Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-04-07, Aktenzeichen 20 B 23/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0407.20B23.04.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide
Instanzen auf 5.000 EUR festgesetzt.

1

Gründe
Die Beschwerde mit dem sinngemäßen Antrag,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und die
aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin
VG Minden 3 K 6417/03 gegen die
Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom
4. September 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 30. September 2003
wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Die dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) ergeben nicht, dass die
Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO zugunsten der Antragstellerin
ausfallen müsste. Dabei führt indessen nicht schon eine Orientierung an den
Erfolgsaussichten der Klage wegen offensichtlicher Rechtmäßigkeit der
angefochtenen Ordnungsverfügung zu einer Nachrangigkeit der Interessen der
Antragstellerin.
Das Vorbringen der Antragstellerin vermag allerdings nicht ansatzweise in Zweifel zu
ziehen, dass sie vor Erlass der Ordnungsverfügung gegen den Aussagegehalt von
§ 4 der Ersten Durchführungsverordnung zur Verordnung über Luftfahrtpersonal
(1. DV LuftPersV) vom 15. April 2003 (BAnz. Nr. 82b) verstoßen hat - was
grundsätzlich im Sinne des § 29 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG zu einer Verletzung der
öffentlichen Sicherheit führt -, indem sie den Beigeladenen nach Vollendung seines
65. Lebensjahres als Freiballonführer bei der gewerbsmäßigen Beförderung von
Fluggästen eingesetzt hat. Die Beschwerdegründe wecken keine Bedenken daran,
dass ihr dies in § 4 Satz 2 1. DV LuftPersV verboten wird:
Diese Bestimmung erfasst mit der Wendung "Inhaber einer Pilotenlizenz" auch
Freiballonführer wie den Beigeladenen. Der Ausdruck "Pilotenlizenz" bezieht sich
offensichtlich auf die in Satz 1 genannten Lizenzinhaber zurück, die er abkürzend
unter einen Begriff fasst. Denn inhaltlich ergänzen sich beide Sätze: Wenn Satz 1 die
Ausübung der genannten Lizenzen zwischen dem 60. und 65. Lebensjahr
einschränkt, so wird in Satz 2 die Beschränkung ab der Vollendung des
65. Lebensjahres zu einem Verbot des Einsatzes im gewerbsmäßigen Luftverkehr
ausgeweitet. Als "Piloten" angesprochen sind dieselben Lizenzinhaber, mithin in
beiden Sätzen auch die in Satz 1 ausdrücklich angesprochenen Inhaber "einer
Lizenz gemäß § 46 Abs. 5 LuftPersV", nämlich "Freiballone als verantwortlicher
Freiballonführer berufsmäßig und im gewerbsmäßigen Luftverkehr am Tage zu
führen". Wollte man hingegen Freiballonführer von dem Verbot in Satz 2 ausnehmen,
so käme man zu dem erstaunlichen Ergebnis, dass Freiballonführer zwar nach
Satz 1 wie andere Lizenzinhaber zwischen dem 60. und 65. Lebensjahr
Ausübungsbeschränkungen unterworfen, nach dem 65. Lebensjahr aber von jeder
Einschränkung ihrer Tätigkeit frei wären. Welcher Unterschied gegenüber sonstigen
Luftfahrzeugführern sich hierfür als Rechtfertigung sollte anführen lassen können, ist
angesichts des gleichartigen Gefährdungspotenzials für beförderte Dritte, dem der
Verordnungsgeber mit der Regelung Rechnung tragen wollte, unerfindlich.
Anhaltspunkte, die dieses Auslegungsergebnis in Zweifel ziehen könnten, bestehen
nicht. Fehl geht der Hinweis der Antragstellerin auf eine vermeintlich abweichende
- Freiballonführer ausklammernde - Verwendung des Begriffs "Luftfahrzeugführer" in
der Durchführungsverordnung. Freiballonführer sind nach allgemeinem
luftrechtlichen Sprachgebrauch Luftfahrzeugführer: Sie führen ein Luftfahrzeug im
Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 6 LuftVG und bedürfen hierzu einer Erlaubnis (§ 4 Abs. 1
LuftVG). Der konkrete, letztlich ausschlaggebende verordnungsrechtliche
Sprachgebrauch weicht von dieser Wortverwendung nicht ab. Ausdrücklich setzt § 2
Abs. 1 den international gebräuchlichen Begriff "Pilot" mit "Luftfahrzeugführer" gleich,
was § 4 Satz 2 wiederholt, wenn er untersagt, "Inhaber einer Pilotenlizenz" als
"Luftfahrzeugführer" einzusetzen. Zu Unrecht folgert die Antragstellerin Gegenteiliges
aus § 122 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Luftfahrtpersonal (LuftPersV). Absatz 1
dieser Regelung differenziert in seinen drei Sätzen die Anforderungen für die
Mitnahme von Fluggästen nach den Arten der geführten Luftfahrzeuge bzw. der
Luftfahrzeugführer. Die Argumentation der Antragstellerin lässt außer Acht, dass
Satz 1 Freiballonführer als verantwortliche Luftfahrzeugführer nur deshalb unerwähnt
lässt, weil sie in Satz 3 modifizierten Anforderungen unterworfen werden.
Die oben vertretenen Auslegung kann schließlich nicht wegen der Fassung des
Anwendungsbereichs der Durchführungsverordnung in § 1 Abs. 1 in Zweifel gezogen
werden. Zwar trifft es zu, dass dort ursprünglich von den Führern von Freiballonen
nicht die Rede war; für die Auslegung der Verordnung schon im Zeitpunkt ihres
Erlasses ist dies jedoch kein zwingendes Kriterium, weil ohne weiteres erkennbar ist,
dass die Fassung des Anwendungsbereichs auf eine bloße Redaktionsungenauigkeit
zurückgeht. Dafür bietet schon die Durchführungsverordnung selbst überdeutliche
Anzeichen: Der Klammerzusatz zum Verordnungstitel, der für das Verständnis sehr
wohl bedeutsam ist, bezieht Freiballonführer ausdrücklich ein, und neben der hier in
Rede stehenden Vorschrift des § 4 verhält sich auch die Übergangsregelung des
§ 15 1. DV LuftPersV ausdrücklich zu Freiballonführern gemäß § 46 Abs. 5
LuftPersV. Die Einbeziehung erklärt sich aus dem erkennbaren Willen des
Verordnungsgebers, sämtliches Luftfahrtpersonal zu erfassen, wie insbesondere aus
der Vorgeschichte der Durchführungsverordnung hervorgeht. Die gesehene
Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, die Anforderungen an die
Tauglichkeit und Lizenzierung für jenes Personal in deutsches Recht umzusetzen,
das in den europäischen Joint Aviation Requirements JAR-FCL 1, 2 und 4
angesprochen ist - und in § 1 Abs. 1 der 1. DV LuftPersV zunächst nur bezeichnet
war -, war lediglich der Anlass für die Regelung. Für nicht von den JAR-FCL
erfasstes Luftfahrtpersonal, wie Freiballonführer, stellte sich aus Gründen der
gebotenen Harmonisierung die Notwendigkeit einer national eigenständigen
Anpassung an die neuen europäischen Standards. Dies wird auch in der
Begründung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zur
Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an
Flugbesatzungen ausdrücklich hervorgehoben.
Vgl. BR-Drucks. 842/02 vom 8.11.2002, S. 2.
Dementsprechend ermächtigt § 133a LuftPersV in der Fassung des Art. 2 Nr. 64 der
genannten Änderungsverordnung vom 10. Februar 2003 (BGBl. I S. 182) das
Luftfahrt-Bundesamt nicht nur dazu, Einzelheiten der Lizenzierung von JAR-FCL-
Personal zu regeln (Abs. 1 Nr. 2), sondern auch dazu, für Luftfahrtpersonal im
Übrigen die in der Verordnung über Luftfahrtpersonal aufgestellten Anforderungen
nach § 32 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 LuftVG (Abs. 1 Nr. 1) zu konkretisieren. Auch von der
letztgenannten Ermächtigung hat das Luftfahrt-Bundesamt Gebrauch gemacht, dies
aber in der Umschreibung des Anwendungsbereichs zunächst nicht verdeutlicht,
vielmehr dort ausschließlich die Ermächtigung aus Absatz 1 Nr. 2 des § 133a
wiedergegeben. Dieser redaktionelle Fehler ist mittlerweile erkannt und durch
Neufassung des § 1 Abs. 1 in der Ersten Verordnung zur Änderung der 1. DV
LuftPersV vom 9. Januar 2004 (BAnz. S. 685) klarstellend behoben worden.
Hingegen ergeben sich im vorliegenden Verfahren nicht ausräumbare Bedenken
gegen die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung dahin, ob ein Normverstoß der
Antragstellerin deshalb fehlt, weil das Luftfahrt-Bundesamt durch § 133a Abs. 1 Nr. 1
LuftPersV in der Fassung der Verordnung vom 10. Februar 2003 nicht wirksam
ermächtigt werden konnte, die Regelung in § 4 Satz 2 1.DV LuftPersV zu treffen. Die
Antragstellerin hat diese Frage in der Beschwerdebegründung zwar so nicht
angesprochen; da sie aber unter dem unzutreffenden Aspekt einer für erforderlich
gehaltenen Zustimmung des Bundesrates zur Durchführungsverordnung - eine
solche Zustimmung scheidet zwangsläufig aus, wenn die Verordnung durch das
Luftfahrt-Bundesamt ergehen darf - auf die maßgeblichen normativen
Zusammenhänge in hinreichender Weise und mit gleicher Zielrichtung hingewiesen
hat, kann das Gericht zugunsten der Antragstellerin die Erfordernisse des § 146
Abs. 4 Satz 6 VwGO als erfüllt betrachten.
Die Befugnis des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, die
ihm in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 4 und 5 LuftVG zugestandene
Verordnungsermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt weiterzuübertragen, ist in
§ 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG enthalten und betrifft "Verordnungen nach Satz 2", also
solche, die die "notwendigen Einzelheiten über die ... Durchführung der Ausbildungs-
und Prüfvorschriften für Luftfahrtpersonal nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 4 und 5 regeln".
Die streitige Bestimmung in § 4 Satz 2 der 1. DV LuftPersV errichtet eine anderweitig
noch nicht normativ vorgegebene Altersgrenze. Mit diesem Inhalt ist sie als
generalisierende Aussage über bestimmte Eignungseinbußen von
Luftfahrzeugführern zu verstehen, aus denen unmittelbar verordnungsrechtlich
Folgerungen gezogen werden. Eine solche Regelung unterfällt fraglos der
Verordnungsermächtigung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftVG, die Anforderungen
an die Eignung des erlaubnispflichtigen Luftfahrtpersonals zu präzisieren; sie kann
aber ausgehend vom Wortlaut schwerlich als Element der Durchführung von
"Ausbildungs- und Prüfvorschriften für Luftfahrtpersonal" im engeren Sinne
bezeichnet werden, da sie ihre Wirkung erst zu entfalten vermag, nachdem
Ausbildung und Prüfung erfolgreich absolviert worden sind. Daher ist die Frage
aufgeworfen, ob der Wortlaut von § 32 Abs. 3 Satz 2 LuftVG - mit der Inbezugnahme
in Satz 3 - als schlagwortartige, in diesem Falle wenig glückliche, Kennzeichnung der
vollen Verordnungsermächtigung nach Absatz 1 Satz 1 Nrn. 4 und 5 gemeint ist oder
als bewusst einengende Formulierung eine Einschränkung der
Übertragungsbefugnis auf jenen Teil der Ermächtigung in Absatz 1 Satz 1 Nrn. 4 und
5 zum Ausdruck bringen will, der sich mit Ausbildung und Prüfung im eigentlichen
Sinne befasst. Für die erste (weite) Auslegung mag sprechen, dass bei einer
gewollten Einschränkung eine Gesetzesfassung durch einen "soweit"-Satz als
typischem Ausdrucksmittel nahegelegen hätte und dass die Verordnungspraxis stets
von einem solchen Verständnis ausgegangen zu sein scheint; allerdings ist auch zu
bedenken, dass eine Durchführungsverordnung grundsätzlich die wesentlichen
materiellen Aussagen als in dem durchzuführenden Normbereich bereits getroffen
voraussetzt, ihr also gewichtige materielle Regelungen, wie sie eine Alterbegrenzung
darstellen mag, regelmäßig fremd sind. Jedenfalls lässt sich die Frage im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren nicht mit der für ein Offensichtlichkeitsurteil gebotenen
Eindeutigkeit beantworten und muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Die weitere Interessenabwägung fällt auf der Grundlage des im
Beschwerdeverfahren Vorgetragenen nicht zugunsten der Antragstellerin aus. Der
Senat verkennt nicht das Gewicht der von der Antragstellerin in die Waagschale
geworfenen wirtschaftlichen Gründe. Ihrer nicht auszuschließenden
Existenzgefährdung stehen aber Gefährdungen von Leben und Gesundheit der
Fluggäste gegenüber, die sich nach dem Stand der Dinge ebenso wenig von der
Hand weisen lassen, wenn die Antragstellerin den Beigeladenen weiterhin als
Freiballonführer bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Personen einsetzt, und
diese die wirtschaftlichen Interessen überwiegen. Die Annahme, dass bei
Luftfahrzeugführern - wie allgemein - mit zunehmendem Alter Einbußen der
Leistungsfähigkeit eintreten, ist ohne weiteres nachvollziehbar und für die Piloten von
Flugzeugen und Hubschraubern in den von der Antragstellerin selbst zitierten,
insoweit europaweit harmonisierten Bestimmungen der Joint Aviation Authorities (vgl.
JAR-FCL 3.060) abgesichert. Dass bei dem Beigeladenen keine Einbußen gegeben
und auch in absehbarer Zukunft nicht zu besorgen sind, ist nicht mit einer Sicherheit
erkennbar, wie sie mit Blick auf die gefährdeten Rechtsgüter zu fordern ist. Insofern
kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass es bei einer gewerblichen Ballonfahrt am
20. Juli 2003 unter der Verantwortung des Beigeladenen bereits zu einem Unfall mit
Personenschaden gekommen ist. Was die Antragstellerin zur Erläuterung dieses
Unfalls anführt, ist nicht geeignet dazutun, dass altersbedingte Umstände ohne jeden
Einfluss auf den Vorfall war. Jedenfalls hatte der Beigeladene die Altersgrenze
damals bereits überschritten, und widrige Witterungsbedingungen schließen für sich
genommen ebenfalls ein mitwirkendes altersbedingtes Versagen nicht ohne weiteres
aus. Die Einstellung des unfallbedingt eingeleiteten Strafverfahrens durch die
Staatsanwaltschaft hat, da es vorliegend nicht um strafrechtlich relevantes
Verschulden geht, in diesem Zusammenhang keinen Aussagewert. Ebenso wenig
aussagekräftig ist der Umstand, dass dem Beigeladenen die fliegerärztliche
Tauglichkeit im April 2003 bescheinigt worden ist; das Bestehen der jeweils
erforderlichen Tauglichkeit und der fliegerischen Fähigkeiten - und damit das
Fortbestehen der Lizenz (vgl. §§ 24c Abs. 3, 29 LuftVZO) - ist in den oben genannten
europarechtlichen Aussagen über alterbedingte Einbußen gerade vorausgesetzt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO; es entspricht
nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für
erstattungsfähig zu erklären, da der Sache nach auch um Rechte aus seiner Lizenz
gestritten wird. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1
GKG; wegen der von der Antragstellerin geltend gemachten erheblichen
wirtschaftlichen Auswirkungen der Ordnungsverfügung ist die Bedeutung der Sache
mit der vom Verwaltungsgericht angesetzten Hälfte des Auffangwertes nicht
angemessen erfasst, was eine deutliche Heraufsetzung des Streitwertes bedingt. Die
Änderungsbefugnis ergibt sich aus § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG.