Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-01-18, Aktenzeichen 19 A 2658/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0118.19A2658.00.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf (8.000 DM : 1,95583 =)
4090,335 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Der Antrag hat keinen Erfolg, weil die Voraussetzungen für die Zulassung der
Berufung aus dem vom Kläger allein geltend gemachten Zulassungsgrund nach
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht vorliegen bzw. vom Kläger nicht hinreichend
dargelegt sind (§ 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO). Die vorliegende Rechtssache hat
nämlich aus den vom Kläger dargelegten Gründen keine grundsätzliche Bedeutung
im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

3

Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine bisher
höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Frage aufwirft, die im
Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen
Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf und die für die Entscheidung
erheblich sein wird, oder wenn die in der Berufungsentscheidung zu erwartende
Klärung von Tatsachenfragen verallgemeinerungsfähige, d. h. einer unbestimmten
Vielzahl von Fällen dienende Auswirkung entfaltet. Ist eine Tatsachen- oder
Rechtsfrage bereits grundsätzlich geklärt, kann die Berufung nur dann wegen
grundsätzlicher Bedeutung zugelassen werden, wenn neue erhebliche
Gesichtspunkte vorgetragen werden.

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Vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 1992 - 6 B 27.92 -, Buchholz
421.0 Nr. 306, S. 223 (224), und 2. August 1960 - VII B 54.60 -, DVBl 1961, 854;
OVG NRW, Beschluss vom 21. Juli 1998 - 19 A 2794/98.A -.

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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor bzw. sind vom Kläger nicht (weiter)
dargelegt.

6

Die vom Kläger zunächst aufgeworfene Frage,

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ob auf die Beurteilung einer nachträglichen Verkürzung von gegen Vergütung
eingeräumten Nutzungsrechten an Wahlgrabstätten von 50 auf 40 Jahre der
Rechtsgedanke "pacta sunt servanda" überhaupt nicht oder zumindest sinngemäß in
Form der zur Bestandskraft begünstigender Verwaltungsakte von der
Rechtsprechung entwickelten Grundsätze insbesondere zu Bestandsschutz und
Rechtssicherheit anwendbar ist,

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ist auf der Grundlage vorliegender Rechtsprechung einschließlich derjenigen des
Senats,

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vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1992 - 19 A 31/90 -, Urteilsabdruck
S. 17 f., und vom 15. November 1991 - 19 A 1492/88 -, NWVBl. 1992, 214 ff.,

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nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Das Verwaltungsgericht hat im
angefochtenen Urteil die in der Rechtsprechung zur nachträglichen zeitlichen
Einschränkung des Nutzungsrechts an einer Sondergrabstelle bzw. einer
Wahlgrabstätte entwickelten Grundsätze und Maßstäbe, soweit der vorliegende
Sachverhalt hierzu Anlass bot, zusammenfassend wiedergegeben. Danach hat der
Träger der öffentlichen Anstalt Friedhof kraft seiner Anstaltsautonomie die
Rechtsmacht, den Inhalt des Nutzungsrechts als eines subjektiv-öffentlichen
Sondernutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks einschließlich des
besonderen Zwecks der Wahlgrabstätte und im Rahmen des materiellen Rechts
jederzeit für die Zukunft einseitig zu ändern, insbesondere das Nutzungsrecht zeitlich
zu begrenzen und seine Verlängerung von der Zahlung einer Gebühr abhängig zu
machen. Daraus folgt zum einen ohne weiteres, dass der Friedhofsträger dabei
keinen Bindungen aus dem Rechtsgedanken "pacta sunt servanda" unterliegt, zum
anderen, dass das einmal eingeräumte Nutzungsrecht grundsätzlich keinen
Bestandsschutz genießt und der Berechtigte sich gegen eine Verkürzung der
Nutzungsdauer bei Beachtung angemessener Übergangsregelungen grundsätzlich
nicht auf (weiter gehenden) Vertrauensschutz berufen kann. Denn das
Rechtsverhältnis zwischen dem Träger der öffentlichen Anstalt Friedhof und den
Benutzern ist im Rahmen des Anstaltszwecks durch in die Autonomie des Trägers
fallende Satzungen (Friedhofsordnungen), also durch objektives Recht geregelt.
Rechte auf Benutzung von Grabstellen gelangen nur mit den Einschränkungen zur
Entstehung und gelten mit den Einschränkungen fort, die sich aus der jeweils
geltenden Friedhofssatzung ergeben. Bei Erwerb des Nutzungsrechts war sich der
Berechtigte klar oder musste sich jedenfalls klar sein, dass er sich einer
Anstaltsordnung unterwarf, die geändert werden konnte. Infolgedessen ist das
Nutzungsrecht an einer Grabstätte kein wohl erworbenes, die Autonomie des
Anstaltsträgers dauernd beschränkendes, einer Änderung im Rahmen des
Anstaltszwecks endgültig entzogenes Recht und verstößt eine nachträgliche
Begrenzung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte nicht gegen Treu und
Glauben bzw. den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

