Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-03-22, Aktenzeichen 10 L 3058/01
ECLI:DE:VGD:2002:0322.10L3058.01.00

Tenor

Der Antrag auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe wird abgelehnt.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird
zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.521,95 Euro (entspricht 10.800,- DM) festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Die Beteiligten streiten in dem vorliegenden Antragsverfahren und den bereits
anhängigen Klageverfahren 10 K 6640/01, 10 K 7390/01, 10 K 915/02 und 10 K
1557/02 darüber, ob die Zuschüsse des Antragsgegners an die Antragstellerin zu
den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit auch über den 1. Juli 2001
hinaus nach der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der bisherigen Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" zu gewähren sind.

4

Die 1908 geborene Antragstellerin ist die Witwe des 1988 verstorbenen
Hauptlokomotivführers a.D. xxxxxxxxxxxxx. Sie bezieht Witwengeld und
Witwenrente. Sie ist seit dem Tode ihres Ehemannes selbständiges Mitglied der
Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) und seit dem 1. Januar 1995 in
der privaten Pflegepflichtversicherung versichert.

5

Die Antragstellerin lebt seit Oktober 1995 in dem Altenheim xxxxxxxxxxx in
xxxxxxx. Sie ist nach amtsärztlicher Feststellung auf Dauer pflegebedürftig, wobei die
Pflegebedürftigkeit überwiegend auf körperlicher Krankheit beruht. Sie war zunächst
in Pflegestufe I und ist seit 1998 in Pflegestufe II (Schwerpflegebedürftige)
eingestuft.

6

Die Antragstellerin stellte unter dem 8. Oktober 1995 einen vordruckmäßigen
"Antrag auf Gewährung eines Zuschusses zu den Aufwendungen bei dauernder oder
vorübergehender Heimunterbringung pflegebedürftig körperlich oder geistig Kranker
entsprechend §§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 Beihilfevorschriften (BhV)".

7

Mit Bescheid vom 31. Januar 1996 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin,
die seit 1988 aufgrund erteilter Vollmacht in allen Angelegenheiten durch ihren Sohn
vertreten wird, mit, daß der beantragte Zuschuß zu den Heimunterbringungskosten
entsprechend den Richtlinien Heimunterbringung / §§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 der
Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) vom 4. Oktober 1995 an gewährt werde. Der
Bescheid habe nur solange Gültigkeit, wie die Anspruchsvoraussetzungen für die
Gewährung der Zuschüsse gegeben seien.

8

Die Antragstellerin erhielt in der Folgezeit jeweils auf Antrag die entsprechenden
Zuschüsse einschließlich der Erhöhungsbeträge nach Maßgabe der Richtlinien
"Heimunterbringung" (Stand: 1. April 1995, veröffentlicht in den "Bekanntgaben
Deutsche Bahn" Nr. 5 vom 8. Juni 1995). Nach Inkrafttreten der zweiten Stufe der
Pflegeversicherung am 1. Juli 1996 fanden diese Richtlinien keine Anwendung mehr.
An ihre Stelle traten die Richtlinien für die Gewährung von Zuschüssen zu den
Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit (Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit", Stand: 1. Juli 1996, veröffentlicht in "Deutsche Bahn-
Geschäftliche Mitteilung Sonderausgabe Nr. 9" vom 15. November 1996), die unter
Nr. 6.10 (vollstationäre Pflege) u.a. folgende Regelung enthalten:

9

"Bei stationärer Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung (§ 72 Abs. 1
Satz 1 Elftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB XI -) sind die nach dem Grad der
Pflegebedürftigkeit entstehenden pflegebedingten Aufwendungen (§ 84 Abs. 2
Satz 2 SGB XI) zuschußfähig.

10

Zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der
Investitionskosten wird kein Zuschuß gewährt, es sei denn, daß sie einen
Eigenanteil des Einkommens übersteigen. Einkommen sind die Dienst- und
Versorgungsbezüge (ohne den kinderbezogenen Anteil im Ortszuschlag) sowie
die Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer zusätzlichen
Alters- und Hinterbliebenenversorgung des Anspruchsberechtigten und des
Ehegatten einschließlich dessen laufenden Erwerbseinkommens. Der Eigenanteil
beträgt ......

11

3. bei alleinstehenden Anspruchsberechtigten und bei gleichzeitiger
stationärer Pflege des Anspruchsberechtigten und aller berücksichtigungsfähigen
Angehörigen 70 % des Einkommens.

12

Die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und
Verpflegung einschließlich der Investionskosten werden als Zuschuß gezahlt.

13

Übergangsregelung

14

Für Anspruchsberechtigte oder berücksichtigungsfähige Angehörige, die in
einer Pflegeeinrichtung wegen dauernder Pflegebedürftigkeit untergebracht sind
und für die bereits vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach den "Richtlinien
Heimunterbringung" zustehen, bleiben Aufwendungen nach diesen bis zum 30.
Juni 1996 geltenden Richtlinien zuschußfähig mit der Maßgabe, daß die ab 1. Juli
1996 von der Pflegeversicherung erbrachten Leistungen von dem so festgesetzten
Zuschuß abzuziehen sind. Nr. 7.3 der bis zum 30. Juni 1996 geltenden Fassung
ist nur in den Fällen anzuwenden, in denen ein entsprechender Antrag erstmalig
vor dem 1. September 1996 gestellt worden ist.

15

Auf Antrag des Anspruchsberechtigten findet Nr. 6.10 der Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürftigkeit" Anwendung. Der Antrag auf Umstellung ist bis zum
31. März 1997 zu stellen und ist unwiderruflich.

16

Diese Regelung gilt bis zum 30. Juni 2001."

17

Die Geschäftsführung hinsichtlich der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit"
wird seit 1996 im Einvernehmen mit dem Antragsgegner durch die Hauptverwaltung
der KVB wahrgenommen. Die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen auf
Gewährung von Zuschüssen nach diesen Richtlinien ist den KVB-Bezirksleitungen
übertragen, die auch die Aufgaben der privaten Pflegeversicherung wahrnehmen.
Die Zuschüsse werden im Auftrag des Antragsgegners geleistet. Die Richtlinien
wurden in der Folgezeit durch die Hauptverwaltung der KVB wiederholt überarbeitet
und neu aufgelegt und zwar zum 1. Oktober 1997, 1. März 1999, 1. März 2000 und
zuletzt zum 1. Januar 2002. Die Neufassung und Veröffentlichung der Richtlinien
erfolgte im Einvernehmen mit dem Antragsgegner und unter dessen Namen.

18

Die Antragstellerin erhielt bis zum 30. Juni 2001 jeweils auf Antrag Zuschüsse
gemäß der vorgenannten Übergangsregelung. Ab dem 1. Juli 2001 wurden die
Zuschüsse nach Maßgabe der Regelung in Nr. 6.10 (ohne Übergangsregelung)
festgesetzt und gezahlt. Dies führte zu einer Verminderung der monatlichen
Zuschüsse, die sich auf der Grundlage einer Vergleichsberechnung z.B. für den
Monat Juli 2001 auf 556,45 DM belief. Während aufgrund der Regelung in Nr. 6.10
der Richtlinien für Juli 2001 ein Gesamtbetrag von 3.195,19 DM (bestehend aus dem
Zuschuß zu den Pflegekosten von 2.500 DM und dem Zuschuß zu Unterkunfts-,
Verpflegungs- und Investitionskosten von 695,19 DM) gezahlt wurde, hätte sich nach
Maßgabe der Übergangsregelung ein Zuschuß von insgesamt 3.751,64 DM ergeben.
Nach Angaben der Antragstellerin beträgt die Differenz seit Juli 2001 monatlich bis
zu 600 DM und mehr.

19

Die Antragstellerin legte mit Schreiben vom 17. und 21. August 2001
Widerspruch gegen die Erstattungsmitteilung der KVB-Bezirksleitung xxxxxx vom
15. August 2001 zu Pflegeleistungen für die Zeit vom 1. bis 31. Juli 2001 ein und
führte aus: Der Widerspruch richte sich dagegen, daß die Bezirksleitung bei der
Festsetzung des Erstattungsbetrages von der Übergangsregelung, für die sog.
Altfälle abgewichen sei und den Erstattungsbetrag durch die Festsetzung nach sog.
neuem Recht erheblich vermindert habe. Sie, die Antragstellerin, habe schon vor
dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach den damaligen Richtlinien "Heimunterbringung"
erhalten. Sie mache einen Rechtsanspruch dahingehend geltend, daß die Zuschüsse
auch nach dem 30. Juni 2001 weiterhin, ohne zeitliche Begrenzung, nach Maßgabe
der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" für
die sog. Altfälle festgesetzt würden. Sie berufe sich auch auf den bestandskräftigen
Bewilligungsbescheid des Bundeseisenbahnvermögens vom 31. Januar 1996.

