Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-31, Aktenzeichen 1 Bs 90/19

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 14. März 2019 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller, der Halter und Fahrer eines Pkw mit Dieselantrieb der Abgasnorm Euro 5 ist, wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen das Durchfahrtsverbot für Dieselfahrzeuge bis zur Abgasnorm Euro 5/V in der Max-Brauer-Allee.

2

Am 30. Juni 2017 hat der Senat der Antragsgegnerin den Luftreinhalteplan für Hamburg (2. Fortschreibung – im Folgenden nur noch: Luftreinhalteplan) beschlossen. Anlass war das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 (9 K 1280/13), durch das die Antragsgegnerin verurteilt worden war, den seinerzeit gültigen Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswertes für Stickstoffdioxid (im Folgenden: NO2) in Höhe von 40 µg/m³ enthält. Der Luftreinhalteplan sieht neben zehn gesamtstädtisch angelegten „Maßnahmepaketen“ mehrere lokale Einzelmaßnahmen vor, um die NO2-Grenzwertüberschreitungen in bestimmten Straßenabschnitten zu reduzieren. Zu diesen Einzelmaßnahmen zählt u. a. eine Durchfahrtsbeschränkung für Pkw und Lkw mit Dieselantrieb mit Ausnahme von Fahrzeugen der Abgasnorm Euro 6/VI.

3

Am 2. März 2018 erließ die Verkehrsdirektion der Polizei Hamburg eine straßenverkehrsbehördliche Anordnung zur Umsetzung des Luftreinhalteplans, mit der sie auf der Max-Brauer-Allee zwischen der Julius-Leber-Straße und der Holstenstraße ein Verbot für Kraftwagen und sonstige mehrspurige Kraftfahrzeuge mit Dieselantrieb bis zur Abgasnorm Euro 5/V unter Ausnahme des Anliegerverkehrs erließ. Die zur Umsetzung dieser Anordnung aufgestellten Verkehrsschilder wurden am 31. Mai 2018 wirksam gemacht, nachdem sie zunächst „ausgekreuzt“ gewesen waren.

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Am 2. Juli 2018 erhob der Antragsteller Klage beim Verwaltungsgericht Hamburg (5 K 3422/18) mit dem Antrag „auf Rücknahme der Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge bis einschließlich EURO-5 in der Max-Brauer-Allee, die nach Aufstellung der entsprechenden Verkehrsschilder am 31. Mai 2018 in Kraft getreten ist“.

5

Am 9. Oktober 2018 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Hamburg einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage, hilfsweise auf Aufhebung der Vollziehung der Durchfahrtsbeschränkung gestellt. Mit Schreiben vom 7. Januar 2019 erhob er bei der Antragsgegnerin Widerspruch gegen die Anordnung der Durchfahrtsbeschränkung. Am 17. Januar 2019 hat er seinen Antrag im vorliegenden Eilverfahren dahingehend geändert, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs anzuordnen, hilfsweise die Aufhebung der Vollziehung der Durchfahrtbeschränkung anzuordnen.

6

Mit Beschluss vom 14. März 2019, dem Antragsteller zugestellt am 19. März 2019, hat das Verwaltungsgericht Hamburg den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Dagegen richtet sich die am 27. März 2019 erhobene und am 18. April 2019 begründete Beschwerde des Antragstellers.

II.

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Die zulässige, insbesondere form- und fristgerecht eingelegte und begründete Beschwerde des Antragstellers hat in der Sache keinen Erfolg.

8

Die in der Beschwerdebegründung vom 18. April 2019 dargelegten Gründe, die das Beschwerdegericht grundsätzlich allein zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), rechtfertigen es nicht, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers anzuordnen.

9

1. Der Antragsteller trägt mit der Beschwerde vor, es bestünden bereits Zweifel an der Existenz einer Rechtsgrundlage für die angegriffene Anordnung der Durchfahrtsbeschränkung. Die Regelungen des Bundes-Immissionsschutzrechts ließen derartige Beschränkungen allein nicht zu, sondern nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nur nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften. Es gäbe jedoch keine straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, die zu der hier angegriffenen Durchfahrtsbeschränkung ermächtigten. Die aufgestellten Verkehrszeichen seien weder in der StVO noch in anderen Vorschriften, die unter Beachtung der geltenden Gesetzgebungskompetenzen und -verfahren zustande gekommen seien, vorgesehen. An dem Fehlen einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage änderten auch unionsrechtliche Vorgaben zur Luftreinhaltung nichts. Auch könne nicht aus dem Unionsrecht selbst eine Rechtsgrundlage für die Anordnung der Durchfahrtsbeschränkung hergeleitet werden. Insbesondere regele Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 v. 11.6.2008, S. 1 – im Folgenden: Luftqualitätsrichtlinie) unter den dort geregelten Voraussetzungen nur eine Pflicht der Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Luftreinhalteplänen, sei aber keine Ermächtigungsnorm für die Anordnung von Verkehrsverboten oder -beschränkungen für bestimmte Fahrzeugarten.

