Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-07, Aktenzeichen 7 K 3264/07
ECLI:DE:VGGE:2008:1107.7K3264.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 %
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in
Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

1

Tatbestand:

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Der Kläger teilte im April 2007 dem Beklagten seine Absicht mit, in der
Betriebsstätte T. 195 in F. Sportwetten für eine britische Firma zu
vermitteln, und meldete diese Tätigkeit zum 18. April 2007 gewerberechtlich
an. Mit Ordnungsverfügung vom 24. April 2007 untersagte der Beklagte unter
Anordnung der sofortigen Vollziehung die gewerbliche Annahme und
Vermittlung von Sportwetten ab dem 3. Kalendertag nach Zustellung und
drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von
10.000 EUR an. Auch hinsichtlich der Werbung wurden Regelungen
getroffen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten der Regelungen und der
Begründung wird auf die Ordnungsverfügung Bl. 5 ff des
Verwaltungsvorgangs Beiakte Heft 2 (BA 2) Bezug genommen.

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Gegen diese Ordnungsverfügung legte der Kläger Widerspruch ein und
beantragte vorläufigen Rechtsschutz. Diesen lehnte das erkennende Gericht
mit Beschluss vom 14. Mai 2007 ab - 7 L 434/07 -. Die hiergegen erhobene
Beschwerde wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW) mit Beschluss vom 19. Juni 2007 zurück - 4 B 801/07
-.

4

Bereits zuvor am 24. Mai 2007 ergaben Ermittlungen des Beklagten, dass
der Kläger weiterhin Sportwetten vermittelte. Daraufhin wurde mit Bescheid
vom 25. Mai 2007 das angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR
festgesetzt und ein weiteres Zwangsgeld angedroht. Nach erfolglosem
Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben, die mit Urteil vom
heutigen Tage ebenfalls abgewiesen worden ist (7 K 3265/07).

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Mit Widerspruchsbescheid vom 2. Oktober 2007, zugestellt am 8. Oktober
2007, wies die Bezirksregierung E. den Widerspruch gegen die
Ordnungsverfügung vom 24. April 2007 als unbegründet zurück.

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Am 8. November 2007 hat der Kläger Klage erhoben.

7

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Vermittlung von
Sportwetten sei nicht strafbar und auch verfassungsrechtlich sowie nach dem
EU - Recht zulässig.

8

Der Kläger beantragt,

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die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 24. April 2007 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 2. Oktober
2007 aufzuheben.

10

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verfahren ist durch Beschluss vom 14. Oktober 2008 auf den
Einzelrichter übertragen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-
und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten
einschließlich des parallelen Klageverfahrens 7 K 3265/07 sowie des
Eilverfahren 7 L 434/07 und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der
Widerspruchsbehörde (BA 1 und 2).

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Anfechtungsklage gemäß § 42 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist nicht begründet. Die
Ordnungsverfügung des Beklagten vom 24. April 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 2. Oktober 2007
ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist
der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung.

16

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 - mit weiteren
Nachweisen, juris

17

Der Beklagte hat die Verfügung auf die bei ihrem Erlass einschlägige
Vorschrift des § 14 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen (OBG) gestützt. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung der
Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und der Werbung hierfür ist nunmehr
allerdings § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 des seit dem 1. Januar 2008
geltenden Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland
(Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV). Des Rückgriffs auf die
ordnungsbehördliche Generalklausel bedarf es daher nicht mehr. Allerdings
begegnet die Verfügung nicht schon deshalb rechtlichen Bedenken, weil die
Ermächtigungsgrundlage nicht berichtigt worden ist; denn der Beklagte hält
erkennbar an der getroffenen Regelung fest. Ihrem Wesen und Ziel nach sind
die beiden Vorschriften vergleichbar; außerdem ist das durch § 9 Abs. 1 Satz
2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV eingeräumte Ermessen wegen der Strafbarkeit
verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) regelmäßig in derselben Weise zu
Lasten des Sportwettenvermittlers auf Null reduziert, wie dies bisher für
Verfügungen auf der Grundlage von § 14 Abs. 1 OBG oder § 15 Abs. 2 Satz 1
der Gewerbeordnung (GewO) angenommen worden ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. März 2008 - 4 B 298/08 -, juris

19

Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann der Beklagte die
Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und
die Werbung hierfür untersagen. Bei den vom Kläger vermittelten Sportwetten
handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 14
Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum
Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV AG NRW). Nach § 3 Abs. 1 Satz 3
GlüStV sind auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines
zukünftigen Ereignisses Glücksspiele. Die Frage, ob Sportwetten Glückspiele
sind, ist daher vom Gesetzgeber nunmehr eindeutig geklärt.

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Der britische Sportwettenveranstalter, an den der Kläger Sportwetten
vermittelt, veranstaltet seine Sportwetten im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2
GlüStV unerlaubt, da er nicht im Besitz einer in Nordrhein-Westfalen gültigen
Erlaubnis ist. Eine in Nordrhein-Westfalen gültige Erlaubnis ist nach § 4
Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV AG NRW aber erforderlich,
weil das die Sportwetten anbietende Unternehmen (auch) in Nordrhein-
Westfalen Glücksspiele veranstaltet und durchführt, indem es Spielern über
Betriebe wie den des Klägers hier die Möglichkeit zur Teilnahme im Sinne des
§ 3 Abs. 4 GlüStV eröffnet. § 3 Abs. 4 GlüStV übernimmt die Grundsätze der
bisherigen Rechtsprechung zu § 284 StGB, wonach Veranstaltungsort eines
Glücksspiels jeder Ort ist, an dem dem Publikum die Möglichkeit zur
Teilnahme verschafft wird.

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Die Durchführung von Sportwetten ist dem Unternehmen, für das der
Kläger Sportwetten vermittelt, nicht erlaubnisfrei möglich. Dies ist in
verfassungsrechtlicher Hinsicht ebenso wenig zu beanstanden wie der
Umstand, dass privaten Sportwettenveranstaltern der Erwerb der nach § 4
Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV AG NRW
erforderlichen Erlaubnis auch nach dem Inkrafttreten des
Glücksspielstaatsvertrages wegen des staatlichen Sportwettenmonopols
weiterhin nicht möglich ist (§ 10 Abs. 1 und 2 GlüStV, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1
GlüStV AG NRW).

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Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat in seiner grundlegenden
Entscheidung vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006, 1261
dargelegt, dass und unter welchen Voraussetzungen ein staatliches Monopol
für Sportwetten mit Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) vereinbar ist. Es
hat das damals bestehende Monopol gleichwohl als verfassungswidrig
angesehen und dies aus einem im einzelnen beschriebenen Regelungsdefizit
der maßgeblichen Rechtsvorschriften geschlossen. Diese gewährleisteten
nämlich nicht, dass das im Rahmen des Wettmonopols eröffnete
Sportwettenangebot ODDSET konsequent am Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet war. Dieses
Regelungsdefizit spiegelte sich auch im Vollzug des einfachen Rechts wieder.
Das tatsächliche Erscheinungsbild des Vertriebs von ODDSET entsprach
nämlich dem der effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen
Freizeitbeschäftigung.

23

Durch den Glücksspielstaatsvertrag und die hierzu ergangenen
Ausführungsgesetze der Länder ist das beanstandete Regelungsdefizit
behoben worden. Der Glücksspielstaatsvertrag und das zugehörige
Ausführungsgesetz verfolgen gemäß § 1 GlüStV, § 1 Abs. 1 Nr. 1 - 4
GlüStV AG NRW das Ziel, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht
zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung
zu schaffen, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen
Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken,
insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,
den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten sowie sicherzustellen,
dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor
betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen
verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden. Gemäß § 1
Abs. 1 Nr. 5 GlüStV AG NRW soll außerdem ein sicherer und transparenter
Spielbetrieb gewährleistet werden.

24

Zu diesem Zweck enthalten der Glücksspielstaatsvertrag und das
zugehörige Ausführungsgesetz zahlreiche spezielle Regelungen zur
Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht, zur Kanalisierung und
Begrenzung des Glücksspielangebots, zum Jugend- und Spielerschutz sowie
zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität. Den
Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechend enthält der
Glücksspielstaatsvertrag inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt von
Glücksspielen, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung sowie
umfassende Regelungen über Werbung und zum Jugend- und Spielerschutz.
In Verbindung mit dem nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz wird
zugleich - ebenfalls den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts
entsprechend - sichergestellt, dass die jeweiligen Kontrollinstanzen eine
ausreichende Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates aufweisen.

25

Dies hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in
seinem Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris, im Einzelnen
dargelegt. Dem hat sich das Gericht bereits mit Urteil vom 17. September
2008 - 7 K 3335/07 - (NRWE) angeschlossen.

26

Vgl. auch: OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, juris;
OVG Hamburg, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris; Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 13. Oktober 2008 - 10 CS 08.1869 -;
OVG Niedersachsen, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 11 MC 71/08 -, juris.

27

Vgl. nun auch zum Verbot der gewerblichen Vermittlung von Lotterien
über das Internet durch den Glücksspielstaatsvertrag: BVerfG, Beschluss vom
14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -

28

Soweit im Einzelfall beim Vertrieb oder bei der Werbung gegen die
gesetzlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags verstoßen wird,
hat die Glücksspielaufsicht dagegen vorzugehen. Allerdings kann aus
einzelnen Verstößen gegen den Glücksspielstaatsvertrag nicht auf dessen
Verfassungswidrigkeit geschlossen werden. Verfassungswidrig kann eine
gesetzliche Regelung durch mangelhaften Vollzug erst werden, wenn dieser
auf ein normatives Defizit zurückzuführen ist, das Gesetz also gleichsam auf
Ineffektivität angelegt ist.

29

Vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 -, BVerfGE 84,
239 und 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 -, BVerfGE 110, 94.

30

Für ein derartiges Defizit bei der normativen Gestaltung des
Sportwettenmonopols ist derzeit allerdings nichts ersichtlich, zumal noch kein
Jahr seit dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrag vergangen ist.
Der deutsche Lotto- und Totoblock hat keine neuen Wettspiele auf den Markt
gebracht. Er weist in den Annahmestellen und auf den Tippscheinen ebenso
wie in der Zeitungswerbung auf die Suchtgefahren hin und benennt Stellen,
die insoweit Hilfe bieten. Es wurde eine Kundenkarte eingeführt, die dem
Jugendschutz dient und Spielsperren ermöglicht. Die Einhaltung des
Jugendschutzes wird kontrolliert und Verstöße werden geahndet. Ob die Zahl
der Annahmestellen verringert werden muss und wie sie ggf. betrieben
werden sollen, entscheiden die zuständigen Stellen unter Berücksichtigung
der Ziele und Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages und der
Ländergesetze. Darüber mag im Einzelfall gestritten werden; für ein
strukturelles Defizit bei der Umsetzung der neuen Regeln gibt ein solcher
Streit nichts her. Die schon unmittelbar nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts und dann zusätzlich nach dem Inkrafttreten des
Glücksspielstaatsvertrages durchgeführten Maßnahmen haben auch deutlich
Wirkung gezeigt. Die bekannt gewordenen Zahlen lassen erkennen, dass die
Umsätze rückläufig sind. Davon, dass Sportwetten immer noch als
grundsätzlich unbedenkliche Freizeitbeschäftigung erscheinen, kann nach
alledem keine Rede mehr sein.

31

Auch unter europarechtlichen Gesichtspunkten bestehen keine
durchgreifenden Bedenken gegen die vorliegend anzuwendenden
Rechtsvorschriften. Die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts
laufen parallel zu den vom Europäischen Gerichtshof zum
Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben.

32

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.

33

Das Gericht schließt sich auch bezüglich der europarechtlichen
Betrachtung den Ausführungen des Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen in den bereits zitierten Beschlüssen vom 22. Februar
2008 und 30. Juli 2008 an und verweist hierauf.

34

Dies gilt insbesondere für die Forderung nach einer kohärenten und
systematischen Begrenzung der Wetttätigkeit. Der Annahme einer Kohärenz
steht nicht entgegen, dass die infolge der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Angriff genommenen
Maßnahmen das gewerbliche Geldautomatenspiel ebenso wenig einbeziehen
wie die Sparten der gewerblich betriebenen Pferdewetten und der
Spielbanken. Dabei kann offen bleiben, ob der Europäische Gerichtshof die
Forderung nach einer kohärenten und systematischen Begrenzung der
Wetttätigkeit auf den gesamten Bereich des Glücksspiels, den
monopolisierten Bereich oder nur auf den jeweils betroffenen einzelnen
Glücksspielsektor - hier die Sportwetten - bezieht.

35

Vgl. hierzu: OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008, a.a.O. mit
zahlreichen Nachweisen zu den unterschiedlichen Auffassungen.

36

Denn selbst wenn sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen
sind, ist davon auszugehen, dass die Vorschriften des
Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen nordrhein-westfälischen
Ausführungsgesetzes dem Anliegen gerecht werden, das Glücksspiel
systematisch und kohärent zu begrenzen. Aus dem Erfordernis einer
kohärenten und systematischen Regelung folgt nämlich nicht, dass der
Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche,
im wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den
Glücksspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen,
die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung
tragen.

37

Vgl. hierzu im Einzelnen: OVG NRW, a.a.O.

38

Die Zwangsgeldandrohung entspricht den gesetzlichen Vorschriften und
ist auch der Höhe nach mit Rücksicht auf die mit Betrieben dieser Art zu
erzielenden Gewinne rechtlich nicht zu beanstanden. Hinsichtlich der übrigen
Regelungen sind rechtliche Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich.

39

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708
Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.

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