Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-19, Aktenzeichen 15 K 579/04
ECLI:DE:VGGE:2007:1019.15K579.04.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2004 wird
aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit
in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche
Anordnung, mit der ihr von der Beklagten aufgegeben wurde, den Schaden zu
ermitteln und durch Zahlungen an den Landeshaushalt zu begleichen, der in
den Jahren 1997 und 1998 dadurch entstanden sein soll, dass die Klägerin
nach Auffassung der Beklagten zu Unrecht Personen, die in von ihr - der
Klägerin - betriebenen Übergangswohnheimen untergebracht waren,
pauschaliertes Wohngeld gewährt hat.

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In den Jahren 1997 und 1998 war die Klägerin sowohl für die Gewährung
von Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem damaligen Bundessozialhilfegesetz
als auch für die Bewilligung von pauschaliertem Wohngeld zuständig. Im
Rahmen der Entscheidung über die Gewährung von Hilfe zum
Lebensunterhalt prüfte die Klägerin von Amts wegen, ob den Hilfeempfängern
ein Anspruch auf pauschaliertes Wohngeld zustand. Soweit dies der Fall war,
gewährte die Klägerin den Hilfeempfängern neben dem pauschalierten
Wohngeld Hilfe zum Lebensunterhalt lediglich in Höhe eines um das
pauschalierte Wohngeld reduzierten Bedarfs.

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Die für die Zahlung des pauschalierten Wohngelds erforderlichen Mittel
erhielt die Klägerin aus dem Haushalt des Landes Nordrhein-Westfalen.
Hierzu hatte das Land Nordrhein-Westfalen der Klägerin die Befugnis zur
Bewirtschaftung der Mittel eingeräumt. Die Klägerin erteilte monatlich im
Voraus eine Zahlungsanordnung für die zur Zahlung des pauschalierten
Wohngeldes erforderlichen Mittel, die ihr dann durch die Landeskasse B.
zur Verfügung gestellt wurden. Die Aufwendungen für pauschaliertes
Wohngeld wurden dem Land Nordrhein-Westfalen zur Hälfte von der
Bundesrepublik Deutschland erstattet.

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Im Juni 1999 führte das Staatliche Rechnungsprüfungsamt B. bei der
Klägerin eine Prüfung der Bewilligung und Zahlung des pauschalierten
Wohngeldes für Empfänger von Leistungen der Sozialhilfe durch. In dem
Abschlussgespräch vom 10. Juni 1999 vertraten die Prüfer die Auffassung,
entgegen der bei der Klägerin bestehenden Praxis könne für Bewohner von
Übergangswohnheimen kein pauschaliertes Wohngeld bewilligt werden. Das
für die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld erforderliche mietähnliche
Nutzungsverhältnis liege nicht vor, zumal die Klägerin die
Benutzungsgebühren für die von ihr betriebenen Übergangswohnheime nicht
nach Quadratmetern, sondern in Form einer „Bettenpauschale" erhebe. In
einem an das Staatliche Rechnungsprüfungsamt B. gerichteten Telefax
vom 29. Juli 1999 schätzte die Klägerin die Höhe des von ihr im Jahre 1998
an Bewohner von Übergangsheimen gezahlten pauschalierten Wohngeldes
auf insgesamt 410.000,00 DM.

6

Mit Schreiben vom 9. September 2002 teilte der Landesrechnungshof
Nordrhein-Westfalen dem Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und
Sport des Landes Nordrhein-Westfalen das Ergebnis der bei der Klägerin
durchgeführten Prüfung mit. Der Landesrechnungshof führte unter
Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. August
1992 - 8 C 39.91 - und die geltende Erlasslage aus, Bewohner von
Übergangsheimen hätten nur ausnahmsweise einen Anspruch auf
pauschaliertes Wohngeld, und zwar wenn die Räumlichkeiten zum Wohnen
für eine gewisse Dauer bestimmt seien, eine abgesonderte und selbständige
Nutzung der Räume möglich sei und die Bemessung des Entgelts in den
Grundzügen mit einer Miete vergleichbar sei. Diese Kriterien seien im Fall der
Klägerin nicht erfüllt. Daher forderte der Landesrechnungshof das Ministerium
auf, zu prüfen, wie die zu Unrecht an die Klägerin gezahlten
Wohngeldbeträge dem Landeshaushalt wieder zugeführt werden können.

