Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-15, Aktenzeichen 2 A 1918/11

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger ist mit Ablauf des Monats Juli 2006 als Ministerialrat (A16) in den Ruhestand getreten und bezieht seitdem Versorgungsbezüge. Er begehrt mit seiner Klage u. a. die Nachzahlung von Besoldung und Versorgungsbezügen, weil das Sondervermögen „Niedersächsische Landesversorgungsrücklage“ vorzeitig aufgelöst worden ist.

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Durch Artikel 5 Nr. 4 des Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts vom 29.06.1998 wurde § 14a in das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) eingeführt. Danach soll eine Versorgungsrücklage als Sondervermögen durch eine verminderte Anpassung der Besoldung und Versorgung um jeweils 0,2 Prozent gegenüber der Tariferhöhung aufgebaut werden. Zunächst sah die Regelung vor, dass die gemäß § 14 BBesG regelmäßig vorzunehmenden Besoldungs- und Versorgungsanpassungen in der Zeit vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2013 um durchschnittlich jeweils 0,2 % vermindert werden; nach einer Änderung des § 14a BBesG mit Wirkung vom 01.01.2003 sollte die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen zeitweise ausgesetzt, danach aber wieder bis zum Jahr 2017 mit 0,2 Prozentpunkten je Gehaltsanpassung fortgeführt werden. Die Unterschiedsbeträge gegenüber der nichtverminderten Anpassung sollten einem Sondervermögen zugeführt werden. Dieses Sondervermögen soll dazu beitragen, die Beamtenversorgung angesichts der demografischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger auch in Zukunft sicherzustellen. Die Mittel des Sondervermögens dürfen deshalb gemäß § 14a Abs. 2 Satz 3 BBesG nur zur Finanzierung von Versorgungsausgaben verwendet werden.

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Auf besoldungs- und versorgungsrechtlicher Ebene vollzog der Gesetzgeber das Programm des § 14a BBesG erstmals durch das Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 (BBVAnpG 1999) vom 19.11.1999 und das BBVAnpG 2000 vom 19.04.2001. Aufgrund des BBVAnpG 1999 stiegen die Bezüge der Beamten mit Wirkung zum 01.06.1999 um 2,9 %. Durch das BBVAnpG 2000 wurden die Bezüge zum 01.01.2001 um 1,8 % und zum 01.01.2002 um 2,2 % angehoben. Die Erhöhungen blieben damit um jeweils 0,2 % hinter den Tarifabschlüssen für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst zurück.

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Die näheren Regelungen über die Bildung einer Versorgungsrücklage für das Land Niedersachsen erfolgten durch das Niedersächsische Versorgungsrücklagegesetz vom 16.11.1999 (NVersRücklG - Nds. GVBl. Seite 388). Damit wurde die Bundesgesetzgebung im Bereich des Landes Niedersachsen umgesetzt. Dieses Gesetz sah zunächst vor, dass die durch die um jeweils 0,2 Prozentpunkte verringerten Besoldungs- und Versorgungsanpassungen eingesparten Mittel dem Sondervermögen unter den Namen "Niedersächsische Landesversorgungsrücklage" zugeführt werden, um ab dem Jahr 2014 (nach der Änderung des Gesetzes im Dezember 2002 ab dem Jahr 2018) als Kapitalstock zu dienen und für Versorgungsaufwendungen verwendet zu werden.

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Das Niedersächsische Versorgungsrücklagegesetz wurde mit Gesetz vom 28.10.2009 (Nds. GVBl Seite 402) geändert. So wurde § 2 Satz 2 neu gefasst. Danach dürfen die Versorgungsrücklagen bereits ab dem Haushaltsjahr 2009 nach Maßgabe des Haushaltsrechts für Versorgungsaufwendungen eingesetzt werden. § 6 Absatz 3 Versorgungsrücklagegesetz wurde dahingehend geändert, dass Zuführungen an das Sondervermögen für die Haushaltsjahre ab 2010 nicht mehr geleistet werden.

