Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-28, Aktenzeichen 4 L 316/20.MZ

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 6. April 2020 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. März 2020 (datiert auf den 10. März 2019) wird hinsichtlich der unter Ziffer 1 Buchst. e) geregelten Anordnung der Sammlung im Holsystem mit Fullservice wiederhergestellt und hinsichtlich der unter Ziffer 3 geregelten Androhung des Zwangsgeldes, soweit sie die Verpflichtung aus Ziffer 1 Buchst. e) betrifft, angeordnet.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin 2/3, die Antragsgegnerin 1/3 zu tragen.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 50.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs vom 6. April 2020 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. März 2020 (datiert auf den 10. März 2019) betreffend Ziffer 1 des Bescheides und auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung betreffend Ziffer 3 des Bescheides hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - hinsichtlich Ziffer 1 des Bescheides statthaft, da der Widerspruch infolge der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO durch die Antragsgegnerin unter Ziffer 2 des Bescheides keine aufschiebende Wirkung hat. Bezüglich Ziffer 3 des Bescheides ist der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da dem Widerspruch gegen die Androhung eines Zwangsgeldes als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung insofern gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 20 Landesgesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - AGVwGO - keine aufschiebende Wirkung zukommt.

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Der Antrag ist jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

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I. Betreffend die Anordnung der sofortigen Vollziehung unter Ziffer 2 des Bescheides hat die Antragsgegnerin das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rahmenvorgabe in einer den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO genügenden Weise schriftlich begründet. Die im Bescheid gesondert vom übrigen Regelungsinhalt der Rahmenvorgabe dargestellte Begründung beschränkt sich nicht auf formelhafte, auf beliebige Fallgestaltungen passende Wendungen, sondern nimmt Bezug auf die Umstände des konkreten Falles, etwa die Notwendigkeit eines entsprechenden zeitlichen Vorlaufs, um vor der geplanten Umsetzung des Sammelsystems zum 1. Januar 2021 die notwendigen Ausschreibungen zum Abschluss bringen zu können. Der Begründung kann ferner entnommen werden, dass die Antragsgegnerin eine Abwägung zwischen ihren eigenen und den Interessen der Antragstellerin sowie der übrigen Systeme vorgenommen, warum sie dem Vollziehbarkeitsinteresse den Vorrang eingeräumt hat und dass sie sich des rechtlichen Ausnahmecharakters der Anordnung einer sofortigen Vollziehung bewusst gewesen ist. Ob diese Erwägungen auch inhaltlich zutreffen, ist im Rahmen des § 80 Abs. 3 VwGO unerheblich.

5

Bei der gebotenen Abwägung der beteiligten Interessen überwiegt das Suspensivinteresse der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse nur teilweise.

6

Im Rahmen der gerichtlichen Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO ist eine Interessenabwägung zwischen den Interessen des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorzunehmen. Hierbei ist maßgeblich auf die Erfolgsaussichten in der Hauptsache abzustellen. Ergibt deren allein mögliche, aber auch ausreichende summarische Prüfung, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt, kann kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines solchen rechtswidrigen Verwaltungsaktes bestehen. Im umgekehrten Fall überwiegt regelmäßig das Vollziehungsinteresse, wenn sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig erweist und ein besonderes Vollziehungsinteresse zu bejahen ist. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens als offen zu beurteilen, ist eine reine Interessenabwägung erforderlich.

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Unter Zugrundelegung dieses Maßstabes überwiegt aus Sicht der Kammer das Suspensivinteresse der Antragstellerin lediglich hinsichtlich der unter Ziffer 1 Buchst. e) geregelten Anordnung der Sammlung im Holsystem mit „Fullservice“. Die Anordnung des „Full-“ bzw. „Vollservice“ im Bescheid vom 10. März 2020 erweist sich nach summarischer Prüfung als rechtswidrig (1.). Im Übrigen, also hinsichtlich der unter Ziffer 1 Buchst. a) bis d) getroffenen Regelungen, erweist sich die Rahmenvorgabe demgegenüber voraussichtlich als rechtmäßig (2.). Insofern ist auch vom Vorliegen eines besonderen Vollziehungsinteresses auszugehen (3.).

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Die infolgedessen nur teilweise Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich des in Ziffer 1 Buchst. e) angeordneten Vollservice ist auch zulässig. Der Wortlaut des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO sieht vor, dass das Gericht die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen bzw. wiederherstellen kann. Eine solche teilweise Anordnung oder Wiederherstellung setzt dabei die Teilbarkeit des Verwaltungsakts voraus; dessen Vollzugsfähigkeit muss insoweit teilbar sein, dass der von der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung erfasste Teil als bloßes, „abspaltbares“ Minus gegenüber der Gesamtregelung qualifiziert werden kann (OVG Berlin, Beschluss vom 26. August 2003 - 2 B 16.03 -, juris Rn. 7; ThürOVG, Beschluss vom 29. August 1997 - 2 EO 1038/97 -, Rn. 18; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 80 Rn. 426; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 168). Dies ist hier der Fall. Die Anordnung des Vollservice stellt sich gegenüber der Gesamtheit des in der Rahmenvorgabe getroffenen Regelungen - die sich nach summarischer Prüfung als rechtmäßig erweisen - als bloßes Minus dar. Insbesondere ist das in der Rahmenvorgabe zum Ausdruck gebrachte Entsorgungssystem, mithin die Umstellung des Holsystems auf Gelbe Tonnen und die ergänzende Mitbenutzung der Wertstoff- und Recyclinghöfe, auch ohne den Vollservice denkbar. So wird ein Holsystem mit Gelben Tonnen ohne Vollservice (und lediglich im „Teilservice“) etwa in einer Vielzahl von Kommunen praktiziert.

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1. Hinsichtlich der Anordnung des Vollservice unter Ziffer 1 Buchst. e) der Rahmenvorgabe geht die Kammer nach summarischer Prüfung von deren Rechtswidrigkeit aus.

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Rechtsgrundlage für den Erlass einer Rahmenvorgabe bildet § 22 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die hochwertige Verwertung von Verpackungen - Verpackungsgesetz, VerpackG -. Danach kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Absatz 1 durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich

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1. der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen,

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2. der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie

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3. der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen

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auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe).

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Von der Regelungsbefugnis des insofern allein in Betracht kommenden § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG ist die Anordnung des Vollservice nicht umfasst.

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Hierfür lässt sich zunächst der Gesetzeswortlaut anführen. Unter der Art des Sammelsystems nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG versteht das Gesetz ein Holsystem, Bringsystem oder eine Kombination aus beiden Sammelsystemen. Die Begriffe des Hol- und Bringsystems wiederum werden in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG legaldefiniert. Danach sind die Systeme verpflichtet, im Einzugsgebiet der beteiligten Hersteller eine vom gemischten Siedlungsabfall getrennte, flächendeckende Sammlung aller restentleerten Verpackungen bei den privaten Endverbrauchern (Holsystem) oder in deren Nähe (Bringsystem) oder durch eine Kombination beider Varianten in ausreichender Weise und für den privaten Endverbraucher unentgeltlich sicherzustellen.

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Die Kammer geht davon aus, dass insofern die Festlegung der Art des Sammelsystems in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG lediglich die generelle Entscheidung für eines bzw. eine Kombination der genannten Systeme ermöglichen soll, nicht aber auch, wie diese im Detail ausgestaltet sein sollen. Jedenfalls die Anordnung des Vollservice ist von dieser Regelungsbefugnis nicht erfasst.

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Ziffer 1 Buchst. e) der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe regelt insofern: „Die Sammlung hat im Holsystem mit Fullservice gemäß dem in der Abfallsatzung der Stadt vorgegebenen Sammelsystem (Holsystem) für Rest- und Bioabfälle zu erfolgen (§§ 4 Abs. 12, 14 Abs. 8). Danach werden satzungsgemäß befüllte und bereitgestellte Abfallbehältnisse vom Entsorgungspersonal vom Standplatz auf dem Grundstück abgeholt, in den Abfuhrwagen entleert und danach wieder auf ihren Standplatz zurückgebracht. Die Vorgaben der §§ 13 und 14 der Abfallsatzung der Stadt für die Einrichtung der Standplätze und die Bereitstellung sowie die Ausnahmen vom Fullservice gelten für die LVP-Sammlung gleichermaßen.“

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Eine derart ausdifferenzierte Vorgabe kann unter das Regelungsregime des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG nicht gefasst werden kann.

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Laut der Gesetzesbegründung zum Verpackungsgesetz können die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger den Systemen hinsichtlich der „Art des Sammelsystems“ vorschreiben, „dass die die Leichtverpackungssammlung in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels ,Tonnen‘ oder ,Säcken', in einem bestimmten Bringsystem, zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen ist“ (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Trotz der Tatsache, dass der Gesetzgeber in seiner Begründung angesichts der Formulierung „zum Beispiel“ wohl davon ausgegangen sein dürfte, dass die genannten Beispiele nicht abschließend zu verstehen sind, lässt sich dem nicht entnehmen, dass dadurch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch die konkrete Ausgestaltung des entsprechenden Sammelsystems einseitig im Wege der Rahmenvorgabe festlegen dürfen. Denn über die vom Gesetzgeber wohl intendierte Möglichkeit einer- allenfalls groben - Konkretisierung der genannten Systeme („Holsystem mittels Tonnen bzw. Säcken“, „Bringsystem mittels Großsammelbehältern bzw. über Wertstoffhöfe“) geht die Vorgabe eines Vollservice weit hinaus. Denn hiermit wird weniger eine „Art des Sammelsystems“ festgelegt als vielmehr bestimmt, „wie“ das letztlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gewählte Sammelsystem- hier ein Holsystem - konkret auszuführen ist. Dies dürfte von der Grenze des Gesetzeswortlautes nicht mehr erfasst sein. Die Kammer geht nicht davon aus, dass ein Holsystem mittels Tonnen im Vollservice gegenüber einem Holsystem im „Teilservice“, bei dem die Tonnen vom Fahrbahnrand abgeholt werden, eine andere „Art des Sammelsystems“ darstellt (vgl. hierzu auch VG Göttingen, Beschluss vom 10. Juli 2020 - 4 B 135/20 -, S. 4).

