Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-10-12, Aktenzeichen 3 K 1198/09

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 25.06.2009 rechtswidrig war.

Der Beklagte und der Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Mit Beschluss vom 06.11.2008 - 1 IN 76/07 (1 IN 30/8; 1 IN 109/08) - eröffnete das Amtsgericht ... - Insolvenzgericht - das Insolvenzverfahren über das Vermögen des Beigeladenen (eines Landwirts mit Milchproduktion) und ernannte den Kläger zum Insolvenzverwalter.

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Die Gläubigerversammlung beschloss am 15.04.2009 die Einstellung des Geschäftsbetriebs des Beigeladenen, woraufhin der Insolvenzverwalter in der Folgezeit die Insolvenzmasse verwertete.

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Am 26.05.2009 bestätigte das Landratsamt ... - Amt für Landwirtschaft -, dass der Beigeladene über eine zur Abgabe vorgesehene Milchanlieferungsquote - Milchquote - von 149.857 kg bei einem Referenzfettgehalt von 3,91 % verfügt.

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Mit Schreiben vom 27.05.2009 bot der Kläger daraufhin der Service- und Marketinggesellschaft Landesbauernverband BWmbH die vorgenannte Milchquote zum Übertragungsstellentermin am 01.07.2009 an, was diese auch mit Schreiben vom 08.06.2009 bestätigte (146.485 kg Milch, umgerechnet auf den Standardfettgehalt von 4 %).

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Mit Bescheid vom 25.06.2009 wies das Regierungspräsidium ... - Übertragungsstelle für Milchquoten Baden-Württemberg - das Milchquotengebot gem. § 14 Abs. 3 Milchquotenverordnung zurück, soweit es 90.000 kg Milch übersteigt. Zur Begründung heißt es, die Milchquote sei eine öffentlich-rechtliche Abgabenvergünstigung, die das Recht zur abgabenfreien Milchanlieferung in bestimmter Menge beinhalte. Ihre rechtliche Behandlung in Zwangsvollstreckung und Insolvenz sei umstritten. Gemäß § 8 Abs. 1 Milchquotenverordnung dürfe die Übertragung ausschließlich nach den Bestimmungen der Milchquotenverordnung erfolgen. § 26 Milchquotenverordnung bestimme u.a., dass der Insolvenzverwalter die Quote übertragen könne soweit ihr Inhaber - der Beigeladene - entweder über keinen Milcherzeugungsbetrieb verfüge oder sein Milcherzeugungsbetrieb im Rahmen des Insolvenzverfahrens aufgelöst worden sei. An dieser letztgenannten, hier allein relevanten Voraussetzung fehle es vorliegend trotz des Beschlusses der Gläubigerversammlung vom 15.04.2009. Denn unter „sein Milcherzeugungsbetrieb“ i.S. des § 26 Milchquotenverordnung sei nicht ein bestimmtes Unternehmen zu verstehen, sondern die Tätigkeit der Milcherzeugung generell, was sich aus der Bindung der Milchquote an den Milcherzeuger ergebe. Der Beigeladene setze aber die Milcherzeugung mit den bisherigen Betriebsmitteln am gleichen Ort fort. Die sicherungsübereigneten Milchkühe seien ihm (nach Freigabe aus der grundpfandrechtlichen Haftung) von der ... ... ... als Sicherungsnehmer wieder überlassen worden. Trotz der Kündigung der Pachtverträge und der anstehenden Verwertung der mit Grundpfandrechten belasteten Eigentumsflächen setze der Beigeladene dort seine landwirtschaftliche Tätigkeit fort. Teilweise habe er auch neue Pachtverträge abgeschlossen. Da der Beigeladene aber lediglich den 90.000 kg übersteigenden Teil der Milchquote für seine Milchproduktion benötige, sei das Angebot auch nur insoweit zurückzuweisen gewesen.

