Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-17, Aktenzeichen 1 LB 204/14

Tenor

Die Urteile des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 12. Juni 2014 – 4 A 288/13 – und vom 20. November 2014 – 4 A 1531/12 – werden geändert:

Die Bescheide des Beklagten vom 25. Juli 2012 und vom 7. Januar 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 24. August 2012 und vom 4. Februar 2013 werden aufgehoben, soweit darin Gebühren zur Deckung der Beiträge für den Wasser- und Bodenverband festgesetzt worden sind.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn die Klägerin nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Erhebung von Gebühren zur Deckung der Beiträge und Umlagen des Wasser- und Bodenverbands.

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Gemarkung N..., Flur ..., Flurstück .../... in der amtsangehörigen Gemeinde A-Stadt. Die Gemeinde ist Mitglied des Wasser- und Bodenverbands „...“.

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Der Beklagte, handelnd für die Gemeinde A-Stadt, zog die Klägerin mit Bescheid vom 25. Juli 2012 für die Erhebungsjahre 2011 und 2012 zu einer Wasser- und Bodenverbandsgebühr in Höhe von jeweils 103,73 Euro heran. Die Veranlagung erfolgte entsprechend der im Kataster eingetragenen Nutzungsarten. Den Widerspruch der Klägerin gegen diesen Bescheid wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 24. August 2012 zurück. Am 21. September 2012 hat die Klägerin deswegen Klage zum Verwaltungsgericht Schwerin erhoben und in der mündlichen Verhandlung am 20. November 2014 beantragt, den Abgabenbescheid des Beklagten vom 25. Juli 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. August 2012 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. November 2014 – 4 A 1531/12 – abgewiesen.

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Mit einem weiteren Bescheid vom 7. Januar 2013 zog der Beklagte die Klägerin sodann auch für das Erhebungsjahr 2013 zu einer Wasser- und Bodenverbandsgebühr in Höhe von 103,73 Euro heran. Den Widerspruch der Klägerin gegen diesen Bescheid wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. Februar 2013 zurück. Am 1. März 2013 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Schwerin erhoben und in der mündlichen Verhandlung am 12. Juni 2014 beantragt, den Abgabenbescheid des Beklagten vom 7. Januar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4. Februar 2013 aufzuheben, soweit darin Gebühren zur Deckung der Beiträge für den Wasser- und Bodenverband in Höhe von 103,73 Euro festgesetzt worden sind. Das Verwaltungsgericht hat diese Klage bereits mit Urteil vom 12. Juni 2014 – 4 A 288/13 – abgewiesen.

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Gegen beide Urteile wendet sich die Klägerin mit ihren vom Senat mit Beschlüssen vom 11. Januar 2017 – 1 L 104/15 und 1 L 204/14 – zugelassenen Berufungen. Der Senat hat die beiden Verfahren 1 LB 204/14 und 1 LB 104/15 mit Beschluss vom 17. Oktober 2017 unter dem Aktenzeichen 1 LB 204/14 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

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Die Klägerin trägt in der Sache vor, der Beklagte habe ihr Grundstück nicht rechtmäßig veranlagt. Die Eintragungen im Kataster zur Nutzungsart seien teilweise unrichtig. Es handele sich bei dem überwiegenden Teilstück nicht um landwirtschaftliche Flächen. Sie habe das Grundstück im Dezember 2009 erworben und wegen eines Rechtsstreits erst im März 2011 in Besitz genommen und nutzen können. Im Juni 2011 sei sie als Eigentümerin in das Grundbuch eingetragen worden. Eine landwirtschaftliche Nutzung sei durch sie zunächst nicht erfolgt, so dass es sich insoweit gebührenrechtlich um Brachland handele. Im Jahre 2011 sei auf vier Hektar der Fläche Gras eingesät worden, Mitte 2012 auf weiteren anderthalb Hektar. Die Grasflächen seien jedoch nicht wirtschaftlich als Grünland genutzt worden. Erst im April 2013 seien auf einer Fläche von 2.500 Quadratmetern Nordmanntannen gepflanzt worden. Auf einer ausgehobenen Teilfläche habe sich dagegen ein Feuchtbiotop gebildet. Daher scheide eine Einordnung des Flächenanteils von 87.318 Quadratmetern als landwirtschaftliche Fläche aus. Dieser Grundstücksteil sei auch von der Landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft Mittel- und Ostdeutschland nicht als landwirtschaftliche Fläche, sondern als Brache eingestuft und behandelt worden.

