Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-10-23, Aktenzeichen 3 B 1161/08

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Änderungsbescheid des Antragsgegners vom 04.03.2008 - KDN - in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 15.07.2008 wird insoweit angeordnet, als die Festsetzung den Betrag von EUR 49.429,16 übersteigt.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Antragsgegner auferlegt.

3. Der Streitwert beträgt EUR 3.139,29.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu Wassergebühren. Die Antragstellerin betreibt ein Unternehmen zur Fischverarbeitung in S. und ist an die zentrale Trinkwasserversorgungsanlage des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen (Zweckverband) angeschlossen.

2

Im Geschäftsbereich des Zweckverbandes erfolgte die Refinanzierung der Kosten für die Herstellung der zentralen Anlage der Trinkwasserversorgung zunächst durch die Erhebung von Anschlussbeiträgen auf Grundlage der Wasserversorgungsbeitragssatzung (WVBS) vom 09.10.2002 i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 18.06.2004. Diese Satzung ist vom Zweckverband durch Aufhebungssatzung vom 03.09.2008 rückwirkend zum 01.01.2008 ersatzlos aufgehoben worden. Der Aufhebung vorausgegangen war ein (einfacher) Beschluss der Verbandsversammlung des Zweckverband vom 27.02.2008 über die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung. Grund für die Aufhebung ist eine vom Zweckverband durchgeführte Umstellung des Finanzierungssystems für die Kosten der Herstellung der zentralen Wasserversorgungsanlage. Für diese Kosten sollen keine (gesonderten) Anschlussbeiträge mehr erhoben werden, statt dessen werden sie im Rahmen der Kalkulation der Trinkwassergebühr berücksichtigt. Die vom Zweckverband bisher vereinnahmten Trinkwasserbeiträge i.H.v. ca. 6,5 Mio. EUR sollen ab Anfang 2009 an die Beitragspflichtigen zurückgezahlt werden. Die hierfür benötigten Mittel werden durch eine Kreditaufnahme bereitgestellt.

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Der Zeitpunkt der Fertigstellung der zentralen Trinkwasserversorgungsanlage steht derzeit nicht fest. Die Anlage soll zwischen den Jahren 2020 und 2030 ihre Endausbaustufe erreichen. Zum 31.12.2007 lagen die um das von der N. GmbH i.L. übernommene Anlagevermögen bereinigten Anschaffungs- und Herstellungskosten der Anlage bei 64,5 Mio. EUR. Es soll ein Wert von annähernd 100 Mio. EUR erreicht werden, wobei der Antragsgegner darauf hinweist, dass dies keine "belastbare" Zahl sei, da Fördermittel, Zuschüsse Dritter, Erschließungsgebiete usw. aktuell kaum prognostizierbar seien. Zur Finanzierung der Anlage wurden bisher Kredite i.H.v. 36,65 Mio. EUR aufgenommen. Zum 31.12.2007 bestanden Kreditverbindlichkeiten für die Trinkwasserversorgung i.H.v. 25,48 Mio. EUR.

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Mit Bescheid vom 07.02.2008 zog der Antragsgegner die Antragstellerin zu einer Wassergebühr für den Zeitraum Januar 2008 in Höhe von EUR 49.429,16 heran. Mit Änderungsbescheid vom 04.03.2008 wies der Antragsgegner die Antragstellerin darauf hin, dass die Festsetzung "wegen rückwirkender Satzungsfestlegungen der Gebühren" gegenstandslos sei und setzte die Wassergebühr für den Zeitraum Januar 2008 auf EUR 61.986,33 fest. Gegen den Änderungsbescheid legte die Antragstellerin unter dem 25.03.2008 Widerspruch ein. Mit Widerspruchsbescheid vom 15.07.2008 wies der Antragsgegner den Rechtsbehelf zurück. Zugleich lehnte er es ab, die von ihm zuvor in Ansehung des Differenzbetrages gewährte Aussetzung der Vollziehung über den Abschluss des Widerspruchsverfahrens hinaus zu verlängern.

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Am 01.08.2008 hat die Antragstellerin zum Az. 3 A 1156/08 Anfechtungsklage gegen den Änderungsbescheid erhoben und zugleich um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie ist der Auffassung, ihre Heranziehung sei jedenfalls in Höhe des Differenzbetrages zu der früheren Festsetzung rechtswidrig. Es fehle an einer wirksamen Rechtsgrundlage, denn die Gebührensatzung sei unwirksam. Sie verstoße gegen den Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung, da sie keinen Rückerstattungsanspruch für gezahlte Anschlussbeiträge normiere. Solche Rückerstattungen seien bisher auch nicht erfolgt. Den diesbezüglichen Absichtsbekundungen des Antragsgegners komme keine rechtsverbindliche Wirkung zu.

6

Ungeachtet dessen verstoße die in der Gebührensatzung normierte Einführung des so genannten reinen Gebührenmodells gegen die Soll-Regelung in § 9 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V), da keine atypische Ausnahmesituation gegeben sei, die ein Absehen von der grundsätzlich gebotenen Beitragserhebung rechtfertige. Die Soll-Regelung des § 9 Abs. 1 KAG M-V sei eine bereichsspezifische Ausprägung des in § 44 Abs. 3 Kommunalverfassung (KV M-V) normierten Grundsatzes, wonach Kredite nur aufgenommen werden dürften, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig sei. Dies treffe auf die Kreditaufnahme für die Rückerstattung vereinnahmter Beiträge zu, denn die Kreditaufnahme diene lediglich dazu, die bereits erfolgte "andere Finanzierung" zurückzuzahlen. Auch die übrigen im Gesetzgebungsverfahren zu § 9 Abs. 1 KAG M-V diskutierten Ausnahmesituationen lägen nicht vor.

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Die Antragstellerin beantragt (sinngemäß - § 88 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]),

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die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Änderungsbescheid des Antragsgegners vom 04.03.2008 - KDN - in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 15.07.2008 insoweit anzuordnen, als die Festsetzung den Betrag von EUR 49.429,16 übersteigt.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er ist der Auffassung, die Gebührensatzung sei wirksam. Die Umstellung des Finanzierungssystems auf das reine Gebührenmodell sei zulässig. In Bezug auf die Finanzierung der Trinkwasserversorgungsanlage lägen die Voraussetzungen für ein Abweichen von der Soll-Regelung des § 9 Abs. 1 KAG M-V vor. Die vom Verwaltungsgericht Greifswald angenommene "Höchstkreditquote" von 1/3 des beitragsfähigen Herstellungsaufwandes gelte nur, wenn überhaupt Beiträge erhoben würden. Das Geschäftsgebiet des Zweckverbandes sei zudem erheblich durch eine touristische Struktur mit hoher Auslastung zu den Saison- und äußerst niedriger Auslastung zu den übrigen Zeiten geprägt. Damit sei eine Gebührenerhebung, die neben der Bereitstellungsnotwendigkeit die Verbrauchssituation zum Vorteilshauptparameter erhebe, schlicht abgabengerechter. Zudem sei zu berücksichtigen, dass Anschlussbeiträge mit Blick auf die eintretende Festsetzungsverjährung in Bezug auf die Eigentümer so genannter altangeschlossener Grundstücke bis zum Ablauf des Jahres 2008 zu erheben wären. Zum einen hätte dies eine erhebliche Belastung vieler Haushalte bedeutet, da die Erhebung des Trinkwasserbeitrags in großer zeitlicher Nähe zu Beitragserhebungen für Erschließungs- und Straßenbaumaßnahmen bzw. Schmutzwasseranlagen erfolgt wäre. Zum anderen sei der mit einer Beitragserhebung verbundene Verwaltungsaufwand in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht zu leisten gewesen. Die vielfältigen Änderungen in Rechtsprechung und Gesetzgebung hätten in Bezug auf das Satzungsrecht einen Anpassungsbedarf ausgelöst. Wegen der Akzeptanzprobleme in der Bevölkerung habe der Antragsgegner Beiträge immer erst erhoben, wenn er im Bereich der betroffenen Grundstücke Baumaßnahmen durchgeführt hatte. Vor diesem Hintergrund habe mit Ablauf der Verjährungsfrist eine "gröblich unangemessene Eilsituation" bestanden, die zu einer erheblichen Fehleranfälligkeit bei der Beitragserhebung geführt hätte. Weiter sei zu berücksichtigen, dass im Land Mecklenburg-Vorpommern 80 von 89 Aufgabenträgern im Trinkwasserbereich keine Beiträge erheben würden.

