Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Entscheidung vom 2009-03-27, Aktenzeichen 2 L 218/06

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald - 4. Kammer - vom 18.05.2006 wird geändert.

Der Bescheid vom 07.12.2004 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten des Klägers abwenden, wenn nicht dieser vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für die zweite Instanz auf 118.403,70 Euro festgesetzt.

Tatbestand

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Der Kläger ist Träger eines Krankenhauses und wendet sich gegen den teilweisen Widerruf sowie die damit verbundene Rückforderung einer ihm im Rahmen der Sanierung des Krankenhauses gewährten Subvention für die Errichtung einer Kraft-Wärme-Kälte-Kopplungsanlage auf der energetischen Basis "Kaltgepresstes Rapsöl".

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Auf Beklagtenseite hat die Ressortzuständigkeit zwischenzeitlich gewechselt; aus Gründen der Vereinfachung ist im Folgenden stets nur einheitlich vom "Beklagten" die Rede.

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Die Bewilligung der Subvention erfolgte durch Zuwendungsbescheid vom 16.11.2000 (zuletzt geändert durch Bescheid vom 05.02.2003) als Teilfinanzierung von 52,5 % der zuwendungsfähigen Ausgaben. Der festgesetzte Höchstbetrag von ca. 447.687,-- Euro wurde ausgezahlt.

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Durch Bescheid vom 07.12.2004 widerrief der Beklagte die Bewilligung teilweise, forderte vom Kläger die Rückzahlung von 118.403,70 Euro und führte zur Begründung u.a. aus: Der Kläger habe seine Mitteilungspflicht gemäß Ziffer 5.1 ANBest-K verletzt, indem er nicht mitgeteilt habe, dass sich an dem Vorhaben auch die Deutsche Bundesstiftung Umwelt (DBU) mit 63.377,61 Euro beteiligt habe.

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Die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 18.05.2006 abgewiesen.

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Der Senat hat die Berufung des Klägers zugelassen.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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die erstinstanzliche Entscheidung zu ändern und den angefochtenen Bescheid aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie den Inhalt der vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Über die Berufung entscheidet der Senat gemäß § 130a VwGO durch Beschluss, da er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

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Die Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Ob die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für einen Widerruf vorgelegen haben, kann auf sich beruhen. Dieser erweist sich jedenfalls als ermessensfehlerhaft.

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Für die rechtliche Überprüfung des Teilwiderrufs ist auszugehen von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

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Eine Auflage ist gemäß § 36 Abs. 2 Ziff. 4 VwVfG M-V eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Der Beklagte - und ihm folgend das Verwaltungsgericht - hat eine Verletzung der Mitteilungspflicht gemäß Ziff. 5.1 ANBest-K angenommen. Nach dieser Bestimmung ist der Zuwendungsempfänger verpflichtet, unverzüglich der Bewilligungsbehörde anzuzeigen, wenn er nach Vorlage des Finanzierungsplans - auch nach Vorlage des Verwendungsnachweises - weitere Zuwendungen für denselben Zweck bei anderen öffentlichen Stellen beantragt oder von ihnen erhält oder wenn er - gegebenenfalls weitere - Mittel von Dritten erhält.

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Ob der Kläger seine Mitwirkungspflicht aus der zitierten Bestimmung, die Bestandteil des Zuwendungsbescheides gewesen ist, verletzt hat, ist aus mehreren Gründen fraglich.

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Unstreitig ist zunächst, dass auf Anregung des Beklagten versucht wurde, die DBU im Vorfeld an der Förderung des Gesamtprojekts zu beteiligen. Der Beklagte war auch darüber informiert, dass diese Bemühungen bereits vor Erlass des Zuwendungsbescheides gescheitert waren. Es kann aber wohl auch davon ausgegangen werden, dass der Beklagte "mit Schreiben vom 16.05.2000" darüber in Kenntnis gesetzt worden ist, dass "der DBU Unterlagen zur separaten Förderung der Multi-Effekt-Absorptionskältemaschine übersandt" worden sind. Zwar befindet sich das genannte Schreiben nicht in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen; es wird aber in dem zitierten Sinne wiedergegeben in der vom damaligen Sachbearbeiter am 14.02.2008 abgegebenen dienstlichen Erklärung und findet auch Erwähnung in dessen - allerdings nicht unterzeichneter - Verfügung vom 17.05.2000 (Bl. 13 Beiakte I). Dass der Beklagte auf das Schreiben vom 16.05.2000 reagiert hätte, wird nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere ist offenbar kein Hinweis auf eine weiterbestehende Informationsverpflichtung erfolgt und auch nicht nach dem Ergebnis der separaten Förderungsbemühungen gefragt worden. Dies deutet darauf hin, dass der Kläger davon ausgehen konnte, dass eine eventuelle Teilförderung durch die DBU für den Beklagten unerheblich sein würde.

