Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-13, Aktenzeichen 13 K 4117/01
ECLI:DE:VGD:2004:0813.13K4117.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Die Berufung wird zugelassen.

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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten über die Ansprüche der am 00.00.2002 verstorbenen
Frau L2 gegen den Beklagten auf Hilfe zur Pflege in Einrichtungen.

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Frau L2 lebte vom 10. November 2000 bis 13. September 2001 in der von der
Klägerin betriebenen Altenpflegeeinrichtung L in L1.

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Mit Bescheid vom 19. Februar 2001 lehnte der Beklagte die Übernahme der
ungedeckten Heimkosten für Frau L2 aus Sozialhilfemitteln mit der Begründung ab,
die Kosten der Heimunterbringung in der Einrichtung L seien unverhältnismäßig
hoch, da diese Einrichtung nicht nach Landesrecht gefördert worden sei. Da zum
Zeitpunkt der Heimaufnahme von Frau L2 auch ein Heimplatz in dem mit öffentlichen
Mitteln geförderten Altenheim I zur Verfügung gestanden habe, sei eine Übernahme
dieser Kosten auch nicht ausnahmsweise geboten.

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Am 23. Februar 2001 legte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin Widerspruch
für Frau L2 gegen den Bescheid vom 19. Februar 2001 ein. Zugleich zeigte er an,
dass ihn die Pflegeeinrichtung sowie Frau L2 mit der Wahrnehmung ihrer Interessen
beauftragt hätten. Mit an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gerichtetem
Schreiben vom 4. April 2001 bestätigte der Beklagte den Eingang des Widerspruchs
und bat um Abgabe der angekündigten Widerspruchsbegründung sowie um Vorlage
einer auf den Prozessbevollmächtigten lautenden Vollmacht der Frau L2. Bereits
zuvor hatte der Beklagte im Hinblick auf den im Zusammenhang mit dem
Pflegewohngeldverfahren gestellten Antrag, die für den Heimplatz von Frau L2
anfallenden Investitionskosten aus Sozialhilfemitteln zu übernehmen, den
Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 9. März 2001 sowie
nachfolgend mit Schreiben vom 5. April 2001 zur Vorlage einer auf ihn lautenden
Vollmacht der Frau L2 aufgefordert. Das Schreiben vom 5. April 2001 wurde dem
Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 6. April 2001 förmlich zugestellt. Nachdem
trotz dieser Schreiben keine Vollmacht zu den Verwaltungsvorgängen gelangt war,
gab der Beklagte dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom
7. Mai 2001 unter Bezugnahme auf die vorangegangenen Schreiben letztmalig bis
zum 18. Mai 2001 Gelegenheit, eine Vollmacht der Frau L2 vorzulegen. Er wies
darauf hin, dass ein Bevollmächtigter nach § 13 Abs. 1 Satz 3 des Zehnten Buchs
des Sozialgesetzbuches (SGB X) auf Verlangen seine Vollmacht schriftlich
nachzuweisen habe, und kündigte an, den Widerspruch als unzulässig
zurückzuweisen, wenn innerhalb der gesetzten Frist keine Vollmacht vorgelegt
werde.

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Nachdem auch in der Folgezeit keine Vollmacht der Frau L2 zum
Verwaltungsvorgang gelangt war, wies der Beklagte den Widerspruch mit Bescheid
vom 20. Juni 2001 als unzulässig zurück. Er stellte den Widerspruchsbescheid Frau
L2 am 27. Juni 2001 förmlich zu; dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin wurde
eine Durchschrift des Widerspruchsbescheides übersandt.

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Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat am 20. Juli 2001 Klage für Frau L2
erhoben, mit der das Begehren auf Übernahme der ungedeckten Kosten der
Heimunterbringung aus Sozialhilfemitteln weiterverfolgt wird. Zur Begründung führt er
aus: Die Ablehnung der Kostenübernahme sei rechtswidrig, weil die
Kostenübernahme nicht von der öffentlichen Förderung der Pflegeeinrichtung
abhängig gemacht werden dürfe und weil Frau L2 auch kein konkretes anderes
Heimplatzangebot gemacht worden sei. Ausführungen zur Frage seiner
Bevollmächtigung im Widerspruchsverfahren machte der Bevollmächtigte nicht.

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Auf Aufforderung hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin eine Vollmacht der
Frau L2 vom 7. März 2001 vorgelegt, mit der diese die Klägerin bevollmächtigt, ihre
Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen gegenüber dem Sozialhilfeträger geltend zu
machen. Darüber hinaus hat er eine auf ihn lautende, die Sozialhilfeansprüche der
Frau L2 betreffende außergerichtliche Vollmacht der Klägerin vom 7. März 2001
sowie eine entsprechende gerichtliche Vollmacht vom 20. Juli 2001 vorgelegt.

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Nach vorheriger Einsichtnahme in den beigezogenen Verwaltungsvorgang des
Beklagten trägt der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen
Verhandlung ergänzend vor: Ihm lägen augenblicklich nur die Schreiben des
Beklagten vom 9. März und 5. April 2001 vor; weitere Schreiben habe er in seinen
Unterlagen nicht vorgefunden. Das Schreiben des Beklagten vom 7. Mai 2001 sei an
Frau L2 persönlich gerichtet gewesen, obwohl diese damals ihre Angelegenheiten
durch ihren Sohn habe regeln lassen. Zudem enthalte dieses Schreiben keine
Belehrung über die Folgen der Nichtvorlage einer Vollmacht. Nach einem in seinen
Unterlagen befindlichen Übersendungsschreiben vom 11. April 2001 müsse er davon
ausgehen, dass unter dem 11. April 2001 eine Vollmacht der Frau L2 an den
Beklagten übersandt worden sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom
19. Februar 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 20. Juni 2001 zu verpflichten, für Frau L2 die beantragte
Hilfe zur Pflege in der L zu bewilligen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, die im Klageverfahren vorgelegte Erklärung der Frau L2 vom 7. März
2001 stelle keine Bevollmächtigung der Klägerin, sondern vielmehr eine unzulässige
Abtretung der Sozialhilfeansprüche der Frau L2 an die Klägerin dar. Im Übrigen hält
er an seinem Standpunkt fest, dass keine Ansprüche auf Hilfe zur Pflege durch die
Pflegeeinrichtung L bestünden.

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Nach dem Tod der Frau L2 im November 2002 hat das Gericht das Klägerrubrum
zu Gunsten der Trägerin der Pflegeeinrichtung L umgestellt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
einschließlich des zum Verfahren 21 K 1272/01 vorgelegten Verwaltungsvorgangs
und die beigezogenen Gerichtsakten des Sozialgerichts E (0 00 0 000/0000, 0 00 0
000/00) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Das Gericht hat das Klägerrubrum nach dem Tod der Frau L2 von Amts wegen
zu Gunsten der L umgestellt, da diese als Trägerin der Pflegeeinrichtung, die die
Pflege für Frau L2 in dem hier streitigen Zeitraum erbracht hat, gemäß § 28 Abs. 2
des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) Rechtsnachfolgerin der möglichen
Ansprüche der Frau L2 auf Hilfe zur Pflege gegen den Beklagten geworden ist.

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Die auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung von Hilfe zur Pflege
gerichtete Klage ist unzulässig.

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Gemäß § 68 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
bedarf es vor der Erhebung einer Verpflichtungsklage der ordnungsgemäßen
Durchführung eines Widerspruchsverfahrens. Daran fehlt es im vorliegenden Fall, da
die Rechtsvorgängerin der Klägerin, Frau L2, gegen den ablehnenden Bescheid des
Beklagten vom 19. Februar 2001 nicht wirksam Widerspruch eingelegt hat.

21

Zwar hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin am 23. Februar 2001
innerhalb der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO für Frau L2 Widerspruch gegen den
Bescheid des Beklagten vom 19. Februar 2001 eingelegt, jedoch hat er trotz
wiederholter Aufforderung seine Bevollmächtigung nicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 3
SGB X schriftlich nachgewiesen. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 SGB X kann sich der
Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens durch einen Bevollmächtigten vertreten
lassen, der nach Satz 3 der Vorschrift seine Bevollmächtigung auf Verlangen
schriftlich nachzuweisen hat. Unterbleibt der schriftliche Nachweis trotz Aufforderung,
bleiben die Frage der wirksamen Bevollmächtigung offen und die ohne
Vollmachtsnachweis vorgenommenen Verfahrenshandlungen schwebend
unwirksam. Dieser Zustand wird im Widerspruchsverfahren durch die Zurückweisung
des ohne Nachweis der Bevollmächtigung eingelegten Widerspruchs als unzulässig
beendet; der Widerspruch wird endgültig unwirksam.

22

Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, weil der Prozessbevollmächtigte der
Klägerin im Klageverfahren auf Aufforderung eine Vollmacht der Frau L2 für die
Klägerin und eine gerichtliche und außergerichtliche, auf ihn lautende, auf die
Sozialhilfeansprüche der Frau L2 bezogene Vollmacht der Klägerin vorgelegt hat.
Zwar kann grundsätzlich der Mangel der Vertretungsmacht nachträglich durch
Vollmachtserteilung und Genehmigung der bereits vorgenommenen
Verfahrenshandlungen geheilt werden (vgl. § 177 Abs. 1 des Bürgerlichen
Gesetzbuches - BGB -, § 89 Abs. 2 der Zivilprozessordnung - ZPO -). Jedoch
erfordern Rechtssicherheit und -klarheit, die Frage der wirksamen Bevollmächtigung
eines Vertreters und den Zustand schwebender Unwirksamkeit von
Rechtshandlungen zu einem bestimmten Zeitpunkt enden zu lassen. Für das
Vertragsrecht sieht § 177 Abs. 2 BGB insofern eine Frist von zwei Wochen seit der
Aufforderung des Vertragspartners zur Erklärung über die Genehmigung voll
machtlos abgegebener Vertragserklärungen vor; nach Ablauf dieser Frist ist eine
Genehmigung des Rechtsgeschäfts nicht mehr möglich. Für das
Verwaltungsverfahrensrecht eröffnen § 14 Abs. 1 Satz 3 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) und § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X den
Verwaltungsbehörden die Möglichkeit, Klarheit über die wirksame Bevollmächtigung
eines als Vertreter auftretenden Dritten durch Anforderung eines schriftlichen
Nachweises der Bevollmächtigung herbeizuführen. Sehen auch beide Regelungen
keine Fristsetzung mit Ausschlusswirkung vor, mag dies bedeuten, dass eine
Vollmacht, die erst nach Ablauf der zum Nachweis gesetzten Frist vorgelegt wird,
noch genehmigende Wirkung haben kann. Jedoch fordert auch in diesen Fällen das
Bedürfnis der Verfahrensbeteiligten nach Rechtssicherheit einen Zeitpunkt, zu dem
feststeht, ob die vorgenommenen Verfahrenshandlungen endgültig wirksam oder
unwirksam sind. Dies ist für den Fall des Widerspruchsverfahrens der Zeitpunkt der
Zurückweisung des Widerspruchs als unzulässig, denn andernfalls könnte der
Widerspruchsführer einer verfahrensrechtlich rechtmäßig ergangenen
Widerspruchsentscheidung nachträglich die Grundlage zu entziehen.

23

Vgl. zur vergleichbaren Situation im Berufungsverfahren: GmS-OBG,
Beschluss vom 17.4.1984 - 2/83 -, BVerwGE 69, 380 = NJW 1984, 2149; zum
sozialhilferechtlichen Widerspruchsverfahren: VG Augsburg, Urteil vom 8.10.2002 -
Au 3 K 02.777 -, NJW 2003, 917.

24

Dabei kann es auch nicht entscheidend darauf ankommen, ob die erst
nachträglich vorgelegte Vollmacht noch während des laufenden
Widerspruchsverfahrens - wie im vorliegenden Fall - oder erst nach dessen
Abschluss erteilt wurde.

25

So im Ergebnis auch: VG Augsburg, Urteil vom 8.10.2002 - Au 3 K 02.777 -,
a.a.O.; insoweit ohne erkennbare Differenzierung: von Wulffen, SGB X, § 13 Rn. 3;
Giese/Krahmer, SGB I und X, § 13 SGB X Rn. 25; Hauck/Haines, SGB X, § 13 Rn.
5d; Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG § 14 Rn. 15; Knack, VwVfG, § 14 Rn. 7; zur
Bevollmächtigung für das Klageverfahren: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, § 67 Rn. 73, Redeker/von Oertzen, VwGO, § 67 Rn. 24; a.A.
Kopp/Ramsauer, VwVfG § 13 Rn. 21; wohl auch Kopp/Schenke, VwGO, § 67 Rn.
57.

26

Denn die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X knüpft bewusst an den
'Nachweis' der Bevollmächtigung gegenüber der Verwaltungsbehörde an und will
damit Klarheit über die Wirksamkeit der Verfahrenshandlungen herbeiführen, die von
dem vermeintlich Bevollmächtigten vorgenommen werden, um den Weg für eine
Entscheidung in der Sache zu eröffnen. Dieser ist aber endgültig verschlossen, wenn
trotz Aufforderung die Bevollmächtigung nicht nachgewiesen wird und die
Verwaltungsbehörde deshalb zu Recht eine Entscheidung in der Sache verweigert
und den Widerspruch als unzulässig zurückweist. Der zwar zwischenzeitlich erteilten,
aber nicht nachgewiesenen Vollmacht kann bei diesem Verfahrensablauf keine
Bedeutung zukommen; sie ist eben gerade nicht geeignet, die vom Gesetz
beabsichtigte Rechtssicherheit und -klarheit herbeizuführen. Dem vergleichbar
kommt nach § 177 Abs. 2 BGB auch nur der entsprechenden Erklärung des
Vertretenen gegenüber dem Vertragspartner, nicht aber einer Erklärung gegenüber
dem Vertreter genehmigende Wirkung zu.

27

Darüber hinaus würde die unterschiedliche Behandlung der Fälle, in denen eine
Vollmacht noch während des Widerspruchsverfahrens erteilt, aber nicht
nachgewiesen wurde, gegenüber den Fallkonstellationen, in denen eine Vollmacht
erst nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens erteilt und die Handlungen des
Bevollmächtigten durch den Vertretenen nachträglich genehmigt werden, die
Notwendigkeit auslösen aufzuklären, wann die Vollmacht tatsächlich erteilt wurde.
Berücksichtigt man, dass eine Vollmacht grundsätzlich auch mündlich wirksam erteilt
werden kann und darüber hinaus ohne weiteres Konstellationen vorstellbar sind, in
denen auch das Datum einer schriftlichen Vollmachtserklärung begründet in Zweifel
gezogen werden kann, würde das Abstellen auf den Zeitpunkt der tatsächlichen
Vollmachtserteilung erhebliche weitere Unsicherheit hervorrufen, die mit dem
dargestellten Zweck der Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 3 SGB X nicht vereinbar ist.

28

Auch der Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen
Verhandlung vermag die Beurteilung, dass es für die Zulässigkeit der vorliegenden
Klage mangels wirksamer Widerspruchserhebung an der ordnungsgemäßen
Durchführung des Widerspruchsverfahrens fehlt, nicht erschüttern.

29

Es kann kein ernsthafter Zweifel daran bestehen, dass der
Prozessbevollmächtigte der Klägerin durch den Beklagten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 3
SGB X zum schriftlichen Nachweis seiner Bevollmächtigung durch Frau L2
aufgefordert worden ist. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat selbst
vorgetragen, dass ihm die Schreiben des Beklagten vom 9. März und 5. April 2001
vorlägen. Zwar sind diese Schreiben auf einen im Pflegewohngeldverfahren vom
Prozessbevollmächtigten der Klägerin gestellten Antrag ergangen, die für den
Heimplatz der Frau L2 anfallenden Investitionskosten im Rahmen der Hilfe zur Pflege
aus Sozialhilfemitteln zu übernehmen. Dieser Antrag deckt sich jedoch mit dem von
der Klägerin für Frau L2 im November 2000 und dem von Frau L2 persönlich im
Dezember 2000 gestellten Antrag auf Hilfe zur Pflege und wurde vom Beklagten
zutreffend diesem Verfahren zugeordnet. Dass dem Prozessbevollmächtigten die an
dieselbe Adresse versandten Schreiben des Beklagten vom 4. April und 7. Mai 2001
tatsächlich nicht zugegangen sein sollten, erscheint äußerst unwahrscheinlich. Diese
Frage kann jedoch auch offen bleiben, da der Prozessbevollmächtigte bereits in den
ihm vorliegenden Schreiben vom 9. März und 5. April unmissverständlich zur
Vollmachtsvorlage aufgefordert worden war; eine Fristsetzung, die erst mit Schreiben
vom 7. Mai 2004 vorgenommen wurde, sieht § 13 Abs. 1 SGB X nicht zwingend vor.
Insofern kommt es auch auf die Ausführungen des Prozessbevollmächtigten der
Klägerin zum Adressaten und Inhalt des Schreibens des Beklagten vom 7. Mai 2001
nicht entscheidend an. Nur vorsorglich sei darauf hingewiesen, dass das Schreiben
an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gerichtet war und Frau L2 nur
nachrichtlich übersandt wurde, die bis zu diesem Zeitpunkt gegenüber dem
Beklagten trotz Aufforderung keine auf ihren Sohn lautende Vollmacht vorgelegt
hatte. Auch enthielt das Schreiben einen klaren Hinweis darauf, dass beabsichtigt
sei, den Widerspruch als unzulässig abzuweisen, wenn bis zum Ablauf der Frist der
erbetene Nachweis über die Bevollmächtigung nicht geführt werde.

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Auch die Behauptung des Prozessbevollmächtigten, er habe dem Beklagten
unter dem 11. April 2001 eine Vollmacht der Frau L2 zugeleitet, kann das Gericht
nicht zu einer abweichenden Einschätzung der Zulässigkeit der Klage veranlassen.
Denn es ist keine schriftliche Vollmacht bzw. schriftliche Erklärung der Frau L2 über
die Vollmachtserteilung zu dem vom Beklagten über den Antrag der Frau L2 auf
Gewährung von Hilfe zur Pflege geführten Verwaltungsvorgang gelangt. Auch der
vom Gericht vorsorglich beigezogene, vom Beklagten zum Verfahren 21 K 1272/01
vorgelegte Verwaltungsvorgang über den Antrag der Klägerin auf Gewährung von
Pflegewohngeld für Frau L2 enthält keine entsprechende Vollmachtserklärung der
Frau L2. Für die Annahme, dass eine entsprechende Erklärung beim Beklagten
eingegangen, aber nicht den entsprechende Verwaltungsvorgängen zugeordnet
worden ist, liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor, die Ausgangspunkt weiterer
Sachaufklärung durch das Gericht hätten sein können. Vielmehr spricht der
Umstand, dass weder das Schreiben des Beklagten vom 7. Mai 2001 noch der Inhalt
des Widerspruchsbescheides vom 20. Juni 2001 Frau L2 oder ihre Bevollmächtigten
zu einem Hinweis auf die bereits übersandte Vollmacht veranlasst haben, gegen
diese Annahme.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 1. Halbsatz
VwGO.

32

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

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