Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-13, Aktenzeichen 7 A 10850/07
ECLI:DE:OVGRLP:2007:1213.7A10850.07.0A

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 19. Juli 2007 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens hat der Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Beitrag für die Personalkosten eines in ihrem Gebiet gelegenen Kindergartens eines freien Trägers durch den Beklagten als Träger der Jugendhilfe. Der beklagte Landkreis zieht die Gemeinden, die nicht Träger eines Kindergartens sind, auf der Grundlage von § 12 Abs. 5 (seit 1. September 2007 Abs. 6) des Kindertagesstättengesetzes Rheinland-Pfalz und eigener Richtlinien aus dem Jahre 1973 je nach ihrer Finanzkraft gestaffelt zu Beiträgen im Hinblick auf die durch Eigenleistung des Trägers, Landeszuschüsse und Elternbeiträge nicht gedeckten Personalkosten der Kindertagesstätten in dem betroffenen Gemeindegebiet heran. Nach den einschlägigen Richtlinien vom 15. Januar 1973 werden finanzstärkere Gemeinden insoweit mit bis zu 50 v.H. beteiligt. Danach ist der Beteiligungssatz bei Gemeinden, deren Steuerkraft der Einwohner um mehr als 20 v.H. unter dem Durchschnitt liegt, als geringster Satz 20 v.H. Im Falle der Klägerin legte der Beklagte aufgrund einer entsprechenden Einschätzung der Finanzkraft einen Satz von 30 v.H. zugrunde, insgesamt einen Betrag von 33.989,43 €. Die Vorgehensweise des Beklagten sieht allerdings einen Höchstsatz der Beteiligung an den Gesamtpersonalkosten vor, wie er dem Trägeranteil einer Gemeinde entspricht, die selbst Träger eines Kindergartens ist. Den entsprechenden Betrag hat der Beklagte für das Veranlagungsjahr 2004 auf insgesamt 39.051,28 € berechnet, und zwar für die Zeit vom 1. Januar bis 30. September 2004 auf 30.561,87 € in Bezug auf einen Höchstsatz von 15 v.H. und für den Rest des Jahres auf 8.489,41 € mit einem Satz von 12,5 v.H. für einen Ganztagskindergarten.

2

Gegen den Heranziehungsbescheid vom 2. September 2005 erhob die Klägerin Widerspruch, mit dem sie geltend machte: Zwar könne nach § 12 Abs. 5 des Kindertagesstättengesetzes von einer Gemeinde im Einzugsgebiet eines Kindergartens eines freien Trägers eine Kostenbeteiligung verlangt werden, die den Landkreis in seiner Restfinanzierungsfunktion als Träger des Jugendamtes entsprechend entlaste. Bei ihr liege indessen ein in der Rechtsprechung anerkannter Ausnahmefall der besonderen Finanzschwäche vor, in dem die Kostenbeteiligung entfalle. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz sei ein solcher Ausnahmefall insbesondere anzunehmen, wenn wie bei ihr im Vorjahr ein Anspruch auf Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock anerkannt worden sei. Anhaltspunkte für eine Verbesserung der Finanzlage gebe es nicht.

3

Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Landkreises Trier-Saarburg vom 11. August 2006 zurückgewiesen, im Wesentlichen mit der Begründung, bei einem Abweichen von der "Soll-Heranziehung" zu einem Beitrag zu den Personalkosten handele es sich um atypische Ausnahmefälle im Hinblick auf die Finanzkraft einer Gemeinde. Dass eine Gemeinde Anspruch auf Bedarfszuweisungen habe, reiche dafür nicht aus, insbesondere angesichts des Umstands, dass im Kreisgebiet eine Vielzahl von Gemeinden (31 von etwa 100 Gemeinden) einen solchen Anspruch hätten und damit die Ausnahme zur Regel zu werden drohe.

4

Mit der daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt und geltend gemacht, dass auch für das streitige Jahr 2004 mit Bescheid der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 31. Dezember 2005 Bedarfszuweisungen zuerkannt worden seien. Dem anerkannten Fehlbedarf in Höhe von 310.049,00 € sei mit einer Quote in Höhe von 15 v.H. Rechnung getragen worden (46.505,00 €). Die in der Rechtsprechung für eine besondere Finanzschwäche vorgesehene Orientierung an den Richtlinien für die Gewährung von Bedarfszuweisungen erweise sich nach wie vor als sachgerecht.

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Die Klägerin hat beantragt,

6

den Bescheid des Beklagten vom 21. September 2005 und den dazu ergangenen Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Landkreises Trier-Saarburg vom 11. August 2006 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

9

Er hat auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug genommen und ergänzend geltend gemacht, die von ihm praktizierte Staffelung der Beitragsleistung nach der unterschiedlichen Finanzkraft der Gemeinden werde der gesetzlichen Regelung eher gerecht als ein Ausschluss der Beitragsheranziehung aufgrund des Kriteriums der Zuerkennung von Bedarfszuweisungen.

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Das Verwaltungsgericht Trier hat der Klage mit Urteil vom 19. Juli 2007 stattgegeben und den Bescheid wie auch den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Nach der ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz stehe dem Träger der Jugendhilfe kein Regelungsermessen im Hinblick auf die Höhe der Heranziehung der Gemeinden nach § 12 Abs. 5 des Kindertagesstättengesetzes zu; das Gesetz sehe vielmehr feste rechtliche Maßstäbe für die Kostenbeteiligung hinsichtlich der Personalkosten einer Kindertagesstätte vor, wobei als gleichsam negatives Tatbestandsmerkmal die Finanzschwäche der Gemeinde der Heranziehung entgegenstehe. Diese sei vorliegend entsprechend der Rechtsprechung durch den Nachweis anzunehmen, dass der Gemeinde für das Vorjahr Bedarfszuweisungen zuerkannt worden seien und eine Änderung der Finanzlage nicht erkennbar sei.

11

Dagegen hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt, mit der er seinen Rechtsstandpunkt weiterverfolgt. Die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Rechtsprechung sei überholt, weil sie nicht berücksichtige, dass eine extreme Veränderung der Finanzlandschaft vorliege und die Zahl der Bedarfszuweisungsgemeinden enorm gestiegen sei, so dass von einem atypischen Ausnahmefall im Blick auf die Soll-Bestimmung des § 12 Abs. 5 des Kindertagesstättengesetzes, mit der die Beteiligung der Gemeinden gewährleistet werden solle, nicht mehr die Rede sein könne. Es ergäben sich bei einer Aufrechterhaltung dieser Rechtsprechung auch Wertungswidersprüche insoweit, als die Übernahme der Trägerschaft für eine Kindertagesstätte im Bedarfsfall eine Pflichtaufgabe der Ortsgemeinde sei; für die Finanzbeteiligung könne bis auf extreme Ausnahmefälle nichts anderes gelten. Dem Umstand, dass die Gemeinden nach der gesetzlichen Bestimmung nur "im Rahmen ihrer Finanzkraft" herangezogen werden sollten, sei durch die Richtlinie des Kreises Rechnung getragen, die eine entsprechende gestaffelte Heranziehung vorsehe.

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Der Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 19. Juli 2007 die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie nimmt Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen und die Gründe des Verwaltungsgerichts.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

19

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 21. September 2005 aufgehoben, mit dem der Klägerin für das Jahr 2004 eine Beteiligung an den Personalkosten des in ihrem Gebiet gelegenen Kindergartens eines freien Trägers aufgegeben worden ist. Der Senat kommt ebenso wie das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass die Heranziehung rechtswidrig ist, weil sie nicht von der Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 5 Satz 2 des Kindertagesstättengesetzes - KitaG - (ab 1. September 2007 § 12 Abs. 6 Satz 2 KitaG - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 12. Juni 2007 - GVBl. S. 82) gedeckt ist. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann der Senat auf die Gründe des Urteils des Verwaltungsgerichts Bezug nehmen (§ 130b VwGO).

