Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1988-07-01, Aktenzeichen 8 A 2711/85
ECLI:DE:OVGNRW:1988:0701.8A2711.85.00

Tenor

Das angefochtene Teilurteil wird geändert.

Die Klage wird mit dem Klageantrag zu 1. abgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben
werden, trägt die Klägerin.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Sohn ... der Beklagten besuchte in der Zeit vom 1. Januar 1983 bis zum 31.
Mai 1984 den städtischen Kindergarten in ..., dessen Trägerin die Klägerin ist. Der
Beklagte zu 1. ist niedergelassener Rechtsanwalt, die Beklagte zu 2. hat den Beruf
einer Lehrerin erlernt, war indessen in der hier in Frage stehenden Zeit ohne
Dienstbezüge beurlaubt. Die Beklagten entrichteten für den oben genannten Zeitraum
einen monatlichen Elternbeitrag von 35,- DM. Aufforderungen der Klägerin zur
Selbsteinschätzung gemäß §14 Abs. 5 Satz 2 des Zweiten Gesetzes zur Ausführung
des Gesetzes für Jugendwohlfahrt (Kindergartengesetz - KgG) vom 21. Dezember
1971 (GV NW S. 176), in der Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 1982 (GV
NW S. 800) kamen die Beklagten mit der Begründung nicht nach, die im
Kindergartengesetz vorgesehene Beitragsstaffelung nach der Höhe des Einkommens
sei verfassungswidrig.

3

In einem "Beitragsfestsetzungs- und Zahlungsaufforderungsbescheid" vom 23.
August 1983 setzte die Klägerin daraufhin den Elternbeitrag für das Jahr 1983 auf
1.200,- DM bzw. 100,- DM monatlich fest. Nach erfolglosem Vorverfahren haben die
Beklagten hiergegen am 24. Dezember 1983 die Klage 1 K 2253/83 VG Aachen
erhoben. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 6. Dezember 1984 den Bescheid
des Beklagten vom 23. August 1983 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
15. Dezember 1983 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Weder das
Kindergartengesetz noch das Gesetz für Jugendwohlfahrt (JWG) enthielten eine
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß eines
Beitragsfestsetzungsbescheides betreffend die Erhebung von Elternbeiträgen.

4

Am 30. Januar 1985 hat die Klägerin daraufhin die vorliegende Klage gegen die
Beklagten erhoben. Sie hat vorgebracht: Es bestehe eine gesetzliche Pflicht zur
Selbsteinschätzung; die Verweigerung der Beklagten stelle ein offenes Fehl verhalten
dar. Deshalb sei, weil ein Verwaltungsakt nach der Auffassung des
Verwaltungsgerichts Aachen nicht ergehen dürfe, Leistungsklage geboten. Sie
begehre des weiteren die Verurteilung der Beklagten zur Zahlung von 425,- DM bzw.
1.105,- DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit. Der Betrag richte sich danach,
welches Einkommen der Beklagten in der fraglichen Zeit zugrunde zu legen sei. Die
Klägerin hat weiterhin vorgebracht: Die Beitragsstaffelung in §14 KgG sei mit der
Verfassung vereinbar. Auch in anderen Bereichen der Daseinsfürsorge gebe es eine
an den sozialen Verhältnissen der jeweiligen Familie orientierte Festsetzung von
Beiträgen. Art. 3 des Grundgesetzes sei mithin nicht verletzt, weil eine Differenzierung
durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sei. §14 Abs. 5 KgG verstoße auch nicht
gegen Art. 4 Abs. 2 der Landesverfassung, wonach jeder einen Anspruch auf den
Schutz seiner personenbezogenen Daten habe. Die reine Erhebung von Daten stelle
noch keinen Eingriff in die Schutzsphäre dar. Im übrigen könnten gemäß Art. 4 Abs. 2
der Landesverfassung auch auf Grund eines Gesetzes Eingriffe gerechtfertigt sein,
wenn sie den überwiegenden Interessen der Allgemeinheit dienten. Die
Beitragsstaffelung und Selbsteinschätzung diene zur Sicherung der Finanzierung der
Kindergärten, dies sei ein Interesse der Allgemeinheit. Für eine Verletzung des
Datenschutzgesetzes fehle es bereits an den Voraussetzungen dieses Gesetzes. Die
Klägerin hat beantragt,

5

1)	die Beklagten zu verurteilen, der Klägerin gegenüber zu erklären,
welcher Beitragsstufe nach den Abs. 2 und 3 des §14 Kindergartengesetz (KgG) sie
zuzuordnen sind,

6

2)	für den Fall, daß die Selbsteinschätzung im Sinne des Klageantrages zu
1) zur Einordnung in eine Einkommenskategorie des §14 Abs. 3 KgG führt, die
Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 425,- DM bzw. 1.105,- DM mit 4 % Zinsen
seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

