Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-08-10, Aktenzeichen 23 K 100/15
ECLI:DE:VGK:2016:0810.23K100.15.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin steht im Dienst der Beklagten.

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Sie litt unter einer primären, funktionellen Sterilität mit nachfolgendem unerfülltem Kinderwunsch. Am 13. Januar 2012 und am 4. April 2012 unterzog sie sich in Tschechien Behandlungsmaßnahmen zur künstlichen Befruchtung (13. Januar 2012: Intrauterine Insemination; 4. April 2012: Intracytoplasmatische Spermieninjektion [ICSI]). Einen Antrag auf Erstattung der dabei entstandenen Kosten stellte die Klägerin weder vor noch alsbald nach den Behandlungen. Erst mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 reichte sie einen Antrag auf nachträgliche Kostenerstattung bei der Beklagten ein. Die ihr entstandenen Kosten der künstlichen Befruchtung bezifferte die Klägerin anfangs auf einen Betrag von 11.559,94 Euro. Zur Begründung ihres Antrags verwies sie auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteilen vom 27. November 2003 (2 C 38.02) und vom 10. Oktober 2013 (5 C 29.12), wonach Leistungsausschlüsse und -einschränkungen bezüglich einer künstlichen Befruchtung in allgemeinen Verwaltungsvorschriften – so wie zuletzt in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 69 Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 25. Juni 2009 (VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F.) – unwirksam seien.

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Mit Bescheid vom 19. Mai 2014 lehnte die Beklagte den Antrag ab, und zwar unter Berufung auf den Zentralerlass B-1455/1. Sie führte aus, in Fällen, in denen die künstliche Befruchtung vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Oktober 2013 durchgeführt worden sei, komme eine nachträgliche Kostenerstattung nur unter der Voraussetzung in Betracht, dass die Soldatin oder der Soldat vor Beginn der Maßnahme einen Antrag auf Kostenübernahme gestellt habe und das Beschwerde- oder Gerichtsverfahren noch nicht bestandskräftig bzw. rechtskräftig abgeschlossen sei. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht gegeben. Darüber hinaus wiesen einige der eingereichten Apothekenrechnungen Positionen auf, die keinen Bezug zu Maßnahmen der künstlichen Befruchtung hätten. Aufgrund der formalen Eindeutigkeit des Sachverhaltes werde auf die inhaltliche Prüfung weiterer Gesundheitsunterlagen verzichtet.

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Nachdem die Beklagte bemerkt hatte, dass der Bescheid der Klägerin nicht persönlich zugestellt und eröffnet worden war, erließ sie einen neuen, aber sachgleichen Bescheid vom 18. September 2014. Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 30. September 2014 Beschwerde ein. Zur Begründung verwies sie noch einmal auf die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Ein rechtskräftiger Verfahrensabschluss liege in ihrem Fall schon deshalb nicht vor, weil sie zuvor einen Antrag auf Kostenübernahme noch gar nicht gestellt habe. Zudem wies die Klägerin darauf hin, dass die von ihr eingereichte Auflistung der Behandlungskosten durch ihre Prozessbevollmächtigten erfolgt sei; bei nochmaliger Überprüfung sei aufgefallen, dass drei Belege wohl nicht zur Erstattung anstünden. Sie reduziere insoweit ihre Forderung auf Kostenerstattung auf einen Betrag in Höhe von 8.799,78 Euro.

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Mit Beschwerdebescheid vom 4. Dezember 2014 wies die Beklagte die Beschwerde zurück. Unter Bezugnahme auf den Ausgangsbescheid führte sie erneut aus, dass die fehlende Vorab-Antragstellung der Kostenerstattung entgegenstehe und nach der Zentralen Dienstvorschrift 60/7 Kapitel 1, IV., einen Verzicht auf die unentgeltliche truppenärztliche Versorgung darstelle.

