Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-12, Aktenzeichen 11 K 2874/05
ECLI:DE:VGAR:2006:1212.11K2874.05.00

Tenor

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 08.08.2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 11.11.2005 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Im Rahmen des Ausbaus der L 740 zwischen S. und X. erwarb
der Landesbetrieb Straßenbau Nordrhein-Westfalen (Landesbetrieb Straßenbau) für
das klagende Land (Kläger) eine Reihe von Grundstücken im Bereich der
Gemarkung E. (Flur 12, Nrn. 254, 256, 571, 571, 572, 576, 577, 579, 581, 583
und 585 sowie Flur 2 Nrn. 832 und 864). Mit Schreiben vom 21.07.2005 bat der
Landesbetrieb Straßenbau den Beklagten, gemäß § 28 Abs. 1 des Baugesetzbuches
- BauGB - zu bescheinigen, dass ein gemeindliches Vorkaufsrecht nicht bestehe
beziehungsweise nicht ausgeübt werde.

3

Auf diesen Antrag hin stellte der Beklagte unter dem 26.07.2005 entsprechende
Bescheinigungen aus. Hierfür setzte er nach Maßgabe des entsprechenden
Gebührentarifs zur Satzung über Verwaltungsgebühren der Stadt Meschede vom
06.11.2001 - VGS - durch an den Landesbetrieb Straßenbau gerichteten
Gebührenbescheid vom 08.08.2005 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 30,70 EUR
fest. Gegen diese Festsetzung legte der Landesbetrieb unter dem 30.08.2005
Widerspruch ein, den er damit begründete, dass er durch Runderlass des
zuständigen Ministers vom 24.03.2003 von der Entrichtung von
Verwaltungsgebühren befreit worden sei. Eine Gebührenbefreiung folge im übrigen
auch aus § 5 Abs. 6 Ziff. 1 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen - KAG -.

4

Durch Bescheid vom 11.11.2005, zur Post gegeben am 14.11.2005, wies der
Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Eine ministerielle
Gebührenbefreiung des Landesbetriebs sei für den Bereich des kommunalen
Abgabenrechts, um den es im vorliegenden Fall gehe, rechtlich nicht möglich. Die
gesetzlichen Voraussetzungen für eine persönliche Gebührenfreiheit des
Landesbetriebs Straßenbau beziehungsweise des Klägers lägen im übrigen nicht
vor.

5

Hiergegen wendet sich der Kläger mit der vorliegenden Klage, die am
13.12.2005 bei Gericht eingegangen ist. Zur Begründung trägt er vor: Der
angefochtene Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Der Beklagte habe im Rahmen
der Gebührenfestsetzung nicht berücksichtigt, dass das Land Nordrhein-Westfalen
gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG persönlich gebührenbefreit sei. Zwar gelte diese
Befreiung mit der Einschränkung, dass die gebührenpflichtige Leistung der
Verwaltung nicht wirtschaftliche Unternehmen des Landes betreffe; bei dem
Landesbetrieb Straßenbau handle es sich indessen nicht um ein wirtschaftliches
Unternehmen, weil es nach seiner Aufgabenstellung nicht erwerbswirtschaftlich tätig
sei. Abgesehen hiervon stehe einer Gebührenerhebung durch den Beklagten die in §
3 Nr. 3 VGS getroffene Regelung entgegen, wonach Leistungen, die überwiegend im
öffentlichen Interesse lägen, gebührenbefreit seien. Da der Bau von Straßen im
Rahmen der Daseinsvorsorge erfolge und mithin im öffentlichen Interesse liege,
scheide auch mit Blick darauf die Erhebung einer Verwaltungsgebühr für die
Ausstellung einer Bescheinigung nach § 28 Abs. 1 BauGB aus.

6

Der Kläger beantragt,

7

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 08.08.2005 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 11.11.2005 aufzuheben.

