Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-02, Aktenzeichen 15 A 817/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0502.15A817.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung
in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger wenden sich gegen einen Beschluss des Beklagten vom 10. Oktober
2002 betreffend den Beitritt der Gemeinde N. zum Sparkassenzweckverband der
Stadt T. und der Gemeinden C. T1. , M. und X. sowie die
Vereinigung der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. .

3

Anfang 2002 teilte der Präsident des X1. -M1. Sparkassen und
Giroverbandes ( ) der Öffentlichkeit mit, die seinerzeit noch 91 Sparkassen in
X2. setzten wegen sinkender Erträge zur Verringerung der Betriebskosten
zunehmend auf Fusionen. Nach einer für die Sparkasse N. erstellten
Potentialanalyse wurde für die Jahre 2005/2006 eine kritische bzw.
existenzbedrohende Situation prognostiziert. Daraufhin beschloss der Verwaltungsrat
der Sparkasse N. die Aufnahme von Fusionsgesprächen mit der Sparkasse
T. .

4

Mit Schreiben vom 24. September 2002 teilte die Klägerin zu 1) dem
Bürgermeister der Gemeinde N. mit, sie habe der Presse entnommen, dass die
Entscheidung über die Fusion der Sparkasse N. auf der Tagesordnung der
Ratssitzung vom 10. Oktober 2002 stehe. Die Klägerin zu 1) beantragte vorsorglich,
diese Angelegenheit in öffentlicher Sitzung zu behandeln und führte hierzu aus: Die
bisher vorliegenden Fakten seien für eine Entscheidung nicht ausreichend. Sie habe
daher einen Fragenkatalog beschlossen. Hierzu werde um mündliche Beantwortung
in der kommenden Sitzung gebeten. Gleichzeitig bitte sie sicherzustellen, dass die
wesentlichen mündlichen Aussagen auch schriftlich als Tischvorlage vorhanden
seien. Sie beantrage die Beantwortung dieser Fragen in öffentlicher Sitzung; ihres
Erachtens gebe es keine zwingenden Gründe, die einer Beratung und
Beschlussfassung auch der Fusionsvereinbarung in öffentlicher Sitzung
entgegenstünden. Dem Schreiben beigefügt war ein 84 Fragen umfassender
Katalog, der im Wesentlichen Fragen zu folgenden Themen zum Inhalt hatte:
wirtschaftliche Entwicklung der Sparkasse N. in der Vergangenheit, Ursachen
und Verantwortliche für Gewinneinbrüche bei der Sparkasse N. in den letzten
Jahren nebst diesbezüglicher strafrechtlicher Konsequenzen, Aussichten für die
wirtschaftliche Entwicklung der Sparkasse in der Zukunft (mit und ohne Fusion),
Verlauf der bisherigen Fusionsverhandlungen, Zustandekommen des Entwurfs des
Fusionsvertrages sowie Auswirkungen der Fusion auf Personal- und Filialbestand
der Sparkasse und auf die Gewerbesteuereinnahmen.

5

Die Tagesordnung zur Ratssitzung am 10. Oktober 2002, zu der mit Schreiben
vom 30. September 2002 geladen wurde, enthielt als Tagesordnungspunkte des
nichtöffentlichen Sitzungsteils den Punkt 3 "Sparkassenangelegenheit" mit den
Unterpunkten 3 a) "Antrag der T2. - Fraktion" und 3 b) "Fusion der Sparkasse
N. mit der Sparkasse T. " und als Tagesordnungspunkt des öffentlichen
Sitzungsteils den Punkt 9 "Vereinigung der Sparkasse N. mit der Sparkasse
T. ".

6

In der Sitzungsvorlage zu Punkt 3 a) ist zur Begründung ausgeführt: Mit
Schreiben vom 24. September 2002 habe die T2. - Fraktion beantragt, die
Entscheidung über die Fusion im öffentlichen Teil der Sitzung zu behandeln und
gebeten, als Entscheidungsgrundlagen 84 Fragen in der Sitzung zu beantworten.
Diesem Antrag könne nicht entsprochen werden, da ansonsten eine Reihe von
Interna bekannt gegeben werden müssten, die im Hinblick auf § 22 des
Sparkassengesetzes (SpkG) nicht unbefugt verwertet werden dürften. Es sei zu
befürchten, dass durch deren Wiedergabe und die sich anschließende Diskussion
der Ruf der Sparkasse, ihrer Mitarbeiter und Organe in der Öffentlichkeit geschädigt
werde, was zu einem Vertrauensschwund bei den Kunden führen könne. In einer
öffentlichen Diskussion seien geheimhaltungsbedürftige Beiträge und Informationen
von öffentlich zugänglichen Informationen praktisch nicht zu trennen. Daher sei nur
folgende Verfahrensweise möglich: Beantwortung der von der T2. - Fraktion
gestellten Fragen und die Kenntnisnahme und Diskussion einer umfangreichen
Verwaltungsvorlage im nichtöffentlichen Teil und Beschlussfassung über die
Vereinigung auf Grundlage einer gesonderten Vorlage im öffentlichen Teil der
Sitzung. Bei der Diskussion im öffentlichen Teil werde insoweit strenge
Diskussionsdisziplin hinsichtlich schutzwürdiger Daten und Informationen erwartet.

7

Die Sitzungsvorlage zu Punkt 3 b) enthielt Ausführungen der Verwaltung zur
Entstehungsgeschichte der Fusionspläne, zur Rentabilitätssituation und -entwicklung
der Sparkasse N. , zum Ablauf der Fusionsverhandlungen sowie eine Bewertung
der Fusion aus Sicht der Verwaltung u.a. im Hinblick auf die künftigen
Einflussmöglichkeiten der Gemeinde, die Arbeitsplatzsicherung, die
Gewerbesteuereinnahmen und die künftige Versorgung der Bürger vor Ort. Die
Sitzungsvorlage zu Punkt 9 enthielt ebenfalls Ausführungen zu den meisten in der
Vorlage zu Punkt 3 b) behandelten Gesichtspunkten, die allerdings jeweils in
unterschiedlichem Umfang gekürzt wurden.

8

Ausweislich der Niederschrift über die Ratssitzung vom 10. Oktober 2002
entschied der Rat unter Punkt 3 a) und b) des nichtöffentlichen Sitzungsteiles
zunächst über die Befangenheit von sechs Ratsmitgliedern, die selbst bzw. deren
Verwandte bei der Sparkasse N. beschäftigt waren. Es wurde jeweils
festgestellt, dass die Ratsmitglieder nicht befangen seien. Im Folgenden heißt es in
der Niederschrift:

9

"Der Tagesordnungspunkt wird sodann ausgiebig diskutiert. Die Entscheidung ist
lt. Tagesordnungspunkt für die öffentliche Sitzung vorgesehen.

10

Wegen der fortgeschrittenen Zeit werden vom Rat keine Bedenken erhoben, die
nicht öffentliche Sitzung jetzt abzubrechen und nach dem öffentlichen Teil
fortzusetzen. Von der T2. - Fraktion wird beantragt, die Sitzung bis 18.15 Uhr zu
unterbrechen."

11

Im sich anschließenden öffentlichen Sitzungsteil beschloss der Rat unter dem
Tagesordnungspunkt 9 - ausweislich der Niederschrift nach "weiterer Diskussion" -
den Beitritt der Gemeinde N. zum Sparkassenzweckverband und die
Vereinigung der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. sowie den Abschluss
eines entsprechenden öffentlich- rechtlichen Vertrages mit dem
Sparkassenzweckverband.

12

Nachdem der Bürgermeister der Gemeinde N. nach Einholung
verschiedener Stellungnahmen zu dem Ergebnis gekommen war, dass eine
Beanstandung des Ratsbeschlusses insbesondere im Hinblick auf eine Mitwirkung
befangener Ratsmitglieder nicht zu erfolgen habe, wurde der Fusionsvertrag am
24. Oktober 2002 unterzeichnet.

13

Einen am 28. Oktober 2002 gestellten Antrag der Klägerin zu 1) auf Erlass
einstweiliger Anordnungen lehnte das Verwaltungsgericht Arnsberg mit Beschluss
vom 29. Oktober 2002 (Az.: 12 L 1880/02) ab.

14

Die Klägerin zu 1. hat am 8. November 2002 Klage erhoben, die sie zunächst
gegen die Gemeinde N. gerichtet hat. Mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2003 ist
der Kläger zu 2. dem Verfahren auf Klägerseite beigetreten. Ferner haben die Kläger
die Klage neben der Gemeinde N. zusätzlich sowohl gegen deren
Bürgermeister als auch gegen deren Rat gerichtet. Zur Begründung ihrer Klage
haben die Kläger im Wesentlichen ausgeführt: Der Ratsbeschluss vom
10. Oktober 2002 sei rechtswidrig bzw. unwirksam, da an dem Beschluss sechs
befangene Ratsmitglieder mitgewirkt hätten und er unter Verstoß gegen den
Grundsatz der Öffentlichkeit von Ratssitzungen gefasst worden sei. Die
Ratsmitglieder, die selbst bzw. deren Angehörige bei der Sparkasse N.
beschäftigt gewesen seien, seien befangen gewesen. Sie hätten einen unmittelbaren
Vorteil von der Fusionsentscheidung gehabt, da im Fusionsvertrag u.a. eine für die
Beschäftigten günstige Kündigungsschutzregelung enthalten gewesen sei und auch
sämtliche Angestellte im Vorfeld zum Ausdruck gebracht hätten, dass der sichere
Fortbestand ihrer Arbeitsplätze von der Fusion der Sparkassen abhänge. Die Kläger
seien auch berechtigt, den Verstoß gegen die Befangenheitsvorschriften als Verstoß
gegen eigene Rechte geltend zu machen, da diese Vorschriften sowohl das
Funktionsinteresse einer Fraktion im Rat als auch die freie Willenbildung des
einzelnen Ratsmitglieds schützten. Zum Recht der Fraktionen, ihre Ansichten
öffentlich darzustellen gehöre untrennbar auch das Recht, Interessenkollisionen
innerhalb des Rates offen zu legen. Dem Eindruck, Ratsentscheidungen seien
unzulässig durch Einzelinteressen beeinflusst, könne eine Fraktion wirksam nur
entgegentreten, wenn sie berechtigt sei, Verstöße gegen Befangenheitsvorschriften
auf dem Rechtsweg prüfen zu lassen. Dies gelte insbesondere dann, wenn die
Mitwirkung der Befangenen in nichtöffentlicher Sitzung erfolgt sei. Abgesehen davon
sei ein Klagerecht nötig zur Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer
Grundprinzipien. Wenn ein Ratsmitglied schon berechtigt sei, Beeinträchtigungen der
äußeren Bedingungen der Beschlussfassung zu rügen, etwa durch störende
Raucheinwirkungen, so müsse ihm erst Recht ein Abwehranspruch gegen die
Mitwirkung befangener Ratsmitglieder zuerkannt werden. Der gefasste Beschluss
verstoße zudem gegen das Prinzip der Öffentlichkeit von Ratssitzungen. Entgegen
dem Antrag der Klägerin zu 1) vom 24. September 2002 sei der Fragenkatalog
einschließlich Diskussion und Beratung in nichtöffentlicher Sitzung abgehandelt
worden. Nach ausführlicher Diskussion der Tagesordnungspunkte 3 a) und 3 b) sei
die Sitzung öffentlich fortgeführt worden. Unter Ziffer 9 der Tagesordnung sei über
die Fusion der Sparkasse N. mit der Sparkasse T. kurz beraten und sodann
über die Anträge abgestimmt worden. Die Beantwortung der Fragen in öffentlicher
Sitzung sei möglich gewesen, ohne schutzwürdige Interessen Dritter zu verletzen.
Soweit überhaupt geheimhaltungsbedürftige Tatbestände durch die Fragen tangiert
worden seien, hätten die Fragen auf eine Art und Weise beantwortet werden können,
mit der die Berührung von sensiblen Daten vermieden worden wäre. Soweit der
Bürgermeister der Überzeugung gewesen sei, dass einzelne Fragen nicht in
öffentlicher Sitzung hätten behandelt werden dürfen, hätten diese einzelnen Fragen
in einem weiteren Tagesordnungspunkt in nichtöffentlicher Sitzung behandelt werden
können. Sowohl eine Fraktion als auch ein einzelnes Ratsmitglied hätten das Recht,
in öffentlicher Sitzung an der Aufklärung der Umstände und Hintergründe
mitzuwirken, die zu der Fusion geführt hätten. Vor dem Hintergrund der
gleichzeitigen Verletzung der Befangenheitsvorschriften werde die Notwendigkeit der
Behandlung des Tagesordnungspunktes in öffentlicher Sitzung besonders deutlich.
Es bestehe auch ein Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des
gefassten Beschlusses, da es in den Kommunen des Kreises T. weitere
Fusionsbestrebungen gebe und zudem in einem weiteren Verfahren die Folgen der
Rechtswidrigkeit des Beschlusses für die Wirksamkeit der abgeschlossenen Verträge
zu prüfen wären.

15

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben die Kläger die
Klage zurückgenommen, soweit sie sich gegen die Gemeinde N. und den
Bürgermeister der Gemeinde N. gerichtet hat.

16

Die Kläger haben beantragt,

17

festzustellen, dass der Ratsbeschluss des Rates der Gemeinde N. vom 10.
Oktober 2002 über den Beitritt der Gemeinde N. zum Sparkassenzweckverband
der Stadt T. und der Gemeinden C. T1. , M. und X. , über die
Aufnahme der Sparkasse N. durch die Sparkasse T. und über den Abschluss
des öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen dem Sparkassenzweckverband der
Stadt T. und der Gemeinden C. T1. , M. und X. und der
Gemeinde N. ihre organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzt,

18

Der Beklagte hat beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung hat er ausgeführt: Der subjektiven Klageänderung auf der
Klägerseite sowie der Einbeziehung des Rates der Gemeinde N. auf der
Beklagtenseite werde nicht zugestimmt. Im übrigen sei die Klage bereits unzulässig.
Es fehle schon ein Feststellungsinteresse der Kläger, da weder eine
Wiederholungsgefahr noch ein Rehabilitationsinteresse oder ein Interesse an einem
Präjudiz bestehe. Zudem hätten die Kläger die Möglichkeit gehabt, sich unter
Einschaltung der Kommunalaufsicht gegen den Ratsbeschluss zu wehren. Auch
fehle es an der Klagebefugnis, da die Vorschriften über die Befangenheit weder
Ratsmitgliedern noch Fraktionen subjektive Organrechte vermittelten. Der
subjektiven Klageänderung werde im übrigen nicht zugestimmt. Jedenfalls sei die
Klage aber unbegründet, da eine Mitwirkung befangener Ratsmitglieder ebenso
wenig vorgelegen habe wie ein Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit von
Ratssitzungen.

21

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Mit der zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung verfolgen die Kläger ihr
erstinstanzliches Begehren weiter. Sie wiederholen und vertiefen ihr erstinstanzliches
Vorbringen und tragen ergänzend vor: Sie hätten nicht auf die Beantwortung des
Fragenkatalogs in öffentlicher Sitzung verzichtet. Ein derartiges Einvernehmen sei
zwischen den Fraktionsvorsitzenden der Ratsfraktionen nicht erzielt worden. Der
Antrag auf öffentliche Beantwortung und Beratung habe den Ratsmitgliedern in der
Sitzung schriftlich vorgelegen. Eine ausdrückliche Wiederholung dieses Antrags sei
deshalb nicht erforderlich gewesen, zumal der Antrag wegen der
Mehrheitsverhältnisse im Rat ohnehin keine Aussicht auf Erfolg gehabt habe. Hätten
sich die Kläger nicht an der Sachdiskussion beteiligt, so hätten sie auf den letzten
Rest von Einfluss auf die Entscheidung verzichtet. Die obergerichtliche
Rechtsprechung habe bislang ein subjektives Recht von Ratsmitgliedern verneint, die
Befangenheit einzelner Ratsmitglieder zu rügen. Im vorliegenden Fall gehe es aber
um eine Befangenheit von insgesamt sechs Ratsmitgliedern. Demokratische und
rechtsstaatliche Grundprinzipien des Kommunalverfassungsrechts geböten es in
dieser Konstellation, dass der Verstoß gegen die Befangenheitsvorschriften als
eigenes Recht geltend gemacht werden könne.

22

Die Kläger beantragen,

23

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu erkennen.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen

26

Der Beklagte hält die Berufung schon für unzulässig, weil die Berufung keinen
konkreten Antrag enthalte. Im übrigen unterliege der Prozessbevollmächtigte der
Kläger als Mitglied des beklagten Rates dem kommunalrechtlichen
Vertretungsverbot. Schließlich sei die Berufung auch in der Sache unbegründet.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf die Gerichtsakte und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

28

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

29

Die Berufung hat keinen Erfolg.

30

Vorab ist festzustellen, dass Rechtsanwalt L. als Prozessbevollmächtigter der
Kläger nicht zurückzuweisen ist. Seine Tätigkeit im vorliegenden Verfahren verstößt
nicht gegen § 32 Abs. 1 Satz 2, 43 Abs. 2 GO NRW, wonach Inhaber eines
Ehrenamts Ansprüche anderer gegen die Gemeinde nicht geltend machen dürfen, es
sei denn, dass sie als gesetzliche Vertreter handeln. Aus Wortlaut und Sinn des § 32
Abs. 1 Satz 2 GO NRW folgt, dass ein Ratsmitglied - wie der Prozessbevollmächtigte
der Kläger - nur dann von der Geltendmachung von Rechtsansprüchen anderer
ausgeschlossen ist, wenn diese sich gegen die Gemeinde als solche richten, nicht
aber, wenn es - wie hier - um innerorganisatorische Rechte der Gemeindevertretung
geht.

31

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 1985 - 15 B 2697/84 - OVGE 38, 14
m.w. N.

32

Die Berufung ist zulässig, insbesondere genügt sie den Anforderungen des § 124
a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 6 Satz 3 VwGO (bestimmter Antrag). § 124a Abs. 3 Satz
4 VwGO verlangt nicht notwendig einen ausdrücklichen Antrag. Die Regelung
erstrebt keine durch die Sache nicht gerechtfertigte Formalisierung. Ausreichend ist
vielmehr, dass die innerhalb der Begründungsfrist eingereichten Schriftsätze des
Berufungsklägers ihrem gesamten Inhalt nach eindeutig erkennen lassen, in
welchem Umfang und mit welchem Ziel das Urteil angefochten werden soll.

33

Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 124a Rn. 93 m.w.N.

34

Dem Vorbringen der Kläger ist eindeutig zu entnehmen, dass sie ihre
erstinstanzlichen Klageanträge weiterverfolgen.

35

Die Berufung ist aber unbegründet.

36

Die Klage ist zulässig. Gegen die Parteierweiterungen sowohl auf der Kläger- als
auch (ursprünglich) auf der Beklagtenseite bestehen keine Bedenken. Dabei kann
offen bleiben, ob die Parteierweiterungen wie eine Klageänderung zu behandeln
sind,

37

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1982 - 7 C 34.80 -, BVerwGE 66, 266,
267; BGH, Urteil vom 9. Mai 1989 - VI ZR 223/88 -, NJW 1989, 3225; Lüke, in:
Münchener Kommentar zur ZPO, 2. Aufl. 2000, § 263

38

oder ob sich lediglich die Frage der Verfahrenstrennung stellt,

39

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 - 6 CN 4/00 -, NVwZ 2001, 1038,1039;
Greger, in : Zöller, ZPO, 25. Aufl. 2005, § 263 Rn. 20, 26 f..

40

Denn die erfolgten Parteibeitritte sind auch nach Maßgabe der strengeren
Anforderungen des § 91 VwGO zulässig. Sie sind sachdienlich, weil sie die
endgültige Beilegung des Streites fördern und dazu beitragen, dass ein weiterer
Prozess vermieden wird. Insoweit wird auf die zutreffende Begründung des
erstinstanzlichen Urteils Bezug genommen.

41

Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.

42

Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die
Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses
begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige
höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die
sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf
einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen)
Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine
der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu
tun braucht.

43

BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264);
ferner Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 (358 f.); Happ, in:
Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 12.

