Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2007-07-11, Aktenzeichen 12 LC 18/07

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung eines Bauvorbescheides nach § 74 Abs. 1 NBauO über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Windenergieanlage unter Ausklammerung des naturschutzfachlichen Belangs.

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Am 28. November 2002 stellte der Kläger bei dem Beklagten über die Samtgemeinde D. (die Beigeladene zu 2.) eine Bauvoranfrage betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Windenergieanlage des Anlagentyps L. mit einer Nennleistung von 1.800 KW, einer Nabenhöhe von 114,09 m, einem Rotordurchmesser von 70 m und einer Gesamthöhe von 149,09 m, die er auf dem im Außenbereich der Gemeinde C. (der Beigeladenen zu 1.) in der Feldmark nordwestlich der Siedlung M. gelegenen Flurstück 1, Flur 3, Gemarkung C. zu errichten beabsichtigt.

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Den raumordnungsrechtlichen Rahmen für diesen Standort bildet das am 1. September 2001 in Kraft getretene und von diesem Datum an 7 Jahre gültige Regionale Raumordnungsprogramm 2000 des Beklagten (im Folgenden: RROP 2000). Das RROP 2000 weist in seiner zeichnerischen Darstellung für den Vorhabenstandort ein Vorsorgegebiet für Landwirtschaft, überlagert von einem Vorranggebiet für Trinkwassergewinnung und einem Vorranggebiet für ruhige Erholung in Natur und Landschaft aus. In ca. 150 m in westlicher Richtung schließt sich ein als Vorranggebiet für ruhige Erholung in Natur und Landschaft sowie Vorsorgegebiet für Forstwirtschaft und für Natur und Landschaft ausgewiesener Bereich an. Das Vorsorgegebiet für Forstwirtschaft setzt sich ca. 150 m südlich des geplanten Vorhabensstandortes fort und wird dort von einem Vorsorgegebiet für Erholung überlagert. Ein Vorrangstandort für Windenergieanlagen ist in diesem Bereich nicht ausgewiesen. Zur Erfüllung des in Teil II, C 3.5.05 des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen (Verordnung vom 18.7.1994, GVBl. S. 317, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28.11.2002, GVBl. S. 739) vorgesehenen Solls zur Festlegung von Vorrangstandorten für Windenergienutzung - der Beklagte gehört nicht zu den Kommunen, die insoweit verbindliche Leistungsbereiche sicherstellen müssen - sind im RROP 2000 entsprechende Ausweisungen für die Standorte Neuenkirchen/Tewel und Walsrode/Altenboitzen mit Flächen von 20 bzw. 28 ha enthalten. Die Kapazitäten dieser Standorte sind mit 7,5 MW bzw. 5,25 MW ausgewiesen. Der Beklagte hat diese Festlegung ausweislich der beschreibenden Darstellungen des RROP 2000 (S. 171) mit dem Ziel getroffen, die Errichtung von einzelnen oder mehreren Windenergieanlagen auf Räume ohne oder mit einem nur geringen Konfliktpotential zu konzentrieren. Außerhalb der Vorrangstandorte dürften raumbedeutsame Windenergieanlagen nicht errichtet werden. Überdies seien unter Berücksichtigung der jeweiligen topographischen und natürlichen Gegebenheiten sowie der Belange des Städtebaus, der Erholung und des Fremdenverkehrs sowie des Landschaftsschutzes die Nabenhöhen der einzelnen Anlagen so zu wählen, dass eine Tages- bzw. Nachtkennzeichnung zur Flugsicherung im Rahmen des Luftverkehrsgesetzes vermieden werde. In den Erläuterungen des RROP 2000 (S. 175 - 177) ist ausgeführt, die Bestimmung der Vorrangstandorte für Windenergienutzung sei in 3 Prüfschritten erfolgt. In einem ersten Schritt seien alle als Ausschlussgebiete definierten Bereiche (u.a.: Naturschutzgebiete, Vorranggebiete für Natur und Landschaft, Vorrang- und Vorsorgegebiete für Erholung, Bereiche mit wenig eingeschränktem Landschaftsbild, Siedlungsgebiete, Waldgebiete, Verkehrsflächen - jeweils mit Pufferflächen) mit Hilfe eines geographischen Informationssystems miteinander verschnitten worden. Die verbliebenen Flächen seien in einem zweiten Schritt unter Beachtung herausgearbeiteter besonderer Abwägungserfordernisse überprüft worden. Dabei seien Areale in avifaunistisch wertvollen Bereichen, in Landschaftsschutzgebieten und in schutzwürdigen Teilen von Natur und Landschaft bzw. in direkter Nachbarschaft zu diesen Bereichen als ungeeignet für die Windenergienutzung beurteilt worden. In einem dritten Prüfschritt seien die Restflächen unter Berücksichtigung bestimmter Eignungskriterien für die Windenergienutzung (bereits durch technische Anlagen beeinträchtigtes Landschaftsbild, durch Straßenverkehrslärm eingeschränktes Landschaftserleben, Flächengröße über 30 ha, gesicherte Erschließung, günstige Netzanbindungsmöglichkeit, vorliegende Windpotentialermittlungen) bewertet worden. Dabei seien die meisten Flächen wegen eines von technischen Einrichtungen nicht vorgestörten Landschaftsbildes - der Voraussetzung für die herausragende Bedeutung des Beklagten als Erholungs- und Fremdenverkehrsgebiet im norddeutschen Raum - als ungeeignet für die Windenergienutzung beurteilt worden. Insgesamt beschränkten sich die Festlegungen auf raumbedeutsame Einzelanlagen, Anlagengruppen im Sinne von mehr als 5 Anlagen und Windparks. Da wirtschaftlich betriebene Windenergieanlagen im Binnenland sowohl als Einzelanlagen als auch in Gruppen bis zu 5 Anlagen im Einzelfall raumbedeutsam sein könnten, sei bei dem Eignungskriterium der Flächengröße von 30 ha nach unten hin abgewichen worden. Weiterhin werden in dem RROP 2000 sieben mit Stand zum 1. November 2000 in rechtskräftigen Flächennutzungsplänen der Kommunen Bispingen, Schneverdingen, Neuenkirchen, Wietzendorf und Walsrode enthaltene Ausweisungen von Sonderbauflächen für Windkraftnutzung nachrichtlich übernommen. Der Kreistag des Beklagten hatte das RROP 2000 am 18. Dezember 2000 mit den Maßgaben beschlossen, dass für die genannten Flächennutzungsplanungen „die Fragen der Konfliktpotentiale, der Privilegierung und des Ausschlusses von Windenergie, der Standortsuche sowie der Ausschlussgebiete für derartige Anlagen als endgültig abgeschlossen (gelten), es sei denn, andere zwingende rechtliche Gründe stehen im Einzelfall dagegen“, und dass „für die nach dem 1.11.2000 rechtskräftig gewordenen Flächennutzungspläne der kreisangehörigen Kommunen für Sonderbauflächen, Sondergebiete für Windkraftnutzung … die gleiche rechtliche Qualifizierung“ gelte.

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Die vormalige Bezirksregierung Lüneburg hatte das RROP 2000 des Beklagten mit Verfügung vom 27. April 2001 lediglich mit Maßgaben genehmigt, die auf eine Vermehrung der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung gerichtet waren. Das Verwaltungsgericht Lüneburg hatte mit Urteil vom 17. Dezember 2002 (Az.: 2 A 73/01) der gegen diese Maßgaben gerichteten Klage des Beklagten stattgegeben. Die vormalige Bezirksregierung Lüneburg hatte ihre von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das Urteil vom 17. Dezember 2002 zurückgenommen, das Rechtsmittelverfahren war daraufhin durch Beschluss des vormals zuständigen 9. Senats des erkennenden Gerichts vom 6. März 2003 eingestellt worden (Az.: 9 LC 43/03).

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Unter dem 16. Januar 2003 versagte die Beigeladene zu 1) ihr Einvernehmen zu der beabsichtigten Baumaßnahme des Klägers. Mit Verfügung vom 22. Mai 2003 beschied der Beklagte die Bauvoranfrage des Klägers negativ. Dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB privilegierten Vorhaben stünden öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Der Standort, der für die wegen ihrer Höhe raumbedeutsame Anlage vorgesehen sei, liege nicht in einem der durch das RROP 2000 festgelegten Vorranggebiete für Windenergiegewinnung, sondern in einem als Vorranggebiet für ruhige Erholung in Natur und Landschaft ausgewiesenen Bereich. Im Widerspruch zu den Zielen des RROP 2000 stehe das Vorhaben überdies deshalb, weil es aufgrund seiner Höhe in luftverkehrsrechtlicher Hinsicht einer Tages- und Nachtkennzeichnung bedürfe. Schließlich würde die Errichtung der Windenergieanlage in einem Ausmaß in das Bild der vorhandenen empfindlichen Landschaft eingreifen, das einer besonders groben Verunstaltung des Landschaftsbildes gleichzusetzen sei.

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Am 18. Juni 2003 legte der Kläger gegen den Versagungsbescheid des Beklagten Widerspruch ein, den die vormalige Bezirksregierung Lüneburg mit Widerspruchsbescheid vom 15. September 2003 im Wesentlichen aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurückwies.

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Am 15. Oktober 2003 hat der Kläger Klage erhoben. Zu deren Begründung hat er ausgeführt, zwar sei die von ihm zur Genehmigung gestellte Windenergieanlage nach den Maßstäben der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Lüneburg raumbedeutsam, weil sie höher als 100 m sei. Gleichwohl könne ihr der Beklagte nicht die Ausweisungen in seinem RROP 2000 entgegenhalten. Insbesondere könne die darin enthaltene Festlegung von Vorrangstandorten für Windenergiennutzung in Walsrode/Altenboitzen und Neuenkirchen/Tewel eine Konzentrationswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB nicht entfalten. Die Planung des Beklagten sei in sich widersprüchlich. Zudem tendiere in Anbetracht der Größe des Kreisgebietes des Beklagten von 1.873,36 km² der Umfang der ausgewiesenen Vorrangflächen, die die Errichtung von nur 5 bzw. 3 Anlagen der Megawatt-Leistungsklasse ermöglichten und zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des RROP 2000 bereits bebaut gewesen seien, gegen Null. Zwar sei anzuerkennen, dass das Gebiet des Beklagten einen hohen Anteil an landschaftlich oder naturschutzfachlich schützenswerten Bereichen aufweise. Jedoch stünden die von dem Beklagten für die Windenergienutzung ausgewiesenen Flächen im Sinne der grundlegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in einem groben Missverhältnis zum Umfang der für die Windenergienutzung planerisch ausgeschlossenen Flächen. Ihre Darstellung erschöpfe sich in einer Alibifunktion. Abwägungsfehlerhaft sei ferner die in dem RROP 2000 erhobene Forderung des Beklagten, dass die Nabenhöhen der einzelnen Windenergieanlagen stets so zu wählen seien, dass eine Kennzeichnung nach dem Luftverkehrsrecht vermieden werde, denn eine solche Kennzeichnung sei bei Gesamtbauwerkshöhen von 100 m stets erforderlich. Im Übrigen bestehe an dem Vorhabenstandort selbst unstreitig keine Schutzwürdigkeit, die eine Ausweisung als Vorsorgegebiet für Natur und Landschaft rechtfertigen würde. Was dazu geführt habe, den fraglichen Bereich in die Ausweisung als Vorranggebiet für ruhige Erholung einzubeziehen, sei nicht ersichtlich, jedenfalls werde eine solche durch Windenergieanlagen nicht beeinträchtigt.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. Mai 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 15. September 2003 zu verpflichten, ihm einen planungsrechtlichen Bauvorbescheid zur Errichtung einer Windenergieanlage gemäß seiner am 28. November 2002 bei dem Beklagten eingegangenen Bauvoranfrage für eine Windenergieanlage mit einer Nabenhöhe von 114,09 m und einer Gesamthöhe von 149,09 m zu erteilen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und sich darauf berufen, dass das Verwaltungsgericht das RROP 2000 in seinem Urteil vom 17. Dezember 2002 (Az: 2 A 73/01) für rechtswirksam erachtet habe.

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Die Beigeladene zu 1) hat keinen Antrag gestellt. Die Samtgemeinden D., E. und F. (die jetzigen Beigeladenen zu 2. bis 4.) sind in erster Instanz noch nicht am Verfahren beteiligt gewesen.

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Mit Urteil vom 8. Juli 2004 hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, dem Kläger den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Das von dem Kläger geplante Vorhaben sei nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB zulässig, da ihm öffentliche Belange nicht entgegenstünden. Das Verwaltungsgericht hat seine ständige Rechtsprechung bekräftigt, wonach die Schwelle der Raumbedeutsamkeit für einzelne Windenergieanlagen im Flachland regelmäßig bei einer Gesamthöhe von 100 m erreicht werde. Demgegenüber hat das Gericht an seiner dem Urteil vom 17. Dezember 2002 (Az: 2 A 73/01) zugrunde liegenden Einschätzung, dass das RROP 2000 des Beklagten nicht zu beanstanden sei, nicht festgehalten. Es hat dieses Programm vielmehr im Lichte der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 ff. und vom 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 ff.) als abwägungsfehlerhaft und damit ungeeignet zur Herbeiführung der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB qualifiziert. Das Ergebnis des Abwägungsprozesses sei in Anbetracht des Verhältnisses der Gesamtfläche des Kreisgebietes des Beklagten und der für die Windenergienutzung zur Verfügung stehenden Potentialfläche zur letztendlich ausgewiesenen Vorrangfläche als fehlerhaft anzusehen. Auch nach Abzug der Ausschlussflächen verblieben ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Arbeitskarte des Beklagten für die Windkraftnutzung von 1997 (im Folgenden: Arbeitskarte 1997) noch Flächen im Umfang von etwa einem Drittel des Kreisgebietes, deren Verhältnis zur Größe der in Walsrode/Altenboitzen und Neuenkirchen/Tewel ausgewiesenen Vorrangflächen Indiz für eine Verhinderungstendenz der Planung des Beklagten sei. Diese Einschätzung gelte auch unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Kreisgebietes des Beklagten, zu denen neben der Bedeutung des Fremdenverkehrsgewerbes und der schutzwürdigen Heidelandschaft auch die überwiegend eher geringen Windgeschwindigkeiten gehörten. Auch der dem RROP 2000 zugrunde liegende Abwägungsvorgang erweise sich als fehlerhaft, da der Beklagte die selbstgewählten Prüfschritte, die er abstrakt in seinem Programm benenne, nicht hinreichend dokumentiert habe und das festgesetzte Ergebnis im Widerspruch zu diesen Prüfschritten stehe. In den von dem Beklagten vorgelegten Vorgängen befinde sich zwar eine Arbeitskarte über die Windkraftnutzung von 1999 (im Folgenden: Arbeitskarte 1999), in der die verschiedenen von dem Beklagten angewandten Ausschlusskriterien in mehreren Teilkarten nebeneinander dargestellt seien. Welche Restflächen sich danach ergeben hätten, sei jedoch nicht erkennbar, da die Ausschlusskriterien nicht integriert dargestellt seien. Die abstrakt dargestellten Prüfschritte 2 (Abwägung) und 3 (Positivkriterien) seien nicht durch weitere Unterlagen belegt. Es fehle insbesondere an einer Darstellung der Potentialflächen für die Windkraftenergienutzung, die den von dem Beklagten abstrakt benannten Eignungskriterien genügten. Es sei deshalb nicht ersichtlich, welche Potentialflächen der Beklagte überhaupt ermittelt habe und auf welche Weise er sodann zu den letztlich festgesetzten Vorrangflächen gelangt sei. Ferner sei die Abwägungsentscheidung des Beklagten insgesamt in sich widersprüchlich. Denn einerseits sollten nur nach dem Luftverkehrsrecht nicht kennzeichnungspflichtige Windenergieanlagen zulässig sein. Damit seien raumbedeutsame Vorhaben, die diese Qualität nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ab einer Höhe von 100 m gewönnen, von vornherein ausgeschlossen; auch ein raumbedeutsamer Windpark mit kleineren Einzelanlagen sei nur am Standort Neukirchen/Tewel mit maximal 5 Anlagen gerade eben möglich. Andererseits werde jedoch die Abweichung von dem gewählten Eignungskriterium der Flächengröße von 30 ha mit dem Argument gerechtfertigt, dass gegebenenfalls auch Einzelanlagen und Gruppen bis zu 5 Anlagen raumbedeutsam sein könnten. Schließlich stünden die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB aufgeführten öffentlichen Belange dem Vorhaben nicht entgegen.

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Am 12. August 2004 hat der Beklagte die von dem Verwaltungsgericht in seinem am 22. Juli 2004 zugestellten Urteil zugelassene Berufung eingelegt.

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Am 27. Juli 2005 sind die Flächennutzungsplanänderungen der in zweiter Instanz Beigeladenen zu 2. bis 4. - Nummern 12, 6 und 11 - mit einer gemeinsamen Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB für die Windenergienutzung in Kraft getreten. Diese gemeinsame Planung steht im Zusammenhang mit einer Vereinbarung, die die Beigeladenen zu 2. bis 4. im April 2005 abgeschlossen haben. Die Vereinbarung verweist in ihrer Präambel auf den von den 3 Samtgemeinden im Jahr 1998 gegründeten Zweckverband Aller-Leine-Tal. Auf der Grundlage dieser Zusammenarbeit solle die Errichtung weiterer Windenergieanlagen im Gebiet der Samtgemeinden durch eine gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB gesteuert werden. Entsprechend wird in § 1 Abs. 1 der Gegenstand der Vereinbarung beschrieben. Deren Ziel besteht nach § 1 Abs. 2 in der Freihaltung des Aller-Leine-Tals von Windkraftanlagen, soweit dies zur dauerhaften Sicherung der Erholungseignung der Landschaft dieses Tals notwendig sei. Zeitlich gilt die Vereinbarung nach ihrem § 5 rückwirkend vom Tag des ersten Aufstellungsbeschlusses einer der beteiligten Samtgemeinden - gefasst von der Beigeladenen zu 2. am 24. Oktober 2002 - bis zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Flächennutzungsplanänderungen aller drei Partnerinnen. Die Samtgemeinderäte der Beigeladenen zu 2. bis 4. haben diesen Vereinbarungsinhalt jeweils im Dezember 2004 bzw. Februar 2005 beschlossen. Sie haben dabei einer Beanstandung der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg im Hinblick auf den Text des § 1 Abs. 2 der Vereinbarung in einer zuvor jeweils im Juni bzw. Juli 2004 verabschiedeten Fassung Rechnung getragen. Die Bezirksregierung hatte geltend gemacht, mit dem zunächst verabschiedeten Text, wonach das Ziel der Vereinbarung die Freihaltung des Aller-Leine-Tals von Windkraftanlagen sei, um die Erholungseignung der Landschaft dauerhaft zu sichern, werde das Ergebnis der Flächennutzungsplanungen vorweggenommen. Bei der Beteiligung der Öffentlichkeit im Planaufstellungsverfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB im Frühjahr 2004 haben die Beigeladenen zu 2. bis 4. jeweils auf den Umstand, dass es sich um eine gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB handele, hingewiesen.

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Die vormalige Bezirksregierung Lüneburg hatte die von den Samtgemeinderäten der Beigeladenen zu 2. bis 4. nach Durchführung des Verfahrens nach §§ 3 und 4 BauGB jeweils im Juni bzw. Juli 2004 beschlossenen Entwürfe der Flächennutzungsplanänderungen für nicht genehmigungsfähig gehalten, weil die Samtgemeinden die Abwägung verkürzt und das Planungskonzept für die Auswahl der ermittelten Potentialflächen für die Windenergienutzung nicht schlüssig dargelegt hätten. Die Beigeladenen zu 2. und 4. haben daraufhin jeweils im Dezember 2004 bzw. Februar 2005 ihre ursprünglichen Feststellungsbeschlüsse aufgehoben und die Flächennutzungsplanänderungsentwürfe mit einem geänderten Erläuterungsbericht erneut beschlossen. Bei der Beigeladenen zu 2. besteht insoweit die Besonderheit, dass sich der Feststellungsbeschluss ihres Samtgemeinderates vom 23. Dezember 2004 auf den zuvor erneut ausgelegten zweiten Entwurf ihrer 12. Flächennutzungsplanänderung bezogen hat. Die Beigeladene zu 2. hatte mit dem abgewandelten Entwurf auf die Änderung in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Lüneburg - u.a. in dem hier verfahrensgegenständlichen erstinstanzlichen Urteil - im Hinblick auf die nunmehr angenommene Abwägungsfehlerhaftigkeit der Darstellungen des RROP 2000 des Beklagten zur Windenergienutzung reagiert und ihre zunächst - entsprechend einer Forderung des Beklagten vom 9. September 2003 - lediglich auf nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen beschränkte Planung vorsorglich auch auf raumbedeutsame Anlagen, soweit diese den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen, erstreckt. Die Beigeladenen zu 3. und 4. hatten insoweit eine Änderung ihrer Planentwürfe nicht für erforderlich erachtet, da in diesen nicht zwischen raumbedeutsamen und nicht raumbedeutsamen Windenergieanlagen unterschieden werde. Die Genehmigung der von den beigeladenen Samtgemeinden zuletzt beschlossenen Pläne durch die höhere Verwaltungsbehörde ist gemäß § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB dadurch zu Stande gekommen, dass der Beklagte als Rechtsnachfolger der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg (§ 1 Abs. 1 Nds.DVO BauGB) insoweit eine Entscheidung innerhalb der Frist des § 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB nicht getroffen hat.

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In der 12. Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen zu 2. ist zeichnerisch ein ca. 370 ha großes Sondergebiet mit der Zweckbestimmung Windkraftanlagen auf dem Gebiet der Mitgliedsgemeinde Buchholz (Aller) beidseits der BAB A 7 ausgewiesen, das nach den textlichen Darstellungen für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen und für raumbedeutsame Anlagen, soweit sie den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen, bestimmt ist. In der 6. Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen zu 3. und der 11. Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen zu 4. ist festgesetzt, dass in deren Gebieten keine Flächen für die Errichtung von Windkraftanlagen ausgewiesen würden. Die Pläne aller drei Samtgemeinden besagen zudem, dass außerhalb des auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 2. dargestellten Sondergebietes Windkraftanlagen nicht zulässig seien. Diese Ausschlusswirkung soll in jedem Fall sowohl für nicht raumbedeutsame als auch für raumbedeutsame Anlagen gelten. In den Erläuterungsberichten wird als Grundlage der für die Nutzung der Windenergie betriebenen gemeinsamen Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB neben dem Zweckverband Aller-Leine-Tal auf das in den Jahren 1995 bis 1997 von den Beigeladenen zu 2. bis 4. durchgeführte Aller-Leine-Tal-Projekt und dessen Teilbereiche Fremdenverkehr und Naherholung sowie Siedlung und Landschaft verwiesen. Es sei entsprechend dem Ansatz des RROP 2000 des Beklagten ihre gemeinsame Überzeugung, dass die Erholungseignung der natürlichen Flusslandschaft des Aller-Leine-Tals durch Windkraftanlagen zerstört werde. In den Erläuterungsberichten werden sodann die für eine Nutzung durch Windenergieanlagen nicht in Frage kommenden Ausschlussflächen mitsamt Pufferzonen benannt und in jeweils separaten Plänen zeichnerisch dargestellt. Neben Wald- und Siedlungsflächen, Natur- und Landschaftsschutzgebieten, klassifizierten Verkehrswegen sowie Hochspannungsfreileitungen und Richtfunktrassen haben die planenden Samtgemeinden hierzu die im RROP 2000 des Beklagten ausgewiesenen Vorranggebiete für Natur und Landschaft und für Grünlandbewirtschaftung, -pflege und -entwicklung sowie für ruhige Erholung in Natur und Landschaft gezählt. Hiernach haben sich an Potentialflächen für die Windkraftnutzung für die Beigeladene zu 2. 49 Flächen mit einer Gesamtgröße von ca. 969 ha, für die Beigeladene zu 3. 24 Flächen mit einer Gesamtgröße von ca. 398 ha und für die Beigeladene zu 4. 16 Flächen mit einer Gesamtgröße von ca. 96 ha ergeben. Von diesen Potentialflächen sind sodann grundsätzlich die im RROP 2000 des Beklagten ausgewiesenen Vorsorgegebiete für Erholung und darüber hinaus Gebiete abgesetzt worden, die durch den Zweckverband Aller-Leine-Tal geschaffene Wander- bzw. Radwanderwege erschlossen sind. Der letztgenannte Gesichtspunkt hat dabei u.a. zum Ausschluss einer Fläche zwischen Nienhagen und Suderbruch in dem Gebiet der Beigeladenen zu 1. geführt, in dem bereits sechs - zum Teil als nicht raumbedeutsam beurteilte - Windenergieanlagen errichtet bzw. zugelassen (vgl. hierzu: VG Lüneburg, Urt. v.11.9.2003 - 2 A 211/02 -) worden sind; die Aufnahmefähigkeit dieses Gebietes für Windenergieanlagen sei ausgeschöpft. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 2. den als Potentialflächen qualifizierten Bereichen beidseits der BAB A 7, die im RROP 2000 des Beklagten als Vorsorgegebiet für Erholung ausgewiesen und durch einen Radweg erschlossen sind, wegen des dortigen Verkehrslärms eine besondere Erholungseignung nicht beigemessen. Da die Flächen nicht mehr Teil des Erholungsraums seien, um dessen Schutz es den drei Samtgemeinden gehe, hat sie sich zur Ausweisung dieser Flächen als Sondergebiet für Windenergieanlagen entschlossen.

