Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-16, Aktenzeichen 2 A 18/12
ECLI:DE:VGMAGDE:2013:0116.2A18.12.0A

Tatbestand

1

Die Klägerin ist ein Unternehmen mit Sitz in A-Stadt, das großflächige Werbetafeln für wechselnden Plakatanschlag errichtet und vermietet. Sie möchte an der Landstraße 82 in W.-Stadt eine beleuchtete Werbeanlage für wechselnde Plakatwerbung aufstellen und wendet sich gegen die Ablehnung einer Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA; hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer solchen Befreiung vom Anbauverbot.

2

Die Werbetafel mit einer Belegfläche von etwa 3,80 m (Breite) x 2,80 m (Höhe) soll auf zwei Stahlstützen, ca. 1,50 vom Boden entfernt, auf einem der Klägerin nicht gehörenden Grundstück aufgestellt werden. Das Baugrundstück befindet sich am östlichen Ortsrand von W.-Stadt und grenzt mit seiner Südostseite an die als H.-Straße bezeichnete (Ortsdurchfahrt der) Landstraße 82 an.

3

Der vorgesehen Standort der Werbanlage befindet sich auf dem Baugrundstück (innerhalb der Grundstückseinfriedung) an der südlichen Grundstücksgrenze, angrenzend an die Straßenböschung der Landstraße 82 und etwa 8,50 m entfernt von dem befestigten Fahrbahnrand der Straße.

4

Sowohl auf dem Baugrundstück als auch im Bereich östlich hiervon Richtung Ortsausgang befindet sich entlang der Landstraße auf der nördlichen Straßenseite eine gewerbliche Bebauung. Ein Bebauungsplan besteht für dieses Gebiet nicht. Im Einzelnen grenzen hier an die Straße eine Autowerkstatt, eine Tankstelle und östlich hiervon ein Parkplatz und - etwas zurückgesetzt - mehrere Einkaufsmärkte („Gewerbegebiet H.-Park“). Die Tankstelle und die einzelnen Verbrauchermärkte des Gewerbeparks verfügen über (lediglich) eine direkte Anbindung zur Landstraße 82. In deren Höhe ist Landstraße 82 als mehrspuriger Kreuzungsbereich mit Lichtzeichenanlage ausgestaltet.

5

Im Verlauf der Landstraße 82 Richtung Ortsmitte zweigt in Höhe des Baugrundstücks von der Landstraße eine weitere Zufahrtsstraße in Richtung Norden ab, die zum Baugrundstück und zu dem sich westlich anschließendem Wohngebiet (W.-Ring) führt.

6

Weitere Zufahrtsstraßen bzw. Zufahrten oder Zugänge, die von der Landesstraße in Richtung Norden abzweigen und zu den dort anliegenden Grundstücken führen, existieren in dem Bereich, in dem das Baugrundstück liegt, nicht. Vielmehr verläuft in diesem Bereich auf der nördlichen Straßenseite entlang der Landstraße ein etwa 8 bis 10 m breiter Grünstreifen, in dem teilweise ein Entwässerungsgraben angelegt ist. In Höhe des Gewerbegebietes Harzpark befindet sich hier, jeweils auf die Landstraße ausgerichtet, eine Reihe von Werbeanlagen, die überwiegend auf die dortigen gewerblichen Nutzungen hinweisen.

7

Die südliche Straßenseite der Landstraße 82 ist in dem in Rede stehenden Bereich nicht bzw. lediglich mit Kleingärten bebaut. Die Landstraße grenzt hier an den Außenbereich.

8

Den am 29.10.2008 gestellten Bauantrag der Klägerin für die Errichtung der Werbeanlage auf dem o. g. Baugrundstück sowie das dazu erteilte Einvernehmen der Gemeinde leitete der Landkreis Harz im Februar 2009 weiter an den Landesbetrieb Bau (als damalige Straßenbaubehörde) und zwar unter Hinweis darauf, dass die beabsichtigte Werbeanlage, gegen die aus bauordnungs- und bauplanungsrechtlicher Sicht keine Bedenken bestünden, nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 BauO LSA baugenehmigungsfrei sei, weil sie einer Zulassung nach Straßenrecht bedürfe. Ihr vorgesehener Standort liege im Verknüpfungsbereich der Ortsdurchfahrt Wernigerode an der L 82 in einer Entfernung von weniger als 20 m vom befestigten Fahrbahnrand entfernt mit der Folge, dass das Anbauverbot des § 24 Abs. 1 i. V. m. Abs. 7 StrG LSA greife und somit eine Ausnahmebewilligung der Straßebaubehörde nach § 24 Abs. 9 StrG LSA erforderlich sei.

