Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-08-21, Aktenzeichen 13 A 1682/18
ECLI:DE:OVGNRW:2019:0821.13A1682.18.00

Tenor

Auf den Antrag des Klägers wird die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. März 2018 zugelassen, soweit das Verwaltungsgericht die Klage auch im Hinblick auf den Hilfsantrag des Klägers abgewiesen hat.

Im Übrigen wird der Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt.

Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

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G r ü n d e :

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Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

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1. Ohne Erfolg wendet sich der Kläger dagegen, dass das Verwaltungsgericht seine Klage im Hinblick auf den mit ihr verfolgten Hauptantrag, den Bescheid der Beklagten vom 20. Juli 2016 über den Widerruf zweier Taxikonzessionen mit den Ordnungsnummern 18 und 65 aufzuheben, abgewiesen hat. Aus dem gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Zulassungsvorbringen des Klägers ergeben sich insoweit weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, noch ist der Rechtsstreit in diesem Umfang von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

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a) Das Vorbringen des Klägers, das Verwaltungsgericht habe die zum Widerruf nach § 25 Abs. 1 Satz Nr. 1 PBefG zwingende persönliche Unzuverlässigkeit des Klägers nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG nicht nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV wegen schwerer Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten bejahen dürfen, weil Verstöße im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV aus gesetzessystematischen wie unions- und verfassungsrechtlichen Gründen stets eine hier noch ausstehende strafgerichtliche Verurteilung bzw. eine „rechtskräftige Feststellung“ in einem „förmlichen Verfahren“ voraussetzten, geht fehl.

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Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG darf eine Genehmigung nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Der Unternehmer oder die für die Führung der Geschäfte bestellten Personen gelten nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBZugV als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Derartige Anhaltspunkte bestehen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 PBZugV beispielhaft („insbesondere“) bei rechtskräftigen Verurteilungen wegen schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften (Nr. 1) sowie bei sonstigen schweren Verstößen gegen im Einzelnen näher bezeichnete Rechtsvorschriften (Nr. 2). Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit eines Unternehmens sind hiernach gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV auch schwere Verstöße gegen abgabenrechtliche Pflichten, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben. Als solche kommen Verstöße gegen Erklärungs-, Anmeldungs- und Zahlungspflichten gegenüber den Steuerbehörden und sozialversicherungsrechtlichen Einzugsstellen sowie Verstöße gegen steuerliche Aufzeichnungspflichten in Betracht.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 2017 – 13 A 1675/16 –, juris, Rn. 3.

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Dabei folgt schon unmittelbar aus Wortlaut und Systematik von § 1 Abs. 1 Satz 2 PBZugV, dass im Falle von Verstößen gegen abgabenrechtliche Rechtsvorschriften Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit nicht erst bei einer strafgerichtlichen Verurteilung bestehen. Denn der Gesetzgeber fordert allein in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV rechtskräftige Verurteilungen wegen schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften, während nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV lediglich schwere Verstöße gegen die abgabenrechtlichen Pflichten erforderlich sind. Auch gibt die Regelung keinerlei Anhaltspunkte dafür her, dass die verwaltungsbehördliche bzw. verwaltungsgerichtliche Feststellung eines schweren Verstoßes gegen abgabenrechtliche Pflichten nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV eine sonstige „rechtskräftige Feststellung“ in einem „förmlichen Verfahren“ – hier etwa eine rechtskräftige Hauptsachenentscheidung des Finanzgerichts – erforderte. Verwaltungsbehörden und -gerichte haben Verstöße im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV vielmehr im Grundsatz eigenständig zu ermitteln und auf ihre Schwere hin zu beurteilen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 2017 – 13 A 1675/16 –, juris, Rn. 5.

