Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2017-05-18, Aktenzeichen 7 LC 85/15

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 7. Kammer - vom 16. September 2015 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 11/10 des jeweils vollstreckbaren Betrages abzuwenden, sofern nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 11/10 des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung seines Antrages auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern.

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Mit Schreiben vom 14.08.2013 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Erteilung der streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von je zwei Altglas-, Altpapier und Altkleidersammelcontainern an sieben näher bezeichneten Standorten im öffentlichen Straßenraum ab dem 01.09.2013 bis auf Widerruf“ so- wie eine Drittbeauftragung nach § 22 Abs. 1 KrWG für die Entsorgung von Alttextilien.

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Mit Bescheid vom 04.09.2013 lehnte die Beklagte die beantragte Sondernutzungserlaubnis ab und führte zur Begründung aus, die Sammlung von Altglas, Altpapier und Altkleidern in ihrem Stadtgebiet erfolge durch den Beigeladenen an sog. Wertstoffinseln oder mittels Mülltonnen, z.B. einer „O-Tonne". Dabei sorge der Beigeladene u.a. für die Ordnung und Reinigung der Standplätze. Der Kläger habe die Sondernutzungserlaubnis für Plätze beantragt, an denen der Beigeladene die Wertstoffinseln betreibe, unterhalte und reinige. Die Bewirtschaftung solle aber auch zukünftig „aus einer Hand" erfolgen, um den Überwachungsaufwand zu begrenzen und damit effektiver gegen die an den Containerstandorten auftretenden Verschmutzungen, z.B. durch Pappen, Tüten und Kartons vorgehen zu können. Dies sei gewährleistet, wenn nur einem Unternehmen - hier: dem Beigeladenen - diese Aufgaben übertragen werde. Jeder weitere Container begründe die Gefahr zusätzlicher Verschmutzungen. Grundsätzlich sei sie als Straßenbehörde rechtlich nicht dazu verpflichtet, Sondernutzungserlaubnisse für Altkleidersammelcontainer in jedem Fall auf mehrere Unternehmen zu verteilen. Bereits jetzt stehe eine ausreichende Anzahl an Sammelbehältern für Altglas, Altpapier und Altkleider in ihrem Stadtgebiet zu Verfügung. Ein weiterer Bedarf bestehe nicht. Außerdem habe sie festgestellt, dass der Kläger am 02.09.2013 ohne Erlaubnis bereits an vier Standorten je einen Altkleidersammelcontainer aufgestellt habe. Dadurch habe er unzuverlässig gehandelt, weil er sich nicht an die gesetzlichen Regelungen gehalten habe. Die Reinigung der Sammelplätze und die Entleerung der Container müsse gewissenhaft und akkurat erfolgen. Aufgrund seines rechtswidrigen Verhaltens liege bei dem Kläger die dafür erforderliche Zuverlässigkeit jedoch nicht vor. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis stehe in ihrem Ermessen, bei dessen Ausübung das wirtschaftliche Interesse des Klägers ausreichend Berücksichtigung gefunden habe. Das öffentliche Interesse, die Containeraufstellung und -bewirtschaftung weiterhin aus „einer Hand" erfolgen zu lassen, dadurch den Überwachungsaufwand zu verringern, Verschmutzungen einzudämmen und Folgeanträge zu vermeiden, sei höher zu gewichten, als das finanzielle Interesse des Klägers an der Aufstellung der Behälter.

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Hiergegen hat der Kläger am 18.09.2013, soweit ihm die Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen der Altkleidersammelbehälter versagt worden ist, Klage erhoben. Zur Begründung hat er ausgeführt, der streitbefangene Bescheid der Beklagten vom 04.09.2013 sei ermessenfehlerhaft. Die Region C-Stadt habe durch ein per Rundmail verteiltes Schreiben Anfang Januar 2012 darauf hingewiesen, dass die Beigeladene als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Alttextilien sammle, und aufgefordert, dazu beizutragen, dass sich (konkurrierende) gewerbliche Sammlungen nicht ausbreiteten. Im Zeitpunkt seines Antrages auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis habe ein Konzept „Wertstoffinseln aus einer Hand", das Altkleidersammelcontainer umfasse, zudem überhaupt noch nicht vorgelegen. Im Übrigen beziehe er sich auf das von ihm erstrittene Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19.02.2015 (Az. 7 LC 63/13, DVBl. 2015, S. 717). Die 4 Altkleidersammelcontainer, deren illegale Aufstellung die Beklagte in ihrem Bescheid vom 04.09.2013 beanstandet hatte, wurden im Laufe des Verfahrens von ihm entfernt, nachdem eine Beseitigungsverfügung erlassen worden und ein dagegen gerichtetes einstweiliges Rechtsschutzverfahren ohne Erfolg geblieben war.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 04.09.2013 insoweit aufzuheben, als ihm die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von 14 Altkleidersammelcontainern an sieben Standorten im öffentlichen Straßenraum abgelehnt worden ist, sowie die Beklagte zu verpflichten, seinen Antrag auf Erteilung der vorbezeichneten Sondernutzungserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hält den - zugleich auf eine Drittbeauftragung nach § 22 Abs. 1 KrWG gerichteten - Antrag des Klägers vom 14.08.2013 nicht für teilbar, so dass dieser nur insgesamt habe abgelehnt werden können, weil die Entscheidung nach § 22 Abs. 1 KrWG nicht in ihrer Kompetenz liege. Selbst wenn man annehme, dass der Antrag vom 14.08.2013 teilbar sei, habe der Kläger keinen zwingenden Anspruch auf Erteilung der beantragten Sondernutzungserlaubnis, insbesondere ergebe sich nach seinem Vortrag keine Ermessensreduzierung „auf Null“. Im Übrigen habe der Kläger auch deshalb keinen Anspruch auf die beantragte Sondernutzung, weil er unzuverlässig sei. Er habe sich nicht an geltendes Recht gehalten, indem er ohne die erforderliche Erlaubnis Container in ihrem Gebiet aufgestellt habe. Gegen ihn seien zudem mehrere Beseitigungsverfügungen betreffend illegal aufgestellte Altkleidercontainer im öffentlichen Straßenraum anderer Gemeinden ergangen. Außerdem gebe es in ihrem Gebiet nur zehn Wertstoffinseln, jedoch 61 weitere Standorte auf privaten Flächen, so dass eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs durch die Ablehnungsentscheidung nicht vorliege. Daher seien die Gründe der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19.02.2015 auf den Fall nicht übertragbar.

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Der Beigeladene hat ebenfalls beantragt, die Klage abzuweisen.

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Er hat sich der Auffassung der Beklagten angeschlossen, dass sie von ihrem Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht habe. Das öffentliche Interesse an einer Containeraufstellung und -bewirtschaftung aus einer Hand und der damit verbundene geringere Überwachungsaufwand sei höher zu gewichten als die wirtschaftlichen Interessen des Klägers, der zudem unzuverlässig sei. Dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19.02.2015 sei nicht zu folgen. Einer Entscheidung über die Sondernutzung kommunaler Flächen dürften lediglich solche Gesichtspunkte zugrunde gelegt werden, die einen sachlichen Bezug zur Straße hätten, wozu andere öffentlichrechtliche Vorschriften, wie insbesondere das Abfallrecht, gerade nicht gehörten. Auch habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht nicht das Konzept der Wertstoffinsel für rechtswidrig erklärt, sondern lediglich den Ausschluss anderer Anbieter vom Markt beanstandet, ein Gesichtspunkt, der hier wegen der Vielzahl anderer möglicher Standorte nicht durchgreife.

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Im Verlauf des Klageverfahrens hat die Beklagte am 24.07.2014 eine Sondernutzungssatzung (Gemein. Amtsbl., S. 335) erlassen und beschlossen, dass Wertstoffsammelbehälter für die Fraktionen Glas, Papier und/oder Alttextilien als Wertstoffinseln ausschließlich auf sechs näher bezeichneten öffentlichen Verkehrsflächen, einer weiteren städtischen Fläche (Betriebshof) sowie drei näher bezeichneten Privatflächen aufgestellt werden dürften. Ebenfalls beschloss der Rat der Beklagten am 24.07.2014, die Wartung und den Betrieb der Wertstoffinseln dem Beigeladenen zu übertragen. Außerdem wurde ihm am 16.01.2015 eine Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von je 2 Altkleidersammelcontainern an insgesamt sieben Standorten erteilt, die sich mit den vom Kläger beantragten Standorten decken.

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Mit Urteil vom 16.09.2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der Bescheid der Beklagten vom 04.09.2013 sei im Ergebnis rechtmäßig. Zugunsten des Klägers sei von einer Teilbarkeit seines Antrages vom 14.08.2013 auszugehen, die es ermögliche, nur die Entscheidung über die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis anzugreifen. Maßgeblicher Zeitpunkt zur Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Schluss der mündlichen Verhandlung. Das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stelle eine erlaubnispflichtige Sondernutzung der Straße dar, deren Zulassung im Ermessen der Beklagten stehe. Ihren Ermessensspielraum habe die Beklagte erkannt und die ablehnende Entscheidung auf zwei Ermessensgründe gestützt: Zum ersten habe sie auf die Sammlung der drei Abfallfraktionen Altglas, Altpapier und Altkleider durch den Beigeladenen an den vorhandenen Wertstoffinseln und auf andere Weise sowie die Bewirtschaftung durch den Beigeladenen „aus einer Hand" im Interesse der Sauberkeit der Sammelplätze verwiesen. Zum zweiten habe sie sich darauf gestützt, dass der Kläger sich als unzuverlässig erwiesen habe, indem er ohne Zuwarten auf den Ausgang des Verwaltungsverfahrens in Ausübung verbotener Eigenmacht bereits jeweils einen Altkleidersammelcontainern an vier der von ihm zur Genehmigung gestellten Standorten aufgestellt habe. Die Beklagte habe letztere Ermessenserwägung gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigerweise in der mündlichen Verhandlung dahingehend ergänzt, dass der Kläger gerichtsbekannt ebenso in anderen Kommunen vorgegangen sei, indem er auch dort ohne Sondernutzungserlaubnis Altkleidersammelcontainer habe aufstellen lassen. Es könne dahingestellt bleiben, ob die Begründung für die Ablehnung des Antrages insoweit unter einem Ermessensfehler leide, wie die Entscheidung auf den Gesichtspunkt der Bewirtschaftung durch den Beigeladenen „aus einer Hand" gestützt sei. Für das Vorliegen eines Ermessensfehlers spreche insoweit, dass im Zeitpunkt des Ergehens des streitbefangenen Bescheides am 04.09.2013 ein Konzept „Wertstoffinseln“, das auch Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum umfasse, noch nicht vorgelegen habe und dem Beigeladenen eine Sondernutzungserlaubnis (auch) für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern erst während des Klageverfahrens am 16.01.2015 erteilt worden sei. Dessen ungeachtet sei das Konzept „Wertstoffinseln aus einer Hand“ nach dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19.02.2015 zwar nicht per se ermessensfehlerhaft, jedoch seien keine ausreichenden Überlegungen angestellt worden, ob das Konzept, das sich praktisch in dem Wunsch der Beklagten erschöpfe, für Reinigung und Sauberhaltung der Stellplätze für die Abfallcontainer nur einen Ansprechpartner zu haben, nicht durch andere Maßnahmen in gleicher oder ähnlicher Weise gewährleistet werden könne, die nicht von vornherein eine Verengung des Nutzerkreises bedingten. Z.B. hätte die Beklagte Auflagen oder Bedingungen zur Sondernutzungserlaubnis erwägen können, die die gewünschte Reinigung und Sauberhaltung auch garantieren würden, wenn der Kläger, ggf. neben dem Beigeladenen, eine Sondernutzungserlaubnis erhalten hätte, zumal der Rat der Beklagten gerade gefordert habe, dass auch der Beigeladene verpflichtet werden solle, den Reinigungsstandard der Wertstoffinseln gegenüber dem derzeitigen Reinigungsstandard substanziell zu verbessern“. Dieser mögliche Ermessensfehler sei jedoch unerheblich, da die Beklagte ihre ablehnende Entscheidung selbständig darauf gestützt habe, dass der Kläger am 02.09.2013 ohne Erlaubnis bereits an vier Standorten je einen Altkleidersammelcontainer aufgestellt habe. Hierdurch habe er sich unzuverlässig gezeigt. Die Entleerung und Reinigung der Sammelplätze und Container müsse aber gewissenhaft und akkurat erfolgen. Die mangelnde Zuverlässigkeit des Klägers sei auch aufgrund seines Vorgehens in anderen Kommunen bekannt, die Gegenstand von Entscheidungen der Kammer gewesen seien. Seine straßenrechtliche Unzuverlässigkeit hätten die Ausführungen des Klägers in der mündlichen Verhandlung bestätigt. Knapp zwei Jahre nach Erlass der Beseitigungsverfügung habe der Kläger nunmehr behauptet, die vier Container im Stadtgebiet der Beklagten nicht aufgestellt zu haben. Hierbei handele es sich um eine reine - nicht glaubhafte - Schutzbehauptung, die erstmals mehr als zwei Jahre nach Ergehen des Anhörungsschreibens der Beklagten an ihn aufgestellt worden sei und seinem vorangegangenen prozessualen Verhalten widerspreche. Dieses Verhalten lasse keine ordnungsgemäße Befolgung des Straßenrechts erwarten. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster (Urteil v. 16.06.2013 - 11 A 1131/13 -, juris Rn. 44) sei die Zuverlässigkeit zwar grundsätzlich ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweise. Etwas anderes könne jedoch dann gelten, wenn die Behörde die Ablehnung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis auf straßenbezogene Gesichtspunkte stütze. Entsprechendes lasse sich auch aus § 22 Satz 1 NStrG ableiten. Straßenrechtliche Gesichtspunkte für eine Unzulässigkeit seien nach Auffassung des Gerichts aufgrund des bisherigen Verhaltens des Klägers in Bezug auf straßenrechtliches Sondernutzungsrecht in mehreren Kommunen gegeben. Den notwendigen straßenrechtlichen Zusammenhang hat die Beklagte in dem streitbefangenen Bescheid hergestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, weil die Rechtsfrage, ob die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis allein darauf gestützt werden könne, dass der Antragsteller die Sondernutzung zuvor vorsätzlich unerlaubt aufgenommen und sich damit nach Auffassung der Behörde als unzuverlässig erwiesen habe, in der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nicht entschieden sei.

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Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat der Kläger am 02.11.2015 Berufung eingelegt und diese unter dem 27.11.2015 fristgerecht begründet. Er führt aus, der Beigeladene sei öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in der Region C-Stadt, so dass die Beklagte ein wirtschaftliches Eigeninteresse an dessen Betriebsergebnis und der Durchsetzung des Entsorgungskonzepts der „Wertstoffinsel aus einer Hand" habe. Sein Interesse an einer nachträglichen Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ergebe sich daraus, dass er auf diese Weise sein voreiliges und provozierendes Verhalten gegenüber der Beklagten“ nachträglich legalisieren könne. Der Bescheid der Beklagten vom 04.09.2013 sei ermessenfehlerhaft, soweit er die Ablehnung des klägerischen Antrages auf Unzuverlässigkeit stütze. Der Bescheid enthalte diesbezüglich keine nachprüfbaren und belastbaren Fakten und Argumente und auch keinen konkreten Bezug zur Straße. Der Begriff der Unzuverlässigkeit lasse sich aus § 18 NStrG nicht ableiten und könne auch nicht aus § 32 Abs. 1 StVO begründet werden. Konkrete Beanstandungen hinsichtlich der (illegal aufgestellten) Container, etwa Verschmutzungen der Straße oder Gefährdungen des Verkehrs würden nicht geltend gemacht. Nach der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster sei die Zuverlässigkeit grundsätzlich ein subjektives Merkmal ohne straßenrechtlichen Bezug. Der Bescheid der Beklagten enthalte auch keine Zukunftsprognose im Hinblick darauf, wie der Kläger sich künftig verhalten werde. Erst in der mündlichen Verhandlung sei dieser Gesichtspunkt zur Sprache gekommen, ohne dass die Beklagte über eigenen Erkenntnisse verfügt habe und ohne den gesamten Lebenssachverhalt der Altkleidersammlungen in Stadtgebiet der Beklagten und der Region C-Stadt im Zeitraum 2000 - 2015 näher zu beleuchten. Er bestreite nicht, einige Städte und Gemeinden durch ungewöhnliches Verhalten provoziert zu haben, habe aber nie die rote Linie“ überschritten und die 4 Alttextilcontainer im Gebiet der Beklagten wieder entfernt, ohne dass eine Ersatzvornahme notwendig geworden wäre. Anzumerken sei, dass er über kein Betriebsgelände verfüge. Der Beklagten gelinge es nicht, die Grundsätze des Urteils des Senats vom 19.02.2015 umzusetzen und das Konzept „Wertstoffinseln alles aus einer Hand" fallen zu lassen. Jahrelang hätten die Verwaltungen sich ihre Favoriten „bekannt und bewährt" selbst ausgesucht und den Wettbewerb unter den Alttextilsammlern gesteuert oder gar verhindert, was zu Lasten der Haushaltskassen gegangen sei, die viel zu geringe Sondernutzungsgebühren erhalten hätten. Erst sein provokantes Verhalten habe den Stein für Veränderungen ins Rollen gebracht. Mit Schriftsatz vom 11.05.2017 hat der Kläger erklären lassen, dass die Altkleidercontainer im Stadtgebiet der Beklagten von ihm im Jahr 2013 nicht aufgestellt worden seien. Dafür sei die E. GmbH verantwortlich, die seinen Namen an den aufgestellten Containern angebracht habe.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 7. Kammer - vom 16.09.2015 zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 04.09.2013 zu verpflichten, über seinen Antrag vom 14.08.2013 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von je 2 Altkleidersammelcontainern an insgesamt 7 Standorten im Stadtgebiet unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung führt sie aus, die Klage sei unzulässig, da die „Kapazität" zum Aufstellen von Sammelcontainern in ihrem Stadtgebiet auf öffentlichen Verkehrsflächen erschöpft sei, nachdem sie dem Beigeladenen die Sondernutzungserlaubnis erteilt habe. Die Klage sei daher nicht rechtsschutzintensiv genug, da sie nicht ohne weiteres darüber entscheiden könne, ob der Kläger seine Container zusätzlich zu denen des Beigeladenen im öffentlichen Straßenraum aufstellen dürfe. Das Verwaltungsgericht habe offengelassen, ob der Ablehnungsbescheid unter einem Ermessensfehler leide, soweit er auf das Konzept „Wertstoffinseln aus einer Hand" gestützt sei. Entgegen dessen Auffassung könnten nicht ohne weiteres Bedingungen oder Auflagen verfügt werden, um die Sauberkeit der Wertstoffinsel zu garantieren. Es bestünden durchgreifende rechtliche Bedenken, eine Nebenbestimmung zu erlassen, die einem Aufsteller auferlege, Verschmutzungen an einem Standort zu beseitigen, an welchem sich auch Container anderer Aufsteller befänden. Daher sei es sachgerecht, dass Wertstoffinseln nur von einem Aufsteller bedient würden. Da allein der Beigeladene über Verträge nach der Verpackungsverordnung verfüge, komme nur dieser für Betrieb und Wartung der Wertstoffinsel „aus einer Hand" in Betracht. Hinzu komme, dass es - wie sie im laufenden Klageverfahren ermittelt habe - 61 Standorte auf Grundstücken gebe, auf denen Sammelcontainer aufgestellt werden könnten. Vor diesem Hintergrund stelle das Konzept „Wertstoffinsel aus einer Hand" keine Einschränkung der Berufsfreiheit dar. Der für die Ermessensentscheidung relevante Markt bzw. Beruf ergebe sich aus der Gesamtzahl der potentiellen Aufstellflächen, der sowohl private wie öffentliche Grundstücke umfasse. Der Kläger sei darüber hinaus unzuverlässig. Er wechsele seinen Vortrag je nach prozessualer Lage. Daher sei auch eine negative Prognose hinsichtlich des künftigen Verhaltens des Klägers geboten, sowohl hinsichtlich der Beseitigung von Verschmutzungen wie hinsichtlich der Gewährleistung von Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte außerdem erklärt, ihren Ablehnungsbescheid vom 04.09.2013 zusätzlich tragend darauf zu stützen, dass der Kläger beabsichtige, eine abfallrechtlich unzulässige Sammlung von Alttextilien durchzuführen.

