Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-17, Aktenzeichen 13 K 9196/03
ECLI:DE:VGD:2006:0217.13K9196.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Gewährung zusätzlicher Reisekostenvergütung für
die Jahre 1998 bis 2001 im Hinblick auf die Fahrten des Klägers zwischen seinem
Wohnort und seinen verschiedenen Einsatzorten.

3

Der Kläger steht als Zollbetriebsinspektor im Dienst der Beklagten. Ab November
1996 war er als Vollziehungsbeamter in der Stadt X tätig. Ab Februar 2000 war er
darüber hinaus auch in X1 tätig. Stammdienststelle des Klägers war das
Hauptzollamt in E. Der Kläger war in dieser Zeit in L wohnhaft.

4

Im Hinblick auf die Tätigkeit des Klägers in X erkannte die Beklagte mit
Verfügung vom 7. November 1996 an, dass der Kläger als Vollziehungsbeamter für
die mit diesem Dienstposten unmittelbar verbundene Reisetätigkeit das in seinem
Privateigentum stehende Kraftfahrzeug im überwiegenden dienstlichen Interesse
hält. Ferner bestimmte die Beklagte durch Verfügung vom 19. November 1996 X als
reisekostenrechtlichen Dienstort des Klägers. Zugleich legte sie als Bezugspunkt für
die Abrechnung der Reisekosten des Klägers das Dienstgebäude des
Hauptzollamtes in X fest.

5

Mit Verfügung vom 28. Februar 1997 erließ die Beklagte gegenüber dem Kläger
ferner folgende Anordnung: „Dienstreisen von Beamten, die nicht im Einzugsgebiet
des Dienstortes wohnen, sind grundsätzlich am reisekostenrechtlichen Dienstort zu
beginnen und zu beenden, wenn der Antritt einer Dienstreise an der Wohnung zu
einer unwirtschaftlicheren Dienstreisegestaltung führt. Wird die Dienstreise an der
Wohnung begonnen bzw. beendet, kann bei der Kostenerstattung nur die
Wegstrecke vom/bis zum reisekostenrechtlichen Dienstort berücksichtigt werden
(u.U. fiktiv)."

6

Im Hinblick auf die Tätigkeiten des Klägers auch in X1 legte die Beklagte mit
Verfügung vom 21. Februar 2000 als Bezugspunkt für die reisekostenrechtliche
Abrechnung nunmehr die Autobahnabfahrt A 00 X-W auf die O Straße fest.
Schließlich wurde dem Kläger ab November 2001 für seine Außendiensttätigkeit ein
Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung gestellt.

7

In dem in Rede stehenden Zeitraum von 1998 bis 2001 rechnete der Kläger
seine Dienstreisen dergestalt ab, dass er jeweils die Strecke ab dem festgesetzten
Abrechnungsbezugspunkt bis zum jeweiligen Einsatzort bzw. von dem Einsatzort bis
zum Abrechnungsbezugspunkt in Ansatz brachte. Tatsächlich fuhr der Kläger seinen
ersten täglichen Einsatzort aber jeweils von seiner Wohnung aus an. Von seinem
letzten täglichen Einsatzort kehrte er dann auch in seine Wohnung zurück. Das
Hauptzollamt in E suchte der Kläger etwa einmal wöchentlich auf.

8

Nachdem der Kläger davon Kenntnis erlangt hatte, dass bei anderen
Vollziehungsbeamten, namentlich im Zuständigkeitsbereich des Hauptzollamtes L1,
auch die Wegstrecken zwischen der Wohnung und dem jeweiligen Einsatzort
abgerechnet worden waren, beantragte er mit Schreiben vom 29. November 2002,
eingegangen am 27. Dezember 2002, seine Reisekosten für die Jahre 1998 bis 2001
rückwirkend neu zu berechnen. Die Neuberechnung sollte dahingehend erfolgen,
dass die Aufwendungen für die Fahrten zwischen dem Wohnort und dem ersten bzw.
letzten Einsatzort als Reisekosten anerkannt werden.

9

Die Oberfinanzdirektion L1 verfügte unter dem 4. Februar 2003 gegenüber den
Hauptzollämtern im Hinblick auf die Abrechnung der Reisekostenvergütung von
Mitarbeitern im Außendienst, dass Bedienstete ohne Anwesenheitspflicht an der
Dienststelle (Vollziehungsbeamte/ Außenprüfer) ihre Dienstreisen jeweils an der
Wohnung beginnen und beenden, es sei denn, die Dienststelle werde aufgesucht. Im
Falle von Dienstgängen könnten höchstens die Fahrkosten von der Dienststelle bis
zu der Stelle, an der das Dienstgeschäft zu erledigen sei, und zurück erstattet
werden, wenn der Bedienstete außerhalb des Dienstortes wohne, an dem das
Dienstgeschäft zu verrichten sei. Künftig sollten Dienstreisen und Dienstgänge nach
diesen Kriterien abgerechnet werden. Soweit bisher anders verfahren worden sei,
verbleibe es dabei für die zurückliegende Zeit.

