Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-20, Aktenzeichen 10 S 2237/02

Tenor

Die Berufung der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10. April 2002 - 4 K 980/00 - wird zurückgewiesen.

Die Beigeladene trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung.

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Die Klägerin betreibt auf dem Gebiet der Beigeladenen eine mit Bescheid vom 11.12.1970 genehmigte Anlage zur Herstellung von Zementklinker und Zementen gemäß § 4 BImSchG i.V.m. Ziff. 2.3 Spalte 1 des Anhangs zur 4. BImSchV. Zur Energiegewinnung setzt die Klägerin neben Regelbrennstoffen wie Petrolkoks und Heizöl auch Altreifenschnitzel als Sekundärbrennstoffe ein. Mit immissionsschutzrechtlicher Änderungsgenehmigung vom 09.06.1995 genehmigte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Einsatz von Altreifenschnitzeln in den beiden Drehrohröfen LO I und II bis zu einer jeweiligen Feuerungswärmeleistung von 25 % des gesamten Energiebedarfs. Am 11.07.1991 beschloss die Beigeladene für das Betriebsgelände der Klägerin in Walzbachtal-Wössingen den Bebauungsplan "Sondergebiet Zementwerk". Dieser Bebauungsplan enthält in den schriftlichen Festsetzungen unter der Überschrift "2.0 Bauordnungsrechtliche Festsetzungen (LBO)" in Ziff. 2.3 "Emissionen" folgende Regelung: "Die Verbrennung von Altölen und ähnlichen kontaminierten Stoffen zur Energiegewinnung ist nicht zulässig". In der Begründung des Bebauungsplans wird hierzu ausgeführt: "Nicht zulässig ist allerdings auch in Zukunft die Verbrennung von Altölen und ähnlichen kontaminierten Stoffen, da die bisher schon stark belastete Umwelt nicht durch weitere zusätzliche Schadstoffe angereichert werden darf.".

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Mit Schreiben vom 23.08.1999 beantragte die Klägerin beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb eines Brennstofflagertanks (150 m3) mit Entladestelle für Straßentankwagen zwecks Mitverbrennung von Lösemittelgemischen der Gefahrenklasse A I in der Drehrohrofenlinie II. Die Klägerin ging von der Genehmigungsbedürftigkeit nach § 4 BImSchG i.V.m. Ziff. 9.35 Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV aus und sah die Mitverbrennung u.a. von Methanol und Phenol vor. Zur Begründung führte die Klägerin aus, dass der Wärmebedarf aus feuerungstechnischen Gründen nur zu etwa 12 % durch den Einsatz von Altreifenschnitzeln habe gedeckt werden können. Daher sollten als weiterer Sekundärbrennstoff Lösemittelgemische der Gefahrenklasse A I eingesetzt werden, ohne dass sich der zulässige Anteil von Sekundärbrennstoffen von 25 % der Feuerungswärmeleistung erhöhe. Der Anteil der Regelbrennstoffe werde von der Änderung nicht berührt. Ferner beantragte die Klägerin "höchstvorsorglich die Zulassung von Ausnahmen von Punkt 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen vom 11.07.1991".

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Mit Schreiben vom 30.08.1999 übersandte das Regierungspräsidium Karlsruhe der Beigeladenen die von der Klägerin vorgelegten Antragsunterlagen und wies darauf hin, dass eine Befreiung von Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen erforderlich sei. Das Regierungspräsidium bat unter Fristsetzung bis 01.10.1999 um Stellungnahme und Mitteilung, ob die Beigeladene das nach § 36 BauGB erforderliche gemeindliche Einvernehmen erteile. Auf die Frist des § 36 Abs. 2 BauGB wurde ausdrücklich hingewiesen. Mit Schreiben vom 24.09.1999 teilte die Beigeladene dem Regierungspräsidium Karlsruhe mit, dass der Antrag der Klägerin dem Gemeinderat in seiner Sitzung vom 23.09.1999 zur Beratung und Entscheidung über das gemeindliche Einvernehmen vorgelegt worden sei. In der Gemeinderatssitzung sei ein Beschluss mit folgendem Wortlaut gefasst worden: "Aufgrund der Wichtigkeit der Thematik wird beantragt, dass die Frist zur Erklärung des Einvernehmens der Gemeinde so lange verlängert wird, bis der Gemeinde ein Gutachten eines von ihr beauftragten neutralen Gutachters vorliegt. Ist eine solche Fristverlängerung nicht möglich, gilt das Einvernehmen der Gemeinde als nicht erteilt". Daraufhin räumte das Regierungspräsidium Karlsruhe der Beigeladenen mit Schreiben vom 01.10.1999 eine Verlängerung der Frist bis zum 01.12.1999 ein, worüber auch die Klägerin unterrichtet wurde. Mit Schreiben vom 03.02.2000 teilte die Beigeladene dem Regierungspräsidium Karlsruhe mit, dass der Gemeinderat in seiner Sitzung am 27.01.2000 beschlossen habe, das gemeindliche Einvernehmen zum Antrag der Klägerin nicht zu erteilen.

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Mit Bescheid vom 29.02.2000 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zur Mitverbrennung von Lösemitteln im Drehrohrofen LO II des von ihr betriebenen Zementwerks ab. Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies darauf hin, dass der Antrag nach § 6 BImSchG wegen der Versagung des Einvernehmens durch die Beigeladene abzulehnen sei. Das gemeindliche Einvernehmen sei erforderlich, weil der Brennstoffeinsatz von Lösemitteln einer Befreiung von der schriftlichen Festsetzung der Ziff. 2.3 des Bebauungsplans "Sondergebiet Zementwerk" bedürfe. Bei einem Vergleich der beiden Stoffgemische lasse sich feststellen, dass die zur Verbrennung beantragten Lösemittelgemische ähnliche Verunreinigungen aufweisen könnten wie Altöle. Die dem Antrag beigefügten Analysedaten für Lösemittel wiesen für eine Reihe von Inhaltsstoffen, wie insbesondere Verunreinigungen mit Schwermetallen wie Blei, Cadmium, Chrom und Kupfer, ähnliche, zum Teil noch höhere Schadstoffgehalte auf als für das typische Altöl, das zur energetischen Verwertung zum Einsatz komme. Damit widerspreche das Vorhaben den bauplanungsrechtlichen Vorgaben und bedürfe einer Befreiung von der Festsetzung des Bebauungsplans. Die Befreiung sei aber vom Gemeinderat der Beigeladenen abgelehnt worden. An diese Versagung des Einvernehmens sei die Genehmigungsbehörde gebunden. Die Ersetzung des Einvernehmens im Wege der Kommunalaufsicht komme allenfalls in Betracht, wenn die Gründe für die Ablehnung der Gemeinde überhaupt nicht von bauplanungsrechtlichen Erwägungen getragen oder letztere zumindest offensichtlich rechtsfehlerhaft seien. Ein solcher Fall sei vorliegend jedoch nicht gegeben. Der ablehnende Bescheid wurde der Klägerin am 02.03.2000 zugestellt.

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Am 31.03.2000 hat die Klägerin mit dem Antrag Klage erhoben, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.02.2000 zu verpflichten, ihr die immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Einsatz von Lösemitteln im Drehrohrofen LO II des Zementwerks Wössingen zu erteilen. Zur Begründung hat die Klägerin vorgetragen, die Änderungsgenehmigung sei zu Unrecht versagt worden. Zum einen gelte das Einvernehmen der Beigeladenen als erteilt, weil das Einvernehmen bis zum Ablauf der nach dem Baugesetzbuch vorgesehenen Frist nicht rechtswirksam versagt worden sei. Die vom Regierungspräsidium gewährte Fristverlängerung sei nicht zulässig. Ferner sei es nicht zulässig, das Einvernehmen unter einer Bedingung zu versagen. Selbst wenn das Einvernehmen rechtzeitig und rechtswirksam versagt worden sei, stelle sich die Versagung dennoch als rechtswidrig dar. Die Festsetzung im Bebauungsplan sei mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Zwar sei die Festsetzung von Verbrennungsverboten in Bebauungsplänen möglich, vorliegend könne die Festsetzung eines Verbrennungsverbots jedoch weder auf die Vorschriften des Bundesbaugesetzes noch auf die der Landesbauordnung gestützt werden. Die Regelung überschreite den Regelungsbereich der Ermächtigung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 bereits dadurch, dass sie nicht die Verbrennung von im Einzelnen benannten Stoffen verbiete. Auch sei nicht erkennbar, dass die Regelung dem Schutz vor Umweltgefahren diene. Auf § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB könne die Festsetzung des Bebauungsplans, die eindeutig bauordnungsrechtlicher Natur sei, nicht gestützt werden. Eine Umdeutung sei nicht möglich. Abgesehen davon könne im Falle der Rechtswirksamkeit der Festsetzung auch nicht davon ausgegangen werden, dass diese Lösemittel erfasse. Der Einsatz von Lösemitteln als Sekundärbrennstoff sei in der Zementindustrie Stand der Technik und führe nicht zu einer Anreicherung der Umwelt durch weitere Schadstoffe. Durch die Festsetzung des Verbrennungsverbots betreibe die Beigeladene eine gemeindeeigene Immissionsschutzpolitik, indem sie bundesrechtlich vorgeschriebene Standards verschärfe. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Klägerin nur noch beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.02.2000 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 23.08.1999 auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Einsatz von Lösemitteln im Drehrohrofen LO II des Zementwerks Wössingen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Der Beklagte hat zur Begründung des Antrags auf Klageabweisung vorgetragen, der Genehmigungsantrag der Klägerin habe bereits wegen des versagten Einvernehmens abgelehnt werden müssen. Zwar sei eine Verlängerung der Frist des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht zulässig. Die Beigeladene habe aber das Einvernehmen für den Fall der nicht gewährten oder nicht zulässigen Fristverlängerung vorsorglich versagen dürfen. In diesem Sinne sei auch ihre Erklärung vom 24.09.1999 zu verstehen. An die Versagung des Einvernehmens der Beigeladenen sei die Genehmigungsbehörde gebunden. Bei der ablehnenden Entscheidung sei von der Wirksamkeit der Festsetzung des Bebauungsplans ausgegangen worden. Diese Festsetzung betreffe auch Lösemittel als altölähnliche flüssige Ersatzbrennstoffe. Dies werde bei einem chemischen Vergleich der Hauptinhaltsstoffe beider flüssiger Stoffgemische deutlich. Ob diese Stoffe immissionsschutzrechtlich als Brennstoffe zugelassen werden könnten, betreffe die Frage der Genehmigungsfähigkeit, die aber wegen unvollständiger Unterlagen und wegen der Versagung des Einvernehmens noch nicht geprüft worden sei.

