Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-04-28, Aktenzeichen 20 A 4721/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0428.20A4721.03.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe
Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der am 2. Juli 1964 geborene Kläger ist gelernter Kraftfahrzeugmechaniker. Er
ist seit dem 15. Januar 1990 bei der E. M. AG als Fluggerätebauer
beschäftigt. Zuletzt arbeitete er in der Sitzwerkstatt und war im Wesentlichen mit der
Überholung und Instandsetzung von Flugzeugsitzen betraut. Das Arbeitsverhältnis
des Klägers zur M. U. AG ruhte zunächst ab dem 13. Mai 2002. Es endete
einvernehmlich mit Ablauf des 31. März 2003, wobei sich die M. U. AG
verpflichtete, den Kläger zu unveränderten Bedingungen, unter voller Anrechnung
seiner aus dem bisherigen Arbeitsverhältnis erworbenen Rechte und Pflichten wieder
einzustellen, sofern das laufende Verfahren mit dem Ergebnis ende, dass die
Zutrittsberechtigung wieder erteilt werden könne.

3

Mit Schreiben vom 16. Februar 2001 informierte die M. AG die Beklagte
darüber, dass der Werkschutz Informationen über ein Ermittlungsverfahren der
Gemeinsamen Ermittlungsgruppe Rauschgifte der Kriminalpolizei M1. gegen den
Kläger habe. Daraufhin leitete die Beklagte das Überprüfungsverfahren nach § 29d
LuftVG a.F. ein. Mit Schreiben vom 24. April 2001 gab die Beklagte dem Kläger
Gelegenheit, sich zu dem gegen ihn laufenden staatsanwaltschaftlichen
Ermittlungsverfahren zu äußern. Der Kläger erläuterte im Wesentlichen folgendes: Er
sei im Dezember 2000 durch die Kriminalpolizei M1. in einer Halle festgenommen
worden, in der Cannabis angebaut worden sei. Vor 16 Jahren sei er an Leukämie
erkrankt. Nach einer Knochenmarkstransplantation und Eintritt weiterer
Nebenwirkungen habe er sich in einem seelisch und körperlich sehr schlechten
Zustand befunden. Er habe damals erfahren, dass der Konsum von Cannabis die
Beschwerden lindern könne. Er konsumiere Cannabis nur gelegentlich; er sei ein
sog. Feierabendkonsument. Er habe mit der Drogenszene keinen Kontakt haben
wollen und deshalb beschlossen, Cannabis für den Eigenbedarf selbst anzubauen.
Mit Freunden, die auch nur für den Eigenbedarf hätten anbauen wollen, habe er den
Anbau dann in einer Halle verwirklicht. Er habe feststellen müssen, dass der Anbau
dort über den Eigenbedarf hinausgegangen sei. Deshalb habe er sich aus der Halle
zurückgezogen. Er habe nur noch für sich zuhause ein paar Pflanzen für den
Eigenbedarf gezogen.

4

Durch inzwischen rechtskräftiges Urteil des Amtsgerichts Bad P. vom
23. Oktober 2001 - 3 Ls 713 Js 52379/00 (233/01) - wurde der Kläger wegen
unerlaubten Anbaus von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge, handelnd als
Mitglied einer Bande, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden
hat, und wegen Anbaus und Besitzes von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge
in fünf Fällen zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten verurteilt. Die
Freiheitsstrafe wurde zur Bewährung für drei Jahre ausgesetzt. Die Strafe ist nach
Ablauf der Bewährungszeit inzwischen mit Wirkung vom 26. Oktober 2004 erlassen.
In dem Strafurteil heißt es zur Strafzumessung u. a.:

5

"Gemäß § 30a Abs. 1 BtMG war von einem
Strafrahmen von 5 Jahren bis 15 Jahren
auszugehen. Das Gericht hat jedoch gemäß
§ 30a Abs. 3 BtMG einen minderschweren
Fall angenommen, da der Angeklagte den
Anbau des Marihuana lediglich für den
Eigenbedarf und zur Verwendung als
Schmerzmittel verwenden wollte. Des
weiteren ist der Angeklagte alsbald aus
der Produktion ausgestiegen, als er
erkannte, dass die erwirtschaftete Menge
über den Eigenbedarf weit hinausging und
die Produktion zum Zwecke des
Handeltreibens mit dem Marihuana erweitert
werden sollte... Das Gericht hält für den
bandenmäßigen Anbau von Marihuana in nicht
geringer Menge eine Einsatzstrafe von
einem Jahr für tat- und schuldangemessen.
Für den fünfmaligen Anbau und den Besitz
von Cannabispflanzen in der Zeit von 1998
bis Dezember 2000 hält das Gericht jeweils
eine Einsatzstrafe von 6 Monaten für tat-
und schuldangemessen. Hierbei hat das
Gericht ebenfalls einen minderschweren
Fall im Sinne von § 29a Abs. 2 BtMG
angenommen. Der Strafrahmen beträgt dort 3
Monate bis 5 Jahre... Das Gericht hat die
Strafe gemäß § 56 StGB zur Bewährung
ausgesetzt. Der Angeklagte gibt an, dass
er seit etwa einem dreiviertel Jahr kein
Cannabis mehr zu sich nimmt. Er bekämpft
die Schmerzen mit autogenem Training bzw.
Schmerztabletten. Des weiteren besteht
mittlerweile die Möglichkeit,
Cannabispflanzen als Arznei auf ärztliches
Attest zu erhalten. Unter diesen Umständen
geht das Gericht davon aus, dass der
Angeklagte in Zukunft nicht unerlaubt
Betäubungsmittel anbaut, besitzt oder zu
sich nimmt."

