Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-02, Aktenzeichen PL 11 K 590/16

Tenor

Es wird festgestellt, dass der weitere Beteiligte auf den Antrag des Antragstellers vom 30.07.2015 verpflichtet ist, einen Wirtschaftsausschuss gemäß § 72 Abs. 1 LPVG bestehend aus mindestens drei Mitgliedern einzurichten.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt die Bildung eines Wirtschaftsausschusses.

2

Nach entsprechender Beschlussfassung hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 30.07.2015 beim Klinikumsvorstand des Universitätsklinikums Ulm die Bildung eines Wirtschaftsausschusses beantragt. Gleichzeitig hat er vier dem Personalrat angehörende Personen zur Bestellung als Mitglieder des zu bildenden Wirtschaftsausschusses vorgeschlagen.

3

Mit Schreiben vom 17.08.2015 hat die Dienststelle die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses unter Hinweis auf die Ausgestaltung des § 72 LPVG über die Einrichtung des Wirtschaftsausschusses als Sollvorschrift und auf das im Hinblick auf die Wissenschaftsfreiheit beim Klinikum Vorliegen einer atypischen Situation abgelehnt.

4

Das Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg hat dem Antragsteller zur Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses mit Schreiben vom 10.11.2015 mitgeteilt, dass eine Anweisung an das Universitätsklinikum im Rahmen der Rechtsaufsicht nicht erfolge. Das Ministerium sei zu dem Ergebnis gekommen, dass ein Ermessensfehler des Universitätsklinikums nicht vorliege. Die Begründung (des Klinikums), dass ein atypischer Fall vorliege, erscheine nachvollziehbar.

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Am 25.11. 2015 hat der Antragsteller Beschluss gefasst über die Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens.

6

Am 19.02.2016 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet. Zur Begründung wird vorgetragen, der weitere Beteiligte sei verpflichtet, auf Antrag des Antragstellers einen Wirtschaftsausschuss einzurichten. Es liege keine atypische Fallgestaltung vor, die den weiteren Beteiligten von der Bildung des Wirtschaftsausschusses freistelle. Aus der Begründung des Gesetzes ergebe sich, dass die Bildung des Wirtschaftsausschusses der Regelfall sei, wenn der Personalrat einen entsprechenden Antrag stelle. Die Gesetzesbegründung nenne als atypischen Fall etwa die Situation in kleineren Dienststellen oder Dienststellen ohne ausgeprägte wirtschaftliche Ausrichtung, bei denen die Notwendigkeit zur Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses herabgesetzt werde, wenn genügend Zeit und Gelegenheit bestehe, in den Vierteljahresgesprächen die dienststellenrelevanten Themen zu behandeln. Der weitere Beteiligte berufe sich zur Begründung des Vorliegens einer atypischen Fallgestaltung zu Unrecht darauf, eine solche ergebe sich aus der Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG. Es sei nicht ersichtlich, dass durch die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses die „freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet“ werde, wie dies das Bundesverfassungsgericht für eine Verletzung der Wissenschaftsfreiheit voraussetze. Durch die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses werde die wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung frei von staatlicher Einflussnahme weder berührt noch gar strukturell gefährdet. Die Beteiligung des Wirtschaftsausschusses beschränke sich auf Information und Beratung. Irgendwelche Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsrechte, die die vom weiteren Beteiligten beanspruchte Wissenschaftsfreiheit auch nur ansatzweise berühren könnten, stünden dem Wirtschaftsausschuss nicht zu. Es sei nicht ersichtlich, zu welchen Konflikten mit den Informations- und Beratungsrechten eines Wirtschaftsausschusses es im Bereich der Wissenschaftsfreiheit und der Aufgabenwahrnehmung des Klinikums im Krankenhaus- und Gesundheitsbereich kommen sollte. Die von der Personalverfassung ausgeschlossenen Hochschullehrer könnten in den Wirtschaftsausschuss berufen werden. Dass ein vom Antragsteller gewähltes Mitglied dem Aufsichtsrat angehöre und dort über die wirtschaftlichen Angelegenheiten unterrichtet werde, stehe der Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses nicht entgegen, weil dieses Mitglied nicht vom Personalrat entsandt werde und der Schweigepflicht unterliege. Die Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses die Zuständigkeit und Geschäftsführung des Antragstellers betreffe.

