Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-04-22, Aktenzeichen 8 A 620/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0422.8A620.98.00

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Minden vom 15. Dezember 1997 im dortigen
Verfahren 10 K 5098/96 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen
Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über die Bedeutung
des in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG geregelten
Einwilligungsvorbehalts.

3

In seiner Sitzung vom 18. Dezember 1995
beschloß der Verwaltungsausschuß des
Studentenwerks P. - des Klägers -, die
Vergütung des Geschäftsführers, der diese
Funktion schon seit dem 1. Februar 1986 (bis zum
29. Februar 1988 kommissarisch) innehat, nach den
Vorschlägen eines Gutachtens der Firma K.
Personalberatung GmbH neu zu gestalten, und
beauftragte seinen 1. und 2. Vorsitzenden,
gemeinsam mit dem Geschäftsführer "die
erforderlichen Schritte zur Umsetzung des
Beschlusses zu ergreifen".

4

In der Folgezeit wurden ein sog. Zusatz- und
Ergänzungsvertrag zu den bisherigen
dienstvertraglichen Regelungen erarbeitet und
unter dem 30. Januar 1996 ohne erneute
Beschlußfassung durch den Verwaltungsausschuß von
seinem 1. Vorsitzenden und dem Geschäftsführer
des Klägers unterzeichnet. Diese Verträge sehen
unter Beibehaltung des auf unbestimmte Zeit
geschlossenen Dienstverhältnisses (§ 2 des
Zusatzvertrages) und bei Fortgeltung der
tarifrechtlichen Bestimmungen des
Bundesangestelltentarifvertrages und der diesen
ergänzenden oder ändernden Tarifverträge (§ 4
Ziffer 1 des Zusatzvertrages i.V.m. § 2 des
Dienstvertrages vom 23. Februar 1993) u.a.
folgende Vereinbarungen vor:

5

1. eine - gegenüber der bisherigen
Vergütungsgruppe BAT I b mit Zulage (vgl. § 1
des Dienstvertrages vom 23. Februar 1993)
verbesserte - Eingruppierung in die
Vergütungsgruppe BAT I,

6

2.

7

ferner - für die Dauer der Organstellung -

8

3. rückwirkend zum 1. Januar 1996 (§ 9 des
Ergänzungsvertrages) die Zahlung einer
ergänzenden monatlichen Vergütung in Höhe
eines Zwölftels "des Unterschiedsbetrages
zwischen der Gehaltsempfehlung des K.-
Gutachtens über die Vergütung der
Geschäftsführer der Studentenwerke . -
Größenklasse III oberes Quartil - (DM
176.000,00 - Stand 1996) und dem Jahresgehalt
nach BAT I" (§ 2 des Ergänzungsvertrages)
nebst automatischer Anpassungsklausel (§ 3 des
Ergänzungsvertrages) sowie außerdem

9

4.

10

5. erstmalig ab dem Wirtschaftsjahr 1997 auf
der Grundlage von in § 7 des
Ergänzungsvertrages näher beschriebenen
Zielvereinbarungen für jedes Wirtschaftsjahr
die Ausschüttung eines "brutto zu zahlenden
Erfolgsbonus bis zu 15 % der
Bruttojahresvergütung (BAT-Vergütung +
zusätzliche Vergütung [nach § 2 des
Ergänzungsvertrages])".

11

6.

12

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten der
sonstigen Vereinbarungen wird auf den Inhalt der
Verträge Bezug genommen.

13

Mit Schreiben vom 31. Januar 1995 (gemeint ist
offenbar der 31. Januar 1996) übersandten der 1.
und 2. Vorsitzende des Verwaltungsausschusses des
Klägers dem beklagten Ministerium die
unterzeichneten Verträge mit der Bitte, die nach
§ 10 Abs. 1 Satz 2 StWG vorgesehene Einwilligung
zu erteilen. Dabei vertraten sie die Auffassung,
daß es sich bei der vom Beklagten zu treffenden
Entscheidung um eine Maßnahme der Rechtsaufsicht
handele.

14

Im Juli 1996 teilte der Vorsitzende des
Verwaltungsausschusses des Klägers dem Beklagten
u.a. mit, daß der Verwaltungsausschuß in seiner
Sitzung vom 9. Juli 1996 beschlossen habe, ihm,
dem Beklagten, eine näher bezeichnete Frist zur
beantragten Einwilligung zu setzen.

15

Mit Schreiben vom 24. Juli 1996, dem eine
Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt war,
lehnte der Beklagte die Erteilung der
Einwilligung ab. Dabei vertrat er die Auffassung,
daß er bei seiner Entscheidung auch
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte anstellen dürfe.
Die beabsichtigte Anhebung der Vergütung um 35 -
50 % erscheine mit Blick auf die im öffentlichen
Dienst gegebenen Vergütungs- und
Besoldungsmöglichkeiten für andere Beschäftigte,
die ebenfalls in verantwortlichen Positionen über
den Einsatz von Geldern zu entscheiden und
weitreichende wirtschaftliche Dispositionen zu
treffen hätten, problematisch. So erhielten die
den Geschäftsführern der Studentenwerke in ihrer
Funktion vergleichbaren Verwaltungsdirektoren der
medizinischen Einrichtungen der Hochschulen
lediglich eine Besoldung nach der
Besoldungsgruppe B 3 BBesO, obwohl sie für
Betriebskosten von ca. 500 - 600 Millionen DM pro
Jahr verantwortlich seien. Demgegenüber liege das
jährliche Haushaltsvolumen des Klägers lediglich
bei ca. 16 Millionen DM. Auch ein Vergleich mit
Geschäftsführergehältern in der Privatwirtschaft
sei nicht zwingend. Aufgrund der monopolartigen
Stellung des Studentenwerks und seiner
Ausgestaltung als Anstalt des öffentlichen Rechts
trage der Geschäftsführer eines Studentenwerks
ein geringeres Unternehmerrisiko. Weiterhin sei
zu berücksichtigen, daß der Geschäftsführer des
Studentenwerks einen unbefristeten
Anstellungsvertrag habe, während mit
Geschäftsführern in der Privatwirtschaft
regelmäßig nur zeitlich befristete Verträge
geschlossen würden.

16

Der Kläger hat am 19. November 1996 Klage
erhoben.

17

Zur Begründung hat er u.a. vorgetragen: Der
Beklagte habe bei seiner Entscheidung allein auf
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte abgestellt, obwohl
er auch im Rahmen des § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf
eine reine Rechtsaufsicht beschränkt sei. Der
Anspruch des Klägers auf Erteilung der
Einwilligung folge aus § 1 Abs. 1 StWG. Mit dem
dort normierten Selbstverwaltungsrecht, das durch
die am 1. Januar 1994 inkraftgetretene
Novellierung des Studentenwerksgesetzes erheblich
gestärkt worden sei, sei nur eine staatliche
Rechtsaufsicht vereinbar. Etwas anderes gelte nur
für die sog. Kondominialangelegenheiten, bei
denen in Ausnahmefällen aus gravierenden
übergeordneten Gesichtspunkten die Geltendmachung
von Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zulässig sei.
Demgegenüber entspreche es dem grundsätzlichen
Verhältnis von Selbstverwaltung und
Staatsaufsicht, daß § 15 StWG die Aufsicht auf
eine Rechtsaufsicht konzentriere und die
ursprünglich in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F.
verankerte Wirtschaftlichkeitsaufsicht
weggefallen sei. Ein Einwilligungsvorbehalt mache
auch dann Sinn, wenn man ihn als
Rechtmäßigkeitskontrolle begreife. So könne die
Aufsichtsbehörde prüfen, ob ein Bewerber die in §
10 Abs. 3 StWG genannten Qualifikationen erfülle
oder ob die allgemeinen arbeitsrechtlichen
Bestimmungen eingehalten seien. Nachträgliche
aufsichtsrechtliche Maßnahmen seien hierfür
ungeeignet. Soweit die Vergütung des
Geschäftsführers Gegenstand vertraglicher
Regelungen sei, sei der Beklagte darauf
beschränkt, die Einhaltung der in § 12 Abs. 1
StWG geregelten kaufmännischen Grundsätze der
Wirtschaftsführung zu kontrollieren. Erst wenn
der Kläger dabei den Rahmen vernünftigen
Verwaltungshandelns verlasse, dürfe die
Aufsichtsbehörde aufsichtsrechtliche Maßnahmen
ergreifen. Hinzu komme, daß man bei der
Novellierung des Studentenwerksgesetzes von einer
ausdrücklichen Regelung der
Geschäftsführervergütung im Gesetz nur deshalb
abgesehen habe, weil diese angesichts des Ziels,
den Studentenwerken weitgehende Selbständigkeit
einzuräumen, als zu starr empfunden worden sei.
Die Notwendigkeit der Anhebung des Gehaltsniveaus
unter Berücksichtigung der in der
Privatwirtschaft üblichen Verhältnisse habe
aufgrund der geänderten Gesetzesstrukturen jedoch
außer Frage gestanden. Das Schreiben des
ehemaligen Vorsitzenden des Ausschusses für
Wissenschaft und Forschung des Landtages
Nordrhein-Westfalen vom 12. November 1997 belege,
daß nicht nur die Festsetzung der Sozialbeiträge
und der Essenpreise sowie die Entscheidung über
den Wirtschaftsplan, sondern auch die Regelung
der Vergütung des Geschäftsführers der
selbstbestimmten Entscheidung des Studentenwerks
habe überlassen werden sollen. Die beabsichtigte
Ergänzung des Anstellungsvertrages entspreche
überdies kaufmännischen Gesichtspunkten und könne
daher vom Beklagten auch im Rahmen seiner
Rechtsaufsicht nicht beanstandet werden. Dies
ergebe sich nicht zuletzt aus den eingeholten
Gutachten, die dem Beklagten bekannt seien. Des
weiteren finde die Rüge des Beklagten, das
beabsichtigte Vergütungsniveau passe nicht in das
Gehaltsgefüge der staatlichen Verwaltung, im
Studentenwerksgesetz keine Stütze. Nach § 14 StWG
seien allein die Dienst- und Arbeitsverträge der
Angestellten und Arbeiter nach den für
Mitarbeiter des Landes Nordrhein-Westfalen
geltenden Bestimmungen zu regeln. Das
Dienstverhältnis mit dem Geschäftsführer könne
gemäß § 10 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StWG hiervon
abweichend ausgestaltet werden. Eine Anlehnung an
tarifrechtliche Bestimmungen der übrigen
Angestellten des Studentenwerks oder an
besoldungsrechtliche Grundsätze solle somit nicht
erfolgen, wie auch die Entstehungsgeschichte der
Gesetzesnovelle belege.

