Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2008-02-19, Aktenzeichen 10 LC 83/04

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Bescheinigung des Übergangs eines Teils einer Anlieferungs-Referenzmenge auf den Beigeladenen.

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Mit Pachtvertrag vom 10. Februar 1996 verpachtete der Kläger landwirtschaftliche Flächen zur Größe von 23,9397 ha einschließlich der auf den Flächen liegenden Anlieferungs-Referenzmenge für den Zeitraum vom 1. Mai 1996 bis zum 31. März 2002 an den Beigeladenen. Unter dem 19. Juli 1996 bescheinigte die Beklagte den Übergang einer Referenzmenge von 163.764 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,84% auf den Beigeladenen mit Wirkung vom 1. Mai 1996.

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Nach Ablauf der Pachtzeit erklärte der Beigeladene mit einem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 17. April 2002, dass er die o.g. Referenzmenge übernehme. Der Kläger bestätigte gegenüber der Beklagten, dass er vom Beigeladenen infolge der Übernahme der Referenzmenge 102.041,35 Euro erhalten habe. Auf dessen Antrag bescheinigte die Beklagte dem Beigeladenen mit Bescheid vom 16. Mai 2002, dass er das Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 der Zusatzabgabenverordnung bezüglich einer Referenzmenge von 163.764 kg wirksam ausgeübt habe.

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Mit seinem dagegen gerichteten Widerspruch machte der Kläger geltend, dass die auf der verpachteten Teilfläche liegende Referenzmenge nur in einem Umfang von 109.721,88 kg auf den Beigeladenen hätte übertragen werden dürfen. Bei einem aktuellen Börsenpreis von 0,93 Euro/kg Quote entspreche der vom Beigeladenen an ihn gezahlte Betrag lediglich 67% der fraglichen Referenzmenge; mithin hätte die Referenzmenge auch nur in diesem Umfang auf den Beigeladenen bescheinigt werden dürfen. In Höhe von 54.042,12 kg stehe ihm die Referenzmenge zu. Soweit die Zusatzabgabenverordnung anordne, dass der Pächter im Rahmen der Übernahme nur 67% des zugrunde liegenden Gleichgewichtspreises zu zahlen habe, sei diese Regelung verfassungswidrig. Es fehle an einer wirksamen Rechtsgrundlage für den Abzug von 33% der Quote.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 11. November 2002 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet mit der Begründung zurück, die Einzelheiten des Übernahmerechts des Pächters seien in § 12 Abs. 3 der Zusatzabgabenverordnung geregelt. Es werde vom Pächter u.a. verlangt, dass er 67% des ermittelten Gleichgewichtspreises an den Verpächter zahle; dies sei hier unstreitig der Fall gewesen.

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Am 2. Dezember 2002 hat der Kläger Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Die Zusatzabgabenverordnung sei wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verfassungswidrig. In einer bundesrechtlichen Verordnung sei deren Rechtsgrundlage anzugeben. Erforderlich sei die Angabe nicht nur des ermächtigenden Gesetzes, sondern der im Einzelnen ermächtigenden Vorschriften des Gesetzes. Beruhe die Verordnung auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen, so habe der Verordnungsgeber diese vollständig zu zitieren. Die Zusatzabgabenverordnung nenne als Ermächtigungsgrundlagen nur Regelungen des Marktorganisationsgesetzes, des Zuständigkeitsanpassungs-Gesetzes und des Organisationserlasses. Zwar stelle das Marktorganisationsgesetz die generelle Ermächtigungsgrundlage für den Bundesverordnungsgeber dar, zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen Rechtsverordnungen zu erlassen. Die Vorschriften des Marktorganisationsgesetzes bestimmten den Umfang der gesetzlichen Ermächtigung jedoch nicht. Der Ermächtigungsrahmen erschließe sich dem Adressaten der Verordnung nur dann, wenn auch die Ermächtigungsnormen des europäischen Rechts zitiert würden. Zugleich genügten die zitierten Vorschriften des Marktorganisationsrechts auch nicht den Anforderungen des Wesentlichkeitsgrundsatzes, der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG verlange, dass der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen selbst treffen müsse und nicht dem Verordnungsgeber überlassen dürfe. Zudem verstoße die Kürzung einer dem Verpächter zustehenden Referenzmenge um 33% durch Herabsetzung des Übernahmepreises gegen das Eigentumsgrundrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG. Denn die frei handelbare Referenzmenge sei ein privates vermögenswertes, nach anderer Auffassung ein öffentlich-rechtliches Recht, das sich von dem Grund und Boden, mit dem es verbunden gewesen sei, mittlerweile verselbständigt habe. In diese eigentumsrechtlich geschützte Position werde in enteignender und nicht zu rechtfertigender Weise eingegriffen, indem dem Verpächter die Quote vollständig entzogen werde und er dafür nur 67% des Börsenpreises erhalte. Für einen solchen Eingriff stritten weder das Wohl der Allgemeinheit noch die Interessen des Pächters. Im Übrigen entspreche der Abzug von 33% nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn man die Abzugsregelung als Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ansehen wollte. Schließlich würden die Inhaber einer Milchquote, die diese nicht mehr selbst belieferten, sondern mit oder ohne Land einem Dritten zur Nutzung überließen, gegenüber Inhabern, die die Milchquote selbst belieferten, unangemessen benachteiligt. Die Milchquote bleibe demjenigen vollständig erhalten, der sie beliefere, während derjenige, der sie durch Verpachtung kapitalisiere, eine ersatzlose Einziehung hinnehmen müsse. Dafür gebe es keine Rechtfertigung.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 16. Mai 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. November 2002 insoweit aufzuheben, als dem Beigeladenen eine über 109.721,88 kg hinausgehende Referenzmenge übertragen worden ist.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hat auf den Inhalt ihres Widerspruchsbescheides Bezug genommen und darauf hingewiesen, dass auf den Kläger selbst dann, wenn der Pächter sein Übernahmerecht nicht ausgeübt hätte, eine Referenzmenge nicht hätte übergehen können, denn der Kläger sei kein Milcherzeuger.

