Verwaltungsgericht Schwerin (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-10-11, Aktenzeichen 6 A 835/16 SN

Tenor

Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 28. Oktober 2015 auf Gewährung laufender Geldleistungen zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand sowie zur Anerkennung der Förderleistung jeweils für den Zeitraum Oktober 2014 bis September 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Im Übrigen, das heißt, soweit auch die Bescheidung bezogen auf die Elternbeiträge begehrt wird, wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu 1/3 und der Beklagte zu 2/3. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner kann die Vollstreckung durch Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Höhe laufender Geldleistungen für Kindertagespflege.

2

Die Klägerin ist als selbständige Tagespflegeperson im Stadtgebiet der Landeshauptstadt A-Stadt tätig. Im streitgegenständlichen Zeitraum betreute sie pro Monat maximal fünf Kinder in von ihr selbst bewohnten Räumen. Der Beklagte zahlte an sie durch sein Amt für Jugend, Schule und Sport (Jugendamt) monatlich laufende Geldleistungen. Davon umfasst waren insbesondere ein Betrag zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand sowie ein Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung. Die Höhe der monatlichen Zahlungen teilte der Beklagte der Klägerin regelmäßig mit; Bescheide erließ er insofern nicht. Einen Teil der laufenden Geldleistungen zahlte er selbst als Träger der Jugendhilfe und als Gemeinde des gewöhnlichen Aufenthalts. Zudem leitete er Landesmittel an die Klägerin weiter. Elternbeiträge einschließlich Verpflegungskosten zahlte er an die Klägerin, soweit er zuvor gegenüber den Eltern eine Übernahme bewilligt hatte. Im Übrigen verwies er die Klägerin an die Eltern, nachdem er ihr mit der Erteilung der Tagespflegeerlaubnis auferlegt hatte, die Elternbeiträge einschließlich Verpflegungskosten selbst zu erheben und eine entsprechende Vereinbarung in dem mit den jeweiligen Eltern zu schließenden Betreuungsvertrag zu treffen.

3

Bis Juli 2015 zahlte der Beklagte an die Klägerin laufende Geldleistungen auf Basis eines Beschlusses der Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin aus dem Jahr 2007 (vgl. Beschlussvorlage vom 27. Februar 2007 nebst Anlage 2). Darin wurden Pauschalbeträge je nach Umfang der Betreuung festgelegt. Für Kinder „bis Schuleintritt“ wurden für einen Ganztagsplatz monatliche Platzkosten in Höhe von insgesamt 466 Euro, für einen Teilzeitplatz in Höhe von 279,60 Euro und für einen Halbtagsplatz in Höhe von 186,40 Euro festgelegt. Für Kinder „ab Schuleintritt“ beliefen sich die Beträge für einen Ganztagsplatz auf 298 Euro und für einen Teilzeitplatz auf 177,80 Euro. Berücksichtigt waren darin laut Anlage 2 zur Beschlussvorlage jeweils ein fester Betrag für die Unfallversicherung sowie einer für die Alterssicherung. Begründet wurde die Berechnung nicht.

4

Für die Zeit ab August 2015 fasste die Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin im Abstand von jeweils circa einem Jahr neue Beschlüsse zur Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung. Darin wurde jeweils zwischen einer Pauschale zur Erstattung angemessener sachlicher Aufwendungen und zur Anerkennung der Förderleistung differenziert. Beträge zur Erstattung sonstiger Leistungen sollten die Tagespflegepersonen nunmehr gesondert erhalten.

5

Gemäß Beschlussvorlage vom 26. Mai 2015 erstattete der Beklagte in der Zeit ab August 2015 sachliche Aufwendungen bei einer „Betreuung im Haushalt / in eigenen Räumlichkeiten der Tagespflegeperson bzw. in eigens von der Tagespflegeperson angemieteten Räumen“ pauschal in Höhe von 80,45 Euro pro Kind pro Monat, unabhängig vom Umfang der jeweiligen Betreuungszeit. Diese Pauschale setzte sich aus verschiedenen Beträgen für Räume, Wohnnebenkosten sowie für Verwaltungs- und Materialkosten zusammen. Die Kosten für Räume wurden laut Beschlussvorlage errechnet „aus dem Platzbedarf eines Krippenkindes von ca. 7 m² sowie aus der durchschnittlichen Kaltmiete von 6,40 Euro m² anhand des Mietspiegels der Landeshauptstadt Schwerin 2014/2015 (nichtgewerbliche Räume – Baualtersklasse 1 – mittlere Ausstattung, Wohnungsgröße bis 80 m²)“. Die weiteren Kosten für Räumlichkeiten seien „in Anlehnung an die durchschnittlichen Kosten der Kita-Träger als Gebäudekosten für Wasser/Abwasser, Strom, Heizung, Abgaben, Gebühren und Reinigung berücksichtigt worden“. Als Verwaltungs- und Materialkosten seien „ebenfalls in Anlehnung an die durchschnittlichen Kosten der Kita-Träger die Kosten für pädagogische Materialien/Spielmaterialien, Kosten für Fachliteratur, Verbrauchsmaterialien/Wirtschaftsbedarf, Kosten für Versicherungen (Haftpflicht), Post- und Mediengebühren und sonstige Kosten“ berücksichtigt worden. Der Betrag zur Anerkennung der Förderungsleistung wurde laut der vorgenannten Beschlussvorlage in Anlehnung an die tarifliche Entgeltgruppe S3/Stufe 1 (Kinderpfleger/in) des TVöD Sozial- und Erziehungsdienste (SuE) sowie nach Betreuungszeiten gestaffelt festgelegt. Danach fänden sich die in § 23 Abs. 3 SGB VIII enthaltenen Anforderungen an eine Tagespflegeperson in dieser Entgeltgruppe wieder. Mit diesem Ansatz werde der Qualifikation der durchschnittlichen Tagespflegeperson in vertretbarer Weise Rechnung getragen. Demgegenüber sei eine Heranziehung der tariflichen Entgeltgruppe S6 (staatlich geprüfte/r Erzieher/in) nicht sachgerecht. Dies würde nicht die tatsächlichen Gegebenheiten in der Landeshauptstadt Schwerin widerspiegeln, da nur ein geringer Teil der Tagespflegepersonen diese Ausbildung absolviert habe. Zum anderen überhöhe dieser Ansatz die gesetzlichen Anforderungen, die eine Ausbildung zum staatlich geprüften Erzieher beziehungsweise zur staatlich geprüften Erzieherin gerade nicht als Voraussetzung für die Eignung vorsähen. Das tarifliche Entgelt für die Entgeltgruppe S3 belaufe sich auf 2.043,53 Euro brutto für sechs Krippenkinder und acht Stunden pro Arbeitstag. Auf eine Tagespflegeperson umgerechnet betrage das Entgelt für sechs Kinder bei einer Betreuungszeit von zehn Stunden 2.554,06 Euro und entspreche, gerechnet auf fünf Kinder (2.554,06 Euro geteilt durch 6), einem Anerkennungsbetrag von 425,68 Euro für einen für Kinder von „0 bis zum Schuleintritt“ im Umfang von zehn Stunden vorgesehenen Ganztagsplatz. Für einen Teilzeitplatz im Umfang von sechs Stunden wurde für Kinder in dieser Altersgruppe dementsprechend ein Anerkennungsbetrag in Höhe von 255,41 Euro festgelegt und für einen Halbtagsplatz im Umfang von vier Stunden ein Betrag in Höhe von 170,27 Euro. Für Kinder „ab Schuleintritt“ wurden entsprechende Beträge für einen Ganztags- (sechs Stunden) beziehungsweise Halbtagsplatz (drei Stunden) festgelegt. Danach ergab sich pro Kind pro Stunde ein Anerkennungsbetrag in Höhe von 1,97 Euro (438,47 Euro/50 Stunden/4,33 Wochen).

6

Auf dieselbe Weise erfolgten die jeweiligen Festlegungen durch Beschlüsse der Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin für die Zeit ab August 2016 und August 2017.

7

Laut Beschlussvorlage der Stadtvertretung vom 30. Mai 2016 belief sich die Sachkostenpauschale ab August 2016 auf 87,24 Euro pro Monat pro Kind. Die Festlegung des Anerkennungsbetrages wurde laut der vorgenannten Beschlussvorlage an das tarifliche Bruttoentgelt zum Stand 20. April 2016 angepasst. Auf dieser Basis wurde beispielweise für die Betreuung von Kindern von „0 bis zum Schuleintritt“ für einen Ganztagsplatz ein Betrag in Höhe von 438,47 Euro festgelegt, für einen Teilzeitplatz in Höhe von 263,08 Euro und für einen Halbtagsplatz in Höhe von 175,38 Euro. Dies ergab einen Anerkennungsbetrag in Höhe von 2,03 Euro pro Kind pro Stunde (438,47 Euro/50 Stunden/4,33 Wochen).

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Laut Beschlussvorlage der Stadtvertretung vom 20. Juni 2017 belief sich die Sachkostenpauschale ab August 2017 auf 92,21 Euro pro Monat pro Kind. Die Festlegung des Anerkennungsbetrages sei an die Erhöhung des tariflichen Bruttoentgelts zum Stand 1. Juli 2017 angepasst worden. Auf dieser Basis wurde beispielsweise für die Betreuung von Kindern von „0 bis zum Schuleintritt“ für einen Ganztagsplatz ein Betrag in Höhe von 459,50 Euro festgelegt, für einen Teilzeitplatz in Höhe von 275,70 Euro und für einen Halbtagsplatz in Höhe von 183,80 Euro. Dies ergab einen Anerkennungsbetrag in Höhe von 2,12 Euro pro Kind pro Stunde (459,50 Euro/50 Stunden/4,33 Wochen).

9

In beiden vorgenannten Beschlussvorlagen wurde die frühere Begründung insoweit ergänzt, als dass auch die Heranziehung der tariflichen Entgeltgruppe S4/Stufe 1 des TVöD SuE nicht sachgerecht sei. Diese umfasse die Tätigkeit von staatlich geprüften Kinderpfleger/innen in einer schwierigen Tätigkeit. Die in den einschlägigen Protokollerklärungen des TVöD aufgezählten Tätigkeitsmerkmale lägen bei den Tagespflegepersonen in der Landeshauptstadt Schwerin nicht vor.

10

Daneben zahlte der Beklagte jeder Tagespflegeperson jährlich einen Einmalbetrag aus Landesmitteln nach § 18 Abs. 4 KiföG M-V. Dieser belief sich im Jahr 2015 auf ca. 1.300 Euro und in den Jahren 2016 und 2017 auf jeweils ca. 1.400 Euro.

11

Nachdem die Klägerin zunächst mit Schreiben vom 25. August 2015 und 22. September 2015 „Widerspruch zur Mittelzuweisung“ für den Monat September 2014 bzw. den Zeitraum Oktober 2014 bis Juli 2015 erhob und ihr der Beklagte mit Schreiben vom 30. September 2015 mitteilte, bei den Mitteilungen über die monatlichen Zahlungen handele es sich nicht um rechtmittelfähige Bescheide, stellte sie mit Schreiben vom 28. Oktober 2015 einen „Antrag auf rückwirkende + fortlaufende Mittelzuweisung“ ab Oktober 2014. Damit begehrte sie die Zahlung eines Betrages zur Anerkennung der Förderungsleistung in Anlehnung an den TVöD SuE, Entgeltgruppe S4/Stufe 2 sowie die Erstattung von Kosten für den Sachaufwand in Höhe von 150,00 Euro monatlich pro Ganztagsplatz. Dieses Begehren wies der Beklagte mit Schreiben vom 23. November 2015 mit der Begründung zurück, er könne den geltend gemachten weitergehenden Zahlungsanspruch nicht anerkennen.

12

Mit Antrag vom 1. September 2015 begehrte die Klägerin von dem Beklagten zudem für die Monate Mai bis Juli 2015 die Zahlung laufender Geldleistungen nach vorgenannter Maßgabe einschließlich einer den Elternbeiträgen nebst Verpflegungskosten entsprechenden Summe von insgesamt 1.054,40 Euro für diesen Zeitraum für das von ihr betreute Kind D. Dieses Begehren wies der Beklagte mit Schreiben vom 24. September 2015 unter Verweis auf § 21 Abs. 6 KiföG M-V, § 10 Abs. 1 der KiföG-Satzung der Landeshauptstadt Schwerin und den von der Klägerin mit der Mutter geschlossenen Betreuungsvertrag vom 18. August 2013 zurück.

13

Gegen die ablehnenden Schreiben des Beklagten erhob die Klägerin jeweils mit Schreiben vom 5. Februar 2016 Widerspruch. Der Beklagte teilte ihr mit weiterem Schreiben vom 1. März 2016 mit, er halte den Widerspruch gegen sein Schreiben vom 24. September 2015 für unzulässig, weil es sich dabei nicht um einen rechtsmittelfähigen Bescheid handele. Auf den weiteren Widerspruch vom 5. Februar 2016 reagierte er nicht.

14

Am 10. Februar 2016 hat die Klägerin Klage erhoben.

15

Zur Begründung führt sie aus, die Festlegungen der Höhe der laufenden Geldleistung hätten schon nicht durch die Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin getroffen werden dürfen; vielmehr sei dafür der Jugendhilfeausschuss zuständig.

16

Zudem seien die auf dieser Basis von dem Beklagten geleisteten Pauschalen zur Erstattung des Sachaufwands unangemessen niedrig. Auf die Kostenansätze von Kindertageseinrichtungen könne sich der Beklagte nicht berufen. Orientierungsmaßstab für die Festlegung angemessener sachlicher Aufwendungen müssten die tatsächlichen Kosten der Tagespflegeperson sein. Diese seien pro Kind deutlich höher als bei Kindertageseinrichtungen. Berücksichtigt werden müsse im Rahmen der Kostenkalkulation auch, dass der Beklagte – was unstreitig ist – eine Tagespflegeerlaubnis erst ab einer Wohnungsgröße von 50 m² erteile. Im Widerspruch hierzu habe der Beklagte seiner Kostenkalkulation aber nur einen Platzbedarf von 7 m² pro Kind (35 m² für fünf Kinder) zugrunde gelegt. Zudem entstünden in der Kindertagespflege zusätzliche Sachkosten, die in Kindertagesstätten nicht anfallen würden. Hinsichtlich der Frage, in welcher Höhe Kosten für den Sachaufwand noch angemessen seien, könne ein Rundschreiben des Bundesministeriums für Finanzen (BMF) vom 11. Mai 2009 herangezogen werden, in welchem für Sachaufwendungen pauschal ein Betrag von 300 Euro je Kind und Monat bei einer wöchentlichen Betreuungszeit von 40 Stunden zugrunde gelegt werde.

17

Auch die Beträge zur Anerkennung der Förderleistung seien zu niedrig und deshalb nicht leistungsgerecht im Sinne von § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII ausgestaltet. Leistungsgerecht sei allenfalls eine Orientierung an der Entgeltgruppe S4 des TVöD SuE. Anders als in der Entgeltgruppe S3 seien in diese Kinderpfleger/innen mit schwierigen fachlichen Tätigkeiten, insbesondere solche mit der Verantwortung für eine eigene Gruppe, eingruppiert. Eine solche alleinige Verantwortung übernehme die Klägerin für die von ihr betreuten Kinder. Daneben müsse sie den gesamten Tagesablauf der Gruppe, die Essensversorgung und den wirtschaftlichen Betrieb organisieren sowie für die kindgerechte und sichere Ausgestaltung der Betreuungsräume sorgen.

18

Hinsichtlich ausstehender Elternbeiträge einschließlich Verpflegungskosten dürfe der Beklagte sie nicht auf die Eltern verweisen. Nach dem Willen des Bundesgesetzgebers sei § 23 SGB VIII so verstehen, dass die Tagespflegeperson gegenüber dem Jugendamt einen Anspruch auf ungekürzte laufende Geldleistungen habe. Der Bund habe mit der Änderung des § 23 Abs. 1 SGB VIII durch Artikel 1 des Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege vom 10. Dezember 2008 das Risiko der Beitreibung der Kostenbeteiligung von den Tagespflegepersonen auf den Jugendhilfeträger verlagert und nicht umgekehrt. Die Zahlungswege Jugendamt – Tagespflegeperson und Eltern – Jugendamt seien deshalb strikt zu trennen. Eine Verrechnung der Elternbeiträge einschließlich Verpflegungskosten mit den laufenden Geldleistungen dergestalt, dass das Jugendamt an die Tagespflegeperson nur die Differenz auszahle und der Restbetrag durch die von den Eltern an die Tagespflegeperson zu zahlenden Beiträge abgedeckt werde, sei unzulässig. Dies sei auch den „Fakten und Empfehlungen zu den Neuregelungen in der Kindertagespflege“ des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) vom 9. Januar 2015 zu entnehmen. § 10 Abs. 1 der KiföG-Satzung der Landeshauptstadt Schwerin, wonach der Elternbeitrag durch den Träger der Einrichtung erhoben werde, sei deshalb mit § 23 Abs. 1 und 2 SGB VIII unvereinbar und daher unwirksam. Da § 23 SGB VIII hinsichtlich der Frage des Anspruchsinhabers und Anspruchsgegners abschließend sei, sei auch kein Raum für weitere Regelungen auf der Grundlage des Landesrechtsvorbehalts des § 26 SGB VIII. Hierfür spreche, dass § 23 Abs. 2a SGB VIII einen eigenen Landesrechtsvorbehalt ausschließlich bezogen auf die Festsetzung der Höhe der laufenden Geldleistung enthalte. Dieser wäre unnötig, sollte der allgemeine Vorbehalt des § 26 SGB VIII gelten. Von § 23 SGB VIII abweichende landesrechtliche Regelungen verstießen deshalb gegen das insoweit neuere Bundesrecht.

19

Ursprünglich hat die Klägerin angekündigt zu beantragen, den Beklagten zu verurteilen, ihr für den Zeitraum Oktober 2014 bis Oktober 2016 für die Betreuung einer jeweils pro Monat konkret bezifferten Anzahl von „Ganztags-“ und „Teilzeitkindern“ laufende Geldleistungen zur Anerkennung der Förderleistung sowie zur Erstattung angemessener sachlicher Aufwendungen nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts zu zahlen, einschließlich ausstehender Elternbeiträge und Verpflegungskosten in Höhe von insgesamt 1.054,40 Euro für das Kind D. gemäß Antrag vom 1. September 2015. Hilfsweise sollte der Beklagte unter Abänderung seiner „Bescheide“ vom 23. November 2015 und 1. März 2016 verpflichtet werden, die Anträge der Klägerin auf laufende Geldleistungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Nunmehr beantragt sie,

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den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 28. Oktober 2015 auf Gewährung laufender Geldleistungen zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand sowie zur Anerkennung der Förderleistung jeweils für den Zeitraum Oktober 2014 bis September 2017, einschließlich der nach dem Klageantrag aus dem Schriftsatz vom 10. Februar 2016 noch offenen Elternbeiträge, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

24

Er geht davon aus, die Stadtvertretung sei für die Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistungen zuständig. Wegen der erheblichen haushalterischen Auswirkungen und um eine höhere Akzeptanz in den betroffenen Kreisen zu erreichen, habe die Stadtvertretung diese nach § 22 KV M-V als wichtige Angelegenheit an sich ziehen dürfen. Falls dem zuwider der Jugendhilfeausschuss die Festlegungen habe treffen müssen, sei dieser formelle Fehler unbeachtlich, da dem jeweiligen Beschluss der Stadtvertretung ein auf die entsprechende Festlegung bezogener zustimmender Beschluss des Jugendhilfeausschusses vorausgegangen sei.

25

In jedem Fall könne ein Anspruch auf Neubescheidung nach allgemeinen sozialrechtlichen Grundsätzen allenfalls ab Antragstellung, aber nicht rückwirkend, bestehen.

26

Die festgelegten Pauschalen für die laufende Geldleistung seien nicht zu beanstanden.

27

Bei den Festlegungen der Pauschalen für den Sachaufwand orientiere man sich unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes an den durchschnittlichen Kosten der örtlichen Kindertageseinrichtungen, da davon auszugehen sei, dass Tagespflegepersonen aufgrund der gleichen Arbeit auch annähernd gleiche Kosten hätten. Der vom BMF festgesetzten Betriebskostenpauschale könne keine Indizwirkung zukommen. Diese bilde nicht einen vom zuständigen Jugendhilfeträger als angemessen erachteten Betrag zur Erstattung von Sachkosten ab, sondern diene durch eine großzügige Pauschalierung nur der Entlastung der Steuerbehörden und -schuldner. Regionale Besonderheiten seien darin nicht berücksichtigt. Ohnehin habe die Klägerin keine höheren Kosten nachgewiesen.

28

Bei der Ausgestaltung der Pauschalen für die Anerkennung der Förderleistung orientiere man sich am zeitlichen Umfang, der Anzahl der Kinder und deren Förderbedarf, wie von § 23 Abs. 2a SGB VIII gefordert. Da die Tagespflegeperson einen Betrag zur Anerkennung der Förderleistung und nicht ein Entgelt im Sinne einer vollständigen Vergütung ihrer Leistung erhalte, bestehe kein Anspruch auf eine Leistungsvergütung in einer Höhe, in der der Lebensunterhalt in angemessener Weise sichergestellt sei. Da die Höhe der Leistungen zur Anerkennung der Förderleistung leistungsgerecht auszugestalten sei, müsse man sich hinsichtlich der Leistungsgerechtigkeit am Maßstab für die Eignung als Tagespflegeperson nach § 23 Abs. 3 SGB VIII orientieren. Danach setze die Tätigkeit keine Ausbildung voraus, sondern nur die Teilnahme an einem Qualifizierungskurs, und zwar im Umfang von zunächst 160 Stunden, aktuell 450 Stunden. Dennoch habe man sich zu Gunsten der Tagespflegepersonen an der tariflichen Entgeltgruppe S3/Stufe 1 des TVöD SuE für staatlich geprüfte Kinderpfleger/innen orientiert. Dies sei aufgrund der Vergleichbarkeit der Tätigkeiten sachdienlich.

29

Die Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten dürften von der laufenden Geldleistung in Abzug gebracht werden. Diese Verfahrensweise verstoße nicht gegen das Bundesrecht. Die Kinder- und Jugendhilfe unterfalle dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Landesrechtsvorbehalt des § 26 Satz 1 SGB VIII mache deutlich, dass der Bund hiervon nicht umfassend Gebrauch gemacht habe. Die Finanzierung der Tagespflege sei im Bundesrecht gerade nicht geregelt. Derartige Regelungen seien deshalb in §§ 17 ff. KiföG M-V getroffen worden. Insbesondere sei in § 21 Abs. 6 KiföG M-V geregelt, dass der Träger der öffentlichen Jugendhilfe nur in Ausnahmefällen, nämlich soweit den Eltern eine Kostenbeteiligung nicht zumutbar sei, den Elternbeitrag einschließlich der Verpflegungskosten übernehme und diesen an die Tagespflegeperson auszahle. Dies setze voraus, dass der Elternbeitrag im Regelfall von den Eltern an die Tagespflegeperson geleistet werde. Auf dieser Annahme würden sowohl § 10 Abs. 1 der KiföG-Satzung der Landeshauptstadt Schwerin als auch die zivilrechtlichen Betreuungsverträge zwischen der Klägerin und Eltern basieren, wonach die Eltern die Elternbeiträge an die Klägerin zu entrichten hätten. Den Anspruch auf Zahlung von Elternbeiträgen müsse die Tagespflegeperson deshalb zivilrechtlich gegenüber den Eltern durchsetzen. § 90 Abs. 3 SGB VIII lasse sich zudem entnehmen, dass auch der Bundesgesetzgeber die Erhebung der Elternbeiträge durch den Erbringer der Förderungsleistung als legitim erachtet habe. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut der zweiten Alternative der Regelung. Von einer Übernahme des Elternbeitrags könne nur dann gesprochen werden, wenn der Gläubiger nicht identisch mit dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe sei. Wäre der Beklagte immer Gläubiger, sei der Beitrag zu erlassen und nicht zu übernehmen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Verpflichtungsklage, mit der die Klägerin die Bescheidung ihres Antrags vom 28. Oktober 2015 auf Gewährung höherer laufender Geldleistungen für Kindertagespflege einschließlich der nach dem Klageantrag aus dem Schriftsatz vom 10. Februar 2016 noch offenen Elternbeiträge begehrt, ist zulässig (I.) und überwiegend begründet (II.).

32

I. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung am 11. Oktober 2017, nachdem sie ihr Begehren zuvor in mehrere Haupt- und Hilfsanträge gegliedert hatte (objektive Klagehäufung, vgl. § 44 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO), zulässigerweise nur einen Bescheidungsantrag gestellt, ohne dass sie ihre Klage dadurch weder im Sinne von § 91 VwGO geändert noch teilweise verdeckt nach § 92 VwGO zurückgenommen hat. Nach sachgerechter Auslegung der ursprünglich angekündigten Haupt- und Hilfsanträge gemäß § 88 VwGO hat sich die Klägerin bei der Antragstellung dem Inhalt nach auf ihre zuvor angekündigten Hilfsanträge beschränkt und diese zu einem Klageantrag zusammengefasst. Darin liegt keine teilweise Klagerücknahme im Sinne von § 92 VwGO, da die Haupt- und Hilfsanträge von vornherein im Wesentlichen auf dasselbe Klageziel gerichtet waren. Auf Seiten der Klägerin bestanden bis zur mündlichen Verhandlung angesichts des Umstands, dass der Beklagte nicht durch Bescheide über ihre Anträge entschieden hatte, nachvollziehbare Zweifel hinsichtlich der statthaften Klageart, weshalb sie sich zunächst mit den verschiedenen angekündigten Haupt- und Hilfsanträgen prozessual abgesichert hat. Auch ist ihr in der mündlichen Verhandlung gestellter Antrag, den Beklagten zu verpflichten, ihren außergerichtlichen Antrag „einschließlich der nach dem Klageantrag aus dem Schriftsatz vom 10. Februar 2016 noch offenen Elternbeiträge“ zu bescheiden, nach § 88 VwGO anhand ihres tatsächlichen Begehrens nicht etwa dahingehend auszulegen, dass sie ihre Klage hinsichtlich der Verpflegungskosten, die sie zuvor noch ausdrücklich benannt hatte, zurückgenommen hat. Vielmehr ist davon auszugehen, dass nach wie vor darüber – als Bestandteil der Elternbeiträge (vgl. § 21 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 6 Satz 1 des Gesetzes zur Förderung von Kindern in Kindertageseinrichtungen und in Kindertagespflege vom 1. April 2004 – Kindertagesförderungsgesetz – KiföG M-V) – entschieden werden soll. Soweit die Klägerin ihre Klage in zeitlicher Hinsicht auf einen Zeitraum bis September 2017 erweitert hat, ist dies dem Zeitablauf im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens geschuldet und dürfte insofern ebenfalls nur eine Konkretisierung des ursprünglichen Begehrens darstellen. Jedenfalls hat sich der Beklagte hierauf in der mündlichen Verhandlung rügelos eingelassen, sodass diese Klageerweiterung auch als Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1, 2 VwGO zulässig ist.

33

Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage (§ 42 Abs. 1, Var. 3 VwGO) statthaft und nach § 75 Satz 1, Var 1. VwGO abweichend von § 68 VwGO als Untätigkeitsklage zulässig. Der Beklagte hat über die Anträge der Klägerin vom 1. September 2015 und 28. Oktober 2015 auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund bis zur mündlichen Verhandlung sachlich nicht entschieden. Die ablehnenden Schreiben des Beklagten vom 24. September 2015 und 23. November 2015 stellen keine Verwaltungsakte i.S.v. § 31 Satz 1 des Zehnten Buchs des Sozialgesetzbuchs (SGB X) dar. Hiervon ging der Beklagte in seinem Schreiben vom 1. März 2016, mit dem er einen der Widersprüche der Klägerin beantwortete, selbst aus. Ein zureichender Grund im Sinne des § 75 Satz 3 VwGO dafür, dass er über die Anträge der Klägerin nicht durch Verwaltungsakt entschieden hat, liegt nicht vor. Zwar ergibt sich der Anspruch der Klägerin auf die Gewährung einer laufenden Geldleistung grundsätzlich unmittelbar aus § 23 Abs. 2, 2a des Achten Buchs des Sozialgesetzbuchs – SGB VIII (vgl. VG Aachen, Urteil vom 13. März 2012 – 2 K 1629/10 –, Rn. 20 ff., juris), hier in Verbindung mit den Festlegungen des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe. Die Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin hat in ihren Beschlüssen jeweils konkrete Beträge für die an die Tagespflegepersonen zu zahlenden laufenden Geldleistung pauschalisierend festgelegt, sodass zunächst eine gesonderte Entscheidung über die Höhe der an die Klägerin insgesamt zu zahlende laufende Geldleistung durch Verwaltungsakt nicht notwendig war, um einen bezifferbaren Zahlungsanspruch gegen den Beklagten zu begründen. Allerdings führt hier der Umstand, dass die Klägerin mit ihren Schreiben vom 28. Oktober 2015 und 1. September 2015 höhere laufende Geldleistungen sowie die Erstattung von durch einzelne Eltern nicht an sie entrichtete Elternbeiträge beantragte, dazu, dass der Beklagte über diese Begehren gesondert durch Bescheid hätte entscheiden müssen (vgl. VG Bremen, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 3 K 934/15, Rn. 3 ff., 19 f., juris). Dies tat er nicht, auch dann nicht, als die Klägerin gegen seine ablehnenden Schreiben jeweils Widerspruch erhob.

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II. Die Verpflichtungsklage ist begründet, soweit die Klägerin begehrt, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 28. Oktober 2015 auf Gewährung (höherer) laufender Geldleistungen zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand sowie zur Anerkennung der Förderleistung, jeweils für den Zeitraum Oktober 2014 bis September 2017, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden (1.). Soweit sie auch eine Bescheidung bezogen auf die geltend gemachten Elternbeiträge begehrt, ist die Klage unbegründet (2.).

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1. Die Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts – der Entscheidung über den Antrag der Klägerin auf höhere laufende Geldleistungen – ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1, 1. Hs. VwGO. Ungeachtet der Frage der Angemessenheit bzw. Leistungsgerechtigkeit der im Einzelnen an die Klägerin gezahlten Beträge im Sinne von § 23 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 2a Satz 2 SGB VIII fehlt es für den streitgegenständlichen Zeitraum bereits an einer rechtmäßigen Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung nach § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII als Grundlage für die Gewährung derselben an die Klägerin. Für die Festlegung der konkreten Höhe der laufenden Geldleistung ist die Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin funktionell nicht zuständig, sodass die streitgegenständlichen Beschlüsse schon aus diesem Grunde rechtswidrig sind. Funktionell zuständig ist vielmehr der Jugendhilfeausschuss der Landeshauptstadt Schwerin.

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Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

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Gemäß § 23 Abs. 1 SGB VIII umfasst die Förderung in Kindertagespflege unter anderem die Gewährung einer laufenden Geldleistung an die Tagespflegeperson. Deren Höhe wird gemäß § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII von den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe festgelegt, soweit – wie hier – Landesrecht nicht etwas anderes bestimmt (so bereits auch § 23 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII in der bis zum 15. Dezember 2008 geltenden Fassung). Dabei handelt es sich nicht lediglich um eine Zuständigkeitsvorschrift, sondern um eine normative Ermächtigung an den Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die für die Bestimmung der laufenden Geldleistung erforderlichen Beurteilungen letztverbindlich aus eigener Sachkunde zu treffen (vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014 – 12 A 591/14, juris, Rn. 118, m.w.N.; Fischer in: Schellhorn/Fischer/Mann/Kern, SGB VIII, 5. Auflage 2017, § 23 Rn. 12). Die Form, in der die Festlegung zu erfolgen hat, lässt die Vorschrift offen. Insofern ist neben einer generellen Festlegung auch eine Festlegung für den Einzelfall zulässig (vgl. OVG NRW, a.a.O., Rn. 124; VG Oldenburg, Urteil vom 21. Februar 2011 – 13 A 2020/10 –, Rn. 26, juris). Die Aufgaben der Landkreise bzw. der kreisfreien Städte als Träger der öffentlichen Jugendhilfe werden im Land Mecklenburg-Vorpommern durch das Jugendamt wahrgenommen, § 69 Abs. 1, 3 SGB VIII i.V.m. § 1 Abs. 1, 2 des Gesetzes zur Ausführung des SGB VIII (Landesjugendhilfeorganisationsgesetz – KJHG-Org M-V). Dabei gilt für das Jugendamt gemäß § 2 KJHG-Org M-V die Kommunalverfassung, soweit das SGB VIII und das KJHG-Org M-V nichts anderes bestimmen. Die Aufgaben des Jugendamtes werden durch den Jugendhilfeausschuss (§ 71 SGB VIII) und durch die Verwaltung des Jugendamtes wahrgenommen, § 70 Abs. 1 SGB VIII. Der Jugendhilfeausschuss ist aufgrund seiner Zusammensetzung (§ 71 Abs. 1 SGB VIII) und Aufgaben (§ 71 Abs. 2 SGB VIII) ein kommunaler Ausschuss eigener Art, nicht ein solcher der Vertretungskörperschaft, welche in der Landeshauptstadt Schwerin gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 KV M-V als Stadtvertretung bezeichnet wird (vgl. zur Rechtsnatur des Jugendhilfeausschusses: BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 – 5 C 30/91 –, Rn. 18, juris; Kunkel/Vondung: in LPK-SGB VIII, 6. Auflage 2016, § 70 Rn. 5; Wiesner in: Wiesner, SGB VIII, 5. Auflage 2015, § 70 Rn. 9, 10). Gemäß § 71 Abs. 2 SGB VIII befasst sich der Jugendhilfeausschuss mit „allen Angelegenheiten der Jugendhilfe“; insofern ist er insbesondere befugt, für die Verwaltung des Jugendamtes das Grundsätzliche, gleichsam „Richtlinien der Aufgabenerfüllung“, vorzugeben (Kunkel/Vondung, a.a.O., Rn. 10).

38

§ 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII räumt dem Jugendhilfeausschuss ein originäres Beschlussrecht ein. Klarstellend regelt § 4 Abs. 1 KJHG-Org M-V, dass der Jugendhilfeausschuss auch ein beschließender Ausschuss im Sinne der Kommunalverfassung ist (vgl. § 33 Abs. 4 der Kommunalverfassung – KV M-V). Die Zuerkennung des Beschlussrechts bedeutet, dass der Jugendhilfeausschuss mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet sein muss (OVG NRW, Urteil vom 16. Juli 1991, – 15 A 1429/88 –, Rn. 24, juris). Das Beschlussrecht nach § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII ist nach dem Wortlaut der Norm beschränkt auf Angelegenheiten der Jugendhilfe im Rahmen der von der Vertretungskörperschaft bereitgestellten Mittel, der von ihr erlassenen Satzung und der von ihr gefassten Beschlüsse. Da sich sein Beschlussrecht danach gerade nicht auf „alle“ Angelegenheiten der Jugendhilfe bezieht, kann der dem Beschlussrecht offenliegende Aufgabenbereich kleiner sein als der nach § 71 Abs. 2 SGB VIII. Somit wird dem Jugendhilfeausschuss kein umfassendes, schrankenloses und fertig ausgeformtes Alleinentscheidungsrecht in allen Angelegenheiten der Jugendhilfe gewährt, sondern ein Beschlussrecht, das seine konkrete Gestaltung und Reichweite erst im Zusammenspiel der bundesgesetzlichen Regelung mit dem Kommunalverfassungsrecht und der dort konstituierten Haushalts-, Beschluss- und Satzungsgewalt der Stadtvertretung als Vertretungskörperschaft hat.

39

Von der Stadtvertretung gefasste Beschlüsse in Fragen der Jugendhilfe gehen deshalb im Grundsatz dem Beschlussrecht des Jugendhilfeausschusses vor. So hat die Stadtvertretung im Vorfeld einzelner jugendhilferechtlicher Maßnahmen insbesondere die Befugnis, im Rahmen ihrer Gesamtverantwortung nach § 79 SGB VIII kommunale Planungen und Ziele vorzugeben sowie Grundsatzbeschlüsse in wichtigen Angelegenheiten (vgl. § 22 Abs. 2 Satz 1 KV M-V) zu treffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2016 – 5 C 12/15 –, Rn. 10 f., juris; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994, a.a.O., Rn. 19, 20; VG Karlsruhe, Urteil vom 2. April 2003 – 5 K 3006/01 –, juris, Rn. 29 f.; Wiesner, a.a.O., § 71 Rn. 23, 24, m.w.N.; Gentner in: Darsow/Gentner/Glaser/Meyer, Schweriner Kommentierung der Kommunalverfassung M-V, 4. Auflage 2014, § 36 Rn. 14, § 114, Rn. 10). Selbst Einzelfallentscheidungen zu diesem Zweck sind denkbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2016, a.a.O., Rn. 13). „Wichtige Angelegenheiten“ werden in § 22 Abs. 2 Satz 2 KV M-V – neben den der Stadtvertretung gesetzlich zugewiesenen Aufgaben – legaldefiniert als Angelegenheiten, die aufgrund ihrer politischen Bedeutung, ihrer wirtschaftlichen Auswirkungen oder als Grundlage für Einzelfallentscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung für die Gemeinde sind. Damit soll die Stadtvertretung Grundsatzarbeit zur Entwicklung politischer Zielvorgaben leisten (vgl. OVG M-V, Beschluss vom 17. Januar 2002 – 2 M 94/01 –, juris, Rn. 12; Gentner, a.a.O., § 22 Rn. 7). Das Bundesrecht schränkt den Vorrang von Beschlüssen der Stadtvertretung gegenüber solchen des Jugendhilfeausschusses allerdings insoweit ein, als es dessen Beschlussrecht mit § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII im Interesse effektiver Jugendarbeit eine Bestandsgarantie verleiht. Diese Gewährleistung schützt den Jugendhilfeausschuss vor einer substantiellen Aushöhlung seines Beschlussrechts in Angelegenheiten der Jugendhilfe. Sein Beschlussrecht ist deshalb nicht verletzt, wenn ihm Aufgaben von substantiellem Gewicht verbleiben (BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2016, a.a.O., Rn. 10; VG Karlsruhe, a.a.O., Rn. 30). Beschlüsse der Stadtvertretung müssen deshalb so gefasst werden, dass sie noch ausfüllungsfähig und -bedürftig durch Beschlüsse des Jugendhilfeausschusses nach § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII sind (vgl. Wiesner, a.a.O., § 71 Rn. 26, m.w.N.).

40

Die Prüfung, ob eine Entscheidung der Vertretungskörperschaft das Beschlussrecht des Jugendhilfeausschusses substantiell aushöhlt, ist zu beziehen auf die von dem Beschlussrecht erfassten Bereiche seiner Befassungskompetenz, wie sie insbesondere in § 71 Abs. 2 SGB VIII aufgeführt sind. Dabei ist auf den im konkreten Fall betroffenen Bereich abzustellen. Das Beschlussrecht ist verletzt, wenn es mit Blick auf dieses Betätigungsfeld in quantitativer oder qualitativer Hinsicht substantiell ausgehöhlt wird. Aus quantitativer Sicht scheidet eine Beeinträchtigung des Beschlussrechts aus, wenn dem Jugendhilfeausschuss in dem maßgeblichen Bereich noch so viele Aufgaben verbleiben, dass von einer substantiellen Aushöhlung nicht gesprochen werden kann. In qualitativer Hinsicht wird das Beschlussrecht substantiell ausgehöhlt, wenn ein den maßgeblichen Bereich prägendes Merkmal angetastet wird (BVerwG, Urteil vom 4. Februar 2016, a.a.O., Rn. 11; Urteil vom 15. Dezember 1994, a.a.O., Rn. 20, 21).

41

Nach diesen Maßstäben sind die streitgegenständlichen Beschlüsse der Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin rechtswidrig. Durch ihre Beschlüsse hat sie das Beschlussrecht des Jugendhilfeausschusses der Landeshauptstadt Schwerin aus § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII im Bereich der Aufgabe zur Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung nach § 23 Abs. 2a SGB VIII sowohl quantitativ als auch qualitativ substanziell ausgehöhlt. Sie hat diese Aufgabe des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, die gemäß § 1 Abs. 2 KHJG M-V, § 70 Abs. 1, § 71 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII – da es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt (§ 3 Abs. 1, Abs. 2 KJHG M-V i.V.m. § 3 Abs. 3, 2. Punkt der Satzung für das Amt für Jugend, Schule und Sport der Landeshauptstadt Schwerin vom 23. Juni 2014; vgl. auch Kaiser, a.a.O., § 23 Rn. 15) – funktionell durch den Jugendhilfeausschuss wahrgenommen wird, vollständig an sich gezogen. Dadurch, dass die Stadtvertretung in ihren Beschlüssen selbst konkrete Beträge für die Zahlung der laufenden Geldleistung ermittelte und – vielfältig differenziert – durch Beschluss festlegte, verblieb dem funktionell zuständigen Jugendhilfeausschuss in diesem Bereich seiner Befassungskompetenz kein eigener Entscheidungsspielraum mehr und somit kein Raum für die Erfüllung der originär ihm zugewiesenen Aufgabe. Die Verwaltung des Jugendamtes konnte die Beschlüsse der Stadtvertretung vielmehr jeweils ohne weitere Konkretisierung durch den Jugendhilfeausschuss nach außen umsetzen, indem sie die Höhe des Gesamtbetrages der laufenden Geldleistung an die Klägerin schlicht anhand der jeweiligen Festlegungen der Stadtvertretung errechnete und auszahlte.

42

Dieser Fehler ist auch nicht etwa deshalb unbeachtlich, weil den Beschlüssen jeweils ein auf die entsprechende Festlegung bezogener zustimmender Beschluss des Jugendhilfeausschusses vorangegangen ist. Ungeachtet der Frage, woraus sich diese Rechtsfolge für die zuständigkeitsüberschreitend gefassten Beschlüsse der Stadtvertretung ergeben soll, käme dies allenfalls dann in Betracht, wenn offensichtlich wäre, dass der Jugendhilfeausschuss bei einer Beschlussfassung nach § 71 Abs. 3 SGB VIII einen inhaltlich gleichlautenden Beschluss wie die Stadtvertretung getroffen hätte (vgl. für mit Verfahrensfehlern behaftete Verwaltungsakte § 42 SGB X). Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Zwar soll der Jugendhilfeausschuss gemäß § 71 Abs. 3 Satz 2 SGB VIII vor jeder Beschlussfassung der Vertretungskörperschaft in Fragen der Jugendhilfe gehört werden. Dem ist die Stadtvertretung nachgekommen; daraufhin hat sich der Jugendhilfeausschuss mittels eines zustimmenden Beschlusses geäußert. Eine Äußerung im Rahmen einer Anhörung, selbst durch Beschluss, hat jedoch nicht denselben Stellenwert wie eine Beschlussfassung aufgrund originärer, alleiniger Zuständigkeit mit Außenwirkung.

43

Nach alledem ist der Beklagte antragsgemäß zur Bescheidung des Antrags der Klägerin vom 28. Oktober 2015 auf Gewährung laufender Geldleistungen zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand sowie zur Anerkennung der Förderleistung rückwirkend ab dem 1. Oktober 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.

44

Entgegen dem Vorbringen des Beklagten ist diese Verpflichtung nicht erst ab dem Zeitpunkt der Antragstellung vom 28. Oktober 2015 auszusprechen. Der Anspruch auf die Gewährung laufender Geldleistung ergibt sich nach obigen Ausführungen unmittelbar aus dem Gesetz. Die Anspruchsvoraussetzungen des § 23 i.V.m. § 24 SGB VIII waren in der Zeit ab dem 1. Oktober 2014 unstreitig dem Grunde nach erfüllt; der Beklagte gewährte der Klägerin jedenfalls seitdem laufende Geldleistungen sowohl zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII) als auch zur Anerkennung der Förderleistung (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII). Für das auf die Zahlung höherer laufender Geldleistungen gerichtete Begehren besteht kein gesetzliches Antragserfordernis. Gegenüber der Geltendmachung derartiger Ansprüche kann allenfalls die Einrede der – hier nicht in Betracht kommenden – Verjährung (§ 45 Abs. 1 des Ersten Buchs des Sozialgesetzbuchs – SGB I) erhoben werden.

45

Bei der Bescheidung wird der Beklagte nach der Rechtsauffassung des Gerichts außerdem Folgendes zu berücksichtigen haben:

46

Dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe steht bei der Bestimmung der Höhe der laufenden Geldleistung für Tagespflegepersonen nach § 23 Abs. 2, 2a SGB VIII ein – gerichtlich auf Beurteilungsfehler beschränkt überprüfbarer – Beurteilungsspielraum zu. Dies zeigen die Formulierungen „angemessen“ und „leistungsgerecht“ sowie der Umkehrschluss zu § 23 Abs. 2 Nr. 3, 4 SGB VIII („nachgewiesene Aufwendungen“; vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016 – 12 A 599/15 –, Rn. 21 f., m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. April 2016 – OVG 6 A 4.15 –, Rn. 23; je unter juris). Bei der Ausübung seines Beurteilungsspielraums hat der Beklagte jedoch zu beachten, dass die Festlegungen ein stimmiges Gesamtkonzept enthalten müssen. Die streitgegenständlichen Bestandteile der laufenden Geldleistung sind dabei gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1, 2, Abs. 2a SGB VIII nach unterschiedlichen Kriterien zu bemessen. Zu erfolgen hat die Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand und die Zahlung eines leistungsgerechten Betrages zur Anerkennung der Förderungsleistung. Eine den Vorgaben des § 23 Abs. 2, 2a SGB VIII genügende Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung setzt daher zunächst voraus, dass die beiden Bestandteile jeweils ihrer Höhe nach bestimmt werden und die Kalkulation insoweit auch erkennbar gemacht wird. Überdies darf der jeweils festgeschriebene Betrag der Höhe nach nicht offensichtlich ungenügend sein, um die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014 – 12 A 591/14 –, Rn. 120, m.w.N., OVG Lüneburg, Urteil vom 20. November 2012 – 4 KN 319/09 –, Rn. 57; VG Bremen, Urteil vom 16. Dezember 2016 – 3 K 934/15 –, Rn. 32; VG Aachen, Urteil vom 5. Juli 2016 – 2 K 1300/14 –, Rn. 64; je unter juris; Fischer, a.a.O., § 23 Rn. 12).

47

Auch vor diesem Hintergrund sind die streitgegenständlichen Beschlüsse der Stadtvertretung zu beanstanden:

48

Anders als in den nachfolgenden Beschlussvorlagen fehlt es in der Beschlussvorlage vom 27. Februar 2007 bereits an der zum Zwecke der Nachvollziehbarkeit notwendigen Differenzierung zwischen einem Betrag für die Erstattung des Sachaufwandes und einem solchen zur Anerkennung der Förderungsleistung. Deren Anlage 2 weist lediglich Gesamtbeträge an Platzkosten aus, differenziert nach Alter und Betreuungsdauer des jeweiligen Kindes.

49

In den nachfolgenden Beschlussvorlagen für die Zeit ab August 2015 wird zwar insoweit differenziert. Die festgeschriebenen Beträge sind in Zusammenschau mit ihrer jeweiligen Begründung aber offensichtlich ungenügend, um die gesetzlichen Anforderungen zu erfüllen.

50

Dies gilt zunächst für den Betrag zur Erstattung angemessener Kosten für den Sachaufwand (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII). Der Beklagte wird seinen neu zu treffenden Festlegungen zugrunde zu legen haben, dass dieser Betrag denjenigen Kostenanteil abbilden muss, der etwa für Pflegeutensilien bzw. den Hygienebedarf, für Spiel-, Freizeit- und Fördermaterialien, Ausstattungsgegenstände (Möbel, Teppiche), für Miete und Verbrauchskosten (Strom, Wasser, Müllgebühren) sowie für Fahrtkosten und Wegezeitentschädigungen der Tagespflegeperson entsteht. Die Relativierung durch das Attribut "angemessen" erlaubt dabei eine nach Zeitrahmen und gegebenenfalls Aufwendungsbestandteilen differenzierende Pauschalierung und Begrenzung durch den Jugendhilfeträger (OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014, a.a.O., Rn. 129 ff., m.w.N.). Orientierungsmaßstab für die angemessenen Kosten, die der Tagespflegeperson für den Sachaufwand entstehen und die ihr gemäß § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII zu erstatten sind, sind zunächst die tatsächlichen Aufwendungen der Tagespflegeperson. Für die Frage der Höhe des angemessenen Sachaufwands kann das Rundschreiben „Einkommensteuerrechtliche Behandlung der Geldleistungen für Kinder in Kindertagespflege“ des BMF (zunächst vom 17. Dezember 2007, BStBl. I 2008, S. 17; zuletzt ersetzt durch Rundschreiben vom 11. November 2016, BStBl. I 2016, S. 1236) einbezogen werden. Das erscheint gerechtfertigt, weil nach der Regierungsbegründung der Vorschrift auch der Gesetzgeber des Gesetzes zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiföG) dieses Rundschreiben vor Augen hatte (BT-Drucks. 16/9299, S. 14, 22). Danach wird aus Vereinfachungsgründen zugelassen, dass anstelle der tatsächlichen Betriebsausgaben von den erzielten Einnahmen 300 Euro je Kind und Monat pauschal als Betriebsausgaben abgezogen werden, wobei sich diese Pauschale auf eine Betreuungszeit von acht Stunden und mehr pro Kind und Tag bezieht. Dieser Betrag kann bundesweit als Orientierungswert für die Ermittlung angemessener Kosten für den Sachaufwand im Sinne des § 23 Abs. 2 Nr. 1 SGB VII dienen (OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014, Rn. 127 ff.; OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 57 ff.; VG Bremen, a.a.O., Rn. 42; Fischer, a.a.O., Rn. 13). Wegen des Gestaltungsspielraums des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe und der ihm zugebilligten Befugnis zu einer pauschalierten Betrachtung bei der Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung bedarf eine erhebliche Unterschreitung dieses Orientierungswerts einer nachvollziehbaren Begründung. Dies kann etwa der Fall sein bei einer Tagespflegestelle in einem strukturschwachen Gebiet, in dem geringere Sachkosten anfallen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., m.w.N.).

51

Die erfolgten Begründungen sind jedenfalls nicht frei von Beurteilungsfehlern. Nicht sachgerecht erscheint insbesondere die enge Orientierung an durchschnittlichen Kosten von Schweriner Kindertageseinrichtungen, auf die in den Beschlussvorlagen der Stadtvertretung der Landeshauptstadt Schwerin maßgeblich abgestellt wurde. Die Begründung, dass davon auszugehen sei, in Kindertageseinrichtungen und -tagespflege würden aufgrund derselben Arbeit in etwa dieselben Kosten anfallen, ist von Seiten des Beklagten durch keine vergleichende Kalkulation unterlegt und äußerst zweifelhaft. Angesichts des Umstandes, dass Tagespflegepersonen gemäß § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII maximal fünf und damit viel weniger Kinder gleichzeitig betreuen dürfen als Kindertageseinrichtungen, können sie nicht in entsprechender Weise kalkulieren wie letztere. Dies hat der Beklagte nicht berücksichtigt. Dass die durchschnittlichen Kosten von Kindertageseinrichtungen jedenfalls nicht ohne Einschränkungen herangezogen werden können, lässt sich beispielsweise unmittelbar daran erkennen, dass in den Beschlussvorlagen aus den Jahren 2015 bis 2017 ausdrücklich ein Platzbedarf von 7 m² für ein Krippenkind zugrunde gelegt wird. Somit wird den Tagespflegepersonen für die maximal fünf gleichzeitig zu betreuenden Kinder ein Platzbedarf von maximal 35 m² zuerkannt. Allerdings erteilt der Beklagte eine Tagespflegeerlaubnis (§ 43 SGB VIII) nach dem unbestrittenen Vortrag der Klägerin aber nur, wenn die Tagespflegeperson eine Wohnung von einer Größe von mindestens 50 m² vorhält. Dies müsste sich in der Folge auch in dem den Sachkosten zugrunde gelegten Platzbedarf pro Kind widerspiegeln.

52

Hinsichtlich des Betrags zur Anerkennung der Förderleistung (§ 23 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII) ist Folgendes zu beachten: Dieser ist gemäß § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII leistungsgerecht auszugestalten. Dabei sind der zeitliche Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen, § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII. Da das Gesetz keine unmittelbaren Vorgaben zur Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs "leistungsgerechter Anerkennungsbetrag" enthält, ist es Sache des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, entsprechende Kriterien zu entwickeln. Dazu ist es unumgänglich, dass er in irgendeiner Weise eine Bewertung der Förderungsleistung der Tagespflegeperson vornimmt, weil das angestrebte Ergebnis eines leistungsgerechten Anerkennungsbetrags ohne eine solche Wertung nicht erreichbar ist (OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016, a.a.O., Rn. 63 f.).

53

Dabei orientierte sich die Rechtsprechung zunächst an den Berechnungen aus dem „Finanziellen Teil“ der Gesetzesbegründung zum Kinderförderungsgesetz vom 27. Mai 2008 (BT-Drs. 16/9299, S. 22), wonach sich umgerechnet ein Mindestbetrag in Höhe von 2,47 Euro pro Kind pro Stunde ergab (vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014, a.a.O., Rn. 176 ff.; OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 70).

54

Soweit mittlerweile als mittelbares Bewertungskriterium regelmäßig die Vergütung, die für vergleichbare Tätigkeiten gezahlt wird, herangezogen wird, kann insoweit auf die tarifliche Vergütung von Tätigkeiten in Kindertageseinrichtungen abgestellt werden. Mit Blick auf 22 Abs. 2, 24 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 3 SGB VIII ist jedenfalls für Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr die Förderung in Tagespflege und in Tageseinrichtungen als gleichwertig anzusehen, was den Rückschluss auf eine gewisse Gleichwertigkeit der dort jeweils verrichteten Tätigkeiten zulässt (vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016, a.a.O., Rn. 56 ff., in Abkehr von seiner vorherigen Rechtsprechung, wobei es den vorher zugrunde gelegten Betrag für einen Zeitraum ab August 2013 als zu niedrig in Zweifel zog; ebenso VG Aachen, a.a.O., Rn. 129 ff.).

55

Die grundsätzliche Orientierung am TVöD SuE ist vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. Angesichts dessen, dass von einer gewissen Gleichwertigkeit der Tätigkeiten in Kindertagespflege und Kindertageseinrichtungen auszugehen ist, steigen jedoch die Anforderungen an die Begründung der Höhe des konkret festgelegten Anerkennungsbetrages, je niedriger dieser im Vergleich zur Vergütung des vergleichbaren Personals in Kindertageseinrichtungen festgelegt wird. Danach erscheint die in den streitgegenständlichen Beschlussvorlagen vorgenommene Anlehnung an die Entgeltgruppe 3/Stufe 1 des TVöD SuE sowie die konkrete Art der Umsetzung als unzureichend, um das Kriterium der Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrages noch erfüllen zu können.

56

Die Begründung des Beklagten, die gesetzlichen Anforderungen an eine Tagespflegeperson aus § 23 Abs. 3 SGB VIII fänden sich in der tariflichen Entgeltgruppe S3/Stufe 1 des TVöD SuE wieder, womit der Qualifikation der Tagespflegepersonen in hinreichender Weise Rechnung getragen werde, weil diese eine Berufsausbildung nicht voraussetze, greift zu kurz und verkennt teilweise allgemeingültige Bewertungsgrundsätze für die Bemessung des Anerkennungsbetrages.

57

Denn § 23 Abs. 2a Satz 2 SGB VIII erfordert nach dem Vorstehenden eine leistungs-, nicht eine rein qualifikations- bzw. ausbildungsgerechte Ausgestaltung des Anerkennungsbetrages. Die formelle Qualifikation der durchschnittlichen Tagespflegeperson allein ist deshalb kein hinreichendes Kriterium zur Bemessung eines leistungsgerechten Anerkennungsbetrags. Im Übrigen ist sie lediglich ein Kriterium von mehreren für die vorgelagerte Frage der Geeignetheit für die Tätigkeit als Tagespflegeperson (§ 23 Abs. 1, Abs. 3 SGB VIII) als Voraussetzung für die Erteilung einer Tagespflegeerlaubnis nach § 43 SGB VIII. Geeignet sind nach § 23 Abs. 3 SGB VIII solche Personen, die sich durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Tagespflegepersonen auszeichnen und über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen; dabei „sollen“ sie über vertiefte Kenntnisse hinsichtlich der Anforderungen der Kindertagespflege verfügen, die sie in qualifizierten Lehrgängen erworben oder in anderer Weise nachgewiesen haben. Wird einer Person eine Tagespflegeerlaubnis erteilt, weil sie für geeignet erachtet wird, ist sie dazu berechtigt, die annähernd gleiche Leistung zu erbringen wie Beschäftigte in Kindertageseinrichtungen.

58

Sofern der Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen seines Beurteilungsspielraums – zulässigerweise – die Qualifikation der Tagespflegeperson bei der Festlegung des Anerkennungsbetrages berücksichtigen will, darf er im Übrigen nicht schlicht auf eine Mehrheit an ortsansässigen Tagespflegepersonen abstellen. In diesem Fall widerspräche dies dem Gedanken der Leistungsgerechtigkeit. Stattdessen wäre nach der jeweiligen Qualifikation der Tagespflegepersonen zu differenzieren (vgl. VG Bremen, a.a.O., Rn. 67). Für die Tagespflegepersonen, die etwa über keine abgeschlossene Berufsausbildung verfügen, erscheint es in Rahmen dieser Differenzierung dann durchaus denkbar, bei der Bemessung des Anerkennungsbetrages einen gewissen – beispielsweise prozentualen – „Abstand“ zur jeweils vergleichbaren Entgeltgruppe des TVöD SuE festzulegen. Die außerhalb der kindbezogenen Förderungsleistung liegenden organisatorischen und verwaltenden Tätigkeiten einer Tagespflegeperson können, aber müssen bei der Bemessung des Anerkennungsbetrages nicht ausgleichend für den Qualifikationsunterschied berücksichtigt werden (vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016, a.a.O., Rn. 68 ff.).

59

Die Bemessung der Höhe des Anerkennungsbetrages für alle Tagespflegepersonen pauschal in Orientierung an der Entgeltgruppe 3/Stufe 1 des TVöD SuE erscheint auch im Übrigen nicht sachgerecht. Die Entgeltgruppe S3 erfasst Kinderpfleger/innen mit staatlicher Anerkennung oder mit staatlicher Prüfung und entsprechender Tätigkeit sowie sonstige Beschäftigte, die aufgrund gleichwertiger Fähigkeiten und ihrer Erfahrungen entsprechende Tätigkeiten ausüben. Im Vergleich dazu unterfallen der Entgeltgruppe S4 Kinderpfleger/innen, die schwierige fachliche Tätigkeiten ausüben, sowie insbesondere Beschäftigte in der Tätigkeit von Erziehern und Erzieherinnen mit staatlicher Anerkennung. Als schwierige fachliche Tätigkeit gesehen wird nach den Protokollerklärungen (Nr. 2 b) zu den Eingruppierungsmerkmalen des TVöD SuE unter anderem eine „alleinverantwortliche Betreuung von Gruppen, z.B. in Randzeiten“. Dieser Umstand ist gerade charakteristisch für die Tätigkeit einer Tagespflegeperson, und zwar ganztägig. Angesichts dessen dürfte eine Tagespflegeperson auch im Wesentlichen dieselben kindbezogenen Tätigkeiten ausüben wie ein Erzieher bzw. eine Erzieherin in einer Krippe. Nicht nachvollziehbar ist deshalb, warum bei Tagespflegepersonen laut der der streitgegenständlichen Beschlussvorlagen der Stadtvertretung Schwerin kein Tätigkeitsmerkmal der Entgeltgruppe S4 erfüllt sein soll. Eine nähere Begründung enthalten die Beschlussvorlagen insoweit nicht.

60

Die Beklagtenseite wird bei der Festlegung des der Klägerin zu gewährenden Anerkennungsbetrages zudem in ihre Überlegungen einzubeziehen haben, inwieweit das Kriterium der Leistungsgerechtigkeit – jedenfalls für den streitgegenständlichen Zeitraum – verlangt, dass mit dem geleisteten Anerkennungsbetrag bei einer generellen Betrachtungsweise der Lebensunterhalt der Tagespflegeperson grundsätzlich angemessen sichergestellt werden kann. Diese Auslegung entspricht möglicherweise dem Willen des Bundes- und des Landesgesetzgebers. Nach der Gesetzesbegründung zum KiföG des Bundes muss – zum Zwecke der Attraktivitätssteigerung für eine entsprechende Berufswahl und damit zur Sicherstellung einer hinreichenden Anzahl an entsprechenden Betreuungsplätzen – die Ausübung der Kindertagespflege mit einer finanziellen Vergütung verbunden werden, die ab einem gewissen Umfang der Ausübung der Tätigkeit das Auskommen der Tagespflegeperson sichert (BT-Drs. 19/9299, S. 14, rechte Spalte). Die Sicherstellung einer angemessen hohen Vergütung für Tagepflegepersonen im Vergleich zu bereits anerkannten Berufen wird einleitend als mittelfristiges Ziel bezeichnet (BT-Drs. 19/9299, S. 10, rechte Spalte). Dies mag als bloße politische Absichtserklärung zu verstehen sein (so OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016, – a.a.O., Rn. 46, für einen Zeitraum bis Juli 2015). Könnte man das Gesetz hingegen entsprechend der bundesgesetzgeberischen Zweckbestimmung, die Kindertagespflege mittelfristig als anerkanntes Berufsbild zu etablieren, auslegen, wäre für den streitgegenständlichen Zeitraum – beginnend circa sechs Jahre nach Inkrafttreten des KiföG im Jahre 2008 – davon auszugehen, dass der Beklagte in seiner Funktion als Träger der öffentlichen Jugendhilfe verpflichtet ist, eine Vergütung sicherzustellen, von der eine vollberuflich in der Kindertagespflege tätige Person einen angemessenen Lebensunterhalt finanzieren kann (so VG Bremen, a.a.O., Rn. 58; wohl auch VG Aachen, a.a.O., Rn. 79 ff.). Auch aus den in § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIII aufgeführten Kriterien (zeitlicher Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder) könnte zu schließen sein, dass eine leistungsgerechte Vergütung so zu bemessen ist, dass jedenfalls eine Tagespflegeperson, die ganztägig mehrere Kinder betreut, von der Vergütung einen angemessenen Lebensunterhalt bestreiten können muss. Dies erscheint auch deshalb erforderlich, weil für Tagespflegepersonen außerhalb der Kindertagespflege weitere Verdienstmöglichkeiten allenfalls beschränkt bestehen, da sie Betreuungsplätze im Regelfall über den ganzen Tag anbieten müssen. Ebenso dürfte es für sie schwierig sein, von den Eltern der betreuten Kinder auf vertraglicher Basis Zuschüsse zu erhalten, da diese bereits grundsätzlich schon nach § 21 KiföG M-V in Verbindung mit § 10 der Satzung über die Benutzung von Tageseinrichtungen und Tagespflegestellen für Kinder in der Landeshauptstadt Schwerin vom 24. Januar 2005 in der Fassung der 2. Änderung vom 18. April 2011 (KiföG-Satzung) zu Elternbeiträgen herangezogen werden (vgl. auch VG Bremen, a.a.O., Rn. 58 f.).

61

Ein Ansatz dafür, dass mit dem Anerkennungsbetrag ein angemessener Lebensunterhalt für die Tagespflegepersonen bestritten werden können muss, könnte sich auch in § 19 Abs. 3 Satz 4 KiföG M-V wiederfinden. Seit dem 1. August 2013 gilt nach dieser Vorschrift für die Festlegung der Höhe der laufenden Geldleistung für die Förderung in Kindertagespflege nach § 23 Absatz 2a SGB VIII der § 19 Abs. 3 Satz 2 KiföG M-V entsprechend (Absatz 3 neugefasst durch das 4. Gesetz zur Änderung des KiföG M-V vom 16. Juli 2013, GVOBl. 2013, S. 452; vgl. LT-Drs. 6/1621 vom 4. März 2013). Dort heißt es, Landesmittel werden nur an solche Träger von (Kindertages-)Einrichtungen weitergeleitet, die sich an den jeweiligen tariflichen Bedingungen orientieren und sich verpflichten, ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mindestens ein Stundenentgelt in Höhe von 8,50 Euro brutto zu zahlen. Dieser Betrag entsprach bis einschließlich 31. Dezember 2016 dem gesetzlichen Mindestlohn (vgl. § 1 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns – Mindestlohngesetz – MiLoG – und § 1 der Verordnung zur Anpassung der Höhe des Mindestlohns vom 15. November 2016 – Mindestlohnanpassungsverordnung – MiLoV). Durch das 5. Gesetz zur Änderung des KiföG M-V vom 22. Juli 2017, in Kraft getreten am 1. September 2017 (GVOBl. 2017, S. 195), wurde § 19 Abs. 3 Satz 2 KiföG M-V insofern geändert, als dass nunmehr anstatt auf einen konkreten Betrag im Wege einer dynamischen Verweisung allgemein auf die Höhe des gesetzlichen Mindestlohns abgestellt wird. Zweck der Orientierung am gesetzlichen Mindestlohn über § 19 Abs. 3 Satz 2 KiföG M-V ist es, dass Beschäftigte in Kindertageseinrichtungen eine existenzsichernde Vergütung ihrer Arbeitsleistung erhalten (LT-Drs. 6/1621, S. 33, 34; vgl. Baulig/Krenz/Deiters, Kindertagesbetreuung in Mecklenburg-Vorpommern, zu § 19 KiföG M-V, 22.19, Rn. 3; auch ohne landesrechtliche Regelung auf den gesetzlichen Mindestlohn abstellend VG Bremen, a.a.O., Rn. 60 ff.; dies ablehnend OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016, a.a.O., Rn. 86).

62

In ihre Erwägungen einzustellen haben wird die Beklagtenseite auch den Gesichtspunkt, dass dem Erfordernis aus § 23 Abs. 2a Satz 3 SGB VIIII, bei der Ausgestaltung des Anerkennungsbetrages den zeitlichen Umfang der Leistung und die Anzahl sowie der Förderbedarf der betreuten Kinder zu berücksichtigen, am ehesten durch die Gewährung einer stundenbezogenen Finanzierung pro Kind genüge getan wird. Denn hierdurch kann der unterschiedlichen Zahl von gleichzeitig anwesenden Kindern, einer unterschiedlichen Betreuungsdauer und damit der objektiven Leistungserbringung der Tagespflegeperson angemessen Rechnung getragen werden (vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. August 2014, a.a.O.. Rn. 165 ff., m.w.N., juris; Fischer, a.a.O., Rn. 14). Führt eine solche Staffelung nach Stundenkorridoren dazu, dass der zu zahlende Betreuungssatz je Stunde erheblich variiert und zeitlich davon abhängt, wie lange ein Kind tatsächlich durchschnittlich betreut wird, wird sich die Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrages – da dann der Umfang der Leistung nicht hinreichend berücksichtigt wird – schwer begründen lassen. Manche Gerichte sprechen sich vor diesem Hintergrund generell gegen eine Staffelung oder auch eine Bemessung nach durchschnittlichen Betreuungszeiten aus (VG Aachen, a.a.O., Rn. 78 ff., m.w.N., OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 61). Teilweise werden unter Verweis auf die zulässige und gebotene Pauschalisierung der Festsetzung der laufenden Geldleistung Staffelintervalle von fünf Stunden für zulässig gehalten, wenn die Tagespflegeperson den Betreuungsumfang durch Einzelvereinbarung mit den Sorgeberechtigten selbst entsprechend steuern kann (OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 31). Ebenso wird vertreten, dass dann von einer Leistungsgerechtigkeit des Anerkennungsbetrages ausgegangen werden kann, wenn dieser jeweils auf der Grundlage der höchsten Wochenstundenzahl einer Stundenstaffel gezahlt wird und der niedrigstmögliche Betrag pro Stunde und Kind für sich genommen leistungsgerecht ist – auch weil ein rechnerisch höherer Anerkennungsbetrag aufgrund eines geringeren Betreuungsumfangs im Einzelfall bei jeder Tagespflegeperson auftreten könne (OVG NRW, Urteil vom 30. August 2016, a.a.O., Rn. 95 ff.).

63

Durchgreifenden Bedenken begegnet auch die konkrete Umlegung des Entgelts nach TVöD (hier: S3/Stufe 1) auf die gezahlten Anerkennungsbeträge in den streitgegenständlichen Beschlussvorlagen. So wurde der Berechnung zu einen die Tatsache zugrunde gelegt, dass ein Kinderpfleger in einer Krippe in acht Stunden sechs Kinder gleichzeitig betreut. Deshalb habe man den nach dem TVöD SuE herangezogenen Gesamtbetrag durch sechs Kinder geteilt. Gleichzeitig ging die Stadtvertretung jedoch davon aus, dass eine Kindertagespflegeperson maximal fünf Kinder betreuen darf. Dementsprechend hat sie anschließend den zuvor pro Kind errechneten Betrag nur mit fünf multipliziert. In Folge dessen hatte eine Tagespflegeperson von vornherein nicht die Möglichkeit, trotz – mindestens – annähernd gleicher Leistung einen Gesamtbetrag annähernd in der Höhe des Entgelts der Vergleichsgruppe zu erwirtschaften. Zum anderen wären bei einer Orientierung am TVöD SuE jeweils die aktuell geltenden Tarife zugrunde zu legen. Dies erfolgte jedenfalls im Rahmen der Beschlussvorlagen der Stadtvertretung vom 26. Mai 2015 und 30. Mai 2016 nicht. Die erstgenannte Beschlussvorlage, die für die Zeit ab dem 01. August 2015 angewendet wurde, berücksichtigt noch den bis 30. Juni 2015 geltenden Tarif in Höhe von 2.043,35 Euro, nicht den ab dem 01. Juli 2015 geltend Tarif in Höhe von 2.104,67 Euro. Die Beschlussvorlage vom 30. Mai 2016, die für die Festsetzung ab dem 01. August 2016 galt, legte nicht den ab dem 01. März 2016 bzw. 01. Juli 2016 geltenden Tarif von 2.155,18 Euro zugrunde, sondern den bis zum 29. Februar 2016 geltenden in Höhe von 2.104,67 Euro (vgl. die Entgelttabellen zum TVöD 2015a bis 2016b, abrufbar unter http://oeffentlicher-dienst.info/tvoed/sue/).

64

Letztlich wirkt sich der Umstand, dass der Beklagte in den Jahren 2015 bis 2017 ihm nach § 18 Abs. 4 KiföG M-V zur Verfügung gestellte Landesmittel an die Klägerin in Höhe von 1.300 Euro bzw. 1.400 Euro pro Jahr weiterleitete, nicht auf die Frage der Angemessenheit des monatlich erstatteten Sachaufwands beziehungsweise der Leistungsgerechtigkeit des jeweiligen Anerkennungsbetrages aus. Bei diesen Landesmitteln handelt es sich schon nach dem Wortlaut der Norm nicht um Finanzmittel, die in die Gewährung der laufenden Geldleistung nach § 23 Abs. 2 SGB VIII einfließen und diese erhöhen, sondern um solche „zur zusätzlichen Förderung von Kindern unter drei Jahren in Kindertagespflege“.

65

2. Keinen Erfolg hat die Klage, soweit die Klägerin eine Bescheidung unter Einbeziehung der mit Antrag vom 1. September 2015 geltend gemachten Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten für den Zeitraum Mai bis Juli 2015 für das von ihr betreute Kind D. begehrt.

66

Auch wenn der Beklagte über den diesbezüglichen Antrag der Klägerin nicht entschieden hat, ist sie durch die Unterlassung des Verwaltungsakts nicht in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat gegen den Beklagten keinen Anspruch auf die Gewährung der streitbefangenen Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten, soweit diese nicht durch die sorgeberechtigte Mutter des Kindes D. an sie entrichtet wurden. Der Beklagte ist insoweit weder primär zur Finanzierung der Förderung des Betreuungsplatzes noch zur Übernahme der Elternbeiträge verpflichtet. Die Klägerin muss diese selbst bei der Mutter des Kindes geltend machen und ihren Anspruch dieser gegenüber gegebenenfalls im Zivilrechtsweg durchsetzen.

67

Inhaber des Anspruchs auf laufende Geldleistungen ist nach § 23 Abs. 1 a.E. SGB VIII die Klägerin als Tagespflegeperson. Mit der Änderung des § 23 SGB VIII durch das KiföG des Bundes wurde ausdrücklich aufgenommen, dass die Gewährung der laufenden Geldleistung „an die Tagespflegeperson“ erfolgt (BGBl. I 2008 Nr. 57, S. 2403). Laut der Gesetzesbegründung sollte damit klargestellt werden, dass der Anspruch auf das Tagespflegegeld der Tagespflegeperson zusteht (BT-Drs. 16/9299, S. 14). Wer Verpflichteter ist, wird im Bundesrecht hingegen nicht ausdrücklich geregelt.

68

Dass der Beklagte nicht Schuldner des Anspruchs der Klägerin auf Zahlung der Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten ist, sondern die jeweiligen Eltern, ergibt sich aus §§ 17 Abs. 1, 20, 21 KiföG M-V in Verbindung mit § 10 der KiföG-Satzung der Landeshauptstadt Schwerin. Gemäß § 17 Abs. 1 KiföG M-V wird die Förderung in Kindertageseinrichtungen sowie in Kindertagespflege gemeinsam finanziert durch das Land, die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe – hier die Landeshauptstadt Schwerin als kreisfreie Stadt, deren Aufgaben durch ihr Jugendamt wahrgenommen werden, vgl. § 1 KJHG-Org M-V –, die Gemeinden des gewöhnlichen Aufenthalts – hier ebenfalls die Landeshauptstadt Schwerin – und die Eltern. Das Land und der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe beteiligen sich durch Festbeträge an der Finanzierung; den restlichen Finanzierungsbedarf tragen die Gemeinden des gewöhnlichen Aufenthalts und die Eltern. Nach § 19 Abs. 1, 2 KiföG M-V leitet der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe die ihm nach § 18 Abs. 2 KiföG M-V gewährten Landesanteile an die Tagespflegeperson weiter. Nach § 20 KiföG M-V hat, soweit der Finanzierungsbedarf des in Anspruch genommenen Platzes nicht vom Land und dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt wird, die Gemeinde, in der das Kind seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, diesen in Höhe von mindestens 50 vom Hundert zu tragen, jedoch ohne die Kosten der Verpflegung nach § 10 Abs. 1a KiföG M-V. Den übrigen Finanzierungsbedarf haben nach § 21 Abs. 1 KiföG M-V grundsätzlich die Eltern zu tragen. Nur soweit diesen die Belastung unter Berücksichtigung ihres Einkommens nicht oder nicht anteilig zumutbar ist, ist gemäß § 21 Abs. 6 Satz 1 KiföG M-V der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur Übernahme des Elternbeitrages einschließlich der Verpflegungskosten verpflichtet. Gemäß § 21 Abs. 6 Satz 3 KiföG M-V erfolgt die Auszahlung der nach Satz 1 zu übernehmenden Elternbeiträge an die Tagespflegeperson. Im Umkehrschluss hieraus folgt, dass nach der landesrechtlichen Konzeption die Elternbeiträge immer dann, wenn sie nicht vom Jugendhilfeträger übernommen werden, direkt von den Eltern an die Tagespflegeperson zu entrichten sind. Anderenfalls wäre die Vorschrift des § 21 Abs. 6 Satz 3 KiföG M-V überflüssig. Würde die nach § 23 SGB VIII der Tagespflegeperson zu gewährende laufende Geldleistung stets einen Betrag in Höhe der Elternbeiträge einschließen, wäre dieser immer unmittelbar vom Jugendhilfeträger an die Tagespflegeperson zu zahlen, ohne dass es für den Fall der Übernahme des Elternbeitrags einer gesonderten Vorschrift bedürfte. Dafür, dass grundsätzlich die Eltern die Elternbeiträge an die Tagespflegeperson und nicht etwa an den Jugendhilfeträger zu entrichten haben, spricht auch der Wortlaut des § 21 Abs. 6 Satz 1 KiföG M-V. Eine „Übernahme“ des Elternbeitrags durch den Jugendhilfeträger kommt nach der Wortbedeutung nur dann in Betracht, wenn dieser mit dem Gläubiger des Elternbeitrags nicht identisch ist – also grundsätzlich die Eltern diesen an die Tagespflegeperson zu entrichten haben. Würde zunächst der Jugendhilfeträger die laufende Geldleistung einschließlich eines Betrages in Höhe der Elternbeiträge an die Tagespflegeperson zahlen und anschließend selbst die Eltern zu Elternbeiträgen heranziehen müssen, wie die Klägerin meint, wären im Verhältnis zu den Eltern der Gläubiger des Elternbeitrags und der Jugendhilfeträger identisch. In diesem Fall käme gegenüber den Eltern, soweit diesen die Belastung nicht zumutbar ist, nur ein „Erlass“ des Elternbeitrages in Betracht. Ein solcher ist in § 21 Abs. 6 KiföG M-V nicht vorgesehen.

69

In Übereinstimmung hiermit geht auch der Satzungsgeber der KiföG-Satzung davon aus, dass die Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten von den Eltern an die Tagespflegeperson zu entrichten sind, sofern sie nicht vom Jugendhilfeträger übernommen werden. Nach § 10 Abs. 1 der KiföG-Satzung wird der Elternbeitrag für die Kindertagesbetreuung gemäß § 1 der Satzung – mithin auch für die Betreuung durch Tagespflegepersonen – ausdrücklich durch den Träger der Einrichtung – im übertragenen Sinne die Tagespflegeperson – erhoben. Die Verpflichtung des Jugendhilfeträgers zur Übernahme des Elternbeitrags einschließlich der Verpflegungskosten gemäß § 21 Abs. 6 KiföG M-V wird in § 10 Abs. 4 KiföG M-V im Wesentlichen wiederholt. Insofern werden in § 10 der KiföG-Satzung die Regelungen des § 21 KiföG M-V konkretisiert und – beispielsweise hinsichtlich des Antragsverfahrens für die Übernahme des Elternbeitrags, vgl. § 1 Abs. 4 bis 8 der KiföG-Satzung – näher ausgestaltet.

70

Sowohl die Regelung des § 21 Abs. 1 Satz 1 KiföG M-V als auch die darauf basierende Regelung des § 10 Abs. 1 der KiföG-Satzung sind mit höherrangigem Bundesrecht, insbesondere mit § 23 Abs. 1, 2 SGB VIII, vereinbar. Sie gestalten hinsichtlich der Frage der Finanzierung der Kindertagespflege und damit auch der Anspruchsgegner der Tagespflegeperson lediglich das insofern nicht abschließende Bundesrecht näher aus.

71

Das Recht der Kindertagesförderung unterfällt als Teil der öffentlichen Fürsorge der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 des Grundgesetzes – GG (vgl. BT-Drs. 16/9299, S. 11, 12). Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG haben im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat. Hinsichtlich der Frage, durch wen die Förderung in Kindertagespflege finanziert wird, hat der Bund hiervon nicht abschließend Gebrauch gemacht. Er hat lediglich in § 23 Abs. 1 bis 2a SGB VIII geregelt, dass Tagespflegepersonen überhaupt eine laufende Geldleistung zu gewähren ist, welche Bestandteile diese umfassen muss und wie deren Höhe festzulegen ist. Das Bundesrecht enthält aber keine abschließende Aussage dazu, durch welche Kostenträger die laufende Geldleistung zu finanzieren ist und wer Anspruchsgegner der Tagespflegeperson ist. Es wird einzig in § 90 Abs. 1 SGB VIII die Grundlage dafür geregelt, dass vom Jugendhilfeträger überhaupt Kostenbeiträge für die Förderung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege festgesetzt werden können. Dies schließt aber nicht aus, dass die Geltendmachung der Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten zwischen der Tagespflegeperson und den Eltern erfolgen kann. So sieht für den Fall der Unzumutbarkeit der Belastung § 90 Abs. 3 SGB VIII die Übernahme von aufgrund eines privatrechtlichen Nutzungsverhältnisses erhobenen sogenannten Teilnahmebeiträgen und den Erlass von öffentlich-rechtlichen Kostenbeiträgen durch den Jugendhilfeträger vor (vgl. BT-Drs. 16/9299, S. 18). Die Ausgestaltung der Finanzierung im Einzelnen hat der Bundesgesetzgeber den Ländern überlassen. Gemäß § 26 Satz 1 SGB VIII regelt das Nähere über Inhalt und Umfang der in diesem Abschnitt (Dritter Abschnitt – Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege – §§ 22 - 26 SGB VIII) geregelten Aufgaben und Leistungen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII) das Landesrecht. Hierzu gehört auch die Finanzierung der Förderung in Kindertagespflege nach § 23 SGB VIII. Dies wurde in §§ 17 ff. KiföG M-V umgesetzt. Der weitere speziellere Landesrechtsvorbehalt in § 23 Abs. 2a Satz 1 SGB VIII gilt allein für die Festlegung der Höhe der laufenden Leistungen und hat insofern eine eigene Bedeutung gegenüber dem allgemeinen Landesrechtsvorbehalt aus § 26 Satz 1 SGB VIII. Für den Fall, dass das Landesrecht gerade nichts dazu bestimmt, trifft er – anders als der allgemeine Landesrechtsvorbehalt – eine eigene Regelung dazu, wer die Höhe der laufenden Geldleistung festzulegen hat.

72

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Rechtsauffassung, der Bund habe mit der Änderung des § 23 Abs. 1 SGB VIII das Risiko der Beitreibung der Kostenbeteiligung von den Tagespflegepersonen auf den Jugendhilfeträger verlagert und nicht umgekehrt, weshalb stets der Jugendhilfeträger die Eltern nach § 90 Abs. 1 SGB VIII zu Elternbeiträgen heranzuziehen habe und eine Verrechnung der Elternbeiträge mit der laufenden Geldleistung unzulässig sei, auf die Gesetzesbegründung zur Änderung des § 23 SGB VIII durch das KiföG des Bundes sowie ergänzend auf die „Fakten und Empfehlungen zu den Neuregelungen in der Kindertagespflege“ des BMFSFJ vom 9. Januar 2015 verwiesen. Demgegenüber ist zu konstatieren, dass diese Auffassung weder im Bundesrecht noch in der diesbezüglichen Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 16/9299) ausdrücklich Niederschlag gefunden hat. In der Gesetzesbegründung heißt es lediglich, die Kindertagespflege solle wirtschaftlich attraktiver und mittelfristig als angemessen vergütete Vollzeittätigkeit anerkannt werden (BT-Drs. 16/9299, S. 10, 14). Die von der Klägerin vertretene, daraus offenbar abgeleitete Rechtsauffassung findet sich so lediglich in den „Fakten und Empfehlungen zu den Neuregelungen in der Kindertagespflege“ des BMFSFJ, zuletzt aktualisiert vom 9. Januar 2017 (seinerseits bezugnehmend auf OVG Lüneburg, Urteil vom 20. November 2012 – a.a.O., Rn. 67, zum Bundesrecht), wieder. Diese sind für den Landesgesetzgeber nicht bindend. Da der Bund dem Landesgesetzgeber über § 26 SGB VIII einen eigenen Gestaltungsspielraum zur näheren Regelung des Inhalts und des Umfangs der Förderung in Kindertagespflege eingeräumt hat, bestand für diesen keine Verpflichtung, nach Inkrafttreten des KiföG die mögliche Idealvorstellung des Bundesgesetzgebers durch Änderung des Landesrechts umzusetzen. Vielmehr konnte er sein eigenes System zur Finanzierung der Kindertagespflege beibehalten. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dem der Gesichtspunkt der vom Bundesgesetzgeber angestrebten wirtschaftlichen Attraktivität des Berufs der Tagespflegeperson entgegenstehen könnte (anders möglicherweise VG Dresden, Urteil vom 16. August 2017 – 1 K 1120/16, Rn. 18 ff.; juris). Im Übrigen ist im Vergleich zu den finanziellen Risiken anderer selbstständiger Tätigkeiten darauf hinzuweisen, dass der Elternbeitrag nur einen von vier Teilen des Einkommens der Tagespflegeperson darstellt und die übrigen Teile von staatlicher Seite getragen werden. Kommen einzelne Eltern ihrer Zahlungsverpflichtung nicht nach, verbleibt der Tagespflegeperson außerdem die Möglichkeit, sie mit zivilrechtlichen Mitteln (beispielsweise Mahnung, Leistungsverweigerung) dazu anzuhalten oder notfalls den Betreuungsvertrag zu kündigen, um auflaufende Verbindlichkeiten möglichst gering zu halten. Letztlich steht ihr der Zivilrechtsweg offen, um ihre Ansprüche gegenüber den Eltern durchzusetzen.

73

Der Beklagte ist zuletzt auch nicht nach § 21 Abs. 6 KiföG M-V i.V.m. § 10 Abs. 4 der KiföG-Satzung zur Übernahme der Elternbeiträge einschließlich der Verpflegungskosten für das Kind D. verpflichtet. Eine Übernahme des Elternbeitrags hat der Beklagte gegenüber der Mutter des Kindes hinsichtlich des streitgegenständlichen Zeitraums unstreitig nicht erklärt. Diesbezüglich fehlt es bereits an einem dafür erforderlichen vorherigen Antrag nach § 10 Abs. 6 der KiföG-Satzung.

74

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und § 188 Satz 2 VwGO.

75

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

76

Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Sie kann der Klärung der hier entscheidungserheblichen Rechtsfragen dienen, die sich über den vorliegenden Einzelfall hinaus in einer Vielzahl von vergleichbaren Fällen im Land stellen.