Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-01-17, Aktenzeichen 10 LC 281/08

Tatbestand

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Der Kläger begehrt im Rahmen der einheitlichen Betriebsprämienregelung für drei Schläge die Zuteilung von Zahlungsansprüchen für Ackerland anstelle von Zahlungsansprüchen für Dauergrünland.

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Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit extensiver Rinderhaltung. Am 13. Mai 2005 stellte er bei der Beklagten den Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen sowie Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2005. In dem diesem Antrag beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis - GFN - gab er als Nutzungsart für den 0,58 ha großen Schlag Nr. 13 mit der laufenden Nummer 6 und der Bezeichnung "Maschinen Schuppen Acker" sowie für den 4,22 ha (zuzüglich 0,24 ha für ein Landschaftselement) großen Schlag Nr. 30 und den 0,69 ha großen Schlag Nr. 301 mit der laufenden Nummer 16 und der gemeinsamen Bezeichnung "Hinterm Schießstand" jeweils Ackerland (Kulturcode 422) an. Der "Flächenstatus 2003" war in Spalte 5 mit "A" für "Acker" vorgedruckt.

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Den Schlag Nr. 13 bewirtschaftet der Kläger seit dem Jahr 1999, die Schläge Nr. 30 und Nr. 301 seit dem Jahr 2000. Beide Flächen nutzte er in der Vergangenheit zum Futteranbau. In wechselnder Fruchtfolge baute der Kläger auf diesen Flächen auch Kleegras an.

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Im Jahre 2003 nutzte der Kläger den Schlag Nr. 13 für den Anbau von Kleegras, die Schläge Nr. 30 und Nr. 301 als Mähweide. Im Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis zum Antrag Agrarförderung Fläche 2003 war für die Schläge Nr. 13 (dort: Schläge 10 und 39) und Nr. 30 und Nr. 301 (dort: Schlag Nr. 26) als Nutzungsart der Code 452 vorgedruckt. Der Kläger ergänzte handschriftlich für eine Teilfläche des Schlages Nr. 13 die Nutzungsart "Hutung" mit dem Code 454 und ersetzte für die übrigen Flächen in Spalte 13 den Vordruck "Mähweide" durch "Kleegras", wobei er handschriftlich ergänzte: "Kleegras, das dieses Jahr als Mähweide genutzt wird".

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Flächen mit den Kulturcodes 452 und 454 werden als Dauergrünland betrachtet.

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Mit Bescheid vom 7. April 2006 setzte die Beklagte die Zahlungsansprüche des Klägers auf 5,41 Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigung für Acker mit einem Wert von je 371,61 Euro und 58,55 Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigung für Dauergrünland mit einem Wert von je 221,91 Euro fest. Ausweislich der Anlage 3 behandelte sie dabei die Schläge mit den Nummern 13, 30 und 301 als Dauergrünland.

