Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-06, Aktenzeichen 24 K 1419/03
ECLI:DE:VGK:2006:1206.24K1419.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin beantragte unter dem 2. Oktober 2000 beim Bundesinstitut für Arz-
neimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Registrierung des homöopathischen Fer-
tigarzneimittels "H. B. ". Der arzneilich wirksame Bestandteil wurde mit

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"10 ml enthalten: Arzneilich wirksame Bestandteile: Gingko biloba e foliis sicc. ?
= D 1 Dilut. HAB 2000, Vorschrift 4a"

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bezeichnet.

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Nach den Untersuchungsergebnissen des identischen Präparates "H. T. "
weist das Arzneimittel einen Gehalt an Ginkgolsäuren, berechnet als Ginkgolsäure
C-17 : 1 von 0,18 % (= 1.800 ppm) auf.

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Unter dem 2. Oktober 2001 übersandte die Beklagte der Klägerin eine formale
pharmazeutische Stellungnahme sowie eine Stellungnahme zur Qualität und gab ihr
Gelegenheit, den darin genannten Mängeln des Registrierungsantrages binnen
zweier Monate abzuhelfen. In der pharmazeutischen Stellungnahme ist u.a. ausge-
führt:

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"Für Arzneimittel, die Gingko-biloba-Blätter enthalten, hat das BfArM mit Schrei-
ben vom 27.05.97 zu Gingko-biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln ein Stufenplanver-
fahren, Stufe II, eingeleitet. Lediglich homöopathische Arzneimittel, bei denen auf-
grund der Verdünnung davon ausgegangen werden kann, dass der Grenzwert von <
5 ppm für Ginkgolsäuren nicht erreicht wird (ab einschließlich D6) sind nicht in das
Stufenplanverfahren eingeschlossen. Aufgrund der vorliegenden Daten zu toxischen
Wirkungen von Ginkgolsäuren und aufgrund der Strukturähnlichkeit zu anderen star-
ken Kontaktallergenen der Alkylphenole von Urushiol-Typ sowie aufgrund der vorlie-
genden Kenntnis der Struktur-Wirkungsbeziehungen zu erwartenden Toxizität von
Ginkgolsäuren besteht der begründete Verdacht, dass Gingko-haltige Arzneimittel
mit einem höheren Gehalt an Ginkgolsäuren als 5 ppm schädliche Wirkungen haben,
die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares
Maß hinausgehen.
Darüber hinaus liegen dem BfArM zahlreiche Nebenwirkungsmeldungen zu Gingko-
biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln vor, die überwiegend allergische Reaktionen an
der Haut und aufgrund der Haut- bzw. Schleimhaut-reizenden Wirkung gastrointesti-
nale Störungen dokumentieren. Die für pflanzliche Arzneimittel zuständige Sachver-
ständigenkommission (Kommission E) kam zu dem Schluss, dass zur Risikominimie-
rung die vollständige Elimination von Ginkgolsäuren wünschenswert sei. Unter Be-
rücksichtigung der technischen Möglichkeiten zur Eliminierung wurde daher in der
Monographie ?Trockenextrakt (35-67 : 1) aus Gingko-biloba-Blättern, extrahiert mit
Aceton-Wasser? der Kommission E ein Grenzwert von < 5 ppm für Ginkgolsäuren
aufgenommen.
Da das vorliegende Arzneimittel in einer Urtinktur vorliegt, besteht der begründete
Verdacht, dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat,
die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares
Maß hinausgehen. Angesichts dieser veränderten Risikobeurteilung von Gingko-
biloba-haltigen homöopathischen Arzneimitteln wird vom pharmazeutischen Unter-
nehmer erwartet, den Gehalt an Ginkgolsäuren für das vorliegende Arzneimittel zu
bestimmen und eine ausreichende Nutzen/Risiko-Begründung gegenüber höheren
Potenzstufen, wie z.B. D6, vorzulegen. Wir bitten dazu um Stellungnahme.

