Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-05-24, Aktenzeichen 20 B 1861/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0524.20B1861.00AK.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen.
Der Streitwert wird auf 51.129,19 EUR (= 100.000 DM) festgesetzt.

1

Gründe
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung der Klage der
Antragsteller gegen die Genehmigung des
Antragsgegners vom 21. September 2000 - V A 4-
31-21/3 DL - (OVG NRW 20 D 138/99.AK)
wiederherzustellen,
hat keinen Erfolg.
Dem Rechtsschutzbegehren ist nicht bereits wegen Mängeln der Anordnung der
sofortigen Vollziehung, § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, zu entsprechen. Insbesondere
kommt dem antragstellerseitig geltend gemachten Fehlen eines Antrags der
Beigeladenen keine Bedeutung zu. Der Antragsgegner hat die sofortige Vollziehung
vorrangig auf öffentliche Interessen gestützt, und zwar - wie die den Anforderungen
des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO allemal genügende Begründung zeigt - in einer Weise,
die zu dem Schluss zwingt, dass dieser Ansatz auch durchgreifen würde, wenn der
zusätzliche Aspekt des überwiegenden Interesses der Beigeladenen entfallen würde.
Dafür, dass § 80a VwGO auch insofern eine Ausschlusswirkung gegenüber der
generellen Regelung des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO hat, spricht nichts; denn die
Nummern 1 bis 3 der letztgenannten Vorschrift sollen ebenfalls öffentlichen
Interessen Rechnung tragen und greifen - insbesondere die Nummer 3 - jedenfalls
auch bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung ein, wie daraus erhellt, dass
anderenfalls § 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO leerliefe, da dort eine sofortige Vollziehbarkeit
vorausgesetzt wird. Im Übrigen beschränken auch zwei der von den Antragstellern in
Bezug genommenen Autoren das Antragserfordernis auf die Fälle der Anordnung im
überwiegenden Interesse des durch den Verwaltungsakt Begünstigten. Ergänzend
sei angemerkt, dass einem Antragserfordernis auch der Charakter einer
drittschützenden Verfahrensregelung fehlen dürfte,
vgl. dazu Eyermann/Schmidt, VwGO, 11. Auflage,
§ 80a Rdnr. 11 a.E.,
mithin das Fehlen eines Antrages der Begünstigten dem vorliegenden Begehren
nicht zum Erfolg verhelfen könnte.
Für die demnach erforderliche Entscheidung nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3, § 80
Abs. 5 VwGO sind die Interessen der Beteiligten zu gewichten. Die dabei vorrangig
angezeigte Orientierung an den Erfolgsaussichten der Klage führt allerdings nicht
schon wegen offensichtlicher Rechtmäßigkeit des streitigen Bescheids zu einer
eindeutigen Nachrangigkeit der Interessen der Antragsteller wegen ersichtlicher
Aussichtslosigkeit ihrer Anfechtungsklage. Denn nach dem gegenwärtigen Stand des
Verfahrens verbleiben Bedenken dahin, dass in der dem Antragsgegner für die
vorliegend streitige Genehmigungserteilung obliegenden Abwägung der erforderliche
gerechte Ausgleich zwischen den einander gegenüberstehenden Belangen fehlerfrei
herbeigeführt wurde. Diese Bedenken führen aber ihrerseits nicht zu dem Schluss
auf einen absehbaren Erfolg der Anfechtungsklage und damit zu einer greifbar
geringen Schutzwürdigkeit der vom Antragsgegner angeführten und von ihm zu
wahrenden Belange der Allgemeinheit und der Interessen der Beigeladenen. Denn
es ist nicht auszuschließen, dass den Bedenken, sollten sie sich im
Hauptsacheverfahren bestätigen und eine Rechtsverletzung der Antragsteller
ergeben, durch Ergänzung der Betriebsregelungen Rechnung zu tragen ist, sodass
aus der Rechtswidrigkeit der Genehmigung kein Aufhebungsanspruch folgte.
Deshalb erübrigt sich im vorliegenden Verfahren eine vertiefte Beschäftigung mit den
Bedenken und mit der Frage, ob die ihnen zugrunde liegenden Umstände auch und
gerade für die einzelnen Antragsteller von solchem Gewicht sind, dass sie gerade
ihrer Klage (teilweise) Erfolg verschaffen können. Die weitere Interessenabwägung
fällt zu Lasten der Antragsteller aus. Dabei ist von Bedeutung, dass sich Bedenken
nach den im vorliegenden Verfahren zu treffenden Feststellungen allein auf die
Schaffung des für die Zumutbarkeit des vorrangig beklagten Lärmgeschehens
erforderlichen Ausgleichs zwischen den Interessen der Antragsteller einerseits und
denen der Allgemeinheit sowie der Beigeladenen andererseits beziehen, nicht aber
den unabweisbar gebotenen Schutz von Rechtsgütern der Antragsteller betreffen,
und dass nichts Überwiegendes dafür spricht, dass als Ergebnis einer erneuten oder
ergänzenden Abwägung - falls sie sich im Hauptsacheverfahren als geboten
erweist - zwingend jegliche Erweiterung des Flugbetriebs zu versagen wäre. Daher
würde eine vorläufige Unterbindung jeglicher Ausnutzbarkeit des Bescheides zu weit
gehen. Eine Feststellung von gleichermaßen für die Antragsteller effektiven wie dem
Gebot der Verhältnismäßigkeit genügenden Maßnahmen zum Schutze der
Flughafenumgebung ist nach dem gegenwärtigen Kenntnisstand nicht möglich und
angesichts der nur sukzessiv zugelassenen Erweiterung des Betriebs auch unter
dem Aspekt gebotenen effektiven Rechtsschutzes nicht erforderlich.
Bei der streitigen, den Betrieb des Flughafens der Beigeladenen betreffenden
Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG handelt es sich um eine
planerische Entscheidung, die in Abwägung der Vor- und Nachteile des erstrebten
Betriebs zu ergehen hat. Daraus folgt ein Anspruch der Antragsteller, die sämtlich im
Einwirkungsbereich insbesondere des Lärms des vom Flughafen ausgehenden
Luftverkehrsgeschehens wohnen, auf angemessene Berücksichtigung ihrer Belange.