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Der Kläger hat am 12. Mai 2006 Klage erhoben. Er hat geltend gemacht, er habe den Schlag mit der laufenden Nummer 6 in den Jahren 2002 und 2003 nach Absprache mit dem zuständigen Sachbearbeiter des damaligen Amtes für Agrarstruktur D., Herr E., mit dem Kulturcode 452 codiert, weil er in den Genuss einer Extensivierungsprämie habe gelangen und seine Weideflächen im Hinblick darauf habe erhöhen wollen, dass unklar gewesen sei, ob für einige seiner vom Landkreis D. gepachteten Flächen aus naturschutzrechtlichen Gründen ein Beweidungsverbot ausgesprochen werden würde. Die Codierung 418 (andere Futterflächen) habe er nicht einsetzen können, weil sie die Voraussetzungen für die Futterflächen nach den EDV-technischen Vorgaben der Agrarförderbehörden nicht erfüllt hätte. Richtigerweise habe es sich bei den Kleegras- und Mähweideflächen vom anzuwendenden Kulturcode her jedoch um derartige Futterflächen gehandelt. Da es zu einem Beweidungsverbot durch den Landkreis D. nicht gekommen sei, habe er die Kleewiesen gemäht und das Erntegut siliert. Die Schläge mit der laufenden Nummer 16 seien in den Jahren 2000, 2001 und 2004 für den Anbau von Ackerpflanzen genutzt worden; in den Jahren 2002 und 2003 seien sie als Mähweide beantragt worden, wobei er zusätzlich handschriftlich vermerkt habe, es habe sich um Kleegras gehandelt. Maßgeblich für die förderungsrechtliche Abgrenzung zwischen Grün- und Ackerland sei nach Art. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 die tatsächliche Nutzung in den fünf vor der Antragstellung liegenden Jahren. Diese sei Ackerland gewesen. Die Rechtsauffassung der Beklagten, die maßgeblich auf die im GFN 2003 angegebene Nutzungsart abstelle, finde in den einschlägigen Rechtsvorschriften keine Stütze. Hilfsweise berufe er sich auf Vertrauensschutz, weil Herr E. ihm zu der Vorgehensweise im Jahr 2003 geraten habe.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 7. April 2006 zu verpflichten, ihm zusätzlich 5,72 Zahlungsansprüche für Ackerland unter gleichzeitiger Verringerung der Dauergrünlandansprüche in entsprechender Höhe zuzuteilen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat erwidert, maßgeblich für die Einordnung als Dauergrünland- oder Ackerfläche sei nicht Art. 2 VO (EG) Nr. 796/2004, sondern Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2003. Die Statuszuordnung erfolge deshalb nach der Beantragung in 2003. Nur bei Flächen, die nicht beantragt worden seien, werde auf die tatsächliche Nutzung abgestellt. Wegen dieser zwingenden EU-rechtlichen Regelung erhielten deshalb Flächen selbst dann einen Grünlandstatus, wenn sie in 2003 zwar nachweislich ackerbaulich genutzt worden seien, aber als Grünland beantragt worden seien. Eine Abweichung von dieser Angabe sei nur bei einem offensichtlichen Irrtum zulässig. Ein solcher liege nicht vor, weil der Kläger eine "bewusste subventionsoptimierende Entscheidung" getroffen habe. Weder der Kläger noch Herr E. hätten im Jahre 2003 wissen können, dass die im weiteren Verlauf des Jahres 2003 beschlossene EU-Agrarreform für spätere Ansprüche auf die Angaben im GFN des Jahres 2003 abstellen würde. Im Übrigen habe der Kläger im Jahr 2003 auch einige Dauergrünlandflächen als Ackerflächen codiert, die bei der Festsetzung der Zahlungsansprüche entsprechend als Ackerflächen berücksichtigt worden seien.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 26. Juni 2008 stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 7. April 2006 verpflichtet, dem Kläger zusätzlich 5,72 Zahlungsansprüche für Ackerland unter gleichzeitiger Verringerung der Dauergrünlandansprüche in entsprechender Höhe zuzuteilen. Dabei ist es davon ausgegangen, dass der Schlag Nr. 13 eine Größe von 0,58 ha und der Schlag Nr. 30 eine Größe von 4,93 ha - zusammen 5,72 ha - haben.

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Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

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Ob eine Fläche als Dauergrünland i.S.d. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG einzuordnen sei, richte sich nach Art. 32 Abs. 4 Satz 1 VO (EG) Nr. 795/2004 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1974/2004 der Kommission vom 29. Oktober 2004. Danach gälten als für die Anwendung von Art. 54 Abs. 2 und Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen a) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen und b) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 nicht angemeldeten Flächen, es sei denn, es könne nachgewiesen werden, dass diese Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt worden seien.

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Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 gehe aufgrund der Verweisung auf den vorliegend einschlägigen Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 als spezialgesetzliche Regelung dem Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vor. Anders als diese Vorschrift, nach der für die Dauer von fünf Jahren der Fruchtfolge entzogene, grasbewachsene Flächen als Dauergrünland einzuordnen seien, stelle Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 1974/2004 allein auf die Anmeldung der Fläche als Dauergrünland im Antrag auf Agrarförderung 2003 ab. Insoweit enthalte die Regelung eine gesetzliche Vermutung, die der Behörde die entsprechenden Feststellungen erleichtern solle. Die Kammer folge damit der Rechtsprechung zahlreicher anderer niedersächsischer Verwaltungsgerichte.