10

Mit weiterer Verfügung vom 5. Februar 2003 wies die Oberfinanzdirektion L1 die
Hauptzollämter darauf hin, dass Dienstort die politische Gemeinde sei, in der die
Behörde oder ständige Dienststelle, bei der der Beschäftigte regelmäßig beschäftigt
sei, ihren Sitz habe. Die Bestimmung eines vom Ort dieser Dienststelle
abweichenden reisekostenrechtlichen Dienstortes sei nur dann sinnvoll, wenn der
Bedienstete an diesem Ort längere Zeit hindurch ständig oder überwiegend Dienst
leisten müsse und ihm dort ein Arbeitszimmer zur Verfügung stehe.

11

Mit Bescheid vom 14. Februar 2003 teilte die Beklagte dem Kläger unter
Bezugnahme auf sein Schreiben vom 29. November 2002 mit, dass die einheitliche
Verfahrensweise für künftige Abrechnungen der Reisekostenvergütung von
Außendienstmitarbeitern im Oberfinanzbezirk L1 durch Verfügung vom 5. Februar
2003 (richtig: 4. Februar 2003) geregelt worden sei. Zurückliegende Zeiträume
blieben hiervon unberührt.

12

Am 7. November 2003 legte der Kläger gegen die Ablehnung seines Antrags
Widerspruch ein. Diesen wies die Oberfinanzdirektion L1 mit Widerspruchsbescheid
vom 12. Dezember 2003 als unbegründet ab. Hiergegen hat der Kläger am 23.
Dezember 2003 Klage erhoben.

13

Zur Begründung macht er geltend, nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts sei Dienstort grundsätzlich die politische Gemeinde, in
der die Behörde oder die Dienststelle ihren Sitz habe. Dieser status- und
organisationsrechtliche Begriff des Dienstortes entspreche aber nur insoweit dem
Sinn und Zweck der reisekostenrechtlichen Regelungen, als der Beamte an diesem
Ort überwiegend seine dienstlichen Aufgaben wahrnehme, dort also der tatsächliche
Mittelpunkt seiner Dienstausübung liege. Deshalb sei der Begriff des Dienstortes um
eine funktionelle Auslegung zu ergänzen. Dienstort sei der ständige
Beschäftigungsort, wenn dieser vom Ort der Planstellenbehörde abweiche und
dadurch jeglicher tatsächlicher Bezug zur Behörde verloren gehe. Dies gelte
insbesondere, wenn für den Beamten dort keine Anwesenheitspflicht bestehe oder er
dort keine Dienstpflichten zu erfüllen habe.

14

Er, der Kläger, habe nahezu jeden direkten Bezug zur Dienststelle in E verloren.
Er erbringe seine Arbeit grundsätzlich außerhalb des Dienstgebäudes, entweder in
seiner Wohnung oder bei den Vollstreckungsschuldnern vor Ort. Er müsse nur
einmal pro Woche die Dienststelle aufsuchen und habe dort kein eigenes
Dienstzimmer.

15

Die Bestimmung von X als reisekostenrechtlichem Dienstort sei rechtswidrig
gewesen, ebenso die entsprechende Festlegung eines Bezugspunktes für die
Abrechnung der Reisekosten. Zentraler Punkt der Dienstausübung sei seine
Wohnung; diese sei deshalb auch sein reisekostenrechtlicher Dienstort. Die
Bewertung der Dienstortbestimmung als rechtswidrig entspreche auch der
Rechtsauffassung der Oberfinanzdirektion. Nach deren Verfügung vom 5. Februar
2003 setze die Bestimmung eines reisekostenrechtlichen Dienstortes nämlich
voraus, dass der Beamte dort ständig oder jedenfalls überwiegend Dienst leiste und
dass ihm dort ein Arbeitszimmer zu Verfügung stehe. Dies treffe auf X nicht zu, wohl
aber in Bezug auf seine Wohnung. Er habe auch nicht etwa das Gebäude des
Hauptzollamtes in X regelmäßig aufgesucht.

