Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-20, Aktenzeichen 2 S 1171/09

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. April 2009 - 2 K 4176/07 - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Niederschlagswassergebühren.

2

Die Beklagte betreibt zur Beseitigung des in ihrem Gebiet anfallenden Abwassers Abwasseranlagen in Form eines Eigenbetriebs (Eigenbetrieb Stadtentwässerung Pforzheim - ESP) geführte öffentliche Einrichtung und erhebt für die Benutzung dieser Anlagen nach Maßgabe ihrer Satzung über die Gebührenerhebung für die Benutzung der öffentlichen Abwasseranlagen (Abwassergebührensatzung - AbwGebS) eine laufende Benutzungsgebühr.

3

Die Abwassergebühren wurden ursprünglich nach dem (einheitlichen) Frischwassermaßstab berechnet. Am 17.10.2006 beschloss der Gemeinderat der Beklagten eine neue, rückwirkend zum 1.1.2006 in Kraft tretende Abwassergebührensatzung, nach deren § 2 die Abwassergebühren getrennt für die auf den Grundstücken anfallende Schmutzwassermenge (Schmutzwassergebühr) und für die an den Kanal angeschlossenen gebührenrelevanten versiegelten Flächen (Niederschlagswassergebühr) erhoben werden. Die Schmutzwassergebühr beträgt gemäß § 7 Abs. 1 AbwGebS je Kubikmeter Schmutzwasser 1,86 EUR, die Niederschlagswassergebühr gemäß § 7 Abs. 3 AbwGebS je Quadratmeter anrechenbarer versiegelter Grundstücksfläche und Jahr 0,92 EUR. Über die Entstehung und die Fälligkeit der Gebühren trifft § 11 AbwGebS folgende Regelung:

4

(1) Die Verpflichtung zur Entrichtung der Gebühren entsteht mit dem Tag, an dem der Anschluss an die Stadtentwässerung betriebsfähig hergestellt ist.

(2) Die Gebühren werden zwei Wochen nach Bekanntgabe des Gebührenbescheides fällig. …

(3) …

5

Die Klägerin ist Eigentümerin des im Gebiet der Beklagten gelegenen Grundstücks Flst.Nr. ... (... ...), dessen versiegelte Fläche von der Beklagten mit 934 m
2
angenommen wird. Mit Bescheid vom 11.1.2007 setzte die Beklagte auf dieser Grundlage die für das Grundstück für den Zeitraum 1.1. bis 27.12.2006 zu bezahlenden Niederschlagswassergebühren auf 849,86 EUR fest.

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Die Klägerin legte gegen diesen Bescheid am 15.1.2007 Widerspruch ein und machte zur Begründung geltend, die Satzung vom 17.10.2006 sei rechtswidrig. Die Anordnung des rückwirkenden Inkrafttretens verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip in Form des Grundsatzes des Vertrauensschutzes. Des Weiteren habe die Beklagte im Rahmen des Verfahrens zur Aufstellung der Satzung jegliche Transparenz vermissen lassen. Im Rahmen der Flächenermittlung seien erhebliche Versäumnisse unterlaufen. Die der Satzung zugrunde liegende Kalkulation der Abwassergebühren sei nicht transparent und nicht vollständig. Insbesondere dürfe es nicht zum Nachteil der Gebührenschuldner führen, dass der Eigenbetrieb Stadtentwässerung vollständig über Fremdkapital finanziert werde. Schließlich sei nicht nachvollziehbar, dass die Gebührenkalkulation, die für das Jahr 2007 gefertigt worden sei, maßgebliche Aussagen für das Jahr 2006 treffen könne.

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Die Beklagte wies den Widerspruch am 6.11.2007 mit der Begründung zurück, die Abwassergebührensatzung sei rechtmäßig. Die Satzung verstoße insbesondere nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Veranlagungsfläche sei ordnungsgemäß ermittelt worden. Die Stadt habe im Rahmen des ihr zustehenden Ermessensspielraums entschieden, den Entwässerungsbetrieb nicht mit Eigenkapital auszustatten, sondern ihm zur teilweisen Finanzierung des Anlagevermögens ein verzinsliches Trägerdarlehen zu gewähren. Das Darlehen habe damit Eigenkapital ersetzenden Charakter. Die hierauf entfallenden Zinsen stellten einen Ausgleich für die ansonsten zulässigerweise zu berücksichtigenden Eigenkapitalzinsen dar. Die Zinshöhe von 5,34 % im Jahre 2006 sei angemessen. Es entspreche der Erfahrung, dass sich die gebührenrelevante Abwassermenge gegenüber der Prognose allenfalls noch geringfügig verändere. Deshalb habe für die Jahre 2006 und 2007 von den gleichen Mengen wie für 2005 ausgegangen werden dürfen.

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Die Klägerin hat am 7.12.2007 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben mit dem Antrag, die Bescheide der Beklagten vom 11.1. und 6.11.2007 aufzuheben. Zur Begründung hat sie zunächst ihre Ausführungen im Widerspruchsverfahren wiederholt. Ergänzend hat sie ausgeführt, es sei bereits fraglich, ob die Beklagte die Aufgabe der Abwasserbeseitigung auf den Eigenbetrieb Stadtentwässerung habe übertragen dürfen. Jedenfalls sei äußerst zweifelhaft sei, ob die Betriebskosten, die durch den Eigenbetrieb selbst verursacht würden, in die Gebührenkalkulation eingestellt werden dürften. Dadurch, dass der Eigenbetrieb Stadtentwässerung ausgegliedert und nicht mit Eigenkapital ausgestattet worden sei, seien Fremdfinanzierungskosten künstlich geschaffen worden, um den Gebührensatz höher ausgestalten zu können. Jedenfalls seien die zusätzlich geschaffenen Fremdfinanzierungskosten nicht erforderlich.

9

Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Die Einwohner seien bereits seit langer Zeit durch Informationsschreiben, umfangreiche Öffentlichkeitsarbeit und begleitende Presseberichterstattung darauf hingewiesen worden, dass beabsichtigt sei, eine gesplittete Abwassergebühr einzuführen. Sie hätten somit spätestens zum 1.1.2006 mit deren Einführung rechnen müssen. Die Gesamtheit der Gebührenpflichtigen werde durch die neue Satzung nicht ungünstiger gestellt. Ein Verstoß gegen das Schlechterstellungsverbot liege somit nicht vor. Ein neu zu gründendes Unternehmen könne durch Kapital finanziert werden, das der Eigentümer dem Unternehmen zur Verfügung stelle oder das von Dritten als Kredit oder Zuschuss gegeben werde. Der Eigentümer könne dem Unternehmen neben dem Eigenkapital auch Darlehen gewähren. Dies gelte als Kreditaufnahme durch den Eigenbetrieb. Der Gebührenkalkulation liege ein durchschnittlicher kalkulatorischer Zins in Höhe von 5,4 % zugrunde, der aus den Echtzinsaufwendungen für Fremddarlehen, Kassenkrediten und Trägerdarlehen abzüglich nicht gebührenfähiger Bauzeitzinsen im Verhältnis zum Anlagevermögen ermittelt worden sei. Für die Berechnung des Straßenentwässerungskostenanteils sei auf die Globalberechnung zur Ermittlung des Abwasserbeitrags vom März 2002 zurückgegriffen worden. Für die Beschlussfassung über den Gebührensatz 2006 habe sie auf eine Gebührenkalkulation zurückgreifen dürfen, die für das Wirtschaftsjahr 2007 erstellt worden sei. § 11 Abs. 1 AbwGebS sei rechtmäßig. Da eine Gebühr erst mit der Inanspruchnahme, also der Benutzung der öffentlichen Abwasseranlagen entstehen könne, sei diese Vorschrift dahin zu verstehen, dass die Gebührenschuld mit dem Anschluss an die Stadtentwässerung und - kumulativ - mit der Benutzung der Abwasseranlage entstehe.

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Während des erstinstanzlichen Verfahrens hat der Gemeinderat der Beklagten am 16.12.2008 eine rückwirkend zum 1.1.2008 in Kraft tretende Änderung des § 11 AbwGebS beschlossen. § 11 Abs. 1 AbwGebS lautet in der neuen Fassung nunmehr wie folgt:

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Die Gebührenschuld entsteht jeweils mit dem Ende des Abrechnungszeitraums. Abrechnungszeitraum ist für die Erhebung der Gebühren der Zeitraum, für den der Wasserverbrauch zur Berechnung des Entgelts für die Wasserlieferung festgestellt wird. Für die Erhebung der Niederschlagswassergebühr gilt dies mit der Maßgabe, dass der erste Abrechnungszeitraum jedoch frühestens mit dem Tag beginnt, an dem befestigte Flächen an die Stadtentwässerungsanlagen angeschlossen sind.

12

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 23.4.2009 die Bescheide der Beklagten vom 11.1. und 6.11.2007 aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, die Abwassergebührensatzung der Beklagten sei für den von dem angefochtenen Bescheid betroffenen Zeitraum mangels einer gültigen Regelung über die Entstehung der Gebühr ungültig. Die Regelung über die Entstehung der Abgabenschuld gehöre nach § 2 Abs. 1 S. 2 KAG zum unverzichtbaren Mindestinhalt einer Satzung, soweit sie sich - wie im Falle von Abwassergebühren - nicht schon aus dem Gesetz ergebe. Bei Gebühren, die für die laufende Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben würden, sei eine eindeutige satzungsmäßige Bestimmung des Zeitintervalls, für welches die Gebühren jeweils anfallen sollten, erforderlich. Eine derartige Bestimmung enthalte die Abwassergebührensatzung für den hier betroffenen Zeitraum nicht. Hinsichtlich der Niederschlagswassergebühren könne man zwar möglicherweise aus dem Maßstab Quadratmeter anrechenbarerer versiegelter Fläche/Jahr schließen, dass Erhebungszeitraum das Kalenderjahr sein solle. Eine "eindeutige" Bestimmung enthalte die Satzung jedoch auch bei einer solchen Auslegung nicht. Hinsichtlich der Schmutzwassergebühr fehle es sogar an jeglichem Anhaltspunkt für den Erhebungszeitraum. Bei der Schmutzwassergebühr komme hinzu, dass die Höhe der Gebührenschuld zu dem nach der Abwassergebührensatzung maßgeblichen Entstehungszeitpunkt nicht berechenbar sei, da in diesem Zeitpunkt nicht feststehe, welche Wassermenge dem Grundstück aus der öffentlichen Wasserversorgung zugeführt werde. Der von der Beklagten für das Jahr 2006 beschlossene Gebührensatz sei außerdem unwirksam, da die dem Gemeinderat bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz vorliegende Gebührenkalkulation sich auf das Wirtschaftsjahr 2007 bezogen habe. Die Beklagte habe nicht darzulegen vermocht, dass die Kalkulation auch uneingeschränkt aussagekräftige Aussagen für das Jahr 2006 treffe. Ohnehin habe sich das Jahr 2006 bei der Beschlussfassung bereits dem Ende zugeneigt, so dass für dieses Jahr erhebliche Teile der Ausgaben bereits festgestanden und daher nicht mehr hätten prognostiziert werden müssen. Es liege zwar nahe, dass die Abwassermengen in den Jahren 2006 und 2007 nicht erheblich voneinander abwichen. Für die in der Gebührenkalkulation zu berücksichtigenden Ausgaben und Einnahmen lasse sich das jedoch nicht ohne weiteres annehmen. Ein Vergleich der ursprünglichen Gebührenkalkulation für das Jahr 2006 und der Gebührenkalkulation für das Jahr 2007 bestätige dies. Die Kosten der Abwasserbeseitigung in der Kalkulation für das Jahr 2007 von 23.722.400 EUR dürften der Sache nach den "bereinigten Aufwendungen aus 1.9." in der Kalkulation für das Jahr 2007 von 23.355.400 EUR entsprechen. Der Unterschied zwischen den beiden Beträgen von knapp 400.000 EUR könne kaum mehr als unerheblich bezeichnet werden. Zu derselben Gebührenobergrenze im Jahr 2007 sei die Beklagte des Weiteren nur gelangt, weil sie bei der Festsetzung des Gebührensatzes eine Unterdeckung in Höhe von 782.900 EUR einkalkuliert habe. Aus § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG ergeb sich entgegen der Ansicht der Beklagten nichts anderes. Der Bestimmung lasse sich nicht entnehmen, dass für die Kalkulation eines Gebührensatzes für ein Jahr auf die Gebührenkalkulation für das nachfolgende Jahr zurückgegriffen werden dürfe. Es sei ferner zweifelhaft, ob die Gebührenkalkulation für das Jahr 2007 den Anforderungen genüge, die an eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation zu stellen seien. Eine Kalkulation nach Kostenstellen biete dem Gemeinderat möglicherweise kein ausreichendes Bild von der Ermittlung des Gebührenbedarfs. So seien bei dieser Art der Kalkulation weder die Höhe der Abschreibungen noch die Zinsbelastung aufgrund des von der Beklagten ihrem Eigenbetrieb gewährten Trägerdarlehens ausgewiesen. Würde es darauf ankommen, so wäre auch der Frage nachzugehen, ob es sich bei den aufgrund des Trägerdarlehens anfallenden Zinsen um auf die Gebührenzahler abwälzbare Kosten handele.

13

Gegen das Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beklagten. Die Beklagte macht geltend, die Satzung vom 17.10.2006 enthalte entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts eine gültige Entstehensregelung. Da die Gebührenhöhe vorab festgelegt worden sei, könne der Gebührenschuldner bereits bei der Inanspruchnahme der öffentlichen Leistung die damit verbundene Gebühr erkennen. Die Bestimmung eines Erhebungszeitraums sei dafür nicht erforderlich. Von der Festlegung eines konkreten Zeitintervalls sei abgesehen worden, da die Gebühren nach einem "rollierenden System" erhoben würden, bei dem laufend Ablesungen vorgenommen und Gebührenbescheide erstellt würden. Aus dem Gesamtzusammenhang der Satzung werde deutlich, dass die Gebührenschuld mit dem Anschluss an die Entwässerung und (kumulativ) mit der Benutzung der Abwasseranlage entstehe. Der für das Jahr 2006 beschlossene Gebührensatz sei wirksam. Die für das Jahr 2007 erstellte Gebührenkalkulation sei nur herangezogen worden, um die Aufteilung der Gebühren in Schmutzwasser- und Niederschlagswassergebühren vornehmen zu können. Der Gemeinderat habe zuvor für das Jahr 2006 unter Berücksichtigung der restlichen Überdeckung aus dem Jahr 2002 und einem Anteil der Unterdeckung aus 2004 einen Gebührensatz von 2,72 EUR/m
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festgesetzt. Er sei dabei von einer Abwassermenge von 6,1 Mio. m
3
und gebührenfähigen Gesamtkosten von 17.067.100 EUR ausgegangen, woraus sich eine zulässige Gebührenobergrenze von 2,79 EUR/m
3
ergeben habe. Bei der Einführung der gesplitteten Abwassergebühr sei das sich aus dem beschlossenen Gebührensatz ergebende Gebührenaufkommen auf eine Schmutzwassergebühr von 1,86 EUR/m³ und eine Regenwassergebühr von 0,92 EUR/m² aufgeteilt worden. Aus welchen Gründen die von dem Verwaltungsgericht geforderte getrennte Ausweisung der Abschreibungen in der Gebührenkalkulation erforderlich sei, sei nicht ersichtlich. Die Gebührenkalkulation wähle einen anderen Ansatz, indem sie an einzelne "Kostenverursacher" anknüpfe. Dem Gemeinderat sei bewusst gewesen, dass in den einzelnen Beträgen Abschreibungen enthalten seien. Eine darüber hinausgehende Ausweisung sei nicht erforderlich. Im Übrigen hätten die auf S. 4 der Gebührenkalkulation genannten Anlagen dem Gemeinderat zur Beantwortung von Fragen zur Verfügung gestanden. Der vereinbarte Zinssatz für das Trägerdarlehen von 6 % orientiere sich an der Zinsbelastung des städtischen Haushalts seit 1986 und bilde die durchschnittliche Zinsbelastung ab.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. April 2009 - 2 K 4176/07 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Akten der Beklagten sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Gebührenbescheid zu Recht aufgehoben. Die dem Gebührenbescheid zugrunde liegende und diesen stützenden Abwassergebührensatzung der Beklagten ist für den von dem Bescheid betroffenen Zeitraum mangels einer gültigen Regelung über die Entstehung der Gebühr unwirksam (unten 1). Die Satzung der Beklagten ist unabhängig davon auch deshalb nichtig, weil die ihr zugrunde liegende Gebührenkalkulation nicht den an sie zu stellenden Anforderungen genügt (unten 2).

