Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-12-09, Aktenzeichen 13 B 2200/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1209.13B2200.04.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen
auf je 17.500,- EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsteller
dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.

3

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung seines Widerspruchs gegen die Anordnung des Ruhens der Approbation als Zahnarzt durch Verfügung
der Antragsgegnerin vom 8. September 2004 zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO
gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung des angefochtenen
Verwaltungsakts bis zur endgültigen Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem
öffentlichen Interesse an der schnellstmöglichen Durchsetzung der Verfügung fällt auch aus der Sicht des Senats
zum Nachteil des Antragstellers aus.

4

Bei der diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eigenen summarischen Prüfung bestehen keine
Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Ruhensanordnung bzw. gegen die Anordnung der sofortigen
Vollziehung.

5

Die für die Anordnung des Ruhens der Approbation nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG erforderliche
Voraussetzung, dass wegen des Verdachts einer Straftat, aus der sich die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit
zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs ergeben kann, ein Strafverfahren eingeleitet ist, ist bezüglich des
Antragstellers gegeben. Im Zusammenhang mit der Lieferung und Abrechnung von Zahnprothetikarbeiten und
den dabei gewährten Rückerstattungen an den Antragsteller durch die Fa. H. (sog. "kick-back"-Zahlungen)
hat die Staatsanwaltschaft Wuppertal (80 Js 429/03) mit Anklageschrift vom 12. August 2004 beim Landgericht
Duisburg Anklage gegen den Antragsteller erhoben und ihn der Begehung des gewerbsmäßigen und
bandenmäßigen Betrugs in 41 Fällen in der Zeit von Juni 1999 bis November 2002 angeklagt. Dass auf die
Anklage hin das Hauptverfahren durch das Landgericht Duisburg noch nicht eröffnet worden ist, ist im Rahmen
des § 5 Abs. 1 Nr. 1 ZHG unerheblich, weil dieser eine entsprechende Notwendigkeit nicht voraussetzt.

6

Aus dem Verhalten des Antragstellers, das Gegenstand der Anklageschrift vom 12. August 2004 ist, kann
sich auch dessen Unzuverlässigkeit und/oder Unwürdigkeit zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs ergeben;
derzeit sind auch keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass es nicht zu einer entsprechenden Verurteilung des
Antragstellers, der den Erhalt von Rückerstattungen und deren Nichtangabe bei der Abrechnung der
Zahnprothetikarbeiten eingestanden hat, kommen wird. Dies hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen
Beschluss mit zutreffenden Erwägungen, denen sich der Senat zwecks Vermeidung von Wiederholungen
anschließt, dargelegt. Dabei ist erneut zu verdeutlichen, dass anders als bei einem Widerruf der Approbation für
eine Ruhensanordnung ein die Unwürdigkeit oder Unzuverlässigkeit aufzeigendes Verhalten des Betroffenen
(Zahn-)Arztes noch nicht nachgewiesen zu sein braucht, sondern - hier zu bejahende - Verdachtsmomente
ausreichen. Insbesondere kommt es vor dem Hintergrund, dass sich die Unzuverlässigkeit oder Unwürdigkeit
eines Zahnarztes/Arztes aus den einem Strafverfahren zugrundeliegenden Straftaten, also aus einem
tatbestandsmäßigen Verhalten, ableitet, nicht darauf an, ob dieses Verhalten strafrechtlich schon mit einem
Schuldvorwurf gegen den Betreffenden belegt oder ein solcher mit Sicherheit zu erwarten ist.

7

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
19. Juli 1991 - 9 S 1127/91 -, NJW 1991, 2366; OVG
NRW, Beschlüsse vom 25. Juni 2001 - 13 B 380/01 -
, und vom 12. Februar 1996 - 13 B 3134/95 -.