7

Die Beklagten haben beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Sie haben vorgebracht: Das Kindergartengesetz verstoße hinsichtlich der
Selbsteinschätzung gegen geltendes Abgaben-, Verfassungs- und Datenschutzrecht.
Bei einer Selbsteinschätzung erhielte eine nicht absehbare Zahl von Personen, nämlich
Mitarbeiter des Kindergartens, des Trägers und des Jugendamtes, Kenntnis von der
Selbsteinschätzung und der sich evtl. anschließenden Überprüfung, obwohl diese
Personen keiner Pflicht zur Geheimhaltung unterlägen. Die Beitragsstaffelung sei
verfassungswidrig. Sie verstoße insbesondere gegen Art. 3 des Grundgesetzes, da
die vorgesehene Differenzierung der Beitragshöhe nicht auf sachlichen Erwägungen
beruhe. Es sei nicht einzusehen, daß die Inanspruchnahme derselben Einrichtung zu
einer unterschiedlichen Beitragsstaffelung berechtigen könne. Aus demselben Grund
verstoße die unter sozialen Gesichtspunkten vorgenommene Beitragsstaffelung gegen
abgabenrechtliche Grundsätze.

10

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Teilurteil dem Klageantrag zu
1) stattgegeben. Es hat ausgeführt: Bei dem von der Klägerin betriebenen
Kindergarten in ... handle es sich um eine öffentliche Einrichtung im Sinne des §18
Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW). Das "Ob"
der Benutzung einer solchen Einrichtung unterliege dem öffentlichen Recht, das "Wie"
der Benutzung könne sowohl öffentlich-rechtlich als auch privat-rechtlich geregelt
werden. Vorliegend sei das Betriebsverhältnis des städtischen Kindergartens in der
Zeit, um die es hier gehe, öffentlich-rechtlich ausgestaltet gewesen. Der Anspruch auf
Verpflichtung der Beklagten zur Selbsteinschätzung sei auch begründet. Ohne eine
solche Selbsteinschätzung sei der Träger des Kindergartens nicht imstande
festzustellen, welche der nach den Absätzen 2 und 3 des §14 KgG in Betracht
kommenden Elternbeiträge anzusetzen seien. Die Selbsteinschätzung sei
unabdingbare Voraussetzung für die Vermittlung des maßgeblichen Beitragssatzes
bzw. das Tätigwerden der Bewilligungsbehörde. Bei verständiger Würdigung von Sinn
und Zweck und des Zusammenhangs der in Rede stehenden gesetzlichen Regelung
müsse deshalb von einer Verpflichtung der Erziehungsberechtigten zur
Selbsteinschätzung ausgegangen werden, weil andernfalls die gesetzliche Regelung
leer liefe. Im übrigen sei die Selbsteinschätzung gegenüber der in §14 Abs. 5 Satz 4
KgG ausdrücklich geregelten Verpflichtung der Erziehungsberechtigten, die
erforderlichen Angaben zu machen und zu belegen, als Minus anzusehen, so daß es
unverständlich wäre, nicht auch insoweit von einer gesetzlichen Verpflichtung
auszugehen. Die Selbsteinschätzung sei auch mit dem Datenschutzrecht vereinbar.
Weil die Beklagten sich geweigert hätten, die Selbsteinschätzung vorzunehmen, seien
sie auf Grund des von der Klägerin geltend gemachten Klagebegehrens hierzu
antragsgemäß zu verpflichten. Schließlich sei auch die Staffelung der Elternbeiträge
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Einkommensverhältnisse als
Anknüpfungspunkt für die Höhe des zu erhebenden Kostenbeitrages stellten unter
Berücksichtigung der in §81 JWG getroffenen Regelung ein sich geradezu
aufdrängendes sachliches Kriterium dar. Ob und inwieweit diese Regelung gegenüber
früherem gesetzgeberischem Vorhaben, den Elternbeitrag letztendlich ganz entfallen
zu lassen, politisch kritikwürdig sei oder nicht, möge dahinstehen. Jedenfalls sei der
Gesetzgeber nicht daran gehindert, insbesondere aus finanzpolitischen Erwägungen
im Rahmen seines gesetzgeberischen Ermessens zu neuen Entscheidungen zu
gelangen. Hinsichtlich des Klageantrages zu 2), der von der Klägerin zulässigerweise
im Rahmen einer Stufenklage geltend gemacht werde, komme derzeit eine
Entscheidung noch nicht in Betracht, da insoweit erst die von den Beklagten
vorzunehmende Selbsteinschätzung vorliegen müsse.

