Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2009-09-09, Aktenzeichen 9 ME 8/09

Gründe

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Mit Erschließungsbeitragsbescheiden vom 4. Juli 2008 setzte die Antragsgegnerin die jeweils von den Antragstellern wegen hälftigen Miteigentums an den Flurstücken C. und D. der Flur E., Gemarkung F., zu zahlenden Erschließungsbeiträge für einer der Erschließungsanlagen G. auf 3.174,08 € fest und forderte nach Anrechnung der geleisteten Vorauszahlungen die Zahlung von jeweils 1.174,08 €. Im Verfahren der Antragsteller auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ordnete das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Erschließungsbeitragsbescheide an, soweit darin jeweils der Betrag von 1.174,08 € zur Zahlung angefordert war. Im Verlaufe des Beschwerdeverfahrens hat die Antragsgegnerin ihre Erschließungsbeitragsbescheide durch weitere Bescheide vom 20. Januar 2009 geändert und den von den Antragstellern jeweils noch zu zahlenden Erschließungsbeitrag auf 1.158,97 € neu festgesetzt.

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Nachdem die Antragsgegnerin ihre Beschwerde zurückgenommen hat, soweit sie gegen die gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hinsichtlich der Aufforderung zur Zahlung jeweils eines 1.158,97 € übersteigenden Betrages gerichtet war, war das Verfahren in diesem Umfang entsprechend § 92 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 VwGO einzustellen.

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Die Beschwerde der Antragsgegnerin im Übrigen ist unbegründet. Die von ihr dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich der Senat zu beschränken hat (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine andere als die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Beurteilung.

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Das Verwaltungsgericht ist der Sache nach davon ausgegangen, bei dem Schotterrasen, der nach dem von der Antragsgegnerin beschlossenen Bauprogramm auf dem Randstreifen zwischen dem an die betreffende Erschließungsanlage G. angrenzenden Flurstück C. und der fahrbahnbegleitenden Entwässerungsrinne vorgesehen ist, handele es sich um eine Teileinrichtung. Weil die Erschließungsbeitragssatzung der Antragsgegnerin in ihrer Fassung des 1. Nachtrags vom 15. Juli 1985 keine Merkmalsregelung für die Teileinrichtung Schotterrasen enthalte, sei die sachliche Beitragspflicht bisher nicht entstanden.

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Die Antragsgegnerin trägt zur Begründung ihrer dagegen gerichteten Beschwerde im Wesentlichen vor, der mit Schotterrasen befestigte Randbereich gehöre zwar zur Erschließungsanlage, nicht aber zur Mischfläche. Es sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erforderlich, für den Schotterrasen Herstellungsmerkmale in der Satzung zu regeln. Allerdings sei der Aufwand für diese Teileinrichtung dann nicht beitragsfähig. Der Aufwand für die Herstellung des Schotterrasens sei deswegen herausgerechnet und der Erschließungsbeitrag durch die Bescheide vom 20. Januar 2009 entsprechend reduziert worden.

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Die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist nicht aus den dargelegten Gründen unrichtig. Ausgehend von der - wie ausgeführt, von der Antragsgegnerin nicht beanstandeten - Annahme des Verwaltungsgerichts, bei dem Schotterrasen handele es sich um eine (flächenmäßige) Teileinrichtung, ist die Auffassung zutreffend, dass die abzurechnende Erschließungsanlage rechtlich nicht hergestellt und damit die sachliche Beitragspflicht nicht entstanden ist. Zu den durch die Beschwerde aufgeworfenen Fragen nach dem notwendigen Inhalt von Erschließungsbeitragssatzungen und zu den Voraussetzungen für die Annahme der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. Oktober 1995 (8 C 13/94, BVerwGE 99, 308 ff., juris) ausgeführt:

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"Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u.a. Urteil vom 23. Juni 1972 - BVerwG IV C 15.71 - BVerwGE 40, 177 <180 f.>) verlangt § 132 Nr. 4 … BauGB nicht, dass in der Satzung eine Flächeneinteilung der Straßen vorgenommen wird. Es darf zwar, muss aber nicht in der Satzung festgelegt werden, welche Teileinrichtungen auf der Fläche einer Anbaustraße angelegt und welchen Anteil die einzelnen Teileinrichtungen an dieser Fläche haben sollen. Bei der Entscheidung über die Herstellung dieser flächenmäßigen Bestandteile nämlich sind erfahrungsgemäß die örtlichen Verhältnisse im Einzelfall derart bestimmend, dass hierüber in einer allgemeinen Satzung keine bindenden Aussagen gemacht werden können, von denen nicht in zahlreichen Fällen abgewichen werden müsste. Eine solche Entscheidung ist abhängig von den Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls und deshalb einer generalisierenden Regelung nicht zugänglich.

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An diese Rechtsprechung anknüpfend hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 18. Januar 1991 (BVerwG 8 C 14.89 - BVerwGE 87, 288 <298 f.>) erkannt, der Verzicht auf eine satzungsmäßige Festlegung bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen bedeute allerdings nicht, dass insoweit keinerlei Festlegungen erforderlich seien. Denn anderenfalls fehlte es an Anhaltspunkten für die Beantwortung der Frage, wann eine bestimmte Straße endgültig hergestellt im Sinne des § 133 Abs. 2 Nr. 1 … BauGB sei. Vielmehr trete bei Anbaustraßen hinsichtlich der flächenmäßigen Teileinrichtungen an die Stelle der Satzung (oder genauer: des satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramms) das auf eine konkrete Einzelanlage bezogene Bauprogramm, das bestimme, welche flächenmäßigen Teileinrichtungen in welchem Umfang die gesamte Breite der jeweiligen Straße in Anspruch nehmen sollen. Dem Bundesrecht genüge, wenn ein solches Bauprogramm formlos aufgestellt werde; es könne sich sogar (mittelbar) aus Beschlüssen des Rates oder seiner Ausschüsse sowie den solchen Beschlüssen zugrunde liegenden Unterlagen und selbst aus der Auftragsvergabe entnehmen. Das Bauprogramm könne - insoweit vergleichbar dem auf den technischen Ausbau ausgerichteten, zwingend in die Satzung aufzunehmenden Ausbauprogramm - so lange mit Auswirkungen auf das Erschließungsbeitragsrecht geändert werden, wie die Straße noch nicht einem für sie aufgestellten Bauprogramm entspreche, d.h. noch nicht endgültig im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB hergestellt worden sei. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Daraus folgt, dass eine Anbaustraße - abgesehen von der Ermittelbarkeit des entstandenen Aufwands (vgl. u.a. Urteil vom 22. August 1975 - BVerwG IV C 11.73 - BVerwGE 49, 131 <134 f. >) - erstmalig endgültig hergestellt erst dann ist, wenn sie erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses Teileinrichtungsprogramm bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen."

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Nach diesen Maßgaben gilt hier: Die Antragsgegnerin ist bundesrechtlich nicht gezwungen, die flächenmäßigen Bestandteile ihrer Anbaustraßen in generalisierender Betrachtung in ihrer Erschließungsbeitragssatzung festzulegen. Maßgeblich ist das konkret für die Erschließungsanlage G. aufgestellte Bauprogramm. Die Anlage ist endgültig hergestellt, wenn sie die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm und dem Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese Teileinrichtungen dem jeweils für sie aufgestellten Ausbauprogramm entsprechen (vgl. auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., 2007, § 19 Rdn. 2 f., § 11 Rdn. 46). Ein Ausbauprogramm genügt dann den zu stellenden Anforderungen, wenn die bautechnische Ausgestaltung der flächenmäßigen Teileinrichtungen von Erschließungsanlagen in der Beitragssatzung in einer Art bestimmt ist, die es dem Bürger ermöglicht, sich durch einen Vergleich zwischen dem tatsächlich erreichten Ausbauzustand und den Angaben in der Satzung ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob bzw. wann eine Erschließungsanlage der Merkmalsregelung entsprechend endgültig hergestellt ist. Genügt eine Merkmalsregelung nicht den Anforderungen, kann eine Erschließungsanlage nicht endgültig hergestellt im Rechtssinne sein (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., 2007, § 11 Rdn. 52, 57, 67).

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Ob die von der Antragsgegnerin für ihre gegenteilige Ansicht zitierte Kommentierung von Löhr (in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 10. Aufl., § 132 Rdn. 20) tatsächlich zu einem anderen Ergebnis führt, erscheint zweifelhaft. Die Kommentarstelle befasst sich damit, welche Teileinrichtungen im satzungsrechtlichen Teileinrichtungsprogramm zu normieren sind. Eine Aussage zu der Frage, inwieweit ein Ausbauprogramm geregelt werden muss, dürfte ihr nicht zu entnehmen sein (hierzu vielmehr Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 10. Aufl., § 132 Rdn. 24). Diese Frage bedarf indes keiner abschließenden Klärung. Selbst wenn Löhr eine andere als die vom Bundesverwaltungsgericht vertretene, oben bereits zitierte Auffassung haben sollte, wäre ihr aus den dargelegten Gründen nicht zu folgen.

11

Von seinem Rechtsstandpunkt aus ist das Verwaltungsgericht zu einem zutreffenden Ergebnis gelangt. In der Erschließungsbeitragssatzung der Antragsgegnerin gibt es keine Merkmalsregelung für eine Teileinrichtung Schotterrasen bzw. Straßenbegleitfläche. Soweit die Antragsgegnerin der Auffassung ist, es könne die Merkmalsregelung für Mischflächen in § 9 Abs. 1 Buchst. b der Erschließungsbeitragssatzung herangezogen werden, kann dem nicht gefolgt werden. Die Mischfläche bezeichnet diejenige Fläche, die für den Fahrzeug- und Fußgängerverkehr vorgesehen ist (vgl. auch etwa Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Aufl., 2004, § 32 Rdn. 24). Indessen geht es hier nicht um die eigentliche Verkehrsfläche, sondern um den flächenbegleitenden Randstreifen. Ob der Schotterrasen als eine Decke aus ähnlichem Material neuzeitlicher Bauweise (vgl. § 9 Abs. 1 Buchst. b der Erschließungsbeitragssatzung) angesehen werden kann, ist daher ohne Belang. Auch die für die übrigen Erschließungsanlagen geltende Merkmalsregelung in § 9 Abs. 2 der Erschließungsbeitragssatzung ist nicht einschlägig.

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Unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit des im Beschwerdeverfahren erklärten Verzichts auf die Geltendmachung des Aufwands für die Herstellung des Schotterrasens und der darin begründeten Herabsetzung des zu zahlenden Erschließungsbeitrags auf jeweils 1.158,97 € (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18.11.1977 - IV C 104.74 - DÖV 1978, 611, juris Rdn. 42 ff.; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., 2007, § 10 Rdn. 29, 31) kann die Antragsgegnerin das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht durch diese Maßnahmen nicht herbeiführen. Ausgehend vom Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts erweist sich mithin die angefochtene Entscheidung als nicht zu beanstanden.

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Der Senat sieht sich allerdings im Hinblick auf das noch anhängige Hauptsacheverfahren veranlasst, darauf hinzuweisen, dass nach summarischer Prüfung anhand der Aktenlage der Beschluss des Verwaltungsgerichts aus von der Antragsgegnerin nicht gerügten und hier deswegen nicht berücksichtigungsfähigen Gründen unrichtig sein könnte. Namentlich ergeben sich Bedenken an der Einschätzung, der Schotterrasen bzw. die Straßenbegleitfläche sei eine flächenmäßige Teileinrichtung. Bei einer Teileinrichtung handelt es sich um einen vom äußeren Erscheinungsbild her abgrenzbaren, eine bestimmte Funktion erfüllenden Teil einer Anlage, der äußerlich und funktionell eine Einheit darstellt (vgl. auch Ruff, Erschließungsbeiträge von A-Z, 2007, S. 168). Danach kann zwar auch eine Straßenbegleitfläche grundsätzlich eine Teileinrichtung sein. Ihre Qualifizierung als solche setzt aber zusätzlich voraus, dass ihr wegen ihres Umfangs und ihrer Gestaltung (etwa wegen der Intensität ihrer Bepflanzung) ein Gewicht zukommt, das es rechtfertigt, ihr selbstständige Bedeutung beizumessen. Ist das nicht der Fall, handelt es sich um sog. unselbstständige Straßenbegleitfläche. Letztere ist als Bestandteil der jeweiligen (Teil-)Einrichtung, der sie zugeordnet werden kann, anzusehen und kann gemeinsam mit ihr abgerechnet werden, ohne dass es der Regelung spezieller Herstellungsmerkmale bedarf (dazu bereits OVG Lüneburg, Urteil vom 19.9.1988 - 9 OVG A 21/87 - S. 9 des Entscheidungsumdrucks; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl., 2007, § 33 Rdn. 20, 21). Ungeachtet der näheren Gestaltung der Schotterrasenfläche erscheint vorliegend jedenfalls ernstlich zweifelhaft, ob sie einen Umfang aufweist, der es rechtfertigt, ihr selbstständige Bedeutung beizumessen. Ausgehend von dem vom Verwaltungsgericht im Vorausleistungsverfahren angenommenen und von der Antragsgegnerin bei ihrer nunmehrigen Beitragsfestsetzung zugrunde gelegten Anlagenbegriff, den der Senat allerdings nicht näher überprüft hat, ist das Flurstück C. zwei unterschiedlichen Anlagen zuzurechnen. Der hier in Rede stehenden Anlage ist mithin auch nur ein Teil der vor dem Flurstück C. liegenden Schotterrasenfläche zuzurechnen. Soweit erkennbar, ist das genannte 63 qm große Flurstück nur 9 m breit und weist die Schotterrasenfläche keine nennenswerte Tiefe auf. Unter den genannten Umständen erscheint - ohne, dass dies hier einer abschließenden Prüfung bedarf - die Annahme, es handele sich um eine Teileinrichtung, fragwürdig.

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Der Senat merkt ferner ergänzend an, dass er die Bedenken der Antragsgegnerin an der Auffassung des Verwaltungsgerichts teilt, die - im Jahr 2007 und damit im zeitlichen Zusammenhang mit der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht erfolgte - Teilung des 615 qm großen Flurstücks H. in die Flurstücke C. (63 qm groß) und 389/2 (552 qm groß) und die Übertragung des Flurstücks C. auf die Mutter des Antragstellers seien voraussichtlich nicht als ein Missbrauch rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten anzusehen. Wirtschaftliche oder sonstige beachtliche nicht steuerliche Gründe für die vorgenommene Rechtsgestaltung sind nach summarischer Prüfung aus hiesiger Sicht nicht zu erkennen. Dafür, dass - wie vorgetragen - die in I. lebende Mutter des Antragstellers das Flurstück tatsächlich als Garten zu nutzen beabsichtigt, gibt es nach Lage der Akten keinen greifbaren Anhaltspunkt. Soweit die Antragsteller - wie ebenfalls vorgetragen - beabsichtigen, auf dem Flurstück Abstellplätze für den von ihnen betriebenen Rettungs- und Krankentransportdienst zu schaffen, erweist sich die Übertragung des diesbezüglichen Grundstückseigentums auf die Mutter des Antragstellers als zur Erreichung des angestrebten Ziels wirtschaftlich ersichtlich nicht geeignet.

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