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Die Kammer teile nicht die rechtlichen Bedenken des Klägers, der einwende, eine Kommissionsverordnung dürfe eine Ratsverordnung inhaltlich nicht zu seinen Lasten verändern. Da die streitbefangenen Flächen im GFN 2003 mit Codenummern versehen worden seien, die für Dauergrünland gälten, unterlägen sie der o.a. Fiktion, dass es sich auch tatsächlich um Dauergrünland handele. Dass der Kläger handschriftliche Änderungen in seinem GFN vorgenommen habe, stehe dem zunächst nicht entgegen, weil maßgeblich die im automatisierten Verfahren vorgesehene Codenummer sei. Indes handele es sich bei Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 rechtstechnisch nicht um eine unwiderlegliche Fiktion, sondern eine widerlegliche Vermutung. Die Kammer schließe sich damit dem Verwaltungsgericht Oldenburg (Urteil vom 20.11.2007 -12 A 2676/06 -) an.

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Vorliegend sei die gesetzliche Vermutung des Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 widerlegt und es stehe fest, dass es sich bei den streitigen Flächen um Ackerlandflächen gehandelt habe. Dies ergebe sich aus folgenden Überlegungen:

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Gerade weil der Gesetzgeber die mit der dargestellten Fiktionswirkung im Einzelfall einhergehenden Härten für den Landwirt im Interesse einer praktikablen Handhabbarkeit der Vorschrift, also im Sinne der Verwaltungsvereinfachung, bewusst in Kauf genommen habe, müsse die Möglichkeit, die gesetzliche Vermutung zu widerlegen, jedenfalls dort eröffnet sein, wo die Verwaltung nicht auf die Verfahrensvereinfachung angewiesen sei und eine solche Berufung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstieße. Andernfalls würde der betroffene Normadressat zum bloßen Objekt staatlichen Handelns degradiert. In diesem Sinne sei auch Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 zu verstehen. Danach könne ein Beihilfeantrag nach seiner Einreichung jederzeit berichtigt werden, wenn die zuständige Behörde offensichtliche Irrtümer anerkenne. Zwar liege ein solcher Irrtum hier auf Seiten des Klägers nicht vor, denn er habe die Kulturcodenummern bewusst und gewollt mit 452 und 454 angegeben. Die Irrtumsregelung zeige indes, dass es sich nach der gesetzlichen Systematik bei Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 gerade nicht um eine unwiderlegliche Vermutung handele. Denn für die Fälle offensichtlicher Irrtümer werde eine Ausnahme auch von dieser Regelung zugelassen.

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Auf Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität könne sich die Agrarverwaltung nicht berufen, wenn sie die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse einzelner Flächen im Jahre 2003 aus eigener Anschauung kenne. Den Grundsatz von Treu und Glauben müsse sie sich entgegen halten lassen, wenn der betroffene Landwirt mit ihrer Kenntnis aus Gründen, die in der Organisationssphäre der Agrarverwaltung lägen, gehindert gewesen sei, im Agrarförderantrag 2003 eine korrekte Flächennutzungsangabe zu machen, die der tatsächlichen Nutzung seiner Flächen als Ackerflächen entsprochen habe. Beide Voraussetzungen sehe die Kammer als erfüllt an.

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Aufgrund des im Jahre 2003 vor Ort geführten Gesprächs des Klägers mit Herrn E., das eine Fortsetzung bereits im Jahre 2002 geführter Gespräche gewesen sei, sei der Beklagten die tatsächliche Nutzung der streitbefangenen Flächen im Jahr 2003 als Ackerflächen, d.h. als Flächen für den Anbau landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, bekannt gewesen. Ebenso habe sie die Umstände gekannt, die dazu geführt hätten, dass der Kläger die Flächen im GFN 2003 mit der Codenummer 452 bzw. 454 deklariert habe, obwohl richtiger Weise die Angabe der Kulturcodenummer 418 angezeigt gewesen wäre. Sie habe diese Deklaration durch Herrn E. selbst initiiert, weil allen Beteiligten bekannt gewesen sei, dass die Angabe der Kulturcodenummer 418 nicht zu der vom Kläger begehrten Extensivierungshilfe hätte führen können. Dies wiederum habe seinen Grund in Programmierungsproblemen des EDV-gestützten Bearbeitungssystems der Beklagten gehabt. Diese Probleme fielen in die Organisationsmacht der Beklagten und könnten dem Kläger nicht angelastet werden. Die Beklagte müsse deshalb sowohl diese Ursache für das klägerische Antragsverhalten als auch ihre durch eine Vor-Ort-Kontrolle erlangte Kenntnis der tatsächlichen Nutzungsverhältnisse ausnahmsweise entgegen Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 gegen sich gelten lassen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen sein Urteil gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zugelassen, ob die Vermutung des Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 widerlegt werden könne oder ob es sich um eine Fiktion handele.

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Die Beklagte macht zur Begründung ihrer Berufung geltend, es handele es sich bei Art. 32 Abs. 4 Satz 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 rechtstechnisch um eine unwiderlegliche Vermutung. Es komme deshalb auf die Anmeldung der betreffenden Fläche im Antrag auf Agrarförderung 2003 an und die Dauer der Nutzung außerhalb der Fruchtfolge sei unerheblich, wenn die betreffende Fläche im GFN 2003 als Dauergrünland angemeldet gewesen sei. Sie verweist im Übrigen zur Begründung auf ihr erstinstanzliches Vorbringen.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen - 2. Kammer - vom 26. Juni 2008 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen,

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und verweist auf seinen Vortrag im erstinstanzlichen Verfahren.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Beklagten ist begründet und die Klage ist abzuweisen, da ihr das Verwaltungsgericht nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht hätte stattgeben dürfen. Die Beklagte hat dem Kläger zu Recht für die Schläge Nr. 13, 30 und 301 mit einer Gesamtfläche von 5,73 ha (0,58 ha + 4,22 ha + 0,24 ha + 0,69 ha) entsprechend viele Zahlungsansprüche mit dem Wert von Dauergrünland zugewiesen.

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Der Entscheidung des Rechtsstreits sind die Vorschriften zugrunde zu legen, die sich für das Antragsjahr 2005 Geltung beilegten. Hiernach sind Art. 59, Art. 61 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. Nr. L 270 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/2005 der Kommission vom 26. Januar 2005 (ABl. Nr. L 24 S. 15) sowie Art. 32 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung (ABl. Nr. L 141 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABl. Nr. L 63 S. 17) maßgeblich. Weiter finden das Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie - BetrPrämDurchfG - vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763) und die Verordnung zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsverordnung) - BetrPrämDurchfV - vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3204) Anwendung.

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Die Anzahl der Zahlungsansprüche je Betriebsinhaber entspricht der Hektarzahl, die er im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung angemeldet hat (Art. 59 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003). Die Höhe der Zahlungsansprüche errechnet sich aus dem betriebsindividuellen und dem flächenbezogenen Betrag (§ 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG i.V.m. Art. 59 Abs. 1 und 3 VO (EG) Nr. 1782/2003). Der flächenbezogene Betrag je Hektar beihilfefähige Fläche, die am 15. Mai 2003 als Dauergrünland genutzt wurde, wird unter Berücksichtigung eines bestimmten Wertverhältnisses zu dem flächenbezogenen Betrag je Hektar für die sonstigen beihilfefähigen Flächen gebildet (§ 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG i.V.m. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003). Ob eine Fläche als Dauergrünland i.S.d. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 2 BetrPrämDurchfG einzuordnen ist, richtet sich nach Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004. Danach gelten als für die Anwendung von Art. 54 Abs. 2 und Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen (a) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen und (b) die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 nicht angemeldeten Flächen, es sei denn, es kann nachgewiesen werden, dass diese Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden.

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Das Verwaltungsgericht ist zu Unrecht davon ausgegangen, dass die streitbefangenen Schläge bei der Festsetzung der für die Flächen zu gewährenden Zahlungsansprüche als sonstige förderfähige Flächen und nicht als Dauergrünland zu berücksichtigen seien. Nach dem hier maßgeblichen Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 (1.) ist in den Fällen, in denen die fragliche Fläche im Antrag 2003 angemeldet wurde, die angemeldete Nutzung maßgeblich (2.). Dass die angemeldete Nutzung der streitbefangenen Schläge materiell unzutreffend war und dieser Umstand hinsichtlich des Schlages Nr. 13 dem AfA D. als Funktionsvorgängerin der Beklagten bekannt war, ist unerheblich (3.).

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1. Die Einordnung einer Fläche als Dauergrünland für die Zwecke der Bestimmung des Werts der Zahlungsansprüche richtet sich nach Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 und nicht nach Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 795/2004 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004. Nach letzteren Bestimmungen gelten für Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 Flächen als "Dauergrünland", die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes sind. Wäre von dieser Begriffsbestimmung auszugehen, handelte es sich bei den streitgegenständlichen Flächen nicht um Dauergrünland, weil die Flächen - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - nicht mindestens fünf Jahre lang der Fruchtfolge entzogen waren. Nach Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 795/2004 ist die Legaldefinition des Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 zwar auf Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und damit grundsätzlich auch auf Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 anwendbar. Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 geht indes als Sondervorschrift Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 795/2004 i.V.m. Art. 2 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vor.