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Der Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er hält die Berufung für unzulässig, weil der Kläger keinen der Berufungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO benenne. Die pauschale Behauptung, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei rechtfehlerhaft genüge nicht. Jedenfalls sei die Berufung unbegründet. Das Verwaltungsgericht habe die Klageabweisung zu Recht auf die Unzuverlässigkeit des Klägers gestützt, der in der Vergangenheit wiederholt illegal Container aufgestellt habe, so dass von ihm auch in Zukunft kein rechtstreues Verhalten zu erwarten sei. Dessen Entschuldigungen seien unzureichend. Zwar müssten die Ablehnungsgründe einen sachlichen Bezug zur Straße haben, das sei hier aber gegeben, da das Verhalten des Klägers sich gerade als illegale straßenrechtliche Nutzung darstelle. Außerdem habe das VG Hannover mit Urteil vom 30.04.2013 (7 A 4277/12) ausgeführt, der Kläger sei mangels wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit unzuverlässig. Er habe am 27.10.2010 die eidesstattliche Versicherung abgegeben und erklärt, er beziehe Sozialleistungen, verfüge über kein eigenes Bankkonto und führe kein Erwerbsgeschäft. Im Zuge der Erörterung in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht hat der für den Beigeladenen anwesende stellvertretende Geschäftsführer, Herr F., zum Konzept der Wertstoffinsel erläutert, dass nur die Altpapierbehälter von seinem Unternehmen aufgestellt würden, nicht dagegen die Sammelbehälter für Altglas. Dies erfolge durch den vom DSD-System beauftragten Entsorger. Bei den Alttextilsammelcontainern erfolge die Aufstellung ebenfalls nicht durch ihn, den Beigeladenen. Vielmehr nehme er Ausschreibungen für die Sammlung von Alttextilien vor und vergebe die Stellplätze dann an private Unternehmen. Für den Bereich der Stadt Hemmingen habe eine Ausschreibung im Jahr 2015 stattgefunden, bei der die Firma E. den Zuschlag erhalten habe. Er nehme aber die Reinigung der Stellflächen, d.h. der Wertstoffinseln, vor, worum die anderen Containeraufsteller sich nicht kümmern müssten. In der Region seien an den verschiedenen Sammelstellen über das Jahr 1.000 t Restmüll angefallen und von ihm entsorgt worden. Finanziert werde dies nicht aus dem Gebührenhaushalt, sondern aus den Erlösen der von ihm selbst durchgeführten Altpapiersammlung, einer Zahlung des DSD-Systems sowie aus den Vergütungen, die von dem Aufsteller der Alttextilcontainer an ihn geleistet würden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge sowie auf die Gerichtsakte des Verfahrens 7 A 6744/13 verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Klägers - über die der Berichterstatter im Einvernehmen der Beteiligten gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO anstelle des Senats entscheidet - hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (I.), aber im Ergebnis unbegründet (II.).

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I. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Beigeladenen die Berufung für unzulässig hält, weil der Kläger keinen der Berufungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO benenne, ist darauf hinzuweisen, dass dem Begründungserfordernis des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprochen wird, wenn in dem einzureichenden Schriftsatz hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, dass, in welchem Umfang und weshalb der Berufungsführer die zugelassene Berufung durchführen will (BVerwG, Beschl. v. 02.06.2005 - 10 B 4.05 -, juris LS 1 u. 2). Die Berufungsbegründung muss dabei substantiiert und konkret auf den zu entscheidenden Fall bezogen sein. Sie hat in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht im Einzelnen auszuführen, weshalb das angefochtene Urteil nach der Auffassung des Berufungsführers unrichtig ist und geändert werden muss. Eine substantiierte Auseinandersetzung mit den Gründen des verwaltungsgerichtlichen Urteils verlangt § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO dagegen nicht (BVerwG, Beschl. v. 02.06.2005, aaO). Der Berufungsführer muss sich in der Berufungsbegründung mit dem Gedankengang des angefochtenen Urteils nicht in den Details auseinandersetzen, sondern darf sich damit begnügen, konkret zu erläutern, weshalb er abweichender Auffassung ist, bzw. deutlich zu machen, dass er eine bereits vorher konkret erläuterte abweichende Auffassung weiterhin als tragfähig erachtet (BVerwG, Beschl. v. 16.02.2012 - 9 B 71.11 -, juris Rn. 3). Entspricht die Berufungsbegründung diesen Anforderungen, so bringt sie auch ohne eine Detailkritik an den Gründen der angefochtenen Entscheidung hinreichend klar zum Ausdruck, aus welchen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen an dem verfolgten Rechtsschutzziel festgehalten wird, und erfüllt damit die der Berufungsbegründung zukommende Funktion, die übrigen Beteiligten und das Berufungsgericht über die zur Stützung des Berufungsbegehrens maßgeblichen Gründe zu unterrichten (BVerwG, Beschl. v. 16.02.2012, aaO). Diesen Anforderungen genügt die Berufungsbegründung des Klägers, die sich mit den Gründen des Urteils des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt und insbesondere dessen tragende Erwägung, der Kläger sei unzuverlässig und dieser Gesichtspunkt im Rahmen des § 18 NStrG zu prüfen, angreift.

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II. Die Berufung ist im Ergebnis aber nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf ermessenfehlerfreie Neubescheidung seines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an den näher bezeichneten Standorten im öffentlichen Straßenraum der Beklagten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Zwar sind die von der Beklagten im Ablehnungsbescheid vom 04.09.2013 angestellten Ermessenserwägungen und auch die im gerichtlichen Verfahren nachgeschobenen Gründe in wesentlichen Teilen nicht tragfähig, die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis an den Kläger ist aber ausgeschlossen, weil er von der Gestattung zu (abfall-) rechtswidrigen Zwecken Gebrauch machen will.

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1. Die Klage ist zulässig.

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Das Begehren des Klägers hat sich nicht durch Zeitablauf erledigt (§ 43 Abs. 2 VwVfG) oder ist ohne Rechtsschutzinteresse. Der Kläger hat in seinem Antrag vom 14.08.2013 die Erteilung der streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnis „... ab dem 01.09.2013 bis auf Widerruf“ begehrt, also eine zukunftsoffene Bescheidung beantragt. Zwar kann für den zurückliegenden Zeitraum eine Aufstellung der Container nicht mehr erfolgen, dies macht eine auf die Antragstellung am 14.08.2013 rückwirkende Neubescheidung gerichtete Klage jedoch nicht notwendigerweise sinnlos. Der Senat hat insoweit in seiner Entscheidung vom 31.01.2013 darauf hingewiesen, dass eine Erlaubnis keine Ausführung gebietet, sondern nur die Möglichkeit dazu gibt und ihr eine Legalisierungswirkung zukommt (Nds. OVG, Beschl. v. 31.01.2013 - 7 LA 160/11 -, juris Rn. 4). Offenbar verspricht sich der Kläger, wie in seinem Antrag zum Ausdruck kommt, auch hier einen Nutzen von einer rückwirkenden Gestattung, etwa um die bereits aufgestellt gewesenen Behälter zu legalisieren (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 31.01.2013, aaO).

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Der unter dem 14.08.2013 bei der Beklagten gestellte Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Altglas-, Altpapier und Altkleidersammelcontainern an näher bezeichneten Standorten im öffentlichen Straßenraum sowie auf eine Drittbeauftragung nach § 22 Abs. 1 KrWG für Alttextilien ist auch in rechtlicher und sachlicher Hinsicht teilbar in dem Sinne, dass der Kläger sich im vorliegenden Verfahren auf die Verfolgung seines Begehrens auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung (lediglich) von Altkleidersammelcontainern beschränken kann. Denn ein notwendiger Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern für Altpapier und Altglas ist nicht gegeben.

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Eine Erledigung des Rechtsschutzbegehrens durch die zwischenzeitlich - am 16.01.2015 - dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von je 2 Altkleidersammelcontainern an den auch vom Kläger für die Aufstellung von Containern beantragten Standorten ist nicht eingetreten. Denn der Kläger begehrt die zusätzliche Aufstellung seiner Altkleidercontainer auf den Wertstoffinseln; eine Entfernung der Container des Beigeladenen wird von ihm nicht verlangt, wie sich auch aus der Berufungsbegründungsschrift vom 25.11.2015 ergibt. Es kann mangels gegenteiligen Vorbringens für die Frage der Zulässigkeit der Klage aber - unabhängig von der wirtschaftlichen Sinnhaftigkeit eines solchen Vorgehens - davon ausgegangen werden, dass nach den räumlichen Verhältnissen auf den Stellplätzen tatsächlich die Möglichkeit besteht, die klägerischen Sammelbehälter dort zusätzlich aufzustellen.

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Abteilbar ist der Antrag auf Erteilung der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung der Alttextilcontainer auch von dem gleichzeitig mitgestellten Antrag auf Drittbeauftragung nach § 22 KrWG, wie sich schon aus der unterschiedlichen Behördenzuständigkeit für beide Begehren ergibt. Eine isoliert erteilte Sondernutzungserlaubnis könnte zudem für den Kläger im Hinblick auf die Möglichkeit der gewerblichen Sammlung nach § 18 Abs. 1 KrWG Bedeutung erlangen.

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2. Das Begehren des Berufungsklägers ist im Ergebnis aber nicht begründet.

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Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis sind § 18 Abs. 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes - NStrG - in der Fassung vom 24. September 1980 (Nds. GVBl. 1980, 359) und § 2 Abs. 1 iVm § 4 Nr. 1 Satz 1 der - nachträglich erlassenen - Satzung der Beklagten über die Erlaubnisse für Sondernutzung an Ortsstraßen und Ortsdurchfahrten - Sondernutzungssatzung - vom 24.07.2014 (Gem. Abl. S. 335). Hiernach besteht kein Rechtsanspruch auf die Aufstellung von Alttextilcontainern im öffentlichen Straßenraum. Vielmehr steht die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis nach § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten (Nds. OVG, Urt. v. 19.02.2015 - 7 LC 63/13 -, juris Rn. 42 mwN), was sich auch daraus ergibt, dass § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG den Träger der Straßenbaulast zu ihrer Erteilung berechtigt, aber nicht verpflichtet. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich daher auf die Prüfung, ob die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis rechtswidrig war, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114 Satz 1 VwGO).

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a. Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck der Vorschrift des § 18 Abs. 1 NStrG unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG iVm § 40 VwVfG). Das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt bezweckt, der Behörde bei der Entscheidung über die Zulassung der beantragten Sondernutzung einen Ausgleich der gegenläufigen Interessen der verschiedenen Straßennutzer und Anlieger zu ermöglichen (Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, Kap. 27 Rn. 14; VGH BW, Urt. v. 18.03.2014 - 5 S 348/13 -, juris Ziff. 37). Es entspricht daher, soweit ersichtlich, allgemeiner Auffassung, dass die Ermessensentscheidung sich an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren muss (HessVGH, Urt. v. 21.09.2005 - 2 UE 2140/02 -, juris Rn. 23 mwN; VGH BW, Urt. v. 18.03.2014, aaO; Wendrich, 4. Aufl. 2000, § 18 Anm. 3.1). Inhaltlich gewährleistet der Erlaubnisvorbehalt, dass die Beeinträchtigung des Widmungszwecks, insbesondere des Gemeingebrauchs, abgewogen und die straßen- und wegerechtliche Sondernutzung ggfls. in zeitlicher und sachlicher Hinsicht begrenzt werden kann. Neben den in die Abwägung einzustellenden Belangen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Erhaltung der Straßensubstanz und des Ausmaßes der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs können allerdings auch der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Nutzungsinteressen anderer Straßenbenutzer und Straßenanlieger, der Schutz vor Störungen (Abgasen, Staub, Lärm sowie Licht und Schatten) oder auch Belange des Straßen- und Stadtbildes mit Bezug zur Straße, bei Vorliegen eines konkreten Gestaltungskonzeptes, berücksichtigt werden (Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, § 8 Rn. 17; VGH BW, Urt. v. 18.03.2014, aaO, juris Ziff. 36). Unzulässig ist dagegen etwa der Gesichtspunkt des Konkurrenzschutzes, mit dem einem Wettbewerber ein wirtschaftlicher Vorteil gegenüber einem anderen gesichert werden soll (Sauthoff, Öffentliches Straßenrecht, 2. Aufl. 2010, Rn. 364; OVG NRW, Beschl. v. 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, juris Rn. 10 mwN). Vor diesem Hintergrund erweisen sich die von der Beklagten angestellten Ermessenserwägungen als nicht fehlerfrei.

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Die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage, ob die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis allein darauf gestützt werden kann, dass der Antragsteller nach Auffassung der Behörde unzuverlässig ist, ist in dieser allgemeinen Form zu verneinen. § 18 Abs. 1 NStrG und die Regelungen des Niedersächsischen Straßengesetzes geben keinen Anhalt dafür, dass der Gesetzgeber - neben straßenbezogenen Gesichtspunkten - auch persönliche Eigenschaften des Antragstellers zum Kriterium für die Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis machen wollte. Zwar nennt der Wortlaut des § 18 Abs. 1 NStrG wenig konkrete Tatbestandsvoraussetzungen für die Erlaubniserteilung und daher für eine Interpretation offen. Es ist aber zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber in den Regelungsbereichen, in denen er eine Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers zum Kriterium für eine Tätigkeit macht, dies ausdrücklich anordnet. Insoweit ist etwa auf das Gewerberecht, namentlich § 35 GewO, aber auch auf das Berg-, Atom-, Luftfahrt-, Eisenbahn- und allgemein das Sicherheitsrecht zu verweisen, in denen eine Vielzahl von spezifischen Regelungen geschaffen worden ist. Auch das Abfallrecht enthält in § 22 KrWG für die Drittbeauftragung und in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für gewerbliche Sammler Bestimmungen, die erkennen lassen, dass die persönliche Zuverlässigkeit bei der Ausübung der betreffenden Tätigkeit gegeben sein muss. Demgegenüber ist der im Urteil des Verwaltungsgerichts genannte § 22 NStrG, der sich zur Befugnis der Behörde verhält, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird oder der Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, insoweit unergiebig.

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Das Straßenrecht ist für die Prüfung subjektiver Kriterien wie der persönlichen Zuverlässigkeit auch nicht ausgelegt. Es gibt - anders als etwa im Gewerberecht - keine Verfahrensregeln, nach denen die Straßenbehörde Informationen über die Zuverlässigkeit eines Antragstellers einholen könnte, etwa durch Abfragen bei Industrie- und Handelskammern oder Handwerksinnungen, Krankenkassen und anderen Sozialversicherungsträgern. Der Straßenbehörde sind auch keine Unterlagen vorzulegen, wie etwa ein Führungszeugnis; sie erhält auch keine Mitteilungen von Gerichten oder Staatsanwaltschaften über strafrechtliche Verfahren und Verurteilungen. Mangels entsprechender Ermächtigung wäre sie zur Einholung entsprechender Daten auch nicht befugt. Die Straßenbehörde bliebe demnach auf Zufallserkenntnisse angewiesen. Das wird auch im vorliegenden Verfahren deutlich, in dem die Beklagte erst durch die Mitteilungen des Verwaltungsgerichts in der mündlichen Verhandlung Kenntnis über die weiteren Verfahren wegen illegalen Aufstellens von Containern durch den Kläger erlangte. Zudem sehen die abfallrechtlichen Bestimmungen, namentlich § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für gewerbliche Sammlungen, die Möglichkeit der Untersagung bei Unzuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen vor, so dass ein Bedürfnis für eine weitere straßenrechtliche Zuverlässigkeitsprüfung, um den Fällen illegaler Containeraufstellungen entgegen zu wirken, nicht gegeben ist. Nach der Rechtsprechung des Senats zur Unzuverlässigkeitsprognose nach § 18 Abs. 5 Satz 2, Alt. 1 KrWG können, wenn es nachweislich und wiederholt zu systematischen und massiven Verstößen gegen öffentliches und privates Recht kommt, indem Sammelcontainer ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum oder widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden, durchgreifende Bedenken (auch) gegen die Zuverlässigkeit des Trägers der Sammlung sprechen, wenn bei prognostischer Betrachtung die Gefahr besteht, dass es im Fall der Durchführung der angezeigten Sammlung ebenfalls zu solchen gewichtigen Verstößen kommen wird (Nds. OVG, Beschl. v. 21.01.2014 - 7 ME 1/14 -, juris Rn. 5; Beschl. v. 14.01.2015 - 7 ME 57/14 -, juris Rn. 6; Beschl. v. 17.05.2016 - 7 ME 43/16 -, juris Rn. 4). Die Zuständigkeit liegt in einem solchen Fall nach der gesetzlichen Regelung allerdings bei der Abfallbehörde.

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Die Zuverlässigkeit als subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist (OVG NRW, Urt. v. 16.06.2015 - 11 A 1131/13 -, juris Rn. 44), gehört daher nicht zum Prüfungsprogramm der Straßenbehörde bei der Zulassung einer straßen- und wegerechtlichen Sondernutzung. Soweit von der abweichenden Auffassung die Entscheidung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts vom 16.06.2015 in Bezug genommen wird, ist darauf hinzuweisen, dass dieses Gericht die Zuverlässigkeit als Ablehnungsgrund für den Fall erwägt, dass die Sicherheit des Straßenverkehrs bei einer Erteilung der Erlaubnis an den betreffenden Antragsteller mit Blick auf dessen Verhalten nicht gewährleistet erscheint (OVG NRW, Urt. v. 16.06.2015, aaO). Damit ist indes ein materiell straßenrechtlicher Gesichtspunkt in Bezug genommen, nicht ein lediglich formeller Verstoß gegen die präventive Erlaubnispflicht. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, allein die formelle Illegalität einer straßenrechtlichen Nutzung der nachträglichen Erlaubniserteilung nach der Rechtsprechung des Senats nicht entgegensteht (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18.07.2012 - 7 LB 29/11 -, juris Rn. 36, 38). Die Erlaubnispflicht für Sondernutzungen soll nicht ein generell unerwünschtes Verhalten verhindern, sondern der Straßenbehörde die Möglichkeit geben, einen Ausgleich der unterschiedlichen Nutzungsinteressen herbeizuführen. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Beklagten geltend macht, dass sich im dortigen Fall „... keine weiteren Einwirkungen auf den Verkehrsraum (ergäben), ist dies - bei aller Unterschiedlichkeit der Fallgestaltungen - nicht zutreffend (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18.07.2012, aaO, Rn. 30 /31). Soweit die Beklagte in ihren Ermessenserwägungen darauf abgestellt hat, der Kläger habe - ohne die Erlaubniserteilung abzuwarten - bereits 4 Altkleidercontainer an von ihm zuvor beantragten Abfallsammelpunkten aufgestellt und damit „unzuverlässig“ gehandelt, kann dies die Versagung der Sondernutzungserlaubnis daher allein nicht rechtfertigen, zumal konkrete Verkehrsgefährdungen durch den Kläger von der Beklagten in ihrem Bescheid vom 14.08.2013 nicht dargelegt werden und auch nicht ersichtlich sind.

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Keine zu berücksichtigende Ermessenserwägung ist der im gerichtlichen Verfahren gegen den Kläger erhobene Vorwurf der Unzuverlässigkeit wegen mangelnder wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Im Ablehnungsbescheid vom 04.09.2013 ist dieser Gesichtspunkt nicht angeführt. Um eine zulässiger Weise im Prozess gemäß § 114 Satz 2 VwGO nachgeschobene Ermessenserwägung handelt es sich schon deshalb nicht, weil dieser Gesichtspunkt nicht von der Beklagten vorgetragen worden ist, sondern allein von Seiten der Beigeladenen. Die Beigeladene kann die Ermessenserwägungen des behördlichen Bescheides aber nicht ergänzen. In seinem Urteil vom 19.02.2015 (Az. 7 LC 63/13 -, juris Rn. 64) hat der Senat hinsichtlich derselben Gründe zudem darauf hingewiesen, dass ihre nachträgliche Berücksichtigung bezogen auf den Zeitpunkt der Erledigung des Verpflichtungsbegehrens zu einem unzulässigen Austausch der Ermessenserwägungen führen würde, weil sie - auch - im dortigen Bescheid nicht genannt worden waren. § 114 Satz 2 VwGO ermögliche nur eine Ergänzung der im verwaltungsbehördlichen Bescheid angeführten Gründe, nicht jedoch ein Nachschieben von Gründen für die Ermessensentscheidung, durch die eine Wesensänderung des Verwaltungsakts bewirkt wird (Nds. OVG, Urt. v. 19.02.2015, aaO, juris Rn. 64 mwN). Darüber hinaus ist nicht ausreichend belegt, dass dieser Vorwurf für den hier maßgeblichen Zeitpunkt überhaupt zutreffend ist. Die im Urteil des VG Hannover vom (7 A 4277/12) getroffene Aussage, der Kläger habe am 27.10.2010 die eidesstattliche Versicherung abgegeben und erklärt, er beziehe Sozialleistungen, verfüge über kein eigenes Bankkonto und führe kein Erwerbsgeschäft, auf die der Beigeladene sich bezieht, dürfte überholt sein. Der Kläger hat am 21.05.2012 eine Gewerbeummeldung vorgenommen. Es ist aber davon auszugehen, dass seitens der Gewerbeaufsichtsbehörde ein Gewerbeuntersagungsverfahren eingeleitet worden wäre, wenn eine fortbestehende wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit des Klägers hierfür Anlass geboten hätte. Dies wird von dem Beigeladenen indes nicht vorgetragen und ist auch nicht bekannt geworden. Inwieweit dem Gesichtspunkt straßenbezogene Relevanz zuzusprechen wäre, kann daher offenbleiben.

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Nicht tragfähig ist die Versagung der Sondernutzungserlaubnis gegenüber dem Kläger auch unter dem Gesichtspunkt der Bewirtschaftung der Wertstoffinsel „aus einer Hand". Zutreffend weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass im Zeitpunkt des Ergehens des Ablehnungsbescheides am 04.09.2013 ein Konzept „Wertstoffinseln“, das auch die Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum umfasste, im Gebiet der Beklagten noch nicht vorlag und dem Beigeladenen eine Sondernutzungserlaubnis (auch) für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern erst am 16.01.2015 erteilt worden ist. Für die ermessensfehlerfreie Versagung der Sondernutzungserlaubnis ist der Wunsch der Straßenbehörde, für die Reinigung und Sauberhaltung der Stellplätze für Abfallcontainer nur einen Ansprechpartner zu haben und durch ein Konzept „Wertstoffinsel aus einer Hand“ andere Abfallentsorger als den beigeladenen öffentlichen Entsorgungsträger von der Nutzung städtischer Flächen für das Aufstellen von Alttextilcontainern auszuschließen, bei der gegebenen Sachlage auch nicht ausreichend (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 19.02.2015, aaO, juris Rn. 55). Zwar ist die Beseitigung der Verunreinigungen der betreffenden Flächen ein straßenbezogener Gesichtspunkt. Es ist aber nicht ersichtlich, dass dieses Ziel, das letztlich nur auf eine begrenzte Verwaltungserleichterung für die Straßenbehörde hinausläuft, nicht durch andere Maßnahmen in gleicher oder ähnlicher Weise gewährleistet werden kann, die nicht von vornherein eine Verengung des Nutzerkreises bedingen. Insoweit kommen Auflagen oder Bedingungen in Betracht, die die gewünschte Reinigung und Sauberhaltung auch gewährleisten, wenn mehrere Abfallsammler Sondernutzungserlaubnisse für benachbarte Stellplätze erhalten, wie etwa die Übernahme der Reinigung durch einen der Erlaubnisinhaber oder die gemeinsame Beauftragung eines Serviceunternehmens mit der Reinigung der Fläche durch aller Containeraufsteller oder die Erhebung kostendeckender Sondernutzungsgebühren bei Beauftragung einer Reinigungsfirma durch die Straßenbehörde. Derartige Überlegungen gebietet auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Nds. OVG, Urt. v. 19.02.2015, aaO, juris Rn. 56). Tatsächlich findet eine derartige Übernahme der Reinigungsaufgabe durch einen der Stellflächennutzer auch bereits statt. Wie in der mündlichen Verhandlung erläutert worden ist, befinden sich auf den Wertstoffinseln nicht nur Container des Beigeladenen. Denn die Sammlung von Altglas obliegt dem DSD-System, das in der Region C-Stadt die Firma G. mit dieser Aufgabe beauftragt hat. Sie ist es, die die Container aufstellt und mit eigenen Fahrzeugen leert. Auch die Altkleidersammelcontainer auf den Wertstoffinseln werden nicht von dem Beigeladenen betrieben, sondern - nach der Ausschreibung im Jahr 2015 - von der Firma E. GmbH. Der Beigeladene selbst ist nur Aufsteller der Altpapiercontainer. Er hat aber die Reinigung - auch für die anderen Containeraufsteller - übernommen und finanziert dies, wie von seinen Vertretern in der mündlichen Verhandlung erläutert worden ist, durch die Erlöse aus dem Altpapier, einer Zahlung von Seiten des DSD- Systems sowie aus den Vergütungen, die ihm aufgrund der Vereinbarung mit der Firma E. GmbH zufließen. Der Hinweis des Prozessvertreters des Klägers, dass dieses Vergütungssystem modifiziert werden kann, indem die Beklagte Sondernutzungsgebühren erhebt und daraus einen Anteil an den Dienstleister abführt, der die Reinigung der städtischen Containeraufstellflächen für sie durchführt, ist zutreffend. Der Unterschied liegt letztlich darin, dass in diesem Fall die Gemeinde über die Vergabe der Stellflächen entscheidet und ihr die Erlöse aus der Vergabe der Stellplätze direkt zufließen, während nach dem Konzept der „Wertstoffinsel aus einer Hand" der Beigeladene die Entgelte aus der Vergabe der städtischen Standorte für Abfallcontainer erhält. Die mit dem Konzept „Wertstoffinsel aus einer Hand" verbundene Monopolisierung der städtischen Aufstellflächen für Wertstoffcontainer (einschl. der Standorte auf öffentlich gewidmeten Straßenflächen) zugunsten des öffentlichen Entsorgungsträgers, der die Stellplätze seinerseits an Dritte weiter vergibt, hat zur Folge, dass Wettbewerb im Sektor der Altkleidersammlungen nach Maßgabe der Bedingungen des Beigeladenen stattfindet, der die Ausschreibungsbedingungen festlegt und die Gewinne der gewerblichen Sammler über die im Rahmen der Ausschreibung ermittelten Entgelte abschöpft. Es bedarf keiner vertieften Darlegungen, dass dies nicht dem Wettbewerbskonzept des KrWG entspricht, das den Wettbewerb zwischen privaten und öffentlichen Entsorgungsträgern eröffnen will und nicht nur Wettbewerb, wer Subunternehmer des öffentlichen Entsorgungsträgers wird. Das vom Gesetzgeber in den §§ 17 und 18 KrWG geschaffene differenzierte System für die Beurteilung der Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen darf nicht über die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis an nur einen Antragsteller, hier in Person des Beigeladenen, der auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist, unterlaufen werden (Nds. OVG, Urt. v. 19.02.2015, aaO, juris Rn. 49).

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Nicht tragfähig ist auch die Erwägung der Beklagten, ein weiterer Bedarf für die Aufstellung von Containern bestehe nicht, weil bereits jetzt eine ausreichende Anzahl an Sammelbehältern für Altglas, Altpapier und Altkleider in ihrem Stadtgebiet zu Verfügung stehe. Hierbei handelt es sich nicht um eine straßenbezogene Erwägung, sondern um eine abfallrechtliche Einschätzung und Bewertung der Entsorgungssituation, die zu treffen nicht in die Kompetenz der Straßenbehörde fällt. Sie ist darüber hinaus auch unrichtig gewesen. Bei Erlass des Bescheides vom 04.09.2013 waren im Stadtgebiet der Beklagten Alttextilsammelcontainer nicht aufgestellt, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 16.09.2015 eingeräumt hat. Die Sammlung von Alttextilien erfolgte über die „O-Tonne" (zusammen mit anderen Wertstoffen, wobei die Bürger aufgefordert waren, die Kleider in gesonderten Plastiktüten einzuwerfen). Nach Angabe seines Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht führte der Beigeladene im Jahr 2013 auf diesem Weg (lediglich) eine Altkleidersammlung durch. Erst durch die nachträglich am 16.01.2015 dem Beigeladenen erteilte Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung von je 2 Altkleidersammelcontainern an den auch vom Kläger beantragten Standorten sind solche Container im Stadtgebiet zugelassen worden. Dem Versagungsbescheid vom 04.09.2013 wurde mithin eine im Erlasszeitpunkt unzutreffende Sachlage zugrunde gelegt, was eine ermessensfehlerhafte Fehleinstellung nicht gegebener Belange in die Ermessenentscheidung darstellte. Im Übrigen bringen § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG und § 18 Abs. 1 KrWG mit der Eröffnung der Möglichkeit, gewerbliche Sammlungen von Abfällen durchzuführen, zum Ausdruck, dass eine Bedürfnisprüfung nicht vorzunehmen ist. Wenn dies bereits der Abfallbehörde versagt ist, kann die Straßenbehörde die Versagung der Erlaubnis für die Aufstellung von Sammelcontainern indes erst recht nicht auf einen solchen Gesichtspunkt stützen.

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Die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorgetragen, dass der Kläger auf die beantragten (7) Standorte auf öffentlichem Straßengelände für die Aufstellung der Sammelcontainer nicht angewiesen sei, weil es in ihrem Stadtgebiet noch weitere 61 Aufstellplätze auf privaten Flächen gebe, und damit eine (weitere) Ermessenserwägung gemäß § 114 Satz 2 VwGO im Prozess nachgeschoben, die in ihrem Ablehnungsbescheid vom 04.09.2013 ursprünglich nicht enthalten war. Hierbei handelt es sich um eine Erwägung, die im Rahmen der Prüfung der Ermessensbetätigung grundsätzlich nicht als sachfremd zu betrachten ist. Gemeinden müssen kommunale Straßenflächen nicht für kommerzielle Zwecke einzelnen Privater zur Verfügung stellen, zumal wenn außerhalb der gemeindlichen Einrichtungen privaten Sammlern ein relevanter Betätigungsbereich verbleibt (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 19.02.2015, aaO, juris Rn. 50). In gewissem Widerspruch hierzu steht allerdings der Vortrag der Beklagten in ihrer Berufungserwiderung, die Kapazität zum Aufstellen von Sammelcontainern in ihrem Stadtgebiet sei erschöpft, nachdem sie dem Beigeladenen am 16.01.2015 die Sondernutzungserlaubnis erteilt habe. Dies mag indes auf sich beruhen. Denn jedenfalls bleibt die Beklagte bei ihrer Ermessensbetätigung an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden. Vorliegend ist in der Vergangenheit aber nicht nur dem Beigeladenen und der Firma G. die Aufstellung von Altpapier- bzw. von Altglascontainern auf den „Wertstoffinseln“ gestattet, sondern am 16.01.2015 - während des gerichtlichen Verfahrens - auch dem Beigeladenen eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Alttextilcontainern erteilt worden. Angesichts dieser Zulassungspraktik kann die Beklagte nicht mehr in ermessensgerechter Weise dem Kläger die Nutzung der Wertstoffinseln mit der Begründung verweigern, es gebe weitere Aufstellplätze auf privaten Flächen, während sie anderen Bewerbern das Aufstellen von Wertstoffcontainern auf den städtischen Containerstandorten gestattet.

43

b. Dennoch kann die Klage auf Neubescheidung des Sondernutzungsantrages vom 14.08.2013 im Ergebnis keinen Erfolg haben.

44

Das ergibt sich daraus, dass die Beklagte nicht verpflichtet werden kann, städtische Flächen und Einrichtungen für eine offenkundig illegale Betätigung zur Verfügung zu stellen. Vorliegend erstrebt der Kläger die (nachträgliche) Erlaubniserteilung für die Sammlung von Alttextilien; eine gewerbliche Betätigung, die materiell gegen geltendes Recht verstößt, weil sie mit den Bestimmungen des Abfallrechts über die gewerbliche Sammlung von Abfällen nicht vereinbar ist. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG besteht eine Pflicht zur Überlassung von Abfällen aus privaten Haushaltungen an die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger. Dritte sind zur Übernahme solcher Abfälle nur befugt, wenn sie von den zur Verwertung und Beseitigung Verpflichteten mit der Erfüllung dieser Pflichten beauftragt worden sind (§ 22 Satz 1 KrWG) oder wenn sie selbst eine entsprechende gewerbliche Sammlung nach näherer Maßgabe des § 18 Abs. 1 und 2 KrWG gegenüber der zuständigen Abfallbehörde angezeigt haben. Beides fehlt hier.

45

Der Kläger hatte zusammen mit dem Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zwar auch einen Antrag auf eine Drittbeauftragung gem. § 22 Abs. 1 KrWG“ bzgl. von Alttextilien gestellt; für diesen Antrag war aber nicht die Beklagte, bei der er eingereicht worden war, sondern die Region C-Stadt zuständig, was dem Kläger als fachkundigem Entsorgungsbetrieb bekannt gewesen sein dürfte. Zwar hätte es nahe gelegen, wenn die Beklagte den Antrag an die zuständige öffentliche Körperschaft weitergereicht hätte, da sie zu seiner Ablehnung - entgegen der von ihren Prozessbevollmächtigten im Schriftsatz vom 07.08.2015 geäußerten Auffassung - schon mangels Zuständigkeit nicht befugt war. Dies ändert aber nichts daran, dass der Kläger zum Zeitpunkt des Erlasses des Ablehnungsbescheides am 04.09.2013 über eine Befugnis zum Sammeln von Altkleidern im Stadtgebiet der Beklagten nicht verfügte und er die erstrebte Beauftragung auch zu einem späteren Zeitpunkt nicht erhalten hat. Der Kläger hat auch keine Anzeige einer gewerblichen Sammlung nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG gemacht - ohnehin wäre er auch bei einer solchen 3 Monate wartepflichtig gewesen, bevor er die Sammlung hätte aufnehmen dürfen (§ 18 Abs. 1 Satz 1 KrWG). Angesichts dessen war die Aufstellung der Alttextilcontainer durch den Kläger Anfang September 2013 nicht nur straßenrechtlich (formell) illegal, sondern auch materiell wegen des Verstoßes gegen Abfallrecht nicht erlaubnisfähig.

46

Daran hat sich bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nichts geändert. Seinen Antrag auf eine Drittbeauftragung hat der Kläger seit September 2013 nicht weiter verfolgt, insbesondere ihn nicht (erneut) bei der Region C-Stadt gestellt; von einer Durchsetzung dieses Begehrens im Klagewege ganz zu schweigen. Ebenso wenig hat der Kläger bisher eine gewerblichen Sammlung nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angezeigt, wobei nicht nur die Wartefrist zu beachten, sondern auch die Frage aufgeworfen wäre, ob sich angesichts seines Vorverhaltens auf der Grundlage der o.a. Rechtsprechung des Senats (Nds. OVG, Beschl. v. 21.01.2014, aaO; v. 14.01.2015, aaO; u. v. 17.05.2016, aaO) durchgreifende Bedenken gegen seine Zuverlässigkeit ergeben. Mangels entsprechender Anzeige ist ein Verfahren nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG von der Abfallbehörde nicht durchgeführt worden, ebenso wenig ist, was bei fehlender Anzeige sonst in Betracht kommt, ein Anordnung nach § 62 KrWG iVm §§ 53 Abs. 2 und 3, 54 Abs. 1 KrWG geprüft worden. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Klägers dem Vorwurf der mangelnden abfallrechtlichen Zulässigkeit der beabsichtigten Sammeltätigkeit entgegen hält, dass der Kläger die erforderlichen Anzeigen in anderen Ver- fahren gemacht habe und sie sicher auch in diesem Verfahren gemacht hätte, wenn er von der Beklagten im Rahmen des Verfahrens darauf hingewiesen worden wäre, rechtfertigt dies keine andere Bewertung. Der Kläger ist selbst dafür verantwortlich, an jedem Ort, an dem er eine Sammlung von Alttextilien durchführen will, für das Vorliegen der entsprechenden rechtlichen Voraussetzungen zu sorgen.

47

Der Gesichtspunkt der Illegalität der mit der Sondernutzungserlaubnis beabsichtigten abfallrechtlichen Betätigung schloss und schließt die Erteilung der begehrten Sondernutzungsgenehmigung an den Kläger ab dem 01.09.2013 bis auf Widerruf“ aus. Insoweit kann nach der Ergänzung der Ermessenserwägungen in der mündlichen Verhandlung um diesen Gesichtspunkt dahinstehen, ob dies bereits daraus folgt, dass es an dem für die Erlaubniserteilung erforderlichen berechtigten Interesse bzw. Sachbescheidungsinteresse für die beabsichtigte Sondernutzung fehlt (so Kodal, aaO, § 8 Rn. 18 sowie Sauthoff, Öffentliches Straßenrecht, aaO, Rn. 386 mwN) oder ob für die Begründung der Versagungsentscheidung auf das allgemeine Institut des Verbots rechtsmissbräuchlichen Verhaltens zurückzugreifen ist, wenn von der begehrten Gestattung offensichtlich zu rechtswidrigen Zwecken Gebrauch gemacht werden soll.

48

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, entspricht der Billigkeit, da er sich einem Kostenrisiko durch Stellung eines Klagabweisungsantrages ausgesetzt hat.

49

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

50

Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

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