Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-01-16, Aktenzeichen 22 L 3556/18.A
ECLI:DE:VGD:2019:0116.22L3556.18A.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage 22 K 9895/18.A gegen Ziffer 3 des Bescheides des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom 27. November 2018 wird angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

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Gründe:

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Der am 7. Dezember 2018 sinngemäß gestellte Antrag,

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die aufschiebende Wirkung der Klage 22 K 9895/18.A gegen Ziffer 3 des Bescheides des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vom 27. November 2018 anzuordnen,

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hat Erfolg.

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Der Antrag nach § 80 Absatz 5 VwGO ist zulässig, insbesondere ist er gemäß § 34a Abs. 2 Satz 1 AsylG statthaft. Ferner ist die dort bestimmte Antragsfrist von einer Woche nach Bekanntgabe des streitgegenständlichen Bescheides (hier am 6. Dezember 2018) gewahrt.

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Der Antrag ist auch begründet. Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht auf Antrag im Rahmen einer eigenen Ermessensentscheidung die aufschiebende Wirkung der Klage anordnen, wenn das Interesse der Antragsteller an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das bezüglich der Abschiebungsanordnung durch § 75 AsylG gesetzlich angeordnete öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt. Die dabei vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Gunsten der Antragsteller aus. Die auf § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylG gestützte Abschiebungsanordnung in Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides erweist sich als offensichtlich rechtswidrig.

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Die Abschiebungsanordnung findet ihre Rechtsgrundlage insbesondere nicht in § 34a Abs. 1 Satz 1, 2. Alt. AsylG. Danach ordnet das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: Bundesamt) die Abschiebung in einen für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG) an, sobald feststeht, dass sie durchgeführt werden kann. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

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Die in Bezug genommene Vorschrift des § 29 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a) AsylG bestimmt, dass ein Asylantrag unzulässig ist, wenn ein anderer Staat nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (Dublin III‑VO), für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Die Dublin III-VO findet gemäß ihres Art. 49 Unterabs. 2 Satz 1 auf Schutzgesuche Anwendung, die nach dem 31. Dezember 2013 gestellt werden, mithin auch auf die von den Antragstellern am 9. Oktober 2018 gestellten Asylanträge.

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Vorliegend steht bereits Art. 26 Abs. 1 Dublin III-VO der Überstellung nach Italien entgegen. Die Vorschrift ist in Einklang mit der jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes dahingehend auszulegen, dass sie es dem Mitgliedstaat, der bei einem anderen Mitgliedstaat, den er aufgrund der in der Verordnung festgelegten Kriterien dafür zuständig hält, einen Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, ein Gesuch um Aufnahme oder Wiederaufnahme einer Person im Sinne des Art. 18 Abs. 1 der Verordnung gestellt hat, verwehrt, eine Überstellungsentscheidung zu erlassen und dieser Person zuzustellen, bevor der ersuchte Mitgliedstaat dem Gesuch ausdrücklich oder stillschweigend zugestimmt hat. Ausweislich des Wortlauts in fast allen Sprachfassungen (vgl. Art. 55 Abs. 1 EUV) darf die Überstellungsentscheidung dem Betroffenen erst zugestellt werden, wenn – und das heißt nachdem – der ersuchte Mitgliedstaat dem Gesuch um Aufnahme oder Wiederaufnahme stattgegeben hat oder gegebenenfalls die Fristen abgelaufen sind, innerhalb der der ersuchte Mitgliedstaat auf das Gesuch zu antworten hat, wobei im Fall der Nichterteilung einer Antwort nach Art. 22 Abs. 7 und Art. 25 Abs. 2 Dublin III-VO davon auszugehen ist, dass dem Gesuch stattgegeben wird.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 31. Mai 2018, Hassan, C-647/16, EU:C:2018:368, Rn. 39 ff., insb. Rn. 42.

