Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-12, Aktenzeichen 1 K 3325/10
ECLI:DE:VGK:2013:1212.1K3325.10.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

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Tatbestand

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Die Klägerin, die ein digitales zellulares Mobilfunknetz betreibt, wurde, wie die anderen drei Mobilfunknetzbetreiber auch, mit bestandskräftigen Regulierungsverfügungen vom 29. August 2006 und 5. Dezember 2008 von der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) der Beklagten verpflichtet, die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Mobilfunknetz zu ermöglichen, Verbindungen in ihr Netz zu terminieren und Kollokation zu gewähren; die Entgelte für die Gewährung der Zusammenschaltungsleistungen wurden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 Telekommunikationsgesetz (TKG) unterworfen.

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Die Verbindungsentgelte für die Terminierung in das Netz der Klägerin wie auch in die Netze der anderen drei Netzbetreiber genehmigte die Bundesnetzagentur in zunächst drei Entgeltregulierungsrunden im November 2006, im November 2007 und im März 2009. In der ersten Entgeltregulierungsrunde erkannte die Beschlusskammer die Kostenunterlagen keines Unternehmens als prüffähig an. Sie genehmigte die Entgelte der vier Unternehmen auf der Grundlage einer internationalen Vergleichsmarktbetrachtung. In der zweiten Regulierungsrunde erkannte sie lediglich die Kostenunterlagen der O2 Germany GmbH & Co. OHG (O2) als prüffähig an. Die Entgelte der anderen Netzbetreiber legte sie anhand eines Vergleichs zum nationalen Terminierungsmarkt der O2 fest. In der dritten Entgeltgenehmigungsrunde erkannte sie neben den Kostenunterlagen der O2 auch die Kostenunterlagen der Klägerin als hinreichend und geeignet zur Ermittlung der Kosten effizienter Leistungsbereitstellung (KeL) an. Für die anderen beiden Netzbetreiber entschied sie auf der Basis einer nationalen Vergleichsmarktbetrachtung über die Entgelte. Für diese Genehmigungsrunde hatte die Bundesnetzagentur den Mobilfunkunternehmen die Nutzung eines Elektronischen Kostennachweises (EKN) anheim gestellt, wovon diese jedoch keinen Gebrauch machten. In den Beschlüssen über die Entgelte vom 31. März 2009 behielt sich die Beschlusskammer ausdrücklich vor, für die nächste Runde die Nutzung des EKN verbindlich vorzugeben.

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Nach Durchführung eines öffentlichen Konsultationsverfahrens leitete die Bundesnetzagentur am 28. Januar 2010 ein Anordnungsverfahren gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 TKG bezüglich der Ausgestaltung der Kostenrechnung gegenüber der Klägerin, wie auch den anderen Mobilfunknetzbetreibern, ein.

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Die Klägerin trug in ihrer Stellungnahme gegenüber der Beklagten hierzu insbesondere vor: Zwar sei die Zielsetzung der Bundesnetzagentur, zu einheitlichen symmetrischen Terminierungsentgelten für die Mobilfunknetzbetreiber zu gelangen, zu begrüßen. Eine Anordnung des EKN, der weder eine Form der Datenabfrage noch ein Kostenmodell sei, sei aber nicht von § 29 Abs. 1 TKG oder § 35 TKG gedeckt. Bei Anwendung des EKN würden insbesondere mehrere zuletzt als effizient anerkannte Kostenpositionen zum Nachteil der Klägerin unberücksichtigt bleiben. Das im EKN vorgesehene Routing-Modell ermögliche keine realitätsgetreue Abbildung der Netzbelastung durch verschiedene Dienste. Wegen der Einzelheiten wird auf die Stellungnahme der Klägerin vom 19. Februar 2000, Bl. 32 ff. des Verwaltungsvorgangs, Bezug genommen.

