Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-25, Aktenzeichen 17 K 9880/98
ECLI:DE:VGD:2002:0625.17K9880.98.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Klägerin werden die Kosten des Verfahrens auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Beteiligten wird
nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abzuwenden, sofern nicht der andere Beteiligte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung zum Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin, ein Abfallentsorger, erstrebt, dass einem Abfallerzeuger dessen
Entsorgungsnachweis bestätigt wird, bzw. die Feststellung, dass es rechtswidrig war,
die Bestätigung abzulehnen. Weiter will sie festgestellt wissen, dass Abfälle der
beantragten Art bei ihr verbrannt werden dürfen.

3

Die Klägerin, eine privatrechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung
(GmbH), betreibt in xxxxxxxxl eine Müllverbrennungsanlage (im Folgenden: MVA) für
Siedlungsabfälle. Gesellschafterinnen sind die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, die
xxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxx und die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, die ihrerseits
wiederum gänzlich in der Hand der jeweiligen Kommune sind.

4

Nach dem Vortrag der Klägerin geht aus dem immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 14. September 1995 hervor, dass
Holzabfälle der Art, um deren Verbrennung es geht, in der MVA verbrannt werden
dürfen. Mit Schreiben vom 26. März 1997 reichte die Klägerin bei der Beklagten den
Entsorgungsnachweis Nr. xxxxxxxxxxxx des Abfallerzeugers xxxxxxxxxxxxxxxxxx
aus xxxxxxxx ein. Die Abfälle werden darin bezeichnet als "teergetränkter Kork". Die
Beklagte lehnte die Bestätigung des Entsorgungsnachweises mit Bescheid vom
23. April 1997 ab, weil wegen des Gehaltes an polyzyklischen aromatischen
Kohlenwasserstoffen (im Folgenden: PAK) die Holzabfälle in der Anlage der Klägerin
nicht verbrannt werden dürften. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die
Beklagte mit Bescheid vom 14. Oktober 1998, zugestellt am 21. Oktober 1998,
zurück.

5

Am 16. November 1998 hat die Klägerin Klage erhoben.

6

Sie ist der Auffassung, dass die Klage zulässig ist. Zur Begründung stützt sie sich
auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 18. Dezember 1998 - 20 B 1388/98, das unter Rückgriff auf Art. 12 Grundgesetz
dem Abfallentsorger Klagebefugnis zugebilligt habe. Die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit von privatrechtlichen
Gesellschaften in öffentlicher Hand hält sie für unzutreffend, sofern diese im
Wettbewerb stünden. Außerdem hält sie Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz für
beeinträchtigt. Die Klägerin meint weiter, die Ablehnung der Bestätigung des
Entsorgungsnachweises entfalte ihr gegenüber Feststellungswirkungen. In der
Sache meint die Klägerin, dass auch Abfälle mit hohem PAK-Gehalt bei ihr verbrannt
werden dürften.

7

Die Klägerin beantragt zuletzt,

8

1. die Beklagte unter Aufhebung des
Versagungsbescheides vom 23. April 1997 und des hierzu
ergangenen Widerspruchsbescheids vom 14. Oktober 1998
zu verpflichten, die Zulässigkeit der Entsorgung gemäß dem
Entsorgungsnachweises Nr. xxxxxxxxxxxx zu
bestätigen,

9

2.

10

hilfsweise

11

festzustellen, dass die Ablehnung der beantragten
Bestätigung des Entsorgungsnachweises Nr. xxxxxxxxxxxx
rechtswidrig gewesen ist,

12

2. festzustellen, dass der Einsatz und die Verbrennung von
Abfällen, bei denen ein Wert von 1000 ppm für den
Parameter PAK nach EPA im Original überschritten wird,
zulässig ist, soweit es sich um Abfälle handelt, die im
Abfallartenkatalog für die Anlage der Klägerin
(Feststellungsbescheid der Beklagten vom 14. Dezember
2001) enthalten sind.

13

3.

14

Die Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Sie begründet ihre Ablehnung damit, dass die Klägerin eine MVA für
Siedlungsabfälle betreibe, es sich bei den Holzabfällen aber um industrielle Abfälle
handele, die wegen ihrer Schadstoffbelastung mit Siedlungsabfällen nicht
vergleichbar seien.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe:

19

Die Klage bleibt ohne Erfolg, weil die gestellten Klageanträge unzulässig
sind.

20

I.

21

Die Klage ist hinsichtlich der Klageanträge zu 1) unzulässig, weil der Klägerin die
Befugnis fehlt, den Erlass einer Bestätigung einzuklagen, die ein Dritter beantragt hat
und die nur diesem zu erteilen wäre. Sachurteilsvoraussetzung sowohl der
erhobenen Verpflichtungsklage wie der hilfsweise erhobenen
Fortsetzungsfeststellungsklage ist, dass der Kläger geltend macht, durch den
unterlassenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein, § 42 Abs. 2 VwGO.
Der Kläger muss vortragen, dass er in einem subjektiv-öffentlichen Recht durch die
angegriffene Maßnahme verletzt ist. Dazu muss die als verletzt gerügte Norm
zumindest auch dem Schutz der klägerischen Interessen zu dienen bestimmt
sein,

22

vgl. nur Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 1993 - 3 C 3/89,
in: BVerwGE 92, 313, 317.

23

Dass mit einem Rechtssatz und einem darauf gestützten Verwaltungsakt
Reflexwirkungen zu Gunsten des Klägers verbunden sind, genügt nicht, um die
Klagebefugnis zu begründen,

24

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. Mai
1999 - Az: 5 A 5682/97, in: NVwZ 2000, 335; Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25. März 1998 - 14 E 117/97, in: NZM 1999,
231.

25

Die Kammer ist sich der tatsächlichen Lage bewusst, in der sich die Klägerin -
vermutlich auch in anderen Fällen - befindet. Wenn ein Abfallerzeuger, der
bestimmte Abfälle bei einem Abfallentsorger entsorgen will, den begehrten
Entsorgungsnachweis nicht erhält, weil nach Auffassung der Beklagten der
Entsorgung Gründe entgegenstehen, dient der Abfallerzeuger die Abfälle einem
anderen Abfallentsorger an - mit allen damit verbundenen wirtschaftlichen Folgen.
Die Ablehnung des Bestätigungsnachweises trifft in ihren wirtschaftlichen
Auswirkungen also zuvörderst den Abfallentsorger und nicht den Abfallerzeuger, der
sich angesichts der Vielzahl der am Markt tätigen Entsorgungsunternehmen ohne
Schwierigkeiten einen anderen Vertragspartner suchen kann. Aus wirtschaftlichen
Gründen wird der Abfallerzeuger im Regelfall diesen Weg wählen und kaum je gegen
einen Versagungsbescheid den ggfs. langwierigen Klageweg beschreiten. Auf Grund
dieser tatsächlichen Gegebenheiten wird sich die Beklagte mit ihrer
Rechtsauffassung aus rein faktischen Gründen regelmäßig durchsetzen.

26

Gleichwohl vermag die Kammer die Auffassung der Klägerin nicht zu teilen, dass
es sich beim Entsorgungsnachweisverfahren um ein dreipoliges
Verwaltungsverfahren handelt, im dem ihr als Abfallentsorger neben dem
Abfallerzeuger eine eigene Rechtsposition eingeräumt ist, die durch eine
rechtswidrige Ablehnung der Bestätigung durch die zuständige Behörde verletzt
werden könnte,

27

für eine eigene Rechtsposition des Abfallentsorgers unter nicht weiter
begründetem Verweis auf § 6 Abs. 1 NachwV auch Fink/Fluck, in: Fluck,
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, Loseblatt (Stand Dezember
2001), § 5 NachwV Rn. 93, § 7 NachwV Rn. 12.

28

Eine solche Auffassung findet in der Verordnung über Verwertungs- und
Beseitigungsnachweise vom 10. September 1996 (BGBl I S. 1382, berichtigt BGBl I
1997, S. 2860), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung abfallrechtlicher
Nachweisbestimmungen vom 25. April 2002 (BGBl I, S. 1488) (im Folgenden:
NachwV) keine Stütze. Aus Wortlaut und Systematik der §§ 3 ff. NachwV ergibt sich
vielmehr, dass die Bestätigungsvorschriften allein den Rechten des Abfallerzeugers
zu dienen bestimmt sind. Denn die Pflicht zur Führung des Nachweises, um dessen
Bestätigung es geht, obliegt gemäß § 3 Abs. 1 NachwV allein dem Abfallerzeuger,

29

ebenso zur Vorgängernorm des § 8 Abs. 1 Abfall- und
Reststoffüberwachungsverordnung vom 3. April 1990 (BGBl I S. 648)
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Dezember 1997 - 10 S
2599/95, in: DVBl 1998, 601 (LS); Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-
Holstein, Urteil vom 17. Juni 1996
- 4 M 37/96 (juris).

30

Auch die Adressierung eines Verwaltungsakts kann ein gewichtiges Indiz dafür
sein, wer von ihm materiell betroffen ist. Jedenfalls erzeugt sie einen so starken
behördlich veranlassten Rechtsschein des Betroffenseins im Sinne des § 42 Abs. 2
VwGO, dass der Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets klagebefugt
ist,

31

Kopp/Schenke, VwGO, 11. Aufl. (1998), § 42 Rn. 69,

32

Der fehlenden Adressierung des Abfallentsorgers - der Klägerin - kommt
deswegen große Bedeutung zu, weil der Verordnungsgeber den Ablauf des
Entsorgungsnachweisverfahrens in §§ 3 - 9 NachwV bis in die Einzelheiten geregelt
hat und dabei auch immer auf die Stellung des Entsorgers Bedacht genommen hat.
Er hat ihn aber ausdrücklich nicht als Adressaten vorgesehen. Er ist vielmehr nur ein
sonstiger Beteiligter des Bestätigungsverfahrens, der durch Übersendung einer
Kopie (vgl. § 7 NachwV) die tatsächliche Möglichkeit zur Kenntnisnahme erhält, dem
aber keine eigene Rechtsstellung eingeräumt wird.

33

ebenso Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Dezember
1997 - 10 S 2599/95, in: DVBl 1998, 601; Oberverwaltungsgericht für das Land
Schleswig-Holstein, Urteil vom 17. Juni 1996 - 4 M 37/96 (juris): nur "reflexartig"
betroffen.

34

Für diese Auslegung spricht weiterhin, dass der Verordnungsgeber trotz
Veröffentlichung der diesbezüglichen oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
die Nachweisverordnung insofern nicht geändert hat, wiewohl dazu in der jüngst
erlassenen Verordnung zur Änderung abfallrechtlicher Nachweisbestimmungen vom
25. April 2002 Gelegenheit gewesen wäre. Die novellierte Nachweisverordnung stützt
vielmehr in ihrem neuen § 5 Abs. 4 Satz 2 die hier vertretene Auslegung. § 5 Abs. 4
Satz 2 NachwV lautete bisher: "Der Abfallerzeuger muss den Auflagen
nachkommen.". In der geänderten - hier wegen fehlenden Streits um Auflagen nicht
unmittelbar anwendbaren - Fassung heißt es jetzt: "Der Abfallerzeuger und der
Abfallentsorger müssen den Auflagen nachkommen." Träfe es zu, dass auch der
Abfallentsorger Adressat der Bestätigung des Entsorgungsnachweises ist, wäre eine
solche Sonderregelung für Auflagen unnötig. Da der Abfallentsorger aber nicht
Adressat der Bestätigung ist, muss die Geltung der Auflagen für ihn besonders
angeordnet werden. Dies verkennt die Begründung der Bundesregierung zur
Änderungsverordnung (Bundestags-Drucksache Nr. 14/8461 vom 8. März 2002),
wenn es dort zu § 5 Abs. 4 NachwV n. F. heißt: "Diese nunmehrige Gleichstellung
von Abfallerzeuger und Abfallentsorger in § 5 Abs. 4 Satz 2 ist notwendig und
gerechtfertigt, da der Abfallentsorger ebenso wie der Abfallerzeuger Adressat der
behördlichen Bestätigung ist".

35

Aus der Formulierung der Begründung lässt sich schließen, dass die
Bundesregierung davon ausgeht, dass die Bestätigung des Entsorgungsnachweises
auch an den Abfallentsorger gerichtet ist. Im Anschluss daran möchte die Klägerin
aus § 5 Abs. 4 NachwV n. F. den Schluss ziehen, dass auch sie als Abfallentsorger
Regelungssubjekt bei der Versagung der Bestätigung ist. Dieser Auffassung schließt
sich die erkennende Kammer nicht an.

