Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1982-03-10, Aktenzeichen 6 K 816/81
ECLI:DE:VGMS:1982:0310.6K816.81.00

Tenor

Es wird festgestellt, daß die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9.
Februar 1981 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten Münster
vom 27. März 1981 rechtswidrig gewesen sind.
Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Der Kläger ist Viehhändler. Am 11. Dezember 1980 untersuchte der Beklagte 6
Kälber des zu diesem Zeitpunkt insgesamt 16 Tiere umfassenden Bestandes des
Klägers stichprobenweise auf Östrogen, wobei sich bei einem Tier ein positiver
Befund ergab. Bei den 16 Kälbern handelte es sich um sogen. Starterkälber im Alter
von ca. 8 Wochen, die der Kläger aus den Niederlanden importiert hatte. Am 18.
Dezember 1980 verhängte der Beklagte über den Bestand mündlich eine
Entfernungs- und Veräußerungssperre, die er durch Bescheid vom 23. Dezember
1980 schriftlich bestätigte. Bei einer Nachuntersuchung wies das Kalb, bei dem ein
positiver Befund festgestellt worden war, einen negativen Befund auf. Daraufhin
wurden Ende Januar dieses Kalb und die 5 weiteren Kälber, die zuvor untersucht
worden waren, freigegeben. Vier weitere Kälber wurden nach erfolgter
Rückstandsuntersuchung mit negativem Ergebnis im Schlachthof Bocholt
geschlachtet. Sodann erließ der Beklagte am 9. Februar 1981 die mit der
vorliegenden Klage angegriffene Ordnungsverfügung, in der es heißt:

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"In Abänderung meiner mündlichen Ordnungsverfügung vom 18.12.1980,
schriftlich abgefaßt am 23.12.1980, wird hiermit auf der Grundlage der §§ 14, 18 des
Ordnungsbehördengesetzes NW und des § 15 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. b) und c) des
Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes i.V.m. der Verordnung über Stoffe
mit pharmakologischer Wirkung vom 3.8.1977 (BGBl. I Nr. 53 vom 10.8.1977, S.
1479) folgendes verfügt:

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1. Die aus dem am 11.12.1980 untersuchten Bestand von insgesamt 16 Kälbern
verbliebenen 6 Kälber mit den Ohrmarken Nr. 152946, 152947, 152948, 152949,
152950 und 152945 dürfen nur mit Zustimmung des Veterinäramtes des Kreises von
ihrem Standort in XXX entfernt werden.

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Sofern die Kälber zur Schlachtung abgegeben werden sollen, ist die
Schlachtstätte anzugeben. An der Schlachtstätte unterliegen die Tiere der
Rückstandsuntersuchung auf östrogenwirksame Stoffe nach näherer Anweisung des
zuständigen Veterinäramtes. Nur bei einem negativen Ergebnis der
Rückstandsuntersuchung wird das Fleisch für den menschlichen Verzehr
freigegeben.

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Die Rückstandsuntersuchung im Schlachtbetrieb kann dadurch entfallen, daß auf
Ihren Antrag hin Rückstandsuntersuchungen vor der Schlachtung im Bestand
vorgenommen werden und deren Ergebnisse die Unbedenklichkeit des Bestandes
ergeben. Auch diese Untersuchungen sind nach weiterer Maßgabe des
Veterinäramtes des Kreises Borken durchzurühren.

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Die Kosten dieser Untersuchungen sind von Ihnen zu tragen.
Die Kälber können mit Genehmigung des Veterinäramtes des Kreises in andere
Bestände zur Mast bis zur Schlachtreife als Schlachtbullen bzw. als Schlachtrinder
oder zu sonstigen Nutzzwecken verbracht werden, wenn sichergestellt wird, daß der
Verbleib der Tiere durch das Veterinäramt überwacht und erforderlichenfalls
Rückstandsuntersuchungen eingeleitet werden können. Biese Genehmigung wird
Ihnen ggf. auf Antrag hin erteilt."

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Zur Begründung heißt es u.a.: Für die verbliebenen 6 Kälber rechtfertigt sich die
Ordnungsverfügung aus dem Gesichtspunkt einer Gefahr für die öffentliche
Sicherheit gemäß § 14 OBG. Wenn in einem Bestand zumindest ein
östrogenverseuchtes Tier angetroffen wird, so besteht der dringende Verdacht, daß
auch andere Kälber des Bestandes verseucht sind. Hieran ändert auch nichts der
Umstand, daß bei weiteren Tieren ein negativer Befund erhoben worden ist oder daß
die Tiere nicht beim Mäster, sondern bei einem Viehhändler stehen. Eine Gefahr für
die öffentliche Sicherheit in Form der Gesundheit der Verbraucher und zu
befürchtender Verstöße gegen das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz
sowie die Verordnung über Stoffe mit pharmakologischer Wirkung ergibt sich daraus,
daß solche Tierbestände, in denen positive Befunde erhoben werden sind, als
verdächtig angesehen werden müssen. Da auch der Abbau von Östrogen bzw. die
Zeitdauer dieses Abbaues einerseits von der Medikamentation andererseits auch von
der Dosierung und der Eigenart des jeweiligen Tieres abhängt, ist auch stets der
Negativnachweis durch eine konkrete Rückstandsuntersuchung am jeweiligen Tier zu
fordern.

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Nachdem die 6 Kälber geschlachtet worden waren, wobei Östrogen nicht
festgestellt wurde, und nach erfolglosem Widerspruch ("Widerspruchsbescheid des
Regierungspräsidenten Münster vom 27. März 1981, zugestellt am 31. März 1981)
hat der Kläger am 30. April 1981 Klage erhoben, zu deren Begründung er im
wesentlichen geltend macht:

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Die Ordnungsverfügung vom 9. Februar 1981 sei rechtswidrig gewesen, weil
eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht vorgelegen habe. Ihm
sei durch die Verfügung ein Schaden (Stall- und Fütterungskosten, entgangener
Gewinn) entstanden, dessen Ersatz er vom Beklagten verlangen wolle.

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Der Kläger beantragt,
festzustellen, daß die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Februar 1981 und
der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten Münster vom 27. März 1981
rechtwidrig gewesen sind.

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Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Ausführungen in den
angefochtenen Bescheiden.

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Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren, äußert sich
aber nicht zur Sache.

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Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen und des Sachverhalts im
übrigen wird auf die Gerichtsakte, nebst Beiakte, Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist begründet.

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I. Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse des
Klägers an der begehrten Feststellung, daß der durch die Schlachtung der 6 Kälber
erledigte Verwaltungsakt des Beklagten vom 9. Februar 1981 rechtswidrig gewesen
ist, ergibt sich aus der konkret dargetanen Absicht des Klägers, den Beklagten auf
Ersatz des durch die Fütterung entstandenen Schadens (Stall- und Fütterungskosten,
entgangener Gewinn)
in Anspruch zu nehmen, sowie aus Gründen der Wiederholungsgefahr und des
Rehabilitationsinteresses.

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II. Nach § 14 Abs. 1 OBG NW, worauf die angegriffene Ordnungsverfügung im
Kern gestutzt ist, können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen
treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit
oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. Von dieser Vorschrift wird die Verfügung des
Beklagten vom 9. Februar 1981 nicht gedeckt.

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1) Eine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NW liegt vor, wenn eine Sachlage
oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden
Geschehens mit Wahrscheinlichkeit die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
schädigen wird (Wolff, Verwaltungsrecht III, 3. Auflage, § 125 III a). Für diese
Wahrscheinlichkeit genügen einerseits nicht bloße Vermutungen oder die entfernte
Möglichkeit eines Schadens; andererseits ist nicht erforderlich, daß der Eintritt des
Schadens gewiß ist oder unmittelbar bevorsteht (Wolff, aaO, § 125 III b 1). Dabei
sind die Anforderungen an die Feststellung der Wahrscheinlichkeit geringer, wenn
besonders hochwertige Schutzgüter auf dem Spiel stehen (BVerwG, Urteil vom
26.6.1970 - IV C 99.67 - , NJW 1970, 1890, 1892; Wolff, aaO; Drews/ Wacke/ Vogel/
Martens, Gefahrenabwehr, 1.Bd., 8.Auflage, S. 178 f.).

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Hier kann die vom Beklagten in seiner Ordnungsverfügung vom 9. Februar 1981
angenommene "Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Form der Gesundheit der
Verbraucher" nur dann vorgelegen haben, wenn die 6 verbliebenen Kälber mit
Östrogen behandelt worden waren. Daß dies der Fall war, steht nicht fest. Vielmehr
spricht der Umstand, daß diese Kälber bei ihrer Schlachtung kein Östrogen
aufwiesen, dafür, daß zum entscheidenden Zeitpunkt des Erlasses der
Ordnungsverfügung objektiv eine Gesundheitsgefahr für die Verbraucher nicht
vorlag.

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2) Allerdings könnten die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht
aufrechterhalten werden, wenn die Behörde stets erst und nur dann zu einem
Einschreiten berechtigt wäre, nachdem sie das objektive Vorhandensein einer Gefahr
mit völliger Sicherheit festgestellt hat. Bei Zugrundelegen solch strenger Maßstäbe
könnten häufig Abwehrmaßnahmen nicht mehr rechtzeitig getroffen werden. Deshalb
ist anerkannt, daß in den Fällen der sogen. Anscheinsgefahr ein Einschreiten erfolgen
kann. Eine Anscheinsgefahr ist gegeben, wenn im Zeitpunkt des
ordnungsbehördlichen Einschreitens bei verständiger Würdigung objektive
Anhaltspunkte für eine Gefahr vorliegen, sich aber nachträglich ergibt, daß eine
Gefahr in Wirklichkeit nicht vorlag (OVG NW, Urteil vom 7.6.1976 - IV A 330/77 -
DVBl. 1979, 733, 734; Wolff, aaO,; Hoffmann-Riem, Anscheingefahr und
Anscheinverursachung im Polizeirecht, in: Festschrift für Wacke, 1972, S. 327 ff.;
Schleberger, Polizei- und Ordnungsrecht NW, 2. Auflage, S. 26 f.). Nach den
Umständen des vorliegenden Falles konnte aber bei verständiger Würdigung nicht
auf das Vorliegen, sondern nur auf die Möglichkeit einer Gefahr geschlossen
werden.

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Als die Ordnungsverfügung vom 9. Februar 1981 erging, waren von den 16
ursprünglich im Bestand vorhandenen Kälbern 10 untersucht worden, wobei nur bei
einem Kalb zunächst ein positiver, bei einer Nachuntersuchung dann ebenfalls ein
negativer Befund festgestellt worden war. Der vom Beklagten in dieser Situation im
Anschluß an den Erlaß des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des
Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.Dezember 1979 (I C 4 - 3011 - 8587) gezogene
Schluß, sofern bei einem Tier eines Bestandes Östrogen festgestellt werde, bestehe
die Gefahr, daß der Bestand insgesamt mit Östrogen behandelt worden sei, mag
zwar bei einem Mastbetrieb gerechtfertigt sein. Denn wenn ein Mäster Stoffe mit
östrogener Wirkung mit dem Ziel einer Gewichtszunahme bei Tieren verwendet, tut
er dies nach der Lebenserfahrung nicht nur bei einem Tier, sondern bei sämtlichen
Tieren des Bestandes, oder doch jedenfalls bei den im Vergleich zum Durchschnitt
untergewichtigen Tieren. Diese Erwägungen greifen aber nicht bei einem
Viehhändler, der die Tiere nur kurze Zeit in seinem Besitz hat und geltend macht, die
Tiere seines Bestandes stammten aus verschiedenen Herkunftsbeständen. So lag der
Fall hier.

24

Der Kläger hatte vor Erlaß der angegriffenen Ordnungsverfügung in seinem
Widerspruch vom 9. Januar 1981 gegen die Ordnungsverfügung vom 23. Dezember
1980 u.a. ausgeführt (S. 2, 3):

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"Auf dem Gehöft befinden sich jedoch regelmäßig in einem Verkaufsstall aus den
Niederlanden importierte oder aus anderen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland
angelieferte Kälber, die in der Regel am Tage der Anlieferung oder im Höchstfalle mit
einer Aufstallungszeit von ein bis drei Tagen weiter verkauft werden. Wie bereits
ausgeführt, betreibt Herr XXX ausschließlich einen Viehhandel und keinen
Kälbermastbetrieb. Es liegt daher in dem beruflichen Interesse des Herrn XXX für
eine möglichst kurzfristige Aufstallungszeit Sorge zu tragen, um die anfallenden
Futterkosten der Kälber so niedrig wie möglich zu halten.

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Da bei der Vielzahl der angelieferten Kälber im Einzelfall auch Tiere mit minderer
Qualität festgestellt und geliefert werden, können diese von Herrn XXX nicht mit der
übrigen einwandfreien Ware gemeinsam zu gleichen Preisen weiter verkauft werden,
sondern müssen kurzfristig in einem hierfür vorgesehenen besonderen Stall
aufgestallt werden. Sobald mehrere Tiere zusammengekommen sind, werden diese
dann zu einem Minderpreis veräußert. Bei dem von dem Veterinäramt am 11. oder
12. Dezember 1980 überprüften Kälberbestand handelt es sich um derartige Tiere
von minderer Qualität.

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Auch diese Tiere verbleiben zumeist jedoch nur über das Wochenende in dem
Stall und haben eine Höchstverweildauer von im Höchstfall 4 bis 5 Tagen, da auch
insoweit nur ein Verkaufsaufenthalt im Stall gegeben ist."

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Diese Angaben hatte er in seiner dem Beklagten am 2. Februar 1981
zugestellten Antragsschrift wie folgt ergänzt (S. 4):

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"Die dort aufgestallten Kälber sind, wie sich aus der
Widerspruchsbegründungsschrift ergibt, nahezu zufällig dort zusammengestellt
worden. Es handelt sich um Kälber der verschiedensten Lieferungen, die dort nur
wenige Tage bis zum Weiterverkauf aufgestallt wurden."

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Bei dieser Sachlage war die Annahme des Beklagten, es bestehe die Gefahr, den
verbliebenen 6 Kälbern seien östrogenwirksame Stoffe verabreicht worden, nicht
gerechtfertigt. Es bestand vielmehr nur die Möglichkeit, daß die 6 Kälber mit
Östrogen behandelt worden wären. Denn der Kläger hatte unwiderlegt vorgetragen,
daß die Kälber im Höchstfall 4 - 5 Tage in seinem Besitz verbleiben. Da kaum davon
ausgegangen werden kann, daß eine Östrogenbehandlung innerhalb einer so kurzen
Zeitspanne zu einer spürbaren Gewichtszunahme führt, war eine
Östrogenbehandlung der Kälber durch den Kläger selbst unwahrscheinlich. Bei
verständiger Würdigung konnte eine Östrogenbehandlung der 6 Kälber also nur vor
Ankauf durch den Kläger im Herkunftsbestand vorgenommen worden sein. Deshalb
war die Annahme des Beklagten, wenn einem Tier Östrogen verabreicht wurde,
bestehe die Gefahr, daß auch die übrigen Tiere mit Östrogen behandelt wurden, nur
gerechtfertigt, wenn die 6 verbliebenen Kälber aus demselben Bestand stammten,
wie dasjenige Kalb, bei dem Östrogen festgestellt worden war. Hier hatte der Kläger
jedoch unwidersprochen dargelegt, es handele sich um "Kälber der verschiedensten
Lieferungen", so daß nicht sicher und nicht wahrscheinlich war, die 6 Kälber
stammten aus demselben Herkunftsbetrieb wie das mit Östrogen behandelte Kalb.
Dies war nur möglich, nicht mehr. Deshalb war auch das Vorliegen einer
Gesundheitsgefahr, die von den 6 Kälbern ausgehen konnte, nicht
wahrscheinlich.

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3) Besteht die bloße Möglichkeit (der Verdacht) einer Gefahr, so ist die
Ordnungsbehörde nicht zur Untätigkeit verurteilt, sondern kann eingreifen. Allerdings
muß sich das Einschreiten der Ordnungsbehörde auf vorläufige Maßnahmen für die
Zeitspanne beschränken, bis über das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Gefahr
Klarheit geschaffen ist (BVerwG, Urteil vom 16.12.1971 - 1 C 60.67 -, BVerwGE 39,
190 ff., OVG NW, aaO.; Wolff, aaO., § 125 III a 2;
Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in NW, 2. Auflage,
§ 1 OBG Rdnr. 13). Nur dann, wenn nach den Umständen einstweilige Maßnahmen
nicht in Betracht kommen und anders ein zu befürchtender schwerer Schaden für die
Allgemeinheit nicht abgewendet werden kann, muß sich die Ordnungsbehörde nicht
darauf beschränken, ein in der Entwicklung begriffenes Geschehen durch ihre
Maßnahmen einstweilen zu unterbrechen, um weitere Feststellungen treffen zu
können, sondern kann auch endgültig wirkende Eingriffe vornehmen (BVerwGE 39,
190, 196; Brews/Wacke, Vogel/Martens aaO., S. 179). Hier waren aber vorläufige
Maßnahmen zur Feststellung, ob die 6 "verdächtigen" Kälber tatsächlich mit Östrogen
behandelt worden waren, möglich.

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Der Beklagte ist der Behauptung des Klägers, die Kälber stammten aus den
verschiedensten niederländischen Herkunftsbetrieben, nicht nachgegangen, obwohl
Nachforschungen über die Herkunft der Kälber - etwa mit Hilfe der niederländischen
Ohrmarken, die die Kälber trugen und/oder der vom Kläger vorgelegten
Grenzdokumente - möglich waren. Es hätte auf diese Weise geklärt werden können,
ob die 6 verbliebenen Kälber aus demselben Herkunftsbetrieb stammten wie das
Kalb, bei dem Östrogen festgestellt worden war. Vor allem aber bestand die
Möglichkeit, kurzfristig durch Untersuchung der 6 verbliebenen Kälber seitens des
Beklagten zu klären, ob tatsächlich von diesen Tieren für die Gesundheit der
Verbraucher eine Gefahr ausging. Eine Inanspruchnahme des Klägers wäre deshalb
etwa in der Weise gerechtfertigt gewesen, daß er Untersuchungen der 6 Kälber
durch die Behörde und ein Verbot, die Kälber von ihrem Standort zu entfernen, für
die notwendige Dauer der Untersuchungen durch die Behörde hätte dulden müssen.
Demgegenüber geht die angegriffene Verfügung, die ein endgültiges
Entfernungsverbot und Rückstandsuntersuchungen der 6 Kälber auf
östrogenwirksame Stoffe auf Kosten des Klägers anordnet, zu weit. Sie verletzt das
Übermaßverbot, weil sie sich nicht auf einstweilige Maßnahmen zur Feststellung des
Vorliegens einer tatsächlichen Gesundheitsgefahr beschränkt.

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III. Nach alledem war die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verwaltungsakte
festzustellen, wobei zur Klarstellung darauf hingewiesen sei, daß diese Feststellung
sich nicht auf den Teil des Bescheids vom 9. Februar 1981 bezieht, der die
Ordnungsverfügung vom 23. Dezember 1980 - zu Recht - aufhebt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 ZPO.