereich des Verbots nach § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV und das Spielen von Musikinstrumenten gilt, ist offen und wäre ebenfalls in einem etwaigen Hauptsacheverfahren zu klären (cc). Dabei sind für die Prüfung, ob eine abstrakte Gefahr nach § 17 Abs. 1 PolG vorliegt, entgegen der Auffassung der Antragsteller die Wertungen des § 18 PolG nicht ergänzend heranzuziehen (dd). Die Regelung des § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV ist voraussichtlich hinreichend bestimmt (ee) und verhältnismäßig (ff).

102

aa) (1) Die allgemeinen Polizeibehörden können gemäß § 17 Abs. 1 PolG zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach dem Polizeigesetz polizeiliche Gebote oder Verbote erlassen, die für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet sind (Polizeiverordnungen). Die Polizei hat nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist.

103

(2) Die Anwendung des § 17 Abs. 1 PolG ist voraussichtlich nicht durch bundesrechtliche Regelungen des Immissionsschutzes ausgeschlossen. Ob Bluetooth-Boxen und ähnliche Geräte Anlagen im Sinne des BImSchG sind, ist ungeklärt (a). In Verordnungen zum BImSchG sind sie jedenfalls nicht erfasst (b). Die danach offene Frage nach der Anwendbarkeit des Bundesimmissionsschutzrechts auf Bluetooth-Boxen und ähnliche Geräte kann hier jedoch unentschieden bleiben, da aufgrund von § 22 Abs. 2 BImSchG landesrechtliche Regelungen voraussichtlich möglich sind (c), so dass nach jeder Betrachtungsweise § 17 Abs. 1 PolG nicht durch vorrangiges Bundesrecht in seiner Anwendung gesperrt sein dürfte (d).

104

(a) Das Bundesimmissionsschutzgesetz gilt unter anderem für die Errichtung und dem Betrieb von Anlagen, § 2 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG. Zu den Anlagen zählen unter anderem Maschinen, Geräte und sonstige ortsveränderliche technische Einrichtungen sowie Fahrzeuge, soweit sie nicht der Vorschrift des § 38 BImSchG unterliegen (§ 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG).

105

Wie der Begriff der ortsveränderlichen technischen Einrichtung zu verstehen ist, ist im Immissionsschutzrecht nicht abschließend geklärt. Es wird u.a. vertreten, der allgemeine Sprachgebrauch solle entscheidend sein, es sei an den Herstellungsprozess anzuknüpfen, es komme darauf an, ob für die Einrichtung ein Stand der Emissionsvermeidungstechnik denkbar sei, maßgeblich sei der Energieverbrauch während des Produktionsprozesses oder anlässlich der Verwendung der Einrichtung oder erforderlich sei ein Mindestmaß maschineller Konstruktion (vgl. Schulte/Michalk, BeckOK Umweltrecht, 58. Edition, Stand 01.04.2021, § 3 BImSchG Rn. 77, m.w.N.). In Anknüpfung an die Auffassung, es komme auf die Möglichkeit eines Stands der Emissionsvermeidungstechnik an, wird für Radios, Verstärker und vergleichbare Geräte angenommen, sie seien keine Anlagen i.S.d. § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG, da deren Zielrichtung gerade die Erzeugung von Immissionen sei (so Hofmann/Koch, in: GK-BImSchG § 3 BImschG Rn. 187 ff., zitiert nach Schulte/Michalk, a.a.O.). Nach einer anderen Auffassung hingegen fallen nur Musikinstrumente ohne Verstärker nicht unter den Begriff der ortsveränderlichen technischen Einrichtungen, jedoch Lautsprecher, Mobilfunkgeräte, Radiogeräte, Tonwiedergabegeräte (so Jarass, BImSchG, 13. Aufl., § 3 Rn. 77, § 22 Rn. 19; NdsOVG, Beschl. v. 10.11.2010 - 11 LA 298/10 - NVwZ-RR 2011, 141 <142>, in einem versammlungsrechtlichen Fall; so auch BT, Petitionsausschuss, Stellungnahme zu Pet 2-19-18-2705-009780).

106

Immissionsschutzrechtlich von Bedeutung ist dabei auch, ob es sich um verhaltensbezogene oder anlagenbezogene Immissionen handelt. Denn das Bundesimmissionsschutzgesetz regelt nur anlagenbezogene Immissionen (vgl. § 2 BImSchG), verhaltensbezogene Immissionen hingegen nicht. Unter diesem Gesichtspunkt wird daher die Anwendung des Bundesimmissionsschutzgesetzes auf das Abspielen von Tonwiedergabegeräten mitunter verneint (Enders, BeckOK Umweltrecht, a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 4). Jedoch erfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Immissionsschutzrecht nicht nur solche Immissionen, die durch eine Anlage oder ihre Teile selbst verursacht werden, sondern auch solche, die in einem betriebstechnischen oder funktionellen Zusammenhang mit ihr stehen (BVerwG, Urt. v. 07.05.1996 -1 C 10/95 - BVerwGE 101, 157 <165>). Folglich sollen auch von Menschen, Tieren oder Pflanzen ausgehende Immissionen unter das Immissionsschutzrecht fallen, wenn der genannte Zusammenhang zu einer Anlage besteht (Jarass, a.a.O., § 22 Rn. 9, m.w.N.).

107

(b) Die von § 2 MusSpV 2021 erfassten Rundfunk- und Fernsehgeräte, Lautsprecher, Bluetooth-Boxen und Tonwiedergabegeräte fallen nicht in den Anwendungsbereich einer der zum BImSchG erlassenen Verordnungen.

108

Die Geräte- und Maschinenlärmschutzverordnung (32. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes) vom 09.08.2020, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.06.2020 (BGBl. I S. 1328), erfasst die genannten Geräte nicht. Denn sie sind nicht in der gemäß § 1 32. BImschV für den Anwendungsbereich maßgeblichen Anlage zur Verordnung aufgeführt.

109

Auch der Anwendungsbereich der Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes) vom 18.07.1991, zuletzt geändert durch Verordnung vom 01.06.2017 (BGBl. I S. 1468), ist nicht eröffnet. Die Errichtung, die Beschaffenheit und der Betrieb von Sportanlagen gemäß § 1 18. BImschV steht hier nicht in Frage, so dass auch die Pflichten des Betreibers einer Sportanlage im Hinblick auf Lautsprecheranlagen nach § 3 Nr. 1 18. BImSchV vorliegend nicht eingreifen.

110

(c) Die demnach offene Frage, ob Rundfunk- und Fernsehgeräte, Lautsprecher, Bluetooth-Boxen und Tonwiedergabegeräte Anlagen i.S.v. § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG sind und daher für ihren Betrieb § 22 Abs. 1 BImSchG gilt, kann hier unentschieden bleiben. Denn voraussichtlich ist der Erlass einer Regelung wie in § 2 MusSpV 2021 nicht durch die Regelungen des Bundesimmissionsschutzrechts ausgeschlossen, sondern durch § 22 Abs. 2 BImSchG zugelassen. Nach dieser Vorschrift bleiben weitergehende öffentlich-rechtliche Regelungen unberührt.

111

Freilich hat der Senat mit Normenkontrollbeschluss vom 24.03.1997 entschieden, dass hinsichtlich anlagenbezogener Anforderungen an emittierende nicht genehmigungspflichtige Anlagen das Bundesimmissionsschutzgesetz und die auf seiner Grundlage ergangenen Verordnungen den betroffenen Sachbereich abschließend regeln und das Polizeigesetz daher nicht zum Erlass einer Polizeiverordnung ermächtigt, die ein Verwendungsverbot für „Maschinen und Geräte anordnet, die geeignet sind, ruhestörenden Lärm zu erzeugen”. Zur Begründung hat der Senat u.a. ausgeführt:

112

„Die Generalermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG ist für die umstrittenen §§ 8 und 9 der Polizeiverordnung keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage. Sie wird durch die abschließenden Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes verdrängt.

113

Nach § 9 LSVO ist die Verwendung von Maschinen und Geräten, die geeignet sind, ruhestörenden Lärm zu erzeugen, in einem bestimmten Gebiet (§ 8 LSVO) zu bestimmten Zeiten verboten. Die Polizeiverordnung widmet sich somit der Bekämpfung des gesundheitsgefährdenden Lärms und damit einer schädlichen Umwelteinwirkung im Sinne des § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG. Die emittierenden Maschinen und Geräte, die von der Polizeiverordnung erfaßt werden, sind - mit Ausnahme der von den Antragstellern genannten Lastkraftwagen - Anlagen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes (§ 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG), deren Verwendung zwar keiner Genehmigung bedarf (§ 4 BImSchG i.V.m. 4. BImSchV; vgl. zur Verkehrsfähigkeit solcher Geräte 15. BImSchV, BGBl. 1986 I S. 1729 mit späteren Änderungen - BaumaschinenVO -), an deren Betrieb jedoch das Bundesimmissionsschutzgesetz bestimmte Mindestanforderungen stellt (vgl. §§ 22, 23 BImSchG).

