Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-08-30, Aktenzeichen 4 K 1018/06
ECLI:DE:VGAC:2007:0830.4K1018.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Kläger begehren die Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung der
Zulässigkeit eines von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens.

3

Der Beklagte befasste sich in seiner Sitzung vom 29. September 2005 unter dem
Tagesordnungspunkt 12 mit der Errichtung eines Kombibades. Der
Tagesordnungspunkt wurde wie folgt bezeichnet:

4

"Errichtung eines Kombi-Bades (Sport- und Familienbad)
angrenzend an der L 117 / Gewerbegebiet G. ;
hier:	a) Aufstellung eines Bebauungsplanes und parallele Änderungen eines
Flächennutzungsplanes
b) Grundsatzbeschluss (Eckdaten) zur Entwicklung des Badkonzeptes durch
die vom Rat eingesetzte Projektgruppe"

5

In der Beschlussvorlage heißt es unter Anderem:
"...Die konzeptionellen Eckdaten werden wie folgt festgelegt:
a) Der Finanzbedarf zur Realisierung des Badprojektes wird auf 3,9 Mio. Euro
gedeckelt; innerhalb dieses Finanzrahmens ist durch die vom Rat eingesetzte
Projektgruppe ein Bauvorschlag zur abschließenden Erörterung in Fachausschuss
und Rat zu entwickeln.
...
e) Der heutige Freibadstandort an der Q.---straße im Stadtteil X. verbleibt im
Eigentum der Stadt. Die Projektgruppen des Stadtmarketingprozesses sollen
Vorschläge zur Folgenutzung unterbreiten..."

6

In der Begründung der Beschlussvorlage heißt es hierzu:
"b) Grundsatzbeschluss ...
Die Stadt X. hat das Freibad und die Lehrschwimmbecken in F. und P.
in einen Bäderbetrieb zusammengefasst. Alle drei Bäder, die jährlich - trotz massiver
Nutzungseinschränkungen - einen städtischen Zuschussbedarf von deutlich über
300.000,00 Euro benötigen, befinden sich auf der Grundlage einer im Auftrag des
Stadtbetriebes Anfang 2005 durch die Ing.-Gesellschaft I. ... erstellten
Bestandsaufnahme in einem absolut maroden Zustand."

7

In der Niederschrift über die Ratssitzung vom 29. September 2005 heißt es unter
Anderem:
"Nach einer weiteren umfangreichen und teils kontroversen Erörterung der
Angelegenheit .... einigt der Rat sich zunächst darauf, unter Ziffer 2. a) einen
Zuschussbedarf für das Kombibad von rd. EUR 500.000,00 festzuschreiben."

8

Der Rat fasste schließlich den folgenden Beschluss:

9

"2. Die konzeptionellen Eckdaten werden wie folgt festgelegt:
a) Der Zuschussbedarf zur Realisierung des Badprojekts wird auf rund 500.000,00
Euro festgeschrieben; innerhalb dieses Finanzrahmens ist durch die vom Rat
eingesetzte Projektgruppe ein Bau- und Finanzierungsvorschlag zur abschließenden
Erörterung in Fachausschuss und Rat zu entwickeln.
...

10

3. Das Projekt wird ohne zusätzliche Nettoneuverschuldung der Stadt, ohne
Anhebung der Steuerhebesätze und ohne Streichung bereits im
Investitionsprogramm eingeplanter Maßnahmen umgesetzt."

11

Die Kläger legten am 8. Dezember 2005 dem Bürgermeister der Stadt X.
Unterschriftenlisten über die Durchführung eines Bürgerbegehrens vor. Die
Fragestellung auf den vorgelegten Unterschriftenlisten lautet wie folgt:

12

"Soll das Xer. , Q.---straße erhalten bleiben?"

13

Die Unterschriftenlisten wiesen hierzu unter Anderem folgende Begründung
auf:

14

"2. Die vorliegenden Bäderkonzepte belegen, dass die veranschlagten
Haushaltsmittel von 4 Mio. EUR die Modernisierung des Freibades auf den
heutigen Stand der Technik (Beheizung des Badewassers, Beckensanierung,
Technik- und Gebäudesanierung) für 1,3 Mio. EUR und den Bau einer
Schwimmhalle für das Schul- und Vereinsschwimmen und öffentliche
Schwimmen im Winterhalbjahr für 2,6 Mio. EUR ermöglichen."

15

Schließlich wiesen die Unterschriftenlisten auch den folgenden
Kostendeckungsvorschlag auf:

16

"Für die Umsetzung des Bäderkonzeptes hinsichtlich des Baus eines
Kombibades im Gewerbegebiet werden zukünftig rund 4 Mio. EUR bereitgestellt. Bei
der Umsetzung eines alternativen Bäderkonzeptes - mit der Modernisierung des
Freibades und dem Bau einer o.g. Schwimmhalle kann diese Summe entsprechend
verwendet werden."

