Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-04-29, Aktenzeichen 15 A 4028/01
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0429.15A4028.01.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Mit bei der Beklagten am 17. Juli 1995 eingegangenem Antrag vom 5. Juli 1995
beantragte die Klägerin die Erstattung von Aufwendungen für die Betreuung
asylbegehrender Ausländer u.a. für das Jahr 1993 in Höhe von 79.830,-- DM
abzüglich einer bereits gezahlten Abschlagszahlung von 15.000,-- DM. Nach
Anhörung lehnte die Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 22. Dezember 1995 mit
der Begründung ab, er sei zu spät gestellt worden. Den dagegen erhobenen
Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 1996,
zugestellt am 7. Juni 1996 zurück. Dagegen richtet sich die am 5. Juli 1996 erhobene
Klage, mit der die Klägerin vorgetragen hat: Zwar seien die Erstattungsansprüche
gemäß Art. I. Nr. 5. des Nachtragshaushaltsgesetzes 1994 vom 27. September 1994
bis zum 15. Oktober 1994 anzumelden gewesen. Da dieses Gesetz jedoch erst am
31. Oktober 1994 bekannt gemacht worden sei, habe die Frist nicht mehr
eingehalten werden können. Soweit ihr, der Klägerin, entgegengehalten werde, dass
sie von der beabsichtigten gesetzgeberischen Frist bereits im Vorfeld Kenntnis
erlangt habe bzw. habe erlangen können, treffe dies nicht zu. Die Rundverfügung der
Beklagten vom 28. Juni 1994, in der auf die beabsichtigte Fristsetzung hingewiesen
worden sei, habe sie nicht erhalten.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 22. Dezember
1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 30. Mai 1996 insoweit aufzuheben, als dass die
Aufwendungen für ausländische Flüchtlinge
(Betreuungspauschale) im Abrechnungsjahr 1993
nicht erstattet werden, und die Beklagte zu
verpflichten, eine Erstattung für das Jahr 1993
vorzunehmen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat vorgetragen: Die Klägerin sei wie alle Gemeinden mehrfach durch
Rundverfügung im Laufe des Jahres 1994 auf die beabsichtigte gesetzgeberische
Frist hingewiesen worden, sodass sie hätte eingehalten werden können.

8

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

9

Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Klägerin, mit der sie vorträgt: Zwar habe das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt,
dass die Ausschlussfrist wegen der erst nach ihrem Ablauf erfolgten Verkündung des
Gesetzes nicht habe zu laufen begonnen. Zu Unrecht meine das Verwaltungsgericht
jedoch, die Ablehnung der Erstattung könne unter Rückgriff auf die Regelungen zur
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand abgelehnt werden. Eine Wiedereinsetzung
habe nämlich schon deshalb nicht beantragt werden müssen, weil die Frist
ausdrücklich als Ausschlussfrist bezeichnet worden sei, sodass nach § 32 Abs. 5 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen eine
Wiedereinsetzung von vornherein ausgeschlossen sei. Auch komme eine analoge
Anwendung der Wiedereinsetzungsvorschriften nicht in Betracht, da gerade keine
Frist gelaufen sei, sodass es an einer Regelungslücke für eine analoge Anwendung
fehle. Der Anspruch sei auch nicht verwirkt. Weder sei der Antrag erst nach einer
unangemessenen Zeit gestellt worden, noch lägen besondere vertrauensbildende
Umstände vor, die die Annahme einer Verwirkung rechtfertigen könnten.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die
Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung
ihres Bescheides vom 22. Dezember 1995 und ihres
Widerspruchsbescheides vom 30. Mai 1996 zu
verpflichten, der Klägerin für das Jahr 1993 weitere
33.147,05 EUR als Erstattungsleistung zu
bewilligen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie trägt vor: Die gesetzliche Ausschlussfrist sei nicht unwirksam, da mit ihr
bereits im Vorfeld habe gerechnet werden können. Daher sei eine rückwirkende Frist
zulässig. Im Übrigen führten Bedenken wegen der zu späten Bekanntmachung des
Gesetzes allenfalls zum Wegfall der Ausschlusswirkung, ließen jedoch die Frist und
die Notwendigkeit, bei ihrer Versäumung Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu
beantragen, unberührt. Hinsichtlich der Frage, ob der Antrag noch nach Ablauf einer
angemessenen Zeit gestellt worden sei, könne man sich nicht auf die bisherigen
üblichen Bearbeitungszeiträume stützen, da es um die einmalige Abwicklung dieses
Vorganges gehe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die zulässige Verpflichtungsklage ist
unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat sie zu Recht abgewiesen, denn die
Klägerin hat keinen Anspruch auf Erlass des begehrten Erstattungsbescheides.

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Die geltend gemachten Erstattungsansprüche bestehen nicht mehr, weil sie erst
nach Ablauf der Frist des § 10b des Haushaltsgesetzes 1994 in der Fassung des
Nachtragshaushaltsgesetzes vom 27. September 1994, GV.NRW. 1994 S. 872, (HG
1994 n.F.) geltend gemacht worden sind. Nach dieser Vorschrift wird zur Anmeldung
der bis 31. Dezember 1993 entstandenen Erstattungsansprüche nach dem
Flüchtlingsaufnahmegesetz eine Ausschlussfrist gesetzt, die mit dem 15. Oktober
1994 abläuft. Die hier streitigen Ansprüche nach § 6 Abs. 3 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984, GV NRW 1984 S. 214, (FlüAG
1984) wurden erst am 17. Juli 1995 angemeldet. Diese Verfristung führt zum
Untergang des Anspruchs, weil es sich bei der Frist um eine materiell-rechtliche
Ausschlussfrist handelt.

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Diese setzt voraus, dass dem einschlägigen Fachrecht zu entnehmen ist, dass
die Nichteinhaltung einer Frist den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition
oder jedenfalls der Klagbarkeit des materiellen Rechts zur Folge hat. Materiell-
rechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen
verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach
Ablauf der Frist geht der Anspruch - ohne dass es auf die Ursache der
Fristversäumung ankommt - unter oder kann nicht mehr geltend gemacht werden,
sofern nicht das einschlägige Recht eine Ausnahme gestattet. Ausschlussfristen
dieser Art bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, weil mit ihrer Versäumung der
Verlust einer gesetzlich begründeten Rechtsposition bzw. ihrer Klagbarkeit
verbunden ist. Sie finden ihre Rechtfertigung in dem rechtsstaatlichen Grundsatz der
Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens, dem vom Gesetzgeber in einzelnen
Sachbereichen der Vorrang vor dem Gebot materieller Gerechtigkeit eingeräumt
wird.

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Hauptanwendungsfälle sind etwa das Subventionsrecht, das
Kriegsfolgenbereinigungsrecht, das Recht zur Regelung offener Vermögensfragen
oder das Planungsrecht. Hier dienen materiell-rechtliche Ausschlussfristen in erster
Linie dem Zweck, dem übermächtigen Interesse der Rechtssicherheit zu
entsprechen, etwa um eine Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel
in angemessener Zeit zu gewährleisten oder - wie im Kriegsfolgenrecht - einen
Überblick über die noch auf den Ausgleichsfonds zukommenden Ansprüche mit dem
Ziel einer Abschlussgesetzgebung zu ermöglichen oder - wie im Planungsrecht -
binnen eines bestimmten Zeitraums Gewissheit über den Stand plan- und
vorhabenbezogener Einwendungen zu erhalten. Wegen der mit der Fristversäumung
verbundenen einschneidenden Rechtsfolge bedürfen materiell-rechtliche Fristen
wenn nicht schon der ausdrücklichen Bezeichnung im Gesetz, so doch eines
hinreichenden Anhalts im einschlägigen Fachrecht dahingehend, der Gesetzgeber
habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist den Vorrang vor dem
Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei
unverschuldeter Fristversäumung eingeräumt.

21

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002 - 15
A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65 f.

22

Unter Anlegung dieser Maßstäbe handelt es sich bei § 10b HG 1994 n.F. um
eine Ausschlussfrist. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut, da die Frist
ausdrücklich als Ausschlussfrist bezeichnet wird. Auch die
Gesetzgebungsmaterialien legen den Charakter einer Ausschlussfrist nahe. Nach der
amtlichen Begründung zu § 1 Nr. 4 des so Gesetz gewordenen Gesetzesentwurfs
der Landesregierung (LT-Drs. 11/7300 vom 6. Juni 1994) sollen durch die Vorschrift
ein zeitgerechterer Überblick über die Verbindlichkeit des Landes gegenüber den
Gemeinden und ein kontinuierlicher Mittelfluss erreicht werden. Der Senat hat daher
die hier in Rede stehende Frist im Rahmen eines obiter dictums bereits als Frist, die
den Ausschluss späterer Ansprüche regelt, bezeichnet.

23

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2002
- 15 A 527/00 -, Gemhlt. 2003, 65 (66).

24

Diese gesetzliche Fristsetzung ist wirksam, obwohl die Frist bereits abgelaufen
war, als das Gesetz am 31. Oktober 1994 im Gesetzblatt bekannt gemacht wurde.

25

Allerdings handelt es sich um ein Gesetz mit echter Rückwirkung
(Rückbewirkung von Rechtsfolgen), weil nachträglich ändernd in einen der
Vergangenheit angehörenden Tatbestand eingegriffen wird, indem die bis 31.
Dezember 1993 entstandenen und noch nicht angemeldeten Erstattungsansprüche,
die ohne diese Ausschlussfrist weiter bestanden hätten, mit Wirkung vom 16.
Oktober 1994 nachträglich ausgeschlossen wurden. Eine solche Rückwirkung
verstößt grundsätzlich gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 des
Grundgesetzes. Nur unter bestimmten Voraussetzungen ist eine echte Rückwirkung
zulässig, insbesondere dann, wenn ein Vertrauen auf den Bestand des
Rechtszustands vor der Änderung nicht schutzbedürftig ist. Ein solches Vertrauen
auf den Bestand der Rechtslage ist ab dann nicht mehr schutzbedürftig, wenn das
Gesetzgebungsorgan endgültig eine Änderung der bestehenden Rechtslage
beschlossen hat. Mit dem Tag des Gesetzesbeschlusses müssen die Betroffenen mit
der Verkündung und dem Inkrafttreten der Neuregelung rechnen; es ist ihnen von
diesem Zeitpunkt an zuzumuten, ihr Verhalten auf die beschlossene Gesetzeslage
einzurichten. Der Gesetzgeber ist deshalb berechtigt, den zeitlichen
Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem
Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken.

26

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998
- 1 BvL 6/92 -, BVerfGE 97, 378 (389); Beschluss
vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE
97, 67 (79); Beschluss vom 22. Juni 1971 - 2 BvL
6/70 -, BVerfGE 31, 222 (227).

27

Dies gilt entgegen der Auffassung der Klägerin auch hier. Ab dem 9. September
1994, dem Tag des Beschlusses über § 10b HG 1994 n.F., musste sich die Klägerin
darauf einstellen, dass der bisherige Rechtszustand der fristungebundenen
Antragsmöglichkeit nicht mehr bestehen wird und dass stattdessen ab dem
16. Oktober 1994, also fünf Wochen nach dem Gesetzesbeschluss,
Erstattungsanträge für bis 1993 entstandene Ansprüche nicht mehr gestellt werden
können. Es geht also nicht darum, dass der Klägerin ein bestimmtes Handeln
aufgegeben wird, das sie vor Erlass des Gesetzes nicht tun konnte, sondern allein
darum, dass ihr Ansprüche, die sie nicht vor einem vor der Verkündung liegenden
Stichtag angemeldet hatte, abgeschnitten werden. Somit enttäuscht die rückwirkende
Ausschlussfrist nicht in rechtsstaatswidriger Weise das Vertrauen in den Bestand
einer gesetzlichen Regelung.

28

Unerheblich ist, dass der Gesetzgeber am 9. September 1994 möglicherweise in
der Erwartung einer raschen Verkündung des Gesetzes kein echtes
Rückwirkungsgesetz hat erlassen wollen. Am Zustandekommen eines Gesetzes
wirkt auch die Landesregierung als Ausfertigungsorgan und Verkündungsorgan in
ihrer Eigenschaft als Herausgeberin des Gesetz- und Verordnungsblattes für das
Land Nordrhein-Westfalen verfassungsgemäß mit (Art. 71 Abs. 1 Satz 1 der
Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW -). Gesetzeseigenschaften,
die durch Handlungen oder Unterlassungen bei der Ausfertigung oder Verkündung
bewirkt werden, müssen deshalb nicht dem Gesetzesbeschlussorgan zuzurechnen
sein. Vielmehr kommt es für die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes alleine darauf
an, ob das so zustande gekommene Gesetz inhaltlich mit Verfassungsvorschriften,
also hier insbesondere mit dem die Rückwirkung betreffenden Rechtsstaatsprinzip,
vereinbar ist.

29

Die rückwirkende Regelung ist auch nicht verfassungswidrig, weil sie mit dem
Ausschlussdatum 15. Oktober 1994 eine unverhältnismäßig kurze Frist gesetzt hätte.
Allerdings bestünden verfassungsrechtliche Bedenken, wenn das Gesetz den
Ausschluss nicht angemeldeter Ansprüche ab dem Zeitpunkt der Beseitigung des
Vertrauens in den Bestand der Rechtslage im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses
am 9. September 1994 oder nach einem unverhältnismäßig kurzen Zeitraum ab
diesem Zeitpunkt angeordnet hätte. Denn der Gesetzgeber gewährt mit den in Rede
stehenden Erstattungsleistungen keine jederzeit rücknehmbare Vergünstigung,
sondern erfüllt die Pflicht des Landes aus Art 78 Abs. 3 Verf NRW, Bestimmungen
über die Deckung der Kosten zu treffen, wenn es die Gemeinden zur Übernahme
und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichtet, hier zur
Flüchtlingsaufnahme. Daher ist der Gesetzgeber nicht berechtigt, die
Kostenerstattung von unverhältnismäßigen Anforderungen abhängig zu machen,
etwa einer Antragsstellung binnen einer kaum einzuhaltenden Frist.

30

Der unter Berücksichtigung des schutzbedürftigen Vertrauens der Klägerin übrig
bleibende Zeitraum zur Anmeldung der noch nicht angemeldeten Ansprüche von fünf
Wochen nach dem Gesetzesbeschluss kann jedoch nicht als verfassungswidrig kurz
und damit unwirksam angesehen werden. Die abzuwickelnden Erstattungsfälle
waren seit Ende 1993, also im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses seit über acht
Monaten beendet. Die Feststellung der Anzahl der im Jahre 1993 in
Übergangsheimen untergebrachten Personen und der Dauer binnen eines Zeitraums
von fünf Wochen zu fordern, ist noch angemessen.

31

Angesichts des so festgestellten Charakters der Frist als wirksamer
Ausschlussfrist kommt auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand von
vornherein nicht in Betracht (§ 32 Abs. 5 VwVfG NRW).

32

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung.

33

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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