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Darüber hinaus sprechen auch gesetzessystematische Argumente gegen eine Einbeziehung des Vollservice in den Regelungsgehalt des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG. Würde man jegliche Ausgestaltung eines Sammelsystems als gesonderte „Art des Sammelsystems“ ansehen, verbliebe für § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG und die dort genannten Sammlungsmodalitäten kein eigenständiger Anwendungsbereich mehr. Denn nach diesem weiten Verständnis müssten konsequenterweise auch je nach Art und Größe der Sammelbehälter (Nr. 2) und je nach Häufigkeit und Zeitraum der Behälterleerung (Nr. 3) jeweils eigene Arten der Sammelsysteme vorliegen, die ihrerseits allein durch § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG festgelegt werden könnten (vgl. VG Göttingen, a.a.O. S. 4 unter Bezugnahme auf Oexle, in: Schmehl/Klement, GK-KrwG, 2. Auflage 2019, § 22 VerpackG Rn. 40).

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Dieses Ergebnis entspricht auch der gebotenen engen Auslegung des § 22 Abs. 2 VerpackG. Dieser regelt eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass die Organisationsverantwortung für die Sammlung von Verpackungsabfällen aus Privathaushalten nach dem Gesetz den Systemen und gerade nicht den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern zugewiesen ist.

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Insofern liegt es nahe, dass durch die Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG tatsächlich nur der „Rahmen“ dessen abgesteckt werden können soll, was letztlich Gegenstand der Abstimmungsvereinbarung im Sinne des § 22 Abs. 1 VerpackG sein kann (vgl. hierzu BT-Drs. 18/11274, S. 108, wonach die Vorgaben nach § 22 Abs. 2 VerpackG lediglich „den verbindlichen Rahmen für die Abstimmungsvereinbarung vorgeben“). Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG sind die Rahmenvorgaben bei der Abstimmung zwar zwingend zu berücksichtigen. Gleichwohl geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine Abstimmungsvereinbarung auch bei Erlass einer Rahmenvorgabe noch zu erfolgen hat und diese den Abschluss der Abstimmungsvereinbarung nicht zu ersetzen vermag (BT-Drs. 18/11274, S. 111). Durch die Einräumung einer umfassenden Gestaltungsmöglichkeit mittels der Rahmenvorgabe würde - jedenfalls für den Bereich der Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen (LVP) - kaum noch ein Spielraum für weitere Abstimmungen verbleiben.

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In diesem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber selbst die Rahmenvorgabe als „eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip“ ansieht (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Als Ausnahmevorschrift ist § 22 Abs. 2 VerpackG eng auszulegen, um dem Kooperationsprinzip, das in § 22 Abs. 1 VerpackG seinen Ausdruck gefunden hat, möglichst umfassende Geltung zu verschaffen (vgl. hierzu VG Sigmaringen, Beschluss vom 21. Juli 2020 - 4 K 786/20 -, S. 16). Dass § 22 Abs. 2 VerpackG es den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ermöglicht, einseitige Vorgaben zu machen, trifft keine Aussage dafür, wie weit diese Vorgaben gehen dürfen und ob diese den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgern eine umfassende Einflussmöglichkeit einräumen (vgl. hierzu VG Göttingen, a.a.O. S. 4 f.). Nach dem Vorstehenden dürfte hiervon gerade nicht auszugehen sein.

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Darüber hinaus - selbst wenn man unterstellen würde, dass der Vollservice einer Regelung durch § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VerpackG zugänglich wäre - bestünden nach Auffassung der Kammer jedenfalls erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer solchen Vorgabe.

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Es ist zweifelhaft, ob die Anordnung des Vollservice gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 VerpackG überhaupt geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. Im Rahmen dieses „Geeignetheitsvorbehaltes“ muss die Rahmenvorgabe lediglich einen Beitrag zur Sicherstellung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen LVP-Sammlung leisten (BT-Drs. 18/11781, S. 15 f.). Ausreichend ist dabei die Förderung zumindest eines der Ziele, sofern dies nicht zu Lasten des jeweils anderen geht (BT-Drs. 18/11274, S. 110). Unter Effektivität wird dabei die Erhöhung der getrennt erfassten Menge an wertstoffhaltigen Abfällen verstanden und unter Umweltverträglichkeit die Verringerung der durch die Sammlung regelmäßig verursachten Umweltbelastungen wie Emissionen oder Standortverschmutzungen (BT-Drs. 18/11274, S. 110).

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Für die Kammer ist schon nicht ersichtlich, inwieweit durch den Vollservice eines dieser Ziele gefördert werden soll.

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Dass durch die Anordnung des Vollservice, also das Abholen der Tonnen vom jeweiligen Grundstück und den Rücktransport nach der Entleerung Umweltbelastungen verringert werden sollen, liegt aus Sicht der Kammer fern. Soweit vorgetragen wird, dass Standortverschmutzungen durch Tiere drohten, indem diese die Tonnen öffnen, dürfte diese Gefahr unabhängig davon bestehen, ob die Tonne von den Anwohnern selbst herausgestellt oder von den Müllwerkern vom Grundstück abgeholt wird. Die ggf. längere Standzeit der Tonne außerhalb des Grundstücks im Teilservice im Vergleich zum Vollservice dürfte insoweit keine Rolle spielen, da davon auszugehen ist, dass eine Öffnung der Tonnen durch Tiere auf dem Standplatz außerhalb des Grundstücks wohl vergleichbar wahrscheinlich ist, wie wenn diese auf dem Grundstück selbst stehen. Demgegenüber ist - sofern die Abholung und das Zurückstellen der Tonnen im Vollservice in zeitlichem Zusammenhang mit der Fahrt der Müllfahrzeuge erfolgt - eher sogar von einer Erhöhung der Umweltbelastungen durch einen Anstieg der Emissionen auszugehen, da sich in einem solchen Fall durch das Heraus- und wieder Hereinräumen der Tonnen die Standzeiten der Müllfahrzeuge und in der Folge die Dauer der Fahrzeugeinsätze verlängern dürften.

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Auch eine Steigerung der Effektivität der Sammlung durch den Vollservice erscheint fernliegend. Die Kammer hat große Zweifel daran, dass allein der Umstand, dass die Mülltonne selbst vom eigenen Grundstück auf die Straße herausgestellt und später wieder hereingeholt werden muss, zu einer schlechteren Mülltrennung - etwa durch eine Entsorgung der LVP über die Restmülltonne - führen wird bzw. dass umgekehrt allein durch den Vollservice eine bessere Mülltrennung und auf diese Weise eine Erhöhung der Sammelmengen und Verringerung von Fehlwürfen erreicht werden kann. Auch nach dem derzeit praktizierten Sammelsystem müssen die Anwohner selbst die Gelben Säcke zur Abholung herausstellen, insofern käme es auch ohne Vollservice zu keiner großen Umstellung für die Bürger betreffend die LVP-Abfallfraktion. Das Argument der Antragsgegnerin, es sei nicht sämtlichen Bevölkerungsgruppen möglich, die Tonne selbstständig zur Leerung am Straßenrand bereitzustellen, diese sollten nicht von der Sammlung ausgeschlossen und zu einer fehlerhaften Entsorgung über die Restmüllsammlung provoziert werden, vermag die Kammer nicht zu überzeugen. Insofern ist darauf zu verweisen, dass die LVP-Sammlung auch in Kommunen ohne Vollservice nicht zum Erliegen gekommen ist und der Transport einer Mülltonne über einen meist nur kurzen Weg beispielsweise auch der älteren Bevölkerungsgruppe - selbst oder unter Inanspruchnahme von Unterstützungshandlungen - in aller Regel möglich und zumutbar ist. Auch die durch die Einführung des Vollservice im Vergleich zum Teilservice erhöhte „Bequemlichkeit“ der LVP-Sammlung lässt trotz der von der Antragsgegnerin angeführten Studie zum Trennverhalten nach Auffassung der Kammer keinen zwingenden Schluss auf eine damit einhergehende Erhöhung der Sammelmengen oder Verringerung der Fehlwurfquote zu.

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Der fehlenden Eignung kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Anordnung des Vollservice für die LVP-Sammlung insofern zu einer Angleichung an die Sammlung der übrigen Abfallfraktionen im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin führen würde, für welche grundsätzlich der Vollservice gilt (vgl. §§ 4 Abs. 12, 14 Abs. 8 der Abfallsatzung). Dabei ist aber zu beachten, dass der Gesetzgeber das Ziel der Einfügung der LVP-Sammlung in die bestehenden kommunalen Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept der Kommune zwar in der Gesetzesbegründung erwähnt hat (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Allerdings findet dies im Gesetz lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG seinen Niederschlag, der den kommunalen Entsorgungsstandard betreffend die Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen als Obergrenze einer Rahmenvorgabe festlegt. Anders als die Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung hat der Gesetzgeber die Eignung zur Einfügung in die kommunalen Entsorgungsstrukturen gerade nicht als Mindestanforderung der Rahmenvorgabe festgelegt.

31

Demnach erweist sich die Anordnung des Vollservice im Zuge einer Rahmenvorgabe nach summarischer Prüfung als rechtswidrig. Gleichwohl bleibt es den Systemen und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern unbenommen, eine Einigung hinsichtlich des Vollservice im Rahmen der Abstimmungsvereinbarung zu erzielen.

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2. Die unter Ziffer 1 Buchst. a) bis d) getroffenen übrigen Regelungen der Rahmenvorgabe stellen sich demgegenüber voraussichtlich als rechtmäßig dar.

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Für die Beklagte bestand ein Anlass zum Erlass einer Rahmenvorgabe, nachdem die zuvor geführten Verhandlungen mit den Systemen als gescheitert anzusehen waren.

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a) Die unter Ziffer 1 Buchst. a) der Rahmenvorgabe erfolgte Anordnung eines Holsystems mit ergänzendem Bringsystem über die Zurverfügungstellung der Wertstoff- und Recyclinghöfe zur kostenfreien Anlieferung von Leichtverpackungen ist nicht zu beanstanden.

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Hierdurch wird die Art des Sammelsystems - hier eine Kombination aus Hol- und Bringsystem - im Sinne des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG festgelegt. Das bereits bislang (allerdings mittels Säcken) praktizierte Holsystem ist auch geeignet, sowohl die Effektivität als auch die Umweltverträglichkeit der Sammlung aufgrund geringerer Emissionen im Vergleich zu einem vollständigen Bringsystem zu fördern. Auch die Anordnung eines ergänzenden Bringsystems über die Mitbenutzung der Wertstoff- und Recyclinghöfe ist in diesem Sinne geeignet. Entsprechend der Analyse der Effizienz und Vorschläge zur Optimierung von Sammelsystemen der haushaltsnahen Erfassung von Leichtverpackungen und stoffgleichen Nichtverpackungen auf der Grundlage vorhandener Daten - Abschlussbericht - des Umweltbundesamtes (Texte 37/2018, Mai 2018, S. 149, zuletzt abgerufen am 28. Juli 2020 unter https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/ 1410/publikationen/2018-05-22_texte_37-2018_sammelsysteme-verpackungen. pdf) liefert das Sammelsystem Wertstoffhof eine gute Sammelqualität bei vergleichsweise geringen Sammelmengen. Während das Umweltbundesamt ein reines Wertstoffhofsystem daher nicht empfiehlt, handelt es sich vorliegend lediglich um ein ergänzendes Bringsystem. Dieses ermöglicht die Sicherstellung der LVP-Sammlung insbesondere für die Bürger der Antragsgegnerin, bei denen kein ausreichender Platz für eine (zusätzliche) Gelbe Tonne vorhanden ist. Zudem kann über die Wertstoffhöfe die Entsorgung von Übermengen erfolgen. Auf diese Weise wird die Effektivität der Sammlung erhöht. Demgegenüber fällt der Emissionsausstoß durch die im Rahmen des ergänzenden Bringsystems notwendigen Fahrten (in der Regel per Pkw) nicht erheblich ins Gewicht, insbesondere da davon auszugehen sein dürfte, dass die Fahrten zu den Wertstoffhöfen mit der dortigen Abgabe weiteren Abfalls (etwa Grünschnitts) kombiniert werden dürfte.

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Die Einrichtung eines Holsystems mit ergänzendem Bringsystem ist den Systemen auch weder technisch unmöglich noch wirtschaftlich unzumutbar.

37

Sie geht auch nicht über den kommunalen Entsorgungsstandard der in der Verantwortung der Antragsgegnerin durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG hinaus. Zwar sieht die Abfallsatzung der Antragsgegnerin für die Restmüllfraktion eine Mitbenutzung der Wertstoff- und Recyclinghöfe nicht vor. Insofern ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Wertstoffhofmitbenutzung bereits Gegenstand der (ausgelaufenen) Systemvereinbarung zwischen den Beteiligten gewesen ist und auch aktuell noch so betrieben wird. Insofern muss es im Wege einer Gesamtbetrachtung - insofern unter Außerachtlassung der Restmüllfraktion - erst recht möglich sein, den bislang gelebten Entsorgungsstandard für die einschlägige LVP-Fraktion in der Rahmenvorgabe „fortzuschreiben“.

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Auch im Übrigen erachtet die Kammer die Anordnung des kombinierten Sammelsystems als verhältnismäßig.

39

b) Die unter Ziffer 1 Buchst. b) geregelte Umstellung der bisherigen Straßensammlung in gelben 90 Liter-Säcken durch die Sammlung mit Müllgroßbehältern - MGB - mit Volumen von 120, 240, 360 und 1.100 Liter erweist sich ebenfalls als rechtmäßig.

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Die Umstellung des Holsystems von Sack auf Tonne lässt sich unter Heranziehung der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 18/11274, S. 110, hierzu bereits s.o.) sowohl unter § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG als auch § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG subsumieren, da insoweit eine Festlegung der Art und Größe der einzusetzenden Sammelbehälter erfolgt. Bei den angeordneten MGB handelt es sich, insbesondere was ihr Volumen angeht, sämtlich um Standard-Sammelbehälter.

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Die Umstellung von Sack auf Tonne ist auch geeignet zur Steigerung der Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung. Hinsichtlich der Effektivität der Sammlung ist bei der Umstellung auf die Gelbe Tonne zwar eine Erhöhung der Fehlwurfquote zu befürchten. Gleichzeitig weist die Sammlung mittels Gelber Tonne nach dem Abschlussbericht des Umweltbundesamtes die höchsten Sammelmengen auf (Abschlussbericht a.a.O., S. 149). Im Vergleich weist der Gelbe Sack eine geringere Sammelmenge, gleichzeitig aber auch einen geringen Anteil an der Fraktion „Reste bzw. ungeeignetes Zusatzmaterial im LVP“ auf (Abschlussbericht a.a.O., S. 149). Insofern sind beide Arten der Sammlung - auf unterschiedliche Weise - im Sinne einer effizienten Sammlung geeignet. Durch die bloße Forderung der „Geeignetheit“ (im Vergleich zur im Gesetzgebungsverfahren früher vorgesehenen „Erforderlichkeit“) wird dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, hier der Antragsgegnerin, insofern ein gewisser Gestaltungsspielraum eröffnet, der vorliegend den Wechsel einer Sack- auf eine Tonnensammlung mit umfasst.

42

Zudem dürfte sich die Sammlung mittels Gelber Tonne als umweltverträglicher erweisen als die derzeit praktizierte Sacksammlung. Denn durch die Einführung der Tonne entfällt automatisch der ansonsten zusätzlich anfallende Plastikverbrauch durch die Gelben Säcke selbst. Das Argument der Antragstellerin, auch bei der Tonnensammlung würden zusätzliche Abfallsäcke benutzt, verfängt insofern nicht, als auch bei der derzeitigen Sammlung die LVP im Haushalt oftmals zunächst mittels gesonderter (kleinerer) Abfallsäcke gesammelt und dann erst in das entsprechende Behältnis - sei es nun aktuell in den Gelben Sack oder künftig die Gelbe Tonne - verbracht wird. Durch die erstmalige Anschaffung der Gelben Tonnen fällt zwar ebenfalls ein zusätzlicher Plastikverbrauch an. Es ist jedoch davon auszugehen, dass sich die Anschaffung dieser langlebigen Mehrwegbehälter über die Jahre amortisieren und sich gegenüber dem Plastikverbrauch durch die Gelben Säcke langfristig auch als umweltfreundlicher erweisen wird. Durch die Umstellung auf die Gelbe Tonne werden zudem Umweltverschmutzungen vermieden, die auf die Beschaffenheit des dünnen und wenig reißfesten Materials der Gelben Säcke zurückzuführen sind, etwa infolge Tierverbiss, scharfkantiger Verpackungen oder durch Witterung bedingter Beschädigungen.

43

Auch die Zurverfügungstellung verschiedener Volumina an MGB, insbesondere eines 360 Liter-MGB, ist geeignet im oben genannten Sinne. So erweist sich etwa der 360 Liter-MGB bei entsprechendem Bedarf als umweltverträglicher als die Kombination aus einem 120 und einem 240 Liter-MGB oder etwa der nächstgrößere 1.100 Liter-MGB, was jeweils zu einem höheren Plastikverbrauch führen würde, um dasselbe Volumen von 360 Litern abdecken zu können. Durch die bedarfsgerechte Zuteilung der MGB kann insofern durch die Erhöhung der Sammelmengen auch die Effektivität der Sammlung gesteigert werden.

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Die Kammer erachtet die Umstellung auf ein Tonnensystem nach Maßgabe von Ziffer 1 Buchst. b) der Rahmenvorgabe auch weder als technisch unmöglich noch wirtschaftlich unzumutbar für die Systeme, letzteres insbesondere vor dem Hintergrund, dass sich die Erfassungskosten der LVP-Sammlung seit vielen Jahren im Gebiet der Antragsgegnerin nicht geändert haben.

45

Auch die Obergrenze des kommunalen Entsorgungsstandards nach § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG dürfte vorliegend nicht erreicht sein. Die in der Rahmenvorgabe vorgesehene LVP-Sammlung geht hierüber nicht hinaus, da auch für die Restmüllfraktion ein Holsystem mittels Tonnen vorgesehen ist. Zwar sieht die Abfallsatzung der Antragsgegnerin für die Restmüllfraktion keinen MGB mit einem Volumen von 360 Liter, wie in der Rahmenvorgabe genannt, vor (vgl. § 4 Abs. 1 der Abfallsatzung). Indes sind insofern im Rahmen des kommunalen Entsorgungsstandards auch größere Tonnen, etwa mit einem Volumen von 0,66, 0,77, oder 1,1 m3, als Abfallbehältnisse zugelassen. In diesem Rahmen bewegt sich der 360 Liter-MGB, bei dem es sich zudem um eine Standard-Größe handelt, ohne Weiteres.

46

Die Kammer geht auch von der Verhältnismäßigkeit der Vorgabe unter Ziffer 1 Buchst. b) aus.

47

c) Die in Ziffer 1 Buchst. c) der Rahmenvorgabe geregelte Maßgabe, wonach bei der Bemessung des Behältervolumens für LVP im Holsystem von einem Mindestvolumen von 15 Liter pro Person und Woche auszugehen und dementsprechend die Zuteilung der Sammelbehälter in der entsprechenden Größe durchzuführen ist, ist nicht zu beanstanden. Diese dient der Zuordnung der in Ziffer 1 Buchst. b) vorgesehenen Behältergrößen zu den Haushalten im Gebiet der Antragsgegnerin.

48

Sie erweist sich insbesondere nicht als zu unbestimmt. Als schriftlicher Verwaltungsakt muss auch die Rahmenvorgabe den Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - entsprechen. Dementsprechend muss sein Entscheidungsinhalt so gefasst sein, dass der Adressat ohne weiteres erkennen kann, was genau von ihm gefordert wird; ein Verwaltungsakt mit vollstreckbarem Inhalt muss so bestimmt sein, dass er Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann (Tiedemann, in: BeckOK VwVfG, 47. Ed. 1.4.2020, § 37 Rn. 19 m.w.N.). Dies ist hier der Fall. Die Kammer geht davon aus, dass Gegenstand der Regelung unter Ziffer 1 Buchst. c) lediglich die abstrakte Zuordnung der Behältergrößen zu den verschiedenen Haushaltsgrößen ist. Dafür spricht, dass die Festlegung der konkreten Zahl aufzustellender Behälter im Zuge einer Rahmenvorgabe wohl bereits gar nicht angeordnet werden kann. Denn § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VerpackG ermöglicht im Zuge der Rahmenvorgabe nur die Ausgestaltung der Art und Größe der Sammelbehälter. Eine Bestimmung, welche MGB für Haushalte mit wie vielen gemeldeten Personen abstrakt zu verwenden sind, lässt sich vorliegend der Formulierung in Ziffer 1 Buchst. c) entnehmen, sie kann über eine Hochrechnung des dort vorgesehenen Mindestvolumens von 15 Liter pro Person und Woche ermittelt werden. Eine Zuordnung der ermittelten Behältergrößen zu den jeweiligen Grundstücken und Wohneinheiten kann anhand dieser Angaben erfolgen. Darüber hinaus ist fraglich, ob eine Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG überhaupt dazu Aussagen treffen muss, wie viele Behältnisse welcher Größe insgesamt genau vorzuhalten sind. Auch insofern dürfte es näher liegen, diese Einzelheiten womöglich im Zuge der vorzunehmenden Abstimmung nach § 22 Abs. 1 VerpackG zu klären.

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Im Übrigen hat die Kammer keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieser Vorgabe.

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d) Die unter Ziffer 1 Buchst. d) geregelte Vorgabe eines 14-tägigen Entsorgungsrhythmus für die eingesetzten MGB und Behältnisse und die Leerung der auf den Wertstoff- und Recyclinghöfen eingesetzten Behälter nach Bedarf, mindestens im wöchentlichen Rhythmus ist von der in § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 VerpackG vorgesehenen Möglichkeit der Festlegung der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen umfasst und rechtlich nicht zu beanstanden.

51

3. Es besteht zudem auch eine das besondere Vollziehungsinteresse rechtfertigende Eilbedürftigkeit hinsichtlich der in Ziffer 1 Buchst. a) bis d) der Rahmenvorgabe getroffenen Anordnungen.

52

Die sofortige Vollziehung darf nur angeordnet werden, wenn hieran ein besonderes Interesse besteht. Hier kommt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse in Betracht.

53

Dieses besondere Interesse ist nicht gleichzusetzen mit dem Interesse am Erlass des zugrunde liegenden Verwaltungsakts; es geht vielmehr über dieses hinaus. Es bezieht sich gerade auf den Sofortvollzug und muss so gewichtig sein, dass es gerechtfertigt erscheint, aufgrund dieses Interesses den durch die aufschiebende Wirkung ansonsten eintretenden Rechtsschutz des Betroffenen einstweilen zurückzustellen. Die sofortige Vollziehung ist demnach nur dann gerechtfertigt, wenn ein das Rechtsschutzinteresse des Betroffenen überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse besteht. Bei gleichermaßen gewichtigen Interessen auf beiden Seiten darf die aufschiebende Wirkung nicht ausgeschlossen werden (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 84 m.w.N.).

54

Die Behörde ermittelt das besondere Vollzugsinteresse durch eine Abwägung aller Umstände des konkreten Einzelfalles. In die Abwägung einzustellen sind alle Gesichtspunkte, die für die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts sprechen, sowie alle, die für eine Aufrechterhaltung des in §80 Abs. 1 VwGO vorgesehenen Rechtsschutzes des Betroffenen sprechen. Dieser Rechtsschutzanspruch des Betroffenen hat hierbei ein umso höheres Gewicht gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse, je schwerwiegender die durch den Verwaltungsakt auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Behörde Unabänderliches bewirken. In einem Fall, in dem die sofortige Vollziehung des Verwaltungsakts für den Betroffenen schwere und nicht rückgängig zu machende Folgen hätte, muss das öffentliche Interesse am Sofortvollzug von besonderem Gewicht sein (vgl. Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 80 Rn. 85 m.w.N.).

55

Ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung in diesem Sinne ist vorliegend anzunehmen.

56

Die Antragsgegnerin hat ein schützenswertes Interesse daran, das von ihr vorgesehene Entsorgungssystem zu Beginn des neuen Ausschreibungszeitraums 2021 bis 2023 umzusetzen. Zur Erlangung dieses Ziels blieb ihr nach dem Scheitern der Abstimmungsverhandlungen keine andere Möglichkeit als die Anordnung der sofortigen Vollziehung der im März 2020 erlassenen Rahmenvorgabe. Nur auf diesem Wege kann die Antragsgegnerin die Umsetzung des Sammelsystems zum 1. Januar 2021, dem Beginn des Ausschreibungszeitraumes, erreichen, da die Ausschreibung insofern mit einem Vorlauf von regelmäßig neun Monaten durch die Systeme durchzuführen ist.

57

Dabei hat die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung auch die mögliche Entstehung zusätzlicher Kosten für die Systeme einbezogen. Tatsächlich besteht insoweit ein Risiko für die Antragstellerin und die übrigen Systeme, soweit sie der Rahmenvorgabe - jedenfalls hinsichtlich der nach summarischer Prüfung rechtmäßigen Ziffern 1 Buchst. a) bis d), für welche es bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung bleibt - Folge leisten und nach Durchführung einer entsprechenden Ausschreibung den erfolgreichen Bieter mit deren Umsetzung beauftragen, falls sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass die Rahmenvorgabe gänzlich rechtswidrig wäre.

