Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-11-04, Aktenzeichen 20 B 1413/97.AK
ECLI:DE:OVGNRW:1998:1104.20B1413.97AK.00

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.
Der Streitwert wird auf 20.000,-- DM festgesetzt.

1

Gründe
Die Anträge in der zuletzt gestellten Fassung (s. Schriftsätze
vom 10. September 1997 und 23. März 1998),
im Wege einstweiliger Anordnung den
Antragsgegner zu verpflichten, einstweilen
bis zur bestandskräftigen Entscheidung
über den Antrag der Antragsteller vom
24. Juni 1997 der Beigeladenen die
Fortsetzung der Bauarbeiten und die
Inbetriebnahme der geplanten Erweiterung
des Fluggastabfertigungsgebäudes auf dem
Gelände des Flughafens L. /Bonn zu
untersagen,
hilfsweise,
festzustellen, daß die Klage 20 D
199/97.AK gegen die Bescheide vom
7. Februar 1997 (Az. 612-31-21/6-8 KB) und
vom 21. Februar 1997 (Az. 612-31-21/6-8
KB) aufschiebende Wirkung hat, und den
Antragsgegner gemäß § 80a Abs. 1 Nr. 2
VwGO zu verpflichten, einstweilen bis zur
bestandskräftigen Entscheidung in der
Hauptsache die Fortsetzung der Bauarbeiten
und die Inbetriebnahme der geplanten
Erweiterung des
Fluggastabfertigungsgebäudes auf dem
Gelände des Flughafens L. /Bonn zu
untersagen,
haben keinen Erfolg.
I. Der Hauptantrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist
zulässig.
Seiner Zulässigkeit steht weder der in § 123 Abs. 5 VwGO
angeordnete Anwendungsvorrang der §§ 80, 80a VwGO entgegen
noch fehlt es am Rechtsschutzbedürfnis.
Die Zulässigkeit des Hauptantrages ist nicht deshalb zu
verneinen, weil der Antragsgegner eine luftverkehrsrechtliche
Entscheidung mit Zulassungswirkung (in Gestalt der sog.
Unterbleibensentscheidung) getroffen hätte, so daß mit Blick
auf einen solchen Verwaltungsakt ein Fall der §§ 80 und 80a
VwGO vorliegen würde. Dies ist unter II. im einzelnen
darzulegen.
Die Antragsteller sind auch nicht darauf verwiesen, gegen die
vom Oberstadtdirektor der Stadt L. erteilte Baugenehmigung
für das umstrittene Terminal mit einem Antrag nach §§ 80, 80a
VwGO vorzugehen. Was die durch § 123 Abs. 5 VwGO geforderte
Abgrenzung zu den §§ 80, 80a VwGO anlangt, so ist auf den
Streitgegenstand abzustellen. Dieser wird hier durch den
Anspruch gebildet, der Antragsgegner möge in seiner Funktion
als Luftaufsichtsbehörde durch Verfügung gegen die weitere
Realisierung des streitigen Bauvorhabens einschreiten, weil
die Errichtung bzw. Inbetriebnahme des Terminals allein durch
die erteilte Baugenehmigung nicht gedeckt werde, sondern eine
luftrechtliche Planfeststellung erfordere. Zu diesem
Streitgegenstand, der im Hauptsacheverfahren durch
Verpflichtungsklage zu verfolgen wäre, gehört die
Baugenehmigung weder unmittelbar noch mittelbar: Abgesehen
davon, daß die Antragsteller die Bauaufsichtsbehörde nicht in
Anspruch nehmen, kämen sie dem genannten Antragsziel keinen
Schritt näher, wenn die aufschiebende Wirkung ihres
Widerspruchs vom 4. Dezember 1997 bzw. eines gegen die
Baugenehmigung noch einzulegenden Widerspruchs gemäß §§ 80a,
80 Abs. 5 VwGO angeordnet würde. Die Nichtvollziehbarkeit der
Baugenehmigung führte zwar zu dem von den Antragstellern
letztlich erstrebten Effekt, daß die Beigeladene von der
(weiteren) Errichtung und dem Betrieb des Terminals
einstweilen Abstand nehmen müßte und die Antragsteller aus der
Nutzung des Terminals - nicht anders als bei einem
Einschreiten des Antragsgegners - zunächst keine
Beeinträchtigungen zu besorgen hätten. Diese Wirkung eines
Vorgehens gegen die Baugenehmigung liegt indes jenseits des
Rechtsschutzziels des vorliegenden Verfahrens und kann daher
allein unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzbedürfnisses
Bedeutung erlangen.
