Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-10-05, Aktenzeichen 6 P 6/10

Gründe

I.

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Am 18. September 2007 schlossen die Vorsitzende der Geschäftsführung der Deutschen Rentenversicherung Nord, die Beteiligte zu 1, und der bei ihr gebildete Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, die Dienstvereinbarung zur serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit ab. Der Antragsteller, der Personalrat für die Dienststelle Hamburg der Deutschen Rentenversicherung Nord, ist der Auffassung, dass die Zuständigkeit zum Abschluss der Dienstvereinbarung bei ihm liege, soweit die Hamburger Beschäftigten betroffen seien. Er hat daher das Verwaltungsgericht angerufen und dort die Feststellung beantragt, dass die fragliche Dienstvereinbarung seiner Mitbestimmung unterliegt. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht abgelehnt.

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Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Bei der einheitlichen Regelung der Arbeitszeit an allen drei Standorten der Deutschen Rentenversicherung Nord handele es sich um eine Angelegenheit, die mehrere Dienststellen betreffe. Diese Angelegenheit könne nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres jeweiligen Geschäftsbereiches geregelt werden. Es bestehe ein zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung. Eine einheitliche Arbeitszeitregelung sei erforderlich, weil die Abteilungen der Deutschen Rentenversicherung Nord standortübergreifend organisiert seien. Das Erfordernis für eine einheitliche Regelung der Arbeitszeit an allen drei Standorten werde durch den Gesichtspunkt der Gleichbehandlung aller Beschäftigten erhärtet.

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Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Mit ihm als dem örtlichen Personalrat Hamburg sei noch am 4. Januar 2006 - nach der Fusion der drei Landesversicherungsanstalten zur Deutschen Rentenversicherung Nord - eine Dienstvereinbarung zur flexiblen Arbeitszeit abgeschlossen worden; etwas später sei es erneut unter seiner Beteiligung zu einer Änderung dieser Vereinbarung gekommen. Daraus werde deutlich, dass ihm die Regelungskompetenz zustehe. Lediglich der Wunsch der Beteiligten zu 1 nach einer einheitlichen Regelung der Arbeitszeit an allen drei Standorten sei nicht ausreichend, um ein zwingendes Erfordernis annehmen zu können. Eine einheitliche Arbeitszeitregelung sei nicht deswegen notwendig, weil die Abteilungen standortübergreifend organisiert seien. Eine Kernarbeitszeit für sämtliche Beschäftigte werde in der Dienstvereinbarung gerade nicht begründet. Schließlich verlange der Gesichtspunkt der Gleichbehandlung aller Beschäftigten keine dienststellenübergreifende Regelung der Arbeitszeit.

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Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und festzustellen, dass die Dienstvereinbarung zur serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit vom 18. September 2007 seiner Mitbestimmung unterliegt, soweit Regelungen für den Verwaltungsbereich Hamburg getroffen werden.

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Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

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Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss.

II.

7

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 MBGSH vom 11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 4. Februar 2011, GVOBl Schl.-H. S. 34, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Regelung der serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord unterliegt der Mitbestimmung des dortigen Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Der für die Dienststelle Hamburg gebildete Personalrat, der Antragsteller, ist nicht zur Beteiligung berufen.

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1. Auf die Deutsche Rentenversicherung Nord ist das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein anzuwenden (vgl. Beschlüsse vom 17. Juli 2010 - BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff. und vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10 - juris Rn. 4).

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2. Zu Recht ist ein Gesamtpersonalrat bei der Deutschen Rentenversicherung Nord gebildet worden (§ 45 Abs. 1, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH). Bei dieser handelt es sich um eine der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein unterstehende Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Bei ihr bestehen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des Sechsten Buchs des Sozialgesetzbuchs (RVOrgG-AusfG) vom 28. September 2005, GVOBl Schl.-H. S. 342, mehrere Personalräte, nämlich jeweils einer in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010 a.a.O. Rn. 15 ff. und 19 ff.).

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3. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der drei örtlichen Personalräte einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits gilt daher § 61 MBGSH; dies wird in § 2 Abs. 2 Satz 3 RVOrgG-AusfG ausdrücklich klargestellt. Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Gesamtpersonalrat nur zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienstellen betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden können.

