Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-20, Aktenzeichen 13 K 2193/18
ECLI:DE:VGD:2018:1120.13K2193.18.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin begehrt die Gewährung einer höheren Polizeizulage.

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Die am 00.00.1976 geborene Klägerin steht als Zolloberinspektorin (Besoldungsgruppe A 10 BBesO) im Dienst der Beklagten. Sie ist mit einem Arbeitszeitanteil von 75 % teilzeitbeschäftigt und beim Hauptzollamt E. als „Sachbearbeiterin - Prävention, Prüfung und Ermittlung FKS“ tätig. Da auf dem Dienstposten vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrzunehmen sind, erhält die Klägerin monatlich die - im gleichen Verhältnis wie ihre Arbeitszeit gekürzte - sog. Polizeizulage.

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Mit Schreiben vom 4. April 2017 beantragte die Klägerin die rückwirkende Zahlung der ungekürzten Polizeizulage. Sie erfülle auch bei Teilzeitbeschäftigung die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Stellenzulage in voller Höhe.

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Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 10. Mai 2017, der keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, ab. Zur Begründung berief sie sich auf § 6 Abs. 1 BBesG. Dort sei eindeutig geregelt, dass bei Teilzeitbeschäftigung die Dienstbezüge im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt würden. Zu den Dienstbezügen gehöre auch die Polizeizulage, die eine Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B darstelle.

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Unter dem 16. August 2017 beantragte die Klägerin erneut die ungekürzte Gewährung der Polizeizulage, und zwar rückwirkend für drei Jahre ab dem Zeitpunkt der ersten Geltendmachung (durch Antrag vom 4. April 2017). Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend: Die Zulage werde als Kompensation von Sonderleistungen gewährt, die durch das Beisichführen einer Dienstwaffe anfielen. Zu den Sonderleistungen gehörten insbesondere die notwendigen Sport- und Schießübungen, die in periodischen Zeiträumen absolviert werden müssten. Ihr werde aufgrund der Teilzeitbeschäftigung die Zulage bisher nur anteilig gewährt mit der Begründung, dass § 6 Abs. 1 BBesG eine anteilige Kürzung vorsehe. Dem sei zu widersprechen. Soweit die Polizeizulage tatsächlich zu den Dienstbezügen nach § 6 Abs. 1 BBesG gerechnet werden könne, sei diese Rechtsnorm nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung stets im Lichte des Gleichheitsgrundsatzes und des Gemeinschaftsrechts auszulegen. Dabei bedürfe es für die Schlechterstellung einer Teilzeitkraft im Vergleich zu einer Vollzeitkraft stets einer Rechtfertigung. An dieser fehle es hier. Sie, die Klägerin, sei im Vergleich zu einer Vollzeitkraft in gleicher Weise durch das Tragen einer Dienstwaffe im Außendienst belastet, so dass die Personengruppen miteinander vergleichbar seien. Unabhängig davon, wie oft sie zum Außendienst herangezogen werde, müsse sie die oben erwähnten Sonderleistungen absolvieren. Gegenüber einer Vollzeitkraft reduzierten sich die Anforderungen zum Tragen einer Schusswaffe nicht. Eine Vollzeitkraft erlange den vollen Anspruch auf die Zulage, wenn sie einmalig im Bezugszeitraum zum Außendienst herangezogen werde. Im Gegensatz zu einem solchen (Vollzeit-)Kollegen sei sie, die Klägerin, mehrmals im Monat im Außeneinsatz. Als Teilzeitkraft werde sie daher bei gleichen Anforderungen ungerechtfertigt schlechter gestellt. Da die Zulage nicht leistungsbezogen sei, könne sich daraus keine Rechtfertigung ergeben.

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Mit Bescheid vom 26. September 2017 lehnte die Beklagte auch diesen Antrag ab. Zur Begründung führte sie aus: Die Polizeizulage solle dazu dienen, besonders gefahrennahe Tätigkeiten des Vollzugsdienstes zu kompensieren. Eine Teilzeitkraft sei „zeitmäßig“ weniger den erhöhten Anforderungen und der Gefährdung durch die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben ausgesetzt als eine Vollzeitkraft und somit eben nicht in gleicher Weise belastet wie diese. Richtig sei, dass die Teilzeitbeschäftigung nicht zu einer anteiligen Reduzierung der Teilnahmeverpflichtung am Einsatz- bzw. Schießtraining führe. Da die Trainingszeit jedoch auf die Arbeitszeit angerechnet werde, entstünden einer Teilzeitkraft hierdurch keine Nachteile. Vielmehr diene das regelmäßige Training auch der eigenen Sicherheit der Beschäftigten, da die Voraussetzungen für das Führen einer Waffe gerade nicht von einer Voll- oder Teilzeittätigkeit abhängen dürften. Vielmehr käme es im Umkehrschluss zu einer abstrakten Gefährdung der Teilzeitkraft, aber ggf. auch Dritter, wenn man die Anforderungen zum Tragen einer Schusswaffe für eine Teilzeitbeschäftigte herabsetzen würde. Das Argument der Klägerin, sie werde im Vergleich zu einer Vollzeitkraft öfter im Außendienst eingesetzt, sei in Bezug auf die Zahlung der Polizeizulage ohne Belang. Die Häufigkeit des Einsatzes im Außendienst habe dienstliche und organisatorische Gründe (Einsatzplanung). Auch eine Teilzeitkraft erlange den Anspruch auf die (anteilige) Zulage bei einem einmaligen Einsatz. Für die Zahlung der Polizeizulage müsse der Bedienstete auf einem zulageberechtigten Dienstposten mit vollzugspolizeilichen Tätigkeiten eingesetzt sein und zudem bestimmte persönliche Voraussetzungen erfüllen. Die tatsächliche Heranziehung und Häufigkeit der Einsätze im Außendienst sei hierbei irrelevant. Die Polizeizulage sei vielmehr eine monatlich zu zahlende Stellenzulage, die u.a. auch bei Urlaub oder Krankheit weitergezahlt werde. Eine Ungleichbehandlung sei nicht zu erkennen. Letztlich komme es wegen des eindeutigen Wortlauts des § 6 Abs. 1 BBesG, der kein Ermessen einräume, hierauf auch nicht an, da der Beklagten eine Normenkontrolle nicht zustehe.

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Die Klägerin erhob am 16. Oktober 2017 Widerspruch, zu dessen Begründung sie auf ihre Ausführungen in dem Antrag vom 16. August 2017 Bezug nahm. Sie verbleibe bei ihrer dort dargelegten Rechtsauffassung. Die Begründung der Ablehnung halte sie nicht für überzeugend.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 30. Januar 2018, zugestellt am 5. Februar 2018, wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung wiederholte sie die Gründe des Bescheides vom 26. September 2017. Ergänzend und vertiefend führte sie aus: Der sog. Proportionalitätsgrundsatz, wonach Zulagen und Vergütungen in festen Monatsbeträgen grundsätzlich nur anteilig zustünden, gelte selbst dann, wenn die Zulage auf Grund ihrer Zweckbestimmung unabhängig vom konkreten Arbeits- und Zeitaufwand gewährt werde. Aus dem gemeinschaftsrechtlichen Benachteiligungsverbot und dem Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts folge, dass die zeitlichen Anspruchsvoraussetzungen bei Teilzeitbeschäftigten proportional zum Beschäftigungsumfang zu reduzieren seien. Bei Teilzeitbeschäftigung dürfe ein voller Anspruch nicht rückwirkend und auch nicht künftig gewährt werden.

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Die Klägerin hat am 5. März 2018 Klage erhoben. Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihre Ausführungen in dem Antrag vom 16. August 2017. Ergänzend trägt sie vor: Bei der von ihr begehrten Polizeizulage handele es sich um eine Funktionszulage, die an die Ausübung einer bestimmten Funktion geknüpft sei, so dass der zeitliche Umfang des tatsächlichen Benutzens der Dienstwaffe unerheblich sei. Eine abweichende Rechtsansicht wäre nur vertretbar, wenn es sich um eine konkrete tätigkeitsbezogene Zulage handeln würde, wie beispielsweise eine Schmutzzulage, die ein Arbeitnehmer nur dann beanspruchen könne, wenn und solange er die zulageberechtigende Tätigkeit tatsächlich ausübe. Da dies jedoch bei der lediglich an eine Funktion geknüpften Polizeizulage nicht der Fall sei, sei diese Zulage ungeachtet der individuellen Arbeitszeit des Berechtigten in vollem Umfang zu gewähren.

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Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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die Bescheide vom 10. Mai 2017 und 26. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Januar 2018 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, ihr ab dem Monat April 2014 die Polizeizulage in voller Höhe zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt sie die Gründe der angegriffenen Bescheide und des Widerspruchsbescheides.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Im Einverständnis der Beteiligten kann das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

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Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, jedoch nicht begründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung der ungekürzten Polizeizulage. Die ablehnenden Bescheide der Beklagten vom 10. Mai 2017 und 26. September 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30. Januar 2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 1 VwGO.

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I. Rechtsgrundlage für den Anspruch auf Zahlung der Polizeizulage ist § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG i.V.m. der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Besoldungsordnungen A und B in Anlage I Abschnitt II. („Stellenzulagen“). Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG können für herausgehobene Funktionen u.a. Stellenzulagen vorgesehen werden. Welche Funktionen in diesem Sinne „herausgehoben“ sind, hat der Gesetzgeber in den einzelnen Zulagetatbeständen normativ entschieden; herausgehoben sind die Funktionen deswegen, weil ihre Wahrnehmung zusätzliche Anforderungen an den Beamten stellt, die mit der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfasst werden. Hieran anknüpfend sieht die Vorbemerkung Nr. 9 zu den Besoldungsordnungen A und B in Anlage I Abschnitt II. („Stellenzulagen“) vor, dass (u.a.) Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, eine Stellenzulage nach Anlage IX (sog. Polizeizulage) erhalten, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen.

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Die Polizeizulage wird solchen Beamtengruppen gewährt, die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut und deshalb besonderen Belastungen ausgesetzt sind, z.B. durch Einsätze im Außendienst und Vollzugsmaßnahmen. Zu den mit der Zulage abzugeltenden Besonderheiten gehört das Erfordernis, in schwierigen Situationen unter psychischer und physischer Belastung in kürzester Zeit einschneidende Maßnahmen zu treffen und ggf. auch die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben Leben und Gesundheit einzusetzen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2011 - 2 B 72/10 -, juris, Rz. 6.

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Unstreitig erfüllt die Klägerin die Voraussetzungen für den Bezug der Polizeizulage. Sie ist bei der Zollverwaltung auf einem zulageberechtigenden Dienstposten eingesetzt. Demgemäß wird ihr die Zulage monatlich von der Beklagten zusammen mit den Dienstbezügen gezahlt.

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II. Die wegen der Teilzeitbeschäftigung der Klägerin gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BBesG vorgenommene Kürzung der Polizeizulage ist rechtmäßig.

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Die Polizeizulage gehört gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG zu den Dienstbezügen. Die Vorschrift des § 6 Abs. 1 Satz 1 BBesG knüpft an diese Legaldefinition an und regelt, dass bei Teilzeitbeschäftigung die Dienstbezüge im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit gekürzt werden (sog. Proportionalitätsgrundsatz). Der Wortlaut, dem namentlich im Besoldungsrecht eine besondere Bedeutung zukommt (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG), ist eindeutig und lässt für eine einschränkende Auslegung keinen Raum.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 ‑ 2 C 12/08 ‑, juris, Rz. 12 (für die Wechselschichtzulage).

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Es besteht auch kein Bedürfnis für eine einschränkende Auslegung mit Blick auf höherrangige Rechtsnormen. Der Proportionalitätsgrundsatz des § 6 Abs. 1 Satz 1 BBesG ist sowohl mit Verfassungsrecht als auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Teilzeitarbeit unterscheidet sich von der Vollzeitarbeit zwar nicht in qualitativer, aber in quantitativer Hinsicht. Eine geringere Arbeitszeit darf daher quantitativ anders abgegolten werden als Vollzeitarbeit.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1997 - 1 BvL 12/91 -, juris, Rz. 38; BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 ‑ 2 C 12/08 ‑, juris, Rz. 14.

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Entgegen der Ansicht der Klägerin führt die anteilige Kürzung der Polizeizulage zu keiner Schlechterstellung von Teilzeitkräften gegenüber Vollzeitkräften. Die Klägerin als Teilzeitkraft erhält die Zulage unter den gleichen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen wie eine Vollzeitkraft; insoweit findet keine unterschiedliche Behandlung statt. Die Kürzung erfolgt proportional und trägt ausschließlich dem Umstand Rechnung, dass die Arbeitszeit ‑ und damit typischerweise zugleich die Dauer der Belastung durch die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben - einer Teilzeitkraft kürzer ist als die Arbeitszeit einer Vollzeitkraft. In welchem zeitlichen Umfang die Klägerin tatsächlich vollzugspolizeilich tätig wird oder etwa an Schießübungen u.ä. teilnimmt, ist unerheblich. Insbesondere hängt die Höhe der Zulage nicht davon ab, wie oft in einem Monat Einsätze im Außendienst zu absolvieren sind. Dies sieht die Klägerin offenbar nicht anders. Jedenfalls betont sie in der Klagebegründung richtigerweise, dass die Zulage nur an die Ausübung einer bestimmten Funktion geknüpft ist. Da sie jedoch diese Funktion im Vergleich zu einer Vollzeitkraft in geringerem zeitlichen Umfang ausübt, liegt es in der Konsequenz einer solchen funktionsbezogenen Betrachtungsweise, auch die Zulage entsprechend zu kürzen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

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Rechtsmittelbelehrung:

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Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

35

Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.

36

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

37

Die Berufung ist nur zuzulassen,

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1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

39

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

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3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

41

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

42

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

43

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

44

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

45

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).

46

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst 2-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

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Beschluss:

48

Der Streitwert wird auf die Wertstufe bis 3.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

50

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 u. 3 GKG i.V.m. Ziffer 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) erfolgt. Danach ist (u.a.) für den Streit um höhere Zulagen der zweifache Jahresbetrag der Differenz zwischen innegehabtem und erstrebtem Status zugrunde zu legen. Da sich hier nach den Angaben der Klägerin der Differenzbetrag auf monatlich 33,00 Euro beläuft, ergibt sich ein Betrag i.H.v. (24 x 33 =) 792,00 Euro. Hinzu kommt, da mit der Klage ferner rückwirkende Ansprüche geltend gemacht werden, eine entsprechende Nachzahlung (siehe die Berechnung in dem Schriftsatz der Klägerin vom 13. März 2018: 42 Monate x 33,00 = 1.386,00 Euro). Die während des Klageverfahrens erfolgte Erweiterung des rückwirkenden Zahlungszeitraums durch Vorverlagerung seines Beginns von Oktober 2014 auf April 2014 (siehe den Schriftsatz der Klägerin vom 23. Mai 2018) wirkt sich nicht streitwerterhöhend aus.

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Rechtsmittelbelehrung:

52

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

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Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

54

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

55

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

56

Die Beschwerdeschrift soll möglichst 2-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

57

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.