11

Gegen das ihnen am 11. Dezember 1985 zugestellte Teilurteil haben die
Beklagten am selben Tag Berufung eingelegt. Sie wiederholen ihr erstinstanzliches
Vorbringen und bringen ergänzend vor: §14 KgG biete weder eine geeignete
Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung der in §14 Abs. 2 und 3 gestaffelten
Elternbeiträge noch für eine sogenannte Selbsteinschätzung. Würden für die öffentlich-
rechtliche Inanspruchnahme eines kommunalen Kindergartens Elternbeiträge erhoben,
so seien diese Benutzungsgebühren. Eine Staffelung der Elternbeiträge sei nach
abgabenrechtlichen Prinzipien nicht zulässig. Wesentlicher Gedanke des
Abgabenrechts sei das Gleichbehandlungsprinzip des Art. 3 GG. Bei gleicher
Inanspruchnahme dürften nur gleich hohe Gebühren verlangt werden. Ihr Sohn habe
die Einrichtung Kindergarten in gleicher Art und Weise in Anspruch genommen wie die
Kinder derjenigen Eltern, die über ein geringeres Einkommen verfügten. Dafür, daß
die besserverdienenden Eltern bei gleicher Inanspruchnahme höhere Gebühren zu
entrichten hätten, sei kein sachlicher Grund erkennbar. Ihres Erachtens handle es sich
um eine rein politische, rechtlich nicht haltbare Lösung. Bereits ein einheitlicher
monatlicher Elternbeitrag von 37,50 DM führe zum selben Ergebnis. Auch §81 JWG
stelle keine Ermächtigungsnorm für die Erhebung von Elternbeiträgen dar. Das
Jugendwohlfahrtsgesetz ziele auf konkrete Hilfe zur Erziehung für einen einzelnen
Minderjährigen hin. Bei der Berechnung der Kostenerstattungspflicht der
Erziehungsberechtigten bei Hilfen für einzelne Jugendliche müsse in jedem Einzelfall
eine differenzierte Betrachtung vorgenommen werden. Eine pauschalierte
Beitragserhebung bei verschiedenen Einkommensgruppen sehe das Gesetz nicht vor.
Die §§80 ff. JWG sagten auch nichts darüber, daß bei gleichartigen Sachverhalten
eine Kostenbeteiligung der Erziehungsberechtigten vorgenommen werden müsse. Die
Frage nach der Verfassungswidrigkeit des §14 KgG stelle sich demzufolge auch,
wenn man die diesbezüglichen Bestimmungen an den Prinzipien der Kostenbeteiligung
des Jugendwohlfahrtsgesetzes messe.

12

Die Beklagten beantragen,

13

das angefochtene Teilurteil zu ändern und den Klageantrag zu 1) der Klägerin
abzuweisen.

14

Die Klägerin beantragt,

15

die Berufung zurückzuweisen.

16

Sie bringt vor: Der Kindergartenbeitrag sei ein Kostenbeitrag nach den §§80 ff.
JWG. Durch das Kindergartengesetz seien seit dem 1. Januar 1983 die Elternbeiträge
landesgesetzlich festgelegt. Mit dieser Festlegung sei eine Spezialregelung getroffen
worden, die für eine Heranziehung von gebührenrechtlichen Grundsätzen des
Kommunalabgabengesetzes keinen Raum mehr lasse. Mithin verstoße §14 KgG auch
nicht gegen Art. 3 GG unter dem Gesichtspunkt der abgabenrechtlichen Prinzipien.
Die Bestimmungen der §§80 ff. JWG ließen auch keinen Raum für eine örtliche
Kindergartenbeitragssatzung. Die gesetzliche Bestimmung der vollen oder anteiligen
Kostentragung durch Eltern von Kindergartenkindern, des jeweiligen Trägers der
Einrichtung und der Träger der öffentlichen Jugendhilfe finde ihre
Ermächtigungsgrundlage in §81 Abs. 3 JWG. Es wäre auch ohne weiteres
einleuchtend, die Höhe des Elternbeitrages im Einzelfall auf Grund von den Eltern
offenzulegender Einkommensverhältnisse zu ermitteln. Der Landesgesetzgeber habe
indessen den Weg der freiwilligen Selbsteinschätzung als milderes Mittel gegenüber
der Offenlegung der Einkommensverhältnisse gewählt.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der weiteren
Verfahrensakte 1 K 2253/83 Aachen Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe:

19

Die Berufung der Beklagten gegen das Teilurteil des Verwaltungsgerichts Aachen
vom 17. Oktober 1985 hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat - was allein
Gegenstand der Berufung ist - dem Klageantrag zu 1) zu Unrecht stattgegeben.

20

Die Klage ist zulässig.

21

Für das Klagebegehren ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß §40 Abs. 1 Satz 1
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gegeben; denn es handelt sich um eine
öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, für die eine
Sonderzuweisung an ein anderes Gericht nicht besteht. Wie das Verwaltungsgericht
zutreffend ausgeführt hat, können kommunale Träger, wie Gemeinden und Kreise, das
Betriebsverhältnis, d.h. das "Wie" der Benutzung eines von ihnen betriebenen
Kindergartens sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich regeln.

22

Vgl. Künzel/Moskal, Kindergartengesetz Nordrhein-Westfalen, 12. Aufl. 1986,
§14 Anm. II 1 b; s.a. Kottmann, Nach dem Einkommen gestaffelte Elternbeiträge
gemäß §14 Abs. 3 Kindergartengesetz Nordrhein-Westfalen, Kommunale
Steuerzeitschrift (KStZ) 1985, 42, 43; Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NW), Urteil vom 20. November 1978 - II A 1037/77 -, Der
Gemeindehaushalt 1979, 184; Beschluß vom 18. November 1983 - 2 B 2037/83 -,
Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1984, 638 = KStZ 1984, 78.

23

Während der hier in Rede stehenden Zeit war das Betriebsverhältnis des
städtischen Kindergartens ... öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Dies haben die Parteien
auch im Berufungsverfahren nicht in Abrede gestellt. Nunmehr ist die Klägerin
allerdings in Abkehr von ihrer bisherigen Praxis dazu übergegangen, mit den
Erziehungsberechtigten privatrechtliche Benutzungsverträge abzuschließen.

24

Für die Leistungsklage ist auch ein Rechtsschutzinteresse anzunehmen. Es
ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß die Klägerin das mit der Klage verfolgte
Ziel auf andere, einfachere Weise erreichen könnte.

25

Die Klage ist aber unbegründet. Der Klägerin steht der mit dem Klageantrag zu 1)
geltend gemachte Anspruch nicht zur Seite. Das Kindergartengesetz verpflichtet die
Beklagten nicht zur Abgabe einer Erklärung gegenüber der Klägerin, welcher
Beitragsstufe nach den Abs. 2 und 3 des §14 KgG sie (die Beklagten) zuzuordnen sind
(Selbsteinschätzung).

26

Ein solcher Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Selbsteinschätzung ist
entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts aus der gesetzlichen Bestimmung des
§14 Abs. 5 Satz 2 KgG, welche allein näher in Betracht zu ziehen ist, nicht herzuleiten.
Diese Bestimmung beinhaltet keine Ermächtigungsgrundlage, die
Erziehungsberechtigten eines den Kindergarten besuchenden Kindes zur Leistung
eines Elternbeitrages durch Bescheid zu verpflichten, wie es das Verwaltungsgericht
bereits in dem diesem Verfahren vorausgegangenen Verfahren 1 K 2253/83 Aachen
mit Urteil vom 6. Dezember 1984 zu Recht ausgeführt hat und wie es der Senat in
dem ebenfalls am heutigen Tage verhandelten Berufungsverfahren 8 A 2032/86
entschieden hat. Der Bestimmung ist auch keine Ermächtigungsgrundlage für eine
Inanspruchnahme der Erziehungsberechtigten zur Selbsteinschätzung im Rahmen einer
allein auf §14 Abs. 5 Satz 2 KgG gestützten Leistungsklage zu entnehmen.

27

Für dieses Ergebnis streiten sowohl der Wortlaut als auch die Systematik und die
Entstehungsgeschichte des §14 Abs. 5 KgG.

28

Nach §14 Abs. 5 Satz 1 KgG obliegt dem Träger des Kindergartens (hier: der
Klägerin) der Einzug der Elternbeiträge. Gemäß Satz 2 dieser Bestimmung "erklären"
die Erziehungsberechtigten ihn gegenüber, welcher Beitragsstufe nach Abs. 2 und 3
sie zuzuordnen sind (Selbsteinschätzung). Schon die Begriffswahl: "die
Erziehungsberechtigten erklären" spricht dagegen, daß das Kindergartengesetz den
Trägern der Kindergärten eine einklagbare Verpflichtung zur Abgabe einer solchen
Erklärung zur Verfügung stellt. Dies wird auch aus dem Wortlaut des §14 Abs. 5 Satz
3 KgG deutlich, wonach die Bewilligungsbehörde, das ist das zuständige Jugendamt,
die Richtigkeit der (abgegebenen) Selbsteinschätzung überprüfen kann, wenn sich
Anhaltspunkte für eine offensichtlich fehlerhafte Selbsteinschätzung ergeben. Die
Erziehungsberechtigten sind (nach dem Wortlaut des §14 Abs. 5 Satz 4 KgG) in
diesen Fällen dann verpflichtet, die erforderlichen Angaben zu machen und zu belegen;
die Bewilligungsbehörde teilt das Ergebnis der Überprüfung dem Träger des
Kindergartens sowie den Erziehungsberechtigten mit (§14 Abs. 5 Satz 5 KgG). Allein
aus der unterschiedlichen und bewußt verschiedenen Wortwahl ("die
Erziehungsberechtigten erklären" und "die Erziehungsberechtigten sind verpflichtet") ist
zu schließen, daß der Landesgesetzgeber die Erziehungsberechtigten im ersten
Stadium der Beitragsveranlagung (der Selbsteinschätzung) jedenfalls durch das
Kindergartengesetz noch nicht verpflichten wollte, sondern das dies erst im zweiten
Stadium, in dem es um die Abgabe von Erklärungen gegenüber einer Behörde geht,
der Fall sein sollte. Wenn der Landesgesetzgeber eine gerichtlich durchsetzbare, auf
§14 Abs. 5 KgG gestützte Verpflichtung der Erziehungsberechtigten zur
Selbsteinschätzung (bereits) gegenüber dem Träger des Kindergarten gewollt hätte,
hätte er dies deutlich klargestellt (klarstellen müssen).

