Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-20, Aktenzeichen 7 B 3546/07

Gründe

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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, mit welcher der Antragsteller die Verpflichtung der Antragsgegnerin begehrt, ihm unter Aufhebung ihres Bescheids vom 27. November 2007 eine Ausnahmegenehmigung für einen Lautsprechereinsatz während des Wahlkampfs für die Landtagswahl in Niedersachsen am 27. Januar 2008 zu erteilen, hat im tenorierten Umfang Erfolg.

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Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind sowohl ein Anordnungsanspruch, d. h. der materielle Anspruch, für den der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz sucht, als auch ein Anordnungsgrund, der insbesondere die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet, glaubhaft zu machen. Das Gericht kann dabei grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur für beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte. Eine Ausnahme gilt dann, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 15. Aufl., § 123 Rn. 14 ff.).

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Der Antragsteller hat den Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Eine in der Hauptsache erhobene Klage auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung wäre voraussichtlich zulässig und begründet.

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Im Einzelnen gilt Folgendes:

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Zunächst ist festzuhalten, dass der Antragsteller antragsbefugt ist. Der Antrag auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung wurde zwar nicht vom Landesverband der NPD gestellt, sondern von Herrn…. Dieser beantragte die Erlaubnis jedoch ausdrücklich im Auftrag der NPD im Amtsbereich der Stadt Delmenhorst und damit auch im Auftrag des Landesverbandes. Dieser ist, weil es sich um die Landtagswahl in Niedersachsen handelt, auch antragsbefugt.

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Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO ist der Betrieb von Lautsprechern im öffentlichen Verkehrsraum verboten, wenn dadurch Verkehrsteilnehmer in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können. Liegen diese Voraussetzungen vor, so steht es nach § 46 Abs. 1 Nr. 9 StVO im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde, in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen zu genehmigen. Liegen die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO nicht vor, so ist der Betrieb von Lautsprechern im öffentlichen Straßenverkehr nach den verkehrsrechtlichen Vorschriften erlaubt. Einer besonderen Genehmigung bedarf es in dem Falle nicht.

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Vorliegend ist davon auszugehen, dass der von dem Antragsteller geplante Lautsprechereinsatz als Werbemaßnahme im Wahlkampfeinsatz Verkehrsteilnehmer in der in § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO beschriebenen Weise ablenken oder belästigen wird. Die Frage, ob eine Straßenverkehrsgefährdung im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO zu bejahen ist oder nicht, bedarf jeweils einer Prüfung im Einzelfall, bei der im wesentlichen die örtlichen Gegebenheiten eine Rolle spielen. Erforderlich ist, dass der Lautsprecherbetrieb mit gewisser Wahrscheinlichkeit eine Gefährdung oder Erschwerung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs bewirken wird (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. September 1979 - IV A 45/78 - zitiert nach juris). Als Verkehrsteilnehmer im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO sind sowohl Kraftfahrzeuge mit ihren Fahrzeugführern, Radfahrer und auch Fußgänger zu verstehen. Aufgrund der Art des beantragten Lautsprechereinsatzes als Werbemittel und des Vorhabens, tagsüber bis in den Abend hinein auf städtischen Straßen aus Kraftfahrzeugen heraus über Lautsprecher für Wahlveranstaltungen und Stimmabgaben zu werben, sind relevante Störungen für den Fahrzeugverkehr - insbesondere für die Fahrzeuge, die in unmittelbarer Nähe zu den Lautsprecherwagen fahren - vor allem durch Ablenkungen vom fließenden Verkehr, Erschrecken durch plötzliche laute Ansagen etc. wahrscheinlich, auch wenn sich die Antragsgegnerin in ihren pauschalen Erwägungen in dem Ablehnungsbescheid vom 27. November 2007 darauf nicht konkret gestützt hat. Da das Gericht von einer gewissen Wahrscheinlichkeit für eine Straßenverkehrsgefährdung im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO überzeugt ist, ist der Lautsprechereinsatz genehmigungspflichtig. Diese Genehmigungsentscheidung liegt im Ermessen der Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Die Begründung des ablehnenden Bescheids vom 27. November 2007 beschränkt sich auf den formelhaften Verweis auf die Verwaltungsvorschrift zu § 33 StVO, ohne eigene Ermessenserwägungen im Einzelfall zu enthalten. Die Verkehrsgefährdung wird pauschal ohne nähere Begründung festgestellt und auch das Ergebnis der Interessenabwägung wird lediglich ohne Gegenüberstellung der konkret betroffenen Interessen mitgeteilt. Auch das Für und wider von zum Beispiel Auflagen oder ähnlichen Beschränkungen wurde im Rahmen der Entscheidung nicht abgewogen. Im gerichtlichen Verfahren trug die Antragsgegnerin zwar vor, eine Ausnahmegenehmigung könne nur in besonders dringlichen Fällen erteilt werden und eine Kundgabe durch Lautsprecher sei nicht allein wegen des politischen Bezugs besonders dringlich. Auch diese nachgeschobene Ermessenserwägung hält jedoch einer näheren rechtlichen Prüfung nicht Stand. Die verfassungsrechtliche Bedeutung von Parlamentswahlen lässt einen solch absoluten Vorrang der Belange der Straßenverkehrs wie von der Antragsgegnerin vorgetragen kaum zu. Vielmehr sind insoweit das Interesse an einem möglichst störungsfreien Straßenverkehr gegen den besonderen und zeitlich begrenzten Zweck parteipolitischer Werbung kurz vor Wahlen abzuwägen. Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs müssen in der verhältnismäßig kurzen Wahlkampfzeit in gewissem Umfang hingenommen werden (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 5. Mai 1995 - 1 B 39/95 - zitiert nach juris; die von der Antragsgegnerin angeführte Entscheidung BVerwG, Beschluss vom 17. Februar 1975 - VII B 15.75 - zitiert nach juris, bezieht sich hingegen soweit ersichtlich jedoch nicht auf die hier maßgebliche Wahlkampfsituation).

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Unter Berücksichtigung der vorgenannten Grundsätze und den Grundrechten aus Art. 21, 5 GG ist dem Interesse des Antragstellers für die begrenzte Zeit des Wahlkampfes ein eingeschränkter Vorrang gegenüber dem Interesse der Öffentlichkeit an einem Verkehrsablauf ohne Lautsprecherbeschallung einzuräumen. Die Antragsgegnerin ist unter diesem Gesichtspunkt nach Auffassung der Kammer verpflichtet, das ihr in § 46 Abs. 1 Nr. 9 StVO eingeräumte Ermessen dergestalt auszuüben, dem Antragsteller den begehrten Lautsprechereinsatz in den Grenzen der im Tenor genannten Auflagen zu genehmigen. Das Ermessen ist hier insoweit in Anbetracht des für die ebenfalls die Straßennutzung berührenden Wahlsichtwerbung geltenden, zumindest im Ansatz auch auf die Lautsprecherwerbung übertragbaren Grundsatzes, dass im Regelfall ein Anspruch einer Partei auf Erteilung einer Genehmigung besteht, reduziert (zur Wahlsichtwerbung vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - VII C 42.72 - zitiert nach juris). Im Bereich der Wahlwerbung durch Wahlplakate ist anerkannt, dass Parteien grundsätzlich einen Anspruch auf Erteilung der erforderlichen Sondernutzungserlaubnis haben, der darauf gerichtet ist, ihnen Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen zu ermöglichen. Die Bedeutung von Wahlen für einen demokratischen Staat (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG ) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen, wie sie sich aus Art. 21 GG ergibt, schränken das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, dass jedenfalls für den Regelfall ein grundsätzlicher Anspruch einer Partei auf Erlaubnis besteht. Dieser Anspruch besteht jedoch nicht schrankenlos und kann in dieser Beschränktheit auch durch eine einstweilige Anordnung vorläufig durchgesetzt werden (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 123 Rn. 12). Eine beabsichtigte Wahlplakatwerbung darf abgelehnt werden, wenn sie zu einer Verkehrsgefährdung führen würde (VG Aachen, Beschluss vom 1. Dezember 2006 - 6 L 628/06 - zitiert nach juris). Eine solche Verkehrsgefährdung hat die Antragsgegnerin nicht auf den Einzelfall und bestimmte örtliche Umstände bezogen vorgetragen, so dass das behördliche Ermessen entsprechend dem Regelfall reduziert ist. Tatsachen, aus denen sich schließen ließe, der Einsatz von Lautsprecherwagen habe generell solch negative Auswirkungen für die durch § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO geschützten Rechtsgüter, dass eine Ausnahmegenehmigung auch unter Berücksichtigung des Wahlkampfinteresses der Parteien grundsätzlich nicht in Betracht komme, sind von der Antragsgegnerin zwar pauschal vorgetragen, jedoch nicht durch nachprüfbaren Vortrag konkreter Probleme belegt worden.

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Eine Ermessensbindung lässt sich im Übrigen auch den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin entnehmen. Diese enthalten den Hinweis des entsprechenden Fachamtes der Antragsgegnerin, dass die Maßgaben des Runderlasses des niedersächsischen Wirtschaftsministeriums (MW) vom 15. Dezember 1995, welcher explizit generell für die Zeit des Wahlkampfes eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 2 StVO für Lautsprecherwerbung zuließ, auch nach dessen Außerkrafttreten zum 31. Dezember 2004 weiterhin analog Anwendung finden sollen (Bl. 2 d. Beiakte A). Gestützt wird diese Auffassung durch eine Empfehlung des MW an die Landkreise und Städte vom 22. November 2007, in welcher das MW empfahl, bei der Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung den Runderlass weiterhin als Orientierungshilfe heranzuziehen (Bl. 7 d. Beiakte A). Danach wäre Lautsprecherwerbung generell als Ausnahme unter Einhaltung bestimmter Auflagen in zeitlicher und räumlicher Hinsicht im Rahmen der Verwaltungspraxis zuzulassen und führt zu einer Ermessensbindung durch die Verwaltungspraxis.

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Im übrigen führt die Tatsache, dass die Partei des Antragstellers in mehreren anderen Städten Niedersachsens die Lautsprecherwerbung gerade wegen des o. g. Hinweises des MW durchführen darf, zu einer im Sinne von Art. 3 GG relevanten Ungleichbehandlung unter dem Gesichtspunkt der landesweit nicht einheitlichen Wahlkampfmöglichkeiten. Auch unter diesem Aspekt hält die Kammer es für geboten, eine einstweilige Anordnung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zu erlassen, weil der Wahltermin unmittelbar bevorsteht. Auch dass in den vorangehenden Wahlkämpfen in Delmenhorst eine Zulassung von Lautsprechereinsätzen nicht erfolgte, ändert nichts an dem Anspruch des Antragstellers auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung. Eine bloße Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Neubescheidung des Antragstellers würde den Zeitraum, in welchem der Antragsteller die Lautsprecherwerbung durchführen könnte, ohne Notwendigkeit weiter verkürzen. Bei dieser Sach- und Rechtslage wiegt das Interesse des Antragstellers an dem Erlass einer einstweiligen Anordnung stärker als das gegenläufige Interesse der Antragsgegnerin (zur Verpflichtung der Behörde im Rahmen der einstweiligen Verfügung siehe Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 123 Rn. 28).

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Der Hinweis darauf, dass der Antragsteller auch andere Möglichkeiten der Wahlwerbung wahrnehmen kann wie etwa das Aufhängen von Plakaten ist zwar zutreffend, übersieht aber, dass es in erster Linie Sache der Parteien und nicht der Verwaltungsbehörden ist, darüber zu entscheiden, wie ein Wahlkampf geführt werden soll (OVG Bremen, Beschluss vom 26. Mai 1999 - 1 B 212/99 - NordÖR 2000, 69). Darauf, ob es zutreffend ist, dass die Informationsstände und Plakate der Antragstellerin von politischen Gegnern stets wieder entfernt werden, kommt es nicht an, da der Anordnungsanspruch aus den o. g. Gründen bereits glaubhaft gemacht ist.

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Der Antragsteller hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, da er vorgetragen hat, im aktuellen Wahlkampf für die anstehende Wahl auf Landesebene am 27. Januar 2008 die Lautsprecher einsetzen zu wollen und sein Begehren daher wegen drohenden Zeitablaufs eilbedürftig ist. Dem Erlass einer einstweiligen Anordnung stünde insoweit auch nicht entgegen, dass damit die Hauptsacheentscheidung vorweggenommen würde. Das Verbot der Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache gilt dann nicht, wenn die Versagung der Anordnung zu einem irreparablen Zustand führte und effektiver Rechtsschutz deshalb nur im Anordnungsverfahren gewährt werden kann und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 123 Rn. 13). Dies ist bei einem Verfahren, in dem eine politische Partei höchstwahrscheinlich zu Recht unmittelbar vor einer Wahl die Verbesserung ihrer Werbemöglichkeiten erstrebt, wegen des drohenden Zeitablaufs regelmäßig der Fall (VG München, Beschluss vom 26. Mai 2006 - M 22 E 06.1484 - zitiert nach juris).

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Diese Voraussetzungen sind hier zu bejahen, da der Antragsteller vor dem Wahltag am 27. Januar 2007 eine Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht erhalten kann und im Hinblick auf den Beginn der Wahlvorbereitungen und die „heiße“ Wahlkampfphase über den geltend gemachten Anspruch zu entscheiden ist.

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Dem Antrag war daher im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben.

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