Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-18, Aktenzeichen 4 MB 21/20
ECLI:DE:OVGSH:2020:0618.4MB21.20.00

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer - vom 19. Mai 2020 geändert und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 6. März 2020 gegen die Ordnungsverfügung vom 4. März 2020 wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

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I. Die Beschwerde ist zulässig. Die Antragstellerin verfolgt damit ihr Begehren weiter, dass die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruches gegen die tierschutzrechtliche Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. März 2020 gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wiederhergestellt wird. Dabei wird davon ausgegangen, dass der (uneingeschränkt formulierte) Antrag lediglich die in der Ordnungsverfügung enthaltenen Einziehungs- und Veräußerungsanordnungen in den Ziffern 6 bis 8 (zwei Graupapageien, eine Amazone und ein Gelbbrustara) und die angeordnete Beibringung eines Sachkundenachweises in Ziffer 9 umfassen soll. Der gegen die Ordnungsverfügung gerichtete Widerspruch vom 6. März 2020 ist ausdrücklich hierauf beschränkt. Ein weiter reichender gerichtlicher Rechtsschutz ist unter diesen Umständen nicht zu erreichen.

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II. Die Beschwerde ist auch begründet. Zutreffend rügt die Antragstellerin, dass die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Ordnungsverfügung vom 4. März 2020 nicht den formellen Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genüge und dass das Verwaltungsgericht dies verkannt habe.

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Aus dem Begründungsmangel ergibt sich eine Verletzung des der Antragstellerin zustehenden Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG. Die Abweichung von der im Gesetz grundsätzlich vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs (§ 80 Abs. 1 VwGO) stellt einen selbständigen Eingriff dar (vgl. BVerfG, stattg. Kammerbeschluss v. 08.04.2010 - 1 BvR 2709/09 -, juris Rn. 11), der zur antragsgemäßen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung führt.

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1. Zweck der Begründungspflicht aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist es u.a., der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen zu führen und sie zu veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes Vollziehungsinteresse den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung erfordert. Diese vom Gesetzgeber beabsichtigte "Warnfunktion" beruht auf dem verfassungsrechtlichen Stellenwert des Suspensiveffekts von Widerspruch und Klage gegen belastende Verwaltungsakte (§ 80 Abs. 1 VwGO). Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verleiht dem Bürger einen substantiellen Anspruch auf Effektivität des Rechtsschutzes im Sinne einer tatsächlichen wirksamen gerichtlichen Kontrolle. Irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, sollen soweit wie möglich ausgeschlossen werden. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet die aufschiebende Wirkung jedoch nicht schlechthin. Vielmehr können überwiegende öffentliche Belange es auch vor der Verfassung rechtfertigen, den Rechtsschutz des einzelnen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dies muss nach der Rechtsprechung des Senats jedoch die Ausnahme bleiben. Eine Verwaltungspraxis, die dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehrt, ist mit der Verfassung nicht vereinbar. Daher soll die Begründungspflicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO der Behörde im Einzelfall den mit Verfassungsrang ausgestatteten absoluten Ausnahmecharakter des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung vor Augen führen.Hieraus folgt, dass das Erfordernis einer schriftlichen Begründung nicht nur formeller Natur ist, dem bereits genügt ist, wenn überhaupt eine Begründung vorhanden ist. Inhaltlich bedarf es vielmehr einer schlüssigen konkreten Auseinandersetzung im Einzelfall unter substantiierter Darlegung der wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen, die zur Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung und damit zum Gebrauch der Anordnungsmöglichkeit nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO geführt haben. Dabei hat die Behörde auch in Rechnung zu stellen, dass für die Anordnung der sofortigen Vollziehung ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich ist, das über jenes Interesse hinausgehen muss, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Das für die sofortige Vollziehung erforderliche Interesse ist ein qualitativ anderes Interesse als das Interesse am Erlass und der Durchsetzung des Verwaltungsakts. Zur Begründung des besonderen Vollziehungsinteresses müssen deshalb regelmäßig andere Gründe angeführt werden, als sie zur Rechtfertigung des zu vollziehenden Verwaltungsaktes herangezogen wurden (vgl. nur Beschluss des Senats v. 19.06.1991 - 4 M 43/91 -, juris Rn. 21 f., Beschl. v. 23.08.1991 - 4 M 115/91 - juris Rn. 3 f. und v. 23.01.2017 - 4 MB 2/17 -, juris Rn. 4, jeweils mit zahlr. weiteren Nachw. u.a. aus der Rspr. des BVerfG). Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt (BVerfG, stattg. Kammerbeschluss v. 29.01.2020 - 2 BvR 690/19 -, juris Rn. 16, einstweilige Anordnung v. 28.08.2007 - 1 BvR 2157/07 -, juris Rn. 23).

