Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-26, Aktenzeichen 9 K 4546/16

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine Verfügung des Beklagten, mit der ihm die gegenüber der X GmbH Verfügung über die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten bekannt gemacht und festgestellt wird, dass er Rechtsnachfolger der X GmbH sei.

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In den Geschäftsräumen am XX, in denen der Kläger Sportwetten an die maltesische IBA Entertainment Ltd. vermittelt, befinden sich drei Spielhallen (Diamond I, II, III). Bis zum 09.05.2016 vermittelte in diesen Räumlichkeiten die X GmbH Sportwetten. Dieser wurde mit Bescheid vom 18.04.2016 die Vermittlung von Sportwetten wegen Verstoßes gegen das in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV normierte Trennungsgebot untersagt. Die X GmbH meldete daraufhin rückwirkend zum 09.05.2016 das Gewerbe ab. Ab dem 10.05.2016 vermittelte in denselben Räumlichkeiten die X GmbH wiederum Sportwetten. Dieser wurde mit Bescheid vom 23.06.2016 die Vermittlung von Sportwetten ebenfalls wegen Verstoßes gegen das in § 21 Abs. 2 Erster GlüÄndStV normierte Trennungsgebot untersagt. Die zur Vermittlung von Sportwetten vorgehaltenen Geräte seien dauerhaft aus den öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen (Ziff. 1) und die untersagten Tätigkeiten unverzüglich und dauerhaft einzustellen (Ziff. 2). Für den Fall, dass den Verpflichtungen nicht binnen zwei Wochen Folge geleistet würde, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 Euro angedroht. Die X GmbH meldete rückwirkend zum 27.06.2017 das Gewerbe ab. Die Untersagungsverfügungen sind bislang nicht bestandskräftig, da sowohl die X GmbH als auch die X GmbH fristgerecht Klage erhoben haben (Az: 9 K 1687/16 und 9 K 2489/16). Am 06.07.2016 wurde von dem Kläger eine Gewerbeanmeldung mit Schwerpunkt „Vermittlung von Wetten“ bei der Stadt X für die streitgegenständlichen Räumlichkeiten eingereicht und der Beginn der angemeldeten Tätigkeit auf den 28.06.2016 datiert.

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Mit Bescheid vom 15.11.2016, dem Kläger zugestellt am 17.11.2016, wurde dem Kläger die Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 gegenüber der X GmbH bekannt gemacht (Ziff. 1 S. 1), festgestellt, der Kläger sei bezüglich der vollziehbaren, objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen Rechtsnachfolger der X GmbH (Ziff. 1 S. 2), und ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 Euro angedroht, für den Fall, dass er der Verpflichtung aus Ziff. 1 nicht binnen zwei Wochen nachkomme (Ziff. 2).

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Zur Begründung des Bescheides führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass die vollziehbare Untersagungsverfügung gegen die X GmbH gleichermaßen für den Kläger gelte, da er nach der Betriebsübernahme Einzelrechtsnachfolger sei. Aus dem Bericht der Gewerbebehörde ergebe sich, dass der Betreiberwechsel zunächst gar nicht aufgefallen sei, da die Verhältnisse (Personal, Ausstattung etc.) unverändert seien. Da es sich bei der Untersagung wegen des Trennungsgebotes um ein betriebsbezogenes Verbot handele, binde diese ebenso den Rechtsnachfolger. Die Androhung des Zwangsgeldes sei ebenso zulässig, da die Klage der X GmbH gem. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüÄndStV keine aufschiebende Wirkung entfalte und somit die wesentlichen Vollstreckungsvoraussetzungen vorlägen.

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Der Kläger hat am 06.12.2016 Klage erhoben.

6

Da der Beklagte davon ausging, dass die Verfügung kraft Gesetzes sofort vollziehbar wäre, stellte der Kläger am 06.12.2016 einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz (Az: 7 K 4547/16). Den insoweit ablehnenden Beschluss des VG Freiburg vom 29.06.2017 änderte der Verwaltungsgerichtshof in Mannheim am 18.12.2017 (Az: 6 S 1734/17) dahingehend ab, dass festgestellt wurde, dass die Klage des Klägers gegen Ziff. 1 Satz 2 der Verfügung des Beklagten vom 15.11.2016 aufschiebende Wirkung habe. Die aufschiebende Wirkung der Klage wurde hinsichtlich Ziff. 2 Satz 1 der Verfügung angeordnet. Die Feststellung der Rechtsnachfolge stelle einen feststellenden Verwaltungsakt dar. Einer Klage hiergegen komme, da es sich bei dieser Feststellung nicht um eine Anordnung nach § 9 Abs. 1 GlüÄndStV handele, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar sei, aufschiebende Wirkung zu.

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Daraufhin hat der Beklagte mit Verfügung vom 17.01.2018 die sofortige Vollziehung von Ziff. 1 Satz 2 der Verfügung vom 15.11.2016 angeordnet (Ziff. 1) und eine Frist für die Einstellung der Sportwettenvermittlung von einer Woche nach Zustellung der Anordnung gesetzt (Ziff. 2). Vollstreckungsmaßnahmen hat der Beklagte jedoch bisher in Anbetracht der angekündigten gerichtlichen Hauptsacheentscheidung unterlassen.

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Der Kläger hat seine Klage insbesondere wie folgt begründet: Die Untersagung sei ihm gegenüber nicht wirksam ausgesprochen worden, da eine reine Bekanntmachung nicht ausreichend sei. Die angenommene Einzelrechtsnachfolge sei nicht belegt und lediglich pauschal behauptet. Dass der Betreiberwechsel der Stadt X zunächst nicht aufgefallen sei, liege nur daran, dass der Prozessvertreter beide Betreiber anwaltlich vertrete. Zudem sei die Verfügung gegenüber der X GmbH nicht lediglich objektbezogen, sondern konkret an die X GmbH als Adressatin gerichtet. Im Übrigen sei die Untersagungsverfügung gegenüber der X GmbH rechtswidrig, weil das in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV verankerte Trennungsgebot gegen Unions- und Verfassungsrecht verstoße. Eine Untersagung aus Gründen der fehlenden Erlaubnisfähigkeit erfordere ein Erlaubnisverfahren, das mit Unions- und Verfassungsrecht im Einklang stehe. Dies sei in Hinblick auf das Urteil des EuGH (EuGH, U. v. 04.02.2016 – C-336/14 –, juris) jedoch derzeit nicht der Fall. Im Übrigen sei die Regelung ungeeignet und nicht erforderlich, da insgesamt nicht von einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Spieltätigkeit auszugehen sei.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 15.11.2016 bis auf die Ziff. 1 Satz 1 aufzuheben und außerdem den Bescheid des Beklagten vom 17.01.2018 hinsichtlich seiner Ziff. 2 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt der Beklagte im Wesentlichen aus, dass der Kläger den Betrieb von der X GmbH nahtlos und unverändert samt Personal und Einrichtung übernommen habe. Dies bedeute eine Betriebsübernahme im Sinne des Zivilrechts, womit auch die dem Betrieb anhaftenden öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen übergingen. Dass Nutzungsuntersagungen auch gegen Rechtsnachfolgern Wirkung entfalten und ohne erneutes Erlassen einer Grundverfügung vollstreckbar seien, sei nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG und der Obergerichte geklärt. Nichts Anderes gelte für Untersagungsverfügungen aus betriebsbezogenen Gründen, die - wie das hier vorliegende Trennungsgebot - insbesondere aufgrund der Lage des Betriebes ergingen. Die Untersagungsverfügung gegenüber der X GmbH als Grundverfügung könne der Kläger wegen deren Vollziehbarkeit nicht angreifen, selbst wenn diese noch nicht bestandskräftig sei. Im Übrigen würden die Argumente hiergegen nicht durchgreifen, insbesondere läge eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Fälle in der Untersagungspraxis des Beklagten nicht vor.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Behördenakte, sowie der Gericht- und Behördenakten zu den Parallelverfahren 9 K 1687/16 und 9 K 2489/16 (jeweils eine Gerichts- und eine Behördenakte) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Anfechtungsklage ist die statthafte Rechtsschutzform. Die Feststellung, dass die objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen der X GmbH aufgrund einer Rechtsnachfolge auf den Kläger übergegangen sind, stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 LVwVfG dar. Es handelt sich bei der Feststellung der Rechtsnachfolge um einen sog. feststellenden Verwaltungsakt, denn der Beklagte hat nach außen verbindlich festgelegt, dass im Einzelfall der Kläger als Rechtsnachfolger in die objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen der X GmbH eingetreten ist, und hat mithin nicht bloß unverbindlich auf die bestehende Rechtslage hingewiesen (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 18.12.2017 – 6 S 1734/17 –; OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, Rn. 10, juris).

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Da die ebenfalls klagende Rechtsvorgängerin trotz eingetretener Rechtsnachfolge ein eigenes Interesse am Fortgang des Prozesses geltend gemacht hat (erneuter Bezug der Räumlichkeiten nach erfolgreichem verwaltungsgerichtlichen Verfahren) und damit auch eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ausreichend dargelegt hat (vgl. Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 23. Auflage 2017, § 42 Rn. 61), konnte und musste der Kläger auch nicht in dieses Verfahren eintreten.

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Die Klage ist aber unbegründet.

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Der angefochtene Untersagungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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1. Zur Feststellung der Rechtsnachfolge war der Beklagte im Rahmen der ihm nach dem GlüÄndStV (in der Fassung des Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011, GBl. 2012, S. 385 ff.) übertragenen Zuständigkeit (vgl. § 9 Abs. 1 GlüÄndStV i.V.m. §§ 47 Abs. 1 LGlüG (Landesglücksspielgesetz vom 20. November 2012)) befugt (vgl. zur Rechtsnachfolge im Bereich der Hundehaltung OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, juris, Rn. 10; für den Glücksspielbereich: VG Hannover, U. v. 15.08.2016 – 10 A 2173/16 –, juris, Rn. 18). Ob für den Übergang der Polizeipflicht ein die Rechtsnachfolge feststellender Verwaltungsakt bzw. eine Bekanntgabe der die Polizeipflicht begründende Anordnung (mit Verwaltungsaktsqualität) gegenüber dem Rechtsnachfolger überhaupt notwendig ist, oder ob die Pflicht schon automatisch mit der Rechtsnachfolge eintritt, wird unterschiedlich beurteilt (diese Frage aufwerfend OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, juris; für das Erfordernis eines Verwaltungsaktes Denninger, in: Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage 2010, Buchst. D, Rn. 124, der nur dann von einer „Vollzugsfähigkeit“ des Ausgangsverwaltungsakts ausgeht; verneinend wohl Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –, juris, der den Einwand fehlender Rechtsnachfolge im Rahmen der Vollstreckung als ausreichend gesichert erachtet). Dies kann hier jedoch dahinstehen, da der Beklagte mit Bescheid vom 15.11.2016 die Rechtsnachfolge und die damit verbundenen Pflichten gegenüber dem Kläger verbindlich festgestellt hat.

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2. Es liegt auch kein durchgreifender Anhörungsfehler vor. Denn der Kläger wurde nachträglich gem. §§ 45 Abs. 1 Nr. 3, 28 Abs. 1 VwVfG angehört (GAS 185).

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3. Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig, da die glücksspielrechtliche Untersagung rechtsnachfolgefähig ist (3.1.), der Kläger Rechtsnachfolger der X GmbH ist (3.2) und die gegenüber der Rechtsvorgängerin ergangene nicht bestandskräftige Verfügung rechtmäßig ist (3.3).

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3.1. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und deren Unterstützung begründet eine übergangsfähige Polizeipflicht dar. Jedenfalls für den Fall, dass die Polizeipflichtigkeit an einer Sache haftet und in Bezug auf diese Sache eine Polizeipflicht durch Verwaltungsakt bestandskräftig konkretisiert wird, geht die Zustandsverantwortlichkeit für die Sache bei einem Eigentumswechsel oder einer Übertragung der Sachgewalt auf den Rechtsnachfolger über (OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, juris). In der Rechtsprechung ist dieser Gedanke für sog. dingliche Verwaltungsakte anerkannt, die ungeachtet personaler Elemente den öffentlich-rechtlichen Status einer Sache regeln, wobei die Rechtsnachfolgefähigkeit dabei nicht ausdrücklich gesetzlich angeordnet werden muss, sondern dem Fachrecht auch durch Auslegung entnommen werden kann (Vgl. Stelken/Bonk/Sachs/Stelkens, VwVfG Kommentar, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 260 mit Verweis auf Reimer DVBl 2011, 201 ff.; vgl. zur baurechtlichen Beseitigungsanordnung OVG Lüneburg, B. v. 15.11.2013 – 1 LA 65/13 –; BVerwG, U. v. 22.01.1971 – IV C 62/66 –; zur wasserrechtlichen Unterhaltungspflicht: VG München, U. v. 09.06.2015 – M 2 K 13.5604 –; zur Zuweisung eines Mieters an den über den Wohnraum Verfügungsberechtigten, bei der die Verpflichtung des Verfügungsberechtigten nicht höchstpersönlich ist: BVerwG, U. v. 19.03.1956 – V C 265.54 –, BVerwGE 3, 208-212; zur Wiederaufforstungsanordnung: OVG Lüneburg, B. v. 06.03.1989 – 3 L 19/89 –; zur Hundehaltung: OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 – und VG Hannover, U. v. 19.01.2015 – 10 A 13066/14 –, jeweils juris). Im Glücksspielbereich, allerdings im baurechtlichen Kontext, wurde ebenfalls angenommen, dass Nutzungsuntersagungsverfügungen auf ihre Liegenschaft bezogene dingliche Verwaltungsakte mit der Folge seien, dass sie sachbezogen mit der Liegenschaft verbunden sind und dies auch dann bleiben, wenn ein Eigentums- oder Besitzerwechsel stattgefunden hat (vgl. Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –; VG Düsseldorf, U. v. 14.01.2011 – 25 K 2745/10 –, VG Ansbach, U. v. 13.07.2017 – AN 9 K 16.00632 –, jeweils juris). Dies trifft ebenso auf Untersagungsverfügungen zu, die einen Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüÄndStV verhindern sollen. Auch hier knüpfen die Umstände, die zu einer Untersagung führen, nicht an der Person des Betreibers an, sondern sind rein auf den Betrieb, bzw. auf dessen Lage in Bezug auf Spielhallen und Spielbanken bezogen. Dafür im Zusammenhang mit glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot eine grundsätzliche Rechtsnachfolgefähigkeit anzunehmen, sprechen auch Gründe der Praktikabilität, der Verfahrensökonomie und der Verwaltungseffizienz. Dass dies zulässige Auslegungsgesichtspunkte sind, wurde durch das Bundesverwaltungsgericht klargestellt (BVerwG, U. v. 22.01.1971 – IV C 62.66 –, juris, Rn. 19). Danach könne es keinem Zweifel unterliegen, dass es nicht nur für die Praxis der Verwaltungsbehörden, sondern auch für die Verwirklichung des Rechtsstaats unbefriedigend sei, wenn rechtmäßige und sogar durch evtl. mehrere Gerichtsinstanzen als rechtmäßig bestätigte Beseitigungsanordnungen nur deswegen nicht sollten durchgesetzt werden dürfen, weil ein - möglicherweise nur vorgeschobener - Eigentumswechsel herbeigeführt worden sei. Der jeweilige Eigentümer/Gewaltinhaber hätte es sonst in der Hand, durch Übertragung die Vollstreckung von Verfügungen zu verhindern. Das könne - in durchaus nicht nur seltenen Fällen - zur Folge haben, dass die Verwirklichung des Rechts praktisch für die Dauer verhindert werde. Etwaige Einwände der Rechtswidrigkeit wegen in der Person des Rechtsnachfolgers liegender Gründe könnten zudem im Widerspruchsverfahren oder im Verwaltungszwangsverfahren durch den Rechtsnachfolger geltend gemacht werden (Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Auflage 2005, E V Rn. 454; vgl. zur Rechtsnachfolge bei Untersagung unerlaubten Glücksspiels wegen des Vertriebes im Internet: VG Hannover, U. v. 15.08.2016 – 10 A 2173/16 –; zu den Praktikabilitätserwägungen im Glücksspielsektor: VG Düsseldorf, U. v. 14.01.2011 – 25 K 2745/10 –, jeweils juris). Schon aus dem vorliegenden Verfahrensgang ergibt sich, dass es für den Beklagten nahezu praktisch unmöglich ist, wirksam und durchgreifend gegen illegal betriebene Wettvermittlungsstellen vorzugehen. Dies liegt darin begründet, dass der jeweilige Betreiber nach Erlass der Untersagungsverfügung sein Gewerbe (rückwirkend) abmeldet und ein Nachfolger ein identisches Gewerbe in den - unverändert gebliebenen - Räumlichkeiten anmeldet. Es besteht daher das praktische Bedürfnis, nicht gegen jeden neuen Betreiber jeweils eine neue Untersagungsverfügung erlassen zu müssen (s. die hier anhängigen drei Verfahren bezüglich derselben Örtlichkeit). Von einer Rechtsnachfolgefähigkeit glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot ist danach auszugehen. Dass die ursprüngliche Verfügung an die Rechtsvorgängerin als Adressatin gerichtet war, ändert nichts an der Rechtsnachfolgefähigkeit, da auch dingliche Verwaltungsakte stets an einen konkreten Adressaten gerichtet werden.

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Der Rechtsnachfolge steht auch nicht entgegen, dass die Untersagungsverfügung gegenüber der Rechtsvorgängerin noch nicht bestandskräftig geworden ist. In der Regel dürfte ein Verwaltungsakt bei einer im Raum stehenden Rechtsnachfolge bestandskräftig werden, da der Rechtvorgänger kein Interesse an einem Weiterbetreiben des verwaltungsrechtlichen/verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat. Gerade in Fällen der Untervermietung wird jedoch deutlich, dass das Austauschen der Polizeipflichtigen kurzfristig und ohne größeren Aufwand möglich ist und auch als Mittel genutzt werden kann, um sich der Verantwortlichkeit zu entziehen, da ohne Probleme wieder in die ursprüngliche Konstellation zurückgewechselt werden kann. In diesen Fällen hat der Rechtsvorgänger auch durchaus ein Interesse daran, gegen die ihm gegenüber ergangene Untersagung gerichtlich vorzugehen, sodass der Zeitpunkt der Bestandskraft in solchen Fällen willkürlich ist. Gerade in unter Umständen lang andauernden gerichtlichen Verfahren ist es den Verwaltungsbehörden in Hinblick auf die oben genannten Praktikabilitätserwägungen nicht zumutbar, rechtswidrige Zustände zu dulden, weil sie durch den Rechtsnachfolger aufrechterhalten werden, gegen den dann wiederum nur mit einer neuen Verfügung vorgegangen werden kann, die ein neues Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in Gang bringt. In diesen Fällen macht es auch keinen Unterschied, ob die ursprüngliche Verfügung bestandskräftig ist oder nicht. Der Umstand, dass dem Betroffenen ein nicht bestandskräftiger Verwaltungsakt entgegengehalten wird, führt dann allerdings dazu, dass er diesen auch inhaltlich angreifen kann (s. dazu unten 3.3).

