Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-15, Aktenzeichen 7 C 1/12

Tatbestand

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Der Kläger, ein freier Wirtschaftsjournalist, begehrt Zugang zu Informationen des Bundesrechnungshofs über die Prüfung von Zuwendungen, die vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung verschiedenen Stiftungen politischer Parteien und kirchlichen Organisationen zur Förderung entwicklungswichtiger Vorhaben gewährt wurden.

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Mit Schreiben vom 2. September 2008 beantragte der Kläger beim Bundesrechnungshof unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, ihm jeweils eine Kopie des Ergebnisberichts einschließlich eventueller Beanstandungen von der jeweils letzten Prüfung bestimmter Organisationen (darunter Friedrich-Ebert-Stiftung, Konrad-Adenauer-Stiftung, Hans-Seidel-Stiftung, Heinrich-Böll-Stiftung, Katholische Zentralstelle für Entwicklung und Evangelische Zentralstelle für Entwicklung) zu übersenden. Diesen Antrag lehnte der Bundesrechnungshof durch Bescheid vom 16. Oktober 2008 ab mit der Begründung, dass das Bekanntwerden der vorliegenden Prüfungserkenntnisse nach § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG nachteilige Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle hätte. Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2009 wies der Bundesrechnungshof den Widerspruch zurück. Bezüglich der bereits abgeschlossenen Prüfungsverfahren verwies er wiederum auf den genannten Versagungsgrund und führte aus, dass die Ermittlung der prüfungsrelevanten Sachverhalte ohne die Mitwirkung und die Auskünfte der geprüften Stellen, die sich auf eine vertrauliche Behandlung verließen, erheblich erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht würde.

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Mit Urteil vom 30. September 2010 wies das Verwaltungsgericht die hiergegen erhobene Klage ab. Dem Kläger stehe der geltend gemachte Anspruch auf Informationszugang nicht zu. Der Bundesrechnungshof werde im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit weder als Behörde tätig noch nehme er öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr; er sei folglich insoweit nicht informationspflichtig. Unabhängig davon sei auch der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG zu bejahen, da der Bundesrechnungshof dessen Voraussetzungen plausibel dargelegt habe.

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Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Oktober 2011 der Klage stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger Kopien der jeweils abschließenden Prüfungsniederschrift (einschließlich Prüfungsvermerk und Übersendungsschreiben) von der jeweils letzten Prüfung der genannten Organisationen zu übersenden, soweit nicht im Einzelfall Ausschlussgründe nach § 3 Nr. 4, § 5 oder § 6 IFG entgegenstehen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Anspruch folge aus § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Der Bundesrechnungshof sei eine Behörde im Sinne des hier maßgeblichen materiell-funktionellen Behördenbegriffs. Er sei eine Stelle, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehme. Neben den staatlichen Stellen, die Funktionen der Rechtsprechung und der Gesetzgebung wahrnähmen, seien - entgegen der Gesetzesbegründung - sonstige unabhängige, d.h. weisungsfreie, Tätigkeiten nicht generell vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommen. Der Wortlaut gebe hierfür nichts her. Auch der Entstehungsgeschichte könne das nicht entnommen werden. Aus systematischen Gesichtspunkten spreche der auf den Bundesrechnungshof zugeschnittene Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG dagegen, ihn in Bezug auf seine Prüfungstätigkeit nicht unter § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zu fassen. Denn anderenfalls bliebe für die Vorschrift kein nennenswerter Anwendungsbereich.

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Der Informationszugang werde nicht durch § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG ausgeschlossen. Zur externen Finanzkontrolle gehöre auch die Prüfung von Stellen außerhalb der Bundesverwaltung, wenn sie vom Bund Zuwendungen erhielten. Die Beklagte habe jedoch nicht hinreichend dargelegt, dass das Bekanntwerden der begehrten Informationen nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut der externen Finanzkontrolle haben könne. Hiernach genüge die konkrete Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen, während fernliegende Befürchtungen ausschieden. Dabei sei eine Prognose der informationspflichtigen Stelle erforderlich. Diese sei gerichtlich jedenfalls daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen sei, ihre Prognose einleuchtend begründet und keine offensichtlich fehlerhafte, insbesondere in sich widersprüchliche Einschätzung getroffen habe. Die von der Beklagten befürchtete Verringerung der Bereitschaft der geprüften Stellen zur vertraulichen Zusammenarbeit sei letztlich unwahrscheinlich. Im rechtlichen Sinne sei der Bundesrechnungshof auf die freiwillige Mitwirkung der geprüften Stellen nicht angewiesen. Allerdings setze die effektive Ausübung der Kontrolltätigkeit eine Kooperation der geprüften Stellen voraus. Es fehle jedoch an einer gesicherten Tatsachenbasis für die Annahme, dass die behauptete Verhaltensänderung überhaupt eintrete. So hätten die geprüften Stellen auch bislang nicht sicher sein können, dass Beanstandungen gegenüber ihrer Verwaltungspraxis nicht öffentlich würden. Auch müssten geprüfte Zuwendungsempfänger grundsätzlich befürchten, dass es bei Beanstandungen zur Rückforderung von Zuwendungen kommen könne oder jedenfalls solche zukünftig nicht mehr gewährt würden. Unabhängig hiervon ergebe sich aus den vorgebrachten Befürchtungen auch unter systematischen und teleologischen Erwägungen keine relevante Beeinträchtigung für das Schutzgut der Finanzkontrolle. Die erwähnten Vorbehalte beträfen die gesamte Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs und würden damit - entgegen der Wertung des Gesetzgebers - zu einer weiteren Bereichsausnahme führen. Auch für die Befürchtung, bei einer Herausgabe der Prüfungsniederschriften werde sich das Hauptinteresse der geprüften Stellen künftig auf die Rechtfertigung ihrer bisherigen Verwaltungspraxis verlagern, fehle es an einer ausreichenden Tatsachengrundlage. Schließlich rechtfertige der Gesichtspunkt der Vertraulichkeit der während des Prüfungsverfahrens erlangten Informationen keine generelle Verweigerung des Informationszugangs. Der Schutz der Vertraulichkeit werde allein gemäß § 3 Nr. 4 IFG bewirkt. Auch sei Vertraulichkeit kein Wesensmerkmal der Rechnungsprüfung. Schützenswerten privaten Belangen sei gemäß §§ 5 und 6 IFG im Einzelfall durch Schwärzung Rechnung zu tragen.

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Dem Anspruch auf Informationszugang stehe auch § 3 Nr. 4 IFG nicht grundsätzlich entgegen. Insbesondere rechtfertige das Beratungsgeheimnis keine generelle Verweigerung des Informationszugangs. Wesentlich für dessen gegenständliche Reichweite sei die unmittelbare Zuordnung der Äußerung zu einem Mitglied des Bundesrechnungshofs. Die abschließende Prüfungsmitteilung und das Übersendungsschreiben unterlägen nicht dem Beratungsgeheimnis. Beim abschließenden Prüfungsvermerk könne, soweit er im Einzelfall dem Beratungsgeheimnis unterfallende Informationen enthalte, dem durch Schwärzung oder Erstellung einer Reinschrift Rechnung getragen werden. Schließlich sei der Anspruch auf Informationszugang nicht deshalb durch § 1 Abs. 3 IFG ausgeschlossen, weil der Kläger als Journalist zum Kreis der auskunftsberechtigten Personen nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW gehöre.

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Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt die Beklagte die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs verstoßen, weil es die von der damaligen Berichterstatterin im Anschluss an den Erörterungstermin angeforderte Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wenn auch ohne ausdrückliche Bezugnahme, so doch der Sache nach verwertet und sich dieser angeschlossen habe. Das Oberverwaltungsgericht habe ihr diese Stellungnahme nicht zugeleitet. Wäre die Stellungnahme ordnungsgemäß ins Verfahren eingeführt worden, hätte sie ihre diesbezüglichen Ausführungen - wie nun im Revisionsverfahren geschehen - vertieft.

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Der Bundesrechnungshof sei eine sonstige Bundeseinrichtung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG. Außerhalb seiner Präsidialabteilung nehme er keine öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben wahr. Diesen Aufgaben setze das Gesetz nicht nur die Rechtsprechung und die Gesetzgebung im engeren Sinne entgegen; vielmehr kämen ausweislich des Wortlauts weitere Stellen in Betracht, die nicht dem Informationsfreiheitsgesetz unterlägen. Der Bundesrechnungshof sei im staatsrechtlichen Sinne nicht der Exekutive zuzuordnen; ihm komme eine verfassungsrechtliche Sonderstellung zu. Er übe bei der Prüfung und Beratung unabhängige Tätigkeiten aus, die das Gesetz ausweislich der Begründung vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausnehmen wolle. Die richterlich unabhängige und weisungsfreie Entscheidungsfindung rücke ihn in die Nähe der Bundesgerichte. Zum Schutz des hohen Rechtsguts der Unabhängigkeit sei der Informationszugang zu beschränken, um zu vermeiden, dass die Perspektive einer öffentlichen Wahrnehmung und Diskussion die Entscheidungsfindung beeinflusse. Der Bundesrechnungshof unterstütze die parlamentarische Kontrolle der Bundesregierung und sichere das Budgetrecht des Haushaltsgesetzgebers durch Beratung und Information ab; insofern nehme er parlamentarische Angelegenheiten wahr.

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Aus dem Versagungsgrund nach § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG folge bei systematischer Auslegung nicht, dass der Bundesrechnungshof hinsichtlich seiner Prüf- und Beratungstätigkeit grundsätzlich informationspflichtig sei. Denn auch dann, wenn der Bundesrechnungshof insoweit vom Informationsfreiheitsgesetz nicht erfasst werde, habe der Versagungsgrund weiterhin einen sinnvollen und notwendigen Anwendungsbereich sowohl für die Präsidialabteilung als auch für die geprüften Stellen. Denn dort befänden sich sowohl die Prüfungsberichte des Bundesrechnungshofs als auch Erwiderungen der geprüften Stellen sowie weiterer Schriftverkehr im Rahmen des kontradiktorischen Verfahrens. Auch Sinn und Zweck geböten die Einbeziehung des Bundesrechnungshofs in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes nicht; denn die Funktionsfähigkeit der auf Vertraulichkeit angelegten Tätigkeit des Bundesrechnungshofs würde dadurch beeinträchtigt.

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Schließlich lege das Oberverwaltungsgericht beim Versagungsgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG einen unzutreffenden, weil zu engen Prüfungsmaßstab zugrunde. Eine Gefährdung des Schutzguts der externen Finanzkontrolle sei nicht erforderlich. Die Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen bestehe vielmehr bereits dann, wenn deren Eintritt nach der Einschätzung der zuständigen Behörde nicht sicher ausgeschlossen werden könne. Dies sei hier jedenfalls deswegen der Fall, weil der Kläger Informationszugang in seiner Eigenschaft als Journalist verlange und deswegen zu erwarten stehe, dass er diese Informationen veröffentlichen und journalistisch bewerten werde.

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Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 30. September 2010 zurückzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Revision ist unbegründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts.

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1. Der gerügte Gehörsverstoß liegt nicht vor.

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a) Die Garantie des rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG gebietet, dass die Beteiligten sich sowohl zu den der gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Tatsachen (siehe auch § 108 Abs. 2 VwGO) als auch zu den Rechtsfragen äußern können (stRspr, siehe BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <144>). Damit soll gewährleistet werden, dass sie von der abschließenden Entscheidung des Gerichts nicht überrascht werden (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Februar 2012 - 1 BvR 1263/11 - juris Rn. 21 m.w.N.). Das setzt die Kenntnis der jeweils maßgeblichen Umstände voraus. Diesem Zweck dient die Möglichkeit der Einsicht in die dem Gericht vorliegenden Verwaltungsakten sowie die Gerichtsakten (§ 100 Abs. 1 VwGO). Letzteres wird dadurch erleichtert, dass nach § 86 Abs. 4 Satz 3 VwGO die von einem Beteiligten eingereichten Schriftsätze den anderen übermittelt werden müssen. Diese Verpflichtung hat entsprechend auch für Stellungnahmen von Dritten zu gelten, die wie hier auf Veranlassung des Gerichts vorgelegt werden.

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Die Beklagte trägt vor, dass der Bundesrechnungshof entgegen dieser Verpflichtung ein Doppel der vom Oberverwaltungsgericht erbetenen Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit vom 23. September 2011, die am 26. September 2011 mit E-Mail und am 28. September 2011 per Post beim Oberverwaltungsgericht eingegangen ist, nicht erhalten habe. In der Gerichtsakte findet sich indessen ein Sendebericht, wonach die Stellungnahme von der Geschäftsstelle auf Veranlassung der Berichterstatterin am 29. September 2011 per Telefax.PDF erfolgreich an die Telefaxnummer des Bundesrechnungshofs übermittelt worden ist. Der Sendebericht begründet nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs allerdings über ein bloßes Indiz hinaus nicht den Anscheinsbeweis für den tatsächlichen Zugang des Telefax beim Empfänger; denn er belege nur das Zustandekommen der Verbindung, nicht aber die erfolgreiche Übermittlung (BGH, Beschluss vom 21. Juli 2011 - IX ZR 148/10 - juris Rn. 3 m.w.N.). Ob dem angesichts der technischen Entwicklungen der Übertragungstechnik noch zu folgen ist (siehe OLG Frankfurt, Urteil vom 5. März 2010 - 19 U 213/09 - juris Rn. 17 und OLG Karlsruhe, Urteil vom 30. September 2008 - 12 U 65/08 - juris Rn. 12), kann dahinstehen. Denn selbst wenn davon ausgegangen wird, dass der Bundesrechnungshof von der eingereichten Stellungnahme keine Kenntnis hatte, ist nicht dargetan, dass es deren bedurfte, um der Beklagten in ausreichendem Maß rechtliches Gehör zu gewähren. Soweit es allein um Rechtsfragen geht, sind die für Überraschungsentscheidungen entwickelten Maßstäbe anzulegen. Danach scheidet ein Gehörsverstoß aus.

18

Eine der Gewährleistung des rechtlichen Gehörs zuwiderlaufende unzulässige Überraschungsentscheidung liegt vor, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit welcher die Beteiligten nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchten (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 27. Januar 2011 - BVerwG 7 C 3.10 - NVwZ 2011, 696 Rn. 11 m.w.N.). Hiervon kann nicht die Rede sein. Die Stellungnahme des Bundesbeauftragten brachte keine grundlegend neuen Erkenntnisse und Erwägungen; insbesondere die Frage, ob aus der Regelung des Versagungsgrunds nach § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG auf die grundsätzliche Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes auch auf die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs zu schließen ist, war im Berufungsverfahren im Anschluss an die erstinstanzliche Entscheidung bereits schriftsätzlich erörtert worden. Des Weiteren ist auf die Erörterung der Sach- und Rechtslage in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht zu verweisen. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers trägt vor, dass der Vorsitzende ausführlich die Rechtsauffassung des Senats dargelegt habe, die sich dann auch im Urteil wiederfinde. Dem hat die Beklagte nicht widersprochen.

19

b) Im Übrigen könnte die Beklagte selbst dann mit ihrer Verfahrensrüge nicht durchdringen, wenn hier aufgrund eines Versäumnisses des Oberverwaltungsgerichts ein Verstoß gegen das rechtliche Gehör zu bejahen wäre. Ein Gehörsverstoß, der mit der fehlenden Möglichkeit begründet wird, zu Fragen des revisiblen Rechts Stellung zu nehmen, wird nämlich im Revisionsverfahren, in dem gerade diese Fragen wieder zur Diskussion stehen und alle Beteiligten Gelegenheit haben, ihre Rechtsansichten vorzutragen, geheilt (vgl. Urteile vom 27. Januar 2011 a.a.O. Rn. 12 und vom 26. Februar 2003 - BVerwG 8 C 1.02 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 67 S. 10; Eichberger, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 138 Rn. 83).

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2. Die Rüge der Verletzung materiellen Rechts hat ebenso wenig Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat den vom Kläger geltend gemachten Anspruch auf Informationszugang - mit den im Entscheidungsausspruch formulierten Vorbehalten - ohne Verstoß gegen Bundesrecht bejaht.

21

a) Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, dass der Bundesrechnungshof insgesamt, also auch in seiner Prüfungs- und Beratungstätigkeit, nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG grundsätzlich auskunftspflichtig ist. Das ist nicht zu beanstanden.

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aa) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Dabei legt das Gesetz, wie der Senat im Anschluss an die Gesetzesbegründung ausgeführt hat, keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde (Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11 = Buchholz 400 IFG Nr. 6). Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies wiederum bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns (Urteil vom 3. November 2011 a.a.O. Rn. 16).

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Bei diesem Verständnis von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat Satz 2, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, eine rein deklaratorische Bedeutung (Urteil vom 3. November 2011 a.a.O. Rn. 18). Damit wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörde im funktionellen Sinn sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde. Hier sind die "Stellen" zwar in erster Linie Behörden im organisationsrechtlichen Sinne. Diese sind aber nicht als solche informationspflichtig. Vielmehr bedarf es auch hier der inhaltlichen Qualifikation ihrer jeweiligen Tätigkeit. Diese wird ungeachtet der gebrauchten Handlungsformen in aller Regel als Verwaltungstätigkeit einzustufen sein; nur insoweit können die in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG genannten Behörden als "originäre Verwaltungsbehörden" bezeichnet werden (siehe Schoch, NVwZ 2012, 251 <255>).

24

bb) Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes bezieht sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinn. Angesichts der Vielgestaltigkeit der Verwaltungsaufgaben ist der Begriff der Verwaltung nicht positiv, sondern grundsätzlich nur negativ im Wege der Abgrenzung von den anderen Staatsfunktionen zu bestimmen (Urteil vom 3. November a.a.O. Rn. 13). Dabei ist grundsätzlich von deren Dreiteilung auszugehen. Die Abgrenzung ist allerdings nicht durch staatsrechtliche Kategorien zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das aus dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte folgende Begriffsverständnis an (Urteil vom 3. November a.a.O. Rn. 14). Daraus hat der Senat entnommen, dass die Verwaltungstätigkeit im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes - insoweit in Übereinstimmung mit dem Begriff der vollziehenden Gewalt in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG - die Regierungstätigkeit mit umfasst (Urteil vom 3. November a.a.O. Rn. 19 f.). Denn die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG benannten Staatsfunktionen umschreiben, soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die sich das Informationsfreiheitsgesetz nicht erstreckt (Urteil vom 3. November a.a.O. Rn. 18).

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cc) Hiernach ist der Bundesrechnungshof jedenfalls eine Stelle im Sinne des funktionellen Behördenbegriffs. Er nimmt mit seiner gesamten Tätigkeit Verwaltungsaufgaben im Sinne des Informationsfreiheitsgesetzes wahr. Eine gesonderte Betrachtung nach Aufgabengebieten ist zwar möglich und auch angezeigt; sie führt aber nicht dazu, dass die für den Bundesrechnungshof kennzeichnenden Tätigkeiten, wie insbesondere die Prüfungstätigkeit, nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fallen.

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aaa) Das Gesetz über den Bundesrechnungshof (Bundesrechnungshofgesetz - BRHG) vom 11. Juli 1985 (BGBl I S. 1445), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160), bezeichnet ihn in § 1 Satz 1 als oberste Bundesbehörde und fügt hinzu, dass er als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle nur dem Gesetz unterworfen ist. Unter obersten Bundesbehörden (siehe Art. 36 Abs. 1 Satz 1 GG) sind die keinem Exekutivorgan unterstehenden obersten Verwaltungsbehörden des Bundes zu verstehen (vgl. Butzer, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 36 Rn. 18). Dem Gesetzestext ist nicht zu entnehmen, dass diese Einordnung - wie etwa bei den Verfassungsorganen Bundestag und Bundesrat - nur für die Verwaltungsabteilung Geltung beanspruchen soll. Ob der Hinweis in § 1 Satz 1 BRHG auf die Unabhängigkeit des Bundesrechnungshofs über die Gegenüberstellung verschiedener Aufgabenbereiche hinausgeht (so wohl die Begründung des Gesetzentwurfs BTDrucks 10/3323 S. 10), kann dahinstehen. Denn der Bundesrechnungshof hat die jedenfalls nötige organisatorische Eigenständigkeit, so dass er als Stelle im Sinne des funktionellen Behördenbegriffs anzusehen ist.

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bbb) Beim Bundesrechnungshof ist - nach dem dortigen Sprachgebrauch - zwischen dem Präsidialbereich (§ 2 Abs. 2 Satz 3 BRHG) und dem sogenannten Hofbereich (§ 2 Abs. 2 Satz 1 und 2 BRHG) zu unterscheiden.

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Die Präsidialabteilung, der unter der Leitung des Präsidenten (§ 6 Abs. 1 BRHG) die zentralen Verwaltungsaufgaben für den gesamten Geschäftsbetrieb des Bundesrechnungshofs, insbesondere die Organisation, die Haushaltsführung, die Personalverwaltung und Öffentlichkeitsarbeit obliegen, nimmt in gleicher Weise wie etwa die entsprechenden Abteilungen der Bundesgerichte Verwaltungsaufgaben wahr und ist damit grundsätzlich informationspflichtig.

29

Der Hofbereich weist demgegenüber Besonderheiten auf, die ihn von einer Vielzahl sonstiger "typischer" Verwaltungstätigkeiten abheben. So kommt dem Bundesrechnungshof insoweit eine spezifische Aufgabenstellung zu, als er nicht allein die Regierung, sondern zugleich die Kontrolltätigkeit des Parlaments unterstützt (Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG, § 1 Satz 2 BRHG). Diese Aufgabe wird institutionell dadurch abgesichert, dass dem Bundesrechnungshof durch die Übertragung der Garantie richterlicher Unabhängigkeit auf seine Mitglieder (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG; § 3 Abs. 4 Satz 1 BRHG) sowie die Regelung der Amtszeit von Präsident und Vizepräsident (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 BRHG) eine Eigenständigkeit gegenüber der Regierung zugebilligt wird. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers bewegt er sich deswegen zwischen Exekutive und Legislative (BTDrucks 10/3323 S. 10). Vor diesem Hintergrund ist die Einordnung des Bundesrechnungshofs in das Verfassungsgefüge umstritten (vgl. etwa Hauser, DVBl 2006, 539 und Rossi, Möglichkeiten und Grenzen des Informationshandelns des Bundesrechnungshofs, 2012, S. 34 ff. einerseits, Kube, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 114 Rn. 59 ff. andererseits, jeweils m.w.N.). Diese Besonderheiten, die in ähnlicher Weise auch die Stellung der Landesrechnungshöfe kennzeichnen, haben insoweit bei den landesrechtlichen Regelungen zur Informationsfreiheit zu im Einzelnen unterschiedlichen Bestimmungen geführt, wonach der sogenannte Hofbereich häufig und in unterschiedlicher Ausgestaltung vom allgemeinen Informationszugang ausgenommen ist. Neben einer Bereichsausnahme für den Rechnungshof finden sich Regelungen, die diesen - im Umkehrschluss - bezogen auf seine Prüfungsaufgabe oder jedenfalls insoweit von der Informationspflicht ausnehmen, als seine Mitglieder in richterlicher Unabhängigkeit tätig sind (siehe Reus/Mühlhausen, NVwZ-Extra 10/2010 S. 1 ff.).

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ccc) Im Unterschied zu diesen landesrechtlichen Bestimmungen hat der Bundesgesetzgeber eine ausdrückliche Regelung im Grenzbereich der Staatsfunktionen nicht getroffen. Die dann gebotene Auslegung führt zum Ergebnis, dass die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs als Verwaltungstätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 1 IFG anzusehen ist.

31

(1) Die Tätigkeit des Bundesrechnungshofs ist entgegen der Auffassung der Beklagten auch in seiner Prüfungs- und Beratungsaufgabe weder der Rechtsprechung noch der Gesetzgebung zuzurechnen. Der Status richterlicher Unabhängigkeit, der den Mitgliedern des Bundesrechnungshofs zugebilligt ist, macht ihre Tätigkeit nicht zur Rechtsprechung. Die vom Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommene Gesetzgebung wird ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs zwar über den Bereich der Rechtsetzung hinausgehend in einem weiteren Sinne parlamentarischer Tätigkeit verstanden (BTDrucks 15/4493 S. 8). Erfasst werden jedoch nur Tätigkeiten der gesetzgebenden Organe und ihrer Untergliederungen. Allein die Unterstützung einer parlamentarischen Aufgabe durch eine außenstehende Institution zählt nicht dazu.

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(2) Nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 IFG sollen über diesen eindeutigen Bereich der der Verwaltung gegenüberstehenden Staatsfunktionen hinaus "sonstige(r) unabhängige(r) Tätigkeiten" vom Informationszugang ausgenommen bleiben (BTDrucks 15/4493 S. 8). § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG stelle klar, dass auch Bundestag und Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, Bundesgerichte und Bundesbank in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen seien, soweit dort öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrgenommen würden (BTDrucks 15/4493 S. 7). Zum Bereich sonstiger unabhängiger Tätigkeiten zählten zum Beispiel die geld- und währungspolitischen Beratungen der Deutschen Bundesbank vor Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion (BTDrucks 15/4493 S. 8). Der Hinweis auf die Bundesbank versteht sich demnach nicht abschließend, sondern lediglich beispielhaft für weitere - unbenannte - unabhängige Tätigkeiten. Das würde für sich genommen mit Rücksicht darauf, dass der sogenannte Hofbereich des Bundesrechnungshofs ministerialfrei und somit unabhängig ausgestaltet ist, die Annahme nahelegen, er sei in gleicher Weise wie der genannte Aufgabenbereich der Bundesbank einzuordnen (so etwa Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 90, 106 ff.; a.A. Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, 2009, S. 120 ff., 124 ff.).

33

Dem steht aber, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend betont, die Gesetzessystematik, nämlich das Verhältnis von § 1 Abs. 1 IFG und § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG, entgegen. Denn dieser auf den Schutz der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofs bezogene Versagungsgrund (BTDrucks 15/4493 S. 10) hat nur dann einen bedeutsamen Anwendungsbereich, wenn der Bundesrechnungshof auch in dieser Hinsicht grundsätzlich informationspflichtig ist.

34

Gesetzliche Regelungen sind, soweit möglich, so auszulegen, dass sie sich zu einem in sich stimmigen Regelungssystem fügen (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1978 - 2 BvR 952/75 - BVerfGE 48, 246 <257>). Dieses Ziel wird jedenfalls dann verfehlt, wenn eine Norm aufgrund der gefundenen Auslegung keinen Anwendungsbereich mehr hat und folglich überflüssig ist. Ein Auslegungsergebnis, nach dem die Norm lediglich in einem Restbereich anwendbar bleibt, verliert ebenfalls an Überzeugungskraft. Unterfiele der Bundesrechnungshof im sogenannten Hofbereich nicht dem Informationsfreiheitsgesetz, liefe der Versagungsgrund des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG zwar nicht völlig leer (so aber Schoch, a.a.O. § 3 Rn. 63 f.). Schwerlich nachvollziehbar ist allerdings, inwieweit der Bundesrechnungshof im Präsidialbereich sich auf diesen Versagungsgrund sollte berufen können; dies gilt auch für die vom Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung angeführten Reisekostenabrechnungen, die Rückschlüsse auf den Inhalt der Prüfungen nicht zulassen. Demgegenüber ist nicht ausgeschlossen, dass eine geprüfte Behörde, in deren Akten sich Prüfberichte befinden, sich gegenüber einem Informationszugangsanspruch auf diesen Versagungsgrund beruft (vgl. Rossi, a.a.O. S. 107 f.). Dieser Anwendungsfall ist aber insoweit atypisch, als die prognostische Einschätzung nachteiliger Auswirkungen dann nicht derjenigen Institution obliegt, deren Wirkungskreis geschützt werden soll. Auf diese Fallkonstellation kann der Anwendungsbereich des Versagungsgrunds bei verständiger Auslegung deshalb nicht reduziert werden.

35

Dieses systematische Argument wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt und bestärkt. Zum Verständnis des Gesetzes ist nicht nur die Begründung des Gesetzentwurfs heranzuziehen, der mit wenigen Änderungen durch den Innenausschuss vom Bundestag verabschiedet worden ist. Vielmehr können auch die dem zugrunde liegenden Vorarbeiten Rückschlüsse auf die zutreffende Auslegung zulassen. Eine solche Vorarbeit ist der mit Erläuterungen versehene Referentenentwurf des Bundesinnenministeriums vom 20. Dezember 2000 (abgedruckt in: Schoch/Kloepfer, Informationsfreiheitsgesetz , 2002, Anhang I, S. 201 ff.). Er war auch über das Ende der 14. Legislaturperiode hinaus die Grundlage der weitergehenden Überlegungen und Beratungen der beteiligten Kreise, die letztlich in den in den Bundestag eingebrachten Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen mündeten (siehe dazu Kollbeck/von Dobeneck, in: Berger/Roth/Scheel, IFG, 2006, II. Rn. 73 ff., 79 ff.).

36

Der Referentenentwurf umschreibt in § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 IFG-E den Kreis der Anspruchsverpflichteten im Wesentlichen gleichlautend mit dem Gesetzentwurf und der nun geltenden Gesetzesfassung. In den Erläuterungen zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG-E wird auf den Bundesrechnungshof ausdrücklich Bezug genommen. Dort heißt es: "Satz 2 stellt klar, dass auch Bundestag, Bundesrat, Bundesgerichte, Bundesbank und Bundesrechnungshof einbezogen werden, soweit dort Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden" (a.a.O. S. 213). Aus dieser Aufzählung folgt im Umkehrschluss, dass der Bundesrechnungshof in seinem spezifischen Aufgabengebiet nicht informationspflichtig sein sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfs ist demgegenüber modifiziert worden. Während der Bundesrechnungshof nicht mehr erwähnt wird, ist die nachfolgende, von der Beklagten zur Stützung ihrer Rechtsauffassung herangezogene Passage in der Begründung des Referentenentwurfs, wonach "sonstige unabhängige Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben", unverändert übernommen worden (BTDrucks 15/4493 S. 7 f.). Diese Abweichung in den Erläuterungen zu einer im Wesentlichen unverändert gebliebenen Vorschrift kann nicht als bloßes Redaktionsversehen abgetan werden. Sie findet ihre Erklärung vielmehr darin, dass dem Gesetzentwurf insoweit eine vom Referentenentwurf abweichende rechtliche Konzeption zugrunde liegt. Der Referentenentwurf benennt bei den durch § 3 Nr. 1 IFG-E geschützten Gemeinwohlinteressen - eher restriktiv - lediglich die internationalen Beziehungen sowie verschiedene Sicherheitsbelange; denn ein auf den Bundesrechnungshof in seinen Besonderheiten bezogener Versagungsgrund ist wegen des Verständnisses von § 1 Abs. 1 IFG-E, das den Bundesrechnungshof insoweit aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes ausnimmt, entbehrlich. Demgegenüber führt der Gesetzentwurf und ihm folgend § 3 IFG unter den schutzwürdigen besonderen öffentlichen Belangen ausdrücklich die auf den Bundesrechnungshof bezogenen Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle an; dessen bedarf es nunmehr, weil der Bundesrechnungshof bei § 1 Abs. 1 IFG-E nicht mehr unter den Ausnahmen aufgezählt wird.

37

b) Bei der Prüfung der Voraussetzungen des Versagungsgrundes des § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG hat das Oberverwaltungsgericht einen rechtlichen Maßstab zugrunde gelegt, der nicht gegen Bundesrecht verstößt.

38

Nach dieser Vorschrift ist der Anspruch auf Informationszugang ausgeschlossen, wenn das Bekanntwerden der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Angelegenheiten der externen Finanzkontrolle haben kann. Das Oberverwaltungsgericht spricht von einer Gefahr für das genannte Schutzgut und verlangt die konkrete Möglichkeit solcher nachteiligen Auswirkungen; hierfür bedürfe es einer Prognose. Das ist nicht zu beanstanden.

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aa) Das Gesetz fordert nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut. Schon aus dem Wortlaut erschließt sich, dass es nicht ausreicht, wenn das Schutzgut lediglich berührt wird. Vielmehr ist erforderlich, dass es negativ berührt wird (vgl. Urteil vom 27. September 2007 - BVerwG 7 C 4.07 - Buchholz 406.252 § 8 UIG Nr. 1 Rn. 19). Ein Nachteil ist all das, was dem Schutzgut abträglich ist. Die nachteiligen Auswirkungen können demnach auch mit dem Begriff der Beeinträchtigung umschrieben werden (vgl. Schoch, a.a.O. § 3 Rn. 94). Zum geforderten Maß und zur Intensität der zu besorgenden Beeinträchtigung äußert sich die Begründung des Gesetzentwurfs allein durch den Verweis auf die Neufassung des Umweltinformationsgesetzes nicht; denn weder dieses Gesetz noch die Begründung des Entwurfs erläutern den Begriff. Dass die Beeinträchtigung von gewissem Gewicht sein muss, folgt indessen aus dem Gebot einer engen Auslegung der Ausnahmetatbestände (vgl. Beschluss vom 9. November 2010 - BVerwG 7 B 43.10 - Buchholz 400 IFG Nr. 3 Rn. 12; BTDrucks 15/4493 S. 9).

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bb) Das Gesetz lässt es für die Versagung des Informationszugangs ausreichen, dass das Bekanntwerden nachteilige Auswirkungen auf das Schutzgut "haben kann". Der sichere Nachweis muss demnach nicht erbracht werden. Das liegt schon in der Natur einer (vorbeugenden) Regelung, die nicht erst rückblickend die tatsächlichen Wirkungen eines Handelns bewerten, sondern aufgrund einer prognostischen Entscheidung den Eintritt der nachteiligen Veränderung verhindern will. Es genügt demnach die Möglichkeit einer Beeinträchtigung. Diese Möglichkeit darf nicht nur eine theoretische sein. Deswegen scheiden eher fernliegende Befürchtungen aus (Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 19). Wenn das Oberverwaltungsgericht die konkrete Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen verlangt, liegt darin jedenfalls implizit der Verweis auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Wahrscheinlichkeitsmaßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts, die sich wiederum nach dem Gewicht des Schutzguts richtet (Beschluss vom 18. Juli 2011 - BVerwG 7 B 14.11 - Buchholz 400 IFG Nr. 5 Rn. 11).

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Die Feststellung der konkreten Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen setzt seitens der informationspflichtigen Stelle die Darlegung von Tatsachen voraus, aus denen sich im jeweiligen Fall eine Beeinträchtigung des Schutzguts ergeben kann (vgl. Beschluss vom 30. April 2009 - BVerwG 7 C 17.08 - UPR 2009, 313 Rn. 28 zum UIG; Schoch, a.a.O. § 3 Rn. 53, 97; Rossi, a.a.O. S. 109 f.). Diese Einschätzung kann insbesondere bei Vorgängen, die eine typisierende Betrachtungsweise ermöglichen, auch auf allgemeinen Erfahrungswerten beruhen. Dies darf allerdings nicht dazu führen, dass im Wege einer generalisierenden Sichtweise entgegen der gesetzgeberischen Konzeption der Sache nach eine Bereichsausnahme für die gesamte Tätigkeit der betreffenden Behörde geschaffen wird (Urteil vom 24. Mai 2011 - BVerwG 7 C 6.10 - Buchholz 400 IFG Nr. 4 Rn. 13; siehe auch Beschluss vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 21).

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Dieser Auslegung widerspricht die differenzierende Formulierung der tatbestandlichen Anforderungen der verschiedenen Ausschlusstatbestände des § 3 IFG nicht (in anderem rechtlichen Zusammenhang betont im Urteil vom 29. Oktober 2009 - BVerwG 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 54; Schoch, a.a.O. Vorbem. §§ 3 bis 6 Rn. 33). Das folgt aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Der Gesetzentwurf zu § 3 Nr. 1 Buchst. e IFG hat noch die Formulierung "nachteilige Auswirkungen haben könnte" verwendet. Nach der Anhörung vor dem Innenausschuss, in der Sachverständige insbesondere Kritik an einem hiernach uferlosen Versagungstatbestand geübt hatten (vgl. Roth, in: Berger/Roth/Scheel, a.a.O. § 3 Rn. 14), hat der Innenausschuss empfohlen, das Wort "könnte" durch "kann" zu ersetzen. Die Änderung sollte der Vereinheitlichung des Schutzstandards der besonderen öffentlichen Belange in § 3 Nr. 1 und 2 IFG dienen (BTDrucks 15/5606 S. 3, 5). Wenn nicht lediglich von einer Annäherung, sondern von einer Vereinheitlichung des Schutzstandards die Rede ist, folgt daraus die Übertragung der für § 3 Nr. 2 IFG geltenden Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe (vgl. Schoch, a.a.O. § 3 Rn. 97; VGH Kassel, Beschluss vom 2. März 2010 - 6 A 1684/08 - NVwZ 2010, 1036 Rn. 16 und Urteil vom 21. März 2012 - 6 A 1150/10 - DVBl 2012, 701 Rn. 40 ff.).

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cc) Auf der Grundlage seiner beanstandungsfreien Rechtsauffassung hat das Oberverwaltungsgericht den Vortrag der Beklagten geprüft, aber keine hinreichend nachvollziehbare Darlegung von konkreten Umständen zu erkennen vermocht, um von nachteiligen Auswirkungen des begehrten Informationszugangs ausgehen zu können. Diese Sachverhaltswürdigung ist aus revisionsgerichtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Soweit ihr tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, hat die Beklagte diese nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen, so dass der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO daran gebunden ist. Die rechtlichen Grenzen der richterlichen Überzeugungsbildung (siehe hierzu etwa Urteil vom 29. Februar 2012 - BVerwG 7 C 8.11 - Buchholz 419.01 § 26 GenTG Nr. 1 Rn. 35, 44 m.w.N. = NVwZ 2012, 1179) hat das Oberverwaltungsgericht nicht überschritten. Insbesondere ist weder ein Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze noch gar gegen die Denkgesetze vorgetragen oder sonst ersichtlich. Vielmehr sind die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts plausibel. So leuchtet unmittelbar ein, dass die Zuwendungsempfänger gut beraten sind, sich im Rahmen eines Prüfungsverfahrens weiterhin kooperativ zu verhalten, um Sanktionen seitens des Zuwendungsgebers zu vermeiden.

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c) Gegen die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zum Geheimnisschutz nach § 3 Nr. 4 IFG, bei denen es in Bezug auf die Reichweite des Beratungsgeheimnisses der Rechtsprechung des Fachsenats (Beschluss vom 21. Februar 2007 - BVerwG 20 F 9.06 - BVerwGE 128, 135 = Buchholz 11 Art. 114 GG Nr. 3) folgt, bringt die Beklagte nichts vor.

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d) Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass der geltend gemachte Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von einem presserechtlichen Auskunftsanspruch hier nach § 4 Abs. 1 des Pressegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 24. Mai 1966 (GV.NRW S. 340) - PresseG NRW -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. November 2008 (GV.NRW S. 706), nicht verdrängt wird.

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Nach § 1 Abs. 3 IFG gehen Regelungen in anderen Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen mit Ausnahme des § 29 VwVfG und des § 25 SGB X vor. Eine Sperrwirkung kann demnach nur eine Norm entfalten, die einen mit dem Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz identischen sachlichen Regelungsgegenstand hat (Urteil vom 3. November 2011 - BVerwG 7 C 4.11 - Buchholz 400 IFG Nr. 7 Rn. 9). Damit sind die Voraussetzungen für den Nachrang des Informationsfreiheitsgesetzes allerdings nicht abschließend umschrieben. Wenn und soweit die Bestimmung des § 1 Abs. 3 IFG dem Fachrecht Geltung verschaffen will, bedarf es des Weiteren der Prüfung, ob sich die spezialgesetzliche Bestimmung als abschließend versteht. Davon kann bei einem den Presseangehörigen vorbehaltenen Auskunftsanspruch nicht ausgegangen werden. Denn die Berufsgruppe der Journalisten soll durch die entsprechenden Regelungen in den Pressegesetzen privilegiert werden; damit ließe sich nicht vereinbaren, wenn ihnen die Berufung auf ein Jedermannsrecht verwehrt würde (vgl. Schnabel, NVwZ 2012, 854 <857 ff.> m.w.N.; OVG Münster, Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 166/10 - NVwZ 2012, 902 Rn. 33 ff. zum IFG NRW).