Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-04-30, Aktenzeichen 19 A 3966/99
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0430.19A3966.99.00

Tenor

Die Berufung wird zugelassen.

1

Gründe:

2

Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil
ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils
bestehen. Es spricht Überwiegendes dafür, dass die Klägerin einen
Anspruch auf Erteilung der beantragten Zustimmung des Beklagten zur
Anbringung eines Porzellanbildes mit einem Foto ihres verstorbenen
Ehemannes auf dem Grabmal seiner Grabstätte hat.

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Nach § 23 Nr. 1 Satz 1 der im vorliegenden Verfahren maßgeblichen
Friedhofssatzung der Stadt R. für die kommunalen
Friedhöfe vom 7. Februar 1996 (im Folgenden: Friedhofssatzung)
bedarf die Errichtung und jede Änderung von Grabmalen und sonstigen
baulichen Anlagen der vorherigen schriftlichen Zustimmung des
Garten- und Friedhofsamtes des Beklagten. Auf dieser Grundlage ist
der Klägerin nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand die
beantragte Zustimmung zu erteilen, weil Überwiegendes dafür spricht,
dass der Erteilung keine wirksamen Vorschriften der Friedhofssatzung
entgegenstehen und das dem Beklagten nach § 23 Nr. 1 Satz 1 der
Friedhofssatzung obliegende Ermessen auf die Erteilung der
beantragten Zustimmung reduziert ist.

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Der Erteilung der beantragten Zustimmung steht nicht entgegen,
dass gemäß § 19 Nr. 3 der Friedhofssatzung für alle Grabstätten auf
dem Ostfriedhof, auf dem sich die Grabstätte des verstorbenen
Ehemannes der Klägerin befindet, die besonderen
Gestaltungsvorschriften des § 22 der Friedhofssatzung gelten und es
damit auf dem Ostfriedhof nach § 22 Nr. 3.3 nicht zulässig ist,
Porzellan für die Gestaltung eines Grabmals zu verwenden und ein
Lichtbild auf einem Grabmal anzubringen. Diese Regelung ist
unwirksam, weil sie unter Berücksichtigung der weiteren
Satzungsregelungen gegen das Grundrecht der allgemeinen
Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verstößt.

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Das Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen, über
Bestattungsort sowie Gestaltung und Pflege der Grabstätte zu
entscheiden, ist eine Ausprägung der allgemeinen
Handlungsfreiheit.

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Vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom
29. September 2000 - 3 B 156.00 -,
7. Dezember 1990 - 7 B 160.90 -, Buchholz
408.2, Friedhofsbenutzung, Nr. 14, S. 4
(4 f.), und 31. Mai 1990 - 7 CB 31.80 -,
BayVBl. 1991, 220, sowie Urteile vom
26. September 1986 - 7 C 27.85 -, NVwZ 1987,
679 (679), und 8. November 1963 - VII C
148.60 -, BVerwGE 17, 119 (121); OVG NRW,
Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A 2015/99 -, und
Beschluss vom 11. April 1997 - 19 A
1211/96 -, NVwZ 1998, 869 (869).

7

Die Angehörigen, denen die Ehrung des Verstorbenen obliegt, sind
grundsätzlich frei, die Grabstätte nach ihren eigenen Anschauungen
von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten. Begrenzt ist
dieses Recht durch den Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, d.
h. durch jede Rechtsnorm, die formell und materiell mit der
Verfassung in Einklang steht. Dazu gehören friedhofsrechtliche
Gestaltungsvorschriften durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes,
die bereits erforderlich sind, um eine der Würde des Ortes
entsprechende Gestaltung der Grabstätten sicherzustellen und den
Friedhofbenutzern die ungestörte Totenandacht zu ermöglichen.
Regelungen dieser Art sind, soweit sie durch den allen Friedhöfen
gemeinsamen Zweck geboten sind, in sämtlichen Abteilungen eines oder
mehrerer Friedhöfe zu beachten und werden üblicherweise als
allgemeine Gestaltungsvorschriften bezeichnet.

