Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-22, Aktenzeichen 4 KN 14/15
ECLI:DE:OVGSH:2017:0522.4KN14.15.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Dem Antragsteller wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Antragsgegner zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller begehrt im Wege des Normenkontrollverfahrens die Feststellung der Unwirksamkeit von § 2 Abs. 2 der Landesverordnung über jagdbare Tierarten und über die Jagdzeiten vom 11. März 2014, soweit dadurch bestimmt wird, dass die Jagd auf den Höckerschwan entgegen der bisherigen Rechtslage zukünftig nicht mehr ausgeübt werden darf.

2

Mit der Landesverordnung über jagdbare Tierarten und über die Jagdzeiten (im Folgenden: JagdzeitenVO) vom 11. März 2014 (GVOBl S-H S. 58) wurde die bis dahin geltende Landesverordnung über jagdbare Tierarten und über die Jagdzeiten vom 18. Oktober 2005 (GVOBl S-H S. 508), zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. Januar 2010 (GVOBl S-H S. 12), außer Kraft gesetzt. Die nunmehr geltende Landesverordnung bestimmt in ihrem § 1 - über § 2 Abs. 1 BJagdG hinaus -, dass die dort unter Ziffer 1 bis 8 aufgeführten Tierarten dem Jagdrecht unterliegen. In ihrem § 2 Abs. 1 bestimmt sie für die nach Bundes- und Landesrecht jagdbaren Wildarten - abweichend von der Bundesverordnung über die Jagdzeiten vom 2. April 1977 (BGBl. I S. 531), zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. April 2002 (BGBl. I S. 1487), - näher bestimmte Jagdzeiten. In § 2 Abs. 2 JagdzeitenVO wird bestimmt, auf welche dem Jagdrecht unterliegenden Wildarten die Jagd nicht ausgeübt werden darf; hierzu zählt auch die Jagd auf den Höckerschwan. Zuvor durfte die Jagd in der Zeit vom 1. November bis 20. Februar ausgeübt werden.

3

Die Jagdzeitenverordnung ist gemäß § 3 Abs. 1 1. HS am Tage nach ihrer Verkündung, mithin am 28. März 2014 in Kraft getreten.

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Am 27. März 2015 hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO gestellt.

5

Der Antragsteller trägt zum Sachverhalt vor, er sei Pächter des ca. 300 ha großen Gemeinschaftsbezirkes … auf … . Zugleich sei er Eigentümer von etwa 40 ha landwirtschaftlichen Flächen im Revier. Aufgrund des ganzjährigen Ausschlusses sei eine Bejagung von Höckerschwänen zur Verhinderung von erheblichen Schäden nicht mehr möglich. Es entstünden Vertritt- und Fraßschäden auf den Rapsfeldern und Getreidefeldern in seinem Revier in Höhe von ca. 3.000,00 EURO. Die Höckerschwäne gingen im Winterhalbjahr vornehmlich auf Ackerflächen auf Nahrungssuche und würden insbesondere Raps- und Getreidepflanzen äsen und niedertreten.

6

In rechtlicher Hinsicht macht der Antragsteller geltend, sämtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen des Normenkontrollantrages seien erfüllt. Insbesondere sei auch die Antragsbefugnis des Antragstellers gegeben, weil er im Sinne von § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO als natürliche Person geltend machen könne, durch die Landesverordnung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Nur dann, wenn eine Rechtsverletzung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheide, sei dies – wie bei der Klagebefugnis – zu verneinen. Dem Antragsteller werde durch § 2 Abs. 2 der streitgegenständlichen Landesverordnung vollständig die Möglichkeit genommen, die Jagd auf den Höckerschwan auszuüben. Hierdurch werde in die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG eingegriffen. Auf dieses Grundrecht dürfe sich nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 12.08.2002 – 1 KN 27/03 –, Natur und Recht 2005, 269) sogar der Jagdgast berufen. Dies müsse erst recht für den Jagdpächter gelten. Darüber hinaus werde in das eigentumsrechtlich fundierte Jagdausübungsrecht eingegriffen.

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Schließlich werde er auch als Grundeigentümer in seinem Eigentumsrecht beeinträchtigt, da er aufgrund der Einschränkungen den hervorgerufenen Wildschaden nicht durch Bejagung reduzieren könne.

8

Der Antrag sei auch begründet, da § 2 Abs. 2 JagdzeitenVO gegen höherrangiges Recht, nämlich gegen Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG sowie gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Rechtstaatsprinzip verstoße.

9

Art. 14 Abs. 1 GG schütze den Bestand des Eigentums und dessen Nutzung. Ein als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums ausgestalteter Eingriff sei nur dann zulässig, wenn er durch hinreichende Gründe des öffentlichen Interesses und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sei. Gerade mit Blick auf die Jagdausübung sei von besonderer Bedeutung, dass die Gründe des öffentlichen Interesses, die für einen solchen Eingriff sprächen, so schwerwiegend sein müssten, dass sie “Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts, das durch die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gesichert wird“ (BVerfGE 83, 201/212, unter Bezugnahme auf BVerfGE 42, 263/294 f.; 58, 300/351). Überkommene und typische Grundformen und Grundstrukturen, die das Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinne sichern, dürften nicht auf dem Altar der legislativen Ausgestaltungsbefugnis geopfert werden. Der Gesetzgeber habe insbesondere die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu beachten. Aus diesem Grunde habe der Gesetzgeber von Verfassungs wegen die Aufgabe, ein Normengeflecht zu schaffen, das dem Eigentum – und damit auch dem eigentumsrechtlich verorteten Jagd- und Jagdausübungsrecht – Konturen einzieht und zugleich Grenzen aufzeigt. Dabei sei zu beachten, dass sowohl das Eigentum sowie auch dessen Ausübung nicht lediglich durch Gesetz oder sonstigen Rechtsakt verliehene Rechtspositionen seien. Eine „Verfassung nach Gesetz“ sei daher ausgeschlossen, ebenso wie das „Eigentum nach Gesetz“ und damit auch ein „Jagdrecht nach Gesetz“ bzw. ein „Jagdausübungsrecht nach Gesetz“.

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Dem Antragsteller stehe als Pächter der Gemeinschaftsjagd das Jagdausübungsrecht zu. Zugleich stehe ein Teil der gepachteten Gemeinschaftsjagdfläche in seinem Eigentum und werde als landwirtschaftlicher Ackerfläche genutzt. Durch die Verpachtung erhalte ein Pächter ein vom Eigentümer abgeleitetes, indes selbständiges Jagdausübungsrecht, welches auch nur einheitlich verpachtet werden könne (§ 11 Abs. 1 S. 1 BJagdG). Auch das Jagdausübungsrecht stelle „Eigentum“ im Sinne von Art. 14 Abs. 1 GG dar, und zwar unabhängig davon, ob es vom Eigentümer einer Eigenjagd verpachtet wird oder von einer Jagdgenossenschaft (BGH, DVBl. 1982 S. 1090 / 1091; BVerwG, DVBl. 1983 S. 898 f.). Die durch das Jagdausübungsrecht geschützte Jagdausübung umfasse nach § 1 Abs. 4 BJagdG das Aufsuchen, Nachstellen, Erlegen und Fangen von Wild bzw. Wildtieren. Im Hinblick auf das Jagdausübungsrecht sei von besonderer Bedeutung, dass sich in der verfassungsrechtlich geschützten Privatnützigkeit des Eigentums der unmittelbare Nutzen des Jagdausübungsrechts manifestiere. Zwar sei dieses Recht ein pflichtengebundenes Recht, welches die Pflicht zur Hege einschließe. Auf der anderen Seite sei es aber dadurch gekennzeichnet, dass es dem einzelnen Rechtsinhaber „von Nutzen“ sein solle. Dies schließe auch das Recht ein, im eigenen Interesse einen jagdlichen Ertrag zu erwirtschaften, mithin gehegtes Wild auch in angemessener Weise „ernten“ zu können.