114

Der vom Bundesimmissionsschutzgesetz geregelte Sachbereich der Lärmbekämpfung (Art. 74 Nr. 24 GG) knüpft an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen an; er ist somit anlagenbezogen (Pudenz, Zum Verhältnis von Bundes- und Landesimmissionsschutzrecht, NUR, 1991, 359). Von menschlichem Verhalten ausgehende Emissionen werden dagegen grundsätzlich nicht vom Regelungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes erfaßt (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 7.3.1996 - 1 S 2947/95 -, VBlBW 1996, 232; Urt. v. 28.11.1995 - 1 S 3201/94 -, VBlBW 1996, 196; Sellner/Löwer, Immissionsschutzrecht der nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, WiVerw 1980, 221) und können daher, auch wenn sie Schutzgüter des Bundesimmissionsschutzgesetzes betreffen, Gegenstand von Regelungen in Polizeiverordnungen sein. Die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin trifft in §§ 8 und 9 LSVO Regelungen über emittierende Anlagen, nicht aber lediglich solche über Verhaltensweisen der Anwender oder Nutzer der Maschinen und Geräte.

115

Die Abgrenzung, ob eine Regelung einen Verhaltens- oder Anlagenbezug betrifft, muß sinnvollerweise an der bestimmungsgemäßen Nutzung der Anlage ansetzen, wobei sich das Merkmal der Bestimmungsgemäßheit der Nutzung an der Verkehrsanschauung zu orientieren hat (vgl. auch Kutscheidt, Immissionsschutz bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, NVwZ 1983, 65 ff.). Danach ist die Zielrichtung der §§ 8 und 9 LSVO unmittelbar anlagen- und nicht verhaltensbezogen, denn der Verhaltensbezug erschöpft sich darin, das Betreiben bestimmter Anlagen zu unterlassen; besondere Verhaltensanforderungen an die Art des Betreibens werden gerade nicht erfaßt. Hinsichtlich anlagenbezogener Anforderungen an emittierende nicht genehmigungspflichtige Anlagen stellen das Bundesimmissionsschutzgesetz und die auf seiner Grundlage ergangenen Verordnungen aber nicht nur einen Mindeststandard dar, sondern sie regeln abschließend den betroffenen Sachbereich.

116

Zwar enthält das Bundesimmissionsschutzgesetz Vorbehalte und Öffnungsklauseln, die länderspezifische immissionsschutzrechtliche Regelungen - gegebenenfalls auch solche der Kommunen - in ihrem Geltungsbereich nicht berühren bzw. für zulässig erklären. So ist in § 22 Abs. 2 BImSchG, der auf die hier durch die Polizeiverordnung geregelten Maschinen und Geräte Anwendung findet, bestimmt, daß weitergehende öffentlich-rechtliche Vorschriften unberührt bleiben. Diese Regelung ermächtigt jedoch nicht zu landesrechtlichen - oder im Wege der Delegation zu ortspolizeilichen - Regelungen, die anlagenbezogene verschärfende Anforderungen an die nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen stellen, und sie läßt solche Vorschriften grundsätzlich auch nicht zu.

117

Die Vorbehaltsklausel des § 22 Abs. 2 BImSchG ist im Zusammenhang mit den Öffnungsklauseln in § 23 Abs. 2 und § 49 Abs. 3 BImSchG zu sehen. Nach § 23 Abs. 2 BImSchG sind die Landesregierungen ermächtigt, soweit die Bundesregierung von der Ermächtigung keinen Gebrauch macht, durch Rechtsverordnung Vorschriften im Sinne des Absatzes 1 - das sind im wesentlichen anlagenbezogene Standards für nicht genehmigungsbedürftige dem Immissionsschutzgesetz unterfallende Anlagen - zu erlassen, wobei die Landesregierungen diese Ermächtigung auf eine oder mehrere oberste Landesbehörden übertragen können. Nach § 49 Abs. 3 BImSchG bleiben landesrechtliche Ermächtigungen für die Gemeinden und Gemeindeverbände zum Erlaß von ortsrechtlichen Vorschriften, die Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Geräusche zum Gegenstand haben, unberührt.

118

Aus der subsidiären Verordnungsermächtigung der Landesregierungen bzw. oberster Landesbehörden (§ 23 Abs. 2 BImSchG) folgt nach Ansicht des Senats eine teleologische Reduktion des in § 22 Abs. 2 BImSchG verwendeten Begriffes der „weitergehenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften“, die unberührt bleiben. Denn die strengeren Anforderungen in §§ 23 Abs. 2 und 49 Abs. 3 BImSchG würden umgangen, d.h. diese Vorschriften liefen weitgehend leer, wenn sonstige anlagenbezogene öffentlich-rechtliche Vorschriften der Länder und Kommunen unter der Anwendung des § 22 Abs. 2 BImSchG auf nicht genehmigungspflichtige dem Regelungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes unterfallende Maschinen und Geräte Anwendung fänden (ebenso BayVGH, Urt. v. 13.5.1985 - 22 B 84 A. 3095 -, GewArch 1986, 69; Sellner/Löwer, a.a.O.; Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band 1, § 22, RdNrn. 19 und 20; Martens, Immissionsschutzrecht und Polizeirecht, DVBl. 1981, 598 ff.; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl., RdNr. 608; a.A. OVG Münster, Urt. v. 9.8.1978 - VII A 983/76 -). Hieraus folgt, daß nur diejenigen weitergehenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften unberührt bleiben, die aufgrund der Ermächtigung in § 23 Abs. 2 BImSchG oder derjenigen in § 49 Abs. 3 BImSchG ergangen sind. Auf eine landesrechtlichte Rechtsverordnung nach § 23 Abs. 2 BImSchG stützt sich die Polizeiverordnung nicht.“ (Beschl. v. 23.04.1997 - 1 S 892/95 - NVwZ 1998, 764 <765<)

119

Gegen den Beschluss des Senats ist vielfach eingewandt worden, nach diesem Verständnis würde sich § 22 Abs. 2 BImSchG nur auf solche Vorschriften beziehen, die einen anderen Regelungsbereich als § 22 Abs. 1 BImSchG haben und entweder gar nicht die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, sondern das Verhalten von Personen betreffen, oder Fragen regeln, die im Hinblick auf die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Bundes vom Geltungsbereich des Bundesimmissionsschutzgesetzes ausgenommen sind. Die Vorschrift wäre - so die Kritik - bei der Auslegung des Senats überflüssig und hätte keinen Anwendungsbereich. Denn es hätte keinen Sinn, das Fehlen von Berührungspunkten zur Anwendungsvoraussetzung einer Unberührtheitsklausel zu machen (so OLG Karlsruhe, Beschl. v. 14.03.2017 - 2 (10) SsRs 414-16 / AK 189/16 - BeckRS 2017, 104886; BayObLG, Beschl. v. 10.03.1997 - 3 ObOWi 8/97 - NJW 1997, 2394; Jarass, a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 23; Heilshorn/Sparwasser, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 94. EL Dezember 2020, § 22 BImSchG Rn. 81 f.; alle m.w.N.). Das OLG Karlsruhe hat auf der Grundlage dieser Ablehnung der Auffassung des Senats die Polizeiverordnung der Stadt Freiburg zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten vom 29.09.2009, die in der Zeit der Nachtruhe von 22:00 bis 6:00 Uhr alle Betätigungen verbietet, die geeignet sind, die Naschtruhe zu stören, für wirksam, insbesondere für vereinbar mit dem Bundesimmissionsschutzrecht gehalten (OLG Karlsruhe, a.a.O.). Für die Auffassung des Senats werden jedoch auch in der immissionsschutzrechtlichen Literatur weiterhin gesetzessystematische und teleologische Gesichtspunkte angeführt (vgl. zu den Argumenten beider Auffassungen ausf. z.B. Roßnagel/Hentschel, in: GK-BImSchG, 32. EL Dezember 2012, § 22 Rn. 181 ff.).

120

Ob an der Entscheidung des Senats vom 24.03.1997 vollständig festzuhalten ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn an einer abschließenden Regelung des Bundesimmissionsschutzrechts, die weitergehende länderrechtliche Regelungen ausschließt, dürfte es jedenfalls dann fehlen, wenn sich aus einer Rechtsverordnung der Bundesregierung gemäß § 23 Abs. 1 BImSchG nichts Anderes ergibt. Denn insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht weitergehende Regelungen der Länder für möglich gehalten. Im Beschluss vom 07.08.1991 hat es die Revision gegen ein Urteil des OVG Berlin nicht zugelassen und zur Begründung u.a. ausgeführt:

121

„In der Beschwerdeschrift wird als klärungsbedürftig die Frage bezeichnet, ob und in welchem Umfang der Umstand, daß eine Sportanlage vor der angrenzenden Wohnbebauung entstanden ist, es ausschließt, den Sportbetrieb wegen Lärmeinwirkungen in der Zeit zwischen 19.00 und 22.00 Uhr im Hinblick auf ein besonderes Ruhebedürfnis der Wohnnachbarn außerhalb der Nachtzeit zu untersagen. Der Fall gäbe indes keine Gelegenheit, diese Frage allgemein zu klären. Das Berufungsgericht hat seiner Bewertung, die bei Trainings- und Wettspielen ermittelten Lärmwerte seien den Klägern werktags nach 20.00 Uhr nicht zumutbar, die Regelung des § 3 der Berliner Verordnung zur Bekämpfung des Lärms vom 14. Juni 1984 (GVBl. S. 862) zugrunde gelegt, der an Werktagen die Abendzeit ab 20.00 Uhr als Zeit besonderen Ruhebedürfnisses außerhalb der Nachtzeit festlegt. Es bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, daß eine solche Regelung, solange durch Rechtsverordnung der Bundesregierung gemäß § 23 Abs. 1 BImSchG nichts anderes geregelt ist, auch bei der Benutzung von Sportanlagen im Hinblick auf den dabei entstehenden Lärm gilt. Der beschließende Senat hat im Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 77.87 - BVerwGE 81, 197 <205 f.>, (Tegelsbarg) das vom Oberverwaltungsgericht ausgesprochene Verbot der Benutzung der dort streitigen Sportanlage an Werktagen nach 19.00 Uhr als auf tatrichterlicher Würdigung aller Umstände des Einzelfalls beruhend revisionsrechtlich gebilligt und dabei angedeutet, daß in Fällen nachträglichen Heranrückens von Wohnbebauung an eine vorhandene Sportanlage ein späterer Zeitpunkt in Betracht kommen könne. Er hat die Beachtlichkeit etwaiger landesrechtlicher Regelungen über abendliche Ruhezeiten damit nicht ausgeschlossen.“

122

(BVerwG, Beschl. v. 07.08.1991 - 7 B 48/91 - juris Rn. 3; Hervorhebung durch den Senat)

123

Jedenfalls dann, wenn - anders als im Fall von Maschinen und Geräten, deren immissionsschutzrechtliche Zulässigkeit heute durch die 38. BImSchV geregelt ist und für die 1997 im Zeitpunkt der Senatsentscheidung im Verfahren 1 S 892/95 die 15. BImSchV in ihrem § 3 die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Baumaschinen an die Einhaltung von Schallpegeln knüpfte - eine detaillierte bundesrechtliche Regelung immissionsschutzrechtlicher Anforderungen durch eine Verordnung der Bundesregierung nicht vorliegt und insoweit nur die allgemeine Vorschrift des § 22 Abs. 1 BImSchG gilt, dürfte es folglich an abschließenden Bestimmungen des Bundesrechts, die weitergehende länderrechtliche Normen ausschließen, fehlen. Diese Auslegung entspricht dem Zweck des § 22 Abs. 2 BImSchG, Anstrengungen der Länder zur Erreichung von mehr Immissionsschutz nicht zu unterbinden (vgl. dazu Heilshorn/Sparwasser, a.a.O., § 22 BImSchG Rn. 78), und wahrt den Vorrang des Bundesrechts, soweit dieses in Verordnungen zum BImSchG die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen konkret (und abschließend) festgelegt hat.

124

(d) Für den vorliegenden Fall dürfte daher anzunehmen sein, dass das Bundesimmissionsschutzrecht die Anwendung des § 17 Abs. 1 PolG nicht sperrt.

125

Wenn es sich bei dem Betrieb von Rundfunk- und Fernsehgeräten, Lautsprechern, Bluetooth-Boxen und Tonwiedergabegeräte nur um verhaltensbezogene Immissionen handelt, ist das Bundesimmissionsschutzrecht von vornherein nicht anwendbar, so dass der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 1 PolG eröffnet ist.

126

Ist das Benutzen von Rundfunk- und Fernsehgeräten, Lautsprechern, Bluetooth-Boxen und Tonwiedergabegeräte hingegen ein Betrieb von Anlagen nach § 3 Abs. 5 Nr. 2 BImSchG, schließt § 22 Abs. 2 BImSchG die Anwendung von § 17 Abs. 1 PolG voraussichtlich nicht aus. Denn deren Betrieb ist, wie dargelegt, durch Verordnungen zum BImSchG nicht geregelt. Auch dürfte es sich bei der streitigen Vorschrift um eine weitergehende Vorschrift i.S.v. § 22 Abs. 2 BImSchG handeln. Denn hierunter fallen strengere als auch detailliertere Regelungen, deren Voraussetzungen aufgrund ihrer konkreteren Fassung leichter und eindeutiger festzustellen sind. Die Vorschrift bezieht sich auch auf nach Inkrafttreten des BImSchG in Kraft tretendes Recht (Heilshorn/Sparwasser, a.a.O., § 22 BImschG Rn. 19, 86; Jarass, a.a.O., § 22 Rn. 24; Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 34. Update März 2021, § 22 BImschG Rn. 73).

127

bb) Eine Gefahr i.S.v. § 17 Abs. 1 PolG liegt nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen Prüfung voraussichtlich vor. Die abschließende Klärung muss freilich einem etwaigen Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO vorbehalten bleiben. Es sprechen aber gute Gründe dafür, dass eine abstrakte Gefahr zu bejahen ist.

128

(1) Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist gegeben, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senat, Urt. v. 15.11.2007 - 1 S 2720/06 -, VBlBW 2008, 134 f., Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347 <351 f.>; jeweils m.w.N.).

129

Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein „Besorgnispotential“. Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr möglicher Beeinträchtigungen im Gefahrenvorfeld werden durch die polizeiliche Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt (BVerwG, Urt. v. 03.07.2002, a.a.O.).

130

Eine abstrakte Gefahr, wie sie § 17 Abs. 1 PolG für den Erlass einer Polizeiverordnung voraussetzt, ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt, dieser Einzelfall aber ex ante noch nicht identifiziert werden kann, so dass Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen. Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Eine Einschätzungsprärogative kommt der Exekutive dabei nicht zu. Der Schaden muss regelmäßig und typischerweise, wenn auch nicht ausnahmslos zu erwarten sein (BVerwG, Urt. v. 03.07.2002; Senat, Beschl. v. 06.10.1998 - 1 S 2272/97 - VBlBW 1999, 101 f.; Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - a.a.O.; Urt. v. 26.07.2012 - 1 S 2603/11 - BWGZ 2013, 77).

131

Dabei kommt es nicht generell darauf an, dass die tatbestandlichen Handlungen in ihrer Mehrzahl oder auch nur in einer größeren Zahl von Fällen eine konkrete Gefahr begründen oder sogar zum Eintritt einer Störung führen. Je höher der Wert der gefährdeten Rechtsgüter ist und je schwerer die abstrakt drohende Rechtsgutsverletzung im Einzelfall wiegt, desto geringer sind die Anforderungen, die nach Maßgabe der gebotenen Ex-ante-Prognose an die Annahme einer abstrakten Gefahr zu stellen sind. Bei besonders hochwertigen Rechtsgütern reicht es aus, dass sich der Eintritt einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht als ein so seltener und atypischer Kausalverlauf darstellt, dass ein unbefangener Beobachter mit dem Schadenseintritt nicht hätte rechnen müssen. In diesem Sinne genügt bereits die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts (Senat, Beschl. v. 06.10.1998, a.a.O.; Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - a.a.O.; Urt. v. 26.07.2012, a.a.O.).

132

(2) Nach diesem Maßstab sprechen hier gute Gründe dafür, dass eine abstrakte Gefahr vorliegt.

133

Der Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren zählt zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern (BVerfG, Urt. v. 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377 <414>; Urt. v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07 - BVerfGE 121, 317, juris Rn. 102; Senat, Urt. v. 26.07.2012, a.a.O.). Zu diesem wichtigen Gemeinschaftsgut des Gesundheitsschutzes gehört auch der Schutz der Nachtruhe (BayVGH, Urt. v. 25.01.2010 - 22 N 09.1193 - juris Rn. 37; NdsOVG, Urt. v. 30.11.2012 - 11 KN 187/12 - juris Rn. 68). Durch laute Musik in der Zeit der Nachtruhe können Gefährdungen der Gesundheit der Betroffenen eintreten. Drohen solche Gefährdungen der Gesundheit von Anwohnern durch regelmäßigen Lärm, dürfte es sich - entgegen dem Vorbringen der Antragsteller - in der Regel nicht um bloße Unannehmlichkeiten handeln. Denn Lärm zur Nachtzeit, der geeignet ist, die Nachtruhe eines einzelnen oder mehrerer Personen ständig auf empfindliche Weise zu beeinträchtigen, stellt für die Betroffenen nicht nur eine Belästigung, sondern eine Gesundheitsgefahr dar (HessVGH, Urt. v. 19.07.1967 - II OE 2/67 - ESVGH 18, 147). In der Lärmforschung besteht - soweit erkennbar - Einigkeit darüber, dass Einwirkungen durch Lärm die Gesundheit gefährden (vgl. nur Rogall, in: KK-OWiG, 5. Aufl., § 117 OWiG Rn. 1 unter Hinweis auf den 3. Immissionsschutzbericht der Bundesregierung).

