Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-11-19, Aktenzeichen 24 L 3441/99
ECLI:DE:VGD:1999:1119.24L3441.99.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 8.000,- DM festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Die Antragsteller sind Eheleute und stellten nach ihrer
Einreise einen Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigte, den
das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge
mit Bescheid (2164717-998) vom 18. Februar 1997 als
offensichtlich unbegründet ablehnte; gleichzeitig forderte es
die Antragsteller zur Ausreise binnen 1 Woche ab Bekanntgabe
auf, anderenfalls ihnen die zwangsweise Abschiebung in ihren
Herkunftsstaat angedroht wurde.
Die dagegen angestrengte Klage ist unter dem Aktenzeichen
16 K 1882/97.A anhängig; ein Antrag, die sofortige
Vollziehbarkeit der Abschiebungsandrohung auszusetzen, wurde
nicht gestellt.

4

Nach vorherige Aufforderung zur freiwilligen Mitwirkung
erließ der Antragsgegner im Oktober 1998 jeweils eine
Ordnungsverfügung, in der er die Antragsteller unter Berufung
auf § 15 AsylVfG aufforderte, innerhalb von 10 Tagen den zur
Beschaffung eines Identitätspapieres erforderlichen Antrag auf
der Ausländerbehörde auszufüllen oder einen gültigen
Nationalpaß vorzulegen.

5

In den Verfahren 16 L 5309/98.A und 5310/98.A stellte die
16. Kammer des Hauses mit Beschluß vom 28. Dezember 1998 fest,
der fristgerecht erhoben Widerspruch habe aufschiebende
Wirkung; dabei wurde zudem der Standpunkt eingenommen, die als
Rechtsgrundlage bemühte Bestimmung des § 15 AsylVfG sehe
ausweislich des Fehlens einer Strafbewehrung keine Möglichkeit
zur selbständigen Durchsetzung der dort normierten Pflichten
vor.
Der Antragsgegner hob seine Ordnungsverfügungen vom Oktober
1998 im Sommer 1999 auf.

6

Mit den nun angegriffenen Ordnungsverfügungen vom 5.
Oktober 1999 forderte der Antragsgegner die Antragsteller
jeweils auf, innerhalb von 4 Wochen ab Erhalt den für den
Aufenthalt im Bundesgebiet erforderlichen gültigen Nationalpaß
vorzulegen. Diese Verpflichtung hat der Antragsgegner für
sofort vollziehbar erklärt. Ferner drohte er den
Antragstellern für den Fall nicht fristgerecht freiwilliger
Befolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 200,- DM an und stellte
klar, von Vollstreckungsmaßnahmen Abstand zu nehmen, wenn die
Antragsteller nachweisen, die gewünschten Anträge gestellt
oder aus von ihnen nicht zu vertretenden Gründen an der
Stellung gehindert gewesen zu sein oder falls sie bei dem
Antragsgegner einen Paßersatzpapierantrag ordnungsgemäß
ausfüllen und unterschreiben.

7

Über den dagegen unter dem 26. Oktober 1999 eingelegten
Widerspruch ist noch nicht entschieden.

8

Die Antragsteller haben am gleichen Tage um einstweiligen
Rechtsschutz nachgesucht und machen geltend, eine Befolgung
des Ansinnens des Antragsgegners sei ihnen nicht zumutbar: sie
gefährdeten damit zum einen ihre asylverfahrensrechtliche
Stellung in dem hier noch nicht abgeschlossenen Asylverfahren
und setzen zum anderen sich der Gefahr der Strafverfolgung im
Irak sowie ihre bei der Antragstellung anzugebenden, im Irak
lebenden Verwandten der dort üblichen Sippenhaft aus.

9

Die Antragsteller beantragen,

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die aufschiebende Wirkung ihres unter dem

11

26. Oktober 1999 erhobenen Widerspruchs
gegen

12

die Ordnungsverfügungen des Antragsgegners
vom

13

5. Oktober 1999 hinsichtlich der für sofort

14

vollziehbar erklärten Paßvorlageverpflichtung

15

wiederherzustellen und hinsichtlich der

16

Zwangsgeldandrohung anzuordnen.

17

Der Antragsgegner beantragt,

18

den Antrag abzulehnen.

19

Er verweist darauf, in Anbetracht der sofortigen
Vollziehbarkeit der Ausreisepflicht der Antragsteller verfange
der Hinweis auf eine Gefährdung der asylverfahrensrechtlichen
Positionen nicht.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des Verfahrens 16 K
1822/97.A sowie den der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

21

II.

22

Der Antrag hat keinen Erfolg.

23

1. Hinsichtlich der für sofort vollziehbar erklärten
Verpflichtung zur Vorlage gültiger Nationalpässe ist der
Antrag als solcher nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, weil die
fragliche Anordnung unzweifelhaft als verbindliche
Handlungspflicht gewollt ist, mithin Regelungsgehalt aufweist
und damit ein Verwaltungsakt ist. Der Antrag hat gleichwohl
keinen Erfolg, weil die Anordnung der sofortigen
Vollziehbarkeit in formeller Hinsicht im Ergebnis nicht zu
beanstanden ist, die Paßvorlageverpflichtung als solche im
Ergebnis in Einklang mit dem Gesetz stehen dürfte und die
Antragsteller kein Überwiegen ihres Interesses dargetan haben,
vor abschließender Klärung der Rechtmäßigkeit im
Hauptsacheverfahren von der Pflicht zur Befolgung des Gebotes
freigestellt zu werden.

24

a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der
Paßvorlageverpflichtung durch den Antragsgegner gemäß § 80
Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ist in formeller Hinsicht im Ergebnis
nicht zu beanstanden.
Der Antragsgegner hat darin nämlich neben den für den Erlaß
der Verfügung als solcher sprechenden Aspekten auch erwähnt,
daß im Falle der Antragsteller die Gefahr bestehe, sie könnten
weiterhin fortgesetzt gegen die einschlägigen
ausländerrechtlichen Bestimmungen verstoßen,

25

was zudem den Straftatbestand des § 92 Abs. 1 Nr. 2 AuslG
verwirklicht.

26

Das genügt - ungeachtet seiner tatsächlichen Richtigkeit -
den Anforderungen an eine den Charakter als
Einzelfallentscheidung ausdrückende Begründung i.S.v. § 80
Abs. 3 Satz 1 VwGO. Denn dadurch wird ein
einzelfallspezifischer und über das hinter dem Erlaß der
Ordnungsverfügung als solcher stehende Interesse
hinausragender Aspekt zur tragenden Erwägung gemacht;

27

vgl. zu diesen Erfordernissen im Falle der Ausweisung
Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof,
Beschluß vom 19. Juni 1991 - 11 S 1229/91-,
InfAuslR 1992, S. 6, 7 m.w.N.
An diesen Anforderungen hält das Gericht trotz des Hinweises
des 18. Senates des Oberverwaltungsgerichtes für das Land
Nordrhein-Westfalen in dessen Beschluß vom 19. Oktober 1993
(18 B 1102/93), der Senat verlange derartige Anforderungen in
Fällen offensichtlicher Rechtmäßigkeit der Ausweisung nicht,
fest, weil sie für Gegenteiliges eine Stütze im Gesetz nicht
sieht.
Auch das Bundesverfassungsgericht betont, daß das
erforderliche besondere öffentliche Interesse über das
hinausgehen muß, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt;
Beschluß vom 12. September 1995 - 2 BvR 1179/95 -;
InfAuslR 1995, S. 397, 401.

28

b) Auch gegen den Verwaltungsakt als solchen bestehen
keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

29

aa) Der Antragsgegner war in seiner Eigenschaft als
Ausländerbehörde für die Maßnahme schon jetzt zuständig,
obwohl das Asylverfahren noch nicht bestandskräftig
abgeschlossen ist.
Denn die die Zuständigkeit der allgemeinen Ausländerbehörde
verdrängende vorrangige Zuständigkeit des Bundesamtes für die
Anerkennung ausländischer Flüchtlinge besteht nur hinsichtlich
der seitens des Bundesamtes zu prüfenden Fragen wie der
Asylberechtigung und/oder des Abschiebungsschutzes.
Was die hier anstehende (Vorbereitung der) Beendigung des
Aufenthaltes nach erfolglosem Asylverfahren anbelangt, so
beschränkt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes - von
Sonderfällen abgesehen - auf den Erlaß der
Abschiebungsandrohung (§ 5 Abs. 1 Satz 2, § 34 AsylVfG); im
übrigen sind die Ausländerbehörden der Länder zuständig

30

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. September
1997 - 1 C 6/98 -, NVwZ 1998, 299;
Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof,
Beschluß vom 14. August 1998 - 9 S 1552/98 -;
Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -.

31

bb) In materiell Hinsicht erfordert die Rechtmäßigkeit der
Paßvorlageverpflichtung zum einen, daß es für die
Verpflichtung als solche eine gesetzliche Grundlage gibt (dazu
(1)), zum anderen, daß die Ausländerbehörde befugt ist, diese
Verpflichtung durch eine Ordnungsverfügung zu aktualisieren
und dadurch der Vollstreckbarkeit mit den Mitteln des
Verwaltungszwanges zuzuführen (VA-Befugnis; dazu (2)).

32

(1) Die Pflicht, einen gültigen Nationalpaß innezuhalten
und auf Verlangen der Ausländerbehörde vorzulegen, ergibt
sich

33

(a) für Ausländer, deren bisher alleiniger
Aufenthaltsgrund die Durchführung eines Asylverfahrens ist und
die sich nicht im Status des asylverfahrensunabhängigen
Anschlußaufenthaltes befinden, vorzugsweise aus § 15 Abs. 2
Nr. 4 des Asylverfahrensgesetzes (im folgenden AsylVfG)

34

in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des
Asylverfahrens vom 26. Juni 1992 (BGBl I S. 1126) und des
Gesetzes zur Änderung asylverfahrens-, ausländer- und
staatsangehörigkeitsrechtlicher Vorschriften 30. Juni 1993
(BGBl I S. 1062);
neu bekanntgemacht am 27. Juli 1993 (BGBl I S. 1361);
zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Oktober 1997 (BGBl I S.
2584),

35

auf den der Antragsgegner seine erste Ordnungsverfügung
auch gestützt hatte.
Denn diese Bestimmung wirkt über das formale Ende des
Asylverfahrens hinaus solange fort, bis der Aufenthalt des
vormaligen Asylbewerbers beendet oder mit einem neuen
asylverfahrensunabhängigen Zweck unterlegt ist;

36

Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof,
Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -.

37

(b) Die inhaltlich gleiche Pflicht ergibt sich freilich
für den Ausländer, der nicht (mehr) dem Regime des AsylVfG
unterfält, aus den subsidiär zur Anwendung gelangenden §§ 4
und 40 Abs. 1 des Ausländergesetzes (im folgenden AuslG)

38

vom 9. Juli 1990 (BGBl I 1354)
in der Fassung des Art 14 I.SGBIII-Änderungsgesetzes
vom 16. Dezember 1997 (BGBl I 2970),

39

auf die der Antragsgegner seine hier angegriffenen
Ordnungsverfügungen gestützt hat.

40

(c) Diese Pflicht trifft die Antragsteller auch.

41

Ihr Einwand, sie setzten sich oder ihre Verwandten bei der
Befolgung den beschriebenen Gefahren im Irak aus, verfängt
schon aus systematischen Gründen nicht (mehr). Denn wenn das
Asylverfahrensrecht in verfassungskonformer Weise einen
abgelehnten Asylbewerber der vollziehbaren Ausreisepflicht
unterstellt, geht es davon aus, dessen Aufenthalt könne auch
vor dem bestandskräftigen Abschluß des Asylverfahrens
tatsächlich beendet werden. Dies bringt das
Asylverfahrensgesetz damit zum Ausdruck, daß die den
bisherigen Aufenthalt legitimierende Aufenthaltsgestattung
erlischt. Wenn dies der Fall ist, steht auch Art 16a GG einer
Aktualisierung der Paßpflicht nicht (mehr) entgegen.

42

Der Baden-Württembergische Verwaltungsgerichtshof hat dazu
in seinem Urteil vom 6. Oktober 1998 - a 9 S 856/98
ausgeführt:

43

„Aus diesem Grunde gebietet Art. 16a Abs. 1 GG nach der
Ausgestaltung, welche das Asylverfahrensrecht im
Asylverfahrensgesetz gefunden hat, eine einschränkende
Auslegung des § 15 Abs. 1 Nr. 6 AsylVfG, soweit eine Maßnahme
der allgemeinen Ausländerbehörde in Rede steht. Hiernach darf
die allgemeine Ausländerbehörde den Ausländer erst dann
verpflichten, sich an eine Auslandsvertretung seines
Heimatstaates um die Erneuerung oder Verlängerung von
Identitätspapieren zu wenden, wenn das eigentliche
Asylverfahren ein Stadium erreicht hat, welches auch die
Aufenthaltsbeendigung selbst erlaubt. Wie lange dem
Ausländer, der einen Asylantrag gestellt hat, der (sichere)
Aufenthalt in Deutschland zur Durchführung des Asylverfahrens
zu gestatten sei, hat der Gesetzgeber in § 55 Abs. 1 Satz 1,
§ 67 AsylVfG im einzelnen bestimmt. Damit hat er zugleich
entschieden, daß jenseits der in § 67 AsylVfG bestimmten
Zeitpunkte kein Anlaß für weitere Schutzgewährung mehr
besteht, auch wenn über den Asylantrag noch nicht
unanfechtbar entschieden sein sollte. § 15 Abs. 1 Nr. 6
AsylVfG ist damit, soweit Maßnahmen der allgemeinen
Ausländerbehörde in Rede stehen, dahin einschränkend
auszulegen, daß von dem Ausländer, der einen Asylantrag
gestellt hat, so lange nicht verlangt werden kann, sich um
ein Identitätspapier an eine Auslandsvertretung seines
Heimatstaates in Deutschland zu wenden, als seine
Aufenthaltsgestattung nicht erloschen ist."

44

Die Antragsteller sind in Anbetracht der Ablehnung ihrer
Asylanträge als offensichtlich unbegründet und in Ermangelung
einer gerichtlichen Aussetzung der Vollziehbarkeit vollziehbar
ausreisepflichtig (§§ 34, 36, 75 AsylVfG); ihre
Aufenthaltsgestattungen sind erloschen (§ 67 Abs. 1 Nr. 4
AsylVfG).

45

(2) Die Befugnis, diese öffentlich-rechtlichen Pflichten
im Falle der Nichtbefolgung mit dem Instrument des
Verwaltungsaktes zu aktualisieren und der Vollstreckbarkeit
zuzuführen, ergibt sich

46

(a) nach Auffassung der Kammer nicht aus § 15 Abs. 2
AsylVfG selbst, wie es der Baden-Württembergische
Verwaltungsgerichtshof

47

in seinem Urteil vom 6. Oktober 1998 - A 9 S 856/98 -
(unter Bezugnahme auf den Beschluß des 13. Senates vom 2.
November 1995 - A 13 S 3017/95 -) annimmt mit der Begründung,
das Verhältnis zwischen Ausländerbehörde und Asylbewerber sei
vom Subordinationscharakter geprägt.

48

(b) Auch teilt die Kammer nicht die Ansicht der 16. Kammer
des Hauses,

49

die diese in den Beschlüssen vom 28. Dezember 1998 zu den
Aktenzeichen 16 A 5309 und 5310/98.A eingenommen hat,

50

wonach aus dem Umstand, daß dem Asylbewerber bei
Nichtbeachtung des § 15 Abs. 2 AsylVfG weder ein Bußgeld wegen
einer Ordnungswidrigkeit noch gar eine Strafe droht,
geschlossen wird, der Gesetzgeber habe eine selbständige
Durchsetzbarkeit dieser Pflichten bewußt nicht gewollt.

51

(c) Vielmehr leitet die Kammer die VA-Befugnis aus der
Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG her.

52

Diese Vorschrift steht dem Antragsgegner zu Gebote. Die
Aufgabe der Ausländerbehörde ist in Nordrhein-Westfalen den
kommunalen Verwaltungsträgern in ihrer Eigenschaft als
Ordnungsbehörde zugewiesen;

53

§ 1 der Verordnung über Zuständigkeiten im Ausländerwesen
vom 6. Dezember 1990 (GV NW 1990, S. 661).

54

Ordnungsbehörden führen die Aufgaben der Gefahrenabwehr
gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 OBG nach den hierfür erlassenen
besonderen Gesetzen und Verordnungen durch (hier das AuslG
einschließlich der Verordnungen dazu sowie das AsylVfG);
soweit Vorschriften in dem spezialgesetzlichen Bereich fehlen
oder eine abschließende Regelung nicht enthalten, eröffnet § 1
Abs. 2 Satz 2 OBG der Ordnungsbehörde auch im Bereich der
Wahrnehmung speziell zugewiesener Funktion den Rückgriff auf
das Instrumentarium des OBG.

55

Da Anhaltspunkte dafür, das ganz überwiegend mit dem
Genehmigungsinstrumentarium arbeitende Ausländerrecht wolle
die Aktualisierung dort normierter Pflichten im Einzelfall
durch eine auf die Generalermächtigung des § 14 Abs. 1 OBG
gestützte Ordnungsverfügung ausschließen, nicht bestehen,
konnte sich der Antragsgegner auch in seiner Eigenschaft als
Ausländerbehörde des § 14 OBG bedienen.

56

Tatbestandlich ist diese Bestimmung insofern erfüllt, als
die Nichtbeachtung einer öffentlich-rechtlichen Ge- oder
Verbotsnorm auch dann eine Gefahr für die öffentliche
Sicherheit in ihrem Schutzgut „positives Recht" darstellt,
wenn der Verstoß nicht auch als solcher straf- oder
bußgeldbewehrt ist.

57

Der des weiteren zu verlangende sachliche Grund dafür, eine
sich schon aus dem Gesetze ergebende Pflicht durch
Verwaltungsamt zu akatualisieren, ergibt sich hier aus der
ausdrücklichen Weigerung der Antragsteller, ihrer gesetzlichen
Verpflichtung nachzukommen.

58

(d) Vor diesem gedanklichen Hintergrund, wonach die
jeweilige Pflicht inhaltsgleich in § 15 Asb. 2 Nr. 4 AsylVfG
und den §§ 4 und 40 Abs. 1 AuslG steht und deren
Aktualisierung jeweils über den § 14 Abs. 1 OBG erfolgen muß,
ist es hier ohne Auswirkungen auf die materielle
Rechtmäßigkeit der Paßvorlageverpflichtung, daß der
Antragsgegner die Pflicht bei der hier angegriffenen
Ordnungsverfügung aus der allgemeineren und nicht der
spezielleren Norm hergeleitet hat.

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2. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung war die
aufschiebende Wirkung nicht anzuordnen, weil sie sich bei
summarischer Prüfung als rechtmäßig erweist. In Anbetracht
dessen bestand für das Gericht keine Veranlassung, trotz der
Vorbewertung des Gesetzgebers in den §§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO,
8 Satz 1 AG VwGO NW kein Überwiegen des öffentlichen
Vollzugsinteresses anzunehmen.

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Die durchzusetzende Paßvorlagepflicht ist ihrerseits sofort
vollziehbar, so daß die Voraussetzung des § 55 Abs. 1 VwVG NW
gewahrt ist.

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Daß das Zwangsgeld aus dem Kanon der zugelassenen
Zwangsmittel das falsche sei, ist weder dargetan noch
ersichtlich.

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Der Antragsgegner hat beachtet, daß er gehalten ist, das
Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen.
Daß diese Höhe hier unangemessen sein könnte, ist wiederum
nicht auszumachen.

63

Ob es rechtlich angängig ist, wenn der dem regelnden Teil
der Ordnungsverfügungen angefügte Hinweis des Antragsgegners
den dort genannten Austauschmitteln Wirkungen erst auf der
Ebene der Vollstreckung beimessen will, statt sie als
Erfüllung der eigentlichen Pflicht gelten zu lassen, kann auf
sich beruhen, weil dies jedenfalls derzeit eine Beschwer nicht
entfaltet.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ist nach den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20
Abs. 3 GKG erfolgt.
Dabei hat die Kammer jeweils der mit der
Paßvorlagverpflichtung ausgesprochenen Zwangsgeldandrohung als
einem Annex zu jener keine eigene Relevanz im Hinblick auf den
Streitwert beigemessen und für jeden der beiden Antragsteller
einen halben Regelwert angestezt.

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