8

OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19 A
2015/99 -, und Beschluss vom 11. April 1997
- 19 A 1211/96 -, a.a.O.; VGH Baden-
Württemberg, Urteile vom 16. Oktober 1996
- 1 S 3164/95 -, DVBl. 1997, 1278 (1278) =
NVwZ-RR 1997, 359 (359), und 26. September
1989 - 1 S 3401/88 -, NVwZ-RR 1990, 308
(308); OVG Niedersachsen, Urteil vom
27. September 1995 - 8 L 1219/93 -, NVwZ
1996, 810 (811); Hessischer VGH, Urteil vom
17. September 1984 - 11 UE 671/84 -, ESVGH
35, 45 (46 f.).

9

Der allgemeine Friedhofszweck (§ 2 der Friedhofssatzung) besteht
in der geordneten und würdigen Bestattung der Toten, einem
ungestörten Totengedenken sowie in der Gewährleistung einer
ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeiten.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19
A 2015/99 -, und Beschluss vom 11. April 1997
- 19 A 1211/96 -, a.a.O., m.w.N.

11

Danach gehört das Verbot in § 22 Nr. 3.3 der Friedhofssatzung,
Porzellan für die Gestaltung eines Grabmals zu verwenden und ein
Lichtbild auf einem Grabmal anzubringen, nicht zu den allgemeinen
Gestaltungsvorschriften. Das Verbot rechtfertigt sich entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem allgemeinen
Friedhofszweck. Es ist nicht ersichtlich, dass Friedhofsbenutzer und
-besucher ein auf einem Grabmal angebrachtes Porzellanbild mit einem
Foto des Verstorbenen regelmäßig als "aufdringlich" empfinden oder
ein solches Bild eine den Friedhofszweck beeinträchtigende
"emotionsauslösende Anschaulichkeit" hat. Ein tragender Grund für
diese Wertungen lässt sich dem angefochtenen Urteil und auch dem
Vorbringen des Beklagten nicht entnehmen. Ein derartiges
Porzellanbild auf einem Grabmal mag zwar, wie der Beklagte geltend
macht, in R. nicht ortsüblich sein und von der dortigen
Bevölkerung nur selten gewünscht werden. Ein Abweichen von
ortsüblichen Grabgestaltungen und Vorstellungen führt jedoch nicht
zwangsläufig dazu, dass eine diesen Gestaltungen und Vorstellungen
nicht entsprechende Grab- und Grabmalgestaltung den Friedhofszweck
beeinträchtigt. Das wäre nur dann der Fall, wenn dadurch die
geordnete und würdige Bestattung der Toten oder ein ungestörtes
Totengedenken beeinträchtigt würde. Dafür fehlt es aber an
greifbaren Anhaltspunkten. Der Umstand, dass eine solche
Grabmalgestaltung in weiten Teilen Deutschlands üblich war und auch
zum Teil noch ist sowie in anderen europäischen Ländern, etwa
Österreich und Belgien, heute noch gebräuchlich ist, lässt vielmehr
erkennen, dass es sich hierbei grundsätzlich um eine Form würdiger
und mit dem allgemeinen Friedhofszweck in Einklang stehender
Grabmalgestaltung handelt.

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Allerdings ist die Stadt R. als Friedhofsträgerin
nicht schlechthin gehindert, Verbote oder Einschränkungen zu
erlassen, die, wie das Verbot in § 22 Nr. 3.3 der Friedhofssatzung,
durch den generellen Friedhofszweck nicht geboten, aber mit ihm
vereinbar sind und dem weiteren möglichen Zweck eines Friedhofs
dienen, bestimmte ästhetische Vorstellungen des Friedhofsträgers
oder der Mehrheit der örtlichen Bevölkerung zu verwirklichen. Es
gehört zum Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und ist Bestandteil
ihrer Autonomie, mit ihren öffentlichen Einrichtungen über deren
allgemeinen und primären Zweck hinaus weitere Ziele, etwa ein
besonderen ästhetischen Ansprüchen genügendes Ortsbild oder
besonderen landschaftspflegerischen Ansprüchen genügende Grünanlagen
zu schaffen, zu verfolgen, soweit das mit dem allgemeinen Ziel der
öffentlichen Einrichtung vereinbar ist, insbesondere deren Zweck
nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird. Soweit der
Friedhofsträger besondere, durch den allgemeinen Friedhofszweck
nicht gebotene Gestaltungsvorschriften erlässt, muss er aber in
ausreichendem und angemessenem Maße "gestaltungsfreie
Friedhofsflächen",

13

vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Beschluss
vom 29. September 2000 - 3 B 156.00 -,

14

ausweisen, auf denen eine Grab- und Grabmalgestaltung zulässig
ist, die nur den vom allgemeinen Friedhofszweck gebotenen Grenzen
unterliegt. Andernfalls liegt ein Verstoß gegen das durch Art. 2
Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte Recht des Verstorbenen und
seiner Angehörigen vor, über die Gestaltung der Grabstätte zu
entscheiden.