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Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 findet sich zwar im Kapitel 5 der Verordnung, das die Flächenstilllegung zum Gegenstand hat. Art. 32 VO (EG) Nr. 795/2004 regelt seinerseits ausweislich seiner Überschrift "Bedingungen für die Flächenstilllegung". Mit der Bezugnahme auf Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 bleibt Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 innerhalb der Systematik, da erstgenannte Bestimmung eine Legaldefinition für die Wendung "für einen Zahlungsanspruch bei Flächenstilllegung in Betracht kommende Hektarfläche" enthält. Mit der Verweisung auf Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 verlässt Art. 32 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 allerdings den systematischen Zusammenhang mit Regelungen zur Flächenstilllegung. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 ermächtigt die Mitgliedstaaten, hinsichtlich des Wertes der Zahlungsansprüche zwischen Grünland und sonstigen förderfähigen Flächen bzw. zwischen Dauergrünland und sonstigen förderfähigen Flächen zu differenzieren. Die Vorschrift hat keinen Bezug zu den Regelungen zur Flächenstilllegung, sondern findet sich in Kapitel 5, Abschnitt 1, des Titels III "Regelung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämienregelung)" der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, der die regionale Durchführung der Betriebsprämienregelung zum Gegenstand hat, für die sich Deutschland in Abweichung vom historischen Modell entschieden hat. Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 hat zu Art. 54 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 nur insoweit einen Bezug, als in beiden Vorschriften für die Bestimmung von Flächen als (Dauer-)Grünland auf die Nutzung zu dem Zeitpunkt abgestellt wird, der für die im Jahr 2003 gestellten Beihilfeanträge "Fläche" vorgesehen ist.

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Auch wenn die Verweisung in Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 auf Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 nicht mit systematischen, sondern allenfalls mit semantischen Erwägungen des Normgebers zu erklären ist, ist sie klar und für die Anwendung des Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 bindend.

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Bei der Anwendung von Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 bleibt es auch deshalb, weil Deutschland von der Ermächtigung des Art. 34 Abs. 4 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004 keinen Gebrauch gemacht hat. Nach dieser Vorschrift können die Mitgliedstaaten abweichend von UAbs. 1 regeln, dass Flächen, die im Beihilfeantrag für 2003 und in den Beihilfeanträgen für mindestens fünf Jahre vor 2003 durchgehend als für den Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzte Flächen angemeldet wurden, als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen gelten. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das Land Rheinland-Pfalz mit einem entsprechenden Regelungsvorschlag nicht durchdringen konnte (vgl. BR-Drs. 728/2/04 v. 02.11.2004).

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2. Nach dem Wortlaut des Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 gelten im Sinne des Art. 61 VO (EG) Nr. 1782/2003 als im Jahr 2003 als Dauergrünland genutzte Flächen die von einem Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 als Dauergrünland angemeldeten Flächen (Buchstabe a) sowie diejenigen Flächen, die der Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2003 nicht angemeldet hatte (Buchstabe b). Letztere Vermutung kann durch den Nachweis widerlegt werden, dass diese Flächen im Jahr 2003 nicht als Dauergrünland genutzt wurden (Buchstabe b, 2. Halbsatz). Die Möglichkeit der Widerlegung bezieht sich nach dem eindeutigen Wortlaut allein auf die Vermutung, dass es sich auch bei im Jahr 2003 nicht angemeldeten Flächen um Dauergründland handele. Für die im Beihilfeantrag 2003 angemeldeten Flächen bleibt es hingegen dabei, dass die Anmeldung im Antrag 2003 dafür maßgeblich ist, ob dem Betriebsinhaber Zahlungsansprüche mit dem Wert für Dauergrünland oder solche mit dem Wert für sonstige förderfähige Flächen zugewiesen werden. Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Oldenburg (Urt. v. 20.11.2007 - 12 A 2676/06 -, juris), der sich das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung angeschlossen hat, auch nicht daraus, dass der Verordnungsgeber das Wort "gelten" benutzt hat. Hiermit ist keine widerlegbare Vermutung gemeint; vielmehr wird mit dem Wort "gelten" lediglich die darauf folgende Legaldefinition eingeleitet, ohne dass es zusätzlich heißen müsste, die Geltung sei zwingend. Das Wort „gilt“ ist in Gesetzestexten regelmäßig - so auch hier - ein Indiz für das Vorliegen einer Fiktion im rechtlichen Sinne.

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Ist nach alledem für die Bestimmung des Wertes der dem Kläger für die streitgegenständlichen Flächen zugewiesenen Zahlungsansprüche maßgeblich, ob er sie in seinem Beihilfeantrag 2003 als Dauergrünland angemeldet hat, bleibt es bei der von der Beklagten im Bescheid vom 7. April 2006 vorgenommenen Zuweisung von Zahlungsansprüchen für Dauergrünland. Denn der Kläger hat die Schläge Nr. 13 und Nr. 30 sowie 301 als Dauergrünland codiert. Ausweislich der für das Antragsjahr 2003 geltenden Hinweise zum Ausfüllen des Gesamtflächen- und Nutzungsnachweises fällt der Code Nr. 452 unter die Kulturarten „Futterbau“ (Ziff. VI zum Verzeichnis der anzugebenden Kulturarten/Fruchtarten), dort unter die Rubrik Dauergrünland. Hierzu gehören neben Mähweiden auch Wiesen (Code-Nr. 451), Weiden (Code-Nr. 453), Hutungen (Code-Nr. 454) und beweidete Sand- und Moorheiden (Code-Nr. 461).

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Dem stehen auch die weiteren Angaben zu den streitbefangenen Flächen im GFN 2003 nicht entgegen. Selbst wenn davon auszugehen sein sollte, dass nicht ausschließlich die im Jahr 2003 in Spalte 12 des GFN angegebene Nutzungsart der Flächen maßgeblich ist, sondern die Zusammenschau der Antragsangaben (vgl. Beschl. d. Senats v. 15.04.2010 - 10 LA 267/07 -, n.v.), ergäbe sich aus diesen weiteren Angaben nicht, dass der Kläger die Schläge Nr. 13, 30 und 301 nicht als Dauergrünland, sondern als Ackerland bzw. sonstige förderfähige Fläche angemeldet hat.

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Der handschriftliche Zusatz zu Spalte 13 ("Bezeichnung") "Kleegras, das dieses Jahr als Mähweide genutzt wird", führt nicht dazu, dass die Schläge Nr. 13, 30 und 301 nicht als Dauergrünland angemeldete Flächen zu berücksichtigen wären. Es kann dahingestellt bleiben, ob Angaben außerhalb der dafür im Formular vorgesehenen Stellen zu berücksichtigen sind. Der Kläger hat mit dem Zusatz die Flächennutzung der Schläge als Weide im Jahr 2003 bestätigt. Er hat lediglich zum Ausdruck gebracht, es handele sich bei den Flächen nicht dauerhaft um Weiden. Dies ist vor dem Hintergrund zu verstehen, dass der Kläger den förderungsrechtlichen Ackerstatus der Schläge nicht gefährden wollte, wie er in der mündlichen Verhandlung selbst betont hat.

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Auch die Spalte 17 "Kennzeichen der Nutzung" lässt für die streitbefangenen Schläge keine Rückschlüsse auf die hier maßgebliche Anmeldung im Jahr 2003 zu. Die Spalte 17 bezieht sich zum einen nicht auf die "Nutzung zur Ernte 2003"; diese war im GFN 2003 in den Spalten 12 bis 16 einzutragen. Zum anderen haben die Eintragungen bzw. das Fehlen von Eintragungen zu den Schlägen Nr. 13, 30 und 301 in Spalte 17 keinen Erklärungswert in Bezug auf die Anmeldung der Flächennutzung im Jahr 2003.

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Im GFN 2003 ist zwar in Spalte 17 bei den streitgegenständlichen Flächen nicht das "D" für Dauergrünland vorgedruckt. Mit Bleistift ist außerdem in der Spalte 17 bei dem Schlag Nr. 10, der einem Teil des Schlages Nr. 13 aus dem Antrag 2005 entspricht, "AL" eingetragen. Ein "AL" ist als Eintragung nicht vorgesehen. Ausweislich der genannten Ausfüllhinweise war in Spalte 17 ein "W" für bestimmte Schafhalter, ein "T" bei Nutzung der Fläche für die Erzeuger von Trockenfutter oder ein "D" einzutragen. Andere Eintragungen sehen die Ausfüllhinweise nicht vor. Zu der Eintragung "D" heißt es in den Ausfüllhinweisen: "Des weiteren sind alle Flächen, die am 31.12.1991 als Dauergrünland, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden bzw. nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten, mit einem D zu kennzeichnen. Als Dauergrünland zum Stichtag gelten solche Flächen, die im Zeitraum 01.01.1987 bis 31.12.1991 ununterbrochen zur Graserzeugung genutzt wurden." In den Ausfüllhinweisen heißt es außerdem unter I.g) zu den im Jahr 2003 nicht förderfähigen, historischen Dauergrünlandflächen, dass alle Flächen, für die in den vergangenen Jahren im Antrag als Nutzung Grünland angegeben worden sei oder die bereits vom Amt für Agrarstruktur als nicht ausgleichsberechtigtes historisches Dauergrünland ermittelt worden seien, in Spalte 17 mit "D" gekennzeichnet seien. Die Spalte 17 mit der Eintragung "D" beruht auf Art. 7 UAbs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 160 S. 1), nach dem Anträge auf Zahlungen nicht für Flächen gestellt werden konnten, die am 31. Dezember 1991 als Dauergrünland, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten. Dass der Vordruck "D" in Spalte 17 bei den streitgegenständlichen Flächen fehlt, hat damit im Hinblick auf die Frage, ob der Kläger im Beihilfeantrag 2003 die streitgegenständlichen Flächen als Dauergrünland angemeldet hat, ebenso wenig Erklärungswert wie die handschriftliche Eintragung "AL", die für Ackerland stehen soll, als Erklärung in Spalte 17 aber nicht vorgesehen ist. Sie sollte sich im Übrigen nach den Angaben der Klägers in der mündlichen Verhandlung nicht auf die Nutzung der Flächen im Jahr 2003 beziehen, sondern zum Ausdruck bringen, dass die Fläche Ackerstatus habe. Der Kläger hat dazu ausgeführt, er habe vermeiden wollen, dass die Fläche ihren Ackerstatus (dauerhaft) verliere.

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Nicht maßgeblich ist schließlich, dass es sich bei den streitbefangenen Schlägen materiell-rechtlich nicht um Dauergrünland handelt. Nach Anhang I Nr. 1 zu der für die Agrarförderung 2003 maßgeblichen Verordnung (EG) Nr. 2316/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 280 S. 43) handelt es sich bei Dauergrünland um nicht in die Fruchtfolge einbezogene, dauernd (für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren) grasbestandene Flächen. Um derartige Flächen handelt es sich unstreitig nicht, da der Kläger sie nicht bereits im fünften Jahr der Fruchtfolge entzogen hatte. Wie oben ausgeführt, hatten die Mitgliedstaaten nach Art. 32 Abs. 4 UAbs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004 die Möglichkeit, auf die Anmeldung der Flächen im Jahr 2003 und in den fünf vorangegangenen Jahren und damit auf die materiell-rechtliche Einordnung der Flächen abzustellen; von dieser Möglichkeit hat Deutschland keinen Gebrauch gemacht.

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3. Der Kläger kann auch nicht mit dem Vortrag durchdringen, die Codierung des Schlages Nr. 13 sei im Hinblick auf die Extensivierungsprämie mit Rücksicht auf die EDV-technischen Möglichkeiten der Agrarverwaltung erfolgt und mit dem damaligen AfA D., dort Herrn E., abgesprochen gewesen.

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Eine Abweichung von der Regelung des Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 ist nur in den engen Grenzen möglich, welche die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und die hierzu ergangenen Durchführungsverordnungen der Kommission vorsehen. Vorliegend können die Angaben im Beihilfeantrag 2003 weder über die Rechtsfigur des offensichtlichen Fehlers korrigiert werden (a.), noch kann sich der Kläger mit Erfolg auf die Härtefallregelung des Art. 40 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 wegen eines Falles höherer Gewalt (b.) berufen, die nach Art. 38 Abs. 4 VO (EG) Nr. 795/2004 auch für die Anwendung der regionalen Durchführung der Betriebsprämienregelung nach Art. 59 Abs. 1 und Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 gilt. Schließlich steht auch der Grundsatz von Treu und Glauben nicht der Anwendung des Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 entgegen (c.).

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a. Die materiell fehlerhafte Codierung der betreffenden Flächen als "Mähweide" und damit als Dauergrünland ist nicht als offensichtlicher Fehler nach Art. 12 VO (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. Nr. L 327 S. 11) zu berichtigen, der inhaltlich dem Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 entspricht. Denn die Codierung des Schlages Nr. 13 durch den Kläger mit dem Code Nr. 452 stellt schon deshalb keinen offensichtlichen Fehler dar, weil sich der Kläger bei den Eintragungen in den Spalten 12 und 13 nicht geirrt hat, sondern diese im Hinblick auf die erwünschte Ausdehnung von Weideflächen nach eigenem Vortrag bewusst vorgenommen hat.

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b. Auch der Umstand, dass die Codierung des streitgegenständlichen Schlags Nr. 13 unstreitig in Absprache mit Herrn E. vom AfA D. erfolgte, kann hier nicht zu einem anderen Ergebnis führen.

49

Zwar ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass im Einzelfall eine Falschberatung durch einen Beschäftigten der zuständigen Behörde einen Fall der höheren Gewalt darstellen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 18.03.1993 - Rs. C-50/92 - Molkerei-Zentrale Süd, Slg. 1993, I-1053, Rz. 13, zum Fall der verzögerten Bearbeitung durch die zuständige Behörde). Nach Art. 40 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 kann ein Betriebsinhaber, dessen Produktion im Bezugszeitraum durch vor oder während dieses Zeitraums eingetretene Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände beeinträchtigt wurde, beantragen, dass der Referenzbetrag ohne Berücksichtigung des betroffenen Kalenderjahres berechnet wird.

50

Die Voraussetzungen des Art. 40 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 sind hier aber nicht gegeben. Es liegt schon kein Fall höherer Gewalt im Sinne eines ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Ereignisses vor, auf das der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und dessen Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. st. Rspr. des EuGH zum Begriff der höheren Gewalt, EuGH, ebd. Rz. 12, m.w.N.), weil die Codierung des Schlages Nr. 13 auf einer Absprache zwischen dem Kläger und Herrn E. beruhte, deren Auswirkungen dem Kläger aus damaliger Sicht voll bewusst waren. Der Kläger hatte objektiv die Möglichkeit, den Schlag mit dem (jedenfalls rückblickend) richtigen Code Nr. 418 für "alle anderen Futterpflanzen" zu versehen, und kannte diese Möglichkeit auch. Er entschied sich dagegen, weil er, wie er in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, auf die Flächenzahlung für den Schlag Nr. 13 verzichten und sich vorbehalten wollte, den Schlag Nr. 13 zu beweiden. Da die Voraussetzungen des Art. 40 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003 nicht vorliegen, kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger den nach Absatz 3 der Vorschrift erforderlichen Antrag nach Maßgabe des § 12 Satz 2 InVeKosV nachholen könnte.

51

c. Von der Definition des Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 kann auch nicht deshalb abgewichen und auf die tatsächlichen Verhältnisse abgestellt werden, weil die Beklagte sich - wie das Verwaltungsgericht meint - aus Gründen von Treu und Glauben nicht auf die mit der Vorschrift einhergehende Verwaltungsvereinfachung berufen könnte. Ob eine Abweichung von der Regelung des Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 im Wege der Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben, der einer missbräuchlichen Rechtsausübung entgegensteht, dem Grunde nach zulässig ist, kann dahingestellt bleiben. Denn es ist schon nicht ersichtlich, dass sich die Beklagte bei der Anwendung der Vorschrift rechtsmissbräuchlich verhalten hätte. Im Rahmen der Antragstellung im Jahr 2003 war die Beratung durch Herrn E. mit der vom Kläger gewünschten Zielrichtung vorgenommen worden, im Jahr 2003 im Hinblick auf die Extensivierungsprämie seine Grünlandflächen auszuweiten, obwohl der Kläger wusste, dass er die Flächen unter Umständen nicht als Weide nutzen würde. Dass diese zunächst für den Kläger günstige Beratung zugleich mit der Aussicht vorgenommen wurde, auch in Zukunft keine negativen Folgen zu zeitigen, macht der Kläger nicht geltend. Einen Vertrauenstatbestand, der die Anwendung des Art. 32 Abs. 4 UAbs. 1 Buchst. a) VO (EG) Nr. 795/2004 durch die Beklagte rechtsmissbräuchlich erscheinen ließe, hat Herr E. damit nicht gesetzt.

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