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Die Festlegung von Jagd- und insbesondere Schonzeiten stelle eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Jagdausübungsrechts dar. Deren Verkürzung oder gar vollständiger Ausschluss - das heißt das Leerlaufen der Nutzungsmöglichkeit in der Schonzeit – bedürfe einer besonderen Rechtfertigung. Dies gelte er recht, wenn zugleich dem Eigentümer die Möglichkeit des Schutzes der ihm gehörenden Ackerflächen vor ausuferndem Wildschaden genommen wird. Der Eingriff in das jagdliche Eigentum dürfe nicht willkürlich sein. Er müsse sachlich gerechtfertigt sein, etwa durch Gründe des Artenschutzes oder im Falle einer Bestandsbedrohung. Allgemeine Erwägungen der Zweckmäßigkeit, mithin dessen, was “vernünftig“ oder “sinnvoll“ ist, genügten schon nach den Vorgaben durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nicht. Darüber hinaus würden sie vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben ebenfalls nicht genügen. Auch müsse der Eingriff namentlich der Verpflichtung zur Hege Rechnung tragen. Der Verordnungsgeber müsse für jede einzelne Tierart begründen können, warum die Anordnung einer Schonzeit bzw. die Verkürzung von Jagdzeiten durch hinreichend gewichtige Schutzzwecke, durch die Erforderlichkeit, Geeignetheit und Zumutbarkeit der jeweils angeordneten Jagd- und Schonzeiten sachlich gerechtfertigt sei. Der Verordnungsgeber müsse zur Rechtfertigung des Eingriffes hinreichende sachliche, nachvollziehbare und legitime Gründe – etwa solche wildbiologischer Art – ins Feld führen können. Er dürfe seine Entscheidung auch nur auf vertretbare und methodisch gültige, zudem wissenschaftlich akzeptierte und praktisch belegbare Prognosen stützen; bloße Mutmaßungen reichten hierfür nicht aus. Allein die Erwägung, dass der Jagdausübungsberechtigte für die Jagd bestimmte, nicht allein aus seinem privaten Recht zur Jagd ableitbare Gründe des Gemeinwohls vorweisen müsse, sei mit der Eigentumsgarantie der Verfassung nicht in Übereinstimmung zu bringen. Auch eine nur formalistische Begründung hätte mithin vor dem Grundgesetz keinen Bestand. Dasselbe gelte für eine Verkürzung von Jagdzeiten lediglich aus ideologischen Gründen. Auch allgemeine Erwägungen der Zweckmäßigkeit könnten eine Einschränkung von Jagdzeiten nicht rechtfertigen. Dabei werde bei ganzjährigen Schonzeiten regelmäßig der Artenschutz im Vordergrund stehen, während bei einer temporären Schonzeit im Regelfall das Interesse an einer ausgewogenen Wildpopulation im Vordergrund stehen werde; letztlich werde damit das Hegeziel eines den landschaftlichen und landeskulturellen Verhältnissen angepassten Wildbestandes verfolgt, welches in § 1 Abs. 2 Satz 1 BJagdG enthalten sei. Demgegenüber könne das weitere im Bundesjagdgesetz enthaltene Ziel der Beeinträchtigung einer ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung, insbesondere durch Wildschäden, zu verhindern, durch derartige Maßnahmen naturgemäß nicht erreicht werden.

12

Die Anordnung einer ganzjährigen Schonzeit für den Höckerschwan sei unverhältnismäßig und verstoße gegen das Rechtstaatsprinzip. Das Jagdausübungsrecht des Antragstellers laufe vollkommen leer. Die Möglichkeit, Wildschadensabwehr durch gezielte Bejagung zu verhindern, werde völlig ausgeschlossen. Dies stelle einen unverhältnismäßigen Grundrechtseingriff in das das Jagdausübungsrecht umschließende Eigentumsrecht dar. Zudem würden die von der Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Maßgaben missachtet. Das Programm der Verordnungsermächtigung sei in § 17a LJagdG enthalten. Die Landesverordnung sei aufgrund der §§ 17a und 38 LJagdG erlassen worden und müsse sich infolgedessen an den vorgegebenen gesetzlichen Rahmen halten. Sie müsse nicht nur den in § 1 Abs. 2 BJagdG festgelegten Zielen und Grundsätzen der Hege gerecht werden, sondern auch die Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes beachten. Der in § 1 Abs. 2 BJagdG normierte Aspekt der Hege fordere eine angemessene, mithin nicht zu hohe Populationsdichte. Diese sei aber nicht sicherzustellen, wenn eine effiziente Bejagung nicht durchgeführt werden dürfe. Ein zu hoher Wildbestand stehe im Gegensatz zur Erhaltung eines gesunden Wildbestandes, da zu viel Wild in einem bestimmten Gebiet der Entstehung und Ausbreitung von Krankheiten und dem Entstehen von Wildschaden Vorschub leiste.

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Die Landesverordnung verstoße ferner gegen die Vorgabe des § 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG. Danach müsse die Hege so durchgeführt werden, dass Beeinträchtigungen einer ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung, insbesondere Wildschäden, möglichst vermieden werden. Dies sei jedoch aufgrund der beanstandeten Regelung in der Landesverordnung nicht möglich.

14

Eine Bestandsgefährdung für den Höckerschwan bestehe nicht. Die Population des Höckerschwans habe sich in der jüngeren Vergangenheit deutlich vergrößert. Der Brutbestand in Schleswig-Holstein weise eine Bestandsgröße von 800 bis 1.000 Paaren auf. Der Mauserbestand, an dem Nichtbrüter und erfolglose Paare beteiligt seien, betrage rund 3.300 Vögel und sei stabil. Zudem hielten sich Höckerschwäne unter anderem aus den Niederlanden und Dänemark zur Mauserzeit in Schleswig-Holstein auf. Der Rastbestand liege bei rund 5.500 Exemplaren. Dementsprechend werde der Erhaltungszustand des Höckerschwans als „günstig“ bewertet.

