Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2005-09-20, Aktenzeichen 2 LA 928/04

Gründe

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Der Zulassungsantrag der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. März 2004 ergangene Urteil, mit dem das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet hat, die dem Kläger als Zollanwärter monatlich seit Juni 2001 gezahlte Polizeizulage und Wechselschichtzulage auf die diesem gewährten Versorgungsbezüge (Übergangsgebührnisse) nicht als Einkommen nach dem Soldatenversorgungsgesetz anzurechnen, hat Erfolg. Denn die Beklagte hat als Zulassungsgrund das Bestehen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hinreichend dargelegt, dieser Zulassungsgrund liegt auch der Sache nach vor.

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1. Die Zulassung der Berufung erfordert, dass einer der in § 124 Abs. 2 VwGO bezeichneten Zulassungsgründe eindeutig geltend gemacht sowie innerhalb der Antragsfrist aus sich heraus verständlich näher dargelegt (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) wird, dass und aus welchen Gründen dieser Zulassungsgrund vorliegen soll. An die Darlegung sind nicht geringe Anforderungen zu stellen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 16.9.1997 - 12 L 3580/97 -, NdsVBl. 1997, 282; s. auch Schenke, NJW 1997, 81; Bader, DÖV 1997, 442; ders., in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 3. Aufl. 2005, RdNrn. 77ff. zu § 124 a; Seibert, DVBl. 1997, 932; Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, RdNr. 34 zu § 124 a) . Die dem Revisionsrecht nachgebildete Darlegungspflicht bestimmt als selbständiges Zulässigkeitserfordernis den Prüfungsumfang des Rechtsmittelgerichts. Sie verlangt qualifizierte, ins Einzelne gehende, fallbezogene und aus sich heraus verständliche, auf den jeweiligen Zulassungsgrund bezogene und geordnete Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffes auseinandersetzen. Das bloße Benennen oder Geltendmachen eines Zulassungsgrundes genügt dem Darlegungserfordernis ebenso wenig wie eine bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringen oder gar eine - ergänzende - Bezugnahme hierauf (vgl. Bader, NJW 1998, 409(410) u. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 20.3.2003 - 3 L 347/02 -, NVwZ-RR 2003, 695). Insgesamt ist bei den Darlegungserfordernissen zu beachten, dass sie nicht in einer Weise ausgelegt und angewendet werden, welche die Beschreitung des eröffneten (Teil-)Rechtsweges in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigenden Weise erschwert (BVerfG, 1. Kammer des Zweiten Senats, Beschl. v. 21.1.2000 - 2 BvR 2125/97 -, DVBl. 407).

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1.1 Für den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist für die Darlegung als Mindestvoraussetzung zu verlangen, dass geltend gemacht wird, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist, und die Sachgründe hierfür bezeichnet und erläutert werden.

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Hiernach ist für die Darlegung hinreichend, dass sich ein Antrag nicht darauf beschränkt, die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung allgemein oder unter Wiederholung des erstinstanzlichen Vorbringens anzuzweifeln, sondern hinreichend fallbezogenen und substantiiert (insoweit hängen die Darlegungsanforderungen auch von der Art und dem Umfang der Begründung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ab) auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu den für die Entscheidung maßgeblichen Rechts- und Tatsachenfragen eingeht, deren Unrichtigkeit mit zumindest vertretbaren, jedenfalls nicht unvertretbaren Erwägungen dartut und sich dazu verhält, dass und aus welchen Gründen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung auf diesen - aus Sicht des Rechtsmittelführers fehlerhaften - Erwägungen beruht.

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Ernstliche Zweifel i. S. des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen dann vor, wenn der Erfolg des Rechtsmittels (mindestens) ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 18.1.1999 - 12 L 5431/98 - , NdsVBl. 1999, 93; Schoch, in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: September 2004, RdNrn. 395 g, h zu § 80; Schenke, in: Kopp/Schenke, aaO, RdNr. 7 zu § 124) . Hierbei reicht es aus, dass ein die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschl. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458(1459) = NdsVBl. 2000, 244(245) = NVwZ 2000, 1163).

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1.2 Nach diesen Grundsätzen genügt der allein auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Zulassungsantrag dem Darlegungserfordernis. Die Beklagte hat nämlich in erkennbar fallbezogener Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Urteils dargetan, dass und aus welchen Gründen diese Entscheidung - aus ihrer Sicht - ernstlichen Zweifeln an ihrer Richtigkeit begegnet. So hat die Beklage ausgeführt, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könnten auch Geldleistungen, die einem Beamten für einen über das Normalmaß hinausgehenden Arbeitseinsatz im Dienst gezahlt würden, als Einkünfte i. S. des § 53 des Soldatenversorgungsgesetzes bzw. des § 53 des Beamtenversorgungsgesetzes in die Ruhensberechnung mit einbezogen werden. Denn § 53 Soldatenversorgungsgesetz sei durch das Versorgungsreformgesetz des Jahres 1998 in der Weise geändert worden, dass auch diese Geldleistungen anrechnungsfähig seien, was das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigt habe. Es sei auch nicht richtig, die dem Kläger gewährte Polizeizulage und Wechselschichtzulage als - nach § 53 Abs. 5 Satz 2 Soldatenversorgungsgesetz anrechnungsfreie - Aufwandsentschädigung anzusehen. Denn bei der Aufwandsentschädigung stehe die Kostenerstattung, nicht die Alimentation im Vordergrund, die dem Kläger gewährten Zulagen gehörten aber nach § 1 Abs. 2 des Bundesbesoldungsgesetzes im materiellen wie im formalen Sinne zur Besoldung, könnten damit also nicht als Kostenerstattung begriffen werden.

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1.3 Der von der Beklagten so geltend gemachte Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt auch der Sache nach vor. Denn es muss ernstlichen Zweifeln i. S. des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO unterliegen, dass das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil die dem Kläger als Zollbeamter seit Juni 2001 gewährten Zulagen (Polizeizulage und Wechselschichtzulage) als Aufwandsentschädigungen i. S. des § 53 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes über die Versorgung für die ehemaligen Soldaten der Bundeswehr und ihre Hinterbliebenen (Soldatenversorgungsgesetz) (i. d. F. d. Bek. v. 9.4.2002, BGBl. I S. 1258, 1909 - SVG -)und nicht als Erwerbseinkommen des Klägers angesehen und die Beklagte verpflichtet hat, diese Zulagen nicht in die Ruhensregelung des § 53 SVG einzubeziehen. Dies ergibt sich aus Folgendem:

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Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 SVG erhält ein Versorgungsberechtigter, der wie hier der Kläger als ehemaliger Zeitsoldat als Versorgung u. a. Anspruch auf die Gewährung sog. Übergangsgebührnisse hat, diese Übergangsgebührnisse nur bis zum Erreichen der in § 53 Abs. 2 SVG näher geregelten Höchstgrenze, wenn er zugleich Erwerbseinkommen bezieht. Als somit anzurechnendes Erwerbseinkommen definiert § 53 Abs. 5 Satz 1 SVG u. a. „Einkünfte aus nicht selbständiger Arbeit“, so dass grundsätzlich alle Einkünfte (aus nichtselbständiger Arbeit) in die Ruhensregelung einzubeziehen sind, mithin der Anrechnung unterliegen. Allerdings macht § 53 Abs. 5 Satz 2 SVG hiervon insofern eine Ausnahme, als diese Bestimmung anordnet, dass bestimmte Einkünfte wie etwa Aufwandsentschädigungen nicht als (anrechnungsfähige) Einkünfte gelten sollen. Es unterliegt aber ernstlichen Zweifeln i. S. des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, ob die dem Kläger seit Juni 2001 monatlich gewährten Zulagen, und zwar die Polizeizulage und die Wechselschichtzulage, als Aufwandsentschädigungen i. S. des § 53 Abs. 5 Satz 2 SVG angesehen werden können und damit nicht in die Ruhensregelung einzubeziehen sind, wie dies das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil meint. Zulagen gehören nämlich nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 Bundesbesoldungsgesetz (i. d. F. d. Bek. v. 6.8.2002, BGBl. I S. 3020 - BBesG -) anders als Aufwandsentschädigungen, die weder in § 1 Abs. 2 noch in § 1 Abs. 3 BBesG genannt werden, zur Besoldung, zu den Dienstbezügen, und damit zu den (anzurechnenden) Einkünften i. S. des § 53 Abs. 1 und Abs. 5 SVG. Denn entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts werden die hier umstrittenen Zulagen dem Kläger (als Zollbeamten) nicht etwa deshalb gewährt, weil ihm anlässlich seiner dienstlichen Tätigkeit besondere durch seine Besoldung nicht abgedeckte Aufwendungen entstanden sind, die der Dienstherr dem Beamten durch eine besondere Leistung, die Aufwandsentschädigung, erstattet, die nach § 17 BBesG auch nur (noch) unter eng begrenzten Voraussetzungen, und zwar insbesondere nur bei einem dem Beamten tatsächlich entstandenen Aufwand gewährt werden darf (vgl. Kümmel/Pohl, Bundesbesoldungsgesetz, Stand: Juni 2005, RdNr. 2 zu § 17).

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Es erscheint auch außerordentlich zweifelhaft, ob die hier interessierenden Zulagen, wie das Verwaltungsgericht meint, zumindest deshalb als Aufwandsentschädigungen i. S. des § 53 Abs. 5 Satz 2 SVG angesehen werden können, weil mit diesen Zulagen möglicherweise ein über das Normalmaß hinausgehender Diensteinsatz bei dem Kläger, der seit Juni 2001 mit vollzugspolizeilichen Aufgaben (im Steuerfahndungsdienst) betraut bzw. in Wechselschichten eingesetzt war, abgegolten worden ist. Allerdings trifft es zu, dass nach der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 8.7.1970 - BVerwG VI C 37,66 -, BVerwGE 36, 29(31) - Hausdienstvergütung - u. Urt. v. 18.2.1981 - BVerwG 6 C 69.79 -, ZBR 1981, 321f. - Leistungszulage im Leistungslohnverfahren der Deutschen Bundesbahn -) Entgelte, die einem abhängig Beschäftigten für besondere Arbeitsleistungen, und zwar für über das Normalmaß hinausgehende Arbeit gezahlt worden sind, wie insbesondere Zulagen für besondere Arbeitserschwernisse und Gefahren (s. dazu die Tz. 53.1.2 i. V. m. Tz. 53.1.2.8 und 53.1.5 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (BeamtVGVwV) zu § 53 v. 3.11.1980, GMBl. S. 742 - § 53 Abs. 5 Satz 1 und 2 SVG stimmt im Wesentlichen mit § 53 Abs. 7 Satz 1 und 2 BeamtVG überein), nicht in die Ruhensregelung des § 158 BBG a. F. bzw. des § 53 SVG a. F. einbezogen worden sind. Diese Rechtsprechung bezieht sich aber wie die genannten Verwaltungsrichtlinien (Tz. 53.1.5 BeamtVGVwV) auf nicht mehr gültige Gesetzesvorschriften (§ 158 BBG a. F. bzw. § 53 BeamtVG a. F.) und kann daher, was das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil nicht hinreichend beachtet hat, zur Auslegung des § 53 Abs. 5 Satz 2 SVG n. F. und damit für den Begriff der Aufwandsentschädigung in dieser gesetzlichen Bestimmung nicht (mehr) herangezogen werden. § 53 Abs. 7 BeamtVG und auch § 53 Abs. 5 SVG sind, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, durch das zum 1. Januar 1999 in Kraft getretene Versorgungsreformgesetz 1998 (Gesetz zur Umsetzung des Versorgungsberichts v. 29.6.1998, BGBl. I 1998, S. 1666 - VReformG -) in der Hinsicht (wesentlich) umgestaltet worden (s. Art. 6 Nr. 24 bzw. Art. 7 Nr. 22 VReformG), dass die Anrechnungsmöglichkeiten bei den Ruhensbestimmungen des § 53 Abs. 1 und 7 BeamtVG bzw. § 53 Abs. 1 und 5 SVG für die Versorgungsberechtigten verschärft worden sind. Nach dem jetzt geltenden Recht werden nach § 53 Abs. 7 Satz 1 BeamtVG/§ 53 Abs. 5 Satz 1 SVG (grundsätzlich) alle Einkünfte in die Ruhensregelung einbezogen (angerechnet) und von der Anrechnung nur noch die in § 53 Abs. 7 Satz 2 BeamtVG/§ 53 Abs. 5 Satz 2 SVG enumerativ aufgezählten Einkunftsarten im Wege einer gesetzlichen Fiktion ausgenommen. Damit spricht Überwiegendes dafür, dass es nach der jetzt geltenden gesetzlichen Regelung nicht mehr darauf ankommen kann, ob das bei der Ruhensregelung anzurechnende Einkommen, das der Versorgungsberechtigte nunmehr erzielt - hier die dem Kläger gewährten Zulagen - , auf einer „normalen“ oder „aber auf einer über das Normalmaß hinausgehenden Arbeitsleistung“ beruhen (BVerwG, Urt. v. 18.2.1981, aaO). Vielmehr dürften alle dem Beamten gewährten Einkünfte und damit auch die hier interessierenden Zulagen, die wie dargelegt (s. o.) zu den Dienstbezügen zu zählen sind, nicht aber als Aufwandsentschädigungen begriffen werden können, in die Ruhensregelung einbezogen werden. Dem dürften auch nicht die Verwaltungsrichtlinien zu § 53 BeamtVG, und zwar die Tz. 53.1.5 BeamtVGVwV, wonach Zulagen für besondere Arbeitserschwernisse und Gefahren anrechnungsfrei bleiben sollen, entgegenstehen. Abgesehen davon, dass diese Richtlinien als sog. Innenrechtssätze, die nicht zu den allgemeinverbindlichen Normen gehören, nur die Verwaltung, nicht aber die Gerichte binden können, sind diese aus dem Jahre 1980 stammenden Richtlinien durch die inzwischen erfolgte Novellierung des § 53 Abs. 7 BeamtVG bzw. des § 53 Abs. 5 SVG überholt und können von daher auch für eine Auslegung des § 53 Abs. 5 SVG bzw. des § 53 Abs. 7 BeamtVG nicht mehr herangezogen werden (dies wird auch von Stadler, in: GKÖD, Stand: August 2005, RdNr. 33 zu § 53 BeamtVG, der auf die Verwaltungsrichtlinien Bezug nimmt, übersehen). Schließlich dürfte die in dem angefochtenen Urteil zur Stützung des dort gefunden Ergebnisses angezogene Nr. 9 („Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben“) der Vorbemerkung zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes nicht für, sondern gerade gegen die These sprechen, die dem Kläger gewährte Polizeizulage werde ihm für den mit dem Vollzugsdienst verbundenen besonderen Aufwand und somit als Aufwandsentschädigung i. S. des § 53 Abs. 5 Satz 2 SVG gewährt. Allerdings heißt es in Abs. 3 der Nr. 9 u. a., dass mit der Zulage (auch) der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand sowie der Aufwand für Verzehr mit abgegolten wird. Dieser Hinweis deutet aber nicht darauf hin, dass mit der Zulage etwa ein besonderer Aufwand i. S. des § 17 BBesG abgegolten werden soll, wie dies etwa bei der Aufwandsentschädigung für ehrenamtlich tätige Kommunalbeamte der Fall ist, deren Entschädigung zweifelsfrei unter den Aufwandsentschädigungsbegriff des § 53 Abs. 5 Satz 2 SVG fällt (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.3.1994 - BVerwG 2 C 11.93 -, ZBR 1994, 314 = BVerwGE 95, 208 - zu § 53 SVG - u. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.9.1994 4 S 1382/92 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Stand: Juni 2005, Entscheidungssammlung ES/C III 1.1 Nr. 9 - zu § 53 BeamtVG). Vielmehr ist dieser Hinweis in dem Sinne zu verstehen, dass mit der Zulage auch ein etwaiger, mit der Dienstleistung verbundener Aufwand wie etwa für Verzehr abgegolten wird (Kümmel/Pohl, aaO, RdNr. 10 zu § 17), mithin für eine Kostenerstattung wie bei einer Aufwandsentschädigung kein Raum ist. Für die Wechselschichtzulage gilt dies im gleichen Maße (s. § 47 Satz 3 BBesG i. V. m. § 1 Satz 2 EZulV).

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