Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-05-24, Aktenzeichen 1 A 5564/99
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0524.1A5564.99.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

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Der 1961 geborene Kläger wurde mit Ablauf des 30. September 1995 aus dem
zum Beklagten bestehenden Beamtenverhältnis auf Widerruf entlassen. Am 20. Juni
1994 hatte er infolge seines Dienstes einen Unfall erlitten und sich ein
Schädelhirntrauma sowie eine Unterschenkelfraktur links zugezogen. Diesen Unfall
hatte der Präsident des Justizvollzugsamts R. mit Bescheid vom 17. November
1994 als Dienstunfall i.S.d. § 31 BeamtVG anerkannt.

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Unter dem 17. Oktober 1996 beantragte der Kläger Unfallfürsorgeleistungen für
Behandlungen der Praxis für Krankengymnastik A. T. in Höhe von
2.163,72 DM. Ausweislich der Rechnung vom 14. Oktober 1996 setzte sich der
Rechnungsbetrag aus "12 x Krankengymnastik auf neurophysiologischer Basis als
Doppelbehandlung a 75,78 DM" sowie "12 x gezielte Niederfrequenzstrom bei
spastischen oder schlaffen Lähmungen a 28.75 DM" zusammen. Die Behandlungen
erfolgten aufgrund einer ärztlichen Verordnung des Dr. B. vom 19. August 1996
der "12 x KG auf neurophysiologischer Basis als Doppelstunden" und "12 x
Elektrotherapie" verordnet hatte.

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Unter dem 17. November 1996 beantragte der Kläger Unfallfürsorgeleistungen
für weitere Behandlungen durch die Praxis für Krankengymnastik A. T. in Höhe
von 1.681,40 DM. Dieser unter dem 5. November 1996 in Rechnung gestellte Betrag
setzte sich aus "10 x Krankengymnastik auf neurophysiologischer Basis als
Doppelbehandlung a 77,05 DM" sowie "10 x gezielte Niederfrequenzstrom bei
spastischen oder schlaffen Lähmungen a 14,04 DM" zusammen. Die diesen
Behandlungen zugrunde liegende ärztliche Verordnung war von Dr. B. am 9.
Oktober 1996 ausgestellt worden.

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Nachdem der Kläger vom Landesamt für Besoldung und Versorgung NRW - im
Folgenden: LBV - aufgefordert worden war, eine ärztliche Bescheinigung über die
Gründe für die jeweils verordneten Doppelbehandlungen an Krankengymnastik
vorzulegen, übersandte der Kläger eine Bescheinigung der Ärztin für Orthopädie Dr.
L. vom 20. November 1996, nach der eine regelmäßige Fortführung der
krankengymnastischen Therapie in Form von Doppelbehandlungen erforderlich sei,
um weitere Schädigungen des Achsskeletts, bedingt durch die muskulären
Dysbalancen, zu verhindern.

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Mit Bescheid vom 4. Dezember 1996 erstattete das LBV dem Kläger für die
geltend gemachten Kosten einen Betrag in Höhe von 2.396,40 DM. Im Einzelnen
wurden aus der Rechnung vom 14. Oktober 1996 für Krankengymnastik
1.080,00 DM und für Elektrotherapie 276,00 DM sowie aus der Rechnung vom
5. November 1996 für Krankengymnastik 900,00 DM und für Elektrotherapie
140,40 DM erstattet. Zur Erläuterung führte das LBV aus: Die in Rechnung gestellten
Heilbehandlungen überschritten die vom Finanzministerium festgesetzten
Höchstbeträge. Es seien deshalb lediglich die Kosten bis zu den höchstmöglichen
beihilfefähigen Beträgen berücksichtigt worden. Der Höchstbetrag für
krankengymnastische Behandlungen auf neurophysiologischer Grundlage bei nach
Abschluss der Hirnreife erworbenen zentralen Bewegungsstörungen belaufe sich als
Einzelbehandlung und bei einer Mindestbehandlungsdauer von 30 Minuten auf
45,00 DM. Kosten für eine Doppelbehandlung könnten daher im Rahmen der
Unfallfürsorge bis zu einen Betrag von 90,00 DM erstattet werden. Bei einer
Niederfrequenz-Strombehandlung seien nur Kosten bis zu einem Betrag von
23,00 DM pro Behandlung erstattungsfähig.

