Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-05, Aktenzeichen 3 A 1919/16 HGW

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden der Klägerin auferlegt.

3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu einem Wasser- und Bodenverbandsbeitrag.

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Die Klägerin ist als Eigentümerin grundsteuerbefreiter Grundstücke „dingliches“ Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes „Obere Peene“. Diesem obliegt die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung seines Verbandsgebietes.

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Mit Änderungsbescheid vom 25. Mai 2016 setzte der Beklagte gegenüber der Klägerin einen Wasser- und Bodenverbandsbeitrag (allgemeine Gewässerunterhaltung) i.H.v. 3.550,45 EUR fest und verband die Festsetzung im Hinblick auf ein Guthaben von 92,01 EUR mit einem Leistungsgebot über 3.458,44 EUR. Den dem Bescheid beigefügten Anlagen kann die der Festsetzung zugrunde liegende Gesamtfläche (aufgeschlüsselt nach Flurstücken, Gemarkung, Nutzungsart und Fläche) sowie die daraus abgeleitete Anzahl der Beitragseinheiten entnommen werden, die mit dem Hebesatz multipliziert wird. Den gegen den Bescheid eingelegten Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15. September 2016 – zugestellt am 21. September 2016 – zurück.

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Am 19. Oktober 2016 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Sie ist der Auffassung, ihre Heranziehung sei rechtswidrig, soweit der Beitrag für Flächen erhoben werde, die Bestandteile der Bundeswasserstraßen Kummerower See und Peene seien. Bundeswasserstraßen würden, wie bereits das VG Schwerin in dem Urteil vom 26. März 2015 – 4 A 538/12 – erkannt habe, durch die Maßnahmen des Beklagten nicht bevorteilt. Die in der Unterhaltungslast des Beklagten befindlichen Gewässer zweiter Ordnung entwässerten in Gewässer erster Ordnung, wozu auch Bundeswasserstraßen gehörten, und nicht umgekehrt. Für Bundeswasserstraßen sei die Klägerin selbst und auf eigene Kosten unterhaltungspflichtig. Es sei unzulässig, sie darüber hinaus auch an den Kosten der Gewässer erster Ordnung zu beteiligen. Auch die Annahme eines mittelbaren Vorteils scheide aus. Sedimenteinspülungen würden wegen des niedrigen Gefälles und der damit verbundenen geringen Fließgeschwindigkeit in den Gewässern zweiter Ordnung verbleiben. Mit der Beseitigung der durch Sedimentablagerungen in den Mündungsbereichen von Gewässern zweiter Ordnung verbundenen Nachteile korrespondiere kein Vorteil der Klägerin. Treibsel oder andere organische Gegenstände würden von der Klägerin im Rahmen ihrer Unterhaltung nicht entnommen, so dass eine Entnahme durch den Beklagten keinen Vorteil begründe. Gegenteiliges folge auch nicht aus der Rechtsprechung des OVG Greifswald. Soweit dieses in dem Urteil vom 18. Dezember 2013 (– 1 L 18/08 –) erkannt habe, dass für die Gewässerunterhaltungsverbände in Mecklenburg-Vorpommern eine lückenlose Flächenzuordnung nach Gewässereinzugsgebieten bestehe, folge daraus lediglich, dass die Klägerin Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes „Rügen“ sei. Eine Vorteilsbegründung liege darin nicht.

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Die Klägerin beantragt,

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den Änderungsbescheid des Beklagten vom 25. Mai 2016 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 15. September 2016 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er ist der Auffassung, der Bescheid sei rechtmäßig. Auch Gewässer, die als Bundeswasserstraßen Gewässer erster Ordnung seien, würden durch die Maßnahmen der Gewässerunterhaltung bevorteilt. Diese zeige sich gerade an den Beispielen der Peene und des Kummerower Sees. Die Peene habe auf ihrem gesamten Verlauf von ca. 90 km nur ein Gefälle von 30 cm und befinde sich damit im Rückstaubereich der Ostsee. Bei höheren Wasserständen der Ostsee stiegen auch die Wasserstände der Peene und des mit ihr verbundenen Kummerower Sees. Vor diesem Hintergrund trügen auch Gewässer zweiter Ordnung in diesem Bereich zu einer Entlastung des Hochwasserpegels der Peene und des Kummerower Sees bei. Denn das Wasser der Peene und des Kummerower Sees ströme in Polderflächen und ehemaligen Polderflächen, die als Retentionsfläche wirkten. Dies trage zu einer höheren Verschlammung dieser Gewässer zweiter Ordnung bei. Einen ähnlichen Effekt hätten stärkere Windereignisse über der Seefläche des Kummerower Sees. Wind aus Westen drücke das Wasser des Sees gegen das östliche Ufer. Der Wasserstand könne um mehrere Dezimeter steigen. Dabei komme es zu einem erheblichen Sedimenttransport von West nach Ost. Das Sediment werde in den teilweise verrohrten Mündungsbereichen der am Ostufer in den Kummerower Sees einmündenden Gewässer abgelagert.

