Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-04-16, Aktenzeichen 24 A 2057/96
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0416.24A2057.96.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens, für das Gerichtskosten
nicht erhoben werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Beklagte zahlt seit Januar 1990 den Empfängern
laufender Hilfe zum Lebensunterhalt die Leistungen zur
Beschaffung von Bekleidungsgegenständen grundsätzlich in
pauschaler Form, wenn sie damit einverstanden sind. Wer mit
der Regelung nicht einverstanden ist, muß Einzelanträge
stellen. In der monatlichen Pauschale sind nicht enthalten:
Arbeitskleidung, Kittel; Bademantel/Trainingsanzug für
Erwachsene; Trauerkleidung, Schwangerschaftsbekleidung,
Entbindungsbeihilfe, Säuglings- und Kleinkinderausstattungen;
Beihilfen zur Einschulung; Kleidung für Taufe/Erstkommunion/
Konfirmation; Bekleidung für Kur; Bekleidung für Heirat. Der
monatliche Pauschbetrag betrug zunächst für Personen ab
14 Jahre 40,- DM, er wurde zum 1. Januar 1991 auf 50,- DM
erhöht.

3

Im Rahmen der Haushaltskonsolidierung beschloß der Rat der
Stadt Köln u.a., den Pauschalbetrag für Erwachsene ab dem
1. September 1993 auf wiederum 40,- DM monatlich zu senken.
Die Hilfeempfänger wurden mit Schreiben vom 16. August 1993
darüber informiert.

4

Die Klägerin bezieht seit 1990 Hilfe zum Lebensunterhalt
und nimmt seit Juli 1992 auf ihren Antrag hin an der
Pauschalierung der Bekleidungsbeihilfen teil. Mit Bescheid vom
24. August 1993 bewilligte der Beklagte ihr für den Monat
September 1993 nur noch den Pauschalbetrag in Höhe von
40,- DM.

5

Die Klägerin legte dagegen am 24. September 1993
Widerspruch ein.

6

In den Folgemonaten wurde der Klägerin die
Bekleidungspauschale in Höhe von 40,- DM monatlich zum Teil
ohne gesonderten Bescheid, zum Teil nach Erlaß eines
entsprechenden Bewilligungsbescheides gewährt.

7

Nach Anhörung sozial erfahrener Personen wies der Beklagte
den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 25. Mai 1994 mit
der Begründung zurück, die Reduzierung begegne keinen
rechtlichen Bedenken, da wahlweise die Möglichkeit bestehe,
den geltend gemachten Bekleidungsbedarf durch die Stellung von
Einzelanträgen oder die Zahlung von Pauschalen zu decken.

8

Mit der Klage hat die Klägerin vorgetragen, sie halte die
Kürzung um 20 v.H. für rechtswidrig und für einen Verstoß
gegen die Grundsätze der Sozialhilfe, insbesondere gegen das
Bedarfsdeckungsprinzip. Der Beklagte habe bei der Ermittlung
der Pauschale keine ausreichende Anzahl von
Bekleidungsgegenständen mittlerer Qualität mehr zugrunde
gelegt. Ihre Möglichkeiten zur gänzlichen Ausschöpfung von
billigsten Angeboten seien aufgrund ihrer Arbeitstätigkeit und
ihrer Behinderung begrenzt. Der Beklagte möchte die einmaligen
Beihilfen auf Leistungen beschränken, "die zur Deckung des
lebensnotwendigen Bedarfs unabweisbar erforderlich sind". Für
eine derartige Kürzung gebe es keine gesetzliche Ermächtigung.

9

Die Klägerin hat beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides des
Beklagten vom 24. August 1993 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
25. Mai 1994 den Beklagten zu
verpflichten, der Klägerin den
beantragten Pauschalbetrag zur
Bekleidungsbeihilfe in Höhe von 50,- DM
monatlich auszuzahlen.

10

Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.