134

Welches Maß an Nachtruhe Anwohnern gegenüber der Nutzung des öffentlichen Raums zusteht, ist nicht ausdrücklich geregelt. Die als Orientierungshilfe heranziehbare Freizeitlärmrichtlinie vom 06.03.2015 (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 21.10.2020 - 4 B 4/20 - juris) dürfte nicht anwendbar sein, da es hier nicht um von Freizeiteinrichtungen ausgehenden Lärm geht und die Freizeitlärmrichtlinie „durch menschliches Verhalten hervorgerufene, dem Anlagenbetrieb nicht zurechenbare Geräuschereignisse (Freizeitbetätigungen im Wohnbereich und in der freien Natur, zB Partys, Musikspielen)“ nicht erfasst (vgl. Abdruck in Landmann/Rohmer, a.a.O., Umweltrecht Besonderer Teil (BImSchV, TA Luft, TA Lärm, TEHG u. a.), Nr. 4.1). Welche Beeinträchtigungen als erheblich einzustufen sind, bemisst sich danach, was die Betroffenen an Immissionen nicht mehr hinzunehmen brauchen. Die Beurteilung der Erheblichkeit von Lärm setzt eine Wertung voraus, die im Sinne einer „Güterabwägung“ die konkreten Gegebenheiten zum einen der emittierenden Nutzung, zum anderen der immissionsbetroffenen Nutzung in Betracht zieht. Das Maß des Zumutbaren richtet sich nach der Schutzwürdigkeit und der Schutzbedürftigkeit des insoweit maßgeblichen Gebietes, die ihrerseits von der bebauungsrechtlichen Prägung der Situation und von etwaigen tatsächlichen oder planerischen Vorbelastungen abhängen. Zum anderen sind für die Beurteilung der belästigenden Wirkung von Geräuschen nicht nur physikalische Eigenschaften wie Schalldruck und Frequenz, sondern auch wertende Elemente wie Gesichtspunkte der Herkömmlichkeit, der sozialen Adäquanz und einer allgemeinen Akzeptanz in der Bevölkerung zu berücksichtigen. Die Zumutbarkeitsgrenze ist mithin auf Grund einer umfassenden Würdigung aller Umstände des Einzelfalls zu bestimmen (BVerwG, Urt. v. 29.04.1988 - 7 C 33.87 - BVerwGE 79, 254 <260>; Urt. v. 24.04.1991 - 7 C 12.90 - BVerwGE 88, 143 <145>; NdsOVG, Urt. v. 30.11.2012, a.a.O., Rn. 73; je m.w.N.).

135

Ausgehend von diesem Maßstab sprechen hier nach der im Verfahren des einseitigen Rechtsschutzes allein möglichen Prüfung gute Gründe dafür, dass hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer abstrakten Gefahr im Sinne von § 17 Abs. 1 PolG gegeben sind. Ausweislich der vorgelegten Verwaltungsakten kommt es in den Gebieten bewohntes Seerheinufer/Herosé-Park/Seestraße in den Sommermonaten zur Nachtzeit durchgängig zum Abspielen von Musik insbesondere aus Musikboxen. So kam es nach den Berichten der Landespolizei im Juli 2020 am 4. Juli, 11. Juli, 14. Juli, 23. Juli und 26. Juli zum lauten Abspielen von Musik aus Musikboxen; am 2. Juli und am 27. Juli wurde das Abspielen lauter Musik festgestellt, ohne dass spezifiziert ist, ob diese aus Musikboxen kam. Nach den Berichten des KOD der Antragsgegnerin kam es im Juni 2021 - mithin nach Inkrafttreten der streitigen Verordnung - am 1. Juni, 2. Juni, 3. Juni, 4. Juni, 5. Juni, 9. Juni, 10. Juni, 11. Juni, 12. Juni, 15. Juni, 16. Juni, 17. Juni, 19. Juni und 26. Juni zum Abspielen lauter Musik aus Musikboxen. Vergleichbare Feststellungen finden sich auch für andere Zeiträume. Die in diesen Berichten regelmäßig getroffenen Feststellungen, dass die Musik laut abgespielt wurde, begründen konkrete Anhaltspunkte dafür, dass hierdurch Anwohner in der Nähe gestört wurden, mithin durch das in § 2 MusSpV 2021 beschriebene Verhalten des Betreibens von Rundfunk- und Fernsehgeräten, Lautsprechern, Bluetooth-Boxen und Tonwiedergabegeräte typischerweise häufige Störungen der Nachtruhe und damit verbunden Gefahren für die Gesundheit der Betroffenen entstehen. Denn in der unmittelbaren Nähe des Gebiets bewohntes Seerheinufer/Herosé-Park/Seestraße findet sich - wie dem Gericht bekannt ist und wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - Wohnbebauung in nicht unerheblichem Umfang. Für eine durch das laute Abspielen von Musik insbesondere aus sog. Musikboxen zur Nachtzeit begründete Gefahr der regelmäßigen Störung der Nachtruhe sprechen auch die vorgelegten Anwohnerbeschwerden. Sie zeigen, dass es bei zahlreichen Anwohnern zu Störungen der Nachtruhe durch Musik insbesondere aus Musikboxen kommt.

136

Die abschließende Klärung des Vorliegens einer abstrakten Gefahr im Sinne von § 17 Abs. 1 PolG muss einem etwaigen Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Zwar sprechen - wie ausgeführt - gute Gründe für das Vorliegen einer Gefahr. Die für die Beurteilung der Zumutbarkeit des Lärms notwendige Prüfung der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des betroffenen Gebiets kann im vorliegenden Verfahren jedoch nicht (vollständig) geleistet werden, da insbesondere auch die insoweit maßgeblichen Aspekte der städtebaulichen Situation und der Vorbelastung näherer Aufklärung bedürfen. Ebenso ist die umfassende Bewertung der vorgelegten Berichte des KOD, der Landespolizei und der Anwohnerbeschwerden, ggfs. verbunden mit einer ergänzenden Beweisaufnahme, im vorliegenden Verfahren nicht zu leisten.

137

cc) In jeder Hinsicht offen ist jedoch, ob die im Hinblick auf § 2 PolVO 2021 MusSpV bestehenden Anhaltspunkte einer Gefahr nach § 17 Abs. 1 PolG für den gesamten räumlichen Geltungsbereich des Verbots nach § 1 PolVO 2021 MusSpV und auch für das Spielen von Musikinstrumenten vorliegen. Den vorgelegten Akten und dem Vorbringen der Antragsgegnerin ist nicht unmittelbar zu entnehmen, dass das Abspielen lauter Musik mit Rundfunk- und Fernsehgeräten, Lautsprechern, Bluetooth-Boxen und Tonwiedergabegeräte außerhalb des Bereichs bewohntes Seerheinufer/Herosé-Park/Seestraße zu nennenswerten Störungen der Nachtruhe geführt hat und insoweit eine polizeirechtlich relevante Gefahrenlage besteht. Vergleichbares gilt für das Spielen von Musikinstrumenten. Zwar sind einzelne Berichte vorhanden, dass es nachts im Freien zu Konzerten mit mehreren Instrumenten, darunter Trommeln, unter Einsatz von Verstärkern gekommen ist (vgl. Verwaltungsakte II, Bl. 117); ob insoweit hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine abstrakt-generelle Gefahr vorliegen, lässt sich im vorliegenden Verfahren jedoch nicht feststellen. Auch diese Fragen bedürfen daher der Klärung in einem etwaigen Hauptsacheverfahren.

138

dd) Für die Prüfung, ob für die Regelung in § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV eine abstrakte Gefahr nach § 17 Abs. 1 PolG vorliegt, sind entgegen der Auffassung der Antragsteller die Wertungen des § 18 PolG nicht ergänzend heranzuziehen. Denn zum einen ist nichts dafür ersichtlich, dass das durch § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV verbotene Verhalten typischerweise durch Alkoholkonsum hervorgerufen oder durch diesen begleitet wird oder nur im Zusammenhang mit Alkoholkonsum eine Gefahr im Sinne von § 17 Abs. 1 PolG darstellt. Zum anderen gestattet § 17 Abs. 1 PolG, auf den die streitige Verordnung gestützt ist, lediglich den Erlass von Polizeiverordnungen zur Abwehr ab-strakter-genereller Gefahren, während § 18 PolG eine Rechtsgrundlage für Maßnahmen im Gefahrenvorfeld ist (s. dazu ausführlich unten). Die Vorschriften haben mithin unterschiedliche Anwendungsbereiche.