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Am 7. Januar 2015 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen im Beschwerdeverfahren. Außerdem führt sie einen Grund dafür an, dass sie zunächst keine Kostenerstattung beantragt habe. Insoweit trägt sie vor, sie habe im Vorfeld der Behandlung nachgefragt, inwieweit eine solche Erstattung in Betracht komme. Sowohl die Stabsärztin als auch der für die Heilfürsorge in J. -P. zuständige Stabsfeldwebel hätten ihr mitgeteilt, eine Kostenerstattung erfolge nicht; die künstliche Befruchtung falle nicht in den Leistungsumfang der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung der Bundeswehr. Der Stabsfeldwebel habe sogar noch fernmündlich mit dem Kommando Regionale Sanitätsärztliche Unterstützung in E. Rücksprache gehalten, von dort aber auch die Nachricht erhalten, dass eine Erstattung nicht erfolge und ein Antrag mangels Rechtsgrundlage sinnlos sei. Diese Auskunft sei rechtsverbindlich gewesen. Es könne nicht verlangt werden, ein nach dieser Auskunft sinnloses Verfahren zu beginnen. Schließlich könne durch einen Erlass ein rückwirkender Ausschluss von Ansprüchen nicht geregelt werden, wenn dieser Voraussetzungen aufstelle, deren Schaffung im vorliegenden Fall durch die Auskunft des zuständigen Bearbeiters verhindert worden sei. Vor dem Hintergrund könne die Unterlassung der Antragstellung auch nicht als Verzicht auf die unentgeltliche truppenärztliche Versorgung gewertet werden.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 18. September 2014 und des Beschwerdebescheides vom 4. Dezember 2014 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 neu zu bescheiden und den sich ergebenden Erstattungsbetrag ab dem 20. Mai 2014 mit Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie nimmt Bezug auf die Ausführungen in ihren Bescheiden und führt ergänzend aus, der frühere Ausschluss der künstlichen Befruchtung vom Umfang der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung in der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. sei kein Grund dafür gewesen, keinen rechtsmittelfähigen Bescheid zu beantragen. Die Klägerin sei als Soldatin regelmäßig darüber belehrt worden, dass ihr gegen einen ablehnenden Bescheid der Rechtsweg offenstehe. Im Übrigen gelte im vorliegenden Fall das Prinzip der zeitnahen Geltendmachung von Besoldungsansprüchen. Danach sei ein Antrag auf höhere Besoldung stets im laufenden Haushaltsjahr zu stellen, für das Leistungen beantragt würden. Bislang habe die höchstrichterliche Rechtsprechung dieses Prinzip zwar nur auf Besoldungsansprüche von Beamten angewandt. Auf Besoldungsansprüche von Soldaten müsse es aber analog angewandt werden; auch hier bestehe ein Treueverhältnis zwischen Soldat und Dienstherrn. Unabhängig von diesen Überlegungen bestünden aber auch bereits Zweifel an der Indikation der durchgeführten Insemination und der ICSI. Schließlich befänden sich in den eingereichten Rechnungen nach wie vor Rechnungspositionen, die nicht im Zusammenhang mit den Kosten für die künstliche Befruchtung stehen dürften.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf erneute Verbescheidung ihres Antrags auf nachträgliche Kostenerstattung hinsichtlich der bei ihr durchgeführten Behandlungsmaßnahmen zur künstlichen Befruchtung, § 113 Abs. 5 VwGO.

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Anspruchsgrundlage des Anspruchs auf truppenärztliche Versorgung ist § 30 Abs. 1 Satz 2 SG i.V.m. § 69 Abs. 2 Satz 1 BBesG, hier anwendbar in der im Jahr 2012 geltenden Fassung vom 19. Juni 2009 (BBesG a.F.). Maßgeblich für das Bestehen des geltend gemachten Anspruchs auf Übernahme von Kosten im Rahmen der truppenärztlichen Versorgung ist – wie beim beihilferechtlichen Kostenerstattungsanspruch – die Sach- und Rechtslage des Entstehens der Aufwendungen; abzustellen ist also auf den Zeitraum der Rechnungsstellung.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 C 29.12 –, juris, Rz. 10.

