Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-07, Aktenzeichen 6 A 96/06

Tatbestand

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Die am 18.04.1971 geborene Klägerin ist approbierte Zahnärztin, besitzt seit Juni 1999 die Anerkennung zum Führen der Gebietsbezeichnung Kieferorthopädie und ist seit 01.10.1999 als Fachzahnärztin für Kieferorthopädie niedergelassen.

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Im Oktober 2005 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung auf dem Gebiet der Kieferorthopädie. Dazu reichte sie Unterlagen für 5 Behandlungsfälle ein, welche die zuständige Ermächtigungskommission der Beklagten aus einer von der Klägerin vorgelegten Liste von 30 Behandlungsfällen nach dem Zufallsprinzip ausgewählt hatte.

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Durch Bescheid vom 04.04.2006 lehnte die Beklagte gemäß Beschluss ihres Vorstandes vom 17.03.2006 den Antrag entsprechend der Empfehlung der Ermächtigungskommission mit folgender Begründung ab:

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Für alle eingereichten Behandlungsfälle fehlten die Behandlungspläne. Ferner seien keine Zwischenbefunde erstellt worden. Modellanalysen wären wünschenswert gewesen.

5

Bei der lfd. Nr. 14 der Behandlungsfälle handele es sich lediglich um einen lutschoffenen, nicht um einen skelettal offenen Biss.

6

Bei der lfd. Nr. 20 sei in der Fallbeschreibung nicht angegeben worden, welcher Prämolar im zweiten Quadranten entfernt worden sei. Eine Platzanalyse wäre wünschenswert gewesen. In der Epikrise werde die Diskussion hinsichtlich einer Nonextraktionstherapie vermisst.

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Bei der lfd. Nr. 11 weise das Abschlussmodell noch Restlücken auf; die Eckzähne seien nicht neutral verzahnt. Das Fernröntgenseitenbild lasse ein retrusives Lippenprofil erkennen. In der Feineinstellung der Okklusion wiesen fast alle geprüften Behandlungsfälle Defizite auf.

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Die eingereichten Behandlungsfälle erfüllten nicht die Anforderung besonders schwierig durchführbarer und umfangreicher Art entsprechend Punkt 3 der Richtlinien.

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Das Behandlungsspektrum der zufällig ausgewählten Fälle sei hinsichtlich der unterschiedlichen Ätiologie und Genese nicht breit genug gefächert. Es werde auch je ein Behandlungsbeispiel aus der Gruppe der cranio-fazialen Anomalien, der Lippen-Kiefer-Gaumenspalten oder der kombiniert kieferorthopädisch-chirurgischen Anomalien erwartet, da derartige Fälle der Vorgabe gemäß Punkt 3 der Richtlinien in besonderer Weise entsprächen. Ebenso gehöre dazu eine Behandlung einer skelettalen Klasse III oder eines skelettal offenen Bisses.

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Die Klägerin hat dagegen am 18.04.2006 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt:

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Die von ihr eingereichten Unterlagen entsprächen den Anforderungen der Richtlinien. Zu den dokumentierten Behandlungsfällen habe sie unter Verwendung von Vordrucken Behandlungspläne eingereicht sowie die durchgeführten Behandlungsmaßnahmen und angewendeten Behandlungsapparaturen angegeben. Das Formblatt gemäß Anlage 2 zu Punkt 3 der Richtlinien („Behandlungsfälle“) beinhalte unter Punkt „Diagnose“ den genauen Wortlaut des Behandlungsplanes. Daran habe sie sich orientiert und diesen ihrem Antrag beigefügt. Ferner habe sie Anfangs-, Zwischen- und Abschlussmodell sowie Röntgenaufnahmen vorgelegt.

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Die eingereichten Behandlungsfälle hätten die geforderten (in den Richtlinien nicht vorgesehenen) Zwischenbefunde enthalten. Diese bestünden aus diagnostischen Modellen, Fernröntgenbildern nebst Auswertung sowie Orthopantomogrammen. Ferner hätten die Unterlagen entsprechende Daten der fortlaufenden Diagnostik enthalten. - Im übrigen sei eine weitere Zwischendiagnostik in Form von Röntgenbildern bei einer maximalen Behandlungsdauer von 4 Jahren aus Gründen des Strahlenschutzes nicht angezeigt.

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Die Modellanalysen sämtlicher Anfangs-, Zwischen- und Abschlussmodelle, welche in den Richtlinien nicht vorgesehen sei, lägen ihr, der Klägerin, vor und hätten von der Beklagten ggf. nachgefordert werden müssen.

14

Soweit die Beklagte die eingereichten Behandlungsfälle hinsichtlich des erfassten Behandlungsspektrums beanstande, ergäben sich derartige Anforderungen nicht aus den Richtlinien. Dort seien nicht ausdrücklich nur Syndrom-, Spalten- oder Op-Fälle als Voraussetzung für die Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung genannt.

