Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-10, Aktenzeichen 1 A 4955/05
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0910.1A4955.05.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Das beklagte Land wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 14. März 2003 und dessen Widerspruchsbescheids vom 30. Mai 2003 verpflichtet, dem Kläger auf seinen Beihilfeantrag vom 10. März 2003 eine weitere Beihilfe in Höhe von 140,00 EUR zu bewilligen, und verurteilt, ihm aus diesem Betrag Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz seit dem 17. Juni 2003 zu zahlen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der im Jahre 1946 geborene Kläger ist Richter am Landgericht der Besoldungsgruppe R 1. Er ist
verheiratet und Vater von fünf Kindern, von denen im Jahr 2003 vier beihilferechtlich
berücksichtigungsfähig waren. Anfang März 2003 beantragte er zu verschiedenen ihm in den
Jahren 2002 und 2003 entstandenen Aufwendungen die Gewährung von Beihilfe. Diese bewilligte der
Präsident des Oberlandesgerichts L. mit Bescheid vom 14. März 2003 in
Höhe von insgesamt 397,31 EUR. Ihrer Festsetzung wurden beihilfefähige Aufwendungen von
480,54 EUR aus dem Jahr 2002 und von 220,44 EUR aus dem Jahr 2003 sowie ein Bemessungssatz von
70 v. H. (für Aufwendungen des Klägers selbst) bzw. von 80 v. H. (für
Aufwendungen seiner berücksichtigungsfähigen Kinder) zugrunde gelegt. Der in dieser Weise
ermittelte Beihilfebetrag von insgesamt 537,31 EUR wurde abschließend unter Hinweis auf
§ 12a BVO NRW um 140,00 EUR (sog. Kostendämpfungspauschale) gekürzt. Den gegen
die Kürzung gerichteten Widerspruch wies der Präsident des Oberlandesgerichts L.
unter dem Datum des 30. Mai 2003 zurück.

3

Die am 17. Juni 2003 erhobene Klage mit dem Antrag,

4

das beklagte Land unter Änderung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts
L. vom 14. März 2003 und dessen Widerspruchsbescheids vom 30. Mai 2003
zu verpflichten, ihm - dem Kläger - auf seinen Beihilfeantrag vom 10. März 2003
eine weitere Beihilfe von 140,00 EUR nebst Zinsen von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit
dem Erlass des Beihilfebescheides vom 14. März 2003 zu bewilligen,

5

hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die den Beteiligten bekannte Begründung dieser Entscheidung
wird verwiesen. Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung führt der Kläger unter
Wiederholung und Vertiefung seines erstinstanzlichen Vorbringens im Wesentlichen aus, die Amtsangemessenheit
der Alimentation eines Beamten könne nicht allein nach seiner Besoldung beurteilt werden. Vielmehr sei
das Gesamtgefüge der unterschiedlichen Beträge zu sehen wie das Gehalt im engeren Sinne,
Gehaltsbestandteile für nicht berufstätige Ehegatten, Kindergeld im engeren Sinne, Gehaltsbestandteile
für Kinder, Urlaubsgeld, Weihnachtsgeld und nicht zuletzt die Beihilfen nach der BVO NRW. Alles sei inzwischen
entweder gestrichen, gekürzt oder entweder überhaupt nicht oder so gut wie gar nicht den gestiegenen
Lebenshaltungskosten angeglichen worden. Unter solchen Umständen auch noch die Beihilfeleistungen durch
die Kostendämpfungspauschale zu kürzen, die nach einer Einführungszeit drastisch weiter erhöht
worden sei, sei rechtlich nicht zulässig.

6

Der Kläger fasst seinen erstinstanzlichen Antrag klarstellend dahingehend neu, dass er beantragt,

7

das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts
L. vom 14. März 2003 und dessen Widerspruchsbescheids vom 30. Mai 2003
zu verpflichten, ihm auf seinen Beihilfeantrag vom 10. März 2003 eine weitere Beihilfe in Höhe
von 140,00 EUR zu bewilligen, und zu verurteilen, ihm aus diesem Betrag Zinsen in Höhe von fünf
Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz seit dem 14. März 2003 zu zahlen.

8

Der Kläger beantragt,

9

das angefochtene Urteil zu ändern und nach seinem neugefassten erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

10

Das beklagte Land beantragt,

11

die Berufung zurückzuweisen.

12

Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus, das Gesetz zur Änderung der BVO NRW vom
18. Dezember 2002 sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen und verstoße nicht gegen
höherrangiges Recht. Das gelte insbesondere für die um weitere fünfzig Prozent erhöhte
Kostendämpfungspauschale. Hierdurch verletze der Dienstherr nicht die zu den hergebrachten Grundsätzen
des Berufsbeamtentums gehörende Alimentations und Fürsorgepflicht: Der von dem Kläger zu seinen
Aufwendungen in Krankheitsfällen zu tragende Eigenanteil mache weniger als 1 % seiner Jahresbezüge
aus. Der amtsangemessene Lebensunterhalt sei deswegen gewahrt. Die Kostendämpfungspauschale verstoße
auch unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Alimentation in ihrer Gesamtheit nicht gegen die Alimentations
bzw. Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Im Grundsatz bestehe ein Abhängigkeits und Spannungsverhältnis
zwischen den Bestimmungen über die Besoldungsbezüge einerseits und denjenigen über ergänzende
Fürsorgeleistungen u. a. zum Schutz bei Krankheit andererseits. In diesem Zusammenhang sei allein
maßgeblich, ob dem Beamten erhebliche und unzumutbare Aufwendungen u. a. aus Anlass von Krankheitsfällen
verblieben. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Selbst wenn aber mit Blick auf die Besoldungsentwicklung im
Übrigen durch die erhöhte Kostendämpfungspauschale der amtsangemessene Lebensunterhalt des Klägers
gefährdet sein sollte, sei nicht eine Anpassung der nicht verfassungsverbürgten Beihilfe geboten, sondern
eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze. Unter Berücksichtigung der Besoldungsentwicklung im
Übrigen sei das Alimentationsprinzip nicht verletzt. Für sich genommen würden weder die Kürzung
des Weihnachtsgeldes noch die Streichung des Urlaubsgeldes gegen das Alimentationsprinzip verstoßen. Das
gewichtige öffentliche Interesse, Haushaltsmittel auch bei der Beamtenbesoldung einzusparen, rechtfertige
Kürzungen der jährlichen Sonderzahlungen. Selbst in der Gesamtschau aller besoldungsrechtlichen
Kürzungsregelungen vermöge § 12a BVO NRW eine amtsangemessene Alimentation nicht zu
gefährden. Bei der Beurteilung der Angemessenheit habe der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum,
der sich maßgeblich an den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen sowie dem allgemeinen
Lebensstandard orientiere. Dem Kläger sei auch unter Berücksichtigung des allgemeinen Lebensstandards
eine amtsangemessene Lebensführung möglich.

13

Auf die Anforderung des Senats vom 17. April 2007 betreffend u. a. die Besoldungsentwicklung bei
den Beamten und Richtern im Land und die Einkommensentwicklung bei den übrigen im öffentlichen Dienst
des Landes Beschäftigten hat das Land im Einzelnen Stellung genommen. Der Landesbund NRW des Deutschen
Beamtenbundes hat eine Übersicht über die Besoldungsanpassungen seit 1990 und die Tarifabschlüsse
seit 1970 vorgelegt.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des
beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Band) Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe

16

Die zulässige, insbesondere fristgerecht begründete Berufung hat bis auf einen geringen Teil der
Zinsforderung Erfolg. Der Kläger hat Anspruch auf die beantragte weitere Beihilfe für das Jahr 2003.
Der Bescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 14. März 2003 und
dessen Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2003 sind insoweit rechtswidrig und verletzen den Kläger in
seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

17

Der Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe für das Jahr 2003 in Höhe von 140,00 EUR folgt
aus § 88 LBG NRW, § 4 Abs. 1 LRiG i. V. m. der Verordnung über die
Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen - BVO NRW -. Die aus ihm
erwachsende Beihilfe darf nicht nach Maßgabe des § 12a Abs. 1 BVO NRW gekürzt werden.

18

§ 12a Abs. 1 BVO NRW ist formell rechtmäßig (1.); die Norm verstößt jedoch
materiell gegen höherrangiges Recht (2.).

19

(1.) Der Senat hat bereits anlässlich der Einfügung des § 12a Abs. 1 in die BVO NRW
durch Art. II Abs. 8 Nr. 1 des Gesetzes zur Sicherung des Haushalts vom 17. Dezember 1998
(GV NRW S. 750) ausführlich - bejahend - zur formellen Rechtmäßigkeit der
Kostendämpfungspauschale in der Ursprungsfassung (im Folgenden: Kostendämpfungspauschale I) Stellung
genommen. Namentlich war das Land gesetzgebungskompetent (Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG) und hat
mit dem Gesetzeserlass nicht gegen die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen.
Schließlich war auch seine konkrete Verfahrensweise, durch (formelles) Gesetz die bestehende Beihilfenverordnung
um die streitigen Regelungen über die Kostendämpfungspauschale zu ergänzen, verfassungsrechtlich nicht
zu beanstanden.

20

Vgl. Urteile vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 u. a. -, IÖD 2004, 53 = NWVBl. 2004,
194 = NVwZ-RR 2004, 546 = ZBR 2005, 272.

21

An den hierauf bezogenen Ausführungen hält der Senat uneingeschränkt fest. Sie finden sich
zwischenzeitlich sowohl im argumentativen Ausgangspunkt als auch im Ergebnis bestätigt.

22

BVerwG, Beschlüsse vom 10. März 2004 - 2 B 5.04 -, vom 11. März 2004
- 2 B 6.04 - sowie vom 12. März 2004 - 2 B 7.04 -.

23

Das Bundesverwaltungsgericht hat u. a. festgehalten, dass die Frage, ob dem Land die Kompetenz für
kostendämpfende Regelungen über Beihilfen in Krankheitsfällen zusteht, in seiner Rechtsprechung
und derjenigen des Bundesverfassungsgerichts - im Sinne der Entscheidung des erkennenden Senats -
geklärt sei. Auch das Bundesverfassungsgericht hat betont, dass die Schaffung des § 12a BVO NRW
als Verordnungsrecht im parlamentarischen Verfahren - so wie geschehen - nicht zu beanstanden sei.

24

Vgl. Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02 u. a. -, www.bverfg.de, ergangen
auf die Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des VG Gelsenkirchen vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99
u. a. -.

25

Mit Blick auf Art. II des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein-Westfalen
für das Haushaltsjahr 2003 und Gesetzes zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen
in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18. Dezember 2002 (GV NRW S. 660), mit welchem die in
§ 12a Abs. 1 BVO NRW bislang festgelegten Kürzungsbeträge erhöht worden sind (im
Folgenden: Kostendämpfungspauschale II), sind entscheidungserhebliche Unterschiede insoweit nicht gegeben.

26

(2.) § 12a Abs. 1 BVO NRW ist wegen materiellen Verstoßes gegen höherrangiges Recht
ab dem Jahr 2003 nicht mehr anwendbar. Dies ergibt sich im

Überblick

aus den folgenden Erwägungen.

27

§ 12a Abs. 1 BVO NRW verstößt beginnend mit dem Jahr 2003 gegen hergebrachte Grundsätze
des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG).

28

Das Land verletzt das beamtenrechtliche Fürsorgeprinzip - ein Rechtsgut von Verfassungsrang -, indem
es in Ansehung der seine Beamten und Richter exklusiv treffenden Besoldungsabsenkung seit dem Jahr 2003 an der Anwendung
von § 12a Abs. 1 BVO NRW festhält.

29

Auch unter Berücksichtigung von Einschätzungsprärogativen und Beurteilungsspielräumen hat das Land
als in Besoldungsangelegenheiten tätiger Gesetzgeber und fürsorgegewährender Dienstherr in Anbe- tracht
der ab dem Jahr 2003 wirksamen besoldungsrelevanten Umstände das Spannungsverhältnis zwischen den Bestimmungen
über die Besoldung einerseits und denjenigen über ergänzende Fürsorgeleistungen zum Schutz u. a.
bei Krankheitsfällen andererseits nicht verfassungskonform geregelt.

30

Das Land hat bei der Aufrechterhaltung von pauschalen Beihilfekürzungen nicht berücksichtigt, dass es seinen
Beamten und Richtern seit dem Jahr 2003 eine sich allenfalls am äußersten Rande des verfassungsrechtlich
Zumutbaren bewegende Besoldung gewährt. Die durch die Anwendung der Kostendämpfungspauschale auch im Jahr
2003 verursachte weitergehende Belastung führt zur Unterschreitung dessen, was an angemessener Alimentation zu
erwarten war.

31

Diese Unterschreitung beruht darauf, dass die Besoldung der Beamten- und Richterschaft des Landes beginnend mit
dem Jahr 2003 in nicht zu rechtfertigender Weise greifbar von der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung und der
Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter abgekoppelt worden ist. Dadurch führt das Festhalten
an der Kostendämpfungspauschale zu einer Gefährdung des amtsangemessenen Unterhalts. Für dessen Wahrung
ist das Land als Dienstherr verantwortlich. Seine Gefährdung verletzt den Kern der Fürsorgepflicht und ist
damit verfassungswidrig.

32

Aus diesem Überblick ergeben sich in Zusammenfassung die folgenden, die Entscheidung bestimmenden
Gesichtspunkte.

33

a) Das Land hat die ergänzende Fürsorge bezogen auf die Höhe der den Beamten gewährten
Besoldung auszugestalten (S. 9 ff.).

34

b) Das Land hat Beurteilungsspielräume, wie es als Fürsorgegeber dieses Spannungsverhältnis
lösen will; wird mit der Belastung für den Beamten - wie hier - die Marginalitätsgrenze
überschritten, kontrolliert das Gericht die fürsorgerische Entscheidung darauf hin, ob durch sie die
Amtsangemessenheit der Alimentation gefährdet wird (S. 11 ff.).

35

c) Die Amtsangemessenheit der Alimentation bestimmt sich nach internen und externen Maßstäben,
insbesondere im Vergleich zu den tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und der allgemeinen
wirtschaftlichen Entwicklung (S. 13 ff.).

36

d) Mit der Aufrechterhaltung der Kostendämpfungspauschale gefährdet das Land beginnend mit dem Jahr
2003 die Amtsangemessenheit der Alimentation (S. 16 ff.).

37

aa) Die vom Land im Zusammenhang mit der Einführung und Erhöhung der
Kostendämpfungspauschale angestellten Erwägungen sind nicht geeignet, die Lösung des
Spannungsverhältnisses verfassungsrechtlich tragfähig zu begründen, obwohl dem Land eine
Vorgehensweise unter Anlegung verfassungsrechtlich tragfähiger Parameter ohne weiteres möglich (gewesen)
wäre, wie die Vorgänge um die Erhöhung der Abgeordnetenentschädigung zeigen (S. 17 ff.).

