Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-29, Aktenzeichen 12 A 10773/02
ECLI:DE:OVGRLP:2002:0829.12A10773.02.0A

Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 11. Februar 2002 – 5 K 405/01.NW – wird der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der Kreisverwaltung S... vom 12. Dezember 2000 insoweit aufgehoben, als dieser den Gebührenbescheid der Kreisverwaltung S.... vom 1. April 1999 – VIII-82/175/26/N1 – über die festgesetzten Gebühren für die Trichinenuntersuchung (2.347,80 DM) hinaus aufgehoben hat.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens haben der Kläger 1/5 und der Beklagte 4/5 zu tragen. Ferner trägt der Kläger 1/5 der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für das Berufungsverfahren. Im Übrigen hat die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 12. September 2000, mit dem der Gebührenbescheid der Kreisverwaltung des Landkreises S. vom 1. April 1999 aufgehoben wurde. In diesem Gebührenbescheid wurden nachträglich aufgrund im Jahre 1999 in Kraft getretener landesrechtlicher Vorschriften Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung (10.721,11 DM) sowie die Trichinenuntersuchung (2.347,80 DM) im Monat November 1995 in Höhe von 19.293,84 DM festgesetzt. Hierauf wurden bereits geleistete Zahlungen in Höhe von 6.224,93 DM angerechnet, so dass noch 13.068,91 DM gefordert wurden. Gleichzeitig wurde ein früherer Gebührenbescheid vom 18. Dezember 1995, der rechtskräftig insoweit aufgehoben worden war, als die Gebührensumme den Betrag der so genannten EG-Pauschalgebühren nach der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG überstiegen hatte (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 11. Februar 1998 -- 3 K 1955/97.NW --), insgesamt aufgehoben.

2

Auf den Widerspruch des Beigeladenen hob der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Bescheid vom 1. April 1999 durch Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2000 auf. Zur Begründung seiner Entscheidung führte der Kreisrechtsausschuss im Wesentlichen aus, dass der angefochtene Gebührenbescheid gegen die Vorschrift des § 7 Satz 2 des Landesgesetzes zur Ausführung fleisch- und geflügelfleischhygienerechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 1998 -- AGFIHG -- verstoße. Danach blieben bestandskräftige Gebührenbescheide wirksam. Für eine Nacherhebung sei kein Raum. Der ursprüngliche Bescheid vom 18. Dezember 1995 sei mit dem Inhalt bestandskräftig geworden, dass (lediglich) Gebühren in Höhe von 6.224,63 DM (EG-Pauschalgebühren) geschuldet würden.

3

Mit seiner hiergegen gerichteten Aufsichtsklage hat der Kläger geltend gemacht, dass der Schutz der Vorschrift des § 7 AGFIHG nicht eingreife. Der Gesetzgeber habe bewusst unterschieden zwischen Gebührenbescheiden auf der Grundlage der früheren landes- oder satzungsrechtlichen Vorschriften und solchen auf der Basis der Richtlinie 85/73/EWG. Die Bestandskraft letzterer Bescheide stehe einer Nacherhebung nicht entgegen. Es sei Sinn der Neufassung des AGFIHG gewesen, diejenigen Gebührenschuldner, die ab dem Jahre 1977 nur zu den EG-Pauschalgebühren veranlagt worden seien, durch die neuen Vorschriften rückwirkend nachveranlagen zu können. Zudem sage die Bestandskraft der ursprünglichen Bescheide nichts darüber aus, ob später zusätzliche Gebühren erhoben werden könnten.

4

Der Kläger hat beantragt,

5

den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei dem Landkreis S. vom 12. Dezember 2000 aufzuheben.

6

Der Beklagte hat beantragt,

7

zu entscheiden wie rechtens.

8

Die Beigeladene, die in erster Instanz keinen Antrag gestellt hat, hält die Bestimmung des § 7 Satz 2 AGFIHG für eindeutig; die Bestandskraft stehe einer Nacherhebung entgegen. Darüber hinaus verstoße die Nacherhebung der Gebühren gegen das gemeinschaftsrechtliche und grundgesetzliche Rückwirkungsverbot.

9

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 11. Februar 2002 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass § 7 AGFIHG auf alle Gebührenbescheide Anwendung finde. Für die von dem Kläger vertretene Unterscheidung lasse sich dem Gesetz nichts entnehmen. § 7 Satz 2 AGFIHG könne auch nicht dadurch umgangen werden, dass die früheren bestandskräftigen Bescheide zwar wirksam blieben, jedoch eine weitere, zusätzliche Gebühr durch neue Gebührenbescheide aufgrund der neuen Landesvorschriften gefordert werde.

10

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren unter Wiederholung und Vertiefung seiner Rechtsauffassung erster Instanz weiter.

11

Der Kläger beantragt,

12

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 11. Februar 2002 -- 5 K 405/01.NW --, den Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses bei der Kreisverwaltung S. vom 12. Dezember 2000 -- KRA-Nr. 201/99 -- aufzuheben.

13

Der Beklagte, der auf die Begründung des angefochtenen Widerspruchsbescheides verweist, beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

15

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und vertieft ihren bisherigen Vortrag. Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass die europarechtlichen Vorschriften in der Bundesrepublik Deutschland nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden seien. Deshalb handele es sich auch bei diesen um "Geltung beanspruchende gebührenrechtliche Regelungen" im Sinne des § 7 Satz 1 AGFIHG.

18

Der Vertreter des öffentlichen Interesses ist dem Verfahren beigetreten. Er hält die Rechtsauffassung des Klägers für zutreffend.

19

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den Schriftsätzen der Beteiligten, den weiteren zu den Gerichtsakten gereichten Unterlagen sowie den Verfahrensakten des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße 3 K 1955/97.NW/12 A 10799/98.OVG und 3 L 1787/99.NW. Sie waren sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

20

Die zulässige Berufung ist zum überwiegenden Teil begründet; im Übrigen war sie zurückzuweisen.

21

Das Verwaltungsgericht hätte der Aufsichtsklage gemäß § 17 AGVwGO insoweit stattgeben müssen, als der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Bescheid vom 1. April 1999 hinsichtlich der Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung aufgehoben hat (1.). Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen, da eine gesonderte Gebühr für die Trichinenuntersuchung mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist und daher von der Beigeladenen nicht hätte erhoben werden dürfen (2.).

22

1. Die mit Bescheid vom 1. April 1999 vorgenommene weitere Erhebung von Gebühren für die Fleisch- und Schlachttieruntersuchung, die ihre Rechtsgrundlage in der Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Landesverordnung über die Gebühren und Auslagen für die Untersuchungen und Hygienekontrollen nach fleisch- und geflügelfleischhygienerechtlichen Vorschriften vom 17. Februar 1999 (GVBl S. 32) -- LVO -- (i.V.m. dem in der Anlage enthaltenen Gebührenverzeichnis) findet, die wiederum auf § 2 des Landesgesetzes zur Ausführung fleisch- und fleischhygienerechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 1998 (GVBl S. 422) -- AGFIHG -- beruht, ist auch mit Blick auf das rückwirkende In-Kraft-Treten gemäß § 10 AGFIHG, § 3 LVO nicht zu beanstanden. Die nachträgliche Gebührenfestsetzung verstößt weder gegen Landesrecht noch gegen Bundes(verfassungs)recht. Sie ist auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar.

23

a) Landesrecht steht der vorliegend in Rede stehenden nachträglichen Gebührenfestsetzung nicht entgegen. Insbesondere greift zugunsten der Beigeladenen nicht die Schutzwirkung des § 7 AGFIHG ein. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift erfasst den vorliegenden Fall nicht. Zwar ist in § 7 Satz 1 AGFIHG u.a. für noch nicht bestandskräftige Gebührenbescheide eine Kostendeckelung bei der Neufestsetzung von Gebühren bestimmt. Diese dürfen nicht höher sein, als dies "eine Berechnung nach den bisher im Zeitpunkt der Vornahme der Amtshandlung für den Vollzug fleisch- und geflügelfleischhygienerechtlicher Vorschriften jeweils Geltung beanspruchenden gebührenrechtlichen Regelungen ergeben würde". Darüber hinaus regelt Satz 2, dass bestandskräftige Gebührenbescheide wirksam bleiben. Dies gilt aber nicht für solche Bescheide, die auf der Grundlage der Richtlinie 85/73/EWG ergangen sind und nur Abgaben in Höhe der dort vorgesehenen EG-Pauschalgebühren festsetzen bzw. in dieser Höhe -- wie hier -- bestandskräftig geworden sind. Das ergibt die Auslegung des § 7 AGFIHG nach dem insofern maßgebenden objektivierten Willen des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut und Sinnzusammenhang der Vorschrift ergibt und durch deren Entstehungsgeschichte bestätigt wird. Danach ist davon auszugehen, dass die Schutzwirkung des § 7 AGFIHG nur auf solche Fälle Anwendung findet, in denen Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung auf der Grundlage des durch das AGFIHG aufgehobenen Landesrechts und des Satzungsrechts der kreisfreien und großen kreisangehörigen Städte gezahlt worden sind. Nur für solche Gebührenbescheide macht die Kostendeckelung in § 7 Satz 1 AGFIHG Sinn. Nur die damit angeforderten Abgaben überstiegen die Höhe der in der einschlägigen Richtlinie vorgesehenen EG-Pauschalgebühren. Dafür spricht auch die Gesetzgebungsgeschichte des Landesgesetzes zur Ausführung fleisch- und fleischhygienerechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 1998. Das Gesetzgebungsvorhaben diente ausschließlich dazu, rückwirkend die Rechtsgrundlage für die Erhebung kostendeckender, d.h. über die EG-Pauschalgebühren hinausgehender Gebühren, zu schaffen (vgl. LT-Drs. 13/3548, S. 1, sowie LT-Drs. 13/3557, S. 7). Insoweit hatte nämlich das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 29. August 1996 (-- BVerwG 3 C 7.95 --, BVerwGE 102, 39) ausgesprochen, dass es über § 24 Abs. 2 Satz 2 FIHG hinaus einer landesrechtlichen rechtssatzmäßigen Festlegung bedürfe, ob von den gemeinschaftsrechtlich vorgegebenen Beträgen für Leistungen im Rahmen der Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie der Hygienekontrolle abgewichen werden solle und ob die gemeinschaftsrechtlich fixierten Voraussetzungen für eine derartige Abweichung gegeben seien. In Rheinland-Pfalz enthielten bis dahin weder die Gebührenregelungen des Landes noch das Satzungsrecht der kreisfreien und kreisangehörigen Städte mit öffentlichen Schlachthäusern einer der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts genügende Regelung oder Ermächtigung, um über die EG-Pauschalgebühren hinausgehende Gebühren erheben zu können. Daraus folgt, dass der Landesgesetzgeber nur diejenigen Gebührenschuldner als schutzbedürftig angesehen hat, die nach dem früheren, als ungültig anzusehenden Recht Gebühren entrichtet hatten, nicht jedoch solche, die bislang lediglich zur Zahlung von Gebühren in Höhe der EG-Pauschalbeträge verpflichtet waren. Insoweit versteht der Gesetzgeber unter den "jeweils Geltung beanspruchenden gebührenrechtlichen Regelungen" im Sinne des § 7 Satz 1 AGFIHG keineswegs diejenigen der Richtlinie 85/73/EWG. Die Wirksamkeit dieser Richtlinie stand zu keinem Zeitpunkt in Frage. Vielmehr hat er in der Gesetzesbegründung zu § 7 AGFIHG den Begriff der "Geltung beanspruchenden gebührenrechtlichen Regelungen" ausdrücklich als solche des Landes- und des Satzungsrechts der kreisfreien oder kreisangehörigen Städte mit öffentlichen Schlachthäusern konkretisiert (vgl. LT-Drs. 13/3757, S. 11).

