Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-19, Aktenzeichen 2 A 10723/10
ECLI:DE:OVGRLP:2010:1119.2A10723.10.0A

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 14. Januar 2010 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat der Kläger zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger, der als Gewerbeamtsrat im Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht eingesetzt ist, begehrt Arbeitszeitgutschriften sowie die Gewährung von Sonderurlaub wegen Tätigkeiten im Zusammenhang mit seinem kommunalpolitischen Mandat.

2

Seit Anfang des Jahres 2006 ist der Kläger für die „Liste K.“ Mitglied des Stadtrates von I. Er ist Sprecher seiner Fraktion im Bau- und Planungsausschuss sowie Stellvertreter im Haupt- und Finanzausschuss. Seinen seit Beginn dieses kommunalpolitischen Mandats mehrfach gestellten Anträgen auf Freistellung vom Dienst gab der Beklagte zum Teil statt.

3

Am 21. April 2009 beantragte der Kläger die Gewährung von Sonderurlaub für eine Informations- und Besichtigungsfahrt nach N. und H., die nach entsprechender Einladung des Oberbürgermeisters der Stadt I. in der Zeit vom 5. bis 6. Mai 2009 stattfinden sollte. Mit weiterem Schreiben vom 7. Mai 2009 suchte er um Arbeitszeitgutschriften in Höhe von insgesamt acht Stunden wegen einer Fraktionssitzung nach, die am Montag, dem 11. Mai 2009 in der Zeit von 8:00 Uhr bis 16:00 Uhr stattfand. Diese Sitzung diente sowohl der Vorbereitung des Kommunalwahlkampfes als auch der an diesem Tag stattfindenden Stadtratssitzung. Für beide Themenbereiche waren jeweils vier Stunden angesetzt.

4

Den beiden Anträgen gab der Beklagte durch Bescheide vom 27. April und 8. Mai 2009 nur insoweit statt, als dem Kläger für die Vorbereitung der Stadtratssitzung am 11. Mai 2009 vier Arbeitsstunden auf seinem Arbeitszeitkonto gutgeschrieben wurden. Im Übrigen lehnte der Beklagte die begehrten Freistellungen vom Dienst ab, weil die zugrunde liegenden Tätigkeiten nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem kommunalpolitischen Mandat stünden.

5

Nachdem auf seine hiergegen eingelegten Widersprüche innerhalb von drei Monaten kein Widerspruchsbescheid ergangen war, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, mit der er seine Begehren weiter verfolgt. Er ist der Meinung, dass ihm zur Ausübung seines Ehrenamtes Dienstbefreiungen in nicht beschränktem Umfang zu erteilen seien. Die hierfür maßgeblichen Vorschriften enthielten seiner Auffassung nach keinerlei Einschränkung seines verfassungsrechtlich gesicherten Anspruchs auf ungehinderte Ausübung seines kommunalpolitischen Mandats.

6

Der Kläger hat beantragt,

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den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 8. Mai 2009 zu verpflichten, ihm eine weitere Arbeitszeitgutschrift in Höhe von vier Arbeitsstunden zu gewähren sowie festzustellen, dass die Ablehnung der Gewährung von Sonderurlaub für den 5. und 6. Mai 2009 rechtswidrig war.

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Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Mit Urteil vom 14. Januar 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, der Kläger habe keinen Anspruch auf bezahlten Sonderurlaub bzw. Freistellung vom Dienst, weil die seinen Anträgen zugrunde liegenden Tätigkeiten nicht zum unmittelbaren Aufgabenkreis seines Ehrenamts gehörten. Dies ergebe sich sowohl aus dem in der Urlaubsverordnung enthaltenen Begriff der „notwendigen Abwesenheit“ als auch aus der - entsprechend heranzuziehenden - Nebentätigkeitsverordnung, die eine gesetzliche Privilegierung bei der Wahrnehmung eines öffentlichen Ehrenamts nur dann vorsehe, wenn die Tätigkeit zum unmittelbaren Aufgabenkreis des kommunalpolitischen Mandats zähle. Hierzu gehörten weder die vom Kläger beabsichtigte Reise nach N. und H. noch die Fraktionssitzung vom 11. Mai 2009. Für diese habe der Beklagte dem Kläger auf der Grundlage der Arbeitszeitordnung zu Recht lediglich vier Arbeitsstunden gutgeschrieben.

11

Gegen das Urteil hat der Kläger die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt. Er ist nach wie vor der Auffassung, dass ihm für die Ausübung seines Stadtratsmandats aus verfassungsrechtlicher Sicht uneingeschränkte Dienstbefreiung zu gewähren sei. Die bei Freistellungen entstehende Kollision zwischen seinem Ehrenamt und seiner Dienstleistungsverpflichtung sei im Rahmen eines „Verhältnismäßigkeitsausgleichs“ zu lösen. Vorschriften unterhalb der Ebene der Verfassung dürften hierfür nicht herangezogen werden. Aus diesem Grund sei die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Unterscheidung zwischen Tätigkeiten, die zum unmittelbaren bzw. lediglich zum mittelbaren Aufgabenkreis des kommunalen Mandats zählten, nicht zulässig.

12

Der Kläger beantragt,

13

das Urteil des Verwaltungsgericht Mainz vom 14. Januar 2010 abzuändern und den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 8. Mai 2009 zu verpflichten, ihm eine weitere Arbeitszeitgutschrift in Höhe von vier Arbeitsstunden zu gewähren sowie festzustellen, dass die Ablehnung der Gewährung von Sonderurlaub für den 5. und 6. Mai 2009 rechtswidrig war.

14

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

16

Er verteidigt das angefochtene Urteil, das er auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens für zutreffend hält.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Ordner) verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

19

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass dem Kläger keine weitere Arbeitszeitgutschrift in Höhe von vier Arbeitsstunden für die Fraktionssitzung der „Liste K.“ vom 11. Mai 2009 zu gewähren ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Es kann auch nicht festgestellt werden, dass die Ablehnung der Gewährung von Sonderurlaub für den 5. und 6. Mai 2009 rechtswidrig war (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Denn in beiden Fällen war es rechtlich nicht veranlasst, ihn für die Ausübung seines kommunalpolitischen Ehrenamtes vom Dienst freizustellen.

20

Anspruchsgrundlage für das im Wege der Klagehäufung zusammengefasste Begehren des Klägers ist § 20 Abs. 1 Nr. 4 Urlaubsverordnung - UrlVO -. Nach dieser Vorschrift ist einem Landesbeamten zur Ausübung seines Amtes als Mitglied einer kommunalen Vertretung für die Dauer der hierfür notwendigen Abwesenheit vom Dienst Urlaub unter Fortzahlung der Dienstbezüge zu gewähren. Die Urlaubsverordnung sichert damit für Landesbeamte den sowohl verfassungsrechtlich (Art. 59 Abs. 1 Landesverfassung - LV -) als auch einfachgesetzlich (§ 18 a Abs. 5 Gemeindeordnung - GemO - und § 12 a Abs. 5 Landkreisordnung - LKO -) garantierten Anspruch eines jeden Bürgers auf freie und ungehinderte Ausübung einer kommunalpolitischen Betätigung. Auch wenn danach jeder, der in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis steht, das Recht auf die Wahrnehmung staatsbürgerlicher Rechte und auf die zur Ausübung ihm übertragener öffentlicher Ehrenämter benötigte Freizeit hat (Art. 59 Abs. 1 LV) und ihm deshalb auf Antrag die für die Wahrnehmung einer ehrenamtlichen Tätigkeit notwendige freie Zeit zu gewähren ist (§ 18 a Abs. 5 GemO, § 12 a Abs. 5 LKO) bestehen derartige Freistellungsansprüche für Landesbeamte indessen nicht, wie der Kläger meint, ohne jede Einschränkung.

21

Im Bereich des öffentlichen Dienstrechts sind sämtliche der vorgenannten Regelungen mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz - GG -) in Einklang zu bringen. Zu diesen grundgesetzlich verankerten Grundsätzen gehört die Dienstleistungspflicht der Beamten, der als Korrelat die Alimentationspflicht des Dienstherrn gegenübersteht (vgl. BVerfGE 21, 329 [345]; 40, 296 [322]; Badura in Maunz/Dürig, Komm. zum Grundgesetz, Stand Juli 2010, Art. 33 Rn. 72). So wie ein Beamter danach das Recht auf ungeschmälerte Alimentation hat, steht er zugleich in der Pflicht, seine Dienstleistung in gleichem, grundsätzlich also vollem Umfang, zu erbringen. Von diesem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Berufsbeamtentums, der zudem sowohl in § 64 Abs. 1 Satz 1 Landesbeamtengesetz - LBG - als auch (seit dem 1. April 2007) in § 34 Satz 1 Beamtenstatusgesetz seinen einfachgesetzlichen Niederschlag gefunden hat, rückt § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO für den Fall der Ausübung einer kommunalpolitischen Betätigung ein Stück ab. Da die Vorschrift jedoch die Dienstleistungspflicht des Beamten als solche nicht entfallen lässt, ist sie - als Ausnahme vom Grundsatz der vollen Dienstleistungspflicht - in verfassungskonformer Weise eng auszulegen (vgl. zur inhaltsgleichen Regelung in § 108 b Abs. 3 LBG Niedersachsen: BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1985, BVerwGE 72, 289 [290]).

22

Von diesen Grundsätzen ausgehend kann ein Beamter Urlaub unter Fortzahlung seiner Dienstbezüge nur dann erfolgreich beanspruchen, wenn es sich bei dem Anlass für die beantragte Freistellung vom Dienst um eine Tätigkeit handelt, die im unmittelbaren Zusammenhang mit dem kommunalpolitischen Mandat steht (1.). Darüber hinaus muss wegen der konkreten Ausübung seines Ehrenamtes eine zeitliche Kollision mit der regulären Dienstzeit vorliegen, die nicht anders vermeidbar ist (2.).

23

1. Eine Freistellung vom Dienst unter gleichzeitiger Gewährung der Dienstbezüge des Beamten kann nicht für jede im Zusammenhang mit dem kommunalpolitischen Mandat stehende Tätigkeit beansprucht werden. Dies folgt schon aus dem Wortlaut des § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO, in dem von einer „notwendigen Abwesenheit vom Dienst“ die Rede ist. Notwendig sind Dienstbefreiungen nach dieser sprachlichen Umschreibung lediglich für diejenigen Tätigkeiten, ohne die eine sachgerechte Wahrnehmung des kommunalpolitischen Mandats des Beamten wesentlich erschwert oder behindert würde. Hierzu zählen etwa die Teilnahme an den Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse, ggf. erforderliche Besprechungen mit der kommunalen Verwaltungsspitze oder auch Fortbildungsveranstaltungen, sofern sie auf Veranlassung des Rats erfolgen und hierfür zwingende sachliche Gründe streiten (vgl. § 18 a Abs. 6 GemO). Dagegen ist es unter der - wie oben dargelegt gebotenen - verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift nicht erforderlich, den Beamten für jede im Zusammenhang mit dem kommunalen Ehrenamt stehende, diesem förderliche oder hierfür wünschenswerte Tätigkeit Urlaub unter Fortzahlung der Dienstbezüge zu gewähren. Eine dementsprechende inhaltliche Begrenzung auf unmittelbare Tätigkeiten findet sich nicht nur in § 2 Abs. 2 der - nicht unmittelbar anwendbaren - Nebentätigkeitsverordnung, sondern auch in entsprechenden Regelungen anderer Ländern (vgl. etwa § 17 Abs. 1 bayerische UrlVO, § 44 GemO Nordrhein-Westfalen). Die in diesen gesetzlichen Vorgaben zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken sind unter Einbeziehung des Art. 33 Abs. 5 GG in entsprechender Weise auf das rheinland-pfälzische Beamtenrecht übertragbar.

24

Danach stand dem Kläger jedenfalls für den Teil der Fraktionssitzung der „Liste K.“ vom 11. Mai 2009 keine Arbeitszeitgutschrift zu, der die Vorbereitung des Kommunalwahlkampfes betraf. Einen Kommunalwahlkampf zu organisieren ist Aufgabe einer Partei, nicht aber einer Stadtratsfraktion. Die Teilnahme des Klägers an diesem Teil der Fraktionssitzung war deshalb auch nicht „notwendig“ für die Ausübung seines kommunalpolitischen Mandats. Gleiches gilt für die von ihm beantragte Gewährung von Sonderurlaub für eine Informations- und Besichtigungsfahrt nach N. und H., die nach entsprechender Einladung des Oberbürgermeisters der Stadt I. in der Zeit vom 5. bis 6. Mai 2009 stattfinden sollte. Abgesehen davon, dass die Fahrt - wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 19. November 2010 dem Senat mitgeteilt hat - letztlich nicht stattfand, ihre Durchführung für die konkrete Ratsarbeit also schon von daher offenkundig nicht geboten war, hätte es sich auch der Sache nach allenfalls um eine förderliche oder wünschenswerte, nicht jedoch um eine notwendige Tätigkeit gehandelt. Unter diesem Blickwinkel war bei den hier in Rede stehenden Anträgen auf Dienstbefreiung bzw. Sonderurlaub allenfalls derjenige Teil der Fraktionssitzung vom 11. Mai 2009 sachlich notwendig im Sinne von § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO, der die Vorbereitung der an diesem Tag stattfindenden Stadtratssitzung betraf. Eine Freistellung des Klägers hierfür scheitert indessen am Fehlen einer unvermeidbaren zeitlichen Kollision.

25

2. Weitere Voraussetzung für eine „notwendige“ Dienstbefreiung des Beamten nach § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO ist nämlich, dass die konkrete Tätigkeit in einem kommunalen Gremium mit seiner Dienstleistungspflicht gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zeitlich zusammentrifft und er ohne den hierfür beantragten Urlaub an der Ausübung seines kommunalpolitischen Mandats unmittelbar gehindert wäre. Auch dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut und dem bereits dargelegten Zweck der Vorschrift. Die Vorgabe einer im Einzelfall bestehenden zeitlichen Kollision ergibt sich zudem aus einem weiteren Gesichtspunkt: Ausweislich der für das Bundesrecht vorliegenden Gesetzesmaterialien ist der Gesetzgeber des - inhaltlich gleichgelagerten - § 89 Abs. 3 Bundesbeamtengesetz (a.F) davon ausgegangen, dass eine Freistellung vom Dienst lediglich in dem „erforderlichen“ Umfang erfolgen darf und das Maß der Erforderlichkeit „immer unter dem Gesichtspunkt der ehrenamtlichen Tätigkeit gesehen werden muss“ (vgl. die Beschlussempfehlung und den Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestags, BT-Drucks. 8/2793 S. 9). Auch insoweit zeigen bei einer vergleichenden Betrachtung die gesetzlichen Vorgaben anderer Länder, dass in sachlich fast vollständig übereinstimmender Weise zeitliche Kollisionen von Dienstleistungsverpflichtung und ehrenamtliche Tätigkeiten zu Gunsten der beamtenrechtlichen Pflichten im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG geregelt werden. So machen § 44 Abs. 2 GemO Nordrhein-Westfalen und § 19 Abs. 2 thüringische UrlVO die Freistellung ausdrücklich davon abhängig, dass die Tätigkeit nicht während der arbeitsfreien Zeit ausgeübt werden kann. Auch sonst wird im Bundes- und Landesbereich den Beamten eine Dienstbefreiung nur dann gewährt, wenn sie „erforderlich“ wird (so ausdrücklich § 90 Abs. 4 Satz 1 BBG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Sonderurlaubsverordnung, § 32 Abs. 2 GemO Baden-Württemberg, § 37 Abs. 2 GemO Brandenburg, § 35a Abs. 4 GemO Hessen, § 27 Abs. 5 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern, § 39 Abs. 2 Satz 3 GemO Niedersachsen, § 35 Abs. 2 GemO Sachsen und § 42 Abs. 2 GemO Sachsen-Anhalt). Zum Teil wird auch gefordert, dass dienstliche Gründe nicht entgegen stehen (§ 16 Abs. 2 bremische UrlVO und § 12 Abs. 2 Satz 2 thüringische UrlVO). Soweit Dienst des Beamten endgültig ausfällt, wird dies mithin von den Gesetz- und Verordnungsgebern - im begrenzten Umfang - lediglich in Kauf genommen. Dagegen ist es nicht Ziel dieser Vorschriften, bei Beamten den Zeit- und Arbeitsaufwand für die Tätigkeit als Mitglied kommunaler Gremien ganz oder teilweise durch Verringerung der Dienstleistungspflicht auszugleichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1985, a.a.O., S. 291; OVG R-P, Urteil vom 31. Juli 1991, DÖD 1992, 47). Nichts anderes gilt für die hier in Rede stehende Vorgabe in § 20 Abs. 1 Nr. 4 UrlVO. Auch hier ist zunächst zu fragen, ob tatsächlich eine nicht anders abwendbare Terminkollision vorlag.

26

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben war es dem Kläger zuzumuten, als Mitglied der „Liste K.“, der zudem durch seine Ämter in verschiedenen Ausschüssen des Stadtrates in verantwortlicher Position eingesetzt war, auf eine anderweitige (frühere) Terminierung der Fraktionssitzung vom Montag, den 11. Mai 2009 hinzuwirken, soweit diese zur Vorbereitung der am gleichen Tag stattfindenden Sitzung des Stadtrates erfolgte. Dies war in zeitlicher Hinsicht schon deshalb möglich, weil der Kläger - wie sein Schreiben vom 7. Mai 2009 - deutlich macht, bereits mehrere Tage zuvor von der Terminierung der Stadtratssitzung am 11. Mai 2009 unterrichtet war. Von daher war es ihm und seiner Fraktion zumutbar, die Sitzung des Stadtrats schon in den davor liegenden Tagen (ggf. auch am Wochenende) vorzubereiten.

27

Unabhängig hiervon durfte eine Arbeitszeitgutschrift aber auch lediglich für die versäumte Kernarbeitszeit erfolgen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 der Arbeitszeitverordnung). Hierzu hat bereits das Verwaltungsgericht das Erforderliche festgestellt. Auf die entsprechenden Ausführungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen gemäß § 130 b Satz 2 VwGO verwiesen. Die danach gerechtfertigte Arbeitszeitgutschrift wurde, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nochmals klargestellt hat, dem Kläger nachträglich gewährt. Weitergehende Ansprüche kann er nicht erfolgreich geltend machen.

28

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

29

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. Zivilprozessordnung.

30

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

31

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz - GKG -). Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Streitwert nicht auf die mit seinen Anträgen vom 21. April und 6. Mai 2009 begehrten Arbeitszeitgutschriften bzw. Freistellungen vom Dienst beschränkt. Seine Klage bezieht sich vielmehr, wie auch die Klageschrift vom 9. August 2009 deutlich macht, nicht nur auf die von ihm in der Vergangenheit beanspruchten Dienstbefreiungen, sondern zugleich auf die künftige Behandlung von Freistellungsanträgen, etwa „in der neuen Amtszeit von 2009 bis 2014“. Von daher entspricht der bereits von der Vorinstanz zutreffend zugrunde gelegte Regelstreitwert der Bedeutung der Sache im Sinne von § 52 Abs. 1 GKG.