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Der Antragsteller beantragt,

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den weiteren Beteiligten zu verpflichten, auf den Antrag vom 30.07.2015 einen Wirtschaftsausschuss gemäß § 72 Abs. 1 LPVG mit mindestens drei Mitgliedern einzurichten,

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hilfsweise,

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festzustellen, dass der weitere Beteiligte auf den Antrag vom 30.07.2015 verpflichtet ist, einen Wirtschaftsausschuss gemäß § 72 Abs. 1 LPVG mit mindestens drei Mitgliedern einzurichten

11

Der weitere Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Dazu wird vorgetragen, dem Antragsteller fehle die Antragsbefugnis. Bei der Bildung eines Wirtschaftsausschusses handle es sich nicht um eine Frage der Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretung im Sinne des § 92 Abs. 1 Nr. 3 LPVG, weil die Entscheidung bei der Dienststelle als innerdienstliche Angelegenheit liege. Diese unterliege nur der Kontrolle durch den Aufsichtsrat. Die Ausgestaltung des § 72 Abs. 1 S. 1 LPVG als Sollvorschrift bedeute, dass die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses in atypischen Fällen unterbleiben könne, um den Besonderheiten der öffentlichen Verwaltungen und Betriebe Rechnung tragen zu können. Nach § 118 Abs. 1 BetrVG seien Tendenzbetriebe von der Errichtung eines Wirtschaftsausschusses ausgenommen, weil sie dem Schutz von Grundrechten unterlägen. In gleicher Weise unterlägen Universitäten und Universitätsklinika dem Schutz des Art. 5 Abs. 3 GG, der Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre. Der Umstand, dass sowohl Tendenzbetriebe als auch Universitätskliniken besonderen, grundrechtlich garantierten Schutz genössen, lege es nahe, sie in gleicher Weise von der Verpflichtung zur Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses freizustellen. Allein der Aufgabenkatalog des § 72 Abs. 3 LPVG lasse deutlich erkennen, dass ein Wirtschaftsausschuss das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 GG der Institution Universitätsklinikum und ihrer Wissenschaftler im Kern erheblich einschränke. Die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses ermögliche durch seine Konstruktion und Aufgaben gerade wissenschaftsinadäquate Entscheidungen und gefährde damit die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre. Die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung wäre strukturell gefährdet. Ein Wirtschaftsausschuss sei rein an wirtschaftlichen Vorgängen orientiert und könne so in hohem Maße einschränkend auf die wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung wirken. Dass er nur beratend und informierend tätig sein solle, spiele dabei keine Rolle. Durch die Einbindung in die Organisation eines Klinikums könne er durch sein weitgefächertes Betätigungsfeld in hohem Maße die Freiheit der Forschung und Lehre einschränken. Zu beachten sei auch, dass sich die Unterrichtungspflicht nach § 68 Abs. 1 S. 4 LPVG nicht auf wirtschaftliche Angelegenheiten mit Wissenschaftsbezug erstrecke. Die institutionelle Mitwirkung des wissenschaftlichen und nicht wissenschaftlichen Personals in den wirtschaftlich relevanten Angelegenheiten der Universitätsklinika werde durch die Zugehörigkeit eines Vertreters des Personals zum Aufsichtsrat gewährleistet. Eine atypische Fallkonstellation ergebe sich auch aus Sachgründen. Die in der Satzung des Klinikums genannten Zwecke höben es in seiner Bedeutung für das Gesundheitswesen und die Gesellschaft deutlich heraus. Es sei damit nicht mit einer normalen öffentlichen Verwaltung vergleichbar, für die die Bildung eines Wirtschaftsausschusses der Regelfall sein solle. Die in atypischen Fällen zu treffende Ermessensentscheidung sei fehlerfrei erfolgt. Dies habe das Wissenschaftsministerium im Rahmen der Rechtsaufsicht bestätigt. Selbst wenn der Antrag auf Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses Erfolg hätte, stünde allein dem weiteren Beteiligten dessen Einrichtung zu und könnte der Antragsteller lediglich sein Einvernehmen zur konkreten Bestellung dessen Mitglieder versagen, nicht jedoch die Bestellung einer bestimmten Anzahl an Mitgliedern erzwingen.

II.

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Soweit in der mündlichen Anhörung nach Erörterung der zunächst angekündigte weitergehende Antrag teilweise zurückgenommen wurde, ist das Verfahren eingestellt.

15

Der Hauptantrag auf Verpflichtung zur Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses ist nicht zulässig.

16

Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ist seinem Charakter nach ein „objektives Verfahren“, das grundsätzlich nicht der Verfolgung von Individualrechten dient. Mit Rücksicht auf die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Beschränkungen einer Einflussnahme der Personalvertretung auf die Wahrnehmung von Amtsaufgaben durch die Dienststelle und die damit im Zusammenhang stehende Eigenart des Beschlussverfahrens („Innenrechtsstreit“) bedarf es einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, sofern der Personalvertretung subjektive materiell-rechtliche Rechtspositionen eingeräumt werden sollen (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 08. Oktober 2015 – OVG 60 PV 4.15 –, Rn. 25, juris).

17

Verpflichtungsaussprüche im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind daher nur anerkannt, wenn und soweit das Personalvertretungsrecht dem jeweiligen Antragsteller eine durchsetzungsfähige Rechtsposition einräumt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.06.2004 – 6 PB 3/04 – juris Rn. 2). Die Vermittlung einer subjektiven materiell-rechtlichen Rechtsposition im Sinne eines individuellen Anspruchs des Personalrats gegen den Dienststellenleiter auf Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses vermag die Kammer § 72 LPVG nicht zu entnehmen. Zwar ergibt sich dies nicht schon aus der Ausgestaltung von Abs. 1 S. 1 als „Soll-Regelung“, jedoch aus der Zusammenschau mit § 72 Abs. 4 LPVG, der die Zusammensetzung des Wirtschaftsausschusses, die Bestellung seiner Mitglieder – letztere im Einvernehmen mit der Personalvertretung - sowie deren Abberufung weitgehend in das Ermessen der Dienststelle stellt. Dies spricht gegen eine vom Gesetzgeber gewollte Schaffung eines individuellen Anspruchs für die Personalvertretung. Auch aus der Gesetzesbegründung (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes und anderer Vorschriften, Landtagsdrucksache 15/4224 vom 22.10. 2013, S. 131 ff.) lässt sich für die Schaffung eines individuellen Anspruchs für die Personalvertretung kein Anhaltspunkt entnehmen. Ob der weitere Beteiligte zur Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses verpflichtet ist, ist daher nicht als ein dem Antragsteller zustehender Anspruch zu prüfen, sondern objektivrechtlich.

18

Der Hilfsantrag ist zulässig und begründet.

19

Gemäß § 92 Abs. 1 Nr. 3 LPVG entscheiden die Verwaltungsgerichte über die Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretungen. Der Begriff „Zuständigkeit der Personalvertretung“ schließt diejenigen Pflichten des Dienststellenleiters ein, denen entsprechende Rechte der Personalvertretung gegenüberstehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1995, a.a.O. Rn. 18 zu § 79 Abs. 1 Nr. 3 NWPersVG). Nachdem der Antragsteller die aufgrund seines Antrags bestehende - objektiv zu verstehende - Verpflichtung des weiteren Beteiligten auf Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses nach § 72 Abs. 1 S. 1 LPVG geltend macht, geht es, anders als der weitere Beteiligte meint, um die Zuständigkeit der Personalvertretung in dem genannten Sinn.

20

Nach § 72 Abs. 1 S. 1 LPVG soll in Dienststellen ab einer Größe der Personalvertretung von mindestens sieben Mitgliedern auf Antrag der Personalvertretung ein Wirtschaftsausschuss gebildet werden. Da der Antragsteller die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses beantragt hat und die Größe der Personalvertretung von mindestens sieben Mitgliedern unstreitig erreicht ist, ist die Dienststelle verpflichtet, einen Wirtschaftsausschuss einzurichten. Deswegen hat die vom Antragsteller hilfsweise beantragte Feststellung Erfolg.

21

Die „Soll-Regelung“ in § 71 Abs. 1 S. 1 LPVG bedeutet, dass die Bildung eines Wirtschaftsausschusses im Regelfall zu erfolgen hat. Sie wurde im Gegensatz zu einer entsprechenden Regelung im Betriebsverfassungsgesetz, das den Wirtschaftsausschuss ab 100 ständig Beschäftigten zwingend vorschreibt, bewusst geschaffen, um den Besonderheiten in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben besser Rechnung tragen und in atypischen Fällen von der Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses abgesehen zu können (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwaltsgesetzes und anderer Vorschriften, Landtagsdrucksache 15/4224 vom 22.10. 2013, S. 132). In atypischen, besonders begründeten Einzelfällen kann die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses unterbleiben (vgl. a.a.O. Seite 212).

22

Bei dem Universitätsklinikum Ulm kann die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses nicht mit der Begründung abgelehnt werden, es liege ein atypischer, besonders begründeter Einzelfall vor. Der weitere Beteiligte beruft sich unter Hinweis auf einen Aufsatz von Löwisch/Mandler, „Wirtschaftsausschüsse bei Hochschulen und Universitätsklinika?“ in Ordnung der Wissenschaft 2014, 75 ff. zwar darauf, ein Wirtschaftsausschuss würde das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit des Art. 5 Abs. 3 GG der Institution Universitätsklinikum und ihrer Wissenschaftler nicht nur berühren, sondern im Kern erheblich einschränken. Löwisch/Mandler meinen, das Privileg zur wissenschaftlichen Autonomie gegenüber dem Staat werde durch die Regelungen zum Wirtschaftsausschuss erheblich beeinträchtigt (a.a.O. S.77). Dem vermag die Kammer nicht zu folgen. Sie erkennt durch die dem Wirtschaftsausschuss gesetzlich in § 72 Abs. 1 S. 2 LPVG zugewiesene Aufgabe, wirtschaftliche Angelegenheiten der Dienststelle zu beraten und die Personalvertretung zu unterrichten, keine Möglichkeit zur Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit und damit auch nicht das Vorliegen eines besonders begründeten Einzelfalls, der die Ablehnung der Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses wegen des Vorliegens eines atypischen Falles ermöglichen könnte. Wie durch die Pflicht zur Unterrichtung des Wirtschaftsausschusses über die in § 72 Abs. 3 LPVG genannten Angelegenheiten, selbst wenn darunter auch Forschungsprojekte, Drittmitteleinwerbungen, Publikationsleistungen oder gemeinsame Forschungsprojekte mit der Industrie usw. verstanden werden, die Wissenschaftsfreiheit beschränkt werden könnte, ist, da dem Wirtschaftsausschuss keinerlei Entscheidungskompetenz oder Möglichkeit zur Einflussnahme eingeräumt ist, nicht nachvollziehbar. Der Wirtschaftsausschuss hat nach § 72 Abs. 1 S. 2 LPVG die Aufgabe, wirtschaftliche Angelegenheiten der Dienststelle zu beraten und die Personalvertretung zu unterrichten. Der Personalrat soll durch den Wirtschaftsausschuss als Beratungs- und Informationsgremium an der Schnittstelle zwischen Dienststelle und Personalvertretung in die Lage versetzt werden, teilweise komplexe wirtschaftliche Zusammenhänge, die für die Dienststelle maßgebend sind, nachzuvollziehen. Der Wirtschaftsausschuss trifft keine Entscheidungen und bereitet Entscheidungen der Personalvertretung auch nicht vor (vgl. Gesetzesbegründung, Landtagsdrucksache 15/4224 vom 22.10.2013, S. 131; 213). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Organisationsnormen dann mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG nicht vereinbar, wenn durch sie ein Gesamtgefüge geschaffen wird, das die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 22. Dezember 2014 – 1 BvR 1553/14 –, Rn. 11, juris). Angesichts der nur beratenden und unterrichtenden Funktion des Wirtschaftsausschusses besteht bei dessen Einrichtung auch am Universitätsklinikum Ulm, worauf der Antragsteller zutreffend hingewiesen hat, keine strukturelle Beschränkung der Wissenschaftsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Die Einbindung in die Organisation des Universitätsklinikums ändert daran nichts.

23

Das Vorbringen der Vertreterin des weiteren Beteiligten in der mündlichen Anhörung, § 72 Abs. 1 S. 1 LPVG finde von vorneherein bereits deswegen keine Anwendung, weil das Universitätsklinikum Ulm mit seinen wissenschaftlichen Mitarbeitern der Wissenschaftsfreiheit unterfalle, so dass bereits gar nicht darauf abzustellen sei, ob ein atypischer Sonderfall im Sinne von § 72 Absatz ein S. 1 LPVG vorliege, vermag ebenfalls nicht zu überzeugen. Dieser rechtliche Ansatz findet im Gesetz keinen Niederschlag. Der Gesetzgeber hat in bewusster Abkehr von der Regelung im Betriebsverfassungsgesetz, wo nach § 118 Abs. 1 S. 2 die Vorschrift des § 106 BetrVG über die Errichtung eines Wirtschaftsausschusses auf die in § 118 Abs. 1 S. 1 BetrVG genannten Tendenzbetriebe keine Anwendung findet, die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses grundsätzlich für alle Dienststellen ab einer Größe der Personalvertretung von mindestens sieben Mitgliedern vorgeschrieben. Nur ausnahmsweise für atypische, besonders begründete Einzelfälle hat er - wie bereits ausgeführt - von der Verpflichtung zur Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses abgesehen (vgl. Gesetzesbegründung, Landtagsdrucksache 15/4224 vom 22.10.2013, Seite 212). Der Umstand, dass der Gesetzgeber mit der Schaffung der „Soll-Regelung“ die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses nur in besonders begründeten Einzelfällen versagen wollte, macht deutlich, dass der Ansatz des weiteren Beteiligten nicht zutreffend, mithin eine Einzelfallprüfung vorzunehmen ist, ob wegen besonderer Umstände, etwa weil es um eine nur kleine Dienststelle geht oder um eine Dienststelle ohne ausgeprägte wirtschaftliche Ausrichtung, von der Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses abgesehen werden kann.

24

Das Universitätsklinikum Ulm, das nach den Darlegungen der Vertreterin des weiteren Beteiligten in der mündlichen Anhörung mit rund 6000 Beschäftigten jährlich einen Umsatz von ca. 400 Millionen Euro erzielt, ist nicht als atypischer, besonders zu betrachtender Einzelfall einzustufen, bei dem die Einrichtung eines Wirtschaftsausschusses unterbleiben kann. Durch die hohe Beschäftigtenzahl und den hohen Jahresumsatz liegt gerade eine ausgeprägte wirtschaftliche Ausrichtung vor, die gegen eine Atypik spricht. Zudem hätte es nahegelegen, dass der Gesetzgeber, hätte er die vier Universitätskliniken des Landes wegen bei ihnen vorliegender Besonderheiten als Sonderfälle betrachtet, die von der Verpflichtung zur Einrichtung von Wirtschaftsausschusses auszunehmen sind, dies gesondert geregelt hätte, wie es etwa in § 99 LPVG für Lehre und Forschung und in § 100 LPVG für Beschäftigte an Hochschulen mit Aufgaben an einem Universitätsklinikum der Fall ist. Da dies nicht erfolgt ist, können die Universitätskliniken auch nicht als Sonderfälle betrachtet werden. Daher kann der weitere Beteiligte auch nicht mit seinem Vorbringen durchdringen, eine Atypik sei für das Universitätsklinikum Ulm auch aus Sachgründen begründet, die sich aus seiner in der Satzung hervorgehobenen Bedeutung für das Gesundheitswesen und die Gesellschaft ergäben.

25

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nicht erhoben (vgl. §§ 2 Abs. 2 GKG, 2a Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz, 92 Abs. 2 LPVG). Eine Kostenerstattung findet nicht statt.