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Es fehle ferner an einer hinreichenden sachlichen Begründung. Dies verletze das Rechtstaatsprinzip. Die ganzjährige Schonzeit sei lediglich mit einer Verwechslungsgefahr mit dem Sing- und dem Zwergschwan sowie damit begründet worden, dass die Bejagung des Höckerschwans zu einer Störung des Sing- und Zwergschwans führen könne. Hierbei handelt es sich nicht um wildbiologische Aspekte, die auf den Höckerschwan selbst Bezug nähmen. Das Argument, die Jagd auf den Höckerschwan störe, sei ein Totschlagsargument. Der Verordnungsgeber lege nicht dar, warum die Jagd auf den Höckerschwan ganzjährig verboten werden muss. Der Verordnungsgeber müsste ansonsten auch sämtliche andere Aktivitäten in der Natur untersagen, die Störungen für den Sing- und Zwergschwan hervorrufen könnten, etwa Joggen, Walken, Radfahren und ähnliches. Die Anordnung sei auch nicht mit der befürchteten Verwechslungsgefahr zu begründen. Der Zwergschwan sei aufgrund seiner Größe vom Höckerschwan deutlich zu unterscheiden. Im Übrigen erfolge die Jagd auf den Höckerschwan mit dem Kugelschuss. Dies setze eine genaue jagdliche Ansprache durch das Zielfernrohr voraus, wodurch eine Verwechslung des Höckerschwans mit anderen Schwanarten durch ausgebildete Jäger so gut wie ausgeschlossen sei. In der Begründung werde weder auf die Eigentumsrelevanz der Schonzeitanordnung eingegangen noch würden wildbiologische Aspekte aufgeführt. Wie auch bereits das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht entschieden habe, komme die Verkürzung von Jagdzeiten nicht aus jedwedem Grund in Betracht; hierfür seien „besondere Gründe“ erforderlich (unter Hinweis auf OVG Schleswig, Az.: 1 KN 27/03 und OVG Schleswig, Urt. v. 12.08.2004 – 1 KN 24/03 –). Der Eingriff in das das Jagdausübungsrecht umfassende Grundrecht auf Eigentum sei unverhältnismäßig. Der Verordnungsgeber setze sich zu der in der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Vorgabe in deutlichen Widerspruch, wonach er für die Verhinderung von Wildschäden Sorge zu tragen habe. Dieses Ziel könne mit der angegriffenen Regelung gerade nicht erreicht werden.

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Die Regelung sei auch unzumutbar und damit unverhältnismäßig im engeren Sinne. Das Jagdausübungsrecht des Antragstellers werde ohne tragfähigen Sachgrund unmöglich gemacht. Das eigentumsrechtlich zu verortende Jagdausübungsrecht habe der Verordnungsgeber nicht mit dem ihm gebührenden Gewicht in die geschuldete Abwägung eingestellt. Auch habe der Verordnungsgeber außer Acht gelassen, dass das Eigentum vorrangig den Eigentümer verpflichte und zwar dahingehend, dass dieser das Eigentum in einer zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienenden Art und Weise nutze. Das Grundgesetz vertraue mithin darauf, dass der Eigentümer sein Eigentum verantwortungsvoll wahrnehme – zugleich aber auch wirkungsvoll und durchaus zum eigenen Nutzen wahrnehmen können müsse. Diese verfassungsrechtliche Vorgabe missachte der Verordnungsgeber. Zudem beachte der Verordnungsgeber die in § 17a LJagdG niedergelegte Vorgabe nicht, wonach bei der Festsetzung von vom Bundesrecht abweichenden Jagdzeiten die Erfordernisse des Naturschutzes zu berücksichtigen seien. Die Regelung nehme dem Antragsteller letztlich die Möglichkeit, eine auch am Naturschutzgedanken ausgerichtete Bejagung durchzuführen und so für eine ausgewogene Höckerschwanpopulation zu sorgen.

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Die Rechtfertigung für die Anordnung der ganzjährigen Schonzeit für den Höckerschwan werde nicht mit einer Gefahr der Bestandsreduzierung des Höckerschwans gerechtfertigt, sondern vielmehr mit der Sorge um den Bestand anderer Schwanarten. Dies stelle keinen hinreichenden sachlichen Grund dar, da die Jäger in der Lage seien, die verschiedenen Schwanarten voneinander zu unterscheiden.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners könne ein Eingriff und dessen Unverhältnismäßigkeit auch nicht mit dem Argument in Abrede gestellt werden, dass dem Antragsteller noch eine Vielzahl jagdlich nutzbarer Wildarten verbleibe, so dass von einer wesentlichen Einschränkung des Jagdausübungsrechts nicht gesprochen werden könne. Dies lasse außer Acht, dass durch die Verordnung die Jagd auf eine Vielzahl von Wildarten eingeschränkt oder gar ganz ausgeschlossen werde. Die Kumulation der verschiedenen, durch die Landesverordnung bewirkten Grundrechtseinschränkungen begründe deren Unvereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie. Die in der Landesverordnung geregelten Einschränkungen des Jagdausübungsrechtes müssten in ihrer Gesamtheit gesehen und verfassungsrechtlich beurteilt werden. In ihrer Gesamtheit würde die Eigentumsgarantie des Antragstellers in der Sphäre des Jagdrechts und des Jagdausübungsrechtes in unzumutbarer und unverhältnismäßiger Weise ausgedünnt. Es verbleibe nichts mehr an Eigentum, was diesen Namen noch verdiene. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei geklärt, dass mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen könnten, die das Maß der rechtstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreite. Da die Landesverordnung zu den bislang schon vorhandenen Einschränkungen der Jagd zahlreiche weitere Beschränkungen hinzugefügt habe, nämlich in Form weitreichender Verkürzung von Jagdzeiten bzw. dem Ausschluss der Bejagbarkeit zahlreicher Wildtierarten werde eine Belastungsgrenze erreicht, die in ihrer Gesamtheit die Grenze des verfassungsrechtlich Zumutbaren überschreite. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners schulde der Verordnungsgeber nicht lediglich die Verordnung als solche, sondern auch eine hinreichend sachliche Begründung. Die Begründungspflicht sei im Rechtstaatsprinzip zu verorten und ziele neben der Verwirklichung von Transparenz sowie der effektiven Selbstkontrolle auch auf die Verbesserung bzw. Ermöglichung individuellen Rechtschutzes. Die Begründung gebe erst Aufschluss darüber, welche Motive den Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung geleitet haben. Dies ermögliche häufig erst eine Beurteilung der Frage, ob eine Rechtsverordnung rechtlichen Bedenken begegne.

19

Aus den gleichen Gründen, die mit Blick auf die Eigentumsgarantie dargelegt worden seien, verstoße die beanstandete Regelung auch gegen die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG).

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Der Antragsteller beantragt,

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§ 2 Abs. 2 der Landesverordnung wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG i.V.m. §§ 1 Abs. 4, 11 LJagdG und Art. 20 Abs. 3 GG insoweit für unwirksam zu erklären, als dadurch die Jagd auf Höckerschwäne ganzjährig ausschlossen wird.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

24

Der Antrag sei unbegründet. Die angefochtene Regelung sei von der Ermächtigungsgrundlage in § 17a LJagdG gedeckt. Diese berechtige die oberste Jagdbehörde, nach den in § 1 Abs. 2 BJagdG bestimmten Zielen und Grundsätzen der Hege und unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes die Jagdzeiten für Wild, auch abweichend von Bundesrecht, durch Verordnung zu bestimmen. Mit der Regelung solle gewährleistet werden, dass bei der Ausübung der Jagderfordernisse des Artenschutzes und damit des Naturschutzes berücksichtigt werden.