38

bb) Der Ausfall bei der Wahrnehmung der Prärogativen allein erlaubt nicht den Schluss auf die
Verfassungswidrigkeit des erzielten Ergebnisses, hier der Aufrechterhaltung der Kostendämpfungspauschale
(S. 24).

39

cc) Verfassungsrechtlich tragfähige Gesichtspunkte für die Aufrechterhaltung der Kostendämpfungspauschale
sind auf der Grundlage des Befunds, dass die Alimentation der Beamten des Landes beginnend mit dem Jahr 2003 ohne
verfassungsrechtlich tragfähigen Grund von der allgemeinen Einkommensentwicklung greifbar abgekoppelt worden
ist, nicht erkennbar (S. 24 ff.).

40

e) § 12a Abs. 1 BVO NRW verstößt danach gegen Art. 33 Abs. 5 GG (S. 43 ff.).

41

f) Aus diesem Verfassungsverstoß folgt - unabhängig von der Frage der Nichtigkeit der Norm -
jedenfalls ein Anwendungsverbot, welches das Land daran hindert, aus § 12a Abs. 1 BVO NRW Folgerungen
zulasten von Beihilfeansprüchen zu ziehen. Der Kläger ist nicht auf eine Inanspruchnahme des
Besoldungsgesetzgebers zu verweisen; einer Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG bedarf es
nicht (S. 45 ff.).

42

Im Einzelnen gilt hierzu Folgendes:

43

a) Fürsorge verpflichtet den Dienstherrn im hier interessierenden Zusammenhang der Gesundheits(vor)sorge,
seinen Beamten und Richtern (im Folgenden pars pro toto "Beamte") ausreichende Mittel zur Verfügung
zu stellen, damit Krankheit sowie andere besondere Situationen finanziell bewältigt werden können, ohne
dass hierdurch der amtsangemessene Lebensunterhalt im Übrigen beeinträchtigt wird. Im Rahmen des
gegenwärtigen Systems der Beihilfe ist dies so zu verstehen, dass mit der Besoldung ein Durchschnittssatz zur
Verfügung gestellt wird, der geeignet ist, u. a. in Krankheitsfällen zu erwartende Aufwendungen
z. T. durch den Abschluss von Versicherungsverträgen abzudecken. Hiermit soll der Beamte in die Lage
versetzt werden, eine angemessene Eigenvorsorge zu betreiben. Darüber hinaus muss der Dienstherr zusätzliche
Vorkehrungen dafür treffen, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch
über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann.

44

Vgl. im Einzelnen und mit zahlr. Nachw. Senatsurteile vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 u. a.
-, a. a. O.

45

Die vom Dienstherrn zu gewährende ergänzende Fürsorge steht hiernach in einem engen
Abhängigkeitsverhältnis zur Höhe der gewährten Besoldung. Die Fürsorge muss die
Amtsangemessenheit der Alimentation sicherstellen, wenn anderenfalls im Ergebnis die Amtsangemessenheit nicht
gewährleistet ist. Amts-angemessene Alimentation steht weder zur Disposition des Besoldungs- noch des
Fürsorgegebers. Für den Beamten ist es von herausragender Bedeutung, ob und welche Leistungen der
Dienstherr im Fall von Krankheit erbringt. Zwar gehört die gegenwärtige Ausgestaltung der Fürsorge
mittels Beihilfeleistungen nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Das System der Beihilfe
kann jederzeit geändert werden, ohne dass dadurch, d. h. durch die Änderung an sich, Art. 33
Abs. 5 GG berührt wird. Gleichwohl bestimmt der Umfang der Beihilfen die Qualität der Versorgung
u. a. bei Krankheit sowie den Umfang der Eigenvorsorge. Die Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit
sowie die Wahrung eines amtsangemessenen Lebensunterhalts trotz laufender Aufwendungen für besondere Belastungen
wegen Krankheit sind Schutzgüter mit Verfassungsrang. Sowohl die Bestimmungen über die Besoldung als auch
die Vorschriften über den Schutz u. a. bei Krankheit haben auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten
Rücksicht zu nehmen. Der Gesetzgeber hat bei der näheren Ausgestaltung der Fürsorge dem
verfassungsrechtlichen Zusammenhang zwischen Fürsorge und Alimentation - im Sinne eines
"Aufeinanderbezogenseins" von Besoldung einerseits und Fürsorgeleistungen in Sonderfällen
andererseits - besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

46

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 - BVerwGE 121, 103, und vom 28. April
2005 - 2 C 10.04 -, IÖD 2005, 270.

47

Aus diesen Gründen geht es im vorliegenden Zusammenhang - der Auferlegung eines pauschalen
Beihilfekürzungsbetrags - nicht um die Frage, ob der Beihilfestandard in Nordrhein-Westfalen
zulässigerweise gegenüber demjenigen in anderen Bundesländern oder im Bund abgesenkt werden kann.
Die Kostendämpfungspauschale bezieht sich nicht auf den Beihilfestandard. Das Niveau des gewährten
Schutzes für Aufwendungen im Krankheitsfall bleibt davon unberührt. Dem Beamten wird stattdessen ein
Selbstbehalt zugemutet, der sich mittelbar auf die Höhe der gewährten Besoldung, also insgesamt
alimentationsverkürzend auswirkt. Auch der Sache nach geht es um nichts anderes als um das Anliegen des
Landes, vermittelt über die Kostendämpfungspauschale seinen allgemein für die Alimentation zu
erbringenden, aus seiner Fürsorgepflicht erwachsenden Finanzierungsaufwand zu verringern.

48

b) Dem Besoldungsgesetz- und Fürsorgegeber stehen Einschätzungsprärogativen bei der Frage zu, wie
er das aufgezeigte Spannungsverhältnis zwischen Besoldung und ergänzender Fürsorge mit dem Ziel
der jederzeit aktuell zu gewährleistenden amtsangemessenen Alimentation lösen will. Eine in Wahrnehmung
dieser Prärogativen getroffene Entscheidung dürfte jedenfalls dann (von vornherein) gerichtlich nicht zu
beanstanden sein, wenn lediglich Veränderungen im Wechselspiel von Besoldung und ergänzender
fürsorgerischer Leistung in marginalem Umfang in Rede stünden. Bei einem solchen Befund hätte sich
gerichtliche Kontrolle zurückzunehmen. Die Rechtsprechung hat zur Konkretisierung einer in diesem Zusammenhang
zu beachtenden Bagatellgrenze auf absolute Belastungsbeträge abgestellt. So hat das Bundesverwaltungsgericht
bei zusätzlichen monatlichen Aufwendungen als Eigenvorsorge in Höhe von 20 DM die amtsangemessene
Alimentation als nicht gefährdet angesehen.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277.

50

Der erkennende Senat hat eine solche Gefährdung bei einem monatlichen Betrag von 33 DM bezogen auf
das Einkommen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 12 und von 25 DM bzw. 30 DM bezogen auf das
Einkommen eines Richters der Besoldungsgruppe R 1 nicht zu erkennen vermocht; das OVG Berlin-Brandenburg
hat eine monatliche "Eigenvorsorge" in Höhe von 11,67 EUR - bezogen auf die Besoldungsgruppe
A 13 - nicht beanstandet.

51

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 u. a.-, a. a. O.; OVG
Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 4 N 108.05 -, Juris.

52

In absoluten Zahlen sind diese Beträge durch die Kostendämpfungspauschale II bereits in so
deutlicher Weise überschritten, dass von einer Belastung in lediglich marginalem Umfang nicht mehr gesprochen
werden kann. Für einen ledigen oder verheirateten Beamten - ohne berücksichtigungsfähige Kinder
- entstehen nach den in § 12a Abs. 1 BVO NRW vorgesehenen Staffelungen im Krankheitsfall
zusätzliche von der Besoldung zu bestreitende monatliche Kosten in Höhe von 12,50 EUR, 25,00 EUR,
37,50 EUR, 50,00 EUR bzw. 62,50 EUR. Die - in Anwendung des § 12a Abs. 5 BVO NRW
ggf. in Betracht kommenden - Abzugsbeträge für Kinder bleiben bei dieser Marginalitätsbetrachtung
außen vor. Der hierdurch bewirkten finanziellen Entlastung stehen vom Dienstherrn - generell -
bedachte höhere Aufwendungen im Übrigen gegenüber, sodass im Ergebnis die Belastungen von
Alleinstehenden bzw. Verheirateten ohne Kinder und solchen mit Kindern gleich ausfallen (sollen).

53

Zu einem ähnlich deutlichen Ergebnis einer relevanten, weil spürbaren Belastung gelangt im vorliegenden
Zusammenhang, wer im Wege einer relativierenden Betrachtung die Marginalität der Belastung zu beurteilen versucht,
um im Falle deren Verneinung die gesetzgeberische Entscheidung in Anbetracht der Anforderungen der Art. 19
Abs. 4, 33 Abs. 5 GG einer effektiven gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen. Insoweit hat sich in der
Rechtsprechung ein Volumen von rund 1 % der Nettojahresbezüge als Kriterium dafür herausgebildet,
ob

in aller Regel

der amts-angemessene Lebensunterhalt gewahrt bleibt.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg,
Beschluss vom 21. Dezember 2006 - 4 N 108.05 -, a. a. O.; Senatsurteile vom 12. November
2003 - 1 A 4755/00 u. a. -, a. a. O.; im Zsh. mit einer relevanten Verfälschung des
Spannungsverhältnisses zwischen den Besoldungsgruppen bei Auswirkungen durch die Kostendämpfungspauschale
von weniger als 1 % auch BVerfG, Beschluss vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99 u. a., NWVBl.
2000, 249.

55

Auch dieser Orientierungsrahmen, der ohnehin keine starre Grenze bildet und den hier vorliegenden, noch
darzustellenden Ausnahmefall anderweitig greifbar abgekoppelter Alimentationsleistungen durch wiederholten
gesetzgeberischen Zugriff auf die Höhe der Besoldung nicht einbezieht, ist für den überwiegenden
Teil der von der Kostendämpfungspauschale II betroffenen Beamten überschritten. Es ergeben sich für
die jeweiligen Eingangsstufen der Besoldungsgruppen, wobei für die folgende Übersicht jeweils die untersten
der gemäß § 12a Abs. 1 BVO NRW gestaffelten Besoldungsgruppen herangezogen wurden, für
das Jahr 2003 bezogen auf einen alleinstehenden Beamten folgende Relationen:

56

Jahresgrundgehalt in der ersten Dienstaltersstufe (Beträge jeweils in EUR)
zzgl. Sonderzahlung und Urlaubsgeld
abzgl. Lohnsteuer (Steuerklasse I), Solidaritätszuschlag und Kirchensteuer
Verhältnis zur Kostendämpfungspauschale

A7
1.620,19 x 3 + 1.659,07 x 9 = 19.792,20
+ 1.161,35 + 332,34 = 21.285,89
- 2.976,00 -
163,68 - 267,84 = 17.878,37
0,84 %

A12
2.450,28 x 6 + 2.509,09 x 6 = 29.756,22
+ 1.254,55 + 255,65 = 31.266,42
- 6.096,00 - 335,28 - 548,64 = 24.286,50

1,24 %

R2
3.610,23 x 6 + 3.696,88 x 6 = 43.842,66
+ 1.848,44 + 255,65 = 45.946,75
- 11.701,00 - 643,55 - 1.053,09 = 32.549,11

1,38 %

B4/
R4
6.138,96 x 6 + 6.286,30 x 6 = 74.551,56
+ 3.143,15 + 255,65 = 77.950,36
- 26.872,00 - 1.477,96 - 2.418,48 = 47.181,92

1,27 %

B8/
R8
7.632,22 x 6 + 7.815,39 x 6 = 92.685,66
+ 3.907,70 + 255,65 = 96.849,01
- 36.039,00 - 1.982,14 - 3.243,51 = 55.584,36

1,35 %

57

c) Ist die Marginalitätsgrenze wie hier - bei absoluter Betrachtungsweise ohnehin, aber auch bei
generalisierender und relativierender Betrachtungsweise - überschritten, kann eine

Gefährdung

der amtsangemessenen Alimentation jedenfalls dann nicht ausgeschlossen werden, wenn wie hier weitergehende Folgen
der Kostendämpfungspauschale in Rede stehen, die mit Blick auf Absenkungen der Besoldung zu berücksichtigen
sind. Für die gerichtliche Prüfung kommt es danach entscheidend darauf an, ob die vom Dienstherrn festgelegte
Fürsorge in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auf den Umfang der gewährten Besoldung bezogen
ist, ob sie also in ihrer konkreten Ausgestaltung den amtsangemessenen Lebensunterhalt des Beamten nicht gefährdet.

58

Vgl. zum maßgeblichen Kriterium der Gefährdung BVerfG, Beschlüsse vom 25. September 2001 - 2
BvR 2442/94 -, DVBl. 2002, 114, und vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89; BVerwG, Urteile vom 17.
Juni 2004 - 2 C 50.02 -, a. a. O., und vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a. a. O.

59

Die hiernach für die rechtliche Beurteilung erforderliche Festlegung der amtsangemessenen Alimentation, an
der inzident (auch) der erforderliche Umfang ergänzend gebotener Fürsorge zu messen ist, wenn wie hier
erst die Summe der Bezüge (Leistungen) aus beiden Bereichen das Maß des Angemessenen bestimmt, betrifft
keine statische, sondern eine entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen zu konkretisierende Größe.
Das Alimentationsprinzip ist hierbei nicht nur Grundlage, sondern auch Grenze der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers.

60

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258.

61

Die in Art. 33 Abs. 5 GG enthaltene Garantie eines amtsangemessenen Unterhalts stellt eine den Besoldungsgesetzgeber
(und hier dem Grunde nach entsprechend auch den Fürsorgegeber) in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche
Gestaltungsdirektive dar.

62

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, IÖD 2007, 77.

63

Dem Beamten steht, wenn auch nicht hinsichtlich der Höhe und der sonstigen Modalitäten, so doch hinsichtlich
des Kernbestands seines Anspruchs auf standesgemäßen (amtsgemäßen) Unterhalt ein durch seine
Dienstleistung erworbenes Recht zu. Dieses ist durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert wie das Eigentum durch Art.
14 GG.

64

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O.

65

Grenzen der Gestaltungsfreiheit bzw. indisponible Direktiven setzt das Alimentationsprinzip dem Besoldungs- wie dem
Fürsorgegeber in allen beamtenrechtlichen Zusammenhängen. Dies gilt vor allem bei generellen
Einsparungsbemühungen der öffentlichen Hand. Finanzielle Erwägungen und das Bemühen, Ausgaben
zu sparen, sind für sich genommen in aller Regel nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung
anzusehen. So begründen allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte, die Herausforderungen durch die
Globalisierung, der demographische Wandel und die finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung eine
Einschränkung des Grundsatzes amtsgemäßer Besoldung nicht. Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung
ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen
Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang der
Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt. Alimentation des
Beamten und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines
Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet ihren Rechtsgrund nicht
im Sozialstaatsprinzip, sondern in Art. 33 Abs. 5 GG. Könnte die finanzielle Situation der öffentlichen
Hand für sich bereits eine Veränderung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung rechtfertigen,
so wäre diese dem uneingeschränkten Zugriff des Gesetzgebers eröffnet. Die Schutzfunktion des Art. 33
Abs. 5 GG liefe ins Leere.

66

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., sowie Beschlüsse vom 20. März
2007 - 2 BvL 11/04 -, IÖD 2007, 125, vom 20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, IÖD 2006, 237, und vom 12. Februar
2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, 218; Lindner, ZBR 2007, 221, 224.

67

Gleichwohl stehen das Alimentations- ebenso wie das Fürsorgeprinzip finanziellen Einsparungsbemühungen
nicht schlechthin abwehrend gegenüber; sie müssen jedoch im Ergebnis und zu jedem Zeitpunkt die
Amtsangemessenheit der Alimentation unberührt lassen. Bei dieser Beurteilung hat die Höhe des
(Netto-)Ein-kommensniveaus der privatrechtlich beschäftigten Arbeitnehmer, vor allem der Angestellten des
öffentlichen Dienstes, eine besondere Bedeutung für die Bestimmung der Wertigkeit des Amtes der Beamten
und - hieran anschließend - der (Amts)Angemessenheit der Alimentation. Diese bestimmt sich zunächst
maßgeblich nach innerdienstlichen, unmittelbar auf das Amt bezogenen Kriterien wie dem Dienstrang, der mit
dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit. Durch das
Gebot, bei der Besoldung dem Dienstrang des Beamten Rechnung zu tragen, soll - dem Leistungsgrundsatz des Art. 33
Abs. 2 GG folgend - einerseits sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der unterschiedlichen
Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. In dieser Hinsicht bestimmt sich die Amtsangemessenheit im Verhältnis
zur Besoldung anderer Beamtengruppen. Andererseits kommt darin zum Ausdruck, dass jedem Amt eine Wertigkeit immanent
ist, die sich in der Besoldungshöhe widerspiegeln muss. Diese Wertigkeit wird durch die mit dem Amt verbundene
Verantwortung und die Inanspruchnahme des Amtsinhabers bestimmt. Bezugsrahmen für die betragsmäßige
Konkretisierung dieses abstrakten Wertes der vom Beamten erbrachten Leistung sind die Einkommen der Arbeitnehmer mit
vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes.

68

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O.

69

Hinter deren materieller Ausstattung darf die Alimentation der Beamten nicht greifbar zurückbleiben.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, BVerwGE 117, 305.

71

Die Bereitschaft des Beamten, sich mit ganzem Einsatz seinem Dienst zu widmen, und seine Immunität gegenüber
politischer und finanzieller Einflussnahme durch Dritte hängen wie im Tarifbereich maßgeblich davon ab, dass
die von ihm geleisteten Dienste adäquat gewürdigt werden. Maßstab hierfür wie auch für das
Ansehen des Amtes sind nicht zuletzt die Einkünfte, die im Vergleich zu den Einkommen ähnlich ausgebildeter
Arbeitnehmer mit vergleichbarer beruflicher Verantwortung erzielt werden. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber das
Beamtenverhältnis für qualifizierte Kräfte anziehend ausgestalten muss. Dies setzt u. a. voraus,
dass der öffentliche Dienst mit Konditionen wirbt, die insgesamt einem Vergleich mit denen der privaten Wirtschaft
standhalten. Denn die Alimentation dient nicht allein dem Lebensunterhalt des Beamten, sie hat zugleich eine
qualitätssichernde Funktion. Bei der Bestimmung der Höhe der amtsangemessenen Besoldung hat sich der
Gesetzgeber vor allem an der Entwicklung der einschlägigen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse
sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren.

72

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., und Beschluss vom 6. März 2007 - 2 BvR
556/04 -, a. a. O.

73

d) Unter Beachtung dieser Grundsätze und angesichts der konkreten, rechtstatsächlichen Umstände im
Land Nordrhein-Westfalen können die im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats zur Kostendämpfungspauschale I
Ende des Jahres 2003 für das Jahr 1999 tragenden Annahmen - Gewährleistung einer amtsangemessenen Alimentation
und hieran anknüpfend eine als (noch) geringfügig zu bewertende Belastung der Beamten im Rahmen ergänzender
fürsorgerischer Leistungen - beginnend mit dem Jahr 2003 nicht mehr aufrecht erhalten werden. Die Sachlage hat
sich entscheidungserheblich geändert. Den Beamten des Landes wird auch unter Berücksichtigung des weiten
Gestaltungs- und Ermessensspielraums der Besoldungsgesetzgeber seit dem Jahr 2003 allenfalls noch eine sich am untersten
Rand des Amtsangemessenen bewegende Alimentation gewährt. Dies hätte das Land, das im Rahmen der Beihilfe in
Ausübung der Fürsorgepflicht tätig wird, erkennen und in dem Sinn berücksichtigen müssen, dass
es - entsprechend seiner insoweit bestehenden Kontroll- und Anpassungspflicht - an der Anwendung der - auf das jeweilige
Kalenderjahr bezogenen - Kostendämpfungspauschale für die Zeit ab 2003 nicht mehr festhält.

74

aa) Die vom Land herangezogenen Begründungen, die es im Zusammenhang mit den im Jahr 2003 einsetzenden
besoldungswirksamen Einschnitten sowohl mit Blick auf die Höhe der Besoldung - hier namentlich betreffend die
Absenkung der Sonderzahlung nebst Streichung des Urlaubsgeldes - als auch mit Blick auf die ergänzende Fürsorge
abgegeben hat, werden den dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstäben bereits in ihren Ansätzen
nicht gerecht. Dies ist für den Umfang der Prüfung, die dem erkennenden Gericht hinsichtlich der Beurteilung
der Verfassungsmäßigkeit der hier einschlägigen Bestimmung der BVO NRW obliegt, entscheidend. Läge
eine verfassungsrechtlich tragfähige Begründung vor, stünde lediglich deren sachliche Fundierung unter
Berücksichtigung einschlägiger Beurteilungsprärogativen zur Prüfung an. Ihr Fehlen führt
indes zu einer umfassenden Ergebniskontrolle.

75

Den erwähnten Begründungen lässt sich bereits keine annähernd fundierte und substantiierte
Auseinandersetzung mit der allein entscheidenden Frage entnehmen, ob und in welchem Umfang angesichts der
Besoldungsentwicklung ab dem Jahr 2003 den Beamten Eigenbeteiligungen an Krankheitskosten

überhaupt

(noch)
zugemutet werden können. Den Gesetzesmaterialien lässt sich

hierzu

nichts entnehmen. Anlässlich
der Einführung der Kostendämpfungspauschale wurde lediglich darauf hingewiesen, dass mit dieser Regelung die
im Bund und in anderen Bundesländern vorgesehenen Eigenanteile bei Medikamenten im Wege einer weniger
verwaltungsaufwendigen Regelung übertragen werden sollen (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 27. August
1998, LT-Drucks. 12/3300, S. 57). Dieser Hinweis verdeutlicht die Zielsetzung der Kostendämpfungspauschale,
trägt zu ihrer Rechtfertigung ab dem Jahr 2003 angesichts der oben dargelegten relevanten Maßstäbe
jedoch nichts bei. Dabei ist es dem Land selbstverständlich (im Ansatz) unbenommen, sich an in anderen
Ländern vorgesehene Regelungen anzulehnen. Die Bundesländer sind zwar im Rahmen ihrer bestehenden
Regelungskompetenz bei der näheren Ausgestaltung der Beihilfe nicht an das gebunden, was in sachverwandten
Regelungsbereichen im Bund oder in anderen Ländern gilt.

76

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225.

77

Umgekehrt bedeutet dies allerdings auch, dass ihnen eine solche Anlehnung - im Sinne einer Nivellierung auf
unter(st)em Niveau - jedenfalls im Prinzip nicht verwehrt ist. Eine sachliche Legitimation zu bestimmten Kürzungen
folgt daraus allein indes noch nicht. Denn die materielle Rechtfertigung der jeweiligen "Vorbildregelung"
bedürfte ihrerseits näherer Überprüfung und zwar gemessen an den rechtstatsächlichen
Verhältnissen (hier) im Land Nordrhein-Westfalen.

78

Das sowohl anlässlich der Einführung der Kostendämpfungspauschale als auch anlässlich ihrer
Erhöhung vorgetragene Argument, die Beihilfeberechtigten (noch) stärker an den Krankheitskosten zu beteiligen
(Gesetzentwurf der Landesregierung vom 3. September 2002, LT-Drucks. 13/2800, S. 1, 35 ), zeigt lediglich die
Gesetzesfolgen auf, taugt aber nicht zur Rechtfertigung des Mitteleinsatzes. Ohne weiterführenden Ertrag
ist auch der dortige Hinweis des Landes auf die Vertretbarkeit der Selbstbehalte durch eine nach Besoldungsgruppen
vorgesehene Staffelung. Die Frage, ob die Beteiligung - vermittelt über die Kürzung
fürsorgegewährender Leistungen - unter Einstellung des notwendigen Bezugs zur Höhe der insgesamt
gewährten Besoldung dem Grunde nach zulässig ist, wird hierdurch nicht beantwortet; ein vertretbares
und damit von Seiten der Judikative im Sinne einer nur eingeschränkten Überprüfbarkeit hinzunehmendes
Ergebnis einer verfassungsrechtlich beanstandungsfrei ausgeübten Einschätzungsprärogative ist hierin
nicht zu erkennen.

79

Letztlich lässt sich den Materialien nur an einer Stelle entnehmen, dass sich das Land des verfassungsrechtlichen
Bezugs zwischen Besoldung und ergänzender Fürsorge überhaupt bewusst gewesen ist. Es hat mittlerweile
zu erkennen gegeben, dass der in Nordrhein-Westfalen vergleichsweise hohe Eigenanteil der Beihilfeempfänger nach
Maßgabe der Kostendämpfungspauschale II die verfassungsrechtlich zulässige Grenze "berührt",
sodass hier jedenfalls kein Raum für weitere Einsparungen verbleibt (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 26.
Januar 2006, LT-Drucks. 14/1000, S. 75). Diese Ausführungen lassen jedoch ebenfalls auf keine substantiierte
Auseinandersetzung mit der Frage schließen, ob durch das Festhalten an der Kostendämpfungspauschale der
Bezug zur amtsangemessenen Alimentation in verfassungsgemäßer Weise hergestellt worden ist. Letztlich
verbleibt es bei dem einzigen (vermeintlich) tragenden, vom Land wiederholt betonten Argument für die
Einführung und Erhöhung der Kostendämpfungspauschale, nämlich der (weiteren) Ausgabenreduzierung
im Bereich der Personalausgaben - vornehmlich bezogen auf den Bereich der Besoldungsempfänger des Landes. Der
finanzpolitische Gestaltungsspielraum soll nach der eingetretenen nachhaltigen Verschlechterung der Finanzsituation
der öffentlichen Haushalte gesichert werden. Am Konsolidierungskurs sei festzuhalten; die Nettoneuverschuldung
sei zu reduzieren (LT-Drucks. 13/2800, S. 1, 35).

80

Dieses Argument, das auch im Zusammenhang mit der Kürzung der Sonderzahlung herangezogen worden ist, ist
selbstredend verfassungsrechtlich nicht bedenklich,

81

vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, Juris,

82

für sich allein im gegebenen Zusammenhang aber nicht tragfähig. Die ausschließlich mit der jeweiligen
Finanzlage der öffentlichen Haushalte und deren angestrebter Konsolidierung begründete Wahrnehmung der
Prärogative vermag besoldungswirksame Einschnitte nicht zu rechtfertigen. Zu solchen Einschnitten führt
aber die Anwendung der Kostendämpfungspauschale, mit der im Rahmen ergänzender fürsorgerischer
Leistungen notwendig auf die Besoldung zugegriffen wird. Wie bereits dargelegt, vermögen die Finanzlage der
öffentlichen Haushalte, die Herausforderungen durch die Globalisierung, der demographische Wandel und die
finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung eine Einschränkung des Grundsatzes amtsgemäßer
Versorgung nicht zu begründen. Auch die wachsende Nachfrage staatlicher Leistungen und die Belastungen, die
durch eine frühere Aufstockung der Zahl der Beamten verursacht werden, können für sich genommen
eine Absenkung der Besoldung zur Einsparung staatlicher Ausgaben nicht als Sachgrund tragen.

83

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., zum Versorgungsniveau.

84

Dies leuchtet ungeachtet aller dogmatischen Schwierigkeiten bei der rechtlichen Einordnung der Bestandteile der
Alimentation (im engeren Sinn), der alimentationsgleichen Leistungen (wie Sonderzahlung nebst Urlaubsgeld) und der
hierauf bezogenen ergänzenden fürsorgerischen Leistungen unmittelbar ein. Kosten lassen sich durch jede
Kürzung von Leistungen - gleich welcher Art - und besonders umfangreich bei den Personalausgaben reduzieren;
als (alleiniges) Argument für die Zulässigkeit, dieses Ziel zu verfolgen, taugt diese Begründung nicht.

85

Die demgegenüber erforderliche Auseinandersetzung seitens des Landes mit der Frage der amtsangemessenen
Alimentation stellte sich jedoch um so dringlicher, als der bislang allein zuständige Besoldungsgesetzgeber
Bund - wie noch darzulegen sein wird - offensichtlich bis zum Jahr 2002 seine Prärogativen ausgeübt hat
und in der von ihm vorgenommenen Weise von einer Amtsangemessenheit der

bislang

gewährten (Gesamt-)Besoldung
ausgegangen ist. Noch mit dem BBVAnpG 2000 hat dieser durch Besoldungsanpassungen im Zeitraum von 1999 bis 2002
langfristig für alle Statusgruppen im öffentlichen Dienst - also Beamte/Richter und tariflich Beschäftigte
- eine gleichgerichtete Entwicklung der Bezüge sichern und die Einheit des öffentlichen Dienstes stärken
wollen (BT-Drucks. 14/5198, S. 9).

86

Das Land kann sich in Anbetracht dieser offenliegenden, vom damals allein zuständigen Kompetenzträger
ausgeübten Prärogative nicht darauf zurückziehen, Erwägungen hinsichtlich der Amtsangemessenheit
seien bereits deswegen entbehrlich, weil es sich bei der Sonderzahlung oder dem Urlaubsgeld um keine den spezifischen
verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG genießende Leistungen handeln würde. Es trifft zwar zu,
dass der Beamte keinen Anspruch auf eine Leistung gerade in dieser Form hat. Entscheidend ist aber allein, ob die dem
Beamten insgesamt gewährte Alimentation - gleich in welcher Weise sich diese aus einzelnen Komponenten
zusammensetzt - den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Es sind die Nettobezüge maßgeblich,
mithin das, was sich der Beamte von seinem Gehalt einschließlich jahresbezogener Sonderzahlungen in der Summe
tatsächlich leisten kann. Der Gesetzgeber kann zwar die Struktur der Beamtenbesoldung und die Zahlungsmodalitäten
pro futuro ändern. Dies setzt aber voraus, dass nicht die verfassungsrechtlich garantierte Alimentierungspflicht
und die hierdurch gesicherte Untergrenze einer amtsangemessenen Besoldung verletzt werden.

87

Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 2007 - 2 BvR 556/04 -, a. a. O.

88

Auf einem grundlegenden Missverständnis der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
beruht vor allem die im gegebenen Zusammenhang zum Ausdruck gebrachte Auffassung des Landes, die sich vereinzelt auch
in der obergerichtlichen Rechtsprechung findet,

89

vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Januar 2007 - 4 N 76.05 -, Juris (bezogen auf das sog.
Weihnachtsgeld),

90

die genannten Sonderzahlungen sowie die Fürsorgeleistungen (Beihilfe) seien allein deswegen bei der Bestimmung
dessen, was amtsangemessene Besoldung darstelle, außen vorzulassen, weil diese Leistungen nicht verfassungsrechtlich
verbürgt seien. Demgegenüber ist es gesicherte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass sich der
Besoldungsgesetzgeber hinsichtlich seiner Pflicht zur Gewährleistung amtsangemessener Bezüge gerade mit dem
Hinweis auf die (anderweitige) Sicherstellung des im Ergebnis Angemessenen durch Dritte entlasten kann - dies gerade
auch dann, wenn die Leistungen des Dritten (z. B. Fürsorgeleistungen des Dienstherrn) ihrerseits nicht
verfassungskräftig garantiert sind.

91

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256, und vom 13. November 1990
- 2 BvF 3/88 -, a. a. O., sowie Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a. a. O.

92

Dementsprechend ist weiterhin geklärt, dass die in Rede stehenden Sonderzahlungen selbstverständlich
zum Bestand derjenigen Besoldungsteile zählen, welche die Amtsangemessenheit der Besoldung bestimmen.

93

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, BVerfGE 99, 300.

94

Sind aber Fürsorgeleistungen wie auch Sonderzahlungen für die Frage der Amts-angemessenheit der
Besoldung relevant, bedarf es sehr wohl von Seiten des insoweit kürzend eingreifenden Gesetzgebers der Darlegung
einschlägiger Rechtfertigungen. Insoweit fehlt es den in diesem Zusammenhang angestellten Überlegungen der
parlamentarisch Verantwortlichen des Landes bereits an verfassungsrechtlich geschärftem Problembewusstsein,
was die Ausführungen in den Gesetzesmaterialien der letzten Jahre belegen und was in der Sache auf einen
(vollständigen) Ausfall bei der Wahrnehmung der eingeräumten Prärogativen führt:

95

"Bei der Bestimmung der Höhe (der Sonderzahlung) muss die Landesregierung der äußerst
angespannten und sich auch mittelfristig nicht wesentlich verbessernden Haushaltssituation im Land und bei den
Kommunen Rechnung tragen. Die notwendige Entlastung der Haushalte muss angesichts des hohen Personalkostenanteils
auch einen angemessenen Beitrag der Beamten und Versorgungsempfänger einschließen... Damit wird den
haushaltsmäßigen Erfordernissen Rechnung getragen." (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15.
September 2003, LT-Drucks. 13/4313, S. 17)

96

"Die damit verbundene Anhebung (der Sonderzahlung) ist angesichts der äußerst angespannten
Haushaltslage nicht vertretbar. Im Gegenteil bedarf es als notwendigen Beitrag der Beamtinnen und Beamten... zur
Haushaltskonsolidierung einer über das Niveau des Jahres 2005 hinausgehenden weiteren Absenkung... Mit der
Absenkung wird der notwendige Beitrag der Beamtinnen und Beamten zur Haushaltskonsolidierung erbracht, der unter
Berücksichtigung des hohen Anteils der Besoldungsaufwendungen am Gesamthaushalt und mit Blick auf die
Größenordnung der Sparmaßnahmen in den anderen Ausgabenbereichen als noch vertretbar angesehen
werden kann." (Gesetzentwurf der Landesregierung vom 26. Januar 2006, LT-Drucks. 14/1000, S. 4, 102)

97

Ein solcher Ausfall der notwendigen parlamentarischen Auseinandersetzung mit den verfassungsrechtlich geprägten
und höchstrichterlich bereits umfassend konkretisierten Kernfragen ist dagegen in anderem Zusammenhang nicht
zu verzeichnen. Dies belegt, dass eine Wahrnehmung der Prärogativen seitens des Landes ohne weiteres unter
Offenlegung der Entscheidungsgrundlagen und erwägungen erfolgen kann und der Senat dem Land nichts Unmögliches
abverlangt. So hat der Landtag im März 2001 auf Antrag aller Fraktionen eine Kommission zu Fragen des
Abgeordnetenrechts eingesetzt. Die Kommission ließ sich anlässlich der Reform des Systems der
Abgeordnetenentschädigung u. a. von der ausdrücklich benannten Zielsetzung der Sicherstellung einer
amtsangemessenen Bezahlung leiten. Ziel und Maßstab der Beratungen der Kommission waren u. a. (amts)angemessene
Bezüge der Abgeordneten (Gesetzentwurf aller Fraktionen vom 21. Februar 2005, LT-Drucks. 13/6596, S. 1, 35).
Dieses Verfahren mündete in eine Neugestaltung des Systems der Abgeordnetenentschädigung. Die festgelegten
Entschädigungen werden nunmehr in einem durch § 15 Abgeordnetengesetz NRW vorgesehenen Verfahren mit Blick
auf ihre Angemessenheit jährlich überprüft. Auf diese Weise hat die Präsidentin des Landtags
den Landtag unter dem 27. November 2006 unter Auswertung der vom Präsidenten des Landesamtes für
Datenverarbeitung und Statistik (LDS) übermittelten Indexwerte über die Erhöhung der Bruttoverdienste,
der Renten der gesetzlichen Rentenversicherung und der Lebenshaltungskosten unterrichtet (LT-Drucks. 14/3009). Diesen
ermittelten Grundlagen und den hierauf gestützten Berechnungen einer Erhöhung der Abgeordnetenentschädigung
im sog. Angemessenheitsbericht folgte der Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU, SPD und FDP vom 6. März 2007
(LT-Drucks. 14/3913).

98

Ein ähnliches Verfahren sieht - der lediglich die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG
konkretisierende - § 14 Abs. 1 BBesG vor. Hiernach

wird

die Besoldung entsprechend der Entwicklung der
allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den
Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung durch Bundesgesetz regelmäßig angepasst. Auch § 14a
Abs. 5 BBesG verpflichtet bei der Beurteilung der Auswirkungen der Versorgungsrücklagen zur Berücksichtigung
der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Das Land hat an dieser laufenden Verantwortung
- vermittelt über die ihm seit dem Jahr 2003 eingeräumte Kompetenz hinsichtlich der Gewährung von
Sonderzahlungen - teil; seit dem 1. September 2006 trägt es diese Verantwortung alleine.

99

bb) Die vom Land anlässlich der Einführung und der Erhöhung der Kostendämpfungspauschale
abgegebene Begründung ist hiernach aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht haltbar. Gleichwohl erlaubt diese
Feststellung

allein

noch nicht den Schluss auf die materielle Verfassungswidrigkeit der Maßnahme des
Gesetzgebers selbst. Prärogativenfehlgebrauch oder -fehlgewichtung ist mit Ermessensfehlern, die
regelmäßig auf die Rechtswidrigkeit des (einfachen) Verwaltungshandelns führen, nicht gleichzusetzen.
Das Verfassungsrecht verlangt nur die Ergebnisrichtigkeit der vom Gesetzgeber getroffenen Entscheidung.

100

Vgl. Badura, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VII, § 163 Rn. 28 m. w. N.; mit
anderen Akzenten Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/ Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 72 Abs. 2 Rn. 115; s. a.
BVerwG, Urteil vom 26. April 2006 - 6 C 19.05 -, BVerwGE 125, 384, und Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -,
BVerwGE 118, 128.

101

(Auch) Diese Ergebnisrichtigkeit lässt sich hier aber nicht feststellen. Es ist nicht nur - wie dargelegt
- die vom Land vorgebrachte Begründung verfassungsrechtlich untragbar. Wie aus den nachfolgenden Ausführungen
ersichtlich, lässt sich das durch die Aufrechterhaltung und Erhöhung der Kostendämpfungspauschale
erreichte Ergebnis nicht anderweitig rechtfertigen.

102

cc) Angesichts der - beginnend mit dem Jahr 2003 Wirksamkeit erlangenden - über die Kostendämpfungspauschale
hinausgehenden besoldungsrelevanten Maßnahmen des Landes überschreitet das Festhalten an der
Kostendämpfungspauschale und erst recht ihre Erhöhung ab dem Jahr 2003 die verfassungsrechtlichen
Grenzen gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit. Die Kostendämpfungspauschale führt auf einen mit Art. 33
Abs. 5 GG nicht vereinbaren, mithin verfassungswidrigen Zustand, weil sie - im Zusammenhang mit anderen negativen
besoldungswirksamen Eingriffen des Landes - in den Kernbestand der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation
eingreift. Die Kostendämpfungspauschale stellt sich in einem Gesamtkonzept des Landes zur angestrebten
Haushaltskonsolidierung als eine Einzelmaßnahme dar, die im Zusammenhang mit zahlreichen gravierenden
finanziellen Einbußen der Besoldungsempfänger des Landes Nordrhein-Westfalen ab dem Jahr 2003 steht. In
der (materiell-rechtlich) gebotenen Zusammenschau

103

- vgl. Senatsurteile vom 12. November 2003 - 1 A 4755/00 u. a. -, a. a. O. -

104

führen die Einbußen - entgegen § 14 BBesG - nicht nur zu einer Nichtanpassung der Bezüge. Sie
leiten vielmehr eine unzulässige, weil greifbare Abkopplung der Alimentation (einschließlich
alimentationsergänzender Fürsorgeleistungen) der Besoldungsempfänger des Landes von der allgemeinen
Einkommensentwicklung ein. In Anbetracht dieses Zustands stellt sich die Kostendämpfungspauschale als eine
spürbare weitere Minderung des den Beamten zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts zur Verfügung
stehenden Einkommens - gleich, ob durch den Fürsorge- oder Besoldungsgesetzgeber veranlasst - dar. Jedenfalls
diese weitere Minderung führt im Ergebnis auf einen unzulässigen Eingriff in den Kernbestand der zu
gewährenden Alimentation. Die unterste Grenze der (Mindest)Alimentation, deren Unterschreitung durch den
Gesetzgeber und den Dienstherrn ohne jede einzustellende Prärogative auf eine Verfassungswidrigkeit der
Maßnahme führt, ist hierdurch nicht mehr gewahrt. Die greifbare Abkopplung der Alimentation der Beamten
des Landes Nordrhein-Westfalen von der allgemeinen Einkommensentwicklung ist für die Zeit ab 2003 festzustellen.

105

Zum Gesichtspunkt der Abkopplung vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. August 2007 - 2 A 10516/07 -,
Juris, und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 25. April 2007 - 1 L 453/05 -, Juris.

106

Es ist nicht zu erkennen, dass die Besoldung der Beamten seitdem noch an der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung
teilhat. Ganz im Gegenteil zielen die besoldungswirksamen Maßnahmen, die das Land sowohl als Fürsorge- als
auch als Besoldungsgesetzgeber ergriffen hat, auf eine Sonderbehandlung seiner Beamten im Sinne eines unzulässigen
Sonderopfers. Bereits der oben dargestellte vollständige Ausfall einer verfassungsrechtlich tragfähigen, die
Wahrnehmung einschlägiger Prärogativen signalisierenden Begründung hinsichtlich der Amtsangemessenheit
der geschuldeten Alimentation deutet darauf hin. Der damit zweifelsfreie Hinweis auf ein dem Ausfall der tragfähigen
Begründung entsprechendes verfassungswidriges Ergebnis, das die in Rede stehenden Maßnahmen zeitigen, wird
vollumfänglich bestätigt durch die hierdurch veranlasste umfassende vergleichende Prüfung der Entwicklung
der Einkommenssituation der Beamten einerseits und der tariflich im öffentlichen Dienst des Landes Beschäftigten
andererseits. Die rechtliche Bewertung der Besoldungslage im hier relevanten Zeitraum wird ferner durch die Betrachtung
der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen (Lebens)Verhältnisse und durch weitere in diesem Zusammenhang
Bedeutsamkeit erlangende Begleitumstände gestützt.

107

Die Entwicklung der Beamtenbesoldung ist für die Zeit ab 1991 in den Blick zu nehmen. Dies rechtfertigt sich vor
allem daraus, dass sich der Besoldungsgesetzgeber aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands wiederholt mit der
Frage zu befassen hatte, wie diejenigen Beamten - amtsangemessen - besoldet werden könnten, die im Beitrittsgebiet
von ihrer erstmaligen Ernennung an beschäftigt werden. Die Lösung der Problemstellung wurde zunächst mit
der aufgrund des § 73 BBesG ermöglichten Absenkung der Dienstbezüge angegangen. Die
Verordnungsermächtigung in § 73 BBesG erstreckt sich allerdings u. a. auch darauf, die Besoldung
entsprechend den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen und ihrer Entwicklung in dem
Beitrittsgebiet abweichend vom BBesG festzusetzen und regelmäßig anzupassen. Die Dienstbezüge der
im Beitrittsgebiet davon betroffenen Beamten, Richter und Soldaten wurden dementsprechend schrittweise erhöht.
Der maßgebliche Vomhundertsatz belief sich ab 1. Juli 1991 zunächst auf 60, wurde in der Folgezeit
regelmäßig erhöht und belief sich ab 1. Januar 2002 auf 90, ab 1. Januar 2003 auf 91 und zuletzt
ab 1. Januar 2004 auf 92,5 der Besoldung, welche die in den "alten" Bundesländern beschäftigten
Beamten erhielten.

108

Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a. a. O.

109

Der Bund als damals alleiniger Besoldungsgesetzgeber war also in der Zeit ab dem Jahr 1990 mehrfach genötigt,
sich mit der Amtsangemessenheit der Besoldung zu befassen. Die Festlegung der Besoldungshöhe für in den
Beitrittsgebieten verwendete Besoldungsempfänger setzte notwendigerweise eine Bewertung der bislang im Übrigen
gewährten Alimentation hinsichtlich ihrer Amtsangemessenheit voraus. Der Besoldungsgesetzgeber gab, indem er diese
als Bezugspunkt festsetzte, zu erkennen, dass er die im bisherigen Bundesgebiet gewährte Alimentation für
amtsangemessen ansah, angesichts der ausdrücklich in Bezug genommenen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse im Beitrittsgebiet dort jedoch Abschläge für (amts)angemessen erachtete. Der
Besoldungsgesetzgeber ging keineswegs von einer Überalimentation der im bisherigen Bundesgebiet beschäftigten
Besoldungsempfänger aus, die ggf. Abschläge gegenüber neu beschäftigten Beamten, Soldaten und
Richtern im Beitrittsgebiet hätte rechtfertigen können. Dies belegen die gleichzeitig vorgenommenen deutlichen
linearen Einkommenserhöhungen durch die Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetze der Jahre 1991, 1992
und 1993. Sie betrugen 6,0 %, 5,4 % und 3,0 %. Diesen Befund teilt in der Sache auch das Bundesverfassungsgericht,
das für die Jahre 1978 bis 1996 jedenfalls eine Überalimentation nicht hat erkennen können.

110

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, a. a. O.; an diese Bewertung anschließend
OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, a. a. O.

111

Im Einzelnen stellt sich - unter Außerachtlassung der im Wesentlichen vergleichbaren Einmalzahlungen - die
Entwicklung der Beamtenbesoldung im Verhältnis zu derjenigen der Einkommen der im öffentlichen Dienst des
Landes und der Gemeinden Beschäftigten ab 1991 wie folgt dar:

112

Zeitliche Auswirkung ab
Tariflicher Bereich
(Nachweise bei Böhm/ Spiertz, BAT, Teil III)
Beamtenbereich

01.01.91
+6,0 %

01.03.91

+6,0 %: BBVAnpG 91 vom 21.02.92 (BGBl. I S. 266)

01.05.92
01.06.92
+5,4 %

+5,4 %: BBVAnpG 92 vom 23.03.93 (BGBl. I S. 342)

01.01.93
+3,0 %

01.05.93

+3,0 %: BBVAnpG 93 vom 20.12.93 (BGBl. I S. 2139)

01.01.94
+2,0 %

01.10.94
01.01.95

+2,0 %: BBVAnpG 94 vom 24.08.94 (BGBl. I S. 2229)

01.05.95
+3,2 %
+3,2 %: BBVAnpG 95 vom 18.12.95 (BGBl. I S. 1942)

01.01.97
+1,3 %

01.03.97
01.07.97

+1,3 %: BBVAnpG 96/97 vom 24.03.97 (BGBl. I S. 590)

01.01.98
+1,5 %
+1,5 %: BBVAnpG 98 vom 06.08.98 (BGBl. I S. 2026)

01.04.99
+3,1 %

01.06.99
01.01.00

+2,9 %: BBVAnpG 99 vom 19.11.99 (BGBl. I S. 2198)

01.08.00
+2,0 %

01.01.01

+1,8 %: BBVAnpG 00 vom 19.04.01 (BGBl. I S. 618)

01.09.01
+2,4 %

01.01.02

+2,2 %: BBVAnpG 00 vom 19.04.01 (BGBl. I S. 618)

01.01.03
01.04.03
+2,4 %

01.04.03
01.07.03

+2,4 %: BBVAnpG 03/04 vom 10.09.03 (BGBl. I S. 1798)

12/03

Kürzung der Sonderzahlung auf 84,29 % (A2 - A6), 70 % (A7, A8), 50 % (sonstige):
Sonderzahlungsgesetz vom 20.11.03 - SZG NRW - (GV NRW S. 696)

01.01.04
+1,0 %

01.04.04

+1,0 %: BBVAnpG 03/04 vom 10.09.03 (BGBl. I S. 1798)

01.05.04
+1,0 %

07/04

Streichung Urlaubsgeld, bisher 332,34 EUR (A2 - A8), 255,65 EUR (sonstige): BBVAnpG 03/04
i. V. m. SZG NRW

01.08.04

+1,0 %: BBVAnpG ¾

12/06
Landesbereich: Kürzung der Sonderzahlung auf 95 % (E1 - E8), 80 % (E9 - E11), 50 % (E12 - E13),
35 % (E14 - E15), Regelung von Leistungsentgelten: TV-L vom 12.10.06
Kommunaler Bereich: Neufestlegung der Sonderzahlung auf 90 % (E1 - E8), 80 % (E9 - E12), 60 %
(E13 - E 15), Regelung von Leistungsentgelten: TVÖD vom 13.09.06
Kürzung der Sonderzahlung auf 60 % (A2 - A6), 45 % (A7, A8), 30 % (sonstige):
Haushaltsbegleitgesetz 2006 vom 23.05.06 (GV NRW S. 197)

113

Die Darstellung zeigt: Der Bund als Besoldungsgesetzgeber ist sich im Sinne der bundesverfassungsgerichtlichen
Rechtsprechung des Umstands bewusst gewesen, dass die Besoldung der Beamten an die allgemeine Einkommensentwicklung
anzupassen ist, wie sie u. a. in den Tarifabschlüssen für den öffentlichen Dienst ihren Ausdruck fand.
Er hat ferner seine Prärogativen bei der Bestimmung der Amtsangemessenheit der Besoldung dementsprechend
(zunächst) ausgeübt. Die Bezüge wurden, wenn auch nicht unter identischer Übernahme, was
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist,

114

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 34.01 -, a. a. O.; BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2
BvR 1387/02 -, a. a. O.,

115

so aber doch regelmäßig jedenfalls "unter Berücksichtigung" der Tarifabschlüsse
für den Arbeitnehmerbereich des öffentlichen Dienstes angepasst (Gesetzentwürfe der Bundesregierung
zu den BBVAnpG der Jahre 1991 bis 1995, 1996/97, 1998 bis 2000 und 2003/2004, BT-Drucks. 12/732, S. 1, 23; 12/3629,
S. 1, 25; 12/5472, S. 1; 12/7706, S. 1, 23; 13/2210, S. 1, 22; 13/5983, S. 1, 7; 13/10722, S. 1, 7; 14/1088, S. 1,
9; 14/5198, S. 1, 9, und 15/1186, S. 1, 64). So sind für die Zeit von 1991 bis 1999 die Tarifabschlüsse
für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst mit Blick auf die linearen Steigerungsraten unverändert
übernommen worden. Allerdings waren bereits seit 1991 verschiedentlich und seit 1999 durchgängig zeitliche
Verschiebungen der Erhöhung um einige Monate zu verzeichnen.

116

Vgl. hierzu auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. August 2007 - 2 A 10516/07 -, a. a. O.

117

Bereits hiermit sollten die Beamten nach den Gesetzesmaterialien einen Beitrag zu allgemeinen
Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen erbringen (BT-Drucks. 12/7706, S. 23; 13/5983, S. 7; 14/5198, S. 1, 9),
die zum Teil im Zusammenhang mit besonderen wirtschaftlichen Belastungen im Rahmen der Wiedervereinigung Deutschlands
als erforderlich angesehen wurden (BT-Drucks. 12/732, S. 1, 23), die zum Teil ihren Grund aber auch in der
Gegenfinanzierung der Umsetzung bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen hatten (erhöhter Familienzuschlag
für kinderreiche Beamtenfamilien, vgl. BT-Drucks. 14/1088, S. 1, 9). Für das Jahr 1999 wurde für den
Beamtenbereich erstmals die lineare Steigerungsrate des Tarifabschlusses des Jahres 1999 nicht in voller Höhe
übernommen. Begründet wurde dies mit den hieraus zu erbringenden Beiträgen der Beamten für die
Ausstattung des Sondervermögens "Versorgungsrücklagen des Bundes und der Länder"
(BT-Drucks. 14/1088, S. 1, 9; 14/5198, S. 1, 9).

118

Ergebnis dieser Feststellungen ist, dass die Erhöhung der Besoldung im Zeitraum von 1991 bis 2002 bereits
nach der Vorstellung des damals allein zuständigen Gesetzgebers Bund allenfalls eine unvollständige
Anpassung an die allgemeine Einkommensentwicklung darstellt. Sie führte dazu, dass die Beamten mit der
allgemeinen Einkommensentwicklung schon nicht mehr Schritt halten konnten. Gleichwohl ist eine greifbare Abkopplung
von der allgemeinen Einkommensentwicklung im Tarifbereich der im öffentlichen Dienst Beschäftigten unter
Berücksichtigung der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse zu keinem Zeitpunkt zu
erkennen gewesen; sie war durch den Besoldungsgesetzgeber auch ausdrücklich nicht beabsichtigt. Nach seiner
zum Ausdruck gebrachten Intention hat weiterhin ein Ausgleich für die allgemeine Preissteigerung und ein
(Noch)Schritthalten mit den Ansprüchen an eine Lebensführung stattgefunden, wie sie auch die Entlohnung
für vergleichbare Tätigkeiten im sonstigen öffentlichen Dienst ermöglicht. Der Bund ist
ersichtlich davon ausgegangen, dass er bis zum Jahr 2002 seiner Alimentationspflicht in einem dem absoluten
Mindestmaß zumindest genügenden Umfang nachgekommen ist. Die Bundesregierung hat anlässlich der
parlamentarischen Beratungen zum BBVAnpG 2000 betont, in einer Gesamtschau der Jahre 1999 bis 2002 würden
die Dienst- und Versorgungsbezüge mit den vorgeschlagenen Erhöhungen um 2 % und 2,4 % (jeweils unter
Einbehalt von 0,2 % für die Versorgungsrücklage) um insgesamt 7,5 % linear angehoben und damit an die
Entwicklung der allgemeinen und wirtschaftlichen Verhältnisse angepasst. Hierbei sei das Tarifergebnis
für die Arbeiternehmer des öffentlichen Dienstes Grundlage und Leitziel der vorgeschlagenen
Erhöhungen. Diese Anknüpfung sichere langfristig für alle Statusgruppen im öffentlichen
Dienst eine gleichgerichtete Entwicklung der Bezüge und stärke damit die Einheit des öffentlichen
Dienstes. Zusammen mit der Steuerentlastung und der Erhöhung des Kindergeldes seien die Nettoeinkommen der
Beamten real deutlich gestiegen und würden auch weiter angemessen steigen (BT-Drucks. 14/5198, S. 14).

119

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2003 - 2 BvL 19/02 -, ZBR 2004, 47.

120

Entscheidend ändern sich die Verhältnisse demgegenüber ab 2003. Die bis zum Jahr 2002 verfolgten,
im allgemeinen Konsens angewandten und verfassungsrechtlich fundierten Parameter werden ausdrücklich verworfen.
Der Bund hat mit dem BBVAnpG 2003/2004 das Gesetz über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung
in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (BGBl. I S. 3642) und das Urlaubsgeldgesetz in der Fassung
der Bekanntmachung vom 16. Mai 2002 (BGBl. I S. 1780) aufgehoben und bestimmt, dass diese Gesetze (lediglich) bis
zum Inkrafttreten bundes- oder landesgesetzlicher Regelungen zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen
weiter anzuwenden sind. Zur Begründung hat der Innenausschuss des Bundestages auf die beabsichtigte Stärkung
der Länderkompetenzen im Bereich u. a. der Beamtenbesoldung verwiesen. Den Ländern werde mehr
Gestaltungsspielraum eingeräumt, um eigenständige Regelungen im Bereich des Weihnachts- und Urlaubsgeldes
erlassen zu können. Unter Beibehaltung einheitlicher Standards in der Besoldung erfolge eine auf den Bereich
des Weihnachts- und Urlaubsgeldes begrenzte Flexibilität, die von den Ländern ausdrücklich gewünscht
werde (Beschlussempfehlung vom 2. Juli 2003, BT-Drucks. 15/1347, S. 1, 27). Der Bundesrat hatte zuvor einen entsprechenden
Gesetzentwurf eingebracht, zu dessen Begründung auf die schwierige, teils extrem belastete Situation der
Landeshaushalte und auf die regionalen, sozialen und leistungsbezogenen Handlungsmöglichkeiten verwiesen worden
ist. Die den Ländern einzuräumenden Regelungsmöglichkeiten sollten der unterschiedlichen finanziellen
Leistungskraft in begrenzter, dem Alimentationsprinzip entsprechender Weise Rechnung tragen (BT-Drucks. 15/1021, S. 7).

121

Das Land hat von der ihm eingeräumten Kompetenz mit dem Erlass des SZG NRW zeitnah Gebrauch gemacht und
Sonderzahlungen in dem oben in der Tabelle dargestellten Umfang verringert. Dies hat bereits im Jahr 2003 für
die Beamten des Landes eine Besoldungskürzung zur Folge, die sowohl in absoluten, als auch in relativen
Beträgen spürbar und erheblich ist. Mit einer bloßen Marginalität, die ggf. durch schlichte
Berufung auf ausgeübte Einschätzungsprärogativen erklärt und auch gerechtfertigt werden mag,
kann dieser Befund nicht abgetan werden.

122

Jahreseinkommen in EUR
(s. Tabelle oben, S. 13)
Jahreseinkommen in EUR fiktiv
(Jahresgrundgehalt der ersten Dienstaltersstufe zzgl. Sonderzahlung unter Beibehaltung des Bemessungsfaktors
0,8631 nebst Urlaubsgeld abzgl. Lohnsteuer, Solidaritätszuschlag und Kirchensteuer)
Differenz
a) absolut
b) relativ

A 7
17.878,37
1.620,19 x 3 + 1.659,07 x 9 = 19.792,20
zzgl. 1.431,94 + 332,34 = 21.556,48
abzgl. 3.048,00 + 167,64 + 274,32 = 18.066,52

a) 188,15
b) 1,04

A 12

24.286,50
2.450,28 x 6 + 2.509,09 x 6 = 29.756,22
zzgl. 2.165,60 + 255,65 = 32.177,47
abzgl. 6.405,00 + 352,27 + 576,45 = 24.843,75

a) 557,25
b) 2,24

R 2

32.549,11
3.610,23 x 6 + 3.696,88 x 6 = 43.842,66
zzgl. 3.190,78 + 255,65 = 47.289,09
abzgl. 12.269,00 + 674,79 + 1.104,21 = 33.241,09

a) 691,98
b) 2,08

B 4/
R 4

47.181,92
6.138,96 x 6 + 6.286,30 x 6 = 74.551,56
zzgl. 5.425,71 + 255,65 = 80.232,92
abzgl. 27.972,00 + 1.538,46 + 2.517,48 = 48.204,98

a) 1.023,06
b) 2,12

B 8/
R 8

55.584,36
7.632,22 x 6 + 7.815,39 x 6 = 92.685,66
zzgl. 6.745,46 + 255,65 = 99.686,77
abzgl. 37.418,00 + 2.057,99 + 3.367,62 = 56.843,16

a) 1.258,80
b) 2,21

123

Die monatliche Belastung liegt in Anlehnung an die in § 12a Abs. 1 BVO NRW vorgesehene Staffelung nach
Besoldungsgruppen hiernach in absoluten Beträgen zwischen 15,68 EUR und 104,90 EUR, im Verhältnis zum
Jahreseinkommen beläuft sich die Kürzung auf 1,04 % bis 2,24 %. Die Erheblichkeit der Kürzungsbeträge
lässt sich insbesondere daran messen, dass noch unmittelbar vor der vorgenommenen Kürzung die Besoldung der
Beamten bis zur Besoldungsgruppe A 11 ab dem 1. April 2003 und für die übrigen Beamten ab dem 1. Juli 2003
linear um 2,4 % erhöht worden ist, womit nach der oben dargelegten Intention des Bundesbesoldungsgesetzgebers
(lediglich) eine notwendige Anpassung der Bezüge bewirkt werden sollte; bezogen auf das gesamte Jahr 2003
bedeutet dies für die Beamten der Besoldungsgruppen bis A 11 eine Steigerung um rund 1,8 %, für alle
übrigen eine solche um rund 1,2 %. Dem stehen bereits bei generalisierender und pauschalierender Betrachtung
im Jahr 2003 Kürzungen in teils überschießendem Umfang gegenüber.

124

Die Besoldungskürzung fällt auch für einen Beamten bzw. Richter in einer dem Kläger vergleichbaren
Position nicht marginal aus. Verfügte ein Richter in der Stufe 12 der Besoldungsgruppe R 1 mit einem Familienzuschlag
der Stufe 5 bei Wahl der Steuerklasse 3 ohne Kirchensteuerpflicht mit 4 Kinderfreibeträgen im Jahr 2003
tatsächlich über ein Jahresbruttogrundgehalt von 58.628,58 EUR (4.827,78 EUR x 6 + 4.943,65 EUR x 6),
Familienzuschlag von 8.679,12 EUR (714,68 EUR x 6 + 731,84 EUR x 6), Sonderzahlung von 2.939,99 EUR und Urlaubsgeld
von 255,65 EUR, wovon nach Abzug von Lohnsteuer (15.372,00 EUR) und Solidaritätszuschlag (419,10 EUR) noch
insgesamt 54.712,24 EUR verblieben, wäre ihm unter Anlegung des bisherigen Bemessungsfaktors eine Sonderzahlung
von 5.000,76 EUR gewährt worden, was nach Abzug von Steuern (16.114,00 EUR, 452,76 EUR) zu einer Nettojahresbesoldung
von 55.997,35 EUR (brutto: 72.564,11 EUR) geführt hätte. Dies bedeutet allein bezogen auf das Jahr 2003, dass
dem Kläger 1.285,11 EUR (monatlich 107,09 EUR) weniger Besoldung für die Bestreitung des allgemeinen
Lebensunterhalts gewährt wurde. In Relationen ausgedrückt handelt es sich um 2,29 % des Jahreseinkommens;
unter notwendiger Hinzurechnung der den Kläger zusätzlich treffenden und vorliegend gerade auf ihre
Verfassungsmäßigkeit hin zu untersuchenden Kostendämpfungspauschale liegt die Belastung bei 1.425,11
EUR (monatlich 118,76 EUR) oder 2,54 %. Mittelfristig - allein für den Zeitraum 2003 bis 2007 - gesehen bedeutet
dies eine Einkommenseinbuße von über 9.000 EUR.

125

Diese nach absoluten und relativen Maßstäben gravierende, weil auch keine nur entfernte Entsprechung
in der vergleichbaren allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung findende Belastung des Klägers - als insoweit
repräsentativer Teil der Betroffenen - lässt sich nicht dahingehend marginalisieren, es könne ihm
zugemutet werden, seinen (bislang) amtsangemessenen Lebensstandard durch Konsumverzicht abzusenken. Denn zu einem
derartigen Verzicht kann der Beamte jedenfalls so lange nicht verpflichtet werden, wie solches in der allgemeinen
wirtschaftlichen Entwicklung keine Rechtfertigung findet. Auch Zusammenhänge zwischen dem - den Beamten nicht
zustehenden - Streikrecht und der Auferlegung eines Sonderopfers im Wege der Besoldungsabsenkung gerade der
Beamtenschaft sind nicht erkennbar. Völlig unerheblich ist schließlich, ob der Kläger als Richter
der Besoldungsgruppe R 1 in Anbetracht der ihm nach den Kürzungen noch gewährten Besoldung "ein
Leben deutlich oberhalb des sozialhilferechtlichen Existenzminimums führen" kann.

126

Vgl. aber OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, a. a. O.; offenlassend OVG Sachsen-Anhalt,
Urteil vom 25. April 2007 - 1 L 453/05 -, a. a. O.

127

Der Anspruch auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation wurzelt - für jeden Beamten jeder
Besoldungsgruppe - in Art. 33 Abs. 5 GG und nicht im Sozialstaatsprinzip. Sozialhilferechtliche Erwägungen
taugen nur dann als evidenter Kontrollmaßstab, wenn die gewährte Besoldung nicht einmal das Existenzminimum
sichert.

128

Vgl. zu den unzureichenden familienbezogenen Bezügebestandteilen BVerfG, Beschluss vom 24. November
1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, a. a. O.

129

Ansonsten ist das sozialhilferechtlich gewährleistete Existenzminimum schlechthin ungeeignet, als
Parameter für die Amtsangemessenheit der Beamtenbesoldung zu dienen. Sozialhilfe dient der Sicherung
menschenwürdiger Existenz für eine Bevölkerungsgruppe, die sich diese aus eigener Kraft,
namentlich wegen fehlender eigener Mittel aus Erwerbstätigkeit, nicht selbst verschaffen kann. Damit in
keinerlei Zusammenhang steht die Frage, welche "Gegenleistung" einem Beamten bzw. Richter geschuldet
wird, dem die "volle Hingabe an seinen Beruf" abverlangt ist (vgl. § 36 BRRG, § 57 LBG NRW,
§ 4 Abs. 1 Satz 1 LRiG). Vergleichsgruppe ist demgemäß nicht die auf Inanspruchnahme von
Sozialhilfe (bzw. - jetzt - Arbeitslosengeld II) angewiesene Gruppe der Erwerbslosen, sondern diejenige Gruppe
von Erwerbstätigen, die nach Ausbildung und Anforderung an ihr jeweiliges "Amt" mit den Beamten
vergleichbar ist. Jene Gruppe gibt bei notwendig pauschalierender Sicht den nach den Zeitläuften
unterschiedlichen Lebensstandard vor, an dem die Beamtenbesoldung zu orientieren ist.

130

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O.; die gedankliche Bezugnahme auf das
sozialhilferechtliche Existenzminimum in dem Beschluss des BVerfG vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a. a. O.,
ist danach als überholt zu erachten und betrifft im Übrigen außergewöhnliche Umstände.

131

Aus den dargelegten finanziellen Einbußen erschließt sich, dass die Beamten des Landes allgemein
und mit ihnen auch der Kläger beginnend mit dem Jahr 2003 nicht mehr an der allgemeinen Einkommensentwicklung
teilhatten. Ungeachtet dessen hat das Land die ursprünglich lediglich für einen Zeitraum von drei Jahren
vorgesehene Absenkung der Sonderzahlung mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2006 vertieft. Die vorgesehene Wiederangleichung
an das bundesrechtliche Niveau wurde nicht zugelassen, sondern eine nach Ansicht der Landesregierung zur
Haushaltskonsolidierung erforderliche noch weitergehende Absenkung vorgenommen (LT-Drucks. 14/1000, S. 4, 73 ff.,
102). Überdies tritt das SZG NRW mit Ablauf des 31. Dezember 2009 außer Kraft (§ 11 SZG NRW).

132

Das Land hat danach sowohl die Struktur der Beamtenbesoldung mit Blick auf die vollständige Abschaffung
des Urlaubsgeldes verändert - dieser ursprüngliche Bestandteil der Besoldung ist mit Wirkung ab 2004
weggefallen - als auch in Verbindung mit weiteren Begleitmaßnahmen das Jahreseinkommen gekürzt, was -
auch dies ist dem Land zuzugestehen - nicht per se verfassungswidrig ist. Der Beamte hat grundsätzlich keinen
Anspruch darauf, dass ihm die für die Bemessung der Bezüge maßgeblichen Regelungen, unter denen er
in das Beamtenverhältnis eingetreten ist, unverändert erhalten bleiben. Jederzeit geändert werden
können u. a. das sog. 13. Monatsgehalt oder das Urlaubsgeld. Art. 33 Abs. 5 GG stellt keinen Grundsatz auf,
wonach sich die Besoldung des Beamten aus bestimmten Komponenten zusammensetzen müsste, und er garantiert
auch nicht die unverminderte Höhe der Bezüge. Der Beamte hat allerdings Anspruch darauf, unbeschadet von
Änderungen oder Kürzungen, die einer sachlichen Rechtfertigung bedürfen, amts-angemessen alimentiert
zu werden.

133

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75 u. a. -, BVerfGE 44, 249, vom 6. März
2006 - 2 BvR 2443/04 -, Juris, und vom 20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, a. a. O.

134

Vorliegend fehlt es - abgesehen davon, dass in den einschlägigen parlamentarischen Verfahren ein
verfassungsrechtlich tragfähiger Grund für die Eingriffe in die Besoldung nicht dargelegt worden
ist - auch bei objektiver Betrachtung an einem sachlichen Grund für die Kürzungen, der vor Art. 33
Abs. 5 GG Bestand hätte. Darüber hinaus führen die besoldungswirksamen Kürzungen zur
Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation.

135

Als alleiniger Grund für die Kürzungen ist nach allem nur die Einsparung von Kosten zu erkennen.
Hierauf allein lassen sich - wie schon mehrfach betont - in beamtenrechtlichen Zusammenhängen Eingriffe
in die Besoldung jedoch nicht stützen. Hinzu kommen muss ein für den Eingriff systemimmanenter Grund.
So muss beispielsweise der Grund für die Beschränkung von Versorgungsleistungen im Versorgungssystem
selbst angelegt sein,

136

vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O.;

137

bei Änderungen im Besoldungsgefüge ist dem Gesetzgeber zuzugestehen, das gesamte Gefüge und
übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen.

138

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -, BVerfGE 110, 353.

139

Hinsichtlich der Absenkung der den Beamten des Landes zu gewährenden (Jahresnetto-)Besoldung ist ein im
Besoldungsgefüge liegender Grund ebenso wenig ersichtlich wie ein hierfür sprechender übergreifender
Gesichtspunkt. Namentlich die insoweit in Betracht zu ziehende Erwägung, die Beamten könnten bislang zu
hoch alimentiert gewesen sein, greift aus den dargelegten Gründen nicht.

140

Auch im Übrigen gibt es keine empirischen Anhaltspunkte für einen das Besoldungsgefüge
übergreifenden Gesichtspunkt, der eine Absenkung der Bezüge rechtfertigen würde. Die bislang
gewährte Besoldung der Beamten ist angesichts der Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter
und der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung ab dem Jahr 2003 nicht zu hoch angesetzt, sodass sie im Wege
der Reduzierung mehrerer Komponenten der Besoldung (hier: Sonderzahlung einschließlich Urlaubsgeld) nunmehr
- nach unten - angepasst werden müsste. Die den Beamten verweigerte Teilhabe an der allgemeinen
Einkommensentwicklung ist danach weder vom Land tragfähig begründet noch sonst begründbar. Sie
führt zur diesbezüglichen "Abkopplung" und der hiermit verbundenen Gefährdung der
amtsangemessenen Alimentation.

141

Eine vergleichbar negative Einkommensentwicklung vergleichbarer Beschäftigter ist im Land Nordrhein-Westfalen
nicht zu verzeichnen. Auch das Land als im Rahmen der Sonderzahlung tätig werdender Gesetzgeber geht hiervon nicht
aus. Das Land hat - beginnend ab 2003 - die Sonderzahlungen vielmehr planmäßig in einem deutlichen Umfang zur
Herbeiführung eines Sonderopfers gekürzt. Denn weder sind im gedanklichen Ansatz entsprechende Kürzungen
im Bereich der tariflich Beschäftigten gegenüber gestellt worden noch sind diese tatsächlich erfolgt. Die
Landesregierung hat zum geplanten SZG NRW im Jahr 2003 vorgetragen, entsprechende Tarifverträge seien zwar
gekündigt worden. Die Kündigung gelte allerdings nur für neu eingestellte Arbeitnehmer des Landes;
für die bestehenden Arbeitsverhältnisse entfalte der gekündigte Tarifvertrag eine Nachwirkung. Bis
zum Jahr 2005 solle über eine Neuregelung der Sonderzuwendungen im tariflichen Bereich verhandelt werden
(LT-Drucks. 13/4572, S. 16). Tatsächlich erfolgt ist eine Neuregelung der Sonderzuwendungen für die im
öffentlichen Dienst des Landes stehenden Beschäftigten erst auf der Grundlage des TV-L vom 12. Oktober 2006
mit Wirkung zum 1. November 2006. Diese erweist sich gegenüber den Verhältnissen im Bereich der Beamtenschaft
überdies deutlich günstiger; so fallen die prozentualen Beträge für die Sonderzuwendung signifikant
höher aus und werden überdies ab dem 1. Januar 2007 zum Tabellenentgelt zusätzlich Leistungsentgelte
eingeführt. Ein Anteil von 12 v. H. des Tabellenentgelts, das für den Monat September jeweils zusteht, ist
mit Ausgabezwang garantiert und wird mit dem Tabellenentgelt des Monats Dezember ausgezahlt (§ 18 Abs. 2 und 5
TV-L). Noch günstigere Konditionen ergeben sich im Bereich der Sonderzuwendung für die Beschäftigten
in den Kommunen, in welchen der TVÖD vom 13. September 2006 Anwendung findet.

142

Nach den eigenen Ausführungen des Landes steht demnach auch im Zeitraum von 1996 bis 2007 einer Erhöhung
der tariflichen Einkommen um 17,3 % eine Erhöhung der Beamtenbesoldung um lediglich 9,9 % gegenüber. Der vom
Land zudem vorgelegten Aufstellung über die Entwicklung der linearen (Tarif-)Bezüge in NRW von 1990 bis 2007
der Hans-Böckler-Stiftung (Stand April 2007) lässt sich

ohne Berücksichtigung der Kürzungen

bei der Sonderzahlung ein Zuwachs der Beamtenbezüge von ca. 39,3 % entnehmen; für die tariflich im
öffentlichen Dienst Beschäftigten beträgt der Zuwachs 40,1 %. Dies ist Beleg für eine im Grunde -
bis zum Jahr 2002 - erfolgte gleichförmige Einkommensentwicklung jedenfalls aller Statusgruppen im
öffentlichen Dienst. Die Zuwachsraten der übrigen tariflich Beschäftigten im Land liegen bereits
nach dem eigenen Kenntnisstand und Vortrag des Landes ohnehin deutlich, zum Teil sogar weit darüber (zwischen
44,4 % und 63,4 %).

143

Vergleichbar der Befund bei OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, a. a. O.

144

Demgegenüber fällt

unter Berücksichtigung der Kürzungen

bei der Sonderzahlung ab
dem Jahr 2003 der Zuwachs bei der Beamtenbesoldung mit 34,8 % (gegenüber 40,1 %) deutlich geringer aus.
Unerheblich ist in Anbetracht dieser Einkommensentwicklung eine ggf. ab dem Jahr 2003 zum Zuge kommende allgemeine
(einkommen)steuerliche Entlastung, auch wenn es in Alimentationsfragen grundsätzlich auf die gewährte
Nettobesoldung ankommt. Die hier in Betracht zu ziehenden steuerlichen Entlastungen wirken sich für Beamte
und tariflich Beschäftigte des Landes gleichermaßen aus, ändern also an dem Befund einer greifbaren
Abkopplung der Einkommen nichts und lassen damit bei der hier anzustellenden vergleichenden Betrachtung die Bewertung
der Amtsangemessenheit der Alimentation unberührt.

145

Hinzu kommt, dass die Beamten des Landes seit dem 1. Januar 2004 grundsätzlich eine wöchentliche
Arbeitszeit von 41 Stunden zu verrichten haben (§ 78 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW, § 2 Abs. 1 Satz 1 c ArbZV).
Bei tariflich Beschäftigten verbleibt es selbst nach dem Abschluss des TV-L bei 39 Stunden und 50 Minuten
(§ 6 Abs. 1 Satz 1 a TV-L, vgl. auch § 6 TVÖD); zuvor galt für die Arbeitnehmer, die bereits
vor der Kündigung des BAT durch die Länder im Jahr 2004 in einem Beschäftigungsverhältnis zum
Land standen, eine Wochenarbeitszeit von 38,5 Stunden.

146

Vgl. Bundesministerium des Innern, Der öffentliche Dienst in Deutschland, Stand April 2006, S. 62,
www.bmi.bund.de.

147

Das Land kann sich in Anbetracht dieses Befundes nicht darauf zurückziehen, es habe lediglich aus tariflichen
Gründen eine Einkommensreduzierung im Bereich der tariflich Beschäftigten nicht bereits im Jahr 2003 erreichen
können. Die Gesetzesabhängigkeit der Beamtenbesoldung dient nicht dem Ausgleich (bislang) nicht erreichter
Verhandlungserfolge im tariflichen Bereich.

148

Vgl. Wolff, DÖV 2003, S. 498.

149

Das Land ist auch nicht berechtigt, zur Durchsetzung künftiger tarifpolitischer Ziele unter Außerachtlassung
der oben erschöpfend dargestellten verfassungsrechtlichen Parameter amtsunangemessen zu alimentieren und sei es
auch nur vorübergehend, bis die gewünschten tariflichen Verhandlungsergebnisse erzielt worden sind.
Dementsprechend unbeachtlich wäre auch ein etwaiger - im Übrigen in der Sache nicht zutreffender - Einwand,
die Absenkung der Einkommen für die tariflich im öffentlichen Dienst Beschäftigten sei jedenfalls in
der Folgezeit - ab dem Jahr 2006 - zumindest zum Teil nachgeholt worden. Unabhängig von der an einen solchen
Befund anknüpfenden Frage, ob

allein

eine Absenkung der Entlohnung dieser Beschäftigtengruppe auch
eine Senkung der Beamtenbesoldung zu rechtfertigen in der Lage wäre, ändert dies nichts daran, dass jedenfalls
beginnend mit dem Jahr 2003 bis zu einer Ankopplung eine unzulässige Sonderbehandlung der Beamten des Landes
erfolgt ist. Dies verstößt in seiner Zielrichtung gegen den Kern der verfassungsrechtlich zu erwartenden
Fürsorge.

150

Es ist auch keine nachhaltige Verschlechterung der wirtschaftlichen Gesamtsituation ab dem Jahr 2003 zu erkennen,
auf deren Grundlage gefolgert werden könnte, die Besoldung der Beamten halte sich unter Berücksichtigung
dieses Umstands ab dieser Zeit nicht mehr im Rahmen des Amtsangemessenen, sondern sei überzogen. Das gilt auch
in Ansehung des wiederholten Hinweises des Landes auf die bestehende "Haushaltsnotlage". Denn für deren
Vorliegen im Sinne einer finanzverfassungsrechtlich bedeutsamen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts
oder einer vergleichbaren exzeptionellen Ausnahmesituation sind - auch durch die Vertreter des beklagten Landes in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat - Anhaltspunkte nicht aufgezeigt worden und mit Blick auf die einschlägige
Rechtsprechung des Verfassungsgerichthofs des Landes auch sonst nicht ersichtlich.

151

Vgl. für die Haushaltsjahre 2001 und 2002 sowie 2004/2005 VerfGH NRW, Urteile vom 2. September 2003 - 6/02 -,
NVwZ 2004, 217, und 24. April 2007 - 9/06 -, Juris.

152

Mit dem aufgezeigten rechtlichen Ansatz bewegt sich der Senat in völliger Übereinstimmung mit der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die dem Gesetzgeber zugestanden hat, sich bei der Bemessung der
Besoldung an der Finanzlage der öffentlichen Haushalte zu orientieren. Dies gilt jedoch nur insoweit, als die
Finanzlage die wirtschaftliche Gesamtsituation widerspiegelt,

153

vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, a. a. O.,

154

also nicht der oben zugrundegelegte Regel- sondern ein Ausnahmefall vorliegt. Vergleichbare außergewöhnliche
Umstände sind im hier maßgeblichen Zeitraum in Nordrhein-Westfalen nicht festzustellen. Im Unterschied zu den
Dienstbezügen der Beamten

155

- vgl. zu deren Zurückbleiben hinter den Lebenshaltungskosten im Sinne realer Einkommensverluste etwa Kenntner,
ZBR 2007, 230 (dort bezogen auf den Zeitraum 1991 bis 2003) -

156

sind die allgemeinen Einkommen sowohl im Bundesdurchschnitt als auch im Land im Zeitraum von 1990 bis 2002, aber
auch in der Folgezeit regelmäßig stärker gestiegen als die Preise (Jahrbücher des Statistischen
Bundesamtes 1991, S. 534; 1996, S. 546 f.; 1997, S. 566 f.; 2003, S. 572).

157

Vgl. für den Zeitraum von 1978 bis 1996 BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, a. a. O.

158

Das Land teilt diese Einschätzung. Es hat im vorliegenden Verfahren selbst darauf verwiesen, dass in der
Zeit von 1996 bis 2007 der Preisindex eine Steigerung um ca. 20 % ausweise; die durchschnittliche Lohnsteigerung
betrage ca. 29,8 %.

159

Auch ein Blick auf das Volkseinkommen je Einwohner, das die Veränderungen am Arbeitsmarkt einbezieht, weist
nicht auf eine allgemeine Verschlechterung der wirtschaftlichen Bedingungen im Bundesdurchschnitt hin, sondern zeigt
eine regelmäßige, ununterbrochene Steigerungstendenz auf. Ähnliches gilt für die Verhältnisse
im Land Nordrhein-Westfalen. Die Arbeitnehmerentgelte haben seit dem Jahr 1993 eine kontinuierliche Steigerung erfahren.
Erst im Jahr 2005 ist kein Zuwachs mehr zu verzeichnen, was durch die Entgelteinbußen der öffentlichen und
privaten Dienstleister in den Jahren 2004 und 2005 mitbedingt ist. Das verfügbare Einkommen der privaten Haushalte
im Land Nordrhein-Westfalen ist dementsprechend im Zeitraum von 1993 bis 2004 jährlich deutlich und kontinuierlich
gestiegen; dies betrifft sogar die erwerbslosen Haushalte. Abgerundet wird dieses Bild durch die Ausgaben und Aufwendungen
privater Haushalte für den privaten Verbrauch. Die privaten Konsumausgaben sind in der Zeit von 1998 bis 2003 im
Bundesdurchschnitt ebenfalls kontinuierlich angestiegen. Dasselbe gilt für die Verhältnisse im Land
Nordrhein-Westfalen, wie die Ergebnisse der Einkommens- und Verbrauchsstichproben der Jahre 1998 und 2003 belegen
(Jahrbücher des Statistischen Bundesamtes 1993, S. 694; 1996, S. 655; 1997, S. 680; 2001, S. 566; 2004, S. 635,
729; 2005, S. 625, und 2006, S. 556, 641; Statistische Jahrbücher NRW 2004, S. 621, 658, und 2006, S. 624, 654,
664).

160

Die Bewertung der allgemeinen wirtschaftlichen Gesamtsituation als auf einer weiterhin fortschreitenden positiven
Entwicklung beruhend teilt auch das Land. Dies ist im gegebenen Zusammenhang unmittelbar aufschlussreich, wenngleich
diese Bewertung lediglich im Rahmen der Neuordnung der Abgeordnetenentschädigung erfolgt ist. Anlässlich
des Systemwechsels bei der Festsetzung der Abgeordnetenentschädigung sind im Jahr 2001 umfangreiche parlamentarische
Untersuchungen zur Amtsangemessenheit der Diäten durchgeführt worden. Sie mündeten in Empfehlungen der
Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts vom 7. März 2002. Zu künftigen Diätenerhöhungen wurde
eine Orientierung an der allgemeinen Lohn- und Gehaltsentwicklung oder der Veränderung der Lebenshaltungskosten
erwogen. Es läge nahe, die allgemeine Einkommensentwicklung als Vergleichsmaßstab zu wählen (LT-Drucks.
13/2330). Anhaltspunkte für negative wirtschaftliche Veränderungen unter den genannten Ansatzpunkten
(allgemeine Lohn- und Gehaltsentwicklung, Veränderung der Lebenshaltungskosten) zeigen die Empfehlungen dieser
sachverständig besetzten sog. Diätenkommission nicht auf. Parlamentarisch wurden diese Empfehlungen mit
einem Gesetzentwurf aller Fraktionen unter dem 21. Februar 2005 zum - später entsprechend geänderten -
Abgeordnetengesetz NRW umgesetzt (LT-Drucks. 13/6596). In der Folge knüpft hieran der bereits erwähnte
Angemessenheitsbericht der Landtagspräsidentin vom 27. November 2006 an und stellt unter Auswertung der vom
Präsidenten des LDS übermittelten Feststellungen über die allgemeine Lohn- und Gehaltsentwicklung
sowie die Lebenshaltungskosten und Einzelhandelspreise im Jahr 2005 einen Erhöhungsfaktor von 1,39 fest
(LT-Drucks. 14/3009). Die im November 2006 bereits bekannte - nämlich unter dem 23. Mai 2006 beschlossene -
weitere Absenkung der Sonderzahlung für die Beamten und Richter des Landes ist bei dieser Betrachtung allerdings
ausgeblendet worden. Bezeichnenderweise wird im Angemessenheitsbericht auch bei der Ermittlung der durchschnittlichen
Einkommenserhöhung der ausdrücklich festgehaltene Umstand, dass die Beamtenbesoldung nicht erhöht worden
ist, nicht berücksichtigt, sodass von einer Erhöhung von 0,67 v. H. (statt bei entsprechender rechnerischer
Mittelung von lediglich 0,50 v. H.) ausgegangen worden ist. Hieraus folgt eine Erhöhung der
Abgeordnetenentschädigung um den Faktor 1,39 (statt von lediglich 1,30). Angesichts des Umstands, dass im
Land und in den Kommunen im maßgeblichen Zeitraum eine keineswegs zu vernachlässigende Anzahl von insgesamt
rund 320.000 Beamten beschäftigt gewesen ist (Statistisches Jahrbuch NRW 2006, S. 526 ff., sowie
Personalstandsstatistik des LDS unter www.lds.nrw.de), lässt sich diese Vorgehensweise nur damit erklären,
dass die Besoldung dieser Berufsgruppe an der Betrachtung der wirtschaftlichen Entwicklung nach dem Vorstellungsbild
der parlamentarisch Verantwortlichen ausdrücklich keinen Anteil mehr haben soll. Dies untermauert die vom Senat
getroffene Einschätzung, dass die Besoldung der Beamten des Landes bereits im Jahr 2003 von der allgemeinen
wirtschaftlichen Entwicklung abgekoppelt werden sollte und konsequent auch beginnend mit diesem Zeitpunkt abgekoppelt
worden ist. Hiervon geht auch der Finanzminister des Landes aus. Er hat am 22. August 2007 vor dem Landtag die für
2008 beabsichtigte Besoldungserhöhung u. a. mit der Wendung begründet, "eine weitere Abkopplung von der
Lohn- und Gehaltsentwicklung in unserem Lande" sei "nicht verantwortbar" (Plenarprotokoll 14/66, S.
7469).

161

Soweit das Land seine Auffassung, die Beamten des Landes seien auch ab dem Jahre 2003 amtsangemessen alimentiert
worden, darauf stützt, das Bundesverfassungsgericht habe noch im Jahr 2005 die Absenkung der Versorgungsleistungen
für rechtmäßig gehalten, ist ein zielführender Zusammenhang mit den hier einschlägigen
Problemen nicht zu erkennen. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seiner Entscheidung vom 27. September 2005
- 2 BvR 1387/02 -, a. a. O., ausschließlich mit der Frage befasst, ob die gegenüber dem Rentenbereich
überschießende Versorgungsanpassung den Anspruch auf angemessene Versorgung der Versorgungsempfänger
verletzt, und diese Frage im Ergebnis verneint. Eine Aussage zu der hier zu klärenden Frage, ob die Beamten des
Landes ab 2003 amtsangemessen besoldet werden, kann dieser Entscheidung weder unmittelbar noch auch nur
sinngemäß entnommen werden. Ihr ist im Gegenteil eindeutig zu entnehmen, dass es auch im Versorgungsbereich
auf die Frage entscheidend ankommt, ob eine greifbare Abkopplung von vergleichbaren Bereichen der Altersvorsorge
vorliegt. Wenn das Bundesverfassungsgericht unter diesem Gesichtspunkt eine derartige Abkopplung als vorübergehende
nicht beanstandet, wohl aber als Dauerzustand nicht gebilligt hat, beruht dies im Wesentlichen darauf, dass dort
Spezialprobleme des Versorgungsrechts und der - angespannten - Rentensituation zu betrachten gewesen sind, die
Rückschlüsse auf die Richtigkeit der Tatsachenermittlungen und Tatsachenbewertungen durch den Senat
hinsichtlich der Einkommenssituation von Erwerbstätigen, einschließlich der Beamten des Landes
Nordrhein-Westfalen nicht zulassen.

162

e) Ist eine nachhaltige negative wirtschaftliche Veränderung der für die Bestimmung der Amtsangemessenheit
der Besoldung maßgeblichen Verhältnisse objektiv nicht zu erkennen und deuten auch ausgeübte
Prärogativen des Landes nicht in diese Richtung, hält demgegenüber aber gleichwohl die
Einkommensentwicklung der Beamten mit der allgemeinen Entwicklung - nach dem Willen des Landes: planmäßig
- in dem aufgezeigten Umfang nicht mehr Schritt, sondern fällt im Wege einer deutlichen, ins Auge springenden
Zäsur hinter die allgemeinen Verhältnisse zurück, so stellt dies eine greifbare und als solche nicht
rechtfertigungsfähige Abkopplung der Besoldung dar. Jeder weitere besoldungswirksame Zugriff durch das Land,
auch und gerade wenn er im Rahmen von Einschnitten beim Gewähren fürsorgerischer Leistungen erfolgt, ist
hiernach rechtswidrig, da den Beamten - über die Abkopplung hinaus - weitere finanzielle Belastungen auferlegt
werden, die aus der allgemein zur Bestreitung des Lebensunterhalts gewährten - unzureichenden - Besoldung zu
finanzieren sind. In dieser Weise wird das Spannungsverhältnis zwischen Besoldung und ergänzender
fürsorgerischer Leistung nicht in verfassungskonformer Weise gelöst, sondern im Gegenteil in verfassungswidriger
Weise verschärft. Ist dieser Zustand - wie hier - erreicht, sind vom Dienstherrn zu gewährende Besoldung und
Fürsorge nicht mehr im Sinne ergänzender Wechselseitigkeit aufeinander bezogen.

163

Diese Schlussfolgerung beruht - ebenso wie die Prüfung der Angemessenheit der Alimentation mit Blick auf
vergleichbare Entlohnung im Tarifbereich - notwendig auf einer pauschalierenden Betrachtung. Soweit die Untergrenze
des Zumutbaren in Rede steht, geben hier die vorstehend im Einzelnen abgehandelten Gesichtspunkte greifbarer
Abkopplung, fehlender Überalimentation und notwendiger Anpassung an steigende Einkommen im Übrigen den
Ausschlag für die Bewertung, dass die Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren unterschritten wird, wenn
zu allem noch die Kostendämpfungspauschale auf schon vorgenommene Kürzungen aufgesattelt wird. Vor diesem
Hintergrund folgt die qualitative Gewichtung der Abkopplung als greifbar vor allem daraus, dass sie die Beamtenschaft
exklusiv getroffen hat, ohne tragfähige Begründung und in Ansehung steigender Preise, steigender Einkommen
sowie steigender allgemeiner Prosperität erfolgt ist, der Verstoß gegen § 14 BBesG deswegen besonders
gravierend erscheint. Anlass für eine noch weitergehende Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des 21. Senats
des erkennenden Gerichts,

164

vgl. Urteil vom 20. Juni 2007 - 21 A 1634/05 -, a. a. O.,

165

wie sie von dem beklagten Land gefordert worden ist, besteht nicht.

166

Raum für die Anwendung einer Kostendämpfungspauschale dürfte nach alledem erst dann wieder sein,
wenn die Besoldung der Beamten des Landes erneut an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung und an die
Einkommensentwicklung vergleichbar Beschäftigter angekoppelt wird, sodass von einer ausreichenden amtsangemessenen
Alimentation ausgegangen werden kann, die dem Dienstherrn als Fürsorgegeber dann ggf. wieder gewisse
Spielräume für (maßvolle) belastende Maßnahmen eröffnen könnte.

167

Mit seiner Auffassung steht der Senat im Ergebnis im Einklang mit der Rechtsprechung des 6. Senats des erkennenden
Gerichts,

168

vgl. Urteile vom 18. Juli 2007 - 6 A 3393/06 u. a. -, www.nrwe.de und Juris,

169

der die Kostendämpfungspauschale aus systematischen Gründen auch schon für die Zeit ab 1999 für
rechtswidrig erachtet. Die Bewertung der Rechtslage durch den Senat knüpft demgegenüber im rechtlichen
Ausgangspunkt an die - für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des durch die
Kostendämpfungspauschale II herbeigeführten "Zustands" der im Rahmen des Art. 33 Abs.
5 GG relevanten Nettobesoldung - schon in seinen Urteilen vom 12. November 2003 als im Kern maßgeblich
erachtete Frage an, ob die Kostendämpfungspauschale (damals I) dazu führte, dass die amtsangemessene
Alimentation im Gefüge der ineinander verschränkten und aufeinander bezogenen Alimentations- und
Fürsorgeleistungen unterschritten wird. Dies ist aus den oben im Einzelnen angeführten Gründen
aber eindeutig für die Zeit ab Geltung der Kostendämpfungspauschale II

im

Jahre 2003 und wegen
der jahresbezogenen Auswirkungen sowohl der Kostendämpfungspauschale als auch der übrigen Besoldungsabsenkung

für

das gesamte Jahr 2003 der Fall. Ob darüber hinaus Überlegungen zu Zweck, Grenzen und Folgen
des in der Alimentation enthaltenen Durchschnittssatzes zur Bestreitung der Kosten einer angemessenen Krankheitsvorsorge
erforderlich sind, bedarf hiernach keiner Entscheidung.

170

f) Ist § 12a Abs. 1 BVO NRW hiernach im Zusammenhang mit der in 2003 eingeleiteten Abkopplung der Besoldung
aus den dargelegten Gründen nicht mehr verfassungskonform, so kann die sich aus ihm ergebende Rechtsfolge dem
Beihilfeanspruch des Klägers nicht entgegengesetzt werden; die nachfolgenden Absätze des § 12a BVO
NRW verlieren - im gegebenen Zusammenhang - dadurch den Gegenstandsbereich, den sie präzisieren sollen, und
gehen ins Leere. Es mag dahinstehen, ob sich dies als Konsequenz einer anzunehmenden Nichtigkeit bzw. einem Nichtigwerden
der Vorschriften ergibt, zu dem bei untergesetzlichen Normen auch noch Entwicklungen nach ihrem Erlass führen
können. Jedenfalls aber unterliegt die Vorschrift einer von Amts wegen zu berücksichtigenden Anwendungssperre,
die das Land daran hindert, aus der Norm Folgerungen zulasten von Beihilfeansprüchen zu ziehen. Diese
Anwendungssperre rechtfertigt sich zum Einen aus den vergleichbaren Erwägungen, wie sie das Bundesverfassungsgericht
in beamtenrechtlichen Zusammenhängen mit Blick auf Kontroll- und Anpassungspflichten bei einer nicht unerheblichen
Abweichung der tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung angestellt hat.

171

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, a. a. O.

172

Zum Anderen ist die Anwendungssperre deswegen von Amts wegen zu berücksichtigen und geboten - aber auch
ausreichend -, weil sich die oben festgestellte Gefährdung der amtsangemessenen Alimentation erst durch den
Vollzug der Norm im Einzelfall verdichtet.

173

Die Anwendungssperre erfasst das gesamte hier streitige Jahr 2003, also auch schon die angefochtenen Bescheide,
obwohl bis zu deren Ergehen eine Abkopplung im aufgezeigten Sinne - tatsächlich - noch nicht gegeben war. Anders
als für die Ansprüche auf Gewährung von Beihilfe denen die Kostendämpfungspauschale entgegengesetzt
wird, ist die Prüfung der Sach- und Rechtslage insoweit nicht auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des Entstehens
der Aufwendungen (§ 3 Abs. 5 Satz 2 BVO NRW) oder der letzten Verwaltungsentscheidung beschränkt, sondern hat
alle alimentationsrelevanten Verhältnisse des jeweiligen Kalenderjahres in die Betrachtung einzubeziehen. §
12a BVO NRW als das einschlägige und im gegebenen Zusammenhang ausschlaggebende materielle Recht enthält in
Absätzen 1 und 6 Vorgaben, die ohne weiteres eine Jahresbezogenheit des Selbstbehalts erkennen lassen. Danach ist
die Kostendämpfungspauschale als rechtlich selbstständige, durch die Forderung einer Beihilfe bedingte
Gegenforderung für das "laufende Kalenderjahr" (§ 12a Abs. 6 BVO NRW) ausgestaltet, welche den
"je Kalenderjahr" (§ 12a Abs. 1 Satz 1 BVO NRW) zustehenden Beihilfebetrag mindert. In dieselbe Richtung
einer Ganzjahresbetrachtung weist ferner die Erwägung, dass die Amtsangemessenheit der Alimentation grundsätzlich
an den Verhältnissen im Kalenderjahr zu messen ist.

174

So der Sache nach bereits BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a. a. O., mit dem Abstellen auf die
Minderung der Jahresbezüge.

175

Vor diesem Hintergrund sind die Regelungen über die Art und Weise der Kürzung um eine
Kostendämpfungspauschale als bloße Berechnungsmodalitäten zu sehen, denen für die Beurteilung
der Grundfrage, ob und nach welchen Maßstäben dem Land die Pauschale materiell-rechtlich zusteht, ebenso
wenig Bedeutung zuerkannt werden kann wie dem - infolge zugelassener gewillkürter Antragstellung - rechtlich
zufälligen Zeitpunkt, in dem die Kürzung vorgenommen wird. Es ist damit schon in der Systematik der
Gesamtregelung verankert, dass alimentationswirksame Änderungen für das jeweilige Kalenderjahr unabhängig
davon in die Betrachtung einbezogen werden müssen, wann sie ins Werk gesetzt werden. Die auf das Kalenderjahr
bezogene Selbstbehaltsregelung lässt namentlich auch in ihren hier streitentscheidenden (Wechsel-)Wirkungen mit
der amtsangemessenen Gesamtalimentation allein eine jahresbezogene - und insofern die bereits verstrichenen
Zeiträume des maßgeblichen Jahres mit einbeziehende - Rechtsbetrachtung zu.

176

Der Kläger darf schließlich nicht darauf verwiesen werden, den Besoldungsgesetzgeber auf die Erhöhung
seiner Bezüge in Anspruch zu nehmen, etwa über den Umweg einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG im Rahmen eines
verwaltungsgerichtlichen Leistungs- oder Feststellungsbegehrens. Nicht die Höhe der Bezüge wird hier
- isoliert - streitgegenständlich beanstandet, sondern die Wahrnehmung der Fürsorgepflicht mit Blick auf
jene Bezüge. Diese Pflicht umfasst in ihrem Kern den Auftrag, Vorkehrungen zu treffen, dass der amtsangemessene
Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen u. a. durch Krankheitsfälle nicht
gefährdet wird.

177

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a. a. O.

178

Wird diese Pflicht missachtet, so kann der von Art. 19 Abs. 4 GG geforderte effektive Rechtsschutz gegen damit
einhergehende Rechtsverletzungen nur dann durch Verweisung auf anderweitige Abhilfemöglichkeiten verweigert
werden, wenn diese vorrangig sind. Dafür spricht hier indes schlechthin nichts, weil innerhalb des praktizierten
Modells von Alimentation und ergänzender Beihilfe ein bestimmter Weg der Absicherung verfassungsrechtlich nicht
vorgezeichnet ist. Rechtsschutz ist demgemäß dort zu gewähren, wo eine Rechtsverletzung eintritt. Aus
dem Umstand, dass das jeweils geltende System alimentationsergänzender Beihilfeleistungen in Krankheitsfällen
etc. selbst nicht "verfassungsfest" gewährleistet ist, ergibt sich in diesem Zusammenhang nichts
Gegenteiliges. Im vorliegenden Verfahren steht nämlich nicht dieses System als solches (im Sinne seiner Abschaffung)
in Frage. Vielmehr wird vom Senat (lediglich) beanstandet, dass der Dienstherr als Fürsorgegeber die bei der
näheren Ausgestaltung der beihilferechtlichen Strukturen kraft Verfassungsrechts zu beachtenden Vorgaben nicht
berücksichtigt hat, obwohl er hierzu vor allem deswegen verpflichtet gewesen wäre, um die amtsangemessene
Alimentation seiner Beamten nicht zu gefährden.

179

Über die Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit des § 12a Abs. 1 BVO NRW hat der Senat in eigener
Kompetenz zu befinden. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG wäre
unzulässig, weil die (unangewendet gelassene) Vorschrift nach dem Willen des Gesetzgebers insgesamt Verordnungsrecht
darstellt (vgl. Art. II Nr. 3 Haushaltsgesetz 2003).

180

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02 u. a. -, a. a. O.; daran anschließend OVG
NRW, Urteile vom 18. Juli 2007 - 6 A 3393/06 u. a., a. a. O.

181

Eine Vorlage ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt geboten, dass der Senat zur Begründung des
Verfassungsverstoßes der Beihilfevorschrift auf eine Abkopplung der Beamtenbesoldung von der allgemeinen
Einkommensentwicklung abgestellt hat, die maßgeblich durch nordrhein-westfälisches Parlamentsgesetz
bewirkt worden ist. Gerade die (etwaige) Verfassungswidrigkeit dieses Gesetzes oder gar des Gesamtbestands an
besoldungswirksamen Normen, die sich nur aus einem "Zu-wenig-Gewähren" von Alimentation ergeben
könnte, ist für die hier zu beurteilende Frage nicht entscheidungserheblich. Entscheidend ist vielmehr,
dass der Dienstherr als Fürsorgegeber mit Blick auf die von ihm - als Besoldungsgesetzgeber -
selbst vorgenommene Abkopplung der Alimentation, mag sich diese auch als (noch) verfassungsgemäß darstellen,
verpflichtet ist, von weitergehenden besoldungswirksamen Eingriffen im Wege der Kürzung von Beihilfeleistungen
abzusehen.

182

Der im Wege eines Leistungsantrags verfolgte Zinsanspruch in Höhe von fünf Prozentpunkten über
dem jeweils geltenden Basiszinssatz ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1
Satz 2 BGB.

183

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2006 - 2 B 36.05 -, Juris.

184

Für einen weitergehenden Zinsanspruch, wie ihn der Kläger für die Zeit seit dem Erlass
des Beihilfebescheids geltend macht, fehlt es an einer Rechtsgrundlage; insoweit war die Klage abzuweisen
und die weitergehende Berufung zurückzuweisen.

185

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

186

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil hierfür die Voraussetzungen nicht vorliegen. Das Urteil weicht
weder von einer Entscheidung der in § 71 Abs. 3 DRiG i. V. m. § 127 Nr. 1 BRRG
und § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte ab noch wirft es grundsätzlich klärungsbedürftige
Rechtsfragen i. S. d. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf. Der Senat hat lediglich die in der aktuellen Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts niedergelegten Maßstäbe zur Beurteilung der
Amtsangemessenheit der Alimentation und zur Aufeinanderbezogenheit von Besoldung und ergänzender fürsorgerischer
Leistung auf die konkreten Verhältnisse im Land Nordrhein-Westfalen für die Zeit ab 2003 angewandt.