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Zur Begründung seiner Berufung macht der Beklagte geltend, sein RROP 2000 beruhe auf einer ordnungsgemäßen Abwägung. Das Verwaltungsgericht habe zwar zu Recht beanstandet, dass er die in den Erläuterungen seines Programms abstrakt beschriebenen Prüfschritte dort nicht auch nachvollziehbar dokumentiert habe. Die konkrete Umsetzung ergebe sich jedoch aus den seiner Raumordnungsplanung zu Grunde liegenden Verfahrensakten. Zu verweisen sei dabei zunächst auf die Arbeitskarte 1999, durch die die Arbeitskarte 1997 überholt worden sei. In der Arbeitskarte 1999 seien auf zwölf Teilkarten 81 rosafarbene Potentialflächen dargestellt, die sich nach Anwendung der Prüfschritte 1 und 2, insbesondere unter Anlegung der seinerzeit bereits erstellten Ausschlusskriterien ergeben hätten. In der Arbeitskarte 1999 noch nicht berücksichtigt seien allerdings Ausschlusskriterien, die erst später vollständig erarbeitet worden seien. Dabei handele es sich um die später ausgewiesenen Vorranggebiete für ruhige Erholung in Natur und Landschaft bzw. für Erholung mit starker Inanspruchnahme durch die Bevölkerung, Vorsorgegebiete für Erholung, förmlich festgesetzte Landschaftsschutzgebiete und landschaftsschutzwürdige Bereiche sowie um Pufferflächen von 500 m für Siedlungsgebiete. Im weiteren Verlauf der Planung seien die in der Arbeitskarte 1999 ausgewiesenen 81 Potentialflächen durchgehend nummeriert worden. Sodann seien die in Vorrang- bzw. Vorsorgegebieten für Erholung liegenden Flächen aus der Kartierung gelöscht worden, worauf sich 49 Potentialflächen ergeben hätten, von denen sich 35 im südlichen und 14 im nördlichen Kreisgebiet befunden hätten. Die Flächen seien auf zwei der Berufungsbegründungsschrift des Beklagten beigefügten Teilkarten ersichtlich. Diese 49 Potentialflächen seien in einem nächsten Arbeitsschritt mit den inzwischen dargestellten landschaftsschutzgebietswürdigen Bereichen abgeglichen worden. Dabei seien weitere 13 Potentialflächen als nicht geeignet herausgefiltert worden. Von den verbliebenen 36 Potentialflächen seien 33 Areale weggewogen worden. Der Beklagte führt für sämtliche dieser mit ihrer jeweiligen Nummer bezeichneten Flächen die Gesichtspunkte an, von denen er sich bei ihrer Aussortierung habe leiten lassen. Ein von ihm häufig gebrauchter Rechtfertigungsgrund ist dabei die von technischen Vorstörungen unbelastete bzw. mit technischen Einrichtungen nicht vorbelastete Landschaft, wobei im Einzelfall Einwirkungen durch Teilstrecken von Bundesstraßen oder Bundesautobahnen, teilweise auch durch Hochspannungsleitungen als im Ergebnis nicht durchschlagende Störungen zu bewerten gewesen seien. Von den verbliebenen drei Flächen seien sodann zwei Areale zu einer Fläche zusammen gelegt worden. Das Ergebnis bestehe in den im RROP 2000 ausgewiesenen Vorrangstandorten. Wenn für diese das Eignungskriterium der Flächengröße von mindestens 30 ha nicht durchgehalten worden sei, sei dies durch das ihm, dem Beklagten, zustehende Planungsermessen gerechtfertigt. Der Beklagte macht vorsorglich geltend, dass etwaige Unzulänglichkeiten seiner Raumordnungsplanung allenfalls zu deren Teilunwirksamkeit führen könnten, die Negativwirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB jedoch nicht beeinträchtigt werde.

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Der Beklagte ist weiterhin der Ansicht, dass eine für den vorliegenden Fall entscheidungserhebliche Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB neben seinem RROP 2000 auch durch die während des Berufungsverfahrens in Kraft getretenen Flächennutzungspläne der Beigeladenen zu 2. bis 4. mit der gemeinsamen Planung für den Teilbereich der Windenergienutzung herbeigeführt werde. Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen der gemeinsamen Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB seien erfüllt, weil auf diese Besonderheit bereits in den Bekanntmachungen der frühzeitigen Bürgerbeteilung und der öffentlichen Auslegung hingewiesen worden sei, die Beigeladenen zu 2. bis 4. ihr verabredetes gemeinsames Konzept bereits vor Abschluss der Vereinbarung im April 2005 umgesetzt hätten und sich die Vereinbarung Rückwirkung beimesse. Der Umstand, dass in zwei der beteiligten Samtgemeinden Vorrangflächen für Windenergieanlagen nicht dargestellt worden seien, sei nicht das Ziel der gemeinsamen Planung, sondern das Ergebnis ordnungsgemäßer Abwägung gewesen. Es sei den beigeladenen Samtgemeinden unbenommen, den durch ihre Lage im Aller-Leine-Tal gegebenen touristischen Vorteilen planerisch Ausdruck zu verleihen, eine Verhinderungsplanung sei hiermit nicht verbunden. Die gemeinsame Flächennutzungsplanung solle im Hinblick auf die Darstellungen des RROP 2000 des Beklagten grundsätzlich nur die Zulässigkeit von nicht raumbedeutsamen Windenergieanlagen regeln. An der Bestimmtheit dieses Regelungsgegenstandes ändere sich nichts, wenn offen bleibe, ob und wann der weiter ausgreifende Regelungsansatz auch für raumbedeutsame Windenergieanlagen eingreifen könne.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 8. Juli 2004 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, den beantragten Bauvorbescheid unter Ausklammerung der Prüfung des naturschutzfachlichen Belangs zu erteilen,

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hilfsweise,

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die Berufung zurückzuweisen,

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weiter hilfsweise,

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festzustellen, dass die Ablehnung des begehrten Bauvorbescheides bis zum Inkrafttreten der Flächennutzungsplanänderungen am 27.7.2005 rechtswidrig war.

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Der Kläger stellt klar, sein Begehren auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheides habe die Frage der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung nicht erfassen sollen. Er führt im Übrigen aus, das Verwaltungsgericht habe das RROP 2000 des Beklagten zu Recht als unwirksam qualifiziert. Zu diesem Ergebnis müsse bereits die fehlende Begründung und Dokumentation der nunmehr im Gerichtsverfahren behaupteten Abwägungsschritte führen. Selbst wenn jedoch - was nicht unterstellt werden könne - der Abwägungsvorgang durch den jetzigen Vortrag des Beklagten zutreffend wiedergegeben würde, könne dies an der berechtigten Annahme einer eklatanten Abwägungsfehlerhaftigkeit bzw. einer Verhinderungsplanung nichts ändern. Schon die Reduzierung der ermittelten 81 Potentialflächen auch um Vorsorgegebiete für Erholung erscheine höchst problematisch, weil dem in vielen Fällen die tatsächliche Eignung und Nutzung der Flächen entgegenstehe. Jedenfalls stelle sich im Hinblick auf die Verringerung der verbliebenen 49 Flächen um weitere landschaftsschutzgebietswürdige Areale die Frage, wie es derartige Bereiche außerhalb der Vorrang- und Vorsorgegebiete für Natur und Landschaft und für Erholung überhaupt noch geben könne. Die Vorgehensweise des Beklagten bei der Untersuchung der verbliebenen 36 Potentialflächen habe zu einem Ausscheiden nahezu aller für die Windenergienutzung geeigneten Flächen führen müssen, weil dem durch die Errichtung dieser Anlagen unvermeidlich beeinträchtigten Belang des Landschaftsbildes ein mit der Privilegierung der Windenergie nicht vereinbares Gewicht eingeräumt worden sei. Schließlich seien die beiden ausgewiesenen Vorrangstandorte im Widerspruch zu dem einschlägigen Eignungskriterium des Beklagten kleiner als 30 ha.

30

Der Kläger hält auch die während des Berufungsverfahrens in Kraft getretene gemeinsame Flächennutzungsplanung für die Windenergienutzung der Beigeladenen zu 2. bis 4. für unwirksam. Die im April 2005 geschlossene Vereinbarung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB, die zum Inhalt der Flächennutzungsplanungen gehöre, habe ungeachtet der Rückwirkung, die sie sich beimesse, das zum Zeitpunkt ihres Abschlusses bereits beendete Verfahren zur Änderung der Flächennutzungspläne der drei beteiligten Samtgemeinden nicht durchlaufen. Weiterhin fehle es im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB an der Erforderlichkeit der gemeinsamen Flächennutzungsplanung für die Windenergienutzung. Eine solche Erforderlichkeit könne nur dann anerkannt werden, wenn es für eine der beteiligten Gemeinden unmöglich sei, überhaupt eine zusammenhängende Konzentrationszone für Windkraftanlagen zu finden, was hier nicht der Fall sei. Die Flächennutzungsplanung der Beigeladenen zu 2. bis 4. sei nicht ergebnisoffen, sondern von Anfang an darauf ausgerichtet gewesen, nur auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 2. eine Sonderbaufläche für Windenergieanlagen darzustellen. Die planenden Samtgemeinden hätten überdies ihre Flächenauswahlkriterien nicht einheitlich angewandt und dadurch abwägungsfehlerhaft gehandelt, dass sie von der einzigen und falschen Prämisse ausgegangen seien, die Errichtung von Windenergieanlagen im Aller-Leine-Tal sei mit dessen Bedeutung für Fremdenverkehr und Naherholung absolut unvereinbar. Andere Belange seien vernachlässigt und die Windenergie sei einseitig und unzutreffend als belastender Faktor für den Tourismus angesehen worden. Schließlich sei die Planung der Beigeladenen zu 2. bis 4. deshalb unbestimmt und rechtswidrig, weil sich das durch die Beigeladene zu 2. ausgewiesene Sondergebiet auf nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen sowie auf raumbedeutsame Anlagen, soweit diese den Zielen der Raumordnung nicht widersprächen, beziehe. Die Wirkung der ausgewiesenen Vorrangfläche hänge damit davon ab, ob und wie der Beklagte als Träger der regionalen Raumordnungsplanung die Raumbedeutsamkeit der jeweiligen Anlagen beurteile.

31

Die Beigeladenen stellen keine Anträge.

32

Der Senat hat durch Inaugenscheinnahme des für die streitige Windenergieanlage vorgesehenen Standortes Beweis erhoben. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift über den Termin zur mündlichen Verhandlung vom 11. Juli 2007 Bezug genommen.

33

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg sowie auf die ebenfalls beigezogenen Aufstellungsunterlagen für das RROP 2000 des Beklagten und für die 12. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 2., die 6. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 3. und die 11. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu 4. mitsamt den wesentlichen der dort genannten Unterlagen verwiesen. Die Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gewesen.

Entscheidungsgründe

34

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124 Abs. 1 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Berufung des Beklagten hat in der Sache keinen Erfolg. Sie ist entsprechend dem von dem Kläger gestellten Hauptantrag mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Beklagte verpflichtet ist, den beantragten Bauvorbescheid unter Ausklammerung des naturschutzfachlichen Belangs zu erteilen.

35

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, dem Kläger den begehrten Bauvorbescheid nach § 74 Abs. 1 Satz 1 und 2 NBauO über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der von ihm geplanten Windenergieanlage in dem durch die Bauvoranfrage vom 28. November 2002 bestimmten und in der zweiten Instanz klargestellten Umfang zu erteilen, sowie den Versagungsbescheid des Beklagten vom 22. Mai 2003 und den Widerspruchsbescheid der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg vom 15. September 2003 aufgehoben.

36

Die auf die Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheides mit der genannten Maßgabe gerichtete Verpflichtungsklage ist zulässig.

37

Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis des Klägers für die auf einen Bauvorbescheid nach öffentlichem Baurecht gerichtete Klage ist nicht dadurch entfallen, dass seit dem 1. Juli 2005 gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen - 4. BImSchV) i.V.m. Nr. 1.6 des Anhangs zu dieser Verordnung (i.d.F. der Verordnung vom 20.6.2005, BGBl. S. 1687) alle Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von mehr als 50 m der Genehmigungspflicht nach § 4 BImSchG unterfallen. Denn für die 114,09 m hohe Windenergieanlage, für die der Kläger am 28. November 2002 eine Bauvoranfrage gestellt hat und auf die sich die am 15. Oktober 2003 erhobene Klage bezieht, ist die Übergangsregelung des § 67 Abs. 9 Satz 3 BImSchG (eingeführt durch das Änderungsgesetz vom 25.6.2005, BGBl. I S. 1865) einschlägig (vgl. hierzu allgemein: Urteile des erkennenden Senats v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, ZfBR 2007, 693, 694 und - 12 LC 36/07 -, S. 12 f UA, insoweit in ZfBR 2007, 689 nicht abgedruckt). Danach werden Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung für Windkraftanlagen, die vor dem 1. Juli 2005 rechtshängig geworden sind, nach den Vorschriften der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen in der bisherigen Fassung abgeschlossen; im Zusammenhang mit einem solchen Rechtsstreit erteilte Baugenehmigungen gelten gemäß § 67 Abs. 9 Satz 1 BImSchG als solche nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz fort (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 16.1.2006 - 8 A 11271/05 -, NVwZ 2006, 844 f; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 6.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 178 ff; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 17.11.2006 - 2 L 278/03 -, juris). Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der 4. BImSchV i.V.m. Nr. 1.6 des Anhangs zu dieser Verordnung in der Fassung durch Artikel 4 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) unterfielen nur Windfarmen mit drei oder mehr Windkraftanlagen dem immissionsschutzrechtlichen Regime, während für Anträge auf Genehmigung von ein oder zwei Anlagen ein Baugenehmigungsverfahren durchgeführt werden musste. Die Überleitungsvorschrift des § 67 Abs. 9 Satz 3 BImSchG erfasst nach ihrem Sinn und Zweck auch Klageverfahren, die nicht auf Erteilung einer Baugenehmigung, sondern - wie hier - auf den Erhalt eines baurechtlichen Vorbescheides gerichtet sind (Urt. des erkennenden Senats v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 -, a.a.O., 694; Wustlich, NVwZ 2005, 996, 999; vgl. auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 15.3.2006 - 8 A 2672/03 -, ZNER 2006, 65 f.).

38

An dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis fehlt es auch nicht wegen der in dem Verpflichtungsantrag des Klägers enthaltenen einschränkenden Maßgabe. Nach § 74 Abs. 1 Satz 1 NBauO können Gegenstand eines Bauvorbescheides einzelne Fragen sein, über die im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden wäre und die selbstständig beurteilt werden können. Dieser Wortlaut schließt es nicht aus, dass auch einzelne Fragen der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit nach § 74 Abs. 1 Satz 2 NBauO durch eine Bauvoranfrage geklärt bzw. von der Klärung ausgenommen werden können (vgl. 6. Senat des erkennenden Gerichts, Urt. v. 4.9.1980 - 6 OVG A 39/79 -, OVGE 36, 450, 455). Gerade was die hier in Rede stehende bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhabens anbelangt, spricht zur Überzeugung des Senats auch angesichts der Normstruktur des § 35 BauGB kein zwingender Grund dafür, dass sich eine Bauvoranfrage stets auf die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 BauGB insgesamt richten müsste (in diesem Sinne auch: Schmaltz, BauR 2007, 979 f.). Sofern nicht von vornherein feststeht, dass das von dem Vorbescheidantragsteller verfolgte Nutzungsziel unter keinen Voraussetzungen erreichbar ist (vgl. zu dieser Grenze: BVerwG, Beschl. v. 27.9.2000 - 4 B 61.00 -, BRS 63 Nr. 175), kann es deshalb letztlich nur darauf ankommen, ob es sachgerecht ist, einzelne Genehmigungsvoraussetzungen aus einer auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 BauGB zielenden Bauvoranfrage auszuklammern (in diesem Sinne: VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 8.12.1982 - 5 S 892/83 -, VBlBW 1983, 371 - Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB -; Hess. VGH, Urt. v. 18.5.2000 - 4 UE 2901/95 -, BRS 63 Nr. 196 - zulässige Lärmimmissionen -; 6. Senat des erkennenden Gerichts, a.a.O. - Erschließung -: ablehnend dagegen: Bay. VGH, Urt. v. 2.7.2004 - 1 B 02.1006 -, BRS 67 Nr. 174 - Erschließung -). Hiernach ist es nicht zu beanstanden, dass der Kläger - wie er klargestellt hat - den naturschutzfachlichen Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB aus dem Prüfprogramm betreffend die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit seines Vorhabens ausgeklammert wissen möchte. Denn die Probleme, die sich insoweit ergeben, erscheinen einerseits weiterer Aufklärung bedürftig, andererseits nicht von vornherein unüberwindbar.

39

Die Klage hat mit ihrem derart eingegrenzten Gegenstand und dem darauf bezogenen Hauptantrag in der Sache Erfolg. Die Ablehnung des begehrten Bauvorbescheids ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), denn der Kläger hat einen Anspruch auf eine positive Bescheidung seiner Anfrage vom 28. November 2002. Die von der Bauvoranfrage erfassten Voraussetzungen für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der von dem Kläger geplanten Windenergieanlage liegen vor.

40

Die Windenergieanlage, deren Errichtung der Kläger beabsichtigt, stellt ein nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 (vormals Nr. 6) BauGB im baurechtlichen Außenbereich privilegiertes Vorhaben dar. Diesem stehen öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB nicht entgegen.

41

Derartige Belange ergeben sich nicht aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Nach dieser Vorschrift stehen den in § 35 Abs. 1 Nrn. 2 - 6 BauGB aufgeführten privilegierten Vorhaben öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder - bei raumbedeutsamen Vorhaben - als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Auf die Herbeiführung dieser Ausschlusswirkung zielen sowohl das RROP 2000 des Beklagten als auch die Flächennutzungsplanänderungen der Beigeladenen zu 2. bis 4. mit einer gemeinsamen Planung für die Windenergienutzung, die im Verlauf des Berufungsverfahrens in Kraft getreten und im Rahmen der zur Entscheidung stehenden Verpflichtungsklage zu berücksichtigen sind (BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 114 f.: als Rechtsänderung). Beide Regelwerke sind jedoch nicht geeignet, die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Windenergieanlagen von der Art, wie sie der Kläger in seiner Bauvoranfrage bezeichnet hat, herbeizuführen.

42

Der Beklagte hat in seinem RROP 2000 nach Maßgabe des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG Vorrangstandorte für raumbedeutsame Windenergieanlagen mit dem Ziel ihrer dortigen Konzentrierung und ihres Ausschlusses außerhalb dieser Standorte festgelegt. Diese raumordnerischen Aussagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind von ihrem Regelungsgehalt her für die von dem Kläger geplante Windenergieanlage zwar grundsätzlich einschlägig, weil es sich bei dieser um ein raumbedeutsames Vorhaben handelt, das außerhalb einer der vorgesehenen Vorrangstandorte errichtet werden soll. Jedoch sind die Ausweisungen des RROP 2000 zur Windenergienutzung, wie das Verwaltungsgericht in Abkehr von seinem rechtskräftigen, die Beteiligten des hier zur Entscheidung stehenden Verfahrens nach § 121 VwGO nicht bindenden Urteils vom 17. Dezember 2002 (Az.: 2 A 73/01) zu Recht entschieden hat, insgesamt in abwägungsfehlerhafter Weise zustande gekommen und deshalb im Hinblick auf die Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wirkungslos.

43

Von der Raumbedeutsamkeit der streitgegenständlichen 149,09 m hohen Windenergieanlage gehen die Hauptbeteiligten im gerichtlichen Verfahren übereinstimmend zu Recht aus. Nach § 3 Nr. 6 ROG sind raumbedeutsam Vorhaben, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird. Windenergieanlagen kann Raumbedeutsamkeit wegen ihrer Errichtung in größerer Zahl, aber auch als Einzelanlagen zukommen (Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger, BauGB, Loseblattsammlung, Stand: Dezember 2006, § 35, Rn. 129). Ob eine einzelne Windenergieanlage in diesem Sinne Raumbedeutung entfaltet, beurteilt sich nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls. Dabei kann sich die Raumbedeutsamkeit insbesondere aus den Dimensionen - etwa der Höhe - der Anlage, aus ihrem Standort oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte Ziele der Raumordnung - wie etwa Schutz von Natur und Landschaft, Erholung und Fremdenverkehr - ergeben (grundlegend: BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 35 f.; zuvor bereits: BVerwG, Beschl. v. 2.8.2002 - 4 B 36.02 -, BRS 65 Nr. 96). Nach diesen differenzierten, auf den jeweiligen Einzelfall bezogenen Maßstäben hält der Senat die von dem Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall und in ständiger Rechtsprechung (vgl. etwa: Urteile v. 8.7.2003 - 2 A 62/02 - u. - 2 A 122/02 -) geübte Praxis, für Windenergieanlagen im Flachland im Regelfall eine klare Grenze zwischen Nichtraumbedeutsamkeit einerseits und Raumbedeutsamkeit andererseits bei 100 m Gesamthöhe zu ziehen, für zu starr und schematisch. Denn es liegt auf der Hand, dass etwa zwischen einer Windenergieanlage von deutlich mehr als 90 m und einer solchen von knapp über 100 m Höhe im Hinblick auf die Raumwirkung oftmals kein Unterschied bestehen wird. Andererseits mag es - etwa in einer mit technischen Hochbauten belasteten Umgebung - Fälle geben, in denen auch Windenergieanlagen von mehr als 100 m Höhe ein Raumeinfluss nicht zukommt. Deshalb erscheint fraglich, ob der in Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gewonnenen und insbesondere unter Verweis auf die Pflicht zur Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen begründeten Einschätzung des bisher (u.a.) im Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht mit dem Recht der Windenergieanlagen befassten 9. Senats (Urt. v. 28.3.2006 - 9 LC 226/03 -, ZfBR 2006, 794 ff.), im norddeutschen Flachland überschritten Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe ab 100 m stets die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit, vorbehaltlos beigetreten werden kann. Unter Berücksichtigung der Argumente des 9. Senats sieht der Senat allerdings in dem Umstand, dass eine Windenergieanlage das Höhenmaß von 100 m überschreitet, ein starkes Indiz für deren Raumbedeutsamkeit (vgl. im Sinne einer Indizfunktion auch einer das Maß von 100 m nur unwesentlich unterschreitenden Höhe: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 19.9.2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 ff. und ähnlich: 1. Senat des erkennenden Gerichts, Urt. v. 29.4.2004 - 1 LB 28/04 -, BRS 67 Nr. 101). Einer weiteren Vertiefung bedürfen diese Fragen unter den hier gegebenen Umständen und angesichts der Gesamthöhe der streitigen Windkraftanlage von annähernd 150 m nicht. Die Annahme der Raumbedeutsamkeit ist im Übrigen im vorliegenden Fall deshalb gerechtfertigt, weil der von dem Kläger vorgesehene Anlagenstandort - wie die von dem Senat durchgeführte Ortsbesichtigung ergeben hat - in einer freien, mit ins Gewicht fallenden Bauten bzw. technischen Einrichtungen bisher nicht belegten Fläche liegt und weil der Beklagte diesen Bereich raumordnerisch u.a. als Teil eines Vorranggebietes für ruhige Erholung in Natur und Landschaft ausgewiesen hat.

44

Nach den Grundsätzen, von denen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 291 ff.; v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261; v. selben Tage - BVerwG 4 C 4.02 -, a.a.O., 36 f., 47; v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, a.a.O., 111; v. 27.1.2005 - BVerwG 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364, 374 f.; v. 26.4.2007 - BVerwG 4 CN 3.06 -, NVwZ 2007, 1081 ff.; Beschl. v. 12.7.2006 - BVerwG 4 B 49.06 -, ZfBR 2006, 679 ff.; vgl. aus der Rechtsprechung des erkennenden Senats: Urteile v. 13.6.2007 - 12 LB 25/07 - und - 12 LC 36/07 -, jew. a.a.O.). bei der Auslegung und Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auszugehen ist, stellt diese Vorschrift die Errichtung von Windenergieanlagen im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und - für raumbedeutsame Anlagen - an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Dieser Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem jeweiligen Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. Dabei bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Denn der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung bzw. eine bloße Feigenblattplanung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB enthaltene Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten, und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. Eine Verhinderungsplanung liegt dabei nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt. Wo die Grenze einer unzulässigen Negativplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt, sondern nur angesichts der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum bestimmen. Ein Indiz für eine Verhinderungsplanung liegt nicht allein in dem Umstand, dass der Träger der Regionalplanung den gesamten Außenbereich einzelner Gemeinden zur Ausschlussfläche erklärt. Die Sperrung eines oder mehrerer Außenbereiche für die Windenergienutzung kann aus Sicht der Regionalplanung, die großräumigen und übergreifenden Leitvorstellungen der Raumentwicklung verpflichtet ist, und wirtschaftliche Ansprüche mit den sozialen und ökologischen Erfordernissen der Siedlungs- und Freiraumstruktur in Einklang zu bringen hat, gerechtfertigt sein, um die Errichtung von Windkraftanlagen im Planungsraum so zu steuern, dass das übergemeindliche Konzept zum Tragen kommt. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und der für die Windenergienutzung überhaupt geeigneten Potentialflächen andererseits kann, muss aber nicht auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen.

45

Nach diesen Maßstäben leidet die in dem RROP 2000 des Beklagten enthaltene Konzentrationsplanung für raumbedeutsame Windenergieanlagen an erheblichen Abwägungsmängeln. Dies hat zur Folge, dass sie insgesamt - und nicht nur teilweise - nichtig ist (gegen die vormals vom 9. Senat des Gerichts mit Urt. v. 28.1.2004 - 9 LB 10/02 -, Nds.VBl. 2004, 234 ff. vertretene Annahme der Möglichkeit einer bloßen Teilnichtigkeit: BVerwG, Urt. v. 21.10.2004, a.a.O., 113) und dem Vorhaben des Klägers nicht im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegengehalten werden kann.

46

Den abstrakten Rahmen für die von ihm durchgeführte Abwägung hat der Beklagte in den Erläuterungen seines RROP 2000 (S. 175 bis 177) beschrieben. Er ist danach durch die Anwendung von im Einzelnen bezeichneten Negativkriterien (Ausschlussgebiete, besondere Abwägungserfordernisse) zu Rest- bzw. Potentialflächen gelangt, die er sodann anhand benannter Eignungskriterien im Hinblick auf eine Nutzung für die Windenergiegewinnung bewertet hat. Dieser abstrakte Rahmen steht grundsätzlich im Einklang mit der seinerzeit geltenden Erlasslage (vgl. Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom 11. Juli 1996 über die Festlegung von Vorrangstandorten für Windenergienutzung; abgelöst durch den Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 26.1.2004 betreffend Empfehlungen zur Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für die Windenergienutzung) und einer in der Rechtsprechung (9. Senat des erkennenden Gerichts, Urteile v. 21.1.2004 und v. 28.3.2006, jew. a.a.O.; vgl. auch: BVerwG, Urteile v. 17.12.2002, a.a.O., 299 f.; v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, a.a.O., 46 und v. 21.10.2004, a.a.O., 112) dem Grunde nach akzeptierten Vorgehensweise. Zu beanstanden ist jedoch, dass nicht ersichtlich wird, wie der Beklagte in Anwendung dieses Rahmens konkret zu den letztlich ausgewiesenen Vorrangstandorten für die Windenergienutzung gelangt ist, und dass er diesen Rahmen in wesentlichem Umfang auch materiell in einer Weise ausgefüllt hat, die nicht geeignet ist, der Windenergienutzung in substanzieller Weise Raum zu schaffen. Hierdurch stellen sich sowohl der Abwägungsvorgang als auch das gewonnene Abwägungsergebnis als fehlerhaft dar.

47

In der Rechtsprechung (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 15.3.2006, a.a.O.; 1. Senat des erkennenden Gerichts, Beschl. v. 17.1.2002 - 1 L 2504/00 -, BauR 2002, 895 f.; vgl. auch: BVerwG, Urteile v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, a.a.O., 46 u. v. 26.4.2007 - 4 CN 3.06 -, a.a.O., 1083) ist anerkannt, dass für die Wirksamkeit einer im Wege der Planung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffenen Flächenauswahl allein die Erwägungen maßgeblich sind, die tatsächlich Grundlage für die Abwägungsentscheidung des zuständigen Organs des Planungsträgers - hier des Kreistages des Beklagten - waren und dass diese Erwägungen im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle durch die Begründung bzw. Erläuterung der Planung und die Aufstellungsunterlagen bzw. Verfahrensakten nachgewiesen werden müssen.

48

Der Beklagte stellt nicht in Abrede, dass die Erläuterungen seines RROP 2000 die konkrete Umsetzung des dort beschriebenen abstrakten Prüfungsrahmens nicht erkennen lassen. Er meint jedoch, diese Umsetzung ergebe sich aus den Verfahrensakten über die Aufstellung des Programms. Dass dem nicht so ist, belegen jedoch die umfangreichen Ausführungen, die der Beklagte im Berufungsverfahren zu den von ihm unternommenen Abwägungsschritten abgegeben und die er selbst als Rekonstruktion der Verfahrensakte bezeichnet hat.

49

Dem Beklagten mag konzediert werden, dass die in den Verfahrensakten enthaltene Arbeitskarte 1997, in der noch vorläufige Potentialflächen in einem erheblichen Umfang dargestellt sind, durch die Arbeitskarte 1999, die ebenfalls Teil der Aufstellungsunterlagen ist, inhaltlich überholt worden ist. Auch mag es zutreffen, dass die in den zwölf Teilkarten der Arbeitskarte 1999 jeweils abgebildeten rosafarbenen Flächen - nach der Zählung des Beklagten 81 an der Zahl - die in einem bestimmten Verfahrensstand erarbeiteten Potentialflächen - wenn auch nicht in einer Zusammenschau aller angewandten Ausschlusskriterien - darstellen. Jedoch sind die Flächen, die von den nach dem Vortrag des Beklagten erst später entwickelten Ausschlusskriterien erfasst worden sein sollen, als Ausschlussflächen in den Verfahrensakten in keiner Weise zeichnerisch oder textlich dargestellt. Es handelt sich nach dem Vorbringen des Beklagten um Pufferflächen für Siedlungsbereiche, einen großen Teil der in der Endfassung des RROP 2000 zeichnerisch dargestellten Vorranggebiete für Erholung und sämtliche dort ausgewiesenen Vorsorgegebiete für Erholung sowie Landschaftsschutzgebiete und landschaftsschutzwürdige Bereiche. Die beiden von dem Beklagten in zweiter Instanz vorgelegten Teilkarten, die die nach Absetzung der Vorrang- und Vorsorgegebiete für Erholung verbliebenen Potentialflächen ausweisen sollen - nach der Zählung des Beklagten 49, nach derjenigen des Senats 41 Flächen - sind in den Aufstellungsunterlagen nicht enthalten. Auch die von dem Beklagten vorgetragene weitere Reduzierung um 13 Potentialflächen im Hinblick auf inzwischen definierte landschaftsschutzwürdige Bereiche hat in den Verfahrensakten keinen Niederschlag gefunden. Diese Bereiche sind im Übrigen auch in der Endfassung des RROP 2000 des Beklagten nicht separat zeichnerisch dargestellt, so dass nicht ersichtlich ist, ob und in welchem Umfang sie Teil der dort ausgewiesenen Vorrang- bzw. Vorsorgegebiete für Natur und Landschaft sind. Die erheblichen Auswirkungen, die die nach Abfassung der Arbeitskarte 1999 definierten Ausschlusskriterien auf den Umfang der Potentialflächen für die Windenergienutzung hatten, können nach alledem den Mitgliedern des Kreistages des Beklagten bei ihrem abschließenden Beschluss über das RROP 2000 nicht vor Augen gestanden haben. Gleiches gilt für die Erwägungen, anhand derer der Beklagte nach seinem umfangreichen Vortrag im Berufungsverfahren die verbliebenen 36 Potentialflächen weggewogen hat, denn auch diese sind aus den Aufstellungsunterlagen in ihren Einzelheiten nicht ersichtlich. Die getroffene Abwägungsentscheidung ist deshalb bereits wegen ihrer lückenhaften Grundlage fehlerhaft.

50

Hierneben leidet die Abwägungsentscheidung an weiteren inhaltlichen Fehlern. Insoweit ist zunächst zu beanstanden, dass der Beklagte nicht nur die von ihm bereits weiträumig vorgesehenen Vorranggebiete für Erholung (im Sinne des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG), sondern auch sämtliche - ebenfalls in großem Umfang ausgewiesenen - Vorsorgegebiete für Erholung als Ausschlussflächen behandelt hat. Vorsorgegebiete stellen ungeachtet ihrer Einordnung als Ziele der Raumordnung in Teil I, B (9) des Landes - Raumordnungsprogramms Niedersachsen (Gesetz vom 2.3.1994, GVBl. S. 130; aufgehoben durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften vom 26.4.2007, GVBl. S. 161) nur Abwägungsdirektiven im Hinblick auf konkurrierende Nutzungsansprüche dar (vgl. dazu: 1. Senat des erkennenden Gerichts, Urt. v. 29.8.1995 - 1 L 894/94 -, NVwZ 1996,271; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Loseblattsammlung, Stand: Februar 2007, § 1, Rn. 315). Eine auf die konkreten örtlichen Verhältnisse der jeweiligen Vorsorgeflächen bezogene und insbesondere die Frage einer Beeinträchtigung der Erholungsfunktion durch Windenergieanlagen einbeziehende (vgl. zu diesem Erfordernis bei einer weiträumigen Ausweisung von Tabuzonen aus Gründen des Fremdenverkehrs: OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 26.11.2003 - 8 A 10814/03 -, UPR 2004, 198) Begründung findet sich allerdings in den Erläuterungen des RROP 2000 und in den Aufstellungsunterlagen nicht. Stattdessen wird wiederholt in pauschaler Weise auf die Bedeutung des Kreisgebietes des Beklagten insgesamt als Erholungs- und Fremdenverkehrsgebiet sowie eine von technischen Einrichtungen in großen Bereichen nicht belastete Landschaft verwiesen. Es kann aber unter den Bedingungen des hier zu beurteilenden Sachverhaltes nicht einleuchten, dass etwa Vorsorgegebiete für Erholung, die sich fernab von ausgewiesenen Standorten mit der besonderen Entwicklungsaufgabe Erholung oder Fremdenverkehr oder regional bedeutsamen Erholungsschwerpunkten befinden, in gleichem Maße den Ausschluss von Windenergieanlagen erfordern wie Erholungsgebiete, die sich in unmittelbarer Nähe dieser Örtlichkeiten befinden. Eine auf einzelne näher eingegrenzte Flächen bezogene Begründung des Ausschlusskriteriums hätte dabei gerade deshalb nahe gelegen, weil im Aufstellungsverfahren des RROP 2000 mehrfach eine Überbetonung der Bedeutung des Kreisgebietes als Erholungs- und Fremdenverkehrsgebiet bzw. der Erholungsvorsorge im Zusammenhang mit einer Einschränkung der Windenergienutzung gerügt worden war (Stellungnahmen des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland vom 18.6.2000, des Naturschutzbundes Deutschland vom selben Tage sowie der Landwirtschaftskammer Hannover vom 23.6.2000).

51

Ferner lässt die Anwendung der von dem Beklagten in den Erläuterungen seines RROP benannten, insgesamt sechs Eignungskriterien nicht erkennen, dass der Beklagte der Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren, und seiner sich daraus ergebenden Obliegenheit, der Windenergienutzung in seinem Plangebiet in substanzieller Weise Raum zu schaffen, hinreichend Rechnung getragen hätte. Die Erläuterungen des Beklagten zu seinem RROP 2000 gehen auf die von ihm selbst aufgestellten Eignungskriterien bezogen auf konkrete Flächen nur insoweit ein, als ausgeführt wird, dass bei den schließlich ausgewiesenen Vorrangstandorten von dem Eignungskriterium der Mindestflächengröße von 30 ha nach unten hin abgewichen worden sei. Ansonsten erfolgt eine nur pauschale Bezugnahme auf das Eignungskriterium des bereits in Form vorhandener technischer Anlagen beeinträchtigten Landschaftsbildes durch die undifferenzierte Einschätzung, dass wegen des von technischen Einrichtungen nicht vorgestörten Landschaftsbildes, das Voraussetzung für die herausragende Bedeutung des Landkreises als Erholungs- und Fremdenverkehrsgebiet im norddeutschen Raum sei, die meisten Restflächen als nicht geeignet für die Windenergienutzung beurteilt worden seien. Dass der Kreistag des Beklagten bei seinem Beschluss über das RROP 2000 von den im Berufungsverfahren vorgetragenen differenzierteren Erwägungen ausgegangen wäre, lässt sich - wie bereits dargelegt - den Aufstellungsunterlagen nicht entnehmen. Selbst wenn man jedoch auf diese Ausführungen abstellen wollte, führte dies nicht zu einem für den Beklagten günstigeren Ergebnis. Denn diese Erwägungen sind weithin dadurch geprägt, dass der Beklagte die von ihm aufgestellten Eignungskriterien des bereits in Form vorhandener technischer Anlagen beeinträchtigten Landschaftsbildes und des infolge Verkehrslärms eingeschränkten Landschaftserlebens mehrfach und teilweise massiv mit gleichförmigen Erwägungen hintanstellt. So werden etwa Beeinträchtigungen einzelner Gebiete durch die B 209, die B 71 und die BAB 7 ohne weiteres nicht als Landschaftsbildvorstörungen mit Fernwirkung oder aber als mit Windenergieanlagen nicht vergleichbare Belastungen bewertet, so dass die betroffenen Flächen trotz Vorliegens der Eignungskriterien für die Windenergienutzung gesperrt werden. In gleicher Weise wird im Hinblick auf Flächen verfahren, in deren Nähe sich Hochspannungsleitungen bzw. ein Umspannwerk befinden. Demgegenüber wird etwa auf die Frage, ob die ausgeschlossenen Flächen von ihrer Windhöffigkeit her für die Windenergienutzung besonders geeignet wären (vgl. zur Bedeutung der Windhöffigkeit im Rahmen der Abwägung: BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, a.a.O., 297; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 6.11.2006, a.a.O., 180), in keiner Weise eingegangen.

52

Weiterhin liegt ein entscheidender Mangel der Planung des Beklagten zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB darin begründet, dass dieser im Zusammenhang mit dem rechtlichen Begriff der Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen widersprüchliche Erwägungen angestellt hat, was wiederum zu einem planerisch nicht bewältigten Konflikt zwischen einer Ausweisung von Vorrangstandorten einerseits in dem RROP 2000 und andererseits jedenfalls in den bei Erlass des Programms bereits bestehenden Flächennutzungsplänen kreisangehöriger Gemeinden geführt hat. Die Aussagen des RROP 2000 des Beklagten zur Windenergienutzung beziehen sich im Ausgangspunkt zu Recht nur auf raumbedeutsame Windenergieanlagen, denn für nicht raumbedeutsame Anlagen fehlt es dem Beklagten an der Regelungskompetenz. Der Beklagte schließt jedoch durch seine ausdrücklich als Ziel der Raumordnung bezeichnete und auch objektiv in diesem Sinne zu verstehende Forderung, die Nabenhöhen der Anlagen seien so zu wählen, dass eine luftverkehrsrechtliche Kennzeichnungspflicht vermieden werde, die Realisationsmöglichkeit gerade eines großen Teils der raumbedeutsamen Windenergieanlagen aus. Denn gemäß § 14 Abs. 1 LuftVG dürfen Baugenehmigungen für die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 100 m über der Erdoberfläche überschreiten, nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigt werden, wobei diese ihre Zustimmung nach dem entsprechend anwendbaren § 12 Abs. 4 LuftVG davon abhängig machen können, dass die Baugenehmigung unter Auflagen erteilt wird. Auf dieser Grundlage verlangen die Luftfahrtbehörden nach den für sie geltenden Verwaltungsvorschriften (Richtlinien bzw. Allgemeine Verwaltungsvorschriften des BMV, zur Zeit der Aufstellung des RROP 2000 in der Fassung vom 22.12.1999, NfL I S. 18 und derzeit in der Fassung vom 24.4.2007, BAnz. S. 4471) für alle Windenergieanlagen mit einer Höhe von mehr als 100 m eine Tages- und Nachtkennzeichnung. Waren danach Gegenstand der raumordnerischen Planung des Beklagten zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur Windenergieanlagen mit einer das Maß von 100 m unterschreitenden Höhe, denen jedoch nach seiner Bewertung nach den jeweiligen Umständen Raumbedeutsamkeit zukommen konnte, musste sich dem Beklagten aufdrängen, dass diese Planung jedenfalls faktisch in Konkurrenz zu mehreren in bereits in Kraft befindlichen gemeindlichen Flächennutzungsplänen ausgewiesenen Konzentrationszonen trat, die - auch außerhalb der von dem Beklagten schließlich vorgesehenen Vorrangstandorte - zum Teil ebenfalls Windenergieanlagen mit einer Höhe von bis zu 100 m und damit einer nach den Maßstäben des Beklagten potentiellen Raumbedeutsamkeit zuließen (nach der Tabelle auf S. 179 der Erläuterungen zum RROP 2000 in den Orten Schneverdingen und Wietzendorf). Zwar ist ein Planungsträger nicht verpflichtet, überall dort Vorranggebiete festzulegen, wo (hier: raumbedeutsame) Windkraftanlagen bereits vorhanden sind (BVerwG, Urt. v. 27.1.2005, a.a.O., 375; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 15.3.2006, a.a.O.). Der Kreistag des Beklagten hat sich jedoch mit den beschriebenen Regelungsüberschneidungen für potentiell raumbedeutsame Anlagen planerisch nicht auseinandergesetzt, sondern sich auf eine nachrichtliche Übernahme der am 1. November 2000 bestehenden gemeindlichen Ausweisungen von Konzentrationszonen in sein RROP 2000 beschränkt und beschlossen, dass die damit verbundenen rechtlichen Prüfungen als abgeschlossen gelten sollten. Welche Bedeutung die weitere Beschlussfassung des Kreistages hat, dass die gleiche rechtliche Qualifizierung für die nach dem 1. November 2000 rechtskräftig gewordenen Flächennutzungsplanungen kreisangehöriger Kommunen gelten solle, bleibt weitgehend im Dunkeln. In dieser Verfahrensweise kann ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept des Beklagten für die Windenergienutzung in seinem Gebiet nicht gefunden werden. Als Folge hiervon mag es angesehen werden, dass im Kreisgebiet des Beklagten am Ende des Jahres 2002 außerhalb der mit jeweils fünf Anlagen belegten Vorrangstandorte Neuenkirchen/Tewel und Walsrode/Altenboitzen, über 20 weitere Windenergieanlagen mit zum Teil erheblichen Nennleistungen betrieben wurden bzw. jedenfalls genehmigt waren.

53

Vor dem Hintergrund der bisherigen Darlegungen hält der Senat schließlich die Einschätzung, dass der Beklagte der Windenergienutzung bei seiner Planung zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht wie erforderlich in substanzieller Weise Raum geschaffen hat, mit dem Verwaltungsgericht auch im Hinblick auf die Größe der ausgewiesenen Vorrangstandorte Neuenkirchen/Tewel bzw. Walsrode/Altenboitzen - 20 ha bzw. 28 ha - für gerechtfertigt. Dabei kann der Senat nicht, wie dies in erster Linie geboten wäre (BVerwG, Beschl. v. 12.7.2006, a.a.O.) auf die Relation zwischen der Gesamtfläche der ausgewiesenen Vorrangstandorte einerseits und den geeigneten Potentialflächen andererseits abstellen, da sich die Größe der Potentialflächen aus den Aufstellungsunterlagen des Beklagten für sein RROP 2000 nicht entnehmen lässt. Unter diesen Voraussetzungen muss sich der Beklagte entgegenhalten lassen, dass die Fläche der ausgewiesenen Vorrangstandorte von zusammen 48 ha (= 0,48 km²) im Vergleich zur Größe des Kreisgebiets des Beklagten von 1.873,36 km² (= 0,03 %) nicht ausreichen kann (für die grundsätzliche Berücksichtigungsfähigkeit auch dieses Verhältnisses: BVerwG, Urteile v. 17.12.2002, a.a.O., 295; und v. 21.10.2004, a.a.O., 112).

54

Auch die während des Berufungsverfahrens - am 27. Juli 2005 - in Kraft getretenen Flächennutzungsplanänderungen der Beigeladenen zu 2. bis 4. können die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für raumbedeutsame Windenergieanlagen wie die von dem Kläger geplante Anlage nicht entfalten. Die beigeladenen Samtgemeinden haben unter Bezug auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB Ausweisungen für die Windenergienutzung an anderer Stelle durch eine gemeinsame Flächennutzungsplanung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB vorgenommen. Dabei kann davon ausgegangen werden, dass die verfahrensmäßigen Voraussetzungen einer solchen gemeinsamen Planung für einen sachlichen Teilbereich erfüllt worden sind. Jedoch erweisen sich die inhaltlichen Aussagen der Planung in Bezug auf raumbedeutsame Windenergieanlagen als widersprüchlich und damit nicht hinreichend bestimmt. Außerdem mussten die Beigeladenen zu 2. bis 4. ihre Flächennutzungsplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den in dem RROP 2000 des Beklagen enthaltenen Zielen für die Windenergienutzung anpassen, so dass für eine eigenständige Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für raumbedeutsame Windenergieanlagen - auch mit dem Vorbehalt, dass diese den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen dürften - von vornherein kein Raum war. Schließlich erweist sich die von den beigeladenen Samtgemeinden vorgenommene planerische Abwägung jedenfalls deswegen als fehlerhaft, weil sie der Windenergienutzung durch nicht raumbedeutsame Anlagen nicht in der erforderlichen substanziellen Weise Raum geschaffen hat.

55

Der Senat sieht, ohne dass es hierauf in Anbetracht der weiteren Ausführungen entscheidungserheblich ankommt, keinen Anlass, bereits das von den Beigeladenen zu 2. bis 4. gewählte Verfahren einer gemeinsamen Flächennutzungsplanung für die Windenergienutzung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB zu beanstanden. Diese Vorschrift, derzufolge benachbarte Gemeinden - auch Samtgemeinden - eine gemeinsame Flächennutzungsplanung für räumliche oder sachliche Teilbereiche vereinbaren können, hält gegenüber dem in § 204 Abs. 1 Satz 1 bis 3 BauGB geregelten gemeinsamen Flächennutzungsplan eine mindere Form der interkommunalen Flächennutzungsplanung bereit (Gaentzsch, in: Schlichter/ Stich/ Driehaus/ Paetow [Hrsg.], Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. 2002, Stand: Juli 2007, § 204, Rn. 3; Battis, in: Battis/ Krautzberger/ Löhr, BauGB, 10. Aufl. 2007, § 204, Rn. 1). Hiernach stellt jede Gemeinde für ihr Gebiet einen eigenen Flächennutzungsplan auf, wobei sie gegenüber den anderen an der Vereinbarung beteiligten Gemeinden zu bestimmten Darstellungen verpflichtet ist (Gaentzsch, a.a.O., § 204, Rn. 11).

56

Die Beigeladenen zu 2. bis 4. sind im Sinne des § 204 Abs. 1 benachbarte Kommunen, da es insoweit - wie hier gegeben - ausreicht, dass jeweils zwei Gemeinden aneinander grenzen und so zu einer Dritten die nachbarliche Verbindung herstellen (Runkel, in: Ernst/ Zinkahn/ Bielenberg/ Krautzberger [Hrsg.], BauGB, Loseblattsammlung, Stand: Dezember 2006, § 204, Rn. 24). Auf das Vorliegen der in § 204 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB genannten, eine Pflicht zu gemeinsamer Flächennutzungsplanung begründenden Kriterien in Form gemeinsamer Voraussetzungen und Bedürfnisse oder eines gerechten Ausgleichs der verschiedenen Belange kommt es nicht an, da gemeinsame Planungen - auch für Teilbereiche - auf freiwilliger Grundlage unabhängig davon zulässig sind (Runkel, a.a.O., § 204, Rn. 35; Gaentzsch, a.a.O., § 204, Rn. 3). Überdies ist ein sachlicher Anknüpfungspunkt für eine gemeinsame Planung der beigeladenen Samtgemeinden gegeben, da diese wegen ihrer Lage im Aller-Leine-Tal und des seit 1998 bestehenden Zusammenschlusses in einem Zweckverband, der wiederum der Fortführung des Aller-Leine-Tal-Projektes aus den Jahren 1995 bis 1997 dient, in tatsächlicher und rechtlicher Weise miteinander verbunden sind.

57

Weitere Voraussetzung für eine auf einen räumlichen oder sachlichen Teilbereich beschränkte gemeinsame Flächennutzungsplanung ist nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB eine Vereinbarung, also in Anbetracht des in Rede stehenden Regelungsgegenstandes ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Loseblattsammlung, Stand: Februar 2007, § 204, Rn. 19, 21; W. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 204, Rn. 1; Battis, a.a.O., § 204, Rn. 6). Nach einem verbreiteten, wenn auch durch den Gesetzeswortlaut nicht zwingend geforderten Verständnis der Norm muss dieser Vertrag einerseits der jeweiligen Flächennutzungsplanung der beteiligten Gemeinden vorangehen und andererseits, um eine Verkürzung des anschließenden Abwägungsprozesses zu vermeiden, den durch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. insbesondere: Urteil vom 5.7.1974 - BVerwG IV C 50.72 -, BVerwGE 45, 309 ff.) entwickelten Anforderungen für vertragliche Vorabbindungen in der Bauleitplanung genügen (Grauvogel, a.a.O., § 204, Rn. 23; W. Schrödter, a. a. O., § 204, Rn. 9; Battis, a.a.O., § 204, Rn. 6). Als erforderlich wird weiter erachtet, dass der Vertrag das Verfahren zur Aufstellung bzw. Änderung des Flächennutzungsplans in den beteiligten Gemeinden durchläuft (Runkel, a.a.O., § 204, Rn. 51).

58

Hier haben die Beigeladenen zu 2. bis 4. die Vereinbarung über ihre gemeinsame Flächennutzungsplanung für die Nutzung der Windenergie in der nach § 1 Abs. 1 Nds. VwVfG i. V. m. § 57 VwVfG erforderlichen Schriftform zwar erst im April 2005 und damit - ungeachtet der vereinbarten Rückwirkung - nach Abschluss der von ihnen jeweils separat durchgeführten Planungen geschlossen. Den materiellen Gehalt der Vorschrift des § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB haben sie dadurch gleichwohl nicht verfehlt. Denn sie haben nach Erzielung eines informellen Konsenses über die Ziele ihrer Flächennutzungsplanung zur Windenergienutzung bei der Öffentlichkeitsbeteiligung auf die gemeinsame Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB hingewiesen und das gesamte Verfahren durch ein gemeinsam beauftragtes Planungsbüro im Sinne von § 4 b BauGB betrieben. Der zwischen den Beigeladenen zu 2. bis 4. bestehende informelle Konsens war flexibel genug, um auch Beanstandungen der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg hinsichtlich des Vereinbarungsziels Rechnung tragen zu können; die Gefahr einer Verkürzung der planerischen Abwägung durch eine zuvor eingegangene strikte Vorabbindung bestand nicht. Der Konsens ist im Flächennutzungsplanverfahren umgesetzt worden und hat Eingang in die Flächennutzungspläne der Beigeladenen zu 2. bis 4. gefunden.

59

Unabhängig von der grundsätzlichen Geeignetheit des von den Beigeladenen zu 2. bis 4. gewählten Verfahrens für eine gemeinsame Flächennutzungsplanung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB für die Windenergienutzung kommt dieser allerdings eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für die von dem Kläger geplante raumbedeutsame Windenergieanlage nicht zu.

60

Dies folgt bereits daraus, dass raumbedeutsame Windenergieanlagen - soweit sie den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen - nach erneuter Auslegung nur in die textlichen Darstellungen der Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen zu 2. Eingang gefunden haben, während es in den Flächennutzungsplanänderungen der Beigeladenen zu 3. und 4. bei der anfänglichen Formulierung geblieben ist, im Gebiet der Beigeladenen zu 2. sei ein Sondergebiet für die Errichtung von nicht raumbedeutsamen Windenergieanlagen dargestellt. Diese Darstellungen erweisen sich in der gebotenen Gesamtschau der Planungen der beigeladenen Samtgemeinden als derart widersprüchlich, dass das Erfordernis der hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit der Flächennutzungsplandarstellungen (vgl. dazu auch speziell im Hinblick auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB: Söfker, a.a.O., § 5, Rn. 19) insoweit verfehlt wird.

61

Darüber hinaus verstößt die gemeinsame Flächennutzungsplanung der Beigeladenen zu 2. bis 4. nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB, in deren Rahmen dem auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 2. dargestellten Sondergebiet mit der Zweckbestimmung Windkraftanlagen eine Bedeutung auch für raumbedeutsame Anlagen beigemessen wird, gegen die Vorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB.

62

Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne - mithin auch die Flächennutzungspläne - den Zielen der Raumordnung anzupassen. Der Regelungszweck der Vorschrift liegt in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Er bezieht sich auf den aufzustellenden Plan, seine Änderung, Ergänzung und Aufhebung (BVerwG, Urt. v. 17.9.2003 - BVerwG 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25, 38 f; Krautzberger, in: Battis/ Krautzberger/ Löhr, BauGB, 10. Aufl. 2007, § 1, Rn. 32; Runkel, a.a.O., § 1, Rn. 65a, 65b, 67). Hiernach können Kommunen in Flächennutzungsplänen eine Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für raumbedeutsame Windenergieanlagen nach eigenen Maßstäben nur betreiben, sofern eine derartige Planung in Form von Zielen der Raumordnung nicht vorhanden ist. Ansonsten sind sie gemäß § 1 Abs. 4 BauGB gehalten, eine Kongruenz zwischen Raumordnungs- und Flächennutzungsplan durch Anpassung ihrer Bauleitplanung herbeizuführen, und im Übrigen auf Ausweisungen für nicht raumbedeutsame Windenergieanlagen beschränkt (Runkel, a.a.O., § 1, Rn. 65b; Söfker, a.a.O., § 35, Rn. 129). In diesem Zusammenhang verbietet sich nach den oben dargestellten Grundsätzen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung und Anwendung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine getrennte Betrachtung der positiven und negativen Wirkungen einer Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, denn erforderlich für eine solche Planung ist stets sowohl die Ausweisung von Standorten für Windenergieanlagen, als auch deren Ausschluss im übrigen Plangebiet (vgl. insbesondere: BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, a.a.O., 294; aus der Literatur: Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 65b; Söfker, a.a.O., § 35 Rn. 123, 125, 127). Dabei müssen die positive und die negative Komponente auf derselben Regelungsebene verwirklicht werden. Fehlt mithin einer Kommune auf Grund von nach § 1 Abs. 4 BauGB bindenden raumordnerischen Zielen die Kompetenz für die positive Ausweisung von Flächen für raumbedeutsame Windenergieanlagen, kann sie auch die negative Ausschlusswirkung für solche Anlagen - etwa durch eine positive Darstellung von Flächen für nicht raumbedeutsame Anlagen - aus eigenem Recht nicht herbeiführen.

63

Hier hat der Beklagte in seinem RROP 2000 in Neuenkirchen/Tewel und Walsrode/Altenboitzen zwei Vorrangstandorte für raumbedeutsame Windenergieanlagen mit dem raumordnerischen Ziel ausgewiesen, die Errichtung derartiger Anlagen außerhalb dieser Flächen auszuschließen. Mit diesem Ziel ist eine Einbeziehung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in das in der 12. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen zu 2. dargestellte Sondergebiet mit der Zweckbestimmung Windkraftanlagen nicht vereinbar. Daraus folgt zugleich, dass die Beigeladenen zu 2. bis 4. aus eigener Planungskompetenz auch eine Ausschlusswirkung für raumbedeutsame Anlagen nicht statuieren können.

64

Eine andere Beurteilung rechtfertigt sich nicht durch den Umstand, dass der Beklagte als Rechtsnachfolger der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg die Flächennutzungsplanänderungen der Beigeladenen zu 2. bis 4. gemäß § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB fiktiv genehmigt hat und diese Genehmigung in Bestandskraft erwachsen ist. Denn mit dieser Genehmigung war eine Freigabe der kommunalen Planungen aus raumordnungsrechtlicher Sicht, die einer positiven Entscheidung in einem Zielabweichungsverfahren nach §§ 11 ROG, 11 Nds. ROG zukäme und deren Tatbestandswirkung auch im Verhältnis zu Privaten zu beachten wäre (vgl. hierzu: BVerwG, Beschl. v. 25.6.2007 - 4 BN 17.07 -, ZfBR 2007, 683 f.), nicht verbunden. Die Genehmigung eines Flächennutzungsplanes nach § 6 BauGB hat generell keine konstitutive Wirkung. Wird die Genehmigung erteilt, obwohl der Flächennutzungsplan mit Rechtsfehlern behaftet ist, führt dies allein nicht zur Fehlerheilung, maßgeblich hierfür sind vielmehr die Heilungs- und Unbeachtlichkeitsklauseln der §§ 214 bis 216 BauGB (Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg [Hrsg.], BauGB, Loseblattsammlung, Stand: Dezember 2006, § 6, Rn. 80; Gierke, a.a.O., § 6, Rn. 131). Ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB ist - vorbehaltlich eines hier nicht in Rede stehenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB - nach den §§ 214 ff. BauGB stets beachtlich (Lemmel, in: Schlichter/ Stich/ Driehaus/ Paetow [Hrsg.], Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. 2002, Stand: Juli 2007, § 214, Rn. 11, 19; Runkel, a.a.O., § 1, Rn. 69).

65

Die Beigeladenen zu 2. bis 4. können sich in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg darauf berufen, dass eine Planung für raumbedeutsame Windenergieanlagen - jedenfalls was die positive Planungskomponente anbelangt - nur für den Fall erfolgt sei, dass der Senat - ebenso wie zuvor unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung das Verwaltungsgericht - die Darstellungen des RROP 2000 des Beklagten zur Windenergienutzung für unwirksam erachten sollte. Der mit dieser Zielrichtung in der Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen zu 2. angebrachte Vorbehalt einer Planung für raumbedeutsame Windkraftanlagen, soweit diese den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen, läuft leer. Den Kommunen kommt bei ihrer Flächennutzungsplanung eine Verwerfungskompetenz im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung nicht zu. Wollen sie der durch § 1 Abs. 4 BauGB angeordneten strikten Bindungswirkung dieser Ziele entgehen, müssen sie ein Zielabweichungsverfahren nach §§ 11 ROG, 11 Nds. ROG anstrengen oder, sofern sie die raumordnerischen Ziele für rechtswidrig erachten, gegenüber diesen Rechtsschutz - vorrangig in Gestalt einer Normenkontrollklage nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. AG VwGO - suchen (Gaentzsch, a.a.O., § 1, Rn. 38, 45). Dies haben die Beigeladenen zu 2. bis 4. nicht getan. Insoweit hilft es ihnen auch nicht weiter, dass der Senat in dem hier streitgegenständlichen Verfahren im Rahmen einer Inzidentkontrolle zu der Auffassung gelangt ist, dass die Ausweisungen zur Windenergienutzung in dem RROP 2000 des Beklagten unwirksam sind. Denn diesen Feststellungen des Senats kommt eine Wirkung nur inter partes, nicht aber inter omnes zu (vgl. dazu allgemein: Runkel, a.a.O., § 1, Rn. 96). Damit ist den Beigeladenen zu 2. bis 4. nicht der Raum eröffnet, von ihrer Planungskompetenz generell von den Zielen der Raumordnung abweichend Gebrauch zumachen.

66

Selbst wenn man entgegen der oben dargestellten Maßgabe, dass die positive und die negative Komponente einer Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einander bedingen und auf derselben Regelungsebene erfolgen müssen, annehmen wollte, dass die beigeladenen Samtgemeinden auf der Grundlage einer gemeinsamen Planung nach § 204 Abs. 1 Satz 4 BauGB durch die Ausweisung einer Sonderbaufläche für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen im Gebiet der Beigeladenen zu 2. eine Ausschlusswirkung im übrigen Plangebiet nicht nur für nicht raumbedeutsame, sondern im Grundsatz auch für raumbedeutsame Anlagen hätten herbeiführen können, änderte dies im Ergebnis nichts. Denn der Planung der Beigeladenen zu 2. bis 4. könnte unter dieser Prämisse eine Ausschlusswirkung deshalb nicht zukommen, weil sie dann nicht raumbedeutsamen Windenergieanlagen nicht in der erforderlichen substanziellen Weise Raum geschaffen hätte.

67

Es ist nicht erkennbar, dass allein durch die als Sondergebiet für Windkraftanlagen dargestellten Flächen beidseits der BAB 7 im Gebiet der Beigeladenen zu 2. der Windenergienutzung bei einer Beschränkung auf nicht raumbedeutsame Windenergieanlagen hinreichend Raum gegeben werden könnte, weil dieses Gebiet unterhalb der Raumbedeutsamkeitsgrenze nur in begrenztem Umfang ausgenutzt werden kann. Folgt man den Maßstäben des RROP 2000 des Beklagten (S. 178 der Erläuterungen), wonach eine Gruppe von mehr als fünf nicht raumbedeutsamen Einzelanlagen einen raumbedeutsamen Windpark bildet, und nimmt man an, dass - ohne die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit zu überschreiten - an jeder Seite der BAB 7 fünf Anlagen möglich wären, könnten insgesamt allenfalls zehn Anlagen errichtet werden. Hiervon gehen auch die Erläuterungen der Flächennutzungsplanänderungen der Beigeladenen zu 2. bis 4. - wenn auch im Sinne einer Mindestanzahl - aus. Um nicht je für sich Raumbedeutsamkeit zu erlangen, müssten die einzelnen Anlagen zudem voraussichtlich eine Gesamthöhe von 100 m deutlich unterschreiten. Vor diesem Hintergrund stellt der Umstand, dass die Beigeladenen zu 2. bis 4. in ihrer gemeinsamen Planung zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die übrigen in großem Umfang zur Verfügung stehenden Potentialflächen für eine Windenergienutzung gesperrt haben, einen Abwägungsfehler dar.

68

Dabei kann dahinstehen, ob - wie der Kläger meint - der Planung der beigeladenen Samtgemeinden bereits die notwendige Abwägungsoffenheit (vgl. dazu: BVerwG, Urt. v. 17.12.2003, a.a.O., 295) gefehlt habe, weil die Planung von vornherein darauf gerichtet gewesen sei, das Aller-Leine-Tal bzw. das Gebiet der Beigeladenen zu 3. und 4. von Windenergieanlagen freizuhalten. Einerseits können als Beleg für eine Vorfestlegung der Planungen die Formulierungen des allgemeinen Planungszieles in den Erläuterungsberichten der von den beigeladenen Samtgemeinden ursprünglich beschlossenen Fassungen ihrer Flächennutzungsplanänderungen und des zunächst vorgesehenen Textes des § 1 Abs. 2 der - seinerzeit noch nicht formell geschlossenen - Vereinbarung erscheinen. Andererseits haben sich die Räte der planenden Samtgemeinden - insbesondere auf Grund der von der vormaligen Bezirksregierung Lüneburg gegen die zunächst beschlossenen Planentwürfe erhobenen Bedenken - mit dem Vorwurf einer unzulässigen Verkürzung der Abwägung befasst, sich ihrer nach wie vor bestehenden planerischen Handlungsfreiheit vergewissert und sodann nach Durchführung ergänzender Abwägungen und entsprechender Anpassung der Erläuterungsberichte neue Beschlüsse über ihre Flächennutzungsplanänderungen gefasst.

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Die Planungen der beigeladenen Samtgemeinden zu § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erweisen sich aber - vor dem oben beschriebenen Hintergrund - jedenfalls deshalb als fehlerhaft, weil die Kommunen nach Abschluss der in den Erläuterungsberichten dokumentierten Potentialflächenanalyse, die u.a. bereits zum Ausschluss der in dem RROP 2000 des Beklagten dargestellten Vorranggebiete für ruhige Erholung in Natur und Landschaft geführt hatte, in der folgenden Abwägung dem Belang der dauerhaften Sicherung der Erholungseignung der Landschaft zu Lasten einer Ausweisung von Flächen für die Windenergienutzung ein unverhältnismäßiges Gewicht eingeräumt haben.

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Die Beigeladenen zu 2. bis 4 haben einen großen Teil der von ihnen ermittelten Potentialflächen unter Verweis auf die Vorsorgegebiete für Erholung weggewogen, für die der Beklagte in seinem RROP 2000 wie bereits dargelegt in undifferenzierter Weise die Unvereinbarkeit der Erholungsfunktion mit der Windenergienutzung angenommen hat. Zwar haben die Beigeladenen zu 2. bis 4. hierzu in Gestalt eines Verweises auf ihre gemeinsame Lage im Aller-Leine-Tal, ihren seit 1998 bestehenden Zusammenschluss in dem Zweckverband Aller-Leine-Tal sowie das in den Jahren 1995 bis 1997 durchgeführte Aller-Leine-Tal-Projekt, das zu einem wesentlichen Teil auf die Entwicklung eines der naturnahen Landschaft angepassten Tourismus gerichtet gewesen sei, eigene planerische Erwägungen angestellt. Jedoch haben sie es versäumt, dabei die notwendigen Differenzierungen im Hinblick auf das allgemeine Ziel ihrer Planung - die Freihaltung des Aller-Leine-Tals von Windkraftanlagen, soweit dies zur dauerhaften Sicherung der Erholungseignung der Landschaft erforderlich ist - vorzunehmen. Aus den Planungen wird nicht hinreichend deutlich, weshalb den nicht im Kerngebiet des Aller-Leine-Tals gelegenen Flächen insoweit eine gleiche Wertigkeit zukommen soll wie der Flusslandschaft selbst bzw. weshalb auch im Übrigen Unterschiede im Hinblick auf die Schutzansprüche der betroffenen Flächen nicht bestehen.

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Dieser Abwägungsfehler wird dadurch verstärkt, dass die planenden Samtgemeinden noch über den Bestand der raumordnerisch ausgewiesenen Vorsorgegebiete für Erholung hinausgegangen sind und ohne die erforderlichen Differenzierungen auch diejenigen Potentialflächen für die Windenergienutzung gesperrt haben, die sie als durch Rad- und Wanderwege touristisch in besonderer Weise erschlossen ansehen. Zu nennen ist hier insbesondere die große Potentialfläche auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 1. zwischen Nienhagen und Suderbruch, die die Beigeladene zu 2. in den Erläuterungen ihrer Flächennutzungsplanänderung selbst als nicht zum engeren Aller-Leine-Tal gehörig bezeichnet und auf der bereits mehrere Windenergieanlagen errichtet oder genehmigt worden sind. Auch der Ausschluss der im südlichen Bereich der Beigeladenen zu 3. ausgewiesenen Potentialflächen stellt sich insoweit als problematisch dar.

72

Dem nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegierten Vorhaben des Klägers stehen auch andere öffentliche Belange im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 und 2 BauGB, zu deren Prüfung Anlass besteht, nicht entgegen.

73

Der Senat hat auf Grund der durchgeführten Inaugenscheinnahme des für die streitige Windenergieanlage vorgesehenen Standortes die Überzeugung gewonnen, dass das raumbedeutsame Vorhaben nicht im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Halbsatz BauGB in Widerspruch zu Zielen der Raumordnung steht. Insoweit kann davon ausgegangen werden, dass der Beklagte in seinem RROP 2000 für die nähere Umgebung des Vorhabensstandortes durch die Ausweisung eines Vorranggebietes für ruhige Erholung in Natur und Landschaft ein für die Beurteilung eines Einzelvorhabens hinreichend bestimmtes Ziel der Raumordnung vorgegeben hat, weil B 8.02 des - mittlerweile außer Kraft getretenen - Teiles I des Landesraumordnungsprogramms Niedersachsen in Übereinstimmung mit § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG bestimmt, dass in Vorranggebieten alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen mit der jeweils festgelegten vorrangigen Zweckbestimmung vereinbar sein müssen. Da das RROP 2000 des Beklagten jedoch entsprechend den seinerzeitigen landesrechtlichen Bestimmungen ohne Beteiligung der Öffentlichkeit aufgestellt worden ist, hält der Senat im vorliegenden Fall weiter die Maßstäbe für anwendbar, die das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 19.7.2001 - BVerwG 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17, 20 ff) in Bezug auf die Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 1. Halbsatz BauGB 1987 (entsprechend § 35 Abs. 3 Satz 2 1. Halbsatz BauGB 1998) entwickelt hat (in diesem Sinne auch: Runkel, a.a.O., § 1, Rn. 51b; Gaentzsch, a.a.O., § 1, Rn. 44; vgl. dazu in Abgrenzung zu § 35 Abs. 2 Satz 3 BauGB: BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, a.a.O., 42 ff). Danach kommt einem raumordnerischen Ziel bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines raumbedeutsamen Außenbereichsvorhaben kein strikter und unabdingbarer Geltungsanspruch zu, vielmehr ist auf Grund einer nachvollziehenden Abwägung zu entscheiden, ob das Vorhaben dem Raumordnungsziel widerspricht. Dabei ist hier zu berücksichtigen, dass die von dem Beklagten festgelegte Vorrangfunktion ein Bauverbot nicht entfaltet (vgl. dazu allgemein: OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 20.2.2002 - 8 A 11089/01 -, juris). Nach dem Eindruck, den der Senat vor Ort gewonnen hat, besteht im Übrigen kein Anhaltspunkt dafür, dass die Funktion des großräumig ausgewiesenen Vorranggebietes für ruhige Erholung in Natur und Landschaft, an dessen Rand sich der für die Windenergieanlage des Klägers vorgesehene Standort befindet, bei einer Verwirklichung des Vorhabens in seiner Zweckbestimmung nachhaltig gestört würde. Hierfür spricht auch, dass der Bereich in der näheren Umgebung des Standortes durch das RROP 2000 des Beklagten zugleich als Vorsorgegebiet für Landwirtschaft ausgewiesen worden ist und dementsprechend genutzt wird, wogegen der Rest des hier in Rede stehenden Vorranggebietes für ruhige Erholung in Natur und Landschaft mit Wald bestanden und zusätzlich als Vorsorgegebiet für Forstwirtschaft dargestellt ist. Es kann danach davon ausgegangen werden, dass sich Erholungssuchende in erster Linie in dem bewaldeten Teil des Vorranggebietes aufhalten und durch eine einzelne auf dem freien Feld errichtete Windenergieanlage keine erheblichen Beeinträchtigungen erfahren werden.

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Schließlich steht der von dem Kläger geplanten Windenergieanlage auch nicht der in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannte öffentliche Belang der Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes entgegen. Hierfür wäre erforderlich, dass das Vorhaben dem Orts- oder Landschaftsbild in ästhetischer Hinsicht grob unangemessen ist und auch von einem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als belastend empfunden wird (BVerwG, Urt. v. 22.6.1990 - BVerwG 4 C 6.87 -, NVwZ 1991, 64 und speziell für Windenergieanlagen: BVerwG, Beschl. v. 15.10.2001 - BVerwG 4 B 69.01 -, BRS 64 Nr. 100; Beschl. v. 18.3.2003 - BVerwG 4 B 7/03 -, BRS 66 Nr. 103). Hierfür ist nach dem Ergebnis der von dem Senat durchgeführten Ortsbesichtigung nichts ersichtlich. Die Umgebung des vorgesehenen Standortes weist vom Landschaftsbild her einen besonderen Wert nicht auf. Sie wird in einer in Norddeutschland häufig anzutreffenden Weise durch landwirtschaftlich genutzte Flächen und Wald geprägt. Die streitige Anlage ist diesem Landschaftsbild nicht allein durch ihre markante Erscheinung grob unangemessen.

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