16

Auch wenn reisekostenrechtlich der Sparsamkeitsgrundsatz für die Bestimmung
von Ausgangs- und Endpunkt einer Dienstreise maßgeblich sei, werde dieser doch
durch das Gebot der Rücksichtnahme auf den Dienstreisenden und dessen
persönliche Belange begrenzt. Die finanziellen und persönlichen Belastungen für den
Bediensteten müssten in einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden
Kostenersparnis stehen. Nach diesen Maßstäben habe er seine Dienstreisen ab
seinem Wohnort abrechnen dürfen. Dies entspreche auch der jetzigen geänderten
Praxis der Oberfinanzdirektion. Der Ausschluss zurückliegender Zeiträume von
dieser Änderung sei unzulässig.

17

Die entsprechenden Schreiben seien als innerdienstliche Weisungen zu
qualifizieren; demgemäß unterliege ihre Rechtmäßigkeit der gerichtlichen
Überprüfung. Es handele sich insoweit nicht um Verwaltungsakte. Für ihn, den
Kläger, sei es nicht ersichtlich gewesen, dass die Regelungen Außenwirkung hätten
entfalten können. Dementsprechend habe er auch nicht erkennen können, dass die
entsprechenden Vorgaben Bestandskraft hätten erlangen können. Die Frage der
Außenwirkung aber sei aus der Sicht des Adressaten der Regelung zu beurteilen.
Überdies habe sich auch die Beklagte bis zur mündlichen Verhandlung nicht auf den
Eintritt der Bestandskraft berufen.

18

Schließlich sei auch die Antragsfrist für die in Streit stehende weitere
Reisekostenvergütung gewahrt. Mit der Vorlage der Tagebücher sei für den
jeweiligen Zeitraum der Antrag auf Reisekostenvergütung gestellt. Dieser erstrecke
sich auf die tatsächlich durchgeführten Fahrten und damit auch auf die Fahrten
zwischen dem Wohnort des Klägers und den Vollstreckungsorten.

19

Der Kläger beantragt,

20

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom
14. Februar 2003 und des Widerspruchsbescheides vom
12. Dezember 2003 zu verpflichten, ihm für den Zeitraum vom 1.
Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2001 über die bereits
gewährte Reisekostenvergütung hinaus weitere
Reisekostenvergütung mit der Maßgabe zu gewähren, dass die
seitens des Klägers ausgeführten Fahrten von seiner Wohnung
zu dem ersten Vollstreckungsschuldner und von dem letzten
Vollstreckungsort zum Wohnort als Dienstreisen im Sinne des
Bundesreisekostengesetzes anzusehen sind.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Zur Begründung macht sie geltend, der ständige Beschäftigungsort des Klägers
weiche vom Ort der Planstellenbehörde ab. Tatsächlicher Mittelpunkt der
Aufgabenwahrnehmung sei der Vollstreckungsbezirk, der damit reisekostenrechtlich
zum neuen Dienstort des Beamten werde. Reisen nach X seien deshalb keine
Dienstreisen. Die entsprechenden Aufwendungen seien der allgemeinen
Lebensführung zuzurechnen.

24

Überdies habe der Dienstvorgesetzte des Klägers von seinem Weisungsrecht
Gebrauch gemacht und X als reisekostenrechtlichen Dienstort bestimmt.
Infolgedessen würden dort nur Dienstgänge ausgeführt.

25

Die Anerkennung des häuslichen Arbeitszimmers als reisekostenrechtlicher
Dienstort sei nicht zulässig. Im Übrigen sei im Hauptzollamt E für die Erledigung
schriftlicher Arbeiten ein Vollziehungsbeamtenzimmer mit drei Arbeitsplätzen
eingerichtet.

26

Die rückwirkende Änderung der Reisekostenabrechnungen sei vor diesem
Hintergrund zu Recht abgelehnt worden. Die Abrechnung sei unter den gegebenen
Voraussetzungen zutreffend gewesen. Sie sei auf der Grundlage der Angaben des
Klägers erfolgt; weitergehende Ansprüche seien nicht entstanden. Die
zurückliegenden Zeiträume, für die die Weisung der ehemaligen Oberfinanzdirektion
E maßgebend gewesen sei, seien nicht neu zu berechnen.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

30

Der Klageantrag ist statthaft.

31

Dabei kann an dieser Stelle offen bleiben, ob es sich vorliegend um einen Fall
handelt, in dem ausnahmsweise auch bei einer gebundenen Entscheidung ein
Bescheidungsantrag gestellt werden kann, weil etwa die rechtswidrige Ablehnung
der Begünstigung eine ausreichende Sachaufklärung oder eine nähere Befassung
der Verwaltung - hier die konkrete Ermittlung des jeweiligen Mehrbetrages für die
einzelnen Fahrten - verhindert hat.

32

Zu dieser Möglichkeit Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung,
14. Auflage, § 113 Rdn. 194, 201.

33

Selbst wenn man dieser Auffassung nicht folgen wollte, würde sich die
Statthaftigkeit des Antrags jedenfalls aus einer analogen Anwendung von § 113 Abs.
2 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ergeben. Mit dieser, nach der
Gesetzessystematik nur für Anfechtungsklagen geltenden Regelung, die durch das
Vierte Gesetz zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 17. Dezember
1990 (BGBl. I 2809) eingeführt worden ist, wollte der Gesetzgeber die Gerichte von
umfangreichen Berechnungen entlasten, die die Behörden mit den ihnen zur
Verfügung stehenden Möglichkeiten und vor allem auch technischen Hilfsmitteln in
der Regel schneller und einfacher erledigen können.

34

So die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs.
11/7030, S. 29.

35

Der mithin für die Anfechtungsklage ausdrücklich geregelte Fall, dass es dem
Kläger nur um eine betragsmäßige Änderung des Verwaltungsaktes geht, findet sich
aber auch in Verpflichtungssituationen wieder. Auch dort kann zudem das Bedürfnis
bestehen, dass das Gericht den Aufwand, der zur Ermittlung des konkret begehrten
Betrages erforderlich ist, nicht selbst betreibt. Hinzu kommt, dass eine analoge
Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO zur Begründung der Statthaftigkeit eines
entsprechenden Antrags im Fall der Verpflichtungsklage auch den Kläger entlastet.
Da dieser angesichts des Erfordernisses eines hinreichend bestimmten Klageantrags
grundsätzlich verpflichtet wäre, den festzusetzenden Betrag anzugeben und damit
auch die erforderlichen Berechnungen selbst vorzunehmen, kommt es gerade ihm
zugute, wenn er den ansonsten zur Bestimmung des konkret begehrten
Verwaltungsaktes erforderlichen Aufwand nicht selbst betreiben muss, sondern sich
darauf beschränken kann, diejenigen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse zu
benennen, die die Behörde seiner Auffassung nach zu Unrecht berücksichtigt oder
nicht berücksichtigt hat.

36

Soweit eine analoge Anwendung von § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO für den Fall der
Verpflichtungsklage mit der Begründung abgelehnt wird, dass sich die analoge
Anwendung dieser Vorschrift auch auf die Verpflichtungsklage zum Nachteil für den
Kläger auswirke, da sie die endgültige Entscheidung über sein Begehren verzögere,

37

Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdn. 156,

38

ist dem jedenfalls dann nicht zu folgen, wenn - wie hier - der Kläger schon seinen
Antrag entsprechend beschränkt hat. Geschieht dies, entspricht die gerichtliche
Entscheidung im Obsiegensfall dem ausdrücklichen Begehren des Klägers und
kommt es insoweit nicht zu einer Verzögerung. In diesem Fall entzieht sich das
Gericht auch nicht der Verpflichtung zur Herbeiführung der Spruchreife.

39

Wie hier Spannowsky, in: Sodan/Ziekow, Nomos-Kommentar zur
Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattsammlung, § 113 Rdn. 191; Schmidt, in:
Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Aufl., § 113 Rdn. 12; ähnlich
Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Aufl., § 113 Rdn. 39: §
113 Abs. 2 Satz 2 als Mindestanforderungen auch in Verpflichtungssachen.

40

Die Klage ist aber nicht begründet. Dem Kläger steht kein Anspruch auf weitere
Reisekostenvergütung zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).

41

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Bundesreisekostengesetz vom 13. November 1973
(BRKG) - die vorliegend maßgeblichen Vorschriften der §§ 1, 2, 3 und 7 BRKG
haben bis zum Ende des hier in Rede stehenden Zeitraums keine Änderung erfahren
- hat der Dienstreisende Anspruch auf Reisekostenvergütung zur Abgeltung der
dienstlich veranlassten Mehraufwendungen. Art und Umfang der
Reisekostenvergütung bestimmt gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 BRKG ausschließlich
dieses Gesetz. Reisekostenvergütung ist nach § 1 Abs. 1 BRKG die Erstattung von
Auslagen für Dienstreisen und Dienstgänge.

42

Hiernach steht dem Kläger kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung zu,
weil es sich bei den in Rede stehenden Fahrten von seinem Wohnort zu seinem
ersten Geschäftsort sowie von seinem letzten Geschäftsort zurück zu seinem
Wohnort weder um Dienstreisen noch um Dienstgänge im Sinne des
Bundesreisekostengesetzes in der seinerzeit geltenden Fassung handelte. Dass
diese Fahrten als Dienstgänge zu qualifizieren sein könnten, hat der Kläger nicht
vorgetragen und ist auch nicht anderweitig ersichtlich. Die Fahrten waren aber auch
keine Dienstreisen.

43

Dienstreisen im Sinne des Bundesreisekostengesetzes sind nach § 2 Abs. 2
Satz 1 BRKG Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des
Dienstortes, die von der zuständigen Behörde schriftlich angeordnet oder genehmigt
worden sind, es sei denn, dass eine Anordnung oder Genehmigung nach dem Amt
des Dienstreisenden oder dem Wesen des Dienstgeschäftes nicht in Betracht
kommt. Wo eine Dienstreise zu beginnen oder zu beenden ist, ist im
Bundesreisekostengesetz nicht festgelegt. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus
§ 7 BRKG.

44

Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 21. Juni 1989 - 6 C 4.87 -, BVerwGE
82, 148 (150), und vom 3. Februar 1982 - 6 C 194.80 -, ZBR 1982, 318.

45

Entscheidend dafür, ob der Beamte eine Dienstreise an der Wohnung antreten
kann oder sie an einem anderen Ort, insbesondere an seiner Dienststelle, anzutreten
hat, sind die ihm dazu von seinem Dienstvorgesetzten erteilten Weisungen. Auch
wenn er solche Weisungen weder im konkreten Fall noch allgemein erhalten hat und
deswegen genötigt ist, den Ausgangs- und Endpunkt der Dienstreise selbst zu
bestimmen, hat er nicht die freie Wahl, ob er die Dienstreise von seiner Wohnung
oder von der Dienststelle oder einem anderen Ort aus antritt. Maßgebend sind
vielmehr in erster Linie die Belange und Erfordernisse des Dienstes, insbesondere
das Gebot, die mit einer Dienstreise verbundene Unterbrechung der üblichen
dienstlichen Tätigkeit so gering wie möglich zu halten. Allgemein bestimmt sich der
reisekostenrechtlich maßgebende Ausgangs- und Endpunkt der Dienstreise im
Hinblick auf den dieses Rechtsgebiet beherrschenden Sparsamkeitsgrundsatz
danach, zwischen welchen dieser Punkte die Dienstreise mit dem geringsten
Aufwand an Zeit und Kosten durchgeführt werden kann, ohne dass dienstliche
Belange beeinträchtigt werden. Das das Reisekostenrecht beherrschende
Sparsamkeitsgebot gilt indessen nicht unbeschränkt. Es darf insbesondere nicht
ohne jede Rücksicht auf den Dienstreisenden und dessen persönliche Belange
durchgesetzt werden. Insoweit findet es in der Fürsorgepflicht eine Grenze, jenseits
derer es dem Dienstherrn verboten ist, den Dienstreisenden im Interesse der
Einsparung von Reisekosten finanziellen oder persönlichen Belastungen
auszusetzen, die nicht in einem angemessenen Verhältnis zu der zu erzielenden
Kostenersparnis stehen.

46

Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 3. Februar 1982, a.a.O., und vom 21.
Juni 1989, a.a.O., S. 150 f.; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 22. Mai 1990 - 12 A 515/88 -, veröffentlicht in juris.

47

Hier hatte die Beklagte mit Verfügung vom 19. November 1996 gegenüber dem
Kläger X als dessen reisekostenrechtlichen Dienstort bestimmt und zugleich als
Bezugspunkt für die Abrechnung der Reisekosten des Klägers das Dienstgebäude
des Hauptzollamtes in X festgelegt. Mit Verfügung vom 21. Februar 2000 hatte sie
die Festlegung dahingehend geändert, dass nunmehr die Autobahnabfahrt A 00 X-W
auf die O Straße als Abrechnungsbezugspunkt festgelegt wurde. Mit diesen
Bescheiden hat die Beklagte für den Kläger jeweils verbindlich seinen
reisekostenrechtlichen Dienstort festgelegt und zugleich bestimmt, wo er die
jeweiligen Dienstreisen anzutreten und zu beenden hatte. Durch die Verfügung vom
28. Februar 1997 hat die Beklagte dies nochmals klargestellt.

48

Soweit der Kläger geltend macht, die genannten Verfügungen seien rechtswidrig,
verhilft dieser Einwand seiner Klage nicht zum Erfolg. Bei den Verfügungen aus den
Jahren 1996 und 2000 handelt es sich jeweils um Verwaltungsakte, die nach Ablauf
der Widerspruchsfrist Bestandskraft erlangt haben und deren Rechtmäßigkeit mithin
durch das Gericht nicht mehr überprüft werden kann.

49

Bei beiden Verfügungen handelt es sich um Regelungen der Beklagten im
Einzelfall des Klägers, die für diesen verbindlich seinen reisekostenrechtlichen
Dienstort und den Abrechnungsbezugspunkt für seine Dienstreisen bestimmen. Die
Verfügungen sind auch im Sinne des § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz auf
unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet.

50

Zwar ist nicht jede Maßnahme des Dienstherrn gegenüber dem Beamten mit
Außenwirkung verbunden. Weisungen an einen Beamten, die an diesen allein in
seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung gerichtet sind und nur
auf organisationsinterne Wirkung zielen, sowie die auf die Art und Weise der
dienstlichen Verrichtung bezogenen innerorganisatorischen Maßnahmen der
Behörde, in deren Organisation der Beamte eingegliedert ist, sind rein
innerdienstliche Maßnahmen.

51

Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 22. Mai 1980 - 2 C 30.78 -, BVerwGE
60, 144 (145), und vom 15. Februar 1989 - 6 A 2/87 -, BVerwGE 81, 258
(260).

52

Berührt allerdings eine Regelung den Beamten in dem Rechtskreis, in dem er
dem Dienstherrn als mit eigenen Rechten ausgestattetes Subjekt gegenübertritt,
kommt der Maßnahme Außenwirkung zu.

53

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. März 1962 - II C 6.60 -, BVerwGE
14, 84 (87); ähnlich Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 1980, a.a.O., S.
147: „Eingriff in die individuelle Rechtssphäre des Beamten"; Erichsen, in:
Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 12 Rdn. 41:
Außenwirkung, wenn der Beamte von einer Regelung als Träger eigener Rechte
und Pflichten betroffen ist; ähnlich P. Stelkens/U. Stelkens, in:
Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Aufl., § 35 Rdn. 124:
Außenwirkung, wenn die Maßnahme gezielt in geschützte Rechtspositionen
eingreift oder solche Rechte begründet, aufhebt oder feststellt.

54

So liegt der Fall hier: Die Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes in
der Verfügung vom 19. November 1996 und die Festlegung der
Abrechnungsbezugspunkte in der Verfügung vom 19. November 1996 und der
Verfügung vom 21. Februar 2000 sind maßgeblich für die dem Kläger zustehenden
Ansprüche auf Reisekostenvergütung. Sie betreffen folglich den Umfang der ihm
zustehenden Ansprüche auf Geldleistungen seines Dienstherrn und damit - wenn
auch erst nach der Festsetzung der konkreten Reisekostenvergütung - sein
Finanzvermögen. Betrifft aber eine Regelung des Dienstherrn Ansprüche des
Beamten auf Geldleistungen, so betrifft sie ihn in einem Rechtskreis, in dem der
Beamte mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Das Vermögen des Beamten lässt sich
nicht in einen dienstlichen Anteil und einen privaten Anteil aufteilen, sondern genießt
gegenüber dem Dienstherrn in seiner Gesamtheit rechtlichen Schutz.

55

Für eine Qualifizierung der Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes
als Verwaltungsakt auch Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom
7. September 1994 - 2 L 823/91 -, veröffentlicht in juris.

56

Im Übrigen rechtfertigt sich die Annahme einer Außenwirkung der genannten
Verfügungen auch daraus, dass für den Bereich des Reisekostenrechts allgemein
anerkannt ist, dass es sich bei der Entscheidung des Dienstherrn über die
Gewährung von Reisekostenvergütung um einen Verwaltungsakt handelt.

57

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Juni 1966 - VIII C 42.63 -, BVerwGE
24, 253 (258 f.).

58

Kommt damit aber der Festsetzung der Reisekostenvergütung - wegen ihrer
Auswirkungen auf das Finanzvermögen des Beamten - Außenwirkung zu, gilt für den
hier zu entscheidenden Fall nichts anderes. Dieser unterscheidet sich von der
Festsetzung einer Reisekostenvergütung lediglich dadurch, dass der Dienstherr
einen Teil der Festsetzungsentscheidung vorgezogen hat, indem er den
reisekostenrechtlichen Dienstort eigenständig festgelegt hat. Damit aber hat der
Dienstherr zugleich eine für den Umfang späterer Erstattungsansprüche wesentliche
Teilfrage abschließend geregelt und nicht nur eine Vorfrage innerbehördlich
geklärt.

59

Für eine Außenwirkung der in Rede stehenden Verfügungen spricht ferner, dass
die Bestimmung des reisekostenrechtlichen Dienstortes reisekostenrechtlich
dieselben Wirkungen hat wie eine Versetzung oder ein Abordnung des Bediensteten,
für die anerkannt ist, dass es sich jeweils um Verwaltungsakte handelt.

60

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Mai 1980, a.a.O., S. 147;
Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Aufl., Rdn. 117, 137.

61

In gleicher Weise ist für die Bestimmung des dienstlichen Wohnsitzes nach § 15
Abs. 2 Bundesbesoldungsgesetz anerkannt, dass es sich hierbei um einen
Verwaltungsakt handelt.

62

Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil vom 18. November 1988 -
2 OVG A76/85 -, ZBR 1990, 25 f.

63

Dieser Bewertung liegt die Überlegung zugrunde, dass eine solche Bestimmung
eine den Status berührende Regelung beinhaltet, da sich nach dem Dienstwohnsitz
in den Fällen der §§ 7, 52, 58, 59 und 74 Bundesbesoldungsgesetz in der in der
genannten Entscheidung anwendbaren Fassung die Höhe der Dienstbezüge
richtete.

64

Der Annahme einer Außenwirkung der in Rede stehenden Verfügung steht
schließlich nicht entgegen, dass der Kläger die Bescheide nicht als Verwaltungsakte
angesehen hat. Ob einer Maßnahme Außenwirkung zukommt und sie deshalb als
Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, hängt nicht davon ab, ob der Betroffene - gleiches
gilt für die Behörde - diese Außenwirkung und damit die Rechtsqualität der
Maßnahme zutreffend erfasst hat. Die Antwort auf die Frage, ob die jeweilige
Regelung den Beamten in dem Rechtskreis betrifft, in dem er mit eigenen Rechten
gegenüber dem Dienstherrn ausgestattet ist, richtet sich nach objektiven Kriterien
und ist deshalb nicht davon abhängig, ob der Beamte dies auch erkennt. Offenkundig
ist dies etwa in dem Fall, dass der Beamte im Falle einer Abordnung oder einer
Versetzung annimmt, es handele sich lediglich um eine verwaltungsinterne
Maßnahme ohne Außenwirkung. Ein solcher Irrtum ändert nichts an der Rechtsnatur
der betreffenden Entscheidungen als Verwaltungsakte.

65

Handelt es sich nach alledem bei den genannten Verfügungen um
Verwaltungsakte, sind diese mit Ablauf der einjährigen Widerspruchsfrist nach § 70
Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 58 Abs. 2 VwGO bestandskräftig geworden.
Infolge der Bestandskraft aber ist dem Gericht die Überprüfung der Rechtmäßigkeit
dieser Entscheidungen verwehrt. Deshalb ist für das vorliegende Verfahren davon
auszugehen, dass der reisekostenrechtliche Dienstort des Klägers in X war und sein
Dienstherr ihn wirksam angewiesen hatte, seine jeweiligen Dienstreisen an den in
den beiden Verfügungen festgelegten Abrechnungsbezugspunkten anzutreten.
Damit aber sind die Reisen des Klägers von seinem Wohnort zu seinem ersten
Einsatzort und von seinem letzten Einsatzort zu seinem Wohnort keine Dienstreisen
im Sinne des Bundesreisekostengesetzes und steht dem Kläger mithin insoweit auch
kein Anspruch auf Reisekostenvergütung zu.

66

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch die tatsächliche Ausgestaltung des
Dienstes des Klägers nicht dazu führt, dass sein Wohnort als reisekostenrechtlicher
Dienstort anzusehen wäre. Zwar bestimmt sich der reisekostenrechtliche Dienstort
des Beamten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht
ausschließlich nach dem Sitz seiner Planstellenbehörde. Weicht der ständige
Beschäftigungsort eines Beamten von dem Ort seiner Planstellenbehörde ab und
geht hierdurch jeglicher tatsächliche Bezug zu dieser Behörde verloren, bestimmt
sich für die Dauer der örtlichen Divergenz der reisekostenrechtliche Dienstort des
Beamten vielmehr allein nach seinem ständigen Beschäftigungsort.

67

Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 15. Dezember 1993 - 10 C 11.91 -,
BVerwGE 94, 364 (365 f.), und vom 29. November 2000 - 10 C 2.99 -, DÖD 2001,
282 (283).

68

Auch nach diesen Maßstäben ist der Wohnort des Klägers aber nicht sein
reisekostenrechtlicher Dienstort. Zwar dürfte auf der Grundlage dieser
Rechtsprechung der Sitz der Planstellenbehörde des Klägers - hier E als Sitz des
Hauptzollamtes - nicht der reisekostenrechtliche Dienstort des Klägers gewesen sein;
allerdings lag der ständige Beschäftigungsort des Klägers nach diesen Kriterien auch
nicht an seinem Heimatort. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass der Kläger einen
Teil der ihm obliegenden Aufgaben in seinem häuslichen Arbeitszimmer erledigt hat.
Inhaltlicher Schwerpunkt seiner Beschäftigung war aber die Erledigung der
verschiedenen Vollstreckungsaufträge in seinem Vollstreckungsbezirk. Demgemäß
war der Kläger auch in zeitlicher Hinsicht ganz überwiegend mit der Erledigung
seiner Vollstreckungsaufträge vor Ort befasst und nur mit einem erheblich geringeren
zeitlichen Anteil mit Schreibarbeiten im häuslichen Arbeitszimmer. Ob auch deshalb
sein Vollstreckungsbezirk oder jedenfalls die politische Gemeinde, in der die meisten
Vollstreckungsaufträge angefallen sind, als reisekostenrechtlicher Dienstort des
Klägers anzusehen sind, kann angesichts der oben bereits genannten
ausdrücklichen Regelung durch den Dienstherrn hier dahinstehen. In keinem Fall ist
sein Wohnort nach den o.g. Maßstäben der Rechtsprechung als sein
reisekostenrechtlicher Dienstort zu qualifizieren.

69

Auch für die Monate November und Dezember 2001, in denen dem Kläger ein
Dienstkraftfahrzeug zur Verfügung gestellt worden war, steht ihm kein Anspruch auf
Reisekostenvergütung für die Fahrten ab seinem Wohnort bzw. bis zu seinem
Wohnort in dem im Antrag bezeichneten Umfang zu. Dies dürfte sich schon daraus
ergeben, dass der Kläger in dieser Zeit keine Fahrten von seinem Heimatort zum
ersten Vollstreckungsschuldner und entsprechend zurück durchgeführt haben wird,
sondern allenfalls von seinem Wohnort zum Standort des Dienstkraftfahrzeugs und
zurück.

70

Auch für diese zuletzt genannten Fahrten steht ihm jedoch kein Anspruch auf
Reisekostenvergütung zu: Geht man davon aus, dass die o.g. Bescheide sich durch
die Bereitstellung des Dienstkraftfahrzeugs nicht erledigt haben, gelten die obigen
Ausführungen auch für diesen Zeitraum. Nähme man dagegen an, dass eine
Erledigung der genannten Weisungen zum Dienstreiseantritt in X eingetreten ist,
würde dem Kläger gleichwohl kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung
zustehen. Stellt der Dienstherr einem Bediensteten ein Dienstkraftfahrzeug zur
Verfügung, liegt darin zugleich die konkludente Weisung, Dienstreisen erst am
Standort des Dienstkraftfahrzeugs anzutreten.

71

Oberverwaltungsgericht für das Land Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
12. September 2000 - 10 A 11065/00 -, NVwZ-RR 2001, 322.

72

Entsprechend war der Kläger, wenn man eine Erledigung der o.g. Bescheide
annähme, verpflichtet, seine Dienstreisen am Standort des Dienstkraftfahrzeugs
anzutreten. Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit einer derartigen Weisung sind
nicht ersichtlich und auch vom Kläger nicht vorgetragen. Im Übrigen würde es sich
auch hierbei nach den o.g. Maßstäben um einen Verwaltungsakt handeln, der
mangels Anfechtung bestandskräftig geworden ist. Für eine Erstattung der dem
Kläger für die Anreise vom Wohnort und die Rückreise zum Wohnort entstandenen
Aufwendungen ist deshalb auch in diesem Fall kein Raum.

73

Darüber hinaus steht dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1998 bis zum
26. Dezember 2001 auch deshalb kein Anspruch auf weitere Reisekostenvergütung
zu, weil er insoweit die Frist nach § 3 Abs. 5 Satz 1 BRKG nicht eingehalten hat.

74

Nach dieser Vorschrift ist die Reisekostenvergütung innerhalb einer
Ausschlussfrist von einem Jahr bei der Beschäftigungsbehörde schriftlich zu
beantragen. Wird diese Frist nicht gewahrt, erlischt der Anspruch auf
Reisekostenvergütung.

75

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. März 1984 - 6 C 33.83 - Buchholz,
238.90 Nr. 105, Seite 78 (80 f.).

76

Die für den o.g. Zeitraum in Rede stehende zusätzliche Reisekostenvergütung
hat der Kläger erstmals mit seinem Antrag vom 29. November 2002, eingegangen
am 27. Dezember 2002, gegenüber der Beklagten geltend gemacht und damit mehr
als ein Jahr nach dem Entstehen der insoweit letzten Aufwendungen. Der Kläger hat
diese Aufwendungen auch nicht zuvor konkludent durch die Vorlage der
entsprechenden Tagebücher geltend gemacht. Diese erstreckten sich, wie von ihm in
seinem Antrag ausdrücklich vorgetragen, entsprechend der ihm erteilten Weisungen
nicht auf die Fahrten vom Wohnort zum ersten Geschäftsort, sowie vom letzten
Geschäftsort zurück zum Wohnort. Die in der Vorlage der Tagebücher liegenden
Anträge auf Erstattung von Reisekostenvergütung umfassten deshalb die hier in
Rede stehenden Fahrten nicht.

77

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung.

78