Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-29, Aktenzeichen 1 L 2477/18
ECLI:DE:VGK:2018:1029.1L2477.18.00

Tenor

1. Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren festgestellt, dass die Verkaufsstellen im Stadtteil O. -T1. der Antragsgegnerin nicht am Sonntag, dem 4. November 2018, auf Grund der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen in den Stadtteilen T. , O. -T1. , S. , T2. , T3. /L. , C. , M. und Q. -N. vom 19. Oktober 2018 geöffnet sein dürfen.

Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, den Beschlusstenor zu 1.umgehend öffentlich bekannt zu machen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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ründe

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Der auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO gerichtete Antrag ist zulässig und begründet.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Demgegenüber kommt der Erlass einer einstweiligen Anordnung jedenfalls dann nicht in Betracht, wenn sich die jeweilige untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als wirksam erweist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris Rn. 24 ff., m. w. N.; zuletzt bestätigt durch Beschluss vom 27. September 2018 – 4 B 1410/18 –, juris Rn. 16.

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Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung vor.

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Bereits nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung kann festgestellt werden, dass sich § 1 der Ordnungsbehördlichen Verordnung für 2018 über das Offenhalten von Verkaufsstellen vom 19. Oktober 2018 der Antragsgegnerin hinsichtlich der Ladenöffnung im Stadtteil O. -T1. als offensichtlich unwirksam erweist. Die Verordnung ist in materieller Hinsicht nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt, weil sich weder der Beschlussvorlage noch den sonstigen Verwaltungsvorgängen und den bisherigen Angaben der Antragsgegnerin entnehmen lässt, dass an der Freigabe der Ladenöffnung in diesem Stadtteil ein öffentliches Interesse im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW besteht.

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Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW enthält einen nicht abschließenden („insbesondere“) Katalog von Fällen, in denen ein öffentliches Interesse vorliegt. Mit dem Erfordernis eines „öffentlichen Interesses“ will der Gesetzgeber erklärtermaßen dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag für die Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 139 WRV i.V.m. Art. 140 GG und den hieraus vom Bundesverfassungsgericht,

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Urteil vom 1. Dezember 2009 – 1 BvR 2857, 2858/07 –, BVerfGE 125, 39,

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abgeleiteten Anforderungen Rechnung tragen. Danach bedarf eine Ladenöffnung an einem Sonn- oder Feiertag eines dem Sonn- und Feiertagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse („Shopping-Interesse“) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Ob ein dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag des Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV genügender Sachgrund besteht, ist von der zuständigen örtlichen Ordnungsbehörde im jeweiligen Einzelfall zu prüfen und zu begründen. Von dieser Pflicht ist sie durch die gesetzliche Verankerung möglicher Sachgründe in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW nicht entbunden. Die Behörde muss bei ihrer Entscheidung dem verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Verhältnis für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen gerecht werden. Dazu hat sie anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls im Rahmen einer Abwägung zu prüfen und in einer für die gerichtliche Überprüfung nachvollziehbaren – dokumentierten – Weise zu begründen, ob einer der in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW aufgezählten Sachgründe oder ein sonstiger Sachgrund tatsächlich vorliegt und, gegebenenfalls in Kombination mit anderen, hinreichend gewichtig ist, um die konkrete Ladenöffnung – auch hinsichtlich ihres räumlichen Geltungsbereichs – zu rechtfertigen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2018 – 4 B 590/18 – , juris Rn. 10 sowie ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 –, juris, m.w.N.

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Auf den Sachgrund i.S.d. § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW – Zusammenhang mit einer örtlichen Veranstaltung – wird die Ladenöffnung ausweislich der Beschlussvorlage vom 24. September 2018 ausdrücklich nicht gestützt, weil für die geplanten Ausstellungen, Lesungen und Konzerte die Verkaufsstellenöffnung Voraussetzung sei und damit eine Umkehr dessen vorliege, was der Gesetzes- und Verordnungsgeber als öffentliches Interesse anerkennt. Dementsprechend verhält sich die Beschlussvorlage auch nicht zu Charakter, Größe und Zuschnitt der Veranstaltung(en). Allgemein verfügbare Informationen zu der Veranstaltung sind – soweit in der Kürze der Zeit ersichtlich – ebenfalls nicht vorhanden, so dass ein hinreichend gewichtiger Sachgrund im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW weder dargelegt noch sonst ersichtlich ist.

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Es ist auch nicht ersichtlich, dass an der Ladenöffnung am 4. November 2018 ein anderes der in § 6 Abs. 1 Satz 2 LÖG NRW aufgezählten öffentlichen Interessen bestünde. Um eine Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel der Sonn- und Feiertagsruhe zu rechtfertigen, genügt nicht eine pauschale Behauptung, die beabsichtigte Ladenöffnung diene den in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW aufgeführten Zielen. Diese gesetzlich definierten öffentlichen Interessen sind in ihrer Zielrichtung sehr weit gefasst, daher letztlich stets in allgemeiner Weise berührt und insoweit nicht geeignet, einen als solchen für die Öffentlichkeit erkennbaren Ausnahmecharakter der Ladenöffnung zu begründen. Um dem verfassungsrechtlich gebotenen und vom Gesetzgeber vorausgesetzten Regel-Ausnahme-Verhältnis gerecht zu werden, müssen die in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW genannten Ziele nach den konkreten Verhältnissen in der betreffenden Kommune in dem für die Ladenöffnung vorgesehenen Bereich zumindest in besonderer Weise betroffen sein, um eine Ausnahme von der Regel der Sonn- und Feiertagsruhe gegebenenfalls rechtfertigen zu können. Jedenfalls muss es sich dabei um Belange handeln, die tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehen. Die Öffnung muss zudem, um den genannten Zielen zu „dienen“ (Nr. 2 bis 4) bzw. ihre Verwirklichung zu „steigern“ (Nr. 5), zur Zielerreichung geeignet, d. h. dem jeweiligen Zweck jedenfalls förderlich sein.

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Vgl. mit ausführlicher Begründung OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 –, juris; Beschluss vom 4. Mai 2018 – 4 B 590/18 –, juris Rn. 18-20.

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Nach diesen Maßgaben kann die Freigabe der Ladenöffnung nicht auf § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LÖG NRW gestützt werden. Nach dieser Norm liegt ein öffentliches Interesse vor, wenn die Öffnung der Belebung der Innenstädte, Ortskerne, Stadt- oder Ortsteilzentren dient. In der konkreten Situation des örtlichen Einzelhandels begründete besondere Umstände, die eine Ladenöffnung im Interesse der Belebung der Innenstadt rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Die Beschlussvorlage verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass der Leerstand mehrerer großer Mieteinheiten ein etwas trostloses Bild biete und die Straßen für Laufkundschaft unattraktiv mache, und dass des Weiteren ehemalige Einzelhandelsgeschäfte durch Gastronomie ersetzt würden, was die Möglichkeiten für die Anmietung eines Geschäftslokals für neue, junge Geschäftsinhaber einschränke; der verkaufsoffene Sonntag sei gerade für kleine Einzelhändler eine günstige Möglichkeit, Marketing zu betreiben, auf ihre Produkte und Dienstleistungen aufmerksam zu machen und damit den teilweise rückläufigen Geschäftszahlen entgegenzuwirken. Mit diesen Ausführungen verweist die Beschlussvorlage letztlich nur allgemein darauf, dass durch die Veranstaltung die Attraktivität des Stadtteils gesteigert werden könne. Derartiges lässt sich überall und jederzeit geltend machen und ist zur Rechtfertigung einer Ausnahme von der verfassungsrechtlichen Regel deshalb ungeeignet. Ein tatsächlich über das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche Erwerbsinteresse potenzieller Käufer an einer Ladenöffnung hinausgehendes öffentliches Interesse an der konkreten Ladenöffnung wird in der Beschlussvorlage nicht dargelegt und ist auch sonst nicht ersichtlich.

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Die Freigabe der Ladenöffnung kann entgegen den Ausführungen in der Antragserwiderung weder auf § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LÖG NRW (Erhalt, Stärkung oder Entwicklung eines vielfältigen stationären Einzelhandelsangebots) noch auf Nr. 3 dieser Vorschrift (Erhalt, Stärkung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche) gestützt werden. Hinsichtlich des Termins am 4. November 2018 fehlen sowohl in der Beschlussvorlage als auch im Antrag der antragstellenden Interessengemeinschaft bereits Darlegungen zu diesen Sachgründen. Dementsprechend fehlt nach der oben dargestellten Rechtsprechung des OVG NRW eine anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls erfolgte Prüfung, Abwägung und Dokumentation des Sachgrundes. Entgegen der Antragserwiderung können die erforderlichen Darlegungen zum Sachgrund auch nicht ohne Weiteres aus den Antragsbegründungen zu anderen Terminen (hier: Veedelsadvent am 16. Dezember 2018, ebenfalls O. -T1. ) übernommen werden. Denn es ist gerade das öffentliche Interesse für den konkreten Termin des verkaufsoffenen Sonntags darzulegen.

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Unabhängig davon genügen die Darlegungen zu § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 LÖG NRW aber auch inhaltlich nicht den Anforderungen an die Darlegung eines öffentliches Interesses. Zu Nr. 2 wird im Antrag bzw. in der Beschlussvorlage zum Termin am 16. Dezember 2018 ausgeführt, dass durch die Öffnung am Sonntag die Geschäftsinhaber sich besonders darstellen und ihre Stärken und Besonderheiten hervorheben könnten; letztlich sei man bestrebt, ein weiteres Sterben des Einzelhandels zu verhindern. Auch insofern geht es lediglich um das bloße Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber, das zur Begründung des verfassungsrechtlich erforderlichen Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht geeignet ist.

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Zu Nr. 3 wird (neben Darlegungen zu hier nicht interessierenden Einzelheiten des Termins am 16. Dezember 2018) ausgeführt, dass die Geschäfte in diesem Stadtteil über die Fläche verstreut lägen, so dass der Kunde gezielt geführt werden müsse; die Öffnung am Sonntag biete den Besuchern und Kunden die Gelegenheit, die Geschäfte in Ruhe zu entdecken und sich beraten zu lassen. Auch aus dieser – auf die Umstände im konkreten Stadtteil bezogenen – Begründung ergibt sich jedenfalls deshalb kein tragfähiger Sachgrund, weil es an einer Verknüpfung mit dem am 4. November 2018 stattfindenden verkaufsoffenen Sonntag fehlt. Denn es lässt sich weder den Antragsunterlagen noch der Beschlussvorlage (noch einer am 29. Oktober 2018 durchgeführten Internetrecherche) entnehmen, welche konkreten Aktionen bzw. Veranstaltungen überhaupt geplant sind und in welcher Hinsicht bzw. aufgrund welchen Konzeptes diese geeignet sein könnten, die über die Fläche verstreuten Geschäfte im angedachten Sinne „zu entdecken“.

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Erweist sich die umstrittene Verordnung mithin schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin nicht rechtzeitig zu erlangen. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Hinblick auf eine Sonntagsöffnung bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen deshalb zurückstehen.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Streitwert wurde auf der Grundlage von §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG festgesetzt.

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

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Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

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Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

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Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

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Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

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Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

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Die Beschwerde ist schriftlich, zur Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

29

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

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Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.