18

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,
den Beklagten unter
Aufhebung seines
ablehnenden Bescheides
vom 24. Juli 1996 zu
verpflichten, ihm die
Einwilligung nach § 10
Abs. 1 StWG zur Regelung
des Dienstverhältnisses
entsprechend dem Antrag
vom 31. Januar 1996 zu
erteilen.

19

Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.

20

Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Das
Einwilligungserfordernis nach § 10 Abs. 1 Satz 2
StWG erlaube auch die Geltendmachung von
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten, da seine
Beibehaltung trotz Wegfalls der
Wirtschaftlichkeitsaufsicht nach § 17 Abs. 1 Satz
2 StWG a.F. ansonsten keinen Sinn ergäbe. Daß das
Studentenwerksgesetz nach wie vor zwischen
verschiedenen Aufsichtsmaßstäben differenziere,
belege im übrigen die Einräumung
fachaufsichtsrechtlicher Befugnisse in § 12 Abs.
3 StWG. Bei seinem Vergleich mit Unternehmen der
Privatwirtschaft übersehe der Kläger, daß sein
Geschäftsführer noch einen Dienstvertrag habe,
der unter der Geltung des § 14 StWG a.F. zustande
gekommen und folglich den Vorschriften des BAT
entsprechend zu regeln gewesen sei. Von der
gesetzlich eingeräumten Möglichkeit, einen
befristeten Dienstvertrag nach § 10 Abs. 1 Satz 3
StWG mit höherer außertariflicher Vergütung
abzuschließen und dafür im Gegenzug auf die
Geltung des bisherigen Dienstvertragsrechts nach
dem Bundesangestelltentarifvertrag zu verzichten,
habe der Geschäftsführer des Klägers bisher
keinen Gebrauch gemacht, was ihm jedoch nach wie
vor freistehe. Die beabsichtigte Vergütung sei im
übrigen unter mehreren Gesichtspunkten
unverhältnismäßig. Mit einer Bruttovergütung von
bis zu 204.000,00 DM übersteige sie bei weitem
das Jahreseinkommen des Geschäftsführers des
Studentenwerks K. in Höhe von ca. 134.100,00
DM, das sich aus einer Vergütung nach BAT I (ca.
125.000,00 DM jährlich) und einer Organzulage in
Höhe von monatlich 700,00 DM (9.100,00 DM
jährlich) zusammensetze. Dabei sei überdies zu
berücksichtigen, daß das Studentenwerk K. als
größtes Studentenwerk im Lande ca. 80.000
Studierende zu betreuen habe, während sich die
Zahl der vom Kläger zu betreuenden Studierenden
lediglich auf 17.000 belaufe. Auch ein Vergleich
mit der Kanzlerbesoldung an den Universitäten des
Landes bestätige das Mißverhältnis. Sie würden
nach den Besoldungsgruppen B 2, B 3 bzw. B 4
BBesO besoldet. Dies mache eine Gesamtbesoldung
von ca. 132.000,00 DM (B 2) bis ca. 148.000 (B 4)
[jeweils verheiratet, ein Kind] aus. Damit liege
die beabsichtigte Vergütung des Geschäftsführers
des Klägers um bis zu 70.000,00 DM (B 2) bzw. um
bis zu 54.000,00 DM (B 4) über der
Kanzlerbesoldung, obwohl die Verantwortung des
Kanzlers einer Universität regelmäßig höher
einzustufen sei als diejenige des
Geschäftsführers eines Studentenwerks. Diese
Verantwortung manifestiere sich insbesondere in
dem zu bewirtschaftenden Haushaltsvolumen. So sei
der Kanzler der - vom Kläger betreuten -
Universität-Gesamthochschule P.
(Besoldungsgruppe B 3) im Haushaltsjahr 1997 für
ein Haushaltsvolumen von 196 Millionen DM
verantwortlich, während der Kanzler der
Universität zu K. (Besoldungsgruppe B 4) -
ohne medizinische Einrichtungen - ein
Haushaltsvolumen von ca. 380 Millionen DM zu
bewirtschaften habe. Das aufgezeigte
Mißverhältnis sei so erheblich, daß die
Einwilligung auch aus Rechtsgründen zu versagen
sei.

21

Der Kläger hat demgegenüber in diesem
Zusammenhang die Auffassung vertreten, daß ein
Vergleich zwischen der Kanzlerbesoldung und der
Geschäftsführervergütung unstatthaft sei. Dies
ergebe sich nicht nur aus der im Vergleich zum
beamteten Kanzler infolge von
Sozialversicherungsbeiträgen höheren finanziellen
Belastung des Geschäftsführers, sondern auch aus
den verschiedenartigen Aufgabenspektren beider
Funktionen.

22

Mit dem angefochtenen Urteil hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Hinsichtlich der Einzelheiten der Begründung wird
auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen
Urteils Bezug genommen.

23

Gegen das am 15. Januar 1998 zugestellte
Urteil hat der Kläger am 10. Februar 1998 die
Zulassung der Berufung beantragt und dabei u.a.
die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
geltend gemacht. Durch Beschluß vom 14. August
1998 hat der Senat die Berufung zugelassen.

24

Unter Wiederholung und Vertiefung seines
bisherigen Vorbringens hält der Kläger an seinem
Begehren fest.

25

Der Kläger beantragt,
das Urteil des
Verwaltungsgerichts
Minden vom 15. Dezember
1997 im dortigen
Verfahren 10 K 5098/96 zu
ändern und den Beklagten
unter Aufhebung seines
ablehnenden Bescheides
vom 24. Juli 1996 zu
verpflichten, dem Kläger
die Einwilligung nach §
10 Abs. 1 Satz 2 StWG in
die Regelung des
Dienstverhältnisses
seines Geschäftsführers
gemäß dem Antrag vom
31. Januar 1996 zu
erteilen.

26

Der Beklagte beantragt,
die Berufung des Klägers
zurückzuweisen.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und
Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des
Beklagten Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die vom Senat zugelassene und auch im übrigen
zulässige Berufung ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu
Recht abgewiesen. Der Ablehnungsbescheid des
Beklagten vom 24. Juli 1996 ist rechtmäßig und
verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§
113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn der Kläger hat
weder einen gebundenen Anspruch auf Erteilung der
ministeriellen Einwilligung in die Regelung des
Dienstverhältnisses seines Geschäftsführers (I.)
noch kann er von dem Beklagten eine erneute
Bescheidung verlangen (II.).

30

I. Ein strikter Rechtsanspruch auf
Einwilligungserteilung läßt sich aus dem Gesetz
über die Studentenwerke im Land Nordrhein-
Westfalen (Studentenwerksgesetz - StWG) in der
Fassung der Bekanntmachung vom 4. Januar 1994
(GV. NRW. S. 36) nicht ableiten. Vielmehr steht
die nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG zu treffende
Entscheidung über die Erteilung der Einwilligung
in die Regelung des Dienstverhältnisses des
Geschäftsführers des Studentenwerks im
pflichtgemäßen Ermessen des Ministeriums für
Wissenschaft und Forschung (jetzige Bezeichnung:
Ministerium für Schule und Weiterbildung,
Wissenschaft und Forschung; vgl. Ziffern 2.2 und
3.2 des Organisationserlasses des
Ministerpräsidenten vom 9. Juni 1998 -
Bekanntmachung vom 15. September 1998, GV. NRW.
S. 544 -). Das Einwilligungserfordernis des § 10
Abs. 1 Satz 2 StWG ist entgegen der Annahme des
Klägers kein bloßes Instrument der (präventiven)
Rechtsaufsicht, sondern ein besonderes
Interventionsrecht, mit dem das beklagte
Ministerium auch unter
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten Einfluß auf den
Inhalt der dienstvertraglichen Beziehungen
zwischen dem Studentenwerk und seinem
Geschäftsführer nehmen kann.

31

Dabei bedarf der insbesondere im
Kommunalrecht, aber auch im
Sozialversicherungsrecht herrschende Streit zur
Rechtsnatur und zum Prüfungsmaßstab staatlicher
Mitwirkungsakte keiner abschließenden
Entscheidung.