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Die Klägerin beantragt,

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die Urteile des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 12. Juni 2014 – 4 A 288/13 – und vom 20. November 2014 – 4 A 1531/12 – zu ändern und die Bescheide des Beklagten vom 25. Juli 2012 und vom 7. Januar 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 24. August 2012 und vom 4. Februar 2013 aufzuheben, soweit darin Gebühren zur Deckung der Beiträge für den Wasser- und Bodenverband festgesetzt worden sind.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Der Beklagte verteidigt die Urteile des Verwaltungsgerichts. Die angefochtenen Bescheide seien auch in Ansehung der streitigen Teilfläche rechtmäßig. Die Klägerin habe selbst erklärt, dass die Fläche zunächst vom früheren Pächter weiter landwirtschaftlich genutzt worden sei. Eine Umwandlung der Grünlandfläche in Brachland sei nicht nachgewiesen worden. Inwieweit eine Grasfläche landwirtschaftlich genutzt werde, sei für den Beklagten nicht nachprüfbar. Durch die vorübergehende Einstellung einer landwirtschaftlichen Nutzung werde ein Grundstück nicht unmittelbar zu Brachland. Aus dem Bauantrag der Klägerin vom August 2011 ergebe sich eine beabsichtigte landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks durch den Anbau von Nordmanntannen und zur Pferdezucht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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1. Die Berufungen der Klägerin sind zulässig. Die Berufungen sind innerhalb der Frist aus § 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 1 und 3 VwGO eingegangen. Die Berufungsbegründung enthält einen bestimmten Antrag und die Gründe der Anfechtung des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124a Abs. 3 Satz 4, Abs. 6 Satz 3 VwGO).

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2. Die Berufungen sind auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Anfechtungsklage der Klägerin zu Unrecht als unbegründet abgewiesen. Die Bescheide des Beklagten vom 25. Juli 2012 und vom 7. Januar 2013 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide vom 24. August 2012 und vom 4. Februar 2013 sind im Umfang der Anfechtung rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Die streitige Gebührenerhebung richtet sich nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG. Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden die Beiträge zum Unterhaltungsverband sowie die bei der Umlegung entstehenden Verwaltungskosten den Eigentümern, Erbbauberechtigten oder sonstigen Nutzungsberechtigten nach den Grundsätzen der §§ 2 und 6 des Kommunalabgabengesetzes auferlegen. Daher ist § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V anzuwenden, wonach Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen. Den streitgegenständlichen Bescheiden fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage. Der Beklagte stützt die Gebührenerhebung auf die Satzung der Gemeinde A-Stadt über die Erhebung von Gebühren zur Deckung der Beiträge und Umlagen des Wasser- und Bodenverbandes „...“ vom 26. November 2003 in der Fassung der Ersten Änderungssatzung vom 23. November 2005 (Gebührensatzung). Die Festsetzungen in dieser Satzung über den Gebührenmaßstab und den Gebührensatz verstoßen gegen höherrangiges Recht und sind unwirksam. Der Gebührensatzung fehlt es damit am gesetzlichen Mindestinhalt einer Abgabensatzung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V. Dies führt zur Gesamtnichtigkeit der gemeindlichen Satzung und zur Aufhebung der angefochtenen Bescheide. Auf die zwischen den Beteiligten streitige Frage der richtigen Rechtsanwendung kommt es deshalb nicht mehr an.

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a) Die Gemeinde legt die Beiträge zum Unterhaltungsverband zuzüglich ihrer Verwaltungskosten durch eine Gebühr um, deren Höhe sich nach Größe und Nutzungsart der bevorteilten Grundstücksflächen richtet (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Gebührensatzung). Gegen einen solchen Gebührenmaßstab ist grundsätzlich nichts zu erinnern (OVG Greifswald, Urt. v. 18.03.2014 – 1 L 190/10 –, juris Rn. 30 m.w.N.). Die Regelung ist jedoch unwirksam, weil sie in ihrer konkreten Ausgestaltung in § 3 Abs. 3 Gebührensatzung gegen das Bestimmtheitsgebot verstößt.

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Der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Bestimmtheitsgrundsatz verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen. Normen müssen so formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen die Rechtslage erkennen können und die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschrift durch die Verwaltung zu kontrollieren. Es ist dabei ausreichend, wenn der Norminhalt durch die anerkannten Auslegungsmethoden zweifelsfrei ermittelt werden kann (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 14.09.2010 – 4 K 12/07 –, juris Rn. 60 m.w.N.). Diesen Maßgaben wird die genannte Satzungsnorm nicht gerecht.