25

Mit dem Entzug der Jagdzeit für Höckerschwäne sollten andere Schwanenarten, der Singschwan und der Zwergschwan, die leicht mit dem Höckerschwan verwechselt werden können, vor jagdbedingten Tötungen von Individuen geschützt werden. Der Singschwan und der Zwergschwan seien nicht im Anhang II sondern im Anhang I (Anseriformes, Anatidae) der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 (Vogelschutzrichtlinie, VSRL; Amtsblatt der Europäischen Union v. 26.01.2010 S. L20/7 ff) aufgeführt und dürften somit auf der Grundlage europäischen Gemeinschaftsrechts (vgl. Art. 5 Buchst. a und Art. 7 Abs. 1 VSRL) nicht bejagt werden. Deshalb seien diese Arten gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 BJagdG auch kein jagdbares Wild. Beiden Arten unterlägen dem Artenschutzrecht und seien als europäische Vogelarten gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 13 Buchst. b bb BNatSchG besonders geschützt. Sie unterlägen dem individuenbezogenen Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Irrtümliche Tötungen einzelner Tiere im Rahmen der Jagd seien nicht nach § 44 Abs. 4 BNatSchG privilegiert. Sing- und Zwergschwäne könnten leicht mit Höckerschwänen verwechselt werden. Problematisch sei zunächst, dass Höckerschwäne und Zwergschwäne oft in Trupps gemeinsam mit Singschwänen auf Flächen anzutreffen seien. Vor allem mit unreifen Vögeln bestehe Verwechslungsgefahr in dieser Situation, das heißt bei Schwänen innerhalb des ersten ¾ Jahres nach dem Schlüpfen, bevor sich das charakteristische Federkleid entwickelt habe. Diese Lebensphase falle in das Winterhalbjahr, in dem der Höckerschwan vor Inkrafttreten der angegriffenen Regelung bejagt werden durfte. In diesem Zeitraum gehe die Färbung der Jungtiere ins Graue bzw. Bräunliche und die später charakteristische Schnabelfärbung (Höckerschwan: rötlich / orange; die anderen Schwäne: gelb) habe sich noch nicht deutlich herausgebildet. In dieser Lebensphase könnten die Schwäne – auch bei Verwendung eines Zielfernrohrs und am Boden – unter jagdlichen Bedingungen kaum unterschieden werden. Um Bestandseinbußen bei Sing- und Zwergschwänen als Folge von Verwechslungen zuverlässig zu verhindern sei es geboten gewesen, dem Höckerschwan die Jagd zu entziehen.

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Die beanstandete Regelung widerspreche auch nicht § 17 a LJagdG. Den in § 1 Abs. 2 BJagdG bestimmten Zielen und Grundsätzen der Hege werde hinreichend Rechnung getragen. Eine Ausdünnung der Höckerschwanpopulation in Schleswig-Holstein sei in absehbarer Zeit nicht geboten. Bei einen Mauserbestand von ca. 3.300 Tieren pro Jahr bedürfe die hiesige Population einstweilen keiner Regulierung. Die Verpflichtung der Jagdausübungsberechtigten zur Erhaltung eines den landschaftlichen und landeskulturellen Verhältnissen angepassten Wildbestandes bestehe im Übrigen nur im Rahmen der jagdrechtlichen Bestimmungen. Entziehe der Verordnungsgeber einzelnen Wildarten die Jagdzeiten, so entfalle insoweit die Verpflichtung des Jagdausübungsberechtigten, etwaigen Überpopulationen dieser Wildarten durch deren Bejagung entgegenzutreten. Entsprechendes gelte für die Abwehr von Wildschäden. Gegenstand der Hegepflicht nach § 1 Abs. 2 BJagdG sei lediglich, Wildschäden möglichst zu verhindern. Mit einer Reduzierung oder Aufhebung von Jagdzeiten verringere der Verordnungsgeber die entsprechenden Möglichkeiten der Jagdausübungsberechtigten und reduziere damit sogleich deren Pflichtenstellung. Bei örtlich denkbaren Härtefällen sei die untere Jagdbehörde nach § 27 BJagdG berechtigt – unter Umständen sogar verpflichtet – eine Bejagung anzuordnen.

27

Aufgrund der moderaten Bestandssituation des Höckerschwans sei auch der Vorwurf unzutreffend, die Verordnung berücksichtige entgegen § 17 a LJagdG Erfordernisse des Naturschutzes nicht ausreichend, weil sie dem Antragsteller die Möglichkeiten nehme, eine auch am Gedanken des Naturschutzes ausgerichtete Bejagung durchzuführen. Naturschutzrechtliche Gründe, die es geböten, dem Antragsteller die Möglichkeit der Jagd auf den Höckerschwan zu erhalten, seien nicht ersichtlich und auch nicht vorgetragen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers habe der Verordnungsgeber sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch das Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG beachtet und insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt. Dem Antragsteller verbleibe – auch bei einer Gesamtschau aller bei den Jagdzeiten vorgenommenen Änderungen – noch eine Vielzahl jagdlich nutzbarer Wildarten, sodass nicht die Rede davon sein könne, dass die Privatnützlichkeit seines Jagdausübungsrechts als Eigentumsbestandteil aufgehoben oder auch nur wesentlich eingeschränkt worden wäre. Nach wie vor könne er hinsichtlich einer Vielzahl von Wildarten das Jagdausübungsrecht eigenverantwortlich, das heißt zu seinem eigenem Nutzen und Ertrag nutzen. Ein wesentlich intensiverer Eingriff wäre die Streichung einzelner Wildtierarten aus dem Katalog jagdbarer Arten (§ 2 BJagdG). Hierauf habe die oberste Jagdbehörde verzichtet.

28

Anders als zum Beispiel bei Gesetzentwürfen der Landesregierung gebe es bei Ministerverordnungen keine amtlichen Begründungen, wobei selbst aus der Begründung von Regierungsentwürfen von Gesetzen nur die Auffassung der Landesregierung zur Zeit der Weiterleitung des Entwurfes an das Parlament ersichtlich sei, nicht aber die späteren Erwägungen des Gesetzgebers. Die Begründungen, die Verordnungsentwürfen bei Einleitung der Verbandsanhörung bekanntgegeben würden, sollten lediglich die Verbände über die wesentlichen Überlegungen des Fachressorts informieren. Mitgeteilt würden nur der Stand der Überlegungen zum Zeitpunkt der Verbandsanhörung. Die tragenden Erwägungen, die den Regelungen einer Verordnung in der später in Kraft tretenden Fassung zugrunde liegen, ergäben sich aus dem gesamten Verwaltungsvorgang, in dem das Verordnungsverfahren dokumentiert sei, insbesondere aus dem nach Abschluss der Verbandsanhörung entstandenen Vorgang. Die vom Verordnungsgeber angenommene Verwechslungsgefahr zwischen Höckerschwänen und Sing- und Zwergschwänen stelle eine sachliche Begründung dar. Die Kritik des Antragstellers verkenne, dass die Bejagung einzelner Tierarten nicht isoliert betrachtet werden könne. Jagd finde in der Natur statt und greife damit in die der Natur immanenten komplexen Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Tierarten ein. Die Folgen jagdlichen Handelns für dieses Wirkungsgefüge müsse der Verordnungsgeber berücksichtigen. Dies folge bereits auch § 17a LJagdG, der den Verordnungsgeber dazu verpflichte, bei der Regelung der Jagdzeiten unter anderem die Erfordernisse des Naturschutzes zu beachten. Hierzu gehören auch die Wirkungen der Jagd auf andere Tiere, vor allem, wenn diese besonders bzw. sogar streng geschützt seien. Die gleiche Verpflichtung folge zudem aus Art. 20a GG, der den Verordnungsgeber als Teil der vollziehenden Gewalt beauftrage, „die Tiere“ zu schützen. Dieser verfassungsrechtliche Auftrag beziehe sich auf die Tierwelt in ihrer Gesamtheit. Keinesfalls handele es sich bei dem Argument der Verwechslungsgefahr um ein Totschlagsargument. Es sei ohne weiteres nachvollziehbar, dass es als Folge der Bejagung des Höckerschwans zu Störungen von Sing- und Zwergschwänen kommen könne. Dies liege daran, dass Höckerschwäne, insbesondere im Winterhalbjahr, wenn sie im Binnenland Nahrung aufnehmen, oft in Trupps gemeinsam mit Sing- und Zwergschwänen auftreten. Würden Höckerschwäne aus ihrer Mitte heraus geschossen werden, würde dies zwar noch nicht die Populationen dieser Schwanenarten gefährden, jedoch eine Beunruhigung dieser Tiere bedeuten. Ausschlaggebend für die Entscheidung des Verordnungsgebers sei jedoch die Gefahr des versehentlichen Abschusses von Sing- oder Zwergschwänen bei der Bejagung von Höckerschwänen. Da Höckerschwäne aufgrund ihrer Robustheit mit der Kugel bejagt werden müssen, bestehe zudem eine erhebliche Gefahr, dass im Trupp hinter Höckerschwänen stehende andere Schwäne ebenfalls getötet oder verletzt würden.