10

Damit erschüttert der Antragsteller die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht. Denn die Anordnung der angegriffenen Durchfahrtsbeschränkung beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage des nationalen Rechts:

11

Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalteplan oder ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsehen. Hierbei sind die Maßnahmen nach § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen (vgl. zu dieser Ermächtigungsgrundlage BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201 ff., juris Rn. 21). Im vorliegenden Fall sieht der Luftreinhalteplan das durch die Anordnung vom 2. März 2018 umgesetzte Durchfahrtsverbot für Dieselfahrzeuge bis Euro 5/V vor. Nach den vom Verwaltungsgericht wörtlich zitierten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts lassen die derzeit geltenden Regelungen des Bundes-Immissionsschutzrechts zwar für sich genommen keine nach Antriebsart differenzierenden Verkehrsverbote zu (zum Folgenden BVerwG, a. a. O., Rn. 19 ff.). Denn der Verordnungsgeber hat gemäß § 40 Abs. 3 Satz 1 BImSchG in der 35. BImSchV abschließend geregelt, welche Kategorien von Kraftfahrzeugen von Verkehrsverboten freigestellt werden können und dabei nicht allein nach der Antriebsart, sondern nach dem Emissionsverhalten der Fahrzeuge differenziert. Diese abschließende Regelung gilt gleichermaßen für Verkehrsverbote in Gestalt von Umweltzonen wie für streckenbezogene Verkehrsverbote wie im vorliegenden Fall. Der abschließende Charakter der 35. BImSchV schließt an die Antriebsart anknüpfende Verkehrsverbote jedoch trotzdem nicht aus. Denn wegen der unionsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI der Luftqualitätsrichtlinie, den Zeitraum für die Nichteinhaltung der Grenzwerte für NO2 so kurz wie möglich zu halten, muss Bundesrecht unangewendet bleiben, das dieser Verpflichtung entgegensteht. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führt damit im vorliegenden Fall jedoch nicht dazu, dass aus dem Unionsrecht selbst eine Rechtsgrundlage für die Anordnung der Durchfahrtsbeschränkung hergeleitet wird; er beseitigt nur die dargestellte Sperrwirkung der 35. BImSchV. Das Bundesverwaltungsgericht (a. a. O., Rn. 37) hat hierzu ausgeführt:

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„Danach bedarf es keiner Entscheidung, ob die Verpflichtung, dem Unionsrecht zur Durchsetzung zu verhelfen, durch eine unionsrechtskonforme Auslegung der 35. BImSchV [...] oder jedenfalls dadurch erfüllt wird, dass die Regelungen insoweit unangewendet bleiben, als sie einem Verkehrsverbot für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 6 [...] entgegenstehen. Entgegen der Auffassung des Beklagten und der Beigeladenen führt letzteres nicht dazu, dass es an einer Ermächtigungsgrundlage für Verkehrsverbote ganz fehlte. Wie dargelegt (oben Rn. 21 f.), stellt § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Ermächtigungsgrundlage für in einem Luftreinhalteplan vorgesehene Verkehrsbeschränkungen dar, die unabhängig davon gilt, ob die Bundesregierung durch Rechtsverordnung Ausnahmeregelungen für Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung erlassen hat. Angesichts dessen handelt es sich vorliegend auch nicht um eine methodisch unzulässige Rechtsfortbildung contra legem [...].“

13

Nach diesen Ausführungen, denen sich das Beschwerdegericht anschließt, liegt mit § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine nationale Ermächtigungsgrundlage für das hier streitgegenständliche Durchfahrtsverbot vor. Die Umsetzung eines solchen Verkehrsverbots scheitert auch nicht an den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften (vgl. auch BVerwG, a. a. O., Rn. 51):

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Das aufgestellte Verkehrszeichen, mit dem das Durchfahrtsverbot selbst angeordnet wird, ist als Zeichen 251 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO (Verbot für Kraftwagen und sonstige mehrspurige Kraftfahrzeuge) ausdrücklich vorgesehen (zur Zulässigkeit der Verwendung dieses Zeichens zur Umsetzung von Fahrverboten BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 26/16, NVwZ 2018, 890 ff., juris Rn. 49; VG Aachen, Urt. v. 8.6.2018, 6 K 2211/15, juris Rn. 101; VG Mainz, Urt. v. 24.10.2018, 3 K 988/16.MZ, juris Rn. 44; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 15.11.2018, 8 K 5068/15, juris Rn. 327). Es kann wie im vorliegenden Fall gemäß § 39 Abs. 4 Satz 1 StVO auf einer weißen Trägertafel aufgebracht sein. Auch die Zusatzschilder auf der Trägertafel können sich auf die Vorschriften der StVO stützen. Gemäß § 39 Abs. 3 Sätze 2 und 3 StVO zeigen Zusatzzeichen auf weißem Grund mit schwarzem Rand schwarze Sinnbilder, Zeichnungen oder Aufschriften, soweit nichts anderes bestimmt ist. Sie sind unmittelbar, in der Regel unter dem Verkehrszeichen, auf das sie sich beziehen, angebracht. Nach § 41 Abs. 2 Satz 3 StVO enthalten andere Zusatzzeichen (als solche, die die Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht anzeigen) nur allgemeine Beschränkungen der (durch Vorschriftszeichen nach Anlage 2 aufgestellten) Gebote oder Verbote oder allgemeine Ausnahmen von ihnen. Auf dieser Grundlage konnte das Zusatzzeichen „Diesel bis Euro 5/V“, das den Geltungsbereich des Durchfahrtsverbots anzeigt, aufgestellt werden. Zwar sieht weder die StVO noch der von § 39 Abs. 9 StVO in Bezug genommene Verkehrszeichenkatalog (VzKat – BAnz AT 29.5.2017, B8) ein solches oder ein anderes geeignetes Zusatzzeichen ausdrücklich vor. Der Katalog der Zusatzzeichen nach der Straßenverkehrsordnung ist jedoch, wie sich aus der Regelung des § 41 Abs. 2 Satz 3 StVO ergibt, nicht abschließend und kann insoweit um geeignete Zusatzzeichen ergänzt werden (vgl. eingehend, auch zum Folgenden BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 26/16, NVwZ 2018, 890 ff., juris Rn. 54 ff.).

15

Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) vom 26. Januar 2001 in der Fassung vom 22. Mai 2017 (BAnz AT v. 29.5.2017, B8) sieht unter dem Gliederungspunkt "Zu den §§ 39 bis 43 - Allgemeines über Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen", Ziff. III.16 Buchst. a) vor: „[Zusatzzeichen] sollten, wenn irgend möglich, nicht beschriftet sein, sondern nur Sinnbilder zeigen. Wie Zusatzzeichen auszugestalten sind, die in der StVO oder in dieser Vorschrift nicht erwähnt, aber häufig notwendig sind, gibt das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden im amtlichen Katalog der Verkehrszeichen (VzKat) im Verkehrsblatt bekannt. Abweichungen von dem in diesem Verzeichnis aufgeführten Zusatzzeichen sind nicht zulässig; andere Zusatzzeichen bedürfen der Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle.“

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Letztere Zustimmung wurde ausweislich der Anordnung vom 2. März 2018 (dort S. 4) im vorliegenden Fall eingeholt. Da die Reichweite des Verbots für Fahrzeuge mit der Antriebsart Diesel bis Abgasnorm Euro 5/V nur schwierig durch allgemein verständliche Sinnbilder auszudrücken sein dürfte, steht auch nicht der – nach der Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung mit verwaltungsinterner Bindungswirkung zur Anwendung kommende – Vorrang der Verwendung von Sinnbildern ("wenn irgend möglich") einem textlichen Zusatzzeichen zum Zeichen 251 entgegen, das das Verbot auf bestimmte Dieselfahrzeuge beschränkt (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 56). Aufgrund der genannten Vorschriften konnte auch das Zusatzschild „Anlieger frei“ (Zusatzzeichen 1020-30 des VzKat) aufgestellt werden.

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2. Auch soweit der Antragsteller mit der Beschwerde vorträgt, der in der Luftqualitätsrichtlinie festgelegte NO2-Grenzwert sei wissenschaftlich nicht begründbar, greift die Beschwerde nicht durch.

