Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-17, Aktenzeichen 10 S 1219/15

Tenor

1. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11. Dezember 2014 - 8 K 4237/12 - wird zurückgewiesen.

2. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

3. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung der Wiederherstellung von Dauergrünland sowie die hiermit verbundene Gebührenfestsetzung.

2

Der Kläger, ein Landwirt, behandelte im November 2011 etwa 10,5 Hektar der Grünlandflächen seines Betriebs mit einem Totalherbizid und pflanzte auf einem Teil der Flächen Winterweizen, auf einem Teil Soja an.

3

Mit Bescheid vom 16.08.2012 (Az. 40.2/.Fachrecht LLG) ordnete das Landratsamt Tübingen unter Berufung auf § 27a Abs. 1 Satz 2 des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes (LLG) in der Fassung vom 13.12.2011 die Wiederherstellung des vom Kläger im November 2011 umgewandelten Grünlandes mittels der Einsaat einer geeigneten Regelansaatmischung für Dauergrünland an. Für einen Teil der Grundstücke wurde eine unverzügliche, für andere - mit Soja bestellte - Flächen eine Wiedereinsaat bis spätestens April 2013 verfügt. Weiter wurde dem Kläger ein Zwangsgeld angedroht, falls die Einsaat nicht zwei Wochen nach Bestandskraft des Bescheids erfolge. Außerdem hieß es unter der Überschrift „III Gebührenbescheid“: „Für die Anordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 100,- EUR festgesetzt; der Gebührenbescheid liegt bei.“ In der Begründung des Bescheids hieß es insbesondere, der Kläger habe auf das Anhörungsschreiben des Landratsamts nicht geantwortet und keinen Antrag auf Ausnahmegenehmigung gestellt.

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In dem mit „Befreiung von den Bestimmungen des § 27a LLG“ überschriebenen Gebührenbescheid vom 16.08.2012 (Az. 40.2/55.51.02) hieß es: „Für die Erteilung der Genehmigung wird folgende Gebühr erhoben: (...) 100,00 EUR“. Der Bescheid beruhe auf Geb.Verz. Nr. 55.51.02 der Rechtsverordnung des Landratsamts Tübingen über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Landwirtschaftsbehörde vom 22.12.2006 in der Fassung der Änderung vom 21.12.2011.

5

Mit Schreiben vom 05.09.2012 erhob der Kläger gegen den Gebührenbescheid und die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands Widerspruch.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 29.10.2012 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch vom 05.09.2012 „gegen den Bescheid des Landratsamtes Tübingen vom 16.08.2012, Az. 40.2/.Fachrecht LLG“ als unbegründet zurück und setzte eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 250,-- EUR fest.

7

Der Kläger hat am 29.11.2012 gegen die Anordnung des Landratsamts Tübingen 16.08.2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen sowie die „Gebührenbescheide des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 und des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29.10.2012“ Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen ausführt, soweit § 27a LLG eine Rückwirkung regele, sei das Gesetz verfassungswidrig. Es sei unzutreffend, wenn in der LT-Drs. 15/854, S. 16 davon ausgegangen werde, die Vorschrift enthalte eine sog. unechte Rückwirkung. Richtigerweise handele es sich um eine sog. echte Rückwirkung, weil die Vorschrift an die vor ihrem Inkrafttreten erfolgte und bereits abgeschlossene Umwandlung von Dauergrünland in eine andere Nutzung anknüpfe. Auch für eine unechte Rückwirkung seien keine ausreichenden Rechtfertigungsgründe gegeben.

8

Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat die Klage mit Urteil vom 11.12.2014 abgewiesen. Hinsichtlich der im November 2011 mit Weizen eingesäten Flächen beinhalte der am 17.12.2011 in Kraft getretene § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG eine unechte Rückwirkung, weil die Norm insoweit auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirke; als Ansatzpunkt der Regelung komme es nicht auf den (bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes abgeschlossenen) Akt der Umwandlung des Dauergrünlands, sondern auf den Dauerakt der Nutzung der Flächen an. Hinsichtlich der erst im Frühjahr 2012 erfolgten Einsaat der weiteren Flächen mit Soja stehe die Frage der Rückwirkung nicht im Raum. Soweit der Kläger durch die Rückwirkung betroffen sei, sei diese verhältnismäßig, weil das Gesetz die Rückumwandlung in Grünland erst nach der Ernte verlange, in § 27a Abs. 2 LLG eine Härtefallregelung vorgesehen sei, das Gesetz bis Ende 2015 befristet sei und der Gesetzgeber zu Recht Ankündigungseffekte habe verhindern wollen.

9

Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung hat der Kläger geltend gemacht, die Umwandlung von Dauergrünland in Ackerland sei nicht erst mit der neuen Einsaat, sondern mit dem Einsatz des den Pflug ersetzenden Herbizids im November 2011 erfolgt. Die vom Gericht vorgenommene Differenzierung zwischen dem Umwandlungsakt und der dauerhaften Nutzung sei nicht nachvollziehbar. Das Gesetz regele als Sachverhalt, in den eingegriffen werde, die Umwandlung.

10

Der Kläger beantragt,

11

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 11. Dezember 2014 - 8 K 4237/12 - zu ändern und die Bescheide des Landratsamts Tübingen vom 16. August 2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29. Oktober 2012 aufzuheben.

12

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

14

Er verteidigt das angegriffene Urteil und führt ergänzend aus, das Grünland sei erst in dem Moment umgewandelt, in dem eine Neuansaat erfolgt sei.

15

Einen vom Kläger während des laufenden erstinstanzlichen Verfahrens (am 20.09.2013) gestellten Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 27a Abs. 2 LLG lehnte das Landratsamt Tübingen mit Bescheid vom 18.10.2013 ab; das hiergegen eingeleitete Widerspruchsverfahren ruht mit Blick auf den vorliegenden Rechtsstreit.

16

Dem Senat liegen die Akten des Landratsamtes Tübingen, des Regierungspräsidiums Tübingen und des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vor. Hierauf sowie auf die im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage gegen die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes sowie die Zwangsgeldandrohung ist im maßgeblichen Zeitpunkt (A. I.) zulässig (A. II.) aber unbegründet (A. III.). Die Klage gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts sowie die Gebührenentscheidung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ist ebenfalls zulässig und nicht begründet (B.).

A.

I.

18

Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Wiederherstellungsanordnung des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin der Erlass des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29.10.2012.

19

1. Der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts richtet sich nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht. Im Zweifel gilt die Regel, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung hingegen - je nach dem zeitlichen Umfang des Aufhebungsbegehrens - auch spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214).

20

2. Danach war hier auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen, nachdem die Wiederherstellungsanordnung des Landratsamts Tübingen in erster Linie darauf abzielte, zur Durchsetzung von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG in der bis zum 31.12.2015 geltenden Fassung vom 13.12.2011 (im Folgenden: LLG a. F.) den Kläger zu einer konkreten Handlung in Gestalt der Wiederansaat von Grünland anzuhalten. Selbst wenn man davon ausginge, dass der Wiederherstellungsanordnung immanent das Verbot des zukünftigen Wiederumbruchs der Flächen innewohnen würde (vgl. für eine Abbruchsanordnung hinsichtlich einer leicht auf- und abbaubaren baulichen Anlage VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.03.2007 - 8 S 159/07 - VBlBW 2007, 356), so steht doch der Wiederherstellungsakt im Vordergrund der behördlichen Willenserklärung. Damit ist die Wiederherstellungsanordnung nicht vergleichbar mit (von der Rechtsprechung als Dauerverwaltungsakte angesehenen Verfügungen wie) einem Waffenbesitzverbot (vgl. BayVGH, Urteil vom 08.12.1993 - 21 B 92.799 - BayVBl 1994, 404), einer abfallrechtlichen Untersagung einer Altpapiersammlung durch Private (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.03.2013 - 7 LB 56/11 - NdsVBl 2013, 218) oder einer Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels (BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 - 8 C 11.10 - ZfWG 2013, 150).