8

Dies leitet sich ab aus dem besonderen Charakter der Maßnahme des Ruhens der Approbation. Dabei handelt
es sich um eine vorübergehende Maßnahme, die dazu bestimmt ist, in unklaren Fällen oder Eilfällen einem Arzt
die Ausübung ärztlicher Tätigkeit für bestimmte oder unbestimmte Zeit zu untersagen, wenn dies im Interesse
der Allgemeinheit und zum Schutz der Patienten geboten ist. Sie ist auch im Verhältnis zu den Möglichkeiten
der Rücknahme und des Widerrufs der Approbation nach § 4 ZHG zu sehen und erfasst insbesondere die Fälle,
in denen eine Ungeeignetheit zur Ausübung des (zahn-)ärztlichen Berufs (noch) nicht endgültig feststeht und
eine solche vorübergehender Natur in Frage steht. Steht die Ungeeignetheit zur Ausübung des Berufs endgültig
fest, darf die Approbation nicht zum Ruhen gebracht, sondern muss deren Widerruf nach § 4 Abs. 2 ZHG
erwogen werden. Dementsprechend ist die Anordnung des Ruhens der Approbation, wenn sie den ihr
zugedachten Zweck einer Präventionsmaßnahme zur Abwehr von Gefahren für einen unbestimmten
Patientenkreis und damit zum Schutz der Allgemeinheit erfüllen soll, von ihrer Natur her insofern auf einen
schnellen Vollzug angelegt, als es sich um eine vorläufige Berufsuntersagung und um eine vorübergehende
Maßnahme handelt, die nach § 5 Abs. 2 ZHG aufzuheben ist, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen.
Die Ruhensanordnung mit den begrenzten Auswirkungen in zeitlicher Hinsicht dient letztlich dem Schutz einer
ordnungsgemäßen Gesundheitsversorgung der Bevölkerung, bei der es sich um ein hochrangiges Rechtsgut der
Allgemeinheit handelt, und speziell dem Schutz der Patienten vor einem Tätigwerden von Personen, deren
Eignung zur Ausübung des (Zahn-)Arztberufs zweifelhaft geworden ist. Der Schutz des Gesundheitssystems und
letztlich der Patienten und die diesen Schutz bezweckende Anordnung des Ruhens der Approbation rechtfertigen
es demnach auch, die Ruhensanordnung kurzfristig wirksam und vollziehbar werden zu lassen, um so ihrem
Charakter als Präventionsmaßnahme schnellstmöglich gerecht zu werden.

9

Vgl. Narr, Ärztliches Berufsrecht, Stand: April
2003, Rdnr. 83; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. Juli
2004
- 13 B 2436/03 - und vom 11. Februar 2004 - 13 B
2435/03 -.

10

Zu einer ordnungsgemäßen Gesundheitsversorgung gehört auch, dass alle
daran Beteiligten das normativ begründete und ausgestaltete
sozialversicherungsrechtliche Gesundheitssystem der Bundesrepublik beachten, und
dass u.a. auch die Funktionsfähigkeit der gesetzlichen Krankenkassen gewährleistet
ist. Wer sich als Beteiligter in diesem Gesundheitssystem in der Weise schädigend
verhält, dass die Solidargemeinschaft der Versicherten für Leistungen aufzukommen
hat, welche überhaupt nicht, oder so, wie abgerechnet, nicht erbracht worden sind -
was zur Folge hat, dass die erbrachten Mittel in anderem Zusammenhang fehlen -
und u.a. die finanzielle Basis der gesetzlichen Krankenkassen durch betrügerische
oder leichtfertige Falschabrechnungen im großen Umfang gefährdet, verletzt seine
Berufspflichten in schwerwiegender Weise und unterliegt demgemäß einer
entsprechenden Sanktion. Insbesondere besteht auch für Vertrags-(Zahn-)Ärzte eine
diesbezügliche Vermögensbetreuungspflicht gegenüber den Kassenärztlichen
Vereinigungen und Krankenkassen, die sich auch auf sog. "kick-back"-Zahlungen
und deren Mitteilung gegenüber den abrechnenden Stellen bezieht.

11

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2002
- 3 C 37.01 -, NJW 2003, 913; BGH, Beschluss vom
27. April 2004 - 1 StR 165/03 -, MedRecht 2004,
613.

12

Diese erhöhte Verantwortlichkeit des Antragstellers als integrierter Teil des Gesundheitssystems in
Deutschland, das in Bezug auf die finanzielle Abwicklung auf wechselseitigem Vertrauen und auf der Wahrung
berechtigter Vermögensinteressen aller Beteiligten beruht, unterscheidet den Antragsteller von den bereits
verurteilten weiteren Mittätern, den Mitarbeitern der Fa. H. , die im weiteren Sinne zwar auch Beteiligte am
Gesundheitssystem sind, denen aber wegen ihrer Tätigkeit in der freien Wirtschaft eine gesteigerte
Verantwortlichkeit am ordnungsgemäßen Funktionieren des Systems nicht zukommt. Dementsprechend ist auch
das Strafurteil gegen die Hauptverantwortlichen der Fa. H. kein zwingender Maßstab für die den
Antragsteller zu erwartende strafrechtliche Ahndung seines Verhaltens. Dies gilt erst recht, wenn die Annahme
in der Anklageschrift zutreffen sollte, dass die Rückerstattungen vom Antragsteller "eingefordert" wurden.