20

Der von ihr eingelegte Widerspruch habe aufschiebende Wirkung. Sie fordere die
Bezirksleitung daher auf, unverzüglich eine Neuberechnung des Zuschusses für Juli
2001 vorzunehmen und den hierbei ermittelten Betrag nachzuzahlen.

21

Die KVB-Bezirksleitung xxxxxx teilte der Antragstellerin mit Bescheid vom 24.
August 2001 mit, daß die Gewährung von Zuschüssen nach den Bestimmungen der
Übergangsregelung bis zum 30. Juli 2001 befristet worden sei. Eine Verlängerung
dieser Übergangsregelung sei nicht vorgesehen. Aus diesem Grunde werde der
Bewilligungsbescheid vom 31. Januar 1996 gemäß § 49 VwVfG hiermit
widerrufen.

22

Mit weiterem Schreiben vom 24. August 2001 erläuterte die KVB-Bezirksleitung
xxxxxx die rechnerische Ermittlung des Gesamtbetrages von 3.195,19 DM für Juli
2001 nach Maßgabe der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit".

23

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 28. und 29. August 2001 Widerspruch
gegen den Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24. August 2001 und deren
Schreiben vom selben Tage ein und machte geltend, daß auch dieser Widerspruch
aufschiebende Wirkung habe.

24

Der Antragsgegner wies den Widerspruch der Antragstellerin gegen die
Erstattungsmitteilung der KVB-Bezirksleitung vom 15. August 2001 durch
Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2001 und den Widerspruch gegen den
Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24. August 2001 durch Widerspruchsbescheid
vom 9. Oktober 2001 unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung
gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO jeweils als unbegründet zurück. Wegen der
Einzelheiten wird auf die Begründung der Widerspruchsbescheide Bezug
genommen.

25

Die Antragstellerin hat am 29. Oktober 2001 Klage gegen die
Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001, den Bescheid vom 24. August 2001 und
die Widerspruchsbescheide vom 8. Oktober und 9. Oktober 2001 erhoben mit dem
Begehren, den Antragsgegner unter Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu
verpflichten, die an die Antragstellerin zu leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001
hinaus weiterhin nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürftigkeit" festzusetzen. Gleichzeitig mit der Klage hat sie die
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Bereits zuvor hat sie am 19.
Oktober 2001 einen Antrag auf Gewährung von Prozeßkostenhilfe gestellt.

26

Die Antragstellerin hat unter den Aktenzeichen 10 K 7390/01 (16.11.2001),
10 K 915/02 (13.02.2002) und 10 K 1557/02 (12.03.2002) weitere Klagen gegen die
Erstattungsmitteilungen der KVB-Bezirksleitung für die Monate August 2001 bis
Januar 2002 und die hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide des
Antragsgegners erhoben und entsprechende Anträge auf Bewilligung von
Prozeßkostenhilfe gestellt. Hinsichtlich des Klagebegehrens und der Begründung hat
sie sich auf die Klage im Verfahren 10 K 6640/01 bezogen und die Verbindung der
Klagen gemäß § 93 VwGO beantragt.

27

Darüber hinaus begehrt die Antragstellerin im vorliegenden Antragsverfahren die
Feststellung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage im Verfahren
10 K 6640/01, die Rückgängigmachung der faktischen Vollziehung und die
Untersagung der weiteren Vollziehung. Wegen der Begründung wird auf die
Schriftsätze der Antragstellerin im Antrags- und Klageverfahren nebst Anlagen Bezug
genommen.

28

Die Antragstellerin beantragt im vorliegenden Verfahren 10 L 3058/01,

29

die aufschiebende Wirkung der Widersprüche vom 17./21.
August 2001 sowie vom 28. August 2001 und der Klage
10 K 6640/01 festzustellen.

30

die Rückgängigmachung der faktischen Vollziehung der
Reduzierung der Erstattungsleistungen ab 1. Juli 2001
anzuordnen und dem Antragsgegner die weitere Vollziehung
zu untersagen

31

und ihr Prozeßkostenhilfe zu bewilligen.

32

Der Antragsgegner beantragt,

33

den Prozeßkostenhilfeantrag und die Anträge auf
vorläufigen Rechtsschutz abzulehnen.

34

Er tritt dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen. Wegen der Einzelheiten
wird auf die im Antrags- und Klageverfahren eingereichten Schriftsätze nebst
Anlagen Bezug genommen.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten 10 L 3058/01, 10 K 6640/01, 10 K 7390/01, 10 K 915/02 sowie 10 K
1557/02 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

36

II.