8

Der Beklagte beantragt,

9

die Klage abzuweisen,

10

Er verweist zur Begründung auf den Inhalt des Widerspruchsbescheides und
trägt ergänzend vor: Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf eine sachliche
Gebührenfreiheit nach Maßgabe der Regelung in § 3 Nr. 3 VGS berufen, weil es
dieser Vorschrift zufolge lediglich darauf ankomme, ob die von der Stadt Meschede
erbrachte Leistung - hier also die Ausstellung der Vorkaufsrechtsbescheinigungen -
im überwiegenden öffentlichen Interesse gelegen hätten. Dies aber sei zu
verneinen.

11

Nach Klageerhebung hat der Rat der Stadt Meschede die Regelung in § 3 Nr. 3
GS durch Beschluss vom 31.08.2006 ersatzlos gestrichen. Die entsprechende
Änderung der Gebührensatzung hat er rückwirkend zum 01.07.2005 in Kraft
gesetzt.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

13

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

14

Die Klage ist gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - als
Anfechtungsklage zulässig. Insbesondere ist der Kläger durch den angefochtenen
Gebührenbescheid vom 08.08.2005 beschwert. Insoweit ist unerheblich, dass der
Beklagte diesen Bescheid an den Landesbetrieb Straßenbau gerichtet hat. Denn der
Landesbetrieb ist gemäß § 14a Abs. 1 des Landesorganisationsgesetzes - LOG -
rechtlich unselbständiger Teil der Landesverwaltung, so dass der an ihn adressierte
Bescheid sich inhaltlich letztlich gegen den Kläger richtet.

15

Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten - der
Gebührenbescheid vom 08.08.2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
11.11.2005 - ist rechtwidrig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

16

Allerdings hat der Kläger durch den für ihn handelnden Landesbetrieb
Straßenbau die tatbestandlichen Voraussetzungen für den vom Beklagten geltend
gemachten Gebührenanspruch verwirklicht. Auf der Grundlage der Bestimmungen in
§§ 1 Abs. 1, 4 und 5 KAG dürfen die Gemeinden und Gemeindeverbände in
Selbstverwaltungsangelegenheiten (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 2 Ziff.1 des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW -)
Verwaltungsgebühren als Gegenleistung für eine besondere von ihnen erbrachte
Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit (§ 4 Abs. 2 KAG) - erheben. Hierfür
ist eine Satzung erforderlich (§ 2 Abs. 1 KAG), die im vorliegenden Fall in Gestalt der
Satzung über Verwaltungsgebühren der Stadt Meschede vom 06.11.2001 - VGS -
besteht. Die in § 1 Abs. 1 VGS getroffene Regelung sieht vor, dass die Stadt
Verwaltungsgebühren für die in der Anlage zur Satzung - dem Gebührentarif -
enthaltenen Leistungen erhebt, wobei dieser Gebührentarif gleichzeitig auch für die
Höhe der zu fordernden Gebühr maßgeblich ist (§ 2 Abs. 1 VGS). Für das - im
übrigen als Selbstverwaltungsangelegenheit zu qualifizierende -

17

vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Urteil vom 24.06.1986 - 12 A 793/85 -,

18

Ausstellen einer Bescheinigung über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung
des gesetzlichen Vorkaufsrechts nach BauGB ist gemäß der Bestimmung in Tarif-Nr.
23 dieses Gebührentarifs eine Verwaltungsgebühr zu erheben, deren Höhe sich je
Erwerber auf 30,70 EUR beläuft. Gebührenschuldner ist gemäß § 6 Abs. 1 VGS, wer
die Leistung veranlasst hat oder durch sie begünstigt wird. Auf der Grundlage dieser
Bestimmungen wäre der Beklagte grundsätzlich berechtigt gewesen, für die auf
Veranlassung des Landesbetriebs Straßenbau und im Interesse des Klägers
ausgestellten Bescheinigungen von letzterem die hier geforderte Gebühr zu
erheben.