6

Mit Bescheid vom 4. Februar 2002 widerrief die Beklagte gegenüber der E.
M. AG die "Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht
allgemein zugänglichen sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen" und
ordnete die sofortige Vollziehung der Widerrufsverfügung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4
VwGO an. Mit Bescheid vom gleichen Tag gab sie dem Kläger diesen Bescheid als
Drittbetroffenem zur Kenntnis. Zur Begründung erläuterte sie im Wesentlichen:
Aufgrund der Verurteilung wegen des Anbaus und Besitzes von Betäubungsmitteln in
nicht geringer Menge bestünden Zweifel an seiner, des Klägers, Zuverlässigkeit.
Aufgrund der noch bis 2004 laufenden Bewährungsfrist könne derzeit eine positive
Prognose der zukünftigen Straffreiheit nicht abgegeben werden. Eine Verstrickung in
die Drogenszene stelle einen erheblichen Unsicherheitsfaktor für den Luftverkehr
dar.

7

Der Kläger legte gegen diese Entscheidung Widerspruch ein, den die Beklagte
mit Widerspruchsbescheid vom 25. November 2002, zugestellt am 2. Dezember
2002, zurückwies. Zugleich beantragte der Kläger ohne Erfolg beim
Verwaltungsgericht Schleswig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
seines Widerspruchs (Beschlüsse des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts
vom 4. April 2002 - 3 B 23/02 - und des Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgerichts vom 14. Mai 2002 - 4 M 36/02 -).

8

Am 2. Januar 2003 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur
Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf sein bisheriges Vorbringen,
insbesondere auf den Zusammenhang zwischen seiner Erkrankung an Leukämie
sowie seinen Rückenschmerzen und seinem früheren Cannabiskonsum. Diesen
Zusammenhang habe auch das Strafgericht gewürdigt und anerkannt. Dieses habe
ihm darüber hinaus eine positive Prognose gestellt und sei dabei davon
ausgegangen, dass er zukünftig keine weiteren Straftaten mehr begehen werde.

9

Der Kläger hat beantragt,

10

den Widerrufsbescheid der Beklagten vom
4. Februar 2002 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 25. November
2002 aufzuheben und die Beklagte zu
verpflichten, ihm eine Zustimmung zur
Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den
nicht allgemein zugänglichen
sicherheitsempfindlichen Bereichen und
Anlagen gemäß § 19b Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
und § 20a Abs. 1 Nr. 2 LuftVG zu
erteilen.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf den Inhalt der ergangenen
Bescheide berufen und ergänzend ausgeführt, dass die verübte Straftat im Rahmen
der zu treffenden Gesamtwürdigung erhebliche Zweifel aufkommen ließe, ob der
Kläger in der Lage sei, das erforderliche hohe Maß an Verantwortung, welches im
sicherheitsrelevanten Bereich eines Flughafens erforderlich sei, aufzubringen.
Bereits geringe Zweifel an der persönlichen Zuverlässigkeit seien ausreichend, um
das Tätigwerden im sicherheitsrelevanten Arbeitsbereich auszuschließen.

14

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Ausgehend von der Rechtmäßigkeit des
§ 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV hat es zur Begründung u.a. ausgeführt: Besondere
Umstände, welche die durch die Bestrafung des Klägers begründeten Zweifeln an
seiner Zuverlässigkeit auszuräumen vermöchten, lägen nicht vor. Insbesondere ließe
sich der Cannabisanbau in der Halle im großen Stil und der weitere Drogenkonsum
des Klägers , insbesondere die Einnahme von Kokain, nicht vor dem Hintergrund
seiner besonderen persönlichen Situation rechtfertigen, die durch seine frühere
Erkrankung und weitere Schmerzen gekennzeichnet gewesen sei. Seine
beanstandungsfreie Arbeit seit 1990 könne nicht weiter berücksichtigt werden. Deren
Indizwirkung sei durch die strafrechtliche Auffälligkeit entwertet.

