Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-18, Aktenzeichen VerfGH 24/08
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0218.VERFGH24.08.00

Tenor

Art. 12 Satz 1 des Gesetzes über die Zusammenlegung der allgemeinen
Kommunalwahlen mit den Europawahlen (KWahlZGS.I.1.) vom 24. Juni 2008 (GV.
NRW. S. 514 ff.) ist mit demokratischen Grundsätzen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der
Landesverfassung (LV NRW) i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG)
insoweit unvereinbar und nichtig, als hierdurch Art. 1 Nr. 3 KWahlZG schon für die
Neuwahlen zur am 21. Oktober 2009 beginnenden Kommunalwahlperiode in Kraft
gesetzt worden ist.

Die notwendigen Auslagen der Antragsteller sind vom Land Nordrhein-Westfalen
zu erstatten.

1

Gründe:

2

A.

3

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob das Gesetz über die
Zusammenlegung der allgemeinen Kommunalwahlen mit den Europawahlen vom
24. Juni 2008 (GV. NRW. S. 514) hinsichtlich der Festlegungen zum Wahltag für das
Jahr 2009 mit dem im Demokratieprinzip wurzelnden Grundsatz der
Volkssouveränität vereinbar ist.

4

I.

5

1. Die allgemeinen Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen und die
Europawahlen finden in fünfjährigem Turnus jeweils in demselben Jahr statt. Bislang
lagen die Termine für die Europawahl stets im Juni und für die Kommunalwahlen im
Herbst. Im Zeitraum von Juni 2009 bis Mai 2010 liegen mit der Europa-, Kommunal-,
Bundestags- und Landtagswahl insgesamt vier Wahlen innerhalb von elf Monaten.
Vor diesem Hintergrund verabschiedete der Landtag auf Initiative der Fraktionen der
CDU und FDP das KWahlZG. Es zielte nach der Begründung im Gesetzentwurf (LT-
Drs. 14/6512)S.II.1. darauf, mehrere Wahltermine in demselben Jahr zu vermeiden und
dazu dauerhaft die Kommunalwahlen am Tag der Europawahl stattfinden zu lassen.
Hierdurch sollte der Gefahr einer noch weiter sinkenden Wahlbeteiligung bei enger
Abfolge von Wahlen entgegengewirkt sowie die Akzeptanz von Europa- und
Kommunalwahl gestärkt werden. Die Zusammenlegung der Wahlen sollte zu
entscheidenden Kosteneinsparungen durch nur eine Wahlorganisation und anteilige
Erstattung bestimmter Kosten für die Europawahl durch den Bund führen. Eine
Verbindung mit der im vierjährigen Turnus stattfindenden Bundestagswahl wurde
nicht befürwortet: Sie könne nur einmalig im Jahr 2009 erfolgen und lasse eine nicht
erwünschte Überlagerung kommunalpolitischer durch bundespolitische Themen
erwarten.

6

Durch die angestrebte Vorverlegung des Wahltermins auf den Tag der
Europawahl Anfang oder Mitte Juni 2009 sollte die laufende Wahlperiode der
Gemeinde-, Kreis- und Bezirksvertretungen, die zuvor bereits abweichend von §§ 36
Abs. 1, 42 Abs. 1 Gemeindeordnung - GO NRW - und § 27 Abs. 1 Kreisordnung -
KrO NRW - einmalig über den 30. September 2009 hinaus bis zum 20. Oktober 2009
verlängert worden war (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Wahlperiode der
im Jahr 2004 gewählten kommunalen Vertretungen vom 17. Juni 2003, GV. NRW. S.
312, vgl. dazu den Gesetzentwurf LT-Drs. 13/3725, S. 5 S.I.3.), nicht verkürzt werden.
Nach der Gesetzesbegründung sei die Konsequenz hinzunehmen, dass der Beginn
der neuen Wahlperiode im Jahr 2009 einmalig etwas mehr als vier Monate nach der
Wahl liegen würde, wobei weite Teile dieses Zeitraums auf die in der Regel
sitzungsfreie Sommerpause entfallen würden. Dies liege noch im gesetzgeberischen
Ermessen und sei aus den gewichtigen Gründen gerechtfertigt, die für die dauerhafte
Bündelung der Kommunal- mit den Europawahlen sprächen. Die amtierenden
Vertretungen seien bis zum Ablauf ihrer Wahlzeit demokratisch legitimiert; es könne
erwartet werden, dass sie ihre Befugnisse bis dahin verantwortungsvoll wahrnähmen.
Ohnehin seien Vertretungen zwangsläufig noch eine gewisse Zeitspanne im Amt,
wenn die Zusammensetzung der neuen Vertretungen schon bekannt sei, weil
Volksvertretungen regelmäßig noch während der laufenden Wahlperiode zu wählen
seien. Im Verhältnis zur Länge der laufenden Wahlperiode, die aus besonderen
Gründen durch gesetzliche Regelung 5 Jahre und 20 Tage dauere, sei die
Zeitspanne von Anfang oder Mitte Juni bis zum 20. Oktober 2009, in der es aufgrund
einer Sondersituation einmalig zu einem Nebeneinander von amtierenden und noch
nicht amtierenden Vertretungen komme, äußerst gering. Die mit dem Vorziehen der
Wahl verbundene Verkürzung der neuen Wahlperiode betreffe nur eine geringfügige
Zeitspanne im Verhältnis zu der grundsätzlich fünfjährigen Dauer der Wahlperiode.
Sie erfolge aus dem sachlich gerechtfertigten Grund, ab 2014 regelmäßig
Wahlperioden über volle fünf Jahre zu ermöglichen.

7

2. Der Ausschuss für Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform führte im
Mai 2008 eine öffentliche Anhörung durch. Neben Rechtswissenschaftlern äußerten
sich u. a. Vertreter des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen und des
Landkreistags Nordrhein-Westfalen, der Wahlleiter der Landeshauptstadt Hannover,
der Oberbürgermeister der Stadt Mönchengladbach sowie Vertreter einiger
Interessenverbände (Ausschussprotokoll 14/664 S.II.2.). Zur abschließenden
Ausschusssitzung im Juni 2008 wurde ein gemeinsamer Änderungsantrag der
Fraktionen der CDU und FDP eingebracht (Anlage zum Ausschussprotokoll 14/681
S.II.15.). Dieser trug im Wesentlichen in der Anhörung geäußerten Bedenken insoweit
Rechnung, als die allgemeinen Kommunalwahlen entgegen dem Gesetzentwurf nicht
zwingend auf den Wahltag für das Europaparlament gelegt werden sollten. Hierfür
sollte vielmehr in Anlehnung an eine Regelung im baden-württembergischen
Kommunalwahlrecht S.I.6. ein zeitlicher Rahmen vom 1. April bis zum 15. Juli
festgelegt werden, innerhalb dessen der Innenminister den Wahltag - möglichst am
Tag der Europawahl - festzulegen habe. Die Schwankungsbreite orientierte sich an
den europarechtlich vorgegebenen äußersten zeitlichen Grenzen für die
Europawahltermin. Ferner sollten die Fristen vom Beginn der Wahlperiode an
gerechnet werden, um Unsicherheiten bezüglich ihres vorher nicht feststehenden
Endes zu vermeiden. Abschließend nahm der Ausschuss den Änderungsantrag
sowie den geänderten Gesetzentwurf an.