37

Der Antrag auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe ist mangels Erfolgsaussicht
des Antragsbegehrens abzulehnen (§ 166 Abs. 1 VwGO iVm §§ 114 Satz 1
ZPO).

38

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.

39

Er ist - ausgehend von seinem Wortlaut - unzulässig. Eine aufschiebende
Wirkung der im Vorverfahren erhobenen Widersprüche ist bereits mit deren
Zurückweisung durch die Widerspruchsbescheide entfallen. Soweit die Klage sich
gegen die Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2001 richtet, handelt es sich um eine
Verpflichtungsklage, die auf eine weitergehende Leistung von Zuschüssen des
Antragsgegners gerichtet ist. Für eine Feststellung oder Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO oder eine Aufhebung der
Vollziehung ist verfahrensrechtlich daher kein Raum. Die aufschiebende Wirkung der
Klage beschränkt sich hier darauf, daß keine Bestandskraft der Bescheide eintritt.
Dies wird von dem Antragsgegner nicht in Zweifel gezogen.

40

Soweit die Klage auf die Aufhebung des (Widerrufs-) Bescheides vom
24. August 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. Oktober 2001
gerichtet ist, kommt eine Feststellung oder Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung ebenfalls nicht in Betracht. Der Bescheid des Antragsgegners vom 31.
Januar 1996 begründet keinen eigenständigen Anspruch auf die Gewährung von
Zuschüssen zu den Aufwendungen bei dauernder Heimunterbringung. Wie sich aus
dem Wortlaut und Regelungsgehalt ergibt, stand der Bescheid unter dem Vorbehalt
des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit zugrundelag. Der
Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für die
Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der damaligen Richtlinien
"Heimunterbringung" und entsprechenden Beihilfevorschriften des Bundes. Nur
solange diese Anspruchsvoraussetzungen gegeben waren, hatte der Bescheid
Gültigkeit. Dementsprechend wurde er infolge Änderung der Richtlinien und der
Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996 gegenstandslos. Der "Widerruf"
durch den Bescheid vom 24. August 2001 hatte lediglich klarstellenden Charakter,
zumal die Antragstellerin wiederholt geltend gemacht hatte, aus dem Bescheid noch
Ansprüche herleiten zu können. Die im Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001
zusätzlich angeordnete sofortige Vollziehung des "Widerrufs" ging rechtlich ins
Leere.

41

Der seinem Wortlaut nach unzulässige Antrag ist bei sachgerechter Würdigung
des Antragsbegehrens daher als Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung
nach § 123 Abs. 1 VwGO zu behandeln. Das Antragsbegehren ist sinngemäß darauf
gerichtet, dem Antragsgegner vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung im
Hauptsacheverfahren aufzugeben, die an die Antragstellerin zu leistenden
Zuschüsse über den 1. Juli 2001 hinaus weiterhin nach Maßgabe der
Übergangsregelung in Nr. 6.10 der bisherigen Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" festzusetzen.

42

Gemäß § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige
Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß
durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines
Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Der
geltend gemachte materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit
der einstweiligen Sicherung (Anordnungsgrund) sind vom Antragsteller glaubhaft zu
machen (vgl. §§ 123 Abs. 3, 173 VwGO iVm §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Diese
Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

43

Ausgehend von dem Klageantrag im Verfahren 10 K 6640/01 ist das vorläufige
Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin auf eine - jedenfalls zeitlich begrenzte -
Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Ein solcher Antrag ist nur ausnahmsweise
statthaft und begründet, wenn das Abwarten in der Hauptsache für die Antragstellerin
schlechthin unzumutbar wäre und wenn das Begehren in der Hauptsache schon
aufgrund der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur summarischen Prüfung der
Sach- und Rechtslage erkennbar Erfolg haben wird, wobei an die Erfolgsaussichten
des Hauptsacheverfahrens ein strenger Maßstab anzulegen ist. Daß diese
besonderen Voraussetzungen für eine einstweilige Anordnung hier vorliegen, läßt
sich jedoch nach dem bisherigen Sach- und Streitstand nicht feststellen.

44

Unabhängig hiervon kommt die beantragte einstweilige Anordnung auch deshalb
nicht in Betracht, weil kein Anordnungsgrund gegeben ist. Sie ist insbesondere nicht
erforderlich, um die Realisierung der im Hauptsacheverfahren geltend gemachten
Ansprüche zu sichern oder wesentliche Nachteile für die Antragstellerin abzuwenden.
Für eine gegenteilige Annahme sind auch nach dem Akteninhalt sowie dem Antrags-
und Klagevorbringen keine hinreichenden Anhaltspunkte gegeben.