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In ihrer Sitzung vom 03.02.2006 habe die Ermächtigungskommission festgelegt, dass die Liste von 30 Behandlungsfällen bestimmte Fehlbildungen enthalten solle. Der Bescheidung ihres Antrages sei diese Anforderung zugrunde gelegt worden, obwohl sie in der Richtlinie nicht enthalten (gewesen) sei. Die Ermächtigungskommission könne nicht eigene Richtlinien erstellen und zur Grundlage ihrer Beurteilung machen.

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Zwar sei die Richtlinie durch Beschluss des Kammervorstandes vom 01.09.2006 entsprechend der Beschlussfassung der Ermächtigungskommission vom 03.02.2006 geändert worden. Im Zeitpunkt der Bescheidung ihres Antrages habe die aktuelle Fassung jedoch noch nicht gegolten. Zu den dort als schwierig oder besonders schwierig durchführbar und umfangreich genannten Behandlungsfällen gehöre ebenso die Behandlung einer skelettalen Klasse III oder eines skelettal offenen Bisses.

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In ihrer Praxis gebe es im übrigen entsprechende Behandlungsfälle, wie sie von der Ermächtigungskommission gefordert worden seien. Bei der lfd. Nr. 24 der von ihr vorgelegten Liste handele es sich um einen sog. Spaltenpatienten. Ferner arbeite sie in OP-Fällen interdisziplinär mit dem Klinikum E. (Prof. Dr. F. ) zusammen.

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Die gesetzlichen Krankenkassen unterschieden die Behandlungsfälle nach den Schwierigkeitsstufen A bis D. Bei den von ihr eingereichten Fällen handele es sich um solche der Stufen C und D. Diese Einstufung sei nach objektiven Kriterien erfolgt.

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Es treffe zu, dass es sich bei der lfd. Nr. 14 der Behandlungsfälle um einen lutschoffenen, nicht um einen skelettal offenen Biss gehandelt habe. Nichts anderes ergebe sich aus ihren Angaben.

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Es treffe nicht zu, dass es sich nur bei cranio-facialen Anomalien, Lippen-, Kiefer-, Gaumenspalten bzw. kieferorthopädisch-chirurgischen Anomalien um Behandlungsfälle besonders schwierig durchführbarer Art handele, da die Verantwortung für die Bisslageeinstellung letztlich beim behandelnden Chirurgen liege. Die prä- und postchirurgische Ausformung der Zahnbögen sowie die Feineinstellung der Okklusion sei in aller Regel nicht besonders schwierig. Im übrigen könnten insoweit kieferorthopädische Behandlungsapparate alternativ zu chirurgischen Eingriffen eingesetzt werden.

21

Die Ermächtigungskommission wäre verpflichtet gewesen, von ihr weitere Unterlagen und Erläuterungen zu verlangen. Insoweit sei die ablehnende Entscheidung unverhältnismäßig.

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Der Ermächtigungskommission hätten bei deren Sitzung vom 03.02.2006 die von ihr mit den entsprechenden Unterlagen vorgelegten Behandlungsfälle nicht zur gemeinsamen Entscheidungsfindung vorgelegen, da ihr diese bereits Anfang Januar 2006 zurückgesandt worden seien. Anhand der Bewertungsbögen habe eine sachliche Auseinandersetzung mit den Antragsunterlagen nicht erfolgen können. Im übrigen müsse, da die Beklagte den Bewertungsbogen lediglich eines Kommissionsmitgliedes vorgelegt habe, gemutmaßt werden, dass weitere Bewertungen nicht vorlägen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 06.04.2006 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr die Ermächtigung zur Weiterbildung auf dem Gebiet der Kieferorthopädie zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Ergänzend zur Begründung des angefochtenen Bescheides führt sie aus:

28

Die Klägerin habe keinen gebundenen Anspruch auf Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung, sondern lediglich einen Anspruch auf fehlerfreie Bescheidung. Von ihrem Ermessen habe sie, die Beklagte, fehlerfreien Gebrauch gemacht. Die Ermächtigungskommission habe einstimmig beschlossen, dass die Klägerin ihre Befähigung als Ausbildungsleiterin nicht habe nachweisen können. Die Kommission sei nicht verpflichtet, sondern nur berechtigt gewesen, von der Klägerin weitere Unterlagen zu verlangen. Darauf sei verzichtet worden, weil sämtliche fünf eingereichten Behandlungsfälle Defizite aufgewiesen hätten.

29

Die Klägerin habe das jeweilige Formblatt gemäß Anlage 2 zu Punkt 3 der Richtlinien unzureichend ausgefüllt. Zudem ersetze das Formblatt nicht die fehlenden Behandlungspläne.

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Bei der Analyse der lfd. Nrn. 2 und 14 der Behandlungsfälle seien methodische Fehler begangen worden, da die Fotos mit Brille angefertigt worden seien. Hierdurch könnten wichtige anatomische Referenzpunkte nicht erkannt werden.

31

Es fehle bei den Behandlungsfällen die Angabe des Funktionsbefundes, wie dies gemäß Nr. 4 der Anlage zu Punkt 3 der Richtlinien gefordert werde.