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Nach Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung erließ die Bundesnetzagentur, Beschlusskammer, am 30. April 2010 folgenden Beschluss – BK 3a-10 /030 –:

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Zur Vorbereitung des nächsten Genehmigungsantrags für Mobilfunkterminierungsentgelte wird die Klägerin verpflichtetet, ihre Kostenrechnung für die Terminierungsentgelte nach Maßgabe des auf dem anliegenden Datenträger gespeicherten Kalkulationsschemas auszugestalten. Der Klägerin wird anheim gestellt, das Schema um Indexreihen und um (weitere) Übertragungsverfahren zu ergänzen sowie im Schema eingesetzte Routingfaktorwerte, Übertragungsratenwerte, Sprachkanalwerte und die Formeln zur Berechnung der Annuitäten und zur Datenumrechnung in äquivalente Sprachminuten zu ändern. ... Der vorgegebene Zuschnitt von Unternehmensfunktionen, Netzelementen, Kostenarten und Diensten darf nicht verändert werden.

Werden gemäß Ziffer 1. S. 3 in das Schema zusätzliche, bislang nicht zur Ausfüllung vorgesehene Zeilen, Spalten, Zeilen und Tabellenblätter eingefügt, füllt die Klägerin das auf dem Datenträger gespeicherte Kalkulationsschema in einem Doppel ohne diese Einfügungen aus. ...

Die ausgefüllten Kalkulationsschemata sind der Bundesnetzagentur auf Datenträgern als Bestandteil der Kostenunterlagen nach § 33 TKG und gemäß der Fristvorgabe des § 31 Absatz 5 Satz 2 TKG zu übermitteln. ...

Der Klägerin bleibt es unbenommen, der Bundesnetzagenturagentur über die ausgefüllten Kalkulationsschemata hinaus einen von ihr selbst konzipierten Kostennachweis vorzulegen.

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Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Grundlage der Entscheidung sei § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 TKG. Zweck dieser Ermächtigungen sei es, die Durchführung von Entgeltregulierungsverfahren wesentlich zu erleichtern. Die Verpflichtungen zur Verwendung und Vorlage des Kalkulationsschemas seien geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um der Bundesnetzagentur eine fristgemäße Entscheidung gemäß § 35 Abs. 3 i.V.m. § 31 Abs. 1- 4 TKG über den spätestens im September 2010 vorzulegenden Genehmigungsantrag zu ermöglichen. Auch wenn vollständige, aber jeweils individuell strukturierte Kostenunterlagen durch vier Mobilfunknetzbetreiber vorgelegt worden wären, wäre es der Beschlusskammer aufgrund der unternehmensspezifischen Kalkulationsansätze bei gleichzeitigen knappen Fristvorgaben nach § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG unmöglich gewesen, den erforderlichen unternehmensübergreifenden Effizienzmaßstab zu entwickeln. Ein solcher Maßstab sei für die kostenmäßige Bewertung von Mobilfunkterminierungsleistungen notwendig. Die Kostenprüfungen müssten daher in der Form erfolgen, dass an die Unternehmen vergleichbare Effizienzanforderungen gestellt und im Ergebnis grundsätzlich einheitliche symmetrische Preise gebildet würden. Eine solche vergleichende Kostenbetrachtung bedinge die Vorlage jeweils identisch strukturierter Kostenunterlagen. Dass die vier Mobilfunknetzbetreiber von sich aus solche Unterlagen vorlegten, sei bei einem bloßen Vorgehen nach den gesetzlichen Regelvorschriften nicht zu erwarten. Sobald die Kostenunterlagen § 33 Abs. 4 TKG genügten, sei ihre Strukturierung in das Gutdünken des Unternehmens gestellt. Dies erscheine für den Regelfall eines einzigen regulierten Unternehmens angemessen, nicht aber im hier vorliegenden Ausnahmefall mehrerer parallel regulierter Unternehmen. So sei es der Beschlusskammer in der dritten Entgeltgenehmigungsrunde 2009 nicht möglich gewesen, allumfassend normierende Betrachtungen zwischen den beiden Unternehmen anzustellen, die jeweils prüffähige Kostenunterlagen vorgelegt hätten. Die Vorlage für sich prüffähiger, aber unterschiedlich strukturierter Kostenunterlagen durch die vier Mobilfunknetzbetreiber verwehre der Beschlusskammer die Vornahme einer umfassenden Effizienzkontrolle. Die Verpflichtungen seien geeignet und erforderlich, um der Beschlusskammer eine eingehende Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1- 4 TKG mitsamt einer umfassenden netzbetreiberübergreifenden Effizienzprüfung zu erlauben. Demgegenüber seien Methoden wie die hilfsweise Prüfung von Vergleichsmärkten oder Kostenmodelle gemäß § 35 Abs. 1 TKG nur nachrangig. Schließlich seien keine Einwirkungen auf dritte Rechtsgüter zu erkennen, die die Anordnungen unangemessen erscheinen ließen. Zwar seien bestimmte unternehmensspezifische Kostendaten (Primärdaten) von allen Mobilfunknetzbetreibern gleichermaßen in das Kalkulationsschema einzutragen. Die verbindliche Aufbereitung, Eingabe und Zuordnung von Daten und Werten bezögen sich auf die vorgegebenen Unternehmensfunktionen, die Struktur der Netzelemente, die Struktur der Kostenarten und die Abgrenzung der Dienste. Das Kalkulationsschema enthalte aber auch ergänzbare und änderbare Elemente, die der gegenwärtigen Auffassung der Beschlusskammer zu bestimmten Kostenparametern Ausdruck verliehen, ohne bereits jetzt einer rechtlichen Beurteilung standhalten zu müssen. Über ihre letztendliche Ausgestaltung sei erst während des Entgeltgenehmigungsverfahrens zu entscheiden. Als nicht abschließende Elemente würden im Schema aufgeführte Übertragungsverfahren verstanden, als von vorneherein unverbindliche Elemente würden Routingfaktorwerte, Übertragungsratenwerte, Sprachkanalwerte und die Formeln zur Berechnung der Annuitäten und zur Datenumrechnung in äquivalente Sprachminuten gelten. Diese Werte und Formeln sollten nur die eingesetzten Primärdaten gewichten und verknüpfen.

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Mit ihrer hiergegen am 31. Mai 2010 erhobenen Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 TKG ermächtige nicht zum Erlass eines Kalkulationsschemas wie dem EKN. Danach könne allein die formelle Ausgestaltung und damit die Struktur und Aufbereitung der Inhalte der bestehenden Kostenrechnungsunterlagen vorgegeben werden. Eine inhaltliche Modifikation der Kostenrechnung sei nicht erfasst. Der Elektronische Kostennachweis diene aber im Wesentlichen dem Ziel der Auswahl, Normierung, Bewertung und Vereinheitlichung von Daten. § 29 Abs. 2 TKG sei ebenfalls keine geeignete Rechtsgrundlage. Er ziele nicht auf die Übermittlung konkret antragsbezogenen erhobener Kosteninformationen ab. Die über den EKN bereit zu stellenden Informationen seien als Geschäftsgeheimnisse ungeeignet gemäß § 29 Abs. 2 Satz 2 TKG veröffentlicht zu werden. Auch § 35 Abs. 1 TKG komme hier als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Der elektronische Kostennachweis entspreche nicht einem (echten) Kostenmodell im Sinne dieser Vorschrift. Die Anwendung des EKN verletze das Konsistenzgebot des § 27 Abs. 2 TKG, wobei Konsistenz auch in zeitlich nachfolgenden Entscheidungen zu wahren sei. Bei Anwendung des EKN würden mehrere von der Beklagten ausdrücklich als effizient anerkannte Kostenpositionen unberücksichtigt bleiben. Ihr im Entgeltgenehmigungsverfahren im Jahr 2009 von der Beklagten ausdrücklich anerkanntes Routingmodell würde verworfen. Der EKN stelle daher und wegen weiterer Mängel keine geeignete Methode zur sachgerechten Kostenerfassung dar. Die Aufteilung der Kosten je Unternehmensfunktion werde danach gewichtet, in welchem Verhältnis die Kosten der Netzelemente zu den durch diese Netzelemente erbrachten Leistungen Anruforiginierung, Anrufterminierung und On-Net-Gesprächen stünden. In dem nachfolgenden Beschluss vom 24. Februar 2011 zur Entgeltgenehmigung habe die Beklagte den ON-Net-Gesprächen eine doppelt so hohe Kostenverursachung zugewiesen, was aber tatsächlich nicht zutreffend sei. Der EKN orientiere sich entgegen § 31 TKG nicht am effizientesten Anbieter. Es sei nicht auf die betreiberindividuellen Kostenstrukturen abzustellen, sondern auf optimale Ressourcennutzung auf einem Markt unter Wettbewerbsbedingungen. Somit sei hinsichtlich sämtlicher Kostenparameter von einem effizienten Marktanteil der Klägerin von max. 25 % auszugehen. Die im EKN verankerte einfache Annuitätenrechnung könne die tatsächliche Entwicklung des ökomischen Wertes von Mobilfunknetzelementen nicht abbilden und sei zur Berechnung ökonomischer Abschreibungen ungeeignet. Die Kostenartenklassifikation mit 30 Kostenarten stehe im Widerspruch zu § 33 Abs. 2 und 3 TKG, der eine Klassifizierung nach Einzel- und Gemeinkosten, d.h. zwei Kostenarten, fordere. Sie sei auch nicht sachgerecht und nicht trennscharf ebenso wenig wie die vordefinierten Netzelemente und Unternehmensfunktionen. Die Anordnung des EKN sei unverhältnismäßig. Sie sei nicht gerechtfertigt, um der Beklagten offen zu halten, im nächsten Genehmigungsverfahren einen unternehmensübergreifenden Effizienzmaßstab umzusetzen. Hierzu sei der EKN, mit dem weiterhin betreiberspezifische Werte ermittelt würden, auch nicht geeignet. Im Vergleich zur Einreichung unternehmenseigener Kostenunterlagen, die nicht schlechter zur Ermittlung der KeL geeignet seien, verursache der EKN einen unverhältnismäßigen Mehraufwand. Bei laufendem Geschäftsbetrieb sei es ihr nicht möglich gewesen, den EKN selbst zu befüllen. Ihr Geschäftsjahr weiche vom Kalenderjahr ab. Die geforderte Überleitungsrechnung zwischen testiertem Jahresabschluss und Kostenrechnung sei eine unverhältnismäßige und nicht zu erfüllende Anforderung. Wegen der diesbezüglichen weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz der Klägerin vom 23. November 2010 verwiesen. Die Anordnung für die Ausgestaltung der Kostenunterlagen nehme ihr das Recht, den Nachweis der KeL mit ihren selbst ausgestalteten Kostenunterlagen zu erbringen. Die hiermit verbundenen Nachteile seien mit Ablauf der Abgabefrist des Entgeltantrags endgültig eingetreten und könnten nicht nachträglich beseitigt werden. Zentrale Vorgaben der Entgeltermittlung im Rahmen des EKN könnten nicht mit dem Ziel einer Entgelterhöhung angegriffen werden, weil sie sich letztlich nicht zwangsweise auf die Entgelthöhe auswirkten.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. April 2010 aufzuheben,