11

Er hat ausgeführt, er habe vor Anhebung der Pauschalen zum
1. Januar 1991 Ermittlungen durchgeführt. Daraus habe sich
rechnerisch ein durchschnittlicher Bedarf für Frauen in Höhe
von monatlich 59,08 DM ergeben. In den zugrundegelegten
Bedarfslisten seien jedoch Kleidungsstücke enthalten, die
nicht nebeneinander, sondern alternativ benötigt würden. Die
Neufestsetzung der Pauschalen zum 1. Januar 1991 sei nicht auf
der Grundlage der Listen, sondern in Anlehnung an die im
August 1990 veröffentlichten Hinweise des Deutschen Vereins
für öffentliche und private Fürsorge vorgenommen worden. Der
Neufestsetzung der Pauschalen zum 1. September 1993 seien
keine erneuten Ermittlungen vorausgegangen. Maßgeblich hierfür
sei die Feststellung gewesen, daß in einer Großstadt wie Köln
- anders als in ländlichen Gebieten - eine Deckung des
Bekleidungsbedarfs auf Wochenmärkten, in einer Vielzahl von
preiswerten Geschäften sowie bei Ausnutzung der
saisonunabhängigen Sonderangebote, zu Preisen möglich sei, die
erheblich unter den von ihm bis dahin zugrundegelegten
Einzelpreisen lägen. Die Hilfe in Form von Monatspauschalen
versetze zudem die Hilfeberechtigten in die Lage, Beträge
zurückzulegen und für Kleidungsstücke zu verwenden, die
besonders preisgünstig - bzw. anläßlich der Schlußverkäufe -
angeboten würden. Auch sei zu beachten, daß neben der
Monatspauschale weitere Hilfen bei bestimmten Anlässen
erbracht würden. Unter Zugrundelegung von Erhebungsdaten Stand
Mai 1993 wiesen die Bekleidungspauschalen in Nordrhein-
Westfalen eine Spannweite zwischen jährlich 450,- DM und
720,- DM auf. Die Reduzierung der Bekleidungspauschalen habe
eine Einsparung von über 1 Mio DM jährlich erbracht. Vor
September 1993 hätten ca. 70 - 75 v.H. der Hilfebedürftigen an
der Pauschalierung teilgenommen, im April 1994 noch 65 v.H.,
Anfang 1996 noch etwa 58 v.H.

12

Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht
die Klage im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, daß
der Hilfeempfänger ein Wahlrecht zwischen der Teilnahme an der
Pauschalierung und der Stellung von Einzelanträgen habe und
damit gewährleistet sei, daß der individuell bestehende Bedarf
abgedeckt werde. Soweit die Klage auf die Gewährung des
erhöhten Pauschalbetrages auch über den Monat September 1993
hinaus gerichtet sei, sei sie mangels Durchführung des
Vorverfahrens unzulässig.

13

Mit der Berufung rügt die Klägerin, entgegen § 114 Abs. 1
BSHG seien sozialerfahrene Personen vor dem Erlaß allgemeiner
Verwaltungsvorschriften - dazu zähle auch die Festlegung von
Pauschalsätzen - nicht gehört worden. Materiell stehe ihr ein
Anspruch auf Gewährung der monatlichen Kostenpauschale in Höhe
von 50,- DM für die Monate September 1993 bis Mai 1994 zu.
Form und Maß der Sozialhilfe und damit auch Form und Maß der
Gewährung von Bekleidungsbeihilfen ständen im pflichtgemäßen
Ermessen des Sozialhilfeträgers; demzufolge habe sie ein Recht
auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts müsse die Festlegung von
Pauschalen "mit gehöriger Sorgfalt" erfolgen. Daß die
Teilnahme an der Pauschalierung nicht zwingend sei, bedeute
nicht, daß die Höhe der Pauschalen durch die Gerichte nicht
überprüft werden müßten. Den Sozialhilfeträgern werde
inzwischen einhellig die Möglichkeit eingeräumt, ihren
Verpflichtungen zur Hilfeleistung auf verschiedene Art und
Weise, nämlich durch Einzelleistung oder pauschalierte
Gewährung, nachzukommen. Der Beklagte habe sich darauf
festgelegt, eine im Regelfall bedarfsdeckende Pauschale zu
gewähren, die den Normalbedarf des Hilfeempfängers decke. Auf
Seiten der Hilfeempfänger werde durch die Festlegung einer
Pauschale ein Vertrauen darauf begründet, daß mit der
Inanspruchnahme der Pauschale der Normalbedarf gedeckt werden
könne. Der Hilfeempfänger müsse mit der vorgegebenen Pauschale
auskommen, wenn er daran interessiert sei, weiterhin an der
pauschalierten Gewährung teilzunehmen, er habe aber nicht die
Möglichkeit festzustellen, ob die ihm gewährte Pauschale
tatsächlich ausreiche, um den Normalbedarf zu decken. In
Zeiten knapper Kassen bestehe die Gefahr, daß die
Sozialhilfeträger auch sozialhilfefremde Erwägungen für die
Verringerung von Pauschalen heranzögen. Daher bedürfe es, um
den Gedanken der Pauschalierung von Leistungen nicht ad
absurdum zu führen, der unabhängigen Überprüfung von
Pauschalen durch die Verwaltungsgerichte. Die Nichtüberprüfung
der Rechtfertigung der Bekleidungspauschale in ihrer Höhe
würde zu einer Aushöhlung des in Art. 19 Abs. 4 GG verbrieften
Rechts auf umfassende Kontrolle von Akten der Exekutive
führen.

14

Ihren Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über
die Festsetzung der Bekleidungspauschale habe der Beklagte bei
dem von ihm durchgeführten Verfahren bei der Festsetzung der
neuen Pauschale nicht erfüllt, da dabei nicht mit der
gehörigen Sorgfalt vorgegangen worden sei. Dies hätte nämlich
erfordert, daß der Beklagte eigene Erhebungen über die
aktuelle Bedarfsdeckung durch die Pauschale vorgenommen hätte
bzw. von anderen Stellen vorgenommene fundierte Erhebungen
seiner Entscheidung zugrunde gelegt hätte oder sonstige
sachliche sozialhilferechtlich relevante Gründe für die
Verringerung der Pauschale anführen könnte. Der Beklagte habe
sachwidrig die Verringerung der Pauschale aus Spargründen
vorgenommen. Eine Änderung der tatsächlichen Umstände, etwa
ein Absinken der Bekleidungspreise im Raum Köln, der zu einer
Rechtfertigung der Senkung der Pauschale führen könnte, sei
nicht ersichtlich. Es sei davon auszugehen, daß die vorher
geltende höhere Pauschale aufgrund ausreichender Erfolgswerte
berechnet worden sei, so daß davon auszugehen sei, daß sie
richtig sei.

15

Die Klägerin hat innerhalb der Berufungsfrist beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
den Beklagten zu verurteilen, unter
Abänderung des Bescheides vom
24. August 1993 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 25. Mai 1994
ihr, der Klägerin, den beantragten
Pauschalbetrag zur Bekleidungshilfe in
Höhe von (insgesamt) 50,- DM für den
Monat September 1993 zu zahlen.

16

Mit Schriftsatz vom 9. Juli 1996 hat sie beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und
den Beklagten zu verurteilen, unter
Abänderung des Bescheides vom
24. August 1993 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 25. Mai 1994
ihr, der Klägerin, einen monatlichen
Pauschalbetrag in Höhe von (insgesamt)
50,- DM monatlich für die Zeit von
September 1993 bis Mai 1994 zu zahlen.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Er legt dar, wie es zu der Kürzung der Pauschale gekommen
ist und erklärt, die beabsichtigte Maßnahme sei im Gremium
sozial erfahrener Personen gem. § 144 Abs. 1 BSHG beraten
worden.

20

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
ergeben sich aus der Gerichtsakte und dem Verwaltungsvorgang
des Beklagten; hierauf wird Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die Berufung ist überwiegend unzulässig, im übrigen
unbegründet.

23

Soweit die Klägerin die Zahlung der Bekleidungspauschale in
Höhe von 50,- DM für die Monate Oktober 1993 bis Mai 1994
verlangt, ist die Berufung unzulässig.

24

Die Klägerin hat innerhalb der Berufungsfrist
unmißverständlich das erstinstanzliche Urteil nur insoweit
angefochten, als es um die in den angefochtenen Bescheiden
geregelte Pauschale für September 1993 ging. Angesichts
dessen, daß das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig
abgewiesen hat, soweit sie auf Zahlung über den Monat
September 1993 hinausging, kann der ausdrücklich auf den Monat
September 1993 beschränkte Berufungsantrag nur dahin
verstanden werden, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts im
übrigen nicht angegriffen wird. Insoweit ist das Urteil
demnach rechtskräftig geworden und einer Überprüfung durch das
Oberverwaltungsgericht entzogen.