15

Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom
29. September 2000 - 3 B 156.00 -;
OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000
- 19 A 2015/99 -.

16

Handelt es sich bei dem in Rede stehenden Friedhof um einen
"Monopolfriedhof", muss die Friedhofssatzung auf einem ausreichenden
und angemessenen Teil dieses Friedhofs eine gestaltungsfreie
Friedhofsfläche vorsehen. Gibt es dagegen in der Stadt oder Gemeinde
mehrere Friedhöfe des Friedhofsträgers, so kann es ausreichen, dass
auf einem Teil der Friedhöfe eine von den ästhetischen Vorstellungen
des Friedhofsträgers abweichende Gestaltung zugelassen wird,

17

vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. September
2000 - 3 B 156.00 -, m. w. N,

18

sofern dem Verstorbenen und seinen Angehörigen ein Ausweichen auf
diese Friedhöfe und Friedhofsflächen zumutbar ist.

19

Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 26. Mai
2000 - 19 A 2015/99 -; Hessischer VGH, Urteil
vom 17. September 1984 - 11 UE 671/84 -,
ESVGH 35, 45 (48).

20

Danach ist es zwar entgegen der Auffassung der Klägerin
möglicherweise nicht zu beanstanden, dass die Stadt R.
nach § 19 Nr. 1 der Friedhofssatzung nur auf dem Nord- und
Südfriedhof und nicht auf den übrigen sechs städtischen Friedhöfen
Grabfelder ausgewiesen hat, für die keine besonderen
Gestaltungsvorschriften gelten. Darauf kommt es im vorliegenden
Verfahren aber letztlich nicht an. Die Stadt R. ist
schon aus einem anderen Grund ihrer Pflicht, "gestaltungsfreie
Friedhofsflächen" vorzusehen, nicht hinreichend nachgekommen. Nach
der Friedhofssatzung der Stadt R. wird auch auf den für
eine freie Gestaltung vorgesehenen Grabfeldern auf dem Nord- und
Südfriedhof eine freie Grab- und Grabmalgestaltung, die nur den vom
allgemeinen Friedhofszweck gebotenen Grenzen unterliegt, nicht
zugelassen. Für diese Grabfelder gelten nämlich gemäß § 21 Satz 2
der Friedhofssatzung die - in der Satzung so bezeichneten -
"allgemeinen Gestaltungsvorschriften" des § 20 der Friedhofssatzung.
Der Sache nach handelt es sich bei diesen jedoch teilweise,
zumindest bei den Regelungen in § 20 Nr. 1 Sätze 1 und 3 der
Friedhofssatzung, nicht um allgemeine sondern besondere
Gestaltungsvorschriften, die vom allgemeinen Friedhofszweck nicht
geboten sind. Es kann deshalb dahin stehen, ob die Regelungen in §
20 Nr. 1 Sätze 2 und 4, Nr. 2, Nr. 3 Satz 1 und Nr. 4 der
Friedhofssatzung ebenfalls der Sache nach besondere
Gestaltungsvorschriften darstellen.

21

Nach § 20 Nr. 1 Satz 1 der Friedhofssatzung dürfen auf
Grabstätten nur ein Grabmal und gemäß § 20 Nr. 1 Satz 1 iVm § 22
Abs. 4 b der Friedhofssatzung als Ergänzung ein Namensstein je
Grabstelle mit den in § 22 Abs. 4 b der Friedhofssatzung vorgegeben
Maßen errichtet werden. Dass die nach dem Friedhofszweck
erforderliche Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung
innerhalb der Ruhezeiten diese Einschränkung der Grabgestaltung
erfordert, ist weder vom Beklagten vorgetragen noch sonst erkennbar.
Die Einschränkung ist aber auch nicht durch die weiteren
Friedhofszwecke, eine geordnete und würdige Bestattung der Toten
sowie ein ungestörtes Totengedenken zu gewährleisten, geboten. Im
Einzelfall kann zwar die Errichtung mehrerer (insbesondere größerer)
Grabmale auf einer Grabstätte nicht mit diesen Friedhofszwecken in
Einklang stehen, wenn damit etwa eine das Totengedenken störende
effektheischende Wirkung einhergeht.