21

In Betracht kommt im vorliegenden Fall auch keine Übertragung der teilweise in der Rechtsprechung zu baurechtlichen Abbruchsanordnungen vertretenen Ansicht, bei noch nicht vollzogenen Verwaltungsakten seien aus Gründen der Verhältnismäßigkeit bzw. wegen Art. 14 Abs. 1 GG Rechtsänderungen zugunsten des Betroffenen bis zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zu berücksichtigen, wenn die Behörde zu diesem Zeitpunkt materiell-rechtlich zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts verpflichtet wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.12.1985 - 4 C 23.83 - NJW 1986, 1186; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.09.2016 - 5 S 114/14 - NVwZ-RR 2017, 315). Ein solcher Fall liegt hier ersichtlich schon insofern nicht vor, als die Behörde auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht zur Aufhebung der angefochtenen Wiederherstellungsanordnung verpflichtet ist. Insbesondere ergibt sich eine solche Pflicht nicht aus dem Außerkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG a. F. mit Wirkung zum 31.12.2015 und dessen Ersetzung durch die am 01.01.2016 in Kraft getretene neue Fassung von § 27a Abs. 1 LLG sowie der gesetzlichen Definition von Dauergrünland in § 4 Abs. 5 LLG (im Folgenden: LLG n. F.). Aus dem Sinn und Zweck von § 27a Abs. 1 n. F. LLG folgt, dass jedenfalls solche Flächen, die unter Verstoß gegen das Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. umgebrochen oder unter Verstoß gegen das Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. nicht in Grünland zurück umgewandelt worden sind, vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG n. F. i. V. m. der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG n. F. erfasst werden. Dies muss jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden gelten, in denen bereits unter der Geltung von § 27a Abs. 1 LLG a. F. durch behördliche Anordnung eine Wiederherstellung von zuvor umgebrochenem Dauergrünland verfügt und damit das Umbruchsverbot nach § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. bzw. das Wiederherstellungsgebot nach § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. für den Einzelfall konkretisiert wurde. Eine andere Auslegung von § 27a Abs. 1 LLG n. F. würde den Sinn und Zweck der Vorschrift konterkarieren. Denn diese dient den Gesetzgebungsmaterialien zufolge der Fortführung des 2011 eingeführten Schutzes von Dauergrünland durch ein generelles Umwandlungsverbot (LT-Drs. 15/7676, S. 11). Lediglich punktuell sollte der Grünlandschutz in § 27a Abs. 1 LLG n. F. gegenüber der Vorgängervorschrift zurückgenommen werden: So werden von § 27a Abs. 1 LLG n. F. aus Gründen der Verhältnismäßigkeit keine Dauergrünlandflächen innerhalb geschlossener Ortschaften mehr erfasst (vgl. LT-Drs. 15/7676, S. 17). Außerdem gilt § 27a Abs. 1 LLG n. F. nicht für von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. betroffene Grünlandflächen, die erst im Laufe des Jahres 2015 erstmals in den Dauergrünlandstatus „hineinwachsen“ (vgl. LT-Drs. 15/7676, S. 17). Anhaltspunkte dafür, dass das Verbot des § 27a Abs. 1 LLG n. F. in sonstiger Hinsicht von der Vorschrift des § 27a Abs. 1 LLG a. F. erfasste Fälle nicht mehr umfassen sollte, sind nicht ersichtlich.

II.

22

Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage gegen die Wiederherstellungsanordnung bestehen nicht. Insbesondere hat sich die angefochtene Wiederherstellungsanordnung nicht durch das Außerkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG a. F. und dessen Ersetzung durch § 27a Abs. 1 LLG n. F. erledigt. Da die Flächen - wie oben ausgeführt - weiter vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG n. F. i. V. m. der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG erfasst werden, können die Behörden weiter die Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands verlangen.

23

Auch hat sich der die Grünlandumwandlung betreffende Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 nicht insoweit durch Zeitablauf erledigt, als im Entscheidungstenor dem Kläger aufgegeben wurde, den Grünlandstatus der mit Weizen bepflanzten Flächen unverzüglich (noch im Jahr 2012) wiederherzustellen und die Rückumwandlung der mit Soja bepflanzten Flächen spätestens im April 2013 vorzunehmen. Aus der Warte eines objektivem Empfängerhorizontes sind diese Ausführungen nicht so zu verstehen, dass die Anordnung mit Ablauf des April 2013 gegenstandslos werden sollte.

III.

24

Die Klage ist unbegründet. Die angefochtene Wiederstellungsanordnung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

1. Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes durch den Bescheid von 16.08.2012 findet ihre Rechtsgrundlage in der (seit dem 17.12.2011 unveränderten) landwirtschaftsrechtlichen Generalklausel des § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG. Danach treffen die zuständigen Landwirtschaftsbehörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben die Anordnungen, die im Einzelfall zur Abwehr einer Gefahr oder Beseitigung einer Störung nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind. Gemäß § 29 Abs. 1 LLG obliegt den Landwirtschaftsbehörden u. a. der Vollzug der Aufgaben nach dem LLG. Sie haben mithin gemäß § 29 Abs. 1 LLG insbesondere darauf zu achten, dass die Verbots- und Gebotsvorschriften über den Schutz von Dauergrünland beachtet werden; § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG ermächtigt sie dazu, die hierzu erforderlichen Anordnungen zu treffen.

26

2. Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes ist formell rechtmäßig. Insbesondere war das Landratsamt Tübingen als untere Landwirtschaftsbehörde für den Erlass der Verfügung zuständig (vgl. § 29 Abs. 4, 7 Satz 1 LLG).

27

3. Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes ist zudem auch materiell rechtmäßig. Sie diente der Durchsetzung der Wiederherstellungspflicht des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F., der der Kläger - jedenfalls was die mit Weizen bepflanzten Flächen anbelangt - unstreitig zuwidergehandelt hat (bzw. mangels Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Wiederherstellungsanordnung vom 16.08.2012 bis heute zuwiderhandelt). Die vom Kläger gegen die Vorschrift geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich einer mit der Norm verbundenen Rückwirkung bestehen nach Überzeugung des Senats nicht. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob neben den bereits im November 2011 mit Weizen bestellten Flächen des Klägers auch die erst im Frühjahr 2012 mit Sojasaat bepflanzten Grundstücke von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. oder (wovon das Verwaltungsgericht angesichts seiner Rechtsauffassung, maßgeblich für den Flächenumbruch sei nicht der Einsatz des - chemischen - Pflugs, sondern die Neueinsaat, konsequenterweise hätte ausgehen müssen) von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. erfasst wurden.

28

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entfaltet eine Rechtsnorm „echte“ Rückwirkung (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon für vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 - 2 BvL 5/10 - BVerfGE 131, 20 m. w. N.). Eine „unechte“ Rückwirkung liegt vor, wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach deren Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (sog. tatbestandliche Rückanknüpfung; vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 a. a. O.). Eine „echte“ Rückwirkung ist verfassungsrechtlich unzulässig, sofern nicht zwingende Belange des Gemeinwohls sie erfordern oder ein schutzwürdiges Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des Rechts für die Vergangenheit fehlt. Hingegen ist die „unechte“ Rückwirkung verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, denn die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 a. a. O. m. w. N.). Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich jedoch Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind allerdings erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen, d. h. die Grenze der Zumutbarkeit nicht gewahrt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 - 2 BvR 1958/13 - BVerfGE 141, 56). Der Vertrauensschutz hat zudem dann weniger Gewicht, wenn es dem Gesetzgeber darum geht, einen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der die beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu machen droht (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerfG, Beschluss vom 29.10.1999 - 1 BvR 1996/97 - ZOV 2000, 23; Beschluss vom 15.10.1996 - 1 BvL 44/92 - BVerfGE 95, 64). Bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten Festsetzung von Stichtagen steht dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu. Die Gerichte sind dabei auf die Prüfung beschränkt, ob der Gesetzgeber seinen Spielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat.

29

b) Gemessen hieran bewirkte § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. eine verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte Rückwirkung.

30

aa) Der Vorschrift des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. kam ein dienender Charakter gegenüber dem zum 17.12.2011 in Kraft gesetzten Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. zu. Mit ihr sollte gewährleistet werden, dass Dauergrünlandflächen, die im Zeitraum seit Bekanntwerden der politischen Absicht zur Einführung eines Grünlandumbruchverbots mit Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 bis zum Inkrafttreten des Umbruchsverbots umgebrochen worden waren, ab dem 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) wieder in ihren Ursprungszustand vor dem 01.07.2011 zurückgeführt und anschließend durch Erfassung vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. zunächst bis zum 31.12.2015 (nach Inkrafttreten von § 27a Abs. 1 n. F. dauerhaft) in ihrer Eigenschaft als Dauergrünland bewahrt werden würden. Spiegelbildlich bestand der mit der Vorschrift für den einzelnen Landnutzer verbundene Nachteil darin, dass er - im Sinne einer unechten Rückwirkung - einen bereits ins Werk gesetzten Tatbestand in Gestalt einer grünlandfremden Nutzung der umgebrochenen Flächen nicht unbeschränkt in der Zukunft fortsetzen konnte, sondern die Flächen ab dem 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) in Grünland zurückzuführen hatte mit der für ihn nachteiligen Folge, dass wegen des dann greifenden Grünlandumbruchverbots des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. seine zukünftige Dispositionsbefugnis hinsichtlich der Nutzung der Flächen eingeschränkt wurde. Zudem knüpfte § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. auch insoweit an einen in der Vergangenheit bereits ins Werk gesetzten Tatbestand in der Zukunft belastende Rechtsfolgen an, als die Vorschrift - wie § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. - eine bereits in der Vergangenheit (angesichts der Begriffsdefinition des § 5 Abs. 4 LLG mindestens fünf Jahre lang vor dem 01.07.2011) bestehende Nutzung der Flächen als Dauergrünland zum Anlass nahm, Änderungen dieser Nutzung in der Zukunft zu unterbinden.

31

Die Regelungswirkung von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. kann auch nicht mit dem Argument als echte Rückwirkung qualifiziert werden, sie habe den Betroffenen die Last (und damit auch die Kosten) der Rückgängigmachung eines vor Verkündung des Gesetzes erfolgten und als solchen - hier mit dem Einsatz des Totalherbizids - abgeschlossenen Umbruchakts auferlegt. Zwar ist es richtig, dass die bis zum 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) vorzunehmende Wiederherstellung des Grünlands mit gewissen Kosten in Gestalt der aufzubringenden Dauergrünlandsaatmischung sowie dem Maschinen- und Arbeitseinsatz verbunden war. Hierbei handelte es sich aber nicht um über § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. hinausgehende nachteilige (an abgeschlossene Tatbestände anknüpfende) Rechtsfolgen. Aus der Sicht des betroffenen Landnutzers bestand der maßgebliche mit § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. verbundene Nachteil darin, dass die betroffenen Flächen ab der Wiederherstellung ihrer Grünlandeigenschaft bis zum 31.12.2015 (bzw. nach Inkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG n. F. dauerhaft) seiner freien Verfügbarkeit entzogen wurden. Den mit der Wiederherstellung verbundenen Kosten kam demgegenüber keine eigenständige Bedeutung zu. Die Kosten der Wiederansaat waren vielmehr lediglich ein notwendiger Zwischenschrift zur durch § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. bewirkten Pflicht der zukünftigen Nutzung der Flächen als Grünland. In den mit der Wiederherstellung des Grünlands verbundenen Kosten war nicht eine den Betroffenen auferlegte Form der Naturalrestitution für in der Vergangenheit verursachte (und als solche abgeschlossene) Umweltschädigungen zu sehen, sondern lediglich eine Lenkung der - nach Aberntung der auf der Fläche stehenden Hauptkultur ohnehin erforderlichen - Investitionen in die zukünftige Nutzung der Grundstücke. Zudem waren auch die Kosten für die Wiederansaat von Grünland schon insofern zu vernachlässigen, als sie sich im Normalfall im Rahmen der weiteren Nutzung der Flächen als Grünland (beispielsweise durch Gewinnung von Viehfutter) amortisierten.

32

Schließlich lag auch nicht insofern eine echte Rückwirkung vor, als theoretisch Fälle denkbar erscheinen, in denen durch § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. mit dem Grünlandumbruch verbundene Investitionskosten verloren gingen, weil die Investitionen nicht - wie im Normallfall - lediglich der Ansaat einer von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. unberührt bleibenden maximal einjährigen Hauptkultur dienten, sondern - wie in dem vom Kläger gebildeten fiktiven Fall des Anpflanzens von Weinreben - sich erst über einen langen Zeitraum trugen. Abgesehen davon, dass ein solcher Fall hier ersichtlich nicht vorliegt, hat der Gesetzgeber durch die Schaffung von § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG a. F. dafür Sorge getragen, dass die gesetzesvollziehende Verwaltung in atypischen Konstellationen durch Zulassung von Ausnahmen Flächen im Einzelfall aus dem Anwendungsbereich des Wiederherstellungsgebots des § 27a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 LLG a. F. herausnehmen konnte.

33

bb) Diese unechte Rückwirkung hält sich im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen.

34

§ 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. diente einem legitimen Zweck, in dem die Vorschrift in Ergänzung von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. auf die Abwehr von Gefahren für Umweltgüter wie Fauna, Flora, Wasser, Boden und Klima abzielte (vgl. LT-Drs. 15/854 S. 1, 11). Dabei ging es der Bestimmung ausweislich der Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 insbesondere um die Verhinderung von „Last-Minute-Umbrüchen“ im Zeitraum vom 01.07.2011 bis zum Inkrafttreten des geplanten Grünlandumbruchverbots, mithin um die Vermeidung von Ankündigungseffekten, also einer dem gesetzgeberischen Ziel der Reduzierung von Flächenumbruch zuwiderlaufenden, gerade wegen des angekündigten Verbots drohenden vermehrten Umwandlung von Grünland in - vom erwarteten Umbruchverbot dann nicht erfasste - sonstige landwirtschaftliche Nutzungen.

35

Die Anordnung eines Wiederherstellungsgebots für solche Flächen, die in dem Zeitraum seit der erstmaligen Bekanntgabe des politischen Willens zur Einführung eines Grünlandumbruchverbots mit Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 bis zum Inkrafttreten dieses Verbots (§ 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F.) am 17.12.2011 in Ackerland (oder sonstige landwirtschaftliche Nutzungen) umgewandelt worden waren, war auch geeignet, einem gerade durch das erwartete Inkrafttreten des Verbots des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. motivierten (u. U. sogar vermehrten) Grünlandumbruch (zum Teil) entgegen zu wirken. Zudem war sie dazu geeignet, im Sinne eines möglichst umfassenden Grünlandschutzes jedenfalls ab dem 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) die Zahl der vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. erfassten Flächen zu erhöhen.

36

Mildere, gleich effektive Mittel für die Verhinderung von Ankündigungseffekten sowie einen möglichst umfassenden Grünlandschutz sind nicht ersichtlich.