29

Dieses Ergebnis wird auch durch die Gesetzesmaterialien bestätigt. In den
Einzelbegründungen zum Gesetzentwurf zur Änderung des Kindergartengesetzes heißt
es - soweit es hier interessiert -:

30

"Bei der Bestimmung der Beitragshöhe soll jeder bürokratische Aufwand
vermieden werden. Es ist daher eine Regelung beabsichtigt, nach der die
Erziehungsberechtigten sich selber der für sie zutreffenden Beitragsklasse
zuordnen. Eine Überprüfungsmöglichkeit soll nur zur Vermeidung von Mißbräuchen
vorgesehen werden."

31

Vgl. Landtagsdrucksache 9/1970 S. 14.

32

In der Landtagssitzung vom 17. September 1982 hat sich der zuständige
Fachminister wie folgt geäußert:

33

"Die Landesregierung möchte den Versuch unternehmen, an das
Verantwortungsbewußtsein der Eltern zu appellieren, und möchte von einem
bürokratischen Überprüfungsverfahren absehen. Der Entwurf geht deshalb davon
aus, daß sich die Eltern jeweils selbst einschätzen, und die Landesregierung will
damit ganz ausdrücklich einen Beitrag dazu leisten, an das
Verantwortungsbewußtsein der Eltern zu appellieren und bürokratische Überprüfung
zu vermeiden.

34

Ich hoffe sehr, daß dieses Angebot angenommen wird und dieses Experiment
gelingt. Überprüfungen sollen nur vorgenommen werden, wenn Anlaß zu der
Vermutung besteht, daß die Eltern falsche Angaben machen. Ich bin sehr gespannt
darauf, ob dieses Angebot an den freien, selbständigen und
verantwortungsbewußten Bürger angenommen wird. Ich habe bereits auch mit
Praktikern gesprochen, die das werden durchführen müssen, und bin dabei zu dem
Ergebnis gekommen, daß es durchaus praktikable Verfahren gibt, die mit einem
Minimum an bürokratischem Aufwand auskommen. Die Landesregierung hofft also,
daß diese Regelung der Selbsteinschätzung akzeptiert wird und funktioniert."

35

Vgl. Plenarprotokoll 9/58 vom 17. September 1982 - 3259 -.

36

Diese Zielvorstellungen und Erörterungen verdeutlichen, daß der
Landesgesetzgeber für dieses Stadium der Beitragserhebung an eine durchsetzbare
gesetzliche Verpflichtung zur Selbsteinschätzung nicht gedacht und diese nicht
einführen wollte. Ein solches Eingriffsrecht (bereits) des Trägers der Einrichtung ist zu
keiner Zeit erörtert worden.

37

S.a. Mitteilung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales an die
kommunalen Spitzenverbände zur Selbsteinschätzung der Eltern, veröffentlicht in
Eildienst des Städtetages NW 128/83.

38

Für diesen Befund streitet auch die Systematik des Kindergartengesetzes, soweit
die Beteiligung der Erziehungsberechtigten an den Kosten der Einrichtung betroffen ist.
§14 KgG regelt bereits nach seiner amtlichen Überschrift lediglich (als Pendant zur
Regelung der Bau- und Einrichtungskosten in §10 KgG), wie die Betriebskosten, d.h.
die angemessenen Personal- und Sachkosten, die durch den Betrieb eines
Kindergartens entstehen gedeckt werden (aufzubringen sind), nämlich durch eigene
Leistung des Trägers, durch Zuschüsse des Jugendamtes und des Landes und durch
Elternbeiträge. Insoweit stimmt diese Regelung mit der alten Fassung des Gesetzes
weitgehend überein. Während indessen das Kindergartengesetz in der Fassung vom
21. Dezember 1971 (GV NW S. 534) lediglich den Gesamtanteil der Elternbeiträge an
den Betriebskosten festlegte und die Höhe der Einzelbeiträge offenließ, werden die
Elternbeiträge in der Neufassung nunmehr unmittelbar für die Kindergärten in
Nordrhein-Westfalen einheitlich festgelegt (besser: nach oben begrenzt). Die
Betriebskosten, die nach Abzug des sich daraus errechnenden Elternanteils sodann
übrigbleiben, werden prozentual unter den anderen Kostenbeteiligten gemäß der in
§14 Abs. 6 KgG getroffenen Verteilungsregelung aufgeteilt.

39

Vgl. Künzel/Moskal, a.a.O., §14 II 1; Plenarprotokoll des Landtags NW vom 17.
September 1982 - 9/58 3258 -.

40

Die Träger der jeweiligen Einrichtung werden verpflichtet, die
Erziehungsberechtigten in der für sie maßgeblichen Höhe an den Betriebskosten zu
beteiligen. Darin erschöpft sich diese Bestimmung. Wie diese Aufgabenzuweisung von
den einzelnen Kindergartenträgern - je nach der rechtlichen Ausgestaltung des
Benutzungsverhältnisses und/oder nach der Rechtsnatur des Trägers - im Einzelfall
umgesetzt wird (etwa durch einen privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen
Vertrag), regelt §14 KgG indessen nicht. Dies ist ganz bewußt geschehen, weil sich
die Bestimmung an alle in Betracht kommenden Träger von Kindergärten richtet,
insbesondere - und vor allem - an die freien Träger der Jugendhilfe. Gemäß §8 Abs. 1
KgG sind Kindergartenträger in der Regel die Träger der freien Jugendhilfe und die
Gemeinden ohne eigenes Jugendamt. Erst wenn ein geeigneter Träger der freien
Jugendhilfe nicht vorhanden oder zur Errichtung und Unterhaltung eines Kindergartens
nicht bereit oder in der Lage ist, und auch die Gemeinde ohne eigenes Jugendamt zur
Übernahme der Trägerschaft als freiwillige öffentliche Aufgabe nicht bereit oder in der
Lage ist, dann hat das Jugendamt die nach dem Bedarfsplan erforderlichen
Einrichtungen selbst zu schaffen (Abs. 3 und 4). Die Errichtung und Unterhaltung von
Kindergärten obliegt demzufolge nur in Ausnahmefällen den (hoheitlich tätig
werdenden) Jugendämtern, d.h. den Organen der öffentlichen Jugendhilfe im Sinne
von §2 JWG. Bei den mithin überwiegend angesprochenen freien Trägern der
Jugendhilfe gestalten sich aber die Rechtsbeziehungen zu den Erziehungsberechtigten
und dem die Einrichtung besuchenden Kind im Regelfall nach Privatrecht mit der Folge,
daß ein privatrechtlicher Vertrag mit den Erziehungsberechtigten geschlossen, ein
privatrechtliches Entgelt vereinbart und dieses ggf. auch auf dem Privatrechtsweg
geltend gemacht werden muß. Auch kommunale Träger, können - wie oben bereits
erwähnt - das Betriebsverhältnis, d.h. das "Wie" der Benutzung einer von ihnen
betriebenen Einrichtung, sowohl öffentlich-rechtlich als auch privatrechtlich regeln und
mit den Erziehungsberechtigten einen öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen
Vertrag über die Benutzung des Kindergartens schließen, d.h. die Aufgabenzuweisung
aus dem Kindergartengesetz in diesen Verträgen passend auf ihren Fall umsetzen. Die
Klägerin ist - zwar noch nicht für den Zeitraum, der Gegenstand dieses Verfahrens ist
- zwischenzeitlich ebenfalls hierzu übergegangen und schließt nunmehr privatrechtliche
Verträge mit den Erziehungsberechtigten.

41

Deshalb kann entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht davon
ausgegangen werden, daß ohne eine aus dem Gesetz begründete Verpflichtung der
Erziehungsberechtigten zur Selbsteinschätzung, die im Weigerungsfalle durch
Leistungsklage geltend gemacht werden kann, die Regelung des §14 Abs. 5 KgG leer
liefe, weil - soweit stimmt der Senat dem Verwaltungsgericht zu - die
Selbsteinschätzung unabdingbare Voraussetzung für die Ermittlung des maßgeblichen
Beitragssatzes bzw. gegebenenfalls für das Tätigwerden der Bewilligungsbehörde
(des Jugendamtes) ist, so daß ohne sie grundsätzlich nicht auszukommen ist.