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Mit Schreiben vom 16.04.2010 beantragte der Kläger beim Niedersächsischen Finanzministerium, die ihm in den Jahren 1999 bis 2002 im Vergleich zum Tarifbereich um jeweils 0,2 % verminderten Besoldungsanpassungen nachzuzahlen und seine Versorgungsbezüge um die Minderungsbeträge anzuheben. Zur Begründung führte er aus: Die Inanspruchnahme des Sondervermögens bereits ab 2009 führe zu einer nahezu vollständigen Abkehr von dem ursprünglichen Zweck des Sondervermögens, finanzielle Probleme des Landeshaushalts durch Versorgungsaufwendungen bei der Ruhestandsversetzung geburtenstarker Jahrgänge abzufedern. Das Land Niedersachsen habe die Versorgungsrücklage faktisch abgeschafft und wolle die in den Jahren 1999 bis 2002 gebildeten Rückstellungen und darauf basierende Erträge bereits ab dem Jahr 2009 für versorgungsrechtliche Aufwendungen verwenden. Dadurch habe der Landesgesetzgeber der Versorgungsrücklage und der Verminderung der Anhebung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen rückwirkend die Rechtfertigung genommen. Der ursprünglich vorgesehene und vom Bundesverfassungsgericht gebilligte Zweck, die Entlastung des Haushalts im Falle der Ruhestandsversetzung geburtenstarker Jahrgänge, könne nicht mehr erreicht werden.

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Mit Schreiben vom 02.06.2010 wies das Niedersächsische Finanzministerium den Antrag auf Nachzahlung von Bezügen zurück. Daraufhin bat der Kläger das Finanzministerium darum, auch über seinen Antrag auf Anhebung der Versorgungsbezüge zu entscheiden. Das Finanzministerium leitete den Vorgang deshalb an die Beklagte weiter. Diese behandelte den Antrag als beamtenrechtlichen Widerspruch, lehnte die Anhebung der Versorgungsbezüge des Klägers um die Minderungsbeträge in den Jahren 1999 bis 2002 mit Bescheid vom 12.04.2011 ab und wies den Widerspruch zurück.

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Am 09.05.2011 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor:

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Mit seiner Klage gehe es ihm nicht um die Nachzahlungen der in den Jahren 1999 bis 2002 verminderten Besoldungsanpassungen. Es gehe ihm vielmehr um den Ausgleich der sogenannten Basiseffekte. Seine Versorgung sei ab dem Jahr 2010 nämlich nicht um die verminderten Beträge der Besoldungsanpassungen erhöht worden. Die besoldungsrechtlichen Auswirkungen der im Vergleich zum Tarifbereich verminderten Besoldungsanpassungen hätten sich mithin versorgungswirksam fortgesetzt. Im verfahrensgegenständlichen Zeitraum vom 01.01.2002 bis zum 31.12.2009 habe er eine "fiktive Eigenbeteiligung" von insgesamt 777,22 Euro geleistet.

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Mit dem Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Versorgungsrücklagegesetzes vom 28.10.2009 habe der Gesetzgeber entschieden, dass für die Haushaltsjahre ab 2010 keine Zuführungen mehr an das Sondervermögen "Niedersächsische Landesversorgungsrücklage" geleistet werden und die Versorgungsrücklage ab dem Haushaltsjahr 2009 für Versorgungsaufwendungen nach Maßgabe des Haushaltsrechtes eingesetzt werde. Damit würden die eingebrachten Versorgungsrücklagen einschließlich der Erträge in Niedersachsen zwar weiterhin einer Verwendung für Versorgungszwecke vorbehalten. Die Verwendungsmöglichkeit der Rückstellungen ab dem Jahr 2009 führe gleichwohl zu einer nahezu vollständigen Abkehr von dem ursprünglichen Zweck des Sondervermögens, finanzielle Probleme des Landeshaushaltes durch Versorgungsaufwendungen bei der Ruhestandsversetzung geburtenstarker Jahrgänge abzufedern. Auch Niedersachsen werde künftig mit Problemen der Finanzierbarkeit steigender Versorgungsleistungen konfrontiert sein. Die Zahl der Versorgungsempfänger beim Bund sei nach dem dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung aus 2005 kontinuierlich gesunken. Im Vergleich dazu sei die Zahl der Versorgungsempfänger in den Ländern gestiegen. Dies solle bis zum Jahr 2050 auch so bleiben. Eine größere Steigerung sei für den Zeitraum zwischen 2015 und 2020 berechnet worden. Für diesen Zeitraum sei die Versorgungsrücklage ursprünglich gedacht gewesen.

11

Durch die faktische Abschaffung des Sondervermögens habe der Landesgesetzgeber der Versorgungsrücklage durch die im Vergleich zum Tarifbereich verminderten Bezügeanpassungen im Nachhinein die sachliche Rechtfertigung genommen. Zumindest bestehe keine Rechtfertigung für die sich fortsetzende Basiseffekte auch zu seinen Lasten. Obgleich die Rückstellungen versorgungsrechtlich Verwendung finden müssen, könne der ursprünglich vorgesehene und vom Bundesverfassungsgericht gebilligte Zweck, die Entlastung des Haushaltes im Falle der Ruhestandversetzung geburtenstarker Jahrgänge, nicht mehr erreicht werden, insbesondere nicht durch die Basiseffekte. Eine allgemeine Verwendung der Rückstellungen für Versorgungsbezüge, eine Verwendung also unabhängig vom Zahlenmaterial im ersten Versorgungsbericht, sei nicht vorgesehen gewesen. Nicht vorgesehen sei auch gewesen eine allgemeine Verwendung der sich durch die faktische Abschaffung des Sondervermögens ergebenden Basiseffekte.

12

Auf Rückstellungen zurückzuführende künftige Einsparungen, die nicht in Sondervermögen einflössen, führten ausschließlich zu einer allgemeinen Entlastung des Haushaltes. Ihre Verwendung stehe nicht mehr unter der Bedingung des Einsatzes für Versorgungsaufwendungen. Dadurch, dass ab dem Jahr 2010 keine versorgungsrechtlichen Rückstellungen mehr erfolgten, die im Vergleich zum Tarifbereich in dem Jahre 1999 bis 2002 nur vermindert angehobenen Besoldungs- und Versorgungsbezüge aber auch nach Aufzehrung des angesparten Kapitals und seiner Erträge fortwirkten, leisteten die Beamten und Versorgungsempfänger daher ein tatsächlich nicht mehr gerechtfertigtes Sonderopfer zur Konsolidierung des Haushaltes. Die durch die verminderten Anpassungen erzielten Einsparungen und Erträge kämen spätestens nach dem Verbrauch des Kapitals für Versorgungsaufwendungen Versorgungsempfängern nicht mehr zugute, würden also systemfremd verwendet. Das Bundesverfassungsgericht habe aber einen allgemeinen Beitrag der Beamten zur Entlastung der Haushalt nicht gebilligt.

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Es könne angesichts des starken Zuwachses der Versorgungsempfänger in Niedersachsen im Zeitraum von 2009 bis 2030 auch nicht die Rede davon sein, dass das Sondervermögen nach aktuellen Prognosen nicht mehr sinnvoll sei. Im Übrigen werde es als Verstoß gegen das beide Seiten bindende beamtenrechtliche Fürsorge- und Treueverhältnis bewertet, wenn die Differenzbeträge auch künftig ohne eine dies rechtfertigende Versorgungsrücklage einbehalten würden.

14

Der niedersächsische Landesgesetzgeber sei zudem verpflichtet gewesen, vor der faktischen Abschaffung des Sondervermögens den sogenannten Programmsatz des § 14a BBesG (als Landesrecht) in der bis zum 31.08.2006 gültigen Fassung zu ändern oder zu streichen. Zur Zeit bestehe eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand.

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Der Kläger beantragt,

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den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 12.04.2012 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihm die Zuführungen zum Sondervermögen im Zeitraum vom 01.01.2002 bis zum 31.12.2009 aus den im Vergleich zum Tarifbereich um jeweils um 0,2 % verminderten Besoldungsanpassungen in den Jahren 1999 bis 2001 nachzuzahlen sowie festzustellen, dass das Vorenthalten der sogenannten Basiseffekte, die durch die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassung von 1999 bis 2002 zum Zwecke der Bildung einer Versorgungsrücklage entstanden sind, rechtswidrig ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie weist darauf hin: Auch als Teil der Gesamtausgaben des Landes kämen die Entnahmen aus dem Sondervermögen der Finanzierung der Versorgungsausgaben und damit den Versorgungsempfängern zugute.

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Als normenausführende Behörde sei sie an Gesetz und Recht gebunden und könne in ihren Entscheidung nicht über bestehende Regelungen der Tabellenwerke als Bestandteil der besoldungs- und versorgungsrechtlichen Vorschriften hinausgehen. Die Bezügezahlungen an den Kläger seien im Einklang mit den Vorschriften ergangen.

21

Hervorzuheben sei die Vorschrift des § 1 Absatz 3 NBesG. Hiernach gelten "… die sonstigen bis zum 31.08.2006 gültigen bundesrechtlichen Vorschriften fort, soweit sich aus diesem Gesetz oder anderen Landesgesetzen nicht anderes ergebe." Bezogen auf den konkreten Fall sei mit "anderen Landesgesetzen" das Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Versorgungsrücklagegesetzes vom 28.10.2009 gemeint. Durch diese gesetzgeberische Maßnahme sei es nicht erforderlich, den ab 01.09.2006 als Landesrecht weiter geltenden § 14a BBesG formell zu ersetzen.

22

Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage bleibt sowohl mit dem Verpflichtungs- als auch mit dem Feststellungsantrag ohne Erfolg.

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1.) Die Klage ist unbegründet, soweit sie sich darauf richtet, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die Zuführungen zum Sondervermögen im Zeitraum vom 01.01.2002 bis zum 31.12.2009 aus den im Vergleich zum Tarifbereich um jeweils um 0,2 Prozent (richtiger: Prozentpunkte) verminderten Besoldungsanpassungen nachzuzahlen. Weil der Kläger mit Ablauf des Juli 2006 in den Ruhestand getreten ist, macht er insoweit einen Anspruch auf Nachzahlung sowohl von Besoldung als auch von Versorgungsbezügen geltend. Für den Anspruch auf Nachzahlung von Bezügen fehlt es aber an einer Rechtsgrundlage. § 2 Abs. 1 BBesG bestimmt, dass die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten durch Gesetz geregelt wird. Nach § 3 Abs. 1 BeamtVG wird auch die Versorgung der Beamten und ihrer Hinterbliebenen durch Gesetz geregelt. Die strikte Gesetzesbindung der Besoldung und Versorgung stellt einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Artikel 33 Abs. 5 GG dar. Sie besagt, dass Beamten, Richtern und Soldaten ein Gehalts- bzw. ein Versorgungsanspruch ausschließlich nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften zusteht. Der Grundsatz der strikten Gesetzesbindung beruht u. a. auf der Erwägung, dass vom positiven Recht losgelöste richterliche Einzelentscheidungen das für die Stabilität und Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wichtige Besoldungsgefüge erschüttern könnten. Es könnte dann jeder einzelne Beamte unter Berufung darauf, dass das geltende Besoldungs- und Versorgungsrecht nicht dem Gleichheitsgebot, dem Alimentationsgrundsatz oder anderen Verfassungsvorschriften entspreche, einen Anspruch auf weitere und höhere als die gesetzlich bestimmten Bezüge geltend machen und gerichtlich durchsetzen. Angesichts der Breitenwirkung solcher - möglicherweise auch noch unterschiedlicher - Gerichtsentscheidungen auf die große Zahl vergleichbarer Beamter und Versorgungsberechtigter würde dadurch die Gleichbehandlung der Beamten, das beamtenrechtliche Besoldungs- und Versorgungsgefüge sowie das Recht der öffentlichen Haushalte in unerträglicher Weise gestört (ZAP, Kommentar zum Besoldungsgesetz, 1. Auflage 2011, Dawin).

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Eine gesetzliche Vorschrift, die dem Kläger einen Anspruch auf Nachzahlung der ihm vorenthaltenen "Basiseffekte" der verminderten Besoldungsanpassungen aus den Jahren 1999 bis 2001 verschafft, gibt es nicht. Der Kläger hat die Besoldung und die Versorgung erhalten, die ihm nach den geltenden Gesetzen zusteht.

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2. a) Die von dem Kläger erhobene Feststellungsklage ist zulässig. Das erforderliche Feststellungsinteresse ist gegeben. Nur mit der Feststellungsklage kann der Kläger sein von ihm geltend gemachtes subjektiv öffentliches Recht auf Nachzahlung der ihm seiner Auffassung nach zu Unrecht vorenthaltenen, durch die verminderten Bezügeanpassungen entstandenen Basiseffekte sichern.

27

Die Feststellungsklage hat aber in der Sache keinen Erfolg. Dass dem Kläger die in Rede stehenden Basiseffekte vorenthalten werden, erweist sich nicht als rechtswidrig.

28

b) Die Klagebegründung geht im Ausgangspunkt zu Recht davon aus, dass die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen durch die BBVAnpG 1999 und 2000 sich nicht nur Jahren 1999, 2000, 2001 und 2002 auswirkt, auf die sich diese Vorschriften ausdrücklich beziehen. Die verminderten Besoldungsanpassungen um jeweils 0,2 % gegenüber den Tariferhöhungen im Arbeitnehmerbereich haben sich vielmehr auch nach 2002 besoldungs- bzw. versorgungsmindernd ausgewirkt, weil sich die jeweiligen Besoldungserhöhungen immer auf der Grundlage der abgesenkten Besoldung berechneten. Die so erzielten „Basiseffekte“ wurden ebenfalls dem Sondervermögen zugeführt. Dies lässt sich auch § 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG entnehmen: die Vorschrift bestimmt, dass - auch soweit die Anpassung der Besoldung nach dem 31.12.2002 ausgesetzt war - die auf vorangegangenen Anpassungen beruhenden weiteren Zuführungen an die Versorgungsrücklage unberührt bleiben.

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Soweit der Kläger argumentiert, das Vorenthalten dieser Basiseffekte sei im Hinblick auf die Regelungen des Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Versorgungsrücklagegesetzes vom 28.10.2009, nach denen für die Haushaltsjahre ab 2010 keine Zuführungen mehr an das Sondervermögen "Niedersächsische Landesversorgungsrücklage" geleistet und Versorgungsrücklagen in Sondervermögen ab dem Haushaltsjahr 2009 für Versorgungsaufwendungen nach Maßgabe des Haushaltsrechtes eingesetzt werden, rechtswidrig, ist dem allerdings nicht zu folgen.

30

c) Der Landesgesetzgeber durfte sich mit dem Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Versorgungsrücklagegesetzes vom 28.10.2009 von den Vorgaben des § 14a BBesG lösen und die Versorgungsrücklage vorzeitig auflösen. Im Zuge der sog. Föderalismusreform (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034), die am 1.09.2006 in Kraft getreten ist, ist nämlich unter anderem die Regelung der Besoldung und Versorgung der Landesbeamten Ländersache geworden. Nach der neu geschaffenen Zuständigkeitsregelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nunmehr auf Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Regelungen zur Laufbahn, Besoldung und Versorgung. Für die vorbezeichneten drei Rechtsbereiche ist nunmehr die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder gegeben. Auf der Grundlage des Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG gelten die bis dahin vom Bundesgesetzgeber verabschiedeten Regelungen zum Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrecht - also auch das BBesG - als Bundesrecht fort; dieses kann aber gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG durch Landesrecht ersetzt werden. Die Fortgeltungsklausel in Satz 1 verlängert nicht die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers, sondern soll lediglich eine Regelungslücke bis zum Inkrafttreten des jeweiligen Landesrechts vermeiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 - 2 C 49.07 - , juris, OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.01.2012 - 3 A 555/10, juris)

31

Ob es zu einer Ersetzung von Bundesrecht durch Landesrecht kommt, steht im Ermessen des jeweiligen Landes, da dieses ausweislich des eindeutigen Wortlautes der Norm ("kann") grundsätzlich nicht verpflichtet ist, von der Ersetzungsbefugnis Gebrauch zu machen. Mit "ersetzen" ist nicht "ändern" gemeint.

32

Eine Ersetzung i.S.d. Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG liegt vor, wenn das Land rechtliche Bestimmungen anordnet, durch die es die betreffende Materie in eigener Verantwortung regelt. "Ersetzen" bedeutet nicht, dass ein Land ein bundesrechtliches Regelungswerk vollumfänglich durch landesrechtliche Bestimmungen ersetzen muss; daher reicht auch eine partielle Ersetzung des fortgeltenden Bundesrechts aus, wenn es sich um einen abgrenzbaren Teilbereich einer Materie handelt und die verbleibende bundesrechtliche Regelung sinnvoll bleibt (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.01.2012 - 3 A 555/10, juris).