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Gegenteiliges folgt auch nicht aus der Regelung des § 1 Abs. 3 PBZugV – durch den Kläger wohl versehentlich als „§ 1 Abs. 2 Satz PBZugV“ zitiert –, wonach die Genehmigungsbehörde zur Prüfung, ob Verstöße im vorstehend dargelegten Sinne vorliegen, Bescheinigungen in Steuersachen der Finanzämter sowie Unbedenklichkeitsbescheinigungen anderer öffentlicher Stellen sowie Auszüge aus Registern, in denen derartige Verstöße registriert sind, vom Antragsteller verlangen oder mit dessen Einverständnis anfordern kann. Denn diese Regelung ermächtigt lediglich die Genehmigungsbehörde zur Beiziehung und Prüfung (auch) der dort genannten Unterlagen. Sie besagt indes umgekehrt nicht, dass ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV nur dann angenommen werden kann, wenn er sich aus den dort genannten Unterlagen ergibt. Mehr noch entbindet auch die Vorlage tadelloser Unterlagen im Sinne von § 1 Abs. 3 PBZugV die Genehmigungsbehörde nicht von der Pflicht, umfassend und eigenverantwortlich das Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen zu prüfen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 2017 – 13 A 1675/16 –, juris, Rn. 6.

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Anders als der Kläger meint, bedarf § 1 Abs. 1 PBZugV zudem keiner zwingenden Korrektur im Wege einer unionsrechtskonformen Auslegung im Lichte von Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 zur Festlegung gemeinsamer Regeln für die Zulassung zum Beruf des Kraftverkehrsunternehmers und zur Aufhebung der Richtlinie 96/26/EG des Rates (ABl. L 300 S. 51). Zum einen gilt diese Vorschrift nach Art. 2 Nr. 2 der Verordnung für den Beruf eines Personenkraftverkehrsunternehmers unmittelbar nur für die Beförderung mit Kraftfahrzeugen, welche nach ihrer Bauart und ihrer Ausstattung geeignet und dazu bestimmt sind, einschließlich des Fahrers mehr als neun Personen zu befördern, d.h. gemäß §§ 46 Abs. 2 Nr. 1, 47 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 4 Nr. 1 PBefG nicht für die hier allein streitgegenständliche Genehmigung zur Ausführung des Gelegenheitsverkehrs mit einem Taxi. Zum anderen steht Art. 6 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 einer Regelung wie in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV auch mit seinen inhaltlichen Voraussetzungen nicht entgegen. Vielmehr ergibt sich bereits unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 („mindestens“), dass der Verordnungsgeber mit den dort aufgeführten Negativvoraussetzungen, die durchwegs Verurteilungen bzw. Sanktionen wegen begangener Rechtsverstöße erfordern, lediglich Mindestvoraussetzungen für die Annahme der Zuverlässigkeit eines Kraftverkehrsunternehmens bzw. des Verkehrsleiters normiert hat, die weitergehende, durch die Mitgliedstaaten festzulegende Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 („legen die Mitgliedstaaten fest“) nicht hindern.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 2017 – 13 A 1675/16 –, juris, Rn. 8.

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Schließlich zeigt der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen nicht auf, dass es aus verfassungsrechtlicher Perspektive im Hinblick auf seine Grundrechte aus Art. 12 GG und Art. 14 GG geboten wäre, vor einer Ablehnung seines Wiedererteilungsantrags den rechtskräftigen Abschluss der anhängigen Straf- und finanzgerichtlichen Verfahren abzuwarten.

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b) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers stellt auch der Umstand, dass dieser zwischenzeitlich durch Urteil des Amtsgerichts Köln vom 21. April 2017 – 583 Cs 20/17, 213 Js 4/17 – zwar der Steuerhinterziehung schuldig gesprochen, aber lediglich kostenpflichtig unter dem Vorbehalt einer Verurteilung zu einer Gesamtgeldstrafe von 60 Tagessätzen zu je 20,00 Euro verwarnt worden ist, für sich genommen noch nicht die Würdigung des Verwaltungsgerichts in Frage, es handele sich bei den dem Kläger mit dem Widerrufsbescheid vorgehaltenen Verstößen gegen abgabenrechtliche Vorschriften auch um schwere Verstöße im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Buchst. d) PBZugV. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt, dass es bei der Würdigung der Schwere eines Verstoßes – selbst bei den nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV maßgeblichen Verstößen gegen strafrechtliche Vorschriften – nicht in erster Linie auf eine strafrechtliche Kategorienbildung ankommt und auch die Höhe des Strafmaßes nicht allein ausschlaggebend für die Bewertung ist. Vielmehr ist vor dem Hintergrund der Zielrichtung des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG von einem spezifisch personenbeförderungsrechtlichen Begriff auszugehen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2019 – 13 A 28/18 –, juris, Rn. 15 ff. m.w.N.

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Das Verwaltungsgericht hat die Schwere der Verstöße unter Einbeziehung des als milde qualifizierten Strafmaßes unter näherer Darlegung im Einzelnen mit der Massivität der Vorwürfe und der jahrelangen Dauer des abgabenrechtswidrigen Verhaltens noch als hinreichend schwer eingestuft, um die Zuverlässigkeit des Klägers durchgreifend in Frage zu stellen (UA Bl. 10 und 11). Mit diesen Erwägungen des Verwaltungsgerichts setzt sich der Kläger nicht in dem erforderlichen Maß auseinander.

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c) Auch zieht der Kläger die weitere Annahme des Verwaltungsgerichts, die Verneinung der Zuverlässigkeit sei in Anbetracht der Schwere der Verstöße gegen abgabenrechtliche Vorschriften verhältnismäßig, nicht mit dem Verweis auf den von ihm angebotenen Einsatz fälschungssicherer Aufzeichnungsverfahren für die Abrechnung als vermeintlich milderes Mittel ernstlich in Zweifel. Das Verwaltungsgericht hat die Frage, ob und inwieweit durch die Installation eines Fiskaltaxameters zukünftig Manipulationen an der Buchführung wirksam verhindert werden können, zu Recht mit dem Argument offenlassen können, dass die Beurteilung der Zuverlässigkeit nicht allein von der Fälschungssicherheit neuer Aufzeichnungstechniken abhänge. Maßgeblich für die grundsätzlich an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose ist, ob dieser willens und in der Lage ist, sein Gewerbe ordnungsgemäß auszuüben und insbesondere die Fahrgäste und die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren zu bewahren, wobei wegen der ihm anvertrauten Schutzgüter ein strenger Maßstab anzulegen ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2019 – 13 A 28/18 –, juris, Rn. 31 m.w.N.

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Es kommt mithin auch und gerade auf den Willen des Betroffenen zu einer ordnungsmäßen Führung des Gewerbes an. Dieser ist aber nicht schon dadurch unter Beweis gestellt, dass der Betroffene den Einsatz fälschungssicherer Aufzeichnungstechniken anbietet, die ihm künftige Manipulationen der Buchführung erschweren. Unabhängig davon zielt die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG auf die Prüfung ab, ob der Unternehmer bzw. die für die Führung der Geschäfte bestellte Person allgemein die Gewähr für eine ordnungsgemäße Führung des Gewerbes bieten, auch wenn sich die die Unzuverlässigkeit indizierenden Regelverstöße der Vergangenheit auf einzelne Bereiche der unternehmerischen Tätigkeit bezogen haben mögen. Steht – wie hier – auf der Grundlage der Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichts fest, dass der Unternehmer bzw. die für die Führung der Geschäfte bestellte Person diese Gewähr nicht bieten, ist die allgemeine Gefahr weiterer Regelverstöße nicht schon dadurch gebannt, dass nur punktuell eine konkrete Wiederholungsgefahr im Hinblick auf gleichartige Regelverstöße durch organisatorische Vorkehrungen minimiert werden kann.

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d) Einen Anspruch auf Fortsetzung des Gewerbebetriebs bei Bestellung eines zuverlässigen Geschäftsführers aus § 35 Abs. 2 GewO hat das Verwaltungsgericht bereits damit zutreffend verneint, dass diese Regelung im Personenbeförderungsrecht keine Anwendung findet. Dies ergibt sich unmittelbar aus § 35 Abs. 8 Satz 1 GewO, weil im Personenbeförderungsrecht mit § 25 PBefG eine gegenüber § 35 Abs. 1 bis 7a GewO speziellere Vorschrift besteht, aufgrund derer eine für das Personenbeförderungsgewerbe erteilte Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden widerrufen werden kann. Das Zulassungsvorbringen zeigt keine Gründe auf, die diese – soweit ersichtlich – unstreitige Ableitung aus § 35 Abs. 8 Satz 1 GewO für das Personenbeförderungsrecht,

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vgl. etwa Heß, in: Friauf, Gewerbeordnung, 310. Ergänzungslieferung November 2018, § 35 Rn. 59; Marcks, in: Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, 79. Ergänzungslieferung Juni 2018, § 35 Rn. 195,

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ernsthaft in Frage stellen würden. Ihre Richtigkeit ergibt sich im Übrigen zwingend – worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat – aus der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG selbst. Hiernach darf die Genehmigung nämlich nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Sofern ein Geschäftsführer den Betrieb mitführt, ist hiernach bereits die Unzuverlässigkeit entweder des Unternehmers oder des Geschäftsführers ausreichend, um die Genehmigung versagen zu müssen. Anders als hinsichtlich der von § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG geforderten fachlichen Eignung genügt eine alternative Zuverlässigkeit gerade nicht.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. November 1995 – 11 B 83.95 – Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 34 = juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 10. März 2017 – 13 B 94/17 –, juris, Rn. 6; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, 68. Aktualisierungslieferung Juni 2014, § 13 PBefG Rn. 10.

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e) Nach alldem ist schließlich nicht ernstlich zweifelhaft, dass der Widerruf auch auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG hat gestützt werden dürfen, weil nicht mehr alle Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 PBefG vorgelegen haben. Anderes folgt mit der zutreffenden Rechtauffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht aus § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG, der ausweislich seines klaren Wortlauts („insbesondere“) keine inhaltlichen Einschränkungen gegenüber den durch § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG in Bezug genommenen Vorschriften in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, § 1 Abs. 1 PBZugV enthält.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. September 1979 – 7 B 56/79 –, Buchholz 442.01 § 25 PBefG Nr. 1 = juris, Rn. 4; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, 76. Aktualisierungslieferung Dezember 2018, § 25 PBefG Rn. 8.

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f) Auch für eine Klärung der durch den Kläger in diesem Zusammenhang als grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO aufgeworfenen Rechtsfragen,

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„ob deutsche Rechtsvorschriften, insbesondere Rechtsverordnungen, die Voraussetzungen und Bedingungen für die Zuverlässigkeitsprüfung im Straßenpersonenverkehr über den von der Verordnung (EU) Nr. 1071/2009 gesteckten Rahmen hinaus erweitern dürfen,“

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„ob für die Erteilung von Taxigenehmigungen die persönliche Zuverlässigkeit gem. § 13 Abs. 1 PBefG des Unternehmers vorliegen muss, wenn ein persönlich zuverlässiger Geschäftsführer bestellt wird“,

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und

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„ob ein Widerruf der Taxigenehmigung wegen steuerrechtlicher Verfehlungen des Unternehmers ausschließlich nach § 25 Abs. 2 PBefG im Rahmen von Ermessen möglich ist oder ob die Genehmigungsbehörde wegen steuerrechtlicher Verfehlungen den Widerruf nach § 25 Abs. 1 PBefG ohne Ermessensausübung vorzunehmen hat“,

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bedarf es der Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht. Sie lassen sich aus den vorstehend unter Ziffer 1 a), d) und e) wiedergegebenen Gründen bereits ohne weiteres anhand des Wortlauts der maßgeblichen Rechtsvorschriften beantworten. Auch einen Klärungsbedarf aufgrund divergierender Entscheidungen in der höchst- bzw. obergerichtlichen Rechtsprechung zeigt der Kläger insoweit mit seinem Zulassungsvorbringen nicht auf.

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2. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat jedoch Erfolg, soweit sich der Kläger gegen die Abweisung seiner Klage im Hinblick auf das mit dem Hilfsantrag verfolgte Begehren wendet, die Beklagte zu verpflichten, die Übertragung der Taxikonzessionen mit den Ordnungsnummern 18 und 65 auf einen Dritten zu genehmigen. Die Durchführung des Berufungsverfahrens kann dem Senat insoweit gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Gelegenheit geben, die maßgeblichen rechtlichen Voraussetzungen für eine Übertragung der aus den Genehmigungen erwachsenden Rechte und Pflichten im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 PBefG zu klären. Insbesondere hat sich der Senat bislang,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. November 2017– 13 B 1187/17 –, juris, Rn. 16 ff.,

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noch nicht abschließend mit der Frage befasst, ob die subjektiven Erteilungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG mit der hier durch das Verwaltungsgericht vertretenen Rechtsauffassung auch in der Person des Übertragenden gegeben sein müssen.