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Der Antragsteller verweist hierzu auf die Stellungnahmen von Experten, insbesondere auf zwei Artikel von Herrn Prof. Dr. Dr. ... in der Wochenzeitung „Die Zeit“ vom 8. November 2018 und in der Tageszeitung „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ vom 1. April 2019. Danach stehe fest bzw. sei zumindest überwiegend wahrscheinlich, dass der unionsrechtlich festgelegte Grenzwert für NO2 keinerlei messbare Relevanz für das mit der Luftqualitätsrichtlinie verfolgte Ziel des Gesundheitsschutzes besitze. Darum verbiete es sich, die in der nationalen Rechtsordnung fehlende Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen aus dem Unionsrecht zu rezipieren. Auch bestünden deshalb erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Luftreinhalteplans.

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Damit erschüttert die Beschwerde die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht. Zunächst belegt die Bezugnahme auf einzelne Stellungnahmen bereits nicht die Behauptung des Antragstellers, es scheine „mittlerweile weithin Konsens“ zu bestehen, dass der Grenzwert von 40 μg/m3 wissenschaftlich nicht begründbar sei. Der von der Antragsgegnerin und dem Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegte Grenzwert für NO2-Immissionen ist zudem normativ bindend festgelegt:

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Nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV beträgt zum Schutz der menschlichen Gesundheit der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO2 40 μg/m3. Nach § 1 Nr. 15 der 39. BImSchV ist ein Immissionsgrenzwert ein Wert, der auf Grund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf [Hervorhebung hinzugefügt]. Der in § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV geregelte Grenzwert beruht seinerseits auf Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI B. der Luftqualitätsrichtlinie. Danach darf der festgelegte Grenzwert für NO2 von 40 μg/m3 im Kalenderjahr ab dem 1. Januar 2010 nicht mehr überschritten werden. Art. 2 Nr. 5 der Luftqualitätsrichtlinie enthält eine Grenzwertdefinition, die § 1 Nr. 15 der 39. BImSchV entspricht. Aus Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Luftqualitätsrichtlinie folgt eine Pflicht der Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu erlassen, die es ermöglichen, den Zeitraum der Nichteinhaltung dieses Grenzwerts so kurz wie möglich zu halten (vgl. EuGH, Urt. v. 19.11.2014, C-404/13, NVwZ 2015, 419 ff., juris Rn. 57 – Client Earth; BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201 ff., juris Rn. 16, 34 m. w. N.). Eine entsprechende Ergebnisverpflichtung ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG für die Aufstellung eines Luftreinhalteplans.

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Mit den in der Beschwerde angeführten Umständen legt der Antragsteller weder dar noch ist es sonst ersichtlich, dass das Verwaltungsgericht diese zwingenden unions- und einfachrechtlichen Vorgaben zur Grenzwerteinhaltung im Eilverfahren hätte außer Acht lassen dürfen. Zwar bestünde allgemein eine Verwerfungskompetenz der Verwaltungsgerichte in Bezug auf Vorschriften nationaler Rechtsverordnungen wie § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV, wenn diese – was mit der Beschwerde im Übrigen nicht hinreichend dargelegt wurde – nicht mit höherrangigem Recht vereinbar wären. Die nationalen Gerichte könnten jedoch den durch Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI B. der Luftqualitätsrichtlinie vorgegebenen NO2-Grenzwert selbst bei schwerwiegenden Zweifeln an dessen Rechtmäßigkeit – für die das Beschwerdegericht im vorliegenden Fall nach dem Beschwerdevortrag ebenfalls keinen Anlass hat – nicht ohne weiteres unbeachtet lassen. Dieser Grenzwert hätte ohne Umsetzung in das nationale Recht unmittelbare Wirkung. Denn er ist nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI B. der Luftqualitätsrichtlinie seit dem 1. Januar 2010 einzuhalten, etwaige Verlängerungsmöglichkeiten nach Art. 22 Abs. 1 der Luftqualitätsrichtlinie sind erschöpft und die genannten Richtlinienbestimmungen sind inhaltlich unbedingt und hinreichend genau (vgl. allgemein zu den Kriterien der unmittelbaren Wirkung von EU-Richtlinien EuGH, Urt. v. 19.1.1982, C-8/81, juris Rn. 25 – Becker). Deshalb bestünde ein Verwerfungsmonopol des Europäischen Gerichtshofes: Nationale, auch unterinstanzliche Gerichte sind über den Wortlaut von Art. 267 Abs. 3 AEUV hinaus stets zur Vorlage an den Europäischen Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren verpflichtet, wenn sie davon ausgehen, dass europäisches Sekundärrecht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig ist (vgl. EuGH, Urt. v. 22.10.1987, 314/85, NJW 1988, 1451 f., juris Tz. 15 f. – Foto-Frost; Urt. v. 6.12.2005, C-461/03, Slg 2005, I-10513 ff., juris Rn. 21 ff.; Herdegen, Europarecht, 20. Aufl. 2018, § 9 Rn. 31). Dieses Verwerfungsmonopol verbietet es nationalen Gerichten grundsätzlich auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, sekundäres Unionsrecht als ungültig zu behandeln. Ausnahmen zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes existieren nur unter engen Voraussetzungen: Danach kann das nationale Gericht vorläufigen Rechtsschutz unter Annahme der Ungültigkeit des Unionsrechts nur gewähren, wenn es zumindest erhebliche Zweifel an der Gültigkeit des Unionsrechtsakts hat und dem Europäischen Gerichtshof diese Gültigkeitsfrage vorlegt. Die Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutz muss zudem erforderlich sein, um zu vermeiden, dass die sie beantragende Partei einen schweren und nicht wiedergutzumachenden Schaden erleidet. Außerdem muss das Interesse der Gemeinschaft angemessen berücksichtigt werden und schließlich sind auch die Entscheidungen des Gerichtshofes oder des Gerichts erster Instanz über die Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden Unionsrechts zu beachten (EuGH, Urt. v. 9.11.1995, C-465/93, Slg. 1995, I-3761 ff., juris – Atlanta II; Urt. v. 21.2.1991, C-143/88 und C-92/89, Slg. 1991, I-415 ff., juris – Zuckerfabrik Süderdithmarschen). Im vorliegenden Fall ist – ohne dass auf die übrigen genannten Voraussetzungen eingegangen werden muss – jedenfalls in keiner Weise dargelegt oder sonst ersichtlich, dass dem Antragsteller durch die einstweilige Beachtung des Durchfahrtsverbots in der Max-Brauer-Allee ein schwerer und nicht wiedergutzumachender Schaden drohen würde.

22

3. Die Beschwerde hat auch keinen Erfolg, soweit sie in Frage stellt, dass die an der Messstation Max-Brauer-Allee gewonnenen Messergebnisse eine valide Aussage über eine relevante Betroffenheit von Anwohnern und Passanten durch NO2 ermöglichen.

23

Die Beschwerdebegründung legt jedenfalls nicht dar, dass die Tatsachenfrage der Eignung der Messstelle Max-Brauer-Allee nach den Erkenntnismöglichkeiten des Eilverfahrens nicht zumindest als offen angesehen werden kann (unten a). Sollte diese Frage im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären sein, so käme es angesichts der offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache für den Ausgang des Eilverfahrens auf eine Folgenabwägung an. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass eine solche Folgenabwägung ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Durchfahrtsbeschränkung ergibt, ohne dass die Beschwerde dies angegriffen hat (unten b).

24

a) Das Verwaltungsgericht ist unter Bezugnahme auf Anlage 3, B. 1. b) Satz 2 der 39. BImSchV davon ausgegangen, dass der Ort der Probenahmestelle so gewählt worden ist, dass die Luftproben für die Luftqualität eines Straßenabschnitts von nicht weniger als 100 Meter Länge bei Probenahmestellen für den Verkehr repräsentativ sind. Das Verwaltungsgericht nimmt unter Rückgriff auf die Ausführungen des Luftreinhalteplans (dort S. 26, 129) an, der Messstandort sei jedenfalls repräsentativ für einen Straßenabschnitt mit durchgehender Randbebauung mit einer Länge von 122 m Länge. Auf der von dem Verwaltungsgericht zitierten Seite 26 des Luftreinhalteplans werden Vergleichsmessungen zusammengefasst, die 2014 mit Passivsammlern im Umfeld des Messcontainers durchgeführt wurden, und die – wenn auch mit unterschiedlichen Abweichungen – ebenfalls Grenzwertüberschreitungen am Messcontainer und der südlichen und nördlichen Straßenseite der Max-Brauer-Allee ergaben. Auf der zitierten S. 129 stellt der Luftreinhalteplan fest, der Grenzwert werde an einem Straßenabschnitt im Umfeld der Messstation mit einer Länge von 122 m (zwischen Julius-Leber-Straße und Schnellstraße) überschritten. Hiervon seien 152 Anwohner betroffen. Diese Ausführungen des Luftreinhalteplans macht sich das Verwaltungsgericht mit einer Ausnahme zu eigen: Es könne dahinstehen, ob an diesem Straßenabschnitt tatsächlich 152 Anwohner von der Grenzwertüberschreitung betroffen seien. Denn die Anlage 3, A. 2. a) der 39. BImSchV mache die Betroffenheit einer bestimmten Zahl von Anwohnern nicht zur Voraussetzung für die Wahl des Standortes, sondern schließe lediglich solche Standorte aus, zu denen die Öffentlichkeit keinen Zugang habe und in denen es keine festen Wohnunterkünfte gebe.