Diese Belange gehen über rechtlich als wehrfähig abgesicherte Positionen
insbesondere des Gesundheits- und Eigentumsschutzes hinaus, deren
Beeinträchtigung, soweit nicht anderweitig Abhilfe greift, zur vollen oder teilweisen
Versagung des angestrebten Betriebs führt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 1996 - 11 VR
3.96 -, NVwZ-RR 1996, 557, 558.
Mit der bloßen Vermeidung von Gesundheitsschäden und des Ausschlusses
eigentumstypischer Nutzungsmöglichkeiten an einem Grundstück kann und mag es
im Einzelfall sein Bewenden haben, allerdings nur, wenn die für das Vorhaben
sprechenden Umstände von überragendem Gewicht sind und - was vorliegend
derzeit nicht festgestellt werden kann - von vornherein keine weitergehenden
Einschränkungen oder Belastungen des Vorhabensträgers zulassen. Im Übrigen ist
gerade unterhalb dieser Schwelle der erforderliche Interessenausgleich zu schaffen,
aus dem sich ergibt, was von einem Betroffenen an Akzeptanz gegenüber
nachteiligen Wirkungen von einem Geschehen erwartet werden kann, das im
Interesse der Allgemeinheit und/oder eines Dritten liegt.
Vgl. in diesem Zusammenhang auch BVerwG,
Beschluss vom 3. Mai 1996 - 4 B 50.96 -, NVwZ
1996, 1001, 1002 zur Sozialadäquanz als Erklärung
unterschiedlicher Zumutbarkeitsgrenzen.
Dass auch und gerade bei Fluglärm die Einstellung der Betroffenen zum
Lärmgeschehen ein wesentlicher Faktor ist, bestätigt das im
Genehmigungsverfahren zugrunde gelegte medizinische Gutachten, in dem
Akzeptanzelemente zu den nichtakustischen Einflussfaktoren bei Lärmwirkungen
und - in Konkretisierung über die Bewältigungsmöglichkeit durch die Einstellung zur
Vermeidbarkeit und zur Bedeutsamkeit des Lärmgeschehens (dem "Image" der
Lärmquelle) - zu den "Moderatorvariablen" bei belastenden Wirkungen gezählt
werden (vgl. dort Seiten 17 und 51 f.). Eine diese Zusammenhänge umfassend
einstellende Abwägungsentscheidung ist zugleich geeignet, die Bedeutung der
Diskussion des Gesundheitsbegriffes und einer daran anschließenden Grenzziehung
zu relativieren, und trägt zu einer Lösung bei, die im Hinblick auf den
Gesundheitsschutz jedenfalls auf der sicheren Seite liegt.
Dem streitigen Genehmigungsbescheid ist nicht ohne weiteres zu entnehmen, dass
die Belange der Flughafenumgebung hinreichend umfassend und mit zutreffendem
Gewicht in die Abwägung eingestellt worden sind. Dazu wird - abgesehen von der
gegebenenfalls anzuschließenden Prüfung der Ergebnisrelevanz als einem
allgemein für Abwägung und daher jedenfalls auch im Rahmen des § 6 LuftVG
geltenden Erfordernis,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B
63.01 -
im Hauptsacheverfahren vor allem den Fragen nachzugehen sein, ob das vom
Antragsgegner selbst verdeutlichte Ziel eines Abstands von der Grenze erheblicher
Belästigung erreicht worden ist und welche Bedeutung dabei den einzelnen
Lärmereignissen in Abgrenzung zur Betrachtung anhand des äquivalenten
Dauerschallpegels zukommt; nachzugehen sein wird ferner dem Vorliegen - sowie
gegebenenfalls der Berechtigung - einer Verschiebung in der Gewichtung der
Belange der Flughafenumgebung einerseits und des Flughafens in seiner
öffentlichen sowie privatnützig-wirtschaftlichen Bedeutung andererseits, die sich in
Gegenüberstellung des Ergebnisses der Planfeststellung gemäß dem Beschluss
vom 16. Dezember 1983 nebst Änderung vom 18. November 1985 und der jetzt
zugelassenen Betriebsregelung ergeben kann.
Hierzu ist im Einzelnen zu bemerken:
Der Antragsgegner hat den Bereich, in dem die Beigeladene zur Erstattung der
Kosten baulichen Schallschutzes verpflichtet ist, über die bisherige Regelung gemäß
dem Planfeststellungsbeschluss hinausgehend auf das Gebiet erstreckt, das
prognostisch von einer 62 dB(A)-Kurve umschlossen wird, wobei eine Ermittlung
nach dem Fluglärmschutzgesetz, also mit einem äquivalenten Dauerschallpegel
unter Benutzung des Halbierungsparameters q = 4 (Leq4) vorausgesetzt ist. Damit
sollte der unterhalb der "Zumutbarkeitsschwelle" - gemeint ist offensichtlich eine
planerisch ohne Abhilfe oder Ausgleich nicht zu überwindende Grenze - liegende,
aber nicht unerhebliche Fluglärm Berücksichtigung finden. Die Annahme des
Antragsgegners, die gewählte Lösung gehe über den von den (medizinischen)
Gutachtern für geboten gehaltenen Schutzmaßstab - wohl die oben genannte
"Zumutbarkeitsschwelle" - "deutlich hinaus", erscheint freilich bedenklich, was sich
unmittelbar auf die Schlussfolgerung des Antragsgegners auswirkt, die - als solche
anerkannten - Belästigungen zwischen Leq4 = 55 dB(A) und Leq4 = 62 dB(A) seien
ohne Abhilfe hinzunehmen und zumutbar. Die medizinischen Sachverständigen
gehen bei Leq3 = 65 dB(A) von erheblichen Belästigungen als sicher aus,
favorisieren jedoch als Eckwert Leq3 = 62 dB(A) wegen annähernd gleichbleibenden
Niveaus des Belästigungsausmaßes in dem Zwischenbereich; bezogen auf die
Bewertung gemäß Leq4 konstatieren sie lediglich, dass einerseits die 62 dB(A)-
Leq3-Zone weiter greift als die 65 dB(A)-Leq4-Zone und andererseits die 65 dB(A)-
Leq3-Zone hinter der 65 dB(A)-Leq4-Zone zurückbleibt (Gutachten Seite 55). Wie
sich daraus - selbst wenn als Schutzmaßstab Leq3 = 65 dB(A) genommen wird - ein
erhebliches Überschreiten ergeben soll, bedarf der näheren Prüfung insbesondere
im Hinblick auf die sich bei einem Flugbetrieb wie dem am Flughafen der
Beigeladenen ergebenden Differenzen bei den Berechnungen der äquivalenten
Dauerschallpegel mit den unterschiedlichen Halbierungsparametern. Außerdem wird
in diesem Zusammenhang gegebenenfalls näher zu prüfen sein, ob das verlautbarte
Schutzziel (Genehmigung Seite 125) bei der Begrenzung des Höchstbetrags der
Erstattungsleistungen (Genehmigung Nr. 9.1, Seite 7) zu erreichen ist.