25

Soweit die Berufung zulässig ist, ist sie unbegründet.

26

Die Klage ist jedenfalls unbegründet.

27

Nach § 113 Abs. 5 VwGO kann das Gericht nur dann die
Verpflichtung der Verwaltungsbehörde zur Vornahme der
beantragten Amtshandlung bzw. zur Neubescheidung aussprechen,
wenn die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts
rechtswidrig und der Kläger in seinen Rechten verletzt
ist.

28

Es kann dahinstehen, ob die Klägerin vorliegend durch die
Ablehnung der Bewilligung einer höheren als der gewährten
Pauschalzahlung deshalb nicht in ihren Rechten verletzt ist,
weil der Beklagte ihr freigestellt hat, sich statt für die
Gewährung der Pauschale für die Bewilligung von einzelnen
Beihilfen für jeweils von ihr beantragte
Bekleidungsgegenstände zu entscheiden.

29

Die vom Beklagten festgesetzte Bekleidungspauschale ist
jedenfalls rechtmäßig.

30

Der sozialhilferechtliche Bedarf für die Beschaffung von
Bekleidung, Wäsche und Schuhen von nicht geringem
Anschaffungspreis wird gemäß § 21 Abs. 1a Ziffer 1 BSHG in der
hier bereits anzuwendenden Fassung des Gesetzes vom 23. Juni
1993 (BGBl. I S. 944) durch die Gewährung einmaliger
Leistungen gedeckt. Der individuell bestehende Bedarf ist auf
der Basis des sozialhilferechtlich notwendig zu deckenden
Bedarfes konkret zu ermitteln und die zu gewährende Hilfe
danach zu bemessen (§ 3 Abs. 1 BSHG). Das schließt allerdings,
worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat,
nicht aus, daß sich der Sozialhilfeträger aus Gründen der
Verwaltungsvereinfachung gewisser Pauschalierungen bedient
(vgl. nunmehr auch § 21 Abs. 1 b BSHG), zumal wenn der
Hilfesuchende, dessen auf die Gestaltung der Hilfe gerichteten
Wünschen nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BSHG entsprochen werden soll,
soweit sie angemessen sind, eine pauschale Leistung
wünscht.

31

Jedenfalls vor Erlaß der nach § 21 Abs. 1b BSHG
vorgesehenen Rechtsverordnung besteht - schon wegen der
bestehenden Unsicherheiten über den für die Bestimmung der
Pauschale anzuhaltenden Maßstab und des in gleicher Weise mit
der Ermittlung des zu gewährenden Betrages entstehenden
Verwaltungsaufwandes (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 3 BSHG) -
grundsätzlich kein Rechtsanspruch des Einzelnen auf
Pauschalierung einzelner Leistungen.

32

Hinsichtlich des Anspruchs auf Gewährung einer Pauschale in
einer bestimmten Höhe hat der Senat im Beschluß vom 17. Juni
1997 - 24 A 576/94 - in einem vergleichbaren Verfahren deshalb
ausgeführt:

33

"Jedenfalls dann, wenn der
Sozialhilfeträger - wie hier der
Beklagte - dem Hilfesuchenden ein
Wahlrecht zwischen der Entgegennahme
der von ihm festgesetzten Pauschale und
der Geltendmachung des konkret
bestehenden Bedarfs beläßt, besteht für
eine entsprechende gerichtliche
Überprüfung kein Anlaß. Die Bewilligung
des Pauschalbetrages ist in diesen
Fällen ein Angebot, das angenommen
werden kann, aber nicht angenommen
werden muß. Sieht sich der
Hilfeempfänger nicht in der Lage,
seinen konkreten Bedarf mit den
angebotenen Pauschalbeträgen zu decken,
ist er auf die Möglichkeit der Stellung
von Anträgen auf Bewilligung von
Beihilfen für einzelne benötigte
Gegenstände zu verweisen. Soweit es um
Kleidung geht, kann jeweils
hinsichtlich des einzelnen begehrten
Gegenstandes geprüft werden, ob ein
Bedarf besteht."

34

Ob daran festzuhalten ist, wofür einiges spricht, kann der
Senat vorliegend letztlich offenlassen, weil die vom Beklagten
festgesetzte Höhe der hier streitigen Pauschale nicht zu
beanstanden und die Ablehnung der Zahlung einer weitergehenden
Pauschale deshalb nicht rechtswidrig ist.

35

Entschließt sich der Sozialhilfeträger dazu, den
Hilfesuchenden hinsichtlich des Bekleidungsbedarfs ohne
Wahlmöglichkeit auf eine feste Pauschale anstelle der
Bewilligung von Bekleidungsgegenständen auf einzelnen Antrag
zu verweisen, so müßte diese Pauschale - ähnlich wie die
Bemessung des Regelsatzes zur Abdeckung des laufenden
Lebensunterhalts durch den Verordnungsgeber -, (vgl. dazu
Urteile des Senats vom 22. September 1995 - 24 A 3493/92 u.a.,
BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1996 - 5 C 49.95 -, ZfS 1997,
338,) nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
auf „spezifischen Untersuchungen" und „ausreichenden
Erfahrungswerten" beruhen. (Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. April
1970 - V C 98.69 -, BVerwGE 35, 178).

36

Läßt der Sozialhilfeträger dem Hilfesuchenden die freie
Wahl, seinen Bekleidungsbedarf entweder gegen Einzelnachweis
oder durch Annahme eines ihm angebotenen Pauschalbetrages zu
decken, so ist der Sozialhilfeträger freier hinsichtlich der
Bestimmung der Höhe des Pauschalbetrages.

37

Bestehen schon bei der Bestimmung einer Pauschale ohne
Zubilligung eines Wahlrechts auf Einzelabrechnung „gewisse
Toleranzen", (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. April 1970, a.a.O.)
bei der Einschätzung dessen, was zum notwendigen
Lebensunterhalt gehört, so gilt das erst recht, wenn der
Hilfesuchende vollkommen frei in der Wahl ist, seinen Bedarf
auf herkömmliche Wiese durch Antrag auf Bewilligung eines
einzelnen Gegenstandes bescheiden zu lassen.

38

Das Angebot einer freiwillig zu wählenden Pauschale ist
nach Auffassung des Senats schon dann rechtmäßig, wenn sie
geeignet ist, den notwendigen Bedarf an Bekleidung jedenfalls
für einen erheblichen Teil der Hilfeempfänger zu befriedigen.
Das ist hier der Fall.

39

Bei den Überlegungen zur Höhe der Pauschale spielte - wie
die Vertreter des Beklagten auch in der mündlichen Verhandlung
vor dem Senat ausgeführt haben - eine entscheidende Rolle, daß
sie jedenfalls so hoch sein sollte, daß eine große Zahl der
Hilfe-empfänger (die über die Grundausstattung verfügten) sie
auch in Anspruch nahm. Maßgebender Sinn der Einführung einer
Pauschale ist aus Sicht der Behörde die Verringerung des
Verwaltungsaufwandes und damit letztlich auch eine Reduzierung
der Personalkosten. Die Pauschale mußte jedenfalls so hoch
angesetzt werden, daß eine große Anzahl von Hilfeempfängern
sie als für sich selbst vorteilhaft ansah. Insoweit
unterscheidet sich der vorliegende Fall von den in der
Rechtsprechung bislang entschiedenen Fällen, auf die sich die
Klägerin beruft, in denen die Hilfeempfänger keine
Wahlmöglichkeit zwischen der Inanspruchnahme einer Pauschale
und der Berechnung des individuellen Bedarfs hatten. Die
Entwicklung der Inanspruchnahme der Pauschale zeigt, daß die
überwiegende Zahl der Hilfeempfänger ihren notwendigen Bedarf
auch mit dem monatlichen Bedarf von 40 DM decken kann. Zwar
sank die Zahl der Hilfe-
empfänger, die sich an der Pauschalierung beteiligten, nach
der Absenkung des Betrages auf 40 DM zunächst von ca. 70 bis
75 v.H. vor September 1993 über 65 v.H. im April 1994 auf etwa
58 v.H. Anfang 1996 (nunmehr beträgt die Zahl der Teilnehmer
nach Angaben der Vertreter des Beklagten in der mündlichen
Verhandlung bereits wieder ca. 62 v.H.). Überwiegend hielten
die Hilfeempfänger den Betrag jedoch nach wie vor für
ausreichend und für sich vorteilhaft gegenüber einer
individuellen Berechnung. Die Praxis hat somit die
Überlegungen des Beklagten bestätigt, daß in einer Großstadt
wie Köln eine Deckung des Bekleidungsbedarfs zu erheblich
geringeren Preisen als bisher angenommen möglich sei und die
Pauschalierung die Inanspruchnahme von besonders
preisgünstigen Angeboten fördern.