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Die Kreditaufnahme zur Rückerstattung der vereinnahmten Beiträge verstoße nicht gegen § 9 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 44 Abs. 3 KV M-V. Die Kreditaufnahme und die damit verbundenen Kosten wäre auch dann notwendig gewesen, wenn der Zweckverband von vornherein das Gebührenmodell gewählt hätte. Zudem dürfe der Zweckverband nicht dafür bestraft werden, dass er - anders als andere Aufgabenträger im Land - im Einklang mit der früheren Rechtslage eine Beitragserhebung durchgeführt und über eine wirksame Beitragssatzung verfügt habe. Hätte nur eine dieser Voraussetzungen nicht vorgelegen, wäre der Systemwechsel wesentlich einfacher durchzuführen, weil der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung dann keine Geltung beanspruchen könnte. Dennoch stünden die bis zur Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung entstandenen sachlichen Beitragspflichten dem Systemwechsel nicht entgegen. Denn es seien keine Gründe erkennbar, warum der Zweckverband auch bereits entstandene Ansprüche nicht auf Grund höherwertiger Rechte und Interessen freiwillig aufgeben könne. Nichts anderes sei vorliegend erfolgt; vereinnahmte Beiträge würden erstattet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Der Kammer haben bei der Entscheidung die beim Antragsgegner entstandenen Verwaltungsvorgänge sowie die beigezogenen Akten des Verfahrens 3 A 1156/08 vorgelegen.

Entscheidungsgründe

II.

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Der Antrag ist zulässig; insbesondere ist die Zugangsvoraussetzung des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO erfüllt, weil der Antragsgegner im Widerspruchsbescheid erklärt hat, dass eine weitere Aussetzung der Vollziehung nicht mehr gewährt werde. Der Antrag ist auch begründet. Einstweiligen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gewährt das Gericht entsprechend § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO u.a., wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides bestehen. So ist es hier.

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Es bestehen bereits aufgrund der im Eilverfahren lediglich gebotenen summarischen Prüfung ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides. Ihm fehlt die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage, denn die Satzung des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen über die Erhebung von Gebühren für die Wasserversorgung (Wasserversorgungsgebührensatzung - WVGS) vom 20.03.2008 i.d.F. der ersten Änderung vom 03.09.2008 ist unwirksam. Auf die Wasserversorgungsgebührensatzung (WVGS 2005) vom 03.11.2005 kann der Bescheid ebenfalls nicht gestützt werden. Zum einen folgt dies aus dem Umstand, dass die Satzung mit Ablauf des nur bis einschließlich 2007 reichenden Kalkulationszeitraums für die in § 3 WVGS 2005 normierten Gebühren unanwendbar geworden ist (Unzulässigkeit des periodenfremden Gebührenaufkommens, vgl. VG Greifswald, Beschl. v. 28.06.2006 - 3 B 306/06, S. 4 f. des Entscheidungsumdrucks). Zu anderen ist darauf hinzuweisen, dass als Rechtsgrundlage für den vorliegend allein streitgegenständlichen "Erhöhungsbetrag" von EUR 12.500,- nur die aktuelle Wasserversorgungsgebührensatzung in Betracht kommt.

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Die Wasserversorgungsgebührensatzung vom 20.03.2008 i.d.F. der Änderung vom 03.09.2008 verstößt gegen die "Soll-Regelung" des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V (1.) und berücksichtigt die aus dem Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung folgenden Anforderungen nicht hinreichend (2.). Zudem wäre eine Berücksichtigung der Kosten der Kreditaufnahme (Zinsen und Tilgung) für die Rückerstattung vereinnahmter Trinkwasserbeiträge im Rahmen der Gebührenkalkulation unzulässig (3).

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1. Nach § 1 Abs. 1 lit. a WVGS erhebt der Zweckverband nach Maßgabe dieser Satzung Gebühren für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung der Wasserversorgung zur Deckung der Kosten gemäß § 6 Abs. 2 KAG M-V sowie zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung öffentlicher Wasserversorgungsanlagen. Die Regelung des zweiten Halbsatzes der Bestimmung stellt klar, dass mit der Benutzungsgebühr auch der Aufwand für die Herstellung der Wasserversorgungsanlagen abgegolten werden soll. Damit besteht ein Spannungsverhältnis zu § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Die Vorschrift bestimmt, dass zur Deckung des Aufwandes u.a. für die Anschaffung und Herstellung der notwendigen öffentlichen Einrichtungen zur leitungsgebundenen Versorgung mit Wasser Anschlussbeiträge erhoben werden sollen. Die Vorschrift schließt die Einführung eines so genannten "reinen Gebührenmodells" nicht völlig aus, regelt aber als Kollisionsnorm das Verhältnis zwischen beiden Finanzierungsmethoden. Zur Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V hat das VG Greifswald bereits in dem Urteil vom 02.04.2008 - 3 A 1395/05 (NordÖR 2008, 357) Folgendes ausgeführt:

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"Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber eine Nachrangigkeit der Gebührenfinanzierung angeordnet (Sauthoff in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand 09/05, § 8 Rn. 1613; VG Schwerin, Urt. v. 26.04.2007 - 4 A 1319/06, S. 14 des Entscheidungsumdrucks). Ein einschränkungsloses Wahlrecht der Aufgabenträger, statt eines "Beitragsmodells" ein "reines Gebührenmodell" einzuführen, besteht damit nicht. Die gegenteilige Auffassung von Aussprung (in: Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, Stand 05/07, § 9 Anm. 2.1) ist weder mit dem Wortlaut der Vorschrift noch ihrem Sinn und Zweck (dazu sogleich) zu vereinbaren. Daraus folgt nicht nur, dass - ungeachtet des angestrebten Deckungsgrades - überhaupt Anschlussbeiträge erhoben werden sollen (diese Maßgabe wird auch von der Stadt zweifelsohne beachtet). Nach Auffassung der Kammer wirkt sich die Vorschrift auch in Bezug auf den mit der Erhebung von Anschaffungs- oder Herstellungsbeiträgen angestrebten Deckungsgrad aus. Da sie als "Soll-Regelung" die Beitragserhebung für den Regelfall vorsieht, folgt daraus, dass die Refinanzierung des beitragsfähigen Aufwandes für die in § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V genannten Maßnahmen in der Regel ganz oder zumindest zum überwiegenden Teil durch eine Beitragserhebung erfolgen muss. Dem wird dadurch Rechnung getragen, dass ein Deckungsgrad von 70 v.H. oder mehr angestrebt wird (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 02.06.2004 - 4 K 38/02, DVBl. 2005, 64). Eine vollständige oder überwiegende Gebührenfinanzierung von Maßnahmen i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V ist daher auf so genannte atypische Fälle beschränkt. Ein Verstoß gegen diese Maßgaben führt zur Fehlerhaftigkeit der Kalkulation und der darauf beruhenden Beitragssätze.

19

Damit ist allerdings noch nichts zur Auslegung der Vorschrift, insbesondere zu den Kriterien für das Vorliegen einer Ausnahme gesagt. Hierfür kommt es maßgebend auf die Bezüge an, die die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V zu den allgemeinen Grundsätzen der gemeindlichen Einnahmebeschaffung und dabei insbesondere zu der Bestimmung des § 44 Abs. 3 Kommunalverfassung - KV M-V aufweist (dazu sogleich).

20

Die Gesetzesmaterialien sind für die Auslegung der Bestimmung unergiebig; insbesondere ist ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers nicht feststellbar (a.A.: VG Schwerin a.a.O.): Der Gesetzentwurf der Landesregierung sieht noch eine "Kann-Regelung" vor (LT-Drs. 4/1307 S. 12, 46). Ihm kann lediglich entnommen werden, dass an der im Jahre 1993 auf das Anschlussbeitragsrecht ausgedehnten gesetzlichen Beitragserhebungspflicht nicht mehr festgehalten werden soll (a.a.O., S. 46). Allerdings sind im Gesetzgebungsverfahren eine Vielzahl von Kriterien für das Vorliegen einer atypischen Situation, die ein Abweichen von der Regel erlauben soll, diskutiert worden. Hierzu soll eine besondere Siedlungsstruktur, wie sie etwa in städtischen Ballungsräumen zu finden ist, gehören (Beschlussempfehlung und Bericht des Innenausschusses, LT-Drs. 4/1576, S. 39, 75). Genannt wird auch der Umstand, dass Beitragserhebungen bisher nicht erfolgt sind (a.a.O., S. 45, 75) oder dass die wirtschaftliche Situation des Einrichtungsträgers die Umstellung des Finanzierungssystems gestattet (a.a.O., S. 39) bzw. diese bereits erfolgt ist (Abgeordneter H. M., SPD, LT M-V, Plenarprotokoll vom 09.03.2005, 4/53, S. 2985 f.). Schließlich soll ein atypischer Fall vorliegen, wenn mit der Erstellung einer Beitragssatzung und der Erhebung von Beiträgen ein unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand verbunden wäre oder eine verlässliche Prognose über den tatsächlichen Investitionsaufwand nicht möglich ist (Plenarprotokoll a.a.O.; vgl. die umfangreiche Darstellung in dem zit. Urteil des VG Schwerin).

21

Diese Vielzahl unterschiedlicher Ansätze für die Definition einer atypischen Situation erlaubt keinen eindeutigen Rückschluss auf den Willen des Gesetzgebers. Denn es bleibt offen, ob die Bebauungsstruktur im Gebiet des Aufgabenträgers oder seine finanzielle Situation maßgebend sein sollen oder ob lediglich eine mit Blick auf die bisher geltende Beitragserhebungspflicht illegale Verwaltungspraxis bestimmter Aufgabenträger nachträglich legalisiert werden soll. Zudem wird mit offenen Rechtsbegriffen gearbeitet ("unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand", "verlässliche Prognose"). Nach Auffassung der Kammer ist es ausgeschlossen, jedes der dargestellten Kriterien als Beispiel für eine atypische Situation heranzuziehen, denn auch insoweit kann ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers nicht ermittelt werden. Zudem wäre in diesem Fall das offensichtlich gewollte Regel-Ausnahme-Verhältnis weitgehend aufgehoben. Die an den Bericht des Innenausschusses anknüpfenden Darlegungen des Beklagten zum Vorliegen einer atypischen Ausnahme können daher auf sich beruhen.

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Für die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V sind vielmehr systematische Erwägungen maßgebend: Es kommt auf das Verhältnis der allgemeinen Vorschriften über die gemeindliche Einnahmebeschaffung in der Kommunalverfassung (KV M-V) zu den besonderen Regelungen im Kommunalabgabengesetz an. Nach Auffassung der Kammer handelt es sich bei § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V um die bereichsspezifische Ausprägung des in § 44 Abs. 3 KV M-V normierten allgemeinen Grundsatzes. § 44 Abs. 3 KV M-V bestimmt, dass eine Gemeinde Kredite nur aufnehmen darf, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Danach ist die Kreditfinanzierung gegenüber allen anderen Finanzierungsformen subsidiär; sie soll möglichst vermieden, zumindest aber auf das unabdingbare Maß reduziert werden. Dies gilt auch für Kreditaufnahmen für Investitionen, da § 52 Abs. 1 KV M-V auf § 44 Abs. 3 KV M-V verweist (a.A.: Siemers a.a.O., § 6 Anm. 5.4.2.2). Damit erklärt sich, warum die Beitragserhebung die regelmäßige Finanzierungsform für die in § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V genannten Maßnahmen darstellt. Die Finanzierung der Herstellungs- bzw. Anschaffungskosten leitungsgebundener Anlagen durch Benutzungsgebühren ist in der Regel mit einem deutlich höheren Kreditbedarf verbunden als eine Beitragsfinanzierung. Mit der Erhebung eines einmaligen Beitrages für die Anschaffung oder Herstellung einer leitungsgebundenen Einrichtung der Abwasserentsorgung wird der Aufgabenträger nämlich frühzeitig mit Eigenkapital (dieser Begriff wird im Folgenden nicht im kalkulatorischen Sinne, sondern ausschließlich als Gegenbegriff zu kreditfinanziertem Kapital verwandt) ausgestattet und so sein Kreditbedarf verringert. Denn die sachliche Beitragspflicht entsteht nicht erst mit der endgültigen Herstellung der Anlage in ihrer Endausbaustufe, sondern bereits mit dem Anschluss bzw. der Schaffung der Anschlussmöglichkeit der einzelnen Baugrundstücke. Gerade weil nach dem Kommunalabgabengesetz auch die Eigentümer so genannter altangeschlossener bzw. altanschließbarer Grundstücke der Beitragspflicht unterliegen (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 30.06.2004 - 4 K 34/02), führt dies zu einem frühzeitigen Entstehen von Beitragsansprüchen in erheblichem Umfang. Damit kommt der Beitragserhebung eine Vorfinanzierungsfunktion zu. Bei einer Gebührenfinanzierung fehlt dagegen die frühzeitige Ausstattung des Aufgabenträgers mit Eigenkapital. Die Herstellungskosten können nicht "auf einmal" auf die Gebührenpflichtigen umgelegt werden, sondern fließen - auf Jahre oder gar Jahrzehnte verteilt - sukzessive in die Kalkulation der Benutzungsgebühr ein. Wegen der fehlenden Ausstattung mit Eigenkapital erhöht sich der Kreditbedarf des Aufgabenträgers, was aber nach § 44 Abs. 3 KV M-V möglichst vermieden werden soll.

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Mit Blick auf diesen Regelungszweck wird auch deutlich, warum der Gesetzgeber die Erhebung von Erneuerungsbeiträgen nach § 9 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V in das "freie" Ermessen des Aufgabenträgers gestellt hat und dies auch durfte. Denn hierfür bedarf es eines sachlichen Grundes, andernfalls wäre die unterschiedliche Behandlung von Anschaffungs- und Herstellungsbeiträgen einerseits und Erneuerungsbeiträgen andererseits willkürlich. Der sachliche Grund für die Differenzierung liegt darin, dass im Rahmen der Kalkulation der Benutzungsgebühr Abschreibungen auf die Anlagewerte gebührenerhöhend berücksichtigt werden können (vgl. § 6 Abs. 2a KAG M-V). Den Abschreibungen kommt eine Ansparfunktion zu. Mit ihnen wird der Kapitalstock für die Erneuerung der Anlage nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer gebildet. Die Erhebung von Erneuerungsbeiträgen ist jedenfalls in dem Umfang ausgeschlossen, wie Abschreibungen in die Kalkulation der Benutzungsgebühr eingeflossen sind. Allerdings kann der Aufgabenträger auf die Berücksichtigung von Abschreibungen im Rahmen der Benutzungsgebühr verzichten und stattdessen Erneuerungsbeiträge erheben. Da keine der ihm gebotenen Finanzierungsformen für die Erneuerung leitungsgebundener Einrichtungen der Abwasserbehandlung zu einer Erhöhung des Kreditbedarfs führt, steht dem Aufgabenträger insoweit ein echtes Wahlrecht zu.

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Die mit der Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V bezweckte Reduzierung des Kreditbedarfs dient mittelbar auch der Entlastung der Abgabenpflichtigen. Denn mit einem höheren Kreditbedarf erhöht sich auch die Zinsbelastung des Aufgabenträgers, die auf die Abgabenpflichtigen abgewälzt wird - und zwar in zweifacher Hinsicht: Zum einen erhöht sich das Kreditvolumen, was sich natürlich auch auf das Zinsvolumen auswirkt. Zum anderen ändert sich auch die Höhe der berücksichtigungsfähigen Zinssätze. Denn im Rahmen der Beitragserhebung sind Zinsen auf in Anspruch genommenes Fremdkapital nur in der tatsächlich entstandenen Höhe Teil des beitragsfähigen Aufwandes. Gebührenwirksam sind dagegen nicht nur die vom Aufgabenträger auf das Fremdkapital tatsächlich gezahlten bzw. zu zahlenden Zinsen. Vielmehr erlaubt § 6 Abs. 2 Satz 2, Abs. 2b KAG M-V den Ansatz so genannter kalkulatorischer Zinsen, die unabhängig sind von den tatsächlichen Zinsen auf das Fremdkapital (vgl. Siemers in: Aussprung/Siemers/Holz, a.a.O. § 6 Anm. 6.3.2.4.1.3) und diese daher übersteigen können. Soweit Siemers (a.a.O., § 6 Anm. 5.4.2.3) anmerkt, dass eine Kreditaufnahme durch den Aufgabenträger aus Sicht des Beitragspflichtigen günstiger sein könne, weil eine Gemeinde oftmals zinsgünstige Kredite erhalte (z.B. Darlehn aus dem Kommunalen Aufbaufonds mit einem Zinssatz von 3 v.H. p.a.), die dem Abgabenpflichtigen nicht zur Verfügung stünden, trifft dies zwar zu. Damit werden die vorstehenden Ausführungen jedoch nicht relativiert, denn zum einen wird der Vorteil günstigerer Kreditzinsen durch die längere Laufzeit kommunaler Darlehen aufgezehrt. Zum anderen ist nicht sichergestellt, dass der Aufgabenträger einen günstigeren Zinssatz an die Abgabenpflichtigen tatsächlich weiterreicht. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass der Aufgabenträger in der Gebührenkalkulation statt der tatsächlich zu zahlenden Zinsen so genannte kalkulatorische Zinsen gebührenerhöhend berücksichtigen darf, wobei nach der Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern der Ansatz eines Zinssatzes von 7 v.H. zulässig ist (Urt. v. 25.02.1998 - 4 K 8/97, NordÖR 1998, 256).

25

Das mit der Soll-Regelung verbundene Regelungsziel, nämlich die Senkung des Fremdkapitalbedarfs für die Anschaffung und Herstellung leitungsgebundener Anlagen der Abwasserbehandlung, gibt auch den Rahmen vor, in dem Ausnahmen zulässig sind. Denn nach allgemeinen Grundsätzen dürfen Ausnahmen nicht beliebig zugelassen werden; vielmehr muss ein innerer Zusammenhang zwischen der Regel und der Ausnahme, ein "verbindendes Kriterium" (vgl. Sauthoff a.a.O.), vorhanden sein. Daraus folgt, dass es entgegen der Auffassung des Beklagten für die Ausnahme nicht auf eine besondere (verdichtete) Bebauungsstruktur im Gebiet des Aufgabenträgers ankommen kann. Die Bebauungsstruktur hat zwar unbestreitbar Auswirkungen auf den Kapitalbedarf des Aufgabenträgers; sie weist jedoch keine Bezüge zu der hier interessierenden Frage der Absenkung des Fremdkapitalbedarfs durch eine Beitragserhebung auf. Entgegen der bei Sauthoff (a.a.O.) anklingenden Auffassung ist es auch nicht einzusehen, warum der mit einer verdichteten Bebauung verbundene Kostenvorteil nicht an die Beitragspflichtigen weitergegeben werden muss, sondern durch den mit einer Gebührenfinanzierung verbundenen höheren Kreditbedarf des Aufgabenträgers (teilweise) wieder aufgezehrt werden darf. (...)

26

Nach Auffassung der Kammer ist eine am Regelungsziel des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V orientierte Ausnahme jedoch immer dann gegeben, wenn die Eigenkapitalausstattung für die betreffende Maßnahme - aus welchen Gründen auch immer - so gut ist, dass der Kreditbedarf des Aufgabenträgers bei einer überwiegenden Gebührenfinanzierung der Anlage ein Maß von etwa 1/3 der Herstellungskosten nicht deutlich übersteigt. In diesem Fall ist es nicht einsehbar, warum der Aufgabenträger daran gehindert sein sollte, die Refinanzierung der Anlage ganz oder überwiegend durch Benutzungsgebühren vorzunehmen. Die Einhaltung des gesetzgeberischen Regelungsziels ist bei Zulassung dieser Ausnahme gewährleistet. Für die Bemessung der Quote ist nach Auffassung der Kammer maßgeblich, dass § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V - wie dargelegt - den Aufgabenträger nicht dazu zwingt, bei der Erhebung von Anschlussbeiträgen einen Deckungsgrad von 100 v.H. anzustreben; vielmehr ist ein Deckungsgrad von nur 70 v.H. nach der bereits benannten Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern "voraussetzungslos" zulässig. Damit wird akzeptiert, dass die Refinanzierung von 30 v.H. der Herstellungskosten der Anlage durch Gebühren erfolgt und insoweit ein Kreditbedarf des Aufgabenträgers bestehen kann, wobei diese Quote nicht als feste Grenze, sondern als Richtwert zu verstehen ist."

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An diesen Erwägungen, die auf die Einnahmebeschaffung der Zweckverbände übertragbar sind (vgl. § 161 Abs. 1 Satz 2 KV M-V), hält die Kammer nach erneuter Überprüfung fest. Sie sieht ihre Auffassung dabei insbesondere durch die Rechtsprechung des OVG Bautzen bestätigt, das beitragsrechtliche Bestimmungen ebenfalls als spezialgesetzliche Ausformungen der allgemeinen Grundsätze der gemeindlichen Einnahmebeschaffung versteht (Urt. v. 31.01.2007 - 5 B 522/06, zit. nach juris Rn. 80). Trifft dies zu, dann sind auch für die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V allein die Kriterien der gemeindlichen Einnahmebeschaffung maßgebend. Dabei folgt aus dem Umstand, dass § 44 Abs. 2 KV M-V nicht zwischen Gebühren und Beiträgen unterscheidet, sondern allgemein von "Entgelten" spricht, nicht, dass Gebühr und Beitrag als gleichwertig anzusehen sind. Denn in den Fällen, in denen eine Beitragsfinanzierung möglich ist (oder möglich gewesen wäre) und die Gebührenfinanzierung zu einem Kreditbedarf in Höhe des kritischen Bereichs (s.o.) führt, folgt die Subsidiarität der Gebührenfinanzierung aus § 44 Abs. 3 KV M-V. Die aus § 44 Abs. 3 KV M-V folgenden Bindungen gelten im Übrigen auch bei der Wahl einer nach § 1 Abs. 3 KAG M-V grundsätzlich zulässigen privatrechtlichen Entgeltregelung (keine "Flucht" ins Privatrecht, vgl. § 35 Abs. 1 der Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Wasser [AVBWasserV]). Daraus folgt, dass in Ansehung der Herstellungskosten der Wasserversorgungsanlage vorrangig Baukostenzuschüsse i.S.d. § 9 AVBWasserV zu erheben sind. Eine Umlage der Herstellungskosten im Rahmen von Verbrauchsentgelten ist demgegenüber subsidiär.