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a) Erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist danach, dass die beteiligungspflichtige Angelegenheit mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betrifft. Die Angelegenheit muss dienststellenübergreifende Wirkung haben (vgl. Landtagdrucks. 12/996 S. 122). Dagegen verbleibt es bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats, wenn von der beabsichtigten Maßnahme ausschließlich die Beschäftigten einer Dienststelle betroffen werden. § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestätigt dies für den Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord. Danach beteiligt deren Geschäftsführung als gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen in Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG) in den Fällen, in denen Beschäftigte einer dieser Dienststellen betroffen sind, den dort gebildeten Personalrat unmittelbar (vgl. Landtagdrucks. 16/202 S. 7 f.).

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b) Die vorbezeichnete erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist bereits dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine dienststellenübergreifende Maßnahme zu treffen. Dies reicht jedoch für die Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats noch nicht aus. § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH verlangt vielmehr zusätzlich, dass die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann. Diese zweite Voraussetzung unterwirft die dienststellenübergreifende Absicht des Dienststellenleiters einem Rechtfertigungszwang. Nur wenn die Maßnahme gerade als dienststellenübergreifende geboten ist, ist der Gesamtpersonalrat an Stelle der sonst zuständigen örtlichen Personalräte zur Mitbestimmung berufen.

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aa) § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG nachgebildet. Diese Vorschrift lautet: "Der Gesamtbetriebsrat ist zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können". Es liegt daher nahe, sich bei der Auslegung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH an der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 Abs. 1 BetrVG zu orientieren (vgl. in diesem Zusammenhang zum Ausschluss der Mitbestimmung bei leitenden Angestellten: Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P 10.05 - Buchholz 251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 24 f.).

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Dagegen spricht nicht, dass der Gesamtbetriebsrat durch Entsendung von Mitgliedern der Betriebsräte des Unternehmens gebildet wird (§ 47 Abs. 2 BetrVG), während der Gesamtpersonalrat unmittelbar von den Beschäftigten der beteiligten Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH). Denn die dienststellenübergreifende Legitimation des Gesamtpersonalrats spielte für den Gesetzgeber nach der Konzeption der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH keine entscheidende Rolle. Diese Regelung verlangt zur Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eine materielle Rechtfertigung. Fehlt es daran, so muss sich der Dienststellenleiter mit seinem Anliegen an die örtlichen Personalräte wenden. Dass diese - unter der Voraussetzung einer dezentralen Regelungsmöglichkeit - legitimiert sind, die von ihnen vertretenen Beschäftigten zu repräsentieren, unterliegt keinem Zweifel.

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bb) Unter sinngemäßer Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 BetrVG ergibt sich Folgendes: Das Erfordernis, wonach die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann, setzt nicht notwendig die objektive Unmöglichkeit einer dienststellenbezogenen Regelung voraus. Ausreichend, aber regelmäßig auch zu verlangen ist vielmehr, dass ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung besteht. Dieses Erfordernis kann sich aus technischen oder rechtlichen Gründen ergeben. Reine Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte genügen nicht. Maßgeblich sind stets die konkreten Umstände der Gesamtdienststelle und der ihr zugehörigen einzelnen Dienststellen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 3. Mai 2006 - 1 ABR 15/05 - BAGE 118, 131 Rn. 25 und vom 14. November 2006 - 1 ABR 4/06 - BAGE 120, 146 Rn. 22). Der Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt die Regelungsmacht der Partner der Dienststellenverfassung, hat jedoch keinen Einfluss auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Personalvertretungen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 1 ABR 82/08 - AP Nr. 135 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung Rn. 17 und vom 18. Mai 2010 - 1 ABR 96/08 - AP Nr. 34 zu § 50 BetrVG 1972 Rn. 17). Sofern der Gesamtpersonalrat im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH für die Behandlung einer Angelegenheit originär zuständig ist, hat er diese Angelegenheit insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat und örtliche Personalräte verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (vgl. BAG, Beschluss vom 14. November 2006 a.a.O. Rn. 35).

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4. Nach den vorgenannten Grundsätzen unterliegt die Regelung des serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2.

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a) Der Abschluss einer Dienstvereinbarung zur flexiblen Arbeitszeit, welche wie diejenige vom 18. September 2007 für alle Beschäftigten der Deutschen Rentenversicherung Nord mit Ausnahme derjenigen in den Rehabilitationskliniken gilt (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2 MBGSH), betrifft die drei Dienststellen in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg und damit mehrere Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten zu 2.

