Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-15, Aktenzeichen 3 K 2990/08
ECLI:DE:VGMI:2009:0415.3K2990.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitslei-stung oder
Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abzuwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Automatenaufstellerin. Sie ist im Besitz einer Erlaubnis für die
Aufstellung von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit, ausgestellt durch die Stadt E. . Sie
beabsichtigt, in der Betriebsstätte des Herrn K. S. (Betreiber), S1. Straße in W.
mehrere Geldspielgeräte aufzustellen. Der Betreiber vermittelt in seinen Geschäftsräumen
Sportwetten an ein in Großbritannien ansässiges Buchermacherwettunternehmen, das über
eine Buchmacherkonzession verfügt. Der Betreiber hat eine Erlaubnis gemäß § 33 i Abs. 1
GewO weder erhalten noch beantragt. Am 09.09.2008 stellte die Klägerin bei dem Beklagten
einen Antrag auf Erteilung einer Geeignetheitsbestätigung für den Aufstellort im Objekt S1.
Straße in W. .

3

Mit Bescheid vom 12.09.2008 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führte
er aus, nach den Regelungen des § 33 c Abs. 3 GewO i.V.m. § 1 Abs. 1 SpielVO sei die
Aufstellung von Geldspielgeräten nur in Räumen von Schank- und Speisewirtschaften,
Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen sowie in Wettannahmestellen konzessionierter
Buchmacher möglich. Eine Spielhalle läge im vorliegenden Fall nicht vor, ebenso wenig eine
Wettannahmestelle eines konzessionierten Buchmachers. Da damit die Voraussetzungen nicht
vorlägen, könne eine Geeignetheitsbestätigung nicht erteilt werden.

4

Dagegen hat die Klägerin rechtzeitig die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung
führt sie aus, die betreffende Betriebsstätte unterscheide sich in keiner Weise von der
Wettannahmestelle eines konzessionierten Buchmachers, wie sie in § 1 Abs. 1 Nr. 3 SpielVO
als geeigneter Aufstellort benannt werde. Lediglich die Art der Sportveranstaltungen, auf die
gewettet werde, sei unterschiedlich. Auch baurechtlich sei die Nutzung des Objekts S1.
Straße als Vermittlungsbüro für Sportwetten genehmigt. Im Übrigen handele es sich bei der
Wettannahmestelle mindestens um ein einer Spielhalle ähnliches Unternehmen gemäß § 1
Abs. 1 Nr. 2 SpielVO. Unter baurechtlichen Gesichtspunkten handele es sich bei dem Betrieb
ebenso wie bei einer Spielhalle um eine Vergnügungsstätte. Es könne nicht darauf
ankommen, ob die vom Inhaber der Annahmestelle für Sportwetten durchgeführte Tätigkeit
der Vermittlung von Sportwetten zulässig sei oder nicht. Zudem werde diese Frage von der
überwiegenden Anzahl der Verwaltungsgerichte bejaht. Hinsichtlich der Wettannahmestelle
des Betreibers sei festzustellen und jederzeit zu belegen, dass in dieser Annahmestelle für
Sportwetten als überwiegendes Produkt (neben Getränkeausschank) dem Kunden
Wettangebote präsentiert würden. Die Kunden könnten dort auf unterschiedlichste Sportarten
wetten. Die Spieltätigkeit bzw. die Möglichkeit zur Teilnahme an den Spielen (Wetten)
ständen also im Vordergrund, sodass gar kein Zweifel bestehen könne, dass diese
Betriebsstätte ganz überwiegend dem Spielzweck diene. Insofern habe der Gesetzgeber mit
dem Begriff "ähnliches Unternehmen" klar und unmissverständlich zum Ausdruck gebracht,
dass er auch alle zu Spielzwecken dienenden Unternehmen und Betriebe hiervon umfasst
wissen wolle und Geldspielgeräte gerade dort angeboten werden sollten, wo auch andere
Spielangebote - im vorliegenden Fall Sportwetten - maßgeblich und überwiegend angeboten
würden. Genau dies sei in der Wettannahmestelle des Betreibers der Fall. Der Gesetzgeber
wolle dort keine Spielgeräte aufgestellt wissen, wo besondere Jugendgefährdungen bestünden.
Dies sei beispielsweise auf Volksfesten, in Turnhallen oder auch auf Schützenfesten eindeutig
der Fall, sodass der Gesetzgeber in § 1 Abs. 2 SpielVO die entsprechenden Aufstellorte
ausdrücklich eingeschränkt habe. Jugendliche und Kinder hätten zu der Betriebsstätte
keinerlei Zugang, sodass auch der Jugendschutz gewährleistet sei.