139

ee) Die Regelung in § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV ist voraussichtlich hinreichend bestimmt.

140

(1) Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (BVerfG, Urt. v. 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 - BVerfGE 113, 348 <375 f.>; Senat, Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 - VBlBW 1983, 302; Urt. v. 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134 f. m.w.N.; Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65).

141

Die Bestimmtheitsanforderungen bestimmen sich hier allein nach Art. 20 Abs. 3 GG, nicht nach Art. 103 Abs. 2 GG. Zwar ist gemäß der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei Blankettstrafbestimmungen Art. 103 Abs. 2 GG anwendbar. Legt eine solche Sanktionsnorm das bewehrte Verhalten nicht selbst fest, sondern verweist sie auf eine verwaltungsrechtliche Vorschrift, müssen danach beide Vorschriften in ihrer Gesamtheit sowie ihre Auslegung und Anwendung im Einzelfall den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 103 Abs. 2 GG genügen (vgl. nur BVerfG, Kammerbeschl. v. 17.11.2009 - 1 BvR 2717/08 - juris Rn. 15, m.w.N.). Diese Anforderungen haben jedoch nur die Bestimmtheitsanforderungen von Straf- und Ordnungswidrigkeitsnormen zum Gegenstand. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann eine verwaltungsrechtliche Vorschrift allein eine Verletzung von Art. 103 Abs. 2 GG nicht bewirken. Diese Norm verpflichtet den Gesetzgeber, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder der Ordnungswidrigkeit so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Straf- und Ordnungswidrigkeitentatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen. Damit gilt Art. 103 Abs. 2 GG auch für eine aus einer Vorschrift, die die Sanktion einer Ordnungswidrigkeit ausspricht, und einer verwaltungsrechtlichen Vorschrift „zusammengesetzte“ ordnungswidrigkeitenrechtliche Norm. Genügt dagegen der verwaltungsrechtliche Teil der ordnungswidrigkeitenrechtlichen Norm nicht den Vorgaben des Art. 103 Abs. 2 GG, kann dies nur die Nichtigkeit der die Sanktion anordnenden Regelung, nicht jedoch auch des verwaltungsrechtlichen Teils des Ordnungswidrigkeitentatbestands zur Folge haben. Denn für die Gültigkeit der bloßen verwaltungsrechtlichen Norm kann es im Hinblick auf ihre ausreichende Bestimmtheit nur auf die Einhaltung der sich aus Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Anforderungen ankommen (so BVerfG, Kammerbeschl. v. 19.06.2007 - 1 BvR 1290/05 - juris Rn. 28, m.w.N.; ebenso VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.01.2021 – 2 S 1948/19 - juris Rn. 131, m.w.N.; BayVGH, Urt. v. 28.10.2009 - 7 N 09.1377 - juris Rn. 45 ff.; in der Sache ebenso Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125; a.A. hingegen Senat, Urt. v. 15.12.2008 - 1 S 2256/07 - juris Rn. 62; OVG LSA, Urt. v. 17.03.2020 - 3 K 319/09 - juris Rn. 29; BayVGH, Beschl. v. 28.04.2020 - 20 NE 20.849 - BayVBl. 2020, 516: Art. 103 Abs. 2 GG anwendbar).

142

(2) Nach diesem Maßstab ist § 2 PolVO 2021 MusSpV voraussichtlich hinreichend bestimmt.

143

Die Begriffe des Betreibens und Spielens von Rundfunk-und Fernsehgeräten, Lautsprechern, Bluetoothboxen, Tonwiedergabegeräten und Musikinstrumenten sind klar gefasst und leicht verständlich. Auch die Antragsteller bringen nicht vor, dass nicht erkennbar sei, was mit diesen deskriptiven Tatbestandsmerkmalen gemeint ist. Der hinreichenden Bestimmtheit der Norm steht auch nicht entgegen, dass das Verbot durch den Halbsatz „es sei denn dies geschieht so leise, dass die Nachtruhe anderer Personen dadurch nicht gestört werden kann“ eingeschränkt wird. Der Normtext gibt keinen generellen Maßstab, unter welchen Voraussetzungen das Verbot nicht eingreift, weil die Nachtruhe anderer Personen nicht gestört werden kann. Vielmehr wird es insoweit in der Regel auf eine Beurteilung des Einzelfalls ankommen. Dies führt jedoch voraussichtlich nicht zur Unbestimmtheit der Norm. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass vergleichbare Begriffe in Polizeiverordnungen wie z.B. „ruhestörender Lärm“ (vgl. Senat, Urt. v. 24.03.1997, a.a.O.; OLG Karlsruhe, Beschl. v. 14.03.2017, a.a.O.) dem Bestimmtheitsgebot genügen. Denn es kann bei der Auslegung auf die Vorschrift des § 117 OWiG zurückgegriffen werden. Danach verhält sich ordnungswidrig, wer ohne berechtigten Anlass oder in einem unzulässigen oder nach den Umständen vermeidbaren Ausmaß Lärm erregt, der geeignet ist, die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft erheblich zu belästigen oder die Gesundheit eines anderen zu schädigenhttps://beck-online.beck.de/?typ=reference&y=100&g=OWIG&p=117&x=I. Diese an die Unvermeidbarkeit bzw. Vermeidbarkeit und Sozialadäquanz von Lärmeinwirkungen anknüpfende Bestimmung des Ordnungswidrigkeitengesetzes ist hinreichend bestimmt, um im Einzelfall prüfen zu können, ob eine unzulässige und damit verbotene Lärmbeeinträchtigung vorliegt (Senat, Urt. v. 24.03.1997, a.a.O.). Der Bestimmtheit des § 117 Abs. 1 OWiG - der selbst an den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG zu messen ist - steht nicht entgegen, dass es für die Frage, ob die Tatbestandvoraussetzungen erfüllt sind, insbesondere ob der Lärm ein unzulässiges Ausmaß hat, auf die Umstände des Einzelfalles, auch die jeweiligen örtlichen Umstände unter Berücksichtigung der Grundsätze der Sozialadäquanz ankommt (vgl. Rogall, a.a.O., § 117 OWiG Rn. 27; Krenberger/Krumm, OWiG, 6. Aufl., § 117 Rn. 3, 5; Kerkmann, in: Gassner/Seith, OWiG, 2. Aufl., § 117 Rn. 3).

144

Auch für vergleichbare Vorschriften aus anderen Gesetzen ist anerkannt, dass eine Beurteilung im Einzelfall maßgeblich dafür ist, ob unzumutbarer Lärm vorliegt. So normiert z.B. § 9 Abs. 1 LImSchG NRW, dass von 22:00 bis 6:00 Uhr Betätigungen verboten sind, welche die Nachtruhe zu stören geeignet sind. Nach der ständigen Rechtsprechung des OLG Düsseldorf richtet sich die Frage, wann eine Störung der Nachtruhe nach § 9 Abs. 1 LImSchG NRW vorliegt, nach der Intensität des Lärms und nach dem Gebietscharakter (Industriegebiet, Gewerbegebiet, gemischte Nutzung, reines Wohngebiet), in dem sich der Lärm auswirkt, und bedarf es zur Feststellung der Lärmbelästigung nicht der bezifferten Angabe des Maßes des Geräuschpegels (vgl. nur OLG Düsseldorf, Beschl. v. 26.05.1995 - 5 Ss (OWi) 149/95 - (OWi) 79/95 I -, juris Rn. 8, m.w.N.). Ähnliches gilt für § 22 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG, nach dem nicht genehmigungsbedürftige Anlagen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes so zu errichten und zu betreiben sind, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Schädliche Umwelteinwirkungen sind nach § 3 Abs. 1 BImSchG Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Wo dabei die Grenze der erheblichen Belästigung liegt, hängt von den im Einzelfall zu würdigenden Umständen ab. Soweit es um Lärmeinwirkungen geht, kommt es darauf an, ob diese - bezogen auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen, nicht auf die individuelle Einstellung eines besonders empfindlichen Dritten - das zumutbare Maß überschreiten. Dabei bestimmt sich das, was als zumutbar hinzunehmen ist, einmal nach der Lärmart und der Intensität der Geräusche, die - wo dies angezeigt ist - nach dem einschlägigen technischen Regelwerk ermittelt werden kann, zum andern aber auch nach der gegebenen Situation, in der Lärmquelle und Immissionsort sich befinden (st. Rspr. des BVerwG, vgl. nur BVerwG, Urt. v. 07.05.1996 - 1 C 10/95 - BVerwGE 101, 157, juris Rn. 28).

145

ff) Die Regelung in § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV ist voraussichtlich im Hinblick auf die Grundrechte Betroffener aus Art. 2 Abs. 1 GG (1) und aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 5 Abs. 3 GG (2) verhältnismäßig.

146

(1) (a) Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG nur rechtmäßig, wenn sie legitimen Zecken dienen, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) noch gewahrt wird. Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden kann. Dabei genügt bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung. Es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum zu (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 157, 173 ff.; Beschl. v. 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 u.a. - BVerfGE 90, 145, 172 f.; je m.w.N.).

147

(b) Die Vorschrift dient legitimen Zwecken. Der Schutz der Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren zählt zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern. Zu diesem wichtigen Gemeinschaftsgut des Gesundheitsschutzes gehört auch der Schutz der Nachtruhe (s. bereits oben unter bb) (2))

148

Unbegründet ist das Vorbringen der Antragsteller, die Antragsgegnerin verfolge mit der Vorschrift in Wahrheit andere Zwecke, nämlich Arbeitserleichterung und Kompensation von Personalknappheit sowie die Lösung komplexer gesellschaftlicher Probleme im Bereich des Herosé-Parks wie Vermeidung von Abfall, Alkoholkonsum und unliebsamer Gruppenbildungen. Der Senat vermag bereits keine tatsächlichen Umstände zu erkennen, die auf die Verfolgung anderer Zwecke durch die Antragsgegnerin hindeuten. Die Antragsgegnerin hat vor Erlass der streitigen Verordnung und vor Erlass der PolVO 2020 MusV eine Ausweitung des Personaleinsatzes im Bereich des Herosé-Parks vorgenommen. Zudem zeigen die vorgelegten Verwaltungsakten, dass auch nach Erlass der streitigen Verordnung ein erheblicher Personaleinsatz zur Kontrolle der Einhaltung der PolVO 2021 MusSpV notwendig ist. Eine nennenswerte Arbeitserleichterung durch Einsparung von Personal ist nicht ersichtlich, darauf hindeutende Umstände vermögen auch die Antragsteller nicht konkret zu benennen. Auch eine „verdeckte“ Verfolgung der Zwecke der Vermeidung von Abfall, Alkoholkonsum und unliebsamer Gruppenbildungen durch die Antragsgegnerin ist nicht erkennbar. Anhaltspunkte dafür, dass es zu Problemen in diesen Bereichen in geringerem Umfang kommt, wenn das Musikverbot des § 2 PolVO 2021 MusSpV gilt und eingehalten wird, zeigen die Antragsteller nicht auf. Selbst wenn solche Wirkungen eintreten würden, verlöre der legitime Zweck des Schutzes der Nachtruhe der Anwohner nicht seine Berechtigung.

149

(c) Das strittige Verbot ist geeignet zum Zwecke der Bekämpfung von schädlichen Lärmeinwirkungen. Durch die Untersagung des Betriebs von Lautsprechen etc. kann es zu einer Verbesserung der Lärmsituation kommen.

150

Unbegründet ist das Vorbringen der Antragsteller, das Verbot sei nicht geeignet zum Zwecke der Bekämpfung schädlicher Lärmeinwirkungen, da es an einer wirksamen Aufgabenübertragung an den KOD i.S.v. § 125 PolG fehle. Die Einhaltung der Polizeiverordnungen der Antragsgegnerin kann unstreitig von der hierzu befugten Landespolizei kontrolliert werden. Ausweislich der vorgelegten Akten nimmt die Landespolizei diese Aufgabe auch wahr. Auf den Vortrag der Antragsteller zu § 125 PolG kommt es daher bereits nicht an.

151

(d) Auch die Erforderlichkeit des Verbots dürfte zu bejahen sein. Die Antragsteller können nicht mit Erfolg geltend machen, dass polizeiliches und ordnungsbehördliches Einschreiten im Einzelfall gegen Personen, die Lautsprecher etc. nutzen, als milderes Mittel den gewünschten Erfolg ebenso gut erreichen könnte. Diese Maßnahmen wären nicht gleich effektiv, denn sie setzten nicht bei den eigentlichen Ursachen der schädlichen Lärmeinwirkung - Benutzung von Lautsprechern etc. - an, sondern reagierten nur auf bereits vorhandenen, störenden Lärm. Auch könnten der KOD und die Vollzugspolizei selbst bei personeller Verstärkung nicht flächendeckend eingreifen, während das Verbot der § 2 i.V.m. § 1 MusSpV 2021 generell gilt (ähnlich im dortigen Fall: BayVGH, Urt. v. 25.01.2010, a.a.O.). Im Übrigen erscheint dem Senat zweifelhaft, ob die von den Antragstellern geltend gemachte Möglichkeit der Beschlagnahme von Musikboxen ein milderes, in die Rechte der Betroffenen weniger eingreifendes Mittel wäre.

152

(e) Schließlich ist das Verbot auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Es ist angemessen und beschränkt die Betroffenen nicht unzumutbar in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Der Eingriff ist insoweit nur geringfügig, als es nach der UmwPolVO - deren Wirksamkeit die Antragsteller nicht infrage stellen - ohnehin verboten ist, in der Zeit von 22:00 bis 6:00 Uhr die Nachtruhe anderer mehr als nach den Umständen unvermeidbar zu stören (§ 1), und Empfangsgeräte, Lautsprecher und Musikinstrumente nur in solcher Lautstärke betrieben oder gespielt werden dürfen, dass andere nicht erheblich belästigt werden (§ 2). Zudem verbleiben nach dem unbestrittenen Vorbringen der Antragsgegnerin nicht unerhebliche öffentliche Flächen, auf denen das Verbot des § 2 PolVO 2021 MusSpV nicht gilt. Dem insgesamt begrenzten Eingriff in die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Betroffenen stehen die gewichtigen, schutzwürdigen Interessen der Anwohner an einer ungestörten Nachtruhe gegenüber, die hier überwiegen.

153

Eine Unverhältnismäßigkeit der Vorschrift ergibt sich auch nicht aus § 22 Abs. 1a BImSchG. Nach dieser Vorschrift sind Geräuscheinwirkungen, die von Kindertageseinrichtungen, Kinderspielplätzen und ähnlichen Einrichtungen wie beispielsweise Ballspielplätzen durch Kinder hervorgerufen werden, im Regelfall keine schädlichen Umwelteinwirkungen (Satz 1). Bei der Beurteilung der Geräuscheinwirkungen dürfen Immissionsgrenz- und -richtwerte nicht herangezogen werden (Satz 2). Kindertageseinrichtungen sind in der Zeit zwischen 22:00 Uhr und 6:00 Uhr regelmäßig geschlossen. Für Kinderspielplätze und ähnliche Einrichtungen gilt Vergleichbares. Denn für öffentliche Spiel- und Sportplätze, die weniger als 50 m von bewohnten Gebäuden entfernt sind, sieht § 4 Abs. 1 UmwPolVO vor, dass sie für die Dauer der europäischen Sommerzeit in der Zeit zwischen 22:00 und 7:00 Uhr, ansonsten zwischen 20:00 Uhr und 7:00 Uhr nicht benutzt werden dürfen.

154

(2) Einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte von Straßenmusikern aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 5 Abs. 3 GG vermag der Senat nicht zu erkennen. Auch wenn man mit den Antragstellern einen Eingriff in diese Rechte unterstellt, ist eine Verletzung der genannten Rechtspositionen nicht ersichtlich. Die fehlende Möglichkeit, nachts zu musizieren, dürfte sich auf die genannten Rechte allenfalls geringfügig auswirken. Diese Folge wäre im Hinblick auf die schützenswerte Nachtruhe der Anwohner aus den zu Art. 2 Abs. 1 GG ausgeführten Gründen verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

155

b) Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO geboten. Wie dargelegt, ist § 17 Abs. 1 PolG voraussichtlich eine ausreichende Rechtsgrundlage für das erlassene Verbot und sprechen gute Gründe dafür, dass eine abstrakte Gefahr für die schützenswerte Nachtruhe der Anwohner durch lautes Abspielen von Musik aus den von der Regelung erfassten Wiedergabegeräten besteht. Diese Gefahr hat erhebliches Gewicht, da mit regelmäßigen Störungen der Nachtruhe für die Betroffenen erhebliche Gesundheitsgefahren einhergehen. Dieser Gesundheitsschutz hat hier Vorrang vor den Belangen der durch das Verbot Betroffenen. Der Eingriff in ihre Rechte ist vergleichsweise geringfügig, da das Abspielen von Musik auf anderen, vom Verbot nicht erfassten öffentlichen Flächen im Gebiet der Antragsgegnerin möglich ist und es unabhängig vom Verbot nach § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV nach der UmwPolVO ohnehin verboten ist, in der Zeit von 22:00 bis 06:00 Uhr die Nachtruhe anderer mehr als nach den Umständen unvermeidbar zu stören, und Empfangsgeräte, Lautsprecher und Musikinstrumente nur in solcher Lautstärke betrieben oder gespielt werden dürfen, dass andere nicht erheblich belästigt werden.