19

Einer entsprechenden Heranziehung des Klägers steht indessen entgegen, dass
er nach Maßgabe der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG persönlich gebührenbefreit
ist (1.) und dass nach dem einschlägigen Satzungsrecht - § 3 Nr. 3 VGS - mit Blick
auf die hier fragliche Amtshandlung auch sachliche Gebührenfreiheit besteht
(2.).

20

1. Von Verwaltungsgebühren, welche die Gemeinden und Gemeindeverbände im
Rahmen von §§ 4 Abs. 2, 5 KAG erheben dürfen, sind gemäß § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG
befreit das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände, sofern die Leistung der
Verwaltung nicht ihre wirtschaftlichen Unternehmen betrifft oder es sich nicht um eine
beantragte sonstige Tätigkeit im Sinne des § 4 Abs. 2 KAG auf dem Gebiet der
Bauleitplanung, des Kultur-, Tief- oder Straßenbaus handelt.

21

Die Voraussetzungen dieses Befreiungstatbestandes sind im vorliegenden Fall
gegeben. Die gebührenpflichtige Leistung des Beklagten - die Ausstellung von
Bescheinigungen über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung des
Vorkaufsrechts nach BauGB - betraf kein wirtschaftliches Unternehmen des Klägers.
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der Landesbetrieb Straßenbau nicht als
wirtschaftliches Unternehmen im Sinne der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG zu
qualifizieren. Dies folgt aus der inhaltlichen Bedeutung des Begriffs „wirtschaftliches
Unternehmen", den der Landesbetrieb Straßenbau angesichts des ihm übertragenen
Aufgabenbereichs nicht auszufüllen vermag.

22

Bei der Ausdeutung des Begriffs „wirtschaftliches Unternehmen" ist von
betriebswirtschaftlichen Begrifflichkeiten auszugehen. Denn es spricht nichts dafür,
dass der Gesetzgeber bei der Abfassung der Regelung in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG unter
Außerachtlassung vorhandener betriebswirtschaftlicher Definitionen einen neuen
Unternehmensbegriff hätte schaffen wollen. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht aber ist
wesentliches Merkmal für ein Unternehmen das Streben nach langfristiger
Gewinnmaximierung.

23

Vgl.	Wöhe, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 19.
Auflage 1996, S. 10, 378.

24

„Wirtschaftliche Unternehmen" im Sinne der hier fraglichen Privilegierungsnorm
sind dementsprechend solche vom Land, einer Gemeinde oder einem
Gemeindeverband getragenen betrieblichen Einrichtungen, die erwerbswirtschaftlich
zum Zwecke der Gewinnerzielung am Markt tätig werden. Über diese
betriebswirtschaftliche Definition hinausgehend gelten - was den Bereich der
Gemeinden angeht - nach Maßgabe von § 107 Abs. 2 Satz 2 der Gemeindeordnung
- GO - diejenigen Betriebe als wirtschaftliches Unternehmen, „die als Hersteller,
Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden,
sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der
Gewinnerzielung erbracht werden könnte." Im Sinne einer gleichmäßigen
Anwendung der in § 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG getroffenen Regelung gegenüber allen
Begünstigten - Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden - spricht nichts dagegen,
dem dortigen Begriff „wirtschaftliche Unternehmen" diese weitergehende Definition
zu unterlegen.

25

In diesem Sinne auch Lichtenfeld bei Driehaus,
Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Loseblattsammlung Stand:
September 2006, RdNr. 61 zu § 5 KAG.

26

Für eine entsprechende Definition streiten auch Sinn und Zweck der Regelung in
§ 5 Abs. 6 Nr. 1 KAG. Es besteht keine Veranlassung, die in der betreffenden
Vorschrift genannten Hoheitsträger dort zu privilegieren, wo sie nicht durch das
Gemeinwohl geleitete spezifische Verwaltungstätigkeit ausüben, sondern sich gleich
privaten Dritten am allgemeinen Marktgeschehen beteiligen, um etwa Gewinne zu
erzielen.