9

Mit Bescheid vom 02.03.2009 lehnte die Straßebaubehörde die Bewilligung einer Ausnahme vom Anbauverbot § 24 Abs. 9 StrG LSA ab mit der Begründung, eine nicht beabsichtigte Härte im Sinne der Vorschrift liege nicht vor, weil es sich bei der beabsichtigten Werbetafel nicht um eine Werbung am Ort der Leistung, sondern um eine Fremdwerbung handle. Den dagegen eingelegten Widerspruch half Landesbetrieb Bau nicht ab und legte diesen seiner Hauptniederlassung vor.

10

Nach entsprechender Sachstandsanfrage der (ab Januar 2011 anwaltlich vertretenen) Klägerin teilte die Hauptniederlassung des Landesbetriebs Bau der Klägerin mit Schreiben vom 02.02.2011 schließlich mit, dass auch nach nochmaliger Prüfung an der Entscheidung festgehalten werde. Indes sei die Rechtsbehelfsbelehrung im Bescheid vom 02.03.2009 fehlerhaft, weil ein Vorverfahren nach § 8a Abs. 1 Satz 1 AG VwGO LSA nicht erforderlich sei und gegen den Bescheid unmittelbar Klage erhoben werden könne. Das Schreiben enthält an seinem Ende eine entsprechend berichtigte Rechtsbehelfsbelehrung und den Hinweis, dass die Klägerin nunmehr unmittelbar Klage erheben könne.

11

Am 12.02.2011 hat die Klägerin Klage erhoben im Wesentlichen mit der Begründung, es bedürfe schon keiner Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA, weil das Vorhaben im Erschließungsbereich der Ortdurchfahrt der Landesstraße 82 liege und in diesem Bereich das Anbauverbot des § 24 Abs. 1 i. V. m. Abs. 7 StrG LSA nicht gelte. Die gegenteilige Annahme der Beklagten lasse sich schon mit dem Inhalt der Stellungnahme der Gemeinde, wonach sich das Vorhaben in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 BauGB befinde, nicht in Einklang bringen. Zudem würden die im fraglichen Bereich befindlichen Grundstücke nördlich der Landstraße 82 direkt, zum Teil durch Ampel geregelte Einmündungen, von der Landstraße erschlossen. Insbesondere durch die Lichtzeichenanlage in Höhe der Zufahrt zum Einkaufspark sei die Verkehrsfunktion der Landstraße zugunsten der Erschließung der anliegenden Grundstücke eingeschränkt. Diese Zufahrt stelle sich nicht als sog. Stichstraße, sondern als Zufahrt dar. Dass die Grundstücke in dem in Rede stehenden Bereich bereits rückwärtig durch weitere Straßen erschlossen würden, sei insoweit unbeachtlich.

12

Soweit das Gericht dieser Auffassung nicht folge, begehre sie hilfsweise die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA. Ein dahingehender Anspruch ergebe sich daraus, dass in der unmittelbaren Umgebung bereits weitere Werbeanlagen vorhanden seien. Soweit die Vorschrift für die Beklagte ein Ermessen eröffne und sich dieses nicht zu ihren Gunsten auf Null reduziert habe, habe sie einen Anspruch auf Neubescheidung, weil die Beklagte Ermessenerwägungen im Hinblick auf die vorhandenen Werbeanlagen nicht getroffen und damit ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe.

13

Die Klägerin beantragt,

14

den Bescheid des Landesbetriebs Bau vom 02.03.2009 in der Gestalt des Schreibens vom 02.02.2011 aufzuheben,

15

hilfsweise,

16

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Landesbetriebs Bau vom 02.03.2009 in der Gestalt des Schreibens vom 02.02.2011 zu verpflichten, ihr für die Errichtung der beantragten Werbeanlage eine Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA zu erteilen.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Sie tritt dem Klagevorbringen entgegen und verteidigt den angefochtenen Bescheid.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte, die Sitzungsniederschrift und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagte verwiesen.

Entscheidungsgründe

21

Die Klage hat keinen Erfolg.

22

I. Soweit der Kläger mit dem Hauptantrag die Aufhebung des ablehnenden Bescheids des Landesbetriebs Bau vom 02.03.2009 in der Gestalt des Schreibens vom 02.02.2011 begehrt, ist die Klage zulässig.

