Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-10-10, Aktenzeichen 10 S 1202/13

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22. Mai 2013 - 4 K 1042/13 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen Nummer 1 der Verfügung des Landratsamts Karlsruhe vom 22.03.2013 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 7.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin, die ... GmbH, wendet sich gegen die sofortige Vollziehung einer Verfügung des Antragsgegners, mit der ihr mit sofortiger Wirkung untersagt wurde, im Landkreis Karlsruhe gewerblich Alttextilien zu sammeln.

2

Am 13.08.2012 zeigte die Firma ... e.K. die Durchführung gewerblicher Sammlungen nach § 18 KrWG i.V.m. § 72 Abs. 2 KrWG an unter Vorlage einer Gewerbeanmeldung und einer Anzeige nach § 53 KrWG sowie zweier Abnahmebestätigungen ausländischer Firmen. Mit Schreiben vom 24.10.2012 sowie mit E-Mail vom 08. und 09.11.2012 forderte der Antragsgegner die Anzeigeerstatterin unter Fristsetzung auf, ihre Unterlagen und Angaben um Folgendes zu ergänzen:

3

- Auflistung der bestehenden und beabsichtigten Standorte der Sammelcontainer, nach Gemeinden getrennt (auch der in Kooperation mit der ... im Landkreis aufgestellten Container),

4

- Kopien der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vereinbarungen und Verträge mit sämtlichen Grundstückseigentümern, auf denen Container aufgestellt sind (auch Sondernutzungserlaubnisse),

5

- Darlegung sämtlicher vorgesehener Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Kapazitäten,

6

- Angaben zu den genannten Verwertungsbetrieben; bei ausländischen Betrieben behördliche Nachweise, dass die angegebenen Firmen die Genehmigung haben, unsortierte Sammelware anzunehmen, sowie Bestätigung, dass der eigene Sortierbetrieb über die für diese Tätigkeit erforderliche (immissionsschutzrechtliche oder baurechtliche) Genehmigung verfüge,

7

- Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird,

8

- nachvollziehbare Darlegung und Bestätigung, dass bereits vor dem 01.06.2012 eine Sammeltätigkeit im Landkreis Karlsruhe durchgeführt wurde,

9

- Vorlage von Nachweisen, dass die ... GmbH unbeschränkter Rechtsnachfolger der ... e.K. wurde.

10

Mit mehreren E-Mail-Anschreiben vom 07. und 08.11.2012 wies die Antragstellerin darauf hin, dass die ... e.K. vor kurzem in die ... GmbH umgewandelt worden sei und ergänzte einzelne Angaben zur Sammelmenge, zu ihren Abnehmern und hinsichtlich der vorgesehenen Verwertungswege. Im Übrigen machte sie unter Hinweis auf einen Beschluss des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 11.10.2012 geltend, sie sei nicht zur Vorlage einer Liste der beabsichtigten Containerstandplätze oder entsprechender Nachweise hinsichtlich straßenrechtlicher Erlaubnisse verpflichtet.

11

Nach Anhörung untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin mit Verfügung vom 22.03.2013 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, im Landkreis Karlsruhe gewerblich Alttextilien zu sammeln (Nr. 1), forderte die Antragstellerin unter Fristsetzung zur Entfernung der bereits aufgestellten Container auf (Nr. 2) und drohte für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,-- EUR an (Nr. 4). Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, Rechtsgrundlage der Untersagung sei § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Auf der Grundlage der Anzeige nach § 18 Abs. 2 KrWG müsse die Behörde entscheiden können, ob eine Ausnahme von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorliege. Dies sei nur möglich, wenn die entscheidungserheblichen Umstände vollständig bekannt seien. Hiervon könne im vorliegenden Fall nicht ausgegangen werden. Eine Ausnahme von der Überlassungspflicht bestehe nur, wenn die Abfälle durch eine gewerbliche Sammlung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden. Eine Verwertung sei nach § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften stehe. Das Sammeln und Zwischenlagern stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit der eigentlichen Verwertung und sei mit dieser gemeinsam zu bewerten. Das Straßengesetz Baden-Württemberg stelle eine öffentlich-rechtliche Vorschrift dar; danach sei für das Aufstellen von Containern eine Sondernutzungserlaubnis erforderlich. Außerhalb des öffentlichen Verkehrsraums sei die Zustimmung der Grundstückseigentümer zur Aufstellung notwendig. Es handele sich insoweit zwar nicht explizit um öffentlich-rechtliche Vorschriften; eine widerrechtliche Verwertung sei aber nicht ordnungsgemäß. Deshalb sei nachzuweisen, dass die Aufstellung der Sammelcontainer im öffentlichen oder privaten Raum ordnungsgemäß erfolge. Aufgrund der unvollständigen Angaben der Antragstellerin zu den vorgesehenen Verwertungswegen lasse sich nicht feststellen, dass die Textilien ordnungsgemäß im Inland sortiert bzw. die Vorschriften über eine grenzüberschreitende Verbringung ins Ausland eingehalten würden. Daher könne zum jetzigen Zeitpunkt nicht beurteilt werden, ob die künftig beabsichtigte Sammlung den Anforderungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entspreche. Ferner bestünden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden wegen seiner dauerhaft fehlenden Mitwirkung und der ihm zuzurechnenden illegalen Aufstellung von Sammelcontainern. In den vergangenen Monaten seien wiederholt Mitteilungen bei dem Landratsamt eingegangen, in denen sich sowohl private Grundstückseigentümer als auch Gemeinden über das ungenehmigte Aufstellen von Sammelcontainern durch die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin bzw. durch von ihr beauftragte Dritte beschwert hätten. Diese wiederholten, belegten Verstöße gegen öffentliches und Privatrecht stellten Tatsachen dar, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin herleiten ließen. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Für die Anordnung von Nebenbestimmungen gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 KrWG fehle jegliche Grundlage, weil die entscheidungserheblichen Unterlagen nicht beigebracht worden seien. Der Behörde sei bei der zu treffenden Entscheidung kein Ermessen eingeräumt. Ein schutzwürdiges Vertrauen nach § 18 Abs. 7 KrWG bestehe nicht, weil eine zulässige Sammlungstätigkeit im Landkreis vor dem 01.06.2012 nicht nachgewiesen sei. Es sei der Antragstellerin jedoch unbenommen, die konkret beabsichtigte Sammeltätigkeit unter Vorlage der entscheidungserheblichen Angaben mit einer Frist von drei Monaten neu und vollständig anzuzeigen. Das überwiegende öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergebe sich aus der Durchsetzung der Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushalten. Die Antragstellerin habe im Landkreis bereits eine erhebliche Anzahl von Containern aufgestellt. Die Untersagung würde somit ins Leere laufen, wenn erst die Bestandskraft der Verfügung abgewartet werden müsse. Im Übrigen verschaffe sich die Antragstellerin einen unzulässigen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber rechtstreuen Konkurrenten.