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Am 27.07.2009, einem Montag, hat der Kläger verwaltungsgerichtliche Klage erhoben. Zu deren Begründung macht er geltend, die Voraussetzungen aus § 26 Milchquotenverordnung für eine Veräußerung durch den Insolvenzverwalter seien gegeben, denn der Milcherzeugungsbetrieb des Beigeladenen sei entsprechend dem Beschluss der Gläubigerversammlung vom 15.04.2009 im Rahmen des Insolvenzverfahrens aufgelöst worden. Mangels gegenteiliger Regelung in der Milchquotenverordnung sei dies auch im Rahmen dieser Norm zu beachten. Aufgrund dieses Beschlusses seien sämtliche veräußerbaren Vermögensgegenstände verwertet worden. Insolvenzrechtlich sei nicht zu erkennen, warum jetzt die grundsätzlich übertragbare Milchquote nicht sollte verwertet werden dürfen. Dass dem Beigeladenen die Milchkühe von der ... ... ... wieder überlassen worden seien und der Kläger die selbständige Tätigkeit am 07.05.2009 gem. § 35 Abs. 2 InsO aus der Insolvenzmasse freigegeben habe, rechtfertige keine andere Beurteilung. Die Freigabe sei mit dem ausdrücklichen Hinweis erfolgt, dass die Milchquote davon nicht umfasst sei. Der Beigeladene betreibe im Übrigen nunmehr (zusammen mit seinem Bruder) einen neuen Milcherzeugungsbetrieb mit neuer Betriebsnummer, für den er eine neue Milchquote erwerben müsse. Das Ziel der EG-Milchquotenregelung, dass jegliche Milcherzeugung durch eine entsprechende Quote abgedeckt sein müsse, um eine Überproduktion zu vermeiden, werde durch die Zulassung der Veräußerung der Milchquote durch den Insolvenzverwalter also gerade nicht beeinträchtigt. Das Argument des Beklagten, ein Milcherzeugungsbetrieb im Sinne der EG-Milchquotenregelung sei die Gesamtheit der von einem Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich auf dem Gebiet desselben Mitgliedstaates befänden, verkenne, dass die bisherige unternehmerische Tätigkeit des Beigeladenen vom Kläger als Insolvenzverwalter vollständig abzuwickeln sei, auch wenn der Beigeladene als natürliche Person anders als eine juristische Person selbstverständlich weiterlebe. Die maßgebliche Zäsur sei in beiden Fällen die Veräußerung der Massegegenstände. Ungeachtet dessen habe sich im Jahre 2010 herausgestellt, dass die Tierhaltung des Beigeladenen derart schlecht sei, dass mit der zwangsweisen Wegnahme der Kühe und der Einstellung der Milchproduktion insgesamt zu rechnen sei. - Folgte man der Argumentation des Beklagten, so führte die Freigabe der selbständigen Tätigkeit des Beigeladenen aus der Insolvenzmasse dazu, dass seine Vermögenswerte nicht vollständig verwertet werden könnten und er Restschuldbefreiung erlange, obwohl er als Selbständiger gem. §§ 35 Abs. 2 Satz 2, 295 InsO nicht besser als ein abhängig Tätiger gestellt werden dürfe. Ohne die Freigabe wäre der Beigeladene nicht berechtigt, außerhalb der Insolvenzmasse eine neue Milcherzeugung zu betreiben. Der Beigeladene als Insolvenzschuldner würde durch die nach Art. 12 GG gebotene Freigabe gegenüber anderen Milcherzeugern unberechtigt bevorzugt. Während diese die Milchquote käuflich erwerben müssten, würde sie dem Beigeladenen aus der Insolvenzmasse schenkungsweise überlassen. - Mit dem Verstreichen des Verkaufsstellentermins am 01.07.2009 habe sich der streitige Bescheid erledigt. Es bestehe jedoch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung seiner Rechtswidrigkeit, denn es sei konkret damit zu rechnen, dass der Beklagte auch ein Gebot bezüglich der noch ausstehenden Milchquote zu einem zukünftigen Veräußerungstermin zurückweisen werde und gerichtlicher Rechtsschutz dann wieder nicht rechtzeitig zu erlangen sei. Da die an der Milchbörse erzielten Gleichgewichtspreise ständig geringer würden, stünden auch Amtshaftungsansprüche im Raum.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 rechtswidrig war.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht geltend, das zuständige Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz gehe in Übereinstimmung mit dem Beklagten generell von der Un-pfändbarkeit der Milchquote aus. Diese sei als öffentlich-rechtliche Befugnis, abgabenfrei Milch zu liefern, an die Milcherzeugereigenschaft gebunden, denn die Milchquote solle zur Erzeugung und Vermarktung von Milch dienen und nicht dazu, unter Ausnutzung ihres Marktwertes lediglich finanzielle Vorteile daraus zu ziehen. Der Bundesgerichtshof gehe in seiner Rechtsprechung allerdings von der Pfändbarkeit der Milchquote aus. Lediglich die Überweisung zur Einziehung an den Gläubiger sei nicht möglich. Sie solle durch eine Anordnung des Vollstreckungsgerichts gem. § 857 Abs. 5 ZPO ersetzt werden, die Milchquote an einer zuständigen Übertragungsstelle gem. §§ 11 ff. Milchquotenverordnung zu veräußern. Der Bundesgerichtshof verkenne aber, dass der Antrag auf Übertragung an einer Übertragungsstelle (Milchquotenbörse) überhaupt nur von einem aktiven Milcherzeuger gestellt werden könne. In Reaktion auf diese Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sei in § 8 Abs. 1 Satz 1 Milchquotenverordnung klargestellt worden, dass die Milchquote „nur im Rahmen und nach Maßgabe der in dieser Verordnung vorgesehenen Möglichkeiten übertragen werden“ könne. Ausweislich der Begründung (BR-Drucksache 935/06 v. 28.12.2006, S. 48) habe mit dieser Vorschrift klargestellt werden sollen, dass die Übertragung von Milchquoten im Rahmen der Zwangsvollstreckung nicht möglich sei. Der Bundesfinanzhof gehe dementsprechend in seiner Rechtsprechung davon aus, dass auch eine dem Insolvenzbeschlag unterliegende Milchquote eingezogen werden könne. Denn darin sei die Ausübung einer öffentlich-rechtlichen Befugnis und keine während des Insolvenzverfahrens unzulässige Maßnahme der Einzelzwangsvollstreckung zu sehen. Vor diesem Hintergrund regele § 26 Milchquotenverordnung, unter welchen Voraussetzungen die Verwertung der Milchquote im Rahmen eines Insolvenzverfahrens möglich sei. In der Begründung dazu (BR-Drucksache 935/06 v. 28.12.2006, S. 56) heiße es, soweit der Referenzmengeninhaber noch über einen Milcherzeugungsbetrieb verfüge, solle es nicht möglich sein, im Rahmen des Insolvenzverfahrens die Referenzmenge (jetzt: Milchquote) von dem Betrieb zu trennen. Die Voraussetzungen dieser Norm lägen mithin nicht vor. Der Beigeladene als Inhaber der Milchquote verfüge weiterhin über einen Milcherzeugungsbetrieb. Dafür genüge nach der Definition des Milcherzeugers in Art. 65c Verordnung (EG) 1234/2007, dass eine Person eigenverantwortlich Milch erzeuge. Genau dies habe der Kläger dem Beigeladenen mit Schreiben vom 07.05.2009 aber gestattet. Ohnehin sei nach Art. 67 Abs. 1 Verordnung (EG) 1234/2007 die Milchquote einer Person und nicht einem Betrieb zugeordnet, wie aus der Formulierung „die einzelbetrieblichen Quoten der Erzeuger“ zu ersehen sei. - Schlussendlich sei der Milcherzeugungsbetrieb des Beigeladenen auch nicht im Sinne des § 26 Milchquotenverordnung im Rahmen des Insolvenzverfahrens aufgelöst worden. Aus dem Sinn und Zweck dieser Bestimmung folge, dass die Milchquote dem Milcherzeuger solange persönlich verbleiben solle, wie er Milcherzeugung betreibe, denn jegliche Milcherzeugung solle zur Begrenzung der Überproduktion durch eine Milchquote abgedeckt sein. Nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaft sei ein (Milcherzeugungs-) Betrieb die Gesamtheit der von einem Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich auf dem Gebiet desselben Mitgliedstaates befinden (Art. 65d Verordnung (EG) 1234/2007, Art. 2b Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 bzw. seit 01.01.2009 Art. 2b Verordnung (EG) 73/2009). Nach Art. 2a Verordnung (EG) Nr. 73/2009 sei Betriebsinhaber eine „natürliche oder juristische Person“, deren Betrieb sich im Gebiet der EG befinde und die eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübe. Daraus ergebe sich, dass eine Person nach dem Agrarmarktrecht solange Inhaber eines Milcherzeugungsbetriebs sei, wie sie eine landwirtschaftliche Produktionseinheit zur Milcherzeugung eigenverantwortlich betreibe. Auf das Verhältnis der Betriebsinhaber zu den Produktionseinheiten (Eigentum bzw. Pacht) komme es dabei ebenso wenig an wie auf die Inhaberschaft an einem bestimmten Betrieb. § 26 Milchquotenverordnung stelle mithin nicht auf einen konkreten Betrieb ab, sondern verlange als Voraussetzung für die Veräußerung der Milchquote durch den Insolvenzverwalter, dass der Beigeladene als Insolvenzschuldner überhaupt keine Milcherzeugung mehr betreibe. Der Betriebsbegriff sei hier rein funktional im Hinblick auf die tatsächliche Ausübung der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu betrachten.

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Der Beigeladene beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht geltend, mit seiner Betriebseinstellung sei auch weiterhin nicht zu rechnen. Zwar sei tatsächlich einmal der Zellgehalt in der Milch zu hoch gewesen, das liege jedoch daran, dass der Kläger über keinerlei landwirtschaftliche Kenntnisse verfüge und deshalb die Betriebsführung sehr erschwert gewesen sei. Von einer Betriebsaufgabe könne keine Rede sein, denn die Milcherzeugung werde auf dem gleichen Grundstück, in den gleichen Gebäuden, mit den gleichen Maschinen, denselben Tieren und derselben Futterfläche fortgeführt.

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Dem Gericht liegt die Akte des Regierungspräsidiums ... (ein Band) vor. Darauf sowie auf die Gerichtsakte wird ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Der Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 ist ein Verwaltungsakt, der sich mit Durchführung des Übertragungsstellenverfahrens am 01.07.2009 in sonstiger Weise erledigt hat. Der Eintritt der Erledigung vor Klageerhebung steht der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entgegen, denn § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist in diesen Fällen entsprechend anwendbar. Der Kläger hat unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des streitigen Bescheids.

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Im Einzelnen:

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Die Zurückweisung eines Milchquotenverkaufsangebots erfolgt durch Verwaltungsakt. Die Milchanlieferungsquote des Beigeladenen von 149.857 kg bei einem Referenzfettgehalt von 3,91 % ist eine öffentlich-rechtliche Abgabenvergünstigung. Hält der Beigeladene - wie auch ein sonstiger Inhaber einer Milchanlieferungsquote - diese ein, kann er auch im Falle einer Überlieferung der deutschen einzelstaatlichen Milchquote nicht zu der EG-rechtlich für diesen Fall vorgesehenen Überschussabgabe herangezogen werden - vgl. dazu die Art. 65, 66 Abs. 1 u. 2, 67, 78 Abs. 1, 79, 80 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates v. 22.10.2007 - ABl. L 299 v. 10.11.2007 -, die gemäß Art. 204 Abs. 2g der genannten Verordnung ab 01.04.2008 anwendbar sind, bzw. die nationale Durchführungsbestimmung in § 7 Nr. 1 Milchquotenverordnung v. 04.03.2008 (BGBl. I, S. 359), die ebenfalls am 01.04.2008 in Kraft getreten ist (vgl. § 58 Milchquotenverordnung). Nach § 8 Abs. 1 Milchquotenverordnung können die Milchquoten nur im Rahmen und nach Maßgabe der in der Milchquotenverordnung vorgesehenen Möglichkeiten übertragen werden, und zwar - von in der Milchquotenverordnung im Einzelnen geregelten Ausnahmen abgesehen - nur flächen- und betriebsungebunden, dauerhaft und schriftlich. Grundsätzlich sind die Milchanlieferungsquoten im so genannten Übertragungsstellenverfahren gem. §§ 11 ff. Milchquotenverordnung zu übertragen. Die Übertragung erfolgt danach - in einem dem Verfahren an der Börse vergleichbaren Prozedere -, soweit die Angebote (§ 12 Milchquotenverordnung) und die Nachfragenangebote (§ 13 Milchquotenverordnung) sich decken (bezüglich der hier nicht relevanten komplizierten Einzelheiten vgl. die §§ 11 ff. Milchquotenverordnung). Das Übertragungsstellenverfahren wird im Übertragungsbereich West - den so genannten alten Ländern - durch Übertragungsstellen der Länder (vorliegend das Regierungspräsidium ...) durchgeführt (§ 16 Abs. 3 Milchquotenverordnung), die die abgegebenen Gebote auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen haben und unzulässige Gebote durch
Bescheid
zurückweisen (§ 14 Abs. 3 Satz 2 Milchquotenverordnung). Bereits diese Wortwahl verdeutlicht, dass die Entscheidung über die Zurückweisung ein Verwaltungsakt ist. Ungeachtet dessen folgt dieses Ergebnis auch aus dem öffentlich-rechtlichen Regelungszusammenhang des Übertragungsstellenverfahrens, wonach über die Zulassung jedes einzelnen Gebotes eine Behörde (§ 35 Abs. 1 VwVfG) zu entscheiden hat (vgl. zum Charakter der Zurückweisungsentscheidung auch bereits VG Sigmaringen, Beschl. v. 26.03.2003 - 4 K 438/03 -, zitiert nach Busse, Zur Frage der Pfändbarkeit von Milchquoten und der Rechtsnatur der Milchquotenübertragung, Agrar- und Umweltrecht, 2006, S. 153 ff., Fußnote 47).