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Nach diesen Maßstäben durfte der angefochtene Bescheid nicht gegenüber den Antragstellern erlassen werden, da es an einer wirksamen Zustimmung Italiens fehlt. Die von Italien mit Schreiben vom 15. November 2018 erteilte Zustimmung zur Aufnahme der Antragsteller ist durch die Ausübung des Selbsteintrittsrechts im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO durch die Antragstellerin am 20. November 2018 erloschen und auch nicht durch Rücknahme bzw. Widerruf der Erklärung des Selbsteintritts wieder aufgelebt. Eine nach der Ausübung des Selbsteintrittsrechts ausdrücklich oder stillschweigend erteilte erneute Zustimmung Italiens ist nicht ersichtlich.

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Die Antragsgegnerin hat das ihr durch Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Dublin III-VO eingeräumte Selbsteintrittsrecht mit Vermerk vom 20. November 2018 ausgeübt und die Ausübung gemäß Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 Dublin III-VO Italien, dem zuvor nach Art. 12 Dublin III-VO zuständigen Mitgliedstaat, am selben Tag mitgeteilt. Gemäß Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 1 Dublin III-VO wird ein Mitgliedstaat durch Ausübung des Selbsteintrittsrechts zum zuständigen Mitgliedstaat und übernimmt die mit dieser Zuständigkeit einhergehenden Verpflichtungen. Mit dem Selbsteintritt wird das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates mit dem Ergebnis beendet, dass der Staat zuständig ist, der das Selbsteintrittsrecht ausgeübt hat.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011, N. S., C-411/10 u. a., EU:C:2011:865, Rn. 67; Günther, in: Kluth/Heusch, BeckOK Ausländerrecht, Stand 1. November 2018, § 29 AsylG Rn. 61.

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Selbst wenn man zugunsten der Antragsgegnerin unterstellt, dass die Ausübung des Selbsteintrittsrechts nach Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO von dem Mitgliedstaat zurückgenommen bzw. widerrufen werden kann – dazu siehe unten –, so kann eine solche ungeschriebene Befugnis aus Gründen der Rechtssicherheit allenfalls mit Wirkung für die Zukunft (ex nunc) erfolgen mit der Konsequenz, dass vor der Ausübung des Selbsteintrittsrechts gestellte Übernahmeersuchen oder erteilte Übernahmeerklärungen anderer Mitgliedstaaten nicht wieder aufleben.

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Eine ausdrückliche Rücknahme- bzw. Widerrufsmöglichkeit ist in der Dublin III-VO oder der Verordnung (EG) Nr. 1560/2003 der Kommission vom 2. September 2003 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist (Dublin-Durchführungs-VO), zuletzt geändert durch Durchführungsverordnung (EU) Nr. 118/2014 der Kommission vom 30. Januar 2014, nicht vorgesehen. Wenn man – die Ansicht der Antragsgegnerin als zutreffend unterstellt – eine Befugnis des nach Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO zuständigen Mitgliedsstaates zur Rücknahme bzw. zum Widerruf des Selbsteintritts annimmt, so muss diese im Wege der Auslegung oder Rechtsfortbildung kreierte Befugnis im Einklang mit dem Telos der Dublin III-VO eng gefasst werden. Sinn und Zweck der Dublin III-VO ist es, Rechtssicherheit zu gewährleisten, indem der für die Durchführung des Asylverfahrens zuständige Mitgliedstaat eindeutig und verbindlich bestimmt wird. Rechtssicherheit ist nicht nur ein seit langem vom Europäischen Gerichtshof anerkannter Grundsatz des Gemeinschafts- bzw. Unionsrechts (vgl. Art. 6 Abs. 3 EUV),

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vgl. grundlegend EuGH, Urteil vom 12. Juli 1957, Algera, 7/56 und 3-7/57, Sgl. 1957, 83 (117 ff.); aus jüngerer Zeit EuGH, Urteil vom 9. Juni 2016, Rey, C-332/14, EU:C:2016:417, Rn. 49; vgl. ferner Streinz, in: ders., EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 6 EUV Rn. 31,

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sondern er kommt auch im Gesetzestext der Dublin III-VO deutlich zum Ausdruck.

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Mit der Dublin III-VO soll nach deren 5. Erwägungsgrund eine klare und praktikable Formel geschaffen werden, die auf objektiven und für die Mitgliedstaaten und die Betroffenen gerechten Kriterien basiert und eine rasche Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats ermöglicht, um einen effektiven Zugang zu den Verfahren zur Gewährung internationalen Schutzes zu gewährleisten und das Ziel einer zügigen Bearbeitung der Anträge auf internationalen Schutz nicht zu gefährden sowie – nach dem 19. Erwägungsgrund – den von der Verordnung eingeführten wirksamen Rechtsbehelf gegen Überstellungsentscheidungen sicherzustellen.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 31. Mai 2018, Hassan, C-647/16, EU:C:2018:368, Rn. 56, unter Bezugnahme auf Urteile vom 7. Juni 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, Rn. 42, und vom 25. Oktober 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, Rn. 31 und 37, und die dort angeführte Rechtsprechung.

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Die Verordnung enthält eine Vielzahl an Fristenregelungen, denen der Gedanke zugrunde liegt, den Betroffenen nicht lange im Ungewissen zu lassen, sondern „so bald wie möglich“ (vgl. Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1, Art. 23 Abs. 2 Unterabs. 1 Dublin III-VO) eine endgültige Klärung des für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Mitgliedstaates herbeizuführen. Eine Rücknehmbarkeit bzw. Widerruflichkeit der Erklärung der Ausübung des Selbsteintrittsrechts mit Wirkung für die Vergangenheit (ex tunc) widerspräche diesem Grundsatz, da der Betroffene gerade nicht auf die Zuständigkeit des den Selbsteintritt erklärenden Mitgliedstaats vertrauen könnte.

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Ein neues Übernahmeersuchen in der Form des Art. 1 Dublin-Durchführungs-VO an Italien nach Ausübung des Selbsteintrittsrechts durch das Bundesamt mit Vermerk vom 20. November 2018, der Mitteilung vom 20. November 2018 an Italien, dass das Übernahmeersuchen zurückgezogen wird, und der „Zurücknahme“ der Entscheidung, in diesem Fall das Selbsteintrittsrecht auszuüben, ist nicht erfolgt. Das Bundesamt erließ vielmehr in unmittelbarer Folge auf die „Zurücknahme“ des Selbsteintritts durch Vermerk vom 26. November 2018 den angefochtenen Bescheid vom 27. November 2018, der sich auch nicht analog §§ 133, 157 BGB als neues Aufnahmeersuchen auslegen lässt. Den Verwaltungsvorgängen kann vielmehr entnommen werden, dass das Bundesamt – fehlerhaft – davon ausging, dass die Übernahmeerklärung Italiens vom 15. November 2018 durch die Rücknahme bzw. den Widerruf des Selbsteintritts wieder aufgelebt sei.

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Im Übrigen dürfte der grammatische, systematische und teleologische Befund dagegensprechen, eine ungeschriebene Rücknahme- bzw. Widerrufsbefugnis des zuständigen Mitgliedstaats – selbst für die Zukunft (ex nunc) – anzunehmen. Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO dürfte eine abschließende Regelung darstellen, die gerade keine Rücknahme- bzw. Widerrufsbefugnis enthält. Die abschließende Regelung des Selbsteintrittsrechts in Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO dürfte systematisch dadurch belegt werden, dass das Verfahren der Ausübung des Selbsteintrittsrechts detailliert geregelt ist. Anders als in der Mehrzahl der Fälle des indirekten Vollzugs des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten enthält die Dublin III-VO hier in ihrem Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 2 Satz 2 und Unterabs. 3 verfahrensrechtliche Vorgaben zu Form und Adressaten der Ausübungserklärung. Angesichts dieser Detailschärfe hätte es aus Sicht des Verordnungsgebers auf der Hand gelegen, auch die Modalitäten der Rücknahme bzw. des Widerrufs des Selbsteintrittsrechts zu positivieren, wenn diese Möglichkeit den Mitgliedstaaten hätte eröffnet werden sollen. Hinzu treten die oben dargelegten teleologischen Erwägungen bezüglich der Rechtssicherheit, die ebenfalls gegen die Rücknehmbarkeit bzw. Widerrufbarkeit des Selbsteintritts sprechen.