22

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000 - 19
A 2015/99 -.

23

Die geordnete und würdige Bestattung der Toten wie auch ein
ungestörtes Totengedenken erfordern jedoch nicht die in § 20 Nr. 1
Satz 1 der Friedhofssatzung vorgesehene prinzipielle Begrenzung auf
ein Grabmal. Je nach Art der Gestaltung kann das Aufstellen mehrerer
Grabmale durchaus mit diesen Friedhofszwecken vereinbar sein.
Entscheidend sind in diesem Zusammenhang die konkreten
Gestaltungswünsche des Verstorbenen und seiner Angehörigen sowie die
Größe und Lage der Grabstätte. Soweit die Grabstätte in einem
Grabfeld liegt, für das, wie zum Teil auf dem Nord- und Südfriedhof
in R. , nach § 19 der Friedhofssatzung keine besonderen
Gestaltungsvorschriften gelten sollen, kommt es insbesondere nicht
entscheidend darauf an, ob sich die Gestaltung einer Grabstätte in
die Gestaltung der übrigen Grabstätten dieses Grabfeldes einfügt.
Der Zweck eines solchen Grabfeldes besteht gerade darin, den
Verstorbenen und ihren Angehörigen unterschiedliche
Gestaltungsmöglichkeiten zu eröffnen.

24

Der Friedhofszweck erfordert auch nicht die Regelung in § 20 Nr.
1 Satz 3 der Friedhofssatzung. Nach dieser Regelung müssen Grabmale
einen Mindestabstand von 35 cm zu den Nachbargräbern haben. Welchen
Zweck die Stadt R. als Friedhofsträgerin mit § 20 Nr. 1
Satz 3 der Friedhofssatzung verfolgt, lässt sich der
Friedhofssatzung selbst und auch dem bisherigen Vorbringen des
Beklagten nicht entnehmen. Sollte mit dieser Regelung sichergestellt
werden, dass die nach § 6 Abs. 7 der Unfallverhütungsvorschriften
"Friedhöfe und Krematorien, UVV 4.7" der Gartenbau-
Berufsgenossenschaft, Ausgabe April 1985, beim Ausheben eines Grabes
zu verwendenden Beerdigungsbohlen ausgelegt werden können, so ist
die Regelung nicht durch den Friedhofszweck geboten.

25

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000
- 19 A 2015/99 -.

26

Der Nutzungsberechtigte ist nämlich gemäß § 11 Nr. 4 Satz 1 der
Friedhofssatzung verpflichtet, ein Grabmal zu entfernen, sofern dies
zum Ausheben eines Grabes erforderlich ist.

27

Sonstige materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung
der vorgeschriebenen Zustimmung gemäß § 23 Nr. 1 Satz 1 der
Friedhofssatzung enthält die Friedhofssatzung nicht. Die Erteilung
der Zustimmung steht deshalb im Ermessen des Beklagten. Es spricht
beim derzeitigen Stand des Verfahrens Überwiegendes dafür, dass
dieses Ermessen auf die Erteilung der beantragten Zustimmung
reduziert ist, weil jede andere Entscheidung ermessensfehlerhaft
wäre.

28

Das verfassungsrechtlich geschützte Recht der Klägerin, in den
sich aus dem Friedhofszweck ergebenden Grenzen nach eigenen
Vorstellungen über die Gestaltung des Grabmals auf der Grabstätte
ihres verstorbenen Ehemannes zu entscheiden, stehen keine dieses
Recht überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Anbringung
eines Porzellanbildes mit einem Foto des verstorbenen Ehemannes
widerspricht, wie ausgeführt, nicht dem allgemeinen Friedhofszweck.
Über die Einhaltung des allgemeinen Friedhofszwecks hinausgehende
öffentliche Interessen, die eine Versagung der beantragten
Zustimmung rechtfertigen könnten, sind nach dem derzeitigen Sach-
und Streitstand ebenfalls nicht ersichtlich.

29

Unbeschadet der Frage, ob die Klägerin den Nord- oder Südfriedhof
der Stadt R. in zumutbarer Weise erreichen kann und ob
auf diesen Friedhöfen in ausreichendem und angemessenem Maße
Friedhofsflächen zur freien Gestaltung vorhanden sind, hätte sie
ihren Gestaltungswunsch zwar durch Wahl einer Grabstätte in einem
auf diesen Friedhöfen vorhandenen Grabfeld, für das keine besonderen
Gestaltungsvorschriften gelten, verwirklichen können. Über diese
sich aus § 19 der Friedhofssatzung ergebende Möglichkeit hätte sie
sich auch unabhängig davon, welche Informationen ihr die Bestatterin
vor der Bestattung erteilte, durch Einsicht in die im allgemein
zugänglichen Amtsblatt der Stadt R. veröffentlichte
Friedhofssatzung in zumutbarer Weise Kenntnis verschaffen können.
Allerdings bestand und besteht für sie aus Rechtsgründen keine
Veranlassung, den Nord- oder Südfriedhof zur Verwirklichung ihres
Gestaltungswunsches zu nutzen. Denn ihren Gestaltungswunsch konnte
sie im Zeitpunkt der Bestattung ihres verstorbenen Ehemannes und
kann sie im für die gerichtliche Überprüfung maßgebenden Zeitpunkt
der Entscheidung des Senats auch auf dem Ostfriedhof, auf dem ihr
Ehemann bestattet ist, verwirklichen. Die für diesen Friedhof
geltenden besonderen Gestaltungsvorschriften sind wegen Verstoßes
gegen Art. 2 Abs. 1 GG unwirksam. Die Unwirksamkeit der besonderen
Gestaltungsvorschriften hat zur Folge, dass auf dem Grabmal auf der
Grabstätte des verstorbenen Ehemannes der Klägerin ein Porzellanbild
mit dessen Foto angebracht werden kann. Kommt der Friedhofsträger
nämlich seiner Pflicht, gestaltungsfreie Bestattungsflächen
vorzuhalten, nicht nach, so vermögen nur diejenigen
satzungsrechtlichen Bestimmungen die Gestaltungsfreiheit
einzuschränken, die zur Erreichung des allgemeinen Friedhofszwecks
geboten sind. Dies gilt auch in den Fällen, in denen die gewünschte
Gestaltung auf einem anderen Teil des betreffenden Friedhofs oder
- wie hier - einem Teil anderer Friedhöfe des Friedhofsträgers
möglich wäre.

30

Ebenso Hessischer VGH, Urteil vom
22. November 1988 - 11 UE 218/94 -, NVwZ-RR -
1989, 505 (505).

31

Damit hat aber für die Ermessensentscheidung des Beklagten nicht nur der Umstand,
dass der Gestaltungswunsch der Klägerin verfassungsrechtlich geschützt ist und mit dem
allgemeinen Friedhofszweck in Einklang steht, sondern auch der Umstand entscheidendes
Gewicht, dass die Klägerin ein nach der Friedhofssatzung besonders zu berücksichtigendes
Interesse an der Benutzung gerade des Ostfriedhofs hat. Hierbei handelt es sich um den für
sie nächstgelegenen Friedhof der Stadt R. . Nach § 3 Satz 1 der Friedhofssatzung
werden aber Verstorbene in der Regel auf dem Friedhof bestattet, in dessen Bereich sie
zuletzt gewohnt haben. Für die Erteilung der beantragten Zustimmung spricht schließlich,
dass angesichts der geringen Größe des Bildes (etwa 14 mal 10 cm), das auf dem Grabmal
angebracht werden soll, selbst mit Rücksicht darauf, dass auf den übrigen Grabstätten auf
dem Ostfriedhof keine derartigen Bilder vorhanden sind, eine rechtlich erhebliche
Beeinträchtigung des Gesamtbildes des Friedhofs oder des Grabfeldes, in dem sich die
Grabstätte des verstorbenen Ehemannes der Klägerin befindet, nicht zu erwarten ist.