12

Die Antragstellerin hat Widerspruch eingelegt und beim Verwaltungsgericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 22.05.2013 die aufschiebende Wirkung hinsichtlich Nummer 2 und 4 der Verfügung wiederhergestellt und im Übrigen den Antrag im wesentlichen aus den Gründen der angefochtenen Verfügung abgelehnt.

13

Hiergegen richtet sich die Beschwerde. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgetragen, das Verwaltungsgericht sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen und habe insbesondere verkannt, dass die von dem Antragsgegner angeführten angeblichen Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften bei der Aufstellung von Sammelcontainern nicht durch die Antragstellerin, sondern durch einen anderen Träger der Sammlung (... e.V. in ...) zu verantworten seien. Ferner habe das Verwaltungsgericht den Begriff der Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG falsch ausgelegt und nicht erkannt, dass sich die dort zu prüfende Zuverlässigkeit allein auf die Einhaltung abfallrechtlicher Vorschriften beziehe. Die Untersagung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; mildere Mittel seien von der Behörde nicht in ihre Erwägungen eingestellt worden. Die nachgeforderten Unterlagen würden nicht von der Anzeigepflicht des § 18 Abs. 2 KrWG erfasst; aus der Nichtanzeige dürften deshalb keine negativen Folgerungen hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Antragstellerin gezogen werden. Im Übrigen habe sich das Verwaltungsgericht nicht mit der Frage des Bestandsschutzes nach § 18 Abs. 7 KrWG auseinandergesetzt.

II.

14

Die Beschwerde des Antragstellerin ist zulässig (§§ 146, 147 VwGO), sie hat darüber hinaus in der Sache Erfolg.

15

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht festgestellt werden, dass der Widerspruch der Antragstellerin und eine eventuell nachfolgende Anfechtungsklage gegen die Verfügung des Landratsamts Karlsruhe vom 22.03.2013 bei summarischer Prüfung wahrscheinlich keinen Erfolg haben werden und deshalb dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung der Vorrang vor dem Suspensivinteresse der Antragstellerin zukommt. Die Erfolgsaussichten der Hauptsache sind allenfalls als offen zu bewerten (dazu unter 1.). Bei einer von den Erfolgsaussichten unabhängigen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin daran, ihre Sammeltätigkeit einstweilen weiter ausüben zu dürfen (dazu unter 2.).

16

1. Wie das Landratsamt zutreffend erkannt hat, kommt als Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung nur die Bestimmung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG in Betracht. Diese Regelung genießt bei einer angezeigten gewerblichen Sammlung als spezielle Ermächtigungsgrundlage Vorrang gegenüber der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG (Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 - juris, m.w.N.). Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung einer nach § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alternative) oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 oder 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alternative). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vermag der Senat weder das Vorliegen der 1. (dazu unter 1.1) noch der 2. Alternative (dazu unter 1.2) von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG festzustellen.

17

1.1 Bei der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung ist offen, ob die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG vorliegen.

18

Bei der Anwendung dieser Norm ist zu berücksichtigen, dass die Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG, gegebenenfalls auch des Art. 14 Abs. 1 GG, darstellt (vgl. hierzu und zum Folgenden auch OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - juris; sowie Senatsbeschluss vom 26.09.2013 - 10 S 1345/13 -, zur Veröffentlichung in juris und der Fachpresse vorgesehen). Es handelt sich - gemessen an anderen behördlichen Befugnissen und Maßnahmen - um den intensivsten Eingriff in Rechte des Abfallsammlers, so dass sie nur als letztes Mittel in Betracht kommt. Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung dürfte daher von vornherein einer einschränkenden Auslegung bedürfen. Da eine Untersagung bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d.h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig Grundrechte tangiert, spricht Einiges dafür, dass bloße Bedenken gegen die Zuverlässigkeit ungeachtet des weit gefassten Wortlauts des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG nicht für eine Untersagung ausreichen. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen. Dies schließt es aus, die Nichtprüfbarkeit der Zuverlässigkeit mit dem Tatbestandsmerkmal „Bedenken gegen die Zuverlässigkeit“ im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG gleichzusetzen. Vielmehr muss die Unzuverlässigkeit des Betroffenen mit hinreichender Sicherheit feststellbar sein. Hieraus folgt, dass eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit (noch) nicht in Betracht kommt, wenn die Zuverlässigkeit noch nicht abschließend geprüft ist und hierfür zulässige und zwecktaugliche Mittel zur Verfügung stehen. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss die Untersagung ultima ratio bleiben (vgl. näher OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 -a.a.O.).