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b) Die serviceorientierte flexible Arbeitszeit kann im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord nicht durch die einzelnen Personalräte in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg geregelt werden. Mit Rücksicht auf die organisatorische Struktur bei der Deutschen Rentenversicherung Nord besteht ein zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung der Arbeitszeit.

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aa) Dieses Erfordernis hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen wegen der standortübergreifenden Organisation der Deutschen Rentenversicherung Nord bejaht; es hat dabei auf den erstinstanzlichen Beschluss Bezug genommen (OVG - BA S. 7). Das Verwaltungsgericht hat angenommen, "dass sowohl unternehmenseinheitliche als auch dienststellenübergreifende unabdingbare Erfordernisse für eine einheitliche Dienstzeitregelung der bei der Deutschen Rentenversicherung (Nord) bestehenden flexiblen Arbeitszeiten bestehen." Es hat dabei Bezug genommen auf die Darlegungen im Schriftsatz der Beteiligten zu 1 vom 5. Dezember 2007, die es ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegeben und als überzeugend beurteilt hat (VG - BA S. 4 und 6). Daraus ist zu schließen, dass sowohl das Verwaltungsgericht als auch - ihm folgend - das Oberverwaltungsgericht von der Richtigkeit der Darstellung ausgegangen sind, die die Beteiligte zu 1 in tatsächlicher Hinsicht von der Organisationsstruktur der Deutschen Rentenversicherung Nord im Schriftsatz vom 5. Dezember 2007 (S. 4 bis 6) nebst Anlagen (B 1 bis B 7) gegeben hat. Daraus ergibt sich folgendes Bild:

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(1) Die Deutsche Rentenversicherung Nord ist unterhalb der Geschäftsführung in fünf Abteilungen untergliedert: Leistungen, Organisation und Personal, Allgemeine Verwaltung, Sozialmedizinischer Dienst, Finanzen. Die Abteilungen sind in Dezernate und diese wiederum in Teams unterteilt. Alle Abteilungen sind standortübergreifend organisiert. Ihnen nachgeordnete Dezernate oder Teams finden sich in allen Standorten. Die Leiter der Dezernate Personal, Organisation, Auskunfts- und Beratungsdienst (Dezernat 10 der Abteilung Leistungen), Betriebsprüfdienst (Dezernat 11 der Abteilung Leistungen) sowie Rechtsmittel (Dezernat 12 der Abteilung Leistungen) sind ebenfalls dienststellenübergreifend zuständig.

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(2) Die Dezernate Leistungssachbearbeitung (Dezernate 1 bis 9 der Abteilung Leistungen) verteilen sich mit ihren Teams zwar auf alle drei Standorte. Eine Reihe von Mitarbeitern sind aber für spezielle, nach Fachthemen und Normen bestimmte Aufgaben zentrale Ansprechpartner für alle Mitarbeiter der Abteilung Leistungen in allen drei Dienststellen.

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(3) Ähnliches gilt für die Beschaffungsstellen der Abteilung Allgemeine Verwaltung. Zwar verfügt jeder Standort über ein Team Beschaffung. Diese Teams haben allerdings die Arbeiten so organisiert, dass jedes für bestimmte Angelegenheiten zuständig ist (Team Hamburg: Zentrale Beschaffung; Team Neubrandenburg: Telefongeschäft; Team Lübeck: Kraftfahrereinsatz und Softwarelizenzen).

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bb) Mit Blick auf die vorbezeichnete standortübergreifende Organisationsstruktur hat die Beteiligte zu 1 im Schriftsatz vom 5. Dezember 2007 geltend gemacht, dass innerhalb der Deutschen Rentenversicherung Nord eine eng verzahnte dienststellenübergreifende Arbeitsweise erforderlich sei und dass vielfältige Verflechtungen bestünden, die einen hohen Abstimmungsbedarf mit sich brächten und damit zuverlässige gleichzeitige Erreichbarkeit aller Bereiche erforderten. Diese Sichtweise haben sich das Verwaltungsgericht und ihm folgend das Oberverwaltungsgericht im Rahmen ihrer tatsächlichen Würdigung zu Eigen gemacht. Das ist daher Grundlage für die rechtliche Beurteilung durch den Senat.