32

In der Feineinstellung der Okklusion hätten fast alle geprüften Behandlungsfälle Defizite aufgewiesen. Beispielsweise hätten sich Restlücken zwischen den Zähnen, nicht erwünschte Kippungen von Zähnen und Abweichungen von einer gewünschten neutralen Beziehung der Zähne zueinander gezeigt. Im Hinblick auf die Stabilität des Behandlungsergebnisses sei die Grundforderung einer sehr guten Okklusionseinstellung fachlich unverzichtbar.

33

Der nach den Richtlinien maßgebliche Schwierigkeitsgrad der Fälle werde nach fachlich wissenschaftlichen Kriterien bemessen. Demgegenüber erfolgten die Einstufungen nach den Nrn. 119 und 120 des Einheitlichen Bewertungsmaßstabes, auf die sich die Klägerin berufe, nach der subjektiven Einschätzung des Behandlers. Die entsprechenden Positionen seien lediglich für die kassenrechtlichen Abrechnung in der kieferorthopädischen Praxis, nicht aber für die Bewertung der Schwierigkeit von Behandlungsfällen seitens der Ermächtigungskommission von Bedeutung.

34

Die vorgenommen Änderungen der Richtlinien zum Ermächtigungsverfahren stünden in keinem Zusammenhang mit dem Fall der Klägerin. Deren Antrag sei nach der alten Fassung beurteilt worden.

35

Für sämtliche eingereichten Patientenfälle hätten die diagnostischen Modelle, die Fernröntgenbilder und die Röntgenübersichtsaufnahmen der Zwischenbefunde während der aktiven Behandlung (Zahn- und Kieferbewegungsphase) gefehlt. Deren strahlenschutzrechtliche Zulässigkeit ergebe sich aus den daraus während der aktiven kieferorthopädischen Behandlung abzuleitenden therapeutischen Konsequenzen. Die Klägerin habe demgegenüber lediglich vor der inaktiven Haltephase (Retentionsbeginn) weitere Röntgenbilder gefertigt. Demzufolge habe keine ausreichende fortlaufende Diagnostik durchgeführt werden können. Dazu zähle auch eine Modellanalyse mit Dokumentation.

36

Weil sämtliche fünf Behandlungsfälle Defizite aufgewiesen hätten, sei auf die Nachforderung fehlender Unterlagen verzichtet worden.

37

Für einen Weiterbildungsbewerber sei es aus pädagogischen Gründen unverzichtbar, dass er den Therapieverlauf nachvollziehen könne.

38

Jedes Kommissionsmitglied habe für sich eine Bewertung der von der Klägerin eingereichten Behandlungsfälle vorgenommen. Deren Zusammenführung sei in der Sitzung von 03.02.2006 erfolgt.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist teilweise begründet.

40

Das ärztliche Weiterbildungsrecht ist auf gesetzlicher Ebene in den Vorschriften der §§ 34 ff. des Kammergesetzes für Heilberufe - HKG - in der Fassung vom 08.12.2000 (Nds. GVBl. S. 301), zuletzt geändert durch Ges. vom 18.06.2006 (Nds. GVBl. S. 209), geregelt. Danach können Kammerangehörige neben ihrer Berufsbezeichnung weitere Bezeichnungen führen, die auf besondere Kenntnisse in einem bestimmten beruflichen Gebiet oder Teilgebiet hinweisen (§ 34 HKG). Die Weiterbildung dient dem Erwerb der für die jeweilige Bezeichnung nach § 38 HKG erforderlichen eingehenden Kenntnisse, Erfahrungen und Fertigkeiten in praktischer Berufstätigkeit und theoretischer Unterweisung.

41

Gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 HKG wird die Weiterbildung in den Gebieten und Teilgebieten unter verantwortlicher Leitung von Kammermitgliedern, die die Kammer hierzu ermächtigt hat, in Weiterbildungsstätten durchgeführt. Gemäß Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift kann die Ermächtigung zur Weiterbildung fachlich und persönlich geeigneten Kammermitgliedern erteilt werden.

42

Das Nähere zur Ausgestaltung der Weiterbildung regelt die Kammer gemäß § 41 Abs. 1 Ziff. 3 HKG in ihrer Weiterbildungsordnung. Diese Weiterbildungsordnung ist gemäß § 25 Nr. 1 lit. g) HKG von der Kammerversammlung als Satzung zu beschließen. Dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG ist damit genügt, da die Beklagte als öffentlichrechtliche Körperschaft über eine ihr durch den Gesetzgeber verliehene Rechtssetzungsautonomie verfügt (vgl. Leibholz/Rinck/Hesselberger , Grundgesetz, Stand: Juli 2007, Art. 12 Rn. 206 ff.).

