Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-13, Aktenzeichen 16 A 5153/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1213.16A5153.98.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in derselben Höhe
Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist ein anerkannter Betreuungsverein im Sinne
des § 1908 f BGB. Von 1992 an erhielt er vom Beklagten
zunächst finanzielle Zuwendungen zur Förderung hauptamtlicher
Beratung für ehrenamtliche Betreuer gemäß § 3 des Gesetzes zur
Ausführung des Betreuungsgesetzes (Landesbetreuungsgesetz -
LBtG -) vom 3. April 1992 (GV NRW S. 124). In einem
Prüfbericht vom 22. Mai 1995 beanstandete der
Landesrechnungshof unter z.T. namentlicher Benennung des
Klägers die Vergabepraxis, weil nach seinen Feststellungen
einige Betreuungsvereine aus Gründen der
Personalkostenfinanzierung ihren geförderten Betreuern derart
hohe Fallzahlen abverlangten, daß ihnen für eine Erfüllung der
sog. Querschnittsaufgaben nach § 1908 f Abs. 1 Nr. 2 BGB, d.h.
die Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung
ehrenamtlicher Betreuer, wenig Zeit bleibe. Die Zuschüsse zu
den Querschnittstätigkeiten seien daher faktisch als
Vereinsfinanzierung "mitgenommen" worden.

3

Für 1996 beantragte der Kläger beim Beklagten mit Schreiben
vom 14. März 1996 eine Zuwendung in Höhe von 18.500,- DM (das
ist der Satz für eine ganzjährig beschäftigte Teilzeitkraft)
für seinen Geschäftsführer, der mindestens 10 Stunden
wöchentlich mit Querschnittsaufgaben beschäftigt sei. Dieser
ist Antragsteller der Anstalt W. selbst, die auch
das Gehalt des Geschäftsführers zahlt, ohne für die
Überlassung seiner Dienstkraft vom Kläger ein Entgelt zu
verlangen.

4

Mit Bescheid vom 10. Juli 1996 lehnte der Beklagte den
Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, aus dem Kreis M.-L.
(ohne die Stadt M.) hätten fünf Betreuungsvereine
Förderanträge gestellt. Die zwei zur Verfügung stehenden
Fördereinheiten seien hälftig vier Vereinen gewährt worden.
Der Antrag des Klägers werde abgelehnt, da seine
hauptamtlichen Mitarbeiter durchschnittlich 87 Betreuungen
führten, die Belastung sei jedenfalls fast doppelt so hoch wie
bei den übrigen Betreuungsvereinen, deren Relationen zwischen
16 und 45 Betreuungsfällen je Mitarbeiter lägen. Dabei sei
auch berücksichtigt worden, daß die Förderung für den
Geschäftsführer des Vereins beantragt worden sei, der Aufgaben
der Vereinsadministration wahrnehmen müsse und daher für die
betreuungsrelevanten Aufgaben noch weniger Zeit habe.

5

Mit Widerspruch vom 1.August 1996 machte der Kläger
geltend, sein Geschäftsführer erfülle die
Förderungsvoraussetzungen. Er betreue 41 Personen und liege
damit unter der vom Beklagten für die geförderten Vereine
genannten Höchstzahl. Die Betreuungen des Geschäftsführers
beträfen weitgehend Patienten des W. und könnten
insbesondere wegen der räumlichen Nähe mit verhältnismäßig
geringem Zeitaufwand erledigt werden.

6

Durch Widerspruchsbescheid vom 15. April 1997 wies der
Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, der
Geschäftsführer des Klägers könne neben seiner
Geschäftsführertätigkeit und 41 Betreuungen
Querschnittsaufgaben nicht in genügendem Umfange wahrnehmen.
Daneben beanstandete der Beklagte Widersprüche zwischen
Angaben im Antrag und in der Widerspruchsbegründung.

7

Daraufhin hat der Kläger hinsichtlich der für 1996
erstrebten Förderung am 10. Mai 1997 bei dem
Verwaltungsgericht Münster
- 7 K 1554/97 - Klage erhoben, das den Rechtstreit später an
das Verwaltungsgericht Minden - 2 K 2447/98 - verwiesen
hat.

8

Für das Jahr 1997 beantragte der Kläger mit Schreiben vom
17. Dezember 1996 wiederum eine Zuwendung in Höhe von
18.500,- DM für die Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch
seinen Geschäftsführer. Der Beklagte lehnte den Antrag durch
Bescheid vom 26. Juni 1997 mit der Begründung ab, die Höhe der
Betreuungszahlen des Klägers lasse eine erfolgreiche Tätigkeit
für ehrenamtliche Betreuer nicht zu, deshalb habe er die drei
Fördereinheiten den anderen vier antragstellenden Vereinen
zugeteilt. Bei der Vergabe sei auch die Kontinuität der
Förderung berücksichtigt worden.

9

Dagegen legte der Kläger mit Schreiben vom 22. Juli 1997
Widerspruch ein, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom
28. Oktober 1997 zurückwies.

10

Am 27. November 1997 hat der Kläger für das Zuwendungsjahr
1997 bei dem Verwaltungsgericht Münster - 7 K 3826/97 - Klage
erhoben, das sich für örtlich unzuständig erklärt und den
Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Minden - 2 K 2446/98 -
verwiesen hat. Dieses hat die Verfahren 2 K 2446/98 und
2 K 2447/98 unter dem letztgenannten Aktenzeichen zu
gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

11

Der Kläger hat die Auffassung vertreten, bei der Auswahl
der geförderten Vereine sei er ermessenswidrig nicht
berücksichtigt worden. Der Beklagte habe keine sachgerechten
Kriterien angewandt. Das zahlenmäßige Verhältnis der
Betreuungen zu den Betreuern sage über die Gewährleistung der
Querschnittsaufgaben nichts aus. Sachgerechte Förderkriterien
müßten auf qualitativen Maßstäben beruhen. Eine besondere
Wertung der Anstaltsbetreuung sei ersichtlich nicht erfolgt,
ihre geringere Arbeitsintensität liege auf der Hand. Auch
wegen der Versorgung der Betreuten mit den Notwendigkeiten des
täglichen Lebens durch die Anstalt reduziere sich der
Betreuungsaufwand auf die restlichen Bereiche; dieser
Unterschied werde auch von den Amtsgerichten berücksichtigt.
Die Verstärkung des Personaleinsatzes hätte ebenfalls
berücksichtigt werden müssen. Schließlich habe er mehr
ehrenamtliche Betreuer (19 im Jahr 1996) gewonnen als andere
Vereine (1996 zwischen null und acht). Die Vereinsbetreuungen
seien im übrigen bei der Berechnung der Durchschnittszahlen
mitgerechnet worden.

12

Der Kläger hat beantragt

13

festzustellen, daß die Bescheide des
Beklagten vom 10. Juli 1996 und
26. Juni 1997 sowie seine
Widerspruchsbescheide vom 15. April
1997 und 28. Oktober 1997 rechtswidrig
gewesen sind.

14

Der Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er hat die Auffassung vertreten, der Kläger könne sich
nicht auf ein Feststellungsinteresse berufen, weil eine
etwaige gerichtliche Entscheidung keine rechtliche
Bindungswirkung für die Folgejahre hätte. Im übrigen hat er
auf die Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden Bezug
genommen.

17

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene
Urteil stattgegeben.

18

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Beklagte
geltend: Seine Förderentscheidungen für die Jahre 1996 und
1997, nach denen die Vereine gefördert würden, bei denen die
Anzahl der hauptamtlichen Betreungen je hauptamtlichem
Mitarbeiter möglichst gering sei, sei nicht
ermessensfehlerhaft. Er bediene sich damit einer Größe, die
leicht abfragbar und überprüfbar sei, von den
Betreuungsvereinen ohne großen Verwaltungsaufwand ermittelt
werden könne und nicht geeignet sei, durch übertriebene
Darstellung des eigenen Engagements die Chancen auf eine
Förderung zu erhöhen. Das wahre Engagement eines Vereins für
Querschnittsaufgaben könne mit zumutbarem Aufwand nicht
verifiziert werden. Wenn das Verwaltungsgericht die
unterschiedliche Intensität der Betreuung einer Person in
einer Anstalt gegenüber einer ambulanten Betreuung
herausgearbeitet habe - geringere Fahrzeiten, Versorgung der
Grundbedürfnisse nicht durch den Betreuer, sondern durch die
Anstalt -, so würden diese Gesichtspunkte durch andere
Gesichtspunkte kompensiert. Für Behinderte in Anstalten
könnten unter ihren Familienangehörigen viel leichter
ehrenamtliche Betreuer gewonnen werden als für alleinstehende
Bedürftige, wie sie von den geförderten Vereinen in höherem
Maße betreut würden. Bemerkenswert sei, daß der Kläger der
Darstellung des Beklagten nicht widersprochen habe, wonach er
einen an der Übernahme einer ehrenamtlichen Betreuung
Interessierten mit der Begründung abgewiesen habe, beim Kläger
würden nur ausgesprochen schwierige Betreuungen geführt, die
einem ehrenamtlichen Betreuer nicht zugemutet werden könnten.
Die vom Verwaltungsgericht angeregte Förderung des Klägers
verstoße im übrigen gegen Nr. 2.23 der Verwaltungsvorschriften
zu § 44 LHO, weil mit nicht bestimmbaren späteren
Finanzierungsbeiträgen der Einrichtung W. zu
rechnen sei, die das Gehalt des Geschäftsführers des Klägers
zahle und an die auch die Einnahmen des Vereins abgeführt
würden. Faktisch käme eine Förderung des Klägers der
Einrichtung W. zugute. Auf Grund der Abhängigkeit
des Klägers von der ihn tragenden Einrichtung seien nicht
zuletzt auch Interessenkollisionen bei der Betreuung
vorprogrammiert. Der Vorschlag des Verwaltungsgerichts, auf
eine feststehende Verhältniszahl von ehrenamtlichen
Betreuungen je hauptamtlichen Mitarbeiter abzustellen, sei mit
den Förderrichtlinien nicht in Einklang zu bringen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

das angefochten Urteil zu ändern und
die Klage abzuweisen.

21

Der Kläger beantragt,

22

die Berufung zurückzuweisen.

23

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 16 A
5154/98 sowie der Verfahren 16 B 2251/98 und 16 B 2252/98 OVG
NRW und der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Berufung ist zulässig und begründet.

27

Die Klage ist nicht begründet. Dabei kann dahinstehen, ob
der Beklagte die Zuwendungen in den Jahren 1996 und 1997 nach
einem insgesamt rechtmäßigen Verteilungsmodus vergeben hat;
denn jedenfalls der Kläger hatte in diesen Jahren keinen
Anspruch auf Zuteilung von Fördermitteln.

28

Spezielle gesetzliche Regelungen, die einen Rechtsanspruch
auf die begehrte Subvention geben könnten, bestehen nicht.
Nach § 3 LBtG wird die Wahrnehmung von Aufgaben nach § 1908 f
Abs. 1 Nr. 2 BGB durch anerkannte Betreuungsvereine gefördert,
soweit dies zur Sicherstellung eines angemessenen Angebots an
Betreuern erforderlich ist, allerdings nur nach Maßgabe des
Landeshaushalts, so daß aus dieser Vorschrift ein Anspruch
nicht hergeleitet werden kann.

29

Die Bereitstellung der Mittel in den Haushaltsplänen für
die Jahre 1996,

30

Einzelplan 07 (Ministerium für
Arbeit, Gesundheit und Soziales)
Kapitel 07040 (Hilfen für behinderte
und alte Menschen), Titelgruppe 60,
Titel 68460,

31

und 1997
Einzelplan 07 (Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales) Kapitel 07040
(Hilfen für behinderte und alte
Menschen), Titelgruppe 80, Titel
68480,

32

stellt lediglich eine Legitimationsgrundlage für
Ausgabenleistungen der Exekutive dar. Auch der Erlaß des
Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 25. Juni
1992 - II B 5 - 4440.22/4440.25/4440.26.1 - in der Fassung des
Erlasses des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales
vom 6. Mai 1993 - II B 5 - 4440.26.1 - über die vorläufigen
Bewirtschaftungsgrundsätze gibt als solcher zur Stützung eines
Förderanspruchs nichts her. Es handelt sich nicht um
Rechtsnormen, sondern um (verwaltungsinterne)
Verwaltungsvorschriften.

33

Vgl. zu diesem Problemkreis etwa
BVerwG, Urteile vom 26. April 1979
- 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45, und vom
8. April 1997 - 3 C 6.95 -, DÖV 1997,
732.

34

Ein Anspruch des Klägers auf die begehrte Zuwendung oder
auch nur auf entsprechende Neubescheidung kann, da eine
sonstige Anspruchsgrundlage nicht besteht, allenfalls auf
Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Vergabepraxis des
Beklagten gestützt werden, da die Ausgabeermächtigung im
Landeshaushalt die Vergabe in das pflichtgemäße Ermessen der
Verwaltung stellt. Demgemäß hat sich die gerichtliche
Überprüfung - wie auch sonst bei Ermessensentscheidungen -
darauf zu beschränken, ob der Behörde Ermessensfehler
unterlaufen sind (vgl. § 114 VwGO) und ob ihre Entscheidung
mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Entscheidungsrelevante
Ermessensfehler oder Verstöße gegen höherrangiges Recht sind
vorliegend indes nicht feststellbar.

35

Der Beklagte hat die Fördermittel in den Jahren 1996 und
1997 jeweils bezogen auf eine bestimmte, vom jeweiligen
Betreuungsverein benannte Fachkraft vergeben, die mit einer
Wochenarbeitszeit von mindestens 19 Stunden tätig geworden
(vgl. den Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und
Soziales vom 25. Juni 1992 - II B 5 -
4440.22/4440.25/4440.26.1 - iVm der Konzeption der Förderung
zum Zwecke der Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung
ehrenamtlicher Betreuer - dort
S. 2 -) und zur Hälfte dieser Arbeitszeit mit
Querschnittsaufgaben beschäftigt gewesen sein muß (vgl. den
Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom
6. Mai 1993 - II B 5 - 4440.26.1 -). Auch bei Erfüllung dieser
Voraussetzungen ist nach der Vergabepraxis des Beklagten eine
Förderung dann ausgeschlossen gewesen, wenn schon bei der
Bewilligungsentscheidung festgestanden hat, daß dem Verein für
die benannte Fachkraft Personalaufwendungen gar nicht
entstehen. So liegt der Fall hier hinsichtlich des
Geschäftsführers des Klägers.

36

Die der maßgeblichen Verwaltungspraxis zugrundeliegende
Konzeption des Ministeriums beschreibt auf Seite 2 unter der
Überschrift "Zuwendungsempfänger, Zuwendungsvoraussetzungen
und Bemessungsgrundlage" den Förderungsgegenstand dahin, daß
die Zuwendungen für den Einsatz von Personal gewährt werden,
das die Voraussetzungen von § 2 Nr. 2 LBtG erfüllt. § 2 Nr. 2
LBtG seinerseits setzt voraus, "daß der Verein mindestens eine
hauptamtliche Mitarbeiterin bzw. einen hauptamtlichen
Mitarbeiter beschäftigt", die bestimmte, im weiteren näher
aufgeführte Qualifikationsmerkmale aufweisen. Daß
Beschäftigung in diesem Sinne nach der Verwaltungspraxis des
Beklagten nicht den Einsatz einer Fachkraft umfaßt, die von
dritter Seite gestellt wird und für die dem Verein von
vornherein keine finanziellen Aufwendungen entstehen, wird an
mehreren Indizien deutlich: In dem für 1993 ergangenen Erlaß
vom 6. Mai 1993, der auch noch für die hier in Rede stehenden
Jahre maßgeblich geblieben ist, werden die Förderbeträge von
37.000 DM für eine vollzeit- und ganzjährigbeschäftigte
Fachkraft bzw. von 18.500 DM für eine teilzeit- und
ganzjährigbeschäftigte Fachkraft dahin erläutert, daß in ihnen
jeweils ein pauschaler Sachkostenzuschuß von 6.000 DM
enthalten ist, was den Rückschluß ermöglicht, daß der
restliche Teil - im Sinne insbesondere der erwähnten
Konzeption - als Personalkostenzuschuß zu verstehen ist.
Demgemäß heißt es auch in den jeweiligen Erläuterungen zu den
Haushaltsansätzen im Haushaltsgesetz: "Hierbei handelt es sich
vorwiegend um Personalkostenzuschüsse ... zur Errichtung einer
Struktur zur Gewinnung, Einführung, Fortbildung und Beratung
ehrenamtlicher Betreuer." Ein Kostenzuschuß kann aber nur zu
tatsächlich entstehenden Aufwendungen gewährt werden. Dem
entspricht es, daß in dem Vordruck der Anlage
"Personalübersicht für Aufgaben nach dem Betreuungsgesetz" zu
dem vom Beklagten versandten Antragsformular jeweils die
"Verg.Gr." bzw. das "Entgelt nach Überstellgs.-Vertrag"
abgefragt wird. Der dem Zuwendungsgeber vorschwebende
Regelfall ist erkennbar eine Fachkraft, die zu dem Verein
selbst in einem Anstellungsverhältnis steht, was sich daran
zeigt, daß die Angaben für "hauptberuflich angestellte
Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen" auszufüllen sind und daß
auch in den Übersendungsanschreiben vom 15. Januar 1996 bzw.
25. November 1996 die Aufführung aller hauptberuflich für
Betreuungszwecke "angestellten Mitarbeiter/innen" verlangt
wird. Die Abfrage auch des "Entgelt(s) nach Überstellgs.-
Vertrag" in dem Vordruck der Anlage "Personalübersicht für
Aufgaben nach dem Betreuungsgesetz" zu dem vom Beklagten
versandten Antragsformular spricht zwar dafür, daß auch durch
Überstellungsvertrag überlassenes Personal für eine Förderung
in Betracht kommt, jedoch gerade nur dann, wenn insoweit vom
Verein auch ein Entgelt zu entrichten ist. Nur in diesem Fall
kann eine vom Beklagten gewährte Zuwendung auch als
Personal"kostenzuschuß" verstanden werden.

37

Vorliegend ist der Geschäftsführer des Klägers, für den die
Förderung erstrebt wird, Angestellter nicht des Klägers,
sondern der Anstalt W. selbst. Nur mit ihr und
nicht mit dem Kläger besteht nach den Ausführungen der
Klägerseite in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat der
Anstellungsvertrag. Nach den Ausführungen in der mündlichen
Verhandlung wird auch das Geschäftführergehalt von der Anstalt
W. gezahlt, ohne daß von dem Kläger ein Entgelt
für die Überlassung der Dienstkraft verlangt wird. Objektiv
stand damit im Zeitpunkt der Bewilligungsentscheidung des
Bekagten für die Jahre 1996 und 1997 fest, daß dem Kläger in
Ansehung der von ihm benannten Fachkraft im Förderungszeitraum
Personalaufwendungen gar nicht entstehen würden.

38

Wenn der Beklagte nach seiner Vergabepraxis die Zuteilung
von Fördermitteln unter derartigen Umständen ausgeschlossen
hat, so steht das mit dem Zweck der Ausgabeermächtigung und
auch mit höherrrangigem Recht in Einklang.

39

Der Beklagte durfte sich auf den Standpunkt stellen, daß
dem Zuwendungszweck, nämlich die Gewinnung, Einführung,
Fortbildung und Beratung ehrenamtlicher Betreuer zu fördern,
eher gedient sein würde, wenn er den Einsatz solcher
Dienstkräfte bezuschußte, deren Personalkosten nicht bereits
von Seiten Dritter ohnehin gedeckt waren. Er konnte sich von
einer solchen Förderpraxis versprechen, daß letztlich mehr
hauptamtliche Kräfte für Querschnittsaufgaben zum Einsatz
kamen.

40

Auch unter dem Gesichtspunkt des
Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG bestehen
keine Bedenken gegen die hier in Rede stehende
Bewilligungsvorgabe. Der Fall, daß bereits im Zeitpunkt der
Bewilligungsentscheidung feststeht, daß dem Verein für die
benannte Fachkraft keine Personalausgaben entstehen werden,
steht insbesondere dem Fall nicht gleich, daß eventuell am
Ende eines Geschäftsjahres sich ergebende Haushaltsdefizite
des Vereins - selbst wenn sie letzlich aus Personalkosten
resultieren - von dritter Seite übernommen werden. Dies gilt
insbesondere dann, wenn eine Rechtspflicht zur
Defizitübernahme nicht besteht.

41

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich
aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

42

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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