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Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 SG hat der Soldat Anspruch auf Geld- und Sachbezüge, Heilfürsorge, Versorgung, Reise- und Umzugskostenvergütung nach Maßgabe besonderer Gesetze, wobei nach § 30 Abs. 1 Satz 2 SG, § 69 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 BBesG a.F. zu den Sachbezügen auch die unentgeltliche truppenärztliche Versorgung gehört. Deren Art und Umfang waren im Zeitraum der Rechnungsstellung in der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. geregelt. Die § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 2 und 3 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. bestimmten insoweit, dass die truppenärztliche Versorgung alle notwendigen und angemessenen Maßnahmen zur Gesunderhaltung, Verhütung und frühzeitigen Erkennung von gesundheitlichen Schäden sowie die zur Behandlung einer Erkrankung spezifisch erforderlichen medizinischen Leistungen umfasse. Damit erfasste sie alle regelwidrigen Körper- und Geisteszustände, die einer Behandlung bedürftig und einer Therapie zugänglich waren.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 C 29.12 –, juris, Rz. 42.

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Grundsätzlich war also auch die organisch bedingte Sterilität als regelwidriger Körperzustand,

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vgl. insoweit bereits BVerwG, Urteil vom 27. November 2003 - 2 C 38.02 -, juris,

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als Erkrankung im vorgenannten Sinne und Kosten für Behandlungsmaßnahmen entsprechend als grundsätzlich erstattungsfähig zu verstehen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 C 29.12 –, juris, Rz. 42.

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Zwar nahm § 2 Abs. 3 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. Maßnahmen, die nur der Familienplanung dienten, ausdrücklich aus dem in § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 2 und 3 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. beschriebenen Leistungskatalog aus; nicht erfasst waren danach insbesondere Maßnahmen der künstlichen Befruchtung. Diese Vorschrift war allerdings wegen Verstoßes gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes rechtswidrig und damit unanwendbar; insoweit nimmt die Kammer Bezug auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 C 29.12 –, denen sie sich vollumfänglich anschließt.

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Der der Klägerin unter dem Vorbehalt der tatsächlichen Indikation der vorgenommenen Maßnahmen – die nicht abschließend aufgeklärt werden muss – zustehende Anspruch auf Kostenerstattung ist allerdings bereits deshalb ausgeschlossen, weil sie ihn nicht rechtzeitig geltend gemacht hat.

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Zwar sahen die im Zeitraum der Behandlungsmaßnahmen geltenden Vorschriften des BBesG und der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. Antrags- oder Ausschlussfristen im Bereich der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung für (nachträgliche) Erstattungsbegehren im Hinblick auf Maßnahmen der künstlichen Befruchtung nicht vor; dies als Folge des Ausschlusses der künstlichen Befruchtung aus dem Leistungskatalog insgesamt. Die so feststellbare Lücke kann allerdings geschlossen werden.

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Dafür ist entgegen den Ausführungen der Beklagten nicht auf Prinzipien im allgemeinen Besoldungsrecht, genauer: das Prinzip der zeitnahen Geltendmachung, zurückzugreifen. Vielmehr ist hier ein im Zeitpunkt der Rechnungsstellung als prägend zu bezeichnender Grundsatz aus der unentgeltlichen truppenärztlichen Versorgung unmittelbar einschlägig. Nach diesem Grundsatz ist die planbare Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen außerhalb des eigentlichen Leistungsangebots der Truppenärzte stets vor Beginn einer Behandlungsmaßnahme zur Genehmigung zu stellen. Dies ergibt sich aus den Regelungen in der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. Insoweit bestimmt § 4 Abs. 2, dass fachärztliche Behandlungen oder Untersuchungen außerhalb der truppenärztlichen Versorgung nur nach Überweisung an zivile Ärzte erfolgen dürfen. Daneben finden sich weitere Ausnahmefälle für die Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen außerhalb des Leistungsangebots der Truppenärzte, jeweils in Verbindung mit dem Erfordernis einer vorherigen Überweisung oder Einweisung durch den Truppenarzt, vgl. beispielsweise § 5 Abs. 2 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. für Fälle der Krankenhausbehandlung und § 7 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. für physikalisch-medizinische Leistungen und Sprachheil- und Sehschulbehandlungen. Zahnärztliche Behandlungsmaßnahmen, die über solche der zahnärztlich-prophylaktischen, -chirurgischen oder konservierenden Behandlungen hinausgehen, dürfen nach § 8 Abs. 2 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. überhaupt erst begonnen werden, wenn ein Heil- und Kostenplan/Parodontalstatus vorgelegt und genehmigt worden ist. Und sogar der die Behandlung außerhalb des Dienstortes regelnde § 4 Abs. 1 und der die Notfallbehandlung betreffende § 9 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. sind nach diesem Grundsatz konzipiert: In beiden Fällen gilt als Folge einer möglichen Unerreichbarkeit von Truppenärzten das Erfordernis einer (zumindest) umgehenden Benachrichtigung der Truppe. Gemeinsamer Grund dieser Regelungen ist, dass die Beklagte nicht mit unerwarteten Ausgaben konfrontiert werden soll.

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Die Anwendung dieses Grundsatzes ergibt vorliegend einen Ausschluss des unter dem Vorbehalt der tatsächlichen Indikation stehenden Anspruchs der Klägerin, weil sie einen Antrag auf Kostenübernahme vor Beginn ihrer Behandlungsmaßnahmen gerade nicht gestellt hat.

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Ein Antrag kann nicht bereits in den Gesprächen zwischen ihr und der Stabsärztin bzw. zwischen ihr und dem für die Heilfürsorge in J. -P. zuständigen Stabsfeldwebel gesehen werden. Diese Gespräche führte die Klägerin zwar vor Beginn ihrer Behandlung, aber nur, um die Erfolgsaussichten eines möglichen Antrags in Erfahrung zu bringen. Den Antrag selbst unterließ sie, nachdem ihr eindeutig negative Erfolgsaussichten bescheinigt worden waren. Ein Antrag kann auch nicht aufgrund unzureichender Aufklärung gleichsam fingiert werden. Als unzureichend kann die Aufklärung deshalb betrachtet werden, weil auch im Truppenzentrum hätte bekannt sein können, dass die Rechtmäßigkeit der Ausschlussvorschrift in § 2 Abs. 3 der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. Gegenstand anhängiger Gerichtsverfahren war. Dabei kann dahinstehen, ob die unzureichende Aufklärung bereits die Qualität einer Verletzung von Fürsorgepflichten einnahm. Eine solche Verletzung hätte nämlich keine Fiktion eines Antrags zur Folge, sondern allenfalls Schadenersatz.

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Darüber hinaus ergibt sich im Wege der Analogie zu § 54 BBhV in der Fassung vom 13. Februar 2009 (BBhV a.F.) eine Ausschlussfrist, die die Klägerin gleichfalls versäumt hat. Die analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C 2/13 -, juris, Rz. 17; BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 -, juris.

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Zwar sind einer analogen Anwendung tatbestandlich nicht erfüllter Vorschriften vorliegend besonders enge Grenzen gesetzt. Denn ebenso wie das Beihilferecht unterliegt auch das Recht der truppenärztlichen Versorgung dem Vorbehalt des Gesetzes.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 C 29.12 –, juris, Rz. 15.

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Dieser darf nicht durch großzügige Interpretationen des mutmaßlichen Willens des Gesetzgebers umgangen werden, indem Leistungen zugesprochen, ausgeschlossen oder beschränkt werden, obwohl sich dies nicht im Wege der Gesetzesauslegung bestimmen lässt.

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Vgl. für den Bereich besoldungsrechtlicher Regelungen BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C 2/13 -, juris, Rz. 22.

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Trotz Anwendung dieser strengen Maßstäbe sind die Voraussetzungen für eine Analogie aber gegeben. Zunächst ist von einer Planwidrigkeit der Regelungslücke auszugehen. Hätte der Normgeber der VwV zu § 69 Abs. 2 BBesG a.F. gewusst, dass der Ausschluss der künstlichen Befruchtung aus dem Leistungskatalog für rechtswidrig befunden würde, hätte er voraussichtlich einen Ausschlusstatbestand für einen Antrag auf Kostenerstattung ins Gesetz oder die Verwaltungsvorschrift aufgenommen. Außerdem findet sich eine vergleichbare Interessenlage mit den Sachverhalten, die § 54 BBhV a.F. zugrundeliegen. § 54 BBhV a.F. – wortgleich mit der heute geltenden Vorschrift – legte fest, dass Beihilfe nur gewährt werde, wenn sie innerhalb eines Jahres nach Rechnungsdatum beantragt werde. Die Ausgestaltung der truppenärztlichen Versorgung ist für die Soldatinnen und Soldaten von ebenso herausragender Bedeutung wie die Ausgestaltung der Beihilfe für die Beamtinnen und Beamten.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2013 – 5 C 29.12 –, juris, Rz. 16.

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Gleichermaßen ist für die Beklagte wie für die Dienstherren von Beamten von herausragender Bedeutung, abschätzen zu können, welche Ausgaben aufgrund von gesundheitsvorbeugenden, gesundheitserhaltenden und gesundheitswiederherstellenden Maßnahmen zu erwarten und für die Deckung entsprechend einzuplanen sind. Zwar kann der mutmaßliche Wille des Normgebers nicht mit Sicherheit auf ein Jahr festgelegt werden. Mehr als ein Jahr nach Rechnungsdatum und damit ein Mehr gegenüber Beihilfeberechtigten hätte er den Soldatinnen und Soldaten aber sicherlich nicht für die Geltendmachung von Erstattungsansprüchen eingeräumt. Jedenfalls ist angesichts der sachlichen Nähe beider Regelungsbereiche kein Grund dafür erkennbar, dass die Antragsfrist für aktive Soldatinnen und Soldaten länger sein sollte als für Beihilfen für Familienangehörige, Pensionäre oder Beamte.

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Nach alledem hätte die Klägerin ihren ihrer Ansicht nach bestehenden Anspruch zumindest innerhalb eines Jahres ab Rechnungsdatum geltend machen müssen. Diese Frist hat sie mit ihrer Antragstellung am 17. Dezember 2013 nur hinsichtlich eines Rechnungspostens gewahrt. Diese Rechnung vom 24. Mai 2013 ist allerdings von vornherein nicht erstattungsfähig, weil sie nicht Maßnahmen der künstlichen Befruchtung betrifft. Gegenstand sind vielmehr Lagerungskosten kryokonservierter Embryonen; eine solche Lagerung dient (lediglich) dem Zweck, in nicht absehbarer Zukunft eine künstliche Befruchtung durchführen zu können.

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Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2015 – 13 K 3449/15 –, juris, Rz. 45 ff. m.w.N.

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Auf die Anwendbarkeit des von der Beklagten angeführten Prinzips der zeitnahen Geltendmachung aus dem Besoldungsrecht kommt es vor diesem Hintergrund nicht an. Danach wäre die Klägerin verpflichtet gewesen, ihren Anspruch innerhalb desjenigen Haushaltsjahres geltend zu machen, in dem die erstattungsfähigen Aufwendungen entstanden sind,

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vgl. näher zu dem Prinzip der zeitnahen Geltendmachung u.a. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 C 42/08 –, juris, Rz. 13; BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 –, juris; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2010 – 3 A 1761/08 –, juris,

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also innerhalb des Haushaltsjahres 2012. Auch insoweit wäre ein möglicher Anspruch der Klägerin im Zeitpunkt der Antragstellung am 17. Dezember 2013 ausgeschlossen gewesen.

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Ebenso wenig spielt die Verzichtsregelung in der Zentralen Dienstvorschrift 60/7 Kapitel 1, IV., eine Rolle, der als Arbeitshilfe für die jeweiligen Sachbearbeiter überhaupt nur eine verwaltungsinterne kommentierende Funktion zukommt.

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Vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 8. November 2001 – 1 K 874/00 –, juris.

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Die Kostenregelung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.