45

Darüber hinaus fehlt es an einem Anordnungsanspruch. Die Antragstellerin hat
unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Anspruch darauf, daß die ihr zu
gewährenden Zuschüsse über den 30. Juni 2001 hinaus weiterhin nach Maßgabe
der bisherigen Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" festgesetzt werden. Dies gilt schon bei der hier gebotenen
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Ein solcher Anspruch läßt sich
weder aus der in § 79 BBG begründeten allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn
noch aus den Richtlinien des Antragsgegners oder sonstigen
Verwaltungsvorschriften herleiten.

46

Die im Gesetz nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht bietet keine Grundlage
für eine Gewährung bestimmter Leistungen des Dienstherrn. Dies gilt insbesondere
für Bereiche wie die Besoldung, Versorgung, Beihilfe und vergleichbare Leistungen,
deren Gewährung nach Grund und Höhe durch einheitlich geltende Vorschriften
abschließend geregelt ist. so konkretisieren z.B. die als allgemeine
Verwaltungsvorschriften erlassenen Beihilfevorschriften des Bundes die im Gesetz
nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Interesse einer
gleichmäßigen Behandlung aller Beamten und Versorgungsempfänger in Krankheits-
, Geburts- und Todesfällen, indem sie die Ausübung des Ermessens der insoweit zur
Erfüllung der Fürsorgepflicht berufenen Stellen zentral binden. Die in den
Beihilfevorschriften vorgenommene Konkretisierung der Fürsorgepflicht ist daher
grundsätzlich abschließend. Mit Rücksicht auf ihre besondere rechtliche Form und
Funktion werden die Beihilfevorschriften des Bundes nicht wie sonstige
Verwaltungsvorschriften entsprechend der vom Urheber der Vorschriften gebilligten
oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis, sondern in gleicher Weise
ausgelegt wie Rechtsvorschriften. Diese Grundsätze entsprechen ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt (vgl.
BVerwGE 60,212 (214); 64, 333 (343); 72, 119 (121) und 79, 249 (252)).

47

Die Beihilfevorschriften des Bundes gelten allerdings nicht für den Bereich der
Deutschen Bundesbahn und diejenigen Beamten des Bundeseisenbahnvermögens,
die im Zeitpunkt der Zusammenführung der Bundeseisenbahnen Beamte der
Deutschen Bundesbahn waren (§ 18 Abs. 7 BhV (1985) und § 18 Abs. 6 BhV). Die
Deutsche Bundesbahn und - seit der Neugliederung der Bundeseisenbahnen - die
Bundesrepublik Deutschland (vgl. § 7 Abs. 1 ENeuOG, § 12 Abs. 2 und 3 DBGrG)
haben ihre Fürsorgepflicht gegenüber diesen Beamten in Krankheitsfällen im
wesentlichen dadurch erfüllt, daß sie ihnen die Möglichkeit eröffneten, Mitglied der -
zur privaten Krankenversicherung offenstehenden und seit 1994 bei geschlossenem
Bestand weitergeführten - Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) zu
werden und dort aufgrund der zur globalen Abgeltung von Beilhilfeleistungen
gezahlten Zuschüsse Versicherungsleistungen zu erhalten, die erheblich höher sind
als nach der Höhe der Mitgliedsbeiträge zu erwarten wäre. Insoweit besteht die
bisherige Rechtslage fort (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27 BBahnG Nr. 1 = ZBR
1991, 89; Buchholz, 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 11 und ZBR 1997, 359,
jeweils mit weiteren Nachweisen).

48

Lediglich für einzelne Leistungen bestanden bzw. bestehen ergänzende
Richtlinien wie etwa die Richtlinien "Nicht-KVB-Mitglieder", "Gesundheitshilfe der
Deutschen Bundesbahn", "Stationäre/teilstationäre Heilbehandlungen",
"Heimunterbringung" und "Dauernde Pflegebedürftigkeit". Diese Richtlinien weisen
nicht den besonderen Rechtscharakter der als allgemeine Verwaltungsvorschriften
nach § 200 BBG erlassenen Beihilfevorschriften auf. Sie sind daher unter
Heranziehung der vom Richtliniengeber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen
Verwaltungspraxis auszulegen und als Verwaltungsvorschriften nicht revisibel, auch
wenn sie in Bezug auf das von ihnen Gewollte "entsprechend" auf revisible
Beihilfevorschriften des Bundes verweisen (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27
BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991, 89; Buchholz, 270 § 18 BhV Nr. 1 = RiA 1994, 147;
Buchholz 270 § 9 BhV Nr. 3 und 270 § 18 BhV Nr. 3 = ZBR 1997, 359).

49

Hiernach kann die Antragstellerin ihr Begehren nicht auf die Richtlinien des
Antragsgegners stützen. Dieser leistet in Erfüllung der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn aus § 79 BBG Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder
Pflegebedürftigkeit. Um eine einheitliche Handhabung des vom Gesetz eingeräumten
Ermessens in einer Vielzahl von Fällen zur Wahrung des Gleichbehandlungsgebots
zu gewährleisten, hat er sich in der Ermessensausübung selbst gebunden mit der
Folge, daß nur bei Vorliegen der in den Richtlinien bestimmten Voraussetzungen in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG Rechtsansprüche auf Gewährung von Zuschüssen
begründet werden. Die Antragstellerin kann daher auch nur beanspruchen, daß ihr
die Zuschüsse nach Maßgabe der Richtlinien des Antragsgegners gewährt werden.
Dem trägt der Antragsgegner durch sein Verwaltungspraxis Rechnung. Die
Zuschüsse werden seit dem 1. Juli 2001 im Falle der Anspruchsberechtigung
einheitlich nach der Regelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit", d.h. ohne Anwendung der bisherigen Übergangsregelung,
festgesetzt.

50

Soweit die Antragstellerin sich auf die bisherige Übergangsregelung in
Verbindung mit den früheren Richtlinien "Heimunterbringung" beruft, vermag sie
daraus keinen Anspruch auf eine anderweitige Festsetzung der Zuschüsse
herzuleiten. Die Übergangsregelung nach Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" war von Anfang an - ebenso wie die in den Beihilfevorschriften
des Bundes - bis zum 30. Juni 2001 befristet und findet seit dem 1. Juli 2001 keine
Anwendung mehr. Die früheren Richtlinien "Heimunterbrin-gung" galten lediglich bis
zum 30. Juni 1996. An ihre Stelle traten die Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" vom 1. Juli 1996, veröffentlicht in den Geschäftlichen
Mitteilungen der Deutschen Bahn, Sonderausgabe Nr. 9, vom 15. November 1996.
Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Übergangsregelung und der seitdem
bestehenden Verwaltungspraxis des Antragsgegners.

51

Darüber hinaus ergibt sich dies auch aus der Veröffentlichung der früheren
Richtlinien des Antragsgegners "Dauernde Pflegebedürftigkeit" und
"Heimunterbringung", jeweils vom 1. April 1995, veröffentlicht in den Bekanntgaben
Deutsche Bahn Sonderausgabe Nr. 5 vom 8. Juni 1995. In den ebenfalls
veröffentlichten Einführungsverfügungen hierzu vom 20. April und 4. Mai 1995 hat
der Antragsgegner u.a. auf den Anlaß für die Einführung der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürfigkeit" und die Änderung der Richtlinien "Heimunterbringung" verwiesen,
nämlich das zum 1. Januar 1995 in Kraft getretene Pflege-Versicherungsgesetz und
die dadurch veranlaßte Änderung der Beihilfevorschriften des Bundes. Ebenso hat er
darauf hingewiesen, daß die Richtlinien "Heimunterbringung" an die geänderten
Bestimmungen des Beihilferechts angepaßt worden und bis zum 30. Juni 1996
weiterhin anzuwenden seien. Dementsprechend wurde auch in der
Verwaltungspraxis des Antragsgegners verfahren. Die Zuschüsse zu den bis
einschließlich 30. Juni 1996 entstandenen Aufwendungen für vollstationäre Pflege
(Heimunterbringung) wurden nach den bis dahin geltenden Richtlinien
"Heimunterbringung" festgesetzt. Ab dem 1. Juli 1996 hat der Antragsgegner seine
Verwaltungspraxis geändert. Er leistet seitdem Zuschüsse zu den Aufwendungen bei
dauernder Pflegebedürftigkeit nach Maßgabe der jeweiligen Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit". Die Geschäftsführung für die Richtlinien nimmt die
Hauptverwaltung der KVB wahr. Die Bearbeitung und Bescheidung der
Zuschußanträge obliegt den KVB-Bezirksleitungen, die Zuschüsse werden im Auftrag
des Antragsgegners geleistet.

52

Die Antragstellerin hat - soweit ersichtlich - erstmals im August 2001, d.h. mehr
als fünf Jahre nach Änderung der Verwaltungspraxis, Einwendungen hiergegen
erhoben, und zwar nach Auslaufen der von vornherein bis zum 30. Juni 2001
befristeten Übergangsregelung. Sie beruft sich insbesondere auf den sog.
Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG, wonach die Ausübung hoheitsrechtlicher
Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes
zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis
stehen. Sie macht geltend, aufgrund des Funktionsvorbehalts sei es Aufgabe des
Antragsgegners, die Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" selbst zu erlassen
und anzuwenden. Es sei daher unzulässig, daß die Geschäftsführung für die
Richtlinien durch die Hauptverwaltung der KVB wahrgenommen werde und die
Bescheidung der Zuschußanträge den KVB-Bezirksleitungen übertragen sei. Der
Antragsgegner habe kein Recht, die Ausübung solchermaßen hoheitsrechtlicher
Befugnisse der Hauptverwaltung oder den Bezirksleitungen der KVB zu übertragen.
Dies habe zur Folge, daß die von der KVB herausgegebenen Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit", insbesondere die Befristung der Übergangsregelung, unwirksam
und die darauf beruhende Reduzierung der Zuschüsse unzulässig sei. Sie habe
daher einen Anspruch darauf, daß die Zuschüsse weiterhin in bisheriger Höhe nach
den Richtlinien "Heimunterbringung" festgesetzt würden.

53

Die Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch. Selbst wenn der
Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG einer Wahrnehmung der vorgenannten
Aufgaben durch die Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) - einer
betrieblichen Sozialeinrichtung und Körperschaft des öffentlichen Rechts -
entgegenstünde, könnte die Antragstellerin daraus keinen Anspruch im Sinne ihres
Antrags- und Klagebegehrens herleiten. Art. 33 Abs. 4 GG begründet kein Recht des
Einzelnen, sondern enthält eine objektiv-rechtliche Verfassungsregelung. Der
Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG dient nicht dem Schutz oder den
Interessen des Einzelnen, sondern stellt lediglich als Strukturprinzip sicher, daß
hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel durch Beamte wahrgenommen werden
(vgl.: BVerfGE 6, 376 (385) und BVerfG in NVwZ 1988, S. 523). Zudem bliebe auch
die seit dem 1. Juli 1996 geübte Verwaltungspraxis des Antragsgegners hiervon
unberührt. Die damals erfolgte Änderung der Verwaltungspraxis ist mit Willen und
Billigung des Antragsgegners erfolgt. Eine gleichmäßige Handhabung der
Zuschußgewährung im Fall der Anspruchsberechtigung war und ist durch die
Verwaltungspraxis gegeben. Ein Anspruch auf Gewährung von Zuschüssen besteht
daher - unabhängig von etwaigen Richtlinien - allein nach Maßgabe der
Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1
GG.

54

Abgesehen hiervon bestehen auch keine begründeten Zweifel an der
Zulässigkeit der Aufgabenwahrnehmung durch die KVB in diesem Bereich. Dabei
kann es dahinstehen, ob die Gewährung von Zuschüssen solcher Art überhaupt eine
Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse darstellt. Denn der Dienstherr bzw. der für
ihn handelnde Antragsgegner ist rechtlich nicht gehindert, im Rahmen seiner
Organisationsbefugnis Maßnahmen zur sachgerechten Wahrnehmung solcher
Aufgaben zu treffen. Anlaß für die in Rede stehende Organisationsmaßnahme des
Antragsgegners war das Inkrafttreten der zweiten Stufe der Pflegeversicherung zum
1. Juli 1996. Es war erkennbar sachgerecht, die KVB mit der Wahrnehmung dieser
Aufgaben zu beauftragen, die seit langem für die Leistungen im Rahmen der
Krankenversorgung zuständig ist und seit dem 1. Juli 1996 auch die Aufgaben der
privaten Pflegeversicherung wahrnimmt. Die Konzentration solcher
Aufgabenbereiche bei der KVB ist sachbezogen, dient einer zweckmäßigen
Aufgabenerledigung und hält sich im Rahmen der Organisationsbefugnis des
Antragsgegners. Dies gilt umsomehr, als die KVB lediglich die Geschäftsführung für
die Richtlinien wahrnimmt, die nur mit Genehmigung und unter dem Namen des
Antragsgegners herausgegeben werden. Leistungserbringer ist der Antragsgegner in
Erfüllung seiner Fürsorgepflicht aus § 79 BBG. Dementsprechend werden die
Zuschüsse in seinem Auftrag geleistet.