15

Die von dem Senat zugelassene Berufung gegen dieses Urteil begründet der
Kläger im Wesentlichen wie folgt: Das verwaltungsgerichtliche Urteil sei schon
deshalb aufzuheben, weil die M. U. AG als Arbeitgeberin hätte notwendig
beigeladen werden müssen. Im Übrigen sei das angegriffene Urteil unrichtig, weil die
angefochtene Verfügung rechtswidrig sei. Denn die Voraussetzungen für einen
Widerruf des ihm im Jahre 1990 erteilten Zustimmungsbescheides lägen nicht vor. Er
sei nicht unzuverlässig. Einer Verurteilung wegen Cannabisanbau zum Eigenbedarf
fehle bereits die erforderliche "Einschlägigkeit" für die in Rede stehende
Gefahrenlage der Sicherheit des Luftverkehrs vor Anschlägen. Hinzu komme, dass
er ausschließlich wegen seiner Leukämieerkrankung straffällig geworden sei.
Entsprechend dem therapeutischen Zweck habe er sich Cannabis stets nur zum
Eigenbedarf verschafft. Er habe begonnen, Cannabis "aktiv" selbst anzubauen,
gerade um den Kontakt zur Drogenszene abzubrechen. Dies gelte auch im
Zusammenhang mit dem Anbau in der Lagerhalle. Er habe sich aus dem
gemeinsamen Anbau zurückgezogen, nachdem er übersehen habe, dass die Menge
das geplante Maß überschreite. Von da an habe er nur noch freundschaftliche
Kontakte gehalten und das Tun seiner Freunde lediglich geduldet. Von einer
"Verstrickung in der Drogenszene" könne keine Rede sein. Schließlich habe er seit
Dezember 2000 den Cannabiskonsum endgültig aufgegeben und auf andere
therapeutische Möglichkeiten zurückgegriffen. Es stehe nicht zu befürchten, dass er
wieder zu illegalen Mitteln greife, sobald seine Schmerzen zunähmen. Denn es
bestünde mittlerweile eine Möglichkeit, sich Cannabis für Therapiezwecke auf
legalem Wege zu besorgen. Ihm könne kein grundsätzlich kriminelles Wesen
unterstellt werden. Dies widerspreche der Prognoseentscheidung des
Schöffengerichts. Dieses sei insbesondere davon ausgegangen, dass er sich die
Verhängung der Freiheitsstrafe zur Warnung dienen lasse und aufgrund dessen in
Zukunft ein straffreies Leben führen werde. Inzwischen sei auch die Bewährungszeit
abgelaufen. Die gegen ihn verhängte Freiheitsstrafe sei erlassen worden.

16

Der Kläger beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und
den Widerrufsbescheid der Beklagten vom
4. Februar 2002 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 25. November
2002 aufzuheben sowie die Beklagte zu
verpflichten, seine Zuverlässigkeit
i.S.d. § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG
festzustellen.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, bei dem
Verhalten des Klägers seit Mitte 1997 handele es sich um einen vorsätzlichen
Verstoß gegen die Rechtsordnung, der über einen längeren Zeitraum angedauert
habe. Die Dauer der strafrechtlichen Auffälligkeit weise deutlich auf den
Unrechtsgehalt der Tat hin. Der Kläger habe nicht die Selbstbeherrschung und das
Verantwortungsbewusstsein gezeigt, sich rechtstreu zu verhalten, wie es eine
Tätigkeit im sicherheitsrelevanten Flughafenbereich erfordere. Die Tätigkeit des
Klägers bei der E. M. umfasse u. a. die Reparatur von Flugzeugsitzen. Er
arbeite in einer Werkstatt im sicherheitsrelevanten Bereich des Verkehrsflughafens.
Wegen der hohen Bedeutung des Luftverkehrs sei ein geringer Grad an
Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt ausreichend. Zur Beurteilung müsse
die Luftfahrtbehörde die angenommene potentielle Gefahr von Sicherheitsinteressen
nicht detailliert und lückenlos darlegen, sondern sie dürfe in einer typisierenden
Betrachtung bei Vorliegen bestimmter Kriterien auf die Existenz einer potentiellen
Gefahr schließen. Hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Klägers müsse in diese
Abwägung auch einfließen, dass er in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht zugegeben habe, auch andere Drogen wie Kokain konsumiert zu
haben. Dieser Konsum stehe in keinem Zusammenhang mit seiner früheren
Leukämie-Erkrankung. Auch könne seinem Vorbringen, er habe den Kontakt zur
Drogenszene schon 1998 abgebrochen, nicht gefolgt werden. Allein die Tatsache,
dass er bereit gewesen sei, seinen Freunden bei der Ernte der Cannabispflanzen
behilflich zu sein, zeige, dass er diesen freundschaftlichen Dienst zumindest über die
Belange der Rechtsordnung gestellt habe. Denn er habe deren Verstöße gegen
strafrechtliche Bestimmungen nicht nur hingenommen, sondern mit seiner Handlung
auch aktiv unterstützt. Sein Verhalten zeige weiterhin, dass er zu keinem Zeitpunkt
die Initiative ergriffen habe, sich von seinen Freunden zu distanzieren. Wenn er in
der mündlichen Verhandlung angegeben habe, Kokain nur aufgrund der Situation
und des Drucks von Freunden konsumiert zu haben, beweise dies ebenfalls, dass er
leicht beeinflussbar und unter Druck nicht in der Lage sei, Recht und Unrecht zu
unterscheiden.

21

Der Kläger hat im Verlaufe des verwaltungs- und des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens negative Drogenscreenings vorgelegt, und zwar vom 14. August 2002,
11. Oktober 2002, 6. Dezember 2002, 24. Februar 2003, 27. Juni 2003,
2. September 2003, 30. April 2004, 15. Juli 2004, 5. November 2004 und vom 27.
April 2005. Erstinstanzlich hat er mit Schreiben vom 5. Mai 2003 des weiteren ein
Rechtsgutachten im Auftrag der Gewerkschaft ver.di zur Zuverlässigkeitsüberprüfung
nach der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 8.10.01 in der
Fassung vom 9.1.02 (LuftVZÜV) von Herrn K. L. vorgelegt.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Heft)
sowie auf die beigezogene Gerichtsakte des Schleswig-Holsteinischen
Verwaltungsgerichtsgerichts - 3 B 23/02 - (1 Heft) und die vorliegenden Straf- und
Vollstreckungsakten der Staatsanwaltschaft M1. (3 Hefte) Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe

24

Der Senat entscheidet ohne vorherige Beiladung der M. U. AG als
Arbeitgeberin des Klägers. Ein Fall notwendiger Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 2
VwGO ist nicht gegeben. Die Arbeitgeberin des Klägers wird durch ein Obsiegen
oder Unterliegen des Klägers im vorliegenden Verfahren nicht unmittelbar und
zwangsläufig in ihren Rechten betroffen. Sie kann ihre Rechte unabhängig vom
Kläger und vom Ausgang dieses Verfahrens wahrnehmen. Anlass, von der Befugnis
zur einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO Gebrauch zu machen, sieht der
Senat nicht.

25

Die zulässige, namentlich rechtzeitig und in einer den Anforderungen des § 124a
Abs. 6, Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprechenden Weise begründete Berufung hat keinen
Erfolg.

26

Die Klage ist insgesamt unbedenklich zulässig, jedoch unbegründet.

27

Der Widerrufsbescheid der Beklagten vom 4. Februar 2002 und der
Widerspruchsbescheid vom 25. November 2002 sind rechtmäßig und verletzen den
Kläger nicht in seinen Rechten. Ausgehend von der insoweit maßgeblichen Sach-
und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung hat die Beklagte
zu Recht zugrunde gelegt, dass die angeführte Verurteilung des Klägers zu einer
Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten durchgreifende Zweifel an seiner
Zuverlässigkeit begründet, und damit die Voraussetzungen für den Widerruf ihrer
Entscheidung über die Berechtigung des Klägers zum Zugang zu den nicht allgemein
zugänglichen Bereichen eines Flughafens, die sich nach § 49 Abs. 2 VwVfG
richteten, vorliegen.

28

Zugleich hat der Kläger keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte seine
luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit positiv feststellt, oder über eine solche
Feststellung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet.
Denn unbeschadet der Frage, ob nicht auch insoweit - jedenfalls was die
zugrundezulegende Sachlage angeht - auf den Zeitpunkt der letzten
Behördenentscheidung abzustellen wäre, wie es das BVerwG nahe legt,

29

vgl. Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C
33.03 -, DVBl. 2005, 115 = DöV 2005, 118 =
ZLW 2005, 132 = NVwZ 2005, 453,

30

lassen die von der Beklagten herangezogenen Gründe für den Ausschluss der
Zuverlässigkeit des Klägers die begehrte Feststellung trotz des inzwischen
eingetretenen Zeitablaufs und des von dem Kläger gezeigten (Wohl-)Verhaltens nicht
zu.

31

Die materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit ließen sich bis zum
Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes unmittelbar aus § 29d LuftVG a.F. ableiten
und ergeben sich nunmehr aus § 7 LuftSiG, ohne dass sich hier eine wesentliche
Änderung der bisherigen Rechtslage ergeben hat. Auch das Überprüfungsverfahren
durch das Luftsicherheitsgesetz selbst und die Regelungen zur
Zugangsberechtigungen haben keine - im vorliegenden Zusammenhang -
interessierenden Änderungen erfahren. Es findet weiterhin eine
Zuverlässigkeitsüberprüfung statt, die nach ausdrücklicher neuerer Regelung vom
Betroffenen selbst zu beantragen ist. Diese endet - wie bereits unter Geltung des
§ 29d LuftVG a.F. - mit einer Feststellung zur Zuverlässigkeit (§ 7 Abs. 6 LuftSiG) in
Form eines feststellenden Verwaltungsaktes. Weiterhin ist die Feststellung zum
Abschluss des Überprüfungsverfahrens notwendige Grundlage für die Entscheidung
der Luftsicherheitsbehörde, welchen Personen die Berechtigung für den Zugang zu
den nicht allgemein zugänglichen Bereichen erteilt werden darf oder bei Wegfall der
Voraussetzungen zu entziehen ist (§ 10 Satz 1 LuftSiG bzw. §§ 19b Abs. 1 Nr. 2, 20a
Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Die Zuverlässigkeitsüberprüfungen haben auch nach wie
vor jährlich stattzufinden. § 9 Abs. 3 LuftVZÜV, wonach die
Zuverlässigkeitsüberprüfung im Abstand von einem Jahr nach Bekanntgabe des
Ergebnisses der letzten Überprüfung neu zu beantragen ist, beansprucht weiterhin
Gültigkeit, auch wenn die einschlägige Ermächtigungsnorm des § 32 Abs. 1 LuftVG
a.F. mit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes weggefallen ist. Denn die das
Verfahren betreffenden Regelungen der Verordnung finden - vorbehaltlich einzelner
ausdrücklich anders geregelter Abläufe - nunmehr in § 17 Abs. 1 LuftSiG eine im
wesentlichen gleichlautende gesetzliche Ermächtigung.

