Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-01-26, Aktenzeichen 3 B 8299/17

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin (Fraktion der D) begehrt die Zuweisung eines Sitzes im Kreisausschuss des Landkreises Z. Nach dem Ergebnis der Kommunalwahl in Niedersachen am 11. September 2016 entfallen von den 42 Sitzen für Kreistagsabgeordnete im Kreistag des Landkreises Z - dem Antragsgegner - auf die A 17, die B 16, die C drei und die D zwei Sitze sowie auf die H, die E, die F und die G jeweils ein Sitz. Da keine der gebildeten Fraktionen der A, B, C und D über die absolute Mehrheit verfügte, schlossen sich die Fraktionen der A und C mit den Kreistagsabgeordneten der E und der F am 3. November 2016 unter Aufstellung des „Zukunftspapier(s) der Gruppe X im Kreistag Z für die Wahlperiode 2016 bis 2021“ zur Gruppe „X“ - der Beigeladenen zu 1) - und die Fraktion der B mit dem Kreistagsabgeordneten der H zur Gruppe „Y“ - der Beigeladenen zu 2) - (gemäß TOP 9 des Protokolls über die konstituierende Sitzung des Antragsgegners vom 10. November 2016 „B/H-Gruppe“ genannt - im Folgenden „Protokoll“) zusammen.

2

Auf der konstituierenden Sitzung des Antragsgegners am 10. November 2016 wurden die Anzahl der Kreisausschusssitze gemäß § 74 Abs. 3 Satz 2 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) neben dem Landrat als Mitglied kraft Gesetzes (s. § 74 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NKomVG) einstimmig auf zehn festgesetzt (s. TOP 11 des Protokolls) und die Sitzverteilung im Kreisausschuss aufgrund der Zahl der Kreisausschussmitglieder und der Fraktion- und Gruppenbildungen einstimmig dahingehend festgestellt, dass auf die Beigeladene zu 1) sechs und auf die Beigeladene zu 2) vier Sitze entfallen (s. TOP 12 des Protokolls).

3

Mit Schreiben vom 8. Dezember 2016 forderte die Antragstellerin das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport als Kommunalaufsichtsbehörde zur Beanstandung der Sitzverteilung auf, das mit Antwortschreiben vom 17. Januar 2017 mitteilte, sich zu keinerlei Maßnahmen veranlasst zu sehen.

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Am 8. November 2017 hat die Antragstellerin Klage erhoben (3 A 8298/17) und gleichzeitig um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. In der Hauptsache begehrt sie die Feststellung, dass die auf der konstituierenden Sitzung am 10. November 2016 beschlossene Verteilung der Sitze im Kreisausschuss rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Sie meint, die Zuweisung der Ausschusssitze verletze den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 Grundgesetz (GG).

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Mit ihrem Eilantrag beantragt sie, einstweilen anzuordnen, dass der Antragsgegner ihr einen Sitz im Kreisausschuss zuweist. Der Antragsgegner ist dem entgegengetreten.

II.

6

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist zulässig, insbesondere liegt die Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO vor. Diese setzt in sogenannten Kommunalverfassungsstreitverfahren - um ein solches handelt es sich hier - voraus, dass es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem um vorläufigen Rechtsschutz nachsuchenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es - wie hier - um die Rechtmäßigkeit von Kreistagsbeschlüssen, setzt die Antragsbefugnis dementsprechend voraus, dass die Kreistagsbeschlüsse ein subjektives Organrecht des um vorläufigen Rechtsschutz nachsuchenden Organs oder Organteils nachteilig betreffen, also dessen Verletzung möglich ist. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit von Kreistagsbeschlüssen, sondern dem Schutz der dem um vorläufigen Rechtsschutz nachsuchenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Kreistags besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln (vgl. VG Oldenburg (Oldenburg), Beschluss vom 28. August 2017 - 3 B 5199/17 -, juris, Rn. 10; Nds. OVG, Urteil vom 27. Juni 2012 - 10 LC 37/10 -, juris, Rn. 30, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NdsVBl. 2012, 274, und Beschluss vom 17. September 2014 - 10 LA 42/14 -, juris, Rn. 24, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NVwZ-RR 2014, 977).