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Die Zurückweisung des Gebots des Klägers im Schreiben vom 27.05.2009 durch den streitigen Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 hat sich mit Durchführung des Übertragungsstellentermins zum 01.07.2009 durch Zeitablauf erledigt (vgl. zu den Übertragungsstellenterminen § 11 Abs. 1 Milchquotenverordnung). In einem späteren Übertragungsstellentermin konnte das Gebot nicht berücksichtigt werden. Dies folgt aus den Regelungen in §§ 14 Abs. 1 Satz 2, 12 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Milchquotenverordnung, wonach mit dem Gebot jeweils
aktuelle
Nachweise über die (noch) verfügbare Milchquote vorzulegen sind.

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Die Milchquote des Beigeladenen ist im Umfang der Zurückweisung nach wie vor in der Insolvenzmasse vorhanden (vgl. dazu die Einzelheiten unten). Der Kläger hat die Insolvenzmasse kraft Amtes zu verwerten (§ 159 InsO). Angesichts des Rechtsstandpunktes des Beklagten muss er damit rechnen, dass auch Gebote für zukünftige Übertragungsstellentermine ganz oder mindestens teilweise als unzulässig zurückgewiesen werden. Gerichtlichen Rechtsschutz in der Hauptsache wird er auch dann nicht rechtzeitig erreichen können. Dem Erfolg eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dürfte das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegenstehen. Der Kläger hat daher ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr.

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Die Klage ist auch begründet. Denn der Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 ist rechtswidrig. Das Gebot des Klägers im Schreiben vom 27.05.2009 zur Teilnahme am Übertragungsstellentermin am 01.07.2009 wurde vom Regierungspräsidium ... zu Unrecht gem. § 14 Abs. 3 Satz 2 Milchquotenverordnung als unzulässig zurückgewiesen. Gründe, die der Zulassung des Gebots hätten entgegenstehen können, sind nicht gegeben.

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Ein Gebot ist als unzulässig zurückzuweisen, wenn der Bieter eine Milchquote übertragen möchte, über die er nicht (mehr) verfügt oder über die er nicht verfügungsberechtigt ist. Der Beklagte trägt hierzu vor, die Milchquote sei als öffentlich-rechtliche Befugnis, abgabenfrei Milch zu liefern (vgl. dazu bereits oben), unpfändbar. Dahinter steht der Gedanke, die Milchanlieferungsquote des Beigeladenen sei nicht Teil der Insolvenzmasse und der Kläger als Insolvenzverwalter folglich nicht verfügungsberechtigt (vgl. § 80 Abs. 1 InsO). Dieser Rechtsstandpunkt wird in der Tat in der Begründung zu § 8 Milchabgabenverordnung, der wörtlich übereinstimmenden Vorgängerbestimmung zu § 8 Milchquotenverordnung, vertreten (vgl. BR-Drucksache 935/06 v. 28.12.2006, S. 49). Dem ist jedoch nicht zu folgen.

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Nach § 35 Abs. 1 InsO umfasst die Insolvenzmasse das gesamte Vermögen, das dem Schuldner zur Zeit der Eröffnung des Verfahrens gehört und das er während des Verfahrens erlangt. Gemäß § 36 Abs. 1 InsO gehören jedoch die Gegenstände nicht zur Insolvenzmasse, die nicht der Zwangsvollstreckung unterliegen, etwa weil sie unpfändbar sind. In § 36 Abs. 2 InsO ist eine - hier allerdings nicht unmittelbar relevante - Ausnahme geregelt, wonach einzelne unpfändbare Gegenstände gleichwohl in die Insolvenzmasse fallen.

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Nach diesen rechtlichen Vorgaben ist die Milchquote Teil der Insolvenzmasse. Der Bundesgerichtshof hat entschieden, dass die Milchquote ein anderes Vermögensrecht i.S. des § 857 Abs. 1 ZPO ist, weil sie dem Milcherzeuger das Recht gewährt, in ihrem Umfang abgabenfrei Milch anzuliefern und ihre (Pfand-)Verwertung im Übertragungsstellenverfahren zur Befriedigung eines Geldanspruchs des Gläubigers des Milchquoteninhabers führen kann. Das Vollstreckungsgericht muss dazu den Vollstreckungsgläubiger gem. § 857 Abs. 5 ZPO ermächtigen, die Milchquote an Stelle ihres Inhabers, des Vollstreckungsschuldners, im Übertragungsstellenverfahren zu veräußern (vgl. BGH, Beschl. v. 20.06.2006 - VII ZB 92/05 - NJW-RR 2007, 1219, zitiert nach juris, der allerdings noch zu den - soweit hier relevant - inhaltlich übereinstimmenden Regelungen der Milchabgabenverordnung ergangen ist, weshalb auch noch der mit der Milchquote übereinstimmende Begriff der Milchreferenzmenge gebraucht wird - vgl. dazu Erwägungsgrund Nr. 36 zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007).

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Die Einstufung der Milchquote als anderes Vermögensrecht nach § 857 Abs. 1 ZPO rechtfertigt ihre Qualifikation als Vermögensbestandteil i.S. des § 35 Abs. 1 InsO. Das ergibt sich aus der insoweit gleichen Zielrichtung von Einzelzwangsvollstreckungsverfahren einerseits und Insolvenzverfahren andererseits. Beide Verfahren sind auf die Befriedigung von Geldforderungen (bzw. auch von in Geld umgerechneten sonstigen Forderungen gem. § 45 InsO) gerichtet. Im Einzelzwangsvollstreckungsverfahren geht es lediglich um die Durchsetzung des Anspruchs eines einzelnen Gläubigers, im Insolvenzverfahren dagegen um die - möglichst vollständige - Befriedigung der Gesamtheit der Insolvenzgläubiger im Falle eines Insolvenzgrundes.

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Die Milchquote ist auch pfändbar. Sie ist zunächst keine bloße, der Pfändung nicht unterworfene Befugnis, wie etwa ein Kündigungsrecht, ein Anfechtungsrecht oder das Recht zur Ausschlagung einer Erbschaft, vielmehr ist sie übertragbar und damit grundsätzlich verkehrsfähig (vgl. BGH, a.a.O.).

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Stimmen in der Literatur (vgl. Busse, a.a.O.) vertreten allerdings die Auffassung, die Milchquote sei unpfändbar, weil sie nicht nach §§ 398, 413 BGB abtretbar sei, und deshalb auch weder zur Sicherung abgetreten noch verpfändet werden könne (§ 1274 BGB), sondern nur in den öffentlich-rechtlich geregelten Übertragungsstellenverfahren (jetzt: §§ 11 ff. Milchquotenverordnung) übertragen werden könne.

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Die eingeschränkte Übertragbarkeit der Milchquote steht ihrer Pfändbarkeit (§§ 857 Abs. 1, 851 ZPO) und damit ihrer Zugehörigkeit zur Insolvenzmasse indessen nicht entgegen.

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Ob die eingeschränkte Übertragbarkeit eines Vermögensrechts dessen Pfändbarkeit gem. §§ 857 Abs. 1, 851 Abs. 1 ZPO ausschließt, ist durch Auslegung des beschränkenden Gesetzes zu ermitteln (vgl. BGH, Urt. v. 25.03.1999 - IX ZR 223/97 - BGHZ 141, 173/176). Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, ist die Übertragbarkeit der Milchquote eingeschränkt, weil sie (grundsätzlich) nur Milcherzeugern zustehen darf, also an einen milcherzeugenden Betrieb gebunden ist, um zu verhindern, dass sie nicht zur Erzeugung oder Vermarktung von Milch verwendet wird, sondern dazu, unter Ausnutzung ihres Marktwertes (etwa durch Spekulation) rein finanzielle Vorteile aus ihr zu ziehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.05.2006 - 3 C 32.05 -, juris). Diese Zielsetzung der Milchquotenverordnung wird durch die Pfändung der Milchquote indessen nicht beeinträchtigt, denn der Gläubiger kann sie nach einer Ermächtigung durch das Vollstreckungsgericht gem. § 857 Abs. 5 ZPO ebenso wie ihr Inhaber nur im Übertragungsstellenverfahren und nur an einen Milcherzeuger (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Milchquotenverordnung) übertragen (vgl. BGH, Beschl. v. 20.12.2006 - 7 ZB 92/05 -, NJW-RR 2007, 1219).

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Die vom Beklagten gegen diese Entscheidung vorgebrachten Einwendungen greifen nicht durch. Das Argument, der Bundesgerichtshof habe verkannt, dass ein Gebot im Übertragungsstellenverfahren nur von einem aktiven Milcherzeuger abgegeben werden könne, ist unzutreffend. Denn nach § 8 Abs. 2 Milchquotenverordnung kann die Milchquote in Sonderfällen (Erbfall usw.) zunächst auch von Personen übernommen werden, die selbst keine Milcherzeuger sind. Nach § 9 Abs. 1 Milchquotenverordnung sind diese Personen dann aber verpflichtet, die Milchquote innerhalb einer vorgegebenen Frist (als nicht aktive Milcherzeuger) im Übertragungsstellenverfahren an einen Milcherzeuger zu übertragen. Anderenfalls wird sie gem. § 9 Abs. 3 Milchquotenverordnung zugunsten der nationalen Milchquotenreserve eingezogen. Gerade vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, warum ein Vollstreckungsgläubiger nicht gem. § 857 Abs. 5 ZPO sollte ermächtigt werden können, im Übertragungsstellenverfahren ein Gebot abzugeben.

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Wie bereits oben ausgeführt, heißt es allerdings in der Begründung zur Neufassung des wörtlich mit § 8 Milchquotenverordnung übereinstimmenden § 8 der Milchabgabenverordnung, aus der Bestimmung könne zugleich geschlossen werden, dass die Übertragung im Rahmen einer Zwangsvollstreckung nicht möglich sei. Denn das in sich geschlossene Übertragungssystem der Milchabgabenverordnung sehe eine solche Übertragungsmöglichkeit nicht vor. Daher scheide nach § 36 Abs. 1 Satz 1 InsO auch die Zugehörigkeit zu einer Insolvenzmasse grundsätzlich aus, weshalb auch die Sonderbestimmung des § 26 Milchabgabenverordnung (bzw. jetzt: Milchquotenverordnung) erforderlich sei. Diese Begründung (vgl. BR-Drucksache 935/06 v. 28.12.2006) ist nach der Erklärung des Beklagten eine Reaktion auf den Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 20.12.2006.

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Aus den Ausführungen des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in der genannten Begründung ist indessen nicht zu folgern, dass die Milchquotenverordnung auch in diesem Sinne auszulegen ist. Zunächst ist die Begründung bereits in sich widersprüchlich. Wäre die Milchquote unpfändbar und gehörte deshalb nicht zur Insolvenzmasse, könnte der Insolvenzverwalter darüber überhaupt nicht verfügen (§ 80 Abs. 1 InsO). Einer die Übertragbarkeit der Milchquote durch den Insolvenzverwalter einschränkenden Regelung in § 26 Milchabgabenverordnung (bzw. jetzt: in § 26 Milchquotenverordnung) hätte es dann überhaupt nicht bedurft. Dass in den genannten Verordnungen eine („insolvenzrechtliche“) Regelung des Inhalts getroffen werden sollte, dass der Insolvenzverwalter ausnahmsweise entgegen der gesetzlichen Regelung in § 80 Abs. 1 InsO über nicht zur Insolvenzmasse gehörende Gegenstände soll verfügen dürfen, ist nicht anzunehmen, denn eine solche Bestimmung wäre von der gesetzlichen Grundlage der genannten Verordnungen (dazu sogleich) nicht gedeckt.

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Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage i.S. des § 80 Abs. 1 GG der Milchabgabenverordnung ebenso wie der Milchquotenverordnung für die hier maßgeblichen Regelungen ist § 8 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz - MOG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24.06.2005 (BGBl. I, S. 1847). Nach dieser Bestimmung wird das Bundesministerium, d.h. das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 MOG), ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates hinsichtlich Garantiemengen, Referenzmengen, Referenzbeträgen, Quoten, Obergrenzen, Zahlungsansprüchen und sonstigen Mindest- oder Höchstmengen oder -beträgen, die in Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG vorgesehen sind (Mengen), Vorschriften über das Verfahren bezüglich Mengen und die Zuordnung von Mengen zu erlassen, soweit die Vorschriften zur Durchführung von Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG hinsichtlich Marktordnungswaren oder Direktzahlungen erforderlich sind und im Falle der Zuordnung von Mengen die Zuordnung nach den Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG bestimmt, bestimmbar oder begrenzt ist. In § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3a MOG heißt es zwar u.a., in Rechtsverordnungen nach Satz 1 könne insbesondere die Übertragung von Mengen geregelt werden, wobei persönliche, örtliche und zeitliche Übertragungsbeschränkungen vorgesehen werden könnten. Die Anordnung der Unpfändbarkeit der Milchquote in der Milchabgabenverordnung bzw. jetzt der Milchquotenverordnung ist jedoch keine persönliche Übertragungsbeschränkung im Sinne der genannten Norm.

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Das folgt aus dem Regelungszweck des § 8 Abs. 1 MOG. Denn nach Satz 1 dieser Bestimmung müssen die Anordnungen in der Rechtsverordnung zur Durchführung von Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG erforderlich sein. Eine solche Regelung ist hier die Verordnung (EG) 1234/2007 (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Die genannte EG-Verordnung dient der Schaffung einer gemeinsamen Agrarpolitik und einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (vgl. ihren Erwägungsgrund Nr. 1), nicht aber dem Schuldnerschutz in der Einzelzwangsvollstreckung oder der Insolvenz. Im Erwägungsgrund Nr. 30 zur genannten Verordnung heißt es dementsprechend, im Sektor Milch und Milcherzeugnisse sei die mengenmäßige Beschränkung der Erzeugung über die Erhebung einer Abgabe über viele Jahre ein wesentliches Marktpolitikinstrument gewesen. Die Gründe für dessen Beibehaltung bestünden fort. Nach Erwägungsgrund Nr. 36 ist Hauptziel der Milchquotenregelung weiterhin, das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem entsprechenden Markt und die daraus resultierenden strukturellen Überschüsse zu verringern und so ein besseres Marktgleichgewicht zu erreichen. Die Bestimmungen in Art. 65 ff. der Verordnung (EG Nr. 1234/2007) zielen dementsprechend auch auf die Regelung der genannten marktorganisatorischen Fragen ab. Normen, die bezwecken, die Landwirte - etwa zu ihrer Förderung - in Zwangsvollstreckung und Insolvenz zu begünstigen, sind darin indessen nicht enthalten.