40

Die Angemessenheit der Pauschale in dem Sinne, daß sie in
einer erheblichen Anzahl von Fällen geeignet ist, den
notwendigen Bedarf zu decken, wird durch die in der mündlichen
Verhandlung erörterten statistischen Erhebungen bestätigt.

41

Auszugehen ist davon, daß die Sozialhilfe den
Hilfeempfänger in die Lage versetzen soll, ein
menschenwürdiges Leben zu führen (§ 1 Abs. 1 BSHG). Von daher
hat der Hilfeempfänger einen Anspruch auf eine angemessene
Ausstattung mit Bekleidung, die ihn davor bewahrt, rein
äußerlich von der übrigen Bevölkerung negativ abzuweichen.
Insoweit ist aber Maßstab die Bevölkerungsgruppe der
Geringverdienenden (vgl. § 22 Abs. 3 S. 3 BSHG).
Sozialhilfeempfänger sollen nicht besser gestellt werden als
die Bezieher niedriger Einkommensgruppen. Nach den
statistischen Jahrbüchern Nordrhein-Westfalen 1990, 1993 und
1995 betrugen die monatlichen Ausgaben für Bekleidung und
Schuhe in 2-Personen-Haushalten von Renten- und
Sozialhilfeempfängern einer unteren Verbrauchergruppe, denen
ausgabefähige Einnahmen in Höhe von durchschnittlich
2.074,90 DM (1989), 2.189,26 DM (1990), 2.529,67 DM (1993) und
2.657,03 DM (1994) zur Verfügung standen, in den Jahren 1989
und 1990 pro Person unter 60 DM, im Jahre 1993 etwas über
61 DM, 1994 bereits wieder unter 60 DM; das Ausgabeverhalten
stagnierte also. Bei 4-Personen-Haushalten von Arbeitnehmern
einer mittleren Verbrauchergruppe (Einkommen 1989: ca. 4.150
DM, 1990: ca. 4.500 DM, 1994: ca. 5.000 DM) lagen die
Aufwendungen 1989 pro Person um 64 DM und 1990 um 66 DM. Nach
zwischenzeitlichem Anstieg bis auf 72 DM sanken die
Aufwendungen 1994 bereits wieder auf 67 DM. Diese praktische
Stagnation der Ausgaben für Bekleidung, wie sie sich im
übrigen auch aus den statistischen Jahrbüchern der
Bundesrepublik Deutschland ergibt, zeigt, daß diese
Bevölkerungsgruppen ihren Bedarf trotz der Preissteigerungen
mit annähernd gleichen finanzielllen Mitteln gedeckt haben.
Von daher bestand auch für Sozialhilfeempfänger zu einer von
1990 abweichenden Festsetzung der Pauschale im Jahre 1993 kein
Anlaß.

42

Ausgehend von ca. 60 DM durchschnittlichen monatlichen
Aufwendungen von Beziehern niedriger Einkommen für Bekleidung
insgesamt kann die Pauschale von 40,- DM monatlich hier auch
nicht als unangemessen niedrig angesehen werden. Dabei ist zu
berücksichtigen, daß der statistische Durchschnittswert auch
Ausgaben für besondere Anlässe (Trauerfeier, Schwangerschaft,
Säuglings- und Kleinkinderausstattung, Einschulung,
Taufe/Erstkommunion/Konfirmation, Kur, Heirat) sowie für
Arbeitskleidung, Kittel, Bademantel/ Trainingsanzug umfaßt,
die von der Pauschale nicht erfaßt werden, sowie, daß
Aufwendungen für Bekleidungsstücke von geringem
Anschaffungspreis bereits im Regelsatz enthalten sind (vgl. §
21 Abs. 1 a Nr. 1 BSHG). Zudem ist den Empfängern von
Sozialhilfe zumutbar, in erhöhtem Maße auch auf gebrauchte
Kleidung zurückzugreifen (vgl. Senatsbeschluß vom 20. August
1990 - 24 A 1836/97 -, Verwaltungsgericht Sigmaringen, Urteil
vom 21. März 1996 - 5 K 5/95 -, Info also 1996, 202;
Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit vom
31. Januar 1997 zu einer Verordnung zur Durchführung des § 21
Abs. 1a BSHG, Info also 1997, 36). Das Tragen gebrauchter
Oberbekleidung ist in Deutschland nicht unüblich, wie die in
vielen Gemeinden bestehenden second-hand-shops sowie der
Verkauf gebrauchter Kleidung auf Märkten zeigen (vgl. auch VGH
BW, Urteil vom 16. März 1994 - 6 S 1591/92 -, FEVS 45,
258).

43

Darüber hinaus hat der Beklagte zu Recht darauf verwiesen,
daß in einer Großstadt wie Köln besonders günstige
Einkaufsbedingungen bestehen. Schließlich ermöglicht die
Pauschale, wenn sie zweckentsprechend für Bekleidung angespart
wird und nicht zweckfremd für die übrige Lebenshaltung
ausgegeben wird, die Anschaffung von Bekleidung in den
besonders günstigen Schlußverkäufen.

44

Der von der Klägerin für angemessen gehaltene Betrag von
600,- DM im Jahr liegt sogar über dem im erwähnten
Arbeitsentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit für 1997
vorgesehenen Betrag von 570,- DM jährlich. Von diesem Betrag
soll der Sozialhilfeträger zulässigerweise noch um 7,5 v.H.
abweichen können - was in Großstädten mit günstigen
Einkaufsbedingungen durchaus in Frage kommen kann. Nach dem
Arbeitsentwurf könnte der Pauschalbetrag demnach auf 527,25 DM
jährlich, also auf ca. 44,- DM monatlich festgesetzt werden.
Die im Arbeitsentwurf vorgesehene jährliche Pauschale basiert
allerdings ausweislich der Begründung auch auf einer
angenommenen Preissteigerung für Bekleidung zwischen 1988 und
1996 von 15 v.H., wohingegen - wie oben dargelegt - die
statistischen Erhebungen für das Land Nordrhein-Westfalen eine
Steigerung im Ausgabeverhalten für Bekleidung gerade nicht
belegen, weite Teile der Bevölkerung also die
Preissteigerungen durch ihr Ausgabeverhalten aufgefangen
haben. Dies ist auch den Empfängern von Sozialhilfe zumutbar.

45

Nach allem kann der Senat nicht feststellen, daß die vom
Beklagten festgesetzte Bekleidungspauschale in Höhe von 40,--
DM monatlich den damit abzudeckenden Bedarf eines erheblichen
Teils der Hilfeempfänger nicht angemessen abdecken konnte. Lag
der individuelle notwendige Bedarf der Klägerin höher, konnte
sie auf die Teilnahme an der Pauschalierung verzichten.

46

Ob gemäß § 114 Abs. 1 BSHG sozial erfahrene Personen vor
der Herabsetzung der Pauschale angehört worden sind oder ob
eine derartige Anhörung entbehrlich ist, wenn die Festsetzung
der Pauschalbeträge aufgrund eines Ratsbeschlusses erfolgt,
kann offenbleiben.

47

Wird unterstellt, daß die Festsetzung der
Bekleidungspauschale wegen der unterlassenen Anhörung formell
rechtswidrig ist, ergibt sich daraus dennoch kein Anspruch der
Klägerin auf die Pauschale in der begehrten Höhe.

48

Die Klägerin kann sich nicht auf die vorher geltende
Pauschale berufen, denn diese galt nur bis Ende August 1993.
Verwaltungsvorschriften sind keine Gesetze, sie sind
Willenserklärung der Behörde, die sie erläßt. Insoweit war der
Wille des Beklagten eindeutig, daß die Regelung mit dem
Pauschalbetrag in Höhe von 50,-- DM im September 1993 nicht
mehr gelten sollte. Die Feststellung der - formellen -
Rechtswidrigkeit der Pauschalfestsetzung für September 1993
hätte nicht zur Folge, daß die bisherigen Sätze weiter gelten,
sondern nur, daß die Neuregelung nicht die Grundlage der
gezahlten Bekleidungspauschale sein konnte.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, 188 Satz 2
VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht
auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

51