Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-14, Aktenzeichen 1 K 3631/05
ECLI:DE:VGGE:2007:0214.1K3631.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der am 16. geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar
(Besoldungsgruppe A 11 BBesO - seit dem 26. April 1991 -) bei dem
Polizeipräsidium F. im Dienst des Beklagten.

3

Der Kläger erhielt folgende dienstliche Beurteilungen:

4

vom 18. Oktober 1996: Beurteilungszeitraum 9. Januar 1993 - 31. Mai 1996,
Gesamturteil 3 Punkte

5

vom 22. November 1999 Beurteilungszeitraum 1. Juni 1996 - 31. Mai 1999,
Gesamturteil 3 Punkte

6

vom 25. Juli 2002: Beurteilungszeitraum 1. Juni 1999 - 31. Mai 2002,
Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 3, 4 Punkte); das Polizeipräsidium F.
hob diese Beurteilung im Dezember 2004 wegen eines Begründungsmangels zu Nr.
8.1 BRL-Pol auf.

7

die im vorliegenden Verfahren angegriffene Beurteilung vom 9. Mai 2005:
Beurteilungszeitraum 1. Juni 1999 - 31. Mai 2002, Gesamturteil 3 Punkte
(Hauptmerkmale: 3, 3, 3 Punkte)

8

vom 18. Februar 2006: Beurteilungszeitraum 1. Juni 2002 - 30. September 2005,
Gesamturteil 4 Punkte (Hauptmerkmale 3, 4, 4 Punkte); der gegen diese Beurteilung
eingelegte Widerspruch ist noch nicht beschieden.

9

Die Beurteilung vom 9. Mai 2005 enthält folgende Begründung zu Nr. 8.1 und 9.2
BRL-Pol:

10

„Diese Beurteilung ist die dritte Beurteilung innerhalb der Besoldungsgruppe A 11
„ZS". Auch diese Beurteilung endet wie die letzte und vorletzte Beurteilung mit dem
Gesamtergebnis „die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen".

11

Die in den Beurteilungsrichtlinien ausgesprochene Vermutung, dass sich Dienst-
und Lebenserfahrung in der Regel positiv auf das Leistungsbild auswirken und
spätestens in der dritten Beurteilung im gleichen statusrechtlichen Amt zum Ausdruck
kommen, hat sich im konkreten Fall nicht bestätigt. Die gezeigten Leistungen
übertreffen auch zum Zeitpunkt der dritten Beurteilung nicht die Anforderungen. Auch
darüber hinaus hat sich das Leistungsbild nicht erkennbar verbessert. Der Beamte
hat weder an Fortbildungsmaßnahmen teilgenommen noch hat er sich um
Verwendungsbreite bemüht.

12

Er hat auch keine speziellen Aufgaben oder eine besondere Verantwortung
übernommen.

13

Damit bleibt der Beamte auch bei der dritten Beurteilung bezüglich des gezeigten
Leistungswillen und der erbrachten Leistungsergebnisse immer noch hinter vielen
anderen Beamtinnen/Beamten der Vergleichsgruppe zurück. Unter Berücksichtigung
der anzustrebenden Richtwerte kann die Gesamtleistung noch immer nicht besser
als „die Leistungen entsprechen voll den Anforderungen" bewertet werden."

14

Unter dem 1. Juni 2005 legte der Kläger Widerspruch gegen die Beurteilung ein.
Zur Begründung machte er geltend, die vorstehende Begründung sei nicht
verständlich, weil der Erstbeurteiler „Lernbereitschaft und Lernverhalten" mit 5
Punkten bewertet habe. Außerdem sei in der Beurteilung ausdrücklich bestätigt
worden, dass der Kläger mehrere Fortbildungsveranstaltungen im
Beurteilungszeitraum besucht und Verwendungsbreite gezeigt habe (unter Ziffer III.
3. und 4.). Die von ihm vorgenommene Neustrukturierung der Sachfahndung belege,
dass er spezielle Aufgaben und besondere Verantwortung übernommen habe.

15

Mit Bericht vom 30. Juni 2005 legte das Polizeipräsidium F. der
Bezirksregierung E. den Widerspruch vor und führte aus, die Begründung zu
Nr. 8.1 BRL-Pol lasse erkennen, dass bei dem Kläger die angenommene
Leistungsteigerung nicht erkennbar gewesen sei und dass auf Grund des
Quervergleichs das vorliegende Ergebnis zustande gekommen sei. Der Kläger habe
nur an vereinzelten Pflichtveranstaltungen (z.B. Tagestraining
Schießen/Nichtschießen) teilgenommen. Ein weiter gehendes Fortbildungsinteresse
habe er vermissen lassen. Die mit dem Widerspruch hervorgehobenen Tätigkeiten
gehörten zu seinem funktionellen Amt und stellten keine speziellen Aufgaben mit
besonderer Verantwortung dar.

