Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-29, Aktenzeichen 10 K 3205/01

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin betreibt aufgrund ihr erteilter Genehmigungen für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen Ortslinienverkehr in A.. Sie begehrt die Feststellung, dass die Ablehnung des Beklagten, gegen die Durchführung eines Pendelverkehrs zum „1. A.-Festival“ am 10.03.2001 einzuschreiten, rechtswidrig war.

2

Bei dem „1. A.-Festival“ handelte es sich um eine Veranstaltung im Stadtgebiet A., an welcher mehrere Lokale, Cafés und Restaurants teilnahmen und Life-Musik verschiedener Musikstilrichtungen anboten, und für die das Stadtmagazin ... als Veranstalter in Erscheinung trat. Da einige der teilnehmenden Lokale sich außerhalb der City befanden, sollte zur Beförderung der Festivalbesucher ein Pendelbusverkehr eingerichtet werden, welcher die Gäste von 20.00 Uhr abends bis 4.00 Uhr morgens in Form eines Rundkurses zu den Veranstaltungsorten außerhalb der Kernstadt beförderte. Besucher des Festivals hatten die Möglichkeit, im Vorverkauf Eintrittskarten zum Preis von DM 18,00 zu erwerben, welche sie zum freien Eintritt zu allen beteiligten Lokalen einschließlich der Beförderung mit dem „Shuttle-Bus“ berechtigte. Um sicherzustellen, dass nur berechtigte Personen die Beförderung nutzten, wurde zugleich mit der Eintrittskarte ein „Bändel“ ausgehändigt, welches am Handgelenk der Besucher zu befestigen und beim Einsteigen in den Bus vorzuzeigen war.

3

Auf Anfrage der Klägerin vom 21.02.2001 teilte der Beklagte ihr unter dem 27.02.2001 mit, der geplante Pendelbusverkehr stelle keinen genehmigungsbedürftigen Linienverkehr dar, sondern einen Verkehr mit Mietomnibussen. Auf Anfrage des Stadtmagazins ... vom 22.02.2001 teilte der Beklagte diesem mit, für die Durchführung des Pendelverkehrs sei keine Genehmigung erforderlich. Das Unternehmen, das den Pendelverkehr durchführe, sei Inhaber einer Genehmigung für den Mietomnibusverkehr; dies reiche aus. Das Stadtmagazin ... schließe als Veranstalter mit dem Beförderungsunternehmen einen Generalmietvertrag ab, in dem Mietomnibusse im Ganzen zur Beförderung angemietet würden. Ebenso bestimme das Stadtmagazin ... als Generalmieter den Ablauf der Fahrten und schließe mit dem Verkehrsunternehmen einen Beförderungsvertrag zu Gunsten Dritter ab. Als Fahrausweis gelte das mit der Eintrittskarte erworbene „Bändel“. Der Beklagte wies darauf hin, es seien Kontrollen durchzuführen, damit nur Inhaber des „Bändels“ befördert würden und es nicht zu „Mitnahmeeffekten“ zu Lasten anderer Beförderungsunternehmer komme.

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Mit Schreiben vom 06.03.2001 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, gemäß § 54 PBefG gegen die Durchführung des am 10.03.2001 beabsichtigten Pendelverkehrs zum „1. A.-Festival“ durch das Stadtmagazin ... einzuschreiten. Das Stadtmagazin ... besitze als Veranstalter nicht die erforderliche personenbeförderungsrechtliche Genehmigung, unabhängig davon, ob der Verkehr von ihm oder einem anderen Unternehmen durchgeführt werde. Dies sei eine Ordnungswidrigkeit. Auch handele es sich bei dem beabsichtigten Pendelverkehr nicht um - wie vom Beklagten vertreten - Mietomnibusverkehr, sondern um Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen, der einen nach dem Personenbeförderungsgesetz verbotenen Parallelverkehr im Verhältnis zur Klägerin darstelle. Der Pendelverkehr als Linienverkehr sei deswegen nicht genehmigungsfähig.

5

In einem Schreiben vom 07.03.2001 teilte der Beklagte der Klägerin mit, der „Kneipen-Shuttle-Bus“ sei kein Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen i.S.v. § 42 PBefG, sondern erfülle überwiegend die Voraussetzungen eines Verkehres mit Mietomnibussen nach § 49 PBefG und sei deshalb gemäß § 2 Abs. 6 PBefG nach den Vorschriften des § 49 PBefG zu genehmigen. Die Busse würden seitens eines Reisebüros von dem Verkehrsunternehmen angemietet. Der Mieter schließe mit den Reiseteilnehmern einen eigenen weiteren Vertrag. Sowohl das veranstaltende Reisebüro, als auch das die Fahrleistungen durchführende Unternehmen seien im Besitz der erforderlichen Genehmigung für die Durchführung eines Mietomnibusverkehres gem. § 49 PBefG. Ein weiterer Genehmigungsakt sei deshalb nicht erforderlich und Gründe für ein aufsichtliches Einschreiten lägen nicht vor.

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Gegen das Schreiben vom 07.03.2001 erhob die Klägerin mit Schreiben vom 09.03.2001 Widerspruch. Zur Begründung wurde im Wesentlichen vorgetragen, im streitgegenständlichen Fall liege Linienverkehr nach § 42 PBefG vor, da alle Voraussetzungen gegeben seien. Die Regelmäßigkeit der Verkehrsverbindung ergebe sich bereits aus den fahrplanmäßigen Verkehren über einen Zeitraum von acht Stunden im 20-Minuten-Takt und aus dem Schutzzweck des § 46 PBefG, welcher über den in § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG vermittelten Schutz hinaus diesen auch auf einen Schutz vor Konkurrenzierung durch den sog. „grauen“ Gelegenheitsverkehr ausdehne. Ein Mietomnibusverkehr sei schon tatbestandlich nicht gegeben, da weder eine Einigkeit der Fahrtteilnehmer über Ziel und Ablauf der Fahrt, noch ein zusammengehöriger Personenkreis vorliege. Unabhängig davon wäre es erforderlich gewesen, dass der Veranstalter über eine personenbeförderungsrechtliche Genehmigung verfüge. Als Veranstalter sei stets das Stadtmagazin ... genannt worden. Von einem Reisebüro als Veranstalter sei in keiner der öffentlichen Informationen die Rede gewesen.

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Mit Schreiben vom 20.03.2001 legte der Beklagte den Widerspruch dem Regierungspräsidium Stuttgart vor und führte im Wesentlichen aus, das „1. A.-Festival“ sei, was den musikalischen Teil betroffen habe, vom Stadtmagazin ... mit Unterstützung der Stadt A. und dem Organisationskreis „A. City aktiv“, dem u.a. diverse Einzelhandelsgeschäfte angeschlossen seien, organisiert worden, während die „Shuttle-Bus“-Organisation und Anmietung der drei „Shuttle-Busse“ von einem Reisebüro, welches auch dem Organisationskreis „A. City aktiv“ angehöre, übernommen worden sei. Die eigentlichen Verkehrsleistungen seien ausgeschrieben und von dem Verkehrsunternehmen, das das günstigste Gebot abgegeben habe, durchgeführt worden. Der Widerspruch sei unzulässig. Das Schreiben vom 07.03.2003 sei kein Verwaltungsakt, sondern eine Auskunft darüber, dass gegen die Durchführung des „Kneipen-Shuttle-Busses“ keine Bedenken bestünden, da es sich um Mietomnibus- und nicht um Linienverkehr handele und das die Leistung erbringende Verkehrsunternehmen Inhaber einer Genehmigung nach § 49 PBefG sei. Selbst dann jedoch, wenn das Schreiben vom 07.03.2001 als Verwaltungsakt angesehen werde, sei der Widerspruch unzulässig, da sich die Sache wegen Zeitablaufs in der Hauptsache erledigt habe. Der Widerspruch wäre auch unbegründet. Gemäß § 46 PBefG sei Gelegenheitsverkehr die Beförderung von Personen, die nicht Linienverkehr nach den §§ 42 f. PBefG sei. Beförderungen in besonders gelagerten Einzelfällen könnten nach den Vorschriften genehmigt werden, denen diese Beförderung am meisten entspreche. Bei dem „Kneipen-Shuttle-Bus“ habe es sich nicht um einen illegalen Linienverkehr gehandelt, da der Personenkreis der Benutzer nicht unbestimmt gewesen sei. Vielmehr habe es sich um Mietomnibusverkehr gehandelt. Die Busse seien durch das Reisebüro beim Verkehrsunternehmen als Ganze angemietet worden, und es sei ein Mietvertrag zugunsten Dritter abgeschlossen worden. Der Mieter, das Reisebüro, habe Zweck, Ziel und Ablauf der Fahrten bestimmt. Die Fahrtteilnehmer hätten einen zusammengehörenden Personenkreis dargestellt. Das gemeinsame Merkmal dieses Personenkreises sei in dem Besuch der Musikveranstaltungen in den Gaststätten zu sehen gewesen. Es habe auch Einigkeit über das Fahrziel und den Ablauf der Fahrt bestanden. Dadurch, dass die Fahrgäste des „Kneipen-Shuttle-Busses“ über den Ablauf der angebotenen Fahrt informiert gewesen seien und eine entsprechende Fahrtberechtigung erworben hätten, hätten sie sich beim Einstieg in den Bus zugleich auch mit den Modalitäten des durchgeführten Verkehrs einverstanden erklärt und seien damit auch über das Ziel der Fahrt einig gewesen.

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Mit Schreiben vom 17.04.2001 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Beklagten darauf hin, dass der „Kneipen-Shuttle-Dienst“ die Merkmale des § 49 PBefG nur teilweise erfülle und bei der gegebenen Sachlage eine Genehmigung nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 49 PBefG für erforderlich gehalten werde; es werde darum gebeten, eventuelle künftige Anträge entsprechend zu behandeln. Im Anschluss daran teilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Klägerin in einem Schreiben vom 16.05.2001 mit, bezüglich der Zulässigkeit ihres Widerspruchs gegen die Ablehnung des Beklagten auf aufsichtliches Einschreiten lägen Zweifel dahingehend vor, ob es sich bei der Ablehnung des von der Klägerin verlangten aufsichtlichen Einschreitens überhaupt um einen Verwaltungsakt handele; abgesehen davon bestünden Zweifel, ob ein Widerspruchsverfahren zulässig sei, nachdem Erledigung eingetreten sei. Allerdings wäre für den „Kneipen-Shuttle-Bus“ eine spezielle Genehmigung nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 49 PBefG erforderlich, da dieser nicht von einer allgemeinen Genehmigung nach § 49 erfasst sei. Sofern die Verletzung von Linienverkehrsrechten durch diese Genehmigung behauptet werde, dürften Rechtsmittel des vorhandenen Linienverkehrsunternehmers zulässig sein.

9

Unter dem 30.05.2001 führte der Beklagte in einem Schreiben an die Klägerin ergänzend aus, Veranstalter des „Shuttle-Bus-Verkehrs“ sei nicht das Stadtmagazin ... gewesen. Dieses habe lediglich die werbetechnische und graphische Gestaltung der Veranstaltung sowie das Marketing übernommen. Organisator des Verkehrs als solchen sei ein Reisebüro gewesen, das eine Genehmigung nach § 49 PBefG seit 1989 besitze. Die Durchführung des Verkehrs habe einem Verkehrsunternehmen oblegen, das Mietomnibusgenehmigungen seit dem Jahr 1964 innehabe. In einem weiteren Schreiben vom 03.07.2001 teilte der Beklagte der Klägerin ergänzend mit, das Reisebüro sei Mitglied im Organisationskreis „A. City aktiv“. Nach detaillierter Analyse der konkreten Situation habe er feststellen müssen, dass allein die Genehmigungen des Reisebüros und des Verkehrsunternehmens nicht ausreichend gewesen seien. Möglicherweise hätte zusätzlich die Firma ... Veranstaltungsmagazin eine Mietomnibusgenehmigung gebraucht. Er bedauere, dass es in diesem Punkt zu Irritationen gekommen sei. Die Rechts- und Sachlage sei aber sehr kompliziert gewesen; eine umfassende Sachverhaltsermittlung sei in der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit nicht mehr möglich gewesen. Er werde seine Verkehrsunternehmen darüber informieren, dass bei Mietomnibusverkehren auch der verantwortlich Durchführende einer Genehmigung bedürfe und dass vor allem auf eine saubere Trennung der Zuständigkeiten zu achten sei, damit derartige Konstellationen nicht mehr auftreten könnten. Gleichzeitig werde darauf hingewiesen, dass diese Lage an seiner Einschätzung, bei dem vorliegenden Verkehr handele es sich um Mietomnibusverkehr und nicht um „illegalen Linienverkehr“, nichts ändere.

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Am 10.08.2001 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 07.03.2001 rechtswidrig gewesen ist .

12

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihre Schriftsätze im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren. Weiter trägt sie vor, durch den parallelen Verkehr sei es zu Fahrgastverlagerungen zu ihren Lasten als Betreiberin des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen gekommen. Das ergebe sich bereits daraus, dass die Fahrtberechtigung der Fahrgäste nicht überprüft worden sei. Deshalb sei sie auch dann in ihren Rechten verletzt worden, wenn der Veranstalter eine personenbeförderungsrechtliche Genehmigung gehabt habe, diese sich aber nur auf den Mietomnibusverkehr beziehe. Zudem seien Fahrgäste stehend befördert worden, was bei einem Mietomnibusverkehr verboten sei.

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Auf Anfrage des Gerichts hat sie unter dem 11.11.2002 ergänzend vorgetragen, sie habe auf Grund der ihr erteilten Linienverkehrsgenehmigung und der Zustimmung des Beklagten zu dem entsprechenden Fahrplan beim „2. A.-Festival“ im März 2002 den Auftrag erhalten, den zur Veranstaltung gehörenden Pendelverkehr durchzuführen. Da nicht abzusehen sei, auf welcher Grundlage Genehmigungen bei weiteren Festivals erteilt würden, habe sie aber weiterhin ein Feststellungsinteresse.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt zum Sachverhalt ergänzend vor, das „1. A.-Festival“ sei federführend von dem Organisationskreis „A. City aktiv“ unter Mitwirkung des Kulturamtes der Stadt A. und mit Hilfe des Stadtmagazins ... durchgeführt worden. Er vertritt weiterhin die Auffassung, die Klage sei unzulässig, da es sich bei der Ablehnung des Antrages auf aufsichtliches Einschreiten nicht um einen Verwaltungsakt, sondern lediglich um eine Auskunft dahingehend gehandelt habe, gegen die Durchführung des „Kneipen-Shuttle-Busses“ bestünden keine Bedenken; somit fehle es an einer Regelung. Davon abgesehen sei nicht von einem Linienverkehr, sondern von einem Gelegenheitsverkehr in Form von Mietomnibussen auszugehen. Die Veranstalter als Mieter benötigten neben dem sich im Besitz einer Mietomnibusgenehmigung befindlichen Unternehmer keine weitere personenbeförderungsrechtliche Genehmigung. Die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes, die die Genehmigung eines befristeten Mietomnibusverkehrs beträfen, hätten keine drittschützende Wirkung zugunsten eines Linienverkehrsunternehmers.

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Auf Anfrage des Gerichts hat der Beklagte unter dem 20.11.2002 ergänzend mitgeteilt, nach Auffassung des Regierungspräsidiums Stuttgart sei bei der gegebenen Sachlage eine Genehmigung nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 49 PBefG künftig erforderlich. Das Regierungspräsidium habe aber offen gelassen, ob diese vorgeschlagene Vorgehensweise auch für Unternehmen gelte, die bereits eine Mietomnibusgenehmigung hätten bzw. ob eine „anlassbezogenen Sondergenehmigung“ in jedem Falle zwingend erforderlich sei. Die Ausgangslage beim „2. A.-Festival“ sei mit der bei der ersten Veranstaltung nicht vergleichbar. Da die mit dem Pendelverkehr beauftragte Klägerin Inhaberin der entsprechenden Linienverkehrsgenehmigung gewesen sei, hätten die notwendigen Kurse durch Genehmigung in deren Fahrplan integriert werden können. Dies bedeute aber nicht, dass es sich bei der ersten Veranstaltung um einen Linienverkehr gehandelt habe, insbesondere deshalb, weil bei der ersten Veranstaltung nur die Festivalbesucher Zugang zu den Bussen gehabt hätten. Ein Vorgehen entsprechend der Rechtsauffassung des Regierungspräsidiums wäre nur erforderlich gewesen, wenn ein Unternehmer beauftragt worden wäre, der für die betreffenden Strecken keine Linienverkehrsgenehmigung innegehabt hätte. Seit der Durchführung der ersten Veranstaltung habe ansonsten keine Notwendigkeit zur Erteilung einer Genehmigung nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 49 PBefG bestanden.

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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie auf einen Band Akten des Beklagten verwiesen, der zu diesem Verfahren vorgelegt worden ist.

Entscheidungsgründe

19

Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Vorsitzende anstelle der Kammer ohne mündliche Verhandlung ( §§ 87 a Abs. 2, 101 Abs. 3 VwGO).

20

Die Klage ist unzulässig. Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhoben worden. Nach dieser Vorschrift spricht das Gericht, wenn sich ein Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Eine unmittelbare Anwendung der Vorschrift scheidet aus, da der Antrag der Klägerin nicht auf Anfechtung eines Verwaltungsakts, sondern auf Verpflichtung bzw. Bescheidung gerichtet war. Allerdings ist allgemein anerkannt, dass die von der Klägerin begehrte Feststellung auch nach Erledigung eines Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsbegehrens in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht kommt (vgl. z.B. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 113 Rdnr. 109 m.w.N.). Da sich das ursprüngliche Begehren, mit dem sich die Klägerin an den Beklagten gewandt hat - aufsichtliches Einschreiten gemäß § 54 PBefG - gegen den am 10.03.2001 eingerichteten Pendelverkehr durch Zeitablauf vor Klageerhebung erledigt hat, ist aber ein weiterer Analogieschluss erforderlich, um zur Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu kommen. In diesem Falle greift der „Fortsetzungsbonus“, dass „eine Partei nicht ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht werden darf“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.1989, BVerwGE 81, 226, 228 und ständige Rechtsprechung), nicht. Deshalb wird neuerdings bezweifelt, ob eine solche Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage angesehen werden kann oder ob es sich nicht um eine allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO handelt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.07.1999, BVerwGE 109, 203, 206, 208 f.) Diese Frage kann aber hier offen bleiben. Denn selbst dann, wenn man eine Klage auch bei dieser Fallgestaltung dem Institut der Fortsetzungsfeststellungsklage zuordnet, ist anerkannt, dass mangels der Erforderlichkeit der Gewährung eines „Fortsetzungsbonus“ nicht alle sich aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ergebenden Begünstigungen Anwendung finden. Vielmehr sind die Voraussetzungen einer solchen „speziellen Feststellungsklage“, bei der es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts geht, der sich vor Eintritt der Bestandskraft vorprozessual erledigt hat, letztlich dem § 43 VwGO zu entnehmen (so BVerwG, Urteil vom 14.07.1999, a.a.O., 209; vgl. auch z.B. Kuntze: Bader u.a., Hg., VwGO, Kommentar, 2. Aufl., § 113 Rdnr. 64 m.w.N.). Insbesondere findet auch der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO Anwendung (vgl. Gerhardt: Sodan/Ziekow, Hg., VwGO, Kommentar, Losebl., § 113 Rdnr. 99 m.w.N.). Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

21

Nach diesen Grundsätzen ist die Klage deshalb unzulässig, weil die Klägerin das Begehren, das Gegenstand einer Fortsetzungsfeststellungsklage ist, - nach Durchführung eines Verwaltungs- und Vorverfahrens - durch Verpflichtungsklage verfolgen kann bzw. hätte verfolgen können. Die Klägerin hat das aufsichtliche Einschreiten des Beklagten nach § 54 PBefG beantragt, da sie der Auffassung ist, der Pendelverkehr am 10.03.2001 sei ein genehmigungsbedürftiger Linienverkehr. Für den Fall, dass Zweifel bestehen, ob eine Personenbeförderung den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes unterliegt oder welcher Verkehrsart oder Verkehrsform ein Verkehr zugehört, liegt in § 10 PBefG eine besondere Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts vor (vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, Losebl., § 10 Rdnr. 6 m.w.N.). Ein solcher Verwaltungsakt kann von den in ihren rechtlich geschützten Interessen berührten Verkehrsunternehmen beantragt und erforderlichenfalls durch Verpflichtungsklage durchgesetzt werden; ein Ermessen ist der Behörde nicht eröffnet (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O; s. auch VG Braunschweig, Urteil vom 21.04.1988, NZV 1988, 119). Allein um diese Vorfrage eines aufsichtlichen Einschreitens geht es der Klägerin, die ihr Feststellungsinteresse für die vorliegende Klage mit der Gefahr der Wiederholung der Zulassung eines ungenehmigten Personenverkehrs zu ihren Lasten begründet. Auch die Möglichkeit, einen feststellenden Verwaltungsakt durch Antrag und ggf. Verpflichtungsklage zu erwirken, führt zur Subsidiarität einer entsprechenden Feststellungsklage (vgl. Sodan: Sodan-Ziekow, a.a.O. § 43 Rdnr. 132 ff.).

22

Deshalb wäre es an der Klägerin gewesen, im Hinblick auf den beim „2. A.-Festival“ eingerichteten Pendelverkehr bzw. auf zukünftige Pendelverkehre bei entsprechenden Anlässen eine Entscheidung nach § 10 PBefG herbeizuführen. Die Voraussetzungen des § 10 PBefG liegen vor. Es bestehen Zweifel, ob der Pendelverkehr am 10.03.2001 einer besonderen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung bedurfte. Angesichts der selbst zwischen dem Beklagten und dem Regierungspräsidium Stuttgart divergierenden Auffassung, ob eine bzw. ggf. welche personenbeförderungsrechtliche Genehmigung für den Pendelverkehr erforderlich war, drängt sich dies auf. Dass der Verkehr am 10.03.2001 bereits durchgeführt worden ist, berührt das Antragsrecht der Klägerin nicht (vgl. VG Braunschweig a.a.O). Dies ist im vorliegenden Fall zudem deshalb unerheblich, weil der Beklagte noch im vorliegenden Klageverfahren in zumindest missverständlicher Interpretation der Auffassung des Regierungspräsidiums in dessen Schreiben vom 17.04.2001 an den Beklagten und die Klägerin seinen bisherigen Standpunkt, der Inhaber einer allgemeinen Erlaubnis für Mietomnibusverkehr bedürfe keine besondere Erlaubnis für einen Pendelverkehr anlässlich der „A.-Festivals“, aufrecht erhalten hat.

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Die Klägerin hat auch das für ein Begehren gemäß § 10 PBefG erforderliche rechtlich geschützte Interesse, da hinreichend wahrscheinlich ist, dass der Pendelverkehr am 10.03.2001 nicht ohne besondere personenbeförderungsrechtliche Genehmigung hätte durchgeführt werden dürfen und bei der Erteilung der entsprechenden Genehmigung die Rechte der Klägerin als vorhandener Linienverkehrsunternehmerin zu berücksichtigen gewesen wären.

24

Dies gilt auch dann, wenn die Ansicht der Klägerin, bei dem „Shuttle-Bus-Verkehr“ anlässlich des „1. A.-Festival“ habe es sich um Linienverkehr gehandelt, nicht zutrifft, da es an dem zentralen Merkmal der Fahrgastfreiheit (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 25.11.1988, NZV 1989, 447; VG Hamburg, Urteil vom 09.02.1979, VRS 57, S. 233) gefehlt haben dürfte. Denn der Benutzerkreis war auf die Personen begrenzt, die eine Eintrittskarte für das „1. A.-Festival“ erworben hatten. Weiter dürfte es an dem Merkmal der Regelmäßigkeit der Verkehrsverbindung gefehlt haben. Dies setzt voraus, dass die Verkehrsverbindung für eine gewisse Dauer eingerichtet ist und sich nicht auf einen einzelnen konkreten Anlass beschränkt (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 25.11.1988, a.a.O.; s. auch VG Braunschweig, Urteil vom 21.04.1988, NZV 1988, 119, das im Übrigen entgegen der Auffassung der Klägerin bei der dortigen Fallgestaltung von einem Verkehr ähnlich dem Gelegenheitsverkehr ausgeht).

25

Die Auffassung des Beklagten, dass es sich um Verkehr mit Mietomnibussen handelte, der mit einer allgemeinen Genehmigung nach § 49 PBefG durchgeführt werden konnte, und ein Mietomnibusverkehr könne ohnehin nicht in die Rechte eines Linienverkehrsunternehmens eingreifen, dürfte ebenso wenig zutreffen. Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 1 PBefG, dass der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und dass die Teilnehmer ein zusammengehöriger Personenkreis sein müssen, die sich über Ziel und Ablauf der Fahrt einig sind, dürften nämlich nicht voll erfüllt sein. Auch dann, wenn man davon ausgeht, dass Mieter der Busse das Reisebüro war, dürfte dieses nicht Ziel und Ablauf der Fahrten bestimmt haben. Dies war vielmehr den Fahrgästen überlassen, die unterschiedliche Ziele und Fahrtstrecken, bestimmt durch die verschiedenen Gaststätten, hinsichtlich derer verschiedene Haltestellen eingerichtet waren, zur Hin- bzw. Rückfahrt, auswählen konnten. Wenn aber dem Fahrgast diese Auswahl überlassen bleibt, dürfte nicht davon gesprochen werden können, der Mieter bestimme Ziel und Ablauf der Fahrt. Die vom Beklagten hierzu angeführte Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster (Urteil vom 05.02.1988, NZV 1989, 44, 45), der Mieter könne mit dem Verkehrsunternehmer Verträge zugunsten Dritter - der Fahrgäste - abschließen, dürfte dem nicht entgegenstehen. Dort ging es um die hier nicht einschlägige Frage, wann eine unzulässige Vermittlung im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 PBefG, bzw. wann eine zulässige Miete vorliegt.

26

Vielmehr dürfte Einiges dafür sprechen, dass mit dem Regierungspräsidium Stuttgart davon auszugehen ist, ein nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 49 PBefG genehmigungsbedürftiger - und genehmigungsfähiger Verkehr habe vorgelegen. Danach können Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder einer Verkehrsform des Personenbeförderungsgesetzes erfüllen, nach denjenigen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes genehmigt werden, denen diese Beförderungen am meisten entsprechen. Da eine solche Genehmigung nach Ermessen zu erteilen ist, dürfte davon auszugehen sein, dass bei der Erteilung einer solchen Genehmigung auch die Interessen des dadurch tangierten Linienverkehrsunternehmers in die Ermessenserwägungen einzustellen sind, sodass auch insoweit rechtlich geschützte Interessen der Klägerin im Sinne von § 10 PBefG betroffen sind.

27

Der „Shuttle-Bus-Verkehr“ dürfte weder sämtliche Merkmale eines Linienverkehrs noch eines Mietomnibusverkehrs erfüllt haben. Dabei dürfte er am meisten einem Mietomnibusverkehr entsprochen haben, sodass offen bleiben kann, ob die Meinung zutrifft, dass § 43 PBefG die Sonderformen des Linienverkehrs abschließend aufzähle und auch über § 2 Abs. 6 PBefG nicht ausgedehnt werden könne (vgl. Fielitz-Grätz, PBefG, Kommentar, Losebl., § 2 Rdnr. 27). Die Omnibusse wurden nämlich für einen nur eintägigen Anlass als Ganze angemietet. Sie dienten nur diesem eng begrenzten Zweck. Der Mieter stellte die Busse einem begrenzten Personenkreis, den Besuchern des Festivals, die eine Eintrittskarte erworben hatten, zum Zweck des Festivalbesuches zur Verfügung. Dass im Rahmen dieses definierten Zwecks verschiedene Haltestellen angefahren wurden und den Besuchern des Festivals überlassen blieb, welche (Teil-)Strecken sie zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzten, dürfte demgegenüber weniger ins Gewicht fallen. Denn auch dann, wenn insoweit einzelne Merkmale eines Linienverkehrs vorgelegen haben dürften, dürfte es dabei bleiben, dass die zentralen Merkmale der Dauerhaftigkeit und der Fahrgastfreiheit fehlten.

28

Wenn eine erforderliche Genehmigung nach § 2 Abs. 6 PBefG nach Ermessen zu erteilen war, hatte der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensentscheidung auch die schutzwürdigen Belange der Klägerin als Linienverkehrsunternehmerin zu berücksichtigen (vgl. VG Braunschweig, Urteil vom 21.04.1988, a.a.O.). Denn es drängt sich auf, dass dann, wenn, wie hier, ein dem Mietomnibusverkehr ähnlicher Verkehr - zumindest teilweise parallel - zu einem bestehenden Linienverkehr eingerichtet wird, die Interessen des Linienverkehrsunternehmers tangiert sind. Ob angesichts der - zeitlich - untergeordneten Bedeutung des Mietomnibusverkehrs und der daraus folgenden möglicherweise unwesentlichen Beeinträchtigung der Belange des vorhandenen Linienverkehrs dem Interesse an der Durchführung des Mietomnibusverkehrs möglicherweise der Vorrang eingeräumt werden konnte (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 25.11.1988, a.a.O.), enthob den Beklagten nicht entsprechender Ermessenserwägungen.

29

Nach dem Ausgeführten kann offen bleiben, ob es für die Zulässigkeit der Klage von Bedeutung ist, dass ein Antrag auf Aufsichtsmaßnahmen dann subsidiär sein kann, wenn der Antragsteller sein Begehren auf der Grundlage einer besonderen verwaltungsrechtliche Anspruchsgrundlagen verfolgen kann (vgl. zur Problematik der Subsidiarität eines Anspruchs auf gewässeraufsichtliches Einschreiten: BayVGH, Beschluss vom 29.07.1976, NuR 1979,176 und Urteil vom 18.12.1979, ZfW 1980, 376).

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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

19

Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Vorsitzende anstelle der Kammer ohne mündliche Verhandlung ( §§ 87 a Abs. 2, 101 Abs. 3 VwGO).

20

Die Klage ist unzulässig. Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erhoben worden. Nach dieser Vorschrift spricht das Gericht, wenn sich ein Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Eine unmittelbare Anwendung der Vorschrift scheidet aus, da der Antrag der Klägerin nicht auf Anfechtung eines Verwaltungsakts, sondern auf Verpflichtung bzw. Bescheidung gerichtet war. Allerdings ist allgemein anerkannt, dass die von der Klägerin begehrte Feststellung auch nach Erledigung eines Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsbegehrens in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht kommt (vgl. z.B. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 113 Rdnr. 109 m.w.N.). Da sich das ursprüngliche Begehren, mit dem sich die Klägerin an den Beklagten gewandt hat - aufsichtliches Einschreiten gemäß § 54 PBefG - gegen den am 10.03.2001 eingerichteten Pendelverkehr durch Zeitablauf vor Klageerhebung erledigt hat, ist aber ein weiterer Analogieschluss erforderlich, um zur Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu kommen. In diesem Falle greift der „Fortsetzungsbonus“, dass „eine Partei nicht ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht werden darf“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.1989, BVerwGE 81, 226, 228 und ständige Rechtsprechung), nicht. Deshalb wird neuerdings bezweifelt, ob eine solche Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage angesehen werden kann oder ob es sich nicht um eine allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO handelt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.07.1999, BVerwGE 109, 203, 206, 208 f.) Diese Frage kann aber hier offen bleiben. Denn selbst dann, wenn man eine Klage auch bei dieser Fallgestaltung dem Institut der Fortsetzungsfeststellungsklage zuordnet, ist anerkannt, dass mangels der Erforderlichkeit der Gewährung eines „Fortsetzungsbonus“ nicht alle sich aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ergebenden Begünstigungen Anwendung finden. Vielmehr sind die Voraussetzungen einer solchen „speziellen Feststellungsklage“, bei der es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts geht, der sich vor Eintritt der Bestandskraft vorprozessual erledigt hat, letztlich dem § 43 VwGO zu entnehmen (so BVerwG, Urteil vom 14.07.1999, a.a.O., 209; vgl. auch z.B. Kuntze: Bader u.a., Hg., VwGO, Kommentar, 2. Aufl., § 113 Rdnr. 64 m.w.N.). Insbesondere findet auch der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO Anwendung (vgl. Gerhardt: Sodan/Ziekow, Hg., VwGO, Kommentar, Losebl., § 113 Rdnr. 99 m.w.N.). Danach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können.

21

Nach diesen Grundsätzen ist die Klage deshalb unzulässig, weil die Klägerin das Begehren, das Gegenstand einer Fortsetzungsfeststellungsklage ist, - nach Durchführung eines Verwaltungs- und Vorverfahrens - durch Verpflichtungsklage verfolgen kann bzw. hätte verfolgen können. Die Klägerin hat das aufsichtliche Einschreiten des Beklagten nach § 54 PBefG beantragt, da sie der Auffassung ist, der Pendelverkehr am 10.03.2001 sei ein genehmigungsbedürftiger Linienverkehr. Für den Fall, dass Zweifel bestehen, ob eine Personenbeförderung den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes unterliegt oder welcher Verkehrsart oder Verkehrsform ein Verkehr zugehört, liegt in § 10 PBefG eine besondere Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts vor (vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, Losebl., § 10 Rdnr. 6 m.w.N.). Ein solcher Verwaltungsakt kann von den in ihren rechtlich geschützten Interessen berührten Verkehrsunternehmen beantragt und erforderlichenfalls durch Verpflichtungsklage durchgesetzt werden; ein Ermessen ist der Behörde nicht eröffnet (vgl. Fielitz/Grätz, a.a.O; s. auch VG Braunschweig, Urteil vom 21.04.1988, NZV 1988, 119). Allein um diese Vorfrage eines aufsichtlichen Einschreitens geht es der Klägerin, die ihr Feststellungsinteresse für die vorliegende Klage mit der Gefahr der Wiederholung der Zulassung eines ungenehmigten Personenverkehrs zu ihren Lasten begründet. Auch die Möglichkeit, einen feststellenden Verwaltungsakt durch Antrag und ggf. Verpflichtungsklage zu erwirken, führt zur Subsidiarität einer entsprechenden Feststellungsklage (vgl. Sodan: Sodan-Ziekow, a.a.O. § 43 Rdnr. 132 ff.).

22

Deshalb wäre es an der Klägerin gewesen, im Hinblick auf den beim „2. A.-Festival“ eingerichteten Pendelverkehr bzw. auf zukünftige Pendelverkehre bei entsprechenden Anlässen eine Entscheidung nach § 10 PBefG herbeizuführen. Die Voraussetzungen des § 10 PBefG liegen vor. Es bestehen Zweifel, ob der Pendelverkehr am 10.03.2001 einer besonderen personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung bedurfte. Angesichts der selbst zwischen dem Beklagten und dem Regierungspräsidium Stuttgart divergierenden Auffassung, ob eine bzw. ggf. welche personenbeförderungsrechtliche Genehmigung für den Pendelverkehr erforderlich war, drängt sich dies auf. Dass der Verkehr am 10.03.2001 bereits durchgeführt worden ist, berührt das Antragsrecht der Klägerin nicht (vgl. VG Braunschweig a.a.O). Dies ist im vorliegenden Fall zudem deshalb unerheblich, weil der Beklagte noch im vorliegenden Klageverfahren in zumindest missverständlicher Interpretation der Auffassung des Regierungspräsidiums in dessen Schreiben vom 17.04.2001 an den Beklagten und die Klägerin seinen bisherigen Standpunkt, der Inhaber einer allgemeinen Erlaubnis für Mietomnibusverkehr bedürfe keine besondere Erlaubnis für einen Pendelverkehr anlässlich der „A.-Festivals“, aufrecht erhalten hat.

23

Die Klägerin hat auch das für ein Begehren gemäß § 10 PBefG erforderliche rechtlich geschützte Interesse, da hinreichend wahrscheinlich ist, dass der Pendelverkehr am 10.03.2001 nicht ohne besondere personenbeförderungsrechtliche Genehmigung hätte durchgeführt werden dürfen und bei der Erteilung der entsprechenden Genehmigung die Rechte der Klägerin als vorhandener Linienverkehrsunternehmerin zu berücksichtigen gewesen wären.

24

Dies gilt auch dann, wenn die Ansicht der Klägerin, bei dem „Shuttle-Bus-Verkehr“ anlässlich des „1. A.-Festival“ habe es sich um Linienverkehr gehandelt, nicht zutrifft, da es an dem zentralen Merkmal der Fahrgastfreiheit (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 25.11.1988, NZV 1989, 447; VG Hamburg, Urteil vom 09.02.1979, VRS 57, S. 233) gefehlt haben dürfte. Denn der Benutzerkreis war auf die Personen begrenzt, die eine Eintrittskarte für das „1. A.-Festival“ erworben hatten. Weiter dürfte es an dem Merkmal der Regelmäßigkeit der Verkehrsverbindung gefehlt haben. Dies setzt voraus, dass die Verkehrsverbindung für eine gewisse Dauer eingerichtet ist und sich nicht auf einen einzelnen konkreten Anlass beschränkt (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 25.11.1988, a.a.O.; s. auch VG Braunschweig, Urteil vom 21.04.1988, NZV 1988, 119, das im Übrigen entgegen der Auffassung der Klägerin bei der dortigen Fallgestaltung von einem Verkehr ähnlich dem Gelegenheitsverkehr ausgeht).

25

Die Auffassung des Beklagten, dass es sich um Verkehr mit Mietomnibussen handelte, der mit einer allgemeinen Genehmigung nach § 49 PBefG durchgeführt werden konnte, und ein Mietomnibusverkehr könne ohnehin nicht in die Rechte eines Linienverkehrsunternehmens eingreifen, dürfte ebenso wenig zutreffen. Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 1 PBefG, dass der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und dass die Teilnehmer ein zusammengehöriger Personenkreis sein müssen, die sich über Ziel und Ablauf der Fahrt einig sind, dürften nämlich nicht voll erfüllt sein. Auch dann, wenn man davon ausgeht, dass Mieter der Busse das Reisebüro war, dürfte dieses nicht Ziel und Ablauf der Fahrten bestimmt haben. Dies war vielmehr den Fahrgästen überlassen, die unterschiedliche Ziele und Fahrtstrecken, bestimmt durch die verschiedenen Gaststätten, hinsichtlich derer verschiedene Haltestellen eingerichtet waren, zur Hin- bzw. Rückfahrt, auswählen konnten. Wenn aber dem Fahrgast diese Auswahl überlassen bleibt, dürfte nicht davon gesprochen werden können, der Mieter bestimme Ziel und Ablauf der Fahrt. Die vom Beklagten hierzu angeführte Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster (Urteil vom 05.02.1988, NZV 1989, 44, 45), der Mieter könne mit dem Verkehrsunternehmer Verträge zugunsten Dritter - der Fahrgäste - abschließen, dürfte dem nicht entgegenstehen. Dort ging es um die hier nicht einschlägige Frage, wann eine unzulässige Vermittlung im Sinne von § 49 Abs. 2 Satz 1 PBefG, bzw. wann eine zulässige Miete vorliegt.

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Vielmehr dürfte Einiges dafür sprechen, dass mit dem Regierungspräsidium Stuttgart davon auszugehen ist, ein nach § 2 Abs. 6 i.V.m. § 49 PBefG genehmigungsbedürftiger - und genehmigungsfähiger Verkehr habe vorgelegen. Danach können Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder einer Verkehrsform des Personenbeförderungsgesetzes erfüllen, nach denjenigen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes genehmigt werden, denen diese Beförderungen am meisten entsprechen. Da eine solche Genehmigung nach Ermessen zu erteilen ist, dürfte davon auszugehen sein, dass bei der Erteilung einer solchen Genehmigung auch die Interessen des dadurch tangierten Linienverkehrsunternehmers in die Ermessenserwägungen einzustellen sind, sodass auch insoweit rechtlich geschützte Interessen der Klägerin im Sinne von § 10 PBefG betroffen sind.

27

Der „Shuttle-Bus-Verkehr“ dürfte weder sämtliche Merkmale eines Linienverkehrs noch eines Mietomnibusverkehrs erfüllt haben. Dabei dürfte er am meisten einem Mietomnibusverkehr entsprochen haben, sodass offen bleiben kann, ob die Meinung zutrifft, dass § 43 PBefG die Sonderformen des Linienverkehrs abschließend aufzähle und auch über § 2 Abs. 6 PBefG nicht ausgedehnt werden könne (vgl. Fielitz-Grätz, PBefG, Kommentar, Losebl., § 2 Rdnr. 27). Die Omnibusse wurden nämlich für einen nur eintägigen Anlass als Ganze angemietet. Sie dienten nur diesem eng begrenzten Zweck. Der Mieter stellte die Busse einem begrenzten Personenkreis, den Besuchern des Festivals, die eine Eintrittskarte erworben hatten, zum Zweck des Festivalbesuches zur Verfügung. Dass im Rahmen dieses definierten Zwecks verschiedene Haltestellen angefahren wurden und den Besuchern des Festivals überlassen blieb, welche (Teil-)Strecken sie zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzten, dürfte demgegenüber weniger ins Gewicht fallen. Denn auch dann, wenn insoweit einzelne Merkmale eines Linienverkehrs vorgelegen haben dürften, dürfte es dabei bleiben, dass die zentralen Merkmale der Dauerhaftigkeit und der Fahrgastfreiheit fehlten.

28

Wenn eine erforderliche Genehmigung nach § 2 Abs. 6 PBefG nach Ermessen zu erteilen war, hatte der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensentscheidung auch die schutzwürdigen Belange der Klägerin als Linienverkehrsunternehmerin zu berücksichtigen (vgl. VG Braunschweig, Urteil vom 21.04.1988, a.a.O.). Denn es drängt sich auf, dass dann, wenn, wie hier, ein dem Mietomnibusverkehr ähnlicher Verkehr - zumindest teilweise parallel - zu einem bestehenden Linienverkehr eingerichtet wird, die Interessen des Linienverkehrsunternehmers tangiert sind. Ob angesichts der - zeitlich - untergeordneten Bedeutung des Mietomnibusverkehrs und der daraus folgenden möglicherweise unwesentlichen Beeinträchtigung der Belange des vorhandenen Linienverkehrs dem Interesse an der Durchführung des Mietomnibusverkehrs möglicherweise der Vorrang eingeräumt werden konnte (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 25.11.1988, a.a.O.), enthob den Beklagten nicht entsprechender Ermessenserwägungen.

29

Nach dem Ausgeführten kann offen bleiben, ob es für die Zulässigkeit der Klage von Bedeutung ist, dass ein Antrag auf Aufsichtsmaßnahmen dann subsidiär sein kann, wenn der Antragsteller sein Begehren auf der Grundlage einer besonderen verwaltungsrechtliche Anspruchsgrundlagen verfolgen kann (vgl. zur Problematik der Subsidiarität eines Anspruchs auf gewässeraufsichtliches Einschreiten: BayVGH, Beschluss vom 29.07.1976, NuR 1979,176 und Urteil vom 18.12.1979, ZfW 1980, 376).

30

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.