Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-06-26, Aktenzeichen 4 LB 12/13
ECLI:DE:OVGSH:2014:0626.4LB12.13.0A

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 6. Kammer – vom 31. Januar 2013 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Abwasserabgabenfestsetzungsbescheides, soweit bei der Berechnung der Abgabe die Berücksichtigung einer abgabemindernden Vorbelastung für den Schadstoff Stickstoff im Einzugsgebiet der von ihm in H betriebenen Kläranlage abgelehnt worden ist.

2

Der Kläger ist ein Abwasserzweckverband, in dem verschiedene kommunale Träger zu dem Zweck der Abwasserbeseitigung zusammengeschlossen sind. Das im Klärwerk in H geklärte Abwasser wird über die Einleitungsstelle AZV P 1 Elbe ES in die Elbe eingeleitet. Dem Klärwerk des Klägers wird u. a. Schmutzwasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen zugeführt, die durch die Wasserwerke Haseldorf, Uetersen, Barmstedt, Elmshorn I, II und III, Kaltenkirchen, Norderstedt und Pinneberg gespeist werden. Eine im September 2004 vom Kläger in diesen Wasserwerken veranlasste Untersuchung des Wassers ergab seinen Berechnungen zufolge eine mittlere Stickstoffbelastung (für den Parameter Nitrat-Stickstoff) von ca. 1,1 mg/l Wasser. Die einzelnen Untersuchungswerte schwankten zwischen 0,16 und 2,79 mg/l (vgl. Blatt 2 Teil II Beiakte A).

3

Daraufhin beantragte der Kläger bei dem damals zuständigen Staatlichen Umweltamt I die Anerkennung einer Vorbelastung für den Schadstoff Stickstoff in Höhe von 1,1 mg/l. Diesen Antrag lehnte das Staatliche Umweltamt I mit Schreiben vom 31.03.2005 ab. Den daraufhin erhobenen Widerspruch vom 25.04.2005 wies das Staatliche Umweltamt I mit Widerspruchsbescheid vom 09.06.2005 zurück.

4

Mit Bescheid vom 19.06.2006 setzte das Staatliche Umweltamt I für das Jahr 2005 eine Abwasserabgabe in Höhe von 998.125,57 € fest. Der Kläger erhob keinen Widerspruch.

5

Auf den Widerspruchsbescheid vom 09.06.2005 hin erhob der Kläger Verpflichtungsklage mit dem Ziel, den Beklagten zur Anerkennung der mit Antrag vom 07. März 2005 beanspruchten Vorbelastung in Höhe von 1,1 mg/l für Stickstoff zu verpflichten. Das Verwaltungsgericht wies die Verpflichtungsklage ab (Urteil vom 05. Juni 2008 – 6 A 246/05 –). Das Oberverwaltungsgericht Schleswig (2. Senat) gab ihr teilweise statt (Urt. vom 10.08.2009 – 2 LB 6/09 –, NordÖR 2010, 21); Dieses Urteil wurde auf die Revision des Beklagten hin aufgehoben. Das Bundesverwaltungsgericht stellte mit Urteil vom 24.06.2010 (– 7 C 17/09 –) fest, dass der ablehnenden Entscheidung des Staatlichen Umweltamtes I vom 31.03.2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides keine Verwaltungsaktsqualität zukomme. Das Abwasserabgabengesetz sehe vor, dass alle Schritte bei der Berechnung der Abwasserabgabe in einem einzigen Verfahren erfolgten, das mit Erlass eines Abgabenbescheides ende und bestimme, dass die Heranziehung zur Abwasserabgabe durch einen Verwaltungsakt zu erfolgen habe. Die Vorbelastung von aus einem Gewässer unmittelbar entnommenem Wasser gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG könne deshalb nicht in einem gesonderten – isoliert anfechtbaren – Bescheid geregelt werden. Der "Bescheid" vom 31. März 2005 und der "Widerspruchsbescheid" vom 9. Juni 2006 wurden als Scheinverwaltungsakte aus Gründen der Rechtsklarheit aufgehoben.

6

Am 22.09.2010 beantragte der Kläger bei dem Beklagten, das Verwaltungsverfahren (u. a.) bezüglich des Abgabenbescheides für den Veranlagungszeitraum 2005 wieder aufzugreifen.

7

Mit Ergänzungsbescheid vom 12.05.2011, zugegangen am 13.05.2011, ergänzte der Beklagte den Tenor des Bescheides vom 19.06.2006 wie folgt:

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"Die mit Schreiben des Antragstellers vom 07.03.2005 beantragte Anerkennung einer Vorbelastung in Höhe von 1,1 mg/l Stickstoff bleibt bei der Berechnung der Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr unberücksichtigt."

9

Zur Begründung führte der Beklagte aus, es könne dahinstehen, ob die Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 118 a LVwG vorlägen, da über den Antrag vom 07.03.2005 in Folge der Aufhebung des "Bescheides" vom 31.03.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides noch nicht entschieden sei. Eine Vorbelastung sei nicht anzuerkennen. Aus den Merkmalen "unmittelbar" und "vor seinem Gebrauch" sei zu schließen, dass ein Vorbelastungsabzug nur zulässig sei, wenn das entnommene Wasser nur einmalig verwendet wird bzw. gebraucht und danach wieder in das Gewässer eingeleitet werde. Ein Vorbelastungsabzug scheide daher aus, wenn sich an den erstmaligen Gebrauch eine weitere Verwendung anschließe. Wasser müsse dem Einleiter qualitativ unverändert zugeleitet werden. Wasser, das dem öffentlichen Wassernetz entstamme, sei vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen, da die Entnahme von Rohwasser, die Aufbereitung und Weiterverteilung kein schlichtes Durchleiten sei.

10

Hiergegen erhob der Kläger am 14.06.2011 Widerspruch. Seiner Auffassung nach sei § 4 Abs. 3 AbwAG im Hinblick auf seinen offenen Wortlaut, die Entstehungsgeschichte und das Verursacherprinzip auch auf Wasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen anzuwenden. Eine solche Auslegung sei spätestens im Wege der verfassungskonformen Auslegung geboten. Andernfalls liege ein Verstoß gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) vor.

11

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23.09.2011, zugestellt am 27.09.2011, zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, der Vorbelastungsabzug setze zum einen voraus, dass das Wasser einem Gewässer unmittelbar entnommen werde und zum anderen, dass es bereits vor seinem Gebrauch eine Schädlichkeit im Sinne des AbwAG aufweise. Eine unmittelbare Entnahme liege nur vor, wenn der Einleiter das Wasser selbst entnehme oder die Entnahme durch einen Dritten erfolge, der dem Einleiter das Wasser unaufbereitet andiene. Das dem Kläger zugeführte Trinkwasser sei nicht unaufbereitet. Die Herstellung einwandfreien Trinkwassers sei bereits ein erster Gebrauch, da das Trinkwasser in seinen Eigenschaften nicht mehr dem Rohwasser entspreche. Auf Trinkwasser aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung sei der Vorbelastungsabzug nicht anwendbar. Der Gesetzgeber habe in verfassungsrechtlich zulässiger Weise beim Schutz des Trink- und Grundwassers differenziert.

12

Am 27.10.2011 hat der Kläger Klage erhoben, die im Wesentlichen wie folgt begründet worden ist:

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Wasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen sei vom Vorbelastungsabzug nach § 4 Abs. 3 AbwAG nicht ausgeschlossen, wenn es aus vorbelastetem Grundwasser gewonnen worden sei. Die Entstehungsgeschichte biete für die gegenteilige Auffassung keine Anhaltspunkte. Der Wortlaut der Norm sei offen. Sinn und Zweck der Norm sei es, das Verursacherprinzip zu verwirklichen. Hiernach sei der Abgabepflichtige nur insoweit einstandspflichtig, als er für die Belastung verantwortlich sei. Für eine schon bei der Entnahme von Grundwasser bestehende Belastung sei der Einleitende nicht verantwortlich. Aus seiner Abwasserbeseitigungspflicht folge keine Verantwortlichkeit. Auch der entgeltliche Charakter der Abwasserabgabe spreche für die Einbeziehung von Wasser aus Trinkwasseranlagen im Rahmen des Vorbelastungsabzuges. Das öffentliche Gut werde im Umfang der Vorbelastung nicht in Anspruch genommen, so dass insoweit kein abzugeltender Sondervorteil vorliege. Eine Nichteinbeziehung von Wasser aus Trinkwasseranlagen würde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoßen. Es läge dann eine Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte vor. Werde Wasser zuvor durch eine Trinkwasserversorgungsanlage geleitet, sei der Umstand, dass dem Einleiter durch Dritte entnommenes und gebrauchtes Grundwasser zugeleitet werde, kein eine Ungleichbehandlung rechtfertigendes Differenzierungskriterium. Die Ungleichbehandlung sei auch nicht durch Gründe der Typisierung und Pauschalierung gerechtfertigt. Es sei auch nicht richtig, das Grundwasser und Trinkwasser typischerweise nicht in relevantem Umfang mit Schadstoffen belastet seien. Auch Trinkwasser weise abwasserabgaberelevante Belastungen auf. Weder der Gesichtspunkt der Schonung des Grundwassers noch der Gesichtspunkt der verwaltungspraktikablen Ermittlung rechtfertige die Ungleichbehandlung. Eine exakte Quantifizierung sei nicht erforderlich; nach dem Gesetz genüge die Schätzung. Eine sachgerechte Schätzung sei trotz des Bezuges aus unterschiedlichen Wasserwerken möglich, da anhand der Mengenanteile der einzelnen Wasserwerke sich die Gesamtvorbelastung näherungsweise problemlos abschätzen lasse. An den einzelnen Grundwasserentnahmestellen sei die Vorbelastung relativ konstant. Soweit aus Flachbrunnen gefördert werde, könne ein tauglicher Mittelwert für die Vorbelastung durch mehrfache Beprobung in gleichmäßigen zeitlichen Abständen ermittelt werden. Auch die für die Ermittlung der Vorbelastung erforderlichen Parameter wie anderweitiger Verbrauch des Trinkwassers, Zufluss von Niederschlagswasser aus Mischkanalisationen und Fremdwassereintrag ließen sich problemlos schätzen. Insbesondere sei bei einem nennenswerten anderweitigen Verbrauch des Trinkwassers – also ohne Indirekteinleitung zum Kläger – Abzugszähler vorhanden, mittels derer das Gesamtvolumen des eingeleiteten vorbelasteten Trinkwassers bestimmt werden könne.

