Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-14, Aktenzeichen 1 K 7978/99
ECLI:DE:VGD:2001:1214.1K7978.99.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Wahl der Mitglieder in den
Ausschüssen des Beklagten.

3

Die Klägerin ist seit der Kommunalwahl am 12. September 1999 als Fraktion in
dem beklagten Rat vertreten. Die Kommunalwahl erbrachte im Einzelnen folgende
Ergebnisse: CDU 44,3%, SPD 26,57%, Klägerin 14,37%, Bündnis 90/Die Grünen
7,81%, FDP 5,70%, O 1,22%. Herr O war als Einzelbewerber angetreten und schloss
sich im Oktober 1999 der Klägerin an. Hieraus ergibt sich folgende Sitzverteilung bei
insgesamt 38 Ratsmitgliedern: CDU 17 Sitze, SPD 10 Sitze, Klägerin 6 Sitze,
Bündnis 90/Die Grünen 3 Sitze und FDP 2 Sitze.

4

In seiner Sitzung am 1. Oktober 1999 beschloss der Beklagte, die zu bildenden
sieben Ausschüsse mit jeweils elf Mitgliedern zu besetzen. Vor der zweiten
Ratssitzung am 20. Oktober 1999 kamen die Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis
90/Die Grünen und FDP überein, für die Wahl der Mitglieder der verschiedenen
Ausschüsse jeweils einen gemeinsamen Wahlvorschlag vorzulegen.

5

Am 4. Oktober 1999 stellte die Klägerin einen Antrag auf einstweiligen
Rechtsschutz mit dem Ziel, es der Beklagten zu untersagen, bei der Wahl der
Ausschussmitglieder Listenverbindungen oder freiwillige
Fraktionszusammenschlüsse zur Wahl zuzulassen. Diesen Antrag lehnte die
Kammer mit Beschluss vom 19. Oktober 1999, Az.: 1 L 3171/99.A, ab.

6

Am 20. Oktober 1999 wählte der Beklagte die Mitglieder seiner Ausschüsse. Bei
jeder Wahl unterbreiteten die Fraktionen von CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und
FDP einen gemeinsamen Wahlvorschlag sowie die Klägerin einen eigenen
Vorschlag. Bei den Wahlen entfielen auf den gemeinsamen Wahlvorschlag der
genannten Fraktionen jeweils 32 Stimmen und auf den Wahlvorschlag der Klägerin
jeweils sechs Stimmen. Dementsprechend entfielen auf die Klägerin in jedem
Ausschuss ein Sitz und auf die übrigen Fraktionen insgesamt jeweils zehn Sitze.

7

Die Klägerin hat am 7. Dezember 1999 Klage erhoben, mit der sie in erster Linie
die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser Wahlen begehrt.

8

Zur Begründung ihrer Klage macht sie geltend, dass Listenverbindungen
mehrerer Fraktionen bei Wahlen zur Besetzung der Ratsausschüsse nach § 50 Abs.
3 Gemeindeordnung (GO NW) nicht zulässig seien. Dies folge schon daraus, dass
derartige Listenverbindungen in § 58 Abs. 5 Satz 2 GO NW ausdrücklich zugelassen
seien, in § 50 Abs. 3 GO NW eine entsprechende Regelung jedoch fehle. Insoweit
handele es sich um ein "beredtes Schweigen" des Gesetzgebers. Das gegenteilige
Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3.
November 1954 stehe diesem Normverständnis nicht entgegen, da es zu einer
älteren Fassung der Gemeindeordnung ergangen und deshalb veraltet sei.
Außerdem berücksichtige es den neuesten Stand der verfassungsrechtlichen
Situation nicht.

9

Aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie und der Einbeziehung der
Ratsausschüsse in dieses Prinzip über Art. 28 Abs. 1 GG leite die Rechtsprechung
die Folgerung ab, dass Ausschusssitze nicht unabhängig von der Stärke der Fraktion
vergeben werden könnten und Ausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums
dessen Zusammensetzung und das darin wirksame Meinungs- und Kräftespektrum
widerspiegeln müssten. Diese Entscheidungen übertrügen die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Parlamentsausschüssen auf die kommunale Ebene.
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe insoweit ausdrücklich entschieden,
dass Fraktionsgemeinschaften bei Wahlen zur Ausschussbesetzung rechtswidrig
seien.