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Mit dieser Begründung des Verwaltungsgerichts setzt sich die Beschwerde nicht auseinander. Der Antragsteller bezieht sich stattdessen zur Begründung auf Anlage 3, B. 1. a), 1. Spiegelstrich der 39. BImSchV. Danach ist der Ort von Probenahmestellen, an denen Messungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit vorgenommen werden, so zu wählen, dass Daten gewonnen werden über Bereiche innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen, in denen die höchsten Werte auftreten, denen die Bevölkerung wahrscheinlich direkt oder indirekt über einen Zeitraum ausgesetzt sein wird, der im Vergleich zum Mittelungszeitraum der betreffenden Immissionsgrenzwerte signifikant ist. Aufgrund des Standorts der Messstation Max-Brauer-Allee würden die dort gemessenen Ergebnisse allenfalls Aussagen zur Luftqualität über Gehwegen ermöglichen, wobei auch dies zweifelhaft sei, weil sich die Station auf einem regelmäßig nicht von Passanten begangenen Mittelstreifen befinde. Sie hätten damit nicht die erforderliche Signifikanz für den bezweckten Gesundheitsschutz, da der Einzelne dort nur für einen kurzen Moment, nicht aber über einen längeren Zeitraum Schadstoffen ausgesetzt sei. Dies bedeute zwingend, dass die gemessenen Werte nicht zur Bewertung der Einhaltung des NO2-Jahresgrenzwertes von 40 μg/m3 herangezogen werden dürften, weil eine Betroffenheit von Menschen, namentlich von Anwohnern und Passanten, nachweislich nicht gegeben sei. Es sei anzunehmen, dass eine andere – noch immer verkehrsnahe – Positionierung der Messstation an einem Ort, von dem angenommen werden könne, dass die „typische Aufenthaltsdauer“ von Menschen dort länger sei, und wo nicht nur wechselnder Fußgängerverkehr stattfinde, eine deutliche geringere NO2-Konzentration ergeben würde. Denn die NO2-Konzentration unterliege bereits kleinräumig und über geringe Entfernungen starken Veränderungen und lasse mit dem Abstand zur Immissionsquelle stark nach. Deshalb müsse auch aus toxikologischer Sicht in einem verkehrsnahen Bereich wie dem der Messstation Max-Brauer-Allee ein höherer Grenzwert von 200 μg/m3 für die NO2-Konzentration angesetzt werden, da sich in dem Messbereich kein Mensch länger als ein paar Minuten bis maximal eine Stunde aufhalte.

26

Mit diesen Ausführungen legt die Beschwerde nicht dar, dass die Eignung des Standorts der in Rede stehenden Messstation nicht zumindest als offen anzusehen ist: Soweit die Beschwerdebegründung im Hinblick auf den in Anlage 3, B. 1. a), 1. Spiegelstrich der 39. BImSchV genannten „signifikanten Zeitraum“ einer bestimmten Schadstoffexposition zu dem Ergebnis gelangt, an Messstellen wie der Max-Brauer-Allee sei ein NO2-Jahresgrenzwert von 200 μg/m3 anzusetzen, widerspricht diese Annahme bereits der – oben im Einzelnen dargelegten – bindenden unionsrechtlichen Vorgabe eines Jahresgrenzwertes von 40 μg/m3. Im Übrigen stellt die Beschwerde der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Messstandort sei jedenfalls repräsentativ für einen Straßenabschnitt mit durchgehender Randbebauung mit einer Länge von 122 m Länge, lediglich die eigene Behauptung gegenüber, es sei „anzunehmen“, dass eine andere Positionierung der Messstation an einem Ort, von dem angenommen werden könne, dass die „typische Aufenthaltsdauer“ von Menschen dort länger sei und dort nicht nur wechselnder Fußgängerverkehr stattfinde, eine „deutliche geringere NO2-Konzentration“ ergeben würde. Eine Unterschreitung des Grenzwerts durch die „deutliche geringere NO2-Konzentration“ macht der Antragsteller damit bereits nicht geltend. Zudem ist nach den Erkenntnismöglichkeiten des Eilverfahrens weder hinreichend dargelegt noch sonst ersichtlich, dass diese Behauptung zutrifft. Die im Luftreinhalteplan dargestellten Vergleichsmessungen legen dies nicht ohne weiteres nahe (s. o.). Diese Tatsachenfrage wäre deshalb, ihre Erheblichkeit unterstellt, im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären, so dass allenfalls von einer Offenheit der Erfolgsaussichten in der Hauptsache auszugehen wäre. Dabei kann die – derzeit den Gegenstand eines beim Europäischen Gerichtshofs anhängigen Vorabentscheidungsverfahrens (Rs. C-723/17 – Lies Craeynest) bildende – Frage dahin stehen, mit welcher Kontrolldichte Gerichte überhaupt die Festlegung von Messstandorten, die nach dem in der 39. BImSchV umgesetzten Maßstab des Art. 7 Abs. 1 i. V. m. Anhang III der Luftqualitätsrichtlinie eine „komplexe wissenschaftliche Beurteilung“ (so Schlussanträge der Generalanwältin Kokott v. 28.2.2019, Rs. C-723/17, S. 41) voraussetzt, zu überprüfen haben.