14

Der Kläger hat beantragt,

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I. den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid des Staatlichen Umweltamtes I vom 19.06.2006 (dortiges Az: 513-5242. 18/56-1) in Gestalt des Ergänzungsbescheides des Beklagten vom 12.05.2011 und des Widerspruchsbescheides vom 23.09.2011

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1. nach Anerkennung einer Vorbelastung des dem Kläger aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen zugeflossenen Schmutzwassers von 1,1 mg/l Stickstoff aus Nitrat gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG aufzuheben, soweit die Abgabenfestsetzung den Betrag von 984.215,91 € übersteigt,

17

hilfsweise

18

2. den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid des Staatlichen Umweltamtes I vom 19.06.2006 (dortiges Az: 513-5242. 18/56-1) in Gestalt des Ergänzungsbescheides des Beklagten vom 12.05.2011 und des Widerspruchsbescheides vom 23.09.2011 aufzuheben, soweit darin eine Abwasserabgabe ohne vorherige Schätzung der Vorbelastung für den Schadstoffparameter Stickstoff aus Nitrat gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG festgesetzt wurde, mithin soweit die Abwasserabgabenfestsetzung den Betrag von 864.981,70 € übersteigt,

19

hilfsweise anstelle von I.

20

II. den Ergänzungsbescheid des Beklagten vom 12.05.2011 und den Widerspruchsbescheid vom 23.09.2011 aufzuheben und den Beklagten

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1. zu verpflichten, das Verwaltungsverfahren betreffend den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid des Staatlichen Umweltamtes I vom 19.06.2006 zum Az 513-5242. 18/56-1 gemäß § 118 a Abs. 1 LVwG wieder aufzugreifen

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und

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2. zu verpflichten, nach Wiederaufgreifen des Verfahrens

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a. eine Vorbelastung des aus dem Grundwasser entnommenen und in der Folge von dem Kläger behandelten und in die Elbe eingeleiteten Trinkwassers von 1,1 mg/l Stickstoff aus Nitrat gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG anzuerkennen und unter Berücksichtigung dieser Vorbelastung den Abwasserabgabenbescheid vom 19.06.2006 für das Kalenderjahr 2005 zurückzunehmen, soweit eine höhere Abwasserabgabe als 984.215,91 € festgesetzt wurde,

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hilfsweise

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b. den Abgabenbescheid zurückzunehmen, soweit eine höhere Abwasserabgabe festgesetzt wurde, als sich nach der durch den Beklagten vorzunehmenden Schätzung der Vorbelastung ergibt.

27

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

29

Ergänzend zum Vorbringen im Verwaltungsverfahren hat der Beklagte vorgetragen, aus dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 AbwAG ergebe sich, dass ein Vorbelastungsabzug nur zulässig sei, wenn das Wasser unmittelbar nach der Entnahme gebraucht und anschließend eingeleitet werde. Ein Vorbelastungsabzug scheide daher aus, wenn sich eine weitere Verwendung an den erstmaligen Gebrauch anschließe. Dies sei hier der Fall. Aufgrund der Aufbereitung von Grundwasser zu Trinkwasser und der Verwendung durch die Endverbraucher sei es gebraucht worden, bevor es zum Kläger gelangt sei. Der Gesetzgeber habe das Abwasserabgabengesetz seit der Aufnahme der Schadstoffgruppen Phosphor und Stickstoff zum 01.01.1991 mehrfach geändert. Trotz des als bekannt vorauszusetzenden Problems habe er keine Änderung des Wortlauts für nötig erachtet, um einen Vorbelastungsabzug für Trinkwasser zu ermöglichen. Im Rahmen der teleologischen Interpretation könne nicht lediglich auf das Verursacherprinzip abgestellt werden. Auch die Finanzierungsfunktion der Abgabe sowie der Trink- und Grundwasserschutz seien zu beachten. Das Verursacherprinzip sei nicht in voller Strenge verwirklicht worden, sondern aus Praktikabilitätsgründen abgeschwächt. § 4 Abs. 3 AbwAG sei eine eng auszulegende Ausnahmeregelung. Eine verfassungskonforme Auslegung sei nicht geboten. Die Schätzung der Vorbelastung sei nahezu unmöglich, da veränderliche Anteile gegeben seien. Hierauf dürfe der Gesetzgeber mit einer differenzierenden und pauschalierenden Regelung reagieren. Die Schätzung der Vorbelastung sei nur vermeintlich einfach. Der von dem Kläger zugrunde gelegte Durchschnittswert sei unwissenschaftlich, da die unterschiedlichen Massenfrachten nicht bei der Mittelwertbildung berücksichtigt seien. Zeitliche Schwankungen würden nicht berücksichtigt. Dem Kläger werde nicht nur gebrauchtes Trinkwasser zugeleitet, sondern auch andere Abwasser, insbesondere Niederschlagswasser bei Mischkanalisationen. Abzugszähler seien nicht in ausreichender Zahl vorhanden.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 31. Januar 2013 abgewiesen. Die Verpflichtungsklage sei zulässig, jedoch unbegründet, da das tatbestandliche Unmittelbarkeitserfordernis des § 4 Abs. 3 S. 1 AbwAG bei aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung zugeleitetem Abwasser nicht erfüllt sei. Die zuvor erfolgte Wasserentnahme aus dem Gewässer sei dem Kläger als Einleitendem nicht zurechenbar. Das Merkmal der Unmittelbarkeit beziehe sich auf das Verhältnis zwischen dem Wasserentnehmenden und dem Abgabepflichtigen (Einleiter). Es sei ebenso wie in § 2 Abs. 2 AbwAG personenbezogen auszulegen. Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Vorschrift sprächen für diese Auffassung. Zudem sei § 4 Abs. 3 AbwAG als Ausnahmevorschrift restriktiv auszulegen. Eine andere Auslegung sei auch nicht im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG geboten. Zwar seien die Fälle der unmittelbaren und der mittelbaren Wasserentnahme aus einem Gewässer unter dem Aspekt der Vorschädigung des Gewässers gleich. Hierfür bestehe aber ein sachlicher Grund in der Gewährleistung einer verwaltungspraktikablen Anwendung des AbwAG. Dies zeige gerade der vorliegende Fall, bei dem zur Ermittlung der Vorbelastung die Vorbelastung von 11 Grundwassereinleitern, die Wassergüte nach der Aufbereitung und die dem Kläger zugeleitete Menge des Trinkwassers ermittelt werden. Der Verwaltungsaufwand entfalle auch nicht aufgrund der bestehenden Schätzungsbefugnis, da eine belastbare Schätzung nur auf einer hinreichenden Tatsachengrundlage erfolgen könne. Außerdem sei die Ungleichbehandlung durch den zulässigen Lenkungszweck gerechtfertigt, welcher darin bestehe, dass der betriebliche Wasserbedarf möglichst mit Rohwasser und nicht mit Trinkwasser gedeckt werden soll, um die Ressource Trinkwasser zu schonen. Im Regelfall werde nämlich eine unmittelbare Entnahme des Wassers nicht aus dem Grundwasser, sondern – soweit aufgrund der natürlichen Gegebenheiten möglich – aus oberirdischen Gewässern erfolgen. Das so bestimmte Unmittelbarkeitserfordernis sei nicht erfüllt, weil der Kläger das Wasser nicht selbst dem Grundwasser entnommen habe und ihm die Entnahme durch einen Dritten nicht zurechenbar sei. Die Entnahme sei weder im Auftrag noch unter Kontrolle des Klägers erfolgt. Der Entnahme des Grundwassers fehle überhaupt jeder funktionale Bezug zum Kläger, da er das gewonnene Grundwasser nicht nutze, sondern das durch Nutzung Dritter entstandene Abwasser entsorge.

31

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen Abweichung von der Entscheidung des 2. Senats durch Urteil vom 10.08.2009 (a. a. O.) zugelassen.

32

Am 31. Mai 2013 hat der Kläger Berufung eingelegt, die er wie folgt begründet hat:

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Das Tatbestandsmerkmal "unmittelbar" in § 4 Abs. 3 AbwAG sei jedenfalls in verfassungskonformer Auslegung so zu verstehen, dass es sich auf die vorbelastete Eigenschaft des Wassers im Zeitpunkt der Entnahme aus dem Gewässer bezieht.