10

Dementsprechend stehe ihr ein Recht auf eine solche Mitwirkung in den
Ausschüssen zu, die dem politischen Kräfteverhältnis der Fraktionen im Stadtrat
entspreche. Durch den angegriffenen Wahlmodus sei das Kräfteverhältnis in den
Ausschüssen zu Gunsten von Bündnis 90/Die Grünen und FDP verschoben worden.
Wäre nach Fraktionslisten abgestimmt worden, hätte sie in jedem Ausschuss zwei
Sitze gehabt, Bündnis 90/Die Grünen einen Sitz und die FDP keinen. Dieses
Ergebnis wäre trotz der Nichtberücksichtigung der FDP im Hinblick auf den Schutz
der Handlungsfähigkeit und Effektivität der Ausschüsse rechtlich unbedenklich. Jetzt
hätten die drei genannten Fraktionen jeweils einen Sitz, obwohl sie selbst bei der
Kommunalwahl mehr Stimmen erhalten hätte als Bündnis 90/Die Grünen und FDP
zusammen.

11

Soweit die Kammer in der Entscheidung in dem Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes ausgeführt habe, die Zulässigkeit der Bildung
fraktionsübergreifender Gruppen sei Ausdruck des freien Mandats, sei zu beachten,
dass das freie Mandat frühestens bei der sachlichen Arbeit im Plenum und in den
Ausschüssen einsetzen könne. Bei der Frage der Zusammensetzung und Besetzung
der jeweiligen Gremien verlange das Verfassungsrecht jedoch zwingend, auf das
Stärkeverhältnis der Fraktionen und Gruppen abzustellen. Sie wende sich auch nicht
gegen das d'Hondt'sche Höchstzahlverfahren bei der Sitzverteilung, sondern
verlange dessen strikte Anwendung; bei richtiger Anwendung dieses Verfahrens
hätten ihr zwei Sitze zugestanden.

12

Die Klägerin beantragt,

13

1. festzustellen, dass die Wahl zur Besetzung der
Ausschüsse des Rates der Stadt U in der Ratssitzung am
20. Oktober 1999 rechtswidrig war und unwirksam ist,

14

2.

15

3. hilfsweise, für den Fall des Obsiegens,

16

4.

17

a) den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, bei
einer Wahl zur Besetzung der Ausschüsse des Rates der
Stadt U nach § 50 Abs. 3 GO NW Listenverbindungen,
freiwillige Fraktionszusammenschlüsse und gemeinsame
Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates
zur Wahl zuzulassen, wenn es sich um
Zusammenschlüsse solcher Gruppen handelt, die auch
ohne den Zusammenschluss einen Ausschusssitz
erhalten würden,

18

b)

19

c) dem Beklagten für jeden Fall der Zuwiderhandlung
gegen die Verpflichtung aus Ziffer 2. a) des Tenors ein
Ordnungsgeld bis zu 500.000,00 DM anzudrohen, dessen
konkrete Höhe in das Ermessen des Gerichts zu stellen
ist.

20

d)

21

Der Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Zur Begründung bezieht er sich im Wesentlichen auf die Begründung der
gerichtlichen Entscheidung im Eilverfahren. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NW hebe auf
Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen ab, nicht auf Vorschläge einzelner
Fraktionen und Gruppen. Es sei zutreffend, dass die Ausschüsse als verkleinerte
Abbilder des (Rats)plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame
Meinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln müssten. Diesen
Anforderungen sei aber durch die Wahl der Ausschussmitglieder nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl und durch die Sitzverteilung nach dem
d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren Genüge getan. Dadurch sei ein ausreichender
Minderheitenschutz Gewähr leistet; ein weiteres Korrektiv sei nicht erforderlich. Es
sei nach ständiger Rechtsprechung rechtlich nicht zu beanstanden, wenn bei
Anwendung dieses Systems eine Ratsfraktion wegen ihrer zu geringen Größe gar
nicht in den Ausschüssen vertreten sei. Ebenfalls sei es nicht zu beanstanden, wenn
die Sitzverteilung in den Ausschüssen der Sitzverteilung im Rat nicht mathematisch
exakt entspreche.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
verwiesen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Klage ist nicht begründet.

