Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-02-02, Aktenzeichen 9 B 1788/08
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0202.9B1788.08.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird mit Ausnahme der
Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung der vor dem Verwaltungsgericht Köln anhängigen
Klage 1 K 6789/08 gegen die Gebührenfestsetzung unter Nr. 4 der
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. September 2008 wird
angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 937,50 Euro
festgesetzt.

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Gründe:

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Die zulässige Beschwerde ist begründet.

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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hat
Erfolg. Er ist zulässig; insbesondere hat der Antragsteller gemäß § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO
zuvor die Aussetzung der Vollziehung hinsichtlich Nr. 4 des Bescheides vom 18. September
2008 ohne Erfolg bei dem Antragsgegner beantragt.

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Der Antrag ist auch begründet. Die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 6789/08 ist
nach § 80 Abs. 5 VwGO anzuordnen, weil ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der
Gebührenfestsetzung im Sinne des entsprechend anzuwendenden § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO
bestehen. Das Obsiegen des Antragstellers im Klageverfahren ist wahrscheinlicher ist als sein
Unterliegen.

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Die Festsetzung der Gebühr unter Nr. 4 des angefochtenen Bescheides wird sich im
Hauptsacheverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen. Die
allein in Betracht kommende Tarifstelle 17.8 des Allgemeinen Gebührentarifs zur
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 3. Juli 2001 (GV NRW 2001, 262) in der
Fassung der elften Verordnung zur Änderung der allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
vom 10. Juni 2008 (GV NRW 2008, 478) kann nicht als Rechtsgrundlage herangezogen
werden. Es spricht Überwiegendes dafür, dass diese Tarifstelle wegen Verstoßes gegen
höherrangiges Recht nichtig ist. Der Verordnungsgeber hat, wie der Antragsteller bezogen auf
den vorliegenden Fall zutreffend geltend macht, entgegen den Vorgaben des § 3 GebG NRW
bei der Bestimmung des Gebührenrahmes zu Unrecht auch die wirtschaftliche Bedeutung der
untersagten Tätigkeit gebührenerhöhend berücksichtigt.

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Gemäß § 3 GebG NRW hat der Verordnungsgeber bei der Bemessung der Gebührensätze
zu beachten, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der
Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen
der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis zu
bestehen hat. Die Vorschrift konkretisiert das Äquivalenzprinzip, indem sie bestimmt, dass
kein Missverhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und der Leistung der Behörde bestehen
darf. Sie legt aber zugleich abschließend die zulässigen Gebührenzwecke und damit die
Kriterien fest, an denen sich die Bemessung der Gebührensätze orientieren kann.
Verwaltungsgebühren können danach zum Zwecke der Abgeltung des mit der Amtshandlung
verbundenen Verwaltungsaufwands erhoben werden, und außerdem dem Ausgleich eines dem
Kostenschuldner durch die Amtshandlung zu Gute gekommenen wirtschaftlichen oder
sonstigen Vorteils dienen. Ausschließlich diese Gesichtspunkte - Kostendeckung und
Vorteilsabschöpfung - darf der Verordnungsgeber dementsprechend bei der Festlegung der
Gebührensätze als Bemessungskriterien heranziehen.

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Vgl. hierzu auch Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land NRW, Loseblatt,
Stand: Dezember 2006, § 3 Anm. 7 b), („Vorteilsausgleich"); davon ausgehend bereits OVG
NRW, Beschluss vom 20. Juli 2004 - 9 A 201/02 -, ZKF 2005, 43.

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Darüber hinausgehende (negative) Auswirkungen der Amtshandlung auf den
Kostenschuldner oder eine der Amtshandlung zuerkannte besondere Bedeutung für Dritte
oder die Allgemeinheit hat der Verordnungsgeber dagegen unberücksichtigt zu lassen.
Begründet eine Amtshandlung, wie es etwa Akten der Eingriffsverwaltung regelmäßig
zueigen ist, für den Kostenschuldner keinen Vorteil, ist für die Bemessung der Gebührensätze
deshalb allein der für die Amtshandlung im Wege der Pauschalierung und Typisierung zu
veranschlagende Verwaltungsaufwand maßgeblich.

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Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 - 9 A 310/99 -, NVwZ 2001,
1432.

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Dass zulässiger Gebührenzweck neben der Abgeltung eines mit der Amtshandlung
entstandenen Verwaltungsaufwandes nur ein Vorteilsausgleich sein kann, lässt sich schon aus
dem Wortlaut und der Systematik des § 3 GebG NRW herleiten. Einen „wirtschaftlichen
Wert" oder „sonstigen Nutzen" kann eine Amtshandlung für den Kostenschuldner nur unter
der Voraussetzung haben, dass sie für ihn einen Vorteil begründet. Diese positive
Interpretation ist den Begriffen „Wert" und „Nutzen" immanent. Soweit § 3 GebG außerdem
auf die „Bedeutung" der Amtshandlung abstellt, gilt nichts anderes. Damit ist nicht die
(positive) Bedeutung der Amtshandlung für Dritte oder die Allgemeinheit und erst recht nicht
die (negative) Bedeutung eines Eingriffsaktes für den Kostenschuldner gemeint. Hiermit
sollen vielmehr nur Fälle erfasst werden, in denen die Amtshandlung für den Kostenschuldner
einen wirtschaftlich nicht messbaren, etwa einen ideellen Vorteil begründet. Es handelt sich
bei dem Merkmal „Bedeutung" um einen Unterfall des Auffangtatbestandes „sonstigen
Nutzen der Amtshandlung", der die in § 3 GebG NRW enthaltene Aufzählung der
maßgeblichen Auswirkungen der Amtshandlung abschließt.

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Ebenfalls davon ausgehend Susenberger/Weißauer, a.a.O., § 3 Anm. 7 f) und Anm.
16.

12

Diese Auslegung des § 3 GebG NRW entspricht auch den Motiven des Gesetzgebers. Aus
der Gesetzesbegründung zu § 3 GebG NRW (LT-Drs. 7/821, S. 23) ergibt sich, dass dieser als
Gebührenzweck neben dem Ausgleich des Verwaltungsaufwandes offensichtlich nur den
Vorteilsausgleich im Blick hatte. In der Gesetzesbegründung heißt es: „Die Bemessung der
Gebührensätze durch den Verordnungsgeber hat sich nach dem Äquivalenzprinzip zu richten,
(...). Dieses Prinzip (...) geht davon aus, dass die Gebühr eine Gegenleistung für die
Inanspruchnahme der Verwaltung ist und so bemessen sein muss, dass sie in keinem
Missverhältnis zu der Leistung der Behörde und dem sich daraus für den Gebührenschuldner
ergebenden Nutzen steht. Ein solches Missverhältnis will der Entwurf dadurch ausschalten,
dass er, wie auch § 3 Satz 1 VwKostG, ein „angemessenes Verhältnis" zwischen der Gebühr
einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der
Amtshandlung andererseits vorschreibt." Dem ist zu entnehmen, dass das Merkmal der
„Bedeutung der Amtshandlung" lediglich einen besonderen Fall des „Nutzens" umschreiben
sollte und ihm kein weitergehender Gehalt zugedacht war.

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Die Tarifstelle 17.8 AGT wird diesen Vorgeben des § 3 GebG NRW nicht gerecht. Nach
ihr wird für die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel, Durchführung und Vermittlung
einschließlich der Werbung eine Gebühr von 1.000 bis 10.000 Euro erhoben. Bei der
Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel handelt es sich um einen Akt der
Eingriffsverwaltung, der dem Adressaten keinen Vorteil bringt. Demgemäß durfte der
Verordnungsgeber bei der Bemessung des Gebührenrahmens allein den für die
Ordnungsverfügung anfallenden Verwaltungsaufwand berücksichtigen. Darauf hat sich der
Verordnungsgeber allerdings nicht beschränkt. Er hat vielmehr unzulässigerweise die
wirtschaftliche Bedeutung der verbotenen Tätigkeit in die Bemessung einbezogen und
deshalb den Gebührenrahmen deutlich zu hoch festgesetzt.

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Das ergibt sich bereits aus der „Anmerkung" zu den Tarifstellen 17.7 und 17.8 AGT,
wonach „der wirtschaftliche Vorteil des Antragstellers zu berücksichtigen" ist. Diese Vorgabe
richtet sich nicht nur an den Rechtsanwender, sondern belegt zugleich, dass der
Verordnungsgeber schon in die Bemessung des Gebührenrahmens einen angenommenen
„wirtschaftlichen Vorteil" des Kostenschuldners eingestellt hat. Da derjenige, dem eine
gewerbliche Betätigung untersagt wird, aus dieser Untersagung keinen wirtschaftlichen
Vorteil zieht, kann hiermit nur die wirtschaftliche Bedeutung der unerlaubten Tätigkeit als
solche gemeint sein.

15

Auch aus der Höhe des Gebührenrahmens ist ersichtlich, dass der Verordnungsgeber sich
bei dessen Festlegung nicht allein am anfallenden Verwaltungsaufwand orientiert hat. Für die
Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ist ein Verwaltungsaufwand in Höhe von 10.000
Euro kaum denkbar, wie nicht zuletzt die im vorliegenden Fall von dem Antragsgegner für
den Verwaltungsaufwand veranschlagten Beträge beispielhaft verdeutlichen. Dass der
Verwaltungsaufwand den Gebührenrahmen nicht ausfüllen kann, zeigt außerdem ein
Vergleich der unter Nr. 17 AGT erfassten Gebührentarifstellen. So sehen etwa die Tarifstellen
17.6 und 17.7 AGT, die den Widerruf einer Erlaubnis betreffen, lediglich einen
Gebührenrahmen von 500 bis 5.000 Euro vor. Jedenfalls im Regelfall wird aber für die
Versagung von Erlaubnissen kein wesentlich geringerer Verwaltungsaufwand anfallen als für
die Untersagung unerlaubten Glücksspiels. Darüber hinaus steht der Gebührenrahmen der
Tarifstelle 17.8 AGT außer Verhältnis zu dem in der Tarifstelle 17.2 Buchst. a) AGT für die
Erteilung einer Erlaubnis als gewerblicher Spielvermittler festgelegten Gebührenrahmen. Hier
beträgt die höchstmögliche Gebühr lediglich 5.000 Euro, obgleich neben dem
Verwaltungsaufwand der mit der Erlaubnis verbundene wirtschaftliche Wert für immerhin ein
Jahr einbezogen ist.

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Vor dem Hintergrund, dass es schon an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die
Gebührenfestsetzung fehlt, bedurfte es keiner rechtlichen Würdigung der weiteren von dem
Antragsteller gegen die Gebührenfestsetzung geltend gemachten Bedenken.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf den §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Dabei wird im Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes lediglich ¼ des für das Hauptsacheverfahren maßgeblichen Betrages angesetzt
(Nr. 1.5 des Streitwertkataloges).

18

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66

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Abs. 3 Satz 3 GKG).

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