42

Dem Verwaltungsgericht ist aber entgegenzuhalten, daß es den Trägern der
Einrichtung unbenommen bleibt, je nach der rechtlichen Ausgestaltung des
Benutzungsverhältnisses eine entsprechende öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche
Verpflichtung in die mit den Erziehungsberechtigten abzuschließenden
Benutzungsverträge aufzunehmen, wie es die Klägerin nunmehr ausweislich des in der
mündlichen Verhandlung überreichten Vertragsformulars inzwischen auch tut. Weigern
sich in einem solchen Fall die Erziehungsberechtigten, sich zu einer Selbsteinschätzung
vertraglich zu verpflichten, und akzeptiert dies der Träger der Einrichtung nicht, so
kommt mangels Einigung kein Vertrag zustande. Bei bestehenden
Benutzungsverhältnissen ist der Widerruf oder die Kündigung des abgeschlossenen
oder konkludent vereinbarten Betreuungsvertrages möglich.

43

Vgl. insoweit auch: Künzel/Moskal, a.a.O., §14 II 4 c; s.a. die dort unter Nr. 4
aufgeführte Rechtsprechung des Amtsgerichts Lüdenscheid und des Landgerichts
Aachen.

44

Bei einer gänzlichen Verweigerung einer Selbsteinschätzung ist schließlich auch
eine weitere denkbare Möglichkeit, die Erziehungsberechtigten je nach der
Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich in
Höhe des nach dem Kindergartengesetz höchsten Elternbeitrages in Anspruch zu
nehmen.

45

Vgl. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 1. Oktober 1984 - 19 K 4204/82
- unter Hinweis auf Amtsgericht Lüdenscheid, Urteile vom 30. Juni 1983 und 17.
August 1983 - 13 C 393/83 -; s.a. Kottmann, a.a.O., S. 45; a.A. Künzel/Moskal,
a.a.O., II 4, 4 a und c.

46

Die Regelung des §14 Abs. 5 Satz 2 KgG erschöpft sich mithin nach ihrem
Wortlaut, ihrer Systematik und Entstehungsgeschichte in einer Aufgabenzuweisung an
die Träger der Einrichtung, entsprechende Selbsteinschätzungserklärungen der
Erziehungsberechtigten entgegenzunehmen und die sich daraus ergebenden
Elternbeiträge im Einzelfall einzuziehen. In welcher Form beides geschieht, regelt das
Gesetz nicht. Die Ausgestaltung (Umsetzung) bleibt dem Kindergartenträger
entsprechend der rechtlichen Qualität des Benutzungsverhältnisses selbst überlassen.
Letztere bestimmt auch das Vorgehen des Kindergartenträgers, wenn eine
Selbsteinschätzung verweigert wird oder sich Anhaltspunkte für eine offensichtlich
fehlerhafte Selbsteinschätzung ergeben. Erst dann kann die Bewilligungsbehörde, das
Jugendamt, die Richtigkeit der Selbsteinschätzung überprüfen und sind die
Erziehungsberechtigten durch normative Regelung des Landesgesetzgebers
verpflichtet, der Bewilligungsbehörde gegenüber die erforderlichen Angaben zu
machen und zu belegen. Für die 1. Stufe des Selbsteinschätzungsverfahrens enthält
das Kindergartengesetz eine derartige normative Ermächtigungsgrundlage nicht. Daß
in der Zeit, um die es hier geht, schon eine vertragliche Verpflichtung zur
Selbsteinschätzung bestand (vereinbart war), haben die Parteien selbst nicht
angeführt und ist auch sonst nicht ersichtlich.

47

Der Senat weist abschließend - und vor allem im Hinblick auf das noch in erster
Instanz befindliche weitere Teilverfahren - darauf hin, daß die Staffelung der
Elternbeiträge nach Einkommensgruppen seines Erachtens nicht gegen höherrangiges
Recht verstößt. Er schließt sich insoweit ausdrücklich der Entscheidung des OVG
Bremen vom 16. Juni 1987 - OVG 1 BA 78/86 - Die Öffentliche Verwaltung (DÖV)
1988, 178 ff. = Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 1988, 250 ff. - an. Elternbeiträge
zu den Betriebskosten eines Kindergartens sind keine Gebühren oder Beiträge im
abgabenrechtlichen Sinne und mithin auch nicht an abgabenrechtlichen Prinzipien zu
messen.

48

Vgl. hinsichtlich dieser Problematik: Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hess.
VGH), Beschluß vom 28. September 1976 - VN 3/75 -, Neue Juristische
Wochenschrift (NJW) 1977, 452 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 26. Januar 1984 - 3
OVG C 7/83 -, Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht (ZevKR) 30, S. 426 ff.;
OVG NW, Urteil vom 20. November 1978 - II A 1037/77 -, a.a.O.; Beschluß vom 18.
November 1983 - 2 B 2037/83 -, a.a.O.

