Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-03-21, Aktenzeichen 4 S 280/05

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 08. Dezember 2004 - 17 K 612/02 - wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von ihm genannten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der Abweichung von einer Entscheidung des beschließenden Gerichtshofs (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) rechtfertigen aus den mit dem Antrag angeführten Gründen die Zulassung der Berufung nicht.

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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige, dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, bzw. wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Beschluss des Senats vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004, BVerfGE 110, 77, 83). Ausgehend hiervon werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung mit dem Antragsvorbringen nicht hervorgerufen.

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Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Versagung der Aussagegenehmigung nach § 80 LBG im Rahmen des vom Kläger durch Strafanzeige vom 14.09.2001 in Gang gesetzten Ermittlungsverfahrens gegen Unbekannt nicht dem Oberschulamt obliege; zuständig sei vielmehr die oberste Aufsichtsbehörde, das Ministerium für Kultur, Jugend und Sport. Ernstliche Zweifel hieran weckt der Antrag nicht.

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Soweit der Beklagte geltend macht, der gesetzgeberische Wille gehe in Baden-Württemberg eindeutig dahin, dass § 79 Abs. 2 LBG die Erteilung der Aussagegenehmigung wie deren Versagung in die Hand des Dienstvorgesetzten lege und § 80 Abs. 2 LBG lediglich zusätzlich den engeren Rahmen für die Versagung abstecke, setzt er sich schon mit der entgegenstehenden Auffassung des Verwaltungsgerichts, das die Zuständigkeit der obersten Aufsichtsbehörde für die Versagung der Aussagegenehmigung aus dem Verfassungsrecht abgeleitet hat, nicht hinreichend auseinander. Dies gilt auch, soweit er auf die amtliche Begründung zu den (damaligen) §§ 72, 73 LBG verweist, die mit den heutigen §§ 79, 80 LBG wortgleich übereinstimmen. Im Übrigen verhält sich die Gesetzesbegründung (vgl. Landtag von Baden-Württemberg, 3. Wahlperiode, Beilage 600 vom 23.01.1961, S. 994) nicht ausdrücklich zur Frage der Zuständigkeit für die Versagung der Aussagegenehmigung. Selbst wenn der Gesetzgeber gleichwohl davon ausgegangen sein mag, dass der Dienstvorgesetzte auch über die Versagung der Aussagegenehmigung entscheidet - immerhin wird in der Begründung zu § 73 Abs. 1 LBG im Hinblick auf die dort genannten Versagungsgründe von einer „schärferen Bindung des Dienstvorgesetzten“ gesprochen -, so hat ein entsprechender Wille doch keinen Niederschlag im Gesetz gefunden. Dazu hätte aber jedenfalls seit dem Zeitpunkt Anlass bestanden, als das Bundesverfassungsgericht in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 26.05.1981 (BVerfGE 57, 250) festgestellt hatte, dass über die Versagung einer Aussagegenehmigung aus rechtsstaatlichen Gründen auf höherer Ebene zu entscheiden ist. Gleichwohl hat der Gesetzgeber diese Vorschriften auch in der Folgezeit nicht geändert. Vor diesem Hintergrund kann auf einen in der 3. Wahlperiode des Landtags geäußerten Willen heute nicht mehr maßgeblich abgestellt werden. Dies gilt davon unabhängig auch vor dem Hintergrund dessen, dass das Bundesverfassungsgericht wiederholt ausgesprochen hat, dass die Gesetzesmaterialien mit Vorsicht, nur unterstützend und insgesamt nur insofern herangezogen werden sollen, als sie auf einen „objektiven Gesetzesinhalt schließen lassen“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 16.02.1983, BVerfGE 62, 1, 45, m.w.N.). Der so genannte Wille des Gesetzgebers bzw. der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten kann hiernach bei der Interpretation insoweit berücksichtigt werden, als er auch im Text Niederschlag gefunden hat. Die Materialien dürfen nicht dazu verleiten, die subjektiven Vorstellungen der gesetzgebenden Instanzen dem objektiven Gesetzesinhalt gleichzusetzen (BVerfG, a.a.O.).

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Auch das Vorbringen des Beklagten, dass sich die Rechtslage nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in einem wesentlichen Punkt geändert habe, weil nunmehr im Rahmen des neu gefassten § 99 Abs. 2 VwGO die Versagung der Aussagegenehmigung vollständig überprüft werden könne, zeigt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf. Abgesehen davon, dass auch die Neufassung des § 99 Abs. 2 VwGO keine „vollständige Überprüfung“ der Versagung der Aussagegenehmigung ermöglicht (vgl. dazu nur Rudisile, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 99 RdNrn. 30 und 35; zur Anwendung dieser Vorschrift auf die Fälle der Versagung einer Aussagegenehmigung vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2003, BVerwGE 118, 10; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 99 RdNr. 1), nimmt der Beklagte nicht in den Blick, dass das Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ebenfalls voraussetzt, dass die oberste Aufsichtsbehörde entschieden hat (vgl. § 99 Abs. 1 VwGO).

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Soweit der Beklagte das Urteil des Senats vom 29.05.1989 - 4 S 2862/88 - angeführt hat, betraf jenes Verfahren eine Klage, mit der ein Beamter einen Anspruch auf Erteilung einer Aussagegenehmigung geltend gemacht hat. Dessen ungeachtet teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass für die Versagung der Aussagegenehmigung die oberste Aufsichtsbehörde zuständig ist. Zwar enthält § 80 LBG - im Gegensatz etwa zu § 62 Abs. 4 BBG, Art. 70 Abs. 3 BayLBG, § 27 Abs. 4 BlnLBG, § 76 Abs. 4 HeLBG, § 70 Abs. 1 NdsLBG, § 76 Abs. 4 SaarLBG oder § 64 Abs. 4 ThürLBG - keine Regelung über die Zuständigkeit zur Versagung einer beantragten Aussagegenehmigung. Gleichwohl folgt aus der Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten für die Erteilung der Genehmigung (§ 79 Abs. 2 Satz 2 LBG) nicht auch dessen Zuständigkeit für deren Versagung. Mit Recht hat das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass hier zu berücksichtigen ist, dass die Versagung einer Aussagegenehmigung Einfluss auf die gerichtliche Sachaufklärung und damit auf den gerichtlichen Zuständigkeitsbereich hat. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in der Entscheidung vom 26.05.1981 (a.a.O.) ausgeführt:

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„Der Bereich vom Strafgericht nicht vollständig nachprüfbarer Entscheidungsmacht der Exekutive und die darin enthaltene Gefahr unzulässiger Einflussnahme auf die gerichtliche Sachaufklärung sind ferner rechtsstaatlich nur hinnehmbar, wenn auf Seiten der Behörde alle Voraussetzungen dafür geschaffen sind, dass die ihr obliegende Abwägung in möglichst sachgerechter Form vorgenommen wird. Damit vertrüge es sich nicht, wenn die Entscheidung über die Weigerung an untergeordneter Stelle gefällt würde. Nachgeordnete Ämter können möglicherweise aufgrund eines engeren Aufgabenbereichs nicht sicher beurteilen, in welches rechte Verhältnis die widerstreitenden Interessen zu setzen sind, zumal sie unter Umständen über ihre eigenen Handlungen Auskunft geben sollen. Dies gilt in besonderem Maße, wenn die Geheimhaltung gerade von der Behörde wahrzunehmenden Interessen dienen soll, deren Überbewertung in solchen Fällen nicht fern liegt. Deshalb ist es geboten, dass die Entscheidung an einer Stelle getroffen wird, die sich von derartigen Fehlerquellen am ehesten freizumachen versteht, weil sie den größten Überblick und auch ein umfassendes Urteilsvermögen hat. Dazu reicht jedenfalls eine Entscheidung durch die oberste Aufsichtsbehörde aus, an deren Spitze ein Regierungsmitglied oder, wenn die Landesregierung in ihrer Gesamtheit oberste Aufsichtsbehörde ist, alle Regierungsmitglieder stehen. Diese wird am sichersten beurteilen können, was das Staatswohl verlangt (§ 96 StPO, § 39 Abs. 3 BRRG).“

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Diese Erwägungen gelten in gleichem Maße für den hier vorliegenden Fall und auch in Ansehung der Änderung des § 99 Abs. 2 VwGO durch das Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG, BGBl. I 2001 S. 3987). Der Gesetzgeber ist mit dieser Änderung dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 27.10.1999 (BVerfGE 101, 106) nachgekommen, das § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO insoweit für unvereinbar mit Art. 19 Abs. 4 GG erklärt hatte, als er „die Aktenvorlage auch in denjenigen Fällen ausschließt, in denen die Gewährung effektiven Rechtsschutzes von der Kenntnis der Verwaltungsvorgänge abhängt“, und den Gesetzgeber verpflichtet hatte, eine den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG Rechnung tragende Regelung zu treffen. Auch wenn § 99 Abs. 2 VwGO nunmehr eine weitergehende Überprüfungsmöglichkeit für die Gerichte vorsieht als die alte Fassung dieser Vorschrift, setzt dieses Verfahren gleichwohl voraus, dass die oberste Aufsichtsbehörde entschieden hat (§ 99 Abs. 1 VwGO). § 99 VwGO ermöglicht daher keine Überprüfung einer Entscheidung des Dienstvorgesetzten; auch mit Blick darauf beansprucht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26.05.1981 nach wie vor Geltung. Die in der Versagung der Aussagegenehmigung liegende Einschränkung der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG erscheint auch dem Senat nur hinnehmbar, wenn diese Entscheidung im Verwaltungsbereich von einer Stelle getroffen wird, die die angesprochenen Fehlerquellen am ehesten vermeiden kann, weil sie den Überblick über einen größeren Verwaltungsbereich und ein umfassendes Urteilsvermögen hat. Danach hat die - für ein Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO ohnehin zur Entscheidung berufene - oberste Aufsichtsbehörde grundsätzlich über die Versagung einer Aussagegenehmigung zu entscheiden. Die Verlagerung der Entscheidung auf eine höhere Ebene hindert es jedoch nicht, dass die zur Willensbildung berufene Stelle für häufig vorkommende und im Wesentlichen gleich gelagerte Fälle im Voraus eine Entscheidung trifft und die nachgeordneten Behörden ermächtigt, in deren Rahmen von ihr selbständigen Gebrauch zu machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.05.1981, a.a.O.). Darum aber geht es im vorliegenden Fall nicht.

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2. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höher- gerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt vom Kläger, dass er unter Durchdringung des Streitstoffes eine konkrete Rechtsfrage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Beschluss des Senats vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m.w.N.). Diesen Anforderungen entspricht der Antrag schon deshalb nicht, weil eine konkrete, klärungsbedürftige Frage hinreichender Bestimmtheit nicht bezeichnet wird. Abgesehen davon ist die Zuständigkeit für die Versagung der Aussagegenehmigung vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der obigen Ausführungen nicht klärungsbedürftig.

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3. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist die Berufung wegen Divergenz nur zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Eine Abweichung ist gegeben, wenn das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung eines der genannten Gerichte aufgestellten Rechtssatz mit einem widersprechenden Rechtssatz abgerückt ist und die angegriffene Entscheidung auf dieser Abweichung beruht. Zur Darlegung der Rechtssatzdivergenz ist es erforderlich, dass ein die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter Rechtssatz aufgezeigt wird, der zu einem ebensolchen Rechtssatz in der Entscheidung des höheren Gerichts in Widerspruch steht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997, NJW 1997, 3328).

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Erforderlich ist ferner, dass die Divergenz dargelegt, d.h. ausdrücklich oder sinngemäß behauptet und unter Durchdringung des Prozessstoffs erläutert bzw. erklärt wird. Die Unvereinbarkeit der im angefochtenen Urteil und in der Entscheidung des höheren Gerichts dargelegten Rechtssätze muss aufgezeigt werden, d.h. es muss ausgeführt werden, worin nach Auffassung des Antragstellers die Abweichung liegen soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997, a.a.O; VGH Baden Württemberg, Beschlüsse vom 25.06.1993 - A 16 S 976/93 - und vom 28.08.2002 - A 12 S 633/02 -). Entsprechendes gilt für eine Divergenz in Bezug auf Tatsachenfragen, d.h. verallgemeinerungsfähige Tatsachenfeststellungen und -bewertungen.

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Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt; divergierende Rechtssätze werden weder herausgearbeitet noch einander gegenüber gestellt. Im Übrigen kommt in dem angefochtenen Urteil auch nicht zum Ausdruck, dass das Verwaltungsgericht einen bundes- oder obergerichtlichen Rechtssatz ablehnt, weil es ihn für unrichtig hält. Eine Divergenz liegt aber nicht vor, wenn das Verwaltungsgericht einen solchen Rechtssatz im Einzelfall übergeht, rechtsfehlerhaft für nicht anwendbar erachtet oder daraus nicht die - etwa für die Sachverhaltsaufklärung und -würdigung - gebotenen Folgerungen zieht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997, a.a.O.). Davon abgesehen enthält die Entscheidung des Senats vom 29.05.1989 keine tragenden Feststellungen zur Zuständigkeit für die Versagung einer Aussagegenehmigung; nur die Abweichung von einem entscheidungserheblichen Rechtssatz kann aber zur Zulassung wegen Divergenz führen (BVerwG, Beschluss vom 26.06.1984, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 56).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1, § 52 Abs. 2 und § 72 Nr. 1 Halbs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).