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b) Das Verwaltungsgericht (S. 16 BA) geht davon aus, der Eilantrag könne auch dann keinen Erfolg haben, wenn man vor dem Hintergrund derjenigen tatsächlichen Fragen, die einer Klärung im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens nur bedingt zugänglich seien, insbesondere die Eignung des Standortes der Messstation in der Max-Brauer-Allee, davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten einer Klage gegen das Fahrverbot als offen einzustufen wären. Denn in diesem Fall ergäbe eine Folgenabwägung, dass das Suspensivinteresse des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug des Durchfahrtsverbots zurücktreten müsse. Die mit diesem Verbot verbundenen Nachteile seien als deutlich weniger schwerwiegend einzustufen als eine vorläufige Aufhebung des dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienenden Durchfahrtsverbots.

28

Diese Begründung des Verwaltungsgerichts greift die Beschwerde nicht an. Mit der Beschwerde wird weder dargelegt, dass das Verwaltungsgericht die Eignung des Standortes der Messstation unter Berücksichtigung der Vorgaben von Anlage 3, C. der 39. BImSchV nicht einmal als offene und im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklärende Frage ansehen durfte, noch, dass die Folgenabwägung selbst an Fehlern leiden würde. Das Beschwerdegericht hält diese Folgenabwägung im Übrigen auch in der Sache für zutreffend: Die durch die vorläufige Weitergeltung des Durchfahrtsverbots betroffenen Interessen des Antragstellers müssen hinter dem Gewicht des bezweckten Gesundheitsschutzes zurücktreten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich auch das Verwaltungsgericht bezieht, führen streckenbezogene Fahrverbote nur dazu, dass die betroffenen Autofahrer einzelne Fahrtziele nicht oder nur unter Inkaufnahme von Umwegen erreichen und ihre Fahrzeuge auf der jeweiligen Strecke nicht mehr abstellen können. Derartige Einschränkungen gehen ihrer Intensität nach nicht über sonstige straßenverkehrsrechtlich begründete Durchfahrts- und Halteverbote hinaus, mit denen Autofahrer stets rechnen und die sie grundsätzlich hinnehmen müssen (so zum Vorstehenden BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201 ff., juris Rn. 41).

29

4. Die Beschwerde hat auch keinen Erfolg, soweit sie einwendet, die Verkehrsbeschränkung sei unverhältnismäßig. Der Antragsteller trägt hierzu vor, der Luftreinhalteplan gehe aufgrund einer Modellrechnung selbst davon aus, dass die NO2-Konzentration in der Max-Brauer-Allee bereits aufgrund der im Luftreinhalteplan dargestellten zehn „Maßnahmenpakete“ im Jahr 2020 auf 39 μg/m3 absinken werde. Unter Ausschluss dieser Maßnahmen werde er danach bis 2020 auf 41 μg/m3 sinken, so dass lediglich eine geringfügige Überschreitung vorliegen würde. Diese Entwicklung sei abzuwarten. Ein dringendes Bedürfnis nach Verkehrsverboten liege deshalb nicht mehr vor. Mildere Maßnahmen, z. B. die Beschränkung des Verbots auf dieselbetriebene Lkw wie in der Stresemannstraße, oder sogar überhaupt keine weiteren Maßnahmen außer den zehn „Maßnahmenpaketen“ seien ausreichend.

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Damit zieht die Beschwerde die Begründung des Verwaltungsgerichts nicht in Zweifel. Denn nach dem von dem Verwaltungsgericht zutreffend zugrunde gelegten Maßstab besteht eine unionsrechtliche Verpflichtung aus Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Luftqualitätsrichtlinie, den Zeitraum für die Nichteinhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten (BA S. 10 f., 15 f.). Wegen dieser Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwertes durfte die Antragsgegnerin bei Aufstellung des Luftreinhalteplans am 30. Juni 2017 bzw. zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Anordnung der angegriffenen Durchfahrtsbeschränkung am 31. Mai 2018 gerade nicht darauf abstellen, ob der in Hamburg seit Jahren durchgehend überschrittene Grenzwert jedenfalls in 2020 eingehalten oder nur noch geringfügig überschritten werden würde. Vielmehr würde eine Luftreinhalteplanung gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Luftqualitätsrichtlinie verstoßen, die die derzeit am besten geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreifen, sondern deren Wirksamwerden vor dem 1. Januar 2020 ausschließen würde (vgl. BVerwG, a. a. O., Rn. 35). Der Antragsteller hat mit der Beschwerde auch nicht dargelegt, dass es außer der angegriffenen Durchfahrtsbeschränkung ein milderes und auch gleich geeignetes Mittel gibt, um die Grenzwerteinhaltung schnellstmöglich zu erreichen.

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5. Lediglich ergänzend weist das Beschwerdegericht darauf hin, dass der angefochtene Beschluss auch dann nicht zu ändern wäre, wenn die Beachtung des inzwischen in Kraft getretenen § 47 Abs. 4a BImSchG (vgl. Gesetz vom 8.4.2019, BGBl. I, S. 432) innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO gefordert worden wäre:

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Nach § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kommen Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor wegen der Überschreitung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 Mikrogramm Stickstoffdioxid pro Kubikmeter Luft im Jahresmittel überschritten worden ist. Dass das Fahrzeug des Antragstellers, das der Schadstoffklasse Euro 5 angehört, die weiteren Voraussetzungen der besonderen Ausnahme des § 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 2 BImSchG erfüllt, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen wäre es im Eilverfahren zumindest als offen anzusehen, ob die durch § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG angeordnete Rechtsfolge im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis führen würde, dass die angegriffene Durchfahrtsbeschränkung nicht erforderlich ist:

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Sollte sich der Regelungsgehalt der Vorschrift mit der Formulierung „in der Regel“ auf die Klarstellung beschränken, dass Fahrverbote nur erforderlich sind, wenn ohne sie nicht die Pflicht erfüllt werden könnte, die Nichteinhaltung des NO2-Jahresmittelwertes von 40 μg/m3 so kurz wie möglich zu halten, so entspräche die Regelung bereits der bisherigen Rechtslage und wäre überflüssig (vgl. zu dieser Auslegungsvariante eingehend VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, juris Rn. 74 ff.; ferner Will, NZV 2019, 17, 24; Klinger, ZUR 2019, 131, 133 f.). Sollte § 47 Abs. 4a BImSchG dagegen – was eine näherliegende Auslegung sein dürfte – darauf abzielen, dass Fahrverbote, auch wenn sie ein erforderliches Mittel zur schnellstmöglichen Einhaltung des unionsrechtlichen Grenzwerts von 40 μg/m3 sind, grundsätzlich erst bei Überschreitung eines Jahresmittelgrenzwertes von 50 μg/m3 rechtlich möglich sein sollen, wenn nicht im Einzelfall besondere atypische Umstände („in der Regel“) vorliegen, so bestünden erhebliche Zweifel, ob die Vorschrift mit vorrangigem Unionsrecht vereinbar wäre und von den nationalen Gerichten im Einzelfall angewendet werden könnte. Denn eine solche Regelung dürfte gegen die aus Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Luftqualitätsrichtlinie folgende Ergebnisverpflichtung der Mitgliedstaaten verstoßen, Grenzwertüberschreitungen so kurz wie möglich zu halten (so mit ausführlicher Begründung VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, juris Rn. 81 ff.; vgl. ferner VG Berlin, Urt. v. 9.10.2018, 10 K 207.16, juris Rn. 74; Will, NZV 2019, 17, 24 f.; Quarch, SVR 2019, 18, 23; Laskowski, ZRP 2019, 44, 48; Klinger, ZUR 2019, 131, 133, 137; in der Tendenz ebenso VG Köln, Urt. v. 8.11.2018, 13 K 6684/15, juris Rn. 34).

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Angesichts der demnach zumindest als offen anzusehenden Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren käme es bei der Abwägung des Suspensivinteresses des Antragstellers mit dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Durchfahrtsverbots auf eine Folgenabwägung an. Diese fiele wie oben bereits ausgeführt zu Lasten des Antragstellers aus.

III.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG.