Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-18, Aktenzeichen 10 K 4317/05

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

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Der Antragsteller ist Inhaber einer Fahrschule in .... Die Räumlichkeiten stehen im Eigentum der Y-Fahrschule GmbH, die aufgrund von Nutzungsüberlassungsverträgen an festgelegten Wochentagen abwechselnd von dem Antragsteller und der Z-Fahrschule genutzt werden. Die Fahrschulen haben sich – gemeinsam mit zwei weiteren Fahrschulen, die ebenfalls in Stuttgart in Räumen der Y-Fahrschule betrieben werden – zu so genannten Partnerfahrschulen zusammengeschlossen. Die Geschäftsbedingungen in den Ausbildungsverträgen des Antragstellers sehen in Ziff. 2 vor, dass Ausbildungsteile, die von den Fahrschülern in eigener Entscheidung nachweislich in anderen Fahrschulen absolviert werden, gemäß § 6 Abs. 2 FahrschAusbVO auf das vorgeschriebene Ausbildungspensum angerechnet werden können.

2

Am 24.06.2003 wurde die Fahrschule des Antragstellers durch einen Mitarbeiter des Treuhandvereins für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. im Auftrag der Antragsgegnerin überprüft. Dabei wurde festgestellt, dass Fahrschüler den theoretischen Unterricht teilweise bei der Z-Fahrschule absolviert hatten. Mit Bescheid vom 14.08.2003 wurde gegen den Antragsteller ein Bußgeld in Höhe von 500 Euro verhängt. Zur Begründung wurde angeführt, dass es eine Ordnungswidrigkeit nach § 36 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG darstelle, wenn ein Fahrschulinhaber seine Fahrschüler ganz oder teilweise von einer anderen Fahrschule ausbilden lasse, sofern dies nicht in einer Gemeinschaftsfahrschule gemäß § 11 Abs. 3 FahrlG erfolge. Der Einspruch, den der Antragsteller gegen diesen Bescheid erhoben hatte, blieb ohne Erfolg.

3

Am 02.06.2005 wurde die Fahrschule des Antragstellers erneut von dem Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. überprüft. Es stellte sich heraus, dass der Antragsteller seine Fahrschüler weiterhin auch von der Z-Fahrschule ausbilden ließ. Wegen einer wiederholt begangenen Ordnungswidrigkeit nach § 36 Abs. 1 Nr. 5 FahrlG wurde mit Bescheid vom 01.09.2005 ein Bußgeld in Höhe von 1.500 Euro festgesetzt. Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller mit Schreiben vom 10.09.2005 Einspruch eingelegt, woraufhin das Verfahren von der Antragsgegnerin über die Staatsanwaltschaft an das Amtsgericht abgegeben wurde. Eine Entscheidung im dort anhängigen Verfahren 13 OWi 166 Js 99123/05 ist bislang nicht ergangen.

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Der Antragsteller hat am 08.12.2005 Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bei dem Verwaltungsgericht Stuttgart gestellt. Nach richterlichem Hinweis, demzufolge Bedenken im Hinblick auf die Eröffnung des Rechtswegs zu den Verwaltungsgerichten bestünden, hat der Kläger mit am 22.12.2005 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz seine Anträge präzisiert.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Antragsgegnerin vorläufig zu verpflichten,

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1. ihm nicht Verstöße gegen das Fahrlehrergesetz anzulasten und keine Bußgelder zu verhängen, weil Fahrschüler seiner Fahrschule als Fahrerlaubnisbewerber in eigener Entscheidung ihr Ausbildungspensum in verschiedenen Fahrschulen absolvieren;

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2. es zu unterlassen, die Vorschrift des § 11 Abs. 3 FahrlG in subjektivem Umkehrschluss gegen die Antragstellerin anzuwenden;

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3. es dabei bewenden zu lassen, dass eine Verzahnung von theoretischem Unterricht mit der praktischen Ausbildung von Fahrerlaubnisbewerbern gemäß § 5 FahrschAusbVO erfolgt, auch wenn der theoretische Unterricht in verschiedenen Fahrschulen erfolgt;

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4. die mit § 19 FahrlG vorgeschriebenen Geschäftsbedingungen der Antragstellerin für die Ausbildung von Fahrerlaubnisbewerbern Abs. 1, 2, 3 Satz 2 als rechtskonforme, fahrlehrerrechtliche Vertragsbestandteile anzuerkennen.

