Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-03, Aktenzeichen 11 K 4217/05
ECLI:DE:VGK:2006:0303.11K4217.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Bundesnetzagentur (=die Beklagte; früher: Regulierungsbehörde) vergibt
nach Maßgabe der << Vorläufigen Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den
Ortsnetzbereichen" (Verfügung 109/1997, Amtsblatt des Bundesministeriums für
Post und Telekommunikation Nr. 13/97) Ortsnetzrufnummern. Hierbei handelt es sich
um Rufnummern öffentlicher Telefonnetze für geographische Dienste. Dieser geographische
Bezug hat für die davon Betroffenen unterschiedliche Bedeutungen: Der
Netzbetreiber verbindet hiermit Routinginformationen, der Diensteanbieter vorrangig
Abrechnungsinformationen, der Endkunde Tarif- und Standortinformationen und die
Beklagte nutzt sie als Grundlage für Prognosemodelle der Rufnummernhaushalte in
den Ortsnetzen.

3

Ziffer 1 der genannten Zuteilungsregeln lautet u.a.:

4

"Zur Adressierung der Anschlüsse von Nutzern in öffentlichen Telefonnetzen
ist die Bundesrepublik Deutschland in zur Zeit 5.202 Ortsnetzbereiche
(ONB) eingeteilt. Jedem ONB ist eine Ortsnetzkennzahl (ONKz) zugeordnet.
Die ONKz erlauben einen Rückschluss auf die geographische Lokation des
Anschlusses.
Gegenstand dieser Regeln ist die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen."

5

In Ziffer 6.1 Buchst. A heißt es:

6

"Die für einen ONB zugeteilten RNB" (=Rufnummernblöcke) "dürfen nur
innerhalb der von der Regulierungsbehörde vorgegebenen geographischen
Grenzen des ONB nach dem unter 11.5 genannten Verzeichnis genutzt werden."

7

Die Klägerin bietet u.a. die Produkte "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss
vor Ort" an. Damit ermöglicht sie ihren Kunden, unter der Vorwahlnummer eines
Ortsnetzes erreichbar zu sein, ohne in diesem Ortsnetz einen physikalischen
Teilnehmeranschluss unterhalten zu müssen. Zur Realisierung dieses Dienstes werden
ankommende Anrufe in dem der geographischen Rufnummer zugehörigen Netzknoten
Hauptverteiler) der Klägerin unmittelbar zu dem vereinbarten oder gewählten
Zielanschluss des Endkunden weitergeleitet, der zumeist außerhalb des Ortsnetzbereichs
der geographischen Rufnummer liegt.

8

Der anrufende Teilnehmer muss das Entgelt errichten, das der angerufenen
geographischen Rufnummer entspricht; die Kosten der Weiterleitung an den Zielanschluss
trägt der "T-Net vor Ort"- bzw. "Mehrgeräteanschluss vor Ort"-Kunde. Hierdurch
soll seitens der Klägerin sichergestellt werden, dass die in den geographischen
Rufnummern enthaltene Tarifinformation (Ortsgespräch, Ferngespräch) korrekt
bleibt. Nachfrager nach diesen Produkten sind nach Aussage der Klägerin vor allem
Firmen, die eine geographische Rufnummer in bestimmten Ortsnetzbereichen wünschen,
um dort zu den Tarifbedingungen eines Ortsgesprächs erreichbar zu sein,
gleichzeitig aber die Gespräche an zentraler Stelle außerhalb des entsprechenden
Ortsnetzbereiches entgegennehmen möchten. Ferner handle es sich bei den Kunden
der Modelle um Notrufzentralen oder zentrale Kundendienstrufzentralen, die unter
einer regionalen Rufnummer erreichbar sein müssten, und dann den Anruf an die
nächst gelegene Einrichtung weiter vermitteln.

9

Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin für "T-Net vor Ort" enthielten
ursprünglich den Hinweis (Ziffer 2):

10

"Die Leistung T-Net vor Ort ist ein im Netzknoten realisierter virtueller
"(Hervorhebung durch das Gericht)"Anschluss.
Die unter der Rufnummer für T-Net vor Ort ankommenden Verbindungen werden zu
einem mit der E. U. vereinbarten Zielanschluss unmittelbar
weitergeleitet."

11

Die Beklagte teilte der Klägerin am 11.07.2002 mit, dass damit nach ihrem Verständnis
der Ortsnetzbezug aufgelöst werde, und bat um Stellungnahme. Die Klägerin
teilte unter dem 23.09.2002 folgendes mit: T-Net vor Ort sei ein am Netzknoten
des jeweiligen Ortsnetzes realisierter physikalischer Anschluss. Vom normalen
T-Net-Anschluss unterscheide er sich lediglich insofern, als keine Schaltung der
physikalischen Anschlussleitung zum Kunden erfolge, sondern eine Anrufweiterschaltung
zum vom Kunden frei wählbaren Ziel. Die Allgemeinen Geschäftsbedingungen wurden
dahin geändert, dass es in Ziffer 2 nunmehr heißt:

12

"Die Leistung T-Net vor Ort ist ein im Netzknoten der T-Com realisierter
Anschluss."

13

Die Beklagte unternahm zunächst weiter nichts, da parallel die Zuteilungsregeln
für die Vergabe der Ortsnetzrufnummern überarbeitet wurden. Diese Überarbeitung
ist auch derzeit noch nicht endgültig abgeschlossen.

14

Am 02.09.2004 teilte die Beklagte der Klägerin folgendes mit: Zwischenzeitlich
hätten auch diverse andere Unternehmen begonnen, Ortsnetzrufnummern an
Teilnehmer zuzuteilen, die weder einen Anschluss noch einen Wohn- oder
Firmensitz im betreffenden ONB hätten. Weitere Unternehmen hätten angekündigt,
dies ebenfalls zu tun, falls nicht gegen die ortsnetzungebundene Zuteilung von
Ortsnetzrufnummern vorgegangen werde. Im Hinblick darauf und die daraus
resultierenden Auswirkungen auf den Rufnummernhaushalt habe sie begonnen,
Maßnahmen zur Unterbindung ortsungebundener Vergabe und Nutzung von
Ortsnetzrufnummern zu ergreifen. Während die Weiterleitung von Verbindungen
grundsätzlich zulässig sei, setze die Zuteilung von Ortsnetzrufnummern einen
Teilnehmeranschluss im jeweiligen Ortsnetz voraus. Wenn aufgrund der
Anschlussart der Anschluss nicht klar physikalisch lokalisierbar sei, sei zumindest
erforderlich, dass der Wohn- oder Geschäftssitz im betreffenden ONB liege. Dies sei
bei "T-Net vor Ort" nicht sichergestellt. Dort werde aufgrund der netzinternen
Umleitung ausschließlich ein außerhalb des jeweiligen Ortsnetzes liegender
Anschluss des Teilnehmers adressiert. Dadurch werde sowohl der Anschlussbezug
als auch die geographische Information der Ortsnetzrufnummer verletzt. Sie bat um
Einstellung eventuell regelwidriger Nutzung von Ortsnetzrufnummern und wies
darauf hin, dass sie entsprechende Maßnahmen ergreifen könne.

15

Die Klägerin führte hierzu aus, dass die Vergaberegeln keine Definition des
"Anschlusses" enthielten, insbesondere nicht ein "Teilnehmeranschluss" im Sinne der
Legaldefinition des § 3 Nr. 21 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) gemeint sei
und sich der Netzabschlusspunkt somit in den Räumlichkeiten des Teilnehmers
befinden müsse.

16

Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Verfügung vom 06.10.2004,
Ortsnetzrufnummern an Endkunden ortsnetzfremd zuzuteilen, insoweit als die
Kunden im jeweiligen Ortsnetz weder einen dazugehörigen Teilnehmeranschluss i.S.
des § 3 Nr. 21 TKG noch einen Wohnort oder Firmensitz haben. Sie forderte die
Klägerin auf,

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die ortsnetzfremde Zuteilung von Ortsnetzrufnummern an Endkunden im
Rahmen ihres Dienstes "T-Net vor Ort" bis zum 15.10.2004 einzustellen,

18

ihr bis zum 15.11.2004 mitzuteilen, wie viele und welche Rufnummern im
Rahmen des Dienstes "T-Net vor Ort" am 15.10.2004 ortsnetzfremd zugeteilt
waren, und

19

bis zum 01.08.2005 alle ortsnetzfremd genutzten Rufnummern
abzuschalten.

20

Sie führte aus, sie erwäge eine Änderung der Regeln für die Zuteilung von
Ortsnetzrufnummern, wonach Nummern nicht mehr nur anschlussbezogen, sondern
auch wohnort- oder firmenbezogen zugeteilt werden könnten. Bis zu einer
Entscheidung hierüber dulde sie die wohnort- bzw. firmensitzbezogene Zuteilung. Im
übrigen sei es aber aufgrund des sprunghaften Anstiegs von tatsächlicher oder
beabsichtigter ortsnetzfremder Zuteilung von Ortsnetznummern notwendig
geworden, schon vor einer Neufassung der Zuteilungsregeln einzuschreiten, da die
Ortsnetzstruktur, der auf ihr beruhende Rufnummernhaushalt und damit letztlich die
Verfügbarkeit von Rufnummern in Gefahr geraten sei.

21

Die Beklagte ging zeitgleich auch gegen andere Unternehmen vor und
veröffentlichte mit Amtsblattmitteilung 306/2004 im Amtsblatt 22/2004 vom
06.10.2004 folgende Verlautbarung:

22

"...Die RegTP erwartet...von allen Unternehmen, dass sie die Missachtung
des Ortsnetzbezugs von Ortsnetzrufnummern bei der Neuvergabe von
Rufnummern zum 15.10.2004 einstellen. Ortsnetzfremd genutzte Rufnummern
sind bis zum 01.08.2005 abzuschalten. Diese Frist wird gewährt, um den
betroffenen Verbrauchern ggf. eine Umstellung auf andere Nummern zu
ermöglichen...Im Interesse der Rechtssicherheit und Transparenz weist die
RegTP darauf hin, dass die vorstehende Verfahrensweise ggf. auch
gegenüber anderen Unternehmen angewandt wird."

23

Am 05.11.2004 erhob die Klägerin Widerspruch und bat, diesen ruhend zu
stellen. Der Aufforderung zur Einstellung der Vermarktung kam sie nach.

24

Im Februar 2005 teilte ihr die Beklagte mit, sie beabsichtige eine abschließende
Bescheidung. Sie gehe auch davon aus, dass die Klägerin den vergleichbaren Dienst
"Mehrgeräteanschluss vor Ort" entsprechend dem - allgemein gehaltenen -
Verfügungstenor im Bescheid vom 06.10.2004 einstelle.