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Sollten die Anforderungen des Stufenplans nicht erfüllt werden, beabsichtigen
wir, den Antrag auf Registrierung zu versagen."

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Die Klägerin erwiderte hierauf mit Schreiben vom 26. November 2001 und
übersandte überarbeitete Registrierungsunterlagen.

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Mit Bescheid vom 20. Februar 2002 versagte die Beklagte die Registrierung
unter Hinweis auf § 39 Abs. 2 AMG. In einer Anlage führte sie aus, dass für das
Arzneimittel der begründete Verdacht bestehe, dass es bei bestimmungsgemäßem
Gebrauch schädliche Wirkungen habe, die über ein nach den Erkenntnissen der
medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgingen. Obwohl das
Stufenplanverfahren zu Gingko biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln eingestellt
worden sei, seien die medizinischen Bedenken hinsichtlich der unbedenklichen
Anwendung am Menschen nicht ausgeräumt. Die Zahl der Spontanmeldungen habe
sich inzwischen weiter erhöht. Die vorliegenden Daten zu toxischen Wirkungen von
Ginkgolsäuren seien unzureichend und ließen zur Zeit noch keine abschließende
Bewertung zu. Die Nutzen-Risiko-Bewertung des vorliegenden Arzneimittels falle
weiterhin negativ aus, da das Risiko durch einen höheren Verdünnungsgrad des
risikobehafteten Inhaltsstoffes minimierbar sei. Ausreichende präparatspezifische
Unterlagen zur Unbedenklichkeit seien nicht vorgelegt worden.

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Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch. Das Stufenplanverfahren sei beendet
worden, ohne dass Maßnahmen ergriffen worden seien. Soweit ihr bekannt, bezögen
sich die vorliegenden Nebenwirkungsmeldungen gerade auf Arzneimittel, deren
Ginkgolsäuregehalt auf max. 5 ppm begrenzt sei. Auch existiere zum streitbefange-
nen Präparat ein identisches Arzneimittel, das seit langem in großen Mengen in den
Verkehr gebracht werde und zu dem keinerlei Nebenwirkungsmeldungen vorlägen.
Zudem beruhten die vorliegenden Nebenwirkungsmeldungen nur in 37 Fällen auf
einer Monotherapie mit H. . In allen übrigen Fällen lägen Mehrfachmedikamentio-
nen vor. "Hilfsweise" beantragte die Klägerin, die Registrierung ab dem Verdün-
nungsgrad D4 zu erteilen.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2003 erteilte die Beklagte die
Registrierung für das Arzneimittel nach Maßgabe eines anliegenden
Registrierungsbescheides für den Verdünnungsgrad D4. Im Übrigen wies sie den
Widerspruch zurück. Es liege der Versagungsgrund des § 39 Abs. 2 Nr. 4 AMG vor.
Das allergene und Sensibilisierungspotential der Ginkgolsäure könne nicht ernsthaft
bestritten werden. Die Beklagte verwies auf die Untersuchung von Hausen und
zahlreiche Nebenwirkungsmeldungen. Eine Überschreitung des Grenzwertes von 5
ppm könne für homöopathische Zubereitungen nicht hingenommen werden, zumal
sich aus dem Selbstverständnis der Therapierichtung keine therapeutische
Überlegenheit niedriger Potenzen oder einer Urtinktur gegenüber höheren Potenzen
ableiten lasse. Eine erneute Überprüfung der vorliegenden Literatur habe ergeben,
dass sich diese weitgehend auf die phytotherapeutische Anwendung beziehe. Die
homöopathische Literatur zu Gingko biloba sei so dürftig, dass sie nicht den
Anforderungen der Arzneimittelprüfrichtlinien oder der RL 2001/83/EG genüge.

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Die Klägerin hat gegen die Versagung der Registrierung der Urtinktur am 7. März
2003 Klage erhoben. Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus dem
Widerspruchsverfahren.