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Die gemeindliche Gebührensatzung differenziert nach der Nutzungsart der betreffenden Grundstücksflächen drei verschiedene Gebührensätze. Dabei unterscheidet sie nach Gebäude-, Betriebs- und Verkehrsflächen sowie Deichen (§ 3 Abs. 3 Satz 2 Buchst. a Gebührensatzung), Landwirtschaftsflächen § 3 Abs. 3 Satz 2 Buchst. b Gebührensatzung) und Waldflächen, Flächen anderer Nutzungen und sonstigen Landwirtschaftsflächen § 3 Abs. 3 Satz 2 Buchst. c Gebührensatzung). Zur näheren Bestimmung verweisen die Vorschriften jeweils mit einem Klammerzusatz auf zugehörige fünfstellige Nutzungsartnummern, ohne dabei anzugeben, auf welches Regelungswerk sich diese Nummern beziehen. Das ist unzureichend.

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Es ist mit dem Bestimmtheitsgebot zwar grundsätzlich vereinbar, in einer Abgabensatzung auf eine andere Satzung der gleichen Gemeinde oder auf allgemein anerkannte und jedermann zugängliche anderweitige Vorschriften zu verweisen, ohne ihren Inhalt im Satzungstext wiederzugeben. Notwendig ist aber, dass klar erkennbar bleibt, welche Regelungen gelten sollen (vgl. Driehaus, Abgabensatzungen, § 7, Rn. 6 m.w.N.). Daran fehlt es hier.

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Die hier in Rede stehende Maßstabsregel lässt für den Normunterworfenen schon nicht hinreichend erkennen, in welchem Regelwerk die bezeichneten Nutzungsartennummern näher definiert sind, aus denen sich etwa ergeben soll, ob die zu veranlagende Fläche eine „Landwirtschaftsfläche“ oder eine „sonstige Landwirtschaftsfläche“ ist. Der Senat hat erwogen, ob sich hierfür etwas aus dem Verweis in der Satzungspräambel auf die Veranlagungsregel „Schätzungsrahmen“ des Wasser- und Bodenverbands „...“ gewinnen lässt. Doch auch insoweit ist für einen Gebührenpflichtigen nicht genügend klar, dass sich diese Regel – als Anlage – in der Beitragssatzung des Verbandes befindet, wo diese Satzung veröffentlicht ist und dass diese einen Verweis auf den Nutzungsartenerlass Mecklenburg-Vorpommern enthält.

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Doch selbst wenn man aus dem Normzusammenhang der Maßstabsregel mit katasterrechtlichen Vorschriften – § 3 Abs. 2 Satz 1 Gebührensatzung verweist zur maßgeblichen Grundstücksgröße auf katasteramtliche Feststellungen – annehmen wollte, dass die unausgesprochene Bezugnahme auf den Nutzungsartenerlass Mecklenburg-Vorpommern für die Bestimmung der Nutzungsartennummern für den Normadressaten naheliegend und erkennbar wäre, fehlt es an jeder Regelung, in welcher Fassung der Nutzungsartenerlasses Anwendung finden sollte. Es bleibt unklar, ob es sich um eine statische Verweisung auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gebührensatzung geltende Anlage zum Nutzungsartenerlass vom 29. Januar 1998 (ABl. M-V, S. 429, 432) in der Fassung der Ersten Änderung vom 26. Mai 2003 (ABl. M-V, S. 730) handeln oder ob dynamisch auf die jeweils geltende Fassung verwiesen werden sollte, im Erhebungszeitraum mithin auf den Nutzungsartenerlass vom 10. Juni 2009 (ABl. M-V, S. 606). Die Anlage dieses Erlasses ist zudem nicht im Amtsblatt veröffentlicht worden, sondern war gemäß Ziffer 1.3 per Post und nur gegen Entgelt beim Amt für Geoinformation, Vermessungs- und Katasterwesen zu beziehen. Nach alledem bleibt der Regelungsinhalt von § 3 Abs. 3 Satz 2 Gebührensatzung auch durch Auslegung nicht hinreichend bestimmbar.