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Soweit sich das Verwaltungsgericht auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Magdeburg vom 14.05.2002 (– 3 LB 287/00 –) beziehe, mit welcher ein Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt worden sei, müsse beachtet werden, dass es sich bei dem der Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt nicht um die Einleitung von behandeltem Schmutzwasser gegangen sei, welches aus der Gewinnung von vorbelastetem Trinkwasser stamme, sondern um Wasser, welches von einem Dritten aus einer Mulde entnommen und dem Einleiter zur Verfügung gestellt worden sei. Im dort zugrunde liegenden Sachverhalt habe mit einer gewissen Berechtigung argumentiert werden können, die aus einer restriktiven Auslegung von § 4 Abs. 3 AbwAG folgende Ungleichbehandlung (Wegfall des Vorbelastungsabzugs) sei begrenzt, weil sich die Vorbelastung typischerweise in einem niedrigeren Entgelt wiederspiegele. Dieser Gesichtspunkt komme jedoch bei der Beurteilung der Einleitung durch kommunale Abwasserbeseitigungsträger oder im Auftrag kommunaler Abwasserbeseitigungsträger tätige Kläranlagenbetreiber nicht zum Tragen.

35

Außerdem dürfe bei der Frage der Ungleichbehandlung nicht die Überlassung vorbelasteten Wassers durch Dritte mit der Überlassung nicht vorbelasteten Wassers durch Dritte verglichen werden, sondern die Überlassung vorbelasteten Wassers durch Dritte mit der Entnahme von vorbelastetem Brauchwasser aus einem Gewässer durch Einleiter selbst. Vergleiche man diese Sachverhalte, so werde die durch die Nichtanerkennung des Vorbelastungsabzugs gegebene verfassungswidrige Ungleichbehandlung deutlich. Der Vorbelastungsabzug sei nicht etwa aufgrund von Veränderungen der Eigenschaften des entnommenen Wassers während eines Produktionsprozesses (etwa durch Vermischung oder durch teilweise Verdunstung) ausgeschlossen. Andernfalls gäbe es kaum noch Fälle eines zulässigen Vorbelastungsabzugs überhaupt. Aus diesem Grunde sei auch das Argument des OVG Magdeburg nicht tragfähig, nur eine restriktive Auslegung des § 4 Abs. 3 AbwAG gewährleiste, dass die Eigenschaften des entnommenen Wassers unverändert geblieben seien. Auf diesen Gesichtspunkt könne es nicht ankommen. Dementsprechend habe auch das OVG Berlin-Brandenburg in seinem Urteil vom 26.03.2012 (NVwZ – RR 2012, 526, 527) entschieden, dass eine Verdunstung des entnommenen Wassers und die damit verbundene Aufkonzentration der Schadstofffracht ebensowenig wie eine Vermischung von Wasser aus zwei verschiedenen Gewässern den Vorbelastungsabzug ausschließe.

36

Bedauerlicherweise habe das Verwaltungsgericht sich nicht damit auseinandergesetzt, dass auch die beiden aktuelleren der auf dem Markt verfügbaren Kommentierungen zum Abwasserabgabengesetz (nunmehr) für eine weite Auslegung des Tatbestandsmerkmals "unmittelbar" in § 4 Abs. 3 AbwAG eintreten und auch aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammendes Wasser in den Vorbelastungsabzug – teilweise unter Bezugnahme auf das Urteil des OVG Schleswig vom 10.08.2009 (a. a. O.) – einbeziehen (so Zöllner, in: Siedler/Zeidler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, AbwAG, Band 1, Loseblattsammlung – Stand 44. Ergänzungslieferung, München 2012 § 4 AbwAG Rn. 23; Köhler/Meyer, AbwAG, Kommentar, 2. Aufl., München 2006, § 4 Rn. 136). Dabei würde die Kommentarliteratur zu Recht auch darauf hinweisen, dass bei den in der Anlage zu § 3 AbwAG seit dem Jahr 1991 aufgeführten Parametern Phosphor und Stickstoff die Schwellenwerte in einer Größenordnung lägen, die von vielen öffentlichen Wasserversorgungen überschritten würden, ohne dass damit schon gegen gesundheitsrechtliche Vorschriften verstoßen würde. Wollte man solche vom Einleiter nicht verursachten Vorbelastungen allein wegen der gesetzlichen Beschränkung auf "unmittelbare" Entnahmen gänzlich außer Betracht lassen, so wäre dies unter dem Gesichtspunkt der abgabenrechtlichen Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) höchst bedenklich. Diese von der neueren Kommentarliteratur vertretene Abkehr von der früher vertretenen restriktiven Auslegung des Tatbestandsmerkmals "unmittelbar" in § 4 Abs. 3 AbwAG habe das Verwaltungsgericht nicht zur Kenntnis genommen. Richtigerweise hätte es unter Berücksichtigung von Wortlaut und Systematik der Norm, der historischen Auslegung und Sinn und Zweck der Vorschrift, jedenfalls aber aufgrund der gebotenen verfassungskonformen Auslegung die Norm so auslegen müssen, dass das Merkmal "unmittelbar" Wasser, welches aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammt, vom Vorbelastungsabzug nicht ausschließt, sondern dass es auf den für die Feststellung der Vorbelastung relevanten Zeitpunkt unmittelbar bei Entnahme ankommt. Der Begriff "unmittelbar" sei in § 2 Abs. 2 AbwAG und in § 4 Abs. 3 S. 1 AbwAG nicht gleich zu verstehen. In § 2 Abs. 2 AbwAG diene er dazu, den grundsätzlich abgabenpflichtigen Direkteinleiter von dem grundsätzlich nicht abgabenpflichtigen Indirekteinleiter abzugrenzen. Im Rahmen von § 4 Abs. 3 AbwAG vertrete aber niemand, dass der Vorbelastungsabzug schon immer dann ausgeschlossen sei, wenn die das Wasser entnehmende Person nicht identisch sei mit der Person, die das Abwasser einleite. Auch das Verwaltungsgericht lasse es im Rahmen von § 4 Abs. 3 AbwAG ausreichen, wenn der Einleitende das Wasser nicht eigenhändig entnommen hat, sondern sieht den Tatbestand auch dann als erfüllt an, wenn ein Dritter es in seinem Auftrag bzw. für ihn entnimmt. Grammatikalisch beziehe sich das "unmittelbar" zwar auf das Partizip "entnommene" gleichwohl lasse der Wortlaut auch die Deutung zu, dass die beiden Wörter "unmittelbar entnommene" zusammen den maßgeblichen Zeitpunkt definieren sollen, zu dem das Wasser eine Schädlichkeit aufweisen muss. Im Übrigen fordere ja auch das Verwaltungsgericht keine Identität zwischen der Person, die das Wasser entnimmt und der Person, die das Wasser einleitet, solange zwischen dem Entnehmer und dem Einleiter eine die Zurechenbarkeit begründende Verbindung bestehe.

37

Für das Erfordernis einer Sonderverbindung zwischen Entnehmer und Einleiter biete aber weder der Wortlaut noch die historische Auslegung eine Stütze. In der Begründung des Regierungsentwurfs (Bundestagsdrucksache 7/2272 S. 31) werde ausgeführt, es komme nicht darauf an, ob das Wasser von den Einleitern selbst oder von Dritten entnommen und den Einleitern zur Verfügung gestellt worden sei. Dafür, dass der historische Gesetzgeber zwischen Entnehmer und Einleiter eine Sonderbeziehung für erforderlich halte, fehle jedes Anzeichen. Die den Begründungstext ähnlich wie einen Gesetzestext auslegende systematische Argumentation des Verwaltungsgerichts sei zum Einen verfehlt, zum Anderen werde das Gewicht der historischen Auslegung ohnehin überschätzt. Es verbiete sich, jedes sprachliche Detail eines Regierungsentwurfs als Willensbekundung des Gesetzgebers selbst anzusehen.

38

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gebiete das umweltrechtliche Verursacherprinzip keine restriktive Auslegung von § 4 Abs. 3 AbwAG, sondern umgekehrt – ebenso wie der rechtliche Charakter der Abwasserabgabe insgesamt – eine weite Auslegung. Die Abwasserabgabe habe entgeltlichen, auf Vorteilsabschöpfung gerichteten Charakter. Wäre sie keine entgeltliche Abgabe, müsste sie den sehr viel strengeren verfassungsrechtlichen Anforderungen an die steuerähnlichen Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion genügen. Wegen der vom Bundesverfassungsgericht betonten Gefahr, dass die Begrenzungs- und Schutzfunktionen der Finanzverfassung durch die Erhebung von steuerähnlichen Sonderabgaben unterlaufen werden, seien diese an wesentlich strengeren Maßstäben zu messen als die Ausgleichsabgaben eigener Art, d. h. die entgeltlichen Sonderabgaben. In verfassungsrechtlicher Hinsicht müsse eine steuerähnliche Sonderabgabe von einer homogenen Gruppe erhoben werden, die aufgrund spezifischer Sachnähe eine besondere Finanzierungsverantwortung für den Zweck der Aufgabe habe; weiterhin müsse sie gruppennützig verwendet, haushaltswirtschaftlich dokumentiert und gesetzgeberisch laufend überprüft werden. Die belastete Personengruppe müsse der zu finanzierenden Aufgabe evident näherstehen, als andere Gruppen oder als die Allgemeinheit der Steuerzahler. Diesen Anforderungen würde die Abwasserabgabe – sofern man sie nicht als entgeltliche Abgabe, sondern als Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion einordnen würde – nicht gerecht werden. Bei richtigem Verständnis sei die Abwasserabgabe aber keine Sonderabgabe im engeren Sinne, sondern eine Sonderabgabe mit Ausgleichsfunktion und entgeltlichem Charakter. Dieser entgeltliche Charakter gebiete aber zum einen den Vorbelastungsabzug dem Grunde nach und zum Anderen darüber hinaus, dem Verursachungsprinzip möglichst weitgehend Geltung zu verschaffen. Die entgeltliche Vorteilsabschöpfung beim Einleiter sei nur soweit gerechtfertigt, als dieser für die Belastung des eingeleiteten Wassers auch verantwortlich sei. Dies spreche für eine weite Auslegung von § 4 Abs. 3 S. 1 AbwAG. Bei einem engen Verständnis wäre der entgeltliche Charakter der Abwasserabgabe nicht mehr gewahrt. Sie würde zu einer Sonderabgabe im engeren Sinne, deren besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen sie jedoch nicht genüge.