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3.2. Der Kläger ist Rechtsnachfolger der X GmbH. Die Praktikabilitätserwägung gelten dabei auch für die Feststellung der Rechtsnachfolge an sich (VG Düsseldorf, U. v. 14.01.2011 – 25 K 2745/10 –, juris, Rn. 38, wonach der Behörde im Regelfall eine Aufklärung des Innenverhältnisses zwischen den ständig wechselnden Betreibern weder möglich noch - im Hinblick auf die Effektivität der Gefahrenabwehr – zumutbar sei. Soweit ein Betreiberwechsel hinsichtlich eines zum Betrieb zweckentsprechend eingerichteten Wettbüros stattgefunden habe, sei daher von einer Rechtsnachfolge auszugehen). Dies kann hier jedoch dahinstehen, da von einer Rechtsnachfolge aus tatsächlichen Gründen ausgegangen werden kann. Der Begriff des Rechtsnachfolgers ist dahingehend auszulegen, dass insbesondere bei wechselnden Besitzverhältnissen neben den zivilrechtlichen Rechtsnachfolgetatbeständen Rechtsnachfolger auch ist, wer als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die relevante Nutzung, die Gegenstand der Untersagungsverfügung gewesen ist, eintritt und diese fortführt (vgl. Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –, Rn. 16, juris). Würde bei derartigen Konstellationen derjenige, der die Nutzung in demselben Umfang und hinsichtlich derselben Liegenschaft fortführt, nicht zu Verantwortung gezogen werden können, hätte dies zur Konsequenz, dass durch mehrfache Weitergabe der Liegenschaft und Schaffung neuer Untermiet- und Besitzverhältnisse die Durchsetzung von Verfügungen und damit die Verwirklichung des Rechts praktisch auf Dauer verhindert werden könnte (vgl. Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –, Rn. 16, juris mit Verweis auf BVerwG, U. v. 22.01.1971, a.a.O., Rn. 19). Voraussetzung für die Annahme der Rechtsnachfolge ist daher lediglich in tatsächlicher Hinsicht der Eintritt in die relevante Nutzung durch Schaffung neuer Untermiet- und Besitzverhältnisse. Laut Aktenvermerk des Beklagten vom 10.11.2016 sind bei Routinekontrollen durch das Gewerbeamt keine Änderungen an der Betriebsform, dem Personal oder den Gerätschaften seit der Übernahme der Räumlichkeiten durch den Kläger erkennbar gewesen. Die Annahme der Rechtsnachfolge ist demnach nicht, wie der Kläger vorträgt, lediglich darauf gestützt, dass beide Betreiber denselben anwaltlichen Vertreter eingeschaltet haben. Der Kläger vermittelt zudem, wie auch die vorherige X GmbH, Sportwetten an die X Ltd. Auch das von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung beschriebene Franchise-System, wonach alle Betreiber unter dem Markennamen, bzw. dem Logo „X“ tätig werden, ändert nichts an der Annahme der Rechtsnachfolge. Auch in Franchise-Systemen können die einzelnen Betriebe durch Rechtsnachfolge übernommen werden. In tatsächlicher Hinsicht ist daher davon auszugehen, dass der Kläger nunmehr als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die relevante Nutzung eingetreten ist. Auch eine möglicherweise notwendige vertragliche Beziehung zwischen der X GmbH (als Rechtsvorgängerin) und dem Kläger (als Rechtnachfolger) ist vorhanden. So wurde in der Abmeldung der X GmbH (GAS 65 im Verfahren 9 K 1687/16) und der Anmeldung des Klägers (Behördenakte des Beklagten) als Grund für die Ab- bzw. Anmeldung in dem entsprechenden Formular jeweils die Rubrik: „Erbfolge/Kauf/Pacht“ angekreuzt. Jede dieser drei Alternativen wäre aber entweder als Gesamtrechts- oder Einzelrechtsnachfolge zu qualifizieren (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., juris, Rn. 34). Hinzukommt, dass die X GmbH in ihrem Verfahren selbst angegeben hat, jederzeit wieder Zugriff auf die Räumlichkeiten nehmen zu können (GAS 63 im Verfahren 9 K 1687/16). Diese Umstände belegen, dass zwischen der X GmbH und dem Kläger eine vertragliche Verbindung besteht, die die beiden Vertragspartner als Rechtsvorgänger/-nachfolger qualifiziert.

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3.3. Die Untersagungsverfügung gegen die Rechtsvorgängerin ist ihrerseits rechtmäßig. Der Beklagte trägt vor, dass der Kläger mit materiellen Einwänden gegen die gegen die Rechtsvorgängerin erlassene Verfügung präkludiert sei. Dies trifft zwar für bestandskräftige Untersagungsverfügungen zu (vgl. VG Hannover, U. v. 15.08.2016 - 10 A 2173/16 –, juris, Rn. 29 mit Verweis auf Gusy, Polizeirecht, 8. Auflage 2011, Rn. 364; Denninger, a.a.O., Buchstabe D, Rn. 124). Liegt jedoch keine Bestandskraft vor, wäre es grundsätzlich zulässig, dass der Rechtsnachfolger das Ausgangsverfahren (weiter-)führt. So sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B. v. 12.06.2006 – 3 B 181/05 –, juris) auch Rechtsnachfolger klagebefugt, wenn und soweit der Verwaltungsakt auch ihnen gegenüber Rechtswirkungen hat (vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 42 Rn. 174). In Fällen in denen dies jedoch nicht möglich ist, da der Rechtsvorgänger das gerichtliche Ausgangsverfahren selbst führen möchte (und wegen seiner weiter bestehenden Klagebefugnis auch zulässigerweise führen kann [s.o. 3.1.]), ist dem Umstand der fehlenden Bestandskraft insoweit Rechnung zu tragen, als dem Rechtsnachfolger dann auch die Erhebung von Einwänden materiellrechtlicher Art zugestanden werden muss. Darauf kommt es im vorliegenden Fall jedoch auch nicht an, da die Untersagungsverfügung gegenüber der Rechtsvorgängerin rechtmäßig ist.

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Rechtsgrundlage für den Erlass der Verfügung vom 23.06.2016 ist § 9 Abs. 1 S. 2 GlüÄndStV i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüÄndStV. Nach § 9 Abs. 1 S. 1 GlüÄndStV i.V.m. § 47 Abs. 1 S. 1 LGlüG hat der Beklagte als nach Landesrecht zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Ersten Glückspieländerungsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Er ist nach § 9 Abs. 1 S. 2 GlüÄndStV befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen, und kann nach § 9 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 GlüÄndStV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. So liegt der Fall hier: Die Wettvermittlungsstelle in der streitgegenständlichen Örtlichkeit verstößt gegen § 21 Abs. 2 GlüÄndStV, weil nach dieser Vorschrift in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Entsprechend darf der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erlaubt werden, wenn sie sich nicht in einem solchen Gebäude oder Gebäudekomplex befindet (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LGlüG).

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Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüÄndStV, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Es genügt den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung, weil hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die das Trennungsgebot tragen können. Ein Verstoß gegen Art. 14 GG und gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Das Bundesverfassungsgericht (B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris) und das Bundesverwaltungsgericht (U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris) haben sich mit vergleichbaren suchtpräventiven Vorschriften anderer Länder zum einzuhaltenden Mindestabstand (Abstandsgebot) und dem Verbot ihres Verbundes an einen Standort befasst und dargelegt, dass diese unter Einhaltung der Gesetzgebungskompetenzen erlassen wurden und die Spielhallenbetreiber nicht in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verletzen sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind. Der damit verfolgte Hauptzweck der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel ausgehenden Suchtgefahren stelle ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel dar und wiege besonders schwer, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. Daher sei selbst eine objektive Berufszugangsvoraussetzung rechtfertigbar (BVerfG, a.a.O., Rn. 131 ff.). Diese Rechtsprechung zum Abstandsgebot ist nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs von Baden-Württemberg vom 26.10.2017 auch auf das Trennungsgebot übertragbar (U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 10). Das Trennungsgebot sei im Gesamtzusammenhang der glücksspielrechtlichen Vorschriften zu beurteilen. Ausweislich der Gesetzesbegründung verfolge der Gesetzgeber mit dem Trennungsgebot den Zweck, generell eine Vermischung der unterschiedlichen Glücksspielangebote aus Gründen der Suchtprävention zu vermeiden (vgl. LT-Drs. 15/2431, S. 83). Das Trennungsgebot bewirke, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, keine Sportwetten vermittelt werden dürfen und kein Anreiz geschaffen wird, vom Automatenspiel zum Abschluss von Sportwetten überzugehen. Damit verfolge der Gesetzgeber das legitime Ziel, durch das Trennungsgebot zu Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Dies ist nach den Ergebnissen der Suchtforschung auch zweckdienlich, da die Zugriffsmöglichkeit bzw. Griffnähe auf die jeweiligen Glücksspiele entscheidender Faktor der Entstehung und Andauer einer Spielsucht ist (vgl. BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 -, juris, Rn. 41; vgl. auch Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 38 mit Verweis auf Schmidt/Kähnert, Abschlussbericht an das Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie des Landes Nordrhein-Westfalen, 2003; Hayer, Sucht aktuell 2010, 47 (49); Becker, Entwicklung eines pathologischen Spielverhaltens, S. 9, vgl. auch VerfGH des Saarlandes, B. v. 08.10.2012 – Lv 1/13 –, Rn. 58, juris). Die Regelungen des § 21 Abs. 2 GlüÄndStV, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG sind zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die den Entscheidungen des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Regelungen der anderen Länder. Das Trennungsgebot ist auch geeignet und erforderlich, da dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zukommt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, Rn. 34 mit Verweis auf BVerfG, B. v. 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 –, NVwZ 2008, 133 und BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 126 <143>, jeweils juris). Eine derartige Überschreitung liegt in Bezug auf das Trennungsgebot nicht vor (VGH Bad.-Württ., U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 11).

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Soweit der Kläger eine Ungleichbehandlung gegenüber der Pferdewettenvermittlung anführt, da nach §§ 1 Abs. 1 Nr. 3, 3 Abs. 1 SpielV in Wettannahmestellen konzessionierter Buchmacher nach § 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes drei Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen, dringt er nicht durch. Pferdewetten spielen im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine sehr untergeordnete Rolle und beziehen sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen (BVerwG, U. v. 11.07.2011 – 8 C 12/10 –, juris, Rn. 51; OVG Saarland, B. v. 18.05.2017 – 1 B 165/17 –, juris, Rn. 44). Die Vermittlung von Pferdewetten unterscheidet sich auch sonst von der Vermittlung von sonstigen Sportwetten. Es handelt sich dabei um ein historisch gewachsenes Sondersegment innerhalb des Glücksspielmarkts mit einem vergleichsweise geringen Anteil. Eine unterschiedliche Behandlung ist daher auf die Besonderheiten des Sektors der Pferdewetten zurückzuführen (vgl. Bayer. VerfGH, B. v. 25.09.2015 – Vf. 9-VII-13 –, juris, Rn. 208).

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Auch die Rüge der Ungleichbehandlung gegenüber Spielhallen und Spielbanken, die nicht dem Trennungsgebot unterfallen, obwohl sie die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischen Spielverhalten hervorbringt (LT-Drs. 15/1570, S. 41 f.), verfängt nicht. Der Betrieb von Spielbanken ist in eigener Weise an den in § 1 GlüÄndStV benannten Zielen ausgerichtet und unterliegt einer besonderen staatlichen Aufsicht. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung liegt zudem in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Sportwetten gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten, selbst wenn man die Dependancen bzw. Zweigniederlassungen berücksichtigt (vgl. zum Vergleich Spielhalle – Spielbank: BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn. 174; BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rn. 46 und 77). Für Spielhallen und Spielbanken gelten außerdem ganz andere Erlaubnisvoraussetzungen (vgl. hierzu § 24 GlüÄndStV i.V.m. §§ 40 ff. LGlüG und §§ 27 ff. LGlüG), sodass kein vergleichbarer Sachverhalt gegeben ist (VGH Bad.-Württ., B. v. 04.10.2017 – 6 S 1144/16 –, EA S. 4). Auch stellt der Umstand, dass der Gesetzgeber eine Geltung des Trennungsgebots nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 GlüÄndStV bzw. des § 20 Abs. 1 S. 2 Nr. 5a LGlüG nur im Verhältnis von Wettvermittlungsstellen zu vorexistierenden Spielhallen bzw. Spielbanken angeordnet hat, während die entsprechende Ansiedlung einer Spielhalle bzw. Spielbank neben einer vorexistierenden Spielhalle ihrem Wortlaut nach nicht entgegenstehen (und die bestehende Sportwettenvermittlung daher verdrängen könnten), jedenfalls dann keinen Gleichheitsverstoß dar, wenn man auch die nachträgliche Ansiedlung einer Spielhalle bzw. einer Spielbank als nach § 24 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 1 Nr. 1 GlüÄndStV bzw. nach § 41 Abs. 2 Nr. 4 LGlüG unzulässig ansieht (so Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, Rn. 38, juris; VG Karlsruhe, B. v. 12.07.2016 – 3 K 1270/16 –, EA S. 8, mit Verweis auf VG Stuttgart, U. v. 16.07.2015 – 4 K 3133/13 –, (unveröffentlicht) und VG Regensburg, B. v. 28.01.2014 – RO 5 S 13.2190 –, juris, Rn. 51). Dieser Auslegung schließt sich die Kammer an.

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Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, sind aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. Der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeit und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Wettbüros sind daher typischerweise größer als in Gaststätten (vgl. zu Spielhallen – Gaststätten: BVerfG, B. v. 07.03.2018 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris, Rn. 175 mit Verweis auf BVerfG, B. v. 14.01.1991 – 174.90 –, NVwZ-RR 1991, S. 403 <404>; BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, BVerwGE 157, 127-168, juris, Rn. 45). Hinzukommt, dass gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10.11.2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sechste Verordnung zur Reform der Spielverordnung vom 04.11.2014, BGBl I S. 1678 <1682>). Das Gefährdungspotenzial in Gaststätten ist somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels geringer als in Sportwettenvermittlungsstellen und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine größere soziale Kontrolle. Der Betrieb von „Spielcafés“ oder „Cafécasinos“ als Gaststätten mit höchstens drei Spielgeräten, die faktisch das Gepräge von kleinen Spielhallen haben, ändert daran nichts, da solche Cafés als Spielhallen gelten und damit denselben Regeln unterworfen sind (vgl. BVerfG, B. v. 07.03.2017, a.a.O., Rn. 175).

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Auch dass sich § 21 Abs. 2 GlüÄndStV dem Wortlaut nach nur an „Sportwettenvermittler“ und nicht an „Sportwettenveranstalter“ richtet, führt nicht zu einer Ungleichbehandlung. Zwar würde es an einer Binnenkohärenz des Trennungsgebots fehlen, wenn im Gegensatz zur Sportwettenvermittlung, die private Sportwettenveranstaltung in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle befindet, stattfinden darf, obwohl von dieser das gleiche - wenn nicht gar ein höheres - Gefährdungspotential ausgeht. Dies setzt allerdings voraus, dass § 21 Abs. 2 GlüÄndStV tatsächlich nur die Vermittlertätigkeit untersagt und nicht verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass auch das Veranstalten von Sportwetten untersagt werden kann. Der Wortlaut der Norm richtet das Verbot zunächst eindeutig nur an Vermittler. Grundsätzlich dürften Veranstalter und Vermittler personenverschieden sein. So kann als „Veranstalter“ diejenige Person definiert werden, in deren Händen die planmäßige Organisation des Glücksspiels liegt und die hierfür die (insbesondere ökonomische, haftungsrechtliche) Verantwortung trägt; Vermittler ist demgegenüber diejenige Person, in deren Händen die Zuleitung von Spielverträgen und Spielbeteiligungen an den Veranstalter liegt und die hierfür die (ökonomische, haftungsrechtliche) Verantwortung trägt (vgl. Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung § 2 Rn. 21, 26). Eine strikte Trennung ist jedoch nicht immer möglich, da die Tätigkeitsformen oft parallel laufen oder aneinander anknüpfen (vgl. Dietlein/Hüsken in: Dietlein a.a.O., § 3 GlüStV, Rn. 18 und § 2 Rn. 3 und 6, der die Differenzierung als lediglich formalgesetzliche Trennung ohne inhaltliche Bedeutung einschätzt). Sogar die strafrechtliche Judikatur stuft die ungenehmigte bloße (akzessorische) Vermittlung von Sportwetten in der Regel als Form der ungenehmigten (unmittelbaren) Veranstaltung ein (vgl. Dietlein/Hüsken in: Dietlein a.a.O., § 2 Rn. 3 mit Verweis auf VGH München, U. v. 29.09.2004 – AN 5 K 03/443 –; OLG Hamburg, MMR 2002, 471; vgl. zudem: BGH, U. v. 28.11.2002 – 4 StR 260/02 –, NStZ 2003, 373; BVerwG, U. v. 28.03.2001 – 6 C 2/01 –, NJW 2001, 2648). Zudem lassen die Gesetzesmaterialien zum GlüÄndStV und zum LGlüG durchaus den Schluss zu, dass der Gesetzgeber nicht trennscharf zwischen Veranstaltern und Vermittlern differenziert hat. Nach § 3 Nr. 4 GlüÄndStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Danach ist die Eröffnung zur Teilnahme maßgebliches Kriterium, nicht hingegen die Qualifizierung als Veranstaltung oder Vermittlung (zumindest für die Bestimmung der Örtlichkeit, vgl. Dietlein/Hüsken, in: Dietlein, a.a.O. § 2 Rn. 3). Die Gesetzesbegründung zum LGlüG (LT-Drs. 15/2431, S. 82 f.) führt außerdem aus: „Wie sich aus Artikel 1 § 10a Absatz 5 Erster GlüÄndStV ergibt, berechtigt die Konzession den Konzessionsnehmer auch, dem Verbraucher sein Angebot über Wettvermittlungsstellen zu unterbreiten. […]. Nach § 20 Abs. 6 LGlüG ist eine Vermittlung von Sportwetten in anderen Stellen als Wettvermittlungsstellen nicht zulässig.“ Dies lässt den Schluss zu, dass der Gesetzgeber auch eine „Vermittlung an sich selbst“ - wie es der Beklagte ausführt - für möglich hielt und jedes Angebot von Sportwetten an den Endkunden (ob als Vermittler oder Veranstalter) als „Vermittlung“ auffasste. Deutlich wird nach Auslegung der Gesetzesbegründung und insbesondere des Zwecks der Regelung (Suchtprävention) jedenfalls, dass der Gesetzgeber an jedes Angebot an den Endkunden die Einhaltung der Regelung des GlüÄndStV knüpfen wollte. Für den Nutzer der Annahme- oder Wettvermittlungsstelle ist es nämlich unerheblich, ob die Wetten von dem Anbieter direkt angeboten werden, oder diese an einen Dritten (den Veranstalter) vermittelt werden. Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung lassen eine verfassungskonforme Auslegung nicht nur zu, sondern erfordern diese geradezu (vgl. zur Auslegung von § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Var. 4 LGlüG: VGH Bad.-Württ., B. v. 22.04.2014 – 6 S 215/14 -, juris, Rn. 21). In der Rechtsprechung wird teilweise auch erwogen, Anbietungsformen von Glücksspiel, die nicht mit der gesetzgeberischen Zielsetzung in Einklang zu bringen sind und trotzdem nicht ausdrücklich gesetzlich untersagt sind, wegen Verstoßes gegen die in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüÄndStV normierte Zielsetzung (Suchtprävention) zu untersagen. Dies soll auch nicht gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen (in Bezug auf das Trennungsgebot für Geldspielautomaten in Sportwettvermittlungsstellen: Bayer. VGH, B. v. 24.07.2017 – 10 CS 17.1147 –, juris, Rn. 15; kritisch hierzu Sächs. OVG, B. v. 12.01.2017 – 3 B 135/16 –, juris, Rn. 11, wobei das OVG ohne weiteres davon ausging, dass auch das Veranstalten von Sportwetten gem. § 21 Abs. 2 GlüÄndStV untersagt werden könne). Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüÄndStV zuwider, wenn in Gebäuden oder Gebäudekomplexen, in denen sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten veranstaltet werden. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 15/1570 S. 41 f.).Gerade die räumliche Verknüpfung von (suchtgefährlicheren) Spielhallen/Spielbanken und Sportwetten bietet für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso kann eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animieren, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden (vgl. Bayer VGH, B. v. 24.07.2017 – 10 CS 17.1147 –, juris, Rn. 15). Daher ist in § 20 Abs. 2 GlüÄndStV, wie auch in § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Var. 1 und 2 LGlüG eine absolute Trennung vorgesehen. Der Einwand des Klägervertreters, dass § 21 Abs. 2 GlüÄndStV die Veranstalter bewusst ausnehme, weil damit verhindert werden sollte, dass staatliche Anbieter (Oddsline und Toto-Lotto-GmbH als Veranstalterin der ODDSET-Wetten), die stets als Veranstalter tätig würden, bevorzugt werden, überzeugt nicht. Auch hier ging der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung davon aus, dass diese die Sportwetten nicht selbst veranstalten, sondern an sich vermitteln lassen. So heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 13 LGlüG, der die „Annahmestellen“ für staatliche Sportwetten regelt: „Nach der Legaldefinition des Art. 3 Abs. 5 Absatz 5 Erster GlüÄndStV sind Annahmestellen die in die Vertriebsorganisation des staatlichen Anbieters eingegliederten Vermittler“ (LT-Drs. 15/2431, S. 74). Und weiter heißt es auf S. 77: „Solange nur der Veranstalter nach Art. 1 § 10 Absatz 2 Erster GlüÄndStV Sportwetten anbieten darf, dürfen – unterstellt, dass seine Vertriebskonzeption nichts Anderes vorsieht – grundsätzlich in allen Annahmestellen dessen Sportwetten vermittelt werden. (…) Wird von Artikel 1 § 29 Absatz 1 Erster GlüÄndStV Gebrauch gemacht, ist nach Ablauf der Frist des Artikels 1 § 29 Absatz 1 Erster GlüÄndStV eine Vermittlung von Sportwetten in Annahmestellen nur zulässig, wenn der Veranstalter nach Art. 1 § 3 Absatz 2 Erster GlüÄndStV selbst oder eine Gesellschaft, an der er beteiligt ist, Konzessionsnehmer ist und erklärt hat, keine „reinen“ Wettvermittlungsstellen betreiben zu wollen. Auf die Ausführungen zu § 20 [in dem das Trennungsgebot geregelt ist] wird verwiesen.“ Daraus ergibt sich zum einen, dass der Gesetzgeber auch bei staatlichen Anbietern nicht davon ausgegangen ist, dass diese selbst Wetten anbieten, sondern durch Annahmestellen an sich vermitteln lassen, und zum anderen, dass für diese ebenfalls die Regelungen des § 20 LGlüG gelten, womit nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LGlüG auch das Trennungsgebot eingehalten werden muss. Dies ergibt sich im Übrigen auch aus § 29 Abs. 1 S. 1 GlüÄndStV, wonach die Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüÄndStV mit der Maßgabe fortgelten, dass die Regelungen des GlüÄndStV Anwendung finden (vgl. dazu auch VG Regensburg, B. v. 28.01.2014 – RO 5 S 13.2190 –, juris, Rn. 35). Angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen ist nicht von einer materiellen Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltung von Sportwetten in Gebäuden oder Gebäudekomplexen, in denen sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, auszugehen (vgl. zum Trennungsgebot für Geldspielautomaten in Sportwettvermittlungsstellen: Bayer. VGH, B. v. 24.07.2017, a.a.O., Rn. 15; Bayer. VGH, B. v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 –, juris, Rn. 22) und die Norm dahingehend verfassungskonform auslegbar.

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Selbst wenn dies in Anbetracht des eindeutigen Wortlautes (in sämtlichen Normen des GlüÄndStV werden Vermittlung und Veranstaltung entweder als Begriffspaar verwendet [z.B. §§ 4, 6, 7 GlüÄndStV] oder richten sich explizit nur an eine der Angebotsformen [z.B. §§ 4 a – 4 e, 7, 8 GlüÄndStV gelten nur für Veranstalter) als Überspannung der Wortlautgrenze aufgefasst werden sollte, ist auch eine teleologische Extension der Norm in dem Sinne möglich, sodass auch Sportwettenveranstalter unter das Verbot fallen. Gerichte sind nämlich nicht allein darauf verwiesen, gesetzgeberische Weisungen in den Grenzen des möglichen Wortsinns auf den Einzelfall anzuwenden. Die Aufgabe der Rechtsprechung kann es insbesondere erfordern, in einem Akt bewertenden Erkennens, dem auch willenhafte Elementen nicht fehlen, Wertvorstellungen, die der Rechtsordnung immanent sind, ans Licht und in Entscheidungen in willkürfreier Weise zu Geltung zu bringen (BVerfG, B. v. 14.02.1973 – 1 BvR 112/65 –, BVerfGE 34, 269 (287)). Im Rahmen der richterlichen Rechtsfortbildung durch teleologische Korrektur des Normtextes liegt es auf der Hand, dass der Wortlaut der Norm als solcher gerade nicht begrenzend wirken kann. Die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung sind weiter, soweit die vom Gericht im Wege der Rechtsfortbildung gewählte Lösung dazu dient, der Verfassung, insbesondere verfassungsmäßigen Rechten des Einzelnen, zum Durchbruch zu verhelfen, da insoweit eine auch den Gesetzgeber treffende Vorgabe der höherrangigen Verfassung konkretisiert wird. Umgekehrt sind die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung demgemäß bei einer Verschlechterung der rechtlichen Situation des Einzelnen enger gesteckt. Die Rechtsfindung muss sich umso stärker auf die zur Umsetzung bereits bestehender Vorgaben des Gesetzesrechts beschränken, je schwerer die beeinträchtigte Rechtsposition auch verfassungsrechtlich wiegt (BVerfG, B. v. 24.02.2015 – 1 BvR 472/14 –, BVerfGE 138, 177, Rn. 41 m.w.N.). Grenze ist dabei jedenfalls die ausdrückliche gesetzgeberische Entscheidung, über die sich nicht hinweggesetzt werden darf (vgl. BVerfG, B. v. 31.10.2016 – 1 BvR 871/13 –, NVwZ 2017, 617, Rn. 23; zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., B. v. 22.03.2018 – 11 S 2776/17 –, juris, Rn. 17). Dass der Gesetzgeber eine Bevorzugung von Veranstaltern gegenüber Vermittlern gewollt hatte, erscheint anhand der Gesetzesmaterialien ausgeschlossen (s.o.). Im Gegenteil wird deutlich, dass der Gesetzgeber an jedes Angebot an den Endkunden die Einhaltung der Regelung des GlüÄndStV knüpfen wollte. Die Begründung zum Gesetzentwurf lässt mithin keinen anderen Schluss zu, als dass in einem Gebäude oder einem Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht nur nicht vermittelt, sondern dann erst recht auch nicht direkt veranstaltet werden sollen. Dies stellt für den Wettveranstalter zwar eine Verkürzung der grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit dar, verhilft demgegenüber dem (hier klagenden) Wettvermittler zu einer Gleichbehandlung, die über Art. 3 Abs. 1 GG geschützt ist. Somit kann die Binnenkohärenz auch durch teleologische Extension wiederhergestellt werden.

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Eine solche Extension bzw. verfassungskonforme Auslegung durch Gleichsetzung des Veranstalters mit dem in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV nur erwähnten Vermittler führt auch nicht mittelbar zu einem Verstoß gegen das strafrechtliche Analogieverbot. § 284 StGB stellt nämlich die „Veranstaltung“ öffentlichen Glücksspiels „ohne behördliche Erlaubnis“ unter Strafe. Vermittlung und Veranstaltung werden dabei von der Rechtsprechung ohnehin gleichbehandelt (BGH, U. v. 28.11.2002 - 4 StR 260/02, NStZ 2003, 373; BVerwG, U. v. 28.03.2001 - 6 C 2/01 –, NJW 2001, 2648). Da das strafrechtliche Verbot lediglich an die fehlende Erlaubnis anknüpft, ist im strafrechtlichen Bereich auch kein Analogieschluss vom direkten Veranstalten auf das bloß indirekte, zum Veranstalten akzessorische Vermitteln nötig. Tatbestandsebene ist nämlich nicht das „verbotene Spiel“ was durch seine Auslegungsbedürftigkeit unbestimmt wäre, sondern die fehlende Erlaubnis. Ob der Betreiber eines Wettbüros (als Vermittler oder als Veranstalter) eine Erlaubnis hat oder nicht, ist für den Betroffenen eindeutig erkennbar. Aufgrund des Urteils des EuGH vom 04. Februar 2016 (EuGH, U. v. 04.02.2016 – C-336/14 –, juris) ist derzeit zudem der Betrieb von Wettbüros auch ohne Erlaubnis möglich, ohne dass eine strafrechtliche Sanktion droht, denn die Strafbarkeit kann nicht auf das Fehlen einer unionsrechtswidrigen Erlaubnis gestützt werden (Satzger/Schluckebier/Widmaier, StGB, 3. Auflage 2016, § 284 Rn. 21; EuGH a.a.O., Rn. 63 m.w.N). Die Strafbarkeit bezieht sich auch nicht auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit. Strafrechtlich kommt es ausschließlich auf die formelle Wirksamkeit der Genehmigung an (BeckOK StGB/Feilcke/Hollering StGB § 284 Rn. 24-26c, beck-online m.w.N.), ist eine solche Genehmigung aus europarechtlichen Gründen nicht zu erlangen, ist § 284 StGB generell nicht anwendbar.

35

Gegenüber der Vereinbarkeit des Trennungsgebots mit europäischem Unionsrecht bestehen ebenfalls keine Bedenken. Im Hinblick auf die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56, 57 AEUV) ist im Falle des Klägers und seiner Rechtsvorgänger bereits das Vorliegen eines die unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnenden, grenzüberschreitenden Sachverhaltes nicht ersichtlich (vgl. VGH Bad-Württ., B. v. 04.10.2016 – 6 S 1144/16 –, EA S. 5). Nicht ausreichend ist dafür, dass der Kläger die Sportwetten an ein im EU-Ausland konzessioniertes Unternehmen vermittelt. Es ist nämlich nicht der Sportwettenvermittler, der unionsrechtlich durch die Beschränkung der Vermittlungsmöglichkeit betroffen ist, sondern vielmehr der Sportwettenanbieter als mittelbar betroffener Dritter. Die hier maßgebliche vom Kläger dem Verbraucher angebotene Dienstleistung, in Gestalt der Vermittlung der Teilnahme an einer im Ausland angebotenen Sportwette, erfolgt durch den Kläger als deutsches Unternehmen im Bundesgebiet an dort ansässige Kunden (vgl. BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 67/15 –, juris, Rn. 83; VGH Bad.-Württ., U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 12; VG Karlsruhe, B. v. 17.01.2018 – 3 K 11163/17 –, juris, Rn. 33; Dietlein, a.a.O. Einf. Rn. 31 mit Verweis auf Korte, NVwZ 2004, 1449 (1451); OVG Rheinland-Pfalz, B. v. 28.09.2006 – 6 B 10895/06 –, juris, Rn. 16 ff.). Selbst wenn aber ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge, wären Eingriffe nach dem oben Gesagten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses nach Unionsrecht ebenso gerechtfertigt (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 12). Auch im Hinblick auf das unionsrechtliche Kohärenzgebot bestehen insoweit keine Bedenken (BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris, Rn. 124; BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rn. 83 ff.). Es ist obergerichtlich geklärt, dass dem Erlass einer auf materielle Verbotsgründe gestützte Untersagungsverfügung die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, U. v. 04.02.2016 – C-336/14 –, juris, Rn. 50 ff., 65) nicht entgegensteht, der zufolge Art. 56 AEUV die Strafverfolgungsbehörde daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten zu ahnden, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten könnte, die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis aber nicht sichergestellt ist und ein unionsrechtswidriges staatlichen Sportwettenmonopol daher faktisch fortbesteht (so im Ergebnis BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris; vgl. auch BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 14.16 – und – 8 C 18/16 –, juris, Rn. 28 bzw. Rn. 30; VGH Bad.-Württ., B. v. 20.02.2017 – 6 S 916/16 –, juris, Rn. 4; B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, juris, Rn. 4 und vom 04.10.2016 – 6 S 1144/16 –, EA S. 5; OVG Saarland, B. v. 19.05.2017 – 1 B 164/17 –, juris, Rn. 21 ff. und B. v. 12.05.2016 – 1 B 199/15 –, juris, Rn. 46 ff.; OVG NRW, B. v. 09.06.2016 – 4 B 860/15 –, juris, Rn. 22 und – 4 B 1437/15 –, juris, Rn. 16; Bayer. VGH, B. v. 01.08.2016 – 10 CS 16.893 – juris, Rn. 27 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 10.05.2017 – OVG 1 N 72.15 –, Rn. 8, juris; OVG Lüneburg, B. v. 17.08.2016 – 11 ME 61/16 –, Rn. 22 ff., juris; OVG Schleswig-Holstein, B. v. 04.05.2015 – 2 MB 1/15 –, juris). Dass das Fehlen einer Erlaubnis in einem solchen Fall keine Untersagung der Wettvermittlung begründen kann (vgl. BVerwG, U. v. 15.06.2016 – 8 C 5/15 –, BVerwGE 155, 261-270, juris), ist im vorliegenden Fall unerheblich, da der Beklagte die Untersagungsverfügung ausschließlich auf den Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüÄndStV gestützt hat. Aus einer etwaigen Unionsrechtswidrigkeit der Erlaubnispflichtigkeit in ihrer derzeitigen Ausgestaltung folgt auch nicht - wie der Kläger meint - gleichsam die Unionsrechtswidrigkeit weiterer materiell-rechtlicher Anforderungen, die - wie das Trennungsgebot - unabhängig von einem möglicherweise faktisch fortbestehenden Sportwettenmonopol an die Sportwettvermittlung gestellt werden (vgl. zu § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 a) LGlüG: VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, Rn. 13; zu § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 c LGlüG B. v. 20.02.2017 – 6 S 916/16 –, jeweils juris). Auch das von dem Kläger herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.06.2016 (BVerwG, U. v. 15.06.2016 – 8 C 5/15 –, BVerwGE 155, 261-270, juris) befasst sich lediglich mit der Frage, ob die fehlende Erlaubnis allein einer Untersagung zugrunde gelegt werden darf, worauf es hier nicht ankommt.

36

Die Verfügung ist nicht unbestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG), soweit dem Kläger in Ziffer 1 der Verfügung untersagt wird, Sportwetten zu vermitteln oder derartige Tätigkeiten zu unterstützen. Was „Unterstützen“ im glücksspielrechtlichen Kontext meint, ist zwar gesetzlich nicht festgelegt, wird aber aus dem üblicherweise mit dem Wort "Unterstützen" verbundenen Bedeutungsgehalt und der für den Adressaten ohne Weiteres erkennbaren Intention der Erlassbehörde unzweifelhaft deutlich (vgl. BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 14/16 –, Rn. 17 und – 8 C 18/16 –, Rn. 18, jeweils juris). Es sollen damit sämtliche Handlungsbeiträge unterbunden werden, mit denen die im Einzelnen bezeichneten, dem Kläger selbst untersagten Tätigkeiten als Tätigkeiten Dritter gefördert werden, etwa zu Verfügungstellen der Räumlichkeiten oder finanzieller oder personeller Ressourcen. Die Erfassung solcher Unterstützungshandlungen soll verhindern, dass der Adressat des Bescheides das Verbot durch eine lediglich wirtschaftliche oder technische Neustrukturierung seines Glücksspielangebots unterläuft, insbesondere durch Auslagern der untersagten Tätigkeit auf Dritte (vgl. auch VGH Bad.-Württ., B. v. 04.10.2017 – 6 S 1144/16 –, EA S. 3 zu sog. „Umgehungshandlungen“). Zudem wird in dem hier angefochtenen Bescheid sogar ausdrücklich klarstellend und erläuternd noch selbst umschrieben wie eine untersagte Unterstützungshandlung aussehen würde: „Damit ist gemeint, dass Sie keinen Beitrag dazu leisten dürfen, dass ein Dritter Sportwetten in ihrer Gaststätte vermittelt. Insbesondere sollen Sie nicht Ihre Räumlichkeiten für die Aufstellung von Sportgeräten an einen Dritten zur Verfügung stellen, ohne selbst Vermittler der Sportwetten zu sein.“ Für den Kläger ist daher ohne weiteres erkennbar, welche Pflichten ihm mit der Untersagungsverfügung aufgegeben werden (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ. U. v. 26.10.2017 - 6 S 1924/15 -, EA S. 7 f.).

37

Auch im Hinblick auf die Beschreibung der Örtlichkeit und Genehmigungsstatus der Spielhalle folgt das Gericht nicht der Ansicht des Klägers, die Verfügung sei unbestimmt. Anhand der Verfügung ist unzweideutig erkennbar, dass, so lange in der genannten Örtlichkeit X eine Spielhalle betrieben wird, eine Sportwettenvermittlungsstelle nicht erlaubt ist. Da die klägerische Sportwettenvermittlung unmittelbar an die konkurrierende Spielhalle angrenzt und die Örtlichkeit auch nicht außergewöhnlich groß oder unübersichtlich ist, ist ausgeschlossen, dass der Kläger nicht weiß, auf welche Spielhalle sich die Verfügung bezieht. Der Genehmigungsstatus wäre zudem selbst bei Unkenntnis unschwer durch Nachfrage bei der Beklagten ermittelbar gewesen.

38

Die streitgegenständliche Verfügung ist auch im Übrigen materiell rechtmäßig. So handelt es sich bei dem Angebot des Klägers um Glücksspiel im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GlüÄndStV, das der Kläger nach seinen Angaben an die IBA Entertainment Ltd. aus Malta vermittelt. Das Angebot erfüllt die Voraussetzungen der Legaldefinition des Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüÄndStV, wonach auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses Glücksspiele sind.

39

Nach § 21 Abs. 2 GlüÄndStV dürfen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden. In dem Gebäude, in dem der Kläger Sportwetten vermitteln will, befinden sich drei Spielhallen „Diamond I, II und III“, deren Weiterbetrieb bis zum 30.06.2021 erlaubt worden ist (vgl. Bescheide vom 19.06.2017, GAS 447 ff.). § 21 Abs. 2 GlüÄndStV ist auf den vorliegenden Fall grundsätzlich anwendbar. Soweit der Kläger sich unter Heranziehung der Urteile des BVerwG vom 24. November 2010 (– 8 C 13/09 –; – 8 C 14/09 –; – 8 C 15/09 –, jeweils juris) darauf stützt, § 21 Abs. 2 GlüÄndStV regle nur das Angebot der nicht grundrechtsfähigen staatlichen oder staatlich beherrschten Monopolträger, so übersieht er, dass sich diese Argumentation auf die Rechtslage bei Geltung des staatlichen Monopols und dem damit verbundenen Ausschluss privater Sportwettenanbieter bezieht. Mit dem Wegfall des staatlichen Monopols gilt diese Argumentation nicht mehr (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 21.06.2011 – 11 LC 348/10 –, juris, Rn. 66).

40

§ 21 Abs. 2 GlüÄndStV ist im Hinblick auf die verwendeten Begriffe „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex“ auslegungsbedürftig, wobei der Rückgriff auf die „verunglückte“ (Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 39) Gesetzesbegründung nicht weiterhilft, weil sie offenbar noch auf einen früheren Entwurf der Bestimmung abstellt, wonach nur die Sportwettenvermittlung innerhalb der Räumlichkeiten einer Spielhalle oder Spielbank verboten sein sollte; wohl um Umgehungen des Vermittlungsverbots durch bauliche oder organisatorische Maßnahmen eines Spielhallen- oder Spielbankbetreibers zu verhindern, wurde das Verbot auf Gebäude/Gebäudekomplexe ausgedehnt, auch wenn der Gesetzgeber sein Hauptaugenmerk auf ein Angebot im gleichen Betrieb gelegt haben mag (vgl. Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 20; OVG NRW, B. v. 21.04.2015 – 4 B 1376/14 –, juris, Rn. 16 f.). Als Gebäude wird nach § 2 Abs. 2 LBO (Landesbauordnung für Baden-Württemberg, in der Fassung vom 5. März 2010) eine selbständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlage, die von Menschen betreten werden kann und geeignet ist, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen bezeichnet. Im Gegensatz dazu ist der Begriff „Gebäudekomplex“ nicht legaldefiniert; ein Gebäudekomplex ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamtheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen (Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 20). Angesichts der im Einzelfall denkbaren weiten, mehrere hundert Meter betragenden Abstände zwischen den Spielstätten (etwa in einem Einkaufszentrum, Flughafen- oder Bahnhofsgebäude) ist eine zusätzliche restriktive Auslegung geboten, die sich an der gesetzgeberischen Absicht zu orientieren hat, Spielsuchtprävention dadurch zu betreiben, dass ein Spieler, der eine Vermittlungsstelle für Sportwetten aufsucht, nicht durch einen bloßen Wechsel der Räumlichkeiten oder der Etage und damit ohne großen Aufwand eine Spielhalle erreichen kann oder umgekehrt (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 87; zum Kriterium der sog. Griffnähe bzw. unmittelbaren Nähe: VGH Bad.-Württ. B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, juris, Rn. 6; Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 21 m.w.N.). Diese einschränkende Auslegung ist für die Auslegung des Begriffs „Gebäude“ zumindest für Fälle großer, eventuell stark untergliederter Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen vorzunehmen (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –; Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, Rn. 21, jeweils juris).

41

Nach diesen Maßstäben liegen die Tatbestandsvoraussetzungen von § 21 Abs. 2 GlüÄndStV vor, denn die Sportwettenvermittlung befindet sich - auch nach einschränkender Auslegung des Begriffs - in einem „Gebäude“, in dem zugleich eine (glücksspielrechtliche erlaubte) Spielhalle betrieben wird. Der X ist nach seinem äußeren Erscheinungsbild, ausweislich der in der Behördenakte befindlichen Lichtbilder und Pläne, ein einheitlicher, zweigeschossiger Baukörper und damit ein Gebäude im Sinne des § 2 Abs. 2 LBO. Auch der so bezeichnete „Anbau Ost“ macht den X nicht zu einem Gebäudekomplex. Dieser Anbau ist als unselbständiger Teil in das Gebäude integriert und kann nicht als selbstständiges Gebäude aufgefasst werden. Insofern fehlt es an der für einen Gebäudekomplex notwendige Mehrheit von Gebäuden. Auch die im Hinblick auf den Normzweck von § 21 Abs. 2 GlüÄndStV gebotene einschränkende Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis, da die für die Verbotsnorm maßgeblichen Gesichtspunkte der typischen glücksspielrechtlichen „Gefahrenlage“, der der Gesetzgeber mit der Norm entgegenwirken wollte (vgl. Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 24), im konkreten Fall vorliegen. Die maßgeblichen Kriterien, die für den Zweck der Spielsuchtprävention bedeutsam sind, zielen auf die Frage ab, ob infolge der konkreten gegenseitigen räumlichen Anordnung der von der Verbotsvorschrift erfassten Spielstätten ein Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne großen Aufwand möglich ist, sich möglicherweise sogar aufdrängt (Griffnähe) und so eine Vermischung der unterschiedlichen Angebote nicht vermieden werden kann (vgl. amtl. Begründung zu § 20 LGlüG, LT-Drs. 15/2431, S. 83; zur Wechselwirkung zwischen Spielgeräten und Sportwetten vgl. OVG Saarland, B. v. 19.05.2017 – 1 B 164/17 –, juris, Rn. 42). Dabei ist zunächst zu betrachten, in welcher Entfernung sich die Eingänge der beiden Spielstätten in der baulichen Einheit zueinander befinden und ob sie auf der gleichen Ebene liegen; hiermit wird der Aspekt der „Kurzläufigkeit“ angesprochen. Von Bedeutung ist weiter, ob eine unmittelbare Sichtbeziehung zwischen den beiden Spielstätten besteht, als bei Verlassen der einen die andere bereits im Sichtfeld des Spielers liegt, oder ob sonstige optische Hinweise auf die andere Spielstätte erkennbar sind (vgl. Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 25). Nicht notwendigerweise erforderlich ist, dass die Spielstätten miteinander verbunden, bzw. ohne Betreten des öffentlichen Straßenraums zugänglich sind (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, Rn. 7, juris und B. v. 04.10.2016 – 6 S 1144/16 –, EA S. 5; OVG Nds., B. v. 11.12.2014 – 11 ME 211/14 –, juris, Rn. 9 ff.; a.A. OVG NRW, B. v. 20.02.2017 – 4 B 609/16 –, juris; B. v. 04.09.2015 – 4 B 247/15 –, juris, das das Betreten des öffentlichen Straßenraums als ausschlaggebenden Faktor ansieht). Die nach diesen Maßstäben notwendige Nähebeziehung ist im vorliegenden Fall zu bejahen. Die Eingänge zu der Sportwettenvermittlungsstelle und der Spielhalle Diamond II im ersten Obergeschoss (wegen der Erhöhung der Gleise liegen die Eingänge in diese Richtung jedoch ebenerdig) befinden sich ausweislich der Fotos unmittelbar nebeneinander (s. Behördenakte). Dass diese Eingänge lediglich Notausgänge sind (und auch als solche genutzt werden), hält das Gericht für ausgeschlossen. Dagegen sprechen entscheidend die angebrachten Werbeschilder, die Schilder mit den Öffnungszeiten und der Hinweis, dass der Eintritt erst ab 18 Jahren erlaubt ist. Auf den vorgelegten Bildern sind die Türen zudem geöffnet und Aschenbecher sind daneben aufgestellt. Dass sich die Sportwettenvermittlung im 2. Obergeschoss des Gebäudes befindet und daher noch eine Treppe zu überwinden ist, fällt ebenso wenig ins Gewicht, wie der Umstand, dass der direkte Wechsel zwischen den Lokalitäten nicht möglich ist. Der Besucher der Sportwettenvermittlung ist unmittelbar nach dem Heraustreten aus dem Eingang des Gebäudes wieder mit dem Eingang der Spielhalle und der zugehörigen Werbung konfrontiert und umgekehrt (vgl. zu dem Beispiel der unterschiedlichen Etagen: Hecker/Ruttig, in: Dietlein a.a.O., § 21 Rn. 39). Auch dass es einen weiteren (Haupt-)eingang zu der Sportvermittlungsstelle auf der anderen Gebäudeseite (Richtung Bahnhofsvorplatz) auf Niveau des Bahnhofsvorplatzes über einen Aufzug gibt, ist unerheblich. Zum einen ist bereits fraglich, ob der zu den Gleisen ausgerichtete Eingang, zumindest für Besucher, die mit dem Zug anreisen, nicht der attraktivere ist und in Anbetracht der aufgestellten Aschenbecher auch für „Raucherpausen“ genutzt wird. Zum anderen wird auch auf der anderen Gebäudeseite (in Richtung Bahnhofsvorplatz) für beide Spielstätten großflächig geworben, nämlich für die Sportwettenvermittlungsstelle über weite Teile der Fensterfront im zweiten Obergeschoss, für die Spielhalle Diamond I an deren Eingang im Erdgeschoss (nur durch eine Bäckerei von dem Auszug getrennt, über den die Sportwettenvermittlungsstelle zu erreichen ist), sowie an dem Aufzug, der zur Sportwettenvermittlungsstelle führt. Auf der den Gleisen zugewandten Seite führt die mögliche gemeinsame Nutzung der aufgestellten Aschenbecher von Besuchern der Spielhalle und der Sportwettenvermittlung zu einer weiteren räumlichen Verknüpfung der Spielstätten und lädt bei einem kürzeren Verweilen geradezu zu einem Wechsel in die jeweilige andere Spielstätte ein. Beim Verlassen des Sportwettbüros ist die Spielhalle – auch durch die entsprechende Werbung über der Eingangstür – ohne Weiteres sichtbar. Die kurze Distanz kann an der Gebäudefront mit wenigen Schritten innerhalb von Sekunden und infolge der vorhandenen Überdachung auch ohne Unannehmlichkeiten überwunden werden. Damit ist auf beiden Gebäudeseiten diejenige Gefahrenlage eröffnet, die § 21 Abs. 2 GlüÄndStV verhindern will.

42

Der Beklagte hat von dem ihm mithin durch § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV eröffneten Ermessen in nicht zu beanstandender Weise gemäß dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen (vgl. § 40 LVwVfG, § 114 VwGO) Gebrauch gemacht. Dies ergibt sich explizit aus der Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 (II. 3. Absatz). Nach Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen wird ausgeführt: „Nachdem Sie nicht freiwillig bereit sind, die Vermittlung von Sportwetten […] einzustellen, hat sich das Regierungspräsidium nach Ausübung seines Ermessens dazu entschlossen, Ihnen das Vermitteln von Sportwetten […] zu untersagen.“ Im Anschluss daran folgen die Erwägungen, nach denen das Interesse der damaligen Betreiberin an der Fortführung der Sportwettenvermittlungsstelle und damit dem weiteren Zufluss der Provisionseinnahmen, dem Interesse an einer Vermeidung der Ausnutzung des Spieltriebs zurückstehen muss. Zudem wird auch der Aspekt des Vertrauensschutzes ausdrücklich genannt, der aber als nicht durchgreifend angesehen wird.

43

Die Ermessenerwägungen sind auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sie im Einzelfall auf einer Ungleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG beruhen, da der Beklagte nicht gleichmäßig in allen Einzelfällen einschreite. Ermächtigt ein Gesetz, wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV, dazu bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren (BVerwG, U. v. 09.07.2014 – 8 C 36/12 –, juris). Der Kläger trägt dazu vor, dass derzeit bundesweit geschätzt 10.000 Wettvermittlungsstellen geduldet würden. Dabei berücksichtigt er jedoch nicht, dass es sich vorliegend um die Besonderheit einer Wettvermittlungsstelle handelt, die gegen das in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV normierte Trennungsgebot verstößt und daher signifikant erhöhte Gefahren für die Glücksspiel- und Wettsucht begründet. Der Beklagte hat demgegenüber nachvollziehbar dargelegt, dass er bereits seit Anfang 2013 gegen alle ihm bekannten Fälle, in denen Sportwetten unter Verstoß gegen das in § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 a und c LGlüG oder in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV angeordnete Trennungsgebot angeboten werden, vorgehe. Es seien 540 Anhörungen versendet worden; in 170 Fällen (in denen die Vermittlung nicht freiwillig aufgegeben wurde) sei die Sportwettenvermittlung förmlich untersagt worden (GAS 53 im Verfahren 9 K 2489/16). In dem vorgelegten Rundschreiben an die Gewerbebehörden / Polizeibehörden (GAS 67 im Verfahren 9 K 2489/16) werden die Gemeinden zudem aufgefordert, zu kontrollieren, ob Sportwetten unter Verstoß gegen das Trennungsgebot angeboten werden, und etwaige Verstöße dem Beklagten zu melden. Dies wurde von dem Kläger nicht bestritten. Das Gericht sieht keinen Anlass, die Ausführungen des Beklagten in Zweifel zu ziehen. Untermauert wird dies durch die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergs (U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 14 und B. v. 20.02.2017 – 6 S 916/16 –, juris, Rn. 8), der ebenfalls nicht von einer unzureichenden Vollzugspraxis des Beklagten ausgeht.

44

Die Untersagungsverfügung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil es im Bereich des Onlinesektor ein bundesweites Vollzugsdefizit gebe und daher eine Untersagung im terrestrischen Bereich nicht geeignet sei, das legitime Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren zu fördern. Dem ist entgegenzuhalten, dass das in den „gemeinsamen Leitlinien für ein Vorgehen der Bundesländer gegen illegales Glücksspiel im Internet“ dargestellte Vorgehenskonzept eine geeignete, nicht gleichheitswidrige oder unverhältnismäßige und damit kohärente Verwaltungspraxis darstellt (OVG Saarland, B. v. 12.05.2016 – 1 B 199/15 –, juris, Rn. 27, 34 und B. v. 18.05.2017 – 1 B 165/17 –, Rn. 73, juris; OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 02.12.2016 – 1 S 104.15 –, juris, Rn. 26; OVG Lüneburg, B. v. 17.08.2016 – 11 ME 61/16 –, juris, Rn. 30 ff, 39). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht festgestellt werden, dass die Vollzugslage im Online-Bereich sektorenübergreifend zur Folge hat, dass die in Rede stehende Untersagungsverfügung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann und daher ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (vgl. BVerwG, U. v. 20.06.2013 – 8 C 39/12 –, juris, Rn. 36; OVG Saarland, B. v. 18.05.2017 – 1 B 165/17 –, Rn. 74, juris). Die von dem Kläger angeführten Entscheidungen des VGH Baden-Württemberg vom 08.09.2015 (VGH Bad.-Württ., U. v. 09.09.2015 – 6 S 1426/14 – und – 6 S 1406/14 –, juris), die ein Vollzugsdefizit im Onlinebereich konstatierten, wurden durch das Bundesverwaltungsgericht als zu restriktiv aufgehoben (BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 – und – 8 C 14.16 –, jeweils juris). Darüber hinaus findet bei Sportwettenvermittlungen, die gegen das Trennungsgebot verstoßen, eine Kumulation von Suchtgefahren statt, sodass das Einschreiten des Beklagten gegen die Betriebsstätte des Klägers auch unter Prioritätsgesichtspunkten keinen durchgreifenden Zweifeln begegnet.

45

Soweit der Kläger einen Verstoß gegen Art. 3 GG in dem Sinne geltend macht, dass er in Bezug auf die bestehenden Spielhallen benachteiligt sei, ist ihm entgegenzuhalten, dass für Spielhallen und Spielbanken andere Erlaubnisvoraussetzungen gelten (s.o.). Auf die Frage, ob einer bestehenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Vorrang in Bezug auf eine nachträgliche Spielhallenerlaubnis zu gewähren ist, kommt es im vorliegenden Fall nicht an, da die Spielhallen nach Auskunft der Beklagten in der mündlichen Verhandlung seit 2009 in der Örtlichkeit erlaubterweise betrieben werden und der Kläger das Gewerbe erst am 06.07.2016 angezeigt hat. Es liegt auch keine fehlerhafte Störerauswahl des Beklagten etwa deshalb vor, weil die konkurrierenden Spielhallenbetriebe ihrerseits gegen das in § 42 Abs. 1 LGlüG geregelte Abstandsgebot zu anderen Spielhallen verstoßen. Die Spielhallen verfügten stets über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Bis zum 30.06.2017 konnte den Spielhallen wegen der in § 51 Abs. 4 LGlüG geregelten Übergangsfrist der Verstoß gegen das Abstandsgebot nicht entgegengehalten werden. Da es sich bei der hier angefochtenen Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, ist für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend (Becker/Hilf/Nolte/Uwer, a.a.O. § 9 Rn. 23). Am 19.06.2017 wurde jedoch sowohl den Spielhallen im X als auch den schräg gegenüberliegenden Spielhallen in der X Erlaubnisse bis zum 30.06.2021 erteilt (GAS 157 ff.; 235 ff.). Dass diese Erlaubnisse möglicherweise rechtswidrig sind, weil nach Auskunft der Stadt X eine Abwägung zwischen den Standorten, die unter 500 m zueinander liegen, nicht stattgefunden hat, sondern vielmehr allen bestehenden Spielhallen gleichermaßen eine Erlaubnis für vier Jahre erteilt wurde, ist für den vorliegenden Rechtsstreit unerheblich. Zum einen ist gesetzlich nicht geregelt, wie der Konflikt zwischen mehreren bereits vorhandenen Spielhallen im Umkreis von 500 m zu lösen ist. Es obliegt der zuständigen Behörde, Maßstäbe für die zu treffende Auswahlentscheidung zu etablieren, die die grundrechtlich geschützten Positionen der Beteiligten berücksichtigen und die den Schutzzweck des Gesetzes, den Zeitpunkt der Erteilung der jeweiligen Erlaubnis, die im jeweiligen Einzelfall bestehende Anpassungsmöglichkeiten und den Grad der Amortisierung der Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der Spielhalle getätigt wurden, in die Auswahlentscheidung einzubeziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 25.04.2017 – 6 S 1765/15 –, juris und B. v. 16.04.2018 – 6 S 2250/17 –, juris, Rn. 7 ff. mit Verweis auf StGH [VerfGH] Bad.-Württ., U. v. 17.06.2014 – 15/13 –, juris, Rn. 357 f.). Im vorliegenden Fall ist nicht von vornherein ersichtlich, wie eine Auswahlentscheidung im konkreten Fall richtigerweise hätte ausfallen müssen und ob gerade alle Spielhallen in dem Gebäudekomplex, in dem sich die Sportwettenvermittlungsstelle befindet, davon negativ betroffen gewesen wären. Zum anderen konnte der Beklagte diese Auswahlentscheidung selbst auch gar nicht treffen, da er für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht zuständig ist. Gem. §§ 41 Abs. 3, 47 Abs. 5 LGlüG ist für die Erlaubniserteilung von Spielhallen die untere Verwaltungsbehörde, hier die Stadt X, zuständig und bedarf der Zustimmung der Glücksspielaufsichtsbehörde lediglich hinsichtlich des Sozialkonzepts gem. § 7 LGlüG. An die unangefochtene Genehmigung der zuständigen Behörde ist der Beklagte grundsätzlich gebunden. Dies ergibt sich auch aus § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüÄndStV, wonach die Glücksspielaufsicht nur „unerlaubtes Glücksspiel“ untersagen darf, welches nicht vorliegt, wenn eine Erlaubnis durch die zuständige Behörde erteilt wurde. Es ist vielmehr Aufgabe der unteren Verwaltungsbehörde möglicherweise rechtswidrig erteilte Erlaubnisse zurückzunehmen (vgl. § 48 Abs. 5 VwVfG) bzw. nach § 41 Abs. 4 LGlüG zu widerrufen. Diesbezüglich bleibt es dem Kläger unbenommen, die Erlaubnisse der Spielhallen anzugreifen, wobei womöglich die Widerspruchfrist wegen Verwirkung abgelaufen sein könnte. Er könnte aber auch im Verwaltungsverfahren versuchen, einen Antrag auf Einschreiten gegen die Inhaber bestandskräftiger Erlaubnisse im Wege des Wiederaufgreifens und der Rücknahme oder des Widerrufs zu stellen. Den Kläger auf diesen Weg zu verweisen, stellt auch keine unbillige Härte dar. Zwar ist möglich, dass die Untersagungsverfügung bestandskräftig wird, diese ist jedoch explizit nur so lange wirksam wie sich in demselben Gebäudekomplex eine Spielhalle befindet. Wenn der Kläger zur Begründung der von ihm gerügten Fehlerhaftigkeit der Ermessenserwägungen den Beschluss des OVG NRW vom 20. Februar 2017 (– 4 B 609/16 –, juris) heranzieht, übersieht er, dass in dem dortigen Fall sowohl die Spielhalle als auch das Wettbüro in einer Hand waren. In diesem Fall kann und muss dem Betroffenen selbstverständlich die Wahl zwischen seinen beiden Betrieben gegeben werden. Dies ist auch ohne Kompetenzverstoß möglich. Das unterscheidet jedoch den Sachverhalt des Beschlusses von dem hier vorliegenden, da hier für den Widerruf bzw. die Rücknahme der Spielhallenerlaubnis eines Dritten nach § 41 Abs. 4, 47 Abs. 4 LGlüG originär die untere Verwaltungsbehörde zuständig ist. Den von dem Gericht im dortigen Beschluss aufgezeigten Wertungswiderspruch, der sich daraus ergäbe, dass Bestandsspielhallen nach Maßgabe des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV eine fünfjährige Übergangsfrist und weitere Befreiungsmöglichkeiten eingeräumt würden, für rechtmäßig betriebene Wettbüros hingegen keine derartigen Begünstigungen vorgesehen wären (vgl. OVG NRW, B. v. 20.02.2017 – 4 B 609/16 –, juris, Rn. 30), vermag die Kammer nicht zu erkennen, da die Einrichtung einer Spielhalle im Vergleich zu einer Sportwettenvermittlung mit erheblich höheren Investitionskosten verbunden ist und bei Sportwettenvermittlungen - anders als der Automatenbetrieb bei Spielhallen - regelmäßig weitere Einnahmequellen bestehen, die die wirtschaftlichen Nachteile eines nur mit kurzer Übergangsfrist eingreifenden standortbezogenen Vermittlungsverbots abzumildern vermögen (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, Rn. 14, juris).

46

Auch die mit der hier angefochtenen Untersagungsverfügung verbundene Zwangsmittelandrohung ist rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 20, 23 LVwVG. Hinsichtlich der gerügten Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit der Zwangsmittelandrohung wird auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2017 verwiesen, die wortgleichen Verfügungen (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 08.09.2015 – 6 S 1426/14, juris, Rn. 3) als „rechtlich nicht zu beanstanden“ bewerteten (s. BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 18/16 –; – 8 C 14.16 –, jeweils juris). Dies gilt auch für die mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verbundene Frist von einer Woche ab Zustellung des Schreibens (19.01.2018) für die Einstellung der Sportwettenvermittlung. Da der Kläger lediglich eine Tätigkeit unterlassen muss, ist auch eine kürzere Frist von einer Woche angemessen.

47

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

48

Die Zulassung der Berufung erfolgt nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Gründe

15

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

16

Die Anfechtungsklage ist die statthafte Rechtsschutzform. Die Feststellung, dass die objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen der X GmbH aufgrund einer Rechtsnachfolge auf den Kläger übergegangen sind, stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 LVwVfG dar. Es handelt sich bei der Feststellung der Rechtsnachfolge um einen sog. feststellenden Verwaltungsakt, denn der Beklagte hat nach außen verbindlich festgelegt, dass im Einzelfall der Kläger als Rechtsnachfolger in die objekt- und betriebsbezogenen Verpflichtungen der X GmbH eingetreten ist, und hat mithin nicht bloß unverbindlich auf die bestehende Rechtslage hingewiesen (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 18.12.2017 – 6 S 1734/17 –; OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, Rn. 10, juris).

17

Da die ebenfalls klagende Rechtsvorgängerin trotz eingetretener Rechtsnachfolge ein eigenes Interesse am Fortgang des Prozesses geltend gemacht hat (erneuter Bezug der Räumlichkeiten nach erfolgreichem verwaltungsgerichtlichen Verfahren) und damit auch eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ausreichend dargelegt hat (vgl. Kopp/Schenke, VwGO Kommentar, 23. Auflage 2017, § 42 Rn. 61), konnte und musste der Kläger auch nicht in dieses Verfahren eintreten.

18

Die Klage ist aber unbegründet.

19

Der angefochtene Untersagungsbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

20

1. Zur Feststellung der Rechtsnachfolge war der Beklagte im Rahmen der ihm nach dem GlüÄndStV (in der Fassung des Art. 1 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15.12.2011, GBl. 2012, S. 385 ff.) übertragenen Zuständigkeit (vgl. § 9 Abs. 1 GlüÄndStV i.V.m. §§ 47 Abs. 1 LGlüG (Landesglücksspielgesetz vom 20. November 2012)) befugt (vgl. zur Rechtsnachfolge im Bereich der Hundehaltung OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, juris, Rn. 10; für den Glücksspielbereich: VG Hannover, U. v. 15.08.2016 – 10 A 2173/16 –, juris, Rn. 18). Ob für den Übergang der Polizeipflicht ein die Rechtsnachfolge feststellender Verwaltungsakt bzw. eine Bekanntgabe der die Polizeipflicht begründende Anordnung (mit Verwaltungsaktsqualität) gegenüber dem Rechtsnachfolger überhaupt notwendig ist, oder ob die Pflicht schon automatisch mit der Rechtsnachfolge eintritt, wird unterschiedlich beurteilt (diese Frage aufwerfend OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, juris; für das Erfordernis eines Verwaltungsaktes Denninger, in: Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage 2010, Buchst. D, Rn. 124, der nur dann von einer „Vollzugsfähigkeit“ des Ausgangsverwaltungsakts ausgeht; verneinend wohl Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –, juris, der den Einwand fehlender Rechtsnachfolge im Rahmen der Vollstreckung als ausreichend gesichert erachtet). Dies kann hier jedoch dahinstehen, da der Beklagte mit Bescheid vom 15.11.2016 die Rechtsnachfolge und die damit verbundenen Pflichten gegenüber dem Kläger verbindlich festgestellt hat.

21

2. Es liegt auch kein durchgreifender Anhörungsfehler vor. Denn der Kläger wurde nachträglich gem. §§ 45 Abs. 1 Nr. 3, 28 Abs. 1 VwVfG angehört (GAS 185).

22

3. Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig, da die glücksspielrechtliche Untersagung rechtsnachfolgefähig ist (3.1.), der Kläger Rechtsnachfolger der X GmbH ist (3.2) und die gegenüber der Rechtsvorgängerin ergangene nicht bestandskräftige Verfügung rechtmäßig ist (3.3).

23

3.1. Die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten und deren Unterstützung begründet eine übergangsfähige Polizeipflicht dar. Jedenfalls für den Fall, dass die Polizeipflichtigkeit an einer Sache haftet und in Bezug auf diese Sache eine Polizeipflicht durch Verwaltungsakt bestandskräftig konkretisiert wird, geht die Zustandsverantwortlichkeit für die Sache bei einem Eigentumswechsel oder einer Übertragung der Sachgewalt auf den Rechtsnachfolger über (OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 –, juris). In der Rechtsprechung ist dieser Gedanke für sog. dingliche Verwaltungsakte anerkannt, die ungeachtet personaler Elemente den öffentlich-rechtlichen Status einer Sache regeln, wobei die Rechtsnachfolgefähigkeit dabei nicht ausdrücklich gesetzlich angeordnet werden muss, sondern dem Fachrecht auch durch Auslegung entnommen werden kann (Vgl. Stelken/Bonk/Sachs/Stelkens, VwVfG Kommentar, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 260 mit Verweis auf Reimer DVBl 2011, 201 ff.; vgl. zur baurechtlichen Beseitigungsanordnung OVG Lüneburg, B. v. 15.11.2013 – 1 LA 65/13 –; BVerwG, U. v. 22.01.1971 – IV C 62/66 –; zur wasserrechtlichen Unterhaltungspflicht: VG München, U. v. 09.06.2015 – M 2 K 13.5604 –; zur Zuweisung eines Mieters an den über den Wohnraum Verfügungsberechtigten, bei der die Verpflichtung des Verfügungsberechtigten nicht höchstpersönlich ist: BVerwG, U. v. 19.03.1956 – V C 265.54 –, BVerwGE 3, 208-212; zur Wiederaufforstungsanordnung: OVG Lüneburg, B. v. 06.03.1989 – 3 L 19/89 –; zur Hundehaltung: OVG Lüneburg, B. v. 25.03.2013 – 11 ME 34/13 – und VG Hannover, U. v. 19.01.2015 – 10 A 13066/14 –, jeweils juris). Im Glücksspielbereich, allerdings im baurechtlichen Kontext, wurde ebenfalls angenommen, dass Nutzungsuntersagungsverfügungen auf ihre Liegenschaft bezogene dingliche Verwaltungsakte mit der Folge seien, dass sie sachbezogen mit der Liegenschaft verbunden sind und dies auch dann bleiben, wenn ein Eigentums- oder Besitzerwechsel stattgefunden hat (vgl. Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –; VG Düsseldorf, U. v. 14.01.2011 – 25 K 2745/10 –, VG Ansbach, U. v. 13.07.2017 – AN 9 K 16.00632 –, jeweils juris). Dies trifft ebenso auf Untersagungsverfügungen zu, die einen Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüÄndStV verhindern sollen. Auch hier knüpfen die Umstände, die zu einer Untersagung führen, nicht an der Person des Betreibers an, sondern sind rein auf den Betrieb, bzw. auf dessen Lage in Bezug auf Spielhallen und Spielbanken bezogen. Dafür im Zusammenhang mit glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot eine grundsätzliche Rechtsnachfolgefähigkeit anzunehmen, sprechen auch Gründe der Praktikabilität, der Verfahrensökonomie und der Verwaltungseffizienz. Dass dies zulässige Auslegungsgesichtspunkte sind, wurde durch das Bundesverwaltungsgericht klargestellt (BVerwG, U. v. 22.01.1971 – IV C 62.66 –, juris, Rn. 19). Danach könne es keinem Zweifel unterliegen, dass es nicht nur für die Praxis der Verwaltungsbehörden, sondern auch für die Verwirklichung des Rechtsstaats unbefriedigend sei, wenn rechtmäßige und sogar durch evtl. mehrere Gerichtsinstanzen als rechtmäßig bestätigte Beseitigungsanordnungen nur deswegen nicht sollten durchgesetzt werden dürfen, weil ein - möglicherweise nur vorgeschobener - Eigentumswechsel herbeigeführt worden sei. Der jeweilige Eigentümer/Gewaltinhaber hätte es sonst in der Hand, durch Übertragung die Vollstreckung von Verfügungen zu verhindern. Das könne - in durchaus nicht nur seltenen Fällen - zur Folge haben, dass die Verwirklichung des Rechts praktisch für die Dauer verhindert werde. Etwaige Einwände der Rechtswidrigkeit wegen in der Person des Rechtsnachfolgers liegender Gründe könnten zudem im Widerspruchsverfahren oder im Verwaltungszwangsverfahren durch den Rechtsnachfolger geltend gemacht werden (Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Auflage 2005, E V Rn. 454; vgl. zur Rechtsnachfolge bei Untersagung unerlaubten Glücksspiels wegen des Vertriebes im Internet: VG Hannover, U. v. 15.08.2016 – 10 A 2173/16 –; zu den Praktikabilitätserwägungen im Glücksspielsektor: VG Düsseldorf, U. v. 14.01.2011 – 25 K 2745/10 –, jeweils juris). Schon aus dem vorliegenden Verfahrensgang ergibt sich, dass es für den Beklagten nahezu praktisch unmöglich ist, wirksam und durchgreifend gegen illegal betriebene Wettvermittlungsstellen vorzugehen. Dies liegt darin begründet, dass der jeweilige Betreiber nach Erlass der Untersagungsverfügung sein Gewerbe (rückwirkend) abmeldet und ein Nachfolger ein identisches Gewerbe in den - unverändert gebliebenen - Räumlichkeiten anmeldet. Es besteht daher das praktische Bedürfnis, nicht gegen jeden neuen Betreiber jeweils eine neue Untersagungsverfügung erlassen zu müssen (s. die hier anhängigen drei Verfahren bezüglich derselben Örtlichkeit). Von einer Rechtsnachfolgefähigkeit glücksspielrechtlicher Untersagungsverfügungen wegen Verstoßes gegen das Trennungsgebot ist danach auszugehen. Dass die ursprüngliche Verfügung an die Rechtsvorgängerin als Adressatin gerichtet war, ändert nichts an der Rechtsnachfolgefähigkeit, da auch dingliche Verwaltungsakte stets an einen konkreten Adressaten gerichtet werden.

24

Der Rechtsnachfolge steht auch nicht entgegen, dass die Untersagungsverfügung gegenüber der Rechtsvorgängerin noch nicht bestandskräftig geworden ist. In der Regel dürfte ein Verwaltungsakt bei einer im Raum stehenden Rechtsnachfolge bestandskräftig werden, da der Rechtvorgänger kein Interesse an einem Weiterbetreiben des verwaltungsrechtlichen/verwaltungsgerichtlichen Verfahrens hat. Gerade in Fällen der Untervermietung wird jedoch deutlich, dass das Austauschen der Polizeipflichtigen kurzfristig und ohne größeren Aufwand möglich ist und auch als Mittel genutzt werden kann, um sich der Verantwortlichkeit zu entziehen, da ohne Probleme wieder in die ursprüngliche Konstellation zurückgewechselt werden kann. In diesen Fällen hat der Rechtsvorgänger auch durchaus ein Interesse daran, gegen die ihm gegenüber ergangene Untersagung gerichtlich vorzugehen, sodass der Zeitpunkt der Bestandskraft in solchen Fällen willkürlich ist. Gerade in unter Umständen lang andauernden gerichtlichen Verfahren ist es den Verwaltungsbehörden in Hinblick auf die oben genannten Praktikabilitätserwägungen nicht zumutbar, rechtswidrige Zustände zu dulden, weil sie durch den Rechtsnachfolger aufrechterhalten werden, gegen den dann wiederum nur mit einer neuen Verfügung vorgegangen werden kann, die ein neues Verwaltungs- und Gerichtsverfahren in Gang bringt. In diesen Fällen macht es auch keinen Unterschied, ob die ursprüngliche Verfügung bestandskräftig ist oder nicht. Der Umstand, dass dem Betroffenen ein nicht bestandskräftiger Verwaltungsakt entgegengehalten wird, führt dann allerdings dazu, dass er diesen auch inhaltlich angreifen kann (s. dazu unten 3.3).

25

3.2. Der Kläger ist Rechtsnachfolger der X GmbH. Die Praktikabilitätserwägung gelten dabei auch für die Feststellung der Rechtsnachfolge an sich (VG Düsseldorf, U. v. 14.01.2011 – 25 K 2745/10 –, juris, Rn. 38, wonach der Behörde im Regelfall eine Aufklärung des Innenverhältnisses zwischen den ständig wechselnden Betreibern weder möglich noch - im Hinblick auf die Effektivität der Gefahrenabwehr – zumutbar sei. Soweit ein Betreiberwechsel hinsichtlich eines zum Betrieb zweckentsprechend eingerichteten Wettbüros stattgefunden habe, sei daher von einer Rechtsnachfolge auszugehen). Dies kann hier jedoch dahinstehen, da von einer Rechtsnachfolge aus tatsächlichen Gründen ausgegangen werden kann. Der Begriff des Rechtsnachfolgers ist dahingehend auszulegen, dass insbesondere bei wechselnden Besitzverhältnissen neben den zivilrechtlichen Rechtsnachfolgetatbeständen Rechtsnachfolger auch ist, wer als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die relevante Nutzung, die Gegenstand der Untersagungsverfügung gewesen ist, eintritt und diese fortführt (vgl. Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –, Rn. 16, juris). Würde bei derartigen Konstellationen derjenige, der die Nutzung in demselben Umfang und hinsichtlich derselben Liegenschaft fortführt, nicht zu Verantwortung gezogen werden können, hätte dies zur Konsequenz, dass durch mehrfache Weitergabe der Liegenschaft und Schaffung neuer Untermiet- und Besitzverhältnisse die Durchsetzung von Verfügungen und damit die Verwirklichung des Rechts praktisch auf Dauer verhindert werden könnte (vgl. Hess. VGH, B. v. 01.12.2014 – 3 B 1633/14 –, Rn. 16, juris mit Verweis auf BVerwG, U. v. 22.01.1971, a.a.O., Rn. 19). Voraussetzung für die Annahme der Rechtsnachfolge ist daher lediglich in tatsächlicher Hinsicht der Eintritt in die relevante Nutzung durch Schaffung neuer Untermiet- und Besitzverhältnisse. Laut Aktenvermerk des Beklagten vom 10.11.2016 sind bei Routinekontrollen durch das Gewerbeamt keine Änderungen an der Betriebsform, dem Personal oder den Gerätschaften seit der Übernahme der Räumlichkeiten durch den Kläger erkennbar gewesen. Die Annahme der Rechtsnachfolge ist demnach nicht, wie der Kläger vorträgt, lediglich darauf gestützt, dass beide Betreiber denselben anwaltlichen Vertreter eingeschaltet haben. Der Kläger vermittelt zudem, wie auch die vorherige X GmbH, Sportwetten an die X Ltd. Auch das von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung beschriebene Franchise-System, wonach alle Betreiber unter dem Markennamen, bzw. dem Logo „X“ tätig werden, ändert nichts an der Annahme der Rechtsnachfolge. Auch in Franchise-Systemen können die einzelnen Betriebe durch Rechtsnachfolge übernommen werden. In tatsächlicher Hinsicht ist daher davon auszugehen, dass der Kläger nunmehr als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in die relevante Nutzung eingetreten ist. Auch eine möglicherweise notwendige vertragliche Beziehung zwischen der X GmbH (als Rechtsvorgängerin) und dem Kläger (als Rechtnachfolger) ist vorhanden. So wurde in der Abmeldung der X GmbH (GAS 65 im Verfahren 9 K 1687/16) und der Anmeldung des Klägers (Behördenakte des Beklagten) als Grund für die Ab- bzw. Anmeldung in dem entsprechenden Formular jeweils die Rubrik: „Erbfolge/Kauf/Pacht“ angekreuzt. Jede dieser drei Alternativen wäre aber entweder als Gesamtrechts- oder Einzelrechtsnachfolge zu qualifizieren (vgl. VG Düsseldorf, a.a.O., juris, Rn. 34). Hinzukommt, dass die X GmbH in ihrem Verfahren selbst angegeben hat, jederzeit wieder Zugriff auf die Räumlichkeiten nehmen zu können (GAS 63 im Verfahren 9 K 1687/16). Diese Umstände belegen, dass zwischen der X GmbH und dem Kläger eine vertragliche Verbindung besteht, die die beiden Vertragspartner als Rechtsvorgänger/-nachfolger qualifiziert.

26

3.3. Die Untersagungsverfügung gegen die Rechtsvorgängerin ist ihrerseits rechtmäßig. Der Beklagte trägt vor, dass der Kläger mit materiellen Einwänden gegen die gegen die Rechtsvorgängerin erlassene Verfügung präkludiert sei. Dies trifft zwar für bestandskräftige Untersagungsverfügungen zu (vgl. VG Hannover, U. v. 15.08.2016 - 10 A 2173/16 –, juris, Rn. 29 mit Verweis auf Gusy, Polizeirecht, 8. Auflage 2011, Rn. 364; Denninger, a.a.O., Buchstabe D, Rn. 124). Liegt jedoch keine Bestandskraft vor, wäre es grundsätzlich zulässig, dass der Rechtsnachfolger das Ausgangsverfahren (weiter-)führt. So sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, B. v. 12.06.2006 – 3 B 181/05 –, juris) auch Rechtsnachfolger klagebefugt, wenn und soweit der Verwaltungsakt auch ihnen gegenüber Rechtswirkungen hat (vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, § 42 Rn. 174). In Fällen in denen dies jedoch nicht möglich ist, da der Rechtsvorgänger das gerichtliche Ausgangsverfahren selbst führen möchte (und wegen seiner weiter bestehenden Klagebefugnis auch zulässigerweise führen kann [s.o. 3.1.]), ist dem Umstand der fehlenden Bestandskraft insoweit Rechnung zu tragen, als dem Rechtsnachfolger dann auch die Erhebung von Einwänden materiellrechtlicher Art zugestanden werden muss. Darauf kommt es im vorliegenden Fall jedoch auch nicht an, da die Untersagungsverfügung gegenüber der Rechtsvorgängerin rechtmäßig ist.

27

Rechtsgrundlage für den Erlass der Verfügung vom 23.06.2016 ist § 9 Abs. 1 S. 2 GlüÄndStV i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüÄndStV. Nach § 9 Abs. 1 S. 1 GlüÄndStV i.V.m. § 47 Abs. 1 S. 1 LGlüG hat der Beklagte als nach Landesrecht zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Ersten Glückspieländerungsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Er ist nach § 9 Abs. 1 S. 2 GlüÄndStV befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen, und kann nach § 9 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 GlüÄndStV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. So liegt der Fall hier: Die Wettvermittlungsstelle in der streitgegenständlichen Örtlichkeit verstößt gegen § 21 Abs. 2 GlüÄndStV, weil nach dieser Vorschrift in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden dürfen. Entsprechend darf der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur erlaubt werden, wenn sie sich nicht in einem solchen Gebäude oder Gebäudekomplex befindet (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 LGlüG).

28

Das Trennungsgebot des § 21 Abs. 2 GlüÄndStV, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht. Es genügt den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung, weil hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die das Trennungsgebot tragen können. Ein Verstoß gegen Art. 14 GG und gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor. Das Bundesverfassungsgericht (B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris) und das Bundesverwaltungsgericht (U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris) haben sich mit vergleichbaren suchtpräventiven Vorschriften anderer Länder zum einzuhaltenden Mindestabstand (Abstandsgebot) und dem Verbot ihres Verbundes an einen Standort befasst und dargelegt, dass diese unter Einhaltung der Gesetzgebungskompetenzen erlassen wurden und die Spielhallenbetreiber nicht in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verletzen sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind. Der damit verfolgte Hauptzweck der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel ausgehenden Suchtgefahren stelle ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel dar und wiege besonders schwer, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. Daher sei selbst eine objektive Berufszugangsvoraussetzung rechtfertigbar (BVerfG, a.a.O., Rn. 131 ff.). Diese Rechtsprechung zum Abstandsgebot ist nach dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs von Baden-Württemberg vom 26.10.2017 auch auf das Trennungsgebot übertragbar (U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 10). Das Trennungsgebot sei im Gesamtzusammenhang der glücksspielrechtlichen Vorschriften zu beurteilen. Ausweislich der Gesetzesbegründung verfolge der Gesetzgeber mit dem Trennungsgebot den Zweck, generell eine Vermischung der unterschiedlichen Glücksspielangebote aus Gründen der Suchtprävention zu vermeiden (vgl. LT-Drs. 15/2431, S. 83). Das Trennungsgebot bewirke, dass in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, keine Sportwetten vermittelt werden dürfen und kein Anreiz geschaffen wird, vom Automatenspiel zum Abschluss von Sportwetten überzugehen. Damit verfolge der Gesetzgeber das legitime Ziel, durch das Trennungsgebot zu Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht beizutragen und Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen. Dies ist nach den Ergebnissen der Suchtforschung auch zweckdienlich, da die Zugriffsmöglichkeit bzw. Griffnähe auf die jeweiligen Glücksspiele entscheidender Faktor der Entstehung und Andauer einer Spielsucht ist (vgl. BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 -, juris, Rn. 41; vgl. auch Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 38 mit Verweis auf Schmidt/Kähnert, Abschlussbericht an das Ministerium für Gesundheit, Soziales, Frauen und Familie des Landes Nordrhein-Westfalen, 2003; Hayer, Sucht aktuell 2010, 47 (49); Becker, Entwicklung eines pathologischen Spielverhaltens, S. 9, vgl. auch VerfGH des Saarlandes, B. v. 08.10.2012 – Lv 1/13 –, Rn. 58, juris). Die Regelungen des § 21 Abs. 2 GlüÄndStV, § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5a LGlüG sind zur Erreichung dieses Ziels ebenso verhältnismäßig wie die den Entscheidungen des Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Regelungen der anderen Länder. Das Trennungsgebot ist auch geeignet und erforderlich, da dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zukommt, der erst dann überschritten wird, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (vgl. BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 –, Rn. 34 mit Verweis auf BVerfG, B. v. 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 –, NVwZ 2008, 133 und BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6.15 –, BVerwGE 157, 126 <143>, jeweils juris). Eine derartige Überschreitung liegt in Bezug auf das Trennungsgebot nicht vor (VGH Bad.-Württ., U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 11).

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Soweit der Kläger eine Ungleichbehandlung gegenüber der Pferdewettenvermittlung anführt, da nach §§ 1 Abs. 1 Nr. 3, 3 Abs. 1 SpielV in Wettannahmestellen konzessionierter Buchmacher nach § 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes drei Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen, dringt er nicht durch. Pferdewetten spielen im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine sehr untergeordnete Rolle und beziehen sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen (BVerwG, U. v. 11.07.2011 – 8 C 12/10 –, juris, Rn. 51; OVG Saarland, B. v. 18.05.2017 – 1 B 165/17 –, juris, Rn. 44). Die Vermittlung von Pferdewetten unterscheidet sich auch sonst von der Vermittlung von sonstigen Sportwetten. Es handelt sich dabei um ein historisch gewachsenes Sondersegment innerhalb des Glücksspielmarkts mit einem vergleichsweise geringen Anteil. Eine unterschiedliche Behandlung ist daher auf die Besonderheiten des Sektors der Pferdewetten zurückzuführen (vgl. Bayer. VerfGH, B. v. 25.09.2015 – Vf. 9-VII-13 –, juris, Rn. 208).

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Auch die Rüge der Ungleichbehandlung gegenüber Spielhallen und Spielbanken, die nicht dem Trennungsgebot unterfallen, obwohl sie die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischen Spielverhalten hervorbringt (LT-Drs. 15/1570, S. 41 f.), verfängt nicht. Der Betrieb von Spielbanken ist in eigener Weise an den in § 1 GlüÄndStV benannten Zielen ausgerichtet und unterliegt einer besonderen staatlichen Aufsicht. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung liegt zudem in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Sportwetten gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten, selbst wenn man die Dependancen bzw. Zweigniederlassungen berücksichtigt (vgl. zum Vergleich Spielhalle – Spielbank: BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn. 174; BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rn. 46 und 77). Für Spielhallen und Spielbanken gelten außerdem ganz andere Erlaubnisvoraussetzungen (vgl. hierzu § 24 GlüÄndStV i.V.m. §§ 40 ff. LGlüG und §§ 27 ff. LGlüG), sodass kein vergleichbarer Sachverhalt gegeben ist (VGH Bad.-Württ., B. v. 04.10.2017 – 6 S 1144/16 –, EA S. 4). Auch stellt der Umstand, dass der Gesetzgeber eine Geltung des Trennungsgebots nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 2 GlüÄndStV bzw. des § 20 Abs. 1 S. 2 Nr. 5a LGlüG nur im Verhältnis von Wettvermittlungsstellen zu vorexistierenden Spielhallen bzw. Spielbanken angeordnet hat, während die entsprechende Ansiedlung einer Spielhalle bzw. Spielbank neben einer vorexistierenden Spielhalle ihrem Wortlaut nach nicht entgegenstehen (und die bestehende Sportwettenvermittlung daher verdrängen könnten), jedenfalls dann keinen Gleichheitsverstoß dar, wenn man auch die nachträgliche Ansiedlung einer Spielhalle bzw. einer Spielbank als nach § 24 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 1 Nr. 1 GlüÄndStV bzw. nach § 41 Abs. 2 Nr. 4 LGlüG unzulässig ansieht (so Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, Rn. 38, juris; VG Karlsruhe, B. v. 12.07.2016 – 3 K 1270/16 –, EA S. 8, mit Verweis auf VG Stuttgart, U. v. 16.07.2015 – 4 K 3133/13 –, (unveröffentlicht) und VG Regensburg, B. v. 28.01.2014 – RO 5 S 13.2190 –, juris, Rn. 51). Dieser Auslegung schließt sich die Kammer an.

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Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, sind aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. Der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeit und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Wettbüros sind daher typischerweise größer als in Gaststätten (vgl. zu Spielhallen – Gaststätten: BVerfG, B. v. 07.03.2018 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris, Rn. 175 mit Verweis auf BVerfG, B. v. 14.01.1991 – 174.90 –, NVwZ-RR 1991, S. 403 <404>; BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, BVerwGE 157, 127-168, juris, Rn. 45). Hinzukommt, dass gem. § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10.11.2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen (vgl. Art. 5 Nr. 1 Sechste Verordnung zur Reform der Spielverordnung vom 04.11.2014, BGBl I S. 1678 <1682>). Das Gefährdungspotenzial in Gaststätten ist somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels geringer als in Sportwettenvermittlungsstellen und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine größere soziale Kontrolle. Der Betrieb von „Spielcafés“ oder „Cafécasinos“ als Gaststätten mit höchstens drei Spielgeräten, die faktisch das Gepräge von kleinen Spielhallen haben, ändert daran nichts, da solche Cafés als Spielhallen gelten und damit denselben Regeln unterworfen sind (vgl. BVerfG, B. v. 07.03.2017, a.a.O., Rn. 175).

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Auch dass sich § 21 Abs. 2 GlüÄndStV dem Wortlaut nach nur an „Sportwettenvermittler“ und nicht an „Sportwettenveranstalter“ richtet, führt nicht zu einer Ungleichbehandlung. Zwar würde es an einer Binnenkohärenz des Trennungsgebots fehlen, wenn im Gegensatz zur Sportwettenvermittlung, die private Sportwettenveranstaltung in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich auch eine Spielhalle befindet, stattfinden darf, obwohl von dieser das gleiche - wenn nicht gar ein höheres - Gefährdungspotential ausgeht. Dies setzt allerdings voraus, dass § 21 Abs. 2 GlüÄndStV tatsächlich nur die Vermittlertätigkeit untersagt und nicht verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden kann, dass auch das Veranstalten von Sportwetten untersagt werden kann. Der Wortlaut der Norm richtet das Verbot zunächst eindeutig nur an Vermittler. Grundsätzlich dürften Veranstalter und Vermittler personenverschieden sein. So kann als „Veranstalter“ diejenige Person definiert werden, in deren Händen die planmäßige Organisation des Glücksspiels liegt und die hierfür die (insbesondere ökonomische, haftungsrechtliche) Verantwortung trägt; Vermittler ist demgegenüber diejenige Person, in deren Händen die Zuleitung von Spielverträgen und Spielbeteiligungen an den Veranstalter liegt und die hierfür die (ökonomische, haftungsrechtliche) Verantwortung trägt (vgl. Becker/Hilf/Nolte/Uwer, Glücksspielregulierung § 2 Rn. 21, 26). Eine strikte Trennung ist jedoch nicht immer möglich, da die Tätigkeitsformen oft parallel laufen oder aneinander anknüpfen (vgl. Dietlein/Hüsken in: Dietlein a.a.O., § 3 GlüStV, Rn. 18 und § 2 Rn. 3 und 6, der die Differenzierung als lediglich formalgesetzliche Trennung ohne inhaltliche Bedeutung einschätzt). Sogar die strafrechtliche Judikatur stuft die ungenehmigte bloße (akzessorische) Vermittlung von Sportwetten in der Regel als Form der ungenehmigten (unmittelbaren) Veranstaltung ein (vgl. Dietlein/Hüsken in: Dietlein a.a.O., § 2 Rn. 3 mit Verweis auf VGH München, U. v. 29.09.2004 – AN 5 K 03/443 –; OLG Hamburg, MMR 2002, 471; vgl. zudem: BGH, U. v. 28.11.2002 – 4 StR 260/02 –, NStZ 2003, 373; BVerwG, U. v. 28.03.2001 – 6 C 2/01 –, NJW 2001, 2648). Zudem lassen die Gesetzesmaterialien zum GlüÄndStV und zum LGlüG durchaus den Schluss zu, dass der Gesetzgeber nicht trennscharf zwischen Veranstaltern und Vermittlern differenziert hat. Nach § 3 Nr. 4 GlüÄndStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet oder vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Danach ist die Eröffnung zur Teilnahme maßgebliches Kriterium, nicht hingegen die Qualifizierung als Veranstaltung oder Vermittlung (zumindest für die Bestimmung der Örtlichkeit, vgl. Dietlein/Hüsken, in: Dietlein, a.a.O. § 2 Rn. 3). Die Gesetzesbegründung zum LGlüG (LT-Drs. 15/2431, S. 82 f.) führt außerdem aus: „Wie sich aus Artikel 1 § 10a Absatz 5 Erster GlüÄndStV ergibt, berechtigt die Konzession den Konzessionsnehmer auch, dem Verbraucher sein Angebot über Wettvermittlungsstellen zu unterbreiten. […]. Nach § 20 Abs. 6 LGlüG ist eine Vermittlung von Sportwetten in anderen Stellen als Wettvermittlungsstellen nicht zulässig.“ Dies lässt den Schluss zu, dass der Gesetzgeber auch eine „Vermittlung an sich selbst“ - wie es der Beklagte ausführt - für möglich hielt und jedes Angebot von Sportwetten an den Endkunden (ob als Vermittler oder Veranstalter) als „Vermittlung“ auffasste. Deutlich wird nach Auslegung der Gesetzesbegründung und insbesondere des Zwecks der Regelung (Suchtprävention) jedenfalls, dass der Gesetzgeber an jedes Angebot an den Endkunden die Einhaltung der Regelung des GlüÄndStV knüpfen wollte. Für den Nutzer der Annahme- oder Wettvermittlungsstelle ist es nämlich unerheblich, ob die Wetten von dem Anbieter direkt angeboten werden, oder diese an einen Dritten (den Veranstalter) vermittelt werden. Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung lassen eine verfassungskonforme Auslegung nicht nur zu, sondern erfordern diese geradezu (vgl. zur Auslegung von § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Var. 4 LGlüG: VGH Bad.-Württ., B. v. 22.04.2014 – 6 S 215/14 -, juris, Rn. 21). In der Rechtsprechung wird teilweise auch erwogen, Anbietungsformen von Glücksspiel, die nicht mit der gesetzgeberischen Zielsetzung in Einklang zu bringen sind und trotzdem nicht ausdrücklich gesetzlich untersagt sind, wegen Verstoßes gegen die in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüÄndStV normierte Zielsetzung (Suchtprävention) zu untersagen. Dies soll auch nicht gegen den Parlamentsvorbehalt, den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen (in Bezug auf das Trennungsgebot für Geldspielautomaten in Sportwettvermittlungsstellen: Bayer. VGH, B. v. 24.07.2017 – 10 CS 17.1147 –, juris, Rn. 15; kritisch hierzu Sächs. OVG, B. v. 12.01.2017 – 3 B 135/16 –, juris, Rn. 11, wobei das OVG ohne weiteres davon ausging, dass auch das Veranstalten von Sportwetten gem. § 21 Abs. 2 GlüÄndStV untersagt werden könne). Es läuft jedenfalls dem Ziel der Vorbeugung und Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht nach § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüÄndStV zuwider, wenn in Gebäuden oder Gebäudekomplexen, in denen sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten veranstaltet werden. Hierdurch wird die Gelegenheit zum Wetten in einer Umgebung eröffnet, in der sich Personen aufhalten, von denen eine beträchtliche Anzahl anfällig für die Entwicklung einer Glücksspiel- oder Wettsucht ist. Denn das Geldautomatenspiel bringt die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten hervor (LT-Drs. 15/1570 S. 41 f.).Gerade die räumliche Verknüpfung von (suchtgefährlicheren) Spielhallen/Spielbanken und Sportwetten bietet für diese in hohem Maße suchtgefährdeten Personen einen nach der Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags unerwünschten Anreiz, sich auch den Sportwetten zuzuwenden. Ebenso kann eine Kumulation beider Angebote die an Sportwetten interessierten Kunden dazu animieren, sich auch dem Geldautomatenspiel zuzuwenden (vgl. Bayer VGH, B. v. 24.07.2017 – 10 CS 17.1147 –, juris, Rn. 15). Daher ist in § 20 Abs. 2 GlüÄndStV, wie auch in § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 Var. 1 und 2 LGlüG eine absolute Trennung vorgesehen. Der Einwand des Klägervertreters, dass § 21 Abs. 2 GlüÄndStV die Veranstalter bewusst ausnehme, weil damit verhindert werden sollte, dass staatliche Anbieter (Oddsline und Toto-Lotto-GmbH als Veranstalterin der ODDSET-Wetten), die stets als Veranstalter tätig würden, bevorzugt werden, überzeugt nicht. Auch hier ging der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung davon aus, dass diese die Sportwetten nicht selbst veranstalten, sondern an sich vermitteln lassen. So heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 13 LGlüG, der die „Annahmestellen“ für staatliche Sportwetten regelt: „Nach der Legaldefinition des Art. 3 Abs. 5 Absatz 5 Erster GlüÄndStV sind Annahmestellen die in die Vertriebsorganisation des staatlichen Anbieters eingegliederten Vermittler“ (LT-Drs. 15/2431, S. 74). Und weiter heißt es auf S. 77: „Solange nur der Veranstalter nach Art. 1 § 10 Absatz 2 Erster GlüÄndStV Sportwetten anbieten darf, dürfen – unterstellt, dass seine Vertriebskonzeption nichts Anderes vorsieht – grundsätzlich in allen Annahmestellen dessen Sportwetten vermittelt werden. (…) Wird von Artikel 1 § 29 Absatz 1 Erster GlüÄndStV Gebrauch gemacht, ist nach Ablauf der Frist des Artikels 1 § 29 Absatz 1 Erster GlüÄndStV eine Vermittlung von Sportwetten in Annahmestellen nur zulässig, wenn der Veranstalter nach Art. 1 § 3 Absatz 2 Erster GlüÄndStV selbst oder eine Gesellschaft, an der er beteiligt ist, Konzessionsnehmer ist und erklärt hat, keine „reinen“ Wettvermittlungsstellen betreiben zu wollen. Auf die Ausführungen zu § 20 [in dem das Trennungsgebot geregelt ist] wird verwiesen.“ Daraus ergibt sich zum einen, dass der Gesetzgeber auch bei staatlichen Anbietern nicht davon ausgegangen ist, dass diese selbst Wetten anbieten, sondern durch Annahmestellen an sich vermitteln lassen, und zum anderen, dass für diese ebenfalls die Regelungen des § 20 LGlüG gelten, womit nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LGlüG auch das Trennungsgebot eingehalten werden muss. Dies ergibt sich im Übrigen auch aus § 29 Abs. 1 S. 1 GlüÄndStV, wonach die Erlaubnisse der Veranstalter im Sinne des § 10 Abs. 2 und 3 GlüÄndStV mit der Maßgabe fortgelten, dass die Regelungen des GlüÄndStV Anwendung finden (vgl. dazu auch VG Regensburg, B. v. 28.01.2014 – RO 5 S 13.2190 –, juris, Rn. 35). Angesichts dieser gesetzgeberischen Wertungen ist nicht von einer materiellen Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltung von Sportwetten in Gebäuden oder Gebäudekomplexen, in denen sich auch eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, auszugehen (vgl. zum Trennungsgebot für Geldspielautomaten in Sportwettvermittlungsstellen: Bayer. VGH, B. v. 24.07.2017, a.a.O., Rn. 15; Bayer. VGH, B. v. 10.11.2015 – 10 CS 15.1538 –, juris, Rn. 22) und die Norm dahingehend verfassungskonform auslegbar.

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Selbst wenn dies in Anbetracht des eindeutigen Wortlautes (in sämtlichen Normen des GlüÄndStV werden Vermittlung und Veranstaltung entweder als Begriffspaar verwendet [z.B. §§ 4, 6, 7 GlüÄndStV] oder richten sich explizit nur an eine der Angebotsformen [z.B. §§ 4 a – 4 e, 7, 8 GlüÄndStV gelten nur für Veranstalter) als Überspannung der Wortlautgrenze aufgefasst werden sollte, ist auch eine teleologische Extension der Norm in dem Sinne möglich, sodass auch Sportwettenveranstalter unter das Verbot fallen. Gerichte sind nämlich nicht allein darauf verwiesen, gesetzgeberische Weisungen in den Grenzen des möglichen Wortsinns auf den Einzelfall anzuwenden. Die Aufgabe der Rechtsprechung kann es insbesondere erfordern, in einem Akt bewertenden Erkennens, dem auch willenhafte Elementen nicht fehlen, Wertvorstellungen, die der Rechtsordnung immanent sind, ans Licht und in Entscheidungen in willkürfreier Weise zu Geltung zu bringen (BVerfG, B. v. 14.02.1973 – 1 BvR 112/65 –, BVerfGE 34, 269 (287)). Im Rahmen der richterlichen Rechtsfortbildung durch teleologische Korrektur des Normtextes liegt es auf der Hand, dass der Wortlaut der Norm als solcher gerade nicht begrenzend wirken kann. Die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung sind weiter, soweit die vom Gericht im Wege der Rechtsfortbildung gewählte Lösung dazu dient, der Verfassung, insbesondere verfassungsmäßigen Rechten des Einzelnen, zum Durchbruch zu verhelfen, da insoweit eine auch den Gesetzgeber treffende Vorgabe der höherrangigen Verfassung konkretisiert wird. Umgekehrt sind die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung demgemäß bei einer Verschlechterung der rechtlichen Situation des Einzelnen enger gesteckt. Die Rechtsfindung muss sich umso stärker auf die zur Umsetzung bereits bestehender Vorgaben des Gesetzesrechts beschränken, je schwerer die beeinträchtigte Rechtsposition auch verfassungsrechtlich wiegt (BVerfG, B. v. 24.02.2015 – 1 BvR 472/14 –, BVerfGE 138, 177, Rn. 41 m.w.N.). Grenze ist dabei jedenfalls die ausdrückliche gesetzgeberische Entscheidung, über die sich nicht hinweggesetzt werden darf (vgl. BVerfG, B. v. 31.10.2016 – 1 BvR 871/13 –, NVwZ 2017, 617, Rn. 23; zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., B. v. 22.03.2018 – 11 S 2776/17 –, juris, Rn. 17). Dass der Gesetzgeber eine Bevorzugung von Veranstaltern gegenüber Vermittlern gewollt hatte, erscheint anhand der Gesetzesmaterialien ausgeschlossen (s.o.). Im Gegenteil wird deutlich, dass der Gesetzgeber an jedes Angebot an den Endkunden die Einhaltung der Regelung des GlüÄndStV knüpfen wollte. Die Begründung zum Gesetzentwurf lässt mithin keinen anderen Schluss zu, als dass in einem Gebäude oder einem Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet, Sportwetten nicht nur nicht vermittelt, sondern dann erst recht auch nicht direkt veranstaltet werden sollen. Dies stellt für den Wettveranstalter zwar eine Verkürzung der grundrechtlich geschützten Berufsfreiheit dar, verhilft demgegenüber dem (hier klagenden) Wettvermittler zu einer Gleichbehandlung, die über Art. 3 Abs. 1 GG geschützt ist. Somit kann die Binnenkohärenz auch durch teleologische Extension wiederhergestellt werden.

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Eine solche Extension bzw. verfassungskonforme Auslegung durch Gleichsetzung des Veranstalters mit dem in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV nur erwähnten Vermittler führt auch nicht mittelbar zu einem Verstoß gegen das strafrechtliche Analogieverbot. § 284 StGB stellt nämlich die „Veranstaltung“ öffentlichen Glücksspiels „ohne behördliche Erlaubnis“ unter Strafe. Vermittlung und Veranstaltung werden dabei von der Rechtsprechung ohnehin gleichbehandelt (BGH, U. v. 28.11.2002 - 4 StR 260/02, NStZ 2003, 373; BVerwG, U. v. 28.03.2001 - 6 C 2/01 –, NJW 2001, 2648). Da das strafrechtliche Verbot lediglich an die fehlende Erlaubnis anknüpft, ist im strafrechtlichen Bereich auch kein Analogieschluss vom direkten Veranstalten auf das bloß indirekte, zum Veranstalten akzessorische Vermitteln nötig. Tatbestandsebene ist nämlich nicht das „verbotene Spiel“ was durch seine Auslegungsbedürftigkeit unbestimmt wäre, sondern die fehlende Erlaubnis. Ob der Betreiber eines Wettbüros (als Vermittler oder als Veranstalter) eine Erlaubnis hat oder nicht, ist für den Betroffenen eindeutig erkennbar. Aufgrund des Urteils des EuGH vom 04. Februar 2016 (EuGH, U. v. 04.02.2016 – C-336/14 –, juris) ist derzeit zudem der Betrieb von Wettbüros auch ohne Erlaubnis möglich, ohne dass eine strafrechtliche Sanktion droht, denn die Strafbarkeit kann nicht auf das Fehlen einer unionsrechtswidrigen Erlaubnis gestützt werden (Satzger/Schluckebier/Widmaier, StGB, 3. Auflage 2016, § 284 Rn. 21; EuGH a.a.O., Rn. 63 m.w.N). Die Strafbarkeit bezieht sich auch nicht auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit. Strafrechtlich kommt es ausschließlich auf die formelle Wirksamkeit der Genehmigung an (BeckOK StGB/Feilcke/Hollering StGB § 284 Rn. 24-26c, beck-online m.w.N.), ist eine solche Genehmigung aus europarechtlichen Gründen nicht zu erlangen, ist § 284 StGB generell nicht anwendbar.

35

Gegenüber der Vereinbarkeit des Trennungsgebots mit europäischem Unionsrecht bestehen ebenfalls keine Bedenken. Im Hinblick auf die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56, 57 AEUV) ist im Falle des Klägers und seiner Rechtsvorgänger bereits das Vorliegen eines die unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnenden, grenzüberschreitenden Sachverhaltes nicht ersichtlich (vgl. VGH Bad-Württ., B. v. 04.10.2016 – 6 S 1144/16 –, EA S. 5). Nicht ausreichend ist dafür, dass der Kläger die Sportwetten an ein im EU-Ausland konzessioniertes Unternehmen vermittelt. Es ist nämlich nicht der Sportwettenvermittler, der unionsrechtlich durch die Beschränkung der Vermittlungsmöglichkeit betroffen ist, sondern vielmehr der Sportwettenanbieter als mittelbar betroffener Dritter. Die hier maßgebliche vom Kläger dem Verbraucher angebotene Dienstleistung, in Gestalt der Vermittlung der Teilnahme an einer im Ausland angebotenen Sportwette, erfolgt durch den Kläger als deutsches Unternehmen im Bundesgebiet an dort ansässige Kunden (vgl. BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 67/15 –, juris, Rn. 83; VGH Bad.-Württ., U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 12; VG Karlsruhe, B. v. 17.01.2018 – 3 K 11163/17 –, juris, Rn. 33; Dietlein, a.a.O. Einf. Rn. 31 mit Verweis auf Korte, NVwZ 2004, 1449 (1451); OVG Rheinland-Pfalz, B. v. 28.09.2006 – 6 B 10895/06 –, juris, Rn. 16 ff.). Selbst wenn aber ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorläge, wären Eingriffe nach dem oben Gesagten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses nach Unionsrecht ebenso gerechtfertigt (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 12). Auch im Hinblick auf das unionsrechtliche Kohärenzgebot bestehen insoweit keine Bedenken (BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris, Rn. 124; BVerwG, U. v. 16.12.2016 – 8 C 6/15 –, juris, Rn. 83 ff.). Es ist obergerichtlich geklärt, dass dem Erlass einer auf materielle Verbotsgründe gestützte Untersagungsverfügung die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, U. v. 04.02.2016 – C-336/14 –, juris, Rn. 50 ff., 65) nicht entgegensteht, der zufolge Art. 56 AEUV die Strafverfolgungsbehörde daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten zu ahnden, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten könnte, die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis aber nicht sichergestellt ist und ein unionsrechtswidriges staatlichen Sportwettenmonopol daher faktisch fortbesteht (so im Ergebnis BVerfG, B. v. 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –, juris; vgl. auch BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 14.16 – und – 8 C 18/16 –, juris, Rn. 28 bzw. Rn. 30; VGH Bad.-Württ., B. v. 20.02.2017 – 6 S 916/16 –, juris, Rn. 4; B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, juris, Rn. 4 und vom 04.10.2016 – 6 S 1144/16 –, EA S. 5; OVG Saarland, B. v. 19.05.2017 – 1 B 164/17 –, juris, Rn. 21 ff. und B. v. 12.05.2016 – 1 B 199/15 –, juris, Rn. 46 ff.; OVG NRW, B. v. 09.06.2016 – 4 B 860/15 –, juris, Rn. 22 und – 4 B 1437/15 –, juris, Rn. 16; Bayer. VGH, B. v. 01.08.2016 – 10 CS 16.893 – juris, Rn. 27 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 10.05.2017 – OVG 1 N 72.15 –, Rn. 8, juris; OVG Lüneburg, B. v. 17.08.2016 – 11 ME 61/16 –, Rn. 22 ff., juris; OVG Schleswig-Holstein, B. v. 04.05.2015 – 2 MB 1/15 –, juris). Dass das Fehlen einer Erlaubnis in einem solchen Fall keine Untersagung der Wettvermittlung begründen kann (vgl. BVerwG, U. v. 15.06.2016 – 8 C 5/15 –, BVerwGE 155, 261-270, juris), ist im vorliegenden Fall unerheblich, da der Beklagte die Untersagungsverfügung ausschließlich auf den Verstoß gegen § 21 Abs. 2 GlüÄndStV gestützt hat. Aus einer etwaigen Unionsrechtswidrigkeit der Erlaubnispflichtigkeit in ihrer derzeitigen Ausgestaltung folgt auch nicht - wie der Kläger meint - gleichsam die Unionsrechtswidrigkeit weiterer materiell-rechtlicher Anforderungen, die - wie das Trennungsgebot - unabhängig von einem möglicherweise faktisch fortbestehenden Sportwettenmonopol an die Sportwettvermittlung gestellt werden (vgl. zu § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 a) LGlüG: VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, Rn. 13; zu § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 c LGlüG B. v. 20.02.2017 – 6 S 916/16 –, jeweils juris). Auch das von dem Kläger herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.06.2016 (BVerwG, U. v. 15.06.2016 – 8 C 5/15 –, BVerwGE 155, 261-270, juris) befasst sich lediglich mit der Frage, ob die fehlende Erlaubnis allein einer Untersagung zugrunde gelegt werden darf, worauf es hier nicht ankommt.

36

Die Verfügung ist nicht unbestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG), soweit dem Kläger in Ziffer 1 der Verfügung untersagt wird, Sportwetten zu vermitteln oder derartige Tätigkeiten zu unterstützen. Was „Unterstützen“ im glücksspielrechtlichen Kontext meint, ist zwar gesetzlich nicht festgelegt, wird aber aus dem üblicherweise mit dem Wort "Unterstützen" verbundenen Bedeutungsgehalt und der für den Adressaten ohne Weiteres erkennbaren Intention der Erlassbehörde unzweifelhaft deutlich (vgl. BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 14/16 –, Rn. 17 und – 8 C 18/16 –, Rn. 18, jeweils juris). Es sollen damit sämtliche Handlungsbeiträge unterbunden werden, mit denen die im Einzelnen bezeichneten, dem Kläger selbst untersagten Tätigkeiten als Tätigkeiten Dritter gefördert werden, etwa zu Verfügungstellen der Räumlichkeiten oder finanzieller oder personeller Ressourcen. Die Erfassung solcher Unterstützungshandlungen soll verhindern, dass der Adressat des Bescheides das Verbot durch eine lediglich wirtschaftliche oder technische Neustrukturierung seines Glücksspielangebots unterläuft, insbesondere durch Auslagern der untersagten Tätigkeit auf Dritte (vgl. auch VGH Bad.-Württ., B. v. 04.10.2017 – 6 S 1144/16 –, EA S. 3 zu sog. „Umgehungshandlungen“). Zudem wird in dem hier angefochtenen Bescheid sogar ausdrücklich klarstellend und erläuternd noch selbst umschrieben wie eine untersagte Unterstützungshandlung aussehen würde: „Damit ist gemeint, dass Sie keinen Beitrag dazu leisten dürfen, dass ein Dritter Sportwetten in ihrer Gaststätte vermittelt. Insbesondere sollen Sie nicht Ihre Räumlichkeiten für die Aufstellung von Sportgeräten an einen Dritten zur Verfügung stellen, ohne selbst Vermittler der Sportwetten zu sein.“ Für den Kläger ist daher ohne weiteres erkennbar, welche Pflichten ihm mit der Untersagungsverfügung aufgegeben werden (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ. U. v. 26.10.2017 - 6 S 1924/15 -, EA S. 7 f.).

37

Auch im Hinblick auf die Beschreibung der Örtlichkeit und Genehmigungsstatus der Spielhalle folgt das Gericht nicht der Ansicht des Klägers, die Verfügung sei unbestimmt. Anhand der Verfügung ist unzweideutig erkennbar, dass, so lange in der genannten Örtlichkeit X eine Spielhalle betrieben wird, eine Sportwettenvermittlungsstelle nicht erlaubt ist. Da die klägerische Sportwettenvermittlung unmittelbar an die konkurrierende Spielhalle angrenzt und die Örtlichkeit auch nicht außergewöhnlich groß oder unübersichtlich ist, ist ausgeschlossen, dass der Kläger nicht weiß, auf welche Spielhalle sich die Verfügung bezieht. Der Genehmigungsstatus wäre zudem selbst bei Unkenntnis unschwer durch Nachfrage bei der Beklagten ermittelbar gewesen.

38

Die streitgegenständliche Verfügung ist auch im Übrigen materiell rechtmäßig. So handelt es sich bei dem Angebot des Klägers um Glücksspiel im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GlüÄndStV, das der Kläger nach seinen Angaben an die IBA Entertainment Ltd. aus Malta vermittelt. Das Angebot erfüllt die Voraussetzungen der Legaldefinition des Glücksspiels nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüÄndStV, wonach auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses Glücksspiele sind.

39

Nach § 21 Abs. 2 GlüÄndStV dürfen in einem Gebäude oder Gebäudekomplex, in dem sich eine Spielhalle befindet, Sportwetten nicht vermittelt werden. In dem Gebäude, in dem der Kläger Sportwetten vermitteln will, befinden sich drei Spielhallen „Diamond I, II und III“, deren Weiterbetrieb bis zum 30.06.2021 erlaubt worden ist (vgl. Bescheide vom 19.06.2017, GAS 447 ff.). § 21 Abs. 2 GlüÄndStV ist auf den vorliegenden Fall grundsätzlich anwendbar. Soweit der Kläger sich unter Heranziehung der Urteile des BVerwG vom 24. November 2010 (– 8 C 13/09 –; – 8 C 14/09 –; – 8 C 15/09 –, jeweils juris) darauf stützt, § 21 Abs. 2 GlüÄndStV regle nur das Angebot der nicht grundrechtsfähigen staatlichen oder staatlich beherrschten Monopolträger, so übersieht er, dass sich diese Argumentation auf die Rechtslage bei Geltung des staatlichen Monopols und dem damit verbundenen Ausschluss privater Sportwettenanbieter bezieht. Mit dem Wegfall des staatlichen Monopols gilt diese Argumentation nicht mehr (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 21.06.2011 – 11 LC 348/10 –, juris, Rn. 66).

40

§ 21 Abs. 2 GlüÄndStV ist im Hinblick auf die verwendeten Begriffe „in einem Gebäude oder Gebäudekomplex“ auslegungsbedürftig, wobei der Rückgriff auf die „verunglückte“ (Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 21 Rn. 39) Gesetzesbegründung nicht weiterhilft, weil sie offenbar noch auf einen früheren Entwurf der Bestimmung abstellt, wonach nur die Sportwettenvermittlung innerhalb der Räumlichkeiten einer Spielhalle oder Spielbank verboten sein sollte; wohl um Umgehungen des Vermittlungsverbots durch bauliche oder organisatorische Maßnahmen eines Spielhallen- oder Spielbankbetreibers zu verhindern, wurde das Verbot auf Gebäude/Gebäudekomplexe ausgedehnt, auch wenn der Gesetzgeber sein Hauptaugenmerk auf ein Angebot im gleichen Betrieb gelegt haben mag (vgl. Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 20; OVG NRW, B. v. 21.04.2015 – 4 B 1376/14 –, juris, Rn. 16 f.). Als Gebäude wird nach § 2 Abs. 2 LBO (Landesbauordnung für Baden-Württemberg, in der Fassung vom 5. März 2010) eine selbständig benutzbare, überdeckte bauliche Anlage, die von Menschen betreten werden kann und geeignet ist, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen bezeichnet. Im Gegensatz dazu ist der Begriff „Gebäudekomplex“ nicht legaldefiniert; ein Gebäudekomplex ist gekennzeichnet durch eine aus mehreren einzelnen Gebäuden bestehende Gebäudemehrheit, die als Gesamtheit wahrgenommen werden und in der Regel über eine gemeinsame Erschließung verfügen (Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 20). Angesichts der im Einzelfall denkbaren weiten, mehrere hundert Meter betragenden Abstände zwischen den Spielstätten (etwa in einem Einkaufszentrum, Flughafen- oder Bahnhofsgebäude) ist eine zusätzliche restriktive Auslegung geboten, die sich an der gesetzgeberischen Absicht zu orientieren hat, Spielsuchtprävention dadurch zu betreiben, dass ein Spieler, der eine Vermittlungsstelle für Sportwetten aufsucht, nicht durch einen bloßen Wechsel der Räumlichkeiten oder der Etage und damit ohne großen Aufwand eine Spielhalle erreichen kann oder umgekehrt (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 87; zum Kriterium der sog. Griffnähe bzw. unmittelbaren Nähe: VGH Bad.-Württ. B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, juris, Rn. 6; Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 21 m.w.N.). Diese einschränkende Auslegung ist für die Auslegung des Begriffs „Gebäude“ zumindest für Fälle großer, eventuell stark untergliederter Gebäude mit mehreren Etagen und Zugängen vorzunehmen (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –; Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, Rn. 21, jeweils juris).

41

Nach diesen Maßstäben liegen die Tatbestandsvoraussetzungen von § 21 Abs. 2 GlüÄndStV vor, denn die Sportwettenvermittlung befindet sich - auch nach einschränkender Auslegung des Begriffs - in einem „Gebäude“, in dem zugleich eine (glücksspielrechtliche erlaubte) Spielhalle betrieben wird. Der X ist nach seinem äußeren Erscheinungsbild, ausweislich der in der Behördenakte befindlichen Lichtbilder und Pläne, ein einheitlicher, zweigeschossiger Baukörper und damit ein Gebäude im Sinne des § 2 Abs. 2 LBO. Auch der so bezeichnete „Anbau Ost“ macht den X nicht zu einem Gebäudekomplex. Dieser Anbau ist als unselbständiger Teil in das Gebäude integriert und kann nicht als selbstständiges Gebäude aufgefasst werden. Insofern fehlt es an der für einen Gebäudekomplex notwendige Mehrheit von Gebäuden. Auch die im Hinblick auf den Normzweck von § 21 Abs. 2 GlüÄndStV gebotene einschränkende Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis, da die für die Verbotsnorm maßgeblichen Gesichtspunkte der typischen glücksspielrechtlichen „Gefahrenlage“, der der Gesetzgeber mit der Norm entgegenwirken wollte (vgl. Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 24), im konkreten Fall vorliegen. Die maßgeblichen Kriterien, die für den Zweck der Spielsuchtprävention bedeutsam sind, zielen auf die Frage ab, ob infolge der konkreten gegenseitigen räumlichen Anordnung der von der Verbotsvorschrift erfassten Spielstätten ein Wechsel von einer Spielstätte in die andere ohne großen Aufwand möglich ist, sich möglicherweise sogar aufdrängt (Griffnähe) und so eine Vermischung der unterschiedlichen Angebote nicht vermieden werden kann (vgl. amtl. Begründung zu § 20 LGlüG, LT-Drs. 15/2431, S. 83; zur Wechselwirkung zwischen Spielgeräten und Sportwetten vgl. OVG Saarland, B. v. 19.05.2017 – 1 B 164/17 –, juris, Rn. 42). Dabei ist zunächst zu betrachten, in welcher Entfernung sich die Eingänge der beiden Spielstätten in der baulichen Einheit zueinander befinden und ob sie auf der gleichen Ebene liegen; hiermit wird der Aspekt der „Kurzläufigkeit“ angesprochen. Von Bedeutung ist weiter, ob eine unmittelbare Sichtbeziehung zwischen den beiden Spielstätten besteht, als bei Verlassen der einen die andere bereits im Sichtfeld des Spielers liegt, oder ob sonstige optische Hinweise auf die andere Spielstätte erkennbar sind (vgl. Bayer. VGH, U. v. 11.10.2016 – 10 BV 15.590 –, juris, Rn. 25). Nicht notwendigerweise erforderlich ist, dass die Spielstätten miteinander verbunden, bzw. ohne Betreten des öffentlichen Straßenraums zugänglich sind (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, Rn. 7, juris und B. v. 04.10.2016 – 6 S 1144/16 –, EA S. 5; OVG Nds., B. v. 11.12.2014 – 11 ME 211/14 –, juris, Rn. 9 ff.; a.A. OVG NRW, B. v. 20.02.2017 – 4 B 609/16 –, juris; B. v. 04.09.2015 – 4 B 247/15 –, juris, das das Betreten des öffentlichen Straßenraums als ausschlaggebenden Faktor ansieht). Die nach diesen Maßstäben notwendige Nähebeziehung ist im vorliegenden Fall zu bejahen. Die Eingänge zu der Sportwettenvermittlungsstelle und der Spielhalle Diamond II im ersten Obergeschoss (wegen der Erhöhung der Gleise liegen die Eingänge in diese Richtung jedoch ebenerdig) befinden sich ausweislich der Fotos unmittelbar nebeneinander (s. Behördenakte). Dass diese Eingänge lediglich Notausgänge sind (und auch als solche genutzt werden), hält das Gericht für ausgeschlossen. Dagegen sprechen entscheidend die angebrachten Werbeschilder, die Schilder mit den Öffnungszeiten und der Hinweis, dass der Eintritt erst ab 18 Jahren erlaubt ist. Auf den vorgelegten Bildern sind die Türen zudem geöffnet und Aschenbecher sind daneben aufgestellt. Dass sich die Sportwettenvermittlung im 2. Obergeschoss des Gebäudes befindet und daher noch eine Treppe zu überwinden ist, fällt ebenso wenig ins Gewicht, wie der Umstand, dass der direkte Wechsel zwischen den Lokalitäten nicht möglich ist. Der Besucher der Sportwettenvermittlung ist unmittelbar nach dem Heraustreten aus dem Eingang des Gebäudes wieder mit dem Eingang der Spielhalle und der zugehörigen Werbung konfrontiert und umgekehrt (vgl. zu dem Beispiel der unterschiedlichen Etagen: Hecker/Ruttig, in: Dietlein a.a.O., § 21 Rn. 39). Auch dass es einen weiteren (Haupt-)eingang zu der Sportvermittlungsstelle auf der anderen Gebäudeseite (Richtung Bahnhofsvorplatz) auf Niveau des Bahnhofsvorplatzes über einen Aufzug gibt, ist unerheblich. Zum einen ist bereits fraglich, ob der zu den Gleisen ausgerichtete Eingang, zumindest für Besucher, die mit dem Zug anreisen, nicht der attraktivere ist und in Anbetracht der aufgestellten Aschenbecher auch für „Raucherpausen“ genutzt wird. Zum anderen wird auch auf der anderen Gebäudeseite (in Richtung Bahnhofsvorplatz) für beide Spielstätten großflächig geworben, nämlich für die Sportwettenvermittlungsstelle über weite Teile der Fensterfront im zweiten Obergeschoss, für die Spielhalle Diamond I an deren Eingang im Erdgeschoss (nur durch eine Bäckerei von dem Auszug getrennt, über den die Sportwettenvermittlungsstelle zu erreichen ist), sowie an dem Aufzug, der zur Sportwettenvermittlungsstelle führt. Auf der den Gleisen zugewandten Seite führt die mögliche gemeinsame Nutzung der aufgestellten Aschenbecher von Besuchern der Spielhalle und der Sportwettenvermittlung zu einer weiteren räumlichen Verknüpfung der Spielstätten und lädt bei einem kürzeren Verweilen geradezu zu einem Wechsel in die jeweilige andere Spielstätte ein. Beim Verlassen des Sportwettbüros ist die Spielhalle – auch durch die entsprechende Werbung über der Eingangstür – ohne Weiteres sichtbar. Die kurze Distanz kann an der Gebäudefront mit wenigen Schritten innerhalb von Sekunden und infolge der vorhandenen Überdachung auch ohne Unannehmlichkeiten überwunden werden. Damit ist auf beiden Gebäudeseiten diejenige Gefahrenlage eröffnet, die § 21 Abs. 2 GlüÄndStV verhindern will.

42

Der Beklagte hat von dem ihm mithin durch § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV eröffneten Ermessen in nicht zu beanstandender Weise gemäß dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen (vgl. § 40 LVwVfG, § 114 VwGO) Gebrauch gemacht. Dies ergibt sich explizit aus der Untersagungsverfügung vom 23.06.2016 (II. 3. Absatz). Nach Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen wird ausgeführt: „Nachdem Sie nicht freiwillig bereit sind, die Vermittlung von Sportwetten […] einzustellen, hat sich das Regierungspräsidium nach Ausübung seines Ermessens dazu entschlossen, Ihnen das Vermitteln von Sportwetten […] zu untersagen.“ Im Anschluss daran folgen die Erwägungen, nach denen das Interesse der damaligen Betreiberin an der Fortführung der Sportwettenvermittlungsstelle und damit dem weiteren Zufluss der Provisionseinnahmen, dem Interesse an einer Vermeidung der Ausnutzung des Spieltriebs zurückstehen muss. Zudem wird auch der Aspekt des Vertrauensschutzes ausdrücklich genannt, der aber als nicht durchgreifend angesehen wird.

43

Die Ermessenerwägungen sind auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sie im Einzelfall auf einer Ungleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG beruhen, da der Beklagte nicht gleichmäßig in allen Einzelfällen einschreite. Ermächtigt ein Gesetz, wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüÄndStV, dazu bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren (BVerwG, U. v. 09.07.2014 – 8 C 36/12 –, juris). Der Kläger trägt dazu vor, dass derzeit bundesweit geschätzt 10.000 Wettvermittlungsstellen geduldet würden. Dabei berücksichtigt er jedoch nicht, dass es sich vorliegend um die Besonderheit einer Wettvermittlungsstelle handelt, die gegen das in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV normierte Trennungsgebot verstößt und daher signifikant erhöhte Gefahren für die Glücksspiel- und Wettsucht begründet. Der Beklagte hat demgegenüber nachvollziehbar dargelegt, dass er bereits seit Anfang 2013 gegen alle ihm bekannten Fälle, in denen Sportwetten unter Verstoß gegen das in § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 a und c LGlüG oder in § 21 Abs. 2 GlüÄndStV angeordnete Trennungsgebot angeboten werden, vorgehe. Es seien 540 Anhörungen versendet worden; in 170 Fällen (in denen die Vermittlung nicht freiwillig aufgegeben wurde) sei die Sportwettenvermittlung förmlich untersagt worden (GAS 53 im Verfahren 9 K 2489/16). In dem vorgelegten Rundschreiben an die Gewerbebehörden / Polizeibehörden (GAS 67 im Verfahren 9 K 2489/16) werden die Gemeinden zudem aufgefordert, zu kontrollieren, ob Sportwetten unter Verstoß gegen das Trennungsgebot angeboten werden, und etwaige Verstöße dem Beklagten zu melden. Dies wurde von dem Kläger nicht bestritten. Das Gericht sieht keinen Anlass, die Ausführungen des Beklagten in Zweifel zu ziehen. Untermauert wird dies durch die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshof Baden-Württembergs (U. v. 26.10.2017 – 6 S 1924/15 –, EA S. 14 und B. v. 20.02.2017 – 6 S 916/16 –, juris, Rn. 8), der ebenfalls nicht von einer unzureichenden Vollzugspraxis des Beklagten ausgeht.

44

Die Untersagungsverfügung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil es im Bereich des Onlinesektor ein bundesweites Vollzugsdefizit gebe und daher eine Untersagung im terrestrischen Bereich nicht geeignet sei, das legitime Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren zu fördern. Dem ist entgegenzuhalten, dass das in den „gemeinsamen Leitlinien für ein Vorgehen der Bundesländer gegen illegales Glücksspiel im Internet“ dargestellte Vorgehenskonzept eine geeignete, nicht gleichheitswidrige oder unverhältnismäßige und damit kohärente Verwaltungspraxis darstellt (OVG Saarland, B. v. 12.05.2016 – 1 B 199/15 –, juris, Rn. 27, 34 und B. v. 18.05.2017 – 1 B 165/17 –, Rn. 73, juris; OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 02.12.2016 – 1 S 104.15 –, juris, Rn. 26; OVG Lüneburg, B. v. 17.08.2016 – 11 ME 61/16 –, juris, Rn. 30 ff, 39). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht festgestellt werden, dass die Vollzugslage im Online-Bereich sektorenübergreifend zur Folge hat, dass die in Rede stehende Untersagungsverfügung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann und daher ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (vgl. BVerwG, U. v. 20.06.2013 – 8 C 39/12 –, juris, Rn. 36; OVG Saarland, B. v. 18.05.2017 – 1 B 165/17 –, Rn. 74, juris). Die von dem Kläger angeführten Entscheidungen des VGH Baden-Württemberg vom 08.09.2015 (VGH Bad.-Württ., U. v. 09.09.2015 – 6 S 1426/14 – und – 6 S 1406/14 –, juris), die ein Vollzugsdefizit im Onlinebereich konstatierten, wurden durch das Bundesverwaltungsgericht als zu restriktiv aufgehoben (BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 18.16 – und – 8 C 14.16 –, jeweils juris). Darüber hinaus findet bei Sportwettenvermittlungen, die gegen das Trennungsgebot verstoßen, eine Kumulation von Suchtgefahren statt, sodass das Einschreiten des Beklagten gegen die Betriebsstätte des Klägers auch unter Prioritätsgesichtspunkten keinen durchgreifenden Zweifeln begegnet.

45

Soweit der Kläger einen Verstoß gegen Art. 3 GG in dem Sinne geltend macht, dass er in Bezug auf die bestehenden Spielhallen benachteiligt sei, ist ihm entgegenzuhalten, dass für Spielhallen und Spielbanken andere Erlaubnisvoraussetzungen gelten (s.o.). Auf die Frage, ob einer bestehenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis der Vorrang in Bezug auf eine nachträgliche Spielhallenerlaubnis zu gewähren ist, kommt es im vorliegenden Fall nicht an, da die Spielhallen nach Auskunft der Beklagten in der mündlichen Verhandlung seit 2009 in der Örtlichkeit erlaubterweise betrieben werden und der Kläger das Gewerbe erst am 06.07.2016 angezeigt hat. Es liegt auch keine fehlerhafte Störerauswahl des Beklagten etwa deshalb vor, weil die konkurrierenden Spielhallenbetriebe ihrerseits gegen das in § 42 Abs. 1 LGlüG geregelte Abstandsgebot zu anderen Spielhallen verstoßen. Die Spielhallen verfügten stets über eine glücksspielrechtliche Erlaubnis. Bis zum 30.06.2017 konnte den Spielhallen wegen der in § 51 Abs. 4 LGlüG geregelten Übergangsfrist der Verstoß gegen das Abstandsgebot nicht entgegengehalten werden. Da es sich bei der hier angefochtenen Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, ist für die Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend (Becker/Hilf/Nolte/Uwer, a.a.O. § 9 Rn. 23). Am 19.06.2017 wurde jedoch sowohl den Spielhallen im X als auch den schräg gegenüberliegenden Spielhallen in der X Erlaubnisse bis zum 30.06.2021 erteilt (GAS 157 ff.; 235 ff.). Dass diese Erlaubnisse möglicherweise rechtswidrig sind, weil nach Auskunft der Stadt X eine Abwägung zwischen den Standorten, die unter 500 m zueinander liegen, nicht stattgefunden hat, sondern vielmehr allen bestehenden Spielhallen gleichermaßen eine Erlaubnis für vier Jahre erteilt wurde, ist für den vorliegenden Rechtsstreit unerheblich. Zum einen ist gesetzlich nicht geregelt, wie der Konflikt zwischen mehreren bereits vorhandenen Spielhallen im Umkreis von 500 m zu lösen ist. Es obliegt der zuständigen Behörde, Maßstäbe für die zu treffende Auswahlentscheidung zu etablieren, die die grundrechtlich geschützten Positionen der Beteiligten berücksichtigen und die den Schutzzweck des Gesetzes, den Zeitpunkt der Erteilung der jeweiligen Erlaubnis, die im jeweiligen Einzelfall bestehende Anpassungsmöglichkeiten und den Grad der Amortisierung der Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der Spielhalle getätigt wurden, in die Auswahlentscheidung einzubeziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 25.04.2017 – 6 S 1765/15 –, juris und B. v. 16.04.2018 – 6 S 2250/17 –, juris, Rn. 7 ff. mit Verweis auf StGH [VerfGH] Bad.-Württ., U. v. 17.06.2014 – 15/13 –, juris, Rn. 357 f.). Im vorliegenden Fall ist nicht von vornherein ersichtlich, wie eine Auswahlentscheidung im konkreten Fall richtigerweise hätte ausfallen müssen und ob gerade alle Spielhallen in dem Gebäudekomplex, in dem sich die Sportwettenvermittlungsstelle befindet, davon negativ betroffen gewesen wären. Zum anderen konnte der Beklagte diese Auswahlentscheidung selbst auch gar nicht treffen, da er für die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nicht zuständig ist. Gem. §§ 41 Abs. 3, 47 Abs. 5 LGlüG ist für die Erlaubniserteilung von Spielhallen die untere Verwaltungsbehörde, hier die Stadt X, zuständig und bedarf der Zustimmung der Glücksspielaufsichtsbehörde lediglich hinsichtlich des Sozialkonzepts gem. § 7 LGlüG. An die unangefochtene Genehmigung der zuständigen Behörde ist der Beklagte grundsätzlich gebunden. Dies ergibt sich auch aus § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüÄndStV, wonach die Glücksspielaufsicht nur „unerlaubtes Glücksspiel“ untersagen darf, welches nicht vorliegt, wenn eine Erlaubnis durch die zuständige Behörde erteilt wurde. Es ist vielmehr Aufgabe der unteren Verwaltungsbehörde möglicherweise rechtswidrig erteilte Erlaubnisse zurückzunehmen (vgl. § 48 Abs. 5 VwVfG) bzw. nach § 41 Abs. 4 LGlüG zu widerrufen. Diesbezüglich bleibt es dem Kläger unbenommen, die Erlaubnisse der Spielhallen anzugreifen, wobei womöglich die Widerspruchfrist wegen Verwirkung abgelaufen sein könnte. Er könnte aber auch im Verwaltungsverfahren versuchen, einen Antrag auf Einschreiten gegen die Inhaber bestandskräftiger Erlaubnisse im Wege des Wiederaufgreifens und der Rücknahme oder des Widerrufs zu stellen. Den Kläger auf diesen Weg zu verweisen, stellt auch keine unbillige Härte dar. Zwar ist möglich, dass die Untersagungsverfügung bestandskräftig wird, diese ist jedoch explizit nur so lange wirksam wie sich in demselben Gebäudekomplex eine Spielhalle befindet. Wenn der Kläger zur Begründung der von ihm gerügten Fehlerhaftigkeit der Ermessenserwägungen den Beschluss des OVG NRW vom 20. Februar 2017 (– 4 B 609/16 –, juris) heranzieht, übersieht er, dass in dem dortigen Fall sowohl die Spielhalle als auch das Wettbüro in einer Hand waren. In diesem Fall kann und muss dem Betroffenen selbstverständlich die Wahl zwischen seinen beiden Betrieben gegeben werden. Dies ist auch ohne Kompetenzverstoß möglich. Das unterscheidet jedoch den Sachverhalt des Beschlusses von dem hier vorliegenden, da hier für den Widerruf bzw. die Rücknahme der Spielhallenerlaubnis eines Dritten nach § 41 Abs. 4, 47 Abs. 4 LGlüG originär die untere Verwaltungsbehörde zuständig ist. Den von dem Gericht im dortigen Beschluss aufgezeigten Wertungswiderspruch, der sich daraus ergäbe, dass Bestandsspielhallen nach Maßgabe des § 29 Abs. 4 GlüÄndStV eine fünfjährige Übergangsfrist und weitere Befreiungsmöglichkeiten eingeräumt würden, für rechtmäßig betriebene Wettbüros hingegen keine derartigen Begünstigungen vorgesehen wären (vgl. OVG NRW, B. v. 20.02.2017 – 4 B 609/16 –, juris, Rn. 30), vermag die Kammer nicht zu erkennen, da die Einrichtung einer Spielhalle im Vergleich zu einer Sportwettenvermittlung mit erheblich höheren Investitionskosten verbunden ist und bei Sportwettenvermittlungen - anders als der Automatenbetrieb bei Spielhallen - regelmäßig weitere Einnahmequellen bestehen, die die wirtschaftlichen Nachteile eines nur mit kurzer Übergangsfrist eingreifenden standortbezogenen Vermittlungsverbots abzumildern vermögen (vgl. VGH Bad.-Württ., B. v. 28.06.2017 – 6 S 1563/16 –, Rn. 14, juris).

46

Auch die mit der hier angefochtenen Untersagungsverfügung verbundene Zwangsmittelandrohung ist rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 20, 23 LVwVG. Hinsichtlich der gerügten Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit der Zwangsmittelandrohung wird auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Oktober 2017 verwiesen, die wortgleichen Verfügungen (vgl. VGH Bad.-Württ., U. v. 08.09.2015 – 6 S 1426/14, juris, Rn. 3) als „rechtlich nicht zu beanstanden“ bewerteten (s. BVerwG, U. v. 26.10.2017 – 8 C 18/16 –; – 8 C 14.16 –, jeweils juris). Dies gilt auch für die mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verbundene Frist von einer Woche ab Zustellung des Schreibens (19.01.2018) für die Einstellung der Sportwettenvermittlung. Da der Kläger lediglich eine Tätigkeit unterlassen muss, ist auch eine kürzere Frist von einer Woche angemessen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Zulassung der Berufung erfolgt nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.