Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-12, Aktenzeichen 1 B 68/17
ECLI:DE:VGSH:2017:0612.1B68.17.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.

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Das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin ist als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 28.04.2017 gegen die Auflage unter Ziffer 5c des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 05.04.2017 mit den darin enthaltenen Anordnungen der Untersuchung von an Auktionen der Antragstellerin teilnehmenden Rindern auf BHV1 vor und nach der Veranstaltung sowie der Anordnung der Datenerhebung zu den Teilnehmern der Veranstaltung durch die Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig.

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Die Antragsgegnerin ordnete die sofortige Vollziehung der Auflagen in der Fassung des Änderungsbescheids vom 05.04.2017 (Ziffern 1-11) nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO am 08.05.2017 an. Insoweit ist ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO statthaft.

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Die Antragstellerin ist hinsichtlich der Anordnung der blutserologischen Untersuchung der an ihrer Veranstaltung teilnehmenden Rinder auch antragsbefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO analog. Die Antragstellerin macht eigene Rechtsverletzungen geltend, die ihr durch die angegriffenen Auflagen drohen. Zwar besteht die Pflicht, die Rinder vor und nach der Viehauktion blutserologisch untersuchen zu lassen, unmittelbar ausschließlich bei den Tierhaltern. Die Antragstellerin wird durch diese Auflage jedoch in eigenen Rechten betroffen. Denn die Anordnung der vorherigen Untersuchungspflicht beschränkt den Teilnehmerkreis auf blutserologisch untersuchte Rinder. Auch die nachträgliche Untersuchungspflicht betrifft den Rechtskreis der Antragstellerin, da sie sich als formulierte Auflage zur Genehmigung der Veranstaltung an die Antragstellerin richtet. Zudem entsteht die nachträgliche Untersuchungspflicht für die Tierhalter mit der Teilnahme an der Viehauktion der Antragstellerin. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich einzelne Tierhalter von der Teilnahme wegen der nachträglichen Untersuchungspflicht abhalten lassen. Dies beeinflusst wiederum den Teilnehmerkreis für die Viehauktion.

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Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann durch das Gericht die aufschiebende Wirkung im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 4, also insbesondere in Fällen, in denen die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet wurde, ganz oder teilweise wiederhergestellt werden. In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung ergeht dabei auf der Grundlage einer umfassenden Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind das private Aussetzungsinteresse einerseits und das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits. Im Rahmen der Interessenabwägung können auch Erkenntnisse über die Rechtmäßigkeit und die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes Bedeutung erlangen. Lässt sich bei der gebotenen summarischen Überprüfung die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ohne weiteres feststellen, ist sie also offensichtlich, so ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil an der sofortigen Vollziehung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kein öffentliches Interesse bestehen kann. Erweist sich der angefochtene Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, bedarf es in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde im Einzelfall angeordnet wurde, noch eines besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung, das mit dem Interesse am Erlass eines Verwaltungsaktes in der Regel nicht identisch ist, sondern vielmehr ein qualitativ anderes Interesse ist. Insbesondere in Fällen der Gefahrenabwehr kann dieses besondere Vollzugsinteresse aber mit dem Interesse am Erlass des Bescheides selbst identisch sein. Lässt sich die Rechtmäßigkeit bei summarischer Prüfung nicht eindeutig beurteilen, bedarf es schließlich einer allgemeinen Interessenabwägung im Sinne einer Folgenabwägung. Dabei sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits eintreten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen bzw. die andererseits eintreten, wenn der Antrag abgelehnt wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen (OVG Schleswig, Beschl. v. 06.08.1991 – 4 M 109/91 –, juris Rn. 3-4).

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Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich der Antrag als unbegründet. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts das private Interesse der Antragstellerin an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung. Die Anordnungen der Untersuchung von an Auktionen der Antragstellerin teilnehmenden Rindern auf BHV1 vor und nach der Viehauktion sowie die Anordnung der Datenerhebung durch die Antragstellerin erweisen sich nach summarischer Prüfung zwar nicht als offensichtlich rechtmäßig. Das Interesse an der Vollziehung der streitgegenständlichen Anordnungen überwiegt jedoch nach der oben beschriebenen Folgenabwägung.

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Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Auflagen aus dem Bescheid vom 05.04.2017 im Bescheid vom 08.05.2017 in einer den Erfordernissen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet. Das mit dieser Vorschrift normierte Erfordernis einer schriftlichen Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts soll neben der Information des Betroffenen und des mit einem eventuellen Aussetzungsantrag befassten Gerichts vor allem die Behörde selbst mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Die Anforderungen an den erforderlichen Inhalt einer solchen Begründung dürfen hierbei aber nicht überspannt werden. Diese muss allein einen bestimmten Mindestinhalt aufweisen. Dazu gehört es insbesondere, dass sie sich – in aller Regel – nicht lediglich auf eine Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe, auf eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf lediglich formelhafte, abstrakte und letztlich inhaltsleere Wendungen, namentlich solche ohne erkennbaren Bezug zu dem konkreten Fall, beschränken darf. Demgegenüber verlangt § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht, dass die für das besondere Vollzugsinteresse angeführten Gründe auch materiell überzeugen, also inhaltlich die getroffene Maßnahme rechtfertigen (OVG Münster, Beschl. v. 08.11.2016 – 8 B 1395/15 –, juris Rn. 6 m.w.N.).

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Gemessen daran ist die Begründung der Vollziehungsanordnung hier nicht zu beanstanden. Sie weist einen hinreichenden Bezug zum Einzelfall auf und erschöpft sich nicht in einer Wiederholung des Gesetzestextes. Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ausgeführt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich sei, um schnellstmöglich eine den tierseuchenrechtlichen Anforderungen gerechte Untersuchung der Rinder sicherzustellen. Es werde verhindert, dass die angeordneten Maßnahmen zum Schutz des Allgemeinwohls bis zum rechtskräftigen Abschluss eines Rechtsbehelfsverfahrens verzögert würden. Dem Schutz der Allgemeinheit vor Tierseuchenerregern komme eine gegenüber der Vermeidung von Handelshemmnissen überwiegende Bedeutung zu. Diese Ausführungen geben zu erkennen, dass die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung fallbezogen erwogen hat und sich dabei des Ausnahmecharakters einer solchen Anordnung bewusst geworden ist. Darüber hinaus kann in Fällen der Gefahrenabwehr, der auch das Tierseuchenschutzrecht zuzuordnen ist, im Regelfall das besondere öffentliche Vollzugsinteresse nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO mit dem Interesse am Erlass des Verwaltungsakts selbst zusammenfallen. Soll im Gefahrenabwehrrecht Risiken vorgebeugt werden, besteht an der sofortigen Vollziehbarkeit der Maßnahmen zur Bekämpfung der Risiken ein besonderes öffentliches Interesse, um die beabsichtigte Gefahrvermeidung sicherzustellen und nicht bis zum Abschluss eines gerichtlichen Hauptsacheverfahrens den risikobehafteten Sachverhalt ohne entsprechende Schutzmaßnahmen dulden zu müssen.

9

Dieses dargelegte besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs im Rahmen der vorzunehmenden Folgenabwägung. Nach der im Rahmen dieser Interessenabwägung vorzunehmenden summarischen Prüfung lässt sich die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Auflagen zu einer Untersuchungspflicht auf BHV1 sowie zu einer Dokumentationspflicht der Antragstellerin nicht eindeutig feststellen.

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Die streitgegenständliche Anordnung der Untersuchungspflicht für an der Veranstaltung der Antragstellerin teilnehmende Rinder lässt sich auf die Ermächtigungsgrundlagen in §§ 4 Abs. 2 Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr (Viehverkehrsverordnung in der Fassung vom 07.05.2016, im Folgenden (ViehVerkV), 2a Abs. 2 Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen Herpesvirus Typ 1 (BHV1-Verordnung in der Fassung vom 07.05.2016, im Folgenden: BHV1V) i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 12 Tiergesundheitsgesetz (TierGesG) stützen. Die Anordnung der Datenübermittlung zu den teilnehmenden Tieren lässt sich auf § 25 Abs. 1 Satz 2 TierGesG stützen.

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Die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 4 Abs. 2 ViehVerkV, 2a Abs. 2 BHV1V und des § 25 Abs. 1 Satz 2 TierGesG sind gegeben.

12

Nach § 4 Abs. 2 ViehVerkV kann die zuständige Behörde Viehausstellungen, Viehmärkte und Veranstaltungen ähnlicher Art beschränken oder verbieten, soweit dies aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist. Gemäß § 2a Abs. 2 BHV1V kann die zuständige Behörde, soweit es aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist, die Untersuchung einzelner oder aller Rinder eines Bestandes oder ihres Zuständigkeitsgebietes, einschließlich der Entnahme von Blut- oder Milchproben bzw. die Untersuchung nicht gegen die BHV1-Infektion geimpfter Rinder auf Antikörper gegen das gE-Glykoprotein des Virus der BHV1-Infektion anordnen.

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Es erscheint nicht gänzlich ausgeschlossen, dass auch nach der Anerkennung von Schleswig-Holstein als BHV1-freie Region nach dem Durchführungsbeschluss (EU) 2017/486 der Kommission vom 17.03.2017 gemäß Art. 10 der Richtlinie (EWG) des Rates 64/432 vom 26.06.1964 zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen (RL 64/432/EWG) die Untersuchung von Rindern, die zu Viehauktionen aufgetrieben werden, auf Antikörper gegen das gE-Glykoprotein des Virus der BHV1-Infektion aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung erforderlich ist. Es ist nachvollziehbar, dass für die Einhaltung des vom Schleswig-Holsteinischen Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume laut Schreiben an die Veterinärämter der Kreise und kreisfreien Städte vom 28.03.2017 angestrebte möglichst hohe Schutzniveau insbesondere vor und nach Veranstaltungen, bei denen Tiere aufeinandertreffen, eine Kontrolle auf BHV1 sinnvoll ist. Dass blutserologische Untersuchungen der an der Viehauktion teilnehmenden Rinder auf BHV1 frühestens 14 Tage vor der Veranstaltung und erneut 21 bis 28 Tage danach zur Tierseuchenbekämpfung erforderlich sind, lässt sich indes im Rahmen der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht zweifelsfrei feststellen. Denn es erscheint ebenso möglich, dass angesichts der anerkannten BHV1-Freiheit des Landes Schleswig-Holstein eine blutserologische Untersuchung der Rinder vor dem Auftrieb zur Viehauktion hinreichende Sicherheit dafür bietet, dass eine Infektion einzelner Tiere mit BHV1 ausgeschlossen ist. Die eindeutige Klärung dieser Frage muss einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

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Die Rechtmäßigkeit der Anordnung gegenüber der Antragstellerin, innerhalb von drei Tagen nach Veranstaltungsende eine elektronische Liste aller Tierhalter, die Rinder nach der Veranstaltung in ihren Bestand zurückführen oder erworbene Rinder in ihren Bestand aufnehmen, hängt von der Frage der Erforderlichkeit der angeordneten Untersuchungen ab, so dass auch diese Frage im vorliegenden Eilverfahren nicht eindeutig geklärt werden kann.

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Die spezialgesetzliche Rechtsgrundlage, die die Antragsgegnerin zur Anordnung der Datenerhebung nach Ziffer 5c des Bescheides vom 05.04.2017 in der Form einer Generalklausel ermächtigt, ist § 25 Abs. 1 Satz 2 TierGesG. Gemäß dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde die Anordnungen treffen, die erforderlich sind, um an den der Überwachung unterliegenden Orten – zu denen auch Viehmärkte gehören – oder in den der Überwachung unterliegenden Betrieben und sonstigen Einrichtungen sicherzustellen, dass die zur Erfüllung der Zwecke des § 1 Satz 1 TierGesG – Vorbeugung vor Tierseuchen und deren Bekämpfung – notwendigen Anforderungen eingehalten werden. Die Auflistung der Tierhalter, die nach der Viehauktion Rinder in ihren Bestand überführen, mit den Daten der an der Viehauktion teilnehmenden Tiere dient offensichtlich der Kontrolle der angeordneten Untersuchungspflicht auf BHV1. Diese Kontrolle lässt sich mit der geforderten Liste in geeigneter Weise durchführen. Nach dem Wortlaut der Norm müssen aber bereits die Anforderungen, denen die Maßnahme dienen soll, erforderlich sein. Die Erforderlichkeit der Anordnung der blutserologischen Untersuchungen ist, wie oben dargelegt, im vorliegenden Eilverfahren nicht zweifelsfrei festzustellen.

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Die bei dem hier im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens nicht vollumfänglich aufklärbaren Sachverhalt gebotene, auf der Grundlage einer an der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes orientierte Folgenabwägung fällt nicht zu Gunsten der Antragstellerin aus. Die Folgen, die bei einer Stattgabe zugunsten des Antrags der Allgemeinheit drohen können, wiegen schwerer als die Folgen einer Ablehnung für die Antragstellerin.

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Bei Ablehnung des Eilantrags droht der Antragstellerin laut ihrem durch entsprechende Stellungnahmen von bisherigen Teilnehmern an der Auktion belegten Vortrag der Verlust von Auktionsteilnehmern, die aufgrund des Aufwands einer pro Rind 20- bis 30-minütigen Blutentnahme im Rahmen der Nachuntersuchungspflicht in Zukunft nicht mehr an der Veranstaltung der Antragstellerin teilnehmen werden.

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Dem sind die Folgen gegenüberzustellen, die einerseits eintreten, wenn dem Antrag stattgegeben wird, die Bescheide sich aber später im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen. Es kann in der Zwischenzeit bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Gefahr eines Ausbruchs von BHV1 nach Viehauktionen der Antragstellerin realisiert. Ein solches Ausbrechen der Tierseuche hätte enorme wirtschaftliche Folgen für die Allgemeinheit, aber auch Konsequenzen für die Viehauktionen der Antragstellerin. Diese könnten bei Auftreten von BHV1-Fällen in Schleswig-Holstein nur mit starken Einschränkungen durchgeführt werden.

19

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

20

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2 GKG.