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Die Beigeladene hat die Abweisung der Klage beantragt und zur Begründung vorgetragen, die Versagung des Einvernehmens sei rechtzeitig und rechtmäßig erfolgt. Mit Beschluss vom 23.09.1999 habe der Gemeinderat innerhalb der Frist des § 36 Abs. 2 BauGB eine Entscheidung getroffen. Denn der Gemeinderat habe beschlossen, dass das Einvernehmen versagt werde, wenn eine Fristverlängerung nicht möglich sei. Damit habe sich der Gemeinderat die Möglichkeit offen halten wollen, nach Vorlage eines Gutachtens nochmals zu entscheiden und das Einvernehmen dann gegebenenfalls zu erteilen. Die Einvernehmensfiktion des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB greife angesichts des klaren Wortlautes des Beschlusses des Gemeinderates nicht. Das Einvernehmen sei auch zu Recht nicht erteilt worden. Die von der Klägerin als Ersatzbrennstoff in Betracht gezogenen Lösemittel seien ähnlich kontaminierte Stoffe zur Energiegewinnung wie Altöl. Mit der Versagung des Einvernehmens solle eine weitere Immissionsbelastung des 300 m vom Zementwerk entfernt gelegenen und vorbelasteten Wohngebiets "Bitschengäßle" vermieden werden. Die Festsetzung des Bebauungsplans zum Ausschluss von Altöl und ähnlich kontaminierten Stoffen sei auch hinreichend bestimmt. Es habe damit sichergestellt werden sollen, dass nicht nur die Verbrennung von Altölen, sondern auch die von Lösemittelgemischen ausgeschlossen sei, die ähnlich wie Altöl kontaminiert und in der Zusammensetzung dem Altöl ähnlich seien. Rechtsgrundlage für die Festsetzung sei die Landesbauordnung. Diese Ermächtigung sei im Rahmen des Vorsorgeprinzips in den Bebauungsplan aufgenommen worden. Nach den im Planverfahren eingeholten Sachverständigenäußerungen sei davon auszugehen, dass die Verbrennung von Altöl und ähnlich kontaminierten Stoffen das Belastungsniveau erhöhen werde und es deshalb zum Schutz des angrenzenden Wohngebiets geboten sei, ein derartiges Verbrennungsverbot festzusetzen. Schieden Vorschriften der Landesbauordnung als Grundlage des Verbrennungsverbots aus, so sei die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB zulässig. Insoweit sei die Festsetzung aus städtebaulichen Gründen erfolgt.

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Mit Urteil vom 10.04.2002 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.02.2000 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 23.08.1999 auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Einsatz von Lösemitteln im Drehrohrofen II des Zementwerks Wössingen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Auf die Frage der Rechtzeitigkeit bzw. Rechtswirksamkeit der Versagung des Einvernehmens durch die Beigeladene komme es nicht an. Denn die Versagung der von der Klägerin beantragten immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung könne nicht auf die Festsetzung eines Verbrennungsverbots im Bebauungsplan und die fehlende Befreiung von dieser Festsetzung gestützt werden. Die Festsetzung unter Ziff. 2.3 des Bebauungsplans, nach der die Verbrennung von Altölen und ähnlichen kontaminierten Stoffen nicht zulässig sei, verstoße gegen höherrangiges Recht und sei damit nichtig. Bedürfe es danach nicht der Erteilung des Einvernehmens durch die Beigeladene, seien der Beklagte zur erneuten Entscheidung über den Antrag der Klägerin zu verpflichten und der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe zur Klarstellung aufzuheben. Die Festsetzung im Bebauungsplan der Beigeladenen sei nicht durch die Rechtsgrundlage des § 73 Abs. 2 LBO in der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans maßgeblichen Fassung der Landesbauordnung gedeckt. Die Festsetzung eines bauordnungsrechtlichen Verbrennungsverbots überschreite den Regelungsbereich des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 bereits dadurch, dass sie die Verbrennung nicht im Einzelnen benannter bestimmter Stoffe verbiete. Es werde nur unvollkommen geregelt, was nicht verbrannt werden dürfe. Es sei bereits unklar, ob "ähnlichen" bedeuten solle, dass das Verbrennungsverbot auch für Stoffe gelte, die in ihrem Aggregatzustand dem Altöl ähnlich seien. Damit seien bereits feste Stoffe und Gase nicht erfasst, auch wenn sie eine dem Altöl vergleichbare Kontamination aufwiesen. Selbst wenn die Festsetzung dahingehend ausgelegt wurde, dass ähnliche kontaminierte Stoffe solche seien, die eine dem Altöl nach Art und Umfang vergleichbare Kontamination aufwiesen, bleibe letztlich offen, welche Stoffe dem Verbrennungsverbot unterfallen sollen. Denn auch die Kontamination von Altölen könne je nach Herkunft bzw. dem Grad ihrer Vermischung sehr unterschiedlich sein. Zudem komme es hinsichtlich des Schutzes vor Umweltgefahren durch Luftverunreinigungen primär nicht auf den verbrannten Stoff, sondern darauf an, ob durch die Steuerung des Verbrennungsvorgangs und die Filtertechnik erreicht werden könne, dass Schadstoffe erst gar nicht entstehen oder jedenfalls nicht als Luftverunreinigungen in die Umwelt abgegeben werden. Aus dem Wortlaut der Ermächtigung in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 ergebe sich aber, dass die Gefahr der Entstehung von Umweltgefahren Voraussetzung für die Festsetzung eines Verbrennungsverbots sei. Das Verbrennungsverbot sei im Hinblick auf den Betrieb der Klägerin sachlich nicht gerechtfertigt, weil die von der Klägerin verwendeten Drehrohröfen in der Lage seien, auch kontaminierte Stoffe energetisch zu verwerten, ohne dass beim Verbrennungsvorgang Schadstoffe entstehen müssten. Sei aber eine Festsetzung sachlich nicht gerechtfertigt, sei sie auch als nicht hinreichend bestimmt im Sinne der von der Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen an die Bestimmtheit im Sinne von § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 anzusehen. Aus den Worten "zum Schutz vor Umweltgefahren" in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 ergebe sich, dass eine Festsetzung nur zulässig sei, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ohne das Verbrennungsverbot in absehbarer Zeit eine Umweltgefahr im Sinne von schädlichen Umwelteinwirkungen entstehen könne. Eine Auslegung entsprechend dem Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG sei nicht zulässig. Die Festsetzung Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen sei nach ihrer Bezeichnung und ihrer gesamten Ausgestaltung als bauordnungsrechtliche Vorschrift zu bewerten. Die Heranziehung des § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB scheide deshalb aus. Dem Bebauungsplan und der Verfahrensakte ließen sich die von der Beigeladenen angeführten städtebaulichen Gründe nicht mit der gebotenen Deutlichkeit entnehmen. Der bloße Hinweis auf die allgemeinen städtebaulichen Leitsätze in § 1 Abs. 5 BauGB reiche hierfür nicht aus.

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Gegen das ihr am 10.09.2002 zugestellte Urteil hat die Beigeladene am 26.09.2002 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Auf Antrag der Beigeladenen vom 28.10.2002 ist die Frist zur Vorlage der Berufungsbegründung vom Senatsvorsitzenden bis zum 29.11.2002 verlängert worden. Mit einem am 20.11.2002 eingegangenen Schreiben hat die Beigeladene die Berufung im Wesentlichen wie folgt begründet: Die Festsetzung in Ziff. 2.3 ihres Bebauungsplans sei hinreichend bestimmt. Es bestehe keine Verpflichtung, die vom Verbrennungsverbot erfassten Stoffe im Einzelnen zu benennen. Mit der getroffenen Formulierung im Textteil ihres Bebauungsplans habe sie das Verbrennungsverbot nicht auf Altöle begrenzen, sondern auch auf altölähnliche Ersatzbrennstoffe, nämlich Lösungsmittel, erstrecken wollen. Die Klägerin gehe in dem von ihr herausgegebenen Informationsmaterial von der Vergleichbarkeit von Lösemittelgemischen mit Altöl aus. Eine weitergehende Beschreibung der vom Einsatz ausgeschlossenen kontaminierten Stoffe sei schon deshalb nicht möglich, weil die altölähnlichen Ersatzstoffe unterschiedliche chemische Zusammensetzungen aufwiesen, die in ihrer Vielfalt auf Millionen Varianten geschätzt würden. Die Einzelbenennung ähnlicher kontaminierter Stoffe sei im Rahmen einer Festsetzung des Bebauungsplans nicht möglich. Die in ihrem Bebauungsplan getroffene Festsetzung verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht. Zu Unrecht gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass ein Verbrennungsverbot nur dann festgesetzt werden könne, wenn eine konkrete Gefahr der Entstehung von Umweltgefahren vorhanden sei. Zum einen sei davon auszugehen, dass es keine Altöle oder ähnlich kontaminierte Stoffe gebe, deren Verbrennung die Umwelt nicht beeinträchtige. Zum anderen verfolge sie mit der Festsetzung des Verbrennungsverbots vorbeugenden Umweltschutz. Es gehe ihr um den Schutz des Baugebietes "Bitschengäßle", das im direkten Einwirkungsbereich des Zementwerks liege. Vorbeugender Umweltschutz sei nach den zum Zeitpunkt des Erlasses des Bebauungsplans maßgeblichen Vorschriften der Landesbauordnung als auch nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB zulässig. Ferner sei anerkannt, dass das Risiko der Toxizität des Feinstoffanteils der Abluft aus Verbrennungsanlagen unabhängig davon bestehe, ob und in welchem Umfang neben Gewebefiltern auch Elektrofilter zum Einsatz kämen. Auch stehe die Festsetzung in ihrem Bebauungsplan nicht in Konkurrenz zu Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Es sei ihr nicht um den allgemeinen Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, sondern um den vorbeugenden Umweltschutz im Hinblick auf das dem Werk der Klägerin benachbarte Baugebiet gegangen. Das erforderliche Einvernehmen sei von ihr rechtsfehlerfrei versagt worden, so dass das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu Recht abgelehnt habe. Durch den Beschluss ihres Gemeinderates vom 23.09.1999 sei unmissverständlich zum Ausdruck gebracht worden, dass das Einvernehmen derzeit nicht erteilt werde. Dementsprechend habe die Einvernehmensfiktion nicht eintreten können.

