Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-03-17, Aktenzeichen 3 C 7/15
ECLI:DE:BVerwG:2016:170316U3C7.15.0

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten nach der Zurückzahlung einer Extensivierungsbeihilfe noch über die Verjährung eines Teils der darauf festgesetzten Zinsen.

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Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs, den er nach dem Tod seines Vaters von seiner Mutter im Jahr 2004 durch einen Hofübergabe- und Altenteilsvertrag übernommen hat. Seinem Vater war für die Jahre 1992 bis 1996 eine Extensivierungsbeihilfe gewährt worden, die wegen des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf einem Teil der Flächen mit Bescheid vom 20. Mai 1997 aufgehoben und zurückgefordert wurde. Dabei wurde bestimmt, dass der zurückzuzahlende Betrag dem Grunde nach zu verzinsen sei. Der Bescheid wurde bestandskräftig, nachdem die gegen ihn gerichtete Klage mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2001 abgewiesen und die Zulassung der Berufung durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 12. Februar 2002 abgelehnt wurde. Nachfolgend stritten die Beteiligten im Rahmen der Aufrechnung eines Teils der Rückforderung gegen den Betriebsprämienanspruch 2005 darüber, ob der Kläger Schuldner der Rückforderung geworden sei. Das Verwaltungsgericht hat das in seinem rechtskräftigen Urteil vom 1. Dezember 2008 bejaht. Im Juni 2012 beglich der Kläger die Hauptforderung.

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Mit Bescheid vom 29. August 2012 setzte die Beklagte Zinsen für die Zeit von der Übermittlung des Rückforderungsbescheids am 26. Mai 1997 bis zur Tilgung der Hauptforderung am 21. Juni 2012 fest und forderte den Kläger zur Zahlung auf. Die hiergegen gerichtete Klage ist vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben. Die Verfolgungsverjährung nach der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 sei nicht eingetreten, da der Rückforderungsbescheid vom 20. Mai 1997 innerhalb von vier Jahren erlassen worden sei. Dieser Bescheid habe eine nachfolgende Verjährung der Zinsansprüche zunächst gehemmt. Mit seiner Unanfechtbarkeit habe eine 30-jährige Verjährungsfrist begonnen, die nicht abgelaufen sei.

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Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil geändert und der Berufung stattgegeben, soweit Zinsen für die Zeit bis zum 31. Dezember 2008 festgesetzt worden sind. Zwar sei der Kläger aus dem bestandskräftigen Bescheid vom 20. Mai 1997 dem Grunde nach verpflichtet, Zinsen für die zurückgeforderte Extensivierungsbeihilfe zu zahlen, was sich aus Art. 16a der Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 ergebe. Auch sei diese Verpflichtung aufgrund des Hofübergabe- und Altenteilsvertrags auf den Kläger übergegangen. Jedoch seien die Zinsen für die Zeit von der Übermittlung des Rückforderungsbescheids bis zum Jahresende 2008 verjährt. Dabei bestimme sich die Verjährung allein nach nationalem Recht. Weder enthalte die Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 Verjährungsregelungen noch könnten die Verjährungsvorschriften der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf Zinsen angewandt werden. Das ergebe sich aus der Eigenheit von Zinsen und sei vom Grundsatz der Rechtssicherheit geboten, wenn sich die Verjährungsvorschriften aus einem kaum noch überschaubaren Normengeflecht ergäben. Daher sei auf die Verjährungsbestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches zurückzugreifen. Der Bescheid vom 20. Mai 1997 habe nach § 53 VwVfG eine Unterbrechung der Verjährung nur für bereits entstandene Zinsansprüche herbeiführen können; hier gehe es aber um Zinsen ab Übermittlung des Rückforderungsbescheids, also um zukünftige Zinsforderungen. Das habe zur Folge, dass die Zinsen, die bis Ende des Jahres 2000 entstanden seien, nach vier Jahren verjährt seien (§ 197 BGB a.F.). Für später entstandene Zinsforderungen gelte die neue Regelverjährungsfrist, die drei Jahre betrage (§ 195 BGB). Die hier noch streitigen, bis Ende des Jahres 2008 entstandenen Zinsen, seien daher spätestens mit Ablauf des Jahres 2011 verjährt und damit bei Erlass des angefochtenen Bescheids vom 29. August 2012 bereits verjährt gewesen.

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Die Beklagte macht mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision geltend, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union die allgemeinen Verjährungsregelungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 anwendbar seien. Darüber hinaus sei der Lauf der Verjährungsfrist durch den Bescheid vom 20. Mai 1997 gemäß § 53 VwVfG unterbrochen worden, auch wenn sich die Vorschrift in ihrer damaligen Fassung noch nicht ausdrücklich auf feststellende Verwaltungsakte bezogen habe.

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Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe

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Die Revision der Beklagten ist nicht begründet. Zwar verletzt das Berufungsurteil revisibles Recht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO, weil es die Verjährungsregelungen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. L 312 S. 1) für unanwendbar hält. Aber auch nach diesen Regelungen waren die noch streitigen Zinsen vor Erlass des angefochtenen Bescheids vom 29. August 2012 verjährt, so dass sich das Urteil im Ergebnis als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO).

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1. Mit dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2001 steht fest, dass der Vater des Klägers sanktionshalber zur Zurückzahlung der Extensivierungsprämien nebst Zinsen dem Grunde nach verpflichtet war. Das ist für die hier noch streitigen Zinsen aus dem Festsetzungsbescheid vom 29. August 2012 vorgreiflich und dem Verfahren zugrunde zu legen, soweit der Kläger in die Verpflichtung des Vaters nachgefolgt ist (§ 121 Nr. 1 VwGO).

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a) Unionsrechtliche Grundlage der Rückforderung ist die Verordnung (EWG) Nr. 4115/88 der Kommission vom 21. Dezember 1988 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Extensivierung der Erzeugung (ABl. L 361 S. 13) in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 838/93 der Kommission vom 6. April 1993 (ABl. L 88 S. 16). Danach gilt, dass im Falle einer Differenz zwischen beantragter und festgestellter Extensivierung die Beihilfe nach dem festgestellten Umfang der Extensivierung abzüglich der Differenz berechnet wird, solange die Differenz eine bestimmte Größe nicht überschreitet (Art. 16 Abs. 1 VO Nr. 4115/88). Übersteigt die Differenz diese Größe, so wird für die gesamte Dauer der Extensivierungsverpflichtung keine Beihilfe gewährt (Art. 16 Abs. 2 VO Nr. 4115/88). Das war nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts aufgrund des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln der Fall, worin eine Unregelmäßigkeit im Sinne von Art. 1 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 liegt. Die dem Grunde nach festgestellte Zinsforderung stützt sich auf Art. 16a VO (EWG) Nr. 4115/88, wonach zu Unrecht gezahlte Beihilfesummen zuzüglich der Zinsen für die Zeit zwischen der Auszahlung der Beihilfe und der Rückzahlung eingezogen werden. Der Zinssatz muss mindestens einer bestimmten Höhe entsprechen. Eine eigene Verjährungsregelung enthält die Verordnung nicht.

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Der Rückforderung liegt danach eine vollständige Kürzung zugrunde, bei der es sich entgegen der Annahme der Beklagten in ihrer Revisionsbegründung nicht um eine verwaltungsrechtliche Maßnahme, sondern um eine verwaltungsrechtliche Sanktion handelt (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Januar 2000 - C-414/98 [ECLI:EU:C:2000:30] Gross Godems Rn. 19). Sie entspricht Art. 5 Abs. 1 Buchst. c VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95. Der Sanktionscharakter erfasst die Rückforderung insgesamt (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 - 3 C 7.10 - Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 1 Rn. 18 ff.) und damit auch die Zinsen. Sie sind als Teil der Sanktion zu betrachten (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-286/05 [ECLI:EU:C:2006:296], Haug - Rn. 22).

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b) Darüber hinaus ist das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 1. Dezember 2008 davon ausgegangen, dass der Kläger mit dem Hofübergabe- und Altenteilsvertrag die Verpflichtung aus dem Bescheid vom 20. Mai 1997 übernommen hat. In dem dortigen Verfahren ging es um die Aufrechnung eines Teils der Rückforderung gegen einen Betriebsprämienanspruch des Klägers und die Frage, ob der Kläger Schuldner der Rückforderung geworden ist. Das hat das Verwaltungsgericht für die Aufrechnung bindend bejaht (§ 322 Abs. 2 ZPO entsprechend). Der Senat legt das auch für das vorliegende Verfahren zugrunde, nachdem der Kläger die vertragliche Schuldübernahme (§ 415 BGB) nicht in Abrede stellt und die Frage wegen der Verjährung keiner weiteren Betrachtung bedarf.

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2. Mit Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO unvereinbar ist jedoch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Verjährungsregelungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 seien für Zinsen nicht anwendbar. Nach herkömmlichen Auslegungsgrundsätzen und im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist nicht zweifelhaft, dass diese Vorschriften für Zinsen, die - wie hier - dem Grunde nach unionsrechtlich und damit nicht allein nach nationalem Recht geschuldet werden, Geltung beanspruchen.