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Der Antragsteller werde auch nicht dadurch in seinem Eigentumsrecht verletzt, dass infolge des Wegfalls der Jagdmöglichkeit keine wirksame Wildschadensabwehr mehr betrieben werden könne. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Vermeidung von Wildschäden, die in § 1 Abs. 2 BJagdG als Verpflichtung ausgestaltet sei, in Bezug auf das Jagdausübungsrecht eigentumsrelevant sein könne, da nur Rechte als Eigentum geschützt sein könnten. Darüber hinaus folge aus dem Jagdausübungsrecht kein Anspruch, sich mittels Ausübung der Jagd selbst vor Wildschäden schützen zu dürfen. Bei dieser Möglichkeit handele es sich lediglich um einen Rechtsreflex, der im Einzelfall (zufällig) vorliegen könne, auf den aber kein Anspruch bestehe und der auch nicht durch Art. 14 GG geschützt sei. Im Übrigen werde dem Antragsteller durch die Verordnung nicht jede Möglichkeit einer Wildschadensabwehr mittels der Jagd genommen. Sollte eine Reduzierung der Population im Interesse der Landwirtschaft notwendig sein, könne und müsse die untere Jagdbehörde auf der Grundlage von § 27 BJagdG eine Bejagung anordnen. Die beanstandete Regelung sei auch geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinne. Ziel sei nicht – wie von der Antragsschrift angenommen – eine Optimierung der Wildschadensabwehr, sondern das jagdbedingte Töten von Sing- und Zwergschwänen zu verhindern. Auch habe nicht die Größe der Höckerschwanpopulation den Entzug der Jagdzeit veranlasst, sondern die Gefährdungen für Sing- und Zwergschwäne. Der Zwergschwan sei – trotz seines Namens – im Übrigen nicht wesentlich kleiner als der Höckerschwan, so dass eine Verwechslung nicht etwa bereits aufgrund eines erheblichen Größenunterschieds unmöglich sei. Das Jagdausübungsrecht werde auch nicht „bis auf Null“ ausgedünnt. Dem Antragsteller werde lediglich für die Dauer von 5 Jahren die Möglichkeit genommen, die Jagd auf Höckerschwäne auszuüben. Das Jagdausübungsrecht werde nur eingeschränkt. Zudem sei die Jagd auf Höckerschwäne von eher geringer Bedeutung. Dies werde auch deutlich anhand der Jagdstrecke im Jagdjahr 2012 / 2013, dem letzten Jahr, in dem diese Schwanenart noch habe bejagt werden durfte. Es seien lediglich 410 Höckerschwäne erlegt worden. Auch der Aspekt der Wildschadensabwehr habe kein erhebliches Gewicht. Zwar würden Höckerschwäne auf landwirtschaftlichen Flächen Fraß- und Trittschäden verursachen. Dies halte sich jedoch in der Regel in vertretbaren Grenzen. Zudem gäbe es alternative Vergrämungsmethoden (z.B. Gasknallkanonen), mit denen Schwäne weiterhin verscheucht werden dürften. Bei örtlichen Härten könne auf der Grundlage von § 27 BJagdG eine Bejagung der Schwäne angeordnet werden. Davon sei in der Vergangenheit bereits Gebrauch gemacht worden. Auf der anderen Seite stünden erhebliche artenschutzrechtliche Belang, nämlich eine Gefährdung von besonders bzw. streng geschützten Zwerg- und Singschwänen sowie der verfassungsrechtliche Auftrag aus Art. 20 a GG einer Fortsetzung der Jagd auf den Höckerschwan entgegen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die angegriffene Jagdzeitenverordnung auf 5 Jahre befristet gelte. Vor Fristablauf werde geprüft, ob die oben dargestellten Einschätzungen weiterhin zutreffend seien und die Regelung gegebenenfalls bei Änderung der Verhältnisse angepasst. Dies werde unter anderem dann erfolgen, wenn dem durch Höckerschwäne verursachten Wildschaden nicht mehr durch alternative Vergrämungsmethoden wirksam begegnet werden könne und die Populationen der Sing- und Zwergschwäne eine Wiederaufnahme der regulären Jagd auf den Höckerschwan zulasse.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Prozessakte und den Verwaltungsvorgang (Bd. I und II) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Antrag ist zulässig. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Diese Voraussetzungen liegen hier unstreitig vor.

32

Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen (§ 47 Abs. 2 S. 1 VwGO). Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat (§ 47 Abs. 2 S. 2 VwGO). Auch diese Voraussetzungen liegen vor. Dies gilt insbesondere für die Antragsbefugnis. Der Antragsteller kann geltend machen, durch die beanstandete Regelung der JagdzeitenVO vom 11. März 2014 in seinem Jagdausübungsrecht verletzt zu werden.

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Der Antrag ist jedoch unbegründet.

34

Ermächtigungsgrundlage der streitgegenständlichen Rechtsverordnung ist § 17a LJagdG. Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage selbst sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Gesetzgebungskompetenz des Landes gewahrt: Im Zuge der Föderalismusreform I, die am 1. September 2006 durch Änderung des Grundgesetzes in Kraft getreten ist, wurde die Gesetzgebungszuständigkeit für das Jagdwesen aus der Rahmenkompetenz des früheren Art. 75 Nr. 3 GG in die konkurrierende Gesetzgebung überführt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 GG n.F.). Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG n.F. erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auch auf den Naturschutz und die Landschaftspflege. Die Länder können nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 GG durch Gesetz von der Bundesgesetzgebung abweichen. Hiervon hat das Land Schleswig-Holstein durch den am 24. Februar 2012 in Kraft getretenen § 17a LJagdG Gebrauch gemacht. Für das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht gilt insoweit nicht Art. 31 GG. Vielmehr geht das jeweils spätere Gesetz vor (Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG).

35

Verstöße gegen die Vorschriften des Landesverwaltungsgesetzes über den Erlass von Rechtsverordnungen sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die Vorschriften sind in §§ 53 ff LVwG geregelt. Gemäß § 56 Abs. 1 Nr. 1 LVwG müssen Verordnungen entsprechend (hier als Landesverordnung) in der Überschrift gekennzeichnet sein und die Gesetzesbestimmungen angeben, welche die Ermächtigung zum Erlass der Verordnung enthält, ferner das Datum der Ausfertigung und die Bezeichnung der Behörde, die die Verordnung erlassen hat. Verordnungen sollen in der Überschrift ihren wesentlichen Inhalt kennzeichnen. Diese Bestimmungen sind eingehalten. Auch die Vorschriften über die amtliche Bekanntmachung sowie die Geltungsdauer sind beachtet. Gemäß § 62 Abs. 1 LVwG darf die Geltungsdauer einer Verordnung fünf Jahre nicht überschreiten. Dementsprechend regelt § 3 Abs. 1 der Landesverordnung, dass die Verordnung fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft tritt.

36

Der Antragsteller rügt, der Rechtsverordnung ermangele es an einer (hinreichenden) Begründung, was einen Verstoß gegen das Rechtstaatsgebot beinhalte und bereits für sich genommen zur Annahme der Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung führen müsse. Dies trifft nicht zu.

37

Ob eine Jagdzeitenverordnung mit Gesetz und Verfassung vereinbar ist, bestimmt sich nach dem normativ zum Ausdruck gebrachten Willen des Verordnungsgebers und den damit objektiv angeordneten Rechtsfolgen und deren Wirkungen. Die Beweggründe des Normgebers geben lediglich Anhaltspunkte für die Auslegung und Rechtfertigung der Anordnungen, soweit durch sie Inhalt und Schranken des eigentumsrechtlich garantierten und geschützten Jagdausübungsrechts und des Jagdrechts geregelt werden.

38

Zunächst ist festzuhalten, dass weder in Art. 80 GG noch in Art. 38 a.F. der Landesverfassung (entspricht Art. 45 n.F.) ausdrücklich eine Begründungspflicht für Rechtsverordnungen normiert ist. In den Richtlinien über Gesetz- und Verordnungsentwürfe der Landesregierung vom 29. November 2013 wird für Verordnungsentwürfe in Ziff. 3.2 der Richtlinien geregelt, dass kein Vorblatt und in der Regel keine Begründung erforderlich sei.

39

Über den in Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG bzw. Art. 38 Abs. 1 S. 3 Landesverfassung verfassungsrechtlich vorgegebenen “Begründungssplitter“ (Erfordernis der Angabe der Rechtsgrundlage für die Verordnung) hinaus spricht nichts dafür, dass das Grundgesetz (bzw. die Landesverfassung) eine darüber hinausgehende, übergreifende verfassungsrechtliche Begründungspflicht für alle Rechtsverordnungen kennt (Remmert in Maunz-Dürig, Komm. z. Grundgesetz Art. 80 Rn. 131).

40

Auch für Gesetze gibt es keine von der Verfassung geforderte allgemeine Begründungspflicht. Wollte man eine Begründungspflicht für Rechtsverordnungen fordern, so würde man für Rechtsverordnungen Anforderungen stellen, die für Gesetze nicht gestellt werden.

41

Dem Gesetzgeber ist es allerdings unbenommen, Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen einfachgesetzlich mit einer Begründungspflicht zu verkoppeln und den Ort ihrer Veröffentlichung zu bestimmen. Dies ist jedoch vorliegend nicht geschehen.

42

Solange weder durch Gesetz noch durch untergesetzliches Verfahrensrecht eine bestimmte Form der Begründung vorgeschrieben ist, können aus der Begründung, die in dem das Verfahren zum Erlass der Rechtsverordnung dokumentierenden Verwaltungsvorgang enthalten ist, lediglich Anhaltspunkte für die Auslegung und Rechtfertigung der Anordnungen gewonnen werden. Darüber hinaus kann die Prüfung, ob sich der Verordnungsgeber an den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gehalten und im Übrigen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit beachtet hat, auch unter Zuhilfenahme ergänzender Materialien, die etwa im Normenkontrollverfahren vom Verordnungsgeber dem Gericht unterbreitet werden, vorgenommen werden. Aus einzelnen Unstimmigkeiten der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Begründung kann jedenfalls für sich allein nicht zwingend der Schluss gezogen werden, die Rechtsverordnung verstoße gegen den gesetzlichen Rahmen der Ermächtigungsgrundlage oder gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit.

43

Eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rechtsverordnungen muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 38 Abs. 1 S. 2 LVerf). Diesen Anforderungen genügt § 17a LJagdG. Hierdurch wird in verfassungsrechtlich ausreichender Intensität Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt, indem die oberste Jagdbehörde ermächtigt wird, die Jagdzeiten für Wild, auch abweichend von Bundesrecht, nach den in § 1 Abs. 2 BJagdG bestimmten Zielen und Grundsätzen der Hege und unter Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes durch Verordnung zu bestimmen. Dieser gesetzliche Rahmen ist hinreichend bestimmt.

44

Zu Recht weist der Antragsteller im Ausgangspunkt darauf hin, dass die Schutz- und Ordnungswirkung der Eigentumsgarantie auch das Jagdrecht und das Jagdausübungsrecht umfasst, die als Bestandteil des Grundeigentums ein näher ausgeformtes Nutzungsrecht am Grund und Boden darstellen. Die allgemeinen Regelungen der jagdrechtlichen Vorschriften bestimmen Inhalt und Schranken des Eigentums (vgl. Papier in Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz Art. 14 Rn. 204). Der durch eine Aufhebung oder Einschränkung von Jagdzeiten bewirkte Eingriff in das grundrechtlich gewährleistete Eigentum ist eine normative Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die nur zur Sicherung definierter Schutzzwecke zulässig ist. Diese Schutzzwecke müssen durch Gesetz festgelegt werden. Allgemeine Erwägungen der Zweckmäßigkeit, also dazu, was „vernünftig“ oder „sinnvoll“ ist, reichen für sich genommen nicht aus. Die normativen Elemente des durch den Normgeber bei der Ordnung des Eigentums zu verwirklichenden Sozialmodells ergeben sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 GG und andererseits aus dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG. Der verfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellung des sozialgebundenen Privateigentums entspricht das Gebot, die Allgemeininteressen und die Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen und dabei die Bindung an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

45

Diesen Vorgaben wird § 17a LJagdG gerecht. Das Gesetz verweist zum einen auf die Ziele und Grundsätze der Hege in § 1 Abs. 2 BJagdG. Hiernach hat die Hege die Erhaltung eines den landschaftlichen und landeskulturellen Verhältnissen angepassten artenreichen und gesunden Wildbestandes sowie die Pflege und Sicherung seiner Lebensgrundlagen zum Ziel (§ 1 Abs. 2 Satz 1 BJagdG). Die Hege muss so durchgeführt werden, dass Beeinträchtigungen einer ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung, insbesondere Wildschäden, möglichst vermieden werden (§ 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG). Zugleich erlegt der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber die Berücksichtigung der Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes auf. Aus dem Verweis des Gesetzgebers auf den Hegegrundsatz des § 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass eine Jagdzeitenverordnung zwingend Regelungen bezüglich der Vermeidung von Wildschäden enthalten muss. § 1 Abs. 2 Satz 2 BJagdG besagt nicht, dass Wildschäden vermieden werden müssen, sondern legt fest, dass die Hege so durchgeführt werden muss, dass Wildschäden „möglichst“ vermieden werden. Der Verordnungsgeber darf sich im Rahmen seines weiten Gestaltungsermessens im Hinblick auf die Verkürzung der Jagdzeit für einzelne Tierarten (oder die Aufhebung von Jagdzeiten) auch dafür entscheiden, den im Gesetz verankerten Erfordernissen des Naturschutzes und des Tierschutzes den Vorrang zu geben. Aus dem Umstand, dass § 17a LJagdG die Hegeziele an erster Stelle nennt, kann nicht der Schluss gezogen werden, dass diese Ziele vorrangig vor den Erfordernissen des Naturschutzes und des Tierschutzes berücksichtigt werden müssen.

46

Die streitgegenständliche Rechtsverordnung bewegt sich innerhalb des von der Ermächtigungsgrundlage gezogenen Rahmens.