36

Dazu ist zunächst festzustellen, dass Auslegung der Nachweisverordnung durch
die Bundesregierung das Gericht nicht bindet. Das Bundesverfassungsgericht stellte
bereits kurz nach seiner Gründung Folgendes zum Verhältnis zwischen dem Willen
des historischen Gesetzgebers und dem Gesetzestext fest: "Maßgebend für die
Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in dieser zum Ausdruck kommende
objektivierte Wille des Gesetzgebers."

37

seit Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52, in:
BVerfGE 1, 299, 312.

38

Es kommt also nicht auf den subjektiven Willen des Gesetzesgebers, des
Gesetzesverfassers, an. Er bietet nur einen Anhaltspunkt für die Auslegung.
Entscheidend ist, welchen Ausdruck der Wille des historischen Gesetzgebers
objektiv in der Gesetzesformulierung gefunden hat.

39

Kritisch steht Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. (1991)
S. 328-333, 344 der historischen Auslegung gegenüber. Er wendet ein, dass es
sich bei den Materialien um die Normvorstellungen der an der Vorbereitung und
Abfassung des Gesetzes beteiligten Personen (der Ministerien, Ausschüsse,
einzelner Abgeordneter) handelt, die aber nicht den Willen des Gesetzgebers
darstellen und deswegen für die Auslegung unverbindlich seien.

40

Objektiv kommt im Normtext des § 5 Abs. 4 Satz 2 NachwV n. F. nur zum
Ausdruck, dass Auflagen, die einer Bestätigung beigegeben werden, auch den
Abfallentsorger binden. Über die Frage, wer Adressat des Grundverwaltungsakts ist,
also der Bestätigung, der die Auflagen beigegeben werden, verhält sich die
angeführte Norm nicht. Noch viel weniger geht aus § 5 Abs. 4 Satz 2 NachwV n. F.
hervor, welche Rechtswirkungen die Ablehnung der Bestätigung eines abgelehnten
Entsorgungsnachweises im Hinblick auf den Abfallentsorger entfaltet. Die Tatsache,
dass Auflagen zu einer Bestätigung auch den Abfallentsorger binden und ihm
insofern Klagebefugnis verschaffen dürften, lässt nicht den Schluss zu, dass
Gleiches für die Ablehnung einer Bestätigung gilt. Denn im Fall der Auflagenerteilung
ist eine Bestätigung ergangen. Deswegen wird der Abfallentsorger mit den Abfällen
des Abfallerzeugers in Berührung kommen. Es ist in dieser Konstellation sinnvoll,
dass nicht nur der Abfallerzeuger, sondern auch der Abfallentsorger an die Auflagen
der Bestätigungsbehörde gebunden ist. Hierdurch kann die Behörde ihn unmittelbar -
ohne Erlass eines eigenen Verwaltungsakts - zur Einhaltung der Auflagen
veranlassen. Eine solche Einwirkungsmöglichkeit ist aber nur bei der Bestätigung
des Entsorgungsnachweises vonnöten, nicht bei seiner Ablehnung. Im Fall der
Klägerin ist aber gerade keine Auflage erlassen worden, sondern es fehlt an der
Bestätigung insgesamt.

41

Weiterhin hat der an den Abfallerzeuger gerichtete ablehnende Bescheid
gegenüber der Klägerin keine feststellende Wirkung, die diese ihr beilegen möchte.
Der Regelungsgehalt des Versagungsbescheids erschöpft sich darin, dass der
beantragte Verwaltungsakt nicht erlassen wird. Zusammengefasst kommt der
Regelungsgehalt im dem Bescheid regelmäßig vorangestellten Entscheidungssatz
zum Ausdruck. Was danach folgt, ist die Begründung. Diese entfaltet aber nur
insoweit Regelungswirkung, als sie zum Verständnis des Entscheidungssatzes
herangezogen werden muss. Wenn in der Begründung des angegriffenen
Versagungsbescheides dem Abfallerzeuger erläutert wird, dass dessen Abfälle mit
einem bestimmten PAK-Gehalt nicht in der Anlage der Klägerin verbrannt werden
dürfen, hat das für sie nur faktische Wirkungen, die rein reflektorisch bleiben. Mit der
Begründung des an den antragstellenden Abfallerzeuger gerichteten
Versagungsbescheids zielt die Erlassbehörde weder subjektiv noch objektiv auf die
Herbeiführung einer für den Abfallentsorger wirkenden Regelungswirkung ab.

