Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-01-31, Aktenzeichen 3 A 324/00
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0131.3A324.00.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung
in Höhe des aufgrund der Kostenentscheidung vollstreckbaren Betrages abwenden,
wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu voll-
streckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag
für die Herstellungskosten der Straße, die in - zwischen der
Straße und der Straße verläuft.

3

Die Straße ist, gemessen an der Straßenachse, 457,3 m lang. Sie wurde
im Wesentlichen zwischen 1960 und 1974 mit einer durchschnittlichen Breite von
11,06 m und einem Querprofil Gehweg - Fahrbahn - Gehweg ausgebaut; die letzten
technischen Ausbauarbeiten wurden im Jahre 1992 mit der Plattierung der Gehwege
vor den Grundstücken Nrn. 26-42 abgeschlossen. Nach den Feststellungen in der
Abschlußverfügung des Beklagten vom 20. Mai 1996 wurde der Ausbau der Straße
in Übereinstimmung mit den einschlägigen Bebauungsplänen durchgeführt. Ein Teil-
stück von 120 m Länge ab Straße in nordwestlicher Richtung wurde durch
Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt Nr. 40/1975 für den öffentlichen Verkehr
gewidmet; im übrigen wurde die Abrechnungsstrecke als altöffentlich im Sinne des §
60 StrWG angesehen.

4

Die Straße ist auf nahezu voller Länge nur einseitig anbaubar. Die auf
ihrer Nordostseite gelegenen Grundstücke sind als Reines Wohngebiet mit im
wesentlichen 2-3-geschossiger Bebaubarkeit überplant. Die Grundstücke auf der
Südwestseite sind mit Ausnahme des (Eck-)Grundstücks , auf dem sich
eine Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe befindet, als öffentliche Grünflächen
unterschiedlicher Art ausgewiesen (Grünanlage; Grünanlage mit Spielwiese;
Bolzplatz). Ausweislich der Verwaltungsvorgänge war auf dieser Straßenseite
ehedem eine Siedlungsbebauung der AG vorhanden, die Mitte der
70er Jahre abgeräumt wurde, um einer städtebaulich erwünschten Neubebauung zu
weichen. Dieses dem Bebauungsplan 6072/28 vom 1. März 1969 zugrunde liegende
Konzept, bis zu dessen Verwirklichung das ehemalige Siedlungsgelände vorüberge-
hend als städtische Grünfläche dienen sollte, wurde mit dem Bebauungsplan
6072/39 vom 2. September 1989 aufgegeben und nunmehr eine Nutzung des ehe-
maligen Baulandes als öffentliche Grünfläche festgesetzt. Damit sollte ein Ersatz für
die zur Bebauung vorgesehene - Wiese geschaffen werden, die nach den An-
gaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat südlich des
Straßenzuges Straße/ gelegen ist.

5

Mit Bescheid vom 24. Mai 1996 setzte der Beklagte wegen der erstmaligen
Herstellung der Straße für das Grundstück der Klägerin einen
Erschließungsbeitrag von 8.317,39 DM fest und forderte unter Anrechnung von
Zahlungen ihres Rechtsvorgängers von 2.843,77 DM und 56,59 DM sowie eines
Wertes von 707,35 DM für abgetretenes Straßenland eine Zahlung von noch
4.709,68 DM. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit
Bescheid vom 9. Juli 1997 zurück.

6

Mit ihrer am 8. August 1997 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend gemacht:
Der Erschließungsbeitrag sei zu hoch festgesetzt worden. Im Vorfeld der Änderung
der Bebauungsplanung für die südwestliche Straßenseite habe sie beim
Planungsamt der Stadt schriftlich um Mitteilung gebeten, falls sich durch die
Änderung des Plans eine Änderung der Erschließungskosten ergebe. Hierauf habe
sie keine Antwort erhalten und demzufolge annehmen dürfen, daß sich keine
Auswirkungen auf den Erschließungsbeitrag ergäben. Der Beklagte müsse sie
nunmehr so stellen, als seien die Grundstücke auf der südwestlichen Straßenseite in
die Aufwandverteilung mit einzubeziehen. Nach der 1965 mit ihrem Rechtsvorgänger
im Umlegungsverfahren getroffenen Regelung sei das abgetretene Straßenland mit
seinem Wert zur Zeit der Beitragserhebung statt zur Zeit der Abtretung anzurechnen.
Schließlich seien von ihrem Rechtsvorgänger ausweislich verschiedener Schreiben
des Bauverwaltungsamtes Zahlungen in Höhe von insgesamt 3.464,80 DM geleistet,
im Beitragsbescheid aber nicht in vollem Umfang berücksichtigt worden.

7

Im Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht hat der Beklagte die
Beitragsfestsetzung auf 7.770,07 DM und das Zahlungsgebot auf 4.162,36 DM
ermäßigt. Die Ermäßigung beruht darauf, daß das Grundstück Straße 15-
19, das über einen öffentlichen Wohnweg an die Straße angebunden ist,
zusätzlich in die Aufwandverteilung einbezogen wurde. Hinsichtlich des
Ermäßigungsbetrages haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für
erledigt erklärt.

8

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

9

den Beitragsbescheid des Beklagten vom
24. Mai 1996 und dessen Widerspruchsbescheid von
9. Juli 1997, beide in der Fassung der Änderung vom
18. November 1999, aufzuheben.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er ist dem Klagevorbringen entgegengetreten und hat im einzelnen dargelegt,
wie er den Anrechnungsbetrag ermittelt hat.

13

Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren eingestellt, soweit es die Beteiligten in
der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im übrigen hat es die angefochtenen Be-
scheide insoweit aufgehoben, als darin ein 2.682,33 DM übersteigender Zahlungsbe-
trag gefordert worden ist, und die weitergehende Klage abgewiesen. Zur Begründung
hat es ausgeführt: Der vom Beklagten ermittelte Erschließungsaufwand sei in
Anwendung des sog. Halbteilungsgrundsatzes zu reduzieren. Die Kosten für Grund-
erwerb und Herstellung der Gehwegflächen auf der Südwestseite der Straße
müßten außer Ansatz bleiben, soweit diese Straßenseite nicht anbaubar sei, also
entlang der festgesetzten öffentlichen Grünflächen verlaufe. Demgegenüber könnten
die von der Klägerin gegen die Veranlagung erhobenen Einwände nicht durchgreifen.

14

Mit seiner vom Senat gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher
Bedeutung zugelassenen Berufung führt der Beklagte aus: Der vom Bundesverwal-
tungsgericht entwickelte Halbteilungsgrundsatz zur Begrenzung des beitragsfähigen
Erschließungsaufwandes bei nur einseitig anbaubaren Straßen könne im vorliegen-
den Fall aus mehreren Gründen keine Anwendung finden. Zum einen handele es
sich bei der Straße nicht um eine nur einseitig bebaubare Straße; als Be-
bauung auf deren Südwestseite sei nämlich nicht nur die Einrichtung der Kinder- und
Jugendhilfe auf dem Eckgrundstück Straße/ zu berücksichtigen, sondern
auch die auf den anschließenden, durch Bebauungsplan ausgewiesenen öffentlichen
Grünflächen (Bolzplatz, Spielwiese) zugelassene untergeordnete Bebauung in Form
von Maschendrahtzaunanlagen, Bodenbefestigungen und ähnlichem; diese
Grundstücksnutzungen seien nämlich ebenfalls auf die verkehrsmäßige Erschließung
durch die Straße angewiesen. Zum anderen betreffe die Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts zum Halbteilungsgrundsatz die Fallkonstellation, daß
eine Straße mit einer Seite an künftig in Baulandqualität hineinwachsende
Außenbereichsflächen grenze; demgegenüber seien vorliegend die südwestlich der
Straße gelegenen Grundstücke ganz überwiegend als Grünflächen überplant und
hergerichtet und es sei angesichts dieser auf Dauer angelegten Nutzung nicht
absehbar, daß hier künftig eine intensive Bebauung wie auf der nordöstlichen
Straßenseite zulässig werden könnte. Schließlich stehe einer Anwendung des
Halbteilungsgrundsatzes entgegen, daß sich der Ausbau der Straße im
Rahmen des auch bei einseitiger Anbaubarkeit Unerläßlichen gehalten habe. Das
gelte zweifelsfrei für die Durchschnittsbreite der Straße. Sie unterschreite mit 11,06
m in erheblichem Maße die beitragsfähige Höchstbreite, die in § 2 Abs. 1 Nr. 1.2 der
Erschließungsbeitragssatzung vom 7. Juli 1987 für einseitig anbaubare Straßen in
Wohn- und Mischgebieten vorgesehen sei. Sofern der Halbteilungsgrundsatz nicht
nur auf Erschließungsanlagen insgesamt, sondern auch auf deren Teileinrichtungen
anwendbar sein sollte, sei die hier vorhandene Gesamtbreite der Gehwege von 3,20
(2,00 m auf der Nordostseite der Straße, 1.20 m auf der Südwestseite) jedenfalls
nicht überdimensioniert. Auf die konkrete Gestaltung des Querprofils komme es bei
der Beurteilung des Unerläßlichen nicht an. Das Querprofil sei im Bebauungsplan
nicht verbindlich festgelegt worden, vielmehr habe die Gemeinde Ausbauermessen
gehabt und in ihrem Bauprogramm betätigt. Die Anlegung von Gehwegflächen auf
beiden Straßenseiten sei nach den konkreten örtlichen Verhältnissen angemessen.
Fußläufiger Verkehr finde nicht nur vor den Wohngrundstücken statt, sondern ebenso
zwischen der Kinder- und Jugendeinrichtung, der Spielwiese und dem Bolzplatz
untereinander. Es sei davon auszugehen, daß diese Einrichtungen auch von den
Bewohnern der Wohngrundstücke benutzt würden, so daß ihnen diese Erschließung
gleichfalls zugute komme. Die vom Verwaltungsgericht für richtig angesehene Vertei-
lung des Erschließungsaufwands laufe auf eine Querteilung des südwestlichen
Gehweg der Straße hinaus, die mit den Billigkeitserwägungen, die dem
Halbteilungsgrundsatz zugrunde lägen, nicht zu rechtfertigen sei. Es sei nämlich
nicht nachvollziehbar, inwiefern der Gehweg vor der Kinder- und Jugendeinrichtung
aus der Sicht der Wohngrundstücke zu deren Erschließung erforderlich sein sollte,
der Gehweg vor der Spielwiese und dem Bolzplatz aber nicht.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
in vollem Umfang abzuweisen, soweit sich der
Rechtsstreit nicht in der Hauptsache erledigt hat.

17

Die Klägerin ist dem Berufungsvorbringen entgegengetreten und hat ihre erstin-
stanzlichen Einwände gegen die Beitragserhebung wiederholt. Sie hält auch die An-
wendung des Halbteilungsgrundsatzes durch das Verwaltungsgericht für zutreffend.
Die einseitige Anbaubarkeit einer Straße infolge Festsetzung öffentlicher Grünflächen
sei der einseitigen Anbaubarkeit infolge angrenzenden Außenbereichs durchaus
gleichzusetzen, da die Gemeinde in beiden Fallkonstellationen durch Neu- oder
Änderungsplanung Bauland ausweisen könne. Die entlang der Spielweise vorge-
nommene Gehwegplattierung sei nicht erforderlich gewesen, weil sie jahrelang nicht
vorhanden gewesen sei; die anteiligen Kosten dürften deswegen nicht in den bei-
tragsfähigen Erschließungsaufwand eingestellt werden.

18

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (7 Hefte)
Bezug genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die Berufung ist unbegründet. Das angefochtene Urteil entspricht, soweit das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben hat, der Rechtslage. Der
Erschließungsbeitragsbescheid des Beklagten vom 24. Mai 1996 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 9. Juli 1997 und der Änderung vom 18. November
1999 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO), soweit die Beitragsfestsetzung 6.290,04 DM und das Zahlungsgebot
2.682,33 DM übersteigt.

21

Das Verwaltungsgericht hat die Entstehung der sachlichen Beitragspflichten dem
Grunde nach bejaht; hiergegen ergeben sich weder aus dem Vorbringen der Klägerin
noch sonst Bedenken.

22

Der Senat teilt auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass (sowohl die
Beitragsfestsetzung als auch) das im Beitragsbescheid ausgesprochene
Zahlungsgebot teilweise rechtswidrig und aufzuheben ist. Weil die Straße im
wesentlichen nur einseitig anbaubar ist, hätte der Beklagte bei der Beitragserhebung
den Erschließungsaufwand nicht ungeschmälert zugrunde legen dürfen, sondern
gemäß dem sog. Halbteilungsgrundsatz des Bundesverwaltungsgerichts reduzieren
müssen.

23

Den Begriff "Halbteilungsgrundsatz" hat das Bundesverwaltungsgericht erstmals
in seinem Urteil vom 31. Januar 1992 - 8 C 31.90 -, ZMR 1992, 403, verwandt. Doch
geht der Ursprung dieses Grundsatzes viel weiter zurück. Er knüpft der Sache nach
an das Anliegerbeitragsrecht des Preußischen Fluchtliniengesetzes an, dessen § 15
Abs. 1 Satz 2 grundsätzlich untersagte, "die angrenzenden Eigentümer … für mehr
als die Hälfte der Straßenbreite" heranzuziehen. Eine entsprechende Lösung für das
Erschließungsbeitragsrecht hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts aus §
127 Abs. 2 Nr. 1 BBauG entwickelt, nachdem eine angemessene, den Interessen der
Beteiligten gerecht werdende Regelung der Aufwandverteilung bei einseitig an-
baubaren Straßen über § 129 und § 131 BBauG nicht zu erreichen war.

24

Vgl. hierzu die Urteile vom 29. April 1977 - IV C
1.75 - , BVerwGE 52, 364 ff, und 25. Juni 1969 - IV C
14.68 - , BVerwGE 32, 226 ff.

25

Ausgangspunkt ist die Überlegung, daß einseitig anbaubare Straßen von Fall zu
Fall nur mit ihrer den bebaubaren Grundstücken zugewandten Hälfte den Begriff der
"zum Anbau bestimmten Erschließungsanlage" im Sinne des § 127 Abs. 2 Nr. 1
BBauG erfüllen. Das hat zur Konsequenz, dass dann ausschließlich die auf diese
Hälfte entfallenden Kosten als Kosten für ihre erstmalige Herstellung gemäß § 128
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBauG anzusehen (und auf die Grundstücke der anbaubaren
Straßenseite zu verteilen) sind. Dieser Rechtsprechung des 4. Senats hat sich der
später für das Erschließungsbeitragsrecht zuständig gewordene 8. Senat ange-
schlossen.

26

S. insbesondere das Urteil vom 26. Mai 1989
- 8 C 6.88 - , BVerwGE 82,102 (106).

27

Der Halbteilungsgrundsatz greift ein, wenn eine (zunächst) einseitig anbaubare
Straße in einem Umfang geplant und angelegt wird, der über das hinausgeht, was für
die hinreichende Erschließung der Grundstücke an der bebaubaren Straßenseite
unerläßlich ist. Bei einer solchen Fallgestaltung fehlt es an einer Rechtfertigung, den
gesamten entstandenen Aufwand allein den Grundstücken der zum Anbau
bestimmten Straßenseite anzulasten. Vielmehr gebietet eine an der Interessenlage
ausgerichtete Betrachtung die Annahme, die Gemeinde sei bei einer solchen
Konstellation gehalten, die zweite Hälfte des entstandenen Aufwandes (jedenfalls
vorerst) selbst zu tragen und sie gegebenenfalls auf die Grundstücke der anderen
Straßenseite abzuwälzen, wenn diese bebaubar werden und deshalb dem ihnen
zugewandten Straßenteil die Bestimmung zum Anbau mit der Folge "zuwächst", dass
auch dieser Teil beitragsfähige Erschließungsanlage wird und der für seinen Ausbau
angefallene (von der Gemeinde gewissermaßen vorgestreckte ) Aufwand die Qualität
von erschließungsbeitragsfähigen Kosten erlangt. Der Halbteilungsgrundsatz führt
nicht zu einer realen Teilung der Straße, sondern fingiert in beitragsrechtlicher
Hinsicht ein Zerfallen in zwei ideelle Hälften, von denen zunächst nur die eine "zum
Anbau bestimmt" ist; er stellt eine Ausnahme von dem Grundsatz dar, daß der
Umfang einer Anbaustraße nach dem örtlichen Erscheinungsbild mittels natürlicher
Betrachtungsweise zu bestimmen ist.

28

Vgl. Driehaus, Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 6. Aufl., § 12 Rn. 41.

29

Der Halbteilungsgrundsatz findet entgegen der Auffassung des Beklagten
vorliegend Anwendung.

30

Bei der Straße handelt es sich um eine (zunächst) nur einseitig
anbaubare Straße im Sinne der zitierten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (dazu nachfolgend 1.). Ihr Ausbauumfang geht auch
über das hinaus, was für die Erschließung der Grundstücke an der anbaubaren
nordwestlichen Straßenseite "unerläßlich" ist (dazu nachfolgend 2.).

31

1. Die Straße ist als (zunächst) nur einseitig anbaubare Straße zu
beurteilen, weil dem an ihre Nordostseite grenzenden Reinen Wohngebiet
Grundflächen an der Südwestseite gegenüberliegen, die- mit Ausnahme des als
Baugrundstück für den Gemeinbedarf (Einrichtung der Kinder- und Jugendhilfe)
ausgewiesenen Eckgrundstücks - als öffentliche Grünflächen festgesetzt
sind. Diese Festsetzung durch den seit 1989 und auch im Zeitpunkt der Entstehung
der sachlichen Beitragspflichten geltenden Bebauungsplan Nr. 6072/39 schließt eine
Baulandeigenschaft der Grünflächen - und insoweit korrespondierend eine Anbaube-
stimmung der Straße - aus; vielmehr handelt es sich bei den besagten Grünflächen
um eigenständige Erschließungsanlagen (§ 123 BauGB/BBauG). Zwar läßt der Be-
bauungsplan auf den Grünflächen entsprechend ihrer Art (Grünfläche mit Spielwiese,
Bolzplatz) Maschendrahtzaunanlagen, Bodenbefestigungen u.ä. zu, die ausweislich
des dem Senat vorgelegten Luftbildes wohl auch vorhanden sind. Eine solche
untergeordnete Bebauung stellt aber keine bauliche oder gewerbliche Nutzung im
Sinne der §§ 131, 133 BauGB/BBauG dar; sie ist deshalb entgegen der Auffassung
des Beklagten beitragsrechtlich - und namentlich im Zusammenhang mit dem Halb-
teilungsgrundsatz - unbeachtlich.

32

Die plangemäße Bebauung des Eckgrundstücks stellt die Bewertung
der Südwestseite der Straße als nicht anbaubar nicht ernstlich in Frage. Denn
die Anbaubestimmung einer Straße bzw. einer Straßenseite ist nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht gleichsam von Grundstück zu
Grundstück zu prüfen. Geboten ist vielmehr eine von der Straße ausgehende und
darum entsprechend verallgemeinernde Betrachtung.

33

Vgl. Urteil vom 29. April 1977 - IV C 1.75 - ,
aaO.

34

Davon ausgehend, reicht es für die Annahme der einseitigen Anbaubarkeit einer
Straße aus, wenn der anbaubaren Straßenseite in voller oder nahezu voller Ausdeh-
nung im Grundsatz unbebaubare Grundstücke gegenüberliegen.

35

So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 26. Mai
1989 - 8 C 6.88 - , aaO,

36

Eben dies kann vorliegend zugrunde gelegt werden, wobei die örtlichen
Gegebenheiten (lediglich ein bebaubares, zudem in Ecklage befindliches Grundstück
an der Südwestseite der Straße mit einer Frontlänge von ca. 35 m gegenüber einer
Gesamtlänge der Straße von 457,3 m, gemessen an der Straßenachse) ein näheres
Eingehen auf die Frage erübrigen, ab wann von einer "nahezu vollen Ausdehnung"
nicht mehr gesprochen werden kann.

37

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die einseitige Anbaubarkeit einer
Straße wegen Außenbereichslage der Grundstücke an einer Straßenseite nicht der
einzige Anwendungsfall des Halbteilungsgrundsatzes, sondern nur ein Fall unter
anderen, mag er auch den Hauptanwendungsfall darstellen. Dafür spricht nachhaltig,
daß das Bundesverwaltungsgericht in seinem soeben zitierten, einen
Außenbereichsfall betreffenden Urteil

38

vom 26. Mai 1989 - 8 C 6.88 - , aaO,

39

seine einschlägigen Ausführungen mit der Wendung "z.B." eingeleitet hat. In
diesem Sinne wird die Rechtsprechung auch im Fachschrifttum interpretiert.

40

Vgl. Driehaus, aaO. § 12 Rn. 40, der als weiteren
Fall einer nur einseitigen Anbaubarkeit denjenigen
einer entsprechenden Planfestsetzung nennt.

41

Ohne Erfolg macht der Beklagte geltend, daß sich die Fälle der Unbebaubarkeit
infolge Außenbereichslage und infolge Planfestsetzung wesentlich und mit
Auswirkung auf die Anwendbarkeit des Halbteilungsgrundsatzes unterschieden, weil
bei Außenbereichsgrundstücken eine künftige Umwandlung in Bauland
wahrscheinlicher sei als bei Grundstücken, die kraft Planfestsetzung unbebaubar
seien. Auf die Wahrscheinlichkeit der künftigen Umwandlung von
Außenbereichsgrundstücken zu Bauland kommt es nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts aber "alles in allem nicht entscheidend an".

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - IV C
1.75 - , aaO.

43

Vielmehr reicht die Möglichkeit einer Umwandlung in Bauland, die der Gemeinde
bei Außenbereichsgrundstücken durch Neuplanung, bei kraft Bebauungsplan
unbebaubaren Grundstücken durch Planänderung eröffnet ist. Insofern sind diese
beiden Fälle der Unbebaubarkeit von Grundstücken und der damit einhergehenden
einseitigen Anbaubarkeit von Straßen einander durchaus vergleichbar. Der
vorliegende Fall weist zudem die Besonderheit auf, daß die Grundstücke an der
Südwestseite der Straße bis in die 80er Jahre bebaut bzw. nach Maßgabe
der damaligen Bebauungsplanung bebaubar waren und bleiben sollten und daß die
zum Verlust der Baulandeigenschaft führende Überplanung zu Grünflächen nur
erfolgte, um Ersatz für die außerhalb der Abrechnungsstrecke in der Nachbarschaft
gelegene, zur Bebauung freigegebene -Wiese zu schaffen. Eine künftige
Rückumwandlung dieser Flächen in Bauland erscheint von daher nicht
ausgeschlossen, z. B. wenn eine andere Kompensationslösung gefunden würde,
zumal die in einer Breite von ca. 11m vorhandene und mit beidseitigen Gehwegen
ausgestattete Straße die dann zu beachtenden erschließungsmäßigen
Voraussetzungen schon erfüllen würde.

44

2. Der Senat stimmt dem Verwaltungsgericht darin zu, daß der Ausbau
der Straße jedenfalls wegen Anlegung des Gehwegs auf der Südwestseite
der Straße entlang den öffentlichen Grünflächen das Maß des aus Sicht der
Grundstücke an der bebaubaren Straßenseite "Unerläßlichen" überschritten hat.

45

Zu Inhalt und Funktion des Merkmals des
"Unerläßlichen" vgl. das Urteil des BVerwG vom
31. Januar 1992 - 8 C 31.90 - , ZMR 1992, 403.

46

Die Prüfung der "Unerläßlichkeit" ist auf den Zeitpunkt der Entstehung der sachli-
chen Beitragspflichten im Jahre 1992 zu beziehen. Denn erst zu diesem Zeitpunkt
stellt sich die (mittels des Halbteilungsgrundsatzes zu beantwortende) Frage danach,
ob ein Teil der Straßenausbaukosten den Anliegern der anbaubaren Straßenseite
nicht angelastet werden darf, weil er mit Blick auf die Interessenlage aller Beteiligten
"der anderen Straßenseite zusteht". Demgegenüber kommt es nicht darauf an, wel-
che Verhältnisse bei Beginn und im Laufe der Ausführung der Straßenbauarbeiten
gegeben waren.

47

Hiervon ausgehend, war die Ausführung eines Gehwegs vor den öffentlichen
Grünflächen nicht "unerläßlich". Der Beklagte hat nichts vorgetragen, was die
Annahme rechtfertigen könnte, er habe im Rahmen seines
Beurteilungsspielraums,

48

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1989
- 8 C 6.88 - , aaO; Driehaus, aaO, § 12 Rn. 50,

49

den fraglichen Gehweg bei angemessener Bewertung der
Erschließungssituation der Baugrundstücke auf der gegenüberliegenden
Straßenseite für geboten halten dürfen. Es ist auch nach Aktenlage nicht erkennbar,
inwiefern dieser Gehweg etwas zur baulichen Nutzung dieser Grundstücke beitragen
könnte.

50

Vgl. zum Sonderfall einer Schulbushaltestelle an
der nicht anbaubaren Straßenseite gegenüber dem
Schulgrundstück Driehaus, aaO, § 12 Rn. 53 Fn.
99.

51

Auf eine Unerläßlichkeit (der Straße einschließlich) des Gehweges für die
Erreichbarkeit der Grünflächen kommt es nicht an. Denn die Unerläßlichkeit im Sinne
des Halbteilungsgrundsatzes ist - im Unterschied zur Abwägung bei der
Bauleitplanung, § 1 Abs. 4 - 6 BauGB - allein aus der verengten Sicht der
Grundstücke der bebaubaren Straßenseite zu prüfen. Die insoweit in den Blick zu
nehmenden örtlichen Gegebenheiten wie Straßenlänge und -führung, Zahl der
erschlossenen Grundstücke und Charakter des Baugebiets (Reines Wohngebiet)
geben nichts für die Annahme her, der Gehweg solle auch der Erschließung der
Baugrundstücke dienen. Die Anbauentwicklung der Straße läßt vielmehr auf das
Gegenteil schließen. Der Gehweg vor den öffentlichen Grünflächen ist zu einer Zeit
(zwischen 1960 und 1974) angelegt worden worden, als die Straße gemäß den
Bebauungsplänen 6072/29 und 6072/28 beidseitig anbaubar und angebaut war und
dem Erschließungsbedarf von Bauland auf beiden Straßenseiten auch künftig
genügen sollte. Als die Bebauungsplanung geändert wurde (1989), hat die Straße
die (ursprünglich für eine beidseitige Anbaubarkeit konzipierte) Ausstattung mit
beidseitigen Gehwegen behalten. Eben diese Ausstattung weist auch die im selben
Baugebiet parallel verlaufende Straße auf, die anders als die Straße aber
nicht nur beidseitig anbaubar war, sondern dies auch geblieben ist. Dafür, daß der
Gehweg vor den Grünflächen nicht "unerläßlich" für die Erschließung der
gegenüberliegenden Baugrundstücke ist, spricht schließlich auch der Aktenvermerk
des Fachamtes 60/4 vom 16. Juni 1986 (BA II 159). Wenn es darin heißt, eine
Beplattung dieses Gehwegs sei nicht sinnvoll, da "bei einseitiger Bebaubarkeit diese
Kosten nicht einziehbar" seien, kann dies nur als Einschätzung verstanden werden,
der Gehweg sei nicht "unerläßlich", da sonst keine Hinderungsgründe für eine
"Einziehung der Kosten" bestanden hätten.

52

Der Beklagte meint, die Unerläßlichkeitsprüfung dürfe nicht mit Bezug auf
einzelne Teileinrichtungen der Straße vorgenommen werden, die herzustellen in
seinem durch den Bebauungsplan nicht eingeschränkten Ausbauermessen liege;
vielmehr sei diese Prüfung ausschließlich auf die Straße in ihrer Gesamtbreite
auszurichten und ergebe, daß die Unerläßlichkeitsgrenze schon deshalb eingehalten
sei, weil die Straßenbreite unterhalb der in § 2 Abs. 1 Nr. 1.2 EBS 1987 festgelegten
Höchstgrenze für einseitig anbaubare Straßen in Woihngebieten mit ein- bis
zweigeschossiger Bebaubarkeit bleibe. Dem vermag der Senat wie schon das
Verwaltungsgericht nicht zu folgen:

53

Die Unerläßlichkeitsprüfung erstreckt sich - als Instrument einer umfassenden
Interessenbewertung mittels des Halbteilungsgrundsatzes - sowohl auf die Straße
insgesamt als auch auf ihre jeweiligen Teileinrichtungen. Das entspricht der
obergerichtlichen Rechtsprechung,

54

vgl. OVG Lüneburg, Beschluß vom 27. April 2000
- 9 M 4297/99 - , Urteil vom 22. Januar 1997 - 9 L
4721/95 - NdsRPfl 1997, 121, und Urteil vom 23. Mai
1979 - IX A 137/77 - , KStZ 1979, 174; SchlHOVG,
Urteil vom 21. November 1996 - 2 L 229/95 - , GemH
1998, 210,

55

und dem Fachschrifttum, soweit dieser Gesichtspunkt behandelt wird.

56

Vgl. Driehaus, aaO, § 12 Rn. 45 f.

57

Das Ausbauermessen der Gemeinde ist bei diesem Verständnis der Unerläßlich-
keitsprüfung nicht beeinträchtigt. Die Gemeinde ist in ihrer Entscheidung, ob und ggf.
welche Teileinrichtungen sie im Straßenraum anlegen will, frei. Sie hat lediglich Ko-
stenfolgen zu tragen, die je nach dem Ergebnis der Unerläßlichkeitsprüfung auf sie
zukommen können.

58

Die Regelung der beitragsfähigen Höchstbreite von Anbaustraßen in der
Erschließungsbeitragssatzung präjudiziert das Ergebnis der Unerläßlichkeitsprüfung
nicht.

59

Anders allerdings Schmidt/Bogner/Steenbock,
Handbuch des Erschließungsrechts, 5. Aufl., Rn.
1679, die die vom Beklagten vertretene
Rechtsauffassung teilen.

60

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht hervorgehoben hat, kann eine
Satzungsregelung schon deshalb, weil sie abstrakt-generell gefaßt ist, kein Maßstab
für die Bewertung einer konkreten Erschließungssituation sein. Eben einer solchen
Bewertung aber dient die Unerläßlichkeitsprüfung. Außerdem unterscheiden sich
Höchstbreitenregelung und Unerläßlichkeitsprüfung nach Anknüpfungstatbestand
und Rechtsfolgen, so daß auch aus diesem Grunde die vom Beklagten gezogene
Schlußfolgerung, die Einhaltung der Höchstbreite belege zugleich die Unerläßlichkeit,
nicht gezogen werden kann. Bei der Höchstbreitenregelung geht es um die
Bestimmung des nach § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB (ausbau- und kostenmäßig)
Erforderlichen; mit Hilfe des Merkmals des Erforderlichen wird alles das endgültig
vom beitragsfähigen Erschließungsaufwand ferngehalten, was nicht einen
beitragsfähigen Sondervorteil, sondern einen beitragsfreien Gemeinvorteil ver-
schafft,

61

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1995 - 8 C
25.93 - , ZMR 1995, 270,

62

und deswegen nicht in die Verteilung des Aufwands auf Gemeinde und Anlieger
nach der Quotierung 10:90 gemäß § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB paßt. Demgegenüber
konkretisiert das Merkmal des "Unerläßlichen" eine aus § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB
entwickelte Belastungsgrenze zugunsten eines Teils der Anlieger, denen es erspart
wird, einen ihrer Straßenseite "nicht zustehenden" Kostenteil zu tragen, wobei dieser
Kostenteil aber prinzipiell beitragsfähig bleibt und infolgedessen auch nicht endgültig
aus dem beitragsfähigen Erschließungsaufwand und der Verteilung nach dem ge-
nannten Beteiligungsschlüssel ausscheidet, sondern einstweilen von der Gemeinde
bis zum Anbaubarwerden der zweiten Straßenseite vorgestreckt wird.

63

Der weitere Vortrag des Beklagten, die beidseitige Anlage von Gehwegen
entspreche einem naheliegenden Erschließungsbedürfnis, weil zwischen der Kinder-
und Jugendeinrichtung, der Spielwiese und dem Bolzplatz untereinander und
wechselseitig fußläufiger Verkehr stattfinde, geht fehl, weil im Rahmen der
Unerläßlichkeitsprüfung - wie bereits dargetan - allein auf die Erschließungssituation
aus Sicht der Baugrundstücke an der gegenüberliegenden Straßenseite abzustellen
ist. Ihnen soll es erspart bleiben, Kosten zu tragen, die "der anderen Straßenseite
zustehen". Kosten in diesem Sinne können aber nicht nur solche sein, die im Vorgriff
auf eine demnächstige Bebauung von Außenbereichsgrundstücken gemacht werden,
sondern auch solche, die durch eine andauernde nicht-bauliche Nutzung der
anderen Straßenseite bedingt sind, z.B. die Nutzung als
Außenbereichsgrundstücke,

64

vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1992 - 8 C
31.90 - , ZMR 1992, 403,

65

oder auch auch die Nutzung als Grünanlagen.

66

Schließlich kann die Unerläßlichkeit der vor den Grünflächen verlaufenden
Gehwegstrecke nicht darauf gestützt werden, daß die Grünflächen auch den
Anliegern der Baugrundstücke an der gegenüberliegenden Straßenseite zugute
kämen. Denn dieses vom Beklagten angeführte Argument hätte allenfalls Gewicht,
wenn es um die Verteilung des Aufwands für die erstmalige Herstellung der
Grünflächen ginge, was vorliegend aber nicht der Fall ist.

67

Nach alledem ist eine Kostenteilung nach Maßgabe des Halbteilungsgrundsatzes
geboten, die der Beklagte durch eine eigenverantwortliche Reduzierung des umzule-
genden Aufwandes schon bei der Abrechnung der Straße hätte vermeiden können,

68

zu dieser Befugnis vgl. Driehaus, aaO, § 12 Rn.
55,

69

aber - von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent - nicht vermieden hat.

70

Wie die Kostenteilung nach Maßgabe des Halbteilungsgrundsatzes
vorzunehmen ist, braucht vorliegend nicht weiter vertieft zu werden. Denn jede der in
Betracht zu ziehenden Alternativen führt zu dem Ergebnis, daß die Berufung des
Beklagten erfolglos bleibt. Wäre statt der vom Verwaltungsgericht vertretenen
"Modifizierung" des Halbteilungsgrundsatzes zwecks Einbeziehung des
Baugrundstücks der Kinder- und Jugendhilfe in die Aufwandverteilung eine Teilung
der Kosten des gesamten Straßenbaus oder wenigstens der gesamten
Gehweganlagen auf beiden Straßenseiten vorgenommen worden,

71

vgl. insoweit Driehaus, aaO, § 12 Rn. 55,

72

hätte sich für das Grundstück der Klägerin eine geringere als die nach dem
Ergebnis erster Instanz verbliebene Beitragsfestsetzung ergeben. Das liegt im Falle
der Teilung der Kosten des gesamten Straßenbaus offensichtlich auf der Hand und
trifft auch bei Teilung der Kosten der gesamten Gehweganlagen zu, da die Hälfte
ihrer Flächen ca. 731 qm ausmacht (457,3 m x 3,2m : 2), also deutlich mehr als die
von Verwaltungsgericht kostenmäßig abgesetzten Gehwegflächen vor den
öffentlichen Grünflächen von ca. 506 qm ((457,3 m - 35 m) x 1,20 m).

73

Auf die von der Klägerin im Berufungsverfahren wiederholten Einwände erster
Instanz, der Erschließungsbeitrag sei zu hoch festgesetzt und abgetretenes Straßen-
land zu niedrig vergütet worden, braucht der Senat nicht einzugehen. Denn die Klä-
gerin hat kein Rechtsmittel eingelegt und im Berufungsverfahren mangels anwaltli-
cher Vertretung (§ 67 VwGO) auch keinen Antrag gestellt. Eine Änderung des Urteils
zu ihren Gunsten kommt daher nicht in Betracht; dieses ist vielmehr, soweit die Klage
abgewiesen worden ist, rechtskräftig (§ 121 VwGO).

74

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

75

Der Senat hat die Revision zugelassen, weil die Frage grundsätzliche Bedeutung
hat, ob der Halbteilungsgrundsatz anzuwenden ist, wenn durch Bebauungsplan auf
einer Seite einer Anbaustraße Baugrundstücke, auf der anderen Seite dagegen auf
nahezu voller Länge öffentliche Grünanlagen ausgewiesen sind.

76