16

Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung E. durch
Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 2006 zurück.

17

Bereits am 15. November 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, die
Begründung zu Nr. 8.1. BRL-Pol sei nach wie vor unzureichend. Außerdem habe es
in der ZKB auf Unterabteilungsebene eine Quotierung gegeben, deren Ziel es auch
gewesen sei, Beamte nicht wegen ihrer längeren Verweildauer im Statusamt
jüngeren leistungsstärkeren Beamten vorzuziehen.

18

Der Kläger beantragt,

19

den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung E. vom 16. Juni 2006 zu verurteilen, die dienstliche
Beurteilung vom 9. Mai 2005 in der Fassung des Schriftsatzes vom 5. Februar 2007
und der Erklärung vom 14. Februar 2007 aufzuheben und eine neue Beurteilung
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Er trägt vor, die Begründung zu Nr. 8.1 BRL-Pol gehe hinreichend auf die
individuelle Leistung des Klägers ein.

23

Durch Schriftsatz vom 5. Februar 2007 hat der Beklagte alle Submerkmale -
abgesehen von dem unverändert gelassenen Submerkmal 1.7 - auf 3 Punkte
abgesenkt. In der mündlichen Verhandlung vom 14. Februar 2007 hat er das
Hauptmerkmal „Sozialverhalten" auf 4 Punkte angehoben und die durch den
vorgenannten Schriftsatz vorgenommene Absenkung der Submerkmale aufgehoben,
soweit dieses Hauptmerkmal betroffen ist.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Akten des Verfahrens 1 K 5360/02 und der
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

25

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

26

Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist unbegründet.

27

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch das
Polizeipräsidium F. dienstlichen Beurteilung vom 9. Mai 2005 und auf eine
erneute dienstliche Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum vom
1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002. Der entgegenstehende Widerspruchsbescheid
vom 16. Juni 2006 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

28

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt
nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende
Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen
Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen oder
anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt,
allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen
angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher
Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem
Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien
eingehalten worden, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten
und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

29

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD)
2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266

30

Hiervon ausgehend ist die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom 9. Mai
2005 in der Fassung des Schriftsatzes vom 5. Februar 2007 und der Erklärung vom
14. Februar 2007 rechtmäßig. Sie ist insbesondere ohne Verstoß gegen Art. 3
Abs. 1 GG in Verbindung mit den Regelungen der BRL-PoL zustande
gekommen.

31

Die angegriffene Beurteilung des Klägers enthält keinen durchgreifenden
Beurteilungsmangel. Die Begründung des Gesamturteils genügt dem
Begründungserfordernis nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL-Pol mit der Folge, dass das
Gesamtergebnis hinreichend plausibel gemacht wurde. Nach Nr. 8.1 Absatz 2 BRL-
Pol ist „im Einzelnen zu begründen", wenn sich Lebens - und Diensterfahrung nicht
positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Diesen Anforderungen wird die dem
Gesamturteil angefügte, im Tatbestand wiedergegebene Begründung der
dienstlichen Beurteilung des Klägers vom 9. Mai 2005 gerecht.

32

Nach der Rechtsprechung der Kammer ist Nr. 8.1 Absatz 2 BRL-Pol getreu dem
Wortlaut auszulegen und anzuwenden. Eine vom Wortlaut abweichende
Verwaltungspraxis hat sich nicht feststellen lassen.

33

Urteile vom 8. September 2004 - 1 K 657/03 und
1 K 4611/03 - .

34

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Frage der
abweichenden Verwaltungspraxis letztlich offengelassen, aber zumindest deutliche
Zweifel an der Etablierung einer vom Wortlaut der Verwaltungsvorschriften
abweichenden Verwaltungspraxis angemeldet.

35

Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 - Seite 12 - 14 UA.

36

Nach der vorgenannten bisherigen Rechtsprechung der Kammer gilt für die
Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL-Pol eine „Zweistufentheorie": die Begründung
muss erkennen lassen, ob der Grund für die mangelnde Steigerung der Gesamtnote
auf der ersten Stufe der individuellen Leistungsentwicklung des beurteilten Beamten
oder auf der zweiten Stufe des Quervergleichs innerhalb der Vergleichsgruppe, die
sich möglicherweise noch besser entwickelt hat als der betroffene Beamte, liegt. Das
OVG NRW präzisiert diese Anforderungen darüber hinaus dahin, dass die
Begründung entsprechend den allgemein für Beurteilungen geltenden
Plausibilisierungsanforderungen erkennen lassen muss, warum der Endbeurteiler
zum dritten Mal dieselbe Gesamtnote vergibt.

37

Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 - Seite 11, 12 und 15 UA (im konkreten
Fall: Benennung von „mangelndem Fleiß, Defizite bei der Mitarbeiterführung
usw.")

38

Aus dieser Konkretisierung der Anforderungen folgt, dass es nicht ausreicht,
wenn die Begründung lediglich erkennen lässt, ob der „Leistungsstillstand" seinen
Grund auf der ersten Stufe oder auf der zweiten Stufe findet. Im Sinne allgemeinen
Plausibilisierungsanforderungen muss vielmehr der einzelne Leistungsbereich in der
Begründung benannt werden, der dafür maßgeblich ist, dass der Beamte sich
individuell nicht weiter entwickelt hat (1. Stufe) oder sich nicht derart gravierend
weiter entwickelt hat, dass er im Quervergleich in der Vergleichsgruppe eine bessere
Gesamtnote erhalten kann (2. Stufe). Die Begründung muss demnach das „Warum"
des Leistungsstillstandes auf der jeweiligen Stufe deutlich erkennen lassen.

39

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. August 2005
- 6 B 1164/05 - ; VG Gelsenkirchen, Urteil vom
20. August 2005 - 1 K 526/03 - .

40

Diesen Anforderungen genügt die Begründung der Beurteilung des Klägers vom
9. Mai 2005. Die Begründung beschränkt sich nicht auf die Feststellung, dass sich
die Gesamtleistung nicht so positiv entwickelt habe. Sie beantwortet auch die Frage
nach dem Warum und benennt einzelne Leistungsbereiche zur näheren
Plausibilisierung. Sie lässt deutlich erkennen, dass der maßgebliche Grund für den
Leistungsstillstand auf der ersten Stufe zu suchen ist. Denn sie führt in diesem
Zusammenhang den Leistungswillen und die erbrachten Leistungsergebnisse gerade
des Klägers an und bezieht sich zur näheren Erläuterung auf das unzureichende
Bemühen um Fortbildung und Verwendungsbreite. Diese hinreichend konkret
bezeichneten Mängel treffen auch inhaltlich zu. Der Kläger hat im hier betroffenen
Beurteilungszeitraum - im Gegensatz zu dem nachfolgenden Beurteilungszeitraum -
lediglich an nach Umfang und Thematik begrenzten Standardfortbildungen
teilgenommen, die ein überdurchschnittliches Fortbildungsinteresse nicht erkennen
lassen. Die von ihm tatsächlich dokumentierte Verwendungsbreite rechtfertigt
ebenfalls keine überdurchschnittliche Bewertung, da die von ihm hervorgehobenen
Tätigkeiten zu seinem funktionellen Amt gehören, dessen Anforderungen der
Beklagte im Rahmen des dem Dienstherrn zukommenden Organisationsermessens
festlegen kann. Die im Polizeipräsidium regelmäßig bestehenden Möglichkeiten zur
Erweiterung der Verwendungsbreite über das aktuelle funktionelle Amt hinaus hat
der Kläger nicht ausgenutzt.

41

Die Beurteilung enthält auch keinen Plausibilitätsmangel. Durch die
Herabsetzung des Gesamturteils und der beiden Hauptmerkmale
„Leistungsverhalten" und „Leistungsergebnis" auf 3 Punkte ergibt sich kein
unauflösbarer Widerspruch zu den Submerkmalen. Nach der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen kann ein derartiger
Widerspruch nicht nur dann vorliegen, wenn die Differenz zwischen Hauptmerkmal
und zugehörigen Submerkmalen überwiegend mehr als zwei Punkte beträgt,
sondern auch dann, wenn diese Differenz lediglich einen Punkt ausmacht.

42

Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -; Beschluss
vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -.

43

Diesen Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung hat der Beklagte
hier dadurch entsprochen, dass er die Submerkmale, die den beiden abgesenkten
Hauptmerkmalen zugeordnet sind, durch Schriftsatz vom 5. Februar 2007 auf
3 Punkte und damit auf die Bewertung der Hauptmerkmale angepasst hat. Diese
Anpassung stößt nicht auf durchgreifende rechtliche Bedenken. Die obergerichtliche
Rechstprechung sieht - neben der Angabe einer geeigneten Begründung - die
Anpassung der Submerkmale an die Hauptmerkmale als ein mögliches Mittel der
Plausibilisierung ausdrücklich vor. Wie generell bei der Behebung eines
Plausibilitätsmangels ist diese Anpassung auch noch nach Bekanntgabe der
Beurteilung insbesondere im anschließenden Widerspruchs- und Klageverfahren
zulässig. Die Anpassung von Submerkmalen setzt nicht die erneute Befassung einer
Beurteilerbesprechung (Nr. 9.2 BRL-Pol) voraus; sie setzt darüber hinaus nicht
voraus, dass sich der Endbeurteiler bei der ursprünglichen Beurteilerbesprechung
überhaupt der rechtlichen Befugnis zur Änderung der Submerkmale bewusst war.
Die Befugnis zur Anpassung der Submerkmale leitet sich allein aus der
abschließenden Verantwortung des Endbeurteilers für die Beurteilung ab.

44

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -; Beschlüsse vom 28.
Juni 2006 - 6 B 618/06 - und vom
7. Dezember 2006 - 6 B 2045/06 , 6 B 2046/06,
6 B 2163/06 und 6 B 2164/06 -.

45

Von zur Plausibilisierung nachgeschobenen Begründungen einer Beurteilung
unterscheidet sich die nachträgliche Anpassung von Submerkmalen allerdings
insoweit, als der Text der Beurteilung nicht unverändert bleibt, sondern in Bezug auf
die Punktevergabe für die Submerkmale und gegebenenfalls auch in Bezug auf die
textliche Fassung der Submerkmale verändert wird. Dieser Unterschied rechtfertigt
es jedoch nicht, die Anpassung von Submerkmalen anders zu behandeln als die
sonstigen Möglichkeiten der Plausibilisierung, insbesondere anders zu behandeln als
nachgeschobene Begründungen. Denn die Submerkmale nehmen insoweit nicht teil
an dem wesentlichen „Regelungsgehalt" einer dienstlichen Beurteilung, nämlich
maßgebliche Grundlage für die Bestenauslese bei Stellenbesetzungen zu sein. Die
Heranziehung der dienstlichen Beurteilungen beschränkt sich in dieser Funktion auf
den Vergleich der Gesamturteile und die Ausschärfung der Hauptmerkmale. An
dieser Ausschärfung nehmen die Submerkmale nicht teil.

46

Den in der mündlichen Verhandlung im Einzelnen angesprochenen Bedenken
gegenüber einer Verschlechterung der hier angegriffenen Beurteilung im Vergleich
zu der aufgehobenen Beurteilung vom 25. Juli 2002 hat der Beklagte durch seine
Erklärung vom 14. Februar 2007 Rechnung getragen. Die Bewertung des
Hauptmerkmals „Sozialverhalten" mit nur noch 3 Punkten, nachdem die aufgehobene
Beurteilung insoweit eine Bewertung mit 4 Punkten enthielt, könnte eine unzulässige
„reformation in peius" darstellen, weil die Hauptmerkmale - wie bereits ausgeführt -
insoweit am „Regelungsgehalt" der Beurteilung teilnehmen, als sie bei der
Ausschärfung im Rahmen der Bestenauslese herangezogen werden; damit kann die
Verschlechterung eines Hauptmerkmals kausal für die Nichtberücksichtigung bei
einer Beförderungsentscheidung werden. Durch die Erklärung vom 14. Februar 2007
hat der Beklagte das Hauptmerkmal „Sozialverhalten" auf 4 Punkte angehoben und
damit die Verschlechterung gegenüber der aufgehobenen Beurteilung beseitigt;
damit im Einklang steht die Aufhebung der Anpassung der Submerkmale, die diesem
Hauptmerkmal zugeordnet sind.

47

Die weiteren Einwendungen des Klägers greifen ebenfalls nicht durch; dies gilt
insbesondere für den Komplex der Unabhängigkeit des Erstbeurteilers und seiner
Freiheit von der Beachtung der Richtwerte (Nr. 9.1 BRL-Pol). Die diesbezügliche
Unabhängigkeit des Erstbeurteilers wird bereits dadurch belegt, dass er in
Gesamturteil und allen Hauptmerkmalen 4 Punkte vergeben hat. Es liegt kein
Ausnahmefall vor, in dem trotz einer derartigen Bewertung von einer Beschränkung
der Unabhängigkeit auszugehen sein könnte, weil der Erstbeurteiler durch die
Eingriffe in seine Unabhängigkeit von einer noch höheren Bewertung - im 5 Punkte-
Bereich - abgehalten worden sein könnte. Anhaltspunkte für eine solche ursprünglich
geplante Spitzenbewertung seitens des Erstbeurteilers sind hier nicht ersichtlich. Im
Übrigen hatte der Kläger den Einwand der mangelnden Unabhängigkeit des
Erstbeurteilers bereits gegenüber der aufgehobenen Beurteilung von 25. Juli 2002
erhoben. Bei der Neubeurteilung hatten Beklagter und Erstbeurteiler damit
hinreichende Gelegenheit, den Anforderungen von Nr. 9.1 BRL-Pol zu
entsprechen.

48

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

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