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Mit Beschluss vom 5. März 2018 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Der Kammer haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe

I.

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Der Rechtsstreit kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten hierzu mit Schriftsätzen vom 28. November 2016 und vom 27. Februar 2018 ihr Einverständnis erteilt haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).

II.

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Der streitgegenständliche Bescheid rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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1. Er findet seine nach § 6 Abs. 1 Wasserverbandsgesetz (WVG) erforderliche Rechtsgrundlage in der Satzung des Wasser- und Bodenverbandes „Obere Peene“ vom 13. Juli 2015 (Verbandssatzung – VS) i.d.F. der ersten Änderung. Zweifel an der Wirksamkeit der Satzung bestehen nicht. Sie weist den nach § 10 Abs. 2 WVG erforderlichen Mindestinhalt auf. Der Einwand der Klägerin, die Satzung sei nichtig, weil sie im Hinblick auf die Beitragspflicht nicht zwischen Gewässern erster und zweiter Ordnung unterscheide, obwohl erstere nicht bevorteilt seien, trifft – wie noch zu zeigen sein wird – nicht zu.

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2. Die Rechtsanwendung durch den Beklagten begegnet ebenfalls keinen Bedenken. § 19 Abs. 1 Satz 1 VS bestimmt im Einklang mit den §§ 1, 1a und 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden (GUVG), dass sich der Beitrag für die Unterhaltung der Gewässer und Anlagen nach der am Verbandsgebiet beteiligten Fläche des Mitglieds und dem Vorteil, den das Mitglied aus den Verbandsaufgaben hat, bildet. Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die veranlagten Flächen gehören zum Verbandsgebiet (a.). Die Klägerin ist durch die Maßnahmen des Beklagten bevorteilt (b.). Sonstige Fehler sind nicht erkennbar (c.).

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a. Verbandsgebiet des Beklagten ist nach § 1 i.V.m. § 1a GUVG das Gewässereinzugsgebiet der in Nr. 22 rechte Spalte der Anlage I zu § 1 GUVG genannten Gewässer, also die Ost- und Westpeene, die Teterower Peene ab Karnitz, der Kummerower See und der Röcknitzbach. Gewässereinzugsgebiet in diesem Sinne ist dabei nicht nur die (Land-)Fläche der Grundstücke, die in die genannten Gewässer entwässern, sondern auch die Fläche der im Einzugsgebiet befindlichen Gewässer selbst. Da der Begriff des Gewässereinzugsgebiets nicht landesrechtlich definiert ist, muss auf die Definitionen des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) zurückgegriffen werden. § 3 Nr. 13 WHG bestimmt, dass Einzugsgebiet das Gebiet ist, aus dem über oberirdische Gewässer der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung, einem Ästuar oder Delta ins Meer gelangt. Danach sind die oberirdischen Gewässer Bestandteil des definierten Gebiets. Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass mit Gewässereinzugsgebiet i.S.d. §§ 1 und 1a GUVG ein Teileinzugsgebiet i.S.d. § 3 Nr. 14 WHG gemeint ist (vgl. für das sächsische Landesrecht: Bell, ZfW 2015, 185 <190>). Wie bereits der Begriff nahe legt, handelt es sich bei einem Teileinzugsgebiet um einen Ausschnitt des Einzugsgebietes. Damit kann die Fläche eines Teileinzugsgebietes nicht nach anderen Kriterien als die des Einzugsgebietes ermittelt werden.

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b. Die Klägerin ist als Eigentümerin der in der Anlage des Bescheides benannten grundsteuerbefreiter Flächen „dingliches“ Mitglied des Gewässerunterhaltungsverbandes i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GUVG, weil sie für die von dem streitgegenständlichen Bescheid erfassten Flächen bevorteilt i.S.d. § 8 Abs. 1 Nr. 1 WVG ist. Dies gilt entgegen ihrer Auffassung auch für die Flächen, die Bestandteile der Bundeswasserstraßen „Peene“ und „Kummerower See“ (vgl. Nr. 42 der Anlage zu § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 5 und § 2 Abs. 2 Bundeswasserstraßengesetz - WaStrG) sind.

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Das Gebiet des Landes Mecklenburg-Vorpommern ist auf die Wasser- und Bodenverbände nach dem Kriterium der Gewässereinzugsgebiete lückenlos aufgeteilt. Gewässereinzugsgebiete werden nur durch die Wasserscheiden begrenzt, die sie von benachbarten Einzugsgebieten abgrenzen. Daher gehören auch die Wasserflächen der Gewässer zu ihrem Einzugsgebiet. Niederschlag, der auf diese Wasserflächen niedergeht, wird von den Gewässern abgeführt (OVG Greifswald, Urt. v. 18.12.2013 – 1 L 18/08 –, juris Rn. 54). Dies gilt auch für Gewässer erster Ordnung und damit Bundeswasserstraßen (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LWaG), soweit diese nicht Bestandteil der Küstengewässer sind (Seppelt in: Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, Stand 12/2017, § 6 Anm. 13.3.3.3). Der Umstand, dass die Unterhaltungspflicht (Erhaltung eines ordnungsgemäßen Zustandes für den Wasserabfluss und die Erhaltung der Schiffbarkeit) für Gewässer erster Ordnung insoweit dem Bund nach den §§ 7 Abs. 1, 8 Abs. 1 WaStrG als Hoheitsaufgabe obliegt, führt nicht zu ihrem Ausschluss vom Verbandsgebiet. Maßgebliches Kriterium für die Zugehörigkeit von Grundstücksflächen zum Verbandsgebiet ist auch sonst nicht die Gewässerunterhaltungspflicht, sondern die Lage des Grundstücks im Einzugsgebiet (OVG Greifswald, a. a. O.).

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Damit ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht lediglich die Zugehörigkeit der Gewässer erster Ordnung zum jeweiligen Verbandsgebiet, sondern auch die Begründung eines beitragsrelevanten Vorteils für diese Flächen gemeint, denn das OVG Greifswald hat in der genannten Entscheidung gerade die fehlende Einbeziehung der Gewässer erster Ordnung in den Vorteilsausgleich beanstandet (a.a.O., Rn. 53). Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Gerichts, wonach regelmäßig jede Grundfläche im Einzugsgebiet am natürlichen Abflussvorgang beteiligt ist und jedem Grundstück eines Einzugsgebiets ein bestimmter Anteil an dem wasserwirtschaftlichen Tatbestand der Wasseraufnahme und –ableitung zuzurechnen ist, der die Gewässerunterhaltung erforderlich macht (vgl. Urt. vom 23. 6. 2010 – 1 L 200/05 –, juris Rn. 34).

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Der hiervon abweichenden Auffassung des VG Schwerin, wonach Gewässer erster Ordnung durch die Maßnahmen der Gewässerunterhaltungsverbände nicht bevorteilt sind, weil die von ihnen unterhaltenen Gewässer zweiter Ordnung in Gewässer erster Ordnung entwässern – und nicht umgekehrt –, so dass ein wie auch immer gearteter Vorteil für diese Gewässereinteilung mit Blick auf die Vorteile zurücktritt, die die übrigen Verbandsmitglieder mit ihren Flächen im Verbandsgebiet aus der Unterhaltungspflicht der Wasser- und Bodenverbände ziehen (Urt. vom 26.03.2015 – 4 A 538/12 –, S. 17 des Entscheidungsumdrucks, n. v.), folgt das erkennende Gericht nicht. Richtig ist zwar, dass nach der ständigen Rechtsprechung des OVG Greifswald der Vorteil aus der Verbandstätigkeit darin liegt, dass den Eigentümern der Flächen, die im Verbandsgebiet der Grundsteuer unterliegen, eine an sich ihnen selbst obliegende Unterhaltungspflicht abgenommen wird (Urt. v. 23.06.2010, a. a. O., Rn. 32 ff.). Diese Begründung trägt jedenfalls im Hinblick auf Gewässer erster Ordnung, die zugleich Bundeswasserstraßen sind, tatsächlich nicht, denn nach § 7 Abs. 1 WaStrG ist die Unterhaltung der Bundeswasserstraßen – wie dargelegt – Hoheitsaufgabe des Bundes. Damit scheidet der Gesichtspunkt der Leistungsabnahme als vorteilsbegründend aus. Es darf aber nicht verkannt werden, dass im Wasserverbandsrecht von einem weiten Vorteilsbegriff auszugehen ist, der auch in § 8 WVG zum Ausdruck kommt (Cosack in: Reinhardt/Hasche, WVG, 2011, § 28 Rn. 29). Dieser umfasst die – in einem Alternativverhältnis stehenden – Aspekte des materiellen Vorteils, der Leistungsabnahme und der Schadensverhütung (Rapsch, Wasserverbandsrecht, 1992, Rn. 265). Unter dem Gesichtspunkt der Schadensverhütung ist es ohne Belang, dass Gewässer erster Ordnung in der Regel nicht in Gewässer zweiter Ordnung entwässern. Maßgeblich ist vielmehr der Umstand, dass eine Wechselwirkung zwischen beiden Gewässereinteilungen dergestalt besteht, dass sich wasserwirtschaftliche Regulierungsmaßnahmen an Gewässern zweiter Ordnung auch auf den Wasserstand von Gewässern erster Ordnung auswirken und Schadensereignisse vermeiden können (Seppelt in: Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, Stand 12/2017, § 6 Anm. 13.3.3.3). Auf diesen Aspekt des Vorteilsbegriffs hat das OVG Greifswald in dem Urteil vom 18.12.2013 ausdrücklich hingewiesen (a.a.O., Rn. 59). Die vom Beklagten ausführlich und plausibel dargestellten hydrologischen Wechselwirkungen der beiden Gewässereinteilungen – insbesondere die Funktion der Polder als Retentionsflächen –, denen die Klägerin nicht substantiiert entgegen getreten ist, rechtfertigen die Annahme eines beitragsrelevanten Vorteils jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Schadensverhütung.

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Die vom OVG Greifswald vorgenommene Auslegung des wasserverbandsrechtlichen Vorteilsbegriffs ist auch mit den Maßgaben des Wasserhaushaltsgesetzes vereinbar. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 WHG obliegt die Unterhaltung oberirdischer Gewässer den Eigentümern der Gewässer, soweit sie nicht nach landesrechtlichen Vorschriften Aufgabe von Gebietskörperschaften, Wasser- und Bodenverbänden gemeindlichen Zweckverbänden oder sonstigen Körperschaften des öffentlichen Rechts ist. Ist eine solche Körperschaft – wie hier nach § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG – unterhaltungspflichtig, können die Länder nach § 40 Abs. 1 Satz 3 WHG bestimmen, inwieweit die Gewässereigentümer, die in Satz 2 genannten Personen, andere Personen, die aus der Unterhaltung Vorteile haben, oder sonstige Eigentümer von Grundstücken im Einzugsgebiet verpflichtet sind, sich an den Kosten der Unterhaltung zu beteiligen. Mit dem zuletzt genannten Merkmal sind die Eigentümer von Flächen gemeint, bei denen es sich weder um Anliegergrundstücke noch um Hinterliegergrundstücke des zu unterhaltenden Gewässers handelt (Bell, ZfW 2015, 185 <189>), denn diese werden bereits von dem Merkmal „Personen, die aus der Unterhaltung Vorteile haben“ erfasst. Wenn aber von dieser Variante alle Grundstücke erfasst werden, die in das zu unterhaltenden Gewässer entwässern, so bleibt für die Variante „sonstige Eigentümer von Grundstücken im Einzugsbereich“ nur ein Anwendungsbereich für zum Verbandsgebiet gehörende Grundstücke, in die das zu unterhaltende Gewässer entwässert.

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Abweichendes folgt schließlich nicht aus dem Umstand, dass nach den Wassergesetzen anderer Bundesländer eine Beteiligung der Eigentümer von Gewässern erster Ordnung an den Kosten der Gewässerunterhaltung ausgeschlossen ist (vgl. § 79 Abs. 2 Satz 2 Brandenburgisches Wassergesetz – BbgWG – oder § 64 Abs. 1 Satz 6 Niedersächsisches Wassergesetz – NWG –; zur Rechtslage in Sachsen-Anhalt: VG Magdeburg, Urt. vom 21.10.2009 – 9 A 136/08 –, juris Rn. 82). Diese Unterschiede beruhen auf einer unterschiedlichen Ausschöpfung des nach § 40 Abs. 1 Satz 3 WHG bestehen Regelungsrahmens durch den jeweiligen Landesgesetzgeber und erlauben daher keinen Rückschluss auf die Rechtslage in Mecklenburg-Vorpommern.

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c. Anhaltspunkte dafür, dass der streitgegenständliche Bescheid an sonstigen Fehlern leidet, bestehen nicht. Es wurde bereits dargelegt, dass die Bundeswasserstraßen „Peene“ und „Kummerower See“ durch die Maßnahmen des Beklagten bevorteilt und damit (zwingend) in den Vorteilsausgleich aufzunehmen sind. Ein Ermessen steht dem Verband nur bei der Quantifizierung des Vorteils zu, wobei eine völlige Freistellung von der Verbandsumlage allerdings fehlerhaft wäre (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 07.08.2014 – 3 A 608/12 –, juris). Eine solche Freistellung ist vorliegend nicht erfolgt. Dass die Vorteilsbemessung im Übrigen an einem Ermessensfehler leidet, wird auch von der Klägerin nicht geltend gemacht, so dass von weiteren Darlegungen abgesehen werden kann.

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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich.