Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-25, Aktenzeichen 10 S 1632/14

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2014 - 5 K 1491/13 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Durchführung der Lärmminderungsmaßnahme „Besonders überwachtes Gleis“, die in einem von ihr beschlossenen Lärmaktionsplan vorgesehen ist.

2

Die klagende Stadt Mahlberg liegt im Ortenaukreis und hat ca. 4.800 Einwohner. Zu ihr gehört seit dem Jahr 1973 die ehemals selbständige Gemeinde Orschweier. Die Gemarkungen Mahlberg und Orschweier werden von mehreren Hauptverkehrswegen durchzogen. Dazu gehört neben der Bundesauto-bahn A 5 und der Bundesstraße B 3 auch die Rheintalbahn zwischen Karlsruhe und Basel auf einer Länge von 2.750 m.

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Die Beklagte ist Betreiberin der Schienenwege im Gemeindegebiet der Klägerin und zu 100% Tochter der Deutschen Bahn AG (DB AG), an der der Bund sämtliche Anteile hält.

4

Die Bundesautobahn A 5 und die Rheintalbahn zählen zu den Verkehrswegen, für die vom Eisenbahn-Bundesamt auf der Grundlage der EU-Umgebungslärm-Richtlinie (2002/49/EG) und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes in einer ersten Stufe bis zum 30.06.2007 strategische Lärmkarten zu erstellen waren. Die Bundesstraße B 3 wurde von der sogenannten zweiten Stufe der Lärmkartierung erfasst und im Jahr 2012 als Hauptverkehrsstraße mit mehr als 3 Millionen Fahrzeugen pro Jahr kartiert.

5

Mit Gemeinderatsbeschluss vom 12.03.2012, bekanntgemacht am 30.03.2012, stellte die Klägerin u. a. nach Beteiligung der DB AG einen Lärmaktionsplan auf. Darin wurde für den über die Gemarkungen Mahlberg und Orschweier verlaufenden Streckenabschnitt der Rheintalbahn u. a. die Maßnahme „Besonders überwachtes Gleis“ festgesetzt. Ihrer Planung hatte die Klägerin eine von ihr in Auftrag gegebene Lärmkartierung eines Ingenieurbüros zugrunde gelegt, nachdem das Eisenbahn-Bundesamt die Überlassung seiner Lärmkarte vom Abschluss einer urheberrechtlichen Vereinbarung mit der Klägerin abhängig gemacht hatte, die diese aber nicht abschließen wollte.

6

Die Maßnahme „Besonders überwachtes Gleis“ („BüG“) dient der Gleispflege aus akustischen Gründen. Die Gleise werden regelmäßig daraufhin überprüft, ob der Schallpegel seit der letzten Kontrolle zugenommen hat. Ist dies der Fall, wird das überprüfte Gleis geschliffen. Durch das Schleifen werden die wellenartigen Unebenheiten der Schienen beseitigt, die durch das Befahren mit der Zeit entstehen. Überrollt ein Zug diese Unebenheiten, entsteht ein mit zunehmender Geschwindigkeit zunehmender Heulton, der gegenüber einer glatten Schiene zu einem um drei db(A) und mehr höheren Fahrgeräuschpegel führen kann. Die Minderungsmaßnahme „BüG“ würde nach den Berechnungen des Lärmaktionsplans die Anzahl der Betroffenen von Lärmbelastungen über 70 db(A) am Tag um 42 auf 9 Personen und von Lärmbelastungen über 60 db(A) nachts um 217 auf 97 Personen reduzieren.

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Mit Schreiben vom 18.10.2012 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Umsetzung der festgelegten Lärmminderungsmaßnahme „BüG“. Die Beklagte teilte mit Schreiben vom 10.01.2013 mit, dass die festgesetzte Maßnahme nicht umgesetzt werde.

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Am 08.08.2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, ihr Lärmaktionsplan entfalte eine verwaltungsinterne Bindungswirkung für alle Träger öffentlicher Verwaltung. Dazu gehöre auch die Beklagte u. a. bei der Unterhaltung des Schienennetzes. Das „BüG“ sei keine planungsrechtliche Maßnahme, sondern diene allein der Wartung und somit der Erhaltung der Schienenwege. Diese Maßnahme sei fehlerfrei im Lärmaktionsplan festgelegt worden. Die Klägerin sei befugt gewesen, im Wege der „Selbsthilfe“ eine eigene Lärmkartierung zugrunde zu legen. Die Maßnahme habe relativ niedrige Investitionskosten. Sie sei schnell umsetzbar und bewirke sofort eine spürbare Entlastung der Betroffenen um ca. 3 db(A). Die DB AG sei auch angemessen an der Aufstellung des Lärmaktionsplans und an der Abwägung der festzulegenden Lärmminderungsmaßnahmen beteiligt worden. Sie habe schon zum Entwurf des Lärmaktionsplans Stellung genommen und auch bei einer förmlichen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange eine Äußerung zum Lärmaktionsplan abgegeben. Die Klägerin habe ein subjektives Recht darauf, dass die Beklagte die in der Lärmaktionsplanung festgelegte und an sie adressierte Maßnahme „BüG“ umsetze. Zwar sei im Fall des Schienenverkehrslärms die Lärmquelle in ein überörtliches Infrastrukturnetz eingebunden, die Lärmbelastung wirke gleichwohl vor Ort in der Gemeinde und rufe dort die zu lösenden Probleme hervor.

9

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Sie hat vorgetragen, die Klägerin habe keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte die im Lärmaktionsplan vorgesehene aktive Schallschutzmaßnahme „BüG“ auf dem Streckenabschnitt der Rheintalbahn umsetze, der - zufällig - auf der Gemarkung der Klägerin liege. Die Beklagte sei nicht an kommunale Lärmaktionspläne gebunden. Sie sei keine Behörde im funktionalen Sinn. Sie sei lediglich der Kontrolle des Eisenbahn-Bundesamts und der Bundesnetzagentur unterworfen. Im Übrigen stehe der Klägerin aus § 47d BImSchG i. V. m. ihrem Lärmaktionsplan kein subjektiv öffentliches Recht im Sinn eines Anspruchs gegen die Beklagte auf Umsetzung der aktiven Schallschutzmaßnahme zu. Die Lärmaktionsplanung sei nicht Gegenstand der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, sondern eine staatliche Aufgabe. Die Minderung der nicht nur an einem einzelnen Ort, sondern an jedem Ort entlang der gesamten Strecke in ähnlicher Weise auftretenden örtlichen Belastungen sei wegen der Entstehung aus der überörtlichen Verkehrsabwicklung als eine überörtlich geprägte Aufgabe anzusehen. Im Übrigen seien die tatsächlichen Feststellungen des Lärmaktionsplans der Klägerin unrichtig. Die Lärmaktionsplanung müsse auf der Lärmkartierung des Eisenbahn-Bundesamts aufbauen. Diese habe die Klägerin nicht benutzt. Vielmehr sei der Lärmaktionsplan auf der Grundlage einer Lärmkartierung eines Ingenieurbüros entwickelt worden. Ferner habe die Klägerin die Kosten für die Maßnahme „BüG“ auf dem Streckenabschnitt zu niedrig angesetzt. Allein der Messwagen koste jährlich 7.400,-- EUR, die Kosten für ein einmaliges Schleifen betrügen mindestens 150.000,-- EUR, was bei einem fünfjährigen Schleifinterwall 30.000,-- EUR pro Jahr ergebe; insgesamt fielen also Kosten in Höhe von 37.400,-- EUR pro Jahr an.

10

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 25.07.2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber nicht begründet. Offen bleiben könne, ob der Lärmaktionsplan der Klägerin wirksam sei. Gleiches gelte für die Frage, ob die Beklagte als privates Wirtschaftsunternehmen Träger öffentlicher Verwaltung und ob sie objektiv an die Festlegungen des Lärmaktionsplans der Klägerin gebunden sei. Denn jedenfalls stehe ihr kein wehrfähiges subjektives Recht auf Durchsetzung ihres Lärmaktionsplans gegen die Beklagte zu. Nach § 47e Abs. 1 BImSchG seien zuständige Behörden u. a. für die Erstellung von Lärmaktionsplänen zwar die Gemeinden. Die Vorschrift sehe aber ausdrücklich vor, dass durch Landesrecht etwas anderes bestimmt werden könne. Schon diese Art der Regelung deute darauf hin, dass es sich hier um eine allein staatliche Aufgabenübertragung und keine Selbstverwaltungsangelegenheit handle. Dem entspreche die Beschränkung der Lärmaktionsplanung nach § 47d BImSchG auf Ballungsräume und Orte in der Nähe von Hauptlärmquellen. Daran zeige sich ihre Funktion zur strategischen Lenkung überregionaler infrastruktureller Sachverhalte, die ein einklagbares (eigenes) Recht der Gemeinden z. B. entlang der überregionalen Haupteisenbahnstrecken ausschlössen. Anderes wäre auch fragwürdig, denn gerade bei überregionalen Verkehrswegen könnte die kommunale Durchsetzung einer auf das Gemeindegebiet beschränkten Lärmaktionsplanung auch unter Berücksichtigung der auf eine abgestimmte strategische Lenkung der Gesamtentwicklung zielenden Umgebungslärm-Richtlinie zu sachwidrigen Ergebnissen führen. So bliebe es Gemeinden vorbehalten, z. B. die Durchführung der Lärmminderungsmaßnahme „BüG“, aber etwa auch eine Geschwindigkeitsbegrenzung jeweils auf ihrem Gemeindegebiet zu erstreiten. Ein sich daraus gegebenenfalls ergebender Flickenteppich von Lärmminderungsmaßnahmen an Hauptverkehrsstrecken sei weder vom EU-Recht vorgegeben noch vom nationalen Gesetzgeber gewollt.

11

Die Klägerin hat am 25.08.2014 die im Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassene Berufung eingelegt und innerhalb der Berufungsbegründungsfrist am 02.10.2014 begründet. Sie trägt vor, die Lärmaktionsplanung sei eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft. Sie falle - auch für die Schienenwege des Bundes - als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft in die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung. Die Gemeinden dürften gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ohne einen weiteren einfach-gesetzlichen Kompetenztitel wahrnehmen, sofern nicht der zuständige Gesetzgeber im Rahmen seines Regelungsvorbehalts eine andere Zuständigkeit begründet habe. Die Lärmaktionsplanung weise einen spezifischen Ortsbezug auf. Ergänzend sei zu berücksichtigen, dass die vom europäischen Normgeber gewünschte effektive Umsetzung erfordere, die jeweiligen prozessualen Mittel zur Verfügung zu stellen, die hierfür erforderlich seien. Auch deshalb sei ein Anspruch der nach nationalem Recht zur Planaufstellung berufenen Stelle auf Umsetzung der festgelegten Lärmminderungsmaßnahmen zu bejahen.

12

Der Lärmaktionsplan sei rechtswirksam. Die Verwendung eigener Lärmkarten durch die Klägerin lasse den Plan nicht rechtsfehlerhaft werden. Die Klägerin habe auch ihr Planungsermessen fehlerfrei ausgeübt. Die Kostenschätzung der Klägerin beruhe auf einer Untersuchung der Kosten der Maßnahme „BüG“ durch die Beklagte für den Streckenabschnitt auf der Gemarkung der Klägerin im Zug des Ausbaus der Rheintalbahn. Darüber hinaus habe die Beklagte sowohl in der frühzeitigen Beteiligung als auch in der förmlichen Beteiligung Stellung zum Entwurf des Lärmaktionsplans genommen. Die Kostenschätzung der Klägerin sei ihr dabei bekannt gewesen. Die von der Klägerin prognostizierten Kosten der Maßnahme habe die Beklagte im Planaufstellungsverfahren nie in Zweifel gezogen. Ein Abwägungsdefizit hinsichtlich der Kostenhöhe liege daher nicht vor. Im Hinblick auf die Auswirkungen auf die Betriebsabläufe der DB AG habe die Klägerin etwa auf streckenabschnittsbezogene Geschwindigkeitsbeschränkungen verzichtet und die Beklagte um Prüfung gebeten. Die beschlossene Maßnahme sei zudem angemessen, da sie nicht in den überörtlichen Betriebsablauf der Beklagten eingreife und verhältnismäßig geringe Kosten verursache.

13

Die in einem Lärmaktionsplan festgelegten Maßnahmen entfalteten Bindungswirkung gegenüber den zur Umsetzung berufenen Trägern öffentlicher Verwaltung. Die Maßnahmenfestlegung sei daher nach § 47d Abs. 6, § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG für die adressierten Träger öffentlicher Verwaltung verbindlich. Die Beklagte sei Adressatin der Bindungswirkung dieser Vorschriften. Sie sei als Eisenbahninfrastrukturunternehmen im (mittelbaren) Alleineigentum des Bundes Trägerin öffentlicher Verwaltung. Sie sei aufgrund der Beteiligungsverhältnisse nicht grundrechtsfähig, weshalb es keiner weiteren Ermächtigungsgrundlage bedürfe, um die festgelegte Maßnahme durchzusetzen. Hilfsweise ergebe sich eine Bindungswirkung gegenüber einem öffentlich beherrschten Eisenbahninfrastrukturunternehmen jedenfalls aus der richtlinienkonformen Auslegung von § 47d Abs. 6, § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG. Maßgeblich sei der Behördenbegriff der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder. Die Beklagte sei als juristische Person des Privatrechts nach dem funktionalen Behördenbegriff eine Behörde, da sie materielle Aufgaben der Verwaltung wahrnehme. Die Unternehmenstätigkeit umfasse den Bau, die Unterhaltung und den Betrieb von Schienenwegen. Sie falle in den Anwendungsbereich des verfassungsrechtlichen Schienenwegevorbehalts des Art. 87e GG. Die Schieneninfrastruktur könne nur unter qualifizierten Voraussetzungen durch ein gemischt-wirtschaftliches Unternehmen erbracht werden, wobei der Bund stets die Mehrheit der Unternehmensanteile behalten müsse. Zudem treffe den Bund die Gewährleistungsverantwortung nach Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG. Die Beklagte habe dem Bund zur Erfüllung dieser Gewährleistungspflicht zur Verfügung zu stehen.

14

Die Gesetzesänderungen, die zu § 47d Abs. 2a BImSchG und zu § 47e Abs. 4 BImSchG geführt hätten, schränkten die Bindungswirkung des Lärmaktionsplans gegenüber der Beklagten als Eisenbahninfrastrukturunternehmen nicht ein. Auch die neue Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamts für die Lärmaktionsplanung für Haupteisenbahnstrecken nach § 47e Abs. 4 BImSchG führe nicht dazu, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen bis zum 01.01.2015 nicht an die Lärmaktionspläne der Gemeinden gebunden seien. Die Situation werde noch dadurch verschärft, dass das Eisenbahn-Bundesamt bislang erst einen Pilotplan erstellt habe und erst 2018 einen eigenen Lärmaktionsplan aufstellen wolle, so dass für die Zeit bis dahin ohne den Plan der Klägerin ein Vakuum bestehe. Sollte eine Bindungswirkung des Lärmaktionsplans gegenüber einem Eisenbahninfrastrukturunternehmen nach nationalem Recht nicht greifen, wäre insoweit hilfsweise eine richtlinienkonforme Auslegung und Anwendung des nationalen Rechts erforderlich, um die effektive Umsetzung der Umgebungslärm-Richtlinie in nationales Recht auch im Hinblick auf die Eisenbahninfrastruktur zu realisieren. Eine effektive Umsetzung gebiete, als Träger nach der Lärmaktionsplanung nach nationalem Recht eine „geeignete Behörde“ zu bestimmen.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 25. Juli 2014 - 5 K 1491/13 - zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, die Schallschutzmaßnahme „Besonders überwachtes Gleis“ („BüG“) für die Gleisabschnitte auf der Gemarkung Mahlberg und Orschweier als vorübergehende Schallschutzmaßnahme bis zur Realisierung baulicher Lärmschutzmaßnahmen einzuführen und der Klägerin alle sechs Monate Nachricht über den Pflegezustand der Gleise zu erstatten.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie hält das angefochtene Urteil für richtig und trägt im Wesentlichen vor: Jedenfalls seit 01.01.2015 gebe es den von der Klägerin behaupteten Anspruch nicht mehr. Maßgeblich sei für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der erhobenen allgemeinen Leistungsklage der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. § 47e Abs. 4 Satz 1 BImSchG bestimme das Eisenbahn-Bundesamt als für die Aufstellung eines bundesweiten Lärmaktionsplans für die Haupteisenbahnstrecken des Bundes mit Maßnahmen in Bundeshoheit zuständige Behörde. Seit 2015 fehle es damit an einer Zuständigkeit der Gemeinden. Die Gemeinden seien bei ihrer Lärmaktionsplanung jetzt auf solche Planmaßnahmen verwiesen, die sie in eigener Zuständigkeit durchführen könnten. Jedenfalls könne der Lärmaktionsplan der Klägerin, soweit er Maßnahmen an der Eisenbahnbetriebsanlage der Beklagten vorsehe, ab 01.01.2015 nicht mehr durchgesetzt werden, da entsprechende Planmaßnahmen von diesem Zeitpunkt an kompetenzwidrig seien.

20

Der Klägerin habe aber auch schon nach der bis zum 31.12.2014 geltenden Rechtslage ein entsprechender Anspruch nicht zugestanden. Die Beklagte sei kein Träger öffentlicher Verwaltung i. S. v. § 47d Abs. 6 BImSchG i. V. m. § 47 Abs. 6 BImSchG. Denn eine allgemeine Charakterisierung der Beklagten als „verlängerter Arm des Staates“ begründe noch nicht die Eigenschaft der Beklagten als Träger öffentlicher Verwaltung i. S. der genannten Vorschriften. Durch § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG seien Träger öffentlicher Verwaltung angesprochen, die in der Lage seien, die Planmaßnahmen „durch Anordnung oder sonstige Entscheidungen“ „durchzusetzen“. Es gehe mithin nur um Träger öffentlicher Verwaltung, die über eigene Hoheitsrechte i. S. von Eingriffsbefugnissen verfügten. Es sei anerkannt, dass hoheitliche Eingriffe gegenüber einem kraft Verfassung als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form zu führenden Eisenbahninfrastrukturunternehmen selbst dann einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürften, wenn sich dieses Unternehmen zu 100% in staatlichem Eigentum befinde. An einer solchen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage zur Umsetzung der Lärmaktionsplanung fehle es gegenüber der Beklagten.

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Die Lärmaktionsplanung sei nicht der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG zuzuordnen. Jedenfalls stehe der Klägerin kein durchsetzbarer Anspruch auf Umsetzung der Planmaßnahmen durch die Beklagte zu. Allein der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber die in § 47e Abs. 1 BImSchG regelhaft vorgesehene gemeindliche Zuständigkeit zur Disposition des Landesgesetzgebers stelle, deute darauf hin, dass es sich um eine staatliche Aufgabenübertragung handle. Gerade bei überregionalen Haupteisenbahnstrecken könne eine bloße auf die hierfür maßgebliche Örtlichkeit blickende lokal angesiedelte Aktionsplanung nicht sachgerecht sein. Außerhalb der Ballungsräume bestehe eine Lärmaktionspflicht nur für Orte in der Nähe von Hauptlärmquellen. Soweit sich diese Hauptlärmquellen - wie oftmals in kleinen Landgemeinden wie der Klägerin - nicht zu einem eigenen Netzzusammenhang innerhalb der Gemeinde verbänden, dienten die Hauptlärmquellen bestenfalls der Einbindung des Ortes in überörtliche oder sogar überregionale Verkehrsströme.

22

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts, zwei VG-Anlagenhefte und ein Heft Akten der Klägerin vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Akten und auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Der Klägerin steht ein Anspruch auf Durchführung der Schallschutzmaßnahme „BüG“ gegen die Beklagte nicht zu.

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Dabei kann offen bleiben, ob der geltend gemachte Anspruch schon im Hinblick auf den maßgeblichen Zeitpunkt erfolglos bleiben müsste, nachdem seit 01.01.2015 nicht (mehr) die Gemeinde, sondern das Eisenbahn-Bundesamt für die Aufstellung eines bundesweiten Lärmaktionsplans für die Haupteisenbahnstrecken des Bundes mit Maßnahmen in Bundeshoheit zuständig ist (§ 47e Abs. 4 Satz 1 BImSchG). Denn ein Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte bestand zu keinem Zeitpunkt, weil es schon an einer Bindung der Beklagten an den Plan fehlte.

I.

25

Der Lärmaktionsplan bindet die Beklagte nicht als außenwirksame Norm. Die Rechtsnatur des Lärmaktionsplans nach § 47d BImSchG ist streitig (vgl. dazu Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 27a BImSchG m.w.N.), doch besitzt er jedenfalls verwaltungsinterne Bindungswirkung (vgl. Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 47 Rn. 58; a. A. Repkewitz VBlBW 2006, 409, 416, der eine Qualifikation als Rechtsverordnung befürwortet); weitergehende Bindungen kann er nur nach Maßgabe vorhandener Normen begründen (Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 28 BImSchG). Er bindet die Beklagte als juristische Person des Privatrechts, auch wenn diese eine nicht typische Form eines Wirtschaftsunternehmens darstellt (s. dazu unten II 3 c), damit nicht auf Grund eines etwaigen Normcharakters.

II.

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Eine Bindung der Beklagten ist auch nicht über § 47d Abs. 6 i. V. m. § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG zustande gekommen, weil die Beklagte als privatwirtschaftlich organisierte juristische Person kein Träger öffentlicher Verwaltung ist. Daran ändert nichts, dass die Anteile an der Beklagten mittelbar zu 100% in der Hand des Bundes liegen und die Beklagte nicht nur Wirtschaftsunternehmen ist, sondern jedenfalls (auch) materielle Verwaltungsaufgaben wahrnimmt (s. unten 3 c). Dieses Ergebnis ist Resultat einer Auslegung der Vorschriften nach Wortlaut (1), Entstehungsgeschichte (2), Systematik (3) sowie nach ihrem Sinn und Zweck (4).

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1. Aufgrund der Anordnung der entsprechenden Anwendung des § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG durch § 47d Abs. 6 BImSchG sind die in einem Lärmaktionsplan festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Träger öffentlicher Verwaltung in diesem Sinn sind nach ganz überwiegender Auffassung Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden oder andere öffentlich-rechtliche Rechtspersonen (vgl. Hansmann/Röckinghausen in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47 Rn. 29; Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 14a; Herrmann in GK-BImSchG, § 47 Rn. 100; Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 47 Rn. 54; Scheidler/Tegeder in Feldhaus, § 47d BImSchG Rn. 61 f.; Heitsch in Kotulla, BImSchG, § 47 Rn. 62; Schulze-Fielitz in GK-BImSchG, § 47d Rn. 10; Stettner in Ule/Laubinger, BImSchG, § 47 Rn. E 1; Berkemann UVP-Report 2008, 152, 156 f.; ders., Rechtsgutachten: Die Lärmaktionsplanung nach § 47d BImSchG 2005 in Verb. mit der Umgebungslärm-Richtlinie 2002/49/EG - Fragen zur Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung, Oktober 2007, im Auftrag des Umweltministeriums des Landes Baden-Württemberg, Rn. 137 f.; Blaschke, Lärmminderungsplanung, 2010, S. 381). Das Bundesverwaltungsgericht geht im Anschluss an das Bundesverfassungsgericht von einem allgemeinen Behördenbegriff aus, und zwar i. S. „einer in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordneten, organisatorischen Einheit von Personen und sächlichen Mitteln, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet, dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein“ (BVerwG, Urteil vom 24.01.1991 - 2 C 16.88 - BVerwGE 87, 310, 312 unter Bezugnahme auf BVerfGE 10, 20, 48). Ob es - wie vom Bundesverwaltungsgericht dabei vorausgesetzt - einen solchen allgemein gültigen Behördenbegriff überhaupt gibt, erscheint zwar nicht unzweifelhaft (für Differenzierungen nach den jeweiligen Normbereichen vgl. z. B. Schoch, IFG, 2. Aufl., § 1 Rn. 110 ff.), bedarf hier aber keiner Entscheidung. Denn jedenfalls bei dem im vorliegenden Zusammenhang relevanten verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff (vgl. dazu unten 3 a) sind keine durchgreifenden Gründe für ein abweichendes Begriffsverständnis erkennbar.

28

Damit sind privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen nur dann als Behörden anzusehen, wenn sie als Beliehene (vgl. z. B. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 1 Rn. 231, 236, 237, 246; Hoffmann in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 1 Rn. 77, 78, 81) agieren. Eine Beleihung steht hier aber nicht in Rede. Dafür, dass die Beklagte weder Träger öffentlicher Verwaltung noch Behörde im vorgenannten Sinn sein kann, spricht auch, dass bei den nach § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG möglichen Maßnahmen an erster Stelle Anordnungen genannt werden; das legt - wie auch der Begriff des „Durchsetzens“ - nahe, dass der Träger öffentlicher Verwaltung in diesem Normkontext über eine Regelungsbefugnis verfügen muss, an der es der - nicht beliehenen - Beklagten fehlt.

29

2. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift veranlasst zu keiner erweiternden Auslegung, wie sie die Klägerin befürwortet. § 47 Abs. 6 BImSchG wurde durch das Siebte Gesetz zur Änderung des BImSchG vom 11.09.2002 (BGBl I S. 3622) eingefügt und entspricht dem früheren § 47 Abs. 3 BImSchG. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung ist dazu ausgeführt (BT-Drs.14/8450 S. 14):

30

Absatz 6 entspricht dem bisherigen § 47 Abs. 3. Die Vorschrift wird auf die von der Rahmenrichtlinie vorgegebenen Luftreinhalte- und Aktionspläne erweitert. Satz 1 verpflichtet die zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung zur Durchsetzung der in den Plänen vorgesehenen Maßnahmen. Die Pläne sind nicht für den Bürger verpflichtend, sondern binden nur verwaltungsintern. Wie bereits nach bisherigem Recht können die in den Plänen vorgesehenen Maßnahmen nur mit dem Eingriffsinstrumentarium des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder dem anderer Rechtsvorschriften durchgesetzt werden. Erforderlich sind entsprechende Befugnisnormen. Als solche kommen z. B. die §§ 6, 17, 24, 40 Abs. 1 BImSchG in Frage. Nach Absatz 6 Satz 1 können Pläne nicht allein mit Einzelmaßnahmen durchgesetzt werden. Vielmehr kommt auch eine Rechtsverordnung nach Absatz 7 in Betracht.

31

Auch die Begründung zur Vorgängerfassung von § 47 Abs. 3 BImSchG a. F. legt Erweiterungen des Begriffs in keiner Weise nahe. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Dritten Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes wird dazu ausgeführt (BT-Drs. 11/4909 S. 23):

32

§ 47 Abs. 3 regelt die Verbindlichkeit des Luftreinhalteplans. Es wird festgelegt, dass die Luftreinhaltepläne mit den dort genannten Maßnahmen durchgesetzt werden.

33

3. Die systematische Auslegung stützt das gewonnene Ergebnis.

34

a) Für eine Anknüpfung an den verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff spricht zunächst die Normsystematik des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG, also diejenige Norm, deren entsprechende Anwendung § 47d Abs. 6 BImSchG anordnet, betrifft die Durchsetzung von Maßnahmen, die Pläne nach den Absätzen 1 bis 4 des § 47 festlegen; in den Absätzen 1 bis 3 ist jeweils ausdrücklich von der Planaufstellung durch die zuständige Behörde die Rede; auch in Absatz 4 werden Behörden mehrfach genannt. § 47d Abs. 1 BImSchG spricht ebenfalls von den für die Lärmaktionsplanung zuständigen Behörden. Das legt nahe, dass bei der Durchsetzung behördlich aufgestellter Pläne die zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung i. S. v. § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG ebenfalls in Form von Behörden angesprochen sind. Nichts anderes gilt bei Betrachtung von § 48a Abs. 2 BImSchG. Danach sind die in Rechtsverordnungen nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Die wortgleiche Begriffsverwendung wie in § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG spricht auch für ein gleichartiges Begriffsverständnis (Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 48a Rn. 10).

35

b) Auch die rechtssystematische Betrachtung anderer Bundesgesetze, in denen von Trägern öffentlicher Verwaltung gesprochen wird, bestätigt die gefundene Auslegung.

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aa) Nach § 22 Abs. 2 BBodSchG sind die in Rechtsverordnungen nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltungen durchzusetzen. Für ein abweichendes Begriffsverständnis gegenüber der wortgleichen Verwendung wie im Bundes-Immissionsschutzgesetz fehlt jeder Anhaltspunkt. Die Entstehungsgeschichte der Norm ist insoweit nicht sehr ergiebig. Immerhin betont die Begründung des Regierungsentwurfs zu der ursprünglich als § 23 vorgesehenen Vorschrift, dass Absatz 2 die Verbindlichkeit der nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen regele (BT-Drs. 13/6701 S. 45), was wiederum das Erfordernis einer regelungsbefugten Behörde impliziert.

37

bb) Dass es sich bei den Trägern öffentlicher Verwaltung um Rechtspersonen des öffentlichen Rechts handeln muss, wird auch im Zusammenhang des § 30 Abs. 2 SGB IV deutlich. Danach dürfen den Versicherungsträgern Aufgaben anderer Versicherungsträger und Träger öffentlicher Verwaltung nur auf Grund eines Gesetzes übertragen werden. Nach der Legaldefinition des § 29 Abs. 1 SGB IV sind die Träger der Sozialversicherung (Versicherungsträger) rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Soweit § 30 Abs. 2 SGB IV die Aufgaben anderer Träger öffentlicher Verwaltung nennt, müssen diese anderen Träger folgerichtig ebenfalls eine öffentlich-rechtliche Organisationsform besitzen.

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cc) Auch die Auslegung des § 198 Abs. 6 GVG weist in die gleiche Richtung. Zwar handelt es sich hier nicht um einen verwaltungsverfahrensrechtlichen, sondern einen prozessrechtlichen Begriff, doch spricht das nicht dagegen, ihn auch im vorliegenden Zusammenhang fruchtbar zu machen. Gemäß § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG ist im Rahmen eines Verzögerungsrügeverfahrens Verfahrensbeteiligter jede Partei und jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens mit Ausnahme der Verfassungsorgane, der Träger öffentlicher Verwaltung und sonstiger öffentlicher Stellen, soweit diese nicht in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts an einem Verfahren beteiligt sind. Das bestätigt den öffentlich-rechtlichen Charakter von Trägern öffentlicher Verwaltung auch für diese Vorschrift.

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c) Der Umstand, dass die Beklage trotz privatrechtlicher Organisation als Wirtschaftsunternehmen (Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG) kein „reines“ privatwirtschaftliches Unternehmen ist, sondern (auch) funktional materielle Verwaltungsaufgaben erfüllt (vgl. z. B. Kupfer NVwZ 2012, 784, 790), führt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dazu, sie als Behörde eines Trägers öffentlicher Verwaltung anzusehen. Denn insoweit unterfällt sie nur einem von mehreren erforderlichen Teilelementen des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs (vgl. dazu Hoffmann in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 1 Rn. 77, 78, 84; a. A. Kupfer NVwZ 2012, 784, 790); über das Fehlen der hier erforderlichen öffentlich-rechtlichen Organisationsform vermag das jedoch nicht hinwegzuhelfen.

40

Die von der Klägerin angeführten gerichtlichen und behördlichen Entscheidungen veranlassen keine andere Einschätzung. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung zu einer Streckenstilllegung die Verpflichtung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen hervorgehoben, ihre Strecken in einem betriebssicheren Zustand vorzuhalten und nicht betriebssichere Strecken wieder in einen betriebssicheren Zustand zu versetzen (Urteil vom 25.10.2007 - 3 C 51.06 - NVwZ 2008, 1017), in diesem Zusammenhang aber die Begriffe Träger öffentlicher Verwaltung oder Behörde nicht genannt. Soweit ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg die Beklagte in Bezug auf Schienenbau und Unterhaltung sowie Betrieb der Schienen als „verlängerten Arm des Staates“ mit materiellen Verwaltungsfunktionen bezeichnet hat (Urteil vom 21.04.2015 - 1 S 1949/13 - VBlBW 2015, 375 = juris Rn. 91, 93), betraf das die Zulässigkeit einer Mitfinanzierung der Aufgabe durch ein Land oder eine Gemeinde nach Art. 104a GG; eine ausdrückliche Qualifizierung der Beklagten als Träger öffentlicher Verwaltung ist auch hier nicht erfolgt. In dem von der Klägerin weiter benannten Beschluss des BGH vom 09.12.2010 (- 3 StR 312.10 - BGHSt 56, 97) wurde die Beklagte als eine „sonstige Stelle“ i. S. des § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c StGB qualifiziert; anders als die Klägerin vorträgt, wird in dem Beschluss aber gerade nicht behauptet, es handele sich um eine Behörde im verwaltungsrechtlichen Sinn, sondern es wird von einer behördenähnlichen Institution (a.a.O. juris Rn. 14 f.) gesprochen. Auch der Beschluss der 2. Vergabekammer des Bundes beim Bundeskartellamt (vom 21.01.2004 - VK 2 - 126/03 - juris) gibt zur Frage des Begriffs Träger öffentlicher Verwaltung nichts her, sondern beschränkt sich auf die Aussage, dass die Beklagte für ihre Bauvorhaben als öffentlicher Auftraggeber i. S. v. § 98 GWB anzusehen ist, da ihr Unternehmensbereich der klassischen Daseinsvorsorge der öffentlichen Hand zuzuordnen ist, und daher für ihre Bauvorhaben der Ausschreibungspflicht unterliegt. Schließlich führt auch der Hinweis der Klägerin auf das Informationsrecht nicht weiter. Abgesehen davon, dass Informationserteilung und Maßnahmenumsetzung ganz unterschiedliche Bereiche betreffen und kaum vergleichbar sind, hat das Verwaltungsgericht Berlin in seinem von der Klägerin erwähnten Urteil vom 05.11.2012 (- 2 K 167.11 - juris Rn. 85 ff.) sich nicht mit dem Begriff der Behörde, sondern mit dem der informationspflichtigen Stelle i. S. v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG befasst, der ausdrücklich juristische Personen des Privatrechts benennt, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen, und dabei der Kontrolle des Bundes oder einer unter der Aufsicht des Bundes stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen.

41

Aus dem Umstand, dass die Beklagte (auch) materielle Verwaltungsaufgaben erfüllt, lässt sich lediglich entnehmen, dass sie selbst nicht Grundrechtsträgerin, sondern ihrerseits an die Grundrechte gebunden ist (ganz herrschende Auffassung, vgl. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226 = juris Rn. 45, 49, nicht nur für öffentliche Unternehmen, die vollständig im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, sondern auch für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden; a. A. Blaschke, Lärmminderungsplanung, S. 382 m.w.N.: DB AG mit zum Teil grundrechtsähnlichen Rechten). Ein Argument, sie als Träger öffentlicher Verwaltung i. S. v. § 47 Abs. 6, § 47d Abs. 6 BImSchG zu qualifizieren, folgt hieraus jedoch nicht.

42

4. Auch Sinn und Zweck der Vorschriften erfordern keine andere Auslegung.

43

a) Die Klägerin ist der Auffassung, die Qualifizierung der Beklagten als Träger öffentlicher Verwaltung müsse zumindest aus einer unionsrechtskonformen Auslegung folgen. Denn die Regelung von § 47d BImSchG zur Lärmaktionsplanung sei in Umsetzung der Umgebungslärm-Richtlinie (RL 2002/49/EG) erfolgt, so dass der effet utile verlange, Vollzugsdefizite von Lärmaktionsplänen zu vermeiden.

44

Dieser Argumentationsgang überzeugt allerdings nicht. Zwar nennt die Klägerin zutreffend als (Teil-)Ziel der Normauslegung eine Vermeidung von Vollzugsdefiziten. Die von ihr vorgeschlagene Erstreckung des Begriffs Träger öffentlicher Verwaltung auf die Beklagte wäre auch geeignet, diese für Maßnahmen, die keinen Verwaltungsaktscharakter haben, direkt in die Pflicht zu nehmen und insoweit den Vollzug der Lärmaktionsplanung zu fördern.

45

Allerdings bedarf es einer solchen nach nationalem Recht - wie ausgeführt - fernliegenden Auslegung nicht. Denn Vollzugsdefizite lassen sich auch unter Beibehaltung der nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik vorgenommenen Auslegung vermeiden. Ein effektiver Planvollzug ist nämlich auch möglich, indem die öffentlichen Verwaltungsbehörden ihrerseits durch Anordnungen gegenüber der Beklagten (oder anderen privatrechtlich organisierten Bahn-Subunternehmen) vorgehen und so (mittelbar) für die Umsetzung des Lärmaktionsplans sorgen (vgl. Berkemann UVP-Report 2008, 152, 156 f.; ders., Rechtsgutachten: Die Lärmaktionsplanung nach § 47d BImSchG 2005 in Verb. mit der Umgebungslärm-Richtlinie 2002/49/EG - Fragen zur Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung, Oktober 2007, im Auftrag des Umweltministeriums des Landes Baden-Württemberg, Rn. 137 f.). Der Umstand, dass Unklarheiten verbleiben, ob aus geltendem nationalen Recht eine solche Anordnungsbefugnis des Eisenbahn-Bundesamts hergeleitet werden kann (vgl. den - gescheiterten - Versuch, eine explizite entsprechende Anordnungskompetenz des Eisenbahn-Bundesamts zum Schutz der Umwelt durch Ergänzung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes zu schaffen, weil Anforderungen zum Lärm- und Erschütterungsschutz dort nicht enthalten seien, BR-Drs. 11/1/13; mögliches Umsetzungsdefizit, vgl. Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 14c), führt zwar dann, wenn man eine solche Kompetenz verneint, ihrerseits insofern zum Erfordernis einer unionsrechtlich veranlassten Korrektur in dem Sinn, dass eine solche Anordnungsbefugnis postuliert werden müsste. Das erscheint für die hier betroffenen Maßnahmen bei einer Gesamtschau von §§ 4a, 5 und 5a AEG konstruktiv jedenfalls nicht unmöglich. Hinzu kommt die Option der Bundesrepublik, als mittelbar 100%-ige Anteilseignerin auf die Beklagte über das Gesellschaftsrecht im von der Klägerin verlangten Sinn einzuwirken. Sie besitzt insoweit eine verfassungskräftig gesicherte Mehrheitsposition, die einer beliebig umfangreichen Veräußerung von Anteilen entgegensteht (Art. 87e Abs. 3 Satz 3 GG). Entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerten Bedenken steht die Weisungsfreiheit des Vorstands einer AG (vgl. § 76 Abs. 1 AktG) einer entsprechenden Einflussnahme des Bundes als derzeit 100%igem mittelbaren Anteilseigner im Rahmen der Hauptversammlung bzw. durch die Kapitalvertreter im Aufsichtsrat im Rahmen der dem Aufsichtsrat zustehenden Rechte (vgl. Jochum NVwZ 2005, 779, 781) nicht durchgreifend entgegen. So ist der Vorstand gemäß § 83 Abs. 2 AktG verpflichtet, die von der Hauptversammlung im Rahmen ihrer Zuständigkeit beschlossenen Maßnahmen auszuführen. Die Berücksichtigung einer Gemeinwohlbindung mag in gewissem Spannungsverhältnis zu einer rein wirtschaftlichen Betrachtung stehen. Dieses Spannungsverhältnis ist aber im Grundgesetz selbst angelegt, indem Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG von Wirtschaftsunternehmen spricht, Art. 87e Abs. 4 GG dagegen die Gewährleistungsverantwortung des Bundes für das Wohl der Allgemeinheit hervorhebt. Damit liegt eine Beschlussfassung, die diese Umstände berücksichtigt, jedenfalls noch im Rahmen der Zuständigkeit der Hauptversammlung. Der Aufsichtsrat wiederum überwacht gemäß § 111 Abs. 1 AktG die Geschäftsführung.

46

b) Sinn und Zweck einer effektiven Lärmaktionsplanung und -umsetzung sprechen entgegen der Auffassung der Klägerin für die hier vorgenommene Auslegung: So wirft die Klägerin selbst die Frage auf, ob bei im Plan vorgesehenen Maßnahmen wie Geschwindigkeitsbeschränkungen möglicherweise wegen der Betroffenheit nicht der Beklagten als Eisenbahninfrastrukturunternehmen, sondern von Eisenbahnverkehrsunternehmen anderes gelten könnte als bei der Schallschutzmaßnahme „BüG“. Verfolgt man diese Frage weiter, so ergäbe sich Folgendes: Die aus dem Zusammentreffen mehrerer Betroffener herrührende Problematik würde dann bereits auf die Lärmaktionsplanung selbst durchschlagen, weil unklar wäre, mit welchen Beteiligten die Klägerin als Planungsträgerin in Kontakt treten müsste, um eine sachgerechte und umfassende Interessenabwägung zu gewährleisten, bei der das gesamte Spektrum möglicher Planmaßnahmen ausgelotet werden kann. Diese Schwierigkeiten würden noch vergrößert, wenn im Einzelfall für einen Planungsträger Unsicherheit darüber entsteht, ob eine von ihm ausgewählte Maßnahme im Planvollzug durch eine bloße Entscheidung oder durch (ggf. zusätzliche) Anordnung umzusetzen ist. Im letzteren Fall würde dann auch aus Sicht der Klägerin kein Weg daran vorbeiführen, einen verwaltungsaktsbefugten Adressaten als Vollzugsstelle anzusehen. Die aufgezeigten Schwierigkeiten lassen sich dagegen vermeiden, wenn der Klägerin bzgl. des Komplexes Bahnlärm schon bei der Planung selbst wie auch beim Planvollzug ein einheitlicher Ansprechpartner in Form einer Behörde des Bundes zur Verfügung steht.

47

Dieses Auslegungsergebnis ist seinerseits mit dem Unionsrecht vereinbar. In Art. 8 der Umgebungslärm-Richtlinie ist nur insgesamt von einer zuständigen Behörde die Rede. Für die Frage, wer bei einer nationalrechtlichen Aufspaltung der Lärmaktionsplanung in Planaufstellung einerseits und Planvollzug durch einen Dritten andererseits Dritter sein kann, gibt das Unionsrecht unmittelbar nichts her. Ihm lässt sich lediglich entnehmen, dass eine solche Aufspaltung sachgerecht nur dann in zulässiger Weise erfolgen kann, wenn durch die Einschaltung des Dritten keine Effizienzverluste bei Planung und Planvollzug zu befürchten sind. Das ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn - wie nach der vorgenommenen Auslegung - auch der Dritte Behörde im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn ist, also auch über eine hoheitliche Anordnungskompetenz verfügt.

III.

48

Demnach ist die Berufung zurückzuweisen unabhängig von den weiteren von den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht aufgeworfenen Fragen, ob der Lärmaktionsplan relevante Mängel enthält und ob die Klägerin die im Plan beschlossene Maßnahme „BüG“ gegenüber einem Träger öffentlicher Verwaltung klageweise durchsetzen kann.

IV.

49

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

50

Die Revision wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

51

Beschluss vom 25. Juli 2016

52

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen nach § 63 Abs. 2 GKG i. V. m. § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf jeweils 37.400,-- EUR festgesetzt (jährliche Kosten für die begehrte Maßnahme nach Angaben der Beklagten, denen die Klägerin im Berufungsverfahren nichts entgegengesetzt hat).

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

23

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Der Klägerin steht ein Anspruch auf Durchführung der Schallschutzmaßnahme „BüG“ gegen die Beklagte nicht zu.

24

Dabei kann offen bleiben, ob der geltend gemachte Anspruch schon im Hinblick auf den maßgeblichen Zeitpunkt erfolglos bleiben müsste, nachdem seit 01.01.2015 nicht (mehr) die Gemeinde, sondern das Eisenbahn-Bundesamt für die Aufstellung eines bundesweiten Lärmaktionsplans für die Haupteisenbahnstrecken des Bundes mit Maßnahmen in Bundeshoheit zuständig ist (§ 47e Abs. 4 Satz 1 BImSchG). Denn ein Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte bestand zu keinem Zeitpunkt, weil es schon an einer Bindung der Beklagten an den Plan fehlte.

I.

25

Der Lärmaktionsplan bindet die Beklagte nicht als außenwirksame Norm. Die Rechtsnatur des Lärmaktionsplans nach § 47d BImSchG ist streitig (vgl. dazu Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 27a BImSchG m.w.N.), doch besitzt er jedenfalls verwaltungsinterne Bindungswirkung (vgl. Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 47 Rn. 58; a. A. Repkewitz VBlBW 2006, 409, 416, der eine Qualifikation als Rechtsverordnung befürwortet); weitergehende Bindungen kann er nur nach Maßgabe vorhandener Normen begründen (Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 28 BImSchG). Er bindet die Beklagte als juristische Person des Privatrechts, auch wenn diese eine nicht typische Form eines Wirtschaftsunternehmens darstellt (s. dazu unten II 3 c), damit nicht auf Grund eines etwaigen Normcharakters.

II.

26

Eine Bindung der Beklagten ist auch nicht über § 47d Abs. 6 i. V. m. § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG zustande gekommen, weil die Beklagte als privatwirtschaftlich organisierte juristische Person kein Träger öffentlicher Verwaltung ist. Daran ändert nichts, dass die Anteile an der Beklagten mittelbar zu 100% in der Hand des Bundes liegen und die Beklagte nicht nur Wirtschaftsunternehmen ist, sondern jedenfalls (auch) materielle Verwaltungsaufgaben wahrnimmt (s. unten 3 c). Dieses Ergebnis ist Resultat einer Auslegung der Vorschriften nach Wortlaut (1), Entstehungsgeschichte (2), Systematik (3) sowie nach ihrem Sinn und Zweck (4).

27

1. Aufgrund der Anordnung der entsprechenden Anwendung des § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG durch § 47d Abs. 6 BImSchG sind die in einem Lärmaktionsplan festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Träger öffentlicher Verwaltung in diesem Sinn sind nach ganz überwiegender Auffassung Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden oder andere öffentlich-rechtliche Rechtspersonen (vgl. Hansmann/Röckinghausen in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47 Rn. 29; Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 14a; Herrmann in GK-BImSchG, § 47 Rn. 100; Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 47 Rn. 54; Scheidler/Tegeder in Feldhaus, § 47d BImSchG Rn. 61 f.; Heitsch in Kotulla, BImSchG, § 47 Rn. 62; Schulze-Fielitz in GK-BImSchG, § 47d Rn. 10; Stettner in Ule/Laubinger, BImSchG, § 47 Rn. E 1; Berkemann UVP-Report 2008, 152, 156 f.; ders., Rechtsgutachten: Die Lärmaktionsplanung nach § 47d BImSchG 2005 in Verb. mit der Umgebungslärm-Richtlinie 2002/49/EG - Fragen zur Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung, Oktober 2007, im Auftrag des Umweltministeriums des Landes Baden-Württemberg, Rn. 137 f.; Blaschke, Lärmminderungsplanung, 2010, S. 381). Das Bundesverwaltungsgericht geht im Anschluss an das Bundesverfassungsgericht von einem allgemeinen Behördenbegriff aus, und zwar i. S. „einer in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordneten, organisatorischen Einheit von Personen und sächlichen Mitteln, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet, dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein“ (BVerwG, Urteil vom 24.01.1991 - 2 C 16.88 - BVerwGE 87, 310, 312 unter Bezugnahme auf BVerfGE 10, 20, 48). Ob es - wie vom Bundesverwaltungsgericht dabei vorausgesetzt - einen solchen allgemein gültigen Behördenbegriff überhaupt gibt, erscheint zwar nicht unzweifelhaft (für Differenzierungen nach den jeweiligen Normbereichen vgl. z. B. Schoch, IFG, 2. Aufl., § 1 Rn. 110 ff.), bedarf hier aber keiner Entscheidung. Denn jedenfalls bei dem im vorliegenden Zusammenhang relevanten verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff (vgl. dazu unten 3 a) sind keine durchgreifenden Gründe für ein abweichendes Begriffsverständnis erkennbar.

28

Damit sind privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen nur dann als Behörden anzusehen, wenn sie als Beliehene (vgl. z. B. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 1 Rn. 231, 236, 237, 246; Hoffmann in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 1 Rn. 77, 78, 81) agieren. Eine Beleihung steht hier aber nicht in Rede. Dafür, dass die Beklagte weder Träger öffentlicher Verwaltung noch Behörde im vorgenannten Sinn sein kann, spricht auch, dass bei den nach § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG möglichen Maßnahmen an erster Stelle Anordnungen genannt werden; das legt - wie auch der Begriff des „Durchsetzens“ - nahe, dass der Träger öffentlicher Verwaltung in diesem Normkontext über eine Regelungsbefugnis verfügen muss, an der es der - nicht beliehenen - Beklagten fehlt.

29

2. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift veranlasst zu keiner erweiternden Auslegung, wie sie die Klägerin befürwortet. § 47 Abs. 6 BImSchG wurde durch das Siebte Gesetz zur Änderung des BImSchG vom 11.09.2002 (BGBl I S. 3622) eingefügt und entspricht dem früheren § 47 Abs. 3 BImSchG. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung ist dazu ausgeführt (BT-Drs.14/8450 S. 14):

30

Absatz 6 entspricht dem bisherigen § 47 Abs. 3. Die Vorschrift wird auf die von der Rahmenrichtlinie vorgegebenen Luftreinhalte- und Aktionspläne erweitert. Satz 1 verpflichtet die zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung zur Durchsetzung der in den Plänen vorgesehenen Maßnahmen. Die Pläne sind nicht für den Bürger verpflichtend, sondern binden nur verwaltungsintern. Wie bereits nach bisherigem Recht können die in den Plänen vorgesehenen Maßnahmen nur mit dem Eingriffsinstrumentarium des Bundes-Immissionsschutzgesetzes oder dem anderer Rechtsvorschriften durchgesetzt werden. Erforderlich sind entsprechende Befugnisnormen. Als solche kommen z. B. die §§ 6, 17, 24, 40 Abs. 1 BImSchG in Frage. Nach Absatz 6 Satz 1 können Pläne nicht allein mit Einzelmaßnahmen durchgesetzt werden. Vielmehr kommt auch eine Rechtsverordnung nach Absatz 7 in Betracht.

31

Auch die Begründung zur Vorgängerfassung von § 47 Abs. 3 BImSchG a. F. legt Erweiterungen des Begriffs in keiner Weise nahe. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Dritten Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes wird dazu ausgeführt (BT-Drs. 11/4909 S. 23):

32

§ 47 Abs. 3 regelt die Verbindlichkeit des Luftreinhalteplans. Es wird festgelegt, dass die Luftreinhaltepläne mit den dort genannten Maßnahmen durchgesetzt werden.

33

3. Die systematische Auslegung stützt das gewonnene Ergebnis.

34

a) Für eine Anknüpfung an den verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff spricht zunächst die Normsystematik des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG, also diejenige Norm, deren entsprechende Anwendung § 47d Abs. 6 BImSchG anordnet, betrifft die Durchsetzung von Maßnahmen, die Pläne nach den Absätzen 1 bis 4 des § 47 festlegen; in den Absätzen 1 bis 3 ist jeweils ausdrücklich von der Planaufstellung durch die zuständige Behörde die Rede; auch in Absatz 4 werden Behörden mehrfach genannt. § 47d Abs. 1 BImSchG spricht ebenfalls von den für die Lärmaktionsplanung zuständigen Behörden. Das legt nahe, dass bei der Durchsetzung behördlich aufgestellter Pläne die zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung i. S. v. § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG ebenfalls in Form von Behörden angesprochen sind. Nichts anderes gilt bei Betrachtung von § 48a Abs. 2 BImSchG. Danach sind die in Rechtsverordnungen nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen. Die wortgleiche Begriffsverwendung wie in § 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG spricht auch für ein gleichartiges Begriffsverständnis (Jarass, BImSchG, 11. Aufl., § 48a Rn. 10).

35

b) Auch die rechtssystematische Betrachtung anderer Bundesgesetze, in denen von Trägern öffentlicher Verwaltung gesprochen wird, bestätigt die gefundene Auslegung.

36

aa) Nach § 22 Abs. 2 BBodSchG sind die in Rechtsverordnungen nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen durch Anordnungen oder Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltungen durchzusetzen. Für ein abweichendes Begriffsverständnis gegenüber der wortgleichen Verwendung wie im Bundes-Immissionsschutzgesetz fehlt jeder Anhaltspunkt. Die Entstehungsgeschichte der Norm ist insoweit nicht sehr ergiebig. Immerhin betont die Begründung des Regierungsentwurfs zu der ursprünglich als § 23 vorgesehenen Vorschrift, dass Absatz 2 die Verbindlichkeit der nach Absatz 1 festgelegten Maßnahmen regele (BT-Drs. 13/6701 S. 45), was wiederum das Erfordernis einer regelungsbefugten Behörde impliziert.

37

bb) Dass es sich bei den Trägern öffentlicher Verwaltung um Rechtspersonen des öffentlichen Rechts handeln muss, wird auch im Zusammenhang des § 30 Abs. 2 SGB IV deutlich. Danach dürfen den Versicherungsträgern Aufgaben anderer Versicherungsträger und Träger öffentlicher Verwaltung nur auf Grund eines Gesetzes übertragen werden. Nach der Legaldefinition des § 29 Abs. 1 SGB IV sind die Träger der Sozialversicherung (Versicherungsträger) rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Soweit § 30 Abs. 2 SGB IV die Aufgaben anderer Träger öffentlicher Verwaltung nennt, müssen diese anderen Träger folgerichtig ebenfalls eine öffentlich-rechtliche Organisationsform besitzen.

38

cc) Auch die Auslegung des § 198 Abs. 6 GVG weist in die gleiche Richtung. Zwar handelt es sich hier nicht um einen verwaltungsverfahrensrechtlichen, sondern einen prozessrechtlichen Begriff, doch spricht das nicht dagegen, ihn auch im vorliegenden Zusammenhang fruchtbar zu machen. Gemäß § 198 Abs. 6 Nr. 2 GVG ist im Rahmen eines Verzögerungsrügeverfahrens Verfahrensbeteiligter jede Partei und jeder Beteiligte eines Gerichtsverfahrens mit Ausnahme der Verfassungsorgane, der Träger öffentlicher Verwaltung und sonstiger öffentlicher Stellen, soweit diese nicht in Wahrnehmung eines Selbstverwaltungsrechts an einem Verfahren beteiligt sind. Das bestätigt den öffentlich-rechtlichen Charakter von Trägern öffentlicher Verwaltung auch für diese Vorschrift.

39

c) Der Umstand, dass die Beklage trotz privatrechtlicher Organisation als Wirtschaftsunternehmen (Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG) kein „reines“ privatwirtschaftliches Unternehmen ist, sondern (auch) funktional materielle Verwaltungsaufgaben erfüllt (vgl. z. B. Kupfer NVwZ 2012, 784, 790), führt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dazu, sie als Behörde eines Trägers öffentlicher Verwaltung anzusehen. Denn insoweit unterfällt sie nur einem von mehreren erforderlichen Teilelementen des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs (vgl. dazu Hoffmann in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 1 Rn. 77, 78, 84; a. A. Kupfer NVwZ 2012, 784, 790); über das Fehlen der hier erforderlichen öffentlich-rechtlichen Organisationsform vermag das jedoch nicht hinwegzuhelfen.

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Die von der Klägerin angeführten gerichtlichen und behördlichen Entscheidungen veranlassen keine andere Einschätzung. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung zu einer Streckenstilllegung die Verpflichtung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen hervorgehoben, ihre Strecken in einem betriebssicheren Zustand vorzuhalten und nicht betriebssichere Strecken wieder in einen betriebssicheren Zustand zu versetzen (Urteil vom 25.10.2007 - 3 C 51.06 - NVwZ 2008, 1017), in diesem Zusammenhang aber die Begriffe Träger öffentlicher Verwaltung oder Behörde nicht genannt. Soweit ein Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg die Beklagte in Bezug auf Schienenbau und Unterhaltung sowie Betrieb der Schienen als „verlängerten Arm des Staates“ mit materiellen Verwaltungsfunktionen bezeichnet hat (Urteil vom 21.04.2015 - 1 S 1949/13 - VBlBW 2015, 375 = juris Rn. 91, 93), betraf das die Zulässigkeit einer Mitfinanzierung der Aufgabe durch ein Land oder eine Gemeinde nach Art. 104a GG; eine ausdrückliche Qualifizierung der Beklagten als Träger öffentlicher Verwaltung ist auch hier nicht erfolgt. In dem von der Klägerin weiter benannten Beschluss des BGH vom 09.12.2010 (- 3 StR 312.10 - BGHSt 56, 97) wurde die Beklagte als eine „sonstige Stelle“ i. S. des § 11 Abs. 1 Nr. 2 lit. c StGB qualifiziert; anders als die Klägerin vorträgt, wird in dem Beschluss aber gerade nicht behauptet, es handele sich um eine Behörde im verwaltungsrechtlichen Sinn, sondern es wird von einer behördenähnlichen Institution (a.a.O. juris Rn. 14 f.) gesprochen. Auch der Beschluss der 2. Vergabekammer des Bundes beim Bundeskartellamt (vom 21.01.2004 - VK 2 - 126/03 - juris) gibt zur Frage des Begriffs Träger öffentlicher Verwaltung nichts her, sondern beschränkt sich auf die Aussage, dass die Beklagte für ihre Bauvorhaben als öffentlicher Auftraggeber i. S. v. § 98 GWB anzusehen ist, da ihr Unternehmensbereich der klassischen Daseinsvorsorge der öffentlichen Hand zuzuordnen ist, und daher für ihre Bauvorhaben der Ausschreibungspflicht unterliegt. Schließlich führt auch der Hinweis der Klägerin auf das Informationsrecht nicht weiter. Abgesehen davon, dass Informationserteilung und Maßnahmenumsetzung ganz unterschiedliche Bereiche betreffen und kaum vergleichbar sind, hat das Verwaltungsgericht Berlin in seinem von der Klägerin erwähnten Urteil vom 05.11.2012 (- 2 K 167.11 - juris Rn. 85 ff.) sich nicht mit dem Begriff der Behörde, sondern mit dem der informationspflichtigen Stelle i. S. v. § 2 Abs. 1 Nr. 2 UIG befasst, der ausdrücklich juristische Personen des Privatrechts benennt, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen, die im Zusammenhang mit der Umwelt stehen, und dabei der Kontrolle des Bundes oder einer unter der Aufsicht des Bundes stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen.

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Aus dem Umstand, dass die Beklagte (auch) materielle Verwaltungsaufgaben erfüllt, lässt sich lediglich entnehmen, dass sie selbst nicht Grundrechtsträgerin, sondern ihrerseits an die Grundrechte gebunden ist (ganz herrschende Auffassung, vgl. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - BVerfGE 128, 226 = juris Rn. 45, 49, nicht nur für öffentliche Unternehmen, die vollständig im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, sondern auch für gemischtwirtschaftliche Unternehmen, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden; a. A. Blaschke, Lärmminderungsplanung, S. 382 m.w.N.: DB AG mit zum Teil grundrechtsähnlichen Rechten). Ein Argument, sie als Träger öffentlicher Verwaltung i. S. v. § 47 Abs. 6, § 47d Abs. 6 BImSchG zu qualifizieren, folgt hieraus jedoch nicht.

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4. Auch Sinn und Zweck der Vorschriften erfordern keine andere Auslegung.

43

a) Die Klägerin ist der Auffassung, die Qualifizierung der Beklagten als Träger öffentlicher Verwaltung müsse zumindest aus einer unionsrechtskonformen Auslegung folgen. Denn die Regelung von § 47d BImSchG zur Lärmaktionsplanung sei in Umsetzung der Umgebungslärm-Richtlinie (RL 2002/49/EG) erfolgt, so dass der effet utile verlange, Vollzugsdefizite von Lärmaktionsplänen zu vermeiden.

44

Dieser Argumentationsgang überzeugt allerdings nicht. Zwar nennt die Klägerin zutreffend als (Teil-)Ziel der Normauslegung eine Vermeidung von Vollzugsdefiziten. Die von ihr vorgeschlagene Erstreckung des Begriffs Träger öffentlicher Verwaltung auf die Beklagte wäre auch geeignet, diese für Maßnahmen, die keinen Verwaltungsaktscharakter haben, direkt in die Pflicht zu nehmen und insoweit den Vollzug der Lärmaktionsplanung zu fördern.

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Allerdings bedarf es einer solchen nach nationalem Recht - wie ausgeführt - fernliegenden Auslegung nicht. Denn Vollzugsdefizite lassen sich auch unter Beibehaltung der nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik vorgenommenen Auslegung vermeiden. Ein effektiver Planvollzug ist nämlich auch möglich, indem die öffentlichen Verwaltungsbehörden ihrerseits durch Anordnungen gegenüber der Beklagten (oder anderen privatrechtlich organisierten Bahn-Subunternehmen) vorgehen und so (mittelbar) für die Umsetzung des Lärmaktionsplans sorgen (vgl. Berkemann UVP-Report 2008, 152, 156 f.; ders., Rechtsgutachten: Die Lärmaktionsplanung nach § 47d BImSchG 2005 in Verb. mit der Umgebungslärm-Richtlinie 2002/49/EG - Fragen zur Rechtsauslegung und zur Rechtsanwendung, Oktober 2007, im Auftrag des Umweltministeriums des Landes Baden-Württemberg, Rn. 137 f.). Der Umstand, dass Unklarheiten verbleiben, ob aus geltendem nationalen Recht eine solche Anordnungsbefugnis des Eisenbahn-Bundesamts hergeleitet werden kann (vgl. den - gescheiterten - Versuch, eine explizite entsprechende Anordnungskompetenz des Eisenbahn-Bundesamts zum Schutz der Umwelt durch Ergänzung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes zu schaffen, weil Anforderungen zum Lärm- und Erschütterungsschutz dort nicht enthalten seien, BR-Drs. 11/1/13; mögliches Umsetzungsdefizit, vgl. Cancik in Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. III, § 47d Rn. 14c), führt zwar dann, wenn man eine solche Kompetenz verneint, ihrerseits insofern zum Erfordernis einer unionsrechtlich veranlassten Korrektur in dem Sinn, dass eine solche Anordnungsbefugnis postuliert werden müsste. Das erscheint für die hier betroffenen Maßnahmen bei einer Gesamtschau von §§ 4a, 5 und 5a AEG konstruktiv jedenfalls nicht unmöglich. Hinzu kommt die Option der Bundesrepublik, als mittelbar 100%-ige Anteilseignerin auf die Beklagte über das Gesellschaftsrecht im von der Klägerin verlangten Sinn einzuwirken. Sie besitzt insoweit eine verfassungskräftig gesicherte Mehrheitsposition, die einer beliebig umfangreichen Veräußerung von Anteilen entgegensteht (Art. 87e Abs. 3 Satz 3 GG). Entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geäußerten Bedenken steht die Weisungsfreiheit des Vorstands einer AG (vgl. § 76 Abs. 1 AktG) einer entsprechenden Einflussnahme des Bundes als derzeit 100%igem mittelbaren Anteilseigner im Rahmen der Hauptversammlung bzw. durch die Kapitalvertreter im Aufsichtsrat im Rahmen der dem Aufsichtsrat zustehenden Rechte (vgl. Jochum NVwZ 2005, 779, 781) nicht durchgreifend entgegen. So ist der Vorstand gemäß § 83 Abs. 2 AktG verpflichtet, die von der Hauptversammlung im Rahmen ihrer Zuständigkeit beschlossenen Maßnahmen auszuführen. Die Berücksichtigung einer Gemeinwohlbindung mag in gewissem Spannungsverhältnis zu einer rein wirtschaftlichen Betrachtung stehen. Dieses Spannungsverhältnis ist aber im Grundgesetz selbst angelegt, indem Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG von Wirtschaftsunternehmen spricht, Art. 87e Abs. 4 GG dagegen die Gewährleistungsverantwortung des Bundes für das Wohl der Allgemeinheit hervorhebt. Damit liegt eine Beschlussfassung, die diese Umstände berücksichtigt, jedenfalls noch im Rahmen der Zuständigkeit der Hauptversammlung. Der Aufsichtsrat wiederum überwacht gemäß § 111 Abs. 1 AktG die Geschäftsführung.

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b) Sinn und Zweck einer effektiven Lärmaktionsplanung und -umsetzung sprechen entgegen der Auffassung der Klägerin für die hier vorgenommene Auslegung: So wirft die Klägerin selbst die Frage auf, ob bei im Plan vorgesehenen Maßnahmen wie Geschwindigkeitsbeschränkungen möglicherweise wegen der Betroffenheit nicht der Beklagten als Eisenbahninfrastrukturunternehmen, sondern von Eisenbahnverkehrsunternehmen anderes gelten könnte als bei der Schallschutzmaßnahme „BüG“. Verfolgt man diese Frage weiter, so ergäbe sich Folgendes: Die aus dem Zusammentreffen mehrerer Betroffener herrührende Problematik würde dann bereits auf die Lärmaktionsplanung selbst durchschlagen, weil unklar wäre, mit welchen Beteiligten die Klägerin als Planungsträgerin in Kontakt treten müsste, um eine sachgerechte und umfassende Interessenabwägung zu gewährleisten, bei der das gesamte Spektrum möglicher Planmaßnahmen ausgelotet werden kann. Diese Schwierigkeiten würden noch vergrößert, wenn im Einzelfall für einen Planungsträger Unsicherheit darüber entsteht, ob eine von ihm ausgewählte Maßnahme im Planvollzug durch eine bloße Entscheidung oder durch (ggf. zusätzliche) Anordnung umzusetzen ist. Im letzteren Fall würde dann auch aus Sicht der Klägerin kein Weg daran vorbeiführen, einen verwaltungsaktsbefugten Adressaten als Vollzugsstelle anzusehen. Die aufgezeigten Schwierigkeiten lassen sich dagegen vermeiden, wenn der Klägerin bzgl. des Komplexes Bahnlärm schon bei der Planung selbst wie auch beim Planvollzug ein einheitlicher Ansprechpartner in Form einer Behörde des Bundes zur Verfügung steht.

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Dieses Auslegungsergebnis ist seinerseits mit dem Unionsrecht vereinbar. In Art. 8 der Umgebungslärm-Richtlinie ist nur insgesamt von einer zuständigen Behörde die Rede. Für die Frage, wer bei einer nationalrechtlichen Aufspaltung der Lärmaktionsplanung in Planaufstellung einerseits und Planvollzug durch einen Dritten andererseits Dritter sein kann, gibt das Unionsrecht unmittelbar nichts her. Ihm lässt sich lediglich entnehmen, dass eine solche Aufspaltung sachgerecht nur dann in zulässiger Weise erfolgen kann, wenn durch die Einschaltung des Dritten keine Effizienzverluste bei Planung und Planvollzug zu befürchten sind. Das ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn - wie nach der vorgenommenen Auslegung - auch der Dritte Behörde im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn ist, also auch über eine hoheitliche Anordnungskompetenz verfügt.

III.

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Demnach ist die Berufung zurückzuweisen unabhängig von den weiteren von den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht aufgeworfenen Fragen, ob der Lärmaktionsplan relevante Mängel enthält und ob die Klägerin die im Plan beschlossene Maßnahme „BüG“ gegenüber einem Träger öffentlicher Verwaltung klageweise durchsetzen kann.

IV.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

50

Die Revision wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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Beschluss vom 25. Juli 2016

52

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für beide Instanzen nach § 63 Abs. 2 GKG i. V. m. § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf jeweils 37.400,-- EUR festgesetzt (jährliche Kosten für die begehrte Maßnahme nach Angaben der Beklagten, denen die Klägerin im Berufungsverfahren nichts entgegengesetzt hat).

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.