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Die Antragstellerin macht in diesem Verfahren die Verletzung ihrer Rechte als Fraktion bei der Verteilung der Sitze im Kreisausschuss durch den Antragsgegner und damit eines gemäß § 57 Abs. 2 NKomVG mit eigenen Rechten ausgestatteten Organteils geltend, wobei sie sich mit der sinngemäß begehrten vorläufigen Zuweisung eines Sitzes auf den gemäß § 71 Abs. 2 NKomVG vorgesehenen Verteilungsmaßstab beruft, soweit er die Zuweisung der Sitze nach Fraktions- und nicht Gruppenstärke vorsieht.

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Der Antrag ist allerdings unbegründet.

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Eine einstweilige Anordnung kann nur ergehen, wenn sowohl ein Anordnungsgrund, d.h. die Dringlichkeit der begehrten Regelung, als auch ein Anordnungsanspruch, d.h. der Anspruch auf die begehrte Leistung, glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung - ZPO -).

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Offenbleiben kann, ob mit der Zuweisung eines Sitzes im Kreisausschuss keine vorläufige Maßnahme, sondern eine endgültige Vorwegnahme der in einem Hauptsacheverfahren zu erstrebenden Entscheidung begehrt wird. Den die Hauptsache vorwegnehmenden Anträgen ist im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO nur ausnahmsweise dann stattzugeben, wenn das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte. Dabei ist dem jeweils betroffenen Grundrecht oder subjektiven Recht und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2013 - 6 VR 3.13 -, juris, Rn. 5, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NVwZ-RR 2014, 558). Entsprechendes gilt auch in sogenannten Kommunalverfassungsstreitverfahren, in denen die Beteiligten um die Durchsetzung von „wehrfähigen, eigenständigen“ Innenrechten streiten (Nds. OVG, Beschluss vom 3. Dezember 2015 - 10 ME 46/15 -, V.n.b.).

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Ebenfalls kann dahingestellt bleiben, ob die Eilbedürftigkeit der begehrten gerichtlichen Regelung, also der Anordnungsgrund besteht, weil die Antragstellerin erst nach Ablauf von etwa einem Jahr nach Fassung des Beschlusses über die Sitzverteilung im Kreisausschuss auf der konstituierenden Sitzung des Antragsgegners am 10. November 2016 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht hat.

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Denn es fehlt schon an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass einem Begehren, eine Entscheidung zu erwirken, die eine Hauptsacheentscheidung vorwegnähme, nur stattgegeben werden kann, wenn eine Hauptsacheentscheidung schon aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anzustellenden, bloß summarischen Prüfung des Sachverhalts erkennbar Erfolg haben würde. Würde ein antragsbefugter Organteil mit einer einstweiligen Anordnung bereits das in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgende Ziel erreichen, wäre an die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 2013 - 6 VR 3.13 -, a.a.O., juris, Rn. 7).

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Die Verteilung der Sitze im Kreisausschuss durch den Antragsgegner während der Kreistagssitzung am 10. November 2016 ist aller Voraussicht nach rechtlich nicht zu beanstanden.

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Der Kreisausschuss (Hauptausschuss) setzt sich nach § 74 Abs. 1 Satz 1 NKomVG zusammen aus (1.) der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten, (2.) Abgeordneten mit Stimmrecht (Beigeordnete) und (3.) Abgeordneten mit beratender Stimme (§ 71 Abs. 4 Satz 1). Gemäß Satz 3 führt die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte – hier also der Landrat - den Vorsitz. Nach § 74 Abs. 3 Satz 1 NKomVG beträgt die Zahl der Beigeordneten in den Landkreisen sechs. Die Vertretung kann allerdings - wie hier - vor der Besetzung des Hauptausschusses (s. TOP 11 und 12 des Protokolls) für die Dauer der Wahlperiode (sinngemäß) beschließen, dass dem Hauptausschuss weitere vier Beigeordnete angehören (s. Satz 2). Nach § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 71 Abs. 2 Satz 2 NKomVG werden die Sitze des Hauptausschusses entsprechend dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen oder Gruppen zur Mitgliederzahl aller Fraktionen und Gruppen verteilt. Es entfielen unter Berücksichtigung einer Gesamtmitgliederzahl von 41 - die G mit nur einem Sitz kann keine Fraktion bilden (s. § 57 Abs. 1 NKomVG) - (Beigeladene zu 1): 22, Beigeladene zu 2): 17, Antragstellerin: 2)) auf die Beigeladene zu 1) 5,3659, die Beigeladene zu 2) 4,1463 und die Antragstellerin 0,4878 Sitze im Kreisausschuss. Da jede Fraktion oder Gruppe zunächst so viele Sitze erhält, wie sich für sie ganze Zahlen ergeben (§ 71 Abs. 2 Satz 3 NKomVG), konnte die Beigeladene zu 1) fünf Sitze und die Beigeladene zu 2) einen Sitz beanspruchen. Auf die Antragstellerin entfiel weniger als ein voller und damit kein Sitz. Zwar sind anschließend nach § 71 Abs. 2 Satz 4 NKomVG noch zu vergebende Sitze - vorliegend ein Sitz - in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile, die sich bei der Berechnung nach Satz 2 ergeben, auf die Fraktionen und Gruppen zu verteilen, und bei gleichen Zahlenbruchteilen entscheidet das Los (Satz 5). § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 71 Abs. 3 Satz 1 NKomVG sieht allerdings vor, dass Fraktionen oder Gruppen, denen mehr als die Hälfte der Abgeordneten angehören - wie hier der Beigeladenen zu 1) -, mehr als die Hälfte der im Kreisausschuss zu vergebenden Sitze zustehen. Ist dies - wie hier - nach Absatz 2 Sätze 2 bis 6 nicht gewährleistet, sind gemäß § 71 Abs. 3 Satz 2 NKomVG die nach Zahlenbruchteilen zu vergebenden Sitze abweichend von § 71 Abs. 2 Sätze 4 bis 6 NKomVG zu verteilen. Dann wird gemäß § 71 Abs. 3 Satz 3 NKomVG zunächst der in Satz 1 genannten Fraktion oder Gruppe, der mehr als die Hälfte der Abgeordneten angehören, ein weiterer Sitz zugeteilt. Deshalb erhielt die Beigeladene zu 1) den zehnten Sitz als Vorausmandat (zur Verfassungsmäßigkeit des Vorausmandats vgl. VG Oldenburg (Oldenburg), Urteil vom 3. Juli 2007 - 1 A 195/07 -, juris, Rn. 23 ff., mit Veröffentlichungshinweis u.a. NdsVBl. 2007, 311 ff., und Nds. OVG, Urteil vom 27. Juni 2008 - 10 LC 194/07 -, juris, Rn. 20 ff., mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NVwZ-RR 2009, 298 ff., jeweils zur Vorgängervorschrift des § 51 Abs. 3 der Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO).

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Der primär erhobene Einwand der Antragstellerin, dass der maßgebliche Beschluss des Antragsgegners in einem entscheidungserheblichen Umfang gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit verstoße, weil der Antragsgegner die Verteilung der Sitze im Kreisausschuss unter Berücksichtigung der Größe der gebildeten beiden Beigeladenen vorgenommen habe, greift nicht durch.

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Zunächst ist festzustellen, dass es sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin nach summarischer Prüfung bei beiden Beigeladenen um Gruppen im Sinne von § 57 Abs. 1 NKomVG handelt. Nach dieser Vorschrift können sich zwei oder mehr Abgeordnete zu einer Fraktion oder Gruppe zusammenschließen. Nach Ansicht des Gerichts sind Fraktionen (nur) Zusammenschlüsse von Mitgliedern derselben Partei oder Wählergruppe, und alle anderen Zusammenschlüsse, z. B. von Einzelmitgliedern, von Mitgliedern verschiedener Parteien, von Fraktionen und Einzelmitgliedern sowie von Fraktionen sind Gruppen. Die Formulierung „oder“ ist in dieser Vorschrift im Sinne von zwei nebeneinander bestehenden Möglichkeiten zu verstehen und nicht im Sinne von zwei sich ausschließenden Alternativen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2000 - 10 L 1442/00 -, juris, Rn. 25, m.w.N., zur inhaltlich gleichen Vorschrift des § 39 b der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung vom 28. Oktober 2006; VG Oldenburg (Oldenburg), Beschluss vom 31. August 2004 - 2 B 2197/04 -, juris, Rn. 9).

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Offenbleiben kann, ob zwei Fraktionen zulässigerweise eine Gruppe bilden können, obwohl sie als Fraktionen weiterhin fortbestehen (sollen) (in diesem Sinne Nds. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2000 - 10 L 1442/00 -, juris, Rn. 25, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf Nds. VBl. 2001, 94 f.; Thiele, NKomVG, Komm., 2. Aufl. 2017, § 57 Rn. 11; a.A. Wefelmeier in KVR-NKomVG, Stand: Sept. 2016, § 57 Rn. 19) und in welchem Umfang die Fraktionen die ihnen zustehenden Mitwirkungs- und Gestaltungsrechte ausüben können (verneinend Wefelmeier, a.a.O., § 57 Rn. 19; wohl nur teilweise verneinend Thiele, NKomVG, Komm., 2. Aufl. 2017, § 57 Rn. 11; offen gelassen vom Nds. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2000, a.a.O., Rn. 26). Den aufgrund von § 57 Abs. 5 NKomVG beschlossenen Geschäftsordnungen für den Kreistag, den Kreisausschuss, die Kreistagsausschüsse und die nach besonderen Rechtsvorschriften gebildeten Ausschüsse des Landkreises Z vom 28. Februar 2017 und 26. April 2012 lässt sich hierzu zwar - soweit ersichtlich - nichts entnehmen. Aus dem Zukunftspapier der Beigeladenen zu 1) ergibt sich indes, dass bei allen Abstimmungen über personelle Besetzungen oder Beschlüssen in Ausschüssen bzw. im Kreistag die Zustimmung der gesamten Gruppe erforderlich ist, um die politische Handlungsfähigkeit sicherzustellen. Daraus lässt sich nach summarischer Prüfung entnehmen, dass sie anstelle der an ihr beteiligten Fraktionen und beiden Kreistagsabgeordneten deren kommunalverfassungsrechtliche Rechte wahrnimmt. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte geht das Gericht davon aus, dass Entsprechendes für die Beigeladene zu 2) gilt.

18

Weitere ausdrückliche Voraussetzungen stellt das NKomVG nicht auf.

19

Die Festlegung der Sitze in den Ausschüssen darf allerdings grundsätzlich nicht von dem genannten, aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgenden Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Kreistagsplenum und Kreisausschuss (sowie den einzelnen Ausschüssen des Kreistags) abweichen. Dieser Grundsatz gewinnt beim Kreisausschuss erhöhte Bedeutung, weil er in seinem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Kreistagsabgeordneten nicht nur teilweise vorwegnimmt, sondern insgesamt ersetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, juris, Rn. 14, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf BVerwGE 119, 305 ff.). Eine derartige nicht gerechtfertigte Einschränkung tritt nicht nur dann ein, wenn ein Zusammenschluss von Fraktionen oder Gruppen allein der Gewinnung von zusätzlichen Ausschusssitzen und nicht der dauerhaften Verfolgung gemeinsamer politischer Ziele dient, er also eine bloße „Zählgemeinschaft“ darstellt (hierzu vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, a.a.O., Rn. 15 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005 - 10 ME 104/04 -, juris, Rn. 8, mit Veröffentlichungshinweis auf NdsVBl. 2005, 236 ff.; VG Oldenburg (Oldenburg), Beschlüsse vom 28. August 2017, a.a.O., Rn. 27, und vom 31. August 2004, a.a.O., Rn. 20; a. A. Thiele, a.a.O., Rn. 1).

20

Vielmehr führte das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 9. Dezember 2009 (- 8 C 17.08 -) Folgendes aus:

21

„Der verfassungsrechtlich gebotene Spiegelbildlichkeitsgrundsatz schützt den Anspruch jedes Mitgliedes der Gemeindevertretung und jeder von den Mitgliedern gebildeten Fraktion auf gleichberechtigte Mitwirkung. Er sichert die Erfolgswertgleichheit der gültigen Wählerstimmen und die gleiche Repräsentation der Wähler durch die gewählten Mandatsträger. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung durch Koalitionsabreden gebildet haben. Sitzverschiebungen zu Gunsten einer Koalitionsmehrheit können deshalb nur durch dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gleichrangige kollidierende verfassungsrechtliche Vorgaben gerechtfertigt werden.

