Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-04, Aktenzeichen 2 S 2103/20

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Juni 2020 - 2 K 8782/18 - geändert.

Die Klage wird im Hauptantrag abgewiesen. Zur Entscheidung über den im Berufungsverfahren gestellten Hilfsantrag wird die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Kürzung der Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale in den Jahren 2017 und 2018.

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Der Kläger ist seit dem Jahr 2005 Inhaber eines Lehrstuhls an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität ... und gehört der Besoldungsgruppe W 3 an. Er ist bei dem Beklagten beihilfeberechtigt mit einem Bemessungssatz von 70 % für eigene Aufwendungen sowie von 80 % für Aufwendungen für seine beiden Kinder.

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Mit Antrag vom 25.05.2018 begehrte der Kläger eine Beihilfe zu Aufwendungen in Höhe von insgesamt ... EUR für Rechnungen und Rezepte aus den Jahren 2017 und 2018, die in diesen Jahren erbrachte Leistungen für seine Tochter betrafen.

4

Das Landesamt für Besoldung und Versorgung (im Folgenden: Landesamt) erkannte mit Bescheid vom 20.06.2018 die geltend gemachten Aufwendungen mit Ausnahme von - hier nicht in Streit stehenden - Aufwendungen in Höhe von 23,66 EUR in vollem Umfang als beihilfefähig an und gewährte dem Kläger unter Berücksichtigung des Bemessungssatzes von 80 % eine Beihilfe in Höhe von insgesamt ... EUR. Dabei kürzte das Landesamt die Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von 156,15 EUR für das Jahr 2017 (um weitere 118,85 EUR für das Jahr 2017 war die Beihilfe bereits mit zwei bestandskräftigen Beihilfebescheiden vom 21.04.2017 gekürzt worden) und in Höhe von 275,- EUR für das Jahr 2018.

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Der Kläger erhob gegen den Beihilfebescheid Widerspruch mit der Begründung, die Kostendämpfungspauschale für die Besoldungsgruppe W 3 liege mit 275,- EUR höher als jene für die Besoldungsgruppe C 4, die sich auf 225,- EUR belaufe, obwohl C 4-Professoren im Regelfall ein höheres Gehalt erhielten als W 3-Professoren.

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Das Landesamt wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 14.08.2018 zurück.

7

Der Kläger hat hiergegen am 14.09.2018 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und mit dem Hauptantrag beantragt, den Beihilfebescheid des Landesamtes vom 20.06.2018 und den Widerspruchsbescheid vom 14.08.2018 insoweit aufzuheben, als für die Jahre 2017 und 2018 jeweils eine Kostendämpfungspauschale von mehr als 225,- EUR - nämlich 275,- EUR - in Abzug gebracht worden sei, und den Beklagten zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe von jeweils 50,- EUR für die Jahre 2017 und 2018, also insgesamt 100,- EUR, zu gewähren. Mit dem 1. Hilfsantrag hat der Kläger beantragt festzustellen, dass der Abzug einer Kostendämpfungspauschale von 275,- EUR für die Jahre 2017 und 2018 rechtswidrig sei, und den Beklagten zu verurteilen, ihn unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Mit dem 2. Hilfsantrag hat er beantragt festzustellen, dass er durch den Abzug der genannten Kostendämpfungspauschale nicht mehr amtsangemessen besoldet werde.

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Zu Begründung hat der Kläger im Wesentlichen vorgetragen, § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 sei wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG insoweit verfassungswidrig und damit nichtig, als er für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 eine höhere Kostendämpfungspauschale vorsehe als für Angehörige der Besoldungsgruppe C 4, obwohl die Besoldungsgruppe W 3 die künftig wegfallende Besoldungsgruppe C 4 fortsetze und die Besoldung von Angehörigen der Besoldungsgruppe W 3 statistisch sogar signifikant niedriger sei als die von Angehörigen der Besoldungsgruppe C 4. Entweder seien die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 im Wesentlichen gleich und müssten - wie nach der Vorgängerregelung - gleichbehandelt werden. Oder sie seien nicht im Wesentlichen gleich, dann müssten aber die Kürzungen für die niedriger besoldete Besoldungsgruppe W 3 auch niedriger ausfallen als für die höher besoldete Besoldungsgruppe C 4, nicht hingegen umgekehrt.

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Darüber hinaus sei das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 auch formell verfassungswidrig, weil die knappen Ausführungen zur Kostendämpfungspauschale in der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 15/2561, S. 51) nicht den nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentation geltenden prozeduralen Anforderungen an eine sorgfältige Ermittlung des Sachverhalts und eine ordnungsgemäße Begründung genügten. Diese Anforderungen gälten aufgrund des engen Zusammenhangs zwischen Besoldung und Beihilfe auch für letztere.

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Hilfsweise werde die Klage auch darauf gestützt, dass der Abzug einer Kostendämpfungspauschale rechtswidrig sei, weil hierdurch seine amtsangemessene Besoldung unterschritten werde.

11

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, die Argumentation des Klägers lasse die - auch von ihm geforderte - typisierende Betrachtungsweise vermissen. Die Ergebnisse der von ihm vorgelegten Statistik zur monatlichen Durchschnittsbesoldung in Baden-Württemberg seien darauf zurückzuführen, dass sich im Gegensatz zu den W-Besoldungsgruppen in den C-Besoldungsgruppen - bedingt durch deren Auslaufen - mehrheitlich Professorinnen und Professoren in einem höheren Lebensalter und folglich auch in einer höheren Gehaltsstufe der C 4-Besoldung befänden. Diese Altersstruktur stehe der Berücksichtigung der tatsächlichen Besoldung entgegen. Denn die erforderliche typisierende Betrachtung gebiete es, die Gehaltsstruktur der jeweiligen Besoldungsgruppe in ihrer Gesamtheit zugrunde zu legen. Ein Vergleich der Besoldungsgruppen C 4 und W 3 unter dieser Prämisse ergebe, dass bereits das Grundgehalt in W 3 neun von fünfzehn Stufen der Grundgehaltssätze in C 4 übersteige. Selbst der Abstand vom Grundgehalt in W 3 zur Endstufe in C 4 sei um ein Vielfaches geringer als die größtmögliche Differenz innerhalb der Besoldungsgruppe C 4. Dementsprechend habe das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 25.02.2015 - 12 K 5085/13 - entschieden, dass die Zuordnung der C- und W-Besoldungsgruppen zu unterschiedlichen Stufen der Kostendämpfungspauschale erst recht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne, wenn nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon die Zuordnung von Besoldungsgruppen in einzelne Stufen der Kostendämpfungspauschale unter Verzicht auf eine Berücksichtigung von Dienst- und Lebensaltersstufen zulässig sei. Ferner sei bei einem Vergleich der beiden Besoldungsgruppen mit Blick auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der Beamten zu berücksichtigen, dass der Grundgehaltssatz in W 3 lediglich eine Mindestbesoldung darstelle, die im Gegensatz zu den Grundgehaltssätzen nach C 4 durch Leistungsbezüge nach § 38 LBesG ergänzt werde. Bei typisierender Betrachtung ergebe sich hieraus, dass die Besoldung mit dem Grundgehalt nach W 3 zuzüglich der Leistungsbezüge erst recht höher ausfalle als die Besoldung nach C 4.

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Schließlich führe der Abzug einer jährlichen Kostendämpfungspauschale in Höhe von 275,- EUR auch nicht zu einer verfassungswidrigen Unteralimentierung. Bei einer monatlichen Besoldung des Klägers von derzeit 8.433,47 EUR bestehe für die Annahme einer solchen kein Grund.

13

Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat der Klage mit Urteil vom 23.06.2020 - 2 K 8782/18 - im Hauptantrag stattgegeben. In den Entscheidungsgründen hat es im Wesentlichen ausgeführt, dem Kläger stehe ein Anspruch auf die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen in Höhe von 100,- EUR zu. Denn die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14, mit der die Kostendämpfungspauschale für Beihilfeberechtigte der Besoldungsgruppe W 3 von derjenigen für die Besoldungsgruppe C 4 entkoppelt und im Vergleich zu dieser und zur Vorgängerfassung der Norm um 50,- EUR erhöht worden sei, sei verfassungswidrig und damit unwirksam, weshalb sie den Beihilfeanspruch des Klägers nicht begrenzen könne.

14

Zwar sei es verfassungsrechtlich undenklich, dass die genannte Verordnungsregelung durch den Gesetzgeber geändert worden sei. Auch unterliege die der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO zugrundeliegende Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 4 und Satz 3 LBG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 sei jedoch formell verfassungswidrig, da sie nicht den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentation entwickelten prozeduralen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Gesetzesbegründung genüge, die auch für die hier verfahrensgegenständliche Begrenzung des Beihilfeanspruchs durch § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO Anwendung fänden. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts habe zuletzt mit seinem Beschluss zur - ebenfalls durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 eingeführten und ihrerseits aus formellen und materiellen Gründen für mit Art. 33 Abs. 5 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig erklärten - Absenkung der Eingangsbesoldung für bestimmte Besoldungsgruppen durch § 23 LBesG die verfassungsrechtlichen Maßstäbe zur Einhaltung prozeduraler Anforderungen im Besoldungsbereich fortentwickelt und präzisiert (BVerfG, Beschluss vom 16.10.2018 - 2 BvL 2/17 - BVerfGE 149, 382, juris Rn. 20 ff.).

15

Zwar sei die genannte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Beamtenbesoldung ergangen und damit auf das Beihilferecht nicht unbesehen übertragbar. Denn das gegenwärtige System der Beihilfe sei nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten. Stellten Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so sei verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisierten.

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Dies zugrunde legend habe der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 14.12.2017 (- 2 S 1289/16 - juris Rn. 60) dennoch eine Begründungspflicht für die Herabsetzung der Einkünftegrenze für berücksichtigungsfähige Ehegatten und eingetragene Lebenspartner des Beihilfeberechtigten von 18.000,- auf 10.000,- EUR gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 als Verordnungsgeber handelnden Gesetzgeber angenommen.

17

Die Kammer halte die tragenden Erwägungen im Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs auf die hier angegriffene Neuregelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 für übertragbar. Denn auch hier stehe die vom Verwaltungsgerichtshof herangezogene Konkretisierung des Beihilfeanspruchs des Beamten im Rahmen eines Einschätzungsspielraums des Normgebers in engem Zusammenhang mit dessen Alimentationsanspruch durch eine Regelung in Rede, die den Beihilfeanspruch des Beamten nicht nur begrenze, sondern - im Falle summenmäßig unter der Schwelle der Kostendämpfungspauschale liegender Aufwendungen für Krankheitskosten - unter Umständen im Ergebnis sogar ganz auszuschließen. Dies gelte umso mehr, als der Gesetzgeber nach der zwischenzeitlich ergangenen präzisierenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der prozeduralen Begründungspflichten ausdrücklich nicht nur die eigentliche Besoldung in den Blick zu nehmen, sondern vielmehr auch Entwicklungen bei der Beihilfe und der Versorgung zu berücksichtigen habe, wenn er - wie hier mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 - zur Reduzierung der Staatsausgaben mehrere Maßnahmen in diesen Bereichen in engem zeitlichem Zusammenhang treffe. Dabei habe das Bundesverfassungsgericht als beihilferechtliche Maßnahme ausdrücklich auch die Anhebung der Kostendämpfungspauschale genannt.

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Die Begründung der Änderung der Kostendämpfungspauschalen in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO genüge den dargelegten Maßgaben nicht. Insbesondere sei die hier vom Kläger beanstandete erstmalige Ungleichbehandlung der Besoldungsgruppe W 3 mit der seit der Einführung der Kostendämpfungspauschale durchgängig gleichbehandelten und dieser auch funktional entsprechenden Besoldungsgruppe C 4 nicht begründet worden. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich insbesondere nicht, dass im Gesetzgebungsverfahren die nunmehr im Klageverfahren vom Beklagten vorgetragene unterschiedliche Altersstruktur der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 oder die zur Rechtfertigung der neu eingeführten Differenzierung vorgebrachten Leistungsbezüge näher ermittelt worden oder für die Neuregelung handlungsleitend gewesen seien.

19

Die Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO sei darüber hinaus auch materiell verfassungswidrig. Denn sie verstoße gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da sie die Besoldungsgruppen W 3 und C 4 ohne einen hinreichenden sachlichen Grund ungleich behandele, obwohl diese sich funktional entsprächen.

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Das Bundesverwaltungsgericht habe im Urteil vom 03.07.2003 (- 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277) zu einer Kostendämpfungspauschale nach niedersächsischem Landesrecht entschieden, dass eine Vorschrift, nach der die Pauschalsätze nach Besoldungsgruppen abgestuft seien, Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletze.

21

Ausgehend von den Grundsätzen dieser Entscheidung seien die vom Landesgesetzgeber mit § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 in Bezug auf die dort in Anknüpfung an die Besoldungsgruppe getroffene Regelung zur Bestimmung der Höhe der Kostendämpfungspauschale erstmals ungleich behandelten Besoldungsgruppen W 3 und C 4 als „wesentlich gleich“ einzustufen.

22

Diese Einstufung, die im Übrigen auch der Landesgesetzgeber bis zur Neuregelung der Sätze der Kostendämpfungspauschale mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 vorgenommen habe, ergebe sich aus der funktionalen Gleichwertigkeit dieser beiden Besoldungsgruppen, die innerhalb der W- bzw. C-Besoldung jeweils die höchstdotierte Besoldungsgruppe für Professoren darstellten und denen insbesondere jeweils exklusiv die Professoren zugewiesen seien, die - wie der Kläger - Inhaber eines Lehrstuhls an einer Universität seien. Dementsprechend habe auch der Bundesgesetzgeber die W 3-Besoldung bei ihrer Einführung ohne weitere Begründung allein am Vergleichsmaßstab der Besoldung der bisherigen Besoldungsgruppe C 4 gemessen.

23

Darüber hinaus seien die Besoldungsgruppen W 3 und C 4 auch mit Blick auf die vom Gesetzgeber im Grundsatz vorgenommene Anknüpfung an die - nach Besoldungsgruppen typisierte - wirtschaftliche Leistungsfähigkeit als „wesentlich gleich“ im Sinne der genannten Rechtsprechung zu qualifizieren. Zutreffend weise der Beklagte in diesem Zusammenhang zwar darauf hin, dass das Grundgehalt von derzeit 7.473,55 EUR in der Besoldungsgruppe W 3 die Besoldung in neun von fünfzehn Erfahrungsstufen der Besoldungsgruppe C 4 übersteige. Allerdings habe im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung des Landesgesetzgebers über das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 das Grundgehalt in W 3 von damals 5.612,29 EUR lediglich sieben von fünfzehn Stufen in C 4 überstiegen. Hieraus folge allerdings zugleich, dass in immerhin sechs von fünfzehn (Ende 2012 sogar in acht von fünfzehn) Erfahrungsstufen die Besoldung nach C 4 höher liege als diejenige mit dem Grundgehalt aus W 3. In der Endstufe 15 sei die C 4-Besoldung mit derzeit 8.756,05 EUR um mehr als 1.250,- EUR höher als die W 3-Besoldung. Dies falle im Rahmen der Vergleichsgruppenbildung unter Art. 3 Abs. 1 GG umso mehr ins Gewicht, als die Amtsinhaber in der Besoldungsgruppe C 4 im Verlauf ihrer Professorenlaufbahn vielfach alle 15 Erfahrungsstufen durchliefen und insbesondere (die vorhandenen) ältere Professoren deshalb gegen Ende ihrer Laufbahn längere Zeit in der - das Grundgehalt in W 3 deutlich übersteigenden - Endstufe 15 besoldet würden.

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Funktionales Äquivalent für den Anstieg der Besoldung in C 4 nach Erfahrungsstufen bildeten in der Besoldungsgruppe W 3 die Leistungszulagen, die allerdings von vornherein nicht alle Professoren in W 3 erhielten und deren Umfang stark variieren könne. Erheblich nivelliert werde dieser Vorzug der Besoldung in W 3 gegenüber der in C 4 dadurch, dass auch in der Besoldungsgruppe C 4 Zuschüsse im Ergebnis bis zum Grundgehalt nach B 10 herausverhandelt werden könnten. Insoweit erweise sich auch die hierauf gestützte Argumentation des Beklagten als im Ergebnis nicht tragfähig.

25

Angesichts dieses normativen Befundes erscheine die Einschätzung gerechtfertigt, dass die Besoldungsgruppen W 3 und C 4 in einer Gesamtschau der genannten Besoldungselemente auch unter dem hier als normativer Anknüpfungspunkt dienenden Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zwar (naturgemäß) nicht exakt, aber doch „wesentlich“ im Sinne der genannten Maßstäbe gleichgestellt seien. Diese Einstufung werde letztlich auch gestützt durch den vom Kläger vorgelegten Beitrag des stellvertretenden Geschäftsführers des Deutschen Hochschulverbands (DHV) aus dem Jahr 2017 auf Grundlage von Erhebungen des Statistischen Bundesamts, wonach zwar die durchschnittlich im Juni 2015 gezahlte Besoldung in W 3 in Baden-Württemberg mit 7.870,- EUR brutto deutlich hinter der in diesem Zeitraum durchschnittlich 8.490,- EUR brutto betragenden Besoldung der baden-württembergischen C 4-Professoren zurückgeblieben sei, allerdings die durchschnittlich über alle Bundesländer hinweg gezahlte W 3-Besoldung im Juni 2015 bei 7.980,- EUR brutto gelegen habe, während in C 4 im Bundesdurchschnitt 8.050,- EUR gezahlt würden, weshalb die vom Kläger vorgelegte Studie dann auch zu dem Fazit gelangt sei, „dass sich die W 3-Besoldung inzwischen auf dem C 4-Niveau eingependelt“ habe (vgl. Detmer, Die reale Professorenbesoldung, Forschung & Lehre 2/2017, 122 <124 f.>).

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Seien danach die Besoldungsgruppen W 3 und C 4 nicht nur im Hinblick auf die mit den jeweiligen Ämtern verliehenen Funktionen in den Hochschulen, sondern auch mit Blick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit dieser Ämter als „wesentlich gleich“ im Sinne der genannten Rechtsprechung einzustufen, so bedürfe es für die mit § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vorgenommene Differenzierung zwischen diesen Besoldungsgruppen im Hinblick auf die Höhe der Kostendämpfungspauschale eines sachlichen Grundes.

27

Ein solcher sachlicher Grund sei jedoch gerade vor dem Hintergrund der seit Einführung der Kostendämpfungspauschale im Jahr 2004 verfolgten Zielsetzung des Gesetzgebers, mit deren Staffelung mit Blick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beamten typisierend (allein) an deren Besoldungsgruppe anzuknüpfen, nicht ersichtlich.

28

Soweit der Landesgesetzgeber zur Begründung der mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 eingeführten „stärkeren Differenzierung“ durch die Einführung von fünf zusätzlichen Stufen lediglich ausgeführt habe, dies stelle „zusammen mit der Orientierung an den pauschalen Bruttojahresbezügen in höherem Maße eine gleichmäßige Belastung der Beihilfeberechtigten sicher“ (vgl. LT-Drs. 15/2561, S. 51), finde dies im Hinblick auf die hier nach den vorstehenden Ausführungen im Wesentlichen gegebene vergleichbare wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der W 3-Professoren gegenüber den C 4-Professoren bezüglich der insoweit vorgenommenen Differenzierung schon keine hinreichende Grundlage im Tatsächlichen. Auch die vom Beklagten im Klageverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte eines möglicherweise höheren Durchschnittsalters der vorhandenen C 4-Professoren bzw. einer Berücksichtigung der in W 3 möglichen Zahlung individueller Leistungsbezüge könnten im Rahmen der genannten Zielsetzung des Gesetzgebers keinen sachlichen Grund für die vom Kläger beanstandete Schlechterstellung der W 3-Professoren gegenüber den Inhabern einer C 4-Professur begründen. Letztere Möglichkeit führe vielmehr gerade erst zu einer vergleichbaren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der nach W 3 besoldeten Professoren und könne schon deshalb nicht zugleich das Kriterium einer Differenzierung unter eben diesem Gesichtspunkt bilden. Erstere Bezugnahme auf eine - derzeit möglicherweise noch höhere - Durchschnittsbesoldung der vorhandenen C 4-Professoren aufgrund ihres im Durchschnitt höheren Alters könne allenfalls eine Schlechterstellung der C 4-Professoren gegenüber den W 3-Professoren begründen, nicht aber die hier vorgenommene gegenteilige Differenzierung. Beide Gesichtspunkte fänden im Übrigen keine Grundlage in der grundsätzlichen Anknüpfung des Gesetzgebers mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 „allein“ an die Besoldungsgruppe, die ausdrücklich „ohne Berücksichtigung von individuellen, unabhängig von der Besoldungsgruppe bestehenden Modifikationskomponenten“ habe erfolgen sollen (vgl. LT-Drs. 15/2561, S. 42).

29

Da die Neufassung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 somit jedenfalls insoweit verfassungswidrig und damit unwirksam sei, als sie die Besoldungsgruppe W 3 stärker belaste als die Besoldungsgruppe C 4, richte sich die Beihilfegewährung nach der Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der bis zum 31.12.2012 maßgeblichen Fassung des Haushaltbegleitgesetzes 2012, die eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von lediglich 225,- EUR gleichermaßen für die Besoldungsgruppe C 4 wie für die Besoldungsgruppe W 3 vorsehe.

30

Am 13.07.2020 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das ihm am 07.07.2020 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt. Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren und führt ergänzend aus, die Klage im Hauptantrag sei unbegründet.

31

Eine prozedurale Begründungspflicht sei bei Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO nicht zu beachten gewesen. Es gelte der Grundsatz, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nur ein wirksames Gesetz und nicht eine Begründung zum Gesetz schulde. Das Bundesverfassungsgericht habe bislang nur in Einzelfällen - und ohne stringente dogmatische Begründung - eine Begründungspflicht des Gesetzgebers angenommen. Sofern dies der Fall gewesen sei, seien sich die beiden Senate des Bundesverfassungsgerichts über die Reichweite dieser Begründungspflicht uneinig gewesen. Nach dem Hartz IV-Urteil des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010 (- 1 BvL 1/09 u.a. - BVerfGE 125, 175) bestehe für den Gesetzgeber nur die Obliegenheit, die zur Bestimmung des Existenzminimums im Gesetzgebungsverfahren eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte nachvollziehbar offenzulegen. Der 1. Senat lasse dementsprechend auch eine Begründbarkeit des Gesetzes ausreichen (vgl. Beschluss vom 23.07.2014 - 1 BvL 10/12 u.a. - BVerfGE 137, 34 Rn. 76 ff.). Dagegen sei der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts strenger, indem er die Begründungspflicht als prozedurale Anforderung erachte (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263).

32

Die Entscheidungen des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts zur prozeduralen Begründungspflicht beträfen allerdings sämtlich die Besoldung und damit das Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG. Eine prozedurale Begründungspflicht im Beihilferecht, das nicht dem Alimentationsprinzip, sondern der Fürsorgepflicht zuzuordnen sei, bestehe nicht.