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cc) Eine dienststellenübergreifende Arbeitszeitregelung ist dann erforderlich, wenn die Arbeitsabläufe dienststellenübergreifend in zeitlicher Hinsicht derart eng verzahnt und voneinander abhängig sind, dass ohne eine dienststellenübergreifende Koordinierung untragbare Störungen auftreten (vgl. BAG, Beschluss vom 9. Dezember 2003 - 1 ABR 49/02 - BAGE 109, 71 <77>). Eine vergleichbare Situation ist nach dem von den Vorinstanzen festgestellten Sachverhalt hier gegeben.

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Die Deutsche Rentenversicherung Nord weist unterhalb der Geschäftsführung an ihren drei Standorten nicht lediglich parallele Organisationsstrukturen auf. Vielmehr handelt es sich um einen integrierten Organismus, der bezogen auf die drei Standorte teilweise asymmetrisch aufgebaut ist und in welchen die Aufgabenbereiche dienststellenübergreifend miteinander verzahnt sind. Dies gilt in vertikaler Hinsicht, weil die Kompetenzen der Abteilungsleiter und einiger Dezernatsleiter sich auf die ihnen nachgeordneten Stellen in allen drei Standorten erstrecken. Dies trifft aber auch in horizontaler Hinsicht zu, weil Mitarbeiter in nicht unerheblichem Umfang - insbesondere in der großen Abteilung Leistungen - auf die Zuarbeit von Mitarbeitern an anderen Standorten angewiesen sind.

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Daraus ergibt sich, dass im Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord eine verlässliche dienststellenübergreifende Kommunikation und Erreichbarkeit sichergestellt sein muss. Hierfür sind einheitliche Festlegungen zur Arbeitszeit unentbehrlich. Führungskräfte und Mitarbeiter müssen sich darauf verlassen können, während der Arbeitswoche innerhalb eines einheitlich fixierten Rahmens an jedem Standort einen kompetenten Gesprächspartner anzutreffen. Diese grundlegende Bedarfssituation führt hier zur Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats. Ob dem Anliegen durch Festlegung einer Kernarbeitszeit oder - wie in § 4 der Dienstvereinbarung vom 18. September 2007 vorgesehen - durch Regelung einer Servicezeit Rechnung getragen wird, unterliegt der Verhandlung zwischen Dienststellenleitung und Gesamtpersonalrat, ist aber für die hier in Rede stehende Zuständigkeitsproblematik belanglos. Denn auch die Sicherstellung der Servicebereitschaft des Arbeitsbereichs, die ohne eine Kernarbeitszeit für alle Mitarbeiter auskommt, erkennt an, dass während eines bestimmten Tagesabschnitts die Aufgabenerfüllung stattfinden muss. Ist die Arbeitsteilung wie hier in erheblichem Umfang dienststellenübergreifend, so muss auch die serviceorientierte Arbeitszeitlösung einheitlich sein. Anderenfalls ist mit Störungen zu rechnen, die einer effizienten Bewältigung öffentlicher Aufgaben abträglich sind.

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dd) Ist der Beteiligte zu 2 damit bei der Regelung der serviceorientierten flexiblen Arbeitszeit zur Mitbestimmung berufen, so ist die Beteiligte zu 1 berechtigt, mit ihm alle damit im Zusammenhang stehenden Fragen der Arbeitszeit in einer Dienstvereinbarung zu regeln (§§ 57, 61 Abs.2 MBGSH). Ob jede Detailfrage der in der Dienstvereinbarung vom 18. September 2007 geregelten Art für sich betrachtet eine dienststellenübergreifende Regelung erfordert, ist unerheblich.

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ee) Dass nach der am 30. September 2005 wirksam gewordenen Fusion der drei Landesversicherungsanstalten zur Deutschen Rentenversicherung Nord zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten zu 1 unter dem 4. Januar und 12. Juli 2006 noch Dienstvereinbarungen zur Arbeitszeit geschlossen worden sind, hat keinen Einfluss auf die Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH. Der Sache nach beruhten die Dienstvereinbarungen aus dem Jahre 2006 auf der Übergangsregelung in § 5 RVOrgG-AusfG, von der bis zum 30. November 2007 noch zu Anpassungszwecken Gebrauch zu machen war, solange die Verhandlungen zwischen der Beteiligten zu 1 und dem Beteiligten zu 2 noch zu keinem Ergebnis geführt hatten.