32

Für den Bereich des Kommunalrechts
aus verfassungsrechtlichen Gründen
generell eine reine
Rechtmäßigkeitskontrolle als Mittel
der Staatsaufsicht bejahend:
Gönnenwein, AöR Bd. 74 (1948), S. 191,
203; ders. in: Gedächtnisschrift für
Walter Jellinek, 1955, S. 511 ff.,
insbesondere S. 524 ff.; ders., AöR
Bd. 81 (1956), S. 214, 226 ff.;
Seeberger, Der Städtetag 1961, S. 535
ff.; Müller, VerwArch Bd. 54 (1963),
S. 170, 177; Ehlers, NWVBl. 1990, S.
80, 84 f.; ders., DVBl. 1997, S. 225,
231; BayVerfGH, Entscheidung vom
15. Dezember 1988 - Vf. 70 - VI -
86 -, Kommunale Steuer-Zeitschrift
1989, S. 34, 37; Birk in: Driehaus,
Kommunalabgabenrecht, Stand September
1997, § 3 KAG Rz. 18 f.; demgegenüber
zum Teil unter Betonung eines aliud-
Charakters staatlicher Mitwirkungsakte
im Vergleich zu aufsichtsrechtlichen
Maßnahmen generell eine
Zweckmäßigkeitskontrolle annehmend:
Hans Peters, Lehrbuch der Verwaltung,
1949, S. 322 f.; Forsthoff, Lehrbuch
des Verwaltungsrechts, Bd. 1,
Allgemeiner Teil, München 1973, S.
571; Keller, Die staatliche
Genehmigung von Rechtsakten der
Selbstverwaltungsträger, Heidelberg
1976, S. 78 - 90; Ernst Becker in:
v. Loebell, Gemeindeordnung für das
Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar,
Loseblattsammlung, Stand:
10. Lieferung November 1992, § 106a
Anm. 7. j); VerfGH NW, Urteil vom
21. August 1954 - VGH 3/53 -, OVGE 9,
74 (83); BayVGH, Urteil vom 18.
Dezember 1968 - 25 IV 67 -, BayVGHE NF
24 (1971), 1 (3 ff.); vgl. dazu auch
BVerwG, Beschluß vom 22. Januar 1971 -
VII B 70.69 -, DVBl. 1971, 213; aus
der vorkonstitutionellen
Rechtsprechung und Literatur vgl.
PrOVG, Urteil vom 17. Januar 1930 -
VII. C. 222/29 -, PrOVGE 85, 214 (218
f.); Otto Mayer, Deutsches
Verwaltungsrecht, Bd. 2, 2. Aufl.
1917, S. 720 f.; Jellinek,
Verwaltungsrecht, 3. Auflage,
Unveränderter Neudruck, 1948, S. 532
f.; bei Genehmigungs- und
Zustimmungsvorbehalten zwischen einer
reinen Rechtskontrolle im Sinne einer
staatlichen
Unbedenklichkeitsbescheinigung einer-
seits und einer
Zweckmäßigkeitskontrolle im Bereich
des staatlich-kommunalen Kondominiums
(Köttgen), der staatlichen Sanktion
(Salzwedel) oder der "res mixtae"
(W. Weber) andererseits
differenzierend: Köttgen, HKWP Bd. 1,
1956, S. 219 ff.; Salzwedel, AfK Bd. 1
(1962), S. 203, 206 ff.; ders.,
VVDStRL 22 (1965), S. 206, 243 - 249;
W. Weber, Schriftenreihe der
Hochschule Speyer Bd. 19 (1963), S.
17, 21 - 28; OVG NW, Urteil vom 8.
Januar 1964 - III A 1151/61 -, OVGE
19, 192 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom
3. September 1969 - II OVG A 51/69 -,
OVGE 26, 350 (351 ff.); OVG NW, Urteil
vom 22. Januar 1988 - 15 A 2874/84 -,
Kommunale Steuer-Zeitschrift 1988, S.
171; vgl. auch Held/Becker,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-
Westfalen, Kommentar,
Loseblattsammlung, Stand 6. Lieferung
Dezember 1997, § 116 GO Anm. 5.
m.w.N.; Driehaus,
Kommunalabgabenrecht, Stand März 1998,
§ 2 KAG Rz. 105 f.; für den Bereich
der ebenfalls körperschaftlich
organisierten Sozialversicherung:
Friauf, DRV 1982, S. 113, 119
(Rechtsaufsicht); grundlegend: Bogs,
Die Sozialversicherung im Staat der
Gegenwart, Veröffentlichungen des
Deutschen Vereins für
Versicherungswissenschaft, Heft 75
(1973), S. 200 - 212; vgl. auch BSG,
Urteil vom 28. Mai 1974 - 2 RU 201/72
-, BSGE 37, 272 (276) (jeweils
beschränkte Zweckmäßigkeitsaufsicht);
kritisch zur Begrenzung der
Zweckmäßigkeitskon-trolle im
Sozialversicherungsrecht: Emde, Die
demo-kratische Legitimation der
funktionalen Selbst-verwaltung,
Schriften zum öffentlichen Recht,
Bd. 590 (1991), S. 171 f.

33

Ebenso kann offen bleiben, ob die dort von der
(wohl) herrschenden Lehre für
Selbstverwaltungskörperschaften befürwortete
Beschränkung der Zweckmäßigkeitskontrolle auf
Ausnahmefälle auch auf rechtsfähige Anstalten des
öffentlichen Rechts übertragen werden kann, was
wegen der grundlegenden strukturellen
Unterschiede zwischen Körperschaft und Anstalt -
hier die mitgliedschaftlich verfaßte und
unabhängig vom Wechsel der Mitglieder bestehende
Organisation, durch die die Erfüllung bestimmter
öffentlicher Aufgaben partikularen
gesellschaftlichen Kräften überlassen wird, dort
die Zusammenfassung sächlicher und personeller
Mittel zur Erfüllung staatlicher Aufgaben in
verselbständigten Einheiten unter einem
dauernden, maßgebenden Einfluß des
Anstaltsherrn,

34

vgl. dazu Kluth, Funktionale
Selbstverwaltung, Jus Publicum Bd. 26,
1997, S. 233 ff.; Scheuner,
Voraussetzungen und Form der
Errichtung öffentlicher Körperschaften
(außerhalb des Kommunalrechts), in:
Gedächtnisschrift Hans Peters, 1967,
S. 797, 803 -,

35

zumindest nicht ohne weiteres auf der Hand
liegt, auch wenn die Anstalt - wie hier gemäß § 1
Abs. 1 StWG - gesetzlich mit einem bestimmten -
als Selbstverwaltung bezeichneten - Maß an
Unabhängigkeit und Eigenverantwortung
ausgestattet ist.

36

Zum Meinungsstand allgemein vgl.
auch Hendler, Selbstverwaltung als
Ordnungsprinzip, 1984, S. 287 f., der
die Anstalt unter Hinweis auf das
Beispiel der - verfassungsrechtlich
geschützten - Rundfunkanstalten zu den
Selbstverwaltungsträgern zählt, m.w.N.
auch zu den Gegenauffassungen in
Fn. 87 und 88; ferner Jecht, Die
Öffentliche Anstalt, Schriften zum
öffentlichen Recht, Bd. 10 (1963),
S. 62 ff., der nichts gegen den
Begriff der "Selbstverwaltung" im
Anstaltsrecht einzuwenden hat, solange
man diesen Begriff sachbezogen auf das
Wie der Aufgabenerfüllung konzentriert
definiere und man sich darüber im
klaren sei, daß diese Selbstverwaltung
auf dem Gedanken beruhe, daß sich
technisches Fachwissen und
Sachverstand nicht hierarchisch
organisieren lasse. Speziell zur
Selbstverwaltung der Studentenwerke:
Folz in: von Mutius (Hrsg.),
Selbstverwaltung im Staat der
Industriegesellschaft, Festgabe zum
70. Geburtstag von Georg Christoph von
Unruh, 1983, S. 901 - 918; vgl. auch
von Mutius, Studentenwerke als
öffentlich-rechtliche Anstalten und
öffentliche Unternehmen, in: von
Mutius (Hrsg.), Autonomie öffentlicher
Unternehmen in Anstaltsform,
Schriftenreihe der Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft und
Gemeinwirtschaft, Heft 30 (1987), S.
21 ff., 35 f. zum "zweifelhafte(n)
Verhältnis von Anstalt und Autonomie",
wonach die Wahl der Anstaltsform im
Gegensatz zur Körperschaftsstruktur
tendenziell "zu einem strukturell
angelegten Minus an Autonomie" führe;
ders. in: Handbuch des
Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Aufl.
1996, S. 601, 613, wonach die Annahme
"echter Selbstverwaltung" der
Studentenwerke im Hinblick auf "die
Anstaltsstruktur und die staatlichen
Einwirkungs- und
Finanzierungsbefugnisse" zwar fraglich
sei, letztlich aber doch aus einer
Reihe sonstiger Gründe - historische
Entwicklung aus privatrechtlichen
Selbsthilfevereinen, Repräsentation
der Benutzer in den Anstaltsorganen,
Teilfinanzierung durch
leistungsungebundene Beiträge, Wahl
der Anstaltsform zur Vermeidung von
den bei Körperschaftsmodellen (z.B.
Hochschulen) auftretenden
Mitwirkungsproblemen - eine echte
Selbstverwaltung anzunehmen sei.

37

Die obigen Fragen bedürfen keiner weiteren
Vertiefung. Denn das hier gefundene Ergebnis läßt
sich mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden
aus dem Studentenwerksgesetz selbst gewinnen.
Auch wenn die Wortlautinterpretation unergiebig
ist, folgt es sowohl aus der Systematik des
Gesetzes unter Berücksichtigung seiner
Entstehungsgeschichte (1.) als auch aus dem Sinn
und Zweck des ministeriellen
Einwilligungsvorbehaltes (2.). Die betreffenden
Feststellungen werden weder durch das dem Kläger
gemäß § 1 Abs. 1 StWG - einfachgesetzlich -
eingeräumte Recht der Selbstverwaltung (3.) noch
durch höherrangiges Recht (4.) in Frage
gestellt.

38

1.

39

a. Ausgangspunkt der systematischen
Interpretation ist § 10 StWG, der Regelungen zur
Begründung und Beendigung der (öffentlich-
rechtlichen) Organstellung des Geschäftsführers
einerseits und der (privatrechtlichen)
dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem
Studentenwerk und seinem Geschäftsführer
andererseits enthält. Wie sich insbesondere aus §
10 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 2 StWG, aber auch
aus § 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 und § 6 Nr. 4 StWG
ergibt, unterscheidet das Gesetz zwischen der der
Anstalt selbst obliegenden, aber unter
ministeriellen Einwilligungsvorbehalt gestellten
Einstellung des Geschäftsführers einschließlich
der Regelung seines Dienstverhältnisses (vgl. §
10 Abs. 1 Satz 2 StWG) einerseits und der dem
Ministerium zustehenden Bestellung des
Geschäftsführers (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
StWG) andererseits. Auch wenn beide Akte eine
unterschiedliche rechtliche Bedeutung haben, sind
sie inhaltlich doch eng aufeinander bezogen:
Während durch die Einstellung des
Geschäftsführers dessen Dienstverhältnis mit der
Anstalt begründet wird, das ihn zur Leistung der
vereinbarten Dienste und die Anstalt zur
Gewährung der vereinbarten Vergütung verpflichtet
(vgl. § 611 BGB), erlangt der Geschäftsführer mit
seiner Bestellung kraft staatlicher Zuweisung die
im Studentenwerksgesetz näher geregelte Stellung
als Organ der Anstalt (§ 3 Nr. 3 StWG) und die
hiermit verbundenen organschaftlichen Befugnisse,
insbesondere die Befugnis zur Leitung der Anstalt
sowie die ihrer Außenvertretung (vgl. § 11 Abs. 1
Sätze 1 und 2 StWG).