37

Zudem überwog das Interesse der Betroffenen auch nicht die Veränderungsgründe des Gesetzgebers; der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wurde gewahrt. Während das Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. bzw. das (dieses Verbot flankierende) Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. der Abwehr von erheblichen Gefahren für hohe - auch durch Art. 20a GG verfassungsrechtlich fundierte - Güter (Fauna, Flora, Wasser, Boden und Klima) diente (vgl. zu den nachteiligen Folgen des Grünlandumbruchs auch Möckel, NuR 2016, S. 741, S. 814), wurde den vom Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. Betroffenen lediglich aufgegeben, nach Ende des Erntezyklus wieder zu der Nutzung zurückzukehren, die sie zum Zeitpunkt des Umbruchs bereits für mindestens fünf Jahre (freiwillig) ausgeübt hatten (vgl. § 4 Abs. 5 LLG a. F.). Über das - hier nicht in seiner verfassungsrechtlichen Wirksamkeit angefochtene und im Übrigen auch verfassungsgemäße (vgl. Senatsbeschluss vom 06.04.2016 - 10 S 2139/14 -) - Verbot des Grünlandumbruchs des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. hinaus waren mit der Wiederherstellungspflicht des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. Vermögenseinbußen im Regelfall nicht verbunden. Abgesehen davon, dass sich - wie bereits oben ausgeführt - die Investition in die Grünlandsaat typischerweise durch die anschließenden Nutzungsmöglichkeiten wirtschaftlich trägt, stellte die gesetzliche Regelung auch sicher, dass den Betroffenen die Vorteile der nach dem Grünlandumbruch vorgenommenen Bodennutzung verblieben.

38

Soweit im Einzelfall im Zeitraum vom 01.07.2011 bis zum 17.12.2011 mehrjährige und zudem kostenintensive Bepflanzungen erfolgt wären, würde auch in einer solchen Konstellation keine unverhältnismäßige Belastung des Betroffenen mit dem Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. verbunden sein, weil solche Einzelfälle durch den Verweis von § 27a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LLG a. F. auf § 27a Abs. 2 LLG a. F. und damit insbesondere auf die in § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG enthaltene Härteklausel ohne weiteres im Wege der Gesetzesanwendung abgepuffert werden konnten (vgl. auch III. 3. b) aa)). Eine weitere, die Belastung für speziell gelagerte Sonderfälle (Weihnachtsbaumkulturen, Kulturen zur Gewinnung von Schmuck- und Zierreisig sowie Kurzumtriebsplantagen) abmildernde Vorschrift enthält zudem die Übergangsregelung des § 32 Abs. 1 LLG a. F..

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Es ist auch im Übrigen nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Auswahl des Zeitpunkts der Geltung des Wiederherstellungsgebots des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. (vom 01.07.2011 bis zum 17.12.2011) seinen insoweit bestehenden Spielraum überschritten hätte; vielmehr erscheint es naheliegend, dass ab der Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 mit Ankündigungseffekten zur rechnen war.

40

c) Für die Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands genügte auch die bloß formelle Illegalität der Nutzung der Flächen als Ackerland, ohne dass es darauf ankäme, ob der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 27a Abs. 2 LLG n. F. hatte.

41

Es spricht viel dafür, dass in Fällen, in denen Landnutzer gegen das Dauergrünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. oder gegen § 27a Abs. 1 LLG n. F. verstoßen oder Flächen entgegen § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. nicht nach dem 15.08.2012 (bzw. nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) in Grünland zurückgeführt haben, stets die bloß formelle Illegalität für eine behördliche Wiederherstellungsanordnung ausreicht. Da die Wiederherstellung von Grünland aus Ackerland ohne größere Kosten möglich ist (bzw. sich diese Kosten jedenfalls durch die anschließende Nutzung der Flächen als Grünland wieder amortisieren dürften), besteht die Gefahr, dass Flächennutzer nicht auf die Erteilung einer etwaigen Genehmigung warten, sondern den Umbruch zunächst einmal vornehmen mit der Folge, dass ihnen bis zur - unter Umständen sehr aufwendige Prüfungen erfordernden - Entscheidung über einen (ggf. während eines laufenden Verbotsverfahrens noch zu stellenden) Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung die Früchte ihres rechtswidrigen Verhaltens erhalten blieben, mit der Folge, dass das dem Schutz durch Art. 20a GG gewährleisteter verfassungsrechtlicher Güter dienende Grünlandumbruchverbot in seiner Effektivität erheblich beschränkt und rechtswidriges Verhalten geradezu belohnt würde.

42

Hier kann dies jedoch offen bleiben, weil ausweislich des auch insoweit gemäß § 27a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LLG a. F. entsprechend heranzuziehenden § 27a Abs. 2 LLG a. F. die Zulassung einer Ausnahme stets einen entsprechenden schriftlichen Antrag voraussetzte (vgl. auch die Hinweise des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg zum Vollzug des Dauergrünlandumwandlungsverbotes im LLG in der Fassung vom 18.12.2012, S. 5). An einem solchen schriftlichen Antrag fehlte es aber im hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung; der Kläger hat einen Antrag auf Zulassung einer Ausnahme erst während des laufenden erstinstanzlichen Verfahrens gestellt. Im Übrigen ist auch nichts für eine offensichtliche materielle Genehmigungsfähigkeit der vom Kläger über den 15.08.2012 (bzw. nach der Ernte der zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden Sojakultur) hinaus fortgesetzten Nutzung seiner Flächen als Ackerland ersichtlich, nachdem sich der Kläger zur Begründung seines nach Erlass des Widerspruchsbescheids gestellten Antrags (lediglich) auf den Ausnahmegrund des Vorliegens einer in seinem Fall bestehenden unzumutbaren Belastung (§ 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG a. F.) und damit auf einen Tatbestand berufen hat, der in aller Regel vor einer behördlichen Entscheidung einen entsprechend substantiierten Vortrag des Betroffenen notwendig voraussetzt.

43

d) Die angefochtene Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands ist auch im Übrigen rechtmäßig. Insbesondere sind keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die Behörden das ihnen gemäß § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG eingeräumte Ermessen fehlerhaft (§ 40 LVwVfG) ausgeübt hätten.

44

4. Auch die Androhung des Zwangsgelds im Bescheid des Landratsamts über die Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes begegnet keinen Bedenken. Nachdem das (auch in der Höhe bestimmte, § 20 Abs. 4 LVwVG, und den Rahmen des § 23 LVwVG einhaltende) Zwangsgeld für den Fall angedroht wird, dass der Kläger der Wiederherstellungsanordnung nicht binnen zwei Wochen nach deren Bestandskraft nachkommt, dient die Androhung insbesondere der Durchsetzung einer vollziehbaren Grundverfügung (vgl. § 2 Nr. 1 LVwVG).

B.

45

Auch soweit sich die Klage gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 sowie die Gebührenentscheidung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29.10.2012 wendet, ist sie zulässig aber unbegründet.

I.

46

1. Der Zulässigkeit der gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 gerichteten Klage steht nicht entgegen, dass sich der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen nur mit der Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes vom 16.08.2012 befasst, nicht aber mit dem separaten Gebührenbescheid vom gleichen Tag. Dies ergibt sich daraus, dass der Gebührenbescheid unter einem anderen Aktenzeichen als die Anordnung ergangen ist, der Widerspruchsbescheid in seiner Eingangsformel aber nur das Aktenzeichen der Anordnung nennt und auch in den Gründen des Widerspruchsbescheids die Gebührenfestsetzung mit keinem Wort erwähnt wird. Es fehlt hinsichtlich des Gebührenbescheids mithin an der Durchführung eines Vorverfahrens (§ 68 VwGO). Die Klage ist gleichwohl gemäß § 75 VwGO zulässig. Zwar lagen zwischen der Einlegung des Widerspruchs am 05.09.2012 und der Klagerhebung am 29.11.2012 entgegen § 75 Satz 2 VwGO weniger als drei Monate. Nachdem das Regierungspräsidium innerhalb der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO keinen Widerspruchsbescheid erlassen hat, ist die Klage aber zulässig geworden (vgl. Brenner in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 75 Rn. 80; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 6. Aufl., § 75 Rn. 19 m. w. N.).

