Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-04-08, Aktenzeichen 1 A 2792/09
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0408.1A2792.09.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.

Der Streitwert wird auch für das Berufungszulas-sungsverfahren auf 355,05 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Denn die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO liegen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen zur Begründung des Antrags nicht vor.

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1. Das Antragsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Zweifel solcher Art, wie sie der Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO voraussetzt, sind begründet, wenn zumindest ein einzelner Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Daran fehlt es hier.

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Das Verwaltungsgericht hat der auf Gewährung weiterer Beihilfe wegen Überschreitung der sog. Belastungsgrenze gerichteten Klage im Kern deshalb stattgegeben, weil die von der Beklagten auf der Grundlage des Rundschreibens des BMI vom 6. Oktober 2008 angewendete Berechnungsmethode nicht den Vorgaben entspreche, die das Bundesverwaltungsgerichts für die im Zusammenhang mit dem grundsätzlichen Ausschluss nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit durch die Beihilfevorschriften des Bundes – BhV – (übergangsweise) vorzusehende Härtefallregelung im Sinne einer abstrakt-generellen Belastungsgrenze aufgestellt habe. Was dem die Beklagte mit ihrem Antragsvorbringen entgegensetzt, vermag schon im Ansatz nicht zu überzeugen und deswegen nicht auf die begehrte Berufungszulassung wegen ernstlicher Richtigkeitszweifel in dem vorgenannten Sinne zu führen.

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So ist es unerheblich, ob das Bundesverwaltungsgericht den Dienstherrn ggf. nicht auf eine ganz bestimmte Härtefallregelung festgelegt hat bzw. festlegen durfte, vielmehr noch ein gewisser Entscheidungsspielraum ("Korridor") zur näheren Ausfüllung der Härtefallregelung verblieben ist. Ein solcher Spielraum ist sicherlich unproblematisch gegeben, soweit der Dienstherr – unter entsprechender Änderung oder Ergänzung des bestehenden Rechts – eine für den Beihilfeempfänger "großzügigere" Härtefallregelung vorsehen sollte, als sie den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts entspricht. Darum geht es aber vorliegend nicht, ebenso wenig um Fragen der Reichweite der Rechtskraft der zu der betroffenen Thematik konkret vorliegenden höchstrichterlichen Entscheidungen. Maßgeblich ist hier vielmehr, ob die vom Bundesverwaltungsgericht in den Gründen dieser Entscheidungen allgemein formulierten und sinnvollerweise auf die den Beihilfevorschriften des Bundes unterfallenden Beamten einheitlich anzuwendenden Vorgaben, jedenfalls soweit es sich um aus der Rechtsordnung abgeleitete (Mindest-)Anforderungen handelt, durch die streitige, an dem in der Antragsbegründung wiedergegebenen BMI-Rundschreiben orientierte Praxis der Beklagten (hinreichend) eingehalten werden. Das ist aus den nachstehenden Gründen aber zweifellos nicht der Fall.

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Die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts, mit welchen dieses eine in den (seinerzeit geltenden) Beihilfevorschriften des Bundes gemessen an den Anforderungen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn enthaltene Lücke geschlossen hat, sind – soweit hier von Interesse – inhaltlich eindeutig. So heißt es in den einschlägigen Entscheidungen jeweils wörtlich:

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Um die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen im Übergangszeitraum zu gewährleisten, hält es der Senat für angezeigt, die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel im Falle ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit vorläufig im Rahmen des § 12 Abs. 2 BhV zusätzlich zu den in § 12 Abs. 1 genannten Aufwendungen zu berücksichtigen. Sobald der Gesamtbetrag der Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 BhV und der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel die maßgebende Belastungsgrenze des § 12 Abs. 2 BhV im jeweiligen Kalenderjahr überschreitet, sind derartige Aufwendungen nach den Kriterien der Notwendigkeit und Angemessenheit zu erstatten.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, BVerwGE 131, 234 ff. = DVBl. 2008, 1442 ff. = NVwZ 2009, 472 ff. = juris Rn. 22, vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, ZBR 2010, 88 ff. = NVwZ-RR 2010, 366 ff. = juris Rn. 21, vom 6. November 2009 – 2 C 60.08 –, juris Rn. 23, und vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris Rn. 20.