32

Vgl. dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom
31. Januar 1997 - 1 C 20.95 -, NZA 1997,
482.

33

Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelungen über die
Zuverlässigkeitsüberprüfung, die der Kläger durch Vorlage des Gutachtens des Herrn
L. aufgeworfen hat, insbesondere die geäußerten Bedenken gegen die
unbedingte Pflicht zur Durchführung einer solchen Kontrolle für alle Personen, die
wie der Kläger zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich
Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens haben,
teilt der Senat nicht. Dem Gesetzgeber steht bei der Einschätzung von Gefahren, die
der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die ihrer
Verhütung und Bewältigung dienen sollen, ein weiter Einschätzungs- und
Prognosespielraum zu. Dessen Grenzen sind erst überschritten, wenn die
gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine
Grundlage für derartige Maßnahmen mehr sein können.

34

Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 -
1 BvR 1778/01 -, NVwZ 2004, 597.

35

Dafür, dass der Gesetzgeber mit der Einführung routinemäßig durchzuführender
Zuverlässigkeitsüberprüfungen diese Grenzen überschritten hätte, fehlt jeder
Anhaltspunkt. Mit Blick auf das Gefährdungspotential bei Angriffen auf die Sicherheit
des Luftverkehrs und die daraus gebotenen hohen Sicherheitsanforderungen führt
die zwingende Anordnung von (regelmäßigen) Zuverlässigkeitsüberprüfungen für
den zuletzt in § 29a Abs. 1 LuftVG und heute in § 7 Abs. 1 LuftSiG bestimmten
Personenkreis derjenigen, die - wie der Kläger - zur Ausübung einer beruflichen
Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen
eines Flughafens gewährt werden soll, auch zu keiner unverhältnismäßigen
Einschränkung des in Mitten stehenden Grundrechts aus Art. 12 GG.

36

Zur Bestimmung der materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit ist ein
Rückgriff auf § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV, wonach es in der Regel an der
erforderlichen Zuverlässigkeit fehlt, wenn der Betroffene innerhalb der letzten zehn
Jahre vor der Überprüfung wegen versuchter oder vollendeter Straftaten rechtskräftig
verurteilt wurde, verwehrt. Den Regelungen der LuftVZÜV, die sich - wie die
Regelvermutung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV - zu den materiellen Anforderungen
an die Zuverlässigkeit verhalten, fehlt die erforderliche gesetzliche Grundlage. § 32
Abs. 1 LuftVG ermächtigte den Verordnungsgeber ebenso wenig wie heute die im
wesentlichen gleichlautende Vorschrift des § 17 LuftSiG dazu, die materiellen
Anforderungen an die Feststellung der Zuverlässigkeit im Sinne des Gesetzes zu
konkretisieren.

37

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004
- 3 C 33.03 -, a.a.O., und vom 11.
November 2004 - 3 C 8.04 -, NVwZ 2005,
450.

38

Zuverlässig im Sinne des § 29d LuftVG und § 7 LuftSiG ist nur derjenige, der die
Gewähr bietet, jederzeit das ihm Mögliche zum Schutze der Sicherheit des
Luftverkehrs zu tun. Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit
das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung
aufbringen, um selbst bei dem In-Aussicht-Stellen von Vorteilen oder der Androhung
von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren und die ihm
obliegenden Pflichten zum Schutze vor Angriffen, insbesondere vor
Flugzeugentführungen und Sabotageakten jederzeit im vollen Umfang zu erfüllen.
Dabei ist mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ein strenger Maßstab
anzulegen und die Zuverlässigkeit schon bei geringen Zweifeln zu verneinen, ohne
dass sich hieraus im Hinblick auf das Recht der Betroffenen aus Art. 12 GG
Bedenken ergeben würden.

39

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004
- 3 C 33.03 -, a.a.O. und vom 11. November
2004 - 3 C 8.04 -, a.a.O.

40

Das zugrundegelegt begründete die Verurteilung des Klägers zu einer
Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten wegen strafrechtlicher
Auffälligkeiten im Bereich der Betäubungsmittelkriminalität über einen Zeitraum von
1997 bis 2000 durchgreifende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit, die zum Zeitpunkt
des Erlasses des Widerspruchsbescheids (November 2002) fortbestanden und auch
im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens nicht entfallen sind.