43

Im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung galt die Weiterbildungsordnung - WBO - der Beklagten gemäß Beschlussfassung der Kammerversammlung vom 22./23.11.2002 (ZKN-Mitteilungen 2003, 50). Ob diese Fassung der rechtlichen Beurteilung im vorliegenden Falle zu Grunde zu legen ist oder statt dessen, da es sich um eine Verpflichtungsklage handelt, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der (letzten) mündlichen Verhandlung abzustellen ist mit der Folge, dass die Weiterbildungsordnung gemäß Beschlussfassung der Kammerversammlung vom 3./4.11.2006 (ZKN-Mitteilungen 2006, 789) zur Anwendung käme, kann dahingestellt bleiben, da entscheidungserhebliche Unterschiede zwischen beiden Fassungen nicht ersichtlich sind.

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Hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung wiederholt § 6 Abs. 2 WBO zunächst im wesentlichen die bereits gesetzlich geregelten Anforderungen. Danach kann die Ermächtigung zur Weiterbildung nur erteilt werden, wenn der Arzt/Zahnarzt fachlich und persönlich geeignet ist. Bezüglich der fachlichen Eignung werden „umfassende Kenntnisse und Erfahrungen“ auf dem Gebiet verlangt. Dazu fordert § 11 Abs. 2 Nr. 1 WBO für den Regelfall eine fünfjährige kieferorthopädische Tätigkeit in eigener Praxis nach der Anerkennung als Fachzahnarzt für Kieferorthopädie.

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Gemäß §§ 6 Abs. 4, 11 Abs. 2 Nr. 2 WBO setzt die Ermächtigung eines Arztes/Zahn-arztes zur Weiterbildung weiter voraus, dass dem weiterzubildenden Zahnarzt, damit dieser die Möglichkeit zu einer ausreichenden Weiterbildung hat, ein voll ausgestatteter eigener Arbeitsplatz mit den erforderlichen Hilfskräften und Einrichtungen sowie selbst zu behandelnde Patienten in geeigneter Zahl und Art zur Verfügung stehen. Ob sich daraus im Einzelfall ein Ablehnungsgrund bezüglich der personenbezogenen Weiterbildungsermächtigung ergeben kann, erscheint zweifelhaft, weil diese Kriterien nicht die an den Weiterbildenden zu stellenden Anforderungen, sondern die Zulassung der Weiterbildungsstätte betreffen, bei der es sich um eine gemäß § 37 Abs. 3 und 4 HKG von der jeweiligen Kammer gesondert zu treffende weiterbildungsrechtliche Maßnahme handelt. Entgegen dieser gesetzlichen Vorgabe sieht die Satzung der Beklagten - abweichend etwa von der Weiterbildungsordnung der Ärztekammer Niedersachsen (§ 7) - die Zulassung einer Weiterbildungsstätte als eigenständige Maßnahme nicht vor, sondern fasst beide Regelungsbereiche in der personenbezogenen Weiterbildungsermächtigung dergestalt zusammen, dass deren Erteilung auch von der Erfüllung der genannten weiterbildungsstättenbezogenen Anforderungen abhängig gemacht wird. Was dies im Einzelfall für die Rechtmäßigkeit einer entsprechend begründeten Ablehnung einer Weiterbildungsermächtigung bedeutet, bedarf im vorliegenden Falle keiner Vertiefung, da der Klägerin die beantragte Weiterbildungsermächtigung nicht aus derartigen Gründen versagt wurde. Zwar hat die Beklagte ihre ablehnende Entscheidung u. a. damit begründet, dass die ausgewählten Behandlungsfälle nicht dem geforderten Diagnosespektrum entsprächen. Damit wurde jedoch nicht eine unzureichendes Aufkommen einschlägiger Behandlungsfälle in der Praxis der Klägerin beanstandet. Vielmehr ging es um den von der Klägerin geforderten Nachweis, inwieweit diese über die erforderliche Qualifikation verfügt, um als schwierig oder besonders schwierig einzustufende Behandlungen erfolgreich durchführen zu können.

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Zum Verwaltungsverfahren regelt § 7 WBO, dass die Ermächtigung bei der Zahnärztekammer Niedersachsen zu beantragen und das Vorliegen der Voraussetzungen nachzuweisen ist (Abs. 2). Zur Vorbereitung ihrer Entscheidung setzt die Kammer eine sog. Ermächtigungskommission ein (Abs. 1).

47

Im vorliegenden Falle hat die Ermächtigungskommission empfohlen, den Antrag der Klägerin abzulehnen. Die Entscheidung wurde in Anwendung der vom Vorstand der Beklagten beschlossenen Richtlinien für die Ermächtigung von Kammermitgliedern zur Vermittlung besonderer Kenntnisse auf dem Gebiet der Kieferorthopädie i.d.F. vom 22./23.11.2002 (ZKN-Mitteilungen 2003, 33) getroffen. Diese Richtlinien haben ungeachtet ihrer Veröffentlichung im amtlichen Mitteilungsblatt der Beklagten nicht den Rang von Satzungsrecht, da ihnen kein Beschluss der gemäß § 25 Satz 1 HKG insoweit ausschließlich zuständigen Kammerversammlung zugrunde liegt. Es handelt sich vielmehr um Verwaltungsvorschriften, die als solche nicht geeignet sind, die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung - als satzungsvertretende Regelungen - rechtsverbindlich festzulegen.

48

Mittelbare Außenwirkung kommt den Richtlinien auch nicht als ermessensbindende Regelungen zur Gewährleistung einer dem Gleichheitsbehandlungsgrundsatz entsprechenden Entscheidungspraxis der Beklagten bei der Erteilung von Weiterbildungsermächtigungen zu. § 37 Abs. 2 Satz 1 HKG ist keine Ermessensvorschrift, deren gleichmäßige Anwendung durch entsprechende Verwaltungsvorschriften zu regeln wäre. - Die Verwendung des Begriffes „kann“ in einem Gesetzestatbestand bedeutet nicht notwendig, dass die Herbeiführung der Rechtsfolgen, auf die sie sich bezieht, in das behördliche Ermessen gestellt wäre, es sich also um eine sog. Kann-Vorschrift im rechtstechnischen Sinne handelt. Vielmehr kann damit auch gemeint sein, dass die Behörde nur unter den genannten Voraussetzungen - im Sinne einer Ermächtigung - eine bestimmte Entscheidung soll treffen dürfen, dazu aber verpflichtet ist, wenn diese Voraussetzungen im Einzelfalle erfüllt sind, es sich also um eine Befugnisnorm mit strikt verpflichtendem Inhalt handelt (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs , VwVfG, 6 Aufl. 2001, § 40 Rn. 23; Kopp/Ramsauer , VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 40 Rn. 43 [jeweils mit weiteren Nachw.]). In diesem Sinne ist § 37 Abs. 2 Satz 1 HKG auszulegen. Die Vorschrift betrifft die durch Art. 12 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit. Indem sie die berufliche Tätigkeit als ausbildender Arzt von bestimmten Voraussetzungen abhängig macht, regelt sie die Freiheit der Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Der grundrechtlichen Gewährleistung der Berufsfreiheit genügt eine derartige Regelung nur, wenn sie im Sinne der sog. Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts (vgl. dazu Leibholz/Rinck/Hesselberger , GG, 7. Aufl., Stand: Juli 2007, Art. 12 Rn. 281 ff.) durch „vernünftige Gründe des Gemeinwohls“ gerechtfertigt ist. Bezüglich der Anforderung persönlicher und fachlicher Eignung als Voraussetzung der Weiterbildungsermächtigung trifft dies offensichtlich zu (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 26.05.1992 - Bf VI 34/91 - ArztR 1994, 66). Soll die Weiterbildungsbildungsermächtigung hingegen aus anderen Gründen als fehlender Eignung im Ermessenswege versagt werden können, würde dies entsprechend gewichtige Gemeinwohlbelange voraussetzen, welche vorliegend nicht ersichtlich sind. Insbesondere ist für eine bedarfsabhängige Zulassung von Arztpraxen als Weiterbildungsstätte und die damit verbundene Erteilung von Weiterbildungsermächtigungen an in dieser Weiterbildungsstätte tätige Ärzte verfassungsrechtlich kein Raum. Insoweit handelte es sich um eine objektive Zulassungsschranke bezüglich eines bestimmten beruflichen Betätigungsfeldes. Damit wäre zwar noch nicht die Berufswahlfreiheit bezüglich des ärztlichen Berufs eingeschränkt. Der Ausschluss von der hier in Rede beruflichen Betätigung als ärztlicher Ausbilder beträfe jedoch nachhaltig die Berufsausübung, indem dem Arzt die Beschäftigung von Weiterbildungsassistenten verschlossen bliebe, ohne dass überwiegende öffentliche Belange ersichtlich wären, welche dies unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigten (vgl. dazu Leibholz/Rinck/Hessel-berger , GG, 7. Aufl., Stand: August 2007, Art. 12 Rn. 306 ff.). Andere Gesichtspunkte, welche für eine verfassungsrechtlich tragfähige Versagung der Weiterbildungsermächtigung im Ermessenswege in Betracht kommen könnten, lassen sich weder dem HKG noch der Weiterbildungsordnung entnehmen.

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§ 37 Abs. 2 Satz 1 HKG ist nach alledem verfassungskonform dahin auszulegen, dass ausschließlich die tatbestandlichen Voraussetzungen der Weiterbildungsermächtigung geregelt werden und der Bewerber einen Rechtsanspruch auf deren Erteilung hat, wenn er über die geforderte fachliche und persönliche Eignung verfügt (vgl. OVG Schleswig, U. v. 23.07.1992 - 3 L 323/91 - NJW 1993, 808; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 25.11.2003 - 6 A 11314/03 - < juris >; VG Frankfurt, Urt. v. 27.06.1994 - 9 E 2918/93 - HessVGRspr 1995, 14). Ob etwas anderes in Fällen der gemeinschaftlichen Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung an mehrere Ärzte oder bei Bewerberkonkurrenz um eine Weiterbildungsermächtigung zwischen leitendem und nachgeordnetem Arzt an einer Weiterbildungsstätte gilt (vgl. dazu VGH Mannheim, Urt. v. 24.05.1993 - 9 S 3136/90 - MedR 1993, 472; VG Freiburg, Urt. 20.10.1995 - 7 K 1808/94 - MedR 1996, 235), kann dahingestellt bleiben, da es im vorliegenden Falle an einer vergleichbaren Sachlage fehlt. - Ebenso wenig gibt die von der Beklagten zitierte Rechtsprechung des VG Oldenburg (Urt. v. 07.09.2007 - 7 A 2195/05 -) Anlass zu einer abweichenden Beurteilung. Dort ist weder eine - wie dargelegt - bereits nach dem Wortsinn in Betracht zu ziehende Auslegung als gebundene Vorschrift in den Blick genommen noch wird insoweit der grundrechtliche Bezug der Regelung erörtert, um daraus ggf. die Notwendigkeit einer verfassungskonformen Norminterpretation herzuleiten. Vielmehr erschöpft sich die Begründung der Auslegung des § 37 Abs. 2 Satz 1 HKG als Kann-Vorschrift darin, dass das vom Gesetzgeber verwendete Modalverb „kann “ durch Unterstreichung hervorgehoben wird.

50

Eine die Entscheidungspraxis der Beklagten in rechtlich zulässiger Weise lenkende Wirkung kommt den Richtlinien auch nicht insofern zu, als der Ermächtigungskommission damit Vorgaben zur Gewährleistung einer einheitlichen Beurteilungspraxis gemacht werden. Zwar steht der Beklagten bezüglich der Eignung eines Zahnarztes zur Weiterbildung auf dem Gebiet der Kieferorthopädie ein - verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer - Beurteilungsspielraum zu (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, aaO). Dies schließt jedoch nicht die Ermächtigung des Vorstandes ein, seinerseits das für die Eignungsfeststellung maßgebliche Verfahren sowie die vom Bewerber zu erbringenden Leistungen als Grundlage der Eignungsbeurteilung auf der Ebene von Verwaltungsvorschriften zu regeln.

51

Was zunächst die Einsetzung der Ermächtigungskommission angeht, ist dafür weder der Vorstand zuständig noch ist dies ein geeigneter Regelungsgegenstand für (kammerinterne) Richtlinien. - Gemäß § 7 Abs. 1 WBO entscheidet über die Einsetzung der Ermächtigungskommission die Kammer . Welches ihrer Organe dafür zuständig ist, bestimmt sich nach der durch das HKG geregelten kammerinternen Aufgabenverteilung. Dem Vorstand der Kammer obliegen gemäß § 29 HKG die laufenden Geschäfte der Kammer nach Maßgabe der Kammersatzung. Darunter sind solche Angelegenheiten zu verstehen, die mehr oder weniger regelmäßig wiederkehren oder denen, auch wenn sie selten oder unregelmäßig anfallen, keine derart herausgehobene Bedeutung zukommt, dass es gerechtfertigt wäre, damit die Kammerversammlung zu befassen (vgl. § 25 Nr. 10 HKG). Als Auslegungshilfe und Abgrenzungsmaßstab kann die Regelung des § 7 der Kammersatzung herangezogen werden. Danach beschließt der Kammervorstand etwa (z. T. mit Zustimmung der Kammerversammlung) über die Einstellung und Entlassung von Angestellten. - Nach diesen Grundsätzen obliegt die Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung an Kammermitglieder als einzelfallbezogene Maßnahme dem Vorstand; dies schließt die vorausgehende Befassung der Ermächtigungskommission mit einem entsprechenden Antrag nach Maßgabe der WBO ein. Demgegenüber handelt es sich bei der Einsetzung dieser Kommission als eines durch besondere Sachkunde ausgewiesenen ständigen Gremiums um eine Organisationsmaßnahme von übergreifender Bedeutung, welche mit der Bildung von Ausschüssen im Sinne des §§ 25 Nr. 3 HKG, 11 Abs. 2 Kammersatzung vergleichbar und deswegen der Kammerversammlung vorbehalten ist. Diese inhaltliche Gewichtung entspricht offenbar auch der Einschätzung seitens des Vorstandes. Dieser hat die Veröffentlichung seiner Richtlinien im Mitteilungsblatt der Kammer beschlossen, obwohl in § 4 Abs. 2 der Kammersatzung nur die Veröffentlichung von Beschlüssen der Kammerversammlung vorgesehen ist.

52

Was die in den Richtlinien ferner geregelten Anforderungen an den Nachweis der fachlichen Eignung als weiterbildender Fachzahnarzt betrifft, geht es um die vom Antragsteller beizubringenden Behandlungsfälle, welche hinsichtlich Anzahl, Diagnostik, Schwierigkeitsgrad und Dokumentation bestimmte Voraussetzungen zu erfüllen haben. Insoweit handelt es sich um den Gegenstand der Eignungsbeurteilung, welcher für die gleichmäßige Handhabung eines Beurteilungsspielraums Voraussetzung ist. Dies entspricht ersichtlich auch der Einschätzung des Richtliniengebers, der mit der Veröffentlichung der Richtlinien im amtlichen Mitteilungsblatt der Beklagten dem Bewerber um eine Weiterbildungsermächtigung entsprechende Nachweispflichten mit Außenwirkung hat auferlegen wollen. Deren Festlegung hat entsprechend dem Gesetzesvorbehalt gemäß Art.12 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch durch den Normgeber zu erfolgen (vgl. dazu OVG Hamburg, U. v. 26.04.2004 - Bf VI 65/92 - MedR 1995, 280).

53

Entsprechende Regelungen fehlen in der einschlägigen WBO. Diese enthält insoweit auch keinen Regelungsvorbehalt zu Gunsten des Kammervorstandes. Ein solcher Vorbehalt widerspräche im übrigen den Vorgaben des HKG. Der Gesetzgeber hat den Satzungsgeber nicht ermächtigt, die diesem zugewiesene Rechtsetzungsbefugnis seinerseits im Wege der Subdelegation einem vorrangig mit den laufenden Verwaltungsgeschäften befassten Kammerorgan zu übertragen (vgl. VGH Kassel, Urt. v. 27.09.2006 - 6 N 1388/05 - ESVGH 57, 75).

54

Nach alledem kann der angefochtene Bescheid keinen Bestand haben, da die Beklagte von dem ihr bezüglich der Beurteilung der fachlichen Eignung der Klägerin grundsätzlich zustehenden Beurteilungsspielraum fehlerhaften Gebrauch gemacht hat, indem sie bei ihrer Entscheidung maßgeblich auf die Empfehlung eines Gremiums abgestellt hat, welcher ihrerseits die erforderliche Rechtsgrundlage fehlt.

55

Damit der Vorstand der Beklagten in die Lage versetzt wird, von seinem Beurteilungsspielraum rechtmäßigen Gebrauch zu machen, bedarf es zunächst bezüglich der vom Bewerber zu erbringenden Eignungsnachweise entsprechender Regelungen durch den Satzungsgeber. Die WBO beschränkt sich in ihrer geltenden Fassung auf die Forderung umfassender Kenntnisse und Erfahrungen und für den Regelfall einer fünfjährigen kieferorthopädischen Tätigkeit in eigener Praxis. Ohne zusätzliche Regelungen bezüglich Form und Inhalt der für die geforderte berufliche Qualifikation zu erbringenden Nachweise fehlt ihr die hinreichende Bestimmtheit, um den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu genügen (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 29.04.1980 - 1 BvR 247/75 - BVerfGE 54, 237 <245 ff.>; Urt. v. 01.07.1980 - 1 BvR 23/75 - BVerfGE 54, 224 <234 ff.>). Die Beschreibung der im Rahmen der Weiterbildung zu vermittelnden Kenntnisse und Fertigkeiten in § 10 Abs. 4 WBO kann derartige Regelungen nicht ersetzen. Auch die Beklagte geht ersichtlich von einem entsprechenden Regelungsbedürfnis aus, wie die Existenz detaillierter Richtlinien in diesem Bereich deutlich macht.

56

Die nach den vorstehenden Ausführungen erforderliche Einsetzung der Ermächtigungskommission und Ergänzung der Weiterbildungsordnung durch die Kammerversammlung hat zu erfolgen, ohne dass die Beklagte dazu durch gerichtliche Entscheidung gesondert verpflichtet werden müsste. Für den von der Klägerin geltend gemachten Leistungsanspruch muss eine - etwa im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz gebotene - Rechtsgrundlage nicht erst im Wege der durch Feststellungsklage herbeizuführenden Normergänzung geschaffen werden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 07.09.1989 - 7 C 4/89 - NVwZ 1990 162; OVG Münster, Urt. v. 14.06.1994 - 15 A 2449/91 - NVwZ-RR 1995, 105). Vielmehr hat der Satzungsgeber Regelungen zur Konkretisierung eines bereits vom Gesetzgeber begründeten Anspruchs zu beschließen. Dies obliegt ihm im Rahmen seiner gegenüber dem Anspruchsberechtigten bestehenden Erfüllungspflicht. - Aus einer geänderten Satzungslage kann sich im übrigen die Notwendigkeit ergeben, der Klägerin vor einer Neubescheidung Gelegenheit zu geben, ihren Antrag auf Erteilung einer Weiterbildungsermächtigung entsprechend zu ergänzen oder auch einen vollständig neuen Antrag zu stellen.

57

Im Sinne des weitergehenden Verpflichtungsbegehrens wäre die Sache nur spruchreif, wenn dem Antrag der Klägerin nach Maßgabe der Richtlinien zu entsprechen wäre und die Klägerin deren vorläufige Weiteranwendung zur Stärkung der Geltungskraft ihrer grundrechtlich gewährleisteten Berufsausübungsfreiheit nach Maßgabe des § 37 Abs. 2 Satz 1 HKG beanspruchen könnte (vgl. dazu VG Hamburg, Urt. v. 25.07.1995 - 10 VG 1271/94 - <juris>). Dem könnte entgegenstehen, dass damit zum einen die gemäß § 25 Nr. 1 lit. g) HKG der Kammerversammlung zugewiesene Normsetzungskompetenz, zum anderen das Genehmigungserfordernis gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 2 HKG unterlaufen würde (vgl. dazu OVG Hamburg, Urt. v. 26.04.1994 - aaO). - Einer abschließenden Klärung bedarf es insoweit nicht, da die von der Klägerin vorgelegten Behandlungsfälle, wie sich aus den nachstehenden Ausführungen ergibt, die in den Richtlinien im einzelnen geregelten Voraussetzungen in tatsächlicher Hinsicht jedenfalls nicht vollständig erfüllen.

58

Gemäß Abschnitt 5 der Richtlinien sind zu den fünf zur Prüfung ausgewählten Behandlungsfällen jeweils der Behandlungsplan, ein Bericht über die durchgeführten Behandlungsmaßnahmen und angewandten Behandlungsapparaturen sowie Anfangs-, Zwischen und Abschlussmodell und die Röntgenaufnahmen einzureichen. Die Anlage „Behandlungsfälle“ enthält eine Beschreibung der Anforderungen an die Falldokumentation im einzelnen sowie eine für jeden Behandlungsfall vorzulegende Fallübersicht. Letztere beinhaltet eine zusammenfassende Falldarstellung für die Kommission.

59

Der Kommission haben keine den Anforderungen der Anlage zu Punkt 3 der Richtlinien entsprechenden Behandlungspläne vorgelegen. Die Klägerin verweist insoweit auf das Formblatt zur Fallübersicht, welches unter Punkt 2 (Diagnose) den genauen Wortlaut des Behandlungsplans beinhalte. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass zwischen Befunderhebung, Diagnose und Therapieplanung zu unterscheiden ist; letztere folgt aus der Diagnose. Dem trägt das Formblatt insofern Rechnung, als unter einem gesonderten Punkt zwar nicht nach dem zu Beginn einer Behandlung zu erstellenden Behandlungsplan, wohl aber nach der Dauer der aktiven Behandlung und den angewendeten Behandlungsmitteln/Geräten gefragt wird.

60

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung erstmalig Behandlungspläne vorgelegt hat, kann offen bleiben, inwieweit diese den nach Maßgabe der Richtlinien berechtigten Erwartungen der Ermächtigungskommission entsprochen hätten. Denn jedenfalls genügten die von der Klägerin eingereichten Fallübersichten nicht den Anforderungen. Diese dienen der Arbeitserleichterung der Kommission und sollen den (ausführlichen) Behandlungsplan nicht ersetzen. In der Anlage zu Punkt 3 heißt es dazu unter der Überschrift Präsentation der Fallunterlagen :

61

Die gesamten Unterlagen eines Falles müssen so vorbereitet und geordnet sein, dass sich die Kommission problemlos ein übersichtliches Bild von der durchgeführten Planung und Behandlung einschließlich fallangemessener Retention machen kann. Auf dem Formblatt „Fallübersicht“ sind dementsprechende Angaben zu machen. ...

62

In sämtlichen Fallübersichten fehlen Angaben zu Zwischenbefunden. Deren Dokumentation ist für die Kontrolle des Behandlungsverlaufs unverzichtbar, um ggf. entsprechende diagnostische und therapeutische Konsequenzen ziehen zu können. Soweit die Klägerin geltend macht, dass Zwischenbefunde in den Richtlinien nicht gefordert seien, trifft dies nicht zu. Die Anlage 2 zu Punkt 3 „Behandlungsfälle“, welche in der unter Nr. 6 „Fortlaufende Diagnostik“ wiedergegebenen Tabelle u. a. die Spaltenüberschrift „Zwischenbefunde“ enthält, ist Bestandteil der Richtlinien. Sollten die geforderten Zwischenbefunde tatsächlich erhoben worden sein und in bestimmter Form vorgelegen haben, wie die Klägerin geltend gemacht hat, würde dies jedenfalls nichts an der Unvollständigkeit der Fallübersichten ändern, deren angesprochener Zweck damit verfehlt wurde.

63

Inwieweit die von der Klägerin eingereichten Behandlungsfälle den Richtlinien in anderer Hinsicht nicht entsprechen oder die Kommission ihrerseits in einzelnen Punkten von ihrem Beurteilungsspielraum rechtsfehlerhaften Gebrauch gemacht hat, betrifft dies das für die nachzuweisenden Behandlungsgefälle einschlägige Diagnosespektrum sowie deren Schwierigkeitsgrad, ferner Beanstandungen der Klägerin hinsichtlich der Verfahrensweise der Kommission. Einer abschließenden Klärung dieser Punkte bedarf es nicht, da die eingereichten Behandlungsfälle jedenfalls den dargelegten Mangel aufweisen, die Klage daher allein aus diesem Grunde mit dem weitergehenden Verpflichtungsbegehren erfolglos bleiben muss.

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