33

Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 14.12.2017 (- 2 S 1289/16 - juris) zur Absenkung der Einkünftegrenze durch § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 dementgegen eine Begründungspflicht des Gesetzgebers im Beihilferecht angenommen habe, sei dies nicht überzeugend. Jedenfalls sei der vorliegende Fall der Änderung einer Kostendämpfungspauschale mit dem vom Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall der Absenkung einer Einkünftegrenze nicht vergleichbar. Diese führe zu einem vollständigen Leistungsausschluss, wogegen die Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO für W 3-Beamte nur einen um 50,- EUR jährlich erhöhten Selbstbehalt zur Folge habe. Vor diesem Hintergrund sei die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Änderung der Kostendämpfungspauschale könne im Ergebnis gleich wirken wie die Absenkung der Einkünftegrenze, nicht nachvollziehbar.

34

§ 15 Abs. 1 Satz 5 BVO verstoße entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Zwar sei das angegriffene Urteil insoweit vom zutreffenden Prüfungsmaßstab ausgegangen. Allerdings habe es für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift zu Unrecht auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung des Landesgesetzgebers über das Haushaltsbegleitgesetz abgestellt. Denn für die Prüfung der Sach- und Rechtslage komme es auf den Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen an, für die Beihilfe verlangt werde. Nur die Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in diesem Zeitpunkt könne zu einer Rechtsverletzung des Klägers im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO führen.

35

Das Verwaltungsgericht meine zu Unrecht, die Besoldungsgruppen W 3 und C 4 seien beihilferechtlich wesentlich gleich, weil die ihnen zugeordneten Ämter funktional gleichwertig seien. Dies widerspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoße, wenn der Normgeber die Kostendämpfungspauschalen in Anknüpfung an die Besoldungsgruppen festlege. Diese Besoldungsgruppen seien Ausdruck der für die Rechtmäßigkeit von Kostendämpfungspauschalen maßgeblichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten. Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 LBesG habe der Normgeber im Besoldungsrecht die Ämter nach ihrer Wertigkeit den Besoldungsgruppen zuzuordnen. Die Ämter der Hochschullehrer und ihre Besoldungsgruppen seien in der Landesbesoldungsordnung W (Anlage 4 zum Landesbesoldungsgesetz) geregelt. Hiernach gehörten Universitätsprofessoren entweder der Besoldungsgruppe W 2 oder der Besoldungsgruppe W 3 an. Dagegen seien die Universitätsprofessoren nach den Besoldungsgruppen C 3 kW und C 4 kW den Ämtern zuzuordnen, die nach § 105 LBesG als künftig wegfallende (= kw) Ämter in Anlage 5 aufgeführt seien.

36

Diese Aufspaltung in unterschiedliche Besoldungsordnungen habe sachliche Gründe, an die das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 mit der Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO habe anknüpfen dürfen: Die Besoldungsordnung W sei im Jahr 2002 durch den damals noch zuständigen Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung eingeführt worden (BGBI. I S. 686). Damit sei es zu einem grundlegenden Systemwechsel in der Professorenbesoldung gekommen. Statt den bisherigen dienstaltersabhängigen Besoldungsstufen der Besoldungsgruppe C mit automatisch nach Dienstjahren ansteigendem Grundgehalt sollte fortan das Leistungsprinzip mit einer leistungsorientierten Ausgestaltung der Besoldungsstruktur mit einem festen Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen gelten. Nur in Ausnahmefällen sollte damit zu rechnen sein, dass Professoren lediglich das Grundgehalt beziehen würden (BT-Drs. 14/6852, S. 12). Es könne also nicht von einer funktionalen oder besoldungsrechtlichen Gleichwertigkeit der W- und C-Besoldung die Rede sein. Diese lasse sich auch nicht aus dem Verweis auf die damalige Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung ableiten. Vielmehr hätten die Besoldungsordnungen C und W auch zeitlich unterschiedliche Anwendungsbereiche. Wer - wie der Kläger - am 01.01.2005 noch nicht zum Universitätsprofessor ernannt gewesen sei, habe nur noch in eine W-Besoldungsgruppe eingewiesen werden können. Schon deshalb seien die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 nicht wesentlich gleich i.S.v. Art. 3 Abs. 1 GG.

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Auch in der Sache unterschieden sich die beiden Besoldungssysteme grundlegend. Der Beihilfegesetzgeber habe deshalb bei der Novellierung der Kostendämpfungspauschalen mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 die besoldungsrechtliche Differenzierung aufgreifen und für W 3-Professoren eine andere Kostendämpfungspauschale als für C 4-Professoren festlegen dürfen. Auf eine vermeintliche funktionale Gleichwertigkeit der beiden Ämter komme es insoweit nicht an.

38

Wenn der Kläger dagegen verlange, er müsse beihilferechtlich den C 4-Professoren gleichgestellt werden, verkenne er, dass Art. 3 Abs. 1 GG nur verbiete, Gleiches zu einer bestimmten Zeit ungleich zu behandeln. C 4-Professoren, die vor dem 01.05.2005 ernannt worden seien, seien weder besoldungs- noch beihilferechtlich gleich zu behandeln wie W 3-Professoren, die erst ab dem 01.01.2005 ernannt worden seien. Jedenfalls seien der Bundes- und später der Landesbesoldungsgesetzgeber befugt gewesen, das Besoldungssystem mit Übergangsregelungen zum Stichtag 01.01.2005 zu ändern. Es sei dem Gesetzgeber nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt, das bisherige Regelungskonzept zu ändern.

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Diese unterschiedlichen Zeitpunkte und Regelungskonzepte greife § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO seit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 in zulässiger Weise auf, indem er zwischen C 4-Professoren und W 3-Professoren auch bei den Kostendämpfungspauschalen im Beihilferecht unterscheide. Der Kläger sei dabei mit anderen W 3-Professoren wesentlich gleich, nicht dagegen mit den früher ernannten C 4-Professoren. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG folge daraus nicht.

40

Selbst wenn es im Übrigen auf einen Quervergleich zwischen den Besoldungsgruppen C 4 und W 3 ankäme, sei die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht wesentlich gleich: Mit der Novellierung der Kostendämpfungspauschalen des § 15 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 sei es dem Gesetzgeber einerseits darum gegangen, ein einfach zu verwaltendes Modell zu erarbeiten. Andererseits habe das bisherige Verhältnis der Kostendämpfungspauschalen zu den Bruttojahresbezügen für alle Besoldungsgruppen in etwa auf dem Niveau der niedrigen Besoldungsgruppen bestätigt werden sollen. Nach den im Jahr 2012 geltenden Besoldungstabellen habe dieses Verhältnis z.B. bei der Besoldungsgruppe A 6 bei ca. 0,41 % gelegen (94,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 / Jahresbruttobezüge für Aktive, Eingangsstufe des Grundgehalts, in Höhe von 23.162,- EUR).

41

Auf dieser Grundlage habe das damalige Ministerium für Finanzen und Wirtschaft verschiedene Modelle für die Novellierung der Tabelle des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO erarbeitet. Eingang in den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 06.11.2012 (LT-Drs. 15/2561) habe schließlich ein Modell gefunden, in welchem für alle Besoldungsgruppen das Verhältnis zwischen der künftigen Kostendämpfungspauschale und den Jahresbruttobezügen nach dem Grundgehalt für Aktive in der Eingangsstufe ermittelt worden sei. Bei der Besoldungsgruppe C 4 habe sich bei Jahresbruttobezügen von Aktiven in der Eingangsstufe von 52.958,- EUR und einer Kostendämpfungspauschale von 225,- EUR ein Anteil der Kostendämpfungspauschale von ca. 0,42 % ergeben. Bei der Besoldungsgruppe W 3 habe sich dieser Anteil bei Jahresbruttobezügen der Aktiven in der Eingangsstufe von 67.347,- EUR (ohne Leistungsbezüge nach § 38 LBesG) und einer neuen Kostendämpfungspauschale von 275,- EUR auf ca. 0,41 % belaufen. Wäre dagegen die Kostendämpfungspauschale auch für die Besoldungsgruppe W 3 unverändert bei 225,- EUR geblieben, hätte der Anteil nur bei 0,33 % gelegen.

42

Dass sich der Gesetzgeber am Grundgehalt der Eingangsstufe orientiert habe, sei sachgerecht. Er habe damit typisierend und generalisierend an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft und habe aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung Unschärfen bei den wirtschaftlichen Auswirkungen einzelner Beamter hinnehmen dürfen. Darauf, ob er damit die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden habe, komme es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht an.

43

Indem der Landesgesetzgeber an das Grundgehalt der Eingangsstufe angeknüpft habe, habe er sicher sein können, dem beihilferechtlichen Fürsorgeprinzip entsprechend den amtsangemessenen Lebensunterhalt für alle Besoldungsgruppen unabhängig von etwaigen Erfahrungszeiten oder Leistungsbezügen nicht zu beeinträchtigen. Insoweit bleibe § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO mit einer Kostendämpfungspauschale, die jeweils höchstens ca. 0,4 % der Jahresbezüge ausmache, weit hinter dem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässigen Anteil von 1 % der Jahresbezüge zurück.

44

Demnach habe § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 von Anfang an nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, indem er für die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 unterschiedliche Kostendämpfungspauschalen vorgesehen habe. Dies gelte erst recht, wenn für die inzidente Normenkontrolle des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO richtigerweise auf die hier maßgeblichen Jahre 2017 und 2018 abgestellt werde. Denn als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.02.2012 (- 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263) seien mit dem Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 16.12.2014 (GBI. S. 770) die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 3 rückwirkend zum 01.01.2013 um 517,71 EUR erhöht worden. Das Grundgehalt der Besoldungsgruppe C 4 sei dagegen nicht zugleich angehoben worden. Soweit der Kläger hiergegen eingewandt habe, die Erhöhung des Grundgehalts sei mit den Leistungsbezügen verrechnet worden, sei dies nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 06.06.2019 - 2 C 18.18 - juris; Urteil vom 21.09.2017 - 2 C 30.16 - BVerwGE 159, 375) zulässig gewesen. Die Erhöhung des Grundgehalts der Besoldungsgruppe W 3 habe dazu geführt, dass dieses noch deutlicher über dem der Besoldungsgruppe C 4 liege und der Anteil der Kostendämpfungspauschale am Grundgehalt der Eingangsstufe für die Besoldungsgruppe W 3 deutlich niedriger sei als derjenige für die Besoldungsgruppe C 4.

45

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts komme es nicht darauf an, dass das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 3 nicht nach Erfahrungszeiten ansteige, während dies für die Besoldungsgruppe C 4 in insgesamt 15 Stufen im 2-Jahres-Rhythmus vorgesehen sei. Denn ansonsten müssten bei der Besoldungsgruppe W 3 auch die Leistungsbezüge nach § 38 LBesG berücksichtigt werden, die als Ausgleich für den Wegfall der Erfahrungszeiten eingeführt worden seien. Der Gesetzgeber habe sich mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 pauschalierend und typisierend dafür entscheiden dürfen, weder die Erfahrungsstufen noch die Leistungsbezüge zu berücksichtigen. Er sei damit dem Paradigmenwechsel in der Professorenbesoldung gefolgt.

46

Selbst wenn der Normgeber nicht nur das Grundgehalt der Eingangsstufe hätte heranziehen dürfen, so wäre allenfalls der Maßstab des nach den Besoldungsgruppen C 4 und W 3 jeweils höchstmöglichen Gehalts sachgerecht. Nach der ab dem 01.03.2017 geltenden Besoldungstabelle hätte das höchste Grundgehalt für die Besoldungsgruppe C 4 (Stufe 15) bei 8.007,26 EUR gelegen, das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 3 bei 6.834,44 EUR zuzüglich der Leistungsbezüge. Selbst unter Berücksichtigung, dass die Leistungsbezüge in der Regel den Unterschiedsbetrag zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppe W 3 und der Besoldungsgruppe B 10 nicht überstiegen (§ 38 Abs. 2 Satz 1 LBesG), hätten einem W 3-Professor im Jahr 2019 (gemeint ist das Jahr 2017) Leistungsbezüge in Höhe von 6.048,95 EUR (12.883,39 EUR - 6.834,44 EUR) gewährt werden können. Damit hätte das (maximale) Gehalt eines W 3-Professors im Jahr 2019 (gemeint ist das Jahr 2017) 12.883,39 EUR betragen und damit erheblich über dem höchsten Gehalt der Besoldungsgruppe C 4 liegen können.

47

Zu Unrecht fordere der Kläger eine Orientierung des Gesetzgebers am Besoldungsdurchschnitt der Besoldungsgruppen W 3 und C 4. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe auf eine realitätsgerechtere Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verzichtet werden, wenn bei der Regelung der Kostendämpfungspauschale auf Besoldungsgruppen zurückgegriffen werde. Ungeachtet dessen wäre ein Vergleich der Bruttojahresbezüge speziell für die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 nicht aussagekräftig und sachgerecht, weil die verbliebenen Aktiven der Besoldungsgruppe C 4 im Schnitt deutlich mehr Dienstjahre hätten als die Aktiven der Besoldungsgruppe W 3, weshalb die durchschnittliche Besoldungshöhe nicht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit widerspiegele.

48

Selbst wenn die Besoldungsgruppen schließlich als wesentlich gleich anzusehen wären, so wäre die Ungleichbehandlung aus den dargelegten Gründen jedenfalls gerechtfertigt.

49

Schließlich sei auch der Hilfsantrag des Klägers, mit dem er die Feststellung begehre, dass er durch die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale um 50,- EUR jährlich nicht mehr amtsangemessen entlohnt werde, unzulässig. Denn der Kläger habe entgegen § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG vor Erhebung dieser Feststellungsklage kein Vorverfahren durchgeführt. Gegenstand des Widerspruchs des Klägers vom 16.07.2018 sei der Beihilfebescheid vom 20.06.2018 gewesen. Dieser Widerspruch sei nur damit begründet worden, dass § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO W 3- und C 4-Professoren zu Unrecht ungleich behandele. Dagegen sei die Frage einer amtsangemessenen Alimentation nicht Gegenstand des Widerspruchsverfahrens gewesen. Dies habe der Kläger vielmehr erst im Klageverfahren geltend gemacht, ohne dass sich die Gegenseite hierauf eingelassen habe. Darüber hinaus sei auch zweifelhaft, ob der Kläger für diesen Hilfsantrag das erforderliche Feststellungsinteresse und eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO besitze.

50

Dieser Hilfsantrag sei im Übrigen auch unbegründet. Denn es sei nicht im Ansatz erkennbar, dass die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale um 50,- EUR jährlich angesichts des Grundgehaltes des Klägers als W 3-Professor, das sich derzeit auf 89.682,60 EUR im Jahr belaufe (ohne Leistungsbezüge), zur Folge haben könnte, dass seine Alimentation nicht mehr angemessen sei.

51

Der Beklagte beantragt,

52

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23.06.2020 - 2 K 8782/18 - zu ändern und die Klagen abzuweisen,

53

hilfsweise für den Fall, dass der im Klageverfahren gestellte 2. Hilfsantrag zulässig sein sollte, die Sache zur Entscheidung über diesen an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen.

54

Nach einem Hinweis des Senats, dass der im Klageverfahren gestellte 1. Hilfsantrag entbehrlich sei, da dieser bei sachgerechter Auslegung als Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung im Hauptantrag enthalten sei, präzisiert der Kläger seinen Klageantrag und beantragt zuletzt,

55

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen,

56

hilfsweise festzustellen, dass er durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale seit dem Jahr 2018 nicht mehr amtsangemessen besoldet werde.

57

Er verteidigt das angefochtene Urteil und macht in Ergänzung seines bisherigen Vortrags im Wesentlichen geltend, § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes, da nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für Beihilfekürzungen in Form von Selbstbeteiligungen übernehmen müsse, wenn sie die Schwelle der Geringfügigkeit überschritten. Er müsse insbesondere entscheiden, welchen Rahmen die Eigenbeteiligung der Beamten nicht überschreiten dürfe und ob sowie ggf. nach welchen Gesichtspunkten die Kostendämpfungspauschale der Höhe nach gestaffelt werden müsse. Diesen Anforderungen genüge die Rechtsgrundlage des § 78 LBG nicht. Die Schwelle der Geringfügigkeit sei hier überschritten. Weil die Kostendämpfungspauschale nur einmalig im Monat der Beihilfegewährung in Abzug gebracht werde, sei insoweit nicht auf das Jahres- sondern das Monatsgehalt abzustellen. Im Übrigen sei nicht nachvollziehbar, woraus das Bundesverwaltungsgericht die Geringfügigkeitsschwelle herleite. Jedenfalls erfasse der Begriff der Selbstbehalte in § 78 Abs. 2 LBG keine Kostendämpfungspauschalen, da er sich nur auf konkrete Leistungen beziehe. Erst recht ergebe sich aus § 78 LBG nicht, nach welchen Gesichtspunkten eine Kostendämpfungspauschale gestaffelt werden solle.

58

Das Verwaltungsgericht sei hier zu Recht von einer prozeduralen Begründungspflicht des Gesetzgebers ausgegangen. Diese ergebe sich aus der Wechselbezüglichkeit von Besoldung und Beihilfe. Es dürfe nicht sein, dass der Gesetzgeber seine Begründungspflicht in Bezug auf die Besoldung dadurch aushebeln könne, dass er auf eine Gehaltskürzung verzichte und stattdessen - bei gleichem Ergebnis in der Sache - die Kostendämpfungspauschale erhöhe. Der Gesetzgeber schulde zwar keine Begründung zu jeder Detailfrage. In Bezug auf die Kostendämpfungspauschale gehe es jedoch nicht um Detailfragen. Denn der Normgeber lasse schon grundsätzlich nicht erkennen, nach welchem rechnerischen Maßstab die jeweiligen Beträge der Kostendämpfungspauschale für die einzelnen Besoldungsgruppen festgelegt worden seien. Speziell die erstmalige Einführung einer Differenzierung zwischen zwei das gleiche Statusamt betreffenden Besoldungsgruppen (W 3 und C 4) hätte einer Begründung bedurft. Dies gelte insbesondere deshalb, weil die W-Besoldung mit ihrem festen Grundgehalt und ergänzenden Leistungszulagen eine Besonderheit innerhalb aller anderen Besoldungsgruppen darstelle und eine Schlechterstellung an diese Besonderheit nicht anknüpfen dürfe.

59

Das Verwaltungsgericht habe auch zutreffend einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG bejaht. Entgegen den Ausführungen des Beklagten habe das Bundesverwaltungsgericht nicht entschieden, dass allein die Zuweisung eines Beamten zu einer anderen Besoldungsgruppe die Festlegung einer anderen Kostendämpfungspauschale rechtfertige. Entscheidend sei vielmehr die mit dieser Zuordnung verbundene unterschiedliche „Wertigkeit des Statusamts“ und die damit verbundene „abgestufte finanzielle Leistungsfähigkeit“. An diesen Unterschieden im Statusamt und in der finanziellen Leistungsfähigkeit fehle es gerade im Verhältnis zwischen den Besoldungsgruppen W 3 und C 4.

60

Zwar präsentiere der Beklagte mit der Berufungsbegründung erstmals eine denkbare Begründung für die unterschiedliche Festlegung der Kostendämpfungspauschalen in den Besoldungsgruppen W 3 und C 4, indem er vortrage, diese Festlegung folge den Jahresbruttobezügen nach dem Grundgehalt für Aktive in der Eingangsstufe, wobei die Kostendämpfungspauschale jeweils ca. 0,4 % jener Jahresbezüge betrage. Es werde allerdings bezweifelt, dass dies tatsächlich für alle Einordnungen in der Tabelle der Kostendämpfungspauschalen gelte und dass der Gesetzgeber dieses Modell der Regelung in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 tatsächlich zugrunde gelegt habe.

61

Jedenfalls sei auch die Orientierung am Grundgehalt der Eingangsstufe nicht sachgerecht und widerspreche der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Das Bundesverwaltungsgericht habe eine Orientierung an den Besoldungsgruppen nur insoweit gebilligt, wie diese für eine unterschiedliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beamten stehe. Damit sei jedoch die allgemeine Orientierung am Grundgehalt der Eingangsstufe, die in der W-Besoldung zugleich die Endstufe sei, kein geeigneter Maßstab, soweit es um den Vergleich der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 gehe. Denn das Grundgehalt in der Eingangsstufe sei bei der Besoldungsgruppe W 3 nicht deshalb höher als bei der früheren Besoldungsgruppe C 4, weil damit beabsichtigt gewesen sei, die Universitätsprofessoren zukünftig besser zu bezahlen als zuvor, zumal das Landesbudget für die Professorenbesoldung bei der Reform nicht erhöht worden sei. Vielmehr sei es so, dass Professoren im früheren System der C-Besoldung fast nie mit dem Grundgehalt der Eingangsstufe begonnen hätten. Nach Auskunft des Deutschen Hochschulverbandes seien die meisten Rufinhaber/innen in die C-Besoldung nach der Habilitation eingestiegen und damit wegen einer vorangegangenen anderweitigen wissenschaftlichen Tätigkeit in der Regel in den Erfahrungsstufen 8-10. Einstiege in niedrigere Stufen der C-Besoldung seien eher der Ausnahmefall gewesen. Damit aber dürfte sich das tatsächliche Gehalt bei Amtsantritt als Professor in C 4 nicht wesentlich von jenem Grundgehalt unterscheiden, welches ein Lehrstuhlinhaber nach dem neuen System in W 3 bei Amtsantritt erhalte. Jedenfalls sei es im System der W-Besoldung nicht höher als in C 4, sondern allenfalls niedriger. Es sei deshalb evident gleichheitswidrig, wenn sich die Kostendämpfungspauschale als (angeblicher) Anteil am Bruttojahresgehalt von ca. 0,4 % nur bei den W 3-Professoren an dem tatsächlichen realen Einstiegsgehalt als Universitätsprofessor orientiere, während bei den Professoren der Besoldungsgruppe C 4 ein rein theoretisches, deutlich niedrigeres Gehalt der Eingangsstufe zugrunde gelegt werde, welches faktisch fast nie dem real gezahlten höheren Gehalt bei der Erstberufung entsprochen habe.

62

Darüber hinaus hätte der Normgeber, wenn er sich entsprechend der Begründung des Gesetzentwurfs von Gerechtigkeitsvorstellungen hätten leiten lassen wollen, in Rechnung stellen müssen, dass die Besoldungsgruppe C 4 auslaufe und ihr deshalb nur noch Personen mit langer Zugehörigkeit zum Beamtenstatus zuzurechnen seien, die also lange Erfahrungszeiten aufwiesen. Gerade in dieser Sondersituation könne nicht sinnvoll auf das Grundgehalt in der Eingangsstufe abgestellt werden, wolle man nicht das selbstgesteckte Ziel einer „gleichmäßigen Belastung der Beihilfeberechtigten“ konterkarieren.

63

Hinzu komme, dass der Gesetzgeber im Besoldungssystem W auf jegliche Erfahrungsstufen verzichtet habe und deshalb höhere Grundgehälter habe vorsehen müssen, um die Besoldung nicht verfassungswidrig zu niedrig festzulegen. Das Besoldungssystem W hätte deshalb bei der Einordnung in die Tabelle der Kostendämpfungspauschalen gesondert betrachtet werden müssen.

64

Fehlerhaft seien auch die Überlegungen des Beklagten, man hätte statt auf das Grundgehalt allenfalls auf das höchstmögliche Gehalt abstellen dürfen. Dies sei schon deshalb unzutreffend, weil allein für die W-Besoldung Leistungsbezüge berücksichtigt würden und dabei ausgeblendet werde, dass es auch in der C-Besoldung Zulagen (insbesondere für Fälle auswärtiger Rufe) gegeben habe, durch die das Gehalt habe erhöht werden können. Die grundsätzlich höhere Relevanz der Leistungsbezüge in der W-Besoldung werfe im Übrigen die Frage auf, ob die vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil aus dem Jahr 2003 aufgestellten Grundsätze, nach denen im Grundsatz an die Besoldungsgruppe angeknüpft werden dürfe, immer noch fortgälten. Richtigerweise hätte der Normgeber bei Festlegung der Kostendämpfungspauschalen an den Besoldungsdurchschnitt der Besoldungsgruppen C 4 und W 3 anknüpfen müssen.

65

Der Hilfsantrag sei zulässig. Der Durchführung eines Vorverfahrens habe es insoweit nicht bedurft. Dieses sei entbehrlich, weil der Beklagte sich in der Klageerwiderung vom 15.01.2019, ohne das Fehlen eines Vorverfahrens zu rügen, auf diesen Hilfsantrag in der Sache eingelassen habe. Dass diese Äußerungen nur recht knapp ausgefallen seien, sei unerheblich, da die gesamte Klageerwiderung nur zweieinhalb Seiten umfasse, der Beklagte sich also auch zum Hauptantrag nur rudimentär geäußert habe. Jedenfalls zeigten die inhaltlich abwehrenden Ausführungen des Beklagten zum Hilfsantrag deutlich, dass die Durchführung eines weiteren Vorverfahrens keinen Sinn gemacht hätte, weil der Beklagte sein Begehren auch in diesem Fall zurückgewiesen hätte. Berufe sich der Beklagte nun auf die Notwendigkeit eines Vorverfahrens erscheine dies treuwidrig und dessen Durchführung eine durch nichts zu rechtfertigende Förmelei.

66

Der Beklagte hält dem Vortrag des Klägers, § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO verstoße gegen den Vorbehalt des Gesetzes entgegen, der parlamentarische Gesetzgeber habe für § 15 BVO im Rahmen des als Artikelgesetz erlassenen Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 die volle Verantwortung übernommen. Es komme nicht darauf an, ob er seine Entscheidung durch Erlass oder Änderung eines formellen Gesetzes treffe oder ob er durch ein formelles Gesetz zugleich eine Rechtsverordnung erlasse. Ungeachtet dessen sei die Schwelle der Geringfügigkeit hier nicht überschritten. Sie werde nur dann überschritten, wenn die Gefahr bestehe, dass die Exekutive durch Änderungen der Beihilfeverordnung das gesetzlich festgelegte Alimentationsniveau eigenmächtig absenke. Diese Gefahr bestehe bei einer Erhöhung der Kostendämpfungspauschale um lediglich 50,- EUR nicht. Im Übrigen ermächtige § 78 Abs. 2 Satz 3 LBG - ebenso wie bereits die Vorgängerregelung - den Verordnungsgeber ausdrücklich, die Beihilfe um „zumutbare[...] Selbstbehalte“ zu kürzen.

67

Nach Aufforderung durch den Senat hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 23.02.2021 seinen Vortrag erläutert, wonach der Novellierung der Kostendämpfungspauschalen des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO ein Modell des damaligen Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft zugrunde gelegen habe, nach dem für alle Besoldungsgruppen das Verhältnis zwischen den Kostendämpfungspauschalen und den Jahresbruttobezügen nach dem damaligen Grundgehalt für Aktive in der Eingangsstufe ermittelt worden sei und die Kostendämpfungspauschalen so festgelegt worden seien, dass sie für alle Besoldungsgruppen ca. 0,4 % der damaligen Jahresbruttobezüge ausgemacht hätten. Der Beklagte hat hierzu folgenden „Aktenauszug Modell 1a und 1c, Aktive“ des damaligen Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vorgelegt:

68

Zur Erläuterung dieser Tabelle hat der Beklagte vorgetragen, das „Modell 1a“ sei Grundlage der neu gefassten Kostendämpfungspauschalen in der Tabelle des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14. Das im Aktenauszug ebenfalls erwähnte „Modell 1 c“ habe in den Gesetzentwurf keinen Eingang gefunden. Es habe sich vom „Modell 1a“ dadurch unterschieden, dass es Sonderregelungen für Versorgungsempfänger, Teilzeitbeschäftigte und Kinder enthalten habe. Anhand des vorgelegten Aktenauszugs sei erkennbar, wie das damalige Ministerium für Finanzen und Wirtschaft vorgegangen sei: Die Tabelle enthalte eine Zeile für jede Besoldungsgruppe, für die nach dem damaligen § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO eine Kürzung der Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale erfolgt sei. Für jede Besoldungsgruppe seien anhand der ab 01.08.2012 geltenden Besoldungstabelle die Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe berechnet worden (Spalte „Jahresbruttobezüge Aktive (Eingangsstufe)“). Die Spalte „KDP Aktive bisher“ enthalte die Kostendämpfungspauschalen des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung. Die Spalte „neue KDP Aktive“ beinhalte die neuen Kostendämpfungspauschalen des später beschlossenen § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14. Die neuen Kostendämpfungspauschalen seien maßgeblich anhand des „neuen Faktors Aktive“ festgelegt worden. Dabei handele es sich um den Quotienten „neue KDP Aktive“ / „Jahresbruttobezüge Aktive (Eingangsstufe)“. Aus der Spalte „neuer Faktor Aktive“ sei ersichtlich, dass dieser Quotient und damit der prozentuale Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbruttobezügen für Aktive nach der Eingangsstufe zwischen 0,34 % und 0,42 % gelegen hätten. Speziell für die Besoldungsgruppe C 4 habe er sich auf 0,42 % und für die Besoldungsgruppe W 3 auf 0,41 % belaufen. Damit sei belegt, dass sich der Landesgesetzgeber für alle Besoldungsgruppen sachgerecht am Grundgehalt der Eingangsstufe orientiert habe und es speziell bei den Besoldungsgruppen C 4 und W 3 keine Ungleichbehandlung gebe.

69

Dem Senat lagen die Behördenakte des Beklagten und die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf, auf die gewechselten Schriftsätze sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Entscheidungsgründe

70

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

71

Das Verwaltungsgericht hätte die Klage des Klägers im Hauptantrag abweisen müssen, da diese zulässig, jedoch nicht begründet ist (dazu I.). Der Hilfsantrag ist zulässig; da das Verwaltungsgericht hierüber allerdings noch nicht in der Sache entschieden hat, übt der Senat das ihm durch § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eingeräumte Ermessen dahingehend aus, dass das Verfahren auf Antrag des Beklagten zur Verhandlung und Entscheidung hierüber an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen wird (dazu II.).

I.

72

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Hauptantrag zu Unrecht stattgegeben.

73

Der angegriffene Bescheid des Landesamtes vom 20.06.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 14.08.2018 sind auch insoweit rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten, als für das Jahr 2017 eine (Rest-)Kostendämpfungspauschale von 156,15 EUR und für das Jahr 2018 eine Kostendämpfungspauschale von 275,- EUR abgezogen wurden. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in der geltend gemachten Höhe der Differenz zwischen der nunmehr geregelten und der zuvor geltenden Kostendämpfungspauschale, also in Höhe von insgesamt 100,- EUR (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

74

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO) vom 28.07.1995 (GBl. S. 261) in der für die streitgegenständlichen Aufwendungen der Jahre 2017 und 2018 maßgeblichen Fassung vom 22.11.2016 (GBl. S. 611) wird die Beihilfe vor Anwendung der Absätze 2 bis 4 um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr gekürzt, in dem beihilfefähige Aufwendungen in Rechnung gestellt sind. Die Höhe der Kostendämpfungspauschale richtet sich nach der Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind; Änderungen der Besoldung im Lauf eines Jahres führen nicht zu einer Änderung der Stufe (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BVO). Sind die laufenden Bezüge nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen, so hat die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt (§ 15 Abs. 1 Satz 3 BVO). Nach der Tabelle gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der seit dem Inkrafttreten des Art. 9 Nr. 3 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) am 01.01.2013 unveränderten Fassung belaufen sich die Kostendämpfungspauschalen auf folgende Beträge:

75

Stufe

Bezüge nach Besoldungsgruppen

Betrag in Euro jährlich

Aktive

Versorgungsempfänger

1

A 7

90

75

2

A 8 bis A 9

100

85

3

A 10 bis A 11

115

105

4

A 12, C 1, C 2, C 3

150

125

5

A 13 bis A 14, R 1, W 1, H 1 bis H 2

180

140

6

A 15 bis A 16, R 2, C 4, W 2, H 3

225

175

7

B 1 bis B 2, W 3, H 4

275

210

8

B 3 bis B 5, R 3 bis R 5, H 5

340

240

9

B 6 bis B 8, R 6 bis R 8

400

300

10

Höhere Besoldungsgruppen

480

330

76

In der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO waren folgende Kostendämpfungspauschalen vorgesehen:

77

Betrag in Euro

Stufe

Bezüge nach
Besoldungsgruppen

Aktive/Versorgungsempfänger

1

A 6 bis A 9

94

75

2

A 10 bis A 12

113

100

3

A 13 bis A 16,

B 1 und B 2,

R 1 und R 2,

C 1 bis C 3,

H 1 bis H 3,

W 1 und W 2

150

125

4

B 3 bis B 6,

R 3 bis R 6,

C 4, H 4 und H 5,

W 3

225

188

5

Höhere

Besoldungsgruppen

338

300

78

Der Senat teilt nicht die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 geregelte Kostendämpfungspauschale für Beihilfeberechtigte der Besoldungsgruppe W 3, die von der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppe C 4 entkoppelt und im Vergleich zu dieser und zur Vorgängerregelung um 50,- EUR erhöht wurde, verfassungswidrig sei.

79

Wie auch das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt hat, ist es nicht zu beanstanden, dass die genannte Verordnungsregelung durch den Gesetzgeber geändert wurde (dazu 1.). Die Regelung der Kostendämpfungspauschale in § 15 BVO verstößt auch nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes (dazu 2.). Allerdings folgt der Senat nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentation entwickelten formellen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Gesetzesbegründung genüge, die auch für die streitige beihilferechtliche Regelung Anwendung fänden (dazu 3.). Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts widerspricht auch die unterschiedliche Höhe der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 nicht den Maßgaben des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG (dazu 4.).

80

1. Die Änderung der Verordnungsregelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO durch den Gesetzgeber war zulässig. Dieser Umstand verleiht der Vorschrift nicht den Rang eines Gesetzes. Vielmehr ist diese Regelung aus Gründen der Normenklarheit und Normenwahrheit als Verordnungsrecht anzusehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27.09.2005 - 2 BvL 11/02 - BVerfGE 114, 303, juris Rn. 38 ff., und vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196, juris Rn. 197 ff.; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016 - 2 C 31.15 - BVerwGE 157, 54, juris Rn. 12 ff.).

81

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber zulässig, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt, dieser die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhält und die geänderte Verordnungsregelung sich in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage hält (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27.09.2005 und vom 13.09.2005, aaO; zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017 - 2 S 1289/16 - juris Rn. 36 zur Absenkung der Einkünftegrenze für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für den Ehegatten/eingetragenen Lebenspartner des Beihilfeberechtigten gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch Art. 9 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14).

82

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte im Rahmen einer Änderung des Sachbereichs, mit der der Gesetzgeber u.a. neben weiteren Vorschriften der Beihilfeverordnung (§ 5 Abs. 4 Nr. 4, § 14 Abs. 1, § 19 Abs. 5 bis 7 BVO und Nummer 1.2.1 Buchstabe b der Anlage zur Beihilfeverordnung) zugleich die Ermächtigungsgrundlage für diese Vorschriften in § 78 Abs. 2 LBG geändert hat.

83

Unbedenklich ist es, dass die Verordnungsermächtigung und die darauf beruhende Verordnung in einem einzigen Rechtsakt („uno actu“) vom parlamentarischen Gesetzgeber geändert wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO Rn. 18). Zwar muss dem Grundsatz nach die ermächtigende Norm in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9, juris Rn. 46). Entbehrlich ist die Einhaltung dieser Reihenfolge jedoch dann, wenn der personenidentische Normgeber die auf die Ermächtigungsnorm gestützte Vorschrift - wie im vorliegenden Fall - auch ohne die Ermächtigungsnorm durch ein formelles Gesetz erlassen kann. In diesem Fall wäre es eine überzogene, nicht zu rechtfertigende formelle Anforderung, zunächst das Inkrafttreten der aus dem einheitlichen Willensentschluss des parlamentarischen Gesetzgebers folgenden Ermächtigungsnorm zu verlangen, bevor dieser - ebenfalls dem einheitlichen Willen entsprechend - das zugehörige Verordnungsrecht erlassen darf. Die Zielsetzung, aufeinander abgestimmtes und ineinandergreifendes Recht „aus einem Guss“ zu erlassen, würde ansonsten beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO; zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 37).

84

2. § 15 BVO verstößt auch nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes.

85

Dieser Verfassungsgrundsatz, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt und jedenfalls aufgrund des Homogenitätsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist, verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Fragen selbst zu entscheiden und sie nicht anderen Normgebern oder der Verwaltung zu überlassen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - BVerfGE 145, 20, juris Rn. 182; Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218, juris Rn. 132; BVerwG, Urteil vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363, juris Rn. 12).

86

Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für das Beihilferecht (BVerwG, Urteile vom 14.12.2017 - 5 C 17.16 - BVerwGE 161, 105, juris Rn. 15, und vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20, juris Rn. 11). Wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfe für die Betroffenen und für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst die tragenden Strukturprinzipien und wesentlichen Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen. Andernfalls könnte der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken. Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts gehören insbesondere die Bestimmung des Leistungssystems, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Fall von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, die Festlegung der Risiken, die abgedeckt werden, des Personenkreises, der Leistungen beanspruchen kann, der Grundsätze, nach denen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden und die Anordnung, welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2019 - 5 C 4.18 - juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 40).

87

Der parlamentarische Gesetzgeber muss insbesondere die Verantwortung für Beihilfekürzungen in Form von Selbstbeteiligungen übernehmen, wenn sie die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten. Er muss entscheiden, welchen Rahmen die Eigenbeteiligung der Beamten nicht überschreiten darf und ob sowie ggf. nach welchen Gesichtspunkten die Kostendämpfungspauschale der Höhe nach gestaffelt werden muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.03.2016 - 5 B 11.16 - juris Rn. 13; Urteil vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363, juris Rn. 13).

88

Wann Selbstbeteiligungen im Sinne dieser Rechtsprechung die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten, hat das Bundesverwaltungsgericht nicht entschieden. Im Hinblick auf den dargelegten Zweck des Gesetzesvorbehalts im Beihilferecht kommt es hierfür entscheidend darauf an, ob die Gefahr besteht, dass die Exekutive durch Änderungen der Beihilfeverordnung das gesetzlich festgelegte Alimentationsniveau eigenmächtig absenkt. Naheliegend erscheint es deshalb, grundsätzlich die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.07.2003 (- 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277, juris Rn. 17) zu einer Kostendämpfungspauschale nach niedersächsischem Landesrecht im Zusammenhang mit der amtsangemessenen Besoldung genannte materiell-rechtliche Grenze von 1 % der Jahresbezüge für die im Rahmen des Vorbehalts des Gesetzes zu prüfende Geringfügigkeitsschwelle heranzuziehen. Nach dieser Entscheidung bleibt in aller Regel der amtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt, wenn der Beamte zu seinen Aufwendungen in Krankheitsfällen einen Eigenbeitrag zu leisten hat, der weniger als 1 % seiner Jahresbezüge ausmacht.

89

Entgegen der Auffassung des Klägers ist für die Frage der Geringfügigkeit nicht auf einen Vergleich mit den monatlichen Bezügen, sondern mit den Jahresbezügen abzustellen, weil die Kostendämpfungspauschale auf das Kalenderjahr bezogen ist. Wie das Beispiel des Klägers zeigt, fällt diese nicht notwendig nur in einem Monat an. Jedenfalls ist es dem Beihilfeberechtigten möglich und zumutbar eine einmalige Mehrbelastung durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale in den übrigen Monaten notfalls durch die Bildung von Rücklagen abzumildern.

90

Hier liegt der Anteil der Kostendämpfungspauschalen deutlich unterhalb der Grenze von 1 % der Jahresbezüge. Zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses lag dieser Anteil bei maximal 0,42 %, wie sich aus dem „Aktenauszug Modell 1a und 1c, Aktive“ (Spalte „neuer Faktor Aktive“) ergibt. Noch geringfügiger ist die Belastung, wenn allein auf die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte Erhöhung der Kostendämpfungspauschale - hier bei der Besoldungsgruppe W 3 um 50,- EUR jährlich - abgestellt wird. Insoweit hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber dann, wenn nur die Erhöhung berücksichtigt würde, das Alimentationsniveau durch wiederholte geringfügige Erhöhungen, die sich im Ergebnis auf einen relevanten Betrag summieren, eigenmächtig herabsetzten könnte.

91

Die Frage, wann Beihilfekürzungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gesetzesvorbehalt die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Zwar wird den dargelegten Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes nicht allein dadurch genügt, dass der parlamentarische Gesetzgeber - wie hier - selbst, d.h. durch formelles Gesetz, die entsprechende Rechtsverordnung erlässt oder ändert (BVerwG, Urteil vom 28.03.2019, aaO Rn. 10; a.A. offenbar noch BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 13 ff. zu einer Verordnungsermächtigung im nordrhein-westfälischen Landesrecht, nach der der Beihilfeberechtigte durch Rechtsverordnung über die Eigenvorsorge hinaus zu einer „vertretbaren Selbstbeteiligung“ an den Kosten herangezogen werden kann). Denn das dadurch entstandene Normgebilde ist - wie bereits ausgeführt - aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Verordnung zu qualifizieren. In einem solchen Fall müssen nicht nur die dargelegten Voraussetzungen für den Erlass von Verordnungsrecht durch den parlamentarischen Gesetzgeber erfüllt sein. Vielmehr muss - wie im Falle einer Verordnungsermächtigung an die zuständigen Fachministerien - eine gemessen an dem auch von dem Landesgesetzgeber zu beachtenden Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete gesetzliche Verordnungsermächtigung vorliegen, die den betreffenden Leistungsausschluss inhaltlich deckt. Auf der Grundlage dieser Maßstäbe hat das Bundesverwaltungsgericht im Fall der Absenkung der Einkünftegrenze für Ehegatten in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO, die ebenfalls durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgt ist, einen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes angenommen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 28.03.2019, aaO). Mit dieser bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung und dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Normenklarheit ist die Auffassung des Beklagten, dem Vorbehalt des Gesetzes sei hier dadurch genügt, dass der Gesetzgeber die Verordnung geändert und damit Verantwortung für diese übernommen habe, nicht zu vereinbaren.

92

Eine den Anforderungen genügende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Änderung der Kostendämpfungspauschalen in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO ist § 78 Abs. 2 Satz 1 LBG in der ab dem 01.01.2013 geltenden Fassung. Danach regelt das Nähere zu der den Beamtinnen und Beamten gewährten Beihilfe das Finanz- und Wirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung. Dabei ist gemäß § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 LBG insbesondere zu bestimmen, wie die Beihilfe nach Maßgabe der Sätze 3 bis 6 zu bemessen ist. Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 3 LBG soll die Beihilfe grundsätzlich zusammen mit Leistungen Dritter und anderen Ansprüchen die tatsächlich entstandenen Aufwendungen nicht übersteigen; sie soll die notwendigen und angemessenen Aufwendungen unter Berücksichtigung der Eigenvorsorge und zumutbarer Selbstbehalte decken.

93

Durch die Bezugnahme auf „zumutbare[...] Selbstbehalte“ wird die Verordnungsermächtigung den dargelegten Maßgaben gerecht. Der Begriff der Selbstbehalte bezieht sich entgegen der Auffassung des Klägers nach Wortlaut und Systematik nicht nur auf konkret erbrachte Aufwendungen, sondern auch auf Selbstbeteiligungen in Form von Kostendämpfungspauschalen. Auch der Gesetzgeber hatte bereits bei Schaffung der insoweit gleichlautenden Vorgängerregelung des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 Satz 2 LBG in der Fassung des Gesetzes vom 03.02.1986 (GBl. S. 21) als Selbstbehalte im Sinne dieser Vorschrift jährliche Abzugsbeträge von der Beihilfe und damit Kostendämpfungspauschalen im Blick, wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung ergibt (vgl. LT-Drs. 9/2434, S. 9). Mit der Neufassung des Landesbeamtengesetzes durch Art. 1 des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.11.2010 (GBl. S. 793) übernahm der Gesetzgeber § 101 LBG a.F. insoweit wortgleich in § 78 LBG (vgl. auch LT-Drs. 14/6694, S. 441).

94

Mit dem Begriff der „zumutbare[n] Selbstbehalte“ hat der Gesetzgeber in ausreichender Weise bestimmt, welchen Rahmen die Eigenbeteiligung der Beamten nicht überschreiten darf. Die „Zumutbarkeit“ stellt einen hinreichenden Bezug zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten her, der zugleich im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. dazu die Ausführungen unter 4.) und die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht grundsätzlich eine hieran anknüpfende Staffelung der Selbstbehalte verlangt (vgl. zur Fürsorgepflicht BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386, juris Rn. 36 mwN, wonach diese wegen des Zusammenhangs mit der sich ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentationspflicht des Dienstherrn verletzt ist, wenn der Beihilfeberechtigte infolge Leistungsausschlusses oder einer Leistungsbegrenzung mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine „zumutbare Eigenvorsorge“ nicht bewältigen kann).

95

Dabei berücksichtigt der Senat, dass die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Vorgaben zu Selbstbehalten umso geringer sind, je mehr sich die verordnungsrechtlich geregelten Selbstbehalte einer Geringfügigkeit annähern. Hiervon ist bei einem Anteil der Kostendämpfungspauschalen an den Jahresbruttobezügen von Aktiven in der Eingangsstufe des Grundgehaltes von maximal 0,42 % jedenfalls auszugehen.

96

3. Der Senat folgt allerdings nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 formell nicht den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Besoldungsrecht entwickelten prozeduralen Begründungspflichten genügt. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sind diese Begründungspflichten - anders als in dem vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in Bezug auf die Absenkung der beihilferechtlichen Einkünftegrenze für Ehegatten/eingetragene Lebenspartner entschiedenen Fall - nicht auf die hier verfahrensgegenständliche Begrenzung des Beihilfeanspruchs durch § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO übertragbar.

97

a) Nach der Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts ist die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen und dabei in erster Linie an Begründungspflichten geknüpft. Diese treten als „zweite Säule“ des Alimentationsprinzips neben seine auf eine Evidenzkontrolle beschränkte materielle Dimension und dienen seiner Flankierung, Absicherung und Verstärkung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020 - 2 BvL 4/18 - juris Rn. 96 f.; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 20).

98

Zwar schuldet der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz. Da aber das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird. Der Gesetzgeber ist daher gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalitätsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, aaO Rn. 97; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 21; jeweils mwN).

99

Diese Anforderungen gelten umso mehr bei der Umgestaltung der Besoldungsstruktur, da eine solche in viel stärkerem Maße als eine Besoldungsfortschreibung mit Unsicherheiten behaftet und für Prognoseirrtümer anfällig ist. Der Gesetzgeber muss sich die tatsächlichen Auswirkungen der Neuregelung für die von der Vorschrift betroffenen Beamtinnen und Beamten vergegenwärtigen und auf dieser Grundlage erwägen, ob die Alimentation (weiterhin) den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Hierbei hat er nicht nur die eigentliche Besoldung in den Blick zu nehmen. Zu berücksichtigen sind vielmehr etwa auch Entwicklungen bei der Beihilfe und der Versorgung. Trifft der Gesetzgeber zur Reduzierung der Staatsausgaben mehrere Maßnahmen in diesen Bereichen in engem zeitlichem Zusammenhang, hat er sich mit den hieraus folgenden Gesamtwirkungen für die Beamtinnen und Beamten auseinanderzusetzen. Insofern ergänzen diese prozeduralen Anforderungen die weiteren (materiellen) Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung unter Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 20 ff. mwN).

100

b) Erfolgt die Änderung einer Rechtsverordnung - wie hier - durch den Gesetzgeber, muss dieser nicht nur die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, aaO Rn. 208; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO Rn. 14). Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als Verordnungsrecht zu qualifizieren ist, ändert nichts daran, dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die verfassungsrechtlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, aaO). Hierzu gehört auch die Beachtung einer gegebenenfalls bestehenden prozeduralen Begründungspflicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO juris Rn. 57).

101

Allerdings ist die Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts zur Beamtenbesoldung ergangen und damit grundsätzlich auf das Beihilferecht nicht übertragbar. Denn das gegenwärtige System der Beihilfe ist nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 - BVerfGE 140, 240, juris Rn. 105; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 19 ff.). Es gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, weshalb auch keine spezielle verfassungsrechtliche Verpflichtung besteht, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle und Ähnliches Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, sofern sichergestellt ist, dass der Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 02.10.2007 - 2 BvR 1715/03 u.a. - juris Rn. 22 ff.; Beschluss vom 07.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225, juris Rn. 29; Beschluss vom 13.11.1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89, juris Rn. 39). Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 02.10.2007, aaO Rn. 29; Beschluss vom 07.11.2002, aaO Rn. 30; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 24 ff.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 59).

102

Dennoch hat Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 14.12.2017 (aaO Rn. 60) aus den Erwägungen, die der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegen, eine Begründungspflicht für den Fall der ebenfalls mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgten Absenkung der Einkünftegrenze für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für den Ehegatten/eingetragenen Lebenspartner des Beihilfeberechtigten von 18.000,- auf 10.000,- EUR gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den als Verordnungsgeber handelnden Gesetzgeber abgeleitet. Danach hätte der als Verordnungsgeber handelnde Gesetzgeber transparent darlegen müssen, dass er sich bei der Festlegung der Einkünftegrenze unter Beachtung seiner Fürsorgepflicht an sachlichen Kriterien orientiert habe. In diesem Ausnahmefall sei die Begründungspflicht - auch im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes - rechtsstaatlicher Ausgleich für den Einschätzungsspielraum, der dem - hier als Verordnungsgeber handelnden - Gesetzgeber insoweit zustehe, und die ihm dabei zukommende Kompetenz zur Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses. Der durch die Festlegung einer Einkünftegrenze bedingte vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Ehegatten/eingetragene Lebenspartner wirke sich für die Betroffenen einschneidend aus und sei geeignet, das Niveau der Besoldung und Versorgung erheblich abzusenken (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 60).

103

c) Die diesem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs zugrundeliegenden Erwägungen sind allerdings - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auf den streitgegenständlichen Fall der Erhöhung einer Kostendämpfungspauschale um 50,- EUR auf 275,- EUR durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 nicht übertragbar. Zwar besteht eine Wechselwirkung zwischen der Kostendämpfungspauschale und der Alimentation (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 37). Angesichts der Tatsache, dass der Dienstherr die Beihilfe als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, ziehen allerdings Änderungen im Beihilfestandard zwangsläufig Folgewirkungen auf die Alimentation nach sich. Denn der Beihilfeberechtigte hat den nicht mehr beihilfefähigen Teil der Aufwendungen aus den Mitteln seiner Alimentierung aufzubringen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 02.10.2007, aaO Rn. 19). Anders als in dem vom Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 14.12.2017 (aaO) entschiedenen Fall geht es hier nicht um einen vollständigen Leistungsausschluss. Streitbefangen ist vielmehr nur eine Begrenzung des Beihilfeanspruchs im Sinne einer Selbstbeteiligung des Beihilfeberechtigten, die mit der geänderten Regelung für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 lediglich geringfügig um 50,- EUR jährlich, also um 4,17 EUR monatlich, auf 275,- EUR heraufgesetzt wurde. Dem steht ein Grundgehalt der nach W 3 besoldeten Beamten (ohne Leistungsbezüge) von zur Zeit des Gesetzesbeschlusses 67.347,- EUR jährlich bzw. 5.612,29 EUR monatlich gegenüber. Einer durch die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale bedingten potentiellen Minderung der Bezüge kommt damit ein so geringes Gewicht zu, dass eine Anwendung der zur Alimentation entwickelten Grundsätze einer Begründungspflicht nicht geboten und überzogen erscheint.

104

So überzeugt insbesondere nicht das Argument des Verwaltungsgerichts, die erhöhte Kostendämpfungspauschale könne entsprechend der Absenkung der Einkünftegrenze zu einem Ausschluss der Beihilfe führen, wenn der geltend gemachte Beihilfeanspruch der Höhe nach unterhalb der Schwelle der Kostendämpfungspauschale liege. Denn der Beihilfeberechtigte ist in diesem Fall - anders als im Fall des vollständigen Leistungsausschlusses durch eine Einkünftegrenze - nicht mit Aufwendungen belastet, für die er - über den betragsmäßig moderaten Selbstbehalt in Form der Kostendämpfungspauschale hinausgehend - finanzielle Mittel aufbringen muss.

105

Nicht überzeugend ist auch die Andeutung im angegriffenen Urteil, aus den Feststellungen im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 (aaO) zur Absenkung der Eingangsbesoldung durch § 23 LBesG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 könnte möglicherweise zu folgern sein, dass die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 getroffenen (im weiteren Sinne) besoldungsrechtlich relevanten Regelungen insgesamt von der mit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 (aaO) ausgesprochenen formellen Verfassungswidrigkeit erfasst würden. Denn das Bundesverfassungsgericht hat mit diesem Beschluss ausschließlich festgestellt, dass § 23 LBesG, der allein Gegenstand des Normenkontrollverfahrens war, mit Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig ist. Aussagen zur Verfassungsmäßigkeit weiterer mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 getroffener Regelungen - insbesondere der streitgegenständlichen beihilferechtlichen Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO - hat das Bundesverfassungsgericht nicht getroffen. Zwar nimmt das Bundesverfassungsgericht an verschiedenen Stellen zur Begründung der Verfassungswidrigkeit des § 23 LBesG im Hinblick auf die fehlende Darlegung eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung und die Wechselwirkungen der verschiedenen mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 geregelten Sparmaßnahmen auch auf die beihilferechtlichen Neuregelungen und sogar ausdrücklich auf die Änderung der Kostendämpfungspauschale Bezug. Insbesondere die Ausführungen zur prozeduralen Begründungspflicht des Gesetzgebers beziehen sich jedoch - wie in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, aaO; Urteile vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 und vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263) - ausschließlich auf die amtsangemessene Alimentation und damit auf die Regelung der Besoldungshöhe (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.2020 - 2 S 505/19 - n.v.).

106

Im Grundsatz gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der Gesetzgeber nur ein richtiges Ergebnis schuldet, also ein verfassungskonformes Gesetz, ohne dass es darauf ankommt, auf welche Begründung er dieses Ergebnis stützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, aaO Rn. 97; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 21; Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. - BVerfGE 143, 246, juris Rn. 279; Urteil vom 21.07.2015 - 1 BvF 2/13 - BVerfGE 140, 65, juris Rn 33; Beschluss vom 23.07.2014 - 1 BvL 10/12 - BVerfGE 137, 34, juris Rn. Rn 77 ff.; Urteil vom 18.07.2012 - 1 BvL 10/10 - BVerfGE 132, 134, juris Rn. 70 ff.). Eine generelle Pflicht zur Gesetzesbegründung lässt sich weder dem Grundgesetz noch der baden-württembergischen Landesverfassung (Art. 59 ff. LV) entnehmen (vgl. Hofmann in Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 23 Rn. 25). Sowohl das Grundgesetz als auch die Landesverfassung belassen im Gesetzgebungsverfahren vielmehr den notwendigen Raum für Verhandlungen und den politischen Kompromiss, zumal es „den Gesetzgeber“ als Verfahrenssubjekt, das Verantwortung für die Begründung übernehmen kann, nicht gibt, da ein Gesetz das Ergebnis eines politischen Prozesses ist, an dem viele einzelne Mitwirkungsberechtigte beteiligt sind (vgl. hierzu Cornils, DVBl. 2011, 1053, 1058 f.; Sanders/Preisner, DÖV 2015, 761, 764 f.). Die Transparenz der im Rahmen der parlamentarischen Willensbildung getroffenen Entscheidungen wird grundsätzlich durch die Regelungen über das Gesetzgebungsverfahren gewährleistet.

107

So hat auch das Bundesverfassungsgericht nur in Einzelfällen und ohne klar erkennbare Dogmatik Begründungspflichten des Gesetzgebers angenommen (vgl. hierzu Gartz, Begründungspflicht des Gesetzgebers; Schwarz/Bravidor, JZ 2011, 653, 654 ff.; Hebeler, DÖV 2010, 745, 756 ff.). Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts betrafen neben dem Anspruch auf amtsangemessene Alimentierung aus Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, aaO Rn. 96 f.; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 20; jeweils mwN) vor allem Leistungen zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.07.2014, aaO. Rn 77 ff. (zweites „Hartz IV-Urteil“); Urteil vom 18.07.2012, aaO Rn. 70 ff. („Asylbewerberleistungsgesetz“); strenger noch das erste „Hartz IV-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010, aaO Rn. 144), Planungsmaßnahmen durch Gesetz (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.1996 - 2 BvF 2/93 - BVerfGE 95, 1, juris Rn. 68 „Südumfahrung Stendal“) oder Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.03.1979 - 1 BvR 532/77 - BVerfGE 50, 290, juris Rn. 113). Dabei besteht zwischen dem 1. und dem 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts Uneinigkeit darüber, ob die Verletzung einer Begründungspflicht stets die (formelle) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge hat (so der 2. Senat zur amtsangemessenen Besoldung) oder ob es entscheidend auf eine „Begründbarkeit“ im Ergebnis ankommt und die Begründungspflicht somit allenfalls im Sinne einer Obliegenheit oder einer Darlegungslast zu verstehen ist, die auch im gerichtlichen Verfahren noch erfüllt werden kann (so mittlerweile der 1. Senat; strenger offenbar noch das erste „Hartz IV-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010, aaO Rn. 144, wonach die Verletzung dieser „Obliegenheit“ die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge haben soll; vgl. auch Sanders/Preisner, DÖV 2015, 761, die den Begriff der „Obliegenheit“ als „prozessuale Mitwirkungsobliegenheit“ verstehen).

108

Auch der Staatsgerichtshof (jetzt: Verfassungsgerichtshof) für das Land Baden-Württemberg hat nur in Einzelfällen eine Begründungspflicht des Gesetzgebers angenommen. So hat er mit Urteil vom 08.06.2015 (- 1 VB 130/13 - juris Rn. 130) für den Fall, dass die Verfassung unmittelbare Leistungsansprüche gewährt, die der Höhe nach unbestimmt sind und der Konkretisierung durch den Gesetzgeber bedürfen, entschieden, dass prozedurale verfassungsrechtliche Vorgaben in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten zu beachten sind, um die gesetzgeberische Entscheidung für den Staatsgerichtshof justiziabel zu gestalten und den Anspruchsberechtigten die Möglichkeit eines effektiven Grundrechtsschutzes zu eröffnen (so bereits zum kommunalen Finanzausgleich nach Art. 71 und 73 LV StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.5.1999 - 2/97 - juris Rn. 90 ff.). Die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber kompensierten die Schwierigkeit, die verfassungsrechtlich gebotene Höhe des Ausgleichsanspruchs anhand materieller Kriterien zu bestimmen. Zudem stelle diese prozedurale Absicherung einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Anspruchs einschließlich der Festlegung seiner Höhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliege. Insofern entfalte die prozedurale Dimension des Ausgleichsanspruchs nach Art. 14 Abs. 2 Satz 3 LV Schutz- und Ausgleichsfunktion.

109

Mit Blick auf diese landes- und bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen kann eine verfassungsrechtliche Begründungspflicht in jedem Fall nur ausnahmsweise dann bestehen, wenn das Rechtsstaatsprinzip, das Demokratieprinzip oder die Grundrechte dies angezeigt erscheinen lassen, etwa, weil nur eine Begründung seitens des Gesetzgebers eine - als Ergebniskontrolle nicht mögliche - (verfassungs-)rechtliche Kontrolle ermöglicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.02.2010, aaO Rn. 144). Lediglich in besonders gelagerten Ausnahmefällen, insbesondere, wenn dies als rechtsstaatlicher Ausgleich für die Ausübung eines Einschätzungsspielraums oder zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Hinblick auf Grundrechte oder andere Verfassungsprinzipien unbedingt geboten ist, kommt die Annahme einer Begründungspflicht in Betracht.

110

Ein solcher Ausnahmefall, der eine Begründung durch den Gesetzgeber verfassungsrechtlich angezeigt erscheinen lässt, kann in Bezug auf die streitgegenständliche Änderung der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 nicht angenommen werden. Denn die Kostendämpfungspauschale wurde im Verhältnis zum Grundgehalt von zur Zeit des Gesetzesbeschlusses 67.347,- EUR jährlich nur moderat um lediglich 50,- EUR auf 275,- EUR angehoben.

111

Der Senat folgt im Übrigen nicht der vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 14.12.2017 (aaO Rn. 60) vertretenen Auffassung, dass die Verletzung einer - ausnahmsweise bestehenden - Begründungspflicht des Gesetzgebers im Beihilferecht die (formelle) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge hat. Überzeugend ist vielmehr die Auffassung des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts, dass es auf eine „Begründbarkeit“ im Ergebnis ankommt und die Begründungspflicht somit als Obliegenheit des Gesetzgebers im Sinne einer Darlegungslast zu verstehen ist. Richtig ist zwar die Annahme im Urteil vom 14.12.2017, dass es nicht Aufgabe des kontrollierenden Gerichts ist, unabhängig von dokumentierten Erläuterungen an die Stelle des Normgebers zu treten und dessen Einschätzungsspielraum auszufüllen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 60). Der Gesetzgeber ist deshalb - auch zur Erreichung von Akzeptanz durch die Normbetroffenen - gut beraten, wenn er seine Erwägungen offenlegt, die der Rechtssetzung zugrunde liegen. Um die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in der Entscheidungsfindung allerdings nicht mehr als notwendig einzuschränken, muss dies - jedenfalls im Beihilferecht - nicht bereits im Gesetzgebungsverfahren erfolgen, sondern kann auch im Klageverfahren noch nachgeholt werden.

112

4. Die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3, nicht aber für diejenigen der Besoldungsgruppe C 4 gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

113

a) Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber die Grenzen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG überschritten, wenn die Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.11.1990, aaO Rn. 53). Um den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG zu genügen, kommt es jedoch nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelfall die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412, juris Rn. 73; BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 21; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.03.2017 - 2 S 1723/16 - juris Rn. 36 zur baden-württembergischen Kostendämpfungspauschale; jeweils mwN).

114

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet zudem die folgerichtige, d.h. gleichmäßige Anwendung des gewählten Differenzierungsmerkmals. Der Normgeber darf von den für maßgeblich erklärten Wertungen, also dem selbst gewählten Regelungssystem, nur abweichen, wenn hierfür Gründe vorliegen, deren Gewicht die Abweichung nach Art und Ausmaß rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.2012 - 5 C 3.12 - juris Rn. 31, vom 25.10.2007 - 2 C 16.06 - juris Rn. 13 und vom 28.04.2005 - 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308, juris Rn. 23).

115

Ausgehend von diesen Grundsätzen hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.07.2003 (aaO Rn. 21 ff.) zu einer Kostendämpfungspauschale nach niedersächsischem Landesrecht entschieden, dass eine Vorschrift, nach der die Pauschalsätze nach Besoldungsgruppen abgestuft seien, Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletze. Bei der Beihilfe handele es sich nicht um eine Alimentationsleistung, sondern um eine fürsorgebedingte Hilfeleistung, die die Unterschiede in der Besoldung nicht einebne, sondern an diese Unterschiede anknüpfe. Mit der Festsetzung von nach Besoldungsgruppen und nach der Anzahl der Kinder gestaffelten Sockelbeträgen gehe der Gesetzgeber typisierend von einer unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit aus. Unterschiedliche Einkommensverhältnisse könnten eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Das sei in vielen Bereichen - z.B. im Steuerrecht oder bei der Gewährung von Sozialleistungen - anerkannt. Auch der beamtenrechtliche Fürsorgegrundsatz habe seit jeher Differenzierungen nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien gekannt - etwa danach, ob der Beihilfeberechtigte Besoldung oder Versorgungsbezüge erhalte, ob zwei oder mehr Kinder berücksichtigungsfähig seien oder ob es sich um Aufwendungen für einen berücksichtigungsfähigen Angehörigen handele. Alle diese Differenzierungsmerkmale berücksichtigten typisierend ein geringeres Einkommen oder eine erhöhte Belastung insbesondere durch familiäre Verpflichtungen und wirkten sich auf das Maß der vom Beihilferecht erwarteten zumutbaren Eigenvorsorge aus (zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 23).

116

Soweit Besoldungsgruppen zusammengefasst würden, denen nach der Wertigkeit des Statusamtes ein jeweils höherer Kürzungssatz auferlegt werde, handele es sich um einen den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch genügenden Indikator abgestufter finanzieller Leistungsfähigkeit. Die Zusammenfassung von Ämtern zumal unterschiedlicher Laufbahngruppen, der Verzicht auf Berücksichtigung von Dienst- bzw. Lebensaltersstufen sowie der Verzicht auf realitätsgerechtere Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit hätten zwar zur Folge, dass bei den Ämtern mit aufsteigenden Gehältern an den Schnittstellen der einzelnen Gruppen in einer Reihe von Fällen Empfänger höherer Bezüge mit einem geringeren Sockelbetrag belastet seien als Empfänger geringerer Bezüge. Dies gelte umso mehr für die Empfänger von Versorgungsbezügen, deren Einkommen nicht nur durch die Besoldungsgruppe, nach der die Versorgungsbezüge berechnet werden, sondern ebenso nachhaltig durch die Kriterien der individuell zuletzt empfangenen Bezüge sowie der ruhegehaltfähigen Dienstzeit beeinflusst werde (zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 24).

117

Die darin liegende grobe Typisierung sei indessen angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge, die über das verfassungsrechtlich gewährleistete Minimum hinausgehe, sowie des Zwangs zur Ordnung von Massenerscheinungen und der wirtschaftlichen Folgen, die sich aus der Differenzierung ergäben, unter den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch hinnehmbar. Dem Mangel an Differenzierung stehe ein Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung gegenüber. Zudem habe der Gesetzgeber in einen grundrechtlich geschützten Bereich, der eine intensivere Bindung durch das Gleichbehandlungsgebot hätte fordern können, nicht eingegriffen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 25).

118

Unter Verweis auf dieses Urteil vom 03.07.2003 (aaO) hat das Bundesverwaltungsgericht auch mit Urteil vom 20.03.2008 (aaO Rn. 18) zu einer Kostendämpfungspauschale nach nordrhein-westfälischem Landesrecht im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG auf die Berechtigung des Gesetzgebers verwiesen, den Unterschieden in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten in typisierender Weise Rechnung zu tragen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 - 2 C 51.08 - juris Rn. 10).

119

b) Ausgehend hiervon verstößt die Ungleichbehandlung von Angehörigen der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 durch die in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 unterschiedlich geregelte Höhe der Kostendämpfungspauschalen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

120

Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung der Angehörigen der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 liegt in der Zielsetzung des Gesetzgebers, mit Blick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beamten typisierend und zur Verwaltungsvereinfachung allein an deren Besoldungsgruppe, und zwar an die Besoldung in der jeweiligen Eingangsstufe, anzuknüpfen (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.05.2016 - 6 K 1017/14 - juris Rn. 21; VG Stuttgart, Urteil vom 25.02.2015 - 12 K 5085/13 - n.v.; VG Sigmaringen, Urteil vom 03.05.2013 - 3 K 1063/11 - n.v.). Diese Zielsetzung verfolgte der Verordnungsgeber bereits bei der Einführung der Kostendämpfungspauschalen mit dem Haushaltsstrukturgesetz 2004 zwecks Einsparungen bei der Beihilfe. Die „im Vergleich zu einigen anderen Ländern [...] immer noch moderate Kostendämpfungspauschale [... sollte] die Leistungsfähigkeit der unterschiedlichen Besoldungsgruppen angemessen berücksichtigen“ und sah dafür fünf Stufen, beginnend mit der Besoldungsgruppe A 6, mit Kostendämpfungspauschalen zwischen 75,- EUR und 270,- EUR vor (LT-Drs. 13/2816, S. 17 f.).

121

Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2012 wurde die seit dem Jahr 2004 unverändert gebliebene, „sozial nach Besoldungsgruppen“ gestaffelte Kostendämpfungspauschale wegen erheblich gestiegener Beihilfeausgaben erhöht (LT-Drs. 15/1001, S. 21). In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es weiter (LT-Drs. 15/1001, S. 14):

122

„Die Kostendämpfungspauschale verhindert gerade durch ihren pauschalen Charakter ansonsten erforderliche Einzelregelungen (z. B. Kostenbeitrag pro Beleg; Zusatzzahlungen). [...]

123

Dass sich die Höhe der Kostendämpfungspauschale nicht strikt an der Einkommenshöhe orientiert, ist durch die Unterschiedlichkeit der sozialen Krankenversicherungs- und Beihilfesysteme bedingt.“

124

Der Verordnungsgeber beabsichtigte also mit der Kostendämpfungspauschale von Beginn an eine pauschale, verwaltungsökonomische und sozial gestaffelte Regelung, wobei die Verwaltungsvereinfachung gerade auch dadurch zum Ausdruck kommt, dass die Fortdauer der Beihilfeberechtigung und eine Änderung der Besoldung im Lauf des Jahres ohne Bedeutung sind (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO).

125

Auch mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 sollte „allein“ an die Besoldungsgruppe angeknüpft werden „ohne Berücksichtigung von individuellen, unabhängig von der Besoldungsgruppe bestehenden Modifikationskomponenten“ (vgl. LT-Drs. 15/2561, S. 42). Es sollte eine „durch die Einführung von fünf zusätzlichen Stufen stärkere Differenzierung nach den Besoldungsgruppen“ erfolgen und dadurch „zusammen mit der Orientierung an den pauschalen Bruttojahresbezügen in höherem Maße eine gleichmäßige Belastung der Beihilfeberechtigten sicher[gestellt]“ werden (vgl. LT-Drs. 15/2561, S. 51).

126

Nach Auffassung des Senats kann hier dahinstehen, ob die den Besoldungsgruppen W 3 und C 4 zugeordneten Ämter funktional gleichwertig sind. Jedenfalls betreffen sie nicht, wie der Kläger meint, das gleiche Statusamt. Denn dieses wird nicht nur durch die Laufbahn oder Laufbahngruppe und die verliehene Amtsbezeichnung, sondern auch durch die Besoldungsgruppe definiert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.01.2012 - 2 BvL 4/09 - BVerfGE 130, 52, juris Rn. 63; BVerwG, Urteil vom 09.05.2019 - 2 C 1.18 - BVerwGE 165, 305, juris Rn. 54 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.09.2020 - 4 S 1326/20 - juris Rn. 12 f.).

127

So hat auch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.07.2003 (aaO) zur niedersächsischen Kostendämpfungspauschale nicht im Hinblick auf unterschiedliche Besoldungsgruppen von der gleichen „Wertigkeit des Statusamtes“ gesprochen. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht nur in Bezug auf die - hier nicht streitgegenständliche - Zusammenfassung von Besoldungsgruppen auf die mit den Besoldungsgruppen jeweils verbundene „Wertigkeit des Statusamtes“ verwiesen und geprüft, ob trotz einer unterschiedlichen „Wertigkeit des Statusamtes“ bei unterschiedlichen Besoldungsgruppen deren Zusammenfassung im Rahmen der Kostendämpfungspauschale möglich ist.

128

Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verstößt es - ungeachtet der Frage einer funktionalen Gleichwertigkeit der den Besoldungsgruppen zugeordneten Ämtern - grundsätzlich nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn der Gesetzgeber die Kostendämpfungspauschalen in Anknüpfung an die Besoldungsgruppen festlegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 18; Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 21 ff.). Diese sind - auch im Fall der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 - Ausdruck der für die Rechtmäßigkeit von Kostendämpfungspauschalen maßgeblichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten. Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 LBesG hat der Normgeber im Besoldungsrecht die Ämter nach ihrer Wertigkeit den Besoldungsgruppen zuzuordnen. Die Ämter der Hochschullehrer und ihre Besoldungsgruppen sind in der Landesbesoldungsordnung W (Anlage 4 zum Landesbesoldungsgesetz) geregelt. Hiernach gehören Universitätsprofessoren entweder der Besoldungsgruppe W 2 oder der Besoldungsgruppe W 3 an. Dagegen sind die Universitätsprofessoren nach den Besoldungsgruppen C 3 kW und C 4 kW den Ämtern zuzuordnen, die nach § 105 LBesG als künftig wegfallende (= kw) Ämter in Anlage 5 aufgeführt sind.

129

Die bisherige Gleichbehandlung der Besoldungsgruppen C 4 und W 3 hinsichtlich der Kostenpauschale lässt entgegen dem Vortrag des Klägers nicht darauf schließen, dass der Verordnungsgeber diese bisher als gleichwertig angesehen hat. Denn die vormalige Einordnung dieser Besoldungsgruppen in die gleiche Stufe der Kostendämpfungspauschalen konnte auch schlicht darauf beruhen, dass der Verordnungsgeber die Besoldungsgruppen zur Festlegung der Kostendämpfungspauschale im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts typisierend und zur Verwaltungsvereinfachung in fünf Stufen zusammengefasst hat. Die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte Zuordnung der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 in verschiedene Stufen der Kostendämpfungspauschale war - wie dargelegt - Folge der Schaffung von fünf weiteren Stufen, mit denen eine stärkere Differenzierung nach den Besoldungsgruppen in Anknüpfung an die Eingangsgehälter erfolgt ist.

130

Die Besoldungsordnung W ist im Jahr 2002 durch den damals - bis zur Föderalismusreform I im Jahr 2006 - noch zuständigen Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung (Professorenbesoldungsreformgesetz) eingeführt worden (BGBI. I 2002, S. 686; zu den Einzelheiten dieses Gesetzgebungsverfahrens ausführlich BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, aaO Rn. 2 ff.). Damit ist es zu einem grundlegenden Systemwechsel in der Professorenbesoldung gekommen. Statt den bisherigen dienstaltersabhängigen Besoldungsstufen der Besoldungsgruppe C mit automatisch nach Dienstjahren ansteigendem Grundgehalt wurde die Professorenbesoldung fortan leistungsorientiert ausgestaltet durch ein Besoldungssystem aus festem Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung ging davon aus, es sei nur in Ausnahmefällen damit zu rechnen, dass Professoren lediglich das Grundgehalt bezögen (BT-Drs. 14/6852, S. 12). Zeitlich haben die Besoldungsordnungen C und W unterschiedliche Anwendungsbereiche. Wer - wie der Kläger - am 01.01.2005 noch nicht zum Universitätsprofessor ernannt gewesen war, konnte nur noch in eine W-Besoldungsgruppe eingewiesen werden (vgl. die durch das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung eingefügte Übergangsvorschrift des § 77 BBesG (BGBI. I 2002, S. 686, 688) und nunmehr § 96 LBesG).

131

Ungeachtet der Frage einer funktionalen Gleichwertigkeit der Ämter in W 3 und C 4, rechtfertigt allein die mit dem grundlegenden Systemwechsel erfolgte Einordnung der Professoren in unterschiedliche Besoldungsgruppen eine hieran aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und dem Zwang zur Bewältigung beihilferechtlicher Massenverfahren typisierend anknüpfende unterschiedliche Höhe der Kostendämpfungspauschalen, zumal die hierdurch bedingten wirtschaftlichen Folgen für die betroffenen Beamten wirtschaftlich moderat sind. Eines vom Kläger geforderten Ausgleichs der wirtschaftlichen Folgen der Kostendämpfungspauschale innerhalb der Besoldungsgruppe im Verlauf des Dienstlebens bedarf es aufgrund dieser Typisierungsbefugnis des Normgebers nicht.

132

Dabei genügt auch die Höhe der durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 geregelten Kostendämpfungspauschalen dem Gebot der Folgerichtigkeit. Sie orientiert sich, wie der Beklagte im Berufungsverfahren durch Vorlage des „Aktenauszugs Modell 1a und 1c, Aktive“ erläutert hat, an den Bruttojahresbezügen für Aktive der jeweiligen Eingangsstufe. Nach dem zugrundeliegenden Modell des damaligen Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft sei beabsichtigt gewesen, das Verhältnis der Kostendämpfungspauschale zu den Bruttojahresbezügen in der Eingangsstufe für alle Besoldungsgruppen in etwa an dem bisherigen Quotienten zu orientieren, der sich bei den niedrigen Besoldungsgruppen ergeben habe. Auf der Grundlage der ab 01.08.2012 geltenden Besoldungstabelle lag dieser Quotient etwa bei der niedrigsten Besoldungsgruppe A 6 bei ca. 0,41 % (94,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 / 23.162,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe). Tatsächlich ergibt sich aus dem vorgelegten „Aktenauszug“, dass der Quotient, also der prozentuale Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbruttobezügen für Aktive nach der Eingangsstufe, bei allen Besoldungsgruppen zwischen 0,34 % und 0,42 % lag. Für die Besoldungsgruppe C 4 belief er sich auf 0,42 % (225,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 52.958,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe) und für die Besoldungsgruppe W 3 nur auf 0,41 % (275,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 67.347,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe). Wäre dagegen die Kostendämpfungspauschale auch für die Besoldungsgruppe W 3 unverändert bei 225,- EUR geblieben, hätte der Anteil nur bei 0,33 % gelegen.

133

Zu Unrecht beanstandet der Kläger, dass die Kostendämpfungspauschale nicht für alle Besoldungsgruppen auf denselben Prozentsatz des Grundgehalts festgelegt worden sei. Dass dies nicht möglich war, ergibt sich zwangsläufig aus der - nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zulässigen Zusammenfassung von Besoldungsgruppen. Diese bringt es mit sich, dass der Anteil der Kostendämpfungspauschale am Grundgehalt für gleich eingestufte, aber höher besoldete Beamte etwas niedriger ist.

134

Dass sich der Gesetzgeber am Grundgehalt der Eingangsstufe und nicht, wie vom Kläger gefordert, am Besoldungsdurchschnitt der Besoldungsgruppen orientiert hat, ist sachgerecht. Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf auf eine realitätsgerechtere Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verzichtet werden, wenn bei der Regelung der Kostendämpfungspauschale auf Besoldungsgruppen zurückgegriffen wird. Mit dieser Anknüpfung an Besoldungsgruppen wird auch hinsichtlich der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 typisierend und generalisierend an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft. Der Gesetzgeber darf aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung typisieren und Unschärfen bei den wirtschaftlichen Auswirkungen einzelner Beamter hinnehmen.

135

Systematisch entspricht die Anknüpfung der Höhe der Kostendämpfungspauschale an die Eingangsbesoldung der jeweiligen Besoldungsgruppe nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO, wonach zur Bestimmung der Kostendämpfungspauschale die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen hat, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt, wenn die laufenden Bezüge nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen sind.

136

Durch die Orientierung der Kostendämpfungspauschalen am Grundgehalt der Eingangsstufe hat der Gesetzgeber auch dem beihilferechtlichen Fürsorgeprinzip Rechnung getragen und sichergestellt, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt für alle Besoldungsgruppen, also auch für die den Eingangsstufen zugeordneten Beamten, unabhängig von etwaigen Erfahrungszeiten oder Leistungsbezügen nicht beeinträchtigt wird. Der Anteil Kostendämpfungspauschalen machte bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Haushaltsbegleitgesetz jeweils nur höchstens ca. 0,4 % der Jahresbezüge aus und blieb damit - wie bereits dargelegt - unterhalb in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 17) angenommenen grundsätzlich zulässigen Grenze von 1 % der Jahresbezüge.

137

Der Gesetzgeber durfte auch hinsichtlich der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 zur Bestimmung der Kostendämpfungspauschalen auf die Eingangsstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe abstellen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es in diesem Zusammenhang unbeachtlich, dass das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 3 nicht nach Dienstzeiten ansteigt, während dies für die Besoldungsgruppe C 4 in insgesamt 15 Stufen im 2-Jahres-Rhythmus vorgesehen ist. Denn ansonsten müssten bei der Besoldungsgruppe W 3 auch die Leistungsbezüge nach § 38 LBesG berücksichtigt werden, die nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 LBesG - als additive Besoldungselemente (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, aaO Rn. 182; BVerwG, Urteil vom 06.06.2019 - 2 C 18.18 - juris Rn. 24) - zur Besoldung gehören (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.05.2016, aaO Rn. 21; VG Sigmaringen, Urteil vom 03.05.2013, aaO) und als Ausgleich für den Wegfall der Erfahrungszeiten eingeführt wurden. Zuschüsse und Zulagen gibt es in bestimmten Fällen auch bei der C 4-Besoldung (vgl. hierzu im Einzelnen die Anlagen II und IX zum Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung vom 03.12.1998, BGBl. I S. 3474). Die Ermittlung von Leistungsbezügen, Zuschüssen und Zulagen hätte für den Gesetzgeber einen enormen Aufwand bedeutet. Das Ergebnis solcher Ermittlungen hätte zudem nur die Gegebenheiten zu einem bestimmten Zeitpunkt festgestellt, da die Leistungsbezüge, Zulagen und Zuschüsse jeweils variieren können. Auch wäre ein Vergleich der tatsächlichen Bruttojahresbezüge speziell für die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 nicht sachgerecht, weil die verbliebenen Aktiven der Besoldungsgruppe C 4 im Schnitt deutlich mehr Dienstjahre haben als die Aktiven der Besoldungsgruppe W 3. Ihre Besoldung spiegelt deshalb nicht den Durchschnitt der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Angehörigen der Besoldungsgruppe C 4 in ihrer Gesamtheit (d.h. nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt) wieder, auf den für einen sachgerechten Vergleich mit den Angehörigen der Besoldungsgruppe W 3 typisierend abgestellt werden muss.

138

Zu berücksichtigen ist auch, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen der Ungleichbehandlung durch ein Abstellen auf die Eingangsbesoldung gerade bei den Besoldungsgruppen W 3 und C 4 gering sind. Die jährliche Erhöhung der Kostendämpfungspauschale für die Besoldungsgruppe W 3 um 50,- EUR gegenüber derjenigen für die Besoldungsgruppe C 4 bedeutet für W 3-Professoren eine monatliche Mehrbelastung von lediglich 4,17 EUR. Diese Mehrbelastung ist unter Berücksichtigung eines monatlichen Grundgehalts von 5.612,29 EUR zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 so geringfügig, dass die sich aus der typisierenden Betrachtung ergebende Ungleichbehandlung angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge und der sich aus der Anknüpfung an das Grundgehalt in der Eingangsbesoldungsstufe ergebenden Vereinfachung ohne Weiteres gerechtfertigt erscheint. Dies gilt erst recht, wenn berücksichtigt wird, dass sich zusätzlich zum Grundgehalt zu zahlende Leistungsbezüge nach § 38 LBesG auf mehrere tausend Euro monatlich belaufen können.

139

Vor allem aber gilt dies, wenn für die Frage einer Vereinbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO mit Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der hier anzustellenden inzidenten Normenkontrolle richtigerweise nicht - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - auf den Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses, sondern auf die streitgegenständlichen Jahre 2017 und 2018 abgestellt wird. Maßgeblich für die Prüfung der Sach- und Rechtslage ist im Beihilferecht der Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die eine Beihilfe verlangt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2015 - 5 C 2.14 - juris Rn. 10). Nur die Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in diesem Zeitpunkt kann zu einer Rechtsverletzung des Klägers im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO führen.

140

In den hier maßgeblichen Jahren 2017 und 2018 war der prozentuale Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbezügen noch deutlich niedriger als im Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14. Denn das Grundgehalt für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 war zwischenzeitlich wesentlich auf ca. 7.000,- EUR monatlich angehoben worden, das Grundgehalt der Besoldungsgruppe C 4 ist dagegen deutlich geringer gestiegen auf zuletzt im Jahr 2018 monatlich 5.052,- EUR. Hieraus ergab sich im Jahr 2018 ein prozentualer Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbruttobezügen für Aktive von 0,37 % für die Besoldungsgruppe C 4 (225,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 60.624,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe) und für die Besoldungsgruppe W 3 von lediglich 0,33 % (275,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 84.207,12,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe). Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang einwendet, die Erhöhung des Grundgehalts in der Besoldungsgruppe W 3 sei mit den Leistungsbezügen verrechnet worden, ist dies in Bezug auf die Kostendämpfungspauschale von vornherein deshalb ohne Bedeutung, weil der Gesetzgeber - wie darlegt - in zulässiger Weise typisierend auf das Grundgehalt der Eingangsstufe abstellen und Leistungsbezüge außer Betracht lassen durfte.

141

Vor diesem Hintergrund durfte der Gesetzgeber bei der Bemessung der Kostendämpfungspauschalen anhand des Grundgehalts für Aktive in der Eingangsstufe im Rahmen seiner Typisierungsbefugnis auch außer Acht lassen, dass C 4-Professoren aufgrund ihres in der Regel fortgeschrittenen Lebensalters bei Dienstbeginn nur in seltenen Fällen in der ersten Dienstaltersstufe der Besoldungstabelle eingruppiert wurden, sondern in wesentlich höhere Dienstaltersstufen. Der Gesetzgeber war aus Gründen der Praktikabilität und wegen der nur geringen finanziellen Auswirkungen einer unterschiedlichen Höhe der Kostendämpfungspauschalen nicht gehalten, für jede Besoldungsgruppe gesondert zu ermitteln, ob nach der maßgeblichen gesetzlichen Regelung - im Fall der C4-Beamten nach §§ 36, 28 BBesG in der bis zum 22.02.2002 geltenden Fassung (vgl. die Übergangsbestimmungen in § 96 Abs. 1 LBG, § 77 Abs. 2 Satz 1 BbesG in der am 31.08.2006 geltenden Fassung) - die Stufe 1 der Besoldungstabelle auch in der Praxis zur Anwendung gelangt. Vielmehr durfte er zur Verwaltungsvereinfachung an das bestehende Besoldungssystem anknüpfen. In Bezug auf die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 ist hier insoweit auch zu berücksichtigen, dass bereits zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses das Grundgehalt in W 3 die Besoldung in C 4 in sieben von 15 Stufen überstieg. In den hier maßgeblichen Jahren 2017 und 2018 überstieg das Grundgehalt in W 3 die C 4-Besoldung sogar in neun von 15 Stufen. Der Senat vermag deshalb im Abstellen auf die Eingangsbesoldungsstufe auch für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zu erkennen.

142

Ohne Erfolg beruft sich der Kläger zur Begründung eines Gleichheitsverstoßes schließlich auf beihilferechtliche Regelungen anderer Bundesländer, die für die Besoldungsgruppe W 3 eine Kostendämpfungspauschale in der gleichen oder sogar in geringerer Höhe wie für die Besoldungsgruppe C 4 vorsähen. Denn ein Anspruch auf Gleichbehandlung steht dem Einzelnen nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.05.1987 - 2 BvR 1226/83 - BVerfGE 76, 1, juris Rn. 151; BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 22). Ein Gleichheitsverstoß kann daher nicht mit unterschiedlichen Regelungen verschiedener Normgeber begründet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002, aaO Rn. 48; BVerwG, Urteil vom 19.01.2017 - 2 C 1.16 u.a. - juris Rn. 13).

II.

143

Der Hilfsantrag, mit dem der Kläger die Feststellung begehrt, dass er durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale nicht mehr amtsangemessen besoldet werde, ist entgegen der Auffassung des Beklagten zulässig (dazu 1.). Da das Verwaltungsgericht über diesen Antrag noch nicht in der Sache entschieden hat, macht der Senat allerdings insoweit von seinem Ermessen Gebrauch, das Verfahren auf Antrag des Beklagten gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (dazu 2.)

144

1. Der Hilfsantrag des Klägers ist zulässig.

145

a) Er ist als allgemeine Feststellungklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Feststellungklage und nicht die Leistungsklage ist die richtige Klageart für das Begehren, eine höhere Besoldung zu erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017 - 2 C 30.16 - BVerwGE 159, 375, juris Rn. 8). Aufgrund des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn ihre Alimentation verfassungswidrig nicht amtsangemessen ist, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie eine Klage auf Feststellung erheben, ihre Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u.a. - juris Rn. 12).

146

b) Der Kläger hat auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse, nämlich ein wirtschaftliches Interesse, an der Feststellung, dass die Besoldung seit dem Jahr 2018 verfassungswidrig zu niedrig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Nachforderung von Bezügen für bereits vergangene Zeiträume zu beachten, dass der Beamte im Rahmen des gegenseitigen Treueverhältnisses Rücksicht auf berechtigte Belange des Dienstherrn nehmen muss. Da die Alimentation einen gegenwärtigen Bedarf decken soll, kann der Beamte nicht erwarten, Besoldungsleistungen für zurückliegende Haushaltsjahre zu bekommen, solange er sich mit der gesetzlichen Alimentation zufriedengegeben hat. Er muss vielmehr eine zu niedrige Alimentation im Verlauf des jeweiligen Haushaltsjahres rügen und so den Dienstherrn auf haushaltsrelevante Mehrbelastungen aufmerksam machen. Ansprüche können erst ab dem Haushaltsjahr bestehen, in dem der Beamte eine zu niedrige Besoldung gegenüber seinem Dienstherrn geltend gemacht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2011 - 2 C 40.10 - juris Rn. 6 mwN).

147

Haushaltsjahr ist in Baden-Württemberg gemäß § 4 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) das Kalenderjahr. Der Kläger hat somit ein Feststellungsinteresse hinsichtlich seiner Besoldungshöhe ab dem Jahr 2018, da er die Höhe seiner Besoldung erstmals mit Schriftsatz vom 12.09.2018 beanstandet hat.

148

c) Ob neben dem berechtigten Feststellungsinteresse eine Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO, also die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, als weitere Sachentscheidungsvoraussetzung zu fordern ist (vgl. zum Streitstand Pietzcker in Schoch/Schneider, VwGO, § 43 Rn. 28 ff.), kann dahinstehen, da diese hier jedenfalls vorliegt. Denn es ist nicht von vornherein offensichtlich auszuschließen, dass der Kläger durch die gegenwärtige gesetzliche Gestaltung seiner Besoldung in seinem subjektiven Recht auf amtsangemessene Besoldung aus Art. 33 Abs. 5 GG verletzt ist.

149

d) Des Weiteren steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass der Kläger vor Erhebung der Feststellungsklage das nach § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG erforderliche Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung nicht durchgeführt hat. Der von ihm erhobene Widerspruch vom 16.07.2018 bezog sich nur auf den Beihilfebescheid vom 20.06.2018. Dieser Widerspruch wurde nur damit begründet, dass § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO W 3- und C 4-Professoren in Bezug auf die Kostendämpfungspauschale zu Unrecht ungleich behandele. Die Frage einer amtsangemessenen Alimentation war jedoch nicht Gegenstand des Widerspruchsverfahrens. Einen diesbezüglichen Antrag hat der Kläger erst mit Schriftsatz vom 12.09.2018 im Klageverfahren gestellt.

150

Allerdings kann ein Widerspruchsverfahren nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der Prozessökonomie entbehrlich sein, wenn sich der auch für die Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage einlässt und deren Abweisung beantragt oder wenn der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.02.2019 - 2 C 50.16 - juris Rn. 30; Urteil vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 - BVerwGE 148, 217, juris Rn. 34 ff.; Urteil vom 15.09.2010 - 8 C 21.09 - BVerwGE 138, 1, juris Rn. 24 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.01.2020 - 2 S 478/18 - juris Rn. 99; Beschluss vom 26.03.2019 - 4 S 177/19 - juris Rn. 4; OVG Saarland, Beschluss vom 06.02.2017 - 1 A 59/16 - juris Rn. 41).

151

Danach ist ein Vorverfahren hier entbehrlich, da sich der Beklagte in der Klageerwiderung vom 15.01.2019 unter dem Gliederungspunkt III. vorbehaltslos, d.h. ohne das Fehlen eines Vorverfahrens zu rügen, zu dem im Schriftsatz vom 12.09.2018 als 2. Hilfsantrag formulierten und begründeten Antrag in der Sache eingelassen und die Klageabweisung beantragt hat. Widersprüche für die Jahre ab 2019 waren danach ebenfalls entbehrlich, da der Kläger davon ausgehen durfte, dass diese unabhängig von der Begründung keinen Erfolg haben würden. Denn der Beklagte hat im Klage- und Berufungsverfahren eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er die gesetzlichen Vorgaben zur Besoldungshöhe als für sich bindend ansieht und die Besoldung des Klägers auch in den Jahren ab 2019 für amtsangemessen hält.

152

2. Da das Verwaltungsgericht über den Hilfsantrag noch nicht in der Sache entschieden hat, macht der Senat von seinem Ermessen Gebrauch, die Sache zur Entscheidung über den Hilfsantrag auf Antrag des Beklagten gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Dem liegt zugrunde, dass der Senat nach dem Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht zur Entscheidung über die Amtsangemessenheit der Alimentation berufen ist und der hierfür zuständige 4. Senat eine Entscheidung über die Amtsangemessenheit der W 3-Besoldung noch nicht getroffen hat.

153

Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

154

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

155

Beschluss vom 04.05.2021

156

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 100,- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).

157

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

70

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

71

Das Verwaltungsgericht hätte die Klage des Klägers im Hauptantrag abweisen müssen, da diese zulässig, jedoch nicht begründet ist (dazu I.). Der Hilfsantrag ist zulässig; da das Verwaltungsgericht hierüber allerdings noch nicht in der Sache entschieden hat, übt der Senat das ihm durch § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eingeräumte Ermessen dahingehend aus, dass das Verfahren auf Antrag des Beklagten zur Verhandlung und Entscheidung hierüber an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen wird (dazu II.).

I.

72

Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Hauptantrag zu Unrecht stattgegeben.

73

Der angegriffene Bescheid des Landesamtes vom 20.06.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 14.08.2018 sind auch insoweit rechtmäßig und verletzten den Kläger nicht in seinen Rechten, als für das Jahr 2017 eine (Rest-)Kostendämpfungspauschale von 156,15 EUR und für das Jahr 2018 eine Kostendämpfungspauschale von 275,- EUR abgezogen wurden. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Beihilfe in der geltend gemachten Höhe der Differenz zwischen der nunmehr geregelten und der zuvor geltenden Kostendämpfungspauschale, also in Höhe von insgesamt 100,- EUR (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

74

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Finanzministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BVO) vom 28.07.1995 (GBl. S. 261) in der für die streitgegenständlichen Aufwendungen der Jahre 2017 und 2018 maßgeblichen Fassung vom 22.11.2016 (GBl. S. 611) wird die Beihilfe vor Anwendung der Absätze 2 bis 4 um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr gekürzt, in dem beihilfefähige Aufwendungen in Rechnung gestellt sind. Die Höhe der Kostendämpfungspauschale richtet sich nach der Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind; Änderungen der Besoldung im Lauf eines Jahres führen nicht zu einer Änderung der Stufe (§ 15 Abs. 1 Satz 2 BVO). Sind die laufenden Bezüge nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen, so hat die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt (§ 15 Abs. 1 Satz 3 BVO). Nach der Tabelle gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der seit dem Inkrafttreten des Art. 9 Nr. 3 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 vom 18.12.2012 (GBl. S. 677) am 01.01.2013 unveränderten Fassung belaufen sich die Kostendämpfungspauschalen auf folgende Beträge:

75

Stufe

Bezüge nach Besoldungsgruppen

Betrag in Euro jährlich

Aktive

Versorgungsempfänger

1

A 7

90

75

2

A 8 bis A 9

100

85

3

A 10 bis A 11

115

105

4

A 12, C 1, C 2, C 3

150

125

5

A 13 bis A 14, R 1, W 1, H 1 bis H 2

180

140

6

A 15 bis A 16, R 2, C 4, W 2, H 3

225

175

7

B 1 bis B 2, W 3, H 4

275

210

8

B 3 bis B 5, R 3 bis R 5, H 5

340

240

9

B 6 bis B 8, R 6 bis R 8

400

300

10

Höhere Besoldungsgruppen

480

330

76

In der bis zum 31.12.2012 geltenden Fassung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO waren folgende Kostendämpfungspauschalen vorgesehen:

77

Betrag in Euro

Stufe

Bezüge nach
Besoldungsgruppen

Aktive/Versorgungsempfänger

1

A 6 bis A 9

94

75

2

A 10 bis A 12

113

100

3

A 13 bis A 16,

B 1 und B 2,

R 1 und R 2,

C 1 bis C 3,

H 1 bis H 3,

W 1 und W 2

150

125

4

B 3 bis B 6,

R 3 bis R 6,

C 4, H 4 und H 5,

W 3

225

188

5

Höhere

Besoldungsgruppen

338

300

78

Der Senat teilt nicht die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 geregelte Kostendämpfungspauschale für Beihilfeberechtigte der Besoldungsgruppe W 3, die von der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppe C 4 entkoppelt und im Vergleich zu dieser und zur Vorgängerregelung um 50,- EUR erhöht wurde, verfassungswidrig sei.

79

Wie auch das Verwaltungsgericht im angegriffenen Urteil zutreffend ausgeführt hat, ist es nicht zu beanstanden, dass die genannte Verordnungsregelung durch den Gesetzgeber geändert wurde (dazu 1.). Die Regelung der Kostendämpfungspauschale in § 15 BVO verstößt auch nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes (dazu 2.). Allerdings folgt der Senat nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 nicht den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Alimentation entwickelten formellen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Gesetzesbegründung genüge, die auch für die streitige beihilferechtliche Regelung Anwendung fänden (dazu 3.). Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts widerspricht auch die unterschiedliche Höhe der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 nicht den Maßgaben des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG (dazu 4.).

80

1. Die Änderung der Verordnungsregelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO durch den Gesetzgeber war zulässig. Dieser Umstand verleiht der Vorschrift nicht den Rang eines Gesetzes. Vielmehr ist diese Regelung aus Gründen der Normenklarheit und Normenwahrheit als Verordnungsrecht anzusehen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27.09.2005 - 2 BvL 11/02 - BVerfGE 114, 303, juris Rn. 38 ff., und vom 13.09.2005 - 2 BvF 2/03 - BVerfGE 114, 196, juris Rn. 197 ff.; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016 - 2 C 31.15 - BVerwGE 157, 54, juris Rn. 12 ff.).

81

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber zulässig, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt, dieser die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhält und die geänderte Verordnungsregelung sich in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage hält (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 27.09.2005 und vom 13.09.2005, aaO; zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017 - 2 S 1289/16 - juris Rn. 36 zur Absenkung der Einkünftegrenze für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für den Ehegatten/eingetragenen Lebenspartner des Beihilfeberechtigten gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch Art. 9 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14).

82

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Änderung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte im Rahmen einer Änderung des Sachbereichs, mit der der Gesetzgeber u.a. neben weiteren Vorschriften der Beihilfeverordnung (§ 5 Abs. 4 Nr. 4, § 14 Abs. 1, § 19 Abs. 5 bis 7 BVO und Nummer 1.2.1 Buchstabe b der Anlage zur Beihilfeverordnung) zugleich die Ermächtigungsgrundlage für diese Vorschriften in § 78 Abs. 2 LBG geändert hat.

83

Unbedenklich ist es, dass die Verordnungsermächtigung und die darauf beruhende Verordnung in einem einzigen Rechtsakt („uno actu“) vom parlamentarischen Gesetzgeber geändert wurden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO Rn. 18). Zwar muss dem Grundsatz nach die ermächtigende Norm in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.07.1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34, 9, juris Rn. 46). Entbehrlich ist die Einhaltung dieser Reihenfolge jedoch dann, wenn der personenidentische Normgeber die auf die Ermächtigungsnorm gestützte Vorschrift - wie im vorliegenden Fall - auch ohne die Ermächtigungsnorm durch ein formelles Gesetz erlassen kann. In diesem Fall wäre es eine überzogene, nicht zu rechtfertigende formelle Anforderung, zunächst das Inkrafttreten der aus dem einheitlichen Willensentschluss des parlamentarischen Gesetzgebers folgenden Ermächtigungsnorm zu verlangen, bevor dieser - ebenfalls dem einheitlichen Willen entsprechend - das zugehörige Verordnungsrecht erlassen darf. Die Zielsetzung, aufeinander abgestimmtes und ineinandergreifendes Recht „aus einem Guss“ zu erlassen, würde ansonsten beeinträchtigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO; zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 37).

84

2. § 15 BVO verstößt auch nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes.

85

Dieser Verfassungsgrundsatz, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt und jedenfalls aufgrund des Homogenitätsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Landesgesetzgebung verbindlich ist, verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Fragen selbst zu entscheiden und sie nicht anderen Normgebern oder der Verwaltung zu überlassen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur mit Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - BVerfGE 145, 20, juris Rn. 182; Urteil vom 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218, juris Rn. 132; BVerwG, Urteil vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363, juris Rn. 12).

86

Der Vorbehalt des Gesetzes gilt auch für das Beihilferecht (BVerwG, Urteile vom 14.12.2017 - 5 C 17.16 - BVerwGE 161, 105, juris Rn. 15, und vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 - BVerwGE 131, 20, juris Rn. 11). Wegen der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfe für die Betroffenen und für die Wahrung eines verfassungsgemäßen Alimentationsniveaus muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst die tragenden Strukturprinzipien und wesentlichen Einschränkungen des Beihilfesystems festlegen. Andernfalls könnte der für Besoldung und Versorgung bestehende Gesetzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden und die Exekutive das durch Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen oder Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken. Zu den tragenden Strukturprinzipien des Beihilferechts gehören insbesondere die Bestimmung des Leistungssystems, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Fall von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, die Festlegung der Risiken, die abgedeckt werden, des Personenkreises, der Leistungen beanspruchen kann, der Grundsätze, nach denen Leistungen erbracht, bemessen oder ausgeschlossen werden und die Anordnung, welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2019 - 5 C 4.18 - juris Rn. 9; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 40).

87

Der parlamentarische Gesetzgeber muss insbesondere die Verantwortung für Beihilfekürzungen in Form von Selbstbeteiligungen übernehmen, wenn sie die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten. Er muss entscheiden, welchen Rahmen die Eigenbeteiligung der Beamten nicht überschreiten darf und ob sowie ggf. nach welchen Gesichtspunkten die Kostendämpfungspauschale der Höhe nach gestaffelt werden muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.03.2016 - 5 B 11.16 - juris Rn. 13; Urteil vom 19.07.2012 - 5 C 1.12 - BVerwGE 143, 363, juris Rn. 13).

88

Wann Selbstbeteiligungen im Sinne dieser Rechtsprechung die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten, hat das Bundesverwaltungsgericht nicht entschieden. Im Hinblick auf den dargelegten Zweck des Gesetzesvorbehalts im Beihilferecht kommt es hierfür entscheidend darauf an, ob die Gefahr besteht, dass die Exekutive durch Änderungen der Beihilfeverordnung das gesetzlich festgelegte Alimentationsniveau eigenmächtig absenkt. Naheliegend erscheint es deshalb, grundsätzlich die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.07.2003 (- 2 C 36.02 - BVerwGE 118, 277, juris Rn. 17) zu einer Kostendämpfungspauschale nach niedersächsischem Landesrecht im Zusammenhang mit der amtsangemessenen Besoldung genannte materiell-rechtliche Grenze von 1 % der Jahresbezüge für die im Rahmen des Vorbehalts des Gesetzes zu prüfende Geringfügigkeitsschwelle heranzuziehen. Nach dieser Entscheidung bleibt in aller Regel der amtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt, wenn der Beamte zu seinen Aufwendungen in Krankheitsfällen einen Eigenbeitrag zu leisten hat, der weniger als 1 % seiner Jahresbezüge ausmacht.

89

Entgegen der Auffassung des Klägers ist für die Frage der Geringfügigkeit nicht auf einen Vergleich mit den monatlichen Bezügen, sondern mit den Jahresbezügen abzustellen, weil die Kostendämpfungspauschale auf das Kalenderjahr bezogen ist. Wie das Beispiel des Klägers zeigt, fällt diese nicht notwendig nur in einem Monat an. Jedenfalls ist es dem Beihilfeberechtigten möglich und zumutbar eine einmalige Mehrbelastung durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale in den übrigen Monaten notfalls durch die Bildung von Rücklagen abzumildern.

90

Hier liegt der Anteil der Kostendämpfungspauschalen deutlich unterhalb der Grenze von 1 % der Jahresbezüge. Zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses lag dieser Anteil bei maximal 0,42 %, wie sich aus dem „Aktenauszug Modell 1a und 1c, Aktive“ (Spalte „neuer Faktor Aktive“) ergibt. Noch geringfügiger ist die Belastung, wenn allein auf die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte Erhöhung der Kostendämpfungspauschale - hier bei der Besoldungsgruppe W 3 um 50,- EUR jährlich - abgestellt wird. Insoweit hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass der Verordnungsgeber dann, wenn nur die Erhöhung berücksichtigt würde, das Alimentationsniveau durch wiederholte geringfügige Erhöhungen, die sich im Ergebnis auf einen relevanten Betrag summieren, eigenmächtig herabsetzten könnte.

91

Die Frage, wann Beihilfekürzungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gesetzesvorbehalt die Schwelle der Geringfügigkeit überschreiten, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Zwar wird den dargelegten Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes nicht allein dadurch genügt, dass der parlamentarische Gesetzgeber - wie hier - selbst, d.h. durch formelles Gesetz, die entsprechende Rechtsverordnung erlässt oder ändert (BVerwG, Urteil vom 28.03.2019, aaO Rn. 10; a.A. offenbar noch BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 13 ff. zu einer Verordnungsermächtigung im nordrhein-westfälischen Landesrecht, nach der der Beihilfeberechtigte durch Rechtsverordnung über die Eigenvorsorge hinaus zu einer „vertretbaren Selbstbeteiligung“ an den Kosten herangezogen werden kann). Denn das dadurch entstandene Normgebilde ist - wie bereits ausgeführt - aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Verordnung zu qualifizieren. In einem solchen Fall müssen nicht nur die dargelegten Voraussetzungen für den Erlass von Verordnungsrecht durch den parlamentarischen Gesetzgeber erfüllt sein. Vielmehr muss - wie im Falle einer Verordnungsermächtigung an die zuständigen Fachministerien - eine gemessen an dem auch von dem Landesgesetzgeber zu beachtenden Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete gesetzliche Verordnungsermächtigung vorliegen, die den betreffenden Leistungsausschluss inhaltlich deckt. Auf der Grundlage dieser Maßstäbe hat das Bundesverwaltungsgericht im Fall der Absenkung der Einkünftegrenze für Ehegatten in § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO, die ebenfalls durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgt ist, einen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes angenommen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 28.03.2019, aaO). Mit dieser bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung und dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Normenklarheit ist die Auffassung des Beklagten, dem Vorbehalt des Gesetzes sei hier dadurch genügt, dass der Gesetzgeber die Verordnung geändert und damit Verantwortung für diese übernommen habe, nicht zu vereinbaren.

92

Eine den Anforderungen genügende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Änderung der Kostendämpfungspauschalen in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO ist § 78 Abs. 2 Satz 1 LBG in der ab dem 01.01.2013 geltenden Fassung. Danach regelt das Nähere zu der den Beamtinnen und Beamten gewährten Beihilfe das Finanz- und Wirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung. Dabei ist gemäß § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 LBG insbesondere zu bestimmen, wie die Beihilfe nach Maßgabe der Sätze 3 bis 6 zu bemessen ist. Gemäß § 78 Abs. 2 Satz 3 LBG soll die Beihilfe grundsätzlich zusammen mit Leistungen Dritter und anderen Ansprüchen die tatsächlich entstandenen Aufwendungen nicht übersteigen; sie soll die notwendigen und angemessenen Aufwendungen unter Berücksichtigung der Eigenvorsorge und zumutbarer Selbstbehalte decken.

93

Durch die Bezugnahme auf „zumutbare[...] Selbstbehalte“ wird die Verordnungsermächtigung den dargelegten Maßgaben gerecht. Der Begriff der Selbstbehalte bezieht sich entgegen der Auffassung des Klägers nach Wortlaut und Systematik nicht nur auf konkret erbrachte Aufwendungen, sondern auch auf Selbstbeteiligungen in Form von Kostendämpfungspauschalen. Auch der Gesetzgeber hatte bereits bei Schaffung der insoweit gleichlautenden Vorgängerregelung des § 101 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 Satz 2 LBG in der Fassung des Gesetzes vom 03.02.1986 (GBl. S. 21) als Selbstbehalte im Sinne dieser Vorschrift jährliche Abzugsbeträge von der Beihilfe und damit Kostendämpfungspauschalen im Blick, wie sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung ergibt (vgl. LT-Drs. 9/2434, S. 9). Mit der Neufassung des Landesbeamtengesetzes durch Art. 1 des Dienstrechtsreformgesetzes vom 09.11.2010 (GBl. S. 793) übernahm der Gesetzgeber § 101 LBG a.F. insoweit wortgleich in § 78 LBG (vgl. auch LT-Drs. 14/6694, S. 441).

94

Mit dem Begriff der „zumutbare[n] Selbstbehalte“ hat der Gesetzgeber in ausreichender Weise bestimmt, welchen Rahmen die Eigenbeteiligung der Beamten nicht überschreiten darf. Die „Zumutbarkeit“ stellt einen hinreichenden Bezug zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten her, der zugleich im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. dazu die Ausführungen unter 4.) und die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht grundsätzlich eine hieran anknüpfende Staffelung der Selbstbehalte verlangt (vgl. zur Fürsorgepflicht BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 5 C 9.14 - BVerwGE 151, 386, juris Rn. 36 mwN, wonach diese wegen des Zusammenhangs mit der sich ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentationspflicht des Dienstherrn verletzt ist, wenn der Beihilfeberechtigte infolge Leistungsausschlusses oder einer Leistungsbegrenzung mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine „zumutbare Eigenvorsorge“ nicht bewältigen kann).

95

Dabei berücksichtigt der Senat, dass die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Vorgaben zu Selbstbehalten umso geringer sind, je mehr sich die verordnungsrechtlich geregelten Selbstbehalte einer Geringfügigkeit annähern. Hiervon ist bei einem Anteil der Kostendämpfungspauschalen an den Jahresbruttobezügen von Aktiven in der Eingangsstufe des Grundgehaltes von maximal 0,42 % jedenfalls auszugehen.

96

3. Der Senat folgt allerdings nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 formell nicht den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Besoldungsrecht entwickelten prozeduralen Begründungspflichten genügt. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sind diese Begründungspflichten - anders als in dem vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in Bezug auf die Absenkung der beihilferechtlichen Einkünftegrenze für Ehegatten/eingetragene Lebenspartner entschiedenen Fall - nicht auf die hier verfahrensgegenständliche Begrenzung des Beihilfeanspruchs durch § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO übertragbar.

97

a) Nach der Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts ist die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen und dabei in erster Linie an Begründungspflichten geknüpft. Diese treten als „zweite Säule“ des Alimentationsprinzips neben seine auf eine Evidenzkontrolle beschränkte materielle Dimension und dienen seiner Flankierung, Absicherung und Verstärkung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020 - 2 BvL 4/18 - juris Rn. 96 f.; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 20).

98

Zwar schuldet der Gesetzgeber von Verfassungs wegen grundsätzlich nur ein wirksames Gesetz. Da aber das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert, bedarf es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts prozeduraler Sicherungen, damit die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird. Der Gesetzgeber ist daher gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalitätsgewinn kann - auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz - effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, aaO Rn. 97; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 21; jeweils mwN).

99

Diese Anforderungen gelten umso mehr bei der Umgestaltung der Besoldungsstruktur, da eine solche in viel stärkerem Maße als eine Besoldungsfortschreibung mit Unsicherheiten behaftet und für Prognoseirrtümer anfällig ist. Der Gesetzgeber muss sich die tatsächlichen Auswirkungen der Neuregelung für die von der Vorschrift betroffenen Beamtinnen und Beamten vergegenwärtigen und auf dieser Grundlage erwägen, ob die Alimentation (weiterhin) den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Hierbei hat er nicht nur die eigentliche Besoldung in den Blick zu nehmen. Zu berücksichtigen sind vielmehr etwa auch Entwicklungen bei der Beihilfe und der Versorgung. Trifft der Gesetzgeber zur Reduzierung der Staatsausgaben mehrere Maßnahmen in diesen Bereichen in engem zeitlichem Zusammenhang, hat er sich mit den hieraus folgenden Gesamtwirkungen für die Beamtinnen und Beamten auseinanderzusetzen. Insofern ergänzen diese prozeduralen Anforderungen die weiteren (materiellen) Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung unter Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 20 ff. mwN).

100

b) Erfolgt die Änderung einer Rechtsverordnung - wie hier - durch den Gesetzgeber, muss dieser nicht nur die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren einhalten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, aaO Rn. 208; BVerwG, Urteil vom 15.12.2016, aaO Rn. 14). Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als Verordnungsrecht zu qualifizieren ist, ändert nichts daran, dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die verfassungsrechtlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005, aaO). Hierzu gehört auch die Beachtung einer gegebenenfalls bestehenden prozeduralen Begründungspflicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO juris Rn. 57).

101

Allerdings ist die Rechtsprechung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts zur Beamtenbesoldung ergangen und damit grundsätzlich auf das Beihilferecht nicht übertragbar. Denn das gegenwärtige System der Beihilfe ist nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 - BVerfGE 140, 240, juris Rn. 105; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 19 ff.). Es gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, weshalb auch keine spezielle verfassungsrechtliche Verpflichtung besteht, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle und Ähnliches Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, sofern sichergestellt ist, dass der Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 02.10.2007 - 2 BvR 1715/03 u.a. - juris Rn. 22 ff.; Beschluss vom 07.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225, juris Rn. 29; Beschluss vom 13.11.1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89, juris Rn. 39). Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 02.10.2007, aaO Rn. 29; Beschluss vom 07.11.2002, aaO Rn. 30; BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 24 ff.; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 59).

102

Dennoch hat Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 14.12.2017 (aaO Rn. 60) aus den Erwägungen, die der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegen, eine Begründungspflicht für den Fall der ebenfalls mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgten Absenkung der Einkünftegrenze für die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für den Ehegatten/eingetragenen Lebenspartner des Beihilfeberechtigten von 18.000,- auf 10.000,- EUR gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 4 BVO durch den als Verordnungsgeber handelnden Gesetzgeber abgeleitet. Danach hätte der als Verordnungsgeber handelnde Gesetzgeber transparent darlegen müssen, dass er sich bei der Festlegung der Einkünftegrenze unter Beachtung seiner Fürsorgepflicht an sachlichen Kriterien orientiert habe. In diesem Ausnahmefall sei die Begründungspflicht - auch im Hinblick auf die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes - rechtsstaatlicher Ausgleich für den Einschätzungsspielraum, der dem - hier als Verordnungsgeber handelnden - Gesetzgeber insoweit zustehe, und die ihm dabei zukommende Kompetenz zur Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses. Der durch die Festlegung einer Einkünftegrenze bedingte vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Ehegatten/eingetragene Lebenspartner wirke sich für die Betroffenen einschneidend aus und sei geeignet, das Niveau der Besoldung und Versorgung erheblich abzusenken (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 60).

103

c) Die diesem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs zugrundeliegenden Erwägungen sind allerdings - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auf den streitgegenständlichen Fall der Erhöhung einer Kostendämpfungspauschale um 50,- EUR auf 275,- EUR durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 nicht übertragbar. Zwar besteht eine Wechselwirkung zwischen der Kostendämpfungspauschale und der Alimentation (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 37). Angesichts der Tatsache, dass der Dienstherr die Beihilfe als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, ziehen allerdings Änderungen im Beihilfestandard zwangsläufig Folgewirkungen auf die Alimentation nach sich. Denn der Beihilfeberechtigte hat den nicht mehr beihilfefähigen Teil der Aufwendungen aus den Mitteln seiner Alimentierung aufzubringen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 02.10.2007, aaO Rn. 19). Anders als in dem vom Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 14.12.2017 (aaO) entschiedenen Fall geht es hier nicht um einen vollständigen Leistungsausschluss. Streitbefangen ist vielmehr nur eine Begrenzung des Beihilfeanspruchs im Sinne einer Selbstbeteiligung des Beihilfeberechtigten, die mit der geänderten Regelung für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 lediglich geringfügig um 50,- EUR jährlich, also um 4,17 EUR monatlich, auf 275,- EUR heraufgesetzt wurde. Dem steht ein Grundgehalt der nach W 3 besoldeten Beamten (ohne Leistungsbezüge) von zur Zeit des Gesetzesbeschlusses 67.347,- EUR jährlich bzw. 5.612,29 EUR monatlich gegenüber. Einer durch die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale bedingten potentiellen Minderung der Bezüge kommt damit ein so geringes Gewicht zu, dass eine Anwendung der zur Alimentation entwickelten Grundsätze einer Begründungspflicht nicht geboten und überzogen erscheint.

104

So überzeugt insbesondere nicht das Argument des Verwaltungsgerichts, die erhöhte Kostendämpfungspauschale könne entsprechend der Absenkung der Einkünftegrenze zu einem Ausschluss der Beihilfe führen, wenn der geltend gemachte Beihilfeanspruch der Höhe nach unterhalb der Schwelle der Kostendämpfungspauschale liege. Denn der Beihilfeberechtigte ist in diesem Fall - anders als im Fall des vollständigen Leistungsausschlusses durch eine Einkünftegrenze - nicht mit Aufwendungen belastet, für die er - über den betragsmäßig moderaten Selbstbehalt in Form der Kostendämpfungspauschale hinausgehend - finanzielle Mittel aufbringen muss.

105

Nicht überzeugend ist auch die Andeutung im angegriffenen Urteil, aus den Feststellungen im Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 (aaO) zur Absenkung der Eingangsbesoldung durch § 23 LBesG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 könnte möglicherweise zu folgern sein, dass die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 getroffenen (im weiteren Sinne) besoldungsrechtlich relevanten Regelungen insgesamt von der mit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16.10.2018 (aaO) ausgesprochenen formellen Verfassungswidrigkeit erfasst würden. Denn das Bundesverfassungsgericht hat mit diesem Beschluss ausschließlich festgestellt, dass § 23 LBesG, der allein Gegenstand des Normenkontrollverfahrens war, mit Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig ist. Aussagen zur Verfassungsmäßigkeit weiterer mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 getroffener Regelungen - insbesondere der streitgegenständlichen beihilferechtlichen Vorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO - hat das Bundesverfassungsgericht nicht getroffen. Zwar nimmt das Bundesverfassungsgericht an verschiedenen Stellen zur Begründung der Verfassungswidrigkeit des § 23 LBesG im Hinblick auf die fehlende Darlegung eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung und die Wechselwirkungen der verschiedenen mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 geregelten Sparmaßnahmen auch auf die beihilferechtlichen Neuregelungen und sogar ausdrücklich auf die Änderung der Kostendämpfungspauschale Bezug. Insbesondere die Ausführungen zur prozeduralen Begründungspflicht des Gesetzgebers beziehen sich jedoch - wie in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, aaO; Urteile vom 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 u.a. - BVerfGE 139, 64 und vom 14.02.2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263) - ausschließlich auf die amtsangemessene Alimentation und damit auf die Regelung der Besoldungshöhe (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13.03.2020 - 2 S 505/19 - n.v.).

106

Im Grundsatz gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der Gesetzgeber nur ein richtiges Ergebnis schuldet, also ein verfassungskonformes Gesetz, ohne dass es darauf ankommt, auf welche Begründung er dieses Ergebnis stützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, aaO Rn. 97; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 21; Urteil vom 06.12.2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. - BVerfGE 143, 246, juris Rn. 279; Urteil vom 21.07.2015 - 1 BvF 2/13 - BVerfGE 140, 65, juris Rn 33; Beschluss vom 23.07.2014 - 1 BvL 10/12 - BVerfGE 137, 34, juris Rn. Rn 77 ff.; Urteil vom 18.07.2012 - 1 BvL 10/10 - BVerfGE 132, 134, juris Rn. 70 ff.). Eine generelle Pflicht zur Gesetzesbegründung lässt sich weder dem Grundgesetz noch der baden-württembergischen Landesverfassung (Art. 59 ff. LV) entnehmen (vgl. Hofmann in Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 23 Rn. 25). Sowohl das Grundgesetz als auch die Landesverfassung belassen im Gesetzgebungsverfahren vielmehr den notwendigen Raum für Verhandlungen und den politischen Kompromiss, zumal es „den Gesetzgeber“ als Verfahrenssubjekt, das Verantwortung für die Begründung übernehmen kann, nicht gibt, da ein Gesetz das Ergebnis eines politischen Prozesses ist, an dem viele einzelne Mitwirkungsberechtigte beteiligt sind (vgl. hierzu Cornils, DVBl. 2011, 1053, 1058 f.; Sanders/Preisner, DÖV 2015, 761, 764 f.). Die Transparenz der im Rahmen der parlamentarischen Willensbildung getroffenen Entscheidungen wird grundsätzlich durch die Regelungen über das Gesetzgebungsverfahren gewährleistet.

107

So hat auch das Bundesverfassungsgericht nur in Einzelfällen und ohne klar erkennbare Dogmatik Begründungspflichten des Gesetzgebers angenommen (vgl. hierzu Gartz, Begründungspflicht des Gesetzgebers; Schwarz/Bravidor, JZ 2011, 653, 654 ff.; Hebeler, DÖV 2010, 745, 756 ff.). Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts betrafen neben dem Anspruch auf amtsangemessene Alimentierung aus Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, aaO Rn. 96 f.; Beschluss vom 16.10.2018, aaO Rn. 20; jeweils mwN) vor allem Leistungen zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.07.2014, aaO. Rn 77 ff. (zweites „Hartz IV-Urteil“); Urteil vom 18.07.2012, aaO Rn. 70 ff. („Asylbewerberleistungsgesetz“); strenger noch das erste „Hartz IV-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010, aaO Rn. 144), Planungsmaßnahmen durch Gesetz (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.1996 - 2 BvF 2/93 - BVerfGE 95, 1, juris Rn. 68 „Südumfahrung Stendal“) oder Prognoseentscheidungen des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, Urteil vom 01.03.1979 - 1 BvR 532/77 - BVerfGE 50, 290, juris Rn. 113). Dabei besteht zwischen dem 1. und dem 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts Uneinigkeit darüber, ob die Verletzung einer Begründungspflicht stets die (formelle) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge hat (so der 2. Senat zur amtsangemessenen Besoldung) oder ob es entscheidend auf eine „Begründbarkeit“ im Ergebnis ankommt und die Begründungspflicht somit allenfalls im Sinne einer Obliegenheit oder einer Darlegungslast zu verstehen ist, die auch im gerichtlichen Verfahren noch erfüllt werden kann (so mittlerweile der 1. Senat; strenger offenbar noch das erste „Hartz IV-Urteil“ des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010, aaO Rn. 144, wonach die Verletzung dieser „Obliegenheit“ die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge haben soll; vgl. auch Sanders/Preisner, DÖV 2015, 761, die den Begriff der „Obliegenheit“ als „prozessuale Mitwirkungsobliegenheit“ verstehen).

108

Auch der Staatsgerichtshof (jetzt: Verfassungsgerichtshof) für das Land Baden-Württemberg hat nur in Einzelfällen eine Begründungspflicht des Gesetzgebers angenommen. So hat er mit Urteil vom 08.06.2015 (- 1 VB 130/13 - juris Rn. 130) für den Fall, dass die Verfassung unmittelbare Leistungsansprüche gewährt, die der Höhe nach unbestimmt sind und der Konkretisierung durch den Gesetzgeber bedürfen, entschieden, dass prozedurale verfassungsrechtliche Vorgaben in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten zu beachten sind, um die gesetzgeberische Entscheidung für den Staatsgerichtshof justiziabel zu gestalten und den Anspruchsberechtigten die Möglichkeit eines effektiven Grundrechtsschutzes zu eröffnen (so bereits zum kommunalen Finanzausgleich nach Art. 71 und 73 LV StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.5.1999 - 2/97 - juris Rn. 90 ff.). Die prozeduralen Anforderungen an den Gesetzgeber kompensierten die Schwierigkeit, die verfassungsrechtlich gebotene Höhe des Ausgleichsanspruchs anhand materieller Kriterien zu bestimmen. Zudem stelle diese prozedurale Absicherung einen Ausgleich dafür dar, dass die Ausgestaltung des Anspruchs einschließlich der Festlegung seiner Höhe der Regelungskompetenz des Gesetzgebers unterliege. Insofern entfalte die prozedurale Dimension des Ausgleichsanspruchs nach Art. 14 Abs. 2 Satz 3 LV Schutz- und Ausgleichsfunktion.

109

Mit Blick auf diese landes- und bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen kann eine verfassungsrechtliche Begründungspflicht in jedem Fall nur ausnahmsweise dann bestehen, wenn das Rechtsstaatsprinzip, das Demokratieprinzip oder die Grundrechte dies angezeigt erscheinen lassen, etwa, weil nur eine Begründung seitens des Gesetzgebers eine - als Ergebniskontrolle nicht mögliche - (verfassungs-)rechtliche Kontrolle ermöglicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.02.2010, aaO Rn. 144). Lediglich in besonders gelagerten Ausnahmefällen, insbesondere, wenn dies als rechtsstaatlicher Ausgleich für die Ausübung eines Einschätzungsspielraums oder zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes im Hinblick auf Grundrechte oder andere Verfassungsprinzipien unbedingt geboten ist, kommt die Annahme einer Begründungspflicht in Betracht.

110

Ein solcher Ausnahmefall, der eine Begründung durch den Gesetzgeber verfassungsrechtlich angezeigt erscheinen lässt, kann in Bezug auf die streitgegenständliche Änderung der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 nicht angenommen werden. Denn die Kostendämpfungspauschale wurde im Verhältnis zum Grundgehalt von zur Zeit des Gesetzesbeschlusses 67.347,- EUR jährlich nur moderat um lediglich 50,- EUR auf 275,- EUR angehoben.

111

Der Senat folgt im Übrigen nicht der vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Urteil vom 14.12.2017 (aaO Rn. 60) vertretenen Auffassung, dass die Verletzung einer - ausnahmsweise bestehenden - Begründungspflicht des Gesetzgebers im Beihilferecht die (formelle) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes zur Folge hat. Überzeugend ist vielmehr die Auffassung des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts, dass es auf eine „Begründbarkeit“ im Ergebnis ankommt und die Begründungspflicht somit als Obliegenheit des Gesetzgebers im Sinne einer Darlegungslast zu verstehen ist. Richtig ist zwar die Annahme im Urteil vom 14.12.2017, dass es nicht Aufgabe des kontrollierenden Gerichts ist, unabhängig von dokumentierten Erläuterungen an die Stelle des Normgebers zu treten und dessen Einschätzungsspielraum auszufüllen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.12.2017, aaO Rn. 60). Der Gesetzgeber ist deshalb - auch zur Erreichung von Akzeptanz durch die Normbetroffenen - gut beraten, wenn er seine Erwägungen offenlegt, die der Rechtssetzung zugrunde liegen. Um die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers in der Entscheidungsfindung allerdings nicht mehr als notwendig einzuschränken, muss dies - jedenfalls im Beihilferecht - nicht bereits im Gesetzgebungsverfahren erfolgen, sondern kann auch im Klageverfahren noch nachgeholt werden.

112

4. Die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3, nicht aber für diejenigen der Besoldungsgruppe C 4 gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.

113

a) Der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber die Grenzen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG überschritten, wenn die Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seine Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.11.1990, aaO Rn. 53). Um den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG zu genügen, kommt es jedoch nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelfall die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.2004 - 2 BvL 5/00 - BVerfGE 110, 412, juris Rn. 73; BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 21; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.03.2017 - 2 S 1723/16 - juris Rn. 36 zur baden-württembergischen Kostendämpfungspauschale; jeweils mwN).

114

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet zudem die folgerichtige, d.h. gleichmäßige Anwendung des gewählten Differenzierungsmerkmals. Der Normgeber darf von den für maßgeblich erklärten Wertungen, also dem selbst gewählten Regelungssystem, nur abweichen, wenn hierfür Gründe vorliegen, deren Gewicht die Abweichung nach Art und Ausmaß rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.2012 - 5 C 3.12 - juris Rn. 31, vom 25.10.2007 - 2 C 16.06 - juris Rn. 13 und vom 28.04.2005 - 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308, juris Rn. 23).

115

Ausgehend von diesen Grundsätzen hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.07.2003 (aaO Rn. 21 ff.) zu einer Kostendämpfungspauschale nach niedersächsischem Landesrecht entschieden, dass eine Vorschrift, nach der die Pauschalsätze nach Besoldungsgruppen abgestuft seien, Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletze. Bei der Beihilfe handele es sich nicht um eine Alimentationsleistung, sondern um eine fürsorgebedingte Hilfeleistung, die die Unterschiede in der Besoldung nicht einebne, sondern an diese Unterschiede anknüpfe. Mit der Festsetzung von nach Besoldungsgruppen und nach der Anzahl der Kinder gestaffelten Sockelbeträgen gehe der Gesetzgeber typisierend von einer unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit aus. Unterschiedliche Einkommensverhältnisse könnten eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Das sei in vielen Bereichen - z.B. im Steuerrecht oder bei der Gewährung von Sozialleistungen - anerkannt. Auch der beamtenrechtliche Fürsorgegrundsatz habe seit jeher Differenzierungen nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien gekannt - etwa danach, ob der Beihilfeberechtigte Besoldung oder Versorgungsbezüge erhalte, ob zwei oder mehr Kinder berücksichtigungsfähig seien oder ob es sich um Aufwendungen für einen berücksichtigungsfähigen Angehörigen handele. Alle diese Differenzierungsmerkmale berücksichtigten typisierend ein geringeres Einkommen oder eine erhöhte Belastung insbesondere durch familiäre Verpflichtungen und wirkten sich auf das Maß der vom Beihilferecht erwarteten zumutbaren Eigenvorsorge aus (zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 23).

116

Soweit Besoldungsgruppen zusammengefasst würden, denen nach der Wertigkeit des Statusamtes ein jeweils höherer Kürzungssatz auferlegt werde, handele es sich um einen den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch genügenden Indikator abgestufter finanzieller Leistungsfähigkeit. Die Zusammenfassung von Ämtern zumal unterschiedlicher Laufbahngruppen, der Verzicht auf Berücksichtigung von Dienst- bzw. Lebensaltersstufen sowie der Verzicht auf realitätsgerechtere Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit hätten zwar zur Folge, dass bei den Ämtern mit aufsteigenden Gehältern an den Schnittstellen der einzelnen Gruppen in einer Reihe von Fällen Empfänger höherer Bezüge mit einem geringeren Sockelbetrag belastet seien als Empfänger geringerer Bezüge. Dies gelte umso mehr für die Empfänger von Versorgungsbezügen, deren Einkommen nicht nur durch die Besoldungsgruppe, nach der die Versorgungsbezüge berechnet werden, sondern ebenso nachhaltig durch die Kriterien der individuell zuletzt empfangenen Bezüge sowie der ruhegehaltfähigen Dienstzeit beeinflusst werde (zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 24).

117

Die darin liegende grobe Typisierung sei indessen angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge, die über das verfassungsrechtlich gewährleistete Minimum hinausgehe, sowie des Zwangs zur Ordnung von Massenerscheinungen und der wirtschaftlichen Folgen, die sich aus der Differenzierung ergäben, unter den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG noch hinnehmbar. Dem Mangel an Differenzierung stehe ein Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung gegenüber. Zudem habe der Gesetzgeber in einen grundrechtlich geschützten Bereich, der eine intensivere Bindung durch das Gleichbehandlungsgebot hätte fordern können, nicht eingegriffen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 25).

118

Unter Verweis auf dieses Urteil vom 03.07.2003 (aaO) hat das Bundesverwaltungsgericht auch mit Urteil vom 20.03.2008 (aaO Rn. 18) zu einer Kostendämpfungspauschale nach nordrhein-westfälischem Landesrecht im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG auf die Berechtigung des Gesetzgebers verwiesen, den Unterschieden in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten in typisierender Weise Rechnung zu tragen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 - 2 C 51.08 - juris Rn. 10).

119

b) Ausgehend hiervon verstößt die Ungleichbehandlung von Angehörigen der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 durch die in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 unterschiedlich geregelte Höhe der Kostendämpfungspauschalen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

120

Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung der Angehörigen der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 liegt in der Zielsetzung des Gesetzgebers, mit Blick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beamten typisierend und zur Verwaltungsvereinfachung allein an deren Besoldungsgruppe, und zwar an die Besoldung in der jeweiligen Eingangsstufe, anzuknüpfen (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.05.2016 - 6 K 1017/14 - juris Rn. 21; VG Stuttgart, Urteil vom 25.02.2015 - 12 K 5085/13 - n.v.; VG Sigmaringen, Urteil vom 03.05.2013 - 3 K 1063/11 - n.v.). Diese Zielsetzung verfolgte der Verordnungsgeber bereits bei der Einführung der Kostendämpfungspauschalen mit dem Haushaltsstrukturgesetz 2004 zwecks Einsparungen bei der Beihilfe. Die „im Vergleich zu einigen anderen Ländern [...] immer noch moderate Kostendämpfungspauschale [... sollte] die Leistungsfähigkeit der unterschiedlichen Besoldungsgruppen angemessen berücksichtigen“ und sah dafür fünf Stufen, beginnend mit der Besoldungsgruppe A 6, mit Kostendämpfungspauschalen zwischen 75,- EUR und 270,- EUR vor (LT-Drs. 13/2816, S. 17 f.).

121

Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2012 wurde die seit dem Jahr 2004 unverändert gebliebene, „sozial nach Besoldungsgruppen“ gestaffelte Kostendämpfungspauschale wegen erheblich gestiegener Beihilfeausgaben erhöht (LT-Drs. 15/1001, S. 21). In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es weiter (LT-Drs. 15/1001, S. 14):

122

„Die Kostendämpfungspauschale verhindert gerade durch ihren pauschalen Charakter ansonsten erforderliche Einzelregelungen (z. B. Kostenbeitrag pro Beleg; Zusatzzahlungen). [...]

123

Dass sich die Höhe der Kostendämpfungspauschale nicht strikt an der Einkommenshöhe orientiert, ist durch die Unterschiedlichkeit der sozialen Krankenversicherungs- und Beihilfesysteme bedingt.“

124

Der Verordnungsgeber beabsichtigte also mit der Kostendämpfungspauschale von Beginn an eine pauschale, verwaltungsökonomische und sozial gestaffelte Regelung, wobei die Verwaltungsvereinfachung gerade auch dadurch zum Ausdruck kommt, dass die Fortdauer der Beihilfeberechtigung und eine Änderung der Besoldung im Lauf des Jahres ohne Bedeutung sind (vgl. § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO).

125

Auch mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 sollte „allein“ an die Besoldungsgruppe angeknüpft werden „ohne Berücksichtigung von individuellen, unabhängig von der Besoldungsgruppe bestehenden Modifikationskomponenten“ (vgl. LT-Drs. 15/2561, S. 42). Es sollte eine „durch die Einführung von fünf zusätzlichen Stufen stärkere Differenzierung nach den Besoldungsgruppen“ erfolgen und dadurch „zusammen mit der Orientierung an den pauschalen Bruttojahresbezügen in höherem Maße eine gleichmäßige Belastung der Beihilfeberechtigten sicher[gestellt]“ werden (vgl. LT-Drs. 15/2561, S. 51).

126

Nach Auffassung des Senats kann hier dahinstehen, ob die den Besoldungsgruppen W 3 und C 4 zugeordneten Ämter funktional gleichwertig sind. Jedenfalls betreffen sie nicht, wie der Kläger meint, das gleiche Statusamt. Denn dieses wird nicht nur durch die Laufbahn oder Laufbahngruppe und die verliehene Amtsbezeichnung, sondern auch durch die Besoldungsgruppe definiert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.01.2012 - 2 BvL 4/09 - BVerfGE 130, 52, juris Rn. 63; BVerwG, Urteil vom 09.05.2019 - 2 C 1.18 - BVerwGE 165, 305, juris Rn. 54 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.09.2020 - 4 S 1326/20 - juris Rn. 12 f.).

127

So hat auch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 03.07.2003 (aaO) zur niedersächsischen Kostendämpfungspauschale nicht im Hinblick auf unterschiedliche Besoldungsgruppen von der gleichen „Wertigkeit des Statusamtes“ gesprochen. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht nur in Bezug auf die - hier nicht streitgegenständliche - Zusammenfassung von Besoldungsgruppen auf die mit den Besoldungsgruppen jeweils verbundene „Wertigkeit des Statusamtes“ verwiesen und geprüft, ob trotz einer unterschiedlichen „Wertigkeit des Statusamtes“ bei unterschiedlichen Besoldungsgruppen deren Zusammenfassung im Rahmen der Kostendämpfungspauschale möglich ist.

128

Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verstößt es - ungeachtet der Frage einer funktionalen Gleichwertigkeit der den Besoldungsgruppen zugeordneten Ämtern - grundsätzlich nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn der Gesetzgeber die Kostendämpfungspauschalen in Anknüpfung an die Besoldungsgruppen festlegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008, aaO Rn. 18; Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 21 ff.). Diese sind - auch im Fall der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 - Ausdruck der für die Rechtmäßigkeit von Kostendämpfungspauschalen maßgeblichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Beamten. Nach § 20 Abs. 1 Satz 3 LBesG hat der Normgeber im Besoldungsrecht die Ämter nach ihrer Wertigkeit den Besoldungsgruppen zuzuordnen. Die Ämter der Hochschullehrer und ihre Besoldungsgruppen sind in der Landesbesoldungsordnung W (Anlage 4 zum Landesbesoldungsgesetz) geregelt. Hiernach gehören Universitätsprofessoren entweder der Besoldungsgruppe W 2 oder der Besoldungsgruppe W 3 an. Dagegen sind die Universitätsprofessoren nach den Besoldungsgruppen C 3 kW und C 4 kW den Ämtern zuzuordnen, die nach § 105 LBesG als künftig wegfallende (= kw) Ämter in Anlage 5 aufgeführt sind.

129

Die bisherige Gleichbehandlung der Besoldungsgruppen C 4 und W 3 hinsichtlich der Kostenpauschale lässt entgegen dem Vortrag des Klägers nicht darauf schließen, dass der Verordnungsgeber diese bisher als gleichwertig angesehen hat. Denn die vormalige Einordnung dieser Besoldungsgruppen in die gleiche Stufe der Kostendämpfungspauschalen konnte auch schlicht darauf beruhen, dass der Verordnungsgeber die Besoldungsgruppen zur Festlegung der Kostendämpfungspauschale im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts typisierend und zur Verwaltungsvereinfachung in fünf Stufen zusammengefasst hat. Die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 erfolgte Zuordnung der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 in verschiedene Stufen der Kostendämpfungspauschale war - wie dargelegt - Folge der Schaffung von fünf weiteren Stufen, mit denen eine stärkere Differenzierung nach den Besoldungsgruppen in Anknüpfung an die Eingangsgehälter erfolgt ist.

130

Die Besoldungsordnung W ist im Jahr 2002 durch den damals - bis zur Föderalismusreform I im Jahr 2006 - noch zuständigen Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung (Professorenbesoldungsreformgesetz) eingeführt worden (BGBI. I 2002, S. 686; zu den Einzelheiten dieses Gesetzgebungsverfahrens ausführlich BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, aaO Rn. 2 ff.). Damit ist es zu einem grundlegenden Systemwechsel in der Professorenbesoldung gekommen. Statt den bisherigen dienstaltersabhängigen Besoldungsstufen der Besoldungsgruppe C mit automatisch nach Dienstjahren ansteigendem Grundgehalt wurde die Professorenbesoldung fortan leistungsorientiert ausgestaltet durch ein Besoldungssystem aus festem Grundgehalt und variablen Leistungsbezügen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung ging davon aus, es sei nur in Ausnahmefällen damit zu rechnen, dass Professoren lediglich das Grundgehalt bezögen (BT-Drs. 14/6852, S. 12). Zeitlich haben die Besoldungsordnungen C und W unterschiedliche Anwendungsbereiche. Wer - wie der Kläger - am 01.01.2005 noch nicht zum Universitätsprofessor ernannt gewesen war, konnte nur noch in eine W-Besoldungsgruppe eingewiesen werden (vgl. die durch das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung eingefügte Übergangsvorschrift des § 77 BBesG (BGBI. I 2002, S. 686, 688) und nunmehr § 96 LBesG).

131

Ungeachtet der Frage einer funktionalen Gleichwertigkeit der Ämter in W 3 und C 4, rechtfertigt allein die mit dem grundlegenden Systemwechsel erfolgte Einordnung der Professoren in unterschiedliche Besoldungsgruppen eine hieran aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und dem Zwang zur Bewältigung beihilferechtlicher Massenverfahren typisierend anknüpfende unterschiedliche Höhe der Kostendämpfungspauschalen, zumal die hierdurch bedingten wirtschaftlichen Folgen für die betroffenen Beamten wirtschaftlich moderat sind. Eines vom Kläger geforderten Ausgleichs der wirtschaftlichen Folgen der Kostendämpfungspauschale innerhalb der Besoldungsgruppe im Verlauf des Dienstlebens bedarf es aufgrund dieser Typisierungsbefugnis des Normgebers nicht.

132

Dabei genügt auch die Höhe der durch das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 geregelten Kostendämpfungspauschalen dem Gebot der Folgerichtigkeit. Sie orientiert sich, wie der Beklagte im Berufungsverfahren durch Vorlage des „Aktenauszugs Modell 1a und 1c, Aktive“ erläutert hat, an den Bruttojahresbezügen für Aktive der jeweiligen Eingangsstufe. Nach dem zugrundeliegenden Modell des damaligen Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft sei beabsichtigt gewesen, das Verhältnis der Kostendämpfungspauschale zu den Bruttojahresbezügen in der Eingangsstufe für alle Besoldungsgruppen in etwa an dem bisherigen Quotienten zu orientieren, der sich bei den niedrigen Besoldungsgruppen ergeben habe. Auf der Grundlage der ab 01.08.2012 geltenden Besoldungstabelle lag dieser Quotient etwa bei der niedrigsten Besoldungsgruppe A 6 bei ca. 0,41 % (94,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 / 23.162,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe). Tatsächlich ergibt sich aus dem vorgelegten „Aktenauszug“, dass der Quotient, also der prozentuale Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbruttobezügen für Aktive nach der Eingangsstufe, bei allen Besoldungsgruppen zwischen 0,34 % und 0,42 % lag. Für die Besoldungsgruppe C 4 belief er sich auf 0,42 % (225,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 52.958,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe) und für die Besoldungsgruppe W 3 nur auf 0,41 % (275,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 67.347,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe). Wäre dagegen die Kostendämpfungspauschale auch für die Besoldungsgruppe W 3 unverändert bei 225,- EUR geblieben, hätte der Anteil nur bei 0,33 % gelegen.

133

Zu Unrecht beanstandet der Kläger, dass die Kostendämpfungspauschale nicht für alle Besoldungsgruppen auf denselben Prozentsatz des Grundgehalts festgelegt worden sei. Dass dies nicht möglich war, ergibt sich zwangsläufig aus der - nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - zulässigen Zusammenfassung von Besoldungsgruppen. Diese bringt es mit sich, dass der Anteil der Kostendämpfungspauschale am Grundgehalt für gleich eingestufte, aber höher besoldete Beamte etwas niedriger ist.

134

Dass sich der Gesetzgeber am Grundgehalt der Eingangsstufe und nicht, wie vom Kläger gefordert, am Besoldungsdurchschnitt der Besoldungsgruppen orientiert hat, ist sachgerecht. Nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf auf eine realitätsgerechtere Ermittlung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verzichtet werden, wenn bei der Regelung der Kostendämpfungspauschale auf Besoldungsgruppen zurückgegriffen wird. Mit dieser Anknüpfung an Besoldungsgruppen wird auch hinsichtlich der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 typisierend und generalisierend an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft. Der Gesetzgeber darf aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung typisieren und Unschärfen bei den wirtschaftlichen Auswirkungen einzelner Beamter hinnehmen.

135

Systematisch entspricht die Anknüpfung der Höhe der Kostendämpfungspauschale an die Eingangsbesoldung der jeweiligen Besoldungsgruppe nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO, wonach zur Bestimmung der Kostendämpfungspauschale die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen hat, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt, wenn die laufenden Bezüge nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen sind.

136

Durch die Orientierung der Kostendämpfungspauschalen am Grundgehalt der Eingangsstufe hat der Gesetzgeber auch dem beihilferechtlichen Fürsorgeprinzip Rechnung getragen und sichergestellt, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt für alle Besoldungsgruppen, also auch für die den Eingangsstufen zugeordneten Beamten, unabhängig von etwaigen Erfahrungszeiten oder Leistungsbezügen nicht beeinträchtigt wird. Der Anteil Kostendämpfungspauschalen machte bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Haushaltsbegleitgesetz jeweils nur höchstens ca. 0,4 % der Jahresbezüge aus und blieb damit - wie bereits dargelegt - unterhalb in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 17) angenommenen grundsätzlich zulässigen Grenze von 1 % der Jahresbezüge.

137

Der Gesetzgeber durfte auch hinsichtlich der Besoldungsgruppen W 3 und C 4 zur Bestimmung der Kostendämpfungspauschalen auf die Eingangsstufe der jeweiligen Besoldungsgruppe abstellen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist es in diesem Zusammenhang unbeachtlich, dass das Grundgehalt der Besoldungsgruppe W 3 nicht nach Dienstzeiten ansteigt, während dies für die Besoldungsgruppe C 4 in insgesamt 15 Stufen im 2-Jahres-Rhythmus vorgesehen ist. Denn ansonsten müssten bei der Besoldungsgruppe W 3 auch die Leistungsbezüge nach § 38 LBesG berücksichtigt werden, die nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 LBesG - als additive Besoldungselemente (vgl. BVerfG, Urteil vom 14.02.2012, aaO Rn. 182; BVerwG, Urteil vom 06.06.2019 - 2 C 18.18 - juris Rn. 24) - zur Besoldung gehören (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 02.05.2016, aaO Rn. 21; VG Sigmaringen, Urteil vom 03.05.2013, aaO) und als Ausgleich für den Wegfall der Erfahrungszeiten eingeführt wurden. Zuschüsse und Zulagen gibt es in bestimmten Fällen auch bei der C 4-Besoldung (vgl. hierzu im Einzelnen die Anlagen II und IX zum Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung vom 03.12.1998, BGBl. I S. 3474). Die Ermittlung von Leistungsbezügen, Zuschüssen und Zulagen hätte für den Gesetzgeber einen enormen Aufwand bedeutet. Das Ergebnis solcher Ermittlungen hätte zudem nur die Gegebenheiten zu einem bestimmten Zeitpunkt festgestellt, da die Leistungsbezüge, Zulagen und Zuschüsse jeweils variieren können. Auch wäre ein Vergleich der tatsächlichen Bruttojahresbezüge speziell für die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 nicht sachgerecht, weil die verbliebenen Aktiven der Besoldungsgruppe C 4 im Schnitt deutlich mehr Dienstjahre haben als die Aktiven der Besoldungsgruppe W 3. Ihre Besoldung spiegelt deshalb nicht den Durchschnitt der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von Angehörigen der Besoldungsgruppe C 4 in ihrer Gesamtheit (d.h. nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt) wieder, auf den für einen sachgerechten Vergleich mit den Angehörigen der Besoldungsgruppe W 3 typisierend abgestellt werden muss.

138

Zu berücksichtigen ist auch, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen der Ungleichbehandlung durch ein Abstellen auf die Eingangsbesoldung gerade bei den Besoldungsgruppen W 3 und C 4 gering sind. Die jährliche Erhöhung der Kostendämpfungspauschale für die Besoldungsgruppe W 3 um 50,- EUR gegenüber derjenigen für die Besoldungsgruppe C 4 bedeutet für W 3-Professoren eine monatliche Mehrbelastung von lediglich 4,17 EUR. Diese Mehrbelastung ist unter Berücksichtigung eines monatlichen Grundgehalts von 5.612,29 EUR zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14 so geringfügig, dass die sich aus der typisierenden Betrachtung ergebende Ungleichbehandlung angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge und der sich aus der Anknüpfung an das Grundgehalt in der Eingangsbesoldungsstufe ergebenden Vereinfachung ohne Weiteres gerechtfertigt erscheint. Dies gilt erst recht, wenn berücksichtigt wird, dass sich zusätzlich zum Grundgehalt zu zahlende Leistungsbezüge nach § 38 LBesG auf mehrere tausend Euro monatlich belaufen können.

139

Vor allem aber gilt dies, wenn für die Frage einer Vereinbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO mit Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der hier anzustellenden inzidenten Normenkontrolle richtigerweise nicht - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - auf den Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses, sondern auf die streitgegenständlichen Jahre 2017 und 2018 abgestellt wird. Maßgeblich für die Prüfung der Sach- und Rechtslage ist im Beihilferecht der Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die eine Beihilfe verlangt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2015 - 5 C 2.14 - juris Rn. 10). Nur die Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in diesem Zeitpunkt kann zu einer Rechtsverletzung des Klägers im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO führen.

140

In den hier maßgeblichen Jahren 2017 und 2018 war der prozentuale Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbezügen noch deutlich niedriger als im Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Haushaltsbegleitgesetz 2013/14. Denn das Grundgehalt für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 war zwischenzeitlich wesentlich auf ca. 7.000,- EUR monatlich angehoben worden, das Grundgehalt der Besoldungsgruppe C 4 ist dagegen deutlich geringer gestiegen auf zuletzt im Jahr 2018 monatlich 5.052,- EUR. Hieraus ergab sich im Jahr 2018 ein prozentualer Anteil der Kostendämpfungspauschale an den Jahresbruttobezügen für Aktive von 0,37 % für die Besoldungsgruppe C 4 (225,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 60.624,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe) und für die Besoldungsgruppe W 3 von lediglich 0,33 % (275,- EUR Kostendämpfungspauschale nach § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2013/14 / 84.207,12,- EUR Jahresbruttobezüge für Aktive in der Eingangsstufe). Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang einwendet, die Erhöhung des Grundgehalts in der Besoldungsgruppe W 3 sei mit den Leistungsbezügen verrechnet worden, ist dies in Bezug auf die Kostendämpfungspauschale von vornherein deshalb ohne Bedeutung, weil der Gesetzgeber - wie darlegt - in zulässiger Weise typisierend auf das Grundgehalt der Eingangsstufe abstellen und Leistungsbezüge außer Betracht lassen durfte.

141

Vor diesem Hintergrund durfte der Gesetzgeber bei der Bemessung der Kostendämpfungspauschalen anhand des Grundgehalts für Aktive in der Eingangsstufe im Rahmen seiner Typisierungsbefugnis auch außer Acht lassen, dass C 4-Professoren aufgrund ihres in der Regel fortgeschrittenen Lebensalters bei Dienstbeginn nur in seltenen Fällen in der ersten Dienstaltersstufe der Besoldungstabelle eingruppiert wurden, sondern in wesentlich höhere Dienstaltersstufen. Der Gesetzgeber war aus Gründen der Praktikabilität und wegen der nur geringen finanziellen Auswirkungen einer unterschiedlichen Höhe der Kostendämpfungspauschalen nicht gehalten, für jede Besoldungsgruppe gesondert zu ermitteln, ob nach der maßgeblichen gesetzlichen Regelung - im Fall der C4-Beamten nach §§ 36, 28 BBesG in der bis zum 22.02.2002 geltenden Fassung (vgl. die Übergangsbestimmungen in § 96 Abs. 1 LBG, § 77 Abs. 2 Satz 1 BbesG in der am 31.08.2006 geltenden Fassung) - die Stufe 1 der Besoldungstabelle auch in der Praxis zur Anwendung gelangt. Vielmehr durfte er zur Verwaltungsvereinfachung an das bestehende Besoldungssystem anknüpfen. In Bezug auf die Besoldungsgruppen C 4 und W 3 ist hier insoweit auch zu berücksichtigen, dass bereits zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses das Grundgehalt in W 3 die Besoldung in C 4 in sieben von 15 Stufen überstieg. In den hier maßgeblichen Jahren 2017 und 2018 überstieg das Grundgehalt in W 3 die C 4-Besoldung sogar in neun von 15 Stufen. Der Senat vermag deshalb im Abstellen auf die Eingangsbesoldungsstufe auch für Angehörige der Besoldungsgruppe W 3 keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zu erkennen.

142

Ohne Erfolg beruft sich der Kläger zur Begründung eines Gleichheitsverstoßes schließlich auf beihilferechtliche Regelungen anderer Bundesländer, die für die Besoldungsgruppe W 3 eine Kostendämpfungspauschale in der gleichen oder sogar in geringerer Höhe wie für die Besoldungsgruppe C 4 vorsähen. Denn ein Anspruch auf Gleichbehandlung steht dem Einzelnen nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.05.1987 - 2 BvR 1226/83 - BVerfGE 76, 1, juris Rn. 151; BVerwG, Urteil vom 03.07.2003, aaO Rn. 22). Ein Gleichheitsverstoß kann daher nicht mit unterschiedlichen Regelungen verschiedener Normgeber begründet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.11.2002, aaO Rn. 48; BVerwG, Urteil vom 19.01.2017 - 2 C 1.16 u.a. - juris Rn. 13).

II.

143

Der Hilfsantrag, mit dem der Kläger die Feststellung begehrt, dass er durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale nicht mehr amtsangemessen besoldet werde, ist entgegen der Auffassung des Beklagten zulässig (dazu 1.). Da das Verwaltungsgericht über diesen Antrag noch nicht in der Sache entschieden hat, macht der Senat allerdings insoweit von seinem Ermessen Gebrauch, das Verfahren auf Antrag des Beklagten gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen (dazu 2.)

144

1. Der Hilfsantrag des Klägers ist zulässig.

145

a) Er ist als allgemeine Feststellungklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Feststellungklage und nicht die Leistungsklage ist die richtige Klageart für das Begehren, eine höhere Besoldung zu erhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.09.2017 - 2 C 30.16 - BVerwGE 159, 375, juris Rn. 8). Aufgrund des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts und des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers können Beamten auch dann, wenn ihre Alimentation verfassungswidrig nicht amtsangemessen ist, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie eine Klage auf Feststellung erheben, ihre Besoldung sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14.10.2009 - 2 BvL 13/08 u.a. - juris Rn. 12).

146

b) Der Kläger hat auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse, nämlich ein wirtschaftliches Interesse, an der Feststellung, dass die Besoldung seit dem Jahr 2018 verfassungswidrig zu niedrig ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist bei der Nachforderung von Bezügen für bereits vergangene Zeiträume zu beachten, dass der Beamte im Rahmen des gegenseitigen Treueverhältnisses Rücksicht auf berechtigte Belange des Dienstherrn nehmen muss. Da die Alimentation einen gegenwärtigen Bedarf decken soll, kann der Beamte nicht erwarten, Besoldungsleistungen für zurückliegende Haushaltsjahre zu bekommen, solange er sich mit der gesetzlichen Alimentation zufriedengegeben hat. Er muss vielmehr eine zu niedrige Alimentation im Verlauf des jeweiligen Haushaltsjahres rügen und so den Dienstherrn auf haushaltsrelevante Mehrbelastungen aufmerksam machen. Ansprüche können erst ab dem Haushaltsjahr bestehen, in dem der Beamte eine zu niedrige Besoldung gegenüber seinem Dienstherrn geltend gemacht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2011 - 2 C 40.10 - juris Rn. 6 mwN).

147

Haushaltsjahr ist in Baden-Württemberg gemäß § 4 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) das Kalenderjahr. Der Kläger hat somit ein Feststellungsinteresse hinsichtlich seiner Besoldungshöhe ab dem Jahr 2018, da er die Höhe seiner Besoldung erstmals mit Schriftsatz vom 12.09.2018 beanstandet hat.

148

c) Ob neben dem berechtigten Feststellungsinteresse eine Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO, also die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, als weitere Sachentscheidungsvoraussetzung zu fordern ist (vgl. zum Streitstand Pietzcker in Schoch/Schneider, VwGO, § 43 Rn. 28 ff.), kann dahinstehen, da diese hier jedenfalls vorliegt. Denn es ist nicht von vornherein offensichtlich auszuschließen, dass der Kläger durch die gegenwärtige gesetzliche Gestaltung seiner Besoldung in seinem subjektiven Recht auf amtsangemessene Besoldung aus Art. 33 Abs. 5 GG verletzt ist.

149

d) Des Weiteren steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, dass der Kläger vor Erhebung der Feststellungsklage das nach § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG erforderliche Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung nicht durchgeführt hat. Der von ihm erhobene Widerspruch vom 16.07.2018 bezog sich nur auf den Beihilfebescheid vom 20.06.2018. Dieser Widerspruch wurde nur damit begründet, dass § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO W 3- und C 4-Professoren in Bezug auf die Kostendämpfungspauschale zu Unrecht ungleich behandele. Die Frage einer amtsangemessenen Alimentation war jedoch nicht Gegenstand des Widerspruchsverfahrens. Einen diesbezüglichen Antrag hat der Kläger erst mit Schriftsatz vom 12.09.2018 im Klageverfahren gestellt.

150

Allerdings kann ein Widerspruchsverfahren nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus Gründen der Prozessökonomie entbehrlich sein, wenn sich der auch für die Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage einlässt und deren Abweisung beantragt oder wenn der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.02.2019 - 2 C 50.16 - juris Rn. 30; Urteil vom 30.10.2013 - 2 C 23.12 - BVerwGE 148, 217, juris Rn. 34 ff.; Urteil vom 15.09.2010 - 8 C 21.09 - BVerwGE 138, 1, juris Rn. 24 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.01.2020 - 2 S 478/18 - juris Rn. 99; Beschluss vom 26.03.2019 - 4 S 177/19 - juris Rn. 4; OVG Saarland, Beschluss vom 06.02.2017 - 1 A 59/16 - juris Rn. 41).

151

Danach ist ein Vorverfahren hier entbehrlich, da sich der Beklagte in der Klageerwiderung vom 15.01.2019 unter dem Gliederungspunkt III. vorbehaltslos, d.h. ohne das Fehlen eines Vorverfahrens zu rügen, zu dem im Schriftsatz vom 12.09.2018 als 2. Hilfsantrag formulierten und begründeten Antrag in der Sache eingelassen und die Klageabweisung beantragt hat. Widersprüche für die Jahre ab 2019 waren danach ebenfalls entbehrlich, da der Kläger davon ausgehen durfte, dass diese unabhängig von der Begründung keinen Erfolg haben würden. Denn der Beklagte hat im Klage- und Berufungsverfahren eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass er die gesetzlichen Vorgaben zur Besoldungshöhe als für sich bindend ansieht und die Besoldung des Klägers auch in den Jahren ab 2019 für amtsangemessen hält.

152

2. Da das Verwaltungsgericht über den Hilfsantrag noch nicht in der Sache entschieden hat, macht der Senat von seinem Ermessen Gebrauch, die Sache zur Entscheidung über den Hilfsantrag auf Antrag des Beklagten gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Dem liegt zugrunde, dass der Senat nach dem Geschäftsverteilungsplan des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht zur Entscheidung über die Amtsangemessenheit der Alimentation berufen ist und der hierfür zuständige 4. Senat eine Entscheidung über die Amtsangemessenheit der W 3-Besoldung noch nicht getroffen hat.

153

Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

154

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

155

Beschluss vom 04.05.2021

156

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 100,- EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG).

157

Der Beschluss ist unanfechtbar.