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Ein anderes Ergebnis dürfte auch nicht aus dem nationalen Verfahrensrecht der Bundesrepublik, etwa aus §§ 48, 49 VwVfG oder analog §§ 119 ff., 142 BGB, hergeleitet werden können. Denn bezüglich des Selbsteintrittsrechts dürfte Art. 17 Abs. 1 Dublin III‑VO eine abschließende Regelung treffen, welche aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts das nur subsidiär anwendbare nationale Verfahrensrecht verdrängt.

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Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, EuR Rn. 141; vgl. auch zum abschließenden Charakter der Verfahrensvorschriften der Dublin III-VO BVerfG, Kammerbeschluss vom 17. Januar 2017 - 2 BvR 2013/16 -, juris Rn. 20, zu Art. 5 Dublin III-VO.

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Aber auch, wenn man die Anwendbarkeit nationalen Rechts unterstellt, dürfte dies nicht zu einer Widerrufbarkeit bzw. Rücknehmbarkeit des Selbsteintrittsrechts führen. Denn bei funktionaler Auslegung, im Rahmen derer einem Rechtsakt der Union ein funktionales

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Äquivalent aus der Rechtsordnung des jeweiligen Mitgliedstaates zugewiesen wird,

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vgl. zu dieser Auslegungsmethode des Unionsrechts nur Neidhardt, Nationale Rechtsinstitute als Bausteine europäischen Verwaltungsrechts, 2005, S. 35 ff.,

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ähnelt die Ausübung des Selbsteintrittsrechts statt einem Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG vielmehr einer unanfechtbaren und unwiderruflichen Handlung, ähnlich einer Prozesshandlung. Auch das deutsche Recht kennt rechtserhebliche Erklärungen mit Gestaltungswirkung, die aus Gründen überwiegender Rechtssicherheit irreversibel sind. Für Prozesserklärungen beispielsweise ist allgemein anerkannt, dass sie grundsätzlich unwiderruflich und nicht wegen Willensmängeln anfechtbar sind.

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Vgl. BGH, Beschluss vom 25. Juni 1986 - IVb ZB 75/85 -, NJW-RR 1986, 1327; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. März 1983 - 6 S 2490/82 -, VBlBW 1983, 369; Aulehner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 81 Rn. 88, 98.

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Ebenso wie bei einer Prozesshandlung dürfte bei einer Erklärung nach Art. 17 Abs. 1 Dublin III-VO – aus den oben dargelegten Gründen – auch aus der Perspektive der deutschen Rechtsordnung ein überwiegendes Interesse am Fortbestand der gestalteten Rechtslage bestehen, hinter der sonstige Belange grundsätzlich zurücktreten müssten. Das Ergebnis dürfte auch nicht aus Gründen der Billigkeit zu korrigieren sein, da die Antragsteller nicht über ihre Verhältnisse getäuscht haben, sondern alle entscheidungserheblichen Tatsachen – einschließlich des italienischen Aufenthaltstitels der Antragsteller – in den Verwaltungsvorgängen des Bundesamtes enthalten waren.

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Schließlich ist durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass sich die Antragsteller auch auf einen Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften der Dublin III-VO berufen können, da durch die Verordnung nicht nur organisatorische Regeln für die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten festgelegt worden sind.

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Vgl. EuGH, Urteile vom 7. Juni 2016, Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, Rn. 61, und Karim, C‑155/15, EU:C:2016:410, Rn. 27, und vom 26. Juli 2017, Mengesteab, C-670/16, EU:C:2017:587, Rn. 45, 62.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 83b AsylG nicht erhoben. Der Gegenstandswert ergibt sich aus § 30 Abs. 1 RVG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 80 AsylG).