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b) Auch die Festsetzung der Gebührensätze in § 3 Abs. 3 Satz 2 Gebührensatzung ist unwirksam. Dieser fehlt die notwendige Kalkulationsgrundlage. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, dass auch eine Gebührensatzung auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG zu ihrer Gültigkeit einer stimmigen Kalkulation bedarf, die vom satzungsgebenden Gremium mit der Beschlussfassung über die Abgabensatzung zu billigen ist. Aus einer Kalkulation des Gebührensatzes müssen sich wenigstens die entstandenen beziehungsweise veranschlagten Kosten, die sich nach den in der Satzung festgesetzten Maßstäben ergebenden Gebühreneinheiten und das daraus in Verbindung mit dem festgelegten Gebührensatz errechnete voraussichtliche Gebührenaufkommen ergeben (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 23.02.2000 – 1 L 50/98 –, juris Rn. 35).

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Die Prognose der voraussichtlichen Kosten für den Betrieb einer öffentlichen Einrichtung und der zu erwartenden Inanspruchnahme muss sich notwendigerweise auf einen bestimmten Kalkulationszeitraum beziehen (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 07.10.2015 – 1 K 28/11 –, juris Rn. 28). Dieses Erfordernis stellt § 6 Abs. 2d Satz 1 KAG M-V ausdrücklich klar, der auch auf den hier vorliegenden Fall einer Verbandsumlage Anwendung findet. Die Kalkulation beschränkt insoweit zugleich den zeitlichen Anwendungsbereich einer Gebührensatzung. Es gilt dabei der Grundsatz der Periodengerechtigkeit. Dieser hat zum Inhalt, dass die Gebührenpflichtigen nur mit denjenigen Kosten belastet werden dürfen, die den Nutzungen in der betreffenden Kalkulationsperiode entsprechen. Der Gebührenschuldner soll grundsätzlich nur solche Kosten tragen müssen, die im Veranlagungszeitraum entstanden sind (OVG Greifswald, Urt. v. 07.10.2015 – 1 K 28/11 –, juris Rn. 27). Daraus folgt, dass eine Gebührenerhebung für kalkulationsfremde Zeiträume grundsätzlich unzulässig ist, weil sie zur Gefahr einer unzulässigen Kostenüberschreitung führt (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 05.05.2010 – 3 A 1061/07 –, juris Rn. 14). Das hat wiederum zur Folge, dass der Satzungsgeber eine Entscheidung darüber treffen muss, welchen Zeitraum seine Kalkulation umfassen soll. Dieses Erfordernis ergibt sich zudem aus der gesetzlichen Anordnung in § 6 Abs. 2d Satz 2 KAG M-V, nach der Kostenüberdeckungen spätestens innerhalb von drei Jahren nach Ende des abgeschlossenen Kalkulationszeitraums auszugleichen sind, wenn am Ende eines Kalkulationszeitraums das Gebührenaufkommen die ansatzfähigen Kosten übersteigt.

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Eine Gebührenkalkulation, die nicht erkennen lässt, für welchen Kalkulationszeitraum sie Geltung beansprucht, ist mithin methodisch fehlerhaft. So liegt es hier. Die vom Beklagten vorgelegte Kalkulation bezeichnet keinen ausdrücklichen Kalkulationszeitraum. Soweit in der Kalkulation zur Bemessung der Kostenseite auf die von der Gemeinde für das Erhebungsjahr 2005 geschuldeten Beiträge an den Wasser- und Bodenverband Bezug genommen wird, lässt sich diesem Umstand entnehmen, dass die Kalkulation jedenfalls für diesen Zeitraum erfolgt ist. Eine Bestimmung dahingehend, dass die Kalkulation darüber hinaus gelten sollte, etwa weil die voraussichtlichen Kosten und Gebühreneinheiten im Wesentlichen unverändert bleiben, ist den vorgelegten Unterlagen nicht zu entnehmen. Eine Kalkulation „bis auf Weiteres“ würde zudem daran leiden, dass sie kein Ende des Kalkulationszeitraums bestimmt. Für den hier streitigen Erhebungszeitraum von 2011 bis 2013 fehlt es also überhaupt an einer wirksamen Kalkulation der Gebührensätze. Der Senat musste daher nicht mehr entscheiden, ob ein Kalkulationszeitraum von sieben bis neun Jahren im Bereich der Umlage von Verbandslasten im Wege von Wasser- und Bodenverbandsgebühren überhaupt noch methodisch zulässig wäre. Es kam für die Entscheidung auch nicht mehr darauf an, ob es zulässig war, die Kosten für die Wehr- und Stauanlagen ausschließlich bei den Landwirtschaftsflächen abzurechnen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Gebührensatzung). Der Senat ist deshalb dieser Frage auch in tatsächlicher Hinsicht nicht weiter nachgegangen.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO. Es bestehen keine Gründe, die Revision gemäß § 132 Abs. 1 und 2 VwGO zuzulassen.