156

Eine einstweilige Anordnung ist auch nicht geboten, soweit der räumliche Geltungsbereich des Verbots nach § 1 PolVO 2021 MusSpV über den Bereich bewohntes Seerheinufer/Herosé-Park/Seestraße hinaus reicht und soweit die Norm auch das Spielen von Musikinstrumenten verbietet. Zwar ist insoweit offen, ob Anhaltspunkte für eine Gefahr nach § 17 Abs. 1 PolG bestehen. Die Antragsteller machen jedoch nur geltend, sie wollten sich im Bereich des Herosé-Parks und der angrenzenden Seepromenade auch nach 22:00 Uhr zum gemeinsamen Kartenspiel, Schachspiel und anderen Gesellschaftsspielen treffen und dabei Musik hören. Es ist nicht erkennbar, dass sie in anderen Bereichen in der Nachtzeit Musik hören wollen oder dass sie nachts Musikinstrumente spielen wollen.

157

4. Der Antrag gegen § 3 i.V.m. 1 PolVO 2021 MusSpV ist hingegen begründet.

158

Die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrags in der Hauptsache wären insoweit offen. Dabei sprechen gute Gründe dafür, dass ein Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO begründet wäre (a). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist auch i.S.v. § 47 Abs. 6 VwGO geboten (b).

159

a) Für die Regelung des § 2 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV besteht voraussichtlich eine ausreichende Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 PolG (aa). Ob insoweit eine abstrakte Gefahr i.S.v. § 17 Abs. 1 PolG gegeben ist, kann im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend geklärt werden; dies muss einem etwaigen Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO vorbehalten bleiben. Es sprechen aber gute Gründe dafür, dass eine abstrakte Gefahr zu verneinen ist (bb).

160

aa) Die Anwendung des § 17 Abs. 1 PolG ist voraussichtlich nicht durch die Regelung über den Erlass örtlicher Alkoholkonsumverbote in § 18 PolG ausgeschlossen.

161

Nach § 18 Abs. 1 PolG können die Ortspolizeibehörden durch Polizeiverordnung untersagen, an öffentlich zugänglichen Orten außerhalb von Gebäuden und Außenbewirtschaftungsflächen von Gewerbebetrieben, für die eine Erlaubnis oder Gestattung nach gaststättenrechtlichen Vorschriften vorliegt, alkoholische Getränke zu konsumieren oder zum Konsum im Geltungsbereich des Verbots mitzuführen, wenn 1. sich die Belastung dort durch die Häufigkeit alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten oder deren Bedeutung von der des übrigen Gemeindegebiets deutlich abhebt, 2. dort regelmäßig eine Menschenmenge anzutreffen ist, 3. dort mit anderen polizeilichen Maßnahmen keine nachhaltige Entlastung erreicht werden kann und 4.Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit der Begehung alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zu rechnen ist.

162

Die im Jahr 2017 in das Polizeigesetz eingefügte Vorschrift ist eine Reaktion des Gesetzgebers auf die Rechtsprechung des Senats. Dieser hat mit Urteil vom 28.07.2009 eine Polizeiverordnung der Stadt Freiburg zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum für unwirksam erklärt. Das verbotene Verhalten - der Alkoholkonsum - stelle eine hinreichende Gefahr für die öffentlich-rechtliche Sicherheit nicht dar. Die von der Stadt Freiburg zugrunde gelegten polizeilichen Erkenntnisse ließen nicht den Schluss zu, dass gerade das verbotene Verhalten regelmäßig und typischerweise die Gefahr von Körperverletzungen mit sich bringe. Aufgrund der polizeilichen Studien seien Ursachenzusammenhänge zwischen Alkoholkonsum und Gewaltdelikten nicht auszuschließen. Sie begründeten jedoch allenfalls einen Gefahrenverdacht, nicht aber eine abstrakte Gefahr. Dass Alkoholkonsum generell zu Aggressivität führe, widerspreche schon der Lebenserfahrung und werde von der Stadt Freiburg auch nicht behauptet. Der Senat verkenne nicht, dass die sich häufenden Alkoholexzesse gerade unter jungen Menschen ein gesellschaftliches Problem darstellten, dem auf verschiedenen Wegen begegnet werden müsse. Es könne daher auch im Bereich der Gefahrenvorsorge ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitsbeschränkungen anzuordnen. Dies setze aber eine Risikobewertung voraus, zu der nur der Gesetzgeber berufen sei. Nur er sei befugt, unter Abwägung der widerstreitenden Interessen und unter Beachtung grundrechtlicher Vorgaben die Rechtsgrundlagen für abstrakt-generelle Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen an einzelnen Brennpunkten Risiken vermieden werden sollten. Eine derart weitreichende Bewertung und Entscheidungskompetenz stehe der Polizeibehörde nicht zu (vgl. ausf. Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - a.a.O.).

163

Mit § 18 PolG beabsichtigte der Gesetzgeber, eine Rechtsgrundlage für Polizeiverordnungen zu Alkoholkonsumverboten schaffen, die Regelungen im Gefahrenvorfeld zum Gegenstand haben. Im Gesetzentwurf war u.a. ausgeführt:

164

„Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat mit Urteilen vom 28. Juli 2009 (ESVGH 60, 65 ff.) entsprechende Bestimmungen in Polizeiverordnungen der Stadt Freiburg für unwirksam erklärt. Das Gericht hat den für den Erlass der Regelungen erforderlichen Nachweis einer abstrakten Gefahr des öffentlichen Alkoholkonsums am sogenannten Bermuda-Dreieck in Freiburg als nicht erbracht angesehen. Bloße Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr möglicher Beeinträchtigungen im Gefahrenvorfeld seien durch die polizeiliche Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt.

165

Allerdings erkennt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ausdrücklich an, dass die sich häufenden Alkoholexzesse gerade unter jungen Menschen ein gesellschaftliches Problem darstellen, dem auf verschiedenen Wegen begegnet werden müsse. Das Gericht anerkennt für den Bereich der Gefahrenvorsorge das Bedürfnis, zum Schutz gefährdeter Rechtsgüter Freiheitsbeschränkungen anzuordnen. Dies setze aber eine Risikobewertung voraus, zu der nur der Gesetzgeber berufen sei.

166

Nur er sei befugt, unter Abwägung der widerstreitenden Interessen und unter Beachtung grundrechtlicher Vorgaben die Rechtsgrundlagen für abstrakt-generelle Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen an einzelnen betroffenen Örtlichkeiten Risiken vermindert werden sollen. Der Gesetzgeber müsse also tätig werden, wenn schon im Vorfeld dem Alkoholmissbrauch an städtischen „Brennpunkten“ entgegengewirkt werden soll. Der Gesetzentwurf enthält diese Rechtsgrundlage.“

167

(LT-Drs. 16/2741, S. 23)

168

Der Gesetzgeber wollte mit § 18 PolG mithin bewusst eine Ermächtigungsgrundlage für polizeiliche Maßnahmen im Vorfeld einer Gefahr, für Vorsorgemaßnahmen ins Gesetz einfügen. Das kommt im Gesetzeswortlauf auch hinreichend zum Ausdruck. Zwar könnten prima facie die Tatbestandsvoraussetzungen des § 18 Abs. 1 PolG als solche für klassische gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen verstanden werden, da die in § 18 Abs. 1 Nr. 1 PolG vorausgesetzte Belastung durch die Häufigkeit alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten an Verletzungen der öffentlichen Sicherheit i.S.v. § 3 Abs. 1 PolG anknüpft und da § 18 Abs. 1 Nr. 4 PolG - vergleichbar anderen gefahrenabwehrrechtlichen Vorschriften - voraussetzt, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass künftig mit bestimmten Verletzungen der öffentlichen Sicherheit zu rechnen ist. Jedoch verlangt § 18 Abs. 1 PolG nicht den - wie es für eine Polizeiverordnung nach § 17 PolG, die der Gefahrenabwehr dient, erforderlich ist - notwendigen Schluss, dass gerade das verbotene Verhalten (Konsumieren/Mitsichführen von Alkohol) regelmäßig und typischerweise die Gefahr der Verletzung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung mit sich bringt (vgl. dazu Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - a.a.O.).