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Bei der sich hiernach unmittelbar aus der vom Bundesverwaltungsgericht verwendeten Formulierung erschließenden Maßgeblichkeit des

Gesamtbetrags

der jährlichen Aufwendungen sowohl für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel als auch für die verschiedenen von § 12 Abs. 1 BhV erfassten Eigenbehalte, was die Prüfung eines etwaigen Härtefalls anhand einer (insgesamt) festgelegten Belastungsgrenze betrifft, handelt es sich auch um eine verbindliche, insoweit keinen weitergehenden Ausgestaltungsspielraum zu Lasten der Beihilfeberechtigten einräumende Vorgabe.

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Zunächst geben die Formulierungen des Bundesverwaltungsgerichts für die Annahme, in dem konkreten Zusammenhang hätte ein solcher Spielraum belassen werden sollen, nichts her. Zudem fügt sich die in Rede stehende Vorgabe gerade auch in ihrer Beschränkung auf eine bestimmte Handlungsalternative systemgerecht in die im Rahmen des § 12 BhV schon bestehende Härtefallregelung ein, die dem Bundesverwaltungsgericht ersichtlich als Anknüpfungspunkt gedient hat. Denn nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BhV sind Beträge nach Absatz 1 innerhalb eines Kalenderjahres auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen

zusammen

die – im Satz 2 des Absatzes 2 bestimmte – Belastungsgrenze überschreiten (Hervorhebung durch den beschließenden Senat). Es hat deswegen nahe gelegen und ist ohne weiteres einsichtig, auch wegen der vom Bundesverwaltungsgericht im Bereich des von ihm grundsätzlich gebilligten Beihilfeausschlusses der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel festgestellten und zugleich geschlossenen Fürsorgelücke entsprechend zu verfahren, d.h. eine

Gesamt

betrachtung aller durch Eigenbehalte oder vergleichbare Leistungsausschlüsse für die Beihilfeempfänger entstehenden finanziellen Belastungen anzustellen. Dies impliziert zugleich, dass die betreffende Prüfung anhand einer einheitlichen, für alle diese Belastungen gemeinsam geltenden Belastungsgrenze vorgenommen wird. Insofern steht die durch das (als Bestandteil der Antragsbegründung mitgeteilte) BMI-Rundschreiben vom 6. Oktober 2008 erfolgte Einführung einer selbständig neben die in § 12 Abs. 2 BhV vorhandene Belastungsgrenze tretenden weiteren finanziellen Belastungsgrenze – wenn auch entsprechender Höhe – in Widerspruch zu dem inhaltlichen Programm der (seinerzeit) im Bund bestehenden beihilferechtlichen Härtefallregelung.

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Schließlich verfehlt eine gesonderte Belastungsgrenze für die zusätzlich zu den Eigenbehalten im Sinne des § 12 Abs. 1 BhV entstehenden Belastungen der Beihilfeberechtigten durch Aufwendungen für – hier – nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel auch erkennbar die Zielrichtung der vom Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Zusammenhang aus Rechtsgründen verlangten Härtefallregelung. Eine derartige Handlungsweise des Dienstherrn vermag nämlich den sich aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht für das Beihilferecht als alimentationsergänzende Leistungen ergebenden Anforderungen schon im Ansatz nicht zu entsprechen. Das ergibt sich aus Folgendem:

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Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Der Dienstherr muss demgemäß dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können. Dies ist auf der Grundlage des gegenwärtig praktizierten "Mischsystems" zu beurteilen, in dem zur Eigenvorsorge der Beamten durch Abschluss einer auf die Beihilfevorschriften abgestimmten Krankenversicherung die ergänzende Beihilfegewährung tritt. Zwar verlangt die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht in diesem Zusammenhang weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind. Unbeschadet dessen dürfen Beihilfeausschlüsse bzw. kürzungen aber – wie gesagt – nicht zu Belastungen von solchem Gewicht führen, dass die Betroffenen sie mit den Mitteln, die ihnen der Dienstherr aufgrund der Alimentationspflicht zur Verfügung stellt, nicht mehr zumutbar bewältigt bzw. aufgefangen werden können. Dies verlangt unter anderem auch geeignete Sicherungs- und Schutzmaßnahmen des Dienstherrn zur Vermeidung unzumutbarer Härten, selbst wenn diese sich nur in Einzelfällen oder bestimmten Fallgruppen ergeben können.

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Vgl. statt vieler BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, a.a.O. und juris Rn. 13, 15, 21 f.

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Bestimmen sich die Härtefälle – wie in der vom Bundesverwaltungsgericht in dem einschlägigen Zusammenhang als Anknüpfungspunkt gewählten Regelung des § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BhV – auf der Grundlage einer nach abstrakt-generellen Gesichtspunkten festgelegten finanziellen Belastungsgrenze (hier: in Anknüpfung an das jährliche Einkommen), so ist es für die nähere Ausgestaltung dieser Grenze wesentlich, dass sie die betroffenen Beihilfeberechtigten auch effektiv schützen kann. Dieser Schutz betrifft nach der zuvor erläuterten Zielrichtung im Kern die Vermeidung eines unzumutbaren Eingriffs in die Gesamtalimentation. Wenn es diesbezüglich hier auch unmittelbar nur um die von Beihilfeleistungen nicht gedeckten Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel geht, markiert die in Rede stehende Belastungsgrenze – will sie ihre Funktion erfüllen – letztlich doch die allgemeine Schwelle für die von dem Beamten im Jahr aus seiner Alimentation zu erbringende Eigenbeteiligung an den krankheitsbedingten Aufwendungen für sich und seine Familie. Denn der als Maximalbelastung festgelegte Anteil des Jahreseinkommens entspricht verständigerweise dem, was der Fürsorgegeber bezogen auf die Eigenbelastung der Beihilfeberechtigten ohne Gefährdung der Alimentation als insgesamt noch angemessen und zumutbar ansieht. Damit ist die vom Bundesverwaltungsgericht vorgegebene (einheitliche) "Gesamtbetrachtung" zugleich aus Gründen übergeordneten Rechts jedenfalls für den Regelfall gefordert.

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Ob der Fürsorgegeber in dem interessierenden Zusammenhang überhaupt Teilbelastungsgrenzen (für bestimmte Beihilfeausschlüsse) festlegen darf, bedarf anlässlich dieses Berufungszulassungsverfahrens keiner näheren Befassung. Denn die Belastungsgrenze nach § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BhV, an welche das Bundesverwaltungsgericht für den hier betroffenen Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Bundesbeihilfeverordnung als Vorbild auch einer bezogen auf die von der Beihilfefähigkeit grundsätzlich ausgeschlossenen Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel gebotenen Härtefallregelung anknüpft, stellt – wie schon an anderer Stelle ausgeführt – keine solche bloße Teilbelastungsgrenze dar. Jedenfalls in einem solchen Fall erweist es sich aber als fürsorgewidrig, wenn auf die schon bestehende (Gesamt-)Belastungsgrenze – wie mit dem in Rede stehenden BMI-Rundschreiben vom 6. Oktober 2008 geschehen – für einen bisher im Rahmen der Härtefallregelung nicht berücksichtigten Beihilfeausschluss noch eine selbständig neben diese Grenze tretende (Einzel-)Belastungsgrenze "aufgesattelt" wird. Denn es liegt auf der Hand, dass Letzteres zu einer relevanten Verschiebung der bisher geltenden Belastungsgrenze in Gestalt von deren Anhebung (bei einer wie hier der anderen Grenze entsprechenden Bemessung des Einkommensanteils sogar Verdoppelung) führt. Die Angemessenheit einer solchen gravierenden Anhebung kann dabei namentlich bei – wie hier – fehlender Begründung für eine etwa beabsichtigt gewesene (generelle) Änderung der bestehenden Belastungsgrenze nicht im Ansatz nachvollzogen werden.

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Vgl. dazu, dass dem Gesetz- bzw. Fürsorgegeber durch die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht in deren Wechselbezügen mit der Alimentationspflicht Grenzen gesetzt sind, im Wege zahlreicher Einzelkürzungen im Bereich der Beihilfe (sog. "Salamitaktik") einen Zustand herbeizuführen, in dem bei einer Gesamtbetrachtung der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten nicht mehr gesichert ist, auch schon Senatsurteil vom 12. November 2003 – 1 A 4755/00 –, ZBR 2005, 272 (275) = juris Rn. 156.

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Die Auffassung der Beklagten, die hier interessierenden Festlegungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Ausgestaltung der Härtefallregelung ließen sich aus höherrangigem Recht nicht ableiten und widersprächen deshalb dem Grundsatz der Gewaltenteilung, erweist sich nach alledem als nicht tragfähig.

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Soweit mit dem Zulassungsantrag darüber hinaus die Auffassung des Verwaltungsgerichts angegriffen wird, die durch das BMI-Rundschreiben vom 6. Oktober 2008 im Erlasswege erfolgte Reparatur des Beihilferechts in Richtung auf die vom Bundesverwaltungsgericht vermisste Härtefallregelung sei durch bloßes Innenrecht erfolgt und schon deswegen – aus formalen Gründen – für die Auslegung der anerkanntermaßen wie Rechtsvorschriften auszulegenden Beihilfevorschriften des Bundes nicht berücksichtigungsfähig, kommt es darauf für die Frage der Berufungszulassung nicht an. Dabei ist schon fraglich, ob dieses Zulassungsvorbringen überhaupt an einen tragenden Bestandteil der Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung anknüpft. Denn die einschlägige Urteilspassage wird mit den Worten "Unerheblich ist, dass ..." (Seite 5 unten des amtl. Umdrucks) eingeleitet. Davon abgesehen wäre aber auch nur eine selbständige "Doppelbegründung" des Ergebnisses betroffen.

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2. Die Berufung ist ferner nicht wegen einer – von der Beklagten angenommenen – grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Das Antragsvorbringen zeigt die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes schon nicht hinreichend auf; sie liegen aber auch in der Sache nicht vor. Welche Anforderungen sich im vorliegenden Zusammenhang für die Ausgestaltung und Berechnung der vom Bundesverwaltungsgericht übergangsweise geforderten Härtefallregelung ergeben, lässt sich der Begründung der einschlägigen Entscheidungen zweifelsfrei entnehmen. Diese Anforderungen gehen dahin, dass (zumindest für den vom Bundesverwaltungsgericht erwähnten Übergangszeitraum) eine Gesamtbetrachtung der Beträge für die im Beihilferecht vorgesehenen Eigenbehalte und Beihilfeausschlüsse erfolgen muss, soweit deren Berücksichtigung für eine in Höhe eines bestimmten (allgemeinen) Anteils des Jahreseinkommens bemessene Belastungsgrenze wie derjenigen nach § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BhV in Frage steht. Das bedeutet zugleich, dass für eine Ausgestaltung im Sinne der mit dem BMI-Rundschreiben vom 6. Oktober 2008 getroffenen Regelung, welche – nach bestimmten Arten von Aufwendungen differenzierend – mehrere selbständig nebeneinander tretende Belastungsgrenzen vorsieht, grundsätzlich kein Raum ist. Dies lässt sich nach Maßgabe der Ausführungen des Senats unter 1., auf welche hier zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird, unmittelbar aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn herleiten und bedarf keiner weitergehenden Abklärung in einem Berufungsverfahren. Dies zugrunde gelegt, lässt sich eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auch nicht (allein) auf das weiter angeführte Interesse der zahlreichen öffentlichen Dienstherrn an grundsätzlicher Klärung der Bemessungsparameter bei der materiellen Ausgestaltung von beihilferechtlichen Härtefallregelungen der hier interessierenden Art durchgreifend stützen. Auf die Rechtslage im Bund nach dem Inkrafttreten der Bundesbeihilfeverordnung käme es in dem vorliegenden Rechtsstreit im Übrigen (noch) nicht an; eine darauf bezogene Klärung stünde in dem von der Beklagten angestrebten Berufungsverfahren daher nicht zu erwarten.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

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Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).