25

Die Klägerin führte daraufhin zur Begründung ihres Widerspruches aus, dass die
Verfügung vom 06.10.2004 allein den Dienst "T-Net vor Ort" erfasse. Aber auch
insoweit sei der Bescheid rechtswidrig, weil entgegen der Ansicht der Beklagten auf
den Ort des T-Net-Anschlusses und nicht auf die Lokation des Zielanschlusses
abzustellen sei. Außerdem gebe es keine konkrete Gefährdung oder
Beeinträchtigung des Rufnummernraumes. Deswegen könne erst recht keine
Abschaltung der schon vergebenen Nummern verlangt werden.

26

Im April 2005 kündigte sie sämtlichen "T-Net vor Ort"-Kunden zum 01.08.2005.
Daraufhin gingen zahlreiche Beschwerden bei der Beklagten ein, von denen die
meisten die kurze Kündigungsfrist monierten. Die Beklagte gestattete der Klägerin
daraufhin mit Bescheid vom 24.05.2005, ausgesprochene Kündigungen im Hinblick
auf die Kündigungsfrist bis längstens 01.02.2007 zu verlängern. Die Kündigungen als
solche müssten wirksam bleiben. Sollte Kunden noch nicht gekündigt worden sein,
so sei eine Kündigung zum 01.02.2007 unverzüglich auszusprechen. Der Vollzug der
Abschaltungsverfügung aus dem Bescheid vom 06.10.2004 zum 01.08.2005 werde
entsprechend bis zum 01.02.2007 ausgesetzt.

27

Hiergegen erhob die Klägerin am 21.06.2005 Widerspruch und führte aus, dieser
richte sich nicht gegen die Verlängerung der Kündigungsfrist, sondern diene
vorsorglich der Vermeidung einer etwaigen Bestandskraft weiterer Anordnungen im
Änderungsbescheid vom 24.05.2005. Nach Erhalt eines Widerspruchsbescheides
vom 17.11.2005 hat die Klägerin am 19.12.2005 Klage erhoben (11 K 7295/05).

28

Mit Widerspruchsbescheid vom 21.06.2005 wies die Beklagte den Widerspruch
der Klägerin gegen den Bescheid vom 06.10.2004 zurück, soweit ihm nicht durch
den Änderungsbescheid vom 24.05.2005 abgeholfen wurde. Ferner stellte sie klar,
dass auch der Dienst "Mehrgeräteanschluss vor Ort" von der Ausgangsverfügung
betroffen sei.

29

Am 15.07.2005 hat die Klägerin Klage erhoben und am 01.10.2005 um
einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht (11 L 1588/05).

30

Sie trägt ergänzend vor: Die Beklagte selbst habe den Ortsnetzbezug mittlerweile
so ausgeweitet, dass er de facto aufgegeben worden sei. Dies zeige sich daran,
dass sie das Produkt "H. " der Fa. P. nicht beanstande. Bei diesem Produkt
werde dem Kunden mit der sog. Homezone-Funktionalität eine geographische
Rufnummer zugeteilt, unter der er innerhalb der von ihm festgelegten Homezone auf
seinem Mobilfunkgerät erreichbar sei. Diese Homezone könne an jedem beliebigen
Ort eingerichtet werden, ohne dass der Kunde dort einen Wohnsitz oder Firmen- und
Geschäftssitz habe. Wenn diese Homezone dann entsprechend der Werbung für
"H. " auch noch mit dem Kunden an jeden beliebigen Ort "mitgehen" könne, sei
der Ortsnetzbezug von der Beklagten in Wahrheit aufgegeben worden. Die von der
Beklagten beschworene Rufnummernknappheit bestehe nicht. Im
Rufnummernbestand seien noch erhebliche Freiräume vorhanden. Außerdem sei
eine mögliche Knappheit in jedem Fall dadurch entschärft, dass ab dem 31.10.2005
auch in den 4445 bislang noch 10stellig genutzten Ortsnetzbereichen jedenfalls für
Telekommunikationsanlagen nur noch 11stellige Rufnummern zugeteilt würden.
Unabhängig hiervon verstießen die Untersagung und erst recht das
Abschaltungsverbot gegen das Übermaßverbot. Die Ursache einer etwa be-
stehenden Rufnummernknappheit sei nämlich nicht in Produkten wie "T-Net vor Ort"
zu sehen, sondern in bestimmten "Voice over IP" (VoIP)- Produkten. "T-Net vor Ort"
könne den Rufnummernhaushalt gar nicht gefährden, da vor der Unterlassungsverfügung
bei ca. 30.000 Kunden nur etwa 70.000 Anschlüsse geschaltet gewesen seien;
diese fielen bei 250 Mio vergebenen Ortsnetzrufnummern nicht ins Gewicht.
Überdies seien diese ca. 70.000 Rufnummern bundesweit in den 5.200 Ortsnetzen
verteilt, was durchschnittlich noch nicht einmal 14 Rufnummern pro Ortsnetz
ausmache. Demgegenüber hätten die 15 VoIP-Anbieter Ende 2004 bereits
geschätzte 500.000 Kunden gehabt, wobei vornehmlich Ortsnetzrufnummern genutzt
worden seien; bei einigen VoIP- Anbietern erhielten die Endkunden offenbar vier
zusätzliche Rufnummern, ohne dass ihnen dadurch zusätzliche Kosten entstünden.
Die Beklagte habe daher gegenüber den VoIP-Anbietern vorgehen und hierfür nicht
"T-Net vor Ort" untersagen müssen. Die Abschaltungsverpflichtung sei auch deshalb
unzulässig, weil die Änderung der Zuteilungsregelung für Ortsnetzrufnummern noch
nicht abgeschlossen sei und deshalb noch gar nicht feststehe, ob "T-Net vor Ort" in
Zukunft tatsächlich unzulässig sei. Im übrigen sei eine Anrufweiterschaltung
unstreitig zulässig; auch hier komme es aber zu einer Fehlvorstellung über die
tatsächliche Lokation des Angerufenen. Im Verhältnis hierzu stelle "T-Net vor Ort"
lediglich eine preiswertere Variante dar, in der nur auf eine Anschlussleitung zu den
Räumen des Kunden und die Möglichkeit, abgehende Gespräche zu führen, ver-
zichtet werde. Die angefochtenen Bescheide seien schließlich ermessensfehlerhaft.
Der Übergang zur 11-Stelligkeit bei Telekommunikationsanlagen und seine
Entschärfung der Rufnummernknappheit sei schon bekannt gewesen, aber nicht
berücksichtigt worden. Im Hinblick auf die Zulassung des Produktes "H. " verstoße
die Verfügung auch gegen den Gleichheitssatz und die Wettbewerbsfreiheit. Auch
dort sei nämlich kein Teilnehmeranschluss in den Räumen des Kunden eingerichtet;
allenfalls gebe es einen virtuellen Anschluss im Festnetz. Dies habe die Beklagte an
anderer Stelle selbst eingeräumt. Außerdem sei bei "H. " eine Planbarkeit des
Rufnummernbedarfs ebenfalls nicht gegeben. Gehe die Beklagte gegen dieses
Produkt nicht vor, ziehe aber gleichzeitig die Klägerin heran, so liege hierin eine
Ungleichbehandlung, auf die die Klägerin sich auch berufen könne. Dies gelte um so
mehr, als P. unter Hinweis auf das bevorstehende Ende von "T-Net vor Ort" aktiv
Kunden bei der Klägerin abzuwerben versuche.