22

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 - BVerfGE 112, 118 <140>) lässt der gleichheitsgerechte Status von Abgeordneten und Fraktionen bei Vorliegen besonderer Gründe Differenzierungen zu. Die für die Teilnahme an der parlamentarischen Willensbildung im Bundestag geltenden Gleichheitsanforderungen werden durch das Verfassungsgebot der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments und durch den demokratischen Grundsatz der Mehrheitsentscheidung (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG) begrenzt. Kollidieren der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit und der Grundsatz, dass bei Sachentscheidungen die die Regierung tragende parlamentarische Mehrheit sich auch in verkleinerten Abbildungen des Bundestages muss durchsetzen können, so sind beide Grundsätze zu einem schonenden Ausgleich zu bringen. Dabei sind Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit in begrenztem Umfang zu rechtfertigen, wenn nur dadurch im verkleinerten Gremium (Ausschuss) Sachentscheidungen ermöglicht werden, die eine realistische Aussicht haben, mit dem Willen einer im Plenum bestehenden politischen ‚Regierungsmehrheit‘ übereinzustimmen (BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004 a.a.O. <140 f.>). …

23

Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Fraktionen in der Gemeindevertretung eröffnet - wie der vorliegende Fall zeigt - die Möglichkeit, andere Fraktionen, die entsprechend dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz bei der Ausschussbesetzung berücksichtigt werden müssten, hiervon auszuschließen. Darin liegt eine Beeinträchtigung der im Grundsatz gleicher Repräsentation zum Ausdruck kommenden Erfolgswertgleichheit der kommunalen Wählerstimmen. Unerheblich ist dabei, ob solche Möglichkeiten im Einzelfall manipulativ genutzt werden oder ob das Verdrängen der anderen Fraktion sich als unbeabsichtigte Nebenfolge der Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlages ergibt.

24

Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Koalitionsfraktionen zur Sicherung des ‚Mehrheitsprinzips‘ ist nicht nach dem Grundsatz des schonendsten Ausgleiches widerstreitender verfassungsrechtlicher Positionen zu rechtfertigen, weil sie den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit über das zur Realisierung des Mehrheitsprinzips erforderliche Maß hinaus einschränkt. Im Sinne optimaler praktischer Konkordanz darf jedes der beiden konkurrierenden Gebote durch das andere nur soweit eingeschränkt werden, wie es zu dessen Verwirklichung im konkreten Fall erforderlich ist. Die Einschränkung muss also wechselseitig auf das zur Entfaltung des jeweils anderen Gebotes nötige Mindestmaß begrenzt werden, damit beide in größtmöglichem Umfang zur Geltung kommen können. Daran fehlt es hier. Die Zulassung gemeinsamer Wahlvorschläge von Koalitionsfraktionen setzt das Mehrheitsprinzip zu Lasten des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes uneingeschränkt durch, obwohl eine stabile Mehrheitsbildung hier auch durch andere, den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz weniger beeinträchtigende Maßnahmen zu erreichen wäre.

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Dabei bedarf es zunächst keiner Berücksichtigung, dass auch bei Wahlen nach Wahlvorschlägen der einzelnen Fraktionen grundsätzlich denkbar ist, dass Mitglieder einer Fraktion Wahlvorschläge anderer Fraktionen wählen mit der Folge, dass sich die Fraktionsstärken im Plenum nicht in den Ausschüssen widerspiegeln. Der Senat hat dies bereits als mit einer Wahl naturgemäß einhergehende Unwägbarkeiten angesehen, die nicht davon entbinden, bei der Gestaltung des Wahlverfahrens die Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auch auf der Ebene der Gemeinden zu respektieren (vgl. Urteil vom 10. Dezember 2003 a.a.O. <310>). Insoweit ist es ausreichend, dass jede Fraktion aufgrund der einzelnen Wahlvorschläge die gleiche Chance hat, entsprechend ihrer Stärke im Plenum in die Ausschüsse gewählt zu werden.“ (juris, Rn. 22 bis 23 und Rn. 25 bis 27, mit Veröffentlichungshinweis u.a. auf NVwZ 2010, 834 ff.)

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Diese Rechtsprechung gilt nach Auffassung des Gerichts aller Voraussicht nach auch für Gruppen, die sich nach der Kommunalwahl bilden. Die Bildung einer Gruppe ist vergleichbar mit einer Koalitionsabrede beispielsweise zwischen zwei Fraktionen. Führt allein die Bildung einer oder mehrerer Gruppen in einer Vertretung dazu, dass die sich dadurch ergebende Verteilung der Sitze im Hauptausschuss - hier dem Kreisausschuss - gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 1 NKomVG i.V.m. § 71 Abs. 2 und 3 NKomVG unter Berücksichtigung von Fraktionen und Gruppen nicht mehr dem Stärkeverhältnis der politischen Kräfte entspricht, die sich zur Wahl der Vertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und deshalb eine zu berücksichtigende Fraktion keinen Sitz erhält, liegt grundsätzlich eine Abweichung vom Spiegelbildlichkeitsgrundsatz vor. Diese kann auch dann beachtlich sein, wenn die Bildung einer Gruppe, deren Mitglieder durch eine übereinstimmende politische Grundvorstellung miteinander verbunden sind und auf dieser Grundlage dauerhaft inhaltlich zusammenarbeiten wollen, ohne dass das Motiv, Vorteile bei der Besetzung von Ausschüssen zu erlangen, im Vordergrund steht (vgl. VG Oldenburg (Oldenburg), Beschluss vom 28. August 2017, a.a.O., Rn. 19, m.w.N.), auch zum Zwecke der Schaffung einer Mehrheit in der Vertretung erfolgte und dies gleichzeitig eine stabile Mehrheitsbildung im Hauptausschuss zur Folge hätte. Eine Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit ist in diesen Fällen aller Voraussicht nach nur dann gerechtfertigt, wenn die Festlegung der Sitze allein unter Berücksichtigung der Fraktionen ebenfalls zu einer entsprechenden Abweichung führen würde oder diese dann zwar nicht feststellbar wäre, aber eine stabile Mehrheitsbildung im Hauptausschuss nicht in ausreichendem Maße gewährleistet sein würde und diese auch durch andere, den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz weniger beeinträchtigende Maßnahmen nicht zu erreichen wäre. Außerdem ist die Verteilung der Sitze im Hauptausschuss unter Berücksichtigung von Fraktionen und Gruppen rechtlich nicht zu beanstanden, wenn nach beiden Verteilungsmethoden stabile Mehrheitsbildungen in ausreichendem Maße gewährleistet sind, und auf eine oder mehrere zu berücksichtigenden Fraktionen in beiden Fällen kein Sitz im Hauptausschuss entfallen würde.

27

Ausgehend von diesem Maßstab ist in diesem Einzelfall die Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gerechtfertigt. Hätte man die Verteilung der Sitze im Kreisausschuss unter Berücksichtigung der oben genannten Rechtsvorschriften, der festgesetzten Zahl von zehn Kreistagsabgeordneten und der Fraktionen vorgenommen, wären bei einer Mitgliederzahl aller Fraktionen von 38 Kreistagsabgeordneten auf die Fraktionen der A 4,4737 und der B 4,2105 sowie auf die Fraktion C 0,7895 und auf die Antragstellerin 0,5263 Sitze entfallen. Hiervon ausgehend hätten die Fraktionen der A und der B jeweils vier Sitze sowie die Fraktion C und die Antragstellerin jeweils einen Sitz beanspruchen können. § 71 Abs. 3 NKomVG wäre bei einer Verteilung ohne Berücksichtigung der Gruppen mangels einer Mehrheit einer Fraktion nicht anwendbar. Dadurch wäre zwar der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit in ausreichendem Maße berücksichtigt worden. Eine stabile Mehrheitsbildung im Kreisausschuss wäre allerdings bei elf Mitgliedern - zehn Kreistagsabgeordneten und dem Landrat - nicht gewährleistet, auch wenn man unterstellen würde, dass die Fraktion C und die Fraktion der A gemeinsame Entscheidungen getroffen hätten und zukünftig treffen würden. Denn gemeinsam hätten sie lediglich fünf Stimmen im Kreisausschuss gehabt. Nicht gerechtfertigt ist es nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach, in diesem Zusammenhang die Stimme des Landrats zu berücksichtigen, auch wenn er ebenfalls der A angehört. Angesichts seiner Stellung als Hauptverwaltungsbeamter, der insbesondere die Interessen der Verwaltung und das Gemeinwohl des Landkreises zu berücksichtigen hat, war zum Zeitpunkt der konstituierenden Sitzung des Antragsgegners am 10. November 2016 nicht davon auszugehen, dass er regelmäßig die Meinung seiner im Kreisausschuss vertretenen A-Mitglieder vertreten würde. Es ist auch weder ersichtlich noch von der Antragstellerin vorgetragen worden, dass er seit dem genannten Zeitpunkt grundsätzlich wie die Mitglieder der A im Kreisausschuss abgestimmt hat. Abgesehen hiervon wäre ein derartiges Verhalten des Landrats in der Vergangenheit rechtlich wahrscheinlich auch unbeachtlich, weil er nicht gezwungen wäre, zukünftig ebenso abzustimmen.

28

Darüber hinaus wäre eine stabile Mehrheitsbildung im Kreisausschuss aller Voraussicht nach auch nicht durch andere, den Spiegelbildlichkeitsgrundsatz weniger beeinträchtigende Maßnahmen zu erreichen gewesen. Die allein in Betracht kommende Möglichkeit, die Zahl der Sitze im Hauptausschuss zu verändern, hätte zu keinem anderen Ergebnis geführt. Gemäß § 74 Abs. 3 Satz 1 NKomVG beträgt die Zahl der Beigeordneten in den Landkreisen zwar nur sechs. Wie oben bereits ausgeführt, hat der Antragsgegner allerdings von seinem Organisationsermessen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009, a.a.O., Rn. 29) Gebrauch gemacht, indem er am 10. November 2016 vor der Besetzung des Kreisausschusses sinngemäß beschloss, dass diesem weitere vier Beigeordnete angehören. Hätte der Antragsgegner diesen Beschluss nicht gefasst, sodass dem Kreisausschuss lediglich sechs Beigeordnete angehört hätten, hätte die Antragstellerin ebenfalls keinen Sitz im Kreisausschuss erhalten. Bei einer Verteilung unter Berücksichtigung von Fraktionen und Gruppen wären auf die Beigeladene zu 1) 3,2195 Sitze, auf die Beigeladene zu 2) 2,4878 Sitze und auf die Antragstellerin 0,2927 Sitze entfallen. Dies hätte unter Berücksichtigung der oben genannten Rechtsvorschriften dazu geführt, dass die Beigeladene zu 1) den sechsten Sitz erhalten hätte mit der Folge, dass auf die Beigeladene zu 1) vier Sitze und auf die Beigeladene zu 2) zwei Sitze im Kreisausschuss entfallen wären. Bei einer Verteilung allein nach Fraktionen hätten die Fraktionen der A und der B jeweils drei Sitze im Kreisausschuss beanspruchen können. Es wären 2,6842 Sitze auf die Fraktion der A und 2,5263 Sitze auf die der B sowie 0,4737 Sitze auf die Fraktion C und 0,3158 Sitze auf die Antragstellerin entfallen. Im Übrigen wäre dadurch eine stabile Mehrheitsbildung im Kreisausschuss ebenfalls aller Voraussicht nach nicht erzielt worden. Hätte der Kreistag beschlossen, dass dem Kreisausschuss insgesamt acht Beigeordnete hätten angehören sollen, hätte die Antragstellerin auch keinen Sitz im Kreisausschuss erhalten. Bei einer Verteilung unter Berücksichtigung von Fraktionen und Gruppen wären auf die Beigeladene zu 1) 4,2927 Sitze, auf die Beigeladene zu 2) 3,3171 Sitze und auf die Antragstellerin 0,3902 Sitze entfallen. Dies hätte unter Berücksichtigung der oben genannten Rechtsvorschriften dazu geführt, dass die Beigeladene zu 1) den achten Sitz erhalten hätte mit der Folge, dass auf die Beigeladene zu 1) fünf Sitze und auf die Beigeladene zu 2) drei Sitze im Kreisausschuss entfallen wären. Bei einer Verteilung allein nach Fraktionen hätten die Fraktion der A vier Sitze, die der B drei Sitze und die Fraktion C einen Sitz im Kreisausschuss beanspruchen können. Es wären 3,5789 Sitze auf die Fraktion der A und 3,3684 Sitze auf die der B sowie 0,6316 Sitze auf die Fraktion C und 0,4211 Sitze auf die Antragstellerin entfallen. Weil die Antragstellerin auch in diesem Fall keinen Sitz im Kreisausschuss erhalten hätte, wäre es rechtlich unerheblich gewesen, wenn auch unter Anwendung der Verteilung allein nach Fraktionen eine stabile Mehrheitsbildung im Kreisausschuss aller Voraussicht nach zu erreichen gewesen wäre. Eine weitergehende Erhöhung der Zahl der Beigeordneten im Kreisausschuss wäre unter Berücksichtigung der Vorschrift des § 74 Abs. 3 Satz 2 NKomVG nicht zulässig gewesen. Rechtlich anders könnte sich die Lage dagegen bei der Festlegung der Zahl der Sitze in den Ausschüssen des Antragsgegners darstellen. § 71 Abs. 2 Satz 1 NKomVG enthält nämlich insoweit keine Beschränkung.

29

Darüber hinaus wird es bei der Übertragung der Besetzung des Plenums auf ein kleineres Gremium regelmäßig zu Über- oder Unterrepräsentationen von Fraktionen oder Gruppen kommen. Abhängig von der Ausschussgröße kann eine Fraktion im Ausschuss auch gar nicht vertreten sein, was für sich genommen nicht zu beanstanden ist. Vielmehr sind nur wesentliche Abweichungen von der Besetzungsstärke im Plenum nicht ohne Weiteres zulässig. In der Rechtsprechung wird eine wesentliche Abweichung angenommen, wenn ansehnlich große Fraktionen oder Gruppen nicht im Ausschuss vertreten sind (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 2331/15 -, juris, Rn. 76, 79, 85 m.w.N., VG München, Urteil vom 22. Juni 2016 - M 7 K 15.4896 -, juris, Rn. 27). Die Antragstellerin, die 4,65% (3.759 vom 80.705) der gültigen Wählerstimmen und nur zwei von 42 Kreistagssitzen erhalten hat, dürfte aller Voraussicht nach nicht „ansehnlich groß“ sein (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. November 2017, a.a.O., Rn. 87 ff., m.w.N., das ausgeführt hat, eine ansehnlich große Gruppe sei in der Rechtsprechung bei ca. 10 % noch verneint, bei einer Nichtrepräsentation von 16,4 % der Stimmen aber bejaht worden).

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Des Weiteren ist nach der diesem Verfahren ausreichenden summarischen Prüfung weder ersichtlich noch von der Antragstellerin hinreichend dargelegt worden, dass es sich bei der Beigeladenen zu 1) um eine bloße Zählgemeinschaft handelt. Vielmehr ist aller Voraussicht nach davon auszugehen, dass die Mitglieder der Beigeladenen zu 1) durch eine übereinstimmende politische Grundvorstellung miteinander verbunden sind und auf dieser Grundlage dauerhaft inhaltlich zusammengearbeitet haben und zukünftig auch zusammenarbeiten wollen, ohne dass das Motiv, Vorteile bei der Besetzung von Ausschüssen zu erlangen, im Vordergrund steht. Insoweit wird auf das von ihr aufgestellte „Zukunftspapier“ Bezug genommen, das oben bereits inhaltlich teilweise dargestellt wurde. Ergänzend ist auszuführen, dass die Mitglieder der Beigeladenen zu 1) zu 19 Sachthemen jeweils gemeinsame konkrete Ziele formuliert haben. Insoweit sieht das Gericht jedenfalls in diesem auf vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Verfahren insbesondere unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin auch keine Veranlassung zu weiteren Ermittlungen zu dem bisherigen Abstimmungsverhalten der Mitglieder der Beigeladenen zu 1). Ob es sich bei der Beigeladenen zu 2) um eine wirksam gebildete Gruppe handelt, kann in diesem Verfahren offenbleiben. Denn selbst wenn man annähme, dass allein die Fraktion der B statt der Beigeladenen zu 2) bei der Verteilung der Sitze zu berücksichtigen wäre, ergäbe sich in allen oben dargestellten Varianten kein anderes Ergebnis.

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