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Den dagegen erhobenen Widerspruch wies das LBV mit Widerspruchsbescheid
vom 11. Februar 1997 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen an: Der
Anspruch eines durch Dienstunfall Verletzten auf ein Heilverfahren werde nach § 1
Abs. 1 der Heilverfahrensverordnung - HeilvfV - dadurch erfüllt, dass die
notwendigen und angemessenen Kosten erstattet würden. Die Merkmale "notwendig
und angemessen" beinhalteten eine Begrenzung der erstattungsfähigen Kosten
sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Die Notwendigkeit und
Angemessenheit der Aufwendungen seien, soweit - wie hier - die
Heilverfahrensverordnung keine besonderen Vorschriften enthielte, grundsätzlich
ebenso zu beurteilen wie im Beihilferecht. Dort sei für die Feststellung der
beihilferechtlichen Angemessenheit der von selbständigen Angehörigen der
Heilhilfsberufe in Rechnung gestellten Aufwendungen sowie im Interesse einer
einheitlichen Verfahrensweise vom Bundesminister des Innern in Abstimmung mit
dem Verband physikalische Therapie und dem Zentralverband der
Krankengymnasten ein Leistungsverzeichnis erstellt worden. Nach Nr. II 5 dieses -
hier in der Fassung vom 28. Dezember 1995 anzuwendenden -
Leistungsverzeichnisses sei für eine krankengymnastische Behandlung auf
neurophysiologischer Basis bei einer Mindestbehandlungsdauer von 30 Minuten ein
Höchstbetrag von 45,00 DM erstattungsfähig. Die ärztlich verordnete "Doppelstunde"
sei daher als "Doppelbehandlung" im Umfang der Nr. II 5 zu bewerten und deshalb
lediglich mit einem Höchstbetrag von 90,00 DM erstattungsfähig. Kosten der
zusätzlich verordneten "Elektrotherapie" seien zugunsten des Klägers mit dem
Höchstbetrag gemäß der Nr. VI 38 des Leistungsverzeichnisses, d. h. in Höhe von
23,00 DM pro Behandlung, anerkannt und erstattet worden, obwohl die ärztliche
Verordnung keine dem Leistungsverzeichnis entsprechende genaue Differenzierung
der notwendigen Maßnahme enthalte und deshalb davon auszugehen sei, dass die
Physiotherapeutin eine eigenständige Zuordnung der erbrachten Leistung
vorgenommen habe.

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Daraufhin hat der Kläger am 11. März 1997 mit dem Antrag Klage erhoben,

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den Beklagten unter Änderung des Bescheides
des Landesamts für Besoldung und Versorgung
NRW vom 4. Dezember 1996 und unter Aufhebung
dessen Widerspruchsbescheids vom 11. Februar
1997 zu verpflichten, ihm weitere Leistungen der
Unfallfürsorge in Höhe von 1.448,72 DM zu
bewilligen.

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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage unter
Hinweis auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden abgewiesen und
ergänzend dargelegt: Bei der Beurteilung von Notwendigkeit und Angemessenheit
der Krankengymnastik und der Elektrotherapie könne sich der Beklagte durchaus an
den vergleichbaren Kriterien im Beihilferecht orientieren. In diesem Zusammenhang
sei auch nicht zu beanstanden, dass das Finanzministerium zur Gewährleistung
einer möglichst einheitlichen Handhabe durch die zahlreichen Behörden des Landes
im Einvernehmen mit Standesorganisationen der Ärzte und der Heilhilfsberufe in
einem Leistungsverzeichnis Höchstbeträge mit Blick auf die Erstattungsfähigkeit von
Heilbehandlungskosten festlege. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn
könne allenfalls dann angenommen werden, wenn der durch einen Dienstunfall
verletzte Beamte eine notwendige und angemessene Heilbehandlung zu den in dem
Leistungsverzeichnis enthaltenen Höchstbeträgen nicht bekommen könne.
Derartiges sei weder vom Kläger vorgetragen noch anderweitig ersichtlich.

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Mit der zugelassenen und fristgerecht begründeten Berufung macht der Kläger
im Wesentlichen geltend: Weder im Beamtenversorgungsgesetz noch in der
Heilverfahrensverordnung sei eine höhenmäßige Begrenzung des Anspruchs auf
Unfallfürsorgeleistungen vorgesehen. Die Angemessenheit der Kosten könne nicht
durch eine Richtlinie des Finanzministeriums bestimmt werden. Die Richtlinie stelle
lediglich eine Entscheidungshilfe bei der Ausübung des Ermessens dar. Ein darüber
hinaus gehender Regelungscharakter könne ihr nicht zukommen. Das
Verwaltungsgericht sei deshalb zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Richtlinie
die Verwaltung binde. Zudem sei die Darlegungs- und Beweislast verkannt worden.
Es obliege nicht ihm darzulegen, dass kein anderer Krankengymnast zur Behandlung
zu den durch das Finanzministerium vorgegebenen Sätzen bereit gewesen sei.
Vielmehr sei der Beklagte verpflichtet, andere Krankengymnasten im örtlichen
Bereich zu benennen, die auf der Grundlage dieser Höchstsätze zu einer
Behandlung bereit gewesen wären. Zudem habe auch tatsächlich keine Möglichkeit
bestanden, die Behandlung in seinem örtlichen Bereich zu einem günstigeren Preis
zu erhalten. Außerdem sei in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass
Physiotherapeuten und Krankengymnasten bei der Behandlung von Privatpatienten
für eigene Leistungen den 2,3-fachen Satz verglichen mit einer Leistung im Rahmen
einer kassenärztlichen Behandlung abrechnen könnten.

12

Der Kläger beantragt,

13

das angefochtene Urteil zu ändern und dem
erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

14

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

16

Zur Begründung verweist er auf das angefochtene Urteil und sein bisheriges
Vorbringen.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (ein Band) Bezug
genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

19

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

20

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht
der geltend gemachte Anspruch auf weitere Leistungen der Unfallfürsorge in Höhe
von 1.448,72 DM nicht zu. Der Bescheid des LBV vom 4. Dezember 1996 in der
Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 11. Februar 1997 ist insoweit
rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

21

Als Anspruchsgrundlage für das vom Kläger geltend gemachte Begehren kommt
allein § 30 Abs. 1 und 2 Nr. 2 und § 33 Abs. 1 und 5 BeamtVG i.V.m. § 1 Abs. 1 der
Verordnung zur Durchführung des § 33 des Beamtenversorgungsgesetzes
(Heilverfahrensverordnung - HeilvfV -) vom 25. April 1979, BGBl. I S. 502, in
Betracht. Danach wird einem Beamten, der durch ein Dienstunfall verletzt wird,
Unfallfürsorge gewährt. Die Unfallfürsorge umfasst das Heilverfahren, zu dem u. a.
die notwendige ärztliche Behandlung gehört. Der Anspruch eines durch Dienstunfall
Verletzten auf ein Heilverfahren wird dadurch erfüllt, dass ihm die notwendigen
angemessenen Kosten erstattet werden, soweit die Dienstbehörde das Heilverfahren
nicht selbst durchführt oder durchführen lässt.

22

Der geltend gemachte Anspruch des Klägers scheitert vorliegend daran, dass die
Kosten für die unter dem 14. Oktober und 5. November 1996 in Rechnung gestellten
Heibehandlungen, soweit sie den vom Beklagten erstatteten Betrag überschreiten,
nicht angemessen sind.

23

Die Begriffe der Notwendigkeit und Angemessenheit eines Heilverfahrens
unterliegen der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle, da es sich um
unbestimmte Rechtsbegriffe handelt.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1966 - VIII C
134.63 -, Buchholz 232 § 134 BBG Nr. 2 = ZBR
1966, 370; OVG Berlin, Urteil vom 29. Juni 1999 - 4
B 46.96 -.