47

Besondere Gründe landesspezifischer Natur als Rechtfertigung einer Abweichung vom Bundesrecht verlangt das Gesetz nicht. Die diesbezügliche Rechtsprechung des 1. Senats des OVG Schleswig bezog sich nicht auf § 17a LJagdG, sondern auf § 22 Abs. 1 S. 3 BJagdG, welcher nach der damaligen Gesetzeslage die Ermächtigungsgrundlage für die Normierung von von Bundesrecht abweichenden Jagdzeiten durch Landesverordnung bot. Die Vorschrift lautet: “Die Länder können die Jagdzeiten abkürzen oder aufheben; sie können die Schonzeiten für bestimmte Gebiete oder für einzelne Jagdbezirke aus besonderen Gründen, insbesondere aus Gründen der Wildseuchenbekämpfung und Landeskultur, zur Beseitigung kranken oder kümmernden Wildes, zur Vermeidung von übermäßigen Wildschäden, zu wissenschaftlichen, Lehr- und Forschungszwecken, bei Störung des biologischen Gleichgewichts oder der Wildhege aufheben“. Auf der Basis dieser Ermächtigungsgrundlage hat der 1. Senat (vgl. Urteile v. 12.08.2004 – 1 KN 24/03 u. 1 KN 27/03 –, NUR 2006, 287 ff.) entschieden, dass aufgrund der Bindung an die Vorgaben des Bundesrechts die Länder Jagdzeiten nur aus “besonderen Gründen“ landesspezifischer Natur abkürzen bzw. aufheben dürften. Das Vorliegen besonderer Gründe sei bundesrechtlich zwar ausdrücklich nur für den Fall der Aufhebung von Schonzeiten bestimmt, müsse aber für den Fall der Aufhebung von Jagdzeiten ebenso gelten, falls man nicht der Willkür “Tür und Tor“ öffnen wolle. Diese Rechtsprechung ist jedoch – abgesehen von der Frage, ob ihr überhaupt gefolgt werden sollte (vgl. kritisch hierzu: Ditscherlein, zur landesrechtlichen Aufhebung von Jagdzeiten, Anmerkung zu den Urteilen des OVG Schleswig v. 12.08.2004 in: NUR 2006, 285 ff.) – aufgrund der gesetzlichen Neuregelung in § 17a LJagdG obsolet. Die Vorschrift nimmt nicht auf die Kriterien des § 22 BJagdG Bezug, sondern verweist auf die Hegeziele des § 1 Abs. 2 BJagdG sowie auf die Erfordernisse des Naturschutzes und des Tierschutzes.

48

Der Aspekt eines übermäßigen Anstiegs von Wildschäden in einzelnen Revieren führt nicht zum Erfolg des Normenkontrollantrages. Wildschäden sind – bis zur Zumutbarkeitsgrenze – im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums hinzunehmen. Art. 14 GG garantiert allerdings neben dem Bestand des Eigentums auch dessen Privatnützigkeit, denn der Eigentumsgebrauch soll nach der die Sozialpflichtigkeit begründenden Verfassungsnorm des Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG nur “zugleich“, nicht aber ausschließlich dem Gemeinwohl dienen (Papier in: Maunz/Dürig GG Art. 14 Rn. 403). Das Eigentum erlangt aber einen anderen als den ihm von der Verfassung zugebilligten Zweck, wenn der Eigentümer sein Recht nur noch im Allgemein- oder Fremdinteresse zu nutzen berechtigt ist. Eine generelle Ausgleichspflicht bei nachteiligen Änderungen der Nutzbarkeit ist von der Verfassung jedoch nicht gefordert. Nicht jede Schmälerung des nutzungsrechtlichen Status quo stellt einen ausgleichpflichtigen Eingriffstatbestand dar. So ist die Grenze der entschädigungsfrei zulässigen Sozialbindung nicht überschritten, wenn von mehreren privatnützigen Verwendungsarten nur eine zukünftig rechtlich ausgeschlossen ist. Sowohl der Naturschutz als auch der Tierschutz stellt eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang dar, der einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG rechtfertigt. Beschränkungen muss der Eigentümer – anders als bei völligen oder teilweisen Substanzentziehungen – grundsätzlich entschädigungslos dulden, soweit das Verhältnismäßigkeitsprinzip, der Gleichheitsgrundsatz und die Wesensgehaltsgrenze beachtet sind (BVerfG, Beschl. v. 02.03.1999 – 1 BvR 7/91 – juris). Allerdings kann die Schädigung, die von Wildtieren ausgeht, so übermäßig sein, dass ein Einzelner sie nicht hinnehmen muss, sie also über den Aufopferungsgedanken der Sozialpflichtigkeit hinausgeht. Im Einzelfall kann bei Vorliegen der von der Zivilrechtsprechung entwickelten Grundsätze zum enteignungsgleichen Eingriff ein Entschädigungsanspruch des Grundstückseigentümers gegeben sein (vgl. BGH, Urt. v. 05.05.1988 – III ZR 116/87 –, juris – zu Schäden durch neu angesiedelte und mit der Jagd verschonte Graugänse). Die Landesjagdzeitenverordnung ist jedoch nicht bereits deshalb wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG rechtswidrig, weil sie für derartige Fälle in der Verordnung selbst keine Ausnahmeregelung normiert. Gemäß § 27 Abs. 1 S. 1 BJagdG kann die zuständige Behörde anordnen, dass der Jagdausübungsberechtigte unabhängig von den Schonzeiten innerhalb einer bestimmten Frist in bestimmtem Umfange den Wildbestand zu verringern hat, wenn dies mit Rücksicht auf das allgemeine Wohl, insbesondere auf die Interessen der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, notwendig ist. Das Allgemeinwohl im Sinne dieser Vorschrift ist tangiert, wenn die Schädigung, die von Wildtieren ausgeht, so übermäßig ist, dass ein Einzelner sie nicht hinnehmen muss, sie also über den einzelnen Aufopferungsgedanken der Sozialpflichtigkeit hinausgeht (Schuck, BJagdG 2. Aufl. § 27 Rn. 6). Auch wenn § 27 BJagdG kein subjektives Recht vermittelt (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 30.03.1995 – 3 C 8/95 – DÜV 1995, 909), so ist die zuständige Behörde jedenfalls objektiv-rechtlich gehalten, unabhängig von den Schonzeiten auf der Grundlage des § 27 BJagdG die Verringerung des Wildbestandes anzuordnen. Von solchen Anordnungen ist – wie der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat – in der Vergangenheit auch Gebrauch gemacht worden.

49

Da – wie ausgeführt - auch außerhalb des Regelungsbereiches der Landesjagdzeitenverordnung Steuerungsmöglichkeiten bestehen, um im Einzelfall in Revieren übermäßige Wildschäden zu vermeiden, ist die Landesjagdzeitenverordnung nicht deshalb mit Art. 14 GG unvereinbar, weil sie für den Fall übermäßiger Wildschäden keine Ausnahmeregelung in der Verordnung vorsieht.