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Sie beantragt,

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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts
für
Arzneimittel und Medizinprodukte vom 20. Februar 2002 in der Gestalt des Wi-
derspruchsbescheides vom 6. Februar 2003 zu verpflichten, über ihren Antrag
auf Registrierung des homöopathischen Fertigarzneimittels "H.
B. " insoweit erneut zu entscheiden, als die Registrierung in der Potenz D1
versagt worden ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist erneut auf das durch zahlreiche Nebenwirkungsmeldungen belegte
allergene bzw. Sensibilisierungspotential von Gingko-Zubereitungen. Neuere
Untersuchungen zeigten zudem, dass Ginkgozubereitungen außer den bereits
bekannten allergenen Ginkgolsäuren auch Urushiole enthielten, die zu den stärksten
bekannten Allergenen gehörten. Auch berichteten verschiedene Publikationen aus
jüngerer Zeit über lebensbedrohliche Blutungen unter Medikation mit Gingko-
Zubereitungen. Dies sei vor dem Hintergrund der Erkenntnisse über
hämodynamische Wirkungen von Gingko-Zubereitungen plausibel.

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Aus der Einstellung des Stufenplanverfahrens könne die Klägerin für sich nichts
herleiten, zumal die Kommission E gerade wegen der bekannten Allergenität den
Grenzwert festgelegt habe. Bei den derzeit auf dem Markt befindlichen Gingko-
Präparaten handele es sich entweder um zugelassene oder nachzugelassene
Arzneimittel mit einem Ginkgolsäuregehalt von unter 5 ppm, um registrierte
homöopathische Arzneimittel in höheren Verdünnungsstufen oder um fiktiv
zugelassene Arzneimittel, die von der Bundesoberbehörde noch nicht abschließend
bewertet worden seien bzw. bei denen der Versagungsbescheid aufgrund
anhängiger Rechtsmittel noch nicht bestandskräftig sei.

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Auch ergebe sich nichts Abweichendes aus den für homöopathische Gingko-
Zubereitungen verhältnismäßig wenigen Nebenwirkungsmeldungen, da diese relativ
selten verordnet würden und die Rate an Nebenwirkungsmeldungen bei
Homöopathika vergleichsweise gering sei, was auf die weit verbreitete Ansicht
zurückzuführen sein könne, diese hätten keine Nebenwirkungen. Auch sei eine
Fehlinterpretation als Erstverschlimmerung möglich. Bei einer Selbstmedikation
werde die Einnahme außerdem dem Arzt gar nicht bekannt. Die Auffassung des
OVG Berlin (OVG 5 N 41.99), dass fehlende Nebenwirkungsmeldungen zu einem
Vergleichsmittel keinen Schluss auf die Unbedenklichkeit eines Arzneimittels
zuließen, werde durch neuere Untersuchungen bestätigt, nach denen die
Nebenwirkungsrate um mindestens den Faktor 20 über der der
Nebenwirkungsmeldungen liege. Dies beträfe schwerwiegende Nebenwirkungen, die
eine stationäre Behandlung erforderlich machten. Bei leichteren Nebenwirkungen
könne von einer wesentlich größeren Diskrepanz ausgegangen werden. Das
Spontanerfassungssystem für Nebenwirkungen eigne sich zum Aufdecken bislang
unbekannter oder seltener, nicht aber zur Quantifizierung des Risikos bekannter
Nebenwirkungen.

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Die Registrierung sei vorliegend auch nicht mit Art. 14 Abs. 1 der RL 2001/83/EG
vereinbar. Danach dürften homöopathische Arzneimittel nicht das vereinfachte
Registrierungsverfahren in Anspruch nehmen, die mehr als einen Teil pro
Zehntausend der Urtinktur enthielten. Dies sei bei einem homöopathischen
Arzneimittel mit einer höheren Konzentration als D4 der Fall.

