Europäischer Gerichtshof ()
Beschluss vom 2016-09-15, Aktenzeichen T-667/15
ECLI:EU:T:2016:511

BESCHLUSS DES GERICHTS (Zweite Kammer)

15. September 2016 (
*1
)

„Nichtigkeitsklage — Von einem Kommissionsmitglied in Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage übermittelte Mitteilung — Nicht anfechtbare Handlung — Offensichtliche Unzulässigkeit“

In der Rechtssache T‑667/15

Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas mit Sitz in Le Gorette (Italien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte R. Righi, A. Morbidelli und E. Nessi,

Klägerin,

gegen

Europäische Kommission,

Beklagte,

wegen eines auf Art. 263 AEUV gestützten Antrags auf Nichtigerklärung der Mitteilung der Kommission vom 2. September 2015, mit der das für „Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU“ zuständige Kommissionsmitglied auf die parlamentarische Anfrage E-010166/2015 vom 24. Juni 2015 geantwortet hat,

erlässt

DAS GERICHT (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung der Präsidentin M. E. Martins Ribeiro (Berichterstatterin) sowie der Richter S. Gervasoni und L. Madise,

Kanzler: E. Coulon,

folgenden

Beschluss

Vorgeschichte des Rechtsstreits

1

Die Klägerin, die Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas, ist eine Gesellschaft, die Inhaberin einer Konzession in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete ist, die für Tourismus- und Erholungszwecke zunächst von der Region Toskana (Italien) und dann von der Gemeinde Cecina (Italien) erteilt wurde. Diese Konzession wurde bis zum 31. Dezember 2020 verlängert. Die Klägerin betreibt auf dem fraglichen im öffentlichen Eigentum stehenden Grund eine Badeanstalt, hinsichtlich deren sie umfangreiche Investitionen vorgenommen hat.

2

Gemäß den in der Klageschrift enthaltenen Angaben wird für die Erteilung einer Konzession für Güter der im öffentlichen Eigentum stehenden Küstengebiete ein öffentliches Auswahlverfahren durchgeführt. Die Verlängerung der Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete nach Ablauf ihrer Gültigkeitsdauer unterlag Regelungen, die für den scheidenden Konzessionär vorteilhaft waren, zum einen insoweit, als der Verlängerung einer früheren, bereits gewährten Konzession gegenüber neuen Anträgen Vorrang eingeräumt wurde, zum anderen insoweit, als die Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete für Tourismus- und Erholungszwecke seit dem Jahr 2001 automatisch verlängerbar waren. Diese Regelungen wurden im Jahr 2009 bzw. im Jahr 2011 anlässlich des Vorverfahrens eines von der Europäischen Kommission gegen die Italienische Republik auf der Grundlage von Art. 258 AEUV eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens aufgehoben. Die Kommission war nämlich der Ansicht, dass der dem scheidenden Konzessionär eingeräumte Vorrang im Widerspruch zu Art. 49 AEUV stehe und dass die automatische Verlängerung der Konzessionen sowohl gegen Art. 49 AEUV als auch gegen Art. 12 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36) verstoße.

3

Mit dem Urteil Nr. 328/2015 vom 27. Februar 2015 (im Folgenden: Urteil Nr. 328/2015) stellte das Tribunale amministrativo regionale della Toscana (Regionales Verwaltungsgericht Toskana) u. a. fest, dass die Konzessionen, mit denen die Befugnis erteilt wurde, einen Teil des im öffentlichen Eigentum stehenden Küstengebiets zu nutzen, um darauf bauliche Anlagen zu unterhalten, für den Konzessionär ein echtes Eigentumsrecht an einer bestimmten Fläche schafften, weil „das Recht, auf fremdem Grund ein Bauwerk zu unterhalten, gerade Gegenstand des Erbbaurechts ist, wie es in Art. 952 [des italienischen Zivilgesetzbuchs] definiert ist (‚Der Eigentümer kann einem anderen das Recht einräumen, auf dem Grund ein Bauwerk zu errichten und zu unterhalten‘), mit der Folge, dass ein Verwaltungsakt [vorliegt], durch den dem Konzessionär das Erbbaurecht an den fraglichen Immobilien eingeräumt wird“.