Der Antragsgegner hat sich in der Abwägung der betrieblichen Belange mit den
Lärmschutzbelangen der Flughafenumgebung insgesamt ganz maßgeblich von einer
Betrachtung anhand der Zonen äquivalenter Dauerschallpegel leiten lassen.
Lediglich für das Lärmgefährdungs- und das Nachtschutzgebiet - und damit in
unmittelbar gesundheitsrelevanten Zusammenhängen - ist auf Pegelspitzen und ihre
Häufigkeit abgehoben worden. Dass für die Beschreibung des Lärmproblems,
dessen Gewichtung und die Entwicklung von Möglichkeiten der Problembewältigung
eine Orientierung an Bereichen äquivalenten Dauerschallpegels naheliegend und
sachgerecht ist, unterliegt keinen Zweifeln. Eine solche Betrachtungsweise kann
zwar, muss aber nicht abschließend sein, da sich zum einen allgemeine neue
Erkenntnisse in der Lärmwirkungsforschung ergeben haben können und zum
anderen zu kontrollieren bleibt, ob nicht der äquivalente Dauerschallpegel unter den
Bedingungen des konkret in Rede stehenden Lärmgeschehens ein Bild ergibt, das
die empfundenen Wirkungen nicht hinreichend einbindet. Im vom Antragsgegner
zugrunde gelegten medizinischen Gutachten (dort Seite 6) ist ausgeführt, es bestehe
zunehmend Einigkeit darüber, dass Mittelungspegel allein das Wirkungsspektrum
von Lärm nicht widerspiegelten - eine Position, die übrigens auch der Senat bisher
eingenommen hat. Die Gutachter verweisen dazu, über die vom Antragsgegner mit
Blick auf die unmittelbaren gesundheitlichen Beeinträchtigungen und
Aufwachreaktionen berücksichtigten Maximalpegel hinausgehend, auf das
Belästigungserleben bei Maximalpegeln und auf deren Bedeutung für die
unmittelbare Kommunikationsstörung; das Belastungserleben soll - zunächst
steigend, dann sinkend - von der Zahl der Lärmereignisse abhängen (Gutachten
Seite 52). Von diesen allgemeinen Erkenntnissen abgesehen ist für die streitige
Zulassungsentscheidung zu beachten, dass sie ihre maßgebliche Prägung nicht
durch die Ermöglichung eines andersartigen Luftverkehrs - wie etwa die Nutzung
eines Flughafens mit größerem Fluggerät nach Erweiterung des Bahnsystems -
erfährt, sondern allein durch eine Erhöhung der Nutzungsintensität. Eine solche
Veränderung spiegelt sich, wenn von einer jeweils als solcher zu identifizierenden
Belästigung durch einzelne Flugereignisse ausgegangen wird, im äquivalenten
Dauerschallpegel nicht notwendig adäquat wieder; insofern hat der Senat bereits in
den Beschlüssen zur Genehmigung vom 10. Dezember 1997 ("Lärmkontingent")
darauf hingewiesen, dass der Annahme einer gegenüber der Vorbelastung nur
geringfügigen und nicht abwägungserheblichen Veränderung schon die wesentliche
Erhöhung der Einzelschallereignisse entgegenstehe (vgl. Beschluss vom 17. Mai
1999 - 20 B 2493/98.AK -, Seite 16). Der Umstand, dass sich das Lärmgeschehen
ändert, während Lärmkonturen gleich bleiben (vgl. dazu den vorgenannten
Beschluss Seite 11), gibt jedenfalls Anlass, den Lärmereignissen nach Stärke, Zahl
und Verteilung näher nachzugehen, wie es etwa in der so genannten
Interimsgenehmigung vom 2. November 1999 auch geschehen ist (vgl. dazu
Beschluss des Senats vom 5. Mai 2000 - 20 B 2149/99.AK -, Seite 16). Die im
lärmphysikalischen Gutachten, das der streitigen Genehmigung zugrunde liegt,
ermittelten Maximalpegel und deren Häufigkeit sind zwar im Genehmigungsbescheid
wiedergegeben, eine fundierte Befassung mit daraus eventuell zu gewinnenden
Kenntnissen über die Wirkungen der Veränderung auf die Lärmbetroffenen aber
findet sich nicht, sodass die Schlussfolgerung des Antragsgegners, das Interesse der
Umgebung, von Verschlechterungen verschont zu bleiben, habe hinter dem hohen
öffentlichen Verkehrsinteresse zurückzustehen (Genehmigung Seite 129), sich nicht
ohne weiteres als überzeugend erschließt.