31

Die Klägerin beantragt,

32

den Bescheid der Beklagten vom 06.10.2004 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 21.06.2005 aufzuheben.

33

Die Beklagte beantragt,

34

die Klage abzuweisen.

35

Sie erwidert: Die Zuteilungsregeln gingen von einem strengen Anschlussbezug
aus, d. h., Voraussetzung für die Zuteilung einer Ortsrufnummer sei grundsätzlich
das Vorhandensein eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG in dem
jeweiligen Ortsnetz. Abweichend hiervon dulde sie eine ortsnetzfremde Nutzung von
Ortsnetzrufnummern in den Fällen, in denen der Teilnehmer einen Firmen- oder
Wohnsitz im Bereich der Ortsnetzrufnummer habe, weil eine entsprechende
Änderung der Zuteilungsregeln zu erwarten sei. Weil es sich bei den Diensten "T-Net
vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" um reine Festnetzprodukte handle und
somit die verwendete Technologie die Errichtung eines Teilnehmeranschlusses i.S.d.
§ 3 Nr. 21 TKG erlaube, liege ein Verstoß gegen Ziffer 1 der Zuteilungsregeln vor. Es
sei nicht ersichtlich, wie der von der Klägerin in der Vermittlungsstelle eingerichtete
virtuelle Anschluss, unter dem der Teilnehmer in dem angewählten Ortsnetz niemals
selbst erreichbar sei, den Zuteilungsregeln entsprechen könne. Die Beklagte habe
auch den Ortsnetzbezug nicht aufgegeben. Bei ihren Überlegungen, die auch für die
Neufassung der Zuteilungsregeln eine Rolle spielten, gehe es lediglich darum, den
strikten "Anschlussbezug" aufzugeben, nicht aber den "Ortsnetzbezug". Der in den
Zuteilungsregeln bislang enthaltene Anschlussbezug sei historisch bedingt und mit
der Bereitstellung von Teilnehmeranschlüssen nur Netzbetreibern möglich. Aufgrund
der technologischen Entwicklung - insbesondere mit Hinzutreten von VoIP-
Angeboten - hätten aber auch Diensteanbieter Interesse an der Bereitstellung von
Teilnehmerrufnummern. Bei VoIP-basierten Telekommunikationsnetzen könne der
Ortsnetzbezug aber nicht über den Teilnehmeranschluss hergestellt werden, weil
diese Dienste technologiebedingt keinen Rückschluss auf die geographische Lokation
des Netzzugangs ermöglichten. Hier werde - unter Verwendung von Ortsnetzrufnummern
- vielmehr die Durch- bzw. Weiterleitung von Telefonverbindungen über
das Internet aus und in das öffentliche Telefonnetz angeboten. Diesen
Dienstanbietern sei daher die Bereitstellung eines Teilnehmeranschlusses i.S.d. § 3
Nr. 21 TKG unmöglich. Daher solle hier der Ortsnetzbezug anhand anderer Kriterien
- wie etwa dem Wohnort bzw. Firmensitz - sichergestellt werden. Deshalb sei diesen
Unternehmen - wie auch der Klägerin - die Duldung auch derartiger abgeleiteter
Zuteilungen zugesagt worden, bei denen der Wohnort oder Firmensitz innerhalb der
Grenzen des Ortsnetzbereichs lägen. Ein Konturenverlust liege darin nicht, dies
entspreche vielmehr dem Gebot der technologieneutralen Regulierung. Es sei nicht
zu rechtfertigen, Anbietern, die zwar keinen eigenen Teilnehmeranschluss
bereitstellten, aber einen vergleichbaren Dienst für Endkunden anböten, keine
Ortsnetzrufnummern zuzuteilen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der
Zulassung des Produktes "H. " des Mobilfunknetzbetreibers P. . Hierbei erhielten
die Kunden nicht nur eine Mobilfunk-, sondern auch eine Ortsnetzrufnummer. Die
Kunden könnten eine bestimmte "homezone" festlegen, innerhalb deren Grenzen sie
zu Festnetztarifen telefonieren könnten. Diese "homezone" müsse innerhalb des
Ortsnetzbereiches liegen, für den die Nummer zugeteilt worden sei. Werde sie in das
Gebiet eines anderen Ortsnetzbereiches verlegt, bedürfe es auch der Zuteilung einer
anderen Ortsnetzrufnummer. Damit sei der Anschlussbezug gewahrt. Ein
eingehender Anruf unter Verwendung der Ortsnetzrufnummer werde automatisch auf
das Mobiltelefon des "H. "-Kunden umgeleitet; daher sei technisch auch bei
diesem Dienst kein Teilnehmeranschluss i.S.d. § 3 Nr. 21 TKG möglich. Da eine
Adressierung über die Ortsnetzrufnummer jedoch nur in einem begrenzten
geographischen Gebiet erfolge, sei dies mit einem Teilnehmeranschluss
vergleichbar. Die Ortsnetzkennzahl erlaube - trotz der technischen Realisierung über
ein Mobilfunknetz - den Rückschluss auf die geographische Lokation des
Anschlusses. Die flexible Verlegung der "homezone" stelle nur einen Vorteil der
verwendeten Technologie dar (ein Anschluss über eine Funkverbindung sei schneller
verlegbar als ein Teilnehmeranschluss); Auswirkung auf die Einhaltung der
Zuteilungsregeln habe dies nicht. Der Kunde müsse sich auch nicht zwingend in der
"homezone" aufhalten, um Anrufe zu erhalten; dies liege an der Weiterleitungsfunktion,
die auch sonst unstreitig zulässig sei. Auch die Klägerin biete im
übrigen unter dem Namen U. ein vergleichbares Produkt an. Die
angefochtene Verfügung sei auch verhältnismäßig. Es werde der rechtmäßige
Zustand wieder hergestellt. Aufgrund eines sprunghaften Anstiegs der
ortsnetzfremden Nutzung von Ortsnetzrufnummern sei es 2004 bereits zu einer
Rufnummernknappheit in verschiedenen Ortsnetzen gekommen. Auch hätten große
Anbieter von VoIP-Diensten eine solche Vergabe von Nummern geprüft. Ein
Eingreifen sei daher erforderlich gewesen. Ihr obliege eine vorausschauende
Rufnummernverwaltung. Die Umstellung auf 11-stellige Rufnummern wirke nur der
Knappheit durch Telekommunikationsanlagen entgegen. Sie habe auch ihr Ermessen
zutreffend ausgeübt. Sie sei gegen alle Anbieter vorgegangen, die gegen die
Zuteilungsregeln verstoßen hätten. Dies seien neben der Klägerin 8 weitere Anbieter
gewesen, darunter 2 Anbieter von Festnetzprodukten und 6 Anbieter von VoIP-Produkten.
Sämtliche Bescheide (ergangen zwischen August und November 2004)
seien inzwischen bestandskräftig. Im Jahre 2005 habe sie Kenntnis davon erlangt,
dass auch diverse Fax-Dienste-Anbieter Ortsnetzrufnummern ortsnetzfremd zuteilten;
auch hiergegen sei sie eingeschritten. Im übrigen sei darauf hinzuweisen,
dass allen Anbietern ortsnetzungebundener Dienste die Rufnummerngasse (0)32 zur
Verfügung stehe.

36

Hinsichtlich der Sach- und Rechtslage im übrigen wird Bezug genommen auf den
Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden sowie der Verfahren 11 K 7295/05 und 11 L
1588/05 sowie auf den Inhalt der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

37

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

38

Die Klage ist unbegründet.

39

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in
ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

40

Die Beklagte nimmt die Aufgaben der Nummerierung wahr; ihr obliegt
insbesondere die Strukturierung und Ausgestaltung des Nummernraumes mit dem
Ziel, den Anforderungen von Endnutzern, Betreibern von Telekommunikationsnetzen
und Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen zu genügen, § 66 Abs. 1
Sätze 1 und 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) v. 22.06.2004, BGBl. I S.
1190. Sie teilt ferner Nummern an Betreiber von Telekommunikationsnetzen,
Anbieter von Telekommunikationsdiensten und Endnutzer zu, § 66 Abs. 1 Satz 3
TKG. Im Rahmen der Nummernverwaltung kann die Beklagte Anordnungen und
andere geeignete Maßnahmen treffen, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften
und der von ihr erteilten Bedingungen über die Zuteilung der Nummern sicherzustellen,
§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG.
1.) Die Voraussetzungen dieser Eingriffsnorm liegen vor, da die Klägerin mit ihren
Diensten "T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" gegen behördlich
auferlegte Verpflichtungen verstoßen hat.

41

Derartige Verpflichtungen ergeben sich in erster Linie aus den "Vorläufigen
Regeln für die Zuteilung von Rufnummern in den Ortsnetzbereichen". Mit diesen
Zuteilungsrichtlinien hat die Beklagte den ihr nach § 66 Abs. 1 TKG eingeräumten
Ermessenspielraum bei der Nummernvergabe im Hinblick auf die
Ortsnetzrufnummern ausgestaltet. In Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG bewirken diese Zuteilungsregeln als normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften eine Selbstbindung der Beklagten bei der
Nummernvergabe.

42

VG Köln, Urteil vom 27.10.2000 - 11 K 7361/00 -, MMR 2001, 190, 191,
und Beschluss vom 17.12.2003 - 11 L 2782/03 -.

43

Sie erstarken dann zu einem Zuteilungsanspruch. Dies gilt jedoch nur, wenn die
Zuteilungsvoraussetzungen der "Vorläufigen Zuteilungsregeln" eingehalten sind.

44

OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 - 13 B 2225/03 -.

45

Hieraus folgt zugleich, dass die Klägerin die ihr zugeteilten Ortsnetzrufnummern
auch ihrerseits nur entsprechend den Zuteilungsregeln bzw. der sonstigen Praxis der
Beklagten abgeleitet an Endkunden zuteilen darf. Anderenfalls kann die Beklagte die
Nummern entziehen (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG) oder - wie sie es mit der streitigen
Verfügung vom 06.10.2004 getan hat - anderweitig sicherstellen, dass die von ihr
erteilten Zuteilungsbedingungen eingehalten werden (§ 67 Abs. 1 Satz 1 TKG).

46

Letzteres ist bei den genannten Diensten der Klägerin nicht der Fall, da sie im
Rahmen dieser Dienste Rufnummern nicht entsprechend den Vorläufigen
Zuteilungsregeln für Ortsnetzrufnummern vergeben hat. Diese Zuteilungsregeln
setzen einen Ortsnetzbezug voraus, da sie die Zuteilung von Rufnummern in den
Ortsnetzbereichen regeln und jedem Ortsnetzbereich eine Ortsnetzkennzahl
zugeordnet ist, die einen Rückschluss auf die geographische Lokation des
Anschlusses erlaubt ( Ziffer 1 der genannten Zuteilungsregeln). Dieser
Ortsnetzbezug kann durch das Vorhandensein eines Teilnehmeranschlusses im
Sinne des § 3 Nr. 21 TKG in dem jeweiligen Ortsnetz hergestellt werden, d.h. durch
die physische Verbindung des Netzabschlusspunktes in den Räumlichkeiten des
Endkunden mit dem Hauptverteilerknoten im festen öffentlichen Telefonnetz. Eine
solche Bereitstellung eines Teilnehmeranschlusses ist nur Netzbetreibern möglich,
also auch der Klägerin. Die technologische Entwicklung ermöglicht nunmehr jedoch
auch Diensteanbietern die Vergabe von Teilnehmerrufnummern; so werden etwa in
Voice over IP- basierten Telekommunikationsnetzen unter Verwendung von
Ortsnetzrufnummern die Durch- bzw. Weiterleitung von Telefonverbindungen über
das Internet aus und in das öffentliche Telefonnetz ermöglicht. Ferner gibt es
Produkte wie "H. " des Mobilfunknetzbetreibers P. , bei denen die Kunden nicht
nur eine Mobilfunkrufnummer, sondern auch eine Ortsnetzrufnummer erhalten und
ein eingehender Anruf unter Verwendung der Ortsnetzrufnummer automatisch auf
das Mobiltelefon des Kunden umgeleitet wird. Beiden Modellen ist gemeinsam, dass
ein (physischer) Teilnehmeranschluss im Sinne des § 3 Nr. 21 TKG
technologiebedingt nicht bereit gestellt werden kann. Im Sinne einer
technologieneutralen Regulierung (§ 1 TKG) duldet die Beklagte bei den
betreffenden Unternehmen die abgeleitete Zuteilung von Ortsnetzrufnummern auch
dann, wenn der Wohnort oder der Firmensitz des Endkunden innerhalb der Grenzen
des Ortsnetzbereiches liegen und damit der Ortsnetzbezug gewahrt ist. Dies gilt
vorläufig bis zu einer von ihr beabsichtigten entsprechenden Änderung der
Vorläufigen Zuteilungsregeln (vgl. Bl. 207, 209, 210 der Gerichtsakte 11 K 4217/05).

47

Dies bedeutet für die Klägerin als Netzbetreiberin, dass sie bei ihren Diensten
"T-Net vor Ort" und "Mehrgeräteanschluss vor Ort" als reine Festnetzprodukte der
Notwendigkeit einer Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses im Sinne des § 3 Nr.
21 TKG auch bei der abgeleiteten Zuteilung von Ortsnetzrufnummern an ihre
Endkunden unterliegt. Insofern gibt es auch keine Ungleichbehandlung zu anderen
Anbietern entsprechender Festnetzprodukte. Eine solche Ungleichbehandlung ist
aber auch nicht im Verhältnis zu Anbietern von VoIP-Diensten oder dem Produkt
"H. " zu erkennen. Zwar ist hier - wie ausgeführt - die Einrichtung eines
Teilnehmeranschlusses nicht möglich, jedoch kann nicht festgestellt werden, dass
die Beklagte bei der Zuteilung von Ortsnetzrufnummern auch für solche Produkte
das maßgebliche Kriterium des Ortsnetzbezuges aufgegeben hätte. Sie verlangt
vielmehr für die abgeleitete Zuteilung von Ortsnetzrufnummern das Vorhandensein
eines Wohnsitzes oder Firmensitzes des Teilnehmers in dem Ortsnetz, dessen
Nummer vergeben werden soll; damit ist der Ortsnetzbezug auf andere Weise als
durch Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses - der technisch nicht möglich ist -
gewahrt. Eine Ungleichbehandlung der Klägerin liegt daher darin gerade nicht, dies
um so weniger, als auch ihr diese Möglichkeit des Abstellens auf den Wohn- oder
Firmensitz des Endkunden bei der abgeleiteten Zuteilung gewährt wird, obwohl bei
ihren Diensten die Einrichtung eines Teilnehmeranschlusses im jeweiligen
Ortsnetzbereich möglich ist. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin im
Termin zur mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass bei dem Produkt "H. " der
Ortsnetzbezug völlig aufgehoben werden könne, wenn der Kunde die "homezone"
verlasse, da er dann seinen Anschluss (nämlich die Luftschnittstelle=Sim-Karte
seines Mobilfunkgerätes) mitnehme. Dies ändert aber nichts daran, dass die
Beklagte auch hier bei der abgeleiteten Zuteilung von Ortsnetzrufnummern zunächst
das Bestehen eines Wohn- oder Firmensitzes im jeweiligen Ortsnetzbereich verlangt
und damit der Ortsnetzbezug gewahrt ist.