13

Die Ausführungen in der angefochtenen Verfügung vom 8. September 2004 lassen erkennen, dass sich die
Antragsgegnerin dessen bewusst war, eine Ermessensentscheidung zu treffen. Sachwidrige Erwägungen sind in
der Verfügung zudem nicht erkennbar. Dabei ist der konkrete Inhalt der nach der Einleitung des Verfahrens
wegen Ruhens der Approbation durchgeführten Gespräche zwischen dem Antragsteller und seiner
Bevollmächtigten auf der einen und Mitarbeitern der Antragsgegnerin auf der anderen Seite nicht
entscheidungserheblich, weil die Antragsgegnerin bereits mit der Einleitung des strafrechtlichen
Ermittlungsverfahrens gegen den Antragsteller berechtigt war, das Verwaltungsverfahren wegen
approbationsrechtlicher Maßnahmen einzuleiten, die Anordnung des Ruhens der Approbation erst mehrere
Monate nach Einleitung des Ermittlungsverfahrens dem Antragsteller zugute kam und es im Rahmen der
gerichtlichen Entscheidung auf den gegenwärtigen Stand der Angelegenheit ankommt.

14

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ruhensanordnung vom 8. September 2004 begegnet - auch
unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - ebenfalls keinen Bedenken.

15

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Ruhens der Approbation ist
gleichfalls als Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Freiheit der
Berufsausübung und -wahl zu qualifizieren. Sie stellt insoweit einen selbständigen
Eingriff dar, der in seinen Wirkungen über diejenigen der noch im verwaltungs- bzw.
gerichtlichen Verfahren zu überprüfenden Ruhensanordnung hinausgeht, und
erfordert deshalb auch eine eigenständige Prüfung am Maßstab dieser
Verfassungsnorm. Zwar lässt Art. 12 Abs. 1 GG einen Eingriff in die Freiheit der
Berufswahl schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als
Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige
Gemeinschaftsgüter zu. Überwiegende öffentliche Belange können es nämlich
ausnahmsweise rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers
einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des
allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Wegen der gesteigerten
Eingriffsintensität beim Sofortvollzug einer approbationsrechtlichen Maßnahme sind
hierfür jedoch nur solche Gründe ausreichend, die in angemessenem Verhältnis zu
der Schwere des Eingriffs stehen und die ein Zuwarten bis zur Rechtskraft des
Hauptsacheverfahrens ausschließen. Wegen der dem Grundrecht der Berufsfreiheit
zuerkannten hohen Bedeutung kann dabei für die Beurteilung des Sofortvollzugs
nicht schon die große Wahrscheinlichkeit genügen, dass das Hauptsacheverfahren
zum Nachteil des Rechtsschutz Begehrenden ausgehen wird. Vielmehr setzt eine
solche Maßnahme gemäß Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem
Rechtsstaatsgebot die zusätzliche Feststellung voraus, dass sie schon vor
Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr
konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich ist. Dieses
Erfordernis entspricht der Funktion von Präventivmaßnahmen, mit denen für eine
Zwischenzeit ein Sicherungszweck verfolgt wird, der es ausnahmsweise rechtfertigt,
den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um
unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die
Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt dabei von einer
Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob
eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter bzw.
für Dritte befürchten lässt, wobei es Aufgabe der um vorläufigen Rechtsschutz
ersuchten Verwaltungsgerichte ist, eine eigenständige Prognose der konkreten
(Dritt-)Gefährdung anzustellen.

16

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats,
Beschlüsse vom 12. März 2004 -1 BvR 540/04 -,
NVwZ-RR 2004, 545, vom 24. Oktober 2003 und
13. August 2003 - 1 BvR 1594/03 -, NJW 2003,
3618, 3617, und vom 16. Januar 1991 - 1 BvR
1326/90 -, NJW 1991, 1530; OVG NRW, Beschlüsse
vom 1. Juli 2004 - 13 B 2436/03 -, vom 11. Februar
2004 - 13 B 2435/03 -, vom 3. Februar 2004 - 13 B
2369/03 -, und vom 9. Dezember 2003 - 13 B
1944/03 -; Nds. OVG, Beschluss vom 16. März 2004
- 8 ME 164/03 -, NJW 2004, 1750, OVG Saarl.,
Beschluss vom 21. Januar 2004 - 1 W 29/03 -, NJW
2004, 2033.

17

Ungeachtet des Umstandes, dass derzeit im Hinblick auf die gegen ihn laufenden Ermittlungs- und
Strafverfahren unter strafrechtlichen Gesichtspunkten die Unschuldsvermutung für den Antragsteller gilt, ist
auch der Senat, der wegen der Dringlichkeit der anstehenden Entscheidung und wegen anzunehmender
Unentbehrlichkeit derselben von einer Beiziehung der Strafakten abgesehen hat, ebenso wie das
Verwaltungsgericht der Ansicht, dass bei einer weiteren Berufstätigkeit des Antragstellers als Zahnarzt ein
Gefährdungsrisiko in diesem Sinne besteht.

18

Zwar ist eine unmittelbare körperliche Gefährdung von Patienten nicht erkennbar, weil weder für die
Vergangenheit noch gegenwärtig Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Antragsteller Patienten in
gesundheitsgefährdender Art und Weise behandelt. Den Ausführungen im Beschluss des Zulassungsausschusses-
Zahnärzte für den Bezirk Nordrhein vom 15. März 2004, durch den dem Antragsteller die Zulassung zur
Teilnahme an der vertragszahnärztlichen Versorgung entzogen wurde und in dem davon die Rede ist, dass der
Antragsteller "permanent gegen das Gebot einer wirtschaftlichen Behandlungsweise verstößt" - was der Senat
dahin deutet, dass er zahnmedizinisch nicht notwendige Maßnahmen durchführt -, geht der Senat dabei mangels
Kenntnis der konkreten Umstände nicht weiter nach. Er weist allerdings darauf hin, dass das Vorbringen des
Antragstellers im Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 1. Dezember 2004, der Beschluss des
Zulassungsausschusses sei nicht rechtskräftig, insoweit unvollständig ist, als der Widerspruch gegen die
Entscheidung des Zulassungsausschusses in einer Verhandlung des Berufungsausschusses zurückgewiesen
wurde und nach Kenntnis des Senats sowohl der Antragsteller als auch seine Bevollmächtigte in der
entsprechenden Sitzung des Berufungsausschusses anwesend waren.

19

Bezüglich des bisherigen Abrechnungsverhaltens des Antragstellers ist zwar davon auszugehen, dass eine
Abrechnung zahnprothetischer Maßnahmen nach dem bisherigen System im Zusammenwirken mit Mitarbeitern
der Fa. H. nicht mehr möglich sein wird, weil dieses Abrechnungs- und Erstattungssystem nach deren
Verurteilung zusammengebrochen sein dürfte und andererseits der Antragsteller wegen der Vorfälle in der
Vergangenheit bei der Abrechnung "unter besonderer Beobachtung" der Kassenzahnärztlichen Vereinigung
stehen wird. Die betrügerische Vorgehensweise des Antragstellers in der Vergangenheit bei der Abrechnung
zahnprothetischer Leistungen deutet aber auf ein planmäßiges und gezieltes Vorgehen zum Nachteil der
gesetzlichen Krankenkassen bzw. der Patienten sowie auf einen übersteigerten Erwerbssinn und auf eine
unangemessene Präferenz eigener Verdienstmöglichkeiten gegenüber den Vermögensinteressen der gesetzlich
Versicherten bzw. der Allgemeinheit hin und lässt wegen der damit verbundenen Intensität und Planmäßigkeit,
aber auch vor dem Hintergrund erheblicher finanzieller Belastungen und der Familiensituation des Antragstellers
(z. B. Schulbesuch des Sohnes in Rom, längerer Aufenthalt seiner Frau und des Sohnes im Ausland) den Schluss
zu, dass es sich bei den Abrechnungsbetrügereien im Zusammenwirken mit Mitarbeitern der Fa. H. nicht
um einen einmaligen Einzelfall gehandelt hat und deshalb eine Wiederholung in gleicher oder ähnlicher Weise
(vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. September 2002 - 3 C 37.01 - a.a.O.) nicht auszuschließen ist. Bei dem
praktizierten Abrechnungssystem ist der Tatbeitrag der Mitarbeiter der Fa. H. jederzeit austauschbar und
ersetzbar durch Mitarbeiter anderer Firmen mit vergleichbarer Marktstrategie. Davon, dass der Antragsteller dem
beanstandeten Abrechnungssystem ein für alle Male abgeschworen hat und Abrechnungsbetrügereien künftig
mit einem hohen Maß an Sicherheit nicht mehr erfolgen werden, kann auf Grund seines massiven und geplanten
Vorgehens in der Vergangenheit nicht ausgegangen werden. Als Indiz wertet der Senat insoweit das im
Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 2. Dezember 2004 mitgeteilte Strafverfahren der Staatsanwaltschaft
Wuppertal (80 Js 745/03), wonach der Antragsteller nach Beendigung der Zusammenarbeit mit der Fa. H.
Rechnungen mit Eigenlaborbeleg abgerechnet und Fremdleistungen nicht ausgewiesen haben soll; dies kann nur
dahin gedeutet werden, dass der Antragsteller erneut falsche Angaben bei der Abrechnung gemacht hat. Dies
relativiert zugleich sein das Vorbringen, nach dem Ende der Zusammenarbeit mit der Fa. H. habe er ein
Eigenlabor eingerichtet und deshalb seien Unregelmäßigkeiten bei der Abrechnung in der bisherigen Art und
Weise nicht mehr zu erwarten. Auch wenn das Betreiben eines Eigenlabors und die damit verbundenen
Abrechnungsmöglichkeiten möglicherweise keine höhere Gefährdung als die bei jedem anderen Zahnarzt mit
Eigenlabor bedeutet, deutet das Verhalten des Antragstellers in der Vergangenheit doch auf einen übersteigerten
Erwerbssinn hin, der auch in den im Verhältnis zu anderen Zahnärzten überproportional häufigen Notdiensten
zum Ausdruck kommt, und lässt eine Tendenz zur Missachtung der Vermögensinteressen der am
Gesundheitssystem sonst Beteiligten erkennen. Der Antragsteller hat damit Charaktereigenschaften offenbart,
die auch weiterhin Verstöße gegen Berufspflichten befürchten lassen. Der Schutz des Gesundheitssystems vor
ungerechtfertigten Abrechnungsforderungen lässt es demnach auch gerechtfertigt erscheinen, dass die
Ruhensanordnung kurzfristig wirksam und vollziehbar wird, damit sie umgehend ihrem Charakter als
Präventionsmaßnahme gerecht wird.

20

Dies gilt auch angesichts dessen, dass der Antragsteller nicht mehr an der vertragszahnärztlichen Versorgung
teilnehmen darf und ihm die Kassenarztzulassung endgültig entzogen wird. Von den betrügerischen
Abrechnungsmodalitäten in der Vergangenheit waren auch Privatpatienten betroffen. Für sie besteht das Risiko
erhöhter und ungerechtfertigter Abrechnungen des Antragstellers weiterhin, wobei der Umstand, dass nach
seinem Vorbringen Privatpatienten weniger als 5 % des Patientenstamms ausmachen, keine Rolle spielt. Dass
der Antragsteller bemüht ist, den entstandenen finanziellen Schaden weitgehend wieder gut zu machen, vermag
eine günstige Prognose hinsichtlich der Befürchtung künftiger Berufspflichtverletzungen nicht zu bewirken. Es
ist eine Selbstverständlichkeit, dass derjenige, der anderen bewusst einen finanziellen Schaden zugefügt hat,
diesen auch wieder auszugleichen hat. Das jetzige "Wohlverhalten" des Antragstellers ist zudem als
Folgewirkung der gegen ihn laufenden Strafverfahren und in Erwartung der Auswirkungen seines Fehlverhaltens
in berufsrechtlicher Hinsicht zu werten und daher nicht geeignet, die auf Grund seines Charakters gerechtfertigte
Gefährdungsprognose positiv zu beeinflussen. Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Ruhensanordnung und der
Anordnung der sofortigen Vollziehung sind Folge des Fehlverhaltens des Antragstellers, sie liegen deshalb allein
in seinem Verantwortungsbereich.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

22

Die Streitwertänderung und -festsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3, 63 Abs. 3 GKG i.d.F. vom 5.
Mai 2004 (BGBl. I S. 718). Für Verfahren der vorliegenden Art setzt der Senat in der Hauptsache einen
Streitwert von 35.000,- EUR an (vgl. u. a. Beschluss vom 1. Juli 2004 - 13 B 2436/03 -); die in der
angefochtenen Verfügung ebenfalls enthaltene Anordnung der Herausgabe der Approbationsurkunde wird dabei
streitwertmäßig nicht besonders erfasst. Dieser Wert ist wegen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes
auf die Hälfte zu reduzieren, so dass sich der aus dem Tenor ersichtliche Streitwert ergibt.

23

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

24