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1. Der angefochtene Bescheid stützt sich auf die - rückwirkend zum 1.1.2006 in Kraft getretene - Abwassergebührensatzung der Beklagten vom 17.10.2006. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, enthält diese Satzung keine ausreichende Regelung über die Entstehung der Gebühr und ist daher nichtig. Die am 16.12.2008 beschlossene Änderung der Satzung bleibt dabei außer Betracht, da die Änderung nach dem Willen der Beklagten erst am 1.1.2008 in Kraft treten soll und sich deshalb für den von dem angefochtenen Bescheid erfassten Zeitraum (1.1. bis 27.12.2006) keine Gültigkeit beimisst.

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a) Nach § 2 Abs. 1 S. 1 KAG dürfen Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen ebenso wie andere Kommunalabgaben nur auf Grund einer (wirksamen) Satzung erhoben werden. Zum unverzichtbaren Mindestinhalt einer solchen Satzung gehört gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 KAG eine Regelung über die Entstehung der Abgabenschuld, soweit sich diese Rechtsfolge - wie im Falle von Abwassergebühren - nicht schon aus dem Gesetz herleiten lässt. Mit der Entstehung der Abgabenschuld kann die Abgabenforderung beim Abgabenpflichtigen geltend gemacht werden, sofern gesetzlich kein späterer Zeitpunkt für die Fälligkeit festgesetzt ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 lit. a KAG in Verbindung mit § 220 Abs. 2 AO). Mit der Entstehung der Abgabenschuld beginnt außerdem die Festsetzungsverjährungsfrist zu laufen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG in Verbindung mit § 170 AO). Nach der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 30.11.2000 - 2 S 2061/98 - BWGZ 2001, 269) muss sich deshalb beim Fehlen einer gesetzlichen Regelung aus der Abgabensatzung mit hinreichender Klarheit ergeben, zu welchem Zeitpunkt die Abgabenschuld nach dem Willen des Satzungsgebers entstehen soll.

23

An dieser Auffassung ist auch nach der Neufassung des § 2 Abs. 1 S. 2 KAG durch das Gesetz zur Neuregelung des kommunalen Abgabenrechts und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17.3.2005 festzuhalten. Die Vorschrift legt auch in ihrer Neufassung den unverzichtbaren Mindestinhalt einer Abgabensatzung fest. Der Umstand, dass der Gesetzgeber das von der Vorschrift bisher verwendete Wort "muss" durch ein "soll" ersetzt hat, ändert daran nichts. Die Änderung hat ihren Grund in der Einbeziehung des Erschließungsbeitragsrechts in das Kommunalabgabengesetz (vgl. LT-Drs. 13/3966, S. 40) und erklärt sich dadurch, dass in der auch für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen erforderlichen Satzung wegen der völlig unterschiedlichen Kosten der einzelnen Erschließungsanlagen ein Abgabensatz nicht bestimmt werden kann. Für den Erlass von Benutzungsgebührensatzungen ergeben sich aus der geänderten Fassung des § 2 Abs. 1 S. 2 KAG keine Konsequenzen. Das "soll" in dieser Vorschrift ist vielmehr in diesen Fällen in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtslage weiterhin wie ein "muss" zu lesen.

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b) Den sich aus § 2 Abs. 1 S. 2 KAG ergebenden Anforderungen wird mit der Abwassergebührensatzung der Beklagten vom 17.10.2006 nicht entsprochen.

25

Entstehung und Fälligkeit der Gebührenschuld werden in § 11 AbwGebS geregelt. In seiner bis zum 31.12.2007 geltenden Fassung bestimmte Abs. 1 dieser Vorschrift, dass die Verpflichtung zur Entrichtung der Gebühren mit dem Tag entsteht, an dem der Anschluss an die Stadtentwässerung betriebsfähig hergestellt ist. Diese Regelung ist, wie auch die Beklagte einräumt, unvollständig. Nach § 13 Abs. 1 S. 1 KAG können Benutzungsgebühren nur für die (tatsächliche) Benutzung der öffentlichen Einrichtung erhoben werden, da erst dadurch das für eine solche Gebühr eigentümliche Austauschverhältnis von Leistung und Gegenleistung begründet wird. Die bloße Möglichkeit der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung oder der Umstand, dass durch die Einrichtung Vorteile geboten werden, reichen danach zur Gebührenerhebung nicht aus. Von der Beklagten wird dementsprechend vorgebracht, § 11 Abs. 1 AbwGebS bestimme, dass die Gebührenschuld
frühestens
mit dem Tag entstehe, an dem der Anschluss an die Stadtentwässerung betriebsfähig hergestellt sei. Da eine Gebühr aber erst mit der Benutzung der öffentlichen Abwasseranlagen entstehen könne, sei § 11 Abs. 1 AbwGebS dahin zu verstehen, dass die Gebührenschuld mit dem Anschluss an die Stadtentwässerung und -
kumulativ
- mit der Benutzung der Abwasseranlage entstehe.

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Die von der Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des § 11 Abs. 1 AbwGebS wird von dem Wortlaut der Vorschrift nicht gedeckt. Anhaltspunkte dafür, dass mit der in der Vorschrift allein genannten betriebsfähigen Herstellung des Anschlusses an die Entwässerung nur der frühestens mögliche Zeitpunkt für das Entstehen der Gebührenpflicht beschrieben wird und es im Übrigen für das Entstehen der Gebührenpflicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme der angebotenen Leistungen ankommen soll, sind weder der Vorschrift selbst noch anderen Bestimmungen der Satzung zu entnehmen. Davon abgesehen bliebe auch bei einem solchen Verständnis der Vorschrift offen, für welchen Zeitraum durch die Benutzung der öffentlichen Einrichtung die Gebührenpflicht entstehen soll. Bei Gebühren, die - wie Abwassergebühren - nicht für eine nur einmalige Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben werden, ist die Festlegung des Zeitintervalls erforderlich, für welches die Gebühren jeweils anfallen sollen, da nur so die Bestimmungen über die Festsetzungsverjährung exakt angewendet werden können. Werden Gebühren für die laufende Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben, muss deshalb die Satzung festlegen, zu welchem Zeitpunkt und für welchen Zeitraum die Gebühr als entstanden gelten soll (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 7.11.1996 - 4 K 11/96 - KStZ 2000, 12; HessVGH, Beschl. v. 28.8.1986 - 5 TH 1870/86 - Juris; Lohmann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 661; Driehaus, aaO, § 2 Rn. 92).

27

Eine solche Festlegung lässt sich der Satzung der Beklagten weder für die Schmutzwasser- noch für die Niederschlagswassergebühr entnehmen. Zwar heißt es in § 7 Abs. 3 AbwGebS, dass die Niederschlagswassergebühr 0,92 EUR je Quadratmeter anrechenbarer versiegelter Grundstücksfläche und Jahr betrage. In § 4 Abs. 1 S. 4 AbwGebS ist ferner von einer "jährlichen" Niederschlagswassergebühr die Rede. Die Satzung könnte im Hinblick hierauf dahin verstanden werden, dass Erhebungszeitraum für die Niederschlagswassergebühr das Kalenderjahr sein und die Pflicht zur Bezahlung dieser Gebühr mit dem Ende des jeweiligen Kalenderjahrs entstehen soll, worauf auch das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zu sprechen gekommen ist. Gegen ein solches Verständnis der Satzung spricht jedoch zum einen die Regelung in § 11 Abs. 2 S. 2 AbwGebS, wonach "die Gebühren" - also sowohl die Schmutzwasser- als auch die Niederschlagswassergebühr - in der Regel zusammen mit den Frischwasserentgelten, berechnet und erhoben werden, und zum anderen die Regelung in § 10 Abs. 1 S. 1 AbwGebS, nach der Abschlagszahlungen (auch) auf die Niederschlagswassergebühr verlangt werden können, wenn "die Gebühr für mehrere Monate abgerechnet" wird. Die Höhe der Abschlagszahlungen wird nach § 10 Abs. 1 S. 2 AbwGebS anteilig berechnet entsprechend den anrechenbaren versiegelten Grundstücksflächen "im zuletzt abgerechneten Zeitraum". Diese Regelungen deuten darauf hin, dass die Beklagte sich auch bei der Erhebung der Niederschlagswassergebühren vorbehalten will, den Abrechnungszeitraum von Fall zu Fall zu bestimmen, was sich mit einer Regelung, die das Entstehen der Gebührenpflicht an das Ende des jeweiligen Kalenderjahrs knüpft, nicht verträgt.