48

Die Klägerin hat jedoch bei ihren Diensten "T-Net vor Ort" und
"Mehrgeräteanschluss vor Ort" (dessen Einbeziehung in den Geltungsbereich der
Verfügung vom 06.10.2004 mit dem Widerspruchsbescheid klargestellt worden ist)
die dargestellten Vorgaben der Beklagten nicht beachtet, indem sie
Ortsnetzrufnummern ohne Rücksicht darauf zugeteilt hat, ob die Kunden im
jeweiligen Ortsnetz einen Teilnehmeranschluss bzw. einen Wohn- oder Firmensitz
hatten. Dies rechtfertigt ein Einschreiten der Beklagten nach § 67 Abs. 1 Satz 1
TKG.

49

2.) Für diesen Fall eines Verstoßes gegen die Bedingungen der Beklagten im
Rahmen der Nummernverwaltung eröffnet § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG der Behörde ein
Entschließungs- und Auswahlermessen. Sie hat nach pflichtgemäßem Ermessen zu
entscheiden, ob und wie sie eingreift; dabei kann sie alle Anordnungen treffen, die
zur Durchsetzung der Vorgaben der Nummernverwaltung erforderlich sind.

50

Begründung zur Vorgängervorschrift des § 43c TKG, BTDrs. 15/907, S.10;
VG Köln, Urteil vom 28.01.2005 - 11 K 3734/04 -, NJW 2005, 1880, 1882;
Schütz, Kommunikationsrecht, 2005, S. 48 Rz. 108.

51

Hiervon hat die Regulierungsbehörde in nicht zu beanstandender Weise
Gebrauch gemacht.
Sie hat zunächst ihr Entschließungsermessen rechtmäßig betätigt.

52

Hierfür bedurfte es nicht des Nachweises einer konkreten Gefährdung des
Ortsnetznummernraumes oder eines Nachweises einer dort schon eingetretenen
Rufnummernknappheit.

53

Für die Beurteilung sind neben den Vorläufigen Vergaberegeln auch allgemeine
Grundsätze des Telekommunikationsrechtes heranzuziehen. Gemäß § 1 TKG ist es
Aufgabe des Gesetzes, u.a. flächendeckend angemessene und ausreichende
Dienstleistungen zu gewährleisten. Ausfluss dieses Grundsatzes ist, dass die
Bundesnetzagentur gem. § 66 Abs. 1 TKG den Nummernraum so strukturieren und
ausgestalten soll, dass sie jederzeit den Anforderungen von Nutzern, Betreibern von
Telekommunikationsnetzen und Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen
genügen kann. Dies erfordert bei der Nummernvergabe in besonderem Maße eine
Regulierung, da Rufnummern eine knappe Ressource i.S.d. Art. 11 Abs. 2 der
Richtlinie 97/13/EG v. 10.04.1997 (Abl. EG Nr. L 117 S. 15, ersetzt durch Richtlinie
2002/21/EG v. 07.03.2002, Abl. EG Nr. L 108, S. 33 ) darstellen.

54

BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003 - 6 C 6.02 -, BVerwGE 118, 128;
OVG NW, Urteil vom 06.12.2001 - 9 A 589/01 -, TMR 2002, 296 m.w.N; VG
Köln, Beschluss vom 05.02.2002 - 11 L 1829/01 -, NVwZ-RR 2002, 605,
606.

55

Dies gilt auch und gerade für Ortsnetznummern.

56

BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, a.a.O.

57

Eine "knappe Ressource" ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dann gegeben,
wenn entweder eine akute Knappheit vorliegt oder aber aufgrund einer
ausreichenden Prognose von einer ohne "Bewirtschaftung" in absehbarer Zeit
eintretenden Knappheit auszugehen ist. Das ist hinsichtlich der Rufnummern im
Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland - unabhängig von den hier
streitigen Produkten der Klägerin - der Fall. Die Zahl dieser Rufnummern ist nicht
beliebig reproduzierbar, sondern vielmehr von vornherein beschränkt. Zwar ließe
sich durch die Generierung neuer Zahlenfolgen die Rufnummernzahl nahezu
unbegrenzt erweitern. Aus rechtlichen, technischen, wirtschaftlichen und praktischen
Gründen ist dies jedoch nicht möglich.

58

OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001, a.a.O.

59

In Deutschland bestünde bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch eine
Kapazität von 8,1 Mrd. Rufnummern. Diese Zahl reduziert sich jedoch aufgrund der
Struktur von mehr als 5.000 Ortsnetzen (mit unterschiedlich langen
Ortsnetzkennzahlen in den Bereichen 02 bis 09) sowie der durch Netz- und
Dienstekennzahlen belegten Gasse 01 und Teilbelegungen der Gassen 02 bis 09
u.a. mit Rufnummern für sog. Mehrwertdienste bereits auf rund 2,38 Mrd. Nummern.
Eine ungünstige Vergabepraxis der Vergangenheit führte dazu, dass nur ca. 5,6 %
der 2,38 Mrd. Rufnummern - also etwa 133,28 Mio. Nummern - tatsächlich genutzt
werden (können). In einigen Ortsnetzen, insbesondere den größeren mit einer drei-
bzw. vierstelligen Ortsnetzkennzahl, kommt es zu Engpässen, was vermehrt zur
Vergabe elfstelliger Rufnummern führt. Die Knappheit der Ressource Rufnummern in
der Bundesrepublik Deutschland ergibt sich darüber hinaus aus dem Ziel des
Telekommunikationsgesetzes, den Wettbewerb zwischen den
Telekommunikationsdienstleistern zu fördern. Denn danach müssen allen (neuen)
Anbietern Nummernkontingente in ausreichender Zahl überlassen werden können
und entsprechend von der Beklagten "auf Vorrat" freigehalten werden. Mit dem
Anstieg der Personenzahlen auf der Nachfrage-/Nutzer- wie auf der Anbieterseite des
Telekommunikationsverkehrs werden Rufnummern immer mehr (und rascher) zu
einem wirtschaftlich knappen Gut. Gerade auch deshalb bedarf es der Regulierung.

60

Vgl. insgesamt OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001,a.a.O.

61

Hierfür ist - wie ausgeführt - eine bereits vorhandene Knappheit nicht erforderlich;
Rufnummern sind aus den dargestellten Gründen vielmehr ein nur beschränkt zur
Verfügung stehendes Gut, das allein deshalb - generell - der Schonung bedarf.

62

BVerwG, Beschluss vom 30.04.2003, a.a.O, VG Köln, Urteil vom
08.12.2000 - 11 K 10253/99 -, MMR 2001, 327.
Der Übergang zur 11-Stelligkeit bei Telekommunikationsanlagen ändert hieran
nichts.

63

Die Beklagte kann daher die Nachfrage nach Ortsnetznummern und ihre
abgeleitete Zuteilung durch vorsorgliche Lenkung mittels der Vorläufigen
Zuteilungsregeln steuern und bei Verstößen hiergegen nach § 67 Abs. 1 Satz 1 TKG
die erforderlichen Maßnahmen treffen, auch ohne dass es bereits zu einer
tatsächlichen Rufnummernknappheit gekommen wäre oder die beanstandeten
Produkte eine solche Knappheit verursachen würden. Es reicht vielmehr aus, wenn -
wie hier - ein verbreiteter Verstoß gegen die Vergaberichtlinien festzustellen ist und
zahlreiche weitere Verstöße drohen.

64

Hat sie schon deshalb ihr Entschließungsermessen zum Einschreiten gegenüber
der Klägerin in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, gilt dies erst recht im
Hinblick darauf, dass die Beklagte im Jahre 2004 eine solche Knappheit in
verschiedenen Ortsnetzen aufgrund ortsnetzfremder Zuteilung von
Ortsnetzrufnummern tatsächlich festgestellt hat und darüber hinaus nach ihrem
unwidersprochenen Vortrag große Anbieter von VoIP-Diensten eine derartige
Nummernvergabe geprüft haben. Die Beklagte ist auch nicht nur gegenüber der
Klägerin eingeschritten, sondern hat im fraglichen Zeitraum acht weitere Anbieter
wegen der ortsnetzfremden Vergabe von Ortsnetzrufnummern in gleicher Weise wie
die Klägerin in Anspruch genommen, darunter Festnetzanbieter und Anbieter von
VoIP-Diensten. Nachdem sie im Jahr 2005 erfahren hatte, dass auch Fax-Dienste-Anbieter
ihren Kunden Ortsnetzrufnummern ortsnetzfremd abgeleitet zuteilen, ist sie
auch hiergegen eingeschritten; dies ist gerichtsbekannt, weil die Klage eines solchen
Anbieters gegen eine entsprechende Verfügung der Beklagten bereits bei der
Kammer anhängig ist (11 K 989/06).

65

Im Hinblick hierauf kommt es für die Rechtmäßigkeit ihres Vorgehens gegen die
Klägerin nicht entscheidend darauf an, ob sie auch gegen das Produkt "H. " hätte
einschreiten müssen: Entweder entspricht dieses Produkt ihren Vergabebedingun-
gen, so dass ein Einschreiten nicht erforderlich wäre. Oder dies ist nicht der Fall,
dann wird das Vorgehen gegen die Klägerin im Hinblick auf das gleichzeitige
Tätigwerden gegen eine Vielzahl von anderen Anbietern nicht allein deshalb
rechtswidrig, weil in einem anderen Einzelfall (H. ) nichts unternommen wurde;
dies gilt vor allem deshalb, weil die Beklagte für diese unterschiedliche Behandlung
des betreffenden Einzelfalls aus ihrer Sicht tragfähige Gründe hat. Im übrigen
betreibt die Klägerin selbst einen dem Produkt "H. " vergleichbaren Dienst.

66

Auch das Auswahlermessen der Beklagten ist zutreffend ausgeübt. Sie hat die
fraglichen Nummern nicht entzogen (§ 67Abs. 1 Satz 2 TKG), sondern als milderes
Mittel die Untersagung weiterer ortsnetzfremder Zuteilung und die Abschaltung der
ortsnetzfremd genutzten Ortsnetzrufnummern bis zum 01.02.2007 angeordnet. Dies
ist geeignet, den Verstoß zu beseitigen und berücksichtigt in angemessener Weise
die Interessen der Rufnummernverwaltung einerseits und die Geschäftsinteressen
der Klägerin sowie die Belange ihrer Kunden andererseits; letztere haben
ausreichend Gelegenheit, ihre Erreichbarkeit anderweitig sicherzustellen.

67

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.