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Bei alledem ist zu beachten, dass die Anordnung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO auch dann nicht zwingend ist, wenn ein überwiegendes Sofortvollziehungsinteresse tatsächlich vorliegt. Denn es bedarf stets einer Ermessensentscheidung, bei der sämtliche wesentlichen Umstände des Falles zu überprüfen und im Wege einer konkreten, alle bedeutsamen Gesichtspunkte umfassenden Abwägung der für und gegen die Anordnung sprechenden Gründe einzubeziehen sind. Zu welchem Ergebnis eine umfassende Interessenabwägung führen würde, hat das Gericht an dieser Stelle nicht zu prüfen (Beschluss des Senats v. 09.02.1993 - 4 M 146/92 -, juris Rn. 10 m.w.N.).

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2. Die vorliegende Begründung der sofortigen Vollziehung lässt nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin das rechtlich geschützte Eigentumsinteresse der Antragstellerin in Bezug auf die derzeit in Verwahrung befindlichen Vögel während des Hauptsacheverfahrens berücksichtigt, in die Abwägung eingestellt und gegen ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung abgewogen hätte.

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a. Das in der Begründung angeführte öffentliche Interesse geht qualitativ nicht über dasjenige am Erlass und der Durchsetzung des streitgegenständlichen Verwaltungsakts selbst hinaus. Insbesondere zu der Frage, warum ein Verbleib der Tiere im Tierheim bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vorliegend nicht in Frage käme oder warum eine artgerechte, den Bedürfnissen der Tiere entsprechende Haltung auch anderweitig nicht sichergestellt werden könnte (vgl. dazu etwa Beschluss des Senats v. 05.06.2019 - 4 MB 42/19 -, juris Rn. 6), findet sich nichts.

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Als maßgeblicher Grund für die sofortige Vollziehung wird angeführt, dass die Antragstellerin nicht in der Lage gewesen sei, die an sie (durch vorangegangene Ordnungsverfügung) gestellten Anforderungen innerhalb der gesetzten Frist zu erfüllen. Dies habe die erneute Kontrolle vom 26. Februar 2020 ergeben. Die vorgefundene Voliere nebst Ausstattung, die von der Antragstellerin getroffenen Aussagen und die fehlende Einsicht zur Änderung der tierschutzwidrigen Umstände ließen neben einem Mangel an den erforderlichen Kenntnissen und Fähigkeiten erhebliche Zweifel an der Zuverlässigkeit und persönlichen Eignung der Antragstellerin zu. Da sie eine tierschutzgerechte Vogel- und Heimtierhaltung nicht sicherstellen könne, sei eine alsbaldige Vermittlung der Tiere in eine dauerhaft tierschutzkonforme Haltung erforderlich. Diese Begründung stellt nichts Anderes dar als eine Zusammenfassung der nachfolgend auf Seite 5 / 6 der angegriffenen Ordnungsverfügung gegebenen Gründe für die Einziehung und Veräußerung bzw. für die Anordnung zur Beibringung eines Sachkundenachweises selbst, beruhend auf § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 2 und Nr. 3 Alt. 2 TierSchG. Die Tatsache, dass deren tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen, hat der Gesetzgeber selbst nicht zum Anlass genommen, die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln auszuschließen. An diese Wertung des Gesetzgebers haben sich sowohl die Verwaltungsbehörden als auch die Gerichte zu halten.

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Selbst wenn die – zwischen den Beteiligten streitigen – tatsächlichen Annahmen und darauf beruhenden Wertungen der Antragsgegnerin zutreffen sollten, vermag die gegebene Begründung ein über das öffentliche Interesse am Verwaltungsakt selbst hinausgehendes besonderes Vollziehungsinteresse nicht zu rechtfertigen. Es wird nicht ausgeführt (oder ist ersichtlich), dass hier ein Ausnahmefall vorläge, in welchem die Erwägungen wiederholt werden dürften, weil die gegebene Begründung die besondere Dringlichkeit der sofortigen Vollziehung und die von der Behörde insoweit vorgenommene Interessenabwägung erkennen lasse. Insoweit wäre im Übrigen eine ausdrückliche Feststellung erforderlich, dass in den Gründen für den Erlass des Verwaltungsakts zugleich das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung gesehen wird (dazu Senat, Beschluss v. 19.06.1991 - 4 M 43/91 -, juris Rn. 22, Beschl. v. 23.08.1991 - 4 M 115/91 - juris Rn. 4 und v. 13.09.1991 - 4 M 125/91 - juris Rn. 3, beide m.w.N.). Auch daran fehlt es.

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b. Der abschließende Hinweis, dass mittels sofortiger Vollziehung zum Schutz der Tiere eine zeitliche Verzögerung der angeordneten Maßnahmen verhindert werde, bleibt zu allgemein. Er lässt eine konkrete Auseinandersetzung mit den Umständen des Einzelfalls nicht erkennen. Insbesondere finden die rechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin keine Erwähnung. Die tierschutzrechtliche Veräußerungsanordnung lässt die Rechtsmacht zur Eigentumsübertragung vom bisherigen Eigentümer auf die Behörde übergehen und erlegt dem betroffenen Halter bzw. dem Eigentümer entsprechende Duldungspflichten auf. Sie ist einer tatsächlichen Veräußerung zwar nicht gleichzusetzen, sondern dieser nur vorgelagert (Beschluss des Senats v. 13.01.2014 - 4 MB 84/13 - n.v. mit Verweis auf Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, § 16a Rn. 18), wird im Rahmen des Vollzuges aber – wie hier geplant – durch die Freigabe vonseiten der Antragsgegnerin und Veräußerung durch das Tierheim zu einem endgültigen und rechtlich unabänderlichen Eigentumsverlust führen. Dies wird weder berücksichtigt noch gegenüber einem (behaupteten) besonderen Vollziehungsinteresse abgewogen.

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Wegen der Bindung an die von der Behörde selbst gegebene Begründung für den Sofortvollzug ist es dem Gericht verwehrt zu überprüfen, ob aufgrund der tatsächlichen Gegebenheit tatsächlich ein – von der Behörde nicht herangezogener – Grund für die Vollzugsanordnung vorliegen könnte (Beschluss des Senats v. 23.08.1991 - 4 M 115/91 - juris Rn. 5).

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c. Allein der Begründungsmangel führt zur begehrten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Für eine bloße Aufhebung der Vollziehung findet sich im Gesetz keine Stütze. Trotz Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist die Behörde nicht gehindert, die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit ausreichender Begründung zu erneuern (Beschluss des Senats v. 19.06.1991 - 4 M 43/91 -, juris Rn. 30 und v. 21.05.1992 - 4 M 44/92 -, juris Rn. 3; OVG Magdeburg, Beschluss v. 02.12.1993 - 4 M 10/93 -, juris Rn. 3 ff. m.w.N.). Denn der materielle Gehalt dieses Beschlusses beschränkt sich auf die Regelung, dass der Verwaltungsakt so lange nicht vollzogen werden darf, wie die Vollzugsanordnung nicht ordnungsgemäß schriftlich begründet ist. Ergeht eine solche erneute Anordnung, hat der Widerspruch des Betroffenen auch angesichts der vorangegangenen gerichtlichen Entscheidung keine aufschiebende Wirkung mehr (Beschluss des Senats v. 21.05.1992 - 4 M 44/92 -, juris Rn. 2 f.; OVG Schleswig, Beschluss v. 25.06.2001 - 1 M 12/01 -, juris Rn. 43).

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III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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