40

Zum Vorstehenden OVG
NW, Urteil vom 8. März
1985 - 15 A 2295/80-,
OVGE 38, 35 (37).

41

Die enge Verknüpfung beider Akte wird durch
die Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 4 StWG, die
durch Änderungsgesetz vom 25. April 1978 (GV.
NRW. S. 180) eingefügt wurde, weiter verstärkt,
wonach die dem Ministerium nach § 10 Abs. 1 Satz
1 StWG obliegende Bestellung mit Wirkung vom Tage
des Beginns des Dienstverhältnisses an fingiert
wird, wenn das Ministerium gemäß § 10 Abs. 1 Satz
2 StWG in die Einstellung des Geschäftsführers
einwilligt.

42

Diese Fiktionswirkung verbietet es, die
Entscheidung über die Einwilligung nach § 10 Abs.
1 Satz 2 StWG auf eine -
Zweckmäßigkeitserwägungen ausschließende -
präventive Rechtmäßigkeitskontrolle zu
reduzieren. Denn anderenfalls würde ein
gebundener, notfalls verwaltungsgerichtlich
durchsetzbarer Anspruch auf Erteilung der
Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG im
Zusammenwirken mit der Fiktionswirkung des § 10
Abs. 1 Satz 4 StWG zwingend und kraft Gesetzes
automatisch dazu führen, daß die Bestellung des
Geschäftsführers als ausgesprochen gilt und dem
Ministerium damit jeglicher Spielraum und eigener
Einfluß auf diese Entscheidung genommen wäre.
Dies widerspräche jedoch ersichtlich der Regelung
des § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG, nach der
das Ministerium hinsichtlich der Bestellung des
Geschäftsführers im Benehmen mit dem
Studentenwerk eine von den Vorschlägen des
Verwaltungsrates abweichende Entscheidung treffen
kann. Diese Vorschrift räumt dem Ministerium
hinsichtlich der Entscheidung über die Bestellung
des Geschäftsführers ein echtes
Letztentscheidungsrecht ein, wie insbesondere die
Entstehungsgeschichte der Norm belegt:

43

aa) Das Studentenwerksgesetz in seiner
ursprünglichen Fassung vom 27. Februar 1974 (GV.
NRW. S. 71) bestimmte in § 10 Abs. 1 Satz 1, daß
der Geschäftsführer vom Minister für Wissenschaft
und Forschung bestellt und abberufen wird. Nach §
10 Abs. 2 Satz 1 StWG ursprüngliche Fassung
(u.F.) hatte der Verwaltungsrat die Stelle des
Geschäftsführers öffentlich auszuschreiben und
die Bestellung des Geschäftsführers sowie den
Widerruf der Bestellung vorzuschlagen. Weiter sah
§ 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 StWG u.F. vor, daß
Vorschläge für die Bestellung unter Beifügung der
eingegangenen Bewerbungen dem Minister für
Wissenschaft und Forschung vorzulegen waren. § 10
Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u. F. enthielt
schließlich die ausdrückliche Feststellung, daß
der Minister an die ihm unterbreiteten (Personal-
)Vorschläge (des Studentenwerks) nicht gebunden
sei.

44

Mit dieser Konzeption wich das
Studentenwerksgesetz deutlich vom Gesetzentwurf
der Landesregierung vom 15. Mai 1973 (Landtags-
Drucksache 7/2712) ab, der in § 8 Nr. 2 der
Entwurfsfassung als Aufgabe des Verwaltungsrates
die Bestellung und Entlassung des
Geschäftsführers auf Vorschlag des Vorstandes
vorsah und ferner in § 11 Abs. 1 Satz 2 der
Entwurfsfassung bestimmte, daß die Bestellung des
Geschäftsführers und ihr Widerruf sowie die
Regelung seines Dienstverhältnisses der
Zustimmung der Aufsichtsbehörde bedürfen.
Tragender Grund dieser abweichenden Konzeption
war eine grundlegende Neustrukturierung der
Anstaltsorgane und ihrer organschaftlichen
Befugnisse, die nach intensiver Diskussion über
die sachgerechte Ausgestaltung der
Willensbildungsprozesse innerhalb der Anstalt und
die Kompetenzabgrenzungen zwischen den einzelnen
Anstaltsorganen im Laufe des
Gesetzgebungsverfahrens vorgenommen wurde.
Während der Gesetzentwurf der Landesregierung vom
15. Mai 1973 drei Organe vorsah, nämlich 1. den
Verwaltungsrat, der im wesentlichen als
Kontrollorgan ausgestaltet war, 2. den Vorstand,
dem die Funktion des Leitungs- und Beschlußorgans
der Anstalt zugedacht war, und schließlich 3. den
Geschäftsführer, der u.a. als Ausführungsorgan
die Beschlüsse des Vorstandes vorzubereiten und
umzusetzen hatte,

45

vgl. die Begründung
des Gesetzentwurfs der
Landesregierung vom 15.
Mai 1973, Landtags-
Drucksache 7/2712, S. 20,
22, 23,

46

setzte sich aufgrund der Ausschußberatungen im
Interesse einer klareren
Zuständigkeitsverteilung,

47

vgl. Ausschußprotokoll
7/1199 über die 83.
(nicht öffentliche)
Sitzung des
Kulturausschusses vom 4.
Oktober 1973, S. 19,
abgedruckt in der
Gesetzesdokumentation A
03 03/7/77, herausgegeben
vom Landtag Nordrhein-
Westfalen, S. 91,

48

die Auffassung durch, die Zahl der
Anstaltsorgane unter Verzicht auf den Vorstand
auf zwei Organe, nämlich den Verwaltungsrat und
den Geschäftsführer, zu reduzieren, die im
Gesetzentwurf der Landesregierung ursprünglich
vorgesehenen Kompetenzen des Verwaltungsrates und
des Vorstandes bei einem Organ - dem
Verwaltungsrat - zu konzentrieren und die
Leitungsfunktion der Anstalt bei dem
Geschäftsführer anzusiedeln. Als Konsequenz der
damit erheblich gestärkten Organstellung des
Geschäftsführers wurde seine Bestellung und
Abberufung durch das - damals einzige -
Kontrollorgan der Anstalt, den Verwaltungsrat,
nicht mehr für tunlich gehalten, sondern statt
dessen die Statuierung eines insoweit bestehenden
ministeriellen Letztentscheidungsrechts
beschlossen.

49

Vgl. Ausschußprotokoll
7/1297 über die 91.
(nicht öffentliche)
Sitzung des
Kulturausschusses vom 13.
Dezember 1973, S. 11 -
13, abgedruckt in der
Gesetzesdokumentation
a.a.O., S. 125 - 127;
Ausschußprotokoll 7/1302
über die 92. (nicht
öffentliche) Sitzung des
Kulturausschusses vom 16.
Januar 1974, S. VII,
VIII, S. 14 - 16, 19,
abgedruckt in der
Gesetzesdokumentation
a.a.O., S. 135 f., 150 -
152, 155.

50

Die in den Ausschußberatungen zum Teil
geäußerte Befürchtung, auf diese Weise werde das
Selbstverwaltungsrecht der Anstalt
"durchlöchert", fand damit ebensowenig eine
Mehrheit wie der ferner geltend gemachte
Einwand, die in § 11 Abs. 2 der Entwurfsfassung
für den Geschäftsführer normierten
Qualifikationsmerkmale und die in § 17 der
Entwurfsfassung geregelten Aufsichtsbefugnisse
reichten zur Vermeidung von Fehlentwicklungen
aus.

51

Vgl. zu diesen
Einwänden
Ausschußprotokoll 7/1297
über die 91. (nicht
öffentliche) Sitzung des
Kulturausschusses vom 13.
Dezember 1973, S. 11 f.,
abgedruckt in der
Gesetzesdokumentation
a.a.O., S. 125 f.

52

bb) Das ministerielle Letztentscheidungsrecht
hinsichtlich der Bestellung und Abberufung des
Geschäftsführers hat durch das Gesetz zur
Änderung des Studentenwerksgesetzes vom 14.
Dezember 1993 (GV. NRW. S. 992) zwar eine
Modifikation, letztlich aber keine grundlegende
qualitative Veränderung erfahren. Ein
Änderungsantrag der Landtagsfraktion BÜNDNIS 90/
DIE GRÜNEN zu § 10 Abs. 2 und 3 StWG,

53

vgl. Ziffer 8 der
Anlage 3 der
Beschlußempfehlung und
des Berichts des
Ausschusses für
Wissenschaft und
Forschung vom 6. Dezember
1993 zu dem Gesetzentwurf
der Landesregierung
- Drucksache 11/5768 -
vom 22. Juli 1993,
Landtags-Drucksache
11/6377,

54

durch den bei Meinungsverschiedenheiten
zwischen dem Ministerium für Wissenschaft und
Forschung und dem Verwaltungsrat des
Studentenwerks über die Bestellung und Abberufung
des Geschäftsführers ein
Konfliktregelungsverfahren mit letztverbindlicher
Entscheidungskompetenz einer aus je drei
Mitgliedern beider Seiten und einem neutralen
Vorsitzenden zu bildenden Einigungsstelle
vorgesehen werden sollte, um auf diese Weise zu
verhindern, daß das Ministerium einen
Geschäftsführer gegen den Willen des
Verwaltungsrates berufen oder abberufen könne,
fand im Gesetzgebungsverfahren keine
Zustimmung.

