Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-12-16, Aktenzeichen 15 B 2455/03
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1216.15B2455.03.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den
Antrag,

3

der Antragsgegnerin im Wege des einstweiligen
Rechtsschutzes aufzugeben, folgende Äußerungen
zu unterlassen:

4

"Die H. Bezirksvorsteherin ruft die Bürger
auf, das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen."
(Äußerung Nr. 1)

5

"Wer hier unterschreibt, zementiert einen
unhaltbaren Zustand. Das ist keine Initiative für,
sondern gegen C. H. ." (Äußerung Nr. 2)

6

"Abgesehen von der optischen Scheußlichkeit ist
die Zahl an Stellplätzen nur unter Inkaufnahme einer
großen Verkehrsgefährdung machbar." (Äußerung
Nr. 3)

7

"Wenn das Bürgerbegehren kommt, herrscht
Stillstand in H. . Dann ist der Platz im Eimer."
(Äußerung Nr. 4)

8

"Ich werde dann die Namen derer nennen, die für
den Stillstand verantwortlich sind." (Äußerung Nr.
5),

9

zu Recht abgelehnt. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet. Die Antragsteller
haben keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - i.V.m. § 920 Abs. 2 der Zivilprozessordnung).
Der in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgende Anordnungsanspruch, um dessen
Sicherung es im vorliegenden Verfahren geht, ist ein öffentlich-rechtlicher
Unterlassungsanspruch, der auf Unterlassen der im Antrag genannten Äußerungen
gerichtet ist. Der Anspruch setzt voraus, dass durch eine drohende Wiederholung der
beanstandeten, der Antragsgegnerin zuzurechnenden Äußerungen der
Bezirksvorsteherin C. -C. H. als hoheitliche Eingriffe in ein subjektives Recht
der Antragsteller ein rechtswidriger Zustand geschaffen würde. Diese
Voraussetzungen liegen nicht vor, weil die beanstandeten Äußerungen rechtmäßig
sind und daher kein rechtswidriger Zustand einzutreten droht.

10

Die beanstandeten Äußerungen stellen jeweils eine hoheitliche Handlung dar.
Die Bezirksvorsteherin der Bezirksvertretung C. -C. H. hat sich in ihrer
Funktion als städtisches Organ (vgl. § 36 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW -) und somit hoheitlich geäußert.

11

Vgl. dazu, dass es für die Einstufung einer
Äußerung als hoheitlich darauf ankommt, ob sie von
einem Hoheitsträger in amtlicher Eigenschaft
gemacht wird, BVerwG, Urteil vom 14. April 1988 - 3
C 65.85 -, NJW 1989, 412 (413); Urteil vom 17.
Januar 1980 - 7 C 42.78 -, BVerwGE 59, 319
(325).

12

Das gilt einerseits für die Äußerungen, die in den von den Antragstellern
eingereichten Presseartikeln über eine Pressemitteilung bzw. ein Interview der
Bezirksvorsteherin enthalten sind. Dort äußerte sie sich nicht etwa als Parteimitglied,
sondern als Bezirksvorsteherin. Soweit sich die Antragsteller auch auf ein Flugblatt
stützen (offener Brief an die Bürgerinnen und Bürger von C. H. ), sind die dort
enthaltenen Äußerungen von der Bezirksvorssteherin allerdings erkennbar nicht in
ihrer amtlichen Eigenschaft getätigt worden. Sie ist als eine der Unterzeichner
lediglich mit ihrem Namen ohne Amtsbezeichnung aufgeführt, und im Kopf des
Flugblatts wird für ein Informationsgespräch mit Vertretern der Parteien zum Thema
der Umgestaltung des N. platz geworben. Jedoch kommt es darauf für den
geltend gemachten Anspruch nicht an, da die insoweit beanstandete Äußerung
(nämlich das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen) auch in den genannten
Zeitungsartikeln sowie in einer Presseerklärung der Stadt C. vom 16. Oktober 2003
enthalten ist.

13

Diese hoheitlichen Äußerungen sind auch grundsätzlich geeignet, in ein Recht
der Antragsteller einzugreifen, nämlich das Recht der Antragsteller auf gesetzliche
Durchführung eines Bürgerbegehrens (§ 26 Abs. 1 und 9 Satz 1 GO NRW). Die
Gemeindeordnung gewährt in diesen Vorschriften den Bürgern eines Stadtbezirks
das Recht zu beantragen, anstelle der Bezirksvertretung über eine Angelegenheit,
für welche die Bezirksvertretung zuständig ist, zu entscheiden. In dieses Recht kann
sowohl unmittelbar durch Anordnung und Zwang gegenüber den Teilnehmern an
einem Bürgerbegehren eingegriffen werden als auch, was hier allein in Betracht
kommt, mittelbar durch nicht imperative Einwirkungen auf die Bürger, ihr Recht, das
Bürgerbegehren zu unterzeichnen und damit einen Bürgerentscheid zu beantragen,
in bestimmter Weise auszuüben.

14

Inhaber des geltend gemachten Unterlassungsanspruchs zur Wahrung des
Rechts auf gesetzliche Durchführung eines Bürgerbegehrens wären, wenn er
bestünde, wie bei allen Rechten hinsichtlich eines Bürgerbegehrens die Antragsteller
als Vertreter des Bürgerbegehrens.

15

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001
- 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002, 110 (111); Urteil vom
9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, 785.

16

Jedoch besteht der Unterlassungsanspruch nicht, weil die inkriminierten
Äußerungen keinen rechtswidrigen Eingriff in das Recht auf gesetzliche
Durchführung eines Bürgerbegehrens darstellen. Die Bezirksvorsteherin des
Stadtbezirks C. -C. H. war zu den beanstandeten Äußerungen berechtigt.

17

Die Bezirksvorsteherin unterliegt bei ihren Äußerungen entgegen der Auffassung
der Antragsteller keinem Neutralitätsgebot wie bei Wahlen. Allerdings gebieten bei
der Wahl als Grundakt demokratischer Legitimation die Wahlrechtsgrundsätze der
Wahlfreiheit und Wahlgleichheit in der besonderen Form der Chancengleichheit,
dass staatliche Stellen nicht in mehr als nur unerheblichem Maße parteiergreifend
auf die Bildung des Wählerwillens einwirken, sie insofern also einem
Neutralitätsgebot unterliegen.

18

Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 2001 - 2 BvF
1/00 -, NJW 2001, 1048 (1050 f.); Urteil vom 2. März
1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 (138 ff.);
BVerwG, Urteil vom 8. April 2003 - 8 C 14.02 -, DVBl.
2003, 943 (946); Beschluss vom 19. April 2001 - 8 B
33.01 -, NVwZ 2001, 928 (929); OVG NRW, Urteil
vom 18. März 1997 - 15 A 6240/96 -, NWVBl. 1997,
395.

19

Hier geht es jedoch nicht um diesen Grundakt demokratischer Legitimation,
sondern um die Entscheidung einer konkreten Sachfrage im Wege direkter
Demokratie, und zwar in der besonderen Form eines kassatorischen
Bürgerbegehrens, das begrifflich voraussetzt, dass die - vollständige oder teilweise -
Beseitigung eines Rats- bzw. Bezirksvertretungsbeschlusses durch Aufhebung oder
Änderung erstrebt wird.

20

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15
A 203/02 -, NWVBl. 2003, 312 (313).

21

Daraus ergibt sich, dass die Organe der Gemeinde - wie auch sonst bei der
gemeindlichen Willensbildung im Verfahren des Rats- bzw.
Bezirksvertretungsbeschlusses - nicht zur Neutralität verpflichtet sind, sondern sogar
im Gegenteil gehalten sein können, öffentlich zu dem Sachbegehren wertend
Stellung zu nehmen. Im repräsentativ-demokratischen Verfahren der gemeindlichen
Willensbildung sind Organe oder Organteile der Antragsgegnerin in vielfältiger Form
beteiligt, u.a. dadurch, dass der Bürgermeister die Beschlüsse des Rates und der
Bezirksvertretung vorbereitet, insbesondere auch durch Beschlussempfehlungen (§
62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW). Die Mitglieder des Rates und der Bezirksvertretungen,
aber auch der Bürgermeister (vgl. §§ 36 Abs. 7 Satz 1 2. Halbsatz, 69 Abs. 1 Satz 2
GO NRW) können sich durch Debattenbeiträge an der Beratung beteiligen. Bei
einem kassatorischen Bürgerbegehren - wie hier - hat sogar schon eine
Willensbildung der Gemeinde im repräsentativ-demokratischen Wege stattgefunden.
Hier repräsentiert die Bezirksvorsteherin als Vorsitzender der Bezirksvertretung (§ 36
Abs. 2 Satz 2 GO NRW) die Bezirksvertretung, die den angegriffenen Beschluss
gefasst hat. Sie hat alles Erforderliche zu veranlassen, um die Durchführung des
Beschlusses der Bezirksvertretung durch den Bürgermeister (§ 62 Abs. 2 GO NRW)
zu ermöglichen. Darüber hinaus sieht auch das Recht des Bürgerbegehrens selbst
vor, dass Gemeindeorgane inhaltlich zu dem Bürgerbegehren Stellung nehmen
können: Gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW ist ein Bürgerentscheid nur
durchzuführen, wenn der Rat dem zulässigen Bürgerbegehren nicht entspricht.
Spätestens in diesem Stadium sieht also das Gesetz die regelmäßige inhaltliche
Befassung von Gemeindeorganen mit dem sachlichen Ziel des Bürgerbegehrens in
öffentlicher Sitzung (§ 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) vor und damit auch einen
Beschlussvorschlag des Bürgermeisters in Vorbereitung des Beschlusses.

22

Wird statt des gewöhnlichen Verfahrens der gemeindlichen Willensbildung der
Weg des Bürgerentscheids gewählt, der einen Rats- oder
Bezirksvertretungsbeschluss ersetzen soll, so folgt daraus nicht die Verpflichtung der
Gemeindeorgane, sich nunmehr aus der gemeindlichen Willensbildung
herauszuhalten und Neutralität zu üben. Dementsprechend haben die an einem
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid teilnehmenden Bürger ebenso wenig einen
Anspruch auf Neutralität der Gemeindeorgane wie es die Rats- bzw.
Bezirksvertretungsmitglieder im repräsentativ-demokratischen Verfahren haben.

23

Ebenso ein Neutralitätsverbot verneinend für
Volksbegehren und Volksentscheid: BayVerfGH,
Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf. 89, 92 - III -
92 -, NVwZ-RR 1994, 529 (530 f.); Oebbecke, Die
rechtlichen Grenzen amtlicher Einflussnahme auf
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, BayVBl.
1998, 641 (644 f.); kritisch Morlok/Voss, Grenzen der
staatlichen Informationstätigkeit bei
Volksentscheiden, BayVBl. 1995, 513 (516 ff.); a.A.
wohl BayVGH, Beschluss vom 10. Januar 2000 - 4
ZE 99.3678 -, NVwZ-RR 2000, 454; Hofmann,
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der
kommunalen Praxis, VR 1997, 156 (162).

24

Schranken für die hier in Rede stehenden Äußerungen ergeben sich auch nicht
aus den Grundsätzen über mittelbare Grundrechtseingriffe durch nicht imperatives
staatliches Handeln.

25

Vgl. zu diesen im Einzelnen umstrittenen
Schranken: BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1
BvR 558/91 u.a. -, NJW 2002, 2621 (2622 ff.);
BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 21.90 -,
NJW 1992, 2496 (2498 f.); Murswiek, Staatliche
Warnungen, Wertungen, Kritik als
Grundrechtseingriffe, DVBl. 1997, 1021 ff.; Brohm,
Rechtsstaatliche Vorgaben für informelles
Verwaltungshandeln, DVBl. 1994, 133 (134 ff.); Di
Fabio, Grundrechte im präzeptoralen Staat am
Beispiel hoheitlicher Informationstätigkeit, JZ 1993,
689 ff., Heintzen, Staatliche Warnungen als
Grundrechtsproblem, VerwArch. 1990 (Bd. 81),
532 ff.

26

Denn hier geht es nicht um den Schutz eines grundrechtlichen Freiheitsraums
vor staatlichen Eingriffen, sondern um den Schutz der einfach gesetzlichen
Gewährleistung der unmittelbaren Beteiligung der Bürger an der gemeindlichen
Willensbildung.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1997 - 2 BvR
389/94, BVerfGE 96, 231 (239 ff.) zur fehlenden
grundrechtlichen Betroffenheit der Gesamtheit der
Unterzeichner eines Volksbegehrens bei einem
Verstoß gegen ein vermeintliches Recht auf
Chancengleichheit bei der Durchführung eines
Volksentscheids.

28

Die Grenzen des Äußerungsrechts der Antragsgegnerin durch die
Bezirksvorsteherin des Bezirks C. -C. H. zu dem Bürgerbegehren der
Antragsteller ergeben sich vielmehr aus den Kompetenznormen für die sich
äußernden Gemeindeorgane, den fachgesetzlichen Normen des betroffenen
Rechtskreises, hier des Rechtes des Bürgerbegehrens, und den allgemein das
hoheitliche Handeln bestimmenden Rechtsnormen, insbesondere dem
Rechtsstaatsprinzip, hier in Form des Sachlichkeitsgebots: Das Bürgerbegehren
gewährleistet eine Mitwirkung der Bürger an der gemeindlichen Willensbildung neben
der ansonsten vorgesehenen gemeindlichen Willensbildung durch Rats- bzw.
Bezirksvertretungsbeschluss. Wenn Gemeindeorgane sich zu einem Bürgerbegehren
in amtlicher Eigenschaft äußern, ist erstens - wie für jedes amtliche Handeln -
erforderlich, dass sich das jeweilige Gemeindeorgan im Rahmen seiner
kommunalverfassungsrechtlichen Kompetenzen bewegt, zweitens dass die dem
Bürgerbegehren als Ausdruck unmittelbarer Demokratie zukommende
Teilnahmefreiheit gewahrt bleibt, und drittens dass die allgemein hoheitliches
Handeln bestimmenden Gebote der Wahrhaftigkeit und Sachlichkeit als Ausfluss des
Rechtsstaatsprinzip beachtet werden.

29

Gemessen an diesen Maßstäben verletzen die beanstandeten Äußerungen der
Bezirksvorsteherin C. -C. H. das Recht der Antragsteller auf gesetzliche
Durchführung eines Bürgerbegehrens nicht. Die Kompetenz der Bezirksvorsteherin
zur Abgabe der beanstandeten Äußerungen ergibt sich aus den §§ 36 und 37 GO
NRW. Nach diesen Vorschriften werden Bezirksvertretungen mit näher bestimmten
Kompetenzen eingerichtet, deren Vorsitzender der Bezirksvorsteher ist. Zu den
Aufgaben eines Vorsitzenden der Bezirksvertretung gehört es jedenfalls, Beschlüsse
der Bezirksvertretung, hier den Beschluss vom 17. September 2003 über die
Umgestaltung des N. platz , in der Öffentlichkeit zu vertreten und zu verteidigen,
hier gegenüber dem Bürgerbegehren der Antragsteller, die eine Änderung des
genannten Beschlusses erreichen wollen.

30

Durch die beanstandeten Äußerungen wird die Freiheit zur Teilnahme am
Bürgerbegehern mittels Unterzeichnung nicht verletzt. Mit dem Unterzeichnungs- und
späteren Abstimmungsverfahren "Bürgerbegehren und Bürgerentscheid" üben die
Bürger im Wege unmittelbarer Demokratie Staatsgewalt aus (Art. 20 Abs. 2 des
Grundgesetzes). Ungeachtet der obigen Feststellung, dass es bei Bürgerbegehren
im Gegensatz zur Wahl ein Neutralitätsgebot nicht gibt,

31

vgl. zur Unterscheidung von Wahl- und
Abstimmungsrechtsgrundsätzen: Sachs,
Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 20 Rn. 18, 34; insoweit
nicht näher unterscheidend aber BVerfG, Beschluss
vom 17. November 1994 - 2 BvB 1/93 -, BVerfGE 91,
262, 267); zu Abstimmungen im Rahmen von
Volksentscheiden über die Neugliederung des
Bundesgebietes Beschluss vom 2. April 1974 - 2 BvP
1,2/71 -, BVerfGE 37, 84 (90 f.),

handelt es sich beim Bürgerbegehren und Bürgerentscheid jedoch um ein
Abstimmungsverfahren zur staatlichen Willensbildung, das demokratische
Legitimation nur verleihen kann, wenn es frei ist.

32

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 1994
- 2 BvB 1/93 -, BVerfGE 91, 262 (267).

33

Das bedeutet - insofern nicht anders als beim Grundsatz der Wahlfreiheit -, dass
jeder am Bürgerbegehren und Bürgerentscheid teilnehmende Bürger sein
Unterschrifts- und Abstimmungsrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige
Beeinflussung von außen ausüben kann. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen
Prozess der Meinungsbildung gewinnen können.

34

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. April 1984 - 2
BvC 2/83 -, BVerfGE 66, 369 (380); allgemein zum
Grundsatz der Wahlfreiheit: Schreiber, Handbuch
des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 5. Aufl.,
§ 1 BWahlG, Rn. 13 ff.

35

Gegen die so verstandene Unterzeichnungsfreiheit verstoßen die Äußerungen
Nr. 1 bis 4 nicht, weil mit ihnen lediglich zu einem bestimmten, nämlich ablehnenden
Beteiligungsverhalten bezüglich des Bürgerbegehrens aufgerufen und eine
Bewertung des Sachanliegens des Bürgerbegehrens vorgenommen wird.
Demgegenüber könnte die Äußerung Nr. 5 geeignet sein, die
Unterzeichnungsfreiheit zu beeinträchtigen, wenn die Ankündigung der
Bezirksvorsteherin, sie werde dann (nämlich wenn das Bürgerbegehren kommt) die
Namen derer nennen, die für den Stillstand verantwortlich seien, dahin zu verstehen
wäre, es würden die Namen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens von der
Bezirksvorsteherin gleichsam mit Prangerwirkung veröffentlicht. Darin läge ein
Zwang gegenüber potenziellen Unterzeichnern des Bürgerbegehrens, der in
unzulässiger Weise deren Unterzeichnungsfreiheit einschränkte. Indes ist die
Äußerung nicht in diesem Sinne zu verstehen. Dies verdeutlicht bereits der
Zusammenhang, in dem sie gefallen ist. Mit ihr kündigt die Bezirksvorsteherin
Konsequenzen für den Fall an, dass das von ihr negativ bewertete Bürgerbegehren
sein Ziel erreicht. Es ist daher naheliegend, dass diese Konsequenzen die Urheber
des Bürgerbegehrens treffen sollen. Demgegenüber liegt es fern, in der Äußerung
eine Drohung dahingehend zu sehen, jeder einzelne der über 2000 notwendigen
Unterzeichner des Bürgerbegehrens werde als Verantwortlicher öffentlich benannt.
Zumindest nach der erstinstanzlichen Klarstellung im Schriftsatz vom 12. November
2003 durch die Verfahrensbevollmächtigten der Bezirksvorsteherin, dass mit der
genannten Äußerung nur die Initiatoren des Bürgerbegehrens gemeint seien, gibt es
keinen Grund, noch eine auf die Bürger ausgeübte unzulässige Zwangswirkung
durch die Äußerung anzunehmen.

36

Über diese die Unterzeichnungsfreiheit betreffenden Schranken hinaus haben
sich amtliche Äußerungen an den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches
Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des
Verhältnismäßigkeitsprinzips (auch außerhalb des grundrechtlichen Bereichs) zu
orientieren.

37

Vgl. zu den rechtsstaatlichen Anforderungen
einer staatlichen Äußerung: BVerfG (1. Kammer des
Ersten Senats), Beschluss vom 15. August 1989
- 1 BvR 881/89 -, NJW 1989, 3269 (3270); BVerwG,
Beschluss vom 13. März 1991 - 7 B 99/90 -, NJW
1991, 1770 (1771); Urteil vom 23. Mai 1989 - 7 C
2.87 -, BVerwGE 82, 76 (83); OVG NRW, Urteil vom
22. Mai 1990 - 5 A 2694/88 -, NVwZ 1991, 176 (178);
s. auch zu den Anforderungen an die Begründung
eines Bürgerbegehrens: OVG NRW, Urteil vom 23.
April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961.

38

Dies bedeutet als Sachlichkeitsgebot zusammengefasst, dass mitgeteilte
Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden müssen und Werturteile nicht auf
sachfremden Erwägungen beruhen und den sachlich gebotenen Rahmen nicht
überschreiten dürfen sowie auf einem im Wesentlichen zutreffenden und zumindest
sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen. Außerdem
dürfen die Äußerungen im Hinblick auf das mit der Äußerung verfolgte sachliche Ziel
im Verhältnis zur Unterzeichnungsfreiheit der Bürger nicht unverhältnismäßig sein.

39

Diesen Anforderungen genügen die beanstandeten Äußerungen: Äußerung 1
beinhaltet die zusammenfassende Empfehlung an die Bürger, sich nicht am
Bürgerbegehren zu beteiligen. Eine solche Empfehlung entspricht ohne weiteres den
genannten Anforderungen. Die Äußerungen 2 bis 4 stellen Bewertungen des vom
Bürgerbegehren erstrebten Ziels dar, deren sachliche Unvertretbarkeit von den
Antragstellern weder substantiiert behauptet noch für den Senat erkennbar ist. Auch
stellen sie sich trotz der Deutlichkeit der Worte (unhaltbarer Zustand, optische
Scheußlichkeit, Platz im Eimer) nicht als unverhältnismäßige Einwirkung auf die
Bürger dar. Letzteres trifft auch auf die Äußerung 5 zu, wenn man sie, wie hier
geboten, auf die Namhaftmachung der politischen Verantwortlichkeit der Vertreter
des Bürgerbegehrens bezieht.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Streitwertentscheidung ergibt sich aus §§ 14 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 des
Gerichtskostengesetzes. Angesichts des Umstandes, dass ein
Hauptsacherechtsschutz bis zur Beendigung des Bürgerbegehrens nicht zu
erreichen sein wird und somit über den begehrten Schutz im einstweiligen
Rechtsschutzverfahren endgültig entschieden wird, ist es gerechtfertigt, den vollen
Auffangstreitwert zu Grunde zu legen.

41

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.