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Die Beigeladene beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 10. April 2002 - 4 K 980/00 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Zu Recht habe das Verwaltungsgericht die Festsetzung Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen als bauordnungsrechtliche Bestimmung nach § 73 Abs. 2 LBO 1984 gewertet. Da diese Festsetzung bußgeldrechtlich sanktioniert sei, bestünden besondere, über die Anforderungen des allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebotes hinausgehende Anforderungen an das Adjektiv "bestimmter" in § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984. Die zu dieser Vorschrift ergangene Rechtsprechung verlange aber, dass die Stoffe im Einzelnen aufgeführt seien. Dieser Anforderung genüge die Festsetzung Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen nicht. Selbst wenn man die im Rahmen des § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB entwickelten Bestimmtheitsanforderungen zugrunde lege, sei Ziff. 2.3 des Bebauungsplans unbestimmt. Denn die hierzu ergangene Rechtsprechung beziehe sich auf die ohne Weiteres mögliche Klassifizierung eines Brennstoffs als fest oder flüssig. Demgegenüber bereite jedoch die Bestimmung der "ähnlichen Kontamination" erhebliche Schwierigkeiten, wenn die erfassten Stoffe nicht im Einzelnen aufgeführt seien. Die Beigeladene weise auch selbst darauf hin, dass es eine Vielzahl von unterschiedlichen chemischen Zusammensetzungen gebe, die in ihrer Vielfalt auf Millionen Varianten zu schätzen seien. Ohnehin sei der Begriff Altöl kein bestimmter Stoff, sondern setze sich aus unterschiedlichen Komponenten zusammen, so dass die Luftverunreinigungsart auch nicht einwandfrei bestimmbar sei. Die Regelung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 könne zwar auf § 49 Abs. 3 BImSchG gestützt werden. Diese Bestimmung eröffne aber nur die Möglichkeit, örtliche Immissionsprobleme durch Gemeinden zu lösen. Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen diene aber nicht der Regelung solcher örtlichen Probleme. Die Festsetzung eines Verbrennungsverbotes verstoße deshalb gegen höherrangiges Recht, weil sie zum Schutz vor Umweltgefahren durch Luftverunreinigungen im Plangebiet nicht erforderlich sei. Ein Verbrennungsverbot nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 müsse zur Erreichung des Zieles des Schutzes vor Umweltgefahren erforderlich und geeignet sein. Das Vorsorgegebot des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG könne nicht herangezogen werden, weil diesem Gesichtspunkt bereits durch die immissionsschutzrechtlichen Regelungen ausreichend Rechnung getragen werde. Die Vorsorgepflicht im Sinne von § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG werde durch die TA Luft und bei der Mitverbrennung von Abfällen durch die 17. BImSchV konkretisiert. Auf § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB könne nicht zurückgegriffen werden. Denn dem Bebauungsplan könne die von der Beigeladenen behauptete planerische Absicht nicht entnommen werden. Selbst wenn § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB Anwendung fände, sei die Festsetzung nicht zulässig. Denn die hierfür erforderlichen besonderen städtebaulichen Gründe seien nicht ersichtlich. Die in ihrem Betrieb verwendeten Drehrohröfen könnten selbst kontaminierte Stoffe so verwerten, dass beim Verwertungsvorgang keine Schadstoffe entstünden. Dementsprechend bedürfe das Baugebiet "Bitschengäßle" auch keines besonderen planungsrechtlichen Schutzes. Auch aus der Begründung des Bebauungsplans ergebe sich, dass keine aus der besonderen Problematik des Gebietes heraus entwickelten Gründe vorlägen. Die Beigeladene sei davon ausgegangen, dass durch die Lage des Zementwerkes nordöstlich des Ortsteils Wössingen und den vorherrschenden westlichen Winden für die angrenzende Wohnbevölkerung eine Reduzierung der Immissionsbelastung eintreten werde. Ferner werde in der Begründung ausgeführt, dass die Immissionsbelastung der Umgebung dem Stande der Technik entspreche. Bei der Abwägung habe die Beigeladene auch den Gesichtspunkt des Bestandsschutzes nicht berücksichtigt, der auch dazu berechtige, die zur zeitgemäßen Nutzung der Anlage notwendigen Maßnahmen durchzuführen. Tatsächlich entspreche der Einsatz von Lösemitteln als Sekundärbrennstoff in der Zementindustrie dem Stand der Technik. Schädliche Umwelteinwirkungen würden ausreichend durch die Einhaltung der Bestimmungen der TA Luft und der 17. BImSchV verhindert. Der Hinweis auf die Rechtsprechung zur Toxizität des Feinstoffanteiles sei irreführend. Denn tatsächlich bestätigten diese Überlegung die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach durch die Regelungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ausreichender vorbeugender Umweltschutz betrieben werde. Auch habe die Beigeladene ihr Einvernehmen nicht rechtswirksam versagt. Die Verlängerung der Frist des § 36 Abs. 2 BauGB sei ausgeschlossen. Innerhalb der Frist von zwei Monaten habe die Beigeladene ihr Einvernehmen jedoch nicht verweigert, so dass dieses als erteilt gelte. Die Beigeladene habe die Versagung ihres Einvernehmens unzulässigerweise an eine Bedingung geknüpft.

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Der Beklagte stellt keinen Antrag.

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Der Beklagte weist jedoch darauf hin, dass die Umschreibung des Verbrennungsverbotes in Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen hinreichend bestimmt sei. Die Ähnlichkeit von Altöl und Lösemitteln ergebe sich aus dem gleichen Aggregatzustand und vor allem aus der spezifischen Schadstoffbelastung, die besonders hinsichtlich der Schwermetallverunreinigungen und auch der halogenhaltigen Verbindungen durchaus eine Relevanz für das Abgas aus den Zementöfen haben könne. Die konkreten Auswirkungen der Lösemittelverbrennung im Zementwerk der Klägerin könnten erst im weiteren Genehmigungsverfahren geprüft werden. An die erforderliche Bestimmtheit von Verbrennungsregelungen in Bebauungsplänen könnten keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Die Erteilung des gemeindlichen Einvernehmens in Gestalt einer auflösenden Bedingung werde in der baurechtlichen Literatur für zulässig erachtet. Der letzte Satz im Schreiben der Beigeladenen vom 24.09.1999 an das Regierungspräsidium Karlsruhe könne nur im Sinne einer Willenserklärung zur Versagung des Einvernehmens gedeutet werden. Der Beigeladenen sei es entscheidend darauf angekommen, vor einer Erteilung des Einvernehmens eine Stellungnahme des von ihr beauftragten neutralen Gutachters einzuholen. Damit sei aber die Einvernehmensfiktion gerade nicht eingetreten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, die von der Klägerin eingereichten Antragsunterlagen, die Akte des Regierungspräsidiums Karlsruhe, die Akte des Bebauungsplans der Beigeladenen und die Akte des Verwaltungsgerichts Karlsruhe verwiesen.

Entscheidungsgründe

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A) Die Berufung der Beigeladenen ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat sie gemäß § 124 Abs. 1 und § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Die rechtzeitig eingelegte Berufung ist von der Beigeladenen auch innerhalb der vom Senatsvorsitzenden nach § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO bis zum 29.11.2002 verlängerten Frist entsprechend den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO begründet worden.

B)

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Die zulässige Berufung ist aber nicht begründet.

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Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Regierungspräsidium Karlsruhe vom 29.02.2000 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 23.08.1999 auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Einsatz von Lösemitteln im Drehrohrofen II ihres Zementwerks Wössingen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidium beruht auf dem Umstand, dass das Regierungspräsidium als zuständige Genehmigungsbehörde im Hinblick auf Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen "Sondergebiet Zementwerk" vom 11.07.1991 von der Notwendigkeit der Erteilung des Einvernehmens der Beigeladenen ausging (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 9 Abs. 4 BauGB, § 73 Abs. 6 Satz 2 LBO 1984 sowie § 36 Abs. 1 Satz 2 und § 31 Abs. 2 BauGB) und dieses Einvernehmen nach Ansicht des Regierungspräsidiums mit bindender Wirkung für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren verweigert worden war. Da aber Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen hinsichtlich der in Bezug auf das Vorhaben der Klägerin allein in Betracht kommenden Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" wegen des Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig ist, bedarf es nicht des Einvernehmens der Beigeladenen. Die Nichtigkeit ergibt sich daraus, dass diese für das Erfordernis des gemeindlichen Einvernehmens maßgebliche Festsetzung im Bebauungsplan der Beigeladenen nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt. Im Hinblick auf die von den Beteiligten auch in der Berufungsverhandlung einhellig vertretene Ansicht, dass die von der Klägerin eingereichten Antragsunterlagen unvollständig sind und deshalb eine abschließende Bewertung der rechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin noch nicht möglich ist, kommt entsprechend dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag lediglich die Aufhebung des ablehnenden Bescheids und die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts in Betracht (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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1) Aus der systematischen Stellung der Bestimmung unter Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans unter der Überschrift "2.0 Bauordnungsrechtliche Festsetzungen (LBO)" - im Gegensatz zu den unter Ziff. 1 getroffenen Festsetzungen mit der Überschrift "Planungsrechtliche Festsetzungen (BauGB/BauNVO) - ergibt sich, dass die fragliche Festsetzung auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans gültige bauordnungsrechtliche Grundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO in der Fassung vom 28. November 1983 (LBO 1984) gestützt werden sollte. Diese Zuordnung wird durch § 3 des Satzungsbeschlusses der Beigeladenen vom 11.07.1991 bestätigt, wonach ordnungswidrig im Sinne von § 74 LBO 1984 handelt, wer den aufgrund von § 9 Abs. 4 BauGB in Verbindung mit § 73 LBO getroffenen Festsetzungen des Bebauungsplans zuwiderhandelt. Diese Regelung bezog sich ersichtlich auf das in Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen geregelte Verbrennungsverbot. Grundlage war § 74 Abs. 2 Nr. 2 LBO 1984, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer aufgrund dieses Gesetzes ergangenen Rechtsvorschrift oder örtlicher Bauvorschrift zuwiderhandelt, wenn die Rechtsverordnung oder örtliche Bauvorschrift auf diese Bußgeldvorschrift verweist. Eine solche bußgeldrechtliche Sanktionierung bei Zuwiderhandlung gegen ein bauplanungsrechtliches Verwendungsverbot nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB gab es nicht, weil die insoweit abschließende Bestimmung des § 213 Abs. 1 BauGB in der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Fassung diesen Tatbestand nicht zur Ordnungswidrigkeit erklärte.

23

Nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 konnte durch Satzung bestimmt werden, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebiets zum Schutz vor Umweltgefahren durch Luftverunreinigungen bestimmte Stoffe allgemein oder zu bestimmten Zwecken nicht verbrannt werden dürfen. Der Wirksamkeit dieser schriftlichen Festsetzung des Bebauungsplans steht nicht entgegen, dass in der Landesbauordnung in der Fassung vom 08. August 1995 (GBl. S. 617, § 74) eine Vorschrift wie § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 nicht mehr enthalten war. Denn eine aufgrund einer Ermächtigungsgrundlage erlassene Rechtsnorm tritt nicht automatisch mit der Aufhebung ihrer Grundlage außer Kraft. Maßgeblich ist vielmehr der entsprechende Wille des Gesetzgebers. Nach der Gesetzesbegründung zur Landesbauordnung vom 08. August 1995 (LT-Drucks. 11/5337 zu § 74, S. 126) hat der Landesgesetzgeber die Bestimmung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 allein im Hinblick darauf für entbehrlich gehalten, dass die Gemeinden solche Bestimmungen bereits nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB treffen konnten. Damit handelte es sich bei der Streichung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 nicht um eine gesetzgeberische Vorstellung, dass solche Regelungen nicht mehr möglich sein sollen, sondern lediglich um die Überlegung, dass es angesichts der bundesrechtlichen Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB einer - weiteren - landesrechtlichen Regelung nicht mehr bedürfe (vgl. auch Sauter, LBO, § 74, Rn. 6 a.E.).

24

Auch aus Sicht des Bundesrechts war das Land berechtigt, durch die Bestimmung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 seinerseits die Gemeinden zu ermächtigen, in den Bebauungsplan immissionsschutzrechtliche Regelungen als Festsetzungen aufzunehmen, die sich auf nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen beziehen und inhaltlich über die Anforderungen dieses Gesetzes hinausgehen. Planungsrechtliche Grundlage für die Ermächtigung an die Länder zu bestimmen, dass landesrechtliche Regelungen in den Bebauungsplan als Festsetzung aufgenommen werden können, war § 9 Abs. 4 BauGB. Bei den Materien, die aufgrund einer auf § 9 Abs. 4 BauGB beruhenden landesrechtlichen Regelung Bestandteil eines Bebauungsplanes werden, muss es sich um solche handeln, für die die Länder die Gesetzgebungskompetenz besitzen. Auch diese Voraussetzung war hinsichtlich des Regelungsbereichs des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 erfüllt. Denn selbst wenn der Bund von seiner Kompetenz im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, wie im Bereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und 21 bis 24 GG (vgl. dazu Jarass, BImSchG, 5. Aufl.; Einl. Rn. 21) durch das Bundes-Immissionsschutzgesetz, grundsätzlich erschöpfend Gebrauch gemacht hat, sind die Länder gesetzgebungsbefugt, wenn der Bund sie hierzu ermächtigt hat. In § 49 Abs. 3 BImSchG ist in diesem Sinne bestimmt, dass landesrechtliche Ermächtigungen für die Gemeinden und Gemeindeverbände zum Erlass von ortsrechtlichen Vorschriften, die Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Geräusche zum Gegenstand haben, unberührt bleiben.

25

Die Klägerin hat im gerichtlichen Verfahren wiederholt geltend gemacht, die Ermächtigung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 habe von der Beigeladenen nicht in einer Weise genutzt werden können, dass damit über die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes hinausgehende immissionsschutzrechtliche Anforderungen an eine nach diesem Gesetz genehmigungsbedürftige Anlage gestellt werden könnten. Diese Auslegung widerspricht sowohl dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 BImSchG auch seinem Zweck. Die Formulierung "Landesrechtliche Ermächtigungen für die Gemeinden und Gemeindeverbände... bleiben unberührt" kann nur bedeuten, dass der von dieser Vorschrift Ermächtigte gerade nicht auf die Umsetzung der sonstigen Vorschriften dieser bundesrechtlichen Regelung beschränkt ist. Denn ansonsten, d.h. wenn die Gemeinden/Gemeindeverbände keine über das Bundes-Immissionsschutzgesetz hinausgehenden gebietsbezogenen immissionsschutzrechtlichen Anforderungen stellen könnten, hätte diese Ermächtigung keinen Sinn und wäre überflüssig. Dementsprechend ist § 49 Abs. 3 BImSchG, vergleichbar der für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen maßgeblichen Vorschrift des § 22 Abs. 2 BImSchG, dahingehend auszulegen, dass der Bundesgesetzgeber im Bereich örtlich begrenzter Immissionsschutzprobleme keine abschließende Regelung treffen wollte und dass im Bereich des § 49 Abs. 3 BImSchG über die Anforderungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes hinausgehende gebietsbezogene Regelungen zulässig sind (vgl. Landmann/Rohmer, BImSchG, § 49, Rn. 55; Schulze-Fielitz, GK-BImSchG, § 49, Rn. 137). Ferner gilt der Vorbehalt des § 49 Abs. 3 BImSchG für den gesamten Bereich, in dem der Bund mit dem Bundes-Immissionsschutzgesetz allgemein von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat (vgl. Landmann/Rohmer, BImSchG, § 49, Rn. 58). Dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte sind keine Hinweise dafür zu entnehmen, dass die Bestimmung nicht auch nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen erfasst (Jarass, BImSchG, § 49 Rn. 26 und Einl. Rn. 22 f.; Schulze-Fielitz, GK-BImSchG, § 49, Rn. 133). Der Landesgesetzgeber konnte sich hinsichtlich des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 auch auf § 49 Abs. 3 BImSchG stützen, obwohl diese Regelung bereits am 01.04.1974 in Kraft getreten war. Der Wortlaut "bleiben unberührt" nimmt Bezug auf eine Sachkompetenz zum Erlass einer Rechtsnorm und nicht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Rechtsnorm. Auch wird im Bereich des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, wie § 22 Abs. 2 BImSchG zeigt, die Formulierung "bleiben unberührt" auch dann verwendet, wenn der Gesetzgeber künftig entstehendes Recht meint. Ferner spricht die Entstehungsgeschichte für eine weite Auslegung der Bestimmung. Absatz 3 des § 49 BImSchG geht auf die Stellungnahme des Bundesrates zurück und sollte sich nur auf bereits bestehende Ermächtigungen beziehen (BT-Drucks. 7/179, S. 57 f.). Der Bundestag wollte aber mit der beschlossenen Fassung auch der Prüfempfehlung des Bundesrates entsprechen (vgl. Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 7/1513, S. 8 zu § 41). Der Bundesrat wollte mit dieser Empfehlung gewährleisten, dass ortsrechtliche Vorschriften mit weitergehenden Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch das Bundesgesetz nicht beeinträchtigt werden (vgl. dazu Landmann/Rohmer, BImSchG, § 49, Rn. 59; Schulze-Fielitz, GK-BImSchG, § 49, Rn. 138). Auch die Gesetzgebungspraxis geht von der Zulässigkeit neuer landesrechtlicher Regelungen aus (vgl. § 5 Abs. 1 LImSchG NRW und Art. 10 Abs. 1 BayImSchG). Selbst wenn der Auffassung gefolgt wird, dass § 49 Abs. 3 BImSchG lediglich beim Inkrafttreten des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bereits bestehende landesrechtliche Regelungen erfasst (so Feldhaus, BImSchG, § 49, Rn. 10), hätte sich die Beigeladene auf die Vorschrift des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 stützen können. Denn bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bestand in § 111 Abs. 2 Nr. 3 LBO in der Fassung vom 20. Juni 1972 eine mit § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 wortgleiche landesrechtliche Ermächtigung für die Gemeinden. Diese Bestimmung wurde bei der Neufassung der Landesbauordnung im Jahre 1983 unverändert übernommen (vgl. LT-Drucks. 8/3963, S. 20, Nr. 91) und erhielt lediglich im Rahmen der Bekanntmachung der Neufassung der Landebauordnung für Baden-Württemberg vom 28. November 1983 (GBl. S. 770) eine andere Bezeichnung.

26

Die Ermächtigungsgrundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 hält sich auch innerhalb des bundesrechtlichen Rahmens des § 49 Abs. 3 BImSchG. § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 bezieht sich auf den Erlass eines Bebauungsplans, einer ortsrechtlichen Vorschrift; Regelungsgegenstand der Ermächtigung ist der Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen im Gemeindegebiet.

27

2) Wie bereits ausgeführt, wird die Argumentation der Klägerin, die Beigeladene hätte die Ermächtigung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 nicht zu über das Bundes-Immissionsschutzgesetz hinausgehende immissionsschutzrechtliche Anforderungen nutzen dürfen, dem Wortlaut und dem Zweck des § 49 Abs. 3 BImSchG nicht gerecht. Vielmehr sollen örtliche Immissionsschutzprobleme durch die Gemeinden selbst gelöst werden, die sich bei ihren Regelungen nicht an den Vorgaben des Bundes-Immissionsschutzgesetzes orientieren müssen. Diese Bedeutung des § 49 Abs. 3 BImSchG hat zur Folge, dass die ortsrechtlichen immissionsschutzrechtlichen Regelungen auch unabhängig von den Kategorien des Bundes-Immissionsschutzgesetzes auszulegen sind.

28

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, Ziff. 2.3 der Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen sei in Bezug auf die Grundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 sachlich nicht gerechtfertigt und deshalb rechtswidrig, weil diese Festsetzung die energetischen Verwertung bestimmter Stoffe generell und unabhängig davon verbiete, ob bei der Verbrennung dieser Stoffe im konkreten Einzelfall tatsächlich Luftverunreinigungen oder allgemein Umweltgefahren entstünden. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Denn auf die Frage, ob und ggfs. unter welchen Voraussetzungen die von der Klägerin verwendeten besonderen Verbrennungsanlagen technisch in der Lage sind, die in Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossenen Stoffe in einer Weise zu verbrennen, dass keine auf den Einsatz dieser Stoffe zurückzuführenden zusätzlichen Luftverunreinigungen entstehen, kommt es für die Wirksamkeit eines ortsrechtlichen Verbrennungsverbots aus Rechtsgründen nicht an. Tatsächlich waren, wird wegen der unzureichenden Bestimmtheit der Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" (dazu nachfolgend unter 3) hier allein auf das - hinreichend bestimmte - Verbot der Verbrennung von Altölen abgestellt, die Voraussetzungen zum Erlass einer satzungsrechtlichen Bestimmung nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 gegeben.

29

Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984, die zum Erlass einer generell-abstrakten Regelung ermächtigt, ist als bauordnungsrechtliche Vorschrift dem Recht der Gefahrenabwehr zuzurechnen. Ermächtigungen zum Erlass von generell-abstrakten Regelungen im Bereich der Gefahrenabwehr setzen - anders als eine Ermächtigung zum Erlass einer Einzelfallregelung - nicht eine im Einzelfall bestehende, konkrete Gefahr, sondern eine abstrakte Gefahr voraus (Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., Rn. 714). Dementsprechend ist § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 dahingehend auszulegen, dass der Erlass einer örtlichen Bauvorschrift nach dieser Bestimmung bei Vorliegen einer abstrakten Gefahr rechtmäßig ist (vgl. Schlotterbeck/ v. Arnim, LBO, 3. Aufl., § 73, Rn. 54 und § 3, Rn. 34; Schlez, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 73, Rn. 34 und § 72, Rn. 4-8). Nach allgemeinem Verständnis unterscheidet sich die abstrakte Gefahr von der konkreten nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose bzw. die Betrachtungsweise. Während bei der konkreten Gefahr auf den zu beurteilenden konkreten Einzelfall abgestellt wird, ist eine abstrakte Gefahr gegeben, wenn aus den von der Rechtsnorm erfassten Handlungen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens oder nach den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit im konkreten Einzelfall Schäden für die öffentliche Sicherheit einzutreten pflegen und daher Anlass besteht, dieser Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, zu begegnen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 m.w.Nachw.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 -, VBlBW 1983, 302; OVG Bremen, Beschl. v. 21.09.2000 - 1 B 291/00 -, NVwZ 2000, 1435-1438). In tatsächlicher Hinsicht verlangt auch die abstrakte Gefahr eine genügend abgesicherte Prognose, d.h. es müssen bei der gebotenen generell-abstrakten Betrachtungsweise hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden für das jeweils geschützte Rechtsgut rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - a.a.O.). Hieran gemessen kann das auf § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 gestützte Verbot der Verbrennung von Altölen zur Energiegewinnung rechtlich nicht beanstandet werden. Denn bei der gebotenen abstrakt-generellen Betrachtungsweise konnte die Beigeladene auch angesichts der regelmäßig anzunehmenden und auf die technische Nutzung zurückzuführenden Belastung von Altölen mit gefährlichen Rückständen, z.B. Schwermetallen, davon ausgehen, dass die Verbrennung dieser Stoffe zum Zweck der Energiegewinnung nach der allgemeinen Lebenserfahrung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu Schäden für die Umwelt durch Luftverunreinigungen führt. Der Annahme, dass die Voraussetzungen des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 vorlagen, steht auch nicht der Umstand entgegen, dass es der Beigeladenen mit der Festsetzung Ziff. 2.3 ihres Bebauungsplans nicht primär um den Schutz des Plangebietes, sondern um den eines außerhalb des Plangebiets liegenden Wohngebietes ging, das vor einer weiteren Immissionsbelastung bewahrt werden sollte. Denn Festsetzungen nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 sind auch dann zulässig, wenn sie dem Schutz eines angrenzenden Gebietes dienen.

30

Liegt eine den Erlass der Rechtsnorm rechtfertigende abstrakte Gefahr vor, so kann gegen die Anwendung dieser Norm nicht mehr geltend gemacht werden, im konkreten Einzelfall sei wegen besonderer Umstände keine konkrete Gefahr gegeben und die Anwendung der Norm deshalb unzulässig (vgl. Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., Kap. E, Rn 32, Kap. F, Rn. 704 f.; Wolf/ Stephan, PolG, 5. Aufl., § 10, Rn. 15; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, Rn. 735 m.w.Nachw.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24.10.1997 - 3 BN 1.97 -; Urt. v. 26.06.1970 - IV C 99.67 -, DÖV 1970, 713, 715; Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, a.a.O.; HessVGH, DÖV 1992, 753, 754). Dementsprechend ist das Vorbringen der Klägerin, die in ihrem Werk verwendeten technischen Anlagen gewährleisteten eine Verbrennung der Stoffe in einer Weise, dass mit einer Belastung der Umwelt durch zusätzliche Luftverunreinigungen nicht zu rechnen sei, für die Rechtmäßigkeit des Satzungsbeschlusses sowie für die Berücksichtigung der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, soweit sie sich auf die Verbrennung von Altölen beziehen, rechtlich nicht von Bedeutung.

31

3) Hinsichtlich der von der Klägerin für den Einsatz als Sekundärbrennstoff vorgesehenen Lösemittelgemische der Gefahrenklasse A I kommt als eine das Erfordernis eines gemeindlichen Einvernehmens rechtfertigende bauordnungsrechtliche Festsetzung (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 9 Abs. 4 BauGB, § 73 Abs. 6 Satz 2 LBO 1984 sowie § 36 Abs. 1 Satz 2 und § 31 Abs. 2 BauGB) allein die Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" der Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen in Betracht. Diese Alternative ist aber nicht hinreichend bestimmt und deshalb nichtig.

32

Bereits die von der Beigeladenen für diese Festsetzung herangezogene Grundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 verlangt, dass die Gemeinde bei einer örtlichen Bauvorschrift bestimmte Stoffe benennt, die im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebiets zum Schutz vor Umweltgefahren durch Luftverunreinigungen allgemein oder zu bestimmten Zwecken nicht verbrannt werden dürfen. Zwar ist der Normgeber nicht gezwungen, Tatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168, 181). Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die von der Regelung Betroffenen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 49, 89, 133). Insbesondere müssen die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Norm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (BVerfGE 37, 132, 142). Für die Bestimmung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 ist aus diesen allgemeinen Aussagen zu schließen, dass die Festlegung der von der Verbrennung ausgeschlossenen Stoffe durch die Satzung der Gemeinde so eindeutig sein muss, dass der Betroffene unter Zuhilfenahme der üblichen Auslegungsmethoden entscheiden kann, ob ein bestimmter Stoff von der Verbrennung ausgeschlossen ist oder nicht. Ferner müssen Behörde und Gerichte in der Lage sein, in Fällen, bei denen um die Zulässigkeit der Verbrennung von bestimmten Stoffen gestritten wird, zu entscheiden, ob hinsichtlich eines Stoffes die oben dargelegten Voraussetzungen des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 vorliegen und der Ausschluss dieses Stoffes von der Verbrennung durch die örtliche Bauvorschrift damit rechtmäßig ist. Hinsichtlich der Person des Verwenders des Stoffes ist zudem zu berücksichtigen, dass Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Plans, wie oben ausgeführt, nach § 3 der Satzung über den Bebauungsplan "Sondergebiet Zementwerk" bußgeldbewehrt ist. Art. 103 Abs. 2 GG verpflichtet aber den Normgeber, die Voraussetzungen der Strafbarkeit eines Handelns so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Tatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 92, 1, 11 f.). Der Begriff der Strafbarkeit erfasst hierbei jede Regelung, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf schuldhaftes oder vorwerfbares Handeln ermöglicht; er bezieht sich damit auch auf die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. BVerfGE 81, 132, 135; 87, 399, 411). Das besondere Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG dient dabei einem doppelten Zweck. Zum einen geht es um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten. Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe oder Geldbuße bedroht ist. Zum anderen soll sichergestellt werden, dass der Normgeber selbst über die Strafbarkeit entscheidet (vgl. BVerfGE 47, 109, 120; 92, 1, 12; Beschl. v. 09.10.2000 - 1 BvR 1627/95 -).

33

Diesen Bestimmtheitsanforderungen genügt nur die erste Alternative der Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen "Die Verbrennung von Altölen zur Energiegewinnung ist nicht zulässig". Denn ebenso wie der Vorgang "Verbrennung zur Energiegewinnung" ist auch der Begriff "Altöl" im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin hinreichend bestimmt. Hinsichtlich des Begriffs "Altöl" kann auf die Bestimmungen in Art. 1 der Richtlinie 75/439/EWG vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. EG Nr. L 194 S. 23) oder auf Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie 87/101/EWG vom 22. Dezember 1986 zur Änderung der Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung (ABl. EG Nr. L 42 S. 43) oder auf § 1a Abs. 1 AltölV Bezug genommen werden.

34

Unbestimmt ist aber die zweite Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen", die hinsichtlich des von der Klägerin zum Einsatz im Drehrohrofen II vorgesehenen Sekundärbrennstoffs allein in Betracht kommt. Denn auch bei Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden kann nicht mit der gerade im Hinblick auf den Ordnungswidrigkeitentatbestand erforderlichen Bestimmtheit festgestellt werden, welche Stoffe von der Verbrennung zum Zwecke der Energiegewinnung ausgeschlossen sein sollen. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit der Festsetzung kommt hier deshalb besondere Bedeutung zu, weil gerade nach dem Vortrag der Beigeladenen zur Verbrennung geeignete altölähnliche Ersatzbrennstoffe unterschiedliche chemische Zusammensetzungen aufweisen, die in ihrer Vielfalt auf Millionen Varianten geschätzt werden. Das Wort "ähnlichen" stellt auf eine Vergleichbarkeit des sonstigen - zur Verbrennung nicht zugelassenen - Stoffes mit dem in Ziff. 2.3 ausdrücklich bezeichneten Stoff "Altöl" ab. Es ist aber bereits unklar, welche Eigenschaft des Altöls für die Gleichbehandlung eines anderen - kontaminierten - Stoffes mit jenem ausdrücklich bezeichneten Stoff maßgeblich sein soll. Denkbar sind hinreichend bestimmte Kriterien wie Aggregatzustand, Brennwert oder auch chemische Zusammensetzung (bestimmte Stoffgruppen oder -verbindungen), auf die es der Beigeladenen aber wohl nicht ankam. In der Berufungsbegründung hat die Beigeladene unter Hinweis auf das von ihr im Verfahren eingeholte Gutachten des Öko-Instituts vom 04.01.2000 selbst auf die Unterschiedlichkeit und Vielfältigkeit der chemischen Zusammensetzung der als Ersatzbrennstoffe in Betracht kommenden altölähnlichen Stoffe abgestellt. Anhaltspunkte für die für die Vergleichbarkeit des sonstigen Stoffes mit Altöl entscheidenden Kriterien sind dem Bebauungsplan der Beigeladenen selbst nicht zu entnehmen. Auch die Entstehungsgeschichte des Bebauungsplans, wie sie sich aus der dem Senat vorliegenden Verfahrensakte ergibt, bietet keinen Hinweis auf das für die Vergleichbarkeit maßgebliche Kriterium der sonstigen von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossenen Stoffe mit dem ausdrücklich genannten Altöl, mit dessen Hilfe den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots Genüge getan werden könnte. Wie auch die Berufungsverhandlung ergeben hat, war Anlass für die Festsetzung unter Ziff. 2.3 die von der Klägerin wohl erstmals im Jahr 1988 geäußerte Absicht, in den Drehrohröfen auch Altöle als Brennstoff zu verwenden. Die fachkundige Beratung ("Büro Dr. Jäger") der Vertreter der Beigeladenen hat dann aber wohl ergeben, dass eine risikofreie Verbrennung von Altöl nicht sichergestellt sei. In dem von der Vertreterin der Beigeladenen in der Berufungsverhandlung geschilderten Bestreben, bestimmte Teil des Gemeindegebiets vor weiteren auf das Werk der Klägerin zurückzuführenden Luftverunreinigungen zu schützen, hat die Beigeladene sämtliche Stoffe von der Verbrennung ausschließen wollen, deren Nutzung als Brennstoff gefährlich sein könnte. Das Kriterium, die Verbrennung eines Stoffes in einem Drehrohrofen eines Zementwerk dürfe nicht zu einer zusätzlichen Belastung der Abluft führen, genügt aber nicht den genannten Bestimmtheitsanforderungen. Denn aus Sicht des Betroffenen kann nicht vorab bestimmt werden, welche Stoffe neben Altöl von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossen sein sollen.

35

Im Laufe des Behörden- und Gerichtsverfahrens ist die Formulierung in Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans "ähnlichen kontaminierten Stoffen" häufig im Sinne "ähnlich kontaminierten Stoffen" verstanden worden (vgl. z.B. Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.02.2000, S. 3; Schriftsatz des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2000 im verwaltungsgerichtlichen Verfahren; Schriftsatz der Vertreterin der Beigeladenen vom 23.01.2001 im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, S. 3). In diesem Fall wird an die Verunreinigung (Kontamination) des Hauptstoffes (z.B. Lösemittel) mit besonders giftigen und gefährlichen Zusatzstoffen (z.B. Phenol oder Methanol) angeknüpft. Es erscheint aber gerade angesichts der Ordnungswidrigkeitenregelung zweifelhaft, ob eine solche vom Wortlaut der Norm abweichende Auslegung überhaupt zulässig ist. Aber selbst wenn von diesem Verständnis der Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans ausgegangen wird, genügt die Regelung nicht den dargelegten Bestimmtheitsanforderungen. Denn bei diesem Verständnis bleibt unklar, bei welchen Zusatzstoffen und bei welcher Konzentration eines dieser Zusatzstoffe im verunreinigten (Haupt-) Stoff (z.B. Lösemittelgemische) von einer Vergleichbarkeit des sonstigen Stoffes mit dem von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossenen Altöl auszugehen ist. Insbesondere kann nicht festgestellt werden, dass für Altöl eine Verunreinigung mit bestimmten Zusatzstoffen in jeweils bestimmter Konzentration geradezu typisch ist, so dass der Nachweis eines dieser Zusatzstoffe in der jeweils ausreichenden Konzentration im anderen (Haupt-)Stoff (z.B. Lösemittel) die für Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen maßgebliche Vergleichbarkeit dieses anderen Stoffes mit Altöl begründet. Dies gilt auch für das von der Beigeladenen neun Jahre nach der Beschlussfassung über den Bebauungsplan eingeholte Gutachten des Ökö-Instituts vom 04.01.2000, auf das auch das Regierungspräsidium im Verfahren mehrfach Bezug genommen hat. Denn in diesem werden lediglich in der Praxis festgestellte Messwerte aufgeführt. Ohnehin verlangte das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, wonach die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise feststellen können müssen, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Norm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (BVerfGE 37, 132, 142), dass, wenn die dem Altöl gleich zu behandelnden (Haupt-) Stoffe in der die Verbrennung von Stoffen regelnden Rechtsnorm schon nicht selbst aufgezählt werden, die für eine Vergleichbarkeit maßgeblichen Zusatzstoffe und die erforderlichen Konzentrationen normativ festgelegt sind.

36

Die Beigeladene hat geltend gemacht, eine weitergehende Festlegung der vom Einsatz ausgeschlossenen kontaminierten Stoffe sei wegen der Vielfalt der möglichen Varianten nicht möglich. Diese tatsächliche Schwierigkeit entbindet die Beigeladene bei der Ausübung der ihr durch das Gesetz eingeräumten Gestaltungsmöglichkeiten aber nicht von den auch dem Schutz der Klägerin dienenden Anforderungen der ausreichenden Bestimmtheit der Normen, die das Verhalten der Klägerin als Betreiberin der Anlage reglementieren. Ging es der Beigeladenen bei Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen ihres Bebauungsplans um die Abwehr von zusätzlichen Luftverunreinigungen, die auf die Verbrennung von giftigen und gefährlichen Abfällen in den Anlagen der Klägerin zur Zementherstellung zurückzuführen sind, so wäre bei der Beschlussfassung an Stelle der gewählten - aber nicht ausreichend bestimmten - Formulierung ein Rückgriff auf die Bestimmung in Artikel 1 Buchst. b) und den Anhang der Richtlinie des Rates vom 20.03.1978 über giftige und gefährliche Abfälle (78/319/EWG, ABl. EG Nr. L 84, S. 43) - darunter auch chlorierte und organische Lösungsmittel - möglich gewesen. Im Berufungsverfahren hat die Beigeladene schließlich auch geltend gemacht, mit der Formulierung in Festsetzung Ziff. 2.3 habe sie das Verbrennungsverbot nicht auf Altöle begrenzen, sondern auch auf altölähnliche Ersatzbrennstoffe, nämlich Lösemittel erstrecken wollen. Wenn es der Beigeladenen im Hinblick auf die Belastung ihres Gemeindegebiets durch auf das Werk der Klägerin zurückzuführende Luftverunreinigungen tatsächlich gerade um den Ausschluss von Lösemitteln von der Verbrennung in den Anlagen der Klägerin ging, so hätte sich, dem Beispiel des Verbots der Verbrennung von Altölen folgend, die ausdrückliche Nennung von Lösemitteln und Lösemittelgemischen (zur Begriffsbestimmung, vgl. z.B. Art. 2 Nr. 18 der Richtlinie 1999/13/EG des Rates vom 11.03.1999, ABl. EG Nr. L 85, S. 1; § 2 Nr. 25 31. BImSchV) geradezu aufgedrängt. Es ist aber weder eine ausdrückliche Benennung von weiteren Stoffen neben dem Altöl erfolgt, noch finden sich in der Bebauungsplanakte Hinweise auf das Bestreben der Beigeladenen, gerade die Verbrennung von Lösemitteln auszuschließen. Dies gilt insbesondere für den in der Berufungsverhandlung verlesenen Aktenvermerk des damaligen Leiters des Bauamtes der Beigeladenen vom 04.07.1991, der Bestandteil des Protokolls der Sitzung des Gemeinderates der Beigeladenen vom 11.07.1991 ist, in der der Bebauungsplan beschlossen wurde. In diesem Vermerk werden neben dem Altöl lediglich "angereicherte fossile Brennstoffe" ausdrücklich erwähnt.

37

Zur Klarstellung weist der Senat abschließend darauf hin, dass sich die aus der unzureichenden Bestimmtheit der schriftlichen Festsetzung Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen ergebende Nichtigkeit allein auf die Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" bezieht und nicht auch das hinreichend bestimmte Verbot der Verbrennung von Altölen erfasst.

38

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.

39

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

19

A) Die Berufung der Beigeladenen ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat sie gemäß § 124 Abs. 1 und § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen. Die rechtzeitig eingelegte Berufung ist von der Beigeladenen auch innerhalb der vom Senatsvorsitzenden nach § 124a Abs. 3 Satz 3 VwGO bis zum 29.11.2002 verlängerten Frist entsprechend den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO begründet worden.

B)

20

Die zulässige Berufung ist aber nicht begründet.

21

Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Regierungspräsidium Karlsruhe vom 29.02.2000 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag der Klägerin vom 23.08.1999 auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Anlage zum Einsatz von Lösemitteln im Drehrohrofen II ihres Zementwerks Wössingen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidium beruht auf dem Umstand, dass das Regierungspräsidium als zuständige Genehmigungsbehörde im Hinblick auf Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen "Sondergebiet Zementwerk" vom 11.07.1991 von der Notwendigkeit der Erteilung des Einvernehmens der Beigeladenen ausging (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 9 Abs. 4 BauGB, § 73 Abs. 6 Satz 2 LBO 1984 sowie § 36 Abs. 1 Satz 2 und § 31 Abs. 2 BauGB) und dieses Einvernehmen nach Ansicht des Regierungspräsidiums mit bindender Wirkung für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren verweigert worden war. Da aber Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen hinsichtlich der in Bezug auf das Vorhaben der Klägerin allein in Betracht kommenden Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" wegen des Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig ist, bedarf es nicht des Einvernehmens der Beigeladenen. Die Nichtigkeit ergibt sich daraus, dass diese für das Erfordernis des gemeindlichen Einvernehmens maßgebliche Festsetzung im Bebauungsplan der Beigeladenen nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügt. Im Hinblick auf die von den Beteiligten auch in der Berufungsverhandlung einhellig vertretene Ansicht, dass die von der Klägerin eingereichten Antragsunterlagen unvollständig sind und deshalb eine abschließende Bewertung der rechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin noch nicht möglich ist, kommt entsprechend dem von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag lediglich die Aufhebung des ablehnenden Bescheids und die Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts in Betracht (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

22

1) Aus der systematischen Stellung der Bestimmung unter Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans unter der Überschrift "2.0 Bauordnungsrechtliche Festsetzungen (LBO)" - im Gegensatz zu den unter Ziff. 1 getroffenen Festsetzungen mit der Überschrift "Planungsrechtliche Festsetzungen (BauGB/BauNVO) - ergibt sich, dass die fragliche Festsetzung auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans gültige bauordnungsrechtliche Grundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO in der Fassung vom 28. November 1983 (LBO 1984) gestützt werden sollte. Diese Zuordnung wird durch § 3 des Satzungsbeschlusses der Beigeladenen vom 11.07.1991 bestätigt, wonach ordnungswidrig im Sinne von § 74 LBO 1984 handelt, wer den aufgrund von § 9 Abs. 4 BauGB in Verbindung mit § 73 LBO getroffenen Festsetzungen des Bebauungsplans zuwiderhandelt. Diese Regelung bezog sich ersichtlich auf das in Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen geregelte Verbrennungsverbot. Grundlage war § 74 Abs. 2 Nr. 2 LBO 1984, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer aufgrund dieses Gesetzes ergangenen Rechtsvorschrift oder örtlicher Bauvorschrift zuwiderhandelt, wenn die Rechtsverordnung oder örtliche Bauvorschrift auf diese Bußgeldvorschrift verweist. Eine solche bußgeldrechtliche Sanktionierung bei Zuwiderhandlung gegen ein bauplanungsrechtliches Verwendungsverbot nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB gab es nicht, weil die insoweit abschließende Bestimmung des § 213 Abs. 1 BauGB in der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Fassung diesen Tatbestand nicht zur Ordnungswidrigkeit erklärte.

23

Nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 konnte durch Satzung bestimmt werden, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebiets zum Schutz vor Umweltgefahren durch Luftverunreinigungen bestimmte Stoffe allgemein oder zu bestimmten Zwecken nicht verbrannt werden dürfen. Der Wirksamkeit dieser schriftlichen Festsetzung des Bebauungsplans steht nicht entgegen, dass in der Landesbauordnung in der Fassung vom 08. August 1995 (GBl. S. 617, § 74) eine Vorschrift wie § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 nicht mehr enthalten war. Denn eine aufgrund einer Ermächtigungsgrundlage erlassene Rechtsnorm tritt nicht automatisch mit der Aufhebung ihrer Grundlage außer Kraft. Maßgeblich ist vielmehr der entsprechende Wille des Gesetzgebers. Nach der Gesetzesbegründung zur Landesbauordnung vom 08. August 1995 (LT-Drucks. 11/5337 zu § 74, S. 126) hat der Landesgesetzgeber die Bestimmung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 allein im Hinblick darauf für entbehrlich gehalten, dass die Gemeinden solche Bestimmungen bereits nach § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB treffen konnten. Damit handelte es sich bei der Streichung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 nicht um eine gesetzgeberische Vorstellung, dass solche Regelungen nicht mehr möglich sein sollen, sondern lediglich um die Überlegung, dass es angesichts der bundesrechtlichen Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB einer - weiteren - landesrechtlichen Regelung nicht mehr bedürfe (vgl. auch Sauter, LBO, § 74, Rn. 6 a.E.).

24

Auch aus Sicht des Bundesrechts war das Land berechtigt, durch die Bestimmung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 seinerseits die Gemeinden zu ermächtigen, in den Bebauungsplan immissionsschutzrechtliche Regelungen als Festsetzungen aufzunehmen, die sich auf nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen beziehen und inhaltlich über die Anforderungen dieses Gesetzes hinausgehen. Planungsrechtliche Grundlage für die Ermächtigung an die Länder zu bestimmen, dass landesrechtliche Regelungen in den Bebauungsplan als Festsetzung aufgenommen werden können, war § 9 Abs. 4 BauGB. Bei den Materien, die aufgrund einer auf § 9 Abs. 4 BauGB beruhenden landesrechtlichen Regelung Bestandteil eines Bebauungsplanes werden, muss es sich um solche handeln, für die die Länder die Gesetzgebungskompetenz besitzen. Auch diese Voraussetzung war hinsichtlich des Regelungsbereichs des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 erfüllt. Denn selbst wenn der Bund von seiner Kompetenz im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, wie im Bereich des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und 21 bis 24 GG (vgl. dazu Jarass, BImSchG, 5. Aufl.; Einl. Rn. 21) durch das Bundes-Immissionsschutzgesetz, grundsätzlich erschöpfend Gebrauch gemacht hat, sind die Länder gesetzgebungsbefugt, wenn der Bund sie hierzu ermächtigt hat. In § 49 Abs. 3 BImSchG ist in diesem Sinne bestimmt, dass landesrechtliche Ermächtigungen für die Gemeinden und Gemeindeverbände zum Erlass von ortsrechtlichen Vorschriften, die Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen oder Geräusche zum Gegenstand haben, unberührt bleiben.

25

Die Klägerin hat im gerichtlichen Verfahren wiederholt geltend gemacht, die Ermächtigung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 habe von der Beigeladenen nicht in einer Weise genutzt werden können, dass damit über die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes hinausgehende immissionsschutzrechtliche Anforderungen an eine nach diesem Gesetz genehmigungsbedürftige Anlage gestellt werden könnten. Diese Auslegung widerspricht sowohl dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 BImSchG auch seinem Zweck. Die Formulierung "Landesrechtliche Ermächtigungen für die Gemeinden und Gemeindeverbände... bleiben unberührt" kann nur bedeuten, dass der von dieser Vorschrift Ermächtigte gerade nicht auf die Umsetzung der sonstigen Vorschriften dieser bundesrechtlichen Regelung beschränkt ist. Denn ansonsten, d.h. wenn die Gemeinden/Gemeindeverbände keine über das Bundes-Immissionsschutzgesetz hinausgehenden gebietsbezogenen immissionsschutzrechtlichen Anforderungen stellen könnten, hätte diese Ermächtigung keinen Sinn und wäre überflüssig. Dementsprechend ist § 49 Abs. 3 BImSchG, vergleichbar der für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen maßgeblichen Vorschrift des § 22 Abs. 2 BImSchG, dahingehend auszulegen, dass der Bundesgesetzgeber im Bereich örtlich begrenzter Immissionsschutzprobleme keine abschließende Regelung treffen wollte und dass im Bereich des § 49 Abs. 3 BImSchG über die Anforderungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes hinausgehende gebietsbezogene Regelungen zulässig sind (vgl. Landmann/Rohmer, BImSchG, § 49, Rn. 55; Schulze-Fielitz, GK-BImSchG, § 49, Rn. 137). Ferner gilt der Vorbehalt des § 49 Abs. 3 BImSchG für den gesamten Bereich, in dem der Bund mit dem Bundes-Immissionsschutzgesetz allgemein von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat (vgl. Landmann/Rohmer, BImSchG, § 49, Rn. 58). Dem Wortlaut und der Entstehungsgeschichte sind keine Hinweise dafür zu entnehmen, dass die Bestimmung nicht auch nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlagen erfasst (Jarass, BImSchG, § 49 Rn. 26 und Einl. Rn. 22 f.; Schulze-Fielitz, GK-BImSchG, § 49, Rn. 133). Der Landesgesetzgeber konnte sich hinsichtlich des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 auch auf § 49 Abs. 3 BImSchG stützen, obwohl diese Regelung bereits am 01.04.1974 in Kraft getreten war. Der Wortlaut "bleiben unberührt" nimmt Bezug auf eine Sachkompetenz zum Erlass einer Rechtsnorm und nicht auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Rechtsnorm. Auch wird im Bereich des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, wie § 22 Abs. 2 BImSchG zeigt, die Formulierung "bleiben unberührt" auch dann verwendet, wenn der Gesetzgeber künftig entstehendes Recht meint. Ferner spricht die Entstehungsgeschichte für eine weite Auslegung der Bestimmung. Absatz 3 des § 49 BImSchG geht auf die Stellungnahme des Bundesrates zurück und sollte sich nur auf bereits bestehende Ermächtigungen beziehen (BT-Drucks. 7/179, S. 57 f.). Der Bundestag wollte aber mit der beschlossenen Fassung auch der Prüfempfehlung des Bundesrates entsprechen (vgl. Bericht des Innenausschusses, BT-Drucks. 7/1513, S. 8 zu § 41). Der Bundesrat wollte mit dieser Empfehlung gewährleisten, dass ortsrechtliche Vorschriften mit weitergehenden Regelungen zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch das Bundesgesetz nicht beeinträchtigt werden (vgl. dazu Landmann/Rohmer, BImSchG, § 49, Rn. 59; Schulze-Fielitz, GK-BImSchG, § 49, Rn. 138). Auch die Gesetzgebungspraxis geht von der Zulässigkeit neuer landesrechtlicher Regelungen aus (vgl. § 5 Abs. 1 LImSchG NRW und Art. 10 Abs. 1 BayImSchG). Selbst wenn der Auffassung gefolgt wird, dass § 49 Abs. 3 BImSchG lediglich beim Inkrafttreten des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bereits bestehende landesrechtliche Regelungen erfasst (so Feldhaus, BImSchG, § 49, Rn. 10), hätte sich die Beigeladene auf die Vorschrift des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 stützen können. Denn bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bestand in § 111 Abs. 2 Nr. 3 LBO in der Fassung vom 20. Juni 1972 eine mit § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 wortgleiche landesrechtliche Ermächtigung für die Gemeinden. Diese Bestimmung wurde bei der Neufassung der Landesbauordnung im Jahre 1983 unverändert übernommen (vgl. LT-Drucks. 8/3963, S. 20, Nr. 91) und erhielt lediglich im Rahmen der Bekanntmachung der Neufassung der Landebauordnung für Baden-Württemberg vom 28. November 1983 (GBl. S. 770) eine andere Bezeichnung.

