Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-10-25, Aktenzeichen 21 K 1159/99
ECLI:DE:VGK:2001:1025.21K1159.99.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 7. und
28.10.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.01.1999 verpflichtet,
über die Gewährung von Leistungen an die Kläger nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz für die Zeit vom 01.11.1998 bis 31.1.1999 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Kläger sind jugoslawische Staatsangehörige. Sie bezogen zusammen mit
den zwei gemeinsamen am 21.01.1993 und am 12.09.1994 geborenen Kindern
Leistungen zum Lebensunterhalt nach den Bestimmungen des
Asylbewerberleistungsgesetzes
- AsylbLG -, als die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 16.06.1997 erstmals zur
Aufnahme einer gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit im Bereich des
sogenannten "City Service" zwecks Reinigung von öffentlichen Anlagen, Schulhöfen,
Kindergärten und Friedhöfen etc. aufforderte. Die regelmäßigen Arbeitszeiten wurden
ausgewiesen und es wurde festgelegt, dass für die geleistete Arbeit eine
Aufwandsentschädigung in Höhe von 2,00 DM geleistet werden sollte. Der Kläger
wurde darauf hingewiesen, dass im Fall des unentschuldigten Fernbleibens eine
Leistungskürzung erfolgen würde. Die Klägerin wurde ihrerseits erstmals mit
Bescheid vom 25.03.1998 zur Aufnahme einer entsprechenden Tätigkeit aufgefor-
dert.

3

Mit Bescheid vom 10.09.1998 forderte die Beklagte den Kläger - erneut - auf
gemeinnützige Arbeit zu leisten, benannte eine konkrete Arbeit und wies den Kläger
nunmehr auf eine sofortige Leistungseinstellung erfolgen hin. Mit Bescheid vom
08.10.1998 wurde auch die Klägerin - ebenfalls unter Androhung der Einstellung der
Leistungen - erneut zur Aufnahme eine konkret bezeichneten Arbeit aufgefordert.

4

Mit Bescheid vom 07.10.1998 stellte die Beklagte die Hilfeleistungen an den
Kläger ab dem 01.11.1998 ein und führte zur Begründung aus, der Kläger sei
dahingehend belehrt worden, dass bei unbegründeter Ablehnung einer Tätigkeit kein
Leistungsanspruch nach dem AsylbLG bestehe. Gründe, aufgrund derer die
Aufnahme der gemeinnützigen Arbeit nicht möglich gewesen sei, habe er entweder
nicht genannt oder aber nicht nachgewiesen.

5

Im Folgenden forderte die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 19.10.1998 -
unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung - zum dritten Mal auf,
gemeinnützige Arbeit zu leisten. Auf Grund ihres Fernbleibens stellte die Beklagte die
Hilfeleistung mit Bescheid vom 28.10.1998 auch gegenüber der Klägerin ab dem
01.11.1998 ein.

6

Mit Schreiben vom 06.11.1998 - eingegangen bei der Beklagten am 09.11.1998 -
teilten die Kläger dem Beklagten unter anderem mit, dass nur die Kinder Sozialhilfe
bekämen und dass, sollte das nicht abgeändert werden, dies als Nötigung betrachtet
werden müsse.

7

Am 12.01.1999 erhoben die Kläger - ausdrücklich - Widerspruch gegen die
Einstellungsbescheide des Beklagten und führten zur Begründung im Wesentlichen
aus, es sei unberücksichtigt geblieben, dass die Klägerin zwei minderjährige Kinder
zu versorgen habe und diese nicht allein lassen könne.

8

Mit Widerspruchsbescheid vom 18.01.1999 wies die Beklagte den Widerspruch
der Kläger als unzulässig zurück.

9

Die Kläger haben am 16.02.1999 Klage erhoben und zur Begründung im
Wesentlichen ausgeführt, dass das Schreiben vom 06.11.1998 als Widerspruch
ausgelegt werden müsse. Auch fehle es insbesondere hinsichtlich der
Kinderbetreuung an einer Ermessensabwägung von Seiten der Beklagten.

10

Die Kläger beantragen,

11

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 7. und 28.10.1998 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.01.1999 zu verpflichten,
über die Gewährung von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
für die Zeit vom 01.11.1998 bis 31.1.1999 neu zu entscheiden.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Ausweislich eines in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten befindlichen
Vermerks vom 08.10.1998 nehmen die Kinder der Kläger einen
Kindertagesstättenplatz mit einer Betreuung auch über den Mittag in Anspruch.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Gerichtsakten zu den Verfahren 21 K 0000/98, 21 K 0000/98
sowie 21 L 00/99 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

17

Die Klage ist zulässig und begründet.

18

Die Bescheide vom 7. und 28.10.1998 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18.01.1999 sind rechtswidrig. Die Kläger haben einen
Anspruch auf Neubescheidung über die Gewährung von Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz für die Zeit vom 01.11.1998 bis 31.1.1999, § 113 Abs.
5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO - .

19

Die mit Bescheid vom 7. und 28.10.1998 auf der Grundlage von § 5 Abs. 4
AsylbLG angeordnete vollständige Einstellung der Leistungen nach dem AsylbLG ist
fehlerhaft, weil es an einer - erkennbaren - Ermessensausübung der Beklagten
hinsichtlich des Ob und des Wie einer Leistungsgewährung fehlt. Denn bei einem
Verlust des Anspruchs auf Leistungen nach § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG steht die
Weitergewährung von Leistungen im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde.

20

Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 AsylbLG sind arbeitsfähige, nicht erwerbstätige und der
Schulpflicht unterliegende Leistungsberechtigte zur Wahrnehmung einer zur
Verfügung gestellten Arbeitsgelegenheit verpflichtet. Nach Abs. 4 Satz 2 dieser
Bestimmung besteht bei unbegründeter Ablehnung einer derartigen Tätigkeit kein
Anspruch auf Leistungen nach dem AsylbLG. Der Leistungsberechtigte ist vorher
entsprechend zu belehren, § 5 Abs. 4 Satz 3 AsylbLG.

21

Die Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust der Kläger gemäß § 5 Abs. 4
AsylbLG liegen vor. Die Kläger sind vor Erlass der Einstellungsbescheide - mehrfach
- zu einer bestimmten gemeinnützigen Tätigkeit aufgefordert worden. Ihnen ist ferner
jeweils die sich aus einer unberechtigten Arbeitsverweigerung ergebende rechtliche
Konsequenz der Leistungskürzung bzw. seit der Neufassung des § 5 Abs. 4 Satz 2
AsylbLG durch Art. 1 Nr. 3 des 2. Änderungsgesetzes zum AsylbLG vom 25.08.1998
- BGBl. I S. 2505 - die der Leistungseinstellung aufgezeigt worden.
An den Kläger ergingen Arbeitsaufforderungen mit Bescheid vom 16.06.1997 und mit
Bescheid vom 10.09.1998. Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob und
inwieweit diese Bescheide - auch - eine belastende Regelungswirkung hinsichtlich
des Klägers entfalten, da sie jedenfalls unangefochten geblieben sind und insoweit
als bestandskräftig anzusehen wären. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen der
Kammer im Beschluss vom 03.02.1999 - 21 L 81/99 - Bezug genommen.
Die Klägerin ist mit angefochtenem Bescheid vom 25.03.1997 - vgl. 21 K 0000/98 -
sowie mit zwei weiteren, bestandskräftig gewordenen Bescheiden vom 08.10.1998
und vom 19.10.1998 von der Beklagten zu einer bestimmten, hinreichend konkret
bezeichneten, gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit aufgefordert worden. Diesen
Arbeitsaufforderungen sind die Kläger im Folgenden nicht nachgekommen und
haben auch keine Gründe dargelegt, die einer Arbeitsaufnahme entgegenstehen
könnten. Die Arbeitsaufnahme war insbesondere auch der Klägerin - entgegen des
vor allem auf sie bezogenen Vortrages - zumutbar im Sinne von § 5 Abs. 3 AsylbLG,
denn die Arbeitsgelegenheit war zeitlich und räumlich so ausgestaltet, dass sie auf
zumutbare Weise und zumindest auch stundenweise ausgeübt werden konnte.
Soweit der Leistungsberechtigte minderjährige Kinder zu versorgen hat, ist
hinsichtlich der Frage der Zumutbarkeit im Rahmen von § 5 Abs. 3 AsylbLG, wegen
der bestehenden Sachnähe, insbesondere auf die Anforderungen des § 18 Abs. 3
Bundessozialhilfegesetz - BSHG - abzustellen, der in Satz 2 im Hinblick auf die
geordnete Erziehung von Kindern bestimmt, dass dem Hilfesuchenden eine Arbeit
oder Arbeitsgelegenheit vor allem nicht zugemutet werden darf, soweit dadurch die
geordnete Erziehung eines Kindes gefährdet würde. Dies kann für den vorliegenden
Fall jedoch gegenwärtig nicht angenommen werden, denn die Klägerin hat bislang
keine Gründe vorgebracht, die einer Arbeitsaufnahme entgegenstehen könnten. Der
pauschale Hinweis, dass sie ihre beiden minderjährigen Kinder zu betreuen habe,
reicht insoweit nicht aus. Denn nach
§ 18 Abs. 3 Satz 3 HS. 1 BSHG ist die geordnete Erziehung eines Kindes, das das
dritte Lebensjahr vollendet hat, in der Regel dann nicht gefährdet, wenn und soweit
unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse in der Familie des
Hilfesuchenden die Betreuung des Kindes in einer Tageseinrichtung oder in
Tagespflege im Sinne der Vorschriften des Achten Buches Sozialgesetzbuch
sichergestellt ist. Die am 12.09.1994 und am 21.01.1993 geborenen Kinder der
Kläger hatten bereits zum Zeitpunkt der ersten Arbeitsaufforderung an die Klägerin
das dritte Lebensjahr vollendet und nehmen - ausweislich eines in dem
Verwaltungsvorgang der Beklagten befindlichen Vermerkes vom 08.10.1998 - einen
Kindertagesstättenplatz in der Evangelischen Kindertagesstätte R. in Anspruch
und werden dort auch über Mittag betreut, so dass die Heranziehung der Klägerin
insoweit nicht als unzumutbar angesehen werden kann. Eine nähere Darlegung bzw.
Angabe weiterer Gründe, warum und in welchen Zeiträumen die vom Beklagten
geforderte Arbeitsaufnahme wegen des Erfordernisses der Kinderbetreuung nicht
möglich sein sollte, ist trotz des Hinweises der Kammer mit Beschluss vom
03.02.1999 - 21 L 00/99 - und schließlich mit Prozesskostenhilfebeschluss vom
02.10.2001 im vorliegenden Verfahren nicht erfolgt.

22

Die Kammer ist - entgegen der noch im Beschluss vom 03.02.1999 - 21 L 00/99 -
vertretenen Ansicht - der Auffassung, dass der Behörde bei Vorliegen der
tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 AsylbLG nach dem Wegfall des
Anspruchs auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz hinsichtlich des
Ob sowie des Umfangs und der Form der Weitergewährung von Leistungen
Ermessen eingeräumt ist.

23

Dafür spricht in erster Linie die Zielsetzung des 2. Änderungsgesetzes - ÄndG -
zum AsylbLG und in diesem Zusammenhang das Regelungsanliegen des § 5 Abs. 4
Satz 2 AsylbLG. Das 2. ÄndG bezweckte in erster Linie die Angleichung an das
BSHG durch die Beseitigung etwaiger in einigen Bereichen bestehender
Besserstellungen von Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG im Vergleich zu
deutschen Sozialhilfeempfängern und legal in Deutschland lebenden Ausländern
(vgl. die allgemeine Begründung zum Gesetzesentwurf des Bundesrates vom
20.03.1998, BT-Drucks. 13/10155, S. 5). In § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG wurde diese
Zielsetzung dahingehend umgesetzt, dass statt der bisher für den Fall unbegründeter
Ablehnung einer Tätigkeit nach § 5 Abs. 1 AsylbLG vorgesehenen teilweisen
Kürzung des Geldbetrages nach § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG nunmehr ebenfalls - in
Entsprechung zu § 25 BSHG - ein Anspruchsausschluss geregelt ist. Dadurch sollte
die Besserstellung der Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG im Verhältnis zu
den Hilfeempfängern nach dem BSHG beseitigt werden, die dem
Ausschlusstatbestand des § 25 BSHG unterfielen. Die Neuregelung des § 5 Abs. 4
Satz 2 AsylbLG knüpft damit eindeutig an die Regelung des § 25 BSHG an, was
auch die ausdrückliche Bezugnahme auf § 25 BSHG in der Begründung zur
Entwurfsfassung des Gesetzes zeigt (vgl. BT-Drucks. 13/10155, S. 6). Es ist davon
auszugehen, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der die
Versagung der Hilfe zum Lebensunterhalt keine zwangsläufige Folge der
Arbeitsverweigerung ist, sondern vielmehr der Träger der Sozialhilfe bei der
Gestaltung der Hilfe und ihrer Anpassung an die Besonderheiten des Einzelfalles
freier gestellt wird,

24

vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1983 - 5 C 66/82 -,
BVerwGE 68, 97-101,

25

bekannt war.

26

Dies kann aber nur bedeuten, dass Entsprechendes auch im Rahmen von § 5
Abs. 4 Satz 2 AsylbLG gewollt war und insbesondere die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu § 25 BSHG entsprechend Anwendung finden sollte.
Denn hätte der Gesetzgeber im Rahmen von § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG etwas
anderes gewollt, so hätte er dies ausdrücklich regeln bzw. aber zumindest in der
Begründung zum Gesetzesentwurf im Zusammenhang mit der Bezugnahme auf § 25
BSHG deutlich machen können. Dies ist unterblieben.

27

Diesem Verständnis stehen weder der Wortlaut des § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG
noch etwaige systematische Unterschiede zwischen § 5 AsylbLG und den §§ 18-20,
25 BSHG entgegen. Sofern man in Erwägung ziehen könnte, dass das Fehlen einer
dem
§ 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG vergleichbaren Regelung für das Fehlen von Ermessen im
Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG spricht, ist dieser Überlegung entgegenzuhalten,
dass sich auch im Rahmen von § 25 BSHG eine Ermächtigung zur Ausübung von
Ermessen nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. Denn § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG
enthält lediglich eine Bestimmung zur Ermessensbindung bezüglich der Bemessung
von Regelsatzleistungen auf einer "ersten Stufe", nach der nicht mehr als 75 % der
Regelsatzleistungen gewährt werden dürfen. Aber auch wenn man § 25 Abs. 1 Satz
2 BSHG jedenfalls als einen deutlichen Hinweis auf das Vorhandensein von
Ermessen verstehen muss, der der Regelung des § 5 Abs. 4 AsylbLG fehlt, so kann
auch daraus nicht das Fehlen eines Ermessensspielraumes im Rahmen von § 5 Abs.
4 AsylbLG geschlossen werden, weil eine vergleichbare Regelung in Anbetracht der
unterschiedlichen Ausgestaltungen der Leistungen wenig praktikabel wäre. Im
Bereich des AsylbLG wird der notwendigen Bedarf an Grundleistungen in der Regel
nach § 3 Abs. 1 AsylbLG durch Sachleistungen gedeckt, denn er kann überhaupt nur
in den Fällen der Unterbringung außerhalb von Einrichtungen durch entsprechende
Geldleistungen gewährt werden. Aus diesem Grund bietet sich eine solche 25 %-
Stufe nicht an, zumal der Barbetrag nach § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG eine solche
unterschreitet. Im übrigen wäre eine dem § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG entsprechende
Regelung im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG auch nicht erforderlich, denn die
Regelung des § 3 AsylbLG enthält bereits eine differenzierte Leistungseinteilung, bei
der zwischen dem notwendigen Bedarf und dem zusätzlichen Barbetrag
unterschieden wird. Damit existiert bereits eine Regelung, die hinreichende An-
haltspunkte für eine sachgerechte Ermessensausübung hinsichtlich des Umfangs
dennoch zu gewährender Leistungen bietet, so dass es allein deshalb einer zusätzli-
chen Regelung nicht mehr bedurfte.

28

Etwaige strukturelle Unterschiede zwischen § 5 AsylbLG und §§ 18-20, 25
BSHG, die sich daraus ergeben, dass Letzteren ein Hilfecharakter zuerkannt wird,
darauf gerichtet, die Eingliederung des Hilfesuchenden in den Arbeitsprozess zu
ermöglichen und zu erleichtern, während es sich bei § 5 AsylbLG um einen Teil des
Aufenthalts- und Niederlassungsrechts für die dem AsylbLG unterfallenden
Ausländer handelt (vgl.
Deibel, ZFSH/SGB 1998, 707, 709), führen zu keiner anderen Bewertung der Ermes-
sensfrage, da diese für eine Schlechterstellung der Leistungsberechtigten nach dem
AsylbLG im Verhältnis zu den Leistungsberechtigten nach dem BSHG keine
sachliche Rechtfertigung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG bieten. Von daher stünde
dieser Überlegung bereits die Möglichkeit einer - anderslautenden -
verfassungskonformen Auslegung entgegen. Im übrigen steht dieser Überlegung
aber gerade die Zielrichtung der Gesetzesänderung entgegen, denn in der
Begründung zum Gesetzesentwurf wird ausdrücklich auf das Ziel der Gleichstellung
hingewiesen. Der Ausschluss von Ermessen hätte jedoch eine Schlechterstellung der
Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG zur Folge. Der Umstand, dass diese
Hilfesuchenden vielfach keine Möglichkeit haben, ihren notwendigen Lebensunterhalt
anderweitig zu decken, spricht zudem dafür, dass hier der im
Menschenwürdegrundsatz - Art. 1 Abs. 1 GG - und dem Sozialstaatsprinzip - Art. 20
Abs. 1 GG - fußende Fürsorgegedanke jedenfalls nicht minder Geltung erlangen darf.
Dies kommt auch in der Begründung zum Gesetzesentwurf zum Ausdruck, wenn
ausgeführt wird, "Im Einzelfall kann die nach den Umständen unabweisbare Hilfe
gewährt werden" (vgl. BT-Drucks. 13/10155, S. 6).

29

Darüber hinaus spricht dieser Hinweis auch dafür, dass eine auf § 5 Abs. 4 Satz
2 AsylbLG gestützte Leistungseinstellung nicht der Regelfall sein soll. Somit handelt
es sich bei § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG nicht um eine sogenannte Sollvorschrift, bei
der nur bei dem Vorliegen eines Ausnahmefalles eine Ermessensausübung
hinsichtlich einer Leistungsgewährung trotz des gesetzlichen Anspruchsverlustes in
Betracht käme, mit der Folge, dass es auch nur in dieser Sonderkonstellation der
Darlegung der Ermessenserwägungen bedürfte. Dem steht ferner der
Fürsorgegedanke entgegen. Bereits der Gesetzgeber hat in einer dem AsylbLG in
seiner ursprünglichen Fassung beigefügten Begründung die Berücksichtigung
fürsorgerechtlicher Aspekte im Rahmen der Leistungsgewährung nach dem AsylbLG
betont. In dieser Begründung heißt es, "Die fürsorgerischen Gesichtspunkte der
Leistungen an Asylbewerber bleiben allerdings gewahrt"; weiter heißt es dort, "Der
vorgesehene Umfang der Leistungen ist im Hinblick auf die Ziele der Neuregelung für
eine vorübergehende Zeit zumutbar und ermöglicht ein Leben, das durch die
Sicherung eines Mindestunterhaltes dem Grundsatz der Menschenwürde gerecht
werden soll (Begründung zum Gesetzesentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und
FDP vom 02.03.1993, BT-Drucks. 12/4451 S. 5, 6). Dieser Fürsorgeaspekt gebietet
es, die Einstellung von Leistungen nicht als Regelfall anzusehen. Vielmehr legen die
verfassungsrechtlichen Anforderungen dem Hilfeträger die Pflicht auf, in jedem Fall
neu zu berücksichtigen, dass den §§ 1 a, 3, 4 und 6 AsylbLG die Funktion der
Existenzsicherung zukommt.
In Anlehnung an § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist auch im Rahmen von § 5 Abs. 4
AsylbLG eine stufenweise Leistungskürzung, allerdings angepasst an die
dargelegten Formen der Leistungen nach dem AsylbLG, naheliegend und sinnvoll.
Es spricht vieles dafür, dem Leistungsberechtigten in der Regel Leistungen -
zunächst - nur unter Ausschluss des Bargeldbetrages nach § 3 Abs. 2 AsylbLG
weiter zu gewähren. Der Fürsorgeaspekt ist des Weiteren Grund dafür, Leistungen
nach § 4 AsylbLG insbesondere Akutleistungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG oder
auch sonstige zur Sicherung der Gesundheit unerlässliche Leistungen nach § 6 Satz
1 AsylbLG in jedem Fall von einer Leistungskürzung auszunehmen. Ferner wäre in
Entsprechung zu § 25 Abs. 3 BSHG zu verhüten, dass unterhaltsberechtigte
Angehörige oder andere mit im Haushalt lebende Leistungsberechtigte durch eine
verminderte Leistungsgewährung bzw. einer Leistungseinstellung mitbetroffen
würden. Schließlich darf auch im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG die verminderte
Gewährung bzw. Einstellung der Leistungen kein Dauerzustand sein.

30

Die Bescheide der Beklagten lassen vorliegend bereits nicht erkennen, dass ihr
bewusst war, dass ein Ermessensspielraum überhaupt besteht. Eine Darlegung der
Ermessenserwägungen wäre - wie ausgeführt - auch nicht entbehrlich.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 188 Satz 2 VwGO.

32