55

Vgl.
Beschlußempfehlung und
Bericht des Ausschusses
für Wissenschaft und
Forschung vom 6. Dezember
1993 zu dem Gesetzentwurf
der Landesregierung
- Drucksache 11/5768 -
vom 22. Juli 1993,
Landtags-Drucksache
11/6377, S. 34.

56

Gleiches gilt für die zur Stärkung der
Personalhoheit der Studentenwerke von ihren
Geschäftsführern erhobene Forderung, die Regelung
des § 10 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u.F.
ersatzlos zu streichen, um auf diese Weise zu
verhindern, daß dem Studentenwerk "ein
Geschäftsführer aufgezwungen werden kann, den es
nicht selbst ausgewählt hat".

57

In diesem Sinne ausdrücklich der
Geschäftsführer des Studentenwerks
Aachen in der öffentlichen Anhörung
des Ausschusses für Wissenschaft und
Forschung, Ausschußprotokoll 11/1043
über die 36. (öffentliche) Sitzung vom
5. November 1993, S. 9, abgedruckt in
der Gesetzesdokumentation des Gesetzes
zur Änderung des
Studentenwerksgesetzes vom 14.
Dezember 1993, Archiv-Signatur A
0303/11/82, herausgegeben vom Landtag
Nordrhein-Westfalen, S. 61; vgl. auch
die in dieser Anhörung erhobene
Forderung eines studentischen
Mitgliedes des Verwaltungsrates des
Studentenwerks Bonn nach einer
autonomen Entscheidung des
Studentenwerks über die Bestellung des
Geschäftsführers, Ausschußprotokoll
11/1043, S. 18, Gesetzesdokumentation
a.a.O., S. 70; in diesem Sinne auch:
Stellungnahme des Verwaltungsrates des
Studentenwerks Bonn vom 28. Januar
1993 zum Referentenentwurf eines
Gesetzes zur Änderung des
Studentenwerksgesetzes, S. 6 f.,
Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 326 f.

58

Statt dessen setzte sich ein Antrag der SPD-
Landtagsfraktion durch, mit dem u.a. die in § 10
Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 StWG u.F. enthaltene
Formulierung "...; er (der Minister) ist an
Vorschläge (des Studentenwerks) nicht gebunden."
durch die Formulierung "...; es (das Ministerium)
kann im Benehmen mit dem Studentenwerk eine
abweichende Entscheidung treffen." ersetzt wurde.
Auf diese Weise sollte zwar die Notwendigkeit des
Bemühens um eine konsensuale Lösung im Vergleich
zur bisherigen Regelung stärker betont werden;
eine Abkehr vom Letztentscheidungsrecht des
Ministeriums hinsichtlich der Bestellung und
Abberufung des Geschäftsführers des
Studentenwerks war damit indessen nicht
intendiert. Denn im Gegensatz zum Einvernehmen,
das eine Verständigung der beteiligten Stellen im
Sinne völliger Willensübereinstimmung
voraussetzt, verlangt die Herstellung des
Benehmens mit einer anderen Stelle - hier des
Studentenwerks - lediglich den Versuch einer
Einigung. Das Benehmen ist schon dann
hergestellt, wenn der betreffenden Stelle
Gelegenheit zur Stellungnahme (mit dem Ziel der
Verständigung) gegeben worden ist; die
Herstellung eines Konsenses ist hingegen nicht
erforderlich.

59

Vgl. BVerwG, Urteil
vom 4. November 1960 - VI
C 163.58 -, BVerwGE 11,
195 (200);
Stelkens/Bonk/Sachs,
Kommentar zum
Verwaltungsverfahrensgese
tz, 5. Aufl. 1998, § 44
Rz. 184 f. m.w.N.;
Hennecke in: Knack,
Verwaltungsverfahrensgese
tz, 6. Aufl. 1998, § 35
Anm. 4.5.3; vgl. auch
Creifels,
Rechtswörterbuch,
8. Aufl. 1986, S. 327 zum
Stichwort
"Einvernehmen".

60

Daß im Gesetzgebungsverfahren Klarheit über
diese rechtlich bedeutsamen Begriffsunterschiede
bestand, belegt eine Äußerung des Vorsitzenden
des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung in
den Ausschußberatungen, wonach er in dieser Frage
die Herstellung eines Benehmens mit dem
Studentenwerk, nicht aber die Erzielung eines
Einvernehmens für sinnvoll halte, da es nicht zur
gegenseitigen Blockierung beider Seiten bei der
Entscheidungsfindung kommen dürfe.

61

Vgl. Ausschußprotokoll
11/1081 über die 38.
(nicht öffentliche)
Sitzung des Ausschusses
für Wissenschaft und
Forschung vom 2. Dezember
1993, S. 15, abgedruckt
in der
Gesetzesdokumentation des
Gesetzes zur Änderung des
Studentenwerksgesetzes
vom 14. Dezember 1993,
Archiv-Signatur A
0303/11/82, herausgegeben
vom Landtag Nordrhein-
Westfalen, S. 161.

62

Dieses Letztentscheidungsrecht gibt dem
Ministerium nicht nur die Möglichkeit, gegenüber
allen eingegangenen Bewerbungen ein Vetorecht
auszuüben (mit der Folge der
Stellenneuausschreibung), sondern auch die
Befugnis, - nach der Herstellung des Benehmens -
aus der Gesamtzahl der eingegangenen Bewerbungen
abweichend von den Vorschlägen des Studentenwerks
positiv eine eigene Personalauswahl zu
treffen.

63

Das ministerielle Letztentscheidungsrecht
dient damit nicht nur der Vermittlung personeller
demokratischer Legitimation des Geschäftsführers,

64

vgl. BVerwG, Beschluß
vom 17. Dezember 1997 - 6
C 1.97 -, S. 21 ff. des
Beschlußabdrucks,

65

sondern sichert überdies - zumindest in einem
elementaren Kernbereich - auch den von den
allgemeinen Lehren zur öffentlich-rechtlichen
Anstalt als Charakteristikum des Anstaltsbegriffs
stets hervorgehobenen ständigen Einfluß des
Anstaltsherrn auf die Bestimmung der
Leitungsorgane, auch wenn der Gesetzgeber für den
Verwaltungsrat des Studentenwerks, in dem gemäß §
4 StWG die Vertreter der Hochschulen dominieren,
auf diesen Einfluß verzichtet hat.

66

Vgl. Kluth,
Funktionale
Selbstverwaltung, Jus
Publicum, Bd. 26, 1997,
S. 213 f.;
Wolff/Bachof/Sober,
Verwaltungsrecht II, 5.
Aufl. 1987, § 98
Rz. 8.

67

cc) Aus den obigen Feststellungen folgt, daß
auch nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung
des Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993
(GV. NRW. 992) hinsichtlich der Bestellung und
Abberufung des Geschäftsführers des
Studentenwerks eine ministerielle
Letztentscheidungsbefugnis besteht, die freilich
kein freies Belieben eröffnet, sondern ein durch
den Gesetzeszweck (vgl. § 40 VwVfG NW) bestimmtes
und begrenztes Verwaltungsermessen ist.

68

Vgl. OVG NW, Urteil
vom 8. März 1985 - 15 A
2295/80 - OVGE 38, 35
(37).; Schnapp,
Staatsaufsicht über die
Studentenwerke in: von
Mutius (Hrsg.), Autonomie
öffentlicher Unternehmen
in Anstaltsform,
Schriftenreihe der
Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft
und Gemeinwirtschaft Heft
30 (1987), S. 165,
181.

69

Aus dem oben Gesagten folgt weiter, daß
aufgrund der Fiktionswirkung des § 10 Abs. 1 Satz
4 StWG die nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG
erforderliche ministerielle Einwilligung in die
Einstellung des Geschäftsführers, die regelmäßig
mit der (erstmaligen) Regelung seines
Dienstverhältnisses zusammenfällt, auch als eine
- Zweckmäßigkeitserwägungen einschließende -
Ermessensentscheidung eingestuft werden muß.

70

b. Der dem Ministerium zustehende
Ermessensspielraum bei der Einwilligung nach § 10
Abs. 1 Satz 2 StWG konzentriert sich nicht nur
auf die Auswahl der Person des Geschäftsführers,
sondern bezieht sich außerdem auf die inhaltliche
Ausgestaltung seines Dienstvertrages. Dies ergibt
sich ebenfalls aus systematischen Überlegungen
unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien
des Studentenwerksgesetzes.

71

aa) Für die Rechtslage vor Inkrafttreten des
Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW.
S. 992) folgt dieses Ergebnis unmißverständlich
aus der Begründung des Gesetzentwurfs der
Landesregierung zur Änderung des
Studentenwerksgesetzes vom 14. September
1977,

72

vgl. Landtags-
Drucksache 8/2357, S. 21
unter Ziffer 5.,

73

der u.a. neben der oben genannten
Fiktionswirkung zum Zwecke der "Präzisierung"
eine Ersetzung des bis dahin in § 10 Abs. 1 Satz
2 StWG vorgesehenen ministeriellen
Zustimmungserfordernisses durch einen
ministeriellen Einwilligungsvorbehalt vorsah. In
der Begründung des Gesetzentwurfs hob die
Landesregierung ausdrücklich hervor, daß es zur
Gewährleistung eines "einheitlichen"
Vertragsrechts bei den Geschäftsführern notwendig
sei, daß das Ministerium nicht nachträglich
zustimme, sondern bereits vorher seine
"Einwilligung zu den vertraglichen Einzelheiten"
erteile. Unter Betonung des Gesichtspunkts der
"Einheitlichkeit" bestand die Funktion der
Einwilligung danach nicht so sehr in einer
präventiven Rechtskontrolle, die in einem vom
Prinzip der Privatautonomie beherrschten System
des Vertragsrechts unterschiedliche
Vertragsgestaltungen - gleichsam als Normalfall -
hinzunehmen hat, sondern in erster Linie in der
Einräumung eines weit darüber hinausgehenden
eigenen Einflusses des Ministeriums auf den
jeweiligen Vertragsinhalt zur Sicherung einer
homogenen Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen in
diesem Bereich des öffentlichen Dienstes.

