Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2001-09-03, Aktenzeichen 5 MB 2984/01

Tatbestand

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Der am 18. Februar 1951 geborene Antragsteller ist auf Grund des zwischen ihm und der Antragsgegnerin im April 1993 geschlossenen Arbeitsvertrages als vollbeschäftigter Angestellter bei der zum Geschäftsbereich der Antragsgegnerin gehörenden Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft tätig und erstrebt seine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe als Regierungsrat z. A..

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Unter dem 13. November 2000 legte der Präsident der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Personalakten des Antragstellers vor mit der Bitte, den Antragsteller zum Regierungsrat zur Anstellung unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zu ernennen, und teilte mit, dass für diese Personalmaßnahme die Planstelle Nr. 1 (A 13 BBesO) im Stellenbesetzungsverzeichnis 2000 zur Verfügung stehe. Unter dem 12. Februar 2001 teilte das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft mit: Die vorgeschlagene Ernennung könne nicht vorgenommen werden, weil der Hauptpersonalrat dieser Maßnahme nicht zugestimmt habe und mit Vollendung des 50. Lebensjahres (18.2.2001) eine Verbeamtung unmöglich werde und die Bildung einer Einigungsstelle (§ 71 BPersVG) und Herbeiführung einer Entscheidung vorher nicht mehr erreichbar sei.

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Gegen die entsprechende Mitteilung des Präsidenten der Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft vom 20. Februar 2001 erhob der Antragsteller Widerspruch, über den bisher noch nicht entschieden ist.

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Das Verwaltungsgericht hat die Antragsgegnerin durch einstweilige Anordnung verpflichtet, die für die Ernennung des Antragstellers freie Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 BBesO bis zum Ablauf eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheides nicht in Anspruch zu nehmen.

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Das Oberverwaltungsgericht hat nach Zulassung der Beschwerde der Antragsgegnerin den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

Entscheidungsgründe

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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind von dem Antragsteller weder die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Sicherungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO) noch die für den Erlass einer Regelungsanordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO) glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO iVm §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

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Für die von dem Verwaltungsgericht für gerechtfertigt gehaltene Sicherungsanordnung ist nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO das Bestehen der Gefahr vorausgesetzt, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt und wesentlich erschwert werden könnte. Die Veränderung des bestehenden Zustandes sieht das Verwaltungsgericht darin, dass die für die Übernahme des Antragstellers in das Beamtenverhältnis auf Probe ursprünglich vorgesehene Planstelle anderweitig verwendet wird. Durch diese anderweitige Verwendung würde aber das von dem Verwaltungsgericht angenommene Recht des Antragstellers, das Verfahren zur Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe fortzusetzen, unabhängig davon, ob es besteht oder nicht besteht, weder vereitelt noch wesentlich erschwert werden. Denn die Antragsgegnerin hat unter Vorlage der entsprechenden Haushaltsplanauszüge unwidersprochen vorgetragen, dass für die Zeit des Beamtenverhältnisses auf Probe freie Planstellen zur Verfügung stehen und außerdem in dem Haushalt für die Biologische Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft noch eine weitere Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 in Anspruch genommen werden kann. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass dies nicht zutrifft und es sind hierfür Anhaltspunkte nicht erkennbar. Die Antragsgegnerin sieht sich nicht deshalb gehindert, die Übernahme des Antragstellers in das Beamtenverhältnis auf Probe durchzuführen, weil ihr gegenwärtig oder künftig entsprechende Planstellen nicht zur Verfügung stehen. Für sie besteht das Hindernis für eine Übernahme des Antragstellers allein darin, dass "der zuständige Hauptpersonalrat die erforderliche Zustimmung zu der Maßnahme nicht erteilt" (Mitteilung der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft vom 20. Februar 2001) hat und der Antragsteller nach Ablehnung der Zustimmung durch den Hauptpersonalrat am 2. Februar 2001 "die Höchstaltersgrenze für eine Verbeamtung" (Erlass des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft vom 12. Februar 2001) mit Vollendung des 50. Lebensjahres am 18. Februar 2001 überschritten hat.

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Auch die weitere Voraussetzung für den Erlass einer Sicherungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO, das Bestehen eines sicherungsfähigen Rechtes des Antragstellers ist nicht gegeben.

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Gegenstand des bisherigen Übernahmeverfahrens war bisher die Übernahme des Antragstellers in das Beamtenverhältnis auf Probe vor Erreichen der Höchstaltersgrenze (Vollendung des 50. Lebensjahres). Eine ausdrückliche Entscheidung darüber, ob der Antragsteller nach Überschreiten der Höchstaltersgrenze in das Beamtenverhältnis auf Probe übernommen werden soll, ist bisher nicht ergangen und kann frühestens im Rahmen des bisher noch nicht abgeschlossenen Widerspruchsverfahrens getroffen werden. Die Antragsgegnerin hat in diesem Verfahren lediglich zum Ausdruck gebracht, dass eine Übernahme des Antragstellers nach Überschreiten der Höchstaltersgrenze nicht beabsichtigt ist. Ein sicherungsfähiges Recht im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO besteht danach nur, wenn der Antragsteller glaubhaft gemacht hat, dass er einen Anspruch auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe trotz Vollendung des 50. Lebensjahres hat.

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Ein solches Recht hat der Antragsteller jedoch nicht glaubhaft gemacht.

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Der Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe nach Vollendung des 50. Lebensjahres steht nicht nur die bisher noch nicht beantragte und von den Beteiligten erörterte haushaltsrechtliche Genehmigung durch den Bundesfinanzminister entgegen, der Antragsteller erfüllt auch die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine solche Übernahme nicht. Denn nach § 38 Abs. 3 Nr. 2 der Bundeslaufbahnverordnung -- BLV -- darf der Antragsteller als anderer Bewerber nur eingestellt werden, wenn er nicht älter als 50 Jahre ist, und nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BLV als Laufbahnbewerber nur, wenn er nicht älter als 40 Jahre ist. Dieses laufbahnrechtliche Einstellungshindernis ist nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BLV nur dadurch zu überwinden, dass die oberste Dienstbehörde bei dem Bundespersonalausschuss beantragt, eine Ausnahme von dieser Regelung zuzulassen und der Bundespersonalausschuss eine entsprechende Entscheidung trifft. Beides ist aber bisher nicht geschehen. Auch die darüber hinaus für die Übernahme des Antragstellers in das Beamtenverhältnis auf Probe auf Grund der bereits erwähnten haushaltsrechtlichen Regelungen (§ 48 BHO) erforderliche Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen ist bisher weder beantragt noch erteilt.

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Das Bestehen eines sicherungsfähigen Rechtes im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann daher nur angenommen werden, wenn der Antragsteller glaubhaft gemacht hat, dass er einen Anspruch auf Erteilung sowohl der laufbahnrechtlichen Ausnahmegenehmigung als auch der haushaltsrechtlich erforderlichen Einwilligung hat.

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Diese Annahme ist jedoch nicht gerechtfertigt.

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Der gleiche Zugang "zu jedem öffentlichen Amt", den Art. 33 Abs. 2 GG und die beamtenrechtlichen Vorschriften (§ 8 Abs. 1 BBG, § 1 Abs. 1 BLV) gewährleisten, steht unter dem Vorbehalt der gesetzlichen Bestimmung von Einstellungs- und Höchstaltersgrenzen. Das Beamtenverhältnis ist grundsätzlich "auf Lebenszeit" angelegt; es geht, wenn der Beamte die Altersgrenze erreicht, in den Ruhestand über. Angesichts dieser von Art. 33 Abs. 5 GG erfassten Strukturprinzipien ist dem Beamtenverhältnis im Regelfall Dauerhaftigkeit wesensgemäß, und zwar eine Dauerhaftigkeit, durch welche die Arbeitsleistung des Beamten und sein Anspruch auf Versorgung während des Ruhestandes in ein angemessenes Verhältnis gebracht werden. Daraus ergibt sich ohne weiteres die Befugnis des Gesetzgebers, eine angemessene Mindestdauer durch die Bestimmung von Einstellungs-Höchstaltersgrenzen sicherzustellen (vgl.: BVerwG; Beschl. v. 16.12.1970 -- II B 35.70 --, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, 232 § 15 Nr. 7 zu entsprechenden hessischen laufbahnrechtlichen Vorschriften; BVerwG, Urt. v. 31.1.1980 -- 2 C 15.78 --, Buchholz, 232 § 15 BBG Nr. 11 zu haushaltsrechtlichen Festlegungen von Höchstaltersgrenzen; BVerwG, Urt. v. 23.10.1980 -- 2 C 22.79 --, Buchholz 238.4 § 27 SG Nr. 2 zur Festsetzung von Höchstaltersgrenzen durch Verwaltungsvorschriften; BVerwG, Urt. v. 18.6.1998 -- 2 C 20.97 und 6.98 --, DVBl. 1999, 316, 339; BVerwG, Urt. v. 13.7.2000 -- 2 C 17 u. 21.99 --, IÖD 2001, 16, 14; OVG Lüneburg, Urt. v. 27.10.1998 -- 5 L 3863/96 --).

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Aus dem dargestellten Sinn und Zweck der Einstellungs- und Höchstaltersgrenzen ergibt sich, dass das Ermessen, das das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft hinsichtlich der Frage, ob solche Ausnahmeregelungen beantragt werden sollen, ausübt und das Ermessen, das dem Bundesministerium für Finanzen durch § 48 BHO und dem Bundespersonalausschuss durch § 44 BLV eingeräumt ist, mindestens ebenso weit ist, wie das Einstellungsermessen selbst, das dem Einstellungsbewerber lediglich einen Anspruch darauf gibt, dass über seinen Antrag frei von Willkür und ohne Ermessensfehler entschieden wird (vgl.: BVerfG, Beschl. v.22.5.1975 -- 2 BvL 13/73 --, BVerfGE 39, 334, 354; BVerwG. Urt. v. 23.10.1980 -- 2 C 22.79 --, Buchholz, 238.4 § 37 SG Nr. 2; OVG Lüneburg, Urt. v. 27.10.1998 -- 5 L 3863/96 --, jew. m. w. Nachw.). Aus dem dargestellten Sinn und Zweck der Höchstaltersgrenzen ergibt sich außerdem, dass die genannten laufbahn- und haushaltsrechtlichen Ausnahmeregelungen, insbesondere aber die laufbahnrechtliche Ausnahmeregelung geschaffen sind, um im Interesse der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes Einstellungen hoch qualifizierter Bewerber zu ermöglichen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 27.10.1998 -- 5 L 3863/96 --).

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Hieraus ergibt sich, dass es jedenfalls nicht als willkürlich und ermessensfehlerhaft angesehen werden kann, wenn die von dem Antragsteller und dem Verwaltungsgericht für maßgeblich gehaltenen, aber umstrittenen Umstände im Rahmen der Entscheidung, ob die Ausnahmeregelung beantragt und die Ausnahmen erteilt werden sollen, unberücksichtigt bleiben. Denn die Frage, ob die Biologische Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft -- wie das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft meint- den Ernennungsvorschlag für den Antragsteller zu spät eingereicht hat oder ob der Hauptpersonalrat -- wie das Verwaltungsgericht meint -- seine Zustimmung zu Unrecht versagt hat oder ob -- wie das Verwaltungsgericht weiter meint -- die Antragsgegnerin diese Zustimmungsverweigerung wegen der umstrittenen, aber nach Ansicht des Verwaltungsgerichts bestehenden Zustimmungsfiktion des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG oder wegen Unbeachtlichkeit nicht hätten berücksichtigen dürfen und ob -- wie das Verwaltungsgericht ohne jede Begründung annimmt -- ein Schadensersatzanspruch des Antragstellers wegen eines Fehlverhaltens der Antragsgegnerin naheliegend ist, ist gemessen an dem Sinn und Zweck der laufbahn- und haushaltsrechtlichen Ausnahmeregelung lediglich von untergeordneter, wenn nicht gar ohne Bedeutung. Jedenfalls hat der Antragsteller Umstände, die im Interesse der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes die Erteilung der erforderlichen laufbahn- und haushaltsrechtlichen Ausnahmegenehmigungen gebieten, weder vorgetragen noch glaubhaft gemacht; solche Umstände sind unter Berücksichtigung des Werdegangs des Antragstellers und der ihm erteilten dienstlichen Beurteilungen auch im Übrigen nicht erkennbar.

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Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich auch, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Regelungsanordnung im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht vorliegen. Nach dieser Vorschrift sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis einstweilige Anordnungen zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Eine solche Notwendigkeit besteht nicht, wenn -- wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt -- nicht glaubhaft gemacht ist, dass die für die angestrebte Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe erforderliche Planstelle für den Fall der Übernahme nicht zur Verfügung stehen wird und außerdem nicht glaubhaft gemacht ist, dass sich aus dem streitigen Rechtsverhältnis der geltend gemachte Anspruch auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe trotz der bestehenden laufbahn- und haushaltsrechtlichen Einstellungshindernisse ergibt.

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