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a) Mit der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 hat der europäische Gesetzgeber allgemeine Vorschriften erlassen, die in allen Bereichen der Unionspolitik zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union gelten sollen. Die horizontal angelegte Rahmenregelung gilt für die einheitliche Kontrolle sowie für verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen bei Unregelmäßigkeiten in Bezug auf das Unionsrecht (Art. 1 Abs. 1 VO Nr. 2988/95). Entsprechend diesem weitgreifenden Ansatz ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union geklärt, dass die Verfolgungsverjährung nach Art. 3 Abs. 1 (EG, Euratom) Nr. 2988/95, mit der in erster Linie eine für alle Mitgliedstaaten verbindliche Mindestfrist festgelegt wird, sowohl für verwaltungsrechtliche Sanktionen als auch für verwaltungsrechtliche Maßnahmen Geltung beansprucht (EuGH, Urteile vom 24. Juni 2004 - C-278/02 [ECLI:EU:C:2004:388], Handlbauer - Rn. 30-35, vom 29. Januar 2009 - C-278/07 bis 280/07 [ECLI:EU:C:2009:38], Vosding u.a. - Rn. 19-23, vom 15. Januar 2009 - C-281/07 [ECLI:EU:C:2009:6], Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank - Rn. 18, vom 21. Dezember 2011 - C-465/10 [ECLI:EU:C:2011:867], Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre - Rn. 53, vom 17. September 2014 - C-341/13 [ECLI:EU:C:2014:2230], Cruz & Companhia - Rn. 45, vom 11. Juni 2015 - C- 52/14 [ECLI:EU:C:2015:381], Pfeifer & Langen - Rn. 23, 63 f. und vom 3. September 2015 - C-383/14 [ECLI:EU:C:2015:541], Sodiaal International - Rn. 19 ff.).

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Die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 trifft zwar keine Regelung darüber, ob und wie Zinsen zu erheben sind. Sie überlässt diese Entscheidung insbesondere den sektoralen Bestimmungen des Unionsrechts, die hier in Art. 16a VO (EWG) Nr. 4115/88 vorsehen, dass zu Unrecht ausgezahlte Beihilfen zu verzinsen sind. Die Verordnung bezieht Zinsen jedoch ausdrücklich in den Kreis der verwaltungsrechtlichen Maßnahmen ein, indem sie bestimmt, dass sich verwaltungsrechtliche Maßnahmen auf den Entzug des erlangten Vorteils zuzüglich - falls dies vorgesehen ist - Zinsen beschränken (Art. 4 Abs. 2 VO Nr. 2988/95). Die Verordnung bleibt dabei nicht stehen. Sie besagt auch, dass die Zinsen pauschal festgelegt werden können. Das bestätigt nicht nur ihre Einbeziehung, sondern zeichnet einen materiell-rechtlichen Rahmen. Sind Zinsen Bestandteil einer verwaltungsrechtlichen Maßnahme, so sprechen Wortlaut und Systematik der Verordnung dafür, sie den für diese geltenden Regelungen, namentlich den Verjährungsregelungen zu unterwerfen (vgl. auch BFH, Urteil vom 17. März 2009 - VII R 3/08 - BFHE 225, 289 <290 f.>). Nichts anderes gilt für Zinsen, die sich auf eine Rückforderung beziehen, die sich als Sanktion darstellt. Diese Zinsen sind Teil der Sanktion des vollständigen Entzugs eines nach Gemeinschaftsrecht gewährten Vorteils im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Buchst. c VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-286/05, Haug - Rn. 22).

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b) Die Einbeziehung von unionsrechtlich geschuldeten Zinsen in die Verjährungsregelung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 entspricht auch dem Sinn und Zweck der Verordnung, den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union zu gewährleisten.

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Mit dem Entzug des durch eine Unregelmäßigkeit zu Unrecht erlangten Vorteils durch eine verwaltungsrechtliche Maßnahme (Art. 4 VO Nr. 2988/95) wird unmittelbar der Haushalt der Union geschützt. Die Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen (Art. 5 VO Nr. 2988/95) geht darüber hinaus und schützt die finanziellen Interessen der Union zusätzlich durch eine präventive Wirkung. In diesen weit gefassten Schutz fügen sich Zinsen ohne Weiteres ein, ohne das es darauf ankäme, ob diese als Verzugs- und/oder Ausgleichszinsen zu betrachten sind (vgl. EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10 [ECLI:EU:C:2012:190], Pfeifer & Langen - Rn. 47). Zudem ist nicht zweifelhaft, dass die Verjährungsfristen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 als Mindestfristen (vgl. Art. 3 Abs. 3) die Durchsetzung der in sektoralen Bestimmungen des Unionsrechts vorgesehenen Verzinsung sichern und damit dem Schutz der in diesen zum Ausdruck kommenden finanziellen Interessen der Union dienen.

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Soweit der Senat in seinem Vorlagebeschluss vom 21. Oktober 2010 - 3 C 3.10 - (Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 4 Rn. 25) die finanziellen Interessen der Union deshalb als nicht betroffen angesehen hat, weil das Zinsaufkommen nicht dem Gemeinschaftshaushalt zu Gute komme, hat sich dies als unzutreffend erwiesen (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10, Pfeifer & Langen - Rn. 44 m.w.N.; vgl. auch Art. 1 Nr. 4 VO Nr. 1287/95 und zuletzt Art. 55 Abs. 1, Art. 56 Abs. 2 VO Nr. 1306/2013).

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c) Diese Auslegung findet Bestätigung in dem Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 29. März 2012 - C-564/10, Pfeifer & Langen. Danach gilt die Verjährungsregelung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 nicht für Zinsen, die "nicht nach Unionsrecht geschuldet sind, sondern allein nach nationalem Recht". Das betrifft zwar nicht unmittelbar die hier entscheidende Frage der Anwendung im Falle von Zinsen, die dem Grunde nach unionsrechtlich geschuldet werden. Der Gegenschluss, dass die Verjährungsregelungen der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 für nach Unionsrecht geschuldeten Zinsen gelten, drängt sich jedoch im Lichte der Formulierung und Argumentation des Gerichtshofs auf. Der Gerichtshof stellt entscheidend darauf ab, ob die Zahlung von Zinsen durch eine sektorbezogene Regelung vorgegeben ist oder nicht. Fehle eine solche Regelung, so sei es Sache der Mitgliedstaaten, die Verjährung eines nur in seinem nationalen Recht vorgesehenen Zinsanspruchs selbst zu regeln (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-564/10, Pfeifer & Langen - Rn. 48-50). Dementsprechend hat der Gerichtshof die in dem Vorlagebeschluss des Senats zum Ausdruck gebrachten, weitergehenden Bedenken gegen die Anwendbarkeit des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf Zinsansprüche nicht aufgegriffen.

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d) Vor diesem Hintergrund ist die Argumentation des Oberverwaltungsgerichts überholt und vermag keine vernünftigen Zweifel an der Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Verjährungsbestimmungen zu begründen. In Anlehnung an den Vorlagebeschluss formuliert es Bedenken, die sich daraus ergeben sollen, dass die unionsrechtliche Verjährung mit der Unregelmäßigkeit beginne, während der Zinsanspruch erst nachfolgend entstehe. Das lässt jedoch außer Acht, dass dieser Verjährungsbeginn auch für den Rückgewähranspruch gilt, von dem die Zinsforderung abhängig ist. Er führt zu keinen anderen Konsequenzen als jenen, die sich bereits aus der Akzessorietät der Zinsforderung ergeben. Ebenso wenig überzeugen die Ausführungen zum Grundsatz der Rechtssicherheit. Es wäre zwar bedenklich, würden sich die anzuwendenden Verjährungsvorschriften aus einem selbst für Spezialisten kaum noch überschaubaren Normengeflecht ergeben. Darum geht es bei der hier entscheidenden Frage, ob Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 auf unionsrechtlich geschuldete Zinsen anwendbar ist, jedoch nicht.

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3. Die hier noch streitigen Zinsen für die Zeit vor 2009 sind nach den unionsrechtlichen Bestimmungen des Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 verjährt.

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Art. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 unterscheidet zwischen der Verjährung der Verfolgung einer Unregelmäßigkeit (Abs. 1) und der nachfolgenden Vollstreckungsverjährung (Abs. 2). Die Verfolgungsverjährung tritt ein, wenn innerhalb der Verjährungsfrist eine Unregelmäßigkeit nicht verfolgt, also keine verwaltungsrechtliche Maßnahme oder Sanktion verhängt wurde (vgl. Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 4 VO Nr. 2988/95; EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-52/14, Pfeifer & Langen - Rn. 71 und vom 24. Juni 2004 - C-278/02, Handlbauer - Rn. 34). Erforderlich, aber auch ausreichend ist der Erlass eines Bescheides dieses Inhalts. Das entspricht der im unmittelbaren Vollzug von Unionsrecht zu beachtenden Festsetzungsverjährung nach Art. 1 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2988/74 des Rates vom 26. November 1974 über die Verfolgungs- und Vollstreckungsverjährung im Verkehrs- und Wettbewerbsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. L 319 S. 1).

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Ist die Unregelmäßigkeit innerhalb der Verjährungsfrist verfolgt worden, so unterliegt die verhängte Sanktion der Vollstreckungsverjährung. Sie nimmt diese Entscheidung zum Ausgangpunkt und bestimmt ihren Beginn mit dem Tag der Rechtskraft der vorausgehenden Entscheidung (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 und 2 VO Nr. 2988/95). Die Vollstreckungsverjährung gilt ihrem Wortlaut nach für verwaltungsrechtliche Sanktionen. Eine solche liegt hier vor, weshalb eine darüber hinaus gehende Anwendung auf verwaltungsrechtliche Maßnahmen dahin stehen kann (vgl. dazu EuGH, Schlussanträge vom 26. Januar 2012 - C-564/10 [ECLI:EU:C:2012:38], Pfeifer & Langen - Rn. 112 und Killmann/Glaser, Verordnung Nr. 2988/95, Art. 3 Rn. 12 f.).

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a) Mit dem Erlass des Bescheids vom 20. Mai 1997 hat die Beklagte die mit dem unzulässigen Einsatz von Pflanzenschutzmitteln, der nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts jedenfalls im Jahr 1996 stattgefunden hat, begangene Unregelmäßigkeit innerhalb der Verjährungsfrist von vier Jahren verfolgt (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO Nr. 2988/95; zum Verjährungsbeginn vgl. EuGH, Urteile vom 6. Oktober 2015 - C-59/14 [ECLI:EU:C:2015:660], Kollmer - Rn. 25, 26, 31 f., vom 11. Januar 2007 - C-279/05 [ECLI:EU:C:2007:18], Vonk Dairy Products - Rn. 41-43, vom 11. Juni 2015 - C-52/14, Pfeifer & Langen - Rn. 49 und vom 21. Dezember 2011 - C-465/10, Chambre de commerce et d’industrie de’l Indre - Rn. 55-59). Das ist hinsichtlich der Rückforderung der Extensivierungsprämien für die Jahre 1992-1996 nicht zweifelhaft, lässt sich für die Zinsen jedoch deshalb hinterfragen, weil diese in dem Bescheid vom 20. Mai 1997 nur dem Grunde nach festgesetzt wurden. Damit stand die Zinspflicht als solche allerdings fest, was dafür spricht, dies als Verfolgung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 ausreichen zu lassen und folglich die Festsetzung des Zinsbetrags der Höhe nach dem Vollstreckungsverfahren im Sinne von Art. 3 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zuzuordnen. Wollte man das anders sehen, so wäre die unionsrechtliche Verfolgungsverjährung für die Zinsen spätestens nach Ablauf der absoluten Verfolgungsverjährungsfrist von acht Jahren, also noch im Jahr 2004 eingetreten (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 4 VO Nr. 2988/95).

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b) Die Frist von drei Jahren für die Vollstreckungsverjährung der Zinsen ist jedenfalls im Februar 2005 abgelaufen. Sie begann mit der "Rechtskraft der Entscheidung" (Art. 3 Abs. 2 VO Nr. 2988/95). Das ist hier die Bestandskraft des Bescheids vom 20. Mai 1997, die mit der Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 23. Mai 2001 nach Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung am 12. Februar 2002 eingetreten ist. § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bleibt als Regelung, die nach nationalem Recht zu einer "Unterbrechung" der unionsrechtlichen Verjährung führen könnte (Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 VO Nr. 2988/95), insoweit von vornherein ohne Bedeutung. Für den Bescheid vom 20. Mai 1997 folgt das daraus, dass die Vollstreckungsverjährung mit dessen Bestandskraft beginnt, also mit dem Zeitpunkt, zu dem die Unterbrechung bzw. Hemmung enden würde (§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in seiner ursprünglichen Fassung vom 25. Mai 1976, BGBl. I S. 1253 /§ 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Der Bescheid vom 29. August 2012 ist gleichfalls bedeutungslos, weil er erst nach Ablauf der Vollstreckungsverjährungsfrist ergangen ist. Sonstige Umstände, die nach nationalem Recht zu einer Unterbrechung oder Hemmung der Verjährung der Zinsforderung hätten führen können, sind nicht ersichtlich.

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4. Auch soweit die Mitgliedstaaten gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 die Möglichkeit behalten, längere Verjährungsfristen des nationalen Rechts anzuwenden, bleibt es dabei, dass die noch streitigen Zinsen verjährt sind.

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a) In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass öffentlich-rechtliche Zinsforderungen, die nicht von den neuen Verjährungsvorschriften des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138) erfasst werden, grundsätzlich entsprechend §§ 197, 201 BGB a.F. in vier Jahren vom Schluss des Jahres ihrer Entstehung an verjähren (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 49, Urteile vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 19 und vom 17. August 1995 - 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109 <110> m.w.N.).

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Das betrifft unter Berücksichtigung der Übergangsregelungen des Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 EGBGB die Zinsen, die vor dem 1. Januar 2002 entstanden sind, hier also Zinsen für die Zeit vom 26. Mai 1997 bis 31. Dezember 2001.

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aa) Die Beklagte macht geltend, dass der Lauf der Verjährungsfrist nach dem Erlass des Bescheides vom 20. Mai 1997 während des Rechtsmittelverfahrens zunächst gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. unterbrochen gewesen sei.

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Während das Verwaltungsgericht abweichend von dem Urteil des Bundesfinanzhofs vom 11. Dezember 2012 - VII R 61/10 - (BFHE 239, 310 Rn. 19 f.) davon ausgegangen ist, dass § 53 VwVfG a.F. auch auf feststellende Verwaltungsakte anwendbar sei und damit die Verjährung der Zinsansprüche unterbrochen habe, meint das Oberverwaltungsgericht, die Verjährung der Zinsansprüche, die nach Erlass des Bescheids vom 20. Mai 1997 entstanden seien und deren Verjährung erst mit dem Schluss des Jahres 1997 begonnen habe, könne von vornherein nicht durch den Bescheid unterbrochen sein.

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Der Bundesfinanzhof ist der Auffassung, § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. schließe seinem klaren Wortlaut nach eine Anwendung auf feststellende Verwaltungsakte aus. Ob dem zu folgen ist, kann offen bleiben und bedarf keiner Klärung durch den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes. Allerdings sprechen gute Gründe dafür, dass bereits § 53 VwVfG in seiner ursprünglichen Fassung feststellende Verwaltungsakte erfasst hat, auch wenn diese ausdrücklich erst mit Art. 13 Nr. 3 des Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherungs-Neuregelungs-Gesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167 <2186>) in die Regelung einbezogen wurden. Die bis dahin geltende Fassung bezog sich auf Verwaltungsakte "zur Durchsetzung eines Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers". Dieser Wortlaut lässt durchaus zu, feststellende Verwaltungsakte einzubeziehen; die Feststellung ist der erste Schritt der Durchsetzung eines Anspruchs. Dafür sprechen auch die Anlehnung der ursprünglichen Vorschrift an die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches, namentlich § 209 BGB a.F., und der Umstand, dass es in der Gesetzesbegründung heißt, es werde die Verjährungsfrist des Anspruchs geregelt, der durch einen unanfechtbaren Verwaltungsakt "festgestellt" worden sei (BT-Drs. 6/1173 S. 60; vgl. zum Ganzen: Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, S. 401 f.).

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Auch die weitere, vom Oberverwaltungsgericht verneinte Frage, ob die Verjährung der Zinsen, die zwar von der Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach erfasst werden, aber erst nach Erlass des Bescheides vom 20. Mai 1997 entstanden sind, von der Verjährungsunterbrechung des § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. bzw. Hemmung gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG erfasst werden, bedarf keiner abschließenden Klärung. Allerdings dürfte das zu bejahen sein. Der Senat hat bereits in seinem Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - (Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 29) für die Feststellung einer Zinspflicht dem Grunde nach zum Ausdruck gebracht, dass das Interesse eines Klägers, eine Verjährungsunterbrechung in Ansehung der auflaufenden Zinsen zu vermeiden, nicht schützenswert ist. Dem entspricht die Absicht des Gesetzgebers, durch die Unterbrechung und Hemmung zu vermeiden, dass bis zur Unanfechtbarkeit, also insbesondere während des Rechtsmittelverfahrens sachlich sonst nicht gebotene Maßnahmen allein zur Verhinderung der Verjährung ergriffen werden müssen (BT-Drs. 6/1173 S. 60). Das legt nahe, auch den Lauf der Verjährung der Zinsen, die erst während des Verfahrens entstehen, mit dem Beginn ihrer Verjährung bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts als unterbrochen bzw. gehemmt anzusehen.

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Geht man zugunsten der Beklagten davon aus, dass die Verjährung der hier in den Blick genommenen Zinsen für die Zeit vom 26. Mai 1997 bis zum 31. Dezember 2001 unterbrochen und im Anschluss daran bis zum Eintritt der Bestandskraft im Februar 2002 gehemmt war (§ 102 VwVfG i.V.m. Art. 229 § 6 Abs. 2 EGBGB), so sind diese Zinsen in Anwendung der vierjährigen Verjährungsfrist (§ 197 BGB a.F.) im Februar 2006 verjährt. Eine spätere Verjährung kommt auch nach den Übergangsregelungen des Art. 229 § 6 Abs. 3 und 4 EGBGB nicht in Betracht. Ohne Unterbrechung und Hemmung der Verjährung wären die Zinsansprüche bereits zuvor verjährt.

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bb) Die vierjährige Verjährung (§§ 197, 201 BGB a.F.) ist nicht gemäß § 53 Abs. 2 VwVfG a.F. i.V.m. § 218 Abs. 1 BGB a.F., § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG mit der Unanfechtbarkeit des Bescheids vom 20. Mai 1997 von einer 30-jährigen Verjährung abgelöst worden.

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Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht es im grundsätzlich weiten Ermessen der Mitgliedstaaten, gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 längere Verjährungsfristen anzuwenden. Sie dürfen allerdings nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlich ist. Vor dem Hintergrund, dass der Unionsgesetzgeber eine vierjährige Verjährungsfrist für die Verfolgung von Unregelmäßigkeiten als ausreichend erachtet hat, ist für die Verfolgungsverjährung eine 30- und auch eine 20-jährige Verjährungsfrist nicht mehr mit dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar (EuGH, Urteile vom 5. Mai 2011 - C-201/10 und C-202/10 [ECLI:EU:C:2011:282], Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading - Rn. 26 f., 36 ff. sowie vom 17. September 2014 - C-341/13, Cruz & Companhia - Rn. 59 ff.). Angesichts dessen ist bereits sehr zweifelhaft, ob eine 30-jährige Verjährungsfrist des nationalen Rechts anstelle der dreijährigen Vollstreckungsverjährung nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 noch verhältnismäßig und damit anwendbar wäre. Das kann jedoch dahinstehen.

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Ausgeschlossen ist die 30-jährige Verjährungsfrist gemäß § 53 Abs. 2 VwVfG a.F. i.V.m. § 218 Abs. 2 BGB a.F., § 53 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, weil der festgestellte Zinsanspruch auf künftig fällig werdende regelmäßig wiederkehrende Leistungen gerichtet ist.

