Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-08-31, Aktenzeichen 13 LB 9/03

Tatbestand

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Der Kläger (Landwirt) wendet sich gegen die Heranziehung zu Beiträgen als Mitglied des Beklagten.

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Der Beklagte ist ein durch § 83 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 16 der Anlage zu §§ 83 bis 85 des Niedersächsischen Wassergesetzes - NWG - vom 7. Juli 1960 (GVBl. S. 105) gegründeter Verband zur Unterhaltung von Gewässern II. Ordnung (Unterhaltungsverband). Sein Verbandsgebiet umfasst ein bestimmtes Niederschlagsgebiet südlich der Elbe (zwischen Stade und Buxtehude). Als Mitglieder sind die Eigentümer der im Verbandsgebiet gelegenen Grundstücke vorgesehen (§ 83 Abs. 2 Satz 2 lit. c NWG 1960). Dazu gehört auch der Kläger, der u.a. Grundbesitz in der Gemeinde Nottensdorf (Beigeladene zu 2) und der ehemaligen Gemeinde Ovelgönne hat, die nach § 13 des Neugliederungsgesetzes vom 22. Juni 1972 (GVBl. S. 210) in die Stadt Buxtehude (Beigeladene zu 1) eingemeindet worden ist. Für seine dort gelegenen Grundstücke ist der Kläger erstmalig für das Jahr 1997 zu Beiträgen herangezogen worden. Das beruhte darauf, dass bis dahin - auf Betreiben der Aufsichtsbehörde (Landkreis Stade), die dies wohl für praktischer hielt - anstelle der Grundstückseigentümer die Gemeinden als Mitglieder des Beklagten geführt wurden, bzw. diese die Mitgliedsbeiträge entrichtet haben.

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So hatte der Rat der Gemeinde Nottensdorf (Beigeladene zu 2) am 20. März 1963 beschlossen, die „Mitgliedschaft (anstelle der Grundstückseigentümer) zu übernehmen“. Zuvor hatte eine „Gemeindeversammlung“ stattgefunden, bei der 17 Grundbesitzer beschlossen hatten, „der Gemeinde die Mitgliedschaft zu übertragen“. Später wurde dies als „freiwillige Leistung“ haushaltsrechtlich beanstandet, so dass die Beigeladene zu 2) den Beklagten mit Schreiben vom 21. Juni 1995 bat, (ab 1996) „für den Beitragseinzug von den jeweiligen Grundeigentümern der Gemeinde selbst Sorge zu tragen“. Sie stellte ihre Zahlungen dann auf Wunsch des Beklagten aber erst ab 1997 ein.

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Der Rat der ehemaligen Gemeinde Ovelgönne hatte am 14. März 1968 beschlossen, „dem Unterhaltungsverband ’Altes Land’ mitzuteilen, daß das Einverständnis für die gemeindliche Mitgliedschaft gegeben ist“. Auch hier wurde dies später als nicht mehr vertretbar angesehen, so dass der Rat der Stadt Buxtehude als Rechtsnachfolger der Gemeinde Ovelgönne am 2. Juni 1997 beschloss, ab 1997 „an den Unterhaltungsverband Altes Land keine Beiträge mehr für nicht stadteigene Grundstücke“ zu zahlen.

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Der Beklagte erkannte diese Entscheidungen der Beigeladenen an und zog den Kläger mit (vorläufigem) Bescheid vom 16. März 1998 für dessen Grundbesitz in Ovelgönne für das Jahr 1997 zu einem Beitrag in Höhe von 1.702,45 DM heran, für 1998 mit Bescheid vom 11. Mai 1999 für Grundstücke in Nottensdorf und Ovelgönne in Höhe von 1.156,97 DM. Gegen diese Bescheide erhob der Kläger am 21. April 1998 (wobei er die Beitragserhebung der Höhe nach beanstandete) und am 11. Juni 1999 jeweils Widerspruch; 1999 machte er (auch) geltend, dass die Gemeinden Ovelgönne und Nottensdorf „damals die Pflichtmitgliedschaft übernommen (hätten) und daher weiter (zur Beitragszahlung) verpflichtet“ seien. Diese Widersprüche hatten teilweise Erfolg (Widerspruchsbescheid vom 15.6.99), indem die vom Kläger verlangten Beiträge auf 1.208,93 DM (1997) bzw. 1.153,93 DM (1998) herabgesetzt wurden.

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Die am 15. Juli 1999 erhobene Klage hat der Kläger wie folgt begründet: Die vom Beklagten veranlagten Flächen lägen auf der Geest, wo potentiell Wassermangel herrsche. Eine „Unterhaltung im Sinne einer Entwässerung“ finde dort nicht statt. Dennoch zahle er die gleichen Beiträge wie die Grundstückseigentümer in der Marsch. Das verletze den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen sei die Gemeinde Ovelgönne wirksam anstelle der Grundstückseigentümer Mitglied des Beklagten geworden. Ihre Pflichten habe die Beigeladene zu 1) übernommen. Davon könne sie sich nicht lösen.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Bescheide des Beklagten vom 16. März 1998 und 11. Mai 1999 in der Fassung seines Widerspruchsbescheides vom 15. Juni 1999 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat vorgetragen, dass eine unzulässige Beitragsbemessung nicht vorliege. Auf einen Vorteil durch seine Verbandstätigkeit komme es nicht an, da (gesetzlich) der Flächenmaßstab gelte. Die Stadt Buxtehude sei nicht Mitglied des Beklagten, da die Voraussetzungen für eine freiwillige Mitgliedschaft nicht vorgelegen hätten. Jedenfalls habe sie sich „der mitgliedschaftlichen Verpflichtung durch Beschluss entziehen“ können.

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Mit Urteil vom 21. Januar 2001 hat das Verwaltungsgericht der Klage entsprochen und dies damit begründet, dass die Beigeladenen (anstelle z.B. des Klägers) Mitglieder des Beklagten geworden und geblieben seien. Maßgeblich für ihre Mitgliedschaft sei das Beitragsbuch des Beklagten, wo sie unstreitig „über Jahrzehnte geführt“ worden seien. Ihre tatsächliche Streichung im Mitgliederverzeichnis und die Aufnahme der entsprechenden Grundeigentümer als „dingliche (Zwangs-) Mitglieder“ seien dagegen rechtlich unwirksam. Das ergebe sich aus § 24 des Wasserverbandsgesetzes (WVG), einer Vorschrift, die insoweit unmittelbar oder über eine analoge Anwendung von § 101 Abs. 7 Satz 3 NWG maßgeblich sei. Nach § 24 Abs. 1 WVG könnten Verbandsmitglieder, „deren Vorteil aus der Durchführung der Verbandsaufgabe oder deren Last entfallen ist“, die Aufhebung ihrer Mitgliedschaft verlangen. Selbst wenn die dort geregelten Voraussetzungen inhaltlich gegeben sein sollten, fehlte es jedenfalls an der Einhaltung des insoweit erforderlichen Verfahrens (nach §§ 24, 25 WVG).

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Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der seinerzeit zuständige 7. Senat des erkennenden Gerichts mit Beschluss vom 17. September 2001 (7 LA 1356/01) wegen des Vorliegens „besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten“ entsprochen hat. Daraufhin hat der Beklagte die Berufung am 12. Oktober 2001 wie folgt begründet:

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Das Verwaltungsgericht gehe hinsichtlich des veranlagten Grundbesitzes des Klägers zu Unrecht von einer Verbandsmitgliedschaft der Beigeladenen aus. Es habe zu Unrecht angenommen, dass die damalige Gemeinde Ovelgönne und die Gemeinde Nottensdorf gemäß § 84 Abs. 4 Satz 3 NWG 1960 Mitglieder des Beklagten geworden seien. Denn es habe an der dazu erforderlichen Zustimmung der Mehrheit der betroffenen Grundeigentümer gefehlt. Der Aufnahme in das Mitgliederverzeichnis des Beklagten komme eine konstitutive Bedeutung nicht zu. Jedenfalls seien die Beigeladenen aber wirksam nach § 24 WVG ausgetreten.