39

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts solle der Ausschluss der mittelbaren Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug sicherstellen, dass der Einleitende nicht ohne eigene Anstrengung begünstigt werde, da bei der mittelbaren Wasserentnahme typischerweise aufbereitetes Wasser zur Verfügung gestellt werde. Dies sei schon in tatsächlicher Hinsicht nicht zutreffend. Nitratentfernung bei der Trinkwasseraufbereitung sei ein Ausnahmefall. Allenfalls finde im Bereich der Trinkwasserversorgung eine Verdünnung mit nitratärmerem Wasser statt. In Übereinstimmung mit Rechtsprechung und Literatur habe zudem zu gelten, dass eine Vorbelastung auch dann anzurechnen sei, wenn die Schwellenwerte gemäß der Anlage zu § 3 AbwAG eingehalten würden. Sonst würde derjenige, der unterhalb des Schwellenwertes vorbelastet das Wasser entnehme und oberhalb des Schwellenwertes schadstoffbelastetes Abwasser einleite, in voller Höhe der gemessenen Schadstoffbelastung abgabepflichtig und damit jedenfalls auch zum Teil für eine solche Belastung, die er weder beeinflussen könne noch verursacht habe. Ebenso wie bei dieser Frage – d. h. ob unterhalb der Schwellenwerte ein Vorbelastungsabzug zu gewährleisten ist – streite auch bei der Frage, ob ein Vorbelastungsabzug auch für aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammendes Wasser im Wege der Schätzung vorzunehmen sei, das für das gesamte Abwasserabgabengesetz prägende Verursacherprinzip für einen weiten Anwendungsbereich von § 4 Abs. 3 AbwAG. Insgesamt erweise sich das Verursacherprinzip als regelungsbestimmender Grundsatz des Abwasserabgabengesetzes.

40

Jedenfalls sei eine weite Auslegung des Tatbestandsmerkmals "unmittelbar" im Wege der verfassungskonformen Auslegung geboten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Gesetzgeber aufgrund des Charakters der Abwasserabgabe als entgeltlicher Vorteilsabschöpfungsabgabe verpflichtet, einen Vorbelastungsabzug dem Grunde nach vorzusehen. Ohne den Vorbelastungsabzug könne die Abwasserabgabe nicht verfassungsrechtlich zulässig erhoben werden. Würde nämlich die Abwasserabgabe finanzielle Belastungen des Einleiters auch daran knüpfen, dass der Einleiter dem Gewässer eine Schädlichkeit zuführe, die zuvor ohnehin schon im Wasserhaushalt vorhanden war, fehle es insoweit an der Entgeltlichkeit. Insoweit nehme der Einleiter die Ressource Gewässer nicht in Anspruch. Eine Differenzierung beim Vorbelastungsabzug zwischen aus Trinkwasseranlagen stammendem Wasser und ansonsten mittelbar zugeleitetem Wasser sei gleichheitssatzwidrig. Zu einer solchen gleichheitssatzwidrigen Differenzierung führe aber gerade die Auslegung des Verwaltungsgerichts. Das Verwaltungsgericht unterscheide zwischen den Fällen der Einleitung von Wasser, welches von Dritten stamme, mit denen der Einleiter nicht schuldrechtlich im Hinblick auf die Wasserentnahme verbunden sei, einerseits und den Fällen der Einleitung von Wasser, das der Einleiter selbst entnommen habe oder das ihm von Dritten, mit denen er vertraglich insoweit verbunden sei, überlassen wird, andererseits. Hierin liege eine Ungleichbehandlung von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten. Diese Ungleichbehandlung sei nicht als Typisierung gerechtfertigt. Ein erheblicher Verwaltungsaufwand für die Schätzung der Vorbelastung des aus Trinkwasserversorgungsanlagen bezogenen Wassers sei nicht ersichtlich und werde auch nicht etwa "exemplarisch am vorliegenden Falle deutlich". Zum Einen sei der vorliegende Fall nicht exemplarisch, weil das Klärwerk des Klägers zu den größten in Deutschland gehöre, sein Entsorgungsgebiet untypisch groß und die Zahl der unterschiedlichen Wasserwerke atypisch groß sei. Zum Anderen sei aber auch die Schätzung der Vorbelastung ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand möglich. Dies sei unter Bezugnahme auf den Schriftsatz vom 09.01.2013 erstinstanzlich im Einzelnen dargelegt worden.

41

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssten die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung stehen. Die Typisierung setze voraus, dass die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen beträfen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv sei. An diesen Voraussetzungen fehle es hier. Die eintretenden Ungerechtigkeiten seien durch Schätzung der Vorbelastung ohne Schwierigkeiten vermeidbar. Zudem würde alle privaten und kommunalen Klärwerksbetreiber, denen Trinkwasser zugeführt werde, belastet. Jedenfalls bei den Einleitern, denen Grundwasser aus landwirtschaftlich intensiv genutzten Gebieten zugeführt werde, habe die Ungleichbehandlung auch ein intensives Ausmaß. Der Kläger selbst gehe anhand eigener Berechnungen davon aus, dass seine Abwasserabgabenmehrbelastung aufgrund der Nichtberücksichtigung der Vorbelastung im längerfristigen Mittel jährlich etwa 125.000,-- € betrage. Dabei müsse berücksichtigt werden, dass der Kläger im Falle der Anerkennung der Vorbelastung die hierdurch gewonnene größere Sicherheit dazu nutzen würde, die für die Bewertung der Schädlichkeit und damit die Abgabenbemessung maßgeblichen Werte nach § 4 Abs. 5 AbwAG herab zu erklären und zwar in dem Maße, dass die Schwellenwerte nach der Anlage zu § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht mehr überschritten werden. Für die betreffenden Zeiträume wäre der Einleiter dann insoweit abgabefrei. Für das Jahr 2005 hätte sich dann eine erhebliche Abgabenminderbelastung ergeben. Dies ergebe sich auch aus der – für das Jahr 2012 – erfolgten Berechnung des vom Kläger beauftragten externen Beraters. Bei den vom Beklagten angestellten Berechnungen (Anlage B. 3 zum Schriftsatz vom 23.05.2014) werde von einer zugeflossenen Wassermenge aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen in Höhe von 18 Millionen Kubikmeter ausgegangen. Dieser Wert sei unzutreffend. Der Kläger leite Mischwasser ein. Es sei jedoch lediglich der Schmutzwasseranteil dieses Mischwassers für die Abgabenbemessung nach § 4 AbwAG relevant. Aus den auf das Kalenderjahr 2013 entfallenden Mengenwerten ergebe sich, dass nicht lediglich 50 % der maßgeblichen Jahresschmutzwassermenge auf Trinkwasser aus öffentlichen Wasserversorgungsanlagen entfalle (wie der Beklagte behaupte), sondern dass etwa 80 % der Jahresschmutzwassermenge auf Wasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen zurückzuführen sei.

42

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vermöge auch der Gesichtspunkt der Schonung des Trink- und Grundwassers die Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Die Begründung des Verwaltungsgerichts sei von einer norddeutschen Sichtweise geprägt. Während es in Schleswig-Holstein so sei, dass Trinkwasser typischerweise aus Grundwasser gewonnen werde und gewerblich auf Brauchwasser angewiesene Betriebe dieses häufig aus oberirdischen Gewässern entnähmen, seien die Verhältnisse im Süden Deutschlands anders. In Bayern und in Baden-Württemberg etwa habe der Anteil der Trinkwassergewinnung aus oberirdischen Gewässern und aus Quellwasser einen signifikant größeren Anteil als in Norddeutschland. Eine Lenkungswirkung weg vom Grundwasser und hin zum aus oberirdischen Gewässern entnommenen Brauchwasser könne daher in das Gesetz nicht hineingelesen und als Rechtfertigung für die Ungleichbehandlung herangezogen werden. Soweit ersichtlich werde dieses Argument im Übrigen auch weder im Schrifttum und in der Rechtsprechung vertreten. Allenfalls dann, wenn das Abwasserabgabengesetz jegliches aus Grundwasser entnommene Wasser vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen hätte, könnte man unter Umständen die dargelegte Ungleichbehandlung mit einem solchen Lenkungszweck rechtfertigen. Dem sei aber nicht so. Denn derjenige gewerbliche auf Brauchwasser angewiesene Einleiter, der sein Brauchwasser aus Grundwasser selbst gewinne, profitiere ja gleichwohl vom Vorbelastungsabzug.