17

Die Unterschriftenlisten wiesen über 1.500 Unterschriften aus. Nach Ermittlungen
des Beklagten konnten rund 1.290 Unterschriften anerkannt werden.

18

Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung am 26. Januar 2006, das
Bürgerbegehren wegen Unzulässigkeit zurückzuweisen. Dieser Beschluss wurde mit
20 gegen 10 Stimmen gefasst. Dem Bürgerbegehren sei kein den Anforderungen
des § 26 Abs. 2 GO NRW entsprechender Kostendeckungsvorschlag beigefügt.
Dieser Ratsbeschluss wurde den Klägern durch Bescheid vom 30. Januar 2006
bekannt gegeben. In der Begründung dieses Bescheides führt der Beklagte aus, der
Kostendeckungsvorschlag gehe davon aus, dass im Haushalt der Stadt für das
Freibad rd. 4 Mio. EUR bereitgestellt würden und aus diesem Betrag die
Modernisierung des Freibades und der Bau einer kleinen Schwimmhalle finanziert
werden sollten. Dieser Kostendeckungsvorschlag sei nicht umsetzbar, weil das
Kombibad von dem eigenständigen Unternehmen Stadtbetrieb X. errichtet und
betrieben werden solle. Deshalb sei diese Maßnahme nicht Bestandteil des
städtischen Haushalts bzw. des Investitionsprogramms. Das Freibad und das
Lehrschwimmbecken betreibe die Stadt X. . Diese müsse daher die Mittel für
die Erhaltung des Freibades bereitstellen. Da nach dem Bürgerbegehren die Stadt
das Freibad selbst erhalten müsste, beinhalte der Kostendeckungsvorschlag des
Bürgerbegehrens keine durchführbare Mittelumschichtung oder Mehreinnahmen
innerhalb des städtischen Haushalts mit der Folge, dass das beantragte
Bürgerbegehren nicht zulässig sei.

19

Mit Schreiben vom 18. Februar 2006 legten die Kläger Widerspruch gegen die
Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ein.

20

Der Beklagte entschied in seiner Sitzung am 4. Mai 2006, den Widerspruch
zurückzuweisen. Diese Entscheidung wurde den Klägern mit Bescheid vom 8. Juni
2006 bekannt gegeben. In der Begründung führte der Beklagte aus, der
Kostendeckungsvorschlag sei nach den gesetzlichen Bestimmungen nicht
durchführbar. Er greife auf den Wirtschaftsplan des Stadtbetriebs X. , einer
Anstalt öffentlichen Rechts, zu, wofür dem Beklagten jedoch keine Kompetenz
zustehe. Das Kombibad sei ein Projekt des Stadtbetriebes und nicht der Stadt
X. .

21

Die Kläger haben am 8. Juni 2006 Klage erhoben. Es sei zum Zeitpunkt des
Bürgerbegehrens nicht bekannt gewesen, dass nicht die Stadt X. , sondern der
Stadtbetrieb X. das Kombibad bauen wolle. Trotz seiner rechtlichen
Selbständigkeit unterliege der Stadtbetrieb dem dauernden und maßgeblichen
Einfluss des Beklagten. Der Beklagte sei für dessen Kontrolle zuständig. Das
Bürgerbegehren ziele darauf ab, an Stelle des Rates in dessen Eigenschaft als
Träger des Stadtbetriebs zu entscheiden. Dies sei auch zulässig.

Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des
Bürgermeisters vom 30. Januar 2006 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom 8. Juni 2006
zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
"Erhaltung des Freibades Q.---straße " festzustellen.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Er habe das Bürgerbegehren zu Recht als unzulässig eingestuft. Insofern nehme
er Bezug auf die Gründe seiner streitgegenständlichen Bescheide. Ergänzend weise
er darauf hin, dass nach § 114a Abs. 6 GO NRW der Vorstand des Stadtbetriebes
diesen in eigener Verantwortung führe und vorliegend keine Weisungsmöglichkeit
des Beklagten über den Stadtbetrieb bestehe.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

26

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

27

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Den Klägern steht gegenüber dem Beklagten kein Anspruch auf dessen
Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit des von ihnen vertretenen
Bürgerbegehrens zu. Der die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellende
Beschluss des Beklagten vom 26. Januar 2006, den Klägern bekannt gegeben durch
Bescheid vom 30. Januar 2006, ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren
Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

28

Zwar dürften die formellen Anforderungen an ein Bürgerbegehren mit Blick auf
die Schriftform, die Unterschriftenlisten, das Unterschriftenquorum und die
Benennung von Vertretungsberechtigten gewahrt sein. Es fehlt jedoch an dem in §
26 Abs. 2 Satz 2 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW)
geforderten Kostendeckungsvorschlag. Nach dieser Vorschrift ist ein Vorschlag "für
die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme" erforderlich. Dies soll
sicherstellen, dass die Bürger keine Maßnahmen beschließen, ohne über die
Aufbringung der Mittel, die wegen der vermögensmindernden Folge der Maßnahme
aufgewandt werden müssen, im Wege eines Deckungsvorschlags zu befinden. Ein
die Verantwortung für die Gemeinde ernst nehmendes Bürgerbegehren darf im
Interesse der Schonung des Gemeindevermögens keine Maßnahmen ohne
Rücksicht auf die Vermögensfolgen beschließen,

29

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -
NWVBl 2004, 346.

30

Es soll sichergestellt werden, dass die Bürger über Tragweite und Konsequenzen
der vorgeschlagenen Entscheidung in finanzieller Hinsicht unterrichtet werden. Ein
ausreichender Kostendeckungsvorschlag muss demnach zunächst eine
überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten,

31

vgl.	OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -
NWVBl 2003, 312.

32

Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine
überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt
am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil, braucht also
insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht aufzuweisen. Er
beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische Unsicherheiten
einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren des
Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse.
Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag, der ein solches
Anforderungsprofil voraussetzt,

33

vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -
a.a.O.

34

Es muss aber den Bürgern deutlich gemacht werden, auf welche Weise die aus
der Umsetzung des Bürgerbegehrens resultierenden Kosten finanziert werden
sollen.

35

Die Notwendigkeit eines konkreten Kostendeckungsvorschlages führt gleichwohl
im Ergebnis dazu, dass an die Rechtmäßigkeit (Zulässigkeit) eines Bürgerbegehrens
weitergehende Anforderungen zu stellen sind als an einen entsprechenden
Beschluss des Rates. Dies ist jedoch keine ungewollte Konsequenz des Gesetzes,
sondern trägt vielmehr dem Umstand Rechnung, dass anders als bei
Entscheidungen gewählter Repräsentanten bei Entscheidungen durch ein
Bürgerbegehren bzw. einen nachfolgenden Bürgerentscheid niemand greifbar ist, der
zur Verantwortung gezogen werden könnte, falls sich die Entscheidung als verfehlt
herausstellen sollte. Dementsprechend mag ein Rat grundsätzlich eine Kosten
verursachende Maßnahme rechtmäßig beschließen können, ohne in diesem
Beschluss eine konkrete Kostendeckung darzulegen. Einem Bürgerbegehren ist eine
solche Kostenkonsequenzen ignorierende Handlungsweise wegen des gesetzlichen
Erfordernisses eines Kostendeckungsvorschlages hingegen verwehrt.

36

Vorliegend genügt der von den Klägern vorgelegte Kostendeckungsvorschlag
nicht den gesetzlichen Anforderungen.
Zwar werden die geschätzten Kosten der Sanierung des Freibades mit
1,3 Millionen EUR auch nach Auffassung des Beklagten im wesentlichen zutreffend
angegeben. Es fehlt jedoch an einer ausreichenden Darlegung, aus welchen Mitteln
diese Summe bestritten werden soll. Der bloße Hinweis, der Rat wolle "rund 4 Mio.
EUR" für die Umsetzung des Bäderkonzepts bereitstellen, genügt den
Anforderungen nicht, weil damit nicht angegeben wird, wie diese Summe aufgebracht
werden soll. Weder gab es im Haushalt der Stadt X. eine entsprechende
Ausgabenposition, noch erklärt das Bürgerbegehren, dass eine um rund
1,3 Millionen EUR erhöhte Schuldenaufnahme vorgenommen werden solle oder dass
über eine Anhebung von Steuer- und/oder Hebesätzen die Einnahmen der Stadt
X. in der erforderlichen Größenordnung verbessert werden sollten. Es bleibt
somit im Ergebnis völlig unklar, woher das Geld für die erforderliche Sanierung des
Freibades kommen sollte.

37

Der Kostendeckungsvorschlag ist zudem unzureichend, weil die in ihm
wiedergegebenen Angaben nicht den Tatsachen entsprechen. Entgegen der
Darstellung dort hat der Beklagte in seiner Sitzung vom 29. September 2005 nicht
über einen Betrag von rund 4 Millionen EUR, sondern nur über die Bereitstellung von
rund 500.000,- EUR im Zusammenhang mit der Realisierung des Kombi-Badprojekts
beschlossen. Die in der Beschlussvorlage der Verwaltung genannte Summe von 3,9
Millionen EUR ist vom Rat nicht übernommen worden. Insoweit erzeugt der Hinweis
in der Begründung des Bürgerbegehrens auf "veranschlagte Haushaltsmittel" in
Höhe von 4 Millionen Euro in Verbindung mit der gewählten Formulierung des
Kostendeckungsvorschlages den unzutreffenden Eindruck, es könne zur
Finanzierung der Kosten der mit dem Bürgerbegehren verfolgten Maßnahme auf im
Haushalt bereit stehende Mittel zurückgegriffen werden.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

39

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.