44

An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht
nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder
Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des
Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf
Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die
Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch
einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

45

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381; vgl.
auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1989 - 7 C 7.88 -, BVerwGE 81, 318 (319); Happ,
in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann, Rechtsfragen des
Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (304); Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, §
43, Rdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand:
Januar 2002, § 43, Rdnr. 26.

46

Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen
Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe
oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

47

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381;
Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110; Urteil vom 26.
April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A
2126/86 -, MittNWStGB 1988, 394.

48

Eine dementsprechende nachteilige Betroffenheit in eigenen Rechten durch den
Ratsbeschluss vom 10. Oktober 2002 machen die Kläger geltend. Gegenstand der
Klagebegehren ist die Frage, ob die Kläger durch den Beschluss in organschaftlichen
Rechten verletzt sind. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches
Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.

49

Die Kläger sind auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens
eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe oder
zwischen diesen ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in
entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn die Kläger
geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass es sich bei
der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes,
dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung
zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die
Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte durch einen Ratsbeschluss, setzt die
Klagebefugnis dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des
klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren
dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses,
sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht
zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick
auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils
einschlägigen Norm zu ermitteln.

50

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989,
470 = BayVBl. 1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -,
NWVBl. 2002, 381; Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl. 2002, 31;
Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14. Oktober
1988 - 15 A 2126/86 -, MittNWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar 1972 - III A
887/69 -, OVGE 27, 258 (264); BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S 2242/91 -
, NVwZ-RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (415).

51

Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis sowohl der klagenden Ratsfraktion
als auch des klagenden Ratsmitglieds im vorliegenden Fall zu bejahen. Der Senat
hat bereits entschieden, dass Ratsfraktionen und Ratsmitgliedern ein eigenes
wehrfähiges subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der
Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zusteht.

52

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97-, NVwZ-RR 2002,
135.

53

Weitergehende Feststellungen setzt die Annahme der Klagebefugnis hier nicht
voraus, insbesondere erfordert sie keine Prüfung, inwieweit den Klägern wehrfähige
subjektive Organrechte auch im Hinblick auf die geltend gemachte unzureichende
Information sowie die behauptete Mitwirkung befangener Ratsmitglieder bei der
Beschlussfassung zustehen. Eine derartige differenzierende Betrachtungsweise wäre
nur dann geboten, wenn mit den verschiedenen behaupteten Rechtsverletzungen
auch mehrere Streitgegenstände und damit mehrere Klagen, bezüglich derer die
Klagebefugnis jeweils gesondert geprüft werden müsste, in das Verfahren eingeführt
worden wären. Dies ist hier aber nicht der Fall.

54

Nach dem in der Rechtsprechung entwickelten zweigliedrigen
Streitgegenstandsbegriff setzt sich der Streitgegenstand aus der angestrebten
Rechtsfolge, die im Antrag zum Ausdruck kommt, und dem Klagegrund zusammen,
d.h. dem Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll.

55

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Februar 2001 - 9 C 21/00 - , BVerwGE 114, 27,
und vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - , BVerwGE 96, 24, 25; Beschlüsse vom 22.
Januar 2004 - 1 WB 38/03 - und vom 16. Februar 1990 - 9 B 325.89 - , Buchholz
412.3 § 18 BVFG Nr. 13.

56

Die Klägerin hat mit ihrem Feststellungsantrag und dem zur Begründung
angeführten einheitlichen Lebenssachverhalt lediglich einen Streitgegenstand zur
Entscheidung gestellt. Sie hat ihren auf die Feststellung einer Rechtsverletzung
bezogenen Klageantrag lediglich in zulässiger Weise mit mehreren
Rechtsverletzungen begründet. Zwar kann ein Feststellungsantrag nicht nur - wie
die Kläger dies hier getan haben - auf verschiedene Begründungen gestützt werden,
sondern mit ihm können auch mehrere Streitgegenstände in das Verfahren
eingeführt werden. Voraussetzung ist dafür allerdings, dass der Kläger zweifelsfrei
deutlich macht, dass er mit seinem Antrag mehrere prozessuale Begehren
verfolgt.

57

Vgl. zu entsprechenden Konstellationen im Wettbewerbsrecht: BGH, Urteil vom
3. April 2003 - I ZR 1/01 - , NJW 2003, 2317-2319.

58

Eine derartige Verdeutlichung könnte insbesondere durch die Formulierung des
Klageantrags in der Weise erfolgen, dass mehrere zur Klagebegründung angeführte
Rechtsverletzungen ausdrücklich in den Klageantrag aufgenommen werden.

59

Die Klage ist unbegründet. Der angegriffene Beschluss verletzt die Kläger nicht
in deren organschaftlichen Rechten. Dies gilt sowohl für die von den Klägern gerügte
Mitwirkung befangener Ratsmitglieder als auch für den geltend gemachten Verstoß
gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit und die behauptete unzureichende
Information vor der Ratssitzung.

60

Hinsichtlich der angeblichen Mitwirkung befangener Ratsmitglieder steht den
Klägern schon ein wehrfähiges subjektives Organrecht nicht zu. Aus der
kommunalverfassungsrechtlichen Stellung erwächst weder einem Ratsmitglied noch
einer Ratsfraktion ein im Rechtsweg verfolgbarer allgemeiner Anspruch darauf, dass
der Rat nur - in formeller wie materieller Hinsicht - gesetzmäßige Beschlüsse fasst.

61

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 - , NVwZ-RR
1998, 325; BayVGH, Urteil vom 2. Juli 1976 - Nr. 47 V 73 -, VRspr. 28, 460.

62

Die unberechtigte Mitwirkung eines wegen Befangenheit nach §§ 31, 43 Abs. 2
GO NRW von der Abstimmung auszuschließenden Ratsmitglieds verletzt auch im
übrigen keine im Kommunalverfassungsstreitverfahren durchsetzbaren
Mitgliedschaftsrechte der anderen Ratsmitglieder oder einer Ratsfraktion. §§ 31, 43
Abs. 2 GO NRW begründen keine Rechte der anderen Ratsmitglieder oder einer
Ratsfraktion, weil sie nicht deren Interessen zu dienen bestimmt sind. Vielmehr
bezweckt der Ausschluss befangener Ratsmitglieder ausschließlich im öffentlichen
Interesse die Sicherstellung einer unvoreingenommenen, nicht durch unsachliche
Motive bestimmten Beschlussfassung des Rates.

63

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 - , a.a.O., und
vom 13. April 2001 - 15 B 364/00 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. August
1984 - 7 A 19/84 -, DVBl. 1985, 177; BayVGH, Urteil vom 2. Juli 1976 - Nr. 47 V 73 -
, a.a.O. A.A. Suerbaum, JuS 1994, 324, 329 m.w.N.

64

Dies gilt unabhängig davon, ob die Befangenheit eines Ratsmitglieds gerügt wird
oder ob die Befangenheit mehrerer Ratsmitglieder geltend gemacht wird. Das Recht
von Ratsfraktionen, ihre Ansichten öffentlich darzustellen und ggf. auf Verstöße
gegen Befangenheitsvorschriften öffentlich hinzuweisen, schließt nicht das Recht ein,
das Vorliegen dementsprechender Verstöße auf dem Rechtsweg prüfen zu lassen.
Die Gewährung eines dahingehenden Klagerechts ist auch nicht zur
Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher und demokratischer Grundprinzipien erforderlich.
Der Gemeinderat ist als Teil der vollziehenden Gewalt durch Art. 20 Abs. 3 GG an
Gesetz und Recht gebunden. Diese Gesetzesbindung wird nach dem nordrhein-
westfälischen Gemeindeverfassungsrecht durch verschiedene Systeme ausreichend
sichergestellt. Als internes Kontrollsystem dient die Pflicht des Bürgermeisters,
rechtswidrige Ratsbeschlüsse zu beanstanden und ggf. die Entscheidung der
Aufsichtsbehörde einzuholen, § 54 Abs. 2 GO NRW. Kommt der Bürgermeister
seinen diesbezüglichen Pflichten nicht nach, so kann die Aufsichtsbehörde den
Bürgermeister anweisen, § 122 GO NRW. Dritte, also insbesondere Bürger, aber
auch Fraktionen oder Ratsmitglieder haben aber keine Klagebefugnis für eine Klage
auf Einschreiten des Bürgermeisters oder der Aufsichtsbehörde.

65

Vgl. Kallerhoff, Das kommunalaufsichtliche Beanstandungs- und
Aufhebungsrecht in der Rechtsprechung des OVG NW, NWVBl. 1996, 53, 57
m.w.N.

66

Dieser Befund korrespondiert mit der vorstehenden Aussage, dass Fraktionen
oder Ratsmitglieder keinen Anspruch darauf haben, dass der Rat nur gesetzmäßige
Beschlüsse fasst. Neben der Kontrolle im Rahmen von Beanstandungs- und
Aufsichtsmaßnahmen kann die Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen auch im
Rahmen verwaltungsgerichtlicher Klageverfahren sonstiger in ihren Rechten
Betroffener zur Überprüfung anstehen. Weitergehende Überprüfungsmöglichkeiten
sind von Verfassungs wegen nicht geboten. Schließlich führt auch nicht der von den
Klägern gezogene Erst-Recht-Schluss zur Annahme eines Klagerechts von bei der
Beschlussabstimmung unterlegenen Ratsmitgliedern gegen die Mitwirkung anderer
befangener Ratsmitglieder. Denn die Einräumung subjektiver Rechtspositionen zur
Abwehr von äußeren Beeinträchtigungen wie etwa störenden Raucheinwirkungen
lässt diesen Erst-Recht-Schluss nicht zu. Die Mitwirkung befangener Ratsmitglieder
bei der Beschlussfassung unterscheidet sich von äußeren Einwirkungen auf ein
Ratsmitglied nicht quantitativ, sondern qualitativ. Anders als etwa störende
Raucheinwirkungen stört die Mitwirkung Befangener als solche nicht die
Mandatsausübung der nichtbefangenen Ratsmitglieder.

67

Soweit die Kläger einen Verstoß gegen den Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit
geltend machen, betrifft dies zwar - wie bereits ausgeführt - verfahrensrechtliche
Vorgaben, deren Verletzung sowohl von Ratsmitgliedern als auch von Ratsfraktionen
gerügt werden kann. Der geltend Rechtsverstoß liegt aber nicht vor, denn die in
Rede stehende Beratung war nicht in öffentlicher Sitzung durchzuführen. Vielmehr
war die Öffentlichkeit gemäß § 6 Abs. 2 g) der Geschäftsordnung für den Rat der
Stadt N. vom 28. Oktober 1999 in der Fassung vom 15. Februar 2001 (GeschO-
Rat) ausgeschlossen. Nach dieser Bestimmung ist die Öffentlichkeit ausgeschlossen
u.a. für Angelegenheiten, bei denen das Gemeinwohl der Behandlung in öffentlicher
Sitzung entgegensteht. Dies ist hier der Fall.

68

§ 6 Abs. 2 g) ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Er findet seine Grundlage in
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, wonach die - gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
grundsätzlich vorgeschriebene - Öffentlichkeit von Ratssitzungen durch die
Geschäftsordnung für Angelegenheiten einer bestimmten Art ausgeschlossen
werden kann. § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW ermächtigt den Gemeinderat mit dem
Ausschluss von "Angelegenheiten einer bestimmten Art" zur Schaffung abstrakt-
generell gefasster Ausschlusstatbestände, während § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW den
Ausschluss der Öffentlichkeit "für einzelne Angelegenheiten" auf Antrag des
Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds betrifft. Dem Wortlaut des § 48 Abs. 2 Satz
2 GO NRW sind allerdings keine inhaltlichen Kriterien dafür zu entnehmen, in
Angelegenheiten welcher Art der Gemeinderat die Öffentlichkeit durch die
Geschäftsordnung ausschließen darf. Wegen der großen Bedeutung des
Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit,

69

vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 - , a.a.O., m.w.N.,

70

ist hieraus aber nicht zu schließen, dass der Gemeinderat insoweit keinen
Bindungen unterläge. § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW setzt vielmehr voraus, dass aus
anderen Rechtsvorschriften oder Rechtsgrundsätzen herzuleiten ist, in welcher Art
von Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung beraten werden muss.

71

Vgl. schon Kottenberg, GO, Kommentar, 6. Auflage 1961, § 33 GO Anm. III.

72

In gesetzessystematischer Hinsicht sind einschlägige Vorgaben insbesondere
den Regelungen über die Verschwiegenheitspflicht der Ratsmitglieder zu
entnehmen, § 30 Abs. 1 i.V.m. § 43 Abs. 2 GO NRW. Danach haben Ratsmitglieder
u.a. über die bei ihrer Tätigkeit bekannt gewordene Angelegenheiten
Verschwiegenheit zu wahren, deren Geheimhaltung ihrer Natur nach erforderlich
oder besonders vorgeschrieben ist. Ihrer Natur nach geheim sind nach § 30 Abs. 1
Satz 2 GO NRW u.a. Angelegenheiten, deren Mitteilung an andere dem Gemeinwohl
zuwiderlaufen würde. Geht der Gesetzgeber damit von der
Geheimhaltungsbedürftigkeit bestimmter Angelegenheiten aus, so ist der Rat
jedenfalls berechtigt, durch die Geschäftsordnung die Öffentlichkeit für diese
Angelegenheiten von den Sitzungen des Rates auszuschließen. Sind nach § 30 Abs.
1 Satz 2 GO NRW ihrer Natur nach insbesondere Angelegenheiten geheim, deren
Mitteilung an andere dem Gemeinwohl zuwiderlaufen würde, so darf der Rat
dementsprechend - wie durch § 6 Abs. 2 g) GeschO-Rat - die Öffentlichkeit für
Angelegenheiten ausschließen, bei denen das Gemeinwohl einer Behandlung in
öffentlicher Sitzung entgegensteht, vgl. § 30 Abs. 1 Satz 2 GO NRW.

73

Das Gemeinwohl stand einer Beratung der Tagesordnungspunkte 3a) und 3b) im
nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung in öffentlicher Sitzung entgegen. Unter
Gemeinwohl sind solche Interessen und Anliegen zu verstehen, die über die
Interessen einzelner hinausgehen und die Interessen der örtlichen oder überörtlichen
Gemeinschaft betreffen. Das Gemeinwohl gebietet den Ausschluss der Öffentlichkeit
und rechtfertigt ihn, wenn Interessen und Belange des Bundes, des Landes, der
Gemeinde oder anderer öffentlich-rechtlicher Aufgabenträger durch eine öffentliche
Verhandlung verletzt werden können. Die Sparkasse N. war ein öffentlich-
rechtlicher Aufgabenträger im vorgenannten Sinne.

74

Sparkassen sind gemäß § 2 des Sparkassengesetzes (SpkG) rechtsfähige
Anstalten des öffentlichen Rechts und damit Träger öffentlich-rechtlicher Aufgaben.
Die Interessen und Belange der Sparkasse N. konnten durch eine Behandlung
der mit der Fusion verbundenen Fragen in öffentlicher Sitzung verletzt werden. Die
Sparkassen sind nach § 3 SpKG Wirtschaftsunternehmen der Gemeinden mit der
Aufgabe, der geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der
Wirtschaft insbesondere des Geschäftsgebiets und ihres Gewährsträgers zu dienen.
Unter Beachtung ihres öffentlichen Auftrags sind die Geschäfte der Sparkasse nach
kaufmännischen Grundsätzen zu führen. Hiervon ausgehend und unter
Berücksichtigung der Konkurrenzsituation mit anderen Kreditinstituten haben
Sparkassen Geschäftsgeheimnisse, die Dritten nicht unbefugt offenbart werden
dürfen. Diesem Umstand trägt § 22 SpkG dadurch Rechnung, dass er die Mitglieder
der Organe der Sparkasse sowie alle bei der Sparkasse tätigen Dienstkräfte, vgl. §§
23,24 SpkG, zur Amtsverschwiegenheit über den Geschäftsverkehr und die
sonstigen vertraulichen Angelegenheiten der Sparkasse verpflichtet. Das Interesse,
die Geschäftsgeheimnisse der Sparkasse N. Dritten nicht unbefugt zu
offenbaren, rechtfertigte den Ausschluss der Öffentlichkeit. Hierbei genügt es, dass
eine Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen durch eine Behandlung der
Angelegenheit in öffentlicher Sitzung möglich ist. Welchen Inhalt die Beratung
tatsächlich haben wird, steht erst fest, wenn die Beratung abgeschlossen ist. Da die
Entscheidung über den Ausschluss der Öffentlichkeit aber bereits vor der Beratung
zu treffen ist, kann sie nur aufgrund einer Gefährdungsprognose getroffen werden.

75

Vgl. Seeger, Handbuch für die Gemeinderatssitzung, 4. Aufl. 1989, S. 60.

76

Die danach anzustellende Prognose rechtfertigte die Einschätzung, dass die
Behandlung der Tagesordnungspunkte 3 a) und 3 b) in öffentlicher Sitzung die
Belange eines öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgers, nämlich der Sparkasse N.
gefährden könnte. Die Geschäftsgeheimnisse der Sparkasse N. hätten durch
eine öffentliche Beratung über die Fusion mit der Sparkasse T. verletzt werden
können. Es liegt auf der Hand, dass im Rahmen dieser Beratung Interna (personelle,
wirtschaftliche usw.) zur Sprache kommen konnten, an deren Geheimhaltung
gegenüber der Öffentlichkeit die Sparkasse N. ein schutzwürdiges Interesse
hatte. Dies galt umso mehr als die Klägerin zu 1) in ihren umfangreichen
Fragenkatalog gerade auch Fragen zur wirtschaftlichen Situation der Sparkasse
N. aufgenommen hatte, die sich nicht aus allgemein zugänglichen Quellen
beantworten ließen.

77

Entgegen der Ansicht der Kläger konnte der Ausschluss der Öffentlichkeit nicht
lediglich auf Teile der Beratung der Tagesordnungspunkte beschränkt werden. Eine
derartige atomisierende Betrachtung ist den Regelungen über den Ausschluss der
Öffentlichkeit fremd. Sie wird auch der Lebenswirklichkeit nicht gerecht. Die
maßgebliche Prognose, ob Geheimhaltungsinteressen bei einer Beratung der
Angelegenheit in öffentlicher Sitzung verletzt werden können, lässt wegen des
thematischen Zusammenhangs der Angelegenheit und der Unvorhersehbarkeit der
einzelnen Beiträge grundsätzlich nur für die Angelegenheit insgesamt, nicht aber für
einzelne Teile der Angelegenheit treffen. Erfolgte der Ausschluss der Öffentlichkeit
deshalb zu Recht, kommt es nicht mehr darauf an, ob den Klägern die Berufung auf
einen Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz im konkreten Fall nach Treu und
Glauben verwehrt wäre.

78

Die von den Klägern geltend gemachte Verletzung organschaftlicher
Mitwirkungsrechte durch den Ratsbeschluss liegt schließlich auch nicht vor unter
dem Gesichtspunkt einer unzureichenden Information durch den Bürgermeister der
Gemeinde N. . Dabei kann offenbleiben, unter welchen Voraussetzungen der
Gemeinderat auf Grund eine Verletzung der Informationspflicht des Bürgermeisters
verpflichtet sein kann, von einer abschließenden Beschlussfassung in der Sache
vorerst abzusehen. Jedenfalls können sich eine Ratsfraktion und ein Ratsmitglied auf
eine insoweit bestehende Entscheidungssperre nur dann berufen, wenn sie eine
Vertagung der Beschlussfassung beantragt haben. Dies folgt aus dem auf das
Verhältnis zwischen kommunalen Organen oder Organteilen übertragbaren
Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet die Obliegenheit von Ratsfraktionen
oder -mitgliedern, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit einer anstehenden
Beschlussfassung auf Grund einer vermeintlich unzureichenden Information in der
verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Wird diese
Obliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung der Rechtsverletzung
gegenüber dem Gemeinderat treuwidrig und deshalb unzulässig.

79

Vgl. zur Folge entsprechender Obliegenheitsverletzungen z.B. im
Prüfungsrechtsverhältnis: BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 7 C 67/82 -,
BVerwGE 69, 46.

80

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
deren vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.10, 711
ZPO.

81