Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-15, Aktenzeichen 16 K 1274/05
ECLI:DE:VGD:2006:1115.16K1274.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Betreiberin der Lebensmittel-Einzelhandelsfiliale in C,
X Platz 7 - 9, die über eine Frischfleischabteilung verfügt, in der Fleisch und
Fleischerzeugnisse an die Verbraucher abgegeben werden. Zur Vorbereitung des
Fleisches und der Fleischerzeugnisse befindet sich in der Filiale ein separater Raum,
in dem u.a. auch frische Bratwurst hergestellt wird. Der Beklagte führt hier
regelmäßig Betriebskontrollen durch.

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Mit Bescheid vom 12. Dezember 2003 erhob der Beklagte für eine am 8.
Dezember 2003 durchgeführte - und ohne Beanstandung gebliebene - Kontrolle
nach § 9 i.V.m. § 14 Abs. 3 der Satzung des Kreises W über die Erhebung von
Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des Fleischhygienerechts eine
Gebühr in Höhe von 20,45 Euro.

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Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2005 zurück.

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Die Klägerin hat am 18. März 2005 Klage erhoben.
Sie macht im Wesentlichen geltend: Der europäische Gesetzgeber habe durch die
Bestimmungen der Richtlinie 64/433/EWG die vorliegend in Rede stehenden
Fleischvorbereitungsräume ausdrücklich vom Anwendungsbereich des
harmonisierten und durch die Fleischhygieneverordnung in nationales Recht
umgesetzten Fleischhygienerechts ausgenommen. Bei richtlinienkonformer
Auslegung falle daher ein Fleischvorbereitungsraum, in dem u.a. frische Bratwurst
hergestellt werde, nicht unter den Anwendungsbereich der
Fleischhygieneverordnung. Die hier durchgeführte Kontrolle könne schon aus diesem
Grund keiner entsprechenden Gebührenpflicht unterworfen werden.
Aber selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass der Anwendungsbereich der
Fleischhygieneverordnung den vorliegenden Fleischvorbereitungsraum des
Lebensmitteleinzelhandels erfasse, stelle sich jedenfalls eine an eine Kontrolle
dieses Vorbereitungsraumes anknüpfende Gebührenerhebung als rechtswidrig dar.
Gebührentatbestände auf dem Gebiet des Fleischhygienerechts könnten nur nach
Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG geschaffen werden, eine Gebührenerhebung sei
daher ebenfalls nur für den durch die Europäische Gemeinschaft harmonisierten
Bereich des Fleischhygienerechts vorgesehen, nicht hingegen für rein nationale
Tatbestände, die sich nicht auf Europarecht zurückführen ließen.
Darüber hinaus führe eine Ausdehnung der Vorschriften der
Fleischhygieneverordnung auf die Fleischvorbereitungsräume des Einzelhandels, in
denen auch frische Bratwurst hergestellt werde, zu unüberbrückbaren
Wertungswidersprüchen. Aus § 5 der Hackfleischverordnung werde deutlich, dass es
frische Bratwurst geben müsse, die zulässigerweise nicht nach den Vorschriften der
Fleischhygieneverordnung hergestellt werde. Nehme man - wie der Beklagte - das
Herstellen frischer Bratwurst jedoch als Abgrenzungskriterium für den
Anwendungsbereich der Fleischhygieneverordnung, wäre dies schlichtweg
unmöglich. Dieser Widerspruch sei nur dadurch zu lösen, dass in Übereinstimmung
mit der Richtlinie der Vorbereitungsraum nicht unter den Anwendungsbereich der
Vorschriften der Fleischhygieneverordnung falle.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2003 und
den Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 2005
aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er führt u.a. aus: Die Anwendbarkeit der Richtlinie 64/433/EWG sei schon
deshalb zu verneinen, weil sie sich nur auf den innergemeinschaftlichen
Handelsverkehr beziehe und eine Bereichsausnahme in der Frischfleischrichtlinie
vorliege. Durch die Richtlinie sollten insbesondere die hygienischen Bedingungen für
Fleisch in den Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben sowie für die Lagerung von
Fleisch vereinheitlicht werden; in dem von der Richtlinie nicht erfassten Bereich
könne das nationale Recht Regelungen treffen. Die nationalen Bestimmungen zum
Hygieneschutz im Bereich des Fleischverkaufs würden durch die Richtlinie nicht
angetastet. Der Auffassung der Klägerin zu § 5 Hackfleischverordnung könne nicht
gefolgt werden. Hackfleisch und frische Bratwurst unterschieden sich, auch wenn sie
ganz oder teilweise aus rohem Fleisch bestünden und infolge intensiver
Zerkleinerung besonders verderbnisanfällig seien, ganz erheblich.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig
und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die Erhebung der Gebühr für die Kontrolle des Fleischvorbereitungsraumes
findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Buchst. i) der Satzung des Kreises W über die
Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach den Vorschriften des
Fleischhygienerechts vom 27. März 2000 in der Fassung der Änderungssatzung vom
13. Juni 2003.
Hiernach beträgt die Gebühr für Kontrollen und Untersuchungen in Betrieben nach
§ 10 Abs. 6 der Fleischhygieneverordnung (FlHV) den tatsächlichen Kosten
entsprechend je nach Art des die Amtshandlung Durchführenden je angefangene
halbe Stunde ½ des in § 14 Abs. 3 hierfür vorgesehenen Stundensatzes.

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Diese Satzungsbestimmungen stützen sich auf eine hinreichende Grundlage. Sie
beruhen auf den entsprechenden Ermächtigungen bzw. Regelungen in §§ 1 und 2
des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelhygiene (FlGFlHKostG
NRW) i.V.m. § 24 Fleischhygienegesetz (FlHG). Hiernach regeln die Kreise bzw.
kreisfreien Städte durch Satzung die Erhebung von Gebühren für die von ihnen nach
dem Fleischhygienegesetz und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen
Rechtsvorschriften durchzuführenden Untersuchungs- und
Überwachungsmaßnahmen. Zwar ist das Fleischhygienegesetz mit Wirkung vom 7.
September 2005 aufgehoben worden, es ist hier dennoch anzuwenden, da die
streitige Überwachungsmaßnahme im Dezember 2003 und damit vor dem
Außerkrafttreten erfolgte. Folglich gehören auch die Amtshandlungen, die nach der
aufgrund von § 5 FlHG erlassenen Fleischhygieneverordnung (FlHV) durchgeführt
werden, zu den gebührenpflichtigen Überwachungsmaßnahmen.

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Bei der Frischfleischabteilung der Klägerin handelt es sich um einen der
Überwachung nach der Fleischhygieneverordnung unterliegenden Betrieb nach § 10
Abs. 6 FlHV, d.h. einen Betrieb, in dem Fleisch zubereitet oder behandelt und in
Verkehr gebracht werden darf, obwohl er weder nach § 11 FlHV zugelassen noch
nach § 11a Abs. 3 FlHV registriert ist, da die Abgabe des Fleisches ausschließlich an
Ort und Stelle unmittelbar an den Verbraucher erfolgt.
Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin ist die Anwendbarkeit der
Fleischhygieneverordnung nicht auf industrielle Fleischverarbeitungs- und
Schlachtbetriebe beschränkt. Dieser Auffassung steht schon der Wortlaut des § 1
FlHV entgegen, der grundsätzlich alle Betriebe erfasst und Ausnahmen in seinem
Absatz 2 genau und eng umreißt. Hiernach findet diese Verordnung keine
Anwendung auf Verkaufsräume von Einzelhandelsgeschäften einschließlich
Fleischereibetrieben (mit Ausnahme von Abgabestellen von Isolierschlachtbetrieben),
wobei als Verkaufsraum auch ein der Vorbereitung des Fleisches zur unmittelbaren
Abgabe an den Verbraucher dienender Raum gilt. Um einen solchen von der
Anwendbarkeit der Verordnung ausgenommenen Vorbereitungsraum handelt es sich
hier jedoch nicht, da dort u.a. auch Bratwurst hergestellt wird und die Herstellung von
Bratwurst eine Tätigkeit ist, die über das bloße Vorbereiten von Fleisch zur
unmittelbaren Abgabe an den Verbraucher hinausgeht,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1997 - 3 C 10/95 -, GewArch 1998, 78.

18

Diese Auslegung steht auch mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang, sie
widerspricht nicht den Regelungen der Richtlinien 85/73/EWG und 96/43/EG i.V.m.
der Richtlinie 64/433/EWG (Frischfleischrichtlinie). Denn die Frischfleischrichtlinie
trifft eine Bereichsausnahme insoweit, als sie nicht gilt für die Zerlegung und
Lagerung von frischem Fleisch im Einzelhandel oder in Räumlichkeiten, die an
Verkaufsstellen angrenzen und in denen Fleisch ausschließlich zum Zwecke des an
Ort und Stelle stattfindenden Direktverkaufs an den Verbraucher zerlegt und gelagert
wird (Art. 1 Abs. 2). Die Frischfleischrichtlinie enthält auch keine „negative
Harmonisierung" in dem Sinne, dass für den ausgenommenen Bereich der nationale
Gesetzgeber an einer eigenen Regelung gehindert wäre,

19

vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 1997 - 3 C 10/95 -, a.a.O.

20

Mithin ist der nationale Gesetzgeber nicht gehindert, die Geltung der
Fleischhygienevorschriften auch für Bereiche, die nicht unter die
Frischfleischrichtlinie fallen, vorzuschreiben. Die Überwachung nach der
Fleischhygieneverordnung widerspricht damit nicht der Frischfleischrichtlinie.

21

Die Anwendbarkeit der Fleischhygieneverordnung führt auch nicht zu
irgendwelchen, von der Klägerin behaupteten unüberbrückbaren
Wertungswidersprüchen zur Hackfleischverordnung. Weder schließt die
Hackfleischverordnung die Anwendbarkeit der Vorschriften des
Fleischhygienegesetzes und der Fleischhygieneverordnung grundsätzlich aus noch
umgekehrt, vielmehr sind diese Rechtsnormen nebeneinander anwendbar, die
Hackfleischverordnung stellt lediglich Sonderregelungen auf für bestimmte durch § 1
HackfleischVO erfasste Erzeugnisse, zu denen auch frische Bratwurst zählt. Zwar ist
in § 5 Abs. 1a HackfleischVO geregelt, dass diese Vorschrift nicht gilt für das
Inverkehrbringen von Erzeugnissen, die nach den Vorschriften der
Fleischhygieneverordnung hergestellt, behandelt, gekennzeichnet und mit einem
Verbrauchsdatum entsprechend der Lebensmittel-Kennzeichnungsverordnung
versehen worden sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedeutet dies jedoch
nicht, dass es frische Bratwurst geben müsse, die nicht nach den Vorschriften der
Fleischhygieneverordnung herzustellen sei. Aus dieser Regelung folgt lediglich, dass
es u.a. für frische Bratwurst unterschiedliche Fristen für das Inverkehrbringen gibt, je
nach dem, ob die in § 5 Abs. 1a HackfleischVO genannten Voraussetzungen
vorliegen oder nicht; keinesfalls folgt hieraus aber, dass für die Herstellung der unter
diese Ausnahmeregelung fallenden Erzeugnisse die Vorschriften der
Fleischhygieneverordnung generell keine Gültigkeit hätten. Vielmehr sind die
Vorschriften des Fleischhygienegesetzes und der Fleischhygieneverordnung in
vollem Umfang auf alle Produkte nach der Hackfleischverordnung anzuwenden,
soweit nicht die dortigen Spezialregelungen eingreifen, vgl. § 1 Abs. 4
HackfleischVO.

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Auch ein Widerspruch zur Hackfleisch-Richtlinie (88/657/EWG) besteht nicht.
Nach ihrem Art. 1 Abs. 2 gilt diese Richtlinie nicht für Fleischzubereitungen - wozu
nach der Definition in Art. 2 auch frische Bratwurst zu zählen ist - und Hackfleisch,
soweit diese ... in an Verkaufsstellen angrenzenden Räumlichkeiten hergestellt
werden, um dort direkt an den Endverbraucher verkauft zu werden; diese Vorgänge
unterliegen weiterhin den in den innerstaatlichen Einzelhandelsvorschriften
vorgesehenen Gesundheitskontrollen.

23

Die streitige Gebühr steht auch im Einklang mit § 24 Abs. 2 FlHG. Zwar bestimmt
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG, dass die Gebühren nach Maßgabe der von der
Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der
Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch bemessen werden. Diese
Regelung betrifft jedoch nicht die Gebührenbemessung schlechthin, sondern bezieht
sich nur auf die Gebührenbemessung für Amtshandlungen, die aufgrund
europäischer Rechtsakte durchgeführt werden. Dieses Normverständnis ergibt sich
bereits aus § 24 Abs. 1 Satz 2 FlHG, wonach die Gebührenpflicht auch für
Amtshandlungen nach unmittelbar geltenden Rechtsakten der Europäischen
Gemeinschaft gilt. Im Hinblick auf diese in Absatz 1 umfassend angeordnete
Gebührenpflicht kann somit § 24 Abs. 2 Satz 2 nur dahingehend verstanden werden,
dass er solche Amtshandlungen, die ausschließlich nach nationalen Recht
durchgeführt werden, nicht betrifft. Hierfür spricht auch, dass die Regelung des § 24
Abs. 2 Satz 2 FlHG auf der Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG über die
Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und
Geflügelfleisch (in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG) beruht, mit der
Wettbewerbsverzerrungen aus der Anwendung unterschiedlicher
Finanzierungssysteme für Fleischuntersuchungen verhindert werden sollen;
Vorgaben für allein dem nationalen Recht unterfallende Amtshandlungen werden in
dieser Richtlinie hingegen nicht gegeben.

24

Für Gebühren, die sich nicht auf nach den Rechtsakten der Europäischen
Gemeinschaft durchgeführte Amtshandlungen beziehen, kommt folglich allein die
allgemeine Regelung des Absatz 1 zum Tragen, wonach kostendeckende Gebühren
erhoben werden. Dem entspricht es, eine am Stundensatz des für den die Kontrolle
Durchführenden orientierte Gebühr zu erheben.
Gemäß § 14 Abs. 3 der Gebührensatzung des Kreises W beträgt der Stundensatz für
den hauptamtlichen Fleischkontrolleur 40,90 Euro je Stunde. Da die Kontrolle des
Fleischvorbereitungsraumes durch einen hauptamtlichen Fleischkontrolleur
durchgeführt wurde, hat der Beklagte demnach zu Recht eine Gebühr in Höhe des
für diesen anzusetzenden halben Stundensatzes von 20,45 Euro erhoben.

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Aus diesen Gründen war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

27

Gründe für die Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3
oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.

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