26

Die Ermächtigungsgrundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 hält sich auch innerhalb des bundesrechtlichen Rahmens des § 49 Abs. 3 BImSchG. § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 bezieht sich auf den Erlass eines Bebauungsplans, einer ortsrechtlichen Vorschrift; Regelungsgegenstand der Ermächtigung ist der Schutz der Bevölkerung vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen im Gemeindegebiet.

27

2) Wie bereits ausgeführt, wird die Argumentation der Klägerin, die Beigeladene hätte die Ermächtigung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 nicht zu über das Bundes-Immissionsschutzgesetz hinausgehende immissionsschutzrechtliche Anforderungen nutzen dürfen, dem Wortlaut und dem Zweck des § 49 Abs. 3 BImSchG nicht gerecht. Vielmehr sollen örtliche Immissionsschutzprobleme durch die Gemeinden selbst gelöst werden, die sich bei ihren Regelungen nicht an den Vorgaben des Bundes-Immissionsschutzgesetzes orientieren müssen. Diese Bedeutung des § 49 Abs. 3 BImSchG hat zur Folge, dass die ortsrechtlichen immissionsschutzrechtlichen Regelungen auch unabhängig von den Kategorien des Bundes-Immissionsschutzgesetzes auszulegen sind.

28

Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, Ziff. 2.3 der Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen sei in Bezug auf die Grundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 sachlich nicht gerechtfertigt und deshalb rechtswidrig, weil diese Festsetzung die energetischen Verwertung bestimmter Stoffe generell und unabhängig davon verbiete, ob bei der Verbrennung dieser Stoffe im konkreten Einzelfall tatsächlich Luftverunreinigungen oder allgemein Umweltgefahren entstünden. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Denn auf die Frage, ob und ggfs. unter welchen Voraussetzungen die von der Klägerin verwendeten besonderen Verbrennungsanlagen technisch in der Lage sind, die in Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossenen Stoffe in einer Weise zu verbrennen, dass keine auf den Einsatz dieser Stoffe zurückzuführenden zusätzlichen Luftverunreinigungen entstehen, kommt es für die Wirksamkeit eines ortsrechtlichen Verbrennungsverbots aus Rechtsgründen nicht an. Tatsächlich waren, wird wegen der unzureichenden Bestimmtheit der Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" (dazu nachfolgend unter 3) hier allein auf das - hinreichend bestimmte - Verbot der Verbrennung von Altölen abgestellt, die Voraussetzungen zum Erlass einer satzungsrechtlichen Bestimmung nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 gegeben.

29

Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984, die zum Erlass einer generell-abstrakten Regelung ermächtigt, ist als bauordnungsrechtliche Vorschrift dem Recht der Gefahrenabwehr zuzurechnen. Ermächtigungen zum Erlass von generell-abstrakten Regelungen im Bereich der Gefahrenabwehr setzen - anders als eine Ermächtigung zum Erlass einer Einzelfallregelung - nicht eine im Einzelfall bestehende, konkrete Gefahr, sondern eine abstrakte Gefahr voraus (Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., Rn. 714). Dementsprechend ist § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 dahingehend auszulegen, dass der Erlass einer örtlichen Bauvorschrift nach dieser Bestimmung bei Vorliegen einer abstrakten Gefahr rechtmäßig ist (vgl. Schlotterbeck/ v. Arnim, LBO, 3. Aufl., § 73, Rn. 54 und § 3, Rn. 34; Schlez, Landesbauordnung für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 73, Rn. 34 und § 72, Rn. 4-8). Nach allgemeinem Verständnis unterscheidet sich die abstrakte Gefahr von der konkreten nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose bzw. die Betrachtungsweise. Während bei der konkreten Gefahr auf den zu beurteilenden konkreten Einzelfall abgestellt wird, ist eine abstrakte Gefahr gegeben, wenn aus den von der Rechtsnorm erfassten Handlungen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens oder nach den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit im konkreten Einzelfall Schäden für die öffentliche Sicherheit einzutreten pflegen und daher Anlass besteht, dieser Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, zu begegnen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 m.w.Nachw.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 -, VBlBW 1983, 302; OVG Bremen, Beschl. v. 21.09.2000 - 1 B 291/00 -, NVwZ 2000, 1435-1438). In tatsächlicher Hinsicht verlangt auch die abstrakte Gefahr eine genügend abgesicherte Prognose, d.h. es müssen bei der gebotenen generell-abstrakten Betrachtungsweise hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden für das jeweils geschützte Rechtsgut rechtfertigen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - a.a.O.). Hieran gemessen kann das auf § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 gestützte Verbot der Verbrennung von Altölen zur Energiegewinnung rechtlich nicht beanstandet werden. Denn bei der gebotenen abstrakt-generellen Betrachtungsweise konnte die Beigeladene auch angesichts der regelmäßig anzunehmenden und auf die technische Nutzung zurückzuführenden Belastung von Altölen mit gefährlichen Rückständen, z.B. Schwermetallen, davon ausgehen, dass die Verbrennung dieser Stoffe zum Zweck der Energiegewinnung nach der allgemeinen Lebenserfahrung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu Schäden für die Umwelt durch Luftverunreinigungen führt. Der Annahme, dass die Voraussetzungen des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 vorlagen, steht auch nicht der Umstand entgegen, dass es der Beigeladenen mit der Festsetzung Ziff. 2.3 ihres Bebauungsplans nicht primär um den Schutz des Plangebietes, sondern um den eines außerhalb des Plangebiets liegenden Wohngebietes ging, das vor einer weiteren Immissionsbelastung bewahrt werden sollte. Denn Festsetzungen nach § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 sind auch dann zulässig, wenn sie dem Schutz eines angrenzenden Gebietes dienen.

30

Liegt eine den Erlass der Rechtsnorm rechtfertigende abstrakte Gefahr vor, so kann gegen die Anwendung dieser Norm nicht mehr geltend gemacht werden, im konkreten Einzelfall sei wegen besonderer Umstände keine konkrete Gefahr gegeben und die Anwendung der Norm deshalb unzulässig (vgl. Lisken/ Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., Kap. E, Rn 32, Kap. F, Rn. 704 f.; Wolf/ Stephan, PolG, 5. Aufl., § 10, Rn. 15; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, Rn. 735 m.w.Nachw.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24.10.1997 - 3 BN 1.97 -; Urt. v. 26.06.1970 - IV C 99.67 -, DÖV 1970, 713, 715; Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, a.a.O.; HessVGH, DÖV 1992, 753, 754). Dementsprechend ist das Vorbringen der Klägerin, die in ihrem Werk verwendeten technischen Anlagen gewährleisteten eine Verbrennung der Stoffe in einer Weise, dass mit einer Belastung der Umwelt durch zusätzliche Luftverunreinigungen nicht zu rechnen sei, für die Rechtmäßigkeit des Satzungsbeschlusses sowie für die Berücksichtigung der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, soweit sie sich auf die Verbrennung von Altölen beziehen, rechtlich nicht von Bedeutung.

31

3) Hinsichtlich der von der Klägerin für den Einsatz als Sekundärbrennstoff vorgesehenen Lösemittelgemische der Gefahrenklasse A I kommt als eine das Erfordernis eines gemeindlichen Einvernehmens rechtfertigende bauordnungsrechtliche Festsetzung (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 9 Abs. 4 BauGB, § 73 Abs. 6 Satz 2 LBO 1984 sowie § 36 Abs. 1 Satz 2 und § 31 Abs. 2 BauGB) allein die Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" der Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans der Beigeladenen in Betracht. Diese Alternative ist aber nicht hinreichend bestimmt und deshalb nichtig.

32

Bereits die von der Beigeladenen für diese Festsetzung herangezogene Grundlage des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 verlangt, dass die Gemeinde bei einer örtlichen Bauvorschrift bestimmte Stoffe benennt, die im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebiets zum Schutz vor Umweltgefahren durch Luftverunreinigungen allgemein oder zu bestimmten Zwecken nicht verbrannt werden dürfen. Zwar ist der Normgeber nicht gezwungen, Tatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben. Er ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168, 181). Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist auch die Intensität der Einwirkungen auf die von der Regelung Betroffenen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 49, 89, 133). Insbesondere müssen die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise feststellen können, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Norm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (BVerfGE 37, 132, 142). Für die Bestimmung des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 ist aus diesen allgemeinen Aussagen zu schließen, dass die Festlegung der von der Verbrennung ausgeschlossenen Stoffe durch die Satzung der Gemeinde so eindeutig sein muss, dass der Betroffene unter Zuhilfenahme der üblichen Auslegungsmethoden entscheiden kann, ob ein bestimmter Stoff von der Verbrennung ausgeschlossen ist oder nicht. Ferner müssen Behörde und Gerichte in der Lage sein, in Fällen, bei denen um die Zulässigkeit der Verbrennung von bestimmten Stoffen gestritten wird, zu entscheiden, ob hinsichtlich eines Stoffes die oben dargelegten Voraussetzungen des § 73 Abs. 2 Nr. 3 LBO 1984 vorliegen und der Ausschluss dieses Stoffes von der Verbrennung durch die örtliche Bauvorschrift damit rechtmäßig ist. Hinsichtlich der Person des Verwenders des Stoffes ist zudem zu berücksichtigen, dass Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Plans, wie oben ausgeführt, nach § 3 der Satzung über den Bebauungsplan "Sondergebiet Zementwerk" bußgeldbewehrt ist. Art. 103 Abs. 2 GG verpflichtet aber den Normgeber, die Voraussetzungen der Strafbarkeit eines Handelns so konkret zu umschreiben, dass Tragweite und Anwendungsbereich der Tatbestände zu erkennen sind und sich durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. BVerfGE 92, 1, 11 f.). Der Begriff der Strafbarkeit erfasst hierbei jede Regelung, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf schuldhaftes oder vorwerfbares Handeln ermöglicht; er bezieht sich damit auch auf die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. BVerfGE 81, 132, 135; 87, 399, 411). Das besondere Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG dient dabei einem doppelten Zweck. Zum einen geht es um den rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten. Jedermann soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe oder Geldbuße bedroht ist. Zum anderen soll sichergestellt werden, dass der Normgeber selbst über die Strafbarkeit entscheidet (vgl. BVerfGE 47, 109, 120; 92, 1, 12; Beschl. v. 09.10.2000 - 1 BvR 1627/95 -).

33

Diesen Bestimmtheitsanforderungen genügt nur die erste Alternative der Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen "Die Verbrennung von Altölen zur Energiegewinnung ist nicht zulässig". Denn ebenso wie der Vorgang "Verbrennung zur Energiegewinnung" ist auch der Begriff "Altöl" im Gegensatz zur Rechtsauffassung der Klägerin hinreichend bestimmt. Hinsichtlich des Begriffs "Altöl" kann auf die Bestimmungen in Art. 1 der Richtlinie 75/439/EWG vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. EG Nr. L 194 S. 23) oder auf Art. 1 Nr. 1 der Richtlinie 87/101/EWG vom 22. Dezember 1986 zur Änderung der Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung (ABl. EG Nr. L 42 S. 43) oder auf § 1a Abs. 1 AltölV Bezug genommen werden.

34

Unbestimmt ist aber die zweite Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen", die hinsichtlich des von der Klägerin zum Einsatz im Drehrohrofen II vorgesehenen Sekundärbrennstoffs allein in Betracht kommt. Denn auch bei Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden kann nicht mit der gerade im Hinblick auf den Ordnungswidrigkeitentatbestand erforderlichen Bestimmtheit festgestellt werden, welche Stoffe von der Verbrennung zum Zwecke der Energiegewinnung ausgeschlossen sein sollen. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit der Festsetzung kommt hier deshalb besondere Bedeutung zu, weil gerade nach dem Vortrag der Beigeladenen zur Verbrennung geeignete altölähnliche Ersatzbrennstoffe unterschiedliche chemische Zusammensetzungen aufweisen, die in ihrer Vielfalt auf Millionen Varianten geschätzt werden. Das Wort "ähnlichen" stellt auf eine Vergleichbarkeit des sonstigen - zur Verbrennung nicht zugelassenen - Stoffes mit dem in Ziff. 2.3 ausdrücklich bezeichneten Stoff "Altöl" ab. Es ist aber bereits unklar, welche Eigenschaft des Altöls für die Gleichbehandlung eines anderen - kontaminierten - Stoffes mit jenem ausdrücklich bezeichneten Stoff maßgeblich sein soll. Denkbar sind hinreichend bestimmte Kriterien wie Aggregatzustand, Brennwert oder auch chemische Zusammensetzung (bestimmte Stoffgruppen oder -verbindungen), auf die es der Beigeladenen aber wohl nicht ankam. In der Berufungsbegründung hat die Beigeladene unter Hinweis auf das von ihr im Verfahren eingeholte Gutachten des Öko-Instituts vom 04.01.2000 selbst auf die Unterschiedlichkeit und Vielfältigkeit der chemischen Zusammensetzung der als Ersatzbrennstoffe in Betracht kommenden altölähnlichen Stoffe abgestellt. Anhaltspunkte für die für die Vergleichbarkeit des sonstigen Stoffes mit Altöl entscheidenden Kriterien sind dem Bebauungsplan der Beigeladenen selbst nicht zu entnehmen. Auch die Entstehungsgeschichte des Bebauungsplans, wie sie sich aus der dem Senat vorliegenden Verfahrensakte ergibt, bietet keinen Hinweis auf das für die Vergleichbarkeit maßgebliche Kriterium der sonstigen von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossenen Stoffe mit dem ausdrücklich genannten Altöl, mit dessen Hilfe den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots Genüge getan werden könnte. Wie auch die Berufungsverhandlung ergeben hat, war Anlass für die Festsetzung unter Ziff. 2.3 die von der Klägerin wohl erstmals im Jahr 1988 geäußerte Absicht, in den Drehrohröfen auch Altöle als Brennstoff zu verwenden. Die fachkundige Beratung ("Büro Dr. Jäger") der Vertreter der Beigeladenen hat dann aber wohl ergeben, dass eine risikofreie Verbrennung von Altöl nicht sichergestellt sei. In dem von der Vertreterin der Beigeladenen in der Berufungsverhandlung geschilderten Bestreben, bestimmte Teil des Gemeindegebiets vor weiteren auf das Werk der Klägerin zurückzuführenden Luftverunreinigungen zu schützen, hat die Beigeladene sämtliche Stoffe von der Verbrennung ausschließen wollen, deren Nutzung als Brennstoff gefährlich sein könnte. Das Kriterium, die Verbrennung eines Stoffes in einem Drehrohrofen eines Zementwerk dürfe nicht zu einer zusätzlichen Belastung der Abluft führen, genügt aber nicht den genannten Bestimmtheitsanforderungen. Denn aus Sicht des Betroffenen kann nicht vorab bestimmt werden, welche Stoffe neben Altöl von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossen sein sollen.

35

Im Laufe des Behörden- und Gerichtsverfahrens ist die Formulierung in Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans "ähnlichen kontaminierten Stoffen" häufig im Sinne "ähnlich kontaminierten Stoffen" verstanden worden (vgl. z.B. Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.02.2000, S. 3; Schriftsatz des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.10.2000 im verwaltungsgerichtlichen Verfahren; Schriftsatz der Vertreterin der Beigeladenen vom 23.01.2001 im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, S. 3). In diesem Fall wird an die Verunreinigung (Kontamination) des Hauptstoffes (z.B. Lösemittel) mit besonders giftigen und gefährlichen Zusatzstoffen (z.B. Phenol oder Methanol) angeknüpft. Es erscheint aber gerade angesichts der Ordnungswidrigkeitenregelung zweifelhaft, ob eine solche vom Wortlaut der Norm abweichende Auslegung überhaupt zulässig ist. Aber selbst wenn von diesem Verständnis der Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen des Bebauungsplans ausgegangen wird, genügt die Regelung nicht den dargelegten Bestimmtheitsanforderungen. Denn bei diesem Verständnis bleibt unklar, bei welchen Zusatzstoffen und bei welcher Konzentration eines dieser Zusatzstoffe im verunreinigten (Haupt-) Stoff (z.B. Lösemittelgemische) von einer Vergleichbarkeit des sonstigen Stoffes mit dem von der Verbrennung zur Energiegewinnung ausgeschlossenen Altöl auszugehen ist. Insbesondere kann nicht festgestellt werden, dass für Altöl eine Verunreinigung mit bestimmten Zusatzstoffen in jeweils bestimmter Konzentration geradezu typisch ist, so dass der Nachweis eines dieser Zusatzstoffe in der jeweils ausreichenden Konzentration im anderen (Haupt-)Stoff (z.B. Lösemittel) die für Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen maßgebliche Vergleichbarkeit dieses anderen Stoffes mit Altöl begründet. Dies gilt auch für das von der Beigeladenen neun Jahre nach der Beschlussfassung über den Bebauungsplan eingeholte Gutachten des Ökö-Instituts vom 04.01.2000, auf das auch das Regierungspräsidium im Verfahren mehrfach Bezug genommen hat. Denn in diesem werden lediglich in der Praxis festgestellte Messwerte aufgeführt. Ohnehin verlangte das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, wonach die Rechtsunterworfenen in zumutbarer Weise feststellen können müssen, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Norm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (BVerfGE 37, 132, 142), dass, wenn die dem Altöl gleich zu behandelnden (Haupt-) Stoffe in der die Verbrennung von Stoffen regelnden Rechtsnorm schon nicht selbst aufgezählt werden, die für eine Vergleichbarkeit maßgeblichen Zusatzstoffe und die erforderlichen Konzentrationen normativ festgelegt sind.

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Die Beigeladene hat geltend gemacht, eine weitergehende Festlegung der vom Einsatz ausgeschlossenen kontaminierten Stoffe sei wegen der Vielfalt der möglichen Varianten nicht möglich. Diese tatsächliche Schwierigkeit entbindet die Beigeladene bei der Ausübung der ihr durch das Gesetz eingeräumten Gestaltungsmöglichkeiten aber nicht von den auch dem Schutz der Klägerin dienenden Anforderungen der ausreichenden Bestimmtheit der Normen, die das Verhalten der Klägerin als Betreiberin der Anlage reglementieren. Ging es der Beigeladenen bei Ziff. 2.3 der schriftlichen Festsetzungen ihres Bebauungsplans um die Abwehr von zusätzlichen Luftverunreinigungen, die auf die Verbrennung von giftigen und gefährlichen Abfällen in den Anlagen der Klägerin zur Zementherstellung zurückzuführen sind, so wäre bei der Beschlussfassung an Stelle der gewählten - aber nicht ausreichend bestimmten - Formulierung ein Rückgriff auf die Bestimmung in Artikel 1 Buchst. b) und den Anhang der Richtlinie des Rates vom 20.03.1978 über giftige und gefährliche Abfälle (78/319/EWG, ABl. EG Nr. L 84, S. 43) - darunter auch chlorierte und organische Lösungsmittel - möglich gewesen. Im Berufungsverfahren hat die Beigeladene schließlich auch geltend gemacht, mit der Formulierung in Festsetzung Ziff. 2.3 habe sie das Verbrennungsverbot nicht auf Altöle begrenzen, sondern auch auf altölähnliche Ersatzbrennstoffe, nämlich Lösemittel erstrecken wollen. Wenn es der Beigeladenen im Hinblick auf die Belastung ihres Gemeindegebiets durch auf das Werk der Klägerin zurückzuführende Luftverunreinigungen tatsächlich gerade um den Ausschluss von Lösemitteln von der Verbrennung in den Anlagen der Klägerin ging, so hätte sich, dem Beispiel des Verbots der Verbrennung von Altölen folgend, die ausdrückliche Nennung von Lösemitteln und Lösemittelgemischen (zur Begriffsbestimmung, vgl. z.B. Art. 2 Nr. 18 der Richtlinie 1999/13/EG des Rates vom 11.03.1999, ABl. EG Nr. L 85, S. 1; § 2 Nr. 25 31. BImSchV) geradezu aufgedrängt. Es ist aber weder eine ausdrückliche Benennung von weiteren Stoffen neben dem Altöl erfolgt, noch finden sich in der Bebauungsplanakte Hinweise auf das Bestreben der Beigeladenen, gerade die Verbrennung von Lösemitteln auszuschließen. Dies gilt insbesondere für den in der Berufungsverhandlung verlesenen Aktenvermerk des damaligen Leiters des Bauamtes der Beigeladenen vom 04.07.1991, der Bestandteil des Protokolls der Sitzung des Gemeinderates der Beigeladenen vom 11.07.1991 ist, in der der Bebauungsplan beschlossen wurde. In diesem Vermerk werden neben dem Altöl lediglich "angereicherte fossile Brennstoffe" ausdrücklich erwähnt.

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Zur Klarstellung weist der Senat abschließend darauf hin, dass sich die aus der unzureichenden Bestimmtheit der schriftlichen Festsetzung Ziff. 2.3 des Bebauungsplans der Beigeladenen ergebende Nichtigkeit allein auf die Alternative "ähnlichen kontaminierten Stoffen" bezieht und nicht auch das hinreichend bestimmte Verbot der Verbrennung von Altölen erfasst.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.

39

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.