33

Der Landesgesetzgeber hat in § 1 Abs. 3 NBesG bestimmt, dass für die Besoldung der niedersächsischen Beamtinnen und Beamten die bis zum 31.08.2006 gültigen bundesrechtlichen Vorschriften fortgelten, soweit sich aus diesem Gesetz (dem NBesG) oder anderen Landesgesetzen nichts anderes ergibt. Ein anderes Landesgesetz im Sinne dieser Vorschrift ist das NVersRücklG in der durch Gesetz vom 28.10.2009 geänderten Fassung (vgl. Kümmel/Pohl, Kommentar zum Besoldungsrecht Niedersachsens, BBesG 14a/10 bis 14a/13). Mit diesem Gesetz ist nicht etwa eine verfassungsrechtlich unzulässige „Mischlage“ entstanden ist, wie die Klägerpartei bemängelt. Vielmehr hat der Landesgesetzgeber das fortgeltende BBesG im Hinblick auf die Regelungen über die Versorgungsrücklage partiell ersetzt und damit von seiner durch die Föderalismusreform gewonnen Gesetzgebungskompetenz für einen abgrenzbaren Teilbereich Gebrauch gemacht.

34

d) Das Vorenthalten der sogenannten Basiseffekte ist auch nicht rechtswidrig, weil der Verminderung der Bezügeanpassungen in den Jahren 1999 bis 2002 durch die Änderung des NVersRücklG durch das Gesetz vom 28.10.2009 „nachträglich die sachliche Rechtfertigung genommen wurde“, wie der Kläger argumentiert.

35

aa. Es ist bereits fraglich, ob die Verminderung der Bezügeanpassungen im Vergleich zum Tarifbereich durch das BBVAnpG 1999 und das BBVAnpG 2000 überhaupt einer sachlichen Rechtfertigung bedurfte. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Nichtannahmebeschluss vom 24.09.2007 (2 BvR 1673/03 u.a., juris) zu der Frage, ob die Anpassungsverminderungen durch die BBVAnpG 1999 und 2000 mit dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip vereinbar sind, offen gelassen, ob es sich bei diesen Anpassungsverminderungen um echte rechtfertigungsbedürftige Kürzungen der Besoldungs- und Versorgungsbezüge handele oder ob darin keine Kürzungen im Eigentlichen zu sehen seien, die wegen des sehr weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers keiner besonderen Rechtfertigung bedürfen. Das Bundesverfassungsgericht musste sich in dieser Frage nicht entscheiden, weil, selbst wenn es sich bei den Anpassungsverminderungen um echte rechtfertigungsbedürftige Kürzungen der Besoldungs- und Versorgungsbezüge handeln würde, diese gerechtfertigt wären, weil es hierfür sachliche Gründe gebe. Diese lägen darin, dass der Gesetzgeber mit den Verminderungen der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen eine Versorgungsrücklage begründen wollte, um dem Anstieg der Versorgungslasten zu begegnen.

36

bb. Aus Sicht der Kammer spricht vieles dagegen, dass es sich bei den Verminderungen der Bezügeanpassungen um rechtfertigungsbedürftige Kürzungen handelt. Die einfachgesetzliche Verpflichtung in § 14 BBesG und § 70 Abs. 1 BeamtVG , die Bezüge der Beamten durch eine Erhöhung oder auch eine Verminderung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse anzupassen, stellt sich nämlich als Konkretisierung des Alimentationsgrundsatzes aus Art. 33 Abs. 5 GG dar (vgl. BVerfGE 56, 353, 361). Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung hat der Gesetzgeber aber einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfGE 8, 1, 22 f; 76, 256, 295; 81, 363,375 f.; 114, 258, 288; stRspr). Die Vorstellung, für die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen bedürfe es einer sachlichen Rechtfertigung, dürfte auf dem fehlerhaften Verständnis beruhen, es würden von den Beamtinnen und Beamten persönlich erwirtschaftete und ihnen persönlich zustehende Beträge abweichend von der ursprünglichen Zielsetzung verwendet (vgl. Kümmel/Pohl, Kommentar zum Besoldungsrecht Niedersachsens, BBesG 14a/8).

37

cc. Letztlich kann das Gericht diese Frage aber offen lassen. Selbst wenn die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen zur Bildung einer Versorgungsrücklage einer sachlichen Rechtfertigung bedürfen, ist diese durch das Gesetz zur Änderung des NVersRücklG vom 28.10.2009 nicht nachträglich entfallen. Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Nichtannahmebeschluss vom 24.09.2007(2 BvR 1673/09 u.a., juris) einen sachlichen Grund für die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen in dem berechtigten Anliegen gesehen, eine Versorgungsrücklage zu bilden, um dem Anstieg der Versorgungslasten zu begegnen. An dieser Rechtfertigung hat sich grundsätzlich nicht dadurch etwas geändert, dass das Sondervermögen "Niedersächsische Versorgungsrücklage" bereits ab 2009 "nach Maßgabe des Haushalts" für Versorgungsaufwendungen eingesetzt wird. Denn die Zweckbindung der vorhandenen Mittel - ihre Verwendung für Versorgungsaufwendungen - wurde beibehalten (§ 2 Abs. 1 Satz 1 NVersRücklG). Die vorzeitige Auflösung der Versorgungsrücklage gegenüber der ursprünglichen gesetzlichen Planung - nicht vor Ablauf des 31.12.2017 - wurde im Rahmen der parlamentarischen Beratungen außerdem damit gerechtfertigt, dass nach aktuellen Prognosen in Niedersachsen bereits in den kommenden Jahren, bis 2014, die stärksten jährlichen Aufwüchse der Versorgungsausgaben anstehen und diese ab 2015 bereits wieder abflachen würden. In Anbetracht dieser Entwicklung sei es nicht sinnvoll, im Zeitraum der stärksten Ausgabensteigerungen der Versorgungsrücklage weitere Beträge zuzuführen, um diese erst nach dem Abflachen der Steigerung wieder zu entnehmen (vgl. Zweite Beratung Plenarprotokoll 16/48, 28.10.2009, S. 6097 - 6120; der Entwurf zur Änderung des NVersRücklG - LT-Drs. 16/1641 - sowie der schriftliche Bericht - LT-Drs. 16/1792 - gehen auf diesen Gesichtspunkt allerdings nicht ein). Ob die Bewertung der Prognosen zur Entwicklung der Versorgungslasten in Niedersachsen zutreffend ist und ob die vorzeitige Auflösung der Versorgungsrücklage ein geeignetes Mittel ist, um auf diese Entwicklung zu reagieren, hat das Gericht nicht zu prüfen, weil auch insoweit der Gesetzgeber einen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum hat. Die der vorzeitigen Auflösung zugrundeliegende Erwägung, das Sondervermögen dann in Anspruch zu nehmen, wenn die Versorgungsaugaben besonders hoch sind, ist jedenfalls nicht offensichtlich sachwidrig.

38

e) Soweit der Kläger die Vorenthaltung der sogenannten Basiseffekte deshalb für rechtswidrig hält, weil die durch die verminderten Anpassungen erzielten Einsparungen und Erträge spätestens nach dem Verbrauch des Kapitals für Versorgungsaufwendungen Versorgungsempfängern nicht mehr zugute kämen, also systemfremd verwendet würden, wird nicht hineichend in den Blick genommen, dass dies auch nach den Bestimmungen des NVersRücklG bis zu der Gesetzesänderung vom 28.10.2009 der Fall war. Nach § 6 Abs. 1 NVersRücklG in der bis zum 05.11.2009 geltenden Fassung i.V.m. § 14a Abs. 2 BBesG sollte die Versorgungsrücklage bis zum 31.12.2017 aufgebaut und gem. § 2 Satz 2 NVersRücklG in der bis zum 05.11.2009 geltenden Fassung ab dem 01.01.2018 für Versorgungsaufwendungen verwendet werden. Die auf Rückstellungen zurückzuführenden Einsparungen hätten auch nach der ursprünglichen Konzeption der Versorgungsrücklage - wenn auch zu einem späteren Zeitpunkt - ausschließlich zu einer allgemeinen Entlastung des Haushaltes geführt und wären nicht für Versorgungsaufwendungen eingesetzt worden.

39

3.) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

40

4.) Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Klärung der Frage, ob den Beamtinnen und Beamten die auf den verminderten Versorgungsanpassungen zum Aufbau des Sondervermögens basierenden Erträge vorenthalten werden dürfen, nachdem der Landesgesetzgeber entschieden hat, die Versorgungsrücklage vorzeitig aufzulösen, ist auch im Hinblick auf die nach Angaben der Beklagten bei ihr ruhenden über 10.000 Widersprüche in gleichgelagerten Verfahren von grundsätzlicher Bedeutung.

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