47

2. Die vom Kläger nicht inhaltlich angegriffene Gebührenfestsetzung vom 16.08.2012 in Höhe von 100,-- EUR ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 3 LGebG i. V. m. § 1 Abs. 2 und Abs. 4 der Rechtsverordnung des Landratsamts Tübingen über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und als untere Baurechtsbehörde vom 22.06.2006 in der Fassung der Änderung vom 21.12.2011. Dass die im Bescheid genannte Gebührenziffer Nr. 55.51.02 der Anlage zu dieser Rechtsverordnung nicht genau den vorliegenden Fall erfasst, ist unschädlich, nachdem es jedenfalls nicht zu beanstanden war, diese Gebührenziffer als Orientierung zur Ausfüllung des durch § 1 Abs. 2, Abs. 4 der Rechtsverordnung eröffneten allgemeinen Gebührenrahmens heranzuziehen.

III.

48

Auch die festgesetzte Widerspruchsgebühr begegnet keinen Bedenken. Ausweislich der Nr. 29.1.1 der Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich (Gebührenverordnung MLR - GebVO MLR) vom 14.02.2007 gilt für die Zurückweisung eines Rechtsbehelfs ein Gebührenrahmen von 10 bis 2500 EUR. Die Festsetzung einer Widerspruchsgebühr von 250,-- EUR durch das Regierungspräsidium Tübingen im vorliegenden Fall war danach unbedenklich, nachdem keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich wären, dass der für die Zurückweisung eines Rechtsbehelfs eröffnete Gebührenrahmen mit der Festsetzung einer Widerspruchsgebühr von 250,-- EUR unzutreffend, etwa unter Verstoß gegen § 7 LGebG, ausgefüllt worden wäre.

C.

49

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil angesichts des nicht revisiblen Landesrechts keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

51

Beschluss vom 17. Mai 2017

52

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird in Anlehnung an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

53

Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.

Gründe

17

Die Klage gegen die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes sowie die Zwangsgeldandrohung ist im maßgeblichen Zeitpunkt (A. I.) zulässig (A. II.) aber unbegründet (A. III.). Die Klage gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts sowie die Gebührenentscheidung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ist ebenfalls zulässig und nicht begründet (B.).

A.

I.

18

Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Wiederherstellungsanordnung des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin der Erlass des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29.10.2012.

19

1. Der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts richtet sich nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht. Im Zweifel gilt die Regel, dass bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung hingegen - je nach dem zeitlichen Umfang des Aufhebungsbegehrens - auch spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214).

20

2. Danach war hier auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen, nachdem die Wiederherstellungsanordnung des Landratsamts Tübingen in erster Linie darauf abzielte, zur Durchsetzung von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG in der bis zum 31.12.2015 geltenden Fassung vom 13.12.2011 (im Folgenden: LLG a. F.) den Kläger zu einer konkreten Handlung in Gestalt der Wiederansaat von Grünland anzuhalten. Selbst wenn man davon ausginge, dass der Wiederherstellungsanordnung immanent das Verbot des zukünftigen Wiederumbruchs der Flächen innewohnen würde (vgl. für eine Abbruchsanordnung hinsichtlich einer leicht auf- und abbaubaren baulichen Anlage VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.03.2007 - 8 S 159/07 - VBlBW 2007, 356), so steht doch der Wiederherstellungsakt im Vordergrund der behördlichen Willenserklärung. Damit ist die Wiederherstellungsanordnung nicht vergleichbar mit (von der Rechtsprechung als Dauerverwaltungsakte angesehenen Verfügungen wie) einem Waffenbesitzverbot (vgl. BayVGH, Urteil vom 08.12.1993 - 21 B 92.799 - BayVBl 1994, 404), einer abfallrechtlichen Untersagung einer Altpapiersammlung durch Private (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.03.2013 - 7 LB 56/11 - NdsVBl 2013, 218) oder einer Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels (BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 - 8 C 11.10 - ZfWG 2013, 150).

21

In Betracht kommt im vorliegenden Fall auch keine Übertragung der teilweise in der Rechtsprechung zu baurechtlichen Abbruchsanordnungen vertretenen Ansicht, bei noch nicht vollzogenen Verwaltungsakten seien aus Gründen der Verhältnismäßigkeit bzw. wegen Art. 14 Abs. 1 GG Rechtsänderungen zugunsten des Betroffenen bis zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung zu berücksichtigen, wenn die Behörde zu diesem Zeitpunkt materiell-rechtlich zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts verpflichtet wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.12.1985 - 4 C 23.83 - NJW 1986, 1186; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.09.2016 - 5 S 114/14 - NVwZ-RR 2017, 315). Ein solcher Fall liegt hier ersichtlich schon insofern nicht vor, als die Behörde auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht zur Aufhebung der angefochtenen Wiederherstellungsanordnung verpflichtet ist. Insbesondere ergibt sich eine solche Pflicht nicht aus dem Außerkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG a. F. mit Wirkung zum 31.12.2015 und dessen Ersetzung durch die am 01.01.2016 in Kraft getretene neue Fassung von § 27a Abs. 1 LLG sowie der gesetzlichen Definition von Dauergrünland in § 4 Abs. 5 LLG (im Folgenden: LLG n. F.). Aus dem Sinn und Zweck von § 27a Abs. 1 n. F. LLG folgt, dass jedenfalls solche Flächen, die unter Verstoß gegen das Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. umgebrochen oder unter Verstoß gegen das Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. nicht in Grünland zurück umgewandelt worden sind, vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG n. F. i. V. m. der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG n. F. erfasst werden. Dies muss jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden gelten, in denen bereits unter der Geltung von § 27a Abs. 1 LLG a. F. durch behördliche Anordnung eine Wiederherstellung von zuvor umgebrochenem Dauergrünland verfügt und damit das Umbruchsverbot nach § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. bzw. das Wiederherstellungsgebot nach § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. für den Einzelfall konkretisiert wurde. Eine andere Auslegung von § 27a Abs. 1 LLG n. F. würde den Sinn und Zweck der Vorschrift konterkarieren. Denn diese dient den Gesetzgebungsmaterialien zufolge der Fortführung des 2011 eingeführten Schutzes von Dauergrünland durch ein generelles Umwandlungsverbot (LT-Drs. 15/7676, S. 11). Lediglich punktuell sollte der Grünlandschutz in § 27a Abs. 1 LLG n. F. gegenüber der Vorgängervorschrift zurückgenommen werden: So werden von § 27a Abs. 1 LLG n. F. aus Gründen der Verhältnismäßigkeit keine Dauergrünlandflächen innerhalb geschlossener Ortschaften mehr erfasst (vgl. LT-Drs. 15/7676, S. 17). Außerdem gilt § 27a Abs. 1 LLG n. F. nicht für von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. betroffene Grünlandflächen, die erst im Laufe des Jahres 2015 erstmals in den Dauergrünlandstatus „hineinwachsen“ (vgl. LT-Drs. 15/7676, S. 17). Anhaltspunkte dafür, dass das Verbot des § 27a Abs. 1 LLG n. F. in sonstiger Hinsicht von der Vorschrift des § 27a Abs. 1 LLG a. F. erfasste Fälle nicht mehr umfassen sollte, sind nicht ersichtlich.

