Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-08-09, Aktenzeichen 2 K 127/19.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2019:0809.2K127.19.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung der Verwaltungssanktion von 16,3649 ha im Bescheid vom 2. Januar 2018 und unter entsprechender Abänderung des Widerspruchsbescheids vom 28. Januar 2019 verpflichtet, die Greening-Beihilfe für das Antragsjahr 2017 unter Berücksichtigung von weiteren 16,3649 ha neu zu berechnen und festzusetzen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger zu zwei Drittel und die Beklagte zu einem Drittel.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger und der Beklagte dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Kürzung einer Greeningprämie im Antragsjahr 2017.

2

Mit Bescheid vom 2. Januar 2018 bewilligte der Beklagte vorbehaltlich einer weiteren Nachprüfung dem Kläger aufgrund des Antrags vom 11. Mai 2017 eine auf 2.205,76 € gekürzte Greeningprämie aus Mitteln der Europäischen Union.

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Die Fördersumme sei – nach Verrechnungen mit Vorjahresleistungen und nach Abzügen aus Gründen der Haushaltsdisziplin – unter anderem deshalb zu kürzen, weil der Kläger die ihn nach Art. 46 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 treffende Verpflichtung nicht erfüllt habe, von der festgestellten Gesamtackerfläche seines Betriebs (80,8377 ha) mindestens 5 % (= 4,0189 ha) als ökologische Vorrangflächen (ÖVF) auszuweisen. Im Förderantrag für das 2017 habe er lediglich 0,0398 ha als ÖVF nachweisen können. Die Fläche sie daher um das Zehnfache der festgestellten Differenz zu kürzen. Zudem sei ein Flächenabzug von 16,3640 ha auf die beihilfefähige Ackerfläche als Sanktion gemäß Art. 28 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 zu verhängen.

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Gegen die Kürzungen in dem Bescheid vom 2. Januar 2018 erhob der Kläger mit Schreiben vom 18. Januar 2018 Widerspruch, der am 22. Januar 2018 bei dem Beklagten vorlag. Diesen begründete er zunächst persönlich und sodann über seinen Prozessbevollmächtigten im Wesentlichen wie folgt:

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Der Beklagte habe bei der Berechnung der Vorrangflächen brachliegende Ackerflächen im Umfang von 4,9773 ha außer Betracht gelassen. Diese Flächen habe er im Antragsjahr 2016 als „Ackerbrache ohne Erzeugung“ (Codierung 62) gemeldet. Sie seien für die Greeningprämie im Jahr 2016 als ökologische Vorrangflächen anerkannt gewesen. Auch im Jahr 2017 habe er diese Flächen nicht zur landwirtschaftlichen Erzeugung genutzt. Er habe diese Flächen umgebrochen und zu ökologischen Zwecken mit einer Blühmischung eingesät. Leider sei ihm bei der Kennzeichnung (Codierung) dieser Fläche im Antrag ein Fehler unterlaufen. Er habe diese Fläche nicht wie im Vorjahr als Ackerbrache ohne Erzeugung (Code 62), sondern als „Ackerbrache mit jährlicher Einsaat von Blühmischungen“ (Code 590) gekennzeichnet. Ihm sei nicht bewusst gewesen, dass bei dieser Codierung die Fläche nicht als ökologische Vorrangfläche anerkannt werde. Tatsächlich habe er in seinem Betrieb auch im gesamten Antragsjahr 2017 die ÖVF-Vorgaben eingehalten. Den Förderantrag für das Jahr 2017 habe er in elektronischer Form gestellt. Nach dem Drücken des Prüfbuttons habe das elektronische Antragssystem eine Unterschreitung der Vorgaben für die Vorrangflächen für ihn nicht erkennbar ausgewiesen. Die Kürzungen der Greeningprämie seien unverhältnismäßig, weil die fragliche Ackerbrache auch im Antragsjahr 2017 unstreitig ökologischen Zwecken gedient hätten.

6

Die Untere Landwirtschaftsbehörde half dem Widerspruch nicht ab und legte ihn dem Kreisrechtsausschuss zur Entscheidung mit dem Hinweis vor, dass Flächen mit Blühsaatenmischungen im Rahmen der Greening-Programme erst ab dem Antragsjahr 2018 förderfähig seien. Es könne nur schwerlich von einem unbewussten Fehler in der Codierung ausgegangen werden, weil die Flächen im Antragsjahr 2016 richtig mit dem Code 62 belegt gewesen seien. Diese Codierung sei als Voreinstellung in der elektronischen Maske auch für das Antragsjahr 2017 gespiegelt worden. Der Kläger habe diese Voreinstellung aktiv auf den Code 590 ändern müssen. Als Folge hiervon weise das System eine Unterschreitung der Vorrangflächen gesondert aus. Ungeachtet dessen hätte der Kläger dem Datenträgerbegleitschein und dessen Anlagen, die bei elektronischer Antragstellung automatisch generiert würden, unschwer entnehmen können, dass Flächen mit dem Code 590 im Antragsjahr 2017 nicht förderfähig gewesen seien. Insbesondere der Berechnungstabelle sei der farblich hervorgehobene Hinweis zu entnehmen, dass die ökologischen Vorrangflächen unterschritten seien und die ÖVF-Vorgaben nicht erfüllt würden. Die Behörde habe aus ihrer Sicht eine Fehlerhaftigkeit der Codierung nicht erkennen können. Wäre dies der Fall gewesen, hätte die Behörde auf eine Korrektur bis zum 31. Mai 2017 hingewirkt.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2019 wies der Kreisrechtsausschuss den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 2. Januar 2018 unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Ausgangsbescheids zurück. Ergänzend wurde ausgeführt, dass die Bewilligung von Fördermitteln einem strengen formalen System folge. Die Flächenberechnung im Kürzungsbescheid habe den Angaben des Klägers entsprochen. Nach dem Ablauf der Antragsfrist sei eine Umcodierung nicht mehr möglich. Bei Unklarheiten obliege es dem Antragsteller, sich mit der Behörde in Verbindung zu setzten.