Die vorgenannten Aspekte - wie auch die Gewichtung der Belange im Übrigen -
dürften vorliegend vor allem im Hinblick darauf nähere Betrachtung erfordern, dass
die strittige Genehmigung ohne Änderung der luftseitigen Möglichkeiten des
Flughafens hinsichtlich des Umfangs des Flugverkehrs oder des einzusetzenden
Fluggeräts der Sache nach auf die Beseitigung von den Betrieb einschränkenden
Regelungen zielt, die ihrerseits aus Anlass einer wesentlichen Änderung des
Flughafens - der Schaffung der jetzt weitergehend auszunutzenden Kapazität - zum
angemessenen Interessenausgleich getroffen worden waren. Dies legt es zumindest
nahe, im Einzelnen gegenüberzustellen, inwieweit der damals gefundene - als die
öffentlichen Belange hinreichend wahrend betrachtete, von der Beigeladenen als
hinnehmbar angesehene und von Betroffenen vergeblich angegriffene -
Interessenausgleich in der Grundgewichtung und -struktur erhalten geblieben ist und
- verneinendenfalls - ob den Gründen für ein Abweichen tatsächlich ein
rechtfertigendes Gewicht zukommt. Denn anderenfalls kann es zu der für Betroffene
kaum nachvollziehbaren und akzeptablen auch mit dem Gebot einer gerechten
Abwägung kaum zu vereinbarenden Folge kommen, dass zunächst die Schaffung
tatsächlicher Verhältnisse unter Bedingungen zugelassen wird, die die Auswirkungen
rechtlich begrenzen und so auch eventuelle Abwehrrechte Dritter beschneiden
können, dann aber nach Nutzung dieses Vorteils die Schranken aufgehoben werden.
Insofern besteht ein Unterschied zu der Zulassung einer in ihrem Nutzungsumfang
nicht begrenzten Anlage, für die die Zumutbarkeit der Auswirkungen lediglich unter
Begrenzung auf den Prognosehorizont geprüft und gebilligt worden ist, wenngleich
dieser Unterschied sicher nicht so weit führt, Anforderungen wie für den Widerruf
eines begünstigenden Verwaltungsakts (vgl. § 49 VwVfG) zu stellen.
Im Rahmen der im Planfeststellungsbeschluss und in der jetzt streitigen
Genehmigung gleichermaßen geltenden Prämisse der Begrenzung der Zahl der
Flugbewegungen auf dem Parallelbahnsystem auf die mögliche Endkapazität der
Hauptstart- und -landebahn ergibt sich die Möglichkeit einer nachhaltigen Erhöhung
der Flugbewegungen aus der Aufhebung der zahlenmäßigen Begrenzung der
Flugbewegungen - insbesondere derer im gewerblichen Luftverkehr mit Flugzeugen
über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse - in den sechs verkehrsreichsten Monaten
und aus einer Erhöhung der Vorgaben für die Koordinierung für alle Stunden von
6.00 - 22.00 Uhr unter Entfallen der Beschränkung des maximalen Eckwerts auf
lediglich sechs Stunden. Diese beiden von der jetzigen Neuregelung betroffenen
Vorgaben trugen nicht lediglich den damaligen Vorstellungen über die Endkapazität
der Hauptstart- und -landebahn Rechnung, sondern hatten - wie der Senat schon
zum Planfeststellungsbeschluss von 1983/1985 in den Urteilen vom 28. April 1989
ausgeführt hat (vgl. 20 A 2430/86 Seite 53) - eine lärmbegrenzende Funktion. Denn
von einer wachsenden Inanspruchnahme des Flughafens war seinerzeit
ausgegangen worden, wie sich aus den vom Senat eben mit Blick darauf gebilligten
Ansätzen für die Bestimmung der Zahl der Flugbewegungen in den sechs
verkehrsreichsten Monaten ergibt (wie vor Seiten 57 f.). Dass gerade der
Begrenzung der Flüge mit Flugzeugen über 5,7 t höchstzulässiger Startmasse
sowohl im Sechs-Monats-Zeitraum als auch in der Stunde eine wesentliche und
wirksame Aufgabe in der Lärmbegrenzung und ein wichtiger Beitrag für den
gebotenen Interessenausgleich zukommt, ist in dem genannten Urteil (Seiten 60 f.)
ebenfalls dargestellt. In seinem den Planfeststellungsbeschluss betreffenden
Beschluss vom 14. Dezember 1999 (20 A 1138/97) hat der Senat auf die
drittschützende Funktion der nunmehr aufgehobenen Betriebsregelungen nochmals
hingewiesen (dort Seiten 28 ff.).
Werden die neuen und die auf den Planfeststellungsbeschluss zurückzuführenden
Betriebsregelungen verglichen, so fällt auf, dass - sieht man von der Bindung an die
Kapazität der Hauptstart- und -landebahn ab, die offensichtlich von Anfang an, d.h.
seit der Genehmigung der Erweiterung des Flughafens um die Parallelbahn aus dem
Oktober 1976, als nicht zur Disposition stehend betrachtet wurde - die dem
Flugbetrieb im Hinblick auf die Belange der Umgebung gesetzten Einengungen
entfallen sind, ohne dass eine in dieselbe Richtung zielende Regelung an ihre Stelle
getreten ist. Die Koordinierungsvorgabe von 36 stündlichen Flügen mit
Erweiterungsmöglichkeit und erlaubter zusätzlicher kurzfristiger Koordinierung stellt
nach dem Kapazitätsgutachten praktisch das Maximum dar, zumal auch die
Beschränkung, den Eckwert nur in bis zu sechs Tagesstunden auszuschöpfen,
fallengelassen worden ist. Die Reduzierung des zulässigen Koordinierungseckwerts
für die letzte Tagesstunde und die Vorgaben für die erste Nachtstunde können
schwerlich als auch nur ansatzweise vergleichbar schutzgewährend betrachtet
werden. So stellt sich die Nutzbarkeit des Bahnsystems für die gesamte Tageszeit
als unterhalb der Schwelle des quasi-abhängigen Parallelbahnbetriebs geradezu
unbeschränkt dar. Es kann auch nicht ohne weiteres festgestellt werden, dass an die
Stelle des bisherigen, im Wege betrieblicher Einengungen geforderten Beitrags des
Flughafens zum Interessenausgleich etwas anderes Geeignetes getreten ist
und/oder der Antragsgegner dieses Abweichen von der dem
Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Betrachtung in anderer Weise
bewältigt hätte - der Genehmigungsbescheid verhält sich dazu, vom Referieren
früherer Regelungen abgesehen, nicht. Die Nachtflugbeschränkungen können als
unverändert fortgeltend und seinerzeit mit zusätzlichen oder anderen Erwägungen
begründet hier außer Acht bleiben. Die Herabsetzung der Höhe des äquivalenten
Dauerschallpegels für das Gebiet, in dem die Beigeladene für die Kosten passiven
Schallschutzes aufzukommen hat, und die erstmalige Festlegung von Leistungen für
Beeinträchtigungen von Außenwohnbereichen können insofern nicht überzeugend
herangezogen werden, da sie auf einer weiterentwickelten Bewertung beruhen
dürften, die bei Betriebserweiterungen ohnehin heranzuziehen ist, und der
erstgenannte Aspekt wegen der großen Überlagerung des geschützten Bereichs
durch bisher schon anspruchsbegründende Bereiche ohnehin nur in geringem
Umfang faktisch zum Tragen kommt. Letztlich dürfte in diesem Zusammenhang
entscheidend sein, ob die Reduzierung des von dem zum Einsatz kommenden
Fluggerät ausgehenden Lärms, der sich in den Lärmkurven des Verkehrs gemäß den
Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses bei Ansätzen gemäß dem heutigen
Fluggerät im Vergleich zu den dem Planfeststellungsbeschluss zugeordneten
Lärmkurven zeigt, es rechtfertigt, auf einen betrieblichen oder sonstigen spürbaren
Beitrag des Flughafens zum gebotenen Interessenausgleich zu verzichten. Das aber
hängt wieder maßgeblich von dem bereits angesprochenen Aspekt der
zunehmenden Häufigkeit von Einzelschallereignissen ab.