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Der Antragsteller behauptet, er habe die bei ihm gemeldeten Fahrschüler nicht veranlasst, ihre Ausbildung in anderen Fahrschulen zu absolvieren. Er ist der Ansicht, dass seine Fahrschüler in Ausübung der ihnen zustehenden Grundrechte gehandelt hätten und er weder verpflichtet noch in der Lage sei, dies zu unterbinden. Die zugelassene Ausbildung durch eine GbR-Gemeinschaftsfahrschule bedeute nicht, dass seine Form des Betriebs einer Fahrschule unzulässig sei. Dies folge auch aus § 6 Abs. 2 FahrschAusbVO. Nach dieser Vorschrift könne jeder Fahrschüler die Fahrschule wechseln und bei anderen Fahrschulen absolvierte Ausbildungsteile anrechnen lassen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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die Anträge abzulehnen.

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Sie beruft sich auf § 2 Abs. 1 FahrschAusbVO, demzufolge der theoretische und der praktische Teil der Ausbildung sachgerecht miteinander zu verknüpfen sei. Dies ist nach ihrer Ansicht dann nicht möglich, wenn die Ausbildung in zwei voneinander unabhängigen Betrieben erfolge. Dem widerspreche auch nicht § 6 FahrschAusbVO, da der Fahrschulinhaber im Falle eines Fahrschulwechsels eine Bescheinigung ausstellen und hierfür verantwortlich zeichnen müsse. Im Falle des Antragstellers fehle es aber gerade an einem Verantwortlichen für die Ausbildung. Weiter führt die Antragsgegnerin an, dass der Antragsteller Bedenken erwecke, ob er seine Pflichten nach § 16 FahrlG erfüllen könne. Sollte dies nicht der Fall sein, so wäre nach § 21 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 2 FahrlG die Fahrschulerlaubnis zu widerrufen.

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Dem Gericht liegt die einschlägige Behördenakte der Antragsgegnerin sowie die beigezogene Prozessakte des Amtsgerichts (...) vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf den Inhalt der im gerichtlichen Verfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

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Die Anträge haben weder in der vom Antragsteller gewählten Form noch bei einer den Interessen des Antragstellers entsprechenden Auslegung des Gerichts - nämlich der Vermeidung eines Bußgeldes im beim Amtsgericht anhängigen Ordnungswidrigkeitenverfahren wie auch eines Widerrufs seiner Fahrschulerlaubnis - Erfolg.

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In der vom Antragsteller gestellten Form sind die Anträge bereits deshalb unzulässig, weil der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten (§ 40 Abs. 1 VwGO) nicht eröffnet ist. Mit seinem ersten Antrag möchte der Antragsteller erreichen, dass der Antragsgegnerin ein bestimmtes Verhalten, nämlich der Erlass eines Bußgeldbescheides, untersagt wird. Ob die zuständige Ordnungsbehörde ein bestimmtes Verhalten als bußgeldbewehrt ansieht und daher einen Bußgeldbescheid erlässt, fällt allein in ihre Kompetenz und kann durch präventive gerichtliche Entscheidungen nicht beeinflusst werden. In Bußgeldstreitigkeiten ist allein nachträglicher Rechtsschutz im Wege des Einspruchs (§ 67 OWiG) und bei dessen Erfolglosigkeit vor den Amtsgerichten (§§ 68 Abs. 1, 69 Abs. 2) mit dem Rechtsmittel der Rechtsbeschwerde zum OLG (§ 79 OWiG) vorgesehen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 07.05.1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 207, 209 = NVwZ 1988, 430). Diesen Rechtsschutz nimmt der Antragsteller im vorliegenden Fall auch in Anspruch. Ein darüber hinausgehender individueller Rechtschutz vor der Entscheidung darüber, ob ein Bußgeldbescheid erlassen wird oder nicht, ist gesetzlich nicht vorgesehen und von Rechts wegen, insbesondere unter dem Gerichtspunkt der allgemeinen Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, auch nicht geboten. Da die Anträge 2 bis 4 lediglich als Unterpunkte des ersten Antrags, nämlich als in Antragsform gefasste Erläuterungen, aus welchem Grund die Antragsgegnerin aus Sicht des Antragstellers das Verhängen von Bußgeldern unterlassen möge, zu verstehen sind, können sie nicht vom ersten Antrag getrennt behandelt werden. Sie teilen daher dessen Schicksal.

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Der Zweck des vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart anhängig gemachten Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes ist es erkennbar, zum einen den dem Antragsteller drohenden Bußgeldbescheid abzuwenden und zum anderen die Antragstellerin davon abzubringen, weitere Bußgeldbescheide in derselben Sache zu erlassen oder ihm sogar die Fahrschulerlaubnis zu entziehen. Hinsichtlich beider Ziele ist dieses Eilverfahren jedoch auch dann, wenn die von ihm gestellten Anträge diesen Zwecken entsprechend ausgelegt werden (§ 88 VwGO), nicht zulässig.

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Der Bezug zum laufenden Bußgeldverfahren ergibt sich deutlich aus dem zeitlichen Ablauf: Am selben Tag, dem 30.11.2005, an dem nach Erfolglosigkeit des Einspruchs des Antragstellers vom 14.09.2005 die Staatsanwaltschaft das Bußgeldverfahren an das Amtsgericht übersandte, beantragte der Antragsteller dort die Aussetzung des Verfahrens, weil er beim Verwaltungsgericht Stuttgart „den Bußgeldbescheid auf Rechtmäßigkeit überprüfen lassen werde“. Als das Amtsgericht am 21.03.2006 den Termin zur Hauptverhandlung auf den 28.04.2006 festlegte, wies der Antragsteller am 29.03.2006 darauf hin, dass das beim Verwaltungsgericht anhängige Verfahren „noch nicht erledigt“ sei. Da dieses Verfahren das Ordnungswidrigkeitenverfahren „entscheidend tangieren könnte“, strebte er beim Amtsgericht - erfolgreich - die Aufhebung des Termins an.

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Es geht dem Antragsteller somit erkennbar darum, dem gegen ihn von der Antragsgegnerin verhängten Bußgeldbescheid gewissermaßen „den rechtlichen Boden zu entziehen“. Diesem Ziel entsprechend dürfte sein Antrag so zu fassen sein, dass es ihm um die Feststellung der Rechtmäßigkeit der Ausgestaltung des von ihm verantworteten Unterrichts für Fahrschüler geht. Auch eine solche Interpretation seines Antrags erscheint jedoch nicht unproblematisch, denn eine Feststellung setzt das Bestehen eines konkreten Rechtsverhältnisses zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin voraus, das sich so noch nicht ergibt. Abstrakte Rechtsfragen allein können nicht Gegenstand eines Rechtsverhältnisses sein (Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 43 Rdnr. 14). Soweit daraus aber die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Sanktionen im Rahmen der Überwachung unmittelbar folgt, könnte darin ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis gesehen werden, nämlich das subjektive öffentliche Recht des Antragstellers, durch die Antragsgegnerin nicht zu Unrecht mit Sanktionen belegt zu werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 43 Rdnr. 11 und 13: Feststellung des Rechts, sich in bestimmter Weise zu verhalten).

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Selbst wenn ein solches feststellungsfähiges Rechtsverhältnis angenommen werden kann, so fehlt es im vorliegenden Fall doch an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Erstens sind die ordentlichen Gerichte - hier das Amtsgericht - dazu aufgerufen und berufen, im Rahmen der Prüfung der Berechtigung eines Bußgeldbescheides auch die verwaltungsrechtlichen Vorfragen in den Blick zu nehmen und über das objektive Vorliegen eines Verstoßes ebenso zu entscheiden, wie dies durch den Antragsteller vom Verwaltungsgericht begehrt wird. Dass die Sachnähe bei den Verwaltungsgerichten größer sei (so VGH Kassel, Urteil vom 17.12.1985 - 9 UE 2162/85 -, NVwZ 1988, 445, 446, zustimmend Lässig, NVwZ 1988, 410, 411), mag aus praktischer Sicht plausibel klingen, ist aber kein rechtliches Argument. Zweitens wäre das Amtsgericht durch einen - unterstellt: dem Antragsteller günstigen - Beschluss des Verwaltungsgerichts in keiner Weise gebunden. Darüber, ob ein Bußgeldbescheid zu Recht ergangen ist, entscheidet allein das zuständige Strafgericht (BVerwG, Urteil vom 13.01.1969 - 1 C 86.64 -, BVerwGE 31, 177-181 = Buchholz 310 § 43 Nr. 31; Dickersbach, GewArch 1989, 41, 48 und Fn. 54 m.w.Nachw.). Selbst wenn eine Bindung an die Frage nach dem verwaltungsrechtlich Zulässigen - als Vorfrage - angenommen würde (so Lässig, NVwZ 1988, 411, 412), so würde diese Annahme nicht zum Vorliegen eines Rechtsschutzbedürfnisses führen, denn diese Bindungswirkung könnte allein von einem - der Rechtskraft fähigen - Urteil, nicht aber von einem Beschluss als Ergebnis eines Eilverfahrens ausgehen, der nicht in gleicher Weise in Rechtskraft erwächst, sondern immer unter dem Vorbehalt des Ergebnisses der Hauptsache steht (Kopp/Schenke, a.a.O., § 123 Rdnr. 41 f.).

22

Auch dass vom Bundesverwaltungsgericht bei drohender Sanktionierung eines bestimmten Verhaltens ein rechtlich relevantes besonderes Interesse an einer vorbeugenden Feststellung bejaht worden ist (Urteil vom 13.01.1969 - I C 86.64 -, BVerwGE 31, 177-181 = Buchholz 310, § 43 VwGO Nr. 31), kann im konkreten Fall nicht zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führen. In jenem Urteil wird die Zulässigkeit einer vorbeugenden Feststellungsklage deshalb bejaht, weil die dortige Klägerin ein berechtigtes Interesse daran habe, die Klärung der gegen die Rechtmäßigkeit ihres Verhaltens erhobenen Zweifel, deretwegen ihr ein Strafverfahren angedroht worden ist, „in einem verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren und nicht auf der Anklagebank“ zu erleben. Zum einen ist das Ordnungswidrigkeitenverfahren, das nicht „kriminelles“ sondern bloßes „Verwaltungs“-Unrecht zum Gegenstand hat, mit dem Stigma einer „Anklagebank“ (1969!) nicht zu vergleichen, und zum anderen kann dem Antragsteller das Bußgeldverfahren durch die inhaltliche Bescheidung des vorliegend anhängigen Antrags nicht erspart werden, denn es war bereits beim Amtsgericht anhängig, bevor der Antragsteller einen Eilantrag beim Verwaltungsgericht stellte (vgl. dazu VG Frankfurt, Urteil vom 11.02.1987 - III/1 - 1447/86 -, NVwZ 1988, 470).

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In jedem Fall aber und unabhängig von den bisherigen Ausführungen ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung deshalb unzulässig, weil er zu einer Vorwegnahme der Hauptsache führen würde und eine der Ausnahmen, bei denen dies hinzunehmen ist, nicht vorliegt. Ein Eilantrag nach § 123 Abs. 1 VwGO dient der Regelung eines vorläufigen Zustandes, wenn ansonsten die Verwirklichung eines Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte oder dies aus anderen Gründen nötig erscheint, etwa um wesentliche Nachteile abzuwenden. Dabei darf grundsätzlich die Hauptsache nicht vorweggenommen werden. Hier käme - unabhängig von der Frage ihrer Zulässigkeit - als Hauptsache allein eine vom Antragsteller noch zu erhebende vorbeugende Feststellungsklage in Betracht, denn wäre - wie möglicherweise vom Antragsteller angenommen - „Hauptsache“ das Bußgeldverfahren, dann wäre das Verwaltungsgericht für die Entscheidung über den gestellten Antrag nicht zuständig. Mit dem Erfolg dieser Klage einher ginge die Bindung der zuständigen Bußgeldbehörden - somit der Antragsgegnerin - an die Feststellung, dass das von ihr sanktionierte Verhalten des Antragstellers rechtmäßig ist. Gerade dies will der Antragsteller bereits mit dem vorliegenden Eilantrag mit dem Ziel der Einwirkung auf das Bußgeldverfahren erreichen, also die Hauptsache vorwegnehmen. Dies ist nur dann zulässig, wenn überwiegende Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen und der Antragsteller zugleich unzumutbar schweren, anders nicht abwendbaren Nachteilen ausgesetzt wäre, wenn er auf den rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens verwiesen werden müsste (Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl. 1998, Rdnrn 217-220 mit zahlreichen Nachweisen; vgl. Kopp/Schenke a.a.O., § 123 Rdnr. 14). Bereits Nachteile der genannten Qualität sind nicht erkennbar, denn sie würden eine Fehlentscheidung im Bußgeldverfahren zum Nachteil des Antragstellers voraussetzen. Eine solche Entscheidung kann nicht unterstellt werden. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass es sich bei dem drohenden Bußgeld in Höhe von 1.500 Euro für den Antragsteller um eine unzumutbar schwere Belastung handeln würde. Auf die Frage nach den Erfolgsaussichten des Antragstellers in der Hauptsache kommt es daher nicht mehr an.

24

Hinsichtlich künftig drohender Bußgeldbescheide ist auf die Ausführungen zum laufenden Bußgeldverfahren zu verweisen. Insbesondere greift auch hier der Gesichtspunkt der Vorwegnahme der Hauptsache.

25

Was die von der Antragsgegnerin in den Raum gestellte mögliche Entziehung der Fahrschulerlaubnis betrifft, fehlt es schon deshalb am Rechtsschutzbedürfnis, weil der Antragsteller insoweit auf seine Möglichkeiten des verwaltungsrechtlichen Rechtsschutzes (Widerspruch, Eilantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO) gegen eine Maßnahme der Antragsgegnerin zu verweisen ist (vgl. dazu Lässig a.a.O.), die nicht mit dem Makel eines ordnungsrechtlichen oder strafrechtlichen Vorwurfs verbunden ist.

26

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG.