Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-05, Aktenzeichen 1 K 4533/05
ECLI:DE:VGD:2006:0505.1K4533.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Klägerin.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn der Beklagte nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die beiden bei der Kommunalwahl 2004 in den Rat der Stadt X (Beklagter)
gewählten Ratsmitglieder der Republikaner haben sich zu einer Ratsgruppe
(Klägerin) zusammengeschlossen. Der Beklagte wird aus insgesamt 74
Ratsmitgliedern gebildet.

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Auf Antrag der Klägerin vom 20.06.2005 nahm der Oberbürgermeister der Stadt
X einen mit schriftlicher Begründung versehenen Beschlussantrag der Klägerin zum
Haushaltsansatz für Fraktionszuwendungen (XX/0000/00) unter Nr. 4.19 auf die
Tagesordnung für die Ratssitzung am 27.06.2005. Auf Antrag der CDU-Fraktion
unter Hinweis auf die Befassung des Ältestenrats mit vergleichbaren Themen
beschloss der Beklagte in seiner Sitzung am 27.06.2006 gegen die Stimmen der
Klägerin ‚Nichtbefassung' mit dem Tagesordnungspunkt 4.19. Zuvor hatte ein
Mitglied der Klägerin die Möglichkeit zur Erwiderung auf den
Geschäftsordnungsantrag erhalten und die Zulässigkeit des entsprechenden
Geschäftsordnungsantrags in Zweifel gezogen.

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Mit Schreiben vom 01.07.2005 ersuchte die Klägerin die Bezirksregierung um
Prüfung und Abänderung der über ihren Beschlussantrag XX/0000/00 in der
Ratssitzung am 27.06.2006 getroffenen Entscheidung im Wege der
Kommunalaufsicht. Sie sehe sich durch die Vorgehensweise des
Oberbürgermeisters in ihrem Recht, in den Rat Anträge einzubringen und zu
begründen, verletzt. Mit Schreiben vom 10.08.2005 teilte die Bezirksregierung der
Klägerin mit, dass sie keine Veranlassung sehe, die Vorgehensweise des
Oberbürgermeisters in der Ratssitzung vom 27.06.2005 zu beanstanden. Dieser
habe den ‚Antrag auf Nichtbefassung' unter Inanspruchnahme seiner
Auslegungsgewalt aus § 18 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt X
(GeschO) zu Recht als ‚Antrag auf Übergang zur Tagesordnung' angesehen. § 11
Abs. 1, Abs. 3 lit. a) GeschO ermögliche zu jedem Zeitpunkt der Ratssitzung einen
‚Antrag auf Übergang zur Tagesordnung'. Werde dieser zulässigerweise unmittelbar
nach Aufruf eines Tagesordnungspunkts gestellt, führe er zu einem Übergang zum
nächsten Tagesordnungspunkt, ohne dass der vorherige sachlich behandelt worden
sei. Insofern stelle der auf Nichtbefassung mit einem Tagesordnungspunkt gerichtete
Geschäftsordnungsantrag einen solchen auf Übergang zur Tagesordnung im Sinne
von § 11 Abs. 3 lit. a) GeschO dar. Außerdem lasse § 11 Abs. 2 GeschO über die in
Absatz 3 genannten Anträge weitere, nicht im einzelnen bezeichnete
Geschäftsordnungsanträge zu.