8

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids am 30. Januar 2019 hat der Kläger hiergegen am 11. Februar 2019 Klage erhoben. Er begehrt die Einbeziehung weiterer 40,021 ha in die Greeningprämie des Jahres 2017 sowie die Aufhebung der Sanktion in Höhe von weiteren 16,3649 ha.

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Zur Begründung macht er insbesondere geltend, er habe im Förderantrag mit der Codierung 590 wahrheitsgemäße Angabe in der Annahme gemacht, dass die mit Blühmischungen eingesäten Flächen als ökologische Vorrangflächen anerkannt würden. Eine solche Nutzung entspreche dem Sinn und Zweck der Greeningprämie. Dem Beklagten hätte auffallen können, dass dem Kläger ein Fehler unterlaufen sei.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Abänderung des Bescheids vom 2. Januar 2018 und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids vom 28. Januar 2019 zu verpflichten, dem Kläger auf den Antrag vom 11. Mai 2017 die Greeningprämie für das Jahr 2017 unter Einbeziehung weiterer 40,021 ha sowie unter Aufhebung der Sanktion in Höhe von weiteren 16,3649 ha zu bewilligen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er bezieht sich auf die Gründe der angegriffenen Bescheide und verweist auf den Inhalt der vorgelegten Auszüge aus den Behördenakten.

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Mit Schreiben vom 19. Juni 2019 hat das Gericht den Beklagten gebeten, zur Sanktionsrelevanz des hier in Rede stehenden Verstoßes des Klägers Stellung zu nehmen und mitzuteilen, ob die fragliche Ackerbrache im Antragsjahr 2018 als ökologische Vorrangfläche mit der Codierung 62 (wieder) anerkannt wurde. Hinsichtlich der Beantwortung der Anfrage wird auf Bl. 76-78 der Gerichtsakte (GA) verwiesen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, den Inhalt der Behörden- und Widerspruchsakten sowie auf die Gerichtsakte 2 K 127/19.NW Bezug genommen. Hinsichtlich der von den Beteiligten im Übrigen abgegebenen Erklärungen wird auf die Sitzungsniederschrift vom 9. August 2019 verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat Erfolg, soweit sich der Kläger gegen die verhängte Sanktion im Umfang vom 16,3649 Hektar (ha) richtet. Im Übrigen ist sie abzuweisen.

18

1. Dem Kläger steht ein Anspruch auf eine höhere Bewilligung der Greeningprämie nicht zu, soweit der Bescheid vom 2. Januar 2018 die gemeldete beihilfefähige Fläche (81,8200 ha) um 40,0210 ha gekürzt hat (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Kürzung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Die rechtliche Verpflichtung des Klägers, bei der Teilnahme an der Basisprämienregelung in seinem Betrieb ein notwendiges Maß an ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) ausweisen zu müssen, ergibt sich aus Art. 46 VO (EU) 1307/2013, der die Flächennutzung im Umweltinteresse (Kapitel 3 der Verordnung) betrifft. Beträgt das Ackerland eines Betriebs mehr als 15 Hektar – wie hier im Falle des Klägers –, so müssen die Betriebsinhaber ab dem 1. Januar 2015 nach Art. 46 Abs. 1 VO (EU) 1307/2013 eine Fläche, die mindestens 5 % des angemeldeten Ackerlands des Betriebs entspricht, als im Umweltinteresse genutzte Fläche ausweisen. Die rechtliche Grundlage für die Kürzung der Greeningfläche bei einem Verstoß gegen diese Anforderung ergibt sich aus Art. 26 Abs. 2 VO (EU) 640/2014 in der Fassung des Art. 1 Abs. 4 der delegierten Verordnung (EU) 723/2017 vom 16. Februar 2017 (ABl. L 107/1). Ist danach die vorgeschriebene ökologische Vorrangfläche (ÖVF) größer als die ermittelte ökologische Vorrangfläche, so wird von der Fläche, anhand deren die Ökologisierungszahlung gemäß Artikel 23 berechnet wird, das Zehnfache der nicht vorgefundenen ökologischen Vorrangfläche abgezogen.

20

Der Kläger hat nach der Berechnungstabelle, die als Anlage („Greeningrelevante Flächengrößen“) dem Bescheid vom 2. Januar 2018 beigefügt und die für die gerichtliche Überprüfung dieses Bescheids maßgeblich ist, die Verpflichtung, von der festgestellten Gesamtackerfläche (80,83770 ha) mindestens 5 % (= 4,04188 ha) im Jahr 2017 als ÖVF auszuweisen, nicht eingehalten. Er hat in seinem Antrag vom 11. Mai 2017 Flächen, die als ökologische Vorrangflächen im Antragsjahr 2017 anzuerkennen sind, nur im Umfang von 0,0398 ha gekennzeichnet. Damit hat er in seinem Antrag auf Greeningprämie das erforderliche Maß an Vorrangflächen um 4,00208 ha unterschritten, was die Kürzungen um das Zehnfache – hier um gerundet 40,0210 ha – gemäß Art. 26 Abs. 2 i.V.m. Art. 27 VO (EU) 640/2014 rechtfertigt. Rechnerisch hat der Beklagte die Kürzungen im nachgereichten Vermerk vom 23. Juli 2019 plausibilisiert und näher erklärt. Den ermittelten Flächenangaben ist der Kläger nicht entgegengetreten.

21

Zu Recht hat der Beklagte dabei im Antragsjahr 2017 die Fläche von 4,9774 ha, die der Kläger in seinem Antrag vom 11. Mai 2017 als Ackerbrache mit jährlicher Einsaat von Blühmischungen mit dem Code 590 (sog. „Blühweide“) gekennzeichnet hat (Blatt 7 des Antragsheftes), nicht in die Berechnung der vorgeschriebenen ÖVF einbezogen.

22

Art. 46 Abs. 2 VO (EU) 1307/2013 bestimmt abschließend und für die Mitgliedstaaten verbindlich, welche Flächen vorbehaltlich der sich aus § 18 Abs. 2 bis 4 DirektZahlDurchfG ergebenden weiteren Kriterien als ÖVF anzuerkennen sind. Ackerbrachen mit jährlicher Einsaat von Blühmischungen sind im Antragsjahr 2017 in der Liste des Art. 46 Abs. 2 nicht als förderfähige Flächen benannt. Sie durften daher im Jahr 2017 aus Unionsmitteln nicht gefördert worden. Auch in den dem Kläger bekannten und ihm zugänglichen Cross-Compliance-Hinweisen des Landes Rheinland-Pfalz für das Jahr 2017 werden Ackerbrachen mit jährlicher Einsaat von Blühmischungen nicht den „ökologischen Vorrangflächen auf Ackerland“ zugeordnet (Nr. 3 Buchstabe a, Seite 8 der Broschüre), sondern als „sonstiges brachliegendes oder stillgelegtes Ackerland“ behandelt (Nr. 3 Buchstabe b, Seite 9 der Broschüre). Zwar sieht Art. 46 Abs. 2, Buchstabe m) VO (EU) 1307/2013 in der Fassung des Art. 3 der Änderungsverordnung (EU) 2393/2017 vor, dass zukünftig auch „für Honigpflanzen genutztes brachliegendes Land (pollen- und nektarreiche Arten)“ als ökologische Vorrangflächen ausgewiesen werden können. Diese Änderungen gelten aber in dem strittigen Antragsjahr 2017 nicht, weil sie erst ab dem 1. Januar 2018 in Kraft getreten sind (Art. 6 der Änderungsverordnung (EU) 2393/2017).

23

Zu keinem anderen Ergebnis führt der Einwand des Klägers, dass die im Jahr 2017 als Blühweide gekennzeichneten Flächen von ihm über den gesamten Bewirtschaftungszeitraum des Jahres 2017 nicht ackerbaulich genutzt wurden (vgl. § 25 Abs. 1, § 32a DirektZahlDurchfV), ihr ökologischer Nutzen durch die Einsaat von Blühmischungen sogar aufgewertet worden sei und sie überdies sowohl im Jahr 2016 als auch im späteren Antragsjahr 2018 den ökologischen Vorrangflächen im Sinne einer Ackerbrache nach der Kennziffer 62 behördlich zugerechnet worden sind. Dies spricht zwar dafür, dass der Betrieb über ausreichend Flächen verfügt hat, um die ÖVF-Vorgaben des Art. 46 VO (EU) 1307/2013 auch im Jahr 2017 erfüllen zu können. Die Verfügbarkeit und tatsächliche Vorhaltung von betriebszugehörigen Flächen, die Umweltzwecken dienen, genügt indessen alleine nicht, um sie auf die Quote des Art. 46 Abs. 1 VO (EU) 1307/2013 anzurechnen. Die Greening-Verpflichtungen sind nach Art. 46 Abs. 1, letzter Halbsatz VO (EU) 1307/2013 nur erfüllt, wenn dem Betrieb ökologische Vorrangflächen in dem geschuldeten Umfang tatsächlich und rechtlich zur Verfügung stehen und sie zudem von dem Betriebsinhaber als im Umweltinteresse genutzte Fläche "ausgewiesen“ sind. Dies setzt voraus, dass der Betriebsinhaber die ökologischen Vorrangflächen in dem Förderantrag einer der in Art. 46 Abs. 2 VO (EU) 1307/2013 genannten Nutzungsart zuordnet und sie mit einer entsprechenden Kennzeichnung (Codierung) belegt hat. An letzterem fehlt es im Antragsjahr 2017, nachdem der Kläger die fragliche Ackerbrache von der förderfähigen Kennzeichnung Code-Nummer 62 auf die nicht förderfähige Codierung nach Nr. 590 umgestellt und sie hierdurch aus der Kennzeichnung der im Umweltinteresse genutzten Flächen herausgenommen hat. Wird hierdurch aber – wie hier – die 5-Prozent-Quote des Art. 46 Abs. 1 VO EU) 1307/2013 unterschritten, ist eine Kürzung der Greeningprämie zulässig und geboten.