27

Die Wahl der Mitglieder der Ausschüsse des Beklagten am 20. Oktober 1999 war
rechtmäßig. Die Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlags der Fraktionen von
CDU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP ist rechtlich nicht zu beanstanden.

28

Die Wahl von Ausschussmitgliedern richtet sich nach § 50 Abs. 3
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NW. S. 666). Haben sich die Ratsmitglieder
zur Besetzung der Ausschüsse auf einen einheitlichen Wahlvorschlag geeinigt, ist
nach § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW der einstimmige Beschluss der Ratsmitglieder über
die Annahme dieses Wahlvorschlags ausreichend. Kommt ein einheitlicher
Wahlvorschlag nicht zu Stande, wird gemäß § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NW nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt. Dabei sind die
Wahlstellen auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates nach der
Reihenfolge der Höchstzahlen zu verteilen, die sich durch die Teilung der auf die
Wahlvorschläge entfallenden Stimmanteile durch 1, 2, 3, usw. ergeben (§ 50 Abs. 3
Satz 3 GO NW). Die Gemeindeordnung enthält in diesem Zusammenhang keine
Bestimmung, nach der ein gemeinsamer Wahlvorschlag mehrerer Fraktionen
grundsätzlich unzulässig wäre. § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW setzt die Zulässigkeit
eines gemeinsamen, hier allerdings einheitlichen Wahlvorschlags sogar ausdrücklich
voraus.

29

Die Zulässigkeit gemeinsamer Wahlvorschläge im Rahmen des § 50 Abs. 3
Sätze 2 und 3 GO NW folgt auch aus einer an Sinn und Zweck dieser Vorschriften
orientierten Auslegung. Gemeinsame Vorschläge sind unmittelbarer Ausdruck des
freien Mandats, kraft dessen jedes einzelne Ratsmitglied seine Tätigkeit
ausschließlich nach dem Gesetz und seiner freien, nur durch Rücksicht auf das
öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung ohne Bindung an Aufträge auszuüben hat
(vgl. § 43 Abs. 1 GO NW).

30

Zur verfassungsrechtlichen Absicherung des Grundsatzes des freien Mandats
in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG und zu dessen Geltung auch für Ratsmitglieder über
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom
27. März 1992 - 7 C 20.91 -, NVwZ 1993, 375 f.; Erichsen, Kommunalrecht des
Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1997, S. 97.

31

Dies schließt es ein, sich zusammen mit anderen Ratsmitgliedern, sei es
zusammen mit den Mitgliedern der eigenen Fraktion oder fraktionsübergreifend mit
den Mitgliedern anderer Fraktionen, auf gemeinsame Positionen oder - wie hier -
einen gemeinsamen Wahlvorschlag verständigen zu können. Der Grundsatz des
freien Mandats greift auch nicht etwa erst mit dem Beginn der sachlichen Arbeit im
Rat bzw. in den Ausschüssen ein, sondern knüpft unmittelbar an die Wahl in den Rat
an. Er gilt damit für die Wahl der Ausschussmitglieder ebenso wie etwa für den
Zusammenschluss mehrerer Ratsmitglieder zu einer Fraktion.

32

Zu Letzterem Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblattsammlung Stand
September 2000, § 56 GO Anm. 1 (S. 3).

33

Hinsichtlich der Wahl der Ausschussmitglieder haben diese Wirkungen des freien
Mandats zudem in § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW ihre einfachgesetzliche Anerkennung
gefunden. Die dort ausdrücklich zugelassene Befugnis der Ratsmitglieder, einen
einheitlichen Wahlvorschlag einzureichen, zeigt, dass der Gesetzgeber dem freien
Mandat grundsätzlich den Vorrang vor anderen Vorgaben über die
Zusammensetzung der Ausschüsse eingeräumt hat. Einstimmigkeit vorausgesetzt,
ist in diesem Fall der Rat bei der Besetzung der Ausschüsse frei und an
Einschränkungen hinsichtlich der Vertretung auch von Minderheiten nicht
gebunden.

34

Im Ergebnis ebenso Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -, OVGE 10, 143 (147 ff.),
zu § 35 GO a.F., der ebenfalls die Wahl der Ausschussmitglieder nach den
Grundsätzen der Verhältniswahl vorsah (§ 35 Abs. 2 Satz 2 GO a.F.); zustimmend
Held/Becker/ Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, a.a.O., § 50 Anm. 6.5.

35

Aus der Entstehungsgeschichte der Regelung ergibt sich nichts Anderes. § 50
Abs. 3 Satz 2 GO NW entspricht § 35 Abs. 2 Satz 4 Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 21. Oktober 1952 (GO NW a.F.). Durch das Gesetz zur
Änderung der Gemeindeordnung, der Landkreisordnung und anderer
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften des Landes Nordrhein-Westfalen vom
16. Juli 1969 (GV. NRW. 514) wurde als Satz 5 die dem heutigen § 50 Abs. 3 Satz 3
GO NW entsprechende Regelung eingefügt, die allerdings nur auf "die
Wahlvorschläge" abstellte und nicht auf "die Wahlvorschläge der Fraktionen und
Gruppen". Mit dieser Ergänzung sollte § 35 GO NW a.F. aus Gründen der
Rechtssicherheit an die entsprechende Regelung der Landkreisordnung angepasst
werden.

36

Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom
21. März 1968, LT-Drs. IV/695, S. 21.

37

Die Charakterisierung der Wahlvorschläge dahin, dass es sich um solche "der
Fraktionen und Gruppen" handeln muss, wurde durch das Zweite Gesetz zur
Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer
kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV. NRW. 408)
eingeführt, wonach nunmehr die Sitzverteilung nach dem Hare-Niemeyer-System in
Ansehung der auf eine Fraktion oder Gruppe entfallenen Stimmen zu erfolgen hatte.
In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 6. April 1978 (LT-
Drs. 8/3152) findet sich allerdings kein Hinweis darauf, dass über die Veränderung
des Sitzverteilungssystems hinaus eine inhaltliche Beschränkung der möglichen
Wahlvorschläge beabsichtigt war.

38

Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom
6. April 1978, LT-Drs. 8/3152, S. 62.

39

Auch die Möglichkeit der Ratsmitglieder, einen einheitlichen Wahlvorschlag
vorzulegen und über diesen abzustimmen (§ 50 Abs. 3 Satz 1 GO NW), wurde durch
das Zweite Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und
anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 15. Mai 1979 (GV. NRW.
408) eingeführt. Diese Regelung war allerdings in dem Gesetzentwurf der
Landesregierung vom 6. April 1978 (LT-Drs. 8/3152) noch nicht enthalten, sondern
erschien erstmals in der Beschlussempfehlung des Ausschusses für
Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau vom 25. April 1979 (8/4352). In der
diesbezüglichen Begründung findet sich jedoch kein Hinweis darauf, dass hiermit
eine grundlegend neue Wahlmodalität eingeführt werden sollte.

40

Vgl. den Ausschussbericht, LT-Drs. 8/4352, S. 75/76 ("redaktionelle wie
politisch-optische Umgestaltung des Absatzes 3").

41

Im Ergebnis kann deshalb aus der Entstehungsgeschichte des § 50 Abs. 3 GO
NW mangels entsprechender Hinweise in den Begründungen der Gesetzentwürfe
nicht abgeleitet werden, dass mit den Formulierungen in § 50 Abs. 3 Sätze 2 und 3
GO NW zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass fraktionsübergreifende
Wahlvorschläge unzulässig seien.

42

Die Unzulässigkeit eines von Ratsmitgliedern mehrerer Fraktionen getragenen
Wahlvorschlags im Rahmen von § 50 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GO NW lässt sich auch
nicht im Umkehrschluss aus § 58 Abs. 5 Satz 2 letzter Halbsatz GO NW ableiten.
Zwar sieht die Gemeindeordnung dort ausdrücklich vor, dass sich mehrere
Fraktionen bei der Verteilung der Ausschussvorsitze zusammenschließen können.
Diese Regelung ist aber vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Verteilung der
Ausschussvorsitze kraft Gesetzes daran anknüpft, welche Fraktionen im Rat
vortreten sind und in welchem Stärkeverhältnis diese zueinander stehen.
Dementsprechend erfolgt die Verteilung der Ausschussvorsitze im sog.
Zugriffsverfahren (vgl. § 58 Abs. 5 Satz 4 GO NW) ausgehend von den
Mitgliederzahlen der Fraktionen nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren und
nicht durch Wahl, und dementsprechend kommt es auch nicht darauf an, wie die
Ratsmitglieder im Rahmen eines freien Mandats abgestimmt haben würden. Ist aber
der Verteilmodus durch den Gesetzgeber vorgegeben und knüpft dieser an die
Stärke der Fraktionen im Rat an, ist eine abweichende Regelung, wie sie durch den
Zusammenschluss mehrerer Fraktionen bewirkt ist, nur zulässig, wenn diesen eine
entsprechende Abweichungsbefugnis eingeräumt wird. Damit liegt § 58 Abs. 5 Satz 2
zweiter Halbs. GO NW nicht die Bewertung zu Grunde, dass außerhalb seines
Anwendungsbereichs der Grundsatz des freien Mandats in Bezug auf die
Gruppenzusammensetzung nicht oder nur eingeschränkt gelte. Die Norm besagt
vielmehr im Gegenteil, dass Zusammenschlüsse selbst dort vom Gesetzgeber
akzeptiert werden, wo sie sich nicht aus dem Grundsatz des freien Mandats
legitimieren lassen.

43

Da § 50 Abs. 3 GO NW eine andere Struktur zugrundeliegt, die Besetzung der
Ausschüsse nicht ausgehend von feststehenden Mitgliederzahlen im
Zugriffsverfahren durch die Fraktionen, sondern im Wege der Wahl erfolgt, für die
aus dem Kreis der Ratsmitglieder Wahlvorschläge zu machen sind, bestand hier von
vornherein kein Anlass zur einer § 58 Abs. 5 Satz 2 zweiter Halbs. GO NW
entsprechenden Regelung. Die Besetzung der Ausschüsse richtet sich allein danach,
wie viele Ratsmitglieder für welchen Wahlvorschlag gestimmt haben, wobei das
Stimmenverhältnis der bei der Wahl auf die verschiedenen Wahlvorschläge
entfallenden Stimmen Ausgangspunkt für die Besetzung der Ausschüsse nach dem
d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens ist.

44

Auch die Entstehungsgeschichte des § 58 Abs. 5 GO NW gibt keinen Anlass zu
einer dem Klägervorbringen entsprechenden Deutung. Nachdem ursprünglich die
Ausschussvorsitzenden von der Mehrheit ihrer Mitglieder zu wählen waren (vgl. § 42
Abs. 3 Satz 2 Gemeindeordnung vom 21. Oktober 1952), wurde das sog.
Zugriffsverfahren durch das Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979 eingeführt. Diese
Regelung war in dem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 6. April 1978 (LT-Drs.
8/3152) noch nicht enthalten, sondern wurde durch die Beschlussempfehlung des
Ausschusses für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau vom 25. April 1979
(LT-Drs. 8/4352) eingefügt. In der diesbezüglichen Begründung (LT-Drs. 8/4352, S.
76) findet sich kein Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber bei der Regelung zur
Möglichkeit des Zusammenschlusses mehrerer Fraktionen von einem sonst
allgemein auch bei Wahlen geltenden Verbot solcher Zusammenschlüsse
ausgegangen wäre.