II.

22

Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit der Klage gegen die Wiederherstellungsanordnung bestehen nicht. Insbesondere hat sich die angefochtene Wiederherstellungsanordnung nicht durch das Außerkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG a. F. und dessen Ersetzung durch § 27a Abs. 1 LLG n. F. erledigt. Da die Flächen - wie oben ausgeführt - weiter vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 LLG n. F. i. V. m. der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 LLG erfasst werden, können die Behörden weiter die Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands verlangen.

23

Auch hat sich der die Grünlandumwandlung betreffende Bescheid des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 nicht insoweit durch Zeitablauf erledigt, als im Entscheidungstenor dem Kläger aufgegeben wurde, den Grünlandstatus der mit Weizen bepflanzten Flächen unverzüglich (noch im Jahr 2012) wiederherzustellen und die Rückumwandlung der mit Soja bepflanzten Flächen spätestens im April 2013 vorzunehmen. Aus der Warte eines objektivem Empfängerhorizontes sind diese Ausführungen nicht so zu verstehen, dass die Anordnung mit Ablauf des April 2013 gegenstandslos werden sollte.

III.

24

Die Klage ist unbegründet. Die angefochtene Wiederstellungsanordnung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

1. Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes durch den Bescheid von 16.08.2012 findet ihre Rechtsgrundlage in der (seit dem 17.12.2011 unveränderten) landwirtschaftsrechtlichen Generalklausel des § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG. Danach treffen die zuständigen Landwirtschaftsbehörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben die Anordnungen, die im Einzelfall zur Abwehr einer Gefahr oder Beseitigung einer Störung nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind. Gemäß § 29 Abs. 1 LLG obliegt den Landwirtschaftsbehörden u. a. der Vollzug der Aufgaben nach dem LLG. Sie haben mithin gemäß § 29 Abs. 1 LLG insbesondere darauf zu achten, dass die Verbots- und Gebotsvorschriften über den Schutz von Dauergrünland beachtet werden; § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG ermächtigt sie dazu, die hierzu erforderlichen Anordnungen zu treffen.

26

2. Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes ist formell rechtmäßig. Insbesondere war das Landratsamt Tübingen als untere Landwirtschaftsbehörde für den Erlass der Verfügung zuständig (vgl. § 29 Abs. 4, 7 Satz 1 LLG).

27

3. Die Anordnung zur Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes ist zudem auch materiell rechtmäßig. Sie diente der Durchsetzung der Wiederherstellungspflicht des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F., der der Kläger - jedenfalls was die mit Weizen bepflanzten Flächen anbelangt - unstreitig zuwidergehandelt hat (bzw. mangels Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Wiederherstellungsanordnung vom 16.08.2012 bis heute zuwiderhandelt). Die vom Kläger gegen die Vorschrift geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken hinsichtlich einer mit der Norm verbundenen Rückwirkung bestehen nach Überzeugung des Senats nicht. Vor diesem Hintergrund kann offen bleiben, ob neben den bereits im November 2011 mit Weizen bestellten Flächen des Klägers auch die erst im Frühjahr 2012 mit Sojasaat bepflanzten Grundstücke von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. oder (wovon das Verwaltungsgericht angesichts seiner Rechtsauffassung, maßgeblich für den Flächenumbruch sei nicht der Einsatz des - chemischen - Pflugs, sondern die Neueinsaat, konsequenterweise hätte ausgehen müssen) von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. erfasst wurden.

28

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entfaltet eine Rechtsnorm „echte“ Rückwirkung (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon für vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 - 2 BvL 5/10 - BVerfGE 131, 20 m. w. N.). Eine „unechte“ Rückwirkung liegt vor, wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach deren Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (sog. tatbestandliche Rückanknüpfung; vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 a. a. O.). Eine „echte“ Rückwirkung ist verfassungsrechtlich unzulässig, sofern nicht zwingende Belange des Gemeinwohls sie erfordern oder ein schutzwürdiges Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des Rechts für die Vergangenheit fehlt. Hingegen ist die „unechte“ Rückwirkung verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, denn die Gewährung vollständigen Schutzes zugunsten des Fortbestehens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Gesetzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Verlässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung im Hinblick auf einen Wandel der Lebensverhältnisse in nicht mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung lösen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 02.05.2012 a. a. O. m. w. N.). Aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip können sich jedoch Grenzen der Zulässigkeit ergeben. Diese sind allerdings erst überschritten, wenn die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht geeignet oder erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen der Betroffenen die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen, d. h. die Grenze der Zumutbarkeit nicht gewahrt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12.2015 - 2 BvR 1958/13 - BVerfGE 141, 56). Der Vertrauensschutz hat zudem dann weniger Gewicht, wenn es dem Gesetzgeber darum geht, einen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der die beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu machen droht (vgl. hierzu und zum Folgenden BVerfG, Beschluss vom 29.10.1999 - 1 BvR 1996/97 - ZOV 2000, 23; Beschluss vom 15.10.1996 - 1 BvL 44/92 - BVerfGE 95, 64). Bei der Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten Festsetzung von Stichtagen steht dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu. Die Gerichte sind dabei auf die Prüfung beschränkt, ob der Gesetzgeber seinen Spielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat.

29

b) Gemessen hieran bewirkte § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. eine verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte Rückwirkung.

30

aa) Der Vorschrift des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. kam ein dienender Charakter gegenüber dem zum 17.12.2011 in Kraft gesetzten Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. zu. Mit ihr sollte gewährleistet werden, dass Dauergrünlandflächen, die im Zeitraum seit Bekanntwerden der politischen Absicht zur Einführung eines Grünlandumbruchverbots mit Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 bis zum Inkrafttreten des Umbruchsverbots umgebrochen worden waren, ab dem 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) wieder in ihren Ursprungszustand vor dem 01.07.2011 zurückgeführt und anschließend durch Erfassung vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. zunächst bis zum 31.12.2015 (nach Inkrafttreten von § 27a Abs. 1 n. F. dauerhaft) in ihrer Eigenschaft als Dauergrünland bewahrt werden würden. Spiegelbildlich bestand der mit der Vorschrift für den einzelnen Landnutzer verbundene Nachteil darin, dass er - im Sinne einer unechten Rückwirkung - einen bereits ins Werk gesetzten Tatbestand in Gestalt einer grünlandfremden Nutzung der umgebrochenen Flächen nicht unbeschränkt in der Zukunft fortsetzen konnte, sondern die Flächen ab dem 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) in Grünland zurückzuführen hatte mit der für ihn nachteiligen Folge, dass wegen des dann greifenden Grünlandumbruchverbots des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. seine zukünftige Dispositionsbefugnis hinsichtlich der Nutzung der Flächen eingeschränkt wurde. Zudem knüpfte § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. auch insoweit an einen in der Vergangenheit bereits ins Werk gesetzten Tatbestand in der Zukunft belastende Rechtsfolgen an, als die Vorschrift - wie § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. - eine bereits in der Vergangenheit (angesichts der Begriffsdefinition des § 5 Abs. 4 LLG mindestens fünf Jahre lang vor dem 01.07.2011) bestehende Nutzung der Flächen als Dauergrünland zum Anlass nahm, Änderungen dieser Nutzung in der Zukunft zu unterbinden.

