Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-13, Aktenzeichen 18 K 5075/08
ECLI:DE:VGD:2009:0113.18K5075.08.00

Tenor

Die Beklagte wird verpflichtet, den Bescheid vom 10.03.2008 um eine Entscheidung über die Kosten gem. § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO i.V.m. § 80 VwVfG NRW zu ergänzen und auszusprechen, dass die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig gewesen ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % aufgrund des Urteils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Eltern des Klägers beantragten im Januar 2008 die Aufnahme des Klägers bei der Beklagten. Mit Bescheid vom 01.02.2008 teilte die Beklagte mit, dass sie den Kläger nicht aufnehmen könne, da die Zahl der Anmeldungen die Zahl der zur Verfügung stehenden Plätze erheblich überstiegen habe und der Kläger in dem durchgeführten Auswahlverfahren nicht ausgewählt worden aber auf die Warteliste gesetzt worden sei. Dagegen legte der Kläger am 13.02.208 Widerspruch ein. Unter dem 10.03.2008 teilte die Beklagte den damaligen Verfahrensbevollmächtigen des Klägers u.a. mit "Wir haben Ihrem Widerspruch vom 13.02.2008 abgeholfen. Wir freuen uns, Ihnen mitteilen zu können, dass Z C in die Klasse 5 unsere Schule aufgenommen wird."

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Unter dem 17.03.2008 baten die damaligen Verfahrensbevollmächtigten des Klägers die Beklagte, eine Kostenentscheidung nach § 80 VwVfG NRW zu treffen und Kosten in Höhe vom 1.026, 73 Euro zu erstatten. Diese setzten sich bei einem Streitwert von 5.000,- Euro aus einer 1,30 Geschäftsgebühr (391,30 Euro) , einer 1,50 Erledigungsgebühr (451,50 Euro), einer Auslagenpauschale (20,00 Euro) zzgl. 19 % USt (193,93 Euro) zusammen.

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Unter dem 28.04.2008 teilte die Prozessbevollmächtigte der Beklagten mit, dass eine Kostenentscheidung nach § 80 Abs. 2 VwVfG NRW nicht in Betracht komme, da der von dem Kläger mittels Widerspruch angegriffene Verwaltungsakt sich durch Aufnahme des Klägers in die Klasse 5 erledigt habe. Eine Kostentragungspflicht für Fälle der Erledigung während des Widerspruchsverfahrens enthielten weder die VwGO noch das VwVfG NRW. Die Aufnahme des Klägers sei erfolgt, weil aus dem Losverfahren hervorgegangen vorrangige Anmeldungen weggefallen seien und der Kläger über die Warteliste nachgerückt sei. Dem Widerspruch sei damit nicht abgeholfen worden. Das Widerspruchsverfahren sei nach Erledigung des angegriffenen Verwaltungsakts ohne Sachentscheidung einzustellen gewesen. Die Formulierung der Beklagten in dem Schrieben vom 10.03.2008 sei unzutreffend und nur versehentlich erfolgt.

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Nachdem die damaligen Verfahrensbevollmächtigten des Klägers dem mit Schreiben vom 06.05.2008 entgegen getreten waren und ausgeführt hatten, dass eine Abhilfe stattgefunden habe, führte die Prozessbevollmächtigte der Beklagten unter dem 17.06.2008 ergänzend aus, dass eine Anwendung des § 80 VwVfG NRW auch deshalb ausscheide, weil die Beklagte den Kläger ohne unmittelbaren Bezug zum laufenden Widerspruchsverfahren aufgenommen habe. Es bestehe keine ursächliche Verknüpfung zwischen Widerspruch und Aufnahme des Klägers; die Aufnahme sei allein aufgrund des Rücktritts bereits aufgenommener Schüler im Wege des Nachrückens möglich gewesen.