24

§ 7 Satz 2 AGFIHG ändert an dieser Auslegung nichts. Diese Bestimmung ist nicht für sich, sondern im Zusammenhang mit Satz 1 zu sehen. Sie enthält damit lediglich eine Klarstellung für die bereits bestandskräftig gewordenen Bescheide, mit denen die Kostenträger auf Grundlage von Landes- oder Satzungsrecht über die EG-Pauschalbeträge hinausgehende Gebühren erhoben hatten und die nicht von den jeweiligen Gebührenschuldnern angefochten wurden. Allein dieser wird dem oben näher beschriebenen Regelungszweck des Gesetzgebers gerecht.

25

b) Die landesrechtlichen Regelungen zur Gebührenerhebung durften sich unter den vorliegenden Umständen nach den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts Rückwirkung beimessen (vgl. nur Urteil des Zweiten Senats vom 19. Dezember 1961 -- 2 BvL 6/59 --, BVerfGE 13, 261 <271> sowie Beschluss des Zweiten Senats vom 3. Dezember 1997 -- 2 BvR 882/97 --, BVerfGE 97, 67 <78>); ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG liegt nicht vor. Dies hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 18. Oktober 2001 -- 12 A 10850/01.OVG -- ausgeführt. Selbst wenn man hier von den strengen Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer so genannten echten Rückwirkung ausgeht (im Zeitpunkt des Erlasses der LVO war der Gebührentatbestand bereits erfüllt), war der Normgeber befugt, die insbesondere wegen der Verflechtung des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht unklar gewordene Rechtslage zu bereinigen. Bei Personen und Betrieben, die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen oder Hygienekontrollmaßnahmen veranlassten oder durch sie begünstigt wurden, konnte sich ein schutzwürdiges Vertrauen nicht bilden. So war den betroffenen Personenkreisen -- auch ohne entsprechende Vorbehalte auf den ergangenen Gebührenbescheiden -- bewusst, dass die beim Vollzug der fleischhygienerechtlichen Vorschriften im Rahmen der Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie der Hygienekontrollmaßnahmen vorzunehmenden Amtshandlungen nicht kostendeckend erbracht werden konnten. Schließlich enthielt die ursprüngliche Richtlinie 85/73/EWG bereits ein gemeinschaftsrechtlich fixiertes Kostendeckungsgebot und ein damit einhergehendes Subventionsverbot. Ebenso war aufgrund vielfältiger Kontakte zu den Kostenträgern bekannt, dass in Rheinland-Pfalz bei der Erhebung der gemeinschaftsrechtlich festgelegten durchschnittlichen Pauschalbeträge und Gemeinschaftsgebühren keine Kostendeckung erreicht werden konnte. Von daher erschloss sich, dass die Kostenträger von der gemeinschaftsrechtlich eingeräumten Befugnis Gebrauch machen würden, Gebühren auf den Stand der tatsächlich entstehenden Kosten anzuheben.

26

Dass der ursprüngliche Gebührenbescheid vom 18. Dezember 1995 in der über die EG-Pauschalgebühren hinausgehenden Höhe rechtskräftig aufgehoben wurde, ändert an dieser Bewertung nichts. Die Beigeladene musste auch insoweit davon ausgehen, dass die Kostenträger eine kostendeckende Gebührenerhebung nach wie vor anstrebten und sich dies durch eine landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage auch ohne weiteres in die Tat umsetzen lassen würde.

27

c) Schließlich steht auch Gemeinschaftsrecht einer Rückwirkung nicht entgegen. Insoweit gelten dieselben Grundsätze wie im nationalen Recht. Eine Rückwirkung ist danach statthaft, wenn ein berechtigtes Vertrauen der Betroffenen -- wie hier -- nicht schutzwürdig ist (vgl. die sog. Racke-Formel des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften im Urteil vom 25. Januar 1979, Slg. 1979, 86 Tz. 20). Daran ändert auch die verspätete (ordnungsgemäße) Umsetzung des Art. 4 Abs. 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 96/43/EG durch die Bundesrepublik Deutschland nichts. Europäisches Gemeinschaftsrecht gebietet insofern lediglich, dass ein Mitgliedstaat bei rückwirkender Inkraftsetzung von Durchführungsmaßnahmen alle Rechte aus der Richtlinie beachtet, die für den einzelnen mit dem Ablauf der Umsetzungsfrist entstanden sind (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 8. März 1988, Rs. 80/87 <Menkutos-Demirci>, Slg. I 1988, 1601). Vor dem Hintergrund, dass es den Mitgliedstaaten ausdrücklich gestattet ist, Gebühren zu erheben, die an die tatsächlichen Kosten anknüpfen, sind Rechte der Beigeladenen aus der Richtlinie 85/73/EWG in Verbindung mit der Richtlinie 96/43/EG hier jedoch nicht verletzt. In diesem Sinne hat auch der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in seinem Urteil vom 9. September 1999 (Rs. C-374/97 <Feyrer>) festgestellt, dass sich ein Einzelner im Falle der nicht fristgemäßen Umsetzung einer Richtlinie (einschlägig war die Richtlinie 85/73/EWG) der Erhebung von höheren Gebühren als den festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich entstandenen Kosten nicht übersteigen. Die demgegenüber von der Beigeladenen unter Hinweis auf Zuleeg (Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Bereich, Köln/Berlin/Bonn/München, 1969) vertretene Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Insoweit berücksichtigt die Beigeladene nicht, dass in der hier einschlägigen Richtlinie die Möglichkeit der kostendeckenden Gebührenerhebung bereits vorgesehen war. Ein Anreiz zu einem Verstoß gegen ein gemeinschaftsrechtliches Gebot im Vertrauen auf eine spätere Rechtfertigung konnte daher nicht entstehen. Vor diesem Hintergrund war auch der Anregung der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung nicht weiter nachzugehen, ein Vorabentscheidungsverfahren bei dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften einzuleiten (vgl. bereits Urteil des Senats vom 20. September 2001 -- 12 A 10808/01.OVG; bestätigt durch Beschluss des BVerwG vom 31. Juli 2002 -- BVerwG 3 B 145.01 --).

28

2. Im Ergebnis zu Recht hat der Kreisrechtsausschuss dem Widerspruch aber insoweit stattgegeben, als mit dem von der Beigeladenen angefochtenen Bescheid auch Gebühren für die Untersuchung auf Trichinen angefordert worden sind. Hierfür mangelte es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Die in der LVO vorgesehenen spezifischen Gebühren für die Untersuchung auf Trichinen sind mit Gemeinschaftsrecht unvereinbar. Dies hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft durch Urteil vom 30. Mai 2002 in den Rechtssachen C -- 284/00 und C -- 288/00 -- "Stratmann" -- entschieden. Der Europäische Gerichtshof ist für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts der gesetzliche Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1986 -- 2 BvR 197/83 --); seine Entscheidung ist deshalb für den Senat maßgeblich und verbindlich.

29

Der Europäische Gerichtshof hat ausgesprochen, dass jede von einem Mitgliedsstaat beschlossene Erhöhung den Pauschalbetrag der Gemeinschaftsgebühr selbst betreffen und als dessen Anhebung erfolgen muss und dass eine spezifische über die Gemeinschaftsgebühren hinausgehende Gebühr sämtliche tatsächlich entstandene Kosten abdecken muss (aaO, Teilziffer 56). Weiter hat der Europäische Gerichtshof ausgeführt, dass zu den durch eine solche erhöhte Gebühr zu deckenden Kosten auch die Aufwendungen für die Trichinenschau gehören.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Kostenquote entspricht dem Unterliegen des Klägers in Bezug auf die Gebühren für die Trichinenuntersuchung. Der nach § 162 Abs. 3 VwGO maßgebenden Billigkeit entspricht es, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Berufungsverfahren dem Kläger aufzuerlegen. Insoweit hat die Beigeladene durch ihre Antragstellung -- anders als im Verfahren erster Instanz -- ein eigenes Kostenrisiko übernommen.

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Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

32

Die Revision wird nicht zugelassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.