Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-04-30, Aktenzeichen 10 K 5246/96
ECLI:DE:VGMI:1997:0430.10K5246.96.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens
als Gesamtschuldner.

1

T a t b e s t a n d :

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Der T. der Stadt Q. X. hatte gegen
einen Bescheid der Stadt, mit dem er zur Rückzahlung von ihm
bezogener Trennungsentschädigung in Höhe von 18.203,20 DM
aufgefordert worden war, am 19.5.1993 im Verfahren 4 K 2083/93
Klage vor dem erkennenden Gericht erhoben, die mit Urteil vom
25.5.1994 abgewiesen worden war, u.a. mit der Begründung, der
T. habe von Anfang an Wohnraum für fünf Personen
gesucht (für sich, seine Ehefrau und ein Kind sowie seine
Eltern) während nach der TEVO für ihn eine Wohnung für drei
Personen angemessen gewesen sei. Im Berufungsverfahren
12 A 3455/94 hatte der Berichterstatter des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen unter
dem 13.6.1995 darauf hingewiesen, daß nach Aktenlage von der
"Angemessenheit" der vom T. ab 1.2.1990 bezogenen
Wohnung auszugehen sei. Dem hatten die Prozeßbevollmächtigten
des T2. mit Schriftsatz vom 15.8.1995 unter
Beifügung einer Stellungnahme des Vorsitzenden des
Stadtverbandes der T1. in Q. X. vom 15.2.1995
widersprochen, während die Prozeßbevollmächtigten der Stadt mit
Schriftsatz vom 16.8.1995 die Meinung vertraten, die Stadt
habe, da der T. Nachweise für eine gegenüber
seinen Eltern bestehende Unterhaltsverpflichtung nicht
vorgelegt habe, auf einen Drei-Personen-Haushalt abstellen
müssen. Der Berichterstatter des Oberverwaltungsgerichts hatte
hierauf unter dem 17.8.1995 angefragt, ob das Verfahren nicht
im Hinblick auf die unterschiedlichen Auffassungen zum
Sachverhalt einvernehmlich dadurch erledigt werden könne, daß
sich die Parteien auf die Hälfte des zurückgeforderten Betrages
einigten. Die Stadt teilte hierzu unter dem 16.10.1995 mit, daß
der Rat am 25.9.1995 beschlossen habe, den Vergleichsvorschlag
anzunehmen, wobei jedoch die gesetzte Äußerungsfrist bis zum
30.10.1995 nicht eingehalten werden könne, da sich inzwischen
die Kläger zu 1. bis 3. gegen den Beschluß vom 25.9.1995
wendeten. Der Beklagte war am 25.9.1995 einer rechtlichen
Empfehlung des Nordrhein-Westfälischen Städte- und
Gemeindebundes vom 13.9.1995 gefolgt, nachdem er zuvor einen
von der Klägerin zu 1. in dieser Sitzung gestellten Antrag, die
Angelegenheit in öffentlicher Sitzung zu beraten, abgelehnt
hatte und hatte - nach Beratung in nichtöffentlicher Sitzung -
in öffentlicher Sitzung beschlossen, den Vergleichsvorschlag
anzunehmen. Nachdem noch ein Antrag der Kläger zu 1. bis 3. vom
27.9.1995 auf Aufhebung des Beschlusses vom 25.9.1995 abgelehnt
worden war, hatten die Kläger zu 1. bis 3. am 5.10.1995 im
Verfahren 10 L 1109/95 den Erlaß einer einstweiligen Anordnung
bei dem erkennenden Gericht beantragt, mit der der Stadt
vorläufig der Abschluß eines Vergleichs zum Verfahren
12 A 3455/94 untersagt werden sollte.

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Mit Beschluß vom 3.11.1995 - 10 L 1109/95 - wies das
erkennende Gericht den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung zurück. Zur Begründung war u.a. angeführt, es fehle
an einem Anordnungsanspruch der Kläger zu 1. bis 3. Ob über die
fragliche Angelegenheit in öffentlicher oder nichtöffentlicher
Sitzung entschieden werden müsse, könne offenbleiben, da auch
eine in nichtöffentlicher Sitzung stattfindende Beratung und
Entscheidung des Rates der Stadt die Kläger nicht in eigenen
Rechten verletzen könne; in einem derartigen Streit über die
Zulassung der Öffentlichkeit zu einer bestimmten Beratung des
Rates könnten lediglich innerorganisatorische Kompetenzen der
Kläger zu 1. bis 3. tangiert sein; hierzu gehörten die Rechte
der Öffentlichkeit auf Beteiligung an bestimmten
Angelegenheiten der Gemeinde nicht; die Wahrnehmung dieser
Rechte obliege dem Rat der Gemeinde insgesamt. Unter dem
6.11.1995 beschloß der Beklagte hierauf in nichtöffentlicher
Sitzung den Abschluß des vom Oberverwaltungsgericht
vorgeschlagenen Vergleichs. Die Kläger zu 1. bis 3. nahmen
hierauf ihre zum Verfahren 10 L 1109/95 eingereichte Beschwerde
zurück (OVG NW, Beschluß zur Einstellung des Verfahrens vom
17.1.1996 - 15 B 3383/95 -).

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Die Kläger zu 1. bis 6. haben am 28.11.1996 im vorliegenden
Verfahren Klage gegen den in nichtöffentlicher Sitzung
beratenen und beschlossenen Vergleich erhoben. Sie tragen u.a.
vor: Entgegen der im Beschluß der Kammer vom 3.11.1995
vertretenen Auffassung obliege auch einzelnen Ratsmitgliedern
und auch den Fraktionen die Wahrnehmung der Rechte der
Öffentlichkeit. Dies ergebe sich auch aus dem Urteil des OVG
Münster vom 19.12.1978. In der fraglichen Angelegenheit hätten
keine Gründe dafür vorgelegen, die Öffentlichkeit
auszuschließen. Im Hinblick auf die in dem Verfahren
12 A 3455/94 streitige Frage der Verwendung öffentlicher Mittel
und auf die herausgehobene Stellung des T2. hätte
man diese Angelegenheit der Öffentlichkeit zugänglich machen
müssen. Dies folge auch daraus, daß der T. selbst
zu der Sache eine Pressekonferenz gegeben habe. Damit habe er
auf den durch den Ausschluß der Öffentlichkeit bezweckten
Schutz verzichtet. Die Mehrheitsfraktion könne diesen Schutz
dann nicht wieder in Anspruch nehmen, um zu verhindern, daß ihr
unangenehme Themen öffentlich behandelt würden und die Wähler
von ihr ein negatives Bild gewönnen. Die Kläger hätten auch ein
berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Im
Hinblick auf die politische Streitkultur sei die Klärung
wichtig, ob es einer Mehrheitsfraktion zugestanden werden
könne, ihr unangenehme Themen in den nichtöffentlichen Teil der
Sitzung zu verdrängen, um sich der öffentlichen politischen
Kritik zu entziehen. Nur in der Öffentlichkeit hätte z.B. auch
der die Vergleichsüberlegungen maßgeblich beeinflussende Brief
des Stadtverbandsvorsitzenden der T1. vom 15.2.1995
politisch bewertet und entsprechend diskutiert werden können.
So enthalte dieser Brief z.B. Ausführungen, die vom Kern des
damaligen Streitfalles abgelenkt hätten; es sei auf
Wohnungsmängel hingewiesen worden, ohne daß das wichtige Thema
der Umzugswilligkeit des T2. behandelt worden
sei; die Verlagerung der Beratung in den nichtöffentlichen Teil
der Sitzung habe die übrigen Ratsmitglieder daran gehindert,
die in diesem Brief behandelten Dinge öffentlich zu
kritisieren. Um Wiederholungen für die Zukunft zu vermeiden,
bedürfe es der begehrten gerichtlichen Feststellung.

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Die Kläger beantragen,

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festzustellen, daß es rechtswidrig war, über den Ver-
gleich zwischen der Stadt Q. X. und
dem
T. T1., TOP 31/32 in nichtöffentlicher
Sitzung zu beraten und zu beschließen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

9

Er trägt u.a. vor: Den Klägern fehle das
Feststellungsinteresse. Eine Wiederholungsgefahr bestehe
offensichtlich nicht. Der Rat habe vor dem Beschluß vom
25.9.1995 mit der Einholung einer gutachterlichen Stellungnahme
gerade zum Ausdruck gebracht, daß er an einer möglichst
umfassenden Beteiligung der Öffentlichkeit interessiert sei.
Vor dem endgültigen Beschluß vom 6.11.1995 habe er zudem noch
eine Stellungnahme des Oberkreisdirektors N. -M.
vom 3.11.1995 eingeholt, in der Unverständnis darüber geäußert
worden sei, warum der Vergleich bisher nicht abgeschlossen
worden sei; da gemäß § 75 Abs. 2 GO NW die Haushaltswirtschaft
sparsam und wirtschaftlich zu führen sei, sei dem
Oberkreisdirektor insoweit von der Stadt ergänzend zu
berichten. Nach Auffassung des Oberkreisdirektors sei es sogar
zulässig gewesen, nicht nur die Beratung in nichtöffentlicher
Sitzung durchzuführen, sondern auch den Beschluß über die
Annahme des Vergleichs im nichtöffentlichen Teil der Sitzung zu
fassen. Nachdem am 25.9.1995 der Antrag der Klägerin zu 1.
ordnungsgemäß abgelehnt worden sei, habe gemäß § 50 Abs. 1 GO
i.V.m. § 16 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Rat und die
Ausschüsse der Stadt Q. X. in nichtöffentlicher
Sitzung beraten werden dürfen. Der Ausschluß der Öffentlichkeit
entspreche auch § 6 Nr. 2 der Geschäftsordnung. Es habe sich
hierbei um eine Personalangelegenheit gehandelt. Diese sei
nicht dadurch "rein politisch" geworden, daß der
H. betroffen gewesen sei. Daß es um die
Verwendung öffentlicher Gelder gegangen sei, habe kein
überwiegendes Interesse der Allgemeinheit an einer Beratung der
Angelegenheit in öffentlicher Sitzung begründet. Andernfalls
könnte die Öffentlichkeit kaum jemals nach § 6 Nr. 2 und 3 der
Geschäftsordnung ausgeschlossen werden, wenn ein Ratsmitglied
dagegen sei. Der T. habe auch nicht durch die von
ihm einberufene Pressekonferenz auf sein Recht auf vertrauliche
Behandlung der Angelegenheit verzichtet. Im übrigen sei es hier
nicht nur um die Interessen des T2. , sondern auch
um schützenswerte Interessen des Rates gegangen. In der Sitzung
vom 25.9.1995 habe nämlich auch eine Prozeßtaktik besprochen
werden müssen. Ob und mit welchem Inhalt ein Vergleich
abgeschlossen werden solle, sei von prozeßtaktischen
Überlegungen abhängig, die der Gegenseite tunlichst nicht in
der Öffentlichkeit bekannt gemacht werden sollten. Schließlich
bestehe auch keine Wiederholungsgefahr, da nicht anzunehmen
sei, daß sich der vorliegende atypische Sachverhalt alsbald
wiederhole.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden
Verfahrens, des vorangegangenen vorläufigen
Rechtsschutzverfahrens 10 L 1109/95 und des Verfahrens
4 K 2083/93 Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

12

Die Klage ist zulässig. Entgegen der für den Beklagten
vorgetragenen, im Urteil des VGH Baden-Württemberg vom
24.2.1992 - 1 S 2242/91 -, DVBl. 1992, S. 981, vertretenen
Rechtsauffassung sind die Kläger klagebefugt. Hierzu genügt,
daß sie sich in eigenen Rechten verletzt glauben und die
Möglichkeit einer derartigen Rechtsverletzung aufgrund der von
ihnen angeführten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für
das Land Nordrhein-Westfalen vom 19.12.1978 - XV A 1031/77 -,
OVGE 35, S. 8, nicht ausgeschlossen erscheint.

13

Vgl. zu den an das Erfordernis der Klagebefugnis
zu stellenden (auch für derartige Organstreitigkeiten
zwischen dem Rat einer Gemeinde einerseits und seinen
Fraktionen und Ratsmitgliedern andererseits
entsprechend geltenden) Anforderungen: Kopp, VwGO,
10. Aufl. 1994, RdNr. 98 zu § 42 VwGO, m.w.N.

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Für das den Klägern möglicherweise zustehende und ihrer
Ansicht nach auch verletzte Recht kann auch nicht das Vorliegen
eines berechtigten Interesses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO an
der begehrten Feststellung verneint werden: Wenn den Klägern
nämlich tatsächlich das ihrer Ansicht nach von ihnen
wahrzunehmende allgemeine Recht der Öffentlichkeit auf
Beteiligung in bestimmten Angelegenheiten zusteht und dieses im
vorliegenden Fall durch die von den Klägern beanstandeten
Beschlüsse des Beklagten vom 25.9. und 6.11.1995 verletzt
worden wäre, dann wäre eine hierzu vom Gericht getroffene
Feststellung, daß der vom Beklagten hier vorgenommene Ausschluß
der Öffentlichkeit von der Beteiligung an der Beratung über den
vom Oberverwaltungsgericht zur Beendigung des Verfahrens
12 A 3455/94 vorgeschlagenen Vergleich rechtswidrig gewesen
sei, durchaus geeignet, die Mehrheitsfraktion des Beklagten in
der Zukunft von einem unzulässigen Ausschluß der Öffentlichkeit
auch in anderen, möglicherweise kommunalpolitisch sogar
geringergewichtigen Angelegenheiten abzuhalten.

15

Die Klage ist jedoch nicht begründet, da die Kläger durch
die beanstandeten Beschlüsse des Beklagten nicht in eigenen
Rechten verletzt werden (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO analog), mag
auch der mit den beanstandeten Beschlüssen des Beklagten
erfolgte Ausschluß der Öffentlichkeit von der Beratung über die
Annahme des vom Oberverwaltungsgericht vorgeschlagenen
Vergleichs letztlich rechtswidrig gewesen sein. Ob der im
vorliegenden Verfahren von den Klägern beanstandete Ausschluß
der Öffentlichkeit tatsächlich rechtswidrig gewesen ist, kann
daher dahingestellt bleiben.

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Die Kläger werden durch die beanstandeten Beschlüsse nicht
in eigenen Rechten verletzt, da ihre allein hier in Frage
stehenden organschaftlichen Rechte kein Recht auf gerichtliche
Überprüfung und Feststellung im Instanzenzug für alle
Streitfälle einschließen und ihr Recht auf gerichtliche
Überprüfung der im vorliegenden Fall streitigen Angelegenheit
nach Vorliegen der vom Beklagten eingeholten rechtlichen
Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und
Gemeindebundes vom 13.9.1995 entfallen war und deshalb nicht
mehr durch die Beschlüsse des Beklagten verletzt werden konnte.
Dies folgt aus dem besonderen Charakter derartiger
Organstreitigkeiten.

17

Bei den von Fraktionen und Ratsmitgliedern einer Gemeinde
gegen den Rat in einem sog. Organstreitverfahren zu
verfolgenden Rechten, hier: dem Recht auf Zulassung der
Öffentlichkeit zur Beratung des Rates über eine bestimmte
Angelegenheit, handelt es sich nämlich lediglich um
(innerorganisatorische) Kompetenzen, die den Klägern nicht um
ihrer selbst willen, sondern im ausschließlichen
Funktionsinteresse der Gemeinde zur eigenen Wahrnehmung
zugewiesen sind und daher weder aus den Grundrechten
hergeleitet werden können noch der Rechtsweggarantie des
Art. 19 Abs. 4 GG unterfallen.

18

Vgl. den im vorangegangenen vorläufigen
Rechtsschutzverfahren 10 L 1109/95 im Beschluß vom
3.11.1995 bereits angeführten Beschluß des OVG NW vom
27.9.1989 - 15 B 2944/89 -, m.w.N.

19

In diesen von der Rechtsprechung bereits unter Geltung der
bis zum Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung gültigen
Militärregierungsverordnung Nr. 165 für zulässig erachteten
Organstreitverfahren,

20

- vgl. hierzu Hoppe, Organstreitigkeiten vor den
Verwaltungs- und Sozialgerichten, 1970, S. 33 f., -

21

wird u.a. den Fraktionen und Rats-/Kreistagsmitgliedern des
Gemeinderats/Kreistags als Teilen dieser Organe der
Gemeinde/des Kreises die gerichtliche Geltendmachung ihrer
Organrechte im Rahmen eines Verfahrens gegen die Gemeinde/den
Kreis als "Gesamtorganismus" oder gegen ein Organ der
betreffenden Kommune in deren Interesse an einem
ordnungsgemäßen Funktionsablauf im eigenen Bereich ermöglicht
und diesen Organen damit letztlich die gerichtliche
Geltendmachung von Interessen ihrer Kommune zugestanden.
Deshalb erscheint es grundsätzlich auch gerechtfertigt, daß die
mit derartigen Gerichtsverfahren verbundenen Kosten letztlich
der betreffenden Kommune, in deren Interesse ein
Organstreitverfahren durchgeführt wird, zur Last fallen.

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Vgl. hierzu das Urteil des Gerichts vom 24.8.1988
- 10 K 108/88 - und den darin angeführten Beschluß
des OVG Saarlouis vom 5.10.1981 - 3 R 87/80 -, NVwZ
1982, S. 140.

23

Aus der Besonderheit der grundsätzlich auf Kosten der
Kommune durchzuführenden und - wie bereits erwähnt - nicht der
Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unterfallenden
Organstreitigkeiten folgt, daß die Gemeinde im Einzelfall (oder
auch generell durch Regelung in der Hauptsatzung) auf
gerichtliche Klärung der zwischen ihren Organen streitig
werdenden Rechtsfragen (mit der Folge der Einsparung der damit
verbundenen Verfahrenskosten) rechtswirksam verzichten kann.
Ein derartiger Verzicht auf gerichtliche Klärung der zwischen
den Beteiligten im vorliegenden Fall streitigen Frage einer
Beteiligung der Öffentlichkeit an der Beratung des Rates über
die eventuelle Annahme des vom Oberverwaltungsgericht zum
Verfahren 12 A 3455/94 vorgeschlagenen Vergleichs liegt hier
bereits in der Einholung der rechtlichen Stellungnahme des
Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes vom
13.9.1995, die später sogar noch durch eine Stellungnahme des
Oberkreisdirektors des Kreises N. -M. vom
3.11.1995 bestätigt worden ist (so daß offenbleiben kann, wie
bei rechtlichen Differenzen zwischen beiden Stellungnahmen zu
verfahren gewesen wäre). Derartige vorab zu einer zwischen
Organen einer Gemeinde streitigen und gerichtlich nur in einem
Organstreitverfahren zu klärenden Frage eingeholte rechtliche
Stellungnahmen lassen, sofern sie nicht bei einer ersichtlich
nicht hinreichend qualifizierten Stelle eingeholt werden, die
Durchführung eines Organstreitverfahrens auf Kosten der
Gemeinde entbehrlich erscheinen. Diese Möglichkeit eines
Verzichts der gerichtlichen Klärung der zwischen Organen einer
Kommune streitigen Rechtsfragen und die damit verbundene
Einsparung der mit Durchführung eines gerichtlichen
Organstreitverfahrens für diese verbundenen Kosten darf gerade
den kleineren Kommunen wie z.B. den Gemeinden nicht genommen
werden, mögen auch die Gesamtkosten eines einzelnen
Organstreitverfahrens selbst bei kleineren Gemeinden den
Gesamthaushalt nur in geringem Umfang belasten. Den Interessen
der Gemeinde und ihrer Organe an einer zufriedenstellenden
rechtlichen Klärung der zwischen den Organen streitig werdenden
Rechtsfragen kann in ausreichendem Maße durch Einholung
derartiger fachkundiger rechtlicher Stellungnahmen genügt
werden, zumal für die Organe stets die Möglichkeit besteht, auf
eine zweckmäßige Formulierung der im Einzelfall zu klärenden
Rechtsfrage und auf eine sorgfältige Auswahl der um rechtliche
Stellungnahme ersuchten fachkundigen Stelle hinzuwirken. Ein
generelles Recht der Organe der Kommunen, die zwischen ihnen
streitig werdenden und ggfls. in einem gerichtlichen
Organstreitverfahren zu prüfenden Rechtsfragen stets auf Kosten
der Kommune durch ein Gericht im Instanzenzug klären zu lassen,
kann nicht anerkannt werden.

24

Nach alledem werden dadurch, daß der Beklagte zur Frage der
Beteiligung der Öffentlichkeit an der Beratung über die Annahme
des vom Oberverwaltungsgericht vorgeschlagenen Vergleichs zum
Verfahren 12 A 3455/94 der rechtlichen Stellungnahme des
Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes vom
13.9.1995 gefolgt ist, die organschaftlichen Rechte der Kläger
nicht verletzt, da ein Recht der Kläger auf Durchführung eines
gerichtlichen Organstreitverfahrens nach Vorliegen dieser
Stellungnahme nicht mehr bestand. In gleicher Weise hätte
übrigens auch die Verletzung eines im vorliegenden Fall vom
T. für sich als Organ der Stadt Q.
X. in dieser Angelegenheit in Anspruch genommenen
Rechts auf Ausschluß der Öffentlichkeit verneint werden müssen,
wenn die eingeholte Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen
Städte- und Gemeindebundes eine Beteiligung der Öffentlichkeit
bei der Beratung dieser Angelegenheit für rechtlich geboten
erachtet hätte und der Beklagte einer solchen Stellungnahme
gefolgt wäre.

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Die Klage war demgemäß mit der Kostenfolge aus den §§ 154
Abs. 1, 159 S. 2 VwGO abzuweisen.