58

Mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verfolgt die Antragsgegnerin zudem das legitime Interesse an der Beendigung unabgestimmter Zustände. Die Kammer geht entgegen der Auffassung der Antragstellerin derzeit von einem abstimmungslosen Zustand aus. Die vorherige Abstimmungsvereinbarung ist zum 31. Dezember 2012 ausgelaufen. Eine neue Vereinbarung wurde bislang nicht geschlossen. Zwar wurde das alte System bislang faktisch aufrechterhalten, indem Ausschreibungen auf dessen Grundlage erfolgten. Das ändert jedoch nichts daran, dass es an einer Abstimmungsvereinbarung im Sinne des § 22 Abs. 1 VerpackG fehlt. Aus diesem Grund wurde dann auch ein Verwaltungsverfahren seitens des Ministeriums für Umwelt, Energie, Ernährung und Forsten Rheinland-Pfalz hinsichtlich eines möglichen Widerrufs der Systemgenehmigung in Gang gesetzt. Denn diese setzt nach § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG den Abschluss von Abstimmungsvereinbarungen mit allen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger des Landes Rheinland-Pfalz - und damit auch der Antragsgegnerin - voraus. Das rein faktische Fortführen eines alten Sammelsystems auf Grundlage einer bereits seit über sieben Jahren ausgelaufenen Vereinbarung kann dem Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung nicht gleichgesetzt werden. Dies gilt umso mehr, als von einer konsensualen Fortführung des bisherigen Systems keine Rede sein kann, da die Antragsgegnerin an diesem gerade nicht mehr festhalten möchte, was in den Verhandlungen mit den Systemen und zuletzt nun in der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe zum Ausdruck gekommen ist. Die in § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VerpackG genannte Alternative, wonach es ausreichen kann, dass sich das System einer bestehenden Abstimmungsvereinbarung unterworfen hat, ist ebenfalls nicht einschlägig, da die alte Vereinbarung seit dem 31. Dezember 2012 nicht mehr besteht. Auch von einem „faktischen“ Fortbestehen dieser alten Vereinbarung dürfte jedenfalls ab Geltung des Verpackungsgesetzes zum 1. Januar 2019 nicht mehr auszugehen sein, da bis zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich neue, den Vorgaben des § 22 VerpackG entsprechende Abstimmungsvereinbarungen getroffen werden sollten (vgl. § 35 Abs. 3 VerpackG). Der in § 35 Abs. 3 VerpackG angeführte Übergangszeitraum von zwei Jahren, wonach ältere Abstimmungen in Ermangelung einer neuen Abstimmungsvereinbarung noch fortgelten können, läuft zum 1. Januar 2021 ab.

59

Auch in diesem Sinne war die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Rahmenvorgabe geboten, nicht nur um die vorgesehene LVP-Sammlung durchführen zu können, sondern auch, um Schritte zum Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung zum 1. Januar 2021 einzuleiten. Dies dient letztlich auch dem Interesse der Antragstellerin und der übrigen Systeme, die eine solche Abstimmungsvereinbarung zur Aufrechterhaltung ihrer Systemgenehmigung benötigen.

60

Durch den abstimmungslosen Zustand drohen zudem Rechtsunsicherheiten mit dem Ablauf des Übergangszeitraums zum 1. Januar 2021. Dies betrifft, wie die Antragsgegnerin in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführt hat, insbesondere die auch nach dem bisherigen System praktizierte Mitbenutzung der Wertstoffhöfe. Für diese entfiele - ohne Abschluss einer Abstimmungsvereinbarung bzw. eine entsprechende Regelung in einer Rahmenvorgabe - jedenfalls zum neuen Ausschreibungszeitraum ab dem 1. Januar 2021 das Mitbenutzungsrecht, obwohl die Wertstoffhöfe im bisher ausgeschriebenen Sammelsystem als zentrale Sammelstellen eine wichtige Funktion einnehmen. Ohne ein solches Mitbenutzungsrecht infolge unabgestimmter Zustände wäre jedenfalls fraglich, ob die Sammlung von LVP im Entsorgungsgebiet der Antragsgegnerin überhaupt noch in der bisher praktizierten Art und Weise gewährleistet werden könnte, so dass die Erfüllung des gesetzlichen Sammelauftrages in Zweifel stünde. Bis zum 1. Januar 2021 musste daher eine tragfähige Grundlage für die neue Ausschreibung geschaffen werden. Dies konnte angesichts des Scheiterns der Verhandlungen nur noch mittels einer sofort vollziehbaren Rahmenvorgabe erfolgen.

61

Da die Verhandlungen zwischen den Systemen und der Antragsgegnerin hinsichtlich der LVP-Abfallfraktion bislang gescheitert sind, war insofern nicht nur der Erlass einer Rahmenvorgabe, sondern auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung geboten, um zum 1. Januar 2021 Rechtssicherheit zu erlangen.

62

In der Abwägung ist die Antragsgegnerin daher zu Recht vom Bestehen eines besonderen Vollziehungsinteresses ausgegangen.

63

II. Betreffend die unter Ziffer 3 geregelte Androhung des Zwangsgeldes war die aufschiebende Wirkung anzuordnen, soweit sie Ziffer 1 Buchst. e) der Rahmenvorgabe betrifft. Im Übrigen ist die Zwangsgeldandrohung gemäß §§ 61 Abs. 1, 62 Abs. 1 Nr. 2, 64, 66 Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz - LVwVG -, auch was die Höhe des Zwangsgeldes betrifft, nicht zu beanstanden.

64

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

65

Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.