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Die Klägerin hat am 15. Oktober 2005 Klage erhoben, mit der sie eine Verletzung
organschaftlicher Rechte rügt. Zur Begründung führt sie aus: Ihre Klage sei zulässig;
insbesondere sei sie als Gesellschaft bürgerlichen Rechts sowie unabhängig davon
nach § 61 Nr. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) beteiligtenfähig. Sie werde
auch vom Oberbürgermeister als Personengesamtheit angesehen und behandelt,
wie ihre Bezeichnung als Ratsgruppe und die gegen diese geführte Vollstreckung
zeige. Die Klage sei auch begründet. Aufgrund des Antrags auf Nichtbefassung sei
ihr Beschlussantrag in der Ratssitzung am 27.06.2005 übergangen worden, ohne
dass einem ihrer Mitglieder die Möglichkeit eröffnet worden sei, den Antrag mündlich
zu begründen. Damit sei sie in ihrem Initiativrecht verletzt, das nach der
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
auch das Recht zu sachangemessener Begründung eines Antrags einschließe. Ihr
Recht, Anträge in den Stadtrat einzubringen, folge aus § 8 GeschO, wonach neben
Fraktionen auch einzelne Stadtverordnete - also erst recht eine Gruppe von
Stadtverordneten - Anträge in den Rat einbringen könnten. Zudem habe der
Oberbürgermeister durch die tatsächliche Aufnahme ihres Antrags auf die
Tagesordnung eine Rechtstatsache geschaffen, die das Recht zur Begründung des
Antrags nach sich ziehe. Außerdem müsse die Verfassungsmäßigkeit von § 48 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW), der das
Initiativrecht nur Fraktionen zugestehe, in Zweifel gezogen werden, nachdem der
Verfassungsgerichtshof die frühere 5%- Sperrklausel für verfassungswidrig
angesehen habe und damit auch kleinen Gruppierungen das Initiativrecht
zugesprochen habe.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass die Klägerin durch den Beschluss des
Beklagten vom 27.06.2005, sich nicht mit dem Antrag der
Klägerin XX/0000/00 vom 20.06.2005 zu befassen, bevor die
Klägerin Gelegenheit zu einer weiteren Begründung hatte, in
ihren organschaftlichen Rechten verletzt wird.

8

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte zieht zunächst die Beteiligtenfähigkeit der Klägerin in Frage.
Beteiligtenfähig im Kommunalverfassungsstreitverfahren seien nur mit eigenen
Rechten ausgestattete Organe. Dazu gehörten die Ratsgruppen nicht. Diese würden
lediglich in § 50 Abs. 3 GO NRW erwähnt, der sich aber ausschließlich mit der Wahl
von Ausschussmitgliedern befasse und deshalb hier nicht einschlägig sei.
Beteiligtenfähig seien lediglich die Stadtverordneten selbst. Die Klage sei aber auch
unbegründet, denn der Klägerin stehe schon das Initiativrecht aus § 48 Abs. 1 Satz 2
GO NRW nicht zu, aus dem das Begründungsrecht abgeleitet werde. Etwas anderes
ergebe sich auch nicht aus § 8 GeschO. Dieser wolle auch zugunsten einzelner
Stadtverordneter kein über die Gemeindeordnung hinausgehendes Initiativrecht
begründen. Vielmehr enthalte er lediglich Verfahrensregeln für Anträge, mit denen
sich der Rat inhaltlich befassen wolle.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat keinen Erfolg.

14

Allerdings erweist sich die Klage als zulässig.

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Die Klägerin ist gemäß § 61 Nr. 2 VwGO fähig, am Verfahren beteiligt zu sein.
Denn sie stellt als Zusammenschluss von zwei Ratsmitgliedern eine Vereinigung dar,
der im Bereich des Kommunalverfassungsrechts eigene organschaftliche Rechte
zustehen können, wie § 50 Abs. 3 Sätze 3 und 5 GO NRW zeigt. Durch diese
Regelungen wird Ratsgruppen ausdrücklich das Recht zugewiesen, Wahlvorschläge
für die Wahl von Mitgliedern für die Ratsausschüsse zu machen. Ob der Klägerin
darüber hinaus das hier geltend gemachte Recht, ihre auf die Tagesordnung
gesetzten Anträge vor dem Rat mündlich zu erläutern, tatsächlich zusteht, ist keine
Frage der Beteiligtenfähigkeit, sondern der Begründetheit der Klage.

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Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.
Damit ist zugleich die für die hier einschlägige Feststellungsklage in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis zu bejahen. Denn es
erscheint nicht von vorn herein ausgeschlossen, dass der Klägerin das in Anspruch
genommene Recht zusteht und es durch die Verfahrensweise mit ihrem Antrag
XX/0000/00in der Ratssitzung am 27.06.2005 verletzt wurde. Das
Feststellungsinteresse besteht auch fort, weil vergleichbare Sachverhalte wie der,
der diesem Verfahren zugrunde liegt, jederzeit wieder eintreten können.

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Die Klage ist jedoch unbegründet.

18

Der Beschluss des Beklagten vom 27.606.2005 betreffend den Beschlussantrag
der Klägerin XX/0000/00 einschließlich des der Abstimmung vorausgegangenen
Verfahrens verletzt die Klägerin nicht in organschaftlichen Rechten.

19

Der Klägerin steht schon das in Anspruch genommene Recht, ihre auf die
Tagesordnung gesetzten Anträge in der betreffenden Ratssitzung mündlich zu
begründen, nicht zu.

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Sie kann ein solches Recht nicht aus dem in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
geregelten sog. Initiativrecht ableiten.

21

Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW hat der Bürgermeister, der nach Satz 1 der
Vorschrift die Tagesordnung für die Ratssitzungen festsetzt, dabei Vorschläge
aufzunehmen, die ihm innerhalb einer in der Geschäftsordnung zu bestimmenden
Frist von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion vorgelegt werden.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen umfasst dieses Recht als Ausfluss des Minderheitenschutzes auch die
Befugnis, den Vorschlag vor dem Rat in angemessenem Umfang mündlich zu
erläutern.

22

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595.

23

Auf diese Vorschrift kann die Klägerin das geltend gemachte Begründungsrecht
schon deshalb nicht stützen, weil sie mit nur zwei Mitgliedern in dem aus 74
Ratsmitgliedern gebildeten Rat weder ein Fünftel der Ratsmitglieder darstellt noch
Fraktionsstatus hat. Gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW muss eine Fraktion in
einem Rat mit mehr als 57 Mitgliedern mindestens aus drei Mitgliedern
bestehen.

24

Die Kammer hat auch keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der
Beschränkung des Initiativrechts auf Fraktionen bzw. ein die Mitgliederzahl der
Klägerin deutlich übersteigendes Quorum von Ratsmitgliedern durch § 48 Abs. 1
Satz 2 GO NRW. Insbesondere folgen solche Zweifel nicht aus dem Umstand, dass
der Landesgesetzgeber im Juli 1999 im Anschluss an die Entscheidung des
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen vom 06.07.1999,

25

Az: VerfGH 14 und 15/98, NVwZ 2000, 666,

26

§ 33 des Kommunalwahlgesetzes (KWahlG) dahingehend geändert hat, dass bei
der Verteilung der Ratsmandate nicht mehr länger nur die Reservelisten
Berücksichtigung finden, die mindestens 5% der Wählerstimmen auf sich vereinigen
(sog. 5%-Sperrklausel).

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Vgl. Art. I des Gesetzes zu Änderung wahlrechtlicher Vorschriften vom
14.07.1999, GVBl 1999, 412.

28

Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, der Landesgesetzgeber habe es
wertungswidersprüchlich oder sonst unter Verstoß gegen Verfassungsprinzipien
versäumt, die Stärkung kleinerer Parteien und Wählergemeinschaften bei der
Kommunalwahl durch die Abschaffung der 5%-Sperrklausel hinsichtlich der
Ratsarbeit durch eine Ausweitung der Rechte kleiner Zusammenschlüsse von
Ratsmitgliedern fortzuführen. Sperrklausel und Quorenregelung gehören
verschiedenen Begriffsebenen an. Die Zulässigkeit einer Sperrklausel ist an dem
Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit, dem Grundsatz der
Wahlgleichheit und der möglichst weitgehenden Abbildung des Wählerwillens bei der
Zusammensetzung der Vertretung zu messen. Sie ist nur gerechtfertigt, wenn die
bewirkte partielle Nichtberücksichtigung des Wählerwillens durch zwingende Gründe
veranlasst ist. Diese Gesichtspunkte lassen sich auf die Organisation der Ratsarbeit
nicht übertragen. Die Gemeindeverwaltung ist dem Rat als Ganzem übertragen. Der
Rat spiegelt nach Wegfall der Sperrklausel den Wählerwillen soweit eben möglich
wieder. Die gleichmäßige Beteiligung jedes Ratsmitglieds an der Ratsarbeit ist schon
durch das gleiche Stimmrecht aller Mitglieder gewährleistet. Der Umstand, dass die
Meinungsbildung im Rat dadurch strukturiert wird, dass die Beratung und Vorarbeit
sowohl in den Fraktionen als auch in den Ratsausschüssen durch entsprechende
verfahrensrechtliche Regelungen ermöglicht und gefördert wird, berührt die Rechte
der an der Kommunalwahl beteiligten Parteien und Wählergemeinschaften und der
Wählerschaft nicht. Zwischen der Abschaffung der 5%-Sperrklausel und der
Organisation der Ratsarbeit besteht allerdings ein tatsächlicher Zusammenhang.
Wenn sich innerhalb des Rats eine höhere Anzahl zahlenmäßig kleinerer
Gruppierungen zusammenfindet, kann dies den Entscheidungsprozess im Rat
erschweren. Hat der Landesgesetzgeber diesen Gesichtspunkt nicht als ausreichend
gewichtig für die Aufrechterhaltung einer Sperrklausel angesehen, dürfte den
Regelungen der Gemeindeordnung sowie der Geschäftsordnungen, die eine
Mindestgröße für Fraktionen vorsehen oder für die Zuerkennung von
Verfahrensrechten an Teile des Rats an deren Größe anknüpfen, für die
Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Vertretungen gerade zusätzliche
Legitimation zukommen. Jedenfalls verlangt der Verzicht auf eine Sperrklausel für die
Kommunalwahl nicht zwingend einen erweiterten Minderheitenschutz für kleine
Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern.

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Etwas anderes lässt sich auch nicht aus der erwähnten Entscheidung des
Verfassungsgerichtshofs zur 5%-Sperrklausel ableiten. Zunächst hat der
Verfassungsgerichtshof in dieser Entscheidung die bis dahin im nordrhein-
westfälischen Kommunalwahlrecht geltenden 5%-Sperklausel nicht einmal
grundsätzlich als verfassungswidrig angesehen. Vielmehr hat er lediglich gerügt, ihre
Aufrechterhaltung unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der
Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen sei vom Landesgesetzgeber nicht
hinreichend begründet worden. Dabei hat er die Überlegung, der
Meinungsbildungsprozess im Rat werde durch die Mitwirkung eines erweiterten
Kreises von Fraktionen und Gruppen erschwert, als durchaus plausibel, aber ohne
weitergehende Feststellungen für die Rechtfertigung der Sperrklausel als nicht
ausreichend angesehen. Dass er damit nicht zugleich die den
Meinungsbildungsprozess strukturierenden Regelungen der Gemeindeordnung in
Zweifel ziehen wollte, zeigt im Gegenteil der Hinweis, dass Nachteilen für die
Ratsarbeit, die bei Verzicht auf eine Sperrklausel durch die vermehrte Mitwirkung von
Splittergruppen entstehen können, durch (ergänzende)
Geschäftsordnungsregelungen begegnet werden könne. Dabei dürfte der
Verfassungsgerichtshof die bereits bestehenden Regelungen der Gemeindeordnung
zur Mindestgröße der Fraktionen und über die vom Fraktionsstatus abhängigen
Verfahrensrechte im Auge gehabt.

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Die Klägerin kann das geltend gemachte Recht, zur Tagesordnung genommene
Anträge vor dem Rat mündlich zu begründen, auch nicht aus der Geschäftsordnung
des Beklagten ableiten. Die Geschäftsordnung sieht weder eine Erweiterung des
Initiativrechts über § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW hinaus noch ein originäres
Antragsbegründungsrecht vor. Vielmehr wiederholt § 5 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GeschO
wörtlich die Regelungen des § 48 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GO NRW. Der von der
Klägerin in Bezug genommene § 8 GeschO trifft Regelungen über die
Verfahrensweise mit Anträgen, die „von Fraktionen und Stadtverordneten gestellt"
wurden und „die im Rat der Stadt behandelt werden sollen". Dabei erwähnt § 8
GeschO Anträge, die von Ratsgruppen wie der Klägerin gestellt wurden, schon nicht.
Ob § 8 GeschO auf Anträge von Ratsgruppen entsprechend anzuwenden ist, kann
dahinstehen. Auch in diesem Fall trüge § 8 GeschO das von der Klägerin geltend
gemachte Recht nicht, weil er weder unmittelbar ein Begründungsrecht des
jeweiligen Antragstellers statuiert noch das Initiativrecht des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO
NRW auch auf einzelne Stadtverordnete ausweitet. Vielmehr regelt er lediglich den
weiteren Verfahrensgang für Anträge, die im Rat tatsächlich behandelt werden
sollen. Rechte der jeweiligen Antragsteller regelt § 8 GeschO nur insoweit, als Abs. 1
ausschließlich den nach § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und § 5 Abs. 2 Satz 2 GeschO
mit dem Initiativrecht ausgestatteten Fraktionen und Quoren von ein Fünftel der
Stadtverordneten die Möglichkeit einräumt, die unmittelbare Behandlung der Anträge
im Rat verlangen zu können.

31

Auch der Umstand, dass der Oberbürgermeister den Beschlussantrag der
Klägerin ungeachtet eines nach § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht bestehenden
Initiativrechts tatsächlich auf die Tagesordnung für die Ratssitzung am 27.06.2006
gesetzt hat, vermittelt der Klägerin kein organschaftliches Recht zur weiteren
Begründung des Antrags in der Ratssitzung. Denn als gewähltes
Selbstverwaltungsgremium besitzt der Rat die Befugnis zur Selbstorganisation seiner
inneren Angelegenheiten. Er ist dabei frei, soweit er nicht gegen Vorgaben und
Beschränkungen verstößt, die sich aus der Gemeindeordnung, sonstigen Gesetzen
oder der Verfassung ergeben.

32

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14.02.1998 - 5 A 217/83 -, Die Gemeinde
1984, 227.

33

Kann aber die Klägerin nach dem oben Ausgeführten aus den in der
Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Beklagten geregelten
Minderheitenrechten keine Rechte hinsichtlich der Behandlung ihrer Anträge durch
den Rat ableiten, steht die Entscheidung, wie mit einem Tagesordnungspunkt zu
verfahren ist, ausschließlich dem Rat als Ganzem zu.

34

Im übrigen wäre die Verfahrensweise betreffend den Beschlussantrag der
Klägerin XX/0000/00 selbst dann nicht zu beanstanden, wenn ihr das Initiativrecht
des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und das daraus abgeleitete Begründungsrecht
zustünde. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
zunächst lediglich im Spannungsverhältnis zwischen Rat und Bürgermeister regelt,
dass auch der Rat selbst Einfluss auf die Zusammenstellung der Tagesordnung
seiner Sitzungen nehmen kann, wenn die Initiative von einem hinreichend
gewichtigen Teil der Vertretungskörperschaft, nämlich einer Fraktion oder einem
Fünftel der Ratsmitglieder ausgeht. Leitet man aus diesem Initiativrecht gegenüber
dem Bürgermeister im Sinne eines Minderheitenschutzes ein Recht des jeweiligen
Ratsteils gegenüber dem Rat als Ganzem ab, den auf die Tagesordnung gesetzten
Antrag mündlich zu erläutern,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595,

36

ist dieses mit der Geschäftsordnungsautonomie des Rats und dessen Befugnis,
seine inneren Angelegenheiten selbst zu gestalten, in Konkordanz zu bringen. Diese
Rechtsposition des Rats schließt es aus, einer Ratsminderheit die Möglichkeit zu
eröffnen, der Ratsmehrheit zu jeglichem Thema eine Debatte in der Sache
aufzuzwingen. Vielmehr ist es alleiniges Recht des Rats als Gesamtheit, darüber zu
befinden, ob und in welcher Weise er sich mit der jeweiligen Angelegenheit
befasst.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21.12.1988 - 15 A 951/87 -, DÖV 1989, 595, Urteil
vom 30.03.2004 - 15 A 2360/02 -, NWVBl 2004, 378.

38

Insofern ist dem aus dem Initiativrecht erwachsenden Begründungsrecht genüge
getan, wenn dem Initiator eines Antrags im Rahmen einer Geschäftsordnungsdebatte
die Möglichkeit eröffnet wird, die Beweggründe angemessen darzulegen, die seines
Erachtens für eine Befassung des Rats mit einem entsprechenden Thema sprechen.
Damit wird auch das aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Transparenzgebot,
den politischen Willenbildungsprozess für die Bürger nachvollziehbar zu machen,
gewahrt.

39

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 30.08.2005 - 1 K 5578/03 -, NWVBl 2006,
152.

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Dem so verstandenen Antragsbegründungsrecht wurde die von der Klägerin
gerügte Vorgehensweise ausreichend gerecht. Denn die Klägerin erhielt die
Gelegenheit, auf den begründeten Geschäftordnungsantrag, über den Antrag der
Klägerin nicht in eine Sachdebatte einzutreten, durch eins ihrer Mitglieder zu
erwidern. Damit hatte sie die Möglichkeit darzulegen, was nach ihrer Auffassung für
eine Befassung mit ihrem Antrag und damit gegen den zur Debatte stehenden
Geschäftsordnungsantrag sprach. Dass sich der Vertreter der Klägerin bei seinen
Ausführungen tatsächlich darauf beschränkte, die Zulässigkeit des
Geschäftordnungsantrags in Zweifel zu ziehen, beruht auf seiner autonomen
Entscheidung. De Verfahrensweise wird dadurch nicht angreifbar.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.

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