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Somit kommt es für das Vorliegen einer am Regelungsziel des § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V orientierten Ausnahme darauf an, dass der Kreditbedarf des Aufgabenträgers bei einer reinen Gebührenfinanzierung der Anlage ein Maß von etwa 1/3 der beitragsfähigen Herstellungskosten nicht deutlich übersteigt. Dies gilt entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch und gerade dann, wenn keine Beiträge erhoben werden. Die Frage der Kreditquote ist im vorliegenden Fall allerdings offen. Die Angaben des Antragsgegners sind ungenau. Zum Teil beruht dies naturgemäß darauf, dass die Angaben auf Prognosen beruhen und daher der Umfang von Fördermitteln und Zuschüssen Dritter bzw. der Umfang der Entstehung neuer Erschließungsgebiete nicht genau abgeschätzt werden kann. Andere Ungenauigkeiten beruhen auf unvollständigen oder unklaren Angaben des Antragsgegners. So ist fraglich, ob in den von ihm prognostizierten Herstellungskosten von 100 Mio. EUR das von der Firma N. GmbH i.L. übernommene Anlagevermögen enthalten ist, und ob mit dessen Übernahme ein beitragsfähiger Aufwand entstanden ist. Geht man zu Gunsten des Antragsgegners davon aus, dass die (beitragsfähigen) Herstellungskosten der Gesamtanlage in ihrer Endausbaustufe 100 Mio. EUR und die Kreditverbindlichkeiten bisher 36,65 Mio. EUR betragen, so ist die definierte "kritische Grenze" erreicht, aber nicht überschritten. In dem Urteil vom 02.04.2008 hat die Kammer eine Kreditfinanzierungsquote von 36,6 v.H. als gerade noch tolerierbar akzeptiert, so dass die diesbezüglichen Darlegungen des Antragsgegners einer "Punktlandung" gleichkommen. Die kritische Grenze ist dagegen überschritten, wenn dem von der Firma N. GmbH i.L. übernommenen Anlagevermögen kein beitragsfähiger Aufwand gegenübersteht, so dass der Betrag von 24 Mio. EUR damit weder ganz noch teilweise angesetzt werden kann. Überdies ist der tolerierbare Bereich überschritten, wenn - was der Antragsgegner bisher ebenfalls offen gelassen hat - die für die Rückerstattung der vereinnahmten Beiträge aufgenommenen Kreditmittel zu den Kreditverbindlichkeiten hinzugerechnet werden. Gleiches gilt für den Fall, dass bis zur Fertigstellung der Anlage in ihrer Endausbaustufe ein zusätzlicher Kreditbedarf entsteht, was angesichts des noch weit in der Zukunft liegenden Fertigstellungszeitpunktes nicht ausgeschlossen werden kann. Vor diesem Hintergrund ist zudem zweifelhaft, ob die Frage des Überschreitens der "kritischen Grenze" im Hauptsacheverfahren abschließend geklärt werden kann. Das Risiko der Nichterweislichkeit trägt der Antragsgegner. Dies folgt aus § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V, denn nach dieser Bestimmung bildet die Beitragserhebung den Regelfall und die Gebührenerhebung die Ausnahme. Wer sich auf die Ausnahme beruft, muss das Vorliegen ihrer Voraussetzungen darlegen und ggfs. auch beweisen. Gelingt ihm dies nicht, ist von einem Verstoß gegen die Grundregel auszugehen.

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Soweit sich der Antragsgegner für das Vorliegen einer atypischen Ausnahme i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V darauf beruft, dass das Geschäftsgebiet des Zweckverbandes erheblich durch eine touristische Struktur mit hoher Auslastung zu den Saison- und äußerst niedriger Auslastung zu den übrigen Zeiten geprägt ist, so dass eine Gebührenerhebung, die neben der Bereitstellungsnotwendigkeit die Verbrauchssituation zum Vorteilshauptparameter erhebe, schlicht abgabengerechter sei, kann dem nicht gefolgt werden. Wie bereits dargelegt, kommt es für die Ermittlung atypischer Ausnahmen i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V allein auf die Höhe der Kreditfinanzierungsquote an. Fragen der Bebauungs- oder Siedlungsstruktur spielen dagegen keine Rolle.

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Etwas anderes ergibt sich aber auch dann nicht, wenn man dem nicht folgt und der Auffassung ist, dass eine bestimmte Siedlungsstruktur eine Ausnahme i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V begründen kann (vgl. Sauthoff a.a.O., der dies für den ländlichen Raum jedoch ausschließt). Denn der Antragsgegner lässt offen, unter welchem Blickwinkel die Einführung des Gebührensystems angesichts der Siedlungsstruktur im Geschäftsbereich des Zweckverbandes "abgabengerechter" sein soll. Da er die ausgeprägte touristische Struktur mit einem saisonal erheblich schwankenden Trinkwasserbedarf hervorhebt, ist davon auszugehen, dass nach Auffassung des Antragsgegners das Gebührensystem vor dem Hintergrund der vom Zweckverband vorzuhaltenden Lieferkapazität "gerechter" als das Beitragssystem sein soll. Nach Auffassung der Kammer ist allerdings das Gegenteil zutreffend: Richtig ist zwar, dass die Insel Rügen stark touristisch geprägt ist und es daher eine erhebliche Zahl (rein) touristisch genutzter Grundstücke (Ferienhausgrundstücke, "Datschen", Campingplätze usw.) gibt, die an die zentrale Wasserversorgung angeschlossen sind und in den Sommermonaten einen zusätzlichen Trinkwasserbedarf auslösen. Dabei liegt es auf der Hand, dass sich dieser Umstand auf die Kapazität der vorzuhaltenden Trinkwasseranlagen auswirkt, denn diese Anlagen müssen so dimensioniert sein, dass sie den in den Sommermonaten auftretenden Spitzenbelastungen gerecht werden auch wenn die Spitzenverbräuche in den übrigen Monaten des Jahres nicht annähernd erreicht werden. Keinesfalls reicht eine an Durchschnittswerten orientierte Dimensionierung aus. Dies führt zu Mehrkosten bei der Herstellung der Anlagen, die in Gebieten mit vergleichbarer Siedlungsstruktur aber ohne ausgeprägte touristische Nutzung nicht auftreten. Werden die Herstellungskosten der Wasserversorgungsanlagen nach einem Gebührensystem finanziert, so werden die Gesamtkosten einschließlich der genannten Mehrkosten auf den Jahresverbrauch umgelegt. Darin liegt der Unterscheid zum Beitragssystem, bei dem der tatsächliche Verbrauch für die Kostenverteilung keine Rolle spielt. Da touristisch genutzte Grundstücke einen saisonal eng begrenzten und daher geringeren Wasserverbrauch auslösen, als ganzjährig genutzte Grundstücke, führt der vom Antragsgegner ins Feld geführte Verbrauch als "Vorteilshauptparameter" dazu, dass die Eigentümer touristisch (saisonal) genutzter Grundstücke entlastet und die Eigentümer sonstiger, d.h. ganzjährig genutzter Grundstücke belastet werden. Denn das Maß der Kostenverursachung, bezogen auf den Kubikmeter bezogenen Trinkwassers, ist für die Benutzer der Anlage unterschiedlich hoch. Als Folge davon tragen die Eigentümer ganzjährig genutzter Grundstücke zumindest einen Teil der aus der touristischen Nutzung folgenden Mehrkosten bei der Herstellung der Anlage mit.

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Dieser Effekt wird vorliegend noch dadurch verstärkt, dass der Zweckverband offenbar keine Notwendigkeit gesehen hat, im Rahmen der Einführung des reinen Gebührensystems die Grundgebühr der Wasserversorgung anzuheben. Die Gebührensätze für die Grundgebühr in § 3 Abs. 1 WVGS sind gegenüber den entsprechenden Gebührensätzen des § 3 WVGS 2005 unverändert. Eine Anhebung der verbrauchsunabhängigen Grundgebühr führt zu einer stärkeren Beteiligung der Eigentümer saisonal genutzter Grundstücke an den fixen Kosten der Anlage, wozu auch die Herstellungskosten gehören (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 14.02.2007 - 3 A 2047/04, S. 10 des Entscheidungsumdrucks). Da eine solche Anhebung unterblieben ist, schlagen die erstmalig in der Kalkulation berücksichtigten Herstellungskosten und somit auch die touristisch bedingten Mehrkosten der Herstellung "voll" auf die Verbrauchsgebühr durch. Im Ergebnis subventionieren die Eigentümer ganzjährig genutzter Grundstücke damit die Eigentümer lediglich saisonal genutzter Grundstücke. Dies ist aus bundesrechtlicher Sicht zwar zulässig (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.09.1981 - 8 C 48/81, zit. nach juris Rn. 16). Mit Blick auf das Verursachungsprinzip - einem Element des Vorteilsprinzips - ist dies jedoch nicht "gerechter", sondern eher "weniger gerecht" und daher nicht geeignet, eine Ausnahme von dem grundsätzlich bestehenden Gebot der Beitragsfinanzierung der Herstellungskosten zu begründen.

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Eine atypische Ausnahme i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V liegt auch nicht deshalb vor, weil das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern den Wechsel des Finanzierungssystems und insbesondere die damit verbundene Kreditaufnahme für die Rückerstattung vereinnahmter Beiträge genehmigt hat. Richtig ist zwar, dass wegen der Erteilung der Genehmigung die Vermutung besteht, dass die Kreditverpflichtung mit der dauernden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Zweckverbandes im Einklang steht, vgl. § 52 Abs. 2 Satz 3 KV M-V. Richtig ist auch, dass der Wechsel des Finanzierungssystems unzulässig wäre, wenn die damit verbundene Kreditaufnahme nicht genehmigungsfähig wäre (vgl. OVG Bautzen a.a.O. Rn. 91 ff.). Die Argumentation kann jedoch nicht umgedreht werden: Denn aus der kommunalverfassungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit der mit dem Systemwechsel verbundenen Kreditaufnahme - diese sei vorliegend unterstellt - folgt nicht zugleich die kommunalabgabenrechtliche Zulässigkeit des Systemwechsels selbst. Denn diese richtet sich nicht nach § 52 KV M-V, sondern nach § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Während bei der Prüfung der kommunalverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Kreditaufnahme die Sicherheit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde oder des Zweckverbandes im Vordergrund steht, ist bei der Prüfung der kommunalabgabenrechtlichen Zulässigkeit des Systemswechsels zusätzlich die Frage zu prüfen, ob der Systemwechsel zu einer nicht mehr tolerierbaren Mehrbelastung der Abgabenpflichtigen infolge der damit verbundenen Kreditaufnahme führt (s.o.).

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Auch der Umstand, dass die Erhebung des Wasserversorgungsbeitrages zu einer erheblichen Belastung vieler Haushalte geführt hätte, weil die Erhebung des Trinkwasserbeitrags in großer zeitlicher Nähe zu Beitragserhebungen für Erschließungs- oder Straßenbaumaßnahmen bzw. Schmutzwasseranlagen erfolgt ist, zwingt nicht zur Annahme einer atypischen Ausnahmesituation i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V. Zum einen legt der Antragsgegner nicht dar, dass sich dieses Problem in seinem Geschäftsbereich mit besonderer Schärfe stellt und vom Landesdurchschnitt signifikant abweicht. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass der Landesgesetzgeber das Problem gesehen und mit der Verlängerung der Festsetzungsfrist für Anschlussbeiträge in § 12 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V anderweitig bewältigt hat. Damit ist den Aufgabenträgern die Möglichkeit gegeben worden, flexibler auf die individuelle Situation der Grundstückseigentümer reagieren zu können und so die mit einer gedrängten Erhebung mehrerer Beiträge verbundene Belastung zu verringern (VG Greifswald, Beschl. v. 16.04.2008 - 3 B 441/08, S. 10/11 des Entscheidungsumdrucks; vgl. auch Ziff. 6.4.4 des Einführungserlasses des Innenministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 14.06.2005, abgedruckt bei Aussprung a.a.O., § 12 Anm. 47.2.2).

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Eine atypische Ausnahmesituation ist nicht dadurch entstanden, dass der mit der Beitragserhebung verbundene Verwaltungsaufwand in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht zu leisten gewesen wäre. Die folgt bereits aus dem Umstand, dass im Schmutzwasserbereich die Beitragserhebung technisch offenbar problemlos bewältigt werden konnte. Es ist nicht ersichtlich, warum dies nicht auch im Trinkwasserbereich möglich gewesen sein soll. Entgegen den Darlegungen des Antragsgegners hat es weder "vielfältige Änderungen in der Rechtsprechung" gegeben noch hat der Landesgesetzgeber mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes in Bezug auf die Wasserversorgungsbeitragsatzung einen erheblichen Anpassungsbedarf ausgelöst. Zudem führt ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht (§ 22 Abs. 2 Satz 1 KAG M-V) in der Regel nicht zur Unwirksamkeit einer nach "altem Recht" wirksamen Satzung (VG Greifswald, Urt. v. 23.07.2008 - 3 A 1318/07, S. 5 des Entscheidungsumdrucks). Ungeachtet dessen ist darauf hinzuweisen, dass die Masse der sachlichen Beitragspflichten, nämlich die für so genannte altangeschlossene bzw. altanschließbare Grundstücke entstandenen Beitragspflichten (dazu sogleich), unter Geltung der Altfassung des Kommunalabgabengesetzes entstanden ist. Der mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes ausgelöste Änderungsbedarf konnte diese Beitragspflichten daher überhaupt nicht berühren. Statt dessen drängt sich die Annahme auf, dass die nunmehr eingetretene "gröblich unangemessene Eilsituation" "hausgemacht" ist, denn der Antragsgegner hat bereits im Jahre 2006 in mehreren Presseberichten erklärt, keine Bescheide über Wasserversorgungsbeiträge zu versenden. Mit Akzeptanzproblemen bei den Beitragspflichtigen haben auch andere Aufgabenträger zu kämpfen.

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Soweit der Antragsgegner schließlich darauf hinweist, dass 80 von 89 Aufgabenträgern im Trinkwasserbereich keine Beiträge erheben würden, kann dies die Zulässigkeit des Systemwechsels ebensowenig begründen, wie der Umstand, dass sich die Gebührensätze der Wasserversorgungsgebührensatzung bei einem landesweiten Vergleich nur im "oberen Mittelfeld" bewegen. Die Frage der Zulässigkeit des reinen Gebührenmodells beurteilt sich allein danach, ob im Geschäftsgebiet des Zweckverbandes eine atypische Ausnahme i.S.d. § 9 Abs. 1 Satz 1 KAG M-V vorliegt, was vorliegend zumindest nicht fest steht. Die Verhaltensweise anderer Aufgabenträger ist als Rechtmäßigkeitsmaßstab selbst dann ungeeignet, wenn diese Aufgabenträger die Mehrheit bilden. Das kommunale Abgabenrecht kennt keinen Grundsatz der "normativen Kraft des Faktischen". Zudem ist darauf hinzuweisen, dass das Kommunalabgabengesetz in der vor dem Erlass des Ersten Änderungsgesetzes geltenden Fassung eine Beitragserhebungspflicht normierte (§ 8 Abs. 1 KAG a.F.). Damit waren abweichende öffentlich-rechtliche Entgeltregelungen und insbesondere die Einführung eines reinen Gebührenmodells generell unzulässig (a.A.: Aussprung, NordÖR 2005, 240 <245>); nach der nunmehr geltenden Rechtslage ist das reine Gebührenmodell lediglich in atypischen Ausnahmefällen zulässig. Vor diesem Hintergrund kann nicht ausgeschlossen werden, dass einige der von anderen Aufgabenträgern praktizierten reinen Gebührenmodelle nicht der Rechtslage entsprechen. Folgte man der Argumentation des Antragsgegners, so hätte dies die Folge, dass u.U. rechtswidrige Regelungen anderer Aufgabenträger den Rechtmäßigkeitsmaßstab für die vorliegend zu beurteilende Satzung bilden würden. Dass dies nicht zutreffend sein kann, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Darlegung.

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2. Zudem gewährleistet die Wasserversorgungsgebührensatzung nicht hinreichend, dass die aus dem Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung folgenden Beschränkungen beachtet werden. Dem Beitrag wesensimmanent ist das Merkmal der Einmaligkeit. Ein einmal entstandener Beitrag kann für dieselbe Maßnahme nicht zu anderer Zeit und in anderer Höhe für dasselbe Grundstück noch einmal entstehen. Das Verbot der Doppelbelastung hat sowohl zum Gegenstand, dass ein Grundstück vor einer mehrfachen Belastung für eine bestimmte öffentliche Einrichtung geschützt ist, als auch, dass eine bestimmte Beitragspflicht, ist sie erst einmal entstanden, nicht nachträglich zu einem anderen Zeitpunkt oder gar in einer anderen Höhe noch einmal entstehen kann (vgl. Aussprung, in: Aussprung/Siemers/Holz, Kommunalabgabengesetz M-V, Stand 05/08, § 9 Anm. 9.1 m.w.N.). Ein Eigentumswechsel ist wegen der "dinglichen Wirkung" der sachlichen Beitragspflicht (vgl. § 7 Abs. 6 KAG M-V) unbeachtlich, so dass sich auch der Rechtsnachfolger des ursprünglich Beitragspflichtigen auf das Verbot der Doppelbelastung berufen kann (Quaas in: Festschrift Driehaus, 2005, S. 174).

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Allerdings setzt der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung voraus, dass sachliche Beitragspflichten überhaupt entstanden sind. Denn erst mit der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht wird der Beitrag fixiert und löst die vorstehend genannten Folgen aus. Die Beitragspflicht entsteht nicht bereits mit dem Anschluss des Grundstücks an die Anlage bzw. der Schaffung der Anschlussmöglichkeit, sondern gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG a.F. (vgl. nunmehr § 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V) erst mit dem Inkrafttreten der ersten wirksamen Beitragssatzung. § 9 Abs. 3 Satz 1 KAG M-V bestimmt, dass die sachliche Beitragspflicht entsteht, sobald das Grundstück an die Einrichtung angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem In-Kraft-Treten der ersten wirksamen Satzung (ständige Rechtsprechung auch zu § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG a.F.: vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 03.03.2005 - 1 L 56/04, S. 4 ff. des Umdrucks). Insbesondere für die so genannten altangeschlossenen bzw. altanschließbaren Grundstücke fixiert daher der Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der ersten wirksamen Beitragssatzung den Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht. Für diese Grundstücke ist im Geschäftsbereich des Zweckverbandes die sachliche Beitragspflicht mit dem In-Kraft-Treten der Satzung des Zweckverbandes "Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen" über die Erhebung von Anschlussbeiträgen für die Wasserversorgung (Wasserversorgungsbeitragssatzung - WVBS) vom 09.10.2002 (i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 18.06.2004) am 20.11.2002 entstanden. Die Wasserversorgungsbeitragssatzung ist wirksam (st. Rspr, zuletzt VG Greifswald, Urt. v. 31.08.2005 - 3 A 3684/04 und Gerichtsbescheid v. 07.07.2006 - 3 A 555/06). Bei der Wasserversorgungsbeitragssatzung handelt es sich um die erste wirksame Trinkwasserbeitragssatzung des Zweckverbandes. Ihre Vorgängersatzungen sind unwirksam, weil bei der Kalkulation der Beitragssätze entgegen § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG a.F. so genannte Altanlagenbuchwerte aufwandserhöhend berücksichtigt worden sind (VG Greifswald, Urt. v. 31.08.2005).

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Jedenfalls die vor dem 31.12.2007 entstandenen sachlichen Beitragspflichten - und damit insbesondere die in Bezug auf die altangeschlossenen bzw. altanschließbaren Grundstücke entstandenen Beitragspflichten - sind durch die rückwirkende Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragsatzung nicht berührt worden, da die Rückwirkung nur bis zum 01.01.2008 reicht. Die Frage, ob die rückwirkende Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung die zwischen dem 01.01.2008 und dem Erlass der Aufhebungssatzung entstandenen sachlichen Beitragspflichten erlöschen ließ, dürfte ebenfalls zu verneinen sein. Soweit der Antragsgegner meint, er könne über entstandene sachliche Beitragspflichten wegen "höherwertiger Rechte und Interessen" frei verfügen und auch bereits entstandene Ansprüche aufgeben, kann dem nicht gefolgt werden. Nach allgemeinen Regeln unterliegt ein Recht nur dann der alleinigen Verfügungsbefugnis des Rechtsinhabers, wenn es ausschließlich dem Schutz seiner Interessen dient. Dies trifft auf die (entstandene) sachliche Beitragspflicht nicht zu, da diese auch die Beitragspflichtigen schützt. So markiert der Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht den Anlauf der Festsetzungsfrist (vgl. § 12 Abs. 1 KAG M-V i.V.m. § 170 Abs. 1 Abgabenordnung [AO]), nach deren Ablauf die sachliche Beitragspflicht infolge Festsetzungsverjährung erlischt (§ 47 AO). Daraus folgt, dass die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung - ganz gleich ob rückwirkend oder nicht - keine Auswirkung auf den Ablauf der Festsetzungsfrist haben kann. Andernfalls hätte es der Zweckverband in der Hand, die sachliche Beitragspflicht kurz vor Ablauf der Verjährungsfrist zum Erlöschen zu bringen und die Frist mit dem Erlass einer neuen Beitragssatzung erneut anlaufen zu lassen.

39

Auch der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung sowie das daraus folgende Verbot einer Doppelbelastung schützt die Beitragspflichtigen und wird folglich durch die Aufhebung der Wasserversorgungsbeitragssatzung nicht berührt. Die Rückzahlung vereinnahmter Beiträge führt nicht zu einem Wegfall des Verbots der Doppelbelastung. Denn Grundlage des darin liegenden Vertrauensschutzes ist nicht die Zahlung des Beitrags, sondern das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht. Diese fixiert die Höhe der Belastung und löst die dargestellten Folgen aus. Das Verbot ist daher auch dann bei der Einführung eines reinen Gebührenmodells zu beachten, wenn vereinnahmte Beiträge zurück gezahlt werden. Der Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung schützt die Beitragspflichtigen nicht nur vor einer erneuten Heranziehung zu Herstellungskosten durch einen Anschlussbeitrag. Es schützt sie auch vor einer erneuten Heranziehung zu Herstellungskosten der Anlage durch Funktionsäquivalente wie Benutzungsgebühren (vgl. OVG Münster, Urt. v. 17.09.1980 - 2 A 1653/79, DVBl. 1981, 831 <833>) oder privatrechtliche Entgelte (vgl. § 1 Abs. 3 KAG M-V). Für eine Beschränkung der Schutzfunktion auf ein Verbot der Mehrfacherhebung von Herstellungsbeiträgen ist kein sachlicher Grund erkennbar, so dass sie gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Grundgesetz - GG) verstoßen würde.

40

Die Kammer verkennt nicht, dass der Antragsgegner das Verbot einer Doppelbelastung beachten will und in Presseveröffentlichungen erklärt hat, dass er die vereinnahmten Wasserversorgungsbeiträge ab Anfang 2009 zurückerstatten will. Dabei ist aber zweifelhaft, ob eine solche Erklärung ausreicht oder ob es - wie die Antragstellerin meint - erforderlich ist, einen Rückerstattungsanspruch der Betroffenen satzungsrechtlich zu normieren. Ebenso ist unklar, wie der Antragsgegner verfahren will, wenn einzelne Beitragsschuldner auf eine Erstattung des gezahlten Beitrages verzichten und statt dessen die Beibehaltung niedrigerer Verbrauchsgebühren fordern. Diese Fragen bedürfen vorliegend jedoch keiner Vertiefung, denn auch die bloße Rückerstattung aller vereinnahmten Beiträge allein reicht nicht aus, dem aus dem Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung folgenden Verbot der Doppelbelastung Rechnung zu tragen.

41

Die vollständige Rückerstattung führt lediglich dazu, dass diejenigen Beitragsschuldner, die die auf sie entfallenden Herstellungsbeiträge bereits gezahlt haben, denjenigen Beitragsschuldnern gleichgestellt werden, deren sachliche Beitragspflicht zwar entstanden ist, deren Heranziehung aber bisher - aus welchen Gründen auch immer - unterblieben ist. Beide Gruppen sind jedoch gleich schutzwürdig. Das Verbot der Doppelbelastung führt dazu, dass beide Gruppen durch den Systemwechsel nicht schlechter gestellt werden dürfen, als sie bei einer Beibehaltung des Beitragsmodells stehen würden. Das Beitragsmodell ist insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass die Beitragspflichtigen vor Kostensteigerungen bei der Herstellung der Anlage geschützt sind: Wie bereits erwähnt, fixiert die sachliche Beitragspflicht den Betrag, den die Beitragspflichtigen für die Herstellung der Wasserversorgungsanlage zu entrichten haben. Dem Beitragssatz der Wasserversorgungsbeitragssatzung liegt eine Rechnungsperiodenkalkulation (1. Rechnungsperiode) zu Grunde, die den Zeitraum 1992 bis 2009 erfasst; mit den Beitragsatz von EUR 2,99 (brutto) wird ein Deckungsgrad von 80 v.H. der Herstellungskosten angestrebt. Würde sich in der Folgeperiode der Beitragssatz erhöhen - etwa wegen einer Steigerung der Herstellungskosten oder wegen einer Verschiebung in der Aufwands-/Flächenrelation oder weil ein höherer Deckungsgrad angestrebt wird - so betrifft dies nur die Beitragspflichtigen, deren sachliche Beitragspflicht erst in der betreffenden Folgeperiode entstanden ist. Diejenigen Beitragspflichtigen, deren sachliche Beitragspflichten bereits in der 1. Rechnungsperiode - also unter Geltung der aufgehobenen Wasserversorgungsbeitragssatzung - entstanden sind, dürfen wegen des Grundsatzes der Einmaligkeit der Beitragserhebung nicht an diesen Mehrkosten beteiligt werden. Lediglich in Höhe von 20 v.H. der Herstellungskosten, also dem Teilbetrag, der nicht über die Erhebung von Beiträgen finanziert werden soll, ist eine Beteiligung auch an Kostensteigerungen möglich. M.a.W.: Ist die sachliche Beitragspflicht - wie hier - entstanden, so dürfen die Beitragspflichtigen auch nach dem Systemwechsel nur an 20 v.H. der Gesamtherstellungskosten der Wasserversorgungsanlage zzgl. des (Fest-)Betrages, in dessen Höhe die sachliche Beitragspflicht entstanden ist, beteiligt werden. Eine höhere Belastung verstößt gegen den Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung.

42

Die Einhaltung dieser Maßgaben ist mit der bloßen Rückzahlung der vereinnahmten Beitrage nicht gewährleistet. Die scheinbar gegenteilige Ansicht von Quaas (a.a.O., S. 176) beruht auf dem Umstand, dass er diesen Ansatz nicht weiter verfolgt, weil er die Möglichkeit der Rückzahlung vereinnahmter Beiträge mit Blick auf die schwierige Situation kommunaler Haushalte als wirklichkeitsfern verwirft. Die Gefahr einer unzulässigen Doppelbelastung besteht vorliegend deshalb, weil in der auf Grundlage der Wasserversorgungsgebührensatzung zu erhebenden Benutzungsgebühr nunmehr auch die Herstellungskosten der Wasserversorgungsanlagen gebührenwirksam berücksichtigt werden. Dies hat zur Folge, das der auf den einzelnen Gebührenschuldner entfallende Anteil der Herstellungskosten mit jeder Gebührenfestsetzung zunimmt. Ab einem bestimmten Zeitpunkt erreicht der in der Summe der für das Grundstück festgesetzten Benutzungsgebühren enthaltene Anteil der Herstellungskosten den Betrag, in dessen Höhe die sachliche Beitragspflicht entstanden ist und der auch im Rahmen des reinen Gebührenmodells nicht überschritten werden darf. Da mit der Einführung des reinen Gebührenmodells im Vergleich zum Beitragsmodell eine Umschichtung der Lastenverteilung verbunden ist (s.o. S. 12 ff.), wird dieser Zeitpunkt bei Großverbrauchern in der Regel früher eintreten, als bei Normal- oder Geringverbrauchern. Ungeachtet dessen ist nicht gewährleistet, dass die Gruppe der Beitragspflichtigen über die Verbrauchsgebühr nur an maximal 20 v.H. der Gesamtkosten der Herstellung der Wasserversorgungsanlage (einschließlich Kostensteigerungen) beteiligt werden.

43

Dem muss in der Gebührensatzung Rechnung getragen werden. Es muss gewährleistet sein, dass die spätere Neubelastung durch Gebühren für bereits abgeschlossene Beitragssachverhalte nicht höher als beschrieben ausfällt (so auch Quaas a.a.O. S. 171/172). Dies hat zur Folge, dass der Zweckverband bei dem von ihm favorisierten reinen Gebührenmodell trotz einer Rückzahlung der vereinnahmten Beiträge nicht ohne gespaltene bzw. gestaffelte Gebührensätze auskommen dürfte. Es ist allerdings nicht Aufgabe des Eilverfahrens, zu den dabei auftretenden Fragen abschließend Stellung zu nehmen.

44

3. Abschließend sei darauf hingewiesen, dass der ausschließlich das Kalenderjahr 2008 betreffenden Gebührenkalkulation Trinkwasser vom 30.01.2008 nicht entnommen werden kann, dass darin die Kosten der Kreditaufnahme für die Rückerstattung vereinnahmter Beiträge (Zinsen und Tilgung) berücksichtigt worden sind. Eine solche Annahme drängt sich auch nicht auf, weil mit der Rückerstattung erst im Jahre 2009 begonnen werden soll. Die diesbezüglichen Einwände der Antragstellerin gehen daher fehl. Nach Auffassung der Kammer ist eine gebührenwirksame Berücksichtigung dieser Kosten jedoch unzulässig. Zu Recht weist die Antragstellerin darauf hin, dass es sich hierbei um Kosten der Systemumstellung handelt. Solche Kosten sind nicht gebührenfähig, weil sie keinen Bezug zur Leistungserbringung haben (Quaas, a.a.O. S. 173). Soweit der Antragsgegner einwendet, diese Kosten wären ebenso entstanden, wenn der Zweckverband von vornherein ein reines Gebührenmodell eingeführt hätte, kann dem nicht gefolgt werden. Zum einen kommt es für die Gebührenfähigkeit von Kosten auf den tatsächlichen und nicht auf einen hypothetischen Kausalzusammenhang an. Zum anderen normierte das Kommunalabgabengesetz in der vor dem Erlass des Ersten Änderungsgesetzes zum Kommunalabgabengesetz geltenden Fassung eine Beitragserhebungspflicht (§ 8 Abs. 1 KAG a.F.), so dass die Einführung eines reinen Gebührenmodells unzulässig war (s.o.). Damit wären die Kosten auch nach der alten Rechtslage nicht gebührenfähig gewesen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung auf den §§ 52, 53 Gerichtskostengesetz (GKG), wobei der angegriffene Teilbetrag der festgesetzten Abgabe für das Eilverfahren zu vierteln ist.