Die im Vorstehenden angesprochenen Bedenken reichen derzeit nicht für den
Schluss auf einen absehbaren Erfolg der Anfechtungsklage der Antragsteller aus.
Dazu ist außer auf die Aspekte, denen in tatsächlicher Hinsicht noch weiter
nachzugehen ist, und die Frage der Ergebnisrelevanz eventueller Mängel auch
darauf zu verweisen, dass zu erwägen ist, ob nicht etwa entsprechend § 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG auch bei der gerichtlichen Überprüfung einer Genehmigung nach § 6
LuftVG vor deren Aufhebung die Ergänzung oder ein ergänzendes Verfahren als
dem Rechtsschutzgebot genügende Reaktion auf erhebliche Abwägungsmängel
eingreift. Für einen solchen - im Beschluss des Senats zur
Lärmkontingentgenehmigung (20 B 2493/98.AK Seite 20) bereits angesprochenen -
Weg könnte neben dem planerischen Element, das die vorliegend streitige
Genehmigung gleichermaßen wie die in § 10 LuftVG geregelte Planfeststellung
prägt, auch die in der durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung zum Ausdruck
gekommene aufwändige Verfahrensgestaltung sprechen, soweit diese als
maßgeblicher Faktor für das in § 10 Abs. 8 LuftVG verfolgte Ziel der möglichsten
Aufrechterhaltung einer Zulassungsentscheidung betrachtet wird.
Auch sonstige Anhaltspunkte ergeben nichts Tragfähiges für den Schluss auf einen
bereits jetzt absehbaren Erfolg der Klage:
In verfahrensrechtlicher Hinsicht dürfte gegen den Genehmigungsbescheid nichts
einzuwenden sein. Die Ausführungen der Antragsteller zur Anhörungspflicht liegen
schon deshalb neben der Sache, weil - wie nicht bestritten wird - ein
Anhörungsverfahren stattgefunden hat. Soweit Unzulänglichkeiten in der Gewährung
der Einsicht bemängelt werden, wird nicht auf Behinderungen der Antragsteller selbst
Bezug genommen. Die in der rechtlichen Grundlage bereits zweifelhafte Ableitung
einer Erörterungspflicht greift schon nach den herangezogenen Kriterien
- außerordentlich schwierige und verworrene Situation - schwerlich ein. Das zur
behördlichen Entscheidung gestellte Begehren der Beigeladenen war ebenso klar
und ohne weiteres nachvollziehbar wie die Bedeutung des
Planfeststellungsbeschlusses als Maßstab dessen, was ohne positive Bescheidung
des Begehrens Geltung haben würde. Die Ausführungen zu einer nur durch
Erörterung zu behebenden Überforderung der Antragsteller vernebeln lediglich einen
einfachen - und nach den wiedergegebenen Einwendungen der Antragsteller auch
als solchen erkannten - Zusammenhang.
Für eine Fehlerhaftigkeit des streitigen Bescheids wegen mangelnder Bestimmtheit
spricht nichts. Die neu gefasste Auflage 6 gibt in 6.2 bis 6.4 klar vor, welcher Verkehr
für den Flughafen der Beigeladenen koordiniert werden darf und gibt damit ein
verlässliches Bild für das zulässige lärmrelevante Geschehen an dem zum
vollständig koordiniert erklärten Verkehrsflughafen der Beigeladenen. Eine Rechte
der Antragsteller berührende Unbestimmtheit im Hinblick auf die unter 6.1
angesprochene mögliche Endkapazität der Hauptstart- und -landebahn könnte sich
nur ergeben, wenn ein lärmrelevanter Verkehr trotz Wahrung der
Koordinierungseckwerte über die Einbahnkapazität hinausginge. Dass dies der Fall
sein könnte, erschließt sich schon deshalb nicht, weil die gutachtliche Ermittlung der
Eckwerte auf die Hauptstart- und -landebahn bezogen ist, wenngleich der Verkehr
- wovon auch das lärmphysikalische Gutachten ausgeht - in beträchtlichem Umfang
über die Parallelbahn abgewickelt werden soll, was nach der unveränderten
Auflage 5 der Betriebsgenehmigung lediglich für Zeiten des Spitzenverkehrs, d.h. bei
bestehenden Wartezeiten, zugelassen ist. Dass die Mitinanspruchnahme der
Parallelbahn kein Indiz für ein Überschreiten der Einbahnkapazität darstellt, dass
mithin die Wahrung der Einbahnkapazität nicht das Gebot einschließt, auch in
Kurzzeiträumen nicht mehr abzuwickeln, als bei Benutzung nur der Hauptstart- und
-landebahn möglich wäre, ist bereits im Urteil zum Planfeststellungsbeschluss (20 A
2430/86 Seiten 53 f.) unter Hinweis darauf dargetan, dass der Mitbenutzung der
Parallelbahn gerade durch Kapazitätserhöhung in Kurzzeiträumen Bedeutung
zukommt. Für eine Unbestimmtheit oder gar eine bewusste Irreführung ergibt sich in
diesem Zusammenhang nichts. Die von den Antragstellern im Weiteren gesehenen
Ungereimtheiten betreffen nicht die Frage der Bestimmtheit, sondern verschiedene
Abschätzungen des sich im Rahmen der Beachtung der Eckwerte einschließlich
deren möglicher Erhöhung tatsächlich ergebenden Verkehrs und damit allenfalls die
materiell-rechtliche Frage, ob den Abschätzungen der Auswirkungen des
zugelassenen Verkehrs prognostisch fehlerfreie Daten zugrunde liegen. Erst Recht
hat die Beanstandung der Kapazitätsermittlung nichts mit der Bestimmtheit zu tun.
Soweit in diesem Zusammenhang schließlich noch bezweifelt wird, dass der
Antragsgegner zur Regelung des Betriebs anhand eines von ihm festgesetzten
Koordinierungseckwertes befugt ist, wird verkannt, dass es hier um
genehmigungsrechtliche Vorgaben für die Bestimmung der (ausnutzbaren)
Flughafenkapazität im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVG, also um den Umfang geht, in
dem der Flughafen der Beigeladenen aus Rechtsgründen Leistungen erbringen darf,
was eine Stufe vor der Entscheidung darüber liegt, in welchem Umfang Slots
bezogen auf den Flughafen zur Verteilung kommen können.
Was zur Daten- und Gutachtengrundlage der Abwägungsentscheidung des
Antragsgegners vorgebracht wird, ergibt ebenfalls nichts Aussagekräftiges für eine
an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientierte Interessengewichtung. Da das
Vorbringen auf nachvollziehbare Bezüge zwischen behaupteten Unzulänglichkeiten
und der möglichen Betroffenheit der - jeweils auf die Geltendmachung ihrer eigenen
Belange als Gegenstand einer ihnen gegenüber fehlerfreien und gerechten
Abwägung beschränkten - Antragsteller verzichtet und sich solche Bezüge auch nicht
ohne weiteres in einer eine Gewichtung erlaubenden Weise erschließen, soll
ersichtlich der Eindruck oder die Überzeugung vermittelt werden, das Vorgehen des
Antragsgegners sei schon in den Ansätzen und Grundlagen derart verfehlt, dass es
zu einer dem Einzelnen gegenüber rechtlich vertretbaren Problembewältigung gar
nicht habe kommen können. Ein solcher Schluss ist indes nicht gerechtfertigt. Zwar
stellen die Antragsteller in Art eines Rundumschlags praktisch alles in Frage, was die
Basis der Entscheidung des Antragsgegners ausmacht, in der Sache aber gibt die
Summe der Rügen für den gezogenen Schluss nichts Hinreichendes her. Die Rügen
gehen wiederholt an dem für das Abwägungsergebnis im Hinblick auf Belange der
Flughafenumgebung Relevanten vorbei - so etwa an dem vom Antragsgegner
gewählten Kriterium für die Zumutbarkeit des Lärms bei Beurteilung anhand eines
äquivalenten Dauerschallpegels und dessen Ableitung unter Einschluss psycho-
sozialer Komponenten, ferner etwa an den als maßgeblich herangezogenen Kriterien
für luftverkehrsbedingte Luftverunreinigungen und für die sich dabei ergebenden
Größenordnungen. Auch werden zum Teil Umstände, die sich aus dem Material
erschließen - zugrunde gelegte AzB, Methode der Beurteilung der Sicherheit -, als
fehlend dargestellt. Sodann wird Ansätzen, für die - wie beispielsweise für die
Berücksichtigung der Start- und Landerichtungsverteilung und für die Summation bei
mehreren Lärmquellen - sich der Antragsgegner auf vorliegende, nahezu als
gesichert anzusehende Rechtsprechung beziehen kann, ohne Aufzeigen neuer
Aspekte eine bloße Gegenmeinung entgegengesetzt, was jedenfalls für die
Zielrichtung, dem Antragsgegner eine Betrachtungsweise anzulasten, der von
vornherein die rechtliche Anerkennung zu versagen ist, nicht ausreichen kann. In
anderen Bereichen, so zu im Raum stehenden Flugstreckenänderungen, zum
Lärmminderungsplan der Stadt Ratingen und zum Angerlandvergleich, werden
Aspekte aufgegriffen, deren Abwägungsrelevanz letztlich bloß behauptet oder
unterstellt wird, obwohl insofern Zweifel durchaus auf der Hand liegen (vgl. etwa zur
Bedeutung des Angerlandvergleichs für am Vergleichsabschluss nicht Beteiligte den
Beschluss des Senats vom 14. Dezember 1999 - 20 A 1138/97 - Seiten 30 f.). Vor
allem aber ist in Bezug auf die vom Antragsgegner berücksichtigten Gutachten über
die Auswirkungen des erweiterten Flugbetriebs festzustellen, dass deren prinzipielle
Untauglichkeit allein mit der Wiedergabe der abweichenden Einschätzung anderer
Sachverständiger nicht darzutun ist; das gilt insbesondere, wenn in ersteren - wie im
medizinischen Gutachten - zumindest teilweise bereits eine Auseinandersetzung mit
den divergierenden Ansätzen stattgefunden hat.
Wenngleich nicht auszuschließen ist, dass sich im Hauptsacheverfahren für einzelne
der von den Antragstellern aufgegriffenen Aspekte im Hinblick auf die angemessene
Berücksichtigung der individuellen Belange noch Erörterungs- oder
Aufklärungsbedarf ergeben kann, ist jedenfalls der Schluss auf eine grundlegend
fehlgeleitete Abwägung nicht zu ziehen.
Bei der weiteren Interessengewichtung ist zunächst davon auszugehen, dass nichts
Entscheidendes dafür spricht, dass die Antragsteller beanspruchen - und mit ihrer
Anfechtungsklage durchsetzen - können, von jeder Erweiterung des Flugbetriebs
über den Rahmen des Standes der Betriebsgenehmigung ohne die hier streitige
Änderungsgenehmigung hinaus verschont zu bleiben. Dem planerischen und
demgemäß auf prognostischen Elementen aufbauenden Charakter der
Betriebsgenehmigung ist die Möglichkeit der Änderung immanent. Insbesondere
kann sich die Gewichtung der planerisch zu bewältigenden Probleme verschieben
und Raum dafür geben oder gar erfordern, dass mit dem Ziel eines angemessenen
Ausgleichs Beschränkungen entfallen oder Belastungen gemindert werden; zu
Letzterem sei etwa auf die § 75 Abs. 2 Satz 3 VwVfG zugrunde liegende Wertung
verwiesen. Dass eine nachhaltige Steigerung des Nutzungsinteresses an einer
Anlage verbunden mit einem wesentlichen Unterschreiten der für die tatsächlich
zugelassene Nutzung einmal prognostizierten und in der Abwägung für die
Zulassungsentscheidung zugrunde gelegten negativen Auswirkungen Anlass geben
kann, die Interessen einem neuen und andersartigen Ausgleich zuzuführen, ist daher
nicht zu bezweifeln. Dies liegt auch den Beschlüssen des Senats zur
Lärmkontingentgenehmigung zugrunde, in denen nicht grundsätzlich in Frage gestellt
worden ist, dass der Antragsgegner Diskrepanzen zwischen der ursprünglich
prognostizierten und seinerzeit planerisch bewältigten Lärmbelastung und der
sodann tatsächlich eingetretenen Belastung für eine Auffüllung heranziehen konnte,
sondern in denen lediglich beanstandet worden ist, dass dies wegen fehlerhafter
Bestimmung der Vorbelastung unter falscher Gewichtung der dabei erneut
umfassend in den Blick zu nehmenden Belange geschehen war.
Dass das Lärmgeschehen in der Umgebung des Flughafens der Beigeladenen unter
Berücksichtigung des seinerzeit zugelassenen - und dabei beschränkten - Betriebs
auf der Anlage die Grenze des bei der Planfeststellung für noch zumutbar
Gehaltenen nicht erreicht, ist ebenso wenig zu bezweifeln wie die Tatsache, dass
dadurch die Grundlage für die damals verfügten betrieblichen Beschränkungen in
Frage gestellt sein kann - mehr als das freilich nicht, weil zum einen, wie oben
bereits angesprochen und auch in den Beschlüssen des Senats zur
Lärmkontingentgenehmigung zum Ausdruck gekommen, diese Beurteilung nur an
einem, nämlich dem durch den äquivalenten Dauerschallpegel vermittelten Bild des
Lärmgeschehens festgemacht war und zum anderen die weitere Entwicklung bei der
Bewertung von Lärmgeschehen einzustellen ist. Immerhin bleibt danach
festzuhalten, dass wegen der Entwicklung des Lärmgeschehens ein Vertrauen der
Antragsteller dahin, von vornherein von jeglicher Betriebserweiterung verschont zu
bleiben, nicht anzuerkennen ist.
Auf Seiten der Beigeladenen und für die öffentlichen Verkehrsbelange dürfte zudem
ebenfalls von einer spürbaren Veränderung, nämlich der Entwicklung eines
erheblichen Nutzungsinteresses auszugehen sein, das auch dasjenige übersteigt,
das seinerzeit - bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses - vorhergesehen wurde
und dessen teilweise Nichtbefriedigung im Ausgleich für die Möglichkeit der
verbesserten Betriebsabläufe durch Schaffung und Mitbenutzung der Parallelbahn
für hinnehmbar gehalten wurde. Von einer Art Verzicht auf jegliches Überschreiten
der damals vom Antragsgegner verfügten und von der Beigeladenen
hingenommenen Betriebsbeschränkung und damit von einem keine Anerkennung
verdienenden widersprüchlichen Verhalten durch Anbringung des der streitigen
Genehmigung zugrunde liegenden Begehrens kann jedenfalls nicht gesprochen
werden.
Eine Verhinderung jeglicher Betriebserweiterung wäre den Antragstellern danach nur
möglich, wenn die Belastungen bei einem Betrieb gemäß dem unveränderten
Genehmigungsbestand bereits die Grenze dessen, was abwägungsfehlerfrei
überhaupt zugemutet werden kann, erreichen oder gar überschreiten würden. Für
einen solchen Schluss aber fehlt es an tragfähigen Anhaltspunkten. Dazu ist
zunächst zu berücksichtigen, dass der vergleichend zu betrachtende Verkehr zum
Ergebnis einer Planfeststellung gehört, in der er mit nachhaltig höheren Lärmwerten
angesetzt und dennoch als zumutbar bewertet wurde, und dass diese Einschätzung
im gerichtlichen Verfahren als rechtsfehlerfrei gewertet worden ist. Zwar mögen sich
die Gewichtungen der in die Bewertung einfließenden Komponenten verändert
haben sowie neue Ansätze gewählt und neue Erkenntnisse gewonnen worden sein;
dass damit aber eine Verschiebung einhergegangen ist, die die frühere Beurteilung
des Verkehrsgeschehens als hinnehmbar nur noch wegen erheblicher Minderung der
Auswirkungen vertretbar erscheinen lässt, kann nicht gesagt werden. Insofern ist zu
beachten, dass sich der Antragsgegner hinsichtlich der Zumutbarkeit der Belastung
der Flughafenumgebung bezogen auf Gebiete mit bereits vorhandenem passiven
Schallschutz, solchen mit nunmehr vorgesehenen Leistungen für passiven
Schallschutz sowie solchen ohne durch eine Genehmigung vorgesehenen passiven
Schallschutz in Lärmbereichen bewegt, die - gegebenenfalls unter Berücksichtigung
der Wirkung passiven Schallschutzes - auch in der zeitlich nach den Senatsurteilen
zum Planfeststellungsbeschluss ergangenen Rechtsprechung wiederholt als
jedenfalls außerhalb drohender gesundheitlicher Beeinträchtigungen liegend
bewertet worden sind. Was die Antragsteller insofern vortragen vermag zumindest
bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und angezeigten ersten
Überprüfung schon deshalb nicht zu überzeugen, weil zum einen die Grenzziehung
zwischen der Abwehr von Gesundheitsgefahren und einem vorbeugenden
Gesundheitsschutz nicht hinreichend klar erfolgt und zum anderen ausgeblendet
wird, ob nicht bei entsprechendem Gewicht der für den störenden Betrieb
sprechenden Umstände in den kritischen Bereichen tatsächlich und rechtlich Abhilfe
insbesondere durch (weitere) Maßnahmen des passiven Schallschutzes und/oder
durch angemessene Entschädigung geschaffen werden kann.
Da nach all dem nicht davon ausgegangen werden kann, dass ein Interesse der
Antragsteller an der vorläufigen Beschränkung des Betriebs auf dem Flughafen der
Beigeladenen auf das ohne Ausnutzbarkeit der streitigen Genehmigung mögliche
Maß im Hinblick darauf von erheblichem Gewicht ist, dass diese Grenze wegen
grundlegender und die Belange der Antragsteller betreffender Mängel der
Genehmigungsänderung jedenfalls wird gewahrt werden müssen und die
gegenläufigen Interessen deshalb werden zurückstehen müssen, verbleibt allein die
Frage, ob es angezeigt ist, für die Zeit des Hauptsacheverfahrens in Hinblick auf dort
gegebenenfalls noch näher aufzugreifende Aspekte des Umfangs und der näheren
Ausgestaltung des erweiterten Betriebs die Antragsteller vor den Wirkungen der
Ausnutzung der Genehmigung zu schützen. Dies verneint der Senat. Dafür ist
maßgeblich, dass das vorliegende Material es dem Senat nicht ermöglicht,
hinreichend sicher abzuschätzen, mit welchen konkreten Maßgaben den
Antragstellern für die Zwischenzeit fühlbar geholfen werden könnte, und auf dieser
Basis einen angemessenen Ausgleich mit den Verkehrsbelangen herbeizuführen.
Dass die unbeschränkte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung für die
Antragsteller vorteilhaft wäre, liegt zwar auf der Hand, geht aber nach den obigen
Ausführungen ersichtlich über den Rahmen hinaus, in dem dem Interesse der
Antragsteller Gewicht zu geben ist, und hätte einen ganz erheblichen Nachteil für die
Befriedigung des Verkehrsbedarfs am Flughafen der Beigeladenen zur Folge. Dieser
Bedarf hat in den Jahren nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses eine
Entwicklung erfahren, deren Folgen mangels entsprechender, den Antragstellern
gegenüber bestandskräftiger Entscheidungen über den Betrieb den Antragstellern
zwar nicht im Sinne einer Vorbelastung entgegengehalten werden können, die aber
als Faktum nicht auszublenden ist, zumal auch ihre Rechtswidrigkeit nicht, jedenfalls
nicht insgesamt, ohne weiteres zu konstatieren ist. Die Entwicklung erfolgte zunächst
in einer Zeit, als die Bindung an die Beschränkungen gemäß dem
Planfeststellungsbeschluss noch nicht griff, sodann in Ausnutzung von sofort
vollziehbaren Zulassungsentscheidungen. In das so entstandene
Verkehrsgeschehen so stark einzugreifen, wie es die Antragsteller begehren, wäre
- auch unter Berücksichtigung der fehlenden Bestandskraft zugrunde liegender
Zulassungsentscheidungen und des daraus resultierenden Risikos der
Beigeladenen - nur gerechtfertigt, wenn offenkundig oder zumindest in hohem Maße
naheliegen würde, dass es ohnehin endgültig zu dem Einschnitt kommen wird - was
nicht der Fall ist. Für eine Zwischenlösung ist zwar etwa an eine Bindung der
Beigeladenen an die Begrenzungen gemäß der Interimsgenehmigung zu denken,
deren Auswirkungen vom Senat in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes mit
dem Ergebnis geprüft worden sind, dass zu gerichtlichen Maßnahmen kein Anlass
besteht. Jedoch erschließt sich nicht hinlänglich, dass der in der Zeit bis zur
Entscheidung in der Hauptsache zu erwartende Verkehr tatsächlich in einem solchen
Maße über das nach der Interimsgenehmigung Zulässige hinausgeht, dass gerade
dessen Kappung den Antragstellern einen wirklich spürbaren Vorteil bringen würde.
Unter Berücksichtigung der vom Antragsgegner angegebenen Zahlen zu erfolgten
Koordinierungen und einer realistisch anzusetzenden Nichtinanspruchnahme von
Slots dürfte sich der äquivalente Dauerschallpegel nur geringfügig verändern und es
ist wenig wahrscheinlich, dass bei den gegebenen Größenordnungen die Minderung
der Einzelschallereignisse bereits einen erfahrbaren positiven Effekt hat. Die
Begrenzungszahlen der Interimsgenehmigung zu unterschreiten stellte einen noch
gravierenderen Eingriff in das Verkehrsgeschehen dar und bedingte die Feststellung,
bei welcher Größenordnung tatsächlich eine von den Antragstellern empfundene
adäquate Entlastung gegeben wäre. Dafür aber fehlt es an hinreichenden
Anhaltspunkten, sodass es nur zu gegriffenen Werten kommen könnte, was
angesichts der - auch von den Antragstellern nicht wirklich in Frage gestellten -
Bedeutung des Flughafens der Beigeladenen nicht vertretbar erscheint. Auch für
andere Ansätze als die allgemeine quantitative Begrenzung - wie etwa Ausgleich
durch ruhigere Phasen insbesondere in Tagesrandzeiten - fehlt es an hinreichenden
Grundlagen für einen vertretbar abgesicherten Interessenausgleich für die Zeit bis
zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3 VwGO,
§ 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 73 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
GKG, § 5 ZPO, wobei für jeden Antragsteller 5.112,92 EUR (= 10.000 DM) in Ansatz
gebracht sind.

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