Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-03-10, Aktenzeichen 12 A 2128/98
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0310.12A2128.98.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der am 26. geborene Kläger steht als Berufssoldat im Rang eines
Hauptfeldwebels (Besoldungsgruppe A 9 BBesO) im Dienst der Bundeswehr. Mit
Bescheid der Stammdienststelle der Luftwaffe vom 4. August 1986 wurde er mit
Wirkung vom 1. Juli 1986 zwecks Verwendung als "Flugabfertigungsmeister
Flugberatung" (ATN 5275368) zum Dienstältesten Deutschen Offizier beim NATO-E-
3A-Verband (DDO) nach G. versetzt.

3

Mit Bescheid vom 5. November 1990 bewilligte der DDO dem Kläger mit Wirkung
vom 1. Januar 1990 eine Stellenzulage in Höhe von monatlich 180,00 DM nach Nr. 5
a Abs. 1 Nr. 2 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B
(Vorbemerkungen) wegen der Verwendung als Flugabfertigungspersonal in
Flugsicherungsstellen. Mit weiterem Bescheid vom 4. Juli 1991 bewilligte er dem
Kläger ebenfalls rückwirkend ab dem 1. Januar 1990 eine zusätzliche Stellenzulage
in Höhe von monatlich 120,00 DM nach Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen
wegen der Verwendung als Flugabfertigungsmeister in einer zentralen Stelle der
Flugdatenbearbeitung. Nach einer durch das Wehrbereichsgebührnisamt I
veranlassten Überprüfung entzog der DDO dem Kläger die Stellenzulage Nr. 5 a
Abs. 2 der Vorbemerkungen durch Bescheid vom 5. November 1996 mit Wirkung
vom 1. Dezember 1996.

4

Hiergegen erhob der Kläger unter dem 12. November 1996 Beschwerde und
machte geltend: Weder der Gesetzestext noch die anlässlich des Erhalts der Zulage
im Jahre 1991 gegebene Begründung hätten sich nach seiner Auffassung
geändert.

5

Im Verlauf des Beschwerdeverfahrens bat der DDO das
Luftwaffenführungskommando in K. mit Schreiben vom 19. Dezember 1996 um
"erneute Bewertung der Zulagenproblematik beim NATO-E-3A-Verband". Hierin
führte er u.a. aus:

6

"Der Flugplatz G. ist kein
Bundeswehrflugplatz, sondern ein von der NATO
betriebener, in dieser Form weltweit einmaliger
Flugplatz, der sich auf deutschem Staatsgebiet
befindet. Das eingesetzte Personal ist, unabhängig
von seiner Staatsangehörigkeit, im direkten
Fachdienst für die NATO tätig. Die 'Main Operating
Base' G. ist darüber hinaus ein sogenanntes
Headquarter und damit hinsichtlich der
Hierarchieebene nicht mit einem deutschen
fliegenden Verband vergleichbar, sondern eher mit
einer Kommandobehörde. Diesem Headquarter sind
4 vorgeschobene Einsatzbasen (FOB/FOL) direkt
unterstellt:
FOB Aktion in Griechenland
FOB Trapani in Italien
FOB Konya in der Türkei
FOB (gemeint ist 'FOL' - Forward Operating Location
-, Anmerkung des Senats) Oerland in Norwegen
...
In Verbindung mit der eingangs geschilderten
zentralen Funktion des Standortes G. als
Main Operating Base ist die örtliche
Flugberatungsstelle in zentraler Verantwortung für
alle Aufgaben der Flugdatenbearbeitung ... Sie ist
zugleich verantwortlich für die Versorgung der FOBs/
FOL mit Flugdaten, Flugsicherungsunterlagen und
Luftfahrtveröffentlichungen. Weiterhin führt sie
Flugberatungen für Einsätze von Lfz der NATO
Airborne Early Warning Force auch außerhalb der
MOB durch und veranlaßt die IFPS-gerechte
(Integrated Flight Plan Processing System)
Bearbeitung dieser Flugplandaten in direkter
Koordination mit der zentralen mitteleuropäischen
Luftraumnutzungszentrale (CFMU) in Brüssel. Das
Einholen von sog. 'slot-times' sowie den 'diplomatic
clearances' insbesondere für den Überflug über
neutrale Staaten gehören zu diesem
Aufgabenspektrum. Der nahezu weltweite Einsatz
der zum Verband gehörigen Lfz bedingt darüber
hinaus eine ungleich größere Bevorratung von
Luftfahrtunterlagen verschiedenster Nationen als in
einem nationalen Geschwader nötig, sowie deren
ständige Überarbeitung. ...
Da es sich bei dem in der Flugberatung G.
eingesetzten Personal um Soldaten in integrierter
Verwendung handelt, deren Unterstellung, Auftrag
und Aufgabengebiet sich nachhaltig von
Dienststellen in rein nationalen fliegenden
Verbänden abhebt, sind die Voraussetzungen für die
Anerkennung als 'zentrale Stelle' im Sinne der
Vorschrift meines Erachtens erfüllt."

7

Das Bundesministerium der Verteidigung teilte dem
Luftwaffenführungskommando mit Erlass vom 10. April 1997 mit,
zentrale Stellen der Flugdatenbearbeitung seien nur solche - in
dem Erlass im Einzelnen benannte - Stellen, die zentral für den
Bereich der Bundeswehr tätig seien. Die Flugbetriebsstaffel des
NATO-E-3A-Verbandes sei keine Stelle in diesem Sinne. Daraufhin
wies der DDO die Beschwerde des Klägers unter Bezugnahme auf
diesen Erlass mit Beschwerdebescheid vom 23. Mai 1997 zurück.

8

Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht: Seine
Einheit sei zwar nicht in den Sach- und Fachbereich der
Bundeswehr eingegliedert. Ein qualitativer Unterschied zwischen
den vom NATO-E-3A-Verband erbrachten Leistungen und der
Tätigkeit vergleichbarer Stellen der Bundeswehr - insbesondere
der Auslandsflugberatung des Bundesministeriums der
Verteidigung - sei jedoch nicht erkennbar. Aus dem Wortlaut der
Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen folge nicht, dass die
Zulageberechtigung die Aufgabenwahrnehmung innerhalb der
Bundeswehr voraussetze. Der Zusatz "der Bundeswehr" in Nr. 5 a
der Vorbemerkungen beziehe sich ausschließlich auf den
geophysikalischen Beratungsdienst, nicht jedoch auf die
Bereiche "militärische Flugsicherung" sowie "Radarführungs- und
Tiefflugüberwachungsdienst". Von der NATO erhalte er - der
Kläger - zudem keine weiteren Zulagen.

9

Der Kläger hat beantragt,

10

den Bescheid des Dienstältesten
Deutschen Offiziers beim NATO-E-3A-
Verband vom 5. November 1996 sowie
dessen Beschwerdebescheid vom 23. Mai
1997 aufzuheben.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie hat zur Begründung vorgetragen: Der unbestimmte
Rechtsbegriff der "zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung"
sei durch den Erlass vom 10. April 1997 erläutert worden.
Danach seien solche Stellen lediglich die Flugsicherungs-
Fernmeldezentrale, die sog. NOTAM (Notice to Airman)-Zentrale,
das Amt für Flugsicherung der Bundeswehr und die
Auslandsflugberatung der Flugbereitschaft des
Bundesministeriums der Verteidigung.

14

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen
Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird,
stattgegeben.

15

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte
geltend: Die Stellungnahme des DDO vom 19. Dezember 1996, die
das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrundegelegt habe,
sei unzutreffend. Der Flugsicherungsbetriebsdienst
einschließlich des Flugberatungsdienstes werde auf dem
Flugplatz G. durch Personal der Gastgebernation
(hier: der Bundesrepublik Deutschland) durchgeführt, das zur
NATO abgestellt sei. Die Flugberatungsstelle G. sei
in fachlicher Hinsicht - betreffend die Durchführung des
Flugberatungsdienstes - dem Luftwaffenkommando Süd und somit
letztlich dem Luftwaffenführungskommando in K. unterstellt.
Deshalb sei im Hinblick auf die Zulagengewährung grundsätzlich
eine Gleichbehandlung des Personals der Flugberatungsstelle
G. mit dem Personal der örtlichen
Flugberatungsstellen der Bundeswehr geboten. Grundsätzlich
seien Flugberatungsstellen jeweils einem Flugplatz zugeordnet
und als Teil der örtlichen militärischen Flugsicherung in den
dort stationierten Verband integriert. Zentrale Stellen der
Flugdatenbearbeitung seien nur solche, denen bestimmte Aufgaben
auf Grund ihrer zentralen Bedeutung für die gesamten
Flugsicherungsdienste zugewiesen worden seien. Wesentliches
Merkmal der zentralen Tätigkeit sei, dass Flugplan- und
Flugdaten sowie andere Informationen nicht nur angenommen,
geprüft und weitergeleitet, sondern derart aufbereitet und
bearbeitet würden, dass sie in eigens hierfür zur Verfügung
stehenden Informationssystemen manuell verwaltet werden und
damit allen nationalen und internationalen Bedarfsträgern zur
Verfügung stehen könnten. Bei den durch den militärischen
Flugsicherungsbetriebsdienst des NATO-E-3A-Verbandes
wahrgenommenen Aufgaben - die mit denjenigen der
Flugberatungsstellen der nationalen Lufttransportverbände
vergleichbar seien - handele es sich nicht um zentrale
Funktionen in diesem Sinne. Von den Aufgaben der
Flugberatungsstellen der Lufttransportverbände unterschieden
sich die Aufgaben der Flugberatungsstelle G.
lediglich im Hinblick auf die Komplexität und die Anzahl der
Beratungen. Demgegenüber kämen der Auslandsflugberatung der
Flugbereitschaft des Bundesministeriums der Verteidigung
Unterstützungsaufgaben hinsichtlich aller örtlichen
Flugberatungsstellen der Bundeswehr zu. Die
Flugberatungsstellen der vier vorgeschobenen Einsatzbasen in
Italien, Griechenland, Norwegen und der Türkei seien der
Flugberatungsstelle G. nicht fachlich unterstellt.
Die verantwortliche Durchführung des Flugberatungsdienstes
obliege nämlich als hoheitliche Aufgabe den jeweiligen Staaten.
Von den Flugberatungsstellen der vorgeschobenen Einsatzbasen
seien auch keine Aufgaben an die Flugberatungsstelle
G. delegiert. Flugsicherungsunterlagen und
Luftfahrtveröffentlichungen würden in G. lediglich
in gedruckter Form empfangen und an andere Flugplätze
weitergeleitet. Hierbei handele es sich nicht um die originäre
Aufgabe einer Stelle der Flugdatenbearbeitung, sondern nur eine
versandtechnische Maßnahme. Keine originäre Aufgabe im zuvor
beschriebenen Sinne sei auch das Einholen sog. "diplomatic
clearances", denn diese Tätigkeit beschränke sich auf die bloße
Weitergabe von Daten. Die Flugberatung für eigene Luftfahrzeuge
des jeweiligen Verbandes auch außerhalb der "Main Operating
Base" sei grundsätzlich von jeder Flugberatungsstelle
vorzunehmen. Die Größe des Einsatzgebietes sei deshalb
grundsätzlich kein Kriterium, welchem die Wahrnehmung von
zentralen Aufgaben der Flugdatenbearbeitung entnommen werden
könne. Gleiches gelte für die von jeder Flugberatungsstelle
eines nationalen Verbandes wahrzunehmende Koordination mit der
CFMU und die IFPS-gerechte Datenbearbeitung. Diese Maßnahmen
beinhalteten die Übermittlung von Flugplänen, den Empfang
entsprechender Antwortmeldungen sowie die Einholung sog. "Slot-
Zeiten" auf der Basis standardisierter Meldungen. Hierzu sei
jedoch jeder in der Bundeswehr eingesetzte Flugberater durch
eine entsprechende, lehrgangsgebundene Ausbildung befähigt.

16

Die Beklagte beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

18

Der Kläger beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt aus: Seine
Dienststelle erfülle in gewachsener Tradition gegenüber den
vier vorgeschobenen Einsatzbasen, insbesondere der
italienischen und türkischen, die Funktion einer zentralen
Leitung. Bei diesen Basen handele es sich um vor- bzw.
ausgegliederte Teile des NATO-E-3A-Verbandes. In den
Dienstanweisungen sei eine entsprechende Unterstützung dieser
personell und einrichtungsmäßig zur Bewältigung bestimmter
Aufgaben nicht ausgerüsteten Stellen vorgesehen, beispielsweise
durch das Ausfüllen von Flugplänen. Bei der Bundeswehr seien
dagegen die einzelnen Verbände nur einem bestimmten Flugplatz
zugeordnet. Die von der Beklagten als bloße "Versandfunktion"
hinsichtlich der Luftfahrtunterlagen beschriebene Aufgabe
erfülle die als zentrale Stelle im Sinne der Zulagenvorschrift
anerkannte Auslandsflugberatung der Bundeswehr in gleicher
Weise wie seine Dienststelle. Die nationalen
Lufttransportverbände seien mit seiner Einheit nicht
vergleichbar, weil sie über keine - im Fall des NATO-E-3A-
Verbandes sogar im Ausland gelegene - vorgeschobenen
Einsatzbasen verfügten. Ähnlich wie bei der
Auslandsflugberatung sei Dienststellenleiter der Flugberatung
in G. ein Offizier, während die entsprechenden
Stellen bei den Lufttransportverbänden von Unteroffizieren
eingenommen würden. Eine sachliche Unterstellung seiner
Dienststelle unter das Luftwaffenführungskommando bestehe
nicht.

21

Der Senat hat durch den Berichterstatter über die Frage des
flugdatenspezifischen Aufgabenbereichs des DDO beim NATO-E-3A-
Verband (Flugberatungsstelle G. ) Beweis erhoben
durch Vernehmung des Zeugen T. und hierzu auch den im
Termin anwesenden Vertreter der Beklagten, Oberstleutnant
I. , ergänzend befragt. Wegen der Angaben des Zeugen
und des Vertreters der Beklagten sowie des Inhalts und des
Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die
Sitzungsniederschrift vom 23. November 1999 Bezug genommen.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen; hierauf wird Bezug
genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht
hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.

25

Die Klage ist zulässig, insbesondere als Anfechtungsklage
gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alternative VwGO statthaft. Für einen
effektiven Rechtsschutz des Klägers ist es nicht erforderlich,
eine Verpflichtungsklage gerichtet auf Weitergewährung der
umstrittenen Zulage zu erheben. Vielmehr reicht es aus, den
Bescheid des DDO vom 5. November 1996 anzufechten. Durch diesen
Bescheid ist der den Kläger begünstigende Bescheid vom 4. Juli
1991 aufgehoben worden. Bei einem Erfolg der Anfechtungsklage
wäre letzterer wieder in vollem (ursprünglichem) Umfange
gültig.

26

Vgl. zur Statthaftigkeit der
Anfechtungsklage bei einer solchen
Konstellation: Kopp/Schenke, VwGO, 11.
Auflage 1998, Rdnr. 6 zu § 42.

27

Die Klage ist aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid des
DDO vom 5. November 1996 in der Gestalt des
Beschwerdebescheides vom 23. Mai 1997 ist rechtmäßig und
verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO).

28

Die Beklagte durfte dem Kläger die mit Bescheid vom 4. Juli
1991 bewilligte Zulage entziehen, weil die Voraussetzungen für
ihre Gewährung nicht vorlagen. Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er
unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für
die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.
Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor.

29

Der Bescheid vom 4. Juli 1991 war rechtswidrig, weil dem
Kläger die Stellenzulage nach Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der
Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B
(Vorbemerkungen) nicht zustand. Nach dieser Bestimmung erhalten
eine zusätzliche Stellenzulage nach Anlage IX u.a.
Unteroffiziere, die - wie der Kläger - den Besoldungsgruppen
A 5 bis A 9 angehören und in zentralen Stellen der
Flugdatenbearbeitung verwendet werden. An der Vereinbarkeit der
Vorschrift mit Verfassungsrecht bestehen keine Zweifel.

30

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. März
1995 - 2 B 29.95 -, Buchholz 240.1
BBesO Nr. 12.

31

Bei der Zulage nach Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen
handelt es sich nach dem Wortlaut der Vorschrift um eine
zusätzliche, d.h. über die in Abs. 1 genannten Zulagen hinaus
zu gewährende Stellenzulage. Daraus folgt, dass eine
(zusätzliche) Stellenzulage nach Abs. 2 nur dann gewährt werden
kann, wenn eine Verwendung in den schon in Abs. 1 genannten
Funktionsbereichen erfolgt. Hiervon ist auszugehen, weil der
Kläger bei der Flugberatungsstelle eines Militärflugplatzes und
somit im militärischen Flugsicherungsbetriebsdienst im Sinne
der Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen verwendet wird.

32

Der Annahme einer Verwendung des Klägers im militärischen
Flugsicherungsbetriebsdienst steht auch nicht entgegen, dass
die Flugberatungsstelle G. keine Einrichtung der
Bundeswehr, sondern Teil des NATO-E-3A-Verbandes ist. Nr. 5 a
der Vorbemerkungen erfasst jedwedes flugtechnisches Personal
bei militärischen Flugsicherungsbetriebsdiensten, ohne dass das
Erfordernis der Dienstleistung in einem deutschen Verband
aufgestellt wird. Bereits der Wortlaut der Vorschrift gebietet
nicht ohne weiteres die Zuordnung des Zusatzes "der Bundeswehr"
zum Begriff des "militärischen Flugbetriebsdienstes", weil die
Worte "der Bundeswehr" unmittelbar der Benennung des
geophysikalischen Beratungsdienstes folgen. Dass sämtliche in
Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen genannten Funktionsbereiche
Einrichtungen der Bundeswehr sein müssen, verlangt auch nicht
der aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift abzuleitende
Normzweck. Das OVG Schleswig,

33

vgl. Urteil vom 21. Januar 1994
- 3 L 61/93 -, ZBR 1995, 48 ff.,

34

hatte die Nichtgewährung einer Zulage nach Nr. 5 a der
Vorbemerkungen in der Fassung des Gesetzes vom 19. Juli 1990,
BGBl. I S. 1451, an Angehörige des geophysikalischen
Beratungsdienstes der Bundeswehr wegen des im Besoldungsrecht
geltenden Analogieverbots gebilligt. Daraufhin sah sich der
Gesetzgeber veranlasst, nunmehr spezielle Fachbereiche des
geophysikalischen Beratungsdienstes ausdrücklich in die
Zulagenvorschrift einzubeziehen und Nr. 5 a der Vorbemerkungen
durch Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung wehrrechtlicher
Vorschriften (Wehrrechtsänderungsgesetz) vom 15. Dezember 1995,
BGBl. I S. 1726, zu modifizieren.

35

Vgl. hierzu: Clemens/Millack/Engel-
king/Lantermann/Henkel, Besoldungsrecht
des Bundes und der Länder, Stand der
Bearbeitung: April 1999, Anm. 5 zu
Nr. 5 a der Vorbem.

36

Im Zuge dieser Novellierung wurden u.a. der Überschrift die
Wörter "sowie im geophysikalischen Beratungsdienst der
Bundeswehr" beigefügt. Schon aus dem Umstand der
zusammenhängenden Einfügung dieser Begriffe ist zu schließen,
dass sich der Zusatz "der Bundeswehr" allein auf den
geophysikalischen Beratungsdienst, nicht aber die anderen in
Nr. 5 a Abs. 1 der Vorbemerkungen genannten Stellen bezieht.

37

Der Kläger gehört des Weiteren einer der von Nr. 5 a Abs. 2
Nr. 4 der Vorbemerkungen erfassten Funktionsgruppen an.
Letztere sind in Abs. 2 der Vorschrift nicht gesondert
aufgeführt, sodass insoweit auf deren numerische Aufzählung in
Abs. 1 zurückzugreifen ist.

38

Vgl. Schwegmann/Summer,
Bundesbesoldungsgesetz, Stand der
Bearbeitung: November 1999, Anm. 2 b zu
Nr. 5 der Vorbem.

39

Der Kläger gehört der in Abs. 1 Nr. 2 genannten Funktionsgruppe
"Flugabfertigungspersonal" an, weil er seit seiner Versetzung
zum DDO ab dem 1. Juli 1986 als "Flugabfertigungs-meister
Flugberatung" (ATN 5275368) verwendet wird.

40

Der Zulageberechtigung des Klägers steht aber
ausschlaggebend entgegen, dass er seiner Tätigkeit nicht in
einer "zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung" im Sinne der
Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der Vorbemerkungen nachgeht.

41

Dagegen spricht nicht, dass dieser Begriff bereits in Nr. 5
a Abs. 1 Nr. 2 der Vorbemerkungen genannt ist und der Kläger
nach wie vor eine entsprechende Zulage bereits auf Grund des
Bescheides vom 5. November 1990 erhält. Die letztgenannte
Zulage wird ihm nämlich nicht wegen einer Verwendung in einer
"zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung", sondern - wie dem
Wortlaut des Bewilligungsbescheides zu entnehmen ist - wegen
der in Nr. 5 a Abs. 1 Nr. 2 der Vorbemerkungen ebenfalls
aufgeführten Verwendung in "Flugsicherungsstellen" gewährt.

42

Eine gesetzliche Umschreibung des Terminus "zentrale Stelle
der Flugdatenbearbeitung" fehlt. Hierbei handelt es sich um
einen gerichtlich uneingeschränkt überprüfbaren unbestimmten
Rechtsbegriff. Anhaltspunkte dafür, dass demgegenüber der
Bundeswehr mit dieser Wortwahl eine Ermächtigung dergestalt
eingeräumt werden sollte, die zentralen Stellen der
Flugdatenbearbeitung enumerativ und bindend auch für die
Gerichte im Erlasswege festzulegen, sind nicht ersichtlich.
Hiervon ist schon deshalb nicht auszugehen, weil Nr. 5 a Abs. 1
der Vorbemerkungen - wie oben ausgeführt - nicht daran
anknüpft, dass es sich bei sämtlichen dort genannten Stellen um
Einrichtungen der Bundeswehr handeln muss. Deshalb kann im
Hinblick auf die Bestimmung des Begriffs der "zentralen Stellen
der Flugdatenbearbeitung" dem diese Stellen - nach Auffassung
der Beklagten abschließend - aufzählenden und allein auf
Einrichtungen der Bundeswehr beschränkenden Erlass des
Bundesministeriums der Verteidigung vom 10. April 1997 (Fü L
I1- Az.: 19-02-08/19) keine ausschlaggebende Bedeutung
zukommen.

43

Die Verwendung des Eigenschaftswortes "zentral(e)"
indiziert, dass es sich um Stellen mit Organisations- und/oder
Leitungsaufgaben gegenüber nachgeordneten Einheiten handeln
muss. Diese Aufgaben müssen sich ihrerseits auf den Bereich der
(militärischen) Flugdatenbearbeitung beziehen. Die Bearbeitung
von Flugdaten ist Aufgabe des Flugberatungsdienstes (vgl. §§ 17
ff. der Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung
(FSBetrV) vom 17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068) und als
solche Bestandteil der Aufgaben der
Flugsicherungsbetriebsdienste i.S. der Nr. 5 a Abs. 1 der
Vorbemerkungen. Letzteres ergibt sich für die zivile Luftfahrt
aus § 27 c Abs. 2 Nr. 1 a) des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 1999, BGBl. I
S. 550. Ferner erschließt sich aus § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG,
dass diese den zivilen Luftverkehr betreffende
Aufgabenfestlegung grundsätzlich auch Bedeutung für den
militärischen Bereich hat. "Zentrale Stelle der
Flugdatenbearbeitung" ist demnach nur eine solche, die auch die
in dieser Vorschrift und der hierzu ergangenen Rechtsverordnung
genannten Aufgaben in Leitungs- und/oder Organisationsfunktion
wahrnimmt.

44

Ausgehend von dem sowohl in der NATO als auch der Bundeswehr
gebräuchlichen Begriff des "Verbandes" als in Bezug auf
Flugsicherungsaufgaben der Luftstreitkräfte unterer
Handlungsebene, die jeweils einem bestimmten Flugplatz fest
zugeordnet ist, kann es sich bei "zentralen" Stellen allerdings
nur um solche Stellen handeln, die verbandsübergreifende
Funktionen für das jeweilige militärische
Gesamtsicherungssystem wahrnehmen. Sind dagegen die
Flugberatungsleistungen lediglich auf den eigenen Verband und
dessen Luftfahrzeuge beschränkt, liegt keine "Zentralität" im
Sinne der hier in Rede stehenden Zulagenvorschrift vor.
Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber abweichend von diesen
geläufigen militärischen Strukturen auch verbandsinterne, durch
Ausgliederung von Teilen des Verbandes erst erzeugte "(Intra-
)Zentralitäten" erfassen wollte, sind nicht ersichtlich. Bei
einem derartigen Verständnis des Begriffs der "Zentralität"
hätte es nämlich jeder Verband gleichsam selbst in der Hand,
durch (auch kurzfristige) Auslagerungen von Teilen des
Verbandes eine "Zentralität" zu begründen. Dass der Gesetzgeber
eine derartige, wenig konturenscharfe Bestimmung des Begriffs
"zentral" bei der Einführung der Nr. 5 a der Vorbemerkungen im
Blick hatte, wäre eine der Systematik des Besoldungsrechts
zuwiderlaufende Annahme. Denn nach dieser Systematik soll die
angemessene Besoldung grundsätzlich in der Form des dem
verliehenen Amt entsprechenden Grundgehalts nebst
Familienzuschlag gewährt werden; nur ausnahmsweise ist eine
weitere Differenzierung des Besoldungsgefüges durch Zulagen
gestattet.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli
1998 - 2 C 25.97 -, Buchholz 240 § 42
BBesG Nr. 21.

46

Darüber hinaus ginge durch ein solches Verständnis von
"Zentralität" auch die im Besoldungsrecht unverzichtbare
begriffliche Schärfe verloren.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom
30. September 1987 - 6 C 52.86 -, Die
Bundeswehrverwaltung 1988, 179,
180.

48

Ausgehend von diesen Grundsätzen handelt es sich bei der dem
DDO beim NATO-E-3A-Verband zugeordneten Flugberatungsstelle
G. nicht um eine "zentrale" Stelle der
Flugdatenbearbeitung im Sinne der Nr. 5 a Abs. 2 Nr. 4 der
Vorbemerkungen. Diese Überzeugung gewinnt der Senat aus dem
gesamten Akteninhalt, insbesondere der Stellungnahme des
Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Februar 2000 sowie
den glaubhaften Angaben des Zeugen T. in dem
Erörterungstermin vor dem Berichterstatter. Danach stellt sich
das Aufgabenspektrum der Dienststelle des Klägers, speziell im
Hinblick auf das Verhältnis zu den vorgeschobenen Einsatzbasen
in Südeuropa, wie folgt dar: Die Flugberatungsstelle
G. bildet zwar gegenüber diesen Einsatzbasen die
Kommandoebene ("Headquarter"). Die Einsatzbasen selbst sind
aber lediglich vor- bzw. ausgelagerte Teile des NATO-E-3A-
Verbandes. Sie werden u.a. von G. aus regelmäßig
mit Flugzeugen dieses Verbandes beschickt. Die
flugsicherheitstechnische Ausstattung der Einsatzbasen in
Südeuropa, namentlich in Griechenland (FOB Aktion), der Türkei
(FOB Konya) und Italien (FOB Trapani), entspricht nicht dem
üblichen NATO-Standard; teilweise (Aktion) wird von dem
jeweiligen Gastgeberland überhaupt keine Flugberatung
durchgeführt. Die Flugberatungsstelle G. übernimmt
deshalb für die Flugzeuge des NATO-E-3A-Verbandes die
Erstellung und Aktivierung, mindestens aber die (IFPS-gerechte)
Überarbeitung der vor Ort erstellten Flugpläne und die so
genannte "NOTAM-Beratung" (NOTAM = NOtice To AirMan,
fernschriftlich verbreitete Nachrichten für die Luftfahrt in
englischer Sprache über die Errichtung, den Zustand oder die
Änderung von Luftfahrtanlagen, Diensten, Verfahren oder
Gefahren, deren rechtzeitige Kenntnis für das betroffene
Luftfahrtpersonal wesentlich ist, vgl. § 19 Abs. 1 lit. c)
FSBetrV sowie Anhang B. 10 BesAnMilFS 3-100). Des Weiteren
sammelt die Flugberatungsstelle G. die aktuellen
Flugsicherungsunterlagen, bearbeitet sie, um Flugpläne zu
erstellen, und übermittelt sie den vorgeschobenen
Einsatzbasen.

49

An einer zentralen Aufgabenwahrnehmung durch die
Flugberatungsstelle G. fehlt es danach schon
deshalb, weil sie die Flugdatenbearbeitung im Rahmen der
Flugberatung lediglich gegenüber dem NATO-E-3A-Verband erfüllt,
dem sie angegliedert ist. Soweit die Flugberatung auch für vom
Flugplatz G. aus startende Maschinen anderer
Verbände durchgeführt wird, gibt dieser Umstand nichts für eine
"Zentralität" im vorbezeichneten Sinne her. Denn der
Stellungnahme des Bundesministeriums der Verteidigung vom
7. Februar 2000 zu Folge führt nämlich grundsätzlich die dem
jeweiligen Flugplatz angegliederte Flugberatungsstelle die
Flugberatung für alle vom betreffenden Flugplatz abfliegenden
Luftfahrzeuge unabhängig von der Zugehörigkeit zum betreffenden
vor Ort stationierten Verband durch. Eine Aufgabenwahrnehmung
für das Gesamtsicherungssystem NATO erfolgt demgegenüber von
G. aus nicht, sodass es am Merkmal der
verbandsübergreifenden Aufgabenerfüllung fehlt.

50

Eine andere Bewertung ist insbesondere nicht mit Blick auf
das Verhältnis der Flugberatungsstelle G. zu den
vorgeschobenen Einsatzbasen geboten. Denn hierbei handelt es
sich lediglich um vor- bzw. ausgegliederte Teile des NATO-E-3A-
Verbandes. Dabei fällt entsprechend den Abkommen über die
internationale Zivilluftfahrt die verantwortliche Durchführung
von Flugberatung als hoheitliche Aufgabe formal in die
Zuständigkeit desjenigen Staates, auf dessen Hoheitsgebiet sich
der jeweilige Flugplatz befindet. Zudem wird von G.
aus die Flugberatung auf den vorgeschobenen Einsatzbasen
lediglich hinsichtlich der zum NATO-E-3A-Verband gehörenden
Flugzeuge wahrgenommen, nicht aber für Maschinen anderer NATO-
Verbände. Zwar handelt es sich bei den in der Stellungnahme des
Bundesministeriums der Verteidigung vom 7. Februar 2000
angesprochenen vorgeschobenen Einsatzbasen der jeweiligen
Bundeswehrverbände, z.B. im Kosovo, nur um vorübergehende
Strukturen, während die Ausgliederung der hier in Rede
stehenden Teile des NATO-E-3A-Verbandes etabliert erscheint.
Angesichts der bereits aufgezeigten Systematik und notwendigen
begrifflichen Schärfe des Besoldungsrechts erscheint es aber
ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber eine solche Form der
dauerhaften Verlagerung von Verbandsteilen - wie sie entgegen
ansonsten typischen militärischen Strukturen beim NATO-E-3A-
Verband vorgenommen worden ist - bei der Einführung der
Zulagenvorschrift des Nr. 5 a der Vorbemerkungen in den Blick
genommen hat.

51

Auch im Hinblick auf den nach der Beweisaufnahme und den
Stellungnahmen der Beteiligten unstreitigen notwendigen und
erheblich überdurchschnittlichen Bevorratungsumfang
hinsichtlich der Flugsicherungsunterlagen kann die Eigenschaft
der Flugberatungsstelle G. als "zentrale Stelle der
Flugdatenbearbeitung" nicht festgestellt werden. Denn es ist
nichts dafür ersichtlich, dass eine "Zentralität" allein auf
Grund dieses - ebenfalls auf den Bereich des Verbandes
beschränkten - Aufgabenumfangs angenommen werden kann.
Letzterer kann auch auf der Ebene der örtlichen
Flugberatungsstelle unterschiedlich sein. Deshalb ist allein
dieses lediglich quantitative Kriterium im Hinblick auf eine
verbandsübergreifende oder dieser gleichgestellten
Aufgabenwahrnehmung für das jeweilige Gesamtsicherungssystem
nicht hinreichend aussagekräftig.

52

Mithin konnte die Beklagte den rechtswidrigen Bescheid vom
4. Juli 1991 mit Wirkung für die Zukunft gemäß § 48 Abs. 1
Satz 1 VwVfG zurücknehmen. Die Rücknahme lag grundsätzlich im
Ermessen der Beklagten. Anhaltspunkte dafür, dass dieses
Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden ist, sind insbesondere vor
dem Hintergrund, dass der in Rede stehende rechtswidrige
Bewilligungsbescheid die Grundlage für die Gewährung künftiger
Leistungen bildete und eine Rücknahme dieses Bescheides
lediglich mit Wirkung für die Zukunft erfolgte, nicht
ersichtlich. Denn in diesem Fall ist das der Behörde
eingeräumte Ermessen dahin gehend vorgezeichnet, dass ein
rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt zurückzunehmen
ist, sofern weder Vertrauensschutzgesichtspunkte noch sonstige
gewichtige Umstände ausnahmsweise eine andere Entscheidung
rechtfertigen.

53

Vgl. hierzu: Bayerischer VGH, Urteil
vom 31. Oktober 1990 - 3 B 89.1922 -,
ZBR 1991, 381, 382.

54

Vertrauensschutzgesichtspunkte und sonstige Umstände stehen der
Rücknahme im vorliegenden Fall nicht entgegen. Ein
Verwaltungsakt, der - wie hier - ein Recht oder einen rechtlich
erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünsti-
gender Verwaltungsakt) darf nur unter den Einschränkungen des
§ 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG zurückgenommen werden (§ 48 Abs. 1
Satz 2 VwVfG). Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG darf ein
rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende
Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, allerdings
nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den
Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen
unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer
Rücknahme des Verwaltungsaktes schutzwürdig ist. Hiervon ist
jedoch nicht auszugehen, weil das Vertrauen auf den zukünftigen
Fortbestand eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes, der eine
laufende Geldleistung aus öffentlichen Mitteln gewährt,
grundsätzlich nicht geschützt ist.

55

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
5. Auflage 1998, Rdnrn. 116 und
145 zu § 48.

56

Darüber hinaus hat der Kläger auch keine unter den
Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG schutzwürdigen
Vermögensdispositionen geltend gemacht. Sie können auch im
Übrigen nicht festgestellt werden.

57

Schließlich sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass im
vorliegenden Fall die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG
verstrichen ist. Denn der DDO ist erstmals mit Schreiben des
Wehrbereichsgebührnisamtes I vom 14. Februar 1996 um
Überprüfung der nach Nr. 5 a der Vorbemerkungen bewilligten
Zulage gebeten worden. Frühestens zu diesem Zeitpunkt könnte
von einer Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Bescheides vom
4. Juli 1991 ausgegangen werden, sodass der Rücknahmebescheid
vom 5. November 1996 diese Frist in jedem Fall gewahrt hat.

58

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

59

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen,
weil der vorliegend entscheidungserhebliche Begriff der
"zentralen Stelle der Flugdatenbearbeitung" in Nr. 5 a Abs. 2
Nr. 4 der Vorbemerkungen höchstrichterlich bislang nicht
geklärt ist und dieser Frage grundsätzliche Bedeutung
zukommt.

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