Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-25, Aktenzeichen 4 K 1796/01
ECLI:DE:VGD:2002:0425.4K1796.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe
leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger sind Miteigentümer des Grundstücks Qstraße 000 in E. Mit Bauschein
vom 8.01.1998 (22-BA-003600) wurde ihnen der Umbau einer auf dem Grundstück
befindlichen LKW-Halle in eine Kfz-Reparaturwerkstatt und der Neubau einer
Verkaufs- und Ausstellungshalle genehmigt. Wegen der weiteren Baubeschreibung,
die zum wesentlichen Bestandteil der Baugenehmigung gemacht wurde, wird auf die
im Genehmigungsverfahren vorgelegten Antragsunterlagen Bezug genommen. Die
Baugenehmigung erging ferner unter Einbeziehung verschiedener
Nebenbestimmungen. Unter Ziffer 2 wurden u.a. die als Anlage beigefügten
Maßgaben des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz für verbindlich erklärt. In diesen
heißt es unter Ziffer 4.):

3

„In den mehr als 3 m hohen Absturzkanten sind für die vom Dach aus
vorzunehmenden Arbeiten und die hierzu erforderlichen Verkehrswege
Vorrichtungen zum Anbringen von Umwehrungen entsprechend Nr. 3.2.1.2 DIN
4426 „Sicherheitseinrichtungen zur Instandhaltung baulicher Anlagen,
Absturzsicherungen" dauerhaft in die bauliche Anlage einzubauen. Hiervon kann
abgesehen werden, wenn Brüstungen von mind. 1 m Höhe oder
Anschlageinrichtungen für die Verwendung von Sicherheitsgeschirren
entsprechend Nr. 3.2.1.3 DIN 4426 vorhanden sind."

4

Die Baugenehmigung wurde nachfolgend bestandskräftig.

5

Unter dem 20.4.1998 beantragten die Kläger einen ersten Nachtrag zum
vorbeschriebenen Bauschein, mit dem unter anderem einer notwendigen
Erweiterung der Verkaufs- und Ausstellungshalle (hier unter anderem der
Erweiterung der Arbeitsräume des Verkaufspersonals) Rechnung getragen werden
sollte. Mit ergänzendem Antrag vom 4.5.1998 wurde ferner die Erteilung einer
Teilbaugenehmigung beantragt. Der Beklagte genehmigte den Nachtrag im Rahmen
einer Teilbaugenehmigung mit Bauschein vom 18.5.1998 und abschließend mit
Bauschein vom 29.7.1998 (jeweils unter Nr. 22-BA-005347). In beiden Bescheiden
wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die zum Bauschein (Nr. 22-BA-003600)
vom 8.1.1998 ergangenen Bedingungen und Auflagen weiterhin ihre Gültigkeit
behalten.

6

Nach Ausführung des Bauvorhabens und abschließender Schlussabnahme
wurde anlässlich einer Nachbesichtigung des Objekts durch das Staatliche Amt für
Arbeitsschutz X am 18.2.2000 festgestellt, dass auf den Flachdächern die
geforderten Sicherheitseinrichtungen (mind. Anschlageinrichtungen) noch nicht
montiert und die Glaswände der Ausstellungshalle entgegen der
Ausführungsbeschreibung nicht mit bruchsicherem Glas (ESG 8) errichtet und auch
keine sonstigen Abschrankungen vorgenommen oder Splitterschutzfolien aufgeklebt
worden waren.

7

Nach vorheriger Anhörung forderte der Beklagte die Kläger daraufhin mit
Ordnungsverfügung vom 23.11.2000 zur Durchführung der beanstandeten
Maßnahmen wie folgt auf:

8

„1. Auf den Flachdächern sind Anschlageinrichtungen zu montieren.

9

2. Die Glaswände der Ausstellungshalle sind in ESG 8 zu errichten."

10

Für den Fall des Nichtbefolgens bis spätestens 2 Monate nach Bestandskraft
wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 DM angedroht. Zur Begründung wurde
- sinngemäß - ausgeführt, dass die Forderungen wegen der von der
Baugenehmigung abweichenden Bauausführung berechtigt und wegen der
Regelungen des Arbeitsstättenrechts auch erforderlich seien. Dies ergebe sich für
die Forderung zu Ziffer 1) ohne weiteres durch die im Bauschein vom 8.1.1998 für
verbindlich erklärte Nebenbestimmung des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz (dort
Ziffer 4) und zu Ziffer 2 unter Berücksichtigung der den Regelungen der
Arbeitsstättenverordnung Rechnung tragenden Baubeschreibung (Glaswände in
ESG 8).

11

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit
Widerspruchsbescheid vom 28.02.2001, den Prozessbevollmächtigten der Kläger
zugegangen am 2.3.2001, zurück.

12

Die Kläger haben am 29. März 2001 Klage erhoben. Sie machen geltend, dass
die Forderung zu Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unbestimmt und die Forderung zu
Ziffer 2 schon deswegen rechtswidrig sei, weil es sich bei der Ausstellungshalle nicht
um eine Arbeitsstätte im Sinne der Arbeitsstättenverordnung handele.

13

Die Klägerin beantragt,

14

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. November
2000 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E
vom 28. Februar 2001 aufzuheben.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.
Hinsichtlich der Forderung zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung erklärt er, dass als
Austauschmittel die Anbringung einer Splitterschutzfolie auf das Glas oder die
Anbringung einer Abschrankung in einer Entfernung von mindestens 30 cm vor der
Glaswand in Gestalt eines 1 m hohen Handlaufes akzeptiert werde.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Das Gericht kann gem. § 6 VwGO durch die Einzelrichterin und gem. § 101 Abs.
2 VwGO mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung
entscheiden.

21

Die zulässige Klage ist unbegründet.

22

Die angegriffene Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. November 2000
und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 28. Februar 2001 sind
rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1
VwGO).

23

Die Ordnungsverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 61 Abs. 1 BauO NRW.
Danach haben die Bauaufsichtsbehörden unter anderem darüber zu wachen, dass
bei der Errichtung und der Änderung baulicher Anlagen die öffentlich-rechtlichen
Vorschriften und die auf Grund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen
eingehalten werden. In Wahrnehmung dieser Aufgaben haben sie nach
pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.

24

Die Eingriffsvoraussetzungen für ein bauaufsichtliches Einschreiten des
Beklagten sind gegeben. Das Bauvorhaben der Kläger wurde teilweise abweichend
von der ihnen erteilten Baugenehmigung errichtet mit der Folge, dass ihr Vorhaben
formell illegal ist und in seiner tatsächlichen Bauausführung gegen § 3 Abs. 1 BauO
NRW verstößt.

25

Wegen der vom Beklagten beanstandeten, mit der Genehmigungslage nicht zu
vereinbarenden Bauausführung und den hieran anknüpfenden Forderungen zu Ziffer
1. und 2. der Ordnungsverfügung ist maßgeblich auf die bestandskräftige
Baugenehmigung vom 8.1.1998 abzustellen, mit der den Klägern der Umbau einer
LKW-Halle in eine Kfz-Reparaturwerkstatt und der Neubau einer Verkaufs- und
Ausstellungshalle genehmigt wurde.

26

Danach war den Klägern im Zusammenhang mit der durch die Baugenehmigung
für verbindlich erklärten Maßgaben des Staatlichen Amtes für Arbeitsschutz (StAfA) -
dort Ziffer 4 - unter anderem die Montage von Anschlageinrichtungen für die
Verwendung von Sicherheitsgeschirren entsprechend Nr. 3.2.1.3. DIN 4426 als
Mindestforderung aufgegeben worden.

27

Die Errichtung bruchsicherer Glaswände haben die Kläger ihrer eigenen, im
Genehmigungsverfahren vorgelegten und entsprechend genehmigten
Baubeschreibung zugrundegelegt. Durch die nachträglich genehmigte Erweiterung
der Verkaufs- und Ausstellungshalle (mit Teilbaugenehmigung vom 18.5.1998 und
anschließender Baugenehmigung vom 29.7.1998) hat sich im Hinblick auf die
vorbeschriebene Sachlage nichts geändert. Die im
Nachtragsgenehmigungsverfahren vorgelegten Ansichts- und Schnittzeichnungen
belegen zwar tatsächlich eine veränderte Ausführung der Hallenfassade. Aus ihnen
ergibt sich aber ebenso wenig wie aus den weiteren Bauantragsunterlagen, dass die
Glasflächen der Ausstellungshalle lediglich mit Isolierverglasung und nicht mit
bruchsicherem Glas (laut ursprünglicher Baubeschreibung: ESG 8 mm
Dickglasverglasung) ausgeführt werden sollten. Die Frage der Werkstoffqualität der
Glaswände war folglich nicht Gegenstand der erneuten baurechtlichen Prüfung im
Rahmen des Nachtrags. Durch die ausdrückliche Bezugnahme auf die am 8.1.1998
erteilte Baugenehmigung war der ursprüngliche Genehmigungsinhalt (bruchsicheres
Glas) insoweit für die Kläger weiterhin verbindlich. Etwas anderes ergibt sich auch
nicht aus dem Umstand, dass mit Telefax vom 20.8.1998 durch die ausführende
Firma eine Beschreibung nebst Bestätigung der tatsächlichen Bauausführung zu den
Akten des Beklagten gelangt und für das Bauvorhaben ein Schlussabnahmeschein
erteilt worden ist. Die Erteilung eines Schlussabnahmescheins ändert eine
Baugenehmigung nicht ab und verleiht auch nicht unbeanstandet gebliebenen
Abweichungen von der Baugenehmigung (nachträglich) die Legalität. Auch nach
erfolgter - mängelfreier - Schlussabnahme können von der Bauaufsichtsbehörde
Maßnahmen gefordert werden, um übersehene oder sonst nicht beanstandete
Verstöße gegen das materielle Baurecht zu beseitigen.

28

vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.8.1992 - 7 A 2702/91 -, nachfolgend BVerwG,
Beschluss vom 10.12.1992 - 4 B 239/92.

29

Die Ordnungsverfügung ist auch mit beiden Forderungen ermessensfehlerfrei,
insbesondere verhältnismäßig ergangen. Ein milderes, die Kläger weniger
belastendes Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes kommt nicht in
Betracht. Der Erlass einer Nutzungsuntersagungsverfügung wegen der festgestellten
formellen Illegalität wäre für den Betrieb der Kläger erheblich einschneidender
gewesen. Für die Forderung zu Ziffer 2. ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte im
gerichtlichen Verfahren erklärt hat, er werde als Austauschmittel schon das
Aufkleben von Sicherheitsfolie auf die Glasflächen oder das Anbringen einer
Abschrankung innerhalb der Halle akzeptieren. Die im Wege ergänzender
Ermessenserwägungen eingeführten Austauschmittel begegnen unter
Verhältnismäßigkeitsaspekten keinen Bedenken. Die Frage, ob die ursprünglich auf
Errichtung der Glaswände in ESG 8 - Qualität reduzierte Forderung verhältnismäßig
war, kann folglich offen bleiben.

30

vgl. zur Frage der Verhältnismäßigkeit im Zusammenhang mit
Austauschmitteln: Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Kommentar zur Bauordnung für
das Land NRW, § 61 Rn 55 m.w.N.

31

Der weitere Einwand, die unter Hinweis auf Vorschriften der
Arbeitsstättenverordnung begründeten Forderungen seien jedenfalls deswegen
rechtswidrig, weil die Bestimmungen des Arbeitsstättenrechts nicht anwendbar seien,
geht mehrfach fehl. Zum einen sind die Forderungen bereits Gegenstand der
bestandskräftigen, für das Bauvorhaben hinsichtlich der geforderten
Anschlageinrichtungen uneingeschränkt anwendbaren und wegen der Hallenfassade
jedenfalls im Hinblick auf die Werkstoffqualität der Glaswände - noch - maßgeblichen
Baugenehmigung vom 8.1.1998 mit der Folge, dass eine erneute materielle Prüfung
zur Erforderlichkeit der für die Kläger aus vorgenannten Umständen verpflichtenden
Bauausführung entbehrlich ist. Ungeachtet dessen, kommen die Bestimmungen der
Arbeitsstättenverordnung aber auch zur Anwendung. Gem. § 1 ArbStättV bezieht
sich der Anwendungsbereich der Verordnung auf Arbeitsstätten. Der Begriff der
Arbeitsstätte ist in § 2 ArbStättV gesetzlich definiert. Arbeitsstätten sind danach unter
anderem Arbeitsräume in Gebäuden (§ 2 Nr. 1 ArbStättV). Der Begriff des
Arbeitsraumes ist weit auszulegen. Entscheidend ist das Vorhandensein von
Arbeitsplätzen in einem Raum. Von einem Arbeitsraum im Sinne der Verordnung
kann im Regelfall dann gesprochen werden, wenn mindestens ein ständiger
Arbeitsplatz vorhanden ist, in Zweifelsfällen ist ergänzend auf weitere Kriterien, wie
insbesondere Art und Umfang der Raumnutzung abzustellen.

32

vgl. Kollmer, Kommentar zur Arbeitsstättenverordnung, Stand: 30. Juni 2001, §
2 Rn 4 ff m.w.N.

33

Die streitgegenständlichen Halle ist danach eine Arbeitsstätte. Die Darlegungen
der Kläger dazu, es handele sich lediglich um einen Ausstellungsraum, in dem kein
ständiger Arbeitsplatz vorhanden sei, verkennt, dass es sich laut Baubeschreibung
um eine Verkaufs- und Ausstellungshalle handelt und in einer solchen, zum Zwecke
der Kundenbetreuung, jedenfalls ein bzw. mehrere Verkäufer tätig sind. Auch reicht
es für die Annahme eines ständigen Arbeitsplatzes aus, wenn zwar nicht ein
Arbeitnehmer alleine, aber mehrere Arbeitnehmer täglich über mehrere Stunden
beschäftigt sind.

34

vgl. Kollmer, Kommentar zur Arbeitsstättenverordnung, Stand: 30. Juni 2001, §
2 Rn 7 m.w.N.

35

Zu Unrecht vertreten die Kläger schließlich wegen der Forderung zu Ziffer 1. -
Anbringung von Sicherheitseinrichtungen auf dem Flachdach - die Auffassung, der
Verwaltungsakt sei inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Die Grundforderung ergibt
sich aus der bestandskräftigen Baugenehmigung vom 8.1.1998 (wie dargestellt). In
den für verbindlich erklärten Nebenbestimmungen des Staatlichen Amtes für
Arbeitsschutz wird der Begriff der Anschlageinrichtung im weiteren Kontext als
Sicherheitseinrichtung bzw. Absturzsicherung beschrieben. Der Regelungsgehalt ist
unmissverständlich. Die anders lautenden Einwände der Kläger sind konstruiert. Die
Beanstandung dahin, die Forderung sei wegen fehlender Angaben zur Zahl der
anzubringenden Anschlageinrichtungen unbestimmt, greift ebenfalls nicht. Dem in §
37 Abs. 1 VwVfG NRW statuierten Bestimmtheitserfordernis genügt bereits ein
solcher Verwaltungsakt, der nur das Ziel der auferlegten Verpflichtung festhält, die
Wahl des Mittels aber dem Adressaten überlässt. Das gilt erst recht für eine
Forderung wie vorliegend, mit der den Klägern sogar das Mittel
(Anschlageinrichtung) ausdrücklich vorgegeben, lediglich die Art der Montage nicht
weiter festgelegt wird.

36

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1983 - 1 C 167/79 -, iuris-doc, wonach sogar
Einschränkungen in der Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakt dessen
Rechtmäßigkeit nicht berühren soll; ferner grundsätzlich zur Bestimmtheit: OVG
NRW, Beschluss vom 16.10.2001 - 7 B 1939/00 - Lars-doc und
Boeddinghaus/Hahn/Schulte, Kommentar zur Bauordnung für das Land NRW, § 61
Rn 135 ff.

37

Die mit der Ordnungsverfügung erfolgte Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe
von 3.000,00 DM für den Fall, dass die Kläger den Forderungen nicht nachkommen,
ist ebenfalls rechtmäßig. Sie beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57, 60 und 63 VwVG
NRW.

38

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO.

39

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

40