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hilfsweise festzustellen, dass der Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. April 2010 rechtswidrig war.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte trägt vor, die Anordnung gebe lediglich eine Strukturierung der nach § 33 TKG ohnehin vorzulegenden Ist-Kosten vor und sei damit von § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG gedeckt. Zwar habe die Klägerin in der Vergangenheit vollständige und prüffähige Kostenunterlagen eingereicht. Damit seien jedoch nicht sämtliche Informationsasymmetrien ausgeräumt. Die Prüffähigkeit beziehe sich lediglich auf die isolierte Kostenprüfung der unternehmensspezifischen Werte. Eine objektive Vergleichsbetrachtung in Bezug auf die effizienten produktspezifischen Vorleistungskosten aller weiteren Mobilfunknetzbetreiber wäre damit nicht durchführbar. Vielmehr müssten die Unterlagen so vergleichbar sein, dass sie an einem einheitlichen Maßstab gemessen werden könnten. Soweit die Aufbereitung der Daten im Einzelfall Modifikationen erfordere und damit unter Umständen über die Vorgabe des Ziels auch einen Einfluss auf den Weg nehme, sei jedenfalls § 29 Abs. 2 TKG einschlägig. Allein eine Vorgabe zur Datenerfassung, welche für alle Beteiligten gelte, könne zu keiner Inkonsistenz der Regulierung führen. Dass dabei nach dem Vortrag der Klägerin bestimmte Kostenpositionen unberücksichtigt blieben, sei dabei nicht von Bedeutung. Vertrauensschutz sei nicht Gegenstand des Konsistenzgebotes. Die Anordnung beziehe sich ausschließlich auf die unternehmensindividuellen Kostendaten, mithin auf die Ist-Kosten gemäß § 33 TKG. Alle weiteren Festlegungen von Normierungs- und Routingfaktoren oder von weiteren technischen Parametern seien dabei nicht Anordnungsgegenstand, sondern den künftigen Entgeltgenehmigungsverfahren vorbehalten. Im Rahmen des EKN seien entsprechende Kostenarten zu definieren gewesen, da für die dem internen Rechnungswesen zuzuordnende Kostenrechnung zur Ermittlung der Produktionskosten keine Standards existierten, die mit denen für das externe Rechnungswesen vergleichbar seien. Kostenarten seien in der Regel auf mehrere Kostenstellen verteilt, so dass eine Kostenart sowohl Einzel- als auch Gemeinkosten enthalten könne. Die Zuordnung der Kostenstellen zu den Netzelementen und Unternehmensfunktionen sei ein zentraler Prüfungsschwerpunkt in den Entgeltgenehmigungsverfahren. Insofern seien auch die im EKN geforderten Angaben notwendig und verhältnismäßig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, insbesondere ist sie als Anfechtungsklage statthaft. Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises gemäß Ziffer 1 Satz 1 des Beschlusstenors ausdrücklich „zur Vorbereitung des nächsten Genehmigungsantrags für Mobilfunkterminierungsentgelte“ erfolgte. Diesen Antrag stellte die Klägerin am 21. September 2010 unter Verwendung des Elektronischen Kostennachweises. Hierdurch ist jedoch keine Erledigung des Verwaltungsakts der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises eingetreten. Erledigung ist der Wegfall der Regelungswirkung des Verwaltungsakts. Keine Erledigung liegt vor, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtlich noch irgendeine unmittelbar belastende Wirkung für den Kläger entfaltet. Eine solche Fortwirkung kann auch darin bestehen, dass der Verwaltungsakt noch die Grundlage für einen Verwaltungsakt bildet oder als Rechtsgrundlage und Rechtfertigung eingetretener Rechtswirkungen fortwirkt.

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Wolff in: Sodan/ Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 113 Rn. 250.

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Nach diesen Grundsätzen ist vorliegend keine Erledigung eingetreten. Denn die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises wirkt rechtlich noch dadurch für die Klägerin fort, als die Bundesnetzagentur über den auf der Grundlage dieser Anordnung erstellten Genehmigungsantrag mit - noch nicht bestandskräftigem - Beschluss vom 24. Februar 2011 – BK 3a-10/099 entschied und Entgelte genehmigte. Zudem wird im nachfolgenden Beschluss der Bundesnetzagentur vom 19. Juli 2013 – BK 3a 12/085 -, mit dem sie die Entgelte für Terminierungsleistungen im Mobilfunknetz der Klägerin für den Zeitraum vom 1. Dezember 2012 bis zum 30. November 2014 genehmigte, zwar das „Analytische Kostenmodell Mobilfunk der WIK-Consult GmbH“ verwandt, aber mehrfach auf die Kostendaten aus den Elektronischen Kostennachweisen zurückgegriffen, so z.B. bei der Ermittlung der Betriebskosten und der „Übrigen Funktionskosten“, Ziffern 5.1.5.6 und 5.1.5.7, S. 53f des Beschlusses. Ob unter diesem Gesichtspunkt auch hier noch von einer rechtlichen Fortwirkung der angefochtenen Anordnung ausgegangen werden kann, kann offenbleiben, da sich die Anordnung jedenfalls aufgrund des Beschlusses vom 24. Februar 2011 nicht erledigt hat.

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Die Anfechtungsklage ist mit ihrem Hauptantrag aber unbegründet. Der angefochtene Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. April 2010 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen nach §§ 135, 123 TKG sind eingehalten. Die Beteiligten sind angehört und eine öffentliche mündliche Verhandlung ist durchgeführt worden. Dem Bundeskartellamt ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Die vorliegend erfolgte Durchführung des Konsultationsverfahrens begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Sie ist zwar gemäß § 12 TKG hier nicht zwingend vorgeschrieben, aber auch nicht verboten.

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Vgl. VG Köln, Urteil vom 19. September 2012 – 21 K 7809/10 – S. 21ff des Urteilsabdrucks.

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Die Bundesnetzagentur konnte die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises, soweit sie über die Rechtsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG hinausgeht, jedenfalls auch auf § 29 Abs. 2 TKG stützen.

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Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG kann die Bundesnetzagentur im Rahmen oder zur Vorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung anordnen, dass ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht die Kostenrechnung in einer Form ausgestaltet, die es der Bundesnetzagentur ermöglicht, die für die Entgeltregulierung auf Grund dieses Gesetzes notwendigen Daten zu erlangen. Zusätzlich kann die Bundesnetzagentur die Übermittlung dieser Unterlagen auf Datenträgern anordnen, § 29 Abs. 1 Satz 2 TKG. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht Verpflichtungen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen.

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Nach beiden Ermächtigungsgrundlagen ist die Bundesnetzagentur zu Ausgestaltungsvorgaben für die Kostenrechnung berechtigt. § 29 Abs. 1 Nr. 2 TKG betrifft dabei nur die äußere Form und Darstellung der Kostenrechnung, während § 29 Abs. 2 TKG zu inhaltlichen Einwirkungen auf die Art und Weise der Kostenermittlung, insbesondere auch die Zuweisung zu Kostenträgern ermächtigt.

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Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2010 – 21 L 797/10 -, juris Rn. 12; Cornils in: Geppert/ Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013 (Beck TKG-Komm), § 29 Rn. 46; Hölscher/ Lünenbürger in: Scheurle/ Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 21; Höffler in: Arndt/ Fetzer/ Scherer, TKG, § 29 Rn. 24

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Mit der vorliegenden Anordnung des Elektronischen Kostennachweises hat die Bundesnetzagentur nicht lediglich Vorgaben zur äußeren Form und Darstellung der Kostenrechnung für eine leichte Verarbeitbarkeit der Daten gemacht, so dass sie die für ihre gesetzlichen Aufgaben notwendigen Informationen hinreichend leicht aus den Kostenunterlagen ermitteln kann. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass hierüber hinausgehend der Elektronische Kostennachweis auch hinsichtlich der Aufbereitung der Daten, d.h. die Methodik der Kostenermittlung und -berechnung betreffende, Vorgaben macht. Insoweit kann die Anordnung auf § 29 Abs. 2 TKG gestützt werden, wonach die Bundesnetzagentur Verpflichtungen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen kann. Unter einer Kostenrechnungsmethode ist ein systematischer Ansatz zu verstehen, mit dem ein Unternehmen die relevanten Kosten aufbereitet und darstellt. Im Unterschied zur bloßen Darstellung der Kosten in der Rechnung meint die Kostenrechnungsmethode eine Berechnungsmethode, mit der Kosten ermittelt, ausdifferenziert und insbesondere auch bestimmten Kostenträgern zugeordnet werden.

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Cornils in: Beck TKG-Komm, § 29 Rn. 50.

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Zwar ist hier in Form des Elektronischen Kostennachweises nicht durchgängig für die gesamten nachzuweisenden Daten in diesem Sinne eine Kostenrechnungsmethode vorgeschrieben worden, wovon auch die Beteiligten ausgehen. Die hinsichtlich der unternehmerischen Freiheit sehr weitreichende und eingriffsintensive Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG lässt aber auch weniger eingriffsintensive Vorgaben hinsichtlich der Kostenermittlung und Kostenberechnungsmethodik bestimmter Daten zu. Der Bundesnetzagentur kommt auch insoweit Ermessen zu. Dem steht nicht die Ansicht der Klägerin entgegen, dass die im Elektronischen Kostennachweis bereitzustellenden Informationen als Geschäftsgeheimnisse prinzipiell für eine Veröffentlichung gemäß § 29 Abs. 2 Satz 2 TKG ungeeignet seien. Die nach dieser Vorschrift gegebene -weitere - Befugnis der Bundesnetzagentur das Unternehmen zu verpflichten, eine Beschreibung der Kostenrechnungsmethode öffentlich verfügbar zu machen, steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Zudem muss der Inhalt der öffentlich zu machenden Beschreibung gerade aus Gründen des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht kongruent sein mit dem materiellen Inhalt der Anordnung.

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Vgl. Cornils, a.a.O, § 29 Rn. 52.

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Die Bundesnetzagentur hat ihr Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Ihre Erwägungen in dem angefochtenen Beschluss, dass die Vorlage identisch strukturierter Kostenunterlagen mit Hilfe des Elektronischen Kostennachweises erforderlich sei, um der Bundesnetzagentur innerhalb der kurzen Frist des § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG eine umfassende Effizienzkontrolle im Fall der vier parallel regulierten Unternehmen zu ermöglichen, lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Diese Erwägungen stehen grundsätzlich im Einklang mit der Gesetzesbegründung, wonach Entgeltregulierungsmaßnahmen seitens der Regulierungsbehörde einen bestimmten Kenntnisstand voraussetzen. Ohne Zugriff auf umfassende Informationen über Kosten, Umsatzzahlen etc. ist vor dem Hintergrund existierender Informationsasymmetrien zwischen der Regulierungsbehörde und regulierten Unternehmen eine sachgerechte Arbeit der Behörde nicht möglich. Insoweit erscheint es erforderlich, dass die Regulierungsbehörde Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht angemessene und geeignete Auflagen zur Ausgestaltung der Kostenrechnungssysteme machen kann.

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BT-Drs. 15/2316, S. 67f.

35

Die hier von der Bundesnetzagentur im angefochtenen Beschluss aufgestellten Anforderungen stellen angemessene und geeignete Auflagen zur Ausgestaltung der Kostenrechnung dar. Soweit die Klägerin Einwände gegen einzelne Punkte des Elektronischen Kostennachweises erhebt, wie z.B. dass keine realitätsgetreue Abbildung der Netzbelastung durch Dienste und keine konsequente Orientierung am effizientesten Anbieter erfolge, die verwandte vereinfachte Annuitätenrechnung ungeeignet und die Definition der Kostenarten, Netzelemente und Unternehmensfunktionen unsachgemäß sei, kann vorliegend offenbleiben, ob diese Einwände zutreffen. Sie führen jedenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises. Denn durch diese wird die Klägerin nur zur Aufbereitung und Offenlegung von Daten verpflichtet. Die auf Grundlage dieser Daten erteilte Entgeltgenehmigung kann sie ohne Einschränkungen zur gerichtlichen Überprüfung stellen und dort Einwände geltend machen wie, dass andere Daten hätten erhoben oder berücksichtigt werden müssen oder die erhobenen Daten methodisch falsch gewertet worden seien oder anders hätten gewichtet werden müssen.

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Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2010 – 21 L 797/10 -, juris Rn. 21.

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Ein Fehler bei der Datenerhebung und Datenaufbereitung wirkt sich ggf. in der Entgeltgenehmigung aus, sofern er dort nicht korrigiert wird, und ist dort zu überprüfen, wie bspw. auch die Ausführungen der Klägerin zu der Aufteilung und Gewichtung der Kosten je Unternehmensfunktion im Elektronischen Kostennachweis und zu der den ON-Net-Gesprächen zugewiesenen ihrer Ansicht nach nicht zutreffenden Kostenverursachung im nachfolgenden Beschluss vom 24. Februar 2011 zur Entgeltgenehmigung zeigen. In dem Beschluss hat sich die Bundesnetzagentur auch mit weiteren hier vorgetragenen Einwänden der Klägerin auseinandergesetzt, s. Ziff. 4.1.3 ff. Zudem lässt die Anordnung es gemäß Ziffer 1. Satz 2 ausdrücklich zu, dass die Klägerin das Schema in den dort bezeichneten Punkten ändern oder ergänzen kann. Gemäß Ziffer 4. kann die Klägerin zudem einen eigenen Kostennachweis mit vorlegen. Hierdurch hat sie die Möglichkeit, aus ihrer Sicht nicht mit dem Kostenschema erfasste Daten ihrem Entgeltantrag beizufügen.

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Ebenfalls im Verfahren der Entgeltgenehmigung und nicht im Rahmen der die Klägerin zur Aufbereitung und Offenlegung von Daten verpflichtenden Anordnung ist die Frage zu klären, ob ein unternehmensübergreifender Effizienzmaßstab oder ein unternehmensindividueller, betreiberspezifischer Ansatz der richtige ist.

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Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2010 – 21 L 797/10 -, juris Rn. 20.

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Die Anordnung ist auch im Hinblick auf das Konsistenzgebot des § 27 Abs. 2 TKG geeignet, dieses steht ihr nicht entgegen. Danach hat die Bundesnetzagentur darauf zu achten, dass Entgeltregulierungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit aufeinander abgestimmt sind. Da die Anordnung zur Vorbereitung eines Entgeltregulierungsverfahrens erfolgte, ist § 27 Abs. 2 TKG einschlägig. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt keine Verletzung des Konsistenzgebots darin, dass ihr in der vorangegangenen Entgeltgenehmigungsrunde 2009 anerkanntes Routingmodell bei Verwendung des Elektronischen Kostennachweises nunmehr verworfen würde. Das Konsistenzgebot will erreichen, dass alle Entgelte im Hinblick auf die Regulierungsziele ein ausgewogenes, in sich abgestimmtes Gesamtsystem bilden.

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Vgl. Paschke in: Beck TKG-Komm, § 27 Rn. 72.

42

Nach dem Willen des Gesetzgebers soll mit dem Konsistenzgebot die Regulierungsbehörde durch eine koordinierte und aufeinander abgestimmte Entscheidungspraxis dafür Sorge tragen, dass die von ihre festgesetzten bzw. regulierten Entgelte so aufeinander abgestimmt sind, dass Wettbewerbsverzerrungen etwa durch das Auftreten von Preis-Kosten-Scheren vermieden werden.

43

BT-Drs. 15/2316, S. 67.

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In diesem Sinne fügt sich die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises in die Entgeltgenehmigungen mit Beschlüssen vom März 2009, in denen die verbindliche Vorgabe eines Elektronischen Kostennachweises ausdrücklich vorbehalten wurde, und nachfolgend Beschlüssen vom Februar 2011 ein. Die den vier Mobilfunknetzbetreibern genehmigten Entgelte sind aufeinander abgestimmt.

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Im Verhältnis zum angestrebten Ziel der Datenaufbereitung für eine effiziente fristgerechte Entgeltgenehmigung belastet die Anordnung die Klägerin nicht unverhältnismäßig. Die Klägerin musste ohnehin Daten für den Entgeltantrag aufbereiten und Kostenunterlagen erstellen. Der Umstand, dass die Klägerin, wie sie vorträgt, ihren in die Kostenunterlagen für den vorangegangenen Entgeltantrag investierten Aufwand nicht erneut nutzen kann, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises. Auch angesichts der in § 29 Abs. 1 und 2 TKG vorgesehenen weitreichenden Eingriffsmöglichkeiten besteht insoweit kein etwaiger Vertrauensschutz.

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Der hilfsweise gestellte Fortsetzungsfeststellungsklageantrag ist unzulässig, da der angefochtene Beschluss sich, wie dargelegt, nicht erledigt hat, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Davon abgesehen wäre die Klage mit dem Hilfsantrag aus den dargelegten Gründen zur Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses auch unbegründet.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Voraussetzungen der §§ 135 Satz 3, 133 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.