Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-06, Aktenzeichen 8 S 1213/09

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des
Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 9. Oktober 2008 - 3 K 458/07 -
geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden
Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klage ist auf die Erteilung der Baugenehmigung für eine
Plakattafel gerichtet.

2

Die Klägerin beantragte am 27.05.2005 bei der Beklagten die
Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Plakattafel
auf dem Grundstück xxx x in Rottenburg-Kiebingen. Die Werbetafel
soll eine Breite von 3,76 m und eine Höhe von 2,55 m aufweisen. Das
Baugrundstück liegt innerhalb der im Zusammenhang bebauten
Ortsteile von Rottenburg-Kiebingen und grenzt mit seiner Nordseite
an die xxx, die xxx, an. Die Plakattafel soll im rechten Winkel zu
dieser Straße unmittelbar südlich des entlang der xxx verlaufenden
Gehwegs erstellt werden. Ca. 100 m östlich der Plakattafel befindet
sich der Bereich des Ortseingangs von Kiebingen aus Richtung Bühl.
Die Klägerin hat die Werbetafel bereits errichtet.

3

Das Baugrundstück liegt im räumlichen Geltungsbereich der
Satzung der Stadt Rottenburg am Neckar zur Erhaltung und Gestaltung
baulicher Anlagen in den Rottenburger Stadtteilen vom 13.11.1984 -
Dorfbildsatzung -. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 der Dorfbildsatzung
dürfen Werbeanlagen unter anderem nur an der Stätte der Leistung
angebracht werden. Nach § 10 Abs. 4 der Dorfbildsatzung sind
Plakattafeln, die größer als 1,5 m² sind, unzulässig.

4

Mit Bescheid vom 25.01.2006 lehnte die Beklagte den Bauantrag
ab. Aufgrund der vorhandenen Umgebungsbebauung entspreche das
Gebiet, in dem die Werbetafel errichtet werden solle, einem
Allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO. Eine Werbetafel für
Fremdwerbung füge sich an der hier maßgeblichen Stelle nicht in die
Umgebungsbebauung ein und könne auch nicht ausnahmsweise oder im
Wege einer Befreiung zugelassen werden. Auch nach § 11 Abs. 4 LBO
seien im allgemeinen Wohngebiet u. a. nur Werbeanlagen an der
Stätte der Leistung zulässig. Ferner habe der Planungsträger im
Rahmen der Dorfbildsatzung Plakattafeln mit einer Größe von mehr
als 1,5 m² für unzulässig erklärt, abgesehen davon, dass
Werbeanlagen auch nur an der Stätte der Leistung zulässig sein
sollten.

5

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies das
Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 14.02.2007, der der
Klägerin am 19.02.2007 zugestellt wurde, zurück. Die Werbetafel sei
bauplanungsrechtlich unzulässig. Die Umgebungsbebauung entspreche
weitgehend einem allgemeinen Wohngebiet, in dem fast ausschließlich
Wohngebäude anzutreffen seien. Gewerbliche Anlagen - wie die
Plakattafel - seien in einem allgemeinen Wohngebiet nur als
Ausnahme zugelassen. Plakatanschlagtafeln entsprächen im Grundsatz
dem Charakter eines Wohngebiets nicht. Als zusätzliches Indiz
hierfür dürfe die bauordnungsrechtliche Regelung in § 11 Abs. 4 LBO
gelten. Eine Ermessensreduzierung auf Null hinsichtlich der
Erteilung einer Ausnahme und damit ein Anspruch auf Erteilung der
Baugenehmigung liege nicht vor. Darüber hinaus stünden die
Vorschriften der Dorfbildsatzung der Genehmigung entgegen.

6

Die Klägerin hat am 19.03.2007 Klage zum Verwaltungsgericht
Sigmaringen erhoben und beantragt, die Beklagte unter Aufhebung der
entgegenstehenden Bescheide zu verpflichten, die beantragte
Baugenehmigung zu erteilen. Zur Begründung hat sie vorgetragen, die
nähere Umgebung des Baugrundstücks entspreche einem Mischgebiet. In
einem Mischgebiet verstoße das generelle Verbot der
Großflächenwerbung nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts gegen Art. 14 GG. Angesichts des
Umstands, dass es in Kiebingen weitere vergleichbare Werbeanlagen
gebe, verstoße die Ablehnung der Baugenehmigung auch gegen den
Gleichheitsgrundsatz.

7

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Das Vorhaben füge
sich nicht in die vorhandene Umgebungsbebauung ein und gefährde die
Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.

8

Nach Einnahme eines Augenscheins hat das Verwaltungsgericht
Sigmaringen der Klage mit Urteil vom 09.10.2008 - 3 K 458/07 -
stattgegeben. Zur Begründung heißt es, das Vorhaben sei nach § 34
BauGB bauplanungsrechtlich zulässig. Eine Beurteilung des
maßgeblichen Umgebungsbereichs als Allgemeines Wohngebiet scheide
wegen des Vorhandenseins der stark befahrenen xxx aus, obwohl sich
im unmittelbaren Umgebungsbereich des Baugrundstücks heute
ausschließlich zu Wohnzwecken genutzte Gebäude befänden und sich
das erste gewerblich genutzte Gebäude in einer Entfernung von ca.
70 m befinde. Bei einer danach erforderlichen Individualbeurteilung
nach § 34 Abs. 1 BauGB füge sich die Werbetafel in das hier
maßgebliche Gebiet ein. Eine Zulassung führe nicht zu untragbaren
bodenrechtlichen Spannungen. Vielmehr entsprächen Werbeanlagen an
innerörtlichen Durchgangsstraßen heutzutage dem Üblichen. § 10 der
Dorfbildsatzung stehe der Zulassung nicht entgegen, weil das dort
enthaltene Verbot gegen Art. 14 GG verstoße und daher unwirksam
sei. Die Satzung erstrecke sich undifferenziert auf alle 18
Stadtteile und erfasse daher nicht nur bestimmte Teile des
Gemeindegebiets. Es fehle auch an der erforderlichen
Einheitlichkeit der betroffenen Baugebiete, die nicht einheitlich
genutzt würden. Auch ein Verstoß gegen § 3 Abs. 1 LBO sei nicht
gegeben. Durch die Werbeanlage werde die Verkehrssicherheit,
insbesondere im Bereich des durch eine Ampelanlage gesicherten
Fußgängerüberwegs nicht gefährdet. Ebenso sei eine
Verkehrsbeeinträchtigung im Sinne des § 33 Abs. 2 StVO nicht
ersichtlich. Schließlich verstoße die Werbeanlage nicht gegen das
Verunstaltungsverbot des § 11 Abs. 2 LBO.

9

Mit Beschluss vom 19.05.2009 hat der Senat auf den Antrag der
Beklagten die Berufung der Beklagten wegen ernstlicher Zweifel an
der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils
zugelassen.

10

Zur Begründung ihrer Berufung trägt die Beklagte vor, das
Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Anwendung des § 34 Abs. 2
BauGB verneint. Die nähere Umgebung entspreche einem Allgemeinen
Wohngebiet. Diesen Charakter verliere sie nicht, weil sie den
Immissionen der stark befahrenen xxx ausgesetzt sei. Den in § 4
Abs. 2 und 3 BauNVO genannten Nutzungsarten sei immanent, dass sie
gebietsverträglich sein müssten, d. h. das Wohnen nicht wesentlich
stören dürften. Die Vorschrift stelle aber nicht darauf ab, dass
die im Allgemeinen Wohngebiet zulässigen Nutzungen keinen
Immissionen ausgesetzt sein dürften, deren Ursprung außerhalb des
Baugebiets lägen und die das Wohnen störten. Solche Immissionen
veränderten den Gebietscharakter nicht und seien vielmehr innerhalb
der Anwendung des § 34 Abs. 2 BauGB über § 15 BauNVO zu
berücksichtigen. Das Bundesverwaltungsgericht gehe in ständiger
Rechtsprechung davon aus, dass angrenzende Verkehrsflächen nicht
zur näheren Umgebung im Sinne des § 34 BauGB zählten, weil sie für
eine Bebauung nicht zur Verfügung stünden. Sie besäßen gerade keine
die Art der Bebauung „prägende“ Bedeutung. Aus dem
Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts, dass sich die
Verkehrsverhältnisse auf die „sozusagen innere
Qualifizierung“ der als relevant angesehenen näheren Umgebung
auswirken könnten, lasse sich nicht der Schluss ziehen, vorhandener
Verkehrslärm verbiete die Annahme eines Allgemeinen Wohngebiets. So
sehe das Bundesverwaltungsgericht es auch als zulässig an, neue
Wohngebiete als Allgemeine Wohngebiete an Verkehrswege
heranzuführen, auch wenn die Orientierungswerte der DIN 18005 an
den Gebietsrändern deutlich überschritten würden, wenn den
Immissionen durch eine Kombination von passivem Schallschutz,
Stellung und Gestaltung von Gebäuden sowie Anordnung der Wohn- und
Schlafräume begegnet werde. Es bestehe auch keinerlei Bedarf, den
für § 34 Abs. 2 BauGB maßgeblichen Gebietscharakter durch ein
Tatbestandsmerkmal der „unzulässigen Fremdeinwirkungen“
anzureichern. Eine Korrektur gebe es über § 15 BauNVO. Großflächige
Anlagen der Fremdwerbung seien nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4
Abs. 3 Nr. 2 BauNVO nur ausnahmsweise zulässig. Die
Baurechtsbehörde sei demnach berechtigt gewesen, im Rahmen des von
ihr auszuübenden Ermessens unter Berücksichtigung der
„gedachten Häufung“ solcher Anlagen die Erteilung einer
Ausnahme zu verweigern. Auch wenn § 34 Abs. 2 BauGB nicht zur
Anwendung komme, bleibe das Bauvorhaben gemäß § 34 Abs. 1 BauGB
städtebaurechtlich unzulässig. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts sei für die Frage des Einfügens die Tatsache
von Bedeutung, dass es in der näheren Umgebung noch keine Anlagen
der Fremdwerbung gebe. Dies löse gerade bodenrechtlich relevante
Spannungen aus, wenn dann künftig auf jedem Grundstück solche
Anlagen zulässig wären. Die Anlage sei auch bauordnungsrechtlich
wegen eines Verstoßes gegen § 11 Abs. 4 LBO und gegen die
Dorfbildsatzung unzulässig. Die Satzung sei wirksam. Ihr räumlicher
Geltungsbereich sei auf bestimmte Flächen der verschiedenen
Stadtteile beschränkt. Vor deren Festlegung sei die gestalterische
Schutzwürdigkeit der Kernbereiche parzellenscharf festgelegt
worden. Das mit der Dorfbildsatzung verfolgten Ziel, die
gestalterische Beeinträchtigung der Stadt- und Ortskerne durch eine
Anhäufung von Werbeanlagen zu verhindern, die den gestalterischen
Charakter der einzelnen Anlage und des Stadt- und Ortskernes
negativ beeinflussten, stehe mit der Ermächtigungsgrundlage und dem
rechtsstaatlichen Abwägungsgebot in Einklang.

11

Die Beklagte beantragt,

12

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 9. Oktober
2008 - 3 K 458/07 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

13

Die Klägerin beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Sie ist nach wie vor der Auffassung, dass die maßgebliche
Umgebung einem Mischgebiet im Sinne des § 6 BauNVO entspreche, und
verteidigt im Übrigen das angefochtene Urteil.

16

Der Senat hat in der Berufungsverhandlung einen Augenschein
eingenommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die
Sitzungsniederschrift verwiesen.

17

Dem Senat liegen die Bauakten der Beklagten, die
Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums und die Gerichtsakten
vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den
Inhalt dieser Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

18

Die nach ihrer Zulassung durch den Senat statthafte Berufung der
Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat
der - zulässigen - Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klägerin hat
keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Baugenehmigung für die
Aufstellung einer Plakattafel, da das Vorhaben gegen von der
Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften
verstößt (vgl. § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Die Ablehnung der
Baugenehmigung verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

19

Das Vorhaben ist genehmigungspflichtig, aber nicht
genehmigungsfähig. Das Vorhaben bedarf, da es nicht nach Nr. 9 des
Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO verfahrensfrei ist, nach § 49 LBO einer
Baugenehmigung, ist aber nach § 10 Abs. 1 und 4 der
Dorfbildsatzung, die ihrerseits rechtmäßig und wirksam ist,
bauordnungsrechtlich unzulässig (1.). Die Fragen der Vereinbarkeit
des Vorhabens mit § 11 Abs. 4 LBO (2.) und der
bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens (3.) bedürfen
daher keiner abschließenden Entscheidung.

20

1. Die Dorfbildsatzung der Beklagten ist mit höherrangigem Recht
vereinbar (a) und steht der Genehmigung des Vorhabens der Klägerin
entgegen (b).

21

a) aa) Rechtsgrundlage für die vom Gemeinderat der Beklagten am
13.11.1984 als Satzung beschlossene Dorfbildsatzung ist § 73 Abs. 1
Nr. 2 LBO in der Fassung vom 28.11.1983 (GBl. S. 770; im Folgenden:
LBO a.F.). Danach - soweit hier von Interesse - können die
Gemeinden Satzungen erlassen über besondere Anforderungen an
Werbeanlagen, soweit dies zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen,
Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder
städtebaulicher Bedeutung erforderlich ist; dabei können nach den
örtlichen Gegebenheiten insbesondere bestimmte Arten von
Werbeanlagen ausgeschlossen werden und Werbeanlagen auf bestimmte
Größen beschränkt werden. § 10 der Dorfbildsatzung, die
ausdrücklich auch auf die genannte Ermächtigungsgrundlage gestützt
ist, hält die tatbestandlichen Grenzen des § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.
F. ein, indem mit der Beschränkung auf Werbeanlagen an der Stätte
der Leistung (§ 10 Abs. 1 der Dorfbildsatzung) und dem Ausschluss
von Großflächenwerbung (§ 10 Abs. 4 der Dorfbildsatzung) besondere
Anforderungen im Sinne der Ermächtigungsgrundlage gestellt
werden.

22

bb) Der Landesgesetzgeber hat sich mit § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO
a.F. im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz gehalten. Die danach
als Regelungsgegenstand örtlicher Bauvorschriften zulässigen
Anforderungen an Werbeanlagen zur Durchführung bestimmter
baugestalterischer Absichten gehören typischerweise in den Bereich
des Bauordnungsrechts und damit zur Gesetzgebungskompetenz des
Landes (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 - IV C 11.69 - BVerwGE
40, 94).

23

cc) § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.F. ist auch mit materiellem
Verfassungsrecht vereinbar. Die Vorschrift stellt eine mit dem
Eigentumsgrundrecht im Einklang stehende und daher wirksame
Ermächtigungsgrundlage dar. Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind
Inhalt und Schranken des Eigentums vom Gesetzgeber zu bestimmen.
Dabei ist das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative
Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums
durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der
verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG über die Verpflichtung
des Eigentums ergeben. Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des
Privateigentums gehört danach grundsätzlich die freie
Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Andererseits
umfasst die verfassungsrechtliche Forderung, die Nutzung des
Privateigentums am Gemeinwohl auszurichten, das Gebot der
Rücksichtnahme auf Belange der Allgemeinheit. Die sich in
Vorschriften über die Baugestaltung konkretisierende
Sozialpflichtigkeit des Eigentums berührt dessen Substanz um so
weniger, als das Gestaltungsbelieben des Eigentümers nicht durch
Werbeverbote grundsätzlich eingeschränkt, sondern nur hinsichtlich
der Art und Gestaltung der Werbung beschränkt wird (vgl. BVerwG,
Urteil vom 22.02.1980 - IV C 44.76 - NJW 1980, 2091 m.w.N.). Diesen
Anforderungen entspricht eine Vorschrift, die wie § 73 Abs. 1 Nr. 2
LBO a.F. nur die Beschränkung der Werbung für besonders
schutzwürdige Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile zulässt und
dabei auf die geschichtliche, künstlerische oder städtebauliche
Bedeutung abstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.).

24

dd) Aber auch § 10 Abs. 1 und 4 der Dorfbildsatzung ist mit Art.
14 Abs. 1 GG vereinbar. Auf der Grundlage der dargelegten
verfassungsrechtlichen Anforderungen gilt für das einschlägige, auf
der Grundlage von Vorschriften wie § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.F.
erlassene Ortsrecht, dass das baugestalterische Ziel, eine
Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten
Charakters eines Baugebiets durch funktionswidrige Anlagen zu
verhindern, ein „beachtenswertes öffentliches Anliegen"
ist. Demgemäß sind generalisierende Regelungen, die die
Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt oder die Zulässigkeit
bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebietes abhängig
machen, wiederholt als vertretbar angesehen worden (vgl. BVerwG,
Urteil vom 28.04.1972 a.a.O.). Insbesondere ist für rechtmäßig die
generalisierende Regelung erachtet worden, durch die beispielsweise
in Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen
Wohngebieten nur für Zettelanschläge und Bogenanschläge bestimmte
Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung
zugelassen, andere Werbeanlagen jedoch ausgeschlossen waren
(BVerwG, Urteil vom 25.06.1965 - IV C 73.65 - BVerwGE 21, 251).
Dabei war die Einsicht maßgebend, dass Werbeanlagen, die etwa in
einem Gewerbegebiet oder Industriegebiet als angemessen empfunden
werden und dort deshalb nicht generell untersagt werden dürfen, in
anderen Baugebieten im Hinblick auf deren unterschiedliche
städtebauliche Funktion und auf die sich daraus ergebende anders
geartete Eigentumssituation einen störenden Eingriff bedeuten
können (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.).

25

Das generalisierende Verbot bestimmter Werbeanlagen in
bestimmten Baugebieten muss allerdings, um einer Prüfung am Maßstab
des Art. 14 Abs. 1 GG standzuhalten, eine Entsprechung in einem
Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebietscharakters finden (vgl.
BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 a.a.O., Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.,
Urteil vom 16.03.1995 - 4 C 3.94 - NVwZ 1995, 899). Daran fehlt es
bei einem Verbot großflächiger Werbetafeln in einem Mischgebiet
(vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 a.a.O.). Die erforderliche, den
Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung tragende
Einheitlichkeit kann aber nicht nur durch eine Homogenität im Sinne
der planungsrechtlichen Gebietseinteilung nach Maßgabe der
Baunutzungsverordnung, sondern auch durch eine städtebaulich
bedeutsame Prägung eines bestimmten Teilgebiets einer Gemeinde
bewirkt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.02.1980 und vom
16.03.1995 a.a.O.).

26

ee) Eine solche städtebaulich bedeutsame Prägung eines
bestimmten Teilgebiets der beklagten Gemeinde liegt deren
Dorfbildsatzung zugrunde. Ihr aus § 1 der Dorfbildsatzung i.V.m.
den Lageplänen (Anlagen zur Satzung) folgender räumlicher
Geltungsbereich umfasst nur ein bestimmtes Teilgebiet der Gemarkung
der Beklagten. Dessen städtebaulich bedeutsame Prägung ergibt sich
aus der der Dorfbildsatzung vorangestellten Präambel, aus der sich
die maßgeblichen Gesichtspunkte entnehmen lassen, von denen sich
der Satzungsgeber leiten ließ. Für die Beurteilung der Frage, wann
die Einheitlichkeit der von der einschränkenden Satzungsregelung
betroffenen Teilgebiete der Gemeinde vorliegen muss, kommt es
maßgeblich auf den Zeitpunkt des Satzungserlasses an, denn nur zu
diesem Zeitpunkt kann der Satzungsgeber die hier maßgeblichen
tatsächlichen Umstände würdigen und in seine erforderliche
Abwägungsentscheidung (vgl. Senat, Urteil vom 22.04.2002 - 8 S
177/02 - VBlBW 2003, 123) einstellen.

27

In der Präambel der Dorfbildsatzung heißt es unter anderem, dass
sich in den Stadtteilen der Beklagten ein Funktionswandel vollzogen
habe, der mit einer Veränderung und Anpassung der bestehenden
Wohngebäude und Hofanlagen an heutige Wohn- und Freizeitbedürfnisse
einhergehe. Zur Erhaltung des historischen Orts- und Straßenbildes
in den Rottenburger Stadtteilen, deren ursprünglicher einheitlicher
Charakter im Zuge des Funktionswandels gefährdet sei, würden an
bauliche Anlagen besondere Anforderungen gestellt. Ziel der Satzung
sei es, den Bestand der ländlich geprägten Gebäude, Hofanlagen und
der öffentlichen Räume zu sichern und zu bewahren. Es bestehe die
Gefahr, dass das wertvolle Ortsbild gestört und schließlich
zerstört werde. Eine sorgfältige Überprüfung und Abwägung
ortsspezifischer Gestaltungselemente rechtfertige den Erlass einer
einheitlichen Satzung für alle Ortsteile der Beklagten.

28

Der Senat hat keinerlei Anlass, daran zu zweifeln, dass die dem
Satzungserlass zugrundeliegenden Ziele in dieser Präambel
vollständig und zutreffend wiedergegeben werden. Aus diesen
Ausführungen ergibt sich, dass die Dorfbildsatzung die Erhaltung
eines historischen Orts- und Straßenbildes in Gestalt der
vorhandenen Ortskerne bezweckt und auf die Sicherung der ländlich
geprägten Gebäude, Hofanlagen und öffentlichen Räume abzielt. Damit
liegt eine spezifische städtebauliche Prägung vor, die den
betroffenen Gebieten die erforderliche Einheitlichkeit verleiht.
Die Allgemeinheit hat ein besonderes Interesse daran, dass solche
historisch geprägten Gebiete nicht durch Werbeanlagen
beeinträchtigt werden. Aus der besonderen Situationsgebundenheit
der in diesen Gebieten liegenden Grundstücke rechtfertigt sich die
repressive Satzungsregelung; den Gewerbetreibenden ist ein solches
Verbot zumutbar, weil sie im Übrigen nicht gehindert sind, in
geeigneter anderer Weise - auch an der Stätte ihrer Leistung - zu
werben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.). Anhaltspunkte
dafür, dass die dargestellte spezifische städtebauliche Prägung der
vorhandenen Ortskerne beim Satzungserlass nicht vorgelegen hätte,
sind nicht ersichtlich, so dass die Frage, unter welchen
Voraussetzungen eine etwaige Fehleinschätzung der Einheitlichkeit
eines Gebiets durch den Satzungsgeber zur Rechtswidrigkeit einer
auf § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.F. gestützten Satzung führen könnte,
hier offen bleiben kann.

29

b) Das Vorhaben der Klägerin steht mit § 10 Abs. 1 und 4 der
Dorfbildsatzung nicht im Einklang und ist damit unzulässig. Die
Plakattafel stellt keine Werbeanlage an der Stätte der Leistung dar
(§ 10 Abs. 1 der Dorfbildsatzung) und ist auch größer als 1,5 m² (§
10 Abs. 4 der Dorfbildsatzung). Die tatbestandlichen
Voraussetzungen einer Abweichung, einer Ausnahme oder einer
Befreiung (vgl. § 56 LBO) liegen ersichtlich nicht vor. Die
Beklagte hat daher den Bauantrag zu Recht abgelehnt.

30

2. Auf die Frage der Vereinbarkeit des Vorhabens mit § 11 Abs. 4
LBO kommt es damit nicht an. Diese Vorschrift dürfte indessen
entgegen der Auffassung der Beklagten der bauordnungsrechtlichen
Zulässigkeit des Vorhabens auch dann nicht entgegenstehen, wenn die
Eigenart der näheren Umgebung einem Allgemeinen Wohngebiet
entspräche (vgl. dazu sogleich unter 3.), weil die Plakattafel nach
der Rechtsprechung des Senats als eine - auch in Allgemeinen
Wohngebieten zulässige - für Anschläge bestimmte Werbeanlage im
Sinne des § 11 Abs. 4 LBO anzusehen ist. Hierunter fallen alle
Trägeranlagen, an denen Werbemittel aus Papier, Stoff oder
ähnlichem Material angebracht werden können (Senat, Urteil vom
27.10.1986 - 8 S 2651/86 - juris [nur LS]); hierzu gehört auch die
in Rede stehende Werbetafel.

31

3. Die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des
Vorhabens bedarf ebenfalls keiner Entscheidung. Zur Vermeidung
weiterer Streitigkeiten weist der Senat darauf hin, dass nach der
durchgeführten Beweisaufnahme vieles dafür spricht, dass die
Eigenart der näheren Umgebung des Baugrundstücks einem allgemeinen
Wohngebiet entspricht (§ 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4 BauNVO).

32

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

33

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.

34

Beschluss

35

vom 6. April 2011

36

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2
Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt
(entsprechend der Wertfestsetzung im ersten Rechtszug).

37

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

18

Die nach ihrer Zulassung durch den Senat statthafte Berufung der
Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat
der - zulässigen - Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klägerin hat
keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Baugenehmigung für die
Aufstellung einer Plakattafel, da das Vorhaben gegen von der
Baurechtsbehörde zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften
verstößt (vgl. § 58 Abs. 1 Satz 1 LBO). Die Ablehnung der
Baugenehmigung verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

19

Das Vorhaben ist genehmigungspflichtig, aber nicht
genehmigungsfähig. Das Vorhaben bedarf, da es nicht nach Nr. 9 des
Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO verfahrensfrei ist, nach § 49 LBO einer
Baugenehmigung, ist aber nach § 10 Abs. 1 und 4 der
Dorfbildsatzung, die ihrerseits rechtmäßig und wirksam ist,
bauordnungsrechtlich unzulässig (1.). Die Fragen der Vereinbarkeit
des Vorhabens mit § 11 Abs. 4 LBO (2.) und der
bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens (3.) bedürfen
daher keiner abschließenden Entscheidung.

20

1. Die Dorfbildsatzung der Beklagten ist mit höherrangigem Recht
vereinbar (a) und steht der Genehmigung des Vorhabens der Klägerin
entgegen (b).

21

a) aa) Rechtsgrundlage für die vom Gemeinderat der Beklagten am
13.11.1984 als Satzung beschlossene Dorfbildsatzung ist § 73 Abs. 1
Nr. 2 LBO in der Fassung vom 28.11.1983 (GBl. S. 770; im Folgenden:
LBO a.F.). Danach - soweit hier von Interesse - können die
Gemeinden Satzungen erlassen über besondere Anforderungen an
Werbeanlagen, soweit dies zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen,
Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder
städtebaulicher Bedeutung erforderlich ist; dabei können nach den
örtlichen Gegebenheiten insbesondere bestimmte Arten von
Werbeanlagen ausgeschlossen werden und Werbeanlagen auf bestimmte
Größen beschränkt werden. § 10 der Dorfbildsatzung, die
ausdrücklich auch auf die genannte Ermächtigungsgrundlage gestützt
ist, hält die tatbestandlichen Grenzen des § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.
F. ein, indem mit der Beschränkung auf Werbeanlagen an der Stätte
der Leistung (§ 10 Abs. 1 der Dorfbildsatzung) und dem Ausschluss
von Großflächenwerbung (§ 10 Abs. 4 der Dorfbildsatzung) besondere
Anforderungen im Sinne der Ermächtigungsgrundlage gestellt
werden.

22

bb) Der Landesgesetzgeber hat sich mit § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO
a.F. im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz gehalten. Die danach
als Regelungsgegenstand örtlicher Bauvorschriften zulässigen
Anforderungen an Werbeanlagen zur Durchführung bestimmter
baugestalterischer Absichten gehören typischerweise in den Bereich
des Bauordnungsrechts und damit zur Gesetzgebungskompetenz des
Landes (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 - IV C 11.69 - BVerwGE
40, 94).

23

cc) § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.F. ist auch mit materiellem
Verfassungsrecht vereinbar. Die Vorschrift stellt eine mit dem
Eigentumsgrundrecht im Einklang stehende und daher wirksame
Ermächtigungsgrundlage dar. Nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind
Inhalt und Schranken des Eigentums vom Gesetzgeber zu bestimmen.
Dabei ist das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative
Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums
durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der
verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG über die Verpflichtung
des Eigentums ergeben. Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des
Privateigentums gehört danach grundsätzlich die freie
Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Andererseits
umfasst die verfassungsrechtliche Forderung, die Nutzung des
Privateigentums am Gemeinwohl auszurichten, das Gebot der
Rücksichtnahme auf Belange der Allgemeinheit. Die sich in
Vorschriften über die Baugestaltung konkretisierende
Sozialpflichtigkeit des Eigentums berührt dessen Substanz um so
weniger, als das Gestaltungsbelieben des Eigentümers nicht durch
Werbeverbote grundsätzlich eingeschränkt, sondern nur hinsichtlich
der Art und Gestaltung der Werbung beschränkt wird (vgl. BVerwG,
Urteil vom 22.02.1980 - IV C 44.76 - NJW 1980, 2091 m.w.N.). Diesen
Anforderungen entspricht eine Vorschrift, die wie § 73 Abs. 1 Nr. 2
LBO a.F. nur die Beschränkung der Werbung für besonders
schutzwürdige Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile zulässt und
dabei auf die geschichtliche, künstlerische oder städtebauliche
Bedeutung abstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.).

24

dd) Aber auch § 10 Abs. 1 und 4 der Dorfbildsatzung ist mit Art.
14 Abs. 1 GG vereinbar. Auf der Grundlage der dargelegten
verfassungsrechtlichen Anforderungen gilt für das einschlägige, auf
der Grundlage von Vorschriften wie § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.F.
erlassene Ortsrecht, dass das baugestalterische Ziel, eine
Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten
Charakters eines Baugebiets durch funktionswidrige Anlagen zu
verhindern, ein „beachtenswertes öffentliches Anliegen"
ist. Demgemäß sind generalisierende Regelungen, die die
Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt oder die Zulässigkeit
bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebietes abhängig
machen, wiederholt als vertretbar angesehen worden (vgl. BVerwG,
Urteil vom 28.04.1972 a.a.O.). Insbesondere ist für rechtmäßig die
generalisierende Regelung erachtet worden, durch die beispielsweise
in Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen
Wohngebieten nur für Zettelanschläge und Bogenanschläge bestimmte
Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung
zugelassen, andere Werbeanlagen jedoch ausgeschlossen waren
(BVerwG, Urteil vom 25.06.1965 - IV C 73.65 - BVerwGE 21, 251).
Dabei war die Einsicht maßgebend, dass Werbeanlagen, die etwa in
einem Gewerbegebiet oder Industriegebiet als angemessen empfunden
werden und dort deshalb nicht generell untersagt werden dürfen, in
anderen Baugebieten im Hinblick auf deren unterschiedliche
städtebauliche Funktion und auf die sich daraus ergebende anders
geartete Eigentumssituation einen störenden Eingriff bedeuten
können (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.).

25

Das generalisierende Verbot bestimmter Werbeanlagen in
bestimmten Baugebieten muss allerdings, um einer Prüfung am Maßstab
des Art. 14 Abs. 1 GG standzuhalten, eine Entsprechung in einem
Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebietscharakters finden (vgl.
BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 a.a.O., Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.,
Urteil vom 16.03.1995 - 4 C 3.94 - NVwZ 1995, 899). Daran fehlt es
bei einem Verbot großflächiger Werbetafeln in einem Mischgebiet
(vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1972 a.a.O.). Die erforderliche, den
Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung tragende
Einheitlichkeit kann aber nicht nur durch eine Homogenität im Sinne
der planungsrechtlichen Gebietseinteilung nach Maßgabe der
Baunutzungsverordnung, sondern auch durch eine städtebaulich
bedeutsame Prägung eines bestimmten Teilgebiets einer Gemeinde
bewirkt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.02.1980 und vom
16.03.1995 a.a.O.).

26

ee) Eine solche städtebaulich bedeutsame Prägung eines
bestimmten Teilgebiets der beklagten Gemeinde liegt deren
Dorfbildsatzung zugrunde. Ihr aus § 1 der Dorfbildsatzung i.V.m.
den Lageplänen (Anlagen zur Satzung) folgender räumlicher
Geltungsbereich umfasst nur ein bestimmtes Teilgebiet der Gemarkung
der Beklagten. Dessen städtebaulich bedeutsame Prägung ergibt sich
aus der der Dorfbildsatzung vorangestellten Präambel, aus der sich
die maßgeblichen Gesichtspunkte entnehmen lassen, von denen sich
der Satzungsgeber leiten ließ. Für die Beurteilung der Frage, wann
die Einheitlichkeit der von der einschränkenden Satzungsregelung
betroffenen Teilgebiete der Gemeinde vorliegen muss, kommt es
maßgeblich auf den Zeitpunkt des Satzungserlasses an, denn nur zu
diesem Zeitpunkt kann der Satzungsgeber die hier maßgeblichen
tatsächlichen Umstände würdigen und in seine erforderliche
Abwägungsentscheidung (vgl. Senat, Urteil vom 22.04.2002 - 8 S
177/02 - VBlBW 2003, 123) einstellen.

27

In der Präambel der Dorfbildsatzung heißt es unter anderem, dass
sich in den Stadtteilen der Beklagten ein Funktionswandel vollzogen
habe, der mit einer Veränderung und Anpassung der bestehenden
Wohngebäude und Hofanlagen an heutige Wohn- und Freizeitbedürfnisse
einhergehe. Zur Erhaltung des historischen Orts- und Straßenbildes
in den Rottenburger Stadtteilen, deren ursprünglicher einheitlicher
Charakter im Zuge des Funktionswandels gefährdet sei, würden an
bauliche Anlagen besondere Anforderungen gestellt. Ziel der Satzung
sei es, den Bestand der ländlich geprägten Gebäude, Hofanlagen und
der öffentlichen Räume zu sichern und zu bewahren. Es bestehe die
Gefahr, dass das wertvolle Ortsbild gestört und schließlich
zerstört werde. Eine sorgfältige Überprüfung und Abwägung
ortsspezifischer Gestaltungselemente rechtfertige den Erlass einer
einheitlichen Satzung für alle Ortsteile der Beklagten.

28

Der Senat hat keinerlei Anlass, daran zu zweifeln, dass die dem
Satzungserlass zugrundeliegenden Ziele in dieser Präambel
vollständig und zutreffend wiedergegeben werden. Aus diesen
Ausführungen ergibt sich, dass die Dorfbildsatzung die Erhaltung
eines historischen Orts- und Straßenbildes in Gestalt der
vorhandenen Ortskerne bezweckt und auf die Sicherung der ländlich
geprägten Gebäude, Hofanlagen und öffentlichen Räume abzielt. Damit
liegt eine spezifische städtebauliche Prägung vor, die den
betroffenen Gebieten die erforderliche Einheitlichkeit verleiht.
Die Allgemeinheit hat ein besonderes Interesse daran, dass solche
historisch geprägten Gebiete nicht durch Werbeanlagen
beeinträchtigt werden. Aus der besonderen Situationsgebundenheit
der in diesen Gebieten liegenden Grundstücke rechtfertigt sich die
repressive Satzungsregelung; den Gewerbetreibenden ist ein solches
Verbot zumutbar, weil sie im Übrigen nicht gehindert sind, in
geeigneter anderer Weise - auch an der Stätte ihrer Leistung - zu
werben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1980 a.a.O.). Anhaltspunkte
dafür, dass die dargestellte spezifische städtebauliche Prägung der
vorhandenen Ortskerne beim Satzungserlass nicht vorgelegen hätte,
sind nicht ersichtlich, so dass die Frage, unter welchen
Voraussetzungen eine etwaige Fehleinschätzung der Einheitlichkeit
eines Gebiets durch den Satzungsgeber zur Rechtswidrigkeit einer
auf § 73 Abs. 1 Nr. 2 LBO a.F. gestützten Satzung führen könnte,
hier offen bleiben kann.

29

b) Das Vorhaben der Klägerin steht mit § 10 Abs. 1 und 4 der
Dorfbildsatzung nicht im Einklang und ist damit unzulässig. Die
Plakattafel stellt keine Werbeanlage an der Stätte der Leistung dar
(§ 10 Abs. 1 der Dorfbildsatzung) und ist auch größer als 1,5 m² (§
10 Abs. 4 der Dorfbildsatzung). Die tatbestandlichen
Voraussetzungen einer Abweichung, einer Ausnahme oder einer
Befreiung (vgl. § 56 LBO) liegen ersichtlich nicht vor. Die
Beklagte hat daher den Bauantrag zu Recht abgelehnt.

30

2. Auf die Frage der Vereinbarkeit des Vorhabens mit § 11 Abs. 4
LBO kommt es damit nicht an. Diese Vorschrift dürfte indessen
entgegen der Auffassung der Beklagten der bauordnungsrechtlichen
Zulässigkeit des Vorhabens auch dann nicht entgegenstehen, wenn die
Eigenart der näheren Umgebung einem Allgemeinen Wohngebiet
entspräche (vgl. dazu sogleich unter 3.), weil die Plakattafel nach
der Rechtsprechung des Senats als eine - auch in Allgemeinen
Wohngebieten zulässige - für Anschläge bestimmte Werbeanlage im
Sinne des § 11 Abs. 4 LBO anzusehen ist. Hierunter fallen alle
Trägeranlagen, an denen Werbemittel aus Papier, Stoff oder
ähnlichem Material angebracht werden können (Senat, Urteil vom
27.10.1986 - 8 S 2651/86 - juris [nur LS]); hierzu gehört auch die
in Rede stehende Werbetafel.

31

3. Die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des
Vorhabens bedarf ebenfalls keiner Entscheidung. Zur Vermeidung
weiterer Streitigkeiten weist der Senat darauf hin, dass nach der
durchgeführten Beweisaufnahme vieles dafür spricht, dass die
Eigenart der näheren Umgebung des Baugrundstücks einem allgemeinen
Wohngebiet entspricht (§ 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4 BauNVO).

32

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

33

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.

34

Beschluss

35

vom 6. April 2011

36

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach § 63 Abs. 2
Satz 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt
(entsprechend der Wertfestsetzung im ersten Rechtszug).

37

Der Beschluss ist unanfechtbar.