Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-12-12, Aktenzeichen 8 A 3395/99
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1212.8A3395.99.00

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Minden vom 9. Juni 1999 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollsteckbar. Der
Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger produzieren im Rahmen des Bürgerfunks Programmbeiträge für den
lokalen Rundfunk im Sinne des § 34 LRG NRW. Die Beteiligten streiten um die Höhe
der vom Beklagten gewährten Zuschüsse für Programmbeiträge der Kläger, die im
zweiten Quartal 1998 produziert worden sind. Die streitige Bezuschussung erfolgte
auf der Grundlage des § 36 Abs. 1 LRG NRW. Satz 1 dieser Bestimmung ist durch
das am 6. März 1998 in Kraft getretene 9. Rundfunkänderungsgesetz vom
10. Februar 1998 (GV NRW S. 148) um einen Halbsatz 2 (unterstrichen) wie folgt
ergänzt worden:

3

"Die Landesanstalt für Rundfunk (LfR) kann im Rahmen ihres
Haushalts
1. für Beiträge nach § 34 und
2. für Offene Kanäle in Kabelanlagen
Zuschüsse gewähren; die Zuschüsse für Beiträge nach § 34 betragen
mindestens 15 v.H. der Einnahmen der LfR. Die Zuschussbeiträge nach
Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 sind im Haushaltsplan der LfR getrennt
auszuweisen."

4

Mit Bescheid vom 29. August 1998 setzte der Beklagte den Zuschuss für alle im
Verbreitungsgebiet 03 (B. ) gesendeten Bürgerfunkbeiträge insgesamt auf
1.662,15 DM fest und legte bei der Berechnung der auf die Kläger entfallenden
Zuschüsse einen Förderbetrag von 2,57 DM pro Sendeminute zugrunde. Dieser
Förderung lag der Haushaltsplan der LfR für das Haushaltsjahr 1998 zugrunde.
Dieser wies im Ertragsplan unter Titel 1 "Erträge aus dem zusätzlichen Anteil an der
einheitlichen Rundfunkgebühr (55 %)" einen Betrag von 24,787 Mio. DM aus. Unter
Titel 2 "Betriebserträge" waren zusätzliche Erträge von 7,81 Mio. DM veranschlagt,
so dass sich ein Gesamtertrag von 32,597 Mio. DM ergab. 260 TSD DM dieses
Gesamtertrages waren zweckgebundene Einnahmen. Im Aufwandsplan waren unter
Titel 4.1 für "Zuwendungen für Offene Kanäle im lokalen Rund-funk" 2,5 Mio. DM
vorgesehen. Diese Fördersumme entspricht bezogen auf die Gesamterträge der LfR
einem Anteil von 7,669 %.

5

Gegen den Zuwendungsbescheid, der ihnen am 4. September 1998 mittels
einfachen Briefes bekannt gegeben worden war, legten die Kläger am 6. Oktober
1998 Widerspruch ein. Die Rechtsmittelbelehrung des Bescheides enthielt den
Hinweis, dass innerhalb eines Monats nach seiner Zustellung Widerspruch eingelegt
werden könne. Zur Begründung ihres Widerspruchs führten die Kläger aus, dass der
Beklagte bei der Berechnung der Förderzuschüsse nicht die Änderung des § 36 LRG
NRW berücksichtigt habe. Er habe Bürgerfunkbeiträge nach § 34 LRG NRW
entgegen § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW nicht in Höhe von mindestens
15 % der Einnahmen der LfR gefördert.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Oktober 1998 wies der Beklagte die
Widersprüche der Kläger als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus: Den
Klägern stehe keine höhere Förderung zu. Die Vorschrift des § 36 Abs. 1 LRG NRW
räume Bürgerfunkgruppen keinen Rechtsanspruch auf Zuwendungen ein, sondern
beinhalte lediglich den Auftrag an die LfR, Bürgerfunkgruppen nach § 24 Abs. 4 LRG
NRW zu fördern. Zudem seien Mittel für eine Erhöhung der Förderung nach dem
geltenden Haushaltsplan nicht vorgesehen. Eine Ermächtigung zur Erhöhung der
Fördermittel im laufenden Haushaltsjahr sehe weder die Finanzordnung der LfR noch
das LRG NRW vor. Im Übrigen müsse eine Erhöhung der Fördermittel nicht
zwingend zu einer Erhöhung der den Klägern gewährten Minutenförderung führen,
weil die LfR - selbst wenn sie die Fördermittel für Bürgerfunkbeiträge aufzustocken
hätte - auch besondere Projekte im Bürgerfunk bezuschussen könne.

7

Mit ihrer am 20. November 1998 erhobenen Bescheidungsklage haben die
Kläger ihr Begehren weiter verfolgt. Zu ihrer Begründung haben sie ausgeführt, dass
sie ein subjektives Recht auf Förderung hätten. § 36 LRG NRW diene objektiv den
Interessen der Bürgerfunkgruppen. Hierfür spreche insbesondere die Vorschrift des
§ 36 Abs. 2 LRG NRW, die die Gewährung von Zuschüssen auf Antrag sowie die
Antragsberechtigung regele. Durch die Änderung des § 36 Abs. 1 LRG NRW sei das
Förderermessen des Beklagten dahingehend eingeschränkt worden, dass er
nunmehr 15 % seiner Einnahmen für Zuschüsse zu Beiträgen nach § 34 LRG NRW
aufzuwenden habe. Dem Beklagten verbleibe demnach bei der Förderung der
genannten Beiträge nur noch hinsichtlich der Ausgestaltung der Förderung ein
Ermessensspielraum. Da Übergangsvorschriften zu § 36 LRG NRW fehlten, gelte die
Neuregelung bereits für das laufende Haushaltsjahr 1998. Auf eine fehlende
Bereitstellung von Mitteln im Haushaltsplan 1998 könne sich der Beklagte nicht
berufen, weil dieser im Außenverhältnis keine Bedeutung habe und vom Beklagten
an die Vorgaben des § 36 Abs. 1 LRG NRW anzupassen sei.

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Die Kläger haben beantragt,

9

den Zuschussbescheid des Beklagte vom
29. August 1998 und den Widerspruchsbescheid
vom 19. Oktober 1998 aufzuheben und den
Beklagten zu verpflichten, über ihre Anträge auf
Förderung ihrer Beiträge für den Lokalrundfunk vom
13. Juli 1998 unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Er hat zur Begründung ausgeführt, dass § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW in der
Auslegung der Kläger die LfR in ihrem Grundrecht auf Rundfunkfreiheit aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG verletze. Sie sei Trägerin dieses Grundrechts, weil sie als
unabhängige Anstalt des öffentlichen Rechts im Rahmen der Gesamtveranstaltung
Rundfunk genuine Aufgaben der Freiheitssicherung im Rundfunkbereich
wahrnehme. So beschränke sich ihre Tätigkeit nicht auf eine bloße Aufsichtsfunktion,
sondern umfasse auch Gestaltungsaufgaben. Denn im Rahmen ihrer
gruppenpluralen Organisationsform habe sie auch über die programmliche und
technische Infrastruktur des privaten Rundfunks zu entscheiden. Deshalb dürften
Exekutive und Legislative weder direkt noch indirekt Einfluss auf die Entscheidungen
der LfR nehmen. Dies gelte auch für finanzielle Festsetzungen.
Finanzausstattungsentscheidungen des Gesetzgebers hätten sich deshalb
ausschließlich abstrakt-genereller Regelungen zu bedienen, um dem Träger der
Rundfunkfreiheit einen Entscheidungsspielraum zu belassen. Lege man § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW wie die Kläger aus, verletze er den Grundsatz der
Staatsferne, weil der Gesetzgeber in die Rolle eines Einzelentscheiders über
Budgetfragen der LfR gerate. Diese Bewertung werde durch § 40 Abs. 2 des
Rundfunkstaatsvertrages (RfStV) bestätigt. Dieser lasse zwar das Recht des
Landesgesetzgebers unberührt, einen Teil des Anteils an der einheitlichen
Rundfunkgebühr zu anderen Zwecken als zur Finanzierung der
Landesmedienanstalten einzusetzen. Er erlaube dem Gesetzgeber aber nicht,
innerhalb des der LfR zugewiesenen Gesamtbudgets einzelfallbezogene
Verteilungsentscheidungen zu treffen. Darüber hinaus begegne § 36 Abs. 1 Satz 1,
2. Halbsatz LRG NRW unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen unechten
Rückwirkung verfassungsrechtlichen Bedenken, weil der Haushaltsplan der LfR bei
Inkrafttreten des 9. Rundfunkänderungsgesetzes bereits verabschiedet gewesen sei.
Unter Beachtung der verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsautonomie
sei das Vertrauen der LfR auf den Fortbestand des bisherigen Rechtszustandes
schutzwürdig. Ein besonderes Schutzbedürfnis ergebe sich daraus, dass die LfR bei
einer Rückwirkung des geänderten § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
zusätzliche Mittel in Höhe von 650 TSD DM zur Verfügung stellen müsse. Die
gebotene verfassungskonforme Auslegung des § 36 Abs. 1 LRG NRW erfordere
deshalb, das in dem 1. Halbsatz der LfR eröffnete Ermessen auch auf den 2.
Halbsatz zu übertragen.

13

Durch Urteil vom 9. Juni 1999 - zugestellt am 1. Juli 1999 - hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass
die Kläger eine Neubescheidung ihrer Förderanträge verlangen könnten, weil der
Beklagte entgegen der Neuregelung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
nicht 15 % seiner Einnahmen für die Bezuschusssung von Bürgerfunkbeiträgen nach
§ 34 LRG NRW aufgewandt habe. Die Pflicht zur Mindestförderung von
Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW verletze die LfR nicht in ihrem Grundrecht
der Rundfunkfreiheit. Sie beinhalte keine staatliche Einflussnahme auf die
"Programmentscheidungen" der LfR, weil sie der LfR die Entscheidung überlasse,
welche Bürgerfunkgruppen und welche Programmbeiträge sie fördern wolle. Sie
verstoße ferner nicht gegen die Haushaltsautonomie der LfR, weil nicht ersichtlich
sei, dass die LfR den ihr übertragenen Aufgaben nicht mehr gerecht werden könne,
wenn sie 15 % ihrer Einnahmen zur Förderung von Bürgerfunkbeiträgen verwenden
müsse. Die mangels einer Übergangsregelung bereits für das Haushaltsjahr 1998
geltende Neuregelung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW beinhalte
schließlich keine unzulässige unechte Rückwirkung, obwohl die LfR den
Haushaltsplan 1998 bereits am 21. November 1997 beschlossen habe. Das mit der
gesetzlichen Mindestförderung verfolgte Ziel der Stärkung der Meinungsvielfalt im
lokalen Bürgerfunk sei gewichtiger als das Vertrauensschutzinteresse des
Beklagten.

14

Auf den Antrag des Beklagten vom 2. August 1999, einem Montag, hat der Senat
die Berufung durch Beschluss vom 3. Juli 2001 zugelassen.

15

Zur Begründung seiner Berufung führt der Beklagte aus: Das Verwaltungsgericht
gehe zu Unrecht davon aus, dass die LfR in ihrem Haushalt für das Jahr 1998 für
Zuschüsse nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz Nr. 1 und Nr. 2 LRG NRW
insgesamt nur 2,5 Mio. DM eingestellt habe. Dies treffe nicht zu. Im Haushaltsplan
1998 seien für Beiträge nach § 34 LRG NRW und für Offene Kanäle in Kabelanlagen
Zuschüsse in Höhe von jeweils 2,5 Mio. DM vorgesehen. Außerdem gehe das
Verwaltungsgericht unzutreffend davon aus, dass der Beklagte zu einer 15 %-igen
Zuschussgewährung für beide in § 36 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz Nr. 1 und Nr. 2 LRG
NRW genannten Offenen Kanäle verpflichtet sei. Das angefochtene Urteil sei zudem
deshalb fehlerhaft, weil es den Einnahmebegriff i.S.v. § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
LRG NRW nicht definiere und somit keine ausreichende rechtliche Grundlage für
eine Neubescheidung biete. Das Verwaltungsgericht verneine darüber hinaus zu
Unrecht die Widersprüchlichkeit der beiden Satzteile des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW. Bei der Auslegung dieser Vorschrift gehe es fehlerhaft davon aus, dass der
Beklagte bei jedem einzelnen Förderantrag hinsichtlich des "Ob" der
Zuschussgewährung ein umfassendes Ermessen zustehe. Dies sei jedoch nicht der
Fall, weil das Entschließungsermessen nicht auf der Ebene der einzelnen
Fördermaßnahme ausgeübt, sondern bereits im Rahmen der grundsätzlichen
Entscheidung, ob überhaupt Beiträge nach § 34 LRG NRW gefördert werden sollten,
betätigt werden müsse. Die vom Verwaltungsgericht angenommene
Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der näheren Ausgestaltung der Beiträgeförderung
bestehe tatsächlich nicht, weil die LfR gem. Art. 3 Abs. 1 GG zur Gleichbehandlung
aller Bürgerfunkgruppen verpflichtet sei. Da auch die Bürgerfunkgruppen Träger der
Rundfunkfreiheit seien, müsse sich die LfR jeglicher inhaltlichen oder
programmlenkenden Auswahlkriterien enthalten. Die streng am Wortlaut
vorgenommene Auslegung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW sei
verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber mit der dort bestimmten Mindestförderung
eine konkrete Finanzierungsentscheidung zugunsten eines konkret definierten
Adressatenkreises treffe. Dies laufe dem Grundsatz der Staatsferne zuwider.
Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei er, der Beklagte, im
Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens nicht vorzeitig über die Änderung des § 36
LRG NRW informiert worden. Erst am 29. Januar 1998 hätten ihn unbestätigte
Meldungen über die streitbefangene Novellierung erreicht. Noch anlässlich der
Anhörung im Hauptausschuss des Landtages am 22. Januar 1998 seien die Pläne
zur Änderung des § 36 Abs. 1 LRG NRW unbekannt gewesen.

16

Der Beklagte beantragt,

17

das erstinstanzliche Urteil abzuändern und die
Klage abzuweisen.

18

Die Kläger beantragen,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Sie verteidigen das angefochtene Urteil. Die Entstehungsgeschichte sowie die
übrigen mit dem 9. Rundfunkänderungsgesetz vorgenommenen Änderungen
sprächen für eine Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW für
das Haushaltsjahr 1998. So sei der Bürgerfunk mit der Aufnahme eines
Sendeumfangs von mindestens 60 Minuten in § 24 Abs. 4 LRG NRW und seiner
Platzierung an einem hervorgehobenen Sendeplatz nicht unbeträchtlich aufgewertet
worden. Es sei nahe liegend, dass der Gesetzgeber mit dieser Aufwertung auch
erhöhte finanzielle Zuwendungen zur Qualitätssicherung der Bürgerfunkbeiträge
habe anordnen wollen. Das Vertrauen des Beklagten auf den Fortbestand des alten
Rechtszustands sei vor dem Hintergrund des bereits im Jahre 1997 eingeleiteten
Gesetzgebungsverfahrens zur Novellierung des LRG NRW nicht schutzwürdig.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das
Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

24

I. Die als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage statthafte Klage ist
zulässig.

25

1. Insbesondere fehlt den Klägern nicht die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche
Klagebefugnis. Es ist nicht ausgeschlossen, dass ihnen auf der Grundlage des § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NRW i.V.m. § 2 der Satzung der Landesanstalt für Rundfunk
(LfR) über die Förderung Offener Kanäle im lokalen Rundfunk vom 6. Juli 1993, (GV
NRW S. 484) - Fördersatzung - ein Anspruch auf die begehrte Neubescheidung ihrer
Förderanträge für ihre im zweiten Quartal 1998 gesendeten Programmbeiträge
zusteht.

26

2. Der angefochtene Bescheid vom 29. August 1998 ist auch nicht unanfechtbar.
Die Kläger haben zwar gegen diesen Bescheid, der ihnen am 4. September 1998
zugegangen ist, erst am 6. oder 7. Oktober 1998 Widerspruch eingelegt. Die
Widerspruchsfrist war jedoch zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen,
unabhängig von der Frage, ob die Rechtsbehelfsbelehrung im Bescheid vom
29. August 1998 zutreffend ist. Sollte die Rechtsbehelfsbelehrung wegen des
Hinweises, die Widerspruchsfrist beginne mit der Zustellung des Bescheides,
fehlerhaft sein, weil der Bescheid nicht nach dem Verwaltungszustellungsgesetz
zugestellt worden ist, so lief die - hier eingehaltene - Jahresfrist des § 58 Abs. 2
Satz 1 VwGO. Sollte die Rechtsbehelfsbelehrung zutreffend sein, so ist die
Widerspruchsfrist nicht in Lauf gesetzt worden, weil der Bescheid zwar bekannt
gegeben, aber nicht zugestellt worden ist.

27

Vgl. BSG, Urteil vom 26. Oktober 1989 - 12 RK
21/89 -, NVwZ 1990, 1108.

28

II. Die Klage ist auch begründet. Die Kläger haben einen Anspruch auf
Neubescheidung ihrer Förderanträge für ihre im zweiten Quartal 1998 gesendeten
Programmbeiträge. Der angefochtene Bescheid des Beklagten ist rechtswidrig, weil
der Beklagte für die Förderung von Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW nicht -
wie dies § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW zwingend vorschreibt -
mindestens 15 % der Einnahmen der LfR aufgewandt hat.

29

1. Rechtsgrundlage für die begehrte Neubescheidung ist § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW in Verbindung mit § 2 der Fördersatzung der LfR. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW kann die LfR im Rahmen ihres Haushalts für Beiträge nach § 34 LRG NRW
und Offene Kanäle in Kabelanlagen Zuschüsse gewähren (1. Halbsatz); die
Zuschüsse für Beiträge nach § 34 LRG NRW betragen mindestens 15 vom Hundert
der Einnahmen der LfR (2. Halbsatz). Der 1. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW ("...kann...Zuschüsse gewähren...") räumt der LfR nicht nur hinsichtlich der
Förderung Offener Kanäle, sondern grundsätzlich auch hinsichtlich der Förderung
von Beiträgen nach § 34 LRG NRW ein Ermessen ein; ergänzend ermächtigt § 36
Abs. 4 LRG NRW die LfR, durch Satzung die Einzelheiten der Zuschussgewährung
zu regeln. Dieses Ermessen schränkt der 2. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW allerdings insoweit ein, als das Gesamtvolumen der Zuschussgewährung für
Programmbeiträge im Sinne von § 34 LRG NRW mindestens 15 % der Einnahmen
der LfR betragen muss. Der LfR wird die 15 %-ige Mindestförderung mit der
Formulierung "Zuschüsse nach § 34 betragen" zwingend vorgegeben. Dieses sich
aus dem Wortlaut ergebende Verständnis des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW
entspricht auch dem in den Materialien des 9. Rundfunkänderungsgesetzes zum
Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers. Nach dem Bericht und der
Beschlussempfehlung des Hauptausschusses des Landtages zum Gesetzesentwurf
der Landesregierung sieht die Vorschrift "einen festen Anteil von 15 v.H. der
Einnahmen für Zuschüsse der LfR an den Bürgerfunk" vor,

30

vgl. LT-Drs. 12/2789, S. 100.

31

Entgegen der Auffassung des Beklagten steht der so verstandene 2. Halbsatz des
§ 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW nicht in einem unauflösbaren Widerspruch zum 1.
Halbsatz. Mit der verbindlichen Festlegung eines Mindestförderbetrages für Beiträge
nach § 34 LRG NRW wird das der LfR nach dem 1. Halbsatz grundsätzlich
eingeräumte Ermessen lediglich insoweit gebunden, als das "Ob" sowie der
finanzielle Mindestgesamtumfang der Förderung von Beiträgen nach § 34 LRG NRW
nicht mehr zur Disposition des Beklagten stehen. Nach welchen Auswahlkriterien das
von § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgegebene Mindestfinanzvolumen
unter den Bürgerfunkgruppen verteilt wird und ob eine über das Mindestmaß
hinausgehende Förderung erfolgt, steht indessen auch nach der Neuregelung des
§ 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten.
Unberührt von der ermessensbeschränkenden Neuregelung bleibt darüber hinaus
die vom 2. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW nicht erfasste Förderung
Offener Kanäle in Kabelanlagen.

32

§ 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW berechtigt und verpflichtet nicht nur die LfR,
Zuschüsse zu gewähren, sondern entfaltet zugleich auch eine unmittelbare Wirkung
gegenüber den Zuschussempfängern. Mit dieser Regelung gewährt das
Landesrundfunkgesetz NRW den Klägern ein subjektives Recht auf fehlerfreie
Betätigung des der LfR eingeräumten Förderermessens. Der Einräumung des
Förderermessens und der Pflicht, ein Mindestfördervolumen zu gewähren,
korrespondiert ein subjektives Recht der betroffenen Subventionsberechtigten mit der
Folge, dass die das Ermessen eröffnende und zugleich bindende Norm auch
Schutzwirkung zu ihren Gunsten entfaltet. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel, mit
der Einführung der 15 %-Mindestförderung zu einer Verbesserung der finanziellen
Situation der Bürgerfunkgruppen beizutragen,

33

vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Hauptausschusses, LT-Drs. 12/2789, S. 100;
Redebeiträge der Abgeordneten Eumann (SPD) und
Appel (Bündnis 90/Die Grünen) in der 2. Lesung des
Gesetzesentwurfs im Landtag am 4. Februar 1998,
Plenarprotokoll 12/78, S. 6491, 6495 f.,

34

kann effektiv nur erreicht werden, wenn der Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW die Bedeutung einer zugunsten der Bürgerfunkgruppen zu
beachtenden Beschränkung des Förderermessens des Beklagten zukommt. Der
Regelungsgehalt des § 36 Abs. 1 LRG NRW ist weder auf eine haushaltsrechtliche
Vorgabe an die LfR noch allgemein auf eine "rahmenrechtliche", erst durch die
Fördersatzung der LfR auszufüllende oder umzusetzende Vorschrift beschränkt. Der
systematische Zusammenhang mit Abs. 2 derselben Vorschrift macht deutlich, dass
§ 36 LRG NRW unmittelbar geltende Regelungen mit Schutzwirkung zugunsten der
betroffenen Zuschussempfänger enthält, die nicht erst der Umsetzung durch die LfR
bedürfen; die LfR regelt lediglich die "Einzel-heiten der Zuschussgewährung" durch
Satzung (§ 36 Abs. 4 LRG NRW), soweit der Gesetzgeber sie nicht bereits
unmittelbar geregelt hat. So sieht § 36 Abs. 2 Satz 1 LRG NRW für die
Förderungsgewährung ein Antragsverfahren vor, regelt sein Satz 3, wer
"antragsberechtigt" ist, und bestimmt sein Satz 2, dass die Zuschüsse für Beiträge
nach § 34 die tatsächlichen Kosten für die Herstellung dieser Beiträge nicht
überschreiten dürfen. Mit den in Satz 3 aufgeführten antragsberechtigten Personen -
den Veranstaltergruppen nach § 24 Abs. 4 Satz 1 LRG NRW und den
Arbeitsgemeinschaften nach § 35 Abs. 1 LRG NRW - wird ein individualisierbarer
Kreis benannt, der deutlich macht, dass die Förderung offener Kanäle gerade im
Interesse dieser Personengruppen, zu denen auch die Kläger zählen, erfolgt. In
vergleichbarer Weise beinhaltet § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW eine
unmittelbar auch im Außenverhältnis wirkende Bindung des dem Beklagten
eingeräumten Förderermessens, die dieser im Interesse der Bürgerfunkgruppen zu
beachten hat.

35

2. Steht die Entscheidung, ob Offene Kanäle im lokalen Rundfunk in dem in § 36
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW bezeichneten Mindestumfang zu unterstützen
sind, demnach nicht zur Disposition des Beklagten, so hat er Bürgerfunkbeiträge in
Höhe von 15 % der Einnahmen der LfR zu fördern. Der Begriff der Einnahmen ist
hierbei mangels näherer Begrenzung im Sinne aller von der LfR erzielten
Einnahmen, mit Ausnahme der zweckgebundenen Mittel, zu verstehen. Es ist nicht
erkennbar, dass der Gesetzgeber den Begriff "Einnahmen" in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW auf den der LfR zustehenden Anteil an der einheitlichen
Rundfunkgebühr (vgl. § 65 Abs. 2 LRG NRW) hat beschränken wollen. Hätte er dies
beabsichtigt, wäre zu erwarten gewesen, dass er das nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW zur Förderung bereit zu stellende Finanzvolumen auf einzelne
der in § 65 Abs. 1 LRG NRW gesetzlich bestimmten und ausdrücklich
unterschiedenen Einnahmearten der LfR begrenzt hätte. Zu einer derartigen
ausdrücklichen Beschränkung der für die Förderung des lokalen Bürgerfunks
vorgesehenen Einnahmen hätte für den Gesetzgeber umso mehr Veranlassung
bestanden, als die LfR aufgrund des auch für sie geltenden haushaltsrechtlichen
Grundsatzes der Kostendeckung (vgl. § 17 der Finanzordnung der LfR vom
14. Oktober 1988, GV NRW S. 424 i.d.F. vom 11. Oktober 1996, GV NRW S. 427 -
Finanzordnung) grundsätzlich gehalten ist, alle Finanzmittel für alle ihr obliegenden
Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Ausgenommen vom Einnahmebegriff des § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NRW sind lediglich die zweckgebundenen Erträge. Eine
Berücksichtigung zweckgebundener Mittel würde, insbesondere wenn diese Mittel
etwa im Hinblick auf besondere Investitionsvorhaben in einzelnen Zeitabschnitten
eine besondere Höhe erreichen, zu einer deutlichen Erhöhung der
Berechnungsgrundlage und damit zu einer vom Gesetzgeber offensichtlich nicht
gewollten überproportionalen Schmälerung der für die LfR frei verfügbaren Mittel
führen.

36

Einem weiten Verständnis des Einnahmebegriffs im Sinne von § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW stehen die im Rahmen einer staatsvertragskonformen
Auslegung zu berücksichtigenden Vorgaben des Staatsvertrages über den Rundfunk
im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 i.d.F. des 5. Staatsvertrages zur
Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 6. Juli/7. August 2000 (GV NRW
S. 706) nicht entgegen. Zwar sieht § 40 Abs. 1 Nr. 2 RfStV vor, dass der den
Landesmedienanstalten zustehende Anteil von 2 % an der einheitlichen
Rundfunkgebühr (vgl. § 7 Abs. 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages - RgebSTV -
, § 10 Abs. 1 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages - RfinSTV -) auch für die
Förderung Offener Kanäle verwendet werden kann. Diese Bestimmung ermächtigt
den Landesgesetzgeber jedoch lediglich, die Verwendung eines Anteils der vorrangig
zur Finanzierung des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks bestimmten (vgl. § 12
Abs. 1 RfStV) einheitlichen Rundfunkgebühr auch für die in § 40 RfStV abschließend
genannten anderen Zwecke zuzulassen. Vorgaben hinsichtlich der Verwendung
anderer Finanzierungsquellen als des Anteils der Landesmedienanstalten an der
einheitlichen Rundfunkgebühr trifft die Regelung des § 40 RfStV demgegenüber
nicht.

37

Vgl. die amtliche Begründung der
Vorläufervorschrift des Art. 6 des Staatsvertrages zur
Neuordnung des Rundfunkwesens vom 03. April
1987, GV NW S. 405: "Absatz 1 lässt die
Verwendung eines zusätzlichen Anteils an der
einheitlichen Rundfunkgebühr zur Finanzierung der
darin abschließend genannten besonderen Aufgaben
des Rundfunks zu...", zit. nach Hartstein/Ring/Kreile,
Rundfunkstaatsvertrag, 1989, Amtl. Begründung zu
Art. 6; ders. Art. 6 Rn. 6; Hoffmann-Riem,
Finanzierung und Finanzkontrolle der
Landesmedienanstalten, 1994, § 10 B, S. 120.

38

3. Die Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW findet auf die
streitbefangenen Programmbeiträge der Kläger Anwendung. Diese sind gesendet
worden, nachdem das 9. Rundfunkänderungsgesetz, mit dem die Vorschrift des § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NRW um den 2. Halbsatz ergänzt wurde, am 6. März 1998 in
Kraft getreten war. Anhaltspunkte dafür, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die
Neuregelung mit Rücksicht auf die der LfR eingeräumte Haushaltsautonomie erst
später Anwendung finden sollte, sind nicht erkennbar. Es mangelt insbesondere an
einer entsprechenden Übergangsbestimmung, wie sie der Gesetzgeber zum Beispiel
in Art. 1 Nr. 57 und Art. 2 Nr. 70 des 9. Rundfunkänderungsgesetzes für andere
Regelungen getroffen hat. Vielmehr spricht die Entstehungsgeschichte des
9. Rundfunkänderungsgesetzes für eine sofortige Anwendbarkeit des neu
eingeführten 2. Halbsatzes in § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW. Da der Gesetzgeber
zeitgleich in § 24 Abs. 4 LRG NRW die Mindestsendezeit des Bürgerfunks
ausgeweitet und damit einen erhöhten Finanzbedarf bei den Bürgerfunkgruppen
geschaffen hat, liegt es nahe, dass der Bürgerfunk auch mit sofortiger Wirkung von
der erhöhten Mindestförderung profitieren sollte.

39

Die Neuregelung liefert auch keinen Anhalt dafür, dass die mit ihr eingeführte
Mindestförderung rückwirkend auf Beiträge Anwendung findet, die in der Zeit bis zum
5. März 1998 und damit vor dem Inkraftreten des Gesetzes gesendet worden sind.
Die Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1, Halbsatz 2 LRG NRW ordnet vielmehr
ausdrücklich die 15 %-ige Mindestförderung lediglich für "Beiträge nach § 34" an und
lässt mangels zeitlicher Vorgaben nicht erkennen, dass auch vor Inkrafttreten des
Gesetzes gesendete Beiträge von der Mindestförderung erfasst werden sollen.
Gegenteiliges ergibt sich nicht daraus, dass der Beklagte die hier streitigen
Zuschüsse gem. § 9 Abs. 2 der Fördersatzung der LfR jeweils am Ende eines
Vierteljahres entsprechend dem für das jeweilige Vierteljahr nachgewiesenen
Sendevolumen gewährt. Denn diese Art der Förderungsgewährung stellt lediglich
eine der Verwaltungspraktikabilität dienende Abrechnungsweise dar, die auf die
Entstehung des Förderungsanspruchs keinen Einfluss hat.

40

Dass die LfR mit dem bereits im November 1997 beschlossenen Haushaltsplan
nicht die nötigen Mittel für die nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
vorgeschriebene Mindestförderung in ihren Haushalt für das Jahr 1998 eingestellt
hat, berührt die dem Beklagten gesetzlich obliegende Pflicht zur Mindestförderung
von Programmbeiträgen im lokalen Rundfunk nicht. Der Haushaltsplan wirkt als
Innenrecht unmittelbar nur im Organbereich der Körperschaft, für die er bestimmt ist,
hier also nur zwischen den Organen der LfR.

41

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1974
- 1 BvL 3/72 -, BVerfGE 38, 121 (126).

42

Rechtswirkungen außerhalb dieses Organbereichs entfaltet er dagegen nicht; durch
ihn werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch
aufgehoben (vgl. § 3 Abs. 3 der Finanzordnung der LfR). Gesetzlich begründete
Ermessensbindungen - wie die Mindestförderung nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW - dürfen wegen fehlender Veranschlagung von Mitteln im
Haushaltsplan nur dann unbeachtet bleiben, wenn das sachliche Recht dies
ausdrücklich zulässt.

43

Vgl. BSG, Urteil vom 25. Oktober 1990 - 7 Rar
14/90 -, NZA 1991, 404.

44

Dies ist bei der hier streitigen Mindestförderung Offener Kanäle im lokalen Rund-funk
nicht der Fall. § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW hat es nicht der LfR überlassen, das
Mindestfördervolumen in Höhe von 15 % der Einnahmen unter den Vorbehalt
eingestellter oder erschöpfter Haushaltsmittel zu stellen. Zwar sieht der 1. Halbsatz
dieser Vorschrift vor, dass die LfR Offene Kanäle "im Rahmen ihres Haushalts"
fördern könne. Halbsatz 2 derselben Vorschrift schränkt jedoch - wie ausgeführt - das
damit eröffnete Ermessen ein und verpflichtet die LfR zu einer Mindestförderung. Es
liefe dem mit Halbsatz 2 verfolgten Zweck zuwider, die zwingende Mindestförderung
an Maßgaben des Haushalts zu binden.

45

Gilt somit die Mindestförderung (erst) ab dem 6. März 1998, so ist für die vom
6. März bis 31. Dezember 1998 gesendeten Bürgerfunkbeiträge das
Mindestfördervolumen anteilig entsprechend dem geringeren Förderzeitraum zu
reduzieren. Bezugsgröße für das 15 % - Fördervolumen sind nicht die gesamten
Einnahmen der LfR im Jahr 1998; dies liefe auf eine vom Gesetz nicht gewollte
Bevorteilung der im weiteren Verlauf des Jahres 1998 gesendeten Beiträge hinaus,
weil der Bezugsgröße der ganzjährigen Einnahmen ein geringerer
Förderungszeitraum gegenüberstünde. Um diese unangemessene Bevorzugung der
zwischen dem 6. März und 31. Dezember 1998 gesendeten Programmbeiträge zu
vermeiden, ist der Begriff der Einnahmen der LfR i.S.d. § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW für das Jahr 1998 dahingehend zu verstehen, dass die
zweckungebundenen Einnahmen des Jahres 1998 nur anteilig (301/365 x
zweckungebundene Einnahmen) als Bezugsgröße für die 15 %-ige Mindestförderung
zugrunde zu legen sind. Dem hat der Beklagte bislang noch nicht Rechnung
getragen.

46

4. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die so verstandene Vorschrift des
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW bestehen nicht.

47

a) Sie entspricht den Anforderungen der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
gewährleisteten Rundfunkfreiheit. Insbesondere verletzt sie nicht das aus Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks.

48

Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist in erster Linie
Programmfreiheit, die staatlichen Einfluss auf die Programme der
Rundfunkveranstalter verbietet. Sie schützt nicht nur vor unmittelbaren Einflüssen,
sondern untersagt auch Einflussnahmen des Staates, die die Programmfreiheit
mittelbar beeinträchtigen.

49

Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986
- 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118 (183); Urteil
vom 5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE
83, 238 (322); Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 -, BVerfGE 90, 60 (87)

50

Das Erfordernis der Staatsfreiheit bezieht sich auf die Funktion des Rundfunks als
Medium und Faktor bei der Meinungsbildung. Diese soll unbeeinflusst vom Staat
ausgeübt werden. Dagegen hindert Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Staat nicht, die
Rahmenbedingungen für die Erfüllung dieser Funktion festzusetzen. Das
Grundgesetz verpflichtet ihn im Gegenteil, die Rundfunkfreiheit in geeigneter Weise
auszugestalten und zu sichern; dabei darf dem Staat aber kein Einfluss auf Auswahl,
Inhalt und Gestaltung der Programme eingeräumt werden .

51

vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL
89/78 -, BVerfGE 57, 295 (319 f.); Urteil vom
5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83,
238, 322 f.; Urteil vom 6. Oktober 1992
- 1 BvR 1586/89 und 487/97 -, BVerfGE 87, 181 (197
f.); Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -,
BVerfGE 90, 60, 88.

52

Dies gilt auch für den lokalen Rundfunk. Auch er muss grundsätzlich rechtlich so
ausgestaltet werden, dass er imstande ist, dem verfassungsrechtlichen Ziel freier
individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu dienen. Dieses Ziel verlangt auch
im lokalen Bereich gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des
Sendegebiets. Dafür hat der Gesetzgeber Sorge zu tragen. Er muss sicherstellen,
dass der Rundfunk die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt,
die in der Gesellschaft eine Rolle spielen.

53

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1987 - 1
BvR 147, 478/86 -, BVerfGE 74, 297 (327).

54

Dabei muss er den Besonderheiten des lokalen Bereichs Rechnung tragen.
Namentlich die häufig anzutreffende Monopolstellung der örtlichen Zeitungsverlage
erfordert besondere Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender
multimedialer Meinungsmacht. Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe im Einzelnen
erfüllt, ist Sache seiner politischen Entscheidung. Bei der gesetzlichen Ausformung
seiner Grundentscheidungen genießt er weit gehende Gestaltungsfreiheit. Diese
endet erst dort, wo die gesetzliche Regelung zwingende Anforderungen des Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG außer Acht lässt oder nicht geeignet ist, die dienende Funktion des
Rundfunks wirksam zu sichern.

55

Vgl. BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1
BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118 (177); Urteil vom
5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83,
283 (324)

56

Die Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW entspricht diesen
Anforderungen.

57

Die Mindestförderung des Lokalfunks beinhaltet keine unzulässige
Einflussnahme des Staates auf den privaten Rundfunk innerhalb der dualen
Rundfunkordnung. Insbesondere nimmt sie keinen Einfluss auf Auswahl, Inhalt und
Gestaltung der Programme der privaten Rundfunkveranstalter. Auch in der
Förderung des Bürgerfunks als Programmkategorie liegt keine unzulässige staatliche
Einflussnahme. Sie zielt vielmehr darauf, auch im lokalen Bereich gleichgewichtige
Vielfalt der Meinungen im Gesamtangebot des Sendegebiets zu sichern. Den hier in
Rede stehenden Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW kommt nach dem
nordrhein-westfälischen Rundfunkmodell für die Gewährleistung der Meinungsvielfalt
im lokalen Rundfunk eine nicht unmaßgebliche Bedeutung zu. Nach § 24 Abs. 1 LRG
NRW müssen lokale Programme das öffentliche Geschehen im Verbreitungsgebiet
darstellen, die Vielfalt der Meinungen in bestmöglicher Breite und Vollständigkeit zum
Ausdruck bringen sowie die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und
gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen im Verbreitungsgebiet zu Wort kommen
lassen. Diesem für den lokalen Rundfunk ausgestalteten Programmgrundsatz der
Meinungsvielfalt dienen die Programmbeiträge nach § 34 LRG NRW. Mit ihrer
Zulassung nach § 24 Abs. 4 LRG NRW wollte der Gesetzgeber auch solchen lokalen
Gruppen, die keine Vertreter in die Veranstaltergemeinschaft entsenden, eine
begrenzte Teilhabe ermöglichen, um die thematische Breite und meinungsmäßige
Vielfalt des Programmangebots im lokalen Rundfunk zu erhöhen.

58

Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF
1/85, 1 BvF 1/88 -, BVerfGE 83, 238 (328); OVG
NRW, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 5 A 1816/97 -,
UA S. 11 f.

59

Neben diesem auf die Herstellung eines vielfältigen Programmangebots zielenden
Zweck dienen die Bürgerfunkbeiträge im lokalen Rundfunk auch der Verwirklichung
des durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Rechts auf Kommunikation, indem sie
jedermann die Möglichkeit zur aktiven Kommunikation unter Ausnutzung des
Massenmediums Rundfunk einräumen wollen.

60

Zu diesem Zweck Offener Kanäle vgl. Hoffmann-
Riem, Finanzierung und Finanzkontrolle der
Landesmedienanstalten, 1994, § 8 B II (S. 90).

61

Diese Funktion des Bürgerfunks, grundsätzlich jedermann den Zugang zum Medium
Rundfunk zu ermöglichen, setzt allerdings voraus, dass die Berechtigten die
finanziellen und technischen Möglichkeiten haben, Sendungen zu produzieren.
"Bürgerfunker" müssen zudem über hinreichende Kenntnisse verfügen, um ihre
Programmbeiträge inhaltlich und technisch so gestalten zu können, dass diese
"sendefähig" sind. Werden bestimmte journalistische Mindestvoraussetzungen nicht
erfüllt, besteht die Gefahr, dass die Adressaten das Programm abschalten und das
mit dem Bürgerfunk angestrebte Ziel letztlich verfehlt wird. Die finanzielle Förderung
des Bürgerfunks auf der Grundlage des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW soll daher erst
die tatsächlichen Voraussetzungen dafür schaffen, dass Bürger das ihnen nach Art.
5 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Grundrecht ausüben können. Die finanzielle
Förderung soll eine Zuschussgewährung zu den Produktionskosten der einzelnen
Sendebeiträge ermöglichen; sie soll ferner die Möglichkeit eröffnen, "Bürgerfunker"
auszubilden, ihnen notwendige Fertigkeiten und Kenntnisse in Seminaren zu
vermitteln oder sie kontinuierlich bei der Produktion von Sendungen beraten zu
können. Insoweit ist auch die in § 36 Abs. 1 Satz, 2. Halbsatz LRG NRW
vorgesehene Mindestförderung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie hält
sich innerhalb des dem Gesetzgeber durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen
Gestaltungsspielraums. Mit ihr wird der Bedeutung der Bürgerfunkbeiträge für den
lokalen Rundfunk Rechnung getragen, die durch die nunmehr vorgesehene
Mindestsendedauer von 60 Minuten sowie ihren festgelegten hervorgehobenen
Sendeplatz (vgl. § 24 Abs. 4 LRG NRW in der Fassung des 9.
Rundfunkänderungsgesetzes) noch erhöht worden ist. Mit der Unterstützung solcher
Gruppen, die ohne ausreichende technische und finanzielle Ausstattung nicht oder
nur sehr eingeschränkt Zugang zum privaten Rundfunk erhalten könnten, sollen
hinreichende Bedingungen geschaffen werden, dass diese Gruppen das ihnen nach
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Grundrecht auch tatsächlich ausüben können.
In diesem Sinne dient die Mindestförderung dem Ziel einer gleichgewichtigen Vielfalt
der Meinungen auch im lokalen Bereich.

62

Der Gesetzgeber hat seinen Gestaltungsspielraum auch nicht hinsichtlich der
Höhe der dem Bürgerfunk zu gewährenden Förderung überschritten. Er hat
gewährleistet, dass das in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW festgelegte
Mindestfördervolumen nur insoweit an die Bürgerfunkgruppen verteilt wird, als es von
dem aus der Rundfunkfreiheit folgenden Gestaltungsauftrag gerechtfertigt ist. Mit der
Vorschrift des § 36 Abs. 2 Satz 2 LRG NRW ist sichergestellt, dass die ehrenamtlich
tätigen Bürgerfunkgruppen Zuschüsse höchstens in Höhe der Produktionskosten
ihrer Programmbeiträge erhalten und aus der öffentlichen Förderung keinen Gewinn
erzielen können.

63

§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW verletzt auch nicht der LfR
möglicherweise zustehende Grundrechtspositionen aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
Insoweit kann offen bleiben, ob die LfR als Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 51
Abs. 1 LRG NRW) im Rahmen ihrer Zuständigkeit für das duale Rundfunkwesen
deshalb Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist, weil sie dem aus
der Verfassung resultierenden Gebot der Staatsferne folgend grundrechtssichernde
Funktionen im Bereich des privaten Rundfunks in einer dem Staat gegenüber
rechtlich verselbständigten Organisationsform wahrnimmt.

64

In diesem Sinne: BayVGH, Beschluss vom
24. März 1993 - 25 CS 93.483 u.a. -, NVwZ-RR
1993, 552 (553); Nolte, in: Albers/Heine/Seyfarth,
Beobachten-Entscheiden-Gestalten, Symposion zum
Ausscheiden von Dieter Grimmm aus dem
Bundesverfassungsgericht, 2000, S. 161 ff. m.w.N.;
Hartstein/Ring/Kreile, Rundfunkstaatsvertrag, 1989,
Einf. Art. 12 Rn. 12 und 17 ff.; Hesse, Rundfunkrecht,
2. Aufl. 1998, Rn. 16 zum 5. Kap. III 1.a) (S. 214);
offen lassend: BVerfG, Beschluss vom 9. Juli 1993 -
1 BvR 748/93 -, NVwZ-RR 1993, 550; a.A.:
SächsVerfGH, Entsch. vom 21. März 1997 - Vf.10-
IV-96 -, NJW 1997, 3015; Ricker/Schiwy,
Rundfunkverfassungsrecht, 1997, Rn. 153 ff. zu B I 7
b) (S. 119 ff.).

65

Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Gesichtspunkt einer
Verletzung der Finanzautonomie der LfR ist jedenfalls auch dann nicht gegeben,
wenn die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze zur Finanzierung
öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten auf Landesmedienanstalten entsprechende
Anwendung fänden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt keinen Anspruch auf eine
bestimmte Finanzierungsregelung, sondern schreibt lediglich eine Finanzausstattung
vor, die den Träger der Rundfunkfreiheit in den Stand versetzt, die ihm im Rahmen
der dualen Rundfunkordnung zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen.

66

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 -, BVerfGE 90, 60 (90); zum vergleichbaren
Schutzumfang der durch Art. 28 Abs. 2 GG den
Kommunen garantierten Finanzautonomie vgl.
BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR
1808 u.a./82 -, BVerfGE 71, 25 (37); Beschluss vom
7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363
(386); Beschluss vom 26. Fe-bruar 1999 - 2 BvR
1268/96 -, DVBl. 1999, 840.

67

Dass die LfR den ihr obliegenden Aufgaben nicht mehr gerecht werden kann, wenn
sie 15 % ihrer Einnahmen zur Förderung des lokalen Bürgerfunks einsetzen muss
und damit ihre Haushaltsmittel nicht unerheblich "gebunden" werden, hat sie nicht
vorgetragen. Dies ist angesichts ihrer Überschüsse, die sie ausweislich ihres
Haushaltsplanes 1998 im Ertrags- und Aufwandsplan der mittelfristigen
Finanzplanung im Zeitraum von 1997 bis 2001 erwirtschaftet bzw. veranschlagt hat,
auch nicht zu erwarten.

68

Die in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgesehene Mindestförderung
wirkt auch nicht in von Verfassungs wegen zu beanstandender Weise auf die
Erfüllung der von der LfR wahrzunehmenden Aufgaben ein. Die LfR übt keine
Tätigkeit aus, mit der sie selbst - etwa als Programmveranstalter - von der durch das
Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit Gebrauch macht.
Sie leistet vielmehr einen wesentlichen Beitrag zur Schaffung einer freiheitlichen
Rundfunkordnung, indem sie grundrechtliches Handeln anderer absichert, koordiniert
oder in einen Organisationszusammenhang einbindet. Insoweit errichtet sie
arbeitsteilig mit dem Gesetzgeber die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch für den
privaten Rundfunk geforderte positive Ordnung. Wie der Gesetzgeber steht sie im
Dienst der Vielfaltssicherung, die wesentliches Ziel des grundrechtlichen
Schutzauftrags ist.

69

Vgl. Nolte, a.a.O., S. 184

70

Der Gesetzgeber hat im Rahmen seines Ausgestaltungsauftrags nach Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG die Befugnis, Aufgaben der LfR zu begrenzen oder rechtlich
zu strukturieren.

71

Die gesetzgeberische Vorgabe, mindestens 15 % der Einnahmen der LfR für die
Förderung von Bürgerfunkbeiträgen zu verwenden, hält sich innerhalb des von Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen staatlichen Gestaltungsauftrags. Die Erfüllung der
der LfR nach dem Landesrundfunkgesetz NRW übertragenen Aufgaben (vgl. § 52
LRG NRW), namentlich die Aufsicht über die privaten Rundfunkveranstalter sowie
die Förderung und Unterstützung des privaten Rundfunks, werden nicht
unangemessen beeinträchtigt. § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW verpflichtet
die LfR nicht zur Mindestförderung bestimmter Programme, sondern gibt ihr mit der
auf sämtliche Bürgerfunkbeiträge im lokalen Rundfunk bezogenen Förderung
lediglich abstrakt die Mindestbezuschussung einer ganzen Programm-kategorie auf.
Nach welchen Maßstäben Offene Kanäle im lokalen Rundfunk (§ 34 LRG NRW) im
Einzelnen gefördert werden, hat der Gesetzgeber der Entscheidung der LfR
überlassen. Diese entscheidet eigenständig über die Verwendung der
Mindestfördersumme des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW. Ihr obliegt die
Festlegung, ob etwa Modellprojekte, Experimente oder Qualifizierungsmaßnahmen
gefördert werden (vgl. § 1 Abs. 3 der Fördersatzung) und nach welchen Kriterien
einzelne Bürgerfunkbeiträge bezuschusst werden. Soweit die LfR zu einer
bestimmten Mindestförderung des Bürgerfunks verpflichtet worden ist, ist diese
Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der LfR vom Auftrag des Gesetzgebers, die
Rundfunkfreiheit zu sichern, gedeckt. Der maßgebliche Grund für die
Mindestförderung besteht - wie ausgeführt - darin, die tatsächlichen
Voraussetzungen für die Produktion qualitativ hinreichender, d.h. sendefähiger
Bürgerfunkbeiträge zu verbessern. Diese angestrebte Qualitätsverbesserung soll als
ein Teilelement der vom Gesetzgeber zu gestaltenden Rundfunkordnung
sicherstellen, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in
bestmöglicher Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und dass auf diese Weise
umfassende Information geboten wird. Der Gesetzgeber wird damit zugleich seiner
Aufgabe gerecht, konkurrierende Grundrechtspositionen zum Ausgleich zu
bringen.

72

b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die mit dem 9.
Rundfunkänderungsgesetz eingefügte Mindestförderung für Programmbeiträge im
lokalen Rundfunk bestehen schließlich auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer
möglichen Rück-wirkung. Die Neuregelung trat am 6. März 1998 in Kraft, ohne sich
rückwirkend auf vor diesem Zeitpunkt gesendete Beiträge zu erstrecken. Ob eine
verfassungsrechtlich relevante Rückwirkung in dem Umstand liegt, dass die
Mindestförderung des Bürgerfunks im Haushalt der LfR für 1998 noch nicht ihren
Niederschlag gefunden hat, kann offen bleiben. Selbst wenn die Zulässigkeit der
Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW nach den für
Regelungen mit unechter Rückwirkung entwickelten Grundsätzen zu beurteilen wäre,
bestünden keine Bedenken gegen ihre Verfassungsmäßigkeit.

73

Eine - hier allenfalls in Betracht kommende - Regelung mit unechter Rückwirkung
ist grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich. Grenzen ihrer Zulässigkeit
können sich lediglich aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben. Dies ist dann der Fall, wenn die vom
Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung nicht geeignet oder nicht
erforderlich ist oder wenn die Bestandsinteressen des Betroffenen die
Änderungsgründe des Gesetzgebers überwiegen.

74

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986
- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (241 ff.); Beschluss
vom 7. November 1995 - 1 BvR 209/93 -, NVwZ
1996, 781 (783); Beschluss vom 15. Ok-tober 1996 -
1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 67 (86 f.); Beschluss
vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, BVerfGE 96,
330 (340).

75

Das Inkrafttreten der Regelung über die Mindestförderung Offener Kanäle im lokalen
Bürgerfunk während des laufenden Haushaltsjahres 1998 war geeignet und
erforderlich, um das mit ihr angestrebte Ziel einer Verbesserung der finanziellen
Situation der Bürgerfunkgruppen zu erreichen. Angesichts der mit dem
9. Rundfunkänderungsgesetz gleichzeitig erfolgten Ausweitung der Sendezeit von
Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW hält sich der Gesetzgeber mit seiner
Entscheidung, den Bürgerfunkgruppen mit sofortiger Wirkung eine verbesserte
Förderung zu gewähren, im Rahmen des ihm zukommenden weiten
Gestaltungsspielraums, der ihm auch bei der Bestimmung des Inkrafttretens einer
gesetzlichen Neuregelung eingeräumt ist.

76

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1980 - 1 BvL
136/78 u.a. -, BVerfGE 53, 224 (253 f.).

77

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes führen zu keiner anderen Beurteilung.
Dahin stehen kann, ob das Vertrauensschutzinteresse der LfR als einer öffentlich-
rechtlichen Anstalt überhaupt geeignet ist, der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers
die aus aus dem Rückwirkungsverbot folgenden Beschränkungen aufzuerlegen.
Jedenfalls fällt die Abwägung des Vertrauensschutzinteresses des Beklagten am
Fortbestand des alten Rechtszustandes für das Haushaltsjahr 1998 mit der
Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl zu Lasten des
Beklagten aus. Das mit der gesetzlichen Neuregelung verfolgte Ziel, mit der
eingeführten Mindestförderung eine Verbesserung der finanziellen Situation der
Bürgerfunkgruppen zu erreichen und damit letztlich zu einer Qualitätssteigerung der
Programme beizutragen, überwiegt das Interesse des Beklagten, von
ausgabewirksamen Neuregelungen für das Haushaltsjahr 1998 verschont zu bleiben.
Die LfR ist trotz der ihr gesetzlich eingeräumten Finanzautonomie
verfassungsrechtlich nicht vor der Auferlegung einzelner Ausgabepflichten geschützt,
wenn - wie hier - eine funktionsgerechte Finanzausstattung insgesamt gewährleistet
ist.

78

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 -, BVerfGE 90, 60 (90); zum vergleichbaren
Schutzumfang der durch Art. 28 Abs. 2 GG den
Kommunen garantierten Finanzautonomie vgl.
BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR
1808 u.a./82 -, BVerfGE 71, 25 (37);
Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -,
BVerfGE 83, 363 (386); Beschluss vom 26. Fe-bruar
1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl. 1999, 840.

79

Darüber hinaus stellt die öffentliche Haushaltsplanung eine nur eingeschränkt
schutzwürdige Form der Vertrauensbetätigung dar. Da ihr Zweck in der Feststellung
und Deckung des voraussichtlichen Finanzbedarfs vor Beginn eines Haushaltsjahres
besteht (vgl. § 62 Abs. 1, 2 LRG NRW, § 2 Finanzordnung), muss der öffentliche
Haushaltsplan naturgemäß offen sein für erst nach seiner Aufstellung absehbare
Veränderungen des Finanzbedarfs. Diesem Umstand trägt das Haushaltsrecht
dadurch Rechnung, dass es eine Veränderung der Haushaltsplanung im Wege eines
Nachtragshaushaltes ausdrücklich zulässt (vgl. § 11 Finanzordnung). Im Übrigen
bestand im ersten Quartal 1998 noch ein ausreichender finanzieller Spielraum zur
Änderung des Haushaltes. Dementsprechend lehnte die Rundfunkkommission eine
aufgrund der Novellierung des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW notwendig gewordene
Änderung des Haushaltes nicht etwa deshalb ab, weil dies finanziell nicht möglich
gewesen wäre, sondern weil der durch das 9. Rundfunkänderungsgesetz bewirkte
Eingriff in den laufenden Haushalt aus grundsätzlichen Erwägungen für unzulässig
gehalten wurde.

80

Vgl. die Niederschrift über die 48. Sitzung der
Rundfunkkommission der LfR am 27. Februar
1998.

81

Das Vertrauen der LfR auf den Fortbestand des alten Rechtszustandes ist weiterhin
auch deshalb nicht schutzwürdig, weil sie vor dem Hintergrund des bereits im Jahre
1997 eingeleiteten Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung des LRG NRW schon
zur Zeit der Verabschiedung ihres Haushaltes im November 1997 ausgabewirksame
Neuregelungen für das Haushaltsjahr 1998 zumindest in Erwägung ziehen musste.
Dies gilt umso mehr, als bereits mit dem Entschließungsantrag der
Landtagsfraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 11. Juni 1997
angeregt worden war, bei der anstehenden Novellierung des LRG NRW "eine
komplementäre Finanzierung des Bürgerfunks durch die LfR und
Verbesserungsmaßnahmen der Lokalsender vor Ort" zu prüfen.

82

Vgl. Entschließungsantrag der Fraktionen von
SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 11. Juni 1997,
LT-Drs. 12/2117, S. 5.

83

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

84

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

85