Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-18, Aktenzeichen 4 K 1670/08
ECLI:DE:VGK:2008:0918.4K1670.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

1

T a t b e s t a n d
Die Beigeladene I. AG (I1. AG), deren Anteile mehrheitlich
die Stadt Köln hält (39,2 % unmittelbar, 54,5 % über die zu 100% in städtischer Hand
befindliche Stadtwerke GmbH), verfolgt den Ausbau des Hafens Köln-Godorf um ein
weiteres Hafenbecken (Becken IV) mit der erforderlichen Hafeninfrastruktur; sie ist
Eigentümerin der für den Ausbau erforderlichen Grundstücke und eines Teils der benötigten Ausgleichsflächen. Das Investitionsvolumen beträgt ca. 61,5 Mio. EUR.

2

Am 16. Januar 2006 fasste der Hauptausschuss der Stadt Köln zum Tagesordnungspunkt 3.1 den Beschluss:
1. Die Frage, ob der Godorfer Hafen ausgebaut werden soll oder nicht, wird nach
Abschluss des Planfeststellungsverfahrens im Jahr 2006 entschieden.
2. Entscheidungsgrundlage ist die durch eine gutachterliche Untersuchung nachzuweisende Wirtschaftlichkeit eines Ausbaus des Godorfer Hafens um ein
weiteres Hafenbecken. Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung hat die Gesamtinvestition nach Vorgaben des Planfeststellungsverfahrens unter Berücksichtigung eines regionalen Wertzuwachses einschließlich aller erforderlichen
Maßnahmen zu bewerten. Die Hafenerweiterung muss ökologisch vertretbar
(nachzuweisen mit einer Ökobilanz), wirtschaftlich einträglich und verkehrlich
lösbar sein.
…
5. Das Gutachten selber ist dem Rat der Stadt Köln als Entscheidungsgrundlage,
den Ausbau des Godorfer Hafens weiter zu verfolgen oder nicht, vorzulegen.
Die vom Rat in den Aufsichtsrat der I1. AG entsandten Vertreterinnen und
Vertreter werden angewiesen, darauf hinzuwirken, dass die Entscheidung des
Rates auf Grundlage des Wirtschaftlichkeitsgutachtens zum Godorfer Hafen
im Unternehmen umgesetzt wird.

3

Die Bezirksregierung Köln stellte am 30. August 2006 den Plan der Beigeladenen
zum Ausbau des Hafens Köln-Godorf um ein weiteres Hafenbecken (Becken IV) mit
der gesamten vom Plan umfassten Hafeninfrastruktur fest. Gegen diesen Planfeststellungsbeschluss sind vor dem erkennenden Gericht zwei Klagen (14 K 4719/06
und 14 K 4720/06) anhängig.

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Im Anschluss an den Beschluss des Hauptausschusses vom 16. Januar 2006
beauftragte die Beigeladene die Arbeitsgemeinschaft Institut für Verkehrswissenschaft an der Universität zu Köln unter der Projektleitung von Herrn Prof. Baum mit
der gutachterlichen Untersuchung der Wirtschaftlichkeit des Hafenausbaus. Das dem
Beklagten am 30. Juni 2007 vorgelegte Gutachten weist im Rahmen einer gesamtwirtschaftlichen Betrachtung ein positives Nutzen-Kosten-Verhältnis (gesamtwirtschaftliche Rentabilität) für die Region Köln mit dem Wert 2,5 (ohne finanzielle Zuwendungen der EU 2,1) und für Deutschland mit 1,6 aus und darüber hinaus im
Rahmen einer Interessengruppen-Analyse eine positive betriebswirtschaftliche Rentabilität zugunsten der Beigeladenen. Das Gutachten wurde im Juli 2007 der Öffentlichkeit vorgestellt.

5

Die Arbeitsgruppe „Gegner des Hafenausbaus Godorf" legte ihrerseits ein unter
dem 13. August 2007 erstelltes Gutachten „Zur Zukunft der Kölner Häfen" der Citizen
Consult GmbH vor. Dieses führt als zentrales Ergebnis der Überprüfung an, in dem
Wirtschaftlichkeitsgutachten von Prof. Baum blieben wichtige Risikofaktoren für die
weitere Entwicklung der Binnenschifffahrt unbeachtet; es beruhe auf veralteten und
unvollständigen Annahmen und komme daher in der Berechnung von Kosten und
Nutzen zu realitätsfernen Ergebnissen. Eine eigene Wirtschaftlichkeitsberechnung
enthält das Gegengutachten nicht.

6

Im Verlaufe des August 2007 befassten sich die verschiedenen Gremien der
Stadt Köln auf der Basis des Planfeststellungsbeschlusses und des Wirtschaftlichkeitsgutachtens von Prof. Baum (Beschlussvorlage vom 16. Juli 2007 - 0671/007) mit
der Frage des Hafenausbaus. In seiner Sitzung vom 30. August 2007 beschloss der
Beklagte sodann - mehrheitlich -:
Der Rat der Stadt Köln nimmt die Ergebnisse des Gutachtens über die Untersuchung der Wirtschaftlichkeit des Hafens Köln-Godorf zur Kenntnis und
spricht sich für den Ausbau des Hafens Köln-Godorf aus.
Die vom Rat der Stadt Köln in den Aufsichtsrat der I1. AG entsandten
Vertreterinnen und Vertreter werden angewiesen, darauf hinzuwirken, dass
der Hafen Köln-Godorf ausgebaut wird.

7

Darauf hin fasste der Aufsichtsrat der Beigeladenen am 13. September 2007 den
Beschluss:
Der Aufsichtrat der I1. AG stimmt einstimmig dem Ausbau des Hafens in
Köln-Godorf auf der Grundlage der Ratsentscheidung vom 30. August 2007
zu. Der Vorstand wird ermächtigt, alle hierzu erforderlichen Schritte einzuleiten.

8

Am 29. November 2007 reichten die Kläger beim Beklagten ein Bürgerbegehren ein.
Darin heißt es:

9

Kein Ausbau des Godorfer Hafens!

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Die Bürgerinnen und Bürger der Stadt Köln sollen über folgende Frage
entscheiden: „Sind Sie für die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom
30.08.2007 zum Ausbau des Godorfer Hafens, der da lautet:
Der Rat der Stadt Köln nimmt die Ergebnisse des Gutachtens über die
Untersuchung der Wirtschaftlichkeit des Hafens Köln-Godorf zur Kenntnis und
spricht sich für den Ausbau des Hafens Godorf aus.
Die vom Rat der Stadt Köln in den Aufsichtsrat der I1. AG entsandten
Vertreterinnen und Vertreter werden angewiesen, darauf hinzuwirken, dass
der Hafen Köln-Godorf ausgebaut wird. ?"

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In der Begründung wird u.a. ausgeführt, die vorgebrachten Argumente für die
Wirtschaftlichkeit des Hafenausbaus würden „stark bezweifelt". Das im
Wirtschaftlichkeitsgutachten von Prof. Baum kalkulierte Nutzen-Kosten-Verhältnis
basiere auf einer teilweise nicht aktuell ermittelten Datenbasis. Die Prognose beruhe
u. a. auf der Annahme, dass der Ausbau zu ca. 50 % durch Bund und EU gefördert
werde. Zusagen hierfür gebe es bisher keine. Die Gewinnerwartungen seien
unrealistisch. Die Zukunftsperspektive des Hafens sei nicht anhand der aktuellen
Konkurrenzsituation bewertet worden. Die Risiken des Klimawandels habe man
ignoriert. Man wolle eine Fehlinvestition von ca. 60 Mio. EUR verhindern.
Stattdessen werde eine konsequente Weiterentwicklung des Niehler Hafens in
seinen bestehenden Grenzen und eine Optimierung des Godorfer Hafens für den
Umschlag von petrochemischen Gütern befürwortet. Die Neuerrichtung eines
Hafenbeckens in der Sürther Aue in Godorf und die Versiegelung von ca. 18 Hektar
wertvollen Naturschutzgebietes seien damit entbehrlich. Durch die begehrte Aufhebung des Ratsbeschlusses entstünden keine Kosten.

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Aus den vorgelegten Unterschriftenlisten erkannte die Stadtverwaltung 31.128
Unterschriften als gültig an, womit das für die Stadt Köln erforderliche
Unterschriftenquorum von mindestens 22.793 Unterschriften erfüllt war.

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In seiner Sitzung am 29. Januar 2008 beschloss der beklagte Rat, dass das
Bürgerbegehren „Kein Ausbau des Godorfer Hafens" unzulässig sei. Dies wurde den
Klägern mit Bescheid vom 1. Februar 2008 - zugestellt am 6. Februar 2008 -
mitgeteilt. Zur Begründung wurde auf die Ratsvorlage vom 18. Januar 2008 -
0205/2008 - und das Gutachten des Prozessbevollmächtigten des Beklagten vom
17. Januar 2008 Bezug genommen, die u. a. darauf verwiesen, dass der Ausbau des
Godorfer Hafens als planfeststellungsbedürftige Angelegenheit durch die
Gemeindeordnung NRW ausdrücklich vom Anwendungsbereich des
Bürgerbegehrens ausgenommen sei. Das Bürgerbegehren sei aber auch deshalb
unzulässig, weil es keine eigene abschließende Sachentscheidung der Bürger
darstelle, sondern dem Rat lediglich eine Vorgabe für eine weitere, nachfolgend zu
treffende Sachentscheidung gebe.

14

Hiergegen haben die Kläger am 3. März 2008 Klage erhoben. Zur
Klagebegründung führen sie im Wesentlichen aus: Das Bürgerbegehren sei
hinreichend bestimmt und ziele auf eine eigene Sachentscheidung der Bürgerschaft.
Den Bürgern werde die Möglichkeit gegeben darüber zu entscheiden, ob der
Godorfer Hafen ausgebaut und die in den Aufsichtsrat der Beigeladenen entsandten
Vertreter angewiesen werden sollen, auf den Ausbau hinzuwirken. Die Beigeladene
habe ihre Ausbauentscheidung von der Zustimmung des Beklagten abhängig
gemacht und damit letztlich auf den Beklagten übertragen. Angesichts dessen sei
der Beschluss vom 30. August 2007 nicht lediglich Votum, sondern
Sachentscheidung des Beklagten über die Ausnutzung des Planfeststellungsbeschlusses durch die Beigeladene. Zwar mache das Bürgerbegehren eine neue
Entscheidung des Beklagten über das Hafenkonzept erforderlich, diese lasse jedoch
als nur mittelbare Folge die Sachentscheidung nicht entfallen. Zudem sei eine
Sachentscheidung - wie auch der Beklagte ausgeführt habe - schon darin zu sehen,
dass die Weisung an die Vertreterinnen und Vertreter im Aufsichtsrat der
Beigeladenen aufgehoben bzw. revidiert werde.
Das Bürgerbegehren sei auch nicht nach § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW unzulässig. Es
habe hier keine planerische Entscheidung im Raum gestanden, sondern lediglich die
Frage der Wirtschaftlichkeit des Hafenausbaus, auf die sich die Ausschlussklausel
ihrem Sinn und Zweck nach nicht anwenden lasse. Diese Frage sei zu eng
verbunden mit einer ureigenen kommunalen Aufgabe und sachlich und zeitlich so
weit entfernt von der planungsrechtlichen Entscheidung, dass sie nicht als eine in ein
anderes Gewand gekleidete, in einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidende
Angelegenheit angesehen werden könne. Das Bürgerbegehren greife auch nicht in
die Unternehmensfreiheit der Beigeladenen ein. Eines Kostendeckungsvorschlages
habe es aufgrund des rein kassatorischen Charakters des Begehrens nicht
bedurft.

15

Die Kläger beantragen,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 1. Februar 2008
zu verpflichten, das Bürgerbegehren „Kein Ausbau des Godorfer Hafens"
für zulässig zu erklären.

17

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

19

Zur Begründung führt er aus: Verstehe man das Bürgerbegehren dahingehend,
dass der Ausbau des Hafens verhindert werden solle und der Beklagte bei
Zustandekommen eines entsprechenden Bürgerentscheides in diesem Sinne tätig zu
werden habe, so habe es keine abschließende Sachentscheidung zum Gegenstand,
sondern nur ein Votum. Unmittelbare Folge der erstrebten Aufhebung des
Ratsbeschlusses sei dann nur die Aufhebung des Votums und des
Weisungsbeschlusses. Eine wie auch immer ausgerichtete Entscheidung - mit der
Maßgabe, dass jedenfalls der Hafenausbau zu unterbleiben habe - hätte der Rat
noch zu treffen. Sollte hingegen eine gegenteilige Weisung an die Vertreterinnen und
Vertreter im Aufsichtsrat gewollt sein, ergebe sich die Unzulässigkeit aus § 26 Abs. 5
Ziff. 9 GO NRW, denn das Entscheidungsrecht über die Durchführung des Ausbaus
liege nicht beim Beklagten, sondern bei der Beigeladenen. Eine Selbstentäußerung
von Rechten durch diese sei nicht erfolgt und wäre zudem unzulässig.
Unterstellt, das Bürgerbegehren ziele auf eine Sachentscheidung, so ergebe sich die
Unzulässigkeit jedenfalls aus § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW, denn eine Differenzierung
zwischen der Planfeststellungsentscheidung und der Folgeentscheidung, von der
Planfeststellungsentscheidung tatsächlich Gebrauch zu machen, gehe fehl. Die
gesetzgeberische Entscheidung des § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW würde durch eine
derartige Aufspaltung ad absurdum geführt. Die größere Reichweite des § 26 Abs. 5
Ziff. 5 GO NRW ergebe sich auch aus der Abgrenzung zu § 26 Abs. 5 Ziff. 6 GO
NRW.

20

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

21

die Klage abzuweisen.

22

Zur Begründung führt sie u.a. aus: Das streitgegenständliche Bürgerbegehren sei
nicht auf eine abschließende Sachentscheidung gerichtet, da ihm der
Regelungscharakter fehle. Es beschränke sich auf die Aufhebung des Beschlusses
des Beklagten vom 30. August 2007. Weder der Aufhebung noch dem Beschluss
selbst komme jedoch Regelungswirkung zu. Eine Weisungsgebundenheit der in den
Aufsichtsrat entsandten Vertreterinnen und Vertreter des Beklagten sei mit
aktienrechtlichen Bestimmungen nicht vereinbar und stelle daher einen Verstoß
gegen § 26 Abs. 5 Ziff. 9 GO NRW dar. Auch habe sich ihr Vorstand nicht an eine
Zustimmung des Beklagten gebunden. Eine diesbezügliche Weisung der Stadtwerke
GmbH (SWK GmbH) gebe es nicht. Im Übrigen habe der Wegfall der (unwirksamen)
Weisung keine Auswirkungen auf das Ziel, den Hafenausbau zu realisieren. Darüber
hinaus sei das Bürgerbegehren aber auch irreführend, da suggeriert werde, die
Aufhebung des Ratsbeschlusses habe zur Folge, dass der Hafenausbau verhindert
werde. Das Bürgerbegehren sei schließlich auch nach § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW
unzulässig, da diese Bestimmung weit zu verstehen sei. Zudem sei die Frage der
Wirtschaftlichkeit des Hafenausbaus Gegenstand zahlreicher Voruntersuchungen
sowie des Planfeststellungsverfahrens selbst gewesen.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

25

Die zulässige Klage ist unbegründet.

26

Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig. Die Kläger haben keinen Anspruch
auf Verpflichtung des Beklagten zu der Feststellung, dass das Bürgerbegehren
zulässig ist.

27

Die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens richtet sich nach § 26 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Nach § 26 Abs. 6
Satz 1 GO NRW stellt der Rat fest, ob ein Bürgerbegehren zulässig ist. Dies hat der
beklagte Rat hier zu Recht verneint. Der Zulässigkeit stehen jedenfalls ein Verstoß
gegen § 26 Abs. 1 GO NRW und der Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Ziff. 5
GO NRW entgegen.

28

Aus § 26 Abs. 1 GO NRW ergibt sich, dass Bürger beantragen können, dass sie
anstelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden. Mit
der gewählten Formulierung hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass den
Bürgern im Wege des Bürgerbegehrens und des nachfolgenden Bürgerentscheids
die Befugnis zur eigenständigen Sachentscheidung überantwortet werden soll. Zwar
ist es möglich, durch ein Bürgerbegehren lediglich einen Ratsbeschluss zu
kassieren. Eine „Entscheidung" an Stelle des Rates liegt mit Blick auf das mit einem
Bürgerbegehren verfolgte Anliegen dabei jedoch nur dann vor, wenn das
Bürgerbegehren zugleich eine abschließende Regelung der betreffenden
Angelegenheit beinhaltet. Nur dann übernehmen die Bürger - entsprechend dem
Sinn des § 26 GO NRW - tatsächlich an Stelle des Rates unmittelbar selbst die
Verantwortung. Ein Begehren entspricht der in § 26 Abs. 1 GO NRW enthaltenen
Vorgabe daher nur dann, wenn mit der Bejahung oder Verneinung der gestellten
Frage die zu entscheidende Angelegenheit tatsächlich entschieden ist. Dagegen
genügt es nicht, wenn mit dem Bürgerbegehren lediglich ein zwar notwendiger, zur
Erreichung des angestrebten Zieles aber nicht ausreichender Schritt getan und/oder
dem Rat lediglich eine Vorgabe für von ihm noch zu treffende weitere Entscheidungen gemacht werden soll. Mit der intendierten Mitwirkung der Bürgerschaft
an kommunalen Entscheidungen ist mithin auch nicht eine mehr oder weniger
unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter
Anliegen gemeint. Lediglich einen Zwischenschritt in Richtung auf ein Endziel zu tun,
damit zunächst einen „Schwebezustand" herbeizuführen und politischen Druck auf
den Rat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Zielerreichung zu treffen, kann nicht zulässiger Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein.

29

Vgl. OVG NRW mit Urteilen vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -,
NWVBl 1998, 273-275, 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766-
767, 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, NWVBl 2008, 269-270, und
Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, aus Juris, sowie OVG des
Saarlandes, Urteil vom 12. Juni 2008 - 1 A 3/08 -, aus Juris: unter
Bezugnahme auf die v. g. Rechtsprechung des OVG NRW.

30

Auf eine derartige, für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens erforderliche
abschließende Sachentscheidung ist das Bürgerbegehren jedoch nicht gerichtet.
Begehrt wird nach dem eindeutigen Wortlaut der zur Abstimmung gestellten Frage
lediglich die Aufhebung des Beschlusses des Beklagten vom 30. August 2007, mit
dem dieser die Ergebnisse des Gutachtens über die Untersuchung der
Wirtschaftlichkeit des Hafens Köln-Godorf zur Kenntnis genommen, sich für den
Ausbau des Hafens Godorf ausgesprochen und die vom Rat der Stadt Köln in den
Aufsichtsrat der I1. AG entsandten Vertreterinnen und Vertreter angewiesen hat,
darauf hinzuwirken, dass der Hafen Köln-Godorf ausgebaut wird.

31

Allein mit der Aufhebung dieses Ratsbeschlusses wäre jedoch nicht
abschließend über das eigentliche Anliegen der Initiatoren des Bürgerbegehrens -
nämlich die Verhinderung des Hafenausbaus - entschieden. Der Beigeladene wäre
durch eine bloße Kassation des Beschlusses vom 30. August 2007 nicht an der
Ausnutzung des Planfeststellungsbeschlusses und an der Durchführung des
Vorhabens gehindert. Daran vermögen weder der Beschluss des Hauptausschusses
vom 16. Januar 2006 noch eine - bestrittene - Erklärung der Beigeladenen, dass der
Godorfer Hafen (nur) ausgebaut werde, wenn der Beklagte diesem Ausbau
zustimme, etwas zu ändern.

32

Auch wenn man berücksichtigt, dass der beklagte Rat den
Planfeststellungsbeschluss nicht aufheben kann, fehlt es - in Ansehung der danach
im Zusammenhang mit dem Ausbau des Godorfer Hafens begrenzten Befugnisse
des Beklagten - an einer abschließenden Sachentscheidung. Das Bürgerbegehren
lässt völlig offen, wie der Beklagte nach einer Aufhebung des Ratsbeschlusses vom
30. August 2007 verfahren soll. Denn nach dem eindeutigen Text des
Bürgerbegehrens wird die Aufhebung des Ratsbeschlusses nicht von einer -
gegenteiligen oder sonstigen - Festlegung des Rates, z. B. in dem Sinne, dem
Ausbau des Hafens nunmehr nicht zuzustimmen, begleitet. Das Bürgerbegehren
sieht auch keine gegenteiligen oder anderen Weisungen an die in den Aufsichtsrat
der Beigeladenen entsandten Vertreterinnen und Vertreter - etwa in dem Sinne,
zumindest darauf hinzuwirken, dass der Hafen nicht ausgebaut werde - vor, so dass
hier zudem im Ergebnis dahin stehen kann, ob einer solchen Weisung Bindungswirkung zukäme. Es enthält auch keine entsprechende Weisung an die kraft Organschaftsvertrages weisungsberechtigten Stadtwerke GmbH. In Betracht kommt auch,
dass der Rat untätig bleibt oder angesichts der im Gegengutachten aufgeworfenen
bloßen Zweifel an der Wirtschaftlichkeit des Vorhabens ein ergänzendes Gutachten
in Auftrag gibt.

33

Unabhängig hiervon ist das Bürgerbegehren aber jedenfalls auch nach § 26 Abs.
5 Ziff. 5 GO NRW unzulässig. Es zielt auf die Verhinderung des Hafenausbaus und
hat damit eine Angelegenheit zum Gegenstand, über die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden ist und hier - durch Beschluss der
Bezirksregierung Köln vom 30. August 2007 - auch entschieden worden ist.

34

Der Gegenstand eines Bürgerbegehrens ergibt sich aus seiner Zielrichtung. Bei
der Ermittlung dieser Zielrichtung kommt es in erster Linie darauf an, wie die
Unterzeichnenden den Text verstehen müssen, da sichergestellt sein muss, dass die
Bürger bei der Leistung der Unterschrift wissen, was Gegenstand des
Bürgerbegehrens ist. Daneben ist auch das Verständnis der Gemeindevertretung als
Adressat des Begehrens auf Durchführung eines Bürgerentscheids für die Auslegung
relevant. Es bedarf insoweit einer Kongruenz der Auslegung aus dem
Empfängerhorizont sowohl der unterzeichnenden Bürger als auch der
Gemeindevertretungen. Eine nachträgliche ergänzende oder ändernde Auslegung
des Bürgerbegehrens ist dadurch ausgeschlossen.

35

Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 28.10.1999 - 8 UE 3683/97
-, NVwZ-RR 2000, 451-454; OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern,
Beschluss vom 24.07.1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306-309.

36

Ausgehend hiervon ergibt die Auslegung für den vorliegenden Fall, dass das
Bürgerbegehren zentral darauf gerichtet ist, eine endgültige Verhinderung des
Ausbaus des Godorfer Hafens herbeizuführen.

37

Zwar beinhaltet die vorliegend mit dem Begehren zur Abstimmung gestellte
Frage allein die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 30. August 2007 und gibt
darüber hinaus keine bestimmte Handlungs- bzw. Beschlussalternative vor.
Angesichts der Überschrift und der Begründung des Begehrens kann jedoch kein
Zweifel daran bestehen, dass - insbesondere aus Sicht der Unterzeichnenden - mit
Unterschriftsleistung dafür votiert wird, dass das Projekt „Ausbau des Godorfer
Hafens" durch den Beigeladenen aufgegeben wird und ein entsprechender
Bürgerentscheid den Ausbau endgültig sperrt.

38

Dies ergibt sich bereits aus der für das Bürgerbegehren gewählten Überschrift
„Kein Ausbau des Godorfer Hafens!". Sie benennt aus Sicht des unterzeichnenden
Bürgers und der Gemeindevertretung den Kern des Bürgerbegehrens. Aber auch
aus der Begründung ergibt sich das zentrale Ziel der Verhinderung des
Hafenausbaus. Die Begründung unter der Frage „Sind diese Investitionen sinnvoll?"
übt zunächst Kritik an dem für die Ausbaufrage entscheidungserheblichen
Wirtschaftlichkeitsgutachten von Prof. Baum, und schließt mit dem Absatz, der
überschrieben ist mit „Was wollen wir?". Dort heißt es: „Wir wollen eine
Fehlinvestition von 60 Mio. Euro verhindern. Stattdessen befürworten wir eine
konsequente Weiterentwicklung des Niehler Hafens in seinen bestehenden Grenzen
und eine Optimierung des Godorfer Hafens für den Umschlag petrochemischen
Gütern. Die Neuerrichtung eines Hafenbeckens in der Sürther Aue in Godorf und die
Versiegelung von ca. 18 Hektar wertvollen Naturschutzgebietes sind damit entbehrlich."

39

Mit dieser Zielrichtung ist das Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW
unzulässig. Die Bestimmung erfasst nicht nur Entscheidungen, die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verfahrens mit
Öffentlichkeitsbeteiligung zu fällen sind. § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW erklärt vielmehr
Initiativen für unzulässig, die sich auf Vorhaben beziehen, für die der Gesetzgeber -
wie hier - ein besonderes Genehmigungsverfahren vorgesehen hat. Anknüpfungspunkt ist also das Vorhaben als solches.

40

So Ritgen, Zu den thematischen Grenzen von Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, NVwZ 2000, 129-136.

41

Zwar lässt der Wortlaut des § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW Raum für
Interpretationen und schließt eine Deutung nicht von vornherein aus, nach der
außerhalb des Genehmigungsverfahrens liegende sich auf die Errichtung
entsprechender Vorhaben beziehende Beschlüsse - u.a. Konzeptbeschlüsse,
kommunale Grundsatzentscheidungen - nicht erfasst werden ,

42

vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24.07.1996, a.a.O;
ablehnend, Ritgen, a.a.O.

43

Die Kammer folgt jedoch der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), das sich in Ansehung dieses Streitstandes
in ständiger Rechtsprechung für ein umfassendes Verständnis der nordrhein-
westfälischen Regelung ausgesprochen hat: Danach hat der Gesetzgeber mit dem
Begriff der „Angelegenheiten" in § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW eine betont weite
Umschreibung gewählt, die nicht auf das konkrete Vorhaben abzielt, das
Gegenstand eines der aufgeführten Verfahren ist, sondern in einem umfassenderen
Sinne Sachentscheidungen einschließt, die auf das planungs- oder zu-
lassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind. Auch knüpft die Formulierung an diesen
Begriff und nicht an das Planungs- oder Genehmigungsverfahren an. Ausgenommen
vom Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens sind somit nicht etwa nur
Einzelentscheidungen, die im Rahmen eines der genannten Verfahren zu fällen
wären. § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW erklärt vielmehr Initiativen für unzulässig, die sich
auf Vorhaben beziehen, für die der Gesetzgeber ein besonderes Genehmigungsverfahren vorgesehen hat.

44

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl 2002,
346-349: unter Verweis auf Ritgen, a.a.O.; in diesem Sinne auch OVG NRW
mit Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl 2003, 312-315: in dem
zu entscheidenden Fall war die durch ein Bürgerbegehren konkret bekämpfte
Maßnahme so losgelöst von einer planfeststellungsrechtlichen Entscheidung,
dass sie sich nicht (mehr) als eine in ein anderes Gewand gekleidete „in
einem Planfeststellungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheit"
darstellte.

45

Für eine weite Auslegung des § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW sprechen auch
systematische Gründe. Denn anders als § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW erfasst der
vergleichbare Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Ziff. 6 GO NRW ausdrücklich
nur die benannten Entscheidungen (in Gestalt der Aufstellung, Änderung, Ergänzung
und Aufhebung von Bauleitplänen), die im Rahmen des Verfahrens der
Bauleitplanung ergehen und verwendet nicht den weiten Begriff der
„Angelegenheiten". Angesichts dieser Formulierung von Ausnahmetatbeständen
vergleichbarer Art in ein und derselben Vorschrift kann nicht davon ausgegangen
werden, dass Ziff. 5 einen ähnlich eng gefassten Bereich wie Ziff. 6 abdecken
soll.

46

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Juli 2007 - 15 B 874/07 -, NVwZ-RR
2007, 803-804.

47

Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck der Vorschrift - wie das
Oberverwaltungsgericht zu Recht betont - für diese weite Auslegung.
Gesetzgeberisches Ziel des § 26 Abs. 5 Ziff. 5 GO NRW ist es, Entscheidungen über
Großprojekte insgesamt vom Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens und des
Bürgerentscheides auszunehmen. Dahinter steht die Überlegung, Entscheidungen,
die in einem förmlichen Verfahren zu treffen sind, nicht der plebiszitären
Entscheidung zu überlassen. Derartige Entscheidungen erfordern die
Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen,
die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit „ja" oder „nein" pressen lassen,
wie § 26 GO NRW sie fordert. Die Zulassung von Großvorhaben und die hiermit im
Zusammenhang stehenden Sachfragen sind wegen ihrer Komplexität und besonderen Schwierigkeiten vielmehr regelmäßig nur mit besonderem Sachverstand zu
beurteilen.

48

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, a.a.O.

49

Dies gilt auch für den vorliegenden Fall. Zwar soll vordergründig nur über die
Aufhebung eines Ratsbeschlusses im Umfeld des Planfeststellungsverfahrens
entschieden werden. Dahinter stehen jedoch - zum Teil in der Begründung des
Bürgerbegehrens ausdrücklich angesprochen - ausnahmslos komplexe
Gesichtspunkte, welche auch bereits im Planfeststellungsverfahren eine
entscheidende Rolle gespielt haben. Hierzu zählen beispielsweise die Versiegelung
von ca. 18 Hektar wertvollen Naturschutzgebietes sowie die Frage, der
Notwendigkeit des Ausbaus des Godorfer Hafens mit Blick auf alternative
Ausbaumöglichkeiten der bestehenden Häfen. Beide Aspekte waren bereits
Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. Ziff. 4.2 und Ziff. 5.3 des Planfeststellungsbeschlusses).

50

Es trifft zu, dass durch die vom Oberverwaltungsgericht und der Kammer
vertretene Auslegung der Vorschrift der Anwendungsbereich und die Möglichkeiten
des Bürgerbegehrens erheblich eingeschränkt werden. Das Oberverwaltungsgericht
hat jedoch in den vorstehend zitierten Entscheidungen zu Recht darauf hingewiesen,
dass es dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist, bestimmte Sachbereiche von der
plebiszitären Mitwirkung auszunehmen und die in einem förmlichen Verfahren mit
Öffentlichkeitsbeteiligung getroffene Entscheidung als vorrangig anzusehen.

51

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 -15 A 1965/99 -, a.a.O.

52

Ob das vorstehend aufgezeigte Auseinanderfallen von Zielrichtung und
„Entscheidungsinhalt" des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens darüber hinaus
auch geeignet ist, eine Irreführung der Bürger zu bewirken, was bereits für sich
genommen der Zulässigkeit des Begehrens entgegenstünde, kann danach ebenso
wie die Frage der Erforderlichkeit eines Kostendeckungsvorschlages offen
bleiben.

53

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dass der Kläger die außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen trägt, da die Beigeladene einen Antrag gestellt und sich
damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).