74

bb) Das dem Ministerium zustehende Recht zur
Einflußnahme auf die inhaltliche Ausgestaltung
der dienstvertraglichen Beziehungen zwischen dem
Studentenwerk und seinem Geschäftsführer ist
durch das Gesetz zur Änderung des
Studentenwerksgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV.
NRW. S. 992) nicht verkürzt worden. Zwar wurde
die bis dahin in § 17 Abs. 1 Satz 2 StWG a.F.
normierte Wirtschaftlichkeitsaufsicht ersatzlos
gestrichen und die seit der Bekanntmachung der
Neufassung des Studentenwerksgesetzes vom 4.
Januar 1994 (GV. NRW. S. 36) in § 15 StWG
geregelte "Aufsicht" auf eine reine
Rechtsaufsicht beschränkt; doch läßt sich daraus
entgegen der Auffassung des Klägers nicht
ableiten, daß damit auch der Prüfungsmaßstab des
ministeriellen Einwilligungsvorbehalts in § 10
Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine bloße Rechtsaufsicht
verengt worden wäre. Die ersatzlose Streichung
der Wirtschaftlichkeitsaufsicht war vielmehr
alleinige Folge einer grundlegenden
Umstrukturierung der in § 12 StWG geregelten
"Wirtschaftsführung" und der in § 13 StWG
normierten "Finanzierung" des Studentenwerks; sie
stand jedoch in keinerlei Zusammenhang mit der
das Organ des "Geschäfts-führer(s)" betreffenden
Norm des § 10 StWG. Auch dies belegt die Genese
des Gesetzgebungsverfahrens:

75

Als Kernstück der Novelle sah der
Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. Juli
1993 - neben einer Änderung der Leitungsstruktur
durch Kreation eines dritten Anstaltsorgans, des
Verwaltungsausschusses, und der dadurch bedingten
Neuregelung der Zusammensetzung von
Verwaltungsrat und Verwaltungsausschuß sowie
ihrer Kompetenzen - eine Änderung des
Finanzierungssystems hinsichtlich der
Landeszuschüsse für den laufenden Anstaltsbetrieb
durch Umstellung der Fehlbetrags- auf eine
Festbetragsfinanzierung vor.

76

Vgl. Landtags-Drucksache
11/5768, S. 1, 17.

77

Auf diese Weise sollte den Studentenwerken
"ein größerer Handlungsspielraum zur Verbesserung
ihrer Dienstleistungen" eingeräumt und "mehr
Flexibilität, Wirtschaftlichkeit und
Eigenverantwortung" ermöglicht werden.

78

Vgl. Landtags-
Drucksache 11/5768, S. 1,
17.

79

Das Anliegen der Landesregierung, die
Eigenverantwortlichkeit der Studentenwerke zu
stärken und ihnen ein flexibleres Agieren im
wirtschaftlichen Bereich zu gestatten, stieß im
Gesetzgebungsverfahren auf breite Zustimmung.
Jedoch äußerten insbesondere Vertreter der
Studentenwerke im Laufe der vom Ausschuß für
Wissenschaft und Forschung am 5. November 1993
vorgenommenen Anhörung erhebliche Zweifel daran,
daß sich diese Intention mit dem im Gesetzentwurf
der Landesregierung vorgesehenen Instrumentarium
verwirklichen lasse. Eine Festbetragsfinanzierung
sei nur dann zielführend, wenn sie
wirtschaftliches Verhalten belohne und
effektiveres wirtschaftliches Verhalten
ermögliche. Unabdingbare Voraussetzung hierfür
sei, daß die haushaltsrechtliche Behandlung des
gewährten Festbetrages von den Restriktionen der
Landeshaushaltsordnung freigestellt und im
Studentenwerksgesetz selbst spezialgesetzlich
verankert werde. Wirtschaftliche Betätigung nach
kaufmännischen Grundsätzen setze überdies eine
größere Entscheidungsfreiheit des Sachverstandes
vor Ort voraus. So könne beispielsweise das
jeweilige Studentenwerk besser als das
Ministerium entscheiden, ob es wirtschaftlich
sinnvoll sei, eine Caféteria oder einen Imbiß zu
betreiben. Um ein solches Wirtschaften zu
ermöglichen und Planungssicherheit zu Beginn
eines Wirtschaftsjahres zu schaffen, müsse die im
Gesetzentwurf der Landesregierung beibehaltene
Wirtschaftlichkeitsaufsicht ebenso wie der
ministerielle Zustimmungsvorbehalt hinsichtlich
des Wirtschaftsplans einschließlich der
Stellenübersicht entfallen. Eine diesbezügliche
Anzeigepflicht reiche aus, damit die
Aufsichtsbehörde ihrer Rechtsaufsicht genügen
könne. Überdies verhinderten der jährlich zu
erstellende Wirtschaftsprüferbericht und die
Kontrolle durch den Landesrechnungshof eine
mißbräuchliche Verwendung der gewährten
Finanzmittel.

80

Zu dem oben Gesagten vgl.
Ausschußprotokoll 11/1043 über die 36.
(öffentliche) Sitzung des Ausschusses
für Wissenschaft und Forschung vom 5.
November 1993, insbesondere S. 3 ff.,
8 f., 16, 18, 37 f., 40, 42, 45, 48
f., 51 f. , abgedruckt in der
Gesetzesdokumentation, Archiv-Signatur
A 0303/11/82, S. 55 ff., 60 f., 68,
70, 89 f., 92, 94, 97, 100 f., 103 f.;
vgl. auch Zusammenfassung der Anhörung
in der Beschlußempfehlung und dem
Bericht des Ausschusses für
Wissenschaft und Forschung vom
6. Dezember 1993, Landtags-Drucksache
11/6377, S. 24; sowie die gemeinsame
Stellungnahme der Geschäftsführer der
Studentenwerke vom 18. Oktober 1993
zum Gesetzentwurf der Landesregierung
zur Änderung des
Studentenwerksgesetzes (Landtags-
Drucksache 11/ 5768) als Beitrag zur
öffentlichen Anhörung im Ausschuß für
Wissenschaft und Forschung, S. 2 f.,
Zuschrift 11/2950,
Gesetzesdokumentation a.a.O., S. 307 f.

81

Diesen Änderungswünschen trug der
Landesgesetzgeber Rechnung, indem er u.a. die bis
dahin in § 12 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 2
StWG a.F. vorgesehenen Zustimmungsvorbehalte der
Aufsichtsbehörde hinsichtlich des
Wirtschaftsplans und beabsichtigter Änderungen im
laufenden Wirtschaftsjahr durch Anzeigepflichten
gegenüber der Aufsichtsbehörde ersetzte (vgl. §
12 Abs. 2 Satz 2 StWG), die abschließende
haushaltsrechtliche Behandlung der gewährten
Festbeträge im Studentenwerksgesetz selbst (vgl.
§ 13 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2, Abs. 3 und 4 StWG)
normierte und als Konsequenz dieser grundlegenden
Änderungen schließlich auch die in § 17 Abs. 1
Satz 2 StWG a.F. fixierte
Wirtschaftlichkeitsaufsicht strich. Eine
Beschränkung des ministeriellen
Einwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs. 1 Satz 2
StWG auf eine bloße Rechtsaufsicht stand dabei
jedoch zu keiner Zeit zur Diskussion. Wäre
letzteres der Fall gewesen und hätten sich
derartige Ansätze im Gesetzgebungsverfahren
durchgesetzt, hätte es im übrigen angesichts der
grundlegenden Umstrukturierungen bei
"Wirtschaftsführung" (§ 12) und "Finanzierung" (§
13) nahegelegen, für die ministerielle Mitwirkung
bei der Regelung des Dienstverhältnisses des
Geschäftsführers ebenfalls eine schwächere
ministerielle Beteiligungsform - wie die in § 12
Abs. 2 Satz 2 StWG für den Wirtschaftsplan
vorgesehene Anzeige - einzuführen oder in § 10
StWG den eingeschränkten Prüfungsmaßstab einer
Rechtmäßigkeitskontrolle ausdrücklich gesetzlich
zu fixieren, wie dies z.B. in § 13 Abs. 4 Satz 2
StWG geschehen ist, wo trotz des eindeutigen
Wortlauts des § 15 Abs. 1 Satz 2 StWG nochmals
ausdrücklich betont wird, daß die
Aufsichtsbehörde die sachgerechte Verwendung (der
Finanzmittel) im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht
prüft.

82

Belegt wird das hier gefundene Ergebnis ferner
dadurch, daß der Gesetzgeber trotz der
elementaren Veränderungen im Bereich der
"Wirtschaftsführung" (§ 12) selbst dort an einem
Zustimmungsvorbehalt der Aufsichtsbehörde
festgehalten hat, soweit es "Kreditaufnahmen und
sonstige Maßnahmen, die das Studentenwerk zur
Ausgabe in künftigen Wirtschaftsjahren
verpflichten können", betrifft (vgl. § 12 Abs. 3
StWG). Diese Regelung findet ihren Grund darin,
daß die mangels Konkursfähigkeit öffentlich-
rechtlicher Anstalten in finanzieller Hinsicht
notfalls bestehende Nachschußpflicht des Landes
als Anstaltsträger nur dann gerechtfertigt ist,
wenn diese Verantwortung und Risikotragung auch
mit einem eigenen materiellen Ingerenzrecht des
Landes im Sinne einer Zweckmäßigkeitskontrolle
korrespondiert. In diesem Sinne ist auch die in
der Beschlußempfehlung und dem Bericht des
Ausschusses für Wissenschaft und Forschung vom 6.
Dezember 1993 wiedergegebene Stellungnahme des
Haushalts- und Finanzausschusses zu verstehen, in
der zwar die Ersetzung der Genehmigungspflicht
für die Wirtschaftspläne der Studentenwerke durch
eine Anzeigepflicht befürwortet, zugleich aber
auch das Fortbestehen der Genehmigungspflicht der
Aufsichtsbehörde für die Aufnahme von Krediten
als unentbehrlich eingestuft wird, damit das Land
eine entsprechende Verantwortung übernehmen
könne.

83

Vgl. Landtags-
Drucksache 11/6377,
S. 26.

84

Mit Blick darauf, daß auch die Regelung des
Dienstverhältnisses des Geschäftsführers das
Studentenwerk zu Ausgaben in künftigen
Wirtschaftsjahren verpflichtet, liefe es dem
durch die Beibehaltung der Regelung des § 12 Abs.
3 StWG dokumentierten Willen des Gesetzgebers
eindeutig zuwider, für den Einwilligungsvorbehalt
nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG eine Verknüpfung
zwischen Verantwortung und Risikotragung auf der
einen Seite und einem echten
Mitentscheidungsrecht des Landes auf der anderen
Seite zu leugnen.

85

Die durch das Änderungsgesetz vom 14. Dezember
1993 (GV. NRW. S. 992) neu eingeführten
Regelungen der §§ 10 Abs. 1 Satz 3 und 14 Satz 2
StWG, nach denen nunmehr auch der Abschluß eines
befristeten Dienstvertrages zwischen
Studentenwerk und Geschäftsführer möglich ist und
eine Bindung an die für Angestellte und Arbeiter
des Landes Nordrhein-Westfalen geltenden
Bestimmungen nicht mehr besteht, rechtfertigt
keine andere Bewertung. Mit diesen Vorschriften
sollte lediglich die Palette möglicher
Vertragsgestaltungen ausgeweitet und eine
flexiblere Regelung des Dienstverhältnisses
zwischen Studentenwerk und Geschäftsführer mit
einem auch an Risikofaktoren orientierten
Verhältnis von Leistung und Gegenleistung
gesetzlich gestattet werden, wie im übrigen auch
die Regelung nach Art. 3 Abs. 1 Satz 2 des
Änderungsgesetzes vom 14. Dezember 1993 (GV. NRW.
S. 992) belegt, wonach den Vertragspartnern
(Studentenwerk und Geschäftsführer) die
Möglichkeit eingeräumt werden sollte, entweder an
den bisherigen Dienstverträgen festzuhalten oder
aber "neue Verträge (auf Zeit)"
abzuschließen.

86

Vgl. Begründung des
Gesetzentwurfs der
Landesregierung vom 22.
Juli 1993, Landtags-
Drucksache 11/5768, S. 18
zu Art. 2 des
Änderungsgesetzes.

87

Die Beschränkung des Einwilligungsvorbehalts
nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG auf eine präventive
Rechtskontrolle läßt sich aus alledem jedoch
nicht ableiten. Vielmehr ist die dem Ministerium
eingeräumte Befugnis, bei seiner Entscheidung
auch Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte geltend zu
machen, gerade wegen der gewachsenen Flexibilität
vonnöten, um unter Berücksichtigung
unterschiedlicher Risikofaktoren und
verschiedener denkbarer Vertragsgestaltungen nach
wie vor angemessene und vergleichbare
dienstvertragliche Lösungen sicherzustellen. In
diesem Sinne wies der Vertreter des Ministeriums
für Wissenschaft und Forschung in den
Ausschußberatungen im Zusammenhang mit der
vorgesehenen Befristung des Dienstverhältnisses
unter zustimmender Kenntnisnahme des
Ausschußvorsitzenden und anderer
Ausschußmitglieder darauf hin, daß nunmehr
beispielsweise zunächst ein Zweijahresvertrag und
nach dessen Ablauf auch "ein Dauerverhältnis mit
einer aufgrund von weniger Risiken niedrigeren
Bezahlung abgeschlossen werden" könne. Das
"Wissenschaftsministerium, mit dem die
Arbeitsverträge vereinbart werden müßten, wenn
auch der Vertragspartner das Studentenwerk sei",
achte dabei darauf, "daß keine unvernünftigen
oder völlig unpassenden Arbeitsverträge zustande
kämen".

88

Vgl. Ausschußprotokoll
11/1081 über die 38.
(nicht-öffentliche)
Sitzung des Ausschusses
für Wissenschaft und
Forschung vom 2. Dezember
1993, S. 13 f.,
abgedruckt in der
Gesetzesdokumentation,
Archiv-Signatur A
0303/11/82, S. 159 f.

89

Auch diese Erwägungen, die im
Gesetzgebungsverfahren nicht in Zweifel gezogen
wurden, bestätigen, daß der ministerielle
Einwilligungsvorbehalt nach § 10 Abs. 1 Satz 2
StWG keine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle ist,
sondern dem Ministerium statt dessen einen
eigenen maßgebenden Einfluß auf den Inhalt
solcher Verträge zubilligt.

90

2. Allein dieses Ergebnis wird dem Sinn und
Zweck des Einwilligungsvorbehalts nach § 10 Abs.
1 Satz 2 StWG gerecht. Gegenstand der
Einwilligung ist ein privatrechtliches
Rechtsgeschäft zwischen dem Studentenwerk und
seinem Geschäftsführer, bei dem die Beschränkung
auf eine reine Rechtskontrolle schon deshalb
wenig verständlich wäre, weil die rechtlichen
Determinanten, die das Prinzip der
Privatautonomie dem privaten Vertragsrecht
vorgibt, weit gezogen sind, so daß eine Kontrolle
der rechtstechnischen Unbedenklichkeit des
geschlossenen Vertrages im Regelfall keinen Anlaß
zu Beanstandungen bietet, mag der Vertragsinhalt
im Einzelfall auch unvernünftig oder unausgewogen
sein. Auch in den Fällen, in denen die danach
beachtlichen rechtlichen Grenzen überschritten
wären, wäre der Nutzen einer präventiven
ministeriellen Rechtskontrolle letztlich gering,
weil solche Verstöße der gerichtlichen
Überprüfung unterlägen und zu den dafür jeweils
vorgesehenen rechtlichen Konsequenzen führen
würden. Mangels öffentlich-rechtlicher Vorgaben
im Studentenwerksgesetz, von deren Einhaltung die
Erteilung der Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz
2 StWG abhängig gemacht worden wäre, und wegen
des weiten Handlungsspielraums, den das
Studentenwerk bei der in § 12 Abs. 1 StWG
fixierten "Wirtschaftsführung nach kaufmännischen
Grundsätzen" hat, erfüllt der ministerielle
Einwilligungsvorbehalt daher nur dann eine
wirkliche Funktion, wenn man ihn von der oben
genannten rechtlichen Maßstabsgebundenheit löst
und ihn entsprechend der gesetzgeberischen
Intention als Instrument begreift, mit dem das
Ministerium auch die Zweckmäßigkeit und
Angemessenheit der getroffenen Vereinbarung unter
Berücksichtigung übergeordneter Gesichtspunkte
überprüfen darf. Nur bei einem solchen
Verständnis läßt sich mit seiner Hilfe die
gesetzlich intendierte Vergleichbarkeit der
Dienstverhältnisse der Geschäftsführer der
Studentenwerke im Lande Nordrhein-Westfalen auch
bei erhöhter Flexibilität der Vertragsgestaltung
und Einbeziehung unterschiedlicher Risikofaktoren
sichern.

91

Eine solche ministerielle Einflußnahme dient
schließlich zugleich auch dem Ansehen der Anstalt
und seiner Organe, indem sie verhindert, daß dem
Verwaltungsausschuß, der regelmäßig auf eine enge
und kooperative Zusammenarbeit mit dem
Geschäftsführer angewiesen ist, der Vorwurf
gemacht werden kann, er habe es - beispielsweise
hinsichtlich der Höhe der Vergütung - an der
nötigen Distanz fehlen lassen und sachwidrige
Entscheidungen zugunsten des Geschäftsführers
getroffen.

92

3. Das gefundene Ergebnis wird durch das dem
Kläger in § 1 Abs. 1 StWG einfachgesetzlich
eingeräumte Recht auf Selbstverwaltung nicht in
Frage gestellt. Selbstverwaltung und
Staatsaufsicht stehen ihrem Inhalt nach in einer
engen Wechselbeziehung. Das
Selbstverwaltungsrecht determiniert nicht nur die
Schranken der Staatsaufsicht; ebenso lassen sich
Umfang und Grenzen des Selbstverwaltungsrechts
auch von den Befugnissen der Staatsaufsicht her
beschreiben.

93

Schnapp,
Staatsaufsicht über die
Studentenwerke in: von
Mutius (Hrsg.), Autonomie
öffentlicher Unternehmen
in Anstaltsform,
Schriftenreihe der
Gesellschaft für
öffentliche Wirtschaft
und Gemeinwirtschaft Heft
30 (1987), S. 165, 166
m.w.N.

94

Tragfähige rechtsdogmatische
Schlußfolgerungen, die die Auffassung des Klägers
stützen würden, lassen sich aus dieser
allgemeinen Erkenntnis jedoch letztlich nicht
ableiten. Denn nicht nur das Institut der
"Staatsaufsicht" ist als Begriff weitgehend
ausfüllungsbedürftig, weil es "zahlreiche
Betätigungsmöglichkeiten der öffentlichen Gewalt
zusammenfaßt, die, einzeln betrachtet, jede für
sich ihre Eigenart und Besonderheit
aufweisen",

95

in diesem Sinne
ausdrücklich schon
Anschütz, Die
Reichsaufsicht, in:
Anschütz/Thoma (Hrsg.)
Handbuch des Deutschen
Staatsrechts, Bd. 1,
1930, S. 363 ff., 363;
ebenso Schnapp a.a.O. S.
168;

96

auch der allgemeine Begriff der
"Selbstverwaltung" ist relativ konturenarm und
aufgrund seiner Vielschichtigkeit nicht geeignet,
die Befugnisse des jeweiligen
Selbstverwaltungssubjekts im einzelnen zu
definieren und beispielsweise gegenüber den
Einwirkungsmöglichkeiten der Staatsaufsicht
praxisgerecht abzugrenzen.

97

Ebenso Schnapp,
a.a.O., S. 167 m.w.N.

98

Aus diesen Gründen besagt auch der Umstand,
daß das Studentenwerksgesetz in § 1 Abs. 1 StWG
die Studentenwerke mit dem Recht auf
Selbstverwaltung ausgestattet hat - für sich
genommen - nur wenig.

99

Ebenso: Schnapp,
a.a.O., S. 167.

100

Das Maß substantieller Selbstverwaltung ist
keine feststehende Größe, sondern läßt sich
vielmehr nur in Abhängigkeit vom konkreten
gesetzlichen Gesamtkontext her bestimmen. Je nach
gesetzlicher Ausgestaltung können
Selbstverwaltungsrechte dabei stärker, aber auch
schwächer ausgeprägt sein. Dies wiederum hängt
zum einen davon ab, welche Aufgaben und
Befugnisse den Studentenwerken im einzelnen
gesetzlich zugewiesen sind, und zum anderen
davon, welche Handlungsspielräume der Gesetzgeber
den Studentenwerken dabei zur
eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung
überlassen hat.

101

Vgl. auch Schnapp,
a.a.O., S. 167 f.

102

Die obige Prüfung hat ergeben, daß der
Landesgesetzgeber den Studentenwerken im
essentiellen Bereich der Wirtschaftsführung (§ 12
StWG) und der Finanzierung (§ 13 StWG) ein
breites Spektrum eigenverantwortlicher
Betätigungsmöglichkeiten zugebilligt hat. Dieses
substantielle Maß an Selbstverwaltung, das
insgesamt ein hohes Niveau erreicht hat, bezieht
sich aber nach der gesetzlichen Gesamtkonzeption
nicht auf den in § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG
normierten ministeriellen Einwilligungsvorbehalt.
Auch dies hat die obige Prüfung ergeben.

103

4. Die getroffenen Feststellungen werden
schließlich auch durch höherrangiges Recht nicht
in Frage gestellt. Im Gegensatz zu anderen
juristischen Personen des Rechts, insbesondere
bestimmten Körperschaften - wie Gemeinden und
Gemeindeverbände (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 LV)
oder Universitäten (Art. 5 Abs. 3 GG, Art. 16
Abs. 1 LV) - genießen Studentenwerke weder einen
bundes(verfassungs-)rechtlichen Schutz

104

- vgl. zu den
gesetzlich zunächst mit
dem Recht auf
Selbstverwaltung
ausgestatteten
Studentenwerken in
Hessen, die später
aufgrund einer
Gesetzesänderung einer
umfassenden Fachaufsicht
unterstellt wurden:
BVerwG, Beschluß vom 19.
Januar 1979 - 7 B 1.79 -,
Buchholz 421.2 Nr. 70 =
BayVBl. 1979, 313, wonach
es keinen Rechtssatz des
Bundesrechts gibt, der
den Landesgesetzgeber
daran hindern könnte,
eine von ihm geschaffene
rechtsfähige Anstalt
einer umfassenden
Fachaufsicht zu
unterwerfen -

105

noch einen Schutz durch die Verfassung des
Landes Nordrhein-Westfalen.

106

Zur Diskussion der Frage, ob für
einfachgesetzliche Selbstverwaltungsrechte bei
Vorliegen bestimmter Voraussetzungen
beispielsweise unter dem Gesichtspunkt der
Systemgerechtigkeit, aber etwa auch mit Blick auf
das Demokratieprinzip ein verfassungsrechtlich
fundierter Bestandsschutz in Betracht kommt,

107

vgl. dazu ausführlich
Kluth, Funktionale
Selbstverwaltung, Jus
Publicum Bd. 26, 1997, S.
521 - 540,

108

bietet der vorliegende Fall ersichtlich keinen
Anlaß.

109

5. Da somit die Erteilung der Einwilligung in
die Regelung des Dienstverhältnisses des
Geschäftsführers im Ermessen des Beklagten liegt
und ermessensreduzierende Umstände zugunsten des
Klägers nicht ersichtlich sind, ist ein Anspruch
des Klägers gegen den Beklagten auf Erteilung der
Einwilligung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 StWG zu
verneinen.

110

II. Der Kläger hat gegen den Beklagten auch
keinen Anspruch auf Neubescheidung. Denn der
Beklagte hat seine Einwilligung
ermessensfehlerfrei versagt. Die im Bescheid des
Beklagten vom 24. Juli 1996 angestellten und im
Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigerweise ergänzten
Ermessenserwägungen halten einer rechtlichen
Überprüfung stand. Entsprechend der
gesetzgeberischen Intention hat der Beklagte bei
der Geltendmachung des ihm eingeräumten
Ermessensspielraums in rechtlich nicht zu
beanstandender Weise auf ein ausgewogenes
Verhältnis von Leistung und Gegenleistung unter
Berücksichtigung unterschiedlicher Risikofaktoren
geachtet und demgemäß in Rechnung gestellt, daß
eine an den Verhältnissen in der Privatwirtschaft
orientierte Geschäftsführervergütung nur dann
sachlich gerechtfertigt ist, wenn dieser Vorteil
auch mit den in der Privatwirtschaft üblichen
Risiken in Form von befristeten
Anstellungsverhältnissen korrespondiert. Im
Hinblick darauf, daß der Zusatz- und
Ergänzungsvertrag vom 30. Januar 1996 durch die
Vereinbarung der Fortgeltung der Vorschriften des
Bundesangestelltentarifvertrages ersichtlich
darauf angelegt ist, sämtliche im öffentlichen
Dienst erworbenen Besitzstände, die bei
fünfzehnjähriger entsprechender Tätigkeit nach §
53 BAT z.B. bis hin zur Unkündbarkeit
reichen,

111

zur Anwendbarkeit
dieser Regelung auf
Geschäftsführer von
Studentenwerken des
Landes Nordrhein-
Westfalen vgl. Erlaß des
Ministeriums für
Wissenschaft und
Forschung vom 15. April
1991 - II A 2 - 8523.2 -,
Beiakte I, Blatt 44, in
dem allen Studentenwerken
im Lande Nordrhein-
Westfalen bestätigt wird,
"daß die Geschäftsführer
der Studentenwerke nach
den gegenwärtig geltenden
Arbeitsverträgen nach
15jähriger entsprechender
Tätigkeit unkündbar sind,
weil die Verträge der
Geschäftsführer auf die
Bestimmungen des BAT
uneingeschränkt Bezug
nehmen und somit auch §
53 BAT vereinbart ist.",

112

nicht nur für die Vergangenheit zu sichern,
sondern auch für die Zukunft zum essentiellen
Bestandteil der dienstvertraglichen Beziehungen
zwischen dem Kläger und seinem Geschäftsführer zu
machen, war der Beklagte entgegen der Auffassung
des Klägers nicht daran gehindert, auch
hinsichtlich der Vergütung auf die im
öffentlichen Dienst für vergleichbare
Führungspositionen üblichen Gehaltsstrukturen
abzustellen. Daß die durch die Verträge
beabsichtigte Kumulation von Vorteilen -
einerseits Geltung der tarifrechtlichen
Vorschriften, andererseits außertarifliche
Entlohnung nach sog. "Marktwerten" - sachlich
nicht gerechtfertigt ist, bedarf angesichts der
vom Beklagten angestellten Vergleiche keiner
weiteren Vertiefung. Denn es liegt auch unter
Berücksichtigung der von den
Prozeßbevollmächtigten des Klägers vorgetragenen
Einwände ohne weiteres auf der Hand, daß die
Wertigkeit der Tätigkeit des Geschäftsführers des
Klägers, die bisher nach Vergütungsgruppe I b BAT
mit Zulage vergütet wird und damit der
Besoldungsgruppe A 15 BBesO entspricht,

113

vgl. dazu Vorbemerkung
6. der Allgemeinen
Vergütungsordnung, Anlage
1a zum BAT,

114

insbesondere hinter der vom Beklagten im
Vergleichswege u.a. herangezogenen Wertigkeit der
Tätigkeit des Geschäftsführers des größten
Studentenwerks im Lande Nordrhein-Westfalen
(Vergütung nach Vergütungsgruppe I BAT) und erst
recht hinter der Wertigkeit des Amtes des
Kanzlers einer Universität (höchste
Besoldungsgruppe: B 4 BBesO) zurückbleibt und
daher eine höhere Vergütung, die von den
Vertragspartnern intendiert ist und - im
Vergleich zur Kanzlerbesoldung - auch durch
etwaige Sozialversicherungsbeiträge nicht
aufgezehrt wird, nicht rechtfertigt.

115

III. Da die Berufung schon aus den obigen
Gründen keinen Erfolg hat und sich der
Verwaltungsausschuß überdies die offenbar von
seinem 1. und 2. Vorsitzenden und dem
Geschäftsführer des Klägers gemeinsam
erarbeiteten Verträge spätestens dadurch zu eigen
gemacht hat, daß er in seiner Sitzung vom 9. Juli
1996 den Beschluß gefaßt hat, die ministerielle
Einwilligung notfalls gerichtlich zu erstreiten,
kann offen bleiben, ob die nach § 9 Abs. 1 Nr. 2
StWG dem Verwaltungsausschuß vorbehaltene
Regelung des Dienstverhältnisses des
Geschäftsführers, die erst in den Vertragswerken
selbst ihren endgültigen Inhalt und Abschluß
findet, durch den am 18. Dezember 1995 gefaßten
und in mehrerlei Hinsicht auslegungsbedürftigen
Beschluß des Verwaltungsausschusses gedeckt ist
oder ob für die Regelung des Dienstverhältnisses
durch den Verwaltungsausschuß statt dessen eine
weitere Beschlußfassung dieses Organs auf der
Basis der fertiggestellten Vertragsentwürfe
erforderlich gewesen wäre, wofür manches sprechen
mag.

116

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154
Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 10, 711 ZPO.

117

V. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht
vorliegen.