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Die Klägerin tritt dem entgegen und führt aus: Die Beklagte könne der
Registrierung nicht die Ineffektivität des Meldesystems entgegen halten. Eine
Selbstmedikation sei bei einem registrierten Arzneimittel ohne Anwendungsgebiet
unwahrscheinlich. Die Vorgaben der RL 2001/83/EG seien zwar inzwischen mit § 39
Abs. 2 Nr. 5 b AMG in nationales Recht umgesetzt. Diese Vorschrift sei aber
aufgrund der Übergangsbestimmung des § 141 Abs. 10 AMG auf das
streitbefangene Arzneimittel nicht anwendbar.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitsandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug
genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

25

Die Klage ist nicht begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 20. Februar 2002 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 6. Februar 2003 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine
Neubescheidung ihres Registrierungsantrages (113 Abs. 5 Sätze 1 und 2
VwGO).

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Die Beklagte hat die Registrierung des streitbefangenen Arzneimittels
rechtfehlerfrei versagt. Zwar ist aufgrund der Überleitungsbestimmung des § 141
Abs. 10 AMG die durch das 14. AMG-Änderungsgesetz vom 29. August 2005 (BGBl.
I S. 2569) zur Umsetzung europarechtlicher Vorgaben eingefügte Vorschrift des § 39
Abs. 2 Nr. 5b AMG unanwendbar, die Arzneimittel, welche mehr als einen Teil pro
Zehntausend der Ursubstanz enthalten, vom vereinfachten Registrierungsverfahren
ausschließt. Denn die Klägerin hat die Registrierung vor dem gesetzlich
vorgegebenen Stichtag 30. April 2005 beantragt.

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Die Versagung findet jedoch ihre Rechtsgrundlage in § 39 Abs. 2 Nr. 4 AMG.
Hiernach hat die zuständige Bundesoberbehörde die Registrierung eines
homöopathischen Arzneimittels zu versagen, wenn der begründete Verdacht besteht,
dass es bei bestimmungsgemäßem Gebrauch schädliche Wirkungen hat, die über
ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß
hinausgehen. Der Versagungsgrund ist nach Formulierung und Inhalt identisch mit
dem des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG a.F., der nunmehr durch den
Versagungsgrund des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses ersetzt worden ist
und deutet wie dort auf den Ausschluss der Verkehrsfähigkeit solcher Arzneimittel,
bei denen ernstzunehmende Erkenntnisse den Schluss auf nicht vertretbare
Nebenwirkungen nahe legen,

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vgl. Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht - Kommentar, § 25 Erl. 59 und § 39
AMG Erl. 8,

30

wobei es keiner Gewissheit des Eintritts bestimmter schädlicher Wirkungen
bedarf, sondern der begründete, auf Tatsachen basierende Verdacht eine Versagung
rechtfertigt.

31

Ein in diesem Sinne begründeter Verdacht liegt hinsichtlich des streitbefangenen
Wirkstoffs vor: Die Kammer hat in ihrem Urteil vom 7. September 2005 - 24 K
8159/01 - zu einem Arzneimittel der phytotherapeutischen Therapierichtung mit dem
arzneilich wirksamen Bestandteil "Ginkgoblätter-Trockenextrakt (9-11 : 1),
entsprechend 3,0 mg Ginkgoflavonglykoside, Auszugsmittel: Ethanol 30 % und 96 %
(V/V) ausgeführt, dass Ginkgolsäuren zu den Alkylphenolen vom Urushiol-Typ
gehören, die ihrerseits zu den stärksten bekannten Kontaktallergenen im
Pflanzenbereich gehören und u.a. zu allergischen Hautreaktionen und
gastrointestinalen Störungen führen können. Außerdem hat sie auf das nach den
vorliegenden Erkenntnisquellen, namentlich den aus der Datenbank der Beklagten
zur Erfassung unerwünschter Arzneimittelwirkungen (UAW) ersichtlichen
Nebenwirkungsmeldungen, insbesondere das Risiko erheblicher, teils lebensbe-
drohender Blutungen bei der Einnahme Gingko-biloba-haltiger Arzneimittel hingewie-
sen. Vor diesem Hintergrund hat sie die Unbedenklichkeit des Wirkstoffs verneint
und die Voraussetzungen einer Aufnahme des Wirkstoffs in die Liste der Stoffe und
Stoffkombinationen nach § 109a Abs. 3 AMG (sog. Traditionsliste) mit Blick darauf
verneint. Der Wortlaut der Entscheidungsgründe dieses Urteils ist den Beteiligten in
den wesentlichen Auszügen mitgeteilt worden. Hierauf kann zur Vermeidung von
Wiederholungen Bezug genommen werden.

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Die Erwägungen der zitierten Entscheidung, denen die Klägerin nicht näher
entgegen getreten ist, können auf die Registrierung homöopathischer
Arzneimittelzubereitungen in der streitbefangenen Urtinktur übertragen werden. Denn
bei einer Urtinktur fehlt die sonst übliche Weiterverdünnung des Wirkstoffs nach
homöopathischen Grundsätzen. Sie ist mit den Pflanzenextrakten der
phytopharmazeutischen Therapierichtung weitgehend identisch. Zudem hat die
Kammer in dem zitierten Urteil darauf hingewiesen, dass die Kommission E bereits in
ihrer Monographie "Trockenextrakt aus Gingko-biloba-Blättern extrahiert mit Aceton-
Wasser (BAnz. Nr. 133 vom 19. Juli 1994) den Gehalt an Gingkolsäuren im Hinblick
auf das damit verbundene Risikopotential auf "unter 5 ppm" festgelegt hat. Dieser
Wert wird von der hier fraglichen Urtinktur mit einem Wert von 1.800 ppm, den die
Beklagte unwidersprochen anhand eines identisch zusammengesetzten Präparats
festgestellt hat, mehr als deutlich übertroffen. Unerheblich ist in diesem Zu-
sammenhang, dass die Beklagte das Stufenplanverfahren nach § 63 AMG zu
Gingko-biloba-Blätter-haltigen Arzneimitteln im Jahre 2001 eingestellt hat, da hiermit
keine Aussage zur generellen Unbedenklichkeit von Ginkgolsäuren getroffen
wurde.

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Vgl. Urteil der Kammer vom 7. September 2005, a.a.O.

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Auch hat die Beklagte zutreffend darauf hingewiesen, dass sich aus der relativ
geringen Zahl von Nebenwirkungsmeldungen zu homöopathischen Gingko-
Zubereitungen aufgrund der Besonderheiten der betroffenen Therapierichtung und
der bekannten Schwächen des Meldesystems keine Aussagen zugunsten des
Wirkstoffs herleiten lassen. Allgemein lässt die Anzahl von Spontanmeldungen damit
auch keinen verlässlichen Schluss auf den Grad eines Arzneimittelrisikos zu.

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Schließlich stehen Art und Ausmaß schädlicher Wirkungen und der Nutzen eines
Arzneimittels in einer wechselseitigen Beziehung. Je höher die therapeutische
Wirksamkeit eines Präparates einzuschätzen ist, desto eher kann ein nach dem
Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis bestehendes Nebenwirkungsrisiko hinge-
nommen werden.

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Vgl. Klosel/Cyran, a.a.O., § 25 AMG Erl. 54.

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Dies schließt - namentlich bei ohne ein bestimmtes Anwendungsgebiet
registrierten homöopathischen Arzneimitteln - die Überlegung ein, dass ein solches
Risiko umso weniger vertretbar ist, als innerhalb der selben Therapierichtung eine
gleichgerichtete therapeutische Alternative ohne die fraglichen Risiken zur Verfügung
steht. Dies ist vorliegend der Fall, nachdem die Beklagte die Registrierung des
Arzneimittels in der Verdünnung D4 erteilt hat. Einen besonderen therapeutischen
Nutzen der Urtinktur hat die Klägerin demgegenüber dieser als im Wesentlichen
riskofrei erachteten Verdünnung nicht dargetan.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a, 124 Abs. 2
Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.