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Am 15.07.2008 hat der Kläger Klage erhoben mit dem Ziel, die Beklagte zu verpflichten eine Kostenentscheidung zu treffen und die Kosten festzusetzen. Zur Begründung wiederholt er den schon im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Vortrag.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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die Beklagte zu verpflichten, den Bescheid der Beklagten vom 10.03.2008 um eine Entscheidung über die Kosten gem. § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO i.V.m. § 80 VwVfG NRW zu ergänzen und auszusprechen, dass die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig gewesen ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung bezieht sie sich auf das Vorbringen im Verwlat7ungsverfharen.

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Die Beteiligten haben auf eine mündlichen Verhandlung verzichtet.

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Entscheidungsgründe:

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Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

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Das Gericht hat die Anträge des Klägers dahingehend ausgelegt, dass er den Erlass einer Kostenentscheidung und den Ausspruch, dass die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren notwenig war, begehrt. Die Kostenfestsetzung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW kann nämlich erst nach Eintritt der Unanfechtbarkeit der Kostenentscheidung erfolgen.

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Diese Klagen sind zulässig und begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Erlass der von ihm begehrten Verwaltungsakte, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

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Die Klagen sind als Verpflichtungsklagen i.S.d. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft; es liegt ein Fall der Klagenhäufung vor, § 44 VwGO.

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Der Kläger hat einen Anspruch auf Ergänzung des Bescheides vom 10.03.2008 sowohl um eine Kostenentscheidung zu seinen Gunsten als auch um den Ausspruch, dass die Zuziehung seiner Bevollmächtigten im Vorverfahren notwendig gewesen ist.

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Der Anspruch auf eine Ergänzung der Kostenentscheidung zu Gunsten des Klägers ergibt sich aus § 72 VwGO iVm § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW.

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Die Verwaltungsgerichtsordnung bestimmt in §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 2, dass Abhilfeentscheidungen und Widerspruchsbescheide eine Kostenentscheidung für das Vorverfahren enthalten müssen. Fehlt die Kostenentscheidung, ist der Bescheid auf Antrag entsprechend zu ergänzen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.6.1981, - 8 C 29.80 -, BVerwGE 62, 296 ff. (298 f.); Urteil vom 23.2.1982 - 7 C 72/79 -, NJW 1982, 1827; Redeker/von Oertzen, VwGO, 9. Aufl., § 73 Rdnr. 33.

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Die Vorschrift des § 80 VwVfG NRW ergänzt diese Vorschriften hinsichtlich des Inhalts der Kostenentscheidung. Ergibt sich aus der Entscheidung nach §§ 72, 73 VwGO, ob eine Kostenentscheidung zu treffen ist, so regelt § 80 VwVfG NRW den weiteren Inhalt der Entscheidung. Dementsprechend setzt die Anwendung des § 80 VwVfG NRW eine Kostenentscheidung nach der VwGO voraus.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.6.1981, a.a.O. und Urteil vom 23.2.1982, a.a.O.

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Der Kläger kann eine -- bisher fehlende -- Kostenentscheidung beanspruchen.

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Nach § 72 VwGO hat eine Kostenentscheidung zu ergehen, wenn die Behörde dem Widerspruch abhilft. Voraussetzung hierfür ist, dass die Behörde den Widerspruch für begründet hält. Der in diesem Fall ergehende Abhilfebescheid stellt eine das Vorverfahren abschließende Entscheidung in der Sache dar.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.2.1982, a.a.O.

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Erledigt sich ein Widerspruchsverfahren hingegen ohne eine Entscheidung in der Sache selbst, so ist für eine Kostenentscheidung kein Raum.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.5.1981 -- 6 C 121.80 --, BVerwGE 62, 201; vgl. auch Urteil vom 23.2.1982, a.a.O.

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Das an die Verfahrensbevollmächtigten des Klägers gerichtete Schreiben der Beklagten vom 10.03.2008 ist nach seinem durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsgehalt als Abhilfeentscheidung iSd § 72 VwGO zu beurteilen.

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Für die Auslegung einer behördlichen Willensäußerung ist maßgeblich nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen konnte. Unklarheiten oder nach dem objektiven Erklärungsinhalt missverständliche Willensäußerungen der Verwaltung dürfen den Bürger als Empfänger nicht benachteiligen. Sie gehen zu Lasten der Behörde.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 26.6.1987 -- 8 C 21/86 --, NVwZ 1988, 51 f. (52); Urteil vom 12.1.1973 VII C 3/71 , BVerwGE 41, 305 ff. (306); Urteil vom 26.4.1968 -- VI C 113.67 --, BVerwGE 29, 310 ff. (312 f.).

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Nach diesem Auslegungsmaßstab bleibt für eine Kostenentscheidung gemäß § 72 VwGO nur dann kein Raum, wenn die Behörde mit ihrer an den Bürger gerichteten Mitteilung, sie habe den mit Widerspruch angefochtenen Verwaltungsakt aufgehoben, eine Abhilfeentscheidung nach den genannten Vorschriften erkennbar nicht treffen wollte.

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Denn es ist Sache der Behörde in den Fällen, in denen sie einem Widerspruch nicht abhelfen will, sondern von einer Erledigung desselben ausgeht, dies im Hinblick auf die unterschiedlichen Folgen für eine Kostenentscheidung unmissverständlich zum Ausdruck zu bringen.

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Das Schreiben des Beklagten vom 10.03.2008 bringt die Art und Weise der Beendigung des Vorverfahrens nicht klar und unmissverständlich zum Ausdruck. Vielmehr konnte der Kläger das Schreiben des Beklagten jedenfalls aufgrund des eindeutigen Wortlauts "Wir haben Ihrem Widerspruch vom 13.02.2008 abgeholfen." dahin verstehen, dass diese seinen Widerspruch für begründet hielt und das Vorverfahren durch Aufnahme beenden wollte.

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Geht man mit der Beklagten davon aus, das Widerspruchsverfahren habe sich außerhalb des Widerspruchsverfahrens erledigt, hätte zum Ausdruck gebracht werden müssen, dass das Widerspruchsverfahren eingestellt werde. Eine Entscheidung in der Sache nach Erledigung eines Verwaltungsaktes ist – wie auch die Beklagte vorträgt - nicht möglich. Eine solche Entscheidung wäre unzulässig.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.1.1989 -- 8 C 30.87 --, Buchholz, 310, § 73 VwGO Nr. 30.

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Eine Einstellung des Widerspruchsverfahrens ist dem Inhalt des Schreibens vom 10.03.2008 aber nicht zu entnehmen.

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Insgesamt musste der Kläger aus dem Schreiben den Eindruck gewinnen, dass die Beklagte den Widerspruch für begründet hielt und mit diesem Schreiben das Widerspruchsverfahren zum Abschluss bringen wollte. Dann aber hat die Beklagte eine Abhilfeentscheidung getroffen.

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Der Annahme eines Abhilfebescheides stehen auch keine rechtlichen Bedenken entgegen.

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Eine subjektive Rechts- oder Zweckwidrigkeit, die als Voraussetzung einer Abhilfeentscheidung verlangt wird, liegt vor. Der Kläger war durch die Nichtaufnahme subjektiv belastet. Es kommt nicht darauf an, ob der Widerspruch zulässig und begründet war und dementsprechend der Verwaltungsakt aus widerspruchsbezogenen Gründen widerrufen oder zurückgenommen worden ist. Diese Erfordernisse haben zwar im Anwendungsbereich des § 50 VwVfG NRW Bedeutung;

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vgl. BVerwG, Urteil vom 4.8.1982 -- 4 C 42/79 --, DÖV 1982, 940; Meister, a.a.O., S. 148.

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im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um den Widerspruch eines Dritten.

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Schließlich war die Beklagte als Ausgangsbehörde für eine Abhilfeentscheidung auch zuständig.

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Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass die Kosten des (isolierten) Vorverfahrens dem Beklagten auferlegt werden. Der Inhalt der Kostenentscheidung im isolierten Vorverfahren bestimmt sich nach § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW. Danach hat, soweit der Widerspruch erfolgreich ist, der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen zu erstatten.

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Erfolgreich ist ein Widerspruch dann, wenn die Behörde ihm gemäß § 72 VwGO abhilft oder ihm gemäß § 73 VwGO stattgegeben wird. Diese Auslegung ergibt sich aus dem bereits dargelegten Verhältnis der die Erforderlichkeit der Kostenentscheidung als solche betreffenden §§ 72 und 73 Abs. 3 S. 2 VwGO zu der den Inhalt der Kostenentscheidung betreffenden Vorschrift des § 80 Abs. 1 VwVfG NRW. Der Inhalt der Kostenentscheidung hängt davon ab, wie über den Widerspruch in der Sache entschieden worden ist. Dies richtet sich nach den §§ 72, 73 Abs. 3 S. 2 VwGO. "Erfolgreich" iSd § 80 Abs. 1 S. 1 VwVfG ist danach ein Widerspruch dann, wenn die Behörde das Widerspruchsverfahren durch eine Verwaltungsentscheidung abgeschlossen hat, die dem Widerspruch des Widerspruchsführers entweder abhilft oder ihm stattgibt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.6.1981, a.a.O.; Urteil vom 23.2.1982, a.a.O.; Urteil vom 14.1.1983 8 C 80/80 , NVwZ 1983, 544; Urteil vom 14.8.1987 – 8 C 129/84 --, NVwZ 1988, 249.

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Es ist in diesem Zusammenhang unerheblich, aus welchen Gründen der Widerspruch "erfolgreich" war. Der Gesetzgeber hat im Hinblick auf die Kostenerstattung ausdrücklich darauf verzichtet, zwischen der Aufhebung eines Verwaltungsakts wegen Rechtswidrigkeit oder wegen Unzweckmäßigkeit oder wegen späterer Änderung der Sach- und Rechtslage zu unterscheiden. Es kommt allein darauf an, ob dem Widerspruch abgeholfen oder ob ihm stattgegeben worden ist.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 14.1.1983, a.a.O., m.w.N.; Urteil vom 14.8.1987, a.a.O.

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Der Widerspruch des Klägers war demgemäss "erfolgreich", weil ihm von der Beklagten abgeholfen worden ist.

50

Der Kläger hat auch einen Anspruch darauf, dass der Beklagte bei der zu treffenden Kostenentscheidung die Zuziehung seiner Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt (§ 80 Abs. 3 S. 3 iVm Abs. 2 VwVfG NRW).

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Ob die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig war, beurteilt sich vom Standpunkt einer verständigen Partei aus, nicht aus der Sicht einer rechtskundigen Person.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.4.1978 – 6 C 27/77 --, BVerwGE 55, 299 = NJW 1978, 1988; Urteil vom 14.11.1979 – 8 C 35.79 --, Buchholz, 316 § 80 VwVfG Nr. 2; Urteil vom 13.2.1987 – 8 C 35.85 --, NVwZ 1987, 883.

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Maßgeblich ist danach, ob es für einen verständigen Bürger vernünftig war, einen Rechtsanwalt mit einer zweckentsprechenden Rechtsverfolgung im Vorverfahren zu beauftragen. Zu berücksichtigen sind die persönlichen Fähigkeiten und die Schwierigkeit der Sache. Es ist zu fragen, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Das ist anzunehmen, wenn es einer Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen.

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Ausgehend von diesen Grundsätzen war es dem Kläger nicht zuzumuten, das Vorverfahren selbst zu führen. Der Kläger wie auch seine Eltern sind türkische Muttersprachler, die mit den schulrechtlichen Regelungen bezüglich der Aufnahme auf eine weiterführende Schule nicht vertraut sind. Die rechtlich nicht einfache Überprüfung der Durchführung eines Auswahlverfahrens zur Aufnahme an einer weiterführenden Schule – hier mit Empfehlungsgruppen und Losentscheid – übersteigt die persönlichen Fähigkeiten des Klägers und seiner Eltern bei Weitem und es war ihnen nicht zuzumuten, das Verfahren selbst zu führen.

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Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.