23

Zwar fehlt für eine Anfechtungsklage gegen die Ablehnung des Erlasses eines begünstigenden Bescheids in der Regel ein Rechtsschutzbedürfnis, da dem Kläger in einer Verpflichtungssituation die bloße Aufhebung der Ablehnung nichts bringt. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn der Kläger ausnahmsweise ein besonderes Interesse an der bloßen Aufhebung des ablehnenden Bescheids geltend machen kann (sog. isolierte Anfechtungsklage). Dies ist u. a. der Fall, wenn er – wie hier - nach Ablehnung seines Antrages der Auffassung ist, eine Genehmigung sei gar nicht erforderlich. Trifft dies zu und ist das Vorhaben nicht genehmigungspflichtig, ist der Ablehnungsbescheid als rechtswidrig aufzuheben (vgl. etwa BVerwG, U. v. 09.12.1971 – VIII C 6.69 -).

24

Auch im Übrigen ist der Hauptantrag zulässig. Darauf, ob der Ablehnungsbescheids vom 02.03.2009 mangels rechtzeitiger Klageerhebung bestandskräftig geworden ist, kommt es nicht an. Denn die Beklagte hat der Klägerin durch das Schreiben vom 02.02.2011, mit dem sie deren Begehren „nochmals eingehend“ geprüft und unter Beifügung einer neuen Rechtsbehelfsbelehrung erneut abschlägig (im Sinne eines Zweitbescheides) beschieden hat, die Klagemöglichkeit erneut eröffnet. Gegenstand der Anfechtungsklage ist mithin der Bescheid des Landesbetriebs Bau vom 02.03.2009 in der Gestalt des Schreibens vom 02.02.2011.

25

II. Die Klage ist mit dem Hauptantrag jedoch unbegründet.

26

Rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Frage, ob das Vorhaben der Klägerin aufgrund seiner Lage an der Landstraße 82 einem Anbauverbot unterfällt und somit einer Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA bedarf, ist § 24 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 7 StrG LSA. Danach dürfen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten längs der Landes- und Kreisstraßen Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 20 m nicht errichtet werden, wobei Anlagen der Außenwerbung nach Absatz 7 den Hochbauten gleichstehen.

27

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der geplante Standort der Werbeanlage liegt etwa 8,50 m entfernt von dem befestigten Fahrbahnrand der Landstraße 82 in einem Streckenabschnitt, der nicht dem Erschließungsbereich der Ortsdurchfahrt, sondern dem Verknüpfungsbereich zuzurechnen ist.

28

Für die Beurteilung, ob eine Ortsdurchfahrt i.S.d. § 24 Abs. 1 Nr. 1 StrG LSA vorliegt, ist nicht der formelle Begriff, sondern der materielle Begriff heranzuziehen, d. h. es kommt nicht auf die förmliche Festsetzung der Straßenbaubehörde des Landes gemäß § 5 Abs. 2 StrG LSA an, sondern allein auf die tatsächlichen Verhältnisse anhand der materiellen Kriterien des § 5 Abs. 1 StrG LSA (vgl. etwa Marschall, FStrG, 6. Aufl., § 5 Rn. 28, m. w. N.). Im Einzelfall ist also aus den tatsächlichen Gegebenheiten auf eine bestimmte Funktion der Landesstraßestraße zu schließen.

29

Gemessen daran ist aufgrund der vorliegenden Pläne, Luft- und Lichtbilder zunächst davon auszugehen, dass der geplante Standort der Werbeanlage in einem Abschnitt der Landstraße liegt, der sich gemäß § 5 Abs. 1 StrG LSA innerhalb der geschlossenen Ortslage befindet. Dies ist zwischen den Beteiligten unstreitig und entspricht den Feststellungen der Gemeinde (vgl. Stelln. der Stadt WR v. 10.11.2008, Bl. 12 d. BA-A). Dass eine zusammenhängende Bebauung nur auf der nördlichen Straßenseite vorhanden ist und die Landstraße auf der anderen Straßenseite an den Außenbereich grenzt, steht der Annahme einer geschlossen Ortslage i.S.d. § 5 Abs. 1 StrG LSA dabei nicht entgegen (vgl. Marschall, FStrG, a.a.O., § 5 Rn. 25).

30

Der Standort des Vorhabens der Klägerin liegt zudem in einem Streckenabschnitt der Landstraße 82, der noch dem Verknüpfungsbereich der Ortsdurchfahrt zuzurechnen ist und nicht dem Erschließungsbereich, in dem das Anbauverbot nicht gilt.

31

Im Erschließungsbereich sind an- und hinterliegende Grundstücke mit der Land- oder Kreisstraße durch (gemeingebräuchliche) Zufahrten und Zugänge verbunden und auch i.S.d. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB erschlossen. Zur Erschließung der anliegenden Grundstücke sind Ortsdurchfahrten dann bestimmt, wenn ihretwegen eine von der Erschließung abhängige Nutzung der anliegenden Grundstücke sowohl tatsächlich als auch rechtlich zulässig ist. Mit anderen Worten: Die Ortsdurchfahrt muss den anliegenden Grundstücken das vermitteln, was für ihre Bebaubarkeit an wegemäßiger Erschließung erforderlich ist. Dies ist u. a. dann der Fall, wenn von ihr Zugänge und Zufahrten zu den anliegenden Grundstücken führen bzw. wenn von ihr Stichstraßen abzweigen, die den Eindruck einer bloßen Zufahrt vermitteln (Länge unter 100 m, unverzweigt, keine Verbindungsfunktion) und die deshalb als unselbständiger Bestandteil der Ortsdurchfahrt zu betrachten sind (vgl. Driehaus, Ausbau- und Erschließungsbeiträge, 9. Aufl., § 5 Rn. 7 m. w. N.). Tatsächlich der Entschließung entzogen sind demgegenüber Straßenabschnitte, deren bauliche Gestaltung die Anlage von Zugängen und Zufahrten nicht zulässt, etwa weil im Seitenbereich Leitplanken, Grünstreifen, Zäune und Buschwerk vorhanden sind (vgl. VG Würzburg, U. v. 09.08.2011 – W 4 K 10.1140 -). Ein Indiz gegen die Erschließungsfunktion der Ortsdurchfahrt in dem betreffenden Bereich kann auch sein, dass die anliegenden Grundstücke bereits rückwärtig erschlossen sind, obschon § 9 Abs. 1 FStrG bzw. § 24 Abs. 1 Nr. 1 StrG LSA nicht ausschließt, dass ein Grundstück sowohl durch die Ortsdurchfahrt als auch durch ein örtliches Straßen- oder Wegenetz erschlossen wird (vgl. zu den Kriterien auch BVerwG, U. v. 30.11.1984 - 4 C 2/82 -).

32

Gemessen an diesem Maßstab und unter Berücksichtigung der in das Verfahren eingeführten Luftbilder und Lichtbildaufnahmen, die die tatsächlichen Gegebenheiten, insbesondere den Ausbauzustand der Landstraße 82 sowie die Bebauung und Zugänglichkeit der anliegenden Grundstücke in der näheren Umgebung des Baugrundstücks hinreichend deutlich ausweisen, ist jedenfalls der Streckenabschnitt zwischen dem Abzweig O-Straße und Abzweig M.-Straße – als der Bereich, der dem Baugrundstück aufgrund der im wesentlichen gleichen baulichen Gestaltung zuzurechnen ist – nicht mehr als Erschließungs- sondern als Verknüpfungsbereich anzusehen. Denn mit Ausnahme der Zufahrtsstraße zum Gewerbepark und der Zufahrtsstraße, die zum Baugrundstück und zu dem sich westlich anschließendem Wohngebiet (W.-Ring) führt, sind in diesem Abschnitt weder Zufahrten noch Zugänge zu den auf der nördlichen Straßenseite angrenzenden Grundstücken vorhanden. Vielmehr ist hier im Übrigen entlang der Landesstraße durchgehend ein etwa 8 bis 10 m breiter Grünstreifen angelegt, in dem sich ein Entwässerungsgraben befindet und der eine Zugänglichkeit zu den anliegenden Grundstücken Grundstücke gerade ausschließt. Zudem sind in diesem Bereich entlang der Landstraße auf der nördlichen Straßenseite weder ein Gehweg noch ein Fahrradweg angelegt, was zusätzlich gegen die Annahme spricht, der L82 komme in diesem Bereich eine Erschließungsfunktion zu.

33

Allein das Vorhandensein der zwei o. g. Zufahrtsstraßen genügt nicht, um dennoch von einem Erschließungsbereich ausgehen zu können.

34

Dagegen spricht schon, dass beide Zufahrtsstraßen keine Stichstraßen sind, sondern jeweils eine eigene Verbindungsfunktion haben und sie aufgrund ihrer Länge und ihres Verlaufs (rechtwinklig abknickend bzw. sich verzweigend) nicht den Eindruck einer bloßen Zufahrt vermitteln. Sie sind somit aufgrund des Gesamteindrucks nicht als bloße Anhängsel der Ortsdurchfahrt zu betrachten, sondern bereits als selbständige Erschließungsanlagen. Hinzu tritt, dass in dem in Rede stehenden Bereich der Landstraße die nördlich an diese angrenzenden Grundstücke (insbesondere des Gewerbeparks) auch über rückwärtig verlaufende Straßen erschlossen werden.