19

Die Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Anzeigenden einer gewerblichen Sammlung (§ 3 Abs. 18 KrWG) knüpfen, wie auch § 3 Abs. 10 KrWG zeigt, an die gewerberechtliche Begrifflichkeit an. Für den Maßstab zur Beurteilung der Zuverlässigkeit kann deshalb auf die zu § 35 GewO entwickelte Rechtsprechung und Literatur zurückgegriffen werden. Danach ist zuverlässig, wer jederzeit die Gewähr zur Erfüllung seiner Berufspflichten bietet; unzuverlässig in Bezug auf das Gewerbe ist, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben wird (st. Rspr., vgl. etwa grundlegend BVerwG, Urteil vom 02.02.1982 - 1 C 146/80 - BVerwGE 65, 1; OVG Bremen, Beschluss vom 05.10.2009 - 2 B 273/09 - NVwZ-RR 2010, 102; OVG Münster, Urteil vom 12.04.2011 - 4 A 1449/08 - NVwZ-RR 2011, 553). Danach muss das in der Vergangenheit liegende Verhalten einer Person mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt; die Bejahung der Unzuverlässigkeit muss sich auf Tatsachen stützen lassen.

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Nach diesen Grundsätzen ist zuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG, wer die Gewähr dafür bietet, in Zukunft die abfallrechtlichen und sonstigen einschlägigen Vorschriften, insbesondere zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen (§ 7 Abs. 3 KrWG), einzuhalten (vgl. VG Bremen, Beschluss vom 25.06.2013 - 5 V 2112/12 - juris). Dabei kommt es nicht ausschließlich auf das Begriffsverständnis der Entsorgungsfach-betriebeverordnung (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV) an, weil gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen (vgl. im Einzelnen OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - a.a.O.).

21

Gemessen hieran kann bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen Prüfungstiefe weder aufgrund der Unvollständigkeit der Sammlungsanzeige (dazu unter 1.1.1) noch aufgrund von Rechtsverstößen im Zusammenhang mit der Aufstellung von Containern (dazu unter 1.1.2) auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin geschlossen werden.

22

1.1.1 Im Ausgangspunkt zutreffend ist das Verwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige grundsätzlich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden begründen kann (vgl. ähnlich VG Bremen, Beschluss vom 25.06.2013 - 5 V 2112/12 - a.a.O.). Nach § 18 Abs. 1 KrWG sind gewerbliche Sammlungen spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde anzuzeigen. Der Anzeige sind Angaben über die Größe und Organisation des Unternehmens (§ 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG), Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG), Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle (§ 18 Abs. 2 Nr. 3 KrWG), eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten (§ 18 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) sowie eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewährleistet wird (§ 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG), beizufügen. Diese Bestimmung steht im Dienste einer ordnungsgemäßen und schadlosen Abfallverwertung. Nach der Gesetzesbegründung sollen die von § 18 Abs. 2 KrWG geforderten Angaben der Behörde eine umfassende Prüfung ermöglichen und insbesondere als Grundlage für die Beurteilung dienen, ob der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (vgl. hierzu näher die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 17/6052, S. 88). Die Anzeige einer gewerblichen Sammlung im Sinne des § 18 Abs. 1 und Abs. 2 KrWG ist mithin keine bloße Förmlichkeit von nachrangiger rechtlicher Bedeutung. Die rechtzeitige, richtige und vollständige Anzeige ist vielmehr unerlässliche Voraussetzung dafür, dass die zuständige Behörde prüfen kann, ob eine ordnungsgemäße und schadlose Abfallverwertung gesichert ist und ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG). Daher gilt ebenso wie nach bisherigem Recht (§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG), dass die von § 18 Abs. 2 KrWG geforderten Angaben und Darlegungen der zuständigen Behörde - mit Ausnahme der Konstellation des § 72 KrWG - vor Beginn der gewerblichen Sammlung (zudem: richtig und vollständig) vorliegen müssen (vgl. Senatsbeschluss vom 11.02.2008 - 10 S 2422/07 - VBlBW 2008, 295).

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Danach können Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG insbesondere dann bestehen, wenn die zuständige Behörde den Anzeigenden auf die Unvollständigkeit seiner Angaben hinweist und um eine Ergänzung bittet, daraufhin jedoch nicht reagiert oder die nachgefragte Information sogar ausdrücklich verweigert wird. Dies setzt allerdings voraus, dass die von der Behörde begehrten Nachweise und Darlegungen nach § 18 Abs. 2 KrWG gefordert werden dürfen und für die Prüfungstätigkeit der Behörde erforderlich sind. Hieran bestehen im vorliegenden Fall zumindest erhebliche Zweifel.

24

1.1.1.1 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts dürfte die von ihm vermisste Vorlage des Ausgliederungsplanes vom ... bereits keine Angabe über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG betreffen und deshalb keinen notwendigen Bestandteil der Sammlungsanzeige darstellen. Die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin hat mit ihrer Anzeige vom 13.08.2012 die Zahl der in dem Betrieb beschäftigten Mitarbeiter genannt; ferner hat die Antragstellerin durch Vorlage eines Handelsregisterauszugs vom 01.10.2012 nachgewiesen, dass sie durch Ausgliederung der Gesamtheit des von dem Einzelkaufmann V.N. unter der Firma ... e.K. betriebenen Unternehmens entstanden ist. Der vom Verwaltungsgericht vermisste Ausgliederungsplan dürfte für die der Behörde im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG überantwortete Prüfung nicht erforderlich sein. Jedenfalls bei summarischer Prüfung ist nicht erkennbar, inwieweit die Kenntnis der gemäß § 126 Abs. 1 UmwG in einen Ausgliederungsplan zwingend aufzunehmenden Verhältnisse für die hier in Rede stehende abfallrechtliche Prüfung von Belang sein kann. Dies gilt auch für die von dem Antragsgegner erwähnten Angaben gemäß § 126 Abs. 1 Nr. 11 UmwG. Nach dieser Bestimmung sind lediglich die Folgen der Spaltung (bzw. Vermögensübertragung) für die Arbeitnehmer und ihre Vertretungen sowie die insoweit vorgesehenen Maßnahmen zwingend in den Ausgliederungsplan aufzunehmen; nicht zwingend sind dagegen - wie auch der Antragsgegner erkennt - Angaben zu der Zahl der beschäftigten Arbeitnehmer.

