Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-26, Aktenzeichen 7 K 2635/09
ECLI:DE:VGGE:2011:0126.7K2635.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

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Tatbestand:

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Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 23. April 2008 bei der B. der Verbände der L. in X. -M. (Arbeitsgemeinschaft) für ihr T. . K. -I. in H. -I1. die Ausweisung eines Schwerpunktes "Autologe Blutstammzellentransplantation" im Krankenhausplan des Landes; dem Antrag waren entsprechende Unterlagen beigefügt. Ausweislich des noch aktuellen Krankenhausplans 2001 sollten solche Ausweisungen als Schwerpunktfestlegungen nach § 15 des (zum 29. Dezember 2007 außer Kraft getretenen) Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-X. (KHG NRW) erfolgen. In Nr. 3.6.1.3 des Krankenhausplanes heißt es:

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3.6.1.3	Knochenmarktransplantationen,

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einschließlich periphere Blutstammzellentransplantationen

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Die Transplantation von Knochenmark und von peripheren Blutstammzellen (PBST) verursachen besonders hohe Kosten und setzen eine spezifische Krankenhausinfrastruktur sowie besondere personelle Vorhaltungen voraus. Daher sollen diese aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und medizinischen Qualität nur an wenigen spezialisierten Krankenhäusern durchgeführt werden.

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Für die Durchführung von allogenen Knochenmarktransplantationen sind die sechs Universitätskliniken in B1. , C. , E. , F. , L1. und N. anerkannt. Diese sind damit gleichzeitig auch für PBST zugelassen.

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Darüber hinaus sind Zentren für PBST am

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Ev. Krankenhaus in F. -X1. ,
Klinikum N1. und
Knappschaftskrankenhaus C1. -M1.

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im Krankenhausplan ausgewiesen.

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Derzeit wird anhand besonderer Kriterien geprüft, ob im Sinne einer besseren Regionalisierung an weiteren ausgesuchten Kliniken PBST-Behandlungen anerkannt werden sollen. Die Ausweisung dieses Versorgungsschwerpunkts ist nicht mit einer Kapazitätserhöhung einer Disziplin verbunden.

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In dem inzwischen geltenden Krankenhausgestaltungsgesetz (KHGG NRW) ist eine § 15 KHG NRW entsprechende Vorschrift für die Ausweisung von Schwerpunktfestsetzungen nicht mehr vorhanden. Deshalb verfügte das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales (Ministerium) bereits zur Zeit der Planungsphase dieses Gesetzes mit Erlass vom 5. Mai 2006 eine Grundsatzentscheidung dahin, dass im Hinblick auf die geplante Novellierung des Krankenhausgesetzes keine Verfahren zu Schwerpunktfestlegungen, insbesondere PBST mehr durchgeführt werden sollten. Ggfs. sollten zunächst entsprechende Verhandlungen zwischen den Krankenhausträgern und Krankenkassenverbänden geführt werden.inblick auf die geplante Novellierung des Krankenhausgesetzes

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Auf Grund des Antrages der Klägerin gab die Arbeitsgemeinschaft neun von dem Antrag möglicherweise betroffenen Krankenhäusern Gelegenheit zur Stellungnahme. Sämtliche sechs im August 2008 eingegangenen Stellungnahmen sahen die Einrichtung eines weiteren Schwerpunktes nicht als erforderlich an, da dafür kein Bedarf bestünde; die vorhandenen Kapazitäten wären nicht einmal ausgelastet. Darüber hinaus sei wegen des medizinischen und medikamentösen Fortschritts eher mit einer Reduzierung des Bedarfs zu rechnen.

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Unter Darstellung der Argumente der Krankenhäuser teilte daraufhin die Arbeitsgemeinschaft der Klägerin mit Schreiben vom 1. Oktober 2008 mit, dass auch von ihr kein Bedarf gesehen werde. Dazu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 12. Dezember 2008 Stellung und hielt ihren Antrag aufrecht.

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Mit Datum vom 2. Februar 2009 übersandte die Arbeitsgemeinschaft der C2. N. (im Folgenden: Beklagte) ihren abschließenden Bericht mit der Bemerkung, dass kein gemeinsames Planungskonzept habe erarbeitet werden können.

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Mit an das Ministerium gerichtetem Bericht vom 24. März 2009 schloss sich die Beklagte dem Votum der Arbeitsgemeinschaft an und wies zusätzlich auf den Erlass vom 5. Mai 2006 hin, nach dem weitere Schwerpunktausweisungen nicht mehr erfolgen sollten. Mit Datum vom 14. April 2009 stimmte das Ministerium dem Vorschlag der Beklagten zu, dass zur Zeit kein Bedarf für einen weiteren PBST-Standort gegeben sei, insbesondere nicht im zentralen Ruhrgebiet.

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Mit Datum vom 25. Mai 2009 erließ daraufhin die Beklagte einen neuen Feststellungsbescheid für das T. . K. -I. H. -I1. , mit dem der PBST-Antrag abgelehnt wurde. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass in sämtlichen umliegenden Krankenhäusern ausreichend freie Kapazitäten vorhanden seien, zumal auf Grund aktueller Weiterentwicklungen im Bereich der medikamentösen Behandlung der Bedarf an Transplantationen zukünftig eher rückläufig sein werde.

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Am 19. Juni 2009 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.

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Zur Begründung der Klage trägt sie zusammengefasst vor, dass auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-X. (OVG NRW) die Beklagte ihren Antrag nicht mit der Begründung hätte ablehnen dürfen, der Bedarf sei gedeckt. Die Beklagte hätte vielmehr unter Einbeziehung ihres Krankenhauses eine neue Auswahlentscheidung treffen müssen. Da sie dies nicht getan habe, sei die getroffene Entscheidung sachwidrig und ermessensfehlerhaft.

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Im Übrigen sei es zwar zutreffend, dass das Spektrum der Indikationen für PBST inzwischen geringer geworden sei, allerdings sei die Auffassung spekulativ, dies werde auch durch medikamentöse Weiterentwicklungen zukünftig rückläufig sein.

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Entgegen der Auffassung der Beklagten sei ihr Krankenhaus auch leistungsfähig und kostengünstig. Die Begrenzung auf autologe PBST bedeute keine geringere Leistungsfähigkeit, da sie dafür sämtliche erforderlichen personellen, räumlichen und medizinisch-technischen Anforderungen erfülle, wie sich aus ihren Antragsunterlagen ergebe. Die autologe PBST würde auch längst auf onkologischen "Normalstationen" durchgeführt und bedürfe nicht spezieller keimfreier Einheiten wie bei allogener PBST. Auch das Knappschaftskrankenhaus in C1. biete keine allogene PBST an. Weiterhin berühre auch die Tatsache, dass sie die Stammzellpräparate nicht selbst herstelle, sondern insoweit mit dem DRK kooperiere, ihre Leistungsfähigkeit nicht. Vielmehr könne sie dadurch sogar kostengünstiger arbeiten, da sie dafür spezielle infrastrukturelle und personelle Kapazitäten nicht vorhalten müsse. Es sei auch unzulässig, die Universitätskliniken als Krankenhäuser der Maximalversorgung grundsätzlich als leistungsfähiger anzusehen. Angesichts des inzwischen gültigen DRG-Fallpauschalensystems bei der Abrechnung entstünden dem Gesundheitssystem auch keine zusätzlichen Kosten. Letztlich werde durch ihre Berücksichtigung auch das im Krankenhausplan angeführte Prinzip der Regionalisierung erreicht. In dieser Hinsicht sei die Ausweisung der vergleichsweise kleineren Kliniken F. -Süd neben der Universitätsklinik F. ungereimt.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 25. Mai 2009 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über ihren Antrag auf Ausweisung eines Schwerpunktes einer autologen Blutstammzellentransplantation unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt zusammengefasst vor, dass das Krankenhaus der Klägerin zwar grundsätzlich geeignet sei, für einen weiteren PBST-Schwerpunkt aber kein Bedarf bestehe; deshalb sei eine Auswahlentscheidung zu ihren Lasten getroffen worden. Dabei sei die grundsätzliche Leistungsfähigkeit nicht bestritten worden, die konkurrierenden F1. Krankenhäuser mit einem schon ausgewiesenen PBST-Schwerpunkt seien jedoch leistungsfähiger. Dazu gehöre auch, dass diese über ein eigenes Stammzelllabor verfügten und nicht auf die Kooperation mit dem DRK-Blutspendedienst angewiesen seien. Das C3. Krankenhaus sei in einem anderen regionalen Verfahren ausgewiesen worden, und rein autologische PBST-Schwerpunkte seien auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Verlässliche Aussagen zur Wirtschaftlichkeit könnten für alle Krankenhäuser wegen fehlender Daten nicht gemacht werden. Dabei könne vorliegend die Wirtschaftlichkeit auch vernachlässigt werden, da bereits die Leistungsfähigkeit und die Trägervielfalt gegen die Klägerin spreche. Eine Leistungsumverteilung von den bisherigen Schwerpunkt-Krankenhäusern auf ihr Krankenhaus stünde zudem im Widerspruch zu der von der Krankenhausplanung angestrebten Zentrenbildung und Leistungskonzentration, zumal gerade bei PBST ein besonderer Zusammenhang zwischen Leistungsmenge und Qualität bestehe; auch verursache sie besonders hohe Kosten und setze eine spezifische Krankenhaus-Infrastruktur sowie besondere personelle Vorhaltungen voraus.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen; diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die beantragte Bescheidung (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO), da der streitige Bescheid der Beklagten vom 25. Mai 2009 rechtmäßig ist.

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Die Voraussetzungen für die Aufnahme des T. . K. -Hospitals H. -I1. mit einem Schwerpunkt "Autologe Blutstammzellentransplantation" in den Krankenhausplan des Landes liegen nicht vor.

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Insoweit ist zunächst Folgendes anzumerken: Auf der Grundlage des Krankenhausgesetzes des Bundes (KHG) und des KHG NRW erfolgte bis zu dessen Außerkrafttreten Ende 2007 die Umsetzung des auf ministerieller Ebene aufgestellten und fortgeschriebenen Krankenhausplanes durch entsprechende Feststellungsbescheide der Beklagten. Dabei gliederte sich das der Aufnahme in den Krankenhausplan zugrunde liegende Verwaltungsverfahren in zwei Stufen: Auf der ersten Stufe war festzustellen, welche vorhandenen Krankenhäuser für eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu sozial tragbaren Pflegesätzen in Betracht kommen. Auf der zweiten Stufe wurde durch (Feststellungs-) Bescheid dem einzelnen Krankenhaus (- Träger) gegenüber festgestellt, ob es in den Krankenhausplan aufgenommen wird oder nicht.

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vgl. zu den Einzelheiten: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35/07 - (juris); OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2009
- 13 A 2578/08 - (nrwe.de), jeweils m.w.N.

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An dieser Sach- und Rechtslage hat sich auch mit dem Inkrafttreten des KHGG NRW zum 29. Dezember 2007 nichts Grundlegendes geändert.

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So auch: OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2009, a.a.O.

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Ausgehend von diesen Grundsätzen sind Blutstammzellentransplantationen nach altem Recht auf der Grundlage des bislang noch geltenden Krankenhausplans 2001 als Schwerpunktfestlegungen nach § 15 KHG NRW ausgewiesen worden, Gliederungsnummer 3.6.1.3 des Krankenhausplans 2001. Diese waren gemäß Nr. 7 der Planungsgrundsätze (Gliederungsnummer 3.3) von dem üblichen Berechnungsverfahren ausgenommen; sie wurden vielmehr nach gesundheitspolitischen Kriterien bedarfsgerecht unter Berücksichtigung der medizinischen Weiterentwicklung gesondert bestimmt.

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Das KHGG NRW sieht aber solche Schwerpunktfestlegungen alten Rechts nicht mehr vor, so dass eine gesetzliche Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin nicht (mehr) vorhanden ist. Entgegen ihrer Argumentation kann auch für die aktuelle Krankenhausplanung nicht auf den noch nicht fortgeschriebenen Krankenhausplan 2001 zurückgegriffen werden, da dieses "Verwaltungsinternum", das gemäß ständiger Rechtsprechung (s.o.) keine Rechtsnorm mit Außenwirkung darstellt, nicht das ranghöhere Gesetz ändern kann.

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Allerdings ist das Ministerium weiterhin befugt, über das Mindestprogramm des Gesetzes hinaus

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"...insbesondere..." in § 14 Abs. 1 Satz 1 KHGG NRW und "...mindestens..." in § 16 Abs. 1 Satz 2 KHGG NRW

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auch weitere, nunmehr sogenannte "besondere (Leistungs-) Angebote" zu planen, wie es dies z.B. bei den Stroke Units (früherer Schwerpunkt 3.6.1.10 des Krankenhausplans 2001) getan hat und offenbar insoweit auch weiterhin beabsichtigt.

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Vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2009, a.a.O.

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Eine solche über das gesetzlich erforderliche Mindestprogramm hinausgehende Planungsabsicht, auf die sich i.V.m. Art. 3 des Grundgesetzes dann auch die Klägerin berufen könnte, ist aber im Bereich von PBST-Ausweisungen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zu erkennen. Denn schon mit seinem Erlass vom 5. Mai 2006 hat das Ministerium deutlich gemacht, dass "insbesondere" bei PBST keine weiteren Schwerpunktplanungen mehr erfolgen sollten. Nach Aktenlage sind Planungen nach diesem Zeitpunkt nicht erfolgt, jedenfalls ist nichts Gegenteiliges vorgetragen worden. Auch im hiesigen Antrags- und Klageverfahren ist deutlich geworden, dass vom Ministerium kein Bedarf mehr gesehen worden ist, der eine weitere Planung hätte nach sich ziehen müssen. Dabei ist - wie bei den bisherigen Schwerpunkten - ein Bedarf bei "besonderen (Leistungs-) Angeboten" nicht formelhaft errechenbar, sondern durch das Ministerium nach eigenen Kriterien zu bestimmen. Da es aber aus dem Gesetz keinen Anspruch auf Planung von "besonderen (Leistungs-) Angeboten" gibt, kann es auch keinen Anspruch auf Fortsetzung einer entsprechenden Planung geben, die auf der Grundlage des außer Kraft getretenen KHG NRW bis Ende 2007 erfolgt ist. Gerade mit der Neuregelung des Krankenhausrechts wollte sich das Land aus der Schwerpunktplanung (weitgehend) zurückziehen und sollte der Gestaltungsspielraum für L. und Krankenhäuser weiter ausgeweitet und insbesondere auf die Schwerpunktplanungen erstreckt werden.

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vgl. Prütting, KHGG NRW, 3. Aufl., Vorwort und Rdnr. 26 zu § 13.

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Dem entspricht es, wenn solche Schwerpunktfestlegungen nach dem KHGG NRW grundsätzlich nur noch bei Zustandekommen eines regionalen Planungskonzepts zwischen Kostenträgern und Krankenhäusern im Krankenhausplan ausgewiesen werden, sofern nicht ausnahmsweise der Plangeber einen entsprechenden Antrag aufgreift und sich für die Feststellung entscheidet. Dies hat das Ministerium aber vorliegend nach Prüfung abgelehnt und die Beklagte angewiesen, die Klägerin entsprechend zu bescheiden.

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Selbst wenn aber diese Entscheidung auf der Grundlage des KHGG NRW als eine über das gesetzliche Mindestprogramm hinausgehende Planung eines "besonderen (Leistungs-) Angebotes" PBST anzusehen sein sollte, ist sie rechtmäßig. Denn die Auswahlentscheidung zu Lasten der Klägerin und zu Gunsten der Krankenhäuser, für die schon bisher PBST-Schwerpunkte ausgewiesen sind, ist rechtlich auch unter Beachtung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

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Beschluss vom 4. März 2004 - 1 BvR 88/00 - (juris)

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nicht zu beanstanden, wie die Kammer bereits in ihrem Urteil vom 8. Juli 2009 (7 K 3086/07) für Schwerpunktfestsetzungen hinsichtlich Stroke Units entschieden hat. Soweit das OVG NRW im zugehörigen Berufungsurteil

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Urteil vom 5. Oktober 2010 - 13 A 2070/09 - (juris)

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ausgeführt hat, sowohl bei der Grundversorgung wie der Schwerpunktplanung sei die Berufsfreiheit betroffen, ist dies zutreffend. Die Kammer kann aber nicht der dort weiter geäußerten Auffassung folgen, dies gelte "in beiden Fällen gleichermaßen". Legte man diese Betrachtungsweise zu Grunde, wäre eine Planung durch das Ministerium letztlich nicht mehr oder nur noch sehr eingeschränkt möglich. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Frage, ob überhaupt ein Schwerpunkt bzw. ein "besonderes (Leistungs-) Angebot" geplant werden soll. Sollte der Plangeber mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG jeweils gehalten sein, erneut in die vollständige Prüfung einer - bestehenden - Schwerpunktausweisung einzutreten, soweit ein Krankenhaus unter Geltung des KHGG NRW eine entsprechende eigene Feststellung beansprucht, so käme dem gesetzlichen Wegfall der Schwerpunktfeststellung keine praktische Bedeutung zu.

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Ferner gilt dies bezüglich des ggfs. zu verplanenden Bedarfs, der gemäß Planungsgrundsatz Nr. 7 des auf der Grundlage des (außer Kraft getretenen) KHG NRW aufgestellten Krankenhausplans 2001 nicht nach der Formel für die Ermittlung des Grundbedarfs berechnet, sondern "nach gesundheitspolitischen Kriterien bedarfsgerecht unter Berücksichtigung der medizinischen Weiterentwicklung bestimmt" werden soll. Die Kammer sieht gerade wegen der Berücksichtigung gesundheitspolitischer Kriterien einen Spielraum des Plangebers, der sich deutlich von den Planungen der medizinischen Grundversorgung der Bevölkerung unterscheidet und insoweit der gerichtlichen Kontrolle entzogen ist.

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In Anwendung dieser Grundsätze ist selbst dann, wenn vorliegend entgegen der Auffassung der Kammer von einer weiteren Planung auszugehen wäre, die Entscheidung, die bisherigen PBST-Standorte nicht in Frage zustellen, rechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es auf die Kriterien Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit ankäme.

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Letztlich wird nur zusätzlich angefügt, dass auch eine "normale" Auswahlentscheidung auf der zweiten Stufe wegen geringerer Leistungsfähigkeit des Krankenhauses der Klägerin nicht zu einem für sie positiven Ergebnis führen würde, wie die Beklagte zutreffend im gerichtlichen Verfahren ausgeführt hat. Diese Argumentation macht sich die Kammer im Grundsatz zu eigen. Dabei sind die nach dem Urteil des OVG NRW vom 5. Oktober 2010 (a.a.O.) mit Schriftsätzen vom 11. November und 3. Dezember 2010 dargelegten Ermessenserwägungen der Beklagten jedenfalls gemäß § 114 Satz 2 VwGO berücksichtigungsfähig.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung. Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO zuzulassen.

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