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Der Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und meint, dass die Beigeladenen „durch Willenserklärung und nachfolgende jahrzehntelange Zahlungspraxis“ wirksam Mitglieder des Beklagten geworden seien. Nach dem Inkrafttreten des NWG habe der Landkreis

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Stade als Untere Wasserbehörde darauf hingewirkt, dass die Gemeinden die Beitragspflicht für die Grundstückseigentümer übernehmen sollten, um eine „kostenintensive Erstellung eines individuellen Katasters“ zu vermeiden, die Verwaltung zu vereinfachen und Kosten zu sparen. Diese Empfehlung habe der Rat der Gemeinde Nottensdorf am 20. März 1963 aufgegriffen. Auch hinsichtlich der ehemaligen Gemeinde Ovelgönne habe der Ratsbeschluss vom 14. März 1968 dazu geführt, dass sie im Mitgliedsverzeichnis des Beklagten als Beitragspflichtige aufgeführt worden sei.

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Im Übrigen ist der Kläger weiterhin der Ansicht, dass durch die angefochtene Beitragserhebung das „Vorteilsprinzip“ verletzt werde.

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Die Beigeladenen stellen keine Anträge.

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Die Beigeladene zu 1) meint, (hinsichtlich von Flächen im Gebiet der ehemaligen Gemeinde Ovelgönne) niemals Mitglied des Beklagten gewesen zu sein. Ein wirksamer freiwilliger Beitritt liege nicht vor. Die vormalige Gemeinde Ovelgönne habe ein den gesetzlichen Vorgaben dazu entsprechendes Verfahren nicht durchgeführt. Ihre „Beitrittserklärung“ habe Rechtswirkungen nicht entfalten können. Eine Mitgliedschaft kraft Eintragung in das Mitgliederverzeichnis des Beklagten gebe es nicht.

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Die Beigeladene zu 2) geht ebenfalls davon aus, nicht Mitglied des Beklagten gewesen zu sein, da ein ordnungsgemäßer Beitritt nicht vorliege. Der Ratsbeschluss vom 20. März 1963 habe nicht auf einer Eigentümerversammlung im Sinne von § 84 Abs. 4 Satz 3 NWG 1960 beruht. Von (im Jahre 1956 insgesamt) 207 eingetragenen Grundeigentümern der Gemeinde seien nur 17 anwesend gewesen, die auch nicht die Hälfte der zum Gebiet des Beklagten gehörenden Fläche von 395 ha vertreten hätten.

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Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf ihre Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat Erfolg.

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Sie ist nach ihrer Zulassung rechtzeitig begründet worden und auch in der Sache berechtigt. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht mit der Begründung entsprochen, die angefochtenen Beitragsbescheide seien (schon deshalb) rechtswidrig, weil der Kläger nicht Mitglied des Beklagten sei und statt seiner die Beigeladenen zu Beiträgen hätten herangezogen werden müssen. Die dies begründende Ansicht, die Beigeladenen seien weiterhin statt des Klägers Mitglied des Beklagten, da sie lediglich im Wege der (nicht erfolgten) „Aufhebung der Mitgliedschaft“ nach § 24 WVG aus dieser hätten entlassen werden können, ist in mehrfacher Hinsicht verfehlt.

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Zunächst geht das Verwaltungsgericht zu Unrecht von einer Anwendbarkeit des § 24 des Wasserverbandsgesetzes - WVG - vom 12. Februar 1991 (BGBl. I S. 405) aus.

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Das Verwaltungsgericht beruft sich insoweit auf eine unmittelbare Geltung oder (alternativ) auf eine entsprechende Anwendung von § 101 Abs. 7 Satz 3 NWG (offenbar i.d.F. vom 25.3.98 - GVBl. S. 347), worauf auch in Abs. 5 Satz 6 und Abs. 8 Satz 2 verwiesen werde. Für eine analoge Anwendung dieser Bestimmung ist indessen kein Raum. Denn eine entsprechende Lücke besteht nicht. § 101 Abs. 5 Satz 6 NWG betrifft den Wechsel der Mitgliedschaft von einer Gemeinde zum Landkreis, Abs. 7 die - in seinem Satz 1 ausdrücklich vorgesehene - Entlassung eines Wasser- und Bodenverbandes, Abs. 8 die Änderung des Niederschlags-/Verbandsgebietes (S. 1), wobei dann jeweils die §§ 23 bis 25 WVG entsprechend anzuwenden seien. Demgegenüber ist die Entlassung einer Gemeinde aus einem niedersächsischen Unterhaltungsverband ausdrücklich nicht vorgesehen (so richtig Haupt u.A., NWG, November 2003, § 101 Rdnr. 11). Der Wechsel der Mitgliedschaft von den Grundstückseigentümern auf die Gemeinde ist in § 84 Abs. 4 Satz 3 NWG 1960 geregelt (entspricht § 101 Abs. 5 Satz 3 NWG 1998). Eine dazu seinerzeit beabsichtigte Bestimmung über die Möglichkeit einer Entlassung einer solchermaßen Mitglied gewordenen Gemeinde auf deren Antrag (s. Nr. 32 des Entwurfes zum 2. NWG-Änderungsgesetz - LT-Drs. V, 590 S. 12) ist, wie Rehder (Niedersächsisches Wassergesetz, 1971, § 84 Rdnr. 7) zutreffend angibt, nicht Gesetz geworden, weil die Gemeinden an ihrer seinerzeit freiwillig anstelle der an sich pflichtigen Grundstückseigentümer übernommenen Mitgliedschaft festgehalten werden sollten (s. Äußerung des Vertreters des Landvolks in der Ausschusssitzung vom 5.9.69, Erörterung in den LT-Sitzungen vom 29./30.4. und 6./27.5.70). Bei dieser Rechtslage ist es (bis heute) geblieben. Angesichts dieser Situation würde eine im Wege der Analogie eröffnete „Austrittsmöglichkeit“ den Willen des Gesetzgebers geradezu auf den Kopf stellen.

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Auch eine unmittelbare Anwendung von § 24 WVG kommt nicht in Betracht. Denn diese Vorschrift, die u.a. von einem „Vorteil aus der Durchführung der Verbandsaufgabe“ als Voraussetzung für die Mitgliedschaft ausgeht (vgl. auch § 8 Abs. 1 Nr. 1 WVG), gilt für den Beklagten nicht. Das ergibt sich aus § 79 Abs. 2 Satz 2 WVG. Diese Übergangsvorschrift enthält für Wasser- und Bodenverbände, die bei Inkrafttreten des WVG (1.5.91) bereits bestanden haben - sog. „Altverbände“ - die Regelung eines Bestandsschutzes, indem die dort in Satz 1 begründete Pflicht zur Satzungsanpassung u.a. nicht gilt für die „Bestimmung darüber, wer Verbandsmitglied ist“, so dass die „Grundstruktur“ des „Altverbandes“ erhalten bleibt (s. BT-Drs. 11/6764 S. 35). Hiernach bleiben die bisherigen Regelungen des Beklagten zur Frage seiner Mitgliedschaft unverändert, die, wenn diese freiwillig übernommen worden ist, eine Austrittsmöglichkeit nicht vorsehen - also auch nicht über eine Anwendung von § 24 WVG, zumal auch das dort vorausgesetzte „Vorteilsprinzip“ nicht gilt, weil auch der bisherige „Beitragsmaßstab“ unverändert beibehalten werden kann. Im Übrigen gilt das WVG nach seinem § 80 bei „Verbänden, die durch besonderes Gesetz errichtet worden sind“, nur dann, „wenn dies durch Rechtsvorschriften ausdrücklich angeordnet oder zugelassen worden ist“. Der Beklagte ist durch das NWG gegründet worden. Das NWG ist insofern als „besonderes Gesetz“ anzusehen, als die Gründung eines Wasser- und Bodenverbandes danach nicht auf dem „allgemeinen Wasserverbandsrecht“ beruht. Nach § 84 Abs. 2 Satz 1 NWG 1960 (= § 101 Abs. 3 Satz 1 NWG 1998) wird das Wasserverbandsrecht zwar ergänzend (allgemein) für anwendbar erklärt, indessen nur insoweit, als „sich nicht aus diesem Gesetz etwas anderes ergibt“. Danach ist auch insoweit ein Rückgriff auf § 24 WVG ausgeschlossen.

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Ist (war) danach ein „Austritt“ der Beigeladenen rechtlich überhaupt nicht möglich, so ist das für die Abweisung der Klage aber unerheblich. Denn die Frage nach dem „Austritt“ setzt einen wirksamen Erwerb der Mitgliedschaft voraus, und daran fehlt es - wiederum entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - hier. Jedenfalls wäre ein wirksamer Erwerb der Mitgliedschaft der Beigeladenen anstelle der dafür gesetzlich vorgesehenen Grundstückseigentümer nicht feststellbar.

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Soweit das Verwaltungsgericht dazu auf das „Beitragsbuch in Form des Mitgliederverzeichnisses“ abstellt, worin die Beigeladenen „unstreitig über Jahrzehnte geführt“ worden seien, (und das Fehlen der Bestandskraft einer Änderung dieses Mitgliederverzeichnisses betreffend die Beigeladenen), ist lediglich darauf zu verweisen, dass diese auf die Wasserverbandsverordnung von 1937 gestützte Sicht deshalb verfehlt ist, weil die Mitgliedschaft in einem Unterhaltungsverband im NWG abschließend gesetzlich geregelt ist, und ein Mitgliederverzeichnis daran nichts zu ändern vermag. Nach dieser Regelung ist der Kläger aber Mitglied des Beklagten geworden und immer geblieben.

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Nach § 83 Abs. 2 Satz 2 lit. c NWG 1960 wurden Mitglieder des Beklagten „die Eigentümer der im Verbandsgebiet gelegenen Grundstücke“. Dazu gehörte der Kläger mit seinem Grundbesitz in Ovelgönne und Nottensdorf. Anstelle der Grundeigentümer konnten allerdings „die Gemeinden auf ihren Antrag Verbandsmitglieder werden, wenn die Mehrheit der betroffenen Eigentümer dem zustimmt“, wobei sich das Stimmrecht der Eigentümer nach der Höhe ihrer Beiträge zu richten hatte (§ 84 Abs. 4 Sätze 3 u. 4 NWG 60), also nach der Größe der Grundflächen, mit denen sie Mitglied waren (§ 84 Abs. 3 Satz 1 NWG 60). Dass hiernach die ehemalige Gemeinde Ovelgönne und die Gemeinde Nottensdorf wirksam anstelle der Grundeigentümer die Mitgliedschaft bei dem Beklagten übernommen hätten, ist indessen nicht anzunehmen.

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Hinsichtlich der Gemeinde Ovelgönne liegt lediglich ein Ratsbeschluss (vom 14.3.68) vor, der, soweit er dem Beklagten übermittelt worden ist, als „Antrag“ angesehen werden könnte. Indessen fehlte die dazu erforderliche Zustimmung der „Mehrheit der betroffenen Grundeigentümer“. Das Gleiche gilt für die Beigeladene zu 2). Auch hier liegt ein Ratsbeschluss (vom 20.3.63) vor, wonach „das Einverständnis für die gemeindliche Mitgliedschaft gegeben“ sei. Diesem Beschluss war zwar eine „Gemeindeversammlung“ vorausgegangen, bei der indessen nur 17 Grundeigentümer, und das noch aus zwei Unterhaltungsverbänden, für die „Übertragung der Mitgliedschaft“ auf die Gemeinde gestimmt haben. Wie viele davon auf das Verbandsgebiet des Beklagten entfielen, ist indessen unbekannt, erst recht, ob diese die Mehrheit der entsprechenden Grundeigentümer gebildet haben, was vorausgesetzt hätte, dass sie mehr als die Hälfte der 395 ha Beitragsfläche vertreten haben. Soweit der Kläger sich dazu auf die (nach § 84 Abs. 4 Satz 4 NWG 1960) erlassene Verordnung des Regierungspräsidenten in Stade vom 2. Oktober 1964 (ABl. S. 136) beruft, wonach auch im Falle des Nichterscheinens eine Zustimmung fingiert wurde, ist - unabhängig von der Frage der Wirksamkeit einer solchen Regelung - darauf zu verweisen, dass diese Verordnung am 20. März 1963 noch gar nicht erlassen war; im Übrigen wäre auch nicht ersichtlich, dass auf die genannte Regelung in der Ladung hingewiesen worden wäre, was die Verordnung (immerhin) voraussetzt. Danach ist eine Zustimmung der „Mehrheit der Eigentümer“ nicht dargetan (und eher unwahrscheinlich). Deshalb kann auch hier nicht von einer wirksamen Übernahme der Mitgliedschaft der Grundeigentümer durch die Gemeinde ausgegangen werden.

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Liegt damit aber der Nachweis für eine wirksame Übernahme der Mitgliedschaft durch die Beigeladenen nicht vor, so ist es diesen nicht verwehrt, sich auch darauf zu berufen, wie sie es 1997 bzw. 1995 dann (unter dem Diktat „leerer Kassen“) getan haben. Für die davon betroffenen Grundstückseigentümer, die über drei Jahrzehnte von der Zahlung der Beiträge durch die Beigeladenen an ihrer Statt profitiert haben, indem sie an den Beklagten nichts zu zahlen hatten, mag das unerfreulich sein. Unzulässig ist das jedoch nicht, insbesondere bedeutet es nicht einen Verstoß gegen den Grundsatz von „Treu und Glauben“ (§ 242 BGB). Denn insoweit ist schon nicht ersichtlich, dass die entlasteten Grundeigentümer - wie der Kläger - irgendetwas „ins Werk gesetzt hätten“, das ihrer nunmehr - ab 1997 - erforderlichen Beitragsleistung entgegenstünde.

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Hiernach muss die Klage erfolglos bleiben, soweit sie auf das Fehlen der Mitgliedschaft des Klägers gestützt ist.

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Nicht gehört werden kann der Kläger aber auch insoweit, als er meint, dass die von der Beklagten erhobenen Beiträge gleichheitswidrig bemessen seien, weil er als Geest-Landwirt von der Verbandstätigkeit des Beklagten weniger Vorteile habe als Andere (Marschbewohner). Das wäre indessen jedenfalls irrelevant, weil, wie gesagt, der „Vorteilsmaßstab“ hier nicht gilt (§ 79 Abs. 2 Satz 2 WVG; vgl. dazu auch Urt. d. Senats vom 31.3.04 - 13 LB 47/03 -, Nds. RPfl. 2004, 196, u. Beschl. vom 9.8.04 - 13 LB 21/03 -). Vielmehr richtet sich die Beitragspflicht und damit die Höhe des Verbandsbeitrags gemäß § 84 Abs. 3 Satz 1 NWG 1960 (= § 101 Abs. 3 Satz 1 NWG 1990 u. 1998) „nach dem Verhältnis, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt sind“, d.h. nach der Größe ihres im Verbandsgebiet liegenden Grundbesitzes - sog. „Flächenmaßstab“. Ebenso regelt § 31 Abs. 1 der Satzung des Beklagten in der ursprünglichen Fassung vom 20. September 1967, dass sich die „Beitragspflicht nach dem Verhältnis, in dem die Mitglieder am Verbandsgebiet beteiligt sind (Flächenmaßstab)“ bestimmt. Trotz anderslautender Formulierung („Die Beitragslast aus der Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung ... verteilt sich auf die beitragspflichtigen Mitglieder im Verhältnis der Flächeninhalte der zum Verbandsgebiet gehörenden Grundstücke.“) entspricht dies auch dem § 31 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Beklagten i.d.F. vom 8. April 1998. Auf den Umfang eines etwaigen - tatsächlichen - Vorteils des beitragspflichtigen Grundstückseigentümer kommt es danach in keiner Weise an. Da schließlich Fehler der Beitragserhebung bezüglich des veranlagten Grundbesitzes oder des zugrundegelegten Hektarsatzes (40,-- DM) weder gerügt noch sonst ersichtlich sind, muss die Klage auch insoweit erfolglos bleiben, als es um die Veranlagung des Klägers im Einzelnen geht.

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