24

Dass sich der Kläger hierbei möglicherweise im Irrtum über die Rechtsfolgen seines Tuns befunden hat, ändert an der Unterschreitung der 5%-Grenze nichts. Für die Bewilligung von Agrarsubventionen sind in dem formulargestützten Antragsverfahren erster Linie die Angaben des Betriebsinhabers im Sammelantrag und in den bereichspezifischen Förderanträgen maßgeblich. An diesen Angaben muss sich der Betriebsinhaber auch dann + festhalten lassen, wenn andere Erklärungen möglicherweise zu einer höheren Zuwendung hätten führen können. Denn die behördliche Kontrolle, ob die Angaben in den Förderanträgen mit den Zuwendungsvoraussetzungen übereinstimmen, ist integrierter Bestandteil des Systems zur Vergabe von EU-Agrarsubventionen. Eine Heilung fehlerhafter Angaben oder die Umstellung von Förderanträgen ist dabei nur im Rahmen der durch das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem gezogenen engen Grenzen zulässig und möglich.

25

Eine nachträgliche Umstellung der im Antrag des Klägers als sog. “Blühweide“ gekennzeichneten Flächen auf ÖVF-fähiges Ackerbrachland nach dem Ablauf der auf den 15. Mai 2017 bestimmten Abgabefrist (§ 7 Abs.1 InVeKoSV) kommt nur ausnahmsweise in Betracht und ist hier nicht fristgerecht erfolgt. Denn Änderungen des bis zum 15. Mai einzureichenden Sammelantrags hinsichtlich einzelner landwirtschaftlicher Parzellen sind dabei grundsätzlich nur bis zum 31. Mai des Jahres zulässig (Artikel 15 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Die für Ersatzflächenmeldungen geltenden längeren Fristen sind ebenfalls nicht gewahrt (§ 11a Abs. 1 bis 4 InVeKoSV). Für die Zwecke der Zahlung für dem Klima- und dem Umweltschutz förderliche Landbewirtschaftungsmethoden gemäß Titel III Kapitel 3 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 können die Mitgliedstaaten dem Begünstigten zwar erlauben, in hinreichend begründeten Fällen den Inhalt des Sammelantrags hinsichtlich der Nutzung der landwirtschaftlichen Parzellen zu ändern, sofern sich der Begünstigte dadurch für die Einhaltung der gemäß dem ursprünglichen Antrag bestehenden Ökologisierungsverpflichtungen keinen Vorteil verschafft. Die Mitgliedstaaten können beschließen, für die Mitteilung dieser Änderungen an die zuständige Behörde einen Termin festzulegen. Indessen hat der Kläger die Einwendung einer irrtümlichen Codierung, – wenn dies sinngemäß als Änderungsantrag verstanden werden könnte –, erstmals mit der Widerspruchsbegründung vom 27. Februar 2018 (Bl. 26 BA) und damit nach dem Ablauf der Frist am 1. Oktober 2017, die § 11a Abs. 4 Nr. 1 InVeKoSV für Einreichung eines Änderungsantrags vorsieht, geltend gemacht.

26

Andere Möglichkeiten der Heilung von Antragsmängeln oder für eine Umstellung des Förderantrags sieht die Kammer im Falle des Klägers nicht, insbesondere liegt keine offensichtliche Unrichtigkeit der Antragsangaben vor. Nach dem deutschen Rechtsverständnis unterliegen offensichtliche Unrichtigkeiten im Verwaltungsverfahren oder im verwaltungsgerichtlichen Verfahren der jederzeitigen Berichtigung. Ein offensichtlicher Irrtum liegt im Bereich der staatlichen Beihilfen im Agrarsektor grundsätzlich nur vor, wenn sich die Unrichtigkeit der Angaben im Antrag auf Flächenzahlungen aus dem Zusammenhang der Erklärung oder aus den Vorgängen bei ihrer Abgabe auch für jeden Dritten ohne weiteres zweifelsfrei ergibt und wenn der Antragsteller in gutem Glauben gehandelt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 – 3 C 15/08 –, juris). Dieses Verständnis liegt auch dem hier anzuwenden Gemeinschaftsrecht zugrunde, was sich aus Art. 4 Abs. 1 und 2 VO (EU) 809/2014 ergibt (BVerwG, Urteil vom 27. September 2012 – 3 C 19/11 –, juris zu Art. 12 VO (EG) 2417/2001 und Beschluss vom 29. Februar 2012 – 3 B 81/11 –, juris zu Art. 21 VO (EU) 1122/2009 und OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Juli 2011 – 10 LB 162/10 –, juris). Danach können vom Begünstigten vorgelegte Beihilfe-, Förder- und Zahlungsanträge sowie Belege jederzeit nach ihrer Einreichung berichtigt und angepasst werden, wenn es sich um offensichtliche Irrtümer handelt, die von der zuständigen Behörde auf der Grundlage einer umfassenden Einzelfallbewertung anerkannt wurden, und wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat. Nach Absatz 2 kann die zuständige Behörde offensichtliche Irrtümer allerdings nur dann anerkennen, wenn sie durch eine einfache Prüfung der Angaben in den in Unterabsatz 1 genannten Unterlagen unmittelbar festgestellt werden können.

27

Der Förderantrag und die ihm beigefügten Anlagen weisen aber keine offensichtlichen Falschangaben auf, die der Kläger jederzeit hätte korrigieren dürfen oder die die Behörde möglicherweise hätte veranlassen müssen, irrtümliche Angaben in den Antragsunterlagen von Amts wegen zu berichtigen. Denn die Kennzeichnung der fraglichen Flächen durch den Kläger als Blühweide im Jahr 2017 ist nicht irrtümlich erfolgt; sie ist auch nicht unrichtig gewesen. Sie entsprach vielmehr den Tatsachen. Der Kläger hat in der Widerspruchsbegründung hierzu selbst ausgeführt, die fraglichen Flächen im Jahr 2017 umgebrochen und als sog. „Bienenweide“ mit Blühsamen eingesät zu haben. Damit hat er die Flächenveränderungen gegenüber dem im Antragsjahr 2016 bestehenden Zustand bewusst herbeigeführt und – diesem Entschluss folgend – auch die Flächenkennzeichnung von Code 62 auf Code 590 wissentlich und zutreffend geändert. Dabei hat er sich nicht über den Inhalt oder die Bedeutung seiner Erklärungen im Förderantrag geirrt (sog. Inhalts- oder Erklärungsirrtum). Sein Irrtum bezog sich vielmehr auf die Rechtsfolgen seines Tuns, weil er bei der Abgabe seiner Erklärung von der unzutreffenden Annahme ausgegangen ist, dass im Jahr 2017 auch eine Blühwiese als ÖVF anerkannt werden könne. Hierzu hat er vorgetragen, er habe mit der Einsaat von Blühmischungen eine Vereinbarung mit der Raiffeisengenossenschaft, zum Schutz der Bienen beitragen zu wollen, umgesetzt. Dabei habe er darauf vertraut, dass diese Vereinbarung zuvor auf ihre subventionsrechtliche Unschädlichkeit geprüft worden sei. Ein solcher Irrtum über den Beweggrund des eigenen Handelns (sog. Motivirrtum) lässt aber die Angaben im Förderantrag nicht unrichtig werden.

28

Auch außergewöhnliche Umstände im Sinne des Art. 4 VO (EU) 640/2014, die Veranlassung böten, die hier strittigen Flächen dennoch den Vorrangflächen nach Art. 46 Abs. 2 Buchstabe a) VO (EU) 1307/2013 zuzuordnen, liegen nicht vor. Die Kennzeichnung der Nutzungsart von Flächen obliegt dem Betriebsinhaber. Es ist aber kein außergewöhnlicher Umstand, dass sich Nutzungen gegenüber den Vorjahresangaben ändern und dementsprechend auch die Kennzeichnung jener Flächen im Förderantrag einer Änderung unterliegen können. Auch die Tatsache, dass die strittige Fläche nach ihrer Einsaat über den gesamten Bewirtschaftungszeitraum weiterhin einen ökologischen Nutzen hatte, begründet keinen Ausnahmefall. Vielmehr entsprach es im Jahr 2017 gerade dem unionsrechtlichen Normalfall, dass nicht jede Form der Ackerbrache, sondern nur die in Art. 46 Abs. 2, Buchstaben a) bis j) VO (EU) 1307/2013 genannten Nutzungsarten die Kriterien der ÖVF erfüllen, selbst wenn andere Nutzungen ebenfalls von – möglicherweise noch größerem – ökologischem Nutzen gewesen sind.

29

Auch die Behauptung einer technischen Fehlfunktion des elektronischen Antragssystems führt zu keiner dem Kläger günstigeren Entscheidung. Ein Fall höherer Gewalt im Sinne des Art. 4 VO (EU) 640/2014, dessen Auswirkungen den Kläger an der Ausweisung von ÖVF im notwendigen Umfange gehindert hätte, liegt nicht vor. Unter "höherer Gewalt" sind in diesem Zusammenhang ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz Anwendung gebotener Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (EuGH, Urteil vom 11. Juli 2002 – Rs. C-210/00 –, juris). Zwar mögen technische Mängel im elektronischen Antragserfassungs- und Bearbeitungssystem Fällen höherer Gewalt möglicherweise gleichzustellen sein, wenn das technische System den Inhalt der Antragsangaben nicht korrekt abbildet oder die Eingaben unzutreffend zum Nachteil der Betriebsinhaber verarbeitet (vgl. OVG RP, Urteil vom 27. Februar 2008 – 8 A 11153/07.OVG – in: ESOVGRP). Indessen spricht nichts dafür, dass das elektronische Antragssystem die Angaben des Klägers aufgrund eines Systemversagens nicht richtig erfasst oder in dem betreffenden Zeitraum nur fehlerhaft oder unvollständig verarbeitet hätte. Die „Berechnungstabellen zur Ermittlung der erforderlichen Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) 2017“ vom 10. Mai 2017 (Bl. 55 BA) und vom 25. Januar 2018 (Bl. 22 BA) lassen eine Fehlfunktion nicht erkennen. Sie weisen den Kläger in einem Rot hervorgehobenen Ergebnisfeld vielmehr gerade ausdrücklich darauf hin, dass seine Eingaben nicht zur Erfüllung der ÖVF-Vorgaben führen. Da Fehlermeldungen anderer Antragsteller aus demselben Zeitraum nicht bekannt geworden sind, liegt die Annahme eines Systemversagens indessen fern.

30

Ist aber aufgrund der vorstehenden Erwägungen davon auszugehen, dass die gekürzten Flächen im Jahr 2017 nicht als ÖVF berücksichtigt werden durften, fehlt es an einer unionsrechtlichen Ausgabenermächtigung, den Beklagten zur Zuwendung weiterer EU-Gelder an den Kläger verpflichten zu dürfen, selbst wenn der Kläger diese Fördergelder im Falle der Beibehaltung der vorigen Kennzeichnung des Jahres 2016 auch für das Jahr 2017 hätte beanspruchen können.

31

2. Dem gegenüber hat die Klage Erfolg, soweit der Beklagte die Greeningprämie im Wege der Sanktion um eine weitere Teilfläche von 16,3640 ha gekürzt hat. Eine Sanktion des klägerischen Fehlverhaltens ist ausnahmsweise deshalb nicht gerechtfertigt, weil sie sich als unverhältnismäßig erweist. Verhältnismäßigkeitserwägungen sind auch bei gebundenen Entscheidungen über den Entzug von aus Mitteln der Europäischen Gemeinschaft finanzierten Beihilfen anzustellen. Dies ergibt sich aus den gemeinschaftsrechtlichen Rahmenvorgaben für die Behandlung von Unregelmäßigkeiten bei der Gewährung und Verwendung von Beihilfen, wie sie aus der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vom 18.Dezember 1995 (ABl. Nr. L 312/1) folgen, und auf welchen auch die in Art. 58 VO (EU) 1306/2013 übernommenen Regelungen beruhen (vgl. hierzu auch OVGRP, Beschluss vom 27. April 2006 – 8 A 10095/06.OVG – in: ESOVGRP).

32

Gemäß Art. 58 VO (EU) 1306/2013 erlassen die Mitgliedstaaten Sanktionsregelungen. Ziel solcher Regelungen ist es zu gewährleisten, dass die finanzierten Maßnahmen rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um einen wirksamen Schutz vor Betrug sicherzustellen und um Unregelmäßigkeiten und Betrug vorzubeugen, aufzudecken und entsprechende Korrekturmaßnahmen zu treffen, sowie Betriebsinhaber von Unregelmäßigkeiten bei der Inanspruchnahme von Unionsmitteln abzuschrecken (vgl. insb. Art. 58 Abs. 1 Buchstaben a) bis e) VO (EU) 1306/2013). Zur Gewährleistung dieser Ziele sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, wirksame Verwaltungs- und Kontrollsysteme einzurichten, um die Einhaltung der Vorschriften im Rahmen der Stützungsregelungen der Union, die das Risiko eines finanziellen Schadens für die Union soweit wie möglich reduzieren sollen, sicherzustellen. Zur Umsetzung dieser Ziele verhängen die Mitgliedsstaaten neben den Kürzungen des Beihilfeanspruchs in Fällen, in denen die mit der Gewährung der Beihilfe oder Stützung verbundenen Auflagen oder anderen Verpflichtungen nicht erfüllt sind (Art. 63 Abs. 1), überdies auch Verwaltungssanktionen nach Art. 63 Abs. 2 VO (EU) 1306/2013, die gemäß den in den Artikeln 64 und 77 festgelegten Vorschriften ergehen. Dementsprechend bestimmt Art. 77 Abs. 5 VO (EU) 1306/2013, dass Verwaltungssanktionen verhältnismäßig sein müssen.

33

Die zusätzliche Kürzung der Greeningprämie nach Art. 28 Abs. 1 VO (EU) 640/2014 im Umfang von 16,3640 ha ist eine Verwaltungssanktion im Sinne des Art. 63 Abs. 2 VO (EU) 1306/2013. Sie ist im Zusammenhang mit der Ökologisierungszahlung wegen der Nichterfüllung der Greening-Verpflichtungen aus Art. 46 Abs. 1 VO (EU) 1307/2013 ergangen. Bei der Entscheidung, ob im Fall der Unterschreitung des erforderlichen Umfangs von ökologischen Vorrangflächen über die Kürzungen nach Art. 26 Abs. 2 VO (EU) 640/2014 hinaus auch eine Verwaltungssanktion auszusprechen ist, sind daher die Einschränkungen zu beachten, die sich aus Artikel 64 und 77 VO (EU) 1306/2013 ergeben. Diese Artikel enthalten einen im wesentlichen wortgleichen Katalog von unionsrechtlichen Regelungen, die zur Durchbrechung des Sanktionsautomatismus führen und bestimmen, in welchen Ausnahmefällen Verwaltungssanktionen unverhältnismäßig sind und daher nicht verhängt werden dürfen.

34

Gemessen an diesen Voraussetzungen erweist sich die Sanktionierung des Klägers als rechtswidrig. Sie ist deshalb aufzuheben (§113 Abs.1 Satz 1 VwGO). Zwar liegen die Voraussetzungen des Art. 77 Abs. 2 Buchstaben a) bis d) und f) VO (EU) 1306/2013 nicht vor. Denn die Kennzeichnung der fraglichen Flächen mit der Codenummer Nr. 590 ist weder auf höhere Gewalt noch auf einen Irrtum des Klägers oder der Behörde zurückzuführen. Es liegt auch kein fehlendes Verschulden des Klägers oder eine Anordnung der Kommission vor, dass eine Sanktionierung bei einer versehentlichen Codierung nicht angebracht wäre (siehe die Ausführungen oben unter 1.).

35

Indessen liegt zur Überzeugung der Kammer hier ein Anwendungsfall des Art. 77 Abs. 2 Buchstabe e) VO (EU) 1306/2013 vor. Danach werden Verwaltungssanktionen nicht verhängt, wenn der Verstoß einen geringfügigen Charakter hat, einschließlich des Falles, dass der Verstoß in Form eines Schwellenwerts ausgedrückt wird, der von der Kommission gemäß Absatz 7 Buchstabe b) festzusetzen ist.

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Mit Schreiben vom 19. Juni 2019 hat das Gericht den Beklagten unter Hinweis auf Art. 77 Abs. 2 Buchstabe e) VO (EU) 1306/2013 gebeten, zur Sanktionsrelevanz des hier in Rede stehenden Verstoßes des Klägers Stellung zu nehmen. Im Antwortschreiben vom 9. Juli 2019 teilten die beteiligten Behörden mögliche Schwellenwerte zu Art. 77 Abs. 7 VO (EU)1306/2013 oder konkrete sonstige Kriterien zur ständigen Sanktionspraxis auch nach der Rücksprache des Beklagten mit der übergeordneten Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion dem Gericht nicht mit. Die beteiligten Behörden haben sich vielmehr darauf beschränkt, an der Sanktion wegen des Verschuldens des Klägers bei der Änderung der Codierung festzuhalten, ohne diesen Verstoß unter Beachtung der sich aus Art. 77 Abs. 2, Abs. 5 der o.g. Verordnung ergebenen Kriterien nachvollziehbar zu bewerten. Dies hindert die Kammer an einer eigenen Bewertung der Sanktionsrelevanz dieses Verstoßes nicht. Denn bei der Frage, ob ein Verstoß einen „geringfügigen Charakter“ hat, handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite der Rechtsnorm. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff bedarf zu seiner Anwendung einer Auslegung anhand des Unionsrechts und ist unbeschadet seines wertenden Inhalts einer inhaltlichen Überprüfung durch das Verwaltungsgericht zugänglich.

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Dabei hält es die Kammer für das Ergehen der Entscheidung in dem hier vorliegenden Falle nicht für erforderlich, das Klageverfahren gemäß Art. 267 Abs. 2 AEUV auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof vorab zur Klärung insbesondere der Fragen vorzulegen, ob ein Verstoß einen „geringfügigen Charakter“ auch dann hat und das Absehen von Verwaltungssanktionen auch dann erlaubt, wenn zwar die Voraussetzungen des Art. 28 Abs. 1 VO (EU) 640/2014 für eine prozentuale Kürzung vorliegen, der Betrieb aber tatsächlich über Ackerbrachen in dem gebotenen Umfange verfügte, die die Voraussetzungen für eine Anerkennung als ökologische Vorrangflächen über die gesamte Dauer des Bewirtschaftungszeitraums erfüllt haben. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind Bedeutung und Tragweite von Begriffen, die das Unionsrecht nicht definiert, entsprechend ihrem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch und unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem sie verwendet werden, und unter Beachtung der Ziele, die mit der Regelung verfolgt werden, zu bestimmen (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017, C-516/16, Celex-Nr. 62016CJ0516, juris Rnr. 50 m.w.N.). Für die Kammer ist es aber in Anwendung des Unionsrechts nicht zweifelhaft, dass Art. 77 Abs. 2 Buchstabe e) VO EU) 1307/2013 jedenfalls unter den Umständen des Ausgangsfalles ein Absehen von der hier verhängten Verwaltungssanktion erlaubt und gebietet.

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Die Erheblichkeit des Verstoßes bemisst sich nach den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben anhand der Kriterien der Schwere, des Umfangs, der Dauer und der Häufigkeit des Verstoßes (vgl. Art. 77 Abs. 5 Satz 1 VO (EU) 1306/2013; s. auch die Ausführungen auf Seite 51 der Cross-Compliance-Hinweise des Landes Rheinland-Pfalz für das Jahr 2017). Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass Verstöße, die den Schwellenwert des Art. 77 Abs. 7 Buchstabe b) VO (EU) 1307/2013 nicht überschreiten, von geringfügigem Charakter sind. Umgekehrt dürfte anzunehmen sein, dass jede weitere Unterschreitung der Verpflichtung, ökologische Vorrangflächen gemäß Art. 46 VO (EU) 1307/2013 auszuweisen, den Zielen des Greening-Programms zuwiderläuft und daher in aller Regel nicht unerheblich im Sinne der vorgenannten Vorschriften ist. Indessen stellt Art. 77 Abs. 2 Buchstabe e) VO (EU) 1307/2013 nicht alleine auf das Ausmaß der flächenmäßigen Unterschreitung der auszuweisenden ökologischen Vorrangflächen, sondern explizit auf den „geringfügigen Charakter“ des konkreten Verstoßes ab. Diese Formulierung legt nahe, dass ein Verstoß einen nur „geringfügigen Charakter“ auch dann haben kann, wenn zwar der Schwellenwert des Art. 77 Abs. 7 Buchstabe b) VO (EU) 1307/2013 überschritten ist, aber die Auswirkungen des konkreten Verstoßes auf das Greening-Programm und seine Ziele dennoch als geringfügig zu vernachlässigen sind. Bei dieser Beurteilung ist auf die Gesamtumstände des Verstoßes und seine negativen Folgen abzustellen.

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Gemessen an diesen Kriterien ist die Schwere des Verstoßes des Klägers gegen die Kennzeichnungsvorgaben des Greening-Programms als geringfügig einzustufen. Zwar hat der Kläger in seinem Antrag Umweltflächen nicht in hinreichendem Umfang ausgewiesen. Diese Pflichtverletzung beruhte indessen auf dem Umstand, dass er eine Codierung festgesetzt hat, die die Zuordnung der hier strittigen Flächen zu den ökologischen Vorrangflächen nicht (mehr) erlaubte, obgleich die gegenständlichen Ackerbrachen als im Umweltinteresse genutzte Vorrangflächen genutzt und ausgewiesen werden sollten, und ihnen die Eignung hierfür unter der Vorjahrskennzeichnung auch für das Antragsjahr 2017 nicht abgesprochen werden kann. Bei dieser Sachlage sind negative ökologische Auswirkungen dieses Verstoßes auf die Ziele des Greening-Programms zu vernachlässigen und nahezu ausgeschlossen. Denn die fraglichen Flächen waren – was auch der Beklage nicht in Frage gestellt hat – aus der Produktion genommene Ackerbrachen, die im Jahre 2017 unter der Codierung 62 den ökologischen Vorrangflächen des Betriebs hätten zugeordnet werden können, ebenso, wie dies in dem Jahr zuvor und dem folgenden Jahr geschehen ist. Der Beklagte hat auch nicht bestritten, dass mit der Nutzung als Blühwiese im Jahr 2017 nicht zugleich auch der ökologische Nutzen eingetreten ist, der bei einer Kennzeichnung der Fläche als „Ackerbrache ohne Erzeugung (Code 62)“ im Antragsjahr 2017 zu erwarten gewesen wäre. Dies gilt umso mehr, als der Beklagte in der Klageerwiderung (Bl. 49 der Gerichtsakte) selbst davon ausgeht, dass die ökologischen Anforderungen an stillgelegte Brachen bei Codierung 62 und bei Codierung 590 „nahezu identisch“ sind. Zudem hielt es auch der Beklagte nicht für ausgeschlossen, dass die im Jahr 2017 eingesäten Blühmischungen möglicherweise bereits den Anforderungen des Jahres 2018 entsprochen haben könnten (Bl. 48 der Gerichtsakte), wobei sich die Fördervorgaben im Jahr 2018 eher zugunsten des Klägers fortentwickelt haben. Soweit der Beklagte mit Blick auf eine denkbare Zielabweichung von dem Greening-Programm im Schriftsatz vom 26. März 2019 (Bl. 38, Bl. 41 GA) hierzu einzig ausführt, dass bei der Codierung 590 eine Umnutzung der betroffenen Flächen im Laufe des Jahres rechtlich einfacher möglich gewesen wäre, bleibt festzustellen, dass eine andere als die Nutzung als Blühwiese im Jahr 2017 nicht erfolgte und seitens des Klägers auch ersichtlich nicht beabsichtigt gewesen ist.

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Nicht ersichtlich und auch nicht dargelegt ist, dass durch die Änderung der Kennzeichnung von Code 62 auf Code 590 finanzielle Nachteile für das Greening-Programm eingetreten wären. Zahlungen für die nicht ausgewiesenen Flächen sind an den Kläger nicht erfolgt, dieser kann solche Zahlungen auch nicht beanspruchen (siehe die Ausführungen zu oben 1). Mit der Änderung der Codierung von Nr. 62 auf Nr. 590 hat sich der Kläger im Antragsjahr 2017 ausschließlich selbst geschadet. Denn er hat die fragliche Fläche unwissentlich aus der Förderung herausgenommen, gleichwohl aber Arbeitszeit und Arbeitskraft, Betriebsmittel und Saatgut aufgewendet, um eine Fläche, die im Vorjahr als ökologisch genutzte Ackerbrache ausgewiesen war, im Antragsjahr 2017 gutgläubig als ökologische Blühwiese im Umweltinteresse aufzuwerten, deren Charakter als ökologische Vorrangfläche unionsrechtlich ab dem Jahr 2018 grundsätzlich anerkannt ist.

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Das Ausmaß des Verstoßes tritt ungeachtet der flächenmäßig erheblichen Unterschreitung der Mindestquote hinter die sonstigen Besonderheiten, die hier für einen nur geringfügigen Charakter sprechen, zurück. Zwar ist im Förderantrag die Ausweisung der Vorrangflächen nahezu vollständig in dem geschuldeten Umfange (5 Prozent) unterblieben. Betroffen hiervon sind aber alleine Flächen, die von dem Kläger unbeschadet ihrer fehlenden Ausweisung im Förderantrag in tatsächlicher Hinsicht dennoch im Umweltinteresse genutzt worden sind, die ausschließlich dem Betrieb des Klägers zuzuordnen sind und für welche der Kläger eine Förderung unter der Vorjahreskennung auch im Jahr 2017 hätte beanspruchen können. In zeitlicher Hinsicht beschränkt sich der Verstoß auf das Antragsjahr 2017. Dabei handelte sich um eine gutgläubige singuläre Unterschreitung der Pflicht des Klägers zur Ausweisung von Vorrangflächen, deren Wiederholung unter den seit 2018 geltenden neuen Kennzeichnungsmerkmalen weder speziell bei dem Kläger noch generell in Bezug auf andere Betriebsinhaber zu befürchten ist.

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Hiervon ausgehend erschießt sich der Kammer ein Bedürfnis, den Kläger sanktionieren zu müssen, um ihn und andere Betriebsinhaber unter vergleichbaren Umständen bei der zukünftigen Inanspruchnahme von Unionsmitteln von Unregelmäßigkeiten abzuschrecken und einen wirksamen Schutz vor Betrug sicherzustellen und sonstigen Unregelmäßigkeiten vorzubeugen, nicht (vgl. insb. Art. 58 Abs. 1 Buchstaben a) bis e) VO (EU) 1306/2013).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 4.823,50 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).