Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2011-08-18, Aktenzeichen 7 ME 13/11

Gründe

I.

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Mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss hat das Verwaltungsgericht es abgelehnt, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller für das von ihm geleitete flugmedizinische Zentrum weiter, hilfsweise für zwei Monate, die Berechtigung zuzuerkennen, weitergehende Überprüfungen der Tauglichkeit von Piloten für die Klasse 1 nach § 24c der Luftverkehrs-Zulassungs-Verordnung - LuftVZO - durchzuführen.

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Die Verlängerung dieser am 30. April 2010 ausgelaufenen Berechtigung hatte das Luftfahrt-Bundesamt zuvor mit Bescheid vom 27. April 2010 unter Verweis auf festgestellte Mängel bei der flugmedizinischen Tätigkeit des Antragstellers und ein gestörtes Vertrauensverhältnis zu ihm versagt. Der dagegen erhobene Widerspruch wurde inzwischen mit Widerspruchsbescheid vom 24. August 2008 zurückgewiesen. Der Antragsteller hat am 25. August 2010 Verpflichtungsklage - VG Braunschweig 2 A 234/10 - erhoben, über die das Verwaltungsgericht noch nicht entschieden hat.

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Der mit dem Bescheid weiter verfügte Widerruf der Anerkennung als flugmedizinisches Zentrum insgesamt ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

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Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch nicht ausreichend glaubhaft gemacht. Es verblieben nach Aktenlage zumindest nach vier von vierzehn in vier Monaten von ihm exemplarisch überprüften Fällen so gewichtige Zweifel an der vom Luftfahrt-Bundesamt zu kontrollierenden Einhaltung der Bestimmungen der JAR-FCL 3 (Joint Aviation Requirements - Flight Crew Licensing; deutsch: Bestimmungen über die Anforderungen an die Tauglichkeit des Luftpersonals v. 15. April 2003, BAnz.Nr. 81a), dass überwiegende Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs nicht bestünden.

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Mit seiner Beschwerde hält der Antragsteller an seinem Begehren fest, ihm die Möglichkeit von weitergehenden Prüfungen für die Tauglichkeitsklasse 1 bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vorläufig zu erteilen, hilfsweise unter der Auflage, die Ergebnisse durchgeführter weitergehender Überprüfungen für die Tauglichkeitsklasse 1 mit den vollständigen Untersuchungs- und Antragsunterlagen in anonymisierter Form zunächst einem anderen AMC drei Tage vor der Ausstellung des jeweiligen Tauglichkeitszeugnisses zu übersenden und zusätzlich die Stellungnahme dieses AMC einzuholen.

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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Mit dem Entfall der Möglichkeit, auch weitergehende Überprüfungen der Tauglichkeit vorzunehmen, werde sein gesamtes flugmedizinisches Zentrum, das einen eigenständigen Beruf biete, entwertet und gerate er durch ein solches Berufsverbot in Existenznot. Für die LuftVZO gebe es keine gesetzliche Grundlage, so dass sie verfassungswidrig sei. Auch wenn man von ihrer Gültigkeit ausgehe, sehe § 24e Abs. 5 S. 2 LuftVZO für die Verlängerung der Anerkennung tatbestandlich nicht vor, aus Überprüfungen (Audits) nach § 24e Abs. 7 S. 2, S. 3 LuftVZO gewonnene Erkenntnisse zu verwerten. Aufsicht und Genehmigungsverfahren seien insoweit klar zu trennen. Allenfalls dürften festgestellte offensichtliche Fehlentscheidungen herangezogen werden, die bei ihm jedoch nicht vorlägen. In allen Fällen, in denen die Antragsgegnerin Untersuchungen beanstandet habe, seien die Piloten von anderen AMCs tauglich geschrieben worden. Den dargestellten rechtlichen Ansatz teile auch das Bundesverkehrsministerium, dessen klaren Vorgaben das Luftfahrtbundesamt insoweit aber nicht folge. Unabhängig davon seien auch die vom Verwaltungsgericht herausgegriffenen vier Untersuchungsergebnisse nicht zu beanstanden gewesen. Antragsgegnerin und Verwaltungsgericht hätten die Ergebnisse falsch verstanden oder falsch interpretiert. In keinem dieser Fälle sei im Nachhinein eine Untauglichkeit dieser Piloten festgestellt worden. Wegen des medizinischen Einschätzungsspielraums könne das Luftfahrtbundesamt seine Untersuchungsergebnisse inhaltlich ohnehin nicht überprüfen oder gar falsifizieren. In Wirklichkeit stecke hinter den Schwierigkeiten, die ihm als langjährig anerkannten und bewährten Flugmediziner gemacht würden, die persönliche Antipathie eines der beim Amt beschäftigten Mediziner.

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Die Antragsgegnerin beantragt die Zurückweisung der Beschwerde und hält auch unter Berücksichtigung der Begründung an ihrer ablehnenden Entscheidung fest. Dass die Nichtverlängerung der weitergehenden Überprüfungsberechtigung den wirtschaftlichen Ruin des Antragstellers bedeute, sei nicht nachvollziehbar. Zu Beanstandungen seiner bisherigen Tätigkeit, die sehr wohl bei der Verlängerungsentscheidung berücksichtigt werden dürfe, sei es nicht nur in den vom Verwaltungsgericht herausgegriffenen vier Fällen gekommen; auch bei diesen habe der Antragsteller im Übrigen fachlich fehlerhaft bzw. nicht im Einklang mit den flugmedizinischen Vorschriften gehandelt.

II.

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die innerhalb der Monatsfrist vorgetragenen Gründe rechtfertigen keine Änderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses, § 146 Abs. 4 S. 1, 3 und 6 VwGO.

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1.) Die vorliegend im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO begehrte - teilweise - Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache setzt neben einem - hier vom Senat unterstellten - Anordnungsgrund voraus, dass der Antragsteller erkennbar mit hoher Wahrscheinlichkeit in der Hauptsache obsiegen wird (einhellige Rechtsprechung, vgl. Posser/Wolff, VwGO, Rnr. 157 zu § 123 m.v.w.N.). Das ist nicht ausreichend glaubhaft gemacht, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO. Es bestehen Zweifel, ob der Antragsteller alle Anerkennungsvoraussetzungen erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat daran den Erlass der begehrten Anordnung scheitern lassen. Die Beschwerde kritisiert dies zu Unrecht, so dass es auch als Ergebnis des Beschwerdeverfahrens bei der ablehnenden Entscheidung bleibt.

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2.) Rechtsgrundlage für das Begehren des Antragstellers ist § 24e Abs. 5 S. 2 LuftVZO. Danach kann die Anerkennung als flugmedizinisches Zentrum unter bestimmten Voraussetzungen um jeweils drei Jahre verlängert werden.

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a.) Entgegen der Auffassung des Antragstellers findet die LuftVZO ihre gesetzliche Grundlage nach Art. 80 Abs. 1 S. 2, 3 GG in § 10 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über das Luftfahrt-Bundesamt i.d.F. v. 31. Oktober 2006 (BGBl. I, 2407, 2452); § 2 Abs. 1 Nr. 6 dieses Gesetzes normiert ausdrücklich die Anerkennung fliegerärztlicher Untersuchungsstellen als Aufgabe des Luftfahrt-Bundesamtes, Nr. 5 spricht die notwendige Befähigung des Personals an. Weiter gestützt ist die LuftVZO auf § 32 Abs. 1 LuftVG, dessen Nr. 4 die Eignungsvoraussetzungen u.a. der Piloten und damit die zu untersuchenden Personen thematisiert. Es ist bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich, dass diese gesetzlichen Grundlagen das Verordnungsprogramm nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht ausreichend vorbestimmen. In diesem Rahmen hält sich auch § 24e LuftVZO, der die Anerkennung als flugmedizinischer Sachverständiger im Detail regelt. Das Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist nicht der Ort, vertiefte verfassungsrechtliche Untersuchungen dieser - sich nicht aufdrängenden - Frage anzustellen.