7

In der Folgezeit kam es zu einem umfangreichen Schriftverkehr zwischen
der Klägerin und dem Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und
Sport des Landes Nordrhein-Westfalen, in dessen Verlauf das Ministerium die
Klägerin mehrfach aufforderte, den Schaden zu ermitteln, der dadurch
entstanden sei, dass die Klägerin pauschaliertes Wohngeld unter Verstoß
gegen die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Wohngeldgesetz vom 19.
Juli 1995 (WoGVwV 1995) an Bewohner von Übergangswohnheimen gewährt
habe, und zu Unrecht gezahlte Beträge einschließlich einer angemessenen
Verzinsung dem Landeshaushalt wieder zuzuführen. Zur Begründung führte
das Ministerium im Wesentlichen aus, nach der Satzung der Klägerin über die
Gebühren für die Benutzung der Übergangsheime seien die Übergangsheime
zur vorläufigen Unterbringung bestimmter bedürftiger Personen gewidmet. Die
Gewährung von pauschaliertem Wohngeld sei jedoch nur möglich, wenn
Räumlichkeiten zur dauernden Wohnnutzung bestimmt seien. Zudem
bemesse die Satzung die für die Unterbringung in den Übergangsheimen zu
entrichtende Gebühr nach Tagen und in Anspruch genommenen
Schlafplätzen. Pauschaliertes Wohngeld könne nur gewährt werden, wenn
das Nutzungsverhältnis einem Mietverhältnis vergleichbar sei, was eine
Bemessung des Entgelts nach der Größe der überlassenen Räumlichkeiten
erfordere.

8

Die Klägerin trat dem entgegen. Sie sei zu Rückzahlungen nicht
verpflichtet, da sie nicht rechtswidrig an Bewohner von
Übergangswohnheimen pauschaliertes Wohngeld gewährt habe. Dem stehe
zunächst nicht entgegen, dass die Übergangswohnheime satzungsgemäß zur
vorübergehenden Unterbringung bestimmt seien. Ein dauerhaftes Wohnen,
das zum Bezug von pauschaliertem Wohngeld berechtige, liege immer dann
vor, wenn der Aufenthalt nicht von vornherein für eine bestimmte kurze Zeit
erfolge. Die Bewohner von Übergangsheimen seien dort bis zur Anmietung
angemessenen Wohnraums und damit für unbestimmte Zeit untergebracht. In
der Regel dauere der Aufenthalt in Übergangsheimen mehrere Jahre. Obwohl
die von den Bewohnern der Übergangsheime für die Unterbringung zu
entrichtende Gebühr nach Schlafplätzen bemessen sei, sei das
Nutzungsverhältnis mit einem Mietverhältnis vergleichbar. Es bestehe eine
untrennbare Beziehung zwischen der Zahl der zur Nutzung überlassenen
Schlafplätze und der Größe des zur Verfügung gestellten Wohnraums. Auch
hätten - wie bei Mietverhältnissen - Ausstattung und Qualität der
Räumlichkeiten Einfluss auf das zu entrichtende Entgelt.

9

Da zwischen den Beteiligten keine Einigung erzielt werden konnte, bat
das Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes
Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 13. November 2003 die Beklagte, die
Klägerin im Wege einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung
aufzufordern, den Schaden zu ermitteln, der dadurch entstanden sei, dass
Wohngeld entgegen Nr. 3.14 lit. f S.2 WoGVwV 1995 in
Übergangswohnheimen der Klägerin gewährt worden sei, und die zu Unrecht
gezahlten Wohngeldbeträge einschließlich einer angemessenen Verzinsung
zurückzuzahlen.