35

Dessen ungeachtet würde auch das Vorhandensein von einzelnen Zufahrten i.S.d. § 24 Abs. 1 Nr. 1 StrG LSA allein nicht zwingend dazu zu führen, dass der betreffende Streckenabschnitt der Landstraße ohne Weiteres dem Erschließungsbereich der Ortsdurchfahrt zuzurechnen wäre. Dies gilt insbesondere dann, wenn – wie hier – die bauliche Gestaltung des Straßenabschnitts im Übrigen (Grünstreifen mit Entwässerungsgraben) die Anlage von Zugängen und Zufahrten nicht zulässt. Denn dann sind derartige Zufahrten als atypisch anzusehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit entschieden, dass sogar beim Vorhandensein von vier atypischen Zufahrten ein Streckenabschnitt den Charakter einer „anbaufreien Strecke“ nicht verlieren muss (vgl. BVerwG, U. v. 30.11.1984, Nr. 4 C 2/82).

36

Nach alledem gilt für den Standort des Vorhabens – entgegen der Auffassung der Klägerin - das Anbauverbot des § 24 Abs. 1 i. V. m. Abs. 7 StrG LSA.

37

III. Die Klage ist auch mit dem Hilfsantrag unbegründet.

38

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA vom Anbauverbot nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Abs. 7 StrG. Nach § 24 Abs. 9 StrG LSA kann die Straßenbaubehörde im Einzelfall Ausnahmen u. a. von den Verboten des Absatzes 1 zulassen, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist oder wenn Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Abweichung erfordern.

39

Hier fehlt es schon an den Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung.

40

Zwar ist mit der Klägerseite davon auszugehen, dass sich das Baugrundstück in einem innerörtlichen, gewerblich geprägten Bereich der Ortsdurchfahrt befindet, in dem aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten die Verkehrsteilnehmer an das Vorhandensein von Werbeanlagen gewöhnt sind, so dass durch das Bauvorhaben die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht merklich beeinträchtigt würden. Hinzu kommen muss jedoch nach § 24 Abs. 9 StrG LSA, dass die Durchführung des Verbotes für die Klägerin eine nicht beabsichtigte Härte darstellt.

41

Daran fehlt es. Denn als Härte wirkt sich ein Anbauverbot nur aus, wenn es nachhaltig in die Rechte des Betroffenen eingreift und ihm dadurch ein erhebliches Opfer auferlegt. An einem nachhaltigen Eingriff in diesem Sinne fehlt es regelmäßig bei einem Nutzungsberechtigten, der vom Anbauverbot weder als Eigentümer noch als Anlieger der Landesstraße betroffen wird, insbesondere bei demjenigen, der lediglich ein Schild zum Hinweis auf eine entfernt liegende Gaststätte errichten möchte (vgl. BVerwG, U. v. 04.04.1975 – IV C 43.72 -). So liegt der Fall auch bei der Klägerin, die weder Eigentümerin des Baugrundstücks noch Anliegerin der Landstraße ist. Vielmehr hat sie sich lediglich durch Anmieten einer Fläche eine Position verschafft, die ihr zivilrechtlich das Anbringen von Werbeflächen ermöglicht. Damit wird ihr nicht, wie einem Grundstückseigentümer durch das Verbot der Werbung ein Sonderopfer auferlegt (vgl. VG Düsseldorf, U. v. 25.08.2009 – 16 K 3858/09 -).

42

Eine vom Gesetz nicht beabsichtigte Härte ergibt sich schließlich nicht allein daraus, dass sich im Schutzstreifen der Landesstraße in dem in Rede stehenden Bereich weitere Werbeanlagen befinden (BVerwG, U. v. 21.09.2006 – 4 C 9.05 -). Dies gilt auch, soweit diese Werbeanlagen teils solche mit wechselnder Fremdwerbung sind und sie ggf. ohne die erforderliche Ausnahmebewilligung errichtet worden sind. Denn ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht nicht.

43

Da nach alledem schon die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ausnahmegenehmigung nicht vorlegen, kann offen bleiben, ob es sich bei der Entscheidung nach § 24 Abs. 9 StrG LSA um eine Ermessensentscheidung oder um eine gebundene Entscheidung handelt, denn ein Ermessen war jedenfalls hier nicht eröffnet.

44

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

45

Die Feststellung der Höhe des Streitwertes ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Anm. 9.1.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004.