55

Der Antragstellerin steht auch kein Anspruch auf Gewährung weitergehender
Zuschüsse zu, die über die in den Richtlinien vorgegebene Verwaltungspraxis
hinausgehen. Wie bereits dargelegt, kann ein solcher Anspruch grundsätzlich nicht
aus der im Gesetz nur allgemein bestimmten Fürsorgepflicht des Dienstherrn
hergeleitet werden, soweit die Richtlinien die Gewährung von Zuschüssen dem
Grunde und der Höhe nach abschließend regeln. Auf die allgemeine Fürsorgepflicht
kann allenfalls dann zurückgegriffen werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem
Wesenskern verletzt wäre (vgl. BVerwGE 60, 212, 220 und 64, 333 (343)). Für einen
solchen Ausnahmefall sind hier keine Anhaltspunkte gegeben. Der Dienstherr ist
weder verfassungsrechtlich noch nach geltendem Bundesrecht verpflichtet, den
Beamten und Versorgungsempfängern zu den Aufwendungen im Krankheitsfall
Beihilfen bzw. Zuschüsse in bestimmter Höhe zu gewähren. Diese treten, wie schon
der Name sagt, nur zusätzlich hinzu, um die Belastung durch Krankheitskosten zu
mindern. Die vom Antragsgegner praktizierte Regelung der Zuschüsse zu den
Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit entspricht dem einheitlichen
Beihilfestandard, wie er seit dem 1. Juli 2001 aufgrund der Beihilfevorschriften des
Bundes in Konkretisierung der Fürsorgepflicht aus § 79 BBG besteht (vgl. § 9 Abs. 7
BhV).

56

Im übrigen gebietet es die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht, über
die in den Beihilfevorschriften bzw. entsprechenden Richtlinien festgelegten
Ansprüche hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe bzw. den Zuschuß so
festzulegen, daß der Anspruchsberechtigte im Falle einer notwendigen dauernden
Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit nicht auch auf Leistungen nach dem
Bundessozialhilfegesetz angewiesen ist. Insoweit handelt es sich nicht um mindere
Ansprüche, sondern lediglich um andere, die deshalb bestehen, weil
beamtenrechtliche Ansprüche nicht gegeben sind (vgl. BVerwGE 64, 333 (343); 80,
328 (333) und BVerwG, Buchholz, 270 § 9 BhV Nr. 3 = ZBR 1996, S. 46). Die
Antragstellerin hat zudem bereits unter dem 17. August 2001 vorsorglich einen
Antrag auf Gewährung von Sozialhilfe gestellt und dabei mitgeteilt, daß sie im
Hinblick auf die eingelegten Rechtsbehelfe gegen die Reduzierung der Zuschüsse
zunächst noch keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen wolle.

57

Schließlich kann die Antragstellerin einen Anspruch im Sinne ihres Antrags- und
Klagebegehrens auch nicht aus dem Bescheid des Antragsgegners vom
31. Januar 1996 herleiten. Dieser Bescheid stand, wie bereits dargelegt, unter dem
Vorbehalt des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit
zugrundelag. Der Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen
Voraussetzungen für die Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der
damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" und der entsprechenden
Beihilfevorschriften des Bundes. Nur solange diese Anspruchsvoraussetzungen
gegeben waren, hatte der Bescheid Gültigkeit. Mit Änderung der Richtlinien und der
Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996 ist er gegenstandslos
geworden.

58

Die Anträge auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe und auf Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes sind nach allem abzulehnen.

59

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

60

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 17 Abs. 3, 20
Abs. 3 GKG in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung (vgl. § 73 Abs. 1
GKG). Der Streitwert bemiß sich in Klageverfahren der vorliegenden Art nach dem
dreifachen Jahresbetrag der Differenz zwischen den gezahlten Zuschüssen und den
mit der Klage im Ergebnis begehrten Zuschüssen. Dabei legt die Kammer als
monatliche Differenz einen Betrag von 600 DM zugrunde, wie er zuletzt im
Schriftsatz der Antragstellerin vom 4. März 2002 überschlägig beziffert worden ist.
Danach ergibt sich für das Hauptsacheverfahren ein Streitwert von 21.600 DM. Der
Streitwert für das vorläufige Rechtsschutzverfahren bemißt sich nach der Hälfte des
Streitwertes im Hauptsacheverfahren und beträgt somit 10.800 DM. Dies ergibt als
Streitwert einen Betrag von 5.521,95 Euro.