31

Die Regelungswirkung von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. kann auch nicht mit dem Argument als echte Rückwirkung qualifiziert werden, sie habe den Betroffenen die Last (und damit auch die Kosten) der Rückgängigmachung eines vor Verkündung des Gesetzes erfolgten und als solchen - hier mit dem Einsatz des Totalherbizids - abgeschlossenen Umbruchakts auferlegt. Zwar ist es richtig, dass die bis zum 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) vorzunehmende Wiederherstellung des Grünlands mit gewissen Kosten in Gestalt der aufzubringenden Dauergrünlandsaatmischung sowie dem Maschinen- und Arbeitseinsatz verbunden war. Hierbei handelte es sich aber nicht um über § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. hinausgehende nachteilige (an abgeschlossene Tatbestände anknüpfende) Rechtsfolgen. Aus der Sicht des betroffenen Landnutzers bestand der maßgebliche mit § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. verbundene Nachteil darin, dass die betroffenen Flächen ab der Wiederherstellung ihrer Grünlandeigenschaft bis zum 31.12.2015 (bzw. nach Inkrafttreten von § 27a Abs. 1 LLG n. F. dauerhaft) seiner freien Verfügbarkeit entzogen wurden. Den mit der Wiederherstellung verbundenen Kosten kam demgegenüber keine eigenständige Bedeutung zu. Die Kosten der Wiederansaat waren vielmehr lediglich ein notwendiger Zwischenschrift zur durch § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. bewirkten Pflicht der zukünftigen Nutzung der Flächen als Grünland. In den mit der Wiederherstellung des Grünlands verbundenen Kosten war nicht eine den Betroffenen auferlegte Form der Naturalrestitution für in der Vergangenheit verursachte (und als solche abgeschlossene) Umweltschädigungen zu sehen, sondern lediglich eine Lenkung der - nach Aberntung der auf der Fläche stehenden Hauptkultur ohnehin erforderlichen - Investitionen in die zukünftige Nutzung der Grundstücke. Zudem waren auch die Kosten für die Wiederansaat von Grünland schon insofern zu vernachlässigen, als sie sich im Normalfall im Rahmen der weiteren Nutzung der Flächen als Grünland (beispielsweise durch Gewinnung von Viehfutter) amortisierten.

32

Schließlich lag auch nicht insofern eine echte Rückwirkung vor, als theoretisch Fälle denkbar erscheinen, in denen durch § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. mit dem Grünlandumbruch verbundene Investitionskosten verloren gingen, weil die Investitionen nicht - wie im Normallfall - lediglich der Ansaat einer von § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. unberührt bleibenden maximal einjährigen Hauptkultur dienten, sondern - wie in dem vom Kläger gebildeten fiktiven Fall des Anpflanzens von Weinreben - sich erst über einen langen Zeitraum trugen. Abgesehen davon, dass ein solcher Fall hier ersichtlich nicht vorliegt, hat der Gesetzgeber durch die Schaffung von § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG a. F. dafür Sorge getragen, dass die gesetzesvollziehende Verwaltung in atypischen Konstellationen durch Zulassung von Ausnahmen Flächen im Einzelfall aus dem Anwendungsbereich des Wiederherstellungsgebots des § 27a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 LLG a. F. herausnehmen konnte.

33

bb) Diese unechte Rückwirkung hält sich im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen.

34

§ 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. diente einem legitimen Zweck, in dem die Vorschrift in Ergänzung von § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. auf die Abwehr von Gefahren für Umweltgüter wie Fauna, Flora, Wasser, Boden und Klima abzielte (vgl. LT-Drs. 15/854 S. 1, 11). Dabei ging es der Bestimmung ausweislich der Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 insbesondere um die Verhinderung von „Last-Minute-Umbrüchen“ im Zeitraum vom 01.07.2011 bis zum Inkrafttreten des geplanten Grünlandumbruchverbots, mithin um die Vermeidung von Ankündigungseffekten, also einer dem gesetzgeberischen Ziel der Reduzierung von Flächenumbruch zuwiderlaufenden, gerade wegen des angekündigten Verbots drohenden vermehrten Umwandlung von Grünland in - vom erwarteten Umbruchverbot dann nicht erfasste - sonstige landwirtschaftliche Nutzungen.

35

Die Anordnung eines Wiederherstellungsgebots für solche Flächen, die in dem Zeitraum seit der erstmaligen Bekanntgabe des politischen Willens zur Einführung eines Grünlandumbruchverbots mit Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 bis zum Inkrafttreten dieses Verbots (§ 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F.) am 17.12.2011 in Ackerland (oder sonstige landwirtschaftliche Nutzungen) umgewandelt worden waren, war auch geeignet, einem gerade durch das erwartete Inkrafttreten des Verbots des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. motivierten (u. U. sogar vermehrten) Grünlandumbruch (zum Teil) entgegen zu wirken. Zudem war sie dazu geeignet, im Sinne eines möglichst umfassenden Grünlandschutzes jedenfalls ab dem 15.08.2012 (bzw. spätestens unmittelbar nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) die Zahl der vom Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. erfassten Flächen zu erhöhen.

36

Mildere, gleich effektive Mittel für die Verhinderung von Ankündigungseffekten sowie einen möglichst umfassenden Grünlandschutz sind nicht ersichtlich.

37

Zudem überwog das Interesse der Betroffenen auch nicht die Veränderungsgründe des Gesetzgebers; der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wurde gewahrt. Während das Grünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. bzw. das (dieses Verbot flankierende) Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. der Abwehr von erheblichen Gefahren für hohe - auch durch Art. 20a GG verfassungsrechtlich fundierte - Güter (Fauna, Flora, Wasser, Boden und Klima) diente (vgl. zu den nachteiligen Folgen des Grünlandumbruchs auch Möckel, NuR 2016, S. 741, S. 814), wurde den vom Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. Betroffenen lediglich aufgegeben, nach Ende des Erntezyklus wieder zu der Nutzung zurückzukehren, die sie zum Zeitpunkt des Umbruchs bereits für mindestens fünf Jahre (freiwillig) ausgeübt hatten (vgl. § 4 Abs. 5 LLG a. F.). Über das - hier nicht in seiner verfassungsrechtlichen Wirksamkeit angefochtene und im Übrigen auch verfassungsgemäße (vgl. Senatsbeschluss vom 06.04.2016 - 10 S 2139/14 -) - Verbot des Grünlandumbruchs des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. hinaus waren mit der Wiederherstellungspflicht des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. Vermögenseinbußen im Regelfall nicht verbunden. Abgesehen davon, dass sich - wie bereits oben ausgeführt - die Investition in die Grünlandsaat typischerweise durch die anschließenden Nutzungsmöglichkeiten wirtschaftlich trägt, stellte die gesetzliche Regelung auch sicher, dass den Betroffenen die Vorteile der nach dem Grünlandumbruch vorgenommenen Bodennutzung verblieben.

38

Soweit im Einzelfall im Zeitraum vom 01.07.2011 bis zum 17.12.2011 mehrjährige und zudem kostenintensive Bepflanzungen erfolgt wären, würde auch in einer solchen Konstellation keine unverhältnismäßige Belastung des Betroffenen mit dem Wiederherstellungsgebot des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. verbunden sein, weil solche Einzelfälle durch den Verweis von § 27a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LLG a. F. auf § 27a Abs. 2 LLG a. F. und damit insbesondere auf die in § 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG enthaltene Härteklausel ohne weiteres im Wege der Gesetzesanwendung abgepuffert werden konnten (vgl. auch III. 3. b) aa)). Eine weitere, die Belastung für speziell gelagerte Sonderfälle (Weihnachtsbaumkulturen, Kulturen zur Gewinnung von Schmuck- und Zierreisig sowie Kurzumtriebsplantagen) abmildernde Vorschrift enthält zudem die Übergangsregelung des § 32 Abs. 1 LLG a. F..

39

Es ist auch im Übrigen nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Auswahl des Zeitpunkts der Geltung des Wiederherstellungsgebots des § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. (vom 01.07.2011 bis zum 17.12.2011) seinen insoweit bestehenden Spielraum überschritten hätte; vielmehr erscheint es naheliegend, dass ab der Presseerklärung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 30.06.2011 mit Ankündigungseffekten zur rechnen war.