169

Daher ist der Erlass einer Polizeiverordnung nach § 17 PolG, die an Alkoholkonsum oder an mit Alkoholkonsum zusammenhängendes Verhalten anknüpft, nicht durch § 18 PolG ausgeschlossen (so jedoch Pöltl, VBlBW 2018, 221 <233>; Ruder/Pöltl, PolR BW, 9. Aufl., § 9 Rn. 11). Denn § 18 PolG ist insoweit nicht lex specialis zu § 17 PolG. Die Vorschrift des § 18 PolG regelt die Befugnis zum Erlass von Polizeiverordnungen im Bereich der Gefahrenvorsorge (ebenso Reinhardt, in: Möstl/Trurnit, PolR BW, 2020, § 10a Rn. 1), während § 17 PolG Polizeiverordnungen zur Gefahrenabwehr zum Gegenstand hat. Auf § 17 PolG gestützte Polizeiverordnungen, die an Alkoholkonsum oder an mit Alkoholkonsum zusammenhängendes Verhalten anknüpfen, sind daher weiterhin möglich, wenn alle Voraussetzungen für eine gefahrenabwehrrechtliche Polizeiverordnung vorliegen.

170

bb) Ob für die Regelung des § 3 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV eine abstrakte Gefahr i.S.v. § 17 Abs. 1 PolG gegeben ist, kann im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend geklärt werden; dies muss einem etwaigen Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO vorbehalten bleiben. Es sprechen aber nach der im Verfahren des einseitigen Rechtsschutzes allein möglichen Prüfung gute Gründe dafür, dass eine abstrakte Gefahr zu verneinen ist.

171

Das Verbot des § 3 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV beschränkt sich - entgegen der ursprünglichen Absicht der Antragsgegnerin - nicht auf Trinkspiele. Die - nach Kenntnis des Senats regelmäßig mit erheblichen Alkoholkonsum verbundenen - Trinkspiele beer-pong und flunkyball sind im Normtext nur beispielhaft erwähnt. Die Vorschrift erfasst weder nur diese beiden genannten Spiele noch nur Trinkspiele. In den Anwendungsbereich der Vorschrift fallen hingegen nach dem klaren Wortlaut Spiele jeder Art. Mithin sind z.B. Gesellschaftsspiele (Kartenspiele, Würfelspiele, Brettspiele etc.), Bewegungsspiele (Fangen, Versteckten, Gummitwist etc.), Sport jedenfalls in bestimmter Form (Federball spielen, Tischtennis spielen etc.) Gegenstand des Verbots. Für die Auffassung der Antragsgegnerin, es sei klar, worauf sich das Verbot richte, nämlich auf Trinkspiele, fehlt ein hinreichender Anhaltspunkt im Wortlaut der Vorschrift. Er ergibt sich insbesondere nicht aus dem Halbsatz „es sei denn dies geschieht so leise, dass die Nachtruhe anderer Personen dadurch nicht gestört werden kann“. Dieser Halbsatz mag - was hier offenbleiben kann - geeignet sein, nicht störende Spiele aus dem Anwendungsbereich der Vorschrift auszunehmen, begrenzt jedoch die Vorschrift nicht auf Trinkspiele.

172

Die für die Feststellung einer abstrakten Gefahr notwendige, auf Tatsachen gestützte Prognose, dass das verbotene Verhalten regelmäßig und typischerweise, wenn auch nicht ausnahmslos zu einem Schaden an einem polizeilichen Schutzgut führt, liegt hier voraussichtlich nicht vor. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass jegliche Art des Spielens in der Zeit von 22:00 bis 6:00 Uhr im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung zu einer Störung der Nachtruhe von Anwohnern führen kann, dürften fehlen. Jedenfalls ist der Verwaltungsakte - vorbehaltlich einer abschließenden Prüfung in einem etwaigen Hauptsacheverfahren - nicht zu entnehmen, dass Spiele, die keine Trinkspiele sind, zu Störungen der Nachtruhe geführt haben. Vielmehr haben offenbar lediglich Trinkspiele zu solchen Störungen geführt. So führt auch der Bericht des Polizeipräsidiums Konstanz vom 17.02.2021 als Ursachen für nächtliche Ruhestörungen nur Bluetooth-Lautsprecher, Trinkspiele und Posing mit Fahrzeugen auf (Verwaltungsakte I, Bl. 163). Allenfalls für solche Trinkspiele, nicht jedoch für andere Spiele lässt sich nach den vorgelegten Verwaltungsakten mithin voraussichtlich eine Gefahr i.S.v. § 17 PolG feststellen; die angegriffene Vorschrift beschränkt sich jedoch auch unter Berücksichtigung des es-sei-denn-Halbsatzes nicht auf Trinkspiele, sondern erfasst auch störende Spiele, die keine Trinkspiele sind.

173

Die verwaltungsinternen Überlegungen während des Verfahrens zum Erlass des streitigen Verbotes, mit der Ausdehnung der Vorschrift über Trinkspiele hinaus auf andere lärmintensive Spiele könnten Lücken bei der Bekämpfung der abstrakten Gefahr, welche von anderen nächtlichen lauten Spielen ausgingen, und damit auch Gleichbehandlungsprobleme vermieden werden (vgl. Verwaltungsakte I, Bl. 379), rechtfertigen die tatbestandlichen Weite des Verbots voraussichtlich nicht. Weder erlaubt es Art. 3 Abs. 1 GG, das in einer Polizeiverordnung enthaltene Verbot auf vergleichbare Verhaltensweisen auszudehnen, für die feststellbare Tatsachen, die eine abstrakte Gefahr belegen können, fehlen, noch gebietet Art. 3 Abs. 1 GG dies. Aus der in diesem Zusammenhang sinngemäß in Bezug genommenen Rechtsprechung des Senats folgt nichts Anderes. Eine Aufnahme weiterer Tatbestände in eine Verbotsbestimmung einer Polizeiverordnung ist nach Art. 3 Abs. 1 GG (nur) geboten, wenn insoweit eine wenigstens vergleichbare Gefahrenlage anzunehmen ist (vgl. Senat, Urt. v. 18.08.1992 - 1 S 2250/91 - NVwZ 1992, 1105 <1106 ff.>, für eine Polizeiverordnung über gefährliche Hunde auf vergleichbare Größe und Kampfkraft von Hunderassen und die Anzahl ihrer Beißvorfälle abstellend).

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Vorliegend kommt es nicht in Betracht anzunehmen, ein Normenkontrollantrag in der Hauptsache könnte nur insoweit Erfolgsaussichten haben, als § 3 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV auch Spiele erfasst, für die das Vorliegen einer abstrakten Gefahr i.S.v. § 17 Abs. 1 PolG voraussichtlich zu verneinen ist. Eine Teilunwirksamkeit einer nach § 47 Abs. 1 VwGO angegriffenen Norm kann nur vorliegen, wenn die Restregelung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt, die Norm mithin teilbar ist und der Normgeber nach seinem mutmaßlichen Willen mit hinreichender Sicherheit die Vorschrift auch ohne den unwirksamen Teil erlassen hätte (vgl. nur Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 47 Rn. 82, m.w.N.). Hier fehlt es jedenfalls an der Teilbarkeit der Regelung, da § 3 i.V.m. § 1 PolVO 2021 MusSpV Trinkspiele nur als Beispielsfälle des verbotenen Verhaltens anführt.

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b) Aufgrund der, wie gezeigt (oben unter a), vorhandenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache besteht ein deutliches Überwiegen der von den Antragstellern geltend gemachten Belange gegenüber den von der Antragsgegnerin vorgetragenen gegenläufigen Interessen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist daher im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten.

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Die Antragsteller haben glaubhaft gemacht, dass sie beabsichtigen, sich in der Zeit zwischen 22:00 und 6:00 Uhr im räumlichen Geltungsbereich des Spielverbots zum Spielen zu treffen und hieran durch die angefochtene Regelung gehindert werden. Sie werden durch die Regelung zwar nicht sehr empfindlich getroffen, da ihnen Treffen zum Spielen außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs von § 3 i.V.m. 1 PolVO 2021 MusSpV unabhängig von einer Außervollzugsetzung der Norm möglich sind und sie auch beim Spielen nach § 1 UmwPolVO zwischen 22:00 und 6:00 Uhr die Nachtruhe anderer nicht mehr als den Umständen unvermeidbar stören dürfen. Gleichwohl überwiegen die Belange der Antragsteller die gegenläufigen Interessen der Antragsgegnerin, auch wenn diese, insbesondere der Schutz der Nachtruhe, wie gezeigt, von hohem Gewicht sind. Hieraus folgt aber nicht, dass die Antragsteller Beschränkungen ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit durch voraussichtlich rechtswidrige Regelungen hinnehmen müssten, zumal der Schutz der Gesundheit der Anwohner vor Lärm, auch vor lauten Trinkspielen grundsätzlich auch durch § 1 UmwPolVO gewährleistet wird.

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5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1, 2 GKG. Für eine Halbierung des Auffangstreitwerts bestand im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes wegen der weitgehend begehrten Vorwegnahme der Hauptsache kein Anlass.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.