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Mit Schreiben vom 10. Dezember 2003 hörte die Beklagte die Klägerin
zum Erlass einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung mit dem vom
Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes
Nordrhein-Westfalen erbetenen Inhalt an. Die Klägerin trat dem Erlass eines
solchen Bescheides entgegen und führte in Ergänzung ihres Vorbringens
gegenüber dem Ministerium aus, es sei bereits fraglich, ob die beabsichtigte
Anordnung auf kommunalaufsichtsrechtliche Vorschriften gestützt werden
könne. Auch sei eine Rechtsgrundlage für die verlangte Rückzahlung an die
Landeskasse nicht erkennbar. Einer umfassenden Ermittlung des an
Bewohner von Übergangswohnheimen gezahlten Wohngeldes stehe zudem
entgegen, dass die hierzu benötigten Akten bereits zu einem erheblichen Teil
vernichtet sein dürften, soweit die Leistungsbezieher im Laufe des Jahres
1998 aus dem Sozialhilfebezug ausgeschieden seien.

11

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 8. Januar 2004 gab die Beklagte
der Klägerin auf, bis zum 27. Februar 2004

12

„den Schaden zu ermitteln, der dadurch entstanden ist, dass Wohngeld
entgegen Nummer 3.14 Buchstabe f) Satz 2 WoGVwV a.F. in
Übergangswohnheimen der Stadt C. gewährt wurde und

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die Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Wohngeldbeträge in den Jahren
1997 und 1998 zu Gunsten des Landeshaushalts (im Jahre 1998 in Höhe von
209.629,67 EUR) einschließlich einer angemessenen Verzinsung in Höhe der
für die jeweiligen Jahre geltenden Effektivzinsen für die Aufnahme von
Krediten durch die öffentliche Hand

14

in Höhe von 3,24 % (geltender Effektivzinssatz für die Kreditaufnahme der
öffentlichen Hand im Jahr 1997) ab dem 01.01.1997 und

15

in Höhe von 4,48 % (geltender Effektivzinssatz für die Kreditaufnahme der
öffentlichen Hand im Jahr 1998) ab dem 01.01.1998

16

vorzunehmen."

17

Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Rechtsauffassung der
Klägerin entbehre nach Ansicht des Ministeriums für Städtebau und Wohnen,
Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen jeder Grundlage und
ignoriere das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 1992
- 8 C 39.91 -. Die von der Klägerin betriebenen Übergangswohnheime dienten
der vorläufigen Unterbringung, so dass es an einer für die Gewährung von
pauschaliertem Wohngeld erforderlichen dauerhaften Wohnnutzung fehle.
Rechtsgrundlage für die Rückgewähr der zu Unrecht aus dem
Landeshaushalt an die Klägerin gezahlten Mittel sei der öffentlich-rechtliche
Erstattungsanspruch. Da die Klägerin das genannte Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vollständig ignoriere, liege eine
Ermessensreduzierung auf Null vor. Es bestehe kein Raum für eine andere
als die getroffene Entscheidung.

18

Am 4. Februar 2004 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, die
sie wie folgt begründet: Der vermeintliche Anspruch des Landes auf
Erstattung zu Unrecht gewährter Mittel könne nicht mit Hilfe
kommunalaufsichtsrechtlicher Eingriffsbefugnisse durchgesetzt werden, weil
der erlassene Bescheid nicht der Herstellung eines rechtmäßigen Zustands,
sondern allein dem Ausgleich finanzieller Nachteile des Landes diene. Der
Anwendung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs stehe entgegen,
dass die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld durch die Klägerin im
Rahmen eines gegenüber dem Land bestehenden Auftragsverhältnisses
erfolgt sei. Die von der Beklagten in dem Bescheid vom 8. Januar 2004
getroffenen Anordnungen seien zu unbestimmt und praktisch nicht
umsetzbar, da für die Ermittlung des geltend gemachten Schadens
erforderliche Akten bereits vernichtet sein könnten. Fraglich sei zudem, ob die
Gewährung von pauschaliertem Wohngeld an Bewohner von
Übergangsheimen durch die Klägerin tatsächlich rechtswidrig erfolgt sei und
ob die von der Beklagten angenommene Ermessensreduzierung auf Null
vorliege.

19

Die Klägerin beantragt,

20

den Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2004 aufzuheben.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Zur Begründung führt sie aus, die Gewährung von pauschaliertem
Wohngeld an Bewohner von Übergangsheimen durch die Klägerin sei aus
den vom Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des
Landes Nordrhein-Westfalen ausgeführten Gründen rechtswidrig. Angesichts
dessen habe das Land einen Anspruch auf Rückgewähr der zu Unrecht an
die Klägerin gezahlten Mittel auf Grundlage des öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruchs. Dieser finde auch zwischen Hoheitsträgern
Anwendung und sei hier auch nicht durch Art. 104 a Abs. 5 Grundgesetz in
seiner Anwendung gesperrt. Eine unrechtmäßige Vermögensverschiebung
zugunsten der Klägerin liege vor, weil diese durch die rechtswidrige
Gewährung von pauschaliertem Wohngeld Unterkunftskosten für
Sozialhilfeberechtigte erspart habe, die sie ansonsten als Trägerin der
Sozialhilfe aufzubringen verpflichtet gewesen wäre. Der geltend gemachte
Zinsanspruch ergebe sich aus § 818 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs.
Der Anspruch des Landes aus dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch
könne mit Mitteln des Kommunalaufsichtsrechts durchgesetzt werden. Auf die
mögliche Vernichtung von Akten könne sich die Klägerin nicht berufen, weil
sie bereits vor Ablauf der Aufbewahrungsfristen aufgefordert worden sei, den
eingetretenen Schaden zu ermitteln.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird
ergänzend auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 8. Januar
2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1
S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

27

Es fehlt bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für die von der
Beklagten in ihrem Bescheid vom 8. Januar 2004 getroffenen Anordnungen.
Insoweit kommt nur § 120 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 16. Dezember 2003 (GO NRW) -
insoweit aufgrund des Gesetzes vom 16. November 2004 (GV NRW S. 644)
seit dem 1. Januar 2005 fortgeltend als § 123 Abs. 1 - in Betracht. Nach
dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass eine Gemeinde,
die die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt,
innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst. Diese Norm ist
nicht als Rechtsgrundlage für die hier von der Beklagten gegenüber der
Klägerin getroffenen Anordnungen geeignet.

28

Zwar legt der Wortlaut der Vorschrift nahe, dass die Aufsichtsbehörde
berechtigt ist, auf ihrer Grundlage gegen jeden von einer Gemeinde
begangenen Verstoß gegen diese verpflichtende Rechtsvorschriften
einzuschreiten, in Rechtsprechung und Literatur besteht jedoch im Ergebnis
weitgehende Einigkeit darüber, dass es einer Einschränkung dieses weiten
Wortlauts bedarf.

29

Die Verwaltungsvorschrift zu der Vorgängernorm von § 120 GO NRW,
dem früheren § 109 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen,

30

abgedruckt bei Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen, § 120,

31

und die Kommentierungen,

32

Rehn/Cronauge, a.a.O., § 120 Anm. I., II. 1.; Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Januar 2007, Anm.
1. zu dem neuen § 123 GO NRW,

33

halten ein kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten im Hinblick auf
zivilrechtliche Verpflichtungen der Gemeinde nicht für zulässig.

34

Aussagen zu der hier interessierenden Frage, ob Sinn und Zweck des
Kommunalaufsichtsrechts einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung
entgegenstehen, die dazu dient, dem Land einen Titel gegen die Gemeinde
wegen angeblicher Ansprüche aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch zu verschaffen bzw. die für einen derartigen Titel
erforderlichen Informationen zu erhalten, lassen sich ausdrücklich weder den
dargestellten noch - soweit ersichtlich - den weiteren in der Literatur
vertretenen Auffassungen zu einer einschränkenden Auslegung der
Eingriffsbefugnisse des Kommunalaufsichtsrechts,

35

vgl. hierzu zusammenfassend Hassel, DVBl. 1985, 697,

36

entnehmen.

37

Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW) den Anwendungsbereich
kommunalaufsichtsrechtlicher Maßnahmen dahingehend eingeschränkt, dass
sie nur im Interesse des öffentlichen Wohls ergriffen werden dürften.
Maßnahmen, die nur dem Interesse eines privaten Dritten dienten, seien nicht
zulässig. Zur Begründung hat das OVG NRW auf die historische Entwicklung
des Kommunalaufsichtsrechts verwiesen. Aus der verfassungsrechtlichen
Garantie der kommunalen Selbstverwaltung folge, dass die Rechte der
Kommunalaufsicht gegenüber den Gemeinden mindestens so begrenzt sein
müssten, wie dies bei Erlass des Grundgesetzes allgemeine Ansicht gewesen
sei. Das Preußische Oberverwaltungsgericht habe es als unzulässig
angesehen, wenn kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen ergriffen worden
seien, um einem Privatmann zu seinem Recht zu verhelfen, der sich (durch
einen Zivilprozess oder ein Verwaltungsstreitverfahren) selbst zu seinem
Recht habe verhelfen können. Diese Einschränkung habe weiterhin
Gültigkeit.

38

Urteil vom 23. Januar 1963 - III A 355/57 -, DVBl. 1963, 862.

39

In der Literatur ist allgemeiner formuliert worden, die Aufsichtsbehörden
hätten ihr Augenmerk auf die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Verbindlichkeiten,
die verwaltungsgerichtlich durchgesetzt werden könnten, nur dann zu richten,
wenn ein erhebliches staatliches Interesse mit im Spiel sei.

40

Salzwedel, in: Loschelder/Salzwedel, Verfassungs- und Verwaltungsrecht
des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 288; vgl. auch Widtmann/Grasser,
Bayerische Gemeindeordnung, Stand: Januar 2007, Art. 109, Rn. 5.

41

Aus Sicht der Kammer widerspricht es Sinn und Zweck des
Kommunalaufsichtsrechts, wenn das Land sich seiner zur Verschaffung von
Titeln zur Durchsetzung finanzieller Ansprüche gegen Kommunen und von
zur Bezifferung der finanziellen Ansprüche erforderlichen Informationen
bedient. Das Kommunalaufsichtsrecht dient der Sicherung der
Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Mit seiner Hilfe soll gewährleistet
werden, dass die Gemeinden ihre Aufgaben im Rahmen der staatlichen
Verwaltung ordnungsgemäß wahrnehmen. Geschaffen wurden die
Vorschriften zur Kontrolle der durch den Erlass von Verwaltungsakten, den
Abschluss von öffentlich-rechtlichen Verträgen und den Erlass von Satzungen
geprägten „klassischen" Verwaltungstätigkeit der Gemeinden. In diesem
Bereich ist Kommunalaufsichtsrecht erforderlich, weil die Rechtmäßigkeit und
Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns insbesondere dann nicht durch von
Betroffenen erhobene Klagen sichergestellt werden kann, wenn Bürger in
rechtswidriger Weise von Kommunen begünstigt werden oder das
rechtswidrige Verwaltungshandeln nicht unmittelbar einen Dritten betrifft.

42

Ob die Gemeinde dem Land aufgrund fehlerhafter Verwaltungstätigkeit
Geld schuldet, fällt jedoch nicht in den klassischen Anwendungsbereich der
Kommunalaufsicht. Vielmehr tritt das Land in Fällen wie dem vorliegenden
den Gemeinden wie ein privater Dritter gegenüber, der einen auf öffentlichem
Recht beruhenden Anspruch durchsetzen möchte. Allein der Umstand, dass
es sich bei dem Land um eine juristische Person öffentlichen Rechts handelt,
kann es nicht rechtfertigen, diesem die Möglichkeit einzuräumen, sich einen
Titel gegen die Gemeinde zu verschaffen ohne diese zu verklagen. Vielmehr
gebietet die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung
einen möglichst zurückhaltenden Umgang mit den Eingriffsbefugnissen.

43

In dem vorliegenden Fall bedarf es keiner Entscheidung, ob es
Konstellationen geben kann, in denen öffentlich-rechtliche
Zahlungsansprüche gegen eine Kommune mit Mitteln der Kommunalaufsicht
durchgesetzt werden können. Hierzu wäre aber jedenfalls ein besonderes
öffentliches Interesse erforderlich, das über das rein fiskalische Interesse an
der Erfüllung von gegenüber dem Land bestehenden Verbindlichkeiten der
Gemeinde hinausgeht und gerade auf die Durchsetzung des
Zahlungsanspruchs mit kommunalaufsichtsrechtlichen Mitteln gerichtet ist. Ein
solches besonderes Interesse an der Inanspruchnahme
kommunalaufsichtsrechtlicher Eingriffsbefugnisse ist hier nicht erkennbar. Es
ist nicht ersichtlich, welche öffentlichen Interessen beeinträchtigt worden
wären, wenn das Land Nordrhein-Westfalen die Klägerin im Wege einer
Leistungsklage bei dem erkennenden Gericht auf Zahlung in Anspruch
genommen hätte. Insbesondere bestand - wie aus der Dauer des
Verwaltungsverfahrens und dem Umstand, dass nicht die sofortige
Vollziehung des angefochtenen Bescheides angeordnet wurde, deutlich wird -
keine besondere Eilbedürftigkeit.

44

Die mit dem Bescheid vom 8. Januar 2004 getroffene (vorbereitende)
Anordnung, den angeblich entstandenen Schaden zu ermitteln, teilt das
rechtliche Schicksal der Anordnung zur Rückzahlung der aus Sicht der
Beklagten zu Unrecht gezahlten Wohngeldbeträge.

45

Unabhängig von der Frage, ob § 120 Abs. 1 GO NRW grundsätzlich als
Ermächtigungsgrundlage für Verfügungen wie die hier vorliegende in Betracht
kommt, ist der Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2004 auch deshalb
rechtswidrig, weil er unter einem Ermessensfehler leidet. Die Ausübung des
der Beklagten durch § 120 Abs. 1 GO NRW eingeräumten Ermessens, ob
und gegebenenfalls wie sie mit den Mitteln des Kommunalaufsichtsrechts
gegen Rechtsverstöße von Gemeinden vorgeht, ist nach § 114 S. 1 VwGO
nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Ein Ermessensfehler im Sinne
dieser Vorschrift liegt hier vor, weil die Beklagte zu Unrecht eine
Ermessensreduzierung auf Null dahingehend angenommen hat, dass nur die
Entscheidung, die streitgegenständlichen kommunalaufsichtsrechtlichen
Anordnungen zu treffen, ermessensfehlerfrei wäre. Die Beklagte hat mithin
selbst kein Ermessen ausgeübt. Zur Begründung der angenommenen
Ermessensreduzierung auf Null hat die Beklagte lediglich ausgeführt, die
Klägerin ignoriere in ihrem Verhalten das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 1992 - 8 C 39.91 -
vollständig, so dass kein Raum für eine andere Entscheidung als die, den
angefochtenen Bescheid zu erlassen, bestehe.

46

Weder diese Begründung noch die sonstigen Umstände des Falles führen
zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Bei sachgerechter Auslegung ist die
Begründung für die angenommene Ermessensreduzierung auf Null, das
genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts werde von der Klägerin
vollständig ignoriert, dahingehend zu verstehen, dass die Klägerin
abweichend von diesem Urteil und damit in rechtswidriger Weise Bewohnern
der von ihr betriebenen Übergangswohnheime pauschaliertes Wohngeld
gewährt und sich trotz mehrfacher Aufforderung des zuständigen Ministeriums
geweigert hat, den durch die nach Auffassung der Beklagten zu Unrecht
erfolgten Zahlungen von pauschaliertem Wohngeld für den Landeshaushalt
entstandenen Schaden zu ermitteln und die zu Unrecht erhaltenen
Wohngeldbeträge zurückzuzahlen. Dieses Verhalten der Klägerin ist - die
Anwendbarkeit von § 120 Abs. 1 GO NRW auf Fälle der vorliegenden Art und
die Richtigkeit der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung unterstellt
- lediglich geeignet, das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von
§ 120 Abs. 1 GO NRW zu begründen. Für eine Ermessensreduzierung auf
Null bedarf es jedoch weiterer, über die Verwirklichung der tatbestandlichen
Voraussetzungen der Eingriffsnorm hinausgehender Umstände. Solche
Umstände, die eine Ermessensreduzierung auf Null begründen können, sind
weder von der Beklagten dargelegt noch sonst ersichtlich.

47

Dabei verkennt die Kammer nicht, dass gewichtige Gründe dafür
sprachen, die nach Auffassung der Beklagten zu Unrecht an die Klägerin
gezahlten Wohngeldbeträge zurückzufordern. Insbesondere hatte die
Beklagte bei ihrer Entscheidung die Bitte des zuständigen Ministeriums zu
berücksichtigen, den angefochtenen Bescheid zu erlassen. Diese Bitte
machte eine eigene Ermessensausübung durch die Beklagte jedoch nicht
entbehrlich. Das Ermessen ist jeweils von der Behörde auszuüben, die
bestimmt, ob und wie von den kommunalaufsichtsrechtlichen
Eingriffsbefugnissen Gebrauch gemacht wird. Diese Behörde - hier die
Beklagte - hat dabei die Ermessenserwägungen zur Grundlage der jeweiligen
kommunalaufsichtlichen Anordnung zu machen und gegenüber dem
Anordnungsempfänger offen zu legen.

48

OVG NRW, Urteile vom 14. Januar 1992 - 10 A 111/98 -, NWVBl. 1992,
249 (250) und vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, NWVBl.2004,
107.

49

Neben der Bitte des zuständigen Ministeriums sprachen weitere Gründe
für den Erlass der angefochtenen Verfügung. So dient die Rückabwicklung
rechtsgrundlos erfolgter Vermögensverfügungen der Wiederherstellung der
materiellen Rechtslage. Für eine Rückforderung sprach zudem, dass die
übrigen Gemeinden, bei denen Prüfungen nach Auffassung des Ministeriums
ebenfalls ergeben hatten, dass pauschaliertes Wohngeld zu Unrecht
ausgezahlt wurde, auf Druck des Ministeriums Rückzahlungen geleistet
hatten. Auch drängte der Landesrechnungshof darauf, die vermeintlich zu
Unrecht an die Klägerin gezahlten Beträge wieder dem Landeshaushalt
zuzuführen.

50

Dies reicht jedoch für eine Ermessensreduzierung auf Null nicht aus, da
auch Umstände vorlagen, die eine Ermessensentscheidung gegen den Erlass
des angefochtenen Bescheides rechtfertigen konnten. So war zugunsten der
Klägerin zu berücksichtigen, dass sie umfangreiche Überlegungen zur
Rechtmäßigkeit ihrer Bewilligungspraxis von pauschaliertem Wohngeld
angestellt hat, die nicht von vornherein schlechterdings unvertretbar waren.
Hierbei eventuell begangene Rechtsverstöße erfolgten daher nur fahrlässig
und nicht vorsätzlich. Für ein vergleichsweise geringes Verschulden der
Klägerin an eventuellen Überzahlungen spricht auch, dass - wie sich aus den
von diesen verlangten Rückzahlungen ergibt - offenbar in einer Vielzahl von
Gemeinden eine ähnliche Praxis bei der Bewilligung von pauschaliertem
Wohngeld bestand wie bei der Klägerin. Im Rahmen der von der Beklagten
anzustellenden Ermessenserwägungen hätte zugunsten der Klägerin auch
der nicht unerhebliche Zeitablauf berücksichtigt werden müssen. Bei Erlass
des angefochtenen Bescheides vom 8. Januar 2004 lagen die nach
Auffassung der Beklagten rechtswidrigen Zahlungen von pauschaliertem
Wohngeld für die streitgegenständlichen Jahre 1997 und 1998 bereits bis zu
sieben Jahre zurück. Seit der bei der Klägerin durchgeführten Prüfung durch
das Staatliche Rechnungsprüfungsamt im Juni 1999 waren etwa viereinhalb
Jahre vergangen. Unabhängig davon, ob aufgrund dieses Zeitablaufs etwaige
Rückzahlungsansprüche bereits verjährt waren,

51

vgl. zur maßgeblichen Verjährungsfrist und deren Beginn
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 -,
DÖV 2007, 517 (520 ff.); Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 7.
Februar 2006 - 3 K 106/05 -,

52

wäre im Rahmen einer fehlerfreien Ermessensentscheidung zu erwägen
gewesen, ob dieser Zeitablauf ein Absehen von dem Verlangen nach
Rückforderung eventuell zu Unrecht erhaltener Zahlungen rechtfertigen
konnte.

53

Da nach alledem von Ermessensnichtgebrauch auszugehen ist, scheidet
eine Heilung des Ermessensfehler wegen § 114 S. 2 VwGO aus. Hiernach
können Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur
ergänzt, nicht aber erstmals mit der Folge, dass ein Ermessensnichtgebrauch
geheilt würde, angestellt werden.

54

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -, NJW 1999,
2912; OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -,
NWVBl.2004, 107.

55

Dessen ungeachtet sind Ermessenserwägungen auch weiterhin weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich.

56

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.

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