18

Eine Mitteilungspflicht bezüglich der DBU-Förderung wäre auch zu verneinen, wenn diese nicht "für denselben Zweck" erfolgt wäre. Hierzu verweist der Kläger insbesondere darauf, dass der "Multi-Effekt" durch die Einbeziehung der DBU hinzugekommen sei und deren Anliegen insbesondere die Demonstration einer im Bundesgebiet erstmals verwendeten Technik gewesen sei. Dem tritt der Beklagte allerdings entgegen und verweist insbesondere darauf, dass ein und dieselbe Rechnung über einen Teilbetrag sowohl ihm als auch der DBU präsentiert worden sei. Hierzu hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 03.04.2006 auf "Kommunikationsprobleme" zwischen seiner Verwaltung und der des Krankenhauses hingewiesen. Fraglich erscheint in diesem Zusammenhang auch, ob die besagte Rechnung angesichts der Höhe der DBU-Förderung für diese überhaupt eine Rolle gespielt hat, zumal auch der Beklagte nicht in Abrede stellt, dass jedenfalls in Teilbereichen keine vollständige Übereinstimmung zwischen den geförderten Maßnahmen besteht.

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Eine Mitteilungspflicht des Klägers könnte auch dann zu verneinen sein, wenn der Beklagte ihm - wie von diesem behauptet - zu verstehen gegeben hätte, dass es für die öffentliche Förderung nicht darauf ankomme, ob sich auch eine privat organisierte Stiftung an der Finanzierung beteiligt. Ein derartiger Hinweis wird aber vom Beklagten in Abrede gestellt (vgl. etwa Schriftsatz vom 03.05.2007).

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Der Widerruf könnte aber auch wohl dann nicht auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG M-V gestützt werden, wenn der Kläger oder eine seiner Sphäre zuzurechnende Person - wie von ihm wiederholt vorgetragen - dem Beklagten mitgeteilt hätte, dass die DBU eine Förderung bewilligt habe. Dies wird zwar vom Beklagten bestritten; er verweist hierzu auch auf die bereits erwähnte im Berufungsverfahren abgegebene dienstliche Erklärung des damaligen Sachbearbeiters. Allerdings ist hierzu anzumerken, dass der Kläger mehrere konkrete Besprechungstermine genannt hat, bei denen die Informationen gegeben worden sein sollen. So wird im Schriftsatz vom 17.07.2008 etwa der 19.04.2001 genannt. Hierauf geht der Beklagte nicht konkret ein und stellt insbesondere nicht in Abrede, dass überhaupt an diesem Tag eine Besprechung stattgefunden hat. Allerdings findet sich in den Verwaltungsvorgängen kein Protokoll oder ein Vermerk über diese Besprechung.

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Ob die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für den Widerruf vorgelegen haben, lässt sich nach den vorstehenden Ausführungen anhand des Sachverhalts, wie er dem Senat bisher unterbreitet worden ist, nicht eindeutig feststellen. Eine weitere Aufklärung ist aber nicht erforderlich, da der angefochtene Bescheid sich auch dann als rechtswidrig erweist, wenn man zugunsten des Beklagten unterstellt, dass der Kläger zur Mitteilung der DBU-Förderung verpflichtet war und gegen diese Pflicht verstoßen hat.

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Denn der Beklagte hat das ihm nach § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG M-V eingeräumte Widerrufsermessen jedenfalls nicht fehlerfrei ausgeübt.

23

Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, auch, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen ist einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

24

Ein Ermessensfehler im Sinne der zitierten Vorschrift liegt nach der Rechtsprechung des Senats auch dann vor, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen oder unvollständigen tatsächlichen Voraussetzungen ausgeht, wobei es nicht auf absolute Lückenlosigkeit, sondern lediglich Vollständigkeit im Hinblick auf die anzuwendende Norm ankommt. Die Reichweite der Ermittlungen hängt aber nicht nur von der Materie ab, um die es geht, sondern auch davon, in wessen Sphäre die unaufgeklärt gebliebenen Fragen liegen, ob sich die Ermittlungen aufdrängten und ob die andere Seite entsprechende Anstöße gegeben hat. Beruht die Ermessensbetätigung der Behörde im beschriebenen Sinne auf einem fehlerhaften bzw. unvollständigen Sachverhalt, ist es nicht Sache des Gerichts, den Sachverhalt umfassend aufzuklären, um selbst festzustellen, ob die behördliche Entscheidung begründbar bzw. vertretbar ist (Urt. des Senats v. 20.02.2002 - 2 L 212/00 -, m.w.N.). Ein Ermessensfehler liegt auch vor, wenn die Behörde nicht erkennt, dass ihr Ermessen eingeräumt ist. Die Ermessensbetätigung ist grundsätzlich auch fehlerhaft, wenn die Ermessenserwägungen nicht nachvollziehbar bzw. erkennbar oder in sich widersprüchlich sind. Der nach Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich garantierte gerichtliche Rechtsschutz setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts voraus, dass die Behörde offenbart, von welchen Gesichtspunkten sie sich bei der Ausübung des Ermessens hat leiten lassen (vgl. BVerwG, Urt. v. 05.09.2006 - 1 C 20/05 -, zit. nach juris). Diesem Zweck dient auch die Pflicht zur Begründung von Verwaltungsakten (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG M-V).

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Die Anwendung dieser Maßstäbe führt hier zu dem Ergebnis, dass mehrere Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO vorliegen.

26

Im Ansatz zutreffend ist der Beklagte, wie sich aus der Begründung des angefochtenen Bescheides ergibt, davon ausgegangen, dass die Verwirklichung der Widerrufstatbestände ein Ermessen eröffnet hinsichtlich der Frage, "ob die gewährte Leistung insgesamt, nur zu einem Teil oder gar nicht widerrufen wird". Die in dem Bescheid gegebene Begründung der Ermessensbetätigung beschränkt sich sodann auf den folgenden Satz:

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Vorliegend wird die Ermessensausübung allerdings durch die Ziffern 8.2.2 und 8.3.2 ANBest-K bereits in eine bestimmte Richtung orientiert.

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Was damit gesagt werden soll, ist allerdings nicht nachvollziehbar. Das Verwaltungsgericht hat den zitierten Satz möglicherweise so verstanden, dass ein Fall des sogenannten intendierten Ermessens vorliege, sodass "die Aufnahme weiterer Ausführungen in den Bescheid" nur in einem "Ausnahmefall" erforderlich gewesen wäre, der jedoch nicht erkennbar sei. In diese Richtung weist tatsächlich die Erwähnung der Ziff. 8.2.2 ANBest-K, in der es darum geht, dass "die Zuwendung nicht oder nicht mehr für den vorgesehenen Zweck verwendet wird". Tatsächlich entspricht es der Rechtsprechung des Senats, dass in Fällen der Zweckverfehlung der Subvention wegen des Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nur die Entscheidung für den Widerruf in Betracht kommt, wenn nicht ein atypischer Fall vorliegt (vgl. Urt. des Senats v. 15.06.2005 - 2 L 169/03 -, m.w.N.). Mit diesen Erwägungen ist allerdings nicht in Einklang zu bringen, dass der angefochtene Bescheid gar nicht darauf gestützt ist, dass der Zweck der Subvention verfehlt worden sei, vielmehr ist der Widerruf - wie ausgeführt - mit einem Verstoß gegen die Mitteilungspflicht begründet worden. Der Kläger hat somit zu Recht bereits mit der Klagebegründung gerügt, dass der angefochtene Bescheid "ein das Ergebnis tragendes Ermessen" nicht erkennen lasse. Außerdem ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen, dass auf Seiten des Beklagten ein vollständiger Widerruf erwogen worden ist, um "spürbar an die Bedeutung der Erfüllung von Auflagen zu erinnern", dass aber auch die Frage eine Rolle gespielt hat, ob das Ministerium es sich "leisten" könne, "dieses innovative Projekt sterben zu lassen" (vgl. Vermerk v. 03.05.2004).

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Dass sich die tatsächlich getroffene Entscheidung aus anderen Gründen in der Weise aufgedrängt hätte, dass sie keiner weiteren Begründung bedurfte, ist ebenfalls nicht festzustellen. Ersichtlich boten sich daneben außer den bereits genannten Alternativen, auf einen Widerruf ganz zu verzichten oder die Bewilligung ganz zu widerrufen, weitere Möglichkeiten, nämlich etwa den Widerruf auf die Höhe der DBU-Förderung zu beschränken oder danach zu bemessen, wie die Bewilligung ausgefallen wäre, wenn die DBU-Förderung frühzeitig bekannt gewesen wäre. Hierzu wäre der Sachverhalt weiter aufzuklären und insbesondere zu prüfen gewesen, ob die bereits erwähnte doppelt eingereichte Rechnung für die DBU-Förderung überhaupt relevant war. Da sich - wie noch auszuführen ist - die Gesamtkosten und auch der Eigenanteil des Klägers letztlich erhöht haben, erscheint auch nicht ausgeschlossen, dass der Kläger vom Beklagten sogar eine höhere als die bewilligte Förderung erhalten hätte, wenn er denn alle relevanten Angaben rechtzeitig gemacht hätte.

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Von einem falschen oder zumindest unvollständigen Sachverhalt ist der Beklagte auch insoweit ausgegangen, als er eine "Doppelförderung" im Sinne eines Subventionsbetruges angenommen hat, d.h. dass der Subventionsempfänger den Beklagten nicht nur - was an dieser Stelle mit Blick auf die obigen Ausführungen zugunsten des Beklagten unterstellt wird - über das Vorliegen einer weiteren Förderung getäuscht, sondern auf diese Weise auch eigene Aufwendungen eingespart hat. Demgegenüber hat der Kläger frühzeitig und belegt mit konkreten Zahlen darauf hingewiesen, dass sich das Gesamtvorhaben etwa um das Doppelte des Betrages, der von der DBU geleistet worden ist, verteuert habe (s. z.B. Vermerk über eine Besprechung vom 30.06.2004 (Bl. 97 ff. Beiakte II)). Auf den in diesem Zusammenhang zu sehenden Vorhalt des Gerichts vom 29.08.2008 hat der Beklagte nicht in Abrede gestellt, dass sich durch die Verteuerung des Gesamtvorhabens auch der Eigenanteil des Klägers erhöht hat. Das aufgrund einer parallel zur Rückforderung erstatteten Strafanzeige des Beklagten eingeleitete Strafverfahren gegen Bedienstete des Klägers bzw. des Krankenhauses ist inzwischen gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden.

31

Ob Ausführungen zur Ermessensbetätigung im Widerrufsbescheid selbst entbehrlich sind, wenn in dem vorangegangenen Anhörungsschreiben entsprechende Darlegungen erfolgt sind, bedarf hier keiner Prüfung, da der Fall so nicht liegt. Das Schreiben des Beklagten vom 08.10.2004, mit dem der Widerruf angekündigt worden ist, geht bezüglich der Ermessensfrage nicht über den Inhalt des Bescheides hinaus.

32

Der Beklagte hat die Ermessenserwägungen auch nicht während des Gerichtsverfahrens in der Weise gemäß § 114 Satz 2 VwGO ergänzt, dass sie nun einer gerichtlichen Überprüfung standhalten würden, sofern dies denn überhaupt ohne Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides denkbar wäre.

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Ob der Widerruf - wie der Kläger meint - auch als verspätet im Sinne von §§ 49 Abs. 3 Satz 2, 48 Abs. 4 VwVfG M-V zu bewerten ist, bedarf danach keiner weiteren Klärung.

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Die Rechtswidrigkeit der Rückforderung einschließlich des Zinsanspruchs folgt aus der Rechtswidrigkeit des Widerrufs, da die Rückforderung nach § 49a VwVfG M-V einen rechtmäßigen Widerruf voraussetzt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht ersichtlich.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.