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Wie letztlich bereits der BGH in seinem Beschluss vom 20.12.2006 - VII ZB 92/05 -, a.a.O. ausgeführt hat, steht die Pfändbarkeit und damit verbunden die Zugehörigkeit der Milchquote zur Insolvenzmasse den marktorganisatorischen Zielsetzungen aber nicht entgegen. Denn es macht keinen Unterschied, ob der Milcherzeuger selbst oder im Falle seiner Insolvenz der Insolvenzverwalter von der grundsätzlich gegebenen Möglichkeit Gebrauch macht, die Quote im Übertragungsstellenverfahren an einen anderen Milcherzeuger zu veräußern.

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Mit anderen Worten, originär zwangsvollstreckungsrechtliche oder insolvenzrechtliche Regelungen ohne marktordnungsrechtliche Relevanz, wie die Anordnung der Unpfändbarkeit der Milchquote bzw. ihrer Nichtzugehörigkeit zur Insolvenzmasse, wären von Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt und damit unwirksam (§ 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Deshalb kann die Milchquotenverordnung ungeachtet ihrer Begründung auch nicht in diesem Sinne ausgelegt werden. Ihre Wirksamkeit auf der Basis einer mit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage übereinstimmenden Auslegung bleibt davon unberührt.

37

Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Beigeladenen liegen auch die Voraussetzungen des § 26 Milchquotenverordnung für die Übertragung der Milchquote durch den Insolvenzverwalter vor. Die Gläubigerversammlung hat gem. §§ 156, 157 InsO die Einstellung des Geschäftsbetriebs des Beigeladenen beschlossen und der Kläger in der Folgezeit die Insolvenzmasse veräußert. Dadurch haben die Insolvenzgläubiger von der ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Milcherzeugungsbetrieb des Beigeladenen als Insolvenzschuldner (wie in § 26 Milchquotenverordnung vorgesehen) im Rahmen des Insolvenzverfahrens aufzulösen. Eine andere Form der Betriebsauflösung besteht im Insolvenzverfahren auch nicht.

38

Dass der Beigeladene weiter Milch erzeugt, und zwar - wie er vorträgt -, mit im wesentlichen identischen Produktionsmitteln, ändert daran nichts. Der Beigeladene kann diese Produktionsmittel weiterhin nutzen, weil sie nicht in die Masse gefallen sind bzw. die Verpächter bereit waren, ihm die entsprechenden Flächen trotz des Eintritts der Insolvenz zu überlassen. Von solchen Zufälligkeiten kann die Verwertbarkeit der Milchquote im Insolvenzverfahren aber nicht abhängig gemacht werden. Es genügt mit anderen Worten, dass die Gläubigerversammlung die Einstellung des Milcherzeugungsbetriebs beschlossen hat, mit dem der Beigeladene in Insolvenz gefallen ist.

39

Der Beklagte trägt aber weiter vor, es komme gar nicht darauf an, dass der Beigeladene die Milchproduktion mit denselben Produktionsmitteln fortsetze. Daraus folge nur, dass die Milchquote im vorliegenden Fall erst recht nicht vom Insolvenzverwalter übertragen werden könne. Denn die Milchquote sei ein höchstpersönliches Recht, das dem Inhaber solange zustehe, wie er überhaupt „irgendwie“ Milch produziere. Hier bleibt schon offen, wieso die Milchquote „höchstpersönlich“ sein soll, obwohl sie in einem börsenähnlichen Verfahren u.a. flächen- und betriebsungebunden an andere Milcherzeuger übertragen werden kann. Das Argument des Beklagten, jeder Milcherzeugungsbetrieb müsse zur Vermeidung einer Überproduktion über eine Milchquote verfügen, ist zwar (wirtschaftlich) richtig, weil die Milcherzeugung ohne Milchquote in der Regel nicht gewinnbringend betrieben werden kann, rechtfertigt aber kein anderes Ergebnis. Ebenso wie sich ein Insolvenzschuldner auch sonst um neue Produktionsmittel bemühen muss, wenn er durch Neueröffnung eines Betriebes seine bisherige Tätigkeit weiterführen möchte, muss auch der Beigeladene eine neue Milchquote erwerben. Für dieses Ergebnis spricht im Übrigen auch § 36 Abs. 2 Nr. 2 InsO. Die in § 811 Nr. 4 ZPO genannten Wirtschaftsgüter eines landwirtschaftlichen Betriebes unterfallen nicht der Einzelzwangsvollstreckung, weil sie der Schuldner zur Fortführung seines Betriebes benötigt. In der Insolvenz greift dieser Schutz nicht ein. Denn der Betrieb soll vollständig aufgelöst und zu Gunsten der gemeinschaftlichen Befriedigung der Insolvenzgläubiger verwertet werden. Anzumerken ist weiter, dass auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung des Beklagten offen bleibt, welchen Sinn das Tatbestandsmerkmal der Auflösung
im Rahmen des Insolvenzverfahrens
in § 26 Milchquotenverordnung haben soll.

40

Die Freigabe der selbständigen Erwerbstätigkeit des Beigeladenen führt gleichfalls nicht zu einem anderen Ergebnis. Der Kläger hat ausdrücklich klargestellt, dass die Milchquote davon nicht erfasst wird. Ungeachtet dessen bezweckt die Freigabe der selbständigen Erwerbstätigkeit im Wesentlichen, insolvenzrechtliche Probleme zu vermeiden, die daraus resultieren können, dass ohne Freigabe der Neuerwerb in die Masse fallen würde (§ 35 Abs. 1 InsO), während umgekehrt die Neugläubiger aus der Insolvenzmasse keine Befriedigung erlangen können (§ 38 InsO).

41

Der Beklagte versucht, aus der Definition des Betriebsbegriffs in der Verordnung (EG) 1234/2007 abzuleiten, dass ein Betrieb im Insolvenzverfahren solange nicht im Sinne des § 26 Milchquotenverordnung aufgelöst sei, wie der Insolvenzschuldner trotz eines Beschlusses der Gläubigerversammlung über die Betriebsstilllegung „irgendwie“ noch Milch erzeuge. Der bereits oben dargelegte marktorganisatorische Regelungszweck der genannten Verordnung verdeutlicht jedoch, dass sich daraus dieses Ergebnis nicht ergibt.

42

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte weiter argumentiert, aufgrund des Vorrangs des öffentlichen Rechts gegenüber dem Insolvenzrecht stehe es dem Normgeber frei zu regeln, unter welchen Voraussetzungen die Milchquote übertragbar sei und damit vom Insolvenzverwalter als Bestandteil der Insolvenzmasse übertragen werden könne. Jedenfalls wenn eine solche Regelung durch Rechtsverordnung getroffen werden soll, bedarf es dafür einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Wie gezeigt, fehlt es aber an einer solchen.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 159 Satz 2 VwGO.

44

Gemäß § 132 Abs. 2 VwGO ist die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, weil die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Milchquote durch den Insolvenzverwalter im Übertragungsstellenverfahren veräußert werden kann, noch nicht obergerichtlich geklärt ist.

Gründe

16

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Der Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 ist ein Verwaltungsakt, der sich mit Durchführung des Übertragungsstellenverfahrens am 01.07.2009 in sonstiger Weise erledigt hat. Der Eintritt der Erledigung vor Klageerhebung steht der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht entgegen, denn § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist in diesen Fällen entsprechend anwendbar. Der Kläger hat unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des streitigen Bescheids.

17

Im Einzelnen:

18

Die Zurückweisung eines Milchquotenverkaufsangebots erfolgt durch Verwaltungsakt. Die Milchanlieferungsquote des Beigeladenen von 149.857 kg bei einem Referenzfettgehalt von 3,91 % ist eine öffentlich-rechtliche Abgabenvergünstigung. Hält der Beigeladene - wie auch ein sonstiger Inhaber einer Milchanlieferungsquote - diese ein, kann er auch im Falle einer Überlieferung der deutschen einzelstaatlichen Milchquote nicht zu der EG-rechtlich für diesen Fall vorgesehenen Überschussabgabe herangezogen werden - vgl. dazu die Art. 65, 66 Abs. 1 u. 2, 67, 78 Abs. 1, 79, 80 der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates v. 22.10.2007 - ABl. L 299 v. 10.11.2007 -, die gemäß Art. 204 Abs. 2g der genannten Verordnung ab 01.04.2008 anwendbar sind, bzw. die nationale Durchführungsbestimmung in § 7 Nr. 1 Milchquotenverordnung v. 04.03.2008 (BGBl. I, S. 359), die ebenfalls am 01.04.2008 in Kraft getreten ist (vgl. § 58 Milchquotenverordnung). Nach § 8 Abs. 1 Milchquotenverordnung können die Milchquoten nur im Rahmen und nach Maßgabe der in der Milchquotenverordnung vorgesehenen Möglichkeiten übertragen werden, und zwar - von in der Milchquotenverordnung im Einzelnen geregelten Ausnahmen abgesehen - nur flächen- und betriebsungebunden, dauerhaft und schriftlich. Grundsätzlich sind die Milchanlieferungsquoten im so genannten Übertragungsstellenverfahren gem. §§ 11 ff. Milchquotenverordnung zu übertragen. Die Übertragung erfolgt danach - in einem dem Verfahren an der Börse vergleichbaren Prozedere -, soweit die Angebote (§ 12 Milchquotenverordnung) und die Nachfragenangebote (§ 13 Milchquotenverordnung) sich decken (bezüglich der hier nicht relevanten komplizierten Einzelheiten vgl. die §§ 11 ff. Milchquotenverordnung). Das Übertragungsstellenverfahren wird im Übertragungsbereich West - den so genannten alten Ländern - durch Übertragungsstellen der Länder (vorliegend das Regierungspräsidium ...) durchgeführt (§ 16 Abs. 3 Milchquotenverordnung), die die abgegebenen Gebote auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen haben und unzulässige Gebote durch
Bescheid
zurückweisen (§ 14 Abs. 3 Satz 2 Milchquotenverordnung). Bereits diese Wortwahl verdeutlicht, dass die Entscheidung über die Zurückweisung ein Verwaltungsakt ist. Ungeachtet dessen folgt dieses Ergebnis auch aus dem öffentlich-rechtlichen Regelungszusammenhang des Übertragungsstellenverfahrens, wonach über die Zulassung jedes einzelnen Gebotes eine Behörde (§ 35 Abs. 1 VwVfG) zu entscheiden hat (vgl. zum Charakter der Zurückweisungsentscheidung auch bereits VG Sigmaringen, Beschl. v. 26.03.2003 - 4 K 438/03 -, zitiert nach Busse, Zur Frage der Pfändbarkeit von Milchquoten und der Rechtsnatur der Milchquotenübertragung, Agrar- und Umweltrecht, 2006, S. 153 ff., Fußnote 47).

19

Die Zurückweisung des Gebots des Klägers im Schreiben vom 27.05.2009 durch den streitigen Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 hat sich mit Durchführung des Übertragungsstellentermins zum 01.07.2009 durch Zeitablauf erledigt (vgl. zu den Übertragungsstellenterminen § 11 Abs. 1 Milchquotenverordnung). In einem späteren Übertragungsstellentermin konnte das Gebot nicht berücksichtigt werden. Dies folgt aus den Regelungen in §§ 14 Abs. 1 Satz 2, 12 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Milchquotenverordnung, wonach mit dem Gebot jeweils
aktuelle
Nachweise über die (noch) verfügbare Milchquote vorzulegen sind.

20

Die Milchquote des Beigeladenen ist im Umfang der Zurückweisung nach wie vor in der Insolvenzmasse vorhanden (vgl. dazu die Einzelheiten unten). Der Kläger hat die Insolvenzmasse kraft Amtes zu verwerten (§ 159 InsO). Angesichts des Rechtsstandpunktes des Beklagten muss er damit rechnen, dass auch Gebote für zukünftige Übertragungsstellentermine ganz oder mindestens teilweise als unzulässig zurückgewiesen werden. Gerichtlichen Rechtsschutz in der Hauptsache wird er auch dann nicht rechtzeitig erreichen können. Dem Erfolg eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung dürfte das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegenstehen. Der Kläger hat daher ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr.

21

Die Klage ist auch begründet. Denn der Bescheid des Regierungspräsidiums ... vom 25.06.2009 ist rechtswidrig. Das Gebot des Klägers im Schreiben vom 27.05.2009 zur Teilnahme am Übertragungsstellentermin am 01.07.2009 wurde vom Regierungspräsidium ... zu Unrecht gem. § 14 Abs. 3 Satz 2 Milchquotenverordnung als unzulässig zurückgewiesen. Gründe, die der Zulassung des Gebots hätten entgegenstehen können, sind nicht gegeben.

22

Ein Gebot ist als unzulässig zurückzuweisen, wenn der Bieter eine Milchquote übertragen möchte, über die er nicht (mehr) verfügt oder über die er nicht verfügungsberechtigt ist. Der Beklagte trägt hierzu vor, die Milchquote sei als öffentlich-rechtliche Befugnis, abgabenfrei Milch zu liefern (vgl. dazu bereits oben), unpfändbar. Dahinter steht der Gedanke, die Milchanlieferungsquote des Beigeladenen sei nicht Teil der Insolvenzmasse und der Kläger als Insolvenzverwalter folglich nicht verfügungsberechtigt (vgl. § 80 Abs. 1 InsO). Dieser Rechtsstandpunkt wird in der Tat in der Begründung zu § 8 Milchabgabenverordnung, der wörtlich übereinstimmenden Vorgängerbestimmung zu § 8 Milchquotenverordnung, vertreten (vgl. BR-Drucksache 935/06 v. 28.12.2006, S. 49). Dem ist jedoch nicht zu folgen.

23

Nach § 35 Abs. 1 InsO umfasst die Insolvenzmasse das gesamte Vermögen, das dem Schuldner zur Zeit der Eröffnung des Verfahrens gehört und das er während des Verfahrens erlangt. Gemäß § 36 Abs. 1 InsO gehören jedoch die Gegenstände nicht zur Insolvenzmasse, die nicht der Zwangsvollstreckung unterliegen, etwa weil sie unpfändbar sind. In § 36 Abs. 2 InsO ist eine - hier allerdings nicht unmittelbar relevante - Ausnahme geregelt, wonach einzelne unpfändbare Gegenstände gleichwohl in die Insolvenzmasse fallen.

24

Nach diesen rechtlichen Vorgaben ist die Milchquote Teil der Insolvenzmasse. Der Bundesgerichtshof hat entschieden, dass die Milchquote ein anderes Vermögensrecht i.S. des § 857 Abs. 1 ZPO ist, weil sie dem Milcherzeuger das Recht gewährt, in ihrem Umfang abgabenfrei Milch anzuliefern und ihre (Pfand-)Verwertung im Übertragungsstellenverfahren zur Befriedigung eines Geldanspruchs des Gläubigers des Milchquoteninhabers führen kann. Das Vollstreckungsgericht muss dazu den Vollstreckungsgläubiger gem. § 857 Abs. 5 ZPO ermächtigen, die Milchquote an Stelle ihres Inhabers, des Vollstreckungsschuldners, im Übertragungsstellenverfahren zu veräußern (vgl. BGH, Beschl. v. 20.06.2006 - VII ZB 92/05 - NJW-RR 2007, 1219, zitiert nach juris, der allerdings noch zu den - soweit hier relevant - inhaltlich übereinstimmenden Regelungen der Milchabgabenverordnung ergangen ist, weshalb auch noch der mit der Milchquote übereinstimmende Begriff der Milchreferenzmenge gebraucht wird - vgl. dazu Erwägungsgrund Nr. 36 zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007).

25

Die Einstufung der Milchquote als anderes Vermögensrecht nach § 857 Abs. 1 ZPO rechtfertigt ihre Qualifikation als Vermögensbestandteil i.S. des § 35 Abs. 1 InsO. Das ergibt sich aus der insoweit gleichen Zielrichtung von Einzelzwangsvollstreckungsverfahren einerseits und Insolvenzverfahren andererseits. Beide Verfahren sind auf die Befriedigung von Geldforderungen (bzw. auch von in Geld umgerechneten sonstigen Forderungen gem. § 45 InsO) gerichtet. Im Einzelzwangsvollstreckungsverfahren geht es lediglich um die Durchsetzung des Anspruchs eines einzelnen Gläubigers, im Insolvenzverfahren dagegen um die - möglichst vollständige - Befriedigung der Gesamtheit der Insolvenzgläubiger im Falle eines Insolvenzgrundes.

26

Die Milchquote ist auch pfändbar. Sie ist zunächst keine bloße, der Pfändung nicht unterworfene Befugnis, wie etwa ein Kündigungsrecht, ein Anfechtungsrecht oder das Recht zur Ausschlagung einer Erbschaft, vielmehr ist sie übertragbar und damit grundsätzlich verkehrsfähig (vgl. BGH, a.a.O.).

27

Stimmen in der Literatur (vgl. Busse, a.a.O.) vertreten allerdings die Auffassung, die Milchquote sei unpfändbar, weil sie nicht nach §§ 398, 413 BGB abtretbar sei, und deshalb auch weder zur Sicherung abgetreten noch verpfändet werden könne (§ 1274 BGB), sondern nur in den öffentlich-rechtlich geregelten Übertragungsstellenverfahren (jetzt: §§ 11 ff. Milchquotenverordnung) übertragen werden könne.

28

Die eingeschränkte Übertragbarkeit der Milchquote steht ihrer Pfändbarkeit (§§ 857 Abs. 1, 851 ZPO) und damit ihrer Zugehörigkeit zur Insolvenzmasse indessen nicht entgegen.

29

Ob die eingeschränkte Übertragbarkeit eines Vermögensrechts dessen Pfändbarkeit gem. §§ 857 Abs. 1, 851 Abs. 1 ZPO ausschließt, ist durch Auslegung des beschränkenden Gesetzes zu ermitteln (vgl. BGH, Urt. v. 25.03.1999 - IX ZR 223/97 - BGHZ 141, 173/176). Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, ist die Übertragbarkeit der Milchquote eingeschränkt, weil sie (grundsätzlich) nur Milcherzeugern zustehen darf, also an einen milcherzeugenden Betrieb gebunden ist, um zu verhindern, dass sie nicht zur Erzeugung oder Vermarktung von Milch verwendet wird, sondern dazu, unter Ausnutzung ihres Marktwertes (etwa durch Spekulation) rein finanzielle Vorteile aus ihr zu ziehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.05.2006 - 3 C 32.05 -, juris). Diese Zielsetzung der Milchquotenverordnung wird durch die Pfändung der Milchquote indessen nicht beeinträchtigt, denn der Gläubiger kann sie nach einer Ermächtigung durch das Vollstreckungsgericht gem. § 857 Abs. 5 ZPO ebenso wie ihr Inhaber nur im Übertragungsstellenverfahren und nur an einen Milcherzeuger (§ 8 Abs. 2 Satz 1 Milchquotenverordnung) übertragen (vgl. BGH, Beschl. v. 20.12.2006 - 7 ZB 92/05 -, NJW-RR 2007, 1219).

30

Die vom Beklagten gegen diese Entscheidung vorgebrachten Einwendungen greifen nicht durch. Das Argument, der Bundesgerichtshof habe verkannt, dass ein Gebot im Übertragungsstellenverfahren nur von einem aktiven Milcherzeuger abgegeben werden könne, ist unzutreffend. Denn nach § 8 Abs. 2 Milchquotenverordnung kann die Milchquote in Sonderfällen (Erbfall usw.) zunächst auch von Personen übernommen werden, die selbst keine Milcherzeuger sind. Nach § 9 Abs. 1 Milchquotenverordnung sind diese Personen dann aber verpflichtet, die Milchquote innerhalb einer vorgegebenen Frist (als nicht aktive Milcherzeuger) im Übertragungsstellenverfahren an einen Milcherzeuger zu übertragen. Anderenfalls wird sie gem. § 9 Abs. 3 Milchquotenverordnung zugunsten der nationalen Milchquotenreserve eingezogen. Gerade vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, warum ein Vollstreckungsgläubiger nicht gem. § 857 Abs. 5 ZPO sollte ermächtigt werden können, im Übertragungsstellenverfahren ein Gebot abzugeben.

31

Wie bereits oben ausgeführt, heißt es allerdings in der Begründung zur Neufassung des wörtlich mit § 8 Milchquotenverordnung übereinstimmenden § 8 der Milchabgabenverordnung, aus der Bestimmung könne zugleich geschlossen werden, dass die Übertragung im Rahmen einer Zwangsvollstreckung nicht möglich sei. Denn das in sich geschlossene Übertragungssystem der Milchabgabenverordnung sehe eine solche Übertragungsmöglichkeit nicht vor. Daher scheide nach § 36 Abs. 1 Satz 1 InsO auch die Zugehörigkeit zu einer Insolvenzmasse grundsätzlich aus, weshalb auch die Sonderbestimmung des § 26 Milchabgabenverordnung (bzw. jetzt: Milchquotenverordnung) erforderlich sei. Diese Begründung (vgl. BR-Drucksache 935/06 v. 28.12.2006) ist nach der Erklärung des Beklagten eine Reaktion auf den Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 20.12.2006.

32

Aus den Ausführungen des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz in der genannten Begründung ist indessen nicht zu folgern, dass die Milchquotenverordnung auch in diesem Sinne auszulegen ist. Zunächst ist die Begründung bereits in sich widersprüchlich. Wäre die Milchquote unpfändbar und gehörte deshalb nicht zur Insolvenzmasse, könnte der Insolvenzverwalter darüber überhaupt nicht verfügen (§ 80 Abs. 1 InsO). Einer die Übertragbarkeit der Milchquote durch den Insolvenzverwalter einschränkenden Regelung in § 26 Milchabgabenverordnung (bzw. jetzt: in § 26 Milchquotenverordnung) hätte es dann überhaupt nicht bedurft. Dass in den genannten Verordnungen eine („insolvenzrechtliche“) Regelung des Inhalts getroffen werden sollte, dass der Insolvenzverwalter ausnahmsweise entgegen der gesetzlichen Regelung in § 80 Abs. 1 InsO über nicht zur Insolvenzmasse gehörende Gegenstände soll verfügen dürfen, ist nicht anzunehmen, denn eine solche Bestimmung wäre von der gesetzlichen Grundlage der genannten Verordnungen (dazu sogleich) nicht gedeckt.

33

Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage i.S. des § 80 Abs. 1 GG der Milchabgabenverordnung ebenso wie der Milchquotenverordnung für die hier maßgeblichen Regelungen ist § 8 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz - MOG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24.06.2005 (BGBl. I, S. 1847). Nach dieser Bestimmung wird das Bundesministerium, d.h. das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 1 MOG), ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates hinsichtlich Garantiemengen, Referenzmengen, Referenzbeträgen, Quoten, Obergrenzen, Zahlungsansprüchen und sonstigen Mindest- oder Höchstmengen oder -beträgen, die in Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG vorgesehen sind (Mengen), Vorschriften über das Verfahren bezüglich Mengen und die Zuordnung von Mengen zu erlassen, soweit die Vorschriften zur Durchführung von Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG hinsichtlich Marktordnungswaren oder Direktzahlungen erforderlich sind und im Falle der Zuordnung von Mengen die Zuordnung nach den Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG bestimmt, bestimmbar oder begrenzt ist. In § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3a MOG heißt es zwar u.a., in Rechtsverordnungen nach Satz 1 könne insbesondere die Übertragung von Mengen geregelt werden, wobei persönliche, örtliche und zeitliche Übertragungsbeschränkungen vorgesehen werden könnten. Die Anordnung der Unpfändbarkeit der Milchquote in der Milchabgabenverordnung bzw. jetzt der Milchquotenverordnung ist jedoch keine persönliche Übertragungsbeschränkung im Sinne der genannten Norm.

34

Das folgt aus dem Regelungszweck des § 8 Abs. 1 MOG. Denn nach Satz 1 dieser Bestimmung müssen die Anordnungen in der Rechtsverordnung zur Durchführung von Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 MOG erforderlich sein. Eine solche Regelung ist hier die Verordnung (EG) 1234/2007 (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG). Die genannte EG-Verordnung dient der Schaffung einer gemeinsamen Agrarpolitik und einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (vgl. ihren Erwägungsgrund Nr. 1), nicht aber dem Schuldnerschutz in der Einzelzwangsvollstreckung oder der Insolvenz. Im Erwägungsgrund Nr. 30 zur genannten Verordnung heißt es dementsprechend, im Sektor Milch und Milcherzeugnisse sei die mengenmäßige Beschränkung der Erzeugung über die Erhebung einer Abgabe über viele Jahre ein wesentliches Marktpolitikinstrument gewesen. Die Gründe für dessen Beibehaltung bestünden fort. Nach Erwägungsgrund Nr. 36 ist Hauptziel der Milchquotenregelung weiterhin, das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage auf dem entsprechenden Markt und die daraus resultierenden strukturellen Überschüsse zu verringern und so ein besseres Marktgleichgewicht zu erreichen. Die Bestimmungen in Art. 65 ff. der Verordnung (EG Nr. 1234/2007) zielen dementsprechend auch auf die Regelung der genannten marktorganisatorischen Fragen ab. Normen, die bezwecken, die Landwirte - etwa zu ihrer Förderung - in Zwangsvollstreckung und Insolvenz zu begünstigen, sind darin indessen nicht enthalten.

35

Wie letztlich bereits der BGH in seinem Beschluss vom 20.12.2006 - VII ZB 92/05 -, a.a.O. ausgeführt hat, steht die Pfändbarkeit und damit verbunden die Zugehörigkeit der Milchquote zur Insolvenzmasse den marktorganisatorischen Zielsetzungen aber nicht entgegen. Denn es macht keinen Unterschied, ob der Milcherzeuger selbst oder im Falle seiner Insolvenz der Insolvenzverwalter von der grundsätzlich gegebenen Möglichkeit Gebrauch macht, die Quote im Übertragungsstellenverfahren an einen anderen Milcherzeuger zu veräußern.

36

Mit anderen Worten, originär zwangsvollstreckungsrechtliche oder insolvenzrechtliche Regelungen ohne marktordnungsrechtliche Relevanz, wie die Anordnung der Unpfändbarkeit der Milchquote bzw. ihrer Nichtzugehörigkeit zur Insolvenzmasse, wären von Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt und damit unwirksam (§ 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Deshalb kann die Milchquotenverordnung ungeachtet ihrer Begründung auch nicht in diesem Sinne ausgelegt werden. Ihre Wirksamkeit auf der Basis einer mit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage übereinstimmenden Auslegung bleibt davon unberührt.

37

Entgegen der Auffassung des Beklagten und des Beigeladenen liegen auch die Voraussetzungen des § 26 Milchquotenverordnung für die Übertragung der Milchquote durch den Insolvenzverwalter vor. Die Gläubigerversammlung hat gem. §§ 156, 157 InsO die Einstellung des Geschäftsbetriebs des Beigeladenen beschlossen und der Kläger in der Folgezeit die Insolvenzmasse veräußert. Dadurch haben die Insolvenzgläubiger von der ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Milcherzeugungsbetrieb des Beigeladenen als Insolvenzschuldner (wie in § 26 Milchquotenverordnung vorgesehen) im Rahmen des Insolvenzverfahrens aufzulösen. Eine andere Form der Betriebsauflösung besteht im Insolvenzverfahren auch nicht.

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Dass der Beigeladene weiter Milch erzeugt, und zwar - wie er vorträgt -, mit im wesentlichen identischen Produktionsmitteln, ändert daran nichts. Der Beigeladene kann diese Produktionsmittel weiterhin nutzen, weil sie nicht in die Masse gefallen sind bzw. die Verpächter bereit waren, ihm die entsprechenden Flächen trotz des Eintritts der Insolvenz zu überlassen. Von solchen Zufälligkeiten kann die Verwertbarkeit der Milchquote im Insolvenzverfahren aber nicht abhängig gemacht werden. Es genügt mit anderen Worten, dass die Gläubigerversammlung die Einstellung des Milcherzeugungsbetriebs beschlossen hat, mit dem der Beigeladene in Insolvenz gefallen ist.

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Der Beklagte trägt aber weiter vor, es komme gar nicht darauf an, dass der Beigeladene die Milchproduktion mit denselben Produktionsmitteln fortsetze. Daraus folge nur, dass die Milchquote im vorliegenden Fall erst recht nicht vom Insolvenzverwalter übertragen werden könne. Denn die Milchquote sei ein höchstpersönliches Recht, das dem Inhaber solange zustehe, wie er überhaupt „irgendwie“ Milch produziere. Hier bleibt schon offen, wieso die Milchquote „höchstpersönlich“ sein soll, obwohl sie in einem börsenähnlichen Verfahren u.a. flächen- und betriebsungebunden an andere Milcherzeuger übertragen werden kann. Das Argument des Beklagten, jeder Milcherzeugungsbetrieb müsse zur Vermeidung einer Überproduktion über eine Milchquote verfügen, ist zwar (wirtschaftlich) richtig, weil die Milcherzeugung ohne Milchquote in der Regel nicht gewinnbringend betrieben werden kann, rechtfertigt aber kein anderes Ergebnis. Ebenso wie sich ein Insolvenzschuldner auch sonst um neue Produktionsmittel bemühen muss, wenn er durch Neueröffnung eines Betriebes seine bisherige Tätigkeit weiterführen möchte, muss auch der Beigeladene eine neue Milchquote erwerben. Für dieses Ergebnis spricht im Übrigen auch § 36 Abs. 2 Nr. 2 InsO. Die in § 811 Nr. 4 ZPO genannten Wirtschaftsgüter eines landwirtschaftlichen Betriebes unterfallen nicht der Einzelzwangsvollstreckung, weil sie der Schuldner zur Fortführung seines Betriebes benötigt. In der Insolvenz greift dieser Schutz nicht ein. Denn der Betrieb soll vollständig aufgelöst und zu Gunsten der gemeinschaftlichen Befriedigung der Insolvenzgläubiger verwertet werden. Anzumerken ist weiter, dass auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung des Beklagten offen bleibt, welchen Sinn das Tatbestandsmerkmal der Auflösung
im Rahmen des Insolvenzverfahrens
in § 26 Milchquotenverordnung haben soll.

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Die Freigabe der selbständigen Erwerbstätigkeit des Beigeladenen führt gleichfalls nicht zu einem anderen Ergebnis. Der Kläger hat ausdrücklich klargestellt, dass die Milchquote davon nicht erfasst wird. Ungeachtet dessen bezweckt die Freigabe der selbständigen Erwerbstätigkeit im Wesentlichen, insolvenzrechtliche Probleme zu vermeiden, die daraus resultieren können, dass ohne Freigabe der Neuerwerb in die Masse fallen würde (§ 35 Abs. 1 InsO), während umgekehrt die Neugläubiger aus der Insolvenzmasse keine Befriedigung erlangen können (§ 38 InsO).

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Der Beklagte versucht, aus der Definition des Betriebsbegriffs in der Verordnung (EG) 1234/2007 abzuleiten, dass ein Betrieb im Insolvenzverfahren solange nicht im Sinne des § 26 Milchquotenverordnung aufgelöst sei, wie der Insolvenzschuldner trotz eines Beschlusses der Gläubigerversammlung über die Betriebsstilllegung „irgendwie“ noch Milch erzeuge. Der bereits oben dargelegte marktorganisatorische Regelungszweck der genannten Verordnung verdeutlicht jedoch, dass sich daraus dieses Ergebnis nicht ergibt.

42

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte weiter argumentiert, aufgrund des Vorrangs des öffentlichen Rechts gegenüber dem Insolvenzrecht stehe es dem Normgeber frei zu regeln, unter welchen Voraussetzungen die Milchquote übertragbar sei und damit vom Insolvenzverwalter als Bestandteil der Insolvenzmasse übertragen werden könne. Jedenfalls wenn eine solche Regelung durch Rechtsverordnung getroffen werden soll, bedarf es dafür einer entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Wie gezeigt, fehlt es aber an einer solchen.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 159 Satz 2 VwGO.

44

Gemäß § 132 Abs. 2 VwGO ist die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, weil die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Milchquote durch den Insolvenzverwalter im Übertragungsstellenverfahren veräußert werden kann, noch nicht obergerichtlich geklärt ist.