40

c) Für die Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands genügte auch die bloß formelle Illegalität der Nutzung der Flächen als Ackerland, ohne dass es darauf ankäme, ob der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 27a Abs. 2 LLG n. F. hatte.

41

Es spricht viel dafür, dass in Fällen, in denen Landnutzer gegen das Dauergrünlandumbruchverbot des § 27a Abs. 1 Satz 1 LLG a. F. oder gegen § 27a Abs. 1 LLG n. F. verstoßen oder Flächen entgegen § 27a Abs. 1 Satz 2 LLG a. F. nicht nach dem 15.08.2012 (bzw. nach der Ernte einer zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden einjährigen Hauptkultur) in Grünland zurückgeführt haben, stets die bloß formelle Illegalität für eine behördliche Wiederherstellungsanordnung ausreicht. Da die Wiederherstellung von Grünland aus Ackerland ohne größere Kosten möglich ist (bzw. sich diese Kosten jedenfalls durch die anschließende Nutzung der Flächen als Grünland wieder amortisieren dürften), besteht die Gefahr, dass Flächennutzer nicht auf die Erteilung einer etwaigen Genehmigung warten, sondern den Umbruch zunächst einmal vornehmen mit der Folge, dass ihnen bis zur - unter Umständen sehr aufwendige Prüfungen erfordernden - Entscheidung über einen (ggf. während eines laufenden Verbotsverfahrens noch zu stellenden) Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung die Früchte ihres rechtswidrigen Verhaltens erhalten blieben, mit der Folge, dass das dem Schutz durch Art. 20a GG gewährleisteter verfassungsrechtlicher Güter dienende Grünlandumbruchverbot in seiner Effektivität erheblich beschränkt und rechtswidriges Verhalten geradezu belohnt würde.

42

Hier kann dies jedoch offen bleiben, weil ausweislich des auch insoweit gemäß § 27a Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 LLG a. F. entsprechend heranzuziehenden § 27a Abs. 2 LLG a. F. die Zulassung einer Ausnahme stets einen entsprechenden schriftlichen Antrag voraussetzte (vgl. auch die Hinweise des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg zum Vollzug des Dauergrünlandumwandlungsverbotes im LLG in der Fassung vom 18.12.2012, S. 5). An einem solchen schriftlichen Antrag fehlte es aber im hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung; der Kläger hat einen Antrag auf Zulassung einer Ausnahme erst während des laufenden erstinstanzlichen Verfahrens gestellt. Im Übrigen ist auch nichts für eine offensichtliche materielle Genehmigungsfähigkeit der vom Kläger über den 15.08.2012 (bzw. nach der Ernte der zu diesem Zeitpunkt auf der Fläche stehenden Sojakultur) hinaus fortgesetzten Nutzung seiner Flächen als Ackerland ersichtlich, nachdem sich der Kläger zur Begründung seines nach Erlass des Widerspruchsbescheids gestellten Antrags (lediglich) auf den Ausnahmegrund des Vorliegens einer in seinem Fall bestehenden unzumutbaren Belastung (§ 27a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LLG a. F.) und damit auf einen Tatbestand berufen hat, der in aller Regel vor einer behördlichen Entscheidung einen entsprechend substantiierten Vortrag des Betroffenen notwendig voraussetzt.

43

d) Die angefochtene Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlands ist auch im Übrigen rechtmäßig. Insbesondere sind keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich, dass die Behörden das ihnen gemäß § 29 Abs. 8 Satz 1 LLG eingeräumte Ermessen fehlerhaft (§ 40 LVwVfG) ausgeübt hätten.

44

4. Auch die Androhung des Zwangsgelds im Bescheid des Landratsamts über die Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes begegnet keinen Bedenken. Nachdem das (auch in der Höhe bestimmte, § 20 Abs. 4 LVwVG, und den Rahmen des § 23 LVwVG einhaltende) Zwangsgeld für den Fall angedroht wird, dass der Kläger der Wiederherstellungsanordnung nicht binnen zwei Wochen nach deren Bestandskraft nachkommt, dient die Androhung insbesondere der Durchsetzung einer vollziehbaren Grundverfügung (vgl. § 2 Nr. 1 LVwVG).

B.

45

Auch soweit sich die Klage gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 sowie die Gebührenentscheidung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 29.10.2012 wendet, ist sie zulässig aber unbegründet.

I.

46

1. Der Zulässigkeit der gegen den Gebührenbescheid des Landratsamts Tübingen vom 16.08.2012 gerichteten Klage steht nicht entgegen, dass sich der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen nur mit der Anordnung der Wiederherstellung des umgewandelten Grünlandes vom 16.08.2012 befasst, nicht aber mit dem separaten Gebührenbescheid vom gleichen Tag. Dies ergibt sich daraus, dass der Gebührenbescheid unter einem anderen Aktenzeichen als die Anordnung ergangen ist, der Widerspruchsbescheid in seiner Eingangsformel aber nur das Aktenzeichen der Anordnung nennt und auch in den Gründen des Widerspruchsbescheids die Gebührenfestsetzung mit keinem Wort erwähnt wird. Es fehlt hinsichtlich des Gebührenbescheids mithin an der Durchführung eines Vorverfahrens (§ 68 VwGO). Die Klage ist gleichwohl gemäß § 75 VwGO zulässig. Zwar lagen zwischen der Einlegung des Widerspruchs am 05.09.2012 und der Klagerhebung am 29.11.2012 entgegen § 75 Satz 2 VwGO weniger als drei Monate. Nachdem das Regierungspräsidium innerhalb der Sperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO keinen Widerspruchsbescheid erlassen hat, ist die Klage aber zulässig geworden (vgl. Brenner in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 75 Rn. 80; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 6. Aufl., § 75 Rn. 19 m. w. N.).

47

2. Die vom Kläger nicht inhaltlich angegriffene Gebührenfestsetzung vom 16.08.2012 in Höhe von 100,-- EUR ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 3 LGebG i. V. m. § 1 Abs. 2 und Abs. 4 der Rechtsverordnung des Landratsamts Tübingen über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und als untere Baurechtsbehörde vom 22.06.2006 in der Fassung der Änderung vom 21.12.2011. Dass die im Bescheid genannte Gebührenziffer Nr. 55.51.02 der Anlage zu dieser Rechtsverordnung nicht genau den vorliegenden Fall erfasst, ist unschädlich, nachdem es jedenfalls nicht zu beanstanden war, diese Gebührenziffer als Orientierung zur Ausfüllung des durch § 1 Abs. 2, Abs. 4 der Rechtsverordnung eröffneten allgemeinen Gebührenrahmens heranzuziehen.

III.

48

Auch die festgesetzte Widerspruchsgebühr begegnet keinen Bedenken. Ausweislich der Nr. 29.1.1 der Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich (Gebührenverordnung MLR - GebVO MLR) vom 14.02.2007 gilt für die Zurückweisung eines Rechtsbehelfs ein Gebührenrahmen von 10 bis 2500 EUR. Die Festsetzung einer Widerspruchsgebühr von 250,-- EUR durch das Regierungspräsidium Tübingen im vorliegenden Fall war danach unbedenklich, nachdem keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen oder ersichtlich wären, dass der für die Zurückweisung eines Rechtsbehelfs eröffnete Gebührenrahmen mit der Festsetzung einer Widerspruchsgebühr von 250,-- EUR unzutreffend, etwa unter Verstoß gegen § 7 LGebG, ausgefüllt worden wäre.

C.

49

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil angesichts des nicht revisiblen Landesrechts keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

51

Beschluss vom 17. Mai 2017

52

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird in Anlehnung an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

53

Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.