45

Die Unzulässigkeit eines gemeinsamen Wahlvorschlags mehrerer Fraktionen
folgt auch nicht aus Verfassungsrecht. Weder verstoßen die zuvor genannten
Bestimmungen gegen Art. 28 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG, noch zwingt
Verfassungsrecht zu einer von Wortlaut und Systematik abweichenden Auslegung im
Sinne der Klägerin. Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass die
Zusammensetzung von Ausschüssen grundsätzlich spiegelbildlich der
Zusammensetzung des demokratisch gewählten parlamentarischen Gremiums
entsprechen muss. Insoweit muss - dem Prinzip der demokratischen Repräsentation
folgend - die Zusammensetzung von Ausschüssen kommunaler
Vertretungskörperschaften die politischen Kräfteverhältnisse in der
Vertretungskörperschaft widerspiegeln.

46

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -,
BVerfGE 80, 188 (222), und Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84,
304 (323), jeweils für die Ausschüsse des Deutschen Bundestages; BVerwG, Urteil
vom 27. März 1992 - 7 C 20.91 -, NVwZ 1993, 375 (376 f.); Beschluss vom
7. Dezember 1992 - 7 B 49/92 -, NVwZ-RR 1993, 209, jeweils für die Ausschüsse
von Gemeinderäten.

47

Diese Prinzipien gehen den oben dargelegten Auswirkungen des Grundsatzes
des freien Mandats jedoch nicht in dem Sinne vor, dass eine abweichende
Gestaltung der Ausschusszusammensetzung in jedem Falle unzulässig wäre. Sie
können vielmehr gerade durch die Ausübung des freien Mandats verwirklicht werden.
Hat sich der Gesetzgeber, wie in Nordrhein-Westfalen, entschieden, dem Rat die
Verteilung der Ausschusssitze durch Wahl nach den Grundsätzen der Verhältniswahl
zu überlassen, obliegt es den Ratsmitgliedern, zu entscheiden, ob und wie sie die
politischen Verhältnisse im Gesamtgremium in den Ausschüssen abbilden wollen. In
diesem Fall spiegelt die Zusammensetzung der Ausschüsse die demokratisch
legitimierte Zusammensetzung des Rates auch dann wider, wenn sie das durch die
Fraktionsstärke vorgegebene Kräfteverhältnis nicht überträgt, was außer in der hier
gegebenen Konstellation auch in anderen Fällen - etwa bei abweichendem
Stimmverhalten von Mandatsträgern - denkbar ist. Soweit diese Entscheidung das
Ergebnis eines Wahlvorgangs nach den Grundsätzen der Verhältniswahl ist, ist dies
verfassungsrechtlich weder unter dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes zu
beanstanden noch unter dem Aspekt der demokratischen Repräsentation, denn
jedes Wahlergebnis des Rates enthält den Willen der durch den Rat vertretenen
Bürgerschaft in ihrer Gesamtheit.

48

Im Ergebnis ebenso OVG NRW, Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -,
OVGE 10, 143 (149 ff.); im Ergebnis für das insoweit vergleichbare rheinland-
pfälzische Kommunalrecht auch Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil
vom 28. November 1995 - 7 A 11069/95 -, NVwZ-RR 1996, 591.

49

Vollzieht sich aber die Bestimmung der Ausschussmitglieder durch Wahl nach
den Grundsätzen der Verhältniswahl, sind in diesem Rahmen auch gemeinsame
Wahlvorschläge zulässig. Durch die Grundsätze der Verhältniswahl und die
Sitzverteilung nach dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren ist dem Gedanken des
Minderheitenschutzes in hinreichender Weise Genüge getan.

50

OVG NRW, Urteil vom 3. November 1954 - III A 353/54 -, OVGE 10, 143 (149
ff.); dem folgend Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, a.a.O., § 50
Anm. 6.4; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen,
Loseblattsammlung Stand Juli 2001, § 43 Anm. I 1, § 50 Anm. IV 3.