43

Die Hilfsanträge würden nur vorsorglich für den Fall gestellt, dass die Auffassung des Beklagten unzutreffend sein sollte, wonach die angefochtene Abgabenfestsetzung nach Bestandskraft des eigentlichen Abgabenfestsetzungsbescheides noch durch den Bescheid vom 12.05.2011 zu ergänzen war. Für diesen Fall werde beantragt, den Beklagten unter Aufhebung von Ergänzungsbescheid und Widerspruchsbescheid zu verpflichten, das Verwaltungsverfahren wieder aufzugreifen und nach Wiederaufgreifen gemäß Klagantrag eine Vorbelastung anzuerkennen und abgabenreduzierend zu berücksichtigen, hilfsweise zu schätzen und abgabenreduzierend zu berücksichtigen.

44

Der Kläger beantragt,

A.

45

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 31. Januar 2013 zu ändern und

B.

46

I. den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid des Staatlichen Umweltamtes I vom 19. Juni 2006 (dortiges Az.: 513-5242. 18/56-1) in Gestalt des Ergänzungsbescheides des Beklagten vom 12. Mai 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2011

47

1. nach Anerkennung einer Vorbelastung des dem Kläger aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen zugeflossenen Schmutzwassers von 1,1 Milligramm je Liter Stickstoff aus Nitrat gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG aufzuheben, soweit die Abwasserabgabenfestsetzung den Betrag von 984.215,91 Euro übersteigt,

48

hilfsweise

49

2. den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid des Staatlichen Umweltamtes

50

I vom 19. Juni 2006 (dortiges Az.: 513-5242.18/56-1) in Gestalt des Ergänzungsbescheides des Beklagten vom 12. Mai 2011 und des Widerspruchsbescheides vom 23. September 2011 aufzuheben, soweit darin eine Abwasserabgabe ohne vorherige Schätzung der Vorbelastung für den Schadstoffparameter Stickstoff aus Nitrat gem. § 4 Abs. 3 AbwAG festgesetzt wurde, mithin soweit die Abwasserabgabenfestsetzung den Betrag von 864.981,70 Euro übersteigt.

51

hilfsweise anstelle von I.

52

I. den Ergänzungsbescheid des Beklagten vom 12. Mai 2011 und den Widerspruchsbescheid vom 23. September 2011 aufzuheben und den Beklagten

53

1. zu verpflichten, das Verwaltungsverfahren betreffend den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid des Staatlichen Umweltamts I vom 19. Juni 2006 zum Aktenzeichen 513-5242. 18/56-1 gemäß § 118 a Abs. 1 LVwG wiederaufzugreifen

54

und

55

2. zu verpflichten, nach Wiederaufgreifen des Verfahrens

56

a) eine Vorbelastung des auf dem Grundwasser entnommenen und in der Folge von dem Kläger behandelten und in die Elbe eingeleiteten Trinkwassers von 1,1 Milligramm je Liter Stickstoff aus Nitrat gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG anzuerkennen und unter Berücksichtigung dieser Vorbelastung den Abwasserabgabenfestsetzungsbescheid vom 19. Juni 2006 für das Kalenderjahr 2005 zurückzunehmen, soweit eine höhere Abwasserabgabe als 984.215,91 Euro festgesetzt wurde,

57

hilfsweise,

58

b) den Abgabenbescheid zurückzunehmen, soweit eine höhere Abwasserabgabe festgesetzt wurde, als sich nach der durch den Beklagten vorzunehmenden Schätzung der Vorbelastung ergibt.

59

Der Beklagte beantragt,

60

die Berufung zurückzuweisen.

61

Er hält das verwaltungsgerichtliche Urteil für zutreffend und verweist im Übrigen auf die Begründung der angefochtenen Bescheide und das Vorbringen in der 1. Instanz.

62

Das Bundesverwaltungsgericht habe in der Revisionsentscheidung vom 24.06.2010 (– 7 C 17.09 –, Juris), mit dem das Urteil des 2. Senats des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 10.08.2009 (– 2 LB 6/09 – a. a. O.) aufgehoben worden sei, zwar bedauerlicherweise zu der hier interessierenden Rechtsfrage der Auslegung des Tatbestandsmerkmals "unmittelbar" nicht Stellung nehmen müssen, jedoch immerhin angemerkt, es sei zweifelhaft, ob der Kläger einen Anspruch gemäß § 4 Abs. 3 AbwAG auf Schätzung und Berücksichtigung der Stickstoffvorbelastung des Trinkwassers habe. Insgesamt deute die Anmerkung des Bundesverwaltungsgerichts darauf hin, dass das Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit restriktiv auszulegen sei. Die hiermit übereinstimmende Begründung der Entscheidung des OVG Magdeburg vom 14.05.2002 sei sehr wohl auch auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar. Ob für die Zwecke des Unternehmens das vorbelastete Wasser für einen Nebenzweck genutzt werde (so wohl der Fall des OVG Magdeburg) oder aber (wie im Streitfall) die Klärung des belasteten Wassers Hauptzweck des Abwasserentsorgungsunternehmens sei, könne inhaltlich keinen Unterschied machen.

63

Die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 26.03.2012, welche der Kläger für seine Auffassung bemüht habe, sei nicht einschlägig, weil die dortige Klägerin das Wasser unzweifelhaft "unmittelbar", nämlich selbst entnommen habe.

64

Soweit der Kläger die Nichtberücksichtigung geänderter Kommentarliteratur zur Frage der Unmittelbarkeit beklagte, ändere dies nichts daran, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und deren Begründung auch ohne eine Auseinandersetzung mit den eine weite Auslegung des Tatbestandsmerkmals "unmittelbar" vertretenden Kommentarstellen richtig sei. Zudem dürfe die Auffassung von Zöllner, die vom Kläger ausführlich zitiert werde, nicht überbewertet werden. Dieser räume ein, dass bisher die Auslegung von § 4 Abs. 3 S. 1 AbwAG nicht eindeutig geklärt sei. Im Übrigen dürfte die teilweise erfolgte Veränderung der Kommentarliteratur auf die Entscheidung des 2. Senats des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts zurückzuführen sein. Auch in Ansehung der in der genannten Entscheidung ausführlich gewürdigten Gesetzesmaterialien sei mit dem Verwaltungsgericht festzustellen, dass diese sich zur Frage der Unmittelbarkeit nicht in letzter Klarheit verhielten.

65

Im Übrigen – auch im Hinblick auf eine mögliche Streitwertfestsetzung – sei anzumerken, dass die vom Kläger selbst berechnete Abwasserabgabenmehrbelastung infolge der Nichtanrechnung des Vorbelastungsabzuges in Höhe von 125.000,-- € massiv, und zwar um mehr als das Zehnfache überhöht sei. Richtigerweise dürfe nicht von dem Überwachungswert nach dem Bescheid für das Jahr 2005, sondern vom heraberklärten Überwachungswert nach dem Messprogramm ausgegangen werden. Entscheidend sei auch nicht die Gesamteinleitungsmenge, sondern die Wassermenge, die dem Kläger jährlich von öffentlichen Wasserversorgungsunternehmen zufließe. Berücksichtige man dies – wie aus den beigefügten Tabellen ersichtlich – ergebe sich eine Differenz von ca. 8.500,-- €, die ggf. aufzurunden wäre.

66

Dabei müsse auch berücksichtigt werden, dass der Kläger keineswegs auf Dauer infolge einer Anerkennung der Vorbelastung größere Spielräume bei der Heraberklärung der Werte haben würde. Sofern deutlich niedrigere Werte dauerhaft herab erklärt werden, würde zwingend eine Anpassung der Erlaubnis zu erfolgen haben. Die vom Kläger erfolgten Annahmen bezüglich des Anteils der Wassermenge, welche aus dem Bereich der öffentlichen Trinkwasserversorgung bezogen wird, seien überhöht. Es bleibe unberücksichtigt, dass Wasser etwa auch für den Garten und für Zimmerpflanzen etc. sowie für die Raumpflege verwendet werde. Gartenwasserzähler seien nur in geringem Umfange installiert. Im Übrigen würde auch im Bereich der Lebensmittelproduktion während des Produktionsvorgangs Trinkwasser verdampfen oder sonst verloren gehen und nicht dem Abwasserkanal zugeführt werden.

67

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Prozessakten und den Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

68

Die Berufung ist zulässig, jedoch unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

69

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Klagefrist des § 74 VwGO gewahrt ist. Dem steht nicht die Bestandskraft des Abwasserabgabenfestsetzungsbescheides vom 19.06.2006 entgegen. Der Beklagte hat im Ergänzungsbescheid vom 12.05.2011 eine identische Regelung wie im Bescheid vom 19.06.2006 getroffen. In der im Tenor erfolgten Ergänzung: "Die mit Schreiben des Antragstellers vom 07.03.2005 beantragte Anerkennung einer Vorbelastung in Höhe von 1,1 mg/l Stickstoff bleibt bei der Berechnung der Abwasserabgabe für das Veranlagungsjahr unberücksichtigt" liegt zwar keine selbständige Regelung über die Nichtberücksichtigung eines Vorbelastungsabzugs (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 – 7 C 17/09 – NVWZ-RR 2010, 781), jedoch handelt es sich – auch wenn der Beklagte im Ergänzungsbescheid vom 12.05.2011 das Vorliegen der Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 118 a Abs. 1 Nr. 1 LVwG offen gelassen hat – der Sache nach um ein Wiederaufgreifen des Verfahrens und den Erlass einer erneuten Sachentscheidung, was sich auch an der ausführlichen Begründung des Widerspruchsbescheides zeigt, die sich (erneut) mit der Rechtsauffassung des Klägers zu einem Anspruch aus § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG auseinandersetzt.

