Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-05-09, Aktenzeichen 11 K 3210/04
ECLI:DE:VGMI:2005:0509.11K3210.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleitung in Höhe des beizutreibenden Betrags
abwenden, wenn nicht das beklagte Amt vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist seit Dezember 1996 Pächterin eines Mastgeflügelbetriebs mit
zwei Stallgebäuden auf dem Grundstück Gemarkung P.-----weg , Flur 73, Flurstück
63 und 64 in W. . Die Ställe wurden bis 1982 vom früheren Eigentümer auf der
Grundlage einer Baugenehmigung des Oberkreisdirektors des Kreises H. vom
12.11.1979 betrieben, nach der die Nutzung der Stallanlagen für die Aufzucht von bis
zu 16.000 Zuchthähnen zugelassen war.

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Kurz nachdem das ehemalige Staatliche Gewerbeaufsichtsamt im Jahr 1982
festgestellt hatte, dass der frühere Eigentümer ohne Genehmigung die Haltung von
bis zu 192.000 Stück Mastgeflügel aufgenommen hatte, beantragte er nachträglich
die Genehmigung zur Haltung von entweder je 20.000 Legehennen oder je 80.000
Stück Mastgeflügel. Nach Ablehnung des Antrags ordnete das Staatliche
Gewerbeaufsichtsamt im Jahr 1984 die Stilllegung der Anlage an. Im sich
anschließenden gerichtlichen Verfahren 1 K 331/85 beim Verwaltungsgericht Minden
verzichtete das Gewerbeaufsichtsamt vergleichsweise bis zum rechtskräftigen
Abschluss des Genehmigungsverfahrens, das unter dem Aktenzeichen 1 K 644/85
beim Verwaltungsgericht Minden geführt wurde, auf die Vollstreckung der
Untersagungsverfügung. Nach erfolgloser Beendigung des erstinstanzlichen
Klageverfahrens 1 K 644/85 (Urteil vom 29.3.1988) führte der neue Eigentümer, der
Landwirt M1. , der das Eigentum in der Zwangsvollstreckung erworben hatte, das
Verfahren in zweiter Instanz vor dem Oberverwaltungsgericht NRW (21 A 1130/88)
weiter und stellte parallel am 10.10.1990 einen neuen Genehmigungsantrag für die
Aufzucht von 160.000 Stück Mastgeflügel. In der mündlichen Verhandlung vor dem
OVG nahm der Landwirt M1. am 3.7.1992 die vom früheren Eigentümer erhobene
und von ihm im Berufungsverfahren fortgeführte Klage im Hinblick darauf zurück,
dass das Gewerbeaufsichtsamt bis zu seiner Entscheidung über den neuen
Genehmigungsantrag aus der Stillegungsverfügung keine Folgen zu ziehen
versprach, wenn der Antragsteller binnen drei Monaten abschließende Unterlagen zu
dem Problem der Abluft vorlege.

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Hierdurch veranlasst reichte der Landwirt M1. im August 1992
Nachtragsunterlagen ein, nach denen er acht Luftreinigungsanlagen zur Behandlung
der Stallabluft errichten wollte. Mit Bescheid vom 21.5.1996 lehnte das Staatliche
Umweltamt C. den Antrag des Landwirts M1. vom 10.10.1990 ab, weil das
Vorhaben den unter Vorsorgegesichtspunkten nach den Bestimmungen der TA Luft
geforderten Abstand zum Wald nicht einhalte. Gegen den ablehnenden noch an den
Landwirt M1. gerichteten Bescheid, der auch der neuen Eigentümerin zugestellt
wurde, legte diese Widerspruch ein und erklärte, sie führe das
Genehmigungsverfahren mit Einverständnis des bisherigen Antragstellers fort.

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Im Dezember 1996 übernahm die Klägerin als Pächterin den Betrieb, in dem
noch immer mehr als 160.000 Masthähne aufgezogen wurden. Mit
Ordnungsverfügung vom 29.8.1997, der Klägerin zugestellt am 3.9.1997, untersagte
das Staatliche Umweltamt C1. der Klägerin nach Anhörung, die Anlage zum
Halten von Geflügel drei Monate nach Bestandskraft der Anordnung weiter als
Anlage zu betreiben, die dem Genehmigungsvorbehalt unterliegt. Zudem drohte es
ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000,- DM an. In der Begründung führte es aus, der
Genehmigungsantrag vom 10.10.1990 sei abgelehnt worden und es liege keine
atypische Situation vor, die es rechtfertige, den ohne Genehmigung erfolgenden
Betrieb der Anlage weiter zu dulden.

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Mit gesondertem Bescheid vom 25.9.1997 setzte das Staatliche Umweltamt
C1. eine Verwaltungsgebühr für die Stilllegungsverfügung in Höhe von 500,-
DM fest.

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Gegen die Bescheide vom 29.8.1997 und vom 25.9.1997 legte die Klägerin
Widerspruch ein. Sie wandte ein, das Ermessen sei fehlerhaft ausgeübt worden, weil
ihre Belange nicht hinreichend gewürdigt worden seien. Es liege ein atypischer Fall
vor, weil die Anlage nur formell illegal, materiell aber genehmigungsfähig sei, so dass
auch im Wege der Durchführung des Genehmigungsverfahrens rechtmäßige
Zustände herbeigeführt werden könnten, zumal das Genehmigungsverfahren von der
Eigentümerin aktiv betrieben werde. Auch wenn die von der Anlage ausgehenden
Umwelteinwirkungen unter Kontrolle gehalten würden, könne es gerechtfertigt sein,
die Fortsetzung des Betriebs bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens
hinzunehmen. Eine weitere Besonderheit liege darin, dass weder die Klägerin noch
die derzeitige Eigentümerin die Anlage unter Verstoß gegen das
Genehmigungserfordernis errichtet hätten. Sie hätten vielmehr angenommen, dass
die Anlage bei der Übertragung immissionsschutzrechtlich genehmigt sei. Ein
Vertrauensschutz folge auch daraus, dass die Anlage trotz offensichtlichen
Verstoßes gegen die Baugenehmigung seit 17 Jahren betrieben werde, ohne dass
die zuständige Behörde eingeschritten sei.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 18.3.2004 wies die Bezirksregierung E1. den
Widerspruch der Eigentümerin gegen den die Genehmigung versagenden Bescheid
zurück. Die darauf erhobene Klage blieb in erster Instanz erfolglos (VG Minden, Urteil
vom 9.5.2005 - 11 K 1559/04 -).

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Mit Widerspruchsbescheid vom 18.8.2004, der Klägerin zugestellt am 23.8.2004,
änderte die Bezirksregierung E1. das angedrohte Zwangsgeld auf 10.000,- EUR
sowie die Verwaltungsgebühr auf 255,65 EUR und wies die Widersprüche der
Klägerin gegen die Stilllegungsverfügung und die Verwaltungsgebührenfestsetzung
zurück. Sie erwiderte auf die Einwände der Klägerin, die Anlage sei gerade nicht
genehmigungsfähig, weshalb die Genehmigung versagt worden und das daraufhin
geführte Widerspruchsverfahren erfolglos geblieben sei. Auch die jahrelange
Duldung des Betriebs begründe keinen Ausnahmefall, der es rechtfertige, von der
regelmäßig gebotenen Stilllegung abzusehen. Dieser Umstand sei dadurch
berücksichtigt worden, dass auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung verzichtet
worden sei. Als Verwaltungsgebühr sei zu Gunsten der Klägerin lediglich die
Mindestgebühr nach dem vorgegebenen Rahmen zwischen 500,- DM und 5.000,-
DM festgesetzt worden.

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Die Klägerin hat am 23.9.2004 Klage erhoben. Sie führt ergänzend zu ihren
Einwänden aus dem Widerspruchsverfahren aus, die Stilllegung widerspreche dem
Schutzzweck des § 20 Abs. 2 BImSchG, der dem Schutz vor schädlichen
Umwelteinwirkungen diene. Im Genehmigungsverfahren sei jedoch nicht zweifelhaft
gewesen, dass der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen gewährleistet sei.
Lediglich die Erfüllung der Vorsorgepflicht sei umstritten. Die vorliegenden
gutachterlichen Aussagen belegten, dass die abstrakte Gefahr, zu deren Schutz § 20
Abs. 2 BImSchG bestimmt sei, im konkreten Fall nicht gegeben sei.

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Die Klägerin beantragt,

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die Ordnungsverfügung des Staatlichen Umweltamts C1. vom
29.8.1997 sowie seinen Gebührenbescheid vom 25.9.1997 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E1. vom 18.8.2004
aufzuheben.

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Das beklagte Amt beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es hält den Ausführungen der Klägerin entgegen, weder die Erfüllung der
Vorsorgeanforderungen noch der Schutzpflichten sei im Genehmigungsverfahren
nachgewiesen worden, seitdem die nunmehr maßgebliche TA Luft 2002 strengere
Anforderungen auch an die Erfüllung der Schutzpflicht stelle.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die
Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 11 K 1559/04 sowie die in
beiden Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Amts (sechs
Hefter), der Bezirksregierung E1. (zwei Hefter) und des Landrats des Kreises
H. (drei Hefter) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Bescheide des Staatlichen Umweltamts C1. vom 29.8.1997 und vom
25.9.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E1.
vom 18.8.2004 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Rechtsgrundlage für die Untersagung, den Mastgeflügelbetrieb als Anlage zu
betreiben, die dem Genehmigungsvorbehalt unterliegt, ist § 20 Abs. 2 Satz 1
BImSchG. Danach soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die
ohne die erforderlicher Genehmigung betrieben wird, stillzulegen oder zu beseitigen
ist. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Das stellt auch die Klägerin nicht in
Frage.

21

Der Betrieb wird seit Jahren unstreitig für die Aufzucht von mindestens 160.000
Stück Mastgeflügel genutzt und übersteigt damit bei Weitem einen Betriebsumfang,
der noch nicht der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit
unterliegt. Das Genehmigungserfordernis gilt gemäß Nr. 7.1 c) des Anhangs zur 4.
BImSchV für Anlagen ab 30.000 Mastgeflügelplätzen. Eine
immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nie erteilt worden.

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Soweit der Betrieb einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf und
ohne sie geführt wird, hatte das Staatliche Umweltamt seine Einstellung anzuordnen,
weil das Gesetz in § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG durch die Formulierung "soll" ein
Einschreiten gebietet, sofern keine außergewöhnlichen Umstände rechtfertigen,
hiervon abzusehen. Solche Umstände sind nicht gegeben.

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Ungeachtet dessen, dass die Sollvorschrift allein an die formelle Illegalität
anknüpft und es deshalb grundsätzlich auf die materielle Rechtmäßigkeit der Anlage
nicht ankommt, ist insbesondere der Nachweis der Genehmigungsfähigkeit bisher
nicht erbracht worden. Insofern wird auf die Ausführungen im Urteil der Kammer vom
heutigen Tag im Verfahren 11 K 1559/04 Bezug genommen. Nur wenn die Behörde
begründeten Anlass zu der Annahme hat, die Anlage entspreche so, wie sie
betrieben wird, materiell den immissionsschutzrechtlichen Anforderungen und sei
lediglich formell illegal, hat sie zu prüfen, ob sie von der Stilllegung als einem
unverhältnismäßigen Mittel absieht und dem Betreiber aufgibt, unverzüglich die für
die Erteilung einer Genehmigung erforderlichen Unterlagen einzureichen. Zweifel
gehen indes zu Lasten des Betreibers der ungenehmigten Anlage. Die Behörde
braucht nicht erst umfangreiche und zeitraubende Ermittlungen über die materielle
Genehmigungsfähigkeit anzustellen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220 =
DVBl. 1990, 371.

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Nach diesen Grundsätzen bestand wegen der seit Jahren umstrittenen Frage, ob
die Unterschreitung der Mindestabstände zum Wald der Einhaltung der
Betreiberpflichten entgegenstehen würde, kein begründeter Anlass für die Behörde,
die Anlage sei lediglich formell illegal, materiell aber ohne Weiteres
genehmigungsfähig. Gerade auch weil sowohl die Ausgangs- als auch die
Widerspruchsbehörde ihre Entscheidungen über die Stilllegung jeweils erst nach der
ablehnenden Sachentscheidung über den Genehmigungsantrag getroffen haben,
konnte den Behörden nicht abverlangt werden, trotz der ohnehin schon
außergewöhnlich langen Dauer des Verwaltungsverfahrens von insgesamt über 13
Jahren weitere zeitraubende Untersuchungen zur Klärung der Frage, in welchem
Umfang der Mindestabstand unterschritten werden könnte, nachzufordern, bevor sie
die Stilllegung anordnen durften. Insbesondere zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des
Erlasses des Widerspruchsbescheids waren bereits die Anforderungen der TA Luft
2002 zu erfüllen, die ohne weitere Untersuchungen im Regelfall Mindestabstände der
Anlage zum Wald zur Einhaltung der Schutzpflicht von 550 m und unter
Vorsorgegesichtspunkten von mindestens 150 m vorsehen und genaue Vorgaben für
die Durchführung einer Ausbreitungsrechnung machen, auf deren Basis
gegebenenfalls eine Sonderbeurteilung von Ammoniakemissionen zu erstellen ist.
Da die deutliche Unterschreitung der Mindestabstände ungeachtet der
durchgeführten Probenahmen an Boden und Blattwerk benachbarter Bäume nach
den hier maßgeblichen Bestimmungen der TA Luft 2002 einen Anhaltspunkt dafür
gibt, dass erhebliche Nachteile auf Grund der Einwirkung von Ammoniak auf
benachbarte Ökosysteme vorliegen und auch der Vorsorgepflicht nicht entsprochen
wird, bestand hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit der Anlage - nicht nur unter
Vorsorgegesichtspunkten - noch erheblicher Klärungsbedarf. Im Hinblick auf die
bloße Möglichkeit der materiellen Rechtmäßigkeit der Anlage ist jedoch die Annahme
eines atypischen Falls nicht zu rechtfertigen.

26

Ein atypischer Fall wäre auch dann nicht gegeben, wenn die Klägerin, wie sie
vorträgt, bei Übernahme des Betriebs nicht gewusst hätte, dass die erforderliche
Genehmigung nicht vorliegt. Insofern ist sie nicht schutzwürdig, weil sie sich als
künftige Betreiberin hätte informieren können und müssen, ob eine Genehmigung
erteilt wurde. Unterlässt sie das, so ist es nicht Aufgabe der Behörde, diesem
Versäumnis dadurch Rechnung zu tragen, dass der illegale Betrieb weiterhin
geduldet wird. Ein einen atypischen Fall begründender Vertrauensschutz ist
schließlich nicht dadurch entstanden, dass der illegale Betrieb insgesamt nun schon
seit über 20 Jahren andauert. Das folgt schon daraus, dass eine Stillegung bereits im
Jahr 1984 durch Ordnungsverfügung angeordnet worden ist und im gerichtlichen
Verfahren eine Duldung zunächst lediglich für die Dauer des im Sommer 1992
rechtskräftig abgeschlossenen ersten Genehmigungsverfahrens und seitdem nur bis
zur Behördenentscheidung über den neuen Antrag vom 10.10.1990 in Aussicht
gestellt worden ist. Abgesehen davon führt eine behördliche Duldung eines
offensichtlich rechtswidrigen Anlagenbetriebs ohnehin zu keiner
Ermessenseinschränkung oder gar zur Annahme eines atypischen Falls.

27

Vgl. Jarass, BImSchG, 6. Aufl. 2005, § 20 Rn. 39.

28

Die Zwangsgeldandrohung war zum maßgeblichen Zeitpunkt der
Widerspruchsentscheidung am 18.8.2004 ebenfalls rechtmäßig. Insbesondere hat
das Staatliche Umweltamt gemäß § 63 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW eine
angemessene Frist für die Betriebseinstellung von drei Monaten nach Bestandskraft
der Anordnung gesetzt. Gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW konnte die
Zwangsgeldandrohung ergehen, obwohl der Verwaltungsakt weder sofort vollziehbar
noch unanfechtbar war. Die Höhe des Zwangsgelds ist im Hinblick auf die beim
Betrieb der Anlage zu erzielenden Einnahmen ermessensfehlerfrei und
verhältnismäßig.

29

Die mit Bescheid vom 25.9.1997 festgesetzte Verwaltungsgebühr ist rechtmäßig
nach § 2 Abs. 1 GebG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 der zum maßgeblichen Zeitpunkt der
Widerspruchsentscheidung geltenden Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
vom 3.7.2001 (GV. NRW 2001, 262) in der Fassung der Verordnung vom 22.7.2003
(GV. NRW 2003, 428) und der Tarifstelle 15a.2.3 des allgemeinen Gebührentarifs,
die einen Gebührenrahmen zwischen 250,- und 2.500,- EUR eröffnet. Mit 255,65
EUR hält sich die Gebühr am äußersten unteren Rand des vorgegebenen
Rahmens.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidungen zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit folgen aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711
Sätze 1 und 2 ZPO.