8

Am 20. Juni 2008 verabschiedete der Landtag in dritter Lesung das KWahlZG
(Plenarprotokoll 14/96, S. 11443), das am 15. Juli 2008 verkündet und in
wesentlichen Teilen am Tag nach der Verkündung in Kraft gesetzt wurde.

9

3. § 47 Abs. 1 Satz 2 GO NRW a. F. bestimmte bis zum Inkrafttreten des
KWahlZG, dass die erste Gemeinderatssitzung nach einer Neuwahl innerhalb von
vier Wochen stattfinden musste. Entsprechende Regelungen wie für die
Gemeinderäte enthielten der unveränderte § 27 KrO NRW und der durch Art. 3
KWahlZG geänderte § 32 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW a. F. für die Kreistage. Die erste
Sitzung der gleichfalls für fünf Jahre gewählten Bezirksvertretungen war innerhalb
von drei Wochen nach der Neuwahl einzuberufen (§ 36 Abs. 1 und 3 Satz 1 GO
NRW a. F.).

10

Im Kommunalwahlgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Juni
1998 (GV. NRW. S. 454) - KWahlG NRW - war bis zum Inkrafttreten des KWahlZG
über den Zeitpunkt des Wahltags nur in § 14 Abs. 1 geregelt, dass dies ein Sonntag
sei und der Wahltag vom Innenminister bzw. von der Aufsichtsbehörde festgelegt
und bekannt gemacht werde.

11

Kern der Regelungen im KWahlZG ist in Art. 1 Nr. 3 Buchst. a) und b) die
Neufassung von § 14 Abs. 1 und 2 KWahlG NRW. Sie lauten nunmehr wie folgt:

12

1Wahltag ist ein Sonntag. 2Die allgemeinen Neuwahlen finden in der Zeit
zwischen dem 1. April und dem 15. Juli statt; sie sollen am Tag der Wahl der
Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland
durchgeführt werden. 3Der Wahltag wird vom Innenminister festgelegt und bekannt
gemacht (Wahlausschreibung). 4Im Übrigen wird der Wahltag von der
Aufsichtsbehörde festgelegt und bekannt gemacht, soweit dieses Gesetz und die
Wahlordnung nichts anderes bestimmen.

13

1Die Wahlperiode endet bei allgemeinen Wahlen mit Ablauf des Monats, in dem
die Wahl stattgefunden hat. 2Die neue Wahlperiode beginnt am ersten Tag des
folgenden Monats.

14

Nach der Neufassung von § 47 Abs. 1 Satz 2 GO NRW durch Art. 2 Nr. 3 des
KWahlZG muss die erste Ratssitzung nach Beginn der Wahlzeit innerhalb von drei
Wochen stattfinden. Entsprechende Regelungen enthalten die Neufassungen von
§ 36 Abs. 3 Satz 1 GO NRW durch Art. 2 Nr. 2 KWahlZG sowie § 32 Abs. 1 Satz 2
KrO NRW durch Art. 3 des KWahlZG.

15

Artikel 12 bestimmt das Inkrafttreten:

16

Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft. Abweichend von Satz
1 treten die Änderungen der §§ 3 Abs. 2 Satz 2 und 3, 4 Abs. 1 und 17 Abs. 4 des
Kommunalwahlgesetzes durch Artikel 1 am 1. August 2014 in Kraft. Für die am
21. Oktober 2009 beginnende Wahlperiode gelten die in Satz 2 genannten
Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes mit der Maßgabe, dass die dort
bestimmten Monatszahlen um jeweils 4 Monate verringert werden.

17

4. Mit Bekanntmachung vom 11. Dezember 2008 (MBl. NRW. S. 601,
Neubekanntmachung MBl. NRW. 2009 S. 16) bestimmte das Innenministerium, dass
die nächsten allgemeinen Kommunalwahlen am 7. Juni 2009 stattfinden.

18

II.

19

1. Mit dem am 19. September 2008 eingeleiteten Normenkontrollverfahren
beantragen die Antragsteller festzustellen,

20

dass Art. 12 Satz 1 des Gesetzes über die Zusammenlegung der allgemeinen
Kommunalwahlen mit den Europawahlen (KWahlZG) vom 24. Juni 2008 (GV. NRW.
S. 514) mit der Verfassung insoweit unvereinbar und nichtig ist, als hierdurch Art. 1
Nr. 3 KWahlZG schon für die Neuwahlen zur am 21. Oktober 2009 beginnenden
Kommunalwahlperiode in Kraft gesetzt worden ist.

21

Sie machen geltend:

22

a) Der Antrag sei begründet. Eine Verletzung des Grundsatzes der
Volkssouveränität und subjektiver Wahlrechte folge aus der konkreten Art und Weise,
in der die Europa- und die allgemeinen Kommunalwahlen für das Jahr 2009
zusammengelegt worden seien. Die Zusammenlegung der Kommunal- und der
Europawahlen sei als solche verfassungsrechtlich unbedenklich. Die gewählte
rechtstechnische Umsetzung greife jedoch in die Volkssouveränität ein, weil sie im
kommenden Jahr einmalig zu einem erheblichen Auseinanderfallen der Wahl und der
Konstituierung der kommunalen Vertretungen mit einem Ausmaß von 19 bis 22
Wochen führe. Während dieser Zeit bleibe die Wahlentscheidung ohne Auswirkung.
Das Prinzip der Volkssouveränität sei als Kern des in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG
enthaltenen Demokratieprinzips gemäß Art. 79 Abs. 3, 20 Abs. 1 GG unabänderlich;
es gelte über Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 78 LV NRW auch für kommunale
Wahlen. Als Verfassungsprinzip sei es spezifizierungsbedürftig, abwägungsoffen und
enthalte ein Optimierungsgebot. Es gebiete daher die möglichste Verwirklichung der
Volkssouveränität durch den Gesetzgeber in Abwägung mit verfassungsrechtlich
gesetzten Gegengründen.

23

b) Die Volkssouveränität werde zentral durch die Regelungen über das
Wahlverfahren ausgestaltet. Wahlen ermächtigten die Regierenden und gäben
zugleich den Wählern die Möglichkeit, die Mandatsausübung durch Neu- bzw.
Abwahl zu sanktionieren. Die Ermächtigungsfunktion der Wahl gliedere sich in drei
Aspekte: Die Entscheidung des Volkes müsse unverzüglich beachtet werden, sie
bedürfe der periodischen Erneuerung und ihre Legitimationswirkung reiche nur bis
zur im vorhinein vorgesehenen Zeit und bis zur Neuwahl. Im Hinblick auf die
Repräsentationsfunktion der Wahlen bedürfe es eines hinreichend engen
Legitimationszusammenhangs zwischen dem Handeln der Repräsentanten und dem
Wählerwillen. Die Legitimationskraft der Wahlen werde umso mehr eingeschränkt, je
länger der Volkswille suspendiert werde. Auch in die Sanktionsfunktion der Wahl
werde eingegriffen, solange die alten Vertretungsgremien noch amtierten, die neuen
aber bereits gewählt seien. Denn diese Zeit sei sanktionsfrei und damit
verantwortungslos. Ohne kontrollierende Öffentlichkeit gebe es jedoch keine von der
Volkssouveränität geprägte Demokratie. Auch wenn die Öffentlichkeit selbst nicht
eingeschränkt werde, werde mit dem Entfallen der Sanktionsmöglichkeit jeder Druck
von den politischen Akteuren genommen, den Volkswillen zu beachten. Bei einer
verfrühten Wahl hätten die Wähler nicht die Möglichkeit zu einer Sanktion auf der
Grundlage einer Gesamtbilanz des vergangenen Regierungshandelns. Durch die
Suspendierung des Volkswillens im Jahr 2009 werde die Volkssouveränität unter
mehreren dieser Gesichtspunkte erheblich eingeschränkt.

24

c) Die Einschränkungen seien verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
Unbedenklich seien unvermeidliche Folgen der gesetzlichen Ausgestaltung des
Wahlverfahrens, soweit sie auf die möglichste Realisierung der Volkssouveränität
ausgerichtet seien. In den Verfassungen der Bundesländer werde ein
Übergangszeitraum von höchstens zwei Monaten von der Wahl bis zum
Zusammentritt neu gewählter Landtage eingeräumt. Eine Vermutung spreche dafür,
dass dieser Zeitraum organisatorisch notwendig und insoweit auch
verfassungsrechtlich unbedenklich sei. Bei kommunalen Vertretungen betrage die
gesetzlich vorgeschriebene Übergangszeit bundesweit maximal sechs Wochen. Der
durch das KWahlZG für das Jahr 2009 eingeführte Zeitraum zwischen Wahl und
erstem Zusammentreten der gewählten Gremien gehe weit über die faktisch
unvermeidliche Dauer hinaus.

25

Für einen solchen Zeitraum müsse die Volkssouveränität nur aus gewichtigeren
verfassungsrechtlich tragfähigen Gegengründen zurücktreten. Legitime Zwecke von
Verfassungsrang könnten die erhebliche Vorverlegung des Wahltermins in die
laufende Wahlperiode durch das KWahlZG jedoch nicht rechtfertigen:

26

Das Ziel, die Wahlbeteiligung - auch bei der Europawahl - zu erhöhen, stelle sich
zwar als legitimer Zweck von Verfassungsrang dar. Es sei aber gegenüber dem
Gebot, den Wählerwillen unverzüglich umzusetzen, von geringerem Gewicht. Der
Gesetzgeber messe dem Ziel, die Wahlbeteiligung an der Kommunalwahl zu
erhöhen, selbst nur geringes Gewicht zu, indem er davon absehe, diese durch eine
rechtlich unproblematische Verbindung mit der ohnehin Ende September 2009
stattfindenden Bundestagswahl zu erhöhen. Das Kostenargument des Gesetzgebers
habe bereits keinen Verfassungsrang, so dass es Eingriffe in das Demokratieprinzip
nicht rechtfertigen könne. Darüber hinaus könne auch die gewünschte
Kosteneinsparung - soweit sie durch Zusammenlegung von Wahlen überhaupt
erreicht werden könne - in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise verfolgt
werden, indem die Kommunalwahlen mit den Bundestagswahlen gekoppelt würden.
Die reine Zweckmäßigkeitserwägung, eine Überlagerung der Kommunalwahl durch
bundespolitische Themen sei unerwünscht, rechtfertige nicht das Zurückstellen
verfassungsrechtlicher Prinzipien. Diese Überlagerung sei als zufällige Folge des
Zusammentreffens verschiedener Wahlintervalle rechtlich unbedenklich.

27

d) Die lange Wartezeit bis zum Zusammentritt der gewählten Gremien im Jahr
2009 berge zudem konkrete Gefahren: Sie ermögliche vorübergehend eine Politik,
die in der Bevölkerung keinen Rückhalt mehr habe, aber vom Wähler nicht
sanktioniert werden könne. Die lange Übergangsphase lasse ebenso befürchten,
dass politischer Stillstand eintrete, weil abgewählte Vertreter notwendige
Entscheidungen nicht mehr treffen wollten. Obwohl die Sommerpause in diesen
Zeitraum falle, fänden in ihm zwei bis drei Sitzungszyklen der kommunalen Gremien
statt, in denen viele Entscheidungen anstünden.

28

e) Da die Vorverlegung der Wahl mithin verfassungswidrig sei, würden auch
subjektive Wahlrechte derjenigen, die erst kurz nach dem Wahltag wahrberechtigt
oder wählbar würden, auf in der Verfassung nicht vorgesehenem Weg entzogen.
Dies sei auch unabhängig von Verstößen gegen die Volkssouveränität nicht durch
Gründe von Verfassungsrang gerechtfertigt.

29

2. Der Landtag beantragt,

30

den Antrag zurückzuweisen.

31

Er hält den Normenkontrollantrag für unbegründet und trägt vor:

32

a) Das auch landesverfassungsrechtlich verankerte Demokratieprinzip verlange
einen effektiven und praktisch wirksamen Legitimationszusammenhang. Notwendig
sei ein hinreichendes Legitimationsniveau, das durch das Zusammenwirken
verschiedener Formen demokratischer Legitimationsvermittlung erreicht werden
könne. Damit seien Absenkungen des Legitimationsniveaus nicht ausgeschlossen.
Als nach Optimierung drängendes Rechtsprinzip impliziere das Demokratieprinzip
von vornherein auch rechtfertigungsbedürftige Reduzierungen seines (effektiven)
Gewährleistungsgehalts.

33

b) Die demokratische Legitimationsleistung der Wahl kommunaler Vertretungen
sei geringer als die der Wahl von Parlamenten in Bund und Ländern. Kommunalen
Gremien werde hinreichende Legitimation - neben der institutionellen Legitimation
durch die Verfassung - nicht nur organisatorisch-personell durch Wahl vermittelt. Im
Rahmen eines Legitimationsgeflechts seien sie zusätzlich sachlich-inhaltlich durch
ihre - mit Kontrollinstrumenten wie dem Beanstandungsrecht von Bürgermeistern und
Landräten, der Kommunalaufsicht, der gerichtlichen Kontrolle und der Amtshaftung
abgesicherte - Gesetzesbindung legitimiert. Die Legitimationsleistung der Wahl
kommunaler Vertretungen werde zudem durch weitere Legitimationsstränge wie die
Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten oder Instrumente der direkten
Demokratie ergänzt und in ihrer Bedeutung relativiert.

34

c) Das für die Kommunalverwaltung unverzichtbare demokratische
Legitimationsniveau werde durch die Zusammenlegung der allgemeinen
Kommunalwahl mit der Europawahl im Juni 2009 unter Beibehaltung der laufenden
Wahlperiode nicht in Frage gestellt. Die demokratische Effektivität von Wahlen steige
bei kurzen Wahlperioden und einer unverzüglichen Umsetzung des Wählerwillens.
Deshalb bedeute die vom Gesetzgeber in Kauf genommene Karenzzeit zwischen
Wahl und Beginn der neuen Wahlperiode zunächst einen "Einflussknick". Hierdurch
werde jedoch das verfassungsrechtlich gebotene Legitimationsniveau nicht
unterschritten. Die eingeschränkte Legitimationsleistung durch den frühen
Wahltermin sei durch verfassungsrechtlich legitime Belange gerechtfertigt.
Rechtfertigende Belange müssten nicht selbst verfassungsrechtlicher Natur sein,
sondern lediglich vor der Verfassung Bestand haben. Es gehe nicht um die
Herstellung "praktischer Konkordanz", sondern um eine - mit größeren normativen
Gestaltungsspielräumen versehen - "Ausgestaltung" des Demokratieprinzips. Da
neben die Wahl weitere legitimationsstiftende insbesondere sachlich-inhaltliche
Legitimationsquellen für kommunale Gremien träten, erhalte der Gesetzgeber bei der
Ausgestaltung der Kommunalwahl mehr Spielraum für die Berücksichtigung mit dem
Demokratieprinzip kollidierender Belange als auf staatlicher Ebene. Die
Zusammenlegung der Kommunalwahlen mit den Europawahlen solle die
Wahlverfahren effektivieren, um eine möglichst hohe Wahlbeteiligung zu erreichen,
ohne dass die Kommunalwahl durch eine alternativ mögliche Koppelung mit der
Bundestagswahl von bundespolitischen Themen überlagert werde. Ferner sollten die
real- und personalplebiszitäre Dimension der Wahlen optimiert, der
Verfahrensaufwand verringert und Kosten gespart werden. Um diese Ziele zu
erreichen, habe sich der Gesetzgeber im Rahmen seines Gestaltungsspielraums
gegenüber anderen möglichen Lösungen für die vorzugswürdige entschieden. Die
Nachteile, die mit der gewählten moderaten Verlängerung einer jedenfalls
unbedenklichen üblichen Karenzzeit verbunden seien, seien hingegen begrenzt. Eine
handlungsfähige Kommunalvertretung sei durchgehend gewährleistet. Die Zeit von
der Wahl bis zum Beginn der neuen Wahlperiode sei nur etwas länger als die
verfassungsrechtlich nur für die - ungleich wichtigere - Landtagswahl
festgeschriebene Höchstdauer von drei Monaten. Für die kommunale Ebene enthalte
die Verfassung keine entsprechenden (ausdrücklichen) Vorgaben. Aufgrund der mit
der Umstellung auf gemeinsame Wahltermine verbundenen Sondersituation komme
es auch nur einmalig zu einer etwas längeren Karenzzeit, die im Verhältnis zur
Gesamtdauer der fünfjährigen Wahlperiode gering sei und von der weite Teile auf die
Sommerpause und Herbstferien entfielen.

35

3. Auch die Landesregierung beantragt,

36

den Antrag zurückzuweisen.

37

Sie hält den Normenkontrollantrag für unbegründet und trägt vor:

38

a) Die Vorverlegung der Kommunalwahl auf den Tag der Europawahl bereits im
Jahr 2009 durch Art. 1 Nr. 3 Buchst. a) KWahlZG halte sich im Rahmen des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums bei der Ausgestaltung des Wahlrechts. Es
gehe nicht um einen Eingriff in das Demokratieprinzip. Die Landesverfassung
enthalte - anders als für Landtagswahlen - keinen zeitlichen Rahmen für den Tag der
Kommunalwahl. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers werde zu Unrecht
eingeengt, wenn dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Volkssouveränität der
konkrete Regelungsinhalt entnommen werde, der Wählerwille müsse unverzüglich
beachtet werden. Ein solches Gebot gebe es nicht. Ein für die Wahlterminierung
eingeräumter Spielraum könne grundsätzlich genutzt werden, solange sich die
Entscheidung nicht auf sachwidrige Erwägungen stütze. Das gelte erst recht, wenn
verfassungsrechtliche Zeitvorgaben fehlten. Allerdings müsse der Gesetzgeber im
Rahmen einer Abwägung mit anderweitigen von ihm verfolgten
Gemeinwohlbelangen beachten, dass die Durchführung der Wahl im Hinblick auf das
Gebot der Periodizität der Wahl zeitnah zum Beginn der neuen Wahlperiode
verfassungsrechtlich geboten sei. Für die Kommunalwahlen lasse sich eine feste
Grenze für den frühest möglichen Wahltag nicht ziehen; die Grenzziehung hänge von
den jeweiligen Umständen ab. Gegenüber der verfassungsrechtlich für
Landtagswahlen einzuhaltenden Dreimonatsfrist sei dem Gesetzgeber ein sehr viel
größerer Gestaltungsspielraum zuzugestehen, weil die kommunalen Vertretungen
keine Parlamente seien.

39

b) Bei einer Kommunalwahl vier Monate und 13 Tage vor dem Ende der
Wahlperiode sei immer noch eine Zeitnähe zum Beginn der neuen Wahlperiode
gegeben. Die zur dauerhaften Umstellung der Wahltermine erfolgte nur einmalige
Vorverlegung der Wahl könne auf hinreichend gewichtige Gründe gestützt werden.
Primäres Ziel der Zusammenlegung der Kommunalwahl mit der Europawahl schon
ab 2009 sei eine dauerhafte Bündelung beider Wahlen, um die Wahlbeteiligung an
beiden Wahlen zu erhöhen und eine zweimalige Wahlorganisation zu ersparen. Für
2009 sei es zusätzlich darum gegangen, eine Bündelung mit der Bundestagswahl im
September oder einen dritten Wahltermin nach der Sommerpause zu vermeiden.
Durch das Vorziehen der Wahlen ergebe sich im Jahr 2009 kein übermäßiger
Legitimationsverlust der alten Volksvertretungen. Verglichen mit einer mit Blick auf
die Regelung für Landtagswahlen in Art. 34 Abs. 1 LV NRW jedenfalls
unproblematischen Durchführung der Kommunalwahlen bis zu drei Monate vor
Ablauf der Wahlperiode sei die zusätzliche Legitimationseinbuße rechtlich nicht
fassbar. Die Gefahr sanktionsloser unkontrollierter Machtausübung bestehe auch
nach der vorgezogenen Wahl schon deshalb nicht, weil die alten Volksvertreter
weiterhin der Rechtsaufsicht und der gerichtlichen Kontrolle unterlägen. Im Übrigen
bestehe eine Sanktionsmöglichkeit für die Amtsführung - auch nach dem 7. Juni
2009 - turnusgemäß anlässlich der Wahlen im Jahr 2014. Dass sich nicht alle
gewählten Vertreter der Wiederwahl stellen würden, stelle ihre durch die Wahl
vermittelte demokratische Legitimation ohnehin nicht in Frage. Ebenso trete durch
die begrenzte Übergangszeit kein Repräsentationsverlust ein und werde das
Wahlrecht der Erstwähler nicht verletzt.

40

c) Die legitimen Ziele des Gesetzgebers ließen sich auch nicht anderweitig
besser umsetzen. Eine denkbare Verkürzung der laufenden Wahlperiode mit dem
Ziel, die neue Wahlzeit in kürzerem Abstand von einer Wahl im Juni 2009 beginnen
zu lassen, wäre erheblichen verfassungsrechtlichen Zweifeln ausgesetzt. Die
Möglichkeit, es für 2009 noch bei einem gesonderten Termin für die Kommunalwahl
zu belassen, hätte den auf eine höhere Wahlbeteiligung ausgerichteten Zielen des
Gesetzgebers nicht entsprochen. Im Übrigen habe sich weder ein Wahltermin
während oder kurz nach der Sommerpause noch in zeitlicher Nähe zur
Bundestagswahl angeboten. Eine Zusammenlegung mit der Bundestagswahl habe
im Hinblick auf die damit verbundenen Gefahren für die Chancengleichheit der
Parteien, freien Wählergemeinschaften und unabhängigen Kandidaten nicht erfolgen
sollen.

41

B.

42

Der Antrag ist gemäß Art. 75 Nr. 3 der Verfassung für das Land Nordrhein-
Westfalen - LV NRW -, § 47 Buchst. a) des Verfassungsgerichtshofgesetzes -
VerfGHG - zulässig. Die zur Überprüfung gestellten Regelungen des KWahlZG
können als Landesrecht im Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit der
Landesverfassung geprüft werden. Der Antrag ist wie erforderlich von mehr als
einem Drittel der insgesamt 187 Mitglieder des Landtags gestellt worden.

43

C.

44

Der Antrag ist begründet. Art. 12 Satz 1 des KWahlZG ist mit demokratischen
Grundsätzen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 LV NRW i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
insoweit unvereinbar und nichtig, als hierdurch Art. 1 Nr. 3 schon für die Neuwahl zur
am 21. Oktober 2009 beginnenden Kommunalwahlperiode in Kraft gesetzt worden
ist.

45

I.

46

1. Die Landesverfassung schreibt in Art. 78 Abs. 1 LV NRW vor, dass die Organe
gemeindlicher Selbstverwaltung gewählt werden müssen. Sie genügt damit dem
Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG, dessen Geltung als
Landesverfassungsrecht Art. 1 Abs. 1 LV NRW vermittelt (vgl. VerfGH NRW, OVGE
47, 304, 305R.II.2.).

47

a) Die danach dem Gesetzgeber vorbehaltenen Regelungen des kommunalen
Wahlrechts müssen dementsprechend außer den Wahlrechtsgrundsätzen der
allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen nach Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG auch den Homogenitätsvorgaben von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
und damit insbesondere den Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaats im
Sinne des Grundgesetzes genügen. In diesen Grenzen erlaubt das Grundgesetz
eine in Einzelheiten sehr unterschiedliche Ausgestaltung des Landes- und
Kommunalwahlrechts (vgl. BVerfGE 99, 1, 11 ff.). So sind etwa die konkreten
Ausformungen des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag in Art. 38 ff. GG für das
Wahlrecht in den Ländern nicht verbindlich (BVerfG, 3. Kammer des Zweiten Senats,
Beschluss vom 20. Dezember 1998 - 2 BvR 69/98 -, NVwZ-RR 1999, 281 und
BVerfGE 99, 1, 7 f.R.I.3). Art. 28 Abs. 1 GG fordert allerdings mit der Einhaltung der
Grundsätze des demokratischen Rechtsstaats in den Ländern ein Mindestmaß an
Homogenität zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten (vgl. BVerfGE 90, 60, 84 f.R.I.7.
und BVerfGE 83, 37, 58R.I.9.R.IV.14.R.IV.11.; ).

48

b) Was die "grundsätzlichen" demokratischen Vorgaben "im Sinne dieses
Grundgesetzes" für die Verfassungshoheit der Länder beinhalten, ist
einzelfallbezogen anhand einer "Gesamtinterpretation des Grundgesetzes und seiner
Einordnung in die moderne Verfassungsgeschichte" zu bestimmen (BVerfGE 5, 85,
112; vgl. Löwer, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rn. 15). Hierzu
zählen zumindest die Erfordernisse, die für die freiheitliche demokratische
Grundordnung des Grundgesetzes entwickelt worden sind, sowie die durch Art. 79
Abs. 3 GG auf Bundesebene verfassungsfesten Grundsätze, wie sie in Art. 1 und 20
GG niedergelegt sind. Nur was für den Bund unabdingbare Grundlage der Art und
Form seiner politischen Existenz ist, kann und muss er auch seinen Gliedern
vorschreiben (Hofmann, Bundesstaatliche Spaltung des Demokratiebegriffs?, in: FS
Neumayer, 1985, S. 281, 294).

49

c) Zu den auf Bundesebene unabänderbaren Grundsätzen der "freiheitlichen
demokratischen Grundordnung" des Grundgesetzes gehört die Volkssouveränität
(vgl. BVerfGE 44, 125, 145R.I.11. und BVerfGE 2, 1, 11 ff.R.I.17.). Entsprechend sind
durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den
Ländern zwingend vorgegeben die Grundentscheidung des Art. 20 Abs. 2 GG für die
Volkssouveränität und die daraus folgenden Grundsätze der demokratischen
Organisation und Legitimation von Staatsgewalt. Hierzu gehört, dass sich die
Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse auf
das Staatsvolk zurückführen lassen und grundsätzlich ihm gegenüber verantwortet
werden. Entscheidend ist dabei, dass ein hinreichender Gehalt an demokratischer
Legitimation, ein bestimmtes Legitimationsniveau, erreicht wird (vgl. BVerfGE 107,
87 f.R.I.2., BVerfGE 93, 37, 66 ff.R.I.6., BVerfGE 89, 155, 182R.I.8. und BVerfGE 83, 60,
71 f.R.I.10R.IV.13.).

50

2. Das erforderliche Legitimationsniveau muss kommunalen Vertretungen wegen
Art. 78 Abs. 1 LV NRW und Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG im Wege der Volkswahl
vermittelt werden. Es wird nur dann erreicht, wenn das Wahlverfahren denselben
demokratischen Grundsätzen genügt, wie sie für die Wahlen zum Bundestag und zu
den Landesparlamenten gelten (vgl. BVerfGE 83, 37, 53 und 55R.I.9.). Hierbei ist das
demokratische Prinzip wirksam zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 99, 1, 13R.I.4.).
Dies geschieht in erster Linie durch Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze, ist aber
auch bei der Terminierung von Wahlen zu beachten. Wahltermine müssen so gelegt
werden, dass das "Ausgehen von Staatsgewalt" vom Volk im Sinne eines
hinreichenden Legitimationsniveaus noch konkret erfahrbar und praktisch wirksam ist
(vgl. BVerfGE 107, 59, 91 R.I.2.). Obwohl der Bund und die Länder diesen
Erfordernissen durch sehr unterschiedliche Einzelregelungen entsprechen, lässt eine
Gesamtschau auf diese Bestimmungen Rückschlüsse auf eine gemeinsame
Verfassungsüberzeugung zu, welche konkreten Mindestanforderungen das
Homogenitätsprinzip in Bund und Ländern an das erforderliche demokratische
Gewährleistungsniveau stellt (dazu unten a)). Hierzu gehört, dass zwischen Wahl
und Konstituierung neu gewählter Gremien äußerstenfalls drei Monate liegen dürfen
(dazu unten b) und c)).

51

a) Im Hinblick auf die durch Art. 28 Abs. 1 GG geforderte Homogenität in Bund
und Ländern lassen sich Rückschlüsse auf das erforderliche demokratische
Gewährleistungsniveau aus gemeinsamen Verfassungsüberzeugungen ziehen, die
übereinstimmend als demokratische Mindestanforderungen bei der Ausgestaltung
des Kommunalwahlrechts beachtet werden müssen. Zwar haben der Bund und die
Länderverfassungen von der Berechtigung, Wahlmodalitäten für ihre Parlamente
eigenständig auszuformen, mit teilweise erheblicher Variationsbreite Gebrauch
gemacht, ohne dass dies für sich genommen bereits auf verfassungsrechtliche
Bedenken stößt. Teilweise enden die Wahlperioden flexibel in Abhängigkeit von
konkreten Wahlterminen, teilweise sind sie auf einen bestimmten Zeitraum von
vornherein festgelegt (dazu etwa Klein/Giegerich, Grenzen des Ermessens bei der
Bestimmung des Wahltags, AöR 112 (1987), 544, 546 f. u. 553 f. R.V.1.). Trotz aller
Regelungsverschiedenheit im Detail schreiben das Grundgesetz und alle
Länderverfassungen jedoch übereinstimmend vor, dass das Parlament innerhalb
eines eng umrissenen Zeitraums erstmals zusammen treten muss. Sämtlichen
einschlägigen Fristvorgaben in den Länderverfassungen und im Grundgesetz liegt
nämlich die Überzeugung zugrunde, dass der Zeitraum zwischen der Wahl und der
Konstituierung der gewählten Gremien begrenzt sein muss, damit periodische
Neuwahlen den notwendigen Verantwortungszusammenhang zwischen dem Volk
und seinen Organen begründen können. Dem steht nicht entgegen, dass das in allen
Verfassungen enthaltene Zusammentrittsgebot innerhalb kurzer Fristen seinen
Ursprung bereits im konstitutionellen Staatsrecht hat und ursprünglich vor allem die
Funktion hatte, die zeitliche Kontinuität der Tätigkeit der Volksvertretung zu
gewährleisten (vgl. BayVerfGH, VerfGH 27, 119, 131 ff. R.III.8.). Im demokratischen
Staat des Grundgesetzes bedarf es eines baldigen Zusammentretens der gewählten
Gremien nämlich auch, damit die im Wahlakt neu konstituierte demokratische
Legitimation und neu bestimmte Zusammensetzung des Parlaments möglichst
unmittelbar verfassungsrechtlich wirksam wird (vgl. Schlussbericht der Enquete-
Kommission Verfassungsreform 1976, BT-Drs. 7/5924, S. 37 f.; ähnlich
Klein/Giegerich, a.a.O., S. 573).

52

b) Als gemeinsame Verfassungsüberzeugung lässt sich den geltenden
Verfassungsbestimmungen sowie der Verfassungswirklichkeit das demokratische
Grunderfordernis entnehmen, dass zwischen Wahl und Konstituierung neu gewählter
Volksvertretungen äußerstenfalls drei Monate liegen dürfen. Diese Frist schöpft
ausdrücklich nur noch die nordrhein-westfälische Landesverfassung voll aus. Nach
dem Vorbild des früheren Art. 39 GG findet in Nordrhein-Westfalen die Neuwahl zum
Landtag im letzten Vierteljahr der Wahlperiode statt (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 LV NRW).
Der Landtag tritt spätestens am 20. Tag nach der Wahl, jedoch nicht vor dem Ende
der Wahlperiode des letzten Landtags zusammen (Art. 37 LV NRW). Auch wenn die
Regelung ein Zusammentreten des Landtags in einer kurzen Frist von 20 Tagen
erklärtermaßen anstrebt, nimmt sie doch äußerstenfalls ein Auseinanderfallen von
Wahlen und der Konstituierung des neuen Parlaments um bis zu drei Monate hin.
Hierdurch sollte die Ermessensbreite für die Festsetzung des Wahltags vergrößert
werden, um etwa auf die allgemeine Urlaubs- und Reisezeit Rücksicht nehmen zu
können und die Möglichkeit zu erhöhen, den Wahltag mit anderen Wahlterminen
abzustimmen (vgl. Begründung zum Regierungsentwurf für die
Verfassungsänderung, LT-Drs. 6/1295 R.V.7.).

53

Im Verfassungsrecht des Bundes und aller Länder findet sich keine längere Frist.
Eine dreimonatige Höchstfrist zwischen Wahl und Konstituierung ist auch in der
Staatspraxis der beiden einzigen Länder durchweg eingehalten worden, deren
Verfassungen äußerste zeitliche Grenzen nicht ausdrücklich vorgeben. Soweit der
Bund und die meisten Länder kürzere Fristen setzen, soll dies Legitimationseinbußen
vermeiden, die bundesverfassungsrechtlich im Rahmen des Homogenitätsprinzips
noch hinzunehmen wären und die das Grundgesetz bis zu seiner Änderung im Jahr
1976E.19. u. R.V.6. für den Bundestag selbst hingenommen hat. Erst die Neuregelung
des Art. 39 GG verkürzte den maximalen Zeitraum zwischen Wahl und Ende der
Wahlperiode auf 30 Tage, weil man das zuvor mögliche und tatsächlich erfolgte
Auseinanderfallen der Wahlen zum Bundestag und dem Beginn der neuen
Wahlperiode um bis zu drei Monate und eine noch deutlich längere Zeitspanne von
einem knappen halben Jahr, in der der Bundestag nicht voll arbeitsfähig war, aus
verfassungspolitischen Gründen für problematisch und unerwünscht hielt
(Gesetzentwurf, BT-Drs. 7/5307, S. 3 sowie Ausschussbericht BT-Drs. 7/5491, S. 6
R.V.6.).

54

c) Im Einzelnen ergibt sich folgendes Bild: Der Bundestag und die Landtage von
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, dem Saarland, Sachsen,
Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen treten jeweils spätestens am
30. Tag nach der Wahl zusammen (Art. 39 Abs. 2 GG, Art. 62 Abs. 4 BbgVerfE.1.,
Art. 28 M-VVerfE.2., Art. 9 Abs. 3 Nds.VerfE.3., Art. 67 Abs. 2 SaarlVerfE.4., Art. 44
Abs. 3 Satz 1 SächsVerfE.5., Art. 45 Abs. 1 Satz 2 VerfLSAE.6., Art. 13 Abs. 4 Satz 1
SchlHVerfE.7., Art. 50 Abs. 3 Satz 2 ThürVerfE.8.). In Hamburg findet die erste Sitzung
der Bürgerschaft spätestens drei Wochen nach der Wahl statt (Art. 12 Abs. 3
HmbVerfE.9.). In Bayern muss der neue Landtag spätestens am 22. Tag nach der
Wahl zusammen treten (Art. 16 Abs. 2 BayVerfE.10.). In Berlin tritt das
Abgeordnetenhaus spätestens sechs Wochen nach der Wahl zusammen (Art. 54
Abs. 5 Satz 2 VvBE.11.). Der Zusammentritt des Landtags von Rheinland-Pfalz muss
spätestens 60 Tage nach seiner Wahl erfolgen (Art. 83 Abs. 2 Satz 2 Rh-PfVerfE.12.).
In Hessen und Nordrhein-Westfalen müssen die Landtage 18 Tage (Art. 83 Abs. 2
Satz 1 HessVerfE.13.) bzw. 20 Tage (Art. 37 LV NRWE.14.) nach der Wahl
zusammentreten, jedoch nicht vor dem Ende der starren Wahlperiode des letzten
Landtags. In Hessen muss die Wahl vor Ablauf der Wahlperiode stattfinden (Art. 79
HessVerfE.13.), in Nordrhein-Westfalen im letzten Vierteljahr der Wahlperiode (Art. 34
Satz 2 LV NRW). In Bremen tritt die Bürgerschaft innerhalb eines Monats nach
Ablauf der Wahlperiode der vorhergehenden Bürgerschaft zusammen (Art. 81
BremLVerfE.15.); die Neuwahl findet innerhalb des letzten Monats der Wahlperiode
statt (Art. 75 Abs. 4 BremLVerfE.15.). Die erste Sitzung des baden-württembergischen
Landtags muss spätestens am 16. Tag nach Beginn der Wahlperiode stattfinden;
einen frühesten Zeitpunkt für die vor Ablauf der Wahlperiode durchzuführende
Neuwahl legt die Verfassung allerdings nicht fest (Art. 30 Abs. 2 und 3 LV
BWE.16.).

55

Danach räumen die Verfassungsbestimmungen in Bund und Ländern
Höchstfristen für das erste Zusammentreten des Parlaments von zwischen 18 und 60
Tagen nach der Wahl ein, soweit sie wie die meisten Verfassungen derartige Fristen
festlegen. Diese Fristen sind außer in Hessen und Nordrhein-Westfalen strikt
einzuhalten. Eine vergleichbare zwingende Frist von insgesamt zwei Monaten ergibt
sich auch in Bremen zwischen dem frühestmöglichen Wahltag und dem spätesten
Termin für die Konstituierung der neuen Bürgerschaft. In Nordrhein-Westfalen und
Hessen verlängern sich vom Wahltag an bemessene Fristen bis zum Ende der
Wahlperiode, wenn die Neuwahl länger als die Dauer der Frist vor Ablauf der
Wahlzeit stattgefunden hat. Um gleichwohl äußerste Grenzen zu setzen, müssen in
Nordrhein-Westfalen Neuwahlen im letzten Vierteljahr der Wahlperiode stattfinden.
Da ihr Ende festgelegt ist, ergibt sich hieraus eine maximale Dauer zwischen Wahl
und Konstituierung des Landtags von drei Monaten. Nur in Baden-Württemberg und
Hessen ist weder eine strikte Höchstfrist zwischen Wahltag und Konstituierung noch
der früheste Zeitpunkt für Neuwahlen festgelegt. Gleichwohl lagen auch in diesen
beiden Ländern zwischen den Wahlen und dem ersten Zusammentreten der
jeweiligen Landtage ausnahmslos Zeiträume von weniger als drei Monaten (vgl. für
die Zeit bis 1987 die Aufstellung bei Klein/Giegerich, a.a.O., 558 f. R.V.1., für die Zeit
danach siehe die Zusammenstellung der Wahltermine der jeweiligen statistischen
Landesämter im Internet unter http://www.statistik-
hessen.de/themenauswahl/wahlen/index.htmlE.17. sowie http://www.statistik.baden-
wuerttemberg.de/Wahlen/Landesdaten/E.18.).

56

II.

57

Aus den Erwägungen zu I. ergibt sich als demokratischer Grundsatz, dass
zwischen Wahl und Konstituierung neu gewählter Gremien äußerstenfalls drei
Monate liegen dürfen. Diesen Anforderungen trägt Art. 12 Satz 1 KWahlZG bezogen
auf das Inkrafttreten von Art. 1 Nr. 3 KWahlZG schon für die Neuwahl zur am
21. Oktober 2009 beginnenden Kommunalwahlperiode nicht hinreichend
Rechnung.

58

1. Dadurch, dass Art. 12 Satz 1 KWahlZG die Vorgaben über den Wahltermin in
Art. 1 Nr. 3 KWahlZG schon für die Neuwahl zur am 21. Oktober 2009 beginnenden
Kommunalwahlperiode in Kraft gesetzt hat, ergibt sich ein Zeitraum zwischen den
mittlerweile auf den 7. Juni 2009 terminierten allgemeinen Kommunalwahlen und der
Konstituierung der neu gewählten Gremien von voraussichtlich mindestens vier
Monaten und 13 Tagen. Dieser Zeitraum kann sich auf über fünf Monate verlängern,
wenn die neugewählten Vertretungen nicht unmittelbar nach Ablauf der laufenden
Wahlperiode zusammentreten, sondern die hierfür gewährte Frist von bis zu drei
Wochen nach Beginn der Wahlzeit (Art. 2 Nr. 3 KWahlZG) ganz oder teilweise
ausschöpfen und die bisherigen Ratsmitglieder in dieser Zeit ihr Mandat gemäß § 42
Abs. 2 GO NRW weiter ausüben. In jedem Fall wird ein einzuhaltender Zeitraum von
höchstens drei Monaten zwischen Wahl und Konstituierung der neuen Vertretungen
deutlich überschritten.

59

2. Die Überschreitung dieses äußersten Zeitraumes von drei Monaten kann auch
nicht deshalb hingenommen werden, weil es sich um einen einmaligen Vorgang
handelt, der nur für die Kommunalwahl des Jahres 2009 und auch nur deshalb
eintreten würde, weil der Gesetzgeber die dauerhafte Zusammenlegung der
Kommunalwahl mit der Europawahl bezweckt.

60

Dabei kann dahinstehen, ob das aus den Erwägungen zu I. abgeleitete
Erfordernis von so hohem Verfassungsrang ist, dass sich dessen Durchbrechung
überhaupt rechtfertigen lässt; jedenfalls ließe sich eine - auch nur einmalige -
Durchbrechung nur dann rechtfertigen, wenn hierfür ausnahmsweise gewichtigere
Belange von Verfassungsrang oder zumindest sonstige "zwingende" Gründe des
Gemeinwohls angeführt werden könnten, die durch die Verfassung legitimiert und
von einem Gewicht sind, das dem Gebot der alsbaldigen Konstituierung der
gewählten Vertretung die Waage halten kann (vgl. StGH Baden-Württemberg,
ESVGH 24, 155, 158 f. zu Neugliederungen von Gebietskörperschaften; siehe auch
zu den Anforderungen an die Rechtfertigung von Differenzierungen im Wahlsystem
BVerfG, DVBl. 2008, 1045, 1046). Das gilt unabhängig davon, ob das
Demokratieprinzip als Optimierungsgebot verstanden wird oder nur einen
verfassungsrechtlichen Rahmen vorgibt.

61

Die einmalige Überschreitung des verfassungsrechtlich gebotenen
Dreimonatszeitraums verstößt bereits deshalb gegen die Verfassung, weil das Ziel
des Gesetzgebers, die allgemeinen Kommunalwahlen dauerhaft mit den
Europawahlen zusammenzulegen, auch auf anderem, verfassungsrechtlich
unbedenklichem Wege erreichbar ist.

62

Dabei ist das Ziel der Zusammenlegung der Wahlen legitim. Da mit ihm die
Erhöhung der Wahlbeteiligung bei den Kommunalwahlen angestrebt wird, kann ihm
wegen der gewünschten Stärkung demokratischer Legitimation auch
Verfassungsrang beigemessen werden. Der Gesetzgeber ist auch grundsätzlich frei
in seiner Entscheidung, ob er ein solches Ziel anstreben und auf welchem Wege er
es umsetzen will. Bieten sich zur Erreichung des Ziels indessen mehrere Wege an,
von denen einer Verfassungsgrundsätze verletzt, ein anderer indessen nicht, so
überschreitet der Gesetzgeber die ihm durch die Verfassung gezogenen Grenzen,
wenn er sich für den erstgenannten Weg entscheidet.

63

So ist es hier. Der Gesetzgeber hätte sein Ziel, Kommunalwahlen und
Europawahlen zusammenzulegen, auf verfassungsrechtlich unbedenkliche Weise
erreichen können. Mit der Verkürzung der nächsten Wahlperiode und der
Zusammenlegung der Wahlen ab dem Jahr 2014 würden die verfassungsrechtlichen
Bedenken entfallen. Allein der Wunsch des Gesetzgebers, die mit der
Zusammenlegung der Wahltermine angestrebten Ziele bereits im Jahr 2009 - vor
allem mit Rücksicht auf die in diesem Jahr zusätzlich anstehende Bundestagswahl -
zu verwirklichen, rechtfertigt hingegen nicht, die Überschreitung des
verfassungsrechtlich gebotenen Zeitraumes hinzunehmen. Die vom Gesetzgeber
ferner angeführten Gründe für die Zusammenlegung der Wahltermine bereits 2009
sind nicht hinreichend gewichtig, um eine einmalige Ausnahme von dem
demokratischen Grundsatz zu rechtfertigen, dass zwischen Wahl und Konstituierung
neu gewählter Gremien äußerstenfalls drei Monate liegen dürfen. Das gilt - selbst
unter Berücksichtigung eines dem Gesetzgeber in Übergangsfällen etwa
zuzubilligenden größeren Gestaltungsspielraums - sowohl für die Erhöhung der
Wahlbeteiligung als auch für das Einsparpotential.

64

D.

65

Gemäß § 54 Abs. 4 VerfGHG ist die Anordnung gerechtfertigt, dass den
Antragstellern die notwendigen Auslagen zu erstatten sind. Sie haben durch ihren
Antrag zur Klärung einer wesentlichen verfassungsrechtlichen Frage beigetragen.
Sie können nicht wie Landtag und Landesregierung die für die Führung des
Rechtsstreits erforderlichen Aufwendungen aus Mitteln öffentlicher Haushalte
bestreiten.

66