28

Wie die Berufungsbegründung zeigt, ist auch die Beklagte selbst der Meinung, dass in ihrer Satzung kein Erhebungszeitraum festgelegt sei. Nach den dazu gegebenen Erklärungen ist von der Festlegung eines konkreten Zeitintervalls vielmehr bewusst abgesehen worden, da die Gebühren nach einem "rollierenden System" erhoben werden sollten, bei dem laufend Ablesungen vorgenommen und Gebührenbescheide erstellt würden. Die Beklagte hat dementsprechend die Klägerin nicht zu einer Niederschlagswassergebühr für das gesamte Jahr 2006, sondern nur für den Zeitraum 1.1. bis 27.12.2006 herangezogen.

29

2. Die Satzung der Beklagten ist unabhängig davon auch deshalb nichtig, weil die ihr zugrunde liegende Gebührenkalkulation nicht den sich aus § 14 Abs. 3 KAG ergebenden Anforderungen genügt.

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Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. u.a. Urt. v. 4.7.1996 - 2 S 1478/94 - BWGZ 1997, 540; NK-Beschl. v. 27.2.1996 - 2 S 1407/94 - NVwZ-RR 1996, 593) hat der Gemeinderat als zuständiges Rechtssetzungsorgan die Höhe des Gebührensatzes innerhalb der gesetzlichen Schranken nach pflichtgemäßem Ermessen auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation zu beschließen, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze der öffentlichen Einrichtung hervorgehen muss. Da weder § 14 Abs. 1 S. 1 KAG noch § 78 Abs. 2 GemO die Gemeinde verpflichten, bei ihren öffentlichen Einrichtungen eine vollständige Deckung der Kosten durch Gebühren anzustreben, hat der Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz im Wege einer Ermessensentscheidung darüber zu befinden, welche gebührenfähigen Kosten in die Gebührenkalkulation eingestellt werden sollen. Außerdem ist ihm bei der Ermittlung der in den Gebührensatz einzustellenden Kostenfaktoren überall dort ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, wo sich diese Kosten nicht rein rechnerisch, sondern nur im Wege von Schätzungen oder finanzpolitischen Bewertungen ermitteln lassen. Die Gebührenkalkulation dient somit nicht nur als Kontrollinstrument zur Überprüfung des letztlich beschlossenen Gebührensatzes, sondern auch dem Nachweis dafür, dass der Ortsgesetzgeber als Rechtssetzungsorgan das ihm bei der Kostenermittlung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat. Ist dem Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz eine Gebührenkalkulation nicht zur Billigung unterbreitet worden oder ist die unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies - vorbehaltlich des § 2 Abs. 2 S. 1 KAG - die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge.

31

a) Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht angenommen, der vom Gemeinderat der Beklagten beschlossene Gebührensatz für das Jahr 2006 sei ungültig, da sich die der Beschlussfassung am 17.10.2006 zugrunde liegende Gebührenkalkulation auf das Wirtschaftsjahr 2007 bezogen habe und nicht ersichtlich sei, dass diese Kalkulation auch uneingeschränkt verwertbare Aussagen für das Jahr 2006 treffe. Dem vermag der Senat auf der Grundlage der ihm zugänglichen Informationen nicht zu folgen.

32

Der Vorlage zu der Sitzung des Gemeinderats vom 17.10.2006 lag eine von dem Büro ... ... gefertigte Gebührenkalkulation für das "Wirtschaftsjahr 2007" bei. Die Gebührenkalkulation geht von einer im Jahr 2007 zu erwartenden Abwassermenge von 6,1 Mio. m³ aus. Die "ansatzfähigen Kosten der Abwasserbeseitigung" werden für das gleiche Jahr - ohne die auf die Straßenflächen entfallenden Kosten - mit 17.374.902,03 EUR veranschlagt, von denen 11.794.509,49 EUR der Schmutzwasserbeseitigung und 5.580.392,54 EUR der Niederschlagswasserbeseitigung zugeordnet werden. Die Beklagte ist der Meinung, dass diese Zahlen wegen der hinreichend gleichen abwassertechnischen Verhältnisse nicht nur für 2007, sondern auch für 2006 Gültigkeit beanspruchen könnten. Das ist nicht zu beanstanden. Die Prognose einer Abwassermenge von 6,1 Mio. m³ auch für das Jahr 2006 steht in Übereinstimmung mit der für das gleiche Jahr vorgenommenen Prognose in der früheren Kalkulation, die der Satzung vom 13.12.2005 zugrunde lag, und bewegt sich im Rahmen der im Wirtschaftsplan des ESP für das Jahr 2006 genannten tatsächlichen Verbrauchsmengen, die in den Jahren 2002 bis 2005 zu verzeichnen waren. Die Prognose ist danach nicht zu bemängeln. Die in der Gebührenkalkulation ferner vorgenommene Kostenschätzung beruht auf einem "Kostenstellenbericht" vom 27.7.2006, der auf der Grundlage der bis dahin bekannten Zahlen eine Zusammenstellung der in der Zeit vom 1.1. bis 31.12.2007 zu erwartenden Kosten enthält. Gegen die Annahme der Beklagten, dass auch diese Schätzung nicht nur für 2007, sondern auch für 2006 Gültigkeit beanspruchen könne, bestehen im Hinblick auf diese Grundlage der Schätzung ebenfalls keine Bedenken. Ihre Richtigkeit wird zudem dadurch bestätigt, dass nach der Darstellung der Beklagten die in den Jahren 2006 und 2007 tatsächlich entstandenen Kosten einander nahezu entsprochen haben. Dieser Darstellung ist die Klägerin nicht entgegengetreten.

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b) Die dem am 17.10.2006 gefassten Satzungsbeschluss zugrunde liegende Gebührenkalkulation ist jedoch deshalb als mangelhaft zu erachten, weil sie keinen Aufschluss über die Höhe der einzelnen Kostenarten gibt, aus denen sich die in die Kalkulation eingestellten Gesamtkosten zusammensetzen.

34

Nach § 14 Abs. 1 S. 1 KAG dürfen die Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Die Betriebswirtschaftslehre kennt als Unterfall der Kostenrechnung die Kostenartenrechnung, die der systematischen Erfassung aller bei der Leistungserstellung entstehenden Kosten dient. Nach der Art der verbrauchten Produktionsfaktoren wird dabei zwischen Personalkosten, Materialkosten, Abschreibungen, Zinsen, Kosten für Dienstleistungen Dritter sowie Kosten für Steuern, Gebühren und Beiträge unterschieden (Wöhe, Einführung in die Betriebswirtschaftslehre, 19. Aufl., S. 1254 ff). Eine derartige Aufschlüsselung hat auch in der Gebührenkalkulation zu erfolgen (Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 42).

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Die Gebührenkalkulation hat die Aufgabe, die tatsächlichen Grundlagen für die rechtssatzmäßige Festsetzung des Gebührensatzes zur Verfügung zu stellen. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, muss sie für den kundigen, mit dem Sachverhalt vertrauten kommunalen Mandatsträger transparent, verständlich, nachvollziehbar und in sich schlüssig sein (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 17.2.2004 - 12 A 10826/03.OVG - Juris). Auf eine Aufschlüsselung der in die Kalkulation eingestellten Kosten nach den einzelnen Kostenarten kann danach nicht verzichtet werden. Das hat jedenfalls für die gemäß § 14 Abs. 3 S. 1 KAG zu den Kosten nach Absatz 1 Satz 1 gehörenden kalkulatorischen Kosten in Form einer angemessenen Verzinsung des Anlagekapitals sowie angemessener Abschreibungen zu gelten, über deren Höhe der Gemeinderat in den mit dem Begriff der Angemessenheit gezogenen rechtlichen Grenzen nach seinem Ermessen zu entscheiden hat.

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Dieser Forderung wird mit der dem am 17.10.2006 gefassten Satzungsbeschluss zugrunde liegenden Gebührenkalkulation nicht genügt. Die in der Kalkulation genannten ansatzfähigen Gesamtkosten ergeben sich aus einer Addition der zuvor unter der Überschrift "eigentlicher Betriebsaufwand" aufgeführten Beträge, die einzelnen "Kostenstellen" der von der Beklagten betriebenen öffentlichen Einrichtung zugeordnet werden. Nach den von den Vertretern der Beklagten in der mündlichen Verhandlung gegebenen Erläuterungen setzen sich diese Beträge aus den verschiedenen Kosten in Form von Personalkosten, Materialkosten, Kapitalkosten etc. zusammen, von denen den einzelnen Kostenstellen jeweils ein bestimmter Anteil zugewiesen wird. Wie diese Beträge sich im Einzelnen errechnen, geht jedoch aus der Kalkulation selbst nicht hervor. Über die Höhe der einzelnen Kostenarten, aus denen sich die angenommenen Gesamtkosten zusammensetzen, gibt die Kalkulation dementsprechend keinen Aufschluss.

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3. Ob die Satzung der Beklagten darüber hinaus an weiteren zu ihrer Nichtigkeit führenden Mängeln leidet, bedarf im Rahmen des vorliegenden Verfahrens keiner Entscheidung. Im Hinblick auf die von der Beklagten genannte große Zahl weiterer Verfahren, in denen über die Rechtmäßigkeit der Satzung gestritten wird, sowie die Möglichkeit, die aufgezeigten Fehler durch den Erlass einer neuen Gebührensatzung zu beheben, sieht sich der Senat jedoch zu den folgenden Hinweisen veranlasst:

38

a) Das Verwaltungsgericht hat es als zweifelhaft bezeichnet, ob es sich bei den Zinsen, die der Eigenbetrieb aufgrund des ihm von der Beklagten gewährten Trägerdarlehens zu bezahlen hat, um betriebsbedingte Kosten handelt. Diese Bedenken dürften jedenfalls im Grundsatz unbegründet sein.

39

Die Beklagte hat bei der im Jahre 2004 erfolgten Gründung des Eigenbetriebs Stadtentwässerung beschlossen, den Eigenbetrieb nicht mit Eigenkapital auszustatten, sondern ihm stattdessen ein - mit 6 % zu verzinsendes - Trägerdarlehen zu gewähren. Dieses Vorgehen dürfte nur bilanztechnische Gründe haben, aber keine Auswirkungen auf die Höhe der ansatzfähigen Gesamtkosten haben. Nach der bereits erwähnten Regelung in § 14 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 KAG gehört zu den ansatzfähigen Gesamtkosten die "angemessene Verzinsung des Anlagekapitals", d. h. eine angemessene Verzinsung der um Beiträge, Zuweisungen und Zuschüsse Dritter gekürzten Anschaffungs- oder Herstellungskosten abzüglich der Abschreibungen (vgl. § 14 Abs. 3 S. 2 KAG). Zinsbasis ist damit das in der Anlage noch gebundene Kapital, ohne dass es darauf ankommt, ob die Anschaffungs- oder Herstellungskosten mit Eigen- oder Fremdmitteln finanziert worden sind. Die Gewährung eines Eigenkapital ersetzenden Trägerdarlehens hat daher nicht, wie die Klägerin argwöhnt, das Produzieren "künstlicher" Kosten zur Folge.

40

b) In der Gebührenkalkulation werden auf der Grundlage einer zu erwartenden Abwassermenge von jeweils 6,1 Mio. m³ und zu erwartenden Kosten von jeweils 17.374.902 EUR sowohl für das Jahr 2006 als auch für das Jahr 2007 kostendeckende Gebührensätze von 1,93 EUR/m
3
(Schmutzwassergebühr) und 0,99 EUR/m
2
(Niederschlagswassergebühr) errechnet (S.10). Im Hinblick auf das vorgegebene Ziel, dass die Einführung der gesplitteten Abwassergebühr nicht zu einer Ausweitung des sich aus dem zuvor beschlossenen Gebührensatz ergebenden Gebühreneinnahmenvolumens führen solle, hat der Gemeinderat der Beklagten jedoch um 0,07 EUR/m
3
bzw. 0,07 EUR/m
2
niedrigere Gebührensätze beschlossen und damit - sowohl für 2006 als auch für 2007 - eine Unterdeckung von jeweils 782.900 EUR in Kauf genommen.

41

Diese Entscheidung ist für sich genommen nicht zu beanstanden, da sich - wie bereits angesprochen - weder aus § 14 Abs. 1 S. 1 KAG noch aus § 78 Abs. 2 GemO eine Verpflichtung der Gemeinde ergibt, bei ihren öffentlichen Einrichtungen eine vollständige Deckung der Kosten anzustreben. Nach Ziff. 2 des Beschlussvorschlags in der Sitzungsvorlage hatte der Gemeinderat der Beklagten jedoch die Vorstellung, dass die einkalkulierte Unterdeckung "mit künftigen Überdeckungen zu verrechnen oder in (künftige) Gebührenkalkulationen einzustellen sein" werde, d.h. in den folgenden Jahren ausgeglichen werden könne und auch tatsächlich ausgeglichen werden solle. Diese Vorstellung ist irrig, da Kostenunterdeckungen, die der Gebührengläubiger bewusst in Kauf genommen hat, in den Folgejahren nicht ausgeglichen werden können.

42

Nach dem Grundsatz der Periodengerechtigkeit dürfen die Gebührenpflichtigen nur mit Kosten belastet werden, die den Nutzungen der jeweiligen Rechnungsperiode entsprechen (Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 92 ff). § 14 Abs. 2 S. 2 KAG enthält eine Durchbrechung dieses Grundsatzes. In Fällen, in denen am Ende eines Kalkulationszeitraums das Gebührenaufkommen hinter den ansatzfähigen Gesamtkosten zurückbleibt, ist es den Gemeinden danach gestattet, die auf diese Weise entstandene Kostenunterdeckung innerhalb der folgenden fünf Jahre auszugleichen. Diesem Recht steht die sich ebenfalls aus § 14 Abs. 2 S. 2 Halbsatz KAG ergebende Verpflichtung gegenüber, Kostenüberdeckungen innerhalb des gleichen Zeitraums auszugleichen. Die Regelung berücksichtigt, dass die tatsächlichen Kosten, Erlöse und Mengen von den prognostisch ermittelten und der Kalkulation zugrunde gelegten Werten abweichen können und in aller Regel auch tatsächlich abweichen. § 14 Abs. 2 S. 2 KAG soll deshalb gewährleisten, dass das zunächst auf den jeweiligen Kalkulations- oder Bemessungszeitraum begrenzte Kostendeckungsprinzip auf mittlere Frist gesehen tatsächlich realisiert wird bzw. - soweit es um den Ausgleich von Kostenunterdeckungen geht - realisiert werden kann (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.2.2008 - 2 S 2559/05 - VBlBW 2008, 350). Ausgeglichen werden können danach aber nur Kostenunterdeckungen, die sich erst am Ende des Bemessungszeitraums ergeben, nicht aber Kostenunterdeckungen, die der Gebührengläubiger bewusst in Kauf genommen hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.10.1998 - 2 S 399/97 - VBlBW 1999, 219; Quaas, NVwZ 2007, 757; Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 104)

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

44

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

45

Beschluss

46

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 849,86 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

47

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

20

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Gebührenbescheid zu Recht aufgehoben. Die dem Gebührenbescheid zugrunde liegende und diesen stützenden Abwassergebührensatzung der Beklagten ist für den von dem Bescheid betroffenen Zeitraum mangels einer gültigen Regelung über die Entstehung der Gebühr unwirksam (unten 1). Die Satzung der Beklagten ist unabhängig davon auch deshalb nichtig, weil die ihr zugrunde liegende Gebührenkalkulation nicht den an sie zu stellenden Anforderungen genügt (unten 2).

21

1. Der angefochtene Bescheid stützt sich auf die - rückwirkend zum 1.1.2006 in Kraft getretene - Abwassergebührensatzung der Beklagten vom 17.10.2006. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, enthält diese Satzung keine ausreichende Regelung über die Entstehung der Gebühr und ist daher nichtig. Die am 16.12.2008 beschlossene Änderung der Satzung bleibt dabei außer Betracht, da die Änderung nach dem Willen der Beklagten erst am 1.1.2008 in Kraft treten soll und sich deshalb für den von dem angefochtenen Bescheid erfassten Zeitraum (1.1. bis 27.12.2006) keine Gültigkeit beimisst.

22

a) Nach § 2 Abs. 1 S. 1 KAG dürfen Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen ebenso wie andere Kommunalabgaben nur auf Grund einer (wirksamen) Satzung erhoben werden. Zum unverzichtbaren Mindestinhalt einer solchen Satzung gehört gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 KAG eine Regelung über die Entstehung der Abgabenschuld, soweit sich diese Rechtsfolge - wie im Falle von Abwassergebühren - nicht schon aus dem Gesetz herleiten lässt. Mit der Entstehung der Abgabenschuld kann die Abgabenforderung beim Abgabenpflichtigen geltend gemacht werden, sofern gesetzlich kein späterer Zeitpunkt für die Fälligkeit festgesetzt ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 lit. a KAG in Verbindung mit § 220 Abs. 2 AO). Mit der Entstehung der Abgabenschuld beginnt außerdem die Festsetzungsverjährungsfrist zu laufen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 lit. c KAG in Verbindung mit § 170 AO). Nach der Rechtsprechung des Senats (Urt. v. 30.11.2000 - 2 S 2061/98 - BWGZ 2001, 269) muss sich deshalb beim Fehlen einer gesetzlichen Regelung aus der Abgabensatzung mit hinreichender Klarheit ergeben, zu welchem Zeitpunkt die Abgabenschuld nach dem Willen des Satzungsgebers entstehen soll.

23

An dieser Auffassung ist auch nach der Neufassung des § 2 Abs. 1 S. 2 KAG durch das Gesetz zur Neuregelung des kommunalen Abgabenrechts und zur Änderung des Naturschutzgesetzes vom 17.3.2005 festzuhalten. Die Vorschrift legt auch in ihrer Neufassung den unverzichtbaren Mindestinhalt einer Abgabensatzung fest. Der Umstand, dass der Gesetzgeber das von der Vorschrift bisher verwendete Wort "muss" durch ein "soll" ersetzt hat, ändert daran nichts. Die Änderung hat ihren Grund in der Einbeziehung des Erschließungsbeitragsrechts in das Kommunalabgabengesetz (vgl. LT-Drs. 13/3966, S. 40) und erklärt sich dadurch, dass in der auch für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen erforderlichen Satzung wegen der völlig unterschiedlichen Kosten der einzelnen Erschließungsanlagen ein Abgabensatz nicht bestimmt werden kann. Für den Erlass von Benutzungsgebührensatzungen ergeben sich aus der geänderten Fassung des § 2 Abs. 1 S. 2 KAG keine Konsequenzen. Das "soll" in dieser Vorschrift ist vielmehr in diesen Fällen in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtslage weiterhin wie ein "muss" zu lesen.

24

b) Den sich aus § 2 Abs. 1 S. 2 KAG ergebenden Anforderungen wird mit der Abwassergebührensatzung der Beklagten vom 17.10.2006 nicht entsprochen.

25

Entstehung und Fälligkeit der Gebührenschuld werden in § 11 AbwGebS geregelt. In seiner bis zum 31.12.2007 geltenden Fassung bestimmte Abs. 1 dieser Vorschrift, dass die Verpflichtung zur Entrichtung der Gebühren mit dem Tag entsteht, an dem der Anschluss an die Stadtentwässerung betriebsfähig hergestellt ist. Diese Regelung ist, wie auch die Beklagte einräumt, unvollständig. Nach § 13 Abs. 1 S. 1 KAG können Benutzungsgebühren nur für die (tatsächliche) Benutzung der öffentlichen Einrichtung erhoben werden, da erst dadurch das für eine solche Gebühr eigentümliche Austauschverhältnis von Leistung und Gegenleistung begründet wird. Die bloße Möglichkeit der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung oder der Umstand, dass durch die Einrichtung Vorteile geboten werden, reichen danach zur Gebührenerhebung nicht aus. Von der Beklagten wird dementsprechend vorgebracht, § 11 Abs. 1 AbwGebS bestimme, dass die Gebührenschuld
frühestens
mit dem Tag entstehe, an dem der Anschluss an die Stadtentwässerung betriebsfähig hergestellt sei. Da eine Gebühr aber erst mit der Benutzung der öffentlichen Abwasseranlagen entstehen könne, sei § 11 Abs. 1 AbwGebS dahin zu verstehen, dass die Gebührenschuld mit dem Anschluss an die Stadtentwässerung und -
kumulativ
- mit der Benutzung der Abwasseranlage entstehe.

26

Die von der Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des § 11 Abs. 1 AbwGebS wird von dem Wortlaut der Vorschrift nicht gedeckt. Anhaltspunkte dafür, dass mit der in der Vorschrift allein genannten betriebsfähigen Herstellung des Anschlusses an die Entwässerung nur der frühestens mögliche Zeitpunkt für das Entstehen der Gebührenpflicht beschrieben wird und es im Übrigen für das Entstehen der Gebührenpflicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme der angebotenen Leistungen ankommen soll, sind weder der Vorschrift selbst noch anderen Bestimmungen der Satzung zu entnehmen. Davon abgesehen bliebe auch bei einem solchen Verständnis der Vorschrift offen, für welchen Zeitraum durch die Benutzung der öffentlichen Einrichtung die Gebührenpflicht entstehen soll. Bei Gebühren, die - wie Abwassergebühren - nicht für eine nur einmalige Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben werden, ist die Festlegung des Zeitintervalls erforderlich, für welches die Gebühren jeweils anfallen sollen, da nur so die Bestimmungen über die Festsetzungsverjährung exakt angewendet werden können. Werden Gebühren für die laufende Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben, muss deshalb die Satzung festlegen, zu welchem Zeitpunkt und für welchen Zeitraum die Gebühr als entstanden gelten soll (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 7.11.1996 - 4 K 11/96 - KStZ 2000, 12; HessVGH, Beschl. v. 28.8.1986 - 5 TH 1870/86 - Juris; Lohmann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 661; Driehaus, aaO, § 2 Rn. 92).

27

Eine solche Festlegung lässt sich der Satzung der Beklagten weder für die Schmutzwasser- noch für die Niederschlagswassergebühr entnehmen. Zwar heißt es in § 7 Abs. 3 AbwGebS, dass die Niederschlagswassergebühr 0,92 EUR je Quadratmeter anrechenbarer versiegelter Grundstücksfläche und Jahr betrage. In § 4 Abs. 1 S. 4 AbwGebS ist ferner von einer "jährlichen" Niederschlagswassergebühr die Rede. Die Satzung könnte im Hinblick hierauf dahin verstanden werden, dass Erhebungszeitraum für die Niederschlagswassergebühr das Kalenderjahr sein und die Pflicht zur Bezahlung dieser Gebühr mit dem Ende des jeweiligen Kalenderjahrs entstehen soll, worauf auch das Verwaltungsgericht in seinem Urteil zu sprechen gekommen ist. Gegen ein solches Verständnis der Satzung spricht jedoch zum einen die Regelung in § 11 Abs. 2 S. 2 AbwGebS, wonach "die Gebühren" - also sowohl die Schmutzwasser- als auch die Niederschlagswassergebühr - in der Regel zusammen mit den Frischwasserentgelten, berechnet und erhoben werden, und zum anderen die Regelung in § 10 Abs. 1 S. 1 AbwGebS, nach der Abschlagszahlungen (auch) auf die Niederschlagswassergebühr verlangt werden können, wenn "die Gebühr für mehrere Monate abgerechnet" wird. Die Höhe der Abschlagszahlungen wird nach § 10 Abs. 1 S. 2 AbwGebS anteilig berechnet entsprechend den anrechenbaren versiegelten Grundstücksflächen "im zuletzt abgerechneten Zeitraum". Diese Regelungen deuten darauf hin, dass die Beklagte sich auch bei der Erhebung der Niederschlagswassergebühren vorbehalten will, den Abrechnungszeitraum von Fall zu Fall zu bestimmen, was sich mit einer Regelung, die das Entstehen der Gebührenpflicht an das Ende des jeweiligen Kalenderjahrs knüpft, nicht verträgt.

28

Wie die Berufungsbegründung zeigt, ist auch die Beklagte selbst der Meinung, dass in ihrer Satzung kein Erhebungszeitraum festgelegt sei. Nach den dazu gegebenen Erklärungen ist von der Festlegung eines konkreten Zeitintervalls vielmehr bewusst abgesehen worden, da die Gebühren nach einem "rollierenden System" erhoben werden sollten, bei dem laufend Ablesungen vorgenommen und Gebührenbescheide erstellt würden. Die Beklagte hat dementsprechend die Klägerin nicht zu einer Niederschlagswassergebühr für das gesamte Jahr 2006, sondern nur für den Zeitraum 1.1. bis 27.12.2006 herangezogen.

29

2. Die Satzung der Beklagten ist unabhängig davon auch deshalb nichtig, weil die ihr zugrunde liegende Gebührenkalkulation nicht den sich aus § 14 Abs. 3 KAG ergebenden Anforderungen genügt.

30

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats (vgl. u.a. Urt. v. 4.7.1996 - 2 S 1478/94 - BWGZ 1997, 540; NK-Beschl. v. 27.2.1996 - 2 S 1407/94 - NVwZ-RR 1996, 593) hat der Gemeinderat als zuständiges Rechtssetzungsorgan die Höhe des Gebührensatzes innerhalb der gesetzlichen Schranken nach pflichtgemäßem Ermessen auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation zu beschließen, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze der öffentlichen Einrichtung hervorgehen muss. Da weder § 14 Abs. 1 S. 1 KAG noch § 78 Abs. 2 GemO die Gemeinde verpflichten, bei ihren öffentlichen Einrichtungen eine vollständige Deckung der Kosten durch Gebühren anzustreben, hat der Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz im Wege einer Ermessensentscheidung darüber zu befinden, welche gebührenfähigen Kosten in die Gebührenkalkulation eingestellt werden sollen. Außerdem ist ihm bei der Ermittlung der in den Gebührensatz einzustellenden Kostenfaktoren überall dort ein Beurteilungsspielraum eingeräumt, wo sich diese Kosten nicht rein rechnerisch, sondern nur im Wege von Schätzungen oder finanzpolitischen Bewertungen ermitteln lassen. Die Gebührenkalkulation dient somit nicht nur als Kontrollinstrument zur Überprüfung des letztlich beschlossenen Gebührensatzes, sondern auch dem Nachweis dafür, dass der Ortsgesetzgeber als Rechtssetzungsorgan das ihm bei der Kostenermittlung eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat. Ist dem Gemeinderat vor oder bei der Beschlussfassung über den Gebührensatz eine Gebührenkalkulation nicht zur Billigung unterbreitet worden oder ist die unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies - vorbehaltlich des § 2 Abs. 2 S. 1 KAG - die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge.

31

a) Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht angenommen, der vom Gemeinderat der Beklagten beschlossene Gebührensatz für das Jahr 2006 sei ungültig, da sich die der Beschlussfassung am 17.10.2006 zugrunde liegende Gebührenkalkulation auf das Wirtschaftsjahr 2007 bezogen habe und nicht ersichtlich sei, dass diese Kalkulation auch uneingeschränkt verwertbare Aussagen für das Jahr 2006 treffe. Dem vermag der Senat auf der Grundlage der ihm zugänglichen Informationen nicht zu folgen.

32

Der Vorlage zu der Sitzung des Gemeinderats vom 17.10.2006 lag eine von dem Büro ... ... gefertigte Gebührenkalkulation für das "Wirtschaftsjahr 2007" bei. Die Gebührenkalkulation geht von einer im Jahr 2007 zu erwartenden Abwassermenge von 6,1 Mio. m³ aus. Die "ansatzfähigen Kosten der Abwasserbeseitigung" werden für das gleiche Jahr - ohne die auf die Straßenflächen entfallenden Kosten - mit 17.374.902,03 EUR veranschlagt, von denen 11.794.509,49 EUR der Schmutzwasserbeseitigung und 5.580.392,54 EUR der Niederschlagswasserbeseitigung zugeordnet werden. Die Beklagte ist der Meinung, dass diese Zahlen wegen der hinreichend gleichen abwassertechnischen Verhältnisse nicht nur für 2007, sondern auch für 2006 Gültigkeit beanspruchen könnten. Das ist nicht zu beanstanden. Die Prognose einer Abwassermenge von 6,1 Mio. m³ auch für das Jahr 2006 steht in Übereinstimmung mit der für das gleiche Jahr vorgenommenen Prognose in der früheren Kalkulation, die der Satzung vom 13.12.2005 zugrunde lag, und bewegt sich im Rahmen der im Wirtschaftsplan des ESP für das Jahr 2006 genannten tatsächlichen Verbrauchsmengen, die in den Jahren 2002 bis 2005 zu verzeichnen waren. Die Prognose ist danach nicht zu bemängeln. Die in der Gebührenkalkulation ferner vorgenommene Kostenschätzung beruht auf einem "Kostenstellenbericht" vom 27.7.2006, der auf der Grundlage der bis dahin bekannten Zahlen eine Zusammenstellung der in der Zeit vom 1.1. bis 31.12.2007 zu erwartenden Kosten enthält. Gegen die Annahme der Beklagten, dass auch diese Schätzung nicht nur für 2007, sondern auch für 2006 Gültigkeit beanspruchen könne, bestehen im Hinblick auf diese Grundlage der Schätzung ebenfalls keine Bedenken. Ihre Richtigkeit wird zudem dadurch bestätigt, dass nach der Darstellung der Beklagten die in den Jahren 2006 und 2007 tatsächlich entstandenen Kosten einander nahezu entsprochen haben. Dieser Darstellung ist die Klägerin nicht entgegengetreten.

33

b) Die dem am 17.10.2006 gefassten Satzungsbeschluss zugrunde liegende Gebührenkalkulation ist jedoch deshalb als mangelhaft zu erachten, weil sie keinen Aufschluss über die Höhe der einzelnen Kostenarten gibt, aus denen sich die in die Kalkulation eingestellten Gesamtkosten zusammensetzen.

34

Nach § 14 Abs. 1 S. 1 KAG dürfen die Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Die Betriebswirtschaftslehre kennt als Unterfall der Kostenrechnung die Kostenartenrechnung, die der systematischen Erfassung aller bei der Leistungserstellung entstehenden Kosten dient. Nach der Art der verbrauchten Produktionsfaktoren wird dabei zwischen Personalkosten, Materialkosten, Abschreibungen, Zinsen, Kosten für Dienstleistungen Dritter sowie Kosten für Steuern, Gebühren und Beiträge unterschieden (Wöhe, Einführung in die Betriebswirtschaftslehre, 19. Aufl., S. 1254 ff). Eine derartige Aufschlüsselung hat auch in der Gebührenkalkulation zu erfolgen (Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 42).

35

Die Gebührenkalkulation hat die Aufgabe, die tatsächlichen Grundlagen für die rechtssatzmäßige Festsetzung des Gebührensatzes zur Verfügung zu stellen. Um diese Aufgabe erfüllen zu können, muss sie für den kundigen, mit dem Sachverhalt vertrauten kommunalen Mandatsträger transparent, verständlich, nachvollziehbar und in sich schlüssig sein (OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 17.2.2004 - 12 A 10826/03.OVG - Juris). Auf eine Aufschlüsselung der in die Kalkulation eingestellten Kosten nach den einzelnen Kostenarten kann danach nicht verzichtet werden. Das hat jedenfalls für die gemäß § 14 Abs. 3 S. 1 KAG zu den Kosten nach Absatz 1 Satz 1 gehörenden kalkulatorischen Kosten in Form einer angemessenen Verzinsung des Anlagekapitals sowie angemessener Abschreibungen zu gelten, über deren Höhe der Gemeinderat in den mit dem Begriff der Angemessenheit gezogenen rechtlichen Grenzen nach seinem Ermessen zu entscheiden hat.

36

Dieser Forderung wird mit der dem am 17.10.2006 gefassten Satzungsbeschluss zugrunde liegenden Gebührenkalkulation nicht genügt. Die in der Kalkulation genannten ansatzfähigen Gesamtkosten ergeben sich aus einer Addition der zuvor unter der Überschrift "eigentlicher Betriebsaufwand" aufgeführten Beträge, die einzelnen "Kostenstellen" der von der Beklagten betriebenen öffentlichen Einrichtung zugeordnet werden. Nach den von den Vertretern der Beklagten in der mündlichen Verhandlung gegebenen Erläuterungen setzen sich diese Beträge aus den verschiedenen Kosten in Form von Personalkosten, Materialkosten, Kapitalkosten etc. zusammen, von denen den einzelnen Kostenstellen jeweils ein bestimmter Anteil zugewiesen wird. Wie diese Beträge sich im Einzelnen errechnen, geht jedoch aus der Kalkulation selbst nicht hervor. Über die Höhe der einzelnen Kostenarten, aus denen sich die angenommenen Gesamtkosten zusammensetzen, gibt die Kalkulation dementsprechend keinen Aufschluss.

37

3. Ob die Satzung der Beklagten darüber hinaus an weiteren zu ihrer Nichtigkeit führenden Mängeln leidet, bedarf im Rahmen des vorliegenden Verfahrens keiner Entscheidung. Im Hinblick auf die von der Beklagten genannte große Zahl weiterer Verfahren, in denen über die Rechtmäßigkeit der Satzung gestritten wird, sowie die Möglichkeit, die aufgezeigten Fehler durch den Erlass einer neuen Gebührensatzung zu beheben, sieht sich der Senat jedoch zu den folgenden Hinweisen veranlasst:

38

a) Das Verwaltungsgericht hat es als zweifelhaft bezeichnet, ob es sich bei den Zinsen, die der Eigenbetrieb aufgrund des ihm von der Beklagten gewährten Trägerdarlehens zu bezahlen hat, um betriebsbedingte Kosten handelt. Diese Bedenken dürften jedenfalls im Grundsatz unbegründet sein.

39

Die Beklagte hat bei der im Jahre 2004 erfolgten Gründung des Eigenbetriebs Stadtentwässerung beschlossen, den Eigenbetrieb nicht mit Eigenkapital auszustatten, sondern ihm stattdessen ein - mit 6 % zu verzinsendes - Trägerdarlehen zu gewähren. Dieses Vorgehen dürfte nur bilanztechnische Gründe haben, aber keine Auswirkungen auf die Höhe der ansatzfähigen Gesamtkosten haben. Nach der bereits erwähnten Regelung in § 14 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 KAG gehört zu den ansatzfähigen Gesamtkosten die "angemessene Verzinsung des Anlagekapitals", d. h. eine angemessene Verzinsung der um Beiträge, Zuweisungen und Zuschüsse Dritter gekürzten Anschaffungs- oder Herstellungskosten abzüglich der Abschreibungen (vgl. § 14 Abs. 3 S. 2 KAG). Zinsbasis ist damit das in der Anlage noch gebundene Kapital, ohne dass es darauf ankommt, ob die Anschaffungs- oder Herstellungskosten mit Eigen- oder Fremdmitteln finanziert worden sind. Die Gewährung eines Eigenkapital ersetzenden Trägerdarlehens hat daher nicht, wie die Klägerin argwöhnt, das Produzieren "künstlicher" Kosten zur Folge.

40

b) In der Gebührenkalkulation werden auf der Grundlage einer zu erwartenden Abwassermenge von jeweils 6,1 Mio. m³ und zu erwartenden Kosten von jeweils 17.374.902 EUR sowohl für das Jahr 2006 als auch für das Jahr 2007 kostendeckende Gebührensätze von 1,93 EUR/m
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(Schmutzwassergebühr) und 0,99 EUR/m
2
(Niederschlagswassergebühr) errechnet (S.10). Im Hinblick auf das vorgegebene Ziel, dass die Einführung der gesplitteten Abwassergebühr nicht zu einer Ausweitung des sich aus dem zuvor beschlossenen Gebührensatz ergebenden Gebühreneinnahmenvolumens führen solle, hat der Gemeinderat der Beklagten jedoch um 0,07 EUR/m
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bzw. 0,07 EUR/m
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niedrigere Gebührensätze beschlossen und damit - sowohl für 2006 als auch für 2007 - eine Unterdeckung von jeweils 782.900 EUR in Kauf genommen.

41

Diese Entscheidung ist für sich genommen nicht zu beanstanden, da sich - wie bereits angesprochen - weder aus § 14 Abs. 1 S. 1 KAG noch aus § 78 Abs. 2 GemO eine Verpflichtung der Gemeinde ergibt, bei ihren öffentlichen Einrichtungen eine vollständige Deckung der Kosten anzustreben. Nach Ziff. 2 des Beschlussvorschlags in der Sitzungsvorlage hatte der Gemeinderat der Beklagten jedoch die Vorstellung, dass die einkalkulierte Unterdeckung "mit künftigen Überdeckungen zu verrechnen oder in (künftige) Gebührenkalkulationen einzustellen sein" werde, d.h. in den folgenden Jahren ausgeglichen werden könne und auch tatsächlich ausgeglichen werden solle. Diese Vorstellung ist irrig, da Kostenunterdeckungen, die der Gebührengläubiger bewusst in Kauf genommen hat, in den Folgejahren nicht ausgeglichen werden können.

42

Nach dem Grundsatz der Periodengerechtigkeit dürfen die Gebührenpflichtigen nur mit Kosten belastet werden, die den Nutzungen der jeweiligen Rechnungsperiode entsprechen (Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 92 ff). § 14 Abs. 2 S. 2 KAG enthält eine Durchbrechung dieses Grundsatzes. In Fällen, in denen am Ende eines Kalkulationszeitraums das Gebührenaufkommen hinter den ansatzfähigen Gesamtkosten zurückbleibt, ist es den Gemeinden danach gestattet, die auf diese Weise entstandene Kostenunterdeckung innerhalb der folgenden fünf Jahre auszugleichen. Diesem Recht steht die sich ebenfalls aus § 14 Abs. 2 S. 2 Halbsatz KAG ergebende Verpflichtung gegenüber, Kostenüberdeckungen innerhalb des gleichen Zeitraums auszugleichen. Die Regelung berücksichtigt, dass die tatsächlichen Kosten, Erlöse und Mengen von den prognostisch ermittelten und der Kalkulation zugrunde gelegten Werten abweichen können und in aller Regel auch tatsächlich abweichen. § 14 Abs. 2 S. 2 KAG soll deshalb gewährleisten, dass das zunächst auf den jeweiligen Kalkulations- oder Bemessungszeitraum begrenzte Kostendeckungsprinzip auf mittlere Frist gesehen tatsächlich realisiert wird bzw. - soweit es um den Ausgleich von Kostenunterdeckungen geht - realisiert werden kann (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.2.2008 - 2 S 2559/05 - VBlBW 2008, 350). Ausgeglichen werden können danach aber nur Kostenunterdeckungen, die sich erst am Ende des Bemessungszeitraums ergeben, nicht aber Kostenunterdeckungen, die der Gebührengläubiger bewusst in Kauf genommen hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.10.1998 - 2 S 399/97 - VBlBW 1999, 219; Quaas, NVwZ 2007, 757; Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand September 2009, § 6 Rn. 104)

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

44

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

45

Beschluss

46

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 849,86 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).

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Der Beschluss ist unanfechtbar.