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Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage des Klägers abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Nach § 12 Abs. 2 der Zusatzabgabenverordnung gingen bei Pachtverträgen, die Anlieferungs-Referenzmengen nach § 7 der Milch-Garantiemengen-Verordnung beträfen und vor dem 1. April 2000 geschlossen worden seien und soweit sie mit Ablauf des 31. März 2000 oder später beendet würden, die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen nach § 7 Abs. 1 bis 2a, Abs. 4 Satz 1-3, Abs. 5 und 6 der Milch-Garantiemengen-Verordnung auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 v.H. der zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmenge zugunsten der Reserve des Landes eingezogen würden. Nach den zum Zeitpunkt der Rückgabe der Pachtflächen geltenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ruhten die Referenzmengen grundsätzlich auf den Milcherzeugungsflächen und gingen bei deren Übertragung auf einen anderen Erzeuger mit über. Der deutsche Verordnungsgeber habe sich nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zunächst dafür entschieden, den Referenzmengenübergang nach Maßgabe der vorhandenen Milcherzeugungsflächen zu regeln. Erst mit dem Inkrafttreten der Zusatzabgabenverordnung habe sich der Verordnungsgeber dem Grunde nach für ein System der nicht flächengebundenen Übertragung von Anlieferungs-Referenzmengen entschieden. Eine Referenzmenge gehe nach den einschlägigen Bestimmungen aber nur auf denjenigen über, der die Eigenschaft eines Milcherzeugers nach Art. 9 Buchst. c der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 besitze. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sei bei Beendigung eines landwirtschaftlichen Pachtvertrages über einen Milchwirtschaftsbetrieb die vollständige oder teilweise Übertragung der daran gebundenen Referenzmenge auf den Verpächter nur dann möglich, wenn dieser die Eigenschaft eines Erzeugers habe oder im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages die verfügbare Referenzmenge auf einen Dritten übertrage, der diese Eigenschaft besitze. Dies solle verhindern, dass Referenzmengen nicht zur Erzeugung und Vermarktung von Milch, sondern nur dazu verwendet würden, unter Ausnutzung ihres Marktwertes rein finanzielle Vorteile aus ihnen zu ziehen. Nach diesen Maßgaben sei der Kläger nicht Milcherzeuger. Milcherzeuger sei vielmehr nur derjenige Betriebsinhaber, der einen Betrieb im geografischen Gebiet eines Mitgliedstaates bewirtschafte und der Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den Verbraucher verkaufe bzw. an den Abnehmer liefere. Der Kläger habe am 1. April 2002, dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt, keinen milchwirtschaftenden Betrieb bewirtschaftet und keine Milch erzeugt. Es reiche zwar nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für die Zuteilung der relevanten Referenzmenge an den Verpächter aus, wenn dieser im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtverhältnisses nachweise, konkrete Vorbereitungen dafür getroffen zu haben, in kürzester Zeit die Tätigkeit eines Milcherzeugers auszuüben oder den Betrieb mit den an ihn gebundenen Referenzmengen auf einen anderen Milcherzeuger zu übertragen. Diesen Nachweis habe der Kläger aber nicht geführt, wobei zu beachten sei, dass eine flächenlose Übertragung der Referenzmenge auf einen anderen Erzeuger nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen genüge. Dementsprechend sei auch nicht derjenige Milcherzeuger, der beabsichtige, die Referenzmenge zum nächstmöglichen Übertragungstermin über die Verkaufsstellen anzubieten und (flächenlos) zu übertragen. Es sei schließlich auch nicht erkennbar, dass ein Ausnahmefall nach § 7 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 und Abs. 3 der Zusatzabgabenverordnung vorliege. Unter diesen Voraussetzungen bedürfe es keiner Entscheidung, ob einzelne oder sämtliche Regelungen der Zusatzabgabenverordnung verfassungsgemäß seien, denn der Übergang von Referenzmengen im Zusammenhang mit der Beendigung eines Pachtverhältnisses, das vor dem 1. April 2000 eingegangen worden sei, richte sich ohnehin nach den Regelungen des § 7 der Milch-Garantiemengen-Verordnung, da § 12 Abs. 2 der Zusatzabgabenverordnung hierauf verweise. Selbst im Falle der Verfassungswidrigkeit der Regelungen der Zusatzabgabenverordnung kämen die Regelungen des § 7 der Milch-Garantiemengen-Verordnung zur Anwendung.

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Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes fielen bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverhältnisse über einen Milcherzeugungsbetrieb daran gebundene Referenzmengen auch dann im Wege des Durchgangserwerbs an den Verpächter zurück, soweit dieser nicht Milcherzeuger sei oder zu werden beabsichtige, wenn er sie in kürzester Frist über eine staatliche Verkaufsstelle an einen Dritten übertrage, der diese Eigenschaft besitze. Diese Voraussetzungen seien erfüllt. Denn er wolle die bei ihm verbleibende Referenzmenge unverzüglich über die staatliche Verkaufsstelle an einen dritten Milcherzeuger übertragen oder jedenfalls seine Flächen mit den darauf liegenden Referenzmengen unmittelbar an einen Milcherzeuger weiterverpachten. Unrichtig sei zudem die Annahme des Verwaltungsgerichts, es müsse nicht über die von ihm dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken entschieden werden, weil auch im Falle der Verfassungswidrigkeit der Zusatzabgabenverordnung die Regelungen des § 7 der Milch-Garantiemengen-Verordnung zur Anwendung kämen. Die Rüge, dass das ermächtigende Gesetz keine hinreichende Grundlage für den Erlass der Milch-Garantiemengen-Verordnung und der Zusatzabgabenverordnung sei, wäre jedenfalls zu prüfen gewesen. Im Übrigen sei das hier in Rede stehende Übernahmerecht des Pächters nach § 12 Abs. 3 der Zusatzabgabenverordnung verfassungswidrig, weil es im Zusammenhang mit der Neuregelung des Übertragungssystems bezüglich der Milchquoten zugunsten des Pächters und damit eines Privaten in das Eigentumsrecht des Verpächters eingreife und ohne eine hinreichende Entschädigung eine eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition vom Verpächter auf den Pächter übertrage. Dafür fehle es auch an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung, weil der Gesetzgeber einen solchen Grundrechtseingriff selbst in einem formellen Gesetz zu regeln gehabt hätte und dies nicht dem Verordnungsgeber hätte überlassen dürfen. Die als Ermächtigung in der Zusatzabgabenverordnung zitierte Vorschrift des § 8 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, weil diese Vorschrift eine nicht hinreichend bestimmte Blankettnorm sei. Selbst wenn diese Regelung einschließlich der europarechtlichen Vorschriften als eine ausreichende Ermächtigung anzusehen wäre, wäre jedenfalls gegen das grundgesetzliche Zitiergebot verstoßen. Denn Art. 8a der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999, auf die sich das jetzt geltende Übertragungssystem auch stütze, werde von der Zusatzabgabenverordnung nicht zitiert.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klagantrag erster Instanz zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts und weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Zusatzabgabenverordnung nicht gegen das grundgesetzliche Zitiergebot verstoße.

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Der Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese waren mit ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist nicht begründet.

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Die vom Kläger angefochtene Bescheinigung der Beklagten vom 16. Mai 2002, mit der dem Beigeladenen die dauerhafte Übernahme einer Referenzmenge von 163.764 kg mit einem Referenzfettgehalt von 3,84% bescheinigt wurde in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 11. November 2002 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Der Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheinigung sind die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechts zugrunde zu legen, die in dem Zeitpunkt galten, zu dem der Beigeladene nach Beendigung des Pachtvertrages mit Ablauf des 31. März 2002 die Übernahme in Bezug auf die genannte Referenzmenge erklärt hatte. Dies sind die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. Nr. L 405 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 603/2001 der Kommission vom 28. März 2001 (ABl. Nr. L 89 S.18) und die Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) - ZAV - vom 12. Januar 2000 (BGBl. I S. 27) in der Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 6. Februar 2002 (BGBl. I S. 586).

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Die Voraussetzungen für die Übernahme der streitigen Referenzmenge durch den Beigeladenen sind nach der auf der Ermächtigung durch § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktordnung - MOG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGBl. I S. 1146), geändert durch Art. 196 der Verordnung vom 29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785), und auf Art. 8 Buchst. e VO (EG) Nr. 3950/92 beruhenden Regelung in § 12 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 ZAV erfüllt. Der Beigeladene hat das Übernahmerecht ordnungsgemäß ausgeübt, es ist auch nicht nach § 12 Abs. 4 ZAV ausgeschlossen.

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Der Beigeladene ist übernahmeberechtigt nach § 12 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 ZAV, denn die Voraussetzungen von Absatz 1 und 2 der Vorschrift liegen vor: Es handelt sich bei der schriftlichen Vereinbarung des Klägers mit dem Beigeladenen vom 10. Februar 1996 um einen Pachtvertrag, der die Überlassung von Flächen eines Betriebs mit entsprechenden Referenzmengenanteilen nach § 7 Abs. 2 der Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. März 1994 (BGBl I S. 586), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 25. März 1996 (BGBl I S. 535) - nachfolgend: MGV - , betrifft, vor dem 1. April 2000 geschlossen und mit Ablauf des 31. März 2002 beendet wurde. Auch der Anforderung von § 7 Abs. 5, Abs. 1 Satz 2 ZAV ist genügt, weil der Beigeladene Milcherzeuger im Sinne dieser Bestimmung ist. Mit der Beendigung des Pachtvertrags geht zwar nach § 12 Abs. 2 ZAV und § 7 Abs. 5 MGV grundsätzlich die Referenzmenge, deren Übergang bei der Überlassung der Pachtsache bescheinigt wurde, auf den Verpächter über. Der Beigeladene hat aber als Pächter nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV das hier auch nicht durch Absatz 3 Satz 1 Halbsatz 2 oder Absatz 4 der Vorschrift ausgeschlossene und vom Kläger insoweit auch nicht in Frage gestellte Recht, die zurückzugewährende Anlieferungs-Referenzmenge vom Verpächter innerhalb eines Monats nach Ablauf des Pachtvertrages zu übernehmen.

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Das Übernahmerecht des Beigeladenen ist insbesondere nicht nach § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV ausgeschlossen. Der Kläger als Verpächter hat nicht nachgewiesen, dass er die Anlieferungs-Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigt. Er hat insoweit lediglich angegeben, dass er die von ihm begehrte Referenzmenge zum nächsten Termin über die Verkaufsstelle an einen Milcherzeuger verkaufen oder jedenfalls seine Flächen mit der darauf liegenden Referenzmenge an einen anderen Milcherzeuger weiterverpachten wolle. Dies erfüllt nicht die Voraussetzung, die Anlieferungs-Referenzmenge für die eigene, d.h. für die von ihm tatsächlich ausgeübte Milcherzeugung nutzen zu wollen.

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Der Beigeladene hat sein Übernahmerecht auch rechtzeitig und gegenüber dem richtigen Adressaten, dem Kläger, mit Schreiben vom 17. April 2002 ausgeübt und zur Wirksamkeit seines Übernahmerechts gemäß § 12 Abs. 3 Sätze 2 und 3 ZAV nachgewiesen, dass er innerhalb von 14 Tagen nach Ausübung des Übernahmerechts mindestens einen Betrag von 67 vom Hundert des Gleichgewichtspreises des auf den 31. März 2002 folgenden Übertragungstermins an den Kläger gezahlt hat.

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Dagegen wendet der Kläger ohne Erfolg ein, die Zusatzabgabenverordnung und damit auch das darin geregelte Übernahmerecht des Pächters nach § 12 Abs. 3 ZAV verstoße gegen das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der Verordnung genannt wird. Will der Verordnungsgeber nach seinem erkennbar geäußerten Willen von mehreren Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch machen, so muss er diese vollständig in der Verordnung angeben. Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen (vgl. BVerfG, Urt. v. 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1, 41).

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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 16. September 2004 - BVerwG 3 C 35.03 -, BVerwGE 121, 382 = RdL 2005, 44 und vom 20. März 2003 - BVerwG 3 C 10/02 -, BVerwGE 118, 70 = RdL 2003, 268) ist unter diesen Voraussetzungen geklärt, dass die Zusatzabgabenverordnung den Anforderungen des Zitiergebotes entspricht. Insbesondere ist es abweichend von der Auffassung des Klägers nicht geboten, die Normen des Gemeinschaftsrechts als Grundlage für den Erlass der Verordnung zu zitieren, selbst wenn diese - materiell - eine unverzichtbare Ermächtigungsgrundlage für die in der streitigen Verordnung getroffenen Regelungen darstellen (so auch Brenner in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 80 Abs. 1 Rdnr. 43; Pieroth in: Jarass/Pieroth, GG, 7. Aufl. 2004, Art. 80 Rdnr. 16). Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit klargestellt, dass dem o.g. Zitiergebot - anders als der Kläger meint - nicht die Funktion zukommt, die Verordnung auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht auch insoweit kontrollieren zu können, als eine Verletzung des Parlamentsvorbehalts ausscheidet. Das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist durch die Pflicht zur Angabe der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage vielmehr allein darauf gerichtet, dass der Verordnungsgeber nachzuweisen hat, dass er das Vorrecht des parlamentarischen Gesetzgebers gewahrt hat. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG befasst sich damit allein mit dem innerstaatlichen Verhältnis zwischen Gesetz- und Verordnungsgeber, nicht jedoch mit dem Verhältnis der nationalen Rechtssetzungsorgane zu denen der europäischen Gemeinschaft.

32

Dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgt der Senat. Gesichtspunkte dafür, dass nunmehr eine davon abweichende Beurteilung geboten sein könnte, bestehen nicht und trägt der Kläger auch nicht vor. Auch das vom Kläger im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vorgelegte Rechtsgutachten von Prof. Dr. G. vom 22. April 2002 (Bl. 58 bis 83 der Gerichtsakte) bietet keine Anhaltspunkte, die eine Neubewertung erforderlich machen.

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Keiner Entscheidung bedarf die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob die zum Erlass der Zusatzabgabenverordnung ermächtigende Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht. Soweit die Gesetzgebungskompetenz beim Bund liegt, darf der zuständige Bundesgesetzgeber seine Rechtsetzungsmacht nur unter den Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an den Verordnungsgeber delegieren. Die dafür erforderliche Ermächtigung muss nach ihrem Inhalt, Zweck und Ausmaß im Gesetz selbst bestimmt sein, wobei es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig ist, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 277; Beschl. v. 27. Januar 1976 - 1 BvR 2325/73 -, BVerfGE 41, 251 (265 f.)). Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit ist dabei die notwendige Ergänzung und Konkretisierung des aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes. Es muss deshalb im Lichte dieses Verfassungsprinzips und seiner Auslegung durch die Rechtsprechung interpretiert werden. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (BVerfG, Beschl. v. 20. Oktober 1981, aaO).

34

Unter diesen Voraussetzungen hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 16. September 2004 (- BVerwG 3 C 35.03 -, aaO) Bedenken geäußert, ob der Verordnungsgeber von der durch Art. 8a Buchst. b und e VO (EWG) Nr. 3590/92 eingeräumten Befugnis, das bisherige System der nur flächengebundenen Übertragung von Referenzmengen durch ein anders geartetes System der nur flächenlosen Übertragbarkeit über staatliche Verkaufsstellen zu ersetzen, ohne eine Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers Gebrauch machen durfte. Es hat diese Frage jedoch offen gelassen, da § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG, die Ermächtigungsgrundlage für das bisherige Übertragungssystem, selbst zwar nur den Gegenstand und den Inhalt der möglichen Verordnungsregelung angebe. Wegen des Verweises auf § 1 Abs. 2 MOG und die darin in Bezug genommenen Rechtsakte des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften würden aber der Zweck und das Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt. Denn die Ermächtigung werde dadurch auf den Erlass solcher Vorschriften beschränkt, die zur Durchführung der EG-Vorschriften erforderlich seien. Mit Blick auf die Milch-Garantiemengen-Verordnung sei daher angenommen worden, dass § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 -, BVerwGE 79, 171, 174; s.a. BVerfG, Beschl. der 3. Kammer des 2. Senats v. 5. September 1990 - 2 BvR 848/88 -, juris). Unter diesen Umständen beträfen die nun bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken allein die Einführung des neuen Übertragungssystems, nicht jedoch auch diejenigen Vorschriften - wie § 12 ZAV -, die Regelungen im Gefolge des bisherigen Übertragungssystems für eine Übergangszeit aufrechterhielten. Insoweit bleibe der Verordnungsgeber ermächtigt, das bisherige Übertragungssystem beizubehalten und fortzuentwickeln (vgl. dazu auch BVerwG, Urt. v. 2. Oktober 2007 - BVerwG 3 C 11/07 -, juris).

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Auch im vorliegenden Verfahren besteht kein Anlass zu einer Entscheidung über die o.g. verfassungsrechtlichen Einwände. Denn auch im hier zu entscheidenden Streit ist lediglich die Regelung des § 12 ZAV betroffen, die - wie das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich hervorgehoben hat - als zeitlich begrenzte Fortführung des alten Übertragungssystems in § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG noch eine zureichende gesetzliche Grundlage findet. Dies gilt auch für das hier in Rede stehende Übernahmerecht des Pächters nach § 12 Abs. 3 ZAV. Dieses Übernahmerecht ist in dieser Form zwar erst mit dem Erlass der Zusatzabgabenverordnung geregelt worden. Gleichwohl knüpft die fragliche Regelung aber an die Bestimmung des § 12 Abs. 1 und 2 ZAV und damit an die Bestimmungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung an. Das sog. Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 ZAV setzt ausdrücklich voraus, dass die in § 12 Abs. 1 ZAV genannten Pachtverträge, die Anlieferungs-Referenzmengen nach § 7 MGV in der in § 5 Abs. 1 Satz 1 ZAV genannten Fassung betreffen und vor dem 1. April 2000 und damit vor dem Inkrafttreten der Zusatzabgabenverordnung geschlossen worden sind, nach § 12 Abs. 2 ZAV grundsätzlich in der Weise abzuwickeln sind, dass Referenzmengen an den Verpächter nach § 7 Abs. 1 bis 2a, Abs. 4 Satz 1 bis 3, Abs. 5 und 6 MGV zurückzugewähren sind. Damit regelt § 12 Abs. 3 ZAV in Bezug auf laufende Pachtverträge die Zuteilung der Referenzmengen bei Beendigung der Pachtverträge mit dem Ziel, die Referenzmengen den aktiven Milcherzeugern zuzuordnen und entwickelt insoweit das bisherige Übertragungssystem fort. Die Bestimmung betrifft aber nicht das neu eingeführte Übertragungssystem nach den §§ 8 bis 11 ZAV (vgl. dazu BayVGH, Urt. v. 16. März 2005 - 9 BV 03.1069 -, juris unter Hinweis auf § 7 Abs. 1 Satz 2 letzte Alternative ZAV) und begegnet den aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken deshalb nicht.

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Der Einwand des Klägers, die Übernahme der Referenzmenge durch den Pächter und die Zahlung von lediglich 67% des Gleichgewichtspreises verstoße gegen den grundgesetzlich geregelten Eigentumsschutz, greift nicht durch. Das Bundesverwaltungsgericht hat zum sog. „Drittelabzug“ nach § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV dargelegt, dass die einem milcherzeugenden Betrieb zugeteilte Referenzmenge am Eigentumsschutz des Betriebes teilnehme (Urt. v. 16. September 2004, aaO, m.w.N.). Die Verminderung der dem Inhaber bislang zustehenden Referenzmenge um ein Drittel berühre dessen Eigentum an seinem landwirtschaftlichen Betrieb; dabei sei es gleichgültig, ob der Verlust aus Anlass der Beendigung eines Pachtverhältnisses oder aus anderem Anlass erfolge. Die Anordnung sei aber zulässig, weil sie im Rahmen einer eigentumsrechtlichen Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachte. Ihre Verfassungsmäßigkeit setze voraus, dass sie einen gerechten, namentlich einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen der prinzipiellen Privatnützigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) und den berechtigten Belangen der Allgemeinheit (Art. 14 Abs. 2 GG) herstelle. Diesen Anforderungen sei genügt, weil die Regelung das Ziel verfolge, sicherzustellen, dass Referenzmengen möglichst aktiven Milcherzeugern zugeordnet werden; diese sollten von der Notwendigkeit entlastet werden, Referenzmengen zuzupachten (BRDrucks 577/99, S. 25; vgl. Art. 8a Buchst. a VO (EWG) Nr. 3950/92). Dahinter stehe die Erkenntnis, dass die Möglichkeit der Verpachtung von Referenzmengen - mit oder ohne Fläche - in steigendem Ausmaß zu Dauerverpachtungen geführt habe, worin der europäische wie der deutsche Verordnungsgeber eine Fehlentwicklung sehe, die die Kosten der aktiven Milcherzeuger erhöhe und ihre Einkommen schmälere. Die Verpachtung zurückzudrängen, indem sie mit einem spürbaren Abzug zugunsten der staatlichen Reserve belegt werde, stelle ein geeignetes Mittel dar, die beschriebene Fehlentwicklung zu korrigieren. Die Regelung respektiere auch die Privatnützigkeit des betroffenen Eigentums. Der Drittelabzug finde nicht statt, wenn der Verpächter für sich oder seinen Ehegatten oder dessen Rechtsnachfolger im Wege der gesetzlichen, gewillkürten oder vorweggenommenen Erbfolge die zurückfallende Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötige (§ 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV). Damit werde der Abzug auf Fälle beschränkt, in denen der Verpächter nicht nur für seine Person die Milcherzeugung aufgegeben, sondern auch seine Betriebsanlagen nicht länger für die Milcherzeugung durch Angehörige oder Erben bereithalte. Allerdings werde der Inhaber der verpachteten Referenzmenge genötigt, die eigene Milcherzeugung (wieder) aufzunehmen oder auszuweiten oder aber den Betrieb im Wege der vorweggenommenen Erbfolge alsbald zu übertragen, sofern eine Fortsetzung des Pachtverhältnisses nicht zustande komme. Dieser Zwang zur raschen Disposition sei ihm aber zumutbar, zumal bei vorweggenommener Erbfolge der Übernehmer seinerseits die Milcherzeugung nicht sofort selbst aufnehmen müsse - was insbesondere bei Minderjährigen Schwierigkeiten begegne -, sondern den Betrieb als Ganzen seinerseits zwischenverpachten dürfe (§ 7 Abs. 5 Halbsatz 2, Abs. 2 ZAV). Schließlich verletze die Höhe des Abzugs mit einem Drittel auch nicht das Übermaßverbot. Dabei müsse in Rechnung gestellt werden, dass der Abzug unter den beschriebenen Voraussetzungen nur denjenigen treffe, der allein noch an einer kapitalistischen Nutzung oder Verwertung der Referenzmenge - sei es durch weitere Verpachtung, sei es durch Verkauf - interessiert sei. Die verpachtete Referenzmenge als solche genieße jedoch keinen Eigentumsschutz. Der landwirtschaftliche Betrieb, dessen wirtschaftliche Nutzbarkeit zur Milcherzeugung sie bestimme, solle zu diesem Zweck nicht länger betrieben werden. Sein Eigentümer werde allenfalls insofern beschwert, als der Drittelabzug seinen Betrieb zu einem Zeitpunkt treffen könne, bevor sich die Investitionen in die sächlichen Betriebsmittel, die Grundlage seiner Referenzmenge gewesen seien, amortisiert hätten. Die darin gelegene nachträgliche Verschlechterung der wirtschaftlichen Investitionsbedingungen halte sich aber in einem zumutbaren Rahmen, zumal die Neuregelung schon geraume Zeit zuvor diskutiert worden sei.

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Diese Gründe rechtfertigen in eigentumsrechtlicher Hinsicht auch die Übernahmeregelung nach § 12 Abs. 3 ZAV. Denn die Kürzung der auf den Verpächter übergehenden Referenzmenge um ein Drittel nach § 12 Abs. 2 ZAV entspricht zunächst weitgehend - in wirtschaftlicher Hinsicht - der Übernahme der Referenzmenge zu einem Betrag von 67% des Gleichgewichtspreises durch den Pächter (vgl. BayVGH, Urt. v. 16. März 2005, aaO). Nicht entscheidend ist es, dass bei Beendigung eines Pachtverhältnisses im Falle der Übernahme der Referenzmenge durch den Pächter die Referenzmenge beim Vertragspartner des Verpächters verbleibt und damit die Referenzmenge einem Privaten, nicht aber - wie beim Drittelabzug - zunächst der öffentlichen Hand zugeteilt wird. Die Übernahmeregelung nach § 12 Abs. 3 ZAV verfolgt nämlich - ebenso wie der sog. Drittelabzug - das Ziel, die Referenzmenge den aktiven Milcherzeugern, hier den milcherzeugenden Pächtern, zu belassen. Dieses gesetzgeberische Ziel, nämlich die oben bereits beschriebene Fehlentwicklung bei der Milcherzeugung zu korrigieren, ist im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sachgerecht, wie oben bereits dargelegt worden ist. Die in Rede stehende Regelung wahrt auch den erforderlichen Ausgleich zwischen der Privatnützigkeit des Eigentums und Allgemeininteressen. Dies ergibt sich u.a. daraus, dass in den Fällen, in denen der Verpächter nachweisen kann, dass er die Anlieferungs-Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigt, er also ebenfalls als aktiver Milcherzeuger die Referenzmenge nutzen will, das Übernahmerecht des Pächters nicht gilt (§ 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV). Damit berücksichtigt die Regelung hinreichend, dass das Übernahmerecht nur diejenigen Verpächter belastet, die die Referenzmenge lediglich kapitalisieren, nicht aber mehr zur eigenen Milcherzeugung nutzen wollen; sie verletzt das Übermaßverbot unter diesen Voraussetzungen nicht (so im Ergebnis auch BayVGH, Urt. v. 16. März 2005, aaO; VG Augsburg, Urt. v. 11. Februar 2003 - Au 9 K 02.1144 -, juris).

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Ob dem Kläger die Berufung auf den grundgesetzlichen Schutz des Eigentums nach Art. 14 GG bereits nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu versagen gewesen wäre, weil er infolge der Übertragung seiner Flächen und der darauf ruhenden Referenzmenge auf den Beigeladenen durch den Pachtvertrag vom 10. Februar 1996 die Inhaberschaft an der Referenzmenge und damit eine etwa grundrechtlich geschützte Rechtsposition verloren hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22. November 2007 - 1 BvR 2628/04), braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden.

39

Das Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 ZAV begegnet auch unter der Geltung des allgemeinen Gleichheitssatzes keinen Bedenken. Zutreffend ist es, dass § 12 Abs. 3 ZAV unterscheidet, ob der Verpächter, an den die Referenzmengen nach Ablauf des Pachtvertrages grundsätzlich zurückfallen, selbst Milch erzeugt oder nicht. Das Übernahmerecht gilt nach § 12 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 ZAV nicht, wenn der Verpächter nachweisen kann, dass er die Anlieferungs-Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigt. Diese Differenzierung findet - wie das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 16. September 2004, aaO) für den sog. Drittelabzug hervorgehoben hat - seinen sachlichen Grund in der Absicht des Verordnungsgebers, die Referenzmengen wieder stärker den aktiven Milcherzeugern zuzuordnen und ihre bloß kapitalistische Nutzung - durch Verkauf oder (Weiter-) Verpachtung - zurückzudrängen (im Ergebnis auch BayVGH, Urt. v. 16. März 2005, aaO). Dieses gesetzgeberische Ziel rechtfertigt schließlich auch eine Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) und seiner allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG.

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Unter diesen Voraussetzungen braucht der Senat nicht der vom Verwaltungsgericht erörterten Frage nachzugehen, ob der Kläger Erzeuger im Sinne des Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 9 Buchst. c VO (EWG) Nr. 3950/92 ist. Nach Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 werden in den Fällen, in denen bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich ist oder wenn ein rechtlich gleichgelagerter Fall vorliegt und zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung getroffen wurde, die verfügbaren Referenzmengen der betreffenden Betriebe nach den von den Mitgliedstaaten festgelegten oder festzulegenden Bestimmungen unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten ganz oder teilweise auf die Erzeuger übertragen, die sie übernehmen. Nach Art. 9 Buchst. c VO (EWG) Nr. 3950/92 ist Erzeuger der Betriebsinhaber - eine natürliche oder juristische Person oder eine Vereinigung natürlicher oder juristischer Personen -, der einen Betrieb im geographischen Gebiet der Gemeinschaft bewirtschaftet und der Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den Verbraucher verkauft bzw. an den Abnehmer liefert. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urt. v, 7. Juni 2007 - C 278/06 -, juris) ist Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 dahin auszulegen, dass bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverhältnisse über einen Milcherzeugungsbetrieb daran gebundene Referenzmengen an den Verpächter zurückfallen können, soweit dieser nicht Erzeuger ist oder zu werden beabsichtigt und sie in kürzester Frist über eine staatliche Verkaufsstelle an einen Dritten überträgt, der diese Eigenschaft besitzt. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, kann im vorliegenden Fall offen bleiben, weil an der Wirksamkeit der Übernahmeregelung gemäß § 12 Abs. 3 ZAV keine Zweifel bestehen.

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