Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-23, Aktenzeichen 16 K 5957/99
ECLI:DE:VGK:2004:1223.16K5957.99.00

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 12.07.1995 und der Wider-
spruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 22.06.1999 werden aufgehoben,
soweit in ihnen für die III. bei V. Etage des Hauses T.-----ring 00 Zwangsgeld festge-
setzt worden ist.

Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.

Der Beklagte trägt 3/4 , der Kläger 1/4 der Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

2

Mit Ordnungsverfügung vom 25.02.1993 gab der Beklagte dem Kläger auf, 50
Einzelzimmer im ersten bis fünften Obergeschoss des Hauses T.-----ring 00 in Köln
wieder Wohnzwecken zur Verfügung zu stellen. Das dagegen erhobene Klageverfah-
ren
-16 K 1666/94- haben Kläger und Beklagter am 22.05.1997 übereinstimmend für
erledigt erklärt.

3

Mit Ordnungsverfügung vom 13.02.1995 setzte der Beklagte für die dreißig Ein-
zelzimmer in der dritten bis fünften Etage ein Zwangsgeld in Höhe von 30 x 500,00
DM = 15.000,00 DM fest und drohte erneut ein Zwangsgeld in Höhe von 30 x
1.000,00 DM = 30.000,00 DM für den Fall an, dass die Zimmer nicht bis zum
28.02.1995 wieder Wohnzwecken zugeführt würden.

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Mit Ordnungsverfügung vom 19.05.1995 drohte der Beklagte dem Kläger ein
Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 DM je Einzelzimmer für den Fall an, dass die zehn
Zimmer im II. Obergeschoss nicht bis zum 31.05.1995 wieder Wohnzwecken zuge-
führt würden. Der dagegen vom Kläger am 19.06.1995 erhobene Widerspruch wurde
nicht beschieden.

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Unter dem 19.06.1995 teilte das Kassen- und Steueramt des Beklagten auf die
Anfrage des Wohnungsamtes mit, das festgesetzte Zwangsgeld sei inzwischen be-
zahlt worden.
Daraufhin setzte der Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 12.07.1995, zugestellt
am 18.07.1995, das für die Einzelzimmer in der II. bis V. Etage angedrohte Zwangs-
geld in Höhe von (40 x 1.000,00 DM =) 40.000,00 DM fest und drohte ein erneutes
Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 DM je Einzelzimmer an.
Mit Schreiben vom 01.08.1995 rechnete der Beklagte mit der Zwangsgeldforderung
von 40.000,00 DM gegen eine Schadensersatzforderung des Klägers aus der Be-
schlagnahme des Hauses vom 25.02. - 20.12.1994 auf.

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Mit Bescheid vom 22.06.1999 wies die Bezirksregierung Köln den Widerspruch
des Klägers vom 15.08.1995 zurück. Das Erlöschen des Nießbrauchsrechts des Klä-
gers im April 1997 habe im Hinblick auf die Aufrechnung des Beklagten nicht zur Er-
ledigung der Zwangsgeldfestsetzung geführt; diese sei rechtmäßig, weil er sich nicht
ausreichend um die Vermietung der Zimmer bemüht habe.

7

Am 21.07.1999 hat der Kläger Klage erhoben.

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Er macht geltend, im Zeitraum zwischen den Zwangsgeldandrohungen vom
13.02. und 19.05.1995 bis zur Veräußerung 1997 habe er den Wohnraum nicht
zweckentfremdet. Denn dies setze voraus, dass der Verfügungsberechtigte den
Wohnraum absichtlich leerstehen lasse, um ihn auf Dauer einer vorhandenen
Nachfrage zu entziehen und so seine Eigenschaft als Wohnraum aufzuheben
(BVerfG NJW 1975, 727, 729). Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Durch
zahlreiche Annoncen im Kölner Stadtanzeiger von Januar bis Oktober 1995, aber
auch in der Zeit davor und danach, sowie durch Aushänge am Objekt selbst und an
den Schwarzen Brettern der Universität Köln habe er versucht, die Einzelzimmer an
Studenten zu vermieten. Die meisten hätten sich aber nicht mehr für die Zimmer
interessiert, weil das Objekt als „Schandhaus von Köln" in die Schlagzeilen geraten
sei. Auch eine Provision von 50,00 DM pro Zimmer habe nicht zum Abschluss von
Mietverträgen geführt.

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Im Übrigen sei der Beklagte im Schreiben vom 15.07.1996 davon ausgegangen,
dass die Räume nicht für eine Einzelvermietung geeignet gewesen seien; dann kön-
ne ihm aus erfolglosen Einzelvermietungsversuchen auch keinen Vorwurf gemacht
werden.

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Darüber hinaus fehle es an der für die Zwangsgeldfestsetzung nach dem Verwal-
tungsvollstreckungsgesetz erforderlichen schuldhaften Zuwiderhandlung des Pflichti-
gen gegen die zugrundeliegende Ordnungsverfügung deshalb, weil der Zeitpunkt der
Zwangsgeldfestsetzung mitten im Sommersemester liege. Zu dieser Zeit sei eine
Vermietung nur schwer möglich, weil Studenten dann in aller Regel nicht wüssten, ob
sie an dem Standort studieren könnten, und im Übrigen wirtschaftlich an der Anmie-
tung von Räumen kein Interesse hätten.
Außerdem habe er mehrfach versucht, das Objekt T.-----ring 00 an Dritte zu verkau-
fen oder insgesamt zu vermieten, z.B. den Beklagten, die U. GmbH, den Sozial-
dienst Katholischer Männer und den Sozialdienst Katholischer Frauen.
Darüber hinaus falle die Zwangsgeldfestsetzung in den Zeitraum laufender Verhand-
lungen mit dem Beklagten über eine Anmietung bzw. einen Ankauf des Objekts und
erweise sich wegen dieses zeitlichen Zusammenhangs als ermessensfehlerhaft. Im
Übrigen dränge sich wegen der zeitlichen Nähe der Zwangsgeldfestsetzung und der
Aufrechnung mit der Geltendmachung seiner Schadensersatzforderung wegen der
Beschlagnahme des Objekts der Verdacht auf, dass der Beklagte sich bei der Fest-
setzung des Zwangsgeldes nicht ausschließlich von sachgerechten Erwägungen ha-
be leiten lassen.

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Zur Zeit der Zwangsgeldfestsetzung habe ein Vollstreckungshindernis
bestanden, weil der Beschlagnahmezeitraum erst im Dezember 1994 geendet habe.
Die Zwangsgeldandrohung selbst setze ein Wiederaufleben der Ordnungsverfügung
voraus. Ein Schreiben, aus dem hervorgegangen wäre, dass die Ordnungsverfügung
ab dem 20.12.1994 oder einem beliebigen Zeitpunkt danach wieder aufgelebt wäre,
habe er nicht erhalten.

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Die Zwangsgeldfestsetzung betreffend die oberen drei Etagen sei auch deshalb
rechtswidrig, weil das zuvor festgesetzte Zwangsgeld weder gezahlt noch vollstreckt
worden sei. Beim Zwangsgeld handele es sich nicht um eine Strafe, sondern um ein
Beugemittel. Vor Beitreibung des Zwangsgeldes sei es der Behörde verwehrt, ein
zweites Zwangsgeld festzusetzen.

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Mit Schriftsatz vom 10.12.2004 teilte der Beklagte mit, das unter dem 13.02.1995
festgesetzte Zwangsgeld von 15.000,00 DM sei nicht gezahlt oder beigetrieben
worden; der gegenteilige Vermerk des Kassen- und Steueramtes habe auf einem
Versehen beruht.
Der Kläger beantragt,

14

den Bescheid des Beklagten vom 12.07.1995 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 22.06.1999
aufzuheben.

15

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist auf die angefochtenen Bescheide sowie auf den Beschluss des
Oberver-waltungsgerichts Lüneburg vom 11.03.1988 (NVwZ 1988, 654).
Angesichts der Situation auf dem Kölner Wohnungsmarkt wäre eine Vermietung zu
angemessenen Konditionen ohne Probleme möglich gewesen.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 16 K 1666/94, 16 K 6978/95, 16 L 1102/93,
16 L 2557/94, 16 L 143/95, 16 L 596/95, 16 L 750/95,16 L 1639/95, 16 L 321/96 und
der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

19

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

20

Gegenstand des Verfahrens ist nicht die Ordnungsverfügung vom 12.07.1995 in
vollem Umfang, d.h. einschließlich der erneuten Zwangsgeldandrohung, sondern
lediglich die Zwangsgeldfestsetzung. Der Widerspruchsbescheid vom 22.06.1999
beschränkt sich vor dem Hintergrund des - ausdrücklich erwähnten - Wegfalls des
Nießbrauchsrechts und damit der Verfügungsbefugnis mit der Konsequenz, dass die
ergangenen Ordnungsverfügungen keine tragfähige Grundlage für ein Vorgehen
gegen den Kläger - mehr - darstellen, auf die Feststellung der Rechtmäßigkeit der
Zwangsgeldfestsetzung. Ein weiter gehender Klageanspruch ist nicht erhoben.

21

Hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung für die zehn Zimmer im II.
Obergeschoss,
T.-----ring 00, ist die Klage nicht begründet; insoweit ist die Ordnungsverfügung
rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

22

Das an den Kläger mit der Ordnungsverfügung vom 25.02.1993 gerichtete
Gebot, die Wohnräume, fünfzig Einzelzimmer im ersten bis fünften Obergeschoss,
wieder Wohnzwecken zur Verfügung zu stellen, konnte nach § 55 Abs. 1 VwGO NW
mit dem Zwangsmittel des Zwangsgeldes, vgl. § 57 Abs. 1 Nr. 2 VwGO NW,
durchgesetzt werden; im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides (22.06.1999) war
sie bestandskräftig, zuvor sofort vollziehbar, weil die Kammer die Anträge des
Klägers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die mit
der Anordnung der sofortigen Vollziehung versehene Grundverfügung mit
Beschlüssen vom 26.09.1994 - 16 L 1102/93 - und vom 27.03.1995 - 16 L 2557/94 -
abgelehnt hat. Mit seinem Vorbringen, die Wohnräume mangels absichtlichen
Leerstehenlassens nicht zweckentfremdet zu haben, kann der Kläger wegen der
Bestandskraft der Grundverfügung nicht gehört
werden.

23

Der Beklagte hat dem Kläger das Zwangsgeld mit Ordnungsverfügung vom
19.05.1995 auch angedroht, vgl. § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NW. Die Androhung war
wirksam und nach § 187 Abs. 3 VwGO a.F. in Verbindung mit § 8 Satz 1 des
Gesetzes zur Ausführung der VwGO vollziehbar; um einen Aufschub der Vollziehung
der Androhungsverfügung vom 19.05.1995 hat der Kläger nicht nachgesucht.

24

Der Kläger war der Verpflichtung aus der Ordnungsverfügung vom 25.02.1993
auch nicht innerhalb der in der Ordnungsverfügung vom 19.05.1995 bestimmten Frist
nachgekommen, so dass der Beklagte das Zwangsgeld gemäß § 64 Satz 1 VwGO
NW festsetzen konnte. Die Räume im zweiten Obergeschoss waren nach wie vor
nicht Wohnzwecken zugeführt worden, sondern standen vermeidbar und damit
genehmigungspflichtig leer. Der Kläger hat auch im Klageverfahren nicht dargelegt,
dass er sich ernsthaft und nachhaltig darum bemüht hat, die Einzelzimmer durch
Vermietung als Wohnraum dem Wohnungsmarkt wieder zur Verfügung zu
stellen.

25

zu den Anforderungen an die Darlegung und Glaubhaftmachung von
Vermietungsbemühungen vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28.02.1996 - 14 B 3227/95 -.

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In diesem Zusammenhang kommt es auf die vom Kläger geltend gemachten
Bemühungen, des Haus T.-----ring insgesamt zu verkaufen oder zu vermieten, und
die Gründe für das Scheitern dieser Bemühungen nicht entscheidend an. Die
Kammer weist allerdings darauf hin, dass der nach Vorhalt der Nichtannahme des
Anmietungsangebots des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom
Klägervertreter entgegengesetzte Einwand unzureichender Höhe gemachter
Angebote die Unvermeidbarkeit des Leerstands kaum begründen könnte. Zum einen
indiziert die Anzahl der Ablehnungen überzogene Preisvorstellungen des Klägers,
zum anderen ist festzustellen, dass der Kläger auf das Angebot der Beklagten
überhaupt nicht reagiert und sich damit dem Verdacht bloßer Hinhaltetaktik
ausgesetzt hat.

27

Der Kläger hat sich jedenfalls nicht ernsthaft und nachhaltig um die Vermietung
der Wohnräume (Einzelzimmer) als Einzelzimmer bemüht. In diesem
Zusammenhang zieht die Kammer die - im Übrigen ausreichend belegte - Aufgabe
zahlreicher Inserate im Kölner Stadtanzeiger nicht in Zweifel. Das im Urteil des
Amtsgerichts Köln vom 05.09.1996 - 525 Owi 409/96 -, Bl. 634 ff. des
Verwaltungsvorgangs, dargestellte weitere Vorgehen des Klägers bei den
misslungenen Vermietungsversuchen schließt indessen die Annahme ernsthafter
und nachhaltiger Vermietungsbemühungen aus. Danach wurden Interessenten per
Anrufbeantworter darauf hingewiesen, dass es sich um das „Schandhaus von Köln,
T.-----ring 00," handele und dass sie mittwochs und samstags Gelegenheit zur
Besichtigung hätten. Auch in der Mensa seien Zettel an Interessenten verteilt
worden. Richtig sei, dass er den einzelnen Vertragsabschluss auch davon abhängig
gemacht habe, dass mindestens 25 Verträge verbindlich zustande kämen. Dieses
Vorgehen lässt sich kaum anders begreifen als der Versuch, einen Erfolg der „Ver-
mietungsbemühungen" von vornherein zu torpedieren, ohne dass dies noch näherer
Erläuterungen bedürfte.
Dem Vorbringen des Klägers, aus erfolglosen Einzelvermietungsversuchen könne
ihm mangels Eignung der Räume zur Einzelvermietung „kein Vorwurf" gemacht
werden, folgt die Kammer nicht. Das Anmietungsangebot des Beklagten vom
15.07.1996 bezeichnet die von diesem beabsichtige Verwendung des Gebäudes und
dementsprechend die daraus folgenden Anforderungen nicht näher und gibt deshalb
in diesem Zusammenhang nichts her. Dass die - vom Kläger selbst ausweislich
seiner Inserate für möglich gehaltene - Verwendung als Studentenzimmer
ausgeschlossen gewesen wäre, ist nicht erkennbar; die zahlreichen, anlässlich einer
Ortsbesichtigung am 10.02.1995 gefertigten Lichtbilder belegen das Gegenteil.
Außerdem bestände jedenfalls die Möglichkeit der - häufig vorkommenden - Nutzung
durch Studenten"gruppen" bzw. Wohngemeinschaften.

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Die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung vom 12.07.1995 lässt sich nicht
daraus herleiten, dass der Zeitpunkt der Ordnungsverfügung mitten im
Sommersemester gelegen habe und in dieser Zeit eine Vermietung von
Studentenzimmern nur schwer möglich sei. Diese Argumentation lässt zum einem
außer acht, dass dem Kläger Zwangsgeld bereits mit der Ordnungsverfügung vom
19.05.1995 für den Fall angedroht worden ist, dass er die Räume nicht bis zum
31.05.1995 wieder Wohnzwecken zuführe, und zum anderen, dass den damit vom
Kläger angesprochenen Umständen durch entsprechende Bestimmung des Beginns
des Mietverhältnisses Rechnung getragen werden kann.

29

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Zwangsgeldfestsetzung nicht
mangels Verschuldens rechtswidrig. Im Verwaltungsvollstreckungsrecht ist
grundsätzlich und generell kein Verschulden erforderlich, weil es nicht um Strafen
oder Maßnahmen mit strafähnlicher Wirkung, sondern - hier - um die
(Beuge)Wirkung zur Beendigung objektiver Rechtsverletzungen geht.

30

vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2003 - BVerwG 1 C 5.02 - AuAS
2003,174.

31

Die Zwangsgeldfestsetzung ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie
in den Zeitraum laufender Verkaufsverhandlungen gefallen ist. Es wäre vielmehr -
auch im Hinblick auf den seit Erlass der Grundverfügung verstrichenen langen
Zeitraum - Sache des Klägers gewesen, die Verpflichtungen aus der Grundverfügung
innerhalb der in der Androhungsverfügung vom 19.05.1995 bestimmten Frist zu
erfüllen.

32

Bei den Ausführungen des Klägers, der Beklagte habe sich bei der Festsetzung
des Zwangsgeldes nicht ausschließlich von sachgerechten Erwägungen leiten
lassen, handelt es sich um eine Spekulation, die im Hinblick auf die vorstehenden
Ausführungen eine abweichende Beurteilung nicht tragen kann.

33

Dass die Ausführungen des Klägers zum Bestehen eines
Vollstreckungshindernisses
im Zeitpunkt der Zwangsmittelfestsetzung und zum erforderlichen Wiederaufleben
der Grundverfügung eine Stütze im Gesetz fänden, ist nicht erkennbar.

34

Hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung für die dreißig Zimmer in der III. bis V.
Etage ist die Klage begründet; insoweit ist die Ordnungsverfügung rechtswidrig, §
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sie verstößt wegen der Nichtbeitreibung/- zahlung des
zuvor festgesetzten Zwangsgeldes gegen die sich aus dem Gesamtzusammenhang
der Bestimmungen des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes ohne weiteres
ergebende Rechtsnatur des Zwangsgeldes als Beugemittel und erweist sich damit
als im Verwaltungsvollstreckungsrecht unzulässige Sanktion.

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Zu der - hier streitigen - Zwangsgeldfestsetzung vgl. Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.03.1996 - 14 B 2943/95 - Seite 5
2. Absatz a.E..

36

Das Verwaltungsvollstreckungsgesetz NW sieht in einem abgestuften System
des Verwaltungszwangs als letzte Maßnahme die Beitreibung des Zwangsgeldes
vor,
§ 60 Abs. 3 VwGO NW. Ohne die als erste Maßnahme im abgestuften System des
Verwaltungszwangs fühlbar und „wirklich" das Vermögen des Pflichtigen treffende
Beitreibung bzw. Zahlung des Zwangsgeldes lässt sich nicht feststellen, ob der Wille
des Pflichtigen durch das festgesetzte Zwangsgeld gebeugt werden kann oder ob es
einer gewichtigeren Zwangsmaßnahme bedarf. Diesen zentralen Gesichtspunkt lässt
die Entscheidung des OVG Lüneburg

37

Beschluss vom 11.03.1988 - 13 B 125/88 - NVwZ 1988, 654

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außer acht, und dies in sich widersprüchlich, wenn sie zwar die Wahl des
schärferen Zwangsmittels für den Fall nicht zu erwartender Durchsetzungswirkung
des milderen für sachgemäß erklärt, vom Erfordernis der diesbezüglichen
„Nagelprobe" der Beitreibung bzw. Zahlung aber ohne Begründung absieht. Die
Kammer folgt ihr deshalb nicht.
Erkennbar ist auch der Beklagte zunächst davon ausgegangen, dass eine weitere
Zwangsgeldfestsetzung erst nach Zahlung bzw. Beitreibung des zuvor festgesetzten
Zwangsgeldes in Betracht kommt. Dass er im Laufe des Verfahrens nunmehr - wie in
der mündlichen Verhandlung auf entsprechenden Vorhalt des Gerichts ausdrücklich
bestätigt - ausschließlich aus „fiskalischen Gründen" seine Rechtsauffassung
„geändert" hat, wirkt befremdlich. Dass Verwaltungszwangsmaßnahmen
ausschließlich der Durchsetzung sachlich gerechtfertigter Anordnungen der Behörde
zu dienen haben und nicht fiskalischen Bedürfnissen entspringen bzw. dienen
dürfen, liegt auf der Hand und hat angesichts der Bindung behördlichen Handelns an
Recht und Gesetz, Art. 20 Abs. 3 GG, auch für den Beklagten maßgebend zu
sein.

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Unabhängig von diesem Grundsatz ist die Zwangsgeldfestsetzung für die dreißig
Zimmer in der III. bis V. Etage deshalb ermessensfehlerhaft und rechtswidrig, weil sie
ausweislich der unmittelbar zuvor eingeholten - falschen - Mitteilung des Kassen-
und Steueramtes auf einer unzutreffenden Tatsachengrundlage beruhte.

40

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.