50

Mit der Pflicht zur Hege korrespondiert das Recht auf Hege (Schuck, BJagdG 2. Aufl. § 1 Rn. 17). Der Rüge der Verletzung der Hegeverpflichtung aufgrund der einschränkenden Jagdzeiten kann folglich nicht schon entgegengehalten werden, es gebe nur die Pflicht zur Hege, nicht aber ein Recht, welches verletzt sein könnte. Das Jagdrecht als Bestandteil des Grundstückseigentums und das Jagdausübungsrecht als vermögenswertes subjektives Recht nehmen am verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums teil. Dieser Schutz umfasst auch das Recht auf Wildhege (Bay VGH, Entscheidung v. 18.10.1996 – Az.: Vf. 15 – VII – 95 -, juris Rn. 59). Dieses Recht wird jedoch durch die Normierung von Jagdzeiten und die damit verbundene Einschränkung der Bejagungsmöglichkeit schon deshalb nicht verletzt, weil die Hegeverpflichtung – worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat – insoweit nur im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen gilt. Eine Pflicht zur Vermeidung von Wildschäden durch Bejagung außerhalb der Jagdzeit besteht – abgesehen von einer etwaigen Anordnung nach § 27 BJagdG – nicht.

51

Die beanstandete Regelung berücksichtigt Erfordernisse des Artenschutzes und damit Erfordernisse des Naturschutzes im Sinne von § 17a LJagdG. Unstreitig ist, dass der Bestand des Höckerschwans selbst nicht gefährdet ist. Der Mauserbestand, an den Nichtbrüter und erfolglose Paare beteiligt sind, beträgt rund 3.300 Vögel und wird seit geraumer Zeit als stabil betrachtet. Der Rastbestand im Winter liegt bei rund 5.500 Exemplaren. Aufgrund der stabilen Bestandsentwicklung wird der Erhaltungszustand als „günstig“ bewertet (vgl. Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein, Gänse und Schwäne in Schleswig-Holstein 2012 S. 16). Der Entzug der Jagdzeit für den Höckerschwan soll nicht den Bestand des Höckerschwans, sondern den Bestand von Singschwan und Zwergschwan schützen. Beide genannten Arten sind in Anhang I der Richtlinie 2009/147/EG v. 30. November 2009 - Vogelschutzrichtlinie - aufgeführt und dürfen nicht bejagt werden. Sie unterliegen dem Artenschutzrecht und sind als europäische Vogelarten gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 13 b bb BNatSchG als besonders geschützte Arten im Sinne des Gesetzes definiert. Sie sind nicht in § 2 Abs. 1 Nr. 2 BJagdG aufgeführt und somit keine Tierart, die dem Jagdrecht unterliegt. Der Antragsgegner hat darauf hingewiesen, dass beide Arten dem Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG unterliegen und irrtümliche Tötungen einzelner Tiere im Rahmen der Jagd nicht nach § 44 Abs. 4 BNatSchG privilegiert seien. Dem ist der Antragsgegner auch nicht entgegengetreten; er bezweifelt jedoch die Verwechslungsgefahr. Jäger könnten die Schwanarten aufgrund ihrer jagdlichen Ausbildung unterscheiden. Als milderes Mittel könne ihnen aufgegeben werden, die Schwäne vor dem Abschuss genau anzusprechen.

52

Der Gesetzgeber ist jedoch in nachvollziehbarer Weise von der bestehenden Gefahr einer Verwechslung ausgegangen. Höckerschwäne, Zwergschwäne und Singschwäne sind oft in Trupps gemeinsam anzutreffen. Bei Schwänen innerhalb des ersten dreiviertel Jahres nach dem Schlüpfen hat sich das charakteristische Federkleid noch nicht entwickelt, sodass vor allem bei diesen unreifen Vögeln die Verwechslungsgefahr besteht. Die Befürchtung des Antragsgegners, dass in dieser Lebensphase Schwäne, bevor sich das charakteristische Federkleid entwickelt hat, auch bei Verwendung eines Zielfernrohrs und am Boden unter jagdlichen Bedingungen nicht sicher unterschieden werden können, ist für den Senat nachvollziehbar. In der naturschutzfachlichen Begründung vom 28. Februar 2014 (Bd. II des Verwaltungsvorganges S. 614) wird weiter darauf hingewiesen, dass das Problem der Verwechslung in besonderem Maße bei immaturen Vögeln auftrete, die noch nicht die Art kennzeichnende rote beziehungsweise gelbe Schnabelfärbung aufweisen. Aufgrund der Gewohnheit der Vögel, sich vergesellschaftet insbesondere mit Singschwänen in größeren Gruppen aufzuhalten, könne auch die Unterscheidung von Altvögeln unter bestimmten Umständen nur mit Schwierigkeiten vorgenommen werden. Insbesondere wenn einzelne Vögel aus gemischten Gruppen entnommen würden, sei das Risiko einer Verwechslung nicht unerheblich. Dies treffe umso mehr zu, wenn diese Gruppen sich fliegend fortbewegten. Die Aussetzung der Jagd auf den Höckerschwan stelle deshalb aus naturschutzfachlicher Sicht das mildeste Mittel zur Verhinderung irrtümlicher Entnahmen von Sing- und Zwergschwänen im Rahmen der Jagdausübung dar. Der Verordnungsgeber durfte deshalb im Rahmen seines Bewertungsspielraumes von einer Verwechslungsgefahr ausgehen und sich für einen Entzug der Jagdzeit beim Höckerschwan entscheiden.

53

Dem Antragsteller verbleibt auch in Ansehung der von ihm angegriffenen Jagdzeitenregelung noch eine Vielfalt an Möglichkeiten für die Ausübung der Jagd. In diesem Zusammenhang lässt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers die Rechtswidrigkeit der angegriffenen Regelung in der Landesjagdzeitenverordnung auch nicht unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur spezifischen Problematik kumulativer Grundrechtseigriffe begründen. Richtig ist, dass mehrere für sich betrachtet möglicherweise angemessene oder zumutbare Eingriffe in grundrechtlich geschützte Bereiche in ihrer Gesamtwirkung zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung führen können, die das Maß der rechtsstaatlichen hinnehmbaren Eingriffsintensität überschreitet. Kumulativen oder “additiven“ Grundrechtseingriffen (vgl. BVerfGE 112, 304, 319 f.; 114, 196, 247; 123, 186, 266) wohnt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein spezifisches Gefährdungspotential für grundrechtlich geschützte Freiheiten inne (vgl. BVerfGE 112, 304, 319 f). Ob eine Kumulation von Grundrechten das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität noch wahrt, hängt hiernach von einer Abwägung aller Umstände ab (BVerfG, Beschl. v.27.03.2012- 2 BvR 2258/09 -, BVerfGE 130, 372 ff.).

54

Diese Rechtsprechung ist im Rahmen der Überprüfung, ob belastende Regelungen insgesamt den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren, zu berücksichtigen. Es ändert aber nichts daran, dass – worauf der Antragsgegner zu Recht hingewiesen hat – von einem Leerlaufen des Jagdausübungsrechtes nicht die Rede sein kann, nur weil die Jagdzeit für eine einzelne Tierart beschränkt oder im Einzelfall aufgehoben wird. Auch wenn die Jagd auf bestimmte Tierarten nicht mehr bzw. nicht mehr im bisherigen Umfang ausgeübt werden kann, läuft das Jagdausübungsrecht insgesamt nicht leer. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Verordnungsgeber bei der Regelung von Schonzeiten auf der Grundlage des § 17a LJagdG einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum hat sowie des weiteren Umstandes, dass die Geltungsdauer der Rechtsverordnung auf fünf Jahre beschränkt ist und – wie der Antragsgegner auch vorgetragen hat – gegebenenfalls hinsichtlich der Jagdzeiten bei Vorliegen entsprechender Erkenntnisse künftig modifiziert wird, ist ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu verneinen.

55

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

56

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

57

Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.