5

Mit Schriftsatz vom 15.04.2009 trägt sie ergänzend vor, der Betreiber der
Sportwettenannahmestelle habe weder eine Spielhalle noch ein vergleichbares Unternehmen
und brauche deshalb keine Erlaubnis nach § 33 i Abs. 1 GewO. Der Fall der Vermittlung von
Sportwetten sei nicht explizit in der Spielverordnung geregelt. In der Spielverordnung habe
der Gesetzgeber eine sogenannte "Positivliste" erstellt und dabei solche Spielorte aufgelistet,
in denen das Spielen entweder den Hauptzweck darstelle oder zumindest den Annex einer
anderen Leistung bilde und zu dem Kinder und Jugendliche keinen oder nur einen sehr
eingeschränkten Zutritt hätten. Dass der Fall einer Sportwettenannahmestelle in der
Spielverordnung nicht explizit genannt worden sei, hänge im Kern damit zusammen, dass der
Gesetzgeber es bis zum heutigen Tage unterlassen habe, einen regulierten Markt für die
Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten in Deutschland zu schaffen. Eine
Sportwettenannahmestelle, in der - wie im vorliegenden Fall - Sportwetten an einen
konzessionierten Buchmacher in einem anderen europäischen Land vermittelt würden, müsse
bei verfassungs- und europarechtskonformer Auslegung aber mindestens unter § 1 Nr. 3
SpielVO subsumiert werden können. Danach seien "Wettannahmestellen der konzessionierten
Buchmacher" ausdrücklich als zulässiger Aufstellort benannt. Die derzeitigen
Einschränkungen des Glücksspielstaatsvertrags, wonach Sportwetten nur durch staatliche
Anbieter offeriert werden dürften, verstoße gegen geltendes europäisches Gemeinschaftsrecht.
§ 1 Nr. 3 SpielVO müsse europarechtskonform dahingehend ausgelegt werden, dass dann
unter "konzessionierte Buchmacher" auch Sportwettbuchmacher aus anderen europäischen
Ländern zu verstehen seien. Eine Sportwettannahmestelle unterscheide sich von einer
Pferdewettannahmestelle nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz ausschließlich dadurch,
dass in einer Sportwettannahmestelle auch Wetten auf andere Sportereignisse - außer
Pferdewetten - angeboten würden. Auch die Pferdewette sei eine klassische Sportwette. Es
liege insoweit eine offensichtliche Ungleichbehandlung und eine Verletzung von Art. 3
Abs. 1 GG vor, wenn man den Betreiber einer Sportwettannahmestelle schlechter stelle, als
den Betreiber einer Pferdewettannahmestelle, dies nur deshalb, weil der Bereich der
Pferdewetten im Rennwett- und Lotteriegesetz seit 1922 geregelt sei, der Bereich der
Sportwetten aber bis heute - jedenfalls für privatrechtliche Unternehmer - nicht. Sollte der
EuGH alsbald den Glücksspielstaatsvertrag als nicht europarechtskonform einordnen, würde
dies im Ergebnis dazu führen, dass unter Berücksichtigung des Anwendungsvorrangs des
europäischen Rechts die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht angewandt werden
könnten und damit die Vermittlung von Sportwetten an einen ausländischen und
konzessionierten Buchmacher eindeutig zulässig sei. Spätestens in diesem Moment wäre
festzustellen, dass ein solcher Sportwettannahmestellenbetreiber, der an einen ausländischen
Buchmacher vermittle, nicht schlechter gestellt werden könne, als ein Pferdewettvermittler
oder Pferdewettveranstalter, wobei es nicht zu Lasten eines Betroffenen gehen könne, dass
der Gesetzgeber es unterlassen habe, in europa- und verfassungskonformer Form, hier eine
ordnungsgemäße Regulierung zu schaffen. Dabei könne der Betroffene auch nicht darauf
verwiesen werden, dass zunächst eine ergänzende Regelung in der Spielverordnung
geschaffen werden müsse. Liege ein offensichtlicher Verstoß gegen europarechtliche Normen
und Art. 3 Abs. 1 GG vor, so sei die Norm verfassungs- und europarechtskonform
dahingehend auszulegen, dass dann eine bestimmte Tätigkeit - unter gleichen
Voraussetzungen - auch ausgeübt werden könne.

6

Unabhängig davon handele es sich bei dem britischen Buchmacher um einen
konzessionierten Buchmacher, insbesondere im Sinne des europäischen Rechts, aber auch auf
Basis der in England geltenden Regelungen, wonach Buchmacherlizenzen eben nicht nur für
Pferdewetten, sondern gleichzeitig auch für Sportwetten erteilt würden. Damit liege eine
Wettannahmestelle eines "konzessionierten Buchmachers" im Sinne des ausländischen Rechts
ohnehin vor, die europarechtskonform nicht anders beurteilt werden könne, als dass man sie
ebenfalls als Wettannahmestelle eines konzessionierten Buchmachers gemäß § 1 Nr. 3
SpielVO einordne.

7

Die Klägerin beantragt,

8

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12.09.2008 zu
verpflichten, ihr eine Geeignetheitsbestätigung für die Aufstellung von zwei
Geldspielgeräten gemäß § 33 c Abs. 3 GewO i.V.m. § 1 Abs. 1 SpielVO
für das Objekt S1. Straße in W. zu erteilen.

9

Der Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er wiederholt und vertieft die Gründe des angefochtenen Bescheides.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

13

Entscheidungsgründe:

14

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

15

Der Bescheid des Beklagten vom 12.09.2008 ist rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung
der beantragten Geeignetheitsbestätigung (§ 113 Abs. 5 VwGO).

16

Voraussetzung für die Erteilung einer Geeignetheitsbestätigung gemäß § 33 c
Abs. 3 Satz 1 GewO ist, dass der Aufstellungsort den auf der Grundlage des § 33 f
Abs. 1 Nr. 1 GewO erlassenen Durchführungsvorschriften entspricht. Die für die
Aufstellung von Geldspielgeräten geeigneten Orte sind in der auf § 33 f Abs. 1 GewO
gestützten Vorschrift des § 1 SpielVO - zuletzt geändert durch Verordnung vom
27.01.2006, BGBl. I, Seite 280 - genannt. Die Voraussetzungen der hier allein in
Betracht kommenden Vorschriften des § 1 Abs. 1 Ziffern 2 und 3 sind nicht erfüllt.
Dies hat der Beklagte mit zutreffenden Erwägungen, denen das Gericht folgt und auf
die gemäß § 117 Abs. 5 VwGO Bezug genommen wird, ausgeführt.

17

Ergänzend wird auf Folgendes hingewiesen:

18

Die Klägerin behauptet selber nicht mehr, dass die Voraussetzungen des § 1
Abs. 1 Ziffer 2 SpielVO vorliegen. Mit Schriftsatz vom 15.04.2009 erklärt sie
ausdrücklich, der Betrieb in W. , für den die Geeignetheitsbestätigung begehrt
wird, sei keine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen im Sinne der
vorgenannten Vorschrift. Davon abgesehen, dass sie nicht einmal mehr selbst
behauptet, die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Nr. 2 SpielVO lägen vor, ist der
Betreiber der Betriebsstätte auch nicht im Besitz der hierfür gemäß § 33 i Abs. 1
GewO erforderlichen Erlaubnis.

19

Vgl. dazu: VG Stuttgart, Beschluss vom 16.09.2008 - 4 K 2997/08 -,
GewArch 2009, Seite 41 f.

20

Die Klägerin kann sich auch nicht auf § 1 Abs. 1 Ziffer 3 SpielVO berufen. Nach
dieser Vorschrift dürfen Geldspielgeräte in Wettannahmestellen der konzessionierten
Buchmacher aufgestellt werden. Der Begriff des konzessionierten Buchmachers geht
zurück auf die Definition im Rennwett- und Lotteriegesetz (RWG) vom 08.04.1922,
zuletzt geändert durch Änderung des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom
31.10.2006 (BGBl. I, 2407), und den dazu ergangenen Ausführungsbestimmungen
(AB RWG) vom 16.06.1922, zuletzt geändert am 21.08.2002 durch Art. 35 des
Dritten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (BGBl.
I, 3322). Danach bedürfen Buchmacher, die "gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen
Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln" wollen (§ 2 Abs. 1
RWG), einer Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörden. Die
gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Buchmachererlaubnis sind in den
AB RWG näher geregelt. In § 3 AB RWG ist u.a. vorgesehen, dass der Buchmacher
den Nachweis der persönlichen Zuverlässigkeit erbringen muss und für seine Person
und die Buchermachergehilfen eine Kaution zu hinterlegen hat. Liegen diese
Voraussetzungen vor, ist die Erlaubnis zu erteilen.

21

Vgl. dazu: Voßkuhle/Bumke, Rechtsfragen der Sportwette, Seite
25.

22

Der Betreiber ist unstreitig kein konzessionierter Buchmacher im Sinne des RWG
und der AB RWG. Die Definition in § 1 Abs. 1 Ziffer 3 SpielVO ist eindeutig und
schon deshalb nicht auslegungsfähig. Ein eindeutiger Wortsinn ist grundsätzlich
bindend und steht einer Auslegung entgegen.

23

Vgl. dazu: Palandt, BGB, 68. Auflage, Einleitung zu § 1, Anm. 41.

24

Im Übrigen kommt eine Auslegung des § 1 Abs. 1 Ziffer 3 SpielVO i.S. der
Klägerin auch unter europa- und verfassungsrechtlichen Grundsätzen ohnehin nicht
in Betracht.

25

Die Klägerin kann nicht mit Erfolg geltend machen, eine Sportwettannahmestelle,
in der Sportwetten an einen konzessionierten Buchmacher in einem anderen
europäischen Land vermittelt werden, müsse bei verfassungs- und
europarechtskonformer Auslegung unter § 1 Nr. 3 SpielVO subsumiert werden
können, weil die derzeitigen Einschränkungen des Glücksspielstaatsvertrages,
wonach Sportwetten nur durch staatliche Anbieter offeriert werden dürften, gegen
geltendes europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße und gleichzeitig eine
Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG vorläge, wenn man den Betreiber einer
Sportwettannahmestelle schlechter stelle, als den Betreiber einer
Pferdewettannahmestelle.

26

Bei der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung geht es darum, dass das
nationale Recht so interpretiert wird, dass es mit dem EG-Recht übereinstimmt.

27

Vgl. dazu: Palandt, a.a.O., Einleitung Anm. 43 m.w.N. und
Wolff/Bachof/ Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Auflage, § 28 Anm. 59.

28

Durch "verfassungskonforme Auslegung" werden Rechtssätze, deren
Übereinstimmung mit der Verfassung zweifelhaft ist, so ausgelegt, dass sie mit der
Verfassung vereinbar sind. Dabei müssen aber auch die übrigen Auslegungsregeln
beachtet bleiben. Diese Auslegungsregel ist also subsidiär.

29

Vgl. dazu: Wolff/Bachof/Stober, a.a.O., § 28 Anm. 57 m.w.N.

30

Eine europarechtliche bzw. verfassungskonforme Auslegung kommt im
vorliegenden Fall aber nicht in Betracht.

31

Die Kammer geht zwar in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass erhebliche
europarechtliche und verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber dem Staatsvertrag
zum Glücksspielwesen 2008 und dem Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zum
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland bestehen.

32

Vgl. dazu z.B.: Urteil vom 02.04.2008 - 3 K 897/05 - (rk) und vom
26.06.2008 - 3 K 1838/06 - (rk).

33

Daran wird auch nach erneuter Überprüfung festgehalten. Selbst wenn aber die
Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages keinen Bestand haben sollten, folgt
daraus im Umkehrschluss nicht zwingend ein Anspruch auf eine erweiternde
Auslegung der Spielverordnung und die uneingeschränkte Aufnahme von
Sportwettenvermittlern in die Positivliste der Spielverordnung. Ein Wegfall der
bestehenden gesetzlichen Regelungen hätte zunächst lediglich zur Folge, dass eine
private Sportwettenvermittlung in Deutschland zulässig wäre. Es ist dem
Gesetzgeber aber unbenommen, auch im Falle der Aufgabe des
Sportwettenmonopols im Interesse des Spieler- und Verbraucherschutzes
Regelungen über den Zugang zum Markt zu treffen, z.B. durch die Vergabe von
Konzessionen, besondere Zuverlässigkeitsprüfungen, Hinterlegung einer Kaution.
Für die vorliegende Verpflichtungsklage ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt
der mündlichen Verhandlung maßgeblich. Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin
unterstellt wird, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags gegen Europa-
und Verfassungsrecht verstoßen, könnte zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Vermittler
von Sportwetten allenfalls einem Bewerber um eine Buchmacherkonzession
gleichgestellt werden, weil er keine illegale Tätigkeit ausüben würde. Es fehlt dann
aber zur Gleichstellung die erforderliche Konzession, insbesondere die
Zuverlässigkeitsprüfung und die Hinterlegung einer Kaution. Diese Voraussetzungen
können nicht über eine europa- bzw. verfassungsrechtliche Auslegung fingiert
werden.

34

Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Sportwetten in der
Betriebsannahmestelle in W. an einen konzessionierten englischen Buchmacher
vermittelt werden, denn dieser betreibt nicht die Betriebsstätte, für die hier eine
Genehmigung begehrt wird.

35

Eine analoge Anwendung von § 1 Ziffer 3 SpielVO kommt ebenfalls nicht in
Betracht.

36

Im vorliegenden Fall liegen die in der Rechtsprechung und Literatur anerkannten
allgemeinen Voraussetzungen für die analoge Anwendung einer Norm nicht vor.
Analogie ist die Übertragung der für einen oder mehrere bestimmte Tatbestände im
Gesetz vorgesehenen Regelung auf einen anderen rechtsähnlichen Tatbestand. Zu
unterscheiden sind die Einzelanalogie, bei der die Rechtsfolgen einer Norm auf einen
"vergleichbaren" Fall übertragen wird, und die Rechtsanalogie, bei der aus mehreren
Rechtssätzen ein übergeordnetes Prinzip herausgearbeitet und sodann auf ähnlich
gelagerte Fälle angewendet wird.

37

Vgl. dazu: Palandt, a.a.O., Einleitung zu § 1 Rdnr. 48 m.w.N.

38

Erste Voraussetzung einer Analogie ist eine Regelungslücke in einem rechtlichen
Regelungswerk ("Gesetzeslücke"). Die Gesetzeslücke kann planmäßig oder
planwidrig sein. Eine plangemäße Lücke liegt vor, wenn der Normgeber einen
Sachverhalt vorsätzlich tatbestandlich nicht erfasst hat, etwa um ihn der Ausfüllung
durch die Rechtsprechung zu überlassen oder um eine Rechtsfolge zu vermeiden -
sogenannte ausschließende Regelung. Eine planwidrige Lücke ist hingegen
gegeben, wenn eine Rechtsnorm einen Sachverhalt tatbestandlich nicht erfasst,
obwohl der Gesetzesplan, der Regelungszusammenhang, das Telos des Gesetzes
nach Vollständigkeit strebt. Der Gesetzesplan und damit die Lücke ist durch
wertende Gesamtauslegung des einschlägigen Normsystems zu ermitteln -
sogenannte rechts- und verfassungskonforme Interpretation.

39

Vgl. dazu: Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Auflage,
Seite 248; Gern, DÖV 1985, 558.

40

Im vorliegenden Fall fehlt es bereits an der ersten Voraussetzung für eine
Analogie, nämlich das Bestehen einer gesetzlichen Regelungslücke. Eine
planmäßige Lücke in dem Sinne, dass der Gesetzgeber die Aufnahme von privaten
Sportwettenvermittlern bewusst nicht geregelt hätte, liegt offenbar nicht vor, denn der
Gesetzgeber geht zum gegenwärtigen Zeitpunkt davon aus, dass die private
Sportwettenvermittlung illegal ist und mithin in den Räumen eines derartigen Büros
die legale Aufstellung von Glücksspielautomaten ausgeschlossen ist.

41

Hinsichtlich des hier in Frage stehenden Sachverhalts lässt sich aber auch eine
planwidrige Gesetzeslücke nicht feststellen. Die detaillierten Regelungen der
Spielverordnung lassen vielmehr erkennen, dass der Gesetzgeber das mit der
Vorschrift verfolgte Ziel, die Aufstellung von Glücksspielautomaten umfassend und
abschließend hat regeln wollen.

42

Der Anregung der Klägerin, das Verfahren auszusetzen und zunächst die
Entscheidung des EuGH über die Vorlage deutscher Verwaltungsgerichte
abzuwarten, war nicht zu entsprechen, weil die Entscheidung des EuGH aus den
dargelegten Gründen für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens nicht
vorrangig ist.

43

Die Kostenentscheidung ergeht gemäß § 154 Abs. 1 VwGO, die Anordnungen zu ihrer
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1
ZPO.