11

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. März 1974 - VII C 73.72 -, Buchholz 408.3 Nr. 2, und
vom 8. Juli 1960 - VII C 123.59 -, BVerwGE 11, 68 (68 f., 72); Hess.VGH, Urteil vom
7. September 1993 - 11 UE 1118/92 -, NVwZ-RR 1994, 335 (337); OVG Koblenz,
Urteil vom 19. April 1989 - 10 C 44/88 -, NVwZ 1990, 96 (98); VGH Bad.-Württ.,
Beschluss vom 4. August 1966 - I 602/65 -, ESVGH 17, 79 (83); OVG NRW, Urteil
vom 21. August 1972 - II A 1096/69 -, OVGE 28, 93 (94 f.); ferner: Gaedke,
Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 7. A., S. 76 f., 182, m.w.N.

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Denn mit nachträglichen Einschränkungen des Nutzungsrechts im Rahmen des
Anstaltszwecks und der Gesetze müssen die Nutzungsberechtigten rechnen,

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. August 1989 - 7 NB 2.89 -, Buchholz 408.3 Nr. 6;
OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991, a.a.O., S. 215;

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das Nutzungsrecht steht von vornherein "unter dem Vorbehalt" einer späteren
Änderung der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks, und die
Beschränkungsmöglichkeiten sind dem Grabnutzungsrecht immanent,

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vgl. OVG Lüneburg, Urteile vom 30. November 1994 - 8 K 3623/92 -, NVwZ
1995, 809 (810) und vom 10. Juni 1988 - 8 A 34/86 -, NVwZ 1990, 94 (96); Bay.VGH,
Urteil vom 2. Dezember 1993 - 4 B 92.3019 -, NVwZ-RR 1994, 341.

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Auf der Grundlage dieser Rechtsgrundsätze ist auch, ohne dass es weiterer
rechtsgrundsätzlicher Klärung bedürfte, zu verneinen, dass die zur Bestandskraft
begünstigender Verwaltungsakte entwickelten Grundsätze zu Bestandsschutz und
Rechtssicherheit auch nur sinngemäß einschlägig sind.

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Soweit der Kläger unter Berücksichtigung seiner Antragsbegründung sinngemäß
auch die Frage aufgeworfen hat, ob das Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte nur
durch Widerruf des das Nutzungsrecht begründenden, begünstigenden
Verwaltungsakts bzw. nur nach den für den Widerruf eines begünstigenden
Verwaltungsakts geltenden Voraussetzungen nachträglich zeitlich eingeschränkt
werden darf, ist ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht gegeben. In der
Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass der Friedhofsträger die Bedingungen für
die Benutzung des Friedhofs kraft seiner Anstaltsautonomie durch objektive
Rechtsnormen regeln und damit auch das Nutzungsrecht an einer Wahlgrabstätte
(unmittelbar) durch die Friedhofsordnung einschränken kann,

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vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Januar 1992 und 15. November 1991, jeweils
a.a.O.,

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ohne dass es eines Umsetzungsaktes zur Einzelfallregelung in Form des
Widerrufs der Verleihung bzw. Einräumung des Nutzungsrechts bedürfte. Dies liegt
auch der sonstigen angeführten Rechtsprechung, soweit Streitgegenstand der
jeweiligen Entscheidung eine Gebührenforderung war, insbesondere auch den
genannten Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 1960 und 8. März
1974, zugrunde. Der Inhalt des öffentlich-rechtlichen
Anstaltsbenutzungsverhältnisses und damit auch das Nutzungsrecht wird kraft der
Anstaltsautonomie des Trägers, also der Fähigkeit, verbindlich Normen objektiven
Rechts zu schaffen, von der jeweils geltenden Friedhofssatzung, einer aus sich
heraus generell verbindlichen Norm des objektiven Rechts, ausgestaltet. Das
Nutzungsrecht ist in seinem Bestand und in seiner jeweiligen Ausgestaltung von dem
Fortbestand der Anstaltsordnung abhängig und kann unter den oben angeführten
Voraussetzungen (unmittelbar) durch Erlass einer neuen Satzung geändert
werden.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1960, a.a.O., S. 68; OVG NRW, Urteil vom
21. August 1972, a.a.O., S. 94 f.; Gaedke, a.a.O., S. 73, 82.

21

Danach ist auch nicht weiter klärungsbedürftig, dass der Anstaltsträger bei der
Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte über die im
Vorstehenden genannten Voraussetzungen hinaus weitere rechtliche Bindungen in
Anlehnung an die letztlich dem Vertrauensschutz dienenden Voraussetzungen für
den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 Abs. 2 Satz 1
VwVfG NRW zu beachten hat. Wie ausgeführt, muss der Nutzungsberechtigte
jederzeit mit Einschränkungen des Nutzungsrechts im Rahmen des Anstaltszwecks
rechnen und kann er sich insofern auf den Schutz des Vertrauens auf den
unveränderten Fortbestand des einmal (gegen Entgelt) erworbenen Rechts nicht
berufen, weil das Nutzungsrecht von vornherein unter dem Vorbehalt einer späteren
Änderung der Friedhofsordnung im Rahmen des Anstaltszwecks steht. Damit ist im
Übrigen der Sache nach dem Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwVfG
NRW genügt.

22

Aus den vorstehenden Gründen ist auch die weiter aufgeworfene Frage,

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ob eine Friedhofssatzung, die nach der Einräumung des Nutzungsrechts
geändert wurde, ausnahmslos in jedem Fall maßgeblich ist,

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nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Die Regelungen der Friedhofssatzung sind,
auch wenn sie nach der Begründung des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte
geändert worden sind, als Normen objektiven Rechts für das Anstaltsverhältnis in
jedem Fall, der von ihnen erfasst wird, und mit dem in ihnen bestimmten Inhalt
maßgeblich. Sofern die Frage darauf bezogen sein soll, ob die Wirksamkeit einer
nachträglichen satzungsgemäßen Einschränkung eines Nutzungsrechts an einer
Wahlgrabstätte im Einzelfall den Widerruf des Verwaltungsakts, durch den das
Nutzungsrecht verliehen bzw. eingeräumt worden ist, voraussetzt, ist die Frage nach
dem Vorstehenden ohne Weiteres zu verneinen.

25

Aus den vorstehenden Gründen dieses Beschlusses folgt, dass auch die
weiteren Ausführungen des Klägers in der Antragsbegründung, mit denen er sich in
der Sache auf ein zu schützendes Vertrauen auf den Bestand des begünstigenden
Verwaltungsakts, durch den das Nutzungsrecht an der hier in Rede stehenden
Wahlgrabstätte eingeräumt wurde, beruft, nicht auf einen grundsätzlichen
Klärungsbedarf der vorliegenden Rechtssache führen. Es ist in der angeführten
Rechtsprechung geklärt, dass den Nutzungsberechtigten der vom Kläger geltend
gemachte Vertrauensschutz nicht zusteht. Fehl geht insofern die Auffassung des
Klägers, die Einräumung des Nutzungsrechts begründe unter Berücksichtigung der
erbrachten Gegenleistung Vertrauensschutz, der nicht allein mit der Begründung, der
Träger des Friedhofs sei bei der Einräumung des Nutzungsrechts hoheitlich im
Rahmen der Anstaltsautonomie tätig geworden, missachtet werden dürfe. In der
angefochtenen Rechtsprechung ist geklärt, dass eine erbrachte Gegenleistung - hier
im Jahre 1968 350,-- DM - einer Verkürzung des Nutzungsrechts - hier von 50 auf
40 Jahren, so dass dem Entgelt eine Nutzungszeit von immerhin 40 Jahren
gegenübersteht - bei Wahrung des Anstaltszwecks nicht entgegensteht. Die
Einschränkung des Nutzungsrechts ist auch nicht "allein" auf die Anstaltsautonomie
gestützt, sondern nach den Ausführungen im angefochtenen Urteil auf Sachgründe,
die sich aus dem Anstaltszweck rechtfertigen. Danach war tragender Grund für die
Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts nach § 37 Abs. 2 der Friedhofssatzung,
unter Berücksichtigung von Flächenbedarfsberechnungen und -prognosen des
Beklagten dem Mangel an vorhandenen Bestattungsmöglichkeiten in der Zukunft
durch eine höhere Ausnutzung der vorhandenen Friedhofsflächen ausreichend
entgegenzuwirken und damit weiterhin eine würdige Totenbestattung zu
ermöglichen. Die mit der Verkürzung der Nutzungsdauer verbundene Möglichkeit der
Verlängerung des Nutzungsrechts (nur) gegen Zahlung eines erneuten Entgelts soll
sicherstellen, dass der Friedhofsträger seiner öffentlichen Fürsorgepflicht für die
Totenbestattung auch weiterhin nachkommen kann, und die erneute Zahlung einer
Gebühr ist gerechtfertigt, um die beträchtlich gestiegenen Kosten für die Einrichtung
und Unterhaltung der Friedhöfe gerechter zu verteilen, weil es unbillig wäre, mit den
erhöhten Kosten nur die Neuerwerber von Grabstätten, aber nicht auch die
Nutzungsberechtigten alter Wahlgrabstätten zu belasten. Damit beruht die streitige
Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts auf Gründen, die durch den
Anstaltszweck gedeckt sind.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. März 1974, a.a.O., S. 5, und vom 8. Juli 1960,
a.a.O., S. 72 f.; OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991, a.a.O., S. 216; OVG
Koblenz, Urteil vom 19. April 1989, a.a.O., S. 98.

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Danach geht auch die Auffassung des Klägers fehl, allein die Änderung der
Auffassung des Friedhofsträgers zu den Bedingungen des Nutzungsverhältnisses
rechtfertige es nicht, den gebotenen Vertrauensschutz zu missachten. Entgegen der
Auffassung des Klägers ist die Einschränkung des Nutzungsrechts an der
Wahlgrabstätte auch nicht davon abhängig, dass sich die tatsächlichen, bei
Einräumung des Nutzungsrechts objektiv gegebenen Verhältnisse unvorhersehbar
entscheidend verändert haben. Diese an den Widerrufsgrund gemäß § 49 Abs. 2
Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW angelehnte Einschränkung der Anstaltsautonomie des
Friedhofsträgers hat keine rechtliche Grundlage. Maßgeblich ist, ob die
Einschränkung des Nutzungsrechts durch den Anstaltszweck gedeckt ist. Dass ist,
wie dargelegt, hier der Fall; der Kläger hat hiergegen beachtliche Zulassungsgründe
nicht geltend gemacht. Soweit er auf Fehler bei der Kostenkalkulation bzw.
Flächenbedarfsplanung abstellt, die vermeidbar gewesen seien, da die Entwicklung
bei Einräumung des Nutzungsrechts (grundsätzlich) voraussehbar gewesen sei,
verkennt er, dass es durchaus im Rahmen des Anstaltszwecks liegt, wenn der
Friedhofsträger auf Entwicklungen im Bereich der Kosten und des Flächenbedarfs,
die sich nach der Einräumung eines Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte zeigen,
reagiert und gegebenenfalls - was hier nicht zu entscheiden ist - Planungsfehler
korrigiert.

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Schließlich besteht im Hinblick auf die vom Kläger aufgeworfene Frage,

29

ob im Einzelfall Einschränkungen bestehen, solche hoheitlichen Akte, durch
welche Grabrechte gegen Entgelt eingeräumt wurden, nachträglich abzuändern, und
ggf. welche,

30

kein grundsätzlicher Klärungsbedarf. Nach dem Vorstehenden ist geklärt, dass
sich für eine satzungsgemäße nachträgliche Einschränkung von Nutzungsrechten an
Wahlgrabstätten Bindungen aus dem Anstaltszweck ergeben. Weitere
Anforderungen ergeben sich nach der angeführten Rechtsprechung aus der
Notwendigkeit angemessener Übergangsregelungen, um die alten Rechte "weich"
auslaufen zu lassen,

31

vgl. auch mit Blick auf die konkreten Regelungen in § 37 Abs. 2 der
Friedhofssatzung BVerwG, Beschluss vom 4. August 1989, a.a.O.;

32

hierauf näher einzugehen, ist durch das Antragsvorbringen nicht veranlasst. Auf
weitere Einschränkungen im Einzelfall, etwa bei der Umsetzung der
satzungsgemäßen Regelung in Gestalt der Widerrufsgründe nach § 49 Abs. 2 Satz 1
VwVfG NRW, kommt es nach dem Vorstehenden nicht an. Insofern hat der Kläger
auch keine Ansatzpunkte für einen weiteren Klärungsbedarf aufgezeigt.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

34

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 73 Abs. 1 GKG iVm §§ 13 Abs. 1 Satz 2,
14 GKG a. F. Der bisherige Sach- und Streitstand bietet im Sinne von § 13 Abs. 1
Satz 2 GKG a. F. keine genügenden Anhaltspunkte für eine Bestimmung des
Streitwerts nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung
der Sache, so dass vom (bisherigen) Auffangwert auszugehen ist; da der Kläger die
Verkürzung der Dauer des Nutzungsrechts an einer Wahlgrabstätte angefochten hat,
der Rechtsstreit also nicht die Zahlung von Gebühren für die Erneuerung bzw.
Verlängerung des Grabnutzungsrechts betrifft, bietet deren Höhe für die
Streitwertbemessung keine Orientierungsgröße.

35

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. Dezember 2001 - 19 E 935/01 - und vom
5. Mai 1993 - 19 E 313/93 - sowie Beschluss zum Urteil vom 24. Januar 1995 - 19 A
1322/94 -.

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Die Festsetzung erfolgt unter Berücksichtigung des Art. 3 Ziff. 3 Nr. 11 des
Gesetzes zur Reform des Zivilprozesses vom 27. Juli 2001, BGBl I S. 1887, iVm
Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1103/97 des Rates vom 17. Juni 1997 über
bestimmte Vorschriften im Zusammenhang mit der Einführung des Euro, Abl. EG
Nr. L 162 S. 1 sowie Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 974/98 des Rates vom 3. Mai
1998 über die Einführung des Euro, Abl. EG Nr. L 139 S. 1.

37

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2
GKG).

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