70

Die Klage ist unbegründet, weil der geltend gemachte Anspruch aus § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG auf Berücksichtigung einer Vorbelastung für den Schadstoffparameter Stickstoff nicht besteht.

71

§ 4 Abs. 3 AbwAG lautet wie folgt: "Weist das aus einem Gewässer unmittelbar entnommene Wasser vor seinem Gebrauch bereits eine Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 (Vorbelastung) auf, so ist auf Antrag des Abgabepflichtigen die Vorbelastung für die in § 3 Abs. 1 genannten Schadstoffe und Schadstoffgruppen zu schätzen und ihm die geschätzte Vorbelastung nicht zuzurechnen."

72

Der Wortlaut der Vorschrift ist nicht eindeutig. Zunächst fällt auf, dass das Gesetz nicht anspricht, wer das Wasser unmittelbar entnommen haben muss. Eine wie auch immer geartete Beziehung zwischen entnehmender Person und Abgabepflichtigem wird im Gesetz dem Wortlaut nach nicht angesprochen. Lediglich für die Antragstellung wird die Person des Abgabepflichtigen benannt. Bei unbefangener Betrachtung des Gesetzes deutet der Wortlaut "unmittelbar entnommene" auf den Zeitpunkt hin, zu dem das Wasser eine Vorbelastung aufweisen muss. Dieses Verständnis reduziert allerdings das Tatbestandsmerkmal in seiner Bedeutung nahezu auf Null, weil das Gesetz zusätzlich bereits verlangt, dass die Vorbelastung vor Gebrauch des Wassers bestanden haben muss.

73

Ein solches – das Tatbestandsmerkmal praktisch überflüssig machendes – Verständnis verbietet sich bei systematischer Auslegung des Gesetzes. Der Gesetzgeber hat das Tatbestandsmerkmal "unmittelbar" in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG ebenso wie in § 2 Abs. 2 AbwAG vorgesehen, in § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG dagegen nicht. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das Entnehmen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG sei gleichsam das natürliche Gegenstück zum unmittelbaren Verbringen in § 2 Abs. 2 AbwAG, was eine ähnliche – und zwar personenbezogene – Auslegung des Unmittelbarkeitserfordernisses wie in § 2 Abs. 2 AbwAG nahelege, überzeugt allerdings nicht. § 2 Abs. 2 AbwAG regelt in Zusammenhang mit §§ 1, 9 AbwAG nur, dass der Direkteinleiter abgabenpflichtig ist. Demgegenüber regelt § 4 Abs. 3 AbwAG die Möglichkeit eines Vorbelastungsabzuges in bestimmten Fällen für den Direkteinleiter. Die Tatbestände der beiden Normen sind unterschiedlich. Aus dem Verständnis des § 2 Abs. 2 AbwAG lässt sich daher in systematischer Hinsicht kein Argument für die Auslegung des § 4 Abs. 3 AbwAG gewinnen. Anders verhält es sich bei einem Abgleich mit der Vorschrift des § 10 Abs. 1 AbwAG. In dieser Vorschrift geht es wie in § 4 Abs. 3 AbwAG um die Frage des Umfangs der Berücksichtigung von mit Schadstofffrachten vorbelasteten Wassers für die Abgabe. Der Gesetzgeber hat in § 10 Abs. 1 Nr. 1 AbwAG auf das Tatbestandsmerkmal "unmittelbar" verzichtet. Dies nötigt zu dem Schluss, dass das Gesetz dem Unmittelbarkeitserfordernis in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eine – eigenständige – Bedeutung beimisst, mit anderen Worten, dass nach dem Willen des Gesetzgebers das Wasser vor Gebrauch vorbelastet sein muss und kumulativ das Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit gegeben sein muss (so auch OVG Magdeburg, Beschluss vom 14. Mai 2002, – 3 L 287/00 –; Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht vom 9. April 2010). Um das Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit nicht leerlaufen zu lassen, muss es folglich Fälle geben, in denen das Wasser, welches bei seiner Entnahme vor Gebrauch eine Vorbelastung aufgewiesen hat, aus Sicht des Einleitenden gleichwohl kein unmittelbar entnommenes, sondern ein lediglich mittelbar entnommenes Wasser im Sinne von § 4 Abs. 3 AbwAG darstellt. So verhält es sich in dem hier zu beurteilenden Fall des Bezuges von Wasser aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen. Dieses Wasser ist aus Sicht des Einleitenden von einem Dritten entnommen, für die Trinkwasserversorgung aufbereitet, anschließend entsprechend gebraucht und erst dann mittels technischer Leitungen dem nach öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften zur Entsorgung verpflichteten Abwasserzweckverband zugeleitet worden. Dieses zugeleitete Wasser lässt sich nach Auffassung des Senats nicht mehr als "unmittelbar entnommenes" Wasser verstehen. Wollte man demgegenüber auf die Sicht des Entnehmers abstellen, so liefe das Tatbestandsmerkmal leer, weil so verstanden jede Entnahme "unmittelbar" wäre.

74

Das gewonnene Ergebnis wird im Übrigen auch durch die historische Gesetzesauslegung nicht in Frage gestellt. Allerdings enthalten die Gesetzesmaterialien keine explizite Aussage zur Frage des Einbezuges von aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers in den Vorbelastungsabzug. Weder die Begründung zu § 6 des Regierungsentwurfes (vgl. BT-Drs. 7/2272, S. 8, 31) zum Entwurf der ursprünglichen, am 1. Januar 1978 in Kraft getretenen Fassung des Abwasserabgabengesetzes noch die Materialien zum zweiten Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 19.12.1986 (BGBl I S. 2619), welches durch Einfügung des Satzes 2 sowie Ergänzung der Sätze 1 und 3 die heute geltende Fassung des § 4 Abs. 3 AbwAG herstellte, enthalten zu der hier interessierenden Frage Ausführungen. Zwar sah bereits der erste Entwurf des Abwasserabgabengesetzes die Berücksichtigung einer Vorbelastung unabhängig davon für zulässig an, ob das Wasser durch den Einleitenden selbst entnommen wurde (BT-Drs 7/2272 S. 31), zur Frage des Einbezuges des aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers in den Vorbelastungsabzug findet sich in den Gesetzesmaterialien aber ebenso wenig eine konkrete Erörterung wie zu dem vom Verwaltungsgericht angenommenen Erfordernis einer Sonderverbindung zwischen Entnehmer und Einleiter (vgl. zur historischen Auslegung auch OVG Schleswig, 2. Senat, Urteil vom 10.08.2009 a. a. O.) Die in der Entwurfsbegründung (zu § 6) verwendete Terminologie ("oder von Dritten entnommen und den Einleitern zur Verfügung gestellt") gibt keinen Aufschluss darüber, von welcher Art der Beziehung zwischen Entnehmer und Einleiter der historische Gesetzgeber ausging. Die Überlegung, der generelle Ausschluss des einen erheblichen Anteil ausmachenden Bezuges des aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers vom Vorbelastungsabzug wäre vor dem Hintergrund der vom Gesetzgeber angestellten Erwägungen zum Gemeindeanteil am Abgabenaufkommen sicherlich in der Begründung erwähnt worden, vermag nicht zu überzeugen. Vielmehr hätte umgekehrt erwartet werden dürfen, dass sich der Gesetzgeber bei der Novellierung des Abwasserabgabengesetzes mit der bis dahin wohl ganz herrschenden Auffassung in der Kommentarliteratur auseinandergesetzt hätte, wonach der Bezug von aus Trinkwasserversorgungsanlagen stammenden Wassers aufgrund des im Gesetz enthaltenden Unmittelbarkeitserfordernisses vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen sein sollte (vgl. dazu nur Niespeanu, Abwasserrecht, München 1991, S. 532 Fn 76; Berendes, Das Abwasserabgabengesetz, 3. Auflage, S. 85; Zöllner, in: Siedler/Zeitler/Dahme, Wasserhaushaltsgesetz, Abwasserabgabengesetz, Band 1, Loseblattsammlung, § 4 Rdnr. 23 m. w. N. – bis zur 41. Ergänzungslieferung –). Dabei habe sich der Gesetzgeber offenbar von der (seinerzeit zutreffenden) Annahme leiten lassen, dass Wasserentnahmen aus der öffentlichen Wasserversorgung in der Regel keine abgabenbedeutsamen Belastungen aufweisen würden (so Kotulla, Abwasserabgabengesetz, Kommentar, Stuttgart 2005, § 4 Rdnr. 23; Köhler/Meyer, AbwAG, Kommentar, 2. Auflage, § 4 Rdnr. 126; Berendes a. a. O. S. 85). Zu Recht hat der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht in seiner Stellungnahme vom 9. April 2010 darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber nach der Änderung der Trinkwasserverordnung im Jahr 2001 (u. a. Aufnahme von Parametern, die auch für das AbwAG von Bedeutung sind) das Abwasserabgabengesetz hätte anpassen können, um klarzustellen, dass nunmehr die Vorbelastung des Trinkwassers im Rahmen des § 4 Abs. 3 AbwAG berücksichtigt werden solle, da doch davon auszugehen sei, dass dem Gesetzgeber die bisherige Auffassung der Kommentarliteratur bekannt gewesen seien.

75

Das gewonnene Ergebnis stimmt auch mit dem Sinn und Zweck des Abwasserabgabengesetzes überein. Zunächst ist in den Blick zu nehmen, dass es sich bei der Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG um eine Ausnahmevorschrift handelt. Zwar ist hierdurch eine enge Auslegung noch nicht zwingend vorgezeichnet (vgl. Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Auflage S. 175). Immerhin lässt sich aber aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber eine bestimmte Rechtsfolge nur ausnahmsweise angeordnet hat, ein Argument für eine einschränkende Auslegung gewinnen (Pawlowski, Methodenlehre für Juristen, 3. Aufl. Rdnr 489). Ein restriktives Normverständnis trägt im vorliegenden Falle dem gesetzlich intendierten Ausnahmecharakter der Vorschrift Rechnung (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 23.02.2011, 8 C 50/09, juris). Hinsichtlich der Abwasserabgabepflicht stellt § 9 Abs. 1 iVm § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG die Regel auf. Gemäß § 9 Abs. 1 AbwAG ist abgabepflichtig, wer Abwasser einleitet (Einleiter). Abgabepflichtig sind mithin die sogenannten Direkteinleiter wie der Kläger, die Abwasser in ein Gewässer unmittelbar verbringen (§ 2 Abs. 2 AbwAG). Unabhängig von der Frage der Vorbelastung des Wassers sind die Direkteinleiter kausal für die Belastung des Gewässers mit Schadstoffen. Die eingeleiteten Schadstofffrachten wären dort ohne deren Einleitung nicht vorhanden. Die Anknüpfung der Abgabenpflicht an die Direkteinleitung als Grundsatz entspricht dem Zweck der Abwasserabgabe, eine wirksamere Reinhaltung der Gewässer zu erreichen und die Kostenlast für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich von Gewässerschädigungen gerechter zu verteilen (Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf des Abwasserabgabengesetzes, BT-Drs 7/2272 S. 1). Die Normierung eines Vorbelastungsabzuges in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG stellt sich im Verhältnis zur Regelverantwortung des Direkteinleiters als Ausnahmevorschrift dar, was sich unter anderem auch darin zeigt, dass der Vorbelastungsabzug nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag erfolgt. Dem kann nicht – wie der Prozessbevollmächtigte des Klägers meint – entgegengehalten werden, das das Umweltrecht prägende Verursacherprinzip sei für das Abwasserabgabengesetz regelungsbestimmend, was der Einordnung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als Ausnahmevorschrift entgegen stehe. Die Vorschrift diene der Durchsetzung der wesentlichen gesetzgeberischen Intention, jeder Pflichtige solle nur für die von ihm verursachte Verunreinigung zahlen. Dies überzeugt nicht. Der Gesichtspunkt, den Pflichtigen von der Abgabepflicht in Bezug auf von ihm nicht verursachte Verunreinigungen frei zu stellen, mag der Einführung des Vorbelastungsabzugs zu Grunde gelegen haben, rechtfertigt jedoch keine Auslegung, die das Tatbestandsmerkmal "unmittelbar" praktisch leerlaufen lässt.

76

Zwar wird – wie auch in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG selbst – das Verursacherprinzip als regelungsbestimmender Grundsatz des Abwasserabgabengesetzes vorausgesetzt, was durch eine Reihe von Vorschriften bestätigt wird, welche denjenigen Abgabepflichtigen begünstigen, der Maßnahmen zur Minderung der Schädlichkeit trifft. Dies gilt beispielsweise für § 3 Abs. 3, für § 3 Abs. 5, für § 9 Abs. 6 und für § 10 Abs. 3 AbwAG (BVerwG, Urteil vom 12.02.1988 – 4 C 24/85 – DÖV 1988, 640). Das Verständnis des Verursacherprinzips als regelungsbestimmender Grundsatz des Abwasserabgabengesetzes hindert jedoch nicht das Verständnis des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als Ausnahme zur Regel, wonach derjenige, der kausal für die Einleitung schädlicher Abwasser ist, abgabenpflichtig wird. Das Abwasserabgabengesetz verfolgt nicht die lückenlose Durchsetzung der Intention, jeder Pflichtige solle ausschließlich nur für die von ihm verursachte Verunreinigung zahlen.

77

Wie bereits ausgeführt, verfolgt das Gesetz in erster Linie einen Lenkungszweck, nämlich die Gewässerreinhaltung, daneben auch einen Finanzierungszweck, um die Kostenlast für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich von Gewässerschädigungen gerechter zu verteilen. Es widerspricht deshalb nicht Sinn und Zweck des Gesetzes, den Bezug von Wasser aus Trinkwasserversorgungsanlagen als mittelbare Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug auszuschließen. Für die mittelbare Wasserentnahme ist nicht ausgeschlossen, dass infolge der Aufbereitung für den Gebrauch eine Absenkung der Schadstofffracht erfolgt und der Einleiter in diesem Falle ungerechtfertigt begünstigt wird. Auch deshalb steht der Ausschluss der mittelbaren Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug mit dem vom Gesetz verfolgten Zweck, die Gewässer rein zu halten, in Übereinstimmung. Richtig ist, dass ein Vorbelastungsabzug auch dann stattfindet, wenn die Schwellenwerte nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht erreicht worden sind. Hieraus lässt sich aber entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten eben so wenig ein Argument gegen eine enge Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG herleiten wie aus der weiteren Erwägung des Prozessbevollmächtigten des Klägers, dass bei der Trinkwasseraufbereitung eine Nitratentfernung mittels bestimmter Verfahren nicht typisch sei. Hinsichtlich des ersten Arguments ist zu entgegnen, dass die – zu bejahende – Frage der Einbeziehung von Wasser mit Schadstofffrachten unterhalb der Schwellenwerte des Abschnitts A) der Anlage zu § 3 AbwAG für die hier interessierende Streitfrage nichts hergibt. Aus einer gebotenen weiten Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG im Hinblick auf die Einbeziehung von Schadstofffrachten unterhalb der Schwellenwerte ergibt sich nicht, dass die Norm generell auch in anderem Zusammenhang weit ausgelegt werden müsse. Eine Einbeziehung des Abwassers aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen ist hierdurch nicht vorgezeichnet.

78

Soweit darauf hingewiesen wird, der Einleiter werde im Falle der Einbeziehung in den Vorbelastungsabzug nicht ungerechtfertigterweise begünstigt, weil die Nitratentfernung mittels bestimmter Verfahren bei der Trinkwasseraufbereitung nicht typisch sei, kommt es nicht darauf an, ob bei einer bestimmten mittelbaren Wasserentnahme der in Streit stehende Schadstoff durch ein bestimmtes Verfahren vermindert wird oder nicht. Entscheidend ist, dass eine solche reduzierende Veränderung der Schadstofffracht bei mittelbarer Wasserentnahme vorkommen kann. Dabei ist nach den gesetzlichen Vorgaben bei der Ermittlung der Vorbelastung auf das Gewässer im Zeitpunkt der Entnahme und nicht auf die Schadstofffracht im Trinkwasser abzustellen.

79

Es ist jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass zwischen Entnahme und Einleitung eine Reduzierung der Schadstofffracht erfolgt. Im Übrigen findet nach dem Vorbringen des Prozessbevollmächtigten des Klägers eine Reduzierung des Schadstoffparameters Stickstoff durch Verdünnung mit nitratärmerem Wasser im Einzelfall auch statt (soweit sonst die Nitratgrenzwerte der Trinkwasserverordnung überschritten würden).

80

Die Ausnahme der Fälle mittelbarer Wasserentnahme vom Vorbelastungsabzug des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG macht auch unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität Sinn. Die Senkung des Verwaltungsaufwandes ist ein zulässiges Anliegen des Gesetzes. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des AbwAG (BT-Drs. 10/5533) führt in diesem Zusammenhang aus, mit der Änderung des Abwasserabgabengesetzes solle die Anreizfunktion der Abwasserabgabe erhöht werden, die Einleiter zu weiteren Gewässerschutzinvestitionen insbesondere im Hinblick auf die Verringerung der Gewässerbelastung durch gefährliche Stoffe zu veranlassen. Gleichzeitig solle durch eine Vereinfachung des Gesetzesvollzugs Verwaltungsaufwand gesenkt werden. Die Schätzung einer Vorbelastung in den Fällen mittelbarer Wasserentnahme ist mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden. Im Falle der hier interessierenden Frage der Einbeziehung von Abwasser aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung hat bereits der Vertreter des öffentlichen Interesses darauf hingewiesen, zur öffentlichen Trinkwasserversorgung gehörten regelmäßig eine Vielzahl von Brunnen, aus denen Rohwasser gefördert werde. Viele Wasserwerke würden in weit verzweigte Ringleitungen einspeisen. Es sei schwer ermittelbar, aus welchen Wasserwerken welche Anteile des Frischwassers bezogen würden. So schwanke beispielsweise in Berlin die Zufuhr aus unterschiedlichen Wasserwerken je nach aktueller Trinkwasserentnahme. Das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass im Falle des Klägers immerhin die Vorbelastung von 11 Grundwassereinleitern, die Wassergüte nach der Aufbereitung und die zugeleitete Menge an Trinkwasser ermittelt werden müsste. Die Wassermenge, die dem Kläger anteilig aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung als Abwasser zufließt, ist unverzichtbare Schätzungsgrundlage. Dieser Wert ist zwischen den Parteien streitig und offensichtlich nur mit nicht unerheblichem Verwaltungsaufwand zu ermitteln bzw. seinerseits zu schätzen. Der Beklagte gibt ihn mit ca. 18 Kubikmetern an (Anlage B 3, Schriftsatz vom 23.05.2014) bzw. 21 Kubikmetern (Schriftsatz vom 19.06.2014), was nach Berechnung des Klägers einem Prozentsatz von 50 % der Jahresschmutzwassermenge entspreche. Demgegenüber nimmt der Kläger bei der Berechnung der maßgeblichen, aus der öffentlichen Trinkwasserversorgung stammenden Wassermenge einen Prozentsatz von über 80 % der Jahresschmutzwassermenge an (Schriftsatz vom 17.06.2014). Der Beklagte wiederum hat – am Beispiel Elmshorns – darauf hingewiesen, dass das Trinkwasser zu einem erheblichen Teil für den Garten und für Zimmerpflanzen etc. verbraucht werde. Wegen der Kosten für Einbau, Eichung und Wartung habe nur ein geringer Anteil der Grundstücke einen Gartenwasserzähler. Ein weiteres Beispiel, wonach nicht alles Frischwasser auch wieder dem Abwasserkanal zugeführt werde, stelle ein in Elmshorn ansässiges Unternehmen der Lebensmittelbranche dar, welches u. a. Instant-Kaffee produziere. Bei der Produktion verdampfe 30 % des Trinkwassers oder gehe sonst verloren und werde nicht dem Abwasserkanal zugeführt. In Elmshorn betrage der Anteil vom Trinkwasser zu dem tatsächlich abgeführten Abwasser schätzungsweise höchstens 69 Prozent. Dies dürfte anderswo im Entsorgungsgebiet des Klägers "nicht grundsätzlich" anders sein.

81

Insgesamt ist der Senat überzeugt, dass die Ermittlung der Schätzungsgrundlagen für den Vorbelastungsabzug im Einzelfall mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden ist. Ob dies konkret im Falle des Klägers der Fall ist und ob sein Fall – in dem der Bezug von Abwasser, welches aus 11 verschiedenen Wasserwerken stammt, zu berücksichtigen ist – einen für die mittelbare Wasserentnahme typischen Fall darstellt, ist hierbei nicht entscheidend. Jedenfalls schlägt der allgemeine Gesichtspunkt durch, dass in den Fällen der mittelbaren Wasserentnahme die Berücksichtigung des Vorbelastungsabzuges je nach Einzelfall mit erheblichem Verwaltungsaufwand verbunden ist.

82

Nach allem ist § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG dahingehend auszulegen, dass der Bezug von Wasser, welches aus öffentlichen Trinkwasserversorgungsanlagen stammt, kein Fall "unmittelbar entnommenen" Wassers im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG bildet und deshalb vom Vorbelastungsabzug ausgeschlossen ist.

83

Das gewonnene Ergebnis muss auch nicht durch eine gebotene verfassungskonforme Auslegung korrigiert werden. Der Kläger rügt insoweit, dass eine enge Auslegung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoße und zudem bei dieser Auslegung die Abwasserabgabe zu einer verfassungsrechtlich unzulässigen Sonderabgabe werde.

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Dem folgt der Senat nicht. Allerdings ist die Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG nicht deshalb einer Überprüfung am Maßstab des Gleichheitssatzes enthoben, weil es sich hierbei um eine Ausnahmevorschrift handelt. Eine unterschiedliche Ausgestaltung von Ausnahmevorschriften genügt jedoch dann dem Gleichheitssatz, wenn die Differenzierung durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt werden kann.

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Im Bereich des Steuer- und Abgabenrechtes wird dem Gesetzgeber zudem ein relativ großer Spielraum und – angesichts der zu regelnden Massenerscheinungen – das Recht der Typisierung und Pauschalierung eingeräumt. Dass der Gesetzgeber als Abgrenzungskriterium für den Abzug der Vorbelastung die gar nicht voll zu übersehenden Fälle der mittelbaren Ingebrauchnahme des Wassers festgelegt hat, ist keine einen Verfassungsverstoß begründende Willkür (Berendes a. a. O. S. 85). Der oben bereits angeführte Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität stellt ein die unterschiedliche Behandlung rechtfertigendes Differenzierungskriterium dar.

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Des Weiteren stellt auch der vom Verwaltungsgericht herausgearbeitete Gesichtspunkt der Schonung des Trink- und Grundwassers einen sachlichen Grund für die Regelung dar. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass es nicht darauf ankommt, ob sich den Gesetzgebungsmaterialien entnehmen lässt, dass der Vorbelastungsabzug nach dem Willen des historischen Gesetzgebers dazu dienen sollte, (industrielle) Direkteinleiter von der Inanspruchnahme der öffentlichen (Trink-) Wasserversorgung abzuhalten, um die Ressource Trinkwasser und Grundwasser zu schonen. Für die Frage, ob eine Regelung dem Gleichheitssatz genügt, sind nicht die subjektiven Vorstellungen der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten maßgeblich, sondern entscheidend ist allein, ob es sich objektiv um einen die Differenzierung sachlich rechtfertigenden Grund handelt. Das ist der Fall. Dass der betriebliche Wasserbedarf mit Rohwasser und nicht mit Trinkwasser gedeckt werden soll, ist ein zulässiges Differenzierungskriterium. Die Ausnahme der Fälle mittelbarer Wasserentnahme stellt einen Anreiz für betriebliche Einleiter dar, ihren Wasserbedarf soweit wie möglich aus Oberflächenwasser und nicht aus der Trinkwasserversorgung zu decken, die das benötigte Wasser häufig aus dem Grundwasser entnimmt. Ob in Teilen Deutschlands – wie der Kläger argumentiert – die Trinkwassergewinnung in einem größeren Ausmaß als in Norddeutschland aus oberirdischen Gewässern und aus Quellwasser erfolgt, macht den Gesichtspunkt der Schonung des Trinkwassers nicht irrelevant. Des Weiteren kann auch nicht eingewandt werden, dass Fälle denkbar bleiben, in denen betriebliche Einleiter das benötigte Wasser selbst aus dem Grundwasser entnehmen und dann ggf. vom Vorbelastungsabzug profitieren können. Gleichwohl verbleibt es dabei, dass der Gesichtspunkt der Schonung des Trink- und Grundwassers ebenfalls ein für die hier in Streit stehende Differenzierung sachliches Kriterium darstellt.

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Eine verfassungskonforme Auslegung ist auch nicht etwa deshalb geboten, weil ansonsten eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügende Sonderabgabe vorläge. Bei der Abwasserabgabe handelt es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine Abgabe eigener Art. Ihre Zielrichtung geht nicht dahin, Erträge für die öffentlichen Haushalte zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu generieren, sondern hat bis zu einem gewissen Grade Entgeltcharakter. Die Einleiter können ihr Abwasser entsorgen und nehmen damit das Gewässer, in welches schadstoffbefrachtetes Wasser eingeleitet wird, in besonderem Maße in Anspruch. Dieser Vorteil darf abgeschöpft werden. Dass das Gesetz zum Zwecke der Gewässerreinhaltung den Abgabepflichtigen möglichst dahingehend lenken will, dass keinerlei Abgaben oder nur geringere Abgaben entstehen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 18.12.2002, 2 BvR 591/95, NuR 2003, 485, zur Schleswig-Holsteinischen Grundwasserentnahmeabgabe). Auch der Kläger bestreitet im Übrigen nicht, dass die Abwasserabgabe generell verfassungsrechtlich zulässig ist. Er vertritt aber im Hinblick auf die Ausgestaltung der Vorbelastungsregelung die Auffassung, im Falle einer restriktiven Auslegung müsste sich die Abwasserabgabe an den strengen Voraussetzungen messen lassen, die das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Bundesausbildungsplatzförderungsgesetzes im Hinblick auf die gebotene gruppennützige Verwendung der Einnahmen aus Sonderabgaben aufgestellt hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 –, NJW 1981, 329). Dem kann nicht gefolgt werden. Eine – wie hier – dem Gleichheitssatz genügende Ausnahme bestimmter Fälle von der Möglichkeit, einen Vorbelastungsabzug geltend zu machen, vermag an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Abwasserabgabe nichts zu ändern. Bei der Regelung des Vorbelastungsabzuges handelt es sich um eine Frage der Bemessung der Abgabenhöhe. Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abwasserabgabe wird hierdurch nicht berührt.

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Selbst wenn man aber die Abwasserabgabe als Sonderabgabe im Sinne der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10.12.1980 (a. a. O.) qualifizieren wollte, würde sie den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20.09.1983 – 2 A 1398/82 –, DVBI. 1984, 348) und zwar auch dann, wenn man davon ausginge, dass das Aufkommen der Abwasserabgabe in erster Linie nicht der betroffenen Gruppe der Einleiter, sondern der Allgemeinheit Vorteile bringt. Auch das Bundesverfassungsgericht lässt ausnahmsweise in der benannten Entscheidung fremdnützige Sonderabgaben zu, sofern die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt.

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Aus dem Vorstehenden folgt, dass weder der Hauptantrag noch der Hilfsantrag zu I durchzugreifen vermag. Über den Hilfsantrag zu II hat das Verwaltungsgericht zu Recht nicht entschieden, da dessen Bedingung, die Unzulässigkeit der Klage hinsichtlich des Antrages zu I, nicht eingetreten ist.

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Die Berufung konnte daher insgesamt keinen Erfolg haben.

91

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

92

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

93

Die Entscheidung über die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.