49

Gleich ob sie als "sonstige Gebühr", als "Beitrag eigener Art" ("sui generis") oder
als Entgelt bezeichnet werden, ergeben sich für sie allgemeine Grenzen lediglich aus
dem Gleichheits- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, demzufolge die mit der
Gebühren-/Beitrags-/Entgeltregelung verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis zu der
dem Bürger auferlegten Abgabe stehen dürfen. Dabei sind alle mit einer Geldleistung
verfolgten, verfassungsrechtlich zulässigen Zwecke als Abwägungsfaktoren in die
Verhältnismäßigkeitsbetrachtung einzubeziehen. Der Gleichheitssatz gebietet lediglich,
daß die Verknüpfung zwischen Kosten der Leistung und den dafür auferlegten
"Entgelten" sich nicht in einer Weise gestaltet, die sich unter keinem vernünftigen
Gesichtspunkt als sachgerecht erweist. Bei gleichartig beschaffenen Leistungen, die in
rechnerischen und finanziellen Leistungseinheiten erfaßt werden können, müssen die
Maßstäbe und Grundsätze in den Grenzen der Praktikabilität so gewählt und gestaffelt
werden, daß sie unterschiedlichen Ausmaßen der erbrachten Leistung Rechnung
tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Geldleistungsschuldnern
gewahrt bleibt.

50

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2
BvL 5/76 -, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 50, 217, 225
ff.; Beschluß vom 15. Dezember 1970 - 1 BvR 559, 571, 586/70 -, BVerfGE 29, 402,
411 ff.; OVG Bremen, Urteil vom 16. Juni 1987 - OVG 1 BA 78/86 -, a.a.O.

51

Die Staffelung der Kindergartenbeiträge nach sozialen Grundsätzen verstößt
danach nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG sowie den allgemeinen
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Gleichheitsgrundsatz verlangt nicht, daß die hier in
Frage stehenden Geldleistungen allein nach dem Äquivalenzprinzip und dem für das
allgemeine Gebührenrecht niedergelegten Grundsatz der "speziellen Entgeltlichkeit"
bemessen werden dürfen. Es geht, wie bereits dem Umstand zu entnehmen ist, daß
das Kindergartengesetz als zweites Gesetz zur Ausführung des Gesetzes für
Jugendwohlfahrt ergangen ist, um einen Bereich der Jugendwohlfahrt, mithin um einen
Lebensbereich, der zum Zentrum des Sozialstaatsprinzips gerechnet werden muß.
Dies verbietet schon eine Übertragung von Prinzipien und Grundsätzen, die für andere
Bereiche der Daseinsfürsorge, wie z.B. Wasser- und Abwassergebühren-,
Anschlußbeitrags- und -kostenrecht, getroffen worden sind. Hinzu tritt, daß der
Bundesgesetzgeber im Jugendwohlfahrtsrecht von einer grundsätzlichen
Kostenbeteiligung der Eltern ausgeht (§§80 ff. JWG), wobei die Kostenbelastung der
Erziehungsberechtigten und der Kinder/Minderjährigen im Einzelfall bis zur vollen
Aufbringung der Kosten aus ihrem Einkommen und Vermögen möglich ist. Demzufolge
können sich ernsthaft keine Bedenken gegen eine Lastenverteilung ergeben, die nach
der sozialen Belastbarkeit (nach dem Einkommen der Erziehungsberechtigten)
differenziert, zumindest, wenn dies in einem Rahmen geschieht, der hinter den
tatsächlichen Kosten einer Kindergartenbetreuung weit zurückbleibt und die
Erziehungsberechtigten äußerst moderat in Anspruch nimmt. Ebenfalls kann nicht
davon ausgegangen werden, daß dies eine "unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt
sachgemäße" Unterscheidung ist. Im Bereich sozial-rechtlicher Gestaltung hat der
Gesetzgeber einen weiten Spielraum; das Sozialstaatsprinzip läßt eine an der
Leistungskraft orientierte Kostenbeteiligung zu, auch wenn es sich nicht um Steuern
handelt. Nur eine gröbliche Störung führt zu einer Verfassungsrechtsverletzung.

52

Vgl. OVG Bremen, Urteil vom 16. Juni 1987 - OVG 1 BA 78/86 -, a.a.O.

53

Eine solche gröbliche Störung ist aber hinsichtlich der Staffelung der
Elternbeiträge nach Einkommensgruppen zu verneinen.

54

Die Kostenentscheidung beruht auf §§154 Abs. 2, 188 Satz 2 VwGO. Der Senat
zählt Streitigkeiten aus dem Kindergartenrecht zu den Sachgebieten (hier:
Jugendhilfe), für die nach §188 Satz 2 VwGO Gerichtskosten nicht erhoben
werden.

55

Vgl. OVG NW, Urteil vom 31. Oktober 1986 - 8 A 1658/84 -.

56

Für das erstinstanzliche Verfahren hat das Verwaltungsgericht bisher eine
Kostenentscheidung nicht getroffen, sondern diese ausdrücklich dem Endurteil
vorbehalten.

57

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des §132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

58