Im Ergebnis ebenso HessVGH, Urteil vom
16. November 1971 - II OE 113/71 -,
VerwRspr. Bd. 24 (1973), 281 f.
Doch ist auch das Rechtsschutzbedürfnis hier nicht in Frage
gestellt. Der Hauptantrag erweist sich nicht deshalb als
nutzlose oder überflüssige Rechtsverfolgung, weil die
Antragsteller im Wege schlichter Widerspruchseinlegung gegen
die Baugenehmigung ohne gerichtliche Hilfe zu diesem Ziel
gelangen könnten. Die aufschiebende Wirkung eines
Rechtsbehelfs gegen die bauaufsichtliche Zulassung des
Terminalbaus entfällt hier kraft § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
i.V.m. § 212a Abs. 1 BauGB. Diese Bestimmung ist zwar erst am
1. Januar 1998 in Kraft getreten, erfaßt aber auch
Rechtsbehelfe, die schon vorher eingelegt worden sind, also
auch den Widerspruch der Antragsteller vom 4. Dezember 1997
gegen den Vorbescheid und die Teilbaugenehmigungen aus dem
Jahre 1997.
Vgl. dazu OVG NW, Beschlüsse vom
5. Februar 1998 - 10 B 2939/97 -, vom
31. Juli 1998 - 10 B 966/98 - und vom
23. Januar 1998 - 7 B 2984/97 -.
Ein gerichtliches Vorgehen gegen die sofortige Vollziehbarkeit
der Baugenehmigung ist schließlich nicht als sachgerechterer
- einfacherer, leichterer oder effektiverer - Weg zur
Erreichung der letztlich erstrebten Wirkung zu bewerten, weil
die Antragsteller in jenem Verfahren den Kernpunkt ihrer
Argumentation nach dem baurechtlichen Prüfungsprogramm von
vornherein nicht mit Aussicht auf Erfolg geltend machen
könnten: Der baurechtliche Nachbarschutz ist ausschließlich
materieller Rechtsschutz. Verfahrensfehler, wie sie mit dem
rechtswidrigen Unterlassen einer Planfeststellung nach §§ 8,
10 LuftVG zusammenhängen, führen nicht zur Aufhebung der
Baugenehmigung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1990
- 4 C 30.87 -, Buchholz 406.11 § 38
BauGB Nr. 9 (S. 29 f.) = BVerwGE 85,
251 = DVBl. 1990, 1179 = NVwZ 1991, 66;
Mampel, Nachbarschutz im öffentlichen
Baurecht, 1994, Rdnrn. 1657 ff. m.w.N.
Der zulässige Hauptantrag ist nicht begründet. Die
Antragsteller haben weder einen Anordnungsgrund noch einen
Anordnungsanspruch für den Erlaß der begehrten
Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO glaubhaft
gemacht.
Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich, daß sie aufgrund
ihres Antrags vom 24. Juni 1997 in einem Hauptsacheverfahren
mit Erfolg verlangen können, daß der Antragsgegner der
Beigeladenen die Errichtung bzw. Nutzung des Terminals 2
untersagt. Als Rechtsgrundlage für diesen Anspruch kommt
allein § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG in Betracht. Ein
öffentlich-rechtlicher Abwehr- und Unterlassungsanspruch, der
in der Antragsbegründung verschiedentlich herangezogen wird,
ist hier nicht einschlägig. Er ist in der Rechtsprechung für
die Abwehr von Eingriffen durch Hoheitsträger entwickelt
worden,
vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 14. April
1989 - 4 C 21.88 -, Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 21 (S. 17); Urteil vom
16. Dezember 1988 - 4 C 40.86 -,
Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1
(S. 12 f.); Urteil vom 22. Februar 1980
- 4 C 24.77 -, Buchholz 407.4 § 17
FStrG Nr. 33 (S. 105),
also für Fallkonstellationen, die fraglos nicht vorliegen,
wenn es wie hier um das Vorhaben eines Privatrechtssubjektes
geht. Zu Recht zielt der Hauptantrag der Antragsteller daher
nicht darauf ab, der Antragsgegner solle etwas unterlassen,
sondern darauf, er möge aufsichtsbehördlich einschreiten.
§ 29 Abs. 1 LuftVG konkretisiert die polizeirechtliche
Generalklausel im Luftverkehrsrecht; für seine Auslegung,
insbesondere hinsichtlich des Gefahrenbegriffs, ist das
allgemeine Polizeirecht heranzuziehen.
Vgl. Senatsbeschluß vom 20. Mai 1997
- 20 B 233/97 -, amtlicher Umdruck
S. 3 f. m.w.N.
Nach den Sätzen 1 und 2 der Vorschrift ist die zuständige
Luftfahrtbehörde u.a. befugt, in Ausübung der Luftaufsicht
Verfügungen zu erlassen, um konkrete Gefahren abzuwehren, die
der öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Als
eine solche Gefahr könnte hier allein zu erwägen sein, ob
Errichtung und Nutzung des Terminals gegen Vorschriften des
Luftverkehrsgesetzes verstoßen, weil es für sie eines nicht
vorliegenden luftrechtlichen Zulassungsaktes, insbesondere in
Gestalt eines Planfeststellungsbeschlusses, bedarf. Diese
Frage ist für die Eingriffsermächtigung des Antragsgegners
bedeutsam, weil die erteilte Baugenehmigung nicht mit der
Konzentrationswirkung der Planfeststellung (§ 9 Abs. 1 Satz 1
LuftVG) ausgestattet ist. Handelte es sich bei der Errichtung
und Nutzung des Abfertigungsgebäudes um eine
planfeststellungsbedürftige Maßnahme, so würde das Fehlen der
Planfeststellung für sich betrachtet eine Verletzung der
objektiven Rechtsordnung darstellen, die eine Störung der
öffentlichen Sicherheit im Sinne des § 29 Abs. 1 LuftVG
begründen würde.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1989,
a.a.O.; Senatsurteil vom 24. April 1997
- 20 A 5884/94 -, amtlicher Umdruck
S. 16 f.; HessVGH, Urteil vom
16. November 1971, a.a.O. S. 282; a.A.
VGH Ba.-Wü., Urteil vom 25. November
1988 - 5 S 1061/88 -, ZLW 1989, 171
(176) = NVwZ-RR 1989, 530 (531).
Die Frage der Planfeststellungsbedürftigkeit eines Terminals,
die im juristischen Schrifttum und in der Rechtsprechung
unterschiedlich beurteilt wird und sich aus dem
Luftverkehrsgesetz nicht ohne weiteres entscheiden läßt, kann
indessen offenbleiben: Sie ist nicht entscheidungserheblich.
An den Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 29 Abs. 1
LuftVG fehlt es nämlich selbst dann, wenn man die
Planfeststellungsbedürftigkeit des Terminals bejahte. Da § 29
Abs. 1 LuftVG nach Auffassung des Senats vom Grundsatz her
nicht als drittschützende Norm anzusehen ist,
vgl. Gerichtsbescheid des Senats vom
22. Januar 1997 - 20 D 73/96.AK -, ZLW
1997, 523 (527 f.) zu § 21a LuftVO;
a.A. HambOVG, Urteil vom 20. Januar
1997, amtlicher Umdruck S. 43,
könnte sich die behördliche Handlungsermächtigung - hier
begründet durch ein luftrechtlich unzulässiges Verhalten der
Beigeladenen - nur insoweit zu einer einklagbaren Pflicht des
Antragsgegners verdichten, wie öffentlich-rechtlich geschützte
Individualinteressen der Antragsteller in Betracht kommen,
über die bei der Ausübung der Ermächtigung mitzuentscheiden
ist.
Vgl. Gerichtsbescheid des Senats vom
22. Januar 1997, a.a.O. S. 528 m.w.N.
Auf eine zu Unrecht unterbliebene Planfeststellung könnten
sich die Antragsteller bei der Anwendung des § 29 Abs. 1
LuftVG jedoch nicht berufen. Der Senat geht in Übereinstimmung
mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon
aus, daß § 8 Abs. 1 LuftVG mit dem Erfordernis einer
Planfeststellung keine drittschützende Wirkung hat.
Vgl. Senatsurteil vom 2. Februar 1995
- 20 A 3485/91 -, amtlicher Umdruck
S. 27 ff., bestätigt durch BVerwG,
Beschluß vom 14. März 1996 - 4 B
124.95 -, amtlicher Umdruck S. 5 f.;
vgl. ferner BVerwG, Urteil vom
22. Februar 1980 - 4 C 24.77 -, NJW
1981, 239 ff. und Urteil vom 29. Mai
1981 - 4 C 97.77 -, BVerwGE 62, 243 ff.
zur Planfeststellung nach dem
Bundesfernstraßengesetz und nach dem
Wasserhaushaltsgesetz.
Haben die Antragsteller aber keinen Anspruch auf Durchführung
eines Planfeststellungsverfahrens als des "richtigen"
Verwaltungsverfahrens, so können sie von vornherein auch kein
Einschreiten zur Sicherung eines solchen Verfahrensanspruchs
beanspruchen.
Eine Stillegungsverfügung im Sinne des Hauptantrags kann
mithin allenfalls mit Blick auf die Beeinträchtigung
materieller Rechte und Rechtsgüter der Antragsteller in
Betracht kommen. Indes ist nichts dafür vorgetragen,
geschweige denn glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m.
§§ 920 Abs. 2, 294 ZPO), daß mit dem Bau und der
anschließenden Nutzung des Terminals zusätzliche und auch
unzumutbare Beeinträchtigungen verbunden sein werden, denen
der Antragsgegner schon jetzt begegnen müßte - ein
Gesichtspunkt, der auch auf den Anordnungsgrund durchschlägt.
Die Antragsteller nehmen zwar an, sie würden wegen einer durch
das Terminal 2 veranlaßten künftig vermehrten Beförderung von
Passagieren mit zusätzlichem und unzumutbarem Flug- bzw.
Bodenlärm beaufschlagt. Indes bleiben ihre Ausführungen hierzu
spekulativ. Soweit die Antragsteller ihre Betroffenheit aus
dem gegenwärtigen Betrieb darstellen, ist im vorliegenden
Verfahren - legt man die Angaben der Antragsteller zugrunde -
davon auszugehen, daß dessen Immissionen nach den vom Senat
andernorts angelegten Maßstäben,
vgl. z.B. Senatsurteile vom 2. Februar
1995 - 20 A 3485/91 - und vom 23.
Januar 1998 - 20 A 3642/91 -,
Senatsbeschluß vom 24. April 1998 - 20
B 960/97.AK -,
als Vorbelastung hinzunehmen sind. Was die künftige
Entwicklung des Luftverkehrs am Flughafen der Beigeladenen
anlangt, ist weder dargetan noch sonst erkennbar, daß die
Antragsteller gerade aus der Nutzung des neuen Terminals in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zusätzlich und
beachtlich betroffen würden. Zwar gehört der Luftverkehr seit
Jahren fraglos zu den Wachstumsbranchen mit überproportionalen
Zuwachsraten; dieser Trend wird voraussichtlich auch in
Zukunft anhalten.
Vgl. nur Beschlußempfehlung und Bericht
zum Entwurf eines Elften Gesetzes zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom
22. April 1998, Bundestags-Drucksache
13/10530, S. 1.
Der nachvollziehbare Einfluß des streitigen Terminals auf
diese Entwicklung am Flughafen der Beigeladenen und vor allem
deren Folgen für die Antragsteller sind indessen kaum
quantifizierbar. Für ihre konkrete tatsächliche Betroffenheit
durch Lärm sind andere Einflußgrößen deutlich bestimmender als
die Nutzung des Abfertigungsgebäudes. Zwar nimmt die
Ausstattung mit Abfertigungseinrichtungen Einfluß auf das
Angebots- und Nachfrageverhalten bei Fluggesellschaften und
Fluggästen und damit auf das Fluggastaufkommen, das sich
erhöhen soll und aller Voraussicht nach erhöhen wird. Für die
tatsächliche Betroffenheit der Antragsteller entscheidend ist
jedoch, wie das Fluggastaufkommen konkret abgewickelt wird.
Unter diesem Blickwinkel sind für die Lärmeinwirkungen an den
Grundstücken der Antragsteller vorrangig von Bedeutung:
Kapazität und Emissionsverhalten des eingesetzten Fluggeräts,
die daraus resultierenden Flugbewegungszahlen und die
Verteilung auf die durch Flugverfahren nach § 27a LuftVO
festgelegte Flugstreckengeometrie. Selbst die Antragsteller
gehen bei ihrer Einschätzung davon aus, daß eine Steigerung
des äquivalenten Dauerschallpegels (Leq) nur um etwa 3 dB(A)
zu erwarten sei. Damit würde sich die Zusatzbelastung im für
sie ungünstigsten Fall in einer Größenordnung bewegen, die
- gemessen an der vergleichenden Betrachtung der
Dauerschallpegel - nach allgemeinen Erkenntnissen der Akustik
im Wahrnehmungsschwellenbereich liegt.
Vgl. dazu Senatsurteil vom
17. September 1998 - 20 A 3482/91 -,
amtlicher Umdruck S. 36-38 m.w.N.
Im übrigen rührten zusätzliche Lärmimmissionen in jedem Fall
von genehmigtem Flugbetrieb her, so daß es auch an der
rechtlichen Betroffenheit der Antragsteller durch den
Terminalneubau fehlte. Denn der Flugbetrieb auf dem Flughafen
der Beigeladenen ist - abgesehen von Nachtflugbeschränkungen -
im Rahmen der Bahnkapazität unbeschränkt zugelassen. Dies
ergibt sich namentlich aus den Bescheiden vom 3. Januar 1959
und 16. März 1961, die keine Einschränkungen enthalten, findet
sich aber ausdrücklich bereits in der "Vorläufigen Genehmigung
zur Inbetriebnahme des ehemaligen Militärflugplatzes Wahn als
Verkehrsflughafen L. -Bonn" (Seite 2) vom 25. Juli 1957.
Immissionen aus (unanfechtbar) zugelassenem Flugbetrieb müssen
die Antragsteller aber bis zur Grenze eines Eingriffs in ihre
Grundrechte hinnehmen. Ob und wann gegebenenfalls ein solcher
Eingriff im Zusammenhang mit der Nutzung des Terminals
eintreten wird, läßt sich derzeit nicht ansatzweise absehen.
Davon abgesehen wäre das geforderte Einschreiten gegen die
Nutzung des Terminals 2 kaum ein geeignetes Mittel, einer
Grundrechtsbeeinträchtigung aus genehmigten Flugbewegungen
entgegenzuwirken.
II. Der Hilfsantrag ist unzulässig.
Ein Verwaltungsakt, in bezug auf den die aufschiebende Wirkung
der Klage 20 D 199/97.AK festgestellt und Anordnungen nach
§ 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 VwGO getroffen werden
könnten, liegt nicht vor. Mit ihrer Klage verfolgen die
Antragsteller eine Aufhebung der "Bescheide" des
Antragsgegners an sie vom 7. Februar 1997 und an das
Bauaufsichtsamt der Stadt L. vom 21. Februar 1997. Der
rechtliche Charakter dieser Schreiben ist durch Auslegung zu
bestimmen, bei der die von den Antragstellern aufgezeigten
rechtlichen Konstruktionen eine untergeordnete Rolle spielen.
Die Auslegung des Schreibens vom 7. Februar 1997 ergibt, daß
es bloße Informationen beinhaltet, nämlich zum einen den
Hinweis, daß ein luftrechtliches Zulassungsverfahren, an dem
die Antragsteller antragsgemäß beteiligt werden könnten, nicht
durchgeführt werde - darin liegt eine bloße Information über
die Rechtslage, wie sie sich aus der Sicht des Antragsgegners
darstellte; zum anderen wird mitgeteilt, welches weitere
Vorgehen beabsichtigt ist - dabei handelt es sich um eine
reine Sachstandsmitteilung, wie schon aus der Einleitung
dieses Abschnitts mit "Lediglich zu Ihrer Information" und der
Bezugnahme auf den seinerzeitigen Bearbeitungsstand und eine
ausstehende abschließende Prüfung ohne weiteres hervorgeht.

2

Das Schreiben vom 21. Februar 1997 stellt ebenfalls keinen
Verwaltungsakt dar. Auch diese Beurteilung ist durch Auslegung
des Schreibens selbst zu gewinnen, wobei sich klar ergibt, daß
es sich um einen verwaltungsinternen Mitwirkungsakt im
Baugenehmigungsverfahren handelt. Dafür spricht schon die
Vorgeschichte, in der der Antragsgegner mit dem
vorbezeichneten Schreiben vom 7. Februar 1997 ausdrücklich
erklärt hat, ein luftrechtliches Verwaltungsverfahren im Sinne
des § 9 VwVfG NW nicht durchführen zu wollen. Dementsprechend
ist keinem der Schreiben eine Regelung im Sinne des § 35
VwVfG NW zu entnehmen. Das Schreiben vom 21. Februar 1997
enthält keinen, ein luftrechtliches Verfahren abschließenden
Entscheidungssatz; vielmehr legt der Antragsgegner in ihm die
Rechtslage und die Auswirkungen des Bauvorhabens aus der Sicht
der zuständigen Luftfahrtbehörde dar, um sich auf dieser
Grundlage sodann der Bewertung des Vorhabens durch die
Bauaufsichtsbehörde anzuschließen. Auch hat der Antragsgegner
seine luftrechtliche Beurteilung allein gegenüber der
Bauaufsichtsbehörde verlautbart und nicht - mit Außenwirkung -
(auch) gegenüber der Beigeladenen; diese hat er mit Schreiben
(ebenfalls) vom 21. Februar 1997 von seiner verwaltungsintern
abgegebenen Beurteilung lediglich in Kenntnis gesetzt. Eine
Unterbleibensentscheidung nach §§ 8 Abs. 3, 10 Abs. 1 Satz 2
LuftVG in der Gestalt eines Verwaltungsaktes zu treffen,
bestand auch kein Anlaß. Der Senat schließt sich der
überzeugenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im oben
zitierten Urteil vom 20. Juli 1990 (Buchholz, a.a.O. S. 31)
an, daß es zur Wahrung der Kompetenzen, die in §§ 8 Abs. 3, 10
Abs. 1 Satz 2 LuftVG der Luftverkehrsbehörde vorbehaltenen
sind, ausreicht, wenn diese ihre Auffassung innerhalb eines
verwaltungsinternen Zwischenverfahrens verdeutlicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1,
162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20
Abs. 3, 13 Abs. 1, 19 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GKG, § 5 ZPO.

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