42

Der Auffassung der Kammer, dass der Klägerin die Klagebefugnis fehlt, steht
auch nicht der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 18. Dezember 1998 entgegen,

43

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschl. vom 18. Dezember 1998 - 20 B 1388/98, in: NVwZ-RR 1999, 731.

44

Hierin stellt - im summarischen Verfahren - der 20. Senat zunächst klar, dass aus
der Nachweisverordnung keine eigene Rechtsstellung des Abfallentsorgers
abzuleiten ist, da Zuordnungssubjekt der Nachweispflicht allein der Erzeuger ist. Die
Frage, ob die §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 KrW-/AbfG die Auslegung der rangniedrigeren
Nachweisverordung in der Weise gebieten, dass der Abfallentsorger eine eigene
Rechtsposition erhält, hat das nordrhein-westfälische Obergericht ausdrücklich nicht
entschieden,

45

ebenso Beckmann, Entscheidungsanmerkung, in: AbfallPrax 1999, 112,
113.

46

Es begründete die Antragsbefugnis des Abfallentsorgers vielmehr mit einem
Eingriff in dessen Grundrecht der Berufsfreiheit, Art. 12 Grundgesetz (GG). In der
Versagung der Bestätigung des Entsorgungsnachweises erblickte der beschließende
Senat einen mittelbaren Eingriff mit objektiv berufsregelnder Tendenz.

47

Ein Eingriff in Art. 12 GG kommt bei der Klägerin indes nicht in Betracht, weil sie
keine Grundrechtsträgerin ist. Die Klägerin ist als Gesellschaft mit beschränkter
Haftung (GmbH) zwar eine juristische Person des Privatrechts. Ihre
Gesellschafterinnen sind aber (letztlich) sämtlich Gemeinden, also juristische
Personen des öffentlichen Rechts. Nach Art. 19 Abs. 3 GG "gelten Grundrechte für
inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar
sind". Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf
Grundrechte stützen, da sie keine Rechte, sondern Kompetenzen wahrnehmen.
Ihnen fehlt die grundrechtstypische Gefährdungslage. Der Staat (in allen
Erscheinungsformen) ist Verpflichteter der Grundrechte, nicht Berechtigter. Beide
Rechtsstellungen können vom Staat nicht gemeinsam eingenommen werden.
Ausnahmen gelten nur hinsichtlich der Justizgrundrechte sowie solcher juristischen
Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar dem Lebensbereich der Bürger
zugeordnet werden (Rundfunkanstalten, Universitäten; grundrechtsfähig unabhängig
von ihrer Organisationsform sind die Kirchen und Religions- und
Weltanschauungsgemeinschaften).

48

Bei der Klägerin handelt es sich zwar nicht um eine juristische Person des
öffentlichen Rechts, gleichwohl kann sie sich nicht auf Individualgrundrechte mit der
Begründung berufen, sie sei eine Gesellschaft des Privatrechts. Andernfalls wäre die
Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang
abhängig von der (frei) wählbaren Organisationsform,

49

vgl. zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit einer Gesellschaft des Privatrechts, die
vollständig in öffentlicher Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Juni
1977
- 1 BvR 108/73 u. a., in: BVerfGE 45, 63, 78 ff; keine Grundrechtsträgerschaft
eines privatrechtlichen Unternehmens, das sogar zu mehr als 20 % in privater
Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in:
NJW 1990, 1783.

50

Das Bundesverfassungsgericht hat weiter festgestellt, dass Grundrechte für
juristische Personen des privaten Rechts grundsätzlich nicht gelten, soweit diese
öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

51

Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW
1990, 1783 mit weiteren Nachweisen der älteren Rechtsprechung des
Gerichts.

52

Bei der Abfallentsorgung handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, wie sich
aus § 15 KrW-/AbfG ergibt, in dem diese den öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgern zugewiesen wird. Ausdrücklich bestimmt § 16 KrW-/AbfG, dass
selbst in Fällen der Drittbeauftragung die Verantwortlichkeit bei den
Entsorgungsträgern verbleibt. Der Einwand der Klägerin, dass in diesem Bereich
mittlerweile eine Wettbewerbssituation entstanden sei, ist vor diesem Hintergrund
unerheblich.

53

Zur Verwendung des Begriffs der öffentlichen Aufgabe in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts und der Literatur s. Schulte, Rettungsdienst durch
Private (1999), S. 62-71.

54

Weiterhin erstrebt die Klägerin die Begünstigung eines Dritten, sodass die
abwehrrechtliche Schutzfunktion des Art. 12 GG ihr gegenüber höchstens mittelbar
betroffen sein kann. Die für mittelbare Eingriffe erforderliche berufsregelnde Tendenz
oder Schwere - die Klägerin hat eine Existenzbedrohung, die der Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zu Grunde lag, weder
behauptet noch Anhaltspunkte dafür vorgelegt - liegt nicht vor.

55

Die Klagebefugnis ebenfalls verneinend: Verwaltungsgericht Gelsenkirchen,
Urteil vom 25. April 2002 - 8 K 5290/97.

56

Der von der Klägerin vorgetragene Eingriff in das von Art. 28 GG garantierte
Recht der kommunalen Selbstverwaltung scheidet offensichtlich aus. Die Aufgaben,
die den Gemeinden aus den in § 35 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) NRW näher
bezeichneten Vorschriften erwachsen, nehmen diese gemäß § 35 Abs. 2 LAbfG
NRW als Sonderordnungsbehörden im Sinne des § 12 Ordnungsbehördengesetz
(OBG) NRW, also als Aufgaben der Gefahrenabwehr (§ 35 Abs. 3 LAbfG NRW)
wahr. Als solche fallen sie nicht in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1
GG.

57

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschl. vom
23. Juni 1987 - 13 B 826/87, in: NVwZ 1988, 740, 741 hat zum Verhältnis von
Ordnungsverwaltung und kommunaler Selbstverwaltung Folgendes ausgeführt:
"Die Ordnungsverwaltung, soweit sie Angelegenheit der Kommunalverwaltung ist,
gehört ... nicht zur kommunalen Selbstverwaltung (vgl. BVerfGE 6, 104, 116). Bei
Eingriffen in den übertragenen Wirkungskreis wird der Kreis oder die kreisfreie
Stadt in der Regel ... nicht rechtserheblich betroffen (vgl. BVerwG, NVwZ 1983,
610; ferner OVG Münster, OVGE 13. 356; ZfW 1982, 366 sowie VerfGH, DVBl
1976, 395)".

58

In seinem wenig später ergangenen Rastede-Beschluss hat das
Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.
a., in: NVwZ 1989, 347, 351 zur Abfallbeseitigung festgestellt: "Da die Aufgabe der
Abfallbeseitigung im engeren Sinne [also nicht das Einsammeln und Befördern,
Anm. der Kammer] ... nicht mehr als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft
erscheint, ist sie aus dem Gewährleistungsbereich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG
herausgewachsen."

59

Eine wehrfähige eigene Rechtsposition der Klägerin - eines Abfallentsorgers -
ergibt sich auch nicht aus denjenigen Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes, die dem Abfallentsorger eine Nachweisführungs- und -vorlagepflicht
auferlegen. Diese Pflichten sind zwar in den §§ 43 Abs. 1 und 46 Abs. 1 KrW-/AbfG
statuiert. Hieraus folgt aber noch nicht, dass ein Abfallentsorger in seinen Rechten
verletzt ist, wenn die zuständige Behörde die Bestätigung eines
Entsorgungsnachweises ablehnt. In diesen Fällen treffen den (beabsichtigten)
Abfallentsorger nämlich gar keine Pflichten, da er weder beseitigen noch verwerten
darf. Die (durchgeführte) Beseitigung oder Verwertung ist aber tatbestandliche
Voraussetzung dafür, dass die Nachweis- und -vorlagepflichten nach §§ 43 Abs. 1
und 46 Abs. 1 KrW-/AbfG überhaupt entstehen. Im Übrigen erhält der Anfallentsorger
Kopien von allen Bescheiden, die an den Abfallerzeuger gerichtet sind, sodass er
ohne weiteres in der Lage ist, evtl. aus §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 KrW-/AbfG folgende
Pflichten zu erfüllen. Schließlich ist die Klägerin als Entsorgungsfachbetrieb durch
bloße Stellung eines Freistellungsantrags gemäß § 13 Abs. 1, 2 NachwV in der Lage,
den Pflichten der §§ 43 Abs. 1, 46 Abs. 1 KrW-/AbfG - ohne Vorlage der
Bestätigungsverfügungen - nachzukommen.

60

II.

61

Die Klage ist auch hinsichtlich des zu 2) erhobenen Feststellungsantrags
unzulässig, weil der Klägerin aus unter Ziffer I. dargelegten Gründen die
Klagebefugnis fehlt.

62

Zwar ist das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse des
Feststellungsklägers an der erstrebten Feststellung nicht gleich bedeutend mit einem
rechtlichen Interesse, sondern schließt über ein solches Interesse hinaus jedes als
schutzwürdig anzuerkennende Interesse auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein.
Daraus folgt aber nicht, dass jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene
Rechtsbetroffenheit Feststellungsklage erheben kann. Vielmehr ist - wie das
Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung annimmt -

63

vgl. u.a. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84,
in: BVerwGE 74, 1, 4; Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. Juli 1990
- 7 B 71.90, in: Buchholz 310 § 43 Nr. 109 mit weiteren Nachweisen -

64

auf die Feststellungsklage nach § 43 VwGO zur Vermeidung der dem
Verwaltungsprozess fremden Popularklage die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO
über die Klagebefugnis entsprechend anzuwenden. Dies bedeutet, dass auch die auf
die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses
gerichteten Klagen gemäß § 43 Abs. 1 VwGO nur zulässig sind, wenn es dem Kläger
dabei um die Verwirklichung seiner Rechte geht, sei es, dass er an dem
festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, sei es, dass von dem
Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen;

65

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 29. Juni 1995 - 2 C 32/94, in:
BVerwGE 99, 64; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 13. November 1996 - 16 A 4461/95; Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. Dezember 1981 - 12 A 689/91, in: UPR 1982,
203; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Mai
1989
- 10 A 2580/86, in: NVwZ 1989, 1081; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
München, Urteil vom 14. Juni 1994 - 24 B 93.3620, in: DVBl 1995, 162; Pietzcker,
in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblatt (Stand: Januar 2001), §
43 Rn. 31.

66

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Die Klägerin ist an
dem zwischen der Beklagten und dem Abfallerzeuger bestehenden Rechtsverhältnis,
das die Bestätigung des beantragten Entsorgungsnachweises zum Inhalt hat, nicht
beteiligt, wie bereits unter Ziffer I. des Urteils dargelegt ist. Auch hängen nicht eigene
Rechte der Klägerin von dem zwischen dem Abfallerzeuger und der Beklagten
bestehenden Rechtsverhältnis ab. Es hat allein (faktische) Reflexwirkungen auf die
wirtschaftlichen Interessen der Klägerin. Wollte man in diesen Fällen die
Feststellungsklage zulassen, wäre das System des verwaltungsgerichtlichen
subjektiven Rechtsschutzes durchlöchert. Auch ergäben die strengen
Zulässigkeitsvorschriften für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage keinen Sinn
mehr, wenn sie durch das Ausweichen auf einen Feststellungsantrag ohne Weiteres
umgangen werden könnten.

67

III.

68

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die Rechtssache hat
grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im betreffenden Rechtsmittelverfahren
klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Frage des
materiellen oder formellen Rechts aufwirft, die über ihre Bedeutung für den konkreten
Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung
oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat.

69

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss
vom 27. Juni 1997 - 11 B 1136/97, in: NVwZ 1998, 306; Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. Februar 1998 - 18 B
286/98.

70

Die Frage, ob der Abfallentsorger neben dem Abfallerzeuger befugt ist, gegen
die Versagung der Bestätigung des Entsorgungsnachweises vorzugehen, ist für die
Zulässigkeit der Klage entscheidend und kann über den Einzelfall hinaus in
verallgemeinerungsfähiger Form beantwortet werden. Eine obergerichtliche Klärung
der Frage hat - wie dargelegt - erhebliche wirtschaftliche Bedeutung für die
Abfallentsorger.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und 1 VwGO in Verbindung mit
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.