25

Im Übrigen dürfte der Antragsgegner nicht daran gehindert gewesen sein, sich durch Einsicht in das Handelsregister Kenntnis von dem Ausgliederungsplan und den darin enthaltenen Angaben zu verschaffen. Das jedermann zustehende Einsichtsrecht nach § 9 Abs. 1 HGB erstreckt sich nicht nur auf das Handelsregister selbst, sondern auch auf die zum Handelsregister eingereichten Schriftstücke, ohne dass dafür ein berechtigtes Interesse glaubhaft gemacht werden muss (vgl. hierzu OLG Hamm, Beschluss vom 15.08.2006 - 15 W 47/06 - DB 2006, 2399). Zu den „zum Handelsregister eingereichten“ Schriftstücken zählen danach die Anmeldung selbst und die zu den Anmeldungen eingereichten Anlagen. Darunter dürfte auch der bei der Anmeldung der Umwandlung zwingend vorzulegende Ausgliederungsplan fallen (so OLG Düsseldorf, Urteil vom 16.06.1995 - 7 U 111/94 - juris - zur vergleichbaren Regelung nach dem Umwandlungsgesetz 1969). Es besteht daher bereits kein Anlass, aus der angeblichen „Nichtprüfbarkeit“ der entsprechenden Umstände auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin zu schließen. Der Behörde stehen vielmehr mildere Mittel als die sofortige Untersagung zur Verfügung (vgl. zum Ganzen auch VG Köln, Beschluss vom 14.02.2013 - 13 L 47/13 -juris).

26

Jedenfalls dürfte es auf die vom Verwaltungsgericht vermisste Vorlage des Ausgliederungsplans für die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung nicht ankommen, weil der Antragsgegner vor ihrem Erlass nichts Entsprechendes gegenüber der Antragstellerin verlautbart hat und eine Sammlungsuntersagung wegen unvollständiger Angaben, die zuvor nicht benannt oder konkretisiert wurden, wiederum unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von vornherein nicht in Betracht kommen dürfte. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang mit E-Mail vom 09.11.2012 lediglich die Beibringung von Nachweisen verlangt, dass die ... GmbH unbeschränkter Rechtsnachfolger der ... e.K. wurde. Aus diesem Nachforderungsverlangen war für die Antragstellerin bereits nicht erkennbar, dass der Ausgliederungsplan vom ...2012 vorzulegen ist. Die Tatsache der Rechtsnachfolge war aus dem Handelsregister hinreichend ersichtlich, so dass sich die Vorlage weiterer Unterlagen in diesem Zusammenhang nicht aufdrängen musste.

27

1.1.1.2 Auch die Forderung, die bestehenden und beabsichtigten Standorte der Sammelcontainer aufzulisten sowie Kopien der öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Vereinbarungen und Verträge mit sämtlichen Eigentümern der Grundstücke, auf denen Container aufgestellt sind (auch Sondernutzungserlaubnisse), vorzulegen, dürfte von § 18 Abs. 2 KrWG nicht gedeckt sein.

28

Der Wortlaut der Vorschrift des § 18 Abs. 2 KrWG gebietet ausdrücklich weder eine Verpflichtung des gewerblichen Sammlers, Containerstandorte mit genauen Adressen vorzulegen, noch eine Verpflichtung, Pachtverträge, Sondernutzungserlaubnisse oder Einverständniserklärungen zum Aufstellen der Sammelcontainer zu übersenden.

29

Die Vorlage der genannten Nachweise dürfte entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht erforderlich sein, um im Sinne von § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG Art, Ausmaß, Dauer und Umfang der Sammlung feststellen zu können. Wenn § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG von den gewerblichen Sammlern Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung verlangt, bedeutet dies, dass der Sammler den Gegenstand der Sammlung (was soll gesammelt werden?), den räumlichen Umfang der Sammlung (wo im Landkreisgebiet, in welcher Gemeinde soll gesammelt werden?), den zeitlichen Umfang der Sammlung (wann, wie oft und wie lange soll gesammelt werden und welche Mindestdauer ist geplant?) und die Art der Durchführung der Sammlung (wird im Hol- oder Bringsystem, in Eigenregie oder durch einen Dritten gesammelt?) darzulegen hat. Um das Ausmaß der Sammlung ermitteln zu können, dürfte es auch nicht zu beanstanden sein, wenn die Behörde die Anzahl und die Größe der Container und ihre Verteilung auf die Gemeindegebiete abfragt. Die Befragung nach genau bezeichneten Stellplätzen oder danach, ob der Sammler über die erforderlichen straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse sowie die privatrechtlichen Einverständniserklärungen und Verträge für die einzelnen Stellflächen verfügt, findet jedoch keine Rechtsgrundlage in § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrWG (vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 26.09.2013 - 10 S 1345/13 -; ebenso VG Augsburg, Urteil vom 27.02.2013 - Au 6 K 12.1415 -juris; VG Würzburg, Beschluss vom 16.10.2012 - W 4 S 12.833 - juris).

30

Soweit der Antragsgegner einwendet, die genannten Angaben würden benötigt, um sicherzustellen, dass die Verwertung von Abfällen ordnungsgemäß und schadlos im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erfolge, vermag er auch damit nicht durchzudringen. Nach § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG sind der Anzeige einer gewerblichen Sammlung auch Unterlagen beizufügen, die nachweisen, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege gewähreistet wird. § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG dient - wie die Bezugnahme auf Nr. 4 zeigt - mithin in erster Linie der transparenten und nachvollziehbaren Offenlegung der Verwertungswege. Im Übrigen dürfte auch zweifelhaft sein, ob die geforderten Angaben zur Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung erforderlich sind. Nach § 7 Abs. 3 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt. Unter Berücksichtigung dessen kann der Senat bei summarischer Prüfung nicht erkennen, welche Bedeutung eine genau bezeichnete Containerstellplatzliste bzw. Vorlage von Pachtverträgen, Sondernutzungserlaubnissen oder Einverständniserklärungen für die Frage haben sollen, ob die Verwertung der Abfälle ordnungsgemäß und schadlos erfolgt. Es dürfte bereits zweifelhaft sein, ob das Aufstellen der Sammelcontainer - wie das Verwaltungsgericht annimmt - schon der Verwertung zuzurechnen ist; denn nach § 3 Abs. 23 KrWG ist Verwertung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verfahren mit einem bestimmten Hauptergebnis. Zweifelhaft ist ferner, ob es sich - wie vom Antragsgegner und vom Verwaltungsgericht angenommen - um eine Lagerung im Sinne von R 13 der Anlage 2 zum Kreislaufwirtschaftsgesetz handelt. Denn die Alttextilien werden keinem in R 1 bis R 12 genannten Verwertungsverfahren zugeführt.

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Im Übrigen dürfte § 7 Abs. 3 KrWG dahingehend auszulegen sein, dass nicht schlechthin jeder Verstoß des Betroffenen bei der Durchführung einer anzeigepflichtigen Sammlung gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften dazu führt, dass die Verwertung nicht mehr ordnungsgemäß ist. Vielmehr dürfte die Vorschrift auf die spezifischen von der Abfallbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften Bezug nehmen (OVG Münster, Beschluss vom 19.07.1013 - 20 B 476/13 - a.a.O.). Die geforderten Angaben zu den Containerstandorten sind aber grundsätzlich nicht notwendig für die Überprüfung, ob die Sammlung den Zielvorgaben des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gerecht wird. Anderenfalls würde auch der Kompetenzbereich der unteren Abfallbehörde überschritten. Es ist nicht deren Aufgabe, sondern die der zuständigen Straßenbehörde, die Erforderlichkeit und das Bestehen von Sondernutzungserlaubnissen zu prüfen. Ebenso wenig kann es Aufgabe der unteren Abfallbehörde sein, die jeweiligen zivilrechtlichen Verhältnisse zwischen Sammler und dem Grundstückseigentümer, auf dessen Grundstück der Sammelbehälter steht, zu ermitteln oder gar auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen. Ein Verstoß gegen privatrechtliche Vorschriften rechtfertigt außerdem bereits vom Wortlaut des § 7 Abs. 3 KrWG her nicht die Annahme, die Verwertung sei nicht ordnungsgemäß.

32

Daher kann aus der Weigerung der Antragstellerin, Standortlisten, Sondernutzungserlaubnisse und privatrechtliche Vereinbarungen über die Containeraufstellung vorzulegen, nicht auf deren Unzuverlässigkeit geschlossen werden.

33

1.1.1.3 Schließlich dürfte auch der Umstand, dass die Antragstellerin ihre Anzeigepflichten nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Nr. 5 KrWG nur unzureichend erfüllt haben dürfte, noch nicht den Schluss auf ihre Unzuverlässigkeit tragen.

34

Ungeachtet dessen, dass der Umfang der Darlegungspflichten nach diesen Vorschriften in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt ist, dürfte die Darlegung der Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten (§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG) und die Darlegung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Rahmen dieser Verwertungswege (§ 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 KrWG) durch die Antragstellerin noch nicht hinreichend substantiiert und plausibel sein. In diesem Zusammenhang dürften substantiierte Darlegungen zu einer ordnungsgemäßen Sortierung und Restmüllverwertung im Bundesgebiet fehlen.

35

Auch insoweit kommt die Untersagungsverfügung aber nur als ultima ratio in Betracht. Bevor die Behörde von der Unzuverlässigkeit des Betroffenen wegen Nichterfüllung seiner Anzeigepflichten ausgehen darf, hat sie mildere Mittel zu ergreifen, um auf die Erfüllung der Anzeigepflichten hinzuwirken. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt deshalb der behördlichen Durchsetzung der Anzeigepflicht grundsätzlich Vorrang gegenüber der sofortigen Untersagung der Sammlung zu. Die Rechtsgrundlage hierfür ergibt sich aus § 62 i.V.m. § 18 Abs. 2 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts-gesetzes, also auch des § 18 Abs. 2 KrWG, treffen. Um einer entsprechenden Anordnung Nachdruck zu verleihen, kann die Behörde ein Zwangsgeld (§ 23 LVwVG) mit dem Verwaltungsakt androhen (§ 20 Abs. 2 LVwVG), das nach einer erfolglosen Festsetzung beigetrieben werden kann. Als Beugemittel kann ein Zwangsgeld auch mehrfach angedroht und gegebenenfalls festgesetzt werden, um den Betroffenen zur Erfüllung seiner Handlungspflicht(en) zu bewegen (Senatsurteil vom 20.09.2005 - 10 S 971/05 - VBlBW 2006, 32). Eine solche Anordnung kommt insbesondere in Betracht, wenn der Betroffene auf eine nichtförmliche Aufforderung zur Vervollständigung seiner Anzeige nicht oder nur unzureichend reagiert hat.

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Unabhängig von den Möglichkeiten der Anordnung im Einzelfall (§ 62 KrWG) und ihrer Durchsetzung mit Maßnahmen des Verwaltungszwangs (§§ 18 ff. LVwVG) stellt die Missachtung der Anzeigepflicht ferner eine Ordnungswidrigkeit dar, die mit einem Bußgeld bewehrt ist. Nach § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG handelt ordnungswidrig, wer eine Anzeige gesetzwidrig nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erstattet; die Ordnungswidrigkeit kann gemäß § 69 Abs. 3 KrWG mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- EUR geahndet werden. Das Ordnungswidrigkeitenverfahren besteht unabhängig von der behördlichen Durchsetzung der konkreten Erfüllung der Anzeigepflicht.

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Vor dem Hintergrund des Art. 12 Abs. 1 GG ist die Durchführung eines Bußgeldverfahrens - ebenso wie die förmliche Anordnung zur vollständigen Durchsetzung der Anzeigepflicht - eine Maßnahme, die den Grundrechtsträger weniger stark belastet als eine Untersagungsverfügung und im konkreten Fall - insbesondere im Zusammenhang mit einer Anordnung nach § 62 KrWG - dennoch zielführend sein kann. Zwar hat ein Bußgeldbescheid in erster Linie Sanktionscharakter. Reichen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung zur Durchsetzung der Gesetzeszwecke nicht aus, können sie aber von Geldbußen flankiert werden (vgl. Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, Kreislaufwirtschaftsgesetz, Kommentar, 3. Aufl., § 69 Rn 1). So verhält es sich auch hier; ausdrücklich betont die Gesetzesbegründung, dass die Bußgeldvorschriften der Einhaltung der einschlägigen gesetzlichen Pflichten dienen und so die Erreichung des Gesetzeszwecks sicherstellen (BT-Drs. 17/6052, S. 104).

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Weiter ist zu berücksichtigen, dass der Umfang der Darlegungspflichten nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Nr. 5 KrWG in der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht hinreichend konkretisiert ist. Erst wenn die Behörde ihre diesbezüglichen Anforderungen durch eine förmliche Verfügung verbindlich konkretisiert, kann der Betroffene zuverlässig abschätzen, welche Obliegenheiten ihm von der Behörde auferlegt werden und hiergegen gegebenenfalls um Rechtsschutz nachzusuchen. Ohne förmliche Durchsetzung der Anzeigepflichten läuft er hingegen Gefahr, von einer Untersagungsverfügung überrascht zu werden, weil nicht absehbar ist, bei welchem Sachstand die Behörde von seiner Unzuverlässigkeit überzeugt ist.

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Vorliegend hat der Antragsgegner eine Anordnung nach § 62 i.V.m. § 18 Abs. 2 KrWG nach Aktenlage nicht in Betracht gezogen; vielmehr wurde in dem behördlichen Anschreiben an die Antragstellerin unmittelbar eine Untersagungsverfügung angekündigt. Auch auf die Möglichkeit der Einleitung eines Bußgeldverfahrens wurde lediglich hingewiesen, ohne dass dies Konsequenzen gehabt hätte. Bei summarischer Prüfung bleibt auch offen, ob Einzelmaßnahmen zur Durchsetzung der Anzeigepflicht von vornherein keinen Erfolg versprochen hätten. Die Antragstellerin hat lediglich mehrfach zu erkennen gegeben, dass sie die Vorlage von Standortlisten und von Sondernutzungserlaubnissen bzw. privatrechtlichen Gestattungsverträgen zur Containeraufstellung ablehnt; die Weigerung bezog sich aber nicht auf die Angaben zu den Verwertungswegen nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Nr. 5 KrWG; diesbezüglich hat die Antragstellerin einzelne, wenn auch nicht ausreichende Angaben nachgereicht. Es steht daher noch nicht mit hinreichender Sicherheit fest, dass sie insoweit weitere plausible Angaben schlechthin verweigern und sich auch von einer Anordnung nach § 62 KrWG, der Androhung von Zwangsmitteln und Bußgeldern nicht beeindrucken lassen wird.

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Fehl geht schließlich die Auffassung des Antragsgegners, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde dadurch gewahrt, dass die Antragstellerin nach ordnungsgemäßer Erfüllung ihrer Anzeigepflichten und Einhaltung der gebotenen Wartefrist ihre Sammlungstätigkeit jederzeit wieder aufnehmen könne. Dem dürfte entgegenstehen, dass es sich bei der umstrittenen Untersagungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, welcher der Antragstellerin in der Zukunft generell die gewerbliche Sammlung von Alttextilien verbietet (vgl. BayVGH, Beschluss vom 24.07.2012 - 20 CS 12.841 - juris).

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1.1.2 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann auch nicht deshalb auf die Unzuverlässigkeit der Antragstellerin geschlossen werden, weil sie in einer Reihe von Fällen Sammelcontainer auf öffentlichen oder privaten Grundstücken widerrechtlich aufgestellt hat. Zwar dürften massive und systematische Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften grundsätzlich geeignet sein, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG zu begründen (dazu unter 1.1.2.1). Bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Sachverhalts-prüfung kann indes nicht festgestellt werden, dass die Antragstellerin ein systematisches Fehlverhalten bei der Aufstellung von Containern in diesem Sinne an den Tag gelegt hat (dazu unter 1.1.2.2).

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1.1.2.1 Allerdings dürfte es vom Ansatz her nicht zu beanstanden sein, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigepflichtigen unabhängig von § 18 Abs. 2 KrWG auch daraus abzuleiten, dass dieser häufig durch unerlaubte Sondernutzungen oder widerrechtliches Aufstellen von Sammelcontainern auf Privatgrundstücken aufgefallen ist, weil Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum oder ohne Einverständnis des Grundstückseigentümers aufgestellt wurden. Auch in diesem Zusammenhang dürfte kein Anlass bestehen, die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-)Zuverlässigkeit allein anhand der in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren und damit in gewisser Weise einzuschränken, weil insbesondere Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften, die hier bei der unerlaubten Containeraufstellung im öffentlichen Straßenraum in Rede stehen, von der zuletzt genannten Norm nicht erfasst werden dürften (vgl. hierzu zutreffend OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - a.a.O.). Auch sonst neigt der Senat zu der Auffassung, dass straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt. KrWG nicht generell ausgenommen sind, zumindest wenn diese Aspekte in unmittelbarem Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen (ebenso OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - a.a.O.). Davon ist in der vorliegenden Fallgestaltung auszugehen, weil nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung gerade auch durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient. Kommt es gerade dabei zu systematischen und massiven Verstößen gegen straßenrechtliche Normen, indem Sammelbehälter im öffentlichen Verkehrsraum ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt werden, können durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 1. Alt KrWG sprechen, wenn bei prognostischer Betrachtung die Gefahr besteht, dass es im Fall der Durchführung der Sammlung ebenfalls zu solchen gewichtigen Verstößen kommen wird. Letzteres dürfte bei systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit in der Regel angenommen werden können (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - a.a.O.; BayVGH, Beschluss vom 08.04.2013 - 20 CS 13.377 - juris; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19.04.2013 - 17 L 440/13 - juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 03.05.3013 - 9 L 1622/12 - juris).

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Entsprechendes gilt, wenn Sammelcontainer widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden. Auch im Rahmen des § 35 GewO rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen, die nicht zugleich Ordnungswidrigkeiten oder Straftaten sind, eine Gewerbeuntersagung dann, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen (Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn 49; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/ Ennuschat, GewO, 8. Aufl. 2011, § 35 Rn 75). Wird bei der Durchführung der Sammlung systematisch und massiv gegen zivilrechtliche Vorschriften verstoßen, indem Sammelcontainer regelmäßig auf Privatgrundstücken ohne Einverständnis der Eigentümer aufgestellt werden, vermag dies grundsätzlich den Schluss auf die Unzuverlässigkeit im abfallrechtlichen Sinne zu rechtfertigen.

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1.1.2.2 Nach derzeitigem Sach- und Streitstand fehlt es vorliegend aber an einer ausreichenden Tatsachengrundlage, auf die bei der in diesem Verfahren gebotenen Prüfungstiefe die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens in dem zuvor bezeichneten Sinne und einer hinreichend gewichtigen Gefahr des Eintritts unerlaubter Sondernutzungen oder massiver Verstöße gegen zivilrechtliche Normen bei Durchführung der Sammlung gestützt werden kann. Auch in diesem Zusammenhang dürfte allein der Umstand, dass die Zuverlässigkeit der Antragstellerin im Hinblick auf ihr Geschäftsgebaren bei der Aufstellung von Sammelcontainern ohne die geforderten Angaben nicht abschließend geprüft werden kann, noch nicht die Annahme rechtfertigen, dass tatsächlich Unzuverlässigkeit aufgrund derartiger Verstöße vorliegt. Sonstige Tatsachen, die auf eine massive und systematische Missachtung der Rechtsordnung bei der Aufstellung von Containern hindeuten, sind von dem Antragsgegner nicht in dem erforderlichen Umfang dargetan worden. Zutreffend dürfte der Antragsgegner freilich davon ausgegangen sein, dass dabei nicht nur von der Antragstellerin bzw. ihrem Geschäftsführer begangene Verstöße in den Blick zu nehmen sind, sondern ihr auch solche der „... ... e.V.“ und der „...“ zuzurechnen sind.

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Dies folgt bereits daraus, dass auch im Falle der von der „... ... e.V.“ angemeldeten Sammlung die Antragstellerin Trägerin der Sammlung im Sinne von § 3 Abs. 10 KrWG sein dürfte. Gemäß § 2 Abs. 2 des zwischen der „... e.V.“ und der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin am 28.02.2012 abgeschlossenen Auftragsvertrages wird die Sammlung in tatsächlicher Hinsicht im wesentlichen durch die Antragstellerin bzw. ihre Rechtsvorgängerin durchgeführt; diese hat insbesondere maßgeblichen Einfluss auf den Ort der Containeraufstellung. Eine Zurechnung des Verhaltens der „...“ ist bereits deshalb geboten, weil diese als BGB-Gesellschaft nicht gewerbefähig ist und nach der an das gewerberechtliche Begriffsverständnis anknüpfenden Vorschrift des § 3 Abs. 10 KrWG auch nicht Sammler von Abfällen sein kann (ebenso VG Regensburg, Beschluss vom 04.04.2013 - RN 7 S 13.253 - im Anschluss an die ständige gewerberechtliche Rechtsprechung, vgl. hierzu etwa VG Neustadt, Beschluss vom 02.11.2012 - 4 L 862/12.NW - GewA 2013, 83; OVG Lüneburg, Beschluss vom 31.07.2008 - 7 LA 53/08 - NVwZ-RR 2009, 103; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.05.2012 - 6 S 998/11 - VBlBW 2012, 472). Bei der Prüfung der gewerberechtlichen und abfallrechtlichen Zuverlässigkeit ist deshalb auf die Person der Gesellschafter, regelmäßig die geschäftsführenden Gesellschafter, abzustellen. Da die „...“ im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners durch die Antragstellerin vertreten wird (vgl. hierzu § 5 des Kooperationsvertrages vom Mai 2011), müssen ihr etwaige Rechtsverstöße der Erstgenannten bei der Aufstellung von Sammelcontainern als eigene zugerechnet werden. Selbst bei der gebotenen Gesamtbetrachtung unter Zurechnung der unter der Bezeichnung „...“ und ... ... e.V.“ begangenen Verstöße kann jedoch nicht festgestellt werden, dass diese ein derartiges Ausmaß angenommen haben, um bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen Prüfungstiefe auf eine systematische Missachtung der Rechtsordnung bei der Aufstellung von Containern schließen zu können. Den von dem Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsakten lässt sich lediglich entnehmen, dass es zu wiederholten Beschwerden von Gemeinden und wohl auch von Privatpersonen wegen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Normen im Zusammenhang mit der Containeraufstellung gekommen ist. Bereits der Anzahl nach reichen die dokumentierten Verstöße nicht für die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens aus. Für die abschließende Prüfung dieser Frage wird vor allem auch das zukünftige Verhalten der Antragstellerin bei der Aufstellung von Containern nach Klärung der Rechtslage durch den Senat zu würdigen sein.

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1.2 Entgegen der Auffassung des Antragsgegners kann die Untersagungsverfügung auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG gestützt werden. Danach ist die Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht eine Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht nur für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, es sei denn, überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung entgegen.

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Schon nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG kommt die Untersagung der Sammlung allerdings nur in Betracht, wenn die Einhaltung der Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht anders zu gewährleisten ist. Der Gesetzgeber trägt damit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung; die Untersagung ist auch hier ultima ratio (vgl. grundlegend Senatsbeschluss vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 - juris m.z.w.N.). Als milderes Mittel kommen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG insbesondere Bedingungen, Befristungen und Auflagen in Betracht. Allerdings macht der Antragsgegner geltend, mangels hinreichender Angaben der Antragstellerin derartige Eingriffsmaßnahmen nicht sinnvoll ergreifen zu können. Es kann bei summarischer Prüfung nicht abschließend geklärt werden, ob - wie die Antragstellerin vorträgt - die vorliegenden lückenhaften Angaben und Erkenntnisse hinreichende Grundlage für die Prüfung von Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG sind. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt jedenfalls auch insoweit der behördlichen Durchsetzung der Anzeigepflichten grundsätzlich Vorrang gegenüber dem Erlass einer sofortigen Untersagungsverfügung zu. Denn in dieser Fallgestaltung stehen der Behörde mildere Maßnahmen zur Verfügung, um den Betroffenen zur Vervollständigung seiner Angaben auch im Hinblick auf die Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit der Verwertung zu veranlassen.

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Allerdings dürfte eine sofortige Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 2. Alt. KrWG zulässig sein, wenn bereits feststeht, dass eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht erfolgt und mildere Maßnahmen zu deren Gewährleistung nicht geeignet sind. Dies dürfte vorliegend aber noch nicht mit der erforderlichen Sicherheit anzunehmen sein. Auch in diesem Zusammenhang kann die Nichtprüfbarkeit eines Tatbestandsmerkmals nicht ohne weiteres zu Lasten des Betroffenen damit gleichgesetzt werden, dass das für ihn günstige Tatbestandsmerkmal nicht vorliegt. Weigert sich der Betroffene allerdings beharrlich, die Verwertungswege und die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung in diesem Rahmen darzulegen, dürfte hieraus auch geschlossen werden können, dass er zu einer solchen Darlegung deshalb nicht in der Lage ist, weil eine schadlose und ordnungsgemäße Verwertung tatsächlich nicht erfolgt. Diese Schlussfolgerung dürfte aber erst gerechtfertigt sein, wenn die Behörde förmlich auf die Erfüllung der diesbezüglichen Anzeigepflichten hingewirkt hat und ihre Anforderungen an die gesetzlichen Anzeigepflichten nach § 18 Abs. 2 Nr. 4 und Nr. 5 KrWG nicht überspannt.

49

2. Auch bei einer allgemeinen, von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren unabhängigen Interessenabwägung kommt im vorliegenden Fall dem Interesse der Antragstellerin an einer vorläufigen Durchführung der Sammlung der Vorrang gegenüber dem öffentliche Interesse an einer sofortigen Untersagung der Tätigkeit zu (ebenso OVG Münster, Beschluss vom 19.07.2013 - 20 B 476/13 - a.a.O.).

50

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Sammlungstätigkeit der Antragstellerin in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG fällt. Wird die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung bestätigt und der Antragstellerin damit jedenfalls vorübergehend ein Sammeln verwehrt, tritt deshalb auf ihrer Seite eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung ein, wenn sich die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen sollte. Dies gilt unabhängig davon, ob durch die Untersagung der Sammeltätigkeit eine Existenzgefährdung der Antragstellerin eintritt und unabhängig davon, in welchem Umfang ihr während der Dauer der Untersagung Einnahmen unwiederbringlich verloren gehen und bereits getätigte Investitionen, etwa für die Anmietung von Containerstellplätzen, sich als nutzlos erweisen könnten.

51

Eine vergleichbar starke Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung ausgesetzt wird und die Antragstellerin vorläufig weitersammeln kann, im Hauptsacheverfahren jedoch die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung festgestellt wird, lässt sich demgegenüber nicht feststellen. Wie oben näher dargelegt, bestehen noch keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, von einer Unzuverlässigkeit der Antragstellerin auszugehen. Es steht auch noch nicht hinreichend fest, dass die öffentlichen Interessen in Gestalt der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG tatsächlich beeinträchtigt werden, oder sonst die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet wird. Auch der - seinerseits nicht hinreichend belegte - Vorwurf des Antragsgegners, dass sich die Antragstellerin einen rechtswidrigen Wettbewerbsvorteil verschaffe, ist nicht dazu geeignet, eine schwerwiegende Beeinträchtigung öffentlicher Interessen darzutun.

52

Rechtfertigen keine überwiegenden öffentlichen Interessen die Anordnung der sofortigen Vollziehung, verbleibt es beim gesetzlichen Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO.

53

Nach alledem war die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin hinsichtlich Nummer 1 der angefochtenen Verfügung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO wiederherzustellen.

54

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

55

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 und 3, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nrn. 1.5 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (VBlBW 2004, 467).

56

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).