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b.) Nach § 24e Abs. 5 S. 2 LuftVZO kann die jeweils auf drei Jahre befristete Anerkennung eines flugmedizinischen Zentrums verlängert werden, wenn die in Satz 3 der Vorschrift genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Nach Nr. 1 gehören dazu die in Absatz 6 aufgeführten Voraussetzungen für die Anerkennung als flugmedizinischer Sachverständiger. Absatz 6 verweist für die Erteilung von Tauglichkeitszeugnissen der Klasse 1 wiederum auf Abs. 3, nach dessen Nr. 6 erforderlich ist, dass der Sachverständige "über eine Untersuchungsstelle u.a. mit den personellen sowie organisatorischen Voraussetzungen für flugmedizinische Untersuchungen der Klasse 1 verfügt". Wie bei der erstmaligen Anerkennung erfordert mithin auch eine Verlängerung, dass der Leiter des Zentrums die mit Nr. 6 gemeinte Gewähr bietet, Tauglichkeitsuntersuchungen - einschließlich weitergehender Überprüfungen der Tauglichkeit nach § 24c Abs. 1 S. 1 LuftVZO - im Einklang mit den dafür geltenden Vorschriften durchzuführen.

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Anders als bei einer erstmaligen Anerkennung, die notwendig auf die Prüfung abstrakter Eignungsmerkmale beschränkt ist, aus denen prognostisch auf die Eignung geschlossen werden muss, liegen bei einer Verlängerungsentscheidung bereits konkrete Erfahrungen mit der Untersuchungsstelle aus der vorangegangenen Zeit vor, deren Mitverwendung bei der Entscheidung über die Eignung nicht nur zulässig, sondern sogar geboten ist. § 24e LuftVZO sieht kein Verbot der Verwertung von Erkenntnissen vor, die das Luftfahrtbundesamt etwa bei der ihm obliegenden Überprüfung der anerkannten flugmedizinischen Zentren nach § 24e Abs. 7 S. 2 u. 3 LuftVZO erlangt hat. Das wird nicht nur vom Sinn und Zweck der Norm getragen, sondern bereits durch den Wortlaut belegt: Dass etwa die Nichteinhaltung von Auflagen, die ausdrücklich zum Prüfprogramm nach Abs. 7 S. 2 gehört, nach Abs. 9 S. 1 der Vorschrift zwingend zum Widerruf der Anerkennung führt, zeigt, dass der Verordnungsgeber insoweit eine verfahrensrechtliche Verbindung von Aufsicht und Anerkennung gesehen hat. Auch der Antragsteller räumt im Übrigen ein, dass dann, wenn etwa die Voraussetzungen eines Widerrufs der Anerkennung vorliegen, die Behörde nicht gezwungen sein kann, diese nach Ablauf zunächst zu verlängern, um erst dann ein Widerrufsverfahren einzuleiten. Das wäre widersinnig. Denn sowohl ein Widerruf wie auch eine (Nicht)verlängerung der Anerkennung dienen dem Zweck, letztlich zum Schutz von Leben und Gesundheit der Flugteilnehmer den Bestand eines ordnungsgemäß arbeitenden flugmedizinischen Zentrums und als Folge den Einsatz nur gesundheitlich tauglicher Piloten zu gewährleisten.

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Dieses Erfordernis gehört damit bereits zu den tatbestandlichen Voraussetzungen der Verlängerungsentscheidung und ist nicht erst, wie das Verwaltungsgericht meint, im Rahmen des Folgermessens zu berücksichtigen. Im Ergebnis stellt das dessen Entscheidung allerdings nicht in Frage, sondern bestärkt sie.

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c.) In der Sache kann sich auch der Senat darauf beschränken, die - vier - vom Verwaltungsgericht herausgegriffenen Berichtsfälle zu betrachten; diese sind für das Beschwerdeverfahren vorrangig, weil der Streitstoff nach § 146 Abs. 4 S. 4 VwGO in einer Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung und deren Gründen besteht. Erst wenn diese zu einem anderen Ergebnis führt, wäre für eine stattgebende Entscheidung weiter originär zu prüfen, ob andere Gründe nicht entgegenstehen. Dessen bedarf es hier aber nicht:

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Im Fall 8/2010 bleibt es dabei, dass der Bewerber in Anbetracht der festgestellten Niereninsuffizienz des Stadiums 3 nach JAR-VCL 3.185 (b) sogleich als untauglich für die Klasse 1 hätte eingestuft werden müssen. Stattdessen enthielt der Bericht des Antragstellers die Empfehlung, den Piloten als tauglich für die Klasse 1 zu beurteilen, und hatte der Antragsteller eine solche Beurteilung jedenfalls vorbereitet. Die Fehlerhaftigkeit gilt auch für einen Entwurf, als den der Antragsteller ihn bewertet haben möchte, der bereits die Diagnose zur Nierenerkrankung enthielt und der damit nach den Vorschriften keine ergänzende nephrologische Untersuchung mehr erforderlich machte. Dass dem Piloten letztlich kein Tauglichkeitszeugnis ausgestellt wurde, kann dem Antragsteller nicht zugute gehalten werden, weil dies maßgeblich auf die Initiative des Luftfahrt-Bundesamts zurückzuführen war.

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Fehlerhaft hat der Antragsteller weiter den Fall 3/2010 gehandhabt. Hier hatte der Bewerber nach den vorliegenden Unterlagen eindeutig einen Herzinfarkt erlitten. Eventuelle kognitive neurologisch-psychiatrische oder leistungspsychologische Auffälligkeiten, die sich aus der Störung des Kurzzeitgedächtnisses und der Minderdurchblutung des Gehirns ergeben haben konnten, blieben jedoch zunächst unberücksichtigt. Die Tauglichkeitsanforderungen nach JAR-FCL 3.325, 3.330 und 3.360 für die Tauglichkeitsklasse 1 und 3.205, 3210 und 3.240 für Klasse 2 hätten jedoch, wie die Antragsgegnerin ersichtlich zur Recht entgegnet, eine fachlich fundierte Betrachtung auch in dieser Hinsicht erfordert. Diese konnte der Antragsteller, der Facharzt für Allgemeinmedizin ist, entgegen seinem Beschwerdevortrag nicht in eigener Regie vornehmen. Stattdessen hat er entgegen der späteren anderslautenden Empfehlung des Kardiologen C. für den potentiell untauglichen Bewerber einen als Test unakzeptablen Checkflug angeordnet und ohne weitere fachärztliche Prüfung bereits eine Tauglichkeitsentscheidung vorbereitet. Der Empfehlung des Luftfahrt- Bundesamts, zwei mögliche Untersuchungsstellen einzuschalten, kam der Antragsteller dagegen nicht nach. Die Antragsgegnerin weist zu Recht darauf hin, dass dies keine sachgerechte Zusammenarbeit ist und sich der Antragsteller auch nicht damit exkulpieren kann, dass er dem Piloten ein Tauglichkeitszeugnis letztlich nicht ausgestellt hat; denn dies ist maßgeblich erst nach Intervention des Amtes unterblieben.

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Die Beschwerde vermag auch nicht die vom Verwaltungsgericht weiter herausgestellte nach den JAR-FCL 3 nicht ordnungsgemäße Behandlung des Falles 10/2010 zu entkräften. Auch hier ging es darum, dass der Antragsteller bei einem Piloten, der sich nach Auftreten von Herzrhythmusstörungen einer Ablationstherapie unterzogen hatte, am 9. April 2010 die Zustimmung zur Tauglichkeitsfeststellung vorgeschlagen hat, ohne dass bis dahin erkennbar eine kardiologische Bewertung des Falles vorgenommen worden wäre. Das Verwaltungsgericht hat darauf verwiesen, dass die nach Beanstandung durch das Bundesamt mit Schreiben vom 14. April 2010 im gerichtlichen Verfahren vorgelegte handschriftliche Stellungnahme des Kardiologen vom 20. April 2010 stammt und damit nachträglich eingeholt worden ist. Die dem Luftfahrt-Bundesamt übersandten Akten enthalten keinen Hinweis darauf, dass der Antragsteller von sich aus noch eine kardiologische Bewertung einholen wollte. Das ist dokumentiert (GA Bl. 174) und wird auch durch die im Beschwerdeverfahren vorgelegte eidesstattliche Versicherung des Kardiologen nicht entkräftet, die, worauf die Antragsgegnerin zutreffend hinweist, nicht den Fall 10/2010, sondern den Fall 3/2010 anspricht (GA Bl. 462). Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, wie die Beschwerde behaupten kann, das Gericht habe sich hier "einen Sachverhalt ausgedacht", der "schlichtweg falsch" sei. Im Gegenteil spricht vieles dafür, dass es der Antragsteller ist, der mit der Behauptung, der Kardiologe sei von Anfang an eingebunden gewesen und habe seine Zustimmung "mündlich" gegeben, die zu Recht festgestellten Defizite zu überspielen versucht. JAR-FCL 3 3.145 (a) i.V.m. Anhang 1 Nr. 7 (a) erfordern in einem derartigen Fall zwingend die Beurteilung durch einen anerkannten Kardiologen nach bestimmten, im Einzelnen dort aufgeführten Kriterien. Ein Ermessen des Antragstellers bestand hier nicht.

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Auch dieser Vorgang erhellt, dass der Antragsteller dazu neigt, seine eigene Beurteilungskompetenz und die von ihm für richtig gehaltene Verfahrensweise über das von den Tauglichkeitsvorschriften zwingend vorgesehene Verfahren zu stellen. Die darauf abzielenden Beanstandungen sind entgegen der Behauptung der Beschwerde kein unzulässiger Eingriff in sein ärztliches Ermessen, sondern belegen einen Verstoß gegen § 24e Abs. 7 S. 3 LuftVZO.

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Im Fall 12/10 schließlich hat die Antragsgegnerin dem Antragsteller vorgehalten, den Piloten, der an einem Nierenstein gelitten hatte, die Tauglichkeitsklasse 1 bescheinigt zu haben, ohne die Ursache des im Urin noch festgestellte Blutes (Hämaturie) weiter abzuklären. Zwar ist durch ein anderes flugmedizinisches Zentrum inzwischen die Tauglichkeit (wohl) bestätigt worden. Die Antragsgegnerin äußert Zweifel, ob dieser Befund ordnungsgemäß erhoben worden ist. Entscheidend ist jedoch der Hinweis des Verwaltungsgerichts, dass dem Antragsteller nicht das Ergebnis seiner Untersuchung vorgehalten wird, sondern der Umstand, dass er den nach JAR-FCL 3 3.185 und Anhang 6 Nr.1 vorgeschriebenen Untersuchungsweg nicht eingehalten habe. Hier erscheint dem Senat der Standpunkt der Antragsgegnerin plausibel, dass die mehrere Monate nach Durchführung einer Stoßwellenlithotripsie noch festgestellte Hämaturie nicht ohne weitere Untersuchung mit der schon länger zurückliegenden Lithotripsie erklärt werden konnte.

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3.) In der Zusammenschau der Beanstandungen ergibt sich, dass dem Antragsteller nicht mit der für eine - teilweise - Vorwegnahme der Hauptsache gebotenen Eindeutigkeit bescheinigt werden kann, die nach § 24e Abs. 3 Nr. 6 LuftVZO erforderliche Eignung für weitergehende Überprüfungen der Flugtauglichkeit aufzuweisen. In Anbetracht des wichtigen Schutzgutes der Sicherheit des Luftverkehrs muss hier aber ein strenger Maßstab gelten.

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Auch dem Hilfsantrag des Antragstellers (Vorlage der Ergebnisse erst nach Überprüfung durch ein anderes Zentrum) kann damit nicht entsprochen werden, weil die §§ 24e Abs. 5, 24c LuftVZO eine gleichsam teilweise bzw. aufgeteilte Anerkennung flugmedizinischer Zentren nicht vorsehen und auch bei einer derartigen vorläufigen Regelung nicht ausreichend gewährleistet wäre, dass die vom Antragsteller verantworteten Feststellungen stets im Einklang mit den JAR-FCL 3 ermittelt worden sind.

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