27

Entscheidend für die Qualifikation einer Einrichtung des Landes, einer Gemeinde
oder eines Gemeindeverbandes als „wirtschaftliches Unternehmen" im Sinne des § 5
Abs. 6 Nr. 1 KAG ist danach ein „materieller" Unternehmensbegriff, für den es
entscheidend darauf ankommt, ob Land, Gemeinde oder Gemeindeverband mit der
betreffenden Einrichtung erwerbswirtschaftlich am Markt tätig werden oder doch
jedenfalls Leistungen erbringen, die auch von einem Privaten mit der Absicht der
Gewinnerzielung erbracht werden könnten.

28

Fehlt es hieran, so ist eine entsprechende Einrichtung nicht allein deshalb als
„wirtschaftliches Unternehmen" zu qualifizieren, weil sie formal die Struktur eines
Unternehmens mit kaufmännischem Rechnungswesen, Kosten- und
Leistungsrechnung etc. besitzt.

29

So aber Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil vom 24.09.2004 - 25 K
2038/04 -, rechtskräftig nach Ablehnung des Antrags auf Zulassung der
Berufung durch Beschluss des OVG NRW vom 22.05.2005 - 9 A
4400/04.

30

Denn die Struktur einer Verwaltungseinheit sagt nichts über deren inhaltliche
Tätigkeit aus. Vielmehr werden in der Hoffnung auf transparentere Kosten- und
Leistungsstrukturen sowie effizientere Aufgabenerfüllung zunehmend
privatwirtschaftliche Strukturen auf öffentlich-rechtliche Verwaltungsbereiche
übertragen, ohne dass sich hierdurch etwas an der rechtlichen Natur oder dem Ziel
des Verwaltungshandelns ändert. Dies gilt auch und gerade mit Blick auf die nach
dem Inkrafttreten des Zweiten Modernisierungsgesetzes - 2. ModernG - vom
09.05.2000 (GV NW S 462) nach Maßgabe von § 14a LOG errichteten
Landesbetriebe. Ursprünglich galten als Landesbetrieb nur solche
Verwaltungseinheiten, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet war (vgl. die
Verwaltungsvorschriften zu § 26 der Landeshaushaltsordnung - LHO - vom
21.07.1972, SMBl. NRW 631). Durch eine erweiternde Formulierung in § 14a LOG
(„Landesbetriebe sind rechtlich unselbständige, organisatorisch abgesonderte Teile
der Landesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich oder zumindest auf
Kostendeckung ausgerichtet ist"), wollte es der Gesetzgeber erreichen, dass auch
nicht erwerbswirtschaftlich tätige Verwaltungseinheiten nach betriebswirtschaftlichen
Grundsätzen organisiert und geführt werden können. Insoweit heißt es in der
Amtlichen Begründung zu § 14a LOG (Landtagsdrucksache 12/4320 S. 143f.):

31

„Der verstärkten Überführung von Behörden oder Einrichtungen des
Landes in Landesbetriebe kommt ein wesentlicher Beitrag zur
Binnenmodernisierung der Landesverwaltung zu. Die Binnenmodernisierung
der Landesverwaltung bezweckt die Sicherstellung einer effektiven und
effizienten Aufgabenerledigung durch eine weitestmögliche Übernahme
bewährter betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft.
Mit dem kaufmännischen Rechnungswesen, der Fakturierung seiner
Leistungen, der Kosten- und Leistungsrechnung, mit der Einführung von
Marketing und Controlling, mit seiner strikten Kundenausrichtung werden im
Landesbetrieb wesentliche Steuerungsinstrumente verwirklicht, ohne dabei die
klassische öffentlich-rechtliche Organisationsform aufzugeben.

............

Durch die vorgesehene erweiterte Definition eines Landesbetriebs auch bei
kostendeckender Ausrichtung einer Behörde oder Einrichtung ist es nicht
länger erforderlich, dass die Tätigkeit der zu überführenden
Verwaltungseinheit vorrangig zum Zwecke der Gewinnerzielung ausgeführt
werden muss. Es reicht vielmehr aus, wenn es sich um Tätigkeiten einer
Verwaltungseinheit handelt, denen Gegenleistungen in Form von Einnahmen
(Entgelten bzw. Gebühren) gegenüberstehen. Der Anteil der entgelt- bzw.
gebührenfähigen Tätigkeiten muss allerdings einen erheblichen Anteil der
Tätigkeiten der Verwaltungseinheit ausmachen, lediglich untergeordnete
Einnahmen reichen somit trotz einer betrieblichen Ausrichtung nicht aus. Die
kostendeckend ausgerichteten Landesbetriebe haben keine
Gewinnerzielungsabsicht, sondern die Bestrebung, weitgehend
kostendeckend zu arbeiten."

32

Hieraus wird hinreichend deutlich, dass Landesbetriebe im Sinne des § 14a LOG
unabhängig von ihrer strukturellen Beschaffenheit nach Maßgabe der ihnen im
Einzelfall übertragenen Aufgaben „wirtschaftliche Unternehmen" sein können, aber
nicht müssen. Insoweit kommt es entscheidend darauf an, ob sie
erwerbswirtschaftlich mit der Absicht der Gewinnerzielung am Markt tätig werden
oder doch zumindest „marktgängige" Leistungen erbringen, die in gleicher Weise von
einem Privaten zum Zwecke der Gewinnerzielung erbracht werden könnten. In
Bezug auf den Landesbetrieb Straßenbau ist weder das eine noch das andere der
Fall.

33

Mit seiner Errichtung übernahm der Landesbetrieb Straßenbau die zuvor den
Landschaftsverbänden zugewiesenen Aufgaben im Bereich der
Straßenbauverwaltung (vgl. Art. 3 § 1 des 2. ModernG), also die Verwaltung und
Unterhaltung der Landesstraßen beziehungsweise - nach Maßgabe entsprechender
Aufgabenübertragung - der Kreisstraßen einschließlich des Um- und Ausbaus nach
den Vorschriften des Straßen- und Wegegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
- StrWG NRW - sowie die Verwaltung der Bundesautobahnen und der sonstigen
Bundesstraßen des Fernverkehrs (vgl. § 5 Abs. 1b der Landschaftsverbandsordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom
14.07.1994). Bei diesen Dienstleistungen und den daraus abgeleiteten Tätigkeiten
handelt es sich nicht um „marktgängige" Produkte, die vom Landesbetrieb
profitorientiert vermarktet oder an dessen Stelle durch mit Gewinnerzielungsabsicht
handelnde Private erbracht werden könnten. Vielmehr stellen sich die mit dem Bau
und der Unterhaltung der öffentlichen Straßen zusammenhängenden Aufgaben als
öffentlich-rechtliche Verpflichtung dar,

34

vgl.	Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz des Landes
Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblattsammlung Stand: Juli 2004,
Anm. 1.1.1 zu § 9,

35

die gemäß § 9 StrWG NRW dem Träger der Straßenbaulast obliegt. Dessen
Aufgaben werden dabei - soweit der Bereich des Landes betroffen ist - gemäß § 43
Abs. 2 StrWG NRW vom Landesbetrieb Straßenbau als Straßenbaubehörde (§ 56
Abs. 2 StrWG) wahrgenommen. Dass der Landesbetrieb im Rahmen dieser ihm
verbindlich übertragenen Aufgaben in erwerbswirtschaftlicher, also vorrangig an
Gewinnerwartungen orientierter Weise tätig werden kann, ist ersichtlich
ausgeschlossen. Entsprechende Aktivitäten privater Dritter kommen angesichts der
verbindlichen Aufgabenzuweisung ebenfalls nicht in Betracht. Demgemäß kann der
Landesbetrieb Straßenbau nicht als „wirtschaftliches Unternehmen" im Sinne des § 5
Abs. 6 Nr. 1 KAG qualifiziert werden.

36

Bei der vom Landesbetrieb beantragten gebührenpflichtigen Maßnahme - der
Ausstellung von Bescheinigungen über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung
des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 1 BauGB - handelt es sich schließlich auch nicht
um eine „sonstige Tätigkeit" im Sinne des § 4 Abs. 2 KAG auf dem Gebiet der
Bauleitplanung, was eine Gebührenbefreiung nach Maßgabe von § 5 Abs. 6 Nr 1
KAG ebenfalls ausschlösse. Die zitierte Bestimmung in § 4 Abs. 2 KAG unterscheidet
zwischen „Amtshandlungen" und „sonstigen Tätigkeiten", wobei mit den ersteren
eher konkret-individuelle Maßnahmen, mit den letzteren eher „schlichte"
Verwaltungshandlungen gemeint sind.

37

Vgl.	zum gebührenrechtlichen Begriff der „Amtshandlung" OVG NRW,
Urteil vom 09.11.2005 - 9 A 810/04 -, Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2006, 301.

38

Es kann hier offen bleiben, wie diese Abgrenzung im Einzelnen vorzunehmen ist;
jedenfalls ist die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 28 Abs. 1 BauGB, mit der
die Gemeinde auf die Ausübung eines ihr gesetzlich zustehenden Vorkaufsrechts in
einem konkreten Fall verzichtet (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 4 BauGB), als „Amtshandlung"
- und nicht als „sonstige Tätigkeit" - zu qualifizieren.

39

Vgl.	ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14.09.1988 - 10 C
11/88 -; OVG Bremen, Urteil vom 26.02.1991 - 1 BA 40/90 - ;
Verwaltungsgericht (VG) Göttingen, Urteil vom 06.07.2006 - 2 A 143/05
-.

40

Einer der die persönliche Gebührenbefreiung des Klägers gemäß § 5 Abs. 6 Nr.
1 KAG ausschließenden Tatbestände liegt hiernach nicht vor; dementsprechend war
der Beklagte zur Erhebung der hier streitigen Gebühr gegenüber dem Kläger nicht
berechtigt.

41

2. In Bezug auf die hier fragliche Amtshandlung genießt der Kläger darüber
hinaus auch sachliche Gebührenfreiheit nach Maßgabe der Regelung in § 3 Nr. 3
VGS in der ursprünglichen Fassung vom 06.11.2001. Dieser Bestimmung zufolge
waren zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt - dem 26.07.2005, an welchem Tag der
Beklagte die gebührenpflichtigen Bescheinigungen ausstellte und die
Gebührenschuld entstand (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 VGS: „Die Gebühr wird mit
Erbringung der Leistung fällig.") - gebührenfrei solche Leistungen, die überwiegend
im öffentlichen Interesse lagen.

42

Diese Vorschrift ist im vorliegenden Fall anwendbar ungeachtet des Umstandes,
dass der Rat der Stadt Meschede sie durch Satzungsbeschluss vom 01.09.2006
rückwirkend zum 01.07.2005 aufgehoben hat. Denn die Anordnung der Rückwirkung
ist wegen eines Verstoßes gegen das rechtsstaatliche Gebot des
Vertrauensschutzes nichtig und unwirksam. Diesem Gebot zufolge sind belastende
Gesetze, die nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende
Tatbestände eingreifen („retroaktive" oder „echte" Rückwirkung), grundsätzlich
nichtig.

43

Vgl.	Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), Loseblattsammlung, Stand:
September 2006, RdNrn. 1607, 1621 zu Art. 20 mit zahlreichen
Nachweisen.

44

Durch die auf den 01.07.2005 rückwirkende Aufhebung der in § 3 Nr. 3 VGS
getroffenen Regelung griff der Satzungsgeber in diesem Sinne in abgewickelte
Tatbestände ein, indem er Gebührenbefreiungen, die auf Grund jener Bestimmung
zuvor bereits bewirkt waren, nachträglich kassierte mit der Folge, dass dem
Beklagten in entsprechendem Umfang für in der Vergangenheit liegende
Sachverhalte erstmals Gebührenansprüche zuwuchsen. Eine in dieser Weise
rückwirkende Norm ist nur dann ausnahmsweise zulässig, wenn das Vertrauen des
Bürgers auf die (zuvor) bestehende Rechtslage nicht schutzwürdig ist. Dies ist dann
der Fall, wenn - erstens - die Rückwirkung durch zwingende Gründe des gemeinen
Wohls gefordert ist, wenn - zweitens - die rückwirkende Norm eine unklare
Rechtslage beseitigt, wenn - drittens - die betroffene Rechtsstellung lediglich auf
einem durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein beruht oder wenn -
viertens - der Bürger mit dieser Regelung rechnen musste.

45

Vgl.	Leibholz/Rinck aaO. RdNrn. 1631 ff. zu Art. 20; Driehaus bei
Driehaus, aaO. RdNr. 33 zu § 2 KAG, jeweils mit zahlreichen
Nachweisen.

46

Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Insbesondere
ist nicht ersichtlich, dass die Regelung in § 3 Nr. 3 VGS ihrerseits unwirksam
gewesen wäre, so dass ihre Aufhebung lediglich einen falschen Rechtsschein
beseitigt hätte. Denn im Rahmen der ihm durch § 4 Abs. 1 KAG eingeräumten
Ermächtigung („Die Gemeinden und Gemeindeverbände können Gebühren
erheben.") liegt nicht nur die Schaffung anspruchsbegründender
Gebührentatbestände im Ermessen des Satzungsgebers; in seinem Ermessen liegt
auch die Entscheidung darüber, in welchen Fällen er auf die Erhebung von
Gebühren verzichtet.

47

Vgl.	zu alledem Lichtenfeld bei Driehaus aaO. RdNrn. 11 ff. zu §
4.

48

Dass der Satzungsgeber in der Ausübung dieses Ermessens nicht frei ist,
sondern hiervon pflichtgemäß Gebrauch zu machen und übergeordnetes Recht zu
beachten hat, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Indessen war es dem Rat der
Stadt Meschede weder von Verfassungswegen noch durch entgegenstehende
Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes oder der Gemeindeordnung
verboten, auf Gebühren für überwiegend im öffentlichen Interesse liegende
Leistungen zu verzichten, wie es § 3 Nr. 3 VGS in der bis zum 01.09.2006 geltenden
Fassung vorsah. Vielmehr knüpfte er damit in rechtlich nicht beanstandender Weise
an ähnliche Regelungen in § 6 Satz 2 des Gebührengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - und § 6 des Verwaltungskostengesetzes (des
Bundes) - VwKostG - an.

49

Findet die in § 3 Nr. 3 VGS getroffene Regelung im vorliegenden Fall nach
alledem (noch) Anwendung, so ist der dort geregelte Tatbestand auch inhaltlich
gegeben. Denn die gebührenpflichtige Leistung - die Ausstellung mehrerer
Bescheinigungen über das Nichtbestehen beziehungsweise die Nichtausübung des
gesetzlichen Vorkaufsrechts nach BauGB hinsichtlich einer Reihe von Grundstücken
im Bereich der Gemarkung E. - lag überwiegend im öffentlichen Interesse.
Diese Grundstücke wurden - wie die Klägerin unwidersprochen ausgeführt hat - für
den Ausbau der L 740 zwischen S. und X. benötigt. Der
betreffenden Bescheinigungen des Beklagten bedurfte es, damit der Kläger als
Eigentümer jener für den Straßenbau benötigten Grundstücke im Grundbuch
eingetragen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 2 BauGB) und entsprechend Eigentum
erlangen konnte (§ 873 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -). In diesem
Sinne diente die gebührenpflichtige Leistung des Beklagten letztlich dem weiteren
Ausbau der L 740; sie lag damit nicht nur überwiegend, sondern sogar ausschließlich
im öffentlichen Interesse. Denn mit dem Bau von Landstraßen verfolgt der Kläger
kein privatnütziges Interesse; als Träger der Straßenbaulast für die Landesstraßen (§
43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StrWG NRW) obliegt es ihm vielmehr, die Landesstraßen in
einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, um-
und auszubauen, zu erweitern oder sonst zu verbessern (§ 9 Abs. 1 Satz 2 StrWG
NRW). Dies ist eine öffentliche Aufgabe, die dem Kläger aus Gründen des
Gemeinwohls im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge übertragen ist.

50

Soweit der Beklagte demgegenüber - zumindest der Sache nach und unter
verständiger Auslegung seines Vorbringens - geltend macht, dass es für den
Befreiungstatbestand in § 3 Nr. 3 VGS allein auf das öffentliche Interesse an der
beantragten behördlichen Leistung als solcher, nicht aber auf den vom Antragsteller
damit verfolgten Zweck ankommt, vermag er nicht durchzudringen. Allerdings ist
anerkannt, dass Befreiungstatbestände, die allgemein an einem öffentlichen
Interesse an der beantragten Amtshandlung (oder Leistung) als Voraussetzung für
den Entfall einer Gebühr anknüpfen, in entsprechender Weise auszulegen sind.

51

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 25.01.1971 - II A 243/69 -, Kommunale
Steuerzeitschrift (KStZ) 1971, 144; OVG Lüneburg, Urteil vom
12.07.1973 - III OVG A 127/72 -, KStZ 1975, 116; Susenberger,
Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2000,
Anm. 19 ff. zu § 6 mit weiteren Nachweisen; Burghartz,
Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen -
Verwaltungskostengesetz, Kommentar, 1972, RdNrn. 3 und 4 zu §
6.

52

Hieraus wird gefolgert, dass eine Amtshandlung unter dem Gesichtspunkt des
überwiegenden öffentlichen Interesse nur dann gebührenfrei zu stellen ist, wenn die
Behörde, welche die Amtshandlung vornimmt, in Wahrnehmung des ihr anvertrauten
öffentlichen Interesses an der Vornahme der Amtshandlung mehr interessiert ist als
derjenige, der die Amtshandlung beantragt oder sonstwie veranlasst hat.

53

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 25.01.1971 aaO. S. 145; OVG Lüneburg,
Urteil vom 12.07.1973 aaO..

54

Die entsprechende rechtliche Einschätzung ist für den vorliegenden Fall
indessen unerheblich, weil sich der Befreiungstatbestand in § 3 Nr. 3 VGS
angesichts seiner Formulierung der Auslegung entzieht, die jener Einschätzung
zugrundeliegt. Diese Bestimmung nennt nämlich in einem Klammerzusatz
beispielhaft Aufgabenbereiche („Wirtschaftsförderung, Wissenschaft etc."), in denen
Leistungen des Beklagten als überwiegend im öffentlichen Interesse liegend
betrachtet werden können sollen. Jener Verweis macht indessen nur dann Sinn,
wenn eben nicht auf das von der handelnden Behörde wahrzunehmende öffentliche
Interesse, sondern auf den mit der Amtshandlung letztlich verfolgten Zweck
abgestellt wird. Denn dass der Beklagte etwa im Bereich der Wissenschaft
Leistungen erbrächte, an denen er als Bürgermeister der Stadt Meschede nicht nur
ein spezifisches öffentliches Interesse, sondern gar ein das private Interesse des
Antragstellers überwiegendes öffentliche Interesse hätte, erscheint ausgeschlossen.
Eine Amtshandlung des Beklagten, die dem Fortschritt der Wissenschaft dient und
deswegen im öffentlichen Interesse liegt, ist hingegen durchaus denkbar.
Dementsprechend kommt es angesichts der Formulierung des
Befreiungstatbestandes in § 3 Nr. 3 VGS eben nicht auf das von dem Beklagten
wahrzunehmende öffentliche Interesse an, sondern darauf, ob dessen Leistung als
solche überwiegend im öffentlichen Interesse liegt. Dies aber ist - wie oben dargelegt
- hier der Fall.

55

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1 und 2 VwGO, 708 Nr. 11,
711 ZPO.

56