51

Im Übrigen kann der aus dem Verfassungsrecht abgeleitete Grundsatz der
spiegelbildlichen Zusammensetzung von Ausschüssen und kommunaler
Vertretungskörperschaft ohnehin nicht im Sinne einer exakten mathematischen
Entsprechung gelten. Die Anwendung des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens bei
der Besetzung der Ausschüsse eines Gemeinderats, wie dies auch die nordrhein-
westfälische Gemeindeordnung vorsieht, führt - wie im Übrigen auch die
Sitzverteilung nach Hare-Niemeyer - dazu, dass die politischen Kräfteverhältnisse im
Rat sich lediglich näherungsweise in der Zusammensetzung der Ausschüsse
widerspiegeln. Gewisse prozentuale Abweichungen sind bei diesen mathematischen
Verfahren unvermeidbar, insbesondere dann, wenn die Ausschüsse im Interesse
einer effektiven Ausschussarbeit nach dem Willen des Rates klein sind (wobei
bezüglich der Mindestgröße von Ausschüssen rechtlich gefordert ist, dass die Zahl
der Ausschussmitglieder mindestens ein Viertel der Zahl aller Ratsmitglieder
übersteigt, was hier bei den vorgesehenen 11 Ausschussmitgliedern und insgesamt
38 Ratsmitgliedern der Fall ist) und es um die Festlegung geht, ob kleinere
Fraktionen mit zwei, einem oder keinem Sitz in den Ausschüssen vertreten sind.
Besteht ein Gremium aus 11 Mandatsträgern setzte eine mathematisch exakte
Entsprechung etwa 9% der Ratssitze pro Mandatsträger voraus. Hiervon
abweichende, d.h. weder diesem Koeffizienten entsprechende noch durch ihn
teilbare Stärken der Gruppierungen im Rat bedürfen daher zwangsläufig einer
Regelung, die zu entsprechenden Auf- oder Abrundungen führt. Die sich aus der
Anwendung des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens ergebenden Abweichungen
von einer exakten mathematischen Entsprechung sind vor diesem Hintergrund
unvermeidbar und mit Bundesrecht vereinbar; dies gilt selbst dann, wenn kleinere
Fraktionen bei der Besetzung von Ausschüssen gänzlich unberücksichtigt
bleiben.

52

BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84, BVerfGE 70, 324
(364); BVerwG, Beschlüsse vom 12. September 1977 - VII B 112/77 -, DÖV 1978,
415, vom 25. September 1985 - 7 B 183/85 -, NVwZ 1986, 41, vom 7. Dezember
1992 - 7 B 49/92 -, NVwZ-RR 1993, 209, vom 13. Oktober 1993 - 7 B 39/93 -,
NVwZ-RR 1994, 109, und vom 14. Oktober 1993 - 7 B 19/93 -, NVwZ-RR 1994,
109.

53

Schon deshalb besteht kein Anspruch der Klägerin als einer im Rat mit ca. 15,8%
der Sitze vertretenen Fraktion (6 von 38 Ratsmitgliedern) in jedem Ausschuss mit
zwei Mitgliedern vertreten zu sein.

54

Dies wird daran sinnfällig, dass eine Vertretung der Klägerin mit zwei Sitzen in
jedem Ausschuss - gemessen an der nach ihren eigenen Maßstäben maßgeblichen
prozentualen Vertretung im Rat - zu einer Überrepräsentation der Klägerin in den
Ausschüssen führen würde, da sie dann ca. 18,2% der jeweiligen Ausschusssitze
einnehmen würde, während die Fraktion der FDP - bei Verwirklichung der
Vorstellungen der Klägerin - als eine mit ca. 5,3% der Sitze im Rat vertretene
Fraktion (2 von 38 Ratsmitgliedern) in keinem Ausschuss mit einem
stimmberechtigten Mitglied vertreten wäre. Eine Besetzung der Ausschüsse mit
jeweils einem Mitglied aus der Fraktion der FDP und der Klägerin führt
demgegenüber zwar zu einer rechnerischen Unterrepräsentation der Klägerin und
Überrepräsentation der Fraktion der FDP. Aus dem Demokratieprinzip lässt sich aber
nicht ableiten, dass nur die zu einer Überrepräsentation der Klägerin führende
Lösung des Konfliktes verfassungsrechtlich zulässig und geboten wäre.

55

Ausdrücklich gegen den Anspruch selbst einer ansonsten nicht
berücksichtigten Fraktion auf überproportionale Vertretung in den Ratsausschüsse
BVerwG, Beschlüsse vom 12. September 1977 - VII B 112/77 -, DÖV 1978, 415,
und vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49/92 -, NVwZ-RR 1993, 209.

56

Eine abweichende Beurteilung ergibt sich schließlich auch nicht aus der von der
Klägerin angeführten Rechtsprechung des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes,

57

vgl. Urteil vom 15. Juli 1992 - 4 B 91.3106 -, NVwZ-RR 1993, 503 f.,

58

wonach Fraktionszusammenschlüsse bei der Verteilung von Ausschusssitzen
grundsätzlich nicht zulässig sind. Diese Rechtsprechung beruht auf Art. 33 Abs. 1
Satz 2 Bayerische Gemeindeordnung (BayGO), wonach der Gemeinderat, der die
Zusammensetzung der Ausschüsse nach Art. 33 Abs. 1 Satz 1 BayGO in der
Geschäftsordnung regelt, dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und
Wählergruppen Rechnung zu tragen hat. Eine Wahl findet insoweit nicht statt.

59

Lissack, Bayerisches Kommunalrecht, 2. Aufl. 2001, § 4 Rdn. 99; Schreiber,
Zum Gebot der Spiegelbildlichkeit bei der Bildung und Besetzung gemeindlicher
Ausschüsse in Bayern, BayVBl. 1996, 134 ff. und 170 ff, hier S. 170:
Ermessensentscheidung des Rates über Besetzungsmodus; ebenso Bayerischer
Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Urteil vom 5. März 1986 - 4 B 85 A.2589 -,
BayVBl. 1986, 366 f.

60

Diese Einschränkung der Gestaltungsfreiheit des Gemeinderates und damit des
freien Mandats der Ratsmitglieder hat in der nordrhein-westfälischen
Gemeindeordnung keine Entsprechung, so dass die diesbezüglichen Erwägungen
auf das Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen nicht übertragen werden können. Im
Übrigen ist auch dem bayerischen Kommunalrecht die Möglichkeit des
Zusammenschlusses mehrerer Gemeinderatsmitglieder zu einem gemeinsamen
Wahlvorschlag nicht gänzlich fremd, wie die Rechtsprechung des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes zu Art. 33 Abs. 1 Satz 5 BayGO zeigt. Danach werden
Ausschussgemeinschaften dann berücksichtigt, wenn es sich um Einzelgänger
handelt oder die jeweiligen Gruppen ansonsten keinen Ausschusssitz erlangt
hätten.

61

BayVGH, Urteil vom 7. Oktober 1992 - 4 B 91.2372 -, NVwZ-RR 1993, 267
(269).

62

Zudem ist auch in der Rechtsprechung des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes anerkannt, dass die Verteilung der Ausschusssitze nach
dem d'Hondt'schen Höchstzahlverfahren den Anordnungen des Art. 33 Abs. 1
BayGO genügt und hieraus resultierende Abweichungen von dem mathematisch
exakten Proporz im Gemeinderat rechtlich nicht zu beanstanden sind.

63

Vgl. BayVGH, Urteil vom 7. Oktober 1992 - 4 B 91.2372 -, NVwZ-RR 1993,
267 ff.; Beschluss vom 21. September 1990 - 4 CE 90.2106 -, BayVBl. 1991, 630
(631).

64

Da der Hauptantrag nach alledem keinen Erfolg hat, ist über den nur hilfsweise
für den Fall des Obsiegens gestellten Hilfsantrag nicht zu befinden. Ob dieser
zulässig gewesen wäre, bedarf deshalb keiner Entscheidung. Er wäre allerdings, wie
sich aus den bisherigen Erwägungen ergibt, jedenfalls unbegründet gewesen.

65

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 709
Zivilprozessordnung. Für die Zulassung der Sprungrevision fehlt es an den
Voraussetzungen (§ 134 VwGO).