4

Am 24. Juni 2015 richteten zwei Mitglieder des Europäischen Parlaments gemäß Art. 230 Abs. 2 AEUV und Art. 130 der Geschäftsordnung des Parlaments (ABl. 2011, L 116, S. 1) eine Frage zur schriftlichen Beantwortung an die Kommission. Mit dieser Frage sollte im Wesentlichen zum einen geklärt werden, ob die Kommission Kenntnis von dem Urteil Nr. 328/2015 hatte und zum anderen, ob sie – in Anbetracht des Umstands, dass die Wirtschaftsteilnehmer, die Inhaber von Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete für Tourismus- und Erholungszwecke waren, diesem Urteil zufolge Inhaber eines Erbbaurechts waren, das die von ihnen in den im öffentlichen Eigentum stehenden Gebieten errichteten Bauwerke zum Gegenstand hatte – beabsichtigte, ihre Auslegung des Begriffs „Dienstleistung“ im Sinne der Richtlinie 2006/123 zu überdenken.

5

Mit schriftlicher Mitteilung vom 2. September 2015 (im Folgenden: streitige Mitteilung) beantwortete die Kommission diese Frage. Ihre Antwort lautete wie folgt:

„Die Kommission hat Kenntnis vom Urteil [Nr.] 328/2015 des Tribunale amministrativo regionale della Toscana [Regionales Verwaltungsgericht Toskana]. Die Kommission ist der Ansicht, dass dieses Urteil nicht die Anwendung von Rechtsvorschriften [der Union] und folglich auch nicht die Anwendung der Richtlinie 2006/123 … betrifft. Im Urteil wird lediglich über die Auslegung der nationalen Rechtsvorschriften befunden. Die Kommission ist daher nicht in der Lage, eine Stellungnahme abzugeben.“

Verfahren und Anträge der Klägerin

6

Mit Klageschrift, die am 11. November 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.

7

Die Klägerin beantragt, die streitige Mitteilung für nichtig zu erklären.

Zur Zulässigkeit

8

Ist eine Klage offensichtlich unzulässig, kann das Gericht gemäß Art. 126 seiner Verfahrensordnung auf Vorschlag des Berichterstatters jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen. Im vorliegenden Fall hält sich das Gericht aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert und beschließt, ohne Fortsetzung des Verfahrens zu entscheiden.

9

Nach ständiger Rechtsprechung sind anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV unabhängig von ihrer Form alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen (Urteile vom 31. März 1971, Kommission/Rat, AETR, 22/70, EU:C:1971:32, Rn. 42, vom 13. Oktober 2011, Deutsche Post und Deutschland/Kommission, C‑463/10 P und C‑475/10 P, EU:C:2011:656, Rn. 36, und vom 13. Februar 2014, Ungarn/Kommission, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, Rn. 54).

10

Hingegen sind alle Handlungen, die keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen, wie vorbereitende Maßnahmen, Bestätigungs- und reine Durchführungshandlungen, bloße Empfehlungen und Stellungnahmen sowie grundsätzlich Dienstanweisungen, von der in Art. 263 AEUV vorgesehenen gerichtlichen Kontrolle ausgenommen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. September 2006, Reynolds Tobacco u. a./Kommission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 14. Mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals [Ireland]/Kommission, C‑477/11 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2012:292, Rn. 52).

11

In Anbetracht der Rechtsprechung sind in die Prüfung, ob eine Handlung geeignet ist, Rechtswirkungen zu erzeugen, und ob sie folglich Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein kann, ihr Wortlaut und der Kontext, in dem sie steht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. März 1997, Frankreich/Kommission, C‑57/95, EU:C:1997:164, Rn. 18, und vom 1. Dezember 2005, Italien/Kommission, C‑301/03, EU:C:2005:727, Rn. 21 bis 23), ihr Wesen (vgl. Urteil vom 22. Juni 2000, Niederlande/Kommission, C‑147/96, EU:C:2000:335, Rn. 27 und die dort angeführte Rechtsprechung; vgl. auch in diesem Sinne Urteile vom 9. Oktober 1990, Frankreich/Kommission, C‑366/88, EU:C:1990:348, Rn. 23, vom 13. November 1991, Frankreich/Kommission, C‑303/90, EU:C:1991:424, Rn. 18 bis 24, und vom 16. Juni 1993, Frankreich/Kommission, C‑325/91, EU:C:1993:245, Rn. 20 bis 23) sowie die Absicht ihres Urhebers (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, Rn. 42, und vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, Rn. 52) einzubeziehen.

12

Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass die streitige Mitteilung die schriftliche Antwort der Kommission auf eine parlamentarische Anfrage enthält, die gemäß Art. 230 Abs. 2 AEUV und Art. 130 der Geschäftsordnung des Parlaments an sie gerichtet wurde. Diese Frage, mit der die Kommission auf das Urteil Nr. 328/2015 aufmerksam gemacht wurde, zielte im Wesentlichen darauf ab, Erläuterungen zu der von der Kommission vorgenommenen Auslegung des Begriffs „Dienstleistung“ im Sinne der Richtlinie 2006/123 im Hinblick auf dieses Urteil zu erhalten (vgl. oben, Rn. 4). Die Kommission antwortete im Wesentlichen, dass dieses Urteil, von dem sie Kenntnis habe, nicht die Anwendung der Rechtsvorschriften der Union betreffe und sich nur auf die italienischen Rechtsvorschriften beziehe, weshalb sie nicht in der Lage sei, eine Stellungnahme abzugeben (vgl. oben, Rn. 5).

13

Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die streitige Mitteilung sowohl angesichts des Kontextes, der in der parlamentarischen Anfrage besteht, als auch angesichts ihres Inhalts und Wortlauts keineswegs verbindliche Rechtswirkungen im Sinne der oben in Rn. 9 angeführten Rechtsprechung erzeugen soll. Diese Mitteilung stellt nämlich eine Antwort auf eine parlamentarische Anfrage dar, die keine von der Kommission getroffene Entscheidung und im Übrigen noch nicht einmal eine wie auch immer geartete Stellungnahme zur Auslegung der Richtlinie 2006/123 zum Ausdruck bringt.

14

Diese Schlussfolgerung wird durch das Vorbringen der Klägerin nicht in Frage gestellt. Diese beruft sich im Wesentlichen darauf, dass die streitige Mitteilung eine Handlung darstelle, die dazu bestimmt sei, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen, da in ihr die Absicht der Kommission zum Ausdruck komme, die Richtlinie 2006/123 unter Missachtung des Eigentumsrechts der Konzessionäre auf den Bereich der Konzessionen für Güter der im öffentlichen Eigentum stehenden Küstengebiete anzuwenden. Darüber hinaus verpflichte diese Mitteilung die italienischen Verwaltungs- und Justizbehörden zur Anwendung der Richtlinie 2006/123 auf diese Konzessionen, was „eine zwangsweise Übertragung der dinglichen Rechte [der Konzessionäre]“ zur Folge habe.

15

Zunächst ist festzustellen, dass die Klägerin mit diesem Vorbringen die Tragweite der streitigen Mitteilung verkennt. Im Gegensatz zu den Ausführungen der Klägerin hat die Kommission nämlich keineswegs zur Anwendung oder Auslegung der Richtlinie 2006/123 Stellung genommen. Sie hat sich vielmehr auf den Hinweis beschränkt, dass sich das Urteil Nr. 328/2015 auf die italienischen Rechtsvorschriften und nicht auf das Unionsrecht beziehe, weshalb sie nicht in der Lage sei, sich zu der an sie gerichteten Frage zum Begriff „Dienstleistung“ im Sinne dieser Richtlinie zu äußern.

16

Selbst wenn die Kommission, wie die Klägerin behauptet, Stellung genommen und die Richtlinie 2006/123 dahin ausgelegt hätte, dass sie auf Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete Anwendung findet, ist jedenfalls darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung weder eine Handlung der Kommission, die nur deren Absicht oder die Absicht einer ihrer Dienststellen kundtut, sich in einer bestimmten Weise zu verhalten (vgl. Urteil vom 5. Mai 1998, Vereinigtes Königreich/Kommission, C‑180/96, EU:C:1998:192, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung), noch eine bloße schriftliche Meinungsäußerung, wie der Hinweis auf die Auslegung von Bestimmungen eines Rechtsakts des abgeleiteten Rechts durch die Kommission, mit einer Nichtigkeitsklage angefochten werden kann, wenn sie nicht geeignet ist, Rechtswirkungen zu erzeugen, und diese auch nicht erzeugen soll (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Oktober 1999, Niederlande/Kommission, C‑308/95, EU:C:1999:477, Rn. 27 bis 30). Folglich ist davon auszugehen, dass die streitige Mitteilung, selbst wenn darin die Auslegung der Richtlinie 2006/123 durch die Kommission und deren Absicht, diese Richtlinie auf Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete zu erstrecken, zum Ausdruck kommen sollte, deswegen noch nicht dazu bestimmt ist, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen.

17

Des Weiteren lässt sich nicht behaupten, dass die streitige Mitteilung Rechtswirkungen erzeuge, weil sie unter Missachtung des Eigentumsrechts der Konzessionäre – vorausgesetzt, dieses wäre erwiesen – erlassen worden sei. Eine solche Argumentation liefe nämlich darauf hinaus, dass von der möglichen Rechtswidrigkeit der Handlung auf ihre Anfechtbarkeit geschlossen würde. Aus der Rechtsprechung ergibt sich jedoch, dass die Schwere eines behaupteten Fehlers des betreffenden Organs oder die Erheblichkeit der Beeinträchtigung, die sich daraus für die Wahrung der Grundrechte ergeben würde, es nicht erlaubt, von der Anwendung der im Vertrag vorgesehenen unverzichtbaren Prozessvoraussetzungen abzuweichen (vgl. entsprechend Beschluss vom 10. Mai 2001, FNAB u. a./Rat, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, Rn. 40, und Urteil vom 15. Januar 2003, Philip Morris International/Kommission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 und T‑272/01, EU:T:2003:6, Rn. 87).

18

Soweit die Klägerin beabsichtigt, geltend zu machen, dass die streitige Mitteilung „eine zwangsweise Übertragung der dinglichen Rechte, die den Inhabern von Konzessionen für Badeeinrichtungen derzeit zustehen“, nach sich ziehe, ist schließlich festzuhalten, dass nach den von der Klägerin selbst vorgelegten Erläuterungen zu den für die Verlängerung der Konzessionen in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete geltenden Regelungen (vgl. oben, Rn. 2) nicht diese Mitteilung, sondern die mögliche Nichtverlängerung einer nach den italienischen Vorschriften – in der in den Jahren 2009 und 2011 geänderten Fassung – ausgelaufenen Konzession in Bezug auf im öffentlichen Eigentum stehende Küstengebiete gegebenenfalls diese Auswirkung haben könnte.

19

Vorsorglich ist noch hinzuzufügen, dass die Umstände der vorliegenden Rechtssache von denen zu unterscheiden sind, die dem von der Klägerin angeführten Urteil vom 24. März 1994, Air France/Kommission (T‑3/93, EU:T:1994:36), zugrunde lagen. Die in jener Rechtssache angefochtene Handlung hatte nämlich die Form einer Erklärung des Pressesprechers des für Wettbewerbsfragen zuständigen Mitglieds der Kommission, mit der sich die Kommission für unzuständig erklärt hatte, nach der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (ABl. 1989, L 395, S. 1) über einen konkret bezeichneten Unternehmenszusammenschluss zu befinden, und erzeugte tatsächlich Rechtswirkungen. Hingegen enthält die streitige Mitteilung im vorliegenden Fall keine derartige Entscheidung und beschränkt sich darauf, die Sichtweise der Kommission zum Ausdruck zu bringen, wonach sich das Urteil Nr. 328/2015 nur auf die Auslegung des italienischen Rechts bezieht und nicht das Unionsrecht betrifft, weshalb sich dieses Organ nicht in der Lage sah, zu seinen möglichen Auswirkungen auf die Auslegung des Begriffs „Dienstleistung“ im Sinne der Richtlinie 2006/123 Stellung zu nehmen. Jedenfalls trägt die Klägerin nichts vor, was dem Nachweis dienen könnte, dass die Umstände dieser beiden Rechtssachen vergleichbar wären.

20

Nach alledem ist die Klage als offensichtlich unzulässig abzuweisen, ohne dass sie der Kommission zugestellt werden müsste.

Kosten

21

Da der vorliegende Beschluss ergangen ist, bevor die Klageschrift der Kommission zugestellt wurde und ihr Kosten entstehen konnten, genügt es, der Klägerin gemäß Art. 133 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat

DAS GERICHT (Zweite Kammer)

beschlossen:

1.

Die Klage wird abgewiesen.

2.

Die Bagni Delfino di Paperini Stefano & C. Sas trägt ihre eigenen Kosten.

Luxemburg, den 15. September 2016

Der Kanzler

E. Coulon

Die Präsidentin

M. E. Martins Ribeiro

(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.