20

Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen ist lediglich zu ergänzen: Nach § 12 Abs. 5 Satz 1 KitaG a.F. werden die nicht gedeckten Personalkosten einer Kindertagesstätte durch Zuwendungen des Trägers des Jugendamtes ausgeglichen. Die im Einzugsbereich der Kindertagesstätte liegenden Gemeinden "sollen" sich im Rahmen ihrer Finanzkraft beteiligen (§ 12 Abs. 5 Satz 2 KitaG). Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteil vom 16. September 1997 - 7 A 10388/97.OVG - AS 26, 36 und Urteil vom 23. September 2003 - 7 A 10838/03.OVG -) sei die Vorschrift über die Beteiligung an den Kosten des Jugendamtes im Hinblick auf die Personalkosten (Restfinanzierung neben dem Eigenanteil des Trägers, dem Zuschuss des Landes und den Elternbeiträgen) dahin zu verstehen, dass sie in der Regel mit dem Anteil erfolgt, den eine Gemeinde in ihrer Eigenschaft als Träger zu leisten hat (im Falle eines Kindergartens 15 v.H. - § 12 Abs. 3 Nr. 1 KitaG; im Falle eines Ganztagskindergartens 12,5 v.H. - § 12 Abs. 3 Nr. 3 KitaG); eine Ausnahme davon bestehe - wie dies die Rechtsprechung aus der Formulierung des Gesetzes "im Rahmen ihrer Finanzkraft" abgeleitet hat - für den Fall einer besonderen Finanzschwäche. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, geht diese gefestigte Rechtsprechung auch davon aus, dass mit dem Nachweis des Erhalts einer Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock nach § 17 Abs. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes Rheinland-Pfalz - LFAG - in der bis zum 31. Dezember 2006 gültigen Fassung (vgl. dazu auch Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 22. März 1995, MinBl. 1995, 215) für das dem Antragsjahr vorausgehende Haushaltsjahr in aller Regel die Voraussetzungen der Finanzschwäche als gleichsam negatives Tatbestandsmerkmal des Heranziehungsanspruchs dargelegt sind. Dass vorliegend davon eine Ausnahme bestünde, weil etwa eine erhebliche Verbesserung der Finanzkraft der Gemeinde eingetreten wäre, ist nicht vorgetragen und nicht ersichtlich.

21

Die im Berufungsverfahren vorgebrachten Erwägungen des Beklagten geben keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzurücken. Der Einwand, es entspreche dem Wortlaut der Bestimmung sowie Sinn und Zweck des Gesetzes eher, wenn entsprechend der langjährigen Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie in seinen Verwaltungsvorschriften aus dem Jahr 1973 zum Ausdruck komme, eine gestaffelte Heranziehung je nach dem Grad der Finanzstärke oder Finanzschwäche erfolge, vermag nicht zu überzeugen. Eine entsprechende Auslegung des Gesetzestextes hätte zwangsläufig zur Folge, dass die gesetzliche Regelung unbestimmt und mangels gesetzlicher Ermächtigung des Trägers der Jugendhilfe, einen entsprechenden Rahmen etwa durch Satzungsbestimmungen auszufüllen, nicht unmittelbar anwendbar wäre. Dazu hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 16. September 1997 (AS 26, 36, 42) ausgeführt: "… Insbesondere ist dem Kreis durch das Kindertagesstättengesetz nicht die Befugnis eingeräumt worden, nach seinem Ermessen die ungedeckten Personalkosten zwischen ihm und der Gemeinde aufzuteilen. Erst recht fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigung dafür, bei der Heranziehung der Gemeinden einen eigenen 'kleinen Finanzausgleich' nach Ermessen durchzuführen, indem von einigen Gemeinden mehr, von anderen aber weniger als 15 v.H. gefordert wird.“ Angesichts des Umstands, dass der Gesetzgeber diese seit mehr als zehn Jahren gefestigte Rechtsprechung kennt und auch aus Anlass mehrerer Änderungen des Kindertagesstättengesetzes keine Veranlassung für eine Änderung im Hinblick auf die Beteiligung der Gemeinden gesehen hat, kann der Beklagte keinen ausreichenden Anlass für eine Änderung der Rechtsprechung aufzeigen.

22

Entsprechendes gilt, soweit der Beklagte im Berufungsverfahren geltend gemacht hat, die Orientierung des Ausnahmefalls an der Bewilligung von Bedarfszuweisungen gehe angesichts der Entwicklung der Finanzverhältnisse in den Gemeinden an den gesetzlichen Begriffen vorbei. Die Rechtsprechung des Senats hat das in § 12 Abs. 5 Satz 2 KitaG angelegte Regel-Ausnahmeverhältnis dahingehend beschrieben, dass von der Kostenbeteiligung "… eine Gemeinde mit atypisch niedriger Finanzkraft" befreit ist (AS 26, 36, 38). Darin kommt eine im Hinblick auf die gesetzliche Regelung maßgebliche Unterscheidung zwischen solchen Gemeinden zum Tragen, deren Finanzkraft noch ausreichend ist, um ihnen eine Beteiligung an den Personalkosten einer Kindertagesstätte zumuten zu können, und solchen, deren Finanzkraft dafür zu niedrig ist. Letzteres ist in der zitierten Rechtsprechung mit "atypischen" Finanzkraftverhältnissen umschrieben worden, wobei im Ausgangspunkt zu beachten ist, dass der Gesetzgeber mit der Soll-Regelung der Beteiligung gehörige Anstrengungen zur Erfüllung auch dieser Mitfinanzierungsaufgabe erwartet hat. Gemessen an dieser Erwartung hat die Rechtsprechung formuliert, dass es sich um "besonders leistungsschwache Gemeinden" handeln müsse. Diese besondere Leistungsschwäche kann entgegen der Auffassung des Beklagten nicht an den besonderen Verhältnissen in einem Landkreis bzw. an der Zahl der so betroffenen Gemeinden bemessen werden, sondern an der objektiven Fähigkeit, orientiert an der vorhandenen Finanzkraft für die genannte Aufgabe mit einstehen zu können. Darauf bezogen hat die Rechtsprechung des Senats es für angemessen angesehen, zur Ausfüllung des Begriffs der besonderen Finanzschwäche auf die Richtlinien für die Gewährung von Bedarfszuweisungen abzustellen. Dass die Gemeinde "besonders" leistungsschwach ist, ergibt sich demnach nicht aus einem Vergleich mit einer mehr oder weniger großen Anzahl von betroffenen Gemeinden in ein und demselben Landkreis, sondern daraus, dass etwa die Voraussetzungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen erfüllt sind. Nach der Fassung des die gesetzliche Grundlage für diese Zuweisung bildenden § 17 Abs. 1 LFAG a.F. können leistungsschwache Gemeinden aus dem Ausgleichsstock Zuwendungen zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts erhalten, soweit ihre Einnahmemöglichkeiten zur Erfüllung ihrer unabweisbaren Ausgabeverpflichtungen nicht ausreichen. Gemäß Nr. 2.1 der genannten Verwaltungsvorschriften des Ministeriums des Innern und für Sport werden Bedarfszuweisungen nur besonders leistungsschwachen Gebietskörperschaften gewährt, die trotz zumutbarer Ausschöpfung aller ihrer Einnahmequellen und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht in der Lage waren, ihren Verwaltungshaushalt im abgelaufenen Haushaltsjahr auszugleichen und auch in den zwei folgenden Jahren voraussichtlich nicht in der Lage sein werden, den Fehlbetrag abzudecken. Das Anwachsen der Zahl der Gemeinden im Kreisgebiet, die solche Verhältnisse aufweisen, ist daher für sich genommen kein Grund anzunehmen, es lägen bei einer Bedarfszuweisungsgemeinde - gemessen an der Soll-Regelung in § 12 Abs. 5 Satz 2 KitaG - keine "atypischen" Finanzverhältnisse vor. Die Besonderheit der Leistungsschwäche einer von der Beteiligung an den Personalkosten befreiten Gemeinde liegt nicht in ihrer absoluten Ausnahmestellung innerhalb der Gemeinden im Kreisgebiet begründet, sondern darin, dass es auch vom Gesetzgeber des Finanzausgleichsgesetzes als besondere Finanzschwäche erachtet wird, wenn trotz Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeglicher Sparmöglichkeit auf mittlere Sicht entgegen den gesetzlichen Haushaltsregeln (§ 93 Gemeindeordnung) ein Haushaltsausgleich nicht erzielt werden kann. Die Streichung der Finanzausgleichsregelung für solche Gemeinden im Sinne einer Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock durch das Dritte Landesgesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes vom 12. Juni 2007 - GVBl. S. 80 - führt im Übrigen zwar unter Umständen zu Änderungen im Verfahren (vgl. dazu bisher Urteil des Senats vom 23. September 2003 - 7 A 10838/03.OVG -), nicht aber zu einer abweichenden Betrachtung bei der Auslegung der Bestimmungen über die Kostenbeteiligung im Rahmen des Kindertagesstättengesetzes, weil die genannten Grundsätze für die Beurteilung des hier geregelten Regel-Ausnahmeverhältnisses im Rahmen der Finanzkraft solcher Gemeinden weiterhin konstituierend bleiben.

23

Diese Auslegung entspricht im Übrigen der grundlegenden Aufgabenverteilung im Bereich der Jugendhilfe und der Förderung der Kindertagesstätten. Das Kindertagesstättengesetz geht von der regelmäßigen Trägerschaft der Träger der freien Jugendhilfe aus (§ 10 Abs. 1 KitaG) und sieht eine zentrale Planungs- und Sicherstellungsverantwortung der Landkreise als Träger des Jugendamtes vor (§§ 9 Abs. 1; 12 Abs. 5 Satz 1; 15 Abs. 2 Satz 2 KitaG). Trotz der subsidiären Aufgabe der Gemeinden, die Trägerschaft als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung entsprechend einer Bedarfsplanung gegebenenfalls zu übernehmen (§ 10 Abs. 2 KitaG), spiegelt sich in der bloßen Soll-Regelung über die Kostenbeteiligung der im Einzugsbereich einer Kindertagesstätte eines freien Trägers liegenden Gemeinden (§§ 12 Abs. 5 Satz 2, 15 Abs. 2 Satz 2 KitaG) der Umstand wider, dass die Errichtung von Kindertagesstätten keine originäre Aufgabe der Gemeinden gewesen ist und im Falle der finanziellen Überforderung mit der Aufgabe die Ausgleichsfunktion des Landkreises zum Tragen kommt (vgl. § 2 Abs. 3 und Abs. 5 Landkreisordnung). Der Umstand, dass die Gemeinden als Träger einer Kindertagesstätte einen Eigenanteil hinsichtlich der Personalkosten aufzubringen haben, muss deshalb nicht zu einer Auslegung der Kostenbeteiligungsbestimmung für die Gemeinden gegenüber dem Landkreis führen, wonach der Zahl nach nur in ganz außergewöhnlichen Ausnahmefällen von einer Gemeindebeteiligung abzusehen wäre. Entscheidend ist vielmehr vorbehaltlich einer gesetzlichen Änderung das Kriterium, ob die Kostenbeteiligung angesichts der besonderen Finanzschwäche der Gemeinde zumutbar ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die zur Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (§ 188 Satz 2 VwGO).

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.