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Zinsen zählen zu den regelmäßig wiederkehrenden Leistungen (Grothe, in: MüKo BGB, 7. Aufl. 2015, § 197 Rn. 31; so bereits RG, Urteil vom 28. November 1908 - I 692/07 - RGZ 70, 68 <69>). Als zukünftig fällig werdend werden im Zusammenhang mit § 218 BGB a.F. und § 197 Abs. 2 BGB die Ansprüche angesehen, die nach der Rechtskraft eines entsprechenden Urteils entstehen (Grothe, in: MüKo BGB, 7. Aufl. 2015, § 197 Rn. 32 m.w.N.). Wann für das Verwaltungsverfahren die entsprechende zeitliche Zäsur anzunehmen ist, bedarf hier keiner näheren Betrachtung. Denn wenngleich die Zinspflicht mit der Aufhebung der Bewilligungen der Extensivierungsbeihilfe rückwirkend entstanden ist (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 36 ff.), so sind die Zinsansprüche mit dem Bescheid vom 20. Mai 1997 doch nur dem Grunde nach festgestellt worden. Diese Feststellung rechtfertigt es zwar, den Lauf der Verjährungsfrist während des Rechtsstreits als unterbrochen anzusehen. Die abschließende Festsetzung der Zinsen sollte aber einem weiteren, nach Eingang der Hauptforderung zu erlassenden Bescheid vorbehalten bleiben. Der Rückforderungsbescheid war nicht darauf gerichtet, bereits die Fälligkeit der Zinsansprüche herbeizuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2005 - 8 C 5.04 - BVerwGE 123, 303 <304 f.>). Fällig wurden die Zinsen erst mit ihrer Festsetzung in dem Bescheid vom 29. August 2012. Damit erweisen sich die Zinsen bezogen auf den im Februar 2002 bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 20. Mai 1997 als erst künftig fällig werdend, weshalb mit seiner Unanfechtbarkeit keine 30-jährige Verjährung einhergehen konnte. Parallel hierzu ist in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass ein rechtskräftiges Grundurteil nach § 304 ZPO, mit dem über einen Anspruch nur dem Grunde nach entschieden wird, nicht zu der für rechtskräftig festgestellte Ansprüche geltenden 30-jährigen Verjährung führt (BGH, Urteil vom 23. Oktober 1984 - VI ZR 30/83 - NJW 1985, 791 <792> m.w.N.).

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b) Für die übrigen Zinsen, die vom 1. Januar 2002 bis Ende 2008 entstanden sind, gilt im Ergebnis nichts anderes. Für sie ist eine gegenüber den unionsrechtlichen Bestimmungen längere Verjährung entsprechend den Verjährungsvorschriften des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts in Betracht zu ziehen (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50, Vorlagebeschluss vom 21. Oktober 2010 - 3 C 3.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 4 Rn. 18, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 19, Schlussurteil vom 21. März 2013 - 3 C 14.12 - juris Rn. 22, 25; Guckelberger, Die Verjährung im öffentlichen Recht, S. 264 ff., 652 ff.). Maßgeblich sind danach die Bestimmungen der Regelverjährung gemäß §§ 195, 199 BGB.

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aa) Das Oberverwaltungsgericht ist insoweit davon ausgegangen, dass Zinsen analog der (neuen) Regelverjährung des Bürgerlichen Gesetzbuchs innerhalb von drei Jahren verjähren, und zwar nach § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB beginnend mit Abschluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (UA S. 15). Gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB setzt der Verjährungsbeginn weiter voraus, dass der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Vom Vorliegen dieser subjektiven Voraussetzungen hat das Oberverwaltungsgericht den Beginn der Verjährung - insoweit der bisherigen Rechtsprechung des Senats folgend - nicht abhängig gemacht. Der Senat hat zunächst entschieden, dass für Herausgabeansprüche nach dem Vermögenszuordnungsgesetz auch nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes weiterhin die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. gelte; eine analoge Anwendung der neuen Regelverjährung nach den §§ 195, 199 BGB komme u.a. deshalb nicht in Betracht, weil der Beginn der Verjährung gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB von subjektiven Umständen abhänge, bei Herausgabeansprüchen nach dem Vermögenszuordnungsgesetz aber typischerweise nicht der Gläubiger, sondern der Schuldner die nötigen Kenntnisse besitze (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 16). Hieran anknüpfend hat der Senat für Zinsansprüche nach § 14 Abs. 1 MOG angenommen, es spreche zwar viel dafür, sie der neuen dreijährigen Regelverjährung (§ 195 BGB) zu unterwerfen; auf subjektive Umstände für den Verjährungsbeginn könne jedoch nicht abgestellt werden, weshalb § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB nicht anwendbar sei. Daraus hat der Senat zugleich gefolgert, an die Stelle der vierjährigen Verjährungsfrist des § 197 BGB a.F. trete mit dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts eine dreijährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB (BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50). Unbeschadet von Besonderheiten, die sich aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben können, hält der Senat an der grundsätzlichen Unanwendbarkeit des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf Ansprüche aus öffentlichem Recht nicht fest.

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Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts wurde das in seinen Grundzügen seit Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs unverändert gebliebene Verjährungsrecht grundlegend neu gestaltet. An die Stelle der bisher 30-jährigen, mit der Entstehung des Anspruchs beginnenden Regelverjährung (§§ 195, 198 BGB a.F.) trat die kenntnisabhängige und damit relative, am Schluss des maßgebenden Jahres beginnende Regelverjährung der §§ 195, 199 BGB, die nunmehr auch die zuvor in § 197 BGB a.F. gesondert geregelten Zinsansprüche erfasst. Der relative Verjährungsbeginn wird von absoluten Höchstfristen flankiert. Jenseits besonderer Vorschriften für die Verjährung qualifizierter Schadensersatzansprüche (§ 199 Abs. 2 BGB) gilt eine von Kenntnis oder grobfahrlässiger Unkenntnis unabhängige Höchstfrist von zehn Jahren nach Entstehung des Anspruchs (§ 199 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 BGB). Erst aus dem Zusammenwirken von relativer Verjährungsfrist, absoluter Höchstfrist, Beginn, Ende, Hemmung und Unterbrechung ergibt sich der vom Gesetzgeber gewollte verjährungsrechtliche Interessenausgleich (vgl. BT-Drs. 14/7052 S. 177 ff.).

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Legt man zugrunde, dass die Anknüpfung an subjektive Umstände im öffentlichen Recht deshalb Schwierigkeiten begegnen kann, weil die Behörde typischerweise keine Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hat (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50), so führt dies ebenso wie in parallel gegebenen Sachverhalten des Zivilrechts nach der Wertentscheidung des Gesetzgebers zur Verjährung innerhalb der Höchstfrist von zehn Jahren, nicht hingegen zu einer dreijährigen Verjährung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 53 f.). Darüber hinaus bestehen im Rahmen der so verstandenen Regelverjährung auch keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Anwendung von § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB. Dort, wo die zuständige Behörde Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit haben müsste, ist ohne Hinzutreten von Besonderheiten kein Grund dafür ersichtlich, öffentlich-rechtliche Ansprüche von dem hieran anknüpfenden Verjährungsbeginn auszunehmen.

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Für Ersatzansprüche nach Art. 104a Abs. 5 GG hat der Senat dementsprechend anerkannt, dass die Kombination einer relativen, kenntnisabhängigen Verjährung mit einer absoluten Höchstfrist sachgerecht ist (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 49-51). Der 8. Senat hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats offen gelassen, ob § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf Zinsansprüche anwendbar ist (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.12 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 12 Rn. 19). Demgegenüber hat der 2. Senat die Frage wiederholt bejaht, zuletzt in seinem Urteil vom 17. September 2015 - 2 C 26.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:170915U2C26.14.0] - (DokBer 2016, 43 Rn. 46 m.w.N.). Dem entspricht die obergerichtliche Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Bautzen, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 A 106/13 - juris Rn. 25 ff., 37; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. März 2010 - 2 B 1.09 - juris Rn. 29; OVG Weimar, Urteil vom 28. Juli 2011 - 3 KO 1326/10 - LKV 2011, 520 <522 f.>; VGH Kassel, Urteile vom 9. Dezember 2011 - 8 A 909/11 - juris Rn. 48 und vom 13. Mai 2014 - 9 A 2289/12 - juris Rn. 68).

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Ist danach davon auszugehen, dass die Regelverjährung der §§ 195, 199 BGB auf die hier in Rede stehenden Zinsansprüche des öffentlichen Rechts entsprechend anwendbar ist, so sind sie verjährt, wenn die Beklagte vor Ablauf des Jahres 2008 Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hatte oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte haben müssen. Das ist hinsichtlich der anspruchsbegründenden Tatsachen nicht zweifelhaft, lässt sich hinsichtlich der Rechtsnachfolge und damit der Person des Schuldners jedoch nicht ohne Weiteres beantworten. Das kann aber aus Gründen des Unionsrechts hier auf sich beruhen.

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bb) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht es den Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zwar grundsätzlich frei, eine Auffangregelung des nationalen Rechts analog anzuwenden, wenn eine spezielle nationale Regelung nicht getroffen ist. Allerdings wahrt die Anwendung einer solchen Verjährungsregelung den Grundsatz der Rechtssicherheit nur, wenn sie sich aus einer hinreichend vorhersehbaren Rechtsprechungspraxis ergibt (EuGH, Urteile vom 5. Mai 2011 - C-201/10 und C 202/10, Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading - Rn. 32 ff. sowie vom 17. September 2014 - C-341/13, Cruz & Companhia - Rn. 57 f.). Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, war dies bislang nicht der Fall. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats musste der Kläger nach nationalem Recht allenfalls mit einer dreijährigen, zum Schluss des Jahres der Entstehung des Zinsanspruchs beginnenden Verjährung rechnen. Danach wären die in Rede stehenden Zinsansprüche verjährt, wie das Oberverwaltungsgericht folgerichtig angenommen hat. Hingegen waren für ihn die entsprechende Anwendung der zehnjährigen Höchstfrist sowie die Berücksichtigung subjektiver Umstände auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats nicht voraussehbar. Das hat zur Folge, dass die Verjährungsregelung der §§ 195, 199 BGB hier nicht zur Anwendung kommen kann. Es verbleibt daher bei der Anwendung der unionsrechtlichen Verjährungsbestimmungen, nach denen die noch in Rede stehenden Zinsen verjährt sind.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.