Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-16, Aktenzeichen 9 S 1221/18

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 20. Juli 2017 - 9 K 5396/15 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger begehren eine Änderung der Satzung des Beklagten über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten vom 08.10.1986 (SKBS - zuletzt geändert durch Beschluss des Kreistags am 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig seit dem 01.01.2018). Sie sind der Auffassung, die dort enthaltenen Regelungen zum Eigenanteil bei der Erstattung notwendiger Kosten der Schülerbeförderung verstießen gegen höherrangiges Recht aus der Landesverfassung (LV), dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966 (UN-Sozialpakt) und der UN-Kinderrechtskonvention (KRK), aus dem sich zu ihren Gunsten ein subjektiv-öffentliches Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung ergebe.

2

Der Kläger zu 1 ist im Jahr 2002 geboren und besucht(e) jedenfalls bis zum Jahr 2017 unter Nutzung von Schülermonatskarten das ...-Gymnasium in ...; die Kläger zu 2 und 3 sind seine Eltern. Während der Kläger zu 1 bis Ende 2017 aufgrund der Trennung der Kläger zu 2 und 3 jeweils im Wechsel für drei Wochen beim Vater in der ... ... (in einer Entfernung von 7,7 km zu seinem Gymnasium) und bei der Mutter im ... (in einer Entfernung von etwa 2 km zu seinem Gymnasium) wohnte, wohnt er nach Mitteilung der Kläger im Berufungsverfahren seit Anfang des Jahres 2018 ausschließlich bei seiner Mutter, so dass derzeit keine ersatzfähigen Schülerbeförderungskosten anfallen.

3

Am 22.12.2015 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben, mit der sie eine vollständige Erstattung der von ihnen getragenen Schülerbeförderungskosten bis zum Abschluss der Schulausbildung des Klägers zu 1 aufgrund einer Änderung der SBKS durch den Beklagten, hilfsweise aufgrund einer individuellen Erstattungs- bzw. Freistellungsentscheidung bezüglich der getragenen Schülerbeförderungskosten in ihrem Fall begehren.

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Sie haben vor dem Verwaltungsgericht beantragt, festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, durch Änderung seiner SBKS, dem Anspruch der Kläger auf kostenfreie Schülerbeförderung zu entsprechen (Ziffer 1), hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, durch Änderung seiner SBKS, dem Anspruch der Kläger auf kostenfreie Schülerbeförderung zu entsprechen (Ziffer 2), hilfsweise den Beklagten zu verpflichten bzw. höchsthilfsweise zu verurteilen, den Klägern die gesamten Schülerbeförderungskosten bis zum Abschluss der schulischen Ausbildung des Klägers zu 1 zu erstatten bzw. die Kläger von den Schülerbeförderungskosten freizustellen (Ziffer 3), sowie hilfsweise festzustellen, dass die Kläger einen Anspruch auf die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten haben (Ziffer 4).

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Mit Urteil vom 20.07.2017 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Klagen abgewiesen.

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Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klagen seien, soweit mit ihnen die Änderung der SBKS begehrt werde (Klageanträge Ziffer 1 und 2) bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet.

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Allerdings ergebe sich die Unzulässigkeit der Klageanträge Ziffer 1 und 2 nicht schon aufgrund mangelnden Rechtsschutzbedürfnisses wegen des Wohnortes des Klägers zu 1. Denn es fehle nicht offensichtlich an der Anspruchsberechtigung infolge der möglichen Nichteinhaltung der in der Satzung des Beklagten vorausgesetzten Mindestentfernung von 3 km zwischen Wohnung und Schule, da nicht klar sei, wie sich die jeweils nach drei Wochen wechselnde Wohnsituation des Klägers zu 1, die die Kläger in der mündlichen Verhandlung glaubhaft vorgetragen hätten, im Rahmen der Satzungsanwendung auswirke.

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Die Unzulässigkeit der Klage für das hiermit geltend gemachte Begehren der Satzungsänderung folge jedoch daraus, dass hierfür nicht die Feststellungsklage (bzw. die Leistungsklage) statthaft sei, sondern der Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass für eine in Ausnahmefällen und aus Gründen der Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) gebotene Klage zur Überprüfung untergesetzlicher Normen oder auf Tätigwerden des untergesetzlichen Normgebers die allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) die zutreffende Klageart sei. Tragend hierfür sei die Erwägung, dass das Rechtsschutzbegehren damit wirksam zur Geltung komme, ohne dass es prozessual in das Gewand einer einklagbaren „Leistung“ des Normsetzers gekleidet werde; damit werde zugleich dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begründeten Respekt vor den Recht setzenden Organen Rechnung getragen, demzufolge auf deren Entscheidungsfreiheit gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang eingewirkt werden solle. Die Feststellungsklage rechtfertige sich im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG daraus, dass Streitgegenstand die Anwendung der Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt sei, sodass die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm lediglich als - wenn auch streitentscheidende - Vorfrage aufgeworfen werde. Es handle sich daher bei einer solchen Klage gegen den Normgeber nicht um eine Umgehung der in § 47 VwGO vorgesehenen prinzipalen Normenkontrolle. § 47 VwGO entfalte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wie auch des Bundesverwaltungsgerichts gegenüber der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung im Wege der Feststellungsklage keine Sperrwirkung. Im Kontext der Normerlassklage könne ein Rechtsgrund für die Unwirksamkeit einer Norm, die im Rahmen der Normenkontrolle überprüft werde, darin liegen, dass der Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sachverhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Regelung erlassen habe. Ziele ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, sei der Weg der Normenkontrolle nicht eröffnet. Allerdings könne eine Klage mit dem alleinigen Ziel der Nichtigkeitsfeststellung einer Rechtsnorm nicht auf § 43 VwGO gestützt werden, da eine solche Klage auf kein Rechtsverhältnis abziele, sondern eine Umgehung des § 47 VwGO ermöglichen würde.

9

Gemessen an diesen Grundsätzen sei hier von einer Statthaftigkeit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO auszugehen. Die Kläger begehrten die Feststellung (bzw. die Verurteilung), dass der Beklagte verpflichtet sei, durch Änderung seiner Satzung ihrem Anspruch auf kostenfreie Schülerbeförderung zu entsprechen. Ziel sei somit eine Satzungsänderung, die zur Kostenfreiheit der Schülerbeförderung der Kläger führe. Die Kostenbelastung der Kläger zu 2 und 3 ergebe sich aus der in § 6 SBKS geregelten Eigenanteilspflicht. Die gewünschte Satzungsänderung würde daher durch eine Ergänzung etwa des Inhalts, dass die Schülerbeförderung für Schüler und ggf. deren Eltern ausdrücklich kostenfrei sei, nicht zu dem angestrebten Ziel der tatsächlichen Kostenfreiheit führen, denn die dem widersprechende Eigenanteilspflicht wäre dann weiterhin Inhalt der Satzung. Vielmehr erreichten die Kläger die Kostenfreiheit dann, wenn sie den Eigenanteil nicht mehr zu zahlen hätten, denn dann würden sie die Monatskarte ohne Eigenleistung erhalten. Den in der Satzung geregelten Eigenanteil hielten sie wegen des von ihnen geltend gemachten Anspruchs auf Kostenfreiheit für rechtswidrig. Ihr Klageziel würden sie daher erreichen, wenn sie § 6 SBKS sowie die Bezugnahme auf den Eigenanteil in § 1 Abs. 1 SBKS und an anderen Stellen der Satzung im Verfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO allgemein verbindlich für unwirksam erklären lassen würden. Die Klagen seien insoweit jedenfalls [auch] unbegründet. Ein Anspruch auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung, der zu der begehrten Satzungsänderung führen könnte, stehe den Klägern weder auf der Grundlage des Art. 13 Abs. 2 lit. a und b UN-Sozialpakt noch des Art. 28 Abs. 1 Halbsatz 2 lit. a und b KRK zu.

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Der Hilfsantrag Ziffer 3 auf Verpflichtung bzw. höchsthilfsweise Verurteilung des Beklagten, den Klägern die gesamten Schülerbeförderungskosten bis zum Abschluss der schulischen Ausbildung des Klägers zu 1 zu erstatten bzw. die Kläger von den Schülerbeförderungskosten freizustellen, bleibe ohne Erfolg, da es hierfür ebenfalls eines Anspruchs auf kostenfreie Schülerbeförderung bedürfe, der nicht gegeben sei.

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Der Hilfsantrag Ziffer 4 auf Feststellung, dass die Kläger einen Anspruch auf die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten hätten, sei unzulässig, weil es ihm am für die Feststellungsklage notwendigen konkreten Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und dem Beklagten fehle. Der Kläger zu 1 sei noch nicht volljährig und daher von der SBKS, insbesondere der Eigenanteilspflicht des § 6 Abs. 1 SBKS, nicht selbst betroffen. Die Kläger zu 2 und zu 3 wiederum leisteten den Eigenanteil gemäß § 6 Abs. 4 SBKS an den Schulträger, hier die Stadt ..., sodass ein konkretes Rechtsverhältnis mit dem hier beklagten Landkreis nicht bestehe. Jedenfalls stehe den Klägern gegenüber dem Landkreis als Beklagten aus diesen Gründen kein Erstattungsanspruch zu.

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Auf den Antrag der Kläger hat der Senat mit Beschluss vom 30.05.2018 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

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Die Kläger beantragen nunmehr,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 20. Juli 2017 - 9 K 5396/15 -, zu ändern und

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1. festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, durch - auch rückwirkende - Änderung seiner „Satzung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten“, zuletzt geändert durch Beschluss des Kreistages am 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig ab dem 01.01.2018, dem Anspruch der Kläger auf kostenfreie Schülerbeförderung zu entsprechen,

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2. hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, durch Änderung seiner „Satzung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten“, zuletzt geändert durch Beschluss des Kreistages am 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig ab dem 01.01.2018, dem Anspruch der Kläger auf kostenfreie Schülerbeförderung zu entsprechen,

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3. hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, bzw. den Beklagten zu verurteilen, durch - auch rückwirkende - Änderung seiner „Satzung über die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten“, zuletzt geändert durch Beschluss des Kreistages am 15.11.2017 und in dieser Fassung gültig ab dem 01.01.2018, dem Anspruch der Kläger auf kostenfreie Schülerbeförderung zu entsprechen abgesehen von der statthaften bzw. angemessenen Erhebung einer Verwaltungsgebühr,

18

4. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten bzw. höchsthilfsweise zu verurteilen, den Klägern die gesamten Schülerbeförderungskosten bis zum Abschluss der schulischen Ausbildung des Klägers zu 1 zu erstatten bzw. die Kläger von den Schülerbeförderungskosten freizustellen,

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5. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten,

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a) erneut über den Antrag der Kläger, diesen die gesamten Schülerbeförderungskosten bis zum Abschluss der schulischen Ausbildung des Klägers zu 1 zu erstatten, bzw. die Kläger von den Schülerbeförderungskosten freizustellen, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden,

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b) insbesondere den Beklagten insoweit zu verpflichten, dass der Beklagte die Anträge der Kläger auf eine den gesetzlichen Vorgaben entsprechende Abrechnung nach Neuberechnung des Tarifs für eine Schülermonatskarte ohne Freizeitregelung neu bescheidet,

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6. hilfsweise festzustellen, dass die Kläger einen Anspruch auf die Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten haben.

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Zur Begründung ihrer Berufung tragen die Kläger hinsichtlich der Zulässigkeit vor, der Antrag Ziffer 1 sei als Feststellungsklage in Form der unechten Normerlassklage zulässig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts würde die begehrte Kostenfreiheit der Schülerbeförderung nicht schon mit einem im Wege der Normenkontrolle zu erstreitenden Wegfall des § 6 SBKS erreicht werden, weil sie dem Beklagten keine Vorgaben machen könnten, auf welche Art und Weise (insb. weiterhin im Rahmen des naldo-Verkehrsverbunds oder über eigene Beförderungsmittel des Kreises) die begehrte allgemeine Kostenfreiheit jeglicher Schülerbeförderung verwirklicht werden solle. Würden sie die Unwirksamkeit des § 6 SBKS begehren, hätten sie beantragt [ergänze: festzustellen], dass sie keinen Eigenanteil zu entrichten hätten. Sie hätten vielmehr eine Abänderung der Satzung des Beklagten beantragt, die dessen verbleibende Gestaltungsspielräume berücksichtige. Hierfür spreche auch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, mit dem dieses entschieden habe, dass ein Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Feststellung der Unwirksamkeit, sondern auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer untergesetzlichen Norm gerichtet sei, im Normenkontrollverfahren nicht statthaft sei. Schließlich würde eine Aufhebung (allein) des § 6 SBKS auch die Frage der Teilnichtigkeit von Satzungen aufwerfen, die einer Normenkontrolle mit dem Ziel der Unentgeltlichkeit der Schülerbeförderung ebenfalls entgegenstehen würde. Hier sei schon zweifelhaft, ob die Satzung auch ohne die Regelung des § 6 SBKS sinnvoll bleiben würde, denn diese gehe offensichtlich davon aus, dass nur ein geringer Teil der Schülerbeförderungskosten erstattet werden und der wesentliche Eigenanteil bei den Personensorgeberechtigten verbleiben solle. Jedenfalls entspreche es nicht dem mutmaßlichen Willen des Normgebers, dass die Schülerbeförderung bei einer Kostenfreiheit in der jetzigen Form und in dem aktuellen „Korsett“ der Satzung durchgeführt werden solle. Sie begehrten daher nicht die Unwirksamkeit der Satzung aufgrund einer unvollständigen Regelung, sondern deren Ergänzung um eine nicht bestehende Regelung.

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Entsprechendes gelte hinsichtlich des Antrags Ziffer 2.

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Der hilfsweise gestellte Antrag Ziffer 3 sei ein statthafter Normergänzungsantrag.

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Der Antrag Ziffer 4 sei - wie das Verwaltungsgericht jedenfalls insoweit zutreffend angenommen habe - ebenfalls zulässig. Eine Klagebefugnis ergebe sich entgegen der Auffassung des Beklagten aus den subjektiv-öffentlichen Rechten auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung. Ferner gehe dessen Einwand fehl, nur der Schulträger, nicht aber der beklagte Landkreis sei insoweit verpflichtet, da auch das von diesem gesetzte Recht den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland genügen müsse.

27

Der Antrag Ziffer 5, den Beklagten hilfsweise zu verpflichten, erneut über den Antrag der Kläger auf Freistellung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden, sei als Minus der bisherigen Klageanträge gleichermaßen zulässig. Der darin liegende Bescheidungsantrag unterliege entgegen der Auffassung des Beklagten nicht § 42 Abs. 1 VwGO und damit einem Vorverfahren; hierbei werde verkannt, dass Normerlassklagen vielfach nicht spruchreif seien. Dies könne auch im vorliegenden Verfahren der Fall sein.

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Schließlich bestehe hinsichtlich des hilfsweise gestellten Antrags Ziffer 6 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch ein konkretes Rechtsverhältnis zwischen ihnen und dem Beklagten. Aufgrund des hier zugrundeliegenden Sachverhalts und der von ihnen benannten Rechtsvorschriften insbesondere des Völkerrechts seien sie der Auffassung, einen Anspruch auf Erstattung der notwendigen Schülerbeförderungskosten gegen den Beklagten zu haben und verlangten daher ein bestimmtes Verhalten des Beklagten. Damit bestehe ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Parteien. Soweit der Beklagte dem entgegenhalte, dieser Erstattungsanspruch sei gegen den Schulträger geltend zu machen, verkenne dieser Vortrag, dass der Schulträger rechtlich nicht in der Lage sei, einen derartigen Anspruch zuzuerkennen. Der materiell Verpflichtete sei vielmehr der Landkreis, dessen SBKS die Voraussetzungen für die Freistellung von den Schülerbeförderungskosten regele. Nur er, nicht aber der Schulträger habe die rechtliche Gestaltungsmacht, ihrem Antragsbegehren zu genügen.

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Zur Begründetheit führen sie aus, der in § 6 Abs. 1 SBKS geregelte Eigenanteil an den Schülerbeförderungskosten in Höhe von 39,30 EUR sei rechtswidrig und damit nichtig, weil sie hierdurch in einem subjektiv-öffentlichen Recht auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung aus höherrangigem Recht verletzt würden. Dieses Recht ergebe sich aus einer insoweit gebotenen „objektiven“ Auslegung des in Art. 11 Abs. 1 LV gewährleisteten Teilhaberechts auf Ausbildung und des in Art. 14 Abs. 2 Satz 1 LV gewährleisteten Leistungsrechts auf Unentgeltlichkeit des Unterrichts und der Lernmittel an öffentlichen Schulen, aus Art. 13 Abs. 2a und Abs. 2b des UN-Sozialpakts sowie aus Art. 28 Abs. 1 Halbsatz 2a und b KRK. Jedenfalls sei die in § 6 Abs. 1 SBKS geregelte Höhe des Eigenanteils nicht entsprechend den rechtlichen Vorgaben und daher unverhältnismäßig hoch festgesetzt worden. Der weitere Vortrag zur Begründetheit der Klagen entspricht im Wesentlichen dem Vorbringen der Antragsteller im parallel geführten Normenkontrollverfahren 9 S 2679/18 vor dem Senat. Wegen der Einzelheiten wird auf den Tatbestand des den Prozessbevollmächtigten der Beteiligten bekannten Normenkontrollurteils vom heutigen Tage Bezug genommen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

32

Er erwidert in Ergänzung seines bisherigen Vortrags zur Zulässigkeit, die Normerlassklage sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Senats grundsätzlich als Feststellungsklage statthaft. Allerdings dürfe eine Normerlassklage nicht zu einer Umgehung der dem Verwaltungsgerichtshof vorbehaltenen Normenkontrolle nach § 47 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO führen. Eine Klage, deren Ziel letztlich und im Ergebnis die Nichtigkeitsfeststellung einer Rechtsnorm sei, könne nicht auf § 43 VwGO gestützt werden, da eine solche Klage auf kein Rechtsverhältnis abziele, sondern eine Umgehung des § 47 VwGO ermöglichen würde. Im Rahmen einer Klage nach § 43 VwGO könne allenfalls die Feststellung begehrt werden, dass wegen Ungültigkeit oder Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm kein Rechtsverhältnis zu dem anderen Beteiligten begründet sei. Um einen solchen Fall gehe es hier jedoch nicht. Nach diesem Maßstab sei das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Antrag Ziffer 1 unzulässig sei, weil die Kläger ihr Klageziel im Wege der Normenkontrolle hätten erreichen können. Ihr Ziel, eine grundsätzliche Kostenfreiheit der Schülerbeförderung zu erreichen, wäre erreicht, wenn § 6 SBKS sowie die Bezugnahme auf den Eigenanteil in § 1 Abs. 1 SBKS im Verfahren der Normenkontrolle allgemeinverbindlich für unwirksam erklärt würden. Im Übrigen seien weder die notwendigen Beförderungskosten im Sinne des § 6 Abs. 1 SBKS auf die Schülermonatskarten im naldo-Bereich begrenzt, noch regle § 6 Abs. 1 SBKS, dass außerhalb des naldo-Bereichs eine andere Eigenanteilsregelung gelte. Deshalb stehe fest, dass die Kläger ihr Ziel, jegliche Schülerbeförderung kostenfrei zu stellen, dadurch erreichen könnten, dass die in § 6 Abs. 1 SBKS geregelte Eigenanteilspflicht entfalle. Dies hätte zur Folge, dass die Kläger zu 2 und 3 keinen Eigenanteil zu den notwendigen Beförderungskosten für den Kläger zu 1 an die Stadt ... als Schulträger zu entrichten hätten (§ 6 Abs. 4 SBKS), während der Kläger zu 1 gleichwohl einen Anspruch auf eine Schülermonatskarte nach § 16 SBKS hätte.

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Demgegenüber würde die von den Klägern begehrte Satzungsergänzung des Inhalts, dass die Schülerbeförderung für Schüler und deren Personensorgeberechtigte ausdrücklich kostenfrei sei, im Widerspruch zu § 6 SBKS stehen, wonach sie einen Eigenanteil zu leisten hätten. Etwas Anderes ergebe sich auch nicht aus der von den Klägern aufgeworfenen Frage nach einer etwaigen Gesamtnichtigkeit der SBKS im Falle der Unwirksamerklärung des § 6 SBKS. Denn in diesem Fall verbliebe es bei der gesetzlichen Regelung des § 18 Abs. 1 Satz 1 FAG, wonach die Stadt- und Landkreise den Trägern öffentlicher Schulen die notwendigen Beförderungskosten erstatteten. Diese Erstattungspflicht setze den Erlass einer Satzung nach § 18 Abs. 2 FAG ebenso wenig voraus wie die in § 18 Abs. 1 FAG vorausgesetzte Aufgaben- und Ausgabenträgerschaft der Schulträger für die Schülerbeförderung. Sei danach die Normenkontrolle statthaft und geeignet, das Klageziel der Kläger zu erreichen, dürften weder die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs nach § 4 AGVwGO noch die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Normenkontrolle nach § 47 Abs. 2 VwGO, insbesondere deren Fristbindung, umgangen werden. In Betracht komme allein eine Feststellungsklage der Kläger zu 2 und 3 mit dem Ziel der Feststellung, dass sie nicht zur Zahlung eines Eigenanteils nach § 6 SBKS verpflichtet seien. Diese wäre allerdings gegen die Stadt ... als Schulträger zu richten. Jedenfalls sei seit dem 01.01.2018 eine Betroffenheit der Kläger in eigenen Rechten nicht mehr gegeben, weil der Kläger zu 1 nunmehr in einer Entfernung zu der von ihm besuchten Schule wohne, bei der eine Fahrtkostenerstattung auch nach Auffassung der Kläger aufgrund der geringen Entfernung ausscheide.

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Gleiches gelte hinsichtlich der Anträge Ziffer 2 und 3.

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Der Antrag Ziffer 4 sei nach seiner Formulierung als Leistungsklage einzustufen und als solcher in Ermangelung einer analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis unzulässig. Dies ergebe sich daraus, dass sich der von den Klägern aus verschiedenen Vorschriften höherrangigen Rechts abgeleitete Anspruch auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung jedenfalls nicht gegen ihn, den hier beklagten Landkreis richte, sondern gegen den Schulträger, wie sich auch aus dem von den Klägern zur Begründung ihrer Klagen in Bezug genommenen Gutachten ihrer Prozessbevollmächtigten vom 24.04.2015 (dort S. 46) ergebe. Hieran ändere auch der Verweis auf die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik nichts, weil auch dies nicht zu einer objektiv-rechtlichen Kontrolle im Verfahren der Leistungsklage führen könne. Er, der Beklagte, sei aber nicht Schulträger des vom Kläger zu 1 besuchten Gymnasiums. Jedenfalls bestehe der von den Klägern behauptete Anspruch mangels Betroffenheit in eigenen Rechtspositionen seit Anfang 2018 nicht mehr.

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Entsprechendes gelte hinsichtlich des erstmals im Berufungsverfahren gestellten Antrags Ziffer 5, der nach seiner Formulierung als Bescheidungsantrag und damit als Verpflichtungsantrag nach § 42 Abs. 1 VwGO schon deshalb unzulässig sei, weil die Kläger bislang beim beklagten Landkreis keinen Antrag auf Erstattung der Schülerbeförderungskosten gestellt hätten, über den dieser entschieden hätte. Soweit die Kläger diesen Antrag nunmehr mit ihrem Schriftsatz vom 13.05.2019 als Normerlassklage in Form einer Bescheidungsklage einordnen wollten, gelte in der Konsequenz auch für diesen, dass er unzulässig sei, weil er zu einer Umgehung der Normenkontrolle nach § 47 VwGO führe.

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Schließlich habe das Verwaltungsgericht auch den hilfsweise gestellten Antrag Ziffer 6 zutreffend als unzulässig eingestuft, weil es an einem konkreten feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und ihm, dem Beklagten fehle. Für den noch nicht volljährigen Kläger zu 1 gelte dies schon deshalb, weil er von der Eigenanteilspflicht des § 6 SBKS nicht selbst betroffen sei, während die Kläger zu 2 und 3 den Eigenanteil gemäß § 6 Abs. 4 SBKS an die Stadt ... als Schulträger leisteten. Soweit die Kläger darauf hinwiesen, dass die Regelung des Eigenanteils in einer vom Beklagten erlassenen Satzung getroffen sei, gelte auch hinsichtlich der Feststellungsklage nach § 43 VwGO, dass diese kein Verfahren der objektiven Rechtskontrolle sei. Jedenfalls sei auch dieser Feststellungsantrag für den Zeitraum seit Anfang 2018 unzulässig.

38

Die Klagen seien jedenfalls unbegründet, weil den Klägern kein Anspruch auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderung zustehe. Schließlich sei auch die von den Klägern hilfsweise in Zweifel gezogene Höhe des Eigenanteils rechtlich nicht zu beanstanden. Der weitere Vortrag des Beklagten zur Begründetheit der Klagen entspricht im Wesentlichen seinem Vorbringen im parallel geführten Normenkontrollverfahren 9 S 2679/18. Wegen der Einzelheiten wird auf den Tatbestand des Normenkontrollurteils vom heutigen Tage Bezug genommen.

39

Dem Senat liegen die Akten des Beklagten zu der angegriffenen Satzung (1 Band) und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen zum Verfahren 9 K 5396/15 (3 Bände) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

I.

40

Die durch den Senat zugelassene Berufung der Kläger ist statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben.

II.

41

Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Recht abgewiesen. Die Klagen sind (auch hinsichtlich des vor dem Verwaltungsgericht als Antrag zu 3 gestellten Hilfsantrags auf Verpflichtung bzw. Verurteilung des Beklagten zur Erstattung der bzw. Freistellung von den gesamten Schülerbeförderungskosten, nunmehr neu gefasst in den Anträgen zu 4 und 5 im Berufungsverfahren) insgesamt unzulässig (unter 1.). Die Klagen wären jedenfalls auch unbegründet (unter 2.).

42

1. Die Anträge sind sämtlich unzulässig.

43

Es bedarf insoweit keiner Entscheidung, ob mit den im Berufungsverfahren neu gefassten Anträgen eine (sachdienliche) Klageerweiterung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO nicht einhergeht, weil die mit der Berufungsschrift der Kläger in verschiedener Hinsicht neu formulierten und nummerierten Anträge schon bislang als „Minus“ in den in erster Instanz gestellten Anträgen enthalten waren. Denn der Beklagte hat sich hierauf mit seiner Berufungserwiderung vom 12.11.2018 und seinem weiteren Schriftsatz vom 23.05.2019 jedenfalls rügelos eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Es bedarf ferner keiner Entscheidung, ob die Klagen insgesamt, jedenfalls aber die auf Normsetzung gerichteten Anträge im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht auch deshalb unzulässig (geworden) sind, weil der Kläger zu 1 seit Anfang des Jahres 2018 ausschließlich bei seiner Mutter wohnt, so dass derzeit gemäß § 3 Abs. 1 d) SBKS keine ersatzfähigen Schülerbeförderungskosten (mehr) anfallen, weil die hiernach bestehende Mindestentfernung für die Einstufung als „notwendige“ und damit erstattungsfähige Schülerbeförderungskosten von 3 km zwischen Wohnort und besuchter Schule nunmehr unterschritten ist. Gleiches gilt hinsichtlich der Frage, ob insoweit gegebenenfalls jeweils in Analogie zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Umstellung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag in Betracht käme.

44

a) Soweit die Kläger mit ihren Anträgen Ziffer 1, 2 und 3 den Erlass einer (geänderten) Norm durch den Beklagten des Inhalts begehren, dass jegliche (notwendige) Schülerbeförderung kostenfrei erfolgt, sind diese Anträge unzulässig, weil ihre Zulassung im Verfahren der Feststellungsklage nach § 43 VwGO bzw. der Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, § 111 Satz 1 VwGO) zu einer Umgehung des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO vor dem Verwaltungsgerichtshof führen würde.

45

aa) Zutreffend ist das Verwaltungsgericht insoweit davon ausgegangen, dass die sog. Normerlassklage grundsätzlich als Feststellungsklage zulässig ist. Aus Art. 19 Abs. 4 GG kann sich ein Anspruch auf Tätigwerden eines Satzungsgebers wegen mit höherrangigem Recht unvereinbaren normgeberischen Unterlassens ergeben. Eher als eine Leistungsklage entspricht sie dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begründeten Gedanken, dass auf die Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken ist (vgl. hierzu das Senatsurteil vom 06.08.2012 - 9 S 1904/11 -, NVwZ-RR 2012, 965 Rn. 22 m.w.N.; vgl. ferner aus der Rspr. des BVerwG die Urteile vom 07.09.1989 - 7 C 4.89 -, NVwZ 1990, 162, vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505, 1506, vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 23, vom 30.09.2009 - 8 CN 1.08 -, NVwZ-RR 2010, 578, vom 25.03.2010 - 2 C 52.08 -, NVwZ 2010, 1507 Rn. 14 und vom 16.04.2015 - 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55 Rn. 11 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 u.a. -, BVerfGE 115, 81).

46

Der genannten Rechtsprechung lassen sich für die hier relevante Frage einer Abgrenzung der im Verfahren nach § 43 VwGO statthaften Normerlassklage zur Normenkontrolle nach § 47 VwGO im Kern drei maßgebliche Wertungsgesichtspunkte entnehmen, die die Zuweisung eines normbezogenen Klagebegehrens zu einer der beiden Verfahrensarten gewährleisten sollen. Dies ist zunächst der - auch von den Klägern betonte - Grundsatz, dass mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz bestehende Gestaltungsspielräume des Normgebers trotz Bestehen eines Anspruchs auf Normerlass zu wahren sind (vgl. hierzu neben dem Senatsurteil vom 06.08.2012, a.a.O., insbesondere das Urteil des BVerwG vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505, 1506). Die Zuweisung derartiger Klagen zum Verfahren der Feststellungsklage hat dabei insbesondere bei Gleichheitsverstößen den Vorteil, den Normgeber als Partei in die Rechtskraftwirkung einzubeziehen, ohne auf seine Entscheidungsfreiheit mehr als in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17.01.2006, a.a.O., auch in Gegenüberstellung zur - den Verwaltungsgerichten verwehrten - Möglichkeit des BVerfG, den Normgeber durch eine mit einer Unvereinbarkeitserklärung verbundene Anordnung einer Neuregelung zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung zu zwingen).

47

Darüber hinaus kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, eine Klage mit dem alleinigen Ziel der Nichtigkeitsfeststellung einer Rechtsnorm nicht auf § 43 VwGO gestützt werden kann, da eine solche Klage auf kein Rechtsverhältnis abzielt, sondern eine Umgehung des § 47 VwGO ermöglichen würde; dasselbe gilt für eine Klage auf Feststellung der Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm wegen eines Verstoßes gegen Europarecht (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 20). Wiewohl die Normerlassklage im Verfahren nach § 43 VwGO in einem gewissen Umfang durch Art. 19 Abs. 4 GG geboten ist, steht ihre Anerkennung naturgemäß in einem Spannungsverhältnis zum Verfahren nach § 47 VwGO, von dem das Verfahren der Feststellungsklage in vielen Punkten (Gegenstand, instanzielle Zuständigkeit, Fristbindung und Rechtskraft) abweicht. Bedarf es einer solchen Klage zur Realisierung des verfassungsrechtlich gebotenen Rechtsschutzes nicht, ist sie danach nicht statthaft und wird durch § 47 VwGO ausgeschlossen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt im vergleichbaren Kontext der Klage auf Feststellung des Nichtbestehens eines Normgebungsrechts Schenke, Rechtsschutz bei normativem Unrecht, NVwZ 2017, 1062, 1064 m.w.N.).

48

Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem bereits genannten Urteil vom 23.08.2007 zur Einführung von Rücknahme- und Pfandpflichten für Einweggetränkeverpackungen herausgearbeitet, dass als Bezugspersonen eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO der Normgeber, der Normadressat und (als Vollzugsbehörde) der Normanwender in Betracht kommen. Im Regelfall (dort: der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder) eröffne sich in Bezug auf Rechtsverordnungen des Bundes ein Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normanwender, nicht aber zwischen Normadressaten und Normgeber, da Letzterer an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt sei (vgl. Urteil vom 23.08.2007, a.a.O., Rn. 21 f.). Über den Ausnahmefall der zulässigen (und Art. 19 Abs. 4 GG geschuldeten) Normerlassklagen - wenn etwa das Recht des Betroffenen auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsnorm gebietet - hinausgehend bedarf es danach keiner weiteren „atypischen Feststellungsklage“ gegen den Normgeber. Hierfür streitet auch nicht das Gebot eines effektiven Rechtsschutzes, da die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage in derselben Weise als streitentscheidende und inzident zu prüfende Vorfrage aufgeworfen wird, wie bei einer gegen den Normgeber gerichteten atypischen Feststellungsklage. Art. 19 Abs. 4 GG nötigt in einem solchen Fall also - anders als in den Fällen der Normerlassklagen - nicht zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 21 ff. m.w.N.). Verallgemeinert man diesen Rechtsgedanken, besteht jedenfalls dann kein Anlass für die Statthaftigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber (hier: den beklagten Landkreis), wenn die Möglichkeit besteht, die aufgeworfenen Rechtsfragen namentlich im Hinblick auf die Unanwendbarkeit einzelner Vorschriften mit Blick auf höherrangiges Recht im individuellen Rechtsverhältnis gegenüber dem Normanwender klären zu lassen.

49

Alle genannten Wertungsgesichtspunkte sprechen im vorliegenden Fall gegen die Statthaftigkeit der von den Klägern gestellten Anträge Ziffer 1 und 2.

50

Trifft die Annahme der Kläger mit ihrem Hauptantrag zu, es bestehe zu ihren Gunsten ein subjektiv-öffentliches Recht auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderung, so bestünde hinsichtlich der - für ihr Begehren zentralen und vorrangigen - Frage des Bestehens eines solchen subjektiv-öffentlichen Rechts kein Gestaltungsspielraum des Beklagten bei der Normierung dieser Rechtsposition als solcher. Die konkreten Modalitäten der verfahrensmäßigen Umsetzung einer danach dem Grunde nach zwingend einzuräumenden Rechtsposition dürften für die Kläger demgegenüber irrelevant sein. Dieses Klageziel können die Kläger jedoch, wie das Parallelverfahren 9 S 2679/18 belegt, im Wege einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO erreichen.

51

Im vorliegenden Fall bedarf es auch nicht der (ausnahmsweisen) Zulassung einer Normerlassklage zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes; diese würde hier - insbesondere unter dem Gesichtspunkt der instanziellen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs nach § 4 AGVwGO - vielmehr die statthafte Normenkontrolle nach § 47 VwGO unterlaufen, auch wenn die strikte Fristbindung der Normenkontrolle im konkreten Fall der hier verfahrensgegenständlichen Eigenanteilsregelung des § 6 Abs. 1 SBKS durch dessen regelmäßige Aktualisierung (zuletzt mit der Änderungssatzung vom 15.11.2017) relativiert wird (vgl. hierzu die Ausführungen des Senats zur Zulässigkeit des Antrags im Normenkontrollurteil vom heutigen Tage zum Parallelverfahren 9 S 2679/18).

52

Schließlich besteht ein Bedürfnis für die Zulassung einer - insoweit „atypischen“ - Normerlassklage gegen den Beklagten als Normgeber hier auch deshalb nicht, weil den Klägern neben der bereits angesprochenen abstrakten Normenkontrolle nach § 47 VwGO auch effektiver Rechtsschutz im individuellen Verhältnis gegenüber dem Schulträger mit dem Vortrag zusteht, die Eigenanteilsregelung des § 6 Abs. 1 SBKS sei ihnen gegenüber aufgrund eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht, insbesondere Völkerrecht, unanwendbar (vgl. zur fehlenden Statthaftigkeit einer „atypischen Feststellungsklage“ gegen den Normgeber bei Bestehen einer Möglichkeit zur Inzidentprüfung in einem Verfahren gegen den Normanwender nochmals BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 21 ff. m.w.N.). Dem Schulträger kommt im vorliegenden Fall die Stellung des „Normanwenders“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu. Nach der Systematik des Schülerbeförderungskostenrechts regelt das Finanzausgleichsgesetz in § 18 ausdrücklich (nur noch) die sekundäre Pflicht der Kostenerstattung. Die primäre Aufgabe des Schulträgers, die Beförderungskosten zu tragen, wird von der Bestimmung hingegen stillschweigend vorausgesetzt, was etwa noch in § 18 Abs. 1 Satz 4 FAG zum Ausdruck kommt (vgl. den Senatsbeschluss vom 20.11.2001 - 9 S 239/01 -, juris Rn. 68). Nach diesem sog. Schulträgerprinzip hat der Schulträger die Aufgabe der Schülerbeförderung und ist primärer Kostenträger. Als solcher ist er dann aber auch der geeignete Adressat für Eltern, die Ansprüche auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung geltend machen. Das maßgebliche Rechtsverhältnis in Bezug auf die Schülerbeförderungskosten besteht somit zwischen den Eltern und dem Schulträger.

53

Für die Richtigkeit dieser Sichtweise sprechen im Übrigen die Regelungen der SBKS. So sieht § 7 SBKS einen Antrag auf Befreiung von der Leistung des Eigenanteils vor, über den nach Abs. 4 explizit der Schulträger entscheidet, und nach § 21 Abs. 1 SBKS unter der Überschrift „Kostenerstattung aufgrund von Einzelanträgen“ ersetzt der Schulträger den Schülern bzw. Eltern die nachgewiesenen Beförderungskosten unter bestimmten Voraussetzungen.

54

Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass auch in dem von der Klägerseite vorgelegten, im Auftrag der Initiative „Eltern für Elternrechte in Baden-Württemberg“ erstellten Rechtsgutachten vom 24.04.2015 ausgeführt worden ist, dass die Schüler „gegenüber dem jeweiligen Schulträger (vgl. § 18 Abs. 1 FAG) einen Anspruch auf kostenlose Beförderung zur Schule“ hätten und dieser Anspruch „auf der Grundlage des § 93 Abs. 1 SchG iVm Art. 11 Abs. LV unmittelbar eingeklagt werden“ könne (vgl. S. 46 des Gutachtens). Dem entspricht es, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger bereits unter dem 01.08.2016 ein Schreiben an die Stadt ... gerichtet hatte, mit dem der Anspruch auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung geltend gemacht worden war (vgl. die Anlage K 5 zur Klageschrift vom 01.08.2016 im Verfahren des VG Sigmaringen 9 K 5396/15, AS 338). Dieses Begehren ist indes nicht weiterverfolgt worden.

55

bb) Nichts Anderes ergibt sich auch bezüglich des von den Klägern hilfsweise im Wege eines Leistungsantrags begehrten Normerlasses abzüglich einer angemessenen Verwaltungsgebühr (Antrag Ziffer 3) oder der von den Klägern hilfsweise begehrten Neubescheidung im Wege eines Leistungsantrags (Antrag Ziffer 5), wenn man diesen als Antrag auf Normerlass versteht (dort insbesondere lit. b). Zwar bestünde insoweit - namentlich in Bezug auf die konkrete Umsetzung einer gedachten „Neubescheidung“ - ein Gestaltungsspielraum des Beklagten als Normgeber. Aber auch insoweit wäre das unmittelbare Klageziel der Kläger erreicht, wenn der Senat im Verfahren der Normenkontrolle ausspräche, dass (und warum) die Vorschrift des § 6 Abs. 1 SBKS die Höhe des zu tragenden Eigenanteils zumindest partiell unter Verstoß gegen höherrangiges Recht regelt. Auch der Verweis der Kläger auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.04.2015, wonach sich das Normenkontrollgericht auf die Kassation von Rechtsvorschriften zu beschränken hat und sich - mangels Befugnis zur Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit hinaus - nicht zu Möglichkeiten der Fehlerbehebung verhalten muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.04.2015 - 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55 Rn. 5 ff., insb. 7), erbringt im vorliegenden Kontext nichts Gegenteiliges. Denn das hilfsweise verfolgte Klageziel der Kläger wäre auch ohne einen solchen Ausspruch im Tenor einer gedachten Normenkontrollentscheidung des Senats erreicht, wenn dieser aus den von den Klägern hilfsweise benannten Gründen zu einer (Teil-)Unwirksamkeit des normierten Eigenanteils der Höhe nach gelangte. Deshalb stellen sich auch diese Anträge nach den unter aa) aufgezeigten Grundsätzen als unzulässig dar, weil andernfalls das Normenkontrollverfahren umgangen würde.

56

b) Soweit die Kläger darüber hinaus mit den Anträgen Ziffer 4, 5 und 6 die Erstattung der bzw. Freistellung von den getragenen Schülerbeförderungskosten im Einzelfall beantragen, sind diese Anträge sämtlich deshalb unzulässig, weil etwaige Ansprüche hierauf jedenfalls nicht im Rechtsverhältnis gegenüber dem hier beklagten Landkreis als Normgeber bestehen, sondern - wie dargelegt - gegen die Stadt ... als Schulträger zu richten wären, deren Kostentragungspflicht von § 18 Abs. 1 FAG vorausgesetzt wird. Hinsichtlich des Antrags Ziffer 4 fehlt es unter diesem Gesichtspunkt ebenso an der Antragsbefugnis, wie hinsichtlich des Antrags Ziffer 5.

57

Nichts Anderes ergibt sich aus der Bezugnahme der Kläger auf die Bindung (auch) des Landkreises an völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepu-blik Deutschland, weil diese - ungeachtet des Umstands, dass hieraus im konkreten Fall die geltend gemachten subjektiv-öffentlichen Rechte nicht folgen - sich jedenfalls nicht zur Frage einer etwaigen Verteilung der Kostentragungslasten nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht der Unterzeichnerstaaten verhalten.

58

Hinsichtlich des Feststellungsantrags Ziffer 6 besteht zusätzlich zu dem genannten Gesichtspunkt schließlich auch deshalb kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil ein Bedürfnis für die Zulassung einer „atypischen Feststellungsklage“ gegen den hier beklagten Landkreis als Normgeber der SBKS in Übertragung der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hier nicht gegeben ist. Die Kläger sind - wie bereits ausgeführt - gehalten, vorrangigen effektiven Rechtsschutz im Verhältnis gegenüber dem Schulträger als Normanwender zu suchen (vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, a.a.O., m.w.N.).

59

2. Die Klagen wären jedenfalls unbegründet. Das von den Klägern geltend gemachte Recht auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderung besteht nicht und auch die Höhe des Eigenanteils ist vom Beklagten willkürfrei bestimmt worden. Zur Begründung wird auf die Ausführungen im Urteil des Senats vom heutigen Tage im parallel geführten Normenkontrollverfahren 9 S 2679/18 verwiesen.

III.

60

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.

IV.

61

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

62

Beschluss vom 16. Juli 2019

63

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 3, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 1.1.3 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

64

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

I.

40

Die durch den Senat zugelassene Berufung der Kläger ist statthaft und auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben.

II.

41

Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Recht abgewiesen. Die Klagen sind (auch hinsichtlich des vor dem Verwaltungsgericht als Antrag zu 3 gestellten Hilfsantrags auf Verpflichtung bzw. Verurteilung des Beklagten zur Erstattung der bzw. Freistellung von den gesamten Schülerbeförderungskosten, nunmehr neu gefasst in den Anträgen zu 4 und 5 im Berufungsverfahren) insgesamt unzulässig (unter 1.). Die Klagen wären jedenfalls auch unbegründet (unter 2.).

42

1. Die Anträge sind sämtlich unzulässig.

43

Es bedarf insoweit keiner Entscheidung, ob mit den im Berufungsverfahren neu gefassten Anträgen eine (sachdienliche) Klageerweiterung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO nicht einhergeht, weil die mit der Berufungsschrift der Kläger in verschiedener Hinsicht neu formulierten und nummerierten Anträge schon bislang als „Minus“ in den in erster Instanz gestellten Anträgen enthalten waren. Denn der Beklagte hat sich hierauf mit seiner Berufungserwiderung vom 12.11.2018 und seinem weiteren Schriftsatz vom 23.05.2019 jedenfalls rügelos eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Es bedarf ferner keiner Entscheidung, ob die Klagen insgesamt, jedenfalls aber die auf Normsetzung gerichteten Anträge im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht auch deshalb unzulässig (geworden) sind, weil der Kläger zu 1 seit Anfang des Jahres 2018 ausschließlich bei seiner Mutter wohnt, so dass derzeit gemäß § 3 Abs. 1 d) SBKS keine ersatzfähigen Schülerbeförderungskosten (mehr) anfallen, weil die hiernach bestehende Mindestentfernung für die Einstufung als „notwendige“ und damit erstattungsfähige Schülerbeförderungskosten von 3 km zwischen Wohnort und besuchter Schule nunmehr unterschritten ist. Gleiches gilt hinsichtlich der Frage, ob insoweit gegebenenfalls jeweils in Analogie zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO eine Umstellung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag in Betracht käme.

44

a) Soweit die Kläger mit ihren Anträgen Ziffer 1, 2 und 3 den Erlass einer (geänderten) Norm durch den Beklagten des Inhalts begehren, dass jegliche (notwendige) Schülerbeförderung kostenfrei erfolgt, sind diese Anträge unzulässig, weil ihre Zulassung im Verfahren der Feststellungsklage nach § 43 VwGO bzw. der Leistungsklage (vgl. § 43 Abs. 2, § 111 Satz 1 VwGO) zu einer Umgehung des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO vor dem Verwaltungsgerichtshof führen würde.

45

aa) Zutreffend ist das Verwaltungsgericht insoweit davon ausgegangen, dass die sog. Normerlassklage grundsätzlich als Feststellungsklage zulässig ist. Aus Art. 19 Abs. 4 GG kann sich ein Anspruch auf Tätigwerden eines Satzungsgebers wegen mit höherrangigem Recht unvereinbaren normgeberischen Unterlassens ergeben. Eher als eine Leistungsklage entspricht sie dem im Gewaltenteilungsgrundsatz begründeten Gedanken, dass auf die Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe gerichtlich nur in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken ist (vgl. hierzu das Senatsurteil vom 06.08.2012 - 9 S 1904/11 -, NVwZ-RR 2012, 965 Rn. 22 m.w.N.; vgl. ferner aus der Rspr. des BVerwG die Urteile vom 07.09.1989 - 7 C 4.89 -, NVwZ 1990, 162, vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505, 1506, vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 23, vom 30.09.2009 - 8 CN 1.08 -, NVwZ-RR 2010, 578, vom 25.03.2010 - 2 C 52.08 -, NVwZ 2010, 1507 Rn. 14 und vom 16.04.2015 - 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55 Rn. 11 f.; vgl. auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17.01.2006 - 1 BvR 541/02 u.a. -, BVerfGE 115, 81).

46

Der genannten Rechtsprechung lassen sich für die hier relevante Frage einer Abgrenzung der im Verfahren nach § 43 VwGO statthaften Normerlassklage zur Normenkontrolle nach § 47 VwGO im Kern drei maßgebliche Wertungsgesichtspunkte entnehmen, die die Zuweisung eines normbezogenen Klagebegehrens zu einer der beiden Verfahrensarten gewährleisten sollen. Dies ist zunächst der - auch von den Klägern betonte - Grundsatz, dass mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz bestehende Gestaltungsspielräume des Normgebers trotz Bestehen eines Anspruchs auf Normerlass zu wahren sind (vgl. hierzu neben dem Senatsurteil vom 06.08.2012, a.a.O., insbesondere das Urteil des BVerwG vom 04.07.2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505, 1506). Die Zuweisung derartiger Klagen zum Verfahren der Feststellungsklage hat dabei insbesondere bei Gleichheitsverstößen den Vorteil, den Normgeber als Partei in die Rechtskraftwirkung einzubeziehen, ohne auf seine Entscheidungsfreiheit mehr als in dem für den Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang einzuwirken (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17.01.2006, a.a.O., auch in Gegenüberstellung zur - den Verwaltungsgerichten verwehrten - Möglichkeit des BVerfG, den Normgeber durch eine mit einer Unvereinbarkeitserklärung verbundene Anordnung einer Neuregelung zu einer verfassungsgemäßen Neuregelung zu zwingen).

47

Darüber hinaus kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der Senat folgt, eine Klage mit dem alleinigen Ziel der Nichtigkeitsfeststellung einer Rechtsnorm nicht auf § 43 VwGO gestützt werden kann, da eine solche Klage auf kein Rechtsverhältnis abzielt, sondern eine Umgehung des § 47 VwGO ermöglichen würde; dasselbe gilt für eine Klage auf Feststellung der Unanwendbarkeit einer Rechtsnorm wegen eines Verstoßes gegen Europarecht (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 20). Wiewohl die Normerlassklage im Verfahren nach § 43 VwGO in einem gewissen Umfang durch Art. 19 Abs. 4 GG geboten ist, steht ihre Anerkennung naturgemäß in einem Spannungsverhältnis zum Verfahren nach § 47 VwGO, von dem das Verfahren der Feststellungsklage in vielen Punkten (Gegenstand, instanzielle Zuständigkeit, Fristbindung und Rechtskraft) abweicht. Bedarf es einer solchen Klage zur Realisierung des verfassungsrechtlich gebotenen Rechtsschutzes nicht, ist sie danach nicht statthaft und wird durch § 47 VwGO ausgeschlossen (vgl. zu diesem Gesichtspunkt im vergleichbaren Kontext der Klage auf Feststellung des Nichtbestehens eines Normgebungsrechts Schenke, Rechtsschutz bei normativem Unrecht, NVwZ 2017, 1062, 1064 m.w.N.).

48

Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in dem bereits genannten Urteil vom 23.08.2007 zur Einführung von Rücknahme- und Pfandpflichten für Einweggetränkeverpackungen herausgearbeitet, dass als Bezugspersonen eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO der Normgeber, der Normadressat und (als Vollzugsbehörde) der Normanwender in Betracht kommen. Im Regelfall (dort: der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder) eröffne sich in Bezug auf Rechtsverordnungen des Bundes ein Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normanwender, nicht aber zwischen Normadressaten und Normgeber, da Letzterer an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt sei (vgl. Urteil vom 23.08.2007, a.a.O., Rn. 21 f.). Über den Ausnahmefall der zulässigen (und Art. 19 Abs. 4 GG geschuldeten) Normerlassklagen - wenn etwa das Recht des Betroffenen auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsnorm gebietet - hinausgehend bedarf es danach keiner weiteren „atypischen Feststellungsklage“ gegen den Normgeber. Hierfür streitet auch nicht das Gebot eines effektiven Rechtsschutzes, da die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage in derselben Weise als streitentscheidende und inzident zu prüfende Vorfrage aufgeworfen wird, wie bei einer gegen den Normgeber gerichteten atypischen Feststellungsklage. Art. 19 Abs. 4 GG nötigt in einem solchen Fall also - anders als in den Fällen der Normerlassklagen - nicht zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 21 ff. m.w.N.). Verallgemeinert man diesen Rechtsgedanken, besteht jedenfalls dann kein Anlass für die Statthaftigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber (hier: den beklagten Landkreis), wenn die Möglichkeit besteht, die aufgeworfenen Rechtsfragen namentlich im Hinblick auf die Unanwendbarkeit einzelner Vorschriften mit Blick auf höherrangiges Recht im individuellen Rechtsverhältnis gegenüber dem Normanwender klären zu lassen.

49

Alle genannten Wertungsgesichtspunkte sprechen im vorliegenden Fall gegen die Statthaftigkeit der von den Klägern gestellten Anträge Ziffer 1 und 2.

50

Trifft die Annahme der Kläger mit ihrem Hauptantrag zu, es bestehe zu ihren Gunsten ein subjektiv-öffentliches Recht auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderung, so bestünde hinsichtlich der - für ihr Begehren zentralen und vorrangigen - Frage des Bestehens eines solchen subjektiv-öffentlichen Rechts kein Gestaltungsspielraum des Beklagten bei der Normierung dieser Rechtsposition als solcher. Die konkreten Modalitäten der verfahrensmäßigen Umsetzung einer danach dem Grunde nach zwingend einzuräumenden Rechtsposition dürften für die Kläger demgegenüber irrelevant sein. Dieses Klageziel können die Kläger jedoch, wie das Parallelverfahren 9 S 2679/18 belegt, im Wege einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO erreichen.

51

Im vorliegenden Fall bedarf es auch nicht der (ausnahmsweisen) Zulassung einer Normerlassklage zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes; diese würde hier - insbesondere unter dem Gesichtspunkt der instanziellen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs nach § 4 AGVwGO - vielmehr die statthafte Normenkontrolle nach § 47 VwGO unterlaufen, auch wenn die strikte Fristbindung der Normenkontrolle im konkreten Fall der hier verfahrensgegenständlichen Eigenanteilsregelung des § 6 Abs. 1 SBKS durch dessen regelmäßige Aktualisierung (zuletzt mit der Änderungssatzung vom 15.11.2017) relativiert wird (vgl. hierzu die Ausführungen des Senats zur Zulässigkeit des Antrags im Normenkontrollurteil vom heutigen Tage zum Parallelverfahren 9 S 2679/18).

52

Schließlich besteht ein Bedürfnis für die Zulassung einer - insoweit „atypischen“ - Normerlassklage gegen den Beklagten als Normgeber hier auch deshalb nicht, weil den Klägern neben der bereits angesprochenen abstrakten Normenkontrolle nach § 47 VwGO auch effektiver Rechtsschutz im individuellen Verhältnis gegenüber dem Schulträger mit dem Vortrag zusteht, die Eigenanteilsregelung des § 6 Abs. 1 SBKS sei ihnen gegenüber aufgrund eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht, insbesondere Völkerrecht, unanwendbar (vgl. zur fehlenden Statthaftigkeit einer „atypischen Feststellungsklage“ gegen den Normgeber bei Bestehen einer Möglichkeit zur Inzidentprüfung in einem Verfahren gegen den Normanwender nochmals BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311 Rn. 21 ff. m.w.N.). Dem Schulträger kommt im vorliegenden Fall die Stellung des „Normanwenders“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu. Nach der Systematik des Schülerbeförderungskostenrechts regelt das Finanzausgleichsgesetz in § 18 ausdrücklich (nur noch) die sekundäre Pflicht der Kostenerstattung. Die primäre Aufgabe des Schulträgers, die Beförderungskosten zu tragen, wird von der Bestimmung hingegen stillschweigend vorausgesetzt, was etwa noch in § 18 Abs. 1 Satz 4 FAG zum Ausdruck kommt (vgl. den Senatsbeschluss vom 20.11.2001 - 9 S 239/01 -, juris Rn. 68). Nach diesem sog. Schulträgerprinzip hat der Schulträger die Aufgabe der Schülerbeförderung und ist primärer Kostenträger. Als solcher ist er dann aber auch der geeignete Adressat für Eltern, die Ansprüche auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung geltend machen. Das maßgebliche Rechtsverhältnis in Bezug auf die Schülerbeförderungskosten besteht somit zwischen den Eltern und dem Schulträger.

53

Für die Richtigkeit dieser Sichtweise sprechen im Übrigen die Regelungen der SBKS. So sieht § 7 SBKS einen Antrag auf Befreiung von der Leistung des Eigenanteils vor, über den nach Abs. 4 explizit der Schulträger entscheidet, und nach § 21 Abs. 1 SBKS unter der Überschrift „Kostenerstattung aufgrund von Einzelanträgen“ ersetzt der Schulträger den Schülern bzw. Eltern die nachgewiesenen Beförderungskosten unter bestimmten Voraussetzungen.

54

Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass auch in dem von der Klägerseite vorgelegten, im Auftrag der Initiative „Eltern für Elternrechte in Baden-Württemberg“ erstellten Rechtsgutachten vom 24.04.2015 ausgeführt worden ist, dass die Schüler „gegenüber dem jeweiligen Schulträger (vgl. § 18 Abs. 1 FAG) einen Anspruch auf kostenlose Beförderung zur Schule“ hätten und dieser Anspruch „auf der Grundlage des § 93 Abs. 1 SchG iVm Art. 11 Abs. LV unmittelbar eingeklagt werden“ könne (vgl. S. 46 des Gutachtens). Dem entspricht es, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger bereits unter dem 01.08.2016 ein Schreiben an die Stadt ... gerichtet hatte, mit dem der Anspruch auf Kostenfreiheit der Schülerbeförderung geltend gemacht worden war (vgl. die Anlage K 5 zur Klageschrift vom 01.08.2016 im Verfahren des VG Sigmaringen 9 K 5396/15, AS 338). Dieses Begehren ist indes nicht weiterverfolgt worden.

55

bb) Nichts Anderes ergibt sich auch bezüglich des von den Klägern hilfsweise im Wege eines Leistungsantrags begehrten Normerlasses abzüglich einer angemessenen Verwaltungsgebühr (Antrag Ziffer 3) oder der von den Klägern hilfsweise begehrten Neubescheidung im Wege eines Leistungsantrags (Antrag Ziffer 5), wenn man diesen als Antrag auf Normerlass versteht (dort insbesondere lit. b). Zwar bestünde insoweit - namentlich in Bezug auf die konkrete Umsetzung einer gedachten „Neubescheidung“ - ein Gestaltungsspielraum des Beklagten als Normgeber. Aber auch insoweit wäre das unmittelbare Klageziel der Kläger erreicht, wenn der Senat im Verfahren der Normenkontrolle ausspräche, dass (und warum) die Vorschrift des § 6 Abs. 1 SBKS die Höhe des zu tragenden Eigenanteils zumindest partiell unter Verstoß gegen höherrangiges Recht regelt. Auch der Verweis der Kläger auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.04.2015, wonach sich das Normenkontrollgericht auf die Kassation von Rechtsvorschriften zu beschränken hat und sich - mangels Befugnis zur Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit hinaus - nicht zu Möglichkeiten der Fehlerbehebung verhalten muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.04.2015 - 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55 Rn. 5 ff., insb. 7), erbringt im vorliegenden Kontext nichts Gegenteiliges. Denn das hilfsweise verfolgte Klageziel der Kläger wäre auch ohne einen solchen Ausspruch im Tenor einer gedachten Normenkontrollentscheidung des Senats erreicht, wenn dieser aus den von den Klägern hilfsweise benannten Gründen zu einer (Teil-)Unwirksamkeit des normierten Eigenanteils der Höhe nach gelangte. Deshalb stellen sich auch diese Anträge nach den unter aa) aufgezeigten Grundsätzen als unzulässig dar, weil andernfalls das Normenkontrollverfahren umgangen würde.

56

b) Soweit die Kläger darüber hinaus mit den Anträgen Ziffer 4, 5 und 6 die Erstattung der bzw. Freistellung von den getragenen Schülerbeförderungskosten im Einzelfall beantragen, sind diese Anträge sämtlich deshalb unzulässig, weil etwaige Ansprüche hierauf jedenfalls nicht im Rechtsverhältnis gegenüber dem hier beklagten Landkreis als Normgeber bestehen, sondern - wie dargelegt - gegen die Stadt ... als Schulträger zu richten wären, deren Kostentragungspflicht von § 18 Abs. 1 FAG vorausgesetzt wird. Hinsichtlich des Antrags Ziffer 4 fehlt es unter diesem Gesichtspunkt ebenso an der Antragsbefugnis, wie hinsichtlich des Antrags Ziffer 5.

57

Nichts Anderes ergibt sich aus der Bezugnahme der Kläger auf die Bindung (auch) des Landkreises an völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepu-blik Deutschland, weil diese - ungeachtet des Umstands, dass hieraus im konkreten Fall die geltend gemachten subjektiv-öffentlichen Rechte nicht folgen - sich jedenfalls nicht zur Frage einer etwaigen Verteilung der Kostentragungslasten nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht der Unterzeichnerstaaten verhalten.

58

Hinsichtlich des Feststellungsantrags Ziffer 6 besteht zusätzlich zu dem genannten Gesichtspunkt schließlich auch deshalb kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil ein Bedürfnis für die Zulassung einer „atypischen Feststellungsklage“ gegen den hier beklagten Landkreis als Normgeber der SBKS in Übertragung der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hier nicht gegeben ist. Die Kläger sind - wie bereits ausgeführt - gehalten, vorrangigen effektiven Rechtsschutz im Verhältnis gegenüber dem Schulträger als Normanwender zu suchen (vgl. nochmals BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 - 7 C 13.06 -, a.a.O., m.w.N.).

59

2. Die Klagen wären jedenfalls unbegründet. Das von den Klägern geltend gemachte Recht auf Kostenfreiheit der notwendigen Schülerbeförderung besteht nicht und auch die Höhe des Eigenanteils ist vom Beklagten willkürfrei bestimmt worden. Zur Begründung wird auf die Ausführungen im Urteil des Senats vom heutigen Tage im parallel geführten Normenkontrollverfahren 9 S 2679/18 verwiesen.

III.

60

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.

IV.

61

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

62

Beschluss vom 16. Juli 2019

63

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 3, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG in Verbindung mit Nr. 1.1.3 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).