25

Während durch das Merkmal der Notwendigkeit der Anspruch auf ein
Heilverfahren dem Grunde nach dahingehend begrenzt wird, dass notwendig ist, was
getan werden muss, um den angestrebten Erfolg zu erreichen, also die Folgen des
Dienstunfalls zu beseitigen oder soweit als möglich zu mindern,

26

vgl. Brockhaus in Schütz/Maiwald, BeamtR, § 33
BeamtVG Rn. 13; Stegmüller/Schmalhofer/ Bauer,
BeamtVG, VO zu § 33 Rn. 2; jeweils m.w.N.,

27

wird der Anspruch durch den Begriff der Angemessenheit seinem Umfang nach
beschränkt. Insofern handelt es sich der Sache nach nicht um ein zusätzliches
tatbestandliches Erfordernis, sondern um einen klarstellenden Hinweis darauf, dass
die getroffenen Maßnahmen nicht nur dem Grunde, sondern auch dem Umfang nach
"notwendig" sein müssen.

28

Vgl. Schütz/Maiwald, a.a.O, § 33 BeamtVG Rn.
14.

29

Als angemessen gelten die Kosten, die zum einen zu dem angestrebten
Heilerfolg in einem den Aufwand rechtfertigenden vernünftigen Verhältnis
stehen,

30

so ausdrücklich und in Anlehnung an die frühere
Rechtslage die amtliche Begründung in BR-Drucks.
42/79, abgedruckt in Stegmüller/ Schmalhofer/Bauer,
a.a.O., VO zu § 33 vor Rn. 1,

31

und die zum anderen den üblichen Liquidationsrahmen nicht übersteigen.

32

Vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, a.a.O., VO
zu § 33 Rn. 2.

33

Bestehen im Rahmen der Unfallfürsorge Zweifel an der Notwendigkeit und
Angemessenheit von Kosten kann zum Vergleich vom Grundsatz her das
Beihilferecht herangezogen werden, da die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen
ebenfalls deren Notwendigkeit und Angemessenheit voraussetzt (so für den
Bundesbereich § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV und für den Bereich des Landes NRW § 3
Abs. 1 BVO).

34

Vgl. Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, a.a.O., VO
zu § 33 Rn. 2.

35

Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Beihilfe eine nach der ihr zugrunde
liegenden Konzeption die Alimentation des Beamten lediglich ergänzende
Fürsorgeleistung darstellt

36

- vgl. BVerfG, Urteil vom 13. November 1990 - 2
BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89 = DÖV 1991, 245 =
DVBl. 1991, 201 = NJW 1991, 743 = ZBR 1991, 82 -

37

und der Beamte wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe Härten und
Nachteile hinnehmen muss, die sich aus der pauschalierenden und typisierenden
Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilferegelungen ergeben und keine
unzumutbare Belastung bedeuten.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C
19/79 -, BVerwGE 60, 212 = Buchholz 232 § 79 BBG
Nr. 75 = DÖV 1981, 101 = ZBR 1980, 349.

39

Demgegenüber ist Zweck der Unfallfürsorge, den Beamten rechtlich und
wirtschaftlich bei solchen Schadensfällen zu sichern, die im Dienst ihren Ursprung
haben. Die dem Dienstherrn obliegende Pflicht, die Folgen der durch den Unfall
herbeigeführten Schädigung im Rahmen des objektiv Möglichen zu beheben, findet
ihre Grundlage unmittelbar in dem Alimentationsprinzip. Der diesbezügliche
Anspruch des Beamten ist rechtstechnisch als beamtenrechtlicher
Versorgungsanspruch gestaltet und trägt der Tatsache, dass der Beamte den
Gesundheitsschaden bei Ausübung des Dienstes erlitten hat, durch eine
verhältnismäßig großzügige Ausgestaltung Rechnung. Dies ist auch bei der Prüfung
der Frage zu beachten, ob im Einzelfall die Kosten notwendig und angemessen
sind.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1966 - VIII C
134.63 -, a.a.O.

41

Auf der Grundlage dieser Erwägungen begegnet es keinen Bedenken,
hinsichtlich der Frage der Angemessenheit der Kosten für eine ärztlich verordnete
Heilbehandlung durch selbständige Angehörige von Heilhilfsberufen auf das
Leistungsverzeichnis zurückzugreifen, das für den Beihilfebereich im Bund auf der
Grundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 3 BhV und im Land NRW auf der Grundlage des § 4
Nr. 9 Satz 1 BVO angewandt wird.

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Das Leistungsverzeichnis enthält eine Festschreibung der beihilfefähigen
Höchstbeträge für Heilbehandlung durch selbständige Angehörige von
Heilhilfsberufen. Mit diesen Höchstbeträgen soll - wie es in dem das
Leistungsverzeichnis einführende Rundschreiben des BMI vom 7. Juni 1983 - D III 5
- 213103 - 2/1 - (GMBl. 1983, 287) ausdrücklich heißt - insbesondere auch ein
angemessener Ausgleich des Kostengefälles zwischen Landgemeinden und
Großstädten gewährleistet werden. Im Zusammenhang mit dem Umstand, dass das
Leistungsverzeichnis in Abstimmung mit dem Verband Physikalischer Therapie und
dem Zentralverband der Krankengymnasten erstellt worden ist, belegt dieser
Gesichtspunkt, dass beihilfeberechtigte Beamte regelmäßig Heilbehandlungen zu
Entgelten erhalten können, die die im Leistungsverzeichnis festgeschriebenen
Obergrenzen nicht überschreiten.

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Mit Blick auf diese Tatsache begegnet es keinen Bedenken, die in dem für den
Beihilfebereich erstellten Leistungsverzeichnis enthaltenen Höchstbeträge auch für
die Frage der Angemessenheit von Heilbehandlungen im Rahmen der Unfallfürsorge
zugrunde zu legen. Denn es besteht kein Anhalt für die Annahme, dass es einem
Beamten für eine infolge eines Dienstunfalls notwendig gewordenen Heilbehandlung
nicht möglich sein könnte, diese für dasselbe Entgelt zu erhalten, wie es erhoben
würde, wenn die Heilbehandlung sich nicht als Folge eines Dienstunfalls darstellen
würde.

44

Dies wird auch durch das Vorbringen des Klägers nicht durchgreifend in Frage
gestellt. Er beschränkt sich auf die pauschale Behauptung, ihm sei es für seinen
örtlichen Bereich nicht möglich gewesen, eine günstigere Behandlungsmöglichkeit zu
erlangen. Unabhängig davon, ob für die Frage der Angemessenheit lediglich auf den
jeweiligen örtlichen Bereich des Beamten abgestellt werden darf, lässt das
Vorbringen des Klägers jegliche Substantiierung seines Vorbringens vermissen. Sein
allein vorgebrachter Verweis auf eine Preisübersicht unter der Internetadresse
"www.p. .de" ist nicht nachvollziehbar. Unter dieser Adresse befindet sich
ausweislich eines am 17. Mai 2002 erfolgten Aufrufs durch den Berichterstatter die
zuletzt am 14. August 2000 aktualisierte Homepage der Praxis für Krankengymnastik
und Physiotheraphie M. G. in 6. E. . Diese Homepage enthält zwar
eine Auflistung der in dieser Praxis angewendeten krankengymnastischen
Techniken. Angaben zu den dafür erhobenen Entgelten sind dort jedoch nicht zu
finden. Im Übrigen würden auch allein der Umstand, dass von einer einzelnen
Krankengymnastikpraxis ein über den Höchstbeträgen des Leistungsverzeichnisses
liegendes Entgelt erhoben wird, nicht ausreichen, die Anwendbarkeit dieses
Leistungsverzeichnisses im Rahmen der Unfallfürsorge durchgreifend in Frage zu
stellen.

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Es besteht auch keine Veranlassung zu weiter gehenden gerichtlichen
Aufklärungsmaßnahmen, ob eine günstigere Behandlungsmöglichkeit für den Kläger
vorhanden gewesen ist. Angesichts des Erfahrungssatzes, dass es
beihilfeberechtigten Beamten regelmäßig möglich ist, Heilbehandlungen zu einem
Entgelt zu erhalten, das die im Leistungsverzeichnis festgeschriebenen Obergrenzen
nicht überschreitet, obliegt es dem Kläger, überhaupt Umstände darzutun, die Anlass
geben könnten, eine Behandlungsmöglichkeit zu einem solchen Entgelt für den Fall
in Zweifel zu ziehen, dass es sich um eine Maßnahme im Rahmen der Unfallfürsorge
handelt. Daran fehlt es jedoch angesichts des nicht näher substantiierten
Vorbringens des Klägers.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO und der Ausspruch über
ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2
VwGO i.V.m. § 127 BRRG nicht vorliegt.

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