41

Eine strafgerichtliche Verurteilung bietet in jedem Fall Anlass, die
luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Verurteilten in Frage zu stellen. Denn
Straftatbestände kennzeichnen Kernanforderungen der Rechtsordnung an die
öffentliche Sicherheit und im Rahmen des § 7 Abs. 1 LuftSiG geht es um das
Vertrauen der Rechtsordnung, dass sich die Personen, die unbegleiteten Zugang zu
den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens erhalten, sich im
Besonderen selbstbeherrscht und verantwortlich zeigen, die Belange der
Luftsicherheit zu wahren. Eine Verurteilung gebietet deshalb grundsätzlich eine
weitere Gesamtwürdigung des Einzelfalls dahin, ob sich aus den festgestellten
Vorgängen Bedenken ergeben, der Betreffende könne aus eigenem Antrieb oder
aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen. Dies
gilt im Grundsatz für jede Art von Straffälligkeit. Für die - erste - Begründung von
Zweifeln an der Zuverlässigkeit ist ein unmittelbarer Bezug der strafrechtlichen
Verfehlung zu luftsicherheitsrelevanten Vorgaben und zur Berufsausübung des
Betroffenen nicht zwingend. Denn für die maßgebliche Gefahrenlage ist nicht von
Bedeutung, ob der Angriff auf die Sicherheit des Luftverkehrs unmittelbar von dem zu
Überprüfenden selbst ausgeht. Eine Gefährdung kann ebenso dadurch eintreten,
dass eine Person, die Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen oder
sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Flughafens hat oder die aufgrund ihrer
Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat, ihre Kenntnisse von
Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen an außenstehende Dritte weitergibt
oder diesen den Zutritt zum Flughafen ermöglicht, und sei es mit, sei es ohne
Kenntnis der wahren Motive der Dritten. Darüber, ob der Betreffende bezogen auf
diese Gefahrenlage die hinreichende charakterliche Stärke besitzt, können auch
Verfehlungen, die selbst keinen unmittelbaren Bezug zu den Sicherheitsvorgaben
des Luftverkehrs und der konkreten Berufstätigkeit des Betreffenden haben, wie hier
der außerdienstliche bandenmäßige Anbau und Besitz von Betäubungsmitteln
Aufschluss geben. Allerdings bedarf es bei Fehlen eines unmittelbaren Bezugs der
Tat zur Luftsicherheit und sonst zur Berufsausübung des Verurteilten im Rahmen des
§ 7 Abs. 1 LuftSiG, wie bereits schon im Rahmen des § 29d LuftVG a.F., regelmäßig
näherer Anhaltspunkte, dass und warum die abgeurteilte strafrechtliche Auffälligkeit
im Einzelnen auf ein die oben genannten - zumindest geringen - Zweifel
begründendes Gefährdungspotential schließen lässt. Dabei sind insbesondere das
Gewicht der abgeurteilten Verfehlung und ihre indizielle Aussagekraft für das in Rede
stehende besondere Gefährdungspotential in den Blick zu nehmen.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3
C 8.94 -, a.a.O.

43

Das Gewicht einer strafrechtlichen Verfehlung kommt regelmäßig in der Höhe
des Strafmaßes zum Ausdruck. Der indizielle Aussagewert der Verurteilung
wiederum ist regelmäßig anhand der Gesamtumstände der Tat zu beurteilen, wie sie
sich aus den Feststellungen des Strafurteils ergeben. Dabei können im Einzelfall
schon die Schwere der strafrechtlichen Verfehlung und die dabei aufgewendete
kriminelle Energie für sich auf das Bestehen eines charakterlichen Mangels
hindeuten, der Zweifel daran zu begründen vermag, ob der Betreffende unbedingt
fähig und bereit ist, sich in anderen als den abgeurteilten Lebensbereichen - hier im
Bereich der Luftsicherheit - so zu verhalten, wie es die Sicherheitsanforderungen
gebieten.

44

Vgl. hierzu aus dem Bereich der
luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit eines
Berufsluftfahrzeugführers: BVerwG, Urteil vom 14.
Dezember 1990 - 7 C 20.90 -, GewArch 1991, 195.

45

Eine solche Indizwirkung ist regelmäßig jedenfalls dann anzunehmen, wenn eine
erhebliche Freiheitsstrafe verhängt wird, deren Vollstreckung nicht zur Bewährung
ausgesetzt ist.

46

Neben dem Gewicht der Straftat und ihrer indiziellen Aussagekraft sind in die
erforderliche Gesamtwürdigung auch alle sonst den Betreffenden entlastenden
Vorgänge und Umstände einzustellen, wie etwa eine günstige Sozialprognose des
Strafgerichts im Falle der Strafaussetzung einer Freiheitsstrafe zur Bewährung, ohne
dass diese allerdings für sich schon die Annahme der Zuverlässigkeit des
Betreffenden rechtfertigt. Denn für die Entscheidung des Strafgerichts, die
Vollstreckung einer Freiheitsstrafe zur Bewährung auszusetzen ist regelmäßig die
Erwartung maßgebend und ausreichend, dass der Verurteilte unter dem Eindruck der
Verurteilung künftig keine Straftaten mehr begehen wird. Demgegenüber richtet sich
die Entscheidung über die Zuverlässigkeit einer Person i.S.d. § 7 Abs. 1 LuftSiG
nach ordnungsrechtlichen Maßstäben. Mit Blick auf das besondere Gewicht der zu
schützenden Rechtsgüter sind strenge Anforderungen zu stellen. Die Sicherheit des
Luftverkehrs ist ein zu hohes Gut, als dass Zweifel an der erforderlichen
charakterlichen Eignung, die sich in Würdigung eines gezeigten strafrechtlichen
Verhaltens ergeben, bereits durch die bloße strafrichterliche Erwartung, dass es zu
keinen weiteren Straftaten kommen wird, ausgeräumt werden könnten.

47

Vgl. zur strafgerichtlichen Sozialprognose in
Bezug auf einen Berufsluftfahrzeugführer: BVerwG,
Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 20.90 -, a.a.O..

48

Hierzu bedarf es vielmehr eines höheren Grades an Gewissheit, dass die
Eignungsmängel, auf welche die strafrechtliche Auffälligkeit deuten trotz des
aufgezeigten Verhaltens nicht vorliegen bzw. sich im Bereich der Luftsicherheit nicht
auswirken werden.

49

Dies zugrunde gelegt führt die strafrechtliche Verurteilung des Klägers auf
erhebliche Zweifel an seiner luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit, die bis heute
fortbestehen.

50

Mit der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten
liegt nach ihrem Maß eine erhebliche Freiheitsstrafe vor, die für sich auf eine
entsprechende Schwere der abgeurteilten Straftaten deutet und im Besonderen
Zweifel nährt, ob der Kläger noch die Gewähr bietet, sich in anderen als den
abgeurteilten Lebenszusammenhängen - wie etwa den hier in Rede stehenden
beruflichen Zusammenhängen - verantwortungsbewusst und rechtstreu zu verhalten.
Art und Umstände der abgeurteilten Taten und deren weitere Hintergründe, wie sie
sich aus dem Strafurteil und den Einlassungen des Klägers ergeben, verstärken die
einschlägige Befürchtung. Insbesondere sein langjähriger Drogenkonsum und seine
Bezüge zum Drogenmilieu offenbaren ein besonderes Gefährdungspotential, das
sogar nicht nur geringe, sondern schon bis heute nachwirkende beträchtliche Zweifel
an seiner Zuverlässigkeit begründet. Der Kläger hat seit Mitte der 80iger Jahren
Cannabis konsumiert. Dabei hat er die Betäubungsmittel - auch ausgehend von
seinen eigenen Angaben - auf dem illegalen Markt bezogen. Danach ist er erst im
Sommer 1997 dazu übergegangen, Cannabis selbst anzubauen. Zusätzlich hat der
Kläger mindestens in der Zeit von 1998 bis Dezember 2000 Kokain konsumiert. Des
weiteren ist ihm der bandenmäßige Anbau von Betäubungsmitteln nachgewiesen
worden. Bei solcherart Kontakten zu Drogen und zum Drogenmilieu über einen solch
langen Zeitraum, die über das weit hinausgehen, was durch die Erkrankung des
Klägers in milderem Licht erscheinen könnte, steht nicht nur die Gefahr in Rede,
dass der Kläger durch den Drogenkonsum in seiner Steuerungsfähigkeit
beeinträchtigt wird. Vielmehr stellt sich im Besonderen auch die Frage nach einer
Erpressbarkeit und einer Verführbarkeit, also etwa der Gefahr, bei In-Aussicht-Stellen
entsprechender Vorteile daran mitzuwirken, unter Missachtung der
Sicherheitsbelange, Nichtberechtigten Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen
Bereichen zu eröffnen oder diesbezüglich Informationen zukommen zu lassen.

51

Umstände, welche demgegenüber durchgreifend die Annahme rechtfertigen
würden, dass der Kläger gleichwohl ohne jeden auch nur geringen Zweifel weiterhin
die Gewähr bot und bietet, die Belange der Luftsicherheit zu wahren, fehlen. Es ist
auch nichts dafür ersichtlich, dass die durch seine Verurteilung aufgekommenen
Zweifel an seiner Zuverlässigkeit inzwischen ausgeräumt wären.

52

Die Strafaussetzung zur Bewährung bietet hierfür keine hinreichende
Anknüpfung. Denn die Gründe, aus denen das Strafgericht eine günstige
Sozialprognose für den Kläger abgeleitet hat, vermögen für sich nicht den
erforderlichen Grad an Gewissheit zu begründen, dass das Gefährdungspotential,
das sich im Zusammenhang mit der abgeurteilten Straftat offenbart hat, nicht (mehr)
fortbesteht oder sich auf die Sicherheit des Luftverkehrs nicht (mehr) auswirken wird.
Hierzu reicht - wie bereits dargelegt - die bloße Erwartung, dass der Kläger in Zukunft
drogenfrei leben wird, wie sie der günstigen Sozialprognose des Strafgerichts
maßgeblich zugrunde lag, nicht aus.

53

Soweit der Kläger hervorhebt, dass er sich aus dem Projekt des bandenmäßigen
Anbaus von Betäubungsmitteln sofort zurückgezogen habe, als es darum gegangen
sei, einen Teil der Ernte an Dritte zu verkaufen, mag ihm zugute gehalten werden,
dass er nicht noch weiter ins Drogenmilieu gelangen und in weit schwerere kriminelle
Vorgänge verstrickt werden wollte. Damit hat er eine gewisse charakterliche Stärke
bewiesen. Sein diesbezügliches Bemühen änderte indes nichts nachhaltig an seinen
bis dahin bestehenden und jedenfalls noch bis Ende 2000 nachweisbaren Kontakten
zum Drogenmilieu und auch nichts an seinem weiteren Drogenkonsum. So hatte der
Kläger unverändert Kontakt zu seinen Freunden gehalten. Dabei hat er ausweislich
der Strafakten nicht nur deren kriminellen Handel mit Cannabis geduldet, sondern
den Freunden auch bei der Aufzucht der Pflanzen geholfen. Er ist im Dezember 2000
unstreitig in der Aufzuchthalle aufgegriffen worden, wo er - wie er selbst eingeräumt
hat - den Freunden bei der Pflege der Pflanzen zur Hand gegangen war. Zudem hat
er mit seinen Freunden jedenfalls bis Ende 2000 weiterhin neben Cannabis Kokain
konsumiert, wobei die Beschaffungswege unklar geblieben sind.

54

Der Umstand, dass der Kläger seit seiner Verhaftung im Jahre 2000 - ausweislich
des eingeholten Bundeszentralregisterauszuges - nicht erneut strafgerichtlich
verurteilt worden ist und er zudem den Konsum von Cannabis und Kokain eingestellt
und die Kontakte zu seinen Freunden abgebrochen haben will, räumt ebenfalls die
Zweifel noch nicht ganz aus. Dabei sind - die Richtigkeit der diesbezüglichen
Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung unterstellt - das Bemühen des
Klägers, drogenfrei zu leben, ebenso wie die Energie, mit der er sich nach dem Ende
des Beschäftigungsverhältnisses zur E. M. AG in ein neues berufliches
Umfeld eingefunden hat, zwar durchaus hoch anzuerkennen. Allerdings liegen die
Rechtskraft der strafgerichtlichen Verurteilung erst etwa 3 ½ Jahre und der letzte
Drogenkonsum und letzte Kontakt zur Drogenszene noch keine 4 ½ Jahre zurück.
Diese Zeiträume sind zu kurz, als dass der Kläger schon wieder als zuverlässig
gelten könnte. Denn es verbleiben nach wie vor jedenfalls geringe, zu einem
negativen Schluss führende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit. Das Vertrauen der
Rechtsordnung darin, dass er das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein
und Selbstbeherrschung (wieder) besitzt, die Belange der Sicherheit des
Luftverkehrs unbedingt zu wahren, welches durch seine strafrechtliche Auffälligkeit
und deren Hintergründe nachhaltig erschüttert worden war, ist bisher (noch) nicht
wieder hergestellt. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Rechtsordnung in
anderen Bereichen dem Verurteilten eine strafrechtliche Verurteilung, welche seine in
jenem Bereich geforderte Zuverlässigkeit durchgreifend in Frage stellt, durchaus über
einen wesentlich längeren Zeitraum entgegenhält. Im Waffenrecht etwa gilt für eine
Verurteilung wegen eines Verbrechens ebenso wie für eine Verurteilung zu einer
Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr eine Frist von zehn Jahren nach Eintritt
der Rechtskraft der letzten Verurteilung (§ 5 Abs. 1 WaffG). Früher war für
einschlägige, eine Regelvermutung auslösende Bestrafungen im Waffenrecht ein
Zeitraum von immerhin fünf Jahren vorgegeben (§ 5 Abs. 2 WaffG a.F.). Im
Gewerberecht ist bei einschlägigen, regelmäßig die Zuverlässigkeit ausschließenden
Verurteilungen z.T. ebenfalls eine Frist von fünf Jahren vorgegeben (§ 34 c Abs. 2
Nr. 1 GewO). Im Bereich des Beamtenrechts sieht die Rechtsordnung bei der
Verhängung einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr, wenn sie - wie im Falle
des Klägers - durch ein Urteil eines deutschen Gerichtes erfolgt, sogar das Vertrauen
in die erforderliche berufliche Eignung des Verurteilten unwiederbringlich als zerstört
an. Eine solche Verurteilung führt dauerhaft und endgültig zum Verlust des
Beamtenstatus (§ 48 Abs. 1 Nr. 1 BBG, § 51 Abs. 1 Nr. 1 LBG). Die zeitliche Grenze
eines Verwertungsverbots (§ 46 BZRG) ist bei dem Strafmaß des Urteils ohnehin
nicht annähernd erreicht.

55

Schließlich bleibt zu erwähnen, dass der Widerrufsbescheid auch den weiteren
gesetzlichen Anforderungen genügt. Insbesondere ergeben sich keine Bedenken im
Hinblick auf die Einhaltung der Jahresfrist (§ 49 Abs. 3 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG).
Die Beklagte hat erstmals aufgrund der entsprechenden Mitteilung des Arbeitgebers
des Klägers vom 16. Februar 2001 von dem gegen diesen eingeleiteten
Strafverfahren erfahren, daraufhin eine Sicherheitsüberprüfung des Klägers
vorgenommen und mit Bescheid vom 4